Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 437/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Wycichowski Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. R. S. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr L/1719/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo rejon ulicy Potokowej w mieście Gdańsku 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 pkt 7 ppkt 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżącego nr 69/2 obręb 037 w Gdańsku, 2. zasądza od Rady Miasta Gdańska na rzecz skarżącego K. R. S. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 27 kwietnia 2006 r. nr L/1719/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo, rejon ulicy Potokowej, w mieście Gdańsku w części tj. w zakresie § 6 ust. 2 w części dotyczącej punktu 7 podpunkt 1 karty terenu nr 001-M/U31 planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo rejon ulicy Potokowej w mieście Gdańsku.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. naruszenie art. 21 ust. 1, art. 64 in fine, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności i konieczności oraz nierówne traktowanie mieszkańców Gminy;

2. naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;

3. naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia;

4. naruszenie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zaskarżona uchwała w oznaczonym wyżej zakresie, ogranicza prawo własności, przysługujące skarżącemu do działki nr [...] obręb [..] w Gdańsku.

Uzasadnił skarżący, że nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Gdańska, skutkowało powstaniem stanu naruszenia jego prawa własności nieruchomości, w tym wynikającego z tego prawa uprawnienia do zabudowy (art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej) oraz sprzeniewierzeniu się przez Radę Miasta konstytucyjnym zasadom równości i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także przepisom art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 protokołu nr 1.

Domaga się skarżący uchylenia opisanej wyżej uchwały w zaskarżonym zakresie, ewentualnie w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżącego, tj. działki nr [...] obręb [...] w Gdańsku.

Wskazał skarżący dalej, że biorąc pod uwagę kierunki określane w Studium zagospodarowania, a także funkcje terenów ustalone w planach miejscowych kontekst przestrzenny w zakresie przeznaczenia terenów i parametrów zabudowy w skarżonym planie został utrzymany. Natomiast nie została nigdzie uzasadniona przyjęta polityka ograniczenia zabudowy poprzez wyznaczone linie zabudowy - w szczególności w zakresie obowiązujących na terenie planu miejscowego w stosunku do działki skarżącego.

Zgodnie z zapisami Opracowania ekofizjograficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo rejon ulicy Potokowej, przedmiotowa działka znajduje się w granicach Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Dolina Strzyży" (uchwała Nr XXXIII/1024/2001 z dnia 29 marca 2001 r.). W wskazanym dokumencie zaznaczono, że w ramach ww. Zespołu wprowadzono zakaz budowy budynków mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony, bądź spowodować degradację krajobrazu, a także zakazano budowy budynków mogących spowodować degradację krajobrazu. Zaznaczono również, że teren znajduje się w Ogólnomiejskim Systemie Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). OSTAB nie jest obszarem chronionym w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, lecz wynika z uchwały lokalnej. Ustalono zasady kształtowania środowiska m.in. na zasadzie wykluczania możliwości lokalizowania funkcji o silnym oddziaływaniu na środowisko (przemysł, intensywna zabudowa). W przedmiotowym dokumencie nie odniesiono się do istniejącej zabudowy i nie wprowadzono dla niej obostrzeń, tym samym domniemać należy, że zabudowa ta nie została uznana za zabudowę degradującą krajobraz -obiekt zlokalizowany na działce skarżącego w kontekście zabudowy sąsiedniej nie stanowi żadnej dominanty przestrzennej ani też nie jest zlokalizowany na żadnej osi widokowej. We wspomnianej uchwale z dnia 29 marca 2001 r. zapisano, że celem jest uproszczenie linii zabudowy i umożliwienie wtórnego podziału działek dla zabudowy MN. Odniesiono się do % zabudowy działki/terenu oraz powierzchni biologicznie czynnej, a także skupisk zadrzewień jako elementów cennych w strukturze miejskiej. Zapisano, że nowa zabudowa ma ułatwić przewietrzanie.

Tymczasem na rysunku planu wyznaczono linię zabudowy w sposób ciągły wzdłuż ul. Potokowej, co stanowi rozwiązanie przeciwstawne do wytycznych wskazanych w ww. opracowaniu.

Działka nr [..] obręb [...] w Gdańsku od 2011 r. położona jest w ramach otuliny Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (uchwała nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego ze zm.). Z przedmiotowego dokumentu nie wynikają żadne obostrzenia w stosunku do istniejącej na działce zabudowy, które mogłyby uzasadniać tak dalece idące ograniczenia w zabudowie działki, a przede wszystkim ukształtowanie linii zabudowy w sposób przyjęty w objętym zaskarżeniem planie miejscowym. Teren położony jest od 2015 r. w ramach Zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Potoków Strzyża i Jasień" (uchwała nr XVI/428/15 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2015 r.). Wskazane w dokumencie zakazy mające na celu ochronę ZPK nie mają odniesienia do zabudowy na działce nr [...] - ani w sposób bezpośredni, ani pośredni.

Podkreślił skarżący, że teren działki nr [...] znajduje się poza strefą zagrożenia powodziowego oraz ryzyka powodziowego, wbrew twierdzeniom Gminy.

Na terenie nie stwierdzono występowania cennych gatunków roślin i zwierząt podlegających ochronie. Na terenie tym nie są również projektowane żadne korytarze ekologiczne (zgodnie z mapą http://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy/). Analizowany obszar nigdy nie znajdował się w granicach korytarzy ekologicznych wyznaczonych w ramach "Projektu korytarzy ekologicznych" wykonanych na zlecenie Ministra Środowiska przez Polską Akademię Nauk - Zakład Badania Ssaków w Białowieży w 2005 roku. (http://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy/).

Powyższe w ocenie skarżącego prowadzi do wniosku, że w skarżonym planie zagospodarowania przestrzennego Brętowo rejon ulicy Potokowej w mieście Gdańsku, na terenie oznaczonym symbolem 001-M/U31, tj. terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, od strony Strzyży błędnie została wyznaczona linia zabudowy. Linie wyznaczono wyłącznie w kontekście możliwości lokalizowania zabudowy na określoną głębokość od ul. Potokowej bez podawania uzasadnienia takiego rozwiązania.

W ocenie skarżącego biorąc pod uwagę aspekty ochrony środowiska, taki sposób ukształtowania linii zabudowy nie znajduje uzasadnienia w żadnych dostępnych materiałach planistycznych i środowiskowych. Linia zabudowy wyznaczona została bez poszanowania istniejącej zabudowy na działce nr [...].

Dodał skarżący, że zabudowa sąsiednia położona jest wzdłuż Strzyży dość nieregularnie i nie stanowi zabudowy pierzejowej. Dodatkowo sąsiednia zabudowa położona jest niżej i bliżej Strzyży, a mimo to została ona usankcjonowana w planach miejscowych, m.in. poprzez odniesienie, że linie zabudowy dla tej zabudowy wyznaczyć należy zgodnie z przepisami budowlanymi i drogowymi. Okoliczność ta potwierdza nieuzasadnione naruszenie interesu prawnego właściciela działki nr [..] obręb [..] w Gdańsku poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przy kształtowaniu linii zabudowy. Regulacje zawarte w karcie terenu nr 001-M/U 31 stanowią nadużycie władztwa planistycznego gminy, gdyż w sposób bezpodstawny i nad wyraz szeroki ingerują w chronione na płaszczyźnie konstytucyjnej oraz w art. 140 k.c. prawo własności - potwierdza to analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik do wezwania do naruszenia prawa, z której wynika, iż wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania ograniczenia są zbyt daleko idące biorąc pod uwagę wytyczne ochrony środowiska wynikające z uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XVI/428/15 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Dolina Strzyży w Gdańsku.

Kwestia ochrony środowiska naturalnego Doliny Strzyży w Gdańsku nie koliduje z planami właściciela nieruchomości, a interes jednostki oraz interes publiczny mogą być należycie chronione przy przyjęciu innych niż założone w planie ograniczeń zabudowy; zaskarżona uchwała narusza interes prawny właściciela nieruchomości ponieważ ukształtowanie zasad zagospodarowania działki [...] nastąpiło w warunkach nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Gdańska wskazała, że zaskarżony plan został sporządzony zgodnie z procedurą planistyczną określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. i innymi właściwymi przepisami, co potwierdza publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 24 lipca 2006 r. nr 77.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planowania uwzględnia się wiele elementów np. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (...), walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego oraz także prawo własności. Jednocześnie zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem.

W ocenie organu zarzuty dotyczące przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mają uzasadnienia.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Brętowo rejon ulicy Potokowej w mieście Gdańsku został uchwalony w 2006 roku po wcześniejszym stwierdzeniu zgodności jego zapisów z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska". W obowiązującym, w czasie sporządzania przedmiotowego planu, Studium z 2001 r. (uchwała RMG nr XLII/1289/2001 z 20 grudnia 2001 r.) przedmiotowy obszar ustalał jako dominującą funkcję usługową i objęty był Ogólnomiejskim Systemem Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB).

Obszar opracowania objęty został w całości poprzez Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie, wyznaczony w Studium. System ten przenika obszar zainwestowania miejskiego umożliwiając przyrodnicze powiązania funkcjonalne i warunkując utrzymanie względnej równowagi środowiska przyrodniczego, przede wszystkim poprzez zachowanie ciągłości przestrzennej terenów przyrodniczych w granicach obszaru opracowania z terenami w ich otoczeniu. Na obszarze opracowania obszar OSTAB stanowi powiązanie ekologiczne pomiędzy Doliną Strzyży, a Trójmiejskim Parkiem Krajobrazowym. Nie jest to co prawda obszar chroniony w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, lecz wynika z uchwały Rady Miasta Gdańska. Zasady kształtowania środowiska na obszarze OSTAB były następujące:

- wykluczyć możliwość lokalizowania w obrębie systemu funkcji o silnym oddziaływaniu na środowisko (przemysł, intensywna zabudowa mieszkaniowa, wysoko wydajne rolnictwo);

- podtrzymywać (w miarę możliwości) obecne użytkowanie terenów, zgodne z pełnionymi przez system funkcjami ekologicznymi, jak np. zieleń miejska o charakterze publicznym, lasy, wody otwarte, wybrane fragmenty ogrodów działkowych, tereny usług: nauki, oświaty, kultury, zdrowia, rekreacji z dużą ilością zieleni, zwłaszcza wysokiej (minimum 50% powierzchni działki zajęte przez tereny aktywne biologicznie), tereny wolno stojącej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności (tereny aktywne biologicznie na co najmniej 70% powierzchni działki);

- dążyć do powiększenia udziału terenów aktywnych biologicznie na terenach zainwestowanych przy okazji działań porządkowych lub modernizacyjnych;

- przeznaczać niezagospodarowane tereny w obrębie systemu przede wszystkim na tereny urządzonej zieleni publicznej i tereny rekreacyjne;

- przywracać naturalny stan istniejącym strukturom przyrodniczym i eliminować bariery antropogeniczne:

- zachowywać duży udział powierzchni aktywnych biologicznie oraz kształtować odpowiednio układy zabudowy na terenach zainwestowanych;

- ograniczać przerywanie ciągów powiązań ekologicznych elementami infrastruktury technicznej oraz minimalizować nieuchronne kolizje (np. przez prowadzenie dróg estakadami, stosowanie odpowiednio dużych przepustów itp.).

Ponadto w celu ochrony wyjątkowych walorów krajobrazowych terenu doliny Strzyży oraz bogatej szaty roślinnej, przy jednoczesnym wdrażaniu zasady budowania ciągłości struktur przyrodniczych Rada Miasta Gdańska utworzyła uchwałą nr XXXIII/1024/2001 z dnia 29 marca 2001 r. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Dolina Strzyży". Następnie wprowadzono zmiany uchwałą nr XXXVII/1170/2001 z dnia 12 lipca 2001 r. oraz uchwałą nr LIII/1643/2002 z dnia 26 września 2002 r. Zgodnie z § 3 pkt 6 ppkt b powyższej uchwały na terenie Zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wprowadzony został zakaz budowy budynków mogących spowodować degradację krajobrazu. Nieprawdziwe jest więc twierdzenie, że istniejąca zabudowa nie została uznana za zabudowę degradującą krajobraz, gdyż uchwała po prostu nie odnosi się do istniejącej zabudowy. Aby uzyskać zamierzony cel, nie degradowanie krajobrazu, plan nie dopuszcza rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku poprzez usytuowanie go praktycznie w całości poza liniami zabudowy.

Przytoczona zaś kwestia ułatwiania przewietrzania także została uwzględniona w zapisach planu. Mianowicie linia zabudowy jest ciągła, jednakże trzeba dodać, że linia zabudowy jest nieprzekraczalna, ale nie nakłada obowiązku na inwestora realizacji nowej zabudowy w formie zwartej, ciągłej pierzei. Ustalona w planie linia zabudowy kształtuje możliwość realizacji nowej zabudowy z poszanowaniem koryta potoku. Jej graficzne odwzorowanie w formie linii ciągłej nie jest jednoznaczne z realizacją budynków w takiej formie. Uchwała dotycząca planu miejscowego składa się z rysunku oraz zapisów w kartach terenu, gdzie doprecyzowano formę zabudowy i tak zapis w karcie terenu 001 ust. 7 pkt 8f ustalający minimalną odległość między poszczególnymi budynkami 14 m jednoznacznie dowodzi, że zabudowa wzdłuż ul. Potokowej nie będzie mogła powstawać w sposób ciągły. Dodatkowo zapisy planu określają maksymalne długości pojedynczego budynku przy zabudowie mieszkaniowej bliźniaczej - 25 m przy usługowej - 35 m z jednoczesnym podziałem architektonicznym budynku poprzez wprowadzenie uskoków (karta terenu 001 ust. 7 pkt 8b i c).

Nieprawdziwe jest również twierdzenie, że linia zabudowy wyznaczona została bez poszanowania istniejącej zabudowy na działce nr [...] obr.[...], gdyż w karcie terenu 001 ust. 5 zabudowa powyższej działki została uznana jako zgodna z planem. Oznacza to, że budynek znajdujący się poza liniami zabudowy można remontować, ale bez możliwości rozbudowy i nadbudowy.

W Studium, w kierunkach zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Wrzeszcz (Brętowo stanowi jego część), zapisano: "Przewiduje się również działania zmierzające do ochrony i eksponowania, a w miarę potrzeby również dodawania charakterystycznych elementów kompozycji przestrzeni, określających tożsamość Wrzeszcza, np.: (...) podkreślenie zielenią przebiegu potoku Strzyża" (str. 58/59). Zatem odsunięcie nowej zabudowy od rzeki Strzyża poprzez wyznaczenie linii zabudowy w odległości od 23 do 33 m jest jak najbardziej słuszne i realizuje zapisy Studium. Dodatkowo na obszarze pomiędzy liniami zabudowy a rzeką Strzyża została ustalona zieleń do zachowania i wprowadzenia (karta terenu 001 ust. 11 pkt 4).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił § 6 ust. 2 pkt 7 ppkt 1 karty terenu nr 001-M/U31 uchwały Rady Miasta Gdańska z 27 kwietnia 2006 r. nr L/1719/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo rejon ulicy Potokowej w mieście Gdańsku. Zaskarżona uchwała w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503)- dalej: u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego.

Dokonując oceny zachowania warunków formalnych wniesienia skargi wskazać należy, że kwestionowana uchwała podjęta została przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), co miało miejsce w dniu 1 czerwca 2017 r. Powyżej wskazanym aktem prawny ustawodawca dokonał między innymi nowelizacji przepisów p.p.s.a., jak i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która polegała na rezygnacji z wymogu poprzedzenia skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym jak wynika z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego ocena zachowania warunków formalnych przedmiotowej skargi następuje w oparciu o reguły określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawie o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

W myśl ówcześnie obowiązującego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559), dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Natomiast zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Na gruncie niniejszego stanu faktycznego bezspornym pozostaje, iż wniesienie skargi zostało poprzedzone, wystosowanym w dniu 4 marca 2022 r. (nadanym tego samego dnia) do Rady Miasta Gdańska wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z przedłożonych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę dokumentów wynika, że Rada nie ustosunkowała się do tego wezwania. Tym samym przewidziany prawem termin do wniesienia skargi wynosił 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 5 maja 2022 r. (k. 5 akt sądowych). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga K. S. z 4 maja 2022 r. wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalej oceniając przesłankę wykazania przez stronę skarżącą naruszenia jej interesu prawnego wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, co należy podkreślić, ów interes musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17; wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., II SA/Łd 1023/18; z dnia 3 października 2019 r., II SA/Łd 96/18; wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2926/19; wszystkie powołane orzeczenia w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 618/16; wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2019 r., II SA/Gd 737/18, wyrok WSA w Opolu z 5 grudnia 2017 r., II SA/Op 449/17).

Sąd stwierdza, że skarżący posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi wynikający z posiadanego prawa własności nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. P., oznaczonej w rejestrze gruntów nr [...], obręb [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi postanowieniami § 6 ust. 2 pkt 7 ppkt 1 karty terenu nr 001-M/U31, których treść niewątpliwie wpływa na sposób i zakres korzystania z tej nieruchomości.

Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym przez pojęcie "trybu sporządzania" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowane przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W tym zakresie Sąd mając na uwadze fakt, iż ewentualne inne, niedostrzeżone przez stronę skarżącą, naruszenia procedury uchwalania przedmiotowego planu, mogłyby wpłynąć na legalność zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi.

Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało działaniami z zakresu procedury planistycznej, w ramach których Rada Miasta Gdańska w dniu 28 kwietnia 2005 r. podjęła uchwałę Nr XXXVII/1248/05 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo rejon ulicy Potokowej w Gdańsku. O podjęciu tej uchwały oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Prezydent Miasta Gdańska poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 17 maja 2005 r. zamieszczonego w prasie lokalnej. Prezydent przesłał również zawiadomienie z dnia 16 maja 2005 r. o podjęciu uchwały oraz o terminie składania wniosków organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania miejscowego planu. Po zgłoszeniu wniosków Prezydent przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu miejscowego planu, w tym między innymi prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i prognozę oddziaływania na środowisko oraz przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Po upływie terminu do przedstawienia opinii i uzgodnień, obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń oraz opublikowanym w prasie lokalnej, Prezydent poinformował o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od 1 lutego do 1 marca 2006 r., o wyznaczeniu na dzień 13 lutego 2006 r. dyskusji publicznej oraz o możliwości składania uwag do ustaleń przyjętych w planie w terminie do 15 marca 2006 r. W dniu 13 lutego 2006 r. sporządzony został protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej, wobec wyłożonej treści planu nie zostały wniesione żadne uwagi.

W dniu 27 kwietnia 2006 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę Nr L/1719/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo rejon ulicy Potokowej w mieście Gdańsku. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, sart. 40 ust. 1 u.s.g., i art. 20 w związku z art. 14 ust. 8, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 29 i 34 ust. 1 u.p.z.p., po stwierdzeniu jej zgodności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Gdańska. W § 7 pkt 1 uchwały wskazano, że integralną częścią planu jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1; rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do miejscowego planu, stanowiące załącznik nr 2, oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, stanowiące załącznik nr 3.

W następstwie przeprowadzonej oceny Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. nie stwierdzając w tym zakresie, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania. Przedłożona dokumentacja planistyczna zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, ustalenia i zgody. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ odpowiadały wymogom ustawy i zostały należycie udokumentowane.

Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zarzutu skargi dotyczącego nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego oraz pozbawienia skarżącego możliwości zabudowy jego nieruchomości poprzez ustalenie lokalizacji nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce nr [...] w taki sposób, że nie jest możliwa realizacja jakiegokolwiek nowego budynku na działce, a obiekty istniejące nie mogą zostać rozbudowane. W związku z tym wskazać należy, że przyznane gminie w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne nie ma charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli - innymi słowy - czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3269/17).

W kontekście powyżej powiedzianego Sąd zgodził się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego Gminy w zakresie przyjętych w uchwale postanowień dotyczących usytuowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy na nieruchomości nr [...]. Z przedstawionej przez organ dokumentacji planistycznej wynika, że "przedmiotowy plan weryfikuje linie zabudowy, w konsekwencji czego zmienia powierzchnie obszaru, na którym możliwe będzie wprowadzenia zabudowy (str. 14 prognozy oddziaływania na środowisko). W uzasadnieniu do projektu planu w jego celach wskazano, że analizy uwarunkowań przyrodniczych, krajobrazowych i geologicznych oraz wynikających z przepisów odrębnych obszaru opracowania wykazały możliwość zwiększenia wykorzystania tego terenu dla zabudowy w stosunku do planu obowiązującego bez uszczerbku dla jego walorów...". Wcześniej dla tego terenu obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Brętowo - Nowiec, Dolne Młyny, Migowo w mieście Gdańsku uchwalony uchwałą z 23 maja 2002 r. nr XLIX/1462/02 i warunki dla terenu 018, gdzie dla działki nr [..] obowiązujące linie zabudowy to 8 m od linii regulacyjnej ulicy Potokowej i 23 m od linii regulacyjnej ulicy. W obecnie kontrolowanej uchwale w § 6 ust. 2 pkt 7 ppkt 1 znajduje się zapis (kwestionowany przez skarżącego)

1)linie zabudowy maksymalne nieprzekraczalne:

- w części południowej - 10 m od linii rozgraniczającej ulicy Potokowej (002 KD 82 i poza granicami planu), 5 m w kierunku południowo- zachodnim od osi rowu melioracyjnego na działce nr [..], 10 m w kierunku północno-zachodnim od południowo-wschodniej linii rozgraniczającej oraz w kierunku południowo-zachodnim od północno-wschodniego odcinka linii rozgraniczającej, a następnie w odległości od 23 m do 33 m w kierunku północno-zachodnim od południowo-wschodniej linii rozgraniczającej i 5 m od linii rozgraniczającej ciągu pieszo-jezdnego (003 KX i poza granicami planu) - jak na rysunku planu

- w części północnej - 10 m od linii rozgraniczającej ulicy Potokowej (poza granicami planu), 5 m od północno-wschodniej granicy planu, 10 m od linii rozgraniczającej projektowanego zbiornika retencyjnego "Potokowa" tj. jego północno-zachodniej granicy (poza granicami planu) oraz na przedłużeniu ciągu pieszego (poza granicami planu na działkach nr [..] i [..] obręb [..]) - jak na rysunku planu.

Niewątpliwie wskutek zapisów planu zmieniono możliwość zabudowy nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a w efekcie tego pozbawiono skarżącego racjonalnej możliwości zabudowy działki.

Dostrzega Sąd, że celem uchwalenia kontrolowanego planu miała być według zawartego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia tego planu uzasadnienia "uproszczenie przebiegu linii zabudowy i nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz umożliwienie prywatnym właścicielom działek, przylegających do ul. Potokowej, ich wtórnego podziału. Obecnie rygorystyczne ustalenia planu "Brętowo-Nowiec, Dolne Młyny i Migowo" uniemożliwiają realizacje zamierzeń, dotyczących wtórnego podziału działek oraz w znacznym stopniu utrudniają planowanie zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Sporządzenie przedmiotowego planu umożliwi bardziej racjonalne wykorzystanie uzbrojonego i dobrze obsłużonego komunikacyjnie terenu bez naruszania walorów krajobrazowych Doliny Strzyży".

Tymczasem uwzględniając powyżej cytowany zapis dotyczący nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz kolejne odnoszące się do pozostałych parametrów zabudowy:

2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu: maksymalna 25%,

3) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej:

- dla zabudowy mieszkaniowej - 70%

- dla zabudowy usługowej i mieszkaniowo-usługowej - 50%,

4) intensywność zabudowy, minimalna: nie ustala się, maksymalna:0,6

5) wysokość zabudowy - wysokość budynków w rozumieniu przepisów budowlanych - minimalna - nie ustala się, maksymalna: 10,5 m,

6) formy zabudowy: wolno stojąca lub bliźniacza, z wyłączeniem zabudowy szeregowej.

7) kształt dachu: dachy strome dwuspadowe o symetrycznym układzie połaci,

8) inne

a) rzędna kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów dla całego obszaru maksymalna

dla działek nr [...] i [...] obręb [...] - 75,0 m nad poziomem morza,

dla pozostałych działek na terenie - 74,0 m nad poziomem morza,

b) maksymalna długość budynku oraz połączonych budynków bliźniaczych - 25 m,

c) dla zabudowy usługowej maksymalna długość budynku - 35 m, z wyraźnym podziałem architektonicznym bryły budynku na odcinki o maksymalnej długości 20 m - wydzielone uskokiem w elewacji minimalnie o 3 m,

d) minimalna odległość budynku od granicy działki - 7 m, z zastrzeżeniem pkt 7.1),

e) minimalna odległość budynku, o którym mowa w pkt 7.8)c), od granicy działki: 8 m,

f) minimalna odległość pomiędzy budynkami - 14 m,

g) minimalna wielkość działki: 900 m2.

h) ogrodzenia ażurowe, do wysokości 1,5 m,

wprost nasuwa się wniosek, że plan z 2006 r. w zdecydowany sposób jeszcze bardziej ograniczył możliwość zabudowy działki nr [...] poprzez wytyczenie "widełek" na działce w postaci nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Wprowadzone przez Gminę ograniczenie prawa własności skarżącego, jak już wcześniej wyjaśniono, wymagało szczegółowego uzasadnienia przyjętego rozwiązania planistycznego. Jednym z argumentów Gminy dotyczącym ustalonych nieprzekraczalnych linii zabudowy była konieczność zachowania zieleni pomiędzy liniami zabudowy a rzeką Strzyża, gdy tymczasem w prognozie oddziaływania na środowisko zawarty jest zapis – str. 15 – że "pomiędzy maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy a potokiem Strzyża plan rezerwuje teren pod zieleń do utrzymania lub wprowadzenia. Strefa zieleni nie obejmuje zabudowy na działce nr [...] przy ul. D."

W ocenie Sądu ustalenie w miejscowym planie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce nr [..] obręb [..] w Gdańsku nastąpiło zatem nie tylko bez racjonalnego uzasadnienia, ale jest również niezgodne z przewidzianą przez organ uchwałodawczy koncepcją zabudowy na tym obszarze i przyjętym celem sporządzenia tego planu.

W konsekwencji powyższego uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie uchwała w zaskarżonej części została uchwalona dowolnie, bez prawnego i faktycznego uzasadnienia. Gmina nie wykazała, że tak istotne ograniczenie prawa własności skarżącego jest uzasadnione interesem publicznym, czy też potrzebą ochrony środowiska, zdrowia czy jakichkolwiek innych ważkich wartości publicznych, których w dodatku nie można zrealizować w inny, mniej dotkliwy dla skarżącego sposób. W przekonaniu Sądu, Gmina przekroczyła więc przysługujące jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne, ponieważ nie dowiodła, że potrzeby wspólnoty lokalnej przemawiają za przyjęciem kwestionowanego przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce skarżącego. W ocenie Sądu, bez żadnych racjonalnych podstaw i bez wyważenia ochrony prawa własności ograniczono skarżącemu możliwość dysponowania nieruchomością wedle własnych zamierzeń.

Konstatując stwierdzić przyjdzie, że Gmina nie uzasadniła w żadnej mierze niezbędności przyjętego w planie miejscowym umiejscowienia nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce nr [...]. Również z przedłożonej przez organ dokumentacji oraz dodatkowych wyjaśnień nie wynika konieczność wprowadzenia spornej lokalizacji tych linii. Tym samym Gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego i w sposób dowolny ograniczyła przysługujące skarżącemu prawo własności. W ocenie Sądu, dokonana przez organ ingerencja w sferę prawa własności skarżącego nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych przez Gminę celów, dla osiągnięcia których ustanawiano ograniczenie w postaci nieprzekraczalnych linii zabudowy wobec działki nr [...].

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.