Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 143/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r., nr LXXXI/1061/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruszcza" skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 143/10

Uzasadnienie

wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 roku.

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 23 września 2009 r. Uchwałę Nr LXXXI/1061/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruszcza".

Wojewoda Małopolski w dniu 22 grudnia 2009 r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie:

1) fragmentu części graficznej - rysunku planu w zakresie całości terenu oznaczonego symbolem ZC.2., położonego w południowo-zachodniej części obszaru objętego planem, zlokalizowanego od strony północnej i zachodniej przy granicy obszaru objętego planem, od strony wschodniej przy drodze KD/Z (ul. [...]) i od strony południowej przy terenie rolniczym R, graniczącym z drogą KD/G (ul. [...]),

2) części graficznej planu miejscowego w zakresie wyznaczenia na rysunku planu stref sanitarnych wokół terenu cmentarza ZC.2. opisanego w pkt l, wyznaczonych w odległości odpowiednio 50 m i 150 m od granic tego cmentarza.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda napisał, że wpłynęła do niego interwencja M. K., zawierająca zastrzeżenia wobec planu. Interweniująca wskazała, iż plan ten nie uwzględnia aktualnej sytuacji dotyczącej działki nr "1" obr. [...], której jest współwłaścicielem, a co do której zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego [...] wraz z [...]. Działka została objęta strefą sanitarną cmentarza o szerokości 50 m. W odniesieniu do tego obszaru na etapie sporządzania planu interweniująca złożyła uwagę w celu zmiany przeznaczenia działki nr "1" na cele budowlane, która nie została uwzględniona. Organ nadzoru uznał zasadność zarzutów podniesionych w ww. interwencji i tym samym uznał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako naruszający obowiązujący porządek prawny w zakresie określonym w petitum skargi.

Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza porządek prawny wskutek podjęcia jej z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczanym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenem szczególnym są tereny cmentarzy ze względu na sformułowane w przepisach prawa szczególne uwarunkowania, jakie powinny spełniać tereny przeznaczone pod cmentarze. W myśl art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295, z późn. zm.) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Cmentarze zgodnie z przepisami obowiązującego porządku prawnego winny być lokalizowane na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. W myśl postanowień rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, póz. 315) teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§ 3 ust. l rozporządzenia).

Z przywołanych przepisów prawa wynika, iż cmentarz jest terenem szczególnym, z jednej strony podlegającym określonym w prawie wymogom co do jego lokalizacji, a z drugiej strony jednocześnie powodującym ograniczenia co do możliwości pełnego wykorzystywania terenów bezpośrednio z nim sąsiadujących. Owe ograniczenia wynikają z norm regulujących odległość cmentarza od zabudowań, a zatem z norm, które zezwalają na ustanowienie w planie stref sanitarnych wokół granic cmentarzy. W ocenie skarżącego regulacje obowiązującego porządku prawnego w zakresie lokalizacji cmentarzy i idące za nimi postanowienia planów miejscowych uniemożliwiają podmiotom posiadającym tytuł prawny do terenów bezpośrednio z cmentarzem sąsiadujących dowolne zagospodarowywanie tych terenów. Podkreślenia wymaga jednakże również i to, że te same normy uniemożliwiają organom lokalizującym cmentarz dowolne jego lokalizowanie, w oderwaniu od istniejących już (bądź projektowanych) obiektów wskazanych w § 3 ust. l rozporządzenia tj. m. in od zabudowań mieszkalnych. Przy założeniu, iż teren w odległości od 50 m do 150 m od granic cmentarza posiada sieć wodociągową, do której podłączone są wszystkie budynki korzystające z wody, cmentarz może być zlokalizowany tak, aby odległość jego granic od ww. obiektów wynosiła nie mniej niż 50 m. Organy gminy lokalizujące na danym obszarze cmentarz winny zatem w planach miejscowych tak projektować tereny cmentarzy, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących ich lokalizacji, wynikających m. in. z przepisu § 3 ust. l przywołanego rozporządzenia. Cmentarz zatem winien być zlokalizowany tak, aby w odległości co najmniej 50 m od jego granic nie było żadnych obiektów wskazanych w § 3 ust. l rozporządzenia.

Rada Miasta Krakowa, projektując cmentarz oznaczony na rysunku planu symbolem ZC.2, naruszyła wyżej przywołane regulacje prawne, albowiem zaprojektowała cmentarz w taki sposób, iż niemożliwe będzie w praktyce zachowanie określonych przepisami powszechnie obowiązującymi wymogów dotyczących zachowania odległości granic cmentarza od zabudowań mieszkalnych.

Wojewoda stwierdził dalej, że z rysunku planu wynika, iż od strony południowej bezpośrednio z terenem cmentarza ZC.2 sąsiaduje działka nr "1", której przeznaczenie w przedmiotowym planie miejscowym określono jako rolne (R - tereny rolnicze). Zgodnie z § 39 uchwały, zawierającym ustalenia dla terenów rolniczych, w obszarach oznaczonych w planie symbolem R wyklucza się lokalizację zabudowy. Uchwała w § 39 ust. 3 pkt 2 przewiduje jedynie dopuszczenie utrzymania istniejącej w terenach R zabudowy zagrodowej i ogrodniczej, z prowadzeniem w jej obiektach robót budowlanych z możliwością zwiększenia kubatury każdego z obiektów o maksymalnie 20 %, jednakże owo dopuszczenie nie dotyczy zabudowy zlokalizowanej w strefie sanitarnej istniejącego i planowanego cmentarza w odległości do 50m od jego granic (§ 39 ust. 3 pkt 3 uchwały). Działka nr "1" znajduje się w planie w granicach 50 m strefy sanitarnej cmentarza.

W odniesieniu do działki nr "1" zostało wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu realizację na ww. obszarze zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego [...] wraz z [...] i użytkowym poddaszem. W wyniku tego postępowania w dniu 17 sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję ostateczną udzielającą pozwolenia na budowę ww. obiektów. Zgodnie z przepisem art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu pomimo tego, iż dla objętego nią terenu został uchwalony plan miejscowy, którego ustalenia są odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca posiada więc uprawnienie do realizacji na terenie objętym pozwoleniem, w tym wypadku na działce nr "1", budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Leżąca w obszarze planu działka nr "1" znajduje się w strefie sanitarnej cmentarza, w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza. Pojawia się w tej sytuacji sprzeczność ustaleń planu w odniesieniu do szczególnej funkcji, jaką jest cmentarz. Oto bowiem w omawianej sytuacji wnioskodawca - właściciel działki nr "1", posiadający ostateczne pozwolenie na budowę na tej działce domu [...], będzie mógł zlokalizować dom w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza. Powyższe nastąpi zatem w majestacie prawa, bowiem na podstawie ostatecznej decyzji zgodnej z prawem, ale jednocześnie skutkować będzie całkowitym pogwałceniem reguł ustanowionych obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zawartych w rozporządzeniu w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Sytuacja taka nie miałaby natomiast miejsca, gdyby organ planistyczny uwzględnił w projekcie planu miejscowego na etapie jego sporządzania ustalenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwoliłoby to wówczas na ustalenie takiej lokalizacji cmentarza, która nie kolidowałaby z istniejącymi po stronie osób trzecich uprawnieniami do korzystania z przysługujących im uprawnień i w konsekwencji do realizacji na będącej ich własnością nieruchomości zamierzenia budowlanego.

Przywołane wymogi przepisów prawa dotyczące lokalizacji cmentarzy nakładają na osoby zainteresowane zainwestowaniem w obszarze z cmentarzem sąsiadującym daleko idące ograniczenia co do możliwości lokalizacji w tym obszarze zabudowy. Ograniczenia te dotyczą przede wszystkim terenu zlokalizowanego w odległości do 50 m od granic cmentarza. Tymczasem wydane pozwolenie na budowę, posiadające przymiot ostateczności, uprawnia podmiot, na rzecz którego pozwolenie zostało wydane, do realizacji na jego podstawie zamierzenia budowlanego, niezależnie od odmiennych ustaleń planu miejscowego obowiązującego także na terenie, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Powyższe oznacza zatem, iż podmiot posiadający owo ostateczne pozwolenie na budowę będzie mógł w sposób całkowicie zgodny z prawem doprowadzić do realizacji uprawnienia z pozwolenia tego wynikającego i tym samym do realizacji zabudowy na obszarze, na którym odmienne - jak wyżej wskazano - postanowienia planu miejscowego lokalizacji takiej zabudowy zakazują. Tymczasem wyznaczony w planie miejscowym obszar cmentarza i wyznaczony planem zasięg stref sanitarnych również został wyznaczony zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednakże zestawienie ze sobą obydwu tych dokumentów - i planu miejscowego, i ostatecznego pozwolenia na budowę powoduje, iż są one wewnętrznie sprzeczne. Prowadzi to do wniosku, iż w odniesieniu do szczególnej funkcji, jaką jest cmentarz, organ planistyczny przewidując w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren cmentarza winien wziąć pod uwagę fakt, iż toczące się postępowania administracyjne w odniesieniu do terenów przyległych do granic cmentarza mogą zakończyć się, tak jak to miało miejsce w odniesieniu do terenu działki nr "1", wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja może stać się ostateczną przed dniem uchwalenia owego planu. Wówczas postanowienia planu miejscowego winny uwzględnić uprawnienia wynikające z owej decyzji, a teren cmentarza winien być tak zaprojektowany, aby nie tylko umożliwić zainteresowanym realizację posiadanych uprawnień wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także aby umożliwić realizację tych uprawnień w sposób nie powodujący w rezultacie sprzeczności z prawem.

Powyższe prowadzi także do wniosku, iż organy Gminy, projektując w planie miejscowym teren cmentarza i wyznaczając zasięg stref sanitarnych, winny wziąć pod uwagę nie tylko zabudowę już istniejącą, ale także i tę mogącą powstać w przyszłości. Jeżeli plan miejscowy przewiduje na danym obszarze lokalizację cmentarza, to organ planistyczny winien dokładnie przeanalizować stan prawny terenów zlokalizowanych co najmniej w 50 m strefie sanitarnej cmentarza po to, aby wykluczyć najmniejsze prawdopodobieństwo przyszłej realizacji w tej strefie obiektów, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Taka lokalizacja cmentarza, nie zapewniająca wymaganej przepisami prawa odległości także od przyszłej zabudowy, skutkuje sprzecznością przedmiotowego planu miejscowego nie tylko z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia, ale także z przepisem art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe zgodnie z art. 28 ust. l tej ustawy stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkować winno stwierdzeniem nieważności planu w tym zakresie.

W ocenie skarżącego tym bardziej należy podkreślić, iż skoro przepisy obowiązującego porządku prawnego stanowią wprost o braku zastosowania postanowień planu do tych terenów, co do których zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę, wydane na podstawie decyzji ustalającej odmienne przeznaczenie dla tego terenu aniżeli w uchwalonym planie miejscowym, to wówczas realizacja tego pozwolenia na budowę w rzeczywistości jest jak najbardziej możliwa. Jednakże w ocenie skarżącego nie może oznaczać to jednocześnie możliwości doprowadzenia w rezultacie do stanu sprzeczności z prawem. Bo tak w istocie należałoby oceniać zaistniałą sytuację, w której realizacja zamierzenia budowlanego na terenie działki nr "1" oznaczać będzie nie tylko sprzeczność z postanowieniami planu miejscowego dla tego obszaru, ale przede wszystkim realizacja tego zamierzenia w tym obszarze spowoduje w efekcie sprzeczność z prawem postanowień tegoż planu w zakresie, w jakim wyznacza on granice cmentarza ZC.2 i granice stref sanitarnych wokół terenu tego cmentarza.

W świetle powyżej przedstawionej argumentacji strona skarżąca podkreśla, iż brak uwzględnienia przez organ planistyczny uprawnień wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do terenu działki nr "1", miał istotny wpływ na ostateczny kształt planu. Kwestionowana uchwała jest więc sprzeczna z przepisem § 3 ust. 1 i § 1 ust. 1 in fine rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i z przepisem art. 5 ust. 1 in fine ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ponadto ze względu na możliwość realizacji w przyszłości zabudowy na działce nr "1" projektowana w planie lokalizacja cmentarza ZC.2 narusza przepisy art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe stanowi naruszenie przez organ planistyczny zasad tworzenia planu miejscowego, skutkiem czego przedmiotowa uchwała narusza również przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając dalej wniosek o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta Krakowa w zakresie jak określony w petitum skargi, napisano, że na rysunku planu miejscowego dla obszaru objętego planem Ruszcza organ planistyczny wyznaczył dwa obszary cmentarza, oznaczone symbolem ZC.2. Jeden z nich zlokalizowany jest na rysunku planu tak jak to opisano w petitum skargi - w południowo zachodniej części obszaru objętego planem i sąsiaduje od strony wschodniej z ul. [...] (KD/Z), a od południa z terenem rolniczym R (z działką nr "1") i następnie z ul. [...] (KD/G). Drugi obszar cmentarza oznaczony symbolem ZC.2 zlokalizowany został na rysunku planu w jego zachodniej części i sąsiaduje kolejno: od s zachodniej i północnej z terenem rolniczym R, od strony wschodniej - z terenem cmentarza ZC.l.

Skarżący podkreśla, iż skargą obejmuje jedynie pierwszy z wyżej opisanych obszarów, oznaczony symbolem ZC.2. Powodem takiego działania jest fakt, iż to w odniesieniu południowych granic tego konkretnego obszaru cmentarza złożona została interwencja wskazują na lokalizację jego granic z naruszeniem wymogów sanitarnych.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Opisano tu tok postępowania planistycznego a następnie ustosunkowano się do poszczególnych zarzutów skargi.

W przedmiocie zarzutu naruszenia § 3 ust. l i § l ust. l in fine rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stwierdzono, że wskazane przepisy nakazują lokalizację cmentarza w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, a przy tym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; w określonych przypadkach odległość ta może być zmniejszona do 50 m. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że wskazana odległość musi być zachowana od zabudowań mieszkalnych itd., przy czym sformułowanie "zabudowania" musi być wykładane jedynie w ten sposób, że chodzi o zabudowania już istniejące. Nie jest możliwe bowiem usytuowanie granic cmentarza od zabudowań, które fizycznie nie istnieją, a na posadowienie których właściciel nieruchomości uzyskał - na końcowym etapie procedury sporządzania planu - odpowiednią decyzję, jak również na zabudowę "mogącą powstać w przyszłości" . Wskazano, że w planowaniu przestrzennym nie jest możliwe - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - uwzględnienie wydanych, względnie procedowanych pozwoleń na budowę, których rozstrzygnięcia są niezgodne ze studium.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy i odnosząc się do złożonej przez M. K. uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, wskazano, że nie została ona uwzględniona przez organ planistyczny, ze względu nie niezgodność wnioskowanej uwagi ze studium. Nieuwzględnienie tej uwagi wynikało jednak z niemożliwości jej uwzględnienia ze względu na zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z ustaleniami Studium przedmiotowa działka położona jest w terenie przeznaczonym pod projektowany cmentarz. W związku z tym, że ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne ze studium, to organ planistyczny nie mógł inaczej rozpatrzyć tej uwagi. W toku procedury planistycznej przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami analizy i dokonano przeznaczenia terenu pod cmentarz zgodnie z zapisami studium. Wyznaczenie terenu pod cmentarz nie narusza przepisów odrębnych dotyczących cmentarza. Linia rozgraniczająca terenu projektowanego cmentarza (ZC.2) od strony wschodniej i południowej została tak ustalona, aby zasięg strefy sanitarnej 50 m był poza istniejącą zabudową mieszkaniową. Dodatkowo w tekście ustaleń planu występują zapisy dotyczące ograniczeń w strefach sanitarnych terenów cmentarzy - § 11 ust. l pkt 13. Zapisy planu są prawidłowe, co potwierdza dokonane w toku procedury planistycznej uzgodnienie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Uwzględnienie opisanej decyzji spowodowałoby powstanie niezgodności między planem miejscowym a studium, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Zaznaczono, że nawet gdyby treść decyzji była zgodna ze Studium, nie było możliwości uwzględnienia jej treści, ponieważ uprawomocniła się ona dnia 3 września 2009 r., a miejscowy plan został uchwalony w dniu 23 września 2009 r. Mając na uwadze przebieg procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego trzeba zauważyć, iż organ planistyczny nie ma możliwości dokonywania jakichkolwiek zmian w projekcie w innych przypadkach niż wyraźnie przewidzianych w ustawie. Oznacza to, że decyzja chociażby z przyczyn proceduralnych nie mogła być uwzględniona.

Rozbieżność między zapisami planu miejscowego, a wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę ma swoje źródło w obowiązujących regulacjach ustawowych, które wyraźnie taką rozbieżność dopuszczają. Ustawa o planowaniu związuje treść planu miejscowego ze studium, przy jednoczesnym dopuszczeniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę bez powiązania z treścią studium.

W przedmiocie naruszenia art. 5 ust. l in fine ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych napisano, że zgodnie z art. 5 ust. l ustawy o cmentarzach cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Jakkolwiek skarżący wskazuje, że przedmiotowa uchwała narusza końcową treść tej normy, to jednak nie wskazuje, w jaki sposób dochodzi do tego naruszenia, w szczególności nie wskazała, że cmentarz nie znajduje się na terenie odpowiednim pod względem sanitarnym. Wskazanie okoliczności, że wydano ostateczna decyzję o pozwoleniu na budowę nie może niczego w tym przedmiocie zmienić. W toku procedury sporządzania projektu planu miejscowego uzyskano odpowiednie uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i w związku z tym, należy uznać, że teren, na którym znajduje się cmentarz spełnia wymogi sanitarne.

Strona skarżąca wskazuje, że właściciel nieruchomości na podstawie wydanej decyzji będzie mógł zlokalizować dom w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza. W ocenie strony przeciwnej nie zmienia to jednak faktu, że na gruncie regulacji ustawowej przeznaczenie cmentarza w miejscowym planie zostało dokonane zgodnie z prawem. Ewentualna możliwość posadowienia domu w odległości mniejszej niż 50m od cmentarza, czy też uzyskanie pozwolenia na użytkowanie takiego budynku, musi być rozpatrywane na gruncie odpowiednich przepisów regulujących te sytuacje. Pojawiające się, w granicach prawa, sprzeczności między treścią wydanej decyzji a treścią aktu prawa miejscowego nie mogą być rozwiązywane poprzez stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, jeżeli ustawodawca tak nie postanowił.

W przedmiocie naruszenia art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym napisano, że zgodnie z tym przepisem, a ściślej art. 65 ust. l pkt. 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z powyższego jednoznacznie wynika, że zapisy planu miejscowego mogą pozostawać w sprzeczności z treścią wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet ostatecznych. W związku z tym, bezzasadny jest zarzut Skarżącego, który upatruje naruszenia przepisów w sprzeczności między ustaleniami planu, a treścią wydanej decyzji. Taka sytuacja bowiem została wyraźnie przewidziana i dopuszczona przez ustawodawcę. Co więcej z treści powołanej regulacji wynika, że powstała ewentualnie sprzeczność nie stanowi naruszenia przepisów, a w szczególności tych które decydują o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu.

Z żadnego przepisu ustawy nie wynika przy tym obowiązek uwzględniania w zapisach planu miejscowego treści wydanych decyzji. Ewentualne uwzględnianie takich decyzji o tyle jest również bezcelowe, iż decyzje są wydane w oparciu o inny materiał i inne okoliczności są istotne dla wydania decyzji, a inne dla ustaleń miejscowego planu. Podkreślić jeszcze raz należy, że plan miejscowy musi być zgodny ze studium, natomiast taki warunek nie jest przewidziany dla decyzji.

Prokurator Okręgowy wniósł o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 180, poz. 717) oraz ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295, z późn. zm.), a także rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315)

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXXXI/1061/09 z dnia 23 września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruszcza" w Krakowie.

Należy wskazać, iż zasady i przebieg procesu sporządzania w gminie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwalania tego planu zostały uregulowane w Rozdziale 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ich zachowanie jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W przedmiotowej sprawie argumenty skargi sprowadzają się zasadniczo do postawienia zarzutu, iż w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w sposób rażąco naruszający porządek prawny, wskutek podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruszcza" w Krakowie, z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które polega na podjęciu przedmiotowej uchwały z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i §3.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z art. 5.1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych , cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Sam art. 5 ust. 1 bardzo lakonicznie wypowiada się na temat wymagań sanitarnych jakie stawiane są przed tego typu miejscem, a mianowicie mówi wyłącznie o "odpowiednich pod względem wymagań sanitarnych" miejscach. Zgodnie z procedurą planistyczną wystąpiono o odpowiednie uzgodnienie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który takiego uzgodnienia udzielił uznając, że cmentarz w całości spełnia stawiane przed nim wymogi sanitarne. Art. 5.3. cytowanej ustawy stanowi natomiast, że minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. W myśl §3.1. rozporządzenia wykonawczego tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza m.in. od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, przy czym odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Jak trafnie zauważa strona przeciwna do skarżącej, brak podstaw aby przyjmować za właściwą interpretację, że powyższy przepis odnosi się także do zabudowań, które dopiero mogą powstać. Z wykładni literalnej §3.1. w/w rozporządzenia wynika bowiem jednoznacznie, że dotyczy on wyłącznie zabudowań już istniejących. Uwzględniając ponadto okoliczność, że przepis ten powstał ponad 50 lat temu i nigdy nie był nowelizowany, a także istniejącą wtedy sytuację prawno-gospodarczą, brak jakichkolwiek podstaw aby przy jego interpretacji stosować inną wykładnię niż literalna, która jak już wspomniano, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z powyższych przyczyn zarzut skargi, iż zaskarżona uchwała narusza art. 5 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i §3.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na aprobatę nie zasługuje również zarzut, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Art. 65 ust. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Ust. 2 w/w artykułu stanowi, że przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Analizując powyższe przepisy, brak jest podstaw do dokonania interpretacji jaką przyjął skarżący, że okoliczność wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostającej w sprzeczności z ustaleniami studium i projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkuje po stronie organu planistycznego obowiązkiem stosownych zmian w tym projekcie. Należy bowiem wskazać, iż decyzja o warunkach zabudowy określa nie sposób zagospodarowania, lecz warunki zagospodarowania. Przez warunki należy rozumieć zespół cech predestynujących do czegoś, natomiast przez sposób rozumieć należy formę realizacji. Zatem decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie wpływają na postanowienia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, ani tym bardzie na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę jedynie zezwala na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych. Podstawowa różnica pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzją o pozwoleniu na budowę widoczna jest w tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast co do decyzji o warunkach zabudowy - jeżeli jej postanowienia są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego – organ, który ją wydał stwierdza jej wygaśnięcie.

Dodać należy, że ani z treści ustawy prawo budowlane, ani też z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uwzględniania w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też w planie zagospodarowania przestrzennego, postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego lub pozwolenia na budowę. Jak wskazano wyżej uprawnienia adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, jako prawa nabyte są jedynie chronione prawem i to niezależnie od ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor posiadający ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę może realizować planowaną przez siebie inwestycję.

Z tych przyczyn brak jest podstaw aby uznać za trafny pogląd skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Należy również wskazać, że proces uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest długotrwały i w przedmiotowym wypadku trwał ponad 3 i pół roku. Procedura uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadniczo jest niezależna od procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 62. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesić można wyłącznie postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i to na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy obowiązek uwzględniania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, mógłby realnie prowadzić do sytuacji, w których założenie nowego cmentarza stawałoby się niemożliwe, mimo istnienia ku temu warunków o jakich mowa w ustawie z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Podsumowując, należy też wskazać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Jego ustalenia powodują powstanie obowiązku po stronie organu administracyjnego wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Prawa nabyte są natomiast chronione przez ustawodawcę, bowiem wyżej opisana zasada jest wyłączona w sytuacji, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu. Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest jedynie władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia, jednakże tylko w okresie ważności tej decyzji. Uprawnienia wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie uzyskuje bowiem bezterminowo, lecz po upływie 3 lat – jeśli w tym terminie inwestor nie rozpocznie budowy – decyzja wygasa. W tym stanie rzeczy aprobata dla poglądów zawartych w skardze, prowadziłaby ponadto do uzależniania treści uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Również okoliczność, że w przedmiotowym wypadku realizacja przez inwestora uprawnienia wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie prowadzić do powstania zabudowań mieszkalnych w strefie sanitarnej, nie daje podstaw do zaaprobowania poglądu, że w związku powyżej tym zaskarżona uchwała jest nieważna. Istnienie zabudowań mieszkalnych w strefie sanitarnej nie jest bowiem wykluczone również w świetle cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (§ 7), choc dotyczy innej sytuacji niż zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Dlatego też m.in. z wyżej przytoczonych przyczyn, brak jest racjonalnych powodów, do uwzględniania tych decyzji w studium, czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w obrocie prawnym funkcjonują one niezależnie względem siebie.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa nr LXXXI/1061/09 z dnia 23 września 2009 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ruszcza w Krakowie, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.