Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2312/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par 4, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 410/12 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. nr LXXVII/2422/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] z siedzibą w Warszawie kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 410/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.D.T. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [..] czerwca 2006 r. nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu D.P..

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

T.D.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [..] czerwca 2006 r., nr [..], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu D.P. w części obejmującej w § 42 pkt 2 lit. b wyrazy "minimalna - 27 m", w § 42 pkt 2 lit. c wyrazy "minimalny - 4,7", w § 42 pkt 2 lit. d wyrazy "i (17 KUD)" oraz na rysunku planu - w części obowiązującej linii zabudowy terenu [..] na działce ew. nr [..] z obrębu [..].

Uzasadniając złożoną skargę, skarżący wskazał, że jest właścicielem działek nr ew. [..] i [..] z obrębu [..], położonych w W. pomiędzy ul. [..] a ul. [..], a jego nieruchomość sąsiaduje od północy z należącą do m. st. Warszawy działką nr ew.[..]. Podniósł, że celem nabycia w 2003 r. tych działek było wybudowanie siedziby, tj. realizacja celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Decyzją z dnia [..] listopada 2005 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił lokalizację dla tej inwestycji. Zanim jednak skarżący przygotował projekt budowlany i złożył wniosek o pozwolenie na budowę tej inwestycji na podstawie powyższej decyzji, wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu D.P., uchwalony zaskarżoną uchwałą Rady m. st. Warszawy z dnia [..] czerwca 2006 r.

Na rysunku planu nieruchomość skarżącego oznaczono jako [..] i przeznaczono w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały na cele "zabudowy z funkcjami mieszanymi o charakterze śródmiejskim, o dużej intensywności, w tym: - usługi kultury typu kino, teatr, galerie, sale wystawowe; - usługi turystyki: hotele, biura podróży, - usługi gastronomii oraz handlu".

W ustaleniach szczegółowych dla terenu [..], w § 42 uchwały, zapisano:

1) przeznaczenie terenu: przeznaczenie podstawowe - usługi ponadlokalne o charakterze mieszanym (Uc) - handel, gastronomia, usługi, biura, administracja, hotele, mieszkania.

2) zasady kształtowania zabudowy:

b) wysokość zabudowy minimalna - 27 m, maksymalna - 70 m;

c) wskaźnik intensywności zabudowy minimalny - 4,7, maksymalny - 12,4;

d) linie zabudowy obowiązujące w pierzei ul. [..] oraz nowoprojektowanych ul. [..] (4 KUZ) i (17 KUD) oraz częściowo ul. [..] (16 KUD), pozostałe nieprzekraczalne (zgodnie z rysunkiem planu);

f) ustala się lokalizację dominanty architektonicznej w północnej części terenu, na osi najazdu ul. [..] z centrum miasta.

Na rysunku planu wprowadzono obowiązującą linię zabudowy północnej strony terenu [..], przebiegającą po terenie działki ew. nr [..], wchodzącą w skład ul. [..] (17 KUD). Linię zabudowy ustalono w taki sposób, że fragment działki ew. nr [..] o pow. ok. 100 m2, pomiędzy jej granicą z działką ew. nr [..], a obowiązującą linią zabudowy znalazł się na terenie budowlanym kwartału [..].

Przedstawiając analizę ustaleń planu, sporządzoną przez uprawnionego architekta, skarżący wykazał, że pomimo przeznaczenia terenu [..] w planie miejscowym na cele budowlane, nie ma możliwości zrealizowania tego przeznaczenia i uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalona w planie obowiązująca linia zabudowy, parametr minimalnej wysokości oraz wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy, nie mogą bowiem zostać zastosowane łącznie przy projektowaniu zabudowy zgodnie z przepisami planu. Spełnienie bowiem warunku zgodności z planem powoduje naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Skarżący wskazał, że przed uchwaleniem planu rejonu D.P., na sąsiednim terenie po drugiej stronie ul. [..], istniały już wysokie budynki mieszkalne, usytuowane w taki sposób, że zabudowa o minimalnej wysokości ustalonej w planie dla terenu [..], powoduje zacienianie części istniejących lokali mieszkalnych w tych budynkach. Próby odsunięcia projektowanych obiektów od ulicy [..] lub ich zmniejszenia, powodują niezgodność z obowiązującą linią zabudowy oraz z minimalną intensywnością określoną w planie.

Do skargi dołączono dokumenty otrzymane z Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, z których wynika, że nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę na nieruchomości skarżącego, ze względu na niezgodność z planem miejscowym, a organ administracji nie wyraża zgody na odstępstwo od przepisów.

Tym samym, w ocenie skarżącego, realizacja jego uprawnień do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem wymagałaby zatem nabycia działki nr ew.[..], której właścicielem jest m.st. Warszawa i która objęta jest roszczeniem dekretowym oraz doprowadzenia do likwidacji części nowopowstałej (niedługo przed uchwaleniem planu) zabudowy przy ul. [..]. Oba te warunki są jednak w świetle prawa niemożliwe do spełnienia.

Ponadto zdaniem skarżącego z rysunków sporządzonych przez uprawnionego architekta, a także z rysunku planu wynika, że obowiązująca linia zabudowy terenu [..] nie stanowi kontynuacji istniejącej linii zabudowy południowej strony ul. [..]. Wybudowany bowiem przed uchwaleniem planu budynek na rogu ul. [..] i [..] jest odsunięty względem tej linii w głąb kwartału o 4 m. Skarżący podniósł również, że północna linia zabudowy terenu [..] jest niezgodna z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), gdyż jej zastosowanie wymagałoby usytuowania zabudowy w odległości mniejszej niż 6 m od jezdni drogi gminnej. Powyższe wskazuje, w ocenie skarżącego, na zupełną przypadkowość usytuowania w planie obowiązującej linii zabudowy na terenie [..]. Do skargi załączono także opinię urbanistyczną głównego projektanta planu, w której wskazano, że ład przestrzenny obszaru wymaga kontynuacji na terenie [..] linii zabudowy istniejącej na dalszym odcinku ul. [..], a zatem odsunięcia projektowanych obiektów od linii zabudowy ustalonej w planie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że skarżący nie wezwał prawidłowo organu do usunięcia naruszenia prawa, gdyż w piśmie z dnia 14 grudnia 2011 r. podał jedynie ogólnikowe, a nie szczegółowe zarzuty wobec planu, a ewentualnie o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, że całość zapisów planu dotycząca tego terenu zmierza do takiego ukształtowania zabudowy, która byłaby z jednej strony nawiązaniem do istniejącej zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic [..] i [..] - z dostępnymi z poziomu przyziemia usługami, z drugiej strony stanowiła "prestiżowy budynek" z ukształtowaną od strony centrum miasta dominantą architektoniczną. Przyjęte w planie wskaźniki intensywności zabudowy oraz parametry zabudowy ustalone zostały właśnie z uwzględnieniem owych walorów kompozycyjno-estetycznych.

Zdaniem organu powyższe zagospodarowanie terenu, zgodne z dążeniem do zachowania ładu przestrzennego, nie może być kwalifikowane jako naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na plan powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, które jednak nie występuje, gdy organ działa w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Tym samym w niniejszej sprawie nie zachodzi ani naruszenie obowiązującego porządku prawnego, ani naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Organ wskazał, że dokonane przez skarżącego obliczenia nasłonecznienia sąsiednich budynków nie mogą być uznane jako ostateczne i jedynie wiążące. Przyjęte parametry wyjściowe tj. usytuowanie planowanego budynku na działce stanowią tylko jedną z możliwości. Istniejący bowiem w kwartale [..] budynek, w stosunku do którego dokonano wyliczeń, położony jest po wschodniej stronie terenu [..], od której to strony plan nie przewidział obowiązujących linii zabudowy. Od strony ulicy 16 KUD plan wprowadził tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy, która w świetle § 2 ust.1 pkt 11 uchwały oznacza najmniejszą dopuszczalną odległość najbliższej zewnętrznej ściany budynku od ulicy, ciągu pieszego, terenu zieleni, z pominięciem balkonów, loggi wystających poza obręb budynku nie więcej niż 1 m. Od strony zatem ulicy [..], gdzie usytuowane są budynki stanowiące punkt odniesienia przy pomiarach nasłonecznienia, nie ma obowiązku sytuowania zabudowy w ściśle określonej rysunkiem planu linii rozgraniczającej. W przeciwieństwie do obowiązującej linii zabudowy obiekty budowlane nie muszą do linii nieprzekraczalnej przylegać, lecz mogą być dowolnie rozmieszczone w obrębie ograniczonego przez nią obszaru, oczywiście z uwzględnieniem innych ograniczeń wynikających z ustaleń planu.

Odnosząc się natomiast do określonych w planie, a kwestionowanych przez skarżącego obowiązujących linii zabudowy organ wskazał, iż stanowią one niejako naturalną konsekwencję konieczności uporządkowania zabudowy śródmiejskiej i wytworzenia pierzei, głównie wzdłuż ul. [..]. Podobnym celom służy wprowadzenie linii obowiązującej zabudowy od strony projektowanej ulicy 17 KUD, od której to strony, jak określa to plan "na osi najazdu ul. [..] z centrum miasta" ustalona została dominanta architektoniczna. Dążenie do realizacji ładu przestrzennego możliwe było zatem w takich uwarunkowaniach jedynie poprzez lokalizację projektowanego budynku na przedłużeniu linii zabudowy istniejącej wzdłuż południowej pierzei ulicy [..]. Podnoszony przez skarżącego zarzut, iż realizacja zabudowy nie będzie możliwa zgodnie z przepisami technicznymi, powołując się na minimalne odległości od drogi publicznej, organ uznał za nieuzasadniony. Zauważył, że po pierwsze, art. 43 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje przeznaczenia w planie terenu na drogę publiczną, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, istnieje możliwość odstępstwa od wymaganych minimalnych odległości, za zgodą zarządcy drogi.

Organ zauważył również, że nie można oczekiwać od planu, iż będzie on dokonywał ustaleń przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określał sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy tylko w odniesieniu do stanu własności.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2012 r. skarżący wskazał, że pismem z dnia 14 grudnia 2011 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa indywidualizując uchwałę naruszającą jego interes prawny, część obszaru planu, co do której kwestionuje zgodność z prawem uchwały oraz zakres przedmiotowy (parametry). Tym samy wniosek o odrzucenie skargi jest niezasadny.

Odnosząc się natomiast do argumentacji organu skarżący stwierdził, że wszystkie swoje zarzuty wobec zaskarżonej uchwały poparł dowodami w postaci analiz architektonicznych i wyliczeń odległości, wskaźników i parametrów zabudowy, wykonanych przez uprawnionego architekta. Tymczasem organ pomimo zaprzeczania wynikom tych analiz, nie przedstawił żadnej argumentacji merytorycznej na rzecz swojego stanowiska, poza słowną polemiką z zarzutami skargi.

Powołując się na załączoną do pisma procesowego analizę graficzną ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wskazał, że przy łącznym zastosowaniu wskazanych w planie: parametru minimalnej wysokości zabudowy 27 m, wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy 4,7 oraz nakazu zachowania obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [..], zagospodarowanie terenu [..] jest niewykonalne. Powyższe skutkuje bezpośrednim i realnym naruszeniem interesu prawnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości, przez pozbawienie go prawa zabudowy w sposób bezprawny, a ponadto nieuzasadniony potrzebami publicznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zdaniem sądu pierwszej instancji, skarżący nie wykazał w jaki sposób jego interes prawny lub uprawnienie związane z własnością nieruchomości zostały naruszone zaskarżonym aktem. Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie oceniał uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przewidywane przez skarżącego skutki realizacji tej uchwały. Zarzut naruszenia wymagań ładu przestrzennego, poprzez ustalenie minimalnej wysokości zabudowy na poziomie 27 m i minimalnego wskaźnika gęstości zabudowy na poziomie 4,7 nie znalazł uznania sądu, gdyż w jego ocenie zakwestionowane przez skarżącego parametry są właściwe dla proponowanej w planie funkcji zabudowy, tj. zabudowy mieszkaniowej o dużej intensywności o charakterze śródmiejskim wraz z usługami ponadlokalnymi - handlem, gastronomią, administracją, hotelami, której skarżący nie kwestionował. Zdaniem sądu błędne jest zatem twierdzenie skarżącego, że wobec faktu, iż w sąsiedztwie jest już wysoka zabudowa osiągnięcie minimalnego wskaźnika gęstości zabudowy nie będzie możliwe z uwagi na fakt, że nowe budynki o wysokości min. 27 m będą zacieniały budynki istniejące. Sąd wskazał, że w przypadku gęstej zabudowy śródmiejskiej takie sytuacje mogą się zdarzać i prawo budowlane przewiduje w takich okolicznościach możliwość odstępstwa od pewnych parametrów.

Odnosząc się natomiast do określonych w planie, a kwestionowanych przez skarżącego obowiązujących linii zabudowy, sąd stwierdził, że stanowią one naturalną konsekwencję konieczności uporządkowania zabudowy i wytworzenia pierzei, głównie wzdłuż ul. [..]. Takim celom służy wprowadzenie linii obowiązującej od strony projektowanej ulicy 17 KUD, od której to strony, jak określa to plan "na osi najazdu ul. [..] z centrum miasta" ustalona została dominanta architektoniczna. Dążenie zatem do realizacji ładu przestrzennego możliwe jest w takich uwarunkowaniach jedynie poprzez lokalizację projektowanego budynku na przedłużeniu linii zabudowy istniejącej wzdłuż południowej pierzei ulicy [..].

Za niezasadny sąd uznał również zarzut podnoszony przez skarżącego, że realizacja zabudowy nie będzie możliwa zgodnie z przepisami technicznymi z uwagi na konieczność zachowania minimalnych odległości od drogi publicznej. Sąd wskazał, że art. 43 ustawy o drogach publicznych normujący odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego, nie normuje przeznaczenia w planie terenu na drogę publiczną, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w tym wypadku, zdaniem sądu, istnieje także możliwość odstępstwa od wymaganych minimalnych odległości, za zgodą zarządcy drogi.

W konsekwencji sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia [..] czerwca 2006 r., nr [..], nie narusza interesów prawnych skarżącego w sposób sprzeczny z prawem i z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.D.T. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze, m.in. na skutek pominięcia dowodów przedstawionych przez skarżącego oraz na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia,

- art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

* art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza bezprawnie interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa własności nieruchomości,

* art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg stanu prawnego na 2006 r.: Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone przepisy uchwały w zakresie obowiązującej linii zabudowy, minimalnej wysokości i minimalnej intensywności zabudowy, nie naruszają prawa, pomimo niemożności ich zastosowania w zgodzie z warunkami technicznymi usytuowania budynków,

- art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodną z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwaloną z naruszeniem prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że niepełne wyjaśnienie stanu sprawy dotyczyło następujących okoliczności: powstania uwarunkowań wykluczających zastosowanie zaskarżonych przepisów planu jeszcze przed uchwaleniem planu, a nie po jego uchwaleniu, jak przyjął Sąd; wzajemnej kolizji zaskarżonych ustaleń planu, w kontekście obowiązku zgodności zabudowy z przepisami techniczno-budowlanymi; usytuowania obowiązującej linii zabudowy na nieruchomości skarżącego, w stosunku do linii zabudowy istniejącej; związku pomiędzy miejscem usytuowania obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [..] a "koniecznością uporządkowania zabudowy i wytworzenia pierzei od ul. [..]". Zdaniem skarżącego dokonane przez sąd ustalenia w powyższym zakresie wynikały z niepełnego wyjaśnienia sprawy i miały wpływ na wynik postępowania, gdyż zadecydowały o ocenie zakresu naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą. Tak więc w konsekwencji niepełnego wyjaśnienia sprawy, sąd uznał, że kwestionowane w skardze przepisy planu naruszają jedynie interes faktyczny skarżącego i nie mają wpływu na jego interes prawny.

Skarżący podniósł również, że sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do materiałów przedstawionych przez niego w załączeniu do skargi i pisma procesowego, w postaci analiz architektonicznych sporządzonych przez uprawnionego architekta oraz dokumentów zawierających stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej i głównego projektanta planu. Sąd nie wyjaśnił także, dlaczego nie dał wiary dowodom przedstawionym przez skarżącego, ani dlaczego przychylił się wyłącznie do argumentacji organu, nie popartej żadnymi dokumentami. Sąd zaniechał również właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, w zakresie, w jakim uznał, że uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Nie uzasadnił bowiem dlaczego w jego przekonaniu, interes prawny skarżącego nie doznaje uszczerbku, skoro uchwalenie planu miejscowego skutkuje uzależnieniem prawa zabudowy nieruchomości od uzyskania znaczących odstępstw od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych (w warunkach zacieniania lokali mieszkalnych w sąsiednim budynku oraz zbliżenia zabudowy do jezdni drogi gminnej).

Uzasadniając natomiast naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, skarżący wskazał, że na skutek niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów, sąd uznał, iż prawo własności, w zakresie prawa do zabudowania nieruchomości, nie zostało naruszone, chociaż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził ustalenia niemożliwe do zastosowania w stanie faktycznym terenu, powstałym jeszcze przed uchwaleniem planu. Na skutek powyższego, sąd nie uwzględnił, że wejście w życie kwestionowanych ustaleń planu pozbawia skarżącego prawa zabudowy, które posiadał przed wejściem w życie tego planu. Ponadto naruszenie art. 140 K.c. polegało także na zaakceptowaniu przez sąd uzależnienia prawa zabudowy nieruchomości skarżącego od uzyskania odstępstw od obowiązujących przepisów, w trybie uznania organów administracji. Przy czym sąd nie wykazał, aby ograniczenia powyższe były uzasadnione potrzebami interesu publicznego. Powołanie się natomiast na potrzebę zachowania ładu przestrzennego, ma charakter ogólnikowy i - jak wynika z dokumentów przedstawionych przez skarżącego, chociażby w odniesieniu do linii zabudowy terenu [..] - opiera się na błędnych ustaleniach stanu faktycznego sprawy.

Skarżący zauważył także, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada m. st. Warszawy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu D.P., miała obowiązek uwzględnienia "wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury", a zatem m.in. obowiązek ustalenia parametrów i linii zabudowy, w sposób pozwalający na zastosowanie warunków technicznych usytuowania budynków na danym obszarze. Tymczasem ustalone w planie parametry zabudowy pozostają w kolizji z zastanym zagospodarowaniem terenu, ukształtowanym przed uchwaleniem tego planu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, ustalenia planistyczne w zakresie wysokości, intensywności i linii zabudowy należy uznać za sformułowane niezgodnie z prawem, to jest z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez niespełnienie wymagań urbanistyki i architektury.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest m.in. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Celem tej uchwały jest natomiast regulacja zasad zagospodarowania objętego nią obszaru. Uchwała w sprawie planu miejscowego powinna być w związku z tym sformułowana, w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie statusu prawnego nieruchomości w sferze planowania przestrzennego oraz na kształtowanie praw i obowiązków właścicieli nieruchomości w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast w niniejszej sprawie uchwała w sprawie planu miejscowego nie pozwala na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż koliduje z owymi "innymi przepisami", o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Ustalone bowiem w planie parametry i obowiązująca linia zabudowy nie są możliwe do zastosowania na terenie [..] bez "odstępstw" od warunków technicznych usytuowania budynków, gdyż nie pozwalają na zachowanie wymagań wynikających z tych warunków.

Zdaniem skarżącego legalność aktu prawa miejscowego należy oceniać nie tylko na podstawie literalnego brzmienia jego przepisów, ale także przez analizę wewnętrznej spójności tego aktu, oraz spójności i zgodności z innymi przepisami bezwzględnie obowiązującymi na obszarze jego obowiązywania. Jeśli zastosowanie przepisów planu jest niewykonalne, ze względu na kolizję z innymi przepisami prawa materialnego - oznacza to, że uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz brak dokładnego odniesienia się do stanowiska strony skarżącej. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie zawiera wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia nie odwołujące się do wykładni konkretnych przepisów, a także dokonanych w sprawie ustaleń.

Skarżący zasadnie zarzucił, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do materiałów przedstawionych przez niego w załączeniu do skargi i pisma procesowego w postaci analiz architektonicznych sporządzonych przez uprawnionego architekta oraz dokumentów zawierających stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej i głównego projektanta planu. Analiza powyższa odpowiada na pytanie o możliwości zabudowania nieruchomości skarżącego zgodnie z planem miejscowym, przy zastosowaniu określonych w nim obligatoryjnych parametrów, wskaźników i linii zabudowy. Po wyłączeniu terenu niemożliwego do zabudowy z powodu zacienienie istniejących w sąsiedztwie lokali mieszkalnych stosownie do wymogów zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na terenie nieruchomości skarżącego pozostają trzy fragmenty nadające się pod zabudowę, o łącznej powierzchni 1460 m2. Przy zachowaniu minimalnej wysokości zabudowy 27 m na całej nieruchomości, tylko na ok. 1160 m2. nie dochodzi do zacienienie sąsiednich mieszkań. Przy zastosowaniu parametru minimalnej wysokości 27 m, do zabudowania nadaje się co najwyżej około 25 % nieruchomości. Nawet jednak dla tego fragmentu skarżący nie może otrzymać pozwolenia na budowę (co wynika ze stanowiska właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej załączonego do skargi), gdyż nie zostanie wówczas zachowany wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy, ustalony w planie na 4,7. Także zachowanie wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [..] nie jest możliwe z uwagi na zacienienie lokali mieszkalnych.

Próba zatem wykorzystania powołanych 25 % nieruchomości na cele zabudowy o min. wysokości zabudowy 27 m, naruszy nie tylko obowiązek zachowania wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy 4,7, nakaz zachowania obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [..], ale również nakaz realizacji pierzei wzdłuż obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [..].

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do powyższego stwierdzenia wskazał, że zakwestionowane przez skarżącego parametry są właściwe dla proponowanej w planie funkcji zabudowy, tj. zabudowy mieszkaniowej o dużej intensywności o charakterze śródmiejskim. W ocenie sądu błędne jest zatem twierdzenie skarżącego, że wobec faktu, iż w sąsiedztwie jest już wysoka zabudowa osiągnięcie minimalnego wskaźnika gęstości zabudowy nie będzie możliwe z uwagi na fakt, że nowe budynki o wysokości min. 27 m będą zacieniały budynki istniejące. Sąd wskazał, że w przypadku gęstej zabudowy śródmiejskiej takie sytuacje mogą się zdarzać i prawo budowlane przewiduje w takich okolicznościach możliwość odstępstwa od pewnych parametrów.

Powyższe wyjaśnienie sądu nie może być uznane za prawidłowe. Istotnie art. 9 ustawy – Prawo budowlane przewiduje możliwość udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, ale jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Odstępstwo takie nie powinno jednak powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a więc np. prowadzić do zacienienia pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w budynkach sąsiednich. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może uzależniać warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Ustalenia planu miejscowego powinny być sformułowane w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie warunków zabudowy danej nieruchomości i ukształtowanie w tym zakresie praw i obowiązków jej właściciela w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do określonych w planie miejscowym obowiązujących linii zabudowy sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowią one naturalną konsekwencję konieczności uporządkowania zabudowy i wytworzenia pierzei, głównie wzdłuż ul. [..]. Takim celom służy wprowadzenie linii obowiązującej zabudowy od strony projektowanej ulicy 17 KUD. Dążenie zatem do realizacji ładu przestrzennego możliwe jest w takich uwarunkowaniach jedynie poprzez lokalizację projektowanego budynku na przedłużeniu linii zabudowy istniejącej wzdłuż południowej pierzei ulicy [..].

Powyższe stanowisko sądu pierwszej instancji jest niezgodne z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującej linii zabudowy ma przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Aby ten cel osiągnąć, przebieg linii zabudowy powinien być ustalony w sposób harmonijny. Ład przestrzenny osiąga się bowiem przez ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość. O ile zatem sąd pierwszej instancji zasadnie wskazuje, że wprowadzenie obowiązującej linii zabudowy od strony projektowanej ulicy 17 KUD znajduje uzasadnienie w dążeniu do realizacji ładu przestrzennego poprzez lokalizację projektowanego budynku na przedłużeniu linii zabudowy istniejącej wzdłuż południowej pierzei ulicy [..], to pomija jednak całkowicie fakt, iż przebieg tej linii zabudowy od strony ulicy 17 KUD przewidziany na rysunku planu miejscowego nie stanowi przedłużeniu linii zabudowy istniejącej wzdłuż południowej pierzei ulicy [..], co potwierdza także autor planu miejscowego w załączonej do skargi opinii z dnia 6 stycznia 2009 r.

Zauważyć należy ponadto, że całkowicie błędne jest zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie Rady m. st. Warszawy, że "spełnienie wymogu zachowania obowiązującej linii zabudowy nie oznacza obowiązku sytuowania zabudowy tzw. jednym ciągiem wzdłuż linii wyznaczonej w planie jako obowiązująca linia zabudowy dla danego terenu". Stanowisko powyższe jest sprzeczne z definicją "obowiązującej linii zabudowy" zawartą w § 2 pkt 12 planu miejscowego, zgodnie z którą przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć granice sytuowania budynku w ściśle określonej rysunkiem planu linii rozgraniczającej. Nie jest zatem możliwe usytuowanie budynku w sposób odbiegający od wyznaczanej w planie miejscowym obowiązującej linii zabudowy. Taka możliwość istnieje jedynie w przypadku nieprzekraczalnej linii zabudowy, tj. wyznaczonej na rysunku planu linii określającej najmniejszą dopuszczalną odległość najbliższej zewnętrznej ściany budynku od ulicy, ciągu pieszego, terenu zieleni (§ 2 pkt 11 planu miejscowego). Organ pomimo zaprzeczania wynikom przedłożonych przez skarżącego analiz, nie przedstawił żadnych dowodów na rzecz swojego stanowiska, poza słowną polemiką z zarzutami skargi.

Kształtowanie polityki przestrzennej gminy musi uwzględniać prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania. W rozpatrywanej sprawie niezbędne jest dokonanie analizy czy zaskarżona uchwała narusza istotę własności, do której należy swoboda korzystania z nieruchomości zgodnie z zawartymi w planie miejscowym ustaleniami. Uzasadnia to dokonanie przez sąd pierwszej instancji oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy badaniu zgodności z prawem aktu prawa miejscowego należy mieć na uwadze wewnętrzną spójność tego aktu oraz jego zgodność z innymi obowiązującymi przepisami. Ustalenie, że zastosowanie przepisów planu jest w praktyce niewykonalne, gdyż uniemożliwia realizację określonych w nim parametrów, będzie oznaczać, że uchwałę w sprawie podjęto z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji nie dokonując w powyższym zakresie niezbędnych ustaleń i akceptując tylko ogólnikowe ustalenia organu orzekającego w tym zakresie, naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiając tym samym dokonanie kasacyjnej kontroli trafności podjętego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.