Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2067/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: w zw. z art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 84 § 1 oraz art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2044/15 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2044/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] lipca 2015 r., nr: [...], w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ujawniono to w uzasadnieniu powyższego wyroku, w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] w dniu 11 września 2014 r., na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], ustalono, że J. P. (dalej także: inwestor) dokonał rozbudowy parterowego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, znajdującego na ww. działce o poddasze użytkowe wraz z dobudową klatki schodowej. W dniu kontroli budowa była na etapie stanu surowego zamkniętego. Zgodnie z oświadczeniem inwestora roboty zostały wykonane w latach 1993-1994, jednak nie zostały zakończone. Inwestor nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na rozbudowę obiektu.

W związku z powyższym PINB w [...] w dniu [...] października 2014 r. wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymano prowadzenie robót przy rozbudowie budynku mieszkalnego na terenie ww. działki i nakazano inwestorowi przedstawienie w terminie 120 dni od dnia otrzymania postanowienia odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, uPb).

Po wykonaniu ww. obowiązku, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], nałożył na J. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie wniósł J. P.

Z dalszych ustaleń sądu wojewódzkiego ujawnionych w zaskarżonym wyroku wynika, że MWINB, po rozpatrzeniu zażalenia J. P. na postanowienie PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.).

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyższego stopnia stwierdził, że prawidłowo w sprawie wszczęto procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, prawidłowo też nałożono na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł.

Organ II instancji podał dalej, że na rozbudowę budynku należało uzyskać pozwolenie na budowę, a tego inwestor nie dopełnił, w związku z powyższym prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 uPb było właściwe, ponieważ roboty budowlane nie zostały zakończone, tym samym wykluczone było zastosowanie przepisu art. 103 ust. 2 uPb.

Zdaniem MWINB organ powiatowy zasadnie wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazie przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 uPb. Po przedłożeniu tych dokumentów i pozytywnej ich weryfikacji, wydawane jest postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie inwestor przedłożył wymagane dokumenty, a ich weryfikacja nie wykazała wystąpienia przesłanki uniemożliwiającej zalegalizowanie wykonanych prac. Stąd też organ powiatowy trafnie orzekł o opłacie legalizacyjnej, a jej kwotę ustalił w prawidłowej wysokości. Organ II instancji wskazał przy tym na wzór, wg którego opłata ta została ustalona.

Nie dopatrując się żadnych naruszeń MWINB stwierdził w efekcie, że należało utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji.

W skardze do sądu wojewódzkiego na ww. postanowienie MWINB z dnia [...] lipca 2015 r., J.P. wniósł o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania, na dowód przyczyn rozbudowy budynku położonego w [...] przy ul. [...], braku jego wykończenia, jak również przeznaczenia wybudowanej części tego budynku.

Skarżący wskazał na naruszenie w sprawie art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania. Następnie zarzucił naruszenie art. 103 ust. 2 uPb, który w jego ocenie winien znaleźć zastosowanie w sprawie. J.P. podniósł zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. wskazując na to, że przed wydaniem postanowienia nie został pouczony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a to uniemożliwiło mu złożenie wyjaśnień i wniosków dowodowych w zakresie dotyczącym czasu rozpoczęcia i zakończenia budowy oraz przyczyn rozbudowy i braku jej wykończenia, a także – przeznaczenia wybudowanej części obiektu.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego wyroku stwierdzono, że ustalenia poczynione podczas wskazanych czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] w aspekcie braku zakończenia robót budowlanych obligowały organ nadzoru budowlanego do ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i uruchomienia w tym celu procedury legalizacyjnej, w oparciu o przepisy uPb. Za niesporne uznano, że J.P. nie uzyskał w dacie rozpoczęcia robót, tj. pod rządami wówczas obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wymaganego – z uwagi na zakres wykonywanych robót – pozwolenia na budowę. Dalej sąd pierwszej instancji uznał, że dobudowane i nadbudowane pomieszczenia nie nadają się do użytkowania zgodnie z ich przeznaczeniem, w wyroku powołano się ponadto w tym aspekcie na treść protokołu kontroli oraz dołączoną dokumentację zdjęciową. Zaaprobowano stanowisko organu II stopnia, że w tej sytuacji nie mógł mieć zastosowania przepis art. 103 ust. 2 uPb, a w konsekwencji nie można było do likwidacji samowoli budowlanej stosować przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślano, że za zakończenie budowy może być uznany taki stan, który pozwala na jego przekazanie do normalnej eksploatacji i użytkowania przynajmniej w części, zgodnie z przeznaczeniem, Za niewystarczające w tym względzie uznano argumentację skarżącego odnośnie wykorzystywania części pomieszczeń na magazyn.

