Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 497/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 128, art. 132
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 472/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr SKO-ŚR-4184/189/2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. K. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu "naruszenie przepisów w tym art.17 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jako innej osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z związku z treścią : art.128 i art. 132 k.r.o. w których czytamy, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje także w sytuacji gdy osoba w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami."

Skarżący wskazał również, że jego zdaniem niewłaściwym jest, iż organy nie wyjaśniając dostatecznie sprawy kierując się oportunistycznie interpretacją literalną przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych upierają się przy odmowie przyznania takiego świadczenia osobie która ze względów faktycznych podnoszonych wielokrotnie w odwołaniach kierowanych do organów podjęła się opieki nad członkiem swojej rodziny dokładnie rzecz biorąc swoją wstępną w linii prostej - z powodów odpowiadających treści powołanego art 132 k.r.o. tj. niemożliwości co również ustaliły poniekąd organy w toku postępowania uzyskania takiej pomocy na czas od innych żyjących członków rodziny. Skarżący wskazywał na takie okoliczności jak faktyczny brak kontaktu z rodziną skłóconą z obecnie już zmarłą Panią M., brak ich adresów jak również fizyczny brak możliwości opiekowania się babcią przez jego matkę.

Skarżący wskazał, że organy nie pokusiły się nawet o wyjaśnienie faktów, iż z racji w/w sytuacji rodzinnej bez pomocy Skarżącego jego babcia pozostałaby bez opieki. Skarżący zwracał uwagę, iż treść powołanego przepisu była już kwestionowana w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 21 października.2014 r. sygn. akt. K 38/13 (Dz.U. poz. 1443). Strona skarżąca stanęła również na stanowisku, że takie zastosowanie w/w przepisu ustawy nie uwzględniające celu ustawy jest sprzeczne z treścią art 32 Konstytucji RP gdzie czytamy: wszyscy powinniśmy być równi wobec prawa.

Z uwagi na powyższe Skarżący ponowił również zarzuty dotyczące art . 7 k.p.a i art . 7a k.p.a. - poprzez nie uwzględnienie słusznego interesu obywatela gdyż dla organów nie miały jak dotąd znaczenie fakty, że Skarżący jako jedyny podjął się wykonywania swoich obowiązków wynikających z więzi rodzinnych wobec babci i jako jedyny poświęcił swój czas i możliwość zarobkowania na pomoc osobie wymagającej takiej pomocy.

W związku z powyższym Skarżący podnosił, że naruszono także zasady ogólne jak: art. 8 k.p.a. czy art. 10 k.p.a. gdyż w obecnej sytuacji w znaczny sposób ograniczony został dostęp do dokumentów toczącego się postępowania, dlatego też tym bardziej organy powinny zmierzać do jak najrozsądniejszego załatwiania spraw a nie mnożyć je w nieskończoność.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Spór w sprawie dotyczył możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną jej wnukowi. Organy obu instancji odmówiły przyznania tego świadczenia Skarżącemu bowiem ustaliły, że osoba wymagająca opieki ma dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżący wywodził, że z uwagi na uwarunkowania rodzinne wyłącznie on mógł sprawować opiekę nad J.M., bowiem z częścią jej dzieci nie było kontaktu, zaś jego matka z uwagi na pracę zawodową nie mogła zajmować się swoją matką.

Organy ustaliły, że w rodzinie wymagającej opieki J. M. są osoby zobowiązane alimentacyjnie w kolejności bliższej, aniżeli Skarżący. Jest to siedmioro dzieci J.M. Spośród nich tylko jedna – H. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało nadto, że ma świadomość, iż art. 17 ust. 1a u.ś.r. należy tak interpretować, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane, gdy co prawda są osoby zobowiązane do alimentacji bliżej spokrewnione w stosunku do wymagającej opieki od wnioskodawcy, ale osoby te obiektywnie nie mogą świadczyć pomocy, przy czym należy brać pod uwagę także różne formy alimentacji, takie jak dostarczanie chociażby środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki.

Kolegium przywołało obszernie orzecznictwo sądów i Trybunału Konstytucyjnego akcentując, że w sprawie nie wykazano, aby alimentacja ze strony siedmiorga dzieci (za wyjątkiem H. M.) względem J. M. była ograniczona. Oznacza to zatem, że do zapewnienia opieki względem matki zobowiązane są te osoby, gdyż ich pokrewieństwo jest bliższe niż Skarżącego. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przypomina w pierwszej kolejności, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Sąd kasacyjny rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w ramach podniesionych zarzutów, przy czym przepisy art. 174 pkt 1 i 2 wymagają odpowiedniego ich sformułowania. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wymagane jest wskazanie na czym polegała błędna wykładnia z jednoczesnym wskazaniem wykładni prawidłowej w ocenie skarżącego kasacyjnie. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne wskazanie jakie przepisy p.p.s.a naruszył Sąd pierwszej instancji kontrolując prawidłowość postępowania przed organami. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów k.p.a. a jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie odpowiada ustawowym wymogom. Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów k.p.a. to jest art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 10 k.p.a. bez powiązania naruszenia tych przepisów z jakimkolwiek przepisem p.p.s.a. co oznacza, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Odniesienie się do tych zarzutów wymaga jednak w niniejsze sprawie uprzedniego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż jego wykładnia determinuje zakresie postępowania dowodowego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.

Skarżący jest osobą, która spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2220 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej "u.ś.r."),nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na nim obowiązek alimentacyjny, albowiem jest zstępnym osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako wnuk, nie jest jednak spokrewniony z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niego zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają w związku z tą kwestią.

Na gruncie k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej może podlegać weryfikacji z punktu widzenia dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej, ich zastosowanie w niniejszej sprawie nie prowadzi jednak do podważenia wyniku wykładni językowej.

Analizowana regulacja nie budzi wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność, k.r.o. przewiduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Należy przy tym zwrócić uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki. Przepis art. 132 k.r.o. jest przepisem Tytułu II, Działu III k.r.o., dotyczącego obowiązku alimentacyjnego. W art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje ten obowiązek jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym go do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci, nie ma zatem podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jego obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania).

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają również względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji materialnej i społecznej ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa względem rodzin. Co do zasady wnuki nie zostały bowiem wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przyjęciu takiej wykładni nie sprzeciwia się również zasada równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sąd kasacyjny zwraca uwagę w tym miejscu, że Skarżący nie wyjaśnił w skardze kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie zasady równości w jego przypadku.

Konkludując należy wskazać, że jakkolwiek celem unormowań art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, to jednak dalszym krewnym świadczenie to przysługuje wyłącznie wtedy gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z powodu obiektywnie istniejących przeszkód, uczynić zadość swojemu obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 marca 2022 r. I OSK 1622/21).

W świetle przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy za niezasadne.

Skarżący uzasadniając powyższe zarzuty powoływał się jedynie na rzekome konflikty rodzinne jak również na brak możliwości sprawowania opieki nad J.M.przez jej córkę a jego matkę, M. S. Konflikty rodzinne czy też prowadzenie przez matkę Skarżącego działalności zarobkowej nie mogą być uznane za obiektywne przyczyny uniemożliwiające zadośćuczynienie obowiązkom alimentacyjnym dzieci wobec matki.

W świetle przedstawionej wyżej wykładni Sąd pierwszej instancji nie naruszył ani przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, bowiem w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że zstępni J. M. nie mogą uczynić zadość ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu, a w konsekwencji brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).