Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 726/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art59 ust 1 pkt 1, art 64 ust 1, art 91 ust 1, 85 ust 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą : "Budowa budynku chlewni w systemie chowu rusztowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działce nr [...] położonej w B. gm. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że w dniu [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] wydał decyzję Nr [...], odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania prowadzonego w sprawie a ponadto wskazał, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku chlewni o obsadzie 1000 sztuk tuczników (140 DJP) w systemie rusztowym wraz z obiektami towarzyszącymi, na działce nr [...] położonej w B.. Powierzchnia działki wynosi 3,80 ha.

Planowana chlewnia stanowić będzie budynek niepodpiwniczony o powierzchni zabudowy ok. 960 m. W budynku przewiduje się rusztowy system utrzymania inwentarza. Hale będą wyposażone w ruszta nadkanałowe wyprowadzone na całej podłodze hali wraz z korytarzem. Budynek wyposażony zostanie w instalację elektryczną wodociągową i odgromową. Pasza zadawana będzie do karmników za pomocą paszociągów. Ponadto w skład planowanego przedsięwzięcia wchodzić będą również : płyta betonowa pod silosy paszowe oraz zbiornik na ścieki socjalne o pojemności około 2 m3.

Bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowią terenu upraw rolnych oraz drogi gminne. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 300 m od przedmiotowego budynku inwentarskiego.

Działka, na której realizowana będzie inwestycja nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny opinią [...] z dnia [...].08.2015r zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia, nakładając na inwestora szczegółowe warunki.

Burmistrz Gminy i Miasta [...], rozpatrując raport stwierdził, że w trakcie realizacji planowanego przedsięwzięcia wystąpi emisja substancji do powietrza oraz hałasu, spowodowana eksploatacją sprzętu budowlanego i środków transportu.

Organ podał, że w chwili obecnej w Polsce brak jest możliwości oceny uciążliwości odorowej planowanej inwestycji, gdyż brak jest odpowiednich aktów prawnych regulujących te kwestie. Jednakże, przeprowadzona ocena oddziaływania planowanej inwestycji na powietrze wykazała, iż na etapie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia, poziomy substancji odoroczynnych takich jak amoniak czy siarkowodór, pochodzących z terenu technologicznego, nie spowodują przekroczenia aktualnie obowiązujących norm w tym zakresie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010r. w sprawie odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010r. Nr 16, poz. 87).

Przedmiotowe przedsięwzięcie położone jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] . Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć, dla których ocena oddziaływania na środowisko wykaże brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego (art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody). Działka inwestycyjna w części południowo-zachodniej graniczy z rzeką S. - dopływem rzeki W.. Za raportu wynika, że budynek chlewni zostanie usytuowany w odległości ok. 135 m od tego cieku.

W rejonie planowanej inwestycji krajobraz ma charakter rolniczy i jest zmieniony antropogenicznie. W raporcie ooś scharakteryzowano go jako krajobraz typu kulturowego z absolutną dominacją roślinności pól uprawnych nad innymi zbiorowiskami. Względna równowaga ekologiczna utrzymywana tutaj jest w sposób sztuczny, a jego funkcjonowanie cechuje rytmika, wynikająca z cykliczności rozwoju agrocenoz.

Na całym obszarze brak jest niemal zupełnie zadrzewień i zarośli. Największą wartością jest tu mozaika terenów rolniczych, śródpolnych i nadrzecznych zarośli. W bezpośrednim otoczeniu rzeki występują trzcinowiska i turzycowiska - głównie szuwary turzycy zaostrzonej i mozgi trzcinowatej oraz degeneracyjne postacie łąk kaczyńcowych i wyczyńcowych, opanowane przez sit skupiony i sit rozpierzchły oraz mozgętrzcinowatą. Lokalnie wykształciły się ziołorośla z udziałem tojeści pospolitej, wiązówki błotnej, kozłka lekarskiego, turzycy błotnej i żywokłosu lekarskiego.

Na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji terenu przeznaczonego pod chlewnię można stwierdzić, że nie jest on istotnym miejscem bytowania fauny i występowania cennych gatunków roślin i zbiorowisk roślinnych. Budowa chlewni nie pogorszy znacząco stanu przyrody Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Inwestycja znajduje się poza obszarem Natura 2000.

Ze względu na rodzaj instalacji, a także jej lokalizację nie stwierdzono możliwości wystąpienia transgranicznego oddziaływania.

Burmistrz Gminy i Miasta [...] podał, że rozpatrując cały zebrany materiał dowodowy, uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i raport ooś stwierdził, że przyjęte w raporcie, uzgodnieniu i opinii rozwiązania zapewnią minimalizację negatywnego wpływu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska zawartych w przepisach, jeśli spełnione będą warunki zawarte w uzgodnieniu i opinii.

Burmistrz podał, że organ uzgadniający nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Burmistrz podał do publicznej wiadomości informację o toczącym się postępowaniu i możliwości składania uwag i wniosków, wskazując 21-dniowy termin na ich składanie. Informacja została umieszczona na tablicy ogłoszeń urzędu , na tablicy we wsi B. oraz na stronie internetowej urzędu. W wyznaczonym okresie nie wpłynęły uwagi i wnioski do planowanej inwestycji.

Organ I. instancji podał, że specyfikę planowanego przedsięwzięcia powoduje, iż przewiduje się możliwość występowania emisji odorów. Kierując się zasadą przezorności stanowiącą zasadę prawa unijnego / art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) należy wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. Zasada przezorności obowiązuje instytucje lub osobę, która zamierza podjąć określone działania do udowodnienia, że jej działalność nie spowoduje zagrożenia dla środowiska.

W przypadku, gdy wykazanie braku zagrożenia dla środowiska nie jest możliwe, konieczne jest podjęcie działań chroniących środowisko. Na płaszczyźnie ocen środowiskowych i w niniejszym postępowaniu praktycznym wymiarem zastosowania zasady przezorności powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizacje działań których skutki są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne. Kierując się zasadą przezorności wątpliwość, czy dane negatywne oddziaływanie należy uznać za znaczące czy nieznaczące, rozstrzygnąć należy na korzyść środowiska przyjmując, że będzie ono znaczące.

W sytuacji gdy inwestor planuje inwestycje, której efektem będą: uciążliwości zapachowe, hałasy, zapylenie, wydzielanie się innych uciążliwości i zanieczyszczeń, zasadnym wydaje się, zdaniem organu I. instancji, chronić życie i zdrowie mieszkańców, na których jakość życia planowana inwestycja będzie miała bezpośredni negatywny wpływ.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpoznaniu odwołania od wskazanej decyzji podniosło, że planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.). tj. "chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy."

Organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy znajduje się raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przedłożony przez inwestora i następnie na wezwanie RDOS uzupełniony, oraz wymagane uzgodnienie dla planowanego przedsięwzięcia od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., który to organ jednocześnie uzgodnił warunki, pod którymi przedsięwzięcie to może być realizowane oraz pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

W ocenie SKO postępowanie w sprawie wydania zaskarżonej decyzji jest zatem zgodne z obowiązującym prawem, jednakże sama decyzja zawiera inne wady uniemożliwiające utrzymanie jej w obrocie prawnym. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiskowskazują wprost, jak również z ustawy tej należy wnioskować a contr ario, jakie są warunki konieczne do spełnienia w celu uzyskania decyzji określającej uwarunkowania środowiskowe (np. art. 80 ust. 2).

Na wstępie należy podkreślić, iż to na Burmistrzu Gminy i Miasta [...] jako organie właściwym do wydania decyzji środowiskowej, ciąży zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 2 uioś obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zaś pod pojęciem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się, stosownie do regulacji przyjętej w art. 3 ust. 1 pkt 8, w szczególności : a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b )uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Z kolei przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 uioś, obliguje organ do zawarcia w uzasadnieniu wydanej decyzji, niezależnie od wymagań określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego :

a) informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

- wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

Odnosząc się po kolei do wymienionych wyżej obowiązków organ odwoławczy powziął wątpliwość, czy Burmistrz Gminy i Miasta [...] przeprowadzając ocenę oddziaływania na środowisko dokonał w ogóle weryfikacji raportu oddziaływania na środowisko, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bowiem organ pierwszej instancji wspomina co prawda o istnieniu raportu, ale się do niego odnosi w ograniczonym zakresie. Jakkolwiek organ ten wskazuje, iż rozpatrzył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy (w tym raport ooś), to jednak z uzasadnienia, zdaniem SKO, nie wynika, ażeby się do tego kluczowego dowodu w sprawie w ogóle odnosił. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zawarte tam ustalenia, co narusza przywołany powyżej art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy uioś.

Skoro zatem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w stosunku do raportu nie wyjaśnił , jaki wpływ miał on na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie, to zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja obarczona jest wadą dowolności. Organ nie odniósł się przy tym ani do racjonalnego wariantu alternatywnego, ani do wariantu zaproponowanego przez inwestora.

Uzgodnienie dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. ma dla organu orzekającego w sprawie "środowiskowej" charakter wiążący .

W przedmiotowej sprawie planowane przedsięwzięcie zostało uzgodnione pozytywnie przez RDOŚ w W., tak więc jego treść powinna zdeterminować przyjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Opinia zaś (chociaż pozytywna) PPIS w [...] nie mogła mieć decydującego wpływu na podjęte orzeczenie.

Ponadto w stosunku do wpływu inwestycji na obszar Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 SKO stwierdziło, że teren planowanego przedsięwzięcia znajduje się poza obszarem Natura 2000.

Nie stwierdzono również niezgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi. Nieruchomość, na której w chwili obecnej inwestor planuje realizację przedmiotowego przedsięwzięcia położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] . Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko . Zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć , dla których ocena oddziaływania na środowisko wykaże brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego (art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody). Według zapisu w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć służących rolnictwu, wobec czego jej realizacja nie narusza zakazów wynikających z powyższego rozporządzenia.

Kolegium wskazało, że nie zaistniała również sytuacja, w której organy współdziałające odmówiłyby uzgodnienia warunków realizacji - w przedmiotowej sprawie została wydana pozytywna opinia PPIS w [...], zaś RDOŚ w W. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki realizacji inwestycji.

Nie miał również miejsca przypadek, w którym organ zaproponowałby inwestorowi realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, zaś wnioskodawca by się na to nie zgodził.

Ponadto z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza.

Zdaniem organu orzekającego w niniejszej sprawie uznać należało, iż nie wystąpiły przesłanki negatywne uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia określone w prawie materialnym.

Z kolei w stosunku do zastosowania się przez organ pierwszej instancji do art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a uioś, SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zapewnił społeczeństwu możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Gminy i Miasta [...] wydając zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na przesłankach pozaustawowych (obawa wystąpienia nadmiernej emisji substancji złowonnych - odorów, brak w polskim prawodawstwie norm "odorowych", kierowanie się zasadą przezorności, chęć ochrony zdrowia i życia mieszkańców). Nie dokonał natomiast przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji oceny całokształtu materiału dowodowego - uzgodnienie RDOŚ i opinia PPIS są opisane, zaś sam organ się do nich nie ustosunkowuje. Co więcej organ stwierdza, iż brał pod uwagę cały materiał dowodowy (w tym raport, uzgodnienie RDOŚ i opinię PPIS) i staje na stanowisku, iż "...przyjęte w raporcie, uzgodnieniu i opinii rozwiązania zapewnią minimalizację negatywnego wpływu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska zawartych w przepisach, jeśli spełnione będą warunki zawarte w uzgodnieniu i opinii" , to jednak wydaje decyzję odmowną. Nie ocenił również w sposób wystarczający koronnego dowodu w sprawie, tj. raportu, w tym wariantu alternatywnego, co należy uznać za rażące naruszenie zasad postępowania dowodowego.

SKO wskazało, że inwestor jako wariant alternatywny przedstawił organizację hodowli w systemie głębokiej lub płytkiej ściółki (zamiast chowu w systemie rusztowym - wariant inwestorski).

Dokonując analizy tak raportu, jak i analizy uzupełnienia do raportu Kolegium wskazało, że nie może się zgodzić z argumentacją inwestora, iż jedynym racjonalnym wariantem alternatywnym może być wyłącznie zastosowanie innego systemu chowu, tj. chowu ściołowego zamiast chowu rusztowego podkreślając, że działka nr [...], na której planowane jest zrealizowanie planowanej inwestycji ma dużą powierzchnię, tj. 3,80 ha. Wydaje się więc naturalne, aby inwestor rozważył inne usytuowanie chlewni, zwłaszcza biorąc pod uwagę następujące fakty: w wariancie inwestorskim najbliższe zabudowania znajdują się w odległości ok. 300 m od planowanego do realizacji budynku inwentarskiego, budynek chlewni ma być zlokalizowany w odległości ok. 135 m od rzeki S. - dopływu W.. Jak to stwierdził RDOŚ w postanowieniu z dnia [...] października 2015 r. z map satelitarnych wynika, iż ok. 135 m od cieku przebiega krawędź jego doliny. Zatem przedmiotowa chlewnia usytuowana będzie w bardzo bliskiej odległości od terenu cennego pod względem przyrodniczym, stanowiącym lokalny korytarz ekologiczny. Ponadto południowa część działki inwestycyjnej znajduje się w obrębię szerokiego korytarza migracji dużych zwierząt (ssaków), który łączy doliny dużych rzek : W. i S.. "

Tak więc należy uznać, zdaniem SKO, że autor raportu nie przekonuje, jakoby proponowany przez niego wariant był istotnie bardziej korzystny dla środowiska niż wariant alternatywny; zaś sam wariant alternatywny jest w istocie wariantem korzystniejszym dla inwestora głównie pod względem ekonomicznym, a zatem Kolegium jest zdania, iż nie jest to racjonalny wariant alternatywny, a raczej wariant wykazujący się pozorną racjonalnością.

Ponadto SKO podniosła, że organ nie wykazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały negatywne przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, tj. - niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odmowa uzgodnienia warunków realizacji przez organy uzgadniające, brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ innym niż zawarty we wniosku, niezgodność z przepisami szczególnymi czy też wykazany w raporcie oddziaływania na środowisko negatywny wpływ danego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Zdaniem organu odwoławczego, Burmistrz Gminy i Miasta [...] co prawda zebrał cały określony ustawą materiał dowodowy, o którym stanowią przepisy uioś, jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż nie ocenił tego materiału w sposób wyczerpujący, jak to nakazuje przepis art. 77 § 1 Kpa i nie dokonał oceny, o której mowa w art. 80 Kpa ani też nie ustosunkował się do tegoż materiału dowodowego w sposób określony w art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy powziął wątpliwość, czy organ pierwszej instancji przeprowadzając ocenę oddziaływania na środowisko dokonał w ogóle weryfikacji raportu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bowiem organ pierwszej instancji do raportu (w tym do proponowanego wariantu alternatywnego) odnosi się bowiem w sposób szczątkowy, co należy uznać za naruszenie regulacji zawartych w art. 107 § 3 Kpa, jak i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b uioś.

SKO nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jakoby planowana inwestycja nie mogła być zrealizowana, gdyż może spowodować uciążliwości odorowe, a ponadto organ podejmując zaskarżoną decyzje kierował się zasadą przezorności. Ustawodawca nie przewidział, aby organy administracji publicznej orzekając w sprawach "środowiskowych" miały się kierować tylko przywołanymi zasadami (ustawodawca wyraźnie artykułuje, w jakich sytuacjach organ może wydać decyzję odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i nie jest to naruszenie wskazanej zasady).

SKO podniosło, że nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, jakoby realizacja planowanego przedsięwzięcia miała wpłynąć negatywnie na stan środowiska przyrodniczego oraz zdrowie i warunki bytowania mieszkańców na terenie gminy. Skoro bowiem organ pierwszej instancji tak naprawdę nie dokonał wnikliwej analizy zapisów przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zignorował całkowicie stanowisko organu uzgadniającego, tj. RDOS w W. i organu opiniującego, tj. PPIS w [...], zaś bez dokonania analizy i oceny wskazanych dowodów założenie organu pierwszej instancji, że każde przedsięwzięcie (w tym planowane obecnie) będzie w sposób znaczący wpływać negatywnie na zdrowie i życie mieszkańców należy uznać za nieuprawnione i niepoparte żadnymi dowodami.

Podsumowując SKO uznało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia, w ocenie Kolegium orzeczono bowiem z naruszeniem przepisów uioś oraz Kpa.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nie mogło orzec w niniejszej sprawie, gdyż tak wydane orzeczenie naruszyłoby określoną w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zdaniem Kolegium zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. S., reprezentowana przez adwokata.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że SKO uchyliło zaskarżoną decyzję, oraz art. 7 K.p.a. w ten sposób, że SKO nie uwzględniło interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja stanowi naruszenia konstytucyjnych zasad zrównoważonego rozwoju oraz równości stron wobec prawa. Interes ekonomiczny inwestora nie może być przedkładany na dobro mieszkańców. Brak norm zapachowych nie może stanowić podstawy do naruszania elementarnych praw mieszkańców. Zlokalizowanie inwestycji we wskazanej w projekcie odległości od najbliższych zabudowań spowoduje znaczne uciążliwości dla Skarżącej i pozostałych mieszkańców .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2016 r. o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania M. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] stycznia 2016 r. uchylająca decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa budynku chlewni w systemie chowu rusztowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działce nr [...] położonej w B. gm. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może zapaść, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Z uzasadnienia decyzji organu I. instancji wynika, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nastąpiła m.in. z uwagi na możliwość występowania emisji odorów. Burmistrz [...] wskazał, że brak jest Polskich Norm dotyczących uciążliwości zapachowych, co skutkuje niemożnością w drodze decyzji ich ograniczenia. Również organ I. instancji kierując się zasadą przezorności wskazał, że w przypadku gdy wykazanie braku zagrożenia dla środowiska nie jest możliwe, konieczne jest podjęcie działań chroniących środowisko. Na płaszczyźnie oceń środowiskowych praktycznym wymiarem zastosowania zasady przezorności, powinna być, zdaniem Burmistrza, odmowa wyrażenia zgody na realizację działań, których skutki są niepewne, niejasne, wątpliwe czy ryzykowne.

W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie jako organ II. instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało na konieczność uchylenia decyzji organu I. instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Planowana inwestycja polegać będzie na budowie budynek do chowu trzody chlewnej w systemie chowu rusztowego o obsadzie 1000 sztuk tuczników (140 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi.

Wskazać należy, że w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r.,poz.1235 ze zm.) - zwaną dalej uouioś określono procedurę wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Postępowanie w tym przedmiocie wszczyna się na wniosek inwestora. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć:

a) mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz

b) mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 uouioś).

Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., poz. 1397 ze zm.), określiła listę tych przedsięwzięć. Planowana inwestycja mieści się w katalogu spraw o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.). tj. "chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2 004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy."

Zatem planowane przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko jest fakultatywny.

Teren, którego dotyczy planowana inwestycja nie ma opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tych względów organ nie miał obowiązku ustalania zgodności inwestycji z miejscowym planem (art. 80 ust. 2 uouioś)

Z uwagi na fakt, że planowane przedsięwzięcie zostało prawidłowo zakwalifikowane do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia z dnia 3 października 2008 r. jako mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, dla którego ocena oddziaływania na środowisko może być przeprowadzona, a stanowisko w tym zakresie określane jest postanowieniem wydawanym zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, po zasięgnięciu zgodnie z art. 64 ust. 1 uouioś opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego .

W niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny opinią z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu. Również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska opinią z dnia [...] czerwca 2015 r. uznał, że dla przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres tego raportu.

Organ I. instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] opinią z [...] sierpnia 2015 r. zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie. Również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki realizacji. Należy mieć na względzie, że oba organy opiniujące inwestycję zawarły w swoich stanowiskach szereg wytycznych i nałożyły na inwestora dodatkowe warunki mające zminimalizować uciążliwość inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organu I. instancji zawarte jest również stwierdzenia, że przyjęte w raporcie, uzgodnieniu i opinii rozwiązania zapewnią minimalizację negatywnego wpływu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Organ I. instancji stwierdził również, że realizacja przedsięwzięcia na spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska zawartych w przepisach, jeśli spełnione będą warunki zawarte w uzgodnieniu i opinii.

Mimo takiego stwierdzenia organ I. instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Wskazać zatem należy, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych ma charakter związany tzn. organ właściwy do wydania decyzji nie ma swobody działania, a katalog podstaw wydania decyzji negatywnych ma charakter zamknięty. Z przepisów ustawy wynika, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 1 zd. 1 uouioś), w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa, gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 uouioś) bądź w przypadku odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określono we wniosku (art. 81 ust. 1 uouioś), albo jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy).

W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo uznał, decyzja organu I. instancji nie odnosi się do ustawowych przesłanek uniemożliwiających wydanie pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie.

Kolegium trafnie wskazało, że na Burmistrzu Gminy i Miasta [...] jako organie właściwym do wydania decyzji środowiskowej, ciąży obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko rozumiany w szczególności na: weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskania wymaganych ustawą opinii i uzgodnień zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. (art. 61 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 uouioś).

Wiąże się to również ze szczegółowym uzasadnieniem wydanej decyzji, bowiem zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 uouioś, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać:

1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

– ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

– uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

– wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] przeprowadzając ocenę oddziaływania na środowisko nie dokonał weryfikacji raportu oddziaływania na środowisko, nie odniósł się przy tym ani do racjonalnego wariantu alternatywnego, ani do wariantu zaproponowanego przez inwestora. Trafnie zatem Kolegium uznało, że nie wiadomo w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zawarte w raporcie ustalenia. Burmistrz powoływał się na zgłaszane protesty mieszkańców i zasadę przezorności. Celem postępowania, w którym wydaje się decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach jest możliwie najlepsze zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji a nie jej zablokowanie (por. wyr. NSA z 20.12.2013r. sygn. II OSK 1620/12). Jako odmowę uwzględnienia wniosku inwestora organ I. instancji wskazał również uciążliwości zapachowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak normatywnych podstaw określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku analizy w tym zakresie. Podstawę ustaleń powinny stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu uciążliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012r. sygn.. II OSK 1238/11).

W przedmiotowej sprawie Burmistrz, opierając się na tym samym materiale dowodowym co organy uzgadniające, wydał decyzje odmowną, której de facto nie uzasadnił w stopniu wymaganym przez przepisy art. 107 kpa oraz przepisy uouioś.

Nie może bowiem organ I instancji uwzględniając jedynie sprzeciw mieszkańców i kwestie zapachowe wydawać decyzji odmownej nie podając w zasadzie żadnych argumentów przeciw opiniom RDOŚ i PPIS.

Z tych względów prawidłowe było wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Organ II instancji wskazał również, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podziela opinię SKO, że ponownego i wnikliwego rozpoznania dotyczy kwestia zwłaszcza wariantów zaproponowanych w raporcie ze szczegółową oceną, czy wariant zaprezentowany przez inwestora był istotnie bardziej korzystny dla środowiska niż wariant alternatywny.

Rozmiar czynności wyjaśniających jest zatem na tyle rozległy, że za uprawione należy uznać uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie jest Burmistrzowi [...] do ponownego rozpatrzenia. Przy braku oceny przez organ I instancji materiału dowodowego wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 kpa. Skoro sprawa wymagała dogłębnej analizy w zakresie tak szerokim zasadne było stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym wskazywanie poszczególnych, konkretnych okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę nie było celowe. Prawidłowo organ II instancji wskazał jakie braki zawierała zaskarżona decyzja organu I instancji i w jakim zakresie postępowanie przez ten organ winno być prowadzone.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) orzekł jak w sentencji.