Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 2164/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp z o.o. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 157/19 w sprawie ze skargi A. Sp z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek od określonej nadpłaty postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 157/19 odrzucił skargę A. sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek od nieokreślonej nadpłaty.

W uzasadnieniu Sad wskazał, iż Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu wobec A. sp. z o.o. postępowanie w sprawie zwrotu pobranej i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w kwocie 1 689.618,13 zł (wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych), udzielonej w 2011 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, w tym, profilaktyki społecznej przez: [...].

W następstwie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2015 r. [...] strona skarżąca w dniach 22 i 23 grudnia 2015 r. dokonała zwrotu dotacji w wysokości 1 689.618,13 zł wraz z odsetkami ustawowymi (liczonymi jak dla zaległości podatkowych), co dało łącznie kwotę 2 498.081,13 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 17/16) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2015 r. [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] września 2018 r. [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przez A. sp. z o.o. powołanej na wstępie dotacji oświatowej. W prawomocnej decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. organ ten stwierdził z kolei nadpłatę powstałą w wyniku zwrotu dotacji za rok 2011 r. w kwocie 2 498.092,73 zł wraz z należnymi odsetkami.

W dniu 22 lutego 2019 r., tytułem wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., przekazano na konto bankowe A. sp. z o.o. kwotę 2 560.510,83 zł.

Uznając, że organ nieprawidłowo wyliczył odsetki od stwierdzonej nadpłaty, strona skarżąca wezwała Prezydenta Miasta [...] do zapłaty brakującej kwoty odsetek.

Odmawiając wypłaty żądanej wysokości odsetek, w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta [...] poinformował stronę, że ze względu na wyliczone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. [...] odsetki na kwotę 62.418,10 zł, brak jest podstaw do wypłaty żądanej kwoty.

Sąd I instancji wskazał, że wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. stanowisko Prezydenta Miasta [...], w którym organ ten informuje stronę, że należne stronie odsetki zostały wypłacone zgodnie z decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nie da się przyporządkować do żadnej z kategorii aktów lub czynności o jakich mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W szczególności, czynność taka nie kwalifikuje się jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to zwykłe pismo informacyjne, nie podlegające kognicji sądu administracyjnego w ramach art. 3 p.p.s.a.

Sąd zaznaczył także, że kwestię dochodzenia przez stronę wysokości odsetek, które w ocenie strony należało jej wypłacić w związku ze stwierdzoną w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. nadpłatą należy zakwalifikować jako cywilnoprawne roszczenie o zapłatę, dla którego realizacji właściwa jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie droga sądowoadministracyjna. Sposób wyliczenia odsetek strona mogła kwestionować w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., stwierdzającej istnienie nadpłaty wraz z odsetkami.

Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi na czynność Prezydenta Miasta [...] oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ze względu na wyjaśnienie istoty sprawy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych alternatywnie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 71 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm., dalej: o.p.) w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, dalej: u.f.p.) poprzez błędne przyjęcie, że pismo Prezydenta miasta [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek od nadpłaty nie stanowi czynności administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi kognicja sądów administracyjnych, a tym samym skarga winna być odrzucona, podczas gdy ww. pismo spełnia ugruntowane w doktrynie kryteria wymagane dla czynności administracyjnej: nie jest decyzją ani postanowieniem, dotyczy konkretnej jednostkowej sytuacji jaką jest wypłata nadpłaty wraz z odsetkami, która wynika bezpośrednio z przepisów prawa i była reakcją organu na złożony przez skarżącą wniosek, a tym samym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone orzeczenie, choć częściowo wadliwie uzasadnione, nie narusza prawa.

W związku z zarzutami skargi kasacyjnej przedmiotem kontroli instancyjnej jest ocena prawidłowości stanowiska Sądu I instancji uznającego brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na pismo organu administracji publicznej odnoszące się do kwestii oprocentowania nadpłaty w błędnej wysokości (art. 78 § 1 Ordynacji podatkowej).

Przyjętym w art. 3 § 2 p.p.s.a. kluczowym kryterium określania kognicji sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej. Charakter prawny pisma Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] marca 2019 w przedmiocie stanowiska w sprawie zwrotu nadpłaty wraz z należnymi odsetkami Sąd I instancji ocenił przez pryzmat tego przepisu, enumeratywnie wymieniającego akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, koncentrując się zasadniczo na ocenie tego, czy stanowi ono inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd uznał, że akt (pismo) będący przedmiotem skargi ma charakter czynności informującej o wydaniu przez Urząd Miasta w [...] na podstawie art. 75 § 4a, art. 77 § 1 pkt 2 i art. 78 § 3 pkt 3 lit. b ustawy Ordynacji podatkowej decyzji z [...] stycznia 2019 r. stwierdzającej wysokość nadpłaty, przez co nie kwalifikuje się do kategorii czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji wniesienie skargi do sądu administracyjnego na takie pismo nie jest dopuszczalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa uznania pisma Urzędu Miasta w [...] z [...] marca 2019 r. za akt z zakresu administracji publicznej podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest prawidłowa, aczkolwiek przyjęta została z pominięciem rozważenia - mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzyganego problemu - kwestii odnoszącej się do sposobu rozstrzygania przez organ administracji publicznej w przedmiocie oprocentowania nadpłaty.

Z akt sprawy wynika, że działając na podstawie art. 75 § 4a, art. 77 § 1 pkt 2 i art. 78 § 3 pkt 3 lit. b o.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 u.f.p. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. orzekł o stwierdzeniu nadpłaty w wysokości 2 498 092,73 zł uzasadniając, że zwrot dotacji w ww. kwocie dotyczy również odsetek liczonych od dnia złożenia wniosku, tj. 30 października 2018 r., które na dzień wydania decyzji wynoszą 50 372,00 zł. Nadpłata wraz z odsetkami została skarżącej zwrócona w dniu 21 lutego 2019 r. W odniesieniu do tych ustaleń należy zauważyć, że okoliczność stwierdzenia nadpłaty i jej zwrotu są na obecnym etapie postępowania okolicznościami prawnie wiążącymi, bowiem decyzja z [...] stycznia 2019 r. wywiera właściwe sobie skutki prawne pozostając w obrocie prawnym.

Koncentrując się zatem na ocenie charakteru prawnego zaskarżonego pisma w odniesieniu do przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że kwestia oprocentowania z tytułu nadpłaty ma źródło w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Wynikająca z art. 78 § 1 o.p. zasada oprocentowania nadpłaty znajduje rozwinięcie w przepisach art. 78 § 3-5 o.p., z których wynika, że powstanie obowiązku oprocentowania nadpłaty uzależnione jest od spełnienia warunków związanych zarówno z okolicznościami, z jakich wyniknęła nadpłata, jak i terminami działań organów podatkowych (zwrotu nadpłaty, wydania decyzji) czy zachowaniem podatnika. W związku z tym należy zgodzić się z tym kierunkiem orzecznictwa sądowego oraz poglądami doktryny z których wynika, że postępowanie w sprawie oprocentowania nadpłaty ma charakter autonomiczny w stosunku do postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty (zob. np. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., II FSK 2049/12 oraz L. Etel [w:] J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX 2013, komentarz do art. 78, pkt 1). Nie tylko w momencie składania wniosku o stwierdzenie nadpłaty, ale i w momencie orzekania o jej stwierdzeniu nie zawsze jest możliwe rozstrzygnięcie o tym, czy oprocentowanie będzie podatnikowi przysługiwało oraz w jakiej wysokości. Powyższe prowadzi do uznania, że do dnia zwrotu nadpłaty rozstrzygnięcie o oprocentowaniu, co do zasady, nie jest w każdym wypadku możliwe w decyzji o stwierdzeniu nadpłaty.

W rozpoznawanej sprawie zasadne jest rozważanie określenia prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez Prezydenta Miasta [...] w związku z wnioskiem skarżącej z 26 lutego 2019 r. o wypłatę nadpłaty wraz z odsetkami w sytuacji, gdy przepisy Ordynacji podatkowej nie wskazują formy załatwienia sprawy dotyczącej oprocentowania nadpłaty, w szczególności nie określają jednoznacznie, że następuje to w formie decyzji administracyjnej. Stanowisko skarżącej spółki, iż wypłata oprocentowania stanowi czynność materialno-techniczną, przyjmowane jest zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Drosik, glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. II FSK 833/10, PiP 2013 r., nr 9, s.135, przywołana w powołanym powyżej wyroku NSA w sprawie II FSK 2049/12), wymaga ono jednakże uzupełnienia poprzez wskazanie, że spór między stronami zarówno co do istnienia obowiązku oprocentowania, jak i jego wysokości sprawia, że niezbędne staje się rozstrzygnięcie tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją powyższego musi być następnie wyłączenie dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu administracji publicznej podjętą poza postępowaniem jurysdykcyjnym w niewłaściwej formie procesowej (tj. pisma zamiast decyzji). Nie można bowiem uznać, że pismo to konkretyzuje uprawnienia i obowiązki wynikające z mocy prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli uprawnienie do oprocentowania nadpłaty, stosownie do art. 78 o.p., podlega stwierdzeniu w formie decyzji. Z tych względów należało przyjąć, iż stanowisko Sądu I instancji, w świetle którego skarga na pismo w przedmiocie stanowiska w sprawie oprocentowania nadpłaty nie jest dopuszczalna, aczkolwiek niewłaściwie uzasadnione, jest prawidłowe. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że zarzuty zawarte w skardze skarżącej spółki na pismo organu z dnia 25 marca 2019 r. nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ skarga wniesiona na to pismo, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wzgląd na powyższe okoliczności nakazuje zarazem uznać, że błędne jest przekonanie strony, że odrzucenie jej skargi na zaskarżone pismo pozbawia ją środków ochrony przed nieuzasadnionym opóźnianiem rozpoznania wniosku w sprawie oprocentowania nadpłaty.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z przyjętą oceną, iż przedmiot zaskarżenia nie dotyczy określonych w art. 3 § 2 i 3 form działalności organów administracji publicznej, tj. aktu lub czynności (bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.