Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1515/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3, art. 4, art. 15, art. 17
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady O. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: 1. § 3 ust. 1 pkt. 1 i 15, § 10 ust. 3, § 14 pkt 3, § 29 ust. 2, § 30 ust. 3 pkt 1, § 31 ust. 2 oraz § 32 ust. 2, § 37, § 44 ust. 1, § 46 ust. 2, § 47 ust. 5, § 48 ust. 2, § 49 pkt 2, § 50 pkt 2, § 51 pkt. 1 i 3, § 53 pkt 3, § 64 ust. 3, § 80, § 82, § 86, § 110, § 107 pkt 2; 2. części tekstowej zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym, w odniesieniu do: a. działek nr ew.: [...], [...], [...], [...] (ustalenia § 74 uchwały, jednostka terenowa [...]); b. działek nr ew.: [...],[...] i [...] (ustalenia § 74 uchwały, jednostka terenowa [...]); c. działek nr ew.: [...]; [...], [...], [...], [...] i [...] (ustalenia § 70 uchwały, jednostka terenowa [...]); d. jednostki terenowej [...], w zakresie w jakim w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego teren ten stanowił jednostkę terenową [...] (ustalenia § 70 uchwały, jednostka terenowa [...]); e. jednostki terenowej [...], w zakresie w jakim w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego teren ten stanowił jednostkę terenową [...] (ustalenia § 92 uchwały, jednostka terenowa [...]); 3. § 69 § 70 pkt 6 lit. j i k, § 71 pkt 7 lit. k i l, § 72 pkt 4 lit. j i k, § 73 pkt 4 lit. I – n, o -q, § 74 pkt 4 lit. I - o, p-r, § 75 pkt 5 lit. I- m, n-o, § 76 pkt 6 lit. k i l, § 77 pkt 5 lit. I i m, § 78 pkt 6 lit. i i j, § 79 pkt 7 lit. j i k, § 86 pkt 6 lit. k, § 93 pkt 4 lit. i uchwały w odniesieniu do trybu podziału innego niż scalenia i podziały nieruchomości; II. stwierdza, że zaskażona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. złożył Wojewoda [...].

W skardze Wojewoda zarzucił uchwale z dnia [...] grudnia 2012 r. naruszenie wskazanych niżej przepisów:

art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zwanej dalej ustawą "o p.z.p", § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w odniesieniu do terenów oznaczonych kolejnymi symbolami: od UP-1 do UP-25, o których mowa w § 6 pkt 14 i § 80 uchwały, dla których, poza określeniem linii zabudowy oraz wielkością powierzchni biologicznie czynnej, nie określono żadnych wymaganych ww. przepisami parametrów i wskaźników;

art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: UH-1 i UH-2, o których mowa w § 6 pkt 16 i § 82 uchwały, dla których, poza określeniem linii zabudowy oraz wysokości budynku administracyjno - socjalnego, nie określono żadnych wymaganych ww. przepisami parametrów i wskaźników;

art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do terenów oznaczonych kolejnymi symbolami: od

P-1 do P-28, o których mowa w § 6 pkt 20 i § 86 uchwały, dla których, nie określono: gabarytów obiektów, wysokości zabudowy dla budynków realizowanych w ramach przeznaczenia podstawowego, tj. w odniesieniu do budynków produkcyjnych, usługowych, handlowych, magazynowych, gospodarczych i garażowych;

art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 107 pkt 2 uchwały oraz na rysunku planu w zakresie przebiegu dróg publicznych, klasy drogi lokalnej (KDL-105) i częściowo drogi klasy dojazdowej (KDD-55) na terenach zamkniętych [vide rysunek planu arkusz 4cj, o których mowa w decyzji Nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI. Nr 14, poz. 51 ze zm.);

art. 15 ustawy o p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w: § 3 ust. 1 pkt 1 i 15, § 10 ust. 3, § 44 ust 1, § 46 ust. 2, § 47 ust. 5, § 48 ust. 2, § 49 pkt 2, § 50 pkt 2, § 51 pkt 1 i 3, § 53 pkt 3, § 64 ust. 3 i § 110 uchwały;

art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 7 pkt 7, w związku z § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów oznaczonych kolejnymi symbolami: od KDW-1 do KDW-11; od KDW-13 do KDW-62; od KDW-64 do KDW-69 oraz od KDW-71 do KDW-78 oraz przez brak jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu, w zakresie ww. dróg wewnętrznych;

art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie "postulowanego przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy wzdłuż dróg wewnętrznych" od terenów oznaczonych kolejnymi symbolami: od KDW-1 do KDW-11; od KDW-13 do KDW-62; od KDW-64 do KDW-69 oraz od KDW-71 do KDW-78;

art. 6 pkt 1 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w zw. z art. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), poprzez ustalenia zawarte w § 37 uchwały;

art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w: § 14 pkt 3, § 29 ust. 2, § 30 ust. 3 pkt 1, § 31 ust. 2 oraz § 32 ust. 2 uchwały;

§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., § 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. poprzez dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej w strefie poniżej 50 m od cmentarza, brak określenia szczególnych warunków zagospodarowania dla części terenów oznaczonych symbolami: MW/U-1 [vide rysunek planu arkusz 4b i 4c], MN 1-64 [vide arkusz 5a i 6a], MN/U-85 [vide arkusz 4b], od MN/U-96 do MN/U-98 [vide arkusz 4b i 4c], MN/U-110 i MN/U-112 [vide arkusz 4c], U/MN-21 i U-16 [vide arkusz 5a i 6a] położonych w ww. strefie, brak wyznaczenia 150 m strefy z zakazem lokalizacji ujęć wody od cmentarza oraz dopuszczenie do powstania ujęć wody w ww. strefie;

art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie różnych, wzajemnie wykluczających się parametrów dróg dla dróg klasy dojazdowej oznaczonej symbolem KDD-88 oraz KDD-346;

