Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 691/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi M.G.-B. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/1878/22 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 4 marca 2022 r., nr UN-PZ.6730.456.2020.CKK, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. G.-B. i M. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 4 stycznia 2021 r. Burmistrz Gminy Żukowo (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") ustalił na rzecz M.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej na terenie działki nr [..] położonej w obrębie B., gmina Ż.

Pismem z 2 lutego 2022 r. M. G.-B. i M. B. (dalej: "Wnioskodawcy", "Strona", "Skarżący"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5, 6 i 7 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpili do Burmistrza z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 4 stycznia 2021 r., wnosząc o wstrzymanie jej wykonania.

Zdaniem Wnioskodawców decyzja z 4 stycznia 2021 r. nie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla "parkingu" (jak wskazano w jej treści), lecz w istocie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla bazy transportowej ciężkich pojazdów transportowych (ciężarowych), które od 13 lat katują okolicznych mieszkańców i licznych przechodniów nieznośnym łomotem, wibracjami, i które w przypadku każdego nawet najkrótszego przejazdu zagrażają bezpieczeństwu drogowemu i niszczą infrastrukturę komunikacyjną. Wnioskodawcy podali, że są właścicielami działek nr [...] i [...], które graniczyły bezpośrednio z działką nr [...], dla której 23 czerwca 2020 r. Burmistrz wydał decyzję

o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne poprzez usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (jako bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi. Analogiczne decyzje zostały wydane dla działek nr [...] i [...], które graniczą z działką nr [...], gdzie od około 13 lat działają nielegalnie przedsiębiorstwa budowlano-transportowe. Wnioskodawcy wskazali, że decyzje Burmistrza z 23 czerwca 2020 r. zostały utrzymane w mocy przez Kolegium decyzjami z 30 listopada 2020 r., a zatem są one ostateczne.

Wnioskodawcy podkreślili, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [..], w odniesieniu do której - jak wyżej wskazano - wydano decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania jako grunty leśno-rolne. Z tego względu teren działki nr [...] również jest objęty reżimem obowiązywania decyzji

z 23 czerwca 2020 r. A zatem, Burmistrz naruszył w związku z tym szereg przepisów, m.in. art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 k.p.a. Ponadto umyślnie pominięto stronę postępowania administracyjnego, tj. Wnioskodawców, którzy byli pełnoprawną stroną postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami z 23 czerwca 2020 r. Powtórzono, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...], przez co zachodzi sytuacja opisana

w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zachodzi sytuacja opisana w art. 156 § 1 pkt 3 i 7 k.p.a., gdyż decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Postanowieniem z 3 marca 2022 r. Burmistrz wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 4 stycznia 2021 r., natomiast postanowieniem z 4 marca 2022 r. odmówił wstrzymania jej wykonania.

W uzasadnieniu postanowienia z 4 marca 2022 r. organ pierwszej instancji podał,

że w przypadku zaistnienia przewidzianych w art. 152 § 1 k.p.a. przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu rozpatrującego sprawę. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania (wskazanych

w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a.) i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Wcześniej jednak organ musi dokonać analizy materiału sprawy i ocenić prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej.

Burmistrz wskazał, że zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu - konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która

w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu możliwości uchylenia konkretnej decyzji. Do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy zatem wskazanie samego prawdopodobieństwa, bez względu na jego stopień. Niemniej, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, interpretacja użytego w art. 152 § 1 k.p.a. słowa "prawdopodobieństwo" powinna mieć charakter ścieśniający, czyli wynikać wprost ze stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Organ pierwszej instancji ocenił, że w sprawie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a.

Burmistrz wskazał następnie, że jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 4 stycznia 2021 r. Wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Organ pierwszej instancji podał, że przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania zarzuty dotyczą braku możliwości udziału przez Wnioskodawców w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej na terenie działki

nr [...] położonej w obrębie B., gmina Ż.

Burmistrz zwrócił uwagę, że art. 152 § 1 k.p.a. nie zawiera rodzaju decyzji, których wykonanie może podlegać wstrzymaniu. Zdaniem organu pierwszej instancji wstrzymanie wykonania może dotyczyć wyłącznie decyzji, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W ocenie Burmistrza wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzja ta nie ustanawia żadnego prawa lub obowiązku podlegającemu wykonaniu i tym samym nie jest możliwe spełnienie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podał, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Burmistrz wskazał, że zgodnie z 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności czy uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Już sam charakter decyzji o warunkach zabudowy decyduje zatem o tym, że nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania.

W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. utrzymało je w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 152 § 1 k.p.a. i art. 63 ust. 2 u.p.z.p. wskazując, że wniosek Strony dotyczy wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy i związany jest z podstawowym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 4 stycznia 2021 r. w oparciu o przesłankę braku udziału stron bez ich winy w toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonym tą decyzją.

Odnosząc treść przepisu art. 152 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia, do treści decyzji, której wstrzymania wykonania Strona się domaga, Kolegium stwierdziło, że w sprawie istotnie nie występują przesłanki określone tym przepisem k.p.a. wymagające wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla konkretnego terenu, zgodnie

z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności

i uprawnień osób trzecich. Takie sformułowanie przepisu oznacza w istocie, że decyzja ta w żaden sposób nie podlega wykonaniu. Stanowi ona jedynie wskazanie możliwości realizacji określonej inwestycji na określonym terenie, a tym samym jest to pierwszy etap (początkowy) całego procesu inwestycyjnego. Na podstawie tej decyzji inwestor nie może rozpocząć żadnych czynności budowlanych na działce nr [...]. Podkreślono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie stanowi pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Wydanie takiego pozwolenia następuje w odrębnym postępowaniu

i odrębną decyzją. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Już sam charakter decyzji o warunkach zabudowy decyduje zatem o tym, że nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że dla zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. nie wystarcza samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Na zaistnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania mają wskazywać okoliczności sprawy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przesłanki wznowieniowe, w szczególności brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu, dotyczą w istocie kwestii odnoszących się do samego postępowania administracyjnego, zaś niekoniecznie do treści wydanej decyzji administracyjnej.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego M. G.-B.

i M. B. zarzucili:

1. naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie;

2. naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie;

3. naruszenie przepisów o przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1

pkt 3, 6 i 7 k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie;

4. naruszenie przepisów o prawach strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie;

5. naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz przepisów o konieczności wyczerpującego zbadania materiału dowodowego i jego swobodnej a nie dowolnej interpretacji (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), co miało wpływ na treść postanowień, polegające na nieuwzględnieniu następujących faktów:

– istnienia decyzji ostatecznej wydanej 23 czerwca 2020 r., tj. przed wydaniem decyzji z 4 stycznia 2021 r., dla terenu działki nr [...], która to decyzja (z 23 czerwca 2020 r.) rozstrzygnęła już ostatecznie przedmiot postępowania w sposób przeciwny,

– tego, że Skarżący byli pełnoprawnymi stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z 23 czerwca 2020 r., która rozstrzygnęła już przedmiot postępowania dla działki nr [...] w sposób przeciwny niż orzeczono

w decyzji z 4 stycznia 2021 r.,

– istnienia decyzji ostatecznych wydanych 23 czerwca 2020 r. dla działek nr [...]

i [...] położonych w B.,

– istnienia ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych 30 listopada 2020 r. przez Kolegium dla działek nr [..]-[..], przy czym działka nr [...] obejmuje swoim terenem działkę nr [...],

– istnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 106/21 oddalającego skargę M. S. na decyzję Kolegium z 30 listopada 2020 r.,

– wydania 18 stycznia 2022 r. przez Kolegium trzech postanowień ostatecznych

o ponagleniach Burmistrza w sprawie prowadzenia czynności egzekucyjnych

w sprawach wykonania ww. decyzji ostatecznych wydanych przez Burmistrza

23 czerwca 2020 r. dla działek nr [...]-[...],

– nieuwzględnieniu danych o przepisach ruchu drogowego obowiązujących na

ul. B. w B., tj. na jedynej drodze dojazdowej do działek nr [...]

i [...], wyrażonych pionowymi znakami zakazu B-18,

– nieuwzględnieniu danych o charakterze zabudowy i przeznaczeniu terenów otaczającej działki nr [...] i [...] oraz drogę dojazdową publiczną

(ul. B.) do działki nr [...],

– nieuwzględnieniu aktualnych wypisów z CEIDG dla przedsiębiorcy, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...],