W ocenie tegoż sądu sprawa prowadzona była we właściwym trybie i z uwzględnieniem właściwego stanu prawnego. Nadto, prawidłowo rozstrzygnięcia wydane w sprawie kierowane były do inwestora, tj. skarżącego – J.P.. Zważono, iż za inwestora należy uznać podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany, w istocie będzie to albo podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę albo ten, który w warunkach samowoli budowlanej wykonał roboty budowlane. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości sądu wojewódzkiego, tak wobec treści ww. protokołu z czynności kontrolnych, jak też pisma skarżącego z dnia 18 sierpnia 2014 r. (w którym to J.P. wskazał na to, że sam finansował inwestycję i sam też ją realizował – za aprobatą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości), że to skarżący jest inwestorem przedmiotowych robót. Tym samym organ nadzoru budowlanego prawidłowo skierował postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia wymaganych do legalizacji inwestycji dokumentów do skarżącego, a po jego wykonaniu i poddaniu weryfikacji złożonych przezeń dokumentów prawidłowo nakazał J.P. jako inwestorowi uiszczenie opłaty legalizacyjnej, w prawidłowo ustalonej wysokości. Pozostałym współwłaścicielom budynku zapewniono prawo do udziału w sprawie.

Co się tyczy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to przyznając fakt braku zastosowania się przez organ II instancji do dyspozycji cyt. przepisu, to sąd pierwszej instancji uznał, że uprzednio kwestie mające znaczenie prawne w sprawie dostatecznie wyjaśniono z udziałem skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie przepisów art. 173 § 1, 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa), zaskarżając ww. orzeczenie w całości.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 84 § 1 i 86 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo niewystarczająco dokładnego wyjaśnienia przez PINB w [...] i MWINB stanu faktycznego sprawy i nie wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz z przesłuchania skarżącego, a także nie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed PINB w [...], a w szczególności nie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosku o przesłuchanie go jako strony, w zakresie zmierzającym do ustalenia, czy prace budowlane polegające na rozbudowie budynku jednorodzinnego posadowionego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...] zostały zakończone oraz w jakim terminie, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wyroku, bowiem doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych organów, zgodnie z którymi przedmiotowe roboty budowlane nie zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r., podczas gdy prawidłowo przeprowadzone przez postępowanie dowodowe winno doprowadzić do ustaleń przeciwnych, czego dalszą konsekwencją było:

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 Ppsa w zw. z "art." w zw. z art. 48 ust. 1-3 i 5, 49 ust. 1 oraz 103 ust. 2 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi mimo bezpodstawnego wydania wobec skarżącego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1-3 i 5 uPb, w sytuacji gdy opierając się na prawidłowych ustaleniach w zakresie terminu zakończenia robót:

a. należało dojść do wniosku, że przedmiotowe roboty zostały zakończone – w rozumieniu art. 103 ust. 2 uPb – przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.,

b. a więc zgodnie z art. 103 ust. 2 uPb do przedmiotowych robót art. 48 ustawy oraz będący jego rozwinięciem i uzupełnieniem art. 49 ust. 1 tejże ustawy nie znajdują zastosowania,

c. zastosowanie znajdują natomiast przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, które nie zawierają podstawy prawnej do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Na wypadek przyjęcia, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie znajdują zastosowania, zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuca:

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 86 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo niewystarczająco dokładnego wyjaśnienia przez PINB i MWINB stanu faktycznego sprawy i nie wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zaniechania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego jako strony oraz nie umożliwienia skarżącemu się co do zebranych dowodów i materiałów na etapie postępowania przed PINB oraz nieuwzględnienia jego wniosku

dowodowego o przesłuchanie go w charakterze strony, w zakresie zmierzającym do ustalenia, czy przedmiotowe prace budowlane prowadzone były ze wsparciem i aprobatą oraz w interesie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości i budynku, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wyroku, bowiem doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych organów, zgodnie z którymi inwestorem był wyłącznie skarżący, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe winno doprowadzić do ustalenia, że inwestorami byli również pozostali współwłaściciele nieruchomości, na której prowadzone były prace budowlane;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 199 kodeksu cywilnego (dalej "Kc") polegające na jego niezastosowaniu i tym samym na pominięciu, że rozbudowa budynku posadowionego na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, z czego – dla prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego stanowiącego podstawę niniejszej sprawy – wynika w szczególności, że w razie

realizacji prac budowlanych przez jednego lub kilku współwłaścicieli nieruchomości za aprobatą (zgodą) wszystkich pozostałych, za inwestorów uznać należy wszystkich współwłaścicieli, czego konsekwencją było:

