Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 72/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 17 pkt 1 i , art. 6 ust. 1 9
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. R. i J. R. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 stycznia 2010 r. nr XXXIX/858/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. R. i J. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę XXXIX/858/10 Rady Miasta z dnia 27 stycznia 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w G., rejon ulicy W.i tzw. W.

Z uzasadnienia skargi wynika, że jako właściciele działek nr [..] i [..] kwestionują przewidziany w zaskarżonym planie przebieg drogi dojazdowej publicznej o symbolu 35 KD-D½ do ulicy W. 32 KD-Z½, albowiem spowoduje to nieuzasadniony i niezgodny z prawem zabór ich części nieruchomości. Według nich przyjęta z planie lokalizacja drogi dojazdowej nie spełnia wymogów odległości od zabudowań, a poza tym uniemożliwi podział jej działek zgodnie z postanowieniami planu i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według skarżących jest możliwa alternatywna lokalizacja drogi dojazdowej, która nie spowoduje zajęcia działek zabudowanych zabudową mieszkaniową. Tymczasem projektowany przebieg drogi spowoduje zabór 2,7m z działki nr [..] i 2,5m z działki nr [..] i według skarżących spowoduje dla nich niewyobrażalne szkody.

Skarżący zakwestionowali tryb sporządzania zaskarżonego planu, albowiem uważając, że w sposób sprzeczny z przepisami, w tym z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonali ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób, który nie jest zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Z uzasadnienia skargi potwierdzonego zgromadzonymi w toku postępowania materiałami planistycznych wynika, że skarżący wniesienie skargi poprzedzili wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa, na które Rada nie udzieliła odpowiedzi nie pouczając przy tym skarżących o przysługującymi im prawie do zaskarżenia uchwały o planie do sądu administracyjnego, co stało się bezpośrednią przyczyną przywrócenia im uchybionego terminu do wniesienia skargi w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Gd 541/16. To ponownie zaktualizowało obowiązek przeprowadzenia kontroli legalności uchwały o planie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi ewentualnie o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że skarżący są właścicielami działek nr [..] (dawny nr [..]) oraz [..] (dawny nr [..]). Działka nr [..] usytuowana jest na obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolami:

1) 08 MN1 - zabudowa jednorodzinna wolno stojąca (ok. 8056,18 m2),

2) 35 KD-D 1/2 - ulice dojazdowe (ok. 1804,18 m2);

3) 17 MN1,U - zabudowa jednorodzinna wolno stojąca, zabudowa usługowa (ok. 71,95 m2);

4) 34 KD-D 1/2 - ulice dojazdowe (ok. 7,01 m2).

Działka nr [..] usytuowana jest na obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolami:

1) 08 MN1 - zabudowa jednorodzinna wolno stojąca (ok. 1256,76 m2),

2) 35 KD-D 1/2 - ulice dojazdowe (ok. 119,28 m2);

Rada wyjaśniła, że ulica 35 KD-D1/2 zaplanowana została jako ulica publiczna, dojazdowa, o szerokości min. 10m w liniach rozgraniczających - minimalnej szerokości przewidzianej dla dróg dojazdowych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Szerokość ta umożliwi realizację w przekroju ulicy wszystkich sieci infrastruktury technicznej: wodociąg, kolektor deszczowy i sanitarny, gazociąg, kable energetyczne. Zarzuty skarżących są niezasadne, przebieg drogi został zaplanowany w taki sposób, że wymagane będą podcięcia działek także po przeciwnej stronie ulicy (stanowiących własność innych osób).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 17 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz o jego wyłożeniu do publicznego wglądu wskazano, że zgodnie z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Prezydent Miasta ogłosił o podjęciu przez Radę Miasta uchwały nr XXII/534/08 z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zaskarżonego planu miejscowego poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej - Dziennik [..], 6-7 września 2008 roku, poprzez obwieszczenie - na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w G. - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta "[..]", - 11 września 2008 r. Prezydent Miasta ogłosił o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu miejscowego poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej - Dziennik [..], 17 września 2009 roku, poprzez obwieszczenie - na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w G. - w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta "[..]", 18-24 września 2009 r. Ww. ogłoszenia i obwieszczenia zostały dołączone do akt sprawy. Podkreślono, że Wojewoda (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.) jako organ właściwy nie wniósł zastrzeżeń co do trybu sporządzenia planu miejscowego i skierował go do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że nowowydzielana droga powinna mieć 10m szerokości, a istniejąca na skutek podzielenia gruntów rolnych dotychczasowa droga ma 5 metrów. Plan zakłada równomierne poszerzenie po obu stronach drogi do 10m szerokości.

Skarżąca wyjaśniła, że działka nr [..] zabudowana budynkiem mieszkalnym jest własnością córki skarżących, co potwierdziła mapa przedstawiająca strukturę własnościową przedłożona przez pełnomocnika organu.

Pełnomocnik skarżących zarzucił nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy terenu 08 MN1 od strony terenu 17 MN1 U, a pełnomocnicy organu zarzut uznali w tym zakresie za zasadny, tj. do pkt 5G karty terenu 08 w zakresie ustalenia linii zabudowy w odległości 10m od terenu 017.

Pełnomocnik organu ponowił również argumentację przemawiającą za prawidłowością ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do wglądu. W ocenie pełnomocnika organu dokonane obwieszczenia wyczerpują wymogi ustawowe, z czym nie zgodzili się skarżący twierdząc, że powinni byli być zawiadamiani indywidulanie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie w całości uchwały Nr XXXIX/858/10 z dnia 27 stycznia 2010r. Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] w G., rejon ulicy W. i tzw. W. doprowadziła sąd orzekający do oddalenia skargi w całości, wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, ani też do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 LEX nr 706654).

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie poniższe przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.,

4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, a skarżący wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego według nich jej postanowieniami, czym skarżący wypełnili wymóg, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Natomiast w odniesieniu do terminowości wniesienia skargi wynikającej z wymogów art. 53 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należało, że skarga została wniesienia z uchybieniem ustawowego terminu, co sąd potwierdził postanowieniem z dnia 18 października 2016r. o odrzuceniu skargi. Skutki tego odrzucenia zostały jednak zniweczone przywróceniem terminu do jej wniesienia, co uzasadniał brak pouczenia przez Radę o przysługującym skarżącym prawie do zaskarżenia uchwały.

To umożliwiło z kolei przejście do oceny materialnoprawnej legitymacji skarżących. Wskazać przy tym należało, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego też powodu skarżący musieli wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musieli oni udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ich pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wielokrotnie był prezentowany (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14). Podziela go w pełni sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru tj. wojewody, który swoje nieograniczone w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust. 1 u.s.g.) nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

W konsekwencji podejmując się rozważenia w niniejszej sprawie interesu prawnego skarżących i jego naruszenia postawieniami planu w pierwszej kolejności należało przywołać utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

Sytuacja skarżących przedstawia się w ten sposób, że są oni właścicielami działek o aktualnych numerach w ewidencji gruntów i budynków: [..] (dawniej [..]) oraz [..] (dawniej [..]) objętych postanowieniami kwestionowanego planu, z których pierwsza działka znajduje się w następujących jednostkach planistycznych oznaczonych symbolami: 08 MN1 przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, 35 KD-D1/2 – ulice dojazdowe, 17 MN1, U – zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, zabudowę usługową, oraz 34 KD-D1/2 o przeznaczeniu pod drogi dojazdowe, a druga działka w jednostkach 08 MN1 i 35 KD-D1/2 (§ 13 ust. 8 planu). Skarżący upatrują naruszenia przysługującego im interesu prawnego w zaplanowanym przez ich działki przebiegu drogi dojazdowej oznaczonej w planie symbolem 35 KD-D1/2, która ma funkcję publicznej drogi dojazdowej do zbiorczej ul. W. o symbolu 32 KD-Z1/2. Według skarżących przebieg drogi dojazdowej spowoduje pozbawienie ich części nieruchomości i narazi na szkody, czego można by uniknąć- według nich, projektując przebieg tej drogi przez inne działki, które są niezabudowane. Tymczasem, według skarżących, przebieg drogi w planie przewidziano w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, niezgodnie z przepisami regulującymi kwestię odległości takiej zabudowy od drogi. Skarżący wskazali, że planowany przebieg drogi uniemożliwi im również podział ich nieruchomości zgodnie z planem.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że objęcie działki skarżących o obecnym nr [..] postanowieniami kwestionowanego planu w sposób, który kształtuje treść uprawnień właścicielskich skarżących (m.in. w zakresie warunków zabudowy) uzasadniał ich legitymację do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących a zaskarżoną uchwałą. Przy czym zwrócić należy uwagę, że z działką o poprzednim numerze [..] skarżących nie łączy żadna więź prawnorzeczowa, tj. nie są jej właścicielami, współwłaścicielami ani użytkownikami wieczystymi. Właścicielem tej nieruchomości jest ich córka E. D., i tylko ta działka jest zabudowana.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego skarżących umożliwiło przeprowadzenie merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy przez sąd, który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.).

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przy czym podkreślić należy, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

W pierwszej kolejności sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. w zakresie przyjętego sposobu podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Otóż zarzuty skarżących o dostrzeżonych przez nich nieprawidłowościach w tym zakresie sąd uznał za nietrafne. W obowiązujących w dacie przeprowadzania procedury planistycznej przepisach (art. 17 pkt 1 i 10 u.p.z.p. – tj.: Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717) nie było wymogu indywidualnego zawiadamiania podmiotów uprawnionych rzeczowo do nieruchomości objętych postanowieniami planu o kolejnych etapach procedury planistycznej. Przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania procedury stanowił, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W ten sam sposób ogłaszał o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.).

Dokumentacja planistyczna potwierdza, że Rada Miasta upubliczniła informacje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do wglądu w sposób zgodny z wymogami stawianymi przez obowiązujące przepisy. Prezydent Miasta ogłosił o podjęciu przez Radę Miasta uchwały nr XXII/534/08 z dnia 27 sierpnia 2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zaskarżonego planu poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej - Dziennik [..], 6-7 września 2008r., poprzez obwieszczenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w G.- w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta "[..]", 11 września 2008r. Prezydent Miasta ogłosił o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu miejscowego poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej - Dziennik [..], 17 września 2009r., poprzez obwieszczenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta oraz Biura Planowania Przestrzennego Miasta oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w G.- w Informatorze Rady i Prezydenta Miasta "[..]", 18-24 września 2009r.

W ocenie sądu przedstawiony i potwierdzony w dokumentacji sposób upublicznienia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu był zgodny z wymogami przepisów u.p.z.p.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Dopuszczone Konstytucją a przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczenia prawa własności innych podmiotów ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają kontroli sądowej poprzez pryzmat opisanych wyżej granic władztwa planistycznego tj. dopuszczalnego zakresu ograniczeń uprawnień właścicielskich treścią planu.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że ustalenia planu naruszają ich interes prawny jako właścicieli działki [..], przewidując przez jej teren przebieg drogi dojazdowej o charakterze publicznym, wymuszając tym samym podział tej działki na mniejsze oraz określając zasady zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Stan faktyczny działki skarżących przedstawia się bowiem w ten sposób, że działka ta o poprzednim numerze [..] (obecnie nr [..]) ma ewidencyjne przeznaczenie rolne (RV) oraz pod pastwiska i nie jest zabudowana. W tym wymiarze zatem nie sposób przypisać naruszenia interesu skarżących poprzez zajęcie pod planowaną drogę części ich działki, która jest zabudowana. Ich działka bowiem, której prawo własności jest źródłem ich legitymacji procesowej w niniejszej sprawie, nie jest działką zabudowaną, a w konsekwencji zajęcie jej części pod drogę nie pozbawia skarżących możliwości korzystania z dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej. Lokalizacja drogi w bezpośrednim sąsiedztwie z zabudową na działce nr [..], która nie jest własnością skarżących, nie powoduje zmiany ich sytuacji prawnej poprzez ograniczenie w jakichkolwiek uprawnieniach.

