Wyrok NSA, sygn. akt II SA 760/82
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1982-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 1 par. 1 pkt 1, art. 196 par. 1, art. 227
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Wprawdzie Minister Rolnictwa regulował zarządzeniami wewnętrznymi zasady dysponowania gruntami Państwowego Funduszu Ziemi w drodze dzierżawy, jednakże dyspozycja naczelnika gminy, z kim zawrzeć umowę dzierżawy nie jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawidłowość natomiast postępowania organów administracji w tym zakresie może być przedmiotem skarg obywateli /Dział VII Kpa/.

TEZY

Wprawdzie Minister Rolnictwa regulował zarządzeniami wewnętrznymi zasady dysponowania gruntami Państwowego Funduszu Ziemi w drodze dzierżawy, jednakże dyspozycja naczelnika gminy, z kim zawrzeć umowę dzierżawy nie jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawidłowość natomiast postępowania organów administracji w tym zakresie może być przedmiotem skarg obywateli /Dział VII Kpa/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny ze względów formalnych uznał zasadność skargi Mariana Z. na decyzję Wojewody Ostrołęckiego z dnia 27 marca 1982 r. w przedmiocie wydzierżawienia gruntów rolnych i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy R., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Ostrołęckiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Wnioski o wydzierżawienie gruntów Państwowego Funduszu Ziemi złożyli Jerzy Z. i Marian Z. Po zaopiniowaniu wniosków przez zebranie wiejskie Naczelnik Gminy Rz. zawarł w dniu 4 września 1981 r. umowę dzierżawy z Jerzym Z., na mocy której oddał mu w dzierżawę na okres 5 lat grunty orne Państwowego Funduszu Ziemi położone we wsi P.S.

Zawierając umowę z Jerzym Z. Naczelnik Gminy, wziął pod uwagę, że jest on stałym mieszkańcem O. i pracuje w sektorze uspołecznionym.

W wyniku skargi złożonej przez Mariana Z., Wojewoda Ostrołęcki polecił Naczelnikowi Gminy Rz. wydanie stosownej decyzji administracyjnej, uznają ją za podstawowy element, dający podstawę do rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Stosownie do powyższego Naczelnik Gminy Rz. dla odmowy wydzierżawienia gruntów Marianowi Z. zastosował formę decyzji administracyjnej.

Wojewoda Ostrołęcki stwierdził nieważność tej decyzji z uwagi na fakt powołania w niej, jako podstawy prawnej, zarządzenia nr 113 Ministra Rolnictwa z dnia 19 sierpnia 1971 r. w sprawie wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi /Dz.Urz. MR nr 10 poz. 72/, które z dniem 9 lipca 1981 r. utraciło moc obowiązującą i zostało zastąpione nowym zarządzeniem Ministra Rolnictwa nr 103 z dnia 19 czerwca 1981 r. /Dz.Urz. MR nr 3 poz. 12/.

Nowa decyzja Naczelnika Gminy Rz. z dnia 27 lutego 1981 r. została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody Ostrołęckiego z dnia 27 marca 1982 r., który uznał tym samym za prawidłowe dla załatwienia omawianej sprawy zarówno formę decyzji administracyjnych, jak i podstawę prawną.

Decyzję Wojewody Ostrołęckiego Marian Z. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący podnosił m.in., że grunty, o których wydzierżawienie /a wcześniej nabycie/ ubiegał się, stanowiły własność jego ojca - Romana Z. Ojciec przekazał gospodarstwo rolne na własność Skarbu Państwa w 1980 r. i po kilku miesiącach zmarł. Skarżący w październiku 1980 r. uzyskał kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego i wówczas wystąpił z podaniem o wydzierżawienie gruntów, zaznaczając, że posiada ponadto w pobliżu 2,11 ha ziemi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ostrołęcki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, nadmieniając, że w Sądzie Rejonowym w O. toczy się postępowanie o dział spadku po Romanie Z., którego wynik uzależniony jest od decyzji administracyjnej, przyznającej grunty Państwowego Funduszu Ziemi pochodzące z gospodarstwa rolnego Romana Z.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Warunkiem wykorzystania aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna, przy realizowaniu przez Państwo funkcji organizatorskich w sferze stosunków gospodarczych i społecznych jest istnienie w tym zakresie podstawy ustawowej, dopuszczającej kształtowanie w tej formie praw i obowiązków obywateli. Takiej materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej brak jest przy wydzierżawianiu gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Organ podejmuje w tym wypadku czynności o charakterze cywilnoprawnym. Taki właśnie charakter ma m.in. umowa dzierżawy gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, zawarta pomiędzy Naczelnikiem Gminy, który reprezentuje właściciela gruntu, to jest Skarb Państwa, a konkretnym obywatelem.

Dzierżawa jest instytucją prawa cywilnego, a nie administracyjnego, wobec czego prawidłowość zawarcia umowy dzierżawy może być oceniona wyłącznie w świetle przepisów kodeksu cywilnego, a w razie sporu rozstrzygane przez sąd powszechny. Wprawdzie Minister Rolnictwa regulował od lat zarządzeniami wewnętrznymi zasady dysponowania gruntami Państwowego Funduszu ziemi w drodze dzierżawy, jednak dyspozycja naczelnika gminy, z kim zawrzeć umowę dzierżawy, nie jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdyby nawet Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozdysponowanie gruntów drodze dzierżawy nastąpiło z naruszeniem przepisów instrukcyjnych Ministra Rolnictwa, to takie stwierdzenie nie miałoby wpływu na ważność zawartych umów dzierżawy.

Prawidłowość postępowania organów administracji w tym zakresie może być natomiast przedmiotem skarg obywateli /dział VIII Kpa/ co do zgodności postępowania pracowników administracji z przepisami instrukcyjnymi.

Skoro decyzje organów administracji państwowej obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, to stosownie do art. 207 par. 1 i 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 Kpa, należało stwierdzić ich nieważność, zaś o kosztach postępowania orzec zgodnie z art. 208 Kpa.