Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1403/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego K..W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 maja 2012 r. K.W. na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198) zwrócił się do Burmistrza Miasta R. o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza rejestrze decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wykonanie kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. Jednocześnie z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisy ustawy o ochronie danych osobowych wniósł o wyłączenie z udostępnienia danych zawartych w kolumnie nr 4 prowadzonego rejestru decyzji o warunkach zabudowy tj. danych obejmujących nazwę i adres poprzez zaczernienie tej kolumny na kopii sporządzonej z rejestru.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. (.....) na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 3 ust. 1 przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.) Burmistrz R. odmówił K.W. udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 4 sierpnia 2010 r. – w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru.

Wskazał organ, że rejestr decyzji o warunkach zabudowy w okresie objętym żądaniem wnioskodawcy zawiera zestawienie decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 4 sierpnia 2010 r., tj. w okresie gdy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy R. Natomiast w okresie od dnia 5 sierpnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. na obszarze gminy R. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego w tym okresie nie prowadzono rejestru decyzji o warunkach zabudowy i wnioskowany do udostępnienia. Podał organ, że w zakresie żądania obejmującego okres od dnia 5 sierpnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. wnioskodawca zostanie poinformowany odrębnym pismem o nieposiadaniu rejestru decyzji o warunkach zabudowy za ten okres.

Natomiast w zakresie żądania wnioskodawcy za okres od dnia 1 stycznia 2010 do dnia 4 sierpnia 2010 r. wskazał organ, że przedmiotowy rejestr zawiera w kolumnie nr 5 oznaczenie nieruchomości objętych decyzjami o warunkach zabudowy tj. numery działek ewidencyjnych oraz ich położenie. Udostępnienie wnioskodawcy tego typu informacji naruszałoby prywatność właścicieli działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1597 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Za pomocą bowiem numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył K.W. .

Podniósł, że samo uzyskanie oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dla których wydano decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie pozwala na uzyskanie z ewidencji gruntów i budynków danych osobowych właścicieli takich nieruchomości. Dane osobowe właścicieli nieruchomości nie są bowiem udostępniane podmiotowi nieuprawnionemu (nawet w sytuacji, gdy będzie on dysponował numerem ewidencyjnym działki) z uwagi na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, oraz art. 24 ust 2 oraz 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r., nr 240 poz. 2027) "stanowiących o jawności danych przedmiotowych zawartych w operacie gruntowym oraz (...) ograniczającym dostęp do danych osobowych zawartych w operacie gruntowym wyłącznie do podmiotów władających nieruchomościami objętymi operatem gruntowym lub do podmiotów, które wykażą interes prawny w udostępnieniu danych osobowych objętych operatem gruntowym".

Dodał, że skoro ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. nr 124 poz. 1361 ze zm.) w art. 2 stanowi o jawności ksiąg wieczystych, przeszkodą do udostępnienia przez Burmistrza Miasta R. oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy nie może być okoliczność, że odwołujący się mógłby teoretycznie uzyskać z operatu gruntowego numer księgi wieczystej obejmującej nieruchomość opisaną działkami o określonych numerach ewidencyjnych, a następnie określić właścicieli takiej nieruchomości. Skoro istnieje jawność oznaczeń ewidencyjnych wszystkich nieruchomości figurujących w operacie gruntowym i jawność ksiąg wieczystych, to wolą ustawodawcy była sytuacja, w której "dla każdej wybranej nieruchomości o konkretnym oznaczeniu ewidencyjnym każdy podmiot może uzyskać (...) informacje o jej właścicielu".

Wskazał również, że Burmistrz Miasta R. przetwarza w rozumieniu art.7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych dane inwestorów występujących z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, nie przetwarza natomiast danych właścicieli nieruchomości dla których to nieruchomości inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Burmistrz nie dysponuje nawet zbiorem danych o właścicielach nieruchomości dla których wystąpiono z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, bowiem "dane o właścicielach nieruchomości objętych określoną księgą wieczystą zainteresowana osoba może otrzymać co najwyżej w sądzie wieczystoksięgowym".

Dodał odwołujący się, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza inwestorów występujących z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie do właścicieli nieruchomości objętych tymi wnioskami, inwestor nie musi nawet wykazywać swoich praw do terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, czy też uzasadniać swojego interesu przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uzyskanie informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości, dla której wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie pozwala natomiast na uzyskanie informacji o inwestorze, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

O ile więc wyłączeniu z udostępnienia podlega informacja o tym kto zamierza prowadzić określoną inwestycję, brak jest podstaw prawnych dla wyłączenia z udostępnienia informacji o tym, co jest zaplanowane na określonej działce. Udostępnienie takiej informacji służyć może kontroli społecznej zamierzeń inwestycyjnych planowanych na określonym obszarze oraz przejrzystości działań władzy publicznej w tym zakresie.

Decyzją z dnia 26 lipca 2012 r. (....) podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 15 kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 2a ust 1, art. 5 ust .2, art. 16 oraz art. 23 a ust. 1 i art. 23 g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podał co następuje:

W decyzji z dnia 14 czerwca 2012 r. organ I instancji jako podstawę orzeczenia podał przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), podczas gdy z dniem 29 grudnia 2011r. zaczęły obowiązywać zmiany wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 r., nr 204, poz.1195 ze zm.). Zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły do porządku krajowego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznych, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003.

Zgodnie z nową regulacją wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 23 a ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja ta została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Udostępnianie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania może następować na wniosek, którego wzór został określony w załączniku do Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94). Przepisy ustawy określiły również odrębny tryb rozpatrywania takiego wniosku, wskazując m. in. w art. 23 g ust. 4, że "w przypadku niespełnienia warunków formalnych wniosku wzywa się wnioskodawcę do uzupełnienia braków, wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania". Oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy, winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23 g, a nie w trybie określonym wart. 13-16 ustawy.

Strona niniejszego postępowania - K.W. miał prawo żądania od organu I instancji informacji publicznej wobec treści art. 2 ust. 1 i ma prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej - art. 2a ust. 1 ustawy. Z kolei Burmistrz R. jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z przepisem art. 4 ustawy. i jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 23 a ust. 2 w/w ustawy).

Żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna stanowi fragment rejestru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy prowadzonego przez organ I instancji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc utworzonego w celu wypełniania zadań publicznych i służącego organom administracji jako instrument sprawniejszego wykonywania przypisanych im zadań. Udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji w postaci fragmentu ww. rejestru (który nie został udostępniony w części zawierającej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości) realizuje zatem inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona. W związku z powyższym, udostępnienie tej informacji ma na celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub niekomercyjne), a tym samym winno odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a obowiązującej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższego wynika, że organ I instancji rozpatrzył wniosek strony w innym trybie, niż wynika to z obecnie obowiązującej i obowiązującej już w dacie orzekania przez organ I instancji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wadliwość zaskarżonej decyzji i naruszenie przepisów postępowania, jak i zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, a mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie powodują, że konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej.

Na powyższe rozstrzygnięcie K.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, a to: art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (udip) poprzez przyjęcie, że żądana informacja publiczna ma służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej; art. 23 a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 udip poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku skarżącego wyraźnie wskazano, że skarżący żąda udostępnienia informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej; art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

Dodatkowo wskazał na naruszenie art.15 k.p.a., art. 138 §2 kpa oraz art. 136 kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej podczas gdy w sprawie nie istniały okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ I instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy. Podniósł nadto, że organ odwoławczy nie zawarł w zaskarżonej decyzji swojego stanowiska co do przesłanek merytorycznych odmowy udostępnienia informacji publicznej, co niesie ryzyko ponownego sformułowania przez organ I instancji tezy o rzekomej potrzebie ochrony prywatności właścicieli nieruchomości jako przesłance odmowy udostępnienia informacji. W tym zakresie zaskarżona decyzja, narusza również art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 udip oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego dostępu do informacji publicznej o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości dla których wydano decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pozostającej informacją jawną i powszechnie dostępną z mocy prawa.

Skarżący wskazał, że przepisy o ponownym wykorzystywaniu informacji publicznej nie naruszają dostępu do informacji publicznej (por. str. 3 uzasadnienia projektu do znowelizowanej ustawy). Cele implementowanej dyrektywy związane są ze sferą możliwych działań Unii Europejskiej w zakresie praw gospodarczych, a harmonizacja zasad i praktyk Państw Członkowskich odnoszących się do wtórnego wykorzystywania w gospodarce informacji wytworzonych pierwotnie przez sektor publiczny przyczynia się do osiągnięcia tych celów. Rezultatem tych działań nie może być jednak ograniczenie dostępu obywateli państw członkowskich do informacji o działaniach organów władz.

Wnioskodawca wybiera tryb z jakiego chce skorzystać – czy z ogólnego trybu udostępniania informacji publicznej, czy też ze szczególnego trybu wykorzystywania informacji publicznej. Organ administracji nie ma przy tym możliwości do żądania wyjaśniania w jakim celu wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej, nie dysponuje też podstawą prawną do "przekwalifikowania" złożonego żądania udostępnienia informacji publicznej w żądanie ponownego wykorzystania informacji. Błędne jest więc rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który przyjął, że wniosek z dnia 22 kwietnia 2001 r. był wnioskiem podlegającym trybowi szczególnemu z art. 23 g ust. 1 pkt 1 udip .

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podniósł, że nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, że zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej uzależnione jest od woli wnioskodawcy. O tym decyduje bowiem charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem wniosku. Przyjęcie wykładni wyrażonej w skardze prowadziłoby do wybierania przez stronę zainteresowaną informacją publiczną kryteriów jej udostępniania.

Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy wskazał, że wobec ustalenia, że organ I instancji rozpoznał wniosek niespełniający warunków formalnych i rozstrzygnął sprawę w trybie niewłaściwym (których to uchybień organ odwoławczy nie mógł naprawić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa), właściwym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podjęcie decyzji kasacyjnej poprzedzone więc być musi oceną dokonywaną w kontekście obu kumulatywnych przesłanek cytowanego przepisu , a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzję wydano z naruszeniem przepisów o postępowaniu i czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w całości lub znacznej części. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

Zawarte w kierowanej do Sądu skardze zarzuty naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego mogą więc być podzielone tylko w opisanym wyżej znaczeniu.

Wynik uwzględniającej powyższe uwagi sądowej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny.

Zgodnie z zasadą legalności (art. 6 kpa) i opartą na niej zasadą aktualności organy mają obowiązek uwzględniania aktualnego w chwili orzekania stanu faktycznego i stanu prawnego, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej.

Już w dacie złożenia wniosku przez K.W. obowiązywały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 r., nr 204, poz.1195 ze zm.). Sprawę rozpatrywano zatem w systemie prawnym, w którym obok siebie funkcjonowały dwa "reżimy" udostępniania informacji publicznej: pierwszy dotyczący "zwykłego" dostępu i drugi dotyczący dostępu do informacji w celu jej ponownego wykorzystania. Wprowadzenie do ustawy drugiego z wymienionych reżimów związane było z koniecznością transpozycji dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Wyrokiem z dnia C-362/10 Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej orzekł, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie wszystkich przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu transpozycji do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy prawa UE. Trybunał zauważył, że okoliczność, iż zgodnie z obowiązującym prawem polskim wszelkie dostępne informacje sektora publicznego mogą być ponownie wykorzystywane automatycznie i - według stanowiska polskiego rządu - bez ograniczeń, jest sama w sobie pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia kwestii prawidłowej transpozycji przepisów dyrektywy do porządku prawnego tego państwa członkowskiego. Ustanowione dyrektywą warunki ponownego wykorzystywania należy bowiem uznać nie za ograniczenie prawa do wykorzystywania dokumentów sektora publicznego, lecz za obowiązki, których organy sektora publicznego muszą przestrzegać, gdy ponowne wykorzystywanie posiadanych przez nie dokumentów jest dopuszczalne. Trybunał podkreślił, iż transpozycja przepisów dyrektywy jest konieczna, w szczególności w celu zapewniania, by osoby zamierzające ponownie wykorzystywać informacje sektora publicznego były wstanie ustalić, w jakich okolicznościach mogą liczyć na poszanowanie warunków ponownego wykorzystywania określonych w dyrektywie. Założeniem dyrektywy jest zapewnienie, by warunki te były uczciwe, proporcjonalne i niedyskryminacyjne. Sam brak zakazu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w żaden sposób nie zapewnia więc przestrzegania przez organy sektora publicznego ustanowionego dyrektywą prawa do ponownego wykorzystywania tych informacji. Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego wymaga uprzedniego dostępu do nich, ale oba procesy są oczywiście odmienne. Wynikający zaś z motywu 5 dyrektywy jej cel tj. polepszenie możliwości ponownego wykorzystania informacji publicznej służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej, nie musi być tym samym celem, jakiemu służą uregulowania krajowe dotyczące dostępu do informacji.

W realizacji opisanego wyroku ETS polski ustawodawca do istniejącej ustawy o dostępie do informacji publicznej dodał rozdział 2a pt. "Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej". Przepisy tego rozdziału, stosownie do zasady lojalności wynikającej z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/30), należy wykładać w sposób zapewniający wykonanie zobowiązań wynikających z dyrektywy. Tym zobowiązaniem zaś jest, jak wyżej wskazano, zagwarantowanie równego, uczciwego, proporcjonalnego i niedyskryminacyjnego dostępu do informacji sektora publicznego, wykorzystywanych następnie na rynku. Dyrektywa nie ingeruje w wewnętrzne regulacje państw dotyczące dostępu do informacji publicznej w ogóle, a jej przepisy dotyczą informacji już dostępnych (jawnych). Transparentność życia publicznego sama w sobie stanowi pierwotne założenie unijnego prawodawcy, który już na jej gruncie kreuje obowiązek stworzenia odpowiednich warunków i gwarancji dla wtórnego wykorzystania informacji sektora publicznego nie w celu poddania społecznej kontroli życia publicznego, lecz w celach rynkowych i gospodarczych.

Polska ustawa o dostępie do informacji publicznej uchwalana w dniu 6 września 2001 r. co do zasady gwarantować miała realizację zapisanego w art. 61 Konstytucji RP politycznego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 23a ust. 1. wprowadzonym nowelizacją tej ustawy z dnia 16 września 2011 r. "wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale". Cytowany przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji instytucję ponownego jej wykorzystania. W kontekście zaś powyższych uwag przepisu tego nie można wykładać w sposób abstrahujący od jego kontekstu systemowego i celowościowego. Nie można w szczególności twierdzić, że prawo do ponownego wykorzystania informacji to to samo co prawo do dostępu do informacji. Tak zaś w istocie uważa organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie, skoro wskazuje, że sam dostęp do informacji jest już ponownym jej wykorzystaniem. Organ twierdzi, że żądana informacja została wytworzona w celu usprawnienia działalności organu. Jej udostępnienie "realizuje zatem inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona". Organ więc publicznemu celowi wytworzenia informacji przeciwstawia nie cel jej wtórnego wykorzystania, o jaki chodzi w Dyrektywie, lecz samo udostępnienie informacji. Tak wadliwie położony punkt ciężkości doprowadził do wadliwej wykładni przepisu art. 23a ust. 1 ustawy, wedle której każde praktycznie udostępnienie informacji publicznej będzie stanowiło zarazem jej ponowne wykorzystanie. Z reguły bowiem informacja publiczna jest wytwarzana w innych celach niż tylko jej udostępnienie.

Leżące zatem u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia założenie wynika z wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Powód, dla którego organ odwoławczy (z pominięciem weryfikacji motywów rozstrzygnięcia organu I instancji i zarzutów odwołania) uznał za konieczne ponowne przeprowadzenie postępowania w całości, w rzeczywistości nie istnieje.

Organ administracji winien kierować się przede wszystkim wynikającą z Konstytucji RP i ustawy z dnia 6 września 2001 r. zasadą powszechnego i szybkiego dostępu do informacji publicznej. Ograniczenia w dostępie do informacji mają charakter wyjątkowy. W rozpatrywanej sprawie nic nie wskazuje na to, aby przeszkodą w udostępnieniu żądanej informacji było niespełnienie warunków o jakich mowa w art. 23 b ustawy. Także więc i z tego względu nakaz rozpoznania wniosku skarżącego "w innym trybie" nie znajduje uzasadnienia.

Organ I instancji odmówił udostępnienia informacji ze względu na ochronę danych osobowych. Do tego motywu decyzji i związanych z nim zarzutów odwołania organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, w rzeczywistości więc nie rozpoznał istoty sprawy.

Z wyżej opisanych powodów uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisu art. 138 § 2 kpa i jako taka, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.