Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 49/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 96
journal: Dz.U. 2015 poz 618
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.
article: art. 146
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

A sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej "strona", "spółka" lub "skarżąca") wniosła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. (dalej "organ") z dnia [...]r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie oddalenia odwołania spółki od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: program lekowy – leczenie przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu C terapią bezinterferonową, leki w programie lekowym leczenie przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu C terapią bezinterferonową (ICD-10 B.8.2), kod postępowania [...].

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 26 sierpnia 2015 r. organ ogłosił, prowadzone w trybie konkursu ofert, postępowanie poprzedzające zawarcie umów o udzielenie wyżej opisanych świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. W postępowaniu złożono 10 ofert, pośród których była oferta spółki. Spółka złożyła ofertę na udzielanie świadczeń zarówno na Oddziale Obserwacyjno-Zakaźnym (dalej: oddział), jak i w Poradni Chorób Zakaźnych (dalej: poradnia). W przypadku oddziału dostępność profilu medycznego/zakresu podano jako całodobową, natomiast w przypadku poradni podano dostępność według harmonogramu, który objął dni od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 18.00.

Z oferty wynika, że tygodniowy czas pracy, stanowiący sumę czasu pracy na oddziale i w poradni wynosił w przypadku: a) A.D. – 55 godzin, b) Z.K. – 56 godzin, c) B.P. – 55 godzin, d) J.G. - 58 godzin, e) L.S. – 68 godzin. Osoby wymienione pod literami a) i b) były lekarzami zatrudnionymi na umowę o pracę - każda w wymiarze 1 etatu, osoba wymieniona pod lit. c) była lekarzem działającym na podstawie umowy cywilnoprawnej, osoby wymienione pod lit. d) i e) były pielęgniarkami zatrudnionymi na umowę o pracę - każda w wymiarze 1 etatu. Natomiast w stosunku do pozostałych pielęgniarek zatrudnionych na umowę o pracę, wykazano tygodniowy czas pracy w wymiarze 38 godzin. Średniotygodniowa norma czasu pracy wynosiła 37 godzin 55 minut.

Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej ofert i odrzuciła 2 z ofert – w tym ofertę spółki. Pismem z dnia 23 września 2015 r. zawiadomiono stronę o odrzuceniu oferty w całości z uwagi na:

1) niespełnienie warunków wymaganych w zakresie personelu – lekarze specjaliści chorób zakaźnych lub lekarze specjaliści transplantologii klinicznej w przypadku realizacji programu przez poradnie transplantologiczną lub oddział transplantologiczny/transplantacji wątroby (łączny czas pracy – równoważnik 2 etatów)

oraz

2) podanie nieprawdziwych informacji w zakresie personelu medycznego dotyczących lekarzy (łączny czas pracy – równoważnik 2 etatów) i pielęgniarek (łączny czas pracy – równoważnik 2 etatów).

Spółka wniosła protest, który pismem z dnia 30 września 2015 r. został uznany bezzasadny i nie został uwzględniony.

W dniu 14 października 2015 r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 8 ofert; pośród których nie było oferty strony.

Od tego rozstrzygnięcia spółka wniosła odwołanie, wskazując na naruszenie jej interesu prawnego w związku z bezprawną i bezpodstawną czynnością polegającą na odrzuceniu oferty, a następnie poprzez nieuwzględnienie protestu, co doprowadziło do jej wyeliminowania z postępowania konkursowego. Zarzucono rażące naruszenie § 6 ust. 6 zarządzenia nr 27/2012/DGL Prezesa NFZ z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie programy zdrowotne (lekowe) (NFZ.2012.27 ze zm., dalej: zarządzenie nr 27/2012/DGL), który stanowi, że " godziny pracy personelu, o których mowa w wymaganiach określonych w ust. 2, mogą się pokrywać z godzinami pracy tego personelu w macierzystym oddziale lub poradni, gdzie odbywa się realizacja danego programu zdrowotnego (lekowego)". Wskazując również na treść § 6 ust. 5 zarządzenia nr 27/2012/DGL ("wymagania, o których mowa w ust. 2, dotyczą wszystkich miejsc udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń") strona stwierdziła, że nieprawidłowe jest interpretowanie tych przepisów w sposób narzucający wymóg zapewnienia obsady personelu medycznego w ustalonym zakresie czasowym (równoważnika etatów) odrębnie dla oddziału szpitalnego i poradni. Podkreślono wadliwość sumowania wykazanych w ofercie godzin pracy personelu medycznego na oddziale i w poradni. Wskazano, że pracowników zatrudnionych w spółce obowiązuje jedna średniotygodniowa norma czasu pracy (37 godzin 55 minut), ale pracownicy zatrudnieni są w podmiocie medycznym jakim jest spółka, a nie w poszczególnych przedsiębiorstwach – komórkach organizacyjnych. W ramach tej samej normy wykonują pracę w dwóch jednostkach organizacyjnych powiązanych ze sobą organizacyjnie i funkcjonalnie, w celu realizacji świadczeń z tego samego zakresu (programów zdrowotnych – lekowych). Oddział i poradnia znajdują się w tym samym miejscu udzielania świadczeń. Zarzucono również naruszenie art. 93, art. 95 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 618 ze zm.; dalej: ustawa o działalności leczniczej) poprzez stosowanie tych przepisów również w stosunku do lekarza, z którym spółka zawarła umowę cywilnoprawną oraz poprzez pominięcie zgody lekarzy na wykonywanie pracy w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym. Akcentowano omyłkowe zaokrąglenie w ofercie czasu pracy pielęgniarek do 38 godzin; które w ocenie spółki stanowiło wadliwość nieistotną.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ oddalił odwołanie spółki od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: program lekowy – leczenie przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu C terapią bezinterferonową, leki w programie lekowym leczenie przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu C terapią bezinterferonową (ICD-10 B.8.2), kod postępowania [...]. Dokonując szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz odnosząc się do zarzutów strony organ stwierdził, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłyby spowodować uszczerbek w interesie prawnym spółki; w sposób prawidłowy i uzasadniony odrzuciła ofertę strony z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawnych oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.; dalej: ustawa), a także z uwagi na podanie w ofercie nieprawdziwych informacji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka zarzuciła: 1) błędną interpretację § 6 ust. 6 w zw. z ust. 2 zarządzenia nr 27/2012/DGL, 2) błędne przyjęcie przez Komisję Konkursową, że wymagania o których mowa w § 6 ust. 2 zarządzenia nr 27/2012/DGL musi spełniać oddzielnie każde ze wskazanych miejsc udzielania świadczeń, 3) niewzięcie pod uwagę faktu, że zarówno Oddział Obserwacyjno-Zakaźny, jak i Poradnia Chorób Zakaźnych znajdują się w tej samej lokalizacji, tj. w T. przy ul. [...], 4) błędne przyjęcie, że art. 96 ustawy o działalności leczniczej "dotyczy wprost pełnienia dyżurów" oraz niewzięcie pod uwagę oświadczeń lekarzy o wyrażeniu zgody na wykonywanie pracy w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym, 5) niedbały charakter pism sporządzanych przez Komisję Konkursową, 6) nieuprawnione przyjęcie, że zaokrąglenie czasu pracy pielęgniarek miało wpływ na wynik postępowania konkursowego, 7) dowolne i pozbawione podstaw prawnych przyjęcie, że wymagany wymiar czasu pracy personelu zatrudnionego w poradni nie wynosi 2 etatów, lecz jest uzależniony od ilości godzin pracy w poradni, 8) naruszenie zasady równego traktowania oferentów – przyjęcie ofert dwóch podmiotów, które nie spełniły bezwzględnych warunków w zakresie personelu.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu syntetycznie opisał przebieg postępowania, treść zaskarżonej decyzji i zarzuty odwołania. Kolejno przedstawił regulację prawną zawartą w art. 134, art. 139, art. 142, art. 146, art. 147, art. 148, art. 154 ustawy, przyznając bezsporność legitymacji procesowej spółki w przedmiotowym postępowaniu. Akcentował okoliczność, iż oferenci, oprócz wymagań wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, winni byli spełniać szczególne wymagania określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 27/2012/DGL i zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ.2014.3 ze zm., dalej: zarządzenie nr 3/2014/DSOZ).

Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy organ eksponował – na tle przytoczonych warunków wymaganych, wynikających z załącznika nr 4 do zarządzenia nr 48/2015/DGL Prezesa NFZ z dnia 19 sierpnia 2015 r. z dnia 19 sierpnia 2015 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie programy zdrowotne (lekowe) oraz zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne (NFZ.2015.48, dalej: zarządzenie nr 48/2015/DGL) - okoliczność niespełnienia przez spółkę warunków wymaganych co do personelu medycznego (lekarzy), w zakresie łącznego czasu pracy (równoważnika 2 etatów) oraz podanie nieprawdziwych informacji w zakresie personelu - dotyczących lekarzy i pielęgniarek. Wskazał, że dokonana przez Komisje Konkursową weryfikacja danych ofertowych wykazała ich niezgodność z zapisami ustawowymi regulującymi wymiar czasu pracy pracowników podmiotów leczniczych (art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej) przyjmując, że etat przeliczeniowy, tj. czas pracy pracowników zatrudnionych w podmiocie leczniczym w przyjętym okresie rozliczeniowym, wynosić może 37 godzin 55 minut na tydzień w przeciętnym pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Przeprowadzona weryfikacja danych ofertowych spółki wykazała ich niezgodność z zapisami ustawowymi regulującymi wymiar czasu pracy w przypadku 10 pracowników medycznych, których tygodniowy wymiar zatrudnienia (bez godzin dyżurowych) wyniósł od 38 do 68 godzin, po zsumowaniu wymiaru zatrudnienia na Oddziale Obserwacyjno-Zakaźnym i w Poradni Chorób Zakaźnych. Powyższe stanowiło wyżej opisane niespełnienie warunków wymaganych w zakresie personelu (lekarzy) i podanie nieprawdziwych informacji w zakresie personelu (lekarzy i pielęgniarek).

Organ jako chybiony ocenił zarzut naruszenia § 6 ust. 6 zarządzenia nr 27/2012/DGL stwierdzając, że zgodnie z jego treścią w danym miejscu wykonywania świadczenia (w konkretnym oddziale lub konkretnej poradni) dany lekarz lub pielęgniarka mogą zostać wykazani np. w ramach umowy na leczenie szpitalne – hospitalizacja, jak i w dowolnej ilości programów lekowych realizowanych na tym konkretnym oddziale lub konkretnej poradni. Jako niedopuszczalne ocenił wskazanie danego personelu w pojedynczej ofercie w wymiarze godzinowym większym od tego, na który opiewa umowa o pracę – z wyłączeniem godzin dyżurowych. W przypadku oferty na kilka miejsc wykonywania tego samego świadczenia wykazana liczba godzin danego personelu nie może łącznie (oddział i poradnia) przekroczyć wymiaru objętego umowa o pracę – z wyłączeniem godzin dyżurowych. Natomiast spółka wykazała zakwestionowany personel w łącznym wymiarze zatrudnienia (oddział i poradnia) od 55 do 68 godzin w sytuacji, gdy umowy o pracę opiewają na 1 etat (37 godzin 55 minut). Organ akcentował, że za przyjętą przez niego interpretacją przepisu przemawia też treść § 6 ust. 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484, dalej rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów), obowiązującego w dniu ogłoszenia postępowania konkursowego, regulacja zawarta w § 6 ust. 5 i w § 7 zarządzenia nr 27/2012/DGL oraz okoliczność, iż oferta, w przypadku wskazania więcej niż jednego miejsca udzielania świadczenia, dla każdego z tych miejsc jest wypełniana odrębnie – również w części dotyczącej wskazanego personelu.

Organ stwierdził, że chybiony jest argument dotyczący tej samej lokalizacji poradni i oddziału wskazując na definicje pojęć "lokalizacja" i "miejsce udzielania świadczeń" pomieszczone w zarządzeniu nr 12/2015/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ.2015.12, dalej: zarządzenie nr 12/2015/DSOZ) oraz okoliczność, że w skład podmiotu leczniczego (spółki) wchodzą dwa przedsiębiorstwa: Wojewódzki Szpital Specjalistyczny oraz Poradnie Specjalistyczne "A", a oddział i poradnia mają inną przynależność organizacyjną w strukturze podmiotu leczniczego. Dlatego niedopuszczalne jest pokrywanie się godzin pracy danego lekarza czy pielęgniarki udzielających świadczeń w poradni i oddziale.

Organ podtrzymał stanowisko, że zarówno art. 95, jak i art. 96 ustawy o działalności leczniczej normują zasady pracy personelu medycznego w godzinach liczonych jako godziny dyżuru medycznego wskazując, że mimo zawartego w art. 96 ust. 1 odesłania, nie budzi wątpliwości, że pełnienie dyżuru medycznego nie stanowi pracy w godzinach nadliczbowych, a jedynie wynagrodzenie za pracę w ramach dyżuru medycznego obliczane jest według zasad obowiązujących w odniesieniu do godzin nadliczbowych. Dlatego Komisja Konkursowa nie mogła uwzględnić oświadczeń personelu – zgody na pracę w godzinach nadliczbowych, bowiem godziny dyżuru medycznego nie wchodzą w wymogi etatowe i nie mogą być wskazywane w składanych ofertach.

Organ jako bezzasadny ocenił zarzut niedbałego charakteru pism sporządzanych przez Komisję Konkursową. Akcentował także okoliczność, iż treść korespondencji prowadzonej pomiędzy stroną a Komisją Konkursową nie dawała podstaw do dokonania zmiany danych w ofercie co do zaokrąglonego czasu pracy pielęgniarek; oferta powinna zawierać informacje o rzeczywistym wymiarze godzinowym etatu pracy pielęgniarek wynoszącym 37 godzin 55 minut, a nie 38 godzin.

Organ stwierdził, że chybiony jest zarzut naruszenia w postępowaniu konkursowym zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, gdyż stosował do wszystkich oferentów te same kryteria. Podtrzymał stanowisko, że w przypadku tych programów lekowych, w których "Wymagania wobec świadczeniodawców udzielających świadczeń z zakresu programów zdrowotnych (lekowych)" dopuszczają realizację świadczenia zarówno na oddziale, jak i w poradni, oferty na dwa miejsca wykonywania świadczenia muszą spełniać wymogi dotyczące personelu w wymiarze minimum dwóch etatów (określonych specjalności lekarskich lub pielęgniarek). Natomiast w poradni jest to uzależnione od ilości godzin pracy poradni, które zostały wykazane przez oferenta do realizacji danego zakresu – ale ilość tych godzin nie może być mniejsza od wymaganych (w przedmiotowym postępowaniu: minimum 6 godzin raz w tygodniu). W kwestionowanych przez spółkę ofertach Szpitala Specjalistycznego nr [...] w B. i Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w C. wykazano zatrudnienie wymaganego personelu w poradni, gdyż w pierwszym przypadku zadeklarowano 7 godzin pracy poradni i wykazano tyle samo godzin pracy lekarzy specjalistów; natomiast w drugim przypadku zadeklarowano 11 godzin pracy poradni i wykazano tyle samo godzin pracy lekarzy specjalistów.

Tym samym organ wszystkie zarzuty ocenił jako bezzasadne i utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach spółka, wniosła o uchylenie w całości decyzji organu z dnia [...]r. i poprzedzającej ja decyzji z dnia [...]r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego - § 6 ust. 6 zarządzenia nr 27/2012/DGL poprzez błędne przyjęcie, że elementem łączącym czas pracy personelu jest tożsamość miejsca udzielania świadczeń (oddział lub poradnia) i tylko w ramach jednego miejsca udzielania świadczeń czas pracy personelu może się pokrywać, podczas gdy z wykładni językowej i celowościowej tego przepisu wynika wprost, że czas pracy personelu wskazany w ofercie może pokrywać się w ramach realizacji danego programu lekowego w innym miejscu udzielania świadczeń (macierzysta poradnia lub oddział), o ile na tym miejscu odbywa się realizacja danego programu zdrowotnego (lekowego), a elementem łączącym czas pracy jest tożsamość programu lekowego, niezależnie od miejsca udzielania świadczeń w ramach danego programu lekowego (poradnia lub oddział),

2) naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 96 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 6 ust. 2 zarządzenia nr 27/2012/DGL poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że oferta była niezgodna z przepisami ustawy o działalności leczniczej w zakresie czasu pracy personelu, podczas gdy z dokumentów zaoferowanych przez spółkę wynika, że personel wskazany w ofercie wyraził zgodę na wykonywanie pracy w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym,

3) naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 96 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 6 ust. 2 zarządzenia nr 27/2012/DGL poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że przepis ten wraz z art. 95 ustawy o działalności leczniczej reguluje zasady pracy personelu medycznego w godzinach dyżurowych podczas, gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że nie dotyczy on pracy w godzinach dyżurowych, lecz pracy personelu, który może te dyżury pełnić (niezależnie od tego, czy ten pracownik faktycznie wykonuje prace w godzinach dyżurowych),

- opisane w tych punktach naruszenia prawa zostały ocenione przez skarżącą jako mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez błędną ocenę sprzecznych z prawem działań Komisji Konkursowej, w szczególności polegających na błędnym odrzuceniu oferty spółki w postępowaniu konkursowym i błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełnia wymaganych warunków i podała w ofercie nieprawdziwe informacje,

4) naruszenie przepisu postępowania – art. 11 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego i jasnego uzasadnienia odmowy uwzględnienia wszystkich zarzutów, w szczególności nieodniesienia się do argumentacji dotyczącej wykładni § 6 ust. 6 zarządzenia nr 27/2012/DGL i art. 96 ustawy o działalności leczniczej, co wskazuje na brak rozważenia argumentacji skarżącej; pominięcie w uzasadnieniu decyzji relewantnych prawnie ustaleń faktycznych i prawnych stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy poprzez pominięcie zasadniczych naruszeń Komisji Konkursowej w zakresie wezwań do oferentów i wyjaśniania treści ofert poprzez powoływanie się na błędne podstawy prawne i wskazywanie na załącznik nr 4 zarządzenia nr 48/2015/DGL (podczas, gdy na etapie odrzucenia oferty Komisja wskazywała na kwestie uregulowane w załączniku nr 3 oraz bezpodstawnym i dowolnym przyjęciu, że wymagany wymiar czasu pracy personelu zatrudnionego w poradni nie wynosi 2 etatów (mimo tego, że wskazuje na to treść zarządzenia Prezesa NFZ), lecz jest uzależniony od ilości godzin pracy w poradni, które zostały wskazane przez oferenta, a powyższe ustalenie w zaskarżonej decyzji nie odsyła do jakiegokolwiek przepisu czy postanowienia; skutkiem powyższego jest naruszenie zasady równego traktowania oferentów i zasady zachowania uczciwej konkurencji, albowiem pominięcie przez organ posługiwania się przez Komisję Konkursową dowolnymi i pozaprawnymi wymaganiami mogło mieć istotny wpływ na wynik,

6) naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, że skarżąca podała w ofercie nieprawdziwą informację podczas, gdy z uwagi na wskazywane wcześniej, błędną interpretacje przepisów prawa, błędne i niedbałe wezwania Komisji Konkursowej i stosowanie pozaprawnych wymogów co do czasu pracy personelu nie doszło do celowego działania spółki w zakresie wskazania rzekomo nieprawdziwych okoliczności, a ponadto zastosowana podstawa z założenia jest sprzeczna z przyjęciem niespełnienia wymagań określonych w przepisach.

Wszystkie te zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione. Nadto spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 29 lutego 2016 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie strony reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników podtrzymały stanowiska i żądania prezentowane odpowiednio w skardze i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ustawa p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób stanowiący podstawę do jej usunięcia z obrotu prawnego. Powyższe ustalenie stanowi podstawę do oddalenia skargi (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Zasadniczy spór w sprawie koncentruje się wokół kwestii, czy w przypadku złożenia oferty na udzielanie świadczeń zdrowotnych w oddziale i poradni, które mieszczą się pod jednym adresem, wymagania dotyczące personelu medycznego muszą zostać spełnione odrębnie dla oddziału i szpitala – czy też czas pracy personelu może się pokrywać w przypadku tożsamości programu lekowego w obydwu miejscach udzielania tych świadczeń. Sporna jest również interpretacja pojęcia "równoważnik 2 etatów" w kwestii przyjmowanego przelicznika etatowego w zakresie czasu pracy, obejmującego lub nie obejmującego, godzin wykraczających poza nominalny czas pracy (37 godzin 55 minut tygodniowo), w przypadku uprawnionego wyrażenia zgody na wykonywanie pracy w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym. W skardze podniesiono także zarzuty proceduralne oraz zarzut naruszenia zasady równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji.

Stan faktyczny sprawy został wyżej przedstawiony i będzie przywoływany w zakresie niezbędnym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W zakresie stanu prawnego wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności na art. 152 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Art. 153 reguluje zasady wnoszenia protestu na tym etapie postępowania, który ma charakter cywilnoprawny. Natomiast art. 154 otwiera możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego, a decyzja ostateczna wydana w tym postępowaniu może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust. 1). Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3 (ust. 5). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6). Stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 6a). W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy (ust. 7). Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

Przechodząc do rozstrzygnięcia zidentyfikowanego wyżej zasadniczego sporu w sprawie Sąd stwierdza, że prawidłowo organ ocenił, iż w przypadku złożenia oferty na udzielanie świadczeń zdrowotnych w oddziale i poradni, które mieszczą się pod jednym adresem, wymagania dotyczące personelu medycznego muszą zostać spełnione odrębnie dla oddziału i poradni; tym samym czas pracy personelu nie może się pokrywać - pomimo tożsamości programu lekowego - w obydwu miejscach udzielania tych świadczeń. W konsekwencji wykazana ilość godzin danego personelu nie może łącznie (oddział i poradnia) przekroczyć wymiaru objętego umową o pracę.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, iż oferta, w przypadku wskazania więcej niż jednego miejsca udzielania świadczenia, dla każdego z tych miejsc winna być wypełniona odrębnie; powyższe obejmuje obowiązek (w ramach części szczegółowej oferty) wykazania personelu z podaniem liczby godzin tygodniowo odrębnie dla każdego z tych miejsc (w ofercie spółki: dla oddziału i poradni). Tak też oferta została przez skarżącą skonstruowana.

W przypadku zakwestionowanej obsady lekarskiej w ofercie podano, że A.D. będzie świadczył pracę na oddziale w wymiarze 38 godzin tygodniowo i w poradni w wymiarze 17 godzin tygodniowo, natomiast Z.K., odpowiednio 40 godzin i 16 godzin. W ramach obsady lekarskiej poradni wymieniono też B.P. (umowa cywilnoprawna), odpowiednio 38 godzin i 17 godzin. Natomiast J.S. wymieniono jedynie w części oferty dotyczącej oddziału, w wymiarze 10 godzin. Przypomnieć trzeba całodobową dostępność świadczeń na oddziale i dostępność w godzinach od 8.00 do 18.00 w dniach od poniedziałku do piątku, w przypadku poradni.

Sąd stwierdza, że nie sposób przyjąć, że ten sam lekarz zatrudniony w wymiarze jednego etatu (o czym jeszcze poniżej) może być wykazywany – w podanych realiach, również czasowych - jako świadczący usługę w ramach tego samego programu zdrowotnego (lekowego) - udzielający świadczeń medycznych jednocześnie w oddziale i w poradni. Nie dają do tego podstaw obowiązujące przepisy, interpretowane w sposób systemowy, z uwzględnieniem założenia idealizacyjnego racjonalności prawodawcy.

Sąd wskazuje na treść § 6 zarządzenia nr 27/2012/DGL stanowiącego, że umowę zawiera się ze świadczeniodawcą, którego oferta została wybrana po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (ust. 1). Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy musi spełniać wymagania określone w załączniku nr 3 do zarządzenia, a także w przepisach odrębnych (ust. 2). Wzór umowy stanowi załącznik nr 2 do zarządzenia (ust. 3). Odstępstwa od wzoru umowy wymagają zgody Prezesa Funduszu (ust. 4). Wymagania, o których mowa w ust. 2, dotyczą wszystkich miejsc udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń (ust. 5). Godziny pracy personelu, o których mowa w wymaganiach określonych w ust. 2, mogą się pokrywać z godzinami pracy tego personelu w macierzystym oddziale lub poradni, gdzie odbywa się realizacja danego programu zdrowotnego (lekowego) (ust. 6).

Wymagania określone w załączniku nr 3 do zarządzenia dotyczą między innymi warunków bezwzględnie wymaganych w zakresie personelu: łącznego czasu pracy lekarzy – równoważnik 2 etatów i łącznego czasu pracy pielęgniarek – równoważnik 2 etatów.

Treść ust. 5 wykładanego wyłącznie językowo może budzić wątpliwości interpretacyjne. Przepis ten może być rozumiany jako obowiązek spełnienia wymagań odrębnie dla każdego miejsca udzielania świadczeń lub łącznie dla wszystkich miejsc udzielania świadczeń. Ustawodawca nie użył ani określenia "łącznie", ani określenia "odrębnie". Powyższe skutkuje brakiem jednoznaczności efektu wykładni językowej; co czyni koniecznym i uzasadnionym skonfrontowanie tych sprzecznych wyników wykładni językowej z wynikami uzyskanymi za pomocą innych rodzajów wykładni.

Przechodząc do odkodowania przepisu za pomocą wykładni pozajęzykowej Sąd wskazuje, że celem przepisu nakładającego obligatoryjne wymogi w zakresie obsady personalnej jest zapewnienie w każdym z miejsc udzielania świadczeń należytej obsady medycznej pozwalającej na właściwe świadczenie usługi. Cel ten nie zostałby spełniony przy założeniu, że wystarczy spełnić wymogi w zakresie właściwym dla jednego miejsca udzielania świadczeń (równoważnik 2 etatów), a jednocześnie legalnie udzielać świadczeń w kilku miejscach. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy wskazać trzeba, że nie można w tym samym czasie (jednocześnie) przyjmować pacjentów w poradni i leczyć innych pacjentów na oddziale - a przypomnieć trzeba, że zakwestionowani lekarze (A.D. i Z.K.) są zatrudnieni, każdy w wymiarze jednego etatu. Jeżeli strona deklaruje obsadę lekarską w każdym z miejsc, w których zamierza udzielać świadczeń, to zadeklarowani lekarze w zadeklarowanym wymiarze czasu winni być do dyspozycji pacjentów w konkretnym miejscu, a nie przemieszczać się pomiędzy tymi miejscami i równocześnie leczyć w poradni i na oddziale. Tego wymagają zasady elementarnej staranności w świadczeniu usług medycznych. Z tego względu wykładnia pozajęzykowa nakazuje przyjąć, że regulacja zamieszczona w ust. 5 winna być interpretowana jako obowiązek spełnienia wymagań (też obligatoryjnych wymagań dotyczących obsady medycznej) w stosunku do każdego miejsca udzielania świadczeń medycznych przez danego świadczeniodawcę.

Trzeba jeszcze postawić pytanie, czy efekt wykładni celowościowej nie stoi w opozycji do wyników wykładni systemowej wewnętrznej, a to z uwagi na treść ust. 6, który stanowi, że godziny pracy personelu, o których mowa w wymaganiach określonych w ust. 2, mogą się pokrywać z godzinami pracy tego personelu w macierzystym oddziale lub poradni, gdzie odbywa się realizacja danego programu zdrowotnego (lekowego).

I ten przepis językowo nie jest jasny, trzeba bowiem ustalić o jakie pokrywanie się godzin pracy chodzi ustawodawcy dozwalającemu na pokrywanie się godzin wykazanych jako spełnienie wymogów i godzin pracy w macierzystym oddziale lub poradni, gdzie odbywa się realizacja programu zdrowotnego. Podkreślić trzeba, że w przepisie nie wskazano na możliwość pokrywania się godzin pracy w oddziale i w poradni. Praca w poradni lub w oddziale znajduje w tym przepisie inny zakres dozwolonego odniesienia. Sąd podziela pogląd organu, że takim zakresem odniesienia może być sytuacja, gdy w danym oddziale lub poradni realizowane jest kilka programów zdrowotnych; wtedy nie jest konieczne zapewnienie wyłączności godzin wykazanych jako wypełnienie wymagań dla danego programu, bez możliwości wykazania tych godzin jako wymagań w innym programie. Nie stoi to w sprzeczności z celem przepisu nakładającego obligatoryjne wymagania, gdyż prawidłowe i należyte realizowanie danego programu medycznego w stosunku do części pacjentów danej jednostki organizacyjnej nie stoi w sprzeczności w prawidłowym i należytym realizowaniem innego programu w stosunku do innych pacjentów (a nawet tych samych, lecz chorujących na różne choroby i wymagających stosowania świadczeń objętych różnymi programami) leczonych w tej jednostce organizacyjnej. Jest to jednak dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji kilku programów w ramach danej jednostki organizacyjnej: oddziału lub poradni; a nie w przypadku realizowania jednego programu w kilku jednostkach organizacyjnych. Podkreślić trzeba, że ta jednostka organizacyjna ma mieć dla danego członka personelu medycznego charakter macierzysty; wyklucza to wielość takich jednostek.

Z powodów wyżej wykazanych Sąd – mając na uwadze efekt wykładni językowej, pozajęzykowej i systemowej wewnętrznej analizowanych przepisów - stwierdził, że w przypadku złożenia oferty na udzielanie świadczeń zdrowotnych w oddziale i poradni, wymagania dotyczące personelu medycznego muszą zostać spełnione odrębnie dla oddziału i poradni; tym samym czas pracy personelu nie może się pokrywać - pomimo tożsamości programu lekowego - w obydwu miejscach udzielania tych świadczeń. Ocena, czy do spełnienia wymagań doszło odbywa się z odniesieniem do wymiaru czasu pracy członków obsady medycznej.

Nadto Sąd wskazuje, że wybrany wynik wykładni doznaje wsparcia również w wykładni systemowej zewnętrznej. W dacie ogłoszenia postępowania konkursowego obowiązywało bowiem rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów, które w § 6 ust. 1 i 4 załącznika zawierało następującą regulację: "Świadczenia udzielane są osobiście przez osoby wykonujące zawody medyczne lub inne osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny, zgodnie z załącznikiem do umowy" (ust. 1). "Osoby, o których mowa w ust. 1, w czasie wyznaczonym do udzielania świadczeń w harmonogramie pracy, nie mogą udzielać świadczeń: 1) w innej jednostce organizacyjnej u tego samego świadczeniodawcy; 2) u innego świadczeniodawcy." (ust. 4).

Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynikał zakaz udzielania świadczeń przez lekarza zatrudnionego u świadczeniodawcy i wykazanego w harmonogramie pracy stanowiącym załącznik do umowy, w innej jednostce organizacyjnej u tego samego świadczeniodawcy. Ta regulacja również determinowała treść dopuszczalnej, zgodnej z prawem oferty.

W tym miejscu odnieść się jeszcze trzeba do eksponowanej przez stronę skarżącą okoliczności, iż oddział i poradnia znajdują się w tej samej lokalizacji. Sąd stwierdza, że okoliczność ta nie stanowi podstawy do zakwestionowania przyjętej wyżej wykładni spornych przepisów. Z definicji legalnej zamieszczonej w zarządzeniu nr 12/2015/DSOZ wynika, że przez "lokalizację" należy rozumieć "budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem, w których zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Natomiast "miejsce udzielania świadczeń" to "pomieszczenie lub zespół pomieszczeń w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie, w celu wykonywania świadczeń określonego zakresu". Z dokumentów rejestracyjnych spółki wynika, że w skład podmiotu leczniczego wchodzą dwa przedsiębiorstwa: Wojewódzki Szpital Specjalistyczny oraz Poradnie Specjalistyczne "A", a oddział i poradnia mają inną przynależność organizacyjną w strukturze tego podmiotu leczniczego, co znajduje jednoznaczne odzwierciedlenie w odmiennych kodach resortowych identyfikujących te jednostki organizacyjne. Nie jest to więc jedno miejsce udzielania świadczeń, a każde z miejsc udzielania świadczeń winno odrębnie spełnić wymagania obligatoryjne. W konsekwencji podtrzymać trzeba prezentowane wyżej stanowisko dotyczące wyboru wyniku wykładni, ze skutkiem przyjęcia wniosku, że niedopuszczalne jest pokrywanie się godzin pracy danego lekarza (czy pielęgniarki) udzielających świadczeń w poradni i oddziale.

Przyjdzie jeszcze odpowiedzieć na pytanie, czy organ (a wcześniej Komisja Konkursowa) prawidłowo interpretował pojęcie "równoważnik 2 etatów", przyjmując przelicznik etatowy w zakresie czasu pracy nie obejmujący godzin wykraczających poza nominalny czas pracy (37 godzin 55 minut tygodniowo), w przypadku uprawnionego i wykazanego przez skarżącą, wyrażenia przez zakwestionowanych lekarzy zgody na wykonywanie pracy w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym. Spór w tym zakresie dotyczy również wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. Pomimo bowiem przedstawionej wyżej wykładni przepisów dotyczących wymagań w zakresie obsady personelu medycznego w przypadku złożenia oferty na udzialenie świadczeń w oddziale i poradni przyjęcie, że w przypadku lekarza - co prawda zatrudnionego w ramach jednego etatu, ale wyrażającego ww. zgodę na pracę w wymiarze przekraczającym 48 godzin tygodniowo - etat przeliczeniowy oznaczałby zakres godzinowy inny (większy) niż 37 godzin 55 minut, miałoby wpływ na ocenę spełnienia przez skarżącą tych wymogów. Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga sięgnięcia do przepisów o czasie pracy.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy czas pracy pracowników zatrudnionych w podmiocie leczniczym, z zastrzeżeniem art. 94 ust. 1, w przyjętym okresie rozliczeniowym, nie może przekraczać 7 godzin 35 minut na dobę i przeciętnie 37 godzin 55 minut na tydzień w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym.

Art. 95 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że pracownicy wykonujący zawód medyczny i posiadający wyższe wykształcenie, zatrudnieni w podmiocie leczniczym wykonującym działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne mogą być zobowiązani do pełnienia w przedsiębiorstwie tego podmiotu dyżuru medycznego.

Natomiast w myśl art. 96 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy o działalności leczniczej pracownicy, o których mowa w art. 95 ust. 1, mogą być, po wyrażeniu na to zgody na piśmie, zobowiązani do pracy w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym. Przepisu art. 151 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy nie stosuje się (ust. 1). Okres rozliczeniowy, o którym mowa w ust. 1, nie może być dłuższy niż 4 miesiące (ust. 2). Pracownik może cofnąć zgodę na pracę w wymiarze przekraczającym 48 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym, informując o tym pracodawcę na piśmie, z zachowaniem miesięcznego okresu wypowiedzenia (ust. 6). Do wynagrodzenia za pracę w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym stosuje się odpowiednio art. 1511 § 1-3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (ust. 7).

W zaskarżonej decyzji organ wywodził, że art. 96 ustawy o działalności leczniczej dotyczy pełnienia dyżurów medycznych w podmiocie leczniczym. Z powyższego wyprowadzono wniosek, że Komisja Konkursowa nie mogła uwzględnić zgody lekarzy na pracę w godzinach nadliczbowych, bowiem godziny dyżuru medycznego nie wchodzą w wymogi etatowe i nie mogą być wykazywane w składanych ofertach, Jednocześnie podkreślono, że etat przeliczeniowy wynosi 37 godzin 55 minut na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym. Nie godzi się z tym skarżąca wywodząc, że art. 96 ustawy o działalności leczniczej nie dotyczy dyżurów medycznych; wyprowadzając z tego skutek w postaci obowiązku uwzględnienia przez Komisję Konkursową zgody lekarzy, o której mowa w tym przepisie, w sposób kształtujący wymiar czasowy (godzinowy) etatu lekarza, który takie oświadczenie złożył.

Sąd stwierdza, że obydwie interpretacje są po części wadliwe; z tym zastrzeżeniem, że wadliwość, której dopuścił się organ nie miała wpływu na wynik.

Nie ma racji organ twierdząc, że art. 96 ustawy o działalności leczniczej dotyczy pełnienia dyżurów medycznych. Art. 95 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej stanowi o możliwości zobowiązania do pełnienia dyżurów medycznych pracowników określonych podmiotów medycznych, którzy wykonują zawód medyczny i posiadający wyższe wykształcenie. Natomiast art. 96 ust. 1 tej ustawy stanowi, że właśnie ci pracownicy (wymienieni w art. 95 ust. 1) mogą być, po wyrażeniu na to zgody na piśmie, zobowiązani do pracy w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym. Odesłanie jest podmiotowe, a nie przedmiotowe. Wskazuje bowiem, że regulacja dotycząca zgody i jej skutków może być stosowana wyłącznie do osób, o których mowa w art. 95 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej (czyli osób, które mogą być zobowiązane do pełnienia dyżurów medycznych); nie ma natomiast odesłania do okoliczności pełnienia dyżurów. Personel medyczny, który może być obciążony obowiązkiem pełnienia dyżurów medycznych, jest uprawniony do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, niezależnie od tego, czy dyżury pełni.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że odkodowanie treści art. 96 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej w sposób wyżej zaprezentowany nie daje podstaw do twierdzenia, że przy ustalaniu, czy oferent spełnił wymóg zapewnienia w każdym miejscu udzielania świadczeń odpowiedniej obsady etatowej, należy uwzględniać oświadczenia (zgodę) faktycznie wyrażoną przez uprawnionych do tego pracowników. Stoi temu na przeszkodzie odwołalny charakter zgody. Jak wynika z ust. 6 tego przepisu pracownik może taką zgodę cofnąć, skuteczność oświadczenia cofającego zgodę nie jest zależna od akceptacji pracodawcy, a wycofanie się przez pracownika z takiej zgody wymaga jedynie miesięcznego wypowiedzenia. Z tego względu nawet przedłożenie oświadczeń pracowników na etapie oferty nie gwarantuje istnienia po ich stronie zgody, na etapie udzielania świadczeń. Podkreślić trzeba, że ustawodawca zadbał o pełną dobrowolność oświadczeń pracowników, wprowadzając zakaz dyskryminacji w stosunku, do pracowników, którzy takiej zgody nie wyrazili (ust. 4 tego przepisu) oraz poprzez ustanowienie obowiązków dokumentacyjnych i uprawnień kontrolnych (ust. 3 i 5 tego przepisu). Jeżeli celem przepisu wprowadzającego wymogi w zakresie obsady personalnej jest zapewnienie należytej jakości świadczeń poprzez zagwarantowanie między innymi odpowiedniej ilości lekarzy i pielęgniarek udzielających tych świadczeń, to niedopuszczalna jest wykładnia tego przepisu w sposób, który umożliwia deklarowanie właściwej obsady personalnej poprzez przedłożenie zgody lekarza na wykonywanie pracy w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym – w sytuacji, gdy zgoda może być odwołana. Uwzględnienie takich oświadczeń w zakresie spełnienia wymogów personalnych na etapie oceny oferty mogłoby prowadzić do przyjęcia ofert w rzeczywistości nie gwarantujących spełnienia wymogów, ze względu na pomieszczony w nich element legalnej możliwości zagwarantowania obsady medycznej w zakresie niższym (w związku z wycofaną zgodą), niż wynikający z wymogów obligatoryjnych.

Z powodów wyżej wyjaśnionych Sąd stwierdza, że - pomimo wadliwości wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, którą posłużył się organ - prawidłowo organ wywiódł, że oceniając spełnienie wymogów w zakresie obsady personalnej należy posługiwać się etatem przeliczeniowym odpowiadającym nominalnemu czasowi pracy, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej (37 godzin 55 minut na tydzień). Inna wykładnia oznaczałaby akceptację dla możliwości obchodzenia prawa, na co nie sposób się godzić.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił pogląd organu, że prawidłowo Komisja Konkursowa odrzuciła ofertę skarżącej z powodu niespełnienia warunków wymaganych odnośnie personelu medycznego – lekarzy w zakresie łącznego czasu pracy (równoważnika 2 etatów), a organ zasadnie to odrzucenie oferty zaakceptował. Zgodnie bowiem z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2.

Zgodzić się też trzeba z organem, iż zasadne było odrzucenie oferty także z drugiego powodu, podania w ofercie nieprawdziwych informacji (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy) dotyczących czasu pracy pielęgniarek. Czas pracy pielęgniarek wynosi 37 godzin 55 minut tygodniowo, natomiast spółka w ofercie dokonała zaokrąglenia do 38 godzin. Tym samym informacja jest nieprawdziwa. Podkreślić trzeba, że w procedurze konkursowej skarżąca była wzywana do wyjaśnienia – potwierdzenia udzielonych odpowiedzi na pytania ankietowe. W zakresie niektórych kwestionowanych fragmentów oferty spółka wniosła o ich sprostowanie (tak w odpowiedzi z dnia 15 września 2015 r. – zeszyt 1, k. 116 akt administracyjnych). Natomiast co kwestionowanego czasu pracy pielęgniarek przedstawiła wyjaśnienia (pismo z dnia 18 września 2015 r. – zeszyt 1, k. 162 akt administracyjnych), w których nie zawarła wniosku o sprostowanie danych zamieszczonych w ofercie. Podała jedynie, że wymienione imiennie pielęgniarki, przy których danych osobowych wskazano 38 godzin "mają podany w zaokrągleniu średni tygodniowy wymiar czasu pracy". To sformułowanie nie stanowiło podstawy do korygowania treści oferty przez Komisję Konkursową; oferta obejmuje oświadczenia oferenta i nie może zostać zmieniona bez jego wyraźnego i jednoznacznego przyzwolenia. Powyższe oznacza, że w ofercie podano czas pracy nie pokrywający się z rzeczywistym obowiązującym czasem pracy tych pielęgniarek (37 godzin 55 minut), czyli podano informację nieprawdziwą.

Skarżąca wywodziła, iż jest to wadliwość nieistotna i nie może stanowić powodu odrzucenia oferty. Sąd tego poglądu nie podziela. W judykaturze prezentowane są zarówno poglądy, że każda informacja nieprawdziwa jest podstawą do odrzucenia oferty, ponieważ brak podstaw do stopniowania "istotności" informacji (tak przykładowo WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1153/14; LEX nr 1649986), jak też poglądy, że jedynie nieprawdziwość dotycząca okoliczności, które w jakikolwiek sposób wpływają na wynik daje podstawę do odrzucenia oferty, a w przypadku gdy nieprawidłowość nie stanowi w sposób oczywisty celowego działania oferenta komisja konkursowa winna umożliwić poprawienie oferty (tak w przywołanym przez skarżącą wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1084/14; LEX nr 1650089). Sąd podziela pierwsze z tych stanowisk. Jednak nawet przy przyjęciu tego bardziej liberalnego poglądu, zarzut skarżącej nie mógłby odnieść skutku. Po pierwsze z tego względu, że w przywołanym wyroku, WSA w Poznaniu do okoliczności, które w jakikolwiek sposób wpływają na wynik postępowania, zaliczył informacje dotyczące posiadanego potencjału kadrowego czy sprzętowego. Po drugie z tego względu, że skarżącej umożliwiono poprawienie oferty, lecz spółka z tego nie skorzystała, ograniczając się do złożenia wyjaśnień, z których wynika, że zaokrąglenie czasu pracy pielęgniarek uważa za dopuszczalne.

Sąd za chybione uznaje sformułowane w skardze zarzuty proceduralne. Wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i organ zaprezentował stanowisko własne, przedstawiając tok myślowy, który pozwala na jednoznaczne zidentyfikowanie tego stanowiska; a stanowisko to w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia jest prawidłowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na identyfikację poszczególnych etapów w procesie stosowania prawa, z uwzględnieniem specyfiki przedmiotowego postępowania. Niezasadny jest zarzut pominięcia naruszeń Komisji Konkursowej w zakresie wezwań oferentów i wyjaśniania treści ofert. Prawdą jest, że Komisja Konkursowa przywołała w podstawie wezwania z dnia 17 września 2015 r. załącznik nr 4 do zarządzenia nr 27/2012/DGL, a w treści wezwania powoływała się na "wymagania określone w załączniku nr 3 (aktualnie nr 4)". Wskazanie podstawy jest wadliwe (chodzi bowiem o załącznik nr 3 w brzmieniu przyjętym w załączniku nr 4 do zarządzenia nr 48/2015/DGL), ale nie wpływa w żaden sposób na możliwość zrozumienia, w jakim zakresie Komisja Konkursowa kwestionowała zapisy oferty. Podano bowiem nazwę załącznika "wymagania wobec świadczeniodawców udzielających świadczeń z zakresu programów zdrowotnych (lekowych)", a skarżąca prawidłowo zidentyfikowała kwestionowane dane i odniosła się (w sposób wyżej opisany) – tyle, że nie skorzystała z możliwości skorygowania nieprawdziwych danych dotyczących czasu pracy pielęgniarek, przyjmując dopuszczalność stosowania zaokrągleń czasu pracy.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji w związku z zaakceptowaniem ofert Szpitala Specjalistycznego nr [...] w B. i Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w C., które – w ocenie skarżącej – nie spełniły wymogów dotyczących personelu medycznego w wymiarze minimum 2 etatów w odniesieniu do poradni. W pierwszym przypadku zadeklarowano 7 godzin pracy poradni i wykazano tyle samo godzin pracy lekarzy specjalistów; natomiast w drugim przypadku zadeklarowano 11 godzin pracy poradni i wykazano tyle samo godzin pracy lekarzy specjalistów - zamiast wymaganych 2 etatów.

Jeszcze raz przyjdzie odwołać się do założenia idealizacyjnego racjonalnego prawodawcy oraz zasad wykładni systemowej, jak też celu przepisu wprowadzającego wymagania dotyczące personelu medycznego. Brak podstaw do przyjęcia tezy skarżącej, że niezależnie od ilości deklarowanych godzin pracy poradni stosować należy sztywny wymóg 2 etatów. Wymóg w takim kształcie winien być stosowany w zakresie oddziału szpitalnego, ze względu na całodobową dostępność świadczeń w ciągu 7 dni tygodnia. Inaczej sprawa wygląda z poradnią, która świadczy usługi w wyznaczonych godzinach i wyznaczonych dniach, a warunki konkretnego konkursu precyzują minimalną ilość godzin w tym zakresie. Punktem wyjścia do ustalenia właściwej obsady w przypadku poradni musi więc być deklaracja oferenta dotycząca tygodniowej ilości godzin udzielania świadczeń przez poradnię, przy założeniu, że ilość ta nie może być mniejsza niż wymagana ilość godzin wynikająca z ogłoszenia konkursowego. W okolicznościach tej sprawy w ogłoszeniu wskazano, że minimalną ilością godzin pracy poradni jest 6 godzin tygodniowo. Zakwestionowani przez skarżącą oferenci oświadczyli, że ich poradnie będą udzielały świadczenia odpowiednio 7 i 11 godzin tygodniowo. I dla tej ilości godzin prawidłowo wykazali spełnienie wymogu obsady medycznej. Natomiast skarżąca deklarowała dostępność usług poradni przez pięć dni w tygodniu w godzinach od 8.00 do 18.00. W zakresie obsady medycznej wskazała dwóch lekarzy, którzy wcześniej zostali już wykazani w obsadzie medycznej oddziału w sposób w pełni zagospodarowujący nominalny czas pracy tych lekarzy; co do trzeciego z lekarzy (umowa cywilnoprawna) podano 17 godzin pracy tygodniowo w poradni, co w sposób oczywisty nie wypełnia deklarowanego czasu dostępności usług poradni. Tym samym ocenić trzeba jako chybiony zarzut naruszenia zasady równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji. Jeżeli prawodawca pozwolił oferentom na wybór ilości godzin udzielania świadczenia w przypadku poradni (precyzując jedynie wymóg minimalny), to tym samym wola oferenta wyrażona w oświadczeniu co do ilości godzin pracy ich poradni determinuje zakres jego obowiązków w przedmiocie obsady personalnej poradni. Nie sposób przyjąć interpretacji, iż obojętnie, czy usługa będzie świadczona przez 6 godzin tygodniowo czy przez 50 godzin tygodniowo, wymóg co do obsady medycznej jest identyczny.

Z powodów wyżej szczegółowo opisanych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i zasługuje na jej pozostawienie w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.