Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 130/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Marta Ładosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. i R. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących M. M. i R. M. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent W. [...] decyzją z dnia [...] października 2007r. po rozpatrzeniu wniosku M. i R. M. z dnia [...].08.2007 r. w sprawie wydania pozwolenia na: budowę garażu wolnostojącego oraz remont istniejącego ogrodzenia wraz z wybudowaniem muru ogrodzeniowego przy ul. C. [...] w W., znajdującej się w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" - zezwolił M. i R. M. na prowadzenie prac budowlanych polegających na budowie garażu wolnostojącego na działce przy ul. C. [...] w W., oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na remont istniejącego ogrodzenia wraz z wybudowaniem muru ogrodzeniowego (z bramą wjazdową i furtką).

Uzasadniając rozstrzygnięcie, co do częściowego umorzenia postępowania organ podał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie remontu ogrodzenia oraz muru ogrodzeniowego posesji stało się bezprzedmiotowe, bowiem w trakcie oględzin w dniu 30.10.2007 r. stwierdzono, że prace polegające na remoncie ogrodzenia i wybudowaniu muru ogrodzeniowego zostały już wykonane.

[...] Konserwator Zabytków zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2007r. na podstawie art. 45 ust. 1 pkt. 2 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 ze zm.) - zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, tj. do usunięcia muru ogrodzeniowego pomiędzy dwoma budynkami usytuowanymi przy ul. C. [...] w W., znajdującego się na terenie wpisanym do rejestru zabytków "[...]" pod nr [...].

Następnie Prezydent W. [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. - działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568, ze zm.) oraz porozumienia z dnia [...] czerwca 2005 r., w sprawie powierzenia miastu W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a miastem W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]) i aneksu do tego porozumienia z dnia [...] r. nakazał M. i R. M. doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu przez usunięcie muru (od ul. C.) w ogrodzeniu posesji, usytuowanego pomiędzy dwoma budynkami przy ul. C. [...] w W. i wykonanie ogrodzenia ażurowego- w terminie do 31 stycznia 2008 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. wpłynął do Biura Konserwatora Zabytków wniosek M. i R. M. o wydanie pozwolenia na remont istniejącego ogrodzenia wraz z wybudowaniem muru ogrodzeniowego (z bramą wjazdową i furtką) pomiędzy dwoma budynkami przy ul. C. [...] w W. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 30 października 2007 r. organ stwierdził, że prace polegające na remoncie istniejącego ogrodzenia wraz z wybudowaniem muru ogrodzeniowego (z bramą wjazdową i furtką) pomiędzy dwoma budynkami przy ul. C. [...] w W. zostały już wykonane. W związku z tym decyzją z dnia [...].10.2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Następnie Konserwator Zabytków działając na podstawie z art. 45 ust. 1 pkt 2 w dniu [...].11.2007 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, poprzez usunięcie muru ogrodzeniowego.

Organ wskazał, że budynek wraz z działką przy ul. C. [...] w W. jest istotnym elementem kompozycji zespołu urbanistycznego [...] i zabudowy [...]. Zróżnicowana, niska zabudowa jednorodzinna (wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa) powiązana jest z zielenią otaczających ogrodów. Wnętrze ul. C. wzmacnia pas przedogródków, łącząc się poprzez ażurowe ogrodzenia z zielonym otoczeniem domów, podkreślając charakter osiedla ogrodowego. Wykonany samowolnie mur ogrodzeniowy pomiędzy budynkami mieszkalnymi zaburza pierwotne założenia urbanistyczne i architektoniczne, inspirowane ideami miast i osad ogrodowych.

Mur, zdaniem Konserwatora Zabytków, niekorzystnie wpływa na historyczny charakter [...] i powoduje naruszenie pierwotnej zasady przestrzennego ukształtowania "[...]".

M. i R. M. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nakazującej usunięcie muru (od ul. C.) w ogrodzeniu posesji, usytuowanego pomiędzy dwoma budynkami przy ul. C. [...] w W., poprzez wykonanie ogrodzenia ażurowego w terminie do 31 stycznia 2008r.

Domagając się uchylenia decyzji zarzucili jej naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 kpa, poprzez uniemożliwienie udziału skarżącym w toczącym się postępowaniu administracyjnym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, art. 61 § 4 kpa poprzez zawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania w dniu 2

czerwca 2008r., tj. po 6 miesiącach i 27 dniach od wszczęcia postępowania w sprawie oraz 5 miesiącach i 20 dniach od wydania decyzji, art. 73 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym przeglądania akt sprawy, w związku z faktem, iż nie byli powiadomieni o wszczęciu postępowania, art. 77 § 1 kpa poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, art. 109 § 1 kpa poprzez doręczenie decyzji po 5 miesiącach i 20 dniach od dnia jej wydania

Zdaniem odwołujących się decyzja narusza również art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując iż, wykonanie przez skarżących ogrodzenia wymagało pozwolenia.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że zawiadomienie, jak również decyzję otrzymali w dniu 2 czerwca 2008r., tj. po 6 miesiącach i 27 dniach od wszczęcia postępowania w sprawie oraz 5 miesiącach i 20 dniach od wydania decyzji, przy czym decyzja nakładała obowiązek wykonania określonych prac w terminie do 31 stycznia 2008r., tj. 4 miesiące i 2 dni przed jej otrzymaniem.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. w związku z odwołaniem M. i R. M. z dnia [...].06.2008r. (nadane 13 czerwca 2008r.) od decyzji Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2007r., nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu przez usunięcie muru w ogrodzeniu posesji, usytuowanego pomiędzy dwoma budynkami przy ul. C. [...] w W. i wykonanie ogrodzenia ażurowego - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003r. ,poz. 1568, z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że stosownie do art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym strony zostały poinformowane w pouczeniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynikało, że odwołującym się doręczono decyzję dnia [...].01.2008r., w sposób określony w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 24.01.2008r. Natomiast odwołanie zostało nadane pocztą w dniu 13.06.2008r., o czym świadczy data stempla pocztowego, czyli po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania.

Nadto wskazał, ze umożliwienie stronie zapoznania się z zaskarżoną decyzją w dniu [...].06.2008r. nie miało znaczenia dla terminu złożenia odwołania od niej. Został bowiem naruszony termin do wniesienia odwołania, a strona w odwołaniu nie zawarła prośby o przywrócenie tego terminu, stosownie do przepisu art. 58 § 1 i 2 Kpa.

M. i R. M. wnieśli skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniu zarzucili naruszenie art. 44 Kpa poprzez przyjęcie, iż w dniu 24 stycznia 2008r. upłynął termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r. (którą według skarżących otrzymali w dniu 2 czerwca 2008r.) w sprawie nakazania usunięcia muru pomiędzy dwoma budynkami przy ul. C. [...] w W.

W uzasadnieniu skargi wywodzili, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008r. w związku z domniemaniem, na podstawie art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego doręczenia skarżącym przedmiotowej decyzji. Natomiast z akt sprawy wynikało, że w dniu 5 listopada 2007r. zostało wydane "zawiadomienie o wszczęciu postępowania" w sprawie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, tj. do usunięcia muru, które to postępowanie było wszczęte z urzędu. Organ, który wszczął postępowanie z urzędu miał obowiązek zawiadomienia o wszczętym postępowaniu, co uczynił dopiero w dniu 2 czerwca 2008 r. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącym przez pracownika Urzędu Miasta W. na adres ul. C. [...] w W. w dniu 2 czerwca 2008 r.

Organ I instancji przesłał do skarżących zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu 16 stycznia 2008r. (stempel na kopercie) na błędny adres, tj. ul. P. [...] w W., zamiast na ul. C. [...] w W. Jednocześnie organ uznał, iż na podstawie art. 44 kpa nastąpiło doręczenie pisma skarżącym z upływem ostatniego dnia pozostawienia go w placówce pocztowej.

Tymczasem skarżący, w dacie sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. 5 listopada 2007r., jak również w dacie przesłania zawiadomienia, 16 stycznia 2008r. nie byli zameldowani na ulicy P. [...] w W. ani pod tym adresem nie przebywali. W dniu 4 kwietnia 2007r. M. M. i R. M. zmienili adres zamieszkania z ul. P. [...] w W. na ul. C. [...] w W.,

Nie byli zatem prawidłowo poinformowani o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Ne mieli również obowiązku informowania organu I instancji o zmianie adresu zameldowania, ponieważ obowiązek taki, jak wynika z art. 41 kpa, powstaje w toku postępowania, które de facto zostało wszczęte, w stosunku do nich, dopiero w dniu 2 czerwca 2008r.

Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w dniu wykonania pierwszej czynności wobec stron. Pierwszą czynnością, jest zgodnie z art. 61 § 1 kpa zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Okoliczności te były już podnoszone w odwołaniu skarżących od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r. Zatem nie można zgodzić się ze stwierdzeniem przez organu II instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W związku z wszczęciem z urzędu przez organ administracyjny postępowania, należało ustalić adres stron oraz poprawnie przesłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że odwołującym się małżonkom M. przedmiotową decyzję doręczono dnia 10.01.2008r., w sposób określony w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obliczył, że termin wniesienia odwołania upłynął w dniu 24.01.2008r., natomiast odwołanie zostało nadane pocztą w dniu 13.06.2008r. (data stempla pocztowego), czyli po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania.

Organ wskazał również, że umożliwienie stronie zapoznania się z zaskarżoną decyzją w dniu 2.06.2008r. nie miało znaczenia dla terminu złożenia odwołania, gdyż został naruszony termin do jego wniesienia, a strona w odwołaniu nie zawarła prośby o przywrócenie terminu.

Zdaniem Sądu ocena ta była błędna. Słusznie skarżący wskazali, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 44 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż w dniu 24 stycznia 2008r. upłynął im termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r. nakazującej usunięcie muru pomiędzy dwoma budynkami przy ul. C. [...] w W.

Przepis art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje doręczenia przesyłek w sposób zastępczy, stwarzający tylko domniemanie skutecznego doręczenia.

Warunkiem jego zastosowania było to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie niemożliwe było doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a.

Wynikające z art. 44 k.p.a. domniemanie doręczenia pisma nie dotyczy pisma wysłanego na błędny adres odbiorcy.

Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż znajduje on zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub, wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Aby można było mówić o niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni, w sytuacji kiedy pismo kierowane było na adres zamieszkania strony, koniecznym jest prawidłowe ustalenie adresu i wysłanie przesyłki przez organ pod ten adres. Dopiero wówczas, można mówić o niemożności doręczenia pisma pod wskazanym adresem, a w konsekwencji otwiera się droga do zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 44 k.p.a. Zatem w sytuacji błędnego ustalenia i wskazania adresu odbiorcy brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż powstał procesowy skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została zaadresowana wadliwie, gdyż jak wynika z koperty znajdującej się w aktach administracyjnych - na adres poprzedniego miejsca zamieszkania (trzeba jednak zauważyć, że skuteczny w toku poprzedniego postępowania). W związku z tym nie można było przyjąć, że zaistniała niemożność doręczenia przesyłki jej pod adresem zamieszkania, a co za tym idzie, iż w konsekwencji nastąpił procesowy skutek doręczenia.

W sytuacji, gdy miejsce pobytu strony już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego nie było oczywiste (korespondencja nigdy bezpośrednio adresatowi nie doręczona), zaś okoliczności sprawy wskazywały wprost na możliwość przebywania inwestora pod nowym adresem, organ nie mógł poprzestać na wysyłaniu przesyłek na adres aktualny przy prowadzeniu poprzedniego postępowania (i skutkujący doręczeniem).

Należy przypomnieć, że w dniu 5 listopada 2007r. organ z urzędu wszczął postępowanie wydając "zawiadomienie o wszczęciu postępowania" w sprawie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Konserwator Zabytków miał obowiązek zawiadomić o tym strony postępowania, jednak przesłał do skarżących zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu 16 stycznia 2008r. (stempel na kopercie) na adres, ul. P. [...] w W. zamiast na ul. C. [...] w W., który był oficjalnym adresem zameldowania inwestorów.

Skarżący, w dacie sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. 5 listopada 2007r., jak również w dacie przesłania im zawiadomienia, 16 stycznia 2008r. nie byli zameldowani na ulicy P. [...] w W. Z dołączonego do akt zaświadczenia wynika, że w dniu 4 kwietnia 2007r. M. M. i R. M. zmienili adres zamieszkania z ul. P. [...] w W. na ul. C. [...] w W.

Inwestorzy nie byli zatem nigdy przed wydaniem decyzji prawidłowo poinformowani o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie usunięcia muru ogrodzeniowego. Nie mieli również obowiązku informowania organu I instancji o zmianie adresu zameldowania, ponieważ obowiązek taki, jak wynika z art. 41 kpa, powstaje dopiero w toku postępowania.

Dlatego organ I instancji nie mógł uznać, iż na podstawie art. 44 kpa niepodjęcie przez skarżących zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji wydanej w jego toku, było skutecznym doręczeniem z upływem ostatniego dnia pozostawienia pisma w placówce pocztowej.

Pierwszą czynnością, przy wszczęciu postępowania z urzędu, jest zgodnie z art. 61 § 1 kpa zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W tych okolicznościach pierwsza informacja, że postępowanie zostało wszczęte, w stosunku do skarżących, miała miejsce w dniu 2 czerwca 2008r.

Należy podkreślić, że zastosowanie fikcji prawnej doręczenia pisma nie podjętego z poczty przez adresata może mieć miejsce tylko wtedy, kiedy przesyłka była zaadresowana prawidłowo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r. sygn. VI SA/Wa 38/07, LEX nr 335163 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2008r. sygn. II OSK 10/07, LEX nr 453425).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.