§ 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie, bądź zaprojektowanie szerokości dróg nie spełniających warunków technicznych, o których mowa w przywołanych powyżej przepisach (dotyczy: dróg klasy lokalnej oraz dojazdowej oznaczonych symbolami: KDL-3; KDL-11; KDL-39; KDL-111; KDL-160 i KDL-163 oraz KDD-1; KDD-18; KDD-24; KDD-28; KDD-33; KDD-35; KDD-38; KDD-42; KDD-43; KDD-68; KDD-74; KDD-88; KDD-93; KDD-106; KDD-113; KDD-114; KDD-124; KDD-142; KDD-145; KDD-147; KDD-151; KDD-152; KDD-158; KDD-165; KDD-175; KDD-176; KDD-202; KDD-216; KDD-217; KDD-229; KDD-231; KDD-236; KDD-259; KDD-264; KDD-265; KDD-293; KDD-326; KDD-352);

art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 9 lit. a oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dokonanie ustaleń w części tekstowej dla jednostki terenowej KDD-354, której brak jest na rysunku planu miejscowego;

art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak ustalenia parametrów, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, dła dróg, które przez stronę przeciwną zostały uznane za "istniejące";

naruszenie art. 19 ust 1, w zw. z art. 17 ustawy o p.z.p., poprzez wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego przez Radę Miasta bez ponowienia, w niezbędnym zakresie, czynności planistycznych (ponowne częściowe wyłożenie projektu planu);

naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w kontekście przywołanych w uzasadnieniu niniejszej skargi przepisów odrębnych z zakresu: geodezji i kartografii, ochrony przyrody, zabytków i ochrony nad zabytkami; art. 15 ust. 2 pkt 8 i 12 ustawy o p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Wojewoda wniósł także na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustaleń:

§ 6 pkt 14, § 80 uchwały oraz załącznika graficznego, będącego rysunkiem planu, w zakresie terenów oznaczonych kolejnymi symbolami: od UP-1 do UP-25;

§ 6 pkt 16, § 82 uchwały oraz załącznika graficznego, będącego rysunkiem planu, w zakresie terenów oznaczonych symbolami: UH-1 i UH-2;

§ 6 pkt 20, § 86 uchwały oraz załącznika graficznego, będącego rysunkiem planu, w zakresie terenów oznaczonych kolejnymi symbolami: od P-1 do P-28;

§ 107 pkt 2 uchwały oraz załącznika graficznego, w zakresie przebiegu dróg publicznych, klasy drogi lokalnej (KDL-105) i częściowego przebiegu drogi klasy dojazdowej (KDD-55) na terenach zamkniętych [vide rysunek planu arkusz 4c]

§ 3 ust. 1 pkt 1 i 15, § 10 ust. 3, § 47 ust. 5, § 64 ust. 3, § 110 uchwały oraz:

- § 44 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) na zasadach i warunkach ustalonych przez właściciela drogi";

- § 46 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach uzgodnionych z zarządcą drogi, właścicielem lub władającym terenem ";

- § 48 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w uzgodnieniu z zarządcą sieci (...) ";

- § 49 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) według warunków zarządcy sieci";

- § 50 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) według warunków zarządcy sieci";

- § 51 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) według warunków zarządcy sieci";

- § 51 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) po uzyskaniu zgody i na warunkach właściwego zarządcy urządzeń melioracyjnych ";

- § 53 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: ,, (...) prowadzenie budowy i rozbudowy sieci oraz urządzeń elektroenergetycznych w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez właściwy Zakład Energetyczny ";

§ 4 ust. 2 pkt 9, § 44 ust. 2, § 106 uchwały oraz załącznika graficznego, będącego rysunkiem planu, w zakresie terenów oznaczonych kolejnymi symbolami: od KDW-1 do KDW-11; od KDW-13 do KDW-62; od KDW-64 do KDW-69 oraz od KDW-71 do KDW-78;

§ 4 ust. 2 pkt 10 uchwały oraz załącznika graficznego, będącego rysunkiem planu, w zakresie "postulowanego przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy wzdłuż dróg wewnętrznych ";

§ 37 uchwały w brzmieniu: "Ustala się, ze minimalna szerokość dróg wewnętrznych przejmowanych na cele publiczne wynosi 8 m";

§ 14 pkt 3, § 29 ust. 2, § 30 ust. 3 pkt 1, § 31 ust. 2 oraz § 32 ust. 2 uchwały;

dla terenów oznaczonych symbolami: MW/U-1, MN 1-64, MN/U-85, od MN/U-96 do MN/U- 98, MN/U-110, MN/U-112, U/MN-21 i U-16, znajdujących się w 50 m strefie ochrony sanitarnej od cmentarza, w zakresie, w jakim dopuszczają do realizacji zabudowy mieszkaniowej, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz ustaleń § 49 pkt 5, 6 i 7 uchwały, w zakresie w jakim dopuszcza on do powstania ujęć wód w strefie 150 m od cmentarza;

- załącznika graficznego dla jednostki terenowej KDD-88 i KDD-346; § 105 pkt 3 lit. f oraz g uchwały, w zakresie jednostki terenowej: KDD-88; § 105 pkt 3 lit. e oraz f uchwały, w zakresie jednostki terenowej: KDD-346;

- uchwały (tekstu wraz z załącznikiem graficznym) dla dróg klasy lokalnej oraz dojazdowej oznaczonej symbolami: KDL-3; KDL-11; KDL-39; KDL-111; KDL-160 i KDL-163 oraz KDD-1; KDD-18; KDD-24; KDD-28; KDD-33; KDD-35; KDD-38; KDD-42; KDD-43; KDD-68; KDD-74; KDD-88; KDD-93; KDD-106; KDD-113; KDD-114; KDD-124; KDD-142; KDD-145; KDD-147; KDD-151; KDD-152; KDD-158; KDD-165; KDD-175; KDD-176; KDD-202; KDD-216; KDD-217; KDD-229; KDD-231; KDD-236; KDD-259; KDD-264; KDD-265; KDD-293; KDD-326; KDD-352, w zakresie, w jakim nie spełniają wymaganych przepisami § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, minimalnych szerokości dróg dla dróg odpowiednio klasy: lokalnej oraz dojazdowej.

- § 105 pkt 3 lit. j uchwały;

- opcjonalnie, o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej, o której mowa w § 104 pkt 3 lit. b i § 105 pkt 3 lit b oraz części graficznej dla wszystkich dróg klasy dojazdowej oraz lokalnej, dla których nie ustalono parametrów, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej; dotyczy jednostek terenowych: KDL-1 - KDL-9; KDL-11 -KDL-18; KDL-21; KDL-23 - KDL-28; KDL-31; KDL-33 - KDL-38; KDL-40 - KDL-52; KDL-54 - KDL-63; KDL-65 - KDL-67; KDL-70 - KDL-78; KDL-80 - KDL- 83; KDL-85 - KDL-89; KDL-92 - KDL-97; KDL-99 - KDL-107; KDL-109 - KDL-110; KDL-112 - KDL-152; KDL-154 - KDL-159; KDL-162; KDD-1 - KDD-10; KDD-12 - KDD-14; KDD-18; KDD-20 - KDD-31; KDD-33 - KDD-40; KDD-42; KDD-44 - KDD- 55; KDD-57 - KDD-83; KDD-86; KDD-89 - KDD-90; KDD-92 - KDD-101; KDD-105 - KDD-118; KDD-120; KDD-122 - KDD127; KDD-130 - KDD-131; KDD-133 - KDD- 138; KDD-140; KDD-142 - KDD-147; KDD-149; KDD-151 - KDD-165; KDD-167 - KDD-172; KDD-174 - KDD-180; KDD-183 - KDD-195; KDD-197 - KDD-207; KDD- 210 - KDD-216; KDD-219; KDD-221 - KDD-224; KDD-226 - KDD-228; KDD-230 - KDD-236; KDD-238 - KDD-244; KDD-246 - KDD-248; KDD-250 - KDD-255; KDD- 257 - KDD-262; KDD-264 -KDD-265; KDD-267; KDD-271 - KDD-275; KDD-277; KDD-280 - KDD-281; KDD-283; KDD-285 - KDD-286; KDD-288; KDD-290 - KDD- 291; KDD-293 - KDD-294; KDD-296 - KDD-304; KDD-306 - KDD-315; KDD-317 - KDD-326; KDD-329 - KDD-333; KDD-336 - KDD-338; KDD-340; KDD-342 - KDD- 343; KDD-345; KDD-348 - KDD-351 i KDD-353;

uchwały wraz z załącznikiem graficznym, w odniesieniu do:

- działek nr ew.: [...],[...], [...],[...] (ustalenia § 74 uchwały, jednostka terenowa M-14);

- działek nr ew.: [...],[...] i [...] (ustalenia § 74 uchwały, jednostka terenowa M-15);

- działek nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (ustalenia § 70 uchwały, jednostka terenowa MN2-50);

- jednostki terenowej MN2-148, w zakresie w jakim w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego teren ten stanowił jednostkę terenową U/MN-27 (ustalenia § 70 uchwały, jednostka terenowa MN2-148);

- jednostki terenowej ZL-34, w zakresie w jakim w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego teren ten stanowił jednostkę terenową U/MN-70 (ustalenia § 92 uchwały, jednostka terenowa ZL-34),

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zarzuty Wojewody [...] są bezpodstawne. Organ odniósł się kolejno do zarzutów skargi:

Ad. I. Gmina przygotowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kierowała się przede wszystkim, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, walorami ekonomicznymi przestrzeni oraz wymaganiami ochrony zabytków. Ponadto biorąc pod uwagę dużą różnorodność brył budynków (geometrii dachów, różnych stylów architektonicznych, różne okresy powstania obiektów) uznano za konieczne zachowanie istniejącego charakteru zabudowy i jej różnorodności tworzącej swoisty układ urbanistyczny. Wprowadzone zapisy umożliwiają dalsze funkcjonowanie obiektów w specyficznych odrębnościach architektonicznych.

Ad. II. Na terenach oznaczonych symbolem UH nie przewiduje się zabudowy. Na terenie istnieje już jeden budynek dla którego są określone parametry w § 82 uchwały. Budynek ten w zupełności wystarcza do obsługi terenu targowiska miejskiego. Nie ma potrzeby ustalać parametrów dla straganów zadaszonych, gdyż obiekty te uznawane są "za obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, przeniesienia lub przewozu nie stanowią tymczasowego obiektu budowlanego, nie są związane trwale z terenem, posiadają własną konstrukcję metalową z elementów profilowanych z zadaszeniem, mocowane są z gruntem prowizorycznie"

Ad. III. Na terenach oznaczonych symbolem P -1 - P - 28 nie określono gabarytów obiektów i wysokości zabudowy z racji, iż są to tereny już częściowo zainwestowane. Dla terenów wskazanych do zabudowy istotniejszym było określenie wskaźnika intensywności zabudowy, który determinuje wysokość i to wykonano.

Ad. IV. KDL-105 i KDD-55 na tym terenie istnieją od końca XIX w. Linie rozgraniczenia tych dróg w skarżonym planie miejscowym są efektem przerysowania granic istniejących fizycznie dróg z urzędowej kopii mapy zasadniczej. Ponadto wykazany przebieg tych dróg nie niesie negatywnych skutków dla miasta O. - teren pozostanie terenem zamkniętym, a drogi mogą być de facto użytkowane, o ile będzie taka zgoda właściwych organów.

Ad. V. Definicje zawarte w uchwale Rady Miasta "dostęp do drogi publicznej" i “zjazd z drogi publicznej" merytorycznie nie różnią się od definicji zawartych w ustawie o drogach publicznych i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym nie będą miały negatywnego wpływu na jakość stanowionego prawa jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ad. VI. Określony na rysunku planu przebieg dróg wewnętrznych KDW - linii rozgraniczających ma charakter informacyjny. Postulowany, optymalny przebieg nie obliguje do lokalizacji tych dróg w ściśle określonym miejscu. Ich dokładny przebieg będzie ustalany na etapie dokonywania podziałów nieruchomości. Tego typu rozwiązanie miało na celu nie ograniczanie możliwości przyszłych rozwiązań komunikacyjnych.

Ad. VII. Określenie na rysunku planu postulowanego przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy jest konsekwencją określenia informacyjnych linii rozgraniczających przebiegu dróg wewnętrznych. Niemniej jednak w § 9 uchwały określono precyzyjnie linię zabudowy w odniesieniu do nowo wydzielanych dróg wewnętrznych. Ich przebieg ustalono w odległości 5m od zewnętrznej granicy nowowydzielonej drogi wewnętrznej.

Ad. VIII. Sformułowanie "przejmowanych" zawarte w § 37 uchwały "Ustala się, że minimalna szerokość dróg wewnętrznych przejmowanych na cele publiczne wynosi 8m", nie oznacza przejmowania z mocy decyzji podziałowej czy w trybie wywłaszczenia. W miarę potrzeb takie drogi będą mogły być nabyte przez miasto w drodze umowy cywilnoprawnej. Zapis ten dotyczy istniejących już dróg wewnętrznych, a nie w przyszłości wydzielonych jako drogi publiczne.

Ad. IX. W skardze podniesiono, że Rada Miasta wprowadziła do zapisów planu, obowiązek uzgadniania z konserwatorem zabytków, wszelkich działań inwestycyjnych podejmowanych w strefie ochrony konserwatorskiej oraz obowiązek zasięgnięcia opinii konserwatora zabytków, w ramach działań inwestycyjnych w strefie ochrony archeologicznej, jak również obowiązek prowadzenia nadzoru archeologicznego dla prac ziemnych związanych z realizacją inwestycji. Zdaniem organu zakwestionowane przez Wojewodę zapisy nie oznaczają uzurpowania przez Radę Miasta praw do nakładania obowiązków, które zostały już nałożone w drodze ustaw. Postanowienia planu, że pewne czynności będą wymagały każdorazowego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, stanowią tylko i wyłącznie informację dla adresatów planu. Sformułowanie "w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków" nie jest naruszeniem przepisów o ochronie zabytków, jest zwróceniem uwagi na konieczność stosowania się do ww. przepisów prawa.

Ad. X. W § 26 uchwały ustala się szczegółowe zasady kształtowania zabudowy wokół cmentarzy wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 roku /Dz. U. Nr 52, poz. 315/ w sprawie terenów jakie nadają się na cmentarze. Dodatkowo, na rysunku planu, została przedstawiona wymagana rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1587/ §7 pkt 6, 50 m strefa zakazu zabudowy wokół cmentarzy. Natomiast tereny od 50 – 150 m wokół cmentarzy posiadają istniejącą sieć wodociągową do której można podłączać nowo powstające obiekty. Jednocześnie zwrócić też należy uwagę, że organ nadzoru powołuje się na rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. /Dz. U. Nr 52, poz. 315/ określa, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a zatem odnosi się do warunków lokalizacji cmentarza względem istniejącej zabudowy (w tym m.in. mieszkalnej), nie odnosi się natomiast do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza. Przedmiotem ustaleń planu w tym zakresie nie jest lokalizacja nowego cmentarza, gdyż cmentarz w tym miejscu już funkcjonuje.

Ad.XI. Drogi publiczne klasy lokalnej i dojazdowej przywołane w skardze to istniejące ulice, które zapewniają obsługę istniejącej zabudowy. Szerokość dróg w liniach rozgraniczających została dostosowana do istniejącego zagospodarowania: istniejącej infrastruktury technicznej (energii, gazu, wody, ciepła i odprowadzenia ścieków), urządzonych ogrodzeń oraz urządzonych już w całości lub częściowo jezdni i chodników. Istniejące zagospodarowanie i urządzone drogi świadczą o tym, że w liniach rozgraniczających umieszczono elementy drogi i urządzenia z nią związane, wynikające z jej transportowych i innych funkcji, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /Dz.U nr 14, poz. 60 ze zmianami/ i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U nr 43, poz. 430 ze zmianami/. Uznano również, że skoro drogi, zostały już zbudowane, a wcześniej zaprojektowane, sporządzono szczegółowe dokumentacje budowlane oraz skoro poprawność rozwiązań projektowych potwierdziły uzyskane pozwolenia na budowę, to nieuzasadnione jest sporządzanie dodatkowych analiz. Nie ma żadnej technicznej możliwości dostosowywania szerokości dróg do aktualnych przepisów, wskazywanych przez organ nadzoru w skardze.

Ad. XII. Przy zatwierdzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznano, że kwestionowane przez Wojewodę zmiany mają charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości i dlatego zostały wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej.

Ad. XIII. Rada Miasta zgodnie z ustawą o p.z.p. zawarła w projekcie uchwały: granice terenów zamkniętych, pomniki przyrody oraz granice stref ochrony konserwatorskiej. Elementy te zostały wrysowane na załączniku graficznym planu zgodnie z ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawą o ochronie przyrody oraz ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Błędne umieszczenie granic terenów zamkniętych oraz pomników przyrody w "ustaleniach planu" zamiast w oznaczeniach informacyjnych oraz granic ochrony konserwatorskiej w "oznaczeniach informacyjnych" zamiast w ustaleniach planu nie stanowi o naruszeniu ustawy o p.z.p. Funkcjonująca w tym kształcie uchwała nie będzie naruszała prawa materialnego powyższych ustaw. Zapis paragrafu 4 uchwały oraz legenda na rysunku planu nie naruszają konstytucyjnej hierarchiczności źródeł prawa.

W kwestii stawki planistycznej należy zauważyć, że w § 109 uchwały została ustalona 20% stawka opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, dla obszarów które zmieniła uchwała z terenów rolnych i leśnych na cele budowlane. Nie określono tej stawki dla obszarów, które zarówno przed zmianą planu zagospodarowania jak i po zmianie zostały przeznaczone pod cele budowlane. Brak określenia stawki procentowej dla tych obszarów był podyktowany wynikami prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wykazał, że koszty postępowania (łącznie z wykonaniem wyceny nieruchomości) byłyby wyższe niż wpływy z opłaty planistycznej. Ponadto do tego podejścia skłania doświadczenie przy ustalaniu opłaty planistycznej wyliczanej

na podstawie uchwalonego w 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo organ wskazał, że na obszarze miasta O. nie przewidziano obszarów na których należałoby podziałów działek dokonywać w trybie scalania i podziału nieruchomości. Jednak zdaniem organu całkowicie nietrafny jest zarzut skarżącego jakoby uchwała nie określała zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości objętych tym planem, bowiem uchwała zawiera rozdział nr 10 (paragrafy od 61 do 65), który określa niezbędne uregulowania w tej materii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Jak wskazuje art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:

1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;

2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;

3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko;

4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8;

4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012;

5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych;

6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;

7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych;

8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów;

9) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;

10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Zaskarżona uchwała narusza cytowany wyżej przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż: "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Dla terenów objętych dyspozycją § 80, poza określeniem linii zabudowy oraz wielkością powierzchni biologicznie czynnej, a dla § 82, poza określeniem linii zabudowy i wysokości budynku socjalno – administracyjnego, nie wskazano wymaganych ustawą wskaźników, wobec tego konieczne było stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.".

Do naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszło również w ustaleniach § 86 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych kolejnymi symbolami: od P-l do P-28. Dla terenów tych, zgodnie z ustaleniami § 86 pkt 6 lit. e uchwały, plan nie określa wysokości zabudowy dla potrzeb realizacji budynków: produkcyjnych, usługowych, handlowych, magazynowych, gospodarczych i garażowych związanych z przeznaczeniem podstawowym terenu (vide § 86 pkt 6 lit. e w zw. z § 86 pkt 6 lit. a i § 86 pkt 1 uchwały), a więc terenami produkcji składów i magazynów. Wysokość zabudowy określono jedynie dla przeznaczenia dopuszczalnego (vide § 86 pkt 6 lit. fi g, § 86 pkt 10 uchwały).

Brak określenia gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu dla przeznaczenia podstawowego, w ramach którego powstać mogą nowe budynki: produkcyjne, usługowe, handlowe, magazynowe, gospodarcze i garażowe, na obszarach, które nie są dotychczas zagospodarowane i zabudowane (np. w ramach jednostki terenowej P-l 1, P-l2, P-l3, P-l6, P-l7, P-20, P-26, P-27, czy częściowo P-l5, P-l8), stanowi nie tylko o naruszeniu art 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie realizuje również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o p.z.p. W tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności § 86 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 3 ustawy o p.z.p. w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Z kolei zgodnie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym, obowiązkowo określa się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów.

Tereny zamknięte, w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, zatem nie jest możliwe ustalenie granic takiego terenu w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym uznanie oznaczenia graficznego granic terenów zamkniętych za obowiązujące ustalenie planu (§ 4 ust. 1 pkt 2 uchwały) oraz umieszczenie "granicy terenów zamkniętych" w legendzie rysunku planu w kategorii ustaleń planu, wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję. Ustalenie terenów zamkniętych, m.in. dla działki nr ewid. [...] z obrębu [...] O., powiat [...], nastąpiło w drodze decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych [Dz. Urz. MI. Nr [...], poz. [...] ze zm., (Tom [...] województwo [...], lp. [...])], zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jak wynika z definicji terenów zamkniętych oraz z przepisu art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, "ustalenia" terenów nie można utożsamiać z ich ustanawianiem, bowiem kompetencje w tym zakresie nie zostały przyznane radzie gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych.

Stosownie do ustaleń § 107 pkt 2 uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem KK-1 - tereny linii kolejowych, plan ustalił "przeznaczenie dopuszczalne: urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, drogi, parkingi". Zgodnie zaś z rysunkiem planu, w granicach opisanego wyżej terenu zamkniętego (działka nr [...] z obrębu [...] O. ) objętego zmianą miejscowego planu miasta O., ustala się przebieg drogi publicznej, klasy drogi lokalnej oznaczonej symbolem KDL-105 oraz częściowy przebieg drogi publicznej, klasy drogi dojazdowej, oznaczonej symbolem KDD-55 (rysunek planu arkusz 4c).

Ustalenia § 107 pkt 2 uchwały, wraz z załącznikiem graficznym, będącym rysunkiem planu miejscowego, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie ustaleń, o których mowa w art. 15 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mieści się kompetencja do określania innego przeznaczenia terenów zamkniętych lub różnych zasad ich zagospodarowania.

W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miasta O., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób wąski. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym przypadku ustalenia planu miejscowego wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia granic terenów zamkniętych, granic ich stref ochronnych (w obu przypadkach jako ustalenie planu) oraz formułowanie ustaleń w ramach terenu zamkniętego. Poprzez zawarcie w planie (w tekście uchwały, jak i na rysunku planu), ustaleń dla terenu zamkniętego, doszło tym samym do naruszenia przepisów art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z decyzją Nr [...] Ministra infrastruktury w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych.

Do zawarcia w planie miejscowym ustaleń w odniesieniu do terenów zamkniętych, ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu, upoważniają przepisy ustawy o p.z.p. jedynie dla procedur wszczętych z dniem 21 października 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zmieniającej przepisy ustawy o p.z.p. w ww. zakresie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie przepisy zmienionej ustawy o p.z.p. nie mająjednak zastosowania.

Wobec powyższego konieczne było stwierdzenie nieważności § 107 pkt zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego o konieczności stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 i 15, § 10 ust. 3, § 44 ust 1, § 46 ust. 2, § 47 ust. 5, § 48 ust. 2, § 49 pkt 2, § 50 pkt 2, § 51 pkt 1 i 3, § 53 pkt 3, § 64 ust. 3 i § 110 uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., ponieważ Rada Miasta O. nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia tego rodzaju ustaleń. Postulaty, zalecenia, bliżej nieokreślone standardy, czy też uzasadnione przypadki, o których mowa w przywołanych powyżej ustaleniach: § 10 ust. 3, § 47 ust. 5, § 64 ust. 3 uchwały, są normami otwartymi, których, stosowanie w planie miejscowym jest niedopuszczalne, bowiem uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego staje się prawem miejscowym (art. 14 ust. 8 ustawy o p.z.p.), czyli aktem powszechnie obowiązującym, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące (ius cogens). W planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Natomiast przez określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu należy rozumieć nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (§ 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a więc ustalenia w postaci norm bezwzględnie obowiązujących, które kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o p.z.p.).

Nieprawidłowe jest także zamieszczanie, w treści planu miejscowego, przepisów uzależniających realizację ustaleń planu od przyszłych opinii czy uzgodnień oraz na warunkach określonych przez inne organy, czy instytucje, jeżeli wymóg taki nie wynika wprost z przepisów prawa (§10 ust. 3, § 44 ust. 1, § 46 ust. 2, § 48 ust. 2, § 49 pkt 2, § 50 pkt 2, § 51 pkt 1, § 51 pkt 3 i § 53 pkt 3 uchwały). Zamieszczanie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczane w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Te ustalenia planu naruszają przepisy prawa i ingerują w kompetencje organów poprzez wprowadzenie dodatkowego wymogu, wykraczającego poza powszechnie obowiązujące prawo. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania regulacji ustawowych. Uchwała w sprawie planu miejscowego powinna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści powinna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Uzależniając realizację ustaleń planu od uzgodnień oraz warunków określonych przez inne organy czy instytucje, wprowadza w stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Dziedzina ta wymaga trwałości postanowień. Co więcej, wprowadzenie powyższych ustaleń, pozostaje w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 ust 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którą burmistrz miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi.

Także ustalenia § 110 uchwały wykraczają poza ramy delegacji ustawy o p.z.p. Powyższa ustawa zawiera przepisy regulujące zasady obowiązywania planu miejscowego, zatem brak podstawy do zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń dotyczących tych zasad. Zasady obowiązywania aktów prawa powszechnie obowiązującego regulowane mogą być wyłącznie aktami rangi ustawowej.

Rada Miasta O. w ustaleniach, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały zdefiniowała pojęcie "dostępu do drogi publicznej" rozumianego "jako dostęp bezpośredni lub dostęp przez drogę wewnętrzną", które stanowi modyfikację zawartej w ustawie o p.z.p. definicji legalnej. Tymczasem z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wynika hierarchiczność źródeł prawa. W ustępie pierwszym tego przepisu zawarte jest stwierdzenie, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast w ustępie drugim zawarte jest stwierdzenie, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji wynika jednoznacznie, że to m.in. organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego, jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zawarte jest w ustawie o p.z.p., w szczególności zaś, w przytaczanym wcześniej, art. 3 ust. 1, a także art. 4 ust. 1 tej ustawy.

W art. 2 ustawodawca, właśnie na potrzeby ustawy o p.z.p., zdefiniował 19 pojęć, w tym m.in. pojęcie dostępu do drogi publicznej (art. 2 pkt 14 ustawy), rozumianego, jako " bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody, że przepisy ustawy o p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartych w tej ustawie definicji. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ramy te tworzą również definicje zawarte w ustawie. Gdyby zatem wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładnia literalna nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawa o p.z.p. przyznaje radzie gminy takie uprawnienie, podobnie zresztą, jak wykładnia celowościowa i funkcjonalna.

W uchwle zdefiniowano również pojęcie "zjazdu z drogi publicznej" w § 3 ust. 1 pkt 15 uchwały, tymczasem zgodnie z powołanym wyżej art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. Rada Miasta nie była upoważniona do dokonywania modyfikacji definicji określonych w przepisach odrębnych. Definicja "zjazdu" została bowiem zawarta w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. W tym porzypadku dokonywanie modyfikacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji zawartych w przepisach powszechnie obowiązujących, możliwe jest jedynie w warunkach upoważnienia ze strony ustawodawcy. Takiego upoważnienia w przedmiotowej sprawie brakuje.

Zgodnie z treścią art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć możemy na gruncie § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle, przywołanego na wstępie, art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa.

Ustalenia planu, zawarte w § 14 pkt 3, § 29 ust. 2, § 30 ust. 3 pkt 1, § 31 ust. 2 oraz § 32 ust. 2 uchwały nie spełniają powyższych warunków, a zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności planu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w części zawierającej te ustalenia. Stosownie do przytoczonych powyżej uregulowań, Rada Miasta O., wprowadziła obowiązek uzgadniania, z konserwatorem zabytków, wszelkich działań inwestycyjnych podejmowanych w strefie ochrony konserwatorskiej oraz obowiązek zasięgnięcia opinii, konserwatora zabytków, w ramach działań inwestycyjnych w strefie ochrony archeologicznej, jak również obowiązek prowadzenia nadzoru archeologicznego dla prac ziemnych związanych z realizacją inwestycji. Wskazane uregulowania uchwały wykraczają jednak poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie (na rysunku planu miejscowego).

Wskazane upoważnienie nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania uzgodnienia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed wszelkimi planowanymi inwestycjami. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie m.in, współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miasta O. nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bądź też przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia, wprost o tym stanowi w ustawie. Z drugiej strony, brak również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia, bądź obowiązku uzgodnienia/opinii, związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze strefy ochrony zabytków archeologicznych, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wymagających uzyskania zezwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwała Rady Miasta O. Należy jeszcze podkreślić, iż ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p. oraz z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu, projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź jak w przedmiotowym przypadku uzgodnienie/opinia. Rada Miasta O. wprowadzając taki obowiązek, przekroczyła zatem swoją kompetencję.

Wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego, związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować jako niezgodne z prawem powtórzenie przepisów ustaw lub ich modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast, jeżeli ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu uzyskania pozwolenia organu nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to jest to przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący.

Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku nałożenia przez Radę Miasta O. obowiązku nadzoru archeologicznego dla prac ziemnych, związanych z budową obiektów kubaturowych, dróg i infrastruktury technicznej podziemnej w obrębie chronionego stanowiska archeologicznego (§ 32 ust. 2 pkt 2 uchwały). Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z art. 31 ust. la ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy). Źródłem tego obowiązku również jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego.

W tym konkretnym przypadku, kwestionowane zapisy stanowią zarówno w części modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych. Ustawa o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa Prawo budowlane kompleksowo regulują kompetencje organów administracji w procesie budowlanym, związanym z zabytkiem.

Należy także zwrócić uwagę, że sam fakt dokonania skutecznego uzgodnienia (w rozumieniu pozytywnego, akceptującego uzgodnienia) z właściwym organem (w tym przypadku wojewódzkim konserwatorem zabytków), nie zwalnia ani sporządzającego plan miejscowy burmistrza miasta, ani organu uchwałodawczego tj. rady miasta, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Stanowi o tym sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. wskazując, iż każde naruszenie zasad sporządzania studium łub planu miejscowego, a jedynie istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Trzeba bowiem przyjąć, że spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji określonych w stosownych przepisach. W konsekwencji również na etapie badania legalności podejmowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego weryfikacji merytorycznej podlegają orzeczenia organów uzgadniających.

Z kolei stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje m.in. ustalenie przeznaczenia terenu oraz rozmieszczenie inwestycji cełu publicznego. Definicja inwestycji celu publicznego została zawarta w art. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Celem publicznym, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Jeżeli zatem, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., organ wykonawczy gminy, sporządza projekt planu miejscowego, zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, to oprócz przytoczonej powyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowanie będą również miały przepisy ustawy o drogach publicznych.

Drogą publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, jest droga, zaliczona na podstawie ww. ustawy, do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi te ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: krajowa, wojewódzka, powiatowa i gminna. Jednocześnie drogi publiczne ze względów funkcjonalno - technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi

Egzegeza przytoczonych powyżej przepisów, prowadzi do wniosku, że droga wewnętrzna nie może być drogą publiczną, a tym samym nie może być celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ustalenia § 37 uchwały, w brzmieniu: "Ustala się, ze minimalna szerokość dróg wewnętrznych przejmowanych na cele publiczne wynosi 8 m", naruszają art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec tego konieczne było stwierdzenie nieważności § 37 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Uchwała Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O.", została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w zakresie procedury sporządzania miejscowego planu, uregulowanej w ustawie o p.z.p. Rada Miasta O. dokonała zmian w stosunku do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu, uwzględniając 2 uwagi (wcześniej odrzucone przez organ wykonawczy), ale również uwzględniając 3 wnioski złożone przez Komisję Rady Miasta. Zmiany dokonane zostały podczas obrad [...] sesji Rady Miasta O. odbytej w dniu [...] grudnia 2012 r., co narusza art. 19 ust 1 w zw. z art. 17 ustawy o p.z.p.

Stosownie do dyspozycji art. 19 ust. 1 ustawy o p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Tryb jego sporządzania i uchwalania został zatem sformalizowany i szczegółowo uregulowany w art. 17 ustawy o p.z.p. W przepisie tym określono przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, wskazano właściwość organów w tym procesie, uczestników postępowania i ich uprawnienia oraz ustalono terminy wykonywania przewidzianych czynności. Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251). Natomiast jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2012 r., Sygn. akt II OSK 1426/12, mając na uwadze art. 17 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o p.z.p., charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej w przypadku zmiany wyłożonego projektu planu.

Projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] maja 2012 r. do [...] maja 2012 r. Dokonując analizy uchwalonego planu miejscowego, protokołu Nr [...] z [...] sesji Rady Miasta O., odbytej w dniu [...] grudnia 2012 r. oraz wyjaśnień D. J. - Pierwszego Zastępcy Burmistrza (vide pismo z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...]), należy stwierdzić, że część terenów objętych zmianą planu ma inne przeznaczenie niż przeznaczenie określone w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu.

W tej sytuacji Rada Miasta powinna była dokonać analizy zmian pod kątem konieczności ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o p.z.p., a czego nie uczyniła. Rada Miasta O. winna dokonać ponowienia czynności w stosunku do wprowadzonych zmian w szczególności:

1) w zakresie dokonanej zmiany terenu z U/MN-28 na MN2-50 oraz z U/MN-27 na MN2-148, co oznacza zmianę przeznaczenia terenu z usług z dopuszczoną (jako przeznaczenie dopuszczalne) zabudową mieszkaniową jednorodzinną, o której mowa w § 79 uchwały, na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o której mowa w § 80 uchwały; w wyniku dokonanych zmian:

- usługi, które były określone, jako przeznaczenie podstawowe, stały się przeznaczeniem dopuszczalnym, zaś ich realizacja została ograniczona do 30% powierzchni budynku w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej;

- zwiększony został wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (z 20 na 50%);

- zmniejszeniu uległa powierzchnia zabudowy (z 80% na 50%);

- zmniejszeniu uległa wysokość zabudowy (z 15 do 12 m);

- zmniejszeniu uległ maksymalny współczynnik intensywności zabudowy (z 1,2 na 0,8);

2) w zakresie dokonanej zmiany terenu z U/MN-70 na ZL-34, co oznacza zmianę przeznaczenia terenu z usług z dopuszczoną (jako przeznaczenie dopuszczalne) zabudową mieszkaniową jednorodzinną, o której mowa w § 79 uchwały, na teren lasów, o którym mowa w § 92 uchwały; w związku z dokonaną zmianą brak jest możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy na ww. terenie;

3) w zakresie dokonanej zmiany zapisu § 86 pkt 3 uchwały, w odniesieniu do jednostki terenowej P-2, którą dopuszczono utrzymanie istniejących budynków zabudowy wielorodzinnej;

4) w zakresie dokonanej zmiany terenu z MN5-13 na M-14, co oznacza zmianę przeznaczenia terenu z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej z dopuszczonymi usługami i drogami wewnętrznymi (jako przeznaczenie dopuszczalne), o której mowa w § 73 uchwały, na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, o której mowa w § 74 uchwały; w związku z dokonaną zmianą dopuszczono realizację zabudowy wielorodzinnej;

5) w zakresie dokonanej zmiany terenu z MN/U-117 na M-15, co oznacza zmianę przeznaczenia terenu z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, o której mowa w § 75 uchwały, na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, o którym mowa w § 74 uchwały; w związku z dokonaną zmianą:

- dopuszczona została, w ramach przeznaczenia podstawowego, zabudowa wielorodzinna;

- zwiększony został maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy (z 1 na 1,5).

Wprowadzone zmiany prowadzą, do wniosku, że powinny zostać ponowione czynności, polegające na ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. W szczególności dotyczy to zmian w zakresie przeznaczenia terenów: U/MN-28 na MN2-50, o których mowa w pkt 1 oraz U/MN-70 na ZL-34, o których mowa w pkt 2, które bezpośrednio dotyczą właścicieli nieruchomości (prywatnych oraz Skarbu Państwa). Zmiany te zostały dokonane w oparciu o wnioski grupy radnych, na etapie uchwalenia planu i tym samym właściciele tych działek nie mieli żadnego wpływu na dokonywane zmiany.

Z kolei dokonana zmiana projektowanego przeznaczenia z terenu usług na teren leśny wpływa na sposób zagospodarowania terenów sąsiednich. W efekcie wprowadzonych zmian teren ten przestał pełnić funkcje usługowe i pozostał terenem leśnym, więc dokonanie takiej zmiany wiąże się ze zmianą warunków zagospodarowania na terenach do niego przyległych, w tym m.in. w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem P-21. Pamiętać bowiem należy, że projekt planu miejscowego winien być sporządzony zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Wymogi, dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia – “najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień". Tym samym określona na rysunku planu, w ramach jednostki terenowej P-21, nieprzekraczalna linia zabudowy "dociągnięta" do granicy terenu leśnego narusza przytoczone powyżej przepisy.

W pozostałych przypadkach, dokonane zmiany powodować, mogą konflikty społeczne, bowiem wprowadzenie możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach sąsiadujących z już istniejącą zabudową jednorodzinną, zaś w przypadku terenu M-15, dodatkowo zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy (o 50%), wpływają bezpośrednio na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, i tym samym nie mogą zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. W tej sytuacji uznać bowiem należy, iż osoby zainteresowane ustaleniami planu na obszarach przyległych, pozbawione zostają w ten sposób ochrony swoich interesów (kwestia partycypacji społecznej w procedurze tworzenia planu miejscowego). W tej sytuacji, koniecznym było stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w części dotyczącej:

- działek nr ew. [...],[...],[...],[...], (ustalenia § 74 uchwały, jednostka terenowa M-14);

- działek nr ew. [...],[...] i [...], (ustalenia § 74 uchwały, jednostka terenowa M-15);

- działek nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], (ustalenia § 70 uchwały, jednostka terenowa MN2-50);

- jednostki terenowej MN2-148, w zakresie w jakim w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego teren ten stanowił jednostkę terenową U/MN-27 (ustalenia § 70 uchwały, jednostka terenowa MN2-148);

- jednostki terenowej ZL-34, w zakresie w jakim w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego teren ten stanowił jednostkę terenową U/MN-70 (ustalenia § 92 uchwały, jednostka terenowa ZL-34).

Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomościo której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego

Stosownie do wymagań wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obligatoryjne jest określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału winny więc określać parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnię oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Brak ustaleń w powyższym zakresie wywołuje swoje konsekwencje, wobec niemożności zastosowania w praktyce przepisów odrębnych, w tym przede wszystkim art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl przywołanego powyżej przepisu, gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości, nie zaś podziału nieruchomości, określa plan miejscowy (art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z kolei art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi, iż scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym, albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Biorąc pod uwagę ustalenia planu miejscowego, w przypadku wystąpienia właścicieli nieruchomości o dokonanie procedury scalenia i podziału nieruchomości nie będzie możliwe ono do przeprowadzenia, wobec braku ustaleń w powyższym zakresie. Tym samym ustalenia te wprost naruszają art. art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie możliwości dokonania scalenia i podziału nieruchomości w sytuacji gdy wystąpią o to właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Stwierdzenie zawarte w § 5 ust. 2 uchwały, jakoby ustalenia zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości dokonywane było tylko i wyłącznie w przypadku wyznaczenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, narusza art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zwrócić również należy uwagę na fakt, iż przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może z kolei nastąpić, na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Tym samym, Rada Miasta O. nie miała możliwości określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki (quod vide § 69 i § 70 pkt 6 lit. j, § 71 pkt 7 lit. k, § 72 pkt 4 lit. j, § 73 pkt 4 lit. 1 - n, § 74 pkt 4 lit 1 - o, § 75 pkt 1- m, § 76 pkt 6 lit. k, § 77 pkt 5 lit. 1, § 78 pkt 6 lit. i, § 79 pkt 7 lit. j, § 86 pkt 6 lit. k, § 93 pkt 4 lit. i uchwały) i nie miała podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki (quod vide § 69 i § 70 pkt 6 lit k, § 71 pkt 7 lit. 1, § 72 pkt 4 lit. k, § 73 pkt 4 lit. o - q, § 74 pkt 4 lit. p - r, § 75 pkt n - o, § 76 pkt 6 lit. 1, § 77 pkt- 5 lit m, § 78 pkt 6 lit. j, § 79 pkt 7 lit. k uchwały) w odniesieniu do trybu podziału innego niż scalenia i podziały nieruchomości. Należy bowiem odróżnić instytucję "podziału nieruchomości" (art. 93 i następne zawarte w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami), od instytucji "scalenia i podziału nieruchomości" (art. 101 i następne zawarte w Rozdziale 2, Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Z przywołanych powyżej zapisów jednoznacznie wynika, iż warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy jw.). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy jw.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Pomimo tego, w przywołanych powyżej ustaleniach uchwały Rada określiła zasady podziałów nieruchomości, polegające m.in. na określeniu minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki oraz minimalnej szerokości frontu działki, w ramach ustaleń- dotyczących parametrów nowo wydzielanych działek budowlanych (§ 65 uchwały). Niejako na marginesie zaznaczyć również należy, iż nie został określony kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego, stanowiący obligatoryjny element planu w ramach ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Zawierając, w omawianym przepisie, regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości w zakresie narzuconego parametru frontu działki oraz powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, Rada naruszyła tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. O tym, jaka winna być szerokość frontu oraz kąt położenia działki, będzie decydować możliwość zrealizowania, na proponowanej do wydzielenia działce o wskazanym w planie parametrze, określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości w zakresie szerokości frontu, powoduje sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi, a aktem prawa miejscowego.

Wobec powyższego niezbędnym było stwierdzenie nieważności § 69, § 70 pkt 6 lit. j i k, § 71 pkt 7 lit. k i l, § 72 pkt 4 lit. j i k, § 73 pkt 4 lit. l – n, o -q, § 74 pkt 4 lit. l - o, p-r, § 75 pkt l- m, n-o, § 76 pkt 6 lit. k i l, § 77 pkt, 5 lit. l i m, § 78 pkt 6 lit. i i j, § 79 pkt 7 lit. j i k, § 86 pkt 6 lit. k, § 93 pkt 4 lit. i uchwały w odniesieniu do trybu podziału innego niż scalenia i podziały nieruchomości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd nie zauważył podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie układu ulic, wskazanych przez Wojewodę w skardze. Ulice te stanowią istniejący układ komunikacyjny i ich szerokość nie może ulec zmianie; zapewniają one obsługę istniejącej zabudowy. Szerokość dróg została dostosowana do już istniejącego zagospodarowania, istniejącej infrastruktury technicznej, urządzonych ogrodzeń oraz urządzonych już w całości lub częściowo jezdni i chodników.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie dotyczącym cmentarzy. Uwidocznione na planie cmentarze są cmentarzami istniejącymi. Zastrzeżenia organu nadzoru w zakresie odległości sieci wodociągowych od cmentarzy nie mają zastosowania i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie. Jak zasadnie zauważyła Rada w odpowiedzi na skargę, rozporządzenie wykonawcze, wydane na podstawie ustawy z dnia 31.01.1959 o cmentarzach i chowaniu zmarłych określa, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a zatem odnosi się do warunków lokalizacji cmentarza względem istniejącej zabudowy (w tym m.in. mieszkalnej), a nie odnosi się do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza. Tymczasem przedmiotem ustaleń planu w tym zakresie nie jest lokalizacja nowego cmentarza, na planie zaznaczono cmentarze już istniejące, nie przewidując lokalizacji nowego.

O punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 p.p.s.a.