Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1500/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1 art. 12 § 1 i 2 art. 35 § 1 i 3 art. 36 § 1 art. 37 § 1pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust 6 pkt 1 i ust 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1 art. 3 § 1art. 3 § 2 pkt 8 art. 15 § 1 pkt 3 i 4 art. 141 § 4 art. 149 § 1 pkt 3 art. 149 § 1a art. 149 § 2 art. 154 § 6 art. 161 § 1 pkt 3 art. 187 § 1 art. 269 § 1 art. 133 § 1 zdanie 1 art. 134 § 1 art. 135 art. 151 art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 2 art. 135 art. 151
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 2/22 w sprawie ze skargi T.K. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 1 lutego 2022 r., II SAB/Lu 2/22 oddalił skargę T.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

T.K. pismem z 26 marca 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie dotyczącym nierozpatrzenia jego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z 20 marca 2018 r. znak AB.6740.117.2018. Decyzją tą wskazany organ zmienił decyzję własną z 7 lipca 2017 r. znak AB.6740.291.2017 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] ark. mapy 58 położonych przy [...] w B. Skarga została poprzedzona ponagleniem. Skarżący w skardze wyjaśnił, że wniesione pismem z 4 czerwca 2020 r. żądanie zostało rozpatrzone przez Starostę [...], który postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. znak AB.6740.117.2018 orzekł o wznowieniu postępowania. Zostało ono zawieszone, a następnie ponownie podjęte, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z 5 lutego 2021 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej: k.p.a., w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: p.b., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wnosząc o zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uzupełniając skargę, skarżący w piśmie z 21 czerwca 2021 r. oświadczył, że Starosta [...] doręczył 31 marca 2021 r. decyzję wydaną w sprawie znak AB.6740.117.2018. W związku z powyższym wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wymierzenie Staroście [...] grzywny w wysokości 10000 zł, a także przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] przedstawił przebieg postępowania objętego zarzutami skarżącego, wyjaśniając, że wniosek z 4 czerwca 2020 r. odwołujący się do wystąpienia przyczyny wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został przez skarżącego uzupełniony kolejnymi pismami rozszerzającymi podstawę wznowienia o przyczyny wymienione również w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Rozpoznając tenże wniosek, Starosta [...] postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. wznowił wnioskowane postępowanie, a następnie orzekł o jego zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku ze złożeniem przez wnioskodawcę równolegle wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 marca 2018 r. W sprawie tej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 2 lutego 2021 r. znak DOA.7110.403.2020.MMS utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 15 października 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po podjęciu postępowania postanowieniem z 5 lutego 2021 r. Starosta [...], jak wyjaśnił, rozpatrzył sprawę prowadzoną w trybie wznowienia, wydając decyzję z 18 marca 2021 r. znak AB.6740.117.2018 stwierdzającą na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., że decyzja z 20 marca 2020 r. zmieniająca decyzję z 7 lipca 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., należy odstąpić od jej uchylenia. Decyzja ta została doręczona skarżącemu zarówno za pośrednictwem operatora pocztowego, jaki i platformy ePUAP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 8 lipca 2021 r., II SAB/Lu 40/21 odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przyjmując, że została ona wniesiona po zakończeniu postępowania prowadzonego przez Starostę [...].

Uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 listopada 2021 r., II OSK 2272/21 uchylił ww. postanowienie o odrzuceniu skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro postępowanie nie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej przed wniesieniem skargi, to zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. musiał zostać uznany za zasadny.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 1 lutego 2022 r. przyjął, że postawiony Staroście [...] zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga na bezczynność dotyczy postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczność ta jest istotna, ponieważ w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę termin do załatwienia sprawy wynika z art. 35 ust. 6 p.b. i jest on dłuższy (wynosi 65 dni) niż termin, który wskazuje art. 35 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że istotne jest przy tym, iż do terminów załatwiania spraw administracyjnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Powyższe odnieść należało do przedmiotowej sprawy, w której organ po wpłynięciu wniosku (sprostowanego i uzupełnionego o nowe przesłanki wznowieniowe) wydał postanowienie z 22 czerwca 2020 r. o wznowieniu postępowania, a następnie zawiesił je do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji stwierdził, iż Staroście [...] nie można zarzucić niezachowania terminu, albowiem decyzję rozstrzygającą merytorycznie o żądaniu skarżącego organ wydał 18 marca 2021 r., co przy uwzględnieniu daty złożenia wniosku oznaczało, że Starosta załatwił sprawę w terminie wynikającym z art. 35 ust. 6 p.b.

T.K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi, pomimo naruszenia art. 10 § 1, art. 12 § 1-2 oraz art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 pkt 1, art. 37 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego obarczonego bezczynnością w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, a także art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, gdyż termin załatwienia sprawy w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wynosi miesiąc, stosownie do art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a nie, jak przyjął Sąd I instancji, 65 dni, stosownie do treści art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., a skarżący, składając wniosek o wznowienie postępowania, wnosił o doręczanie pism drogą elektroniczną za pośrednictwem ePUAP, w związku z czym organ zobowiązany był wydać orzeczenie w formie elektronicznej zawierającej kwalifikowany podpis elektroniczny, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., zaś organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi, natomiast wydał akt lub dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu, czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi, przy czym miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu o art. 132 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 1 w zw. z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a także brak zastosowania środków określonych w p.p.s.a. w wyniku istnienia bezczynności postępowania, tj. art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 1-3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), dalej: Konstytucja, w zw. z art. 417 § 1 i art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej k.c., w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej) (Dz.U.UE C z dnia 29 września 2011 r.) dalej: KDPA, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. poz. 284, ze zm. 88), dalej: EKPC, co skutkowało w istocie pozbawieniem skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, a zarazem godziło w konstytucyjnie chronione prawo do sądu, a także w prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, czyli zamykało stronie prawo dochodzenia jej konstytucyjnych praw, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;

3) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej: p.u.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku oraz brak stwierdzenia bezczynności postępowania, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania oraz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., gdyż termin załatwienia sprawy w postępowaniu wznowieniowym wynosi miesiąc, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., a nie, jak przyjął Sąd I instancji, 65 dni, stosownie do treści art. 35 ust. 6 p.b. w zw. z art. 391 § pkt 1-3 w zw. z art. 46 § 3 i art. 109 § 1 k.p.a., gdyż doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U z 2020 r. poz. 344 ze zm.), dalej: u.ś.u.d.e., jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił o to, a art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego, zaś organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi, natomiast doręczył decyzję po wniesieniu skargi do sądu, czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd, prawidłowo wykonując funkcję kontrolną, wydałby rozstrzygnięcie o innej treści, a przepisy k.p.a. nie przewidują, aby dwukrotnie stronie biegł termin do złożenia środka zaskarżenia;

4) art. 269 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 i 4, a także art. 187 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63, gdy miało to wpływ na treść orzeczenia, gdyż uwzględnienie jej treści w aspekcie skutków prawnych spowodowałoby, iż sentencja orzeczenia byłaby inna;

5) art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie umorzył postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sentencja orzeczenia byłaby odmienna, gdyby nie ta wada i niewątpliwie skargi nie można było oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

6) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię bezczynności prowadzenia postępowania i ich niezastosowanie, pomimo naruszenia art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 KDPA, jak również art. 6 ust. 1 EKPC i błędne przyjęcie, że organ nie pozostawał w bezczynności, choć Sąd I instancji powinien stwierdzić, że w dniu wniesienia skargi bezczynność wystąpiła i następnie ustąpiła wskutek wydania decyzji kończącej postępowanie, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż termin załatwienia sprawy w postępowaniu wznowieniowym wynosi miesiąc, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. , a nie, jak przyjął Sąd I instancji, 65 dni, stosownie do treści art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., a więc doręczono decyzję po wniesieniu skargi do sądu, czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd, prawidłowo wykonując funkcję kontrolną, wydałby rozstrzygnięcie o innej treści;

7) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie wymierzył organowi grzywny; nie uwzględniając wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 września 2020 r., II SAB/Lu 46/20 i II SAB/Lu 60/20, Sąd I instancji naruszył art. 170 p.p.s.a. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka powinna była być, gdyby wady tej nie popełniono;

8) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną, nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1-2 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 KDPA, podlegającej uwzględnieniu w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., jak też umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, przy czym miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy;

9) art. 141 § 4 zdanie 1 w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zachowania organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1-2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 KDPA w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż podlegała ona uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 i art 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

10) art. 141 § 4 zdanie 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w pismach procesowych, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze i nieprzedstawienie ich oceny w odniesieniu do umorzenia postępowania w części, lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, doręczenie pisma za pośrednictwem ePUAP i w formie papierowej w sytuacji, gdy miało to wpływ na treść orzeczenia;

11) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 zdanie 1 w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 1 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie uwzględnia przebiegu całego postępowania, a przez to również wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, czego konsekwencją była błędna ocena prawna skutkująca oddaleniem skargi, gdyż po złożeniu skargi do Sądu wydano decyzję, dlatego też naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

12) art. 133 § 1 zw. z art. 141 § 4 zdanie 1 w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organowi nie można zarzucić bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo iż podlegała ona uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 i art 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

13) art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż postanowienie Sądu z 8 lipca 2021 r., II SAB/Lu 40/21 odrzucające skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zostało zaskarżone skargą kasacyjną i Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 listopada 2021 r., II OSK 2272/21 uchylił zaskarżone postanowienie z zastosowaniem art. 185 § 1 p.p.s.a., a ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien mieć na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i merytorycznie rozpoznać skargę oraz wyjaśnić, dlaczego wysłano do skarżącego pismo przez ePUAP i w formie papierowej, gdyż stronie biegnie jeden termin na złożenie odwołania, zaś uzasadnienie wyroku tego nie wyjaśnia, a zgodnie z wolą ustrojodawcy wyrażoną na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zaś Sąd I instancji oparł zaskarżone orzeczenie na wykładni prawa sprzecznej z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię stanu bezczynności i niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż termin rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dotyczącym decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wynosi miesiąc, a sprawa nie była skomplikowana, gdyż organ w pierwotnym postępowaniu po wpłynięciu wniosku 2 marca 2018 r. wydał decyzję 20 marca 2018 r. w zw. z art. 391 § pkt 1-3 w zw. z art. 46 § 3 i art. 109 § 1 k.p.a.; przez jego niezastosowanie, gdyż doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.ś.u.d.e., jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił o to, a przepis art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego;

2) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 p.b., wskutek przyjęcia, że termin 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie "decyzji o pozwoleniu na budowę" znajduje zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zamiast terminu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania określonego w art. 35 § 3 k.p.a. i jego niezastosowanie, gdyż sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, jej rozstrzygnięcie bazowało na materiale dowodowym już zebranym w sprawie, nie było konieczne zbieranie nowych dowodów, zaś wydanie decyzji wymagało ponownego przeanalizowania materiału już zebranego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach, które prowadzą do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Niezależnie od rozbudowanej postaci zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, kwestię, przez pryzmat której powinny one podlegać rozważeniu, sprowadzić trzeba do rozstrzygnięcia, czy wadliwością cechuje się stanowisko Sądu I instancji uznające, że Staroście [...] nie można w dacie wniesienia skargi przypisać bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zagadnienie to ma przesądzające znaczenie dla określenia, czy skarga skarżącego powinna była zostać oddalona stosownie do art. 151 p.p.s.a., czy też taka decyzja procesowa Sądu, jak zauważa skarżący, jest nieprawidłowa, co jest spowodowane nieskorzystaniem przez Sąd, pomimo ciążącego na nim obowiązku, z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 i art 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Odnośnie do postawionego Sądowi I instancji zarzutu wadliwego rozważenia zarzutu bezczynności dotyczącego sprawy objętej skierowanym do Starosty B. wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 20 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przypomnieć, że definicja "bezczynności" sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że uważać trzeba za nią stan, w którym organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Za przepis szczególny określający termin rozpatrzenia wniosku skarżącego z 4 czerwca 2020 r. błędnie został uznany przez Sąd I instancji art. 35 ust. 6 p.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 35 ust. 6 p.b. kształtuje przesłankę rozstrzygnięcia sprawy wymierzenia organowi kary pieniężnej, ale też równocześnie powinno się go postrzegać jako normę zawierającą autonomiczną regulację terminu załatwienia tego rodzaju sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, skutkującą wyłączeniem stosowania art. 35 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 2461/17; wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., II OSK 1978/14). Podkreślenia jednakże wymaga, że termin 65-dniowy jest terminem na rozpatrzenie wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, przez co, uwzględniając funkcję, jaką przepis ten pełni, nie zachodzą warunki, by możliwe było odnoszenie jego dyspozycji do sprawy rozpatrywanej, w której Starosta [...] rozpoznawał wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zmieniającą decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. W wyroku z 23 marca 2022 r., II OSK 972/21 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaakcentował, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 p.b., nie ma zastosowania do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Stanowisko, na którym zdecydował się oprzeć w sprawie Sąd I instancji, skarżący trafnie zatem zakwestionował.

Ustalenie powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przekłada się jednakże na możliwość przypisania Sądowi I instancji błędu procesowego mogącego rzutować na wynik sprawy. Zgodzić się bowiem trzeba z twierdzeniem skarżącego, że kryterium prawne określające termin, w jakim powinien zostać rozpoznany wniosek strony, kształtowała treść art. 35 § 3 k.p.a. a nie art. 35 ust. 6 p.b., niemniej równocześnie mieć na uwadze trzeba, iż załatwienie sprawy administracyjnej dotyczącej kontroli prawidłowości decyzji Starosty [...] o zmianie pozwolenia na budowę z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako rozpoznanie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zarazem sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Prawny obowiązek wydania przez Starostę [...] decyzji w kontrolowanym postępowaniu odnosić z tego względu należało do terminu (maksymalnie) dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Odmienny pogląd skarżącego oparty na uznaniu, że Starosta [...] był zobowiązany swoje czynności zamknąć w terminie miesiąca, jest nieuprawniony, zważywszy, że organ był zobowiązany poddać rozważeniu prawidłowość postępowania zakończonego decyzją z 20 marca 2018 r. z punktu widzenia obarczających go wad procesowych określonych trzema przyczynami wznowienia powołanymi przez skarżącego (art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a.). Przy czym przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, musiała zostać przez Starostę [...] poddana poszerzonej ocenie z uwagi na to, że niezależnie od okoliczności wymienionej w piśmie z 18 czerwca 2020 r., której wnioskodawca przypisał znaczenie równoważne przyczynie wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w toku prowadzonego postępowania skarżący powołał się na kolejne "nowe okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mające, jego zdaniem, stanowić przyczyny wznowienia postępowania odrębne od wcześniej już wskazanych (pisma z 1 września 2020 r. i 3 marca 2021 r.). Powyższe działanie w sposób bezpośredni przekładało się na zakres prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego i materię poddawaną analizie, mając wpływ na rozległość i stopień szczegółowości ocen, jakie organ zobowiązany był sformułować, stosując przepis art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Poddając analizie działanie organu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można nie zwrócić uwagi również na samą aktywność procesową skarżącego, który nie tylko w toku postępowania zmodyfikował przedmiot swojego żądania, ale wypowiadając się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, charakter sporny przypisał różnorakiego rodzaju zagadnieniom faktycznym i prawnym, czemu towarzyszyło formułowanie obszernych pism procesowych (np. w piśmie z 5 marca 2021 r. w odniesieniu do wznowionego postępowania zostały sformułowane przez skarżącego 24 odrębne zarzuty, których uzasadnienie zostało zamieszczone na 33 stronach). Powyższe przekładało się na stopień skomplikowania rozpatrywanej przez organ sprawy.

Wobec tego, że Starosta [...] nie stwierdził przyczyn prowadzących do niedopuszczalności wszczęcia (wznowienia) postępowania na wniosek skarżącego, datą wszczęcia postępowania, od której rozpoczął bieg wskazywany wyżej termin załatwienia sprawy, był stosownie do art. 149 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. dzień wydania postanowienia z 22 czerwca 2020 r. Do dwumiesięcznego terminu, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a., nie mógł być wliczony okres wstrzymania biegu wznowionego postępowania wyznaczony datami jego zawieszenia (postanowienie z 3 lipca 2020 r.) oraz podjęcia po wpływie do organu decyzji GINB z 2 lutego 2021 r. (postanowienie z 5 lutego 2021 r.). W sytuacji, gdy Starosta [...] decyzję kończącą merytorycznie wskazane postępowanie wydał 18 marca 2021 r. i została ona następnie skarżącemu doręczona, wchodząc do obrotu prawnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości trafność przyjętej przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą wniesiona przez skarżącego pismem z 26 marca 2021 r. skarga powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jako że niezasadnie zarzuciła ona pozostawanie przez organ w bezczynności wynikającej z przekroczenia wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a. terminu załatwienia sprawy.

Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w omówionym wcześniej zakresie, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, ponieważ niezależnie, że ww. termin załatwienia sprawy Sąd I instancji odniósł do 65 dni a nie, jak prawidłowo należało przyjąć, dwóch miesięcy, czas prowadzonego przez Starostę [...] postępowania w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy (52 dni) nie potwierdza wykroczenia przez organ przeciwko zobowiązaniu ciążącemu na nim na płaszczyźnie temporalnej. Zaskarżony wyrok oddalający skargę oceniany przez pryzmat powodów, które nakazywały Sądowi odstąpić od zastosowania art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyni w tej sytuacji zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. w związku z wymienionymi przepisami k.c., Konstytucji, KDPA i EKPC w całości nieuzasadnionymi.

Wiążący charakter (art. 190 p.p.s.a.) stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 listopada 2021 r., II OSK 2272/21 przekłada się na wskazanie, że w rozpatrywanej sprawy nie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi. Z zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, nie można wyprowadzać twierdzenia, że skarga na bezczynność Starosty [...] powinna zostać uwzględniona, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje uwagi wyłącznie do przesądzenia tego, czy wniesiona przez skarżącego skarga pozostawała dopuszczalna. Podstawą przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w tym zakresie było ustalenie, iż w sprawie została wydana decyzja administracyjna kończąca postępowanie, jednakże nie ma ona charakteru ostatecznego, co musi oddziaływać na ocenę dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym (istnienie przedmiotowej przesłanki zaskarżenia).

Niezrozumiałe jest odwołanie się przez skarżącego w podstawie kasacyjnej do art. 170 p.p.s.a. w kontekście wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroków z 30 września 2020 r., II SAB/Lu 46/20 i II SAB/Lu 60/20. Nie może budzić wątpliwości, że pomiędzy sprawą rozpatrywaną przez Sąd I instancji a ww. orzeczeniami nie zachodzi jakiekolwiek powiązanie merytoryczne, które czyniłoby zamieszczone w obu wskazanych wyrokach oceny prawne przesłankami podejmowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W obu sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odnosił się do zarzutów bezczynności i przewlekłości przypisywanych przez skarżącego Staroście [...] w zakresie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 7 lipca 2017 r. znak AB.6740.291.2017, powody podzielenia zarzutów skargi (zawinione odstąpienie przez organ od wypożyczenia akt) pozostawały przy tym całkowicie odmienne od uwarunkowań zaistniałych w niniejszej sprawie. Twierdzenie, że niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, albowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa nie może budzić wątpliwości pod kątem jego trafności. Wątpliwości budzi jednakże sens odwołania się w kontrolowanej sprawie do przytoczonej zasady. Czynione w skardze kasacyjnej teoretyczne rozważania nie nakierowują bowiem na wyjaśnienie, w jaki sposób "istnienie wyroków stwierdzających bezczynność i przewlekłość organu" miałoby się przekładać na treść decyzji procesowej Sądu I instancji, który miałby być zobowiązany do ich "niezignorowania" w niniejszej sprawie. Powyższą kwestię dodatkowo zaciemnia wiązanie w czynionych uwagach zarzutu nieprzeprowadzenia przez Starostę [...] jako organ I instancji prawidłowego postępowania wyjaśniającego z zagadnieniem stabilności decyzji sądowych i bezpieczeństwa prawnego jednostki.

Niezrozumiałe jest również uznawanie, że w kontrolowanej sprawie należy mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 269 § 1 p.p.s.a. Powyższy przepis stoi na przeszkodzie temu, by skład sądu administracyjnego rozstrzygnął sprawę w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale, kierując się wykładnią prawa odmienną od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołanie się przez skarżącego na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 pomija, że stanowisko w niej przyjęte nie może być traktowane jako wiążące z uwagi na istotną zmianę przepisów. Istotą stanowiska wyrażonego w ww. uchwale było uznanie za prawidłowe umorzenia postępowania sądowego w przypadku ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi do sądu. Aktualne brzmienie art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność miała miejsce oraz czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa czy też nie, co zasadę, do której nawiązuje ww. uchwała, pozwala w zmienionym stanie prawnym stosować na zasadzie analogii wyłącznie w zakresie odpowiadającym treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z nieuwzględnieniem skargi (art. 151 p.p.s.a.) wskazany przepis nie podlegał jednakże zastosowaniu przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 zdanie 1 w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, a także art. 135 i art. 151 p.p.s.a. Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności działania organu w sposób odpowiadający obowiązkom wynikającym z ww. przepisów. Przypisywane Sądowi I instancji zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej, w tym nieustosunkowanie się do postawionego w skardze oraz uzupełniającym ją piśmie z 21 czerwca 2021 r. żądania nie znajduje podstaw, skoro kwalifikacja nadana skardze odpowiadała jej przedmiotowi. Poprawność ocen i wniosków, na których oparł się Sąd I instancji, a które nakazywały uznać skargę na bezczynność Starosty [...] za niezasadną, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Teza, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a równocześnie uchybia zasadom praworządności, proporcjonalności i obiektywności, gdy ją zestawić z argumentami skarżącego, które mają w założeniu to twierdzenie wspierać, pozostaje w całości nieuprawniona. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji zdecydował o oddaleniu skargi na bezczynność, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącego kwestionującego prawidłowość sposobu rozpoznania przez Starostę [...] wniosku z 4 czerwca 2020 r. o wznowienie postępowania. Zarzut, iż pisemne motywy wyroku nie pozwalają stwierdzić, dlaczego Sąd I instancji nie uwzględnił sformułowanych w skardze zarzutów abstrahuje od treści faktycznej wypowiedzi Sądu, jak została zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.