Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1732/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 w zw. z art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 139, art. 154 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Po 692/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że iż w dniu 15 maja 2008 r. K. K. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku skarżący zadeklarował do płatności działki ewidencyjne o numerach 1349, 33, 38, 1181, 1295 oraz 1375 położone w województwie wielkopolskim, powiat turecki, gmina B., obręb B. oraz działki ewidencyjne nr 12/1, 16, 23/1, 23/2, 25 leżące w województwie wielkopolskim, powiat turecki, gmina B., obręb B. PGR.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego w T. odmówił K. K. przyznania płatności ONW na rok 2008.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na naruszenie art. 107 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego w T. odmówił K. K. przyznania płatności ONW na rok 2008.

Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P., po rozpoznaniu odwołania K. K., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podając, że podczas weryfikacji wniosku pod kątem jego kompletności, zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz po kontroli administracyjnej ujawniły się błędy wymagające wyjaśnienia wnioskodawcy. Okazało się m.in., że działki ewidencyjne o numerach 12/1, 23/1 oraz 25 położone w województwie wielkopolskim, powiat turecki, gmina B., obręb B. PGR zostały zadeklarowane do płatności również przez innego producenta tj. Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa M. w K..

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. w celu ustalenia faktycznego posiadacza spornych działek objętych wnioskiem o płatność ONW na 2008 r. Wskazał m.in. na wyjaśnienia A. M. - administratora Gospodarstwa Rolnego Skarbu Państwa M. w K., z których wynika, że w dniu 4 kwietnia 2008 r. w siedzibie GRSP M. został przeprowadzony przetarg ustny na dzierżawę nieruchomości zabudowanej pochodzącej ze zlikwidowanego PGR B. - obiekt rolny S. o ogólnej powierzchni 124,5900 ha. W wyniku licytacji kandydatem na dzierżawcą został K. K. oferując najwyższy czynsz. Mimo wielokrotnych wezwań i toczącej się procedury odwoławczej kandydat na dzierżawcę nie złożył odpowiedniego zabezpieczenia wylicytowanego (bardzo wysokiego) czynszu dzierżawnego, co do dnia dzisiejszego skutkuje brakiem zawarcia umowy na w/w nieruchomość. Nieruchomości cały czas znajdują się w administrowaniu GRSP M. w K.. Celem uniemożliwienia bezumownego użytkowania gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i bezprawnego pobierania dopłat bezpośrednich bez ważnej umowy dzierżawy, GRSP M., na polecenie Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w P., w dniu 17 kwietnia 2008 r. złożyło wniosek o przyznanie płatności na rok 2008 do w/w nieruchomości. Grunty zostały zgłoszone jako ugory, aby nie ponosić na nich dodatkowych nakładów przed ponownym rozdysponowaniem w formie dzierżawy. Ponadto, celem utrzymania zgodnego ze zgłoszeniem stanu na gruncie w lipcu bieżącego roku na całej powierzchni zadeklarowanej do uzyskania dopłat przeprowadzono zabiegi chemicznego niszczenia chwastów — ugór herbicydowy. Z powyższego wynika, że do uzyskania płatności do gruntów oznaczonych jako obręb geodezyjny B. PGR gm. B.; działki nr -12, 23/1, 23/2 i 25 o łącznej powierzchni 124,59 ha za rok 2008 nie jest uprawniony żaden inny podmiot poza GRSP M. w K. działający w imieniu ANR OT P..