Zgodnie natomiast z kwestionowanymi postanowieniami planu miejscowego działka ta objęta została kilkoma jednostkami planistycznymi przewidującymi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą – w jednostkach 08 MN1 i 17 MN1,U wraz z funkcją usługową oraz dwie drogi dojazdowe o przewidywanym statusie publicznym – 35 KD-D1/2 oraz 34 KD-D1/2. Z tego wynika, że działka ta poza przeznaczeniem jej części, w porównaniu z pozostałą – niewielkiej, pod drogę została przeznaczona przede wszystkim pod zabudowę jednorodzinną. Określenie w § 13 ust. 8 pkt 5 wskaźników tej zabudowy oraz zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w tej jednostce planistycznej w żadnym razie nie narusza interesu prawnego skarżących jako właścicieli jednej z takich działek. Odnosi się to zarówno do wyznaczonych nieprzekraczalnych linii zabudowy, które uwzględniają sąsiedztwo projektowanej drogi 35 KD-D1/2, jak i do zasad podziału nieruchomości, które przewidują możliwość zabudowy na działkach mniejszych niż 1000m2, których powierzchnia została pomniejszona wskutek wydzielenia gruntu pod drogi na podstawie planu). Potwierdza to uwzględnienie przy kształtowaniu zasad scalania i podziału nieruchomości projektowanej drogi dojazdowej.

W świetle powyższych okoliczności trudno decyzje planistyczne gminy w odniesieniu do działki skarżących uznać za dowolne czy nieuzasadnione. Wynikały one z przyjętej przez gminę koncepcji ukształtowania zgodnego z wymogami obowiązujących przepisów układu komunikacyjnego zapewniającego wszystkim nieruchomościom właściwy dostęp do dróg publicznych. Przy tym postanowienia planu nie wyłączyły działki skarżących z możliwości zabudowy oraz nie umożliwiły im realizacji tej funkcji w przyszłości ze względu na przebieg projektowanej ulicy dojazdowej. Postanowienia planu bowiem tak ukształtowały zasady zabudowy tego terenu zabudową mieszkaniową, ażeby uwzględnić specyfikę nieruchomości w części zajętych pod drogę dojazdową 35 KD-D1/2. Okoliczność, że drogi publiczne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w tym zakresie z przysługującej jej samodzielności planistycznej sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Miasto władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny zadecydowała o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, wdrażając przy tym optymalne rozwiązania komunikacyjne przy zgodnym z zasadą równości obciążeniu własności prywatnej na cele publicznej, w tym wypadku drogi publicznej dojazdowej.

Według sądu Rada Miasta zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, nie naruszają one obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego im prawa własności działki nr [..] należy wskazać, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p.). Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń skarżącego co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2008 r., II SA/Gd 46/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli może zmieniać przeznaczenie terenu będącego własnością innych osób ograniczając w ten sposób przysługującą im własność. Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie prawem bezwzględnym.

Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane i w niniejszej sprawie do takiego nadużycia nie doszło. Przyjęte w tym zakresie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, któremu gmina w przedmiotowej sprawie nie uchybiła. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Sąd administracyjny badając, czy stanowisko Rady zostało należycie umotywowane, a racje gminy wyłożone w toku postępowania planistycznego osobom, których dotknęły ograniczenia wykonywanego prawa własności, w niniejszej sprawie udzielił odpowiedzi twierdzącej. Sąd ocenił zatem zarzuty skargi przeciwko uchwale jako nietrafne. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez Radę Miasta władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy, sąd uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), oddalił skargę.

Wyjaśnić należy, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał fakt zgłoszenia na rozprawie przez pełnomocnika skarżących zarzutu nieprawidłowo wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy w jednostce nr 08 MN1 od strony jednostki nr 017MN,U, który pełnomocnik organu uznał za zasadny. Zarzut ten sąd ocenił podobnie jak pozostałe zarzuty odnoszące się do wadliwe ukształtowanych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu uznając, że takie rozwiązanie planistyczne nie wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżących poprzez ograniczenie ich w wykonywaniu dotychczasowych uprawnień.