Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 89/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 31 ust. 1 i ust. 3, art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2010 r., Nr 127, poz. 857 ze zm.), podjęła w dniu 30 czerwca 2011 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych.

W § 1 ust. 1-3 uchwały stwierdzono, że ustanawia się stypendium sportowe dla zawodników, którzy osiągnęli wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym. Stypendia sportowe są wyrazem uznania dla prezentowanego przez zawodników poziomu sportowego i osiągnięć w danej konkurencji lub dyscyplinie sportu a także formą pomocy dla podniesienia poziomu wyszkolenia. Środki finansowe na stypendia sportowe planuje się corocznie w budżecie gminy w miarę potrzeb i możliwości.

W § 2 ust. 1 wskazano, że stypendia sportowe mogą otrzymać zawodnicy posiadający status amatora, którzy:

1) nie ukończyli 25 roku życia;

2) są zameldowani i na stale zamieszkują na terenie gminy ;

3) są uczniami lub studentami i nie osiągają dochodów z tytułu zatrudnienia;

4) uprawiają konkurencję lub dyscyplinę sportową objętą programem Igrzysk Olimpijskich lub Paraolimpijskich, czy też wchodzącą do programu ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży;

5) nie byli karani za przestępstwa popełnione umyślnie i nie toczy się przeciwko nim postępowanie karne.

W ust. 2 ustalono, że warunkiem przyznania stypendium sportowego jest spełnienie przez zawodnika przynajmniej jednego z następujących kryteriów:

1) zajęcie miejsca I - V w finałach Mistrzostw Polski;

2) udział w Mistrzostwach Europy, Świata lub Igrzyskach Olimpijskich,

3) powołanie do kadry narodowej;

4) ustanowienie rekordu kraju.

Zawodnik spełniający warunki w ust. 1 i 2 może otrzymać stypendium, jeżeli przebieg jego dotychczasowej kariery sportowej, oraz plany startów i przygotowań wskazują na możliwość osiągania w przyszłości wysokich wyników we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym (ust. 3).

Warunki określone w ust. 1-3 stosuje się odpowiednio do zawodników biorących udział w dyscyplinach drużynowych (ust. 4).

W § 3 ust. 1- 5 zawarto informacje dotyczące wzoru wniosku, dokumentów, jakie należy dołączyć, daty składania wniosku.

W § 4 ust. 1 zapisano, że stypendia przyznaje w drodze decyzji Wójt Gminy.

Dalej w ust. 2 - 4 ustalono, że stypendium przyznaje się na rok kalendarzowy. W roku 2011 stypendium przyznaje się na okres od 1 maja do 31 grudnia. Wysokość stypendium kształtuje się w przedziale od 100 zł do 350 zł brutto na miesiąc i jest zależna od rangi osiągnięcia sportowego zawodnika oraz wielkości środków przewidzianych w budżecie gminy na ten cel.

W § 5 ustalono, że zawodnik otrzymujący stypendium zobowiązany jest do:

rzetelnej realizacji planu treningowego i programu startów w zawodach sportowych, ustalonych w klubie sportowym lub związku sportowym zrzeszającym zawodnika;

godnego reprezentowania klubu sportowego oraz gminy S.;

wyrażenia zgody na wykorzystanie jego wizerunku do celów promocji gminy.

W § 6 ust. 1 zapisano, że Wójt Gminy może na wniosek klubu sportowego lub z własnej inicjatywy wstrzymać wypłatę stypendium w sytuacji, gdy zachodzi przynajmniej jedna z następujących przesłanek:

zawodnik jest czasowo niezdolny do startów lub treningów;

zawodnik został czasowo zdyskwalifikowany;

3) zawodnik został zawieszony w prawach zawodnika lub przez organ statutowy właściwego związku sportowego;

zawodnik w sposób usprawiedliwiony czasowo zaprzestał startów lub treningów.

Na czas trwania przyczyny wymienionej w ust. 1 wstrzymuje się wypłatę stypendium (ust. 2). Po ustaniu przyczyny wypłata była wznawiana (ust. 3).

W § 7 uchwały wskazano, że Wójt Gminy może na wniosek klubu sportowego lub z własnej inicjatywy cofnąć wypłatę stypendium w sytuacji, gdy zachodzi przynajmniej jedna z następujących przesłanek:

zawodnik jest trwale niezdolny do startów i treningów;

zawodnik z jakichkolwiek powodów trwale zaprzestał startów lub treningów;

zawodnik został dożywotnio zdyskwalifikowany lub pozbawiony praw zawodnika;

zawodnik przestał spełniać wymogi określone w § 2 ust 1;

zawodnik swoim nagannym lub niegodnym zachowaniem, sprzecznym z zasadami współżycia społecznego lub ogólnie przyjętymi obyczajami, naraził na szwank dobre imię Gminy i klubu sportowego, który reprezentuje.

W § 8 stwierdzono, że zawodnikowi, który jest czasowo niezdolny do uprawiania sportu, a niezdolność ta została potwierdzona właściwym orzeczeniem lekarskim, może być wypłacane stypendium przez okres niezdolności, nie dłużej jednak niż przez trzy miesiące, a w szczególnych przypadkach do końca okresu, na który stypendium zostało przyznane.

O wstrzymaniu lub cofnięciu przyznanego stypendium Wójt Gminy informuje pisemnie zawodnika lub jego opiekuna prawnego a także klub sportowy zrzeszający zawodnika (§ 9 uchwały).

W § 10 uchwały wskazano, że wnioskodawca występujący o przyznanie stypendium sportowego ma obowiązek informowania Wójta Gminy o wszelkich okolicznościach mogących mieć wpływ na przyznanie, wstrzymanie i cofnięcie stypendium. W ust. 2 podano, że w przypadku nie wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w ust. 1 zawodnik zobowiązany jest do zwrotu otrzymanego stypendium za okres, od kiedy zaistniały okoliczności do jego wstrzymania lub cofnięcia. Stypendium sportowe wypłacone w oparciu o nieprawdziwe dane podlega zwrotowi na rachunek bankowy Urzędu Gminy (ust. 3).

Przepis § 11 stanowi, że decyzje Wójta Gminy w sprawie przyznania, wstrzymania lub cofnięcia stypendium sportowego podjęte zgodnie z postanowieniami niniejszej uchwały mają charakter uznaniowy, są ostateczne i nie podlegają procedurze odwoławczej. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu

8 września 2011 r. [...].

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Rejonowy w S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 i 3 oraz § 4 ust. 1 i 4, § 5, § 6, § 9, § 10.

W uzasadnieniu stwierdził, że analiza uchwały prowadzi do wniosku, że jej treść pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, w szczególności poprzez przekroczenie delegacji ustawowej określonej w w/w przepisach.

W ocenie skarżącego przyjęte przez Radę Gminy postanowienia nie określają precyzyjnie wysokości stypendiów, które mogą być przyznawane zawodnikom. Wskazano, że zgodnie z dyspozycja art. 31 ustawy o sporcie Rada Gminy powinna określić w sposób precyzyjny wysokość stypendiów, które powinny być zróżnicowane ze względu na znaczenie danego sportu dla gminy, osiągnięty wynik sportowy oraz znaczenie osiągnięć w działalności sportowej dla mieszkańców Gminy. Wysokość stypendium powinna zostać określona precyzyjnie w uchwale - bądź poprzez wskazanie kwoty jaką otrzyma osoba uprawniona za swoje osiągnięcia, bądź poprzez określenie sposobu jej wyliczenia. Jednakże wartości, które posłużą temu wyliczeniu muszą być możliwe do ustalenia przez każdego adresata tej uchwały.

Dalej skarżący podał, że kompetencje w tym zakresie przysługują wyłącznie organowi stanowiącemu gminy, który nie może ich przekazać innemu organowi. Tymczasem Rada Gminy określając w przedmiotowej uchwale jedynie minimalną i maksymalną wysokość stypendium, przekazała swoje kompetencje prawotwórcze Wójtowi Gminy, który jest organem uprawnionym do przyznawania tych świadczeń.

Wskazano także, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 31 ustawy wynika, że tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów, nagród i wyróżnień, które są przyznawane na podstawie zawartych w uchwale zasad i trybu. Nie ma zatem podstaw do delegowania tych uprawnień na inny organ np. Wójta Gminy.

Kolejnym zaś naruszeniem prawa było pominięcie ustawowego kryterium przyznania nagród i wyróżnień w postaci określenia rodzaju sportu mającego znaczenia dla danej jednostki samorządowej. Rada Gminy nie zróżnicowała dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być może za mające znaczenia dla Gminy. Wskazano jedynie ogólnie, że chodzi o dyscyplinę sportową objętą programem Igrzysk Olimpijskich lub Paraolimpijskich, czy też wchodząca do programu ogólnopolskiego współzawodnictwa dzieci i młodzieży. Nie podano jakie znaczenie dyscypliny te mają dla społeczności lokalnej i o jakie konkretnie dyscypliny chodzi.

Dalej skarżący podniósł, że nieprawidłowe było ustanowienie szeregu ograniczeń dla osób. które mogą ubiegać się o stypendia sportowe - jak wiek, pozostawanie uczniem lub studentem, nie osiąganie dochodów, posiadanie statusu amatora. Wprowadzono również nieprecyzyjne ograniczenie, iż przebieg dotychczasowej kariery sportowej i plany startów i przygotowań wskazują na możliwość osiągania w przyszłości wysokich wyników we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym. Ustawa o sporcie w art. 31 ust. 1 przewiduje przyznanie stypendiów sportowych za osiągnięcie konkretnych wyników i nie uzależnia ich przyznania od możliwości osiągnięcia podobnie wysokich wyników w przyszłości.

Nieprawidłowe było także uzależnienie przyznania stypendium do kolejnych kryteriów jak realizacja planów startu czy treningowych, a także od wyrażenia przez sportowca zgody na udostępnienie swojego wizerunku celem promocji gminy. Wprowadzenie dodatkowych kryteriów przyznania świadczeń doprowadziło do pozbawienia znacznej grupy członków wspólnoty samorządowej możliwości ubiegani się o stypendium sportowe. Jedynymi przewidzianymi ustawowo kryteriami przyznania stypendium sportowego wino być znaczenie sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Ponadto zarzucono, że zawarta w art. 31 ust. 2 ustawy o sporcie norma kompetencyjna obejmuje swoim zakresem upoważnienie organu stanowiącego do ustalenia zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego. Nie zawiera ona jednak upoważnienia do wstrzymywania i wznawiania stypendiów sportowych, a także odnośnie trybu ich zwrotu.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.

Określając swe stanowisko w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2017 r. podniosła, że w art. 31 ustawy o sporcie sformułowano ogólne zasady ustanawiania i finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień przyznawanych osobom fizycznym za osiągnięty wynik sportowy oraz stypendiów i nagród dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym, upoważniając jednocześnie organ stanowiący warunków przyznawania tych świadczeń.

Zarówno ust. 1, jak i ust. 3 art. 31 ustawy o sporcie, nie określają szczegółowo kryteriów, w tym podmiotowych, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu zawartego w tym przepisie upoważnienia do wydania aktu. Z językowej wykładni art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie wynika jedynie, że beneficjentami stypendiów, nagród i wyróżnień mają być osoby fizyczne (ust. 1), a kryteriami, które organ ma obowiązek wziąć pod uwagę, ustalając szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość tych świadczeń, są: znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (ust. 3).

W ramach tak zakreślonych kryteriów ustawowych organ jednostki samorządu terytorialnego może samodzielnie kształtować zasady i warunki przyznawania stypendiów sportowych i pozostałych świadczeń określonych w art. 31 ustawy o sporcie. W ocenie organu, nie ma racjonalnego powodu, by przyjąć, że w pojęciu "określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień", użytym w normie upoważniającej zawartej w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, nie mieści się kompetencja organu samorządowego do określenia kręgu osób, które dana jednostka zamierza objąć wsparciem finansowym. Wprowadzenie natomiast zakwestionowanych kryteriów miało służyć zapobieżeniu wątpliwościom interpretacyjnym, przyznanie zaś stypendium sportowego jest nie tylko nagrodą za osiągnięty wynik sportowy, ale ma również charakter motywacyjny i ma służyć m.in. promocji gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, zaś stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych (dalej jako "uchwała"). Jako podstawa prawna uchwały został wskazany art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz przepis art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. nr 127, poz. 857 ze zm.; dalej w skrócie - "ustawa" lub "u.s."), którego treść zostanie przywołana w dalszej części uzasadnienia.

Nie budziło wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa.

Także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Jest zatem aktem wykonawczym w stosunku do prawa ustawowego, na podstawie którego została wydana i nie może wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oczywistym jest bowiem, że przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza nie oznacza autonomii.

Skarga na powyższy akt prawa miejscowego została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w S. (w oparciu m.in. o przepis art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uprawnienie bowiem do zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego ustawodawca przyznał Prokuratorowi.

Legitymacja do wniesienia skargi przez Prokuratora nie była podważana w niniejszej sprawie. Można tu zaznaczyć, że udział prokuratora w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o inicjacji i udziale w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 i 4, § 5, § 6, § 9 i § 10 zarzucając, że przyjęte zapisy są sprzeczne z art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie, w szczególności poprzez przekroczenie delegacji ustawowej określonej w tych przepisach.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd orzekający doszedł do przekonania, że przepisy uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień sportowcom uzyskującym wysokie osiągnięcia we współzawodnictwie sportowym przewiduje obecnie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. nr 127, poz. 857 ze zm.; dalej w skrócie - "ustawa" lub "u.s." ).

Stosownie do zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy definicją, sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach.

Zgodnie z treścią art. 31 ustawy o sporcie:

1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe.

2. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek.

3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Przepis delegacyjny, o którym mowa znajduje się w Rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej". Działalność w zakresie tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (art. 27 u.s.) i może ono przybierać różne formy, począwszy od podjęcia uchwały w przedmiocie warunków i trybu finansowania tego zadania, o czym mowa w art. 27 ust. 2 u.s., poprzez przekazanie dotacji celowej z budżetu jednostki na finansowanie działalności klubu sportowego, na ustanawianiu i finansowaniu okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.s., trenerów zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (art. 31 ust. 2 u.s.) kończąc. Przepisy rozdziału 6 ustawy o sporcie w art. 29 i nast. przewidują także zasady finansowania organizowania i uprawiania sportu przez organy centralne.

Ponadto zaznaczyć należy, że ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie zastąpiła ustawę z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr VI.2313) wskazano między innymi na konieczność wspierania przez organy władzy publicznej sportu już istniejącego, a opierającego się na realizacji przez obywateli swojej wolności w uprawianiu sportu. Podnoszono ponadto, że równoległe istnienie dwóch ustaw regulujących sferę kultury fizycznej powoduje znaczne problemy interpretacyjne i utrudnia prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów. Ustawy te nie są także w pełni spójne. Co więcej, każda z tych ustaw zawiera liczne unormowania, w szczególności pojęcia i instytucje, które w praktyce przysparzają istotnych trudności interpretacyjnych. Celem wprowadzenia nowych przepisów miało być odstąpienie od ścisłej regulacji zasad uprawiania sportu na rzecz ograniczenia prawnej reglamentacji sportu do minimum. W projekcie ustawy odstąpiono również od zdefiniowania pojęć "kultura fizyczna", "współzawodnictwo sportowe", czy też "klub sportowy", "kadra narodowa" albo "zawodnik", wyjaśniając, że dotychczasowe definicje nie zawsze prawidłowo i kompleksowo opisywały rzeczywistość. Ponadto pojęcia te są powszechnie zrozumiałe, a jednocześnie trudno dostrzec potrzebę przyznania im innego, specjalnego znaczenia z perspektywy projektowanej ustawy. Pozostawienie wskazanych powyżej, kluczowych dla sportu pojęć bez ustawowych definicji spowoduje, że regulacja będzie bardziej elastyczna, a z perspektywy przeciętnego obywatela bardziej czytelna i naturalna. Jak wskazano - naczelnym celem projektu było przyjęcie jedynie regulacji niezbędnych do zapewnienia prawidłowego rozwoju sportu, a także służących zapewnieniu właściwych ram organizacyjnych tej sfery działalności człowieka. Innymi słowy celem ustawy jest regulacja prawna wyłącznie tych aspektów uprawiania sportu, które bezspornie i jednoznacznie wymagają dla prawidłowego funkcjonowania interwencji prawnej państwa.

Odpowiednikiem art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie w poprzednio obowiązującym stanie prawnym był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Przepis ten przewidywał możliwość przyznania przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowania z budżetów tych jednostek, stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym.

Zestawienie starej i nowej regulacji prawnej w tym zakresie wskazuje na istotne różnice. O ile bowiem w poprzednim stanie prawnym warunkiem przyznania stypendium sportowego było osiągnięcie wysokich wyników sportowych w krajowym lub międzynarodowym współzawodnictwie sportowym, o tyle art. 31 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o sporcie przewiduje możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe, a w ust. 3 sformułowano jedynie dwa kryteria, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania, a także określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od premiowania wyłącznie tych osób, które osiągnęły wysokie wyniki w rywalizacji krajowej bądź międzynarodowej na rzecz premiowania rozwoju sportu w ogóle, co wpisuje się w zamierzony cel wprowadzenia ustawą o sporcie nowych regulacji, które z założenia mają sprzyjać popularyzacji wszelkich form aktywności fizycznej. Tym samym świadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.s. mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1228/16).

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań trzeba wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., (sygn. akt SK 42/05; publ. OTK-A 2006/10/148) - odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z dnia 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00; publ. OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji."

Wobec powyższego należy skonstatować, że przepisy prawa miejscowego stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt U 3/02; publ. OTK Z.U. 2002 / 7A / 95 oraz z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04; publ. OTK Z.U. 2005 / 8A / 92).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji.

Z zawartego w art. 31 ustawy o sporcie upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi samorządowemu swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień oraz ich pozbawiania, jak również treści zawartych w takiej uchwale norm, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów, a mianowicie:

- znaczenia określonej dyscypliny sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego,

- osiągniętego wyniku sportowego.

Odnosząc powyższe do treści zarzutów skargi, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1 uchwały "stypendia sportowe mogą otrzymać zawodnicy posiadający status amatora, którzy: uprawiają konkurencję lub dyscyplinę sportową objętą programem Igrzysk Olimpijskich lub Paraolimpijskich, czy też wchodzącą do programu ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży". W odniesieniu do tej regulacji Prokurator sformułował zarzut pominięcia ustawowego kryterium przyznania stypendium sportowych w postaci określenia rodzaju sportu mającego znaczenia dla danej jednostki samorządowej. Rada Gminy w u (w dalszej części uzasadnienia jako - "Rada") nie zróżnicowała bowiem dyscyplin sportowych, których uprawianie może być uznane za mające znaczenie dla Gminy (wskazano tylko ogólnie, nie podając jakie znaczenie dyscypliny te mają dla społeczności lokalnej i o jakie konkretnie dyscypliny chodzi). Zarzut ten należy podzielić.

Treść przywołanego zapisu zawartego w § 2 ust. 1 uchwały wskazuje, że Rada dokonała nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy kryterium: znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej. Posłużyła się bowiem sformułowaniem zrównującym zasadniczo wszystkie dyscypliny sportowe, określając jedynie ogólnie, że chodzi o dyscyplinę sportu objętą - programem Igrzysk Olimpijskich lub Igrzysk Paraolimpijskich, a także wchodzącą do - programu ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży. Przy czym, co ważne, regulując zasady ubiegania się o świadczenia w postaci stypendiów nie wskazała (chociażby w sposób pośredni) dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Gminy, do czego zobowiązuje jednoznacznie upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 ustawy.

Sąd orzekający stoi na stanowisku, że uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego (kryterium stricte przedmiotowego) może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. W tym zakresie należy podzielić pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę o braku obowiązku enumeratywnego wymienienia dyscyplin sportowych.

Niemniej, w takiej sytuacji Rada powinna wskazać w uchwale inne kryteria (do czego jest uprawniona), które mogą pozwolić na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport". Takie kryteria nie zostały jednak w zaskarżonej uchwale wskazane. Analizując zapisy zawarte w przedmiotowej uchwale nie można ustalić jaki sport ma znaczenie dla gminy. W uchwale odwołano się do bardzo ogólnych pojęć zrównujących wszystkie dyscypliny sportowe - objęte programem olimpijskim i paraolimpijskim oraz ogólnopolskim współzawodnictwem.

Trzeba też podkreślić, że jedynymi przewidzianymi przez ustawodawcę kryteriami, którymi organ powinien się kierować określając warunki przyznania stypendium są znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (art. 31 ust. 3 u.s.). Ustalając zatem zasady przyznania stypendium obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności określenie dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Takimi dyscyplinami mogą być na przykład dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (art. 27 ust. 1 u.s.). Intencją ustawodawcy (art. 31 ust. 3 ustawy) było również powiązanie wysokości przyznawanego świadczenia ze znaczeniem danego sportu dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała nie zawiera więc zapisów, z których jednoznacznie wynikałoby jakie konkretne dyscypliny sportu uznano za mające znaczenie dla gminy.

Nieprawidłowe było w ocenie Prokuratora ustanowienie szeregu ograniczeń dla osób, które mogą ubiegać się o stypendia sportowe: wiek, pozostawanie uczniem lub studentem, nie osiąganie dochodów z tytułu zatrudnienia, czy posiadanie statusu amatora. Dlatego jako naruszające prawo z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego należało uznać regulacje dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych środków finansowych zawarte w § 2 ust. 1 uchwały, z których wynika, że stypendia sportowe mogą otrzymać zawodnicy posiadający status amatora, którzy: nie ukończyli 25 roku życia, są uczniami lub studentami i nie osiągają dochodów z tytułu zatrudnienia. Podobnie jak w przypadku § 2 ust. 3 uchwały, w którym wskazano, że zawodnik spełniający warunki określone w ust. 1 i 2 może otrzymać stypendium, jeżeli przebieg jego dotychczasowej działalności sportowej, oraz plany startów i przygotowań wskazują na możliwość osiągania w przyszłości wysokich wyników we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym. Stanowisko to należy podzielić.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 31 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy stypendia sportowe (nagrody i wyróżnienia), o których mowa w tym przepisie adresowane są do osób fizycznych (wszystkich), które osiągnęły wyniki sportowe (za osiągnięte wyniki sportowe). Ustawodawca nie uzależnia więc dopuszczalności przyznania stypendium sportowego oraz innych świadczeń, od statusu związanego z wiekiem lub edukacją (uczeń, student) czy statusu zawodnika (amator, profesjonalny zawodnik sportowy) czy sytuacji materialnej (brak lub posiadanie dochodów z tytułu zatrudnienia), względnie od nienagannej postawy etycznej i moralnej. Są to wymogi, których ustawa nie przewiduje, a które bezpodstawnie zawężają krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium. Takie unormowanie jest ponadto sprzeczne z wyrażoną w art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g. zasadą, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców. Członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może ich bezpodstawnie różnicować. Ponadto, takie unormowania powodują nierówne traktowanie zawodników, albowiem uprzywilejowane pozostają osoby spełniające w/w warunki. W związku z tym Rada gminy nie może zawężać ustawowego katalogu podmiotów upoważnionych do otrzymania stypendiów sportowych.

