Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 632/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 16 i 17
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności i opłat rocznych; skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] Marszałek Województwa [...] orzekł - po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Wójta Gminy Ł. – w pkt 1 o umorzeniu kwoty 229.565,86 zł, tj. część należności jednorazowej w wysokości 89.202,26 zł oraz część opłat rocznych w wysokości 14.036,36 zł za lata 2013 - 2022, tj. 140.363,60 zł z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz w pkt 2 o pozostawieniu do zapłaty kwoty 117.735,01 zł tj. pozostałą część należności jednorazowej w wysokości 45.748,21 zł oraz pozostałą część opłat rocznych w wysokości 7.198,68 zł za lata 2013 - 2022, tj. 71.986,80 zł z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.)

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, przytoczono przepisy mające w sprawie zastosowanie i dokonano oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego.

W szczególności wskazano, że decyzją znak [...] z dnia 19 września 2012 r. Starosta G. na wniosek Wójta Gminy Ł. , zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntu o pow. 0,774 ha w klasie R IIIa, obejmującego część działek nr [...] ,[...] ,[...] pod inwestycje pn. "rozbudowa cmentarza komunalnego wraz z budową parkingu dla potrzeb cmentarza".

Organ I instancji przywołał treść art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celami publicznymi jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że rozbudowa cmentarza komunalnego kwalifikuje się jako zgodna z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ stwierdził, że odwodnienie cmentarza jest technicznie konieczne do dla realizacji celu publicznego i kwalifikuje się jako inwestycja z art. 12 ust. 17 ww. ustawy.

Wskazano, że parking wraz z drogą wewnętrzną stanowiące 33,9 % powierzchni wyłączenia, nie są technicznie konieczne do funkcjonowania cmentarza i nie kwalifikują się jako inwestycje celu publicznego czy użyteczności publicznej zgodnie z art. 12 ust. 16 i ust. 17 ww. ustawy.

Powołano się także na orzecznictwo sądowe stwierdzając, że za inwestycję celu publicznego może być uznane takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1000/08).

Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem terminu złożył Wójt Gminy Ł. , zarzucając zaskarżonej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu odwołania przytoczono argumentację na potwierdzenie ww. zarzutów.

Uzasadniając odwołanie podniesiono, że usytuowanie planowanej inwestycji znajduje się bezpośrednio przy istniejącym cmentarzu komunalnym, co uzasadnia jej lokalizację. Na terenie Gminy nie występują inne grunty nie objęte ochroną, które mogłyby zostać przeznaczone pod budowę cmentarza komunalnego, zaś grunty rolne klasy R IIla i IIIb są gruntami o najniższej klasie gruntów na obszarze wokół cmentarza, stąd tak wybrana lokalizacja jest optymalna z punktu widzenia realizacji celu. Zaznaczono, że inwestycja ta była od wielu lat oczekiwana przez mieszkańców z uwagi na potrzebę rozwiązania wieloletniego deficytu społeczności lokalnej Ł. związanego z zabezpieczeniem wystarczającej ilości miejsc pochówku na istniejącym cmentarzu komunalnym. W tym celu Gmina Ł. nabyła grunt od Parafii Rzymsko - Katolickiej i rozpoczęła procedury związane z zaprojektowaniem inwestycji, której koszt określono na kwotę 2.199.000,00 zł.

Strona odwołująca się zarzuciła więc organowi I. instancji błędną wykładnię art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na przyjęciu, że parking wraz z drogą wewnętrzną nie są technicznie konieczne do funkcjonowania cmentarza i nie kwalifikują się jako inwestycje celu publicznego czy użyteczności publicznej, gdyż w rzeczywistości zarówno droga wewnętrzna, jak i parking są technicznie konieczne do funkcjonowania cmentarza. W ocenie odwołującej się przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co wynika z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem są to zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu.

