Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1269/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 173 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 58/08 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu części wypłaconego odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Burmistrza Miasta P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. orzekającą zwrot na rzecz K. J. nieruchomości o powierzchni 0,0081 ha oznaczonej numerem [...] w P.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

W wyniku postępowania parcelacyjnego, którego podstawą była uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 z późn. zmianami), granicami terenów budowlanych objęto grunt o pow. 1,4481 ha położony we wsi P. W trybie powołanych wyżej przepisów na rzecz Skarbu Państwa przejęto między innymi grunt o powierzchni 0,0780 ha, oznaczony jako działka [...].

Odszkodowanie za ten grunt, zostało ustalone decyzją Prezydium PRN w Lublinie Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] października 1973 r. nr [...] i wypłacone na rzecz K. J. Z działki [...] powierzchnię 0,0081 ha włączono do działki nr [...], z pozostałej zaś części utworzono działkę budowlaną nr [...]. Cały wydzielony teren budowlany został podzielony na 14 działek budowlanych i dwie drogi o numerach ewidencyjnych [...] i [...] do obsługi nowo utworzonych działek budowlanych.

W dniu [...] września 2000 r. K. J. zwróciła się o zwrot części przejętego przez Państwo gruntu. Zawnioskowany do zwrotu grunt oznaczono numerem działki [...] o pow. 0,0081 ha. Podział działki [...] zatwierdzony został decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...]. Wnioskodawczyni uzasadniła swoje żądanie tym, że pomimo upływu 30 lat działka [...] nie została zagospodarowana na cele publiczne i jest wykorzystywana rolniczo.

W zaskarżonej decyzji organ administracji stwierdził, że żądanie wnioskodawczyni znalazło uzasadnienie w art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Z dokumentacji parcelacyjnej wynikało bowiem, że celem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki [...] o pow. 0,0780 ha było utworzenie działek dla indywidualnego budownictwa mieszkaniowego wraz z obsługą komunikacyjną. Znaczna część działki [...] została wykorzystana w celu utworzenia działki budowlanej nr [...], natomiast grunt o pow. 0,0081 ha (oznaczony jako działka [...]) przeznaczono na zabezpieczenie dojazdu do nowoutworzonych działek budowlanych.

Z obszaru objętego granicami parcelacji wydzielono pod komunikację dwie działki: [...] i [...]. Działka [...] została zagospodarowana pod urządzenie drogi publicznej i nadano jej nazwę Braci J. oraz numer inwentarzowy w sieci dróg gminnych: [...], natomiast w stosunku do dawnej działki [...] nie podjęto takich działań.

Zgodnie z dokumentacją archiwalną działka [...] w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy P., uchwalonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1988 r. zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem J 9 RP - pola uprawne i rozproszona zabudowa zagrodowa. Zmiany planu dokonane przed datą złożenia wniosku o zwrot, tj. przed dniem [...] września 2000 r. nie obejmowały zwracanego gruntu, co oznacza, że grunt ten w chwili złożenia wniosku o zwrot położony był w granicach planu ogólnego gminy P. z 1988 r. Natomiast z opinii urbanistycznej z dnia [...] lipca 2007 r., wynika, że działka [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ośrodka Gminnego P. i Osiedla [...], uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. położona jest w terenie oznaczonym symbolem 045 KX, przeznaczonym na ciąg dla komunikacji pieszej o szerokości 5 m.

Podczas przeglądu przez organ odwoławczy aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych z lat 1988-2000 nie natrafiono na uchwałę o zaliczeniu projektowanej na działce [...] drogi do kategorii dróg gminnych. Takiej uchwały nie wskazała również Gmina Miasto P. Zatem w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) w niniejszej sprawie ma zastosowanie zasada, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych itd., są drogami wewnętrznymi.

Organ powołał zeznania świadka - właścicielki działki nr [...], przyległej do działki zawnioskowanej do zwrotu, R. J., reprezentującego w niniejszej sprawie wnioskodawczynię K. J., który nabył od niej działkę [...] oraz przedstawicieli Gminy P. Wskazał również na przeprowadzone w toku rozprawy administracyjnej oględziny dawnej działki [...], ze szczególnym uwzględnieniem jej części przewidzianej do zwrotu, oznaczonej nr [...].

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka [...] o pow. 0,0780 ha nie w całości została zagospodarowana na cel, na który dokonano przejęcia. Jak ustalono działka nr [...], którą przeznaczono na cele komunikacji nie została zagospodarowana pod urządzenie drogi, stanowi nadal własność Skarbu Państwa (Kw Nr [...]) i pozostaje we władaniu osoby fizycznej. W dacie złożenia wniosku przez byłą właścicielkę grunt nie był powszechnie dostępny, bowiem był użytkowany rolniczo przez R. J. Taki stan zastano w toku przeprowadzanych oględzin gruntu i potwierdzają go zeznania świadka B. P., która potwierdziła zajęcie gruntu przez ww. jeszcze w latach 80-ych ubiegłego stulecia.

Organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie ma art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem cel przejęcia został zrealizowany tylko na części gruntu, który został wykorzystany pod zabudowę mieszkaniową (działka [...]); jednocześnie nie ma przeszkód w zagospodarowaniu zwracanej działki zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, gdyż - jak ustalono - dla działki [...] obowiązywał w dacie złożenia wniosku o zwrot zapis: pola uprawne i rozproszona zabudowa zagrodowa. Zarzuty Burmistrza Miasta P., że organ l instancji nie ustalił stanu faktycznego, Wojewoda uznał za bezpodstawne.

Na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego Burmistrz Miasta P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty Świdnickiego, podnosząc naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) tj. art. 10 ust. 1, art. 7, 77, 80 i 107 § 3 oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), poprzez przyjęcie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, że nie został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany cel, na który nieruchomość ta została wywłaszczona.

Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji Wojewoda Lubelski bezpodstawnie przyjął, że w postępowaniu zostały w sposób dostateczny wyjaśnione okoliczności sprawy. Wojewoda nie zbadał zasadności podnoszonych przez Burmistrza Miasta P. zarzutów dotyczących zbędności nieruchomości na cele określone w uchwale o wywłaszczeniu.

W ocenie skarżącego budowa osiedla mieszkaniowego została zrealizowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wiązała się ona z koniecznością wybudowania także obiektów towarzyszących, a niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania samego osiedla - dróg dojazdowych i ciągów pieszych umożliwiających dojazd i przemieszczanie się mieszkańców osiedla. Mając właśnie to na uwadze organ dokonując przejęcia gruntów zaprojektował dwie drogi umożliwiające właściwe korzystanie z wydzielonych działek jak również z obiektów już istniejących (cmentarz).

Taką funkcję miała spełniać wydzielona działka oznaczona numerem 2063. Bezsporne jest również, że taką funkcję pełni działka ta zarówno w chwili obecnej jak również pełniła w chwili złożenia wniosku o zwrot jej części.

Prawidłowa obsługa komunikacyjna osiedla stanowiła podstawę do wydzielenia działki pod drogę zapewniającą dojazd do działek do niej przyległych. W związku z tym w ocenie Burmistrza Miasta P. bez znaczenia jest, iż właściciele tych działek w chwili obecnej posiadają inną możliwość dojazdu do swych nieruchomości. W rzeczywistości gdyby droga nr [...] była niewykorzystywana porosłaby zielenią, tymczasem urządzona jest tam droga z widocznymi koleinami wynikłymi z ruchu pojazdów, która jedynie nie posiada utwardzonej nawierzchni. Powyższe twierdzenia potwierdzają zeznania zarówno B. P. jak również wieloletnie protesty mieszkańców wskazujące, iż droga istnieje i cały czas jest użytkowana. Ponadto stanowi dojście do cmentarza jak również zapewnia awaryjną drogę przeciwpożarową zarówno dla cmentarza jak również przyległych działek.

W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor zarzucił, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie pominęły zasadniczą kwestię, iż zbędność na cele określone w akcie przejęcia należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości w całości, a nie przez fakt bezprawnego zawłaszczenia nieruchomości i zagospodarowania jej na własne potrzeby z naruszeniem interesu publicznego, który był podstawą do odjęcia prawa własności przedmiotowej działki i urządzenia na nim drogi dostępnej dla społeczeństwa i będącej bezspornie celem publicznym.

Ponadto organy nie uwzględniły, że w przedmiotowej sprawie celu wywłaszczenia nie określa decyzja o wywłaszczeniu, lecz cel ten określa ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, której ratio legis było tworzenie terenów budowlanych dla obszarów poszczególnych wsi, celem urbanizowania tych terenów. W związku z tym trudno sobie wyobrazić tworzenie takich terenów z pominięciem szlaków komunikacyjnych.

Powołując ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U z 2007 r. nr 19, poz. 115) skarżący stwierdził, iż nie zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii drogi publicznej nie oznacza, iż stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Zarówno sporna działka nr [...] jak również powstałe w wyniku podziału dz. nr [...] pozostałe dwie działki stanowią taką drogę.

Burmistrz Miasta P. stwierdził, iż o tym, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na jaki była wywłaszczona, to jest drogę osiedlową, nie przesądza okoliczność, iż droga ta nie została wybudowana. Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości powstałych w wyniku zastosowania przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z wykładnią przepisów tej ustawy "tereny budowlane" obejmują nie tylko działki siedliskowe, ale również drogi służące jako dojazd do utworzonych w wyniku podziału wywłaszczonych nieruchomości działek budowlanych.

Skarżący opisał także działanie R. J. Stwierdził, że oględziny przeprowadzane na przedmiotowej działce nie ukazały - jak twierdzą organy - zbędności tej nieruchomości, lecz na samowolne, bezpodstawne zawłaszczenie działki.

Zdaniem skarżącego w sprawie bezsporne jest, iż na całej dawnej działce nr [...] urządzona jest droga dojazdowa do pól, działek siedliskowych i cmentarza, przy czym możliwość dojazdu do tych działek innymi drogami i samowolne jej zawłaszczanie nie stanowią ustawowych przesłanek orzeczenia jej zwrotu.

Ponadto przedmiotowa działka ma urządzoną księgę wieczystą, natomiast zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony jest pod ciąg pieszy "pierzeja zielona".

Autor skargi zarzucił także, iż organ l instancji wskazując materialnoprawną podstawę decyzji wskazał m. in. art. 137 omawianej ustawy, przy czym organ ten nie sprecyzował, która jednostka redakcyjna powyższego artykułu stanowi podstawę rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż organy administracji rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokładnie wyjaśniły wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne w aspekcie przesłanek decydujących o zwrocie nieruchomości.

Podkreślił, iż sprawa toczyła się od 2000 r. i była kilkakrotnie przedmiotem rozpoznania organów administracji obu instancji jak też sądu administracyjnego.

Sąd uznał, iż fakt niewykorzystania spornej działki Nr [...] o pow. 0,0081 ha na cel wywłaszczenia jest oczywisty w świetle niekwestionowanego ustalenia zaskarżonej decyzji, iż w drugiej połowie lat osiemdziesiątych XX w. została ona zaorana przez osobę trzecią - R. J., który od tego czasu jest jej posiadaczem. Nie podjęto przy tym stosownych działań prawnych w celu odzyskania tej działki i zrealizowania na niej drogi dojazdowej do osiedla. Wskazane w skardze okoliczności (nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu oraz orzeczenie Kolegium ds. Wykroczeń) nie mogą zastąpić wyroku właściwego sądu powszechnego nakazującego wydanie gruntu. Jeżeli chodzi zaś o wspomniane orzeczenie Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w L. wskazujące - jak podaje autor skargi - iż działka Nr [...] nie jest i nigdy nie była własnością R. J., to pomijając już brak w aktach tego orzeczenia, Sąd podkreślił, że powyższy organ (obecnie nie istniejący) nie był władny do rozstrzygania sporów o własność. Ponadto sprawie niniejszej jest poza sporem, że R. J. nie jest i nie był właścicielem spornej działki, a o zwrot ubiegała się była właścicielka K. J.

Sąd wskazał na wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu skargi - z jednej strony bowiem skarżący podaje, że zarówno sporna działka Nr [...] jak również powstałe w wyniku podziału działki Nr [...] pozostałe dwie działki stanowią drogę wewnętrzną w osiedlu mieszkaniowym, na co wskazuje jej urządzenie i korzystanie zgodnie z tym celem. Z drugiej zaś przyznaje, że działka została samowolnie zajęta przez R. J., przez niego zaorana i zagospodarowana przez co "utrudnione lub całkowicie niemożliwe jest korzystanie z drogi". Przeprowadzone w sprawie oględziny wykazały, że działka Nr [...] porośnięta jest trawą i nie ma na niej kolein wyjeżdżonych przez pojazdy. Koleiny takie, a także miejsca utwardzane gruzem i żużlem, znajdują się na pozostałej części dawnej działki Nr [...], nie objętej niniejszą sprawą.

Sąd wskazał, iż ustalenie zaskarżonej decyzji wynika z faktu braku jakichkolwiek działań inwestycyjnych oraz zajęcia nieruchomości przez osobę trzecią, wobec czego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy dla stwierdzenia wykorzystania nieruchomości na cel, dla którego została przejęta na własność Państwa, konieczne byłoby wybudowanie na niej drogi publicznej, czy też wystarczające byłoby utworzenie drogi wewnętrznej, skoro w świetle prawidłowych ustaleń zaskarżonej decyzji również ta ostatnia droga nie została urządzona.

Konsekwencją niezrealizowania celu wywłaszczenia w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, było orzeczenie zwrotu tej części na rzecz wnioskodawczyni - byłej właścicielki na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, że w odniesieniu do działki Nr [...] spełniona jest pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 2 u.g.n., gdyż w dniu złożenia wniosku o zwrot obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sytuujący tę działkę w obszarze: "pola uprawne i rozproszona zabudowa zagrodowa". Nie występowały zatem żadne przeszkody do zagospodarowania nieruchomości przez byłą właścicielkę zgodnie z tym przeznaczeniem.

Sąd na podstawie lektury akt sprawy nie zgodził się również zarzutem wadliwego określenia podstawy materialnoprawnej w decyzji organu l instancji oraz z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 1 kpa. Sąd uznał również za chybione zarzuty naruszenia innych - wskazanych w skardze -przepisów postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie zbadał należycie, czy Burmistrz Miasta P. posiada interes prawny i przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Na negatywną odpowiedź na to pytanie mógłby wskazywać fakt, że właścicielem spornej nieruchomości od czasu jej przejęcia w 1973 r. był Skarb Państwa i na rzecz Skarbu Państwa orzeczono zwrot zrewaloryzowanego odszkodowania. Jednakże uchylenie decyzji z tego powodu naruszałoby - zdaniem Sądu - art. 134 § 2 p.p.s.a., jako orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej; bowiem jego konsekwencją mogłoby być ewentualnie umorzenie postępowania odwoławczego, co pozbawiłoby skarżącego merytorycznego rozstrzygnięcia ze strony organu odwoławczego, a następnie także sądu administracyjnego.

Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Burmistrz Miasta P. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo iż nieruchomość została użyta na cel zgodny z wywłaszczeniem. Zdaniem skarżącego Sąd l instancji błędnie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wskazanych przepisów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (art. 88 p.p.s.a) skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że sporna działka od chwili jej geodezyjnego wydzielenia stanowiła i stanowi ciąg komunikacyjny. Natomiast ocena Sądu wskazująca, że część działki nr [...] tj. nr [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia nie znajduje w ocenie skarżącego potwierdzenia w sprawie.

W szczególności w ocenie skarżącego bez znaczenie jest wskazywanie przez Sąd, iż mieszkańcy osiedla maja zapewniony dojazd do swych nieruchomości przez urządzona na działce nr [...] utwardzoną drogę (ul. [...]). Uchwała na podstawie której dokonano wywłaszczenia terenów obejmowała taki obszar, który zapewniał możliwość wydzielenia działek celem umożliwienia dojazdu z dwóch stron. Natomiast fakt częstszego korzystania przez mieszkańców osiedla z drogi utwardzonej asfaltem zamiast z drogi wyspanej jedynie żużlem nie może stanowić o zupełnej zbędności tej drogi skutkującym jej likwidacją spowodowaną dokonaniem zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom.

Ponadto bezpodstawnie Sąd dokonał oceny stanu faktycznego działki nr [...] z oderwaniem od pozostałej części dawnej działki nr [...]. W tym kontekście Sąd wskazał, że na pierwszej z działek nie ma kolein wyjeżdżonych przez pojazdy, 30 wskazuje, że nie przebiega po niej ruch kołowy. Koleiny takie oraz miejsca utwardzenia gruzem są natomiast na pozostałej części działki (obecnie [...] i [...]).

Skarżący uznał, że powyższe potwierdza, iż po działce tej jeżdżą pojazdy mechaniczne i poruszają się piesi, ale jedynie do wysokości działki nr [...], gdyż dalszy przejazd i przechód jest utrudniony z uwagi na bezprawne zagospodarowanie tego terenu. Powyższe twierdzenia potwierdzają zeznania zarówno B. P. jak również wieloletnie protesty mieszkańców. Ponadto stanowi dojście do cmentarza jak również zapewnia awaryjna drogę przeciwpożarową zarówno dla cmentarza jak również przyległych działek.

W ocenie skarżącego Sąd nie dostrzegł, że fakt utrudnionej możliwości korzystania z nieruchomości (drogi) przez mieszkańców osiedla oraz innych osób nie wynika z braku wydzielenia geodezyjnego i urządzenia drogi lecz z innych przeszkód niezależnych od organu tj. działań osób postronnych, a powyższe działanie w żaden sposób nie może oznaczać o tym, że nieruchomość jest zbędna. Zarówno Sąd jak i organy orzekające w sprawie pominęły zasadniczą kwestię, iż zbędność na cele określone w akcie przejęcia należy ocenić przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości w całości, a nie przez fakt bezprawnego zawłaszczenia nieruchomości i zagospodarowania go na własne potrzeby z naruszeniem interesu publicznego, który był podstawą do odjęcia prawa własności przedmiotowej działki i urządzenia na nim drogi dostępnej dla społeczeństwa i będącej bezspornie celem publicznym.

Skarżący podkreślił, iż celem organu który dokonał wywłaszczenia było wydzielenie drogi i umożliwienie mieszkańcom korzystanie z niej. W przeciwnym wypadku organ, uznając, iż projektowane osiedle nie potrzebuje dodatkowego ciągu komunikacyjnego nie odbierałby własności tego terenu płacąc za nie odszkodowanie.

Ponadto zgodził się z twierdzeniem Sądu, iż urządzona na działce droga nie jest drogą publiczną. Jednakże zupełnie niezrozumiałe jest w jego ocenie uznanie Sądu, iż droga ta nie stanowi drogi wewnętrznej. Drogą jest nie tylko ciąg komunikacyjny zaliczony przez rady gminy do określonej kategorii drogi publicznej. Funkcję drogi może spełniać również utwardzona jedynie żużlem droga wewnętrzna w szczególności jeśli znajduje się na terenie osiedli mieszkaniowych lub umożliwia dojazd do gruntów rolnych i leśnych. Skarżący podnosił nieuwzględnioną przez Sąd argumentację, iż nie zaliczenie takiej drogi do kategorii drogi publicznej nie oznacza, iż stała się ona zbędna na wywłaszczony cel publiczny.

Ponadto nie do zaakceptowania w ocenie skarżącego jest stanowisko Sądu wskazujące, że o braku realizacji drogi przesądza okoliczność, iż droga ta nie została wybudowana (utwardzona i zaliczona do danej kategorii drogi publicznej). W ocenie skarżącego jako zrealizowanie celu wywłaszczenia wystarczające jest ustalenie, że droga faktycznie istnieje (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości. Regułą jest, że drogi wewnętrzne umożliwiające np. dojazd do pół uprawnych nie są w żaden sposób utwardzone, co nie oznacza, iż są zbędne.

Bezpodstawnie Sąd również przyjął, że Burmistrz Miasta P. nie podjął żadnych działań prawnych celem umożliwienia właściwego korzystania z drogi przez wszystkich mieszkańców, który jest utrudniony poprzez działania T. i R. J., którym wyłącznie zależy na likwidacji drogi. Urząd Miasta P. od wielu lat za pomocą odpowiednich służb i organów walczy z samowolnym zawłaszczeniem nieruchomości stanowiącej drogę. W przedmiotowej sprawie paradoksalnie oględziny przeprowadzane na przedmiotowej działce nie ukazały jak twierdzą organy i Sąd zbędności tej nieruchomości, lecz na samowolne bezpodstawne zawłaszczenie działki i wykorzystanie jej na własne potrzeby. Zagospodarowania działki przez R. J. powodujące utrudnienia w korzystanie z drogi, nie może w ocenie skarżącego prowadzić do uzyskania prawa własności z wykorzystaniem instytucji "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". To, że osoba ta zagospodarowała ją według własnego uznania nie stanowi o jej zbędności, a jedynie o naruszeniu cudzej własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Burmistrza Miasta P. nie jest zasadna.

Stwierdzić należy, że określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiadomił ten podmiot o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym bez względu na to, czy jest to sąd I czy II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bada, czy skarga kasacyjna wniesiona jest przez stronę - art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). zwanej dalej p.p.s.a., ponieważ jest to jedna z przesłanek jej dopuszczalności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA z 2005 r. nr 4, poz. 62). W konsekwencji wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot nieuprawniony skutkowałoby odrzuceniem skargi kasacyjnej.

Od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie istnieje jednak wyjątek, który ma miejsce w tej sprawie. Nie można bowiem odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli ten podmiot został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Taka sytuacja powstała w tej sprawie, bowiem mimo iż Wojewódzki Sąd Administracyjny traktował Burmistrza Miasta P. jako stronę postępowania, to nie ma podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej i w tej sytuacji ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie ma przymiotu strony, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej jest w tej sytuacji niewystarczające. W takim wypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę.

Przechodząc do zarzutów skargi zauważyć należy, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie mogą zostać uwzględnione, gdyż wszystkie związane są z kwestią posiadania przez Burmistrza Miasta P. interesu prawnego w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z akt zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, przedmiotowa działka nie została zagospodarowana pod urządzenia drogi, stanowiła do momentu wydania kwestionowanej decyzji ostateczną własność Skarbu Państwa. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie posiadał legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie wskazał również, z jakich faktów i z jakiej normy prawnej wywodzi interes prawny.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.