Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 850/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36,  art. 47a,
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister Kultury") decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2020 r., znak: [...], uchylającą ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] kwietnia 2019 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z 15 lutego 2018 r. skarżąca wniosła o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie pełnowymiarowego boiska do piłki nożnej z trybunami wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną oraz przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na centrum edukacyjno-sportowe dla dzieci w ramach I etapu inwestycji pn. "Zespół zabudowy usługowej z pełnowymiarowym boiskiem do piłki nożnej wraz z infrastrukturą techniczną", zlokalizowanego na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...] (dalej: "inwestycja"). Powyższy wniosek dotyczył zabytku nieruchomego, tj. historycznego terenu klubu sportowego [...] w granicach działek nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2018 r.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] WKZ") decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na historycznym terenie klubu sportowego [...] w zakresie realizacji pełnowymiarowego boiska do piłki nożnej z trybunami wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną oraz adaptacji i remontu istniejącego budynku przy ul. [...] na centrum edukacyjno-sportowe dla dzieci.

3. Po wszczęciu w dniu [...] lutego 2020 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia ww. decyzji, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] listopada 2020 r. uchylił ostateczną decyzję [...] WKZ z [...] grudnia 2018 r., znak: [...].

Minister Kultury wydał ww. decyzję na podstawie art. 47a, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków") oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.").

W ocenie Ministra Kultury ostateczna decyzja [...] WKZ wymagała uchylenia bowiem projekt przewiduje lokalizację płyty boiska w przesunięciu o kilkadziesiąt metrów w stosunku do historycznego położenia, zlokalizowanie miejsc postojowych na terenie nieruchomości (w okresie międzywojennym nie było miejsc postojowych), likwidację trybun schodkowych (powstałych w latach 60-tych XX w.), a także docieplenie elewacji, które w okresie przedwojennym posiadały lico ceglane (elewacje zostały otynkowane w latach 60-tych XX w).

4. W dniu [...] listopada 2020 r. Minister Kultury postanowieniem sprostował oczywistą omyłkę w ww. decyzji w następujący sposób: w komparycji oraz w sentencji ww. orzeczenia, oznaczenie uchylonej ostatecznej decyzji, omyłkowo wskazanej jako decyzja "z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...]", zastąpiono prawidłowym oznaczeniem uchylonej decyzji: "z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]".

5. Pismem z 26 listopada 2020 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury z [...] listopada 2020 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie zakończonej decyzją [...] WKZ z [...] grudnia 2018 r., znak [...];

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w postępowaniu zgłaszanych przez stronę uwag i argumentów;

naruszenie art. 47a ustawy o ochronie zabytków oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez uchylenie decyzji na podstawie uznaniowych kryteriów w sytuacji, gdy realizacja działań określonych w pozwoleniu nie powoduje jakiegokolwiek uszczerbku dla wartości zabytku lub uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, czy też niewłaściwego korzystania z zabytku.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie.

Jednocześnie skarżąca wniosła o:

a) przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości przy ul. [...] w celu ustalenia rzeczywistego stanu zabytku;

b) zobowiązanie Głównej Komisji Konserwatorskiej do uzupełnienia uchwały z [...] czerwca 2020 r. m.in. poprzez wskazanie źródeł historycznych będących podstawą informacji zawartych w uchwale;

c) uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie ekspertyzy rzeczoznawcy budowalnego;

d) przeprowadzenie zgodnie z art. 89 k.p.a. rozprawy administracyjnej.

6. Po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej, Minister Kultury decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2020 r.

Organ odwoławczy wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji, w odniesieniu do istoty sprawy Minister Kultury wyjaśnił, że przedmiotowe działki historycznego klubu sportowego [...] od 2017 r. znajdują się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jednocześnie teren historycznego stadionu [...] (działka nr ewid. [...] obr. [...]) ujęty jest w Gminnej Ewidencji Zabytków [...]. Na obszarze tym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz rejon ulic [...] w mieście [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Plan miejscowy ustalił na tym terenie, oznaczonym symbolem U33, przeznaczenie: teren zabudowy usługowej, usługi sportu, rekreacji i turystyki oraz pełnowymiarowe boisko do piłki nożnej z trybunami, maksymalny udział innych usług - 20% powierzchni użytkowej. W dalszych ustaleniach plan przewiduje: lokalizację pełnowymiarowego boiska do piłki nożnej, zorientowanego w kierunku północ-południe, z możliwością realizacji trybun. W punkcie 10 karty tego terenu, dotyczącym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej, ochroną objęto historyczny sposób zagospodarowania wnętrza terenu klubu [...] w postaci boiska sportowego. Natomiast w szczególnych warunkach zagospodarowania terenów oraz ograniczenia ich użytkowania wskazano wymóg realizacji w pierwszej kolejności pełnowymiarowego boiska sportowego, dopuszczając na kolejnym etapie realizację nowej zabudowy usługowej (usługi sportu, rekreacji i turystyki), w odległości minimum 10 m od północnej krawędzie istniejącego boiska, tj. w pasie o szerokości maksymalnie 45 m, usytuowanym wzdłuż ul. [...].

Dalej organ wyjaśnił, że w toku postępowania zasięgnięto opinii Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa. W opinii ekspertów sporządzonej [...] czerwca 2020 r. przedstawiono rys historyczny zabytkowego obszaru, w tym kolejne przekształcenia zagospodarowania tego terenu oraz omówiono wartości, które legły u podstaw objęcia ochroną konserwatorską terenu klubu sportowego, a także przeanalizowano założenia projektowanej inwestycji. W ocenie opiniodawców przesunięcie lokalizacji boiska na południową część działki będzie równocześnie związane z niemal całkowitą likwidacją istniejących schodkowych betonowych podbudów trybun. Podobnie jak budowa kilkudziesięciu miejsc postojowych w niehistorycznej lokalizacji - częściowo na miejscu obecnej trybuny zachodniej, pomiędzy nowym boiskiem a wschodnią elewacją budynku dawnego zaplecza klubu. Jednocześnie docelowo (w ramach odrębnego opracowania) wzdłuż północnej granicy działki (od strony ul. [...]) wprowadzona zostanie nowa zabudowa. Rozwiązania te (wraz z rezygnacją z odtworzenia bieżni) doprowadzą, zdaniem ekspertów, do znaczącego zniekształcenia relacji przestrzennych tego terenu oraz do całkowitej zmiany historycznego zagospodarowania zabytku.

Stanowisko w sprawie zajęła również Główna Komisja Konserwatorska, która wskazała, że teren klubu sportowego [...] w [...] stanowi dokument historii i działań mniejszości polskiej w latach 1922-39 na terenie Wolnego Miasta [...] oraz materialne świadectwo tradycji miejsca, tj. obiektu sportowego wybudowanego w 1922 r. i wpisanego w historycznie ukształtowany utrwalony krajobraz miejski o niemal stuletniej metryce. Zdaniem Komisji, realizacja inwestycji spowoduje uszczerbek wartości historycznych terenu klubu sportowego. Uszczerbek ten polegać będzie na ingerencji w przestrzeń historycznego klubu [...], powodującej zniekształcenie historycznie ukształtowanego terenu upamiętniającego działalność klubu sportowego oraz jego rolę w budowaniu tożsamości kulturowej mieszkańców tzw. kolonii polskiej w [...]. W rezultacie Główna Komisja Konserwatorska negatywnie zaopiniowała założenia inwestycji, w szczególności w zakresie dowolnego ustalenia miejsca i wymiarów projektowanego boiska do piłki nożnej.

Minister Kultury podtrzymał pogląd wyrażony w kwestionowanej decyzji z [...] listopada 2020 r., że wspólną cechą miejsc pamięci jest skromna forma materialna w stosunku do wartości, którego miejsce jest nośnikiem. Aby miejsce pamięci było czytelne dla ogółu i zachowane dla przyszłych pokoleń, wymaga konserwatorskiej ochrony historycznych elementów i podejścia krajobrazowego. W przypadku tego rodzaju zabytku istotny jest nie tylko fakt upamiętnienia, ale również forma upamiętniania.

Organ nadzorczy nie kwestionuje też możliwości realizacji nowych obiektów na przedmiotowym terenie, zwłaszcza jeśli miałoby to polegać na przywróceniu w tym miejscu funkcji sportowej i rekreacyjnej. Zamierzona inwestycja spowoduje jednak zafałszowanie historycznego sposobu zagospodarowania terenu klubu sportowego KKS Gedania, poprzez jego istotną modyfikację.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wskazanie w jej rozstrzygnięciu decyzji "[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...]", stanowiło oczywistą omyłkę, sprostowaną następnie postanowieniem z [...] listopada 2020 r.

Ponadto, zdaniem Ministra Kultury skarżąca nie przedstawiła dowodów uzasadniających zmianę rozstrzygnięcia wydanego w dniu [...] listopada 2020 r. Zarzuty skarżącej dotyczą aktualnego stanu zachowania i zagospodarowania przedmiotowego terenu, które to kwestie i ich wpływ na wydane przez organ rozstrzygnięcie zostały wyczerpująco omówione w obydwu decyzjach.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z 8 marca 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu z [...] listopada 2020 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury z [...] listopada 2020 r. w sytuacji, gdy powyższa decyzja przed jej sprostowaniem dokonanym postanowieniem z [...] listopada 2020 r. skierowana była do podmiotu niebędącego stroną w sprawie zakończonej decyzją [...] WKZ z [...] grudnia 2018 r. i dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją;

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w postępowaniu zgłaszanych przez stronę uwag i argumentów;

naruszenie art. 47a ustawy o ochronie zabytków oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji [...] WKZ z [...] kwietnia 2019 r., w sytuacji, gdy realizacja działań określonych w pozwoleniu w sposób ewidentny nie powoduje jakiegokolwiek uszczerbku dla wartości zabytku lub uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, lub też niewłaściwego korzystania z zabytku.

8. Odpowiadając w dniu 14 kwietnia 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

10. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie.

11. Sąd oddalił skargę uznając, że zarzucane Ministrowi Kultury naruszenia prawa nie uzasadniają w sposób dostatecznie silny uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021 r.

Co do zasady, należy podkreślić, że decyzja Ministra Kultury z [...] listopada 2020 r. została wydana na podstawie art. 47a ustawy o ochronie zabytków. Jest to przepis szczególny wprowadzony przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1595) zmieniającej ustawę o ochronie zabytków z dniem 9 września 2017 r. Uzupełnia on art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, sprawiając, że ów przepis wyraża normę ogólną (lex generalis). Obecnie zatem regulacja ustawowa ukształtowana jest następującą: art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w przypadku zamiaru podejmowania różnych działań odnoszących się do zabytków, w szczególności prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepis ten stanowi normę ogólną, w stosunku do której art. 47a ustawy o ochronie zabytków zawiera normę szczególną, a więc normę prawną przewidującą wyjątek od reguły (lex specialis).

Wyjątek, który został zastosowany przez Ministra Kultury w rozpatrywanej sprawie polega na tym, że minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego po zasięgnięciu opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej może z urzędu uchylić lub zmienić pozwolenie, jeżeli realizacja działań określonych w tym pozwoleniu spowodowałaby: (1) uszczerbek dla wartości zabytku lub; (2) uszkodzenie lub zniszczenie zabytku lub (3) niewłaściwe korzystanie z zabytku.

Treść art. 47a ustawy o ochronie zabytków stanowi nie tylko wyjątek w stosunku do art. 36 ust. 1 ustawy, ale również w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to znaczy przede wszystkim art. 154 i art. 155 oraz art. 161 k.p.a. W przypadku uchylenia lub zmiany decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającej pozwolenia zgodnie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie stosujemy zatem wymienionych przepisów kodeksu i organ administracji nie jest związany warunkami uchylenia lub zmiany decyzji przewidzianymi w ww. przepisach ogólnych.

Należy podkreślić, że art. 47a ustawy o ochronie zabytków zapewnia ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego możność wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej pozwolenie konserwatorskie w ramach swobodnego uznania (dyskrecjonalnej władzy). Taki rodzaj kompetencji organu administracji jest dobrze znany w praktyce polskiego prawa administracyjnego, a jednocześnie przewiduje się jasne kryteria podejmowania decyzji o takim charakterze. Podkreśla się, że swobodne uznanie organu administracyjnego nie polega na wydaniu dowolnego rozstrzygnięcia organu, wynikającego z kaprysu władzy i ignorującego zasady obowiązującego prawa. Decyzja administracyjna podjęta w tym trybie ma bowiem zapewnić organowi administracji odpowiedni stopień elastyczności w realizacji ogólnych zadań organu i polityk (polityki) realizowanych przez organ. Swobodne uznanie wymaga jednak uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego przez organ. Organ administracji ma obowiązek wskazać wartości i cele, jakie zamierza osiągnąć i okoliczności (swoiste ratio decidendi), które przesądziły o treści rozstrzygnięcia administracyjnego (patrz m.in.: M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej, w: System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 1, Instytucje prawa administracyjnego, autorzy: Z. Duniewska, R. Hauser [i inni], Warszawa 2010, str. 367 i nast.).

Szczególny charakter ma również sądowa kontrola decyzji administracyjnych wydanych w ramach swobodnego uznania. Sąd nie jest upoważniony do ingerowania w merytoryczną treść rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd nie realizuje bowiem zadań organów administracji jako organów władzy wykonawczej. Zadaniem Sądu w takim przypadku jest tylko sprawdzenie, czy ogólne wytyczne dotyczące wydawania rozstrzygnięcie o charakterze dyskrecjonalnym zostały w określonej sprawie uwzględnione. Rolą Sądu jest kontrola legalności rozstrzygnięcie tylko w takim zakresie.

Powyższe zasady znajdują swoje uzasadnienie nie tylko w nauce prawa administracyjnego (doktrynie), ale również w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/14, LEX nr 1476879).

12. W rozpatrywanej sprawie decyzja Ministra Kultury z [...] listopada 2020 r. utrzymana w mocy decyzją z [...] lutego 2021 r. i dotycząca prowadzenia robót budowlanych na historycznym terenie klubu sportowego [...] w [...], miała właśnie taki uznaniowy charakter. Wynikał on wprost zarówno z treści art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jak i wyjątku od wskazanego przepisu, a mianowicie z art. 47a ww. ustawy.

Nie budzi wątpliwości fakt, że teren historycznego klubu sportowego [...] położonego przy ul. [...] w [...] został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2018 r. Organy konserwatorskie kontrolują zatem sposób utrzymania zabytków w należytym stanie, a także są odpowiedzialne za wydawanie lub odmowę wydania pozwoleń przewidzianych w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Wskazana wcześniej decyzja [...] WKZ z [...] kwietnia 2019 r. udzielająca pozwolenia skarżącej na prowadzenie robót budowlanych została wydana na podstawie przepisów kompetencyjnych, tj. art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, a także przepisów materialnoprawnych, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Omawiana decyzja [...] WKZ stała się ostateczna, gdyż nie była zaskarżona do Ministra Kultury jako organu drugiej instancji.

Minister Kultury działając na podstawie art. 47a ustawy o ochronie zabytków był wszakże upoważniony do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany ww. pozwolenia [...] WKZ. Należy też stwierdzić, że postępowanie prowadzone przez Ministra co do zasady spełniało wymogi przewidziane zarówno w ogólnych przepisach prawa, jak i standardy wydawania rozstrzygnięć w ramach swobodnego uznania w administracji. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury z [...] lutego 2021 r. nie miała również charakteru rozstrzygnięcia arbitralnego. Organ uzyskał bowiem opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Oddział Terenowy w [...]. W opinii tej Instytut stwierdził, że zaprojektowane i zaplanowane przez skarżącą rozwiązania architektoniczno-budowlane spowodują istotną zmianę historycznego kształtu zabytkowego stadionu. Tym samym, wartości historyczne, artystyczne i naukowe zabytku, które podlegają ochronie konserwatorskiej mogłyby być unicestwione lub choćby podważone.

Dodatkowo i również zgodnie z art. 47a ustawy o ochronie zabytków Minister Kultury wystąpił do Głównej Komisji Konserwatorskiej o opinię w przedmiotowej sprawie. Komisja negatywnie zaopiniowała założenia inwestycji, w szczególności uznając, że zaplanowane rozwiązanie spowodują zniekształcenie historycznego ukształtowania terenu klubu sportowego [...]. Należy też podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się rozstrzygnięcia Głównej Komisji Konserwatorskiej jako mające charakter aktów opiniodawczych, mogących mieć wpływ na zmianę stanowiska organów konserwatorskich w zakresie pozwoleń udzielonych na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Stąd też uchwały Głównej Komisji nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Skarga może być natomiast złożona bezpośrednio na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (patrz m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3814/19, LEX nr 3128780). Taki też przebieg miało postępowanie w rozpatrywanej sprawie.

W przedstawionym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do uchylenia decyzji Ministra Kultury w przedmiotowej sprawie, wydanych [...] listopada 2020 r. oraz [...] lutego 2021 r. Jednocześnie podkreśla, że pomyłki we wskazaniu strony, daty i okoliczności rozstrzygnięcia, które znalazły się w decyzji z [...] listopada 2020 r. niewątpliwie świadczą o braku staranności działania organu. Wskazane błędy zostały wszakże skorygowane postanowieniem Ministra Kultury z [...] listopada 2020 r. i potwierdzone w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021 r. Można zatem stwierdzić, że dwuinstancyjny tryb postępowania administracyjnego oraz możność złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spełniły swoją rolę. Nie można zatem uznać, że błędy popełnione w rozstrzygnięciu pierwszej instancji uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd nie podzielił opinii skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej obciążonej wadą, która stanowi przesłankę nieważności decyzji. Błędy popełnione przez organ przy wydaniu decyzji z [...] listopada 2020 r. zostały bowiem skorygowane w ponownym rozstrzygnięciu z [...] lutego 2021 r.

Podobnie w przekonaniu Sądu nie ma podstawy do twierdzenia, że organ rozstrzygający sprawę dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Minister Kultury był miał pełną wiedzę o tym, jakie rozwiązania techniczne przyjęte zostały jeszcze przed 1939 r., a jakie pochodziły już z lat powojennych. Uznał wszakże, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie budowlane doprowadzi nie tylko do usunięcia nieautentycznych historycznie bądź składników zabytku, ale również unicestwienia rzeczywiście historycznego kształtu zabytku. Z tego też względu zarzuty skarżącej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W odniesieniu do naruszenia art. 47a ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP Sąd przedstawił wyżej swoje stanowisko. Należy przy tym podkreślić, że dopuszczalność wydawania decyzji administracyjnych opartych na swobodnym uznaniu co do zasady nie musi stanowić naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady legalizmu działania organów administracji. W rozpatrywanej sprawie postępowanie organu mieściło się w ramach wyznaczonych przez obie konstytucyjne zasady.

13. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.