Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2762/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2908/17 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2908/17 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie I, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym w sentencji zakresie, zaś w punkcie II, zasądził od Gminy na rzecz Wojewody zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki wniósł [...] października 2017 r. skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu C.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że w świetle treści planu nie ulega wątpliwości, że § 16 został sformułowany w sposób wadliwy, tj. brak w nim ciągłości numeracji, pominięto ust. 2 i 3. Z kolei ust. 2 i 3 § 16 zostały powołane w kolejnych paragrafach planu poprzez odniesienie do nich. W odpowiedzi na skargę Gmina wskazała, że jest to zwykły błąd pisarski. Na rozprawie pełnomocnik Gminy dodał, że błąd ten polegał na oznaczeniu ustępów punktami, jednak cała regulacja jest pełna i nie nastąpiło ominięcie żadnej normy, którą uchwałodawca zamierzał w tym przepisie zamieścić. Z analizy poszczególnych jednostek redakcyjnych wskazanych w skardze wynika, że paragrafy odsyłają do nieistniejącej jednostki redakcyjnej planu, tj. § 16 ust. 3 i ust. 2. Oznacza to, że w zakresie treści ustaleń planu w odniesieniu do poszczególnych jednostek terenowych nie wskazano konkretnych parametrów zabudowy, tj. nie odesłano wprost do ogólnych ustaleń planu w tym zakresie (np. § 23 pkt 4). Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera paragrafy, ustępy i punkty, jednak istnieje luka (brak § 16 ust. 2 i 3). Wojewoda nie domagał się jednak stwierdzenia nieważności § 16, a jedynie części jednostek redakcyjnych, w których doszło do powołania nieistniejącego § 16 ust. 2 i 3. W ocenie Sądu takie żądanie jest wystarczające dla pozostawienia planu w zgodzie z prawem i nie czyni go nieczytelnym, niezrozumiałym czy sporządzonym sprzecznie z przepisami prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tych jednostek redakcyjnych w całości. Wyeliminowanie poszczególnych, wskazanych w skardze zapisów w zakresie uwzględnienia ustaleń § 16 ust. 2 i § 16 ust. 3 powoduje, że przy ustalaniu szczególnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy sięgnąć do ustaleń ogólnych dla danego terenu - § 16. I tak np. w przypadku § 23 pkt 4 – "fragment terenu położonego w pasie technologicznym istniejącej linii napowietrznej o napięciu 220 KV", do § 16 ust. 1 pkt 2, w przypadku § 24 pkt 4 lit a oraz b – "fragment terenu położony w pasie technologicznym istniejącej linii napowietrznej elektroenergetycznej o napięciu 110 kV" – do § 16 ust. 1 pkt 1 itd. § 16 jako całość określa tożsame dla poszczególnych pasów technologicznych i pasów ochronnych warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu. Mimo wadliwej numeracji tego paragrafu zawiera on pełną regulacją w tym zakresie, co oznacza, że możliwe jest ustalenie na jego podstawie zasad zagospodarowania tych terenów. Oznacza to, że dla czytelności planu i jego spójności nie ma konieczności wyeliminowania całego § 16, a wystarczy usunięcie z innych jednostek redakcyjnych sformułowania nieistniejącego § 16 ust. 2 lub 3. W związku z tym Sąd stwierdził nieważność § 23 pkt 4, § 26 pkt 3 lit a, § 26 pkt 3 lit. b, § 27 pkt 4 lit a, § 27 pkt 4 lit. c, § 28 pkt 4 lit. a, § 29 pkt 4, § 30 pkt 2 lit. a i b, § 31 pkt 2, § 32 pkt 5 lit. a i b, § 32 pkt 5 lit. d, § 33 pkt 4 lit. a, § 33 pkt 4 lit. b, § 34 pkt 4 lit. a tiret pierwszy, drugi i trzeci uchwały, § 34 pkt 4 lit. a tiret czwarty ,§ 35 pkt 4 lit a i b, § 36 pkt 4 lit. a i b, § 39 pkt 4 lit a i b, § 40 pkt 2, lit. b. w odniesieniu do sformułowania (...) gdzie należy uwzględnić ustalenia § 16 ust. 2 lub § 16 ust. 3 uchwały.

Drugi zarzut związany był z ustaleniem w planie dla terenów drogowych KDGP, KDZ, KDL1, KDD1, KDD2, KDD3, KDJ, KP, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w parametrze procentowym i w odniesieniu do powierzchni terenu, a nie działki budowlanej. Zdaniem Wojewody wskaźnik ten, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2017.1073 ze zm.; dalej u.p.z.p.) odnosi się do powierzchni działki budowlanej, a nie powierzchni terenu. Pojęcie powierzchni biologicznie czynnej zawiera także § 3 pkt 9 uchwały. Oceniając ten zarzut Sąd wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia terenu czy powierzchni biologicznie czynnej. Przepisy regulujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz przepisy prawa budowlanego stanowią całość normatywną. Oznacza to, że skoro przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego nie definiują jakiegoś pojęcia, a istnieje możliwość sięgnięcia do definicji z przepisów z zakresu prawa budowlanego, to należy posłużyć się tymi ostatnimi przepisami aby ustalić jego treść. Zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2015.1422), terenem biologicznie czynnym jest teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m² oraz wodę powierzchniową na tym terenie. W ocenie Sądu, przyjęta na potrzeby planu definicja powierzchni biologicznie czynnej pozostaje w części w sprzeczności z § 3 pkt 22 rozporządzenia, ponieważ wyłącza z tej powierzchni ogrody na tarasach, dachach i parkingach. W związku z tym Sąd stwierdził nieważność § 3 pkt 9 w całości, tj. w zakresie w jakim z powierzchni biologicznie czynnej wyłączone są ogrody na tarasach, dachach i parkingach oraz w zakresie użytego pojęcia "terenu". Przyjęta przez uchwałodawców definicja powierzchni biologicznie czynnej nie pokrywa się z definicją rozporządzeniową, a organ uchwałodawczy nie ma kompetencji do modyfikacji tego pojęcia na potrzeby planu. Poprzez wyłączenie z powierzchni biologicznie czynnej terenów ogrodów na tarasach, dachach i parkingach czyni tę definicję mniej korzystną z definicji rozporządzeniowej. Sąd stwierdził, że na gruncie obowiązującej w dacie uchwalania planu ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym parametry zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 (powierzchnia biologicznie czynna czy powierzchnia zabudowy) muszą odnosić się nie do terenu ale do działki budowalnej. W ocenie Sądu określenie w §§ 32 pkt 3 lit. b, 33 pkt 3 lit b, 34 pkt 3 lit. b, 36 pkt 3 lit. b, 37 pkt 3 lit. b, 38 pkt 3 lit. b, 39 pkt 3 lit. b, 40 pkt 2 lit d powierzchni biologicznie czynnej w określonym procencie do powierzchni terenu, a nie działki budowalnej stanowi rażące naruszenie art. 15 § 2 pkt 9 u.p.z.p. Czyni to także wadliwą definicję powierzchni biologicznie czynnej zawartą w § 3 pkt 9 planu.

Co do zarzutu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne 4 działek nr [...] Sąd uznał, że Wojewoda ma rację, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne możliwa jest, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Każda zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne wymaga zgody na zmianę jego przeznaczenia. Zgodę w odniesieniu do gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa udziela Marszałek Województwa – art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t.Dz.U.2015.909). Skarżący w skardze powołał pismo Burmistrza L. z [...] lutego 2017 r., w którym stwierdzono, że na działkach nr [...] występują użytki gruntowe oznaczone jako Ls, które nie tworzą zwartego kompleksu leśnego, a ich powierzchnia jest mniejsza niż 0,10 ha. W ocenie Sądu, o tym, czy dany grunt jest lasem decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. W związku z tym istnienie tego rodzaju użytku w ewidencji gruntów stanowi podstawę do uznania, że dany teren stanowi las. Zdaniem Sądu bez zmiany w zapisach ewidencji gruntów nie jest możliwe ustalenie innego niż ujawnionego w niej stanu. Zgodę na zmianę przeznaczenia wydaje wskazany wyżej organ i ma ona charakter decyzji administracyjnej. Zgoda ta stanowi podstawę do zawarcia w akcie planistycznym odpowiednich ustaleń co do charakteru przewidywanego zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku gdy w projekcie planu przewidziano zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, brak zgody powoduje naruszenie procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie i przesłankę do stwierdzenia nieważności. W związku z tym chcąc dokonać odmiennych niż to wynika z ewidencji gruntów ustaleń co do możliwości zagospodarowania przestrzennego Burmistrz powinien zwrócić się do odpowiedniego organu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia. Ponadto, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej należy stwierdzić że ustalenia w zakresie jednostki terenowej MNL - § 23 pozostają częściowo w sprzeczności z rysunkiem planu. I tak w § 23 ust. 1d mowa jest o maksymalnej powierzchni zabudowy 20% powierzchni działki budowlanej z uwzględnieniem zakazu zabudowy lasu i gruntów leśnych (zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy). W § 23 ust. 1 jako przeznaczenie terenu wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, bliźniaczą lub wolnostojącą. Z rysunku planu wynika natomiast, że teren MNL składa się z działek nr [...]. Na tych działkach ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy za wyjątkiem działki [...]. Jednocześnie z załącznika tego nie wynika jakich terenów dotyczy zakaz zabudowy. Z rysunku planu można by wywodzić, że ww. 2 działek, skoro na nich nie została uwidoczniona linia zabudowy. Z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynika obowiązek dokonania w planie ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a więc w zakresie przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ani w części tekstowej ani na rysunku planu nie ma ustaleń w tym zakresie. W związku z tym Sąd uznał, że w odniesieniu do działek objętych wnioskiem ([...]) zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zapisów planu jako wydanych z naruszeniem ww. przepisów. Poza tym, jak wynika z ustaleń organu planistycznego, dla działek tych urządzony jest uproszczony plan urządzania lasu, którego zapisy są wiążące i muszą być uwzględnione w planie miejscowym – co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t.Dz.U.2015.2100). Zgodnie z tym przepisem w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych. Sąd uznał zatem za niezasadne wywody organu o możliwości oceny przez organ planistyczny kwestii podlegania lub nie regulacjom dotyczącym uzyskiwania zgody na zmianą przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśnie i samodzielnego ustalenia czy grunt będący wcześniej lasem utracił taki charakter. Organ planistyczny nie może samodzielnie ustalić innego niż ewidencyjny przeznaczenia gruntów, gdyż kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie podmiotom wymienionym w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

a) prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały w części w oderwaniu od przesłanek określonych w ww. przepisie, które determinują możliwość stwierdzenia nieważności miejscowego planu,

- § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwałodawca nie jest uprawniony do modyfikacji definicji terenu biologicznie czynnego, a jednocześnie uznanie, że pojęcie powierzchni biologicznie czynnej nie jest pojęciem autonomicznym na gruncie planowania przestrzennego i nie może być kształtowane przez uchwałodawcę w części tekstowej planu miejscowego,

- art 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten zobowiązuje uchwałodawcę do określenia w planie udziału minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej niezależnie od tego, czy uchwałodawca ma w istocie do czynienia z działką budowlaną, czy inną działką np. działką drogową,

- art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że podstawą uznania gruntu za grunt leśny są dane zawarte w ewidencji gruntów, a nie wynik badania, czy grunt spełnia materialnoprawne przesłanki uznania za grunt leśny, określone w ustawie o lasach,

- § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez uznanie, że przepisy stosowane odpowiednio, tj. dotyczące tych zasad w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, w tym w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, mogą stanowić samoistną podstawę stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego;

b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i stwierdzenie nieważności § 3 pkt 9 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) w granicach działki (...)"; podczas gdy uzasadnienie wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że intencją sądu było stwierdzenie nieważności tego przepisu planu miejscowego w całości, co jednocześnie uniemożliwia dekodowanie sposobu rozumowania orzekającego w sprawie sądu,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten stanowi samoistną podstawą stwierdzenia nieważności planu miejscowego, bez uwzględnienia obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych, a w szczególności art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Stanowisko swoje przedstawił również w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wiąże się z oceną prawidłowości innych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego – § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że uchwałodawca nie jest uprawniony do modyfikacji definicji terenu biologicznie czynnego zawartej w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenie definicji powierzchni biologicznie czynnej w sposób modyfikujący pojęcie zdefiniowane w przepisach powszechnie obowiązujących słusznie było w ocenie Sądu niedopuszczalne.

Formułując ograniczenia, czy wymogi rada musi przestrzegać norm hierarchicznie wyższych, mając w szczególności na uwadze, czy poszczególne kwestie zostały już unormowane w ustawie bądź w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu. Normodawca gminny nie jest uprawniony zarówno do modyfikowania pojęć zdefiniowanych w przepisach powszechnie obowiązujących, jak i do powtarzania normy ustawowej. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja czy uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Nie może też pojęć zdefiniowanych w obowiązujących powszechnie przepisach modyfikować. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. np. wyroki NSA z 6.10.2015 r., II OSK 1041/15 i II OSK 1042/15 oraz orzeczenia tam przywoływane). Słusznie więc w zaskarżonym wyroku przyjęto, że pojęcie powierzchni biologicznie czynnej nie jest pojęciem autonomicznym na gruncie planowania przestrzennego i nie może być kształtowane przez uchwałodawcę w części tekstowej planu miejscowego. Zaskarżony wyrok nie narusza zatem § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określa zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Zawarte w tym przepisie zawężenie odniesienia do powierzchni działki budowalnej ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia w planie wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. W stosunku do pozostałych parametrów ustawa posługuje się pojęciem "terenu". Na etapie sporządzania planu miejscowego organ gminy ma zatem możliwość wyboru jakiego rodzaju jednostki terytorialne mają stanowić odniesienie dla ustalenia parametrów zabudowy, chyba że ustawa o tym przesądza jak w wypadku wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej (por. wyroki NSA z 18.06.2020 r., II OSK 3528/19, LEX nr 3064914 oraz II OSK 3646/19, LEX nr 3071973). Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zobowiązuje uchwałodawcę do określenia w planie udziału minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie jest więc uzasadniony.

Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach. W wyroku z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 64/14 (LEX nr 1918770), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przypadku gruntów leśnych brak jest analogicznego zapisu, a ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że chociaż sam wpis do ewidencji gruntów nie ma znaczenia przesądzającego, to nie oznacza to, że nie ma on w ogóle znaczenia. Zauważyć należy, na co zwracano uwagę w motywach zaskarżonego wyroku, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano również pogląd, że o tym, czy określony grunt jest lasem, w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, decyduje, co do zasady, zapis w ewidencji gruntów (por. oprócz przywoływanego w zaskarżonym wyroku orzeczenia II FSK 984/11 np. wyroki NSA z 11.05.2011 r., II FSK 195/10, LEX nr 1081280; z 21.11.2019 r., II OSK 3354/17 i z 12.12.2019 r., II OSK 307/18). Rozważając powyższą problematykę należy mieć na względzie, że skoro dany teren w ewidencji gruntów oznaczono jako grunt leśny, to nie można zakładać, iż nie było do tego podstaw. Jeżeli teren ten następnie przestał być gruntem leśnym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, to dotychczasowego statusu powinien zostać pozbawiony zgodnie z prawem, a nie tylko wskutek faktycznej zmiany jego użytkowania.

W realiach rozpatrywanej sprawy nie można przy tym pominąć ustalenia przez Sąd I instancji, że dla działek nr [...] urządzony jest uproszczony plan urządzenia lasu. W myśl zaś art. 20 ust. 1 ustawy o lasach, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych.

Skoro działki nr [...] były w ewidencji gruntów określone jako grunty leśne i był dla nich urządzony uproszczony plan urządzenia lasu, a w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o lasach, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu, to słusznie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że działki te należało traktować jak grunty leśne. Gdyby pominąć treść ewidencji gruntów i fakt objęcia działek planem urządzenia lasu oraz skoncentrować się jedynie na aktualnym faktycznym stanie działek, to prowadziłoby to do sytuacji, w której wystarczyłoby na gruncie leśnym usunąć drzewa i traktować go jak zwykły ogród, by uznać, że nie jest on już lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, a w konsekwencji – nie jest gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. To jednak w istocie prowadziłoby do obejścia prawa.

Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że w odniesieniu do działek nr [...] zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności odnoszących się do nich unormowań planu jako wydanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, gdyż działki te wymagały zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez uznanie, że przepisy stosowane odpowiednio, tj. dotyczące tych zasad w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, w tym w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, mogą stanowić samoistną podstawę stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. W pełni należy podzielić ugruntowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu, podtrzymując w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1152/19 (LEX nr 3099370). Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 (LEX nr 597353), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych (ratyfikowanych umów międzynarodowych, rozporządzeń) powoduje nieważność tych przepisów uchwały. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego.

Mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia uznać należy, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zasadny. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy, Sąd I instancji prawidłowo zastosował ten przepis i stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części, uwzględniając przesłanki określone w tym przepisie, co zostało wystarczająco wykazane w motywach zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności § 3 pkt 9 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) w granicach działki (...)"; podczas gdy uzasadnienie wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że intencją sądu było stwierdzenie nieważności tego przepisu planu miejscowego w całości, zaznaczyć trzeba, że jak wynika z treści zaskarżonego wyroku znajdującego się w aktach sądowych, Sąd I instancji stwierdził nieważność § 3 pkt 9 – bez sformułowania: "(...) w granicach działki (...)". Sformułowanie takie co prawda występuje zarówno w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i w odpisie zaskarżonego wyroku. W oryginale wyroku jednak go nie ma. Istotna dla rozstrzygnięcia jest treść oryginału wyroku, a nie jego wadliwego odpisu. Z tego względu powyższy zarzut nie podlegał uwzględnieniu.

Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. "poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten stanowi samoistną podstawą stwierdzenia nieważności planu miejscowego, bez uwzględnienia obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych, a w szczególności art. 28 ust. 1 u.p.z.p." jest chybiony. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym – mówi on o tym, jakiej treści wyrok zapada w sytuacji, gdy Sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie uznał, że przepis ten stanowi samoistną podstawą stwierdzenia nieważności planu miejscowego, lecz uwzględnił obowiązujące przepisy, w tym w szczególności art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym przywoływano i analizowano przepisy będące podstawą oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji podał: "Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak wyroku". Sąd powołał się zatem na przepis mówiący o wyniku sprawy i na przedstawione wyżej "względy", czyli naruszenia wskazanych wcześniej w uzasadnieniu przepisów.

Mając na względzie powyższe, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.