Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 260/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.135, art.145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.113 § 1, art.127 § 3, art.138 § 1, art.145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2, § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 461/16 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 461/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2003 r.), Prezydent [...] (dalej Prezydent) nieodpłatnie przekształcił w prawo własności prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, stanowiącej działkę nr [...] o pow. 244 m2, położonej w G. przy ul. [...], na podstawie wniosku użytkowników wieczystych B. M. i R.M. z dnia 31 grudnia 2002 r. Przekształcenie nastąpiło na podstawie [art. 1, art. 2 ust. 1, 2, 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2] ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. nr 120, poz. 1299 ze zm., dalej ustawa z 1997 r.). Na podstawie decyzji z [...] lutego 2003 r. prawo własności zostało wpisane do księgi wieczystej nr [...] .

Dnia 11 lutego 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) wpłynął wniosek T. W. (dalej wnioskodawczyni), dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2003 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności.

W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że przekształcenie przedmiotowej nieruchomości nie zostało dokonane na wniosek i na rzecz użytkownika wieczystego. B.M. i R.M. legitymowali się w postępowaniu administracyjnym umową nabycia prawa użytkowania wieczystego, zawartą w formie aktu notarialnego dnia [...] stycznia 2002 r. przed notariuszem A. W. rep. A nr [...]. Sąd "Rejonowy" [winno być "Okręgowy"] w [...], wyrokiem [z dnia 12 grudnia 2011 r.] sygn. [...] (dalej wyrok [...] bądź wyrok z 12 grudnia 2011 r.] ustalił, że umowa ta była nieważna, a Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. [...] (dalej wyrok [...] bądź wyrok z 29 stycznia 2013 r.) oddalił apelację B. i R.M., co oznacza, że wyrok ustalający nieważność umowy stał się prawomocny. Wnioskodawczyni podniosła, że wyrok ustalający nieważność nabycia prawa użytkowania wieczystego ma charakter deklaratoryjny, a to oznacza, że B. i R.M. nie byli uprawnieni do złożenia wniosku i uzyskania decyzji przekształcającej. Wnioskodawczyni na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. [...] jest jedynym następcą prawnym zmarłej dnia 8 kwietnia 2002 r. M.W., która była formalną stroną unieważnionej umowy. W związku z tym wnioskodawczyni ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 28 kpa).

Na podstawie złożonego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2003 r. (art. 61 § 1 i 4 kpa).

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Prezydenta [...].

W toku postępowania, w szczególności na podstawie załączonych do wniosku inicjującego postępowanie rozstrzygnięć sądowych (wyrok z: 12 grudnia 2011 r. [...] Sądu Okręgowego w [...]; 29 stycznia 2013 r. [...] Sądu Apelacyjnego w [...]) Kolegium ustaliło, że prawomocnie stwierdzono nieważność zawartej w formie aktu notarialnego przed notariuszem A. W. (Rep. A nr [...]) umowy o dożywocie z dnia 16 stycznia 2002 r., której stronami byli M. W. i pozwani B. M. i R.M.. Z odpisu księgi wieczystej [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość na rzecz B. M. i R.M. (na prawach wspólności ustawowej) był wniosek z 29 stycznia 2002 r. i wskazana umowa o dożywocie z 16 stycznia 2002 r.

W konsekwencji poczynionych ustaleń, Kolegium stwierdziło, że decyzja z [...] lutego 2003 r. nr [...] Prezydenta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Kolegium wyjaśniło, że przepisy prawa materialnego, będące podstawą wydania przedmiotowej decyzji, tj. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 1997 r., uprawniały każdego użytkownika wieczystego będącego osobą fizyczną, która nabyła prawo użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r., by do dnia 31 grudnia 2002 r. złożyła wniosek z żądaniem przekształcenia tego prawa w prawo własności. Uprawnienie to wykorzystali nabywcy prawa użytkowania wieczystego, B. i R.M., gdyż art. 1 ust. 2 ustawy z 1997 r. dotyczył też nabywców tego prawa. Prawo użytkowania przedmiotowej działki przekształcone zostało na rzecz osób, którym w świetle prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, bowiem jego nabycie umową dożywocia było nieskuteczne już w dacie dokonywania tej czynności prawnej. Decyzję z [...] stycznia 2003 r. podjęto w sposób oczywisty wbrew jasno sformułowanej w art. 1 ust. 1-2 ustawy z 1997 r. normie prawnej. Powstałe skutki tego naruszenia nie dają się przy tym zaakceptować w państwie prawnym, nie można bowiem dopuścić do tego, by nieważna czynność prawna, chwilowo odpowiadająca prawu, mogła stanowić podstawę decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. sygn. akt [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku B. M. i R.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 158 § 1, art. 156 § 1 i art. 16 kpa, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o sygn. akt "[...] z dnia [...] 03.2014" [winno być "[...] z dnia [...].03.2014"] r. Postanowieniem z [...] października 2014 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sprostowało decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o sygn. akt [...] z dnia [...] .08.2014 r., o następującej treści rozstrzygnięcia "utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o sygn. akt [...] z dnia [...].03.2014", w ten sposób, że sformułowanie w tymże rozstrzygnięciu: "o sygn. akt [...] z dnia [...] .03.2014", zastąpić sformułowaniem "o sygn. akt [...] z dnia [...].03.2014 r.".

W uzasadnieniu decyzji, powołując art. 16 kpa, Kolegium stwierdziło, że usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej jest możliwe jedynie w drodze jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, m. in. w drodze postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które to postępowanie jest prowadzone w trybie nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ może rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, a więc uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do weryfikacji tego, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wyliczonych wyczerpująco w tym przepisie. Weryfikacja decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności następuje przy tym w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania.

Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego Kolegium wskazało, że podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość na rzecz B. M. i R.M., prócz ich wniosku, była unieważniona na drodze sądowej umowa o dożywocie z 16 stycznia 2002 r. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki przekształcone zostało na rzecz osób, którym w świetle przywołanych prawomocnych wyroków sądów powszechnych nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, bowiem jego nabycie na skutek umowy dożywocia było nieskuteczne już w dacie dokonywania tej czynności prawnej. Decyzja z [...] lutego 2003 r. narusza prawo, przy czym naruszenie to ma cechy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W oparciu o ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu przywołanego przepisu można mówić jedynie w sytuacji, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa nie występuje w przypadku konieczności dokonywania wykładni prawa oraz gdy skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych taką decyzją nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Dla ustalenia, czy wystąpiło rażące naruszenie prawa, istotne znaczenie ma waga naruszonego przepisu.

W sprawie spełnione zostały łącznie wszystkie trzy ww. cechy. Wystąpiła oczywista sprzeczność między rozstrzygnięciem Prezydenta [...], a treścią art. 1 ust. 2 ustawy z 1997 r.; przepis ten ma istotne znaczenie, a skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych wspomnianą decyzją nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności, bowiem nie można dopuścić do tego, by nieważna czynność prawna mogła stanowić podstawę decyzji administracyjnej.

Norma art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie miała w sprawie zastosowania. Uczestniczka jednoznacznie wniosła o przeprowadzenie postępowania nieważnościowego. W art. 145 § 1 pkt 5 kpa, którego zastosowania domagali się wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy, mowa o "nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję". W przepisie tym chodzi o okoliczności/dowody, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji, ale które mogły być mu znane. Taką okolicznością/dowodem nie mógł być fakt nieważności umowy o dożywocie zawartej dnia 16 stycznia 2002 r., ponieważ skutek ten ustalony został dopiero na mocy wyroków sądowych z 12 grudnia 2011 r. i z 29 stycznia 2013 r.

Za nieuzasadniony uznano zarzut wskazujący na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja administracyjna w związku z wpisem prawa własności do księgi wieczystej. W orzecznictwie wyrażono pogląd przeciwny, zgodnie z którym wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji wydanej na mocy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

W skardze na decyzję z [...] sierpnia 2014 r., B. M. i R.M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przez organ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 127 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 kpa przez wydanie decyzji w sprawie, co do której nie został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez skarżących, tj. posiadanie przez zaskarżoną decyzję wady polegającej na istnieniu merytorycznej rozbieżności między jej rozstrzygnięciem (sentencją) a uzasadnieniem;

b) art. 107 § 1 w zw. z art. 140 kpa przez wskazanie w zaskarżonej decyzji niepełnej podstawy prawnej, tj. art. 156 § 1 kpa bez podania konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w pkt 1-7 [§ 1] art. 156 kpa;

c) art. 156 § 1 kpa przez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności w sytuacji, gdy nie spełnione zostały ustawowe przesłanki wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności.

Ewentualnie, z ostrożności procesowej, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 156 § 2 kpa przez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności w sytuacji, kiedy decyzja ta wywoła nieodwracalne skutki prawne;

b) art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez błędne (i niepełne) wskazanie podstawy prawnej z art. 156 § 1 kpa w sytuacji, gdy prawidłową kwalifikacją prawną byłaby - ewentualnie - kwalifikacja z art. 156 § 1 pkt 4 kpa; jednocześnie zgodnie z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa nie można stwierdzić nieważności decyzji, od doręczenia której upłynęło lat 10.

Z uzasadnienia skargi wynika, że Kolegium rozpoznało sprawę nieobjętą wnioskiem skarżących, ponieważ B. i R.M. wnosili o ponowne rozpoznanie sprawy o sygnaturze akt [...] , rozstrzygnięcie organu dotyczy tymczasem decyzji o sygnaturze akt [...]. Błędne wskazanie sygnatury nie podlega korekcie w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w trybie art. 113 kpa. Błąd ten stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania i jest samoistną przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Związany wnioskiem uczestniczki organ był władny orzekać jedynie o stwierdzeniu nieważności lub braku podstaw ku temu. Niemniej, działając z urzędu, organ mógł zainicjować wznowienie postępowania w sprawie, co w tej sprawie byłoby tym bardziej uzasadnione, że dawałoby możliwość rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Skarżący stwierdzili, że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]. W szczególności, decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony, literalna wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 kpa prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy rażącego naruszenia norm prawnych, których dopuszczono się w toku wydawania decyzji. W obowiązującym na dzień wydawania decyzji stanie prawnym i faktycznym całość postępowania została przeprowadzona prawidłowo, a wydana decyzja zgodna była z obowiązującymi normami prawa materialnego i proceduralnego. Rozszerzająca interpretacja przesłanek wskazanych w art. 156 kpa, z uwagi na szczególny charakter tej instytucji prawnej, jest niedopuszczalna. W sprawie nie zachodziły także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności.

Uzasadniając zarzuty postawione ewentualnie, skarżący wskazali, że art. 156 kpa zawiera negatywną przesłankę wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności, jaką stanowią nieodwracalne skutki prawne, w sprawie skutkiem takim jest wpis do księgi wieczystej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z daty wydania wadliwej decyzji. Organ nadzoru ma obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności od wyników ustaleń stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, bądź też, w razie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, wydać w trybie art. 158 § 2 kpa decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W sprawie nie ma możliwości przywrócenia poprzedniego stanu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji musiałoby skutkować uznaniem, że nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz małżonków M. Skarżący wskazali na konieczność oceny, jakie prawo winno znaleźć się na miejscu "unieważnionego" prawa własności. Zgodnie z orzeczeniem sądu cywilnego B. i R.M. nigdy nie nabyli skutecznie prawa użytkowania wieczystego - nie jest zatem możliwy prosty powrót do stanu sprzed wydania decyzji, a M. W. nie żyje. Skarżący zarzucili, że umowa użytkowania wieczystego jest umową cywilno-prawną i organ administracji publicznej, stwierdzając nieważność decyzji, nie miałby możliwości ustanowienia nowych stron tej umowy. Jeśli cofniecie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to skutek prawny decyzji ma charakter nieodwracalny.

Po stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, własność gruntu przejdzie na własność gminy wraz z własnością znajdującego się na nim budynku. Co prawda art. 235 kc przewiduje wyjątek od tej zasady w przypadku umowy użytkowania wieczystego, niemniej jednak, w razie braku możliwości władczego ustanowienia przez organ nowej umowy użytkowania wieczystego, kwestią otwartą pozostaje ustalenie własności znajdującego się na nim budynku. Problematyczne pozostaje dokonanie rozliczeń z tytułu odprowadzanych przez małżeństwo M. należności z tytułu podatku od nieruchomości oraz nieopłaconego przez lata wynagrodzenia z tytułu użytkowania wieczystego, a kwestie ewentualnych wzajemnych rozliczeń, czy też ustalenia obowiązujących stosunków cywilno-prawnych przekraczają kompetencje organu administracyjnego.

Negując wystąpienie którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności, jako potencjalną podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji skarżący wskazali przesłankę skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Tymczasem, zgodnie z orzeczeniem Sądu Apelacyjnego w [...] ustalającym nieważność umowy dożywocia z mocy samego prawa - ze skutkiem ex tunc - B. i R.M. nie mieli nigdy interesu prawnego w niniejszej sprawie, nie posiadali oni legitymacji do żądania ustanowienia na ich rzecz prawa własności nieruchomości, nie byli oni zatem stroną w sprawie, w której na ich rzecz została wydana decyzja. Jednocześnie skarżący stwierdzili, że kwalifikacja ze wskazanej alternatywnej podstawy prawnej, obarczona jest konsekwencją braku możliwości stwierdzenia nieważności z uwagi na upływ okresu 10 lat od daty doręczenia decyzji Prezydenta [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że organ rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z normami prawa procesowego oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Podniesiony w skardze zarzut wydania decyzji w sprawie, co do której nie został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez skarżących, tj. posiadanie przez zaskarżoną decyzję wady polegającej na istnieniu merytorycznej rozbieżności między jej rozstrzygnięciem (sentencją) a uzasadnieniem, nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji błędnie wskazano datę i numer decyzji będącej przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy. Ta wadliwość decyzji została usunięta postanowieniem z [...] października 2014 r. o sprostowaniu decyzji. Postanowienie to jest ostateczne, organ doprowadził do zgodności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem.

Działając w trybie art. 135 ppsa Sąd I instancji skontrolował prawidłowość wydanego postanowienia. Zgodnie z art. 113 § 1 kpa sprostowaniu podlegają błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki. Wbrew stanowisku skarżących, w analizowane sytuacji popełniona przez organ omyłka miała charakter oczywisty, co wynika zarówno z przytoczenia przez organ prawidłowej daty i numeru decyzji będącej przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym w części wstępnej decyzji, jak również z okoliczności wskazanych w uzasadnieniu tej decyzji. W decyzji prawidłowo wskazano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył decyzji orzekającej o nieważności decyzji z [...] lutego 2003 r. [...] Prezydenta [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w G. w prawo własności, a w uzasadnieniu przytoczono wszystkie okoliczności faktyczne wskazane w decyzji z [...] marca 2014 r. W sprawie nie budziło wątpliwości, jaka decyzja byłą przedmiotem kontroli na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a popełniona omyłka jest oczywista. Wydane postanowienie o sprostowaniu nie narusza normy art. 113 § 1 kpa.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego przewidzianego w art. 156-159 kpa. Stosownie do treści art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa).

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 140 kpa przez wskazanie w zaskarżonej decyzji niepełnej podstawy prawnej, tj. art. 156 § 1 kpa bez podania konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w pkt 1-7 [§ 1] art. 156 kpa nie jest uzasadniony.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności był art. 156 § 1 pkt 2 kpa a w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa. Organ w uzasadnieniu przywołał normę art. 156 § 1 pkt 2 kpa i dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście tego unormowania. Ewentualny brak powołania art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie stanowiłby w niniejszej sprawie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, uzasadniającego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylenie wydanej decyzji. Jest niewątpliwym, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa była postawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 kpa przez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności mimo braku przesłanki stwierdzenia nieważności.

Organ w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Organ właściwie zinterpretował pojęcie rażącego naruszenia prawa i słusznie stwierdził, że na skutek stwierdzenia nieważności umowy dożywocia B. M. i R.M. nie mieli statusu użytkowników wieczystych nieruchomości w dacie wydania decyzji o przekształceniu.

W doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17.4.1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/s. 26) Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono (wyrok NSA z 26.5. 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989/1/50).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony i racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. "Oczywistość" naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 7.10.2011 r., II OSK 1521/10, cbosa).

Wyrok sądu cywilnego stwierdzający nieważności umowy o dożywocie, na mocy której skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wywołuje skutek ex tunc t.j. od daty zawarcie umowy. Skarżący nigdy nie nabyli zatem prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm., dalej ustawa z 2005 r.) z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogły wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości lub ich następcy prawni.

Treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości i nie dopuszcza możliwości nabycia na jego podstawie prawa własności przez inne podmioty niż użytkownik wieczysty lub jego następca prawny. Skarżący nie mieli zatem uprawnienia do nabycia prawa własności nieruchomości, nie byli bowiem użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 13 października 2005 r., ani następcą prawnym takiego użytkownika.

Decyzja stwierdzająca nabycie przez skarżących prawa własności nieruchomości rażąco narusza prawo. Jest ona sprzeczna z nie budzącą wątpliwości normą art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis ten jest niewątpliwe przepisem istotnym z punktu widzenia jego skutków, a zaistniałe wskutek jego naruszenia skutki gospodarcze i społeczne nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Za niesłuszne uznać bowiem należy nabycie od jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina prawa własności na preferencyjnych warunkach przez osobę nieuprawnioną.

Okoliczność, że w dacie wydawania decyzji organ nie wiedział o nieważności umowy dożywocia nie ma znaczenia z punktu widzenia normy art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w kontekście rażącego naruszenia prawa. Celem tego przepisu nie jest ocena zachowania się organu wydającego decyzję, lecz ocena zgodności wydanej decyzji z prawem. Niezgodności z prawem decyzji może być skutkiem okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Organ dokonał prawidłowej oceny, że zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności wyczerpują dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki dalej idące niż uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Zatem w sytuacji, gdy dany stan faktyczny wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności, decyzja winna zostać skontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, a nie wznowieniowym, bowiem przesłanki obu trybów nadzwyczajnych należy traktować rozłącznie.

Organ słusznie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jaką jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie w dniu wydania decyzji istniały dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy bądź nowe okoliczności faktyczne, które nie były organowi znane. Stwierdzenie nieważności umowy dożywocia nastąpiło już po wydaniu decyzji i stanu tego nie zmienia wsteczny skutek wydanego wyroku.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa przez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności w sytuacji, kiedy decyzja ta wywoła nieodwracalne skutki prawne.

Wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku prawnego przez wydanie decyzji. Za nieodwracalne uznaje się natomiast skutki wynikające z dokonania na podstawie wydanej decyzji czynności cywilnoprawnych, odnośnie których organ administracji nie posiada kompetencji do władczej ingerencji. Typowymi przykładami nieodwracalnych skutków prawnych są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

W wyroku z 30.9.2002 r. II SA/Ka 2651/00 (ONSA 2004/1/18) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, a skutki te mogą być zniesione decyzją administracyjną stwierdzającą nieważność takiej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja o przekształceniu powoduje skutki materialnoprawne sprowadzające się do wykreowania prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu oraz powstania stosunku obligacyjnego, którego przedmiotem jest zobowiązanie nabywców do uiszczenia opłaty za to przekształcenie. Nie wywołuje ona innych skutków w sferze cywilnoprawnej, o ile w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Wobec tego skutek prawny nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Instytucja prawa użytkowania wieczystego uregulowana jest w art. 232-243 kc i przepisach Działu II Rozdziału III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja o przekształceniu miała skutek konstytutywny w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzja organu administracji o stwierdzeniu jej nieważności może odwrócić ten skutek, przez przywrócenie poprzedniego stanu prawnego, w którym prawo własności nieruchomości przysługiwało będzie gminie, a prawo użytkowania wieczystego nieruchomości osobie, na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego w umowie ustanawiającej to prawo. W niniejszej sprawie, w związku ze śmiercią M. W., prawo to będzie przysługiwało jej spadkobierczyni. Zgodnie z art. 237 kc, prawo użytkowania wieczystego jest prawem dziedzicznym.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że ewentualną podstawę stwierdzenia nieważności winien stanowić art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co zgodnie z art. 156 § 2 kpa, skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia której upłynęło lat 10.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Wydaną decyzję skierowano do stron postępowania – osób które złożyły wniosek. Obowiązkiem organu było merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z faktem, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot użytkowników wieczystych, wydana decyzja winna być decyzją oddalającą wniosek. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Podmiot powołujący się na swój interes prawny, tak jak skarżący w złożonym wniosku, jest zatem stroną postępowania. Przyznanie wnioskodawcom prawa własności, mimo braku przesłanek z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiło rażące naruszenie tej normy prawnej. Kwalifikacja przejęta przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa.

Sąd rozpoznając sprawę wziął pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12.5.2015 r., P 46/13 (dalej wyrok P 46/13) uznał, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten nie kształtował sytuacji prawnej w dacie wydawania decyzji organu II instancji tj. [...] sierpnia 2014 r. Badanie prawidłowości wydanej decyzji następuje na dzień orzekania przez organ, a w tym dniu stan prawny nie przewidywał możliwości odstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji wydanej rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ czasu. Niezależnie od powyższego, z uwagi na zasadę orzekania przez Sąd na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją, Sąd rozważył kwestię możliwości odstąpienia w niniejszej sprawie od stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ czasu.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że w razie stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, wyrok Trybunału ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Mimo, że przedmiotem orzekania jest art. 156 § 2 kpa, to stwierdzenie niekonstytucyjności rzutuje na sposób dokonywania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Wyrok nie powoduje zmiany normatywnej, ale wskazuje sądowi konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Wyrok stwierdzający niezgodność z Konstytucją nie oznacza derogacji art. 156 § 2 kpa ani jego części. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego oznaczało konieczność dokonania przez sąd wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwzględnieniem sposobu ważenia zasad praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Ważenie tych zasad stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zgodzie z Konstytucją, wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa".

Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 kpa, w zakresie wskazanym w pytaniu, otworzył możliwość dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, pomimo jej wadliwości, nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, upływ czasu od daty wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tj. [...] lutego 2003 r. dnia do daty wydania decyzji II instancji tj. dnia [...] sierpnia 2014 r. nie uzasadnia w niniejszej sprawie wyłączenia stwierdzenia nieważności decyzji.

Przy interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa uwzględnić należy, że: a. norma art. 156 § 2 kpa wykluczająca wyłączenie z uwagi na upływ czasu orzeczenia o nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku innych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w punktach 1, 3, 4 i 7 § 1, wskazuje jako okres graniczny upływ 10 lat od daty doręczenia decyzji; b. odmienne potraktowanie przez ustawodawcę przesłanki rażącego naruszenia prawa, wiąże się z jej istotnym znaczeniem, z punktu widzenia zasady praworządności, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco sprzecznej z prawem, zostało przez ustawodawcę uznane za sprzeczne z tą zasadą.

Ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem przesłanką szczególną i zachowuje ten charakter także w aktualnym stanie prawnym obowiązującym po wydaniu wyroku P 46/13. Interpretując unormowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa przyjąć, zdaniem Sądu, należy że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo nie powinno być dopuszczalne jeżeli od daty wydania tej decyzji upłynął znaczny okres czasu, istotnie przekraczający okres 10 lat znajdujący zastosowanie w przypadku innych przesłanek, co ma miejsce przykładowo w razie upływu okresu 30 czy 20-letniego. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, decyzję o stwierdzeniu nieważności wydano bowiem po upływie około 11 lat i 6 miesięcy od daty wydania decyzji o przekształceniu (czas jej doręczenia nie został ustalony), który to czas w stosunku do terminu 10-letniego, nie jest okresem istotnie dłuższym.

Także okoliczności sprawy, a w szczególności stwierdzenie przez sąd cywilny nieważności umowy dożywocia i przyczyny tej nieważności, nie dają podstaw do uznania, że zasady praworządności, bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, sprzeciwiają się stwierdzeniu nieważności decyzji w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności umowy dożywocia nastąpiło bowiem z tej przyczyny, że M. W., której przysługiwało zbyte na rzecz skarżących prawo użytkowania wieczystego, znajdowała się w stanie wyłączającym świadome powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Okoliczności te nie przemawiają za ochroną nabytych przez skarżących, w związku z zawarciem umowy w takich okolicznościach, uprawnień.

Skargę kasacyjną wywiódł R.M., reprezentowany przez adw. D. M., zaskarżając wyrok II SA/Gd 461/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 135 ppsa w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 kpa przez dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. o sprostowaniu sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., mimo że postanowienie to nie jest ostateczne i zostało skutecznie zaskarżone przez stronę w dniu 4 listopada 2014 r., a złożony w tym przedmiocie wniosek (o ponowne rozpoznanie sprawy) wciąż nie został przez kompetentny po temu organ i we właściwy sposób rozpoznany;

2.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że wydano ją z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. uznano, że przesłanką uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. może być wyłącznie jej rażąca sprzeczność z prawem, mimo że to nowe okoliczności i ujawnione dowody, istniejące w dacie wydania decyzji, a nieznane organowi, doprowadziły do utracenia przez małżonków M. ex tunc prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że wydano ją z naruszeniem art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mimo że znaczny upływ czasu od wydania decyzji z 7 lutego 2003 r. wskazuje, że wyeliminowanie jej z obrotu prawnego sprzeczne jest z potrzebą stabilizacji stanu społeczno-gospodarczego ukształtowanego na jej mocy, a nadto z zasadą zaufania obywatela do państwa, w tym zasadą pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. art. 135 ppsa w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Ustawodawca wyraźnie w art. 113 § 1 kpa wprowadził możliwość sprostowania przez organ administracji publicznej w drodze postanowienia błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w wydanych przez ten organ decyzjach. Oczywiste omyłki, błędy pisarskie i rachunkowe, zaliczone są do wad nieistotnych, w przeciwieństwie do wad istotnych, które mogą być naprawione tylko w trybie odwoławczym (wyrok NSA z 28.11.1984 r., II SA 1314/84, ONSA 1984/2/14). Istota omyłek, o których mowa w art. 81 rpa, leży w tym, że w orzeczeniu wyrażono coś, co widocznie niezgodne jest z myślą niedwuznacznie wyrażoną przez władzę, a zostało wyrażone tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów, omyłkę pisarską (wyrok NTA z 13.1.1932 r., l. rej. 8534/30). Na równi z błędami pisarskimi należy potraktować błędy tekstu decyzji spowodowane wadliwą obsługą edytora tekstu komputera i sporządzenia wydruku z tekstami obcymi rozpatrywanej sprawie, bo mechanicznie włączonymi do któregoś z elementów decyzji (oba wyroki aprobowane przez J. Borkowskiego/ B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 623-624, nb 2, 4). W doktrynie trafnie wskazuje się, że naruszenie procesowego prawa administracyjnego może mieć różny ciężar, od kwalifikowanego do niekwalifikowanego. Ciężar naruszenia przepisów prawa procesowego musi być powiązany z istotą procesu, jako zorganizowanego ciągu czynności procesowych organów administracji publicznej (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/46-47).

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji trafnie uznał, że zarzut wydania decyzji w sprawie, co do której nie został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez skarżących, tj. posiadanie przez zaskarżoną decyzję wady polegającej na istnieniu merytorycznej rozbieżności między jej rozstrzygnięciem (sentencją) a uzasadnieniem, nie zasługiwał na uwzględnienie. W petitum pierwotnego brzmienia decyzji z [...] sierpnia 2014 r. Kolegium błędnie wskazało datę "[...].03.2014 r." i numer decyzji "sygn. akt [...]", będącej przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy.

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; J. Borkowski/B. Adamiak – op. cit., s. 542-543, nb 5).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni decyzji z [...] sierpnia 2014 r. Przedmiotem wykładni oświadczenia woli i wiedzy, zawartego w decyzji, nie może być wyrwany z kontekstu fragment tego dokumentu, lecz jego całość, z uwzględnieniem okoliczności, w jakich wydano decyzję.

Decyzja administracyjna z [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa rozstrzygnęła sprawę z wniosku B. M. i R.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], położonej w G. przy ul. [...] w prawo własności, na co wskazują: jednoznaczne określenie wniosku i decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego w komparycji decyzji z [...] sierpnia 2014 r., jak i jednoznaczna treść uzasadnienia tej decyzji. Już w zdaniu pierwszym uzasadnienia Kolegium jednoznacznie wskazało, że "Decyzją o sygn. akt [...] z dnia [...] .03.2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] [...] z dnia [...] .02.2003 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej domem mieszkalnym działki nr [...] o pow. 244 m2 (KW nr [...]), położonej w G. przy ul. [...]". Kolegium wskazało, że "W dniu 1.0.2014 r. do Kolegium wpłynął wniosek B. M. i R.M. ... o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] [...] z dnia [...] .02.2003 r." i podniosło, że "Rozpatrując więc ponownie sprawę w związku z tym ostatnim wnioskiem... Kolegium... zważyło co następuje". Z obszernego i szczegółowego uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2014 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotem ponownego rozpoznania – zgodnie z wnioskiem z 10 kwietnia 2014 r. B. M. i R.M. - była przedmiotowa sprawa, a Kolegium utrzymało swą decyzję z [...] marca 2014 r. o sygn. akt [...], a nie jakąkolwiek inną decyzję. Trafnie zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że niezaskarżona decyzja nie była dotknięta merytoryczną rozbieżnością między jej rozstrzygnięciem (sentencją) a uzasadnieniem. Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że wada polegająca na błędnym wpisaniu daty i numeru decyzji będącej przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy, została usunięta postanowienie z [...] października 2014 r. o sprostowaniu decyzji (s. 5, 8 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 461/16). Wojewódzki Sąd błędnie przyjął, że "postanowienie to jest ostateczne", lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), skoro ostatecznym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...]. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji władny był skontrolować postanowienie z [...] października 2014 r. w granicach zarzutów skargi, czym nie naruszył art. 135 ppsa w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 128 § 1 pkt 1 kpa. Skoro bowiem sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki (art. 156 § 1 ppsa), to tym bardziej może wypowiedzieć się co do oczywistej omyłki zawartej w zaskarżonej decyzji. Powołane w uzasadnieniu tego zarzutu w skardze kasacyjnej wyroki NSA i WSA nie były relewantne (s. 4-5 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie zasługiwał na uwzględnienie. Trafnie Sad I instancji wskazał, że tryby nadzwyczajne są niekonkurencyjne, a przesłanki wznowienia postępowania w stosunku do przesłanek nieważności decyzji, są rozłączne (B. Adamiak – op. cit., s. 750-751, nb 5 i przywołane przez Komentatorkę wyroki NSA i WSA). Jeżeli ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego nie jest objęte sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania, to stosowaną sankcją jest nieważność (B. Adamiak – op. cit., PiP 2012/3/49).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że w kontrolowanej sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). W istocie bowiem prawomocny wyrok z 29 stycznia 2013 r. [...] Sądu Apelacyjnego w [...], oddalający apelacje pozwanych B. M. i R.M., od wyroku z 12 grudnia 2011 r. [...] Sądu Okręgowego w [...], ustalającego nieważność umowy o dożywocie, zawartej w dniu 16 stycznia 2002 r. pomiędzy M. W. a pozwanymi B. M. i R.M. w formie aktu notarialnego przed notariuszem A. W. rep. A nr [...], stwierdził ze skutkiem ex tunc, że B. M. i R.M., nie stali się następcami prawnymi użytkowniczki wieczystej przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wynika z powołanego przepisu, moc wiążąca przysługuje prawomocnym orzeczeniom sądu wydawanym w postępowaniu cywilnym. Sąd Najwyższy w wyroku z 13.1.2000 r., II CKN 655/98, Lex nr 51062 przyjął, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W świetle komentowanego przepisu moc wiążąca, w którą wyposażone jest prawomocne orzeczenie wydane w postępowaniu cywilnym, dotyczy stron postępowania oraz sądu, który orzeczenie to wydał, a nadto innych sądów oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 kpc moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (np. wyrok SN z 15.7.1998 r., II UKN 129/98, OSNP 1999/13/437). Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe.

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu nadzoru, że B. M. i R.M. od początku nie dysponowali materialnoprawną przesłanką do skutecznego przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, co stanowi materialnoprawną przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 1997 r.), nie zaś wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki wznowienia postępowania – w szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej nietrafnie powołuje wyrok P 46/13.

W uzasadnieniu wyroku P 46/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem Sądowi administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 kpa. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (z: 19.5.2011 r., SK 9/08; 24.10.2001 r., SK 22/01), stwierdzających konkretne pominięcia prawodawcze w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej ugn).

Zaskarżony wyrok nie narusza zatem zasady zaufania obywatela do państwa ani zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946). W sprawie nie zachodziły przesłanki negatywne art. 156 § 2 kpa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.