Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1150/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 22, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 178, art. 233 ust. 3, art. 228 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 46 ust. 4, art. 46a, art. 46b pkt 1, art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: par. 6 ust. 1 pkt 2, par. 16 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1066
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 491
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii
article: par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 433
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia  epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.).
article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1897
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 października 2021 r. nr OHŚ.906.59.2021.AS w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 24 sierpnia 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) - dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa" w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 i § 16 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U z 2020 r., poz. 1066 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2020 r.", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nałożył na A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej jako: "strona", "skarżąca") karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do zakazów wynikających z ww. ustawy oraz wynikającego z jej delegacji ustawowej zapisów ww. rozporządzenia:

1) § 6 ust. 1 pkt 2 ustanawiającego do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 20218 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności, polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych;

2) § 16 ust. 9 zakazującego do odwołania organizowania innych niż określone w ust. 1 imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem imprez, spotkań i zebrań do 150 osób.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 20 lipca 2020 r. uzyskał informację na temat wydarzenia pod nazwą B, zorganizowanego przez firmę: A Sp. z o.o. w G., na katamaranie, w dniu 12 lipca 2020 r. Osoby biorące w nim udział pochodziły z różnych części kraju. Podczas zdarzenia uczestnicy bawili się, tańczyli, śpiewali. Impreza nosiła znamiona imprezy/dyskoteki. Z otrzymanych informacji wynikało, że u dwóch uczestników, pochodzących z rejonu W., a biorących udział we wskazanym wydarzeniu w dniu 12 lipca 2020 r., stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2, o czym organizator powiadomił uczestników drogą mailową.

W toku czynności wyjaśniających organ pierwszej instancji ustalił, że przy wejściu zeskanowanych zostało 212 biletów (co stanowiło minimalną liczbę osób uczestniczących), zaś część osób weszła na imprezę bez biletów.

W piśmie z dnia 13 sierpnia 2020 r. strona podniosła, że wydarzenia z dnia 12 lipca 2020 r. nie można zakwalifikować jako imprezy, albowiem miało ono charakter rejsu po Zatoce G., a przy jego organizacji wzięto pod uwagę warunki oraz obostrzenia określone dla żeglugi krajowej, kursowania statków.

Zdaniem organu pierwszej instancji bezsporną okolicznością było, że wydarzenie miało miejsce. W ocenie organu, pomimo że odbyło się ono na katamaranie, miało ono charakter dyskoteki, imprezy, jak również było spotkaniem, zebraniem wielu osób w liczbie osób przekraczającej dozwoloną w dniu zdarzenia liczbę 150 osób. Na zdjęciach umieszczonych przez uczestników wydarzenia zamieszczonych na portalach społecznościowych widać, że biorące w nim udział osoby tańczyły, bawiły się przy muzyce. Obowiązujące w dniu wydarzenia zakazy zostały przez organizatora złamane.

Zdaniem organu pierwszej instancji art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a." nie znajduje zastosowania w przypadku wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

Organ pierwszej instancji wymierzając karę w wysokości 10.000 zł, kierował się przesłankami wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, określonymi w art. 189d k.p.a. i wziął pod uwagę znaczną wagę i okoliczności naruszenia prawa ze względu na potrzebę ochrony życia lub zdrowia oraz czas trwania naruszenia, potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego, którym jest ochrona życia i zdrowia ludzi w czasie pandemii SARS-CoV-2, działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, fakt bezpośredniego przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa.

W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., albowiem waga naruszenia prawa zachowaniem strony nie jest znikoma. Strona swoim zachowaniem, poprzez organizację zdarzenia stworzyła wysokie niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

W wyniku rozpoznania odwołania A Spółki z o.o. w G., decyzją z dnia 13 października 2021 r., nr [...],Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zarzuty strony podniesione w odwołaniu są niezasadne.

Wskazując na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 834/20, organ odwoławczy wskazał, że zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.

Jak stwierdził organ odwoławczy, nie ulega wątpliwości, że doszło do zorganizowania na katamaranie wydarzenia (zeskanowano 212 biletów), w którym osoby biorące udział tańczyły, bawiły się przy muzyce granej przez didżejów i nie stosowały środków ochronnych. W okresie, w którym miało miejsce wydarzenie obowiązywał zakaz prowadzenia dyskotek, jak również zakaz organizowania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju z wyłączeniem imprez, spotkań i zebrań do 150 osób.

W ocenie organu odwoławczego kara w wysokości 10.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania, które zostały ustalone przez organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego.

W skardze na decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A Spółka z o.o. w G. wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 22 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przez przyjęcie, że skarżąca nie mogła prowadzić działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu wydarzeń na podstawie rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2020 r. i przyjęcie za podstawę ukarania skarżącej tegoż rozporządzenia, podczas gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny,

2) art. 48a ust. 2 ustawy w związku z § 16 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wydarzenie z dnia 12 lipca 2020 r. miało charakter imprezy (dyskoteki), a nie rejsu i jako takie objęte było zakazem wynikającym z ww. rozporządzenia,

3) art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2020 r. poprzez uznanie, że skarżąca nie zastosowała się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, podczas gdy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej został wprowadzony wbrew zasadom wyrażonym w Konstytucji RP z powodu wprowadzenia go rozporządzeniem,

4) § 6 ust. 1, § 16 ust. 9 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2020 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą,

a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 189c k.p.a. poprzez zastosowanie zapisów dotyczących zakazów prowadzenia działalności w sytuacji, kiedy w dacie wydawania decyzji zakazy te jak i rozporządzenia, na podstawie którego decyzja została wydana, nie obowiązywało,

2) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma w sytuacji, gdy w toku postępowania organ nie wykazał, że do zakażeń wirusem Covid-19 doszło podczas wydarzenia dnia 12 lipca 2020 r., które pod względem sanitarnym było należycie zabezpieczone,

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 6 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz przez nieuzasadnione zastosowanie wykładni rozszerzającej art. 46b pkt 1 oraz art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy, skutkujące błędnym przyjęciem, że możliwe jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej czy zakazu zgromadzeń wobec bezprawności tychże zakazów,

4) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych dotyczących charakteru wydarzenia z dnia 12 lipca 2020 r., które zdaniem skarżącej było rejsem oraz ustaleń faktycznych w zakresie dochodzenia epidemiologicznego wobec osób potencjalnie zakażonych podczas rejsu, które wykazałoby faktyczne i pewne źródło zakażenia tychże osób wirusem Covid-19,

5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od przesłuchania świadka M. K.,

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy, pomimo wadliwości tego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, jakoby zdarzenie z dnia 12 lipca 2020 r. należało zakwalifikować jako dyskotekę czy imprezę, albowiem w ocenie skarżącej stanowiło ono rejs po Zatoce G. Nadto, zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób pozwalający na wydanie decyzji merytorycznej tego, jakie zdarzenie było źródłem zakażenia wirusem Covid-19 u uczestników rejsu, zaś organ odwoławczy błędnie nie dopatrzył się zaniechań w tym zakresie.

Niezależnie od powyższych kwestii, skarżąca – wskazując na treść art. 189c k.p.a. – podniosła, że w chwili wydawania decyzji zakazy, na jakie powołuje się organ, przestały obowiązywać, a legalność ich ówczesnego wprowadzenia budzi wątpliwości natury konstytucyjno-prawnej.

Zdaniem skarżącej, powołującej się w tym zakresie szeroko na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych, zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych uregulowany w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2020 r. został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. W tym stanie rzeczy niedopuszczalne jest karanie przedsiębiorcy za złamanie wprowadzonego bezpodstawnie zakazu. W dacie zdarzenia nie istniała również żadna podstawa materialnoprawna w tym rangi ustawowej, z której wynikałby zakaz organizowania zgromadzeń oraz uczestniczenia w nich, czy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu wydarzeń dyskotek, czy imprez jak i zgromadzeń.

Skarżąca ponadto wyjaśniła, że będąc świadoma, że organizuje rejs w czasie zaostrzonych norm bezpieczeństwa, podjęła we współpracy z załogą statku działania mające realizować wszelkie wymogi wynikające z obowiązujących w dacie rejsu przepisów.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uznania zasadności zarzutów podniesionych w skardze i podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Najdalej idące zarzuty skargi, które należało uznać za zasadne, podważają zgodność wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z prawem, bowiem przepisy prawa materialnego, w oparciu o które nałożono sporną karę, stoją w sprzeczności z Konstytucją RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a w szczególności z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z dodanym, z dniem 8 marca 2020 r. do ww. ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b

– mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie zaś z dodanym, również z dniem 8 marca 2020 r., do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych,

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na stronę skarżącą na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym przepisem, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy).

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U z 2020 r. poz. 1066), które w § 6 ust. 1 pkt 2 ustanowiło - do odwołania - zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, zaś w § 16 ust. 9 ustanowiło – do odwołania – zakaz organizowania innych niż określone w ust. 1 imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem imprez, spotkań i zebrań do 150 osób.

Zdaniem organów orzekających zakazy ustanowione w cytowanym rozporządzeniu zostały przez skarżącą naruszone, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy. Strona skarżąca ustalenia te kwestionuje.

Podkreślić należy, że Sądy, stosując przepis aktu rangi podustawowej, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podustawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom szczegółowości podmiotowej (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowej (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i treściowej (wskazanie podstawowych treści tego uregulowania). Wskazać należy, że nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę do uznania niekonstytucyjności (i w konsekwencji uchylenia) przepisu upoważniającego, a niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP 2011, Nr 4, s. 49 i n.), wyr. TK z 9.3.2011 r., P 15/10, OTK-A 2011, Nr 2, poz. 9. [za:] L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, s.(Legalis wyd/El).

Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 633/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadne jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wydanych przez sądy administracyjne wyrokach, w których wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 292/21, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2539/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego.

Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). W myśl art. 2 tej ustawy stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Konstytucyjnie dopuszczalne było w tej sytuacji wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie zaś w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich zasad dotyczących relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w brzmieniu obowiązującym w dacie stwierdzonego przez organy inspekcji sanitarnej naruszenia) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego", nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów, a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Doprowadziło to do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Dodać należy, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają po pierwsze – jedynie ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, po drugie - wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Wskazać także należy, że wprowadzony w rozporządzeniu zakaz ma charakter bezterminowy, podczas gdy upoważnienie ustawowe uprawniało prawodawcę do określenia w rozporządzeniu jedynie ograniczenia o charakterze czasowym.

Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne, lecz przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych.

Należy podkreślić, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia miały w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę słuszny cel, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując, określoną w art. 178 Konstytucji RP, konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r.; sygn. akt II GSK 876/21; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Wobec stwierdzenia, że zasadny okazał się najdalej idący zarzut skargi, dotyczący wadliwości podstawy prawnej wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Organy, będąc zobowiązane do stosowania prawa, nie mogły odmówić stosowania przepisów rozporządzenia.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej łączną kwotę 2217 zł składa się kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą radcy prawnego (1800 zł) ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).