Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2608/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 281 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: par. 5 ust. 1 pkt 38 lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 736
law: Rozporządzenie Rady Ministra z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.)
article: pkt 5 Tabeli 4 załącznika do rozporządzenia
journal: Dz.U. 2002 nr 8 poz 70
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody.
Teza: W postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej, o której stanowi art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624), ustalenie ilości pobranych wód podziemnych w warunkach stwierdzonego korzystania z nich bez pozwolenia wodnoprawnego powinno być przez organ dokonane w sposób wskazany w przepisie art. 281 ust. 4 tej ustawy, dotyczącym opłąty podwyższonej.

TEZY

W postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej, o której stanowi art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624), ustalenie ilości pobranych wód podziemnych w warunkach stwierdzonego korzystania z nich bez pozwolenia wodnoprawnego powinno być przez organ dokonane w sposób wskazany w przepisie art. 281 ust. 4 tej ustawy, dotyczącym opłąty podwyższonej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za III kwartał 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w S., na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624), dalej jako: Prawo wodne, określił K. R. opłatę zmienną za III kwartał 2020 r. w wysokości 589 złotych za pobór wód podziemnych w miejscowości M.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy.

W dniu 28 lutego 2020 r. upoważnieni pracownicy Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 334 pkt 1-6 ustawy Prawo wodne, w celu sprawdzenia warunków korzystania z wód podziemnych oraz utrzymania urządzeń wodnych, przeprowadzili kontrolę u K. R. Przedmiotem kontroli było ujęcie wód podziemnych na posesji M. (działka nr ew. [...]) oraz na posesji M. (działka nr ew. [...]). Kontroli podlegał pobór wód podziemnych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2020 r. W trakcie kontroli ustalono, że na ww. nieruchomościach prowadzona jest działalność rolnicza: chów i hodowla drobiu – kur niosek. Ustalono także, że pobór wód podziemnych ze studni na posesji M. (działka nr ew. [...]) jest nieopomiarowany oraz że decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z [...] listopada 2020 r. znak: [...] przeniesiono na rzecz F. pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z [...] września 2007 r. znak [...] dla P.P.H. "[...]" L., S. z siedzibą M., K., na pobór wód podziemnych dla potrzeb fermy hodowli kur niosek M., K. W związku z równoczesnym ustaleniem, że ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] pobierane są również wody podziemne dla potrzeb zaopatrzenia w wodę kurnika zlokalizowanego na działce nr ew. [...], stwierdzono, iż pobór wód podziemnych dla potrzeb zaopatrzenia w wodę fermy kur niosek zlokalizowanej na posesji M. prowadzony jest także bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W oparciu o wyniki kontroli Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wydał [...] kwietnia 2021 r. zarządzenie pokontrolne nr [...], mocą którego na K. R. nałożono obowiązki:

1) opomiarowania pobieranej wody podziemnej ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (posesja M.) - termin wykonania - 2 tygodnie od dnia otrzymania zarządzenia;

2) prowadzenia rejestru pobranych wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (posesja M.) z częstotliwością 1 raz na dobę, z uwzględnieniem w nim odczytów wskazań urządzenia pomiarowego - termin wykonania - po zamontowaniu urządzenia pomiarowego, działanie ciągłe do stałego stosowania;

3) prawnego uregulowania sprawy poboru wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (posesja M.) dla potrzeb zaopatrzenia w wodę kurnika zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (posesja M.) - termin wykonania do 01.11.2021 r.;

4) składania oświadczeń o zakresie korzystania za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (posesja M.) w celu naliczenia opłaty zmiennej - termin wykonania - 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału, działanie ciągłe.

5) pisemnego powiadomienia PGW Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej L. o realizacji:

- punktu 1 i 2 niniejszego zarządzenia (wraz z przesłaniem dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej wykonanie obowiązków) - w terminie 1 tygodnia od dnia opomiarowania poboru wód podziemnych,

- punktu 3 w terminie w terminie do dnia 05.11.2021 r.

