Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 817/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 3 pkt 2, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w części decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i orzekło w tej części merytorycznie, zaś w pozostałym zakresie utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu 13 października 2017 r. (w piśmie z dnia 11 października 2017 r.) J. Spółka z o.o. S.K.A. w B. (dalej: Spółka, inwestor) zwróciła się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem usług nieuciążliwych i drobnego handlu w parterze, z wbudowanymi garażami, parkingami naziemnymi i podziemnymi (o wysokości do 21 m), drogami wewnętrznymi, budowlami (m.in. mury oporowe) wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości położonej w B. przy ulicy N. i S., składającej się z kilkudziesięciu działek szczegółowo we wniosku wymienionych. Inwestor wskazał, że przedsięwzięcie kwalifikuje się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit. "b" i pkt 56 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). Do wniosku dołączono m.in.: Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia (dalej: KIP) z dnia 11 października 2017 r., uproszczone wypisy z rejestru gruntów, dwie mapy wraz z legendami – z wyrysowanymi liniami wskazującymi teren realizacji przedsięwzięcia i przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (na jednej mapie wyrysowano czternaście budynków, na drugiej szesnaście), kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w parterach budynków, z garażami podziemnymi i naziemnymi, miejscami parkingowymi, drogami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu (m.in. mury oporowe) na działkach nr [...] oraz na części działek nr [...] przy ulicy N. w B. wraz z niezbędną infrastrukturą (wymienione w tej decyzji działki pokrywają się z częścią działek wymienionych we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej); decyzję SKO w B. z dnia [...] września 2017 r. częściowo reformatoryjną w odniesieniu do ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r.; dwa fragmenty nieopisanej mapy z wyrysowanymi "granicami terenu objętego wnioskiem".

Po wszczęciu postępowania, organ pierwszej instancji wystąpił do Dyrektorów trzech Departamentów Urzędu Miejskiego w . o wyrażenie opinii o przedsięwzięciu. Uzyskał następujące odpowiedzi:

- w piśmie z dnia 2 listopada 2017 r. Dyrektor Departamentu Gospodarki Komunalnej wyjaśnił, że warunki na odprowadzanie wód opadowych z projektowanych budynków mieszkalnych nr 1, 2, 3 i 4 oraz przyległego terenu utwardzonego na działkach nr [...] zostały określone Spółce w piśmie z dnia 5 października 2017 r. znak [...] (które załączono do odpowiedzi), natomiast pozostałe działki objęte terenem inwestycji są usytuowane na terenie o wysokim poziomie wód gruntowych (tereny zalewowe w sąsiedztwie rzeki B.), istnieje duże ryzyko podtapiania nieruchomości zlokalizowanych na tym terenie (k. 7 akt adm.);

- w piśmie z dnia 17 listopada 2017 r. (k. 11 akt adm.) Dyrektor Departamentu Urbanistyki wyjaśnił, że nieruchomość składająca się z działek inwestycyjnych nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w granicach objętych uchwałą z dnia 27 października 2008 r. nr XXXIII/396/08 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Dojlidy i Skorupy w Białymstoku (rejon ulic: Baranowickiej, Ciołkowskiego i Plażowej); nieruchomość jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie uregulowanego fragmentu koryta rzeki B. (działka nr [...]); ustalenia obowiązującego Studium dla tego terenu lokują nieruchomość w pasie szerokości 60-90 m od koryta rzeki B. (teren o funkcji ekologicznej, wchodzącej w skład systemu przyrodniczego miasta, predysponowanego do zachowania walorów przyrodniczo – krajobrazowych oraz z zakazem zabudowy, z wyjątkami w postaci budowy obiektów małej architektury, urządzeń rekreacji i sportu, budowy dróg, ciągów pieszych i rowerowych, urządzeń infrastruktury technicznej, stawów, oczek, zakładania skwerów, zaś w pozostałej części jest to teren do lokalizacji usług ponadpodstawowych, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz m.in. teren poprowadzenia napowietrznych linii elektroenergetycznych). W piśmie wskazano m.in., że fragment terenu inwestycji jest położony w granicach inwestycji drogowej celu publicznego (budowa ulicy C. – droga wojewódzka), występuje na nim wysoki poziom wód gruntowych (1 – 2 m poniżej istniejącego poziomu terenu), występują niekorzystne warunki fizjograficzne do lokalizacji zabudowy, występują rzadkie i chronione gatunki motyli. Zdaniem autora pisma, przedstawiona koncepcja zagospodarowania nie jest zgodna z ustaleniami Studium w zakresie kształtowania funkcjonalnego terenu oraz konieczności ochrony sytemu przyrodniczego rzeki B.;

- w piśmie z dnia 22 listopada 2017 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich negatywnie zaopiniował propozycję układu komunikacyjnego inwestycji, w szczególności połączenie tylko jednym zjazdem z ulicą N. będącą drogą krajową o dużym natężeniu ruchu w kierunku centrum miasta z Z. (k. 12 akt adm.).

W piśmie z dnia 23 listopada 2017 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do uzupełnienia KIP o informacje szczegółowo wskazane i wymienione w tym piśmie w kilkudziesięciu punktach. Zakreślił termin do dnia 15 stycznia 2018 r.

Uzupełnioną KIP Spółka złożyła w dniu 15 stycznia 2018 r. (k. 18 akt adm.). Wynika z niej, że zmniejszono powierzchnię łączną przedsięwzięcia z 8,5551 ha na 7,3148 ha oraz zmniejszono powierzchnię parkingów z 7 800 m2 (707 miejsc parkingowych) na 7 600 m2 (654 miejsca parkingowe).

Organ pierwszej instancji ponownie zwrócił się o wyrażenie opinii dotyczącej przedsięwzięcia do Dyrektora Departamentu Urbanistyki i Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich UM w B. (pisma z dnia 19 stycznia 2018 r., k. 19-20 akt adm.). Dyrektor Departamentu Urbanistyki w piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. (k. 26 akt adm.) wskazał uzupełniająco, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego obszar z zaplanowaną inwestycją ustalono linię zabudowy w odległości 90 m od rzeki B.; na terenie nieruchomości położony jest rów melioracyjny ujęty w Opracowaniu ekofizjograficznym dla miasta B. i wyrysowany na rysunku "Hydrografia"; w rejonie rowu znajduje się teren potencjalnego zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, zaś polityką przestrzenną miasta odnośnie rowów jest "renowacja rzek i rowów odwadniających w celu uzyskania właściwych parametrów technicznych". W piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich ponownie negatywnie zaopiniował proponowaną obsługę komunikacyjną inwestycji z uwagi na zwiększenie ruchu drogowego na ulicy N. od ulicy D. do ulicy C., który to ruch na chwilę obecną posiada duże natężenie powodowane ruchem pojazdów ciężarowych z ładunkami niebezpiecznymi (k. 28 akt adm.).

Następnie organ pierwszej instancji, na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa), wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (PPIS) oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o opinię czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny odziaływania inwestycji na środowisko. Zapytane organy wyraziły opinie, że nie istnieje taka potrzeba (opinia PPIS nr [...] z dnia [...] marca 2018 r.; opinia Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich z dnia [...] marca 2018 r.; opinia RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2018 r. uzyskana po wezwaniu przez RDOŚ inwestora do przedstawienia informacji uzupełniających odnośnie inwestycji, których to informacji udzielono w piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r., k. 36, 38 i 43 akt adm.). W piśmie uzupełniającym z dnia 11 kwietnia 2018 r. inwestor wskazał, że inwestycja będzie także obejmować przebudowę linii elektroenergetycznej 110 kV z napowietrznej na podziemną kablową, zaś w tym zakresie przedsięwzięci kwalifikuje się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. (k. 42 akt adm.).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Prezydent Miasta B. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji (k. 48 akt adm.).

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia 11 października 2017 r. uzupełnionego w dniu 15 stycznia 2018 r. oraz w dniu 11 kwietnia 2018 r.):

- w punkcie I. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem,

- w punkcie II. nałożył na inwestora obowiązek podjęcia określonych działań wymienionych w punktach 1 – 10: 1. wycinkę drzew prowadzić poza okresem lęgowym ptaków, tj. poza okresem od 15 marca do 31 lipca; 2. wycięcie drzew i krzewów uwarunkować nasadzeniami zastępczymi zgodnie z projektem planu nasadzeń zastępczych przedłożonym do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów w ilości 3 drzewa za jedno usunięte, 3. w celu minimalizacji wpływu planowanej inwestycji na stwierdzone w sąsiedztwie płazy prowadzić stałą obserwację obszaru w trakcie prowadzenia budowy i w razie potrzeby wstrzymać prace, uzyskać stosowne zezwolenia lub decyzję derogacyjną, 4. ze względu na ryzyko wystąpienia zalewania terenu inwestycji należy przewidzieć w projekcie budowlanym rozwiązania zabezpieczające przed zalewaniem (np. wały, skarpy), 5. w projekcie wyłączyć z zabudowy pas o szerokości co najmniej 100 m wzdłuż rzeki B. i pozostawić jako teren zielony, 6. w przypadku konieczności odwodnienia wykopów pod fundamenty, należy wystąpić ze zgłoszeniem wodnoprawnym, 7. zachować istniejący rów jako otwarte urządzenie odwadniające, w celu jego odbudowy należy uzyskać pozwolenie wodnoprawne, 8. zaprojektować obsługę komunikacyjną planowanego osiedla z uwzględnieniem budowy ulicy N., 9. zaprojektować retencjonowanie wód opadowych i roztopowych, 10. nadmiar wód opadowych i roztopowych odprowadzić do kanalizacji deszczowej na warunkach określonych przez gestora sieci.

Organ zaliczył przedsięwzięcie do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. "b", pkt 56 lit. "b", ust. 2 pkt 7 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Wskazał, że inwestycja będzie położona na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a organy opiniujące nie stwierdziły potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania inwestycji na środowisko. Dokonując analizy poszczególnych elementów wymaganych przepisem art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, organ pierwszej instancji wskazał w sposób następujący:

1) w zakresie rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia:

- w ramach inwestycji planuje się budowę do 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (zabudowa do 21 m) z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych i drobnego handlu w parterze budynków; w granicach terenu inwestycji przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna WN 110kV przewidziana do przebudowy (skablowania); obszar inwestycji obejmuje teren do 7, 3148 ha w rejonie ulic N. i S.;

- realizacja inwestycji może przyczynić się do kumulacji oddziaływań z sąsiednimi ulicami i wzrostu poziomu hałasu i emisji zanieczyszczeń do powietrza, w szczególności z uwagi na sąsiednią ulicę N. będącą drogą krajową nr [...] o bardzo dużym natężeniu ruchu pojazdów, w tym pojazdów ciężarowych z ładunkami niebezpiecznymi; powstanie nowego osiedla spowoduje znaczne zwiększenie ruchu na odcinku ulicy N. od ulicy D. do ulicy C., negatywnie wpłynie na płynność ruchu i jego bezpieczeństwo oraz emisję substancji do powietrza, co należy zminimalizować przez odpowiednie rozwiązania projektowe komunikacyjne oraz uwzględnić przebieg napowietrznych linii elektroenergetycznych i warunków gruntowo – wodnych;

- obszar przedsięwzięcia to tereny zielone z fragmentem doliny rzeki B. oraz ze zlokalizowanym rowem posiadającym ujście do rzeki B., na którym to terenie znajduje się kilkadziesiąt krzewów i niezainwentaryzowanych drzew. Zdaniem organu, należy na tym terenie dokonać nasadzeń zastępczych według stosownego planu, pas wzdłuż rzeki B. należy wyłączyć spod zabudowy zgodnie z ustaleniami Ekofizjografii B., nie prowadzić prac budowlanych w rejonie występowania motyla czerwończyka nieparka, pozostawić rów jako odkryte urządzenie odwadniające, bowiem zgodnie ze Studium wymagana jest odbudowa rowu odwadniającego. Organ zalecił prowadzenie obserwacji obszaru w trakcie budowy, ewentualnie uzyskanie decyzji derogacyjnej w sytuacji stwierdzenia wystąpienia gatunków objętych ochroną;

- przeanalizowano emisję i występowanie innych uciążliwości na etapie realizacji i na etapie eksploatacji inwestycji. Stwierdzono m.in., że etap eksploatacji jest etapem przejściowym i należy w jego trakcie stosować działania minimalizujące szczegółowo opisane przez organ. Jako lokalny organ ocenił również charakter emisji spalin i hałasu związanych z ruchem samochodów po drogach wewnętrznych oraz przy wjeździe i wyjeździe z garaży. Wskazał, że ścieki bytowe będą odprowadzane do miejskiej kanalizacji, zaś wody opadowo – roztopowe z terenów parkingów i powierzchni utwardzonych po ich podczyszczeniu odprowadzane będą do zbiorników retencjonujących wodę, a następnie wykorzystywane do nawadniania terenów zielonych, zaś nadmiar do miejskiej kanalizacji deszczowej zgodnie z warunkami gestora sieci;

- ustalono wystąpienie ryzyka zalewania terenu inwestycji ze względu na jego lokalizację w pobliżu rzeki B., co wymaga zaprojektowania zabezpieczeń typu wały i skarpy ochronne. W pozostałym zakresie nie stwierdzono wystąpienia ryzyka poważnej awarii;

- ustalono wytwarzanie odpadów komunalnych zbieranych selektywnie i brak znaczącego wpływu na środowisko w tym zakresie oraz krótkotrwałe negatywne oddziaływanie związane z pracami budowlanymi;

2) w zakresie usytuowania przedsięwzięcia:

- stwierdzono zlokalizowanie inwestycji na terenie o wysokim poziomie wód gruntowych (tereny zalewowe w sąsiedztwie rzeki B.) z ryzykiem podtopienia (potencjalny zalew wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%); w odległości 6 km od sąsiednich terenów Natura 2000; od strony wschodniej i północnej niska gęstość zaludnienia z uwagi na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, od strony zachodniej tereny wolne od zabudowy (dolina rzeki B.);

- wskazano, że pod względem hydrograficznym przedsięwzięcie znajduje się w zlewni powierzchniowej rzeki B., stanowiącej lewobrzeżny dopływ S., w obrębie jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) Regionu Wodnego Środkowej Wisły "Biała" kod PLRW2000172616899, której status określono jako silnie zmieniona część wód, stan oceniony został jako zły, a z oceny stanu wynika, że jest ona zagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. Celem środowiskowym w tym przypadku, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r., poz. 911) jest głównie osiągnięcie dobrego stanu lub potencjału ekologicznego i utrzymanie dobrego stanu chemicznego. Jak wskazał organ, w zlewni JCWP "zidentyfikowana została w głównej mierze presja komunalna oraz niska emisja, z tego względu w programie działań zaplanowano działanie obejmujące przegląd pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi przez użytkowników zlewni JCWP z uwagi na zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych, mające na celu szczegółowe rozpoznanie i w rezultacie ograniczenie presji komunalnej tak, aby możliwe było osiągnięcie wskaźników zgodnych z wartościami dobrego stanu. Z uwagi jednak na czas niezbędny dla wdrożenia tych działań, następnie konkretnych działań naprawczych, a także okres niezbędny, aby wdrożone działania przyniosły wymierne efekty, dobry stan będzie mógł być osiągnięty do roku 2027". Także organ wskazał, że przedsięwzięcie będzie położone w obrębie jednolitej części wód podziemnych PLGW200052, której stan oceniony został jako dobry, a z oceny wynika, że jest ona niezagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych;

3) w zakresie rodzaju, cech i skali możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w punktach 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1, organ wskazał m.in., że:

- nie przewiduje się oddziaływań ponadnormatywnych, zaś uciążliwości związane z eksploatacją przedsięwzięcia mieścić się będą w granicach wnioskowanego terenu;

- z uwagi na przeciążenie miejskiej sieci kanalizacji deszczowej podczas intensywnych opadów zalecono, aby wody opadowe z terenu przedsięwzięcia były zagospodarowane na terenie przedsięwzięcia na 30-minutowy opad. Zrzut nadmiaru niewykorzystanych wód opadowych z retencjonowania oraz nadmiaru wód niezagospodarowanych z terenu utwardzonego (po oczyszczeniu) możliwy jest do odprowadzenia w ilości do 10 l/s do sieci kanalizacji deszczowej odbierającej wody z ulicy N. Jak wskazano, warunkiem zrzutu wód opadowych i roztopowych z uwagi na ograniczoną przepustowość oraz możliwość cofania się wód z miejskiej sieci kanalizacji deszczowej na terenie przedsięwzięcia istnieje konieczność zaprojektowania urządzeń zapobiegających temu zjawisku;

- oddanie inwestycji do użytku spowoduje emisję hałasu i substancji charakterystyczną dla zabudowy mieszkaniowej, mieszczącą się w dopuszczalnych normach; oddziaływanie związane z ruchem komunikacyjnym w powiązaniu z ruchem na ulicy N., której aktualne warunki techniczne nie pozwolą na zapewnienie płynności ruchu;

- inwestycja może przyczynić się do kumulacji oddziaływań w zakresie emisji hałasu i substancji do powietrza na przedmiotowym terenie;

- przewidziano konieczność "szeregu rozwiązań chroniących środowisko przyjętych w projekcie budowlanym w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko".

Do decyzji załączono charakterystykę przedsięwzięcia.

Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli:

- K. S. będący właścicielem działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez nierzetelne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące rozpatrzenie i zebranie materiału dowodowego, jak też naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 8 i 9 K.p.a. oraz art. 85 ust. 5 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez błędną wykładnię, co skutkowało odstąpieniem od sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko; art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko mimo istnienia ku temu obligatoryjnej przesłanki; art. 84 w związku z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy środowiskowej poprzez nałożenie na inwestora obowiązku kompensacji przyrodniczej, mimo że taki obowiązek może być nałożony wyłącznie w decyzji środowiskowej wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko;

- Spółka, która zakwestionowała punkt II ppkt 5 decyzji w zakresie nałożenia obowiązku wyłączenia z zabudowy pasa o szerokości co najmniej 100 m wzdłuż rzeki B. i pozostawienia tego terenu jako terenu zielonego oraz zakwestionowała punkt II ppkt 8 decyzji w zakresie nałożenia obowiązku zaprojektowania obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla z uwzględnieniem budowy ulicy N.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.:

- uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w części: pkt II ppkt 2 dotyczącego wprowadzenia warunku wykonania nasadzeń zastępczych za wycięte drzewa i krzewy w ilości 3 drzewa za jedno usunięte oraz pkt II ppkt 5 dotyczącego wyłączenia z zabudowy pasa o szerokości co najmniej 100 m wzdłuż rzeki B. i pozostawienia tego terenu jako terenu zielonego – w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji;

- uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w części punktu II ppkt 8 dotyczącego zaprojektowania obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla z uwzględnieniem budowy ulicy N. i w tym zakresie orzekło co do istoty w ten sposób, że nakazało "zminimalizować uciążliwości związane z przemieszczaniem się nowych pojazdów poprzez odpowiedni układ komunikacyjny i parkingowy";

- w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakceptowało jako prawidłową, na podstawie przepisów wskazanych przez organ pierwszej instancji, kwalifikację przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu może być wymagane. Wskazało, że organy opiniujące PPIS, RDOŚ oraz Dyrektor Zarządu Zlewni nie stwierdziły w sporządzonych opiniach konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Tę ocenę SKO podzieliło wskazując, że jest ona wynikiem analizy KIP oraz pozostałych zgromadzonych w sprawie materiałów. Kolegium wyjaśniło również w sposób następujący:

- powołując regulacje art. 84 ust. 1, 1a i 2 oraz art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy środowiskowej wskazało, że w decyzji pierwszoinstancyjnej określono warunki i wymagania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, do czego uprawniają wskazane przepisy;

- inwestor uzyskał wcześniej decyzję z dnia 2 września 2016 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, na podstawie której uzyskał następnie pozwolenie na budowę, jednakże decyzja z września 2016 r. oraz kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nie dotyczą tego samego przedsięwzięcia. Pierwotnie inwestycja obejmowała budowę od 6 do 12 budynków (inwestor uzyskał na nią pozwolenie na budowę), zaś obecnie zakłada budowę do 16 budynków, a więc obecnie inwestycja ma szerszy zakres;

- decyzja pierwszoinstancyjna uwzględnia ewentualną kumulację oddziaływań. Wynika to, zdaniem Kolegium, z faktu uwzględnienia objęcia pracami rozbiórkowymi zabudowań istniejących na części analizowanego obszaru i niezaplanowanie na nim lokalizacji innych przedsięwzięć, również z faktu stwierdzenia braku kumulacji oddziaływań przez profesjonalny podmiot jakim jest RDOŚ (opinia z dnia [...] kwietnia 2018 r.) oraz z tego, że spośród dwóch inwestycji (dla której wydano decyzję środowiskową z dnia [...] września 2016 r oraz inwestycji obecnie kontrolowanej) będzie realizowana w praktyce tylko jedna. W ocenie SKO, dostrzeżono możliwość kumulacji inwestycji z już istniejącą zabudową sąsiednią ("kumulacja oddziaływań z sąsiednimi ulicami i wzrost poziomu hałasu oraz zanieczyszczeń do powietrza"), jednak nie jest to kumulacja polegająca na "ewentualnym powiązaniu z podobną inwestycją", bowiem "O kumulacji oddziaływań można mówić wówczas, gdy na danym terenie istnieje inna inwestycja – a nie podobna zabudowa mieszkaniowa, jak w niniejszym przypadku". Nieuniknione są, w ocenie Kolegium, emisja i występowanie innych uciążliwości związanych z przemieszczaniem się pojazdów nowych mieszkańców, jednak nie będzie to oddziaływanie ponadnormatywne, zwłaszcza że inwestycja przewidziana jest na terenie zurbanizowanym, sąsiadującym z już istniejącą zabudową, zaś uciążliwości związane z ruchem komunikacyjnym zostaną zminimalizowane przez odpowiedni układ komunikacyjny i parkingowy;

- użycie przez organ pierwszej instancji zwrotów przypuszczających odnośnie potencjalnego wpływu na środowisko świadczy o rozważeniu możliwości wszelkich oddziaływań, co do których nie stwierdzono, aby mogły wystąpić. Większość negatywnych przewidywań odnosi się do materii komunikacyjnej nieobjętej postępowaniem środowiskowym;

- w KIP wskazano, że inwestycja zlokalizowana będzie w odległości 1,8 km od rezerwatu L. Z., zaś wszelkiego rodzaju ograniczenia obowiązują tylko na terenie rezerwatu. Również inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na obszary chronione wymienione w ustawie o ochronie przyrody, w tym obszary chronione w ramach europejskiej sieci Natura 2000;

- odnośnie wpływu przedsięwzięcia na realizację celów środowiskowych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie planu zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły wskazano identycznie jak organ pierwszej instancji. Wyjaśniono nadto, że w programie działań zaplanowano działanie polegające na weryfikacji programu ochrony środowiska dla gminy mające na celu szczegółowe rozpoznanie i w rezultacie ograniczenie występującej presji tak, aby możliwe było osiągnięcie wskaźników zgodnych z wartościami dobrego stanu. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji rozważył czas niezbędny do wdrożenia tych działań, a następnie konkretnych działań naprawczych, a także okres niezbędny aby wdrożone działania przyniosły wymierne efekty, przy czym dobry stan będzie mógł być osiągnięty do roku 2027. Także Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie będzie położone w obrębie jednolitej części wód podziemnych PLGW200052, której stan oceniony został jako dobry, a z oceny wynika, że jest ona niezagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. W ten sposób, zdaniem Kolegium, uwzględniono powodowaną przez inwestycję presję komunalną;

- uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera niezbędne wymagania wynikające z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, w szczególności informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Rozważono powiązania z innymi przedsięwzięciami (w tym kumulację oddziaływań), kwestię różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych (wskazano ilość wykorzystywanych wody i innych surowców na etapie realizacji i eksploatacji), emisję i występowanie innych uciążliwości, ryzyko wystąpienia poważnych awarii i katastrof w szczególności ze względu na bliskie sąsiedztwo rzeki B. Zaprojektowano zabezpieczenia w postaci wałów i skarp ochronnych, odniesiono się do zagrożenia zdrowia ludzi wynikającej z emisji. Ustalono, że przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów stwarzających ryzyko poważnych awarii;

- przedsięwzięcie nie będzie zlokalizowane na obszarach wymagających szczególnej ochrony lub na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone. Będzie pozostawało oddalone o 6 km od obszarów Natura 2000 Puszcza K. i O. K.;

- nie będą prowadzone prace w obszarze występowania motyla czerwończyka nieparka, zaś z uwagi na występowanie płazów prowadzona będzie stała obserwacja budowy w trakcie robót w pobliżu koryta rzeki;

- brak jest przepisów prawa, które nakazywałyby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko tylko z uwagi na skalę powierzchniową przedsięwzięcia (całkowita powierzchnia zabudowy 7, 3148 ha, powierzchnia parkingów 3, 8 ha). Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, jakoby ocena powinna być przeprowadzona z uwagi na kilkakrotnie przekroczone normy przewidziane przepisami prawa dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W zakresie, w jakim SKO uchyliło zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i orzekło reformatoryjnie wskazało, że przepis art. 84 ust. 1 i 1a ustawy środowiskowej umożliwia wprowadzenie do decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko warunków lub wymagań oraz nałożenia określonych obowiązków, jeśli wynikają z przepisów prawa. Kolegium zakwestionowało jednak możliwość nałożenia na tej podstawie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych wynikających z przepisu art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. "a". Podobnie nie zgodziło się Kolegium z nałożeniem na inwestora obowiązku zapewnienia obsługi komunikacyjnej z uwzględnieniem budowy ulicy N., bowiem dla zapewnienia celów środowiskowych wystarczające jest nałożenie obowiązku zaprojektowania ciągów komunikacyjnych i wjazdów zapewniających płynność ruchu, zaś na etapie decyzji środowiskowej nie musi być jeszcze znane położenie konkretnych zjazdów, zwłaszcza że decyzje w tym zakresie podejmą organy orzekające na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. W ocenie Kolegium, nie posiada umocowania prawnego wprowadzenie obowiązku zachowania linii zabudowy w odległości 100 m od rzeki B. Inwestycja nie wpłynie bowiem na siedlisko motyla czerwończyka i żab brunatnych, jest położona poza obszarem występowania obszarów wodno – błotnych i obszarów o płytkim zaleganiu wód podziemnych, teren w zasięgu oddziaływania inwestycji nie jest zagrożony powodzią, leży poza strefami ochrony ujęć wodnych i innymi obszarami ochronnymi wód, zaś uprawniony organ w zakresie ochrony wód nie stwierdził jego zagrożenia dla rzeki B. Ustalenia w zakresie linii zabudowy będą mogły zostać wprowadzone do ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, zaś obecnie organ nie wskazał konkretnego celu środowiskowego dla którego ograniczenie linii zabudowy miałoby uzasadnienie na etapie postępowania środowiskowego.

Skargę na decyzję odwoławczą z dnia [...] października 2018 r. złożył do sądu administracyjnego K. S., który zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

II. przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez jego błędną wykładnią co skutkowało odstąpieniem od przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, pomimo istnienia przesłanek do jej sporządzenia;

2. art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało odstąpieniem od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, pomimo istnienia obligatoryjnej przesłanki jej sporządzenia.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem SKO, że o kumulacji oddziaływań można mówić jedynie wówczas, gdy na danym terenie istnieje inna inwestycja – a nie podobna zabudowa mieszkaniowa. W jego ocenie, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skumulowane oddziaływanie może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami dotyczącymi tych samych zasobów lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcia, a przy ocenie kumulacji należy uwzględniać nie tylko zasadę ostrożności i zapobiegania, ale także zasadę zrównoważonego rozwoju, w której mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny związany z koniecznością budowania odpowiedniej infrastruktury. Skarżący wskazał, że na s. 6 i 10 zaskarżonej decyzji organ wskazał, że inwestycja może przyczynić się do kumulacji oddziaływań w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń i innych substancji do powietrza, jednakże nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie określenia stopnia i zakresu tych kumulacji. Także wskazał na zupełne pominięcie kwestii przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazał skarżący, że:

- analiza cech planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej świadczy jednoznacznie o konieczności przeprowadzenia oceny środowiskowej. Skarżący zacytował czternaście fragmentów uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej (fragmenty oznaczone w skardze literami a – n, s. 6 – 10 skargi), w których organ wskazał, że realizacja inwestycji może przyczynić się do kumulacji oddziaływań, spowoduje znaczne zwiększenie ruchu drogowego, wpłynie negatywnie na płynność ruchu, a co za tym idzie zwiększenie emisji substancji do powietrza, nadto Zarząd Dróg Miejskich zaopiniował negatywnie proponowaną przez inwestora obsługę komunikacyjną, może istnieć ryzyko wystąpienia katastrofy naturalnej i budowlanej, inwestycja będzie stanowić jeden z lokalnych czynników wpływających na zmianę klimatu, mogą wystąpić negatywne oddziaływania związane z prowadzeniem prac budowlanych, wystąpią emisje substancji do powietrza i emisje hałasu, istnieje ryzyko podtopienia, omawiany teren znajduje się w zasięgu potencjalnego zalewu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1 %, istnieje zagrożenie ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych, wystąpią oddziaływania związane z hałasem oraz emisją spalin, aktualne warunki techniczne ulicy N. nie pozwolą na zapewnienie płynności ruchu, teren wymaga szeregu rozwiązań chroniących środowisko przyjętych w projekcie budowlanym w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- o konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko świadczy skala przedsięwzięcia i zakres zajmowanego terenu, bowiem wartości charakteryzujące przedsięwzięcia stanowią w przybliżeniu odpowiednio trzyipółkrotność i siedmiokrotność minimalnych wartości, w przypadku których prawodawca przesądził o zaliczeniu ich do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący wskazał, że parametry kwalifikujące przedsięwzięcie do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to nie mniej niż 2 ha w przypadku powierzchni zabudowy mieszkaniowej i nie mniej niż 0,5 ha w przypadku garaży, parkingów samochodowych i zespołów parkingów. Sporna inwestycja parametry te posiada jako odpowiednio 7,3148 ha oraz 3,8 ha. Skarżący powołał się na zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska;

- z art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej wynika, że już sama tylko realna możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych obligatoryjnie powinna skutkować stwierdzeniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Takie realne niebezpieczeństwo istnieje, zdaniem skarżącego, w przypadku spornej inwestycji, skoro znajduje się ona w obrębie Jednolitej Części Wód Powierzchniowych Regionu Wodnego Środkowej Wisły B. o silnie zmienionej części wód, o stanie określonym jako zły oraz stwierdzonym ryzyku nieosiągnięcia celów środowiskowych, dla której ustalono odstępstwo w postaci przedłużenia terminu osiągnięcia celu środowiskowego z uwagi na konieczność ograniczenia presji komunalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

W stanie faktycznym sprawy bezsporna jest kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na: powierzchnię zabudowy inwestycji w jej części mieszkaniowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą zaplanowane na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 pkt 53 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm. – powyżej 2 ha przy zaplanowanej 7,3148 ha); z uwagi na powierzchnię użytkową w części obejmującej garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów (§ 3 pkt 56 lit. "b" rozporządzenia – powyżej 0,5 ha przy zaplanowanej 3,8 ha) oraz z uwagi na przebudowę linii elektroenergetycznej (§ 3 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko, jeśli taki obowiązek zostanie stwierdzony w postanowieniu organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ulega wątpliwości, że organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej, podejmując postanowienie na podstawie art. 63 ust. 1, jest zobowiązany do łącznego uwzględnienia kryteriów wymienionych w punktach 1 – 3 tego przepisu, dotyczących: pkt 1) rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia (z uwzględnieniem szczegółowych okoliczności wymienionych pod lit. a – g), pkt 2) usytuowania przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z uwzględnieniem szczegółowych okoliczności wymienionych pod lit. a – k), pkt 3) rodzaju, cech i skali możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1, wynikających z okoliczności wymienionych pod lit. a – g tego przepisu.

Jednym z podlegających uwzględnieniu kryteriów w ramach usytuowania przedsięwzięcia jest wpływ na wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe (art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. k). Zauważyć należy, że dla tego elementu środowiska ustawodawca dodatkowo zindywidualizował warunki, w jakich nie można poprzestać jedynie na jego uwzględnieniu i rozważeniu (rozpoznaniu, informacyjnym wskazaniu, ocenie), ale należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Wynika to wprost z art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej, na który to przepis trafnie wskazał skarżący. Zgodnie z tą regulacją, jeśli "z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że realizacja przedsięwzięcia może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza", to organ nie ma wyboru odnośnie tego, czy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko czy też nie, ale przeprowadzenie tej oceny staje się jego obowiązkiem. Należy także podzielić argumentację skarżącego, zgodnie z którą użyte w art. 63 ust. 3 pkt 2 sformułowanie "może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych" nie oznacza obowiązku wykazania jako okoliczności niewątpliwej nieosiągnięcia tych celów. Sformułowanie to wskazuje na możliwość nieosiągnięcia tych celów, a więc wprowadza obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko już w przypadku potencjalności (a nie pewności) nieosiągnięcia celów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że owa potencjalność powinna wynikać z okoliczności sprawy, których ocena należy do organu. Innymi słowy, ryzyko nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, jeśli występuje jako element stanu faktycznego sprawy, powinno zawsze podlegać ocenie organu z punktu widzenia tego, czy realizacja konkretnego przedsięwzięcia wymaga sporządzenia oceny środowiskowej jako przypadek z art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej.

Zdaniem Sądu, nie wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, jak też nie wynika z uzasadnienia postanowienia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, że organy kontrolowały przedstawiony przez inwestora materiał dowodowy w kontekście powyższej regulacji. Przede wszystkim podstawowy dokument w sprawie przedkładany przez inwestora, czyli Karta Informacyjna Przedsięwzięcia, ani w wersji pierwotnej, ani w wersji uzupełnionej nie zawiera odniesienia do osiągnięcia celów środowiskowych na obszarze dorzecza, na którym zaplanowano inwestycję. Już ten fakt budzi wątpliwości odnośnie rzetelności sporządzenia KIP w zakresie, w jakim powinna ona zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, a w szczególności dane o rozwiązaniach chroniących środowisko i rodzajach oraz przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko (art. 62a ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy środowiskowej). W KIP nie znalazły się informacje o położeniu inwestycji w obrębie jednolitej części wód powierzchniowych Regionu Wodnego Środkowej Wisły "B." o statusie: silnie zmieniona część wód, o złym stanie zagrożonym ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. Okoliczność tę ujawniono dopiero na etapie opiniowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie.

Po wtóre, co istotniejsze, stwierdzenie i ocena o wystąpieniu ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych dla JCWP, w obrębie której ma się znajdować przedsięwzięcie, wynika wprost z opinii Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] marca 2018 r. Nie jest to zatem przypuszczenie czy przewidywanie wyinterpretowane przez skarżącego z całokształtu okoliczności sprawy, ale ustalony i wykazany fakt, zidentyfikowany przez uprawniony i wyspecjalizowany organ. Co prawda organ Wód Polskich w konkluzji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego konkretnego spornego przedsięwzięcia, jednakże organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej nie jest taką opinią bezwzględnie związany. Nie może się on zatem zasłaniać związaniem stanowiskiem organu opiniującego, a zwłaszcza gdy z informacji opiniującego wynika wprost "ryzyko nieosiągnięcia celów środowiskowych" dla obszaru objętego inwestycją, które to ryzyko jest przesłanką obowiązku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej).

Sąd dostrzega i uwzględnia, że z przepisu art. 63 ust. 3 pkt 2 wynika, iż to "realizacja przedsięwzięcia" ma wywołać skutek w postaci "możliwości nieosiągnięcia celów środowiskowych", podczas gdy zagrożenie ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych wskazane przez organ opiniujący zostało sformułowane jako dotyczące obszaru JCWP a nie tego konkretnego przedsięwzięcia. Nie mogą jednak ujść uwadze okoliczności występowania tego ryzyka. Organ opiniujący wskazał, że głównym powodem ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych (dobry potencjał ekologiczny i utrzymanie dobrego stanu chemicznego) jest presja komunalna i niska emisja, zaś osiągnięcie wartości dobrego stanu wymaga przeglądu pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, szczegółowego rozpoznania i w efekcie ograniczenia presji komunalnej oraz podjęcia działań naprawczych. Osiągnięcie dobrego stanu zostało przesunięte na rok 2027. Przy tak sformułowanych przesłankach ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej nie dostrzegł i nie podjął próby wyjaśnienia, w jaki sposób ta konkretna, sporna w sprawie niniejszej inwestycja wpłynie na ujawnione ryzyko, tzn. czy je zwiększy, czy zmniejszy, czy zakres inwestycji pozostaje bez wpływu na osiągnięcie celów środowiskowych. Jest to istotne, zwłaszcza że skala przedsięwzięcia jest bardzo duża. Nadto, w opinii Wód Polskich wskazano, że osiągnięcie celów środowiskowych będzie możliwe przy podjęciu konkretnych działań (przegląd pozwoleń wodnoprawnych, a przede wszystkim ograniczenie presji komunalnej). Tymczasem w przypadku spornej inwestycji mamy do czynienia ze zwiększeniem presji komunalnej a nie jej zmniejszeniem. Wystąpiła zatem sytuacja, w której żaden z organów orzekających w sprawie, w tym organ opiniujący Wód Polskich, nie wypowiedział się w jaki sposób ta konkretna inwestycja ma wpływ na osiągnięcie celów środowiskowych. Powielenie fragmentu opinii z dnia [...] marca 2018 r. w uzasadnieniach wydanych orzeczeń (postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., decyzji pierwszo i drugoinstancyjnej) można co prawda uznać za uwzględnienie uwarunkowania z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. k, ale działanie to nie stanowi oceny ww. okoliczności w kontekście treści art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej. W tym zakresie niezbędne są dodatkowe wyjaśnienia, a w szczególności uzyskanie stanowiska Wód Polskich odnośnie tej konkretnej inwestycji jako "mogącej spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych". Niezbędna jest zatem opinia niepoprzestająca na ogólnym wskazaniu występowania ryzyka dla obszaru dorzecza.

Zdaniem Sądu, powyższe zaniechanie stanowi naruszenie w zakresie pełnego wyjaśnienia sprawy, niezbędnego do zastosowania lub niezastosowania art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej (naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.). W konsekwencji ma wpływ na wynik sprawy, bowiem od wyniku dodatkowych wyjaśnień zależy obowiązek lub brak obowiązku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jeszcze raz należy podkreślić, że zdaniem Sądu znajdująca się w aktach sprawy wypowiedź organu opiniującego dotyczy tylko zidentyfikowania zagrożenia na obszarze JCWP, bez wyczerpującego nawiązania do charakteru, wpływu i skali spornego przedsięwzięcia.

Rację ma również skarżący zarzucając organom niewyczerpującą ocenę przesłanki kumulowania się oddziaływań (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej) oraz przyznanie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko z jednoczesnym brakiem uzasadnienia dlaczego w takim przypadku z oceny oddziaływania na środowisko zrezygnowano.

Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej, rozważając potrzebę przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko należy uwzględnić "powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem".

Nie istnieje potrzeba powtarzania wypunktowanych przez skarżącego przypadków, w których organ pierwszej instancji przyznał możliwość wystąpienia kumulacji oddziaływań. Wynikają one z konkretnych punktów skargi. Przyznaniu możliwości wystąpienia tej kumulacji nie towarzyszyła jednak ocena organu pierwszej instancji, czy istnieje z uwagi na tę kumulację obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co było obowiązkiem organu wynikającym z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Przepis art. 63 ust. 1 należy rozumieć jako punkt wyjścia dla konkluzji o obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Wyłącznie zidentyfikowanie i opisanie kryteriów wynikających z tej regulacji nie spełnia warunków należycie rozpoznanej kwestii istnienia bądź nieistnienia obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Organ powinien zidentyfikować te kryteria a następnie je ocenić w kontekście konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, mając oczywiście na uwadze opinie właściwych organów, ale podejmując ostateczną decyzję samodzielnie.

Z kolei rozważania organu odwoławczego w materii kumulacji nie tworzą jasnej i spójnej całości. Kolegium wskazało, że: nie stwierdza kumulowania się oddziaływań z inwestycją objętą decyzją środowiskową z dnia [...] września 2016 r. (z uwagi na zrealizowanie tylko jednej z nich), stwierdza możliwość kumulacji inwestycji z już istniejącą zabudową sąsiednią, bowiem "budowa budynków, miejsc postojowych oraz garaży może przyczynić się do kumulacji oddziaływań z sąsiednimi ulicami i wzrostu poziomu hałasu oraz zanieczyszczeń do powietrza [...] Jednak opisywana kumulacja nie nastąpi poprzez ewentualne powiazanie z podobną inwestycją. O kumulacji oddziaływań można bowiem mówić wówczas, gdy na danym terenie istnieje inna inwestycja – a nie podobna zabudowa mieszkaniowa. [...] organ I instancji rozważał możliwość oddziaływań skumulowanych, które w praktyce nie powinny jednak wystąpić". Kolegium dodało, że oddziaływanie inwestycji nie będzie ponadnormatywne, bowiem wystąpi "na terenie zurbanizowanym i zostanie zminimalizowane przez odpowiedni układ komunikacyjny i parkingowy".

Zdaniem Sądu, po pierwsze nie jest jasne, jakiej konkretnie skali kumulację organ miał na myśli, jakie konkretnie ma być jej źródło (czy chodzi o kumulację z ruchem komunikacyjnym związanym z sąsiednią zabudową mieszkaniową, czy też Kolegium miało na uwadze kumulację oddziaływań ruchu komunikacyjnego inwestycji z bezpośrednio sąsiadującą z inwestycją drogą krajową o dużym natężeniu ruchu). Nie zostało sprecyzowane, czy organ rozważa kumulację inwestycji czy kumulację oddziaływań (hałas, spaliny, emisja innych substancji do powietrza). Zdaniem Sądu, co trafnie wskazał skarżący, skumulowane oddziaływanie należy badać w połączeniu z innymi oddziaływaniami dotyczącymi tych samych zasobów lub (a także) przedmiotów oddziaływania. Skumulowanie dotyczy więc oddziaływań a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem.

Z akt wynika, że inwestycja będzie obejmowała docelowo 1144 miejsca parkingowe, powierzchnia użytkowa garaży i miejsc postojowych wyniesienie około 3, 8 ha (według wskazania organu). Wbrew stanowisku organu, skala przedsięwzięcia, wielkość zajmowanego terenu oraz ich wzajemne proporcje mają znaczenie dla oceny, czy skumulowane oddziaływanie wystąpi i z jakim rodzajem oddziaływania - mając na uwadze obszar sąsiedni (droga krajowa, ruch komunikacyjny związany z sąsiednią zabudową). Tymczasem ani z KIP, ani z uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynika, na podstawie jakich konkretnych danych stwierdzono, że możliwa kumulacja jest takiej skali, że nie będzie ponadnormatywna i oceny środowiskowej nie wymaga. Tymczasem skoro KIP zawiera informacje o możliwym natężeniu ruchu i jego parametrach występujących na terenie planowanego przedsięwzięcia (w zakresie emisji hałasu i substancji do powietrza), to możliwa staje się ocena kumulacji tego oddziaływania z oddziaływaniem występującym w sąsiedztwie. Skoro przeanalizowano wielkość emisji biorąc pod uwagę prawdopodobny ruch pojazdów na terenie przedsięwzięcia (przy uwzględnieniu: prędkości – 30 km/h, pokonywanej drogi – 300 m, ilości wjazdów i wyjazdów z miejsc parkingowych), to istnieje możliwość ustalenia kumulacji np. z ruchem na ulicy N. (z uwzględnieniem występującego na niej natężenia ruchu i oddziaływania, które ono powoduje).

Także wskazać należy, że skarżący cytując fragmenty uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wykazał jednocześnie, jak spory jest zakres przez sam organ zidentyfikowanego możliwego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Oprócz możliwego ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych, możliwej kumulacji (której organ nie zbadał wyczerpująco), dotyczy to także:

- zwiększenia intensywności ruchu drogowego w połączeniu zwłaszcza z ulicą N. (co ma wpływ na płynność i bezpieczeństwo ruchu, a co spowodowało dwukrotną negatywną ocenę inwestycji przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, vide pisma z dnia 22 listopada 2017 r. oraz z dnia 12 lutego 2018 r., k. 12 i 28 akt adm.);

- warunków hydrograficznych - wysokiego poziomu wód gruntowych (1-2m poniżej poziomu gruntu), ryzyka podtopienia (zasięg potencjalnego zalewu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1 %) i zaplanowania inwestycji w bliskiej odległości od rzeki B., co wymaga wykonania stosownych skarp i zabezpieczeń. Zauważyć należy, że także inwestor przyznał powyższe okoliczności w piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. uzupełniającym wniosek (k. 42 verte akt adm.), zaś wcześniej zostały one ujawnione w piśmie Dyrektora Departamentu Urbanistyki (k. 11 verte akt adm.). Natomiast w opinii Wód Polskich stwierdzono, że teren "nie jest zagrożony powodzią", nie odniesiono się do płytkiego zalegania wód gruntowych za wyjątkiem wskazania na obowiązek uzyskania zgłoszenia wodnoprawnego w przypadku konieczności wykonania odwodnienia wykopów pod fundamenty. Tymczasem z dokumentów załączonych do pisma z dnia 17 listopada 2017 r. Dyrektora Departamentu Urbanistyki UM w B. wynika, że jest to teren zalewowy i podmokły dolin rzecznych z niekorzystnymi warunkami fizjograficznymi do lokalizacji zabudowy. Zdaniem Sądu, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien w takiej sytuacji rozważyć wystąpienie do inwestora o uzupełnienie wniosku o decyzję środowiskową oraz KIP o sposób zabezpieczenia budynków mających być położonymi w sąsiedztwie rzeki B. (inwestor wskazał w piśmie, że odległość zabudowań od rzeki planowana jest jako 35 m) i rowu odwadniającego, sposobu zabezpieczenia dróg dojazdowych i miejsc postojowych na wypadek powodzi i wezbrania rzeki oraz wody w rowie. Wyłącznie wyjaśnienie o posadowieniu budynku na wyższej rzędnej i wykonaniu skarp jest zbyt ogólne dla właściwego zidentyfikowania zagrożenia.

Ocena, czy w sposób uzasadniony odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko nie może pomijać koncepcji zagospodarowania i kierunków rozwoju tego terenu zidentyfikowanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W zakresie warunków środowiskowych, przyrodniczych i ekofizjograficznych Studium wraz z opracowanymi dla niego dokumentami jest dowodem kompleksowo wskazującym uwarunkowania istniejące i kierunku rozwoju. Z akt wynika, że pewne rozwiązania Studium zostały uwzględnione (np. konieczność odbudowy rowu odwadniającego – vide s. 7 decyzji pierwszoinstancyjnej), inne jednak nie (w zakresie wyłączenia z zabudowy określonej szerokości pasa wzdłuż rzeki B.). Tymczasem w przypadku pasa wyłączonego z zabudowy należało mieć na uwadze, że nie chodzi wyłącznie o wskazanie dopuszczalnej linii zabudowy i zachowanie pewnego układu przestrzennego (to oczywiście może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy), ale chodzi o wprowadzenie i zachowanie szerszej koncepcji systemu przyrodniczego miasta (obszaru o funkcji ekologicznej wzdłuż rzeki B.), co ma znaczenie z punktu widzenia uwarunkowań środowiskowych (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. "g", pkt 2 lit. "h", pkt 3 lit. "d", "e" ustawy). Powinno zatem zostać wyjaśnione, czy sygnalizowana przez komórki Urzędu Miejskiego w B. konieczność zachowania zakazu zabudowy wzdłuż rzeki B. wpisuje się w koncepcję szerszego, miejskiego systemu przyrodniczego wzdłuż tej rzeki. Jeśli tak, to stosowne ujęcie tej okoliczności w decyzji środowiskowej jest niezbędne, zaś pozostawienie decyzji w tym zakresie organom wydającym warunki zabudowy byłoby nieprawidłowym zaniechaniem i niewypełnieniem funkcji, jaką decyzja środowiskowa ma pełnić.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 249/16, indywidualne badanie przedsięwzięcia, które może wywierać skutki środowiskowe negatywne, nie może prowadzić do wyłączenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania i podejmowania decyzji. Wynika to z faktu prowadzenia polityki środowiskowej mającej być opartą na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci" (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu uwzględnią organy ocenę prawną Sądu, uzupełnią postępowanie wyjaśniające w kierunku przez Sąd wskazanym oraz wydadzą rozstrzygnięcie mając na uwadze funkcję decyzji środowiskowej, cele oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zasadę przezorności (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Wydane rozstrzygnięcie organy uzasadnią zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W skład kosztów wchodzą: wpis od skargi 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa 17 zł.