Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 893/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 11 a ust. 1, art. 11f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie art. 11 a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm. zwanej dalej "ustawą") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...]lutego 2015 r.:

I. Udzielił

Burmistrzowi Miasta i Gminy W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie: drogi gminnej łączącej istniejącą drogę w rejonie W. Strefy Aktywności Gospodarczej oraz terenu inwestycyjnego [...] ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady [...] na działkach oznaczonych nr ewid.:

dz.: [...], obręb B., gmina W., dz.: [...], obręb O., gmina W.. W decyzji określił :

1.wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii.

Projektowana droga będzie łączyć istniejącą drogę krajową nr [...] z byłą drogą wojewódzką nr [...] Początek projektowanej drogi założono na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] i łącznicy autostrady [...] (skrzyżowanie w postaci ronda). Na początkowym odcinku droga będzie przebiegała w okolicy zbiornika na wody opadowe i będzie się włączała w drogę gminną nr [...] W. – B.. Na odcinku około 150 m projektowana droga będzie biegła po śladzie istniejącej drogi gminnej przechodząc pod drogą krajową nr [...] (istniejący wiadukt). W celu połączenia projektowanej drogi z istniejącą drogą gminną nr [...] W. zaprojektowano dwa skrzyżowania. Na skrzyżowaniu z była drogą wojewódzką nr [...] zaprojektowano skrzyżowanie w postaci ronda.

2. linie rozgraniczające teren.

2.1. Linie rozgraniczające teren (linia przerywana koloru fioletowego) wyznaczono na mapach zasadniczych w skali 1:500 przyjętych do zasobu powiatowego w dniu [...] grudnia 2014 r. i zaewidencjonowanych pod nr [...] - rys. nr 2.1,2.2. Mapy są załącznikami nr 1 i 2 do niniejszej decyzji.

2.2. Linie rozgraniczające teren ustalone niniejszą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

3. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska.

3.1. Niniejsza inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397 ze zm.). Nie należy do przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Burmistrz Miasta i Gminy W. w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

3.2. Do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych niniejszą decyzją nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych.

3.3. Do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

3.4. Należy zachować warunki i wymagania określone w decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód oraz wykonania urządzeń wodnych.

3.5. W trakcie prac budowlanych inwestor jest obowiązany, zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1232) uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych poprzez wykorzystywanie i przekształcenie wymienionych elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to objęte zatwierdzonym projektem budowlanym, wymogami uzgodnień, decyzji organów oraz instytucji opiniujących i uzgadniających projekt budowlany. Należy także podejmować działania mające na celu i naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą.

3.6. Gospodarkę odpadami należy prowadzić zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zmianami).

4.warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej.

Dla ochrony dziedzictwa kulturowego inwestycję prowadzić zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony konserwatorskiej. Inwestycja przebiega częściowo w strefie ochrony konserwatorskiej zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Przed rozpoczęciem prac ziemnych inwestor winien uzyskać pozwolenie WWKZ na wykonanie badań archeologicznych.

5.warunki wynikające z potrzeb obronności państwa.

Nie dotyczy. Teren inwestycji leży poza wojskowymi terenami zamkniętymi, w terenie inwestycji nie występują wojskowe urządzenia teletechniczne. Droga nie stanowi elementu tras przewidzianych do realizacji potrzeb w zakresie przejazdów i przewozów wojsk.

6.wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

6.1. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

6.2. Nieruchomości o których mowa w punkcie III niniejszej decyzji stają się z mocy prawa własnością gminy W. z dniem w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, za odszkodowaniem.

6.3. Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

6.4. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje Starosta W. w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

6.5. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem pkt. 6.6 niniejszej decyzji.

6.6. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania niniejszej decyzji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

6.7. Ustala się termin wydania Burmistrzowi Miasta i Gminy W. nieruchomości o których mowa w punkcie III na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, z zastrzeżeniem warunków wynikających z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

6.8. W przypadku wydania nieruchomości nie później niż w terminie 30 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, z zastrzeżeniem warunków wynikających z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

II. Zatwierdził podziały nieruchomości

zgodnie z projektami podziału wykonanymi przez geodetę uprawnionego W.L., przyjętymi przez Starostę W. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpisanymi do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] stycznia 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. pod numerami ewid.: [...]. Mapy z projektami podziału nieruchomości i wykazem zmian gruntowych są załącznikami nr 3 do 15 do niniejszej decyzji. Linie oznaczone kolorem czerwonym na tych załącznikach stanowią linie podziału nieruchomości.

III. Ustalił nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością gminy W..

Nieruchomościami, które z mocy prawa stają się własnością Gminy W. są:

- w całości działki niezabudowane oznaczone nr ewid.: dz.... obręb B., gmina W.,

- powstałe w wyniku podziałów geodezyjnych działki oznaczone nr ewid.: [...], obręb B., gmina W., dz. [...], obręb O., gmina W..

IV. Zatwierdził projekt budowlany

budowy drogi gminnej łączącej istniejącą drogę w rejonie W. Strefy Aktywności Gospodarczej oraz terenu inwestycyjnego P4 ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady [...] (obiekty kategorii XXV) stanowiący załącznik nr 16 do niniejszej decyzji. Autorzy projektu:

mgr inż. M. M.posiadający uprawnienia budowlane nr ewidencyjny [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej, członek [...], mgr inż. Ł. S. posiadający uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nr [...], członek [...], mgr inż. W. Z. posiadający uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności mostowej, członek [...], mgr inż. K. P. posiadający uprawnienia budowlane nr ewid. [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności mostowej, członek [...], inż. A. R. posiadająca uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, członek [...], mgr inż. A. P. posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych nr ewid...., członek [...], mgr inż.P. P. posiadający uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych do projektowania bez ograniczeń, członek [...], inż. W. M. posiadający uprawnienia budowlane w specjalności instalacji i urządzeń elektrycznych do sporządzania projektów wszelkiego rodzaju instalacji i urządzeń elektrycznych wchodzących do zakresu budownictwa powszechnego nr [...], członek [...] o nr ewidencyjnym [...], inż. I. B. posiadający uprawnienia budowlane w telekomunikacji do projektowania w specjalnościach instalacyjnych w telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zakresie linii, instalacji i urządzeń liniowych nr [...], członek [...], Z. A. posiadający uprawnienia budowlane w telekomunikacji do projektowania w specjalnościach instalacyjnych w telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zakresie linii, instalacji i urządzeń liniowych nr [...], członek [...]

1. W zakresie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych organ wskazał, że:

- budowę należy prowadzić zgodnie z warunkami zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzonym projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, zapewniając dostęp do działek, budynków i urządzeń z nimi związanych w trakcie wykonywania robót,

- przed przystąpieniem do robót oraz w trakcie ich wykonywania należy przestrzegać oraz spełniać warunki i wymogi zawarte w opiniach, uzgodnieniach i decyzjach organów i instytucji opiniujących i uzgadniających projekt budowlany, każdą zmianę opinii, uzgodnień i decyzji organów i instytucji dotyczącą realizowanego projektu należy niezwłocznie przedłożyć w Wydziale Budownictwa, Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego we W. z wnioskiem o wprowadzenie zmian w niniejszej decyzji, jeżeli taka konieczność będzie wynikała z treści w/w dokumentów,

- geodezyjne wyznaczenie obiektu oraz wykonanie inwentaryzacji powykonawczej należy powierzyć uprawnionemu geodecie.

2. W zakresie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych:

obiekty tymczasowe postawione na czas budowy mogą być użytkowane nie dłużej niż 30 dni od daty zawiadomienia o zakończeniu budowy.

3. W zakresie terminów rozbiórki:

a/ istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania - nie dotyczy,

b/ tymczasowych obiektów budowlanych - 30 dni od daty zawiadomienia o zakończeniu robót.

4. Kierownik budowy (robót) jest zobowiązany:

-prowadzić dziennik budowy zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dn. 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki .... (Dz. U. z 2002 r. nr 108, poz. 953 ze zm.),

-sporządzić lub zapewnić sporządzenie, przed rozpoczęciem budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dn. 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa

i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r. nr 120, poz. 1126).

-protokolarnie przejąć od inwestora i odpowiednio zabezpieczyć teren budowy wraz ze znajdującymi się na nim obiektami budowlanymi, urządzeniami technicznymi i stałymi punktami osnowy geodezyjnej oraz przestrzegać pozostałych obowiązków określonych w art. 22 ustawy Prawo budowlane.

5.Szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie - nie dotyczy.

6. Inwestor jest zobowiązany :

a/ zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, załączając dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego.

b/ przed przystąpieniem do użytkowania, uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie - nie dotyczy.

V. Ustalenie obowiązku i zezwolenie na przebudowę dróg innych kategorii – nie dotyczy.

VI. Ustalono obowiązek i zezwolono na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu na działkach oznaczonych nr ewid.: [...], obręb B., gmina W., zgodnie z projektem budowlanym.

Działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W związku z powyższym zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy decyzja:

- zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości,

- uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Burmistrza Miasta i Gminy W.,

- uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej łączącej istniejącą drogę w rejonie W. Strefy Aktywności Gospodarczej oraz terenu inwestycyjnego P4 ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady [...] zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2015 r. na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy W.. W toku postępowania organ ustalił jako strony postępowania właścicieli, użytkowników wieczystych, a także osoby fizyczne i osoby prawne posiadające ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi: dz.: [...], obręb B., gmina W., dz.: 102/4, 42/4, obręb O., gmina W. (działki objęte inwestycją) oraz części działek przyległych, znajdujących się w odległości do 15 m od krawędzi drogi zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2013 r. poz. 260).

Zgodnie z art. 1 ld ust. 5 "ustawy" Starosta Wrzesiński wysłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] lutego 2015 r. i [...] marca 2015 r. znak: [...] wnioskodawcy oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem. Pozostałe strony postępowania, zgodnie z powyższym przepisem zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego we W. i Urzędu Miasta i Gminy W. oraz na stronach internetowych powyższych urzędów na okres 14 dni. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało również opublikowane w prasie lokalnej ("Wiadomości w.") w dniu [...] lutego 2015 r. Wszystkie zawiadomienia i obwieszczenia były dostarczone i wywieszone skutecznie, z zachowaniem wymaganych terminów. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienia M.P.działająca w imieniu P. sp. z o.o., współwłaściciela działek o numerach 1[...] w miejscowości B. gmina W., złożyła w kancelarii organu pisma: w dniu [...].03.2015 r. w którym zwróciła się z wnioskiem o zmianę proponowanej budowy drogi z rondem w miejscowości B., uzasadniając tym, iż z posiadanej wiedzy ostateczny projekt w/w inwestycji nie przewiduje żadnego zjazdu ani wjazdu do działek będących współwłasnością Spółki P., w dniu [...]04.2015 r. w którym wniosła o zmianę projektu budowy drogi gminnej o zjazd na działkę nr [...], zjazdy na działkę nr [...] wraz z wyjazdem na drogę ( działka nr [...]), wykonanie ronda oraz o nie wyrażeniu zgody na budowę zatoki postojowej na działce nr [...] w związku z planowanymi inwestycjami. W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ pismem znak: [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii podnoszonej przez autora powyższych pism. W dniu [...]04.2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. pismem znak: [...] przekazał informacje z których wynika, że zgodnie z ustaleniami podjętymi z M. P., Prezesem Zarządu Spółki P., uwzględniony zostanie zjazd publiczny na działkę nr [...] umożliwiający dostęp do pozostałych nieruchomości. W projekcie nie zostaną uwzględnione zjazdy w rejonie nieruchomości o nr ewid. [...] oraz [...]. Ponadto uwzględnione zostaną dwa zjazdy publiczne umożliwiające dojazd do działki o nr ewid. [...], zlikwidowany zostanie projektowany pas zjazdowy (zatoka) planowany do realizacji w obrębie nieruchomości o nr ewid. [...]. Pozostałe strony postępowania i ich przedstawiciele nie wniosły uwag, ustnie lub pisemnie, do przedmiotowej inwestycji. W związku z dokonanymi uzgodnieniami wnioskodawca dokonał stosownych korekt w przedstawionym projekcie budowlanym.

Po analizie wszystkich zebranych w sprawie dokumentów organ stwierdził, że przedłożony wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej spełnia wymogi art. 11d "ustawy". Wniosek został złożony po uzyskaniu pozytywnych opinii: Zarządu Województwa W. z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], Zarządu Powiatu we W. z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], Wniosek zawierał:

- mapy w skali 1:500 przedstawiające proponowany przebieg dróg,

- analizę powiązania dróg z innymi drogami publicznymi,

- określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu,

- mapy zawierające projekty podziału nieruchomości przeznaczonych do podziału,

- cztery egzemplarze projektu budowlanego,

- opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...],

- opinie W.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...]

- opinie Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...],

- decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wniosek zawierał również pismo Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] z którego wynika, że inwestycja nie znajduje się: w miejscowości uzdrowiskowej, na terenach górniczych, na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, w obszarze pasa technicznego, pasa ochronnego morskich portów i przystani, w obrębie gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych, w obrębie linii kolejowych. Inwestor przedłożył pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] wydane przez Starostę W.. W opinii organu ze względu na swoją lokalizację wniosek nie wymagał dołączania innych opinii lub wymaganych przepisami odrębnych decyzji administracyjnych. Geometria drogi została pozytywnie zaopiniowana przez organ zarządzający ruchem, opinia Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015 r. na rys. nr 2.

Przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w opiniach instytucji i organów opiniujących inwestycję na podstawie art. 11 d pkt. 8 "ustawy", spełnia również wymogi określone w art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także warunki określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z wnioskiem, na podstawie art. 11f lit. e "ustawy", ustalono obowiązek i udzielono zezwolenia na przebudowę istniejących sieci uzbrojenia terenu, ponieważ jest to niezbędne dla realizacji inwestycji.

Niniejsza inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397 ze zm.). Nie należy do przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Ponadto wnioskodawca, zgodnie z art. 17 ust 1 "ustawy", w złożonym wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wniósł o nadanie przedmiotowemu zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniosek uzasadnił tym, że realizacja planowanej inwestycji przyczyni się do zapewnienia płynności komunikacyjnej w rejonie W. Strefy Aktywności Gospodarczej. Istniejący układ i stan dróg w rejonie planowanej fabryki samochodów nowej generacji C., która ma rozpocząć swoją działalność w 2016 r., nie jest dostosowany do obsługi ruchu jaki będzie generowany przez inwestycję i może spowodować trudności komunikacyjne. Ponadto gmina w dniu [...] grudnia 2014 r. podpisała umowę w zakresie przygotowania indywidualnego projektu kluczowego pn. "Uzbrojenie strategicznych terenów inwestycyjnych w pobliżu autostrady [...] na terenie gminy W." w ramach którego planuje pozyskać dofinansowanie, co powoduje konieczność dochowania terminów określonych w umowie. Wnioskodawca uważa, że nadanie przedmiotowemu zezwoleniu klauzuli natychmiastowej wykonalności leży w interesie społecznym i stanowi ważny interes wnioskodawcy.

Odwołanie od tej decyzji złożyła P. Spółka z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika domagając się uchylenia decyzji i zarzucając jej naruszenie art.33 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art.11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z powodu wydania decyzji na podstawie niezgodnego z prawdą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poniważ Burmistrz Miasta i Gminy W. takiego oświadczenia nie posiadał; naruszenie art.10 kpa w związku z niezapewnieniem stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brakiem umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do nowych dowodów i materiałów; naruszenie art.17 ust.1 ustawy w związku z nieuprawnionym nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; naruszenie art.28 kpa w zw. z art.11c ustawy poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania; naruszenie art.96 ust.1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie ...poprzez niedopełnienie przez organ I instancji obowiązków i czynności wynikających z tego przepisu; naruszenie art.11d ust.5 ustawy w związku z brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w prasie lokalnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...], Wojewoda W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.11c i 11 g ustawy:

I. Orzekł w zakresie punktu 1.3.4. (w wierszu 14 licząc od góry strony) zaskarżonej decyzji poprzez dodanie słów " oraz w decyzji Starosty W. z dnia [...]lutego 2015 r. znak [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wykonania urządzeń wodnych w ramach projektowanej drogi. "

II. Uchylił częściowo zapis punktu III. (w wierszu 4 licząc od dołu strony) zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie słów "dz. [...] (z podziału dz. [...]) ".

III. Uchylił częściowo zapis punktu VI. (w wierszu 15 licząc od dołu strony) zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie słów "oznaczonych nr ewid. gruntów: [...], [...], obrąb B., gmina W., zgodnie z projektem budowlanym." i orzekł w tym zakresie poprzez zastąpienie ich słowami "oznaczonych nr ewid. gruntów: [...] (przed podziałem: [...] (przed podziałem: [...] (przed podziałem: [...]) ark. 2, obręb B., gmina W., w zakresie oznaczonym linią przerywaną koloru jasnoniebieskiego w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym niniejszą decyzją oraz ograniczył sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu na ww. nieruchomościach. Jednocześnie wskazał, że:

na Burmistrzu Miasta i Gminy W. ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, przysługuje odszkodowanie, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.).

Jeżeli dokonana przebudowa istniejącej sieci uzbrojenia terenu uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby Burmistrz Miasta i Gminy W. nabył, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z przebudową istniejących sieci uzbrojenia terenu, a także czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przebudowanych sieci uzbrojenia terenu. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

IV. W pozostałej części organ II instancji decyzję Starosty W. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].02.2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy W. w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej łączącej istniejącą drogę w rejonie W. Strefy Aktywności Gospodarczej oraz terenu inwestycyjnego P4 ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady [...]. Ww. pismo zawierało również wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Do wniosku załączono kopię uchwały zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...].03.2015 r. w sprawie przekazania prawa własności nieruchomości w drodze darowizny na rzecz Gminy W. (dot. m.in. jednej z działek objętych wnioskiem) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] w obrębie ewid. B..

Zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy, wniosek został złożony po uzyskaniu opinii Zarządu Województwa W. (postanowienie nr [...] z dnia [...]11.2014 r., znak [...]), Zarządu Powiatu we W. (pismo z dnia [...]11.2014 r., znak [...]) i Burmistrza Miasta i Gminy W. (pismo z dnia [...]10.2014 r., znak [...]).

Zgodnie z wymogami art. 11d ustawy, wniosek winien zawierać następujące elementy: mapę w skali co najmniej 1:5000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi (zawierającą określenia kategorii dróg oraz sposób ich powiązania z projektowaną drogą), mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualne na dzień opracowania projektu.

Wszystkie ww. elementy znajdują się w aktach sprawy.

Do wniosku winny być również załączone opinie, o których mowa w art. 11d ust.1 pkt 8 ustawy oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. W aktach sprawy znajdują się następujące dokumenty:

- postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...]11.2014 r. (znak [...]) o zwrocie Burmistrzowi W.wniosku o zaopiniowanie inwestycji drogowej;

- pismo W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2014 r. (znak [...]);

- pismo Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia [...].11.2014 r. (Nr [...]),

- a także ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...].12.2014 r. (znak [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach, orzekająca o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, oraz dwie decyzje Starosty W. udzielające pozwoleń wodnoprawnych: z dnia [...].02.2015 r. (znak [...]) w zakresie szczególnego korzystania z wód oraz wykonania urządzeń wodnych i z dnia [...].02.2015 r. (znak [...]) w zakresie wykonania urządzeń wodnych w ramach projektowanej drogi.

W przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z: art. 11d ust. 1 pkt 7a, pkt 8 lit. a, b, c, d, e, g ustawy.

Na podstawie złożonego wniosku Starosta W. wszczął postępowanie administracyjne, o czym, zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy, zawiadomił pisemnie wnioskodawcę i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (pisma z dnia [...].02.2015 r. i [...].03.2015 r.), zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości (wypisy z rejestru gruntów sporządzone wg stanu z dnia [...].02.2015 r. i [...].03.2015 r.). W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. pism. Pozostałe strony organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego we W. od dnia [...].02.2015 r. do dnia [...].03.2015 r. i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego we W. dnia [...].02.2015 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy we W. od dnia [...].02.2015 r. do dnia [...].03.2015 r. i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy we W. dnia [...].02.2015 r. Obwieszczenie zostało również zamieszczone w prasie lokalnej, tj. "Wiadomościach W." dnia ..02.2015 r. Zgodnie z art. lid ust. 6 pkt 1 ustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierało oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

W dniu [...].03.2015 r. do Starostwa Powiatowego we W. wpłynęło pismo P. sp. z o.o. z dnia [...].03.2015 r., zawierające wniosek o uwzględnienie zjazdów na działki stanowiące współwłasność Spółki. Następnie pismem z dnia [...].04.2015 r. P. sp. z o.o. wniosła o zmianę projektu budowy drogi gminnej poprzez zapewnienie zjazdu na działkę [...] oraz zjazdu na działkę [...], wraz z wyjazdem na istniejącą drogę [...], zaproponowała wykonanie ronda oraz wyraziła brak zgody na budowę zatoki postojowej na działce [...].

Organ I instancji pismem z dnia [...].04.2015 r. przekazał pisma Strony do Burmistrza Miasta i Gminy W. z prośbą o zajęcie stanowiska. Na marginesie należy zauważyć, że organ I instancji słusznie uznał, że nie posiada uprawnień do samodzielnej zmiany rozwiązań projektowych, ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter wnioskowy, a zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy, to wnioskodawca określa zakres terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz dokonuje wyboru rozwiązań projektowych. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, organ jest związany przedmiotem wniosku i ma jedynie obowiązek dokonania oceny, czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, a następnie do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bez możliwości wyznaczania i korygowania przyjętych rozwiązań projektowych.

W związku z przekazanym wnioskiem Strony Burmistrz Miasta i Gminy W. pismem z dnia [...].04.2015 r. (znak: [...], data wpływu do Starostwa: [...].04.2015 r.) ustosunkował się do wniesionych uwag i poinformował o dokonaniu zmiany projektu poprzez uwzględnienie zjazdu publicznego na działkę o nr. geod. [...], uwzględnienie dwóch zjazdów publicznych umożliwiających dojazd do nieruchomości nr. geod. [...] oraz likwidację projektowanego pasa zjazdowego (zatoki) w obrębie nieruchomości o nr. geod. [...]. Zarządca drogi wyjaśnił jednocześnie, że z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, znaczną różnicę wysokości pomiędzy projektowaną nawierzchnią drogi a terenem przyległych nieruchomości oraz obecny stan zagospodarowania nieruchomości nie jest możliwe uwzględnienie pozostałych wniosków P. sp. z o.o.

Do dnia wydania zaskarżonej decyzji pozostałe strony postępowania nie skorzystały z prawa do zapoznania się z aktami sprawy i nie złożyły innych uwag, wniosków ani żądań.

W dniu [...].05.2015 r. Starosta W. wydał decyzję nr [...] (znak [...]), którą udzielił Burmistrzowi Miasta i Gminy W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej łączącej istniejącą drogę w rejonie W. Strefy Aktywności Gospodarczej oraz terenu inwestycyjnego P4 ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady [...].

Zgodnie z art.11f ust. 3 ustawy organ I instancji doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił w drodze obwieszczenia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie umieszczenia obwieszczenia o wydaniu decyzji Starosty W. na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego we W. od dnia [...].05.2015 r. do dnia [...].05.2015 r. i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego we W. dnia [...].05.2015 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy we W. od dnia [...].05.2015 r. do dnia [...].05.2015 r. i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy we W. dnia [...].05.2015 r. Obwieszczenie zostało również zamieszczone w prasie lokalnej, tj. "Wiadomościach W." dnia [...].05.2015 r. Ponadto pismem z dnia [...].05.2015 r. organ I instancji zawiadomił o wydaniu decyzji właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją, zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości (wypisy z rejestru gruntów sporządzone wg stanu z dnia [...].05.2015 r.). W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. pisma. Zgodnie z art. 11f ust. 4 ustawy, zawiadomienie zawierało informację o miejscu, w którym strony mogły zapoznać się z treścią decyzji.

