Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 934/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Marek Stojanowski /spr./ sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 264/16 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność [...] S.A. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną 14


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 264/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.K. na bezczynność [...] S.A. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu podniesiono, że pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność [...] S.A. [...] w ww. przedmiocie. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 5 maja 2016 r. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym realizacji umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zawartej pomiędzy [...] S.A. [...] a [...] M.K. tj.: umowy na wykonawstwo przebudowy linii 15kV "[...]" z zakładem [...] sp. z o.o. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.; załączników do Protokołu ze sprawdzenia zgłoszonych do odbioru technicznego końcowego urządzeń elektrycznych nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. tj. zgłoszenia gotowości do odbioru, dokumentacji powykonawczej, protokołu robót zanikających, oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu robót, certyfikatów, atestów, protokołów pomiarów; kalkulacji wstępnej opłaty przyłączeniowej, która była podstawą do wskazania kosztów opłaty za przyłączenie określonych w paragrafie 4 umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.; dokumentacji postępowania nr [...] w całości, w tym SIWZ wraz z załącznikami; kosztorysu powykonawczego wykonania robót w ramach wykonania umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

W związku z nieudostępnieniem informacji publicznej, skarżąca w dniu 3 czerwca 2016 r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa i udostępnienia ww. informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] S.A. [...] odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej wskazując na fakt, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione stanowią bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p oraz na podstawie art. 11 ust 4 ustawy u.z.n.k. Ponadto, nie zezwala na to Zarządzenie nr [...] Zarządu [...] S.A. z dnia [...] października 2015 r. Jako okoliczność uniemożliwiającą przekazanie dokumentów Spółka wskazała również przechowywanie dokumentów w archiwum oraz fakt, że dokumenty te dotyczą sieci elektroenergetycznej i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora systemu dystrybucyjnego.

Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. [...] S.A. [...] udzieliło jednozdaniowej odpowiedzi, że podtrzymuje swoje stanowisko w całości.

Skarżąca w treści skargi podniosła, że [...] S.A. wykonało przyłącze do należącej do niej turbiny wiatrowej (wiatraka). Wszystkie żądane dokumenty dotyczą tylko i wyłącznie realizacji umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zawartej pomiędzy [...] S.A. [...] a [...] M.K. i obciążenia jej opłatą za wykonanie przyłącza. Dokumenty te według [...] S.A. były podstawą do sporządzenia kosztorysu na podstawie którego została obciążana opłatą za przyłącze z zaznaczeniem, że kwota ostatecznego obciążenia jest o 100% wyższa od kwoty wynikającej z podpisanej umowy. Zdaniem skarżącej odmowa udostępnienia danych nie jest spowodowana ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa w tak szerokim pojęciu jak wyjaśnia to [...] S.A. [...], a jedynie wynika z braku chęci szybkiego wyjaśnienia sprawy dotyczącej działania organu. Takie działanie jest działaniem wykorzystującym pozycję [...] S.A. jako monopolisty na rynku energetycznym. Zdaniem skarżącej odmowa udzielenia informacji nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym (brak spełnienia zapisów art. 16 ust 2 pkt 2 ww. ustawy). Dane, o których udostępnienie wnosi, dotyczące realizacji umowy o przyłącze, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, bowiem nie mają wartości o znaczeniu gospodarczym, organizacyjnym lub technologicznym. Co do zasady zaś dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i inne dokumenty z nim związane noszą cechy informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje u.d.i.p. Nie jest również podstawą do odmowy udostępnienia żądanych informacji fakt wydania przez [...] S.A. Zarządzenie nr [...] Zarządu [...] S.A. z dnia [...] października 2015 r., bowiem regulacja ta powinna być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a nie z nimi sprzeczna. Wnioskowane informacje nie wymagają zachowania charakteru poufności lub też tajemnicy związanej z bezpieczeństwem lub obronnością. Nie stanowi ponadto przeszkody do udostępnienia informacji umieszczenie dokumentów w archiwum Spółki, o ile w tak krótkim czasie zostały one przekazane do archiwum, albowiem wymaga tylko i wyłącznie działania technicznego.

Skarżąca zarzuciła, że działanie organu narusza art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas, gdy żądane informacje ze swej istoty nie mogą stanowić takiej informacji, nadto ich jawność nie została w żaden sposób ograniczona. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z zasadami wyrażonymi w tym przepisie oraz brak odniesienia się do twierdzeń skarżącej co do natury żądanych informacji. Wobec tego skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu oraz że bezczynność ta ma charakter rażący, nadto zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. [...] wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie. Wskazała, że jest przedsiębiorcą energetycznym wykonującym zadania publiczne prowadząc przedsiębiorstwo użyteczności publicznej w zakresie przesyłu energii elektrycznej. Budowę i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ustawodawca uznaje za cel publiczny. Tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej żądana informacja nie stanowi jednak informacji publicznej. Za takie mogą być bowiem uznane decyzje i inne akty administracyjne, jakie Spółka uzyskała w toku procesu inwestycyjnego (a takie nie są objęte wnioskiem Skarżącej), nie zaś dokumenty wewnętrzne dotyczące odbiorów, czy umowy zawierane z podwykonawcami, które stanowią dokumenty prywatne. Organ stanął na stanowisku, że żądana przez skarżącą informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem przedsiębiorca przesyłowy podjął niezbędne czynności mające na celu zachowanie tych informacji w poufności. Zgodnie z treścią załącznika nr [...] do Zarządzenia Nr [...] Prezesa Zarządu [...] S.A. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy [...] S.A. tajemnicę przedsiębiorcy stanowią wszelkie nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologicznie, organizacyjnego przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, w tym w szczególności: protokoły odbioru prac, porozumienia i umowy z zakresu obrotu gospodarczego oraz dokumentacja związana z realizacją tych umów czy dokumentacja budowy infrastruktury elektroenergetycznej (w tym dokumentacja projektowa prawna, techniczna, oświadczenia kierowników budowy, dokumentacja powykonawcza, dziennik budowy, dokumenty rozliczeniowe na materiały z demontażu). W myśl Polecenia służbowego nr [...] Dyrektora Generalnego [...] S.A. [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wdrożenia Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy [...] S.A. zobowiązano z kolei wszystkie jednostki organizacyjne Spółki do stosowania we wszystkich umowach klauzuli poufności, zgodnie z którą treść tych umów, jak również wszelkie dane i informacje przekazywane w związku z jej realizacją drugiej stronie mają charakter poufny i z tego względu strony umowy zobowiązują się nie ujawniać jej treści osobom trzecim. Z tych względów organ stwierdził, że [...] S.A. [...] podjęła niezbędne czynności dla zachowania żądanych przez skarżącą informacji w poufności. Żądane przez skarżącą informacje mają nadto wartość gospodarczą w tym rozumieniu, iż ich ujawnienie może zagrażać interesowi przedsiębiorcy – m.in. informacje co do wynagrodzenia za wykonane w ramach realizacji inwestycji prace, niewątpliwie mogą wpłynąć na określenie tego wynagrodzenia w przyszłych postępowaniach zamówieniowych, co naraża interes zamawiającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten podał, że bezspornym jest, że [...] SA jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, co zostało potwierdzone w orzeczeniach, m.in. w postanowieniu NSA z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt I OZ 863/13 i w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13.

Sąd I instancji podał, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07). Według art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Zatem w ocenie Sądu, żądane przez stronę skarżącą m.in. dokumenty dotyczące posadowienia przez przedsiębiorstwo urządzeń sieci elektroenergetycznej na nieruchomości, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

W przedmiotowej sprawie, uwzględniając przedmiotowy zakres rozpoznawanej skargi Sąd I instancji wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił skarżącej udostępnienia żądanych we wniosku z dnia 5 maja 2016 r. (wpływ do organu 10 maja 2016 r.) dokumentów, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. W opinii sądu wspomniane pismo, mimo, że nie nazwane decyzją, posiada minimum elementów wymaganych do uznania go za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p., stanowiącego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: pkt 1- odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; pkt 2 - uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Sąd I instancji przytaczając treść art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a. podał, że w judykaturze ugruntowany jest jednakże pogląd, zgodnie z którym jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Rzeczone pismo bez wątpienia posiada wymagane elementy. Mianowicie zawiera: oznaczenie organu rozstrzygającego – [...] S.A. [...], adresata aktu - skarżącą, podpis osoby reprezentującej organ – p.o. Dyrektora P.P., a przede wszystkim rozstrzygnięcie – odmowę udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem zdaniem Sadu I instancji akt zawierający władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach indywidualnych jednostki, co pozwala zakwalifikować go jako decyzję administracyjną. Taką kwalifikację podzielała zresztą sama skarżąca, która skorzystała z pouczenia zawartego we wspomnianym piśmie i wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jej sprawy w oparciu o art. 17 ust. 2 ustawy.

Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność [...] S.A. [...], a nie legalność podjętej w sprawie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, sąd nie był uprawniony natomiast do badania kwestii prawidłowości jej wydania, w szczególności pod kątem powołanych w treści skargi zarzutów.

Sąd I instancji podkreślił, że bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź też nie wydaje decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Innymi słowy, organ milczy wobec wniosku strony o udzielenia takiej informacji, bądź udziela wymijającej odpowiedzi, w sposób sprzeczny z obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest przy tym spowodowanie ustania stanu bezczynności poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy – w tym wypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym, w sytuacji, gdy organ przed wniesieniem skargi odmówił udostępnienia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie sposób uznać, że pozostawał w bezczynności. A zatem Sądu I instancji uznał, że skarga na bezczynność w takim przypadku jest nieuzasadniona.

W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 16 , art. 17 ust 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że po wydaniu przez podmiot decyzji na podstawie art. 107 k.p.a. organ nie jest zobowiązany wydać decyzji w trybie art. 138 k.p.a. pomimo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność z tego powodu, że [...] S.A. [...] wydała na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję w I instancji i pomimo, że nie wydała w trybie art. 16 , art. 17 ust. 2 oraz art. 138 k.p.a. decyzji w II instancji w ramach ponownego rozpatrzenia wniosku nie pozostawała w bezczynności, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy;

2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Łodzi skargi w sytuacji, gdy istniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu, tym samym wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku i sporządzenie uzasadnienia, w którym brak jest dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku faktu złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydania przez [...] S.A. [...] pisma z dnia [...] lipca 2016 r. nie spełniającego wymogów dla decyzji administracyjnej o którym mowa w art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., a także niewskazanie w jaki sposób fakt niewydania decyzji wpływa na bezczynność organu, a co za tym idzie w wyroku brak jest prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wyroku co ma wpływ na wynik sprawy;

4) art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego, a więc nie dokonaniem przez WSA w Łodzi prawidłowej kontroli bezczynności organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 oraz art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że [...] S.A. [...] nie pozostawała w bezczynności pomimo niewydania rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym, co skutkowało również nierozpatrzeniem przez WSA w Łodzi zarzutów prawa materialnego, to jest zarzutów naruszenia art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dalej u.z.n.k.

W oparciu o powyższe wniesiono o: rozpatrzenie skargi kasacyjnej przez WSA w Łodzi przed jej przekazaniem do NSA w Warszawie w związku ze stwierdzeniem, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione, a co za tym idzie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z treścią skargi do WSA z dnia 11.08.2016r.; w przypadku przekazania skargi kasacyjnej do NSA wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r. oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. lub też na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. i orzeczenie zgodnie z treścią skargi do WSA w Łodzi z dnia 11.08.2016 r. tj. stwierdzenie bezczynności [...] S.A, [...] i stwierdzenie, że bezczynność [...] S.A. [...] ma charakter rażący oraz zobowiązanie [...] S.A. [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem, które może toczyć się w dwóch instancjach. W przypadku wydania decyzji odmownej organ administracyjny lub podmiot niebędący takim organem ma obowiązek pouczyć stronę o przysługującym jej środku odwoławczym, ze wskazaniem organu lub podmiotu właściwego do jego rozpatrzenia. Od wydanej przez podmiot zobowiązany decyzji odmownej służy bowiem odwołanie lub też, tak jak w niniejszej sprawie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ administracji publicznej, a także organ niebędący organem administracji publicznej jest zobowiązany wydać ponownie decyzję w trybie art. 138 k.p.a., w którym może utrzymać w mocy decyzję pierwszej instancji lub też ją uchylić. Nakaz takiego postępowania został potwierdzony w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 603/15.

Skarżąca podniosła, że pisma z dnia [...] lipca 2016 r. nie można uznać za decyzję wydaną w sprawie po ponownym rozpatrzeniu wniosku, gdyż pismo to składa się z jednego zdania: " W odpowiedzi na Państwa pismo, [...] S.A. [...] podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie nr [...] z dnia [...].06.2016 r." Pismo to jest więc pozbawione cech decyzji nawet w stopniu minimalnym. A zatem, organ nie dokonał rozstrzygnięcia w trybie art. 17 ust 2 u.d.i.p. w zw. z art. 138 k.p.a. co oznacza, że pozostaje w bezczynności. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych stan bezczynności organu ma miejsce np. wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

W ocenie skarżącej, Sąd I instancji wydał zatem wyrok bez wszechstronnego rozważanie całokształtu materiału dowodowego i przyjął za podstawę błędny stan fatyczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2017 r. Dz.U. poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Przedmiotem skargi do Sądu I instancji była bezczynność [...] S.A. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 149 p.p.s.a. w sytuacji uwzględnienia skargi przez Sąd albo art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej nieuwzględnienia. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut w punkcie pierwszym, drugim i czwartym nie zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie niezasadne oddalenie skargi na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na wadliwe zakwalifikowanie przez Sąd I instancji pism Spółki z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z dnia [...] lipca 2016 r. jako decyzji administracyjnych.

Pisma Spółki z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z dnia [...] lipca 2016 r. zawierają nie tylko wszystkie tzw. konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, tj. takie elementy, które pozwalają zakwalifikować rozstrzygnięcie organu jako decyzję administracyjną, czyli 1) oznaczenie podmiotu, który ją wydał, 2) adresata, do którego została ona skierowana, 3) rozstrzygnięcie przejawiające się w odmowie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz 4) podpis osoby działającej w imieniu [...] S.A. [...], lecz również i inne elementy decyzji administracyjnych wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., tj. datę wydania, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, że od rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2016 r. przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając to na uwadze oraz okoliczność, że wnioskodawca reprezentowany przez fachowego pełnomocnika nie kwestionował charakteru rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2016 r. jako decyzji administracyjnej wprost we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podał, że "(...) nie zgadzam się z doręczoną w dniu 28 czerwca 2016 r. decyzją [...] S.A. [...] (...)", a zatem należy przyjąć, że w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie posłużył się konstrukcją domniemania formy decyzji administracyjnej. Domniemanie tej formy w realiach sprawy, której przedmiotem było udostępnienie przez Spółkę informacji publicznej, znajduje dodatkowo uzasadnienie w treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. "Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio", a według art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". Odpowiednie stosowanie art. 16 u.d.i.p. oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nawet przez podmioty niebędące organami władzy publicznej następuje w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016, I OSK 603/15). Podkreślenia wymaga, że chodzi w tym przypadku wyłącznie o zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata, a następnie ochrony sądowoadministracyjnej, a nie o kwalifikowanie rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej jako indywidualnych aktów administracyjnych w ich materialnym rozumieniu.

W tym stanie rzeczy brak literalnego określenia pism z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z dnia [...] lipca 2016 r. decyzjami administracyjnymi był uchybieniem nieistotnym, a zwłaszcza w ten sposób nie mogło dojść do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, zwłaszcza poprzez wzbudzenie u wnioskodawcy reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika uzasadnionych wątpliwości co do charakteru tych pism i podważenia jego "zaufania do władzy publicznej".

Skoro wniosek dnia 5 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy Spólka uznała, że wnioskowana informacja ma wprawdzie charakter informacji publicznej lecz zachodzi przeszkoda prawna w udostępnieniu tej informacji (a dodatkowo wnioskodawca składał środek prawny od tej decyzji), to skarga na bezczynność podmiotu - [...] S.A. [...] w rozpoznaniu tego wniosku wniesiona pismem z dnia 5 maja 2016 r. nie mogła odnieść skutku i trafnie została oddalona przez Sąd I instancji.

Wyjaśnić przy tym należy, że skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez zobowiązany podmiot oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ (również w znaczeniu funkcjonalnym) wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest to, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ nie zajmuje we właściwej formie stanowiska w tej kwestii. W przypadku skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając bezczynność lub niestwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie ani organ ani Sąd I instancji rozpoznając skargę nie kwestionował charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej. Żądana informacja została uznana za informację publiczną przez organ w dniu [...] czerwca 2016 r. oraz w dniu [...] lipca 2016 r. Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że Spółka w dniu składania skargi do Sądu, a tym bardziej w chwili wyrokowania, nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro odmówiono udostępnienia tej informacji już decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prawidłowość tej decyzji nie podlegała ocenie w postępowaniu ze skargi na bezczynność, a mogła być podważana w skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] lipca 2016 r.

Niezasadny okazał się również zarzut z punktu trzeciego skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.