Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1488/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art 56 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1488/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 grudnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r., sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 4 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 100 zł (sto złotych).


UZASADNIENIE

W dniu 23 kwietnia 2014 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego wpłynęły wnioski P.K. z dnia 17 kwietnia 2014 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług za 1999 r. oraz w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1999 r. Wnioski te zostały przekazane zgodnie z właściwością miejscową do Naczelnika Urzędu Skarbowego, który jako organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela – Naczelnika Urzędu Skarbowego o zajęcie stanowiska w zakresie argumentów powołanych we wnioskach.

Wierzyciel w odpowiedzi na pismo organu egzekucyjnego wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. nr [...],[...] działając na podstawie art. 56 § 3 w zw. z art. 56 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. powoływanej dalej jako "u.p.e.a.") Naczelnik Urzędu Skarbowego zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] oraz nr [...].

W zażaleniu na to postanowienie zobowiązany zarzucił:

- rażące naruszenie prawa, a to art. 56 § 1 i art. 58 § 2 u.p.e.a., gdyż nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie wymienionych w postanowieniu tytułów wykonawczych, a dotychczas prowadzone czynności egzekucyjne nie są legalne, co skutkuje koniecznością ich uchylenia bowiem jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie, a osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw,

- rażące naruszenie prawa: art. 56 § 1 w zw. z art. 27 § 1 i art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. przez nieskuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnień, tytułów wykonawczych, powołując się na niezamieszkiwanie zobowiązanego w miejscu doręczania przedmiotowych tytułów wykonawczych w sposób zastępczy. Do zażalenia dołączono dowody na poparcie swoich twierdzeń i wniesiono, w przypadku zajścia takiej potrzeby, o przesłuchanie świadków. Zdaniem zobowiązanego nie doszło do skutecznego doręczenia tytułów wykonawczych,

- naruszenie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, powoływanej dalej jako "k.p.a.") w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 23 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 57 § 1, 6, 7, 8, 9, 10 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a przez przyjęcie, że wyczerpane zostały przesłanki doręczenia zobowiązanemu tytułów wykonawczych nr [...] oraz [...]w dniu 3 czerwca 2002 r. i skierowanie egzekucji do majątku wspólnego małżonków w sytuacji wystawienia tytułu wykonawczego na jednego małżonka.

- przedawnienie zobowiązań podatkowych w podatku dochodowym od osób fizycznych PIT-33 za 1999 r. oraz w podatku od towarów i usług za listopad 1999 r., z uwagi m. in. na brak skutecznego doręczenia tytułów wykonawczych nr [...] oraz [...].

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 i art. 27c u.p.e.a. poprzez wskazanie w tytule wykonawczym nr [...] zobowiązania z tytułu zaliczki za miesiąc grudzień 1999 r.. w sytuacji, gdy zobowiązanie to wygasło z dniem powstania zobowiązania podatkowego za 1999 r.,

- wystąpienie w sprawie przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 u.p.e.a.

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez niedopuszczalność egzekucji i zastosowanych środków egzekucyjnych, gdy tytuły zostały podpisane przez osobę nieupoważnioną do działania w imieniu Urzędu Skarbowego,

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., albowiem treść tytułów wykonawczych nie spełnia wymogów określonych w art. 27 i 27c u.p.e.a. Tytuł wykonawczy nr [...] nie zawiera formalnych elementów niezbędnych dla uznania dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz zawiera wewnętrzne sprzeczności co do treści obowiązku i podstawy prawnej i faktycznej jego powstania (skierowanie tytułu do nieznanego w ustawie organu egzekucyjnego, wskazanie, że P.K. jest "inną osobą fizyczną", niewłaściwe wskazanie aktu normatywnego),

- tytuły wykonawcze nr [...] oraz [...] nie spełniają formalnego warunku nadania klauzuli o skierowaniu tytułu do egzekucji, bowiem nie posiadają podpisu organu egzekucyjnego, jedynie kopię podpisu,

- tytuły wykonawcze zostały wystawione bez podstawy prawnej, bowiem przed 30 listopada 2001 r. tylko decyzja mogła stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

Zobowiązany w zażaleniu podnosi również zarzuty pod adresem dokonanej czynności egzekucyjnej polegającej na zajęciu samochodu (dokonanie przeszukania samochodu, bez wydania stosownego zarządzenia, niewłaściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia egzekucji w dniu zajęcia samochodu, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego).

W zażaleniu zarzucono również naruszenie zasady określonej w art. 7 u.p.e.a. - poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji gdy zobowiązania wynikające z pozostałych tytułów wykonawczych są "zdezaktualizowane". Ponadto zarzucono rażące naruszenie art. 59 § 1 pkt 2, 7 lub 10 u.p.e.a. przez utrzymanie w mocy zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia samochodu marki Opel Vectra o nr [...] w sytuacji gdy egzekucja toczy się nielegalnie, a zobowiązania wynikające z tytułów wykonawczych wygasły.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygniecie organu pierwszej instancji.

Uzupełniając opis stanu faktycznego wyjaśniono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do majątku P. K. na podstawie własnych tytułów wykonawczych oraz tytułów wykonawczych wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Wojewodę M. i Spółdzielnię Mieszkaniową Budynki Rozproszone.

W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny podejmował szereg czynności mających na celu ustalenie majątku dłużnika i doprowadzenie do zapłaty egzekwowanych zaległości, Pomimo licznych prób spotkania z zobowiązanym pod adresem w K., nigdy go tam nie zastano. Przez wiele lat pracownicy urzędu nie byli wpuszczani do przedmiotowego lokalu. Dopiero w styczniu 2014 r. spisano pod wskazanym wyżej adresem protokół o stanie majątkowym z byłą żoną zobowiązanego – M.K.. Oświadczyła ona, że zobowiązany tam nie mieszka i nie posiada żadnego majątku.

Organ egzekucyjny ustalił, że P.K. jest właścicielem samochodu ciężarowego marki Opel Vectra nr rejestracyjny: [...]. W dniu 19 tycznia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wpisał do Rejestru Zastawów Skarbowych zastaw skarbowy na tym samochodzie. Również Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako wierzyciel, w dniu 9 maja 2012 r. dokonał stosownego wpisu do prowadzonego przez siebie Rejestru Zastawów Skarbowych. O ustanowieniu wskazanych wyżej zastawów skarbowych P.K. został powiadomiony.

Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z dnia 25 lipca 2012 r. wezwał zobowiązanego do wskazania miejsca parkowania lub garażowania samochodu objętego zastawem skarbowym, celem podjęcia czynności egzekucyjnych zmierzających do zrealizowania prawą wierzycieli wynikającego z ustanowionych zastawów skarbowych. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Również próby ustalenia miejsca parkowania pojazdu poprzez wizyty pod adresem rejestracyjnym dłużnika w Krakowie były nieskuteczne.

W dniu 17 marca 2014 r. P.K. przedłożył na dzienniku podawczym Urzędu Skarbowego pismo informujące o pozostawieniu w pobliżu Urzędu Skarbowego przedmiotowego samochodu ciężarowego marki Opel Vectra nr rejestracyjny: [...]. Pismo to posiadało załącznik w postaci dowodu rejestracyjnego przedmiotowego pojazdu wraz z kluczykiem. W dniu 18 marca 2014 r. dokonano zajęcia przedmiotowej ruchomości.

Organ drugiej instancji dalej zauważył, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego P.K. w piśmie z dnia 18 marca 2014 r. wskazał, że mieszka w Z. Na podstawie tego oświadczenia Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał się niewłaściwym do prowadzania dalszego postępowania egzekucyjnego i za pismem z dnia 27 marca 2014 r. i przekazał sprawę do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. jako organu egzekucyjnego właściwego terytorialnie do prowadzenia dalszego postępowania.

Ponadto w dniu 24 marca 2014 r. zobowiązany złożył do Urzędu Skarbowego zgłoszenie aktualizacyjne ZAP-3, informując o zmianie miejsca zamieszkania. W tych okolicznościach sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 56 pkt 4 u.p.e.a., na żądanie wierzyciela. Skierowanie zaś przez wierzyciela wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego obligowało organ egzekucyjny do zawieszenia tego postępowania, bez uprzedniego badania zasadności argumentów podniesionych przez wierzyciela. Organ drugiej instancji zauważył, że powołane przez zobowiązanego argumenty nie odnoszą się do postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie ocenia się skuteczności doręczenia tytułów wykonawczych, a co za tym idzie skuteczności wszczęcia egzekucji, wygaśnięcia obowiązku, niedopuszczalności egzekucji (prawidłowości wystawienia tytułów wykonawczych). W tym postępowaniu nie jest możliwe również poddanie ocenie czynności egzekucyjnych podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. Poszczególne argumenty mogą być podnoszone w innych postępowaniach przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji np. w postępowaniach w sprawie: zarzutów na postępowanie egzekucyjne, umorzenia postępowania egzekucyjnego, skargi na czynności egzekucyjne.

Jednocześnie zwrócono uwagę na ogólną zasadę wyrażoną w art. 58 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którą w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne. Organ egzekucyjny może jednak uchylić czynności egzekucyjne, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie, a osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw. Rozstrzygnięcie w tej sprawie ma jednak charakter uznaniowy i nie następuje w toku postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, lecz w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Stąd też zarzut nieuchylenia czynności egzekucyjnych, zgłoszony w zażaleniu na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego uznano za bezzasadny.

Wobec przywoływanej przez zobowiązanego dolegliwości zastosowanego środka w postaci zajęcia samochodu i nierozstrzygnięcia wniosku o zmianę sposobu dozoru zajętej ruchomości przypomniano, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. uwzględnił wniosek zobowiązanego i w dniu 6 czerwca 2014 r. wydał postanowienie, którym oddano pod dozór zobowiązanego zajęty samochód.

W skardze skierowanej do WSA w Krakowie pełnomocnik zobowiązanego zarzucił organowi rażące naruszenie prawa przez niezastosowanie w mniejszej sprawie art. 59 § 1 pkt 7 i 10 u.p.e.a., art. 27 § 1 u.p.e.a., art. 59 § 3 u.p.e.a., art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art.7 k.p.a. art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz 105 § 1 k.p.a., 107 § 1 i § 4 k.p.a., oraz przez niewłaściwe zastosowanie art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i dowolne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające czasową przerwę w prowadzonym przez organ egzekucyjny-Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. postępowaniu egzekucyjnym na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] oraz nr [...].

W uzasadnieniu podkreślono, że w sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania, związane z niedopuszczalnością prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wobec chociażby wystąpienia m.in. niżej wskazanych zdarzeń:

- niedoręczenia upomnień zobowiązanemu, skutkujące przesłanką do umorzenia postępowania egzekucyjnego w - art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.,

- sporządzenia tytułów wykonawczych nr [...] oraz nr [...] z naruszeniem ustalonego wzoru określonego w art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a. w zw. z § 5

ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zaniechania sporządzenia przez wierzyciela ewidencji tytułów wykonawczych przesłanych do organu egzekucyjnego zgodnie z § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (skutkujące niedopuszczalnością egzekucji po myśli art. 59 § 1 pkt 7 i 10 u.p.e.a.),

- niewłaściwego sporządzenia tytułów wykonawczych nr [...] oraz nr [...] niespełniających wymogów określonych w art. 27 § I pkt 3, 6, 7, 10, 12 u.p.e.a., art. 27 c u.p.e.a. (skutkujące niedopuszczalnością egzekucji po myśli art. 59 § I pkt 7 i 10 u.p.e.a.),

- niewłaściwego sporządzenia tytułu wykonawczego nr [...] nie spełniającego wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3, 6, 7, 10, 12, u.p.e.a., art. 27c u.p.e.a. (skutkujące niedopuszczalnością egzekucji po myśli art. 59 § 1 pkt 7 i 10 u.p.e.a.),

- niedoręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego nr 1/SM92/2000 i naruszenia art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., pomimo upływu 14 lat - (skutkujące niedopuszczalnością egzekucji po myśli art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.),

- w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr [...] prowadzenie postępowania egzekucyjnego z naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw i przy błędnym zastosowaniu art. 3a u.p.e.a. - (skutkujące niedopuszczalnością egzekucji po myśli art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.),

- niedoręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego nr [...] i naruszenia art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.. pomimo upływu 12 lat - (skutkujące - niedopuszczalnością egzekucji po myśli art. 59 § 2 pkt 7 u.p.e.a.

W skardze podkreślono, że niedopuszczalne jest wydawanie postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w przypadku występowania zdarzeń stanowiących trwałe przeszkody w prowadzeniu tego postępowania egzekucyjnego.

Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, że powołane przez zobowiązanego argumenty dotyczące wszczęcia egzekucji, wygaśnięcia obowiązku czy niedopuszczalności egzekucji nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślono również, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego skutkuje brakiem podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania przez organ egzekucyjny przesłanek procesowych umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na poparcie tego stanowiska zobowiązany powołuje orzecznictwo sądowe.

Zdaniem zobowiązanego organ egzekucyjny powinien wydać postanowienie na mocy którego w pkt I winien orzec o odmowie uwzględnienia wniosku wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a w pkt II na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 i 10 u.p.e.a. wyrzec o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

Podkreślono również, że organ egzekucyjny rozpoznając w pierwszej kolejności wniosek złożony w niniejszej sprawie przez wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a nie rozpoznając dwa miesiące wcześniej złożonych wniosków zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego stosuje niedopuszczalna praktykę nierównego traktowania stron postępowania.

Zobowiązany w skardze zarzucił Dyrektorowi Izby Skarbowej przemilczenie okoliczności, że tytuły wykonawcze wystawione przez ZUS Oddział w K. były wystawione bez podstawy prawnej i egzekucja prowadzona na ich podstawie została umorzona, a także okoliczności, ze zobowiązany zawarł ugodę ze Spółdzielnią Mieszkaniową Budynki Rozproszone i wierzyciel wniósł o umorzenie egzekucji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

W obszernych pismach procesowych z dnia 6 listopada 2014 r. oraz z dnia 15 grudnia 2014 r. skarżący podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie skargi oraz w pisemnym zażaleniu z dnia 4 czerwca 2014 r. uzupełniając i rozwijając dotychczasową argumentację. W pierwszym z wymienionych pism, skarżący zawarł także wnioski dowodowe w trybie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 w/w ustawy oraz uzupełnił skargę o zarzut wydania postanowienia dotkniętego przesłankami nieważności określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dyrektor Izby Skarbowej w piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2014 r. odniósł się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 6 listopada 2014 r., a w konkluzji podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Jednakże w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniających stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.")

Jako jedną z przesłanek nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymienia "wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Zgodnie z utrwalonym już w literaturze i orzecznictwie poglądem pojęcie "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji w tej sprawie, polegającego na wydawaniu decyzji rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. M. Wierzbowskiego, wyd. CH. Beck 2011). Innymi słowy przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, wydaną w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Uwagi te będą miały także swoje odniesienie do postanowień wydawanych na podstawie przepisów u.p.e.a. (art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 126 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie sytuacja wydania postanowienia bez podstawy prawnej nie wystąpiła, albowiem w ustawie egzekucyjnej podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a procesową podstawę stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a.

Natomiast rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego (postanowienia) skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji (postanowienia) oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok WSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1023/11). W ocenie Sądu taka sytuacja nie wystąpiła. Jakkolwiek zakwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 56 § 1 pkt 4 w związku z art. 59 § 1 u.p.e.a., to jednakże w zaskarżonym postanowieniu nie można się doszukać ciężkich, kwalifikowanych wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był przepis art. 56 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. powoływanej dalej jako "u.p.e.a.") stanowiący, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na żądanie wierzyciela. Zdaniem organu drugiej instancji, wobec złożenia przez wierzyciela wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny musiał ten wniosek uwzględnić.

Mając jednak na uwadze okoliczności niniejszej sprawy stanowiska tego nie można podzielić.

Zasadniczo treść przywołanego przepisu wskazuje, że wniosek wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest dla organu egzekucyjnego wiążący i w przypadku złożenia takiego wniosku ma on obowiązek zawieszenia postępowania. Jednakże w analizowanej sprawie wystąpił szczególny przypadek, gdyż przed wnioskiem wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, skarżący wnosił w piśmie z dnia 19 marca 2014 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego wobec m.in. przedawnienia zobowiązań podatkowych objętych tytułami wykonawczymi nr [...] i nr [...], a także dodatkowo złożył wnioski o umorzenie postępowania egzekucyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r.

Rozstrzygnięcie zatem niniejszej sprawy wymagało rozważenia zależności pomiędzy art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. stanowiącym, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na żądanie wierzyciela, a art. 59 § 1 u.p.e.a. zawierającym przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi m.in. na fakt niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu, albo jeżeli obowiązek nie istniał (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.).

Z jednej strony, do zawieszenia postępowania egzekucyjnego obliguje organ egzekucyjny wystąpienie którejkolwiek z podstaw wskazanych w art. 56 § 1 u.p.e.a. Wierzyciel zgłaszając wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie ma obowiązku uzasadniana go i podawania okoliczności przemawiających za jego zgłoszeniem, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do kontroli takiego wniosku względnie do badania motywów jego zgłoszenia.

Z drugiej strony w sytuacji, gdy organ egzekucyjny dysponuje wnioskiem zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego z którego wynika, że postępowanie egzekucyjne nie może być prowadzone i że przyczyny jego prowadzenia mają charakter trwały, organ egzekucyjny musi postępowanie egzekucyjne umorzyć. Między innymi do takiej sytuacji dochodzi wtedy, gdy egzekwowany obowiązek wygasł "z innego powodu", a więc kiedy wprawdzie nie zachodzi przypadek, że obowiązek ten nie jest wymagalny, został umorzony, albo nie istniał, ale pomimo tego, że powstał i nie został wykonany, przestał istnieć np. na skutek przedawnienia.

Zauważyć także należy, że art. 59 § 1 u.p.e.a. obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania w przypadku zajścia wymienionych w nim zdarzeń (ustawodawca użył stwierdzenia "postępowanie egzekucyjne umarza się"). W konsekwencji organ egzekucyjny rozważając, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, tym bardziej winien rozważyć, czy nie zachodziła konieczność umorzenia tego postępowania.

Przesłanki umorzenia postępowania określa art. 59 u.p.e.a. Treść tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że w przypadku zaistnienia wskazanych w nim przesłanek organ egzekucyjny ma obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Rozstrzygając zatem zależność pomiędzy wnioskiem wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a wnioskiem zobowiązanego o umorzenie tego postępowania, należy stwierdzić, że w przypadku jednoczesnego zgłoszenia zarówno wniosku o zawieszenie jak i o umorzenie (w niniejszej sprawie wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego został złożony jako pierwszy), kryterium rozstrzygającym musi być zakres wniosku oraz charakter przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie postępowania. Jeżeli przeszkoda ma charakter trwały, stanowi przesłankę umorzenia postępowania, jeżeli ma ona charakter nietrwały, przejściowy, stanowi przesłankę zawieszenia postępowania. Jeżeli organ egzekucyjny stwierdzi zaistnienie przesłanki do umorzenie postępowania egzekucyjnego, badanie występowania przesłanek do jego zawieszenia jest już bezcelowe. Dlatego też wniosek wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie może być uwzględniony, jeżeli zobowiązany złożył konkurencyjny i uzasadniony wniosek o umorzenie tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 360/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że bezsporną okolicznością jest, że skarżący wnosił o umorzenie postępowania egzekucyjnego jeszcze przed złożeniem przez wierzyciela wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zatem w ocenie Sądu, rzeczą organu egzekucyjnego było sprawdzenie podnoszonych przez skarżącego (zobowiązanego) okoliczności mogących skutkować koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego i podjęcie (także z urzędu – art. 59 § 4 u.p.e.a.) rozstrzygnięć adekwatnych do stanu sprawy. Tymczasem organ egzekucyjny niejako automatycznie zawiesił postępowanie egzekucyjnego tylko dlatego, że z takim wnioskiem wystąpił wierzyciel, bez zbadania, czy w sprawie nie wystąpiły uzasadnione przesłanki obligujące organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na niedopuszczalność jego dalszego prowadzenia.

Należy także wskazać, że w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego skarżący zwrócił uwagę na szereg jego zdaniem istotnych mankamentów odnoszących się do wszczęcia i prowadzenia wobec niego postępowania egzekucyjnego, które mogły i powinny być rozważone w kontekście umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jakkolwiek należy zgodzić się z organem drugiej instancji, że przywołane w zażaleniu argumenty nie odnosiły się bezpośrednio do postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, jednakże ich ocena powinna skłonić Dyrektora Izby Skarbowej do refleksji, czy wydanie postanowienia o zawieszeniu nie było przedwczesne, a organ egzekucyjny w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy nie występują trwałe przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu należy podkreślić, że związanie organu egzekucyjnego wnioskiem wierzyciela co do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, które bardzo mocno akcentował organ drugiej instancji, nie ma charakteru bezwzględnego, w tym sensie, że zgłoszenie przez zobowiązanego konkurencyjnego i merytorycznie uzasadnionego wniosku o umorzenie postępowania obliguje ten organ do uwzględnienia tego ostatniego wniosku. W takim wypadku organ egzekucyjny nie może odmówić umorzenia i orzec o zawieszeniu postępowania powołując się wyłącznie na związanie wnioskiem wierzyciela. A o tym, że w sprawie wystąpiły uzasadnione okoliczności, które powinny być ocenione w kontekście umorzenia postępowania egzekucyjnego świadczy chociażby to, że postanowieniem z dnia 29 września 2014 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. umorzył na wniosek wierzyciela postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i nr [...].

Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek wierzyciela, z urzędu, a także na skutek inicjatywy zobowiązanego. W tym ostatnim przypadku zobowiązany poprzez wniesienie zarzutów (art. 33 u.p.e.a.), złożenie powództwa przeciwegzekucyjnego (art. 2 § 3 u.p.e.a.) oraz skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 u.p.e.a.) może wskazać na istnienie podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaznaczyć należy, że organ egzekucyjny jest zobligowany do umorzenia postępowania także wówczas, gdy zarzuty zostały wniesione już po upływie terminu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który wynosi 7 dni, oraz po upływie terminu do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne, określonego w art. 54 § 4 u.p.e.a., który zasadniczo wynosi 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. Komentowany przepis nie ustanawia bowiem terminu do wnoszenia żądania wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Żądanie takie zobowiązany może więc wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. W tych przypadkach organ egzekucyjny umarza postępowanie egzekucyjne z urzędu, o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1885/11, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "organ egzekucyjny umarza postępowanie z urzędu, gdy w jakikolwiek sposób uzyska informacje o przyczynach uzasadniających umorzenie. Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu".

Zatem w tym zakresie Sąd uznał skargę za uzasadnioną, przyjmując, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny dysponował wnioskiem skarżącego oraz informacjami o przyczynach uzasadniających ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego, wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego było przedwczesne.

W skargach oraz składanych pismach procesowych skarżący postawił szereg zarzutów odnośnie postępowania egzekucyjnego wszczętego i prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] oraz nr [...]. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji, ani on rozpatrując zażalenie, ani Sąd rozpoznając skargę nie mógł się odnieść do tych zarzutów. Rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego Sąd nie może dokonywać ocen w zakresie skuteczności doręczenia tytułów wykonawczych i co za tym idzie skuteczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wygaśnięcia obowiązku, niedopuszczalności egzekucji, poprawności i prawidłowości wystawionych tytułów wykonawczych. Tym bardziej nie może również dokonywać oceny poszczególnych czynności egzekucyjnych (zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia samochodu Opel Vectra należącego do skarżącego). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której sprawa została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim rozstrzygnięć, a przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a nie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W kontekście powyższego należało oddalić także wnioski dowodowe (pismo procesowe; z dnia 6 listopada 2014 r., z dnia 13 listopada 2014 r. złożone przez skarżącego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. a nakierowane głównie na wykazanie wadliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tym dokonanych czynności egzekucyjnych(zajęcia samochodu Opel Vectra), które jednak dla kontroli i oceny zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie miały istotnego znaczenia.

Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika możliwość przeprowadzenia jedynie uzupełniającego dowodu z dokumentów i to wyłącznie w przypadku, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie celem postępowania dowodowego, o którym mowa w cytowanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżonym aktem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1869/07). Nadto przeprowadzenie dowodu jest niezbędne jedynie wówczas, gdy bez określonego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istotnej w sprawie wątpliwości. Ponadto zaznaczyć trzeba, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (tak: wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10). W realiach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w opinii Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był wystarczający dla rozstrzygnięcia, w związku z czym Sąd nie powziął żadnych istotnych wątpliwości, które należałoby wyjaśnić w oparciu o zaoferowane dowody. Pozostają one irrelewantne dla niniejszej sprawy i okazały się zupełnie nieprzydatne. Dotyczą bowiem – wbrew twierdzeniom skarżącego – kwestii, które nie mogły być oceniane w niniejszym postępowaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Reasumując, z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 59 § 1 u.p.e.a., co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.