Dalej Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty W. została wydana na podstawie ustawy mającej charakter wyjątkowy i epizodyczny, której celem jest uproszczenie i przyśpieszenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Temu też służy objęcie jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięć dotyczących różnych kwestii (występujących przy realizacji tego typu inwestycji), jak ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejmowanie jej na własność publiczną, zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

Dokonując z punktu widzenia cytowanego przepisu kontroli zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty W. spełnia wymogi art. 11 f ust. 1 pkt 1 ustawy, ustalając wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy, ustalając linie rozgraniczające teren. Spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy, w punkcie 1.3. ustalając warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, w punkcie 1.4. - warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz w punkcie 1.5. stwierdzając brak potrzeby ustalenia warunków wynikających z potrzeb obronności państwa.

Należy jednak zauważyć, że punkcie 1.3.4. wymieniono jedynie jedną decyzję udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się dwie takie decyzje. W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne i niezbędne skorygowanie zapisu punktu VI. zaskarżonej decyzji poprzez jego uzupełnienie o pominiętą decyzję. Nadto decyzja Starosty W. spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, w punkcie 1.6. ustalając wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy. Organ I instancji w punkcie II. zaskarżonej decyzji prawidłowo zatwierdził podział nieruchomości, przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno - kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Decyzja spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy, tj. zawiera w punkcie III. oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednak wskazać, że wśród nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Gminy W., wymieniono działkę [...], powstałą z podziału działki [...], stanowiącą już własności Gminy W.. W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne i niezbędne skorygowanie zapisu punktu III. zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie ww. działki.

Nadto organ wskazał, że decyzja Starosty W. nie spełnia wymogów przepisu art. 11f ust. 1 pkt 7 ustawy. Wprawdzie w pkt IV. zaskarżonej decyzji organ I instancji zatwierdził projekt budowlany, jednak po analizie ww. projektu budowlanego Wojewoda stwierdził, że został on sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi projektowania dróg, naruszając wymagane warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określone rozporządzeniem. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 rozporządzenia, szerokość ulicy w liniach rozgraniczających w przypadku dróg klasy Z (a taką klasę, zgodnie z wnioskiem, ma projektowana droga) nie powinna być mniejsza niż 20 metrów, podczas gdy szerokość zaprojektowanego pasa drogowego jest zmienna i wynosi ok. 18 m. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego faktu. Kompetencja organu jest wprawdzie ograniczona do czynności formalnych o charakterze kontrolnym, jednak czynności te obejmują m.in. stwierdzenie, czy w przypadku projektowanej inwestycji nie zachodzi konieczność udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy w przypadkach, gdy niemożliwe jest zachowanie warunków technicznych, dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych w wyjątkowych przypadkach, jednakże odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzi wyjątkowy przypadek, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej.

Wprawdzie przepis §7 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, to jednak uzależnia dopuszczalność tegoż odstąpienia od przeprowadzenia analizy obejmującej:

a. wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych,

b. sposób etapowego i docelowego odwodnienia,

c. sposób wysokościowego rozwiązania ulicy,

d. wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia,

e. podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych,

f. podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza.

Powyższa analiza stanowi wymagany przez prawo środek dowodowy na okoliczności wskazane w powyższym przepisie, jednak w aktach sprawy brak jest takowej analizy, a organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie dopuszczalności odstąpienia od wymagań dotyczących szerokości ulicy określonych w rozporządzeniu. Organ nie odniósł się również do tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. To na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takiej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji zatwierdził projekt drogi, który nie spełnia parametrów dla wnioskowanej kategorii drogi zgodnie z wymaganymi warunkami technicznymi.

Organ podniósł, że rozpatrując wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, ma obowiązek dokonania rzetelnej analizy wniosku i dołączonej do niego dokumentacji pod względem ich zgodności z wymaganiami ustawy oraz innymi przepisami prawa. Ocena organu jest wprawdzie ograniczona wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, ale nie zwalnia to organu z obowiązku sprawdzenia zgodności przedstawionego wariantu z przepisami - czego w tym wypadku organ nie uczynił. Stwierdzenie, że kształt wnioskowanej inwestycji narusza normę prawną, stanowi podstawę do odmowy (w całości lub w części) wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.08.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1854/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.07.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 874/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11).

W związku z powyższym organ II instancji, po dokonaniu ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przed I instancją uznał za konieczne jego uzupełnienie o analizę uzasadniającą zmniejszenie szerokości pasa drogowego, wymaganą na podstawie § 7 ust. 2 rozporządzenia, a po jej uzupełnieniu przez zarządcę drogi pismem z dnia 14.07.2015 r. dokonał oceny ww. analizy i stwierdził, że - biorąc pod uwagę elementy wskazane w § 7 ust. 2 rozporządzenia - przyjęcie dla analizowanej inwestycji mniejszej szerokości drogi i odstąpienie od wymagań § 7 ust. 1 rozporządzenia jest uzasadnione i dopuszczalne, bowiem przyjęta szerokość drogi w liniach rozgraniczających zapewnia możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych, a przeprowadzona analiza wskazuje na prawidłowe wzajemne rozmieszczenie elementów drogi oraz urządzeń infrastruktury technicznej, szczegółowo omawia sposób odwodnienia, sposób wysokościowego rozwiązania ulicy, wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia, podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne (uwzględniając występowanie gruntów o małej nośności) oraz podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza.

Dalej Wojewoda podniósł, że decyzja Starosty W. spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, d ustawy, tj. w pkt IV.1. zaskarżonej decyzji organ I instancji określił warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, w punkcie IV.2. - czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, w punkcie IV.3. - terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, natomiast w punkcie IV.5. stwierdzając brak potrzeby określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie.

Wojewoda wskazał, że w omawianej sprawie nie zaistniała potrzeba dokonania przebudowy dróg innej kategorii.

W punkcie VI. zaskarżonej decyzji organ I instancji ustalił obowiązek i zezwolił na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

W zaskarżonej decyzji jako nieruchomości przeznaczone pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu nieprawidłowo wskazano działki oznaczone nr. ewid.: [...], obręb B.. Organ I instancji wymienił numery działek przed podziałem, podczas gdy zgodnie z mapą z liniami rozgraniczającymi oraz projektem budowlanym (które stanowią załączniki do decyzji Starosty W.) przebudowa istniejących sieci uzbrojenia terenu obejmuje te części działek ulegających podziałowi, które nie są objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Ponadto zgodnie z załącznikiem graficznym i treścią wniosku oraz po uzyskaniu wyjaśnień zarządcy drogi organ odwoławczy stwierdził, że działka [...] nie jest objęta przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne i niezbędne skorygowanie zapisu punktu VI. zaskarżonej decyzji poprzez usunięcie numeru działki nie objętej przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz uzupełnienie numerów działek podlegających podziałowi numerami działek faktycznie objętych tą przebudową.

Dalej w ocenie organu decyzja Starosty W. nie czyni zadość wymogom art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy, bowiem brak w niej określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne i niezbędne skorygowanie zapisu punktu VI. zaskarżonej decyzji poprzez określenie tych ograniczeń.

Nadto decyzja Starosty W. spełnia warunek określony w art. 16 ust. 2 ustawy, określając w punkcie 1.6.7. termin wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, z zastrzeżeniem warunków wynikających z nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżona decyzja czyni zadość wymaganiom art. 17 ust. 1 ustawy. Organ I instancji prawidłowo nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził także, iż decyzja Starosty W. narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie strony lub stron. Ustawa nie zawiera definicji strony postępowania. W związku z tym w sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, zastosowanie ma art. 28 kp.a., gdyż zgodnie z art. 11c ustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p. a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.

Bez wątpienia stronami postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem, natomiast "pozostałymi stronami", o których mowa w art. 11d ust. 5 ustawy, są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto, co wynika z art. 11f ust. 1 pkt 8 ustawy, stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy.

Reasumując, krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu ustala się w oparciu o wymienione przepisy, co oznacza, że stronami postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, a także osoby fizyczne i osoby prawne posiadające ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do nieruchomości objętych decyzją oraz inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.06.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 167/12). Nie znajduje więc żadnego uzasadnienia powiązanie kręgu stron z odległością od projektowanej drogi, a co za tym idzie zawężenie przez Starostę W. kręgu stron do właścicieli i użytkowników wieczystych, a także osób fizycznych i osób prawnych posiadających ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją oraz do "części działek przyległych, znajdujących się w odległości do 15 m od krawędzi drogi". Ustawa nie zawiera jakichkolwiek regulacji wprowadzających odstępstwo od zasady, iż posiadanie przymiotu strony w postępowaniu ma charakter obiektywny i nie jest w żaden sposób uzależnione od uznania organów administracji publicznej. Inaczej rzecz ujmując, ustawa nie zawiera jakichkolwiek przepisów upoważniających organy administracji do władczego przyznawania, bądź odmowy przyznawania poszczególnym podmiotom przymiotu bycia stroną postępowania. Szczególny charakter rozstrzygnięć wydawanych na podstawie przepisów ustawy, obejmujących nie tylko budowę samej drogi, ale również m.in. przebudowę istniejącej sieci infrastruktury technicznej czy przebudowę dróg innej kategorii sprawia, że możliwa jest sytuacja, iż w toku postępowania ujawni się strona, która wykaże istnienie po swojej stronie interesu prawnego, mimo iż należąca do niej nieruchomość znajduje się w znacznej odległości od planowanej inwestycji.

Przepis szczególny, jakim jest ustawa, określa sposób zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz o wydaniu decyzji, posługując się pojęciem "pozostałych stron". Zgodnie z przepisami ustawy, zawiadomienia doręcza się jedynie właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczeń. Co więcej, decyzję, mimo iż kierowana jest do wszystkich stron postępowania, doręcza się jedynie wnioskodawcy. Ustawodawca nie przewidział więc zawężenia kręgu stron postępowania do konkretnych podmiotów, biorąc pod uwagę możliwość wykazania ograniczonych praw rzeczowych oraz innych praw do nieruchomości, interesu prawnego lub obowiązku przez podmioty niemożliwe do wskazania przez organ na podstawie złożonego wniosku.

W analizowanym przypadku zarówno właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, jak i "pozostałe strony", nie widniejące w katastrze nieruchomości, zostali prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji Starosty W.. Ponadto w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano nieruchomości objęte inwestycją. W rozdzielniku wskazano na "pozostałe strony postępowania", przywołując art. 11f ust. 3 ustawy i art. 49 k.p.a., tak więc można uznać, że zaskarżona decyzja skierowana została do wszystkich stron postępowania.

Ani w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ani w toku postępowania odwoławczego nie doszło do ujawnienia nieznanej organowi strony lub stron. Odwołująca Spółka, jako współwłaściciel nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi, brała czynny udział w postępowaniu, nie wskazała również na żaden podmiot, który w jej ocenie winien mieć w niniejszej sprawie status strony, a został przez organ pominięty. Podmioty takie nie ujawniły się również ani w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ani w toku postępowania odwoławczego.

Reasumując, nieprawidłowe oznaczenie stron w zaskarżonej decyzji, mimo iż stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., w analizowanym przypadku nie miało jednak wpływu ani na przebieg postępowania, ani na treść rozstrzygnięcia merytorycznego, tak więc nie wpływa w sposób istotny na wynik sprawy, a tym samym nie stanowiło postawy w ocenie organu do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dokonując dalszej analizy uzasadnienia decyzji Starosty W. organ II instancji stwierdził, iż zawiera opis złożonego wniosku i przebiegu sprawy oraz wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie, w tym również przywołanie uwag wniesionych przez strony w toku postępowania oraz informację o sposobie ustosunkowania się do nich przez zarządcę drogi. Uzasadnienie zawiera również odniesienie do warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji oraz do złożonego przez zarządcę drogi wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wprawdzie organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji Starosty W. do wymogów art. 82 ust. 1 pkt 4 i art. 88 ust. 1 oraz bardzo lakonicznie (jednym zdaniem) skwitował art. 96 ust. 1, 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, należy jednak zauważyć, że zarówno w punkcie 1.3.1., jak i w uzasadnieniu, przywołał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...].12.2014 r. (znak [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach, orzekającą o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Należy również zauważyć, że zarządca drogi nie złożył wniosku o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji (por. art. 88 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), a we wniosku o wydanie decyzji nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. art. 88 ust. 1 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). W związku z powyższym można stwierdzić, że w omawianej sprawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Po rozważeniu, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, oraz po zapoznaniu się z publicznie dostępnymi mapami obszarów chronionych (udostępnionych przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska) organ II instancji uznał za uzasadnione stwierdzenie organu I instancji, iż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Planowana inwestycja położona jest poza obszarami chronionymi (i w dużej odległości od nich), a jako droga gminna obsługująca tereny pomiędzy autostradą a Wrzesińską Strefą Aktywności Gospodarczej nie będzie miała potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000. Biorąc pod uwagę zakres i lokalizację planowanej inwestycji stwierdzono, że realizacja inwestycji nie spowoduje znaczącego zagrożenia dla środowiska.

Organ odwoławczy dokonując powyższych ustaleń uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu I instancji.

Odnośnie uwag wniesionych przez Odwołująca organ stwierdził, iż:

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 11i ustawy z powodu wydania decyzji na podstawie niezgodnego z prawdą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane należy stwierdzić, że do wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...].04.2014 r., podpisane przez Burmistrza Miasta i Gminy W.. Z treści tego dokumentu wynika, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie załączonych dokumentów: pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w P. z dnia [...].03.2015 r. (znak [...]) oraz pisma . Sp z o.o. z dnia [...].01.2015 r.

Burmistrz Miasta i Gminy W. w piśmie z dnia [...].05.2015 r. (znak [...]), wniesionym w związku z odwołaniem P. Sp. z o.o. od decyzji Starosty W. wyjaśnił, że analiza treści obu pism wskazuje na wyrażenie przez właścicieli nieruchomości zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane określone w tej decyzji, natomiast fakt zaadresowania pism nie może mieć wpływu na ważność udzielonego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w każdym przypadku realizacji inwestycji drogowej na poziomie gminnym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, inwestorem będzie działający w imieniu danej gminy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a wybudowana droga stanie się własnością gminy (art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). A zatem udzielenie zezwolenia na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane polegające na wybudowaniu drogi gminnej zawsze będzie odnosiło się do działającego w imieniu tejże gminy wójta, burmistrza, czy też prezydenta miasta.

Burmistrz Miasta i Gminy W. wyjaśnił również, że w dniu [...].08.2014 r. upoważnił wspólnika spółki S. sp. j. z siedzibą w Poznaniu, do prowadzenia działań w celu wykonania kompletnej dokumentacji technicznej dla inwestycji objętej decyzją Starosty W.. Wspólnik upoważniony wystąpił w dniu [...].01.2015 r. do I. sp. z o.o. z pisemną prośbą o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane działając na podstawie udzielonego pełnomocnictwa.

Odnośnie skierowania pisma GDDKiA z dnia [...].03.2015 r. do Urzędu Miasta i Gminy W., zamiast do Burmistrza Miasta i Gminy W., Inwestor wyjaśnił, że urząd jest jednostką organizacyjną gminy, której przedmiotem działalności jest świadczenie pomocy burmistrzowi (wójtowi, prezydentowi miasta) w realizacji uchwał rady gminy oraz w wykonywaniu zadań na gminę nałożonych. Burmistrz (wójt, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu, w związku z czym adresowane do urzędu pisma w istocie są i tak kierowane do burmistrza (wójta, prezydenta miasta).

Niezależnie od wyżej przytoczonych wyjaśnień organ zauważył, że w odpowiedzi na wezwanie organu II instancji z dnia [...].07.2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. przekazał aktualne dokumenty potwierdzające istnienie po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, tj.: pismo I.Sp. z o.o. udzielające Burmistrzowi Miasta i Gminy W. prawa do dysponowania nieruchomościami (działki [...]) na cele budowlane związane z budową drogi publicznej łączącej istniejącą drogę w rejonie W. Strefy Aktywności Gospodarczej oraz terenu inwestycyjnego P4 ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady [...], skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy W. pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddziału w P. z dnia [...].07.2015 r. (znak [...]), wyrażające zgodę na dysponowanie nieruchomościami oznaczonymi nr [...] obręb B. na cele realizacji ww. inwestycji.

W posiadaniu organu II instancji znajduje się również poświadczony notarialnie odpis pełnomocnictwa ogólnego z dnia [...].10.2008 r., ustanawiającego Pana T. Ł., Z-cę Dyrektora Oddziału ds. Zarządzania Drogami i Mostami w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w P. pełnomocnikiem upoważnionym do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w P.. Wątpliwości Odwołującej odnośnie uprawnień Pana T. Ł. nie znajdują więc potwierdzenia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., w związku z niezapewnieniem stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brakiem umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do nowych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji należy przede wszystkim zauważyć, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż Spółka P. nie miała możliwości zapoznania się w wprowadzonymi przez inwestora zmianami. Odwołująca została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, najpierw w drodze obwieszczenia (nie widniała bowiem w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...].02.2015 r.), a następnie pismem z dnia [...].03.2015 r. W zawiadomieniu zawarte było pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków uwagi i zastrzeżeń w terminie 14 dni, co stanowi dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. P. sp. z o.o. skorzystała z uprawnienia do wniesienia uwag do wniosku pismami z dnia [...].03.2015 r. i [...].04.2015 r.

Jak wskazuje Burmistrz Miasta i Gminy W. w piśmie z dnia [...].04.2015 r., złożonym w związku z przekazaniem przez Starostę W. ww. pism P. sp. z o.o. celem zajęcia stanowiska, oraz w piśmie z dnia [...].05.2015 r. (znak [...]), złożonym w związku z wniesieniem odwołania od decyzji Starosty W., odwołującej zapewniono również czynny udział w pracach zmierzających do wprowadzenia wnioskowanych przez nią zmian w projekcie budowy drogi. Prezes Zarządu Spółki P. uczestniczyła w spotkaniu dnia [...].03.2015 r., na którym została poinformowana o sposobie załatwienia spornych kwestii, zaś w dniu [...].04.2015 r. osobiście odebrała pismo Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...].04.2015 r. dotyczące dokonanych na tym spotkaniu ustaleń oraz zmian wprowadzonych w projekcie drogi. Odwołująca zaakceptowała stanowisko Inwestora. Do chwili wydania decyzji Starosty W. odwołująca nie zgłosiła organowi I instancji żadnych uwag odnośnie wprowadzonych zmian.

W toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji odwołująca nie podważyła przedstawionych przez Burmistrza Miasta i Gminy W. dowodów wskazujących na czynny udział w sprawie. Nadto skarżąca nie wskazała na żadne nowe okoliczności czy dowody w sprawie, które miałyby wpływ na ostateczny kształt rozstrzygnięcia. Domniemany brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań i zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji nie mógłby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Na marginesie organ wskazał, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Ustawodawca przyznał zatem pierwszeństwo przepisom ustawy, jako lex specialis wobec przepisów k.p.a.

Również za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy, poprzez nieuprawnione nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Starosty W. została wydana na podstawie ustawy mającej charakter wyjątkowy i epizodyczny, której celem jest uproszczenie i przyśpieszenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Temu też służy objęcie jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięć dotyczących różnych kwestii (występujących przy realizacji tego typu inwestycji), jak ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejmowanie jej na własność publiczną oraz zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę, jak również wprowadzenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, regulującego kwestię nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w sposób odmienny niż ma to miejsce w art. 108 ust. 1 k.p.a.

Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że rygor natychmiastowej wykonalności dla decyzji pierwszo instancyjnej nadaje się na wniosek właściwego zarządcy drogi, w sytuacji kiedy jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym. Literalna wykładnia wskazanej normy ustawy wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, gdy właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 ustawy od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczegółowych kryteriów dla takiej oceny. Warunkiem legalności zastosowania instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności jest więc wskazanie okoliczności, które uprawdopodobniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego, nie zaś udowodnienie ich bezsprzecznego związku z takim interesem. Zatem Starosta W. prawidłowo nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na umotywowany wniosek inwestora w tym zakresie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 kp.a. z uwagi na niewłaściwe ustalenie stron postępowania organ stwierdził, że interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikać powinien z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy środek zaskarżenia. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Nie ulega więc wątpliwości, że ustalenie przymiotu strony w postępowaniu zmierzającym do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie następuje automatycznie, lecz wymaga wykazania, że dany podmiot jest: właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, osobą fizyczną lub prawną posiadającą ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do nieruchomości objętych decyzją lub inną osobą, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

W świetle wyżej przytoczonych przepisów oraz wobec faktu, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kp.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy na nią powołuje się podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki (to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu), należy uznać, że brak ten nie miał wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji oraz nie stanowił podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji nie ma bowiem prawa posłużyć się argumentem, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uprawnia go do uznania wadliwości analizowanego pod względem legalności rozstrzygnięcia z określonymi konsekwencjami, a więc w niniejszej sprawie - uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.02.2010 r., sygn. akt II OSK 329/09).

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w związku z niedopełnieniem przez organ I instancji obowiązków i czynności wynikających z ww. przepisu;

Wbrew twierdzeniom odwołującej, w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do wniosku (Tom I, strona 57), znajduje się kopia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 23.12.2014 r. (znak [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach, orzekająca o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Była więc ona dostępna dla stron (w tym również dla odwołującej) już w momencie zawiadomienia w wszczęciu postępowania. Organ II instancji, uzupełniając akta sprawy, pozyskał jej oryginał opatrzony klauzulą ostateczności.

Decyzja ta, wydana po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - postanowienie z dnia [...].11.2014 r. (znak [...]) oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...].10.2014 r. (znak [...]). Oba organy opiniujące stwierdziły brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono, że teren przeznaczony pod inwestycję zlokalizowany jest poza obszarami chronionymi, a najbliżej położony obszar Natura 2000 (obszar mający znaczenie dla [...]) jest oddalony od niego o około 6 km, a także że nie przewiduje się negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w tym obszary chronione, a w szczególności na siedliska przyrodnicze i gatunki zwierząt oraz ich siedlisk, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 [...]. Dopóki ww. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostanie prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego przez właściwy organ administracji, jest wiążąca zarówno dla organu I instancji, jak i dla organu odwoławczego. Wniosek o sprawdzenie w postępowaniu odwoławczym faktu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ramach niniejszego postępowania odwoławczego pozbawiony jest podstawy prawnej.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 11d ust. 5 ustawy, w związku z brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w prasie lokalnej. Jak wskazano wyżej, obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało zamieszczone w prasie lokalnej, tj. "Wiadomościach W." dnia [...].02.2015 r. Dowód jego publikacji - wycinek prasowy - znajduje się w aktach sprawy.

Dalej zdaniem odwołującej, wydanie decyzji obejmującej ww. inwestycję w oparciu o przepisy ustawy było nieuzasadnione, bowiem określenie drogi mianem "publicznej" nie uzasadnia uznania jej budowy za cel publiczny, a co za tym idzie - nie uzasadnia również wywłaszczenia nieruchomości.

Należy wskazać, że decyzja Starosty została wydana na podstawie przepisów ustawy. Przepisy ustawy mają zastosowanie do wszystkich inwestycji mających na celu budowę dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, przez które (zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) rozumie się drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Wniosek o wydanie decyzji został złożony przez właściwego zarządcę drogi (Burmistrza Miasta i Gminy W.) i dotyczył budowy drogi gminnej.

W ocenie organu inwestycja objęta zaskarżoną decyzją ma charakter drogi publicznej. Jest drogą inną niż droga wewnętrzna i jest przeznaczona do użytkowania jako droga publiczna, dostępna dla ogółu użytkowników dróg, co odpowiada definicji zawartej w art. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z opisem zawartym w tomie I projektu budowlanego, przedmiotem inwestycji jest "budowa drogi publicznej" w ramach której "projektuje się budowę jezdni drogi gminnej wraz ze skrzyżowaniami, budowę ciągu pieszo rowerowego, budowę zjazdów, budowę elementów odwodnieniowych".

W przypadku przedsięwzięć drogowych decydującą okolicznością jest wyrażenie przez inwestora zamiaru budowy drogi publicznej, z czym wiąże się przyjęcie na siebie wszelkich obowiązków spoczywających na zarządcy drogi, tj. m.in. obowiązku utrzymania drogi, chodników drogowych, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Wniosek o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wyraźnie wskazuje, że chodzi o drogę publiczną kategorii gminnej, oraz nie zawiera żadnych informacji o ograniczeniach i wyjątkach korzystania z drogi. Omawiana inwestycja, jako droga publiczna kategorii gminnej, mieści się więc w zakresie regulacji ustawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14.07.2010 r., sygn. akt IV SA/Po 152/10 i z dnia 14.05.2009 r., sygn. akt II SA/Po 1041/08; wyrok NSA z dnia 8.12.201 lr., sygn. akt II OSK 2216/11).

Pozyskiwanie przez podmioty publicznoprawne praw własności do nieruchomości lub ich części znajdujących się w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi niewątpliwie o wywłaszczeniu tego prawa od dotychczasowego podmiotu, któremu prawo to przysługiwało, jednak o ile na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie dokonywane jest w drodze decyzji administracyjnej, to według regulacji ustawy przejęcie własności nieruchomości nie jest przedmiotem orzekania, lecz skutkiem prawnym decyzji, przypisanym bezpośrednio przez ustawodawcę (co nota bene wyjaśnia, dlaczego w toku postępowania nie odbyła się rozprawa administracyjna wymagana na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na co wskazywano w uzupełnieniu odwołania).

Dalej organ wskazał, że, organy architektoniczno-budowlane były związane wnioskiem w zakresie wskazanej lokalizacji i, orzekając w sprawie, nie były władne do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji, zatem brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do Odwołującej, bowiem zakres wywłaszczenia był w pełni uzasadniony potrzebą realizacji przedsięwzięcia.

Odnośnie zarzutu, iż decyzja Starosty W. narusza art. 11i ust.2 ustawy, bowiem wobec zaplanowanego przebiegu dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wydawanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do innych nieruchomości niż te przeznaczone na drogi w planie miejscowym należy stwierdzić, że zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Z powołanego przepisu wynika bowiem - i jest to stanowisko ugruntowane w piśmiennictwie i orzecznictwie (w tym Trybunału Konstytucyjnego) - że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana niezależnie od tego, czy dany teren jest objęty planem miejscowym, a przebieg drogi nie musi być zgodny z ustaleniami takiego planu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła P. spółka z o.o. w Poznaniu reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż Wojewoda W. jako organ odwoławczy przeoczył, że projektowana droga nie jest drogą gminną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Skoro projektowana droga nie jest drogą gminną Burmistrz Miasta i Gminy W. nie mógł być uznany za zarządcę tej drogi jako gminnej, brak było zatem przymiotu zarządcy po stronie wnioskodawcy, a obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, bądź przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organy obu instancji milcząco uznały, iż o tym czy dana droga publiczna stanowi drogę gminną, decyduje organ wykonawczy gminy. Z tak ciężkim naruszeniem prawa trudno jest się zgodzić stronie skarżącej, tym bardziej że na skutek samowolnego i bezprawnego wniosku Burmistrza Miasta i Gminy W. odjęto jej prawa majątkowe związane z nieruchomościami odebranymi na cele spornej inwestycji drogowej. Dalej w uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, iż zarówno we wniosku, jak i w zaskarżonych decyzjach obu instancji brak jest przekonywującego uzasadnienia ekonomicznego dla zamierzonej inwestycji drogowej. Obszar W. Strefy Aktywności Gospodarczej jest już obecnie dobrze skomunikowany z istniejącą siecią dróg publicznych, a w szczególności z biegnącą w bezpośrednim sąsiedztwie drogą wojewódzką nr [...], która obsługuje w wystarczający sposób potrzeby tego obszaru. W tej sytuacji trudno mówić o istnieniu uzasadnionego celu publicznego, który usprawiedliwiałby podjęcie spornej inwestycji w nadzwyczajnym trybie ustawy z 2003r. Również nieznane pozostaje dla skarżącego położenie "terenu inwestycyjnego P4". Wszystkim zaś stronom postępowania należy się informacja o położeniu tego terenu. O tym jednak zaskarżone decyzje milczą, nie ujawniając nawet znaczenia terminu "teren inwestycyjny P4".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Natomiast w razie braku powyższych przesłanek sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną kontrolował legalność zaskarżonego aktu w jego całokształcie, nie przekraczając granic sprawy, w której został podjęty (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta wykazała, że organy administracji nie naruszyły prawa, zarówno w zakresie przepisów postępowania, jak również prawa materialnego.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2015.2031 powoływana także jako: "specustawa drogowa"). Nie ma racji skarżący, że ww. ustawa nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że organy nie wykazały, iż planowana droga ma status drogi publicznej. Taka wykładania przepisów specustawy drogowej prowadziłaby do wniosku, że ma ona zastosowanie wyłącznie do dróg, które już zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych. Nie można zapominać o tym, że o dokonaniu kwalifikacji drogi - nie będącej drogą publiczną - do kategorii dróg publicznych np. gminnych, właściwa rada gminy może orzec tylko i wyłącznie w stosunku do dróg już istniejących i jednocześnie będących jej własnością. Innymi słowy droga, która nie istnieje, jak również taka, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z powyższego wynika, że zamierzenie inwestycyjne przed zrealizowaniem nie może uzyskać statusu drogi publicznej. Nie oznacza to jednak niemożności stosowania specustawy do dróg projektowanych. Ograniczenie zastosowania tej ustawy jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi publicznej oznaczałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów, rozbudowy czy przebudowy dróg już istniejących. Z pewnością taka interpretacja byłaby sprzeczna z podstawowym celem specustawy, jakim jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Dlatego właśnie specustawa drogowa będzie miała zastosowanie także w sprawach dotyczących budowy przyszłych dróg publicznych, bowiem na jej podstawie tereny przeznaczone pod budowę drogi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (por. wyroki: NSA z dnia 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09; WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Po 152/10; WSA w Kielcach z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 708/09 - orzeczenia dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy również, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.d.p."). Odesłanie to nie przewiduje żadnych wyjątków co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie drogowej z 2003r. Podkreślenia wymaga zatem, że pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi te na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 ust. 2, 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem stwierdzić należy, że przepisy specustawy drogowej nie znajdują zastosowania do realizacji dróg wewnętrznych ( por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2348/10, LEX nr 953047). Chybiony jednak jest zarzut skargi, że organ uznał wnioskodawcę za zarządcę drogi gminnej, a samą drogę za drogę gminną. Przedmiotowa inwestycja dotyczy dopiero realizacji drogi wewnętrznej – drogi gminnej. Jak wynika z treści wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotem tej inwestycji jest budowa drogi publicznej – drogi gminnej łączącej istniejącą drogę w rejonie W. Strefy Aktywności Gospodarczej oraz terenu inwestycyjnego P4 ze skrzyżowaniem typu rondo w obrębie węzła autostrady [...]. Nadanie przedmiotowej drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 u.d.p.), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania specustawy drogowej, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych. Należy wskazać, że projektowana droga łączy istniejącą drogę krajową nr [...] z byłą drogą wojewódzką nr [...], obecnie drogą gminną. Początek projektowanej drogi założono na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] i łącznicy autostrady [...] (skrzyżowanie w postaci ronda). Na początkowym odcinku, jak wynika z akt sprawy, droga przebiega w okolicy zbiornika na wody opadowe i dalej włącza się w drogę gminną nr [...] W. – B.. Na odcinku ok 150m projektowana droga biegnie po śladzie istniejącej drogi gminnej przechodząc pod drogą krajową nr [...] (istniejący wiadukt). W celu połączenia projektowanej drogi z istniejącą drogą gminną zaprojektowano dwa skrzyżowania. Projektowana droga posiadać będzie jezdnię, pobocza gruntowe, ciąg pieszo rowerowy oraz obustronne lub jednostronne rowy drogowe służące odwodnieniu drogi. Przedmiotowa inwestycja nie dotyczy zatem drogi gminnej (w tym zakresie zarzut skargi okazał się niezasadny), brak jest bowiem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. Inwestycja dotyczy budowy drogi gminnej, której zarządcą w przyszłości dopiero będzie Burmistrz Miasta i Gminy W., na podstawie art.19 ust.2 pkt 4 u.d.p. Należy mieć na względzie, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu m.in. budowy dróg jest zarządcą drogi – art.19 ust.1 ustawy o drogach publicznych.

Należy nadmienić, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej (ponadlokalnej), zatem jest inwestycją określonego celu publicznego, jakim jest właśnie droga publiczna. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną budową drogi. Z tych przyczyn, z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Ograniczenie praw jednostki w takim zakresie jak wynika to z zaskarżonej decyzji stanowi ingerencję organu administracji publicznej w dobro konstytucyjnie chronione, jakim jest własność. Zostało ono jednak usprawiedliwione koniecznością ochrony innych wartości podlegających konstytucyjnej ochronie. Konieczność urządzania nowych dróg, modernizacji istniejących, służąca swobodnemu przemieszczaniu się, m.in. służb komunalnych i ratowniczych, dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2012 r., II SA/Łd 643/12, LEX nr 1224060). W rozpoznawanej sprawie wykazano, iż i interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli i powoduje konieczność przedłożenia w tym konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, bowiem w interesie publicznym leży odjęcie, chronionego przez Konstytucję RP prawa własności.

Przepis art.11c ustawy stanowi natomiast, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Spośród zasad ogólnych postępowania, których organ winien przestrzegać na podstawie art. 11c ustawy, wymienić należy zasadę należytego informowania stron o toczącym się postępowaniu, poprzez zawiadamianie osób będących stronami postępowania o poszczególnych jego etapach, a ponadto przez dokonywanie ogłoszeń publicznych.

Zgodnie z regulacją art. 11 ust. 5 ustawy, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Zawiadomienie zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy (art. 11 d ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy). Stosowną regulację dotyczącą doręczania decyzji i zawiadomienia o jej wydaniu zwiera przepis art. 11 f ust. 3 ustawy.

Organy administracji dochowały wymogów, przewidzianych tymi przepisami, gdyż z akt sprawy wynika, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz doręczone mu zostały decyzje obu instancji (potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych). Nie została więc naruszona zasada ogólna udzielania informacji stronom, zawarta w art. 9 k.p.a. W orzecznictwie podnosi się, że użyty w tym przepisie zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OSK 758/12, LEX nr 1364262). Zgodnie zaś z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w myśl art. 80 k.p.a., a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji w ocenie Sądu wypełniły obowiązki przewidziane przepisami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób należyty. Ocenić także z urzędu należy czy organy administracji należycie wykonały obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które w przedmiotowym postępowaniu wyznacza treść art. 11d ust.1 ustawy, w zakresie kompletności wniosku.

Stosownie do tego przepisu wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu;

7a) w przypadku transeuropelskiej sieci drogowej:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

8) opinie:

a) ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

b) dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

c) właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych,

d) dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych,

f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów,

g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej,

h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi;

9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

2. Właściwy organ wydaje opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, na wniosek właściwego zarządcy drogi, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

3. Opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami.

4. Jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego, odpowiednio marszałek województwa albo starosta wydają to pozwolenie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie. W sprawach dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, 1590 i 1642). Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o których mowa w art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa się według katastru nieruchomości.

5. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

6. Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, zawiera w szczególności:

1) oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości;

2) informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

7. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, jedynie wnioskodawcy.

8. Przepis ust. 7 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku.

9. Z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

10. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna.

W ocenie Sądu organ wykonał zadanie zbadania kompletności wniosku w odniesieniu do wymogów przewidzianych powyższym przepisem oraz ocenił, iż przedłożona dokumentacja pozwala na wydanie decyzji. Procedura została zachowana.

Decyzja zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji czyni również zadość art. 11f ust. 1 ustawy. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiące integralną część decyzji, wymagane opinie : Zarządu Województwa W., Zarządu Powiatu we W., Burmistrza Miasta i Gminy W., dyrektora właściwego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Sztabu Wojskowego. Dokonano wymaganych obwieszczeń. Organ słusznie też ustalił, że inwestycja spełnia kryteria wynikające z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Wszystkie zatem elementy istotne dla rozstrzygnięcia zostały ustalone i wyjaśnione w stopniu pozwalającym na weryfikację podjętego rozstrzygnięcia.

Niezasadny okazał się też zarzut skarżącego dotyczący braku zasadności i gospodarczej celowości spornej inwestycji drogowej. W ocenie skarżącego obszar W. Strefy Aktywności Gospodarczej jest już obecnie dobrze skomunikowany z istniejącą siecią dróg publicznych, a w szczególności z biegnącą w bezpośrednim sąsiedztwie drogą wojewódzką nr [...], która obsługuje w wystarczający sposób potrzeby tego obszaru.

Należy podkreślić, iż organy w tym postępowaniu nie są uprawnione do badania celowości inwestycji, czy racjonalności przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych i komunikacyjnych oraz projektowych. To leży wyłącznie w gestii inwestora. Analogicznie, jak w przypadku inwestycji ocenianych na podstawie ogólnych rozwiązań Prawa budowlanego, ustawodawca nie uprawnił ani organów administracji, ani sądu kontrolującego do weryfikacji słuszności i celowości planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Art. 11 i ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A zatem - zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z art. 11 i ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie można organom skutecznie zarzucić naruszenia prawa w sytuacji, gdy ich rola ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno - budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 Prawa budowlanego. Organy te nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Ustalony przebieg i wymiary planowanej drogi uzasadnione zostały względami techniczno-wykonawczymi oraz niezbędnością zajętej nieruchomości pod szczegółowo określone elementy inwestycji. Organ orzekający należycie odniósł się do spełnienia wymogów zawartych w przepisach prawa trafnie wywodząc, iż wobec tego, że zaproponowany przez inwestora przebieg inwestycji spełnienia wymogi formalnoprawne, nie była możliwa odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ze względu na treść art. 11e ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wobec tego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Obowiązkiem organów jest ocena kompletności złożonego wniosku oraz ustalenie, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy.

Co do przebiegu inwestycji organy są natomiast tym wnioskiem związane i tylko w razie stwierdzenia, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej narusza normę prawną zobligowane są do odmowy - w całości lub w części - wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji przedstawionej. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie wniosku nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, jej usytuowanie zależy od woli zarządcy drogi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.09.2014 r., sygn. akt II SA/Po 328/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9.06.2009 r., sygn. akt IV SA/Po 130/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.04.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.11.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 638/06).

Żaden przepis prawa nie uzależnia też możliwości wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od uzyskania akceptacji pozostałych stron postępowania. Strony miały możliwość wyartykułowania swoich racji w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty W., co skarżąca uczyniła, przedstawiając we wniosku złożonym w toku tego postępowania (pismo P. sp. z o.o. z dnia [...].03.2015 r.) argumentację dotyczącą naruszenia swojego interesu.

Niezasadny okazał się także zarzut braku wyjaśnienia przywoływanego we wniosku i dokumentacji oznaczenia "terenu inwestycyjnego P4". Należy wskazać, jak słusznie podkreślił Wojewoda, całość inwestycji widoczna jest na załącznikach w postaci map dołączonych do wniosku, a jej lokalizacja w szerszym kontekście uwidoczniona jest na planie orientacyjnym w aktach administracyjnych sprawy. Strony postępowania miały możliwość na każdym etapie zapoznania się z przebiegiem planowanej drogi. "P4" oznacza numer terenu inwestycyjnego, przez który przebiega projektowana droga (od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] do granicy W. Strefy Aktywności Gospodarczej) i jest to nazwa wewnętrzna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ocenę organów i nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Mając zatem powyższe na względzie, Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.