Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1133/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1 , art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta N. S. działają w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. P. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Rozbudowa istniejącego budynku handlowego o część wystawienniczą – trzy wiaty wraz z ogrodzeniem – na części działek nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w N. S. przy ul. [...].

Od tej decyzji odwołał się A. P. wnosząc o zmiany w ust. II pkt 1 warunków decyzji i ustalenie: linii zabudowy w odległości 6,0 m od krawędzi jezdni ul. [...], wskaźnika zabudowy do 65%, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wymiarze 0 %, szerokości elewacji frontowej od 3,0 do 50,0 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że bezpodstawny jest zarzut pominięcia stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg wyrażonego w opinii z dnia 27.09.2018r. Należy bowiem zauważyć, że zarząd drogi określił tą linię jako minimalną z punktu widzenia zarządzającego. Rzeczą organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy było zaś ustalenie linii zabudowy z uwzględnieniem odnośnych przepisów rozporządzenia (§ 4) oraz zasad ładu przestrzennego. Wskaźnik zabudowy nie został ustalony "dowolnie", lecz w zgodzie z wynikami analizy i wskaźnikiem średnim w OA. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie jest regulowany przepisami rozporządzenia. Nie może być uwzględniony argument, że cały teren objęty wnioskiem jest "zaasfaltowany". Powierzchnia tego terenu wynosi ok. 1200 m2 i warunek aby 10% tej powierzchni (ok. 120 m2) zapewnić jako biologicznie czynny - nie jest wymaganiem przesadnym wobec znajdującej się w sąsiedztwie "betonowej pustyni". Parametr szerokości elewacji frontowej określony został w wymiarze od 3,0 do 17,0 m, dając inwestorowi możliwość (na terenie ograniczonym ustaloną linią zabudowy) realizacji dwu wiat o mniejszym froncie, albo jednej wiaty na całej szerokości (ok. 17,0 m) dostępnej do wykorzystania pomiędzy sąsiadującymi budynkami. Wyjaśnić należy, że ten parametr, jak i inne parametry i wymiary wnioskowane przez inwestora - nie są dla organu wiążące. Organ określa je bowiem na podstawie wyników analizy, z uwzględnieniem okoliczności lokalnych i przepisów odrębnych. Nie może być przyjęty zarzut "braku możliwości wniesienia uwag do projektu decyzji". Dowody w sprawie wskazują, że skarżący był zawiadomiony pismem z dnia 06.05.2019 r. o zakończeniu postępowania dowodowego i udostępnieniu zgromadzonych w sprawie dowodów. Zawiadomienie zostało stronie doręczone 13,05.2019r. a decyzja została wydana po upływie czternastu dni po zawiadomieniu. Jeżeli skarżący nie mógł osobiście zapoznać się z materiałem dowodowym - miał prawo dokonać tego za pośrednictwem pełnomocnika (art. 32 K.p.a.).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. P. zarzucając naruszenie:

1/ art. 59 ust. 1, art. 61 ust 1, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym poprzez dowolne ustalenia niespójnie z określonymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

2/ art. 7 i art. 77 ust. 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim wyjaśnienia, czy zaproponowane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy parametry naruszają ład przestrzenny i zagospodarowanie terenu;

3/ art. 8 i art. 107 §3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na rozbudowie istniejącego budynku handlowego o część wystawienniczą – wiaty. Decyzję skarży inwestor wobec ustaleń organów sprzecznych z jego wnioskiem w zakresie linii zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, zabudowy jaka na danym obszarze występie. W decyzji tej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej organ ustala parametry przyszłej zabudowy, przy czym ustalenia te nie mogą być dowolne. Analiza a za nią decyzja w sposób logiczny powinna wskazywać na argumenty przemawiającymi za ustaleniami parametrów nowej zabudowy w konkretnych wartościach, szczególnie jeżeli parametry te są rażąco inne niż te o które zabiegał wnioskodawca.

Zdaniem sądu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne w kształcie wnioskowanym przez inwestora, co do parametrów nie może w ocenie organu być w decyzji ustalone, organ powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy a nie ustalać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia jakiego inwestor nie zamierza realizować. W tym stanie rzeczy zarzut skargi zasługuje na uwzględnienie. Jeżeli o ocenie organu względy urbanistyczne uniemożliwiają wyznaczenie linii zabudowy w odległości do drogi publicznej 6 m. lub odległości zbliżonej do tej wartości (jak wnioskował skarżący), ale linia ta powinna być w odległości 27 m. od drogi, powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy a nie ustalać warunki skrajnie różne od wnioskowanych.

Uchybienie to jednak w ocenie sądu nie jest uchybieniem jedynym ani nawet uchybieniem głównym. W ocenie sądu organy obu instancji w sposób oczywisty naruszyły reguły, według których powinny procedować w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przede wszystkim z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, na jakiej podstawie uznał, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa tj. do jakiej zabudowy dostępnej do tej samej drogi publicznej i zlokalizowanej w obszarze analizy zamierzenie inwestycyjne nawiązuje w przedmiocie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wniosków takich nie sposób także wywieść z analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdyż mowa w niej jedynie, że w obszarze analizy występuje zabudowa produkcyjna, magazynowa i usługowa. Takie stwierdzenia nie wypełniają wymogu, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Kontynuacja funkcji (chociaż i ta w ocenie sądu nie została wykazana) nie jest jedynym kryterium o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Dywagacje te, nie zostały przeniesione do treści decyzji a załącznik nr 2 (wyniki analizy) jest innym dokumentem niż sama analiza i zawiera jedynie stwierdzenie, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuacje funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Takie stwierdzenia nie poddają się kontroli. Decyzja powinna wykazywać, że chociaż jedna działka z obszaru analizy dostępna do tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, którego to warunku skarżona decyzja w żaden sposób nie spełnia.

Parametry nowej zabudowy w ocenie są ustalone w sposób dowolny. Organ wprawdzie nie jest ściśle związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przedmiocie wielkości parametrów nowej zabudowy, (chociaż jako mowa wyżej, jeżeli różnice parametrów możliwych do ustalenia są rażąco inne niż wnioskowane uzasadnia to odmowę ustalenia warunków zabudowy), to jednak ustalając parametry inne niż te, które wnioskował inwestor powinien przekonująco uzasadnić zajęte stanowisko. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej powinno wynikać, dlaczego parametry są ustalone w takim a nie innym kształcie i wielkościach, szczególnie jeżeli inwestor zabiegał i parametry o innych wartościach. Tymczasem ani analiza ani decyzja organu I instancji nie zawiera wskazania, że parametry nowej zabudowy, szczególnie linia zabudowy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy (bo te rażąco odbiegają od wnioskowanych) ustalone zostały ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, jakie w obszarze analizy występują.

W szczególności zawarte w analizie stwierdzenie, że należy zachować istniejącą linię zabudowy od strony drogi publicznej, bo na terenie działek objętych wnioskiem taka linia występuje, jest niezrozumiałe. Skarżący wnioskował o rozbudowę istniejącego już budynku o wiaty mające być zlokalizowane w kierunku do drogi publicznej. Uwarunkowania urbanistyczne, które by przemawiały przeciw takiej lokalizacji zabudowy projektowanej muszą odnosić się do działek sąsiednich a nie działki objętej wnioskiem o rozbudowę. Jeżeli zaś na działkach sąsiednich zabudowa nie występuje urbanista (za nim organ) winien wykazać, dlaczego odmawia ustalenia wnioskowanego parametru zabudowy. Uzasadnieniem przyjętego stanowiska muszą być natomiast wskazania urbanistyczna, które zajęte stanowisko (dlaczego rozbudowa w kierunku drogi jest niemożliwa bądź niewskazana) w sposób przekonujący by wykazywały. Uzasadnienia takiego tak decyzja organów obu instancji jak i analiza nie przedstawia.

Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, ustalony jako wartość średnia z obszaru analizy jest pozornie poprawny. Zgodnie bowiem z § 5 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zauważyć jednak należy, iż skarżący wnioskował o ustalenie tego wskaźnika o wyższej wartości. Organ w tej sytuacji powinien wskazać na argumenty przemawiające za odstąpieniem o możliwości które daje § 5 pkt 2 rozporządzenia. Argumentacji takiej w decyzji, ale też w analizie brak. Nie uzasadnienie stronie braku możliwości zadośćuczynieniu jej żądaniom stoi w sprzeczności z wyrażoną a art. 8 § 1 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli - organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Strona ma prawo wiedzieć, jakie argumenty przemawiają za odmową uwzględnienia jej wnioskowi.

Dalej wskazać należy, iż organ ustala wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej sam zauważając (organ II instancji), że nie ma do tego podstaw prawnych. Istotnie nie ma żadnych podstaw prawnych by w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej organ ustalał. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei art. 61 ust 61 ust 5 ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Przepis art. 61 ust 7 ustawy przesądza, iż w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Takie też parametry, określa rozporządzenie i tylko te parametry są w decyzji o warunkach zabudowy legalnie ustalane. Ponad te parametry organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustala jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (art. 55 w związku z art. 64 ustawy). Powierzchni biologicznie czynnej organ w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala, bo tez nie ma podstaw prawnych do takiego działania. Powierzchnia biologicznie czynna a właściwie minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej do obligatoryjnie wyznaczany parametr w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust 1 pkt 6 ustawy) ale nie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy.

Dalej wskazać należy, iż decyzja organu I instancji nie zawiera wymaganych złączników. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Z kolei § 9 rozrządzenia stanowi, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust 2). Decyzja organu I instancji ma 3 załączniki w tym 2 mapy (w zasadzie identyczne) z których żadna nie ma naniesionej granicy obszaru analizowanego. Nie zostały zatem spełnione warunki o których mowa w wyżej przytoczonych przepisach.

Co do braków w uzasadnieniu decyzji organu I instancji mowa była wyżej, Wskazać jednak należy, iż w ocenie sądu tego uzasadnienia w zasadzie brak. Organ opisuje bowiem przebieg postępowania, dywaguje o sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z procedowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdza (ale nie uzasadnia) że zamierzenie spełnia przesłanki o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy przytaczając ten przepis oraz jednozdaniowo ocenia analizę. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu kontrolującemu zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe i jakie wywiódł z nich skutki prawne (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2018 r. IV SA/Gl 388/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2018 r. III SA/Kr 1573/17, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2018 r. II SA/Wr 836/17). W sposób oczywisty uzasadnienie decyzji organu I instancji wymogów, o których mowa wyżej nie spełnia. Nie sposób z jej lektury wywieść, jaki był tok postępowania organu prowadzący do zastosowania przepisów, jakie zajął stanowisko w przedmiocie materiału zgromadzonego w postępowaniu i dlaczego (dotyczy to szczególnie analizy urbanistyczno-architektonicznej) uznał go za wystarczający do wydania decyzji oraz jak uzasadnia swoje stanowisko.

Odnosząc się do decyzji organu II instancji, stwierdzić należy, iż poza oczywistą wadliwością utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wadliwej w stopniu istotnym, decyzja ta naruszyła także wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten mówi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP zasada jest realizowana w K.p.a. przepisem art. 15. Stanowi on, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie

Powinnością organu odwoławczego jest ustalenie przede wszystkim czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy tj. ustalenie czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ winien następnie zbadać, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej a także czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czy teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ powinien ocenić też czy parametry nowej zabudowy tj. linia zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu, są ustalone prawidłowo. Organ, który oceny takiej nie dokonuje nie rozpoznaje sprawy.

W kontrolowanej przez sąd decyzji organu II instancji brak jakichkolwiek rozważań na temat w/w okoliczności. Organ nie poddaje analizie czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa oraz czy spełnia inne kryteria z art. 61 ust 1 (dostęp do drogi publicznej, kwestia uzbrojenia terenu itd.). Przedmiotem oceny organu nie są także parametry nowej zabudowy ustalone decyzją organu I instancji. Uzasadnienie skarżonej decyzji sprowadza się do opisu przebiegu postępowania, pobieżnej wadliwej z polemiki z zarzutami odwołania. Decyzja ta w ocenie sądu jest w sposób oczywisty wadliwa. Co do wadliwości zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w przedmiocie oceny zarzutów odwołania (dotyczących parametrów nowej zabudowy) zbędnym jest powtarzanie argumentacji, którą sąd przedstawił wyżej, oceniając decyzje organu I instancji. Organ Odwoławczy podzielił bowiem stanowisko organu I instancji bez głębszego uzasadnienia. Także uwagi dotyczące wadliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji są aktualne do uzasadnienia decyzji organu II instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie 200 P.p.s.a. oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).