Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1345/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Pińczowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 810/11 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Powiatu w Pińczowie z dnia 7 lipca 2010 r. nr XL/205/2010 w przedmiocie likwidacji Środowiskowego Domu Samopomocy w Pińczowie 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Powiatu w Pińczowie na rzecz J. K. kwotę 84 (osiemdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 810/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Powiatu w Pińczowie z dnia 7 lipca 2010 r., Nr XL/205/2010, w przedmiocie likwidacji Środowiskowego Domu Samopomocy w Pińczowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z dnia 7 lipca 2010 r., Nr XL/205/2010, Rada Powiatu w Pińczowie, działając na podstawie art. 12 pkt 8i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w związku z art. 25 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zlikwidowała Środowiskowy Dom Samopomocy w Pińczowie (§ 1). Rada postanowiła, że realizację zadania publicznego, polegającego na prowadzeniu Środowiskowego Domu Samopomocy w Pińczowie zapewni Stowarzyszenie Rozwoju Kulturalno-Gospodarczego Powiatu Pińczowskiego, wyłonione w wyniku konkursu ofert (§ 2), a wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu w Pińczowie (§ 3). W § 4 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 25 ustawy o pomocy społecznej organy administracji rządowej i samorządowej mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotom, wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej. Zlecenie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej odbywa się po uprzednim przeprowadzeniu konkursu ofert. Zgodnie z powołanymi przepisami przeprowadzono otwarty konkurs ofert na realizację zadania. Powołany przez Zarząd Powiatu Zespół Opiniujący rozpatrzył i zarekomendował Zarządowi ofertę konkursową, jaką przedłożyło Stowarzyszenie Rozwoju Kulturalno-Gospodarczego Powiatu Pińczowskiego. Zarząd dokonał wyboru przedstawionej oferty uznając, że oferent spełni wymagane standardy i oczekiwania dotyczące prowadzenia Domu oraz daje gwarancję należytego realizowania tego zadania. Stowarzyszenie Rozwoju Kulturalno-Gospodarczego Powiatu Pińczowskiego posiada odpowiednie zasoby kadrowe i rzeczowe oraz jest w stanie realizować zadanie w ramach przydzielonej dotacji. Swoją działalność prowadzi od 1999 r. Posiada doświadczenie w zakresie zadań związanych z pomocą społeczną.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J. K., zarzucając naruszenie:

- art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych poprzez nieokreślenie, że likwidowana jest jednostka budżetowa pod nazwą Środowiskowy Dom Samopomocy i nieokreślenie przeznaczenia mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki;

- art. 25 ustawy o pomocy społecznej poprzez orzeczenie o likwidacji Środowiskowego Domu Samopomocy i jednocześnie o dalszym powierzeniu realizacji zadania publicznego polegającego na prowadzeniu Środowiskowego Domu Samopomocy przez konkretne Stowarzyszenie;

- art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez rozstrzygnięcie prywatnej, a nie publicznej sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagał się orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skargi podniósł, że uchwała jest pozorna, bowiem Środowiskowy Dom Samopomocy nie został zlikwidowany lecz nadal jest prowadzony przez Stowarzyszenie. Ponadto jednostka ta nadal istnieje w wykazie Środowiskowych Domów Samopomocy województwa świętokrzyskiego. Z ogólnej liczby 31 jednostek tego typu na dzień 2 maja 2010 r., pięć z nich było prowadzonych przez powiaty. Z wykazu jednoznacznie wynika zatem, że w przypadku Pińczowa organem prowadzącym jest nadal Powiat. Powyższe oznacza, że celem podjęcia uchwały nie była w istocie likwidacja jednostki lecz pozbawienie skarżącego pracy. W dniu podjęcia uchwały wręczono mu bowiem decyzję o dyscyplinarnym zwolnieniu z pracy bez wymaganych ku temu przyczyn, co zostało udowodnione w odrębnym procesie, jaki toczył się przed sądem powszechnym. Wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Jędrzejowie, utrzymanym przez Sąd Okręgowy w Kielcach, uznano, że rozwiązanie z nim umowy o pracę było bezpodstawne, w związku z czym zasądzono na jego rzecz odszkodowanie, ale jednocześnie nie przywrócono go do pracy właśnie na skutek pozornej likwidacji jego miejsca pracy. Uchwała służyła zatem wyłącznie temu, aby nie było możliwości przywrócenia go do pracy. Dalej podkreślił, że na skutek podjętych przez niego działań oszczędnościowych zapewniono stabilny poziom finansowania Domu. Skarżący podniósł również, że zarówno z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i uchwały z dnia 10 czerwca 2010 r., Nr XXX/X/199/2010 r., wynika, że oprócz powyższego celu podstawowego, jedynym celem uchwały było powierzenie zadania Stowarzyszeniu Rozwoju Kulturalno-Gospodarczemu Powiatu Pińczowskiego, nie zaś rozważenie w jakiej formie prawnej realizacja tego zadania publicznego jest najbardziej celowa i ekonomiczna. Tak więc zaskarżona uchwała jest kontynuacją unieważnionej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 stycznia 2010 r. uchwały z dnia 29 grudnia 2009 r. o likwidacji ŚDS. J. K. wskazał, że podjęta uchwała godzi bezpośrednio w jego uzasadniony interes prawny poprzez stworzenie pozornej niemożności przywrócenia go do pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Pińczowskiego wniosła o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Swoje stanowisko uzasadniła tym, że skarżący nie wykazał, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały o likwidacji jednostki nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, że w sytuacji gdyby zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącego, skutkowałoby to oddaleniem jego skargi, nie zaś jej odrzuceniem. Następnie stwierdził, że skarżący wyczerpał ustawowo wymagany tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została złożona z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do przesłanki interesu prawnego określonej w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Sąd I instancji uznał, że J. K. wykazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, wynikający z przepisów prawa pracy. W tym zakresie Sąd wskazał, że z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Jędrzejowie z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. [...], którym oddalono powództwo skarżącego o przywrócenie do pracy i zasądzono na jego rzecz odszkodowanie za niezasadne rozwiązanie stosunku pracy wynika, że J. K. na podstawie umowy o pracę był zatrudniony od 1 grudnia 2002 r. na stanowisku Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w Pińczowie. Pismem z dnia 8 lipca 2010 r. Starosta Powiatowy rozwiązał z nim umowę o pracę bez zachowania terminu wypowiedzenia, wskazując jako powody tego rozwiązania wykorzystywanie uczestników Środowiskowego Domu Samopomocy do prac na prywatnej posesji w godzinach ich pobytu w placówce oraz niewykonanie zaleceń pokontrolnych Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego, to jest nie ograniczenie w znaczący sposób etatów pracowników merytorycznych. Sąd Rejonowy uznał powody rozwiązania stosunku pracy za nieuzasadnione, a w konsekwencji, że rozwiązanie umowy o pracę w trybie natychmiastowym było niezasadne. Jednakże z uwagi na fakt likwidacji Środowiskowego Domu Samopomocy w Pińczowie uznał, że J. K. nie może być stosownie do art. 56 § 1 Kodeksu pracy przywrócony do pracy, gdyż w takiej sytuacji stosownie do art. 45 § 2 Kodeksu pracy uwzględnienie żądania przywrócenia do pracy jest niemożliwe i w tej części powództwo na podstawie art. 56 § 2 Kodeksu pracy oddalił. Natomiast zasądził na rzecz skarżącego odszkodowanie. Wyrokiem z dnia 18 października 2011 r. Sąd Okręgowy w Kielcach oddalił apelację J. K. podzielając pogląd Sądu Rejonowego, że doszło do likwidacji zakładu pracy powoda, co skutkuje niemożnością przywrócenia go do pracy. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu I instancji świadczą o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącego, skoro z powodu jej podjęcia nie było możliwe uwzględnienie powództwa o przywrócenie do pracy, przez co został on także pozbawiony ochrony wynikającej z normy zawartej w art. 39 Kodeksu pracy. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd zwrócił uwagę, że przy jej podejmowaniu jako jedną z podstaw prawnych wskazano przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co wskazuje na to, że będący przedmiotem tej uchwały Środowiskowy Dom Samopomocy w Pińczowie był jednostką budżetową Powiatu. Ponadto ze statutu tego podmiotu wynika, że został utworzony uchwałą Rady Powiatu z dnia 27 sierpnia 2002 r. i był jednostką organizacyjną wchodzącą w skład powiatowej administracji zespolonej, a podstawą jego gospodarki finansowej był roczny plan finansowy. Tak więc do jego likwidacji - w ocenie Sądu - miały zastosowanie przepisy art. 12 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu likwidując jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 7. Tymczasem w zaskarżonej uchwale, jak stwierdził Sąd, nie zostało określone przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie likwidowanej jednostki. Poza tym uzasadnienie uchwały dotyczyło tylko rozstrzygnięcia zawartego w jej § 2, brak jest natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia § 1 uchwały, w którym mowa o likwidacji jednostki. Brak również rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 12 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym z zastrzeżeniem ust. 7, należności i zobowiązania likwidowanej gminnej powiatowej lub wojewódzkiej jednostki budżetowej - przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Sąd odnotował również, że w postępowaniu przed sądem powszechnym Stowarzyszenie Rozwoju Kulturalno-Gospodarczego powiatu Pińczowskiego zostało uznane za następcę prawnego Środowiskowego Domu Samopomocy w Pińczowie. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, może powodować wątpliwości, czy faktycznie doszło do likwidacji jednostki, której kierownikiem był skarżący, czy też tylko do przekazania kierowania tą jednostką Stowarzyszeniu. Końcowo Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w pkt 3, a zatem pomimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia, należało stwierdzić jej nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Powiatu w Pińczowie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w tym:

- art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez nietrafne przyjęcie, iż w uchwale Rady Powiatu w Pińczowie z dnia 7 lipca 2010 r. nie określono o przeznaczeniu mienia znajdującego się zarządzie likwidowanej jednostki, w sytuacji, gdy likwidowanej jednostce w dacie tworzenia uchwałą Rady Powiatu z dnia 27 sierpnia 2002 r. nie zostało przekazane w zarząd żadne mienie i w konsekwencji nie możliwym do wykonania byłoby rozstrzygnięcie o przeznaczeniu mienia likwidowanej jednostki;

- art. 12 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez nietrafne przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu w Pińczowie z dnia 7 lipca 2010 r. została podjęta z naruszeniem tego przepisu gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia o przejęciu należności zobowiązań likwidowanej jednostki w sytuacji, gdy zgodnie z treścią tego przepisu skutek polegający na przejęciu należności i zobowiązań następuje z mocy prawa i nie wymaga zawarcia takiego zapisu w treści uchwały, zaś jedyny wyjątek ma miejsce w sytuacji likwidacji i jednocześnie tworzenia nowej jednostki, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Rada Powiatu podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały pomimo, że w sprawie nie zachodziły żadne z przesłanek przemawiających za stwierdzeniem nieważności oraz art. 152 P.p.s.a. poprzez zawarcie w pkt II orzeczenia, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, podczas gdy w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu.

Uzasadniając powyższe zarzuty Rada Powiatu dowodziła, że Środowiskowemu Domowi Samopomocy w Pińczowie nie zostało przekazane w zarząd żadne mienie. Brak w tym zakresie jakiejkolwiek uchwały Rady Powiatu w Pińczowie, jak również postanowień takich nie zawiera statut jednostki. Ponadto Rada podniosła, że stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały organu stanowiącego następuje wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia prawa. Dlatego też nawet gdyby przedmiotowa uchwała zawierała niewielkie uchybienia, to brak podstaw do przyjęcia, iż były to uchybienia istotne czy rażące.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył żadnego z przepisów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. J. K. podkreślił również, iż z ksiąg rachunkowych wynika, że przedmiotowa jednostka posiadała mienie wielkiej wartości (kilkaset tysięcy złotych), do którego zaliczyć należy przykładowo jej wyposażenie. Natomiast dowody dotyczące mienia powiatowego, jakie miał w zarządzie Środowiskowy Dom Samopomocy znajdują się w aktach sprawy o sygn. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na wstępie zwrócić należało uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Ma to o tyle znaczenie w sprawie, że skarżąca kasacyjnie Rada Powiatu w Pińczowie kwestionuje fakt posiadania przez likwidowaną jednostkę budżetową w zarządzie jakiegokolwiek mienia, co w jej przekonaniu czyni zbędnym określenie w zaskarżonej uchwale o przeznaczeniu takowego mienia.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki budżetowe stanowią element ustawowo zdefiniowanego sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 3), charakteryzującego się tym, że został on poddany odrębnym - mającym wspólne cechy - regułom i formom zarządzania, planowania i bilansowania środków publicznych. Jednolity reżim prawny obejmuje uprawnienia i obowiązki w ramach sektora finansów publicznych, wspólne dla sektora publicznego są także zasady ogólne, w szczególności zasada legalności gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, niefunduszowania, prognostycznego charakteru dochodów i dyrektywnego charakteru wydatków, zasady gospodarowania środkami publicznymi (gromadzenie dochodów i przychodów oraz dokonywanie wydatków i rozchodów) oraz zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Ustawa o finansach publicznych formułuje normy prawne o różnym charakterze, zawiera przepisy prawa materialnego, ustanawiające prawa i obowiązki w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, przepisy o charakterze proceduralnym, regulujące zasady postępowania podmiotów czynnych i biernych prawa finansowego oraz normy ustrojowo-prawne dotyczące organizacji podmiotów administrujących finansami publicznymi. Jednym z podstawowych deklarowanych założeń ustawy była konsolidacja finansów publicznych, rozumiana jako skupienie finansów publicznych w systemie budżetowym, przede wszystkim poprzez zmiany organizacji i zasad funkcjonowania sektora finansów publicznych, objęcie wydatków publicznych ostrzejszymi rygorami kontrolnymi oraz rozszerzenie i ujednolicenie obowiązków sprawozdawczych nałożonych na dysponentów publicznych środków finansowych (zob. L. Lipiec-Warzecha "Komentarz do ustawy o finansach publicznych" – System Informacji prawnej LEX).

W piśmiennictwie podkreśla się przy tym, że cechą jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych jest możliwość ich tworzenia wyłącznie w formach przewidzianych ustawą. Inną cechą charakterystyczną jest sprawowanie zarządu powierzonym mieniem przez jednostkę budżetową, a nie przez organ, który utworzył taką jednostkę (art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

Ustawowe uwarunkowania funkcjonowania jednostek budżetowych nie pozwalają zatem na przyjęcie wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu, że nie zawarcie w uchwale Rady Powiatu w Pińczowie z dnia 27 sierpnia 2002 r. w sprawie utworzenia Środowiskowego Domu Samopomocy w Pińczowie rozstrzygnięcia w sprawie powierzenia tej jednostce określonego mienia w celu sprawowania zarządu, powoduje iż jednostka ta funkcjonowała nie posiadając prawa zarządu mieniem koniecznym do wykonywania jej statutowych zadań. Przeczą temu także regulacje zawarte w statucie Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w Pińczowie, nadanym uchwałą nr XXXV/190/2006 w sprawie nadania Statutu dla Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy (załączony do skargi kasacyjnej). W szczególności przepisy Rozdziału V – Gospodarka Finansowa Domu wskazują na samodzielne gospodarowanie dotacjami celowymi z budżetu państwa (w granicach wynikających z przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o rachunkowości oraz zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Powiatu). Wskazują też na prawo gospodarowania powierzonym mieniem w tym samym zakresie. Zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie o tym, że ŚDP w Pińczowie działał nie posiadając żadnego powierzonego mienia jest w tym stanie rzeczy niezrozumiałe.

W kontekście powyższych uwag brak jest podstaw prawnych do kwestionowania zajętego przez Sąd I instancji stanowiska, że wymóg wynikający z przepisu art. 12 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o finansach publicznych ma charakter bezwzględny i obligatoryjny. Przepis ten stanowi, że likwidując jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 7. Zastrzeżenie dotyczy przypadku likwidacji jednostki budżetowej z jednoczesnym utworzeniem jednostki o innej formie organizacyjno – prawnej, co – jak wynika z treści zaskarżonej uchwały - w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Zaniechanie wypełnienia przez organ podejmujący uchwałę o likwidacji jednostki budżetowej obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 3 zd. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi zatem tego rodzaju naruszenie prawa materialnego, które samoistnie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, kwestionując niezamieszczenie w przedmiotowej uchwale wskazania organu jednostki samorządu terytorialnego, który przejmie należności i zobowiązania likwidowanej jednostki budżetowej. Zgodnie z tym przepisem "Z zastrzeżeniem ust. 7, należności i zobowiązania likwidowanej:

1) państwowej jednostki budżetowej - przejmuje organ, który podjął decyzję o likwidacji;

2) gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej jednostki budżetowej - przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego."

Przepis ten ma charakter normy ogólnej, która wymaga konkretyzacji w uchwale dotyczącej likwidacji konkretnej jednostki budżetowej i podobnie jak wymóg wynikający z art. 12 ust. 3 zd. 1 ma charakter wymogu obligatoryjnego i bezwzględnego, którego poniechanie powodować może skutki, o jakich mowa w przepisie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Z tych względów także kolejny zarzut kasacyjny, a mianowicie zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył także przepisu art. 152 P.p.s.a. na skutek zamieszczenia w nim wzmianki o niepodleganiu wykonaniu zaskarżonej uchwały do chwili uprawomocnienia się wyroku. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Gramatyczna wykładnia takiego unormowania zdaje się wskazywać na konieczne jego stosowanie w każdym wyroku sądu I instancji uwzględniającym skargę, bez względu na przedmiot wyrokowania. W piśmiennictwie przyjmuje się (co prawda niejednolicie – odmiennie T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 470 – 471), że z brzmienia art. 152 P.p.s.a. można wnioskować, że sąd z urzędu w każdym wyroku uwzględniającym skargę powinien zawrzeć rozstrzygnięcie, czy pozbawiony nieprawomocnym wyrokiem mocy wiążącej akt lub czynność nie może być wykonana, a więc że rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności aktu lub czynności w okresie do uzyskania cech prawomocności przez wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej (poglądy W. Rymsa i J. P. Tarno cytowane w op. cit. na str. 470). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela, a to pozwala na przyjęcie, że orzeczenie o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu dotyczyć może także aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, o ile wyrok stwierdza nieważność tego rodzaju aktu.

W świetle powyższego nie można było uznać za usprawiedliwiony zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 152 P.p.s.a. na skutek jego zastosowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.