Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1220/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 3  ust. 1 i  art. 10
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156  par. 1  pkt 2,  art. 7, 70, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości S., gm. [...], stanowiącej dz. nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda") decyzją z [...] kwietnia 2009 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] (dalej jako "skarżąca" lub "gmina") nieodpłatnie własność przedmiotowej nieruchomości.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiły R. C. i A. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2015 r. sygn. akt l SA/Wa 1164/15 oddalił skargi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2015 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiającą (we wznowionym postępowaniu) uchylenia decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda ostateczną decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] stwierdził, że decyzja komunalizacyjna z [...] kwietnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ nadzoru") decyzją z [...] czerwca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2009 r.

Następnie decyzją z [...] października 2017 r., na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r. i wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. W wyroku z 24 września 2015 r. sygn. akt l SA/Wa 1164/15 Sąd wskazał, że Wojewoda nie poczynił wystarczających ustaleń do stwierdzenia, że R. C. i A. P. w dniu 27 maja 1990 r. nie przysługiwał tytuł własności do dz. nr [...]. Następnie Wojewoda decyzją z [...] września 2016 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdził, że decyzja z [...] kwietnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa. Prowadząc postępowanie komunalizacyjne Wojewoda ustalił bowiem, że w dacie komunalizacji przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), co potwierdza załączony do akt odpis KW nr [...]. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 1985 r., jak również w dacie komunalizacji), grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu stają się z mocy prawa własnością Państwa. Jednakże nabycie przez Skarb Państwa, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy własności nieruchomości uzależnione było od faktycznego zajęcia danej nieruchomości pod drogę, uprzedniego oddania gruntu przez jego właściciela, jak również wybudowania tej drogi z udziałem czynu społecznego. W ocenie Ministra, w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że dz. nr [...] stanowiła drogę publiczną. Protokół sporządzony w dniu [...] lipca 1936 r. przez Starostwo Powiatowe w O. wskazuje, że droga oznaczona nr [...] nie uwidoczniona w dowodach pomiarowych w 1965 r. istnieje od ponad 50 lat oraz jest niezbędna do obsługi pól osób prywatnych. Dodatkowo z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r. wynika, że nieruchomość ta, położona w S., przed 1 stycznia 1985 r. była drogą wewnętrzną, ogólnodostępną, dojazdową do gruntów rolnych. W zaświadczeniu tym zostało wskazane, że gmina nie posiada dokumentów dotyczących przekazania nieruchomości przez poprzedniego właściciela, jak również dokumentów potwierdzających wykonanie drogi w czynie społecznym. Nadto informacja zawarta w piśmie Urzędu Gminy w K. z [...] lutego 2009 r. wskazuje, że dz. nr [...] jest drogą dojazdową do pól rolnych do niej przyległych. Ujawnienie w księdze wieczystej, na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, prawa własności gruntu zajętego pod drogi publiczne następuje na podstawie zaświadczenia wydanego w oparciu o art. 217 K.p.a., stwierdzającego spełnienie warunków nabycia tego prawa przez Państwo. Jednakże, jak wynika z księgi wieczystej, została ona założona w oparciu o wniosek złożony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] grudnia 1998 r. Dz. Kw [...]. Brak jest natomiast informacji o zaświadczeniu, które potwierdzałoby spełnienie przesłanek określonych w ww. przepisie ustawy o drogach publicznych. Co prawda organ orzekając w postępowaniu administracyjnym związany jest wpisem w księdze wieczystej, jednakże domniemanie zgodności wpisu prawa jawnego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Sąd w wyroku z 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/15 również wskazał, że jedną z koniecznych przesłanek zastosowania art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.w.h." - (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych) jest nabycie nieruchomości przez czynność prawną, zmierzającą do przeniesienia prawa. Nie wchodzi natomiast w jego zakres nabycie prawa ex lege. Nabycie prawa ex Iege nie może być zatem chronione regułą wiarygodności ksiąg wieczystych. Dodatkowo, jak wynika z zebranej dokumentacji, nieruchomość o łącznej pow. [...] ha, położona w S., gm. [...], składająca się z m.in. z dz. nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha stanowiła własność A. Z. (poprzedniczki prawnej R. C. i A. P.) na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...]. Z dz. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha powstała dz. nr [...] o pow. [...] ha. Dodatkowo w wyniku pomiaru wykonanego w 1985 r. do ewidencji gruntów i na mapach ewidencyjnych została uwidoczniona nieruchomość stanowiąca drogę, oznaczona jako dz. nr [...] o pow. [...] ha. Zdaniem Ministra, wobec przedstawionych powyżej wyjaśnień nie można jednoznacznie stwierdzić, że w stosunku do dz. Nr [...] zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym podstawę ujawnienia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tej sytuacji decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2009 r. w sposób rażący narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna nieruchomość stanowiła w dacie komunalizacji własność Skarbu Państwa, co zobowiązuje organ do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] czerwca 2017 r., mimo naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającego na braku wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa co nie pozwalało na stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i obligowało, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do uchylenia zaskarżonej decyzji; b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że Wojewoda wydając decyzję z [...] kwietnia 2009 r., dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy powołane przez Ministra zarzuty dotyczą w istocie oceny dowodów i nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego; c) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że Wojewoda wydając decyzję z [...] kwietnia 2009 r., dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy nie zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną; d) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sprzeczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przejawiającą się w przyjęciu, że Wojewoda uchybił w sposób rażący art. 5 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia wynika, że zarzuty formułowane w stosunku do decyzji komunalizacyjnej dotyczą nieprawidłowej oceny dowodów i związanych z tym ustaleń stanu faktycznego, a zatem naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mogą być naruszone w sposób rażący; e) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, co uchybia konieczności przytoczenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, jak również skutkuje naruszeniem zasady działania organów administracji w sposób budzący zaufanie oraz narusza zasadę przekonywania stron postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 110/18 oddalił powyższą skargę. Sąd wskazał, że organ nadzoru w sposób nieuprawniony powołał się na ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku z 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/15, który dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2009 r., a która to ocena nie wiązała Ministra w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wyrok ten wydany został ponadto w innych okolicznościach niż te, które stanowiły przedmiot sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Sąd zauważył, że nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z [...] lipca 2011 r. sygn. akt [...] uwzględniono powództwo zainteresowanych i uznano, że przesłanki wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej KW nr [...] nie zostały spełnione z dniem 1 października 1985 r., jednak wyrok ten został zmieniony przez Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z [...] grudnia 2016 r. sygn. akt [...] poprzez oddalenie powództwa. Sąd za błędne uznał również stanowisko organu nadzoru, że organ był kompetentny do oceny w postępowaniu administracyjnym prawidłowości wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej KW nr [...], jako właściciela dz. nr [...]. Sąd odwołał się do art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.k.w.h. i podkreślił, że wpis prawa własności Skarbu Państwa widniejący od 1998 r. w KW nr [...] jest prawomocnym orzeczeniem sądowym i w związku z tym orzekający organ administracji publicznej jest nim związany zgodnie z art. 365 § 1 w zw. z art. 6268 § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.- Kodeks postępowania cywilnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 155 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c." Powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym było środkiem prawnym, który mógłby obalić podstawę materialnoprawną wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Ocena prawidłowości wpisów w księdze wieczystej należy do wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania w postępowaniu administracyjnym prawidłowości wpisów w księdze wieczystej i do obalenia domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 u.k.w.h.). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Wojewoda przy ustalaniu stanu własnościowego spornego mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, trafnie oparł się na wpisie w Dziale II KW nr [...], którego skutki odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. i z tego powodu nie można było postawić temu organowi zarzutu działania w warunkach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mimo wadliwego stanowiska organu nadzoru w opisanej wyżej kwestii, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem decyzja komunalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem. Sąd zauważył, że R. C. i A. P. wystąpiły do Sądu Rejonowego w O. z pozwem z [...] stycznia 2009 r., wniesionym w trybie art. 10 ust. 1 u.k.w.h., o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym i wniosły o wpis ww. osób zamiast Skarbu Państwa jako właścicielek dz. nr [...] w 1/2 części; zakwestionowały jednocześnie prawidłowość wpisu Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, Wojewoda o powyższym wiedział już przed wszczęciem postępowania komunalizacyjnego (zawiadomienie o wszczęciu pochodzi z [...] marca 2009 r.), bowiem w dniu 17 marca 2009 r. otrzymał podanie Starosty [...] z [...] marca 2009 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, w którym to piśmie poinformowano o toczącej się sprawie sądowej względem przedmiotowej nieruchomości. Następnie w dniu [...] kwietnia 2009 r. postępowanie to zakończono poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nabycie spornej nieruchomości przez gminę. Zdaniem Sądu, przedstawiona chronologia zdarzeń świadczy o tym, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] kwietnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nabycia przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości było uzależnione od wyniku zainicjowanej wcześniej przez R. C. i A. P. sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ocena prawidłowości wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 października 1985 r. stanowiła przesłankę rozstrzygnięcia sądu cywilnego i niewątpliwie zagadnienie to było tzw. zagadnieniem wstępnym, oddziałującym na wynik sprawy komunalizacyjnej. Wydając natomiast decyzję komunalizacyjną w postępowaniu wszczętym z urzędu, organ "zablokował" możliwość odzyskania nieruchomości przez spadkobierczynie dawnej właścicielki. Wojewoda mógł bowiem przewidzieć, że regulacja stanu prawnego gruntu w trybie administracyjnym, wyprzedzi uregulowanie stanu prawnego nieruchomości w sądowym postępowaniu uzgodnieniowym. Taki scenariusz się ziścił, skoro Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z [...] grudnia 2016 r. sygn. akt [...] zmienił wyrok Sądu Rejonowego w O. z [...] lipca 2011 r. i oddalił powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Na rozprawie zainteresowane, a także pełnomocnik skarżącej zgodnie oświadczyli z kolei, że powodem oddalenia powództwa przez sąd odwoławczy było pozostawanie w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") wyrokiem z 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3703/18, na skutek skargi kasacyjnej gminy, uchylił ww. wyrok z 19 czerwca 2018 r. uznając, że narusza on art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji z jednej strony trafnie zauważył, że Wojewoda przy ustalaniu stanu własnościowego spornego mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, prawidłowo oparł się na wpisie w Dziale II księgi wieczystej KW nr [...], którego skutki odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. i z tego powodu nie można było postawić mu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ale jednocześnie przypisał Wojewodzie obowiązek zawieszenia postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na wniesione wcześniej przez zainteresowane, w trybie art. 10 ust. 1 u.k.w.h., powództwo do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w stosunku do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem administracyjnym. NSA podkreślił, że wpis w księdze wieczystej dotyczący komunalizowanej nieruchomości ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, jednakże stanu zachodzącego w określonej dacie, wynikającej z przepisów ustawy. Postępowanie dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, a zatem w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w ww. dacie. Decyzja ta nie jest zatem źródłem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, a tylko potwierdza ten fakt i umożliwia temu podmiotowi skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. NSA podkreślił, że w orzecznictwie na ogół przyjmuje się, że jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo. To prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia komunalnego stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej, co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy, właściwy organ bada, czy podlegające jej mienie stanowiło własność Skarbu Państwa na dzień wejścia tej ustawy w życie, tj. na dzień 27 maja 1990 r. i w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Z kolei wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano takiego wpisu do księgi wieczystej, jak i następnie samego wpisu, nie może nastąpić w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wynikająca bowiem z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zasada jawności materialnej (domniemanie iuris tantum) – zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej – wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Omawiane domniemanie jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych. Co więcej, przewidziane w art. 8 u.k.w.h. ostrzeżenie, ujawnione w dziale II księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h., a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 u.k.w.h. Podsumowując NSA wskazał, że dla wydania decyzji komunalizacyjnej istotny był stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., zaś w czasie rozstrzygania przez Wojewodę w tym przedmiocie Skarb Państwa wpisany był od 1998 r. jako właściciel gruntu (oznaczonego jako droga) w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości. Wobec tego należało odpowiedzieć sobie na pytanie, czy wyrok sądu powszechnego wydany w sprawie o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, tj. rozstrzygnięcie powództwa w trybie art. 10 ust. 1 u.k.w.h., mogło stanowić prejudykat dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji komunalizacyjnej. Odpowiedź na tak postawione pytanie, w ocenie NSA, jest przecząca. Kwestia możliwości obalenia domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. nie jest wprawdzie ujmowana jednolicie przez Sąd Najwyższy, to jednak w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że jedynym sposobem jego wzruszenia jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym – zwykle z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 u.k.w.h. lub powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 K.p.c., czy też w postępowaniu o zasiedzenie albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji uznaje się, że organ administracyjny nie ma możliwości dokonywać w toku prowadzonego postępowania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Organy orzekające w sprawach komunalizacji nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi a Skarbem Państwa bądź gminą. Do rozpoznania takich spraw, z mocy art. 2 § 1 i 3 K.p.c., powołane są sądy powszechne. Fakt ten wynika również z samej ustawy komunalizacyjnej, która w art. 19 stanowi, że roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Stąd też kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznając, że ocena prawidłowości wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości z dniem 1 października 1985 r. stanowiła przesłankę rozstrzygnięcia sądu cywilnego i stanowiła zagadnienie wstępne oddziałujące na wynik sprawy komunalizacyjnej, nie wziął pod uwagę, że wyrok uwzględniający powództwo z art. 10 u.k.w.h. w sprawie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, uwzględnia stan faktyczny i prawny na datę rozstrzygania o żądaniu pozwu. Uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym powinno odzwierciedlać stan prawny nieruchomości na datę zamknięcia rozprawy, a nie na jakąś inną datę. Usunięcie ww. niezgodności (art. 10 u.k.w.h.) jest możliwe wtedy, gdy w toku postępowania powód wykaże jej istnienie oraz to, że wpis żądany przez niego odpowiada aktualnemu w dacie zamknięcia rozprawy stanowi prawnemu nieruchomości. NSA zauważył, że organ wydający deklaratoryjną decyzję komunalizacyjną obowiązany był natomiast uwzględnić stan prawny na dzień 27 maja 1990 r., nie zaś rozstrzygać spór o własność nieruchomości objętej komunalizacją. W związku z tym dla wydania tej decyzji nie miał bezpośredniego znaczenia sposób rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 10 u.k.w.h., przesądzającego o stanie własnościowym na dzień orzekania przez sąd cywilny. Ponadto samo wniesienie powództwa na podstawie art. 10 u.k.w.h, ani nawet wpisanie ostrzeżenia w księdze wieczystej, nie mogło obalić domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Wobec tego nie można po stronie organu stwierdzić rażącego naruszenia prawa poprzez brak zawieszenia postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie można również mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w momencie orzekania stosuje on powołany przepis (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy), zgodnie z jego treścią i jednolitym orzecznictwem, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy. Z powyższych względów organ nie miał podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie był Skarb Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zważyć przy tym należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie administracyjne objęte zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja z [...] kwietnia 2009 r. stwierdzająca nabycie przez gminę z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, rażąco naruszało prawo.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę ww. decyzji, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. W sprawie okolicznością niekwestionowaną jest, że zgodnie z wpisem w Dziale II księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej działki, w dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Nabycie jej przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Organ nadzoru, kotrolujący decyzję komunalizacyjną zwrócił jednak uwagę na okoliczność, że nabycie przez Skarb Państwa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy własności nieruchomości, uzależnione było od faktycznego jej zajęcia pod drogę, uprzedniego oddania gruntu przez jego właściciela, jak również wybudowania tej drogi z udziałem czynu społecznego. W ocenie Ministra, w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że dz. nr [...] stanowiła drogę publiczną. Ujawnienie w księdze wieczystej, na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, prawa własności gruntu zajętego pod drogi publiczne następuje ponadto na podstawie zaświadczenia wydanego w oparciu o art. 217 K.p.a., stwierdzającego spełnienie warunków nabycia tego prawa przez Państwo. Jak wynika z księgi wieczystej, została ona założona w oparciu o wniosek złożony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] grudnia 1998 r. Dz. Kw [...]. Brak jest natomiast informacji o stosownym zaświadczeniu, które potwierdzałoby spełnienie przesłanek określonych w ww. przepisie ustawy o drogach publicznych. Minister zauważył, że choć organ w postępowaniu administracyjnym związany jest wpisem w księdze wieczystej, to jednak domniemanie zgodności wpisu prawa jawnego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Organ nadzoru wskazał ponadto, że z zebranej dokumentacji wynika, że nieruchomość o łącznej pow. [...] ha, składająca się z m.in. z dz. nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha stanowiła własność A. Z. (poprzedniczki prawnej R. C. i A. P.) na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...]. Z powyższych działek powstała następnie dz. nr [...] o pow. [...] ha. Dodatkowo w wyniku pomiaru wykonanego w 1985 r. do ewidencji gruntów i na mapach ewidencyjnych została uwidoczniona nieruchomość stanowiąca drogę, oznaczona jako dz. nr [...] o pow. [...] ha. Zdaniem Ministra, wobec przedstawionych powyżej wyjaśnień nie można jednoznacznie stwierdzić, że w stosunku do dz. nr [...] zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym podstawę ujawnienia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W tej sytuacji decyzja z [...] kwietnia 2009 r. w sposób rażący narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna nieruchomość stanowiła w dacie komunalizacji własność Skarbu Państwa, co zobowiązuje organ do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze w niniejszej sprawie koniecznym stało się rozważenie, czy przy ustalaniu stanu własnościowego spornego mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, Wojewoda zasadnie oparł się na wpisie w Dziale II księgi wieczystej KW nr [...], którego skutki odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., czy też organ prowadzący postępowanie nadzorcze (dokonując kontroli decyzji komunalizacyjnej) mógł badać skuteczność wpisania do tej księgi Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

