Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 920/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: Art. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. A. M. J. G. le H., I. E. M. A. F. de W. R., J. M. F. P. T. de W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2124/07 w sprawie ze skargi M. C. A. M. J. G. le H., I. E. M. A. F. de W. R., J. M. F. P. T. de W. R. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. C. A. M. J. G. le H., I. E. M. A. F. de W. R., J. M. F. P. T. de W. R solidarnie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2124/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. i innych na uchwałę nr XXXII/2746/2006 Rady Miasta st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że sprawa dotyczy nieruchomości składającej się z działek gruntu o nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] położonej w dzielnicy Białołęka.

Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętym zaskarżoną uchwałą, część tej nieruchomości została oznaczona symbolem ZL oznaczającym zieleń leśną. Dla części nieruchomości ustanowiony został zakaz zabudowy, z wyłączeniem jedynie zabudowy dla możliwości rozwoju funkcji rekreacyjnej. W ocenie skarżących w wyniku wprowadzonych w studium ustaleń część opisanej nieruchomości stała się bezużyteczna z punktu widzenia przeznaczenia jej pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe, co doprowadziło do spadku jej wartości o około 30%. Skarżący wskazali również, iż powyższy obszar jest objęty przepisami rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, które przewiduje ograniczenia korzystania z tych terenów, jednakże ochrona ta nie prowadzi co najbardziej dotkliwego środka ochrony w postaci wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy. Dalej zatem idące ograniczenia, zawarte w studium, są zatem nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał merytorycznie skargę, stwierdzając, iż skarżący posiadają tytuł prawny do wyżej opisanej nieruchomości, a zatem legitymują się indywidualnym interesem prawnym. Skarga nie jest jednak zasadna, gdyż art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dopuszcza określenie w studium terenów wyłączonych spod zabudowy. Okoliczność, że przepisy, w oparciu o które utworzono na spornym terenie Warszawski Obszar Chronionego Krajobrazu, nie wprowadzają wprost bezwzględnego zakazu zabudowy na tym terenie, nie może przesądzać o fakcie niezgodności takich ustaleń studium z przepisami prawa.

Sąd pierwszej instancji przypomniał również, iż nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem wchodzą w skład Lasów Legionowskich, dla których obowiązuje "Uproszczony Plan Urządzania Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu dla lasów należących do Gminy Warszawa-Białołęka na okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2011 r." Lasy podlegają ochronie prawnej, a samo zaliczenie danego terenu do lasów ochronnych w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), czyni niedopuszczalnym wznoszenie na nim zabudowań mieszkalnych i usługowych, co wynika z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Od powyższego wyroku M. C. i inni złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wyłączenia spod zabudowy nieruchomości stanowiącej własność skarżących, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wnieśli nadto o zasądzenie od Rady na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego:

– przez błędną wykładnię art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że ustalenie w przyjętym Studium zbyt szczegółowych postanowień dotyczących przeznaczenia nieruchomości jest zgodne z powyższą ustawą;

– przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale istniejących form ochrony przyrody, nieuwzględnienie interesu mieszkańców dzielnicy Białołęka oraz przyjęcie przepisów wprowadzających "niezasadnie rygorystyczną" formę ochrony przyrody jest zgodne z powyższą ustawą;

– przez błędną wykładnię art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, iż rozwój budownictwa mieszkaniowego na terenie aglomeracji warszawskiej nie stanowi ważnego względu społecznego w rozumieniu powyższego przepisu, i że jest to zgodne z powyższą ustawą.

Pismem z dnia 5 czerwca 2008 r. Rada m.st. Warszawy złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanych w niej przepisów art. 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z projektowanym wyłączeniem spod zabudowy spornego obszaru, na którym położona jest działka skarżących. Podzielając w tej mierze argumentację sądu pierwszej instancji, trzeba stanąć na stanowisku, że ustanowienie zakazu zabudowy na określonym obszarze nie jest – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – ustaleniem nazbyt szczegółowym. To prawda, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie dawał w orzecznictwie wyraz temu, że ustalenia studium, jako aktu polityki przestrzennej gminy, nie mogą być nadmiernie szczegółowe, wykluczając możliwość ich konkretyzacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie odnosiło się to do wyłączania określonych terenów spod zabudowy. W tym przypadku ustalenia studium i planu miejscowego mogą być zbliżone jeżeli chodzi o ich stopień konkretyzacji. Również fakt położenia przedmiotowej nieruchomości na obszarze chronionego krajobrazu i wynikające stąd zakazy nie uniemożliwiają gminie wprowadzania na tym obszarze kolejnych własnych zakazów, o ile mieszczą się w jej uprawnieniach, określonych art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym i o ile oczywiście gmina władztwa tego nie nadużywa, co w niniejszej sprawie nie było przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Również trzeci i ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą interpretację nie może odnieść zamierzonego skutku bowiem sąd pierwszej instancji zasadnie wyszedł z założenia, że przewidziana w tym przepisie możliwość przeznaczenia lasów ochronnych na inne cele, nie oznacza obowiązku czynienia tego w aktach planistycznych gminy i pozostaje w sferze rozstrzygnięć gminy, a jeżeli tak to nie można skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji dokonania błędnej wykładni tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.