Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 713/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym Gminy T. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy T. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy T. podjęła w dniu [...] grudnia 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym Gminy T.

Na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515), w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710) Rada Gminy T. uchwaliła w § 1, iż:

"1. Radnemu w czasie sprawowania mandatu przysługuje dieta ryczałtowa na zasadach określonych w uchwale.

2. Podstawę do ustalenia wysokości diety, o której mowa w ust. 1, stanowi łącznie w ciągu miesiąca, 50% półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 79, poz. 431 z późn.zm.), zwana w treści uchwały podstawą."

§ 2 ww. uchwały stanowił, iż:

" 1. Wysokość diety uzależniona jest od pełnionej funkcji.

2. Dieta stanowi procent podstawy określonej w § 1 ust. 2 i wynosi:

1) 100% - dla przewodniczącego rady, , :

2) 70% - dla wiceprzewodniczących rady,

3) 60% - dla przewodniczących komisji,

4) 55% - dla zastępców przewodniczących komisji,

5) 50% - dla pozostałych radnych.

3. Jeżeli radny pełni kilka funkcji przysługuje mu jedna dieta w wyższej wysokości z tytułu pełnienia tej funkcji.

4. Wysokość diety przysługującej radnemu zaokrągla się do pełnego złotego."

Stosownie natomiast do § 3 ww. uchwały:

"1. Dieta przysługująca radnemu jest płatna do dnia 10 każdego miesiąca za miesiąc poprzedni.

2. Podstawę wypłaty diety stanowi lista radnych sporządzona przez przewodniczącego rady gminy w terminie do dnia 5 każdego miesiąca za miesiąc poprzedni.

W myśl § 4 uchwały:

" 1. W przypadku nieobecności radnego na posiedzeniu rady lub komisji, przysługująca mu dieta ulega zmniejszeniu każdorazowo o 20% za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesji i każdorazowo o 15% za nieusprawiedliwioną nieobecność na posiedzeniu komisji.

2. Potrąceń, o których mowa w ust. 1 nie dokonuje się:

1) w przypadku, gdy radny przebywa w podróży służbowej w związku ze sprawowanym mandatem lub reprezentuje Radę Gminy T. w miejscu lub w okolicznościach innych niż podróż służbowa,

2) w przypadku, gdy radny uczestniczył w posiedzeniu innej komisji, której jest członkiem,

3) w przypadku choroby,

4) w przypadku wezwania do stawiennictwa przed organami administracji publicznej lub wymiaru sprawiedliwości,

5) w szczególnych przypadkach losowych,

6) w przypadku, gdy radny nie został skutecznie powiadomiony o terminie sesji rady gminy lub posiedzenia komisji.

3. O usprawiedliwieniu nieobecności radnego na sesji rady gminy decyduje przewodniczący rady lub wiceprzewodniczący prowadzący obrady danej sesji, a na posiedzeniu komisji przewodniczący lub zastępca przewodniczącego danej komisji.

4. Stosownej adnotacji o usprawiedliwieniu nieobecności radnego dokonuje się na liście obecności danego posiedzenia.

5. Wysokość miesięcznej diety oblicza się proporcjonalnie do rzeczywistego okresu sprawowania mandatu w następujących przypadkach:

1) w pierwszym i ostatnim niepełnym miesiącu kadencji rady,

2) uzyskania mandatu radnego w trakcie kadencji,

3) stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego,

4) zmiany funkcji pełnionej przez radnego w trakcie miesiąca.

6. W przypadku zmian, o których mowa w ust. 5 w trakcie miesiąca kalendarzowego, od których to zmian uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość, wysokość diety za dany miesiąc ustalą się proporcjonalnie do liczby dni pełnienia funkcji lub sprawowania mandatu radnego. W takiej sytuacji przyjmuje się rzeczywistą liczbę dni w danym miesiącu."

Stosownie do § 6 uchwały, traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie określenia zasad przyznawania i wysokości diet przysługujących radnym Gminy T.

Rada Gminy T. postanowiła także, iż przedmiotowa Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, jak wynika z § 7 uchwały.

W dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Gminy T. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą ww. uchwałę w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym Gminy T. Rada Gminy dokonała zmiany § 2 ust. 2 uchwały z 1 grudnia 2015 r. i postanowiła, iż:

"2. Dieta stanowi procent podstawy określonej w § 1 ust. 2 i wynosi:

1) 100% - dla przewodniczącego rady,

2) 85% - dla wiceprzewodniczących rady,

3) 75% - dla przewodniczących komisji,

4) 70% - dla zastępców przewodniczących komisji,

5) 60% - dla pozostałych radnych."

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy T.

Postanowiono też, iż Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.(§ 3 uchwały).

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym Gminy T. oraz na uchwałę z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym Gminy T.

Wojewoda [...] wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym Gminy T. w całości. Zażądał też zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonym uchwałom Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710).

Zdaniem skarżącego zarówno w uchwale z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], jak i w uchwale z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym Gminy T., Rada wskazała, że podstawę prawną do podjęcia tychże aktów prawnych stanowią przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710).

Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288).

Organ nadzoru wskazał, iż przy ustalaniu wysokości diet radnych brano pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Rada Ministrów w ww. rozporządzeniu określiła maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wskazana w art. 25 ust. 6 u.s.g. oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 u.s.g.).

Z przepisów ustawy i rozporządzenia, zdaniem skarżącego, wynika wprost, że przy ustalaniu wysokości diet radnych gminy rada zobligowana jest wziąć pod uwagę zarówno liczbę mieszkańców gminy, jak i funkcję pełnioną przez radnego. Nadto wysokość diet nie może przekroczyć limitów procentowych wskazanych w § 3 ww. aktu wykonawczego.

W § 1 uchwały nr [...] Rada Gminy postanowiła o ryczałtowym charakterze diety dla radnego, natomiast w § 2 tej uchwały ustaliła, że wysokość diety uzależniona jest od pełnionej funkcji.

Uchwałą nr [...] Rada Gminy dokonała zmiany brzmienia § 2 ust. 2 uchwały nr [...], ustalając, że dieta stanowi procent podstawy określonej w § 1 ust. 2.

Wojewoda [...] podkreślił, iż w § 4 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rada Gminy wprowadziła zasady potrąceń związane z nieobecnością radnego na posiedzeniu rady lub komisji. Ponadto w § 4 ust. 5 i 6 uchwały nr [...] Rada ustanowiła zasady obliczania diet dla radnych w określonych przypadkach.

Mimo, iż w treści uchwały wskazano przypadki potrąceń w stosunku do miesięcznej wypłaty diety, to jednak wypłata będzie miała formę ryczałtu miesięcznego, niezależnie od faktycznej obecności radnych na sesji bądź posiedzeniu komisji. Świadczy o tym ustalenie wysokości diety bez względu na ilość zwołanych sesji czy posiedzeń komisji. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensaty utraconego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

Zdaniem Wojewody [...] dieta stanowi jedynie ekwiwalent utraconych przez radnego korzyści lub poniesionych nakładów, zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

Pojęcie "dieta" wskazane w art. 25 ust. 4 u.s.g. rozumieć należy jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, a jego istota sprowadza się do wyrównania wydatków i strat związanych z wykonywaniem funkcji radnego. Charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego wiąże się z ponoszeniem kosztów związanych z pełnieniem mandatu radnego, w tym kosztów związanych z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu rady (sesji, komisji). Dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat poniesionych przez radnego. Radny zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, nie zaś z tytułu samego faktu bycia taką osobą.

Zakresem regulacji uchwały powinna być objęta sytuacja, gdy radny nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji. W takiej sytuacji radny nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem swojej funkcji. Ustalenia Rady powodują, że dieta traci charakter rekompensaty oraz zbliża się do formy wynagrodzenia za pracę.

Organ nadzoru wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały nr [...] nie tylko z uwagi na kwestię ryczałtu określonego w § 1 ust. 1 uchwały, lecz także metodologię dokonywania potrąceń, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2 uchwały.

Ustalenie wysokości diety w formie ryczałtu miesięcznego stanowi istotne naruszenie prawa przez Radę Gminy.

W ocenie Wojewody [...] dieta winna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym posiedzeniu sesji czy komisji, czy innych czynnościach wykonywanych w imieniu lub na rzecz Rady, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu w związku z niewykonywaniem czynności określonych w uchwale, a nie potrąceniom ustalonym w § 4 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] z możliwością usprawiedliwienia nieobecności określoną w § 4 ust. 3 i 4 uchwały.

Uchwała nie zawiera również regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez radnych, narusza zatem normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 u.s.g. w sposób istotny.

Sformułowanie zawarte w § 4 ust. 1 uchwały nr [...] spowoduje, że w przypadku jednej nieobecności radnego w ciągu miesiąca na sesji lub komisji, dieta będzie wypłacona nadal w zryczałtowanej wysokości, pomniejszonej każdorazowo o 20% za nieusprawiedliwioną nieobecność radnego na sesji oraz o 15% za nieusprawiedliwioną nieobecność na posiedzeniu komisji, co nie zmieni jej zryczałtowanego charakteru.

Ustalenie wysokości diet dla radnych w formie ryczałtu niezależnego od faktycznego udziału w pracach organów gminy pozwala na stwierdzenie, że określona dieta traci charakter rekompensacyjny, a tym samym uchwały nr [...] oraz nr [...] w sposób istotny naruszają prawo.

Organ nadzoru wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały nr [...] oraz orzeczenie nieważności uchwały nr [...] również z powodu nieuznania przedmiotowych uchwał Rady Gminy za akt prawa miejscowego. Uznanie tego rodzaju uchwał za akt o charakterze wewnętrznym stanowi istotne naruszenie prawa. Mimo, iż gremium adresatów jest w pewien sposób ograniczone, nie można uznać, że ograniczenie to jest trwałe wobec zmienności osób pełniących funkcje radnych, które mają charakter wybieralny i kadencyjny. Uchwały powinny stanowić akt prawa miejscowego, gdyż mają charakter generalny, a ich adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej grupy, nie zaś w sposób indywidualny.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Rada Gminy wskazała w § 7 uchwały nr [...], że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" oraz w § 3 uchwały nr [...], iż: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r.", a zatem w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny.

W odpowiedzi na skargę Gmina T. wniosła o jej oddalenie.

Organ nadmienił, iż Rada Gminy podejmując uchwały w sprawie diet, nie naruszyła przepisów prawa. Argumentacja zawarta w skardze nie dowodzi sprzeczności zaskarżonych uchwał z prawem w stopniu istotnym. Rozwiązania przyjęte w uchwale mieszczą się w ramach delegacji ustawowej.

Jednocześnie organ nadmienił, że cztery lata temu Wojewoda [...] nie miał zastrzeżeń do uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym. Od dnia [...] grudnia 2015 r. przepisy art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym nie uległy zmianie.

W przypadku przyjęcia, iż dieta stanowi jedynie ekwiwalent utraconych przez radnych korzyści rodzi się pytanie o radnych emerytów i rencistów oraz radnych będących rolnikami, a także o to w jaki sposób dokonać rozliczenia utraconych korzyści.

Ponadto organ podkreślił, że za pracę radnego nie można uznać jedynie udziału w pracach komisji czy w posiedzeniach Rady Gminy. Radny jest w ciągłym kontakcie z wyborcami na zebraniach wiejskich w sołectwach, w trakcie dyżurów w urzędzie gminy czy też innych spotkaniach.

Wyjaśnić też należy, iż w sprawie niniejszej kontroli podlega ww. uchwała Rady Gminy T. z [...] grudnia 2019 r. W sprawie o sygnaturze II SA/Wa 712/20 rozpatrywana jest natomiast skarga Wojewody [...] na ww. uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej zwanej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa, jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 P.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności należało zatem ocenić charakter prawny zaskarżonej do Sądu uchwały Rady Gminy T., a zatem ustalić, czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też niestanowiący aktu prawa miejscowego akt organu gminy podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 – wszystkie publikowane w CBOSA).

Sąd podziela pogląd wyrażony już w judykaturze (m.in.: w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; wyroku NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15 – publikowane w CBOSA), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego.

Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy T., który pełniłby funkcję radnego w tej Gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. Dodać też należy, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.

Biorąc zatem pod uwagę charakter prawny opisanej wyżej uchwały jako aktu prawa miejscowego, przedmiotem oceny w rozpatrywanym przypadku musi być kwestia ustalenia, skutków, jakie wywiera brak jego odpowiedniej promulgacji.

Należy podkreślić, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie – jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 20019 r., poz. 1461). Analogicznie stanowi art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust.1).

Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 3 ww. uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r. stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. (por wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09 dostępne w CBOSA, a także Sławomir Dudziak "Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia", ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/el), ponadto wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1113/98, opubl. OwSS 2001/1/16).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, a zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że w takiej sytuacji mamy stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały jedynie w tej części, w jakiej postanawia (wadliwie) o wejściu w życie z dniem podjęcia. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości. Trzeba zatem zgodzić się z zapatrywaniem Wojewody, że nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.

Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci rzeczonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

Według Zasad techniki prawodawczej zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Dz. U. Nr 100, poz. 908 kolejnym i niezbędnym etapem postępowania prawodawczego jest zawarcie w akcie prawnym przepisów określających datę jego wejścia w życie. Formułuje to w akcie prawnym organ stanowiący dany akt. W przypadku wadliwej regulacji, wojewoda jako organ nadzoru nie ma kompetencji przypisanych prawem do zmiany merytorycznej postanowień aktu w tej materii ani też sprzecznie z postanowieniami aktu nie może podjąć procedury innej niż w nim przewidziano dla oznaczenia daty wejścia w życie. Organ nadzoru nie mógł wobec tego wdrożyć odpowiedniego trybu promulgacji, nie zważając na treść § 3 uchwały. Jedyna możliwość w ramach kontroli nadzorczej to stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z tego powodu bądź też wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę, iż zarzut istotnego naruszenia prawa polegającego na braku promulgacji aktu prawa miejscowego jest zarzutem najdalej idącym, Sad odstąpił od oceny zgodności z obowiązującym prawem pozostałej treści zaskarżonej uchwały. Ocena taka byłaby w opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, przedwczesna.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.