Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1179/98
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1999-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42, art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
journal: M.P. 1991 nr 44 poz. 310 art. 9 ust. 1
law: Uchwała Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.
article: art. 1 ust. 6
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz. 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Teza: 1. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

2. Zasady techniki prawodawczej, wynikające z uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /M.P. nr 44 poz. 310/, powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych.

TEZY

1. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

2. Zasady techniki prawodawczej, wynikające z uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /M.P. nr 44 poz. 310/, powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z 11 maja 1998 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy S. z 23 kwietnia 1998 r. (...) w określonej części - oddala skargę.


UZASADNIENIE

23 kwietnia 1998 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę (...) w sprawie ustalenia ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i ich usytuowania na terenie S. oraz obwieszczenia o zasadach uzyskiwania zezwoleń na sprzedaż alkoholu i warunkach ich ważności.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 1 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./.

Uchwała stanowi:

par. 1

Ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o "ustawie", rozumieć przez to należy ustawę z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./.

par. 2

1. Obwieszcza się, że zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych są zabronione między innymi na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych oraz opiekuńczych, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń.

2. Wprowadza się zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: w miejscach i w czasie imprez sportowych, na targowiskach, w kioskach i innych obiektach prowadzących sprzedaż wyłącznie z okienka, w handlu obwoźnym i obnośnym.

3. Obwieszcza się, że stosownie do przepisu art. 91 ustawy, sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży prowadzi się w wyodrębnionych miejscach sprzedaży, którymi są sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych i wydzielone stoiska w innych placówkach handlowych.

4. Obwieszcza się, że stosownie do przepisu art. 13 ust. 2 ustawy, w miejscach sprzedaży napojów alkoholowych powinna być uwidoczniona informacja o szkodliwości spożywania alkoholu.

par. 3

W S. ustala się 15 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

par. 4

Obwieszcza się, że stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 i art. 181 ustawy: a/ sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia; b/ zezwolenie, o którym mowa w pkt a wydaje Wójt S. po zasięgnięciu opinii zarządu gminy; c/ na sprzedaż napojów alkoholowych podmiotom gospodarczym posiadającym zezwolenia, o których mowa w pkt a oraz jednostkom Ochotniczej Straży Pożarnej mogą być wydawane zezwolenia jednorazowe, na okres do 2 dni.

par. 5

1. Obwieszcza się, że zezwolenie, o którym mowa w par. 4 pkt a cofa się w przypadkach określonych w art. 18 ust. 6 w związku z art. 15 ustawy, a w szczególności w przypadku: 1/ sprzedaży alkoholu osobom nietrzeźwym, 2/ sprzedaży alkoholu osobom, które nie ukończyły 18 lat, 3/ powtarzającego się w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy zakłócenia porządku w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez daną placówkę, 4/ nieprzestrzegania warunków określonych w zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, 5/ przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim.

2. Obwieszcza się, że zezwolenie, o którym mowa w par. 4 pkt a w przypadkach określonych w art. 18 ust. 8 ustawy, wygasa w razie: 1/ likwidacji punktu sprzedaży, 2/ upływu ważności terminu zezwolenia, 3/ zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży, 4/ zmiany podmiotu gospodarczego, któremu udzielono zezwolenia, 5/ niedokonania kolejnej wpłaty za zezwolenie w terminie do 31 stycznia każdego roku kalendarzowego objętego zezwoleniem (...).

Wojewoda W., rozstrzygnięciem nadzorczym z 11 maja 1998 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...), stwierdził nieważność par. 2 ust. 1, ust. 3, ust. 4, par. 4 ust. 1 pkt a, b, par. 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 uchwały (...) Rady Gminy S. z 23 kwietnia 1998 r. w sprawie ustalenia ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i ich usytuowania na terenie S. oraz obwieszczenia o zasadach uzyskiwania zezwoleń na sprzedaż alkoholu i warunkach ich ważności, jako sprzecznych z prawem.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, iż w par. 2 ust. 1, ust. 3, ust. 4, par. 4 ust. 1 pkt a, b, par. 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 rozpatrywanej uchwały Rada Gminy S. obwieściła o treści art. 9, art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 1-3, art. 18 ust. 1, ust. 6 pkt 1, 2, 4, 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./. Zakres właściwości rady gminy określony w ustawie o samorządzie gminnym, a także w ustawach szczególnych, nie zawiera kompetencji dla rad gmin w zakresie obwieszczania w podejmowanych przez te organy uchwałach o treści obowiązujących przepisów prawnych. Źródłem informacji o treści obowiązujących aktów prawnych są: Dziennik Ustaw, Monitor Polski, wydawane przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Ponadto, zgodnie z treścią orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 /ONSA 1993 Nr 2 poz. 44/ uchwała rady gminy nie może jeszcze raz regulować tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie.

Uchwałą z 17 czerwca 1998 r. (...) Rada Gminy S. postanowiła zaskarżyć powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze Gmina S. wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia, wskazując, że zarzuty w nim zawarte są nietrafne, bowiem:

- w zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisach uchwały (...) Rady Gminy S. obwieszczono o ustawowych zakazach związanych z obrotem napojami alkoholowymi, powołując akt promulgacyjny, tj. Dziennik Ustaw, w którym przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zostały ogłoszone, a więc nie zastępując, wbrew twierdzeniom rozstrzygnięcia nadzorczego, publikacji w Dzienniku Ustaw;

- skoro organ nadzoru zarzucił, o czym wyżej, iż Rada Gminy S., nie będąc do tego uprawniona, ogłosiła o przepisach ustawy, sprzecznie z takim zarzutem utrzymuje jednocześnie, że sprawy uregulowane przepisami ustawy, ponownie - uchwałą samorządową - reguluje;

- rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając nieważność wymienionych w żądaniu skargi przepisów będących przedmiotem uchwały, uznaje jednocześnie za zgodne z prawem przepisy par. 4 ust. 1 lit. "c", par. 5 ust. 2 pkt 5 tej uchwały, których treść również jest obwieszczeniem o przepisach ustawy.

Skarżąca Gmina wnosi ponadto o uwzględnienie, iż stanowiąc w będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwale o obwieszczeniu mieszkańcom Gminy i podmiotom gospodarczym, działającym na jej terenie o niektórych przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zmierzała do zadośćuczynienia dyrektywie legislacyjnej nakazującej, by treść normy prawnej była dla jej adresata pełnym źródłem informacji o tym, jak powinien się w regulowanym nią zakresie życia społecznego zachować.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Nie budzi wątpliwości, że uchwała (...) Rady Gminy S., podjęta 23 kwietnia 1998 r. powtarza unormowania ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, w szczególności zawarte w art. 9[1], art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 1-3, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 6, art. 18 ust. 8 i art. 18[1] ust. 1 i ust. 2. Użyte słowa "obwieszcza się" nie mają tu bowiem większego znaczenia.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina S. wprawdzie podniosła, że zmierzano w ten sposób do upowszechnienia źródeł zachowań adresatów tych norm prawnych, jednak konstrukcję przepisów gminnych opartą na obowiązujących normach ustawowych, należy uznać za niedopuszczalną.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne uznaje, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji /por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95, nie publikowany/.

Uchwała nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /M.P. nr 44 poz. 310/ w par. 9 ust. 1 stanowi, że ustawa nie może powtarzać przepisów zawartych w innych ustawach ani normować w przepisach szczegółowych tych spraw, które zostały unormowane w innych przepisach tej ustawy.

W komentarzu do tych zasad Sławomira Wronkowska i Maciej Zieliński wskazują, że zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne /bo przecież powtarzany przepis już obowiązuje/, a ponadto jest wysoce dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście ustawy, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności /zob. par. 3 zasad techniki prawodawczej/. Niedopuszczalność powtórzeń "zewnętrznych" jest tym bardziej oczywista, że ZPT przewidują instytucję odesłań - zob. par. 99-106 /S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, str. 25/.

Zasady te powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych, tym bardziej, że dotyczą one techniki prawodawczej /podk. Sądu/. Zostało to natomiast pośrednio wypowiedziane w tezie wyroku NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993 Nr 2 poz. 44, przytoczonej w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody W., że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie.

Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna /art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z 11 maja 1998 r. (...), wydane w powyższej sprawie, jest zatem zasadne.

Skargę Gminy S., z tych powodów nie zasługującą na uwzględnienie, Sąd oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.