Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 66/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] z [...]r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części: dział XI - Uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych (część B. Uwarunkowania rozwoju gminy), w zakresie ustalenia udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego w kat. C1 z wyjątkiem złóż –[...]- część działki nr 13/1,[...]– część działek nr 19/1 i 25/1, [...]– część działki nr 161/3, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z póżn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwalę Nr XLII/369/14 Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1. art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2. art. 13 ust. 3a oraz art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.),

Mając na względzie powołane uchybienia, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący organ podniósł, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Wskazano, że z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w [...] (pismo z dnia[...] oraz Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] (pismo z dnia[...]) wynika, że na terenie gminy [...] występują udokumentowane złoża kopalin, które nie zostały wprowadzone do przedmiotowego studium, tj. złoże "[...]" oraz złoże "[...]" (w części dz. nr 72/3).

Starosta [...] przyjął zawiadomienie o przyjęciu bez zastrzeżeń "Dokumentacji geologicznej w kat. CI złoża kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości [...], opracowanej w lipcu 2011 r. (pismo z dnia[...]). Starosta [...] udzielił też koncesji Nr [...] na wydobywanie kopaliny pospolitej - piasku ze złoża "[...]" o powierzchni 1,9984 ha, położonego w miejscowości[...], na części działek nr 72/3 i 73/4 (pismo z dnia[...]). Koncesja ta obejmuje obszar górniczy "[...]" o powierzchni 19 984,5 m² i teren górniczy "[...]" o powierzchni 19 984,5 m² i została udzielona na okres 25 lat, tj. do dnia 30 września 2036 r.

Z informacji udzielonych przez Geologa Wojewódzkiego w piśmie z dnia [...] zdaniem Wojewody wynika również, że na terenie gminy [...] występuje złoże kopalin "[...]", które nie zostało wprowadzone do przedmiotowego studium. Prezes Centralnego Urzędu Geologii wydał decyzję z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia przedłożonej przez Kombinat [...] dokumentacji geologicznej złoża piasku budowlanego "[...]", w rejonie miejscowości[...]. Powyższe zostało potwierdzone przez Wójta Gminy [...] (pismo z dnia[...]).

Zwrócono uwagę, że z analizy załącznika Nr 1 - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]- tekst jednolity do przedmiotowej uchwały przeprowadzonej przez organ nadzoru wynika, że Rada Gminy [...] nie wprowadziła udokumentowanych złóż kopalin, tj. złoża [...](w części dz. nr 72/3). Ponadto ww. udokumentowane złoża kopalin nie zostały również ujęte na rysunku studium (załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały), co stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Skarżący podkreślił jednak, że w przedmiotowym studium (załącznik nr 1 - tekst zmiany studium. Część B. Uwarunkowania rozwoju gminy, str. 26) zostały uwzględnione nieistniejące, czyli nieudokumentowane złoża kopalin, tj. złoże "[...]" (w części dz. nr 72/2), co zdaniem organu nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. Skoro bowiem ustawodawca przewidział uwzględnienie w studium "udokumentowanych złóż kopalin", to uwzględnienie w studium nieistniejących złóż kruszywa naturalnego jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Studium powinno zawierać inwentaryzację stanu istniejącego oraz projektowane zmiany tego stanu. W zakresie inwentaryzacji stanu istniejącego studium musi być oparte na faktach, a tak zwane "złoże nieudokumentowane" z punktu widzenia prawa nie istnieje, bowiem jak wskazano, nie istnieje żadna materialna podstawa prawna dla takiego wyznaczenia tych obszarów, a uwarunkowania, o jakich mowa w art. 10 u.p.z.p. mogą dotyczyć tylko faktycznie istniejących, udokumentowanych złóż kopalin. Tak zwane "nieudokumentowane złoża kopalin" nie są uwarunkowaniem w rozumieniu u.p.z.p. i nie mogą być podstawą do opracowania studium.

Zdaniem organu nadzoru niezależnie od tego, czy sporządza się jednostkową zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy nową edycję studium, dokument taki powinien uwzględniać (zarówno w tekście, jak i na rysunku) wszystkie elementy wymagane przepisami u.p.z.p. i aktualnymi przepisami odrębnymi. Z uwagi na powyższe organ nadzoru stwierdził, iż w jego ocenie kwestionowana uchwała Rady Gminy [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, podkreślając, że fakt istnienia udokumentowanych złóż kopalin skutkuje nie tylko prawem, lecz również obowiązkiem ich uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikającym z art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 723/14).

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy [...] naruszyła zasady sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zwracając też uwagę, że tryb sporządzania studium, czyli kolejnych czynności, wójta (burmistrza albo prezydenta miasta), podejmowanych po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, został precyzyjnie określony w art. 11 u.p.z.p. Zgodnie z art. 11 pkt 6 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, uzgadnia projekt studium z wymienionymi organami, w zakresie ich właściwości miejscowej i rzeczowej.

Podkreślono przy tym, że przepisami szczególnymi w stosunku do art. 11 u.p.z.p. jest art. 13 ust. 3a i art. 23 ust. 5 przywołanej ustawy o ochronie przyrody, a zgodnie z art. 13 ust. 3a cyt. ustawy o ochronie przyrody, projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...), w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatu przyrody. Z kolei, stosownie do art. 23 ust. 5 ww. ustawy, projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...), w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Wojewoda zaznaczył także, że teren objęty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] położony jest częściowo w granicach: Obszaru Chronionego Krajobrazu Wydm[...]. W dokumentacji prac planistycznej przedmiotowej uchwały brak jednak wystąpienia Wójta Gminy [...] do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska o uzgodnienie projektu w/w studium na podstawie wskazanych wyżej przepisów, natomiast Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] wystąpił jedynie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu w/w studium na podstawie art. 30 ust. 3 przywołanej ustawy o ochronie przyrody. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w odpowiedzi (pismo z dnia[...]) poinformował ww. organ, że ze względu na brak występowania na terenie gminy [...] obszaru Natura 2000, powyższy wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia.

W konsekwencji organ sporządzający projekt studium, w ocenie Wojewody nie przedstawił właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska projektu studium w celu uzyskania stosownego uzgodnienia dotyczącego rozwiązań przyjętych w przedmiotowym opracowaniu planistycznym, przez co uniemożliwił temu organowi wzięcie czynnego udziału w procedurze uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a powyższe uniemożliwiło kontrolę legalności przyjmowanych rozwiązań w projekcie studium w zakresie podlegającym uzgodnieniu tego organu oraz mogło spowodować, że przyjęte rozwiązania planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego; brak wydanego uzgodnienia powoduje bowiem niemożność oceny, czy studium uwzględnia potrzeby ochrony przyrody obszaru chronionego krajobrazu oraz rezerwatu przyrody.

Zdaniem organu nadzoru, naruszenie art. 13 ust. 3a oraz art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, polegające na braku uzgodnienia projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w części dotyczącej rezerwatu przyrody oraz obszaru chronionego krajobrazu, stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności studium, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 812/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 482/11).

W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, w przytoczonym przypadku doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] uznając ją za niezasadną, wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż sformułowane zarzuty organu skarżącego wynikają z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów oraz niedostatecznego rozpoznania sytuacji przestrzennej na terenie gminy Nowa Wieś Wielka, z czym organ sporządzający zmianę Studium nie może się zgodzić.

Wskazano, że w tekście studium w dziale B - Uwarunkowania rozwoju Gminy, zawarto uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych m.in. złoże kruszywa naturalnego kat CI, określone nazwą własną "[...]", przy czym nazwa złoża jest ustalana w trakcie procesu uzyskiwania koncesji geologicznych, jest niezmienna przez cały okres funkcjonowania i niepowtarzalna w rejonie działania podstawowego szczebla administracji geologicznej, a złoże kopalin może obejmować zarówno część działki ewidencyjnej, a także jedną działkę lub kilka działek w jednym lub kilku obrębach ewidencyjnych. Złoża kopalin występują w formie nieregularnych przewarstwień, niezależnych od aktualnej numeracji działek ewidencyjnych. Mówiąc o konkretnym złożu, zdaniem strony przeciwnej należy rozumieć obszar wyznaczany geodezyjnie na powierzchni terenu poprzez wskazanie numerów działek ewidencyjnych. W przypadku złoża "[...]", bezsprzecznie należy rozumieć obszar działek ewidencyjnych 72/3 i 73/4 w obrębie ewidencyjnym [...] o łącznej powierzchni 1,9984 ha, co wynika z koncesji Nr [...] Starosty[...]. Dla zobrazowania poruszanego problemu załączono kopię mapy ewidencji gruntów w skali 1:5000 wyznaczającej zasięg udzielonej koncesji.

W tym stanie rzeczy, organ sporządzający zmianę Studium formułując załącznik tekstowy przy kwestii złoża "[...]" wskazał, że miał na myśli działki ewidencyjne nr 72/3 i 73/4, a użycie w załączniku nr 1 zmiany Studium, na stronie 26 w wierszu 6, zwrotu [...]- części działek 73/4 i 72/2, należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Oczywiście organ sporządzający zmianę Studium miał na myśli działkę o numerze 72/3, a nie 72/2 i o tym fakcie powiadomił organ nadzoru w piśmie z [...], co jednak nie zostało uwzględnione.

Podniesiono też, że nie bez znaczenia dla oceny zarzutów skargi pozostaje fakt, że w dalszej części załącznika Nr 1 - strona 26 wiersz 12 - użyto sformułowania "[...] na działkach 72/3 i 73/4". Prawidłowe rozwinięcie zakresu przestrzennego złoża "[...]" potwierdza intencje sporządzającego zmianę Studium, dlatego też rozważania organu nadzoru zawarte w skardze, jakoby celowo opisywano nieudokumentowane złoże kopaliny na działce ewidencyjnej numer 72/2 w [...], wobec przytoczonej wyżej argumentacji, są chybione, gdyż żadne dokumenty źródłowe, uzyskane w trakcie procedury zmiany Studium od organów administracji, nie przedstawiają nieudokumentowanego złoża kopalin na terenie działki 72/2, a nadto organ sporządzający zmianę studium z własnej inicjatywy nie zamierza rozpoznawać zasobów kopalin.

Zarzut jakoby udokumentowane złoża kopalin w zakresie działki 72/3 nie zostały również pokazane na rysunku studium, w ocenie strony przeciwnej, nie ma racji bytu, ponieważ zgodnie z procedurami określonymi w Prawie geologicznym i górniczym, po udokumentowaniu złóż kopalin zainteresowany podmiot może ubiegać się o wydanie koncesji na ich wydobywanie, przy czym udokumentowane złoże staje się wówczas obszarem górniczym. Na rysunku Studium odpowiednim symbolem graficznym oznaczono obszar (teren) górniczy, dla złoża "[...]" i jest to złoże już eksploatowane, a zatem wcześniej udokumentowane - występuje więc następstwo logiczne, dlatego wykazywanie go jako złoża udokumentowanego uznano za zbędne i niewskazane z uwagi na pogorszenie czytelności rysunku, gdyż powierzchnia wskazanego obszaru górniczego jest stosunkowo niewielka i przy jego uwidacznianiu na mapie Studium, sporządzonej w skali 1:25000, zapis graficzny (kontur) jest mało czytelny, saś przy wprowadzeniu kolejnej warstwy graficznej niewątpliwie czytelność uległaby pogorszeniu.

Zwrócono też uwagę, że o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] został powiadomiony między innymi Geolog Wojewódzki (dokumentacja prac planistycznych - poz. 7, rozdzielnik - poz. 16). W treści zawiadomienia podano jako "pierwszoplanowy" cel sporządzania zmiany Studium: wykazanie udokumentowanych złóż kopalin. Mimo tego nie spotkało się to z jakąkolwiek reakcją Geologa Wojewódzkiego. W ramach kontynuacji procedury formalno-prawnej projekt zmiany Studium był dwukrotnie poddany uzgadnianiu, opiniowaniu, między innymi został skierowany do Geologa Wojewódzkiego.

Na podstawie nieoficjalnych materiałów uzyskanych od Geologa Powiatowego, w wersji projektu zmiany Studium poddanej pierwszemu opiniowaniu umieszczono złoże "[...]", określając je jako wstępnie rozpoznane i podkreślono przy tym, że przez cały okres funkcjonowania samorządu gminnego od 1990 r. nie odnotowano jakiegokolwiek zainteresowania tym złożem.

Występując ponownie o uzgodnienia i opinie, wobec braku informacji o istnieniu właściwej dokumentacji, odstąpiono od wykazywania tego złoża, ponieważ zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ujawnia się tylko udokumentowane złoża kopalin. Na oba wystąpienia o zaopiniowanie Geolog Wojewódzki nie zareagował, wykazując brak zainteresowania omawianym złożem.

Jednocześnie strona przeciwna stwierdziła, że dotychczas obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...], uchwalone w 2010 r. wyznacza dla obszaru, w granicach którego położona jest większa część złoża określanego jako "[...]", funkcję mieszkaniową W7 i w ślad za tym dla omawianego terenu sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – "[...]" z przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Projekt planu miejscowego przeszedł już fazę uzgodnień, uzyskał między innymi uzgodnienie Urzędu Marszałkowskiego Województwa[...], w którym w ramach Departamentu Środowiska funkcjonuje Geolog Wojewódzki. Marszałek Województwa opiniując projekt planu przedstawił szereg uwag, jednakże żadna z nich nie dotyczyła złoża "[...]" . Wskazano również, że nie bez znaczenia pozostaje treść mapy geologiczno-gospodarczej Polski gdzie obszar "[...]" został określony jako złoże konfliktowe, przy czym nie wskazano rodzaju konfliktu.

Na marginesie organ zwrócił też uwagę na samą treść decyzji Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z 6 maja 1978 r., w szczególności na podstawę prawną orzeczenia oraz treści uzasadnienia. W podstawie prawnej wydanej decyzji Prezes Centralnego Urzędu Geologii powołał się właśnie na art. 24 ust. 2 Prawa geologicznego, co zdaniem Wójta, wyraźnie wskazuje na zatwierdzenie dokumentacji geologicznej złoża, w którym nie występują lub niedostatecznie rozpoznano warunki eksploatacji, przy czym dokumentację wykonano w kategorii C2, (dzisiejszy odpowiednik dokumentacji kategorii D), tj. w najprostszym dopuszczalnym sposobie rozpoznania występowania złoża, na podstawie wyników badań uzyskanych z odosobnionych wyrobisk lub odsłonięć naturalnych.

Zdaniem Wójta, biorąc pod uwagę dostępność danych w internecie, tego typu dokumentacje obecnie można opracować na podstawie udostępnionych map, zdjęć, profili i jest to dokumentacja wstępnie wskazująca na występowanie złoża, prognoza bez pełnych badań profili zalegania kopaliny, co potwierdza również uzasadnienie decyzji, wskazujące, iż "... decyzja może stanowić podstawę do prowadzenia wstępnych prac studialnych nad sposobem zagospodarowania złoża" i jak stwierdzono, pytaniem otwartym pozostaje kwestia, czy w obliczu dotychczasowego milczenia organów administracji geologicznej, możliwe jest odnalezienie pełnej dokumentacji geologicznej przedstawionej Prezesowi Centralnego Urzędu Geologicznego.

Wójt podniósł, iż pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zaopiniowanie projektu zmiany Studium na podstawie art. 11 pkt 6j ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 57 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także o uzgodnienie na podstawie ustawy z dnia [...] r. o ochronie przyrody, a Regionalny Dyrektor Ochrony Przyrody w [...] nie zgłosił uwag do przedłożonego projektu.

Uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody, zdaniem strony przeciwnej okazało się zbędne w związku z faktem, że wprowadzane zmiany do Studium dotyczą terenów położonych poza obszarami objętymi ochroną z mocy tejże ustawy, bowiem granice dwóch rezerwatów przyrody położonych na terenie Gminy wraz ze strefą ochronną rezerwatu [...] oraz obszarów chronionego krajobrazu są uwidocznione na rysunku studium i są niezmienne od 5 października 2010 r.

Podkreślono, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] bezspornie w trakcie procedowania zmiany Studium brał udział w procesie opiniowania i uzgadniania projektu aktu prawnego, który ma swoje odzwierciedlenie w uchwale Nr XLII/369/14 Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2014 r., a sugerowanie przez organ nadzoru, jakoby jedynym przyczynkiem do zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający, było konkretne wystąpienie sporządzającego zmianę Studium z wyraźnym podaniem podstawy prawnej, w sposób nieuprawniony ogranicza możliwości działania organu uzgadniającego, gdyż w ustawie o ochronie przyrody nie znajdują się przepisy natury technicznej, konkretyzujące zachowania poszczególnych organów, natomiast w art. 13 a i 23 zwroty - "projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin", wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska". Redakcja aktu normatywnego zdaniem strony przeciwnej w żaden sposób nie ogranicza w działaniu regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, a przywołany organ ochrony środowiska, jako racjonalnie działający podmiot administracji publicznej, w przypadku kolizji przedłożonej zmiany Studium z celami ochrony rezerwatów i ich otulin oraz obszarów chronionych krajobrazów, niewątpliwie zająłby stanowisko.

Dodatkowo wyjaśniono, że dla obszaru stycznego do drogi powiatowej nr 1552C. przewidzianego dla lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do ponad 1000 kW wraz ze strefami ochronnymi, z wyłączeniem elektrowni wiatrowych, w 2013/2014 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w kontekście budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 1,3 MW. W trakcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania tej decyzji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] brał aktywny udział dokonując uzgodnień.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Wójta, z dużym prawdopodobieństwem należy stwierdzić, że uzyskanie dodatkowego uzgodnienia do studium, prowadziłoby do rozstrzygnięcia tożsamego z zaskarżoną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie studium prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie studium są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie zmiany Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r., Nr 163, poz. 981 ze zm. - w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego aktu, dalej w skrócie "p.g.g.") obszar złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed wejściem w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Dnia 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Wprowadzenie stosownych zmian do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez ujawnienie w nim wszystkich obszarów udokumentowanych złóż kopalin powinno nastąpić do dnia 31 grudnia 2014 r. Skutki nie wywiązania się z powyższego obowiązku w zakreślonym terminie zostały określone w art. 208 ust. 2 p.g.g. Zgodnie z przyjętym w ustawie Prawo geologiczne i górnicze rozwiązaniem, w przypadku niedopełnienia przez gminę obowiązku wprowadzenia do studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin po upływie 2 letniego terminu na ich wprowadzenie, wojewoda wprowadza obszary udokumentowanych złóż kopalin do studium obowiązującym na terenie danej gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze.

Stosownie do art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Sposób realizacji celu, jakim jest ochrona złóż kopalin, znajduje uszczegółowienie w ustawie prawo ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.), w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska).

Występowanie i określenie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele, aniżeli wydobywcze. Przeznaczenie będzie zależało zarówno od rodzaju kopalin, jak również od sposobu ich wydobycia. Zasada racjonalnego gospodarowania zasobami oraz kompleksowego wykorzystania kopalin w sposób oczywisty wprowadza w tym zakresie ograniczenie władztwa planistycznego gminy na jej terenie. Wobec powyższego przepisy ograniczające powyższe uprawnienie, winny być interpretowane w sposób ścisły. Nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca, dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury oraz zasad, jakimi winien kierować się organ, któremu przyznano uprawnienie w zakresie wprowadzenia zmian do studium odnośnie wprowadzenia obszarów ujawnionych złóż kopalin.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że na terenie gminy [...] istnieją zgodnie z art. 95 u.p.g.g. złoża kopalin udokumentowane dokumentacją geologiczną, przyjętą bez zastrzeżeń przez właściwy organ administracji geologicznej. Wynika to z funkcjonujących w obrocie decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. dotyczącej złoża "[...]", decyzji z dnia [...]r. dotyczącej złoża "[...]", decyzji z dnia [...]r. dotyczącej złoża "[...]" i dodatku do dokumentacji. Ponadto ujawniono w decyzji Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z [...]r. złoże[...]. Nie wszystkie jednak obszary na których występują złoża, są uwidocznione w prawidłowy sposób w zaskarżonej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonym przez Radę Gminy (uchwała z dnia 29.09.2014 r.).

W skardze Wojewoda podała, że z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w [...] (pismo z [...]r.) oraz pisma Urzędu Marszałkowskiego z [...]r. wynika, że na terenie gminy występują udokumentowane złoża kopalin, których Rada Gminy nie wprowadziła do zmienionego studium, co narusza art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin. Nie zostały wprowadzone do studium: złoże "[...]" (w części dotyczącej działki 72/3). Nie znalazły się one również w części graficznej studium, stanowiącej załącznik nr 2.

Jednocześnie organ dodał, że w przedmiotowym studium zostało uwzględnione nieistniejące, czyli nieudokumentowane złoże kopaliny, tj. złoże "[...]" w części działki 72/2, co zdaniem organu nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p.

Ustawodawca przewidział uwzględnienie w studium "udokumentowanych złóż kopalin", zatem uwzględnienie w studium nieistniejących złóż kruszywa naturalnego zdaniem organu jest rażącym naruszeniem prawa. Studium powinno zawierać inwentaryzację stanu istniejącego i projektowane zmiany tego stanu. W zakresie inwentaryzacji stanu istniejącego, studium musi być oparte na faktach. "Złoże nieudokumentowane" z punktu widzenia prawa nie istnieje, gdyż nie występuje żadna materialna podstawa prawna dla jego wyznaczenia.

Organ podkreślił, że fakt istnienia udokumentowanych złóż kopalin skutkuje nie tylko prawem, lecz również obowiązkiem ich uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikającego z art. 10 ust. 1 pkt 11 u. p. z. p. a "nieudokumentowane" złoża nie są uwarunkowaniem w rozumieniu u.p.z.p.

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy naruszyła zasady sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

gminy - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd podziela taki wniosek. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy stwierdził, że w odniesieniu do złoża "[...]" zapisanego obszarowo, jako działki 73/4 i 72/2 popełniono błąd pisarski, wpisując działkę 72/2 zamiast 72/3, a z dalszej części załącznika tekstowego wynika, że złoże [...] obejmuje działki 73/4 i 72/3, to należy jednak podkreślić, że odnosi się to do wpisu dotyczącego terenu górniczego a nie wprost prawidłowego określenia złoża, tj. jako złoża udokumentowanego. Wprawdzie trudno przyjąć, by złoże górnicze nie dotyczyło złoża udokumentowanego kopaliny, to jednak interpretacja studium nie może opierać się na domniemaniach. Zapisy studium nie powinny budzić wątpliwości interpretacyjnych zwłaszcza, że część tekstowa jest rozstrzygająca dla wszelkich wątpliwości interpretacyjnych. W studium natomiast nie zawarto nigdzie prawidłowo opisanego obszaru występowania złoża "[...]", aby można było dokonać ewentualnej wykładni w tym przedmiocie.

Dodatkowo należy podkreślić, że w części graficznej, złoże "[...]" nie zostało uwidocznione jako złoże udokumentowane lecz jako teren górniczy. Teren górniczy, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy p.g.g. przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Przywołane na wstępie przepisy wymagają natomiast uwzględnienia w studium udokumentowanych złóż kopalin.

Kolejny zarzut dotyczył złoża "[...]", które nie zostało ujęte w studium.

Stosownie do treści art. 211 ustawy z 9 czerwca 2011 r. p.g.g., pozostają w mocy decyzje o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznych, zawiadomienia o przyjęciu dokumentacji geologicznych oraz decyzje o zatwierdzeniu projektów prac geologicznych wydane na podstawie dotychczasowych przepisów. Dotychczasowe przepisy to ustawa z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Stosownie do art. 143 ustawy z 4 lutego 1994 r., również dokumentacje geologiczne, projekty badań geologicznych oraz projekty zagospodarowania złoża, zatwierdzone zgodnie z dotychczasowymi przepisami, pozostają w mocy. Z dniem wejścia w życie ustawy z 1994 roku utraciła moc ustawa z dnia 16 listopada 1960 r. o prawie geologicznym (Dz. U. Nr 52, poz. 303, z 1974 r. ze zm.) – art. 158 ustawy z 4.02.1994 r. Ustawa z 1960 roku stanowiła natomiast podstawę wydania decyzji z [...] r., zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża piasku budowlanego w [...]. Jest to decyzja, na którą zwrócił uwagę organ nadzoru jako akt dokumentujący złoże "[...]".

W odpowiedzi na skargę podkreślono, że w ramach procedury wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 14 pkt 2) poinformowano m.in. Geologa Wojewódzkiego w sprawie sporządzenia zmiany stadium. Informacja nie spotkała się z żadną reakcją adresata. Brak informacji i dokumentacji oraz zainteresowania złożem, spowodowało odstąpienie od wykazania tego złoża. Wskazano również na to, że w podstawie prawnej decyzji z [...] r. przywołano art. 24 ust. 2 ówczesnej ustawy, tj. ustawy z 16 listopada 1960 r. o prawie geologicznym, który odnosi się do prac geologicznych, które nie dały oczekiwanych rezultatów.

Stosownie do art. 24. ust. 1. ustawy z 16.11.1960 r. wyniki prac geologicznych przedstawia się w dokumentacji geologicznej, która ma zawierać:

1) wyniki wykonanych badań oraz ich interpretację,

2) stopień osiągnięcia zamierzonego celu prac.

Rozróżnia się przy tym dokumentacje: badań geologicznych, geologiczne złóż kopalin, hydrogeologiczne i geologiczne – inżynierskie. Ustęp 2 tego przepisu stanowi zaś, że ust. 1 stosuje się również w przypadku, gdy prace geologiczne nie dały oczekiwanych wyników.

Niewątpliwie okoliczności związane z tym złożem nie są jednoznaczne. Wymagają one wyjaśnienia. Należy jednak podkreślić, że wprowadzenie do studium udokumentowanych złóż kopalin nie jest tylko realizacją obowiązku określonego w ustawie o.u.p.z.p. lecz wynika z przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze. W tych warunkach poprzestanie wyłącznie na skutkach milczenia właściwego organu, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest niewystarczające dla uznania prawidłowego przeprowadzenia postępowania określonego w art. 11 ustawy o.p.z.p. Przepis szczególny (art. 208 prawa geologicznego i górniczego) wymaga, by uwzględnić rzeczywisty stan faktyczny. W tych okolicznościach należy zgodzić się z organem nadzoru, że w tym zakresie naruszono zasady procedury przy uchwalaniu stadium.

Gmina przystępując między innymi do zmian w studium w zakresie narzuconym przez ustawę Prawo geologiczne i górnicze, połączyła te prace z wprowadzeniem innych zmian do studium. Dotyczy to w szczególności kwestii związanych z wprowadzeniem do studium ustaleń związanych z budową na terenie objętym studium farm wiatrowych. Znajdowało to uzasadnienie ekonomiczne, ale gmina winna przede wszystkim uwzględnić konieczność wywiązania się z obowiązku nałożonego w art. 208 p.g.g. Ustawodawca miał na uwadze nie tylko uporządkowanie w tym zakresie studium, ale przede wszystkim znaczenie udokumentowanych kopalin oraz realizację celu ustawy związaną z racjonalnym ich wykorzystaniem i znaczeniem, jakie w tym zakresie mają postanowienia studium nie tylko dla Państwa, z uwagi na ich strategiczne znaczenie, ale także dla lokalnej społeczności.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy słusznie Wojewoda zarzucił niezgodne z rzeczywistym stanem określenie złoża "[...]". W odniesieniu do złoża "[...]" ostateczne wnioski są przedwczesne, gdyż koniczne jest ustalenie z właściwym organem, czy w świetle powołanej podstawy prawnej decyzji z 1978 r. należy uznać złoże "[...]" za udokumentowane.

Kolejnym zarzutem zawartym w skardze jest naruszenie procedury przy uchwalaniu stadium.

Obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j u.p.z.p. Wójt występuje o opinie dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Normę przewidującą współdziałanie tych organów zawiera także art. 13 ust. 3 a, art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodniły z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami ustawy o ochronie przyrody tj. rezerwat przyrody, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu i obszar Natura 2000.

Ustawodawca przewiduje dwie różniące się względem siebie formy współdziałania organów w ramach procedury dotyczącej studium. Jest nim tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. Tryb sporządzenia opinii nie ma charakteru wiążącego w odróżnieniu od trybu przewidującego obowiązek uzgodnienia projektu studium. Art. 11 ust. 6 u.p.z.p. dotyczy wydawania opinii (nie uzgodnień) przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. RDOŚ działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 13 ust. 3 a, art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, czyli wówczas gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, a więc w szczególności wówczas, gdy projekt nie ingeruje w wymienione obszary chronione, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię. Żaden przepis ustawy o ochronie przyrody nie wskazuje, w jakim trybie powinno być dokonywane uzgodnienie.

W ocenie jednak Sądu, jeśli organ występuje do właściwego innego organu i nie ulega wątpliwości co jest przedmiotem uzgodnienia, nie można uznać, że przez niewłaściwe czy niepełne powołanie podstawy prawnej, dochodzi do istotnego naruszenia prawa. W procedurze uchwalania studium wystąpiono do RDOŚ o uzgodnienie i w przypadku wątpliwości organu uzgadniającego należałoby wyjaśnić zakres uzgodnień. Nie można natomiast zarzucić organowi niedopełnienia procedury przez występującego o uzgodnienie.

W związku z powyższym dochowano właściwych procedur w przedmiocie uzgodnień zwracając się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie tak opiniowania studium na podstawie u.p.z.p. (w ramach swojej właściwości) oraz w zakresie uzgadniania studium na podstawie ustawy o ochronie przyrody.

Procedura dotycząca uchwalania studium zagospodarowania przestrzennego znalazła kompleksowe unormowanie w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zakresie oceny jej wyczerpania, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego.

Z uwagi jednak na wcześniejsze zastrzeżenia, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o stwierdzeniu nieważności postanowień studium co do uregulowania kwestii udokumentowanych złóż kopalin, z wyjątkiem tych, które prawidłowo wprowadzono do studium. Sentencja została określona przez wyłączenie prawidłowo opisanych złóż, gdyż Sąd nie mógł orzekać o stwierdzeniu nieważności aktu w części, w której nie określono go w sposób prawidłowy (dotyczy to niewyjaśnionego złoża "[...]").

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II sentencji.