Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 405/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. G. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Wójt Gminy L., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...], którą nakazano właścicielom działki nr [...] w L. – R. G. i B. G. likwidację rowu na wskazanej wyżej działce, biegnącego wzdłuż granicy z działką nr [...] lub takie jego zabezpieczenie, aby płynąca nim woda nie niszczyła ogrodzenia sąsiedniej działki stanowiącej własność K. S. oraz likwidację otworu wykonanego w betonowym fundamencie ogrodzenia od strony południowej działki nr [...].

Na uzasadnienie powyższej decyzji Wójt Gminy L. podał, że:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. na wniosek R. G. i B. G. wznowił postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 5 kpa i przedłożyli "Ekspertyzę geologiczną ustalającą warunki wodne i gruntowe w związku z brakiem drożności rowu odwadniającego drogę wojewódzką W. w L. w rejonie działek nr [...], [...], [...], [...]" sporządzoną w listopadzie 2007 r. przez A. B. W ocenie wnioskodawców z powyższej ekspertyzy wynikają fakty istniejące w dniu wydania decyzji, których organ nie wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak spływanie wody z dachu budynku gospodarczego K. S., co mogło przyczynić się do zniszczenia ogrodzenia. Następnie organ odwołał się do treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa, stwierdzając, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania i przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy, albowiem przedłożona przez wnioskodawców ekspertyza nie istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej, zatem nie mogła być znana organowi. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli B. G. i R. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. II OSK 633/05, wskazując, że podstawę wznowienia mogą stanowić fakty zawarte w przedmiotowej opinii. Organ nie wziął pod uwagę faktu nie zabezpieczenia przez K. S. spływu wody z dachu oraz szeregu innych czynników istniejących w dniu wydania decyzji, a nie uwzględnionych lub pominiętych przez organ. Nadto, również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając wydawane wcześniej w sprawie likwidacji rowu decyzje, zobowiązywał organ I instancji do sporządzenia takiej opinii w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Podnieśli, że organ stara się załatwić sprawę proceduralnie, bez wszechstronnego i merytorycznego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, podkreślając, że "nowy dowód", aby mógł stanowić podstawę wznowienia musi istnieć w dacie wydania decyzji, a przedmiotowa opinia nie spełnia tego warunku. Następnie ustosunkował się do zarzutu, iż podstawę wznowienia postępowania mogły stanowić również "fakty zawarte w przedmiotowej opinii", przedstawiając wykładnię pojęcia "nowych okoliczności faktycznych" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W szczególności stwierdził, że nowe okoliczności faktyczne to takie, które zostały nowo odkryte w sprawie i nie były znane organom obu instancji oraz stronie, nadto istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej. Natomiast pod pojęciem okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję, rozumieć trzeba tylko takie okoliczności, które nie wynikały z badanego materiału dowodowego. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy organ podał, że fakt istnienia na działce nr [...] zarówno budynku mieszkalnego K. S., jak i usytuowanego w północno-zachodnim narożniku tej działki budynku [...], znany był organowi wydającemu decyzję z dnia [...] marca 2007 r. jak i organowi odwoławczemu ze szkicu sytuacyjnego znajdującego się na k. 10 akt sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że czym innym jest wyciągnięcie wniosków i ocena okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy, a czym innym wiedza o faktach. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych nie oznacza sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję. Ekspertyza nie przedstawia żadnych nowych okoliczności faktycznych, prezentując jedynie inną ocenę faktów znanych organowi poprzez postawienie przez autora nie popartej żadnymi nowymi dowodami tezy, że bardziej prawdopodobną przyczyną powstawania szkód na terenie działki K. S. jest brak rynien na jego [...]. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylając decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2006 r. (poprzedzającą decyzję z dnia [...] marca 2007 r.) nie zobowiązywał organu I instancji do sporządzenia opinii w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Stwierdził jedynie, iż obowiązkiem organu było "nie tylko poczynienie w trakcie rozprawy wodno-prawnej własnych ustaleń, czy w odprowadzaniu wody i kierunku jej spływu nastąpiły zmiany, ale również jednoznaczne ustalenie, czy zmiany te oddziałują szkodliwie na nieruchomości sąsiednie". Odnosząc się do zarzutu nie rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy organ wskazał, że w sytuacji braku spełnienia przesłanki podawanej przez wnioskodawcę jako podstawa wznowienia postępowania, organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, bez merytorycznego rozpoznania sprawy, w przeciwnym razie naraża się bowiem na zarzut nieważności decyzji. Nadto, na marginesie, organ odwoławczy stwierdził, że ekspertyza załączona do wniosku nie dotyczy istoty sprawy, została sporządzona na zlecenie strony występującej o wznowienie, zawiera stwierdzenia oparte na przypuszczeniach jej autora nie uczestniczącego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jak również nie mającego wiedzy o zgromadzonym przez Wójta Gmina L. materiale dowodowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wnieśli B. G. i R. G. Zarzucili jej naruszenie prawa procesowego poprzez błędną interpretację art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskutek czego organ administracji przyjął, iż opinia geologiczna przedstawiona przez skarżących stanowiła wyłącznie dowód w sprawie, nie biorąc pod uwagę, iż stanowiła ona również istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną, niezastosowanie art. 77 w zw. z art. 7 kpa przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wnikliwy oraz niezastosowanie art. 6 kpa poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która jest w sposób ewidentny błędna.

W uzasadnieniu podnieśli, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2007 r. organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego na okoliczność przyczyn zalewania ogrodzenia K. S. Zatem, ich zdaniem, że ustalenie na podstawie którego można stwierdzić, iż przyczyną zalewania działki nr [...] jest woda ściekająca z dachu [...] jest nową okolicznością faktyczną w niniejszym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).

W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem.

Stosownie do treści art.149 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia.

Organ zobowiązany jest do podjęcia takiego postanowienia wtedy, gdy strona wskazuje we wniosku o wznowienie ustawową podstawę wznowienia. Postanowienie to wywiera jedynie skutki procesowe (nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej), natomiast stwierdzenie, czy przyczyna (przyczyny) wznowienia rzeczywiście wystąpiły mogą być oceniane po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 30.09.1999r IV SA 1532/97).

Ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania .

Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje zatem organowi podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw, tj. jednej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 lub art.145 a (art.151 par.1 pkt 1 kpa)

albo

2) uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art.151 par.1 pkt 2 kpa),

albo

3) ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art.146 par.2 kpa).

Decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, wskazywała jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art.151 § 1 pkt 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 5 kpa.

W myśl art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, "jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". Przepis ten wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, muszą być one istotne dla sprawy (dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, a w konsekwencji wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych), istniejące w dniu wydania ostatecznej decyzji nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję.

Za nowe okoliczności i dowody nie można uznać wydanych w późniejszym czasie opinii biegłych lub ekspertyz. Sam fakt sporządzenia ekspertyzy po wydaniu decyzji (kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym) nie może być uznany za nowy dowód, stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji. Jeśli natomiast w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania ekspertyzy, lecz co najwyżej fakty z ekspertyzy tej wynikające. Jak podkreślił bowiem Sąd Najwyższy "wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji" ( III RN 125/99 wyrok SN 2000.01.13 Prok. i Pr. 2000/5/36).

Odnośnie podanej wyżej przesłanki istotności Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.06.2000r (V SA 1885/99 LEX nr 50152), iż "przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego".

Podkreślenia również wymaga, że nierzetelna analiza akt sprawy ujawniona po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalająca na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 27.09.2006r II OSK 1128/05 LEX nr 320867).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał , że ocena prawna dokonana przez organ I instancji, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania i przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy, albowiem przedłożona przez wnioskodawców ekspertyza nie istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej, zatem nie mogła być znana organowi, jest błędny. Wskazać należy, że już we wniosku o wznowienie postępowania, opartym na przepisie art.145 § 1 pkt 5 kpa, skarżący podali, że "organ nie wziął pod uwagę, że wywrócenie się płotu jest spowodowane podmywaniem przez wodę spływającą z dachu budynku położonego na nieruchomości uczestnika K. S.". Zestawiając to twierdzenie z treścią ekspertyzy dołączonej do wniosku (k.71 akt administracyjnych): "wpływ na posadowienie ogrodzenia ma brak rynien na budynku gospodarczym na w/w działce", organ I instancji nie był uprawniony do konstatacji, że nową okolicznością faktyczną lub dowodem wskazywanym przez skarżących jest wyłącznie fakt sporządzenia ekspertyzy. Nową okolicznością było bowiem ujawnienie faktu braku rynien na budynku K. S.

Dobitniej zostało to przez skarżących wyrażone w odwołaniu: "podstawę wznowienia mogą stanowić fakty zawarte w przedmiotowej opinii - ...(organ w trakcie prowadzenia postępowania nie wziął pod uwagę nie zabezpieczenia spływu wody z dachu przez uczestnika K. S.)".

Błędne jest również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Po pierwsze, podano w nim , że "w piśmie z dnia 19 listopada 2007r (uzupełniającym złożony w dniu 16 listopada 2007r wniosek o wznowienie...) B. i R. G. wskazują, że nowym dowodem w sprawie, istniejącym w dniu wydania decyzji jest załączona do wniosku opinia geologiczna". Cytując fragment tego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło dalszą jego treść: "Opinia ta wskazuje szereg faktów istniejących w dniu wydania decyzji, których organ nie wziął pod uwagę, a mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (choćby spływająca woda opadowa z dachu budynku, którego właścicielem jest p.S.)". Ta część pisma wyraźnie wskazuje, że podstawą wznowienia nie jest sam fakt sporządzenia ekspertyzy, ale fakty w niej podane, istniejące przed wydaniem decyzji a nie znane organowi.

Po drugie, niezasadnie uznając, że dopiero w odwołaniu skarżący wskazali, że nowymi okolicznościami w sprawie są fakty zawarte w przedmiotowej opinii, organ odwoławczy podał, że tą nową okolicznością jest "fakt istnienia na działce nr [...] zarówno budynku mieszkalnego K. S., jak i usytuowanej w północno-zachodnim narożniku tej działki budynku [...]" , znany organowi wydającemu decyzję z dnia [...] marca 2007r. Organ podniósł, że na szkicu znajdującego się na k.10 akt sprawy przedstawiono usytuowanie budynków K. S. Tymczasem z cytowanych wyżej pism skarżących wyraźnie wynika, że nową okolicznością faktyczną nie jest samo istnienie tych budynków, ale nie zabezpieczenie w nich spływu wody, czy - jak podano w ekspertyzie – brak rynien na budynku gospodarczym. Ta okoliczność była okolicznością nową, istniejącą w dniu wydania kwestionowanej decyzji i nie znaną organowi. Z żadnego bowiem przeprowadzonego przez organ dowodu nie wynikał fakt, iż budynek stodoły K. S. nie posiada rynien.

W związku z powyższym ocenić należało, czy błędne uzasadnienie decyzji powoduje konieczność ich uchylenia.

Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania (art.107 kpa).

Zdaniem Sądu, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Jak już wcześniej wskazano, jedną z przesłanek ziszczenia się podstawy wznowienia wymienionej w art.145 § 1 pkt 5 kpa jest to, aby nowa okoliczność była istotna dla sprawy, czyli mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.

W ocenie Sądu wskazywana przez skarżących nowa okoliczność nie posiada waloru istotności.

W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].03.2007r ustalono, że działka skarżących nr [...] od południa przylega do drogi wojewódzkiej, od wschodu sąsiaduje z działką K. S. nr [...] oraz ma nachylenie w kierunku północnym i wschodnim, co powodowało rozlewanie się wody z rowu przydrożnego po całej działce. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że wykonanie rowu na działce nr [...] oraz skierowanie przez niego wody z rowu przydrożnego przez otwór w murku ogrodzenia do rowu na działce nr [...] spowodowało zmianę stanu wody na gruncie. Zmiana ta wpływa szkodliwie na działkę K. S. ponieważ woda płynąca rowem na działce nr [...] podmywa skarpy rowu, niszcząc przy tym znajdujące się w niewielkiej odległości od rowu ogrodzenie K. S.

Z kolei w protokole z dnia [...].03.2007r ustalono, że przedmiotowy płot pochylone są na długości ok.65m od strony drogi wojewódzkiej w stronę działki pana G., a dalej na długości ok.10 m nachylenie jest w stronę posesji K. S. (.k.24 akt administracyjnych). Ustaleniom tym R. G. nie zaprzeczył (k.25 akt administracyjnych).

Wobec powyższego, zważywszy na nachylenie działki nr [...], ujawniona nowa okoliczność - brak rynien na budynku gospodarczym – usytuowanym w północno-zachodnim narożniku działki nr [...], nie mogła mieć wpływu na treść decyzji z dnia [...].03.2007r.

Dlatego też, skoro ujawniona nowa okoliczność nie była istotna, w rezultacie nie ziściła się podstawa wznowienia z art.145 § 1 pkt 5 kpa. Taka też była ostateczna konkluzja organu odwoławczego: "nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art.145 § 1 pkt 5 kpa."

W takiej sytuacji, zgodnie z art.151 §1 pkt 1 kpa, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej.

W związku z tym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak wyroku .