Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 560/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 150-154
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 t.j.) oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 t.j., zwanej dalej "ustawą"), a także art. 150 ust. 1 i ust.2, art. 152 ust. 1 i ust. 2, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.- zwanej dalej "u.g.n."), z § 56 ust. 1 pkt 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), w zw. z uchwałą Nr XXV/252/2017 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 25 kwietnia 2017r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz /część wsi Żółtki i miasta Choroszcz/ (Dz.Urz. Woj. Podl. poz. 1818 z dnia 5 maja 2017r.), po rozpatrzeniu odwołania Z. D. od decyzji Burmistrza Ch. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie Ż., gm. Ch., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...] o powierzchni 1,7863 ha, spowodowanej uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] Burmistrz Choroszczy ustalił Z. D. jednorazową opłatę tzw. "rentą planistyczną" w wysokości 118 967,50 zł, w związku ze zbyciem w dniu [...].12.2020 r. prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie Ż., gm. Ch., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...] o powierzchni 1,7863 ha, na skutek wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz (cześć wsi Ż. i miasta Ch.). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał m.in., że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne zatwierdzonym uchwałą Nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 grudnia 2001r. (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 4, poz. 70 z dnia 20 lutego 2002r.), działka o nr geod. [...], położona w obrębie wsi Żółtki była przeznaczona pod tereny rolne, łąki i pastwiska nie przeznaczone pod zabudowę, pozostające w dotychczasowym użytkowaniu. Wprowadzony był zakaz zabudowy na terenach nie przeznaczonych w planie na cele budowlane. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Uchwale Nr XXV/252/2017 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 25 kwietnia 2017r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz (cześć wsi Żółtki i miasta Choroszcz) /Dz.Urz. Woj. Podl. poz. 1818 z dnia 5 maja 2017r./ działka o nr geod. [...] położona w obrębie wsi Żółtki jest przeznaczona pod zabudowę produkcyjną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Zbycie przedmiotowej nieruchomości przez Z. D. nastąpiło [...].12.2020r. (Kancelaria Notarialna notariusz A., akt notarialny Repertorium A numer [...]) tj. przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana planu stała się obowiązująca.

W ocenie organu I instancji, operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2021 r. będący dowodem w niniejszej sprawie spełniał wymogi formalne, określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierał się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, jak również właściwym zastosowaniem poprawek kwotowych. W sporządzonym operacie szacunkowym można było prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy oraz stwierdzić poprawność przyjętych rozwiązań. Operat zawierał również szczegółową analizę rynku lokalnego nieruchomości niezabudowanych. Rzeczoznawca dokonał oszacowania wartości nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dobór nieruchomości podobnych został przeprowadzony przy uwzględnieniu wszystkich ich cech rynkowych. Organ wskazał również, że w toku prowadzonego postępowania biegły w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. odniósł się do zarzutów strony, podniesionych w piśmie z dnia [...] marca 2021r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. D., zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu odwołania zarzucił w pierwszej kolejności, że renta planistyczna jest nieopodatkowaną należnością budżetową o charakterze publiczno – prawnym i nie stosuje się do niej ordynacji podatkowej, a tym samym zastrzeżenie odsetek za zwłokę nie jest prawidłowe. Ponadto odwołujący podniósł zarzuty dotyczące operatu szacunkowego tj. nie określa w sposób prawidłowy wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz na dzień jej sprzedaży. Skarżący zakwestionował dobór nieruchomości podobnych. Przyjęcie do porównania nieruchomości o zupełnie innym kształcie, powierzchni czy klasie bonitacyjnej nie mogło – w jego ocenie - prowadzić do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Skarżący wskazał, iż tożsamą technikę wyceny rzeczoznawca wybrał do ustalenia aktualnej wartości nieruchomości. Podobnie jak w przypadku ustalania wartości nieruchomości sprzed zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, również w tym przypadku rozpiętość cen pozostaje znaczna, całkowicie odmienne są powierzchnie nieruchomości, dojazd czy uzbrojenie. Co istotne nieruchomości podobne, przyjęte do szacowania mają skrajnie różne ceny. Zdaniem Skarżącego, efektem powyższego było ustalenie wartości nieruchomości na poziomie wyższym niż rzeczywisty. W ocenie Skarżącego, rzeczoznawca winien przeprowadzić pogłębioną analizę rynku, za okres poprzednich dwóch lat rozszerzając zakres analizy terytorialne ale ze szczególnym uwzględnieniem miejscowości Żółtki, bowiem zmiana przeznaczenia gruntu z rolnego na zabudowę produkcyjno-usługową dotyczyła głównie tej miejscowości.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu swoje decyzji podzieliło ustalenia organu I instancji i wskazało, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w obrębie wsi Żółtki ma kształt foremny, zbliżony do prostokąta i jest położona na tyłach zagospodarowanej i ogrodzonej posesji zabudowanej budynkami produkcyjno-usługowymi, przylegającej na południowym zachodzie bezpośrednio do pasa drogowego drogi krajowej Nr [...]. W pasie tym biegnie wzdłuż drogi krajowej asfaltowa droga serwisowa. Wyceniana działka jest oddalona w prostej linii od wspomnianej wyżej drogi o ok. 100 metrów, a bezpośrednio przylega na południu do pozbawionej uzbrojenia, gruntowej drogi polnej. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Nr XXV7252/2017 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 25 kwietnia 2017r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz (cześć wsi Żółtki i miasta Choroszcz) /Dz.Urz. Woj. Podl. poz. 1818 z dnia 5 maja 2017r./, działka o nr geod. [...], położona w obrębie wsi Żółtki została przeznaczona pod zabudowę produkcyjną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi Zbycie nieruchomości, położonej w obrębie Żółtki, gm. Choroszcz, o nr geod. [...] przez skarżącego nastąpiło [...] grudnia 2020 r. (akt notarialny Repertorium A numer [...], tj. przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana planu stała się obowiązująca.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził spełnienie przesłanej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącego formę tzw. renty planistycznej i sprowadzającej się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty. Ustalenia zaś wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie wysokość opłaty planistycznej ustalono w oparciu operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2021 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego B. R. W opracowaniu biegłego do określenia wartości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Biegły przed dokonaniem wyboru podejścia, metody i techniki szacowania zgromadził dane o transakcjach wolnorynkowych, zanotowanych w okresie bezpośrednio poprzedzającym datę sprzedaży wycenianej nieruchomości na rynku lokalnym zdefiniowanym jako obszar całej gminy Choroszcz. Zdaniem biegłego taki wybór rynku lokalnego uwarunkowany jest tym, że na terenie całej gminy w badanym okresie odnotowano dostateczną ilość transakcji dotyczących zarówno nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, jak i nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną i usługową, co umożliwia przeprowadzenie analizy rynku oraz dokonanie oszacowania wartości wycenianej działki według stanu przed i po uchwaleniu zmiany planu. Dane odnośnie transakcji sprzedaży niezabudowanych działek budowlanych zaczerpnął z odpisów aktów notarialnych, zgromadzonych i wprowadzonych do ewidencji gruntów w okresie 2 lat poprzedzających datę zbycia wycenianej nieruchomości. Biegły wskazał, że w przypadku działek przeznaczonych do użytkowania rolniczego okres ten wydłużył do 4 lat ze względu na niewielką ilość transakcji i względną stabilizację cen gruntów o takim przeznaczeniu w tym okresie. Biegły ustalił cechy nieruchomości, które mają wpływ na poziom cen uzyskiwanych na rynku lokalnym, do których należą: położenie nieruchomości, powierzchnia i kształt nieruchomości, przydatność do produkcji rolnej. Wagi wymienionych wyżej cech rynkowych biegły określił na podstawie analizy par nieruchomości różniących się zasadniczo jedną cechą (ogólna ocena atrakcyjności rynkowej pozostałych cech porównywanych nieruchomości jest zbliżona), spośród zamieszczonych w powyższej bazie cen rynkowych. Obliczenie tych wag oraz odpowiadających im zakresów poprawek biegły zamieścił tabeli (str. 8 operatu). Biegły wskazał, że obliczone wyżej zakresy poprawek z tytułu poszczególnych cech rynkowych odpowiadają różnicom wartości nieruchomości o skrajnych ocenach ze względu na daną cechę. Biegły, zgromadził także dane o 15 transakcjach wolnorynkowych przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną i usługową zanotowanych na rynku lokalnym w okresie 2 lat poprzedzających datę sprzedaży wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca, jako cechy mające wpływ na wartość nieruchomości po zmianie planu po zmianie planu; położenie nieruchomości, powierzchnię i kształt nieruchomości, dostęp do uzbrojenia. Biegły wagi wymienionych wyżej cech rynkowych określił na podstawie analizy par nieruchomości różniących się zasadniczo jedną cecha, spośród zamieszczonych w powyższej bazie cen rynkowych.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego podniesionych w toku postępowania, biegły w piśmie z dnia [...] marca 2021r. podtrzymał ustalenia poczynione w operacie szacunkowym, a w szczególności oszacowaną w nich wartość nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biegły wyjaśnił, że w części III operatu szacunkowego znajduje się uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, a w tym przypadku metody porównywania parami. Jest to jedna z podstawowych metod podejścia porównawczego, w których wycena opiera się na cenach kilku nieruchomości podobnych do wycenianej. Na rynku lokalnym obejmującym obszar gminy Choroszcz, w okresie poprzedzającym datę sprzedaży działki nr [...] notowane były stosunkowo nieliczne transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonych do użytkowania rolniczego, porównywalnych do nieruchomości wycenianej według jej przeznaczenia przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym biegły zmuszony był dla przeprowadzenia analizy rynku wydłużyć okres badania cen do 4 lat przed wspomnianą wyżej datą. Biegły wskazał, iż rynek nieruchomości rolnych charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem powierzchni sprzedawanych nieruchomości, a na terenach podmiejskich Choroszczy i B. również dużym zróżnicowaniem cen ze względu na lokalizację względem istniejącej zabudowy i głównych szlaków komunikacyjnych, natomiast mierzona klasą bonitacyjną gruntu oraz rodzajem użytku gruntowego (grunt omy, pastwisko czy łąka) cecha określająca przydatność nieruchomości do produkcji rolnej nie odgrywa na tych terenach pierwszorzędnego znaczenia.

Biegły wyjaśnił, iż objęte analizą nieruchomości przeznaczone do użytkowania rolniczego mają co prawda w większości mniejszą powierzchnię od wycenianej, ale charakteryzują się porównywalnym do niej położeniem, w obrębach ewidencyjnych zlokalizowanych w strefie podmiejskiej B. i C. oraz w rejonie drogi krajowej [...], na których to terenach obrót gruntami rolnymi o znacznej powierzchni praktycznie nie występuje. Pojedyncze transakcje dotyczące nieruchomości rolnych o większej powierzchni notowane były na terenach peryferyjnych gminy, a ich ceny były znacznie niższe od cen gruntów rolnych w strefie podmiejskiej, w związku z czym nie uwzględniał tych gruntów jako porównywalnych do wycenianej nieruchomości i nie uwzględnił tych transakcji w analizie rynku, ponieważ oparcie wyceny na tych cenach skutkowałoby zaniżeniem wartości nieruchomości według stanu przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawyżeniem podstawy naliczenia opłaty planistycznej.

Biegły wskazał, iż przyjęte do bezpośredniego porównania z wycenianą w tabeli porównawczej nieruchomości rolne nie miały, podobnie jak ona dostępu do utwardzonej drogi i uzbrojenia, za wyjątkiem sieci elektrycznej. Dostęp do uzbrojenia ponadto nie jest cechą decydującą o wartości gruntów o przeznaczeniu rolniczym. W ocenie biegłego przyjęte do porównania z wycenianą nieruchomości przeznaczone pod zabudowę produkcyjno-usługową których ceny posłużyły do oszacowania jej wartości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego były bardzo podobne do wycenianej, ponieważ mają zbliżoną powierzchnię i położone są w tym samym co wyceniana kompleksie gruntów w obrębie Ż. na tyłach zabudowy produkcyjno-usługowej przy drodze krajowej B. Dwie z tych nieruchomości przylegały w momencie sprzedaży do pozbawionej uzbrojenia drogi gruntowej, a trzecia do prowizorycznej drogi ułożonej z betonowych płyt drogowych i miała dostęp do sieci elektrycznej. Potwierdzeniem porównywalności tych gruntów jest również oszacowana wartość nieruchomości po zmianie planu miejscowego, która jest nawet niższa od ceny uzyskanej przy jej sprzedaży, a zatem nie została ona w najmniejszym stopniu zawyżona.

Zdaniem Kolegium obiekty przyjęte do analizy przez rzeczoznawcę majątkowego zachowują kryteria określone w § 4 ust. 1, 3 i 4 oraz § 5 rozporządzenia. Informacje zawarte w operacie szacunkowym, a dotyczące doboru poszczególnych cech rynkowych nieruchomości gruntowych (położenie nieruchomości, powierzchnia i kształt nieruchomości, przydatność do produkcji rolnej) mających wpływ na cenę oraz oszacowania wag tych cech są - zdaniem Kolegium pozwalają w sposób prawidłowy dokonać ustalenia wartości nieruchomości. Przeprowadzona dogłębna analiza operatu wykazała, iż ze względu na cechy szczególne przedmiotu wyceny rzeczoznawca majątkowy do oszacowania nieruchomości zastosował prawidłowe podejście, metodę i technikę. Transakcje rynkowe stanowiące podstawę wyliczenia wag poszczególnych cech rynkowych przyjęte zostały - zdaniem Kolegium - prawidłowo, a ceny ich są prawdziwe. Ponadto Kolegium dokonało oceny badania rynku obrotu nieruchomościami i wytypowanie do porównań nieruchomości podobnych do przedmiotowych działek. Analiza została przeprowadzona na zbiorze kilkudziesięciu transakcji rynkowych o znanych cenach, warunkach zawarcia transakcji oraz cechach dotyczących poszczególnych nieruchomości, które zostały stwierdzone na podstawie danych zawartych w aktach notarialnych, danych ewidencji gruntów, planu zagospodarowania przestrzennego oraz wizji lokalnej. Źródło informacji dotyczących faktu zawarcia transakcji oraz warunków zawarcia transakcji stanowiły gromadzone na potrzeby operatu ewidencji gruntów i budynków, dowody zmian (akty notarialne).

Mając powyższe na uwadze organ II instancji podkreślił, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 Kpa. Jednak organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Podkreślenia wymaga, iż należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem reprezentowanym w orzecznictwie, iż jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Kolegium okoliczność, iż strona skarżąca nadal dostrzega niepoprawność sporządzonego operatu w zakresie wysokości oszacowania nieruchomości, nie pozbawiało ją uprawnienia do wnioskowania o zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych bądź do samodzielnego przedłożenia operatu określającego wartość nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, którego wnioski uzasadniałaby zlecenie przez organ oceny prawidłowości sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 ustawy. Skoro strona, korzystająca z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, zaniechała korzystania ze swych ustawowych uprawnień, poprzestając na polemice z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w oparciu o dostępne i wszechstronnie ocenione dowody, to organ II instancji uznał, iż brak jest dostatecznego uzasadnienia, choćby w formie dokumentów potwierdzających tezy zawarte w odwołaniu, dla deprecjonowania okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Na tej podstawie organ II instancji uznał, iż organ I instancji przeprowadził szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 10, 77 i 80 Kpa. Twierdzenie zatem o braku analizy i oceny materiału dowodowego były – zdaniem organu II instancji – bezzasadne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył Z. D. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa t.j.:

1. art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem pouczenia strony o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy organy są zobowiązane do czuwania nad tym aby strona, w szczególności niereprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają niezbędnych wskazówek i pouczeń,

2. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że renta planistyczna stanowi należność podatkową wobec której zastosowanie znajdują przepisy Ordynacji podatkowej a więc możliwe jest zastrzeżenie odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych na wypadek uchybienia terminowi płatności, w sytuacji gdy opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie jest podatkiem, nie ma cechy nieodpłatności, a obowiązkiem jej zapłaty nie wynika z obowiązku podatkowego, a więc nie jest możliwe zastrzeżenie odsetek w przypadku nieterminowej zapłaty jak za zwłokę od zaległości podatkowej

3. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i uznanie że organ nie ma kompetencji do badania operatu szacunkowego o ile pozostaje sporządzony zgodnie z wymogami stawianymi przez ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia, w sytuacji gdy:

a. pozostaje on w sprzeczności z wymogami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia,

b. pobieżna analiza operatu szacunkowego oraz definicji wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje że przyjęte przez biegłego jako "nieruchomości podobne" mają skrajnie różne parametry, wykluczające możliwość wykorzystania ich w celu przeprowadzenia szacowania,

c. daty transakcji wykraczają poza dwuletni okres, rekomendowany przy wyborze transakcji do porównania,

4. naruszenie przepisu prawa, a mianowicie art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

a. przyjęcie, że organ pozostaje zwolniony z obowiązku oceny opinii sporządzonej przez biegłego na cele postępowania, zaś wystarczającym jest stwierdzenie, że opinia jest przejrzysta, oparta na szczegółowych wyliczeniach i nie ma podstaw do jej kwestionowania, w sytuacji gdy na organie ciąży obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,

b. niewszechstronne zebranie i rozważanie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji objawiające się nieuwzględnieniem zarzutów do sporządzonej przez biegłego opinii i uznaniem jej, jako pełnowartościowego dowodu w sytuacji gdy strona wprost wskazała na nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych,

c. powielenie ustaleń wynikających z treści opinii biegłego oraz wyjaśnień biegłego; co pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem samodzielnej oceny dowodów oraz ich wszechstronnego i kompleksowego rozpoznania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej wydanie I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wypunktowane zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację i podkreślając, że zarzuty skargi są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu, a zatem należało się ograniczyć do podtrzymania stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania było postępowanie organów w zakresie ustalenia jednorazowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. (części wsi Żółtki i miasta Choroszcz), położonej w obrębie Ż., gm. Ch., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...] o powierzchni 1,7863 ha, a stanowiącej własność Z. D.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 t.j., zwanej dalej u.p.z.p.). Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) ustala w drodze decyzji jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Jednocześnie z art. 37 ust. 4, w zw. z ust. 3 u.p.z.p. wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej może nastąpić wyłącznie w terminie pięciu lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 3 września 2008 r., II OSK 984/07).

Jak słusznie zauważył organ powyższe uregulowania wyznaczają zasadnicze okoliczności, od których zależy możliwość ustalenia opłaty jednorazowej. W toku postępowania dowodowego organ powinien więc ustalić, czy:

1. nastąpiło zbycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (ewentualnie udziału w tym prawie);

2. zbycia dokonano w terminie pięciu lat liczonych od daty wejścia w życie planu miejscowego (lub jego ostatniej nowelizacji) określającego przeznaczenie nieruchomości;

3. w obowiązującym planie określona została stawka procentowa opłaty jednorazowej;

4. w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości.

W okolicznościach sprawy sporna jest ostatnia przesłanka, bowiem skarżący kwestionuje prawidłowość wyceny nieruchomości służącej za dowód wzrostu wartości nieruchomości.

Wskazać należy, że bezspornie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne zatwierdzonym uchwałą Nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 grudnia 2001r. (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 4, poz. 70 z dnia 20 lutego 2002r.) działka o nr geod. [...], położona w obrębie wsi Żółtki była przeznaczona pod tereny rolne, łąki i pastwiska nie przeznaczone pod zabudowę, pozostające w dotychczasowym użytkowaniu. Zgodnie zaś z ustaleniami zawartymi w Uchwale Nr XXV/252/2017 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 25 kwietnia 2017r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz (cześć wsi Żółtki i miasta Choroszcz) /Dz.Urz. Woj. Podl. poz. 1818 z dnia 5 maja 2017r./ działka o nr geod. [...] położona w obrębie wsi Ż. została przeznaczona pod zabudowę produkcyjną i usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. W uchwale tej procentowa stawka służąca naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 10%. Zbycie przedmiotowej nieruchomości przez Z. D. nastąpiło [...].12.2020r. (Kancelaria Notarialna notariusz A., akt notarialny Repertorium A numer [...]) tj. przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana planu stała się obowiązująca. Okoliczności te są w zasadzie bezsporne.

Jednorazowa opłata planistyczna została ustalona na kwotę 118.967,50 zł, przy czym w decyzji organu I instancji wskazano, że należy ją uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna z zastrzeżeniem naliczenia odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych.

Ponadto z treści art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wynika, że zasady określenia wartości nieruchomości przez osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zasady te zostały zawarte w Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako u.g.n.), to jest w przepisach art. 149 do art. 159. Z art. 37 ust. 12 wynika natomiast, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu. Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty.

Podstawę do ustalenia opłaty planistycznej daje wyłącznie oczywiste wykazanie, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek przyjęcia nowych rozwiązań planistycznych. W tym miejscu wskazać także należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Organ ponownie rozpoznający sprawę nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne.

Nadto organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Zauważyć przy tym należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 K.p.a., który na podstawie art. 140 K.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu decyzja organu II instancji nie spełniła wszystkich wymogów wskazanych powyżej, bowiem organ II instancji procedując w sprawie jedynie ogólnie zapoznał z decyzją organu I instancji, nie rozpoznając przy tym w całości odwołania. Na uwagę zasługuje również fakt, iż organ powielił ten sam błąd w odpowiedzi na skargę podkreślając, że zarzuty skargi są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu, a zatem należało się ograniczyć do podtrzymania stanowiska. Powyższe skutkowało nie ustosunkowaniem się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

W tym zakresie należy zatem wskazać, że organ II instancji rozpoznając skargę miał obowiązek się odnieść się do pierwszego z zarzutów odwołania tj. czy renta planistyczna jest nieopodatkowaną należnością budżetową o charakterze publiczno – oraz czy stosuje się do niej ordynację podatkową, co miało odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji w zakresie nałożenia terminu i możliwości naliczania odsetek za zwłokę. Ponadto organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie powołał się na wyrok WSA. Dodatkowo odwołujący podniósł zarzuty dotyczące operatu szacunkowego tj. nie określa w sposób prawidłowy wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz na dzień jej sprzedaży. Zdaniem Skarżącego, efektem powyższego było ustalenie wartości nieruchomości na poziomie wyższym niż rzeczywisty. W ocenie Skarżącego, rzeczoznawca winien przeprowadzić pogłębioną analizę rynku, za okres poprzednich dwóch lat rozszerzając zakres analizy terytorialne ale ze szczególnym uwzględnieniem miejscowości Żółtki, bowiem zmiana przeznaczenia gruntu z rolnego na zabudowę produkcyjno-usługową dotyczyła głównie tej miejscowości.

Organ II instancji natomiast w zasadzie odniósł się jedynie do kwestii prawidłowości operatu szacunkowego, pomijają zupełnie kwestię wymagalności odsetek. W tym zakresie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie ma żadnej argumentacji. Taki sam zarzut został podniesiony w pkt 2 skargi i szeroko opisany w jej uzasadnieniu, ale organ II instancji w odpowiedzi na skargę ponownie się do niego nie ustosunkował.

Należy natomiast zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmuje, iż przepisy ordynacji podatkowej nie mają zastosowania przy opłacie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Należy równocześnie przypomnieć, że organ I instancji w tym zakresie powołał się na art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 dalej u.f.p.) i dział III Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.). Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm.). W katalogu zawartym w art. 60 u.f.p. nie wskazano wprost renty planistycznej. Z uwagi jednak na przykładowy charakter wyliczenia zawartego w tym przepisie powstaje wątpliwość, czy przepis ten, a tym samym powołany wyżej art. 67 u.f.p., może mieć w ogóle zastosowanie do renty planistycznej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że brak jest podstaw do stosowania wskazanych wyżej przepisów działu III ordynacji podatkowej do renty planistycznej. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w następujących wyrokach: z dnia 28 sierpnia 2019 r., II OSK 2000/18; z dnia 2 października 2014 r., II OSK 148/14; z dnia 4 grudnia 2015 r., II OSK 880/14 oraz z dnia 7 grudnia 2015 r., II OSK 806/14 (CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach tych wskazał, że w przepisach art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma odesłania do przepisów Ordynacji podatkowej, które jest powszechnie stosowaną techniką legislacyjną, jeżeli prawodawca chce wskazać przepisy zamieszczone w innej ustawie, które uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane ustawą. Zdaniem NSA, odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, zamieszczone w art. 67 ustawy o finansach publicznych jest mało precyzyjne i zbyt szerokie, bez określenia, które przepisy działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do poszczególnych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Sam prawodawca powinien te rzeczy określić w tworzonym akcie prawnym, przy założeniu, że mamy do czynienia z racjonalnym prawodawcą, który przestrzega zasady przyzwoitej legislacji (zasada pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa). Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego domniemanie racjonalności prawodawcy jest wręcz niezbędnym założeniem przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych (orzeczenie TK z dnia 25 lutego 1992 r., K 3/91, OTK 1999, cz. I, s. 34, uchwała TK z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK 1995/1/19). Przykładem ustawy z zakresu prawa administracyjnego materialnego, w której prawodawca wprost zamieścił odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, jest art. 49c, art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Także w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został dodany przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) przepis art. 37e, zawierający odesłanie w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Zatem odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłaty planistycznej należałoby wyprowadzać z brzmienia art. 67 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy podobne odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, dotyczące kar pieniężnych wynika wprost z przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt, że w art. 37 u.p.z.p. nie zamieszczono odesłania do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, a uczyniono to w następnym przepisie art. 37e u.p.z.p. dowodzi, że przepisy Ordynacji podatkowej mogą być stosowane jedynie wówczas gdy przepis zawarty w materialnoprawnej regulacji prawa administracyjnego odesłanie do stosowania Ordynacji podatkowej zawiera wprost. W ocenie NSA, odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej w sprawach dotyczących opłaty planistycznej, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z domniemania zastosowania wyprowadzanego za pośrednictwem innej, trzeciej ustawy (tj. ustawy o finansach publicznych), która także zawiera wiele wątpliwości i niejasności interpretacyjnych. Wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w sprawach tu omówionych niewiele zmieniło, pozostały więc w dalszym ciągu wątpliwości sygnalizowane wcześniej w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., II OSK 520/02; dnia 7 października 2005 r., II OSK 93/05; z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 563/05, z dnia 25 marca 2009 r., II OSK 826/08, z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 1801/09; z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10; z dnia 16 października 2013 r., II OSK 1156/12, dnia 12 czerwca 2014 r. II OSK 105/13; z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 137/13). Sąd w niniejszym składzie podziela wskazaną wyżej argumentację zawartą w powołanych wyżej wyrokach NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., II OSK 2000/18; z dnia 2 października 2014 r., II OSK 148/14; z dnia 4 grudnia 2015 r., II OSK 880/14 oraz z dnia 7 grudnia 2015 r., II OSK 806/14 (CBOSA). Należy podkreślić, że przepisy ordynacji podatkowej w pewnej części mają charter norm sankcyjnych, dotyczy to w szczególności obowiązku uiszczania odsetek. Z zasady zaufania do działań państwa oraz zasady przyzwoitej legislacji, będących nieodzownym komponentem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika zakaz rozstrzygania poważnych wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść jednostki. Zdaniem Sądu, jednostka nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niejasnego stanu prawnego, zwłaszcza jeżeli chodzi o nałożenie na stronę obowiązku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1333/14 i cyt. tam orzeczenia).

W tym zakresie decyzja organu II instancji nie zawiera żadnej argumentacji, mimo zarzutów podniesionych w odwołaniu. SKO nie poczyniło żadnych własnych ustaleń w przedmiotowej zakresie, przytaczając jedynie treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz cząstkowo odnosząc się do zarzutów odwołania. SKO ponadto oparło się wyłącznie na ustaleniach dokonanych w operacie szacunkowym w sposób bardzo rozległy przytaczając treść tego operatu, co skutkowało przyjęciem, że wartość nieruchomości stanowiącej własność odwołującego, objętej postępowaniem, wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki z uwagę na zmianę jej przeznaczenia z terenów użytków rolnych na tereny zabudowy produkcyjnej i usługowej.

W ocenie Sądu, ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinny zatem być bardziej zindywidualizowane, z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie wystarczy bowiem stwierdzenie organu, że działki przyjęte do porównania przy ustalaniu wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem powierzchni, lokalizacji jak i możliwości zagospodarowania, a występujące różnice zostały prawidłowo ocenione. Należy przy tym podkreślić, że Sąd nie wyklucza stanowiska, że operat szacunkowy został prawidłowo sporządzony, bowiem faktycznie przedmiotowa nieruchomość została sprzedana za cenę jeszcze wyższą niż ustalona w operacie, jednakże organ II instancji w znacznej części powielił stanowisko biegłego, jedynie wskazując na spójność tej opinii i prawidłowe wnioski końcowo. Nie ustosunkował się przy tym, dlaczego wartość tej nieruchomości przed uchwaleniem planu była na tak niskim poziomie. Wskazać należy, że skarżący już w odwołaniu wskazywał, że zwykle wzrost cen z uwagi na zmianę przeznaczenia w planie wynosi do 40% pierwotnej wartości nieruchomości, zaś wartość nieruchomości wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie wzrosła o 368%. W tym zakresie organ II instancji również nie zawarł żadnego stanowiska.

Sąd wskazuje, że niewątpliwie ugruntowane jest już stanowisko, że organ prowadzący postępowanie jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i oceny, czy jest ona logiczna i zupełna, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Zatem operat szacunkowy powinien być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego w zakresie jego wartości dowodowej w myśl art. 80 k.p.a., co w przedmiotowej sprawie co najmniej nie znajduje odzwierciedlenia w sporządzonym uzasadnieniu.

Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076). Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność.

Podkreślić także należy, iż ustalenia SKO w zakresie ewentualnego niepouczenia skarżącego o trybie z art. 157 u.g.n tj. możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego (zarzut 1 skargi), zawarte w uzasadnieniu organu II instancji, nie dotyczą przedmiotowej sprawy, gdyż skarżący nie działał z pomocą profesjonalnego pełnomocnika (k. 9 uzasadnienia decyzji SKO). Inicjatywa wystąpienia do organizacji należy niewątpliwie do strony postępowania, zaś do organu jedynie w razie uzasadnionych wątpliwości, co do jego sporządzenia. Brak pouczenia strony przez organ o tej możliwości musi być oceniany w zależności od okoliczności sprawy, jednakże gołosłowne są twierdzenia organu, że strona korzystająca z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (stronę nie reprezentował pełnomocnik) z własnej winy zaniechała korzystania ze swych uprawnień, bowiem nie znajduje to potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 280/17 wskazano, że instytucja art. 157 u.g.n. to także prawo przysługujące stronie postępowania. W tym kontekście istotnym zaniedbaniem jest zaniechania pouczenia stron o możliwości skorzystania z uprawnienia ustanowionego w tym przepisie, co stanowi o naruszeniu art. 9 k.p.a. (LEX nr 2345454).

W ocenie Sądu przedstawione argumenty wskazują, iż decyzję organu II instancji uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zastrzeżenia naliczenia odsetek. W konsekwencji Sąd nie jest w stanie skontrolować jej merytorycznej trafności i prawidłowości rozumowania przyjętego przez organ. Ponadto powyższe braki uzasadnienia, w zakresie wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, powodują pozbawienie strony możliwości ustosunkowania się do tych rozstrzygnięć i przedstawienia swojego stanowiska, co również uniemożliwia pełną kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Należy bowiem podzielić pogląd, że organ ponownie rozpoznający sprawę nie może ograniczyć się do powielania stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji czy też opinii biegłego. Zdaniem organu rozpoznającego sprawę na skutek złożonego środka odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdyż w innym przypadku dojdzie do naruszenia art. 15 k.p.a. (podobnie wyrok NSA z 23.03.2021 r. sygn. akt III OSK 178/21, LEX nr 3167959). Natomiast zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nakazuje, aby wszystkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i przeanalizowane.

Reasumując stwierdzić należy, że SKO orzekając w sprawie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania – art. 7 – 9, 11, 15, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji rozstrzygnie sprawę merytorycznie zgodnie z zasadą zwartą w art. 15 k.p.a. i w sposób wyczerpujący odniesie do wszystkich zarzutów odwołania. Organ wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a., rozważając czy na podstawie posiadanego operatu szacunkowego zaistniały przesłanki do naliczenia opłaty planistycznej w tejże wysokości, czy jest podstawa do wskazywania terminu uiszczenia tej należności oraz naliczania odsetek, a także zbada czy zawiera on wszystkie elementy wymagane prawem.

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na podstawę uchylenia wskazanej decyzji, jednocześnie przedwczesne jest odnoszenie do pozostałych argumentów podniesionych w skardze, dotyczących merytorycznych kwestii prowadzonego postępowania, bowiem organ ponownie będzie musiał rozpoznać odwołanie skarżącego. Skarżący zaś mając świadomość możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, może z takiej możliwości skorzystać.

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28.04.2020 r. w sprawie sygn. akt VII SAB/Wa 22/20 "przepis art. 8 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę dbałości o utrzymywanie zaufania obywatela do władzy publicznej nie jest przecież jedynie ideologicznym ozdobnikiem dla ścisłych reguła proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada budzenia zaufania do państwa ma swoje zakorzenienie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jest ona też uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaju czynności organu, ale raczej za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu (LEX nr 3059007).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 2.000 zł, na którą to kwotę składa się wpis sądowy od skargi.