Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 143/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 5 pkt 1, art. 75 ust. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 21  par. 1 pkt 1, art. 17 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") – po rozpoznaniu odwołania Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie ("PZD") od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], w której odmówiono stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.; dalej w skrócie: "u.r.o.d."):

1. uchyliło ww. decyzję Starosty w całości;

2. stwierdziło, że Polski Związek Działkowców z siedzibą w Warszawie nabył z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2016 r. prawo użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2015 r. Okręgowy Zarząd w [...] Polskiego Związku Działkowców wystąpił do Starosty [...] (data wpływu [...].02.2016 r.), o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w [...] prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...], zajętej przez [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Dnia [...] listopada 2015 r. Starosta [...] ("Starosta") wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nabycia przez PZD - OZ w [...] prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości. SKO, działając jako organ odwoławczy, decyzją z [...] maja 2016 r. uchyliło ww. decyzję Starosty w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości, uznając, że Starosta nie miał podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku złożonego przez Okręgowy Zarząd PZD w [...], gdyż ta jednostka organizacyjna nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działki nr [...]. Przymiot strony przysługuje Polskiemu Związkowi Działkowców z siedzibą w Warszawie.

Dnia [...] maja 2016 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie z 18 maja 2016 r., dotyczący stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez PZD nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Starosta [...] – działając na podstawie art. 76 ust. 1–3 i art. 77 u.r.o.d. – odmówił ustanowienia na rzecz Polskiego Związku Działkowców w Warszawie prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie zostały spełnione przesłanki wystarczające do stwierdzenia, iż w dniu [...] stycznia 2014 r. PZD nabył z mocy prawa prawo użytkowania terenów zajętych pod [...]. Działka nr [...] nie była w tym dniu objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."). We wskazanej dacie rodzinny ogród działkowy funkcjonował na przedmiotowej nieruchomości mniej niż 30 lat, a nabycie działki nr [...] przez Skarb Państwa nie nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego. Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości przed utworzeniem [...] w celu leśnego zagospodarowania działki. [...] nie istniał w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tj. 12 maja 1981 r.), ustalenie lokalizacji tego ROD nastąpiło w [...] r.

Odwołanie od opisanej decyzji wniósł Polski Związek Działkowców, podkreślając, że Starosta błędnie zakwalifikował jego wniosek, gdyż dotyczył on wydania decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 75 ust. 6–7 u.r.o.d., tj. stwierdzenia nabycia prawa użytkowania z dniem [...] stycznia 2016 r. tylko z tego powodu, że Starosta nie dokonał likwidacji [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Tymczasem organ I instancji cały wysiłek wyjaśnienia sprawy skupił na analizie przesłanek zawartych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d., o co jednakże wnioskodawca nie wnosił.

Uchylając ww. decyzję Starosty i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2016 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło na wstępie, że ponieważ działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, wobec tego organem właściwym do wydania decyzji był Starosta [...]. Z kolei zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia i zarazem organem odwoławczym (art. 127 § 2 k.p.a.) jest właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (a nie Wojewoda Wielkopolski).

Dalej SKO szczegółowo zreferowało poczynione w sprawie ustalenia, tak faktyczne (z jednoczesnym wskazaniem dowodów, na których się oparło), jak i prawne. Z ustaleń tych wynika w szczególności, że działka nr [...] powstała w 2003 r., po przenumerowaniu działki nr [...], która z kolei powstała w 1995 r. po przenumerowaniu działki nr [...], zaś ta ostatnia działka powstała w 1985 r. w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...]. W latach 1962–1974 jako władający figurował A. C., a w 1974 r. – Państwowy Fundusz Ziemi ("PFZ"). Od odnowienia ewidencji gruntów w latach 1974–1992 jako władający figurowało PGL Nadleśnictwo [...], zaś od 1992 r. właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, w zarządzie trwałym, a następnie zarządzie Nadleśnictwa [...]. Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 1983 r. przekazał PZD nieodpłatnie w trwałe użytkowanie grunty z przeznaczeniem pod ogródki działkowe "[...]". Wśród nieruchomości opisanych w tej decyzji nie było działki nr [...] (obecnie nr [...]). Część rolna działki nr [...] o pow. 0,40 ha została włączona do obszaru pracowniczych ogrodów działkowych na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [...] r. W oparciu o ten plan rozpoczęto w maju 1988 r. budowę ogrodzenia zewnętrznego na działce nr [...], którą zakończono na początku 1989 r. Działki ogrodowe wytyczone na części działki nr [...] zostały rozlosowane wśród działkowców jesienią 1988 r. Ponieważ działka nr [...] (dawniej część działki nr [...]) została zajęta przez pracowniczy ogród działkowy bez podstawy prawnej, dlatego pismem z [...] czerwca 1989 r. Polski Związek Działkowców wystąpił do Naczelnika MiG [...] o wyłączenie tej działki z zasobów PFZ w celu przekazania na rzecz PZD.