Wobec powyższego stwierdzono, że zamierzeniem Gminy jest realizacja celu publicznego określonego w art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jakim jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy, a cel ten ma zostać osiągnięty poprzez wykonanie planowanej inwestycji, przy czym wszelkie roboty zaplanowane w ramach tej inwestycji składają się na wykonanie zadania i służyć będą realizacji tego celu publicznego. Projektowany w ramach inwestycji parking wraz z drogą wewnętrzną są niezbędne do utrzymania i prawidłowego funkcjonowania cmentarza, zatem urządzenia te są technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, a tym samym nie są to zamierzenia, które mają tylko sprzyjać temu celowi.

Zwrócono uwagę, że lokalizacja drogi wewnętrznej z uwagi na jej usytuowanie służyć będzie do poruszania się po obiekcie cmentarza, natomiast lokalizacja parkingu znajduje się w dalekiej odległości od centrum L. , sklepów, firm, instytucji, co uzasadnia, że będzie służył jedynie celom związanym z funkcjonowaniem cmentarza. W konsekwencji stwierdzono, że zarówno parking, jak i droga wewnętrzna ewidentnie służą realizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest cmentarz, a nie jest tylko urządzeniem sprzyjającym mu, gdyż nie może prawidłowo funkcjonować cmentarz, wyłączając z niego drogę wewnętrzną i parking.

W odwołaniu postawiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca przedmiotowej inwestycji oraz brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Wójta Gminy Ł, jak również nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez brak wyznaczenia terminu do zapoznania się z całością materiału dowodowego sprawy, przed wydaniem decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 4 grudnia 2012 r. znak[...] .

W uzasadnieniu podzielono ustalenia faktyczne organu I. instancji.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stwierdzono, że z powyższych regulacji wynika, że dla potrzeb zastosowania instytucji umorzenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, ustawodawca posługuje się pojęciami: inwestycji o charakterze użyteczności publicznej oraz inwestycji celu publicznego. W przypadku inwestycji celu publicznego, w art. 12 ust. 17 ww. ustawy następuje wprost odesłanie do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak więc ustalenie zakresu tych inwestycji zostało ściśle określone. W konsekwencji interpretując pojęcie celu publicznego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z katalogiem "celów publicznych" o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że może celem publicznym być tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Charakter celu publicznego nie zależy od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy publiczności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 798/09).

Wyjaśniono, że w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, umorzenie może dotyczyć wyłącznie inwestycji wymienionych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza. Jednakże samo pojęcie inwestycji użyteczności publicznej, od ustalenia treści którego zależało, czy może mieć zastosowanie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zostało przez organ I. instancji zinterpretowane.

W ocenie Kolegium Odwoławczego - wobec braku definicji legalnej pojęcia "inwestycja użyteczności publicznej" - zasadne jest powołanie się na przepisy powszechnie obowiązujące i przyjęcie w oparciu o nie znaczenia tego terminu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 138/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 824/08). Skoro bowiem ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, zasadne jest zastosowanie wykładni systemowej i sięgając do innych przepisów ustalenie, czy cel, jakiemu ma służyć przedmiotowa inwestycja jest celem uzasadniającym umorzenie opłaty rocznej w trybie ww. przepisu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 824/08). Tak więc zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, "gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych".

Dokonując oceny wniosku Gminy Ł. o umorzenie należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja rozstrzygająca w przedmiocie tegoż wniosku jest decyzją uznaniową. Uznanie administracyjne jest określoną sferą swobody pozostawionej organowi administracyjnemu, co oczywiście nie oznacza dowolności działania. Istota oceny sprowadza się do wykładni art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych w kontekście rodzaju zamierzenia inwestycyjnego, którego decyzja o wyłączeniu dotyczy.

W rozpatrywanej sprawie inwestycja polegająca na "rozbudowie cmentarza komunalnego wraz z budową parkingu dla potrzeb cmentarza" w miejscowości Ł. , w ocenie Kolegium jest inwestycją której realizacja - niewątpliwie na potrzeby lokalnej społeczności - stanowi ważną społecznie inwestycję, co jednakże nie przesądza o tym, że w całości może być uznana za inwestycję celu publicznego czy inwestycję użyteczności publicznej.

