Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 46/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 151a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 31 marca 2017 r. S. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie nieruchomości składającej się z trzech działek o numerach [...],[...],[...], położonych przy ul. [...] w K.. We wniosku, uzupełnionym w dniu 4 i 20 kwietnia 2017 r., określono planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, iż planowana budowa dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z trzema kondygnacjami nadziemnymi, z pomieszczeniami biurowymi w parterze, z podziemnym garażem o następujących parametrach:

- wysokość zabudowy: dla dachu płaskiego do 10,5 m lub do 12 m dla dachu wielospadowego,

- dla dachu wielospadowego okna połaciowe i lukarny,

- szerokość elewacji frontowej od ul. [...] do 14 m,

- wielkość powierzchni zabudowy do 40 %,

- powierzchnia biologicznie czynna min.20 %,

- zjazd z drogi publicznej - z ul. [...];

- odprowadzanie ścieków - do miejskiej sieci kanalizacyjnej;

- wody opadowe docelowo - do sieci kanalizacji deszczowej, tymczasowo na nieutwardzony teren;

- ogrzewanie z miejskiej sieci ciepłowniczej;

- zapotrzebowanie na energię - według warunków [...].

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku odwołania wniesionego przez M. K., która zarzuciła organowi I instancji wadliwe określenie obszaru analizowanego, decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. kolejny raz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K., właścicielka działki

nr [...], sąsiadującej z działkami nr [...] i [...] objętymi przedmiotową inwestycją, wnosząc o jej uchylenie w całości i podnosząc następujące zarzuty:

- błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i błędne stwierdzenie, że działka jest zlokalizowana przy drogach publicznych ul. [...] i [...], jako że przepisy ustawy posługują się terminem "dostęp"; poza tym faktycznie dostęp do nieruchomości jest możliwy tylko z ul. [...], dlatego też obszar analizowany nie powinien obejmować zachodniej części ul. [...],

- nieobjęcie obszarem analizowanym wschodniej części ul. [...], co dałoby właściwy obraz sytuacji,

- błędne wyliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy m.in. poprzez przyjęcie wielkości 35% (powinno być 30%),

- działki objęte planowaną inwestycją posiadają zjazd na ul. [...], zaś działki

nr [...] i [...], uwzględnione w analizie, stanowiące odniesienie dla wnioskowanej zabudowy, dostępne są z innej drogi publicznej; wielkość tych działek zdominowała parametry wyznaczone dla przyszłej inwestycji,

- nowa zabudowa winna być dopasowana do istniejącej na tym terenie zabudowy, tak aby został zachowany ład architektoniczny; wprowadzenie w zabudowę jednorodzinną zabudowy wielorodzinnej zaburzy ten ład,

- błędne określenie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 20% powierzchni działek,

- przy 17-metrowej szerokości działki nie zgadza się z określoną 14-metrową szerokością elewacji frontowej od strony ul. [...],

- niewłaściwe ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [...], którą wyznaczono na granicy z drogą publiczną,

- niejednolite określenie funkcji istniejącej zabudowy w załączniku graficznym

i w analizie,

- wysokość zabudowy przy dachu płaskim ustalona na 10 m, wbrew uzasadnieniu decyzji, nie jest zgodna z wnioskiem skarżącej. Strona nie wnosiła o jego obniżenie. Według wyliczeń strony średnia wysokość powinna wynosić 8 m, natomiast średnia wysokość przy dachu wielospadowym powinna wynosić 10 m a nie 12 m.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 59 – 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) dalej "ustawa" lub "u.p.z.p." ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja inwestycji polegająca na zmianie zagospodarowania terenu lub na zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przepisach art. 52 - 64 ustawy określono procedurę postępowania mającą na celu wydanie takiej decyzji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest łączne spełnienie pięciu warunków wyszczególnionych w tym przepisie: 1) planowany do realizacji obiekt musi być kontynuacją takich obiektów, które znajdują się w sąsiedztwie, 2) działka na której planuje się usytuować planowany budynek posiada dostęp do drogi publicznej, rozumiany zgodnie z art. 2 pkt.14 ustawy, 3) istnieją dostateczne warunki do zaopatrzenia nieruchomości w niezbędne media z zakresu infrastruktury technicznej, 4) teren na którym planowany jest do realizacji obiekt nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, 5/ zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, do których zalicza się w szczególności: Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne, ustawa o odpadach, Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o ochronie przyrody, ustawa o lasach, ustawa o drogach publicznych, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Prawo geodezyjne i kartograficzne itp.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił rodzaj zabudowy jako mieszkalno-usługowa, określając linie rozgraniczające teren inwestycji oraz obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. Wskaźnik zabudowy określono na 35%, a wielkość powierzchni biologicznie czynnej - min. 20% działki. Szerokość elewacji frontowej budynku ustalono na - do 14 m, wysokość max. do 12 m i w przedziale 6,5 m + 7,5 m do okapu dachu wielospadowego mierząc od poziomu terenu przy wejściu do budynku i max. do 10 m od najwyżej położonej krawędzi dachu lub attyki budynku dla dachu płaskiego, a dach płaski lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci - 45°. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wyniki analizy wskazują na możliwość ustalenia warunków zabudowy, ponieważ spełniony został wymóg zabudowy na sąsiedniej działce, jak również dostępu do drogi publicznej oraz wystarczalności istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu a projektowane zamierzenie jest zgodne z odrębnymi przepisami.

Ustalenie przez organ administracji, czy powyższe warunki faktycznie zostały spełnione, wymaga przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) dalej także: "rozporządzenie". Oznacza to, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy,

i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000,

a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nowa zabudowa potrzebuje tzw. "dobrego sąsiedztwa", czyli co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. A zatem granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Definiując warunek tzw. dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, ustawodawca wskazał, iż warunek ten dotyczy przede wszystkim funkcji,

a przy tożsamej funkcji planowana zabudowa może być zróżnicowana w zakresie gabarytów i architektury, jednakże ta zróżnicowana zabudowa nie może znacząco odbiegać od istniejącej. Jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Należy też podkreślić, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego, kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa.

Kolegium zwróciło uwagę, że inwestor wnosił o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. W zaskarżonej decyzji ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalno-usługowego, tj. wskazując jako rodzaj zabudowy (inwestycji) zabudowę mieszkalno-usługową. Natomiast w pkt 1 decyzji jako funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej. Organ II instancji zauważył, że rodzaj zabudowy mieszkaniowej określony w decyzji o warunkach zabudowy jest istotną cechą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy. Świadczy o tym zapis § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby bowiem określenie rodzaju zabudowy przez wskazanie, czy ma ona mieć charakter wielorodzinny lub jednorodzinny było pozbawione znaczenia, to nie byłoby potrzeby, by nakładać na organy wydające decyzje obowiązek stosowania takiego określenia. Nie można zatem ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu utożsamiać z określeniem rodzaju zabudowy, jako że w przepisach tych posłużono się odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", to nie mogło być intencją prawodawcy, by miały one jednakowe znaczenie. W myśl tych przepisów w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla wyznaczania tych granic. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając w § 3 ust. 2 rozporządzenia jedynie, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez "front działki", w myśl § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W ocenie Kolegium powyższy przepis ustala zasadę, w myśl której obszar analizowany należy wyznaczyć równomiernie wokół wszystkich granic terenu objętego wnioskiem, co z kolei powoduje, że granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. A zatem obszar analizowany powinien być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy działki będącej przedmiotem zainwestowania do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż

50 metrów. Obszar analizowany winien zatem stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy(w niektórych fragmentach) niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyczyna przyjęcia przez organ wielokrotności tego minimum. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki lub oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną. Kolegium zauważyło, iż w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały zakreślone tak, że praktycznie odległość od działki objętej inwestycją jest mniejsza od ustalonego minimum. Odległości granic wyznaczonego obszaru od granic przedmiotowej nieruchomości wg wyliczeń Kolegium to: 35 m wzdłuż ul. [...] w kierunku północnym (wschodnia część ul. [...]); 65 m wzdłuż ul. [...] w kierunku północnym (zachodnia część ul. [...]); 90 m wzdłuż ul. [...] w kierunku południowym (wschodnia część ul. [...]); 120 m wzdłuż ul. [...] w kierunku południowym (zachodnia część ul. [...]); w kierunku wschodnim – 30 m; w kierunku zachodnim - ok. 100 m. Z wyników przeprowadzonej analizy oraz uzasadnienia decyzji wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dominującą) z funkcjami uzupełniającymi oraz budynek usługowo- handlowy- dz. nr [...] i usługowo – biurowy - dz. nr [...] i [...]. Z analizy nie wynika, ażeby w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa wielorodzinna. W analizie (str. 3) przy opisie działki nr [...] wskazano, że jest ona zabudowana budynkiem "jednorodzinnym wielorodzinnym", ale z tego zapisu nie wynika faktyczny rodzaj zabudowy. Również brak określenia rodzaju zabudowy

na dz. nr [...]. Jednocześnie ani w wynikach analizy, ani w decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, jakimi przesłankami kierował się organ wyznaczając obszar analizowany. W kontekście ustalenia kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej dokładnego wyjaśnienia wymagają również przyczyny objęcia działki [...] i [...] granicami obszaru analizowanego. Znajdująca się w aktach sprawy analiza nie wyjaśnia przyjęcia kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze analizowanym a przede wszystkim nie podaje dokładnej szerokości frontu działek objętych inwestycją, dokładnej odległości granicy obszaru analizowanego od granic działki o nr [...] i [...], przyczyn wyznaczenia tych granic w sposób tak nierównomierny. Nie ustosunkowano się też do uwag wnoszonych przez odwołującą się i nie wyjaśniono też, w żaden sposób, braku podstaw do wyznaczenia obszaru analizowanego w innej wartości niż przyjęta. W ocenie Kolegium prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć.

Co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie w analizie opisano w sposób dostateczny zagospodarowanie na poszczególnych działkach w zakresie: wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości oraz geometrii dachów. Wg wyników analizy (zał. nr 2), co powtórzono w decyzji, ustalono wielkość powierzchni zabudowy maksymalnie do 35% powierzchni działek objętych inwestycją. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi wg organu 30%, a zróżnicowanie w tym obszarze powierzchni zabudowy uzasadnia jej wyznaczenie na poziomie do 35%. Biorąc pod uwagę, iż odwołująca się już na etapie postępowania wnosiła zastrzeżenia do sposobu obliczenia tego wskaźnika, w ocenie Kolegium, należało ten wskaźnik zobrazować dodatkowo usystematyzowanym zestawieniem tabelarycznym, co pozwoliłoby na weryfikację prawidłowości obliczenia średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym. Podobnie należałoby sporządzić zestawienie tabelaryczne dotyczące szerokości elewacji frontowej i wysokości istniejącej zabudowy z podaniem uzasadnienia przyjętego sposobu czy też metody obliczania średniej wartości tych parametrów, co dałoby Kolegium możliwość dokonania oceny prawidłowości ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczania obowiązujących linii zabudowy, nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron. W orzecznictwie podkreśla się, że linia zabudowy w rozumieniu cyt. rozporządzenia nie jest linią, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą być sytuowane w różnej odległości od linii zabudowy. Jest ona bowiem jedynie nieprzekraczalną granicą ale tylko od strony pasa drogowego. Nieprzekraczalna linia zabudowy będzie wyznaczała granicę dopuszczalnej zabudowy na działce, co w praktyce oznacza, że poza nią nie może znajdować się żaden fragment zabudowy. W przypadku obowiązującej linii zabudowy będziemy mieli do czynienia z linią wyznaczoną poprzez zabudowę znajdującą i się na sąsiednich działkach. Będzie ona zatem "przedłużeniem" istniejącej już zabudowy.

Linię zabudowy wyznacza się w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie organ podał, że linię zabudowy zarówno obowiązującą jak i nieprzekraczalną wyznaczono jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich. Z załączonej dokumentacji (zał. nr 3) nie wynika ażeby wyznaczona linia zabudowy od ul. [...] była "przedłużeniem" istniejącej już zabudowy.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie można zarzucić, że organ błędnie dokonał zapisu odnośnie dostępu działki do drogi publicznej. W pkt F4 decyzji stwierdzono, że działki objęte wnioskiem mają dostęp do drogi publicznej przy

ul. [...]. Należy przypomnieć, że pojęcie: "dostęp do drogi publicznej" jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć: "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W przedmiotowej sprawie przesłanka dostępu terenu do drogi publicznej jest spełniona, bowiem dostęp ten wynika z posiadania przez władającego przedmiotowymi nieruchomościami prawa własności oraz wieczystego użytkowania.

Pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. S. K., reprezentowana przez

r. pr. B. K., wniosła sprzeciw od ww. decyzji SKO w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie

art. 138 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji

w oparciu o ten przepis, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została uchylona

w oparciu o przepisy prawa materialnego, nie zaś procesowego, a zatem organ II instancji winien orzec w tym przypadku co do istoty sprawy. Rozwijając powyższy zarzut pełnomocnik Skarżącej wywiódł, iż organ odwoławczy może wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, w szczególności gdy: organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czynią sprawę niewyjaśnioną w całości (np. nie przeprowadził rozprawy w sytuacji, gdy przepisy prawa nakazują jej przeprowadzenie, naruszył prawo strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów lub na skutek błędu nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania), bądź w toku postępowania przed organem drugiej instancji dowody zebrane w pierwszej instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca, a zatem wydane rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa.

Dalej pełnomocnik skarżącej wskazuje, że poczynione przez organ I instancji ustalenia były prawidłowe. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały

w granicach maksymalnych ok. 187 i 200 m, co jest zgodne i spełniające warunki określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.,

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego.

Średnia powierzchnia zabudowy dla obszaru analizowanego wyniosła 30 % i w tymże zakresie organ również poczynił stosowne wyjaśnienia w oparciu o powołane wyżej rozporządzenie jak też w zakresie średniej wielkości szerokości elewacji frontowej budynków. Organ II instancji nie może organowi I instancji narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia, do czego zmierza zaskarżona decyzja. Uchylając decyzję organu I instancji, organ wyższego stopnia udziela swego rodzaju wskazówek, jakie okoliczności winne zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, natomiast nie może ze wskazówek tych czynić swego rodzaju narzucenia konkretnych działań. W ocenie skarżącej nie może ostać się narzucenie przez SKO organowi I instancji dodatkowego zobrazowania skarżącej M. K. w usystematyzowanym zastawieniu tabelarycznym prawidłowości obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, bowiem było to już szeroko wyjaśnione w pierwotnej decyzji. Zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją uchylającą decyzję Prezydenta Miasta K. w oparciu o niewłaściwą w jego ocenie interpretację przepisów prawa materialnego i mimo szerokich wyjaśnień w tymże zakresie dokonanych przez organ I instancji po raz wtóry sprawa pozostaje nierozstrzygnięta, co budzi poważne naruszenie zasad wynikających z KPA, a dotyczących sprawnego załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Tym bardziej należy mieć na względzie, a co podkreślał organ I instancji, że decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] roku nie przesądza o lokalizacji obiektu i ilości lokali w projektowanym budynku, która uzależniona będzie przede wszystkim od spełnienia przepisów obowiązującego prawa, a wszelkie sporne kwestie dotyczące usytuowania i rozwiązań projektowych budynku, a także odległości względem sąsiednich działek i budynków badane będą na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę, a zatem zajmowanie się powyższym na tymże etapie jest przedwczesne i nie znajdujące odzwierciedlenia w przepisach prawa.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.").

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935, dalej jako "ustawa nowelizująca"), na podstawie której w dziale III P.p.s.a. po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dalej: "K.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika zatem,

że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie zaś z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej.

Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził,

że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w związku z czym zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie

art. 151a § 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, konieczne jest ponowne rozpatrzenie przez organ I instancji sprawy, w zakresie uzasadnienia wykazywanej kontynuacji funkcji, rodzaju zabudowy oraz parametrów i wskaźników istniejących w obszarze analizowanym. Wskazać należy, że podjęcie tego rodzaju czynności przez organ odwoławczy uchybiałoby regule dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Nie sposób bowiem uznać, aby sprawa była uprzednio, co do meritum, rozpoznawana przez organ I instancji w kontekście zgromadzenia stosownego materiału dowodowego (w szczególności wykazania prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej), jak i rozpatrzenia sprawy w jej kluczowych aspektach (brak wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierował się organ wyznaczając obszar analizowany, przyjęcia kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze analizowanym, podania dokładnej szerokości frontu działek objętych inwestycją i odległości granicy obszaru analizowanego od granic działek nr [...] i [...]). Powyższe uchybia normom zawartym w art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo wskazano też, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.