Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2910/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 54 pkt 2 lit. c i d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S., A. S., W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 553/16 w sprawie ze skargi A. S., A. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz A. S., A. S., W. S. kwotę 1710 (jeden tysiąc siedemset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 553/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. S., A. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] października 2015 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na części działek nr [...] i działkach nr [...] obr. [...], wraz ze zjazdem z działki nr [...] przy ul. [...] w K.

Odwołanie od tej decyzji złożyli: A. S., A. S. i W. S. – współwłaściciele nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w K., którzy nie byli stronami postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. umorzył postępowania odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawowym źródłem interesu prawnego podmiotów spełniających kryteria ustawowe do uczestniczenia w postępowaniu jurysdykcyjnym w roli strony są te normy materialnego prawa administracyjnego, które określają uprawnienia, względnie obowiązki możliwe do nałożenia na podmioty znajdujące się w przewidzianych nimi sytuacjach faktycznych. Interes ten może jednak wynikać też z norm materialnoprawnych zaliczanych do innych dziedzin prawa, w tym przede wszystkim do prawa cywilnego, zwłaszcza rzeczowego.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji do kręgu stron przeprowadzonego postępowania zaliczył właścicieli działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (terenu inwestycji) i działki nr [...] – [...] sp. z o.o., nr [...] (ul. [...]) – Gminę Miejską Kraków reprezentowaną przez zarządcę tej drogi publicznej, nr [...]–[...] sp. z o.o., nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], w których powołano Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Za strony uznano więc właścicieli nieruchomości, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja oraz działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

W ocenie Kolegium interesu prawnego legitymującego do uczestniczenia w sprawie w charakterze stron nie wykazali A. S., A. S. i W. S.. Na gruncie spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy z wyżej zaprezentowanym rozumieniem pojęcia strony i interesu prawnego koresponduje ugruntowane w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych stanowisko, że przymiot strony posiadają właściciel lub użytkownicy wieczyści działek objętych granicami terenu inwestycji, tych bezpośrednio z nim sąsiadujących, jak i osoby posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia.

Kolegium zaznaczyło, że A. S., A. S. i W. S. są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] przy ul. [...]. Nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji kubaturowej obejmującym część działki nr [...], choć oczywiście okoliczność ta nie przesądza rozstrzygnięcia kwestii ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Istotne bowiem jest, czy działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, tj. czy inwestycja może mieć istotny wpływ na sposób korzystania ze wskazanej działki odwołujących. Z twierdzeń odwołujących wynika, że wskazywane oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomość miałoby być związane ze zwiększeniem obciążenia komunikacyjnego m.in. ul. [...], co doprowadzi do zakłóceń komunikacyjnych, braku miejsc postojowych, uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje immanentnie związane z ruchem samochodowym oraz obciążeniem niewydolnej sieci kanalizacji. Charakter podniesionych okoliczności dowodzi, że wskazane uciążliwości będą dotyczyć wszystkich mieszkańców budynków zlokalizowanych w rejonie terenu inwestycji, zatem oddziaływanie to nie może dowodzić indywidualnego interesu prawnego odwołujących do udziału w przedmiotowej sprawie jako stron. Co więcej hałas i wibracje spowodowane ruchem samochodów należą do typowych w warunkach miejskich, zatem nie świadczą o możliwym wpływie inwestycji ponad przeciętną miarę na działkę nr [...]. Ocenę tę ugruntowuje dodatkowo fakt, że teren inwestycji oddalony jest o ok. 20 m od działki nr [...]. Zatem ewentualne uciążliwości związane z ruchem pojazdów po terenie inwestycji (gdzie nie sposób na etapie ustalania warunków zabudowy przesądzać lokalizacji planowanych ciągów komunikacyjnych) będą zniwelowane odległością od nieruchomości odwołujących.

Dla oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość Państwa S. bez znaczenia pozostaje obecna wydolność układu komunikacyjnego tej okolicy oraz planowana realizacja kolejnej zabudowy w sąsiedztwie. Kwestia obsługi komunikacyjnej zamierzenia inwestycyjnego była przedmiotem opiniowania zarządcy drogi publicznej, warunki zaś w tym zakresie zostały transponowane do treści decyzji. Zaznaczono, że inwestycja obejmuje realizację garażu podziemnego, zatem jej wpływ na wzrost problemów z parkowaniem można uznać za znikomy. Podobnie odnieść się należy do obciążenia już teraz niewydolnej – zdaniem odwołujących – sieci kanalizacji. Kwestia bowiem uzbrojenia terenu inwestycji w poszczególne media została zweryfikowana przy uwzględnieniu warunków technicznych gestorów poszczególnych sieci. Kolegium podkreśliło, że gęstość zabudowy w obszarze zamierzenia inwestycyjnego skutkiem jego realizacji zostanie zwiększona, jednak z uwagi na gabaryty samej inwestycji w zestawieniu z istniejącą zabudową przedsięwzięcie nie spowoduje takiego jej zagęszczenia, że będzie to, choćby potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość odwołujących. Co więcej planowana inwestycja obejmuje realizację trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a zatem funkcja tej zabudowy nie będzie odbiegać od występujących w obszarze analizowanym budynków mieszkaniowych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Z kolei wysokość zamierzenia inwestycyjnego w jego zestawieniu z odległością od budynku na działce nr [...] (ok. 20 m) nie spowoduje utrudnienia w dostępie do światła dla tej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. S., A. S. i W. S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący – A. S., A. S. i W. S., będący współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] przy ul. [...], nie mieli interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. aby uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na części działek nr [...] i działkach nr [...] obr. [...], wraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...]przy ul. [...] w K.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji słusznie zauważyło, że interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Dodatkowo nie tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji mogą mieć przymiot strony postępowania. Dopuszczalne jest uznanie za stronę właściciela działki odgrodzonej od terenu inwestycji przez inną nieruchomość, ale tylko pod warunkiem wykazania konkretnej normy prawnej, z której wywodzi on swój interes prawny oraz negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Skarżący, jako źródło swojego interesu prawnego wskazali zarówno przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony i wykonywania własności (art. 140 i art. 144 k.c.), jak i przepisy z zakresu postępowania administracyjnego, czy wreszcie samą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w ocenie Sądu skarżący nie wykazali jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania inwestycji na teren działki skarżących, a planowanej inwestycji przeciwstawiają jedynie swój interes faktyczny. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o usytuowaniu planowanego budynku w konkretnym miejscu wobec granicy działki czy usytuowaniu ciągów komunikacyjnych. Działka skarżących oddzielona jest od terenu inwestycji działką nr [...], co tym bardziej sprawia że planowane przedsięwzięcie nie będzie źródłem immisji sąsiedzkich, których występowanie mogłoby uzasadniać przypisanie skarżącym interesu prawnego.

Sąd Wojewódzki powołał się na wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 398/12 w którym Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii ochrony własności, stwierdzając: "Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania również wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 140 Kodeksu cywilnego – nie występują, bowiem wówczas na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomość sąsiednią. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie. Dopiero, bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Zdaniem Sądu wskazywane przez skarżących: hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza i uciążliwości związane z obciążeniem komunikacyjnym – to okoliczności, z którymi skarżący zmagają się od dłuższego czasu i uznawane są za typowe w realiach wielkomiejskich. Sam obszar, na którym planowana jest inwestycja zabudowy wielorodzinnej jest już ściśle zurbanizowany i występuje na nim tego rodzaju zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zabudowę obszaru stanowią bowiem budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne, usługowe, inne obiekty infrastruktury technicznej i garaże. Obszar jest już dość intensywnie zainwestowany i uzbrojony. Niewątpliwie każda inwestycja prowadzona w takim terenie może powodować uciążliwość czy też utrudnienia w korzystaniu z innych okolicznych nieruchomości np. poprzez zwiększenie (zwłaszcza w okresie budowy) hałasu, ruchu pojazdów czy zanieczyszczenia powietrza, co może dotyczyć wszystkich mieszkańców budynków zlokalizowanych w rejonie inwestycji, jednak samo w sobie nie jest to wystarczające do przyznania takim podmiotom interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i prawa do udziału w charakterze strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Te okoliczności sprawiają, że nie miały żadnego znaczenia dla prawidłowości ustaleń stanu faktycznego wnioskowane przez skarżących a nie przeprowadzone przez organ na etapie wydawania zaskarżonej decyzji dowody z przesłuchania skarżących, świadków, opinii biegłego oraz załączonych do odwołania dokumentów na okoliczność powodów negatywnego stanowiska Rady Dzielnicy, uwarunkowań lokalnego układu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej, niewydolności systemu kanalizacji, zdolności przepustowej ulicy, czy zapewnień organu. Nie ma też znaczenia dla prawidłowości ustaleń w rozpatrywanej sprawie podnoszona w skardze okoliczność, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji powstaną jeszcze inne bloki wielorodzinne objęte innymi decyzjami o ustalenie warunków zabudowy, bowiem każda z rozpatrywanych spraw dotyczy innego i indywidualnego zamierzenia inwestycyjnego.

W ocenie Sądu trafnie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 127 §1 i art. 105 § 1 k.p.a. bowiem skarżący A. S., A. S. i W. S. nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do udziału w przedmiotowym postępowaniu, a więc również do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. S., A. S. i W. S., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c/ i d/ w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy w charakterze strony postępowania, a wynikające z błędnego przyjęcia, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie ich za stronę w toczącym się postępowaniu, w sytuacji gdy wskazane normy prawa materialnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dającego skarżącym status strony w toczącym się postępowaniu, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

II. przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy w sprawie istotnie naruszono przepisy postępowania, gdyż zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim tych związanych z ustaleniem prawidłowego kręgu podmiotów które powinny występować w charakterze strony w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz braku ustaleń faktycznych, zmierzających do określenia rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez skarżących, a także odniesienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego i oceny istnienia interesu prawnego skarżących w oparciu o rzeczywisty zakres planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz treść Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (w brzmieniu przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] Iipca 2014 r.), przy czym naruszenia te skutkowały przede wszystkim bezpodstawnym przyjęciem, iż

– skarżący nie mieli interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. aby uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym ustalenia, warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego;

– skarżący nie wykazali jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania inwestycji na teren działki skarżących, a planowanej inwestycji przeciwstawiająjedynie swój interes faktyczny;

– planowane przedsięwzięcie nie będzie źródłem imisji sąsiedzkich, których wystąpienie mogłoby uzasadniać przypisanie skarżącym interesu prawnego;

– wskazywane przez skarżących i misje to okoliczności, z którymi skarżący zmagają się od dłuższego czasu i uznawane są za typowe w realiach wielkomiejskich;

– obszar, na którym planowana jest inwestycja jest dość intensywnie zainwestowany i uzbrojony;

– nie ma znaczenia dla prawidłowości ustaleń faktycznych, okoliczność, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji powstaną jeszcze inne bloki wielorodzinne objęte innymi decyzjami o ustalenie warunków zabudowy;

– nie miały znaczenia dia prawidłowości ustaleń stanu faktycznego wnioskowane przez skarżących, a nie przeprowadzone przez organ dowody;

co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżący nie wykazali przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. i bezzasadnym oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowa ocena poczyniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, powinna prowadzić do uznania, iż skarżący posiadają interes prawny legitymujący ich do udziały w postępowaniu na prawach strony, co powinno skutkować, uchyleniem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji dopuszczeniem ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego czynnego udziału w toczącym się postępowaniu w zakresie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a wynikające z bezzasadnego odmówienia skarżącym statusu strony w toczącym się postępowaniu, w sytuacji gdy ich udział był legitymowany istnieniem po ich stronie interesu prawnego, co skutkowało pozbawieniem skarżących możności obrony swoich praw jako właścicieli nieruchomości znajdującej się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak właściwej weryfikacji przez Sąd orzekający nieuzasadnionego nieuwzględnienia przez organ żądania skarżących dotyczącego przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu, w sytuacji gdy miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym przede wszystkim ustalenia rzeczywistego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących oraz istnienia po ich stronie interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z wytycznymi ustawowymi i lakoniczne jedynie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oddalającego skargę strony skarżącej ograniczającego się do szczątkowej analizy zgłoszonych przez stronę zarzutów w tym przede wszystkim tych odnoszących się do faktu, iż w żaden sposób nie zweryfikowano w toku prowadzonego postępowania wskazanego błędnie przez inwestora zakresu oddziaływania inwestycji oraz tych wskazujących na fakt, iż planowana inwestycja będzie źródłem imisji sąsiedzkich w rozumieniu art. 140 k.c. i art. 144 k.c., a przez to nie poddającego się ocenie kasacyjnej, gdyż z treści uzasadnienia brak jakiejkolwiek informacji czy Sąd miał na uwadze całokształt argumentacji skarżącego mającej na celu wykazanie przesłanki interesu prawnego, a jeżeli tak to z jakiego względu odmówił jej zasadności.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Trafne okazały się zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 k.c. przez niewłaściwą ocenę statusu procesowego skarżących, co wiązało się ściśle z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie dotyczącym ustalonej w sprawie charakterystyki planowanego przedsięwzięcia budowlanego, dla którego określone zostały warunki zabudowy.

Na wstępie trzeba zauważyć, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił prawidłową wykładnię art. 28 k.p.a. przyjmując, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania oprócz inwestora (wnioskodawcy) oraz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej do zainwestowania są również właściciele (użytkownicy) działek sąsiednich.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że przymiot strony mogą uzyskać nie tylko właściciele działek gruntowych bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, ale też działek dalej położonych, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślić należy, że w sprawie o warunki zabudowy dla określenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich decydujące znaczenie ma kryterium dotyczące zasięgu oddziaływania danej inwestycji, a zwłaszcza uciążliwości wpływających na korzystanie i zagospodarowanie sąsiednich działek gruntowych. Każdorazowo w takiej sprawie organ administracji powinien zbadać rodzaj i rozmiary inwestycji oraz zakres jej uciążliwości dla otoczenia i pobliskiej zabudowy (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10; A. Fogel, Strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy – problemy na gruncie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, "Człowiek i Środowisko" 2013, nr 1-2, s. 97-105; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 590-592).

Przy ustalaniu kręgu stron w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ma obowiązek wziąć pod uwagę ochronę prawną przysługującą właścicielom sąsiednich nieruchomości na podstawie art. 140 i 144 k.c., jak też art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania należy ocenić, czy planowana inwestycja – ze względu na rozmiar i charakter – stwarza ryzyko immisji bezpośrednich lub pośrednich, które uniemożliwiałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich, bądź zakłócały korzystanie z nich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W szczególności Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że przy ustalaniu kręgu stron w sprawie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma potencjalna możliwość negatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, np. z uwagi na rozmiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami. Jednak odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki przyjął wadliwie, że planowana inwestycja nie stwarza ryzyka takich uciążliwości dla nieruchomości skarżących, które uzasadniałyby przyznanie statusu stron na podstawie art. 28 k.p.a.

Zasadniczą przyczyną niewłaściwej oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie dotyczącym oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości było ograniczenie analizy do przedmiotu objętego kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy, a więc "budowy zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym", w sytuacji gdy z treści decyzji i załącznika graficznego wynika, że realizacja wskazanego zamierzenia ograniczona została tylko do "części działki nr [...]", a jednocześnie tego samego dnia wydane zostały jeszcze dwie decyzje dla podobnych przedsięwzięć budowlanych (budowy dwóch zespołów składających się z trzech i dwóch budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym) zlokalizowanych "na części działki [...]". Zastosowany we wszystkich trzech decyzjach z [...] października 2015 r. sposób określenia terenu poszczególnych zamierzeń inwestycyjnych nie może być traktowany jako alternatywny, a więc pozwalający na realizację tylko jednej z trzech inwestycji na działce oznaczonej numerem [...].

Nie jest to więc taki przypadek, gdy inwestor na ten sam teren uzyskuje kilka różnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, lecz końcowo może zrealizować inwestycję określoną tylko w jednej wydanej decyzji.

Nie odnosząc się do kwestii prawidłowości decyzji w tym kontekście należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma przesądzić, co do zasady, że na konkretnej działce lub kilku działkach istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce, a do tego sprowadzałaby się sytuacja, w której wnioskodawca wskazywałby konkretną część działki pod realizację planowanych obiektów budowlanych. Takie rozwiązanie ma gwarantować ustalenie prawidłowych wskaźników urbanistycznych i tylko w sytuacjach wyjątkowych dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej określoną część działki. Trzeba pamiętać, że również w Prawie budowlanym (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1) w razie etapowania inwestycji inwestor ma obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (zob. wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17 i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalając zasięg oddziaływania spornej inwestycji ograniczył swe ustalenia tylko do budowy zespołu trzech budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym na "części działki nr [...]", pomijając okoliczność wydania pozostałych decyzji. Organ nie wyjaśnił charakteru, rozmiarów, a zwłaszcza ogólnej liczby budynków wielorodzinnych możliwych do zrealizowania w następstwie wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego całościowo działkę nr [...] i pozostałe działki wymienione w decyzjach z [...] października 2015 r. Tymczasem było to konieczne właśnie z uwagi na zlokalizowanie spornej zabudowy na "części działki nr [...]" oraz zarzuty skarżących, którzy podnosili w odwołaniu, że naruszenie własnego interesu prawnego wiążą z realizacją na sąsiedniej nieruchomości ośmiu "bloków" wielorodzinnych na podstawie trzech decyzji z [...] października 2015 r. Zarówno w odwołaniu, jak też w skardze, skarżący wskazywali, że ich nieruchomość zabudowana budynkiem jednorodzinnym sąsiadować będzie "z drogą dojazdową do ośmiu budynków wielorodzinnych", z czym wiązać się będą określone uciążliwości (zwiększony ruch, hałas, brak miejsc postojowych).

W takim stanie sprawy trudno było zaakceptować stanowisko organu odwoławczego i Sądu Wojewódzkiego, które ograniczało się do analizy oddziaływania inwestycji składającej się tylko z trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, bez wyjaśnienia rzeczywistych rozmiarów przedsięwzięcia, które może być realizowane na podstawie trzech decyzji wydanych co do różnych "części działki [...]". Ponadto Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję nie uwzględnił w sposób właściwy okoliczności dotyczących wzajemnego usytuowania nieruchomości skarżących i terenu inwestora składającego się z działek [...] i [...]. Mianowicie trzeba było dostrzec, że dom jednorodzinny stanowiący własność skarżących znajduje się na działce położonej blisko terenu spornej inwestycji obejmującej zabudowę wielorodzinną. Dla oceny potencjalnych negatywnych oddziaływań spornej inwestycji nie mogła mieć decydującego znaczenia okoliczność istnienia działki nr [...], stanowiącej wąski pas gruntu. Analiza mapy pokazuje, że wydzielona ewidencyjnie działka nr [...] stanowi niewielki fragment terenu, w skład którego wchodzi działka nr [...] przeznaczona w części pod przedmiotową inwestycję.

Dlatego w sprawie istotne znaczenie miało wyjaśnienie charakteru całego przedsięwzięcia inwestycyjnego zaplanowanego w sąsiedztwie skarżących, a nie tylko jego fragmentu określonego decyzją o warunkach zabudowy wydaną w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom Spółki, będącej inwestorem, nie jest tak, że "zupełnie bez merytorycznego wpływu na ocenę istnienia interesu prawnego skarżących pozostaje okoliczność, czy inwestor zrealizuje w przyszłości dwa budynki, pięć budynków lub osiem budynków, tj. czy skorzysta ze wszelkich uprawnień, jakie kreują wobec niego wydane decyzje o warunkach zabudowy". Wręcz przeciwnie, potencjalna możliwość realizacji wieloobiektowego osiedla z zabudową wielorodzinną ma znaczenie dla ochrony interesu prawnego skarżących, posiadających budynek jednorodzinny położony w najbliższym sąsiedztwie względem terenu inwestycji.

Nie do zaakceptowania było również wnioskowanie organu odwoławczego i Sądu Wojewódzkiego, że planowana inwestycja nie będzie generować względem nieruchomości skarżących immisji ponad przeciętną miarę, a niedogodności w postaci np. hałasu trzeba uznać w warunkach miejskich za typowe.

Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, dla oceny czy planowana inwestycja będzie generować immisje negatywnie oddziałujące na sąsiednie nieruchomości znaczenie powinna mieć ich intensywność i uciążliwość dla konkretnej nieruchomości. Z okoliczności niniejszej sprawy wynikało, że skarżący wskazywali na ponadprzeciętne uciążliwości związane z wjazdem na osiedle i jego obsługą komunikacyjną.

Ze względu na bliskie sąsiedztwo budynku skarżących i planowanej zabudowy wielorodzinnej należało przyjąć, że nie jest bez znaczenia dla ochrony interesu skarżących, jakie warunki zostaną określone w zakresie m.in. intensywności zabudowy, obsługi komunikacyjnej, miejsc postojowych, ochrony zdrowia ludzi, środowiska i przyrody. Skoro zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to skarżący powinni mieć w niniejszej sprawie zapewniony udział w postępowaniu ze względu na pozostawanie ich nieruchomości w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji.

W konsekwencji organ odwoławczy niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, odmawiając skarżącym przymiotu stron, podczas gdy powinien rozpoznać merytorycznie wniesione przez nich odwołanie.

Z tych względów skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, co skutkowało orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie przepisów art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., zasądzając kwotę 1710 zł obejmującą: wpis od skargi (500 zł), opłatę za uzasadnienie wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje (860 zł).