Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 925/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 619/15 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 12 marca 2015 r. nr 87/8/15 w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Powiatu [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt I SA/Bk 619/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji w 2015r. na jednego ucznia niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz na jednego wychowanka placówki niepublicznej, wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostę [...].

II.

Zarząd Powiatu w [...] uchwałą z dnia 12 marca 2015r. nr 87/8/15 ustalił wysokość dotacji w 2015r. na jednego ucznia niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz na jednego wychowanka placówki niepublicznej, wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostę [...].

W uzasadnieniu tej uchwały, kierując się art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej u.s.o., tj. typem i rodzajem szkoły, oraz art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.), zwanej u.f.p., tj. kryterium celowego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych, Zarząd stwierdził, że powiat [...] nie prowadzi aktualnie liceów ogólnokształcących dla dorosłych i szkół policealnych dla dorosłych, kształcących w systemie zaocznym, jak również szkół policealnych dla młodzieży. Starosta [...] zwrócił się zatem do najbliższych powiatów, tj. do powiatu [...], powiatu [...], powiatu [...], powiatu [...], powiatu [...], powiatu [...] i miasta [...], o podanie informacji na temat ustalonych w budżecie na 2015r. miesięcznych wydatków bieżących ponoszonych w przeliczeniu na jednego ucznia w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych i szkole policealnej dla dorosłych, kształcących w systemie zaocznym. Ponadto zwrócił się do samorządu województwa podlaskiego o podanie wysokości miesięcznych wydatków bieżących ponoszonych w przeliczeniu na jednego ucznia w szkole policealnej dla młodzieży, kształcącej w zawodzie technik farmaceutyczny.

Zarząd Powiatu, jako podstawę ustalenia w 2015r. kwot dotacji szkołom niepublicznym dla dorosłych, przyjął wysokość wydatków bieżących ponoszonych przez powiat [...]. Uznał bowiem, że powiat ten prowadzi zarówno liceum ogólnokształcące dla dorosłych, jak i szkoły policealne dla dorosłych, które kształcą w najbardziej zbliżonych zawodach w porównaniu do zawodów w niepublicznych szkołach policealnych dotowanych przez powiat [...]. Dotowane przez powiat [...] niepubliczne szkoły policealne kształcą w zawodach: technik administracji, technik informatyk, asystent osoby niepełnosprawnej oraz technik ochrony fizycznej osób i mienia, zaś szkoły policealne prowadzone przez powiat [...] kształcą w zawodach: technik administracji, technik bezpieczeństwa i higieny pracy, technik ochrony fizycznej osób i mienia, technik rachunkowości, technik informatyk i technik usług kosmetycznych.

III.

Oddalając wniesioną po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skargę [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...]- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że zgodnie z powołanymi przez organ przepisami w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Podstawę do ustalenia wysokości stawki dotacji dla szkół niepublicznych stanowią zatem ustalone w budżecie powiatu wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, natomiast w przypadku braku na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju za podstawę do ustalenia dotacji przyjmuje się wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Oznacza to, że można wziąć pod uwagę typ danej szkoły, rodzaj danej szkoły albo typ i rodzaj danej szkoły. Dlatego, jeżeli samorząd terytorialny nie prowadzi szkoły takiego samego typu i rodzaju jak dana szkoła niepubliczna, to w następnym etapie poszukiwań może kierować się, np. tylko typem szkoły, rodzajem a nawet profilem kształcenia.

W ocenie Sądu I instancji, przy ustalaniu stawek dotacji w 2015r., Zarząd Powiatu [...] zasadnie oparł się na informacjach uzyskanych od Starosty Powiatu [...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca prowadzi na obszarze powiatu [...] dwie szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych. Szkoły te kształcą słuchaczy na kierunkach: technik administracji, technik informatyk, asystent osoby niepełnosprawnej, technik ochrony fizycznej osób i mienia. Z kolei w szkołach prowadzonych przez powiat [...] i, w tym w liceum dla dorosłych jak i szkole policealnej dla dorosłych kształci się słuchaczy w zawodach: technik administracji, technik bezpieczeństwa i higieny pracy, technik ochrony fizycznej osób i mienia, technik rachunkowości, technik informatyk oraz technik usług kosmetycznych. Nie budzi zatem wątpliwości, że szkoły prowadzone przez powiat [...] oraz prowadzone na obszarze powiatu [...] są tego samego typu (liceum dla dorosłych i szkoła policealna dla dorosłych) a ponadto kształcą na identycznych bądź bardzo zbliżonych kierunkach. Zatem wydatki bieżące ponoszone w powiecie [...] na prowadzenie tychże szkół publicznych są niewątpliwie miarodajne dla wydatków ponoszonych na prowadzenie podobnych szkół na obszarze powiatu [...]. Tym samym wydatki te mogą a nawet powinny być podstawą ustalenia wysokości dotacji na obszarze powiatu [...].

Sąd podkreślił, że Zarząd Powiatu szczegółowo uzasadnił, dlaczego przy wyliczaniu wysokości dotacji nie wziął pod uwagę danych otrzymanych z innych "najbliższych" powiatów. Część z nich nie udzieliła odpowiedzi (Miasto [...]), zaś w pozostałych funkcjonujące szkoły kształciły słuchaczy w innych kierunkach, niż szkoły niepubliczne funkcjonujące na obszarze powiatu [...]. W powyższym wyliczeniu Sąd nie dostrzegł błędów czy niejasności, organ prawidłowo uzasadnił dlaczego dokonując stosownych wyliczeń wysokości dotacji oparł się właśnie na danych wynikających z powiatu [...].

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi, związane z niewłaściwym, zaniżonym określeniem stawki dotacji, w oparciu o wyliczenia przedstawione przez powiat [...]. Z uzasadnienia podjętej uchwały w sposób jasny i precyzyjny wynika, że kryterium wyboru powiatu najbliższego było oparte o typ i rodzaj prowadzonych na jego obszarze szkół, w szczególności o kierunki kształcenia zbliżone do tych prowadzonych na obszarze powiatu [...]. Powiat [...] spełnia kryterium "powiatu najbliższego", który prowadzi szkoły publiczne danego typu lub rodzaju. Skoro na obszarze części sąsiednich powiatów nie są prowadzone szkoły i nie są kształceni słuchacze na kierunkach takich jak w powiecie [...], wydatki ponoszone na prowadzenie takich szkół nie mogą, w świetle brzmienia art. 90 ust. 3 u.s.o. stanowić podstawy ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych. Sąd zauważył, że wydatki ponoszone przez powiat [...] były podstawą wyliczenia dotacji dla skarżącej także za 2014r.

Brak jest również – zdaniem Sądu I instancji - podstaw do przyjęcia jako zasadnego, zarzutu zmiany stawek dotacji w trakcie roku budżetowego. Żaden przepis u.s.o. nie wskazuje w jakim terminie powinna być podjęta uchwała w przedmiocie wysokości dotacji, zaś oczywistym jest, że wysokość wydatków ponoszonych przez najbliższe powiaty na prowadzenie szkół publicznych możliwe jest dopiero na podstawie budżetów tychże powiatów. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, stosownie do art. 239 u.f.p. uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. Zatem dopiero po tej dacie istniała możliwość uzyskania danych dotyczących wydatków na szkoły publiczne prowadzone przez sąsiednie powiaty, niezbędnych dla podjęcia zakwestionowanej przez skarżącą uchwały.

Za bezprzedmiotowe Sąd uznał zarzuty dotyczące nieprawidłowego sporządzenia przez powiat [...] sprawozdania za rok 2014r. oraz niezgodności z prawem § 1 pkt 3 kwestionowanej uchwały, w zakresie niewskazania konkretnej szkoły policealnej dla młodzieży o uprawnieniach szkoły publicznej. Sprawa ta dotyczy oceny zgodności z prawem uchwały Zarząd Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości dotacji w 2015r. na jednego ucznia niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych oraz na jednego wychowanka placówki niepublicznej, wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostę [...], a zatem w jej ramach nie można rozważać prawidłowości lub też nie sprawozdania sporządzonego przez inny organ. Z kolei § 1 pkt 3 kwestionowanej uchwały odnosi się do szkół, których nie prowadzi skarżąca, a zatem nie posiadała ona interesu prawnego w możliwości kwestionowania tego zapisu tejże uchwały.

IV.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku [...] zaskarżyła ten wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że Zarząd Powiatu prawidłowo zastosował wskazane przepisy kierując się przy ustalaniu kwoty dotacji dla szkoły niepublicznej kryterium najniższej bieżącej kwoty wydatków spośród wszystkich placówek, które przedstawiły wyliczenie wydatków bieżących, w sytuacji, gdy żaden przepis u.s.o. nie przewiduje możliwości zastosowania kryterium ekonomicznego, a jedynie kryterium najbliższego powiatu lub gminy prowadzącej szkołę o podobnym typie i rodzaju;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3a, 3c oraz 4 u.s.o. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że przekazane przez Starostę Powiatu [...] wyliczenie miesięcznych wydatków bieżących na jednego słuchacza kształconego w systemie zaocznym zawiera wszelkie koszty prowadzenia i utrzymania placówki, w sytuacji, gdy wyliczenie to zawiera jedynie koszty wynagrodzenia pracowników szkół i nie mogło stanowić podstawy podjęcia uchwały w przedmiocie dotacji dla szkół niepublicznych;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b) i d) u.s.o. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że szkoły prowadzone przez skarżącą, a mianowicie liceum ogólnokształcące dla dorosłych oraz szkoła policealna dla dorosłych są szkołami tego samego typu i rodzaju co szkoły publiczne prowadzone przez powiat [...] w sytuacji, gdy jednym z profili szkoły prowadzonej przez skarżącą jest kształcenie w zawodzie asystent osoby niepełnosprawnej, zaś szkoły prowadzone przez powiat [...] nie kształcą w takim kierunku;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 oraz 151 p.p.s.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżącej z punktu II.1. skargi, a mianowicie bezzasadnego przyjęcia przez organ skarżony za podstawę prawną podjęcia uchwały kryterium ekonomicznego (najniższych kosztów), czego nie przewiduje u.s.o. (art. 90 ust. 3).

Wskazując na te podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Istotą tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, lecz weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna [...] rozpoznana w granicach zarzutów kasacyjnych z uwagi na nie stwierdzenie z urzędu przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji, nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Zarzuty kasacyjne – oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. - nie są uzasadnione.

Najdalej idącym w skutkach prawnych jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 oraz 151 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Zarzut ten jest chybiony. Zgodnie bowiem z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16, LEX nr 2305501).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku spełnia określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania. Zawiera ono motywy podjętego rozstrzygnięcia sprawy i umożliwia Sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Logiczne i spójne wywody Sądu I instancji odnoszą się do relewantnej prawnie i spornej w tej sprawie okoliczności, jaką jest ustawowa przesłanka bieżących wydatków na jednego ucznia, ponoszonych przez najbliższy powiat. Analizując art. 90 ust. 3 u.s.o. Sąd I instancji wprost stwierdził, że w przypadku braku na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawę ustalenia wysokości stawki dotacji dla szkół niepublicznych stanowią wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju, a następnie podniósł, że w oparciu o to kryterium organ prawidłowo wybrał za podstawę spornej dotacji wydatki ponoszone przez powiat [...] jako powiat najbliższy, prowadzący tego samego typu i rodzaju szkoły, bowiem na obszarze części sąsiednich powiatów nie są prowadzone szkoły i nie są kształceni słuchacze na kierunkach takich jak w powiecie [...]. Wobec tego pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań w zakresie zarzutu skargi zastosowania przy ustalaniu wysokości dotacji kryterium "ekonomicznego", nie stanowiącego podstawy ustalenia stawki dotacji, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Takiego wpływu też nie wykazuje skarga kasacyjna, w sposób wybiórczy traktująca podane przez powiat [...] wydatki bieżące ponoszone na jednego ucznia szkoły publicznej, i ograniczająca się w istocie do przytoczenia ustawowej formułki. Nie ma też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 2 września 2014r., I SA/Bk 271/14, dotyczącym ustalenia wysokości dotacji na jednego ucznia w powiecie [...] na 2014r. na podstawie bieżących wydatków ponoszonych przez powiat grajewski. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie zajął odmiennego stanowiska od prezentowanego we wskazanym wyroku, bowiem jako podstawę ustalenia wysokości dotacji przyjął zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. wyłącznie kryterium najbliższego powiatu a nie kryterium "ekonomiczne", zaś wybrana do porównania szkoła w powiecie grajewskim była, jak wynika z uzasadnienia wskazanego wyroku, szkołą innego rodzaju niż szkoła prowadzona przez skarżącą i ponoszone przez ten powiat wydatki nie mogły stanowić podstawy ustalenia wysokości dotacji na 2014r. W kontrolowanej obecnie sprawie – odmiennie niż w sprawie ustalenia wysokości dotacji na 2014r. - organ nie wybrał kwot najniższych, czego dowodem jest przyjęcie wydatków bieżących utrzymania szkoły policealnej, wyższych niż w powiecie grajewskim, a także i innych przyjętych do porównania powiatów.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że argumentacja skargi kasacyjnej dowodzi, że zasadniczo skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne w zakresie podstawy ustalenia wysokości dotacji i ich ocenę. Na podstawie tej argumentacji można sądzić, że oczekuje ona w szczególności przyjęcia za podstawę dotacji – co jest jednakże niedopuszczalne - wydatki powiatu [...] ponoszone na utrzymanie szkoły policealnej (kształcącej na adekwatnych co skarżąca kierunkach), gdyż są one wyższe niż wydatki ponoszone przez inne powiaty, w odniesieniu do liceum ogólnokształcącego zaś – wydatki ponoszone przez inne powiaty niż [...], gdyż są one wyższe niż ponoszone przez powiat [...]. Jednakże zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i ich oceny. Temu służą inne zarzuty procesowe, przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej i odpowiednio sformułowana w tym zakresie argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej. Niemniej jednak podnieść trzeba, że skarżąca kasacyjnie pomija też w swojej argumentacji fakt, że kryterium "ekonomiczne" zostało przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w kontekście określonej w art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. zasady wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, co można poczytywać jako podstawę przyjęcia w uchwale minimalnej wysokości dotacji, tj. 50%, nie zaś większego udziału procentowego bieżących wydatków, ponoszonych przez powiat [...]. Nie sposób też stawiać znaku równości między wyborem powiatu, którego bieżące wydatki będą stanowiły podstawę wyliczenia dotacji, a przyjętą wartością procentową tych wydatków.

Zarzuty błędnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b) i d) u.s.o., tj. zarzuty pkt 1 lit. a) i c) petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich komplementarny charakter, wymagają łącznego ich rozpoznania.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji nie mógł naruszyć objętych tymi zarzutami przepisów prawa materialnego we wskazywany w skardze kasacyjnej sposób, w szczególności poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został sformułowany kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie pogląd, że wysokość dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej ustala się wedle kryterium "ekonomicznego". Jako jedyne kryterium ustalania wysokości dotacji Sąd I instancji przyjął ustawowe kryterium najbliższego powiatu, a nadto dokonał subsumpcji normy art. 90 ust. 3 u.s.o. w okolicznościach faktycznych sprawy. Nie definiował i nie klasyfikował też poszczególnych typów szkół publicznych i niepublicznych, a kwestia typu prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie szkół nie była przedmiotem sporu w tej sprawie. Sąd I instancji nie odwoływał się również w żaden sposób do kryterium "ekonomicznego", co sama skarżąca kasacyjnie niejako przyznaje, skoro zarzuca brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi dotyczących kryterium ekonomicznego jako podstawy ustalenia wysokości dotacji. Niemniej jednak podnieść trzeba, że przepis art. 90 ust. 3 zdanie drugie u.s.o. należy rozumieć w ten sposób, że o ile przy wskazaniu na brak na terenie gminy lub powiatu szkół mowa jest o szkołach publicznych danego "typu i rodzaju", o tyle co do szkół z najbliższego powiatu ustawodawca nakazuje uwzględniać "typ lub rodzaj" szkoły. Owemu rozróżnieniu (typ i rodzaj szkoły - typ lub rodzaj szkoły) nie można przypisywać przeoczenia czy niedokładności ustawodawcy, lecz ocenić je należy jako zabieg celowy, zmierzający do poprzestania przy ustalaniu wysokości dotacji w przypadku określonym w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 u.s.o. wybiórczo tylko na typie lub tylko na rodzaju szkoły (tak wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016r., II GSK 1180/15, LEX nr 2228096). Oznacza to, że organ ustalający wysokość dotacji może przyjąć wydatki szkoły określonego typu albo określonego rodzaju znajdującej się w powiecie sąsiednim albo jedne i drugie. Na gruncie tego przepisu wysokość dotacji nie może być natomiast ustalana na podstawie wydatków bieżących dwu lub więcej powiatów w zależności, od tego który powiat ponosi wyższe (niższe) wydatki bieżące na jednego ucznia szkoły publicznej dla określonych tylko typów szkół lub ich rodzajów. Pojęcie "rodzaj szkoły", niezdefiniowane przez ustawodawcę, należy przy tym rozumieć jako jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły, w tym forma nauczania, forma organizacyjna szkoły (np. zespół szkół). W judykaturze prezentowany jest nadto pogląd, że "rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. (...) pojęcienależy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. (...) celem przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły" (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2008r., II GSK 333/07).

Tak rozumiany przepis art. 90 ust. 3 u.s.o. – wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie – w sposób prawidłowy został zastosowany w niepodważonych skargą kasacyjną okolicznościach faktycznych. Wadliwości zaskarżonego wyroku w tym aspekcie skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że po pierwsze, podane przez Starostę Powiatu [...] i powiat ełcki wyliczenie miesięcznych wydatków bieżących na jednego słuchacza kształconego w systemie zaocznym nie zawiera wszystkich ponoszonych wydatków; po drugie, dla potrzeb wyliczenia wysokości dotacji organ przyjął 50 % średnich wydatków dwu szkół prowadzonych przez powiat [...], co potwierdzają (drastycznie) wyższe wydatki bieżące ponoszone przez inne powiaty na prowadzenie liceów ogólnokształcących; po trzecie, szkoły prowadzone przez powiat [...] nie są szkołami o podobnym rodzaju co szkoły prowadzone przez skarżącą kasacyjnie, gdyż żadna z tych szkół nie kształci na kierunku asystent dla osoby niepełnosprawnej (z czym związane są wyższe koszty kształcenia); oraz po czwarte, zaniechano ustalenia wysokości wydatków bieżących prowadzonej przez Miasto [...] (najbliższy powiat) szkoły publicznej a kształcącej na kierunku asystent dla osoby niepełnosprawnej. Powyższe argumenty dowodzą, iż prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów art. 90 ust. 3 oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b) i d) u.s.o. skarżąca kasacyjnie podważa w istocie zarzutem naruszenia prawa procesowego polegającym na wadliwym poczynieniu ustaleń faktycznych. Kwestionuje bowiem wysokość podanych przez niektóre powiaty (zaniżone) wydatki bieżące, a nade wszystko przyjęty przez organ, a zaakceptowany przez Sąd I instancji, zbiór faktów, obejmujący najbliższe powiaty, który to zbiór stanowił podstawę wyboru najbliższego powiatu, a w konsekwencji ponoszonych przez wybrany powiat bieżących wydatków na jednego ucznia szkoły publicznej dla ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych w powiecie [...]. Jednakże próba zwalczania ustaleń faktycznych może być skutecznie podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego (tak wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014r., I GSK 923/13, Lex nr 1517956). Sformułowanie tego zarzutu wymagało zatem wykazania, że przyjęty do porównania zbiór powiatów był nieprawidłowy, gdyż poza jego zakresem pozostawiono Miasto [...] prowadzące szkołę o podobnym lub tym samym typie lub rodzaju a spełniające określone w art. 90 ust. 3 u.s.o. kryterium najbliższego powiatu. W dalszej kolejności należało wykazać, że szkoła ta – poza tym, że kształci na kierunku asystent osoby niepełnosprawnej – posiada jeszcze inne cechy wspólne ze szkołą prowadzoną przez skarżącą kasacyjnie, kształcącą przecież również na kierunku technik administracji, technik ochrony fizycznej osób i mienia oraz technik informatyki, a nadto że jest to szkoła tego samego typu. Samo wskazanie na jeden kierunek kształcenia w szkole prowadzonej przez Miasto [...] nie jest wystarczające. Tego rodzaju argumentów skarżąca kasacyjnie jednakże nie podnosi, ogranicza się bowiem wyłącznie do wskazania powiatu prowadzącego szkołę, kształcącą na kierunku asystent osoby niepełnosprawnej. Nie sposób natomiast domniemywać, czy wskazywana przez skarżącą kasacyjnie szkoła odpowiada pod względem typu lub rodzaju szkole prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie. Z tych przyczyn argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej nie może być uznana za rozwinięcie zarzutu wadliwego zastosowania prawa materialnego i skutkować uwzględnieniem tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Wobec tego, że w podstawie kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia prawa procesowego w zakresie przyjętego zbioru powiatów poczynione przez organ ustalenia faktyczne stanowią podstawę oceny zastosowania normy materialnoprawnej. W konsekwencji wyboru najbliższego powiatu prowadzącego szkołę danego typu lub rodzaju należy dokonywać spośród tych powiatów, które udzieliły informacji o ponoszonych bieżących wydatkach na jednego ucznia w szkole publicznej danego typu lub rodzaju. Przyjmując ten zbiór nie sposób zarzucić organowi dokonanie wadliwego wyboru powiatu, spełniającego określone w art. 90 ust. 3 u.s.o. kryterium najbliższego powiatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, szkoły dla dorosłych prowadzone przez powiat [...] były najbardziej zbliżone, gdy chodzi o typ i rodzaj, do szkół, prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie. Nie budzi bowiem wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że powiat [...] tak jak skarżąca kasacyjnie prowadzi nie tylko liceum ogólnokształcące w systemie zaocznym i szkołę policealną dla dorosłych kształcącą w systemie zaocznym, ale i również kształci słuchaczy na kierunku technik administracji, technik ochrony fizycznej osób i mienia, technik informatyki. Nie prowadzi co prawda kierunku asystent dla osoby niepełnosprawnej, a więc kierunku, który wedle twierdzeń skarżącej generuje najwyższe koszty kształcenia, niemniej jednak okoliczność ta nie może mieć przesądzającego znaczenia dla wyboru kosztów ponoszonych przez ten powiat dla ustalenia wysokości dotacji w niniejszej sprawie. Przyjęte do porównania szkoły prowadzone przez ten powiat i szkoły prowadzone przez skarżącą są najbardziej podobne co do typu (liceum ogólnokształcące i szkoła policealna), jak i co do kierunków kształcenia, z czym wiążą się zbliżone koszty bieżące kształcenia jednego ucznia, co oznacza że wydatki tego powiatu są miarodajne dla ustalenia kosztów kształcenia w tej sprawie. Spośród przyjętych do porównania powiatów i prowadzonych przez nie szkół publicznych jednocześnie liceum dla dorosłych i szkołę policealną prowadzi tylko powiat ełcki i powiat grajewski, jednakże nie prowadzą one wskazywanych przez skarżąca kierunków kształcenia. Najwięcej wspólnych cech ze szkołami skarżącej posiadają natomiast szkoły prowadzone przez powiat [...]. Koszty kształcenia uczniów/słuchaczy w szkołach o większej liczbie kierunków są bowiem co oczywiste znacznie niższe niż w szkołach prowadzących jeden czy dwa tylko kierunki. Z tego względu pozostałe powiaty, tj. powiat sokólski, powiat suwalski, powiat moniecki i samorząd województwa podlaskiego, nie prowadzące obu typu tych szkół, nie mogły być uznane jako te, których wydatki bieżące na kształcenie jednego ucznia powinny być wzięte pod uwagę, gdyż ponoszone przez nie wydatki nie mogą być uznane za adekwatne do wydatków ponoszonych przez skarżącą. Co istotne nie prowadzą one aż tak wielu kierunków jak szkoły policealne skarżącej kasacyjnie, bowiem powiat ełcki prowadzi spośród kierunków prowadzonych w szkołach skarżącej wyłącznie kierunek administracja i technik informatyki, powiat grajewski i samorząd województwa podlaskiego prowadzi odpowiednio kierunek technik bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kierunek technik farmaceutyczny, których to kierunków nie prowadzi skarżąca kasacyjnie. Powyższe dowodzi, że żadna z pozostałych przyjętych do porównania szkół policealnych nie prowadzi aż tylu kierunków, w tym również i kierunku asystent dla osoby niepełnosprawnej a niektóre w ogóle nie prowadzą tożsamych kierunków. W tych okolicznościach faktycznych nie można przyjąć, iż do porównania przyjęto szkołę, która nie jest porównywalna ze szkołą prowadzoną przez skarżącą, a argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do nie uwzględnienia prowadzonego w szkole skarżącej kierunku asystent dla osoby niepełnosprawnej nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi. Nawet bowiem zakładając, że wskazywana w skardze kasacyjnej szkoła prowadzona przez Miasto [...] prowadzi kierunek asystent dla osoby niepełnosprawnej, to nie oznacza to jeszcze porównywalności tych szkół, gdyż wobec ilości prowadzonych przez skarżącą kierunków oraz braku jakichkolwiek innych argumentów ten właśnie kierunek nie mógłby decydować o owej porównywalności przy istniejących wielu innych cechach różnicujących, wynikających chociażby z ilości kierunków kształcenia, z czym wiążą się w szczególności inne programy nauczania czy organizowania zajęć edukacyjnych. Podnosząc natomiast argument o wyższych kosztach kształcenia w liceach ogólnokształcących prowadzonych przez powiat ełcki, powiat grajewski i powiat sokólski, skarżąca kasacyjnie nie dostrzega tego, że powiat moniecki podał niższe niż powiat [...] koszty kształcenia w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych, zaś podane przez powiat [...] koszty kształcenia w szkole policealnej dla dorosłych były wyższe niż koszty kształcenia w tego typu szkole prowadzonej przez powiat grajewski i powiat ełcki. Nie sposób natomiast przyjąć, że dla danego typu szkoły (szkoły policealnej) wysokość dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej powinna być ustalona na podstawie podawanych przez powiat [...] bieżących kosztów utrzymania jednego ucznia, gdyż są one wyższe niż podawane przez inne powiaty, zaś dla innego typu szkoły (liceum ogólnokształcącego) – bieżące wydatki ponoszone przez jeden z pozostałych powiatów, inny niż powiat [...], gdyż takiej możliwości nie dopuszcza ustawodawca. Nie znajduje natomiast potwierdzenia w zgromadzonych w sprawie dowodach twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że kwota spornej dotacji została ustalona w wysokości 50% średniej dwóch szkół wskazanych przez powiat [...]. Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] wynika bowiem, że podano miesięczne bieżące wydatki na jednego słuchacza kształconego w systemie zaocznym w 2015r. odrębne dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych – 97,41 zł i dla szkoły policealnej – 154,87 zł, przy czym dla wyliczenia tych kosztów w szkołach policealnych, tj. Szkole Policealnej Zespołu Szkół Licealnych i Zawodowych oraz Szkole Policealnej Zespołu Szkół Technicznych, przyjęto średnie (aczkolwiek porównywalne) koszty kształcenia w tych szkołach. Średnie koszty kształcenia przyjęto jedynie do wyliczenia kosztów kształcenia w szkołach policealnych (a więc szkołach porównywalnych), co nie jest jednakże równoznaczne z przyjęciem średnich bieżących kosztów kształcenia dla dwu różnych rodzajów szkół. Wątpliwości skarżącej kasacyjnie w tym zakresie nie sposób podzielić także z tego względu, że w uchwale budżetowej powiatu [...] na 2015r. przyjęto w tej właśnie wysokości wydatki bieżące dla każdej z tych rodzajów szkół, co wskazał organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną a czego nie kwestionuje skarżąca kasacyjnie. Okoliczność ta stanowi zatem kolejny argument nie pozwalający uznać ustalenia tychże wydatków w sposób wadliwy. Wobec tego nie sposób postawić Sądowi I instancji wadliwego zastosowania analizowanych przepisów prawa materialnego.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3a, 3c oraz 4 u.s.o. zawiera wadę konstrukcyjną, co czyni skargę kasacyjną nieskuteczną.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty kasacyjne powinny być skierowane przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji podstawie kasacyjnej, co wymagało wskazania tych przepisów, które zostały przywołane (lub które bezzasadnie zostały pominięte) przez Sąd I instancji w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku (art. 174 p.p.s.a.). Samo przytoczenie przepisów prawa pozostających w luźnym związku ze sprawą (jej przedmiotem) tylko formalnie stanowi spełnienie wymogu przytoczenia podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie może też sprowadzać się wyłącznie do powołania przepisów nawet wówczas gdy wskazuje przyjęte przez Sąd I instancji w postawie prawnej przepisy. Obligatoryjnym jej elementem jest bowiem zgodnie z art. 176 p.p.s.a. uzasadnienie sformułowanego zarzutu, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego także wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych (odnoszących się do przepisów stanowiących podstawę wyroku), a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155).

Zważywszy na powyższe skarga kasacyjna w analizowanym zakresie nie została skierowana przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji podstawie rozstrzygnięcia kontrolowanego wyroku. Przepisy art. 90 ust. 3a, ust. 3c i ust. 4 u.s.o. nie tylko nie zostały przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale również nie mogły stanowić podstawy prawnej tego wyroku. Żaden z tych przepisów nie reguluje zagadnienia ustalania wysokości dotacji na dany rok na jednego ucznia niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych. Pierwsze dwa przepisy normują bowiem odpowiednio zagadnienie ustalenia wysokości i warunków przyznania dotacji placówce publicznej oraz sposób i termin przekazywania przyznanej danej placówce dotacji. Ostatni z tych przepisów określa kompetencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Przepisy te nie mogły zatem zostać naruszone w tej sprawie. Ponadto objęte tym zarzutem przepisy, poza jednym lakonicznym zdaniem, nie zostały umotywowane w skardze kasacyjnej, co z kolei oznacza, iż uzasadnienie tej skargi nie stanowi rozwinięcia zarzutu. Nie sposób zatem domniemywać, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów. Biorąc natomiast pod uwagę sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3a, ust. 3c i ust. 4 u.s.o. podnieść należy, że zarzut ten nie dotyka istoty tych przepisów, uwzględniając zaś argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej zauważyć należy, że dotyczy ona kwestii o charakterze proceduralnym, co wyklucza uznanie jej za rozwinięcie zarzutu naruszenia tych przepisów. Wadliwości zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w tym, że przekazane przez powiat [...] wyliczenie miesięcznych wydatków bieżących na jednego słuchacza kształconego w systemie zaocznym nie zawiera wszystkich kosztów kształcenia, a wyliczenie to obejmuje średnie wydatki dwóch szkół wskazanych przez ten powiat.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804). Zasądzone na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 240 zł obejmują wynagrodzenie radcy prawnego.