Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4110/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 21, art 22, art 53 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3084/17 w sprawie ze skargi J. S. i W. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3084/17 oddalił skargę J. S. i W. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 1977r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy- W. ustalił odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] o pow. 8.619 m2, ozn. hip. "[...]", gminny [...] w D. W. W. w łącznej kwocie 155.142 zł i przyznał je na rzecz następujących osób:

- J. B. S. w kwocie 77.571 zł,

- H. J. G. w kwocie 25.857 zł,

- W. H. G. w kwocie 25.857 zł,

- A. M. G. w kwocie 25.857 zł.

Na skutek złożonego odwołania przez Warszawskie Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 1977 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy Warszawa-W. zmienił w/w decyzję w pkt V dotyczącym podstawy i trybu wypłaty odszkodowania, pozostawiając pozostałą część decyzji bez zmian.

Pismem z dnia 19 marca 2012 r. J. S., W. G. oraz A. F. i H. G., wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] marca 1977r.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Od w/w decyzji Wojewody Mazowieckiego odwołania wnieśli W. G. i J. S.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na art. 53 ust. 1 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), wskazał, że dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek, tj. nieruchomość winna stanowić m.in. gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze oraz poprzedni właściciele lub ich następcy prawni prowadzący w/w gospodarstwo winni zostać pozbawieni po dniu 5 kwietnia 1958 r. możliwości użytkowania gruntu, na którym znajdowało się wspomniane gospodarstwo.

Organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie organ I instancji prawidłowo uznał, że zachodzą obie wymienione w tym przepisie przesłanki konieczne dla przyznania odszkodowania. Byli właściciele po dniu 5 kwietnia 1958 r. zostali pozbawieni faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Utrata użytkowania nastąpiła wskutek objęcia nieruchomości decyzjami o lokalizacji szczegółowej, tj. w części decyzją z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] dla Spółdzielni Pracy [...] "[...]" z siedzibą w Warszawie pod bazę transportową – urządzenie terenu manipulacyjnego dla zwiększonego taboru samochodowego wynikającego z przyłączenia Spółdzielni "[...]", a w części decyzją z dnia [...] września 1970 r. nr [...] dla Warszawskiego Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w Warszawie pod bazę sprzętowo –magazynową (ustalenia o objęciu przedmiotowej nieruchomości w/w decyzjami lokalizacyjnymi potwierdza opinia uprawnionego geodety E. R., sporządzona w dniu 24 sierpnia 2017 r.).

Organ wskazał również, że dokonując oceny legalności kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r. należało także ustalić, czy wysokość przyznanego odszkodowania odpowiada przepisom prawa, a nadto, czy prowadząc postępowanie odszkodowawcze organ nie naruszył w sposób rażący przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Podano, że wysokość odszkodowania za grunt stanowiący gospodarstwo warzywnicze, ustalona została w oparciu o przepis art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958r., dotyczący gruntów rolnych. Zdaniem organu, analiza wysokości ustalonego przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. 1977 r. odszkodowania, z uwzględnieniem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z uwzględnieniem powierzchni gruntu, za który poszczególnym osobom należało się odszkodowanie, prowadzi do wniosku, że wyliczona przez organ odszkodowawczy wysokość odszkodowania odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutu braku rozprawy administracyjnej organ uznał, że brak w aktach sprawy protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie, nie przesądza, że rozprawa się nie odbyła. Zdaniem Ministra przy tego typu postępowaniach należy wziąć pod uwagę znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanego orzeczenia odszkodowawczego, który ma wpływ na ilość i jakość zachowanych dokumentów, które mogły zostać zdekompletowane, bądź zagubione. Organ zauważył również, że przepisy o odszkodowaniu stosowane były wyłącznie odpowiednio.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że skoro przedmiotowe odszkodowanie było przyznane wyłącznie za grunt stanowiący gospodarstwo warzywnicze, którego wycena dokonana była w sposób uproszczony, to nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Tym samym, w ocenie organu, nie można uznać, aby organ odszkodowawczy, który ustalał odszkodowanie bez rozprawy, rażąco naruszył prawo.

Organ wyjaśnił, że wysokość odszkodowania za grunt ustalono na podstawie działania matematycznego, tym samym zbędne było sporządzanie opinii przez biegłego oraz organizowanie rozprawy. Opinie takie sporządzane były w sytuacji, jeśli na nieruchomości znajdowały się zabudowania, które były szczegółowo opisywane i wyceniane. Nadto organ zauważył, że w niniejszej sprawie organ administracji w toku postępowania odszkodowawczego dokonał wszelkich niezbędnych ustaleń, a strony, poza Warszawskim Przedsiębiorstwem [...], nie wnosiły odwołania od decyzji odszkodowawczej i nie kwestionowały wysokości ustalonego odszkodowania. Organ wskazał również, że nie można wprost przyjąć, iż nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec tego Minister uznał, iż kwestionowana decyzja odszkodowawcza nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, gdyż działania organu nie prowadziły do nieprawidłowego przyznania odszkodowania lub nieprawidłowego ustalenia jego wysokości i były usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Organ wskazał również, że nie stwierdził by decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] marca 1977 r. przyznająca odszkodowanie została dotknięta inną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ nadzoru stwierdza nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Na w/w decyzję J. S. i W. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. oddalił skargę.

Sąd podzielił ocenę Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] marca 1977 r. oraz zmieniająca ją decyzja z dnia [...] lipca 1977r. w zakresie pkt V, nie są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa.

Dalej Sąd podał, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (a które to przepisy znajdują się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" podczas, gdy art. 53 ustawy zawarty został w rozdziale 8 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe"), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Zdaniem Sądu I instancji oceniając zatem regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 (podobnie ust.2) ustawy z 12 marca 1958 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że w/w przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale tylko "odpowiednie". Jak przyjmuje się natomiast w doktrynie prawa, "odpowiednio" oznaczać może iż: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust.1 w/w ustawy jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie.

Sąd podkreślił że istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organy uznały, iż przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Według autora skargi przepis ten został rażąco naruszony, gdyż brak jest opinii biegłych rzeczoznawców powołanych przez organ w sprawie ustalenia odszkodowania, nie została przeprowadzona obligatoryjna rozprawa, przez co niemożliwym było także faktyczne wezwanie ich na rozprawę celem wysłuchania i ustalania wysokości odszkodowania.

Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości w świetle art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., że ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony następuje na podstawie opinii biegłych, którzy powinni brać udział w rozprawie. Sąd wskazał, że w/w przepis był przedmiotem wykładni i odmiennych interpretacji, co do tego, czy brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd wskazał, że obecnie orzecznictwo wypracowało jednolite już stanowisko, zgodnie z którym, nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Sąd uznał zatem, że najistotniejszą do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że co do zasady brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawy do wnioskowania, iż w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa, ani też nie sporządzono opinii biegłych.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. odszkodowanie za grunty rolne ustala się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. W myśl ust. 9 wskazanego przepisu wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b), położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody.

Sąd zauważył również, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przejawiała się w tym, co słusznie zostało zauważone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017r. sygn. I OSK 1978/15, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie jak wynika z jej akt, w tym w szczególności z treści decyzji z dnia [...] marca 1977 r. oraz Komunikatu Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 września 1976r. (Dz. Urz. Rady m. st. Warszawy nr 19 poz. 104) w sprawie ustalania wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty, Naczelnik Dzielnicy Warszawa – W. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. ustalił stawkę odszkodowania za wywłaszczone grunty w wysokości 18 zł za 1 m2. Przy zastosowaniu tej stawki decyzją z dnia [...] marca 1977 r. ustalone zostało odszkodowanie na rzecz J. B. S., H. Z. G., W. H. G. i A. M. G. za nieruchomość o powierzchni 8.619 m2 co w rezultacie dało łączną kwotę 155.142 zł.

Wobec tego – w ocenie Sądu – wskazana w kwestionowanej decyzji wysokość odszkodowania została ustalona w prawidłowej wysokości wynikającej z obowiązujących ówcześnie przepisów. Sąd uznał zatem, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy brak opinii biegłego nie mógł być zatem oceniony jako rażące naruszenie prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni przepisów art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm. – dalej "ustawa wywłaszczeniowa"), polegającej na przyjęciu, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej, bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych do spraw szacowania wartości nieruchomości i ustalenie wysokości odszkodowania przez organ administracji jedynie w oparciu o stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty (stawka ustalona zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] lipca 1976 r. Nr [...]) nie stanowią naruszenia prawa w stopniu rażącym;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnej wykładni art. 53 ustawy wywłaszczeniowej, polegającej na niezasadnym uznaniu, iż wynikający z w/w przepisu obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów ustawy wywłaszczeniowej przy obliczaniu odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach przejętych na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, umożliwiał organowi administracji stosowanie przepisów ustawy z odpowiednimi modyfikacjami lub niestosowanie tych przepisów wcale, skutkiem czego zaniechanie przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, przewidzianej w art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej nie stanowiło kwalifikowanej wady prawnej, stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] marca 1977 r.;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd wykładni rozszerzającej przepisu i przyjęcie, że brak zastosowania się przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. do przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość, nie stanowi oczywistego naruszenia prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, podczas gdy rozstrzygnięcie przez organ wywłaszczeniowy wysokości odszkodowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisów powszechnie obowiązujących w dacie jej wydawania przesądza o ewidentnym i rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu administracyjnym, którego konsekwencją powinno być wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego;

4. rażące naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez przyjęcie przez Sąd, że ustalenie przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. wysokości odszkodowania nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, podczas gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania została wydana sprzecznie z dyspozycją art. 53 oraz art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej, wobec określenia wysokości odszkodowania jedynie w oparciu o dowolne wyliczenia organu administracji, nie znajdujące w opinii biegłych oraz dokonane bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej (tym samym bez możliwości zadawania pytań przez strony), co przesądza o rażącym naruszeniu prawa.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja administracyjna była wadliwa i winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wobec utrzymania w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] marca 1977 r., wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak uwzględnienia skargi, w sytuacji wykazania przez skarżących braków i nieprawidłowości postępowania dowodowego przed organami administracji, polegających na braku wyjaśnienia przez organy istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza tego, czy przed przyznaniem odszkodowania została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem biegłych, a w konsekwencji dokonania przez Sąd na podstawie takiego niekompletnego materiału dowodowego ustaleń faktycznych dowolnych sprzecznych z zasadami logiki, iż brak w aktach sprawy protokołu rozprawy administracyjnej oraz zawiadomienia stron o rozprawie nie oznacza, że rozprawa administracyjna się nie odbyła;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia wydanego wyroku w zakresie podstaw uznania kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] marca 1977 r. za zgodną z przepisami oraz podzielenie w tym zakresie niepełnych ustaleń faktycznych i oceny prawnej, dokonanych uprzednio przez organy administracji w toku postępowania nadzorczego z zaniechaniem szczegółowego odniesienia się do regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydawania decyzji oraz istotnych okoliczności sprawy, takich, jak właściwości przejętej nieruchomości i wpływu tych właściwości na wysokość stawki odszkodowania przyjętej przez organ wywłaszczeniowy, skutkiem czego wydany wyrok, jako nienależycie uzasadniony, wymyka się kontroli instancyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym,

które to w/w uchybienia wprost powodowały, że wydany w sprawie wyrok jest wadliwy i niezgodny z prawem, a jako taki powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stawka odszkodowania, jaką posłużył się Naczelnik Dzielnicy Warszawa – W. w decyzji z dnia [...] marca 1977 r. wymagała ustalenia z uwzględnieniem charakteru konkretnej nieruchomości, jej specyfiki i w oparciu o te cechy indywidualizujące, mogła osiągać różną wartość, nawet do wysokości pięciokrotności stawki ustalonej dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Podkreślono, że urzędnik wydający rozstrzygnięcie z całą pewnością nie posiadał wiedzy fachowej. Zdaniem skarżących kasacyjnie przyjęcie za Sądem, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt przez organ orzekający odbywało się poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczonego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli, którą uprzednio ustalał ten sam organ, stanowiłoby argumentację ad absurdum ponieważ stwarzałoby po stronie organu administracji całkowitą dowolność w zakresie szacowania wartości odszkodowania, stwarzając poważne ryzyko arbitralności i niesłuszności wydanych decyzji.

W ocenie skarżących nie można się zgodzić z poglądem Sądu Wojewódzkiego i organów administracji, że brak przeprowadzenia rozprawy oraz brak skonsultowania kluczowych ustaleń organu z biegłymi rzeczoznawcami, nie miał wpływu na prawidłowość decyzji o wysokości odszkodowania za grunt.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent m. st. Warszawy, wniósł o jej oddalenie.

Podzielając stanowisko Sądu I instancji uczestnik wskazał, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, tylko wyjaśnienie, czy z materiału dowodowego wynika, że doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym on polegało. Podniesiono, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, jakie gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia wystąpiły w przedmiotowej sprawie, że decyzja z [...] marca 1977 r. jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Raz jeszcze zwrócono uwagę na znaczny upływ czasu i niezachowanie pełnej dokumentacji postępowania.

Podkreślono, że skoro art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej odsyłał do odpowiedniego stosowania przepisów o odszkodowaniach (Rozdział 2), to nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia przepisów w sytuacji braku zastosowania przepisów o wywłaszczeniu (Rozdział 3).

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 29 grudnia 2020 r. poinformowano strony postępowania, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), Przewodniczący Wydziału zarządził o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron postępowania ma prawo – w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma – do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni przepisów art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm. – dalej "ustawa wywłaszczeniowa"). Zdaniem autora skargi kasacyjnej ta błędna wykładnia wyżej wskazanych przepisów ustawy wywłaszczeniowej polega na przyjęciu, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt w oparciu o przepisy tej ustawy, bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych do spraw szacowania wartości nieruchomości i ustalenie wysokości odszkodowania przez organ administracji jedynie w oparciu o stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty nie stanowią naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Z zarzutem tym nie można się zgodzić z kilku powodów. Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że nie odnaleziono ( poza decyzją odszkodowawczą) dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania, a co do zasady brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawy do wnioskowania, iż w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa, ani też nie sporządzono opinii biegłych. Słusznie uznał Sąd I instancji, że brak dowodów w tym zakresie nie może stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej sformułowanej w art. 16 k.p.a. i przemawiać za stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. O nieważności decyzji można bowiem mówić tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób jednoznaczny można stwierdzić, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Rozważania dotyczące art.21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej Sąd I instancji poczynił zakładając, że do rozprawy wywłaszczeniowej nie doszło, jak również nie sporządzono opinii przez biegłego. Niewątpliwie na zaistniałą sytuację ( brak dokumentów archiwalnych) ma upływ czasu od wydania decyzji odszkodowawczej, która nie została przez strony zaskarżona, ani nie podjęto prób jej wzruszenia przez ponad 40 lat.

Na przesłankę upływu czasu zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym uznał art.156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeanalizował kwestie treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie w relacji do mającej także status konstytucyjny zasady praworządności. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Należy ponadto zwrócić uwagę na wyrok z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane zgodnie z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. NSA stwierdził także, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

Wymaga też przypomnienia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie można uznać za rażąco naruszającą prawo kwestionowaną decyzję o ustaleniu odszkodowania w sytuacji, gdy brak dokumentów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie braku rozprawy i opinii biegłych, a ponadto też z uwagi na obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1977 r. przepisy dotyczące sposobu ustalania wysokości odszkodowania. Należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwraca się szczególną uwagę na fakt, że w/w przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie", na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Naruszenie ustanowionego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych należało rozważyć w kontekście całości okoliczności. Tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej z 1977 r. wskazano na sposób wyliczenia odszkodowania i przepisy stanowiące podstawę wyliczeń. Zgodnie z art.8 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunty rolne ustala się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Natomiast art.8 ust.8 określał zasady wyliczenia odszkodowania za grunt w mieście. Co do zasady wysokość stawki odszkodowania ustalał naczelnik powiatu, następnie od 1 czerwca 1975 r. Wojewoda, zaś w m.st. Warszawie Prezydent. W aktach sprawy znajduje się Komunikat Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 września 1976 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty ( Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 19, poz. 104). Autor skargi kasacyjnej, w jej uzasadnieniu podnosi, że organ orzekając o odszkodowaniu pominął wiele okoliczności takich jak rodzaj miasta, położenie gruntu, jego obszar, czy uzbrojenie. Zauważyć zatem należy, że Komunikat Prezydenta m.st. Warszawy dotyczy wysokości stawek terenów objętych kwestionowaną decyzją z 1977 r. Nie jest zasadne, wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, oczekiwanie od organu, aby w postępowaniu nadzwyczajnym przeprowadzał czynności dowodowe, tak jak w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru dokonał kontroli kwestionowanej decyzji, wykazując, że w jej uzasadnieniu przedstawiono sposób wyliczenia odszkodowania i przepisy na podstawie których tego wyliczenia dokonano. Specyfika bowiem postępowania prowadzonego pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymagała uwzględnienia okoliczności braku istnienia wolnego rynku nieruchomości, co oznaczało, że szacunki opierały się na sztywnych stawkach.

Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. okazały się nieuzasadnione. W kontekście wyżej opisanej definicji i rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa nie można uznać opisanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa jako wyczerpujących to pojęcie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w niczym w/w przepisów prawa nie naruszył.

Przepis art. 7 k.p.a. zawiera zasadę prawdy obiektywnej, a jej konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W postępowaniu dowodowym organ związany jest także zasadą swobodnej oceny dowodów ustanowioną w art. 80 k.p.a., a wyniki tego postępowania winny być przedstawione w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Żaden z organów nie uchybił obowiązkom wynikającym z przytoczonych przepisów proceduralnych.

Nie można też podzielić poglądu, że organy administracji naruszyły w postępowaniu nadzorczym art. 8 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, sposób prowadzenia postępowania był prawidłowy.

Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast celem tego postępowania nie jest rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Należy zatem uznać, że zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej co do wysokości odszkodowania mogłyby być przedmiotem zwykłego postępowania odszkodowawczego oraz przedmiotem postępowania odwoławczego od decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] marca 1977 r. Wobec tego niewystarczająca – w ocenie skarżących – wysokość odszkodowania nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie wnosili odwołania od decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – W. z dnia [...] marca 1977 r. (odwołanie wniosło jedynie Warszawskie Przedsiębiorstwo [...]). Można tym samym uznać, że nie mieli żadnych zastrzeżeń co do wydanego rozstrzygnięcia.

Co do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a w zw. z art. 8 k.p.a, także uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia.

Natomiast co do uzasadnienia decyzji, to powinno być ono skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. W niniejszej sprawie organy zastosowały się do tych wytycznych w wydanych decyzjach, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższych rozważań i stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.