Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 38/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1557
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 521/21 w sprawie ze skarg K. P. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 21 maja 2021 r., nr [...] i z dnia 24 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia 26 lutego 2021 r.: nr [...]1 i nr [...]2; 3. zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz K. P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 października 2021r., sygn. akt I SA/Rz 521/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz 2325 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargi K. P. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej też: Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 21 maja 2021r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania premii pielęgnacyjnej na zalesianie gruntów rolnych oraz gruntów innych niż rolne i z 24 maja 2021r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Skarżąca ubiegała się o przyznanie szeregu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 w tym: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, deklarując łączną powierzchnię działek rolnych - 4,36 ha, w tym powierzchnię upraw roślin strączkowych na ziarno - 2,32 ha. Ubiegała się też o przyznanie kolejnej wypłaty płatności kontynuacyjnej na zalesianie w ramach PROW 2007-2013 deklarując do płatności powierzchnię 0,60 ha.

W dniu 10 grudnia 2021r. skarżąca została powiadomiona przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w R., że 15 grudnia 2020r., w jej gospodarstwie zostanie podjęta kolejna próba przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz że nieobecność właściciela w tym dniu zostanie potraktowana jako utrudnienie działań Inspekcji Weterynaryjnej, co zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2018r., poz. 1557 ze zm.) zagrożone jest szeregiem kar oraz będzie skutkowało utratą wnioskowanych dopłat rolnych. Wskazano, że podjęta próba przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym dniu okazała się nieskuteczna, gdyż skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie tej czynności w jej gospodarstwie. Zaznaczono, że protokół z czynności został odebrany przez dorosłego domownika skarżącej, a ona sama nie wniosła zastrzeżeń do przedmiotowego raportu.

W dniu 16 lutego 2021r. zawiadomiono skarżącą o zakończeniu postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2020, z jednoczesną telefoniczną informacją, że z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, wnioskowane płatności nie zostaną przyznane.

W piśmie, które wpłynęło 18 lutego 2021r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. skarżąca oświadczyła, że poinformowana o terminie kontroli w gospodarstwie ze względu na panującą pandemię i strach przez zachorowaniem poprosiła kontrolujących weterynarzy jedynie o możliwość przesunięcia terminu kontroli na czas po ustaniu pandemii, ze względu na jej bezpieczeństwo, nie odmawiając jednakże możliwości przeprowadzenia kontroli.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. (organ I instancji) decyzjami z 26 lutego 2021r. odmówił skarżącej przyznania płatności na 2020 rok w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (nr [...]1) oraz przyznania premii pielęgnacyjnej na zalesianie gruntów rolnych (nr [...]2).

W odwołaniach od powyższych decyzji skarżąca podniosła, że po zawiadomieniu o kontroli nie utrudniała jej przeprowadzenia, a jedynie prosiła na piśmie, jak również telefonicznie Powiatową Inspekcję Weterynaryjną o przesunięcie terminu kontroli ze względu na nadzwyczajne okoliczności tj. panującą epidemię koronawirusa. Wskazała, że jest osobą w starszym wieku (73 lata) i choruje przewlekle, co powoduje że znajduje się w grupie podwyższonego ryzyka zachorowania w kontakcie z wirusem SARS-CoV-2. Podkreśliła przy tym, że urzędy i Sądy stosują wszelkie środki ostrożności, a dla niej nie ma żadnej ochrony. Dlatego też ze względu na panującą pandemię poprosiła o zmianę decyzji. Do odwołań dołączyła kopię decyzji oraz zaświadczenie lekarskie z NFZ z 23 lutego 2021r., z którego wynika, że pozostaje w stałym leczeniu.

Decyzjami z 21 maja 2021r., nr [...] i 24 maja 2021r., nr [...] Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Podkreślił, że przeprowadzenie kontroli zgodności i prawidłowości złożonych przez beneficjentów wniosków jest istotnym elementem systemu płatności, a uniemożliwienie jej przeprowadzenia prowadzi do odmowy przyznania wnioskowanych płatności, o czym skarżąca została poinformowana wraz z informacją o planowanym terminie kontroli. Jako uzasadnienie konieczności przeprowadzenia kontroli przytoczył treść odpowiedzi udzielonej samorządowi rolniczemu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie zawieszenia przeprowadzania czynności kontrolnych w gospodarstwach rolnych do końca 2020r., w treści której resort rolnictwa poinformował, że nie ma takiej możliwości ponieważ do prowadzenia kontroli, pomimo pandemii, zmuszają urzędników przepisy Unii Europejskiej. Powołał się przy tym na przepis art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE L nr 347 z 2013r., str. 549 ze zm., dalej: "rozporządzenie (UE) 1306/2013"), zgodnie z którym państwa członkowskie zobowiązane są ustanowić skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. Wyjaśnił, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa zatem obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie tj. weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Konieczne jest zatem przeprowadzanie systematycznych kontroli administracyjnych wszystkich wniosków o przyznanie płatności. Wskazał, że na mocy art. 59 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 organ określa próbę kontrolną z całej populacji wnioskodawców, składającą się w stosownych przypadkach z części losowej w celu otrzymania reprezentatywnego wskaźnika błędu oraz części wybranej na podstawie analizy ryzyka, tak aby zidentyfikować obszary, gdzie występuje największe ryzyko błędów. Ponadto jak podkreślił z treści art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 ze zm., dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) nr 809/2014") wynika, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji, zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków oraz przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Skoro zatem kontrola na miejscu nie odbyła się w gospodarstwie skarżącej z przyczyn leżących po jej stronie organ miał podstawę do odmowy przyznania wszystkich wnioskowanych płatności z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia tej kontroli. Jako podstawę prawną powołał art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, zgodnie z którym w przypadku jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, co skutkuje odmową przyznania wszystkich płatności, o które rolnik się ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności.

W skargach na powyższe decyzje skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 59 ust 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i brak uznania, że w sprawach zaistniały nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające odmowę przyjęcia kontroli w gospodarstwie, podczas gdy panująca pandemia, stan zdrowia i wiek oraz realna i uzasadniona obawa przed zarażeniem, stanowią okoliczność nadzwyczajną usprawiedliwiającą przyznanie płatności pomimo nieprzeprowadzenia kontroli.

Oddalając skargi na powyższe decyzje wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 października 2021r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że przedmiot sporu w niniejszych sprawach koncentruje się wokół kwestii kontroli wniosków o przyznanie płatności oraz konsekwencji niedokonania tej kontroli z przyczyn leżących po stronie skarżącej. W ocenie organu uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu skutkuje niemożnością przyznania wnioskowanej płatności. W ocenie zaś skarżącej zaistniałe w sprawie okoliczności są na tyle nadzwyczajne, że uzasadniają przyznanie wnioskowanych płatności pomimo niedopuszczenia do przeprowadzenia kontroli na miejscu, w oparciu o wyjątek przewidziany w przepisie art. 59 ust 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

WSA w przedmiotowym sporze podzielił argumenty organu.

Wskazał, że jak wynika z treści przytoczonych przepisów, organ zobowiązany jest do przeprowadzania kontroli na miejscu, w celu weryfikacji prawidłowości i zasadności wniosku o przyznanie płatności. Nie dotyczy to wszystkich złożonych wniosków, ale istnieją pewne minimalne granice i szczególne obszary działalności rolniczej, których organ nie jest w stanie ograniczyć czy wyłączyć mocą własnego uznania. Podniósł, że w powołanej przez organ odpowiedzi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określono wyraźnie, że państwa członkowskie mogą wybrać termin przeprowadzenia kontroli w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt obejmujących minimalny odsetek gospodarstw i/lub zwierząt, biorąc pod uwagę uwarunkowania związane z rozprzestrzenianiem się SARS-CoV-2, ale co do zasady poziom ich wykonania nie może zostać zmniejszony poniżej przewidzianych norm ilościowych i musi być zrealizowany w ciągu roku kalendarzowego. Ponieważ skarżąca posiada inwentarz żywy została wytypowana do kontroli i prawidłowo zawiadomiona o terminie jej przeprowadzenia, z jednoczesnym wyjaśnieniem, że obecność producenta rolnego przy kontroli jest konieczna, a udaremnienie kontroli spowodowuje odmowę przyznania wnioskowanych dopłat.

W ocenie Sądu I instancji w zakresie zaplanowania, przygotowania i zawiadomienia o kontroli organ działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wskazał, że kontrola na miejscu była obligatoryjna, gdyż warunkuje to poprawność i skuteczność całego sytemu płatności, z którego środki mają zostać przeznaczone na cele ustawowo określone. Odstąpienie zatem od przeprowadzenia kontroli, czy też jak chciała tego skarżąca przesunięcie jej na okres po zakończeniu pandemii nie było możliwe.

W ocenie Sądu I instancji stany faktyczne przedmiotowych spraw nie dają podstaw do stwierdzenia, że zaistniały nadzwyczajne okoliczności, porównywalne z siłą wyższą, które pozwalałyby na zastosowanie postulowanego przez skarżącą wyjątku o którym mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (wiek skarżącej - 73 lata oraz pozostawanie w leczeniu chorób przewlekłych), bowiem istniała realna możliwość takiego przeprowadzenia kontroli na miejscu, która nie narażałaby jej na opisane niebezpieczeństwo zarażenia wirusem SARS-CoV-2 przede wszystkim poprzez możliwość ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania jej przy czynności kontroli, co pozwoliłoby na przeprowadzenie jej bez jakiegokolwiek ryzyka kontaktu z osobami przeprowadzającymi kontrolę. Ponadto, jak wskazał kwestia ewentualnego narażenia na zachorowanie osoby kontrolowanej - mimo przedstawionych argumentów w tym zakresie, nie może być w ocenie Sądu, w stanie faktycznym istniejącym w przedmiotowych sprawach - postrzegana w kategoriach okoliczności nadzwyczajnej, o której mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, porównywalnej z siłą wyższą. W ocenie WSA niebezpieczeństwo narażenia na ewentualne negatywne konsekwencji kontaktów międzyludzkich w czasie pandemii, w przypadku incydentalnie przeprowadzanej kontroli na miejscu, dotyczącej terenu otwartego (terenów uprawnych i zabudowań gospodarczych) nie tylko nie jest na tyle poważne, aby uzasadniało traktowanie obaw skarżącej jako okoliczności nadzwyczajnej, znoszącej obowiązek przeprowadzenia kontroli na miejscu, ale też dodatkowo można niebezpieczeństwo to znacznie ograniczyć, stosując środki ostrożności powszechnie używane w czynnościach codziennych, w dobie pandemii, w tym zwłaszcza zwiększony dystans. Zauważył, że kontrola przeprowadzana jest w gospodarstwie rolnym i zasadniczo wymaga dopuszczenia kontrolujących jedynie do pomieszczeń gospodarczych, w celu weryfikacji danych dotyczących inwentarza żywego, nie zaś do pomieszczeń zamieszkiwanych przez skarżącą. Istniała zatem możliwość takiego zorganizowania kontroli, aby kontrolowany uczestniczący w czynnościach kontrolnych nie narażał się na bliski kontakt z kontrolującymi. Tym samym okoliczności przedstawionych przez skarżącą W ocenie WSA nie można uznać za wypełniające przesłanki nadzwyczajnych okoliczności równych sile wyższej, o których mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

W skardze kasacyjnej K. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczyła również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: "Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

- okoliczności, z powodu których skarżąca uniemożliwiła organowi przeprowadzenie kontroli na miejscu, to jest zaawansowany wiek skarżącej, zaplanowanie kontroli w okresie drugiej fali pandemii COVID-19, stan zdrowia skarżącej i leczenie się na przewlekłe choroby, pozostawanie przez skarżącą w wysokiej grupie ryzyka oraz realne zagrożenia zarażeniem wirusem SARS-CoV-2, nie stanowią nadzwyczajnych okoliczności, uzasadniających przyznanie skarżącej premii pielęgnacyjnej na zalesianie gruntów rolnych oraz gruntów innych niż rolne oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok, pomimo uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu,

- odstąpienie przez organ od przeprowadzenia kontroli na miejscu nie było możliwe, podczas gdy art. 59 ust. 7 Rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 uprawniał organ do przyznania skarżącej wnioskowanych płatności, pomimo nieprzeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dowodów uzupełniających, zgłoszonych przez skarżącą w skardze od decyzji organu z 21 maja 2021r., nr [...] oraz z 24 maja 2021r., nr [...], pomimo tego, że wszystkie dowody zgłoszone przez stronę były niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a ich przeprowadzenie nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podniesionego w skardze na decyzję organu z 21 maja 2021r., nr [...], pomimo tego, że art. 141 § 4 p.p.s.a. obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę, do odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje organu z 21 maja 2021r., nr [...] oraz z 24 maja 2021r., nr [...], nie zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 80 k.p.a., pomimo tego, że organ w sposób dowolny ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawach i bezzasadnie uznał, że okoliczności powołane przez skarżącą nie uzasadniały odstąpienia od kontroli na miejscu i przyznania skarżącej wnioskowanych płatności, pomimo nieprzeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skarg w trybie art. 151 p.p.s.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez uznanie, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 7 Rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w sytuacji, w której organ niezasadnie stwierdził, że w sprawach objętych decyzją organu z 21 maja 2021r., nr [...] oraz z 24 maja 2021r., nr [...], nie zaszły wyjątkowe okoliczności, które uzasadniały zastosowanie wyjątku określonego w tym przepisie i przyznanie skarżącej wnioskowanych płatności, pomimo nieprzeprowadzenia kontroli na miejscu, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skarg w trybie art. 151 p.p.s.a.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w wyznaczonym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżąca powinna nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty należy uznać za usprawiedliwione.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 28 września 2010r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organów, zaakceptowanego następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że zaistniały nadzwyczajne okoliczności, porównywalne z siłą wyższą, które pozwalałyby na zastosowanie postulowanego przez skarżącą wyjątku o którym mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Odnosząc się do tak zarysowanego sporu na gruncie rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/213 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L. z 2013r. nr 347 poz. 549) wynika, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Analiza przepisu art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do wniosku, że płatności nie są przyznawane wnioskodawcy w sytuacji gdy uniemożliwia on przeprowadzenie kontroli na miejscu. Określenie "uniemożliwia przeprowadzenia kontroli na miejscu" użyte w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. było przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z 16 czerwca 2011r. w sprawie C-536/09 (opubl.: ZOTSiS 2011/6B/I-5367-5388). W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że wymienione określenie stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że płatności rolnicze, których źródłem finansowania są środki unijne podlegają kontroli w zakresie ich wydatkowania, m.in. czy ich wypłata realizuje cele nakreślone przez prawodawcę w regulacjach unijnych i krajowych. Beneficjenci zostali zatem zobowiązani do spełnienia warunków dotyczących przyznawanych dopłat rolniczych, w tym umożliwienia przeprowadzenia kontroli realizacji zaciągniętych zobowiązań w miejscu prowadzonej działalności rolniczej. Podmiot, który ubiega się o przyznanie płatności nie może zatem dokonywać czynności uniemożliwiających przeprowadzenie skutecznej kontroli przez służby weterynaryjne. Niemniej jednak należyta dbałość o dobrostan trzody chlewnej nie może być poczytywana bezrefleksyjnie jako uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty konsekwentnie zgłaszane przez skarżącą kasacyjnie na poszczególnych etapach postępowania przed organami oraz Sądem I instancji nie zostały uwzględnione.

Skarżąca podnosiła, że okolicznościami, z powodu których uniemożliwiła organowi przeprowadzenie kontroli na miejscu było zaplanowanie kontroli w okresie drugiej fali pandemii COVID-19, a jej zaawansowany wiek(73 lata) oraz stan zdrowia i leczenie się na przewlekłe choroby powodują, że pozostawała w wysokiej grupie ryzyka zagrożenia zarażeniem wirusem SARS CoV- 2. Na powyższą okoliczność przedłożyła zaświadczenie lekarskie z 23 lutego 2021r., stwierdzające, że pozostaje w stałym leczeniu. Z akt sprawy wynika również, że opisała swój stan zdrowia we wniosku z 9 grudnia 2021roku o przyznanie prawa pomocy, które to oświadczenie składane jest pod odpowiedzialnością karną z art. 233 § 1 w zw. z § 6 Kodeksu karnego. W oświadczeniu tym wskazała, że choruje na astmę, nadciśnienie, stawy i nerki. Z obawy przed zakażeniem siebie i brata, którym się opiekuje, poprosiła o przesunięcie zaplanowanego przez organ terminu przeprowadzenia kontroli wypadającego w szczycie drugiej fali pandemii (jesień 2020r.), na bezpieczniejszy okres.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalony zatem stan faktyczny sprawy przedwcześnie został uznany za pozwalający na ocenę, że strona uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1306/2013.

Za trafne należy zatem uznać twierdzenie skargi kasacyjnej, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony przez organy w oparciu o pełny materiał dowodowy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 78 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W art. 80 k.p.a. ustawodawca wprowadził zasadę, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania administracyjnego organ ma obowiązek zbadania całokształtu okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów z urzędu, a także zgłoszonych przez stronę, jeżeli dowód taki ma wykazać okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1639/10).

Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza, że organ nie przeprowadził wszystkich dowodów, w tym nie przeanalizował argumentów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie, w zakresie jej stanu zdrowia i panującej pandemii, i w tej konkretnie sprawie obawy przed zarażeniem (astma, nadciśnienie, stawy i nerki, wydawane zarządzenia i komunikaty prasowe), co doprowadziło do niewyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Gdyby przyjąć założenia organu, że skarżąca celowo nie dopuściła do przeprowadzenia kontroli jej postępowanie byłoby nielogiczne, skoro starała się o dofinansowanie i została poinformowana o skutkach nieprzeprowadzenia kontroli. Zatem organ winien ustalić przyczyny, które doprowadziły do nieprzeprowadzenia kontroli w gospodarstwie należącym do skarżącej. To zaś ustalenie było kluczowe do obiektywnego ustalenia, czy faktycznie do nieprzeprowadzenia kontroli doszło z przyczyn leżących po stronie skarżącej, a tym samym, czy skarżąca faktycznie utrudniała przeprowadzenie kontroli w jego hodowli, co uzasadniało odrzucenie wniosku o płatność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022r., sygn. akt I GSK 3438/18 i I GSK 3439/18).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje organu I instancji.

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).