Zasady przyznawania stypendiów sportowych nie mogą dotyczyć także zdarzeń przyszłych, nieokreślonych, wskazujących na zależność prawa do otrzymywania stypendium od oceny potencjalnej możliwości osiągania przez zawodnika wysokich wyników sportowych w przyszłości. W tym zakresie należy podzielić pogląd Prokuratora, co do wadliwości zapisu zawartego w § 2 ust. 3 uchwały, który wprowadza kolejne nieznane w ustawie kryterium odnoszące się do przyszłych wyników sportowych stypendysty, i to do niedookreślonych "wysokich" wyników. Należy tu wskazać, że ustawa w przepisie art. 31 posługuje się wyrażeniem "osiągnięty wynik sportowy". Przy określeniu warunków przyznania danego świadczenia należy zatem uwzględniać dotychczasowe dokonania sportowe danej osoby fizycznej, a nie potencjalną, przyszłą możliwość osiągnięcia wysokiego wyniku sportowego. Argument ten jest tym bardziej zasadny, jeżeli ma się na uwadze fakt, że uchwała nie zawiera zapisów pozwalających określić kryteria, w oparciu o które przedmiotowa ocena ma być dokonywana. Tym samym trudno jest uznać za prawidłowe uzależnienie przyznania stypendium sportowego od zdarzeń przyszłych i nieokreślonych.

W ocenie Sądu orzekającego, wskazane powyżej zapisy ograniczające możliwość ubiegania się o stypendium sportowe osobom, które nie wypełniają warunków wynikających ze spornych zapisów uchwały zostały przyjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Kwestionowane zapisy naruszają ponadto art. 94 Konstytucji RP oraz godzą w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Na gruncie ustawy o sporcie brak jest bowiem podstaw do przyjęcia takich rozwiązań, zaś uchwała podjęta przez jednostkę samorządu terytorialnego w przedmiocie stypendium za osiągnięcia sportowe powinna zawierać takie treści, aby każdy był w stanie określić na jej podstawie czy jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia oraz na jakich warunkach. W sytuacji przeciwnej - co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku - zakwestionowaną regulację uznać należy za wadliwą. W konsekwencji też, za niezgodne z prawem należy uznać unormowania uchwały pozostające w związku z zakwestionowaną regulacją zawartą w § 2 ust. 1 i 3 uchwały, a mianowicie w § 2 ust. 4 uchwały oraz w § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały, mimo że zarzuty skargi do nich się nie odnosiły.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że norma kompetencyjna zawarta w art. 31 ustawy o sporcie nie zawiera upoważnienia dla organu stanowiącego do wstrzymywania stypendiów sportowych, a w konsekwencji również do ich wznawiania czy trybu ich zwrotu. Tym samym za sprzeczne z prawem należy uznać zawarte w § 6 uchwały zapisy dotyczące wstrzymania stypendium sportowego i jego wznowienia, a także pozostające z nimi w związku zapisy § 9 i § 11 uchwały w zakresie w jakim dotyczą wstrzymania, a także § 10 uchwały.

Podkreślenia wymaga, że art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie deleguje na rzecz organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jedynie uprawnienia w zakresie określenia zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego. Przedmiotowa delegacja ustawowa nie daje natomiast uprawnienia do określenia trybu i warunków jego wstrzymania. Brak w delegacji także odniesienia do możliwości wznawiania stypendium, jak i jego zwrotu. Możliwość wstrzymania przewidywał art. 35 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Skoro zatem ustawodawca zrezygnował z możliwości wstrzymywania wypłaty stypendium, to należy uznać, że był to zabieg zamierzony i celowy, zwłaszcza, że inne przepisy ustawy o sporcie dopuszczają możliwość wstrzymywania stypendiów przyznawanych przez inne organy (zob. art. 32 ust. 3, 5 i 7). Nie można w odniesieniu do unormowań dotyczących delegacji ustawowej stosować rozumowania a maiori ad minus (z większego na mniejsze). Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny prawa normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Kompetencji organu nie można też domniemywać. Organ może działać tylko w granicach udzielonej przez ustawodawcę kompetencji, zaś przekroczenie jej granic, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji unormowanie w § 6 uchwały wykracza poza delegację ustawową.

Jako rozszerzającą regulację ustawową, ocenić należy wprowadzenie dodatkowych wymagań nieprzewidzianych w ustawie ujęte w § 10 uchwały, jak zobowiązanie wnioskodawców (podmiotów występujących o przyznanie stypendiów sportowego) do informowania Wójta Gminy o wszelkich okolicznościach mogących mieć wpływ na przyznanie, wstrzymanie i cofnięcie stypendium oraz skutkach nie wywiązywania się z tych obowiązków w postaci zwrotu stypendium. Delegacja ustawowa nie daje podstaw by nakładać na ww. podmioty obowiązki związane ze "stałym monitorowaniem" przebiegu kariery zawodnika oraz oceną czy nadal spełnia on przesłanki do otrzymania stypendium, a następnie informowania o tym właściwego organu. Także unormowanie zawarte w § 5 uchwały należy traktować jako wychodzącą poza materię ustawową, gdyż nakłada na zawodnika zobowiązania, do nałożenia których brak jest ustawowego upoważnienia. Ponadto, mamy tu do czynienia z pojęciami nieostrymi i mającymi charakter ocenny, takimi jak "rzetelna realizacja" czy "godne reprezentowanie". Nie może być uznana za zgodną z prawem sytuacja, gdy w danym akcie prawnym nie określono lub brak jest kryteriów pozwalających na stwierdzenie, co w danym przypadku może zostać uznane za rzetelną realizację czy godne reprezentowanie. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w przypadku § 7 pkt 5 uchwały nawiązującego w swojej treści do "nienagannej postawy lub niegodnego zachowania, sprzecznego z zasadami współżycia społecznego lub ogólnie przyjętymi obyczajami, narażania na szwank dobrego imienia" .

Zdaniem Sądu orzekającego, nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut, że zaskarżona uchwała nie określa precyzyjnie wysokości stypendiów, które mogą być przyznawane zawodnikom. Prokurator podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 31 ustawy, wysokość stypendiów powinna być zróżnicowana ze względu na znaczenie danego sportu dla gminy, osiągnięty wynik sportowy oraz znaczenie osiągnięć w działalności sportowej dla mieszkańców Gminy. Wysokość stypendium powinna zostać określona bądź poprzez wskazanie kwoty jaką otrzyma osoba uprawniona za swoje osiągnięcia, bądź poprzez określenie sposobu jej wyliczenia.

W ocenie Sądu orzekającego, określenie wysokości świadczeń przyznawanych na podstawie uchwały wydanej w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie może nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek", tj. "od - do" z jednoczesnym wskazaniem kryteriów indywidualizacji świadczenia. W zakwestionowanym § 4 ust. 4 uchwały określono dolną granicę stypendium (100 zł) i górną granicę stypendium (350 zł) miesięcznie. Różnica pomiędzy granicami nie jest znaczna. Ponadto, co ważne, w zaskarżonej regulacji wskazano kryteria pozwalające na indywidualizację świadczenia (wysokość), a mianowicie rangę osiągnięcia sportowego zawodnika oraz wielkość środków przewidzianych w budżecie gminy na ten cel. Każdy adresat uchwały może więc ustalić, że otrzyma świadczenie w wysokości od 100 zł do 350 zł miesięcznie w zależności od rangi osiągnięcia i wielkości środków.

W konsekwencji też Sąd orzekający nie podzielił stanowiska Prokuratora o sprzeczności z ustawą rozwiązania zawartego w § 4 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym "stypendia przyznaje w drodze decyzji Wójt Gminy". Zdaniem Prokuratora zgodnie z treścią ustawy o sporcie kompetencja do ustalania wysokości stypendium przysługuje organowi stanowiącemu gminy, bez możliwości przeniesienia jej na inny podmiot. Prokurator upatrywał bowiem w braku określenia wysokości stypendium przeniesienia kompetencji prawotwórczych na Wójta Gminy, który jest organem uprawnionym do przyznawania świadczeń.

Nie można uznać wobec treści zakwestionowanego unormowania, aby doszło w nim do delegowania uprawnień w zakresie ustalania wysokości stypendium na inny organ. Jak podniesiono bowiem wcześniej Rada jako organ stanowiący wysokość stypendium określiła. Zauważyć tu można, że art. 31 ustawy mówi zarówno o ustanawianiu, jak i o przyznawaniu stypendiów. Czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości stypendiów sportowych (nagród, wyróżnień oraz ich rodzajów), a czym innym przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. Zaskarżona uchwała niewątpliwe reguluje sposób postępowania dotyczący stypendiów sportowych, w tym określa osoby uprawnione do złożenia wniosku i wyniki sportowe, uprawniające do ich uzyskania czy określa okres, na jaki są one przyznawane. Nie można zatem w tej sytuacji mówić o przeniesieniu kompetencji ustanowienia stypendium na inny podmiot - wójta gminy.

