Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1949/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 158/18 w sprawie ze skargi M.H. na bezczynność Prezesa Zarządu Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Prezesa Zarządu Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz M.H. kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 158/18 oddalił skargę M.H. na bezczynność Prezesa Zarządu Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie w zakresie udostępnienia informacji publicznej, to jest odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 19 lipca 2018 r. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez nieudzielenie pełnej informacji na w/w wniosek. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 19 lipca 2018 r zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej m.in. nagród, premii, wykształcenia oraz pensji w Spółce Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie. Wniosek składał się z VI punktów. Na punkty I, III, V i VI organ udzielił odpowiedzi w terminie, natomiast w zakresie punktów II i IV wniosku poinformował, że w Spółce nie ma pracowników pełniących funkcje publiczne. Punkty II i IV wniosku dotyczyły odpowiednio:

II. zestawienia pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko) TŁ pełniących funkcje publiczne (czyli niepełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z podziałem na komórki organizacyjne oraz kwotą nagród przyznanych od początku istnienia Spółki do dnia odpowiedzi na wniosek (w ujęciu każdorocznym) wraz z uzasadnieniem ich przyznania;

IV. zestawienia pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko) TŁ pełniących funkcje publiczne z podziałem na komórki organizacyjne wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+ specjalność + ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych) tego pracownika, wedle przykładowego, rekomendowanego przez wnioskodawcę wzoru:

1) Komórka A – Pracownik XY – kierunek: prawo (Uniwersytet Warszawski) – studia podyplomowe: budownictwo (Politechnika ...),

2) Komórka A – Pracownik ZW – kierunek: filologia polska (Uniwersytet ...),

3) Komórka B – Pracownik TR – kierunek: informatyka (Akademia Górniczo – Hutnicza w Krakowie)

4) Stanowisko ds. ... – Pracownik UD – kierunek: finanse i rachunkowość – specjalność: rachunkowość, itd.

Skarżący wskazał, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co nie budzi zastrzeżeń stron. Przedmiotem sporu stało się przyjęcie stanowiska, zgodnie, z którym organ nie zatrudnia pracowników pełniących funkcje publiczne. Zdaniem skarżącego, analiza pojęcia "pełnienia funkcji publicznych" w świetle orzecznictwa i w porównaniu z działalnością Spółki prowadzi do wniosku, że takie stanowisko jest nie do przyjęcia. Jako osoby pełniące funkcje publiczne należy bowiem osoby, którym przysługuje, co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Za pełniące funkcje publiczną należy zatem uznać osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Skarżący stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia inwestycyjnego będącego zadaniem Spółki, obejmującego zadania własne Gminy Miejskiej Kraków, bez wątpienia stanowi zadanie publiczne. Tym samym osobom zaangażowanym w zarząd nad tym przedsięwzięciem przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej. W gronie osób zatrudnionych przez Spółkę znajdują się osoby, które pełnią funkcje publiczne.

W ocenie skarżącego, organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie udostępnił pełnej wnioskowanej informacji, ani też nie wydał decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Prezes Zarządu Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał, że skarga na bezczynność nie została poprzedzona ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Stwierdził, iż Prezes Zarządu Spółki jest organem osoby prawnej, a nie organem administracji publicznej działającym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź ordynacji podatkowej i nie dysponuje władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych lub osób prawnych.

Zdaniem organu, w tej sprawie nie doszło do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż podjęto czynności przewidziane prawem. Na wniosek z dnia 19 lipca 2018 r. udzielono w dniu 2 sierpnia 2018 r. odpowiedzi na wszystkie pytania – co w treści uzasadnienia skargi przyznał także skarżący. Skoro udzielono odpowiedzi w przepisanym czasie i formie (czynnością materialno-techniczną) to Spółka na dzień złożenia skargi nie pozostaje w bezczynności.

