Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 36/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 10 par. 1, 12, 15, 77, 129,35, 6  par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016r. [...] Wojewoda, na skutek odwołania [...] S.A. w [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016r. [...] odmawiającą zobowiązania właściciela nieruchomości do udostępnienia działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie geodezyjnym K., oraz działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej własność M. S. w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15kV GPZ [...], polegających na demontażu istniejących i montażu nowych słupów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z [...] 2016r. [...] S.A. w [...], reprezentowana przez P. Ł., wystąpiła do Starosty [...] o wydanie, na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] o pow. [...] ha (obręb [...]) i numer [...] o pow. [...] ha (obręb [...]), gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] polegającym na wymianie izolatorów oraz przewodów istniejącej linii.

Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. W odpowiedzi, pismem z [...] 2016r. M. S. poinformował, że nie wyraża zgody na udostępnienie przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] 2016r. Starosta [...] odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości M. S. do jej udostępnienia w celu dokonania czynności związanych z wymianą słupów istniejącej linii napowietrznej, stwierdzając w uzasadnieniu, że inwestycja dotyczy przebudowy, a nie remontu istniejącej linii napowietrznej.

Organ odwoławczy wskazał, że od tej decyzji – z zachowaniem ustawowego terminu i za pośrednictwem Starosty – odwołanie złożyła [...] S.A. w [...], zarzucając naruszenie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację w zaistniałym stanie faktycznym i uznanie planowanej inwestycji za przebudowę, nie zaś za remont istniejącej sieci energetycznej. Nadto organ niesłusznie nie uwzględnił wniosku inwestora aby okres udostępnienia nieruchomości był liczony od daty zajęcia nieruchomości, a nie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Po rozpoznaniu sprawy, wskazując treść i wykładnię przepisów art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 3 pkt 7a i 8 ustawy Prawo budowlane Wojewoda stwierdził, iż organ pierwszej instancji przedwcześnie, z naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) zakwestionował zakres planowanych przez inwestora robót jako remontu i wskazując, że w istocie stanowią one przebudowę. Zdaniem Wojewody, aby dokonać takiej oceny, organ pierwszej instancji musiałby uzupełnić postępowanie dowodowe i przede wszystkim wykazać, że objęte wnioskiem roboty budowlane planowane na przedmiotowej nieruchomości, w istocie spowodują zmianę parametrów technicznych istniejącej linii napowietrznej, takich jak np. zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. W tym celu konieczne jest precyzyjne ustalenie parametrów technicznych istniejącej linii napowietrznej i na tej podstawie ocen, czy w sprawie dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych linii napowietrznej. Zmiana tych parametrów musi wynikać z dokumentacji technicznej. Nadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że dokonując oceny charakteru planowanych prac, organ I instancji winien wziąć pod uwagę także to, że nie zawsze możliwy jest remont z uwzględnieniem elementów o identycznych parametrach, a zatem w niektórych przypadkach dopuszczalne będzie stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W tym celu należy rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, dysponującego specjalistyczną wiedzą.

Dokonanie prawnie wiążącej oceny charakteru planowanych prac wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, gdyż samo ustalenie że w wyniku planowanych prac dojdzie do wymiany słupa składającego się z dwóch żerdzi (rozkraczony) na słup wirowany pojedynczy oraz przewodów gołych AFL na przewody o osłonie izolacyjnej EKOPAS, nie przesądza jeszcze bowiem że przedmiotowe czynności nie stanowią remontu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił także, że decyzja o udostępnieniu nieruchomości w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami winna zostać wydana z uwzględnieniem interesu obu stron postępowania – inwestora oraz właściciela nieruchomości, bądź innej osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, niedopuszczalne jest uwzględnienie interesu tylko jednej strony, z pominięciem argumentów drugiej.

Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę winien rozważyć i odnieść się do argumentacji inwestora dotyczącej sposobu określenia terminu udostępnienia nieruchomości. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika nadto, że planowane prace będą polegały na demontażu istniejących i montażu nowych słupów linii napowietrznej, podczas gdy z harmonogramu prac remontowych linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...], dołączonego do wniosku wynika, że będą one obejmowały także wymianę przewodów i izolatorów. Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji, jej uzasadnieniem i zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tymczasem precyzyjne wskazanie zakresu prowadzonych robót jest niezbędne do właściwego zakwalifikowania prac z punktu widzenia zakresu przedmiotowego art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższych przyczyn organ odwoławczy stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy, obejmujący ponowne i pełne ustalenie zakresu i charakteru prowadzonych prac, a tym samym spełnienia wszystkich przesłanek ww. przepisu, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż przesądza o jego treści. Tym samym zaistniały powody do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Wojewoda wskazał, że stronom postępowania administracyjnego zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji pismem z dnia [...] 2016r. umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dojącego podstawę do uznania, iż sprawa została rozpatrzona z uwzględnieniem interesu obu stron, co stoi w sprzeczności z przekonaniem, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 129 K.p.a. poprzez wniesienie odwołania do organu odwoławczego z pominięciem organu, który wydał decyzję,

- art. 140 w zw. z art. 65 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni zgodnie z którą, w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a tym samym jeżeli organ, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] 2016r., utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...].2016r. o odmowie wydania decyzji zobowiązującej go do udostępnienia wnioskodawcy nieruchomości, stała się ostateczna z dniem [...].05.2016r., co potwierdził Starosta w dniu [...].2016r. Oznacza to, że w wymaganym terminie żadna ze stron nie wniosła odwołania od przedmiotowej decyzji. Pismem z [...].2016r. Starosta zawiadomił skarżącego, iż w dniu [...]2016r. otrzymał pismo od Wojewody wnioskujące o przesłanie akt sprawy. Skarżący zaznaczył, że odwołanie złożone przez pełnomocnika inwestora – P. Ł. (pomimo pouczenia) złożone zostało bezpośrednio do Wojewody w [...] dnia [...].2016r. z naruszeniem przepisu art. 129 § 1 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Wojewoda odnotował wpływ odwołania w dniu [...].2016r. uznając się za organ niewłaściwy przekazał podanie do oddziału zamiejscowego [...], który nie dopełnił staranności aby należycie i terminowo rozpatrzyć sprawę. Oddział zamiejscowy we [...] pominął art. 140 K.p.a. zgodnie z którym powinien niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Przyjęcie przez organ odwoławczy terminu miesięcznego do rozpatrzenia sprawy spowodowało, że decyzja stała się ostateczna z dniem [...].2016r. W odpowiedzi na pismo Wojewody w [...] z [...].2016r. Starosta w dniu [...].06.2016r. przekazał mu akta związane z wydaną decyzją z [...].04.2016r. zaznaczając, jednocześnie, że odwołanie od tej decyzji zostało wniesione z naruszeniem art. 129 § 1 K.p.a., co spowodowało, że uprawomocnił zaskarżoną decyzję dnia [...].2016r. Skarżący podkreślił, że z posiadanej korespondencji nie wynika kiedy i czy w ogóle Wojewoda przekazał otrzymane odwołanie Staroście jako organowi pierwszej instancji. Tymczasem wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i rozpatrzenie go przez ten organ oznacza naruszenie właściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132.

Skarżący zarzucił nadto wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nieprawdziwe jest w tym zakresie stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, bowiem pismo zatytułowane jako zawiadomienie z dnia [...].2016r. (data inna niż w decyzji) informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, skarżący otrzymał w dniu [...].2016r. (pismo nadano w placówce pocztowej [...]2016r.). Decyzja Wojewody przesądzająca o istocie sprawy została natomiast wydana w dniu [...].2016r. Postępowanie przed Wojewodą toczyło się zatem bez udziału jednej ze stron, co stanowi naruszenie prawa i daję podstawę do wnioskowania o uchylenie decyzji. Opisane okoliczności świadczą, zdaniem skarżącego, o wydaniu decyzji organu odwoławczego z naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a. z pominięciem jego interesu i stanowiska, którym organ odwoławczy nie był zainteresowany. Skupił się na informacjach przedstawionych przez Spółkę Energa.

Dalej skarżący wskazał, że Wojewoda uchylając decyzję Starosty powołał się na art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując że przepis ten uzależnia możliwość ograniczenia prawa własności od konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Celem tej regulacji jest zapewnienie niezakłóconego funkcjonowania tych urządzeń i instalacji, a w przypadku wystąpienia awarii niezwłoczne ich usunięcie. W tym zakresie skarżący zaznaczył, że z wniosku inwestora wynika, że prace polegać będą na całkowitym demontażu dotychczasowych i montażu nowych słupów. Na podstawie tego skarżący wnioskuje, że jest to modernizacja linii przesyłowej polegająca na przebudowie już istniejącej linii. Jednocześnie zaznaczył, że warunkowo wyraził zgodę na wejście na jego działkę w ramach planowanych działań modernizacyjnych, uzależniając ostateczną zgodę od usytuowania słupów energetycznych w granicach działki. Dotyczy to trzech słupów, z których dwa wystarczyłoby przesunąć ok. 1 m. Na trzecim zamontowany jest transformator. Zdaniem skarżącego, proponowane przez niego rozwiązanie miałoby zaletę dla inwestora w przyszłości ponieważ wszelkie konieczne naprawy lub usuwanie awarii pozwalałoby na dostęp do linii przesyłowej praktycznie w sposób niezależny, po granicy działek. Dotychczasowe działania Spółki polegające na wielokrotnym bezprawnym wjeździe na nieruchomości celem usunięcia awarii, spowodowały znaczne straty. Ponadto przebudowa linii nie jest wynikiem powstałej awarii, lecz jest działaniem zaplanowanym, mającym na celu modernizację istniejącej linii tak, aby w przyszłości zapobiec awariom. Dlatego wydając decyzję Wojewoda winien zapoznać się z całością materiału dowodowego, tak aby rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z uwzględnieniem interesu zarówno inwestora jak i właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że pismem z [...].2016r. na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 129 § 1 K.p.a. przekazał Staroście [...] w załączeniu przedmiotowe odwołanie [...] S.A. z prośba o udzielenie odpowiedzi na odwołanie i niezwłoczne przekazanie akt sprawy wraz z oryginałem odwołania i zwrotnymi potwierdzeniami odbioru decyzji. W odpowiedzi pismem z [...].2016r. Starosta przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy, informując o tym strony. Skarżący miał zatem wiedzę o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Stąd zarzuty naruszenia art. 65 i 129 K.p.a. organ uznał za bezzasadne.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Wojewoda wskazał, że może on być skuteczny dopiero w przypadku wykazania, że naruszenie przez organ administracji tego przepisu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący otrzymał zawiadomienie o zgromadzonym materiale dowodowym w dniu [...] 2016r. (decyzję otrzymał w dniu [...] 2016r.), a przy tym nie wykazał, że stosunkowo późne doręczenie zawiadomienia uniemożliwiło mu podjęcie konkretnej czynności procesowej mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Pismem z [...] 2016r. skarżący podtrzymał bowiem wcześniejsze stanowisko, że nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości. Ponadto wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie pozbawia strony możliwości ponownego przedstawienia argumentów w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn.zm. dalej "P.p.s.a.") tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pomimo wydania zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] 2016r. z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, naruszenia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nie zaistniały podstawy wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej dotyczy zasadniczo kwestii proceduralnych i wywodzonych w skardze konsekwencji naruszenia przez organ odwoławczy, przy wydaniu skarżonej decyzji kasacyjnej, przepisów postępowania administracyjnego.

Zasady i tryb postępowania administracyjnego, w szczególności załatwiania przez organy administracji publicznej indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej, regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23, dalej "K.p.a.").

Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8). Są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9).

Organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Powinny także wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11).

Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 1 i 2 K.p.a.).

Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Co oznacza, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 127). Decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a. – zasada trwałości decyzji ostatecznych).

W myśl art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (§ 3).

O wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony (art. 131 K.p.a.). Zgodnie z art. 132 K.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (§ 1). Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). Od nowej decyzji służy stronom odwołanie (§ 3).

Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 (art. 133).

Z analizy akt administracyjnych sprawy (zwrotne potwierdzenia odbioru k. 58 i 59) wynika, iż decyzja Starosty [...] z [...].2016 r. została doręczona M. S. (do rąk dorosłego domownika) w dniu [...].2016r. oraz P. Ł. (pełnomocnikowi inwestora) w dniu [...].2016r. Oznacza to, że czternastodniowy ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał dla [...] S.A. w [...] z dniem [...].2016r. (art. 129 § 2 w zw. 57 § 1K.p.a.), a dla skarżącego z dniem [...].2016r. Decyzja organu pierwszej instancji zawierała prawidłowe pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania do Wojewody w [...] za pośrednictwem Starosty [...].

W aktach sprawy zalega pismo [...] S.A. Oddział w [...] z dnia [...] 2016r. stanowiące odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] 2016r. ([...]) w przedmiocie zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości, adresowane do Wojewody za pośrednictwem Starosty [...], z którego analizy wynika, że wpłynęło ono do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] 2016r. (z oznaczeniem wpływu kancelarii ogólnej [...], bez koperty). Pismo [...].2016r. zostało przekazane do Wydziału Skarbu Państwa, a [...].2016r. [...] UW Delegatury [...].

Stwierdzić należy, iż brak w aktach sprawy koperty, w której pełnomocnik inwestora nadał odwołanie uniemożliwia jednoznaczne zweryfikowanie, czy pismo zostało prawidłowo skierowane do Starosty [...], jednakże okoliczność jego wpływu bezpośrednio do Urzędu obsługującego Wojewodę [...] sugeruje błędne skierowanie pisma bezpośrednio do organu odwoławczego. W takiej sytuacji, co zasadnie wywodzi strona skarżąca, obowiązkiem organu odwoławczego było niezwłoczne przekazanie podania (odwołania) do organu właściwego z jednoczesnym zawiadomieniem o tym wnoszącego podanie i uzasadnieniem (art. 65 § 1 K.p.a.). Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (§ 2).

Nie wynika z akt administracyjnych sprawy, ani nie wyjaśnił tego organ odwoławczy, z jakich powodów przekazanie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (wpływ [...].2016r.) Staroście [...] nastąpiło dopiero przy piśmie datowanym na [...].2016r. Działanie takie jest naganne i sprzeczne z istotą art. 65 K.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Podkreślenia jednakże wymaga, iż wbrew oczekiwaniu skarżącego owa przewlekłość w działaniu organu odwoławczego, nie stanowiła przeszkody w nadaniu biegu i rozpoznaniu wniesionego przez stronę postepowania administracyjnego w terminie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Po otrzymaniu [...].2017r. odwołania [...] S.A. od decyzji z [...].2016r., organ pierwszej instancji zobowiązany zatem był postąpić stosownie do art. 131 - 133 K.p.a. Okoliczność, że nie posiadał wcześniej wiedzy o wniesionym odwołaniu nie uniemożliwia nadania sprawie dalszego biegu. Marginalnie wskazać należy, iż decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy nie przysługiwał przymiot prawomocności. Decyzja organu pierwszej instancji od której nie wniesiono skutecznie odwołania jest decyzją ostateczną, w rozumieniu art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a.

Pismami z [...].2016r. Starosta [...] przekazał odwołanie od decyzji wraz z aktami sprawy Wojewodzie, o czym zawiadomił strony postępowania. Zatem należy stwierdzić, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 K.p.a.

Dalsze postępowanie Wojewody w niniejszej sprawie również narusza wskazane na wstępie oraz w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego, zarówno poprzez bezpodstawne pomijanie skarżącego jak i nieuzasadnioną niczym przewlekłość postępowania, której nie niwelują podjęte próby czynności procesowych mających znamiona pozorności (kilkukrotne zawiadomienie wyłącznie odwołującego się o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z ogólnikowym powoływaniem się na konieczność szczegółowego przenalizowania zgromadzonego materiału dowodowego- vide postanowienie z [...].2016r., [...].2016r., [...].2016r.). Podkreślenia wymaga, iż materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie jest szczególnie obszerny, a organ odwoławczy nie prowadził uzupełniającego postępowania w trybie art. 136 K.p.a. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Organ odwoławczy, jak zasadnie wywodzi skarżący, pomijał go w postępowaniu (nie doręczano zawiadomień o przedłużeniu postępowania), a pierwszym skierowanym do niego przez ten organ pismem jest zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 z [...].2016r., lecz doręczone skarżącemu dopiero [...].2016r.). Pismo to zostało doręczone organowi pierwszej instancji oraz stronie odwołującej się [...].2016r.

Zgodzić się należy zatem z zarzutem skarżącego, że organ odwoławczy działał z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., pozbawiając go możliwości czynnego udziału w tym stadium postępowania, co niestety jak wynika z odpowiedzi na skargę Wojewoda całkowicie niezasadnie bagatelizuje. Nie stanowi realizacji kodeksowych zasad działania organu administracji publicznej pomijanie jednej ze stron postępowania, a w szczególności wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego dla możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zgłaszania wniosków. Nie budzi wątpliwości, że tak właśnie świadomie postąpił w niniejszej sprawie organ odwoławczy. Zważyć należy, co również pomija organ odwoławczy, a wręcz w treści uzasadnienia skarżonej decyzji stara się wykazać, że zachował zasadę zapewnienia stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu, co nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Stwierdzić przyjdzie, że Wojewoda nie doręczył skarżącemu żadnego z trzech postanowień zawiadamiających o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a dopiero w dniu [...].2016r. nadał za pośrednictwem placówki pocztowej do skarżącego zawiadomienie (datowane na [...].2016r.) o możliwości, przed wydaniem decyzji, zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiadania się co do zebranych dokumentów i materiałów, w terminie siedmiu dni od otrzymania tego zawiadomienia. Zawiadomienie doręczono skarżącemu [...] października 2016r. (zwrotne potwierdzenie odbioru), zatem wyznaczony przez organ termin do wypowiedzenie się w sprawie upływał [...] 2016r. Bez wątpienia zatem organ administracji winien wstrzymać się z wydaniem decyzji w sprawie, w taki sposób aby uwzględnić ewentualne stanowisko każdej ze stron. Tymczasem Wojewoda wydał w sprawie ostateczną decyzję już [...] 2016r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12, art. 35, art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w ocenie Sądu opisane wyżej naruszenia nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy administracyjnej. Wbrew zarzutom skarżącego, błędy proceduralne organu odwoławczego nie uniemożliwiły mu merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty w jej całokształcie, na skutek odwołania wniesionego skutecznie przez stronę tego postępowania. Zgodzić należy się także z organem odwoławczym, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania innych niż stanowiących podstawę wznowienia postępowania czy nawet stwierdzenia nieważności decyzji, każdorazowo konieczna jest ocena, jaki wpływ to naruszenie może mieć na rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron postępowania. I tak nie budzi wątpliwości w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a., w opisany wyżej sposób nie uniemożliwiło co do zasady skarżącemu skutecznej obrony praw w takim rozumieniu, że nie miał możliwości np. zgłoszenia istotnych dowodów, nowych okoliczności zaistniałych na etapie postepowania odwoławczego. W szczególności z treści pisma skarżącego z [...]. takie okoliczności nie wynikają. Stanowi ono bowiem jedynie powielenie stanowiska konsekwentnie prezentowanego w sprawie co do braku zgody na udostępnienie nieruchomości we wnioskowanym zakresie. Skarżący nie wykazał także w skardze w jaki sposób błędne działanie organu uniemożliwiło mu dokonanie i jakich konkretnie czynności procesowych, które mogłyby mieć wpływ (tym bardziej istotny) na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Przechodząc do istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody podkreślenia wymaga, że jest to tzw. decyzja kasacyjna, uregulowana w art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz treść decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r. uzasadnione i prawidłowe było zastosowanie przez Wojewodę tego szczególnego sposobu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, rozpoznał sprawę administracyjna ponownie w jej całokształcie, uwzględniając stanowiska obu stron postępowania. Na tej podstawie, dokonując prawidłowej wykładni norm prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie, w szczególności art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie może się ostać, a postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w zakresie koniecznym dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego i stanowisko wyrażone w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja organu pierwszej instancji jest niepełna, przedwczesna i wydana została z naruszaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Zgodnie z art. 124b ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nie należących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1). Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (art. 124b ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (art. 124b ust. 3). W przytoczonych regulacjach art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje się szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmiotu przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest jednak wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124b, warunkujących wydanie nakazu udostępnienia nieruchomości. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być zatem wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Elementy objęte hipotezą art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujące wraz z innymi przesłankami wydanie nakazu udostępnienia terenu, wymagają przeprowadzenia procesu wykładni co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), jako że możliwość wydania decyzji w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami związana została z koniecznością udostępnienia nieruchomości m.in. w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii przewodów, urządzeń i innych obiektów wymiennych w ww. przepisie.

Stosownie do art. 3 pkt 6, pkt 7, pkt 7a i pkt 8 prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o: robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); budowie - należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowanego (pkt 6); przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a); remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). Istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, może zatem także być związana z koniecznością wymiany zużytych, zniszczonych elementów na odpowiadające wymogom bezpieczeństwa i zapobiegające awariom. Z treści definicji legalnej remontu wynika też w sposób niewątpliwy, że pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym.

To zaś oznacza, że remontem nie mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Stąd też remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym (także inwestycji liniowej). Za remont nie mogą być zatem uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 428/14; wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1906/11, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1835/10 oraz przywołane tam orzeczenia - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

W świetle powyższego, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym treść wniosku, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, co zasadnie wskazał organ odwoławczy, czy objęte wnioskiem roboty budowlane na spornych nieruchomościach polegające na "wymianie izolatorów oraz przewodów istniejącej linii", będą w istocie stanowiły remont czy przebudowę istniejącej linii napowietrznej SN-15kV, której cześć przebiega przez działki nr [...] Już treść wniosku jest niejednoznaczna, bowiem dopiero w uzasadnieniu wnioskodawca wskazuje bardzo ogólnie na kwestię wymiany słupów, brak jest uzasadnienia wskazującego że ich stan wymaga remontu w tym zakresie, czy też jak wywodzi skarżący planowana jest jednak modernizacja i przebudowa sieci, czego nie obejmuje dyspozycja art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego co do koniecznego zakresu uzupełnienia materiału dowodowego i przedstawienia dokumentów pozwalających organom administracji, ale również właścicielowi nieruchomości na jednoznaczne ustalenie, czy istnieją przesłanki do ograniczenia jego prawa własności w trybie powyższej normy prawnej.

Nie jest jednakże zasadne oczekiwanie skarżącego w takim zakresie, iż w trybie przedmiotowej normy prawnej jego wola (zgoda warunkowa) co do zmiany przebiegu inwestycji liniowej celu publicznego na terenie jego nieruchomości, stanowi przesłankę treści decyzji w sprawie zobowiązania do udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a naruszenia przepisów postępowania nie mogły skutkować jej uchyleniem. Organ odwoławczy prawidłowo rozpoznał sprawę w sposób zmierzający do zapewnienia prawdy obiektywnej, prawidłowego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego celem właściwej subsumpcji norm prawa materialnego oraz rozważenia sprzecznych interesów stron postępowania.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.