Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3849/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 1 i 49b ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1824/18 w sprawie ze skargi N. B. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz N. B. i J. B. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1824/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. B. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (zwany dalej: PINB) nałożył na N. i J. B. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 3 miesięcy, dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanej wiaty murowanej o wymiarach zewnętrznych 3,48 m x 5,90 m na terenie dziatki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] tj:

-decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiaty murowanej o wymiarach zewnętrznych 3,48 m x 5,90 m na terenie dziatki ew. nr [...] z obr bu [...] przy ul. [...] w [...],

- projektu zagospodarowania dziatki lub terenu;

- inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej ww. wiaty, zawierającej opinię w zakresie zgodności wykonania robot z przepisami techniczno-budowlanymi, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz zawierającej pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami,

- oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu postanowienia WINB wyjaśnił, że w dniu 7 kwietnia 2017 r. ustalono, że przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] (od strony drogi dojazdowej) znajduje się murowana wiata o wysokości 2,60 m i wymiarach zewnętrznych 3,48m x 5,90m (mierzonych po zewnętrznej krawędzi słupów), użytkowana jako zadaszenie nad miejscem postojowym oraz składowanie opału lub materiałów gospodarczych, wsparta stupami zewnętrznymi stanowiącymi linię ogrodzenia nieruchomości i oddalonymi od krawędzi drogi o 0,42 m. Wiata ta powstała około 1998 r. bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Właścicielem tej dziatki jest Miasto [...], a użytkownikami wieczystymi właściciele działek sąsiednich. W konsekwencji WINB uznał, że sporna wiata wypełnia dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.), a na jej budowę wymagane byto dokonanie zgłoszenia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1824/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. B. i J. B. na ww. postanowienie WINB z dnia [...] maja 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że z księgi wieczystej wynika drogowe przeznaczenie działki na której posadowiona jest wiata. Bez znaczenia dla oceny przeznaczenia działki pozostaje fakt nieustalenia przez organy przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym w dacie budowy planie zagospodarowania przestrzennego, czy też obecnym studium, jak i w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu I instancji, skoro wiata znajduje się na działce na której, nie znajduje się budynek mieszkalny, nie jest ona przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe i wyłączona jest spod dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. Budowa przedmiotowej wiaty nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na normę art. 29 ust 1 pkt 2 p.b. lecz ustawodawca nałożył w myśl art. 30 ust 1 pkt 1 p.b. na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji takiej wiaty, którego to zgłoszenia skarżący nie dokonali. Wobec niekwestionowanego faktu dokonania samowoli budowlanej w 1998 r. organ miał obowiązek przystąpienia do je legalizacji w oparciu o art. 49b p.b.

W skardze kasacyjnej N. B. i J. B. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez niewyjaśnienie i nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutów zawartych w zażaleniu, brak przeprowadzenia wymaganego w sprawie postępowania dowodowego odnośnie przeznaczenia nieruchomości pod wiatę w obowiązującym wcześniej planie zagospodarowania przestrzennego, obecnym studium, umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego jak i pominięciu okoliczności, iż sporna wiata leży poza wewnętrzną drogą jak i inne części obiektów budowlanych sąsiadujących z budynkami na tej nieruchomości należących do pozostałych stron postępowania. Wadliwe dokonanie ustaleń przez organ II i I instancji co do przeznaczenia nieruchomości pod wiatę na drogę wewnętrzną, gdy powyższe nie wynika z ustanowionego prawa użytkowania wieczystego dla tej nieruchomości, istniejącej infrastruktury na tej nieruchomości, studium oraz poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie odniesienie się do zarzutu zawartego w zażaleniu dotyczącego wadliwego ustalenia przez organ I instancji, iż skarżący nie posiadają tytułu do nieruchomości pod wiatę i nie mają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy zgodnie z wpisami w KW są użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości;

2. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i nie pozwolenie wypowiedzenia się stronie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

3. art. 108 p.p.s.a., art. 106 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanowiska strony w złożonych w toku postępowania pismach procesowych znajdujących się w aktach sprawy, co miało wpływ na nierozważnie ich stanowiska przez Sąd I instancji, zarówno na samej rozprawie, jak tez w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do rozważenia jedynie niektórych z zarzutów podniesionych w skardze i pominięcie pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania, do których Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu;

5. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec procedowania na szczątkowej części akt bez zawnioskowanych akt PINB, jak i zajęcia stanowiska na rozprawie, co faktycznie pozbawiło stronę możliwości obrony jej praw, a przez to naruszyło dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 ustawy;

6. art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. przez odmowę zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji gdy skarżący wykazali że ich wiata spełnia kryteria opisane w tym przepisie, skarżący posiadają prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (obecnie po ustawowych przekształceniach od 1 stycznia 2019 r. prawo współwłasności), na której znajduje się wiata, uiszczali opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jak od nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe, użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na rzecz poprzednika prawnego w 1991 r. na cele osiedla mieszkaniowego czyli pod zabudowę mieszkaniową, w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak i studium przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową oraz na przedmiotowej nieruchomości znajduje się część zabudowy mieszkaniowej skarżących oraz pozostałych stron;

7. art. 49b p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy przy prawidłowej analizie celu mieszkaniowego na jaki ustanowiono prawo użytkowania wieczystego dla nieruchomości, na której znajduje się wiata, przeznaczenia w studium oraz przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym w dacie wzniesienia wiaty miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organy nie miały podstaw do zastosowania ww. przepisu wobec treści art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. Ponadto przepis ten zastosowano niewłaściwie żądając w przypadku konieczności uzyskania zgłoszenia i obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wzniesienia wiaty uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

8. art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 64 ust. 3 Konstytucji przez jego niezastosowanie i pozbawienie strony jej konstytucyjnego prawa własności w tym przypadku współwłasności do prawa samostanowienia na nieruchomości wobec bezpodstawnego uznania, iż skarżący dopuścili się samowoli budowlanej w 1998 r. wnosząc wiatę na nieruchomości gdy ówczesne przepisy nie wymagały zgłoszenia i pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, postanowienia WINB oraz postanowienia PINB, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie zostało wydane na podstawie art. 49b ust. 2 p.b. Przepis ten w dniu orzekania przez WINB przewidywał, że jeżeli obiekt budowlany, wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych w tym przepisie dokumentów.

Celem postępowania legalizacyjnego określonego w art. 49b p.b. jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego prawem, przy czym chodzi tu o przepisy prawa obowiązujące w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Podkreślenia jednak wymaga, że oceny, czy w sprawie doszło do samowoli budowlanej organy powinny dokonać w świetle przepisów obowiązujących w dacie dopuszczenia się samowoli budowlanej.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że sporna wiata o wysokości 2,60 m i wymiarach zewnętrznych 3,48m x 5,90m, powstała około 1998 r. Sąd I instancji przyjął za organami nadzoru budowlanego, że budowa przedmiotowej wiaty zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednak stosowanie do art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. wymagała zgłoszenia. Jednocześnie Sąd I instancji przyjął, że skarżący kasacyjnie nie dokonali wymaganego prawem zgłoszenia. Zauważyć jednak trzeba, że w dacie dokonania samowoli budowlanej przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. przewidywał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1m poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Z kolei powołany w dalszej części uzasadnienia Sądu I instancji art. 29 ust. 1 pkt 2c został wprowadzony ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133 z późn. zm.). Żaden z tych przepisów nie mógł zatem stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem budowy zrealizowanej w 1998 r. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie podnieśli, że organy nie dokonały oceny legalności budowy w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy wiaty. Sąd I instancji okoliczności tej nie dostrzegł, czym dopuścił się naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2c oraz 49b ust. 2 p.b. W sprawie nie zostało zatem wyjaśnione w sposób prawidłowy, czy skarżący kasacyjnie dopuścili się samowoli budowlanej oraz w jakim trybie powinno dojść do jej ewentualnej legalizacji.

Nie są zasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. Naruszenie tych przepisów miało polegać w ocenie skarżących kasacyjnie na niepowiadomieniu ich o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Podkreślić trzeba, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności takich nie wskazali skarżący kasacyjnie.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem wskazane przez skarżących kasacyjnie uchybienia jakich miałby dopuścić się Sąd I instancji w trakcie rozprawy nie mogły stanowić naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika także, żeby skarżący kasacyjnie pozbawieni byli możliwości obrony swoich praw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a.