Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1475/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 a ust. 1 pkt 3 i ust.3 pkt 1  w zw. z art. 466 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2022r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz I. O. kwotę [...](dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. wymierzył I. O. (dalej jako Skarżąca, Strona), prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą I. O. W. T., ul. [...] we [...], karę pieniężną w wysokości [...] zł za niestosowanie się do nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie objętym obowiązującym zakazem.

W wyniku wniesionego odwołania Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż Skarżąca prowadząc warsztaty tematyczne, a w rzeczywistości prowadząc działalność w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, tj. na [...]", naruszyła obowiązujące w tym czasie przepisy tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 z późn. zm.). Organ podkreślił, że charakter prowadzonej przez Stronę działalności w pomieszczeniach [...] z wykorzystaniem jej wyposażenia (toru przeszkód, zjeżdżalni, trampolin i innych dostępnych urządzeń) wskazuje, iż mamy de facto do czynienia z prowadzeniem form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętych w PKD w podklasie 93.29.A), która to działalność została zakazana (§ 9 ust. 35 ww. rozporządzenia Rady Ministrów). Zdaniem organu, Skarżąca naraziła osoby przebywające na sali zabaw (dzieci i ich opiekunów) na zakażenie wirusem SARS-CoV-2, a ponadto mogły one stać się źródłem zakażenia kolejnych osób, co w konsekwencji mogło prowadzić do dalszego rozprzestrzeniania się epidemii.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że zaskarżona decyzja jest nieważna z uwagi na to, iż została wydana w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów, które w chwili wydawania orzeczenia nie zawierało już w swej treści ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na działalności rekreacyjno-rozrywkowej organ odwoławczy stwierdził, że faktem jest, iż w dniu wydania decyzji przez organ I instancji (tj. [...].07.2021 r.) sytuacja prawna uległa zmianie i nie obowiązywał już zakaz prowadzenia ww. działalności. Jednakże, w ocenie organu, stan prawny w dacie wydania decyzji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sankcja administracyjna wymierzona została na podstawie przepisów obowiązujących w dacie przeprowadzenia kontroli Policji, za popełnienie czynu, z mocy prawa zakazanego. Notatki urzędowe Policji z kontroli w dniach od [...] do [...] maja 2021 r. jednoznacznie świadczą natomiast o tym, iż Skarżąca naruszyła § 9 ust. 35 obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Rady Ministrów. Z powyższego wynika, że Strona po raz kolejny świadomie zlekceważyła obowiązujące na terenie kraju obostrzenia. Ponadto organ podkreślił, że administracyjna kara pieniężna pełni funkcję prewencyjną, zarówno w prewencji indywidualnej (oddziałując na adresata decyzji), jak i prewencji ogólnej (działając na społeczeństwo). W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej wszelkich działań, które mają na celu zobowiązanie osób nieprzestrzegających rygorów wynikających z obowiązujących przepisów prawa, do ich przestrzegania w celu ochrony zdrowia i życia ogółu społeczeństwa. W ocenie Inspektor Sanitarny sankcja administracyjna powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia (dacie obowiązywania zakazu, bądź ograniczenia) i nie ma przesłanek, aby z uwagi na zniesienie zakazu, nie nakładać na stronę kary za naruszenie obowiązujących wówczas przepisów.

Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 7 w związku z art. 77 i w związku z art. 80 oraz art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – dalej: "k.p.a." – poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych mających na celu zweryfikowanie okoliczności będących przesłankami do wydania przedmiotowej decyzji i oparcie się wyłącznie na notatkach urzędowych Policji, które zdaniem Strony nie mogą być samodzielnym dowodem w sprawie. W ocenie Inspektor Sanitarny dokumentacja z przeprowadzonych kontroli przez funkcjonariuszy Policji ("Notatki urzędowe dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19") jest czytelna, a jej treść stanowi wiarygodne i niebudzące wątpliwości źródło informacji. Z ww. dokumentów przekazanych z Komendy Powiatowej P. w I. jednoznacznie wynika, że [...] każdego dnia kontroli była otwarta dla klientów, a ponadto w dniach [...], [...], [...], [...] i [...] maja 2021 r. przebywały tam osoby korzystające z sali zabaw. Fakt, iż obiekt był otwarty dla klientów wskazuje na nieprzestrzeganie obowiązującego zakazu. Wobec powyższego zdaniem organu II instancji sprawa nie wymagała dalszego wyjaśnienia, ani zbierania dodatkowego materiału dowodowego. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji pismem z dnia [...].06.2021 r. dopuścił jako dowody dokumenty otrzymane z Komendy Powiatowej P. w I. (Notatki urzędowe z okresu od [...] do [...] maja 2021 r.). Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji administracyjnej podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonał oceny wszelkich dowodów i okoliczności naruszenia.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji wydał decyzję w sprawie zakończonej inną decyzją, tj. decyzją o nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności handlu detalicznego przez Stronę, Inspektor Sanitarny wskazał, iż decyzja z dnia [...].07.2021 r. dotyczy wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do nakazu zaprzestania prowadzenia działalności, w zakresie objętym obowiązującym zakazem. Postępowanie to nie ma związku z nakazem zaprzestania handlu detalicznego przez Stronę.

Zdaniem organu, również zarzut dotyczący braku podstaw prawnych do nakładania kar administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazane przez Stronę okoliczności prawne na to nie wskazują, a brzmienie art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jest jednoznaczne. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, ze względu na szeroko rozumianą ochronę zdrowia publicznego zasadne było nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Inspektor Sanitarny rozważył zasadność wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji - o co wnioskowała Skarżąca, jednakże na podstawie argumentów wskazanych w odwołaniu nie znalazł uzasadnionych przesłanek i postanowieniem z dnia [...].09.2021 r. odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...].07.2021 r.

W ocenie Inspektor Sanitarny zebrana w sprawie dokumentacja była wystarczająca do stwierdzenia, iż Strona nie przestrzegała obowiązującego prawa, co skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niestosowanie się do nakazu zaprzestania prowadzenia działalności, w zakresie objętym obowiązującym zakazem. Organ I instancji wymierzając karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę zakres stwierdzonych naruszeń, stopień szkodliwości, rozmiar prowadzonej działalności, a przede wszystkim fakt, iż w analizowanej sprawie nastąpiło stwierdzenie naruszenia obowiązujących przepisów. W ocenie organu II instancji działania podjęte przez organ I instancji były właściwe.

Organ odwoławczy podkreślił, że Skarżąca prowadząc [...],

w obiekcie [...] wielokrotnie nie stosowała się do przepisów obowiązujących w danym czasie rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii

i z premedytacją prowadziła działalność, ignorując obowiązujące w kraju przepisy.

W pierwszej kolejności nie wykonała nakazu decyzji nr [...] z dnia [...].04.2021 r., dotyczącego zaprzestania prowadzenia działalności, co skutkowało nałożeniem grzywny w celu przymuszenia do jej wykonania (egzekucja obowiązku niepieniężnego). Strona, nadal prowadziła działalność, co potwierdzały kolejne kontrole funkcjonariuszy P., stąd Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. na podstawie odrębnych postępowań administracyjnych wymierzał Stronie kolejne administracyjne kary pieniężne za naruszenie ograniczeń (w wysokości [...] zł, a następnie [...] zł). Powyższe w ocenie organu pokazuje, że Strona rażąco lekceważyła obowiązujące zakazy, a tym samym mogła przyczynić się do rozwoju epidemii.

Ponadto Inspektor Sanitarny wskazał, że w przedmiotowej sprawie rozpatrywane jest odwołanie od decyzji organu I instancji, gdyż tak zostało zatytułowane pismo z dnia [...].07.2021 r. oraz w związku z faktem, iż tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem obejmującym stwierdzenie nieważności decyzji.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, Inspektor Sanitarny uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Działania podjęte przez organ I instancji były właściwe, a wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, z uwagi na stworzenie zagrożenia zdrowia i życia osób przebywających na sali zabaw było zasadne. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby konieczność uchylenia i umorzenia postępowania i tym bardziej wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. działał właściwie opierając się na obowiązujących w danym czasie regulacjach prawnych oraz kierując się ochroną życia i zdrowia ludzi.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Strona złożyła skargę do tut. Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...] lipca 2021 r. pomimo wydania jej bez podstawy prawnej w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w chwili wydania decyzji nie zawierało już w swej treści ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu pozaszkolnych form edukacji, a nadto wydanie decyzji w sprawie, zakończonej inną decyzją,

. art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia na podstawie uchylonych przepisów dotyczących ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w obiektach handlowych i nie wzięcia pod uwagę zmiany przepisów prawnych w dniu wydania decyzji, co spowodowało wydanie decyzji o karze administracyjnej w sytuacji gdy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. już nie obowiązywały, a brak jest podstaw do karania w sytuacji, gdy czyn nie podlega karze,

. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych mających na celu zweryfikowanie okoliczność będących przesłankami do wydania przedmiotowej decyzji i oparcie się wyłącznie na notatkach urzędowych Policji, które nie mogą być samodzielnym dowodem w sprawie.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji i postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] lipca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2022 r. (k. 62 akt sądowych). Wcześniej Skarżąca została poinformowana także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że w sprawie nałożenia kary pieniężnej w analogicznym stanie faktycznym tut. Sąd wypowiedział się w prawomocnym wyroku z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1094/21. Wobec czego, podzielając argumentację przywołanej we wskazanym orzeczeniu, Sąd posłuży się nią w rozpoznawanej sprawie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm., dalej: "u.z.z.z.").

Stosownie do art. 46a u.z.z.z., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei zgodnie z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii.

Stosownie do art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z. kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.z.z. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w którym (w brzmieniu obowiązującym w okresie stwierdzonych naruszeń, czyli od [...] do [...] maja 2021 r.) w § 9 ust. 35, do dnia 25 czerwca 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.B), z wyjątkiem działalności przystani jachtowych.

W ocenie organu zgromadzone dowody w postaci znajdujących się w aktach akt sprawy dokumentach sporządzonych przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w I. potwierdzając, że Skarżąca naruszyła powyższy zakaz, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z.

W ustalonych w niniejszej sprawie okolicznościach stanu faktycznego naruszenia zakazu, które stały się podstawą nałożenia kary miały miejsce w dniach [...]-[...] maja 2021 r., a więc w czasie w którym formalnie obowiązywał jeszcze bezwzględny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzonym przez Skarżącą. Zakaz ten przestał obowiązywać z dniem [...] czerwca 2021 r. Zatem to okoliczności stwierdzone w notatkach funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w I. stanowią faktyczną podstawę wydanych w sprawie decyzji. Wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kara pieniężna nie została też nałożona na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2021 r., ale kolejnego aktu wykonawczego wydanego w tym zakresie, czyli rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, na co wskazuje przywołanie go w podstawie prawnej decyzji organu I instancji.

W odniesieniu do kwestii nałożenia sankcji gdy w czasie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie w brzmieniu innym niż w dniu popełnienia zarzucanego Skarżącej czynu, Sąd co do zasady akceptuje w tym zakresie wykładnię zaprezentowaną przez organ odwoławczy. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w momencie stwierdzenia naruszeń zakazów będących impulsem do nałożenia kary pieniężnej, na co zwraca uwagę organ, obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r., a nie – jak już wyżej wskazano – poprzedzające je rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. Z przepisu § 9 ust. 35 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wynika, że wynikający z niego zakaz obowiązywał do dnia 25 czerwca 2021 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się – przy ocenie decyzji dotyczących deliktu administracyjnego – że sankcja administracyjna za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu. W odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej nawiązuje się z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co prowadzi do wniosku, iż stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06; ONSAiWSA, 2006 r. z. 3 poz. 71; a także wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 730/18,). W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jakkolwiek wydając decyzję administracyjną organ administracji publicznej stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak musi to mieć miejsce z uwzględnieniem koniecznych wyjątków i zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Uwzględniając natomiast istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, kluczową kwestią prowadzącą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu jest okoliczność, że podstawy ich wydania nie mógł stanowić wadliwie ustanowiony przepis rozporządzenia wykonawczego.

Zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym, które również może podlegać ograniczeniom wskazanym w ustawie.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. II OSK 1382/21, wprowadzenie ograniczeń może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) - w rozpatrywanej sprawie, analogicznie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 gdzie zauważono, że w orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (por. Komentarz do art. 7, [w:[ L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (por. Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Jak wskazał NSA, poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, (w:) A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia ,,tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane ,,tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). Te zasady należy odnieść do sfery swobody działalności gospodarczej.

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. ,,pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia : 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

Podkreślenia wymaga, że bez wątpienia celem przepisów rozporządzenia wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy była ochrona zdrowia. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. wskazano, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. W art. 46a ustawy prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ww. ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Przepis § 9 ust. 35 tego rozporządzenia stanowił wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności - działalności gospodarczej (art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP).

Sąd podkreśla, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej konstytucyjną wolność działalności gospodarczej jednak, aby to było możliwe, musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym, warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w ramach jednego ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP.

Stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może zatem prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, publ. OSNK 2021/4/18).

Podsumowując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z., rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności będących podstawą nałożenia kary pieniężnej, nie spełniało konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanego upoważnienia ustawowego nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w akcie wykonawczym. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć ,,na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i ,,bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga to, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że ,,wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie ,,dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie, które w istocie było m.in. podstawą do nałożenia kary administracyjnej nie tyle wykonuje ustawowe upoważnienie, ale uzupełnia treść ustawy o postanowienia, których ona sama nie zawiera i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności.

Wskazać należy, że niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej o którym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jednak z powyższych względów uznać należało, że konstrukcja przepisu § 9 ust. 35 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że określone w powyższym przepisie rozporządzenia ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie może być objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej.

W tych warunkach Organ orzekający w sprawie więc nie mógł oprzeć się na żadnej podstawie materialnoprawnej rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalonej delegacji ustawowej do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z której wynikałoby upoważnienie organu do nałożenia na Skarżącą obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej, którego konsekwencją było nałożenie kary pieniężnej.

Kwestionowane rozwiązanie podustawowe było wzorcem podlegającym zastosowaniu przez organy władzy publicznej, gdyż organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją.

Należy jednak zaznaczyć, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 oraz z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do ewentualnej odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, wyrok NSA wydany przez skład 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/39). Uprawnienie sądów, o których wyżej mowa, powszechnie akceptowane w judykaturze, nie koliduje z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Istnienie tego rodzaju uprawnienia sądów potwierdza orzecznictwo TK, w ramach którego Trybunał stwierdził, że w ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne, ale i organy administracji rozpatrujące konkretne sprawy mają obowiązek stosowania przepisów Konstytucji równocześnie z przepisami ustaw zwykłych i aktów wykonawczych. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji akt ten stosuje się bezpośrednio, chyba że z samej Konstytucji wynika co innego. Dokonuje się to w szczególności poprzez tzw. współstosowanie Konstytucji i ustaw, poprzez dokonywanie wykładni przepisów ustawowych i podustawowych w taki sposób, aby ustalone normy prawne były w jak największym stopniu zgodne z wzorcami konstytucyjnymi (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2825/19 oraz z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).

Wobec powyższego, naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa. To zaś uzasadnia zakwestionowanie podstawy do nałożenia kary administracyjnej.

Mając powyższe uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a.

T. Wójcik H. Adamczewska-Wasilewicz A. Olesińska