Niemniej, niezależnie od zarzutów skargi trzeba tu podnieść, że w unormowaniach uchwały jest też mowa, że zawodnik "może otrzymać" (§ 2 ust. 1 i 3 uchwały), a także Wójt Gminy "może" wstrzymać lub cofnąć stypendium (§ 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 uchwały). Natomiast § 11 uchwały mówi wprost, że decyzja wójta gminy w sprawie przyznania, wstrzymania i cofnięcia ma charakter uznaniowy i jest ostateczna oraz nie podlega procedurze odwoławczej. Treść tego ostatniego zapisu stanowi więc, że od wójta zależy czy, kiedy i komu można przyznać stypendium sportowe (jak również wstrzymać lub cofnąć stypendium). Przyjęta zatem w tym przepisie uchwały konstrukcja stanowi nieupoważnioną ustawowo subdelegację kompetencji, co jest naruszeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 31 ustawy. Ponadto, przedmiotowa regulacja jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, a znajdującą odzwierciedlenie w przepisie art. 15 k.p.a.

Należy też wskazać, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażono stanowisko, że przyznanie stypendium sportowego, jak i odmowa jego przyznania następuje w drodze decyzji administracyjnej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 554/15, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 579/11, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 170/16 , publ. CBOSA). Pogląd ten Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela.

Trzeba przy tym wskazać, że stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a., przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W myśl zaś art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z przepisów tych wynika, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna stanowiąca władcze działanie organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie, organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, która stanowi podstawę do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Tym samym sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu stypendium lub odmowie jego przyznania.

Należy zwrócić uwagę na treść art. 39 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1 u.s.g.), a aktem wyrażania woli przez radę jest uchwała, podejmowana w trybie określonym w art. 14 u.s.g. Nie można więc podzielić również z tych względów poglądu, aby w zakwestionowanym postanowieniu uchwały doszło do przeniesienia kompetencji. Ustanawiania stypendium, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, nie można bowiem utożsamiać z jego przyznaniem konkretnej osobie. W ramach określonych treścią art. 31 ust. 3 ustawy, organ stanowiący może wskazać wójta gminy jako osobę uprawnioną do wydawania decyzji administracyjnych, dotyczących stypendiów sportowych. Nie może jednak pozostawić kwestii przyznania lub nie przyznania stypendium sportowego do jego wyłącznego uznania.

Ponadto trzeba pamiętać, że przyznanie stypendium sportowego wiąże się nie tylko z otrzymywaniem gratyfikacji finansowej przez określony czas, ale również rodzi skutki w sferze uprawnień beneficjenta tego świadczenia w zakresie ubezpieczenia społecznego, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 ustawy, który stanowi, że osoby pobierające stypendia sportowe, o których mowa w art. 5, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, są stypendystami sportowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a okres ich pobierania zalicza się do okresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze oraz art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Przedmiotowe zapisy przesądzają również, że rozpoznanie wniosku o przyznanie stypendium (jak również pozbawienie stypendium), stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, która powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 628/14 odwołując się do treści art. 31 u.s. przyjęto, że czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości oraz rodzajów nagród, wyróżnień oraz stypendiów (...), a czym innym jest przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. W treści obu przepisów jest przecież mowa nie tylko o "ustanawianiu", lecz i o trybie "przyznawania" nagród, wyróżnień oraz stypendiów. Brak zatem przeszkód prawnych by uchwała w omawianej materii mogła przekazać kompetencję organowi wykonawczemu, to znaczy burmistrzowi, wójtowi, prezydentowi miasta, staroście czy marszałkowi województwa w kwestii zdecydowania - na zasadach określonych uchwałą - o przyznaniu tychże świadczeń konkretnym osobom za dane osiągnięcia. Pojęcia "ustanawiać" i "przyznawać" nie są bowiem tożsame. Według Słownika języka polskiego PWN termin "ustanowić - ustanawiać" to uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie, powierzyć komuś jakieś stanowisko lub jakąś funkcję. Z kolei wyraz "przyznać - przyznawać" to zdecydować o przyznaniu komuś czegoś."

Reasumując należy wskazać, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zarówno przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak i naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią istotne naruszenia prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że kontrolowana uchwała jest wadliwa i pod względem przedmiotowym (brak precyzyjnego określenia sportu mającego znaczenie dla gminy) i podmiotowym (część wadliwie określonych warunków przyznania stypendium i nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów), co rzutuje na całość jej uregulowań.

Na zakończenie trzeba wskazać, że Sąd orzekający był zobowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie mimo, że Rada Gminy dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały, podejmując w dniu 24 stycznia 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały. Należy mieć bowiem na uwadze, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym uchylenie aktu prawa miejscowego zaskarżonego do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż bez zakwestionowanych zapisów, w szczególności tych odnoszących się do przesłanek przyznawania stypendiów uchwała byłaby w praktyce aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).