– nieuwzględnieniu danych o lokalizacji bazy transportowej należącej do przedsiębiorcy M.S., z informacji Starostwa Powiatowego w Kartuzach wydanej 19 września 2017 r.,

– nieuwzględnieniu materiału video oraz fotograficznego załączonego do wniosku

z 2 lutego 2022 r. oraz obecnego w aktach postępowań prowadzonych przez Burmistrza, które zakończyły się wydaniem 23 czerwca 2020 r. ostatecznych decyzji dla działek nr [...]-[...],

– karania wnioskodawcy o wydanie decyzji (z 4 stycznia 2021 r.), tj. M. S., przez Komendę Powiatową Policji w Kartuzach za niewskazywanie kierowców, którzy wielokrotnie łamali przepisy ruchu drogowego poruszając się

ul. B., na której obowiązują przepisy ruchu drogowego zakazujące poruszania się po drodze pojazdami o masie całkowitej większej niż 8 ton,

– nieuwzględnieniu faktu wydania wobec M. S. i Z. S. prawomocnych wyroków o ochronę dóbr osobistych (przed wydziałami cywilnymi sądów) oraz za długotrwałe złośliwe niepokojenie w celu dokuczenia (przed wydziałami karnymi sądów), przy czym powodem karania było przede wszystkim generowanie nieznośnego hałasu na teren należący do Skarżących z terenu należącego do właścicieli działek nr [...]-[...];

6. nieuwzględnienie pozostałego materiału dowodowego załączonego do wniosku

z 2 lutego 2022 r. skierowanego do Burmistrza i dalej do Kolegium;

7. naruszenie zasady logicznego rozumowania.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium z 13 czerwca 2022 r., uwzględnienie Skarżących za pełnoprawną stronę wznowionego postępowania administracyjnego, zawieszenie wykonania decyzji

z 4 stycznia 2021 r., orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa przez Urząd Gminy

w Żukowie i obciążenie Kolegium kosztami postępowania sądowego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,

a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 czerwca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy Żukowo z 4 marca 2022 r. odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z 4 stycznia 2021 r. ustalającej na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na samochody ciężarowe dla prowadzonej działalności gospodarczej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie B., gmina Ż.

Podstawą prawną wydanych w sprawie postanowień jest art. 152 § k.p.a., zgodnie

z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji, wiąże ona wstrzymanie wykonania decyzji z występowaniem w sprawie o wznowienie okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku tego wznowienia. Okoliczności te powinny wynikać przede wszystkim z całokształtu wiarygodnych materiałów dowodowych sprawy, co nie może dziwić z uwagi na fakt, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej przełamuje zasadę jej trwałości określoną w art. 16 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania nie jest jednak pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych ("okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania") to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę.

W doktrynie wskazuje się, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego (M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, Komentarz do art. 152). Z kolei w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. powinna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10, wyrok WSA w Krakowie

z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 961/08, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego powinna być przekonywająca i wyczerpująca, odnosząca się ściśle do okoliczności konkretnej sprawy. Oceny tej dokonuje się na podstawie akt sprawy, przy uwzględnieniu wszystkich jej okoliczności, także wynikających z innych postępowań, mających związek z toczącym się postępowaniem wznowieniowym.

Ocena "prawdopodobieństwa" musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania,

w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. II OSK 2456/16).

Odnosząc poczynione wyżej uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły i nie zbadały przesłanki wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w szczególności nie odniosły się do argumentów sformułowanych we wniosku z 2 lutego 2022 r., które w ocenie Skarżących przemawiają za prawdopodobieństwem jej uchylenia. Uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień nie wskazują na faktyczne zbadanie przez organy przesłanki prawdopodobieństwa.

Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 4 stycznia 2021 r. organy obu instancji argumentowały, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ustanawia żadnego prawa lub obowiązku podlegającemu wykonaniu i tym samym nie jest możliwe spełnienie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyższego stanowiska.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w treści art. 152 § 1 k.p.a. ustawodawca nie wskazał rodzaju decyzji, której wykonanie może podlegać wstrzymaniu. Oznacza to, że charakter prawny decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania nie ma wpływu na ocenę przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie (zob. wyroki: WSA w Kielcach z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 586/22, WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 13/20). Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., może zatem zostać wydane również w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kwestia dopuszczalności zastosowania instytucji ochrony tymczasowej do decyzji

o warunkach zabudowy ze względu na jej charakter prawny nie jest postrzegana jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za tą linią orzeczniczą, w której przyjmuje się, że charakter prawny decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania nie ma wpływu na ocenę przesłanek, o których mowa w art. 152 § 1 k.p.a.

Należy zauważyć, że z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wynika, iż decyzja

o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie to oznacza obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego

z ustaleniami decyzji określonymi w tym przepisie, ale też zakaz postępowania wbrew wymogom określonym w tej decyzji. Ustalenie tych warunków w decyzji polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o warunkach zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności lokalizacji danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może weryfikować treści decyzji o warunkach zabudowy w zakresie konstytuujących rzeczoną decyzję elementów koniecznych, wskazanych w art. 54 u.p.z.p. Innymi słowy, decyzja

o warunkach zabudowy wiąże - stosownie do art. 55 u.p.z.p. - organ wydający pozwolenie na budowę w tym znaczeniu, że ustalone w niej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych nie mogą być przedmiotem weryfikacji, a w konsekwencji odmiennych ustaleń przez organ wydający pozwolenie na budowę, skoro - w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - zgodność projektu budowlanego podlega weryfikacji właśnie przez pryzmat rzeczonej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy w znaczeniu, o jakim mowa w art. 152 k.p.a., gwarantuje, że strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę to będzie to stanowiło wyraźny sygnał dla inwestora, że ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenia w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z 21 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1931/13WSA oraz wyroki: WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 397/15 i WSA w Łodzi z 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 426/13). W rezultacie, instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek wykonania lub dalszego wykonywania decyzji. Możliwość wstrzymania wykonania decyzji, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zachodzi bowiem nie tylko wtedy, gdy należy przerwać jej wykonywanie, ale także wtedy, gdy zachodzi konieczność wstrzymania jej skutków prawnych (jakie wywołuje ta decyzja, pozostając

w obrocie prawnym). Tylko takie rozumienie przepisu art. 152 k.p.a. pozwala bowiem osiągnąć jego cel, jakim jest - w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania - zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2599/15).

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji opierają się na błędnym stanowisku, że wstrzymanie wykonanie decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie

art. 152 k.p.a. nie może nastąpić z uwagi na sam charakter prawny tej decyzji, co nie znajduje oparcia nie tylko w treści tego przepisu (nie wskazuje on rodzaju decyzji, których wykonanie podlega bądź nie podlega wstrzymaniu), ale także w materialnoprawnych podstawach instytucji wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy ten przepis.

W konsekwencji organy - na skutek uznania, że nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy - nie zbadały przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z 4 stycznia 2021 r. w wyniku wznowienia postępowania w kontekście przesłanek, na których oparto wniosek o wznowienie tego postępowania, do czego organy były zobowiązane na mocy art. 152 § 1 k.p.a. Nie doszło tym samym do zbadania istoty sprawy.

Jak już wyżej wskazano, przeprowadzana na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji nie ma znaczenia stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje wprawdzie dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego, lecz użyte w art. 152 § 1 k.p.a. określenie "prawdopodobieństwo" nie oznacza zwolnienia organu od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji.

Podsumowując należy wskazać, że wydając postanowienie na podstawie art. 152

§ 1 k.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie omawianej regulacji nie zależy bowiem od swobodnego uznania organu - przeciwnie, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji,

tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej.

Analizy takiej orzekające w niniejszej sprawie organy jednak nie przeprowadziły.

W związku z tym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania, w którym zostanie zbadane, na podstawie okoliczności sprawy, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej na skutek wznowienia postępowania. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie będzie mogło stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia z art. 152 § 1 k.p.a., a następnie podlegać kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy

i sąd administracyjny.

Końcowo należy zaznaczyć, że wprawdzie w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego, jednak reguła ta nie zwalnia organu od obowiązku odniesienia się do okoliczności podnoszonych przez stronę, w tym dotyczących zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, gdyż jedynie ich należyte zbadanie pozwala ocenić, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie zaistnienie przesłanki wstrzymania, o której mowa w art. 152 k.p.a. Weryfikując prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 4 marca 2022 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]