Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 87/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję nr [...] Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę [...]zł ( słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa w dniu [...] kwietnia 1958 r. wydało orzeczenie znak [...] orzekające o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - na cele Wydziału [...] Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków - pod budowę [...] - nieruchomości oznaczonej jako części parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat [...] stanowiącej współwłasność J. P. w 29/192 części, M. D. w 29/192 części, Z. T. w 26/192 części, E. P. w 12/192 części, S. T. w 1/4 części oraz M. S. w 1/4 części.

Orzekając w powyższy sposób organ I instancji oparł się na regulacjach art. 1, 10 i 21 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.R.P. nr 4 poz. 31 z r. 1952 r.).

W tym samym dniu, tj. [...] kwietnia 1958 r. Prezydium Rady Narodowej w Krakowie wydało orzeczenie znak [...] dotyczące przyznania S. T., M. S., M. D. , T. T. odpowiedniej nieruchomości zamiennej położonej w Krakowie nadającej się do natychmiastowego objęcia na własność tytułem odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa w dniu [...] kwietnia 1958 r. znak [...] na cele Wydziału [...] Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków - pod budowę [...]

Od orzeczenia z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] odwołały się L. D. i T. T..

Na skutek pisma z dnia 27 czerwca 2008 r. [...] z Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa – Wojewoda Malopolski przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wyniku którego nie udało się odnaleźć rozstrzygnięcia w zakresie rozpoznania ww. zastrzeżenia M. D. oraz odwołania T. T., które to odwołania prawdopodobnie nie zostały przekazane do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie i w konsekwencji zachodził obowiązek ich rozpatrzenia w aktualnym stanie prawnym.

Początkowo Wojewoda każde z odwołań rozpoznawał w odrębnym postępowaniu uznając jednocześnie, że obie strony odwołały się jedynie od decyzji o wywłaszczeniu.

Po rozpoznaniu odwołania L. D. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak [...] Wojewoda uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia udziału M. D. z udziału 29/192 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat. [...] obj. Kw [...] i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 979/11 oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2474/11 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1211/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2011 r. znak [...]

Z kolei na skutek rozpoznania odwołania T. T. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2011 r. znak [...] uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] kwietnia znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia Z. T. z udziału 26/192 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat. [...], obj. Kw [...] i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1635/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2011 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1347/12 po rozpoznaniu skarg kasacyjnych uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1212/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2011 r. znak [...]

W prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. I OSK 2474/11 i I OSK 1347/12) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1211/13 i II SA/Kr 1212/13) wskazano na konieczność ustalenia, czy wniesione odwołania dotyczą tylko orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. o wywłaszczeniu, czy także wydanego pod tym samym numerem i w tym samym dniu orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania. Jednoznacznie wskazano również, że obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznanie łącznie wszystkich odwołań i w efekcie wydanie jednego merytorycznego orzeczenia w stosunku do wszystkich odwołujących się (oraz ich spadkobierców), zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 62 k.p.a. Zwrócono tez uwagę, że obecnie w postępowaniu odwoławczym powinni brać udział nie tylko spadkobiercy odwołujących się stron, lecz także następcy prawni pozostałych stron postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda ustalił, że w przypadku M. D. wniesione odwołanie dotyczyły zarówno decyzji wywłaszczeniowej, jak i decyzji dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej, natomiast w przypadku T. T. wniesione odwołanie dotyczyło tylko decyzji wywłaszczeniowej. W związku z tym w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał dwie decyzje o tym samym znaku ([...]):

1. decyzją nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. T. oraz odwołania M. D. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] - uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] dotyczące wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako części parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat. [...] odpowiadające obecnie działkom nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2. decyzją nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. D. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] – uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] dotyczące przyznania S. T., M. S., M. D. , T. T. odpowiedniej nieruchomości zamiennej położonej w Krakowie nadającej się do natychmiastowego objęcia na własność tytułem odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa w dniu [...] kwietnia 1958 r. znak [...] na cele Wydziału [...] Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków - pod budowę [...].

W uzasadnieniu decyzji nr [...] Wojewoda wskazał, że w pierwszej kolejności połączył do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą [...] prowadzone dotychczas odrębnie postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania M. D. (sprawa prowadzona dotychczas pod sygnaturą [...]) oraz odwołania T. T. (sprawa prowadzona dotychczas pod sygnaturą [...]) od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...] kwietnia 1958 r. znak [...]

Następnie, stosownie do wytycznych sądów zawiadomił Prokuratora o prowadzonym postępowaniu, a ten zgłosił udział do postępowania administracyjnego.

Organ II instancji ustalił również pełny krąg stron postępowania. Zgodnie z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] prawo własności wywłaszczonej na rzecz Państwa - na cele Wydziału [...] Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków z przeznaczeniem pod budowę [...] - nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat, [...] przysługiwało

< J. P. w 29/192 cz.,

< M. D. w 29/192 cz.,

< Z. T. w 26/192 cz.,

< E. P. w 12/192 cz.,

< S. T. w 1/4 cz. oraz

< M. S. w 1/4 cz.

Wojewoda szczegółowo wymienił postanowienia spadkowe i akty poświadczenia dziedziczenia po tych osobach i ich następcach prawnych - co pozwoliło ustalić aktualnie żyjących następców prawnych tych osób, będących jednocześnie stronami postępowania administracyjnego.

Stronami obecnie prowadzonego postępowania są: Gmina Kraków, Pan A. H., Zamek Królewski na Wawelu - Państwowe Zbiory Sztuki w Krakowie, J. Z. , K. Z., Pan P. D., K. D. oraz J. D..

Prowadzono również postępowanie celem ustalenia, czy któregokolwiek odwołanie zostało rozpoznane, jednak nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rozpoznaniu przez ówczesny organ odwoławczy któregokolwiek z odwołań.

Dokonując analizy dokumentów archiwalnych organ odwoławczy w pierwszej kolejności zauważył, iż orzeczenia o wywłaszczeniu i o przyznaniu wywłaszczonym właścicielom prawa do nieruchomości zamiennej zostały wydane w dniu [...] kwietnia 1958 r., zatem już pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17 poz. 707), która weszła w życie z dniem 5 kwietnia 1958 r. W myśl art. 47 przepisów przejściowych nowej ustawy wywłaszczeniowej, postępowanie jeszcze nie zakończone miało się toczyć nadal wg dotychczasowych przepisów (tj. na podstawie dekretu), ale odszkodowanie miało być już ustalone wedle zasad odszkodowania przewidzianych w nowej ustawie wywłaszczeniowej. Tymczasem w orzeczeniu o przyznaniu prawa do nieruchomości zamiennej (orzeczeniu odszkodowawczym) powołano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wyłącznie przepisy dekretu - sprzeczne z obowiązującym wówczas stanem prawnym, dając tym samym podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na jeszcze jeden błąd, którego dopuścił się organ I instancji w prowadzonym postępowaniu mającym na celu ustalenie na rzecz współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania z tytułu jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych znajduje się Protokół z dnia [...] lutego 1958 r. z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wnioskowanej do wywłaszczenia przez Wydział [...] PRN w m. Krakowie - na cele budowy [...] przy ul. [...]. Z protokołu tego wynika, że na rozprawie ze strony współwłaścicieli stawiła się m. in. T. T. i jej córka D. A. - za matkę T. T.. W protokole odnotowano, że T. T. , wdowa po profesorze Akademii [...] w Krakowie, który zginął w obozie w [...] oświadcza, że podtrzymuje oświadczenie na piśmie złożone do Wydziału Oświaty i prosi o przyznanie jej nieruchomości zamiennej. T. T. oświadczyła: "jestem spadkobierczynią po mężu, który był właścicielem hipotecznym (26/192 części), oraz córka obecna tu ob. A. D. z T. . Spadek nie został przeprowadzony. Jestem faktyczną właścicielką części po mężu w. wymienionej (26/192), przeto proszę o rychłe przydzielenie odpowiedniej parceli zamiennej" (karta 17 z pliku akt wywłaszczeniowych). Pod tym oświadczeniem T. T. złożyła swój podpis. Z treści protokołu wynika zatem, że A. D. brała udział w rozprawie odszkodowawczo - wywłaszczeniowej i nie zaprzeczyła gdy jej matka T. T. oświadczyła, że jest faktyczną właścicielką całego udziału we współwłasności po mężu tj. 26/192 części wywłaszczanej nieruchomości. W konsekwencji zarówno decyzja wywłaszczeniowa, jak i decyzja o przyznaniu prawa do nieruchomości zamiennej została doręczona tylko T. T., jako faktycznej właścicielce (co wynika z analizy rozdzielnika obydwu rozstrzygnięć), z pominięciem jednak A. D., która w chwili wydania orzeczenia wywłaszczeniowego była już osobą pełnoletnią i jak wynika to z treści postanowienia Sądu [...] z dnia [...] marca 1950 r. obok T. T. była spadkobierczynią po zmarłym 9 maja 1946 r. Z. T.. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący kręgu osób posiadających legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dalej podkreślono, iż w ocenie organu odwoławczego przyznanie w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1958 r. znak [...], działki zamiennej nie kończyło kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepisy wywłaszczeniowe powołanego wyżej dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i obowiązująca od dnia 5 kwietnia 1958 r. ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywały dalszy tok postępowania odszkodowawczego dla sytuacji gdy dostarczono działkę zamienną wywłaszczonemu i sytuacji jeżeli dostarczenie odpowiedniej działki zamiennej okazało by się niemożliwe. Dla tego drugiego przypadku przepis art. 10 ust 5 in fine stanowił: jeżeli dostarczenie takiej działki nie jest możliwe, wywłaszczonemu przyznaje się odszkodowanie pieniężne. Jeżeli działkę zamienną dostarcza zamiast ubiegającego się o wywłaszczenie terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego wywłaszczający wpłaca na rzecz miejskiego (powiatowego) funduszu mieszkaniowego sumę odpowiadająca odszkodowaniu pieniężnemu, jakie przysługiwałoby za wywłaszczoną działkę. Podobnie normowały tok postępowania, w przypadku przyznania działki zamiennej, przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, którą w myśl wyżej przedstawionych uwag powinien zastosować organ wywłaszczeniowy.

W ocenie organu odwoławczego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] dotyczące przyznania S. T., M. S., M. D. , T. T. odpowiedniej nieruchomości zamiennej nie rozstrzygało jeszcze kwestii odszkodowania przysługującego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Orzeczenie nakazywało wyłącznie przyznanie odszkodowania w postaci bliżej nieokreślonej nieruchomości zamiennej. Jednoznacznie wynika to z treści orzeczenia, w którym wskazano, iż: zobowiązuje się Wydział [...] Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie (...) do niezwłocznego zaofiarowania wyżej wymienionym (...) na własność odpowiedniej nieruchomości zamiennej nadającej się do natychmiastowego objęcia.

Równocześnie należy zauważyć, iż decyzją nr [...] z 4 stycznia 2017 r. Wojewoda uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] dotyczące wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako części parcel: 1. kat. [...], 1. kat. [...] oraz 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] odpowiadające obecnie działkom nr [...] i nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie zaś z art. 129 powołanej wyżej ustawy odszkodowanie co do zasady ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 tej ustawy.

Tym samym kwestia ewentualnego wydania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ściśle związana jest z rozstrzygnięciem związanym z samym wywłaszczeniem nieruchomości.

Należy również zauważyć, iż w obecnym stanie prawnym instytucję wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm). Zgodnie z art. 233 u.g.n. "Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów."). Niniejsza sprawa musi być rozpatrywana na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującej w dziale III rozdziale 4 instytucję wywłaszczania nieruchomości zaś wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi odpowiadać wymogom aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze powyższe, należało uchylić zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] dotyczące przyznania S. T., M. S., M. D. , T. T. odpowiedniej nieruchomości zamiennej.

Przeprowadzenie tych czynności dowodowych przez organ odwoławczy, ze względu na ich charakter, nie jest możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiając tym samym stronom w pełni czynny udział poprzez zgłaszanie zarzutów i kontrolę przez organy administracyjne dwóch instancji. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 896/15: Zarówno art. 138 § 2 jak i stosowany z nim w związku z art. 136 kpa, nie mogą być interpretowane w ten sposób, aby organ odwoławczy zastępował organ I instancji i sanował istotne uchybienia w prowadzonym postępowaniu tego organu.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska Kraków, zarzucając jej:

1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie w całości uzupełniającego postępowania dowodowego i niedokonanie oceny materiału dowodowego przeprowadzonego przed organem II instancji, które winno doprowadzić do wydania decyzji zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., a nie do jej uchylenia i przekazania sprawy do instancji;

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie okoliczności, jakie winien wziąć uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, ani też niewskazanie w jakim zakresie organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe;

3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo iż organ II instancji dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji zgodnie z tym artykułem;

4) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyjaśnienie wykładni odwołań M. D. oraz T. T.;

5) naruszenie prawa procesowego, tj. art. art. 36 § 1 kodeksu postępowa administracyjnego, poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego jako strony postępowania o ponownym terminie załatwienia sprawy oraz o możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia;

6) naruszenie art. 391 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doręczanie skarżącemu pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej podczas gdy skarżący nie występował do organu II instancji o doręczanie pism takiej formie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że skarga została wniesiona przez Gminę Kraków reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Krakowa, podczas gdy to właśnie ten organ będzie rozpoznawał sprawę jako organ I instancji po wydaniu zaskarżonej decyzji o charakterze kasatoryjnym. Zgodnie zaś z orzecznictwem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesione.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Sytuacja w niniejszej sprawie jest o tyle nietypowa, że przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego wydana niemal 60 lat po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Tak długi okres postępowania międzyinstancyjnego niewątpliwie komplikuje kwestię właściwości organów w obecnym stanie prawnym, a także zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Decyzję I instancji wydał organ, który już dawna nie istnieje tj. Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa. Należy zgodzić się, że organem właściwym do ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy w I instancji będzie właśnie Prezydent Miasta Krakowa. Nie pozbawia go to jednak prawa do wniesienia w imieniu Gminy Miejskiej Kraków skargi, które jest obecnie rozpoznawana. Jak już wcześniej wskazano - w tej sprawie orzekały już sądy administracyjne obu instancji, rozpoznając skargi wniesione właśnie przez Gminę działającą przez Prezydenta Miasta Krakowa. W żadnym z wyroków nie odniesiono się do kwestii legitymacji skargowej Prezydenta, z czego należy wnosić, że nie wzbudziła ona żadnych wątpliwości. Istotne jest, że Prezydent do tej pory nie występował w niniejszej sprawie w charakterze organu administracji wydającego decyzję, a zatem nie ma żadnych podstaw aby odmawiać mu prawa do wniesienia skargi. Natomiast problem ten może zaktualizować się w przyszłości: jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy wyda decyzję w I instancji, to tym samym straci możliwość skarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego.

Na obecnym etapie postępowania nie ma żadnych podstaw by odmawiać Gminie Miejskiej Kraków reprezentowanej przez Prezydenta legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, a zatem wniosek o odrzucenie skargi okazał się bezpodstawny.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy co do zasady zgodzić się z Wojewodą, że brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Stwierdzone przez niego wadliwości orzeczenia I instancji (niewłaściwa podstawa prawna, pominięcie A. D. jako strony postępowania) były już same w sobie wystarczające do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Dodatkowo ponowne zbadanie tej sprawy przez organ I instancji jest niezbędne z uwagi na uchylenie przez Wojewodę również orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwie pomiędzy sprawą wywłaszczenia a sprawą odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zachodzi ścisły związek, zatem wyeliminowanie orzeczenia w przedmiocie odebrania własności nieruchomości dotychczasowym właścicielom implikuje wyeliminowanie z obrotu prawnego również orzeczenia przyznającego ekwiwalent majątkowy za wywłaszczoną nieruchomość (nawet jeżeli – tak jak w niniejszym przypadku – jest to jedynie ogólne wskazanie na formę tego ekwiwalentu tj. nieruchomość zamienną, a nie przyznanie konkretnej sumy pieniężnej czy też konkretnie wskazanej działki zamiennej). Obie te kwestie winny być ponownie rozpoznane przez organ I instancji również z tego powodu, że obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, która znajdzie zastosowanie w dalszym postępowaniu, całkowicie odmiennie reguluje kwestię przyznania ekwiwalentu na wywłaszczoną nieruchomość. Nie przewiduje bowiem rozstrzygania in abstracto o przyznaniu nieruchomości zamiennej bez wskazania konkretnej działki. Należy więc znaleźć w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy tryb postępowania do wydania obecnie decyzji zarówno w przedmiocie przejścia własności nieruchomości na podmiot publicznoprawny, jak i przyznania za tę własność stosownego ekwiwalentu.

Zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej z powyższych względów nie mogły odnieść skutku. Postępowanie w tej sprawie powinno rozpocząć się na nowo przed organem I instancji.

Jednakże zaskarżona decyzja wymagała uchylenia ze względu na błędną sentencję. Wojewoda ograniczył się bowiem jedynie do orzeczenia o uchyleniu decyzji I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Tymczasem w sentencji zaskarżonej decyzji brak jest wyrzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zamiarem Wojewody było uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jednak nieujęcie tego ostatniego aspektu w sentencji zaskarżonej decyzji jest uchybieniem tak znaczącym, że Sąd musiał wyeliminować ją z obrotu prawnego.

Przepis art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w cytowanym przepisie – co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie narusza przepis art. 138 k.p.a. w tak znacznym stopniu, że nie może pozostać w obrocie prawnym (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 996/04 i z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 613/08). Wadliwość ta jest istotna, gdyż prowadzi do niejasności co do dalszego biegu postępowania, zwłaszcza w tak specyficznej jak niniejsza sprawie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – stanowi zatem samoistną przesłankę uzasadniającą eliminację takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, gdyż jest rozstrzygnięciem o treści nieznanej obowiązującym przepisom.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. i jako wadliwe winno zostać uchylona.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien prawidłowo tj. zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. sformułować sentencję decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).