Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1055/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.47 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1188/07 w sprawie ze skargi K. G. i W. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008r. sprawy ze skargi K. G. i W. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż pismem z dnia 20 listopada 2006 r. K. G. i W. G. złożyli w Urzędzie Miasta Krakowa wniosek o wydanie w trybie art. 47 Prawa budowlanego decyzji o niezbędności wejścia do budynku znajdującego się w Krakowie przy ul. [...], znajdującego się na działce nr [...] stanowiącego własność B. M., celem dokonania robót wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie, polegających na przemurowaniu zewnętrznego lica ścian fundamentowych w podziemnej części budynku przy ul. [...] wraz z założeniem izolacji przeciwwilgociowej.

Prezydent Miasta Krakowa, w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. z późn. zm.), wydał w dniu [...] marca 2007 r. decyzję, którą odmówił udzielenia pozwolenia na wejście do sąsiedniego budynku. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że wystarczające dla realizacji tych robót jest udostępnienie działek [...] i [...] obr. [...]. Tym samym brak jest potrzeby udzielenia pozwolenia na korzystanie z sąsiedniego budynku, bowiem "roboty budowlane polegające na przemurowaniu lica ścian zewnętrznych w podziemnej części budynku wraz z założeniem izolacji pionowej... mogą zostać wykonane od strony budynku nr [...]...".

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 10 września 2007 r., działając na podstawie art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. i W. G., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku w sprawie wyrażenia zgody na korzystanie z sąsiedniego budynku w takim zakresie jaki został ujęty we wniosku inwestora . Decyzja wydana na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane prowadzi do nabycia przez inwestora wyłącznie prawa wejścia do sąsiedniego budynku w celu umożliwienia mu prawidłowego wykonania robót na terenie lub w obiekcie, do którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta nie uprawnia natomiast do wykonywania w budynku, z którego korzysta inwestor żadnych innych robót budowlanych i to bez względu na to czy roboty te wymagają udzielenia pozwolenia na budowę czy też nie.

Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie - jak wynika z wyjaśnień zawartych w protokole z rozprawy z dnia 4 września 2007 r. - inwestor zamierza oprócz prac wykonywanych przy budynku nr [...], prowadzić prace budowlane również w budynku nr [...]. Prace te polegać mają na zdjęciu posadzki wykonanej z płytek lastrykowych, skuciu podłoża i wykonaniu wykopów w celu odsłonięcia części fundamentów budynku nr [...]. Przy tak zdefiniowanym zakresie prac, które inwestor zamierza wykonać w sąsiednim budynku nr [...], organ administracji nie może w ramach swojego uprawnienia wynikającego z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, udzielić pozwolenia na korzystanie z sąsiedniego budynku, bowiem równoznaczne by to było z wyrażeniem zgody na wykonanie prac budowlanych w budynku sąsiada. Jedynie sąd cywilny może zezwolić na dokonanie czynności, które prowadziłyby do naruszenia struktury budynku sąsiedniego nr [...]. W związku z powyższym prowadzone postępowanie administracyjne w którym organ administracji nie jest właściwy do załatwienia wniosku strony, jest bezprzedmiotowe. Mając na względzie brzmienie art. 105 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczęte przez organ pierwszej instancji powinno zostać - w ocenie organu odwoławczego - umorzone.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. G. i W. G. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 k.p.a. i art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono, że podstawą umorzenia postępowania w niniejszej sprawie była ta okoliczność, iż ewentualne wydanie decyzji zezwalającej na wejście upoważniałoby inwestora do podejmowania robót budowlanych na tym terenie.

W ocenie skarżących na podstawie tego przepisu organ nie jest uprawniony do zezwalania na wykonanie rozbiórki jakiejkolwiek części składowej sąsiedniej nieruchomości, nawet pod warunkiem przywrócenia jej do stanu poprzedniego. Rozstrzygnięcie organu winno ograniczać się tylko do orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedni przy określeniu granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W tym kontekście za zupełnie nieuzasadniony strona skarżąca uznała pogląd, zgodnie z którym ktokolwiek może próbować na podstawie zezwolenia na wejście na teren wykonywać roboty budowlane na działce udostępnianej. Nikt takiego upoważnienia nie oczekiwał od Wojewody Małopolskiego. W konsekwencji nie można uznać, że ewentualne przekonanie o odmiennym skutku decyzji pozwalające na wejście na nieruchomość sąsiednią może być przesłanką bezprzedmiotowości postępowania w sprawie tego wejścia. Skoro bowiem ze swej natury decyzja wydana w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie może rodzić uprawnienia do wykonywania robót budowlanych na nieruchomości, której dotyczy, brak jest przesłanki bezprzedmiotowości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił argumentację skargi. Wskazał, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. jedynie bezprzedmiotowość postępowania upoważnia organ administracji publicznej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Sąd I instancji podkreślił, iż kompetencje organu wynikające z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmują konieczność zbadania niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, a w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, określenia granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. organ nie ma podstaw do rozstrzygania innych spraw administracyjnych podlegających rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach, jak np. orzekania w zakresie pozwoleń na budowę. Rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ administracji powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, objętych wcześniej uzyskanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu.

Powyższe uchybienie organu odwoławczego wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., który wyłączał na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy administracyjnej dopuszczalność skorzystania przez Wojewodę Małopolskiego z kompetencji do umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:

naruszeniu prawa materialnego — przepisu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię oraz

naruszeniu przepisu postępowania — przepisu art. 105 Kpa które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowym z tej przyczyny, że zgodnie z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego ewentualne udostępnienie terenu sąsiedniej nieruchomości nie może wiązać się z pracami budowlanymi, które nie są prawnie zalegalizowane, a przez to również nieprecyzyjnie scharakteryzowane. W sprawie wydane zostało pozwolenie na prowadzenie prac budowlanych jedynie na terenie, z którego korzysta inwestor - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 roku. Brak natomiast jakiegokolwiek pozwolenia na dokonanie podobnych prac na terenie sąsiadującym z inwestycją. Wojewoda Małopolski nie mógł rozstrzygnąć sprawy co do istoty, z uwagi na fakt, iż nie została wydana ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na dokonanie prac budowlanych na nieruchomości B. M..

Reasumując, inwestor żądając od organu administracji decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na wejście do sąsiedniego budynku jednocześnie wymagał od niego pośrednio również zgody na przeprowadzenie prac budowlanych na terenie budynku nr [...], tymczasem art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego w żadnym stopniu nie przyznaje organowi kompetencji do wyrażenia chociażby w sposób pośredni zgody na prowadzenie prac budowlanych, a co za tym idzie wszczęte postępowanie winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez wskazane w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Na mocy przepisu art. 174 ustawy - P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie zarówno przepisów proceduralnych art. 105 kpa, jak i przepisu prawa materialnego art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25), wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r. SA/Sz 1029/97 LEX nr 36139 ).

W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 kpa prowadzące do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaistniał bowiem stan faktyczny, który podlegał uregulowaniu przez organ administracji. Postępowanie zostało wszczęte na żądanie podmiotu prawnego mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i skierowane do właściwego organu administracji publicznej, a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej ( pozytywnej lub negatywnej ) miało oparcie w materialnych przepisach prawa.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje wyraźnie, iż jej autor pomylił bezprzedmiotowość postępowania z bezzasadnością żądania strony. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony oznacza natomiast brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. Dodać należy, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądanie zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony ( wyrok NSA z dnia 10.01.1998r. SA/Wr 957/88, ONSA 1999, nr 1, poz. 44).

Jeżeli zatem wnioskodawcy – K. G. i W. G. wyraźnie domagali się wydania decyzji merytorycznej o niezbędności wejścia do budynku znajdującego się w Krakowie przy ul. [...], znajdującego się na działce nr [...] stanowiącego własność B. M., celem dokonania robót wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie, to obowiązkiem organów administracji obu instancji było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania pod kątem jego zasadności w granicach zakreślonych normą określoną w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, umarzająca postępowanie z powodu, jak uznał organ odwoławczy, jego bezprzedmiotowości. Zatem Sąd Wojewódzki nie mógł ocenić decyzji organu II instancji pod kątem zgodności z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ organ odwoławczy tego przepisu w sprawie nie zastosował uchylając się jednocześnie od merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak wskazał wyraźnie Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku takiej oceny winien dokonać organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez ten Sąd.

Uznając zatem zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.