Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1168/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: Par. 8 pkt 1, par. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, par. 14 ust. 1 pkt 1oraz ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 Art. 16 ust. 2, ust. 6
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 Art. 39 ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 1168/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 października 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek, Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.), WSA Halina Jakubiec, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012r., sprawy ze skargi D. D., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji, z dnia 6 lipca 2011r. nr [...], w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ż. Ś. – Kancelaria Adwokacka [...] w K tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez D. D. decyzją z dnia 6 lipca 2011r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.) decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr [...] z [...] 2011r. w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 dla D. D.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

W dniu 17 maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek D. D. o przyznanie na rok 2010 płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ).

W/w wniosek dotyczył przyznania płatności w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" i wariantu 2.4 (trwałe użytki zielone w okresie przestawiania) na powierzchni 4,90 ha, wariantu 2.2 (uprawy rolnicze w okresie przestawiania) na pow. 1,10 ha oraz w ramach pakietu "Ekstensywne trwałe użytki zielone" i wariantu 3.1 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach) na pow. 4,90 ha. Warianty 2.4 i 3.1 były realizowane na działce rolnej B o pow. 4,90 ha, wariant 2.2 na działce rolnej A (z uprawą owsa) o pow. 1,10 ha. W/w działki rolne były położone na działce ewidencyjnej nr [...] (pow. całkowita 12,39 ha), znajdującej się w powiecie [...], gminie A, obrębie ewid. N nr [...]. Wniosek strony został przekazany do rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR .

Rozpatrując wniosek organ l instancji ustalił, że powierzchnia zadeklarowana przez stronę w ramach działki ewid. nr [...] jako trwały użytek zielony jest większa niż powierzchnia opisana jako taki rodzaj użytkowania w Ewidencji Gruntów i Budynków (3,04 ha) oraz, że w poprzednich latach na w/w działce ewidencyjnej deklarowane były uprawy niezwiązane z trwałymi użytkami zielonymi. W/w ustalenie stało się powodem wystosowania do skarżącej wezwania do wyjaśnień z dnia 30-09-2010 r. Skarżąca stawiła się w siedzibie organu l instancji w dniu 07-12-2010 r. i na załączniku graficznym dot. działki ewid. nr [...] sporządziła zarys obszaru zajmowanego według niej przez TUZ, odmawiając jednak jego podpisania, co uzasadniła koniecznością zapoznania się z innymi posiadanymi dokumentami dot. tej działki. W dniu 15-02-2011 r. do strony wystosowano również informację o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i złożenia dodatkowych wyjaśnień. W dniu 10-03-2011 r. w/w pismo zostało jednak zwrócone do organu l instancji z uwagi na brak jego podjęcia przez stronę.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem D. D. zostało zakończone decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z [...] 2011r.

Podstawa prawną decyzji był art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, póz. 427 z późn. zm.), art. 16 ust. 2, ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74, z późn. zm), art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str.1, z późn. zm) , § 8 pkt 1, § 9 ust. 2, pkt. 1 i 2 oraz ust. 3, § 14 ust. 1, pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071, z późn. zm.)

Na mocy w/w decyzji stronie przyznano płatności PRŚ 2.2 do pow. zadeklarowanej (924 zł), odmówiono przyznania płatności PRŚ 2.4 oraz przyznano płatności PRŚ 3.1 w pomniejszeniu. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było oszacowanie powierzchni uprawnionej do w/w wariantów w oparciu o EGiB. W takiej sytuacji pow. uprawnioną do płatności 2.4 i 3.1 ustalono na poziomie 3,04 ha. Z uwagi na wysoki poziom zawyżenia pow. uprawnionej do płatności (ponad 50%), na stronę zostały także nałożone sankcje odliczane w kolejnych latach (613,80 zł - PRŚ 2.4 i 930 zł - PRŚ 3.1.).

Odwołując się od w.w decyzji D. D. podniosła, że od przynajmniej 9 lat na działce ewid. nr [...] znajdowało się pastwisko. Podniosła również, iż nie mogła wiedzieć o tym, że przed 2010 r. w ramach działki rolnej [...] deklarowano uprawy utrudniające uzyskanie płatności w wariantach PRŚ związanych z TUZ. Wskazała ponadto, że z uwagi na jej trudną sytuację życiową nie była w stanie sprawnie reagować na pisma wysyłane przez organ l instancji. Do odwołania załączono również szkic z zakreślonym obszarem użytkowanym przez stronę, a w treści odwołania znalazło się jednoznaczne stwierdzenie, że obszary użytkowane przez stronę jako TUZ nie obejmują obszarów oznaczonych na działce ewid. nr [...] jako zalesienia.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał opisaną na wstępie decyzję, zauważając na wstępie, że ustalanie wielkości wsparcia przysługującego stronie odbyło się na etapie kontroli administracyjnej wniosku strony, przy czym z art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009 r, str. 65 z późn. zm.) wynika, że kontrola tego rodzaju ma na celu skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku, którego będzie dotyczyć, ze stanem faktycznym. Organ przeszedł następnie do bardziej szczegółowych ustaleń, z których wynikło, że skarżąca w swoim pierwszym wniosku o przyznanie płatności PRŚ zadeklarowała do wsparcia tego rodzaju powierzchnię większą niż ta wynikająca z Ewidencji Gruntów i Budynków. Rodzaje użytków dot. działki ewid. nr [...] przedstawiają się zgodnie z EGiB następująco: 3,04 ha UZ (użytki zielone), 5,15 ha - R (grunty rolne), 4,20 ha - L (zalesienia). Skarżąca zadeklarowała w swym wniosku jako trwałe użytki zielone (w wariantach 2.4 i 3.1) łączną pow. 4,90 ha. Ponieważ powierzchnia ta przekraczała obszar wskazany jako TUZ w EGiB organ l instancji podjął próbę wyjaśnienia tych różnic, wzywając skarżącą do złożenia wyjaśnień. Taka konieczności była również uzasadniona tym, że złożyła ona swój wniosek po raz pierwszy, co w tym wypadku oznaczało, że nie dysponowała załącznikami graficznymi, na których mogłaby zakreślić teren użytkowany jako TUZ na działce ewid. nr [...]. Nie uzyskano jednak jednoznacznej informacji dot. położenia i wielkości obszaru zadeklarowanego do płatności PRŚ 2.4 i 3.1.

Jak zauważył dalej organ odwoławczy, taka informacja pojawiła się dopiero w odwołaniu - jako teren TUZ strona zaznaczyła południową część działki nr [...] wyraźnie zaznaczając w treści odwołania, że tak użytkowany teren nie zajmuje części w/w działki oznaczonych symbolami ewidencyjnymi dot. zalesień (L/Ls). W ocenie organu II instancji taka deklaracja nie zmieniła sytuacji skarżącej, a mogła ją wręcz pogorszyć. Wynika to z charakterystyk działki ewid. nr [...] oraz historii użytkowania tej działki. Jak ustalono tereny ozn. w EGiB jako lasy lub zakrzaczenia rzeczywiście znajdują się w północnej (głównie pn-zach i pn-wsch) części tej działki. Potwierdzają to m.in. zdjęcia lotnicze, jakimi dysponuje ARiMR, oraz inne - które są również powszechnie dostępne np. za pośrednictwem witryny internetowej www.geoportal.gov.pl. lub programu Google Earth. Te zdjęcia uprawdopodabniają również to, że użytkowana rolniczo była i jest przede wszystkim południowa część w/w działki. Deklaracje z lat poprzedzających złożenie wniosku (m.in. 2004, 2007 i 2009) przez skarżącą, jako powierzchnie uprawnione do płatności wskazują południową część tej działki. Nadto organ zaznaczył, że w 2004 r. jako TUZ zadeklarowano obszar 3,95 ha, w 2005 - 3,95 ha (w tym 3,75 ha jako trawy na gruntach ornych), w 2006 - 2,29 ha (w tym 2,0 ha mieszanki traw), 2007 - 2,8 ha (w tym 1,88 ha jako łąka), 2008 - 4,8 ha (przy czym 0,92 ha upraw należało do grupy UPO, 1,88 ha stanowiła łąka, a 2,0 ha owies), 2009 - działka nie była deklarowana do płatności. W takiej sytuacji przyjęcie przez organ l instancji, że powierzchnia uprawniona do płatności PRŚ 2.4 i 3.1 wynosiła 3,04 ha było dla skarżącej, jak zważył organ, wręcz korzystniejsze niż ustalenie tej powierzchni według deklaracji, jakie przed 2010 r. dotyczyły działki ewid. nr [...]. W tym miejscu organ powołał się na § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dot. płatności rolnośrodowiskowych, stanowiący, że wsparcie tego rodzaju w ramach pakietu "Ekstensywne trwałe użytki zielone", jest przyznawane jedynie do upraw stanowiących trwałe użytki zielone (TUZ). Definicję trwałych użytków zielonych zawiera z kolei art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009, str. 1 z późn. zm.). Zgodnie z jego brzmieniem trwałe użytki zielone "oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych [...]; a w tym celu 'trawy lub inne pasze z roślin zielonych' oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt)".

Dalej organ szczegółowo objaśnił przesłanki uznania uprawy za trwały użytek zielony i jak stwierdził, w sprawie w ciągu 5 lat poprzedzających 2010 r., odnośnie działki ewid. nr [...] nie deklarowano upraw wskazujących na istnienie trwałych użytków zielonych na powierzchni wskazanej przez stronę w jej wniosku PRŚ za 2010 r. (tj. pow. 4,90 ha). Analiza deklaracji dot. tej działki z lat 2005-2009 wskazuje, że w 2006 r. odnotowano najniższy poziom użytków wskazujących na TUZ, który wynosił ok. 2,29 ha. W takiej sytuacji strona nie powinna otrzymać płatności PRŚ 3.1 i 2.4 (ten wariant także jest powiązany z TUZ) za 2010 r. do powierzchni 4,90 ha. Właściwa była tu powierzchnia mniejsza i organ l instancji taką powierzchnię ustalił w oparciu o dane EGiB. Organ II instancji ocenił, że takie działanie mieściło się w granicach wyznaczonych przepisami dot. płatności PRŚ i było zgodne z art. 6-8 k.p.a. Twierdzenia skarżącej o braku wiedzy, co działo się na w/w działce ewid. (lub braku odpowiedniego wczesnego powzięcia takiej wiedzy) uznano za niewpływające na ocenę niniejszej sprawy. Jak bowiem ustalono w latach 2004-2008 o płatności do działki ewid. nr [...] występował A. D., odnośnie którego okoliczności sprawy (a zwłaszcza korespondencja) pozwalają sądzić, że dobrze znał stronę. Te okoliczności oznaczały brak możliwości przyznania stronie płatności w żądanej wysokości.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił konsekwencje zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności wynoszącej 61,18%, wskazując na podstawę prawną 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7.12.2006 r., przy czym nie stwierdził, aby zawyżenie było wynikiem celowego działania skarżącej. Ponieważ zawyżenie przekroczyło 50% pow. uprawnionej do płatności, to zgodnie z zapisem art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, konsekwencją była odmowa płatności PRŚ 3.1 i 2.4 za rok, na który wnioskowano o wsparcie tego rodzaju. Na skarżącą została także nałożona kara finansowa w wysokości 613,80 zł (wielkość zawyżenia w ha x stawka PRŚ 2.4 za 1 ha) i 930,00 zł (PRŚ 3.1), która będzie potrącana z płatności, jakie ewentualnie zostaną rolnikowi przyznane w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości.

Organ zauważył, że do momentu wydania niniejszej decyzji skarżąca nie przedłożyła żadnych materiałów mogących jednoznacznie podważyć ustalenia poczynione przez organ l instancji, zauważając, że ciężar udowodnienia określonego faktu danej sprawy spoczywa przede wszystkim na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ zauważył tez, że skarżąca powinna wykorzystać opisane wyżej ustalenia dot. powierzchni w/w działek rolnych przy ewentualnym składaniu wniosków obszarowych na kolejne lata.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. D. do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego, w której zarzuciła organowi błędne ustalenia faktyczne oraz przewlekłość postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko

w sprawie.

Pismem z dnia 16 października 2012r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując twierdzenia skargi, zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6,art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: u.w.r.o.w.) poprzez brak ustalenia rzeczywistej powierzchni działki stanowiącej trwałe użytki zielone, co doprowadziło do zaniżenia płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010 oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21.04.2004 r. poprzez jego niezastosowanie i, co za tym idzie, nieuzasadnione zastosowanie włączeń i obniżek w płatnościach rolnośrodowiskowych opisanych w art. 51 tegoż rozporządzenia. Wobec tych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji ARiMR i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. a także o przyznanie kosztów zastępstwa prawnego z urzędu według norm przepisanych.

Rozwijając zarzuty pełnomocnik wywiodła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania ustanawiającym zasadę prawdy materialnej i nakazującym organowi zebranie materiału dowodowego w stopniu koniecznym do całościowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przypadku postępowania, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji nie miało to miejsca. Naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a mianowicie wielkości powierzchni TUZ na działce Skarżącej, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010 r. Pełnomocnik zauważyła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ jako podstawę porównania zadeklarowanej powierzchni TUZ z powierzchnią rzeczywistą przyjął wyłącznie dane z Ewidencji Gruntów i Budynków działki Skarżącej oraz deklaracje poprzedniego właściciela z lat 2004 - 2008. Jest to postępowanie oczywiście wadliwe, albowiem dane z Ewidencji Gruntów i Budynków niekoniecznie muszą być zgodne z rzeczywistością. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie płatności dysponuje kilkoma źródłami danych o gruntach rolnych. Toteż w celu realizacji zasady prawdy materialnej wszelkie dostępne dane winny być w sprawie wykorzystane, ocenione i powinno to mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ co prawda wspomina, iż dysponuje np. zdjęciami lotniczymi działki, ale w żaden sposób , co zauważyła pełnomocnik, nie poddaje tego materiału ocenie ani też nie wskazuje jaki wniosek płynie z niego dla ustalenia rzeczywistej powierzchni działki. Pełnomocnik zauważyła, że przepisy k.p.a. zobowiązują organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Organ rozstrzygający sprawę winien bowiem stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Obowiązany jest też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dodał, iż obowiązek ten obciąża zarówno organ l instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę - podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a zakres postępowania odwoławczego jest nie węższy niż zakres postępowania przed organem l instancji. Organ odwoławczy ma więc nie mniejsze obowiązki niż organ l instancji i zobligowany jest dążyć do wykrycia prawdy materialnej. W przypadku stwierdzenia pewnych braków lub niejasności, powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił się jednak licznych zaniechań, jeżeli chodzi o zgromadzenie pełnego materiału dowodowego. Pełnomocnik dodała, że 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi według pełnomocnika do wniosku, że albo nie zawiera ono pełnego przedstawienia materiału dowodowego, na podstawie którego została wydana decyzja, albo - co wydaje się bardziej prawdopodobne - zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający w celu pełnej weryfikacji, czy zadeklarowana przez skarżącą powierzchnia TUZ jest zgodna z rzeczywistością. W szczególności pełnomocnik zarzucił, że organ zaniechał dokonania kontroli na miejscu, co zdaniem Skarżącej naruszyło art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i doprowadziło do niesłusznej odmowy przyznania jej płatności rolnośrodowiskowej. Organ nie wziął pod uwagę, że dane z Ewidencji Gruntów i Budynków dotyczące powierzchni oraz grupy użytków gruntowych - na podstawie § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków - mają charakter jedynie pomocniczy. Pełnomocnik zaznaczył, iż by ustalić stan faktyczny na potrzeby weryfikacji wniosku dotyczącego płatności, konieczne byłoby przeprowadzenie kontroli na miejscu z wykorzystaniem urządzeń pomiarowych GPS w celu zapewnienia wymaganej dokładności i wiarygodności jak też istotne jest wzięcie pod uwagę pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wykonanej w dostępnych organowi systemach informatycznych (tzw. ortofotomapy). Negatywnie pełnomocnik ocenił opieranie się przez organ na deklaracjach powierzchni TUZ zawartych we wnioskach o przyznanie płatności w latach 2004-2008 przez poprzedniego właściciela działki. Po pierwsze, jak wyjaśnił, postępowanie administracyjne toczy się odnośnie do każdego wniosku osobno, są to odrębne sprawy administracyjne i, co za tym idzie, w każdej ze spraw winno być przeprowadzone osobne postępowanie dowodowe. Po drugie zaś, Skarżąca z przyczyn przez siebie niezawinionych nie miała możliwości zapoznania się z wnioskami za lata poprzednie. Skarżącej odmówiono udostępnienia przedmiotowych akt, zaś jej skarga składana w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie została załatwiona pozytywnie. Warunkiem umożliwienia Skarżącej wglądu do akt było uzyskanie upoważnienia od poprzedniego właściciela działki, którym był były mąż Skarżącej – A. D. Z powodów osobistych uzyskanie takiego upoważnienia przez Skarżącą nie było możliwe, a więc nie miała ona możliwości porównania swojego wniosku z wcześniej składanymi dokumentami.

Podsumowując zarzut naruszenia postępowania , pełnomocnik zauważyła, ze organ w zaskarżonej decyzji odwołał się co prawda do art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w., który to przepis modyfikuje opisane w k.p.a. zasady postępowania dowodowego o tyle, o ile stanowi, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne, ale nie wziął pod uwagę, że równocześnie na mocy przepisów powołanej ustawy ustawodawca nakazuje ARiMR stanie na straży praworządności i wyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, pełnomocnik zauważyła, że organ w związku ze stwierdzonym "rzekomym" zawyżeniem przez Skarżącą powierzchni TUZ o ponad 50% odmówił na mocy art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7.12.2006 r. przyznania jakiejkolwiek płatności. Ponadto, wymierzył Skarżącej karę finansową, polegającą na wykluczeniu z otrzymywania pomocy w kwocie przysługującej do powierzchni stanowiącej różnicę między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym (tj. uznanym za uprawniony do płatności. Wykluczenie to dotyczy trzech kolejnych lat kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. Organ nie wziął jednak pod uwagę według pełnomocnika przepisu art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, iż obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik wykazał, iż nie jest winny nieprawidłowości we wniosku. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem Skarżąca udowodniła, iż mimo że chciała zapoznać się z wnioskami o przyznanie płatności za lata poprzednie, uzyskała odmowę dostępu do tych dokumentów. Zapoznanie się z nimi sprawiłoby, że Skarżąca byłaby świadoma ewentualnej rozbieżności pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią TUZ za rok 2010 r. i lata poprzednie i zebrałaby dodatkowy materiał dowodowy mający umotywować zasadność wskazania powierzchni TUZ w wysokości 4,90 ha. Ponadto, Skarżąca ze względu na problemy zdrowotne, jak również stwierdzony umiarkowany stopień niepełnosprawności, nie była w stanie z przyczyn obiektywnych brać aktywny udział w postępowaniu zarówno przed organem l instancji, jak i organem odwoławczym. Zdaniem skarżącej te okoliczności uzasadniają zastosowanie w sprawie wyjątku przewidzianego w art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 poz.270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej

a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej jako pierwsza Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna, a sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organy.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Przy czym zauważyć należy, iż organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Oczywiście zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ograniczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że organ II instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym musi być zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. W niniejszej sprawie ta tożsamość podmiotowa i przedmiotowa została zachowana. Z kolei zgodnie z art.21 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427) zwanej dalej ustawą, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art.21 ust.2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art.81 kpa nie stosuje się. W myśl art.21 ust.3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust.2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powołany art. 21 ustawy wprowadza zatem istotne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w kpa, czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te osłabiają pozycję procesową stron postępowania. Jednak wprowadzone szczególne zasady dotyczące postępowania nie zwalniają zupełnie organu z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego jak również przedstawiania dowodów z których wywodzone są określone skutki prawne.

Istota sporu dotyczy ustaleń faktycznych w sprawie, a konkretnie zadeklarowanej we wniosku powierzchni trwałych użytków zielonych. Mając na uwadze, że rozstrzygnięcie materialnoprawne decyzji jest oparte o przyjęte ustalenia faktyczne, stąd też do czasu, gdy okoliczności faktyczne sprawy nie zostaną jednoznacznie wyjaśnione nie można odnieść się do zastosowanych rozwiązań materialnoprawnych. Zasadnie organ wskazuje, na definicję prawną TUZ, która zawarta jest w art.2 lit.c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009, str. 1 z późn. zm.) , zgodnie z którym użytki zielone "oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych [...]; a w tym celu 'trawy lub inne pasze z roślin zielonych' oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt)" równocześnie podkreślając, iż wymóg pięcioletniego wyłączania upraw z płodozmianu ukierunkowany jest wstecz. Nadto odnosząc się dalej do prawnego rozumienia pojęcia TUZ organ wskazuje na brzmienie art. 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia zgodnie z którym " obszary ponownie przekształcone lub ustanowione jako trwałe użytki zielone od pierwszego dnia po ich ponownym przekształceniu lub ustanowieniu są uznawane za trwałe użytki zielone. Obszary te wykorzystuje się do upraw traw lub innych upraw zielonych przez pięć kolejnych lat następujących po ich przekształceniu". Dalej organ podaje, że przeprowadzona została kontrola administracyjna wniosku , której celem jest zweryfikowanie danych podanych we wniosku ze stanem faktycznym. W ramach tego etapu postępowania organ podaje, że korzystał z następujących danych: z bazy Ewidencji Gruntów i Budynków, zdjęć lotniczych. Na podstawie tych danych dla obszaru każdej z działek ewidencyjnych deklarowanych do płatności obliczana jest tzw. powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza ( tzw. PEG), służy ona Agencji do praktycznej kontroli wniosków o płatności do gruntów. Organ odwołał się również do wniosków z lat poprzednich celem zweryfikowania, czy na działce nr [...] były deklarowane uprawy spełniające definicję TUZ, analiza wniosków wskazuje , że w 2006r. odnotowano najniższy poziom użytków wskazujących na TUZ, który wynosił ok.2,29 ha., co prowadzi do wniosku, że strona nie powinna otrzymać płatności za 2010r. do powierzchni 4,90 ha. W takich okolicznościach organ podaje, że ustalił powierzchnię 3,04 ha na podstawie danych zawartych w Ewidencji Gruntów i Budynków. Zgodnie z danymi zawartymi w Ewidencji Gruntów i Budynków działka nr [...] o powierzchni całkowitej 12,39 ha ma następujące oznaczenie użytków: 3,04 ha –UZ, 5,15 ha – R, 4,20 ha – L. Stąd też zdaniem organu zadeklarowana przez skarżącą we wniosku z dnia 17 maja 2010r. powierzchnia 4,90 ha trwałych użytków zielonych do wariantu 2.4 i wariantu 3.1 jest zawyżona , albowiem powierzchnia ta wynosi 3,04 ha.

Można tym samym stwierdzić, że organ dokonując ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, dokonał ich w oparciu o dane zawarte w ewidencji Gruntów i Budynków . Tym czasem w uzasadnieniu decyzji organ wskazywał i odwoływał się do różnych środków dowodowych w oparciu o które można zweryfikować wniosek, celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie takich jak: baza ewidencyjna, zdjęcia lotnicze, powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), analiza poprzednio składanych wniosków, w ostateczności opierając się na danych ewidencyjnych. Tym samym organ przyjął, że płatność rolnośrodowiskowa w pakiecie 2 wersja 2.4 i w pakiecie 3 wersja 3.1 przyznawana jest do działki ewidencyjnej, lub części działki ewidencyjnej, która w ewidencji oznaczona jest jako UZ. Podczas gdy z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że płatność rolnośrodowiskowa w przypadku wskazanych wyżej pakietów przyznawana jest do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. Powyższe oznacza, że przedmiotem płatności rolnośrodowiskowej jest taka działka rolna, która faktycznie użytkowana jest jako trwały użytek zielony. Nadto organy odwołując się do danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] podają, przywoływane już wcześniej, następujące rodzaje użytków gruntowych jakie na tej działce występują są to: 3,04 ha- UZ (użytki zielone), 5,15 ha – R (grunty orne), 4,20 ha – L ( zalesienia). W aktach nie ma wypisu z ewidencji gruntów, natomiast wątpliwości mogą budzić podane kategorie użytków rolnych i symbole literowe oznaczające poszczególne kategorie. Mianowicie zarówno kwestia podziału użytków gruntowych na poszczególne kategorie jaki i używane symbole literowe dla potrzeb prowadzenia ewidencji gruntów określone są w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. 2001.38.454 ) i mają charakter katalogu zamkniętego. W powołanym rozporządzeniu nie występuje taka kategoria użytku gruntowego jak użytki zielone, nie ma również w rozporządzeniu symbolu UZ, grunty leśne w zależności o konkretnej kategorii oznaczane są Ls, lub Lz, jedynie kategoria gruntów ornych oznaczona jest symbolem R. I tak zgodnie z § 67 powołanego rozporządzenia , który określa na jakie grupy dzielą się użytki gruntowe wykazywane w ewidencji są to:

1) użytki rolne,

2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione,

3) grunty zabudowane i zurbanizowane,

4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R,

5) nieużytki, oznaczone symbolem - N,

6) grunty pod wodami,

7) tereny różne oznaczone symbolem -Tr.

a także § 68, który określa podział użytków rolnych. Zgodnie z tym przepisem użytki rolne dzielą się na:

1) grunty orne, oznaczone symbolem - R,

2) sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps,

3) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł,

4) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps,

5) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps,

6) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr,

7) rowy, oznaczone symbolem - W.

2. Grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na:

1) lasy, oznaczone symbolem - Ls,

2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps.

dostrzegamy, że powoływane symbole rodzajów użytków dotycząc przedmiotowej działki nr [...] nie odpowiadają symbolom z przywołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, co dodatkowo utrudnia, czy wręcz uniemożliwia ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Dodać tylko należy, że również w obowiązującym wcześniej rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 158, poz. 813 ) nie występowała taka kategoria gruntu jak użytek zielony, jak również nie występował taki symbol jak UZ.

W takich okolicznościach zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób, który pozwoliłby na zweryfikowanie tej oceny przez Sąd. Przepis art.21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, który nakłada na strony obowiązek przedstawiania dowodów dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek nie zwalnia zupełnie organu z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego jak również przedstawiania dowodów z których wywodzone są określone skutki prawne. Stąd też rozpoznając ponownie sprawę organy powinny ustalić stan faktyczny sprawy uwzględniając różne środki dowodowe, mając na uwadze, że przedmiotem płatności są działki rolne które faktycznie użytkowane są jako trwały użytek zielony w rozumieniu w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji, albowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy.