Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2117/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178 ust. 1, 188 pkt 3, 92 ust. 1, 217, 190 ust. 4, art. 8, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 77 ust. 3, pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 121 poz 1137
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod  względem ochrony przeciwpożarowej.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67, art. 60 pkt 7
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 146 par. 1, 3 par. 2 pkt 4, art. 187 par. 2,  art. 57 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Nyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 158/12 w sprawie ze skargi Z.W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 158/12, po rozpoznaniu skargi Z. W. , uchylił zaskarżoną czynność Starosty Nyskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu Audi 80 o numerze rejestracyjnym [...] oraz zasądził od Starosty Nyskiego na rzecz Z. W. kwotę 160 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 30 września 2011 r. Z. W. wystąpił do Starosty Nyskiego z żądaniem zwrotu kwoty 30.525 zł, tytułem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu dla 53 samochodów sprowadzonych z zagranicy, wymienionych w załączniku do pisma, w tym również dla samochodu marki Audi 80 o numerze rejestracyjnym [...]. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, podnosząc, że zgodnie z tym wyrokiem opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją.

Ustosunkowując się do żądania Z. W. , w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r., Starosta Nyski stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku, a tym samym odmawia zwrotu żądanej należności. Wskazał, że w odniesieniu do 48 pojazdów, w tym samochodu marki Audi 80 o numerze rejestracyjnym [...], opłata za kartę pojazdu uiszczona została na podstawie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). W odniesieniu do tych opłat brak jest natomiast możliwości zastosowania analogicznych rozwiązań jak w przypadku opłat pobranych na podstawie obowiązującego później rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), albowiem w stosunku do tego rozporządzenia nie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdzający niezgodność jego przepisów z Konstytucją lub Prawem o ruchu drogowym.

W skardze z dnia 20 stycznia 2012 r., Z. W. , zakwestionował czynność Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r., w zakresie odmowy zwrotu kwoty 27.400 zł, poniesionej z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów wymienionych w załączniku do skargi. Domagał się uchylenia zaskarżonej czynności, zobowiązania organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając skargę wskazał, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), w której wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd zauważył, że w myśl art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zaakceptował ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia.

Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie - jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11; WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11; WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, Sąd wskazał w pierwszym rzędzie, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu. Zasadnie podnosi organ, że legalności powyższego przepisu nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł jedynie o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 - zwane także rozporządzeniem z 2003 r.) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej p.r.d.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

Niezgodność tego unormowania z p.r.d., zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podzielił, nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Opłata za wydanie karty pojazdu, która stanowi dokument identyfikujący pojazd, nie ma charakteru podatkowego. Jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty. Trybunał w powołanym wyżej wyroku w sposób jasny stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia z 2003 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Ustalenie zatem opłaty za wydanie karty pojazdu w części ponad faktyczny koszt jej wytworzenia i wydania stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia w/w przepisu. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r. a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres, na co wskazywano powyżej. Wobec tego Sąd stwierdził, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d., a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m. in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 p.r.d. W związku z tym organ winien przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł.

Końcowo, odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, a kwestionującego istnienie podstaw do rozpoznania przez Sąd w odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych spraw dotyczących odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu dla poszczególnych pojazdów, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 57 § 3 p.p.s.a. przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w związku z wniesieniem przez skarżącego jednym pismem skargi na odmowę zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów. Zdaniem Sądu, zaznaczenia przy tym wymaga, że jakkolwiek organ odmówił skarżącemu zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla poszczególnych samochodów jednym pismem, przyjąć należało, że pismem tym w odniesieniu do każdego z pojazdów organ dokonał odrębnej czynności odmowy zwrotu części opłaty. Dostrzec bowiem należy, że każda z czynności odmowy zwrotu dotyczyła konkretnej opłaty uiszczonej w określonej dacie, za wydanie karty pojazdu dla indywidualnie oznaczonego samochodu w związku z jego rejestracją. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej czynności Starosty Nyskiego oraz zasądził od Starosty na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 160 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Starosta Nyski i zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych - oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędnym przyjęciu, że sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu od początku jego obowiązywania, w sytuacji, gdy nie zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące niezgodności przepisów tego aktu wykonawczego z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do dnia 20 sierpnia 2003r. i obowiązywał w dacie pobierania od skarżącego Z. W. opłaty za wydanie karty pojazdu,

b) przepisu art. 188 pkt 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie sądu do samodzielnego zakwestionowania zgodności przepisów prawa z Konstytucją i ustawami, czego skutkiem jest bezzasadna odmowa zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r.

c) przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten, dotyczący skutków orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, a tym samym stwarza podstawę do uchylenia czynności odmowy zwrotu części tej opłaty, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie opłata pobrana została na podstawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., co do którego nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i który w związku z tym nie może być objęty regulacją wynikającą z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP,

d) przepisu art. 77 ust. 3 p.r.d. oraz przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez Starostę Nyskiego odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo, że przepisy te, a w szczególności przepis § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia, obowiązywał w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ nie powinien był wskazanych wyżej przepisów stosować (miał podstawy do odmowy ich zastosowania),

e) przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz przepisu art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 p.r.d. i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 20 sierpnia 2003 r., oraz oceny możliwości samodzielnego odstąpienia przez organ od pobierania spornej opłaty w wysokości wynikającej z tego rozporządzenia, a tym samym bezzasadne przyjęcie, że wbrew przepisom art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności przepisów aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami i odmówić ich zastosowania,

f) przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty Nyskiego, z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określania wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty),

g) przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), a w konsekwencji niewłaściwym uznaniu, że sprawy związane z żądaniami zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu mają być rozpatrywane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych",

h) przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 i przepisu art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu i wyraźnie określa jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których niewątpliwie należy opłata za wydanie karty pojazdu;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) przepisu art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie czynności Starosty Nyskiego w zakresie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności albo obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a tym samym pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa,

b) przepisu art. 187 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 21) jest wiążąca w niniejszej sprawie pomimo tego, że w wyniku zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uchwała ta, jako podjęta w odmiennym stanie prawnym, utraciła moc wiążącą,

c) przepisu art. 57 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie rozdzielenia skarg pomimo tego, że skarżący Z. W. wniósł, za pośrednictwem organu - Starosty Nyskiego, jedną skargę z dnia 20 stycznia 2012 r., dotyczącą jednej czynności organu, którą stanowi dokonana pismem Starosty Nyskiego z dnia 8 listopada 2011 r. odmowa zwrotu żądanej należności w jednej, łącznej wysokości, z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi, co w konsekwencji, wobec uwzględnienia skarg, doprowadziło do obciążenia organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych (wpis od skargi), liczonych od każdej sprawy, obejmującej poszczególne opłaty za pojedyncze karty pojazdu osobno, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi, związanej ze zwrotem opłat w podanej przez skarżącego jednej, łącznej wysokości, dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi.

Wskazując na powyższe Starosta Nyski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Z. W. poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (art. 203 pkt 2 p.p.s.a.).

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w ocenie strony przeciwnej nieuprawniony jest wynikający z zaskarżonego orzeczenia wniosek, iż obowiązek organu uznania prawa skarżącego do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu wynikać ma ze wskazanych wyżej przepisów " Konstytucji RP, bowiem przepisy te z całą pewnością nie są adresowane do organów administracji publicznej, a brak jest przy tym innej normy, która pozwalałaby tym organom na samodzielne rozstrzyganie o zgodności z Konstytucją lub aktami wyższego rzędu stosowanych przez nie przepisów. Przede wszystkim jednak, w ocenie Starosty Nyskiego, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie zezwala na tak szerokie rozumienie wynikającej z niego zasady niezawisłości sędziowskiej, jak to zostało uczynione w zaskarżonym wyroku. Podleganie Konstytucji oraz ustawom nie może oznaczać, że sądy mogą ingerować w treść przepisów prawa lub ich moc obowiązującą, a do tego właśnie sprowadza się zaskarżone orzeczenie. Sprawowanie przez sądy wymiaru sprawiedliwości zgodnie z art. 175 Konstytucji nie jest uprawnieniem do wydawania orzeczeń, których skutkiem są zmiany w systemie prawnym.

W ocenie Starosty Nyskiego ponownie zaakcentować należy, iż w odróżnieniu od opłat pobieranych na podstawie obowiązującego później rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, których część przewyższająca kwotę 75 zł podlegała zwrotowi ze względu na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz.U. Nr 15, poz. 119), w odniesieniu do opłat pobieranych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. brak jest możliwości zastosowania analogicznych rozwiązań, albowiem w stosunku do tego rozporządzenia nie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdzający niezgodność jego przepisów z Konstytucją RP lub p.r.d., a tym samym dotychczas nie zostało obalone domniemanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. W ocenie strony przeciwnej istotna jest również okoliczność, że zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. nie jest tożsamy z regulacją zawartą w § 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., bowiem w tym ostatnim przewidziana została dodatkowa stawka opłaty tj. 1.000,00 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia (§ 1 ust. 2), zaś analogicznej regulacji brak jest w rozporządzeniu z dnia 28 lipca 2003 r., co oznacza, że kwestia pobierania tego rodzaju opłaty nie mogła być przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, a tym samym nie można przenosić poglądów Trybunału Konstytucyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 na grunt regulacji zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Podniesiono nadto, iż Starosta Nyski, jako organ administracji publicznej, ma bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, co wynika zarówno z treści art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 k.p.a. Ponieważ organy władzy publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podustawowej i kwestionowania ich ważności, to w związku z tym nie mają prawa odmowy stosowania przepisów należących do obowiązującego porządku prawnego, dopóki nie zostaną one wyeliminowane z systemu prawnego przez powołany do tego organ tj. Trybunał Konstytucyjny.

Zdaniem Starosty Nyskiego nieuprawnione jest twierdzenie Sądu I instancji, że kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, gdyż - jak wskazał Sąd - obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W ocenie Starosty Nyskiego WSA w Opolu dokonał tym samym błędnej wykładni przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnej odmowy zastosowania przez Sąd przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Za niezrozumiałe uznał Starosta twierdzenie Sądu, że nowe regulacje nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i że w związku z tym kwestie zwrotu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych". Zauważył, iż przepisy dotychczasowe, tj. przepisy obowiązujące przed datą wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych, w szczególności zawarte w p.r.d. i aktach wykonawczych do niej, w ogóle nie przewidywały sytuacji, w których opłata za kartę pojazdu mogłaby podlegać zwrotowi (w ogóle nie przewidywały prawa do żądania zwrotu tej opłaty). Ze względu na to, że wydanie karty pojazdu uzależnione było od wniesienia stosownej opłaty (bez jej wniesienia przed wydaniem karty pojazdu osoba rejestrująca pojazd karty tej nie uzyskałaby w ogóle), nie było także przepisów przewidujących termin przedawnienia tych opłat, ponieważ przy takiej konstrukcji tych opłat takie przepisy były i są po prostu zbędne. Zresztą do dnia dzisiejszego ustawa p.r.d. kwestii tych nie reguluje. Przede wszystkim jednak zauważa, że możliwość dochodzenia zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu nie tyle wynikała dotąd z obowiązujących przepisów, ile wynikała z dotychczasowej praktyki ukształtowanej w wyniku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (opubl.: ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21).

W świetle powyższych wywodów stwierdzono, iż skoro w dotychczasowym stanie prawnym nie istniały przepisy prawa dotyczące zwrotu należności za wydanie karty pojazdu i kwestii przedawnienia tych opłat, a o możliwości żądania zwrotu "nadpłaconej" części opłaty za wydanie karty pojazdu przesądziło w istocie jedynie orzecznictwo sądowe, to nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, iż pomimo tego, że od dnia 1 stycznia 2010 r. istnieją w tym zakresie wyraźne regulacje prawne, sprawy zwrotu przedmiotowych opłat powinny być rozstrzygane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych", z pominięciem nowych, jednoznacznych przepisów prawa.

W ocenie Starosty Nyskiego Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż podstawę uwzględnienia skargi w przedmiotowej sprawie może stanowić przepis art. 146 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, uchyla tę czynność. Dla zastosowania tego przepisu koniecznym byłoby najpierw ustalenie, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek, tj. - w niniejszej sprawie - istnieje przepis, z którego wynikałoby uprawnienie strony do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu lub obowiązek organu dokonania takiego zwrotu. Nie budzi zaś wątpliwości, że przy przyjęciu -jak to uczynił Sąd I instancji - że do przedmiotowej sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy o finansach publicznych - przepisu takiego brak, a i WSA takiego przepisu w przedmiotowej sprawie nie wskazał, powołując się jedynie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. dotyczący innego aktu wykonawczego, niż ten, który był podstawą pobrania spornej opłaty, oraz własne uznanie, że uiszczona przez skarżącego kwota za wydanie karty pojazdu była zawyżona.

Starosta Nyski podniósł nadto, iż w jego ocenie brak było podstaw do dokonania przez Sąd I instancji rozdzielenia skarg, co zostało uczynione w oparciu o przepis art. 57 § 3 p.p.s.a. Na etapie dokonywanego rozdzielenia skarg stronom nie przysługują środki zaskarżenia od takiego rozstrzygnięcia. Zwrócono uwagę, iż skarżący Z. W. wniósł, za pośrednictwem organu, jedną skargę z dnia 20 stycznia 2012 r., dotyczącą jednej czynności organu, którą stanowi dokonana pismem z dnia 8 listopada 2011 r. odmowa zwrotu żądanej należności z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla wszystkich 48 pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi. Również odpowiedź na skargę, udzielona pismem Starosty Nyskiego z dnia 23 marca 2012 r., jest jedna. Wobec tego, w ocenie organu, nie było żadnego uzasadnienia dla dokonania rozdzielenia skarg, bowiem nie jest istotna ilość opłat za karty pojazdów, których zwrotu domaga się skarżący, jeżeli organ odmówił ich zwrotu jednym, zaskarżonym aktem. W konsekwencji nieuzasadnionego - zdaniem organu - rozdzielenia skarg, został on obciążony obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych (wpis od skargi), liczonych od każdej sprawy, obejmującej poszczególne opłaty za pojedyncze karty pojazdu, osobno, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi, związanej ze zwrotem opłat w podanej przez skarżącego jednej, łącznej wysokości, dla wszystkich pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi.

W złożonym piśmie procesowym Z. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jako nietrafny ocenił Sąd odwoławczy zarzut naruszenia przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji, kwestionujący uprawnienie sądu do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją. Przepis art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wbrew stanowisku Starosty Nyskiego nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego, wskazanymi w art. 188 pkt 3 Konstytucji i sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że wcześniejsze orzecznictwo z okresu obowiązywania Konstytucji z 1952 r. dopuszczało możliwość oceny przez sądy, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Także pod rządami nowej Konstytucji z 1997 r. zarówno Trybunał Konstytucyjny jak i Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach przyjmowały, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany.

Trafnie Sąd pierwszej instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwałę NSA sygn. akt OPS 3/00 oraz wyroki I OPS 4/05 i I OSK 773/09, a podobne stanowisko wyrażono także w uchwałach NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 90 i w wyrokach z 23 lutego 206 r., II OSK 1403/05; z 27 czerwca 2007 r., I OSK 1030/06, Lex nr 343819; z 16 czerwca 2011 r., I OSK 1571/10; z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1728/11, publ. w internecie CBOSA http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Na szczególną uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wydanego w składzie siedmiu sędziów, w którym Sąd ten zaakcentował konstytucyjne umocowanie do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności działania organów administracji, wymieniając obok przytoczonego wyżej przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji także art. 184 stanowiący, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej. Ponadto podstawę taką stanowi również art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Z powyższych przepisów, upoważniających sąd do kontroli zgodności aktów podustawowych z ustawami i Konstytucją wynika jego prawo do odmowy zastosowania przepisu podustawowego niezgodnego z ustawą i ustawą zasadniczą.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyniku dokonania oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu i odmawiające zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego, nie narusza prawa, bowiem znajduje uzasadnienie w przepisach Konstytucji, a nadto pozostaje w zgodzie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Wskazany jako naruszony przepis art. 77 ust. 3 p.r.d. stanowi podstawę do wydania przez właściwego starostę karty pojazdu (innego niż określony w ust. 1) po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. upoważnia ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku zasadnicze znaczenie ma przepis ust. 5 omawianego artykułu, zawierający wskazania ustawodawcy co do treści aktu podustawowego. Zgodnie ze wskazaniami w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 4, należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, opłata za kartę pojazdu została ustalona na 500 zł, zaś w § 1 ust. 2 ustalono dodatkową stawkę opłaty w wysokości 1000 zł. Wytyczne ustawodawcy zawarte w art. 77 ust. 5 p.r.d. w sposób wyraźny wskazują, iż opłata ta nie ma charakteru świadczenia podatkowego, stanowi opłatę ewidencyjną (ust. 3), uiszczaną w toku trwającego postępowania administracyjnego o rejestrację pojazdu, a jej wysokość winna rekompensować poniesione przez organ koszty wytworzenia i dystrybucji karty pojazdu. Oczywistym jawi się zatem to, że ustalona w rozporządzeniu kwota 500 zł i 1000 zł tytułem opłaty ewidencyjnej została znacznie zawyżona. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż rozporządzenie z 2002 r. naruszało przepis art. 77 ust. 5 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, stanowiący upoważnienie do wydawania rozporządzeń na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Omawiane rozporządzenie nie uwzględniało treści upoważnienia, a w szczególności nie respektowało wytycznych ograniczających wysokość opłat do wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Jako sprzeczne z ustawą i Konstytucją nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia. Opłata w wysokości wynikającej z niekonstytucyjnego rozporządzenia z 2002 r. przekraczająca rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart została pobrana bez podstawy prawnej.

Zasadnie WSA w Opolu odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (OTK ZU-A 2006, nr 1, poz. 3), w którym Trybunał orzekł o niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu – z przepisami art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. Jednocześnie Trybunał określił termin utraty mocy obowiązującej przepisu na dzień 1 maja 2006 r. Należy zwrócić uwagę, iż po wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., o tej samej nazwie (Dz.U. Nr 59, poz. 421), wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu określono na 75 zł. Rozporządzenie to, które uwzględniało wytyczne ustawodawcy, weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r.

Zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego jak i późniejsze rozporządzenie Ministra z 2006 r. utwierdzają w przekonaniu, że także rozporządzenie z 2002 r. określające wysokość opłat na 500 zł i 1000 zł było sprzeczne z ustawą oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji z powołaniem się na umocowanie konstytucyjne odmówił jego zastosowania uznając jednocześnie pobraną na jego podstawie kwotę za sprzeczną z prawem, jako zawyżoną. Opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne stanowią w istocie opłaty nienależne. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości zawyżonej ciąży obowiązek określenia wysokości i zwrotu nadpłaconej części.

Organy administracji stosownie do art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 ust. 1 Konstytucji stanowi, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio (ust. 2). Oznacza to, że organy administracji publicznej związane ustawą i Konstytucją mają obowiązek odmówić stosowania przepisów naruszających ustawę zasadniczą, co oczywiście nie jest równoznaczne z naruszeniem przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że osoba, która uiściła opłatę za kartę pojazdu na podstawie niekonstytucyjnego przepisu może skutecznie żądać nadpłaconej części opłaty, a obowiązek organu w tym zakresie wynika z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tak w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21), a stanowisko to znalazło zastosowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych i podziela je także Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie do kwestionowania rozstrzygnięć i czynności także wówczas gdy zostały wydane lub podjęte na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. M.in. w wyrokach z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08 (Lex nr 518241), z dnia 21 czerwca 2007 r. I OSK 1030/06 oraz z dnia 16 czerwca 2011 r., I OSK 1571/10 NSA przyjął takie stanowisko uznając, że w przypadku czynności administracyjnej w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu środkiem, który należy stosować jest możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty. Jako prawidłową należy uznać argumentację Sądu, że odmienna interpretacja przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji prowadziłaby do pozbawienia osoby dotkniętej skutkami niekonstytucyjnego przepisu ochrony prawnej, stawiając ją w gorszej sytuacji od tych osób, których dotyczyłyby orzeczenia TK o niekonstytucyjności przepisów.

Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzającej ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera normę intertemporalną stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeśli uwzględnić, iż obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak m.in. w uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to przepis art. 115 ust. 1 nie może odnosić się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, w której zarówno czynność wniesienia opłaty ewidencyjnej jak i wydanie decyzji o rejestracji zostały podjęte w 2003 r., a więc przed 1 stycznia 2010 r. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12, biul. SN 2012, nr 6, poz. 8, stwierdzając, że omawiany przepis przejściowy nie może odnosić się do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie Sąd Najwyższy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wymienione w uzasadnieniu uchwały) stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, albo zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady.

Należy przeto uwzględnić, że opłaty za wydanie karty pojazdu od dnia 1 stycznia 2010 r., stanowiące, w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, niepodatkowe należności budżetowe, ustalane w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2), do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 67 ustawy), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. Zatem przepisy te nie mogą być stosowane w odniesieniu do opłat nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi, jako pobrane na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia. Oznacza to, że nie będą miały zastosowania do tych spraw przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 – Ordynacja podatkowa, jak błędnie wywodzi się w skardze kasacyjnej, lecz przepisy dotychczasowe.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy również odmówić im trafności. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje kognicję sądu administracyjnego w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. W przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia (uregulowane w pkt 1–3), wydawane w postępowaniach jurysdykcyjnych. Chodzi zatem o sprawy indywidualne, załatwiane z pominięciem formy procesowej, w których organ wydaje akt lub podejmuje czynność materialno-techniczną w sprawie indywidualnej, kierowaną do określonego podmiotu. Ten akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność znajduje ochronę na drodze sądowej, gdyż przysługuje mu skarga tak na bezprawne działanie organu lub bezczynność. Oznacza to, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas gdy akt lub czynność podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowanej do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikającej z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu. Powyższe stanowisko, wyrażone w powoływanej wcześniej uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 zachowuje się aktualność i zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Podziela go również Sąd odwoławczy rozpoznający wniesioną skargę kasacyjną.

Nie jest zasadne twierdzenie skargi kasacyjnej, że brak jest przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu nadpłaconej należności. Powtórzyć należy, iż z art. 77 ust. 3 p.r.d. wynika wprost obowiązek uiszczenia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdów, zaś ust. 5 tegoż artykułu, stanowiący upoważnienie do wydania rozporządzenia określił zasady, według których akt podustawowy winien ustalić ich wysokość z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Jeśli w rozporządzeniu z 2002 r., sprzecznie z ustawą została ta wysokość zawyżona, a rzeczywisty koszt druku i dystrybucji w późniejszym czasie został w akcie normatywnym z 2006 r. określony na 75 zł, to, jak stwierdzono wcześniej, przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji uprawnia osobę, od której pobrano zawyżona opłatę, do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty.

Podstawę wyrokowania w przypadku odmowy zwrotu należności stanowi przepis art. 146 § 1 p.p.s.a., przewidujący w przypadku uwzględnienia skargi uchylenie aktu albo stwierdzenie bezskuteczności czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku orzekł o uchyleniu czynności Starosty, odmawiającej zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu, chociaż prawidłowo winien uchylić akt Starosty odmawiający zwrotu nadpłaty. W niniejszej sprawie, w której organ wydał w dniu 8 listopada 2011 r. pismo z powołaniem się na podstawę prawną, zawarł uzasadnienie odmowy, a więc uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany, mamy do czynienia z aktem, a nie z czynnością. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu wyrażonego m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. I OSK 1571/10, w którym NSA przyjął, iż pismo Prezydenta odmawiające zwrotu nadpłaty za wydaną kartę pojazdu stanowi czynność, chociaż należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w powołanym wyroku, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jak i prawidłowości przyjętej podstawy prawnej z art. 146 § 1 p.p.s.a.

Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 187 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że ocena NSA wyrażona w uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 jest wiążąca w niniejszej sprawie. Wyjaśnienie w kwestii stosowania przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zostało zamieszczone wcześniej. Jeśli więc w sprawie miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2010 r., to WSA w Opolu nie naruszył prawa, bowiem podzielając stanowisko zajęte w uchwale (art. 269 § 1 p.p.s.a. a contrario) zasadnie uznał, że wyrażony w niej pogląd jest aktualny i znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 57 § 3 p.p.s.a. należy również odmówić mu trafności. Przewiduje on obligatoryjne rozdzielenie przez przewodniczącego skarg jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub bezczynność. W niniejszej sprawie organ w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. odmówił zwrotu skarżącemu żądanej należności z tytułu pobierania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 pojazdów. Skarżący wniósł wprawdzie jedną skargę, lecz dotyczyła ona wszystkich 48 pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi. Pojazdy te zostały zarejestrowane w drodze wydania odrębnych decyzji o rejestracji, a w każdej z indywidualnych spraw została uiszczona opłata ewidencyjna za wydanie karty. Odmowa zwrotu żądanej należności, chociaż dokonana jednym pismem dotyczyła w istocie 48 spraw indywidualnych, w których zostały zgłoszone żądania skarżącego. Nie można zatem uznać za naruszające prawo rozdzielenie skarg, zwłaszcza, iż czynność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Zwrócić natomiast należy uwagę na to, iż w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) należy pobierać wpis stały, a nie tak jak uczynił to WSA w Opolu – wpis stosunkowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.