Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 356/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi H. J., A. J., J. J., Z. S. i R. S. na decyzję nr [...] Wojewody z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 11 maja 1959 r. Nr [...], wydanym na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jednolity Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31) oraz art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), wywłaszczono w pozycji 19 całą nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,5014 ha obj. Lwh [...]. W/w orzeczenie zostało wywieszone na tablicy urzędowej Prezydium Rady Narodowej w m. K. w dniach 18 maja 1959 r. - 1 czerwca 1959 r. W treści tego orzeczenia wskazano, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nastąpi na wniosek przynajmniej jednej ze stron, w oddzielnych orzeczeniach, zgodnie z postanowieniem art. 47 cytowanej ustawy z 12 marca 1958 r., na podstawie art. 8 tejże ustawy.

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r. Nr [...] przyznano na rzecz F. D. prawo do nieruchomości zamiennej, rolnej, położonej w K., odpowiedniej ze względu na charakter, wyposażenie i położenie oraz nadającej się do prowadzenia gospodarstwa rolnego - jako odszkodowanie za wywłaszczoną parcelę l. kat. [...] o pow. 0,5014 ha obj. Lwh [...] [...]. Do dostarczenia nieruchomości o wskazanych właściwościach zobowiązana została Dyrekcja Budowy Osiedli [...] K. - Miasto w K.. Jak wskazał organ I instancji w/w orzeczenie, wobec niezaskarżenia, stało się ostateczne 21 czerwca 1961 r.

Decyzją Nr [...] z 2 kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego wykonania opisanego wyżej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 maja 1961 r. Nr [...] poprzez przyznanie na rzecz następców prawnych F. D. nieruchomości zamiennej za nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,5014 ha obj. Lwh [...], wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 maja 1959 r. [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że pismem z 7 grudnia 2007 r. adwokat P. O. - działający jako pełnomocnik J. J. i W. J. - wniósł o ustalenie i wypłatę odszkodowania w formie pieniężnej, zaś w imieniu H. J., J. J., A. J., Z. S. i R. S. - o ustalenie i wypłatę odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej za w/w wywłaszczoną nieruchomość.

Następnie pismem z 14 lutego 2008 r. adwokat P. O. sprecyzował żądanie wniosku złożonego w imieniu H. J. oraz J. J., A. J., Z. S. i R. S. w ten sposób, iż wniósł o wykonanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r. Nr [...] o przyznaniu na rzecz F. D. nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczoną parcelę l. kat. [...].

Rozstrzygnięcie dotyczące żądania J. J. oraz W. J. o ustalenie i wypłatę odszkodowania pieniężnego za w/w wywłaszczoną nieruchomość zapadło w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Wskutek przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na fakt, iż na gruncie obowiązujących przepisów brak jest umocowania do wydania decyzji administracyjnej w wyniku rozpoznania wniosku o wykonanie orzeczenia o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w przedmiocie którego rozstrzygnięto w ostatecznej decyzji administracyjnej właściwego organu. Problematyka wykonywania ostatecznych decyzji administracyjnych mieści się bezsprzecznie poza regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie ma zatem podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych, skoro przedmiotem żądania wnioskodawcy jest wykonanie decyzji odszkodowawczej przyznającej nieruchomość zamienną a nie ustalenie odszkodowania. Kompetencji organu administracji do działań władczych nie można bowiem domniemywać.

Odwołanie od tej decyzji złożyli J. J. i W. J., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie nieruchomości zamiennej o warunkach określonych orzeczeniem b. Prezydium Rady Narodowej Miasta K., Urzędu Spraw Wewnętrznych, Oddziału Wywłaszczeń Nr [...], w zamian za wywłaszczoną na cele budowy osiedla [...] w K. [...], parcelę l. kat. [...] o pow. 0,5014 ha, obj. księgą wieczystą łwh [...] gm. kat. [...] względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wojewoda decyzją z dnia 4 grudnia 2008 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest złożony przez H. J., J. J., A. J., Z. S. i R. S., wniosek o wykonanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r. Nr [...] o przyznaniu na rzecz F. D. nieruchomości zamiennej, w zamian za wywłaszczoną parcelę l. kat. [...]. W/w orzeczenie, wobec niezaskarżenia, stało się ostateczne 21 czerwca 1961 r.

Przyjmując, iż roszczenie wnioskodawcy obejmuje jedynie de facto wydanie nieruchomości zamiennej, określonej w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r. Nr [...], należy zauważyć, iż realizacja tego roszczenia należy do sfery wykonania decyzji wywłaszczeniowej - odszkodowawczej, w stosunku do której ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, nieruchomość zamienna została już bowiem raz przyznana na rzecz F. D. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r. Nr [...] Powyższa kwestia została rozstrzygnięta w ostatecznym orzeczeniu administracyjnym, które nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wypełnienie obowiązku odszkodowawczego powinno zatem nastąpić (o ile nie ma przeszkód prawnych) w drodze czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego (wydanie nieruchomości zamiennej) i nie wymaga dodatkowego orzeczenia administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Dlatego nie ma tym samym podstaw do stosowania odnośnie złożonego wniosku o wykonanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r. Nr [...] o przyznaniu nieruchomości zamiennej, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Ustawa z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w art. 129 ust. 1 i ust. 3 reguluje kwestie ustalania, w drodze decyzji administracyjnej, przez starostę, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, również w formie przyznania nieruchomości zamiennej. Żaden przepis tej ustawy nie uprawnia jednak organów administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania o wypłacie ustalonego odszkodowania oraz o wydaniu nieruchomości zamiennej. Jest to bowiem kwestia wykonalności orzeczenia o ustaleniu odszkodowania, a w przedmiotowej sprawie orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej.

Zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa.

Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest rodzajem odpowiedzialności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym. W stosunku zobowiązaniowym odszkodowawczym wierzycielem jest podmiot wywłaszczony, dłużnikiem Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego.

Wstępne, w stosunku do samej wypłaty ustalenie, czy w konkretnej sprawie wnioskodawcy przysługuje prawo do otrzymania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej od Skarbu Państwa nie jest dokonywane w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jeżeli starosta, jako organ ustawowo zobowiązany do zapłaty odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, stoi na stanowisku, iż wypłata odszkodowania lub wydanie nieruchomości zamiennej w konkretnej sytuacji przysługuje, to w istocie dokonuje czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa (wypłaty określonej sumy pieniężnej lub wydania określonej nieruchomości), a nie rozstrzygnięcia, które podlegałoby przepisom procedury administracyjnej. Podobnie, w przypadku uznania, że wypłata odszkodowania lub wydanie nieruchomości zamiennej nie jest uzasadnione, nie ma również podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Skoro bowiem przedmiotem postępowania jest wypłata odszkodowania lub wydanie nieruchomości zamiennej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, to brak jest podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych.

Na tle powyższych rozważań, a także działań podjętych w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K., Wojewoda stwierdza, że nie każde żądanie wnioskodawcy wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego efektem finalnym (rozstrzygnięciem) jest wydawana przez organ decyzja administracyjna. Powołany przepis stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednak rzeczą tego organu jest każdorazowo poddać ocenie żądanie zawarte w skierowanym doń podaniu, w celu ustalenia, czy dotyczy ono sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przez organy administracji publicznej (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Ocena żądania winna być dokonywana pod kątem spełnienia przez nie łącznie dwóch warunków, a to po pierwsze, czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym, po drugie, czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji. Dlatego też np. "żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji rządowej lub samorządowej, nie wszczyna postępowania na podstawie art. 61 § 3 kpa " (wyrok NSA z 26 lutego 1992 r. sygn. akt I S.A. [...]).

Przepisy materialnego prawa administracyjnego - wyznaczające katalog spraw indywidualnych załatwianych co do istoty w drodze decyzji administracyjnych - nie przewiduje, aby żądanie wykonania orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczoną nieruchomość (czyli w istocie wykonania obowiązku o charakterze cywilnoprawnym ustalonego w decyzji administracyjnej), a więc także żądanie zawarte we wniosku H. J. oraz J. J., A. J., Z. S. i R. S. z 14 lutego 2008 r., dotyczyło sprawy co do której rozstrzygnięcie winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

Dlatego też, stosownie do powyższych rozważań organ odwoławczy stwierdza, że Prezydent Miasta K., dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, zasadnie umarzając omawiane postępowanie. Niewątpliwie bowiem zachodzi w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.

Wojewoda zauważył, iż w sytuacji, gdy dłużnik - Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego - nie wykonuje zobowiązania odszkodowawczego, na rzecz wierzyciela (podmiotu wywłaszczonego), należność ta powinna zostać od niego wyegzekwowana w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 225 póz. 1954, z późn. zm. - tak T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" wyd. 3 Lexis Nexis, W. 2007 r. s. 212).

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr [...] wskazując, iż ,,sprawa administracyjna, w której - zgodnie z art. 1 K.p.a. - organy administracyjne są władne wydać decyzją administracyjną powstaje wtedy, gdy zaistniały stan faktyczny daje się powiązać z określoną normą prawa materialnego. Bez tej normy sprawa nie może powstać i nie może toczyć się postępowanie administracyjne jurysdykcyjne. (...) Nie ma normy prawnej, która pozwalałaby na wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach z wniosku o sama wypłatę odszkodowania. Gdy odszkodowanie zostało orzeczone (...) kwestia jego wypłaty i skłonienia zobowiązanego do tej wypłaty jest domena postępowania egzekucyjnego w administracji. Dostępne w tym postępowaniu środki egzekucyjne służą właśnie temu, żeby osiągnąć cel w postaci wypłaty należności przez zobowiązanego".

W związku z powyższym, negatywne stanowisko Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wykonania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r. Nr [...] o przyznaniu na rzecz F. D. nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczoną parcelę l. kat. [...] (rozumiane jako oświadczenie woli dłużnika, którym uchyla się on od spełnienia zobowiązania odszkodowawczego - nie zaś jako władczy akt organu administracji publicznej) może stanowić podstawę do dochodzenia tego roszczenia na drodze sądowej przed sądami powszechnymi.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. J., J. J., Z. S. i R. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 w zw. z art 105 k.p.a. oraz art. art. 7, 77 i 107 k.p.a. oraz art. 65 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania oraz poprzez brak przekazania wniosku właściwemu organowi administracji tj. staroście lub organowi prowadzącemu egzekucję w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na przyjęcie, że sprawa winna być rozstrzygnięta przez inny organ administracji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi właściwemu do rozstrzygnięcia sprawy tj. staroście lub organowi właściwemu do egzekucji świadczenia w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 31 maja 1961 r. Nr [...] przyznano Panu F. D. prawo do nieruchomości zamiennej, rolnej, położonej w K., odpowiedniej ze względu na charakter, wyposażenie i położenie oraz nadającej się do prowadzenia gospodarstwa rolnego jako odszkodowanie za wywłaszczoną parcelę l.kat. [...]. Do dostarczenia tej nieruchomości zobowiązana została Dyrekcja Budowy Osiedli [...] K. -Miasto w K.. Realizacja tego roszczenia należy więc do sfery wykonania decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani Kodeksu Postępowania Administracyjnego nie przewidują w tym zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego. Wypełnienie obowiązku wynikającego z powołanego wyżej orzeczenia z dnia 31 maja 1961 r. powinno nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej dokonanej w imieniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezasadności umorzenia postępowania podnieść należy, że z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawych do działania organu pierwszej instancji w formie władczej postępowanie to winno być umorzone. Przepisy prawa administracyjnego materialnego nie przewidują aby żądanie wykonania orzeczenia przyznającego nieruchomość zamienną za wywłaszczoną nieruchomość dotyczyło sprawy, której rozstrzygniecie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. Zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli jest zaskarżona decyzja Wojewody wydana na skutek rozpoznania wniosku skarżących o wykonanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r. o przyznaniu nieruchomości zamiennej, w zamian za wywłaszczoną nieruchomość.

Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne pozostawało zawieszone na zasadzie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w oczekiwaniu na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r., co nastąpiło ostatecznie decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 marca 2018 r. znak [...] , NK [...].

Poza sporem w doktrynie i orzecznictwie pozostaje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa decyzję z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. (Matan, Andrzej. Art. 156. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III. LEX, 2010.) Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia pierwotnego stanu prawnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 682; por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r., I SA/Wa [...], LEX nr 606507; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., II SA/Bd [...], LEX nr 573652).

Obecnie zatem sytuacja jest taka, że nieruchomość będąca własnością poprzednika prawnego skarżących, F. D. została wywłaszczona bez odszkodowania. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie obecnie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK [...]), z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK [...]), z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK [...]) i z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK [...]), z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK [...]), z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK [...]) a także szeregu wyrokach sądów wojewódzkich, np. WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]).

Odnosząc się natomiast do oceny zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że jest prawidłowa. Ocena ta dotyczy zresztą zarówno stanu obecnego (gdy decyzja, której wykonania żądali skarżący została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem w ogóle nie ma aktu administracyjnego, który mógłby być wykonany), jak i stanu istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czyli w czasie, gdy akt deklaratoryjny eliminujący z obrotu prawnego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r. o przyznaniu nieruchomości zamiennej - jeszcze nie zapadł.