Powyższe zarządzenie pokontrolne nie zostało zaskarżone przez jego adresata.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, wydał K. R. informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...], OZ/III kwartał/2020 za III kwartał 2020 r. w wysokości 589 złotych za pobór wód w miejscowości M. Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy - Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód: (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (4330,93 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona na podstawie § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 736). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2-5 ww. rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Informację o ustaleniu opłaty zmiennej skarżący odebrał 31 sierpnia 2021 r. i zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, w oparciu o art. 273 ust. 1-3 Prawa wodnego, w 14 dniowym terminie wniósł od niej reklamację, wskazując, że kwestionuje przyjęty w niej do rozliczenia pobór wód (4330,93 m3). Wnoszący reklamację podniósł, że wyliczenia tego dokonano w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70) w odniesieniu dla kury brojlera, podczas gdy pobór wody dokonywany był na potrzeby hodowli kur niosek, których zapotrzebowanie na wodę jest mniejsze. Zdaniem wnoszącego reklamację, zastosowana norma rozporządzenia (tj. przelicznik 0,5 l/d) jest z tego względu niewłaściwa, gdyż przelicznik ten jest zawyżony. K. R. wskazał, że zgodnie z normą ustaloną przez dostawcę materiału genetycznego dla chowu młodocianych kur niosek przelicznik ten, uśredniając, powinien wynosić 0,076 l/d, zaś dla kur dorosłych - zgodnie z tabelami zawartymi w publikacjach producenta linii genetycznej. Podniósł ponadto, że w studni, która w ocenie organu nie była opomiarowana, opomiarowanie jednak się znajdowało i na tej podstawie powinna zostać obliczona ilość pobranej wody podziemnej. Wnoszący reklamację wskazał również, że jego poprzednik przez okres posiadania pozwolenia wodnoprawnego uiszczał opłatę zmienną w wysokości 60 zł za kwartał, dlatego też wysokość opłaty ustalonej za III kwartał 2020 r. jest dla niego niezrozumiała.

W związku z wniesioną reklamacją wskazaną wyżej decyzją z [...] września 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. określił K. R. opłatę zmienną w wysokości 589 złotych za pobór wód podziemnych w miejscowości M. za III kwartał 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na wstępie, że zużycie wody dla potrzeb ustalenia opłaty zmiennej ustalono, podobnie jak miało to miejsce w przypadku Informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne z [...] sierpnia 2021 r., zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody. Odnosząc się do argumentacji wnoszącego reklamację organ stwierdził, że linia genetyczna powołana przez reklamującego nie jest wiarygodna i nie może być użyta w procedurach administracyjnych, zaś właściwym w tym przypadku aktem jest rozporządzenie jako akt normatywny o charakterze wykonawczym w stosunku do ustawy, wydawany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organ podkreślił, że dla wyliczenia opłaty przyjęto przelicznik zużycia wody bardziej korzystny dla strony, zaś niepodpisanie przez wnoszącego reklamację protokołu kontroli nie zwalnia go z wykonania obowiązków pokontrolnych. Niezaskarżenie zarządzenia pokontrolnego, zdaniem organu, ma ten skutek, że oznacza zgodę podmiotu kontrolowanego na wszystkie warunki i treść protokołu kontroli. Odnosząc się do zarzutu niedostrzeżenia przez kontrolujących urządzenia do pomiaru wody w studni, organ wskazał, że pracownicy Wód Polskich przeprowadzający kontrolę posiadają dowody w formie fotograficznej na brak zamontowanego licznika na studni (zdjęcia wykonane w czasie kontroli przez kontrolujących oraz przesłane drogą elektroniczną przez wnoszącego reklamację), a ponadto kontrolowany nie okazał prowadzonego rejestru pobrań wody, na którego podstawie można byłoby obliczyć ilość wody pobranej w danym kwartale. Na bazie powyższych ustaleń Dyrektor Zarządu Zlewni w S. wskazał, że nie uznał wniesionej reklamacji, a zatem w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka obligująca go do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za III kwartał 2020 r. w wysokości 589 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości M. Organ wyjaśnił, że powyższa opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy - Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód: (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilość pobranych wód podziemnych 4330,93 m3, (0,068 x 2 x 4330,93 = 589). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, zaś dla ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Organ podał także, że opłata została wyliczona na podstawie Protokołu kontroli nr [...], z którego wynika, że w 2020 r. pobrano 12992,8 m3 wody (12992,8 : 3 = 4330,93 m3 na kwartał).

