Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 450/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wspólnoty [...] w [...] (określanej dalej również jako "strona", "skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (niżej "zaskarżone postanowienie"), przez [...], wydane w niżej przywołanych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Zarząd [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na dobudowie szybu windowego (z przedsionkami na każdej kondygnacji), toalety dla osób niepełnosprawnych (z wejściem z przedsionka na poziomie parteru) oraz rampy z pochylnią do zachodniej oficyny budynku przy ul. [...], na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] na terenie [...] w [...].

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. Wspólnota [...] w [...] wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Zarządu [...] z dni [...] marca 2016 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] na postawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "K.p.a.") odmówiło Wspólnocie [...] w [...] przywrócenia terminu do złożenia odwołania, od decyzji Zarządu [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] oraz na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Kolegium wskazało, że Wspólnocie nie została skutecznie doręczona decyzja Zarządu [...] z [...] marca 2016 r. nr [...]. Organ, odwołując się do orzecznictwa (wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08) argumentował, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Decyzja Zarządu [...] została doręczona [...] S.A. (inny uczestnik postępowania administracyjnego) w dniu [...] kwietnia 2016 r. Stąd organ wywodził, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu, upłynął w dniu [...] kwietnia 2016 r. Ponadto Kolegium podniosło, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję.

Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła Wspólnota [...] w [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błędne omówienie przywrócenie terminu i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania podczas, gdy Wspólnota nie otrzymała kwestionowanej decyzji Zarządu [...] z [...] marca 2016 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło Wspólnocie [...] w [...] przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Zarządu [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Zdaniem Sądu zachodzi podstawa do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Mając na uwadze treść powyższych regulacji należy wskazać, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie (zażalenie) wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania (zażalenia) merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), zgodnie z art. 134 k.p.a. (w przypadku zażalenia - w zw. z art. 141 i art. 144 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania (zażalenia), to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, LEX nr 2748549).

Należy podkreślić, że tylko prawomocne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może uzasadniać merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie ustawowego terminu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4).

Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia - w razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada odwołania (zażalenia) pod kątem merytorycznym, stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy strona wraz z dokonaniem określonej czynności procesowej (np. wniesieniem zażalenia) złoży wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Wówczas organ zobowiązany jest rozpoznać taki wniosek.

Z art. 58 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Co do zasady, o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej (art. 59 § 1 K.p.a.), zaś o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 K.p.a.). Warunkiem uwzględnienia prośby o przywrócenie terminu jest zgłoszenie wniosku w tym przedmiocie w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dokonanie czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 K.p.a.).

W judykaturze podkreśla się, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości, a zatem przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Samo wniesienie spóźnionego zażalenia nie może być rozumiane jako automatyczna prośba o przywrócenie terminu, jeżeli z treści tego zażalenia nie wynika w żaden sposób, że strona domaga się przywrócenia terminu (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1467/17, LEX nr 2646153). Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 278/18, LEX nr 2754149).

Uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) musi być przy tym jednoznaczne i mieć pełne oparcie w materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania takiego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję (postanowienie) wydaną (wydane) w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe.

Rozwijając powyższe Sąd dostrzega przede wszystkim, że organ odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na fakt, że Wspólnocie nie doręczono skutecznie decyzji Zarządu [...] z [...] marca 2016 r. nr [...], a możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przysługuje jedynie stronie, której organ decyzję doręczył. Z akt administracyjnych sprawy wynika jasno, że Wspólnota [...] w [...] była traktowana jako strona postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Natomiast z pisma Wydziału [...] dla [...] Urzędu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej sprawie doręczano Wspólnocie korespondencję za pośrednictwem firmy administrującej [...], w tym decyzję Zarządu [...] z [...] marca 2016 r. nr [...]. Także z rozdzielnika decyzji Zarządu [...] z [...] marca 2016 r. należy wnosić, że została ona skierowana do skarżącej Wspólnoty za pośrednictwem firmy [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja ta została doręczona w dniu 31 marca 2016 r. Pismem z 20 września 2016 r. firma [...] poinformowała organ, że nie była umocowana do reprezentowania skarżącej.

Konkludując powyższe, należy uznać, że decyzja Zarządu [...] z [...] marca 2016 r. była kierowana do skarżącej Wspólnoty, a co za tym idzie nie jest uprawnione twierdzenie, że skarżąca z własnej woli nie brała udziału w postępowaniu, czego konsekwencją jest przysługiwanie skarżącej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa art. 58 § 1 K.p.a. Z przepisu tego może bowiem korzystać tylko strona, która brała udział w postępowaniu, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 1997 r. o sygn. akt I SA 1329/95 oraz w wyroku z 14 grudnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 1759/06 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), dodatkowo zauważając w tym ostatnim, że "wstępna kontrola organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania obejmuje również weryfikację czy wniosek taki pochodzi od strony (art. 28 K.p.a.) konkretnego postępowania, które ma być przedmiotem wznowienia, podczas gdy instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 § 1 k.p.a. instrumentu takiego organowi nie daje".

Zatem, rozpatrując żądanie skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należało przyjąć, że wobec tego, że skarżąca była stroną postępowania przed Prezydentem i jest ona podmiotem uprawnionym do skorzystania z tej instytucji. Z art. 58 § 1 K.p.a. wynika, że prośba o przywrócenie terminu przysługuje "zainteresowanemu"; zgodnie z orzecznictwem i stanowiskiem doktryny - zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu będą uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są "zainteresowani" przywróceniem im prawa do podjęcia pewnych czynności procesowych. Skarżąca jest tego rodzaju podmiotem, a to stanowi wystarczający powód by rozpoznać jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Aby przywrócić termin zainteresowany musi spełnić łącznie cztery warunki:

1) uprawdopodobnić brak swojej winy,

2) wnieść wniosek lub prośbę o przywrócenie terminu,

3) prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu,

4) dopełnić wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin.

Należy – uwzględniając wyrażoną w judykaturze communis opinio doctorum - iż kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się bowiem z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Zatem o braku winy można mówić w sytuacji, gdy skonfrontowanie danej przeszkody z obiektywnymi miernikami staranności doprowadzi do wniosku, iż zobowiązany do dokonania określonej czynności postępowania nie mógł przezwyciężyć przeszkody w zachowaniu terminu do jej dokonania nawet przy użyciu największego, możliwego w danych warunkach, wysiłku. Innymi słowy, jeżeli przy dochowaniu należytej staranności możliwe było dokonanie czynności w wyznaczonym terminie, to zaniechanie stosownych działań, dzięki którym termin mógłby być zachowany, świadczy o niemożności stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1781/99, LEX nr 47160). Strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonywaniu czynności była od niej niezależna. Ocena zatem czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji przywrócenia terminu musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05, CBOSA).

Wskazać wypada również, że pojęcie winy w uchybieniu terminu obejmuje swoim zakresem również winę osób trzech, które strona upoważniła do dokonania określonej czynności. W rozpatrywanej sprawie powinien zatem wyjaśnić, kierując pismo do skarżącej Wspólnoty kto był upoważniony do odbierania decyzji i jaki zakres upoważnienia przysługiwał [...] (skoro zgodnie z pismem z [...] lipca 2016 r. nr [...] Urzędu [...] była ona w "bazie danych" organu) oraz w jaki sposób skarżąca dowiedziała się o decyzji.

Organ nie przeprowadził dostatecznego – w kontekście standardów wynikających z K.p.a. – badania wymienionych wyżej przesłanek do wydania postanowienia. Samo pismo [...] nie jest w tym aspekcie wystarczające.

Stąd, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie było przedwczesne, bowiem w dalszym ciągu pozostaje otwartą kwestia przywrócenia terminu. Mając to na uwadze uznać należy, że organ odwoławczy miał obowiązek przed wydaniem postanowienia wyjaśnić wątpliwości, a brak w tym zakresie Sąd kwalifikuje jako niezgodny z art. 7 i 77 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, podkreślenia wymaga, iż we wniosku o przywrócenie terminu zainteresowany powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Organ powinien w razie wątpliwości zwrócić się do skarżącego o ich wyjaśnienie, czego nie uczynił.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., co przekłada się na przedwczesne niezastosowanie art. 58 § 1 K.p.a., a zarazem do naruszenia art. 134 K.p.a. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku.