Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 4/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022r. sprawy ze skargi N. D. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1) zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 23 czerwca 2021r. w terminie 30 dni od daty doręczenia akt administracyjnych; 2) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 (trzysta) złotych; 4) w pozostałym zakresie oddala skargę; 5) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. N. D. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "organ") w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wnosząc o:

- zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

- na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

- przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że w dniu 23 czerwca 2021 r. złożyła wniosek o udzieleniu zezwolenia na rezydenta długoterminowego, następnie w dniu 28 września 2021 r. ustanowiła pełnomocnika w sprawie i wniosła ponaglenie za pośrednictwem Wojewody Śląskiego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dalej wskazała, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku. Skarżąca przywołała treść art. 12, 35 i 36 k.p.a. oraz stanowisko wyrażane w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych co do rozumienia pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazując, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem Skarżącej w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, ponieważ mimo istnienia ustawowego obowiązku organ w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności, nadto przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, zatem zaistniałe w sprawie rażące naruszenie prawa nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, którego usprawiedliwieniem nie mogą być powoływane przez organ od 2014 r. braki kadrowe. Zwróciła uwagę, że zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie do organów administracji publicznej. W ocenie Skarżącej przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, natomiast wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie, w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w dniu 23 czerwca 2021 r. do organu wpłynął wniosek Strony o zezwolenie na pobyt czasowy wraz z dokumentami: pełnomocnictwem udzielonym P.T., kopią powiadomienia o nadaniu numeru Pesel, kopią umowy najmu z dnia 23 maja 2021 r., wydrukiem informacji dotyczącej przekroczenia przejścia granicznego w K., kopią poświadczonego tłumaczenia z języka ukraińskiego wyciągu z jednolitego państwowego rejestru osób prawnych, osób fizycznych – przedsiębiorców i stowarzyszeń społecznych wraz z kopią dokumentu z którego dokonano tłumaczenia, kopią oświadczenia o oddelegowaniu pracownika, wydrukiem z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego firmy A Sp. z o.o. oraz kopią umowy o pracę z dnia [...] i z dnia [...] Przesłany wniosek zawierał braki formalne tj. cudzoziemka nie złożyła odcisków linii papilarnych, nie dołączyła aktualnych fotografii oraz nie przedstawiła dokumentu podróży. W dniu 28 września 2021 r. przesłano ponaglenie w związku z bezczynnością oraz niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., które pismem z dnia 7 października 2021 r. przekazano do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, natomiast w dniu 21 grudnia 2021 r. wpłynęło postanowienie o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione. Dalej organ podał, że pismem z dnia 24 listopada 2021 r. Strona została wezwana do osobistego stawiennictwa w Urzędzie w dniu 31 stycznia 2022 r. w celu uzupełnienia w/w braków formalnych, następnie w dniu 14 grudnia 2021 r. wpłynęła skarga pełnomocnika Strony na bezczynność Wojewody Śląskiego. Organ powołał treść art. 35 § 5 k.p.a. oraz stwierdził, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy został zweryfikowany a pełnomocnik został wezwany do uzupełnienia braków formalnych. Zaznaczył, że terminy do uzupełnienia braków wyznaczane są według kolejności wpływu wniosków, natomiast w okresie od 16 marca 2020 r. do 25 maja 2020 r. w związku z ogłoszonym stanem epidemii wizyty w Urzędzie zostały anulowane, zatem po tym okresie w pierwszej kolejności wezwali byli cudzoziemcy, którym termin uzupełnienia braków wypadał w trakcie w/w terminu. Organ poinformował również, że nadal obowiązują wprowadzone w związku z ogłoszonym stanem epidemii ograniczenia w funkcjonowaniu Urzędu, a stawienie się w Urzędzie jest możliwie wyłącznie po wcześniejszym umówieniu wizyty. Organ wskazał na funkcjonującą ścieżkę "Fast Track" umożliwiającą umówienie terminu w przyspieszonym trybie w przypadku kompletnego wniosku. W dalszej części przywołał treść art. 15z1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych co do uznania pobytu cudzoziemca za legalny w sytuacji wskazanej w tej regulacji, w świetle którego Strona nie odniosła żadnej szkody, ponieważ opóźnienie w wydaniu decyzji nie skutkowało koniecznością opuszczenia kraju czy uznania pracy za nielegalną. Organ wyjaśnił, że od 2014 r. systematycznie wzrasta liczba wniosków składanych przez cudzoziemców na terenie Województwa Śląskiego (w 2014 r. – 2409, w 2015 r. – 4046, w 2016 r. – 8760, 2017 r. – 11658, w 2018 r. 17819, w 2019 r. 19067, 2020 r. – 27287, do 30 listopada 2021 r. – 30297). Powyższe organ zobrazował podziałem liczby wniosków w poszczególnych latach przy danej ilości pracowników oraz liczbie spraw przypadającej na jednego pracownika, podkreślając, że niedobory kadrowe oraz liczba spraw wpływających do organu rzutują na terminowość ich wykonania i są niezależne od organu, zatem w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r. II OSK 1014/20, II OSK 1015/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2019 r. IV SAB/Gl 181/18, podkreślił, że konieczne jest dokonanie oceny przyczyn wydłużonego postępowania, tj. znacznego wzrostu liczby spraw oraz niedoborów kadrowych. Uwzględniając powyższe, organ zakwestionował zaistnienie w sprawie rażącego naruszenia prawa, podniósł przy tym, że Strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu znane są zarówno regulacje prawne jak i rekomendacje Urzędu dotyczące składania wniosków w sposób umożliwiający ich szybkie procedowanie, zatem zdaniem organu sposób działania pełnomocnika nie jest skierowany na szybkie i sprawne wszczęcie oraz prowadzenie postępowania, lecz na dezorganizację pracy organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem. Skarżący wniósł do Szafa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. datowane na 28 września 2021 r. (data nadania przesyłką poleconą). Skarga jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.

W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r. I OSK 2567/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16 zgodnie z którymi: "bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).

Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu na skutek wniesionej skargi na bezczynność Wojewody Śląskiego, a dotycząca zweryfikowania czy organ dokonał czynności w zakreślonych przez przepisy ramach czasowych, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił następujący tok postępowania.

Skarżąca wnioskiem nadanym w dniu 23 czerwca 2021 r. wystąpiła o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wniosek wpłynął do organu dnia 24 czerwca 2021 r. wraz z załącznikami (karta nr 2-38 akt administracyjnych).

W dniu 28 września 2021 r. (data wpływu do organu: 1 października 2021 r.) pełnomocnik Skarżącej, działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego z ponagleniem w związku z bezczynnością oraz niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. przez Wojewodę Śląskiego (karta nr 43 akt administracyjnych) oraz odrębnym pismem z dnia 28 września 2021 r. pełnomocnik Skarżącej zgłosił swój udział w sprawie (karta nr 42 akt administracyjnych).

Ponaglenie zostało przekazane przez organ wraz z wyjaśnieniem do Szafa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 7 października 2021 r. (karta nr 11 akt administracyjnych). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] wymieniony organ, na postawie art. 37 k.p.a. uznał ponaglenie za nieuzasadnione, wskazując w uzasadnieniu, iż w chwili złożenia przedmiotowego ponaglenia wniosek o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne, zatem powyższa okoliczność spowodowała, że nie rozpoczął biegu termin do rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] nr [...] organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa wraz z ważnym dokumentem podróży w dniu 31 stycznia 2022 r. "w celu ustalenia terminu pobrania odcisków linii papilarnych" (karta nr 27 akt administracyjnych).

Jak wynika z powyższego wniosek z dnia 23 czerwca 2021 r. w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu dnia 24 czerwca 2021 r., a dopiero pismem z dnia 24 listopada 2021 r. wezwano Stronę do osobistego stawiennictwa celem ustalenia terminu pobrania odcisków linii papilarnych, zatem po ponad siedmiu tygodniach po wniesieniu przez pełnomocnika Skarżącej ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W okresie od dnia złożenia wniosku pierwszą czynnością w sprawie było skierowane do Skarżącej w/w pismo z dnia 24 listopada 2021 r. W rezultacie przez okres 5 miesięcy, organ nie dokonał w sprawie żadnych czynności. Ponadto nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia Strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie zyskuje akceptacji bierna postawa organu przyjmowana przez kilka miesięcy oraz zaniechanie uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a.

Zwrócenia uwagi wymaga, iż zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku Skarżącej wniosek został nadany przesyłką poleconą w polskiej placówce pocztowej w dniu 23 czerwca 2021 r., zatem za dzień wszczęcia uważa się dzień 24 czerwca 2021 r. jako dzień doręczenia żądania do organu. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r. III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r. II SAB/Ol 24/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. VII SA/Wa 1885/20). Jednocześnie będzie to początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (A. Skóra, P. Kardasz w: M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. Wskazane wyżej ustalenia prowadzą bowiem do wniosku, że żadna czynność nie została podjęta przed doręczeniem ponaglenia w dniu 1 października 2021 r. Zdaniem Sądu, nawet jeśli przyjąć, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., to nadal mówimy o przekroczeniu terminów przez organ w stopniu znacznym.

W kontekście argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, w ramach którego wskazuje się, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 1233/19, "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2021 r. II SAB/Gl 1/21 podkreślił, iż "problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw, zwłaszcza, jeżeli okoliczności te są niezmienne od kilku lat". Na gruncie niniejszej sprawy niezmienność wskazanych okoliczności związanych z brakami kadrowymi została przyznana przez organ w treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę. Podobne stanowisko wyraził: m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r. I SAB/Wr 51/21 ("konsekwencje zaniechań organu administracji (w kontekście problemów kadrowych) nie mogą obarczać wnioskodawców") oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 5 maja 2021 r. II SAB/Go 49/21 (powyższe nie stanowią "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.). Także panująca pandemia, braki kadrowe, czy ograniczone możliwości dowodowe nie stanowią wystarczających okoliczności usprawiedliwiających. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. III SAB/Gd 17/21), tym bardziej, że wniosek Skarżącej został złożony po upływie piętnastu miesięcy od ogłoszenia stanu epidemii na terytorium kraju, zatem nie była to już sytuacja nowa, od wielu miesięcy podejmowane były wszelkie potrzebne czynności organizacyjne, aby umożliwić prawidłowe i nieprzerwane funkcjonowanie organów.

Mając na względzie opisane wyżej podstawy prawne, ramy czasowe podejmowania czynności oraz opisaną postawę organu, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony określonego w art. 36 § 1 k.p.a., bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności, która w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, stąd też Sąd stwierdził jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, co uzasadniało, w kontekście wyżej przedstawionych rozważań zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych (pkt 1 sentencji wyroku).

W odniesieniu natomiast do wniosków skargi w zakresie środków w postaci przyznania Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 k.p.a. oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd zważył, iż w doktrynie podkreśla się, że instytucja ta ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. I OSK 1322/19). Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2021 r. I SAB/Wr 425/21). Uwzględniając czas oczekiwania Skarżącej na działanie organu, w tym brak jakiejkolwiek informacji przez 5 miesięcy, zważając równocześnie, iż Skarżąca nie przedstawiła w skardze żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, Sąd uznał za zasadne przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 300 zł (pkt 3 sentencji). W realiach niniejszej sprawy zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawało, w ocenie Sądu, nieuzasadnione. Natomiast grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r. I SAB/Po 29/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego wymienionym środkiem.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w pkt 5 sentencji wyroku, orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd, przy uwzględnieniu charakteru i stopnia zawiłości sprawy, nakładu pracy pełnomocnika, jego aktywności w sprawie oraz okoliczności, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tutejszym Sądem, nie znalazł podstaw do zasądzenia zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.