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 49 ust. 1 oraz art. 52 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi mimo skierowania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wyłącznie do skarżącego jako jedynego inwestora, tj. z pominięciem pozostałych współwłaścicieli będących – obok skarżącego – pozostałymi inwestorami przedmiotowych robót budowlanych.

Na wypadek uznania, że za inwestora przedmiotowych robót uznać można jedynie skarżącego, zarzucono:

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 Ppsa w zw. z 49 ust. 1 oraz art. 52 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi mimo skierowania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wyłącznie do skarżącego, tj. z pominięciem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, mimo że stosownie do art. 52 wspomnianej ustawy obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej winien zostać nałożony zarówno na inwestora, jak i właścicieli obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J.P. podnosi, że przy ocenie stanu przedmiotowego obiektu organy poprzestały na samym tylko stwierdzeniu, że obiekt jest w stanie surowym zamkniętym, który świadczy o niezakończeniu jego budowy. Stan obiektu nie został jednak w jakikolwiek sposób przeanalizowany, nie zostały chociażby wskazane prace, które zdaniem organu nie zostały wykonane, a których wykonanie jest niezbędne do uznania prac nad obiektem za zakończone. Całkowicie pominięte zostały również pisemne wyjaśnienia skarżącego (zawarte m. in. w piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r.), zgodnie z którymi stan rozbudowanego budynku nie umożliwia użytkowania dobudowanych pomieszczeń, które spełniają funkcję przechowalną i magazynową, wspomagającą funkcję mieszkalną pozostałej części budynku).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. P. poinformowała, że wniosła do Sądu Powiatowego w [...] sprawę o zniesienie współwłasności i podział spadku, w której wywodziła, że nie wnosi roszczeń do udziału w budynku znajdującym się na działce [...] w [...]. Dalej wskazuje, że nigdy nie wyrażała ona zgody na jakąkolwiek rozbudowę domu.

W trakcie rozprawy pełnomocnik J.P. podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 84 § 1 oraz art. 86 K.p.a. w aspekcie oddalenia skargi, mimo niewystarczająco dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechania dowodu z opinii biegłego, a także braku zapewnienia skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w zakresie w jakim miano nie ustalić czy roboty budowlane przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...] pozwalają przyjąć, iż nie doszło do zakończenia budowy.

Sąd wojewódzki doszedł do trafnego spostrzeżenia, wedle którego dokonanie ustaleń faktycznych znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym, w zakresie tego, czy w wyniku samowolnych robót budowlanych doszło do zakończenia budowy, było prawidłowe. Miało to istotne znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a w konsekwencji także dla oceny skargi sądowoadministracyjnej J.P..

Zasadnie w zaskarżonym wyroku zwracano uwagę na reguły intertemporalne, odnoszące się do robót budowlanych rozpoczętych pod rządami Prawa budowlanego z 1974, a wynikające z art. 103 uPb. W ustępie 1 tego przepisu przyjęto, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ustępie 2 cyt. art. 103 uPb wskazano, że przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Innymi słowy, art. 103 ust. 2 uPb ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym zaś warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Chodzi tu o postępowanie administracyjne toczące się w stosunku do obiektu, którego budowa została podjęta przed dniem 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., II OSK 1258/05, LEX nr 289255).

B. Nie jest kwestionowane, że roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego w [...] na działce nr [...] przy ul. [...] [...] zostały samowolnie rozpoczęte przed 1 stycznia 1995 r., innymi słowy pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., a przed wejściem w życie uPb. Do robót takich w myśl art. 103 ust. 2 uPb nie stosuje się art. 48 cyt. ustawy, zatem przepisu odnoszącego się do nakazu rozbiórki, a w konsekwencji reguł dotyczących możliwości ich tzw. legalizacji, tylko wtedy, gdy zachodzi jedna z dwóch przesłanek, ujętych normą zawartą w art. 103 ust. 2 uPb – albo budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie uPb, albo przed tym dniem w stosunku do obiektu zostało wszczęte administracyjne. Nie budzi wątpliwości, że przepisu art. 103 ust. 2 uPb nie można zastosować do innych sytuacji, niż w nim wskazane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1105/13, LEX nr 1592120). W sprawie rozpoznawanej przez sąd pierwszej instancji w grę wchodziło dokonanie oceny, czy budowa obiektu poddanego rozbudowie i nadbudowie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r.

WSA w Warszawie przyjął, w ślad za organami nadzoru budowlanego obu instancji, że doszło do samowolnych robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku o pomieszczenia nad parterem oraz dobudowie klatki schodowej doprowadzając do tzw. stanu surowego zamkniętego, w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., a budowa nie została zakończona. Sąd a quo powołał się przy tym werbalnie na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym ostatnim aspekcie i nie uwzględnił argumentacji skarżącego, wedle której część pomieszczeń jest użytkowana na cele magazynowe, co miałoby świadczyć o zakończeniu budowy. Te ustalenia sądu wojewódzkiego, w ocenie orzekającego w przedmiotowej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do reguły są prawidłowe. Tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 uPb.

C. Zarzuty skargi kasacyjnej wadliwego oddalenia skargi wobec podnoszonego przez stronę naruszenia licznych przepisów K.p.a. odnoszących się do obowiązków organu administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego okazały się nieusprawiedliwione. Niesporne jest, że stan faktyczny sprawy został ustalony przy udziale J.P. uczestniczącego w kontroli obiektu na działce nr [...] w [...], nie jest przy tym kwestionowane, że skarżący udzielał wyjaśnień pracownikom PINB w [...] odnośnie daty wykonywania robót budowlanych i ich celu – rozbudowy budynku mieszkalnego o nowe pomieszczenia mieszkalne oraz klatkę schodową. Nie ulega także wątpliwości, że z przeprowadzonych czynności wykonano dokumentację zdjęciową obrazującą stan obiektu w momencie dokonywania czynności kontrolnych. Zgromadzony materiał dowodowy – w ocenie sądu pierwszej instancji – pozwalał na podzielenie ustalenia organów nadzoru budowlanego, że budowa – w rozumieniu art. 103 ust. 2 uPb – nie została zakończona. Stanowisko sądu wojewódzkiego zasługuje na aprobatę. Z materiału dowodowego wynika, że roboty miały być prowadzone najpóźniej w 1994 r., na zdjęciach widoczny jest brak części okien, nadto z wyjaśnień skarżącego nie wynika, aby przynajmniej część wykonanych przezeń pomieszczeń była użytkowana jako pomieszczenia z zamierzonym przeznaczeniem – czyli pomieszczenia mieszkalne.

W judykaturze wskazuje się, że ustawodawca nie określa precyzyjnie co należy rozumieć przez zwrot użyty w ustawie: "budowa została zakończona". Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., II OSK 205/10, LEX nr 597482 oraz z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 2705/15, LEX nr [...]40948). Ustalenia organów nadzoru budowlanego zaaprobowane następnie przez WSA w Warszawie, są trafne. Trudno mówić przy tym jedynie o możliwości wykonania robót wykończeniowych, skoro w rozbudowanym i nadbudowanym budynku brak było chociażby okien pozwalających na użytkowanie pomieszczeń, ustaleniom tym nie stoi na przeszkodzie argumentacja skarżącego o spełnianiu przez dobudowywane pomieszczenia funkcji przechowalnej i magazynowej.

Zarzuty braku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności wyjaśniających te kwestie przeczy samo oświadczenie J.P., który będąc zobowiązanym przez PINB w [...] do przedłożenia niezbędnych dokumentów stanowiących podstawę do legalizacji samowoli budowlanej, przedstawiając je organowi wnosił o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. To oświadczenie skarżącego złożone w toku postępowania administracyjnego stoi w sprzeczności z późniejszymi oświadczeniami strony zawartymi w pismach procesowych – skardze o skardze kasacyjnej – odnośnie faktu zakończenia budowy.

D. Zarzut braku powołania biegłego na okoliczność dokonania oceny w aspekcie zakończenia budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 uPb nie jest trafny. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., II OSK 242/09, LEX nr 746892). Nie jest także kwestionowane, iż organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób nie budzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 479/17, LEX nr 2426873). Stan obiektu będącego przedmiotem postępowania został ustalony w sposób dostatecznie wystarczający dla dokonania kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów prawa materialnego. Zarzut braku powołania biegłego, gdy na podstawie ustaleń faktycznych organ nadzoru budowlanego we własnym zakresie był zdolny do dokonania oceny stanu robót budowlanych w aspekcie zakończenia budowy, jest niezasadny.

E. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 86 K.p.a. Wedle tego ostatniego przepisu, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Stosowanie środka dowodowego w postaci przesłuchania strony w charakterze świadka jest uzależnione od tego, czy "pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy", w okolicznościach kontrolowanej sprawy wszystkie istotne fakty zostały ujawnione, przeto prowadzenie dowodu w trybie art. 86 K.p.a. było zbędne, tym bardziej, że skarżący składał oświadczenia w pismach procesowych, w których wyjaśniał swój pogląd odnośnie tego, iż traktuje budowę za zakończoną.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. Jak to zasadnie stwierdził WSA w Warszawie, wprawdzie organ II instancji nie zastosował się do dyspozycji tego przepisu, niemniej skarżący nie wykazał, aby miało to jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał wprawdzie, że uniemożliwiono mu w ten sposób wystąpienie z wnioskiem dowodowym w zakresie wykazania daty rozpoczęcia i zakończenia inwestycji, przyczyn rozbudowy, braku jej wykończenia oraz przeznaczenia wybudowanej części tego obiektu, niemniej sąd wojewódzki prawidłowo skonstatował, iż kwestie mające znaczenie prawne w sprawie zostały już na wcześniejszym etapie wyczerpująco wyjaśnione z udziałem samego skarżącego.

F. W konsekwencji nietrafności zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 86 K.p.a. za nieuzasadnione przyjdzie uznać zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 48 ust. 1-3 i 5, art. 49 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 uPb. Wypadnie przy tym zauważyć, że przepisów art. 48 ust. 1-3 oraz 5 uPb w przedmiotowej sprawie nie stosowano. Cyt. przepisy dotyczą możliwości wstrzymania wykonania robót budowlanych oraz nałożenia w drodze postanowienia, obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. jak wynika z akt sprawy i motywów postanowienia PINB w [...] wydanego w I instancji administracyjnej, postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb poprzedzało wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Skoro jednak – jak to wynika z wywodów zamieszczonych w części B niniejszego uzasadnienia – sąd wojewódzki prawidłowo zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że budowa obiektu nie została ukończona przed dniem wejścia w życie przepisów uPb, to nie są trafne zarzuty odnoszące się do niewłaściwego zastosowania przepisów art. art. 48 ust. 1-3 i 5, art. 49 ust. 1 uPb.

G. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 86 K.p.a., niezastosowania art. 199 K.c. oraz naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 49 ust. 1 oraz 52 uPb podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku, skoro koncentrują się na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w aspekcie ustalenia iż inwestorami, a w konsekwencji adresatami postanowienia w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...]. Zdaniem Sądu zarzuty te nie mogły odnieść skutku.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w toku postępowania administracyjnego zebrano dowody, w tym oświadczenie samego J.P., iż to on wyłącznie był inwestorem rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...]. W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia. Jest to osoba, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej, faktycznie finansuje i organizuje proces budowlany. Inwestorem jest zatem podmiot, który wyraża wolę budowy oraz inicjuje budowę i podejmuje się jej w aspekcie faktycznym, w tym wykonuje samodzielnie bądź za pośrednictwem innego podmiotu (wykonawcy) roboty budowlane oraz ponosi jej koszty. Za inwestora należy uznać każdy podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści np. gospodarczych z ukończonej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3050/15, LEX nr 2476646). Skarżący przed organem nadzoru budowlanego wyjaśniał, że to on organizował prace budowlane i ponosił ich koszt, wyjaśnienia te potwierdziła jedna ze współwłaścicielek nieruchomości, na której jest wzniesiony obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania. Okoliczność posiadania lub braku zgody pozostałych współwłaścicieli na podjęcie przez inwestora robót budowlanych, jako przekraczających zakres zwykłego zarządu, nie ma w tej sytuacji znaczenia, z punktu widzenia uczynienia skarżącego wyłącznym adresatem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Okoliczności bycia inwestorem J.P. nie kwestionował na etapie wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 uPb.

H. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw, skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.