Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 812/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J.W. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej: Dyrektor ARiMR, organ) decyzją z [...]r. nr [...], rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej: strona, skarżący) uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W podstawie prawnej powołał:

- art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2017r. poz. 1257, dalej: K.p.a.),

- art. 10 ust 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r. poz.2137, dalej ustawa ARiMR ),

- § 2, § 4, § 18 , § 38 ust. 2; § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm. dalej, jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe 2013) w związku z § 27

- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym 2009").

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący [...] r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w P. drogą elektroniczną wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok. Powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła łącznie 19,84 ha.

Działki rolne zostały zadeklarowane do płatności w ramach pakietu\wariantu:

- Wariant: 2.1 Uprawy rolnicze(z certyfikatem zgodności) na powierzchnię 1,16 ha do działki rolnej [...],[...],[...].

- Wariant: 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności na powierzchni 11,29 ha do działek rolnych [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...].

- Wariant: 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków -NATURA 2000 z deklarowaną uprawą TUZ na powierzchni 7,39 ha do działek rolnych [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Dane Wniosku podlegały kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu informatycznego ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli), która wykazała nieprawidłowości. Zgodnie z art. 24, art. 26ust.3, art. 37 ust. 1 akapit 1 i ust. 2 akapit pierwszy, art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UEL227 z 31.07.2014 r., str. 69), przy ustalaniu powierzchni do płatności, uwzględnia się również wyniki z przeprowadzonych kontroli: administracyjnej oraz kontroli na miejscu.

W dniach od [...]r. – [...]r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona przez Biuro Kontroli na Miejscu w K. kontrola na miejscu w zakresie realizowanego programu rolnośrodowiskowego.

Wyniki z przeprowadzonej kontroli odzwierciedla raport z czynności kontrolnych nr dokumentu [...] z [...]r.

Celem kontroli na miejscu była weryfikacja zgodności zadeklarowanych upraw we Wniosku z ich stanem faktycznym na gruncie.

Jak wynika ze sporządzonego raportu z czynności kontrolnych inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości.

W dniu [...] r. przesłano beneficjentowi kopie raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych.

W dniu [...] i [...] r. skarżący złożył zastrzeżenia do raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, które nie zostały uwzględnione przez organ.

Kierownik Biura Powiatowego w C. decyzją z [...] r., przyznał Stronie płatności rolnośrodowiskowe do wariantu:

- 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchnię 1,16 ha dokonując zmniejszenia o kwotę [...]zł to jest o 25 % z tytułu zastosowanego kodu

nieprawidłowości E6 za ( nieprowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą kulturą rolną i brak dbałości o stan fitosanitarny roślin) oraz zmniejszając o kwotę [...] zł z tytułu zastosowanego w raporcie z kontroli kodu 06, tj. o 20 % przyznanej płatności( z tytułu niezachowania w gospodarstwie powierzchni TUZ zadeklarowanych w planie działalności rolnośrodowiskowej).

- 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 na powierzchnię 6,25 ha dokonując zmniejszenia o kwotę [...] zł z tytułu zastosowanego kodu nieprawidłowości N9 za (wykoszenie działek w nieodpowiednim terminie, N10 - zastosowanie niewłaściwej wysokości koszenia, N12 - niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie, N20- pozostawienie niewłaściwej części działki niekoszonej (niezgodnie z planem) oraz zmniejszając o kwotę [...]zł z tytułu zastosowanego w raporcie z kontroli kodu 06, tj. o 20 % przyznanej płatności( z tytułu niezachowania w gospodarstwie powierzchni TUZ zadeklarowanych w planie działalności rolnośrodowiskowej).

Odmówiono przyznania płatności do wariantu:

- 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności na powierzchnię 11,29 ha z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości podczas kontroli na miejscu

E2 (materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań-100 % zmniejszenia), E3 (brak wykonywanych co roku zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych na plantacji-20 % zmniejszenia), E6 ( prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby -25 % zmniejszenia).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na okoliczności, które legły u podstaw tego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności na ustalenia z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...]r. – [...] r. przez [...] w K..

W odwołaniu od tej decyzji Skarżący podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające i nie zgadza się z dokonanym pomniejszeniem płatności. Nie ma takich nieprawidłowości, które stwierdzili kontrolujący. Nie zaprzestał działalności rolniczej na działce "[...]" gdyż działkę kosił jak co roku zgodnie z zaleceniami doradcy i eksperta, który opracował dokumentację przyrodniczą i przy tym określił skład botaniczny łąki w maju wtedy kiedy rośliny kwitną. Kontrolerzy zaś przeprowadzili kontrolę w listopadzie i grudniu kiedy rośliny były w stanie spoczynku i uschnięte naziemne ich części. W decyzji nie uwzględniono natomiast, że kontrolerzy stwierdzili skoszenie działki, że rolnik miał zachować naturalny stan łąki trwałej, na który nie miał wpływu i jaki został określony przez eksperta przyrodniczego, a nie zmieniać go jak sugerują kontrolerzy, trawa wysoka występuje tylko w pasie na rzeką i nad rowem. Na reszcie powierzchni jest trawa mieszana z różnymi zielnymi roślinami chronionymi w Naturze 2000, działki są w pakiecie ochrona ptaków, działki leżą w kompleksie łąk trwałych, wiec rozróżnienie granicy między powyższymi działkami jest niemożliwe.

Skarżący zarzucił, że żądanie powtórzenia kontroli w jego obecności zostało zignorowane. Działka rolna O została pomniejszona niesłusznie gdyż użytkuje ją w całości, a parę pojedynczych drzew nie utrudnia użytkowania. Drzewa są systematycznie wycinane na całej działce rolnej. Ponadto kontrolerzy przystąpili do kontroli z nieważnymi upoważnieniami i domagali się od rolnika dokumentów nie wchodzących w zakres kontroli.

Zdaniem odwołującego nieprawidłowo zostały zastosowane pozostałe kody nieprawidłowości do działek rolnych:

Kod ,E3, do działki [...],[...],[...],[...],[...].[...],[...], wg skarżącego został wpisany, na podstawie przypuszczeń ,a nie dowodów. W dniu kontroli dokumentów ([...]r) wg skarżącego takich nieprawidłowości nie było. Działki były koszone w terminach uwidocznionych w rejestrze, a nie tak jak wpisali kontrolerzy, przypuszczenia nie mogą być podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Przepisy winny być interpretowane na korzyć rolnika, a nie przeciwko niemu. Kod został wpisany niewłaściwie.

Odnośnie Kodu E2,E17 do działek[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...] skarżący twierdzi, że kody były wpisane bezpodstawnie, gdyż kontrolerzy dążyli do negatywnego wyniku kontroli i oświadczyli, że i tak rolnikowi nie da nic liczenie drzew bo i tak wynik będzie negatywny. Nie policzyli wszystkich drzew pomimo, że się dopominał policzenia w jego obecności, kategorycznie odmówili.

Kod 06 oraz DR 18 dla działki [...] zostały wpisane niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż [...] r. nie było takich uchybień, dopiero po złożeniu przez niego skargi na kontrolujących na brak ważnych upoważnień, z pobudek złości do rolnika, takie nieprawidłowości zostały wpisane.

Kod N09 i N10 dla działki [...],[...],[...]=, wpisany również zdaniem odwołującego niewłaściwie, bo kontrolerzy nie w tym terminie mierzyli wysokość, gdyż upłynęły 2 miesiące od koszenia ,a trawa nie stoi w miejscu tylko rośnie .

Dla działki [...],[...],[...], kod N12 wpisany niewłaściwie, bo kontrolerzy nie uwzględnili ,że niewielkie ilości trawy mogą być resztkami pożniwnymi. Kontrolerzy nie zmierzyli objętości plonu głównego jaki procent wchodzi w zakres powyższego kodu.

Dla działki [...],[...],[...], kod N20 wpisany w afekcie niechęci do rolnika po złożeniu skargi na kontrolujących na brak ważnych upoważnień. W dniu [...] r. kontrolujący posługiwali się wydrukami w PDF-e, a tam nie widać obszarów niekoszonych, więc nie ma podstaw do twierdzenia, że nie w tym miejscu pozostawiono obszary niekoszone.

Skarżący uważa ,że w wyniku złośliwości kontrolerów terenowych zastosowano takie, a nie inne kody nieprawidłowości do wszystkich działek rolnych.

W związku z wniesionym odwołaniem oraz z prośbą producenta o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu, w dniach [...] r. – [...] r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona ponowna kontrola na miejscu w zakresie realizowanego programu rolnośrodowiskowego, co dokumentuje raport z przeprowadzonych czynności kontrolnych nr dok [...], który został przekazany producentowi [...]r.

W dniu [...] r. wpłynęły zastrzeżenia producenta do przedmiotowego raportu, na które Kierownik Biura Kontroli udzielił producentowi wyjaśnień, wskazując iż inspektorzy terenowi dokonali pomiaru powierzchni działek rolnych oraz policzyli drzewa w sadach owocowych. Z uwagi na inną sytuację terenową dla działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przepisali wyniki pomiaru z raportu nr [...], natomiast swoje ustalenia wpisali w uwagach (strona 10 raportu). Na działkach rolnych [...], [...] [...], [...], [...], [...] inspektorzy terenowi dokonali zliczenia drzew owocowych spełniających wymogi średnicy i wysokości oraz zapisali wynik w polu uwagi (strona [...] raportu). Ze względu na termin kontroli i brak możliwości zweryfikowania wymogów inspektorzy przepisali wyniki z raportu nr [...]. Zgodnie z wyjaśnieniami inspektorów zawartymi w raporcie: "Korony drzew nie były przycinane i formowane. Międzyrzędzia były wykoszone. Beneficjent oświadczył, iż część zniszczonych przez zwierzynę drzewek już usunął. Jednocześnie część drzew jest dosadzona, nie ma możliwości jednak określenia kiedy te dosadzenia zostały wykonane. Drzewa są nieowocujące. Wysokość policzonych drzew jest od 0,8 do 2,5m. Średnica od 8 do 50 mm. Średnicę drzewek mierzono na wys. 10 cm nad ziemią, ponieważ na żadnym drzewku nie stwierdzono śladów po uszlachetnianiu". Analogicznie na "Formularzu kontroli wymogów szczegółowych wariantu 5.1" z uwagi na inną sytuację terenową inspektorzy przepisali wyniki z raportu [...], a w uwagach opisali sytuację na działkach stwierdzoną w dniu kontroli.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszym rzędzie przywołał treść zastosowanych przepisów prawa.

Następnie wskazał, że w realizowanym pakiecie/wariancie 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe w trakcie prowadzonej kontroli na miejscu kontrolerzy stwierdzili nie spełnienie wymogów: materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań, zastosowano kod nieprawidłowości - E2 ; brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji, zastosowano kod nieprawidłowości -E3; prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, zastosowano kod nieprawidłowości - E6; liczba drzew i/lub krzewów jest mniejsza od wymaganej o więcej niż 50% zastosowano kod nieprawidłowości -E17.

Organ przywołał treść § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (2013), z którego wynika, ze jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego, o którym mowa w § 58 czyli (z 2009 r.) i w przypadku, braku wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji wysokość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej wynosi 20% dla działki rolnej w stosunku do której stwierdzono takie uchybienie. W przypadku prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, wysokość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej wynosi 25% dla działki rolnej, w stosunku do której stwierdzono takie uchybienie. W przypadku nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów, wysokość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej wynosi 100% dla działki rolnej, w stosunku do której stwierdzono takie uchybienie. W przypadku, gdy materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań, wysokość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej wynosi 100% dla działki rolnej, w stosunku do której stwierdzono takie uchybienie.

Wymagania natomiast dotyczące parametrów jakościowych dla drzewek zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego (Dz. U. z 2007 r. nr 29, poz. 189 ze zm.). Jedynie spełnienie przez drzewka w ramach zadeklarowanej uprawy wymagań kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, co do wysokości i grubości, stanowi podstawę do przyznania płatności za realizację wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe w pakiecie 2. Rolnictwa ekologicznego.

Organ wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach [...] r. – [...] r. w gospodarstwie Skarżącego stwierdzono, "iż drzewka czereśni nie spełniały norm kwalifikowalności, wysokości, grubości. Drzewka były małe, o wysokości poniżej 80 cm i średnicy poniżej 8 mmm, stwierdzono drzewka uschnięte oraz brak wykonywanych na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych.

Brak przestrzegania wymogów w ramach określonych wariantów/pakietów, skutkuje przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie (v. § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2009 w związku z § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013).

Przeprowadzona natomiast ponowna kontrola na miejscu w zakresie realizowanego programu rolnośrodowiskowego w dniach [...] r. do [...] r. raport z czynności kontrolnych nr [...] stwierdziła, iż w przypadku pakietu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) kontrolujący stwierdzili na dzień kontroli następujące ilości drzew owocowych spełniających wymogi średnicy i wysokości drzewek owocowych na działkach rolnych: [...]-211 czereśni i 300 śliw [...]-412 śliw, [...]-188 czereśni i 233 śliwy [...]-0, [...]-42 czereśnie i 249 śliwy [...]-305 śliw [...]-395 śliw. Korony drzew nie były przycinane i formowane. Międzyrzędzia wykoszone. Beneficjent oświadczył, że część drzewek zniszczonych przez zwierzynę usunął, jednocześnie część drzewek została dosadzona, przy czym nie ma możliwości określenia ich daty dosadzenia. Drzewka są nieowocujące. Wskazano, że wysokość drzew wynosiła od 0,8 do 2,5 m, natomiast średnica od 8 do 50 mm mierzona na wysokości 10 cm nad ziemią, ponieważ nie stwierdzono śladów po uszlachetnianiu.(str. 18 i 19 raportu oraz załącznik nr 2 )

Natomiast na działkach rolnych[...] i [...] zadeklarowanych w ramach pakietu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) kontrola stwierdziła inną uprawę niż zadeklarowana co dokumentują wykonane foto [...]-[...]; na działce rolnej [...] deklarowanej w ramach pakietu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków -NATURA 2000 kontrola stwierdziła powierzchnię 0,89 ha ,a dla działki 01 deklarowanej w tym pakiecie potwierdziła nieużytkowanie działki minimum od 2 lat oraz brak na niej roślinności łąkowej. Natomiast na działkach rolnych [...], [...], [...] stwierdziła odpowiednio 1,31ha, 2,16 ha i 1,01 ha uprawy(str. 10 raportu), że na dzień kontroli (w roku 2017) działki były wykoszone oprócz działki [...], która nie jest łąką.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi ponowna konieczność przeprowadzenia weryfikacji raportów z przeprowadzonych czynności kontrolnych w powyższym zakresie oraz ustalenia płatności w świetle poczynionych nowych ustaleń, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie wysokości płatności Producentowi za 2016 rok. Ponadto zdaniem organu wydana decyzja zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a mianowicie w przypadku realizowanego pakietu/wariantu 2.9 powołano się na niewłaściwe przepisy - na wymogi i sankcje określone w załączniku nr 3 i 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn.zm.), natomiast właściwymi dla tego wariantu są przepisy, o których jest mowa w § 50 ust. 1 oraz ust. 3 (tego rozporządzenia czyli rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" obiętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262, ze zm.).

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie faktyczne decyzji pierwszoinstancyjnej nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono Stronie z czego wynikała konkretna kwota zmniejszenia płatności.

Strona została pouczona o prawie do wniesienia skargi od tej decyzji do sądu administracyjnego. Decyzja kasacyjna została doręczona stronie skarżącej [...] r. skarga od tej decyzji wpłynęła [...] r.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, gdyż jest nieobiektywna, nie uwzględniająca i pomniejszająca dowody rolnika, a nie uwzględniająca podnoszonych przez rolnika uchybień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez Sąd nie jest wadliwa.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Natomiast w myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Przy czym, zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

U podstaw wprowadzenia wskazanych regulacji prawnych legł zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Raz jeszcze należy zaznaczyć, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Zgodnie zaś z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Pamiętać także należy, ze jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 K.p.a. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.). Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy, w pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że skarżący został nieprawidłowo pouczony przez organ, że od decyzji kasacyjnej z [...] r. przysługuje mu prawo do wniesienia skargi kasacyjnej do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji. Decyzja kasacyjna została doręczona stronie skarżącej [...] r. skarga od tej decyzji wpłynęła [...] r., a więc w ustawowym terminie. Sąd stwierdził, że strona nie może ponosić konsekwencji nieprawidłowego pouczenia przez organ o środkach zaskarżenia, tym bardziej w sytuacji, gdy do tego pouczenia się zastosowała i w terminie wywiodła skargę do Sądu. W tej sytuacji Sąd rozpoznał skargę jako sprzeciw od decyzji.

Zdaniem sądu organ odwoławczy trafnie uznał w rozpatrywanej sprawie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem powyższej zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. Ponadto organ pierwszoinstancyjny zastosował nieobowiązujące przepisy prawa matrialnego.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał w rozpatrywanej sprawie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i do wyjaśniania, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. W szczególności w sprawie wystąpiły nowe istotne okoliczności w przypadku deklarowanego pakietu 2.1 oraz pakietu 2.9 dotyczące drzewek owocowych, które spełniały wymogi wysokości i grubości materiału nasadzeniowego, a które to mogą mieć wpływ na ustalenie wysokości płatności beneficjentowi za 2016 r. Organ odwoławczy słusznie wskazał organowi pierwszoinstancyjnemu wzięcie pod uwagę nowych dowodów w sprawie, w postaci raportu z czynności kontrolnych nr [...]. Rozpoznanie tych dowodów przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, która określona została w art. 15 K.p.a. W myśl tego przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania jest związana z prawem do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji.

W tym stanie rzeczy nie jest zasadny zarzut skarżącego, że nie uwzględniono jego wniosków dowodowych. Wręcz przeciwnie organ pierwszoinstancyjny będzie ponownie rozpoznawał sprawę z uwzględnieniem przywołanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym dowodów w sprawie, na które wskazał organ odwoławczy w decyzji drugoinstancyjnej.

Wobec powyższego na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalono sprzeciw.