Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1109/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 1, art. 52, art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 152, art. 200,art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. W. i P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących B. W. i P. W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. i P. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...], znak: [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej pismem z dnia

1 października 2013 r. (data wpływu - 8 października 2013 r.) Prokuratura Rejonowa

w W. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w W. z wnioskiem o przeprowadzenie stosownego postępowania, w związku z ustaleniem, że na nieruchomości w W. przy ul. A 12/13, działka nr ewid. [...], stanowiącej własność B. i P. W., Gmina W. w 2012 r. wykonała obiekty w postaci altany, budynku gospodarczego, studni i ogrodzenia działki, bez uzyskania stosownych decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia zamiaru ich wykonania we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero w 2013 r., a więc już po wybudowaniu obiektów, Gmina W. złożyła w Starostwie Powiatowym w W. zgłoszenie robót budowlanych na wspomniane budynki i obiekty.

W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność B. W. i P. W.. W okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 14 stycznia 2013 r. Gmina W. nie posiadała obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Wieruszowie nr XXVI/174/2012 z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego

w mieście Wieruszów, w rejonie wzdłuż torów kolejowych oraz strugi Brzeźnica i ulicy Warszawskiej cz. II (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 31 grudnia 2012 r., poz. 4746), działka nr ewid. [...] - oznaczona symbolem 7UR - przeznaczona jest pod zabudowę usług rzemiosła jako podstawowe przeznaczenie terenu, usług o uciążliwości nie przekraczającej granic działki jako podstawowe dopuszczalne przeznaczenie terenu, urządzenia obsługi technicznej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Jednocześnie ustalono, że dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 października 2013 r. organ I instancji stwierdził istnienie wiaty gospodarczej o wymiarach 3,60m x 5,70m,

o dachu jednospadowym, mierzącym w najwyższym punkcie 3,30m. Na wykonanie przedmiotowego obiektu przedstawiono zgłoszenie Gminy W. przyjęte do Starostwa Powiatowego w W. w dniu [...] bez uwag i sprzeciwu. Z rzeczonego zgłoszenia wynika, że dotyczyło zamiaru wykonania robót budowlanych przy budowie wiaty gospodarczej o wymiarach 6,00m x 3,00m, o dachu jednospadowym i wysokości w najwyższym punkcie 2,20m.

Dodatkowo ustalono, że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 29 grudnia 2011 r. Gmina W. i B. i P. W. dokonali zamiany nieruchomości. Jak wynika z § 5 pkt 2 lit. e umowy zamiany Gmina W. zobowiązała się w terminie do 15 kwietnia 2012 r. w ramach odtworzenia zagospodarowania działki nr ewid. [...] na działce nr ewid. [...], do wykonania na rzecz B. i P. W. wiaty o wymiarach minimum 3,50m x 5,70m i wysokości w najniższym punkcie 2,50m, nie związanej trwale z gruntem, o konstrukcji metalowej lub drewnianej, krytej blachą trapezową.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] nr [...], w trybie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał B. i P. W. rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty gospodarczej o wym. 3,60m x 5,70m o dachu jednospadowym, znajdującej się w miejscowości Wieruszów, na działce nr ewidencyjny gruntów 1628/1.

W odwołaniu od tej decyzji B. i P. W., reprezentowani przez adwokata P. K., nie zgodzili się z jej treścią i zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

Podnieśli, że w uzasadnieniu decyzji brak jest informacji o zgłoszeniu dokonanym bezpośrednio przez osobę burmistrza B. N. w odniesieniu do naniesień na działce nr 1628/1, co - zdaniem odwołujących - przesądza, że decyzja PINB nie uwzględnia całości dostępnego w sprawie materiału dowodowego. Dodatkowo powołali się na treść łączącego ich z Gminą W. stosunku zobowiązaniowego, podkreślając, że wszelkie naniesienia zostały wykonywane na zlecenie Gminy W., nie zaś odwołujących, a tym samym poważne wątpliwości budzi nałożenie obowiązku rozbiórki (a tym samym obciążenie kosztami z nią związanymi) na odwołujących, a więc osoby, które zostały przez Gminę W. wprowadzone w błąd przy zawieraniu powoływanej umowy zamiany nieruchomości.

Odwołujący wskazali, że mają status pokrzywdzonych w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w W. pod sygnaturą [...], co przesądza, że organ I instancji powinien był zawiesić postępowanie do momentu zakończenia postępowania karnego zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a.

W toku postępowania odwoławczego [...]WINB postanowieniem z dnia [...] zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego pozwalającego na zweryfikowanie daty budowy obiektu stanowiącego przedmiot postępowania.

W rezultacie akta administracyjne zostały uzupełnione o protokoły z przesłuchań B. W. oraz P. W., zdjęcia wykonane w dniu 1 maja 2012 r. i w dniu 16 czerwca 2012 r. oraz zdjęcie lotnicze działki nr ewid. gruntów [...] wykonane w dniu 10 kwietnia 2012 r., przesłane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa" lub "Prawo budowlane", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wywodząc, że ustawodawca zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na budowie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki.

Zdaniem [...]WINB w aktach sprawy brak jest dokumentu, który w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stanowiłby, iż omawiana wiata powstała przed dniem 31 stycznia 2013 r. W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie robót budowlanych z dnia 31 stycznia 2013 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 8 kwietnia 2013 r. dokonane przez Gminę W., informujące iż w dniu 8 maja 2013 r. Gmina W. zamierza przystąpić do budowy m.in. wiaty gospodarczej o wymiarach 600cm x 300cm, o dachu jednospadowym i wysokości w najwyższym punkcie 220cm.

Z protokołu przesłuchania świadka P. W. w dniu 4 czerwca 2014 r. przez pracownika PINB w W. wynika, że obiekty na przedmiotowej działce powstały w różnym czasie, mniejszym niż pół roku. Zdaniem P. W. w pierwszej kolejności powstało ogrodzenie, później wiata, a na końcu studnia.

W przekonaniu organu odwoławczego, biorąc pod uwagę, iż studnia głębinowa została zrealizowana przed dniem 14 czerwca 2012 r. (w aktach sprawy dotyczących wspomnianej studni znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia faktury z dnia 6 czerwca 2012 r. nr 5/2012 wystawiona przez Zakład Instalacyjno-Usługowy R. M. z tytułu wykonania usługi studniarskiej), przyjąć należało, że przedmiotowa wiata również powstała przed dniem 8 kwietnia 2013 r. Oznacza to, że zgłoszenie dokonane przez Gminę W., jakkolwiek opatrzone datą 31 stycznia 2013 r., złożone zostało w dniu 8 kwietnia 2013 r., a tym samym już po wybudowaniu wiaty, której dotyczy niniejsze postępowanie i nie wywierało już skutków prawnych.

Zatem ustalony stan faktyczny sprawy obligował organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane, mającego na celu ustalenie, czy jest możliwość zalegalizowania rzeczonego obiektu. Przesłankami warunkującymi wszczęcie postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 49b ust. 2 jest zgodność samowolnie wzniesionej inwestycji z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz stwierdzenie, że budowa obiektu budowlanego nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych,

w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jak stwierdził organ odwoławczy, w tej sprawie inwestycja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według uchwały Rady Miejskiej

w Wieruszowie nr XXVI/174/2012 z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście Wieruszów, w rejonie wzdłuż torów kolejowych oraz strugi Brzeźnica i ulicy Warszawskiej cz. II, działka o numerze ewid. [...] oznaczona symbolem 7UR przeznaczona jest pod zabudowę usług rzemiosła jako podstawowe przeznaczenie terenu, usług o uciążliwości nie przekraczającej granic działki, jako podstawowe dopuszczalne przeznaczenie terenu, urządzenia obsługi technicznej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Na działce budowlanej dopuszcza się lokalizację zakładu rzemieślniczego lub usługowego wraz z niezbędnym zapleczem, w tym administracyjno-socjalnym w formie budynku lub zespołu budynków.

W tej sytuacji - w ocenie organu odwoławczego - PINB prawidłowo orzekł w oparciu

o normę art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ administracyjny zauważył, że adresatem rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z przepisem art. 52 ustawy, są inwestor, właściciel lub zarządca. Użycie alternatywy łącznej oznacza możliwość nałożenia obowiązków alternatywnie na jeden z trzech podmiotów objętych hipotezą omawianej normy.

Wybór adresata obowiązków ograniczony jest jednak w sytuacji, kiedy inwestor nie będący właścicielem nieruchomości, nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji nie ma możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wyłącznie inwestorowi, skoro w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem, które pozwoliłyby na wykonanie nakazu. Nie ma przy tym możliwości prawnych kierowania się w omawianej sytuacji kryteriami pozaprawnymi, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dopuszczalności tego rodzaju modyfikacji adresata rozstrzygnięcia. Współwłaściciele mają możliwość

w tej sytuacji dochodzenia roszczeń z tego tytułu wyłącznie przed sądami powszechnymi.

Tym samym prawidłowo - zdaniem WINB - organ szczebla powiatowego określił jako adresata rozstrzygnięcia - współwłaścicieli nieruchomości.

[...]WINB odnosząc się do treści odwołania stwierdził, że jest ono chybione, ponieważ stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w sposób prawidłowy, wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności pozwalające na dokonanie niewadliwej subsumpcji. Odnosząc się zaś do argumentu dotyczącego braku informacji o zgłoszeniu dokonanym bezpośrednio przez osobę burmistrza B. N. w odniesieniu do naniesień na działce [...], organ II instancji wyjaśnił, że jak wykazano w treści niniejszego uzasadnienia fakt dokonania zgłoszenia po wykonaniu robót budowlanych jest prawnie relewantny. Taki sam charakter ma w analizowanym postępowaniu treść łączącego B. i P. W. oraz Gminę W. stosunku zobowiązaniowego. Kwestie te, jako należące do prawa prywatnego, mogą być podnoszone jedynie w toku postępowania sądowego przed sądami powszechnymi.

Ustosunkowując się natomiast do argumentu, że skarżący mają status pokrzywdzonych w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową, [...]WINB wyjaśnił, że brak jest podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ jak wynika z pisma Prokuratury Rejonowej w W. z dnia 1 października 2013 r. postępowanie prowadzone jest pod kątem zaistnienia przestępstwa z art. 90 ustawy Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. W.

i P. W. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

1. art. 52 w zw. z art. 3 ust 11 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Gmina W., która była zarządcą nieruchomości skarżących (działki nr ewidencyjny gruntów [...]) w W. i podmiotem odpowiedzialnym za posadowienie na nieruchomości budynków i obiektów, w tym wiaty gospodarczej o dachu jednospadowym, nie jest podmiotem, na który może i powinna zostać nałożona decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 Prawa Budowlanego w sytuacji, gdy zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego decyzja ta powinna dotyczyć Gminy jako zarządcy nieruchomości,

2. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności powierzenia przez skarżących gminie zarządu nad ich nieruchomością, poprzez wyrażenie takiej woli przy zawarciu umowy zamiany (m.in. brak przesłuchania na tę okoliczność skarżących oraz reprezentantów Gminy), zgodnie z którą gmina miała odtworzyć na nieruchomości skarżących naniesienia oraz uzyskać wszelkie wymagane prawem pozwolenia w tym zakresie.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę

i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Złożył ponadto oświadczenie skarżących z dnia 20 lutego 2015 r. o wyrażeniu zgody na wejście przedstawicieli Gminy W. na teren ich nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty gospodarczej o wym. 3,60m x 5,70m o dachu jednospadowym, znajdującej się w miejscowości W., na działce nr ewidencyjny gruntów [...]. Inwestycja została zrealizowana przez Gminę W., która w dacie budowy nie była właścicielem nieruchomości, jej uprawnienie do wejścia na nieruchomość i obowiązek wykonania budowy wynika z umowy zamiany nieruchomości z dnia 29 grudnia 2011 roku, łączącej gminę ze skarżącymi.

Zasadniczym przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, kto - czy skarżący jako właściciele nieruchomości, czy Gmina W. - jako sprawca samowoli budowlanej, powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę. Stan faktyczny sprawy jest niesporny, spór dotyczy zatem wykładni prawa - art. 52 Prawa budowlanego.

Problem, z jakim mamy do czynienia na tle rozpoznawanej sprawy, był już przedmiotem rozważań w wyrokach tutejszego sądu z dnia 28 listopada 2014 r. wydanych

w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 637/14, II SA/Łd 654/14, II SA/Łd 655/14 i II SA/Łd 892/14 (dostępnych na stronie internetowej pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl),

w związku z kontrolą decyzji nakazujących skarżącym rozbiórkę innych obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie przez Gminę W. na ich nieruchomości. Skład orzekający w tej sprawie w całości podziela argumentację zaprezentowaną

w motywach wspomnianych orzeczeń.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Realizacja wiaty gospodarczej o powierzchni zabudowy do 25m2 wymaga zgłoszenia zamiaru budowy (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). Bezspornie ani inwestor ani właściciele nieruchomości nie dokonali takiego zgłoszenia przed przystąpieniem do budowy spornego obiektu budowlanego.

Ustawodawca w przepisie art. 49b Prawa budowlanego zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego zgłoszenia jest zgodna

z przepisami, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym, że legalizacja samowoli nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem strony (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt

II SA/Op 206/13 - Lex nr 1348379, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Legalizacja obiektu budowlanego łączy się bowiem z koniecznością spełnienia przez stronę określonych przesłanek.

Po ustaleniu zatem, że samowolnie wybudowany budynek nie może zostać zalegalizowany w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu na podstawie art. 49b ust. 1 tej ustawy.

Jak wynika z bezspornych ustaleń organów, wiata gospodarcza została postawiona w warunkach samowoli budowlanej. Powołane wcześniej zgłoszenie nie dotyczy tej inwestycji, pomijając istotny fakt jego bezskuteczności wobec dokonania zgłoszenia po zrealizowaniu inwestycji. Ponadto budowę zrealizowano na terenie, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na działce budowlanej budowę jedynie zakładu rzemieślniczego lub usługowego z niezbędnym zapleczem.

Po ustaleniu zatem, że samowolnie wybudowana wiata gospodarcza nie może zostać zalegalizowana w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zasadnie nakazał rozbiórkę obiektu na podstawie art. 49b ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego do rozbiórki zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Przepis ten ustala kolejność adresatów nakazu rozbiórki i nie jest to kolejność przypadkowa. Przyjmuje się, że nakaz ten winien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora. Warunkiem skierowania nakazu do inwestora jest, co do zasady, dysponowanie przez niego nieruchomością w dacie orzekania. Chodzi bowiem o to, aby adresat nakazu był go w stanie wykonać, innymi słowy, aby decyzja nakazująca rozbiórkę była wykonalna. Uwagi organu co do zasady były trafne gdyby nie fakt, że nie uwzględniają wyjątkowości stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Sąd podziela nieodosobnione głosy judykatury przyjmujące, że w pewnych sytuacjach należy wydać nakaz rozbiórki wobec inwestora nawet wówczas, gdy nie dysponuje on prawem władania nieruchomością. W orzeczeniach pogląd ten prezentujących podkreśla się, że dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane bez zgody właściciela (vide: wyroki: NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 - Lex nr 552842, WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. VII SA/Wa 1613/07 - Lex nr 508444, NSA z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00 – Lex polonica 354876). W orzeczeniach tych podkreśla się, że nie ma uzasadnienia do specjalnej ochrony sprawcy samowoli budowlanej, jak również, że to inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, a usunięcie jej skutków wiąże się

z kosztami. Z tego też powodu nakazy rozbiórki powinny być w pierwszym rzędzie kierowane do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, gdyż to on naruszył swoim postępowaniem określony zakaz bądź nakaz, wynikający z przepisów Prawa budowlanego.

Dopiero w przypadku, kiedy nie jest możliwe nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, adresatami nakazu powinni być jego następcy prawni zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 § 4 k.p.a., a w dalszej kolejności właściciel (vide: wyroki: NSA z dnia z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 899/08 - Lex nr 561984, WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2011r. sygn. akt I SA/Gd I 652/11 - LEX nr 1152486).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednomyślnie stanowisko, zgodnie

z którym nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie kto inny, jak sprawca samowoli

w pierwszej kolejności jest obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (vide: wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Wr 359/10 - Lex nr 755572, WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/07 - Lex nr 508434; Z. Niewiadomski: Ustawa - Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006).

Bez wątpienia w niniejszej sprawie gmina nie dysponowała zgodą właścicieli nieruchomości.

Z powyższych względów uzasadniony jest zarzut skarżących, że nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do Gminy W.. Bezspornym jest bowiem, że to Gmina jest sprawcą samowoli budowlanej. Wykonanie spornych naniesień na nieruchomości stanowiło realizację zobowiązań wynikających z umowy zamiany nieruchomości, zawartej przez Gminę i skarżących w dniu 29 listopada 2011 r. Zgodnie

z postanowieniami umowy to Gmina obciążona została obowiązkiem uzyskania niezbędnych pozwoleń i dokonania zgłoszeń wymaganych Prawem budowalnym (§ 4 umowy). Tak więc zgoda na korzystanie z nieruchomości skarżących nie dotyczyła działań gminy.

Należy zwrócić uwagę, że w dacie podpisania umowy zamiany nieruchomości nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalono go dopiero w dniu 15 listopada 2012 r. Jednakże biorąc pod uwagę procedury związane z przygotowaniem i uchwalaniem planu, co najmniej w dacie wykonania robót przeznaczenie działki nr [...] musiało być gminie znane. Tym bardziej niezrozumiałe i nie do zaakceptowania jest postępowanie gminy.

Istotne jest i to, że gmina dopuściła się samowoli budowalnej już po zawarciu umowy zamiany. Skarżący nie mieli zatem możliwości zweryfikowania stanu nieruchomości

i legalności naniesień w dacie zawierania umowy, bo ich nie było. Nie sposób byłoby im zarzucić, że powinni byli znać stan nieruchomości podpisując umowę zamiany, bo wówczas stan ten był inny.

Trafnie skarżący podkreślają, że oczywista była po stronie Gminy świadomość bezprawności działania w sposobie wykonania inwestycji. Zaniechanie uzyskania niezbędnych pozwoleń przez inwestora, który jest organem administracji samorządowej, zasługuje na absolutną dezaprobatę. Takie zachowanie stanowi oczywistą obrazę zasady praworządności. W takiej sytuacji nałożenie obowiązku usunięcia samowoli budowlanej na obecnych właścicieli nieruchomości jaskrawo narusza zasadę budowania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Budowanie zaufania obywatela do Państwa stanowi zaś jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i zasługuje na szczególną ochronę.

Skierowanie nakazu rozbiórki do aktualnych właścicieli, z pominięciem inwestora, nie usprawiedliwia w tej szczególnej sytuacji możliwość późniejszego uzyskania przez skarżących odszkodowania, czy zwrotu kosztów związanych z usunięciem samowoli. Do takiego trybu postępowania odwołuje się organ odwoławczy.

Jest to stanowisko w tej sprawie nietrafne. Byłaby to dla skarżących niewspółmierna do okoliczności uciążliwość, związana z dodatkowymi kosztami i być może koniecznością odzyskania poniesionych w związku z rozbiórką kosztów na drodze czasochłonnego postępowania sądowego. Uciążliwość ta w dodatku w żaden sposób ich zachowaniem nie została wywołana. Innymi słowy oznaczałoby to przerzucenie kosztów i ciężaru przywrócenia stanu zgodnego z prawem wywołanego świadomym naruszeniem prawa przez organ to prawo stosujący i egzekwujący, na osoby, które w najmniejszym stopniu nie przyczyniły się do stanu bezprawności. Działanie takie nie uwzględnia nie tylko słusznego interesu obywatela, ale także nie jest działaniem w imię interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Nie stanowi bowiem elementu dobrze pojętego interesu społecznego podejmowanie takich decyzji, w wyniku których to obywatel zmuszony jest do usunięcia skutków samowoli organu administracji publicznej. Od organów Państwa należy oczekiwać praworządności, a więc respektowania obowiązującego porządku prawnego, ale i zachowania przyzwoitego. Państwo obowiązane jest chronić obywateli przed skutkami bezprawnych działań organów administracji publicznej, a zwłaszcza przeciwdziałać takim działaniom organów, w wyniku których to obywatel zobowiązany jest w pierwszej kolejności do usuwania skutków bezprawnego zachowania organu administracji.