Ponadto Prezes Zarządu Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie podał, że pracownicy Spółki mają statusu pracowników wykonujących zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, który jest regulowany przepisami Kodeksu pracy i w tym zakresie nie podlegają odrębnym przepisom czy pragmatykom służbowym, np. ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Nie mają oni statusu osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu przepisów prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Przepisy odnoszą tę sferę aktywności publicznej do funkcjonariuszy publicznych, członków organu samorządowego, osób zatrudnionych w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonują wyłącznie czynności usługowe, a także innych osób, których uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą umowę międzynarodową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, w tym szczególności zażaleniem wnoszonym w trybie art. 37 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. I OSK 1089/14). Z tego też względu skarga, jako spełniająca warunki formalne, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Następnie Sąd pierwszej instancji podał, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt lub czynność nie została dokonana przez organ.

Dokonując kontroli sądowej odpowiedzi udzielonej M.H. w niniejszej sprawie przez Prezesa Zarządu Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, Sąd nie stwierdził stanu bezczynności, albowiem w przepisanym terminie i w wystarczający sposób udzielono skarżącemu odpowiedzi adekwatnej do zadanego pytania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie była okoliczność, że Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie jest obowiązana do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sporna była ta część żądania wniosku, która odnosi się do udostępnienia zestawienia dotyczącego osób sprawujących w Spółce funkcje publiczne. M.H. zarzucił bowiem, że w tym zakresie jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został zrealizowany, zaś Spółka stwierdziła, że w jej strukturach nie działają osoby pełniące funkcje publiczne.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w obowiązujących przepisach prawa brak jest legalnej definicji pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na to, że jest to osoba, która wykonuje zadania przynależne podmiotowi publicznemu, w którego strukturach jest zatrudniona. Przy czym o samym zakwalifikowaniu do tej kategorii decydujący jest rodzaj wykonywanych zadań, w szczególności związanych z decydowaniem o środkach publicznych i rozporządzaniem nimi. Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" jest ujmowane szeroko, nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje osoby mające związek z realizacją zadań publicznych. Cechą wyróżniająca osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Na podstawie przepisów u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Wskazanie , czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1887/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał także, że wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" zajmował się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK 2006, seria A, Nr 3, poz. 30), stwierdził, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

Następnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07 (OTK 2007, seria A, Nr 5, poz. 48) wyjaśnił, że z pojęcia osób pełniących funkcje publiczne należy wyłączyć osoby niewykonujące imperium państwowego i niegospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (dominium).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższych rozważań, kategoria osób pełniących funkcje publiczne nie może obejmować funkcji, stanowisk i zawodów, które nie mają żadnego związku z władztwem publicznym (imperium) ani z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (dominium).

Z ogólnodostępnej strony internetowej Spółki Trasa Łagiewnicka S. A. z siedzibą w Krakowie i informacji zawartych w BIP (https://www.bip.krakow.pl/?dok%20id= 84435& metka=1) oraz odpisu z KRS wynika, że Spółka Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie jest jednoosobową spółką akcyjną Gminy Miejskiej Kraków, powołaną uchwałą Nr XXXVII/625/16 z dnia 17 lutego 2016 r., posiadającą Radę Nadzorczą i Zarząd, której Gmina Miasta Krakowa powierzyła na podstawie stosownej umowy w ramach wykonania zadań własnych Gminy, obejmujących budowę gminnych dróg i ulic (w tym infrastruktury tramwajowej), mostów i placów oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – realizację projektu polegającego na: przygotowaniu oraz realizacji we własnym imieniu przez Spółkę przedsięwzięcia inwestycyjnego obejmującego budowę Trasy Łagiewnickiej i utrzymaniu wybudowanej infrastruktury w odpowiednim stanie technicznym, obejmującym również jej odtworzenie, w okresie do dnia 31 grudnia 2042 r. Realizacja tego przedsięwzięcia inwestycyjnego przez Spółkę polega na:

1. pełnieniu funkcji inwestora w zakresie Trasy Łagiewnickiej (uzyskanie wymaganych przepisami decyzji, pozwoleń, uzgodnień lub opinii odpowiednich organów wymaganych w celu uzyskania pozwolenia na budowę, uzyskanie pozwolenia na budowę w oparciu o dokumentację techniczną, bieżące zarządzanie procesem inwestycyjnym itd.),

2. opracowywaniu projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich w zakresie Trasy Łagiewnickiej z infrastrukturą tramwajową,

3. opracowaniu i złożeniu wniosku o dofinansowanie dla komponentu obejmującego budowę linii tramwajowej wzdłuż Trasy Łagiewnickiej, a następnie realizacja i rozliczenie tego komponentu zgodnie z przepisami i wytycznymi odpowiednich instytucji programowych,

4. utrzymaniu nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, infrastruktury tramwajowej, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą w zakresie Trasy Łagiewnickiej.

Spółka została utworzona w celu realizacji projektu – przedsięwzięcia transportowego o charakterze publicznym, z udziałem finansowania zewnętrznego pozyskanego z instytucji finansowych oraz dostępnych środków funduszy europejskich. Na podstawie uchwały nr 2/2017 Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie z dnia 3 marca 2017 r. w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków Zarządu Spółki, zawarła ona z członkami Zarządu Spółki umowy o świadczenie usług zarządzania (kontrakty menedżerskie). Szczegółowy sposób wykonania przez Spółkę inwestycji określa umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miejską a Spółką. Świadczenie usług przez Spółkę na rzecz Gminy odbywa się odpłatnie, przy wykorzystaniu majątku wytworzonego w wyniku realizacji inwestycji, który stanowi własność Gminy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wykonywanie powyższej umowy przez jednoosobową spółkę akcyjną Gminy nie ma jednak cech władztwa publicznego (imperium), a zamyka się wyłącznie w wykonywaniu zleconych przez Gminę konkretnych zadań w ramach jej władztwa nad rzeczami – dominium. Spółka jest podmiotem rynkowym i w jej działalności brak realizacji uprawnień ze sfery imperium. Wyrazem działalności Gminy w sferze dominium jest realizowanie konkretnych funkcji właścicielskich. W sferze dominium Gmina Miasta Krakowa nie korzysta jednak z żadnych uprawnień władczych. Spółka Trasa Łagiewnicka S.A z siedzibą w Krakowie jest normalnym uczestnikiem obrotu gospodarczego, w związku z tym w jej strukturach brak jest osób pełniących funkcje publiczne.

Mając na względzie powyższe argumenty Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes Zarządu Spółki Trasa Łagiewnicka S.A z siedzibą w Krakowie uczynił zadość wymogom z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i w dniu 2 sierpnia 2018 r. (a więc w nieprzekraczalnym terminie 14 dni) udzielił odpowiedzi na pytania skarżącego. Wbrew zatem twierdzeniom skargi, w dacie jej wniesienia, tj. w dniu 31 sierpnia 2018 r., Prezes Zarządu Spółki nie pozostawał w bezczynności. Jednocześnie Sąd wskazał, że rzeczą skarżącego – wnioskującego o udzielenie informacji publicznej jest zadanie pytania w sposób, który nie budzi wątpliwości, co do użytych w nim zwrotów. Pytanie zbyt ogólne bądź niejednoznaczne sprawia, że udzielającemu odpowiedzi nie można poczynić zarzutu braku odpowiedzi bądź bezczynności w jej udzieleniu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.H., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, iż w kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii występowania w organie osób pełniących funkcje publiczne, wyrok ten zawiera sprzeczne twierdzenia Sądu;

2) przepisów postępowania, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej, chociaż nie doszło do jej udostępnienia pomimo upływu ustawowego terminu;

3) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wykonywanie funkcji publicznych, o których mowa w w/w przepisie, nie obejmuje czynności dotyczących sfery dominium w spółce komunalnej, a w szczególności nie obejmuje czynności dotyczących rozstrzygania o sposobie wydatkowania środków zgromadzonych w takim podmiocie;

4) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, iż nie doszło do bezczynności organu w udostępnianiu informacji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Stwierdził, że Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie w istocie wykonuje zadania publiczne, jakie ustawodawca przypisał samorządowi gminnemu, a który realizuje je poprzez zawarcie danej umowy, w tym przypadku z w/w Spółką.

Spółka Trasa Łagiewnicka Spółka Akcyjna w Krakowie, reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 158/18 dopuścił Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w kontekście zarzucanej błędnej wykładni i niezastosowania określonych przepisów, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania są procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, iż Spółka Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie jest – co do zasady – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Jest ona bowiem jednoosobową spółką akcyjną Gminy Miejskiej Kraków, której Gmina powierzyła – w ramach wykonania zadań własnych Gminy – realizację przedsięwzięcia transportowego o charakterze publicznym, z udziałem finansowania zewnętrznego pozyskanego z instytucji finansowych oraz dostępnych środków funduszy europejskich. Projekt ten polega m.in. na budowie Trasy Łagiewnickiej wraz z linią tramwajową i utrzymaniu nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, infrastruktury tramwajowej, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą w zakresie Trasy Łagiewnickiej.

Powyższe wystarcza do uznania Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie, jako spółki komunalnej (art. 9 w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 827 ze zm.), utworzonej przez Gminę Miejską Kraków w celu wykonania w/w zadań, za podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, a więc taki, który na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

Kwestia sporna sprowadza się do tego, że w ocenie w/w Spółki w jej strukturach nie działają "osoby pełniące funkcje publiczne", o czym poinformowała w formie pisma skarżącego i taka odpowiedź – jej zdaniem – w sposób prawidłowy załatwiła jego wniosek z dnia 19 lipca 2018 r. o udostepnienie informacji publicznej w kwestionowanym zakresie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, stwierdzając, że realizacja umowy wykonawczej zawartej pomiędzy Gminą a jednoosobową spółką akcyjną tej Gminy nie ma cech władztwa publicznego (imperium), a dotyczy jedynie wykonywanych, zleconych przez Gminę, konkretnych zadań w ramach jej władztwa nad rzeczami (dominium). Spółka jest jednak podmiotem rynkowym i w jej działalności nie ma realizacji uprawnień ze sfery imperium. Wyrazem działalności Gminy Miasta Krakowa w sferze dominium jest realizowanie konkretnych funkcji właścicielskich, jednak Gmina nie korzysta z żadnych uprawnień władczych. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że Spółka Trasa Łagiewnicka S.A z siedzibą w Krakowie jest normalnym uczestnikiem obrotu gospodarczego, a w konsekwencji w jej strukturach brak jest osób pełniących funkcje publiczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Analizę trafności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej. Wyjaśnić należy, iż Konstytucja RP zawiera regulację dotyczącą zakresu prawa do informacji publicznej przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 244/170).

Określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Sąd pierwszej instancji uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. I OSK 1530/14 stwierdził, że "Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma jedynie charakter podstawowy i niewyczerpujący. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wyrażono pogląd , że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). (...) Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. (...) Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. (...) można założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.".

Wskazać należy, że wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, na który również powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trybunał wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał Konstytucyjny wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy zatem ujmować szeroko. Obejmuje ono w konsekwencji osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmując racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, iż jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest bowiem wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie uznał, że w strukturach Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie brak jest osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które posiadają określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Jak już wyżej wskazano, Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie – jako spółka komunalna, będąca jednoosobową spółką akcyjną utworzoną przez Gminę Miejską Kraków – jest osobą prawną wykonującą zadania o charakterze użyteczności publicznej (komunikacja), których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 w/w ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Podać należy, iż art. 10a ustawy o gospodarce komunalnej dla spółek komunalnych przewiduje odmienne regulacje w zakresie m.in.: obowiązku powoływania rady nadzorczej, kadencyjności rady nadzorczej, trybu powoływania członków rady nadzorczej i ich kwalifikacji, ograniczeń dotyczących członków rady nadzorczej i sposobu powoływania członków zarządu, aniżeli zawarte w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1577 ze zm., dalej w skrócie "K.s.h."). Uregulowania określone w w/w przepisie istotnie różnią się od zasad ogólnych przewidzianych w przepisach K.s.h. i – jako lex specialis – mają pierwszeństwo przed uregulowaniami kodeksowymi. Fakt ten znacząco różnicuje sposób zarządzania tego rodzaju spółką w porównaniu do spółki uregulowanej wyłącznie przepisami K.s.h., wzmacniając pozycję wspólnika w relacjach z organami spółki. Co więcej, specyfika działalności z zakresu użyteczności publicznej prowadzonej na rzecz lokalnej wspólnoty, a także szczególny, charakterystyczny wyłącznie dla spółek komunalnych sposób zarządzania, pozwala za najważniejsze cechy takiej spółki uznać nie tylko monopolistyczną pozycję rynkową; wysoką kapitałochłonność majątku, nierynkowy sposób ustalania cen i niską elastyczność cenową, ale także silne oddziaływanie społeczne i polityczne otoczenia na spółkę oraz silne oddziaływanie ekonomiczne i społeczne spółki na otoczenie (por.: M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, Wolters Kluwer, W-wa 2008 r., s. 432; K. Byjoch, D. Klimek, Spółka komunalna. Aspekty prawne, ekonomiczne i społeczne, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2015r., s. 80). W konsekwencji przyjąć należy, iż wykonywanie przez spółkę komunalną zadania z zakresu użyteczności publicznej, a więc zadania publicznego, powoduje, iż cały proces jego realizacji ma charakter publiczny – w tym również w zakresie odnoszącym się do konkretnych osób, które zawarły ze spółką umowę o pracę i na jej podstawie, w imieniu spółki, wykonują czynności faktycznie będące realizacją tego zadania (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1221/16). Silne oddziaływanie społeczne i polityczne otoczenia na spółkę komunalną oraz zwrotne oddziaływanie takiej spółki na otoczenie nie pozwala zatem na stwierdzenie, że w jej strukturach brak jest w ogóle pracowników będących osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji pominął zatem kwestię dotyczącą struktury organizacyjnej Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie w zakresie jej działalności i wynikających z tego faktu kompetencji decyzyjnych danych osób w niej zatrudnionych, mających wpływ na wykonywanie zadań, które niewątpliwie – co już wyżej wykazano – mają charakter publiczny. Przy czym zaznaczyć należy, iż w przypadku pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie chodzi wyłącznie o osobę uprawnioną w danej spółce komunalnej do podejmowania decyzji na zewnątrz czy do nadzoru nad konkretnymi pracownikami, co miałoby wynikać tylko z jej struktury organizacyjnej w zakresie działalności statutowej. W świetle powołanego wcześniej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, za osobę pełniącą funkcję publiczną należy bowiem uznać każdego, kto pełni funkcję w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Chodzi zatem o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub których sprawowanie łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów oraz pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej i nie należy do stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny. Osoba taka musi mieć zatem pośredni, realny i skonkretyzowany, a nie jedynie hipotetyczny, wpływ na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów. M.H. w swoim wniosku podkreślił, że dotyczy on wyłącznie osób pełniących funkcje publiczne, "czyli niepełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.".

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że Prezes Zarządu Spółki Trasa Łagiewnicka S.A. z siedzibą w Krakowie nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu pkt II i IV wniosku M.H. z dnia 19 lipca 2018 r. z tego powodu, że w strukturach Spółki brak jest osób pełniących funkcje publiczne. W związku z tym zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. okazały się zasadne.

W konsekwencji trafne są także zarzuty naruszenia wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów postępowania, będące procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej.

Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni przedstawioną wyżej argumentację. Ponadto, z uwagi na fakt, iż oddalając skargę prawidłowo przedmiotem oceny uczynił wyłącznie omówioną wyżej kwestię, dokona analizy żądania M.H., zawartego w pkt II i IV jego wniosku z dnia 19 lipca 2018 r., pod kątem tego, czy żądane w tym zakresie informacje mają charakter informacji publicznej, przyjmując przy tym, że chodzi tylko o osoby pełniące w strukturach w/w Spółki funkcje publiczne w rozumieniu zaprezentowanym w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).