Wskazać też należy, że w dniu 4 grudnia 2008 r. (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) nie obowiązywał jeszcze art. 61a Kodeksu Postępowania Administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten został wprowadzony do KPA na mocy art. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), z dniem 11 kwietnia 2011r. Tym samym organ administracyjny otrzymując wniosek o wykonanie decyzji przyznającej (bliżej niesprecyzowaną ) nieruchomość zamienną w zamian za nieruchomość wywłaszczoną, z punktu widzenia rozstrzygnięć procesowych mógł jedynie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Rację ma organ, że przyjąć należało w niniejszym stanie faktycznym, że wniosek obejmował de facto wydanie nieruchomości zamiennej, określonej w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 maja 1961 r., a realizacja tego roszczenia należy do sfery wykonania decyzji odszkodowawczej, w stosunku do której ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego.

Powszechnie przyjmuje się, że zewnętrzny akt administracyjny, w szczególności decyzja administracyjna, musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (zob. np. A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984, z. 3, s. 26-27). Termin "szczegółowe upoważnienie" ma w gruncie rzeczy charakter konwencjonalny i tak naprawdę oznacza kompletną normę kompetencyjną, zwaną też normą uprawniającą do konkretyzacji prawa. Jest to norma, która w ujęciu abstrakcyjnym kreuje określony typ aktu administracyjnego i sprawia, że - w razie ziszczenia się relewantnych okoliczności faktycznych - powstaje sprawa administracyjna jako przedmiot jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Norma, o której mowa, jest zatem elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej i warunkiem sine qua non merytorycznego orzekania przez organ administracji. Może ona być rekonstruowana w drodze wnioskowania, ale powinno ono mieścić się w ramach wyznaczonych przez traktowane dość ściśle dyrektywy interpretacji tekstu prawnego; nie można istnienia tej normy ani domniemywać, ani przyjmować w sposób dowolny, z powołaniem się wyłącznie na względy o charakterze teleologicznym (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 9 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr [...]).

Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia organów administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wykonania orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Decyzja ustalająca odszkodowanie (czy to w formie pieniężnej czy w formie nieruchomości zamiennej) nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna - spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną.

Nie można nie zauważyć, że w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzyjnie wykreowanej wierzytelności odszkodowawczej mogą w praktyce powstać wcale liczne problemy czy też spory - tak choćby jak w sprawie niniejszej, gdy podmiot uprawniony nie otrzymuje świadczenia odszkodowawczego. Powstaje zatem pytanie o drogę rozstrzygania wspomnianych sporów oraz o instrument prawny, za pomocą którego wierzyciel mógłby dochodzić już nie tyle ustalenia (konkretyzacji), ile faktycznego wykonania prawa.

W doktrynie, która dostrzega to pytanie i poszukuje na nie odpowiedzi, zarysowały się trzy poglądy: pierwszy głosi, że mają tu zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 353-359); drugi - że wspomnianej decyzji należy nadać sądową klauzulę wykonalności, dzięki czemu stanie się ona tytułem wykonawczym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 lutego 1997 r., III CZP [...], OSNC 1997, Nr [...], poz. 98, podjętą w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie uchylonego art. 160 § 4 k.p.a.); a trzeci - że wierzyciel może domagać się zasądzenia należnej mu kwoty w procesie cywilnym i po uzyskaniu wyroku wszcząć na jego podstawie cywilne postępowanie egzekucyjne (szerzej poglądy te omawia E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., s. 218-228). W niniejszej sprawie nie ma oczywiście potrzeby rozstrzygania powyższego dylematu, ważna jest natomiast konkluzja o charakterze niejako negatywnym, a mianowicie że pośród potencjalnych dróg dochodzenia spełnienia decyzyjnie ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa byłoby hipotetycznie możliwe, ale musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu przez prawodawcę wyraźniej normy kompetencyjnej, której brak w obowiązującym porządku prawnym.

Organ w swojej decyzji stoi na stanowisku, że sprawa ta należy do spraw o charakterze cywilnoprawnym. Skoro zaś tak, to nie mógł -prezentując ten pogląd - przekazać sprawy organowi właściwemu w trybie art. 65 Kpa jak chciałby tego skarżący. Przepis ten nie kreuje możliwości przekazania sprawy sądowi powszechnemu przez organ administracyjny.

Konkludując, organy obu instancji prawidłowo doszły do przekonania, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie o żądaniu skarżących w drodze merytorycznej/materialnoprawnej decyzji administracyjnej, zaś realizując prawo strony do formalnego załatwienia jej sprawy w drodze decyzji, prawidłowo zastosowały art. 105 Kpa.

Wobec powyższego skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić jako bezzasadną.