Odnośnie do powyższego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3703/18 wskazał, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, że wpis w księdze wieczystej dotyczący komunalizowanej nieruchomości ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, jednakże stanu zachodzącego w określonej dacie, wynikającej z przepisów ustawy komunalizacyjnej, a następnie przy ocenie legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, a zatem w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w ww. dacie. Decyzja komunalizacyjna nie jest zatem źródłem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, a tylko potwierdza ten fakt i umożliwia temu podmiotowi skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy, właściwy organ bada, czy podlegające jej mienie stanowiło własność Skarbu Państwa na dzień wejścia tej ustawy w życie, tj. na dzień 27 maja 1990 r. i w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Z kolei wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano takiego wpisu do księgi wieczystej, jak i następnie samego wpisu, nie może nastąpić w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wynikająca z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zasada jawności materialnej (domniemanie iuris tantum) – zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej – wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Omawiane domniemanie jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych. Co więcej, przewidziane w art. 8 u.k.w.h. ostrzeżenie, ujawnione w dziale II księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 u.k.w.h. Podsumowując, dla wydania decyzji komunalizacyjnej istotny był stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., zaś w czasie rozstrzygania przez Wojewodę w tym przedmiocie Skarb Państwa wpisany był od 1998 r. jako właściciel gruntu (oznaczonego jako droga) w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jedynym ze sposobów obalenia domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h. jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym – zwykle z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 u.k.w.h. lub powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 K.p.c., czy też w postępowaniu o zasiedzenie albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji uznaje się, że organ administracyjny nie ma możliwości dokonywać w toku prowadzonego postępowania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Organy orzekające w sprawach komunalizacji nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi a Skarbem Państwa bądź gminą. Do rozpoznania takich spraw, z mocy art. 2 § 1 i 3 K.p.c., powołane są sądy powszechne. Fakt ten wynika również z samej ustawy komunalizacyjnej, która w art. 19 stanowi, że roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Stąd też w sposób oczywisty kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego.

Jak zauważył również NSA orzekając w niniejszej sprawie, wyrok uwzględniający powództwo z art. 10 u.k.w.h. w sprawie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, uwzględnia stan faktyczny i prawny na datę rozstrzygania o żądaniu pozwu. Uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym powinno odzwierciedlać stan prawny nieruchomości na datę zamknięcia rozprawy, a nie na jakąś inną datę. Usunięcie ww. niezgodności (art. 10 u.k.w.h.) jest możliwe wtedy, gdy w toku postępowania powód wykaże jej istnienie oraz to, że wpis żądany przez niego odpowiada aktualnemu w dacie zamknięcia rozprawy stanowi prawnemu nieruchomości.

Organ wydający deklaratoryjną decyzję komunalizacyjną obowiązany był natomiast uwzględnić stan prawny na dzień 27 maja 1990 r., nie zaś rozstrzygać spór o własność nieruchomości objętej komunalizacją. W związku z tym dla wydania tej decyzji nie miał bezpośredniego znaczenia sposób rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 10 u.k.w.h., przesądzającego o stanie własnościowym na dzień orzekania przez sąd cywilny. Ponadto samo wniesienie powództwa na podstawie art. 10 u.k.w.h, ani nawet wpisanie ostrzeżenia w księdze wieczystej, nie mogło obalić domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.k.w.h.

W tej sytuacji nie można mówić o wydaniu decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa, gdy w momencie orzekania przez organ stosuje on powołany przez niego przepis (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy), zgodnie z jego treścią i jednolitym orzecznictwem, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy. Tym bardziej, że wpis prawa własności Skarbu Państwa widniejący od 1998 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, jest prawomocnym orzeczeniem sądowym wiążącym organ administracji publicznej, co wynika z art. 365 § 1 w zw. z art. 6268 § 6 K.p.c. Z tych względów, zważywszy na wskazaną treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, której wpisy odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., organ nie miał podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania decyzji kwestionowanej decyzji nie był Skarb Państwa.

Konkludując wskazać należy, że skoro w dniu 27 grudnia 1990 r. właścicielem przedmiotowej działki był Skarb Państwa, to kwestionowana decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2009 r. nie naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, szczególnie w sposób rażący. W tej sytuacji Minister stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. poprzez ich błędną wykładnię, jak i przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący i nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz dokonaną przez sąd ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.