Zatem w przedmiocie tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I. instancji, mocą którego umorzono Gminie Ł. część należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, Kolegium Odwoławcze stwierdziło jedynie - jako zobligowane do zbadania zaskarżonej decyzji w całości - że w pełni przychyla się do stanowiska organu I instancji w tym zakresie. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że powiększenie cmentarza kwalifikuje się jako inwestycja wymieniona wprost w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się nadal do treści cyt. wyżej art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie

gruntów rolnych i leśnych Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że z kolei parking jako inwestycja infrastrukturalna będzie służyć ogółowi społeczności lokalnej, w tym poprzez ułatwienie korzystania z cmentarza, stworzenie dogodnego dostępu dla osób przybywających na cmentarz, jednakże nie przesądza to w istocie o nadaniu tej inwestycji cech rodzajowych, o których mowa w art. 12 ust. 16 ustawy. Takie bowiem zagospodarowanie przestrzeni publicznej, jak budowa parkingu, nie stanowi

samo w sobie inwestycji powiększenia lub założenia cmentarza, o czym mowa w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślono, że w przepisie tym nie chodzi o powiązanie danej inwestycji z zakresem inwestycji w nim określonych, ale o inwestycję z konkretnego zakresu tam wymienionego. Natomiast takiego charakteru nie można przypisać parkingowi, który ma pełnić niejako rolę służebną wobec cmentarza.

Dodano, że wprowadzony w art. 12 ust. 16 ww. ustawy wyjątek powinien być interpretowany wąsko, czy - jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych - wręcz zawężające, co wynika z ogólnej zasady nierozszerzania wyjątków, a którym jest umorzenie należności.

Kolegium Odwoławcze podzieliło również stanowisko organu I instancji w przedmiocie oceny, że planowane zamierzenie nie stanowi inwestycji celu publicznego, tak więc art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych również nie może tutaj mieć zastosowania. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że zamierzenie to nie kwalifikuje się jako wymienione w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. jako wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, bowiem droga wewnętrzna i parking nie są drogą publiczną. Z ustawy o drogach publicznych (art. 2 ust. 1) wynika wprost, jakie drogi zaliczone są do kategorii dróg publicznych (w tym drogi gminne), jednakże w myśl art. 8 ust.1 tej ustawy "drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi".

Wobec powyższego nie można zdaniem Kolegium Odwoławczego - na gruncie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przyjąć, że przedmiotowe zamierzenie w części polegającej na budowie parkingu, kwalifikuje się jako należące do którejkolwiek z kategorii wymienionych w tym przepisie, co nie pozwala na uznanie tegoż zamierzenia jako inwestycji celu publicznego, a tym samym na zastosowanie art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 12 ust. 17 ustawy nawiązuje wprost do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem poszukiwanie w innych przepisach powszechnie obowiązujących, jak art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia inwestycji celu publicznego, nie może prowadzić do interpretacji sprzecznej z wykładnią art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zajęte przez organ I. instancji stanowisko i dokonana przez organ wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów, w szczególności art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, została poparta racjonalnym uzasadnieniem i nie jest dowolna.

Ponadto Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania, że decyzja organu I instancji w sposób istotny narusza prawo procesowe, tj. między innymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny był niesporny, a istota sprawy sprawdzała się do dokonania wykładni przepisów prawa, a tej - w ocenie Kolegium Odwoławczego - organ I. instancji dokonał w sposób prawidłowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Wójt Gminy L. , zarzucając decyzji Kolegium Odwoławcze naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że parking wraz z drogą wewnętrzną nie są technicznie konieczne do funkcjonowania cmentarza i nie kwalifikują się jako inwestycje celu publicznego czy też użyteczności publicznej.

Przedmiotem zarzutów jest także naruszenie przez Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się od decyzji organu I. instancji, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu, że parking wraz z drogą wewnętrzną stanowią 33,9 % powierzchni wyłączenia i związaną z tym funkcją drogi wewnętrznej, podczas gdy organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko skupił się jedynie na parkingu, pomijając uzasadnienie dotyczące wyłączenia drogi wewnętrznej.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I. instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację dla poparcia przedstawionych powyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma wykładnia art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych z tytułu uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, jeżeli wniosek o wyłączenie złoży organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego i wniosek ten dotyczy umorzenia należności i opłat za grunt przeznaczony pod inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu, miedzy innymi, kultu religijnego i zarazem ta inwestycja służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, bądź inwestycja ma dotyczyć powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Trafnie organy obu instancji uznały, że zakres wniosku Wójta Gminy Ł. dotyczył umorzenia pozostałej części należności i opłat rocznych w związku z inwestycją polegającą na powiększeniu istniejącego cmentarza, ale nie obejmującą samego powiększenia cmentarza, tylko budowy parkingu z drogą wewnętrzną. Trafnie zakwalifikowano część inwestycji obejmującej "rozbudowę cmentarza komunalnego" jako synonim pojęcia "powiększenie cmentarza", o którym mowa w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Budowa zaś parkingu nie stanowi części powiększenia cmentarza.

Dopuszczalność interpretacji przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z prawa do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia danego gruntu rolnego z produkcji rolniczej nie może mieć charakteru rozszerzającego, a – jak trafnie to przyznały organy – ma następować w sposób zawężający. Wynika to nie tylko z samego celu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przez ich odmiennych zagospodarowaniem, ale także i treść art. 12 ust. 16 ww. ustawy, w którym ustawodawca jedynie pozwala marszałkowi województwa na umorzenie należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej nawet, gdy dany grunt jest np. przeznaczony stricte na założenie cmentarza i tylko założenie cmentarza. Nie jest więc tak, że samo wskazanie we wniosku przesłanki polegającej na objęciu wnioskiem inwestycji wprost wymienionej w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych już nakazuje właściwemu marszałkowi województwa umorzenie wymienionych w tym artykule opłat. W związku z tym można wywnioskować, że art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winien być interpretowany w sposób zawężający przesłanki do umorzenia należności i opłat z tytułu udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej (i leśnej).

Istotą sporu w tej sprawie jest ocena, czy planowana przez Gminę Ł. budowa parkingu z miejscami postojowymi oraz drogą wewnętrzną na obszarze sąsiadującym z planowaną rozbudową cmentarza ma być objęta pojęciem "powiększenia cmentarza", o której mowa w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona skarżąca argumentuje, że budowa takiego parkingu wraz z drogą wewnętrzną są niezbędne i konieczne, a to ze względu na potrzebę zapewnienia dojazdu do cmentarza osobom odwiedzającym cmentarz, dojazdu pojazdom sanitarnym, parkowaniu pojazdom przewożącym zwłoki, a tym samym są one techniczne konieczne dla funkcjonowania cmentarza. Tak projektowany parking, z powodu jego znacznego oddalenia od sklepów i innych miejsc publicznych, nie będzie służył jako miejsce pobierania opłat za parkowanie i ma być przeznaczony jedynie osobom odwiedzającym cmentarz. Celem budowy parkingu z drogą wewnętrzną nie jest jedynie sprzyjanie realizacji podstawowego celu, jakim jest poszerzenie cmentarza, ale są niezbędne do takiego powiększenia. Bez parkingu byłby utrudniony dostęp do cmentarza.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stoi na stanowisku, że planowany parking stanowiący 33,9 % powierzchni wyłączenia z produkcji rolniczej nie jest technicznie niezbędny do funkcjonowania cmentarza. Taki parking ułatwi dostęp do cmentarza, ale samo wybudowanie parkingu nie może być rozumiane jako powiększenie lub poszerzenie cmentarza. W ocenie organu odwoławczego art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala na umorzenie tylko opłat za wyłączenie wobec samej inwestycji wprost wymienionej w tym przepisie, a nie innej i to nawet powiązanej z tak wyłączoną. Rola zaś parkingu wobec cmentarza jest jedynie służebna.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. Na podstawie akt zgromadzonych w tej sprawie, w tym także map (akta administracyjne, karty nr [...]0) wyraźnie widać, że do istniejącego już cmentarza biegnie droga zaznaczona jako jezdnia asfaltowa między innymi po działkach nr [...], nr [...], nr [...] ,[...]. Na kopii rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie widać, że droga prowadząca do cmentarza ma oznaczenie 4.2 KGD (akta administracyjne, karta nr [...] ). Nie ma więc racji strona skarżąca wskazując, że do istniejącego cmentarza nie ma drogi dojazdowej. Istniejąca droga będzie także pełnić funkcje drogi dojazdowej do powiększanej powierzchni cmentarza. Nie ulega także wątpliwości, że obecnie istniejący cmentarz w miejscowości Ł. jest zagospodarowany, a więc także i obecnie osoby chcące odwiedzić cmentarz mają taką możliwość. W żadnym zakresie ani wniosek strony skarżącej, ani odwołanie lub skarga bądź inne pisma nie wskazują, aby były trudności czy to z dojazdem do istniejącego cmentarza, czy też parkowaniem pojazdów bądź poruszaniem się pojazdów obsługi cmentarza (np. do zbierania odpadów).

W związku z tym, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje zarówno rozbudowę (powiększenie) istniejącego cmentarza, jak i odrębnie budowę parkingu nie objętego granicami cmentarza, należało stwierdzić, że tak organ I. instancji, jak i organ II. instancji nie naruszyły prawa dokonując wykładni art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz przesłuchania w charakterze strony Wójta Gminy Ł. Dowód z przesłuchania strony ma charakter posiłkowy i jest przeprowadzany wówczas, gdy pozostają w sprawie istotne i niewyjaśnione zarazem okoliczności stanu faktycznego (art. 86 K.p.a.). W tej sprawie Sąd nie dostrzega występowanie takich niejasności. Nietrafny jest zarzut, jakoby przedmiotową inwestycję w zakresie powiększenia cmentarza należałoby definiować jako inwestycję z zakresu kultu religijnego. Skoro ustawodawca w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odrębnie wymienia inwestycje z zakresu kultu religijnego i zakładanie/powiększanie cmentarza to nie można tej samej inwestycji kwalifikować zamiennie.

Okoliczność, że projektowany parking z drogą wewnętrzną mają służyć społeczności lokalnej nie oznacza zarazem, że są to inwestycje celu publicznego objęte tak art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyraźnie dokonało oceny projektowanej inwestycji w zakresie budowy parkingu z drogą wewnętrzną w zakresie obejmującym i art. 12 ust. 16 i art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i trafnie wskazało, że parking ten nie spełnia warunków do objęcia go przepisami ww. ustawy, a w tym w szczególności nie jest częścią drogi publicznej. Nie ma potrzeby powtarzania w tym zakresie argumentacji organu odwoławczego, skoro Sąd w pełni akceptuje wykładnię prawa zastosowaną przez Kolegium Odwoławcze. Stosowanie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celem udowodnienia pojęcia "inwestycji celu publicznego" nie jest trafne, skoro ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do takiej regulacji nie odsyła.

Nie jest zasadnym argument dotyczący znacznego obciążenia budżetu Gminy Ł. koniecznością zapłaty kwoty 117.735,01 zł z tytułu jako łączna suma należności i 10-letnich opłat rocznych. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nieuzasadnionym było samo wkalkulowanie w kosztach budowy cmentarza i parkingu brak obowiązku zapłaty za wyłącznie gruntów w produkcji rolniczej. Nawet odnośnie powierzchni powiększanego cmentarza organy administracji jedynie mogły umorzyć należne należności wraz z opłatami rocznymi. Tym samym prawidłowa kalkulacja kosztów budowy winna w pełni uwzględniać także i koszt tzw. odrolnienia. Ponadto łączny koszt pozostałych do zapłaty opłat wynosi ok. 6 % kosztów całej inwestycji, co także wskazuje na nieproporcjonalność argumentu o braku możliwości realizacji całej inwestycji w przypadku obowiązku zapłaty kwoty ok. 53 tyś złotych w 2013 r. i następnie po 7198,68 zł w latach 2014-2022.

Mając powyższe na uwadze skarga podlega, stosownie do art. 151 P.p.s.a, oddaleniu.