Uwzględniając okoliczności, w jakich doszło do powstania samowoli, przy rozstrzyganiu o sposobie przywrócenia stanu zgodnego z prawem (w tym o rozbiórce) organy nadzoru budowlanego winny dołożyć starań, aby uczynić to w sposób jak najmniej dolegliwy dla skarżących. Obowiązek naprawienia tak rażących zaniedbań winien zostać skierowany przede wszystkim do ich sprawcy. W ocenie sądu treść art. 52 Prawa budowlanego takiemu rozwiązaniu się nie sprzeciwia.

Zarówno Powiatowy, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego zwracają uwagę w uzasadnieniach decyzji na konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia, które nie zostanie pozbawione waloru wykonalności z powodu skierowania nakazu rozbiórki do podmiotu, nie dysponującego prawem do nieruchomości. Jednakże okoliczność, iż Gmina nie dysponuje obecnie tytułem prawnym do nieruchomości nie przesądza o niemożności skierowania do niej nakazu rozbiórki. Również bowiem w dacie realizacji inwestycji inwestor nie posiadał już tytułu prawnego do nieruchomości. Przeniesienie własności działki nr [...] nastąpiło z dniem 29 listopada 2011 r., w dacie podpisania umowy o zamianie, sporne naniesienia wykonano w połowie roku 2012. Ponadto uprawnienie Gminy do dysponowana nieruchomością dotyczyło wykonania robót budowlanych w sposób legalny. Należy zatem przyjąć, że dopuszczając się samowoli budowlanej gmina nie dysponowała pozwoleniem na wejście na nieruchomość. Wprawdzie brak obecnie podstaw do przyjęcia, że Gmina W. - jak tłumaczą skarżący - była zarządcą ich nieruchomości na czas realizowania inwestycji, ale okoliczności związane z uprawnieniem gminy do wejścia na nieruchomość skarżących w celu wykonania jednych prac budowalnych może być przydatna dla ustalenia, w jaki sposób należy określić tę możliwość na etapie orzekania rozbiórki obiektu, tak aby decyzja była wykonalna. Skarżący w toku postępowania konsekwentnie wskazują na Gminę W. jako podmiot, który winien zostać obciążony obowiązkiem usunięcia własnej samowoli budowlanej. Mają też świadomość, że sporny budynek nie może pozostać na ich nieruchomości. Z tego można wywieźć, że są gotowi udostępnić nieruchomość

w celu realizacji zobowiązań wynikających z decyzji.

Wydaje się zatem wystarczające, że złożą organowi stosowne oświadczenie

o wyrażeniu zgody na wejście inwestora - gminy - na nieruchomość, czyli

o udostępnieniu jej w celu usunięcia samowoli, co winno stanowić dostateczną gwarancję wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę. Tak więc obawa, że decyzja skierowana do sprawcy samowoli (Gminy W.) byłaby niewykonalna, jest bezzasadna, a co najmniej przedwczesna. Brak tytułu prawnego do nieruchomości nie zawsze musi oznaczać brak możliwości wykonania decyzji. Wystarczające jest bowiem, jeśli Gmina uzyska prawo wejścia na nieruchomość tak, jak uzyskała je w momencie realizacji inwestycji.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie z udziałem inwestora – Gminy W., uzupełnić postępowanie wyjaśniające o oświadczenie skarżących o zgodzie na udostępnienie nieruchomości

w celu usunięcia samowoli, która zresztą została złożona do akt sądowoadministracyjnych i prawidłowo zastosować normę art. 52 ustawy Prawo budowlane. Wspomniana wcześniej konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Powyższa wada postępowania wyjaśniającego jest prostą konsekwencją naruszenia dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego polegającego na skierowaniu nakazu rozbiórki do niewłaściwego adresata. Jest to naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię, mającą oczywisty wpływ na wynik postępowania, co stanowi przesłankę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Z uwagi na to, że w ocenie sądu zachodzi konieczność prowadzenia postępowania także - obok właścicieli - z udziałem sprawcy samowoli, w celu zachowania zasady dwuinstancyjności należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu I instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a., aby i gmina mogła uczestniczyć w postępowaniu. Z akt postępowania nie wynika bowiem, aby Gmina brała udział w czynnościach postępowania.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a należało orzec, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku z mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - § 18 ust. pkt 1 lit. c ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 461 ).

a.tp.