Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 974/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu F. S. od decyzji Wojewody z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. i S. M. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. znak: [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia.

Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach:

Dnia [...] kwietnia 2016 r. wpłynęły do Starosty [...] wnioski J. M. i S. M. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydanego przez ten organ pozwolenia na budowę (ww.) dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych na działce nr [...] w P. , wydanego dla F. sp. z o.o., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną własną decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Następnie wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego, na którym opierają swą legitymację procesową będącą podstawą wniesienia żądania wznowienia postępowania. W odpowiedzi wnioskodawcy wyjaśnili, że należące do nich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów.

Starosta W. uznał za strony postępowania: inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. Organ przyjął, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 102 ze zm., dalej: p.b.), obejmuje działkę nr [...], obręb P.. Z danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków wynika, że J. M. jest właścicielem działki nr [...], obręb P., której odległość od działki nr [...] wynosi ok. 6 m. Z kolei S. M. jest współwłaścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Według organu I instancji, S. M. oraz J. M. nie posiadają przymiotu strony postępowania, albowiem obszar oddziaływania projektowanych budynków na działce nr [...] zamyka się w obrębie działki, na której zostały zaprojektowane, a działka nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie znajdują się w strefie oddziaływania obiektów.

Wobec powyższych ustaleń decyzją z [...] lutego 2017 r. Starosta W. odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2017 r.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 569/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2017r. Sąd stwierdził, że przy ocenie obszaru oddziaływania inwestycji zaplanowanej na działce [...] obowiązkiem organów orzekających było uwzględnienie okoliczności, że w rzeczywistości przedsięwzięciem zaplanowanym przez spółkę F. nie jest tylko budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], lecz w istocie budowa osiedla domów mieszkaniowych na terenie o znacznej powierzchni. Sąd podkreślił, że stanowisko powyższe znajduje oparcie w treści art. 33 ust. 1 p.b., w myśl którego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może – na wniosek inwestora – dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., dla całego zamierzenia budowlanego. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Tymczasem organy nie dokonały żadnej analizy projektu zagospodarowania działki, który załączony jest do dokumentacji projektowej, w tym nie wyjaśniły, jakie znaczenie ma przedłożenie przez inwestora wraz z projektem dwóch budynków planowanych do realizacji na działce nr [...], projektu zagospodarowania terenu 18 działek o nr [...], stanowiących zwarty obszar osiedla mieszkaniowego. Organy odniosły zaś ustalenia wyłącznie do działki nr [...] i uznały, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach tej działki. Tymczasem poza sporem jest, że F. sp. z o.o. jest inwestorem realizującym takie same inwestycje na pozostałych 17 działkach, w ramach większego projektu obejmującego również dalsze 20 działek. Dla ustalenia, czy skarżący, jak i inni właściciele nieruchomości sąsiednich, byli stronami postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla działki nr [...], kluczowe znaczenie ma właściwe ustalenie faktycznego zakresu planowanej przez spółkę F. inwestycji. Zdaniem Sądu postępowanie zakończone decyzją Starosty z [...] stycznia 2016 r. nr [...] było poprzedzone wnioskiem spółki F. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...]. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że tożsame wnioski co do rodzaju inwestycji zostały skierowane do Burmistrza S. dla terenów działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w P. (sprawy zawisłe przed tutejszym Sądem o sygn. akt II SA/Po 108/17 - II SA/Po 125/17). Sąd uwzględnił też jako notoria sądowe okoliczności, że dla terenu działki nr [...] na wniosek spółki F. Burmistrz S. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, projektowanej na działkach nr [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w P. (sprawa sądowa o sygn. akt II SA/Po 124/17). Za bezsporne Sąd uznał, że uprzednio w 2011 r. ten sam inwestor zainicjował przed Burmistrzem S. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków jednorodzinnych na terenie działek [...] i [...] w P.. W postępowaniu tym – jak zgodnie podały organy i skarżący – brał udział J. M.. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wydana w tym postępowaniu decyzja Burmistrza S. o warunkach zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...] w P. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w tej sprawie umorzono (wedle skarżącego - na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora). Na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy dla wymienionych działek, dla każdej z nich wydane zostały decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwoleń na budowie. Skarżący zainicjował postępowania w trybie wznowieniowym, wydane przez Starostę Wągrowieckiego decyzje o odmowie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kolejno zaskarża do Wojewody, a następnie wnosi skargi na decyzje tego organu. Na dzień orzekania przez Sąd takich skarg zarejestrowano w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu siedemnaście (sygn. akt: II SA/Po 411/17 – 421/17, II SA/Po 554/17, II SA/Po 556/17, II SA/Po 557/17 oraz II SA/Po 568/17 – 572/17). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji zaplanowanej na działce nr [...] w P. na nieruchomość skarżącego o nr [...] w tej samej miejscowości, obowiązkiem organów orzekających było uwzględnienie okoliczności, że w rzeczywistości przedsięwzięciem zaplanowanym przez spółkę F. jest nie tylko budowa ww. dwóch budynków mieszkalnych na działce nr [...], lecz także realizacja inwestycji objętych pozostałymi decyzjami o warunkach zabudowach oraz udzielających pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy nie podjęły się rzetelnej i wyczerpującej oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w zakończonych postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegających na budowie domów jednorodzinnych na ww. działkach. Wszelkie bowiem ewentualne uciążliwości i oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego powinny być rozważone w kontekście całego przedsięwzięcia spółki F. - jako osiedla mieszkaniowego w P.. Sąd nakazał, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględniły niniejszą ocenę prawną i dokonały oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu. W przypadku pozytywnych ustaleń, obowiązkiem organów będzie ocena legalności decyzji Starosty z [...] stycznia 2016 r. nr [...].

W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta W. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) tiret drugi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. poz. 71; dalej: "rozporządzenie") poddano ponownej analizie teren zamierzenia. Według organu, powierzchnia całego terenu, czyli działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb P. – wraz z działkami drogowymi – wynosi 58.275 m˛ (do wszystkich danych ujęto działkę inwestora, nr ewidencyjny [...], obręb P.), z czego 4.542,02 m2 to powierzchnia działek przeznaczona pod wszystkie budynki mieszkalne. Natomiast powierzchnia wszystkich terenów utwardzonych, stanowiących miejsca postojowe oraz dojścia i dojazdy na terenie działek objętych wnioskami o pozwolenie na budowę, wynosi 5115,94 m˛. Całkowita powierzchnia działek przeznaczonych na drogi dojazdowe to 6868 m˛. Reasumując, Starosta stwierdził, że powierzchnia terenu podlegająca zainwestowaniu wynosi 16.525,96 m˛, a powierzchnia biologicznie czynna wynosi 41.749,04 m˛. Wobec tego Starosta W. stwierdził, że cała inwestycja na wszystkich działkach nie przekracza 2,0 ha. Mając to na uwadze, organ stwierdził, że ww. zamierzenie nie podlega ocenie oddziaływania całego przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Starosty [...], projektowana zabudowa, jej obszar oddziaływania nie wykracza poza teren inwestycji, zaś wnioskodawcy – S. M. oraz J. M. – nie posiadają przymiotu stron postępowania, gdyż obszar oddziaływania projektowanych budynków na działce nr [...] zamyka się w obrębie działki, na której zostały zaprojektowane, a działka nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie znajdują się w strefie oddziaływania obiektów i nie ma podstaw prawnych do poszerzenia kręgu stron postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. i S. M. zarzucili:

- dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) rozporządzenia, wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że realizowana inwestycja nie przekracza 2 ha;

- naruszenie art. 64 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a w zw. z art. 28 p.b. przez błędne ustalenie, że budowa osiedla mieszkaniowego w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości odwołujących nie oddziałuje na działki odwołujących.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że badając w niniejszej sprawie obszar inwestycji oraz obszar oddziaływania należało uwzględnić skalę, czas trwania oraz intensywność oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z infrastrukturą techniczną w powiązaniu z innymi tego typu przedsięwzięciami. Biorąc to pod uwagę Starosta W. przeprowadził niewłaściwą wykładnię treści § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia, co miało bezpośredni wpływ na błędną kwalifikację zamierzenia jako niewymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ I instancji w decyzji z [...] sierpnia 2018 r. nieprawidłowo obliczył powierzchnię przedmiotowego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę jedynie teren, na którym mają znajdować się budynki, miejsca parkingowe i dojazdy – z pominięciem całej powierzchni działek inwestycyjnych, które ulegną przekształceniu oraz terenów przeznaczonych pod infrastrukturę towarzyszącą.

Organ odwoławczy nakazał Staroście, by ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził analizę całego przedsięwzięcia w kontekście art. 28 i art. 33 ust. 1 p.b., art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.). Wykładnia art. 63 u.u.i.ś. nie może bowiem prowadzić do akceptacji sztucznego dzielenia przedsięwzięcia w ten sposób, aby obchodzić prawo, poprzez tworzenie przedsięwzięć, których parametry pozwalają na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Starosta błędnie zastosował się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 569/17. Organ administracji zobowiązany jest uwzględnić w szczególności wytyczne zawarte tym wyroku.

Wojewoda zaznaczył, że w powołanym wyroku wskazano, że inwestor uzyskał dla 20 działek decyzje o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy organ I instancji poweźmie informacje, że decyzje o warunkach zabudowy zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, powinien podjąć czynności zgodnie z przepisami prawa.

Organ odwoławczy odstąpił od przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 10 § 1 k.p.a., ze względu na zasadę wynikającą z art. 12 k.p.a. Podkreślono, że materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie nie uległ zmianie i wydano rozstrzygnięcie w oparciu o zgromadzone dotychczas akta sprawy.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a., art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 13 k.p.a.; art. 28 ust. 2 i ust. 4 p.b. i § 3 ust. 1 pkt 53b rozporządzenia oraz w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji Starosty [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji odwoławczej.

Zdaniem spółki organ II instancji powinien sam rozpoznać merytorycznie sprawę, ewentualnie przeprowadzić dodatkowe, stosowne postępowanie dowodowe i wydać decyzję w myśl art. 138 § 1 k.p.a. utrzymującą w mocy decyzję organ I instancji, gdyż decyzja Starosty [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i zostały wyjaśnione w postępowaniu poprzedzającym tę decyzję wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie zarówno z wyrokiem Sądu, jak i wskazaniami Wojewody. Skarżąca podniosła, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. upoważniające Wojewodę do uchylenia decyzji Starosty i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że również Burmistrz na etapie wznowionego postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonał tej samej analizy, która była zalecona w wyroku Sądu uchylającym decyzję Starosty zatwierdzającą projekt budowlany tj. oceny ewentualnego oddziaływania na środowisko inwestycji spółki F. jako inwestycji mieszkaniowej, na terenie nieobjętym planem, o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha. Obie analizy doprowadziły do wniosku oba organy (Starostę i Burmistrza), że z uwagi na obszar nieprzekraczający 2 ha, inwestycja ta nie może być kwalifikowana w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem wskazano, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawno-proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji I-instancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może zatem dotyczyć zagadnień o charakterze materialnoprawnym i musi ograniczyć się do ściśle formalnoprawnego badania, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, rozpoznając sprzeciw Sąd nie może weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne z punktu widzenia meritum sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób Sąd wkroczyłby w problematykę z zakresu prawa materialnego. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych stron postępowania, aniżeli strona wnosząca sprzeciw oraz biorąc pod uwagę wyłączenie instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, dochodziłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionych praw jednostek (prawa do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz prawa do instancyjnej kontroli rozstrzygnięć z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Tego rodzaju ocen sąd administracyjny może dokonywać jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy należy zwrócić uwagę, że zarzuty zawarte w sprzeciwie, wskazujące na naruszenie przede wszystkim przepisów postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a., art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 13 k.p.a.), zmierzają w gruncie rzeczy do usankcjonowania prawidłowości materialnej oceny niniejszej sprawy przez organ I instancji. Skarżąca dała temu wyraz w stwierdzeniu, że decyzja Starosty [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ponadto w argumentacji mającej dowodzić prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 28 ust. 2 i ust. 4 p.b. i § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia. Jak wspomniano powyżej, ocena Sądu dotycząca decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie odnosi się do istoty rozstrzygnięcia (w tym zwłaszcza podjętego w I instancji). W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze sprzeciwu normy prawa materialnego mogą być brane pod uwagę tylko o tyle, o ile są miarodajne dla oceny zakresu postępowania wyjaśniającego i ewentualnych uchybień w tym względzie, jakich dopuściły się organy administracji publicznej.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało to, czy organ I instancji uwzględnił ocenę prawną oraz wskazania sformułowane przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 569/17. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W przywołanym wyroku Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że – z uwagi na fakt, iż przedsięwzięciem zaplanowanym przez spółkę F. jest w istocie budowa osiedla domów mieszkaniowych na terenie o znacznej powierzchni – znajduje zastosowanie art. 33 ust. 1 p.b., który w zdaniu 3 stanowi, że jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W dalszej kolejności organy powinny zbadać, czy w analizowanym przypadku zachodzi wyjątek wskazany w art. 28 ust. 4 p.b., a także, czy zamierzenie budowlane skarżącej spółki jako całość nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia. Przy czym przez powierzchnię zabudowy – w rozumieniu tego ostatniego przepisu – rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie stwierdził, że Starosta W. nie uwzględnił w sposób prawidłowy oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w cytowanym wyroku Sądu z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 569/17. W rezultacie należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że niezbędne było uchylenie decyzji I-instancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym dopuszczalność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję – nie może dotyczyć sytuacji, gdy: "(...) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; wówczas bowiem obowiązkiem organu odwoławczego jest uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazana sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku poddanym kontroli sądowoadministracyjnej. W wyniku nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań Sądu, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] listopada 2017 r., organ I instancji nie ustalił okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Po pierwsze, Starosta W. nie zobowiązał inwestora do przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., dla całego zamierzenia budowlanego. Po drugie, prowadząc ustalenia, czy zachodzi wyjątek wskazany w art. 28 ust. 4 p.b. i równocześnie, czy zamierzenie budowlane spółki F. jako całość nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – organ I instancji nie uwzględnił definicji "powierzchni zabudowy" zaprezentowanej przez Sąd w uzasadnieniu wskazanego wyroku. W konsekwencji Starosta W. nieprawidłowo obliczył powierzchnię przedmiotowego przedsięwzięcia, pomijając "pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia".

Powyższe uchybienia odnoszące się do sfery ustaleń faktycznych organu administracyjnego, mają istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności uznania J. M. i S. M. za strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych na działce nr [...] w P.. Podkreślić należy, że obowiązywanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie pozwala na uzupełnienie tych kwestii przez organ II instancji. Ich rozstrzygnięcie na niekorzyść jednej ze stron mogłoby pozbawić ją prawa do złożenia odwołania i poddania w ten sposób weryfikacji rozstrzygnięcia w toku instancji.

W rezultacie powyższych ustaleń Sąd uznał za bezzasadne zarzuty zawarte w sprzeciwie – dotyczące naruszenia: art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a., art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, i art. 13 k.p.a.; art. 28 ust. 2 i 4 p.b. i § 3 ust. 1 pkt 53b rozporządzenia oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. – oraz argumentację wywiedzioną na ich poparcie. Nie zasługują na uwzględnienie zwłaszcza wywody wskazujące na prawidłowość obliczeń powierzchni zabudowy dokonanych przez organ I instancji. Nie mogło również odnieść zamierzonego skutku stanowisko strony skarżącej powołujące się na treść wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] lutego 2018 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2018 r. O ile samo rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma istotne znaczenie prawne dla wydania pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 p.b.), o tyle motywy tego rozstrzygnięcia ujęte w uzasadnieniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego przy wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Tym bardziej, ze względów wskazanych powyżej, nie wiążą Sądu przy ocenie zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Należy stwierdzić, że organ odwoławczy obowiązany był do umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym zwłaszcza do umożliwienia stronie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zasada ogólna stanowiąca o wskazanym obowiązku organu administracji publicznej została wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. Nie sposób podzielić stanowiska Wojewody, by norma – zasada wypływająca z art. 12 k.p.a., w tym względy ekonomiki postępowania, wyłączały stosowanie zasady z art. 10 § 1 k.p.a. Należy stwierdzić, że szybkość i efektywność postępowania nie mogą znosić gwarancji prawnoprocesowych stron. To na organie administracyjnym spoczywa dbałość o taki sposób prowadzenia postępowania, by możliwe było równoważenie niekiedy sprzecznych interesów związanych – z jednej strony – z ochroną praw jednostki, z drugiej zaś strony – z efektywnym prowadzeniem postępowania. Wskazując na powyższe, Sąd stwierdził jednak, iż strona skarżąca nie wykazała, by powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Skoro w rozpoznawanym przypadku Wojewoda nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.

B. Drzazga