Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 3723/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz, Sędziowie WSA Maria Jagielska, asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi S. Spółka z o.o. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 1999r. podczas patrolowania drogi Nr [...] stwierdzono samowolne ustawienie w pasie drogowym tablicy reklamowej (pylonu) w miejscowości R. (S.) i w dniu [...] listopada 1999r. wysłano do Pana W. G. właściciela stacji "A." zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z wezwaniem do usunięcia tablicy. Do dnia [...] stycznia 2000r. tablica nie została usunięta i w dniu [...] stycznia 2000r. wydano decyzję administracyjną Nr [...] orzekającą przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakładającą karę pieniężną na Pana W. G.

Pismem z dnia [...] stycznia 2000r. będącym w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Pan W. G. poinformował, że nie jest właścicielem tablicy reklamowej (pylonu) zlokalizowanej przy drodze krajowej Nr [...] x – y km [...] + [...] strona prawa w miejscowości R., gmina B. jednocześnie wskazując firmę "P." Sp. z o.o. w P. jako właściciela przedmiotowej tablicy.

Spółka "P." przyznała, że jest właścicielem przedmiotowej tablicy.

Wobec powyższego tj. niewłaściwego określenia strony postępowania, postępowanie zostało decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. Nr [...] umorzone.

W dniu 2 kwietnia 2000r. pismem [...] poinformowano Spółkę z o.o. "P." o wszczęciu postępowania administracyjnego i wezwano stronę do usunięcia tablicy w terminie 7 dni od otrzymania powyższego pisma. Spółka "P." w piśmie z dnia 21 kwietnia 2000r. stwierdziła, że wg posiadanych przez nią informacji tablica stoi zgodnie z przepisami, a poza tym tablica nie zawiera żadnych treści reklamowych, umieszczone są na niej jedynie ceny paliwa. Spółka zwróciła się również z prośbą o udostępnienie materiałów dotyczących całości postępowania.

W dniu 19 maja 2000r. zostały przesłane stronie stosowne dokumenty.

Spółka "P." wniosła zastrzeżenia do otrzymanej dokumentacji i złożyła wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia gruntów.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2000r. [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 36 i art. 39 ust. 1 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm.) oraz na podstawie §11 ust. 3 w zw. z §10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 z późn. zm. oraz art. 104 k.p.a. orzekł o przywróceniu przez "P." Sp. z o.o. P. samowolnie naruszonego pasa drogowego, drogi krajowej Nr [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie tablicy reklamowej (pylonu) o treści: Logo firmy "P." oraz informacja na 10 elementach o asortymentach i cenach paliw wraz z fundamentem w terminie 14 dni od otrzymania decyzji i nałożył na "P." karę pieniężną w wysokości 61.593 zł 21 gr.

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2000r. Spółka "P." zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją, wnosząc jednocześnie o wyznaczenie terminu i miejsca spotkania z Dyrektorem Oddziału Centralnego w W. w celu dokonania koniecznych ustaleń.

W spotkaniu, które się odbyło w dniu 16 sierpnia 2000r. uczestniczyli:

1. R. G. – przedstawiciel firmy "P."

2. inż. W.D.- Z-ca Dyrektora Oddziału Centralnego w W.

3. M. K. - Kierownik Zespołu Wydziału Dróg Oddziału Centralnego

Pan R. G. złożył wniosek o odstąpienie lub zmniejszenie kary pieniężnej nałożonej w/w decyzją argumentując, że będący przedmiotem sporu pylon jest posadowiony w granicach działki należącej do Pana W. G., będącego właścicielem stacji paliw.

Ponadto Spółka "P." zobowiązała się do 23 sierpnia 2000r. przedstawić swoje oficjalne stanowisko z propozycją rozwiązania kwestii spornych.

G.D.D.P. Oddział Centralny podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszej korespondencji.

W uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Spółki z o. o. "P." pismem z 6 października 2000r. wniósł o uchylenie decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r i zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sporu granicznego. Ponadto podniósł, że pylon centowy to nie reklama a jedynie oferta – informacja o cenach paliw znajdujących się w sprzedaży.

Wobec różnicy zdań pomiędzy zarządcą drogi, stroną postępowania Spółką "P." i właścicielem działki nr [...], co do przebiegu granicy pasa drogowego drogi Nr [...] ([...]) organ postanowieniem z [...] listopada 2000r. zawiesił postępowanie na okres 30 dni w celu wykonania przez właściciela działki nr [...] rozgraniczenia.

Pismem z 22 grudnia 2000r. pełnomocnik firmy "P." zwrócił się o przedłużenie okresu zawieszenia mniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...].

Postanowieniem z [...] stycznia 2001r. przedłużono okres zawieszenia postępowania do czasu wykonania rozgraniczenia działek.

Wobec przedłużającego się okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie postępowania rozgraniczeniowego, organ w dnu 30 listopada 2001r. zwrócił się do Wójta Gminy B. z prośbą o udzielenie informacji o stan postępu w/w sprawie.

W odpowiedzi Urząd Gminy w B. poinformował, że właściciel działki nr [...] wstrzymał postępowanie rozgraniczeniowe, a w międzyczasie dokonał sprzedaży działki aktem notarialnym.

Wobec powyższego faktu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002r. podjęto zawieszone postępowanie, jednocześnie informując stronę o prawie do zapoznania się z zebranymi materiałami.

Pełnomocnik Spółki "P." wnioskiem z dnia 4 lutego 2002r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie podjęcia z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogi Nr [...] w m. S. gm. B. i o uchylenie postanowienia z [...] stycznia 2002r. o podjęciu postępowania. Ponadto pismem z 28 lutego 2002r. poinformował organ o zamiarze przystąpienia do postępowania o rozgraniczenie działek, nowego właściciela działki nr [...] Pana P. K.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2002r. Wójt Gminy B. na wniosek P.P.U.H. "P." s. c. P. ul. [...], wszczął postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...] z działką nr [...]. Do wykonania czynności technicznych upoważnił geodetę Pana A. K. zam. M. ul. [...].

W dniu [...] maja 2002r. zostały przeprowadzone przez geodetę A. K. w obecności zainteresowanych stron, czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] - własność B. i P. K., a działką nr [...]- własność Skarbu Państwa, zarządzający Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. Rejon w P.

Strony zgodnie oświadczyły, że ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu.

Protokół graniczny został podpisany przez strony bez uwag.

Pomiary geodezyjne wykonane podczas rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] w m. S. w dniu [...] maja 2002r. pokrywają się z pomiarami wykonanymi podczas wznowienia granicy pasa drogowego w dniu [...] marca 2000r. przez geodetę B. G.

Wobec powyższego przyjmuje się na podstawie wykonanych pomiarów usytuowania reklamy względem granicy pasa drogowego, że część reklamy (5,36 m2) znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...].

Strona w dniu 13 września 2002r. zapoznała się z kompletem materiałów zebranych podczas postępowania.

Decyzją z dnia [...] października 2002r. [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71 poz. 838) oraz na podstawie §11 ust. 3 w zw. z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 ze zm.) i art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na P. karę pieniężną w kwocie 34.218 zł 45 gr. za samowolne naruszenie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] x – y w miejscowości S. gm. B. polegające na umieszczeniu w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi reklamy podświetlanej w okresie od 19 listopada 1999r. do 19 czerwca 2000r.

W uzasadnieniu decyzji podano między innymi, że:

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że reklama podświetlana (pylon cenowy) została ustawiona bez zgody zarządcy drogi, na terenie niezabudowanym, czym został naruszony art. 39, art. 40 ust. 4 w związku z art. 36 i art. 43 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Ponadto nie został dopełniony obowiązek wynikający z ustawy Prawo budowlane, zobowiązujący inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy reklamy właściwemu organowi.

Karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi od dnia 19 listopada 1999r. do dnia 19 czerwca 2000r. obliczono zgodnie z art. 40 ust. 4. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i §11 ust. 3, w związku z §l0a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 - z późniejszymi zmianami) i faktyczną powierzchnią tablicy reklamowej znajdującej się w pasie drogowym, w sposób następujący:

- stawka opłaty za dzień zajęcia l m2 powierzchni reklamowej:

drogi krajowe - l ,50 zł

- mnożnik z tytułu kary x l0

- ilość dni - 213

-powierzchnia tablicy w pasie drogowym: 1,05m x 5,10m x 2 (dwustronna) = 0,71 m2

KARA: 1,50 zł. x 10 x 213 dni x 10,71 m2 = 34.218,45 zł.

Kwota kary jest niższa w stosunku do kwoty ustalonej decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. z powodu mniejszej powierzchni tablicy reklamowej znajdującej się w pasie drogowym.

Ponieważ strona tablicę reklamową przestawiła i znajduje się ona poza pasem drogowym, dlatego orzeczenie o obowiązku przywrócenia samowolnie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, stało się bezprzedmiotowe.

Odnośnie podnoszonego przez stronę zarzutu, że pylon cenowy nie jest reklamą, pragnę wyjaśnić, że za reklamę przyjmuje się informację o osobie, firmie, towarze, lub usługach sporządzoną w różnorodnej formie, umieszczoną w polu widzenia użytkowników dróg na tablicy lub innym nośniku, nie będącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych.

Mając na uwadze powyższe, orzekłem jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "P." zwana dalej skarżącą. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. §11 ust. 3 i §10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła między innymi, że zaskarżona decyzja nieprawidłowo klasyfikuje pylon cenowy, zawierający logo spółki "P." sp. z o.o. oraz informację o asortymencie paliw i cenach paliw znajdujących się w ofercie sprzedaży na stacji paliw, jako tablicę reklamową, a więc reklamę w rozumieniu §11 ust. 3 w zw. z §l0a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższe pociąga za sobą konsekwencje krzywdzące dla Spółki, gdyż prowadzi do obciążenia jej karą pieniężną wyższą niż powinna mieć zastosowanie w świetle obowiązujących przepisów w przypadku naruszenia pasa drogowego wskutek umieszczenia pylonu cenowego (tablicy informacyjnej) w pasie drogowym.

W świetle ogólnie przyjętej i rozpowszechnionej w orzecznictwie sądowym definicji "reklamy", reklamę należy rozumieć jako rozpowszechnianie informacji o towarach, ich zaletach, wartościach, miejscach i możliwościach nabycia, przekazywane bliżej nieokreślonemu kontrahentowi, mające na celu zachęcenie potencjalnego klienta do nabywania towaru lub skorzystania z określonych usług (wyr. NSA z 29 września 1998r., III S.A. 659/97; wyr. NSA z 10 czerwca 1999r., I S.A./Po 1947/98).

W świetle powyższej definicji "reklamy" należy przyjąć, że najistotniejszym jej elementem jest element wartościujący, tj. podkreślający zalety i wartości towaru, mający na celu zachęcenie do kupna potencjalnego klienta.

Wobec powyższej definicji reklamy, nie stanowi natomiast działań mieszczących się w pojęciu reklamy umieszczenie informacji o rodzajach towarów, w niniejszej sprawie paliw, oferowanych do sprzedaży oraz o ich cenach, gdyż powyższe informacje nie zawierają elementów wartościujących i stanowią jedynie ofertę skierowaną do ogółu adresatów w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego.

Pylon cenowy umieszczony przez "P." sp. z o.o. w pasie drogowym, przy stacji paliw w miejscowości S., gmina B., zawierał jedynie informacje o asortymencie sprzedawanym na stacji oraz o jego cenach, a więc elementy przedmiotowo istotne umowy sprzedaży, stanowił konkretną propozycję zawarcia umowy określonej treści, ale z uwagi na brak elementów wartościujących nie stanowił reklamy produktów "P." sp z o.o., jak również nie stanowił reklamy działalności samej Spółki. Zawierał jedynie rzetelną informację skierowaną do klienta o rodzajach paliw i ich cenach – typowo umieszczanych przy wjazdach na stacje paliw - wobec tego powinien zostać zakwalifikowany prawidłowo, w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych, jako tablica informacyjna - do kategorii urządzeń i obiektów nie związanych z funkcjonowaniem dróg.

Z uwagi na powyższe. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nieprawidłowo obliczył karę pieniężną za przekroczenie pasa drogowego przyjmując za podstawę §11 ust. 3 w zw. z §l0a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Powołane w zaskarżonej decyzji przepisy dotyczą obliczenia kar za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam.

Wobec powyżej przedstawionych argumentów, w niniejszej sprawie do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego należało zastosować §11 ust. 2 w zw. z §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych, które dotyczą sposobu obliczania kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów nie związanych z funkcjonowaniem dróg.

Należy również z całą stanowczością podkreślić, iż rażąco nieprawidłowe było zastosowanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do obliczenia wysokości kary pieniężnej stawki w wysokości 1,50 zł, którą §l0a powołanego rozporządzenia przewiduje za umieszczenie reklamy w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, w sytuacji gdy przedmiotowy pylon cenowy umieszczony był na obszarze niezabudowanym. Podkreślić należy zresztą, iż fakt, że pylon cenowy był umieszczony w obszarze niezabudowanym jest okolicznością bezsporną - został przyznany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 3 uzasadnienia).

Rażąco nieprawidłowe oraz nie znajdujące oparcia i uzasadnienia w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych było również podwojenie obliczonej kary pieniężnej nałożonej na "P." sp. z o.o. z uwagi na to, że pylon cenowy był dwustronny, tj. umieszczone były na nim informacje po obu stronach powierzchni tablicy.

Zgodnie z §l0a w zw. z art. 11 ust. 3 powyższego rozporządzenia, przyjętym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do obliczenia wysokości kary pieniężnej, karę pieniężną oblicza się jako iloczyn powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego oraz stawki opłat pomnożone przez 10. Powyższe przepisy w żaden sposób nie różnicują wysokości opłaty lub kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego od tego, czy reklama jest jednostronna czy też dwustronna. Wobec tego, naliczenie kary pieniężnej w kwocie podwojonej z uwagi na to, że tablica informacyjna (pylon cenowy) była dwustronna, zostało dokonane bez podstawy prawnej.

Podkreślić należy także, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nieprawidłowo obliczył powierzchnię pylonu cenowego w części, w jakiej znajdował się on w pasie drogowym. Po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego w celu ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...], okazało się, że w pasie drogowym umieszczony był tylko fragment pylonu cenowego o wysokości 5,10 m i szerokości 0,25 m - wobec tego powierzchnia pylonu cenowego znajdująca się w pasie drogowym wynosiła jedynie 1,28 m2 (5,10 m x 0,25 m), nie zaś jak przyjął Generalna Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w zaskarżonej decyzji - 5,36 m2 (5,10 m x 1,05 m). Dodać należy, że całkowita szerokość pylonu cenowego wynosiła 1,15 m.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi:

1. Odnośnie zarzutu, iż zaskarżona decyzja nieprawidłowo klasyfikuje pylon cenowy jako tablicę reklamową wyjaśnił, że:

Każda informacja o towarze, usługach lub ruchu społecznym użyta w różnorodnej formie, umieszczona w polu widzenia użytkowników drogi na tablicy lub innym nośniku nie będąca znakiem w rozumieniu przepisów o znakach drogowych, nie związana z organizacją ruchu w pasie drogowym, zachęcająca użytkownika drogi do zakupów lub korzystania z usług, ma charakter reklamy.

Pylon cenowy zaliczany jest do reklam gdyż napisy na tablicach informujące o cenach, asortymencie paliw, godzinach otwarcia stacji, sposobie płatności, posiadające logo firmy prowadzącej działalność gospodarczą, w tym przypadku "P." Sp. z o.o. zachęcają użytkownika drogi do korzystania z usług tej właśnie stacji.

Ponadto pylon cenowy zazwyczaj podświetlony umieszczony w pasie drogowym zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego ponieważ skupia na sobie uwagę kierowcy powodując wydłużenie czasu reagowania na zdarzenia na drodze, a emitując światło może oślepiać użytkownika drogi (art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego).

2. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego zastosowania §11 ust. 3 w zw. z §10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, do obliczania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi wyjaśnił, że:

Zastosowanie §11 ust. 2 w zw. z §10 do obliczenia kary pieniężnej jak sugeruje skarżący dotyczy urządzeń i obiektów nie związanych z funkcjonowaniem drogi takich jak kable, przewody energetyczne, przeciski pod drogą, kanalizacje wodociągowe, telefoniczne, gazowe, wiaty, kioski, obiekty małej architektury itp.

Natomiast pylon cenowy oczywiście nie jest związany z funkcjonowaniem drogi lecz jest reklamą świetlną, obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem (art. 3 pkt 3 ustawy "Prawo budowlane" - j. t. Dz. U. Nr 106 z dnia 5 grudnia 2000r. poz. 1126), a jego realizacja wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy "Prawo budowlane").

3. Odnosząc się do zarzutu zastosowania do obliczenia kary pieniężnej stawki w wysokości 1,50 zł i podwojenie obliczonej kary pieniężnej nałożonej na firmę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że:

Art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych obliguje zarządcę drogi do pobierania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, natomiast art. 39 ust. 1 pkt. 5 ustawy o drogach publicznych zabrania umieszczania w pasie drogowym poza obszarem zabudowanym tablic reklamowych; skoro obiekt reklamowy (pylon cenowy) firmy "P." znajdował się w pasie drogowym drogi Nr [...] w m. S. na obszarze niezabudowanym zarządca drogi naliczył karę pieniężną wg obowiązujących stawek za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi (§11 ust. 3 w zw. z §10a rozporządzenia Rady Ministrów).

Zarzut podwojenia kary pieniężnej jest nieprawdziwy. W obliczeniach kary pieniężnej przyjęto powierzchnię całkowitą reklamy, a pylon cenowy posiada informacje na dwóch płaszczyznach, dlatego powierzchnię tablicy znajdującej się w pasie drogowym należało podwoić.

4. Odnosząc się do zarzutu iż powierzchnia reklamy znajdującej się w pasie drogowym jest zdaniem skarżącego mniejsza (1,28 m2) niż przyjęta powierzchnia do naliczenia kary pieniężnej (5,36 m2) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że:

W trakcie prowadzonego postępowania, dwukrotnie ([...] marca 2000r. na zlecenie zarządcy drogi i [...] maja 2002r. na wniosek właścicieli działki nr [...]) wykonano pomiary przebiegu granicy pasa drogowego drogi Nr [...] w miejscowości S. na wysokości spornej reklamy. Ponieważ przebieg granicy pasa drogowego w obu przypadkach był taki sam, przyjęto do obliczenia kary pieniężnej obmiar reklamy wykonany podczas pomiarów w dniu [...] marca 2000r. gdy pylon jeszcze znajdował w pasie drogowym, (zał. nr 5 i zał. nr 31).

Przedstawiciel skarżącej zapoznał się z aktami sprawy w dniu 13 września 2002r. i ustaleń powyższych nie kwestionował.

Zgodnie z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm.) "za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne"

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. §11 ust. 3 w zw. z §10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, które określają wysokość kary – przy czym stawki kar są wyższe między innymi w stosunku do reklam.

Przede wszystkim skarżąca zakwestionowała uznanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że "pylon cenowy" stanowi reklamę, zdaniem skarżącej jest to jedynie oferta sprzedaży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił w tej kwestii zdania skarżącej. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie definiowały w 2002r. pojęcia "reklama". Definicji reklamy nie zawierały też w owym czasie przepisy dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej czy zwalczania nieuczciwej konkurencji, do których z uwagi na ich ogólny charakter można by się w tym miejscu odwołać.

W doktrynie spotyka się wiele definicji reklamy. Zgodnie z jednym z najbardziej ogólnych określeń reklamą "są wszelkie starania zmierzające do upowszechnienia określonych informacji o ludziach, firmach, ideach, przedsięwzięciach lub rzeczach, podejmowane w celu ich popularyzacji, zainteresowaniu nimi" (B. Jaworska – Dębska Wokół pojęcia reklamy, PUG 1993r., nr 12, str. 20 - 24, 21). Przez reklamę gospodarczą rozumie się zaś każdą wypowiedź związaną z wykonywaniem działalności handlowej, produkcyjnej, rzemieślniczej albo wykonywaniem wolnego zawodu mającą na celu wspieranie zbytu towarów lub wykonywanie usług (J. Wiszniewska, R. Skubisz. Środki zapobiegania nieuczciwej reklamie w projekcie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji P.P. 1992r. nr 4 str. 49-56).

Przy takich określeniach reklamy oczywiste jest, że wypowiedź skierowana do potencjalnego nabywcy towaru lub usługi, zawierająca również informacje odnoszące się do przedsiębiorcy oferującego ten towar lub usługę np. logo firmy mają charakter reklamy.

W sprawach, które dotyczą zajęcia pasa drogowego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, reklama powinna być rozumiana szeroko. Takie też stanowisko zajął prawidłowo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przepisy o drogach publicznych zakazują uiszczania w pasie drogowym reklam ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Umieszczane przez przedsiębiorstwo tablica (pylony cenowe), niezależnie od tego, że wskazują na oferowane towary, rozpraszają kierowców i stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tego punktu widzenia bez znaczenia jest także to, czy w umieszczonych na tablicach wypowiedziach przeważa funkcja informacyjna, czy zachęta do nabycia towarów.

W przedmiotowej sprawie na górze "pylonu cenowego" umieszczone było logo firmy "P." wraz z napisem "P.", a także wskazane były ceny poszczególnych towarów, asortyment paliw, godziny otwarcia stacji mające na celu zachęcić klienta do zakupu właśnie na tej stacji, paliw konkretnego producenta, czy dystrybutora.

Elementy powyższej tablicy wyczerpują, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego definicję reklamy przytoczoną na wstępie.

Podkreślenia wymaga również fakt podświetlenia "pylonu cenowego" – reklamy. Ma to zdaniem Sądu na celu przyciągnięcie wzroku klienta i jeszcze skuteczniejsze oddziaływanie na jego podświadomość. Jest to tzw. igła reklamowa.

Reasumując należy stwierdzić, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa tablica jest przejawem działań reklamowych noszącym jednocześnie cechy autopromocji.

Na koniec powyższych rozważań należy podnieść, że w chwili obecnej ustawa o drogach publicznych zawiera już w art. 4 pkt 23 definicję reklamy. Zgodnie z tą definicją reklama – to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". Definicja powyższa została wprowadzona do ustawy o drogach publicznych ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 03.200.1953).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi należy podzielić stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie zastosowania §11 ust. 3 w zw. z §10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Przedmiotowy pylon cenowy jak już wykazano wyżej stanowi reklamę, dlatego też zastosowanie §10a w zw. z §11 ust. 3 w/w rozporządzenia było prawidłowe.

Art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych zabrania umieszczania w pasie drogowym poza obszarem zabudowanym tablic reklamowych. Art. 40 ust. 4 w/w ustawy obliguje zarządcę drogi do pobierania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skoro obiekt reklamowy (pylon cenowy) firmy "P." znajdował się w pasie drogowym drogi nr [...] w m. S. na obszarze niezabudowanym zarządca drogi naliczył karę pieniężną wg obowiązujących stawek za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi – podstawą tych obliczeń był §11 ust. 3 w zw. z §10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6 poz. 33 ze zm.).

Zarzut podwojenia kary pieniężnej jest nieprawdziwy, gdyż "pylon cenowy" jest dwustronny, dlatego też zgodnie z dyspozycją §10a cytowanego rozporządzenia, w którym mowa o powierzchni reklamy - chodzi o całą powierzchnię a nie tylko jej jedną stronę – dlatego też powierzchnię należało podwoić.

Jeżeli zaś chodzi o same wyliczenie powierzchni reklamy, to skarżąca mimo kwestionowania tej powierzchni nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad do obliczenia kary pieniężnej przyjął obmiar reklamy wykonany podczas pomiarów w dniu 21 marca 2000r., gdy pylon znajdował się jeszcze w pasie drogowym. Obmiar ten przyjęto z uwagi na fakt, że przebieg granic pasa drogowego w obu przypadkach był taki sam (tj. [...] marca 2000r. i [...] maja 2002r.)

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie.