Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 563/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, ust. 3, art. 6, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpoznania wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra Administracji i Cyfryzacji za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wystąpiło do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji publicznej, tj. kalendarza spotkań Ministra Administracji i Cyfryzacji za okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r., ewentualnie o udostępnienie informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra Administracji i Cyfryzacji poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce. Stowarzyszenie wniosło o przesłanie ww. informacji na wskazany adres e-mailowy.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uznanie, że nie można uzyskać informacji o odbytych spotkaniach Ministra Rządu RP.

Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2014 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazując, iż do dnia złożenia skargi ww. wniosek nie został wykonany.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Biuro Ministra Administracji i Cyfryzacji poinformowało skarżące Stowarzyszenie, że kalendarz spotkań Ministra Administracji i Cyfryzacji nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Elektroniczny terminarz spotkań jest bowiem narzędziem roboczym służącym jedynie do celów wewnętrznych, wspomagającym organizację i planowanie pracy Ministra. Umieszczanie w kalendarzu terminu konkretnego spotkania ma jedynie charakter czynności technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy spotkanie się odbyło lub odbędzie.

Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 187/13 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż "(...) kalendarz spotkań Ministra Spraw Zagranicznych jest prowadzony w wersji elektronicznej, ma charakter roboczy i jest na bieżąco zmieniany i uaktualniany m.in. poprzez usunięcie informacji o zaplanowanych, odbytych, czy też nieodbytych spotkaniach. Podkreślić należy, że nie każde zaplanowane, odbyte lub nie odbyte spotkanie wynikające z kalendarza spotkań Ministra może zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż zaliczane są do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które mają charakter nieoficjalny, roboczy, często podlegają zmianie i dotyczą jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych".

Mając na względzie, iż kalendarz Ministra Administracji i Cyfryzacji, ma - tak jak w przypadku Ministra Spraw Zagranicznych - charakter roboczy, dotyczy wyłącznie spraw organizacyjnych i porządkowych, przy czym podlega on ciągłym zmianom, organ stwierdził, że nie stanowi on informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie spotkań Ministra Administracji i Cyfryzacji, które miały miejsce w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. organ stwierdził, iż nie może udostępnić przedmiotowej informacji, gdyż nie została ona utrwalona w taki sposób, aby mogła stanowić źródło informacji o faktach. Organ powołał w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Po 34/10, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdzi, iż "wprawdzie dokument - w szerokim tego słowa znaczeniu - będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej, ale wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać dostępu do informacji publicznej dostępem do dokumentów. Z tym, że informacja tego rodzaju powinna być w jakiejś formie uprzednio uzewnętrzniona, utrwalona, a przez to możliwa do udostępnienia (...)".

Niezależnie od powyższego, organ poinformował, że komunikaty związane z oficjalnymi spotkaniami Ministra Administracji i Cyfryzacji są powszechnie dostępne na stronie internetowej Ministra, są one także podawane w środkach masowego przekazu.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Dodatkowo organ wyjaśnił, iż kalendarz spotkań Ministra Administracji i Cyfryzacji prowadzony jest w formie elektronicznej. Jest on jedynie narzędziem roboczym służącym do celów wewnętrznych, wspomagającym organizację i planowanie pracy Ministra. Kalendarz służy jedynie celom planistycznym, nie może zatem stanowić źródła informacji o faktach. Umieszczenie w kalendarzu informacji o terminie konkretnego spotkania ma jedynie charakter czynności technicznej. Nie jest następczo dokonywana swoistego rodzaju weryfikacja spotkań, w przedmiocie których umieszczono informację w kalendarzu, pod kątem tego, które z nich doszło do skutku. Dlatego też kalendarz nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy spotkanie się odbyło. W konsekwencji zatem kalendarz spotkań Ministra Administracji i Cyfryzacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra Administracji i Cyfryzacji w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. organ podtrzymał stanowisko, że przedmiotowa informacja nie może zostać udostępniona, ponieważ nie została utrwalona w taki sposób, aby mogła stanowić źródło informacji o faktach.

Ponownie organ wskazał, iż na stronie internetowej Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji zamieszczane są na bieżąco informacje o działalności Ministra, w tym o odbytych spotkaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie w części, bowiem do daty wyrokowania organ nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w sposób pełny i zgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno - technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej - co do zasady - oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Administracji i Cyfryzacji będąc organem władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, iż w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Zaznaczyć również należy, że informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek podlega bowiem realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Oceniając w świetle powyższych uwag wniosek skarżącego Stowarzyszenia, Sąd doszedł do przekonania, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Administracji i Cyfryzacji za okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] czerwca 2014 r. nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Kalendarz (terminarz) spotkań jest bowiem narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy Ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia w istocie nie pozwala na potwierdzenie zawartych w nim informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2914/13 (publ.: https//:orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Powołał się w tej kwestii na cytowany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest jako "informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W ocenie Sądu, żądany kalendarz (prowadzony, jak wynika z wyjaśnień organu, w formie elektronicznej) posiada wskazany powyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzającym o kierunkach działania organu, a tym samym niezawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Rzeczony kalendarz można potraktować co najmniej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu, co w świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego - nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Analizując charakter żądania wniosku obejmujący kalendarz spotkań ministra, zauważyć marginalnie należy, że zbliżone do omawianego zagadnienie wystąpiło na gruncie stosowania brytyjskiej ustawy o wolności informacji z 2000 r. (Freedom of Information Act 2000 - FOI). W ustawie brytyjskiej, analogicznie jak w polskiej ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), występuje przesłanka posiadania informacji (dysponowania informacją) determinująca zakres stosowania ustawy. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo, że jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, przy czym tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 6).

Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że w odniesieniu do żądania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Administracji i Cyfryzacji za wskazany wyżej okres, organ prawidłowo przyjął, że nie dotyczy ono informacji publicznej. Zauważyć jednak należy, że odpowiedzi na wniosek w powyższym zakresie organ udzielił dopiero w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., a więc po upływie terminu do rozpoznania wniosku przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz po wniesieniu skargi Stowarzyszenia na bezczynność datowanej na dzień [...] lipca 2014 r.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zobowiązuje organ w wyznaczonym terminie do dokonania czynności. Z przepisu tego a contrario wynika więc, że dokonanie przez organ czynności w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., wyłącza możliwość zobowiązania go przez sąd do dokonania czynności. Zatem w sytuacji, gdy organ przed datą wyrokowania prawidłowo poinformował skarżące Stowarzyszenie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., brak było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania ww. wniosku w odnośnym zakresie. Od tego bowiem momentu, pomimo istniejącej zwłoki w rozpoznaniu wniosku, organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Postępowanie w tym zakresie stało się zatem bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08, publ.: https//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, bezczynność organu nie ustała jednak do daty wyrokowania w odniesieniu do drugiej części żądania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., dotyczącej udostępnienia informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra Administracji i Cyfryzacji poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce.

Informacja o służbowych spotkaniach Ministra Administracji i Cyfryzacji jako członka Rządu RP wykonującego określone zadania ustawowe, czy też zadania pozostające w związku z pełnioną funkcją, a takich w istocie dotyczy wnioskowana informacja, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p. Dotyczy bowiem działalności organu władzy publicznej.

Udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia organ nie zakwestionował stanowiska, iż wnioskowana informacja w omawianej części nie posiada waloru informacji publicznej. Stwierdził natomiast, że nie może udostępnić przedmiotowej informacji, "gdyż nie została ona utrwalona w taki sposób, że mogłaby stanowić źródło informacji o faktach".

Wskazać należy, że prawidłowa realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., co do zasady, polega na jej udostępnieniu w formie i w sposób określony we wniosku, a więc na podjęciu przez organ określonej czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy wnioskowana informacja publiczna podlega wyłączeniu z jawności z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną winien pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę mając przy tym na względzie, iż wprowadzenie żądającego informacji w błąd przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji jest przesłanką powodującą powstanie możliwości poniesienia odpowiedzialności w trybie art. 23 u.d.i.p. Zaznaczyć również należy, że podmiot, który twierdzi, iż nie posiada informacji publicznej wskazanej we wniosku, powinien to twierdzenie uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca były faktycznie pozbawiony realnej ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, publ.: LexPolonica nr 2474778).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie można uznać, że organ prawidłowo zrealizował obowiązek informacyjny w omawianym zakresie. Odpowiedź organu należy bowiem ocenić jako wysoce nieprecyzyjną i wymijającą. W szczególności z udzielonej odpowiedzi na wynika w sposób stanowczy, że organ w ogóle nie posiada informacji o spotkaniach Ministra we wskazanym okresie, co de facto należałoby uznać za graniczące z niemożliwością zważywszy, że wnioskodawca żąda informacji o faktach dotyczących podstawowej działalności organu. Ponadto, motywując brak możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, organ powołał się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt II SAB/Po 34/10 (wskazując jednak błędnie datę 11 marca 2014 r. zamiast 20 października 2010 r.), który w ocenie Sądu orzekającego nie ma w ogólne zastosowania w niniejszej sprawie. Wnioskodawca w sprawie rozstrzygniętej ww. wyrokiem domagał się m.in. udzielenia przez Burmistrza K. odpowiedzi w trybie u.d.i.p. na pytanie "dlaczego organ nie złożył w 2008 i 2009 roku wniosków preselekcyjnych o dofinansowanie ze środków publicznych (...)?" Sąd uznał, że "wniosek w tym zakresie nie stanowi wniosku dotyczącego informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli bowiem organ nie wytworzył, to znaczy nie uzewnętrznił w ramach swych kompetencji przyczyn domniemanego niezłożenia przedmiotowych "wniosków preselekcyjnych", to nie można w trybie dostępu do informacji publicznej skutecznie domagać się podania przez ten organ motywów, jakimi kierował się w tym względzie (...). Żądanie ujawnienia motywacji określonej osoby piastującej funkcję organu administracji publicznej (...), które nie zostały wcześniej uzewnętrznione, skonkretyzowane w postaci określonych treści (wyrażenia swego stanowiska w tym względzie przez organ), nie mieści się w granicach gwarantowanego Konstytucją i ustawą szczególną prawa do informacji publicznej". Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem żądania objętego wnioskiem informacyjnym nie są motywy organu, jakimi kierował się w jakiejkolwiek sprawie, lecz konkretne dane dotyczące odbytych przez Ministra spotkań we wskazanym okresie.

Dokonanej powyżej oceny nie zmienia przekazana przez organ w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. dodatkowa informacja, iż komunikaty związane z oficjalnymi spotkaniami Ministra są zamieszczane na bieżąco i powszechnie dostępne na stronie internetowej Ministra, a także w środkach masowego przekazu. Z treści tej informacji w żaden sposób bowiem nie wynika, że w tym trybie upublicznione są i aktualnie dostępne informacje o "każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra", z podaniem daty i godziny spotkania oraz z kim to spotkanie miało miejsce. Podkreślić należy raz jeszcze, że udzielenie odpowiedzi niepełnej (wymijającej) jest wadliwe na gruncie u.d.i.p., nie stanowi bowiem prawidłowej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10, publ.: https//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego Sąd uznał za zasadne zobowiązanie Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej informacji o odbytych przez Ministra spotkaniach w okresie styczeń - czerwiec 2014 r. z uwzględnieniem danych wskazanych we wniosku. Treść odpowiedzi udzielonej przez organ w dniu [...] sierpnia 2014 r. nie stanowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie można jej również zakwalifikować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie pozwala też na sformułowanie kategorycznego stanowiska, że organ nie posiada wnioskowanej informacji publicznej.

Rozpatrując sprawę ponownie organ winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną. Winien przy tym ewentualnie rozważyć, czy wnioskowana w omawianym zakresie informacja publiczna stanowi informację prostą, czy przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., której uzyskanie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie podjąć przewidziane ustawą środki prawne.

Stwierdzając stan bezczynności po stronie Ministra Administracji i Cyfryzacji Sąd nie stwierdził, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że żądana informacja została częściowo udostępniona do dnia wyrokowania, jak i to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w istocie wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Z tych względów Sąd nie stwierdził również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji.