Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2832/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43, art. 44, art. 58 § 1, 7 i 8, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 363/14 w sprawie ze skargi E. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 363/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. A. (dalej także, jako: "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 3.855 zł dla skarżącej jako współwłaścicielki w ½ części prawa własności do nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej przed podziałem jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie P-39 o powierzchni 5249 m², uregulowanej w KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem na działki o nr [...] -[...].

Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. (data nadania 2 grudnia 2013 r.) skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji, składając jednocześnie odwołanie. W treści wyjaśniła, że po wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji, który omyłkowo oznaczyła jako wniosek o uzupełnienie decyzji nr [...] (dotyczącej jej męża) zamiast nr [...], co przełożyło się na błędne oznaczenie odwołania. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że zaskarżona odwołaniem decyzja skierowana została tylko do jej męża, przy czym opatrzona była tą samą datą i zawierała tę samą treść co decyzja skierowana do niej. Pomyłka w postaci wpisania we wniosku o uzupełnienie decyzji numeru decyzji skierowanej do męża spowodowana była wiekiem, stanem zdrowia i zaaferowaniem koniecznością składania odwołania. Skarżąca podniosła również, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyło się także wobec męża i stąd była przekonana, że decyzja zapadnie łącznie wobec obojga małżonków. Ponadto wskazała, że Prezydent Miasta [...] nie poinformował jej o nieprawidłowym oznaczeniu decyzji w treści złożonego odwołania. Podkreśliła, że w identycznym stanie faktycznym na skutek odwołania wniesionego przez męża organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podniesiono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] została doręczona skarżącej dnia 3 września 2013 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 17 września 2013 r. Skarżąca nadała wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem w placówce pocztowej dopiero dnia 2 grudnia 2013 r., a więc dokonała czynności z oczywistym uchybieniem terminu. Dodatkowo nadesłane odwołanie nie zawierało podpisu osoby składającej, co stanowiło podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zdaniem organu okoliczności wskazane przez skarżącą nie uzasadniają przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i nie stanowią o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej przy zachowaniu należytej staranności w prowadzeniu spraw. Organ podkreślił, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia wystąpienia przeszkody nie do przezwyciężenia. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Wskazane przez skarżącą przeszkody w postaci zaawansowanego wieku oraz roztargnienia stanowiły - w ocenie Kolegium - przeszkody możliwe do przezwyciężenia, by dopełnić określonej czynności prawnej. Złożenie odwołania nie wymaga wiedzy specjalistycznej ani zachowania form prawnych. Czynności tej może dokonać samodzielnie strona dbająca o należyte i staranne prowadzenie własnych spraw. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie została również spełniona przesłanka jednoczesnego dokonania czynności, z którą wiąże się uchybiony termin, gdyż odwołująca się wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła wprawdzie odwołanie, lecz niepodpisane.

Na powyższe postanowienie E. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] skarżąca wystąpiła pismem z dnia 27 listopada 2013 r., które - wraz z odwołaniem - zostało nadane w 2 grudnia 2013 r. w placówce pocztowej. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie dochowała 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, bowiem - jak wynika z akt administracyjnych - ww. decyzja została doręczona skarżącej dnia 3 września 2013 r. Argumentacja skarżącej wskazuje, że przyczyną niezłożenia odwołania w terminie była omyłka w oznaczeniu zaskarżonej decyzji we wniosku o uzupełnienie decyzji, co skutkowało również błędnym oznaczeniem odwołania. Skarżąca jako powód zaistniałej omyłki wymieniła swój zaawansowany wiek, ogólny stan zdrowia, (nie podając przy tym żadnej konkretnej choroby, czy dolegliwości), "zaaferowanie" koniecznością złożenia odwołania i równoczesne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej wobec jej męża. Zdaniem Sądu I instancji powyższa argumentacja w żadnym razie nie uprawdopodabnia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, lecz wskazuje, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy. Prawidłowe dokonanie czynności procesowej, jaką stanowiło wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, nie wymagało szczególnych starań ze strony odwołującego. Dla skutecznego złożenia odwołania wystarczające jest bowiem wyrażenie niezadowolenia z wydanej decyzji i zachowanie 14-dniowego. Niestaranność, jakiej dopuściła się skarżąca, wręcz świadczy o istnieniu po jej stronie nieumyślnej winy. Działanie E. A. nosi znamiona zwykłej pomyłki, co zresztą sama wnioskodawczyni przyznaje w skardze i wniosku o przywrócenie terminu. Sąd I instancji nie wykluczył przy tym, że wskazane przez skarżącą okoliczności, takie jak stan zdrowia czy zaawansowany wiek oraz roztargnienie, mogły mieć wpływ na błędne oznaczenie zaskarżonej decyzji, co skutkowało przekroczeniem terminu do wniesienia odwołania, jednakże w żadnym razie powody te nie wyłączają winy skarżącej w uchybieniu terminu.

Dalej wyjaśniono, że zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 9 K.p.a. przejawiający się, zdaniem skarżącej, w braku podjęcia działań celem wyjaśnienia, od jakiej decyzji wniesione zostało odwołanie, nie jest trafny. Skarżąca w piśmie z dnia 12 września 2013 r. wyraźnie wskazała, że składa wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], a w przypadku nieuwzględnienia tegoż wniosku wnosi odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Zatem strona dwukrotnie wskazała w piśmie z dnia 12 września 2013 r. numer decyzji, z której treścią się nie zgadza. W takiej sytuacji organ administracji nie miał obowiązku wzywać stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień, gdyż żądanie skarżącej nie budziło wątpliwości.

Sąd I instancji wskazał również, że strona wnosząca o przywrócenie terminu powinna równocześnie dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła odwołanie. Środek zaskarżenia złożony został jednak nieskutecznie, gdyż nie został opatrzony podpisem, co wymagało uruchomienia trybu określonego w art. 64 § 2 K.p.a. Czynności organu w tym zakresie zostały podane kontroli sądowej w sprawie toczącej się przed tutejszym sądem o sygn. akt II SA/Łd 364/14.

Z kolei odnosząc się do przesłanki zachowania 7-dniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, to Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż ten termin został przez nią dotrzymany. Nie wskazała konkretnej daty ustania przyczyny uchybienia terminu, gdyż podała jedynie, że o błędnym oznaczeniu numeru decyzji, a tym samym o uchybieniu terminu dowiedziała się, gdy po otrzymaniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zwróciła się o pomoc do pełnomocnika męża w związku z zapadłym rozstrzygnięciem. Szczegółowe ustalenia organu w tym zakresie mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jeśli spełnione zostałyby inne przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma również wpływu podniesiona w skardze okoliczność dotycząca uwzględnienia przez organ odwoławczy odwołania męża skarżącej od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się E. A. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 43 i art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania zostało doręczone w sposób skuteczny, w sytuacji, gdy skarżąca wskazywała, iż nie otrzymała osobiście wezwania od organu ani nie otrzymała stosownego awiza do skrzynki pocztowej; nadto na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak było informacji listonosza o miejscu doręczenia awiza, miejsca pozostawienia przesyłki oraz daty i podpisu doręczającego;

2. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 134 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, bez poczynania wstępnych ustaleń w tym zakresie, iż doręczenie wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma było skuteczne i nastąpiło w sposób prawidłowy, podczas, gdy ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynikało kiedy i komu przesyłka została doręczona i czy takie doręczenie faktycznie miało miejsce;

3. art. 9 k.p.a poprzez uznanie, iż organ administracji nie miał obowiązku wzywać strony do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sytuacji gdy skarżąca, wnosząc odwołanie tylko od decyzji dotyczącej J. G. działała sprzecznie ze swoim interesem, a ponadto takie odwołanie było niedopuszczalne z uwagi na brak właściwej legitymacji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie administracyjne wobec J. G., jak i skarżącej toczyło się pod jednym numerem i nic nie wskazywało na to, że w stosunku do małżonków zostaną wydane odrębne decyzje. Wydane decyzje wobec męża skarżącej i samej skarżącej miały taką samą szatę graficzną, układ strony i treść, a nadto pochodziły z tego samego dnia. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji nr [...] - dotyczącej jej męża zamiast właściwej tj.: nr [...]. Zdaniem skarżącej jej działanie winno być traktowane jako sprzeczne z jej interesem i zmierzające do wywołania negatywnych dla niej skutków prawnych. Nadto z uwagi na brak legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] było ono potraktowane jako niedopuszczalne. Sąd nie zbadał nadto powodów jakie legły u podstaw nieuzupełnienia braków formalnych odwołania mimo, iż skarżąca kwestionowała prawidłowość dokonanego wezwania w tym przedmiocie. Tym samym uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że w tej sprawie wyrok został wydany z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 176 P.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzenia skargi kasacyjnej - skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Z kolei podstawy skargi kasacyjnej zostały wskazane w art.174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przywołany art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje zatem dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię, przez którą należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, jak i niewłaściwe zastosowanie oznaczające dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa, na którą można się powołać w skardze kasacyjnej może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania należy nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, opartą na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jest więc uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż przy omawianej podstawie skargi kasacyjnej chodzi o naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej ma podstawowe znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze jedynie pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Odnosząc się natomiast do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, stwierdzić należy, że zarówno ich treść jak i uzasadnienie odnosi się wyłącznie do postępowania przed organami administracji publicznej, bez przywołania jakichkolwiek przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym w związku z tym miał uchybić Sąd I instancji. Tymczasem zgodnie z ww. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania powinna określać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone i wykazywać potencjalny związek przyczynowy pomiędzy wytkniętym naruszeniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Z istoty bowiem skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, bądź postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, wynika, że podstawą skargi jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Tymczasem skarżąca (będąca adwokatem) nie tylko wadliwie sformułowała zarzuty skargi kasacyjnej, niepowiązując powołanych przepisów k.p.a. z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a wręcz wprost owe naruszenia wytknęła zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] (błędnie wskazując, iż w sprawie wydano decyzję), a nie zaskarżonemu wyrokowi. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca wytyka, iż zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże również i w tej części skargi kasacyjnej brak jest wykazania związku pomiędzy powołanymi przepisami k.p.a., a przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, które stosował Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż cała argumentacja skargi i skargi kasacyjnej skupia się na wykazaniu przez skarżącą jej omyłki w sporządzaniu odwołania od decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazywał Sąd I instancji przesłanką przywrócenia terminu do wniesienia odwołania było uprawdopodobnienie przez skarżącą braku winy w uchybieniu terminu do dokonania tej czynności (art. 58 § 1 k.p.a.). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przedstawione wyjaśnienia w żadnym razie nie uprawdopodabniają braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, lecz wskazują, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy. Przesądza to o braku możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w tej sprawie.

Z kolei kwestie związane z wezwaniem skarżącej do uzupełnienia braków formalnych odwołania (które zostało złożone wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia) pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji dotyczącej opłaty adiacenckiej i orzeczenie to było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. II SA/Łd 364/14. Wyrok w tej sprawie jest prawomocny.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.