Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1142/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 15 in principio
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 92, art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 146 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 1 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 12,21,25  art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 32, art. 32a ust. 1, art. 33 ust. 1 i 3, 3a, art. 34 ust. 1, 2 i 4 i 5, art. 35 ust. 1, art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz skarżącej – A. S., kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 1 grudnia 2021 r. (data wpływu skargi do organu) A.S. (dalej: strona skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od dnia 5 listopada 2021 r. do dnia 12 listopada 2021 r. Zaskarżonej czynności strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - brak wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny;

- naruszenie art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim przypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis;

- objęcie strony skarżącej kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jej kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na sars-cov-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem sars-cov-2.

W oparciu o postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo wyjaśniła okoliczności sprawy, wskazując, iż w dniu [...] z systemu Librus Szkoły Podstawowej w U. oraz z rozmowy telefonicznej z Dyrektorem Szkoły – P.K., powzięła wiadomość o objęciu jej kwarantanną, lecz nie otrzymała w tym przedmiocie decyzji organu. Skarżąca wskazała. iż założyła, że działanie organu wynikało z zastosowania niezgodnego z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który stanowi, iż "decyzji nie wydaje się". Przepis ten jest jednak, w ocenie skarżącej, sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP, dlatego też wskazała ona, iż sąd rozpoznając sprawę, powinien odmówić jego zastosowania przy ocenie legalności objęcia skarżącego kwarantanną. Strona skarżąca zaznaczyła również, iż przepis art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wymaga do nałożenia lub przedłużenia kwarantanny - decyzji administracyjnej. Ponadto, zdaniem Skarżącej, organ naruszył także przepis art. 32 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych - nie dokonując wymaganej przez ustawodawcę weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Jak bowiem podnosi strona skarżąca nie ustalono, czy miała ona jakikolwiek istotny epidemiologicznie (co do czasu oraz okoliczności) kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie na sars-cov-2, co sprawia, że jej kwarantanna była efektem zupełnie arbitralnych, prowadzonych bez namysłu i chaotycznych działań organu.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów strony skarżącej organ ten stwierdził, że przedmiotowa skarga nie jest uzasadniona. Zaznaczono przy tym, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna jest wyspecjalizowaną instytucją, wykonującą zadania z zakresu zdrowia publicznego, polegające między innymi na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego w zakresie działalności przeciwepidemicznej chorób zakaźnych, której podstawą działania jest ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195). W okresie epidemii organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmują wszelkie działania, które mają na celu skuteczne przerwanie dróg szerzenia się zakażenia koronawirusem COVID- 19, co ma szczególnie znaczenie w placówkach oświatowych, gdzie występują duże skupiska uczniów. Organ tłumaczył, że okoliczności pracy w trudnych warunkach epidemii wymagają podejmowania najskuteczniejszych rozwiązań dozwolonych przepisami prawa, tak aby zatrzymać lub ograniczyć transmisję koronawirusa u osób z objawami chorobowymi lub osób, które narażone były na kontakt z osobą zakażoną. Wskazano również, iż art. 68 ust. 4 Konstytucji obliguje w okresie stanu epidemii władze publiczne oraz zobowiązane w tym zakresie podmioty do podejmowania wszelkich możliwych działań mających na celu zwalczanie chorób epidemicznych, natomiast zakres podejmowanych rozwiązań określa art. 34 ust. 2. ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069), zgodnie z którym osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej, przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności, przy czym powołana ustawa w art. 2 pkt 12 definiuje kwarantannę jako odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Przywołując § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 325, ze zm.), organ dalej wyjaśniał, że zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ponadto jak wynika z przepisu § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351, ze zm.), choroba wywołana koronawirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) została uznana za chorobę powodującą powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego. Jednocześnie w § 7 ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia określono okres kwarantanny, który wynosi 10 dni licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia lub styczności. Dalej wskazano, iż § 4 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.), wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określa, iż obowiązku kwarantanny nie stosuje się do osób zaszczepionych przeciwko COVID-19 oraz osób, które były poddane izolacji w warunkach domowych, izolacji albo hospitalizacji z powodu zakażenia wirusem SARS-CoV-2, nie później niż 6 miesięcy od dnia uzyskania przez osobę, u której stwierdzono zakażenie. Organ podniósł, że definicję "osoby z kontaktu" z wirusem SARS-CoV-2 oraz postępowanie w takiej sytuacji opisują zalecenia ECDC, tj. Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób - organizacji, której podstawowym zadaniem jest ochrona przed chorobami zakaźnymi Europie. W ocenie organu, zgodnie z powyższą definicją osobą z kontaktu z przypadkiem COVID-19 jest osoba, u której aktualnie nie występują objawy, a która kontaktowała się (na pewno lub prawdopodobnie) z osobą zakażoną wirusem powodującym COVID-19, przy czym ryzyko zakażenia zależy od stopnia narażenia, co z kolei stanowi podstawę wyboru rodzaju monitorowania. Natomiast zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 (tj. w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez jednostkę podległą ministrowi zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia). W ocenie organu nie wydaje się decyzji w tym przedmiocie, a informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Wyłączenie obowiązku organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydawania decyzji administracyjnych o nałożeniu kwarantanny z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacji albo izolacji w warunkach domowych podyktowane zostało dużą liczbą zakażeń tym wirusem skutkującą znacznym zwiększeniem obowiązków z tym związanych. Zdaniem organu wydawanie każdorazowo w takich warunkach pisemnych decyzji administracyjnych o nałożeniu obowiązku kwarantanny lub izolacji mogłoby doprowadzić praktycznie do sparaliżowania pracy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ przyznał również, że z poczynionych ustaleń faktycznych, tj. poczynionych w oparciu o dane zawarte w Systemie Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że strona skarżąca przebywała na kwarantannie domowej od dnia 5 listopada 2021 r. do dnia 12 listopada 2021 r. (tj. 10 dni od dnia ostatniego kontaktu z osobą zakażoną) z powodu kontaktu z uczennicą klasy VIa Szkoły Podstawowej w U., zakażoną wirusem SARS-CoV-2, której ostatnim dniem pobytu w Szkole był 2 listopada 2021 r. (przy przyjęciu okresu zakaźności - 3 dni przed pojawieniem się objawów chorobowych u osoby zakażonej zgodnie z zaleceniami ECDC). Organ wyjaśniał, że pierwsze objawy u osoby zakażonej wystąpiły w dniu 2 listopada 2021 r., co potwierdzono w wyniku wywiadu epidemiologicznego przeprowadzonego w dniu [...] telefonicznie, przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w P., z matką zakażonego ucznia. Z uwagi na wynik testu w kierunku wirusa SARS-CoV-2 osoby zakażonej, który uzyskano w dniu [...] została nałożona na stronę skarżącą, jako osobę niezaszczepioną, kwarantanna. Dane osób mających bezpośredni kontakt z zakażonym uczniem zostały ustalone przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w U., na podstawie list obecności uczniów i planu zajęć lekcyjnych. Organ wyjaśnił, że procedura ta jest przyjęta dla ustalania kontaktów z osobami zakażonymi w miejscu pracy lub nauki, w którym ustalenie kontaktów z osobami zakażonymi powierza się pracodawcy, który dysponuje wiedzą na ten temat oraz posiada możliwość wprowadzenia danych osobowych poprzez stronę internetową: gov.pl/koronawirus - zgłoszenie w imieniu instytucji/zakładu pracy. W konkluzji odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż poza dokumentami, których kopie zostały załączone do skargi przez stronę skarżącą, w sprawie nie istnieją akta administracyjne, które mogłyby zostać przekazane do sądu wraz z odpowiedzią na skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: ppsa, obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 146 ppsa sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie, o której została ona zawiadomiona przez informację zamieszczoną w systemie Librus oraz podczas rozmowy telefonicznej z dyrektorem Szkoły Podstawowej w U. w dniu [...]. W dniu 1 grudnia 2021 r. (data wpływu skargi do organu) skarżąca złożyła skargę na powyższą czynność, a zatem termin, o którym mowa w art. 53 § 2 ppsa został zachowany.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze czynności organu administracji. W świetle powyższego należy odnotować, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie w art. 6 kpa, a przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (por. Komentarz do art. 7 Konstytucji RP [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016 r.). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, postrzegana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej. W tym miejscu należy również przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z dnia 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt dyrektor Szkoły Podstawowej w U. poinformował stronę skarżącą telefonicznie oraz przez zamieszczenie stosownej informacji w systemie Librus, w dniu [...], że z powodu kontaktu z uczennicą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 została nań nałożona kwarantanna w okresie od 5 listopada 2021 r. do 12 listopada 2021 r. W przekazanej informacji nie wskazano podstawy prawnej nałożonego obowiązku poddania się kwarantannie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze organ w odpowiedzi na skargę sprecyzował, że nie wydał decyzji o obowiązku poddania się kwarantannie, ponieważ działał na podstawie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861).

W tym miejscu należy podkreślić, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986 r., s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem - art. 92 Konstytucji RP - rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, co oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki TK: z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz.1845 ze zm.) - dalej: uzzz, była ochrona zdrowia i życia poszczególnych jednostek, a w konsekwencji zdrowia publicznego. Sąd jednak podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i sądów administracyjnych, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia nie może doprowadzić do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608; a także wyroki NSA: z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21; czy też z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21, dostępne: CBOSA na stronie internetowej: nsa.gov.pl).

Wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 – określa: 1) zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie; 2) zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) uzzz, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Nadto osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (art. 5 ust. 1 pkt 3 uzzz). Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 uzzz, kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Stosownie do treści art. 32 uzzz, w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną. Dane i informacje, o których mowa w art. 32 ust. 1 uzzz, uzyskuje się na podstawie: 1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1; 2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego; 3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania; 4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. Przy czym zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 8 uzzz, dochodzenie epidemiologiczne oznacza wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia. Stosownie natomiast do treści art. 32a ust. 1 uzzz, państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny, w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, może żądać udzielenia informacji o:

1) osobach zakażonych lub podejrzanych o zakażenie, chorych lub podejrzanych o chorobę zakaźną, osobach zmarłych z powodu choroby zakaźnej lub osobach, wobec których istnieje takie podejrzenie,

2) osobach, które mogły mieć styczność z osobami, o których mowa w pkt 1,

3) posiadaczach zwierząt, które mogły stanowić źródło narażenia na zakażenie lub chorobę zakaźną

- od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić.

W myśl art. 33 ust. 1 uzzz, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 33 ust. 3 uzzz). Przy czym w myśl definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 21 uzzz, podejrzany o zakażenie to osoba, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia, Styczność, z kolei oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (definicja legalna z art. 2 pkt 25 uzzz).

Stosownie do treści art. 33 ust. 3a uzzz, decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 1 uzzz, w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności (art. 34 ust. 2 uzzz). Równocześnie w myśl art. 34 ust. 4 uzzz zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

- chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

Wykaz chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego został uregulowany w wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 uzzz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 351). Stosownie do treści § 7 ust. 1 pkt 4 wskazanego rozporządzenia z dnia 25 lutego 2021 r., obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 uzzz, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 25 lutego 2021 r. (w brzmieniu z daty podjęcia skarżonej czynności) okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia, ulega zakończeniu po 10 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Cytowany powyżej art. 34 ust. 2 uzzz jednoznacznie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i nie wykazują objawów chorobowych podlegają obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa, co nie musi być prawdą, ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. Wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Nałożenie tego obowiązku powinno jednak nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z treści art. 33 ust. 1 uzzz, który stanowi, że nałożenie wszelkich obowiązków określonych w art. 5 ust.1 uzzz, w tym między innymi obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji. Innymi słowy wymieniony przepis w sposób jasny i klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 uzzz. Dotyczy to także obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 2 uzzz, a mianowicie wobec osoby narażonej na chorobę zakaźną lub pozostającej w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazującej objawów chorobowych.

W tym miejscu odnotować należy, iż w wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o nałożeniu obowiązku kwarantanny, o której mowa w art. 34 ust. 2 uzzz ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma ona jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności oraz stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. Na to, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wskazuje nadto treść art. 35 ust. 1 uzzz. Zgodnie z tym przepisem w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, lekarz przyjmujący do szpitala, kierujący do izolacji, kwarantanny lub zlecający izolację w warunkach domowych, kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddaje osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zleca izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych. Z przepisu tego wynika, że w sytuacji w nim określonej lekarz jest upoważniony do skierowania danej osoby na kwarantannę także w razie braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 uzzz. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 uzzz, wprowadzono zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków określnych w art. 5 ust. 1 uzzz w drodze decyzji (w tym obowiązku poddania się kwarantannie), a jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 35 ust. 1 uzzz to, w ocenie sądu, nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Podkreślić należy, że z dniem 1 kwietnia 2020 r. do art. 33 uzzz dodano ust. 3a, który upraszcza tryb wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 uzzz. W przypadku bowiem podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób decyzje nie wymagają uzasadnienia i mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata w tym ustnie. Wymienione uregulowanie ułatwia zatem wydawanie decyzji określonych w art. 33 ust. 1 uzzz w tym między innymi o nałożeniu obowiązku kwarantanny lecz nie uchyla tej formy prawnej nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 uzzz. Tymczasem zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r.).

Jak już wskazywano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r., co wynika z jego treści, zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 uzzz. Zasadnicze znaczenie ma zatem interpretacja przepisów upoważniających do wydania tego rozporządzenia. W treści art. 46a uzzz prawodawca wskazał, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei z treści art. 46b uzzz wynika, iż w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a uzzz, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) jak i miejsce kwarantanny (pkt 6).

W świetle przytoczonych powyżej regulacji za słuszne należy uznać stanowisko, że wprowadzone w drodze wskazanego rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. (tj. w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r.) odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a oraz 46b pkt 1-6 i 8-12 uzzz. Wymienione odstępstwo (tzn. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej) nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 uzzz. W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 uzzz brak jest bowiem wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Potwierdza to stanowisko doktryny zgodnie z którym przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 uzzz nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022 r., s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas uzzz, instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022 r., s. 278). Dodać należy, że zmiana wprowadzona w § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. (który stanowi, iż: "decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się") skutkowała również, niejako pośrednio, nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio kpa), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 kpa) – por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21.

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, iż "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

Tym samym, reasumując dotychczasowe rozważania, sąd uznał, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie w formie czynności organu. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b uzzz. Stanowi to naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Konsekwencją powyższego jest to, iż zaskarżona czynność jest wadliwa, gdyż nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w formie czynności organu, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Brak dochowania wynikającego z ustawy wymogu formy prawnej nałożenia obowiązku kwarantanny uzasadnia zatem uwzględnienie skargi.

Zaznaczyć należy, że pogląd, iż nałożenie obowiązku kwarantanny powinien nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zaś § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej wyrażały już sądy administracyjnej - WSA w Poznaniu w wyrokach: z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21 i z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 53/22; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1051/21, a także WSA w Łodzi w wyrokach: z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 44/22 i 17 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1137/21. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

Niezależnie od tego należy podnieść, że przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r., obok wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, naruszył także wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności. Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ze wskazanych przepisów Konstytucji RP wynika, iż warunkiem formalnym ograniczenia praw i wolności obywateli jest ustanowienie ich tylko w ustawie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że regulacja ustawowa musi być w tym przypadku kompletna i precyzyjna. Określać ma wszystkie zasadnicze elementy ograniczenia danej konstytucyjnej wolności, bądź prawa. Przepis rozporządzenia, który samoistnie wprowadzałby takie ograniczenie albo ustanawiał odmienne, niż w ustawie przesłanki ograniczenia, musi zostać uznany za naruszający Konstytucję przez niedochowanie ustawowej formy ograniczeń wolności osobistej oraz prawa do ochrony prywatności (por. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2015 r., U 8/14, OTK-A 2015, Nr 4, poz. 49; zob. też T. Sroka, Prewencyjne pozbawienie wolności, Kraków 2021 r., s. 202). Oznacza to, że niedopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Innymi słowy przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia dnia 6 maja 2021 r. nie mógł ograniczać wolności osobistej innych osób, gdyż jest to zastrzeżone wyłącznie do materii ustawowej.

Odnotować należy, iż w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który wskazuje, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21).

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że jak wynika z wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21 w przypadku podejrzenia zakażenia lub kontaktu z chorobą zakaźną nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 ust. 1 uzzz. W wymienionym orzeczeniu wskazano, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Źródła pozyskania takich informacji określa art. 32 ust. 2 uzzz. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga zatem przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w przepisach kpa. Jak bowiem wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, w sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne. Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postępowania, w którym może być nałożona kwarantanna. Uproszczenie dochodzenia epidemiologicznego nie zwalnia jednak organu inspekcji sanitarnej z obowiązku utrwalenia dokonanych przez organ czynności. Chodzi o takie utrwalenie, które pozwoliłoby na weryfikację, czy zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie. Taką formę utrwalenia stanowiłyby m.in. notatki urzędowe. W przypadku braku utrwalenia czynności dokonanych przez organ kontrola legalności czynności skierowania na kwarantannę byłaby wyłącznie pozorna.

W niniejszej sprawie organ nie przesłał do sądu akt sprawy, ograniczając się do wskazania w odpowiedzi na skargę, że one nie istnieją - poza dokumentami załączonymi do skargi. Przy czym do skargi strona skarżąca załączyła jedynie: kopię informacji z systemu Librus z dnia [...], screen daty połączenia telefonicznego z dyrektorem szkoły z dnia [...], kopię pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. odnośnie wezwania do doręczenia decyzji o skierowaniu na kwarantannę oraz udzielenia informacji w sprawie, tym samym więc brak szeregu informacji. Zatem, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, poza wskazanymi powyżej dokumentami, nie istnieją akta sprawy, które mogłyby zostać przekazane do sądu i dlatego też nie przekazano takowych do sądu. Z kopi dokumentów przekazanych przez stroną skarżącą wynika natomiast jedynie, że u jedna z uczennic klasy VIa ma pozytywny wynik na obecność koronawirusa. W świetle powyższego, tj. wobec braku akt sprawy należy stwierdzić, że sąd nie był w stanie zweryfikować zarzutów postawionych w skardze, a dotyczących sposobu i zakresu przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, tj. przede wszystkim czy istniały podstawy do nałożenia na skarżącą kwarantanny (kiedy i gdzie skarżąca miała kontakt z osobą zakażoną) i czy w związku z tym kwarantanna została nałożona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest zasadna. Nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy, a mianowicie w formie czynności organu administracji, a nie w formie decyzji administracyjnej. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i sąd w obecnym składzie odmówił jego stosowania. Nadto, brak akt sprawy, dokumenty załączone przez stronę skarżącą, co do których organ administracji wskazał, iż stanowią one w istocie akta administracyjne są niekompletne. Z powyższych względów sąd na podstawie art. 146 § 1 ppsa stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.

Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa).

k.ż.