Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2725/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] marzec 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego W. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2725/15

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia W. P. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie S., gmina P..

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu.

Burmistrz Miasta P. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Regionalny Dyrektor odmówił uzgodnienia przekazanego j projektu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Regionalny Dyrektor wskazał, że działka przeznaczona pod planowaną inwestycję położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. [...]). Powołując się na wyniki oględzin działki [...] w obrębie S., przeprowadzonych i w dniu [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji wskazał, że w ich trakcie ustalono, że we wschodniej części działki w obrębie oznaczenia Lz znajdują się dwa obniżenia wypełnione wodą, a między nimi został usypany wał ziemny służący jako zjazd na działkę. Zbiorniki te wykopano w celu zgromadzenia wody z terenu podmokłego "Lz".

Przywołano również cytaty z postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r., z których wynika, że rowy znajdujące się na działce nr [...] zostały wykopane w celu odwodnienia terenu oraz, że nie można ich uznać za zagłębienia wypełnione wodą. Następnie zacytowano fragmenty uzasadnienia z kolejnego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]) wg których, z protokołu oględzin wynika, że na działce tam opisywanej znajduje się obiekt, który kształtem i rozmiarem zbliżony jest do rowu. Jednak żadna z map nie potwierdza istnienia na tym terenie rowu w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powyższe wg organu I instancji uzasadniało konieczność oceny charakteru wyżej opisanych zagłębień. Dokonano tego w trakcie wcześniej prowadzonego postępowania dla działki [...] obręb S. (znak sprawy [....]) w oparciu o opinię Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Rejonowy Oddział w [...]. Jak wskazał w uzasadnieniu organ I instancji, w trakcie oględzin przeprowadzonych przez ZMiUW w [...] stwierdzono, że na działce [...] obręb S. znajdują się dwa obiekty wypełnione wodą, a żadna z posiadanych map nie potwierdza istnienia na omawianym terenie rowów w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto Kierownik Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] potwierdził, że przedmiotowe obiekty nie są urządzeniami melioracji. Wobec powyższego, w ocenie Regionalnego Dyrektora należy uznać, że obiekty wodne znajdujące się na działce nr [...], obręb S., należy zakwalifikować jako zbiorniki wodne w rozumieniu rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] "w szczególności że swoim kształtem i wielkością odpowiadają zbiornikom wodnym". Wobec powyższego Regionalny Dyrektor uznał, że projektowana decyzja narusza zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył W. P.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska analiza materiału dowodowego nakazuje jednoznacznie stwierdzić, że organ I instancji, rozpatrując wniosek Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie w jakim rozpatrywał sprawę z punktu widzenia zgodności projektu z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], działał co najmniej z naruszeniem art. 8 kpa. Niewątpliwie, w ramach wyrażonej w tym przepisie zasady, organy administracji publicznej nie powinny wydawać różnych rozstrzygnięć w tym samym stanie faktycznym i prawnym w szczególności do tego samego adresata. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., w sposób nie budzący wątpliwości co do treści dokonanej oceny, wskazał, że obiekty wypełnione wodą znajdujące się na działce nr [...] w obrębie S. nie są innymi zbiornikami wodnymi w rozumieniu rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Postanowienie to zostało przywołane zarówno przez organ I instancji, jak i przez skarżącego. Regionalny Dyrektor pominął jednak poczynioną przez organ II instancji ocenę w tym zakresie. Dysponując orzeczeniem organu odwoławczego w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem, Regionalny Dyrektor nie powinien przy rozstrzyganiu wniosku dotyczącego tej samej nieruchomości, pomijać ustaleń wówczas zapadłych w stosunku do elementów podlegających ocenie ze względu na ich wpływ na rozstrzyganą sprawę, w sytuacji gdy ocenie podlega ten sam stan faktyczny na działce, a ocena charakteru omawianych obiektów w zakresie właściwym dla kompetencji organu ochrony przyrody powinna być tożsama, niezależnie od zakresu uzgadnianej decyzji.

Organ II instancji oceniając projektowanej decyzję w pozostałym zakresie stwierdził, że przedstawiony do uzgodnienia projekt, pomimo zawartego w nim warunku, że "realizacja inwestycji nie może się wiązać z wycinką zadrzewień" nie zapewnia jednak zgodności z rozporządzeniem w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Porównując bowiem rozmieszczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy zawartych na załączniku nr 1 do projektu decyzji ze zdjęciem działki zamieszczonym na stronie internetowej: www.qeoportal.qov.pl, można zauważyć, że znaczna część obszaru w granicach wyznaczonych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy jest zadrzewiona zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, o których mowa w zakazie. Mapa stanowiąca załącznik do projektowanej decyzji określa obszar działki skarżącego jako Lz RVI, co zgodnie § 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oznacza grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Ponadto w części oznaczonej na załączniku graficznym jako RVI - grunty rolne, również występują zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, co wynika ze zdjęcia zamieszczonego na serwisie [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z powyższym nie przesadza o braku możliwości realizacji planowanej inwestycji na omawianym terenie, jednak uzgadniany projekt decyzji powinien być na tyle precyzyjnie przygotowany, aby wykluczyć na etapie jej wykonywania, naruszenie zakazów obowiązujących w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Powyższe, będzie dochowane jeśli, poza dotychczasowym zapisem w zakresie braku możliwości usuwania zadrzewień, załącznik graficzny do projektu decyzji l będzie posiadał linie wyznaczające miejsce realizacji inwestycji na odcinku wolnym od zadrzewień śródpolnych. Jednocześnie wskazał, że wśród pozostałych zakazów obowiązujących na terenie obejmującym miejsce planowanej inwestycji nie znajdują się takie, które miałyby zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Planowana inwestycja nie wiąże się z zabijaniem dziko występujących zwierząt, niszczeniem ich nor, legowisk i innych schronień; nie stanowi realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko; nie będzie się wiązać z wykonywaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, jak również dokonywaniem zmian stosunków wodnych, oraz likwidowaniem naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. P. wnosząc o uchylenie postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że przesłany Regionalnemu Dyrektorowi przez Burmistrza Miasta P. projekt decyzji o I warunkach zabudowy w pkt 2b wyraźnie wskazuje, że realizacja inwestycji nie może wiązać się z wycinką zadrzewień. Zapis ten wyczerpuje znamiona niezbędnej ochrony wynikającej zarówno z § 4 ust. 1 pkt 8, jak i z § 4 ust. 1 pkt 3 oraz pozostałych zapisów rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...]. Nadmienić należy, że w innych podobnych przypadkach, projekty decyzji o warunkach zabudowy z takimi samymi zapisami, są bez problemów uzgadniane przez w/w organy ochrony środowiska. Z koncepcji zagospodarowania terenu, tzn. wrysowanej na mapie syt. - wys. zamierzonej inwestycji, jednoznacznie wynika, że całość inwestycji (budynek wraz z infrastrukturą) zlokalizowana będzie poza 100m odległością od linii brzegowej [...] oraz poza granicami terenów oznaczonych Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione. Inwestycja ma być zlokalizowana na użytku oznaczonym RVI, co można sprawdzić odwiedzając nowo powstałą stronę - Powiatową Platformę GIS, http://[...].pl. Obszar na którym ma być zlokalizowany budynek użytkowany jest jako kośno- pastwiskowy i z samego użytkowania (regularnie koszony) nie może być porośnięty zarówno krzewami jak i drzewami. Działka posiada również fizyczny dojazd (jest koszona - kosiarką ciągnikową), z tego względu nawet wykonanie tego obiektu (przebudowa zjazdu) nie wymaga usuwania drzewostanu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska narusza przepisy prawa.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów objętych ustawą o ochronie przyrody (za wyjątkiem parku narodowego) wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Katalog form ochrony przyrody określa art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.), który przewiduje m.in. jako formę ochrony obszar chronionego krajobrazu. Ten wyspecjalizowany podmiot dokonuje uzgodnienia polegającego na ocenie projektowanej decyzji z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulującego zagadnienie ochrony przyrody.

Uwzględniając lokalizację planowane inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] decydujące znaczenie dla oceny możliwości zainwestowania na tym obszarze ma akt prawa miejscowego regulujący powołanie konkretnej formy przyrody i ustanawiający obowiązujące na tym terenie zakazy wynikające z potrzeb ochrony, a więc rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Organ uzgadniający rozważając możliwość zainwestowania działki skarżącego zobowiązany był zatem dokonać oceny zgodności projektowanej decyzji z przepisami ustawy o ochronie przyrody i przepisami wydanego na jej podstawie w/w rozporządzenia.

Należy podkreślić, że w zakresie powierzonej oceny, organ uzgadniający nie może wykraczać poza ustawowo określony zakres kompetencji i wkraczać w kompetencje organu decydującego przez określenie wymogu prowadzącego do nałożenia na podmiot wnioskujący warunku lub ograniczenia niemającego wyraźnej podstawy prawnej. W ocenie sądu w niniejszej sprawie organ uzgadniający przekroczył swój zakres kompetencji naruszając tym samym przepisy prawa materialnego (tj. art..53 ust 4 pkt 8 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które to uchybienie również mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.

W ocenie sądu organ rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek zażalenia naruszył powyższe zasady. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym i koniecznym do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

Niewątpliwie § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...] wprowadza na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Z przywołanych zasad postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres zaś postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji (postanowienia). W niniejszej sprawie oznacza to, że organy powinny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy realizacja inwestycji planowanej przez skarżącego będzie związana z naruszeniem zakazu przewidzianego w § 4 ust.1 pkt 3 w/w rozporządzenia wprowadzającego zakaz likwidowania i niszczenia m.in. zadrzewień śródpolnych. W niniejszej sprawie organ takiego – oczywistego ustalenia nie dokonał. Organ oceniając, że przestawiony do uzgodnienia projekt, pomimo zawartego w nim warunku, że "realizacja inwestycji nie może wiązać się z wycinką drzew", nie zapewnia zgodności z rozporządzeniem w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] nie przywołał nawet konkretnego naruszonego przepisu. Wyjaśnił, że porównując rozmieszczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy zawartych w załączniku nr 1 do projektu decyzji ze zdjęciem działki zamieszczonym na stronie internetowej [...], można zauważyć, ze znaczna część obszaru w granicach wyznaczonych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy jest zadrzewiona drzewami i krzewami śródpolnym, o których mowa w zakazie. Organ ustalił, że mapa stanowiąca załącznik do projektu decyzji określa obszar działki jako Lz RVI, co oznacza grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, a jak wynika ze zdjęcia w serwisie [...] również w części oznaczonej jako R VI występują zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne.

W ocenie sądu przeprowadzone dowody należy uznać za niewystarczające do dokonania tak daleko idącego ustalenia, że dopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji wiązać się będzie z możliwością naruszenia zakazu niszczenia zadrzewienia. To nie są dowody, które pozwalają na poczynienie precyzyjnych ustaleń, gdyż bardzo ogólnie charakteryzują przedmiotową działkę. Należy podkreślić, że organ powołując się na okoliczność, że nawet w części działki oznaczonej jako grunty rolne występują zadrzewienia, nie dostrzegł i nie przeanalizował, że powierzchnia tego obszaru wynosi (0, 5509 ha), a niewątpliwie duża jego część znajduje się między wyznaczonymi liniami zabudowy. Nie są to więc dowody, które mogą stanowić podstawę do negatywnej oceny organu, zwłaszcza że skarżący podnosi, że obszar na którym zamierza zlokalizować budynek jest przez niego użytkowany i regularnie koszony, a zatem nie jest porośnięty drzewami i krzewami.

W celu ustalenia czy inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego będzie wiązała się z wycinką drzew organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, aby kategorycznie ten fakt ustalić. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Niewątpliwie przydatnym dowodem mogą być oględziny spornego terenu z dokonaniem stosownych pomiarów.

Należy wskazać, że swoje negatywne stanowisko organ oparł wyłącznie na hipotetycznym, bo nie popartym rzetelnymi dowodami istnieniu potencjalnej możliwości naruszenia stanu zadrzewienia. Tymczasem potencjalna obawa naruszenia obowiązującego zakazu niszczenia zadrzewień, nie jest wystarczająca do tak znacznego ograniczenia uprawnień właścicielskich w zakresie zabudowy. Wystąpienie naruszenia zakazu powinno być niewątpliwe, a więc konkretne i realne. W przypadku więc, gdy zalesienie nie występuje na całym obszarze działki inwestora, rolą organu jest ustalenie czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycięcia drzew. Tak więc zadaniem organu jest wykazanie, że takiej możliwości nie ma, nie zaś przerzucenie na stronę postępowania ciężaru wykazania, że istnieje jednak możliwość realizacji planowanej inwestycji. W przeciwnym razie ograniczanie uprawnień właścicielskich będzie dokonywane dowolnie, w oderwaniu od konkretnego ograniczenia wynikającego z przepisów prawa (w tym przypadku miejscowego).

W ocenie sądu w sytuacji, gdy projekt decyzji zawiera ustalenie, że realizacja inwestycji nie może wiązać się z wycinką zadrzewień, (o co wnioskował sam inwestor), uzależnienie wyrażenia pozytywnego stanowiska przez organ co do możliwości realizacji inwestycji, od określenia linii wyznaczających miejsce realizacji inwestycji na odcinku wolnym od zadrzewień, jest niedopuszczalnym przekroczeniem przez organ jego kompetencji i naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie do treści art. 54 tej ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się dokładnego położenia inwestycji na działce inwestora, jak oczekuje tego organ uzgadniający w niniejszej sprawie. Konkretyzacja usytuowania następuje dopiero w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.