Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3060/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 35a, art. 2 ust. 1, 1a i 1b, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 5, art. 140aa ust. 1, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: § 5
journal: Dz.U. 2015 poz 305
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2679/16 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2679/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") decyzją z [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej: u.d.p.), § 3 ust. 1 pkt 8, § 5 ust 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2015 r. poz. 305, dalej rozporządzenia z 31 grudnia 2002), po rozpatrzeniu odwołania H. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. w S., utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "OWITD") z [...] lipca 2016 r. o nałożeniu na H. W. kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, jak za brak zezwolenia kategorii VII.

Sąd wskazał, że stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco:

W dniu [...] czerwca 2016 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr 94 (O.-S.) zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy (betoniarka) marki Iveco o nr rej. [...]. Samochodem kierował J. S. B., który wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie S. –K. z ładunkiem betonu towarowego w imieniu przedsiębiorcy H. W., prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwą: A. w S. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z [...] czerwca 2016 r. Stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej oraz dopuszczalnej masy całkowitej (dmc). Naruszenie to zakwalifikowano jako wykonywanie przejazdu po drogach publicznych jak bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach, za które nakładana jest kara w wysokości 15.000 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] października 2016 r. GITD utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że z § 5 ust 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. wynika, że nacisk osi nie może przekraczać w przypadku podwójnej osi napędowej, przy odległości (d) między osiami składowymi pomiędzy 1,3 m a 1,8 m - 18 ton albo 19 ton, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5c, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Jak z kolei stanowi § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. z zastrzeżeniem ust. 2 - 13, dmc nie może przekraczać w przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi - 32 ton, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5 c, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony.

W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego w realiach sprawy stwierdzono naruszenia:

- nacisk na podwójnej osi napędowej - 22,1 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), przekroczenie o 4,1 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 22,7 %),

- rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego - 37,6 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1, t w górę) – przekroczenie o 5,6 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 17,5 %),

- przedsiębiorca wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

GITD zauważył, że norma dotycząca nacisków osi podwójnych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg. Zatem ich przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł H. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 269 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d., jak za brak zezwolenia kategorii VII, z czym zgodził się GITD. Wyjaśnił, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII "w pozostałych przypadkach". Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej samochodu ciężarowego, jak również przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. W działaniu organów wydających decyzje Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy (który Sąd przyjął za podstawę swojego wyrokowania), jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wskazał, że w myśl art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie karę za przejazd pojazdu nienormatywnego nałożono na skarżącego, jako przewoźnika czyli podmiot, o którym mowa w art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. Podmiot taki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drogach publicznych. Dlatego istotne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Sąd I instancji wskazał, że pojazd nienormatywny według definicji zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d. to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Ustawodawca wskazał więc, że za taki pojazd może być uznany zarówno pojazd, którego nacisk na oś (osie) wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych jak i również pojazd, którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Do powyższego określenia pojazdu nienormatywnego odwołuje się też definicja pojazdu nienormatywnego, ujęta w art. 4 pkt 25 u.d.p., stanowiąc, że pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d. Dlatego przy wykładni przepisów definiujących pojazd nienormatywny, w części odwołującej się do przekroczenia nacisków na osie nie można pomijać pozostałych przepisów regulujących dopuszczalne naciski osi pojazdów na drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 u.d.p., po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 powyższej ustawy. Zapis ten nie oznacza jednak zdaniem Sądu I instancji, że nienormatywne mogą być pojazdy tylko o pojedynczej osi napędowej. Przepis ten stanowi jedynie wzorzec, odnosząc przekroczenia nacisków na osie do pojedynczej osi napędowej. Natomiast zasady ruchu na drogach publicznych, zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu w myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 p.r.d. określa ta ustawa. Doprecyzowaniem tej reguły jest unormowanie z art. 66 p.r.d. dotyczące wymagań stawianych pojazdowi uczestniczącemu w ruchu, w tym jego ust. 5 zawierający delegację ustawową do szczegółowego określenia w drodze rozporządzenia warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W oparciu o tę delegację zostało wydane zastosowane w sprawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W przepisie § 5 ust. 1 tego aktu określono parametry nacisku osi pojedynczych i wielokrotnych, których nie mogą przekraczać pojazdy w nich określone. Ponadto w przepisie art. 41 ust. 1 u.d.p. znalazła się delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, wykazu:

1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t,

2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t

- mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony cytowanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle powyższych przepisów zasadą jest zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu - po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu.

