Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 79/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 września 2018 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 10, § 35 ust. 3, § 37 ust. 1 i 2 oraz § 40 ust. 1 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 września 2018 roku nr 1X1/223/2018 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie w części tj. w zakresie § 10; § 35 ust. 3, § 37 ust. 1 i 2 , § 40 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, domagając się stwierdzenia nieważności tych zapisów uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, tj.

- art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust 1 Ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazanie Załącznika do Uchwały, że dopuszczalne są jedynie drobne naprawy i regulacje pojazdów poza warsztatami samochodowymi;

- art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust 1 Ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 35 ust. 3 Załącznika do Uchwały generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy a psów należących do ras uznawanych za agresywne i powyżej 60 cm w kłębie również w kagańcu;

- art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust 1 Ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 pkt 6 u.c.p.g poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie § 37 ust. 1 Załącznika do Uchwały, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do: niewprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw i boisk przez cały rok oraz na kąpieliska strzeżone w okresie od 1 maja do 30 września, za wyjątkiem oznakowanych miejsc dopuszczających wprowadzanie psów przez cały rok;

- art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust 1 Ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 37 ust. 2 Załącznika do Uchwały sposobu postępowania z padłymi zwierzętami czym wkroczono w materię uregulowaną w ustawie i naruszono § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. sprawie Zasad techniki prawodawczej;

- art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym oraz art 4 ust. 2 pkt 8 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 40 ust. 1 Załącznika do Uchwały, iż obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze w gminach.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej uwzględnienie, uznając podniesione w skardze zarzuty za zasadne i wyjaśniając, że uchwała już nie obowiązuje, jako że zastąpiła ja uchwała z 2020 r.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora w zasługiwała na uwzględnienie w całości.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęte zostały wskazane w skardze przepisy uchwały Rady Gminy z dnia 26 września 2018 r., nr LXI/223/2018, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.).

W związku z tym wyjaśnić należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego, zaskarżalnego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei, art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283) - zwane dalej z.t.p. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w z.t.p. będzie miała charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z dnia 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z dnia 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały z.t.p. powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem z.t.p. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

Jednym ze wskazanych "kanonów" tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadą taką jest również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3298/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit. s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 73/13; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 - wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). Postanowienia regulaminu nie powinny również być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie powinny powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora i uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej: § 10, § 35 ust. 3, § 37 ust. 1 i 2, § 40 ust. załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza przepisy prawa.

I tak, za niezgodny z prawem, Sąd uznał § 10 regulaminu, który stanowi, że drobne naprawy i regulacje pojazdów poza warsztatami samochodowymi są dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie są uciążliwe dla osób korzystających z danej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich oraz dla środowiska (emisja hałasu, spalin, powstawanie odpadów niebezpiecznych, itp.). Przepis ten wprowadza bowiem - niedające się wywieść z upoważnienia ustawowego - ograniczenie dotyczące zezwolenia na naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi tylko do dokonywania "drobnych napraw" i "regulacji". Rada gminy nie jest jednakże uprawniona do ograniczania takich napraw do ich określonych rodzajów. Poza tym Rada posłużyła się w tym przepisie zwrotami niedookreślonymi, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Ponownie też stwierdzić trzeba, że uzależnienie możliwości napraw i regulacji pojazdów od braku uciążliwości dla osób korzystających z danej nieruchomości i sąsiednich nieruchomości, wkracza zarówno w prawa właścicielskie jak i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada zaś uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, stanowiącej, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia.

Za niezgodny z prawem Sąd uznał także przepis § 35 ust. 3 stanowiący, że osoby utrzymujące psy mają obowiązek wyprowadzać je poza terenem własnej posesji na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne i powyżej wysokości 60 cm w kłębie, powinny być prowadzone w kagańcu. Obowiązek ten nie dotyczy oznakowanych psów przewodników i psów asystujących osób niepełnosprawnych.

W orzecznictwie od dawna podkreśla się, że brak jest podstaw do wprowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę lub konkretne cechy danego gatunku (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, powyższe postanowienie narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W tym kontekście, wynikający ze wskazanych przepisów generalny zakaz zwalniania psów ze smyczy na terenach publicznych, zdaniem Sądu, został sformułowany w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że brak jakiejkolwiek możliwości zwolnienia ze smyczy psów ras uznanych za agresywne i obowiązek nakładania im kagańców, niezależnie od cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych psów (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

Należy mieć przy tym na uwadze, że art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku, a wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 powołanej ustawy przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt, natomiast w art. 10a ust. 3 wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Nadto, z art. 77 Kodeksu wykroczeń wynika, że kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Z kolei, w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Również, w ocenie Sądu, postanowienia § 37 ust. 1 regulaminu nie są zgodne z prawem dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe dotyczących: 1) niewprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw i boisk przez cały rok oraz na kąpieliska strzeżone w okresie od 1 maja do 30 września, za wyjątkiem oznakowanych miejsc dopuszczających wprowadzanie psów przez cały rok, 2) utrzymywania zwierząt domowych w mieszkaniach w budynkach wielomieszkaniowych w ilościach niestwarzających uciążliwości dla zamieszkujących w nich ludzi, w szczególności prowadzenia hodowli psów i kotów. Powyższe postanowienie wykraczają bowiem poza ramy upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Przede wszystkim ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok WSA w Łodzi z 17 marca 2020 r., sygn. II SA/Łd 54/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustanowienie tak daleko idącego zakazu jak zakaz wyprowadzania psów do piaskownic, placów zabaw, czy na boiska nie realizuje celu regulacji ustawowej, sprowadzającego się do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami wykluczającego ich uciążliwość i zagrożenie ze ich strony, a bez wątpienia nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli tych zwierząt domowych. Tym samym, wprowadzone postanowienie regulaminu wykracza poza materię określoną w u.c.p.g. i jej cel (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Po 1022/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnił rady gminy do formułowania w regulaminie (akcie prawa miejscowego) zakazów, a upoważnił do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby ich przebywanie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie było uciążliwe oraz nie zagrażało przebywającym tam osobom. W związku z tym przepis upoważniający nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc. Z kolei zakaz utrzymywania zwierząt domowych w mieszkaniach w ilościach stwarzających uciążliwości dla zamieszkujących w nich ludzi, skoro nie odnosi się on ani do miejsc publicznych ani do terenów wspólnego użytku. Taki zakaz należy ocenić jako nieuprawnioną ingerencję w prawo własności, uwarunkowaną przy tym niesprecyzowanym i ocennym kryterium liczby zwierząt stwarzających uciążliwości dla ludzi zamieszkujących w budynkach wielolokalowych tudzież w znajdujących się tam mieszkaniach. Oczywiste jest przy tym, że liczba zwierząt trzymanych w mieszkaniu może, ale nie musi przesądzać o uciążliwościach dla pozostałych mieszkańców.

Sąd przychylił się również do stanowiska Prokuratora, że istnieją podstawy do pozbawienia mocy obowiązującej § 37 ust. 2 regulaminu, który określa obowiązki właścicieli nieruchomości w kwestii pozbywania się zwłok padłych zwierząt.

W kwestii tej Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie sposób wywieść, aby ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do normowania w regulaminie zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Problematyka ta została bowiem wyczerpująco uregulowana w aktach prawnych wyższej rangi, przede wszystkim ustawowej, i to nie tylko w ustawie z dnia 11 marca 2014 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale także w wielu innych aktach prawnych. Przykładowo, w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Ponadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Z kolei, z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2018 r., poz. 151, z późn. zm.) wynika wprost obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu tej nieruchomości. Dalsze cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.), a także przepisy ww. ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym jej art. 42 ust. 1a (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2462/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za niezgodny z prawem Sąd uznał także § 40 ust. 1 regulaminu stanowiący, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy. Sstosownie do treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Na podstawie powyższego przepisu ustawodawca umożliwił objęcie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2875/18, dostępny w CBOSA). W związku z tym przepis regulaminu, który przewiduje obowiązkową deratyzację zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy należy uznać za przekraczający ww. delegacje ustawową, gdyż w rzeczywistości uchwałodawca lokalny nie wyznaczył obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, do czego był zobligowany.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g, stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej przez Prokuratora części.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).