Skargę na ww. decyzję z [...] września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. R., zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z wyboru, zarzucił:

1) naruszenie art. 11, art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ odwoławczy w sposób wszechstronny materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie odnosi się w pełni do twierdzeń przedstawionych przez skarżącego, zaś przedstawiając przesłanki, na jakich oparł swoją decyzję, dokonuje błędnej wykładni powołanych przez siebie przepisów;

2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, w szczególności, poprzez:

a) niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części uzasadnienia faktycznego, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ uznał, iż dokumenty przedstawione przez skarżącego jako załączniki do reklamacji - linia genetyczna - oraz w toku postępowania przed Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w L. w sprawie o sygn. [...] nie stanowią miarodajnego materiału dowodowego, albowiem linia genetyczna przedstawiona przez skarżącego nie jest wiarygodna i nie może być użyta w procedurach administracyjnych pomimo faktu, iż w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody, na które organ się powołuje w swojej decyzji, nie ma określonych norm dla kur niosek hodowanych przez skarżącego, a jedynie są normy określone dla kur brojlera i kur, które genetycznie są odmienne i mają inne wymagania co do podawanej paszy oraz wody,

b) brak wystarczającego uzasadnienia prawnego skarżonej decyzji,

3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 272 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a oraz § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez ich błędne zastosowanie, w szczególności poprzez niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części uzasadnienia faktycznego, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn dla których organ uznał, iż zasadnie została wyliczona opłata zmienna za III kwartał 2020 r. w wysokości 589 zł;

4) art. 7, art. 7a § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w sprawie, ograniczającego się jedynie do przyznania waloru wiarygodności twierdzeniom organu oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym, w ocenie skarżącego, określeniu przelicznika zużycia wody dla kury nioski na poziomie 0,5 l/d oraz 1,4 l/d zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody, gdzie wskazana jest wprost wartość przyjmowana jedynie dla kur brojlera i kur, oraz niewzięcie pod uwagę zarzutów i twierdzeń strony skarżącej zawartych w jej reklamacji, jak również nierozpatrzenie materiału dowodowego załączonego przez skarżącego do reklamacji, który wskazuje, iż organ nie dokonał w toku postępowania wnikliwej analizy linii genetycznej dla kury nioski - tj. kur znajdujących się w hodowli skarżącego, a co za tym idzie pominięcie interesu skarżącego jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty zmiennej.

Skarżący zarzucił ponadto organowi dokonanie błędnych ustaleń materialno-faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji poprzez bezzasadne uznanie, iż w 2020 r. pobrał on 12.992,8 m3 wody przy zastosowaniu przelicznika przyjętego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody, na poziomie 0,5 l/d dla kur brojlera oraz 1,4 l/d dla kur, bez wnikliwej i wszechstronnej analizy dokumentów przedłożonych przez skarżącego zarówno w toku postępowania przed Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w L. w sprawie o sygn. [...], jak również przy reklamacji, z których jednoznacznie wynikają bardzo duże różnice w poborze wody dla kur niosek hodowanych przez skarżącego, które oscylują na poziomie 0,076 l/d, a co za tym idzie - zaniechanie rozpoznania ww. dokumentów na korzyść strony postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1) zwrócenie się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. o udostępnienie akt sprawy sygn. [...] celem dołączenia ich do niniejszego postępowania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pism oraz maili wraz z załącznikami (w tym księgami stada oraz zasad prowadzenia stada dla linii genetycznej) składanych przez skarżącego na okoliczność kwestionowania poczynionych w toku kontroli ustaleń, w tym wysokości przyjętego przez organ przelicznika do wyliczenia zużycia wody, jak również wielkości obsady kurników w spornych latach,

2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu zootechniki, który po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz po dokonaniu oględzin prowadzonej przez skarżącego hodowli, wypowie się jaki powinien być przyjęty przelicznik norm zużycia wody dla kur niosek hodowanych przez skarżącego, czy jest zgodny z przelicznikiem wynikającym z załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody oraz określi wysokość poboru wody w 2020 r. dla hodowli prowadzonej przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł dodatkowo, że błędna jest ocena organu, iż niezłożenie skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie pokontrolne świadczy o tym, że skarżący zgodził się ze wszystkimi ustaleniami wynikającymi z protokołu kontroli. Skarżący zaznaczył, że nie zgadzał się z zapisem dotyczącym przyjętego przelicznika norm zużycia wody, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji akt sprawy toczącej się przed Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w L. w sprawie o sygn. [...]. Skarżący zauważył, że zarządzenie pokontrolne z [...] kwietnia 2021 r. dotyczyło nałożenia na niego obowiązków, z którymi skarżący w całości się zgadzał, w związku z czym zaniechał wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do wskazania przez skarżącego, że w kontrolowanej studni istniał licznik ukryty pod klapą organ stwierdził, że nie zmienia to faktu, iż skarżący nie prowadził rejestru pobrań wody, na podstawie którego można byłoby ustalić ilość wody pobranej w danym kwartale.

W piśmie procesowym z 24 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci załączonej do tego pisma informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za III kwartał 2021 r. w wysokości 95 zł – na okoliczność faktycznego poboru wód podziemnych na poziomie 700 m3 za III kwartał 2021 r. przy tożsamej obsadzie kurników jak w spornym okresie, a co za tym idzie nieprawidłowo przyjętej ilości pobranych wód podziemnych za III kwartał 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż strona, która ją wniosła, zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm./, dalej jako: p.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej sąd administracyjny może tą decyzję wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, iż narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść rozstrzygnięcia) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż na gruncie tej sprawy Sąd stwierdził naruszenie zaskarżoną decyzją prawa materialnego w sposób, o którym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Uwzględnienie skargi nastąpiło jednak z przyczyn innych, niż wskazanych przez skarżącego w skardze.

Na wstępie wskazać należało, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, a więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Rozdziału 5 Działu VI Prawa wodnego, w którym, stosownie do dyspozycji art. 14 ust. 2 tej ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne kontrolowane przez Sąd jest szczególnym jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, gdyż jego przebieg odbiega w poszczególnych kwestiach od zasad właściwych ogólnemu postępowaniu administracyjnemu regulowanemu przepisami kodeksowymi. Szereg poszczególnych zagadnień procesowych związanych z ustaleniem opłaty zmiennej za korzystanie z wód regulują bowiem odrębne wobec przepisów kodeksowych przepisy ustawy Prawo wodne, które podlegają zastosowaniu w tym postępowaniu jako bądź lex specialis, bądź wyłączają w określonych kwestiach proceduralnych expressis verbis zastosowanie określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 273a Prawa wodnego, zgodnie z którym w przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1, przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. nie stosuje się).

Porządkująco przypomnieć należy, że pobór wód podziemnych jest usługą wodną (art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego), za którą uiszcza się opłatę (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Opłata za usługi wodne, co do zasady, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 Prawa wodnego). Jeśli chodzi o tryb ustalania opłaty zmiennej, której dotyczy zaskarżona decyzja, to zgodnie z art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, jej wysokość ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu ww. informację (ust. 18). Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku wpłaty, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty w drodze decyzji (ust. 19), od której przysługuje odwołanie zgodnie z procedurą administracyjną, a następnie skarga do sądu. Zaznaczyć jednak należy, że Prawo wodne przewiduje również sytuację, w której zaskarżeniu do sądu podlega decyzja właściwego organu Wód Polskich ustalająca wysokość opłaty zmiennej, od której stronie nie służy środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Z takim przypadkiem Wojewódzki Sąd Administracyjny ma do czynienia na gruncie tej sprawy, o czym za zasadne uznaje wspomnieć w kontekście badania dopuszczalności skargi na zaskarżoną decyzję z [...] września 2021 r. Wskazać bowiem należy, że wydanie tej decyzji było skutkiem odmiennego – od opisanego powyżej – trybu postępowania w sprawie ustalenia spornej opłaty zmiennej, co miało związek z tym, że podmiot zobowiązany do ponoszenia tej opłaty (skarżący) po otrzymaniu informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej, wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, zdecydował się sposób ustalenia tej opłaty zakwestionować w drodze środka przewidzianego w art. 273 ust. 1 omawianej ustawy, tj. poprzez złożenie reklamacji. Wydanie zaskarżonej decyzji było zatem skutkiem zastosowania przez organ normy kompetencyjnej przewidzianej w art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, zgodnie z którym w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Dla oceny dopuszczalności skargi K. R. na decyzję wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 Prawa wodnego znaczenie ma zaś art. 273 ust. 8 tej ustawy, w świetle którego od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powyższy przepis wskazuje, że uruchomienie mechanizmu reklamacji prowadzi do wydania jednej decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, od której służy skarga do sądu administracyjnego, a zatem przepis art. 273 ust. 8 Prawa wodnego postrzegać należy jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., III OSK 850/21).

Przesądziwszy o dopuszczalności skargi w tej sprawie, Sąd mógł przejść do oceny meritum sprawy, które sprowadza się do sporu dotyczącego wysokości ustalonej skarżącemu opłaty zmiennej za III kwartał 2020 r., co implikuje konieczność weryfikacji sposobu ustalenia tejże opłaty.

Nie budzi wątpliwości, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji organ zasadnie uczynił przepis art. 271 ust. 1 Prawa wodnego, w świetle którego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. O ile chodzi o pierwszy element konstrukcyjny tej opłaty – tj. stawkę jednostkową – to zdaniem Sądu na gruncie tej sprawy została ona przez organ poprawnie przyjęta i – wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącego – czytelnie w zaskarżonej decyzji przedstawiona, co nie pozwala podzielić wniosków skarżącego dotyczących naruszenia zaskarżoną decyzją art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z powołanymi w skardze przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi ogólne zasady procesowe, jak i zasady postępowania dowodowego. Organ wskazał bowiem, że zastosował jednostkową stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a rozporządzenia Rady Ministra z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, mającą zastosowanie dla wód pobieranych dla celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód (0,068 zł za 1m3) pomnożoną przez współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 tego rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ww. rozporządzenia różnicują wielkość stawek jednostkowych ze względu na cel, w którym następuje pobór wód. W aktualnym orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma cel poboru wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym (wyroki NSA z: 13 października 2020 r., II OSK 1789/20; 10 listopada 2020 r., II OSK 1949/20; 9 lutego 2021 r., III OSK 3325/21 oraz 11 stycznia 2022 r. w sprawach III OSK 4625/21 i III OSK 4624/21). Rzecz jednak w tym, że w analizowanym w tej sprawie III kwartale 2020 r. pobór wód podziemnych przez skarżącego nie odbywał się w granicach pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dopiero mocą decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z [...] listopada 2020 r., która przymiot decyzji ostatecznej uzyskała [...] grudnia 2020 r., nastąpiło przeniesienie na rzecz F. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego PPH [...] z siedzibą M., K. decyzją Starosty [...] z [...] września 2007 r. Zważywszy jednak, że w sprawie tej ustalono, iż pobór wód nastąpił na potrzeby fermy drobiu w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej (kod: [...] o nazwie chów i hodowla drobiu), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że cel poboru wód uzasadniał zastosowanie w tej sprawie jednostkowej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a ww. rozporządzenia Rady Ministra z dnia 22 grudnia 2017 r. Prawidłowo organ zastosował także współczynnik różnicujący określony dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

W ocenie Sądu, zarówno w świetle treści złożonej skargi, jak i dokonanej przez Sąd analizy sprawy, zasadnicze wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczą drugiego czynnika przyjętego do ustalenia wysokości opłaty zmiennej – tj. ilości pobranych wód podziemnych wyrażonej w m3. Zgodnie z zastosowaną w tym zakresie regulacją art. 272 ust. 11 Prawa wodnego, ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się, co do zasady, na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych, którego dokonuje pracownik Wód Polskich (ust. 14). Powyższe uprawnienie pracowników organu koresponduje z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którą, co do zasady, podmiot korzystający z usług wodnych dokonujący poboru wód powierzchniowych lub podziemnych w ramach usług wodnych jest obowiązany do stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranych wód. Ustawa zakłada, że wyposażenie ww. podmiotów w odpowiednie przyrządy pomiarowe zapewniają na własny koszt Wody Polskie, alternatywnie podmioty pobierające wody mogą wyposażyć się na własny koszt w przyrządy pomiarowe umożliwiające pomiar ilości pobranych wód (art. 36 ust. 4 i 5). Na gruncie tej sprawy bezsporne pozostaje jednak to, że skarżący w spornym okresie rozliczeniowym nie stosował wskazanych przyrządów pomiarowych, zaś wymóg stosowania tych przyrządów, ze względu na treść art. 552 ust. 1 Prawa wodnego, obowiązywać będzie dopiero od 31 grudnia 2026 r. Zaistniały w tych warunkach problem odnoszony do metody ustalenia ilości wód podziemnych pobranych przez skarżącego w III kwartale 2020 r. organ rozwiązał poprzez zastosowanie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody dla drobiu w fermach i obiektach inwentarskich, tj. norm określonych w punkcie 5 Tabeli 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70).

Zakwestionowanie przez skarżącego zastosowania w tej sprawie powyższej normy jako podstawy prawnej decyzji ustalającej opłatę zmienną za usługi wodne opiera się, zdaniem Sądu, na uzasadnionych podstawach, jednakże wynika to z przyczyny innej, niż wskazana w rozpoznawanej skardze. Wbrew stanowisku skarżącego, nie jest w tej sprawie istotne to, czy organ prawidłowo dokonał kwalifikacji hodowanych przez skarżącego zwierząt jako brojlerów czy kur w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia, gdyż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla potrzeb ustalenia skarżącemu opłaty zmiennej za pobór wód przepisów ww. rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2002 r. nie stosuje się w żadnym zakresie. Zauważyć bowiem trzeba, że prawidłowemu wskazaniu przez organ charakteru rozporządzenia jako źródła prawa, które wydawane jest na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, nie towarzyszyła dostateczna refleksja dotycząca relacji kompetencyjno-funkcjonalnych pomiędzy ww. rozporządzeniem a ustawą Prawo wodne. Organ nie dostrzegł, że rozporządzenie w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody zostało wydane na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 74), zawierającego upoważnienie dla właściwego organu do określenia w drodze rozporządzenia, przeciętnych norm zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, które stanowią podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych odbiorców usług oraz wskaźniki średniego zużycia wody określone w szczególności dla gospodarstw domowych, usług oraz innej działalności w miastach i na wsiach. Zastosowane rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy określającej zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: 1) zasady: a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; 2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania (zob. art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Zgodnie z art. 2 pkt 21 tej ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wzgląd na przedmiot regulacji ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która określa uwarunkowania prawne działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jak i na wymóg funkcjonalnej więzi pomiędzy ustawą a wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym, który służy wykonaniu ustawy, jak również i to, że w rozważanym przypadku podmiotem korzystającym z usług wodnych nie jest jednostka prowadząca działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, sprzeciwia się zastosowaniu w tej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody dla potrzeb ustalania opłaty zmiennej za pobór wód. Konsekwencją stwierdzenia, że ustalając opłatę zmienną organ posłużył się przepisami aktu normatywnego niemającego w tej sprawie zastosowania musi być uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), tj. z naruszeniem art. 272 ust. 1 Prawa wodnego w związku z zastosowaną w tej sprawie normą przeciętnego zużycia wody dla drobiu ustaloną przez organ na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r.

Poddając rozważeniu mechanizm ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych, nie może budzić wątpliwości, że określona w Prawie wodnym ogólna procedura ustalania przedmiotowej opłaty zakłada, iż ilość pobranych wód ustala się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych (art. 272 ust. 11 w zw. z ust. 1 Prawa wodnego). Do 31 grudnia 2026 r. na potrzeby określenia opłaty za usługi wodne nie jest jednakże niezbędne posiadanie urządzeń pomiarowych i dokonywanie odczytów ich wskazań, czego wymaga art. 272 ust. 1. Sposób ustalania wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. określają przepisy art. 552 ust. 2-7 Prawa wodnego, stanowiąc, iż odbywa się to na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych, albo 4) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami lub 5) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Wskazane przez ustawodawcę w ww. przepisie metody ustalania wysokości opłaty za usługi wodne w rozważanym przez organ okresie obejmującym III kwartał 2020 r. na gruncie tej sprawy ocenić należy jednakże jako nieprzydatne z tego zasadniczego względu, że odwołują się one do odczytów z nieposiadanych przez skarżącego przyrządów pomiarowych, a także warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego (pozwolenia zintegrowanego), którym w relewantnym w tej sprawie okresie (III kwartał 2020 r.) skarżący nie dysponował. Dotyczy to również dyspozycji art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego z uwagi na zawarty w treści art. 552 ust. 2c pkt 4 cyt. ustawy wymóg zawarcia w oświadczeniu, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego, danych dotyczących pozwolenia wodnoprawnego.