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w dniu 13 października 2008 r. K. K. złożył korektę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 oraz oświadczenie, w którym poinformował m.in., że użytkuje sporne działki, które były i są przez niego użytkowane rolniczo. Wskazał, że przystąpił do przetargu, który wygrał, jednak fakt podpisania umowy przedłuża się w czasie, z uwagi na konieczność sporządzenia nowej wyceny zabezpieczenia. Ponadto akta sprawy zawierają wyjaśnienia skarżącego, z których wynika, że jest on posiadaczem spornych gruntów od 26 lutego 1999 r., umowa została zerwana jednostronnie z dniem 15 stycznia 2004 roku. Pomimo tego, że umowa nie obowiązywała użytkował bezumownie grunty, za co płacił czynsz (posiada faktury na potwierdzenie opłaty czynszu). Po rozstrzygnięciu przetargu tj. po 4 kwietnia 2008 r. wykonał na spornych działkach zabiegi agrotechniczne, a czynności te realizował w przeważającej części jego pracownik F. M., a on tylko uzupełnił te prace.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego organ I instancji podczas rozpatrywania sprawy wykazywał się wielkim zaangażowaniem i starannością, bowiem nie tylko wystosował do stron sporu wezwania w celu wyjaśnienia kwestii władania przedmiotowym gruntem, ale także zbierał oświadczenia od świadków wskazanych przez strony i przeprowadził wizytację spornego terenu, podczas której zebrał dodatkowe oświadczenia, jak również starał się wyjaśnić omawianą sprawę w powiązaniu z innymi jednostkami tj. Policją i Prokuraturą. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, w konsekwencji organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 107 k.p.a.

Za słuszne uznał stanowisko organu I instancji, który przyjął, iż przepisy dotyczące płatności ONW nie precyzują jednak, jaki okres posiadania działek rolnych spełniających wskazane wymogi uprawnia do przyznania płatności. W związku z tym zauważył, iż wobec braku uregulowań w ustawodawstwie krajowym w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że powyższa przesłanka winna być spełniona w momencie wydawania decyzji administracyjnej w sprawie płatności. Powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2087/06, w którym wskazano, że rażącym naruszeniem prawa jest przyznanie płatności osobie, która w dacie wydania decyzji nie była posiadaczem gruntów rolnych. Organ odwoławczy ustalił, iż wnioskodawca, na dzień wydania decyzji w sprawie płatności nie był użytkownikiem spornych gruntów, a tezę tę potwierdza zebrany w sprawie bogaty materiał dowodowy.

Organ odwoławczy ustalił, że skarżący uprawiał sporne grunty, jednakże czynności uprawowe na powyższych działkach były wykonywane przez niego, jak i też osoby mu pomagającemu w kwietniu, co potwierdza zebrany w sprawie bogaty materiał dowodowy. Wynika z niego, że nie był użytkownikiem wskazanych działek na dzień wydania decyzji w sprawie płatności ONW. Wprawdzie wykonał określone zabiegi uprawowe na spornych działkach i poniósł w związku z tym koszty, lecz "zszedł" on ze spornego gruntu w kwietniu 2008 r. i nie był w jego posiadaniu już w dniu składania wniosku o przyznanie płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalając skargę na tę decyzję wskazał, że kwestią sporną w sprawie było rozstrzygnięcie, czy faktycznie K. K. użytkował w 2008 r. działki o nr 12/1, 23/1 oraz 25 zadeklarowane przez niego we wniosku o płatność ONW na 2008 r. Istotny dla rozstrzygnięcia kwestii spornej w niniejszej sprawie jest warunek przyznania płatności sformułowany w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448). Z treści tego przepisu wynika, że płatność ONW przyznawana jest temu rolnikowi, który spełnia trzy warunki: jest w posiadaniu gruntów rolnych, grunty te utrzymuje w dobrej kulturze rolnej, a ich minimalny obszar wynosi 1 ha.

Sąd I instancji podkreślił, że pojęcie "posiadania" nie zostało zdefiniowane na gruncie analizowanej regulacji, natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko o cywilistycznym rozumieniu posiadania gruntów jako przesłanki do przyznania płatności. W świetle unormowań wspólnotowych oraz przepisów prawa krajowego płatność ONW przysługuje wyłącznie tej osobie, która ma możliwość zarządzania swoim gospodarstwem - wywierania realnego wpływu na kształt gospodarstwa i decydowania o charakterze prowadzonej działalności. Mowa więc o osobie, która znajduje się, niezależnie od tytułu prawnego, w posiadaniu działek rolnych, faktycznie na nich gospodaruje, prowadząc wybraną przez siebie produkcyjną lub hodowlaną działalność, względnie utrzymując je w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami środowiskowymi, przy czym grunt ten dla potrzeb płatności musi mieć minimalny obszar 1 ha.

Za trafne zatem Sąd uznał stanowisko organów obu instancji, iż prawo do dopłat do gruntów rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przysługuje posiadaczowi działek w rozumieniu ich faktycznego użytkownika. Błędnie jednak organy przyjęły, iż warunkiem przyznania płatności ONW jest posiadanie zadeklarowanych do tej płatności gruntów rolnych w dacie wydania decyzji. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Z powołanego § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. wyraźnie wynika, iż rolnik ubiegający się o płatność ONW w złożonym wniosku zobowiązuje się do prowadzenie działalności rolniczej. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że zobowiązanie to dotyczy całego roku, w którym wystąpiono o płatność. Aby nabyć więc prawo do płatności ONW należy być posiadaczem gruntów przez cały okres objęty płatnością. Zasadnie zatem skarżący podniósł, iż ocena stanu posiadania powinna być weryfikowana na dzień wydania decyzji w sprawie, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, iż dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy decyzja zostanie wydana w roku kalendarzowym, którego dotyczy płatność.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uchybienia organu odwoławczego nie miało wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ustalając fakt posiadania przez skarżącego spornych działek dokonał przede wszystkim ustaleń odnośnie 2008 r., czyli roku objętego wnioskiem o przyznanie płatności. Organ odwoławczy opierając się na dowodach w postaci: notatki urzędowej z dnia 9 maja 2008 r. sporządzonej przez sierżanta sztabowego R. F., wyjaśnień skarżącego złożonych podczas przesłuchania w dniu 19 marca 2009 r., notatki służbowej z dnia 25 kwietnia 2008 r. sporządzonej przez administratora Gospodarstwa Rolnego Skarbu P. M. w K., pisma drugiej strony sporu z dnia 23 kwietnia 2008 r. skierowanego do Komendy Powiatowej Policji w T., zeznań świadka A. M. prawidłowo ustalił, iż wnioskodawca uprawiał sporne grunty, jednakże czynności uprawowe na powyższych działkach były wykonywane przez niego, jak i osoby mu pomagające w kwietniu. Ponadto słusznie stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż producent rolny "zszedł" z omawianego gruntu w kwietniu 2008 r. i nie był w posiadaniu spornego gruntu już w dniu składania wniosku o przyznanie płatności.

K. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż błędne ustalenia dokonane przez organ II Instancji w zakresie ustalenia czy skarżący posiadał sporne nieruchomości, czy też w roku 2008 roku był pozbawiony ich posiadania nie mają wpływu na wynik postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 139 oraz art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I Instancji naruszenia procedury przez organ administracji, a polegającego na wydaniu przez Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, a mianowicie dokonania przez organ II Instancji odmiennego ustalenia w zakresie faktu posiadania przez skarżącego gruntów rolnych wg stanu na dzień 31 maja 2008 roku, co równało się z ustaleniem, iż skarżący nie spełnia także innej - poza wskazanej przez organ I Instancji - przesłanki uzyskania dopłat do gruntów rolnych, co doprowadziło do wydania wyroku z naruszeniem przepisów prawa;

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności lub niezasadności zgłoszonych przez stronę zarzutów (brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze) odnośnie spełnienia przez nią warunków uprawniających do żądania dopłat do gruntów rolnych, w szczególności poprzez pominięcie oceny czy posiadane przez skarżącego grunty spełniały warunek utrzymywania zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, a także poprzez brak wskazania, które ustalenia faktyczne organów administracji Sąd uznaje za prawidłowe, co uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że wbrew twierdzeniom organów, był w posiadaniu przedmiotowych działek w roku 2008. Nie budzi wątpliwości fakt, co przyznał również organ odwoławczy, iż skarżący wykonywał prace polowe na przedmiotowych działkach w kwietniu 2008 roku. Prace te