Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 585/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Uchylenie przez organ administracji architektoniczne - budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz rozstrzygnięcia tej sprawy na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Nie jest możliwe zawieszenie postępowania przed powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego do czasu wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego.

TEZY

Uchylenie przez organ administracji architektoniczne - budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz rozstrzygnięcia tej sprawy na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Nie jest możliwe zawieszenie postępowania przed powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego do czasu wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie NSA Jan Zimmermann WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych utwardzenia powierzchni gruntu na nieruchomości L. i I. J. w M. przy ul. [...] (działki nr ewid. [...], [...] oraz [...]), ponieważ wydanie przez niego decyzji w tej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na podstawie art. 36a prawa budowlanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej tj. Starostę Powiatu w [...]. Jak podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., a także art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zmianami).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego wydał w dniu [...] listopada 2005 r. decyzję znak [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nałożył na inwestorów L. i I. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia we wskazanym terminie projektu budowlanego zamiennego. Po przedłożeniu przez inwestorów wskazanego wyżej dokumentu kolejną czynnością w tym postępowaniu powinno być wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i wydanie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Jednakże art. 36a ust. 2 prawa budowlanego stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego właściwy organ (organ administracji architektoniczno - budowlanej) uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu I instancji wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny jest możliwe dopiero po uchyleniu przez Starostę [...] decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...]. Orzeczenie Starosty ma charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego należało zawiesić do czasu rozstrzygnięcia przez Starostę sprawy uchylenia pozwolenia na budowę.

Powyższe postanowienie zaskarżyli zażaleniem I. i W. J. oraz W. C.

Inwestorzy wskazali, że wykonywali wszelkie obowiązki nakładane na nich przez PINB w M. Pomimo upływu ponad roku od interwencji organu nadzoru budowlanego, nie podjęta została żadna ostateczna decyzja, a obecne postanowienie o zawieszeniu wskazuje na dalszą przewlekłość postępowania. Naraża to inwestorów na straty finansowe, bowiem nie mogą kontynuować i zakończyć prac budowlanych. Zawieszenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego. Stanowi ono wyraz ulegania przez PINB bezpodstawnym skargom W. C., która w trakcie postępowania kwestionowała wszystkie wydane rozstrzygnięcia, a jej kolejne środki odwoławcze były oddalane.

W. C. w zażaleniu zażądała dostarczenia jej projektu budowlanego zamiennego, tak, aby mogła ustosunkować się do jego treści. Wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] została zaskarżona do sądu administracyjnego, a sprawa ta nie jest jeszcze prawomocnie zakończona. Skarżąc uważa, że nie można wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie projektu budowlanego zastępczego, skoro nie jest jeszcze zakończona sprawa pierwotnego projektu budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] 2006 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie I instancji nie jest prawidłowe, gdyż nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka prejudycjalności stanowiąca podstawę do zawieszenia postępowania. Decyzja wydana w myśl art. 36a ust. 2 nie stanowi koniecznego elementu - podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania zgodnie z art. 51 ust. 4 decyzji przez PINB. Sprawa uchylenia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia [...].12.2003 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę, załatwiana w trybie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, oraz sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, załatwiana w trybie art. 51 ust. 4 tej ustawy pozostają wprawdzie w pewnym związku, jednak nie oznacza to, że rozstrzygnięcie jednej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia drugiej.

Również NSA w Warszawie w uchwale 7 sędziów z dnia 26.11.2001 r. sygn. OPS 9/01 (ONSA 2002/2/59), stwierdził: "nie można również mówić o braku synchronizacji pomiędzy art. 36a ust. 1 i 2 a art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, mimo że dotyczą tej samej przesłanki (istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę). W art. 36a ustawa obliguje organ architektoniczno-budowlany do uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę bez względu na to i niezależnie od tego, czy "równolegle" organ nadzoru budowlanego wstrzyma budowę. Nie niweczy to kompetencji organu nadzoru budowlanego do tego, aby w razie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, a następnie - jeśli możliwe będzie kontynuowanie inwestycji - w zgodzie z prawem budowlanym udzielił pozwolenia na wznowienie robót (określając stosowne warunki)".

W sprawie uwag zawartych w zażaleniach organ odwoławczy wyjaśnił, że te, które odnosiły się do kwestii zawieszenia postępowania zostały rozpatrzone pozytywnie, natomiast pozostałe kwestie nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu odwoławczym.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. C., domagając się jego uchylenia i wskazując, że zaskarżone postanowienie jest dla niej niesprawiedliwe i nie jest podparte właściwym rozeznaniem w sprawie. Skarżąca podniosła, że planowana inwestycja jest fikcją, bowiem faktycznie inwestorom nie chodzi o budynek gospodarczy, lecz o plac handlowy, co narusza jej prawa jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej. Inwestorzy nie mają również zezwolenia na wjazd i wyjazd [...] na ich posesję z drogi powiatowej asfaltowej

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego nie ma znaczenia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 4 sprawy toczącej się przed organem nadzoru budowlanego, a zatem zawieszenie postępowania przed PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieprawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.

Podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest tak ścisły związek pomiędzy dwoma toczącymi się sprawami, że rozstrzygnięcie jednej z nich zależy od orzeczenia, które ma w przyszłości zapaść w innym postępowaniu. Istotą zagadnienia wstępnego jest to, że jego rozstrzygnięcie ma bezpośredni wpływ na wynik innej sprawy administracyjnej. Tylko w takiej sytuacji możliwe jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (lub sąd).

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy taki związek nie zachodzi pomiędzy wydaniem decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, a wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do tej samej inwestycji. Pomiędzy tymi sprawami zachodzi pewne podobieństwo - przesłanką wydania rozstrzygnięcia w obu przypadkach jest stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę i potwierdzenie tego faktu w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Jednakże wydanie decyzji przez organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma żadnego wpływu na postępowanie prowadzone przez nadzór budowlany.

Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, to ma obowiązek wstrzymać te roboty postanowieniem (art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego). Następnie w ciągu 2 miesięcy od wydania postanowienia ten sam organ wydaje decyzję, w której nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego). Wydanie tej decyzji - a w zasadzie uzyskanie przez nią przymiotu ostateczności - ma istotne znaczenie dla dalszego postępowania przed organem nadzoru budowlanego, a także wpływa na byt prawny funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

Organ nadzoru budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie nałożonego wcześniej obowiązku, a następnie wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 prawa budowlanego).

Organ administracji architektoniczno - budowlanej niezwłocznie po uzyskaniu informacji, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego jest ostateczna, jest zobligowany do uchylenia na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego wydanego wcześniej pozwolenia na budowę.

Żaden przepis nie uzależnia rozstrzygania przez PINB o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, względnie o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, od wcześniejszego uchylenia pozwolenia na budowę. Nie ma przeszkód, by oba te postępowania toczyły się "równolegle" w tym samym czasie.

Zarzuty podniesione w skardze nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na obecnym etapie postępowania Sąd bada jedynie, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Na ocenę tej kwestii nie wpływa podnoszona przez W. C. okoliczność, że faktycznie inwestorzy planują zorganizowanie na ich nieruchomości placu handlowego, ani to, jakiego rodzaju pojazdy wjeżdżają na ich teren.

Wobec powyższego skarga W. C. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).