Kierując się okolicznościami faktycznymi ustalonymi w sprawie i mając na uwadze wykładnię systemową wewnętrzną przepisów Prawa wodnego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej, o której stanowi art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ustalenie ilości pobranych wód podziemnych w warunkach stwierdzonego korzystania z nich przez skarżącego w III kwartale 2020 r. bez pozwolenia wodnoprawnego powinno być przez organ dokonane w sposób wskazany w przepisie art. 281 ust. 4 tej ustawy, dotyczącym opłaty podwyższonej. Powołany przepis stanowi, że ustalenia ilości pobranych wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Wody Polskie dokonują na podstawie badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami. Powyższy przepis jakkolwiek został przyjęty na potrzeby ustalenia opłaty podwyższonej, tym niemniej nie może zostać pominięty w toku postępowania związanego z ustaleniem przez właściwy organ Wód Polskich opłaty zmiennej, zważywszy, że: 1) przesłanką pobrania opłaty podwyższonej jest pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, o czym stanowi art. 280 pkt 1 Prawa wodnego, 2) wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Z powyższych względów, skoro wolą ustawodawcy jest, by opłata podwyższona stanowiła wielokrotność opłaty zmiennej, to uznać należy, że przesłanki pobrania opłaty zmiennej i podwyższonej pokrywają się. W tych warunkach, jeżeli ustawodawca zdecydował na potrzeby ustalenia opłaty podwyższonej w sposób wyraźny o sposobie określenia tego jej czynnika, który odnosi się do ustalenia ilości pobranych wód podziemnych, to nie powinno, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości, że weryfikacja tożsamej okoliczności (ilości pobranych w wód) przy ustalaniu opłaty zmiennej względem podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, która to opłata jest wyznaczana niezależnie od opłaty podwyższonej dotyczącej również okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał (art. 281 ust. 2 i 3 Prawa wodnego), powinna w sytuacji nieposiadania przez tenże podmiot pozwolenia wodnoprawnego odbywać się na tych samych zasadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje w związku z tym, że w sytuacji takiej jak zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy (pobór wód przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego), Dyrektor Zarządu Zlewni w S. ustaleń dotyczących ilości pobranych wód podziemnych dla potrzeb fermy hodowli kur niosek zobowiązany był dokonać z odwołaniem się do normy art. 281 ust. 4 Prawa wodnego. Niewątpliwie przepis ten, posługując się kategorią "badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami", na potrzeby zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji, przyznaje organowi uprawnienie do posłużenia się szerokim zakresem środków dowodowych pozwalających przyczynić się do wyjaśnienia wszystkich aspektów tego, na jakich zasadach odbywał się pobór wód podziemnych i jaki miał on rzeczywisty wymiar w przypadku kontrolowanego podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ tym wskazaniem co do dalszego postępowania będzie związany (art. 153 p.p.s.a.), co wymusza na Dyrektorze Zarządu Zlewni w S., poza kierowaniem się prawidłową wykładnią przepisów Prawa wodnego mających zastosowanie w sprawie, także uzupełnienie materiału dowodowego w zaznaczonym w wyroku zakresie celem oparcia go na jednoznacznie określonych kryteriach, które pozostają równocześnie zgodne z charakterem środka prawnego określonego w art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 281 ust. 2 i 4 Prawa wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego wraz z wniesieniem skargi na decyzję z [...] września 2021 r., gdyż w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu, a ponadto musi to być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które to warunki w sprawie nie wystąpiły.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.