Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2833/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w O. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę


UZASADNIENIE

G. Sp. z o.o. w O.(dalej: skarżąca lub spółka) [...] maja 2013 r. złożyła w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007 - 2013. Wniosek dotyczył pomocy finansowej dotyczącej [...].

Wniosek był kilkakrotnie uzupełniany przez skarżącą na wezwania Agencji. Ostatecznie Agencja dokonała oceny wniosku pod kątem spełniania warunków przyznania pomocy. W jej wyniku Agencja pismem z [...] lipca 2014 r. znak [...] – wydanym na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa) – odmówiła przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych / niespełnienie warunków określonych w § 3 ust. 2 pkt 2 oraz § 4 ust 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach Działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 17 października 2007 r.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Agencja wskazała, że w wyniku analizy dostarczonych przez spółkę dokumentów, jak również w wyniku weryfikacji, złożonego w naborze przeprowadzonym w roku 2013 wniosku o przyznanie pomocy o znaku sprawy [...] oraz analizy dokumentacji projektów inwestycyjnych, na które firmie B. Sp. z o.o. została przyznana pomoc w ramach umów z [...] lipca 2009 r. i z [...] czerwca 2012 r. Agencja stwierdziła, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowej w postaci przyznania pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" PROW 2007-2013, w kwocie przekraczającej limit pomocy dopuszczalny w ramach tego działania, co stoi w sprzeczności z § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r.

Agencja za podstawę uzasadniającą powyższe stwierdzenie, wskazała na ustalenia poczynione w odniesieniu do skarżącej spółki oraz B. Sp. z o.o. (dalej: B.).

1. Istnienie powiązań kapitałowych i osobowych pomiędzy ww. podmiotami:

a) 40% udziałów w kapitale skarżącej spółki posiada rodzina B. i M. W.,

b) dodatkowo B., w którego kapitale rodzina B. i M. W. posiada 100% udziałów, posiada kolejne 20% udziale w kapitale skarżącej spółki,

c) wiceprezesem zarządów w obydwu podmiotach jest M. W.

2. Skarżąca spółka została zawiązana przez B., A. Sp. z o.o. oraz trzy osoby fizyczne, w tym rodzinę B. i M. W. w [...] r. i zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] lutego 2013 r. tj. w roku ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego PROW 2007-2013;

3. Działka na której ma być realizowana operacja, będąca przedmiotem wniosku, jest dzierżawiona przez B. i sąsiaduje z działką, na której zlokalizowane są operacje będące przedmiotem wsparcia w ramach wymienionych wyżej umów;

4. Z informacji ze stron internetowych B., jak również ze sprawozdania zarządu tego podmiotu wynika, że zajmuje się ona dostawą [...];

5. Z listu intencyjnego załączonego do wniosku wynika, że od B. do skarżącej będzie dostarczane [...]. Zgodnie z opisem Biznes Planu, [...], będzie stanowił surowiec do produkcji [...] i będzie kupowany od [...]. Ma on być dostarczany z tej [...] bezpośrednio do [...] magazynowych skarżącej i dalej pobierany do [...]. Dodatkowo w Biznes Planie wskazano, że głównym odbiorcą [...] będzie B., któremu przyznano pomoc w łącznej kwocie [...]zł, będzie ściśle współpracować w zakresie dostaw surowca do produkcji i odbioru produktów z powiązanym kapitałowo i osobowo podmiotem tj. skarżącą spółką, która zgodnie z wnioskiem ubiega się o przyznanie pomocy w wysokości [...] w ramach naboru ogłoszonego w 2013 r.

Zdaniem Agencji powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca spółka została utworzona przez B. oraz rodzinę W. celem uzyskania w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" dodatkowego wsparcia finansowego ponad kwotę [...] zł, żeby uzyskać najwyższy zwrot poniesionych nakładów inwestycyjnych podjęto decyzję o powołaniu do życia spółki celowej, zadaniem której będzie budowa zakładu współpracującego w zakresie zakupu surowca i sprzedaży produktów z powiązaną kapitałowo i osobowo z B.

Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności: fakt posiadania przeważającego stopnia kontroli nad zarejestrowaną w 2013 r. skarżącą spółką przez B., sąsiedztwa lokalizacyjnego obu inwestycji realizowanych przez oba podmioty oraz braku konieczności prowadzenia produkcji [...] przez oddzielny podmiot gospodarczy, Agencja stwierdziła, że operacja skarżącej zmierza do stworzenia sztucznych warunków uzyskania pomocy w celu obejścia § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r. w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego beneficjenta.

Agencja podkreśliła, że środki pomocowe pochodzące z działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" PROW w 75% są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Stosownie do ww. rozporządzenia Rady środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Agencja dodała, że nie neguje możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę, jednak obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości udzielenia pomocy podmiotowi, który sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia w ramach powołanego działania.

W następstwie poczynionych powyżej ustaleń Agencja uznała, że wyczerpuje to przesłanki art. 4 pkt 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, jak i przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którymi nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Agencja reasumując stwierdziła, że skoro nie można było uznać, iż spełniony został warunek określony w § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r., zasadnym była odmowa przyznania pomocy.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. skarżąca spółka wezwała Prezesa Agencji do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na nieprawidłowości w wydaniu rozstrzygnięcia odmownego w niniejszej sprawie.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. Prezesa Agencji, podtrzymał rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy.

Na rozstrzygnięcie Agencji z [...] lipca 2014 r., skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – złożyła skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu aktowi spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 22 ust. 3 ustawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, że wniosek nie spełnia warunków przyznania pomocy;

2. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

3. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego będącego w dyspozycji Agencji, tj. pominięcie, iż spółka złożyła wyjaśnienia odnośnie zastrzeżeń Agencji co do lokalizacji operacji na działce nr [...] w R., całkowite pominięcie tych wyjaśnień w skarżonym piśmie, pomimo iż znajdowały się one w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie;

4. art. 28 ust. 1 lit b tiret pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

5. obejście przepisów o kryteriach dostępu do pomocy z Działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego PROW na lata 2007-2013 w celu uzasadnienia odmowy przyznania pomocy;

6. § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

7. §11 ust. 8 i 9 rozporządzenia z 17 października 2007 r., poprzez:

a. nierozpoznanie wniosku o przyznanie pomocy w terminie 4 miesięcy od dnia podania przez Prezesa Agencji informacji o kolejności przysługiwania pomocy,

b. brak poinformowania skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku,

c. brak wskazania skarżącej kolejnego terminu rozpoznania wniosku,

d. nierozpoznanie wniosku w terminie 7 miesięcy od dnia podania przez Prezesa Agencji informacji o kolejności przysługiwania pomocy;

8. art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 w związku z Zaleceniem Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczące definicji przedsiębiorstw mikro-, małych i średnich.

W motywach skargi, pełnomocnik spółki rozwinął przedstawione wyżej zarzuty. Przede wszystkim stwierdził, że nie kwestionuje występowania powiązań pomiędzy podmiotami wskazanymi w skarżonym piśmie, tj. stroną, B., A. Sp. z o.o. oraz wskazanymi osobami fizycznymi. Pełnomocnik dodał, że spółką powiązaną z wnioskodawcą jest także C. Sp. z o.o., której G. jest jedynym udziałowcem. Podkreślił, że na żadnym etapie postępowania nie kwestionował występowania powiązań pomiędzy tymi podmiotami. Jednak w związku z ich występowaniem dokonał sumowania potencjałów wszystkich powiązanych podmiotów, zgodnie z Zaleceniem Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącym definicji przedsiębiorstw mikro-, małych i średnich tj. sumy bilansowej, obrotu oraz ilości osób zatrudnionych. Po dokonaniu sumowania G. zalicza się kategorii średnich przedsiębiorstw, wobec czego spełnia kryteria podmiotowe wymagane dla działania 123. Agencja wskazując na te dane nie wyjaśnia dlaczego mają one świadczyć o tworzeniu sztucznych warunków do uzyskania pomocy. Pełnomocnik podkreślił, że ustawodawca przewidział, iż wnioski o przyznanie pomocy mogą składać podmioty powiązane. W takiej sytuacji nakazał sumowanie ich potencjałów, nie zaś wykluczanie z postępowania aplikacyjnego. Zdaniem pełnomocnika z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania pomocy mielibyśmy do czynienia w przypadku występowania określonych powiązań, np. z przedsiębiorstwem nie zaliczającym się do sektora mikro-, małych lub średnich przedsiębiorstw, czyli z tzw. dużym przedsiębiorstwem i w przypadku zatajania istnienia tych powiązań, co w niniejszej sprawie nie występuje.

Pełnomocnik zwrócił uwagę na niekonsekwencję Agencji w dokonywanych ustaleniach. Agencja nie wskazała, iż jednym z przedsiębiorstw powiązanych z G. jest C. Sp. z o.o., którego 100% właścicielem jest G. W sprawie C. Agencja wycofała się co do stwierdzenia o stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalnego limitu, a są to dokładnie te same powiązania pomiędzy tymi samymi podmiotami.

Pełnomocnik zakwestionował ustalenia Agencji dotyczące rzekomych powiązań technologicznych pomiędzy inwestycją planowaną przez wnioskodawcę a działaniami B. Wydzierżawienie działki od B. nie rodzi żadnych konsekwencji w zakresie powiązań technologicznych. Agencja poza wskazaniem tego faktu (dzierżawienia działki) także nie wskazuje, jakie konsekwencje dla ustalenia rzekomego istnienia sztucznych warunków powoduje ta okoliczność, a skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. składała szczegółowe wyjaśnienia w tej sprawie. Pełnomocnik podkreślił, że projektowany zakład będzie w pełni samodzielny. Pomiędzy nim a innymi inwestycjami nie występują żadne związki technologiczne.

Pełnomocnik nie zgodził się z twierdzeniem Agencji o rzekomych powiązaniach technologicznych z przedsiębiorstwem B. Agencja ze zgromadzonych dokumentów, w tym m.in. biznesplanu tendencyjnie dobiera określone treści, mające w założeniu przemawiać za odmową przyznania pomocy. Natomiast treści, które nie pasują do przyjętej tezy są pomijane.

Pełnomocnik wskazał także, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, dla stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków konieczne jest wykazanie: 1. Zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w uregulowaniach wspólnotowych cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty; 2. Wystąpienia subiektywnego elementu woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań wspólnotowych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek; 3. Ciężar udowodnienia powyższych okoliczności obciąża organ krajowy. (wyroki ETS: z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12, Słynczewa siła EOOD; z 14 grudnia 2000 r., w sprawie C-l 10/99 Emsland-Starke,; z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 Eischsfeider Schlachtbetrieb). Pełnomocnik zarzucił, że w niniejszej sprawie organ w ogóle powyższych okoliczności nie rozważył.

W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stan prawny w zakresie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" PROW na lata 2007 – 2013 został unormowany rozporządzeniem z 17 października 2007 r., wydanym w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. – o pomoc może ubiegać się podmiot, który:

1) prowadzi przedsiębiorstwo określone w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005);

2) wykonuje działalność, o której mowa w art. 28 ust. 1 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia nr 1698/2005, w zakresie:

a) co najmniej jednego z rodzajów działalności wymienionych w wykazie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia lub

b) przetwórstwa roślin na produkty, które są wykorzystywane na cele energetyczne;

3) nie podlega wykluczeniu z ubiegania się o przyznanie pomocy na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1698/2005 oraz przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia lub przepisów odrębnych;

4) jest zdolny do zrealizowania operacji i osiągnięcia jej celu.

Nadto z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r. wynika, że pomoc jest przyznawana podmiotowi, który spełnia warunki określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia i któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jeżeli: (pkt 2) zostały spełnione inne warunki określone w rozporządzeniu oraz innych przepisach prawa związanych z realizacją operacji.

Natomiast zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r. – pomoc przyznaje się i wypłaca do wysokości limitu, który w okresie realizacji Programu wynosi maksymalnie [...] zł, na jednego beneficjenta, przy czym wysokość pomocy przyznanej na realizację jednej operacji nie może być niższa niż [...] złotych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w trybie art. 22 ust. 3 ustawy, stanowił § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r. w zw. z treścią przepisów unijnych, tj. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. UE. L. 25, s. 8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Zdaniem Sądu organ zastosował wymienione przepisy prawidłowo, mają one charakter prawa materialnego i mogą stanowić samoistną podstawę orzekania w odniesieniu do złożonego wniosku o przyznanie prawa pomocy dla działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego PROW na lata 2007-2013.

Należy podkreślić, że istota sporu w sprawie sprowadza się do dokonania oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organy dokonały prawidłowego ustalenia, że działania skarżącej, jak też i drugiej spółki B.Sp. z o.o., poprzez sztuczne stworzenie warunków dla pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, stanowiły podstawę odmowy przyznania pomocy na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Jak już wskazano, materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił bowiem przywołany art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym – nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Powyższy przepis stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł ETS w wyroku z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Rozporządzenie nr 65/2011 nie definiuje ściśle pojęcia "sztucznych warunków". Należy jednakże wskazać, że problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań ETS. Dlatego też przy interpretowaniu powyższego pojęcia Sąd posłużył się ocenami zawartymi w wyroku ETS z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja), który dotyczy właśnie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy Agencji przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, konieczna jest ocena projektu złożonego przez drugiego beneficjenta. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Z orzeczenia ETS wynika (pkt 41), że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia EFRROW, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (patrz: analogicznie wyrok z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb. Orz. s. I-239, pkt 33).

Zgodnie z pkt 42 Trybunał jednakże orzekł, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia EFRROW (patrz: analogicznie wyrok z 21 stycznia 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb. Orz. s. I-1609, pkt 75).

Trybunał orzekł zatem (pkt 43), że z tego względu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach istnienia elementu obiektywnego do sądu należy zatem rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW. Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. Tak też było w przedmiotowej sprawie.

Punktem odniesienia były cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego uzasadniające przyznanie tej pomocy.

Pomoc w ramach działania omawianego w niniejszej sprawie sprowadza się do dofinansowania, głównie ze środków unijnych, projektu, który w swojej istocie prowadziłby do bezpośredniego osiągnięcia szczegółowego celu w nim określonego i jednocześnie przyczyniał się do realizacji jednego lub więcej celów określonych w rozporządzeniu nr 1698/2005, a także aktach normatywnych wydanych w trybie tego rozporządzenia.

Pomocowym celem działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" jest wsparcie przedsiębiorczości i rozwijania struktury gospodarczej na obszarach wiejskich, szczególnie poprzez tytułowe zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy). Wynika to z regulacji art. 2 lit. c w zw. z art. 4 w zw. z art. 20 lit. b pkt iii) oraz art. 28 rozporządzenia nr 1698/2005, stanowiącej, że wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego dotyczy środków mających na celu restrukturyzację i rozwój kapitału rzeczowego i wspieranie innowacji poprzez zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych.

Cytowanego wsparcia udziela się z tytułu materialnych lub niematerialnych inwestycji, które:

a) poprawiają ogólne wyniki przedsiębiorstwa;

b) dotyczą:

– przetwarzania lub obrotu produktami objętymi załącznikiem I do Traktatu, z wyjątkiem produktów rybołówstwa oraz przetwarzania lub obrotu produktami leśnymi, i/lub

– rozwoju nowych produktów, procesów i technologii związanych z produktami objętymi załącznikiem I do Traktatu, z wyjątkiem produktów rybołówstwa oraz rozwoju nowych produktów, procesów i technologii związanych z produktami leśnymi, oraz

c) spełniają normy wspólnotowe mające zastosowanie do danej inwestycji.

Ponadto z art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 wynika wyraźnie, że wsparcie udzielane na mocy ust. 1 w maksymalnej stawce ogranicza się do mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw w rozumieniu zalecenia Komisji 2003/361/WE.

Jak to już wskazano, w § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r. przewidziano kwotę 20 mln zł jako górną granicę pomocy przyznawanej na jeden projekt. Ta górna granica ma ważne znaczenie w sprawie, stanowi bowiem zobiektywizowaną okoliczność równej pomocy na realizację jednego pod względem gospodarczym projektu.

Skoro jeden zgłaszany do pomocy projekt ma być projektem poprawiającym ogólne wyniki przedsiębiorstwa, dotyczącym przetwarzania lub obrotu produktami objętymi cytowanym załącznikiem I do Traktatu i/lub rozwoju nowych produktów, procesów i technologii związanych z produktami objętymi załącznikiem I do Traktatu, to logicznym jest, że powinien to być projekt jednego zgłaszającego stanowiący pewną zamkniętą całość gospodarczą przedsiębiorcy. Przepisy nie wykluczają podmiotu grupowego, ale musi to być podmiot prowadzący wspólną działalność gospodarczą, podmiot ubiegający się o dofinansowanie na podstawie jednego wniosku pomocowego w działaniu o określonym limicie dopuszczalnej pomocy.

Należy wskazać, że sytuacja, w której ubiegałoby się o pomoc dwóch lub więcej jej beneficjentów na działalność, która w rzeczywistości stanowiąc jedną całość gospodarczą, stanowi jeden zamknięty, kompletny projekt oferowany na rynku w ramach komplementarnych usług, byłaby działaniem zagrażającym konkurencyjności chronionej ww. przepisami. Działaniem mającym na celu uzyskanie podwójnej, czy większej liczby dofinansowania do jednego realnego projektu. Działaniem z założenia zmierzającym do uzyskania lepszej pozycji finansowej na starcie w prowadzeniu działalności w warunkach konkurujących ze sobą podmiotów.

Nie ulega wątpliwości, że finanse i ich poziom wpływają w sposób bezpośredni i zasadniczy na prowadzenie działalności gospodarczej, na jej rozmiar, obroty, możliwości oferty na otwartym rynku gospodarczym. Założenie ustawodawcy regulującego przedmiotowe wsparcie w żadnym razie nie miało na celu umożliwienie wybranym podmiotom uzyskania silniejszej pozycji rynkowej w porównaniu do innych powstających, bądź już działających podmiotów na tym rynku. Ustawodawca przewidując limit dofinansowania wskazuje bowiem na obiektywnie jednakowe możliwości uzyskania pomocy dla jednego gospodarczego projektu (p. wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2014 r., V SA/Wa 966/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią motywu 12 preambuły Zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącego definicji małych i średnich przedsiębiorstw (stanowiącego załącznik I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r.), przy dokonywaniu kwalifikacji danego przedsiębiorstwa, należy także wziąć pod uwagę relacje między przedsiębiorstwami, a osobami fizycznymi, w celu zapewnienia, że tylko przedsiębiorstwa, które naprawdę potrzebują przywilejów wynikających z MŚP z różnych przepisów lub środków zastosowanych dla ich korzyści, faktycznie z nich skorzystają. Przy czym powołanie wielu spółek, czy prowadzenie kilku działalności przez tych samych udziałowców bądź wspólników nie narusza samo w sobie żadnych przepisów krajowych, czy wspólnotowych. Także przepisy rozporządzenia z 17 października 2007 r. nie zawierają ograniczenia w zakresie możliwości ubiegania się o wsparcie przez te podmioty. Jednak należy zbadać, czy prowadzenie działalności przez powiązane spółki, w tym m.in. poprzez współdziałanie tych samych udziałowców w innych podmiotach gospodarczych, daje uzasadnione podstawy do stwierdzenia, iż stanowi to próbę obejścia przepisów dotyczących limitu kwoty pomocy, jaka może być przyznana i wypłacona jednemu beneficjentowi.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdza, że Agencja wykazała związki istniejące pomiędzy skarżącą G. Sp. z o.o. w O. i B. Sp. z o.o. w O., wynikające z ich struktury własnościowej, lokalizacji siedziby, miejsca realizacji operacji oraz zakresu prowadzonej działalności.

Sąd wskazuje, że w ramach tego samego naboru (w roku 2013) w działaniu "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", oprócz wniosku, którym o pomoc aplikuje skarżąca spółka (na kwotę [...] zł), wniosek złożyła także spółka: B. Sp. z o.o. na kwotę [...] zł. Przy czym Agencja ustaliła, że B.Sp. z o.o. było już beneficjentem działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", gdzie w latach 2009 i 2012 otrzymała pomoc w kwocie [...]zł (łączna kwota przyznanej pomocy finansowej o jaką aplikowała to [...] zł).

Inne wykazane przez Agencję zależności między spółkami to:

1) skarżąca spółka została zawiązana przez B. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o. oraz trzy osoby fizyczne, w tym rodzinę W. (B. W., M. W.) [...] grudnia 2012 r. i zarejestrowana w KRS [...] lutego 2013r. tj. na trzy miesiące przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie);

2) w kapitale skarżącej spółki 40% udział posiada rodzina W. (B. W., M. W.);

3) B. Sp. z o.o., w którego kapitale rodzina W. posiada 100% udziałów, posiada 20 % udziałów w kapitale skarżącej spółki;

4) w każdej ze spółek powołany jest dwuosobowy zarząd spółki, w którym funkcję wiceprezesa sprawuje M. W.;

5) nieruchomość, na której ma być zrealizowana operacja, tj. "uruchomienie produkcji [...] poprzez budowę i wyposażenie zakładu" jest przedmiotem dzierżawy od B. Sp. z o.o.;

6) skarżąca spółka wskazuje jako miejsce realizacji operacji działkę ewidencyjną o nr [...], znajdującą się w R., natomiast miejscem lokalizacji operacji przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. jest działka ewidencyjna o nr [...] w miejscowości R. tj. nieruchomości pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie lokalizacyjnym;

7) obie spółki prowadzą ścisłą współpracę w zakresie zakupu/dostaw surowca do produkcji ([...]) i sprzedaży produktów ([...]);

8) obie spółki, zamierzają prowadzić w związku z realizacją operacji taki sam rodzaj działalności [...].

Sąd stwierdza, że powyższe okoliczności ewidentnie wskazują na powiązania osobowe, kapitałowe i gospodarcze między obiema spółkami. Istotnym argumentem przemawiającym za odmową przyznania pomocy jest fakt, że skarżąca spółka została zawiązana tuż przed złożeniem wniosków o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej". Zatem słusznie Agencja podniosła, że powołanie skarżącej spółki, w istocie miało na celu obejście przepisów dotyczących limitu wnioskowanej kwoty pomocy przypadającego na jednego beneficjenta w okresie trwania Programu, który zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r. wynosi 20 mln zł. Dzięki utworzeniu dwóch odrębnych podmiotów mogłyby one otrzymać łącznie 40 mln zł, czyli dwukrotnie więcej, niż gdyby o pomoc ubiegał się jeden podmiot. Trafny jest zatem wniosek Agencji, że tworząc skarżącą spółkę i składając tuż po tym wniosek do Agencji, ich udziałowcy mieli na celu uzyskanie dodatkowej korzyści finansowej poprzez zwielokrotnienie dopuszczalnego limitu dofinansowania.

Zdaniem Sądu w sytuacji aplikowania o pomoc przez te same osoby fizyczne, w ramach kilku spółek kapitałowych, należy postrzegać to jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. W takiej sytuacji dochodzi do naruszenia § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r., którego celem jest umożliwienie uzyskania środków pomocowych jak największej liczbie potrzebujących tego podmiotów (niezależnych względem siebie), nie zaś grupie przedsiębiorstw powiązanych ze sobą za pośrednictwem grupy osób fizycznych działających wspólnie w obrocie. Działania takie jest sprzeczne z celami wsparcia z PROW na lata 2007-2013 w zakresie tworzenia warunków dla dywersyfikacji działalności gospodarczej, wzrostu zatrudnienia i konkurencyjności gospodarczej na obszarach wiejskich, rozwoju przedsiębiorczości i rynku pracy.

Zdaniem Sądu, choć istotnie – jak zarzucono w skardze – w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wykazano wprost elementów obiektywnego i subiektywnego dotyczących zaistnienia sztucznych warunków. To jednak nie oznacza, że te elementy nie zaistniały w sprawie. Zdaniem Sądu – jak wyżej wskazano – pomimo formalnego poszanowania przesłanek dotyczących stworzenia skarżącej spółki jako przedsiębiorstwa mogącego ubiegać się o przyznanie pomocy (Zalecenia Komisji 2003/361/WE zostały zachowane) to jednak wyżej wskazane cele, w szczególności poprawa konkurencyjności na rynku, nie zostały zrealizowane. Element subiektywny także zaistniał w sprawie, skoro jedynym racjonalnym argumentem powstania skarżącej spółki była wola uzyskania korzyści finansowej ponad przewidziany limit 20 mln złotych dla jednego przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że Agencja w innej sprawie dotyczącej C. Sp. z o.o. wycofała się co do stwierdzenia o stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalnego limitu, a są to dokładnie te same powiązania pomiędzy tymi samymi podmiotami. Sąd stwierdza, że przedmiotem kontroli sądowej jest jedynie rozstrzygnięcie dotyczące wniosku skarżącej spółki, niemniej jednak – jak wynika z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – w sprawie C. powody uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa miały charakter formalny, a nie merytoryczny odnoszący się do sztucznych warunków.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w sprawie w zakresie pkt 3, 4 i 5 zaskarżonego rozstrzygnięcia (dzierżawy działki nr [...], podobnego zakresu działalności obu spółek oraz wzajemnej współpracy w zakresie produkcji). Zdaniem Sądu ustalenia te były trafne. Sposób podziału działki, podzielanie jednego przedsięwzięcia gospodarczego na kilka, od strony formalnej niezależnych od siebie, świadczy właśnie o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania pomocy ponad limit.

Zdaniem Sądu Agencja słusznie uznała, że przedstawiony przez skarżącą spółkę projekt może być elementem jednej większej inwestycji zmierzającej wraz z projektem do powstania jednego przedsięwzięcia, mimo ich umiejscowienia na odrębnych działkach wydzierżawionych przez skarżącą od B. Świadczy o tym prawidłowo ustalony uzupełniający charakter działalności, komplementarność tych działań, potwierdza to również fakt istniejących powiązań osobowych i finansowych między wskazanymi podmiotami.

Sąd podkreśla, że Agencja nie negowała możliwości prowadzenia działalności gospodarczej zarówno przez skarżącą spółkę jak i B. jako samodzielnych przedsiębiorców. Organ wskazywał jednakże, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości udzielenia pomocy publicznej tym podmiotom, które sztucznie stworzyły warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", w tym odnośnie uzyskania kwoty przewyższającej możliwe dofinansowanie. Zatem, skoro zdaniem Agencji zachodziło duże prawdopodobieństwo, iż skarżąca wraz z powiązaną spółką stworzyły sztuczne warunki uzyskania pomocy poprzez chęć przysporzenia na swoją rzecz wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi, miała ona podstawę do wydania rozstrzygnięcia co do odmowy udzielenia dofinansowania na mocy wskazanych przepisów. Oceny co do jedności projektu nie może zmienić okoliczność, że formalnie projekt jest przedstawiany w odrębnych wnioskach, przez odrębne podmioty wskazujące na samodzielność w prowadzeniu działalności gospodarczej i w sporządzeniu formalnie własnego projektu zgłoszonego do dofinansowania. Ocena dokonanych zgłoszeń, w tym przypadku zgłoszeń wniesionych przez skarżącą oraz B. musi uwzględniać wszystkie okoliczności związane z przedstawianą inwestycją. Musi uwzględniać realność funkcjonowania gospodarczego inwestycji po jej zrealizowaniu z pieniędzy publicznych przyznanych w ramach omawianego dofinansowania. Taka ocena jest dokonywana na użytek udzielenia wnioskowanej pomocy i nie ma nic wspólnego z utrudnianiem, czy uniemożliwianiem swobody w prowadzeniu działalności gospodarczej na rynku krajowym. W ramach swobody gospodarczej można prowadzić działalność gospodarczą w przedmiotach dozwolonych prawem. Organ rozstrzygający wniosek skarżącej nie zabrania ani nie uniemożliwia prowadzenia takiej działalność. Jest to możliwe pod warunkiem, że działalność ta będzie finansowana przez prowadzącego działalność gospodarczą ze środków własnych lub kredytowych. W przypadku natomiast wystąpienia o środki publiczne taki podmiot musi spełniać wszystkie warunki przewidziane przepisami regulującymi to dofinansowanie. Nie jest bowiem tak, że samo zgłoszenie wniosku o pomoc wypełnia przesłanki jej udzielenia (p. cyt. wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2014 r., V SA/Wa 966/14).

W związku z powyższym – mając na uwadze przedstawiony we wnioskach spółek zakres przedsięwzięcia inwestycyjnego, powiązania kapitałowe i osobowe udziałowców, a także zarządzających tymi spółkami – ocena, że było to działanie skierowane na pozyskanie korzyści poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści w sposób sprzeczny z celami danego wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez w tym przypadku obejście przepisu co do maksymalnej kwoty przyznanej pomocy, nie została skutecznie podważona w skardze przez skarżącą.

Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej spółki odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i wspólnotowego.

Analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, zarzucane skargą, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny.

Reasumując w ocenie Sądu, przyjęcie przez organy orzekające, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Prawidłowo zatem organy te uznały, iż powyższe działanie skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

W konsekwencji powyższe skutkowało odmową przyznania skarżącej płatności i brak jest zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na końcu Sąd zaznacza, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania m.in. w zakresie dostatecznego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia (m.in. kwestia jasnego wykazania elementu obiektywnego i subiektywnego), braku odniesienia się do wszystkich argumentów zawartych w piśmie skarżącej z [...] kwietnia 2014 r., niemniej jednak nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy.

W związku z powyższym, mając na uwadze okoliczności tej sprawy i oceniając zgodność z prawem działania organu administracyjnego, Sąd uznał, że ani przeprowadzona z urzędu ocena legalności działania organu, ani zarzuty zawarte w skardze nie uzasadniają wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę należało więc, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalić.