Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 59/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. art. 39 ust. 1,2 i art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Jerzy Stankowski (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 599/06 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. przyznaje radcy prawnemu G. C. od Skarbu Państwa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 219, 60 (dwieście dziewiętnaście 60/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 599/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na potrzeby wymienione we wniosku z dnia [...] marca 2006 r. dotyczącego świadczenia na opał do kuchni węglowej, wniosku z dnia [...] marca 2006 r. dotyczącego świadczenia na zakup leków, opału i pralki, wniosku z dnia [...] marca 2006 r. dotyczącego świadczenia na żywność i wniosku z dnia [...] marca 2006 r. dotyczącego świadczenia na opłacenie rachunku telefonicznego.

Odmawiając przyznania zasiłku celowego, na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 4, 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2 oraz art. 39 ust. 1, 2 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wójt Gminy N. wyjaśnił, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 ust. 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy społecznej. Organ podał, iż dochód wnioskodawcy z renty w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł netto (co zostało ustalone na podstawie odcinka renty za luty 2006 r.), a więc był wyższy o [...] zł od kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego. Wójt wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania nie znalazł szczególnie uzasadnionych podstaw do przyznania Z. W. specjalnego zasiłku celowego. Ustalenie to oparł na analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, licznych pism i wniosków kierowanych do Ośrodka Pomocy Społecznej, a także aktualnej sytuacji finansowej skarżącego. Organ wskazał na fakt braku jakiejkolwiek współpracy Z. W. ośrodkiem pomocy zmierzającej do ustalenia wsparcia odpowiedniego dla wnioskodawcy. Mimo zawiadomień nie wykazywał on zainteresowania przeprowadzeniem aktualizacji wywiadu środowiskowego, ignorował pracownika socjalnego przybyłego do niego w celu jego przeprowadzenia, a ponadto nie wskazał innego terminu dla dokonania czynności i nie podał przyczyn swojego postępowania. Wójt zaznaczył przy tym, iż zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy są obowiązane do współdziałania przy rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podkreślił, że przyznanie specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego następuje tylko w sytuacjach wyjątkowych. Na podopiecznym Ośrodka Pomocy Społecznej ciąży powinność wskazania (podczas wywiadu środowiskowego) na okoliczności o tym świadczące. Brak zgody na przeprowadzenie wywiadu ze Z. W. uczynił niemożliwym przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Ponadto, nie można skonkretyzować aktualnych potrzeb wnioskodawcy niezbędnych dla podjęcia decyzji. W konkluzji organ podał również, że mimo posiadanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z tytułu schorzeń psychicznych Z. W. jest osobą w pełni poczytalną, zdolną do logicznego myślenia i działania, zdającą sobie sprawę z konsekwencji własnych działań.

Od decyzji Wójta Gminy N. odwołanie wniósł Z. W.. Zarzucił, że po złożeniu wniosków pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej nie był w jego miejscu zamieszkania (lokal nr [...]).

Utrzymując decyzję w mocy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 zd. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacja w miejscu zamieszkania osoby starającej się o przyznanie pomocy musi poprzedzać wydanie merytorycznej decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Z. W., świadomie uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, odmówił współdziałania z pracownikami socjalnymi, co stanowiło bezpośrednią przyczynę odmowy uwzględnienia jego wniosków. Ponadto skarżący nie spełniał kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku celowego, a nie zachodził szczególny przypadek uzasadniający przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy stwierdził również, że nie było podstaw do wyłączenia pracownika socjalnego.

Na decyzję organu odwoławczego skargę wniósł Z. W., zarzucając naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672) przez wydanie decyzji bez uwzględnienia dowodów dotyczących jego stanu zdrowia. Wskazał ponadto, że protokoły wywiadu środowiskowego pisane były w biurze Ośrodka Pomocy Społecznej, co narusza przepis art. 67 i art. 68 k.p.a. Do skargi Z. W. dołączył kserokopię zaświadczeń lekarskich z dnia 11 grudnia 2003 r. i 13 marca 2006 r. oraz kserokopię wniosków z dnia [...] marca 2006 r. i [...] marca 2006 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, podniósł, że nie zachodziła sytuacja wskazana w tym przepisie, a Z. W. świadomie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisu art. 67 i 68 k.p.a, gdyż istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, mimo nie stwierdzenia ich w protokole wywiadu ze Z. W., zostały odzwierciedlone w protokole wywiadu z jego synem M. W.. Odnosząc się do kwestii wniosków o wyłączenie pracowników socjalnych organ stwierdził, że zostały one negatywnie rozpatrzone przez organ administracji pierwszej instancji, a w odwołaniu nie podniesiono zarzutów w stosunku do tych rozstrzygnięć.

Wyrokiem z dnia 15 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie z prawem. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Z. W. we wnioskach złożonych w dniach [...],[...],[...] i [...] marca 2006 r. domagał się przyznania świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup opału, leków, pralki, żywności oraz na opłacenie rachunku telefonicznego. Przedmiot żądań wskazywał, że domagał się on zaspokojenia potrzeb, o których mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (zasiłek celowy). Sąd wyjaśnił następnie, że prawo do tego zasiłku celowego przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, co stanowi "kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej" (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z. W., będąc osobą samotnie gospodarującą, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (luty 2006 r.), uzyskał dochód netto w kwocie [...] zł. Sąd podał – podzielając w tym względzie stanowisko organu odwoławczego – że dochód ten, jako przekraczający kryterium dochodowe, uniemożliwiał przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy. W art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przewidziana została możliwość przyznania bezzwrotnego, specjalnego zasiłku celowego. Zasiłek ten może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, jednakże w sprawie brak było podstaw do oceny, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem odmowy przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wywiad, jak i jego aktualizacja, ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (art. 107 ust. 1 i 4 ustawy). Uzyskane informacje służą pracownikowi socjalnemu za podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i podstawę formułowanych wniosków co do planowanej pomocy (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego). Tym samym informacje uzyskane podczas wywiadu środowiskowego oraz jego aktualizacji służą ocenie zasadności wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.

Sąd stwierdził, iż w sprawie wywiad środowiskowy (aktualizacja) nie został przeprowadzony. Nie oznaczało to jednak, że organ administracji nie był uprawniony do wydania decyzji rozstrzygającej o żądaniach skarżącego. Z akt sprawy wynika, że Z. W. uniemożliwił pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie z nim aktualizacji wywiadu w dniu 16 marca 2006 r., choć był obecny w miejscu zamieszkania, a także w dniu 28 marca 2006 r., kiedy po uprzednim zawiadomieniu o terminie przeprowadzenia wywiadu, nie był w miejscu zamieszkania. W ocenie Sądu, stwierdzone okoliczności wskazują, że aktualizacja wywiadu nie została przeprowadzona z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Uprawniało to organ administracji do oceny, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, co wykluczało przyznanie specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Sąd podzielił też stanowisko organów administracji, że uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu świadczy o braku współdziałania Z. W. z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a odmowa przyznania świadczenia na tej podstawie była uzasadniona (art. 11 ust. 2 ustawy). Za chybiony uznał jednocześnie zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wskazując, że przepis ten ma zastosowanie w przypadkach, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.) i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów. W takiej sytuacji pracownik socjalny fakt ten odnotowuje w kwestionariuszu wywiadu. Skoro w sprawie, z przyczyn leżących po stronie skarżącego, nie przeprowadzono aktualizacji wywiadu, to nie mógł zostać naruszony § 5 rozporządzenia.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 57 i 68 k.p.a. Podał, iż jakkolwiek pisma z dnia 16 marca 2006 r. i z 28 marca 2006 r. nazwane zostały protokołami, w istocie stanowiły one adnotacje, o których mowa w art. 72 k.p.a. Protokoły sporządza się z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 67 § 1 k.p.a.). Czynność taką stanowić miał wywiad środowiskowy, z którego protokół (kwestionariusz wywiadu) należało sporządzić w przypadku przeprowadzenia wywiadu. W sytuacji, gdy wywiadu nie przeprowadzono, nie zachodziła potrzeba sporządzenia protokołu. Odnośnie wniosków o wyłączenie pracowników socjalnych, Sąd stwierdził, że zostały one rozpoznane przez organ pierwszej instancji. Postanowienia w tym przedmiocie nie były kwestionowane w odwołaniu zatem zarzut skargi w tym zakresie był niezasadny.

W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 15 września 2006 r. Z. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a.), to jest: art. 41 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r.. Nr 64. poz. 593 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie było podstaw do oceny, że zachodził przypadek szczególnie uzasadniony warunkujący możliwość przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego; art. 106 ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przez błędne przyjęcie, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, co świadczy o braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r.. Nr 77, poz. 672) przez błędne przyjęcie, iż aktualizacji wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono, z uwagi na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), to jest: art. 67 § 1 i 68 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.), przez przyjęcie, iż z uwagi na nie przeprowadzenie wywiadu, nie zachodziła potrzeba sporządzenia protokołu.

Wskazując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy, które nie zostało zapłacone w całości.

W uzasadnieniu skargi Z. W. podał, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy przewiduje, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. W przedmiotowej sprawie ustalono, iż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, skarżący uzyskał dochód netto w wysokości [...] zł. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy może być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przyznany specjalny zasiłek celowy. Skarżący podał, iż co prawda rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostawiono uznaniu organu, to jednak nie jest on zwolniony od uzasadnienia zajętego stanowiska. Uznał, iż zarówno organy, jak i Sąd uchybiły powyższemu obowiązkowi, ograniczając się do stwierdzenia, iż w sprawie brak jest podstaw do oceny, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony warunkujący możliwość przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. Sąd, jak i organy brak podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego uzasadniły faktem odmowy współpracy skarżącego z organem (uniemożliwianie wywiadu środowiskowego) oraz niespełnieniem przez niego kryterium dochodowego. Zdaniem skarżącego pominięto jednak fakt, że art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek wszechstronnego rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc i oceny czy nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Ocena ta powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego dochodu oraz formalnych wymagań postępowania dowodowego w sprawie. Celem art. 41 pkt 1 ustawy jest stworzenie możliwości przyznania zasiłku celowego w sytuacjach, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe. Nie można zatem odmówić przyznania specjalnego zasiłku celowego wyłącznie ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego oraz brak współpracy skarżącego z organem.

Skarżący wyjaśnił, iż jego jedynym stałym źródłem utrzymania jest renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w wysokości [...] zł netto. Z dochodu tego pokrywał wydatki łączne w wysokości około 450 zł miesięcznie, co uzasadnia twierdzenie, że zachodzi w stosunku do niego szczególnie uzasadniony przypadek, warunkujący możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Wskazując na naruszenie art. 106 ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, skarżący podniósł, iż celem pomocy społecznej jest udzielanie wsparcia osobom potrzebującym, które ze względu na ubóstwo, brak pracy czy chorobę nie są w stanie pokonać trudnych sytuacji życiowych przy wykorzystaniu własnych środków, uprawnień i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Ponadto organ pomocy społecznej powinien kierować się dobrem osób potrzebujących (art. 100 ust. 1 zd. 1 ustawy). Osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W przypadku skarżącego współdziałanie to przybiera szczególną postać, z uwagi na jego stan zdrowia, jako osoby niepełnosprawnej z powodu choroby psychicznej. Rozpoznane u skarżącego schorzenie psychiczne i niezbędne stałe leczenie farmakologiczne w znacznym stopniu determinują problemy w zachowaniu (między innymi wobec pracowników socjalnych). Z uwagi na powyższe, w stosunku do skarżącego zastosowanie powinny znaleźć reguły postępowania określone w przepisie § 5 ust. 1. rozporządzenia, które wykluczają możliwość zastosowania wobec osoby chorej psychicznie sankcji określonej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie skarżącego, Sąd oraz organy administracji utożsamiają fakt przeprowadzenia wywiadu środowiskowego odbyciem bezpośredniej rozmowy (wywiadu) z osobą zainteresowaną, nie biorąc pod uwagę pozostałych możliwości pozwalających na zebranie materiału dowodowego w sprawie. Możliwości te określone zostały zarówno w samej ustawie o pomocy społecznej (art. 105 i art. 107 ust. 5), jak również w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 75-88a), którego przepisy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio na podstawie art. 14 ustawy. Nie istniała zatem przeszkoda prawna ku temu, aby organ bez zgody zainteresowanego (szczególnie chorego psychicznie) sam, w sposób wyczerpujący zbierał materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia wniosku, poddał zebrane dowody ocenie i merytorycznie rozpatrzył sprawę (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenia o dochodach i wydatkach skarżącego, co również przemawia przeciwko twierdzeniu o braku współpracy z organem.

Wskazując na naruszenia art. 67 § 1 i 68 § 1 k.p.a. Z. W. wyjaśnił, iż kwestionariusz wywiadu jest w istocie protokołem, który należy sporządzić w sytuacji, kiedy, ze względu na stan zdrowia osoby, nie można od niej uzyskać wymaganych informacji. Organ nie sporządził protokołu ograniczając się do sporządzenia adnotacji urzędowej, która zawiera nieprawdziwe informacje i z uwagi na swoją formę nie powinna stanowić dowodu w sprawie. Pomimo tego Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie między innymi na takiej adnotacji, uznając, iż skarżący uniemożliwił pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia z nim aktualizacji wywiadu w dniu 16 marca 2006 r., choć był obecny w miejscu zamieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to przyznaje się w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). Uprawnienie do zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 461 zł (w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Skarżący nie spełniał kryterium dochodowego. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 ustawy) jego dochód wyniósł bowiem [...] zł. W takiej sytuacji organ pomocy powinien rozważyć przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Zasiłek ten przysługuje w przypadkach szczególnie uzasadnionych, mimo przekroczenia kryterium dochodowego.

Ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Sporządzany jest on na urzędowym kwestionariuszu i stanowi formę protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a., do którego znajdzie zastosowanie art. 68 § 2 k.p.a. (por. wyrok z dnia 17 czerwca 1994 r. sygn. akt I SA 336/94, publ. OSP 1996 Nr 4/76). Osoby biorące udział w sporządzeniu wywiadu środowiskowego powinny zatem podpisać dokument bezpośrednio po udzieleniu wyjaśnień, a odmowę lub brak podpisu należy omówić w protokole. Rodzinny wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672), a także ocenę warunków zamieszkania (por. Załącznik nr 2, pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2005 r. "Sytuacja mieszkaniowa rodziny/osoby" oraz wyrok z dnia 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1802/06, niepubl.).

Mając na względzie powyższe, zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 11 ust. 2, 41 pkt 1 i art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a także § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd uznał, iż uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu świadczyło o braku współdziałania Z. W. z pracownikiem socjalnym, które, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy, było podstawą do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób zastosowania powyższego przepisu, wobec ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie był właściwy. W toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), a przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego (udzielenie organowi niezbędnych informacji, wskazanie, sprecyzowanie potrzeb). Bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy.

W sprawie, organ drugiej instancji w ogóle nie ocenił sytuacji bytowej Z. W., uznając, iż jego bierna postawa jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej było w tym przypadku przedwczesne.

Czynności wywiadu nie zostały również utrwalone w wymaganej przepisami formie. Pracownik socjalny ograniczył się jedynie do sporządzenia notatki urzędowej (nazwanej protokołem), w której stwierdził, iż skarżący nie był obecny w zajmowanym przez niego pomieszczeniu. Dokument ten potwierdzał fakt o braku współpracy Z. W. z organem i stanowił podstawę do wydania decyzji odmownej. Nie czyni to zadość wymogom określonym w rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak wskazano wyżej, wywiad stanowi szereg czynności postępowania dowodowego (rozmowa, zebranie dokumentów, przeprowadzenie obserwacji) utrwalonych w formie kwestionariusza. Forma ta powinna być zachowana także wtedy, gdy osoba ubiegając się o przyznanie świadczenia, utrudnia przeprowadzenie wywiadu. Ponadto, pominięto fakt, iż skarżący jest osobą chorą psychicznie, co uzasadnia zastosowanie § 5 rozporządzenia. W takim przypadku wywiad (aktualizację) należało sporządzić, odnotowując, iż ze względu na stan zdrowia osoby nie można było zebrać określonych informacji i dokumentów (wymaga zaznaczenia, iż część dokumentów została zebrana). Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wywiadu w ogóle nie przeprowadzono i z tego względu powołany wyżej przepis rozporządzenia nie znalazł zastosowania. Jeżeli natomiast organ uznał, iż brak możliwości zebrania informacji i dokumentów nie pozostaje w związku z chorobą psychiczną skarżącego, to wniosek taki powinien wyczerpująco uzasadnić w decyzji, wskazując w szczególności, że określonego rodzaju zachowania nie mogą być skutkiem orzeczonego schorzenia psychicznego. W postępowaniu administracyjnym w sprawie jedynie organ pierwszej instancji odniósł się do tej kwestii, jednakże samo stwierdzenie, że Z. W. jest osobą zdającą sobie sprawę z konsekwencji własnych zachowań, w pełni poczytalną i zdolną do logicznego jest niewystarczającym ustaleniem w świetle art. 7 i 77 k.p.a.

Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może również stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż aktualizacja wywiadu nie została przeprowadzona z przyczyn leżących po stronie skarżącego, co uprawniało organ do oceny, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należało jednak oprzeć na podstawie materiału dowodowego jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (rozmowa z rodziną skarżącego, obserwacja jego warunków zamieszkania). Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek (art. 41 pkt 1 ustawy).

Kategoryczny wniosek Sądu pierwszej instancji, iż wywiad nie został przeprowadzony (art. 106 ust. 4 ustawy), nie znajduje uzasadnienia w materiale sprawy. Pracownicy socjalni odbyli rozmowy z członkami rodziny skarżącego, wskazując nawet wprost, iż pewne dane istotne w sprawie zebrano w ten sposób (wywiad z M. W.) oraz mieli możliwość oceny warunków jego zamieszkania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności te mieściły się w zakresie rodzinnego wywiadu środowiskowego i powinny zostać potwierdzone w określonym przepisami kwestionariuszu. Jeżeli skarżący utrudniał przeprowadzenie czynności, należało to odnotować dla potrzeb dalszego ustalenia czy odmawiał on współpracy (art. 11 ust. 2 ustawy), czy jego zachowanie było skutkiem choroby psychicznej (§ 5 rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego), a przyczyna braku podpisu powinna zostać omówiona (art. 68 § 2 zd. 2 k.p.a.).

Częściowo na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 67 § 1 i 68 § 1 k.p.a. Słusznie podniesiono w skardze, iż sporządzona w sprawie adnotacja o braku współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi była niewystarczająca i nie spełniała wymogów protokołu w postępowaniu administracyjnym. Należy jednakże wskazać, iż w przypadku wywiadu środowiskowego, wskazane przepisy ogóle postępowania administracyjnego o protokołach zostaną w znacznej części zastąpione przepisami rozporządzenia o rodzinnym wywiadzie środowiskowym.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit b, § 15 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349).