Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 707/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], orzekającej o:

1. ustaleniu odszkodowania na rzecz A. S. w wysokości 438.280 zł za nieruchomość położoną w [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0902 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...];

2. ustaleniu odszkodowania na rzecz P. A. w kwocie 83.600 zł za ograniczone prawo rzeczowe do wyżej opisanej nieruchomości;

3. ustaleniu odszkodowanie na rzecz T. A. w kwocie 89.232 zł za ograniczone prawo rzeczowe do wyżej opisanej nieruchomości;

4. powiększeniu odszkodowania ustalonego w punkcie 1. o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 21.914 zł;

5. odmowie powiększenia odszkodowania ustalonego w punkcie 1. o kwotę 10.000 zł zgodnie z art. 18 ust. !f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

6. zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] jako zarządcy drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu do wypłaty ustalonego w punktach 1., 2. i 3. oraz powiększonego w punkcie 4. odszkodowania,

- Wojewoda [...]:

I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktów 4. i 6. i w tym zakresie orzekł o:

1) odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

2) zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania tej decyzji na rzecz:

a. A. S. w kwocie 438.280 zł;

b. P. A. w kwocie 83.600 zł;

c. T. A. w kwocie 89,232 zł;

II. w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Nieruchomość położona w [...], obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0902 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [..], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod budowę regionalnej drogi [...] - Etap III - km [...] –km [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 24 sierpnia 2016 r..

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł w punkcie 1. o ustaleniu na rzecz A. S. odszkodowania w wysokości 438.280 zł za prawo własności powyższej nieruchomości, w punkcie 2. o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. A. w kwocie 83.600 zł za ograniczone prawo rzeczowe do tej nieruchomości, w punkcie 3. o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. A. w kwocie 89.232 zł za ograniczone prawo rzeczowe do tej nieruchomości, w punkcie 4. o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 21.914 zł, w punkcie 5. o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę 10.000 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f tej ustawy oraz w punkcie 6. o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...].

Od powyższej decyzji do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył Prezydent Miasta [...], zaskarżając decyzję w całości. W odwołaniu wskazano, iż operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania został sporządzony wadliwie, biegły zbyt powierzchownie bowiem przeprowadził analizę rynku lokalnego i regionalnego, co w efekcie doprowadziło do wyceny w oparciu o wartość odtworzeniową, a nie w oparciu o wartość rynkową nieruchomości. Wojewoda [...] nie uwzględnił uwag dotyczących zastosowanej metody wyceny, pomimo że w równolegle prowadzonych postępowaniach odszkodowawczych dotyczących tej samej inwestycji, nie kwestionuje przydatności dowodowej operatów szacunkowych sporządzonych przez innych rzeczoznawców majątkowych, w których określono wartość rynkową nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny w niniejszej sprawie.

W odwołaniu wskazano ponadto, że powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości było nieprawidłowe, bowiem nastąpiło wyłącznie na podstawie znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia z dnia 14 września 2016 r. o wydaniu nieruchomości na rzecz inwestora, które zostało złożone przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak jednak wskazał odwołujący się, zgodnie z informacją przekazaną Wojewodzie [...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości faktyczne władztwo nad nią nie przeszło na rzecz inwestora w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu 26 stycznia 2017 r..

Na podstawie powyższych okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 oraz 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496; dalej: specustawa drogowa), decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd [...] w [...], na dzień uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła własność A. S.. W dziale III ww. księgi wieczystej wpisano ograniczone prawo rzeczowe - prawo użytkowania, bliżej określone w § 3 umowy darowizny z dnia 11 lipca 2002 r. na rzecz T. A. i P. A.. Dział IV księgi wieczystej był wolny od wpisów.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1f specustawy drogowej, w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę 10.000 zł w odniesieniu do tej nieruchomości.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość stanowi operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr [...]), którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia 17 listopada 2017 r..

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa, rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Biegły ustalił, że wyceniana działka położona jest w południowo-wschodniej części miasta [...], zlokalizowanego w północno-zachodniej części Województwa [...]. Działka ta ma kształt regularny, zbliżony do prostokąta, jej powierzchnia wynosi 0,0902 ha, teren działki jest płaski. Jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i garażem. Opis składników roślinnych i budowlanych znajduje się na stronach 9-10 operatu szacunkowego. Działka położona jest przy ul. [...] i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej, zlokalizowana jest w odległości ok. 4,8 km na południowy-wschód od rynku w [...]. Najbliższe sąsiedztwo nieruchomości stanowi zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny niezabudowane, w niewielkiej odległości od działki znajduje się również przystanek komunikacji miejskiej oraz myjnia samochodowa. W większej odległości znajduje się cmentarz oraz Kopalnia [...].

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy [...] do ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zgodnie z którym działka ta znajdowała się częściowo na terenie oznaczonym jako F1KDGP - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego" (około 99% powierzchni działki), a częściowo w terenie oznaczonym jako F23MZ - tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej (około 1% powierzchni działki).

Biegły wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z dokumentów pianistycznych jest częściowo zgodne, a częściowo odmienne od ich przeznaczenia wynikającego z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen zarówno nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg, jak i nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym: częściowo drogowym i częściowo mieszkaniowym jednorodzinnym.

Powyższa analiza wykazała, że podobne nieruchomości o charakterze mieszkaniowym osiągają niższe ceny od będących przedmiotem obrotu w rozpoznawanym okresie na rynku regionalnym nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Wobec powyższego, w myśl tzw. "zasady korzyści", wartość całej nieruchomości biegły określił w oparciu o nieruchomości podobne o przeznaczeniu drogowym.

Ze względu natomiast na stwierdzenie braku występowania w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryterium podobieństwa, o porównywalnych częściach składowych i co za tym idzie brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, określono wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości, odrębnie wyceniając grunt i części składowe.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej rozporządzenie), przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny dróg, położonych na rynku lokalnym obejmującym miasto [...] oraz na rynku regionalnym obejmującym Województwo [...], w okresie od listopada 2014 r. do listopada 2016 r..

Po weryfikacji danych do analizy przyjęto zbiór 22 transakcji, których ceny wahały się od 46,89 zł/m2 do 140,45 zł/m2, przy cenie średniej 95,51 zł/m2, z których szczegółowej charakterystyce poddano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej opisane na stronach 23-24 operatu szacunkowego.

W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 35%) oraz topografię (waga 25%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych.

Pozwoliło to na oszacowanie wartości 1 m2 gruntu na kwotę 110,82 zł/m2, natomiast całej powierzchni działki na kwotę 99.960 zł.

Wartość budynków i budowli oszacowano w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Szczegółowa metodologia wyceny składników budowlanych została wskazana na stronach 25-31 operatu szacunkowego. Wartość tych składników oszacowano na kwotę 479.506 zł.

Wartość składników roślinnych oszacowano wykorzystując publikację Krzysztofa Zmarlickiego "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich". Szczegółowa metodologia wyceny wszystkich składników roślinnych została wskazana na stronach 31-32 operatu szacunkowego. Wartość nasadzeń oszacowano zatem na kwotę 31.646 zł.

Wartość prawa użytkowania jako służebności korzystania z całej nieruchomości ustanowionego na rzecz P. A. określono na kwotę 83.600 zł, natomiast na rzecz T. A. 89.232 zł, przy zastosowaniu elementów podejścia dochodowego, metody inwestycyjnej, techniki dyskontowania strumieni pieniężnych - jako sumę zdyskontowanych strumieni dochodów jakie właściciel mógłby uzyskać za korzystanie z gruntu (w przypadku, gdy nie byłby on obciążony ograniczonym prawem rzeczowym) w przyjętym okresie prognozy, przy uwzględnieniu współkorzystania z nieruchomości.

Ostatecznie wartość działki nr [...] pomniejszoną o wartość ograniczonego prawa rzeczowego określono na kwotę 438.280 zł i w takiej kwocie Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie, które następnie powiększył o kwotę 21.914 zł, stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Jednocześnie Wojewoda [...] odmówił powiększenia odszkodowania o 10.000 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f tej ustawy.

Celem dokonania oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej: ugn) i rozporządzenia.

W myśl art. 134 ust. 1 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Stosownie natomiast do art. 135 ust. 1-7 ugn, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4. Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. Jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia. Przy określaniu wartości plantacji kultur wieloletnich szacuje się koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Sumę kosztów i wartość utraconych pożytków zmniejsza się o sumę rocznych odpisów amortyzacyjnych, wynikającą z okresu wykorzystania plantacji od pierwszego roku plonowania do dnia wywłaszczenia. Przy określaniu wartości zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorocznych szacuje się wartość przewidywanych plonów według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, zmniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów.

Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie natomiast do § 55 ust. 2 rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 17 listopada 2016 r., Minister wskazał, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia.

W omawianym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość częściowo była przeznaczona pod inwestycję drogową, a częściowo pod budownictwo mieszkaniowe, zatem po uwzględnieniu zasady korzyści, wobec wyższej cenności nieruchomości drogowych wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z ww. § 36 ust. 4. rozporządzenia, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe.

Z kolei wobec niewystarczającej liczby odnotowanych transakcji nieruchomościami spełniającymi kryterium podobieństwa, o porównywalnych częściach składowych, wartość przedmiotowej działki została oszacowana w oparciu o metodę odtworzeniową, jako suma wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej jego części składowych.

Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Jako obszar badanego rynku, w przypadku nieruchomości drogowych w pierwszej kolejności przyjęto teren całego miasta [...], jednakże z uwagi na odnotowanie jedynie sześciu transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, analizę rozszerzono na obszar Województwa [...], biorąc pod uwagę nieruchomości położone w miastach wchodzących w skład [...] Okręgu Przemysłowego o podobnej atrakcyjności lokalizacyjnej, wielkości, strukturze demograficznej oraz zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego, a także położone na obszarach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tych miast.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego określenia wartości nieruchomości metodą odtworzeniową Minister wskazał, iż nie miał żadnych podstaw uważać, że metodologia przyjęta przez biegłego jest wadliwa.

Zgodnie z art 135 ust. 1 ugn, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Tak więc wartość odtworzeniowa nieruchomości powinna być zastosowana przez biegłego tylko wtedy, gdy nie można oszacować nieruchomości przy zastosowaniu podejścia dochodowego, porównawczego ani mieszanego, czyli tylko wtedy, gdy nie można oszacować wartości rynkowej nieruchomości. Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że z uwagi na brak odnotowania na badanym rynku transakcji nieruchomościami o podobnych częściach składowych, wartość nieruchomości ustalono w oparciu o metodę odtworzeniową.

Zarówno w analizowanym operacie szacunkowym jak i w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. rzeczoznawca majątkowy P. T. wskazał, iż w okresie dwóch lat wstecz od daty sporządzenia wyceny nie odnotowano na lokalnym, jak również regionalnym rynku nieruchomości, obrotu nieruchomościami zabudowanymi podobnymi budynkami mieszkalnymi usytuowanymi w przeważającej części na gruntach przeznaczonych pod drogi. Wynika to zarówno ze znikomej liczby tego typu nieruchomości występujących na rynku nieruchomości, jak i dużego prawdopodobieństwa wywłaszczenia nieruchomości pod planowaną inwestycję drogową, co zniechęca potencjalnych kupujących. Biegły wskazał również, że nieruchomość wyceniana o przeznaczeniu pod komunikację nie spełnia przesłanki podobieństwa względem nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny o charakterze inwestycyjnym, mieszkaniowym, zatem tego typu nieruchomości nie mogłyby stanowić podstawy wyceny.

Powyższe wywody rzeczoznawcy majątkowego przemawiają za uznaniem prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości metodą odtworzeniową wobec braku możliwości określenia jej wartości rynkowej.

Organ podniósł, że to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia, metody i techniki wyceny, co wynika z powyżej zacytowanego art. 154 ust. 1 ugn. Ponadto czynności dokonywane przez biegłego w zakresie doboru nieruchomości porównawczych dotyczą wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, stąd ani strona, ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Zakwestionowanie doboru nieruchomości przez organ administracji byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości, a takich w sprawie nie stwierdzono.

Na potwierdzenie powyższego organ przytoczył należy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt: I SA/Wa 873/07, dost. CBOSA, w którym stwierdzono, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Z uwagi na powyższe czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia.

Za chybiony Minister uznał też argument wskazany przez Prezydenta Miasta [...], iż w innych operatach sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych A. O., A. M. i D. P. dla tej samej inwestycji, do oszacowania wartości nieruchomości została wykorzystana inna metoda. Wymaga podkreślenia, że operat szacunkowy stanowi opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniający cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości i jak długo operat taki jest wykonany prawidłowo, nie ma podstaw podważać wskazanych w nim treści na podstawie operatów szacunkowych wykonanych dla zupełnie innych działek. Tym bardziej, iż wiedzą znaną organowi z urzędu jest fakt, iż w operatach szacunkowych wykonanych przez innych biegłych występują także działki, dla których sporządzono wycenę na potrzeby realizacji tej samej inwestycji o innym przeznaczeniu w dokumentach planistycznych, niż działki wyceniane na potrzeby niniejszego postępowania. Wobec powyższego nie jest możliwe podważenie wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. w oparciu o wycenę przeprowadzoną dla innych nieruchomości.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się także operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2016 r. na zlecenie Prezydenta Miasta [...] dla tej samej nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych U. W. i E. W.. Analizując jednak ten operat szacunkowy organ doszedł do wniosku, że nie może on stanowić podstawy dowodu o wartości przejętej nieruchomości, z uwagi na nieprawidłowości i niejasności w nim zawarte.

Wątpliwości organu przede wszystkim wzbudził fakt, że rzeczoznawcy majątkowi w swej opinii z dnia [...] sierpnia 2016 r. przyjęli nieruchomości niepodobne do wycenianej. Organ wskazał bowiem, iż przeprowadzając analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest zawsze uwzględniać kwestie podobieństwa nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych odnotowanych na analizowanym rynku. Stosownie do treści art. 4 pkt 16 ugn, pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zatem, aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy tym oczywiste, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak, aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego.

Organ podkreślił przy tym, iż przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić cechy wpływające na wartość nieruchomości na danym rynku transakcyjnym. Dobór tych cech oraz samych transakcji porównawczych pozostawiony jest rzeczoznawcy majątkowemu. Jest to wiedza specjalistyczna, wymagająca znajomości rynku transakcyjnego, której organy nie mogą podważyć. Dobór cech powinien być jednak właściwie uzasadniony. Ostatecznie, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, rzeczoznawca majątkowy ustala jednoznacznie jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje cechy tych nieruchomości stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w nieruchomościach. Pamiętać jednak należy, że korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Pomimo bowiem możliwości zastosowania przez biegłego korekt ze względu na różnice pomiędzy dobranymi nieruchomościami, a nieruchomością wycenianą, podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

Na stronie 10 operatu szacunkowego biegłe wskazały prawidłową definicję nieruchomości podobnej, po czym nie zastosowały się do niej, pomijając przeznaczenie wszystkich nieruchomości przyjętych do porównań.

Jak bowiem wynika z pisma rzeczoznawcy majątkowego P. T. z dnia 15 lutego 2017 r., dotyczącego operatu szacunkowego biegłych oraz zbioru nieruchomości porównawczych, wszystkich jedenaście nieruchomości przyjętych do porównań przez E. W. i U. W. w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2016 r., w dokumentach planistycznych przeznaczonych było w całości lub w zdecydowanej części pod zabudowę mieszkaniową. Tymczasem zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona była w przeważającej części na terenie publicznych dróg klasy "głównej ruchu przyspieszonego", a w pozostałej części na terenie oznaczonym jako F23MZ - tereny ekspensywnej zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem organu jest to istotna wada operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2016 r., ponieważ żaden przepis prawa nie uprawnia do pomijania w procedurze wyceny przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego i określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Jeśli nieruchomość leży na terenie, dla którego miejscowy plan przewiduje przeznaczenie drogowe, to nie jest ona w żaden sposób podobna do nieruchomości, dla której plan dopuszcza np. zabudowę mieszkaniową. Plan miejscowy decyduje bowiem generalnie o profilu i sposobie zagospodarowania konkretnych terenów. Nadaje im funkcje drogowe, mieszkaniowe, usługowe, techniczno-produkcyjne, mieszane itp. Może określać granice obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a także zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Wprowadzając np. dla danego obszaru parametr minimalnej powierzchni działki budowlanej plan miejscowy w istocie przesądza o możliwości rozpoczęcia na konkretnej działce nowej inwestycji budowlanej lub dokonania podziału danej nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może też ustalić lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Ustalenia te mogą np. narzucić albo wykluczyć zwartą zabudowę, a także określić wysokość nowych budynków.

Dlatego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma tu kluczowe znaczenie, a nieruchomości porównawcze powinny mieć podobną funkcję wyznaczoną przez plan. Natomiast w żaden sposób nie jest podobna do siebie działka o funkcji drogowej z działką o funkcji z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Powyższe budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej przez biegłe wyceny nieruchomości, ponieważ porównanie nieruchomości o innym przeznaczeniu niewątpliwie ma wpływ na wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 134 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do treści art. 151 ust. 1 ugn, wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Odstępstwo od tej zasady wprowadza norma wyrażona w art. 135 ugn. I tak, odtworzeniowa wartość nieruchomości może być podstawą do ustalenia odszkodowania tylko wtedy, gdy nie ma możliwości określenia rynkowej wartości ze względu na to, iż brak jest w obrocie nieruchomości rodzajowo podobnych do nieruchomości wywłaszczonej. Brak w obrocie takich nieruchomości uniemożliwia bowiem określenie możliwej do uzyskania ceny, skoro nieruchomości podobne do wywłaszczonej nie występują w obrocie. Stwierdzenie braku obrotu nieruchomościami określonego rodzaju powinno nastąpić z wykorzystaniem możliwości poszukiwania obrotu takimi nieruchomościami na rynku regionalnym lub krajowym.

Biorąc pod uwagę powyższe, po dokonaniu analizy rynku nieruchomości i uznaniu, że w obrocie brak jest transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do dokonania wyceny nieruchomości na podstawie jej wartości odtworzeniowej.

W przedmiotowej sprawie E. W. i U. W. tego jednak nie uczyniły, co w efekcie doprowadziło do sytuacji, w której do porównań przyjęły nieruchomości o innym przeznaczeniu (o przeznaczeniu mieszkaniowym oraz handlowym) niż wynika to z dokumentów planistycznych (o przeznaczeniu drogowym), co powoduje, iż nieruchomości przyjęte do porównań są niepodobne do nieruchomości wycenianej.

Nadto, w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. P. T. wskazał na szereg innych kwestii powodujących brak podobieństwa pomiędzy działką wycenianą, a bazą transakcji przyjętych do porównań w operacie szacunkowym U. W. i E. W., w szczególności zaś na duże zróżnicowanie nieruchomości przyjętych do porównań pod względem powierzchni (od 552 m2 do 10.676 m2) oraz szereg innych uchybień, które znalazły się w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Prezydenta Miasta [...].

Powyższe oznacza, że operat sporządzony przez U. W. i E. W. nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.

Wskazane uchybienia dyskwalifikują więc możliwości wykorzystania operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Prezydenta Miasta [...], jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie, natomiast uzasadniają ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...].

Organ podkreślił, iż subiektywne przekonanie strony o błędnie określonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn).

Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo.

Wobec faktu, że przejęta nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, ale nie była zamieszkiwana przez właściciela, lecz przez osoby, którym do nieruchomości przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe, Wojewoda [...] słusznie nie powiększył ustalonego odszkodowania o kwotę 10.000 zł na podstawie art. 18 ust. 1f specustawy drogowej.

Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących podniesienia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania do dyspozycji inwestora organ stwierdził, że zasługują one na uwzględnienie, bowiem Wojewoda [...] niezasadnie podwyższył odszkodowanie w tym zakresie. W świetle przytoczonego powyżej art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń,

2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej terminie.

Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%.

Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości, połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy zarządca odmawia podpisania protokołu.

Omawiany przepis uzależnia powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie, natomiast podwyższenie kwoty odszkodowania uzależnione jest nie tylko od poinformowania inwestora o wydaniu nieruchomości, ale także od opróżnienia lokalu w ustawowym terminie.

Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż inwestor nie wyrażał chęci, czy też nie podjął działań zmierzających do wcześniejszego objęcia nieruchomości, w tym że nie wskazał lokalu zamiennego o którym mowa w art. 17 ust. 4 specustawy drogowej. Dla podwyższenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nie ma to bowiem żadnego znaczenia. Przyznanie ustawowego bonusu za niezwłoczne udostępnienie nieruchomości inwestorowi stanowi swoistą "zachętę" dla właściciela nieruchomości do umożliwienia właściwemu zarządcy drogi faktycznego objęcia nieruchomości przed terminem wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jest niezależne od wskazania wywłaszczanej stronie lokalu zamiennego. Przesłanki powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości ograniczają się bowiem wyłącznie do spełnienia warunków przewidzianych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego. Istotną cechą jest tu dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego. Skoro zatem właściciel nieruchomości decyduje się dobrowolnie wydać i opróżnić nieruchomość we wcześniejszym terminie w zamian za rekompensatę finansową, to spełnienia powyższych warunków nie można badać w kontekście zaoferowania czy też nie -lokalu zamiennego.

Z akt sprawy wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności została wydana w dniu 7 lipca 2016 r.. W związku z powyższym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie z dnia 5 sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało odebrane przez A. S. w dniu 7 września 2016 r.. Z kolei pismo A. S. z dnia 14 września 2016 r. zawierające oświadczenie o wydaniu nieruchomości, wpłynęło do Kancelarii Urzędu Miasta [...] w tym samym dniu.

Prezydent Miasta [...[ pismem z dnia 4 listopada 2016 r. wystąpił do właścicieli nieruchomości o udzielenie informacji, kiedy nieruchomość zostanie mu udostępniona. Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. pełnomocnik działający w imieniu właścicielki poinformował inwestora, że właścicielka przedłożyła osobiście oświadczenie o wydaniu ww. nieruchomości, oraz że fizyczne wydanie nieruchomości, rozwiązanie umów cywilnych itp. nastąpi po wytycznych organu. Jednakże jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego przedmiotowa nieruchomość została opróżniona i wydana dopiero w dniu 26 stycznia 2017 r..

Należało zatem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Wprawdzie dotychczasowa właścicielka nieruchomości pismem z dnia 14 września 2016 r. poinformowała inwestora drogowego o wydaniu nieruchomości, jednak inwestor twierdzi, że nie miał możliwości korzystania z nieruchomości, gdyż lokal oraz inne pomieszczenia nie zostały opróżnione.

Organ wskazał, iż pod pojęciem wydania nieruchomości należy rozumieć takie działanie dotychczasowego jej właściciela, które zapewni nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (nowego właściciela) w terminie określonym w ustawie.

A. S. swoim działaniem nie umożliwiła jednak inwestorowi korzystania w ww. sposób z przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie. Fakt, że inwestor nie wyraził chęci objęcia nieruchomości we wcześniejszym terminie nie może mieć jednak wpływu na uznanie, że nieruchomość została wydana i opróżniona w terminie. To bowiem od osoby, która domaga się powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości wymaga się dopilnowania wszelkich warunków umożliwiających to powiększenie.

Wskazane powyżej okoliczności oznaczają że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nieprawidłowo orzekł o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i dlatego Minister uchylił decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej punktów 4. oraz 6. i w tym zakresie orzekł o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy oraz o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania swej decyzji na rzecz A. S. w łącznej kwocie 438.280 zł, P. A. w kwocie 83.600 zł oraz T. A. w kwocie 89.232 zł, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Z decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zgodził się Prezydent Miasta [...[, zaskarżając ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając jej:

- naruszenie art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 130 ust. 2, art. 134 i art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporządzona przez biegłego P. T. opinia jest prawidłowa, natomiast opinia biegłych U. W. i E. W. z uwagi na nieprawidłowości i niejasności nie może stanowić podstawy do dokonania wyceny;

- art. 7, art. 77 i art. 84 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w sytuacji, gdy do akt sprawy złożone zostały dwa operaty sporządzone przez rzeczoznawców z zastosowaniem różnych metod wyceny nie zasięgnięto opinii innej osoby posiadającej wiedzę specjalną, a względnie wobec twierdzeń organu dotyczących niejasności i nieprawidłowości w jednym z operatów nie uzyskano stosownych wyjaśnień od autorek tegoż operatu, poprzestając na uzupełniającym stanowisku autora drugiego operatu;

- art. 7 i art. 77 kpa, poprzez niewłaściwą ocenę opinii biegłego P. T. w kontekście konieczności dokonania wyceny metodą odtworzeniową, mimo braku podstaw ku temu.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga jest bezzasadna.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze. Art. 106 § 3 ppsa stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wskazane wyżej wnioski podlegały oddaleniu z co najmniej dwóch przyczyn. Po pierwsze Sąd uznał, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie dotyczą bezpośrednio jej przedmiotu, tj. nieruchomości, która stanowiła własność A. S.. Po drugie zaś, strona niewłaściwie określiła tezę dowodową wskazując, że chodzi o treść tych dokumentów, co w żaden sposób nie odnosi się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd nie uwzględnił tych wniosków (k. 37).

W myśl art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.: dalej: specustawa drogowa), w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3. tej ustawy ("Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: ugn). Jest to szerokie odesłanie, odnoszące się również do ustalania i wypłaty odszkodowania.

Art. 130. ust. 1 ugn stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, zaś w przypadku, gdy wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...), a przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Z ust. 2 cytowanego artykułu wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Z kolei w myśl art. 134 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3), a jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Art. 135 ust. 1 ugn mówi, iż jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Z ust. 2 wynika, że przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Natomiast przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Wreszcie, przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4).

Jak więc wynika z art. 130 ugn, wśród kryteriów badanych przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględnić należy m.in. stan nieruchomości. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ugn, zgodnie z którym należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Stan nieruchomości powinien być ustalany na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, gdzie operat szacunkowy odgrywa podstawową rolę, ale podlega on ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o operat sporządzony na zlecenie organu I instancji, a nie na podstawie operatu przedstawionego przez samą stronę skarżącą, jako zobowiązaną do wypłaty tego odszkodowania. Stąd też spór dotyczył ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do wartości przedmiotowej nieruchomości.

Sąd w całości podzielił argumenty powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stąd też nie ma potrzeby ich powtarzania w całości.

Przede wszystkim wskazać jedynie trzeba, że organ odwoławczy wyjaśnił w swojej decyzji dlaczego operat sporządzony na zlecenie strony nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się dwie opinie rzeczoznawców majątkowych, wykonane z zastosowaniem różnych metod i prezentujące rozbieżności w ustalonej wartości nieruchomości, organ prowadzący postępowanie powinien automatycznie powołać innego biegłego celem wydania nowej opinii lub oceny tych znajdujących się w aktach sprawy, bądź też pozyskać dodatkowe wyjaśnienia autorek operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2016 r.. Weryfikując poprawność ustalenia odszkodowania, organ poddał wnikliwej analizie zarówno operat szacunkowy sporządzony przez P. T., jak i opinię autorstwa U. W. i E. W.. Wobec stwierdzenia prawidłowości operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono odszkodowanie, nie zachodziła konieczność zlecenia ponownej opinii o wartości nieruchomości czy też wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzonej wyceny. Natomiast wskutek dostrzeżenia ewidentnych uchybień w alternatywnym opracowaniu przedstawionym przez stronę postępowania, nie stwierdzono potrzeby uzyskania dodatkowych wyjaśnień autorek tej opinii.

Na marginesie zauważyć należy, że operat sporządzony na zlecenie organu I instancji nie został poddany ocenie (a właściwie zakwestionowany) w trybie art. 157 ugn, który stanowi m.in., że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (ust. 1). Z kolei ust. 2 powyższego artykułu stanowi, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, że nie byłoby możliwe poddanie przedłożonych operatów szacunkowych ocenie innego rzeczoznawcy majątkowego, co sugerował skarżący.

Brak jest podstaw do podważenia prawidłowości wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. w oparciu o odmienne wnioski wyprowadzone z analizy rynku i dokonanej przez innego rzeczoznawcę majątkowego, przy jednoczesnym braku uchybień w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania.

W tym miejscu wskazać należy, że z art. 130 ust. 2 ugn wynika, iż organ orzekający nie może określić wartości nieruchomości na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem wywłaszczeniowym albo poza odrębnym postępowaniem w sprawie ustalenia odszkodowania. Takie rozwiązanie służy również wykluczeniu podejrzeń o stronniczość organu, które mogłyby się pojawić w przypadku wykorzystania opinii o wartości nieruchomości wykonanej na zlecenie strony postępowania (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art.130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, t. 2, LEX).

W okolicznościach niniejszej sprawy operat sporządzony przez biegłe E. W. i U. W. stanowi prywatną opinię przedstawioną przez stronę, a ponadto (co jest nie mnie istotne) został on wykonany przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego. Jest on bowiem datowany na 19 sierpnia 2016 r. w sytuacji, gdy tego samego dnia organ I instancji dopiero wszczął to postępowanie.

W takim stanie sprawy nie było podstaw do powoływania innego rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia różnic pomiędzy dwiema opiniami, gdyż de facto w sprawie nie zostały sporządzone dwie opinie.

Dodatkowo podnieść należy, że rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat na zlecenie organu I instancji (P. T.) w dokładny i pełny sposób odniósł się do nieprawidłowości operatu przedstawionego przez Prezydenta Miasta [...] i Sąd w całości podziela tę ocenę.

Z uwagi na charakter i stan przedmiotowej nieruchomości, w szczególności jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz faktyczny brak nieruchomości podobnych – zasadne było ustalanie wartości rynkowej gruntu podejściem porównawczym, a w przypadku jego części składowych – wartości odtworzeniowej podejściem kosztowym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich.

W związku ze wskazanymi wyżej okolicznościami uznać trzeba, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, ani art. 130 ust. 2, art. 134 i art. 135 ugn, a w konsekwencji stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 84 kpa.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.