Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 173/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 132
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 pkt 2, art. 6, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 922
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant referent stażysta – Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia danych osobowych – uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] –


UZASADNIENIE

Do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga A. G. dotycząca przetwarzania jego danych osobowych przez [...] S.A. z siedzibą w L. oraz Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z siedzibą w W. (Najwyższą Izbę Kontroli Delegatura w L. z siedzibą w L.). W treści skargi pełnomocnik skarżącego podniósł iż "(...) [m]ój Mocodawca w okresie od [...] kwietnia do [...] sierpnia 2013 r. na podstawie umowy zlecenia pełnił funkcję [...]. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym [...] S.A. było to stanowisko jednoosobowe. Na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (...) przeprowadzono w [...] S.A. kontrolę. Przedmiotem ww. kontroli NIK była >Realizacja niektórych zadań z zakresu ochrony lotnictwa cywilnego przez podmiot zarządzający [...]<(...). W trakcie kontroli [...] S.A. przekazał kontrolerowi NIK dane dotyczące wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez mojego Mandanta z tytułu umowy zlecenia, mimo że nie miało to związku z celem i zakresem kontroli. Dane te zostały upublicznione przez NIK w >Wystąpieniu pokontrolnym< dostępnym na stronach internetowych NIK w zakładce Biuletyn Informacji Publicznej (...)", (...) co prawda Mój Mocodawca w >Wystąpieniu pokontrolnym< NIK nie został wymieniony z imienia i nazwiska, ale podanie inicjałów [A.G.] oraz szczegółowe określenie sprawowanej funkcji [[...]– w sytuacji, gdy zgodnie z regulaminem organizacyjnym [...] było to stanowisko jednoosobowe] pozwalało na jego identyfikację bez większych trudności (...)". Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o (...) wydanie decyzji administracyjnej nakazującej Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli usunięcie z ww. >Wystąpienia pokontrolnego< danych dotyczących wysokości wynagrodzenia mojego Mocodawcy".

W toku postępowania ustalono, że kontrola NIK nr [...] "Realizacja niektórych zadań z zakresu ochrony lotnictwa cywilnego przez podmiot zarządzający [...]" została przeprowadzona w [...] na podstawie tematyki kontroli zatwierdzonej przez Dyrektora Delegatury NIK w L. Zakresem tej kontroli było objęte m. in. przestrzeganie wymogów kwalifikacyjnych pracowników służby ochrony lotniska oraz tworzenie systemu ochrony lotniska, w tym organizacji wewnętrznej służby ochrony lotniska. Kontroler NIK przeprowadzający kontrolę w [...] działał na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

W złożonych przed organem ds. ochrony danych osobowych wyjaśnieniach NIK wyjaśniła, że w wystąpieniu pokontrolnym z [...] października 2013 r. skierowanym do [...] na str. 11 zostały podane informacje na temat nieprawidłowości sprowadzającej się do powierzenia przez Spółkę funkcji [...] nadzorującego system ochrony w [...], osobie nieposiadającej wymaganej przepisami prawa licencji pracownika ochrony drugiego stopnia. W związku z powyższym konieczne stało się ustalenie zakresu nieprawidłowości (w tym okresu, w którym występowała nieprawidłowość, oraz skutki nieprawidłowości). Skutkiem stwierdzonej nieprawidłowości było m.in. działanie niegospodarne polegające na wypłaceniu osobie, która nie powinna być ww. [...] wynagrodzenia na podstawie umowy zlecenia. Z powyższych względów NIK zobowiązana była do wykazania tych informacji w wystąpieniu pokontrolnym. Ponadto NIK wyjaśniła, że kontrolowany [...] jest osobą prawną – jej akcjonariuszami są wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego (spółka ze 100% udziałem jednostek samorządu terytorialnego). W interesie publicznym było więc ujawnienie, że ww. [...] nie posiadał wymaganej prawem licencji, a zatem umowa z nim zawarta, opiewająca na kwotę 55.750,00 zł brutto, była zawarta z naruszeniem prawa. Istotna była skala naruszenia zobrazowana przez wysokość kwoty wynagrodzenia. W ocenie NIK było to działanie wysoce niegospodarne. Ponadto NIK wyjaśniła, że wykonywanie zleceń z publicznych środków wykracza poza sferę prywatności, bowiem jeśli osoba przyjmuje zlecenie z publicznych środków wykracza poza sferę prywatności. Jeśli osoba przyjmuje takie zlecenie, to zaczyna funkcjonować w obrocie publicznym. Ponadto NIK podkreśliła, że w kwestionowanym wystąpieniu pokontrolnym zamieszczonym w BIP NIK dokonała anonimizacji personaliów osoby pełniącej ww. funkcję.

Z kolei skarżący w okresie, którego dotyczyła ww. kontrola NIK przeprowadzona w [...] był [...], do którego obowiązków - na podstawie zawartej z [...] w dniu [...] marca 2013 r. umowy cywilnoprawnej - należało między innymi nadzorowanie systemu ochrony w [...].

W toku powyższej kontroli NIK pozyskała dane osobowe skarżącego wynikające z ww. umowy cywilnoprawnej z dnia [...] marca 2013 r., udostępnione jej przez [...].

W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] października 2013 r. skierowanym do [...] na stronie 11 zostały podane informacje na temat skarżącego o treści "(...) A.G. pełnił funkcję [...] w okresie od [...] kwietnia 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. Za ten okres otrzymał wynagrodzenie, na podstawie umowy zlecenia, w kwocie 55.750,00 zł brutto (...)" (wyciąg z wystąpienia pokontrolnego [...]). Powyższe wystąpienie pokontrolne zostało udostępnione na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Najwyższej Izby Kontroli. W ten sposób została udostępniona ww. informacja o skarżącym opisana w pkt 4 niniejszej decyzji.

W tej sytuacji Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 12 pkt 2, art. 6, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 922), nakazał Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli, z siedzibą w W. usunięcie ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Najwyższej Izby Kontroli danych osobowych skarżącego w zakresie jego wynagrodzenia otrzymywanego za sprawowaną funkcję [...] w [...] S.A., z siedzibą w L. zawartych na stronie 11 wystąpienia pokontrolnego (znak: [...]), a w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku.

Prezes Najwyższej Izby Kontroli we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił:

1) naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 3 uodo poprzez błędne przyjęcie, że przetwarzane przez NIK dane osobowe dotyczące skarżącego nie były merytorycznie poprawne i adekwatne w stosunku do celów w jakich były przetwarzane;

2) naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 2 uodo poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie poprzez publikację przez NIK informacji dotyczącej środków na wynagrodzenie skarżącego nie było niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa;

3) naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu wskazano, że ,,[b]adając okoliczności związane z przestrzeganiem wymogów kwalifikacyjnych dla osób zatrudnionych w [...], kontrolerzy NIK poczynili ustalenia, że [...] nie posiada wymaganej przepisami prawa licencji pracownika ochrony drugiego stopnia. Naturalną konsekwencją takiego stanu było ustalenie sposobu zatrudnienia tej osoby oraz wynagrodzenia. W konsekwencji dało to pełny obraz zakresu nieprawidłowości - zarówno co do czasu jak i rozmiaru skutków finansowych właśnie w postaci wysokości środków publicznych na wypłacone wynagrodzenie. (...) [N]ie można twierdzić, że ujawnienie nieprawidłowości w zakresie zatrudnienia wraz z jej skutkami finansowymi jest nieadekwatne do celów kontroli. Takie rozumowanie ogranicza bowiem kompetencje NIK, bo zmierza do eliminacji kryterium gospodarności. (...) Dlatego podanie w wystąpieniu pokontrolnym informacji o nieprawidłowości bez jej finansowego skutku nie przedstawiałoby w całości ustaleń faktycznych i skali nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli. Na str. 11 wystąpienia pokontrolnego zostały podane informacje na temat nieprawidłowości sprowadzającej się do powierzenia przez [...] funkcji [...], nadzorującemu system ochrony w [...], osobie nieposiadającej wymaganej przepisami prawa licencji ochrony drugiego stopnia. W związku ze stwierdzeniem tego faktu obowiązkiem NIK było ustalenie zakresu nieprawidłowości stanu oraz skutków jakie wywołał. Jednocześnie stwierdzono, że pełna treść wystąpienia pokontrolnego opublikowana została w BIP NIK na podstawie art. 10 o NIK, który obliguje izbę do publikowania wystąpień pokontrolnych". Ponadto zostało podniesione, że wynagrodzenie skarżącego pochodzi ze środków publicznych, których wydatkowanie pozostaje jawne na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. ,,[N]ależy bowiem mieć na względzie fakt, że osoba decydująca się na pobieranie wynagrodzenia ze środków publicznych musi liczyć się z pewną utratą prawa do prywatności. W przeciwnym wypadku NIK nie mogłaby ujawniać szeregu powstałych nieprawidłowości, co byłoby niezgodne z celem i zasadami funkcjonowania Izby. (...) W zaskarżonej decyzji GIODO nie odniósł się w ogóle do argumentacji przedstawionej przez NIK pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (...) Uzasadnienie decyzji GIODO uznać należy zatem za niewystarczające, gdyż odnosi się ono jedynie do wybranych przepisów prawa i nie uwzględnia ani stanu faktycznego zaistniałego w toku kontroli prowadzonej przez NIK, ani argumentacji podniesionej przez NIK w toku postępowania administracyjnego."

Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. poz. 1000), tj. z dniem 25 maja 2018 r., Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych stało się Urzędem Ochrony Danych Osobowych. Na podstawie art. 160 ust. 2 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych postępowania prowadzone przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, wszczęte i niezakończone przed [...] maja 2018 r. prowadzone są przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (zwanego dalej również Prezesem Urzędu), na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2016 r. poz. 922 z późn. zm.) zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wszelkie czynności podejmowane przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych przed [...] maja 2018 r. pozostają skuteczne. W świetle powyższego do spraw rozstrzyganych przez Prezesa Urzędu w zakresie prawa materialnego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, ogólne rozporządzenie o ochronie danych (Dz. Urz. UE z dnia 4 maja 2016 r. L 119/1), zwanego również RODO, a w zakresie proceduralnym przepisy ustawy o ochronie danych osobowych z 1997 r. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 4 pkt 1 RODO za dane osobowe rozumieć należy wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturalną lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Najwyższa Izba kontroli publikując na stronie internetowej BIP NIK treść wystąpienia pokontrolnego z przeprowadzonej w [...] kontroli udostępniła do publicznej wiadomości dane osobowe skarżącego, w zakresie pełnionej przez niego w [...] funkcji [...], okresie pełnienia tej funkcji oraz wysokości otrzymanego przez niego wynagrodzenia za pełnienie powyższej funkcji w powyższym okresie. Wskazanie w wystąpieniu pokontrolnym na zajmowane przez skarżącego stanowisko w [...] wraz z jego inicjałami A.G. z uwagi, iż stanowisko to było jednoosobowe, pozwala na jednoznaczne jego zidentyfikowanie. Analizując kwestionowane przez skarżącego udostępnienie przez NIK informacji o nim w wystąpieniu, wzięto pod uwagę przepisy dotyczące kompetencji oraz obowiązków spoczywających na NIK. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2017 r. poz. 524 z późn. zm.), Prezes Najwyższej Izby Kontroli podaje do wiadomości publicznej, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, dokumenty, o których mowa w art. 7 ust. 1 i la, art. 8 i art. 9 oraz wystąpienia pokontrolne. Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, kontroler przygotowuje wystąpienie pokontrolne, które zawiera numer i tytuł kontroli (pkt 1); imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe kontrolera, nazwę właściwej jednostki kontrolnej oraz numer i datę upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (pkt 2); oznaczenie jednostki kontrolowanej, jej adres oraz imię i nazwisko kierownika (pkt 3); zwięzły opis ustalonego stanu faktycznego i ocenę kontrolowanej działalności, w tym ustalone, na podstawie materiałów dowodowych znajdujących się w aktach kontroli, nieprawidłowości i ich przyczyny, zakres i skutki oraz osoby za nie odpowiedzialne (pkt 4); uwagi i wnioski w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (pkt 5); wzmiankę o przekazaniu informacji, o których mowa w art. 51 ust. 1, oraz wzmiankę o podjętych w związku z tym działaniach zapobiegających i ich skutkach do czasu zakończenia kontroli albo o niepodjęciu takich działań (pkt 6); pouczenie o prawie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w art. 54. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w wystąpieniu pokontrolnym może być także zawarta ocena wskazująca na niezasadność zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialną za stwierdzone nieprawidłowości w jednostkach, o których mowa w art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 (pkt 7). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, z zwłaszcza dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ponadto art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p wskazuje, iż udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, zw. dalej BIP. BIP, jako urzędowy publikator teleinformatyczny utworzony został w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Dodatkowo, jak wynika z treści art. 8 ust. 2 oraz 3 u.d.i.p. informacje publiczne są udostępniane w BIP przez podmioty, o których mowa w ww. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Podmioty te obowiązane są także do udostępniania w BIP informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5. Jednocześnie zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy wskazano, że dla oceny prawidłowości udostępnienia przez NIK danych osobowych skarżącego w kwestionowanym przez niego zakresie - wysokości jego wynagrodzenia za sprawowaną funkcję [...], istotne jest rozstrzygnięcie dwóch kwestii. Mianowicie, czy skarżącego można uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną, a także czy udostępnienie tej informacji było konieczne dla zrealizowania celu w postaci zagwarantowania dostępu do określonej informacji publicznej wynikającego z ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej kosztem ingerencji w prawo do prywatności skarżącego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14 "[rjozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy." (por. też I OSK 695/14). Kwestia ta jest bezsporna. Zgodnie z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1600), funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Definicję legalną pojęcia funkcjonariusz publiczny zawiera także art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Po 134/15), osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r" sygn. akt I OSK 1530/14). W doktrynie znaleźć można również pogląd, zgodnie z którym z art. 115 § 13 k.k. wynika, że wskazani funkcjonariusze publiczni muszą być pracownikami, co trzeba rozumieć jako pozostawanie przez nich w stosunku pracy, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.). Funkcjonariuszami publicznymi nie są zatem osoby, które świadczą na rzecz podmiotów sfery państwowej lub samorządowej usługi na podstawie umów cywilnoprawnych jak np. umowy zlecenia, umowy o dzieło, czy też umowy agencyjnej (R. K., "Funkcjonariusz publiczny i osoba pełniąca funkcje publiczna jako kategorie prawa karnego istotne z perspektywy funkcjonowania administracji publicznej", str. 15, Repozytorium Uniwersytetu K. W.). Odniesiono się również do zarzutu, że skarżący jako osoba pobierająca wynagrodzenie pochodzące ze środków publicznych musi liczyć się z pewną utratą prawa do prywatności. Organ ds. ochrony danych osobowych nie podziela tego stanowiska. Skarżący otrzymując wynagrodzenie za swoją pracę w związku z zawartą z nim umową cywilnoprawną nie był ani funkcjonariuszem publicznym, ani osobą pełniąca taką funkcję. Dlatego też udostępnianie informacji w BIP na temat jego wynagrodzenia, w ocenie Prezesa Urzędu, nie było działaniem właściwym. Podkreślono, że organ ds. ochrony danych osobowych nie kwestionuje poczynionych przez NIK ustaleń ani wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnych (i ich przetwarzanie w związku z podjętymi czynnościami). Jednakże umieszczanie informacji w zakresie wysokości wynagrodzenia w wersji elektronicznej wystąpienia pokontrolnego udostępnionego dla szerokiego kręgu odbiorców, tj. na stronie internetowej BIP, stanowiło już naruszenie prawa do prywatności skarżącego. Odnosząc się do zarzutu, że dane skarżącego przetwarzanie przez NIK "nie są merytorycznie poprawne i adekwatne w stosunku do celów w jakich są przetwarzane", wskazano na treść art. 5 ust. 1 lit. c RODO, zgodnie z którym dane muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizm danych"). Organ ds. ochrony danych osobowych w zaskarżonej decyzji wskazał, że NIK był w szczególności obowiązany zapewnić aby dane osobowe skarżącego, tj. dane w zakresie jego wynagrodzenia, były adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane. Prezes Urzędu podtrzymuje powyższe, bowiem udostępnienie (rozumienie jako forma przetwarzania danych) informacji w BIP NIK w zakresie wysokości jego wynagrodzenia, jako element stwierdzonych naruszeń, było zbędne z punktu widzenia przekazywanej informacji. Opublikowane wyniki kontroli nie straciłyby waloru informacyjnego bez wskazywania tej kwoty. Odnosząc się do kwestionowanego przetwarzania danych osobowych skarżącego przez [...] wskazano, iż był on uprawniony do udostępnienia danych osobowych skarżącego w zakresie wynikającym z ww. umowy z dnia [...] marca 2013 r. na rzecz NIK. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności jednostek poddanych kontroli, rzetelne jego udokumentowanie i dokonanie oceny kontrolowanej działalności według kryteriów określonych w art. 5. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, dla realizacji celu, o którym mowa w art. 28, kierownicy jednostek, o których mowa w art. 2 i art. 4, mają obowiązek niezwłocznie przedkładać na żądanie Najwyższej Izby Kontroli wszelkie dokumenty i materiały, w tym na nośnikach elektronicznych, niezbędne do przygotowania lub przeprowadzenia kontroli, a także umożliwić dostęp do baz danych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Ponadto stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, upoważnieni przedstawiciele Najwyższej Izby Kontroli mają prawo do: a) swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń jednostek kontrolowanych, b) wglądu do wszelkich dokumentów związanych z działalnością jednostek kontrolowanych, pobierania oraz zabezpieczania dokumentów i innych materiałów dowodowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Skoro zatem kontrola NIK w [...] dotyczyła przestrzegania wymogów kwalifikacyjnych pracowników służby ochrony lotniska oraz tworzenie systemu ochrony lotniska, zasadnym było przekazanie NIK informacji o skarżącym jako osobie, która pełniła funkcję [...] w [...], w szczególności informacji o tym, że pełniła tę funkcję na podstawie ww. umowy zawartej z [...] i o wysokości wynagrodzenia. Tym samym udostępnienie na rzecz NIK danych skarżącego w zakresie jego wynagrodzenia miało oparcie w art. 6 ust. 1 lit. c) RODO w związku z przepisami ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes Najwyższej Izby Kontroli wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej jako: udip) w zw. z art. 10 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2017 r. poz. 524 ze zm., dalej jako: ustawa o NIK), a także art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i błędne przyjęcie, że nastąpiło ograniczenie prawa obywateli do dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, podczas gdy udostępnione przez Najwyższą Izbę Kontroli w BIP informacje dotyczyły kwestii wydatkowania i gospodarowania środkami publicznymi, do których to informacji dostęp nie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 udip,

2) z ostrożności procesowej - art. 5 ust. 2 udip poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwą ocenę, co do niezastosowania tego przepisu do stanu faktycznego będącego przedmiotem sprawy, polegającą na uznaniu, że osoba, która świadczy na rzecz podmiotów sfery samorządowej usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej nie może być osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu ww. przepisu,

3) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej jako: ufp) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie przez organ, że nie podlegają udostępnieniu informacje o wydatkach środków publicznych ponoszonych w związku z wykonywaniem zadań przez komunalną osobę prawną,

4) art. 10 ustawy o NIK oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie w zw. z art. 8 ust. 3 udip poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że istniały podstawy do wyłączenia spod publikacji w BIP informacji w zakresie wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie osoby fizycznej, podczas gdy ustalenia w tym zakresie stanowiły informację publiczną i nie zaistniały przesłanki do ograniczenia prawa do niej,

5) art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) w związku z art. 10 ustawy o NIK oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie i pkt 5 lit. c oraz e w zw. z art. 8 ust. 3 udip poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że udostępnienie informacji w BIP w zakresie ustalenia kontroli dotyczącego wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie osoby fizycznej - jako element stwierdzonych naruszeń - było zbędne z punktu widzenia przekazywanej informacji (nieadekwatne i sprzeczne z zasadą minimalizmu), a opublikowanie wyniki kontroli nie straciłyby swojego waloru bez wskazywania konkretnej kwoty, podczas gdy przedmiotowa informacja stanowi o skali ustalonych przez NIK nieprawidłowości w kontrolowanej jednostce i umożliwia obywatelom ocenę działalności nie tylko kontrolowanej jednostki, ale również NIK w zakresie przeprowadzonej kontroli.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez ograniczenie się do określenia, że osoba fizyczna otrzymywała wynagrodzenie za pracę w związku z zawartą z nią umową cywilnoprawną, w związku z czym nie była ani funkcjonariuszem publicznym ani osobą pełniącą funkcję publiczną, bez zbadania w toku postępowania administracyjnego czy sprawowana przez tę osobę funkcja nie obejmowała uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej oraz do lakonicznego stwierdzenia, że zdaniem organu udostępnienie informacji w BIP jako element stwierdzonych naruszeń, było zbędne z punktu widzenia przekazywanej informacji bez jakiegokolwiek uzasadnienia tej konstatacji.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że [...] S.A. to komunalna osoba prawna - jej akcjonariuszami są wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego . Spółki ze 100% udziałem jednostek samorządu terytorialnego realizują zadania tych jednostek i stanowią szczególną formę prawną, przy pomocy której jednostki samorządu terytorialnego wykonują własne lub zlecone zadania publiczne. Stwierdzona w toku opisanej wyżej kontroli nieprawidłowość, dotyczyła nie tylko powierzenia przez [...] S.A. funkcji [...] osobie nieposiadającej wymaganej przepisami prawa licencji pracownika ochrony drugiego stopnia, ale także wysokości środków publicznych wydatkowanych na jej wynagrodzenie. Kwestii tej nie należy rozumieć w kontekście naruszenia prawa do prywatności tej osoby, ale nieuzasadnionego wydatkowania środków publicznych i - w konsekwencji - niegospodarnego działania kontrolowanej jednostki. Konieczne jest podkreślenie, że NIK w wystąpieniu pokontrolnym ujawniła kwotę brutto wydatkowaną na wynagrodzenie za okres od [...] kwietnia do [...] sierpnia 2013 r, a nie kwotę faktycznie wypłaconą osobie fizycznej wiążącą się z różnego rodzaju potrąceniami (np. zaliczką na podatek dochodowy). Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego dostarcza wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania i co do zasady stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2016 r, sygn. akt IV SA/G! 391/16 i cytowane tam orzeczenia np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2351/13 czy wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r" sygn. akt I OSK 213/14). Jednocześnie trudno nie zwrócić uwagi na bogate orzecznictwo z zakresu kolizji norm dotyczących prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip i prawa do ochrony danych osobowych z prawem dostępu do informacji publicznej. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. III CK 442/02 Sąd Najwyższy zaznaczał, że pojęcia chronionego prawem życia prywatnego nie należy absolutyzować przy ocenie czy nastąpiło wkroczenie w jego dziedzinę. W orzeczeniu z dnia 8 listopada 2012 r" sygn. akt I CKS 190/12 Sąd Najwyższy wskazał natomiast wyraźnie, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostkami samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób. Ponadto nie można zaprzeczyć, że z uwagi na to, że na podstawie umów cywilnoprawnych dochodzi do rozdysponowania pieniędzy publicznych, to z punktu widzenia prawa do informacji szczególne znaczenie ma określenie kontrahentów tych umów, którzy skorzystali z możliwości zawarcia takiej umowy i uzyskali wynagrodzenie z zasobów publicznych (por. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2016 r" sygn. akt IV SA/GI 391/16, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r" sygn. akt I OSK 531/14). Podkreślono, że czym innym jest informacja dotycząca wydatków przeznaczonych na wynagrodzenia, a czym innym informacja o wysokości zarobków konkretnej osoby. W przedmiotowej sprawie w BIP NIK opublikowano informację o wydatkach kontrolowanej jednostki przeznaczonych na wynagrodzenie osoby fizycznej. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2682/15 - "Informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Powyższe ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 udip". W myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 udip informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy, w tym m.in. o majątku publicznym: majątku jednostek samorządu terytorialnego czy dochodach oraz stratach spółek handlowych, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Jak zauważył WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 234/17, uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja o wydatkowaniu przez spółkę komunalną środków publicznych na wynagrodzenie osoby, z którą spółka ta zawarła umowę cywilnoprawną, jest więc informacją publiczną. Dalej wskazano, że zdaniem Prezesa UODO, w sprawie, w której wydano zaskarżoną decyzję, istotne było rozstrzygnięcie kwestii czy osoba, co do której opublikowano informację dotyczącą wydatków kontrolowanej spółki przeznaczonych na jej wynagrodzenie w ramach umowy cywilnoprawnej, mogła zostać uznana za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip. Jakkolwiek organ przytoczył na tę okoliczność orzeczenia, z którymi zgadza się skarżąca, za koronny argument przyjął pogląd, że osoba ta nie była funkcjonariuszem publicznym ani osobą pełniącą funkcję publiczną, z uwagi na zawartą pomiędzy nią a spółką komunalną umowę cywilnoprawną. Zgodzić należy się z poglądem, że przez sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej z podmiotem publicznym osoba fizyczna nie uzyskuje statusu osoby pełniącej funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13). Jednocześnie jednak ten sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej z podmiotem publicznym nie może automatycznie eliminować przesłanki pełnienia przez daną osobę fizyczną funkcji publicznej. W innym wypadku zawieranie umów cywilnoprawnych zamiast umów o pracę mogłoby służyć obejściu prawa do informacji publicznej przez niektóre podmioty. Zauważono, że powołany przez organ pogląd doktryny dotyczący osób, które świadczą na rzecz podmiotów sfery państwowej lub samorządowej usługi na podstawie umów cywilnoprawnych (por. R. Krajewski, "Funkcjonariusz publiczny i osoba pełniąca funkcję publiczną jako kategorie prawa karnego istotne z perspektywy funkcjonowania administracji publicznej", Repozytorium Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego, s. 15), dotyczy funkcjonariuszy publicznych, nie natomiast osób pełniących funkcję publiczną (rozpoczyna się od słów "funkcjonariuszami publicznymi nie są..."). Tymczasem w sprawie właściwe było stanowisko przytoczone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2015 r. oraz wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn.. akt I OSK 1530/14, powołanych również w zaskarżonej decyzji jednak szerzej nieomówionych przez Prezesa UODO. Mianowicie pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie art. 5 ust. 2 udip należy rozumieć znacznie szerzej niż pojęcie funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 3 kk. Na podstawie udip osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zauważono, że osoba, co do której opublikowano informację dotyczącą wydatków kontrolowanej spółki przeznaczonych na jej wynagrodzenie w ramach umowy cywilnoprawnej pełniła funkcję [...] w [...] S.A., a sam [...] jako spółka komunalna wykonuje pewne zadania publiczne, a z całą pewnością wydatkuje środki publiczne (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SAB/Wa 38/15). Biorąc pod uwagę obowiązki, które wynikają z [...] w [...] zauważono, że funkcja ta wiąże się z kształtowaniem decyzji dotyczących dysponowania mieniem przez ten [...] (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05). Tym samym - mimo, że jak zostało to omówione w uzasadnieniu do pierwszego zarzutu skargi - informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia bez znaczenia czy dotyczą one osób pełniących funkcję publiczną czy nie - z ostrożności procesowej skarżąca poddaje w wątpliwość interpretację organu o tym, że omawiana osoba fizyczna nie była osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip. W dalszej części wskazano, że w art. 33 ust. 1 ufp wyrażono zasadę jawności gospodarki środkami publicznymi, ograniczoną jedynie w zakresie środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych. Przyczynia się ona do wzrostu efektywności gospodarowania środkami publicznymi. Nieograniczony dostęp do danych o działalności finansowej organów publicznych sprzyja publicznemu nadzorowi, a społeczna kontrola obywateli jako podmiotów najbardziej zainteresowanych oszczędnym i efektywnym wykorzystaniem płaconych przez nich pieniędzy, motywuje do racjonalnej gospodarki finansowej, ograniczając nadużycia i marnotrawstwo środków (L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, art. 33 ufp, LEX). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi, a jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2508/12). W omawianej sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności nie doszło do naruszenia prawa do prywatności osoby fizycznej, ponieważ udzielenie informacji w zakresie wynagrodzenia nie jest równoznaczne z ujawnieniem kwoty pobieranej przez konkretną osobę. Może ono składać się z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia. W sprawie nie ma znaczenia również, że w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w stosunku do jednej osoby fizycznej, zajmującej konkretne stanowisko. Ponadto zgodnie z art. 10 ustawy o NIK, Prezes NIK podaje do wiadomości publicznej, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, m.in. wystąpienia pokontrolne. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i e udip udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zgodnie z powyższymi przepisami udostępnieniu podlega również informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego czy o dochodach i stratach spółek handlowych, w których m.in. jednostki samorządu terytorialnego, mają pozycję dominującą, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 3 ab initio udip organy władzy publicznej, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 4 lit. a tiret drugie i pkt 5. Uwzględniając powyższe normy stwierdzono, że NIK miała obowiązek opublikować wystąpienie pokontrolne będące przedmiotem zaskarżonej decyzji. Biorąc jednocześnie pod uwagę, że informacja dotycząca wydatków kontrolowanej spółki przeznaczonych na wynagrodzenie osoby fizycznej w ramach zawartej z nią umowy cywilnoprawnej była informacją o majątku publicznym, a precyzyjniej informacją o dysponowaniu środkami publicznymi, świadczącą o niegospodarności kontrolowanej jednostki, NIK miała obowiązek podać do publicznej wiadomości również przedmiotową kwotę. Zaznaczono, że w sprawie nie było podstaw do zanonimizowania ww. kwoty w wystąpieniu pokontrolnym. Zasadnicze pytanie brzmi, czy w przypadku gdyby obywatel w trybie udip zwrócił się do kontrolowanej spółki z prośbą o udzielenie informacji publicznej w zakresie jej wydatków związanych z utrzymaniem stanowiska [...] byłaby podstawa do odmowy udzielenia takiej informacji. W ocenie NIK taka podstawa nie istnieje. W związku z tym nie zaistniały przesłanki do ograniczenia prawa obywateli do informacji publicznej w tym zakresie. Niezależnie od powyższego organ niewłaściwie zastosował również określoną w art. 5 ust. 1 lit. c RODO zasadę minimalizmu, zgodnie z którą dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. Zdaniem Prezesa UODO NIK była w szczególności zobowiązana zapewnić, aby "dane w zakresie (...) wynagrodzenia były adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane". Według organu "udostępnienie (rozumienie jako forma przetwarzania danych) informacji w BIP NIK w zakresie wysokości (...) wynagrodzenia, jako element stwierdzonych naruszeń, było zbędne z punktu widzenia przekazywanej informacji. Opublikowane wyniki kontroli nie straciłyby waloru informacyjnego bez wskazywania tej kwoty". Zauważono, że nie sposób zgodzić się z organem by wysokość omawianej kwoty, świadcząca o skali stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie gospodarności kontrolowanej jednostki, nie stanowiła istotnego ustalenia kontroli i informacji dla obywateli, bowiem kontrolowana przez NIK jednostka powierzyła funkcję [...], nadzorującego system ochrony w [...], osobie nieposiadającej wymaganej przepisami prawa licencji. Obowiązkiem NIK było w związku z tym ustalenie zakresu nieprawidłowości (zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy o NIK), w tym okresu, w którym występował nieprawidłowy stan oraz skutków finansowych, jakie wywołał. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o NIK, Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Według art. 3 powyższej ustawy NIK - kontrolując jednostki wymienione w art. 2, bada, w szczególności wykonanie budżetu państwa oraz realizację ustaw i innych aktów prawnych m.in. w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej. Trudno nie zauważyć, że wydatki przeznaczone na utrzymanie stanowiska [...], nadzorującego system ochrony w [...], były w istocie wydatkami mającymi na celu zapewnienie bezpieczeństwa w [...], w tym zapewnienia bezpieczeństwa pasażerów oraz obsługi [...]. Upublicznienie wyników kontroli dokonane na podstawie wyżej określonych przepisów prawa służyło realizacji jawności życia publicznego z dwojakiej perspektywy. W pierwszej ujawniało skalę nieprawidłowości w skontrolowanej spółce. Wydatkowana kwota na utrzymanie stanowiska osoby nieposiadającej przewidzianej przepisami prawa licencji uwypuklała zakres naruszenia prawa przez kontrolowanego, a zarazem świadczyła o rzetelności działań NIK w ramach prowadzonej kontroli. Bez wskazania omawianej wartości finansowej, obywatele nie dowiedzieliby się ile pieniędzy przeznaczono na wydatek, który nie powinien mieć miejsca, a tym samym o ile uszczuplono finanse, które powinny zostać przeznaczone na zapewnienie bezpieczeństwa [...]. Biorąc to pod uwagę, upublicznienie przedmiotowych danych było adekwatne w stosunku do celów, w jakich były przetwarzane, a jakim jest kontrola NIK i dostęp obywateli do informacji o jej wynikach. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to przeważająca część decyzji Prezesa UODO dotyczy prawa do prywatności w kontekście udip, a przede wszystkim definicji osoby pełniącej funkcję publiczną, nie zaś samej problematyki ochrony danych osobowych. Co więcej, organ ograniczył się praktycznie wyłącznie do określenia, że osoba fizyczna otrzymywała wynagrodzenie za pracę w związku z zawartą z nią umową cywilnoprawną, tym samym nie była ani funkcjonariuszem publicznym ani osobą pełniącą funkcję publiczną. Nie zbadał jednocześnie ani jej zakresu obowiązków, ani wpływu na zadania publiczne i wydatkowanie środków publicznych, ani kwestii pobocznych takich jak np. czy przedmiotowa umowa cywilnoprawna nie była zawarta w ramach prowadzonej przez tę osobę działalności gospodarczej. Jednocześnie Organ nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu w zakresie rzekomego naruszenia przez NIK zasady minimalizmu, a swoją argumentację ograniczył do stwierdzenia, że zdaniem Prezesa UODO udostępnienie informacji w BIP jako element stwierdzonych naruszeń, było zbędne z punktu widzenia przekazywanej informacji.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że przez pojęcie danych osobowych, zgodnie z art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, ogólne rozporządzenie o ochronie danych (Dz. Urz. UE z dnia 4 maja 2016 r. L 119/1), zwanego również RODO, rozumieć należy wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturalną lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Zatem NIK publikując na stronie internetowej BIP treść wystąpienia pokontrolnego udostępnił do publicznej wiadomości dane osobowe skarżącego, tj. informacje o pełnionej przez niego w [...] funkcji [...], okresie pełnienia tej funkcji oraz wysokości otrzymanego przez niego wynagrodzenia za pełnienie ww. funkcji w ww. okresie. Wskazanie w ww. wystąpieniu pokontrolnym na zajmowane przez skarżącego stanowisko w [...] wraz z jego inicjałami A.G., z uwagi, iż stanowisko to było jednoosobowe, pozwala na jednoznaczne jego zidentyfikowanie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego wskazano ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1853/14 wskazał, że "[Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy." (por. też I OSK 695/14). W ocenie Prezesa Urzędu skarżący nie był osobą publiczną ani osobą pełniącą funkcję publiczną, funkcjonariuszem publicznym. Ponadto skarżący otrzymując wynagrodzenie za swoją pracę w związku z zawartą z nim umową cywilnoprawną nie był ani funkcjonariuszem publicznym, ani osobą pełniąca taką funkcję. Ponadto podkreślono, że organ w zaskarżonych decyzjach wskazał zasadnie, iż NIK był w szczególności obowiązany zapewnić aby dane osobowe skarżącego, tj. dane w zakresie jego wynagrodzenia, były adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane. Istotna bowiem w tym przypadku jest zasada minimalizacji danych (art. 5 ust. 1 lit c RODO). Reasumując, opublikowanie przez NIK danych osobowych skarżącego na stronie internetowej BIP, w zakresie jego wynagrodzenia jako osoby pełniącej funkcję [...] na podstawie umowy zlecenia narusza jego prywatność. W tym miejscu przytoczono także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, w którym Sąd wskazał, że ,,[r]ozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy". Ponadto warto zwrócić również uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30), w którym Trybunał wskazał, że cyt.: "prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 10 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2017 r. poz. 524 ze zm.), Prezes Najwyższej Izby Kontroli podaje do wiadomości publicznej, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej, dokumenty, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 1a, art. 8 i art. 9 oraz wystąpienia pokontrolne. Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy, kontroler przygotowuje wystąpienie pokontrolne, które zawiera numer i tytuł kontroli (pkt 1); imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe kontrolera, nazwę właściwej jednostki kontrolnej oraz numer i datę upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (pkt 2); oznaczenie jednostki kontrolowanej, jej adres oraz imię i nazwisko kierownika (pkt 3); zwięzły opis ustalonego stanu faktycznego i ocenę kontrolowanej działalności, w tym ustalone, na podstawie materiałów dowodowych znajdujących się w aktach kontroli, nieprawidłowości i ich przyczyny, zakres i skutki oraz osoby za nie odpowiedzialne (pkt 4); uwagi i wnioski w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (pkt 5); wzmiankę o przekazaniu informacji, o których mowa w art. 51 ust. 1, oraz wzmiankę o podjętych w związku z tym działaniach zapobiegających i ich skutkach do czasu zakończenia kontroli albo o niepodjęciu takich działań (pkt 6); pouczenie o prawie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w art. 54. Na podstawie ust. 2 tegoż przepisu, w wystąpieniu pokontrolnym może być także zawarta ocena wskazująca na niezasadność zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialną za stwierdzone nieprawidłowości w jednostkach, o których mowa w art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 (pkt 7).

Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, z zwłaszcza dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Z kolei według brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, jako urzędowy publikator teleinformatyczny utworzony został w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej, zaś stosownie do treści art. 8 ust. 2 oraz 3 ustawy, informacje publiczne są udostępniane w BIP przez podmioty, o których mowa w ww. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Podmioty te obowiązane są także do udostępniania w BIP informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 – 3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5. Jednocześnie zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych i w myśl art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jednocześnie dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 4 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE z dnia 4 maja 2016 r. L 119/1), za dane osobowe rozumieć należy wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturalną lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w rozdziale III pkt 3.3 ppkt 1 ustalonych nieprawidłowości Wystąpienia Pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w L. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w zakresie nieprzestrzegania wymogów kwalifikacyjnych pracowników [...], zamieszczono m.in. następujący wpis: "A.G. pełnił funkcję [...].w okresie od [...].04.2013 r. do [...].08.2013 r. Za okres ten otrzymał wynagrodzenie, na podstawie umowy zlecenie, w kwocie 55.750,00 zł brutto."

W ocenie Sądu rację należy przyznać organowi, że z uwagi na fakty, iż pełnione przez A. G. stanowisko było jednoosobowe i pełnione w określonym przedziale czasowym oraz podanie w Wystąpieniu Pokontrolnym inicjałów jego imienia oraz nazwiska, było możliwe w świetle cytowanego już wyżej art. 4 ust. 1 RODO, pośrednio zidentyfikowania jego imię i nazwisko.

Natomiast rzeczą sporną jest, czy prawo do tej informacji było ograniczone ze względu na prywatność A. G., jako osoby fizycznej, o której mowa w cytowanym już wyżej przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest negatywna.

Rzeczą nie budzącą wątpliwości jest, że [...] S. A. jest osobą prawną i jej akcjonariuszami są wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego (spółka ze 100% udziałem jednostek samorządu terytorialnego). Zatem swoje zadania wykonuje powyższa Spółka ze środków publicznych.

W tym miejscu godzi się powołać na stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 w którym zdefiniowano pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mianowicie wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Zatem w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących zadania powierzone do wykonania. W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, iż podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną. Ponadto wskazać należy, że [...] S. A. zawarł z A. G. umowę cywilnoprawną na pełnienie obowiązków. Tymczasem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12 stwierdził, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem również ujawnienie kwoty środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenie osoby zawierającą umowę cywilnoprawną z jednostką samorządu terytorialnego, nie narusza prawa do prywatności tych osób. Stąd też z w ocenie Sądu, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Dotyczy to również informacji o wydatkowaniu przez organ środków publicznych, bowiem to z nich pochodzą wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników i w tej sytuacji wykazanie przed podmiot kontrolny szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Należy również zwrócić uwagę, że informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

Tymczasem Prezes NIK we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił na ten fakt uwagę organu, że w Protokole Pokontrolnym nie tyle podano kwotę wynagrodzenia, ale kwotę wydaną na powyższy etat ze środków publicznych. Tymczasem organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do tego faktu i tym samym naruszył – w ocenie Sądu – przepisy postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobnie rzecz się ma z brakiem odniesienia się organu do pisma Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] sierpnia 2014 r. adresowanego do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. W kontekście powyższego zaakcentować należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Mając jednak na uwadze stanowisko judykatury uznać należy, osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Tymczasem we wskazanym powyżej piśmie odnosząc się do osoby A.G. wskazano, że "Wykonywanie zleceń finansowanych z publicznych środków wykracza zdaniem NIK poza sferę prywatności."

Innymi słowy organ nie zbadał, czy A. G. wykonywał zadania i zlecenia finansowane ze środków publicznych, czy też – a właściwie przede wszystkim – zlecał wykonywanie takich zadań.

Zatem rozpoznając sprawę na nowo, organ jest zobowiązany uwzględnić powyższe wskazania Sądu i ustalić, czy podana w Protokole Pokontrolnym kwota, jest kwotą faktycznego wynagrodzenia, czy też kwotą wydaną ze środków publicznych na koszty związane z zatrudnieniem A. G. oraz czy wykonywał on zlecenia finansowane z publicznych środków lub zlecał wykonywanie zadań finansowanych z publicznych środków. Dopiero po tak ustalonym stanie faktycznym, organ ustosunkuje się do skargi wymienionego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.