Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1772/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113, 184, 187 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 i 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1479/09 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany prawomocnej decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Ministra Skarbu Państwa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1479/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy zmiany prawomocnej decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, iż zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z dnia [...] czerwca 2008 r., o odmowie zmiany prawomocnej decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2002 r., potwierdzającej M. R. posiadanie prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez J. R. poza obecnym obszarem RP w wysokości 146.300,00 zł w części dotyczącej wysokości rekompensaty.

Organ wskazał, iż skarżący wystąpił z wnioskiem do Starosty S. o potwierdzenie prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami państwa w miejscowości Ż., powiat D., woj. wileńskie, przez J. R. – ojca wnioskodawcy i J. R. – stryja wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Starosta S. odmówił M. R. potwierdzenia uprawnień w odniesieniu do mienia po J. R., natomiast w odniesieniu do mienia po J. R. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., potwierdził posiadanie przez M. R. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych w wysokości 146.300,00 zł na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. M. R. wystąpił do Wojewody Z. o zmianę prawomocnej decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2002 r. w części dotyczącej rekompensaty wskazując, że decyzja ta powinna obejmować również prawo do rekompensaty nabyte przez jego ojca J. R. w wyniku spadkobrania po J. R., w udziale do 1/2. Wskazał, że zmiana decyzji powinna nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Wojewoda Z. uznał, że wniosek ten nie może być załatwiony zgodnie z żądaniem strony, gdyż przepisy prawa nie pozwalają na takie rozpatrzenie sprawy. Organ zaznaczył, że orzeczenia w przedmiotowych sprawach zostały podjęte w oparciu o przepisy art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Z dokumentów zgromadzonych w toku wcześniejszych i obecnych postępowań wynikało, że J. R. – właściciel nieruchomości – utracił więź faktyczną i prawną z nieruchomością na skutek okoliczności związanych z wojną. Zmarł w 1941 roku, a postępowanie spadkowe przeprowadzono po nim w 1993 r. Spadkobiercami zmarłego byli wdowa E. R. i brat J. R. (por. postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 1993 r. sygn. akt I NS [...]), natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] września 1994 r. sygn. akt I NS [...]spadek po J. R. nabył w całości M. R. J. R. nie repatriował się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, repatriowała się jego żona – E. R. do miejscowości J., gmina B. D.. Ze zgromadzonych dokumentów wynikało, że E. R., jako osoba uprawniona, w zamian za pozostawione mienie, na mocy aktu nadania oraz decyzji o wykonaniu aktu nadania, otrzymała gospodarstwo rolne położone w Jarach o powierzchni około 2 ha wraz z zabudowaniami.

M. R. również częściowo zrealizował uprawnienia na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2002 r. i nabył od Skarbu Państwa nieruchomości położone w obrębie U., gm. S. oraz działkę położoną w obrębie ewidencyjnym K.

Wojewoda uznał, że wobec zrealizowania prawa do rekompensaty przez osoby uprawnione zarówno w odniesieniu do majątku, którego właścicielem był J. R. jak i do majątku, którego właścicielem był J. R. nie jest możliwe uwzględnienie żądania M. R. i zmiana decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2002 r. z uwagi na regulacje zawarte w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowiły, że jeżeli osoby bądź ich poprzednicy prawni, którzy częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to jest przed datą 7 października 2005 r., ubiegając się o realizację pozostałej części są zobowiązane do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do różnicy rekompensaty w trybie przepisów powołanej ustawy. Przy czym mogą się one ubiegać o rekompensatę jeżeli wartość otrzymanego wcześniej praw nie przekroczy przewidzianej w ustawie wysokości świadczenia, to jest 20% wartości pozostawionej nieruchomości. W sytuacji, gdy zrealizowano prawo do rekompensaty za nieruchomość będącą własnością J. R. oraz za nieruchomość będącą własnością J. R. brak jest podstaw do dokonywania zmiany ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2002 r. w zakresie wysokości rekompensaty.

Powodem odmowy zmiany tej decyzji jest również to, że nastąpiła zmiana podstawy prawnej do orzekania w tym przedmiocie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. R..

Minister Skarbu Państwa powołując się na treść art. 155 k.p.a. wskazał, że do zmiany lub uchylenia decyzji konieczne jest spełnienie czterech przesłanek: decyzja musi być ostateczna, za jej zmianą lub uchyleniem powinien przemawiać słuszny interes strony lub interes społeczny, zgoda strony oraz brak dyspozycji przepisów szczególnych zakazujących dokonywania zmiany lub uchylenia. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa tylko wówczas, gdy przepisy na podstawie, których została wydana wciąż obowiązują.

Minister Skarbu Państwa zauważył, że doszło do zmiany stanu prawnego sprawy w toku postępowania, gdyż 7 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co skutkowało utratą mocy prawnej art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił materialoprawną podstawę dla wydania decyzji Starosty S. z dnia 4 listopada 2002 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zmiany decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2002 r. skoro wnioskodawca zrealizował już częściowo prawo do rekompensaty. W sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Osoby, które częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty, a ubiegają się o potwierdzenie tego prawa winny uzyskać nową decyzję w tym przedmiocie w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Skarbu dodał również, że na przeszkodzie zmiany ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2002 r. stoi wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych, bowiem tworzy ona domniemanie jej mocy obowiązującej, to znaczy obowiązuje tak długo dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na właściwym przepisie w trybach szczególnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto w ocenie organu odwoławczego zmiana decyzji Starosty S. z dnia [...] listopada 2002 r. w części dotyczącej wysokość rekompensaty naruszałby art. 32 Konstytucji RP i ukonstytuowaną w nim zasadę równości obywateli wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. R.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Sąd orzekający uznał, że zarzuty skarżącego są bezzasadne. Skarżący uzyskał bowiem prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez jego poprzednika prawnego na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) W decyzji tej zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z powyższej ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych określono wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Państwa Polskiego w miejscowości Ż. powiat D. przez ojca skarżącego J. R., która została wyliczona na kwotę 146.300,00 zł. Sąd podkreślił, że przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 4 listopada 2002 r. przez Starostę S., nie przewidywały rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Wolą ustawodawcy było zachowanie mocy prawnej decyzji i zaświadczeń wydanych w poprzednim stanie prawnym, czego dowodzi art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1416 ze zm.), który ustala, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Sąd podkreślił, że słusznie organy powołały się w niniejszej sprawie na utrwalony pogląd judykatury, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Nabycie praw, o którym mowa w przepisie art. 155 k.p.a., odnosi się bowiem do sfery prawa materialnego i zmiana tego prawa wyklucza możliwość zmiany decyzji w tym trybie. Nabycie prawa do rekompensaty na podstawie decyzji z dnia[...]listopada 2001 r. na rzecz M. R. nastąpiło na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który to przepis został uchylony z dniem 30 stycznia 2004 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.).

Zdaniem Sądu za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawiały również ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Jak trafnie podkreślono to w zaskarżonej decyzji jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest zasada trwałości decyzji uregulowana w art. 16 k.p.a. Zasada ta gwarantuje nie tylko bezpieczeństwo obrotu, ale i swego rodzaju pewność prawną. W przedmiotowej zaś sprawie, w szczególności nie zostały wykazane żadne fakty, które nakazywałyby wzruszyć ową stabilność a z drugiej strony, brak było uzasadnionych podstaw, aby w sposób wyróżniający potraktować sytuację prawną skarżącego, w stosunku do pozostałych osób, które uzyskały pod rządami poprzednich ustaw decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawa do rekompensaty za pozostawione mienie. Potencjalne uwzględnienie wniosku zatem spowodowałoby właśnie nieuzasadnione zróżnicowanie osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Okoliczność ta stoi na przeszkodzie uznaniu interesu skarżącego za słuszny, czyli podlegający prawnej ochronie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. R., reprezentowany przez radcę prawnego.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz.1418 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj. uznanie, że rekompensata nie jest należna skarżącemu po ojcu w części mienia, które ojciec skarżącego odziedziczył po stryju, pomimo iż stryj zmarł przed ojcem skarżącego a majątek stryja, który przypadł ojcu skarżącego został ustalony ponad wszelką wątpliwość, jednakże nie został zwartościowany,

– art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że w przypadku przychylenia się do żądania skarżącego doszłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji. W ocenie skarżącego zaś formalna trwałość decyzji nie może być przedkładana ponad jej prawidłowość i zgodność z przepisami prawa,

– art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu oceny w świetle zgromadzonego szeroko materiału dowodowego, iż brak przesłanek do zastosowania tego przepisu a w szczególności przyjęcie braku słusznego interesu strony. Za wyeliminowaniem decyzji w ocenie skarżącego przemawia słuszny interes strony. Nie zachodzi potrzeba gromadzenia materiału dowodowego albowiem jest on do oceny zgromadzony w wystarczającym zakresie, istnieje natomiast potrzeba zmiany przedmiotowej decyzji albowiem nie ujmuje ona kwoty rekompensaty za rzeczowo określone mienie przypadające M. R. po ojcu J. R. w tej części, w której J. R. był spadkobiercą po J. R.. Oczywistym jest, że po J. R. wprost M. R. nic nie przysługiwało bo nie był jego spadkobiercą ale niefortunne sformułowanie żądania przez M. R., który działał bez pełnomocnika zawodowego nie uzasadnia i nie usprawiedliwia w żadnym razie tego, że dokonano nieprawidłowej subsumcji a okoliczność ta miała wpływ na istotę rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niezbadanie należycie przez WSA w ramach obowiązkowej kontroli w tym zakresie, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego właśnie z uwagi na to, iż WSA w ramach obowiązkowej w tym zakresie kontroli nie zauważył błędu proceduralnego organów I i II instancji polegającego na tym, że dokonano przedmiotowo określenia zakresu mienia J. R., które to mienie przypadło w ramach dziedziczenia J. R. i E. R. i którzy to spadkobiercy posiadali zarówno swoje mienie jak i mienie po J. R., gdy repatriowali się na teren Polski, nie zwartościowały tego mienia, natomiast w odrębnym postępowaniu przyznano rekompensatę jako spadkobierczyni po J. R. E. R.;

3) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy ocenie wszystkich dowodów powołanych w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku bądź jego zmianę zgodnie z żądaniem skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. wniesiono o rozpatrzenie czy nie stanowi zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości okoliczność, iż w wyniku odmiennych interpretacji przepisów doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP i ukonstytuowanej w tym przepisie zasady równości obywateli wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne, skutkującego w niniejszej sprawie nieważnością uprawnień przydanych E. R. i niesłusznym/niezasadnym pobraniem rekompensaty ze szkodą dla M. R.. E. R. była spadkobierczynią wraz z J. R. po J. R.. J. R. – małżonek E.(obecnie nieżyjący) zmarł a synowi J. – M. odmówiono prawa do rekompensaty argumentując m.in. tym, iż E. R. wykorzystała całą pulę spadkową po J. w swoim imieniu i innych spadkobierców.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Ponieważ zawiera ona zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, to w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można dokonać oceny procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Stwierdzić należy, iż całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 1 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten ma charakter ustrojowy i określa kompetencje sądów administracyjnych w sposób generalny. Sąd I instancji w żaden sposób swoich kompetencji nie naruszył. Dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Stanowisko skarżącego o nienależytej kontroli tego aktu nie może stanowić o naruszeniu powyższego przepisu. Do takiego naruszenia mogło by dojść w przypadku gdyby sąd uchylił się od badania legalności decyzji.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 113 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten ma natomiast charakter porządkowy i określa sam moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem, poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zawarte w § 1 tego przepisu pojęcie "dostateczne wyjaśnienia sprawy" odnosi się do stanu sprawy, który to stan pozwala na dokonanie przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. Dodać przy tym należy, że skarżący nie zgłaszał wniosków dowodowych, których sąd nie rozpoznał, co powoduje, iż zarzut naruszenia przepis art. 113 p.p.s.a. jest chybiony. W związku z tym stwierdzić należy, iż przyjęty przez Sąd stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, to one również są niezasadne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty..., w sytuacji gdy przepis ten nie był stosowany i nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy ona zmiany decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. Przewidziany zaś w tym przepisie tryb odnosi się do ujawnienia w rejestrze wybranej przez uprawnionego formy realizacji prawa do rekompensaty.

Natomiast należy zgodzić się ze skarżącym, iż zasada trwałości decyzji zawarta w art. 16 k.p.a., nie może ograniczać możliwości zmiany decyzji ostatecznej w przypadku gdy istnieją do tego ustawowe przesłanki przewidziane m.in. w art. 155 k.p.a. Tym niemniej w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodziły, a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. jest bezpodstawny.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym, nie może budzić wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie – co do zasady – zmiana decyzji polegająca na zmianie m.in. podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga ponadto fakt, że art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego – norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony.

Przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1968/04, z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1792/04, z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10).

Bezsprzeczne jest, iż decyzja, której zmiany domaga się skarżący została oparta na przepisie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis utracił moc prawną w dniu 30 sierpnia 2004 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. Nr 6, poz. 39). Tak więc przepis ten nie może stanowić już podstawy zmiany decyzji.

Niezależnie od tego wskazać należy, co jest w sprawie bezsporne, że skarżący domaga się zmiany przedmiotowej decyzji poprzez uwzględnienie w wysokości rekompensaty również wartości nieruchomości przypadającej J. R. jako spadkobiercy brata J. R.

Przy czym, co również jest bezsprzeczne, rozstrzygnięcie co do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami obecnego państwa polskiego przez J. R., było już wydane na rzecz E. R. – żony i spadkobierczyni J. R. W związku z tym stwierdzić należy, iż stan faktyczno-prawny związany ze zgłoszonym żądaniem, które to żądanie zdaniem skarżącego winno być uwzględnione w trybie art. 155 k.p.a., jest odmienny od stanu będącego podstawą wydania decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. potwierdzającej posiadanie przez skarżącego prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez J. R. poza obecnym obszarem RP. Ten fakt również uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a.

Odnośnie zaś zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska co do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 187 § 1 p.p.s.a., to wskazać należy, iż zastosowanie tego przepisu może nastąpić, jeżeli przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości składu orzekającego.

Rozpoznając niniejszą sprawę takie wątpliwości co do zakresu stosowania art. 155 k.p.a. nie wyłoniły się i w związku z tym nie istnieją przesłanki do zastosowania powyższego przepisu.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Ministra Skarbu Państwa o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania poniesienia niezbędnych kosztów tego postępowania, o których mowa w art. 205 ww. ustawy.