Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 573/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 732/16 w sprawie ze skargi G. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 732/16 oddalił skargę G. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), powierzył skarżącemu z [...] grudnia 2015 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].

Skarżący 30 listopada 2015 r. odmówił przyjęcia powyższego rozkazu personalnego. Następnie wystąpieniem z 30 listopada 2015 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego.

Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015r.

Po rozpoznaniu zażalenia Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r., nie jest decyzją administracyjną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być natomiast prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego - decyzji, a w szczególnych przypadkach postanowień, będących w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas określony, nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji), stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Tym samym brak było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 156 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2016 r. oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r.- jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, bo przymuszającego skarżącego - radcę prawnego do łamania przepisów obowiązującej ustawy o radcach prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prawną jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 61a K.p.a. wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie ten oczywisty przypadek zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. niewątpliwie zachodzi, albowiem nie jest możliwe prowadzenie postępowania nadzorczego wobec orzeczenia niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a takiego waloru nie posiada rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r., wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji.

Sąd I instancji stwierdził, że z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji), nie jest decyzją administracyjną. Powyższe rozstrzygnięcie nie zmienia bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Sąd podkreślił, że granice dyspozycyjności policjanta określa ustawa o Policji i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o Policji, m. in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu Policji odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna, albo wydany akt wykonawczy na tej ustawie oparty, tak przewiduje. Treść art. 37 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobie odwołania. Stąd też wynika wniosek, iż rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, dokonane w oparciu o art. 37 ustawy o Policji, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji, a w konsekwencji kontrola nadzorcza z art. 156 § 1 K.p.a.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że skoro postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] stycznia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2016 r., wydane zostało zgodnie z dyspozycją art. 61a K.p.a., to Komendant Główny Policji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie miał podstaw, by stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylnie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania, tj.:

art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a.") i art. 1 § 1, § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 61 a § 1 K.p.a., przez uchylenie się przez Sąd od obowiązku kontroli rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r., a tym samym niedokonanie oceny charakteru prawnego tegoż rozkazu - czy wydany akt jest decyzją administracyjną - wobec braku rozstrzygnięć, o których mowa w art 37 ustawy o Policji, i czy w związku z powyższym dopuszczalnym było wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Poiicji z [...] lutego 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z [...] listopada 2015 r, na podstawie art. 61 a § K.p.a. z uwagi na brak wydania aktu o charakterze decyzji administracyjnej,

art. 141 § 4 P.p.s.a., przez pominięcie zarzutu skarżącego, że jako funkcjonariusz Poiicji i jednocześnie radca prawny w Zespole Prawnym Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] podlega równolegle przepisom pragmatycznym dwóch ustaw, tj. ustawie o Policji oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz 233 ze zm.), tj. w takim stanie faktycznym gdy prawa i obowiązki radcy prawnego będącego funkcjonariuszem Policji jedynie w zakresie nieokreślonym ustawą o radcach prawnych określa ustawa o Policji, oraz pominięcie zarzutu, że powierzenie skarżącemu z 1 grudnia 2015 r. równolegle do obowiązków radcy prawnego dodatkowych obowiązków służbowych bez wynagrodzenia na niższym stanowisku służbowym eksperta Wydziału do Walki z Przestępczością Gospodarczą KWP w [...] nie było podyktowane interesem służby tylko stanowiło odwet za ujawnienie przez Zespół Prawny KWP w [...] nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków publicznych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nadinsp. J. S. w kwocie [...] zł,

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 37 ustawy o Policji, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieokreśleniu przez organ - w rozkazie z [...] listopada 2015 r. o powierzeniu skarżącemu dodatkowych obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału d/w. z Przestępczością Gospodarczą KWP w [...] - okresu powierzenia tychże obowiązków, mimo że art. 37 ustawy o Policji stanowi, że można powierzyć pełnienie obowiązków na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, a także zmianę przyznanego skarżącemu na stanowisku radcy prawnego dodatku funkcyjnego na dodatek służbowy (wymagane rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 37 ustawy o Policji), co pozwala na twierdzenie, że był to rozkaz o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe (art. 32 ustawy o Policji), a nie rozkaz o powierzeniu obowiązków (art. 37 ustawy o Policji), a tym samym naruszenie art. 32 ustawy o Policji, przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w sytuacji, gdy rozkaz z [...] listopada 2015 r. był rozkazem o charakterze decyzji administracyjnej (podlegającej kontroli sądowej) w stosunku do której dopuszczalnym było wniesienie odwołania, czy też żądania wszczęcia stwierdzenia jego nieważności,

art. 6 ust 1 i art. 9 ust. 1, ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na zaniechaniu w toku kontroli instancyjnej oceny legalności zaskarżonego rozkazu personalnego z [...] listopada 2015 r. pod kątem jego sprzeczności z obowiązującą skarżącego ustawą o radcach prawnych, przez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, tj. zatrudnienia skarżącego na stanowisku służbowym radcy prawnego Zespołu Prawnego KWP w [...] i powierzenia radcy prawnemu "stanowiska", obowiązków i zadań służbowych sprzecznych z ustawą o radcach prawnych,

3) art 224 ust. 1 i ust. 2 ustawy o radcach prawnych, przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w zakresie pominięcia w rozkazie z [...] listopada 2015 r. (brak rozstrzygnięcia o którym mowa w art 37 ustawy o Policji) gwarancyjnego uprawnienia skarżącego jako radcy prawnego pełniącego służbę w Zespole Prawnym KWP do otrzymywania na tymże stanowisku służbowym uposażenia, które nie może być niższe niż przewidziane dla stanowiska służbowego głównego specjalisty, co skutkowało utrzymaniem w mocy - zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2016 r. - rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r., przez wydanie którego organ przymusza skarżącego do łamania obowiązującej go ustawy o radcach prawnych, a nadto pozbawienie skarżącego uprawnienia do dodatkowego wynagrodzenia tytułem kosztów zastępstwa sądowego zasądzonych na rzecz strony przez niego zastępowanej lub jej przyznanych w ugodzie, postępowaniu polubownym, arbitrażu zagranicznym lub w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli koszty te zostały ściągnięte od strony przeciwnej (art 224 ust. 2 ustawy o radcach prawnych), co w konsekwencji prowadzi do obniżenia należnego skarżącemu uposażenia, które z racji posiadanych kwalifikacji radcy prawnego i zajmowanego stanowiska służbowego, skarżący uzyskiwałby na zajmowanym dotąd stanowisku radcy prawnego,

art. 75 ustawy o radcach prawnych, przez jego błędną wykładnię (rezultat wykładni) prowadzącą do błędnego wniosku przyznającego pierwszeństwo zastosowania przepisom ustawy o Policji, gdy prawidłową jest wykładnia, w myśl której przepisy ustawy o Policji określają stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych będących funkcjonariuszami Policji jedynie w zakresie nieokreślonym ustawą o radcach prawnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera takich podstaw, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o charakter rozkazu personalnego nr [...] z [...] listopada 2015 r. powierzającego skarżącemu czasowe pełnienie obowiązków służbowych na określonym w nim stanowisku. Od tej odpowiedzi zależna jest bowiem ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji i zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, podziela w całości ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że rozkaz personalny o czasowym powierzeniu pełnienia obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości, wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji (por. np. wyroki NSA z 27 kwietnia 2001 r., II SAB 251/00, z 14 stycznia 2015 r., I OSK 1652/13 oraz wyroki WSA: w Warszawie z 25 kwietnia 2008 r., II SA/Wa 71/08; w Szczecinie z 17 marca 2011 r., II SA/Sz 53/11; w Kielcach z 27 września 2012 r., II SA/Ke 583/12; w Gliwicach 12 kwietnia 2013 r., IV SA/Gl 841/12; w Warszawie z 25 kwietnia 2013 r., II SA/Wa 2315/12).

Jak zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 14 stycznia 2005 r., prawidłowość tego stanowiska potwierdza analiza przepisów ustawy o Policji, w której w sposób wyraźny wskazano rodzaje rozstrzygnięć, od których policjantowi przysługują środki zaskarżenia. W art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy ustawodawca nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Natomiast w odniesieniu do pozostałych aspektów służby rozstrzyganych przez właściwych przełożonych funkcjonariusza, w tym uregulowanej w art. 37 ustawy - instytucji czasowego powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku, nie przewidziano możliwości odwołania do organu wyższej instancji. Unormowanie to znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 20013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644). Zgodnie z § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia: nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Z powyższego jednoznacznie wynika, że zarówno ustawa o Policji, jak i przepisy wykonawcze do ww. ustawy w sposób wyraźny określają rodzaje orzeczeń, od których przysługuje prawo odwołania do organu wyższej instancji. Wśród tych rozstrzygnięć ustawodawca nie wymienił powierzenia funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków na podstawie art. 37 ustawy o Policji. Wiąże się to z faktem, iż przy powierzeniu obowiązków nie ulega zmianie status prawny funkcjonariusza, gdyż taka zmiana dopuszczalna jest jedynie w drodze decyzji o mianowaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu oraz zwolnieniu ze stanowiska. Z literalnej wykładni powołanego przepisu wynika, iż jego dyspozycję stosuje się wyłącznie w sytuacji powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości. Regulacja ta ma umożliwić właściwemu przełożonemu czasowe powierzenie policjantowi zadań innych niż dotychczas wykonywane, w sytuacji zaistnienia określonych potrzeb kadrowych dla realizacji zadań ustawowych Policji. Jest to konsekwencją administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego policjanta, który różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia, związanymi ze szczególnym charakterem tej formacji, opartej na podległości oraz dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa.

Jako zasadne należy zatem ocenić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym rozkaz personalny o powierzeniu skarżącemu pełnienia obowiązków na stanowisku eksperta Wydziału d/w z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Jest to akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej funkcjonariusza, niepodlegający zaskarżeniu w trybie administracyjnym ani sądowym.

Charakteru tego aktu nie zmienia nieokreślenie okresu powierzenia policjantowi obowiązków służbowych. Powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, aniżeli zajmowane, jest czasowe, zaś o potrzebie długości okresu powierzenia obowiązków decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu bieżących potrzeb służby. Powierzenie obowiązków nie może jedynie przekroczyć 12 miesięcy, co w sposób jednoznaczny wynika z art. 37 ustawy o Policji. Może natomiast obejmować okres krótszy niż 12 miesięcy, w zależności od zapotrzebowania danej jednostki organizacyjnej Policji i oceny przydatności funkcjonariusza na tym stanowisku. Powierzenie obowiązków może zatem ustać z upływem czasu, na który nastąpiło wyznaczenie, bądź przed jego upływem, gdy w ocenie właściwego przełożonego jego kontynuowanie nie będzie celowe.

Z art. 37 ustawy o Policji wynika, że w przypadku powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy uposażenie policjanta nie może być obniżone. Nie zachodzi zatem bezwzględna potrzeba odnoszenia się w treści rozkazu personalnego wydanego na podstawie powyższego przepisu do kwestii uposażenia policjanta, skoro omawiany przepis stanowi gwarancję, że nie dojdzie do jego obniżenia.

Niezasadność zarzutu naruszenia art. 37 ustawy o Policji oznacza, że nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. Stosownie do art. 61 a K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przywołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przyjęte jest, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W praktyce wskazuje się, że art. 61a § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie, np. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zadaniem organu administracji na ww. etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11). Taką przeszkodę w ramach przyjęcia innej uzasadnionej przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania stanowi również żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji, gdy akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją ani zaskarżalnym postanowieniem. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2018 r., II OSK 1872/16).

I z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Skoro rozkaz personalny z [...] listopada 2015 r. nie stanowił decyzji administracyjnej, nie można było wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 K.p.a., który to przepis odnosi się wprost do decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uchylił się od kontroli ww. rozkazu personalnego i dokonał oceny jego charakteru prawnego. Uznał, że stanowi on akt o charakterze wewnętrznym, nie noszącym cech decyzji administracyjnej i dlatego nie można stwierdzić jego nieważności. Sąd nie mógł natomiast, z uwagi na jego charakter, dokonać merytorycznej oceny tego aktu. Analizie Sądu nie mogły zostać poddane podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów ustawy o radcach prawnych i Kodeksu postępowania administracyjnego, na co Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku. Stąd zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do regulacji zawartych w ustawie o radcach prawnych, gdyż przepisy tego aktu prawnego nie mogły być w przedmiotowej sprawie stosowane wobec odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o czasowym powierzeniu obowiązków na określonym stanowisku. Sąd we wszczętym ze skargi G. K. postępowaniu sądowoadministracyjnym mógł jedynie badać legalność postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2016 r. utrzymującego w mocy postanowienie z [...] stycznia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r. Nie był natomiast uprawniony do merytorycznej oceny zgodności z prawem ww. rozkazu personalnego z [...] listopada 2015 r.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.