Sąd I instancji podkreślił jednak, że norma dotycząca nacisku na podwójnej osi napędowej jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg (dla pojazdu skarżącej 18 ton), zatem jej przekroczenie stwierdzone podczas przedmiotowej kontroli zawsze powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII.

Podobnie jest z dopuszczalną masą całkowitą, którą według art. 2 pkt 54 p.r.d. jest największa określona właściwymi warunkami technicznymi masa pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Skoro warunki techniczne decydują o dmc, to oznacza to odwołanie do ustawy – Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. – jego § 3. W realiach sprawy dmc wynosiła 32 tony (§ 3 ust. 1 pkt 11) rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r..

Ponieważ w niniejszej sprawie wykonywany był przewóz ładunku podzielnego (beton) zgodnie z treścią art. 64 ust. 2 p.r.d. nie było jednak możliwe uzyskanie zezwolenia na taki przejazd. Zgodnie natomiast z art. 140ab p.r.d. w przypadku naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII:

a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%,

b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%,

c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach.

W niniejszej sprawie zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 złotych.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł H. W. zaskarżając rozstrzygnięcie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, skontrolowanego pojazdu skarżącego za pojazd nienormatywny i uznanie, że pojazd ten poruszał się bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy według p.r.d. pojazdem nienormatywnym jest m.in. pojazd którego nacisk osi jest większy niż ten określony w p.r.d. a art. 41 tej ostatniej ustawy okręśla jedynie maksymalne obciążenie osi pojedynczej przy czym organy, a za nimi WSA w Warszawie stwierdzili, zgodnie, że skontrolowany pojazd miał osie podwójne.

2) § 5 ust. 1 ) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skoro przepisy ww. rozporządzenia nie stanowią "przepisów o drogach publicznych", o których mowa w art. 2 pkt 35a p.r.d, a nadto nie regulują one dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi", a determinują jedynie kwestię dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle.

Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi a w konsekwencji uchylenie decyzji GITD z [...] października 2016 r. i decyzji OWITD z [...] lipca 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim za usprawiedliwiony nie mógł być uznany zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że przekroczenie nacisków osi wielokrotnych - w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia - skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu powyższego przepisu. Zgodnie z art. 2 ust. 35a powołanej ustawy pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie fakt, że dopuszczalny nacisk podwójnej osi napędowej określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia - wydanym na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - nie znaczy, że odniesienie do norm określonych w tym akcie wykonawczym nie daje możliwości uznania pojazdu na nienormatywny w razie przekroczenia tych norm.

Sporna na tle literalnego brzmienia art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym kwestia interpretacji zwrotu "przepisy o drogach publicznych" była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w uzasadnieniach wyroków z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16, 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 336/17, a poglądy tam wyrażone uznać należy za trafne.

Istotnie ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3). Nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych). Powyższe nie oznacza jednak, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Podzielić mianowicie należy stanowisko NSA wyrażone w powołanych wyżej judykatach, że przepisy o drogach publicznych - określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym - to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Zasadnie bowiem podkreślono, że w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Zgodzić należy się zatem z tezą, że stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. W pełni zasadne jest przyjęcie, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Trafna jest argumentacja, że z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg, a materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Przemawia za tym fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a ustawa ta określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Ponadto do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie zawarte były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Trafna jest uwaga, że przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i było związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Co istotne - treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym, należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych. Nie można więc podzielić stanowiska, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, a nie obowiązują już one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Przychylić należy się do wywodów, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym, zatem muszą być stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. jako kryteriów "nienormatywności" pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym przesądza wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Nie budzi wątpliwości, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Jednakże - jak już wskazano - definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do "przepisów o drogach publicznych", a ten zwrot językowy nie jest całkowicie jednoznaczny. Prawidłowość jego zrozumienia na gruncie językowym należy weryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg i - co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodzić zatem należy się i z tym poglądem, wyrażonym w powołanych wyrokach sygn. akt II GSK 2337/16, sygn.. akt II GSK 336/17, że przyjęcie definicji pojazdu nienormatywnego - nieuwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej - byłoby niezgodne z wynikami wykładni funkcjonalnej spornej normy i podważałoby podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy.

Z tych wszystkich względów zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 35a p.r.d. jest chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, z wyłożonych powodów nie akceptuje zatem odmiennego stanowiska, forsowanego w skardze kasacyjnej i judykatach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 2172/14 z 23 marca 2016 r.).

Co istotne, wbrew wyrażonemu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stanowisku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r., sygn. akt C – 127/17 z uwagi na zbieżność regulacji krajowej w zakresie dopuszczalnego nacisku na podwójną oś pojazdu z wartościami wskazanymi w Załączniku do Dyrektywy Rady nr 96/53 WE z dnia 25 lipca 1996 r. w sprawie określenia maksymalnych wymiarów poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze Wspólnoty oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym nie ma zastosowania w sprawie.

Odniesienie się do zarzutu naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego - także wskazanych w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej - przez ich wadliwą wykładnię i w efekcie błędne zastosowanie, wymaga uwagi, że tego typu naruszenie jak sformułowane w skardze kasacyjnej polega w istocie na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99). W konsekwencji oznacza to, że rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest możliwe dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy. Ustalenia faktyczne nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego, lecz wymagają wskazania, z naruszeniem jakich przepisów prawa procesowego ustaleń tych dokonano. Z kolei brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Z tej przyczyny zarówno wskazywane w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, jak również formułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 5 ust. 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie należało również uznać za bezzasadne. Dzieje się tak dlatego, że rozpoznawanej sprawie nie sformułowano skutecznie (ani w ogóle) zarzutów uchybienia przepisom prawa procesowego.

Skład orzekający podziela również pogląd, że nieprawidłowe jest wskazywanie przy formułowaniu podstaw kasacyjnych "zbitki przepisów" szeregu norm prawnych - które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji - nie wskazując konkretnie, na czym w istocie polega naruszenie każdej z tych norm (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1053/10). Tak skonstruowany zarzut nie może zatem odnieść oczekiwanego skutku. W doktrynie i orzecznictwie zasadnie podnosi się bowiem, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 i 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy zredagowanie środka odwoławczego w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Oznacza to, że posłużenie się sformułowaniami niekonkretnymi, uniemożliwiającymi poznanie pełnego toku rozumowania strony, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nie może - bez nieupoważnionego w świetle wskazanych wyżej regulacji uzupełniania wywodów strony - zbadać zasadności przedstawionych w taki sposób zarzutów, co z kolei prowadzi do niemożności podważenia stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA. Sąd kasacyjny, co do zasady, nie może z własnej inicjatywy podejmować czynności w celu ustalenia i wskazania innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, błędów Sądu I instancji Dlatego systemowe odczytanie wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a. musi prowadzić do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydanie VII, opubl. WKP 2018; komentarz do art.183 - teza 4 i powołane tam orzecznictwo).

Wprawdzie można przyjąć, że w sytuacji, w której treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną chciała zarzucić, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną tak formułowanego zarzutu bez naruszenia wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Jednakże wadliwość zarzutu można uznać za możliwą do usunięcia w drodze analizy argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy intencje strony są oczywiste, nie budzą żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2271/16).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 140aa ust. 1 i art. 41 ustawy o drogach publicznych a także § 5 ust. 1 ) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. sprowadzają się w istocie do ich błędnego zastosowania (w wyniku wadliwej subsumpcji do skutecznie nie podważonych ustaleń faktycznych) w wyniku nieprawidłowej wykładni art. art. 2 pkt 35a p.r.d., co jak już wskazano nie miało miejsca.

W konsekwencji stan faktyczny sprawy, co do ustaleń nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu nie został w niniejszej sprawie skutecznie podważony - jest zatem wiążący dla oceny podstaw materialnoprawnych.

Nietrafny jest więc zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie art. 140aa ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (stanowiącego, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 nakłada się karę pieniężna w drodze decyzji administracyjnej). W szczególności stan faktyczny sprawy uzasadniał ustalenie wysokości kary na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).