Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2450/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 1, art. 142, art. 144, art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 178/14 w sprawie ze skargi L.G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 178/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L. G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone jego decyzją z dnia 2 lutego 2012 r. w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Gdańsku przy ul. E., oznaczoną, jako działka nr [...].

Na powyższe postanowienie pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. skarżący wniósł zażalenie.

Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu w/w zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., Nr 267), zwanej dalej "k.p.a.", stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż w kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto zasadę, że zaskarżeniu podlegają jedynie te rozstrzygnięcia formalne, które hamują bieg postępowania wznowieniowego. Stąd brak przepisu dopuszczającego zażalenie na postanowienie o wznowieniu postępowania, wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Niedopuszczalność zażalenia wynika z art. 141 § 1 k.p.a., który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi.

Skargę na powyższe postanowienie złożył L. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które zdaniem skarżącego, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał, że art. 149 ust. 4 k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia zażalenia, na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, zatem za dopuszczalne uznać należy także zaskarżenie postanowienia o wznowieniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym. (art. 144 k.p.a.).

Wydane postanowienie nie narusza art. 134 k.p.a., bowiem na postanowienie o wznowieniu postępowania nie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania.

Sąd wskazał, że z treści art. 149 § 3 k.p.a., wynika, że zażalenie przysługuje stronie jedynie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Brak jest, wobec treści art. 141 § 1 k.p.a., podstaw do uznania, by stronie mogło przysługiwać prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o wznowieniu w drodze analogii. Natomiast zarzut naruszenia prawa przez niezasadne wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przez organ strona będzie mogła podnieść w odwołaniu od decyzji wydanej w wyniku wznowionego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Stanowisko takie wyrażono m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. IV SA/Wa 1226/08 (Lex nr 1095936) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2007 r. sygn. II SA/Op 341/07 (Lex nr 419011).

Dlatego też w ocenie Sądu I instancji wniesienie zażalenia było niedopuszczalne i słusznie skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia z art. 134 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a."oddalił skargę, jako niezasadną.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, jak też zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 134 w zbiegu z art. 144 w związku z art. 141 § 1 w zbiegu z art 149 § 1 i 3 k.p.a., podlegające na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu zażaleniowym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia (art. 134 kpa), w sytuacji, gdy zażalenie to złożone zostało na postanowienie organu pierwszej instancji wznawiające postępowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści przepisu art. 141 § 1 k.p.a., wynika jednoznacznie, iż zażalenie można złożyć tylko na postanowienie wydane w toku postępowania, tj. tylko w takiej sytuacji, gdy postępowanie już zostało wszczęte (z urzędu lub na wniosek) i dlatego należy przyjąć, iż regulacją prawną zawartą w tym przepisie, nie są objęte takie sytuacje, gdy postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte lub zostało ostatecznie zakończone, a także takie sytuacje, gdy nie wznowiono jeszcze zakończonego ostatecznie postępowania. Wywodzono, że prawidłowa wykładnia tego przepisu, prowadzić winna zatem do konkluzji, iż postanowienie o wznowieniu postępowania, jako że nie jest postanowieniem wydanym w toku postępowania nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 141 § 1 k.p.a.

Wskazano, że w art. 144 k.p.a. podano, iż w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdziale 11) do zażaleń mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, co oznacza, iż przepis ten odnosić należy, zarówno do postanowień nie wydanych w toku postępowania (np. wznawiających postępowanie), jak i do zasad regulujących kwestię składania odwołań (np. co do terminu złożenia odwołania).

Stwierdzono, że błędność stanowiska Sądu I instancji wynika przede wszystkim z dokonanej przez ten Sąd błędnej wykładni art. 141 § 1 k.p.a., iż postanowienie o wznowieniu postępowania jest tym postanowieniem, o którym mowa jest w tym przepisie, gdy tymczasem - zaskarżone postanowienie - było postanowieniem nie wydanym w toku postępowania, lecz je wszczynającym; zatem było postanowieniem, o którym mowa w art. 144 k.p.a.

Wywodzono, że z powodu błędnej wykładni art. 141 § 1 k.p.a., Sąd I instancji przyjął także błędnie, iż brak jest w sprawie analogii prawnej między wznowieniem postępowania a odmową wznowienia postępowania, albowiem, jeżeli na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania stronie przysługuje zażalenie (bo tak kodeks stanowi), a w odniesieniu do postanowienia o wznowieniu postępowania stosować należy odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (zgodnie z art. 144 k.p.a.), to występuje analogia sytuacji prawnej strony.

Wskazano, że Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni art. 141 § 1 k.p.a., w związku z art. 149 § 1 i 3 k.p.a., dokonał także błędnej wykładni art. 134 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a., poprzez nieuprawnione w tej sytuacji uznanie, iż Wojewoda Pomorski w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r. prawidłowo zastosował przepis art. 134 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a., co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył rozstrzygnięcia zagadnienia, czy na postanowienie o wznowieniu postępowania służy zażalenie, jak wywodziła strona skarżąca kasacyjnie, czy też na orzeczenie to zażalenie nie przysługuje, jak twierdził organ.

Należało zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji, że na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania nie służy zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu, przewidującego możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania. Przepis art. 149 § 3 k.p.a., stanowi natomiast, że zażalenie przysługuje stronie jedynie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie zachodzą podstawy do uznania, - wobec treści art. 141 § 1 k.p.a. - by stronie mogło przysługiwać prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o wznowieniu w drodze analogii. Słusznie też Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że zarzut naruszenia prawa przez niezasadne wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przez organ strona będzie mogła podnieść w odwołaniu od decyzji wydanej w wyniku wznowionego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji.

Nie jest słuszne stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepis art. 141 § 1 k.p.a., stanowiący o tym, iż - na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi - nie dotyczy postanowienia o wznowieniu postępowania, jako orzeczenia niewydanego w toku postępowania i do tego postanowienia ma zastosowanie przepis art. 144 k.p.a., stanowiący, że - w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca w art. 149 § 3 k.p.a., przewidział zażalenie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a więc na orzeczenie, które poprzedza tok procesu, tak samo, jak postanowienie o wznowieniu postępowania. Gdyby więc przewidywał możliwość zaskarżenia tego postanowienia, to tak samo jak w przypadku postanowienia o odmowie wznowienia postępowania wskazałby wyraźnie możliwość jego zaskarżenia.

Chybiony jest też pogląd o występującej analogii prawnej między wznowieniem postępowania a odmową wznowienia postępowania, ze względu na fakt zaskarżalności postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i stosowania wobec postanowienia o wznowieniu postępowania odpowiednio przepisów dotyczących odwołań, zgodnie z art. 144 k.p.a. Pomijając już okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie wykazano zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jaki fakt ten miałby wpływ na wynik sprawy, skoro omawiana problematyka ma charakter instytucji procesowej, to trzeba przede wszystkim stwierdzić, że błędny jest wywód o stosowaniu przepisu art. 144 k.p.a., do postanowienia o wznowieniu postępowania. Problematyka możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wydane w ramach instytucji wznowienia postępowania, zastała wyczerpująco uregulowana w przepisie art. 149 k.p.a. i dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw do szukania możliwości zaskarżenia postanowienia uregulowanego tym przepisem w drodze innej niż przewiduje to art. 149 § 4 k.p.a. Trzeba też pamiętać, że instytucja odwołania dotyczy możliwości zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji, a więc aktów, które załatwiają sprawę, co do jej istoty. Tymczasem wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, w której było już wydane ostateczne rozstrzygniecie – decyzja lub postanowienie - na które przysługuje zażalenie. W doktrynie i judykaturze panuje pełna zgodność poglądów, co do tego, iż właściwy organ nie może przed wznowieniem postępowania badać wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania. określonych w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest więc wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie, co do przyczyn wznowienia postępowania.

Z powyższych przyczyn należało uznać, że zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 i 3 k.p.a., nie był zasadny, a konsekwencją powyższego jest niezasadność zarzutów naruszenia przepisów art. 134 w zbiegu z art. 144 w związku z art. 141 § 1k.p.a., które zostały prawidłowo zastosowane przez organ, co w sposób prawidłowy zostało poddane kontroli przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.