Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 588/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1, art. 107 § 1. art. 6, 7, 8, 11, 80, 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 924 i 925
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 22, 17, 21
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 775/12 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 775/12 oddalił skargę A. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Naczelnik Miasta i Gminy w Piasecznie orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Piasecznie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (dawny nr 2 część), o powierzchni 10 803 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]jako własność M. W. i I. W. oraz ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 200 692,00 zł na rzecz nieustalonych następców prawnych po M. W. oraz I. W.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Piasecznie z dnia [...] stycznia 1978 r. złożył A. O.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Piasecznie z dnia [...]stycznia 1978 r.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r., po rozpoznaniu odwołania A. O., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. W ocenie organu, zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Piasecznie z dnia [...] stycznia 1978 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem jest obarczona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji zarówno w części wywłaszczenia jak i odszkodowania.

Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., A. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem, podzielił stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej co do tego, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Piasecznie z dnia [...] sierpnia 1978 r. nie zawierała wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej (art. 3 ust. 1 ustawy). Realizacja inwestycji polegającej na budowie zajezdni trolejbusowo-autobusowej jako elementu publicznego transportu wykonywanego przez państwowe przedsiębiorstwa komunikacyjne mieściła się w celu użyteczności publicznej. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że skoro przedmiotowy grunt: 1) był gruntem prywatnym (przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego stanowił własność J. W., co wynika z odpisu skróconego z Kw nr [...], rejestru pomiarowego wykonanego w 1976 r., prawomocnego postanowienia spadkowego sygn. akt Ns 1092/79); 2) był objęty ważną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1977 r., nr [...]zatwierdzającą plan realizacyjny budowy zajezdni trolejbusowo – autobusowej; 3) nie było możliwości nabycia tego gruntu w trybie art. 6 ust. 1 ustawy (w trakcie rokowań zmarła właścicielka gruntu M. W., a spadkobierca po niej nie był sądownie ustalony – wynika to z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia 14 października 1977 r., protokołu rokowań z dnia 3 czerwca 1976 r., prawomocnego postanowienia spadkowego sygn. akt Ns 1092/79), to przedmiotowa nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie "niezbędna" w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy.

Sąd podzielił stanowisko Ministra, że w niniejszej sprawie organ dochował obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się protokół z rokowań, które prowadziła M. W. w siedzibie MZK. Właścicielka zgadzała się na sprzedaż swoich gruntów, co jak się wydaje wynikało z tego, że wcześniej zmarł jej mąż, i musiała wynajmować ludzi do pracy, ponieważ grunty były użytkowane rolniczo. O pertraktacjach jest też mowa we wniosku wywłaszczeniowym. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, brak dowodu na to, że w toku rokowań M. W. reprezentował adw. M. K. Skoro zatem M. W. zmarła kilka dni po wizycie w MZK, gdzie wyraziła chęć sprzedaży gruntów wnioskodawcy wywłaszczenia, a swych praw spadkowych nie mogła udowodnić J. W., to organ mógł odstąpić od dalszych rokowań, ponieważ nieuregulowany stan prawny gruntu świadczył o tym, że prowadzenie rokowań natrafiało na przeszkody trudne do pokonania w rozumieniu art. 6 ust. 4 ustawy.

Sąd podzielił też stanowisko Ministra, że w niniejszej sprawie zostały spełnione niezbędne wymagania w zakresie procedury wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. MZK w Warszawie złożyło wniosek wywłaszczeniowy, który zawierał uzasadnienie i część dokumentów wymaganych przepisem art. 16 ustawy (odpis z Kw, mapę sytuacyjną, protokół z rokowań, decyzję lokalizacyjną nr 95/77, kompleksowe wytyczne urbanistyczne.) Skoro zatem organ dysponował niezbędną dokumentacją pozwalającą wydać decyzję wywłaszczeniowo – odszkodowawczą, to nie można organowi zarzucić w tym zakresie działania z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika również, że sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczył rozprawę wywłaszczeniowo – odszkodowawczą na dzień 28 grudnia 1977 r., która została przeprowadzona z udziałem adw. M. K. Zdaniem Sądu, były podstawy aby uznać, że adw. M. K. był pełnomocnikiem J. W., mimo że w aktach sprawy brak dokumentu pełnomocnictwa. Z treści uwierzytelnionego odpisu z odpisu protokołu otwarcia i ogłoszenia testamentu po M. W. wynika, że testament złożył adw. M. K. – pełnomocnik z wyboru wnioskodawczyni J. W., o pełnomocniku tym wspomina wnioskujący o wywłaszczenie we wniosku wywłaszczeniowym i piśmie z dnia 3 października 1977 r. Adw. M. K. brał aktywny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym – złożył pismo z dnia 7 listopada 1977 r., uczestniczył w rozprawie, a jego udział nie był kwestionowany w sprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Faktem jest, że na etapie postępowania wywłaszczeniowego J. W. nie udowodniła swego następstwa prawnego po M. W. (dokumentem, o którym mowa w art. 1027 ówcześnie obowiązującego Kodeksu cywilnego). Wbrew jednak temu co twierdzi skarżący, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie należało uznać, że J. W. organ wywłaszczeniowy prawidłowo traktował jako stronę postępowania. Z prawomocnego postanowienia spadkowego wydanego w 1979 r. wynika, że to J. W. dziedziczyła w całości po M. W. Sąd zwrócił uwagę, że spadkobierca nabył spadek z chwilą jego otwarcia, a otwarcie spadku nastąpiło z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 i art. 925 k.c.). Wobec tego, osobą wywłaszczoną i uprawnioną do odszkodowania była w rzeczywistości J. W. Skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do adw. M. K., pełnomocnika osoby będącej stroną w sprawie, było zatem prawidłowe.

Sąd zgodził się z Ministrem, że w niniejszej sprawie należało dojść do wniosku, że w toku postępowania wywłaszczeniowego była sporządzona wycena gruntu i upraw rolnych przez biegłego i na tej podstawie organ ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie. Z akt wynika, że był sporządzony przez inż. J. U. operat szacunkowy gruntu i upraw, na podstawie zlecenia z dnia 27 lipca 1976 r. (pkt 6 wykazu Dokumenty Podstawowe). Treść wniosku wywłaszczeniowego wskazuje, że w elaboracie szacunkowym inż. J. U. ustalono wartość odszkodowania za grunt na kwotę 194.454 zł. Z protokołu rozprawy wynika, że po zapoznaniu obecnych (a więc i adw. M. K.) z warunkami odszkodowania, mec. K. nie sprzeciwiał się wywłaszczeniu. W piśmie MZK w Warszawie z dnia 11 sierpnia 1978 r. wskazuje się, że w sprawie był jako drugi elaborat przyznający odszkodowanie za przerwę w użytkowaniu gruntów (ten znajduje się w aktach sprawy). W piśmie Naczelnika Miasta i Gminy w Piasecznie z dnia 27 sierpnia 1979 r. wskazuje się na istnienie pierwotnego szacunku wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zatem w materiale dowodowym wspomina się o szacunku za grunt i uprawy, wskazuje się wartość odszkodowania za grunt i kwota ta pokrywa się z wartością odszkodowania ustaloną za grunt w decyzji wywłaszczeniowej, a brak dowodów na to, że pełnomocnik strony adw. M. K. kwestionował ustaloną kwotę odszkodowania na rozprawie, to należało uznać, że w postępowaniu wywłaszczeniowym został spełniony wymóg z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy - ustalenia odszkodowania na podstawie wyceny biegłego.

Odnosząc się do ustaleń w powyższych zakresach Sąd zwrócił uwagę na to, że w obecnym porządku prawnym ochronie podlega stabilność stosunków prawnych ukształtowanych przez akty administracyjne. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zostaną wykazane przyczyny nieważności wymienione enumeratywnie w § 1 art. 156 k.p.a. Ocena istnienia tych przyczyn nie może opierać się na domniemaniach – ani domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. To, że po ponad 30 latach po wydaniu decyzji brak w aktach sprawy wszystkich dokumentów, samo w sobie, nie świadczy, że w postępowaniu wywłaszczeniowym dokumentów tych nie zgromadzono i że wymogi postępowania wywłaszczeniowego nie zostały dochowane. Sam skarżący nie wykazał żadnym dowodem, że w sprawie nie było sporządzonej wyceny i że adw. M. K. nie dysponował pełnomocnictwem udzielonym przez J. W. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Mazowiecki podjął czynności mające na celu uzyskanie akt wywłaszczeniowych (pismo z dnia 6 maja 2010 r.). Skoro brak wyceny dotyczącej przedmiotu wywłaszczenia, to w tym zakresie nie była możliwa kontrola legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Piasecznie z dnia [...] sierpnia 1978 r. Faktem jest natomiast to, że uchybieniem przepisowi art. 22 ustawy był brak udziału biegłego inż. J. U. w rozprawie, jednak skoro pełnomocnik J. W. nie kwestionował ustalonego odszkodowania, to należało uznać, że wynik rozprawy nie miał wpływu na ustaloną wartość odszkodowania. W tych warunkach uchybienie to nie mogło być zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) – skargę oddalił.

Od powyższego wyroku A. O. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, Sądowi I instancji zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to art. 17, art. 21, art. 22, art. 23 ust. 1, w tym pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach wywłaszczania nieruchomości,

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 11 k.p.a. wobec ustalenia przez Sąd I instancji, że chociaż na etapie postępowania wywłaszczeniowego J. W. nie udowodniła swego następstwa prawnego po M. W. dokumentem, o którym mowa w art. 1027 ówcześnie obowiązującego Kodeksu cywilnego to organ prawidłowo traktował J. W. za stronę postępowania zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak i odszkodowania, a w związku z tym prawidłowo skierował decyzję do jej pełnomocnika, a także wobec ustalenia, iż w aktach sprawy brak było dokumentu pełnomocnictwa, a były podstawy do uznania, że adw. K. był pełnomocnikiem J. W.

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej stwierdził, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być wystarczający i niebudzący wątpliwości, na okoliczność prawidłowości uznania J. W. jako strony postępowania wywłaszczeniowego, skoro postępowanie wywłaszczeniowe (wskutek braku możliwości przeprowadzenia wywłaszczenia na postawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach wywłaszczania nieruchomości ze względu na śmierć właściciela nieruchomości) wszczęte zostało po śmierci właściciela nieruchomości, a do dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej, J. W. nie zdołała wykazać swego następstwa prawnego dokumentem, o którym mowa w art. 1027 ówcześnie obowiązującego Kodeksu cywilnego, który to dokument - postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. W., J. W. była w stanie przedłożyć najwcześniej w dniu 31 sierpnia 1979 roku, a po I. W. (mężu M.), dopiero w dniu 22 października 2009 r. Powyższe naruszenie ma odbicie w materialne dowodowym, wobec wskazania, iż na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu 28 grudnia 1977 r., adw. K. przedłożył jedynie testament z dnia 15 grudnia 1975 r.;

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wobec dokonania oceny materiału dowodowego z rażącym naruszeniem doświadczenia życiowego i logiki;

d) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie jako prawidłowe przez Sąd I instancji, niewskazanie i niezindywidualizowanie decyzji wywłaszczeniowej oraz niespełnienie przez decyzję wywłaszczeniową wymogu oznaczenia stron postępowania, co wynika z art. 99 k.p.a. według stanu prawnego na dzień wydania decyzji, tj. 30 sierpnia 1978 r.;

e) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że nie doszło do uznania, że decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wadą kwalifikowaną naruszenia prawa, przy czym nie wystąpiła przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdzenie to winno nastąpić.

Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – A. O. oparł skargę kasacyjną na obu podstawach. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz naruszenie przepisów postępowania – p.p.s.a. i k.p.a.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Piasecznie z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 15 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Piasecznie przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej jako własność M. W. i I. W. oraz ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 200 692,00 zł na rzecz nieustalonych następców prawnych po M. W. oraz I. W.

Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy na wstępie zauważyć, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]marca 2012 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Przy stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego jaką jest ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. Jak wskazano w pierwszym opracowaniu poświęconym postępowaniu administracyjnemu powstałym po uchwaleniu Kodeksu postępowania administracyjnego, zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych, dlatego w świadomości społecznej uchodzić ona będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 123). Pogląd ten pozostaje aktualny. W literaturze podkreślono również, że zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i zaufanie do prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 116).

Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, iż nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach k.p.a. i ustaw szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych i ograniczenie ich stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości występują w sposób oczywisty i nie pozostawiający wątpliwości (por. wyrok NSA z 19.05.1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989/1/49 oraz wyrok NSA z 22.10.1999 r., I SA 8/98, Lex nr 47276). Jednym z wyjątkowych przypadków, o którym wspomina art. 16 § 1 k.p.a., gdy możliwe jest odstąpienie od zasady trwałości ostatecznej decyzji, jest stwierdzenie jej nieważności, w szczególności z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Warto w tym miejscu również zauważyć, że w nauce prawa administracyjnego powszechnie akceptowana jest tzw. teoria gradacji wadliwości aktów administracyjnych (decyzji). Zgodnie z nią, wadliwość nieistotna nie wpływa na byt prawny aktu, może być natomiast usunięta w drodze rektyfikacji. Wadliwość istotna, stanowiąc przyczynę uchylenia aktu, może być usunięta w trybie jego wzruszenia (np. w postępowaniu odwoławczym). Następstwem najcięższej wadliwości, kwalifikowanej – określanej jako rażące naruszenie prawa, może być wyeliminowanie aktu w trybie stwierdzenia jego nieważności (por. W. Chróścielewski w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 145).

Mając powyższe rozważania na uwadze, podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że badana w trybie nadzoru decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Piasecznie z dnia [...] sierpnia 1978 r., nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., które po tak długim okresie czasu uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a tym samym odstąpienie od wyżej opisanej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W szczególności stwierdzić należy, że traktowanie J. W. jako strony postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w Piasecznie przy ul. [...], pomimo braku wykazania przez nią następstwa prawnego po zmarłych właścicielach tej nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać, że skutki decyzji podjętej w tym postępowaniu są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Następstwo prawne J. W. zostało bowiem wykazane w postanowieniach o stwierdzenie nabycia spadku: postanowieniem Sądu Rejonowego w Piasecznie Wydział I Cywilny z dnia 31 sierpnia 1979 r., sygn. akt Ns 1092/79 o stwierdzeniu nabycia spadku po M. J. W. w całości przez J. W. oraz postanowieniem SR o stwierdzeniu nabycia spadku po I. W. przez M. W. z 22 października 2009 r. To ostatnie postanowienie potwierdza tylko, że J. W. jako spadkobierca po M. W., która nabyła w całości spadek po zmarłym wcześniej mężu Ignacym – współwłaścicielu nieruchomości, stała się jedyną właścicielką przedmiotowej nieruchomości należącej do spadku. Zauważyć też trzeba, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po I. W. zostało wydane przed wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w sprawie niniejszej i było znane orzekającemu organowi. Zatem, w toku postępowania wywłaszczeniowego, J. W. była właścicielką nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, czego nie kwestionuje nawet sam skarżący. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 924 i 925 k.c., spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, w której to również chwili następuje jego nabycie przez spadkobiercę. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 października 2006 r., I CSK 178/06, Lex nr 500181 - nabycie spadku przez spadkobiercę następuje z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku (art. 925 k.c.), co oznacza, że jeżeli osoba trzecia nie kwestionuje przymiotu spadkobiercy, odpada potrzeba udowodnienia tego przymiotu stwierdzeniem nabycia spadku. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego nikt nie kwestionował następstwa prawnego J. W.

Jednocześnie należy zauważyć, że całkowicie błędny jest pogląd pełnomocnika skarżącego, że wpis prawa własności do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny. Ugruntowany jest bowiem w literaturze oraz orzecznictwie pogląd, że wpis taki ma jedynie deklaratoryjny charakter. Wpis do księgi wieczystej nowego właściciela nieruchomości gruntowej ujawnia tylko skutki czynności prawnej lub dziedziczenia, czy to na mocy rozrządzenia testamentowego czy ustawy.

Odnośnie do zarzutu, iż sposób oznaczenia w przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, niezgodny z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 99 k.p.a. (obecnie 107 § 1 k.p.a.), stanowi rażące naruszenie prawa, podnieść następujące kwestie. Istotnie, w decyzji z [...] sierpnia 1978 r., jako osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania zostali ogólnie wskazani następcy prawni po M. W. i I. W. Jednak, w trakcie postępowania wywłaszczeniowego nie ulegało wątpliwości, że J. W. jako następca prawna po zmarłych właścicielach nieruchomości, jako jedyna też jest uprawniona do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, której stała się właścicielem. Oznaczenie w decyzji wywłaszczeniowej osób uprawnionych do odszkodowania, choć może nie w pełni prawidłowe, pozwalało zatem na ich indywidualizację osoby uprawnionej w osobie J. W. Nie było zatem przeszkód do wykonania w tym zakresie decyzji wywłaszczeniowej, a uprawniona do odszkodowania nie kwestionowała takiego oznaczenia osób uprawnionych do odszkodowania. Trzeba też zauważyć, że indywidualizacja osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania nastąpiła także poprzez doręczenie decyzji wywłaszczeniowej pełnomocnikowi J. W. – adw. M. K.

W tym miejscu należy odnieść się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących statusu pełnomocnika J. W. - adw. M. K. W tej kwestii należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż to, że po ponad 30 latach po wydaniu decyzji brak w aktach sprawy wszystkich dokumentów, samo w sobie, nie świadczy, że w postępowaniu wywłaszczeniowym dokumentów tych nie zgromadzono. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, adw. M. K. brał aktywny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, w tym poprzez uczestniczenie w rozprawie. W takiej sytuacji nie można uznać, że sam brak w aktach dokumentu pełnomocnictwa, świadczy o tym że nie był on umocowany do działania przez J. W., skoro jego udział w tej sprawie nie był kwestionowany zarówno przez organ administracji, jak co więcej przez samą zainteresowaną - J. W. W tym kontekście, również doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego adw. M. K. pismem z dnia 29 listopada 1977 r. (a nie jak twierdzi skarżący 29 lutego 1976 r.), doręczonym mu w dniu 10 grudnia 1977 r. (co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy), w sytuacji gdy adw. M. K. dokonał wcześniej zgłoszenia się do sprawy jako pełnomocnik z wyboru J. W., spadkobierczyni testamentowej M. W. – nie może być uznane za naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Przepis ten nakładał na organ obowiązek zawiadomienia właściciela (posiadacza) nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Na marginesie można zauważyć, że wniosek Miejskich Zakładów Komunikacyjnych w Warszawie z dnia 14 października 1977 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości został doręczony do wiadomości J. W., jak również adw. M. K.

Podzielić także należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w postępowaniu wywłaszczeniowym został spełniony wymóg z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. ustalenia odszkodowania na podstawie wyceny biegłego. Za prawidłowe należy bowiem uznać ustalenia Sądu I instancji, że w sprawie został sporządzony przez inż. J. U. operat (elaborat ) szacunkowy, na podstawie którego organ ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Powyższe wynika z wniosku MZK w Warszawie o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a pośrednio również z pisma MZK z dnia 11 sierpnia 1978 r., i z pisma Naczelnika Miasta i Gminy w Piasecznie z dnia 27 sierpnia 1979 r. – na co zwrócił uwagę Sąd I instancji. Fakt, że w sprawie był sporządzony operat szacunkowy potwierdza również znajdujący się w aktach wykaz dokumentów podstawowych dotyczących zajezdni MZK (pkt 6 wykazu). Jak wynika z tego wykazu, operat był sporządzony na podstawie zlecenia MZK z dnia 27 lipca 1976 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ale wynikało to zapewne z tego, że wcześniej MZK w Warszawie – jako przedsiębiorstwo państwowe ubiegające się o wywłaszczenie (art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r.) prowadziło rokowania w celu dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Faktem jest, że jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, odbytej w dniu 28 grudnia 1977 r., nie brał w niej udział biegły – inż. J. U., co stanowiło naruszenie przepisu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się jednak, iż uznanie uchybienia przepisowi art. 22 ustawy z 1958 r. jako mające charakter rażącego, uzależnione powinno być od całokształtu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 6.11.2008 r., I OSK 1459/07, Lex nr 863799). W wyroku z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1461/10 (Lex nr 965909) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można przyjąć, iż nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa teza znajduje swoje zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach sprawy niniejszej podzielić zatem należy pogląd Sądu I instancji, że skoro obecny na rozprawie adw. M. K. jako pełnomocnik J. W. – uprawnionej do odszkodowania, zapoznany z dotychczasowym tokiem postępowania i warunkami odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie zgłosił swojego sprzeciwu, to należało uznać, że nieobecność biegłego na rozprawie nie miała wpływu na ustaloną wartość odszkodowania, a uchybienie powołanego wyżej art. 22 ustawy z 1958 r. nie mogło być uznane za rażące, tym bardziej, że brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie w toku postępowania przez J. W. lub też jej pełnomocnika kwoty odszkodowania wynikającej z opinii biegłego.

Podsumowując, należy stwierdzić, że objęta postępowaniem nadzorczym, decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Piasecznie z dnia [...] sierpnia 1978 r., o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Piasecznie przy ul. [...] oraz ustalająca odszkodowanie za tę nieruchomość, nie zawiera wad prawnych tego rodzaju, które mogłyby być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani innego rodzaju kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. W szczególności, decyzja ta nie może być traktowana jako wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. art. 17, 21, 22, 23 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, ale też przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 28 i 107 § 1 (99 § 1) k.p.a. Organy orzekające w sprawie niniejszej w trybie nadzwyczajnym dokładnie również wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a., oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), dokonując jego właściwej oceny – stosownie do art. 80 k.p.a. Brak również podstaw do stwierdzenia, że postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w sposób naruszający zasady ogólne postępowania administracyjnego sformułowane w art. 6, 8 i 11 k.p.a. W takiej sytuacji, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego należało uznać za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.