Dalej SKO wskazało, że zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa ("SP") lub jednostki samorządu terytorialnego ("j.s.t."), do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy – tj. do [...] stycznia 2016 r. – może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Ustawodawca przewidział dwa przypadki, gdy właściwy organ nie wydaje decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części (art. 77 u.r.o.d.). Po pierwsze, właściwy organ może zaniechać wydania decyzji likwidacyjnej – co wynika wprost z art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Po drugie, nie można wydać decyzji likwidacyjnej, jeśli w dniu 19 stycznia 2014 r. rodzinny ogród działkowy spełniał przynajmniej jeden z warunków określonych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. Spełnienie choćby jednego warunku wskazanego w tym przepisie powoduje, że stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania gruntu zajętego przez ten ogród (art. 76 ust. 2 u.r.o.d.).

Nawiązując z kolei do regulacji art. 69 i nast. u.r.o.d. SKO wskazało, że z uwagi na to, iż Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w stosownym terminie po wejściu w życie u.r.o.d. nie podjął uchwały o utworzeniu własnego stowarzyszenia ogrodowego, stał się jednostką organizacyjną stowarzyszenia ogrodowego – Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie posiadającego osobowość prawną.

Przenosząc dotychczas poczynione ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy, SKO stwierdziło, że Starosta nie wydał decyzji o likwidacji przedmiotowego ROD w części dotyczącej zajęcia działki nr [...]. Nadto w decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Starosta ustalił, że PZD nie może zostać użytkownikiem działki nr [...] w trybie art. 76 ust. 1–2 u.r.o.d., gdyż nie został spełniony w odniesieniu do [...] żaden z warunków wskazanych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. Taki stan rzeczy został uznany i potwierdzony przez PZD, co wynika z treści odwołania. Zatem w odniesieniu do działki nr [...] zaistniały okoliczności powodujące, że działka ta z mocy prawa przeszła z dniem [...] stycznia 2016 r. w użytkowanie PZD jako stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego [...]. W świetle art. 75 ust. 1 u.r.o.d. do uwłaszczenia wystarczy, aby rodzinny ogród działkowy był zlokalizowany na nieruchomości stanowiącej własność SP, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, a właściciel nieruchomości zaniechał wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W takim przypadku stowarzyszenie ogrodowe nabywa prawo użytkowania z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2016 r. Ponieważ zaś zostało bezspornie ustalone, że [...] nie spełniał w stosunku do działki nr [...] żadnego z warunków podanych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d., to nie było możliwe nabycie prawa użytkowania z dniem [...] stycznia 2014 r.

W ocenie SKO w prowadzonym postępowaniu znaczenie posiadała także ta okoliczność, że Nadleśnictwo [...] ("Nadleśnictwo") podniosło zarzut naruszenie przysługującego jemu wobec działki nr [...] prawa zarządu. Wskazano na decyzję z [...] października 1974 r. wydaną z up. Wojewody [...], mocą której dokonano przekazania przez Naczelnika Powiatu [...] na rzecz Nadleśnictwa działek rolnych nr [...], [...], 72 i 69 położonych w [...], do zagospodarowania leśnego. Decyzja ta została wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1, ze zm.), które obowiązywało od 10 lutego 1969 r. do 7 maja 1986 r. i dotyczyło przekazania nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowanie. Ustanowione na działce nr [...] stanowiącej własność SP prawo użytkowania na rzecz Nadleśnictwa zostało, zdaniem SKO, z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia [...] września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100, ze zm.; w skrócie "u.las.") przekształcone w prawo zarządu, ujawnione następnie w księdze wieczystej. Organ odwoławczy podzielił przy tym pogląd judykatury, że zarząd, o którym mowa w ww. ustawie o lasach, nie jest tożsamy z trwałym zarządem, o którym mowa w ustawie z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz stanowi formę administrowania mieniem leśnym SP. przy czym ustawa o lasach nie mówi nic o wygaszaniu tej formy zarządu. Ponieważ zaś, jak stwierdził organ, w interesie Nadleśnictwa – będącego jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (art. 32 ust. 2 pkt 3 u.las.), które reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art. 32 ust 1 u.las.) – jest utrzymanie działki nr [...] w zasobach Lasów Państwowych w celu prowadzenia gospodarki leśnej, to Nadleśnictwo posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działki nr [...] przez PZD.

Jednocześnie SKO podkreśliło, że do kompetencji organów administracji publicznej nie należy rozstrzyganie sporów cywilnych, co do których właściwy jest sąd powszechny. Organ administracji publicznej nie rozstrzyga komu i jakie prawa służą, ani nie wypowiada się w sprawie roszczenia o wydanie nieruchomości. Z treści art. 75 ust. 7 u.r.o.d. wynika, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie ma charakter porządkujący. Decyzja potwierdzająca zdarzenia, które nastąpiły z mocy prawa, stanowi podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej. Wobec tego SKO – jak stwierdziło – nie może odnieść się w sposób wiążący do sporu prawnego pomiędzy Nadleśnictwem a PZD. Tym niemniej zauważyło, że z przebiegu postępowania wynika, iż Starosta znał sytuację prawną działki nr 163 i stanowisko Nadleśnictwa. Wobec tego odstąpienie od likwidacji ogrodu działkowego na tej działce należy ocenić jako wybór jednego z dwóch możliwych rozwiązań i zarazem zaakceptowanie sytuacji takiej, że z dniem 19 stycznia 2016 r. PZD nabędzie prawo użytkowania działki nr 163.

Na koniec SKO zaznaczyło, że prawo użytkowania zostało nabyte przez PZD nieodpłatnie, na czas nieoznaczony. Gdyby ustawodawca miał inny zamiar, to wyraziłby to w sposób analogiczny do regulacji zawartej w art. 200 ust. 1 u.g.n.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, Skarżący – "Skarb Państwa - PGL Lasy Państwowe Nadleśniczy Nadleśnictwa [...]", zastępowany przez r.pr. A. G. – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnioski te zostały oparte na zarzutach naruszenia:

a) prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 u.r.o.d. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w odniesieniu do działki nr [...] zaistniały okoliczności powodujące, że działka ta z mocy prawa przeszła z dniem [...] stycznia 2016 r. w użytkowanie PZD jako stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego [...],

b) prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 pkt 2 i art. 13 ust. 1 pkt 2 u.las. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełną podstawę prawną, która nie uwzględnia charakteru oraz przeznaczenia działki nr [...] na cele gospodarki leśnej,

c) prawa procesowego, tj. art. 97 §1 pkt 4 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...], o wydanie nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...].

W uzasadnieniu skargi, po pierwsze, podkreślono, że zwracając uwagę na jedynie porządkujący charakter zaskarżonej decyzji – która w ocenie Skarżącego wywiera jednakże istotny skutek prawnorzeczowy – SKO pominęło treść obu wcześniejszych, odmownych decyzji Starosty, automatycznie przyjmując, że skoro nabycie prawa użytkowania przez [...] nie było możliwe w oparciu o art. 76 ust. 1-2 u.r.o.d., to możliwość taka zaistniała na podstawie art. 75 ust. 1 u.r.o.d. SKO pominęło w tym względzie skutki prawne wynikające z obu ww. decyzji Starosty, które w wyraźny sposób negowały możliwość ustanowienia na rzecz ogrodów działkowych prawa użytkowania działki nr [...], jak i konsekwentnie przedstawiane stanowisko przez Nadleśnictwo, którego celem było, i nadal pozostaje, przywrócenie prawidłowej gospodarki leśnej na ww. działce.

Po drugie, wskazano, że Skarżący kieruje się realizacją celów wynikających z przepisów ustawy o lasach, w tym przede wszystkim prawidłowym prowadzeniem gospodarki leśnej. Tymczasem SKO, wydając decyzję w oparciu o podstawę materialnoprawną wynikającą z art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d., w ogóle nie rozważyło ani szczególnego przeznaczenia działki nr [...], ani tym bardziej możliwej kolizji pomiędzy art. 75 ust. 1, 6 i 7 u.r.o.d., a przywołanymi przepisami ustawy o lasach: art. 6 pkt 1 i 1a, art. 8 oraz art. 13 ust. 1 pkt 2. W ocenie pełnomocnika Skarżącego, zaskarżoną decyzją w wyraźny sposób uniemożliwiono Nadleśnictwu realizację ww. obowiązków. Pełnomocnik ocenił, że należałoby się zastanowić nad szczególnym charakterem u.las. względem ogólnych przepisów u.r.o.d., wykluczającym możliwość uwłaszczenia PZD w sposób sprzeczny z zasadami gospodarki leśnej. Podkreślił, że SKO, gdyby nawet nie podzielało tego stanowiska, to powinno było jednak uwzględnić ten problem we własnych rozważaniach prawnych, czego nie uczyniło.

Po trzecie, zdaniem autora skargi zaskarżona decyzja wzbudza wątpliwości z perspektywy postępowania toczącego się z powództwa Skarbu Państwa - PGL Lasów Państwowych przeciwko PZD [...] o wydanie nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...]. Zarówno postępowanie prowadzone przed SKO, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i ww. proces toczący się przed Sądem Rejonowym w [...], pozostają ze sobą w ścisłej zależności. Wydanie orzeczenia w trybie windykacyjnym na rzecz SP, nakazującego wydanie PZD powyżej wskazanej nieruchomości, czyniłoby bezprzedmiotowym prowadzone postępowanie administracyjne. Okoliczność ta, podobnie jak kwestia relacji pomiędzy u.r.o.d. oraz u.las., nie została jednak w ogóle poddana pod rozwagę przez SKO.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto, odnosząc się do pierwszego z zarzutów, dotyczącego pominięcia przez organ odwoławczy skutków prawnych wynikających z decyzji Starosty z [...] sierpnia 2016 r. i [...] listopada 2015 r., SKO stwierdziło, że trudno ocenić, o jakie skutki prawne chodzi, skoro ww. decyzje nie były ostateczne ani wykonalne i zostały uchylone w toku postępowania odwoławczego. W zakresie drugiego z zarzutów skargi, organ podniósł, że nie ma żadnych argumentów, aby przyjąć, iż art. 8 u.las. wprowadza rozwiązania szczególne, wykluczające zastosowanie art. 75 u.r.o.d. Natomiast w odniesieniu do ostatniego z zarzutów skargi, SKO zauważyło, że wcześniej kwestia powinności zawieszenia przez organ postępowania administracyjne do czasu zakończenia przed sądem powszechnym sprawy z powództwa SP przeciwko PZD o wydanie nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] w [...] nie była zgłaszana przez Skarżącego. Zarazem jednak uznało, że to wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 75 u.r.o.d. mógłby stanowić zagadnienie wstępne w ww. sprawie cywilnej.

Pismem procesowym z [...] marca 2017 r. uczestnik postępowania Polski Związek Działkowców, reprezentowany przez r.pr. K. S., wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając taki wniosek, pełnomocnik PZD odniósł się kolejno do podniesionych w niej zarzutów. W szczególności podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) nigdy nie została zagospodarowana jako las; nie była pokrytą roślinnością leśną i nie była wykorzystywana przez Lasy Państwowe. Nie jest więc lasem w rozumieniu ustawy o lasach, a tym samym nie podlega pod zarząd w rozumieniu tej ustawy. Zastosowanie będą miały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące trwałego zarządu. A nawet gdyby Sąd uznał, że w odniesieniu do tego rodzaju zarządu należy stosować przepisy ustawy o lasach, to – zdaniem pełnomocnika PZD – brak jakiejkolwiek podstawy by przyjąć za Skarżącym, że przepisy ustawy o lasach mają szczególny charakter względem "ogólnych przepisów ustawy o ROD". Przepisy ustawy o lasach nie zawierają żadnych szczególnych rozwiązań wykluczających możliwość zastosowania art. 75 u.r.o.d., jak również ustawa o ROD nie zawiera takiego odniesienia. Ponadto pełnomocnik PZD jako błędny ocenił zarzut Skarżącego dotyczący braku rozważenia przez organ zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania cywilnego prowadzonego przed SR w [...] o wydanie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika oczywistym jest, że zachodzi sytuacja odwrotna – wydanie nieruchomości uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii nabycia przez PZD prawa użytkowania tego gruntu. Uzyskanie korzystnej decyzji administracyjnej dającej prawo władania nieruchomością skutecznie pozwoliłoby przeciwstawić się żądaniu wydania gruntu w postępowaniu cywilnym. Pełnomocnik wskazał, że taki tok postępowania przyjął SR w [...] – wydając na rozprawie w dniu [...] lutego 2017 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego dotyczącego ustanowienia na rzecz PZD prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

Uzupełniając argumentację podniesioną w skardze, pełnomocnik Skarżącego w piśmie procesowym z [...] maja 2017 r. zwrócił uwagę na fakt toczącego się przed Starostą, z wniosku PZD, postępowania w sprawie wygaszenia prawa zarządu, ujawnionego w księdze wieczystej na rzecz Skarżącego, podkreślając, że postępowanie to nie zostało uznane za bezprzedmiotowe – organ zmierza do wydania decyzji administracyjnej; niewykluczone, że odmownej. Odmowa wygaszenia implikowałaby domniemanie dalszego obowiązywania prawa zarządu, w dalszym ciągu ujawnionego w KW na rzecz Skarżącego, co z kolei rodziłoby pytania o hierarchię obu praw (prawa użytkowania wynikającego z zaskarżonej decyzji i prawa zarządu), gdyż – jak stwierdził pełnomocnik Skarżącego – nie mogą przecież obowiązywać w odniesieniu do tej samej rzeczy dwa prawa o niemal identycznej treści. Jego zdaniem należało zatem rozważyć, czy przyznanie prawa użytkowania w sytuacji, w której nie zostało wygaszone prawo zarządu, nie było przedwczesne. Rozstrzygnięcie w sprawie wygaszenia zarządu powinno, zdaniem strony skarżącej, poprzedzać rozstrzygnięcie, którego przedmiot stanowiło prawo użytkowania, pomimo że "nie mamy tutaj do czynienia z klasyczną kwestią prejudycjalną w rozumieniu Kpa, gdyż w obu przypadkach właściwy jest w I instancji ten sam organ".

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. pełnomocnik Skarżącego oraz pełnomocnik PZD podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO – wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

W szczególności, w ocenie Sądu, trafnie stwierdzona przez SKO wadliwość decyzji organu I instancji nie była tego rodzaju, iżby uzasadniała wydanie decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie zachodziła bowiem konieczność poczynienia dalszych ustaleń i uzupełnienia zebranego w tej sprawie materiału dowodowego w zakresie, który – jak stanowi ww. przepis – miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niezbędne było jedynie prawidłowe rozpatrzenie i rozważenie przez pryzmat właściwych unormowań materialnoprawnych, materiału już zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji Z powinności tej zaś organ odwoławczy wywiązał się należycie, jako że wszechstronnie rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Rozważania te zaś – z uwagi na treść pouczenia zawartego w decyzji Starosty, w którym jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania został wskazany Wojewoda Wielkopolski – wypada rozpocząć właśnie od kwestii właściwości instancyjnej organów w kontrolowanej sprawie. Nie jest sporne między stronami, że przedmiotowa działka nr163 stanowiła własność Skarbu Państwa. Organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania takiej nieruchomości jest – zgodnie z art. 75 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 z późn. zm.) – starosta. W myśl art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej w sprawach dotyczących nieruchomości ustala się według miejsca jej położenia (tu: [...]). Zatem organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie powinien być, i faktycznie był, Starosta [...]. Stosownie zaś do art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są – w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych brak jest przepisu, który – na wzór art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.; w skrócie: "u.g.n.") – wskazywałby wojewodę, jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty wydanej na podstawie art. 75 ust. 7 u.r.o.d. W konsekwencji prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało się za właściwy w tej sprawie organ odwoławczy.

Trafne są także i te wywody organu odwoławczego, w myśl których Polski Związek Działkowców z siedzibą w Warszawie stał się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (art. 65 ust 1 pkt 1 u.r.o.d.), zaś Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" stał się jednostką organizacyjną tego stowarzyszenia ogrodowego (okoliczność bezsporna w sprawie). Nie budzi zatem wątpliwości legitymacja PZD do złożenia wniosku i udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Jest poza sporem, że złożony przez PZD wniosek z [...] maja 2016 r. (data wpływu do organu: [...] maja 2016 r.) "o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania" przedmiotowej nieruchomości, jako podstawę prawną tego żądania wskazywał jednoznacznie art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. W myśl tych przepisów:

"6. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 [tj. decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego – uw. Sądu], z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

7. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio."

Tym samym, rozpatrując i rozstrzygając ww. wniosek PZD w oparciu o przepisy art. 76 ust. 1 i 2 u.r.o.d. – normujące odmienne podstawy (i datę) nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej bez tytułu prawnego – organ I instancji naruszył kardynalną zasadę każdego postępowania toczącego się w trybie skargowym ("na wniosek"): zasadę związania żądaniem (wnioskiem) strony inicjującej to postępowanie. Już z tego powodu decyzja Starosty z [...] sierpnia 2016 r. nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Poza tym należy zgodzić się z SKO, że rozstrzygnięcie organu I instancji (wyrażające się w formule: "...odmawia ustanowienia ... prawa użytkowania nieruchomości...") – nie dość że merytorycznie nietrafne – to jeszcze zostało wadliwie sformułowane pod względem formalnym. Przepisy u.r.o.d. nie dają bowiem starostom i organom wykonawczym j.s.t. kompetencji do "(odmowy) ustanowienia" prawa użytkowania zajmowanej nieruchomości (która to formuła błędnie w dodatku sugeruje konstytutywny charakter wydawanej decyzji), lecz do "(odmowy) stwierdzenia nabycia" tego prawa (charakter wyraźnie deklaratoryjny).

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d. Starosta nie wydał decyzji o likwidacji [...], o jakiej mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., w części dotyczącej działki nr [...] (art. 77 u.r.o.d.). Jednocześnie niesporną pozostaje okoliczność, że nie było to spowodowane wystąpieniem którejkolwiek z przesłanek ("warunków"), wymienionych w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. – których zaistnienie obligowałoby Starostę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] stycznia 2014 r. (art. 76 ust. 2 u.r.o.d.).

W świetle przywołanych przepisów u.r.o.d., SKO w pełni zasadne uznało, że niewystąpienie w odniesieniu do [...] – co do części obejmującej działkę nr [...] – żadnej z przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 w zw. z art. 77 u.r.o.d., przy jednoczesnym zaniechaniu przez Starostę likwidacji ww. części ROD na podstawie art. 75 ust. 1 w zw. z art. 77 u.r.o.d., otworzyło drogę do stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości na mocy art. 75 ust. 6 i 7 w zw. z art. 77 u.r.o.d. Zarazem słusznie SKO wywiodło, że sposób sformułowania ww. przepisów uprawnionym czyni wniosek, iż nabycie prawa użytkowania w omawianym trybie przez stowarzyszenie ogrodowe następuje nieodpłatnie, na czas nieoznaczony.

Odnosząc się z kolei do zarzutów i argumentów podniesionych przez Nadleśnictwo w skardze oraz w toku postępowania sądowego należy stwierdzić, co następuje.

Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika Skarżącego o możliwości wywodzenia (jakichkolwiek) skutków prawnych ze wskazanych w skardze decyzji Starosty (z [...] listopada 2015 r. i [...] sierpnia 2016 r.) – skoro obie te decyzje zostały następnie uchylone w postępowaniach odwoławczych. Zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od obu decyzji Starosty zostały skutecznie wniesione odwołania, a więc zadaniem SKO było ponowne, nieskrępowane stanowiskiem organu I instancji rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Skoro SKO swoimi rozstrzygnięciami wyeliminowało decyzje Starosty z obrotu prawnego, to żaden stan formalnego związania tymi decyzjami na kolejnych etapach postępowania nie zaistniał. Oczywiście nie eliminuje to możliwości odwoływania się do pewnych argumentów lub ustaleń poczynionych w ww. decyzjach Starosty – ale nie na zasadzie "ratione imperii", lecz wyłącznie "imperio rationis" – pod warunkiem, że jest to argumentacja trafna (racjonalna), co akurat w przypadku argumentów podniesionych w skardze w nawiązaniu do tych decyzji nie miało miejsca.

Myli się także strona skarżąca w ocenie charakteru prawnego decyzji wydawanej w trybie art. 75 ust. 7 u.r.o.d. Wbrew wywodom skargi, jest to typowa decyzja deklaratoryjna, o w istocie "porządkującym" charakterze. Ustawodawca jednoznacznie określił, w jakich sytuacjach (pod jakimi warunkami) stowarzyszenie ogrodowe nabywa prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej dotychczas bez możliwości wykazania tytułu prawnego, i z jaką datą do tego dochodzi, bez względu na datę wydania samej decyzji.

Godzi się jeszcze podkreślić, że wśród przesłanek odmowy wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 w zw. z ust. 6 u.r.o.d., ustawodawca nie wskazał celów wynikających z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100, z późn. zm.). Ta ostatnia ustawa nie została też wskazana przez ustawodawcę jako wyłączająca stosowanie u.r.o.d. Sąd nie dopatrzył się sugerowanej przez pełnomocnika Skarżącego "kolizji" pomiędzy ww. przepisami u.r.o.d. a przepisami ustawy o lasach, w szczególności tymi wskazanymi w skardze. W tym kontekście wydaje się znamienne, że strona skarżąca – sugerując konieczność "zastanowienia się" nad "szczególnym charakterem" przepisów u.las. względem "ogólnych przepisów" u.r.o.d. – sama nie wskazała jakiegokolwiek przepisu ani nie zrekonstruowała normy prawnej, wykluczających możliwość "uwłaszczenia PZD w sposób sprzeczny z zasadami gospodarki leśnej". W ocenie Sądu, taka norma (zakaz) w systemie prawa nie obowiązuje. W tym zakresie jako trafne należy ocenić spostrzeżenia organu, który w odpowiedzi na skargę wskazał na nadzwyczajny – bo w istocie służący ostatecznemu "uporządkowaniu" stanu prawnego gruntów skarbowych i samorządowych zajmowanych dotychczas bez tytułu przez rodzinne ogrody działkowe – charakter regulacji z art. 75 i nast. u.r.o.d., uzasadniający pierwszeństwo stosowania tych regulacji, także przed rozwiązaniami z ustawy o lasach.

Wniosek o braku rzeczywistej kolizji pomiędzy obu ustawami wydaje się tym bardziej uprawniony, jeśli się zważy, że do podstawowych celów u.r.o.d., jak wynika z jej preambuły oraz art. 3 pkt 6–10, należą m.in.: ochrona środowiska i przyrody, kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka, oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach, przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych oraz tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych – a więc cele w istotnej mierze zbieżne z celami gospodarki leśnej oraz funkcją lasów.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi co do zaistnienia w kontrolowanej sprawie przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na występujące, zdaniem Skarżącego, zagadnienia prejudycjalne (lub quasi-prejudycjalne) w tej sprawie.

W szczególności Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej w kwestii oceny relacji zachodzącej pomiędzy rozpoznaniem i rozstrzygnięciem kontrolowanej sprawy, a ewentualnym orzeczeniem windykacyjnym zapadłym w zawisłej równolegle przed sądem powszechnym (Sądem Rejonowym w [...]) sprawie z powództwa SP - PGL Lasy Państwowe przeciwko PZD o wydanie przedmiotowej nieruchomości. W tej kwestii Sąd podziela w pełni stanowisko SKO i PZD, że rozstrzygnięcie ww. sprawy cywilnej nie stanowiło zagadnienia wstępnego dla rozpoznania i rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym sprawy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania, na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. Słusznie organ i uczestnik ocenili, że raczej zachodzi sytuacja odwrotna – kwestia prejudycjalna występuje co najwyżej w sprawie windykacyjnej. Godzi się zauważyć, że taką samą ocenę wyraził już SR w [...], który postanowieniem z [...] lutego 2017 r., sygn. akt [...], zawiesił toczące się przed nim postępowanie z powództwa SP - PGL Lasy Państwowe przeciwko PZD - Zarząd Okręgowy w [...] o wydanie nieruchomości, do czasu prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowań sądowoadministracyjnego i administracyjnego w niniejszej sprawie.

Podobnie Sąd nie dopatrzył się znamion zagadnienia wstępnego (lub choćby tylko quasi-wstępnego), jeśli idzie o toczące się równolegle przed Starostą postępowanie w sprawie wygaszenia zarządu ujawnionego w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarżącego. W szczególności Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, jakoby rozstrzygnięcie w ww. sprawie powinno poprzedzać (zaskarżone) rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa użytkowania.

W ocenie Sądu ani kwestia przysługiwania (bądź nie) Skarżącemu prawa zarządu (o ile w ogóle zasadne jest mówienie w takim przypadku o podmiotowym "prawie" w rozumieniu cywilistycznym – co do tego zgłasza się w doktrynie i orzecznictwie istotne zastrzeżenia, zob. np. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, W. 2010, s. 237 i nast.), ani też ocena jego charakteru (czy jest to zarząd z u.las., czy może trwały zarząd w rozumieniu u.g.n.), nie mają istotnego znaczenia w kontrolowanej sprawie. Wbrew obiekcjom zgłaszanym przez pełnomocnika Skarżącego, prawu cywilnemu (w znaczeniu przedmiotowym) znane są sytuacje zbiegu dwu i więcej praw (podmiotowych), o podobnej treści lub charakterze, do tego samego przedmiotu (tu: nieruchomości). I to właśnie prawo cywilne dysponuje dostatecznym instrumentarium służącym usuwaniu ewentualnej kolizji takich praw (na czele z klasyczną zasadą: "prior tempore, potior iure"). Nie jest zaś rzeczą organów administracji rozstrzyganie sporów cywilnych pomiędzy stronami, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych, co trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (por. m.in. wyroki NSA: z 10.05.2006 r., I OSK 755/2005; z 16.03.2011 r., II FSK 1981/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1995/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1996/09; z 01.08.2013 r., I FSK 864/13; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W tym kontekście zwraca uwagę, że przepisy u.r.o.d. nie uzależniają dopuszczalności stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania na podstawie art. 75 u nast. u.r.o.d. od przesłanki "nienaruszania" praw innych osób.

Mając wszystko to na względzie należy stwierdzić, że skoro w kontrolowanej sprawie doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 75 ust. 6 u.r.o.d. – przy jednoczesnym niewystąpieniu "warunków" z art. 76 ust. 1 u.r.o.d. – to organ administracji był zobowiązany wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy, przewidzianą w art. 75 ust. 7 u.r.o.d.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

MZ