Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1603/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1194/06 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. H. kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1194/06, oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2006r. nr SKO-[...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dnia [...] marca 2003r. K. H. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: kompleks sportowo – mieszkalno - hotelowy wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...] (obiekty kubaturowe); nr [...], nr [...], nr [...] Obr. [...] i [...] obr. [...] (infrastruktura).

Decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2003r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2003r. i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.

W dniach [...] marca, [...] czerwca i [...] września 2004r. przeprowadzono w sprawie rozprawy administracyjne, po czym sporządzono projekt decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu uzgodniony z Wojewodą Małopolskim w dniu [...] kwietnia 2005 r.

Następnie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], działając na podstawie art.39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w sprawie zastosowano procedurę obowiązującą w przypadku braku planu miejscowego. Tym samym należało orzekać na podstawie przepisów szczegółowych, do których należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ pierwszej instancji szczegółowo wskazał na klasy bonitacyjne działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, zakwalifikowanymi przede wszystkim jako działki rolne klasy Ula. W związku z tym, że w przeważającym zakresie teren przyszłej inwestycji stanowi użytek rolny tym samym nie można było ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołano się na art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który odsyła do planu miejscowego w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele budowlane. Ponieważ taki plan nie obowiązywał, tym samym nie można było dokonać zmiany przeznaczenia tych gruntów. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji stanowiłoby zmianę przeznaczenia tych gruntów w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, czym naruszono by art. 7 powołanej ustawy.

K. H. wniósł odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty lub uchylenia i przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym - mającej zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 85 ust. 1 tej ustawy) - "w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. W przedmiotowej sprawie teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty (od dnia 1 stycznia 2003r.) żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy szczególne, do których należy ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że jedyną prawnie dopuszczalną formą przeznaczenia terenu na cele nierolnicze oraz nieleśne jest forma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskana (przy jego opracowywaniu) zgoda stosownego organu na zmianę przeznaczenia. Jak wynika z zapisu zawartego w ust. 2 (art. 7 tej ustawy) przeznaczenie (w planie) na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I -III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zgoda taka nie jest równoznaczna z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej na cele nierolnicze. Zatem, w przedmiotowej sprawie, rolny charakter gruntu objętego wnioskiem nie budzi wątpliwości, gdyż według załączonej mapy ewidencyjnej i wypisu z ewidencji gruntów) jest zaliczony do użytków rolnych klasy III a (R U). Zwarty obszar tego terenu (dz, [...],[...],[...],[...]) - planowany obecnie przez Inwestora do przeznaczenia na cele nierolnicze -stanowi rolę klasy III a - o łącznej pow. 1.4297 ha. Dlatego Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co powoduje, że dla tej inwestycji nie jest możliwe ustalenie - w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - na gruncie rolnym warunków zabudowy, gdyż w istocie stanowiłoby to (w przypadku braku planu miejscowego) ustalenie przeznaczenia terenu w decyzji.

Odnosząc się do zawartej w odwołaniu argumentacji i wyrażonego poglądu, iż przeznaczenie nieruchomości na cel nierolniczy lub nieleśny ma charakter jednorazowy i definitywny, w konsekwencji czego, utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego, nie wpływa na zmianę przeznaczenia nieruchomości, gdy zmiana ta dokonała się już w przeszłości - Kolegium wyjaśniło, że trwała zmiana przeznaczenia gruntu rolnego następuje jedynie w sytuacji uzyskania decyzji o wyłączeniu takiego gruntu z produkcji rolnej. Ustalenia planu (obowiązującego) wraz z uzyskaną zgodą stosownego organu na zmianę przeznaczenia gruntu, nie powodują definitywnej zmiany przeznaczenia tegoż gruntu, dają jedynie podstawę do wystąpienia o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Jak wyżej wykazano (w oparciu o dane z ewidencji gruntów), w odniesieniu do gruntu, stanowiącego w sprawie niniejszej teren inwestycji wyłączenie gruntu nie miało miejsca. Nadto nie cały teren planowanej był objęty (przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu) zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jak bowiem wynika z załączonej do akt sprawy kserokopii fragmentu nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego m. K., część terenu wnioskowanej przez K. H. inwestycji jest położona w tym planie w Obszarze S. ([...]). Pozostała (większa) część terenu inwestycji (przekraczająca 0,5 ha gruntów R Ula) znajduje się w Obszarze Miejskiej Z. P. (ZP 123). Obszar ten (ZP), według informacji uzyskanej z Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK, nie był objęty zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a ponadto zauważono, że ustalenia planu, odnoszące się do tego obszaru, nie przewidywały /nawet w ramach funkcji dopuszczalnej/ tego rodzaju (co wnioskowana) inwestycji.

Kolegium wyjaśniło ponadto, iż termin obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określony został w art. 67 ust.1 i 67 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosowanie zaś do spraw wszczętych (dot. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) i nie załatwionych decyzją ostateczną, przepisów "dotychczasowych" tzn. obowiązujących w dacie składania wniosku, wynika z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żadna z tych ustaw nie upoważnia jednak orzekających organów do stosowania dotychczasowego przepisu gminnego jakim jest miejscowy plan. Nie jest zatem możliwe wydawanie decyzji w oparciu o plan nieobowiązujący, nawet w sytuacji, gdy wniosek wpłynie w trakcie jego obowiązywania, organy orzekające przy ustalaniu warunków zabudowy obowiązuje stan prawny w dacie orzekania.

K. H. wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji względnie uchylenia decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje w tej sprawie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wyjaśniono, że zaskarżone decyzje administracyjne zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Organy bezpodstawnie przyjęły bowiem, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu na inne cele niż rolne. Kolegium bezpodstawnie przyjmuje, iż jedyną możliwością zagospodarowania nieruchomości na cele nierolnicze i nieleśne jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa. Organy obu instancji nie zauważają również, iż w niniejszej sprawie doszło już do zmiany przeznaczenia nieruchomości. Zmiana ta nastąpiła na podstawie poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wskazano, że zmiana przeznaczenia, o której mowa w art. 7 o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest rodzajowo różna od określenia przeznaczenia nieruchomości i sposobu korzystania z nieruchomości, jaka dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonuje się ona w wyniku przeprowadzenia szczególnej procedury określonej w wyżej przytoczonym przepisie (wymóg zgody kompetentnych organów) i wyłącznie formalnie jest włączona do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to określenie przeznaczenia zupełnie inne niż np. określenie, iż na danej nieruchomości może być zlokalizowane budownictwo mieszkaniowe o danej intensywności lub też określenie, że nieruchomość może być przeznaczona tylko pod usługi publiczne. Konieczna jest bowiem uprzednia zmiana przeznaczenia gruntu na cel nierolny lub nieleśny dla określenia, w jaki sposób nieruchomość może być potencjalnie wykorzystywana.

Podzielając pogląd organów, iż przeznaczenia gruntów rolnych oraz leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaznaczono jednak, że kwestią sporną jest jedynie ustalenie jaki charakter prawny ma "zmiana przeznaczenia". W szczególności chodzi o to, jak trwała będzie owa zmiana przeznaczenia. Przede wszystkim, kierując się wykładnią literalną przepisu art. 7 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdzono w skardze, że ustawodawca świadomie użył w jego treści sformułowania "przeznaczenia dokonuje się", aby podkreślić trwały charakter takiego rozstrzygnięcia. Przyjąć zatem trzeba, że przeznaczenie nieruchomości na cel nierolniczy lub nieleśny ma charakter formalny, jednorazowy i definitywny. Z natury rzeczy, zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiana przeznaczenia (powrót do przeznaczenia rolnego lub leśnego) może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wpłynąć na zmianę przeznaczenia nieruchomości. Zmiana ta dokonała się już bowiem w przeszłości i kwestia powrotu do pierwotnego przeznaczenia jest bezprzedmiotowa. Gdyby podzielać pogląd organów administracji publicznej, prowadziłoby to do następującego wniosku - w chwili wygaśnięcia planu, grunt powraca do poprzedniego przeznaczenia, określonego w innym miejscowym planie, który również wygasł i to kilkanaście lat temu. Konsekwentnie, należy cofnąć się jeszcze dalej w czasie. Taki regres ad inflnitum pozwoliłby na cofnięcie się do stanu faktycznego sprzed pierwszego planu uchwalonego dla danego terenu (wszak wszystkie, kiedykolwiek uchwalone, plany już wygasły) i prowadziłby do wniosku, że dana nieruchomość nie ma żadnego przeznaczenia, w tym również rolnego lub leśnego. Nie istnieje bowiem i nigdy nie istniało w prawie polskim domniemanie, iż nieruchomość gruntowa ma przeznaczenie rolne lub leśne, o ile co innego nie wynika z przepisów prawa. Nie ma również żadnego powodu do takiego ograniczania prawa własności. Zważono również, że jednostka nie może ponosić konsekwencji niedziałania organów władzy publicznej. Zgoda na przeznaczenie nieruchomości skarżącego na cele nierolnicze i nieleśne w tym planie była zawarta. W takiej sytuacji nie można pogarszać sytuacji skarżącego tylko i wyłącznie z tego powodu, że kompetentny organ nie zdążył podjąć stosownych działań we właściwym czasie.

W konsekwencji, przyjmując zasadę zupełności i jedności systemu prawa oraz postulat racjonalności ustawodawcy w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa i wyrównywania strat legalnych wynikającej z ograniczenia prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), stwierdzono, że utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób inny niż uchylenie lub zmiana, nie może prowadzić do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości lub zmiany przeznaczenia nieruchomości.

Żadnego znaczenia jak podkreślił skarżący w tym zakresie, wbrew poglądowi Kolegium, nie mają dane z ewidencji gruntów. Zauważono bowiem, iż zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą reprezentowaną przez kilkanaście lat przez Naczelny Sąd Administracyjny i sądy powszechne, dane z ewidencji gruntów mają znaczenie wyłącznie informacyjne i nie przesądzają o prawach lub obowiązkach jednostki (w szczególności nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności polegającego na ograniczeniu wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cele rolne lub leśne). Istotną kwestią jest również, iż dane w ewidencji gruntów mogą być zmieniane m.in. na podstawie aktu normatywnego. A zatem dla przedmiotowej nieruchomości, w chwili wejścia w życie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ winien dokonać zmiany wpisu poprzez ujawnienie nowego przeznaczenia nieruchomości. Podstawą do zmiany takiego wpisu nie jest już wygaśnięcie planu, albowiem takiego rodzaju zdarzenia prawnego ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w ogóle nie przewiduje. A zatem w chwili obecnej w ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość winna być określana jako teren budowlany. Brak takiej kwalifikacji, mimo jej notoryjności, prowadzi, niezależnie od powołanych wyżej poglądów NSA, do niemożności kierowania się danymi z ewidencji gruntów ponieważ jednostka nie może ponosić konsekwencji oczywistego niedbalstwa i bezczynności organów administracji publicznej, które nie znalazły czasu aby uaktualnić ewidencję gruntu i wpisać do niej przeznaczenia zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji należy przyjąć, że dokonana przez organy administracyjne interpretacja przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości osłabia rażąco zaufanie obywatela do prawa. Przez wprowadzenie absolutnie nieracjonalnych ograniczeń narusza zasadę proporcjonalności. Ponadto działanie organów administracji publicznej narusza zasadę sprawiedliwości. Bowiem w niedopuszczalny sposób różnicuje obywateli na tych, którzy dzięki rozmaitym zabiegom zdążyli uzyskać decyzję w stosownym terminie i tych, którzy mimo złożenia wniosku w tym samym terminie decyzji już nie uzyskali. W konsekwencji należy uznać, iż obydwie decyzje pozostają w jaskrawej sprzeczności ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego realizującego zasady sprawiedliwości społecznej. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ II instancji stwierdził, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy przejściowe ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na stosowanie (w ramach "obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania przepisów szczególnych") dotychczasowego przepisu gminnego jakim jest miejscowy plan. Przepis art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żaden wyraźny, ani domyślny sposób nie ogranicza zastosowania przepisów prawa miejscowego. Stąd stanowisko organu drugiej instancji w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i dodał, że z pisma Urzędu Miasta K., które znajduje się w aktach o sygn. II SA/Kr 1135/04 wynika, iż grunty na których jest planowana inwestycja zostały wyłączone z produkcji rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Uznano, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu istota sporu w tej sprawie sprowadza się do dokonania oceny prawnej skutków decyzji z dnia [...] listopada 1979r. podjętej przez Ministra Rolnictwa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja ta stanowiła zgodę na podjęcie dalszych działań zmierzających do przekształcenia terenu rolnego o powierzchni ok. 826 ha na tereny nierolne w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści pisma (protokołu) z dnia [...] lutego 1987r. wynika, że z w/w powierzchni zdołano "przekształcić" jedynie 456 ha.

Zdaniem skarżącego jeżeli wobec danego terenu wydano decyzję o jego przekształceniu w zakresie dopuszczalności innego sposobu wykorzystywania terenu niż rolniczy, to taka zmiana kwalifikacji skutkuje niejako "trwałym przekształceniem", istniejącym niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z takim poglądem zdaniem Sądu nie można się zgodzić, albowiem nie ma on żadnego uzasadnienia w obowiązującym prawie i prowadziłby do nie dającego się pogodzić z porządkiem prawnym rozumienia pojęcia mocy obowiązywania decyzji administracyjnej.

Sąd uznał, iż w tej sprawie organy administracji zasadnie stosowały ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a to dlatego, że postępowanie zostało wszczęte 13 marca 2003r. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (czyli przed dniem 11 lipca 2003r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Tym samym to miejscowy plan zagospodarowania terenu określał przeznaczenie poszczególnych obszarów.

Z tym przepisem skorelowany został jak wyjaśniono art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995r. Nr 16, poz. 78 ze zm.), zgodnie z którym dokonuje się przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonanie zmiany przeznaczenia wymagało, w zależności od powierzchni terenu i lasy bonitacyjnej gleby - uzyskania zgody właściwego ministra lub wojewody. Tym samym to nie decyzja ministra (wojewody) zezwalająca na zmianę przeznaczenia skutkowała tą zmianą, ale uchwalony na podstawie takiej decyzji plan miejscowy.

Identyczne zasady określała ustawa z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), która w art. 7 ust. wprost wskazywała, że "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 7 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nawet gdyby przyjąć zdaniem Sądu, że została wydana wskazana przez pełnomocnika strony skarżącej decyzja z 1979r. (a wynika, to tylko z faktów pośrednich), to w dacie podjęcia tej decyzji przez Ministra Rolnictwa obowiązywała ustawa z dnia 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.). Zgodnie z art. 6 tejże ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych wymagało zezwolenia właściwego organu. Zasady i tryb udzielenia zezwolenia regulowało w 1979r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 września 1977r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 33, poz. 145). Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia zezwolenie na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne wydawał Minister Rolnictwa w dwóch sytuacjach: a) na zmianę przeznaczenia terenów rolnych objętych decyzjami ustalającymi lokalizację inwestycji, wydawanymi przez naczelne organy administracji państwowej; b) na zmianę przeznaczenia terenów rolnych objętych projektami planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzjami wojewodów i naczelników gmin ustalających lokalizację inwestycji, jeżeli w projektach tych planów lub decyzji powierzchnia gruntów rolnych klasy IV lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach określonych w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, klas MII, przeznaczanych na cele nierolne, przekraczała łącznie obszar 50 ha. Przywołany § 3 ust. 2 zawierał upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów na wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy bonitacyjnej MIL

Na tej podstawie w ocenie Sądu można stwierdzić, że powoływana przez stronę skarżącą decyzja Ministra Rolnictwa z [...] listopada 1979r. mogła zapaść teoretycznie w dwóch przypadkach: 1) postępowania dotyczącego realizacji konkretnej inwestycji objętej decyzją ustalającą lokalizacje inwestycji, wydaną przez organy administracji państwowej, lub 2) postępowania zmierzającego do zmiany przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym celowym jest jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji rozpatrzenie tych dwóch możliwości.

Od dnia 31 stycznia 1978r. do dnia 1 kwietnia 1981r. obowiązywała uchwała Nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977r. w sprawie lokalizacji inwestycji (Monitor Polski z 1978r. Nr 1, poz. 6) regulująca procedurę wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji. Zgodnie z § 1 ust. 3 tejże uchwały ustalenie lokalizacji inwestycji polegało na wyznaczeniu miejscowości, w której inwestycja zostanie zrealizowana bądź określeniu przebiegu trasy inwestycji liniowej lub sieciowej. Już § 1 ust. 4 pkt 1 uchwały zawierał zakaz lokalizowania inwestycji na gruntach klasy MII, a tylko takie grunty były objęte przedmiotową decyzją Ministra Rolnictwa z 9 listopada 1979r.

Koresponduje z tym § 17 ust. 1 pkt 5 litera b w/w uchwały, który nakładał na Ministra Rolnictwa obowiązek opiniowania przez tego ministra lokalizację inwestycji na gruntach rolnych klasy bonitacyjnej IV-VI o powierzchni przeznaczonej na cele nierolne przekraczające 50 ha.

Gdyby jednak decyzja Ministra Rolnictwa z [...] listopada 1979r. obejmowała udzielenie zgody na etapie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, co może być wątpliwe również z uwagi choćby na obszar 826 ha, na jaki Minister ten wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia - to decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traciła ważność w razie nierozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu 3 lat od daty podjęcia decyzji o ustaleniu lokalizacji (§19 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały). Na podstawie akt sprawy stwierdzono, że teren objętym zamierzeniem inwestycyjnym wynikającym z wniosku K. H. nie obejmuje zrealizowanych lub realizowanych inwestycji.

Przyjmując jednak, że możliwym było uzyskanie przez inwestora przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanego w oparciu o w/w uchwałę Nr [...] Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977r. w sprawie lokalizacji inwestycji (§ 19 ust. 2 tejże uchwały), to od dnia 1 stycznia 1985r. do dnia 1 stycznia 1995r. obowiązywała ustawa z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U z 1984r. Nr 35, poz. 185), która w art. 35-45 przewidywała procedurę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Ustawa ta, jak i rozporządzenie wykonawcze do niej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji, Dz. U. z 1985r. Nr 31, poz. 140) nie eliminowało wydanych przed dniem 1 stycznia 1985r. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z obrotu prawnego. Tym samym należy zdaniem Sądu założyć, iż teoretycznie wydana przed tą datą taka decyzja mogła nadal pozostawać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415) ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia 1 stycznia 1995 r. nie wydano pozwolenia na budowę, traktowało się od tej daty jako decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym ta regulacja dokonała definitywnego przekształcenia ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Hipotetycznie zakładając, iż taka możliwość istniała w odniesieniu do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, na potrzeby której Minister Rolnictwa udzielił zezwolenia w dniu [...] listopada 1979r. na przekształcenie gruntów rolnych na cele nierolne, to od dnia [...] stycznia 1995r. ta zgoda (zezwolenie) musiała obejmować konkretną inwestycję określoną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zaś występując z wnioskiem w dniu [...] marca 2003r. nie mógł skutecznie powoływać się na tak udzieloną [...] listopada1979r. zgodę, bo nawet gdyby była ona wydana dla konkretnej inwestycji, to została ona już "skonsumowana" w innej decyzji traktowanej jako decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było więc w ocenie Sądu nawet hipotetycznej możliwości, aby inwestorzy w tej sprawie mogli skutecznie powoływać się dla swojego zamierzenia inwestycyjnego na zgodę Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 r.

Rozpoznając również drugą możliwość, jaką było udzielenie przez Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 r. zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.) ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określały przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych. Decyzje wydawane przez właściwe organy, w tym przez ministra właściwego ds. rolnictwa były podstawą do dokonania zakwalifikowania danego dotychczas terenu rolnego w planie miejscowym jako terenu o przeznaczeniu nierolnym. Ustawa ta przewidywała odrębną procedurę sporządzenia gospodarczo uzasadnionego programu rolniczego wykorzystywania gruntu wyłączonego z produkcji rolnej w okresie od chwili podjęcia decyzji o ich przeznaczeniu (na cele nierolne) do czasu faktycznego ich wyłączenia z produkcji rolniczej (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów).

Zgodnie z obowiązująca w 1979 r. ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) plany miejscowe określały sposób zagospodarowania danego terenu. Plan ogólny zagospodarowania terenu stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym), natomiast plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznaczał linie rozgraniczające te tereny, ustalał zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określał linie zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy (art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym).

Sąd ponadto podkreślił, że również na podstawie kolejnej ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym - ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) plan miejscowy stanowił podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze (art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym).

Treść powoływanego przez skarżącego protokołu (pisma) z 18 lutego 1987r. wskazuje, że opiniowano wnioski w sprawie zmiany użytkowania terenów rolnych na nierolne opracowywanych do projektów wprowadzania zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Wprost w tym piśmie wskazano, że zgodnie z planem przeznaczono dotychczas na inwestycje tereny rolne o powierzchni 826 ha, z czego wykorzystano do [...] grudnia 1985r. tylko 456 ha. Można wskazać, iż zezwolenie Ministra wygasło [...] grudnia 1985r. w związku z treścią art. 50 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z tym przepisem naczelnicy gmin mieli obowiązek opracowania i przedstawienia do zatwierdzenia gminnym radom narodowym projektów programów rolniczego wykorzystywania gruntów przeznaczonym w istniejących w 1982 r. planach zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne, które przewidywało się wyłączyć z produkcji do dnia [...] grudnia 1985r. Brak zatwierdzenia takiego planu mógł stanowić przyczynę wygaśnięcia zezwolenia Ministra Rolnictwa.

Zgoda udzielona w 1979r. mogła obejmować tylko przeznaczenie terenów w wówczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wygaśnięcie tego planu wywoływało i ten skutek, że wcześniej udzielona zgoda nie mogła być podstawą do dokonania zmiany przeznaczenia terenu w nowym (kolejnym) planie miejscowym. Rada Miasta K. uchwałą z dnia [...] kwietnia 1988r. Nr [...] uchwaliła miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. Urzęd. Woj. Krakowskiego z 1988 r. Nr 12, poz. 62 ze zm.), zmieniony w istotnym zakresie uchwałą Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. Nr VII/58/94. Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że plan miejscowy uchwalony [...] kwietnia 1988r. przyjęty został na podstawie ustawy z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), bo to wprost wynika z w/w uchwały nr [...]. Minister Rolnictwa wydał zaś swoją decyzję [...] listopada 1979r. czyli na 9 lat przed uchwaleniem ww. planu miejscowego. Ponadto od 1 lipca 1982r. obowiązywała ustawa z 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i tylko na podstawie tejże ustawy (obowiązującej również w 1988 r.) możliwe było udzielanie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na nierolne w planie miejscowym. Tym samym Sąd stwierdził, że nawet przyjmując, iż zezwolenie Ministra Rolnictwa z 9 listopada 1979r. zostało udzielone w związku z uchwalaniem planu miejscowego, to nie mogło ono stanowić podstawy do dokonania ustaleń w planie miejscowym z 1988r. Świadomość tego miały osoby uczestniczące w zebraniu (naradzie) w dniu [...] lutego1987r. (skąd pochodzi powoływany przez skarżących protokół), które wskazywało, że zgoda na przekształcenie gruntów wynikająca z decyzji Ministra Rolnictwa z [...] listopada 1979r. już wygasła.

Sąd nie przyjął w ocenie Sądu pierwszej instancji również, że decyzja o tzw. odrolnieniu gruntów rolnych wprowadziła zmianę ich przeznaczenia w sposób trwały (niejako "raz na zawsze") bo wówczas to nie plan miejscowy określałby przeznaczenie gruntów, ale właśnie decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Taki zaś wniosek uznano za sprzeczny z przedstawionym stanem prawnym. Ponadto taka decyzja stanowiłaby daleko idące ograniczenie w zakresie możliwości wykonywania władztwa planistycznego przez jednostki samorządu gminnego (lub przed 1990r. przez terenowe organy jednolitej administracji państwowej). Taka decyzja zawsze musiałaby wiązać organ planistyczny co do sposobu ustalenia jego przeznaczenia, przy czym - co należy również podnieść - sama decyzja o tzw. odrolnieniu oznacza tylko zmianę przeznaczenia danego (dotychczas rolnego) terenu na nierolny, bez wskazywania na nowe przeznaczenie - np. teren budowlany, przemysłowy, infrastruktury, itd. Tym samym nie można byłoby tej decyzji nadać samodzielnej cechy wskazującej na zmianę przez nią przeznaczenia terenu, skoro nie określa ona docelowego przeznaczenia byłego terenu rolnego. Ponadto należy wyraźnie wskazać i na to, że decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979 r. wygasła, jak wynika to z treści protokołu z [...] lutego 1987r., z dniem [...] grudnia 1985r. Jeżeli decyzja administracyjna wygasła, to tym samym wygasły również skutki prawne wynikające z tejże decyzji, o ile nie spowodowały one trwałej zmiany czy to stanu faktycznego, czy to stanu prawnego. Innymi słowy skutki danej decyzji mogą trwać nadal, jeżeli na jej podstawie dokonano innych czynności z nieograniczonym zakresem wywierania skutków. Przykładowo, jeżeli na podstawie decyzji administracyjnej nastąpiła sprzedaż nieruchomości, to wygaśnięcie takiej decyzji po prawidłowej sprzedaży tejże nieruchomości nie powoduje uchylenie się od zawarcia samej transakcji.

Taki "trwały" skutek nie jest związany z samą decyzją wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym z terenu rolnego na teren nierolny.

Jeżeli plan miejscowy, w którym zmieniono przeznaczenie danego terenu na podstawie takiej decyzji wygasł i zarazem wygasło to zezwolenie wówczas organ planistyczny musi starać się o wydanie ponownej zgody na zmianę przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym pod warunkiem, że nie nastąpiło trwałe wyłączenie tego terenu z produkcji rolnej. Innymi słowy, jeżeli dany teren określony w planie miejscowym jako teren nierolny rzeczywiście przestał nim być i to nowe przeznaczenie zostałoby uwidocznione w ewidencji gruntów (rejestru stanów faktycznych), wówczas nastąpiłaby trwała zmianą przeznaczenia i tym samym nawet późniejsza utrata mocy planu miejscowego, jak równie wygaśnięcie decyzji, na podstawie której uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia - nie miałoby wpływu na zmianę przeznaczenia terenu. W tej sprawie taka sytuacja nie istnieje.

Tereny, dla których Minister Rolnictwa wydał zgodę na ich wyłączenie z produkcji rolnej, nadal są ujawnione w ewidencji gruntów jako tereny rolne. Tym samym w ocenie Sądu nie nastąpiła zmiana ich przeznaczenia. Do tego, aby skutki prawne podjętej decyzji oddziaływały na system prawny po jej wygaśnięciu, wymagany jest odrębny przepis ustawowy. Jest to bowiem przełamanie zasady utraty mocy wiążącej i związanych z taką decyzją skutków. Taki wyjątek wprowadza dopiero art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym uważa się za spełnioną przesłankę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, jeżeli dany teren albo nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów na podstawie ustawy z 12 lipca 1984r. i które utraciły moc na podstawie art. 87 ust. 3 i art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki przypadek nie ma miejsca w tej sprawie, bo Minister Rolnictwa nie udzielał zgody na zmianę przeznaczenia terenów w planie miejscowym z 1988r. A nadto postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone jest na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż organy administracji trafnie uznały w tej sprawie, że wynikający z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym wymóg zgodności z przepisami szczególnymi dotyczy również obowiązującego w tej sprawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W konsekwencji Sąd uznał, że całość zarzutów podniesionych w skardze pozostaje nieuzasadniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. H. i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik, sprawy ,tj.:

- art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - ustawa procesową) poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i nie przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w granicach sprawy;

- art. 141 § 4 ustawy procesowej poprzez nieumieszczenie w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek argumentów, które dotyczyłyby niezasadności zarzutów przytoczonych w tzw. części historycznej uzasadnienia (pierwszy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy procesowej w związku z art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono istotne dla sprawy okoliczności, które istniały w chwili orzekania, a nie zostały wzięte pod uwagę przez organ I i II instancji a polegające na istnieniu decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979r. i protokołu z dnia [...] lutego 1987r.;

- art. 151 ustawy procesowej, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c ustawy procesowej,

2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

- art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003 w zw. z art. art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 , 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowania inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania wymaga uzyskania ponownej zgody na przeznaczenie na cel nierolny lub nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albowiem zmiana przeznaczenia na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem [...] grudnia 2002r. również wygasła, względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu,

- art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie wykładni gramatycznej sformułowania "przepisy dotychczasowe" i uznaniu, że uzasadnia to stosowanie art. 7 o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003r., względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu,

3. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu przepisów :

- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1997 roku w brzmieniu na dzień 9 listopada 1979r. i przyjęciu, że wydana na podstawie tych przepisów decyzja Ministra Rolnictwa wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cel nierolny lub nieleśny wygasła, względnie nie wywiera skutków prawnych (Sąd pierwszej instancji nie podaje w uzasadnieniu szczegółowych podstaw prawnych tego twierdzenia),

- art. 50 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające aa przyjęciu, że zezwolenie Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979r. wygasło w stosunku do nieruchomości, na której ulokowana jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, na skutek braku programu rolniczego.

- art. 21 ust 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na nieprawidłowym jego zastosowaniu przez przyjęcie że dane z ewidencji gruntów stanowią o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania nieruchomości.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji pominął zarzuty podniesione w skardze (przeniesione zresztą z odwołania), a dotyczące wykładni pojęcia "zmiana przeznaczenia" i skupił się na zarzutach dotyczących wpływu decyzji z dnia 9 listopada 1979r. na procedurę planistyczną. W związku z tym skarżący wskazał na konieczność ponownego odniesienia się do zarzutów wskazanych w skardze tj. naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na przyjęciu, iż wygaśnięcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem [...] grudnia 2002r. powoduje wygaśnięcie zgody na przeznaczenie nieruchomości na cel nierolny lub nieleśny.

W ocenie skarżącego zmiana przeznaczenia, o której mowa w art. 7 o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest rodzajowo różna od określenia przeznaczenia nieruchomości i sposobu korzystania z nieruchomości, jaka dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na wykładnię art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ocenie skarżącego należy stwierdzić, że ustawodawca użył w jego treści sformułowania "przeznaczenia dokonuje się", aby podkreślić trwały charakter takiego rozstrzygnięcia. Przyjąć, zatem trzeba, że przeznaczenie nieruchomości na cel nierolniczy lub nieleśny ma charakter formalny, jednorazowy i definitywny. W konsekwencji utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wpłynąć na zmianę przeznaczenia nieruchomości.

Ponadto w ocenie skarżącego jednostka nie może ponosić konsekwencji niedziałania organów władzy publicznej. W przedmiotowej sprawie istotną kwestią jest fakt, iż wszystkie sąsiednie działki są zabudowane, a zabudowa ta była możliwa, ponieważ dopuszczał to plan, który wygasł. Zgoda na przeznaczenie tych nieruchomości oraz nieruchomości skarżącego na cele nierolnicze i nieleśne w tym planie była zawarta, a w takiej sytuacji nie można pogarszać sytuacji skarżącej wyłącznie z tego powodu, że kompetentny organ nie zdążył podjąć stosownych działań we właściwym czasie. Przyjmując, więc zasadę zupełności i jedności systemu prawa oraz postulat racjonalności ustawodawcy w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji RP) i ochrony prawa własności oraz zakazu dorozumianego ograniczenia tego prawa (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), skarżący stwierdził, że utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób inny niż uchylenie lub zmiana nie może prowadzić do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości lub zmiany przeznaczenia nieruchomości.

W ocenie skarżącego żadnego znaczenia w tym zakresie nie mają zapisy w ewidencji gruntów, bowiem zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą reprezentowaną przez kilkanaście lat przez Naczelny Sąd Administracyjny i sądy powszechne, dane z ewidencji gruntów mają znaczenie wyłącznie informacyjne i nie przesądzają o prawach lub obowiązkach jednostki.

Nadto skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, iż organy administracyjne stosowały w niniejszej sprawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003r., a taki rodzaj wykładni został odrzucony w doktrynie, zgodnie, z którym, jeżeli wnioskodawca wystąpił o warunki zabudowy i zagospodarowania tereny przed [...] lipca 2003r. to organ orzekający po tej dacie winien wydać stosowną decyzję na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą z 1994r., ale podejmując rozstrzygniecie organ winien stosować przepisy materialne w brzmieniu na datę orzekania. Tym samym organy w niniejszej sprawie winny dać pierwszeństwo wykładni systemowej i pominąć gramatyczną. A faktem jest, iż w sprawie stosowano przepis art. 7 ww. ustawy dopuszczający zmianę przeznaczenia wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie będąc związanym zarzutami skargi Sąd pierwszej instancji winien był również pod tym kątem zbadać prawidłowość rozstrzygnięcia administracyjnego, czego jednak nie uczynił.

Także skarżący podkreślił, iż wnioskowanie Sądu jest wątpliwe wobec faktu, iż w postępowaniu przed organami nie ujawniono treści decyzji Ministra Rolnictwa z [...] listopada 1979r., co jest istotną wadą postępowania sądowoadministracyjnego albowiem przyjmując, że decyzja taka mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji winien był uchylić zaskarżone decyzje i nakazać organowi pierwszej instancji prowadzenie poszukiwań tej decyzji. Wydanie decyzji administracyjnych bez znajomości tych istotnych okoliczności naruszało art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Tymczasem Sąd samodzielnie poszukiwał decyzji, pomimo iż postępowanie prowadzone jest przez organ administracji. Brak wyjaśnienia tej istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności przez organy administracyjne było wystarczająca przesłanką uchylenia obydwu decyzji.

Zdaniem skarżącego w stanie prawnym na dzień 9 listopada 1979r. zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1971r. przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów rolnych lub leśnych wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu. Ustawa w tym zakresie nie wymaga żadnej innej procedury. Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 września 1977r. w brzmieniu na dzień 9 listopada 1979 r. przyjmując, że decyzja Ministra Rolnictwa mogła teoretycznie zapaść tylko w dwóch przypadkach- postępowania dotyczącego lokalizacji konkretnej inwestycji oraz postępowania zmierzającego do zmiany przeznaczenia terenów w miejscowym planie. Z przepisów powołanego rozporządzenia nie da się w ocenie skarżącego wyprowadzić takiego wniosku.

Jak podkreślono w kasacji ani ustawa, ani rozporządzenie w żaden sposób nie wiązały zmiany przeznaczenia z procedurą uchwalania miejscowego planu. A zatem nieprawidłowym jest stwierdzenie, że dla skuteczności wyłączenia konieczne było uchwalenie planu. Ponadto skarżący wskazał, iż zgodnie z zapisami uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] czerwca 1977r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego K. Zespołu Miejskiego działki nr [...] i [...] przeznaczone były pod teren usług sportu, a zatem na cel nierolny i nieleśny. Stąd też wydanie w 1979 r. przez Ministra Rolnictwa stosownej decyzji byłoby bezprzedmiotowe.

We wniesionej kasacji wskazano również na okoliczność, iż we wszystkich kolejnych ustawach dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji z 1979 r. lub powrotu do poprzedniego przeznaczenia gruntów. Stąd też nie można przyjąć, iż decyzja ta nie działa lub też na skutek kolejnych planów i kolejnych ustaw jej skutek został dorozumianie zniesiony. Odnosząc się do poglądu, iż wskazana wyżej decyzja wygasła w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, skarżący podkreślił, iż wniosek taki na pewno nie wynika z art. 50 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Przepis ten nie łączy żadnych sankcji z nieopracowaniem programu rolnego. Zdaniem skarżącego wnioskowanie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie ma więc żadnych usprawiedliwionych podstaw. W tym zakresie innych domniemanych przyczyn wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 1979r. w tym protokołu z dnia [...] lutego 1987r. dla wnioskowania, konieczne jest wcześniejsze udowodnienie, że przedmiotowa nieruchomość nie mieściła się w grupie nieruchomości o łącznej powierzchni 456ha, którą to pulę wykorzystano. Bez takiego dowodu każdy wniosek co do wygaśnięcia decyzji jest wątpliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego analizowana pod tym katem zasługiwała na uwzględnienie.

Za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim zarzut kasacji dotyczący naruszenia w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 ustawy procesowej , art. 141 § 4 ustawy procesowej , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy procesowej w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w końcu i art. 151 ustawy procesowej, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy procesowej.

Wprawdzie nie wszystkie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej dla zasadności powyższych norm prawnych zasługują na uwzględnienie, ale stwierdzić trzeba, iż wobec tego, że uzasadnienie skarżonego wyroku, co zasadnie wywiedziono w kasacji, bazuje na niekompletnych ustaleniach faktycznych, nie może być przez to przyjęte jako zgodne z art. 141 § 4 ustawy procesowej.

Przepis art. 141 § 4 ustawy procesowej określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Natomiast na brak kompletności ustaleń wskazuje to, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono okoliczności, które istniały w chwili orzekania przez organy, a nie zostały wzięte pod uwagę, takie jak decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1979r. i protokół z dnia [...] lutego 1987r., ale przede wszystkim Sąd całkowicie pominięto treść obowiązującego do chwili wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru objętego rozpatrywanym wnioskiem.

Stwierdzić trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony wyłącznie do oceny, czy organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego stosownie do treści określonych norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest, zatem uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Tak, więc ujawnienie w toku postępowania sądowego dokumentów związanych z określoną sprawą nie musiałoby samo przez się skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji, gdyby dokonane przez organ ustalenia, pozwalałyby na stwierdzenie stanu faktycznego pozwalającego na merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Niespornym pozostaje w rozpoznawanej sprawie, iż Sąd pierwszej instancji niemalże całość swoich rozważań poświęcił decyzji z dnia [...] listopada 1979r. , której to brak w aktach i której istnienie co do zasady poddano w wątpliwość skoro w motywach zaskarżonego wyroku przyjęto, że wydanie jej wynika tylko z faktów pośrednich. Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji przedstawia rozważania w systemie wariantowym dokonując oceny tej decyzji mimo, że nie została ujawniona przed Sądem w trybie art. 106 § 3 ustawy procesowej. Skoro Sąd przyjmując, że decyzja ta mogła mieć wpływ na wynik postępowania to w przypadku jej braku winien już z tego powodu uchylić zaskarżone decyzje i nakazać jak trafnie to zaznaczono w kasacji jej poszukiwanie ewentualnie wdrożenie procedury odtworzenia akt administracyjnych lecz tego nie uczyniono. Przedstawienie zaś w uzasadnieniu wyroku oceny decyzji (w istocie stanowiącej element stanu faktycznego sprawy), która nie podlegała ocenie organów administracji i nie została dopuszczona przez Sąd jako dowód z dokumentu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszenie wskazanego w kasacji art. 141 § 4 ustaw procesowej.

Ponadto uchybienie dyspozycji art. 141 § 4 ustawy procesowej wynika też z faktu naruszenia art. 134 § 1 ustawy procesowej. Przepis art. 134 § 1 tejże ustawy wyznacza granice rozpatrzenia sprawy przez Sąd pierwszej instancji stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Skarżący w postępowaniu sądowym wskazywał na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, nadto w postępowaniu sądowym wskazywał na dowody w tym treść obowiązującego przed wygaśnięciem miejscowego planu, które zostały przez Sąd pominięte, a w samym postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.10.2006r., sygn. I FSK 56/06, niepubl.).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w rozpoznawanej sprawie miał zastosowane przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził, bowiem odstępstwo od zasady w myśl, której organ rozpoznając sprawę powinien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia, gdyż powyższa norma nakazuje stosować przepisy dotychczasowe w sprawie wszczętej przed wejściem w życie tej ustawy, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie w sprawie stosując przepisy dotychczasowe, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Tak, więc sprawa taka powinna być rozstrzygnięta, co do jej istoty na podstawie przepisów dotychczasowych. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że w toku postępowania z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego .

Stwierdzić należy, iż przy normowaniu jakiejś dziedziny już uprzednio przez prawo uregulowanej, jednym z zasadniczych problemów jest rozstrzygnięcie, jakie przepisy od momentu wejścia ich w życie należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonywania zmian prawa. Utrata mocy obowiązującej przez ustawę pociąga za sobą, co do zasady, utratę mocy obowiązującej aktów normatywnych wydanych na jej podstawie. Dotyczy to zarówno rozporządzeń, jak i aktów prawa miejscowego opartych na normach kompetencyjnych zawartych w danej ustawie. Skoro jednak utrata mocy obowiązującej, zarówno ustawy, jak i aktów normatywnych wydanych na jej podstawie, może wywołać negatywne konsekwencje dla adresatów norm, których sprawy są w toku, ustawodawca może przedłużyć stosowanie tych aktów prawnych, wydając przepisy przejściowe. Taką właśnie normą prawną jest wskazywany wyżej, przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 10.10. 2007r. sygn. akt II OSK 1330/06, niepubl.).

Z akt sprawy wynika, że wnosząca skargę kasacyjną strona wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożyła w dniu [...] marca 2003 r. Sprawa wszczęta powyższym wnioskiem nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem [...] lipca 2003r., a wobec tego stosownie do przepisu art. 85 ust. 1 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i co jest istotne, przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, iż w niniejszej sprawie zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny mieć zastosowanie, przepisy dotychczasowe tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie też wskazano w skarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, i że tym samym to miejscowy plan zagospodarowania terenu określał przeznaczenie poszczególnych obszarów. Jednakże, mimo trafnego wskazania powyższych norm prawnych w skarżonym wyroku, Sąd pierwszej instancji ani nie wskazał na dokonane przez organy ustalenie treści, ani też nie ocenił przepisów dotychczasowych takich, jak treść obowiązującego do chwili wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem, który to plan jest aktem normatywnym stanowiącym przepisy powszechnie obowiązującego prawa miejscowego na określonym obszarze (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Dokonanie ustaleń i ich ocena we wskazanym wyżej zakresie było o tyle istotne, że jak stwierdzono we wniesionej kasacji ( str. 5 – przypomnienie Sądu) działki sąsiednie dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem są zabudowane, a zabudowa ta była możliwa, ponieważ dopuszczał to plan, który wygasł, a który zawierał zgodę na przeznaczenie tych nieruchomości oraz nieruchomości skarżącego na cele nierolnicze i nieleśne. Stwierdzić należy, iż ustaleń, co do dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego wnioskiem w oparciu o akty prawne wyżej wskazane nie zawarto w sposób wymagany w decyzji kontrolowanej, gdzie przywołano jedynie , że "nie cały teren planowanej był objęty (przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu) zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jak bowiem wynika z załączonej do akt sprawy kserokopii fragmentu nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego m. K., część terenu wnioskowanej przez K. H. inwestycji jest położona w tym planie w Obszarze S. ([...]). Pozostała (większa) część terenu inwestycji (przekraczająca 0,5 ha gruntów R Ula) znajduje się w Obszarze Miejskiej Z. P. (ZP 123). Obszar ten (ZP), według informacji uzyskanej z Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK, nie był objęty zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a ponadto zauważono, że ustalenia planu, odnoszące się do tego obszaru, nie przewidywały /nawet w ramach funkcji dopuszczalnej/ tego rodzaju (co wnioskowana) inwestycji". Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował tychże twierdzeń, dokonując w tym zakresie niezbędnej kontroli legalności.

Według stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż jeżeli dany teren określony w planie miejscowym jako teren nierolny rzeczywiście przestał nim być i to nowe przeznaczenie zostałoby uwidocznione w ewidencji gruntów, wówczas nastąpiłaby trwała zmiana przeznaczenia i tym samym, nawet późniejsza utrata mocy planu miejscowego, jak również wygaśnięcie decyzji, na podstawie, której uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia, nie miałoby wpływu na zmianę przeznaczenia terenu. Konsekwencją takiego poglądu było przyjęte w skarżonym wyroku ustalenie, iż w odniesieniu do przedmiotowych terenów, z uwagi na brak ujawnienia w ewidencji gruntów zmiany ich przeznaczenia poprzez ich wyłączenie z produkcji rolnej wskazuje na to, że tym samym nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tych terenów.

Stwierdzić trzeba, iż powyższe stanowisko jest wadliwe, bowiem przyznaje ono danym uwidacznianym w ewidencji gruntów takie znaczenie, które podważa decyzje ostateczne, treść aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale przede wszystkimi taka moc wiążąca dla zawartych w ewidencji gruntów danych z niczego nie wynika, a na pewno nie z aktów prawnych np. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. dalej zwanej ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne) regulujących sprawy dotyczące ewidencji gruntów.

Problematyka dotycząca charakteru skutków wprowadzania zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego. Z orzeczeń tych ponad wszelką wątpliwość wynika, na co trafnie też wskazano we wniesionej kasacji, iż zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z dnia 17.02.1993r., sygn. akt II SA1155/92, opubl. ONSA 1994/2/61; wyrok NSA z dnia 16.04.1998r., sygn. akt II SA 258/98, niepubl; wyrok NSA z dnia 20.08.1988r. sygn. akt II Sa/766/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003r., sygn. akt II SA 1907/01, wyrok NSA z dnia 19 marca 2003r., sygn. akt II SA 1018/02). Podkreślić również należy, iż ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności - art. 22 ust. 3 ustawy i § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Tak, więc zapisy zawarte w ewidencji gruntów mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu, a wynikających na przykład z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych, czy też z dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, co wprost zostało zresztą określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Stwierdzić trzeba, iż w odniesieniu do gruntów rolnych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r., z uwagi na utratę mocy na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały przeznaczone na cele nierolnicze, należy przyjąć, także po wygaśnięciu tych planów, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostało dokonane w planie miejscowym. W konsekwencji brak jest podstaw do tego, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych w ewidencji jako grunty rolne, których przeznaczenie było określone jako nierolnicze w obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003r. planie miejscowym. Z uwagi na przytoczone w kasacji wywody podkreślenia wymaga przy tym to, że zasadą przyjętą w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych było, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody wydanej w formie decyzji administracyjnej. Natomiast wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej następowało po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, uzyskiwanej każdorazowo przed decyzją o pozwoleniu na budowę.

Przedstawione wyżej okoliczności czynią zasadnym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych na wstępie przepisów o postępowaniu, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy procesowej w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. i w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 151 ustawy procesowej poprzez nieuprawnione przyjęcie, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione przez organ zgodnie ze wskazanymi wyżej normami, a co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić prezentowane wyżej stanowisko i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, iż przedstawione wyżej rozważania zbieżne są ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 23 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1206/08, w którym uwzględniono skargę kasacyjną K. K. I. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt II SA.Kr 1135/04 zawierającego tożsame motywy oddalające skargę K. H. i w/w K. K. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2004r. nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowana terenu.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 powołanej ustawy procesowej.