Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1243/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 27 , art 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr II/22/2018 Rady Gminy Chełmiec w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec V" w Gminie Chełmiec I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Chełmiec na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr 11/22/2018 Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 listopada 018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności: art. 17 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm) poprzez nieprzeprowadzenie ustawowo określonych czynności procedury planistycznej związanej ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim samym trybie w jakim był uchwalany plan miejscowy. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w wyniku przeprowadzonej oceny nadzorczej zaskarżonej uchwały strona skarżąca stwierdziła, iż uchwała została podjęta z naruszeniem trybu sporządzania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą nr 11/22/2018 Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 listopada 2018 r. dokonano zmiany uchwały Nr XLI/816/2018 Rady Gminy Chełmiec z dnia 8 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec V" w Gminie Chełmiec, obejmującą działkę nr 62 położoną w Paszynie. Jak wynika z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały "Zmianę planu sporządzono w oparciu o uchwałę Rady Gminy Chełmiec Nr 11/19/2018 z dnia 26 listopada 2018 r. " Uchwała ta została podjęta w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec" w Gminie Chełmiec. Zatem uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego i uchwałę dotycząca uchwalenia przedmiotowego planu podjęto na tej samej sesji Rady Gminy Chełmiec. Nie przeprowadzono tym samym procedury planistycznej, o której mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpić musi bowiem w takim samym trybie, w jakim plan jest uchwalany (art. 27 wzmiankowanej ustawy). Dalej przywołano art. 17 ustawy wskazując, że procedura planistyczna określona w tym przepisie odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

W związku z powyższym nieprzeprowadzenie powyższych czynności procedury planistycznej, które wymienia ww. ustawa stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Także w świetle przepisu art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 tej ustawy, trybu postępowania jak przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pominięcie tych czynności stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmiany planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 wzmiankowanego aktu prawnego. Nie ma bowiem podstaw prawnych do pominięcia wymaganego trybu, bez względu na rodzaj i zakres zmian. Wszystko co powyżej podniesiono, w ocenie strony skarżącej uzasadnia pogląd, iż uchwała Nr 11/22/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec V" w Gminie Chełmiec została uchwalona w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chełmiec wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała dotyczyła wyłącznie sprostowania oczywistego błędu komputerowego powstałego przy wkreślaniu granicy opracowania na części graficznej zmiany planu. Błąd polegał na tym, że granica opracowania została częściowo rozszerzona poza granice opracowania wskazane w uchwale Rady Gminy Chełmiec planu, Nr XXIV/459/2016 z dnia 6 grudnia 2016r. w sprawie przystąpienia do zmiany planu, zmienionej uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr XXVIII/553/2017 z dnia 16.03.2017 r. W kwestii formy sprostowanie tego błędu rozmawiano wstępnie z Wydziałem Prawnym i Nadzoru, następnie z Kierownikiem Oddziału Gospodarki Przestrzennej Wydziału Infrastruktury Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, który wskazał, iż właściwą formą będzie podjęcie przez Radę Gminy uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu i na tej samej sesji przyjęcie uchwały, określającej nowe, właściwe brzmienie załącznika graficznego nr 3 (działka nr 62 w Paszynie). Taki sposób sprostowania jest właściwy albowiem procedura planistyczna dot. zmiany przeznaczenia działki nr 62 w Paszynie została przeprowadzona prawidłowo - obejmowała teren określony w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu z jego małym poszerzeniem. Projekt zmiany planu uzyskał wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Był wyłożony do publicznego wglądu w niepomniejszonym zakresie. Nikt nie złożył uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany planu.

Równocześnie zaznaczono, że Wójt Gminy Chełmiec planował dokonać tego sprostowania poprzez obwieszczenie w Dzienniku Urzędowym Wojew. Małopolskiego, jednak w porozumieniu z Oddziałem Gospodarki Przestrzennej przyjęto ustalony z Kierownictwem tego oddziału sposób sprostowania błędu uchwałą Rady Gminy bez przeprowadzenia całej procedury planistycznej, ponieważ taka procedura była już przeprowadzona i tak uczyniono. Rada Gminy Chełmiec uchwałą Nr 11/22/2018 z dnia 26 listopada 2018r. w dokonała sprostowania zakresu opracowania poprzez przyjęcie załącznika graficznego w nowym, właściwym brzmieniu.

Z niezrozumiałych powodów, pomimo przyjęcia sposobu sprostowania błędu uchwałą Rady Gminy w porozumieniu ze Służbami działającymi w imieniu Wojewody Małopolskiego, Wojewoda Małopolski skarży tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Taki sposób postępowania jest zadziwiający, zupełnie niezrozumiały i budzący kontrowersje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 grudnia 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.)–określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Skarga jest uzasadniona w całości.

Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej skargi mają dwa przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) tj. art. 27 zgodnie z którym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany oraz art. 28 ust. 1, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Jak wynika z przedłożonych sądowi akt planistycznych, w niniejszej sprawie Rada Gminy Chełmiec w tym samym dniu, na jednej sesji rady podjęła kolejno dwie uchwały: pierwszą - nr II/19/2018 z dnia 26 listopada 2018 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec V" w Gminie Chełmiec oraz drugą nr II/22/2018 z dnia 26 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec V" w Gminie Chełmiec.

Tym samym pominięta została w całości procedura planistyczna opisana w art. 17 u.p.z.p., co w oczywisty sposób stanowi o istotnym tryby sporządzania zmiany planu miejscowego. Gmina Chełmiec wyjaśnia w odpowiedzi na skargę, że zmiana ta dotyczyła wyłącznie sprostowania błędu komputerowego powstałego przy wykreślaniu granicy opracowania na części graficznej zmiany planu, tj. poszerzenia granic opracowania w stosunku do granic przyjętych uchwała z dnia 6 grudnia 2016 r. nr XXIV/459/2016 w sprawie przystąpienia do zmiany planu zmienionej uchwała Rady Gminy Chełmiec nr XXVIII/553/2017 z dnia 16 marca 2017 r.

Okoliczności te nie mają jednak żadnego znaczenia.

Uchwała nr XLI/816/2018 Rady Gminy Chełmiec z dnia 8 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec V" w Gminie Chełmiec została bowiem ogłoszona w dzienniku urzędowym Wojewody Małopolskiego (Małop. z 2018 r. poz. 2171; zm.: Małop. z 2018 r. poz. 8102) i stała się obowiązującym źródłem prawa (aktem prawa miejscowego).

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 i 4 ust. 1, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Po myśli zaś art. 13 pkt. 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Ustawa ta przewiduje co prawda w art. 17 ust. 1 możliwość sprostowania błędu w ogłoszonym tekście aktu prawnego w formie obwieszczenia, jednak sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego.

Także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje żądnej formy "sprostowania" błędów, które powstały w toku procedury planistycznej i doprowadziły do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o innej treści niż pierwotnie zamierzona. W tej sytuacji rada gminy nie ma innego sposobu zmiany planu, jak tylko ponowienie procedury planistycznej. Zaniechanie to skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania zmiany planu miejscowego, a w konsekwencji stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. I wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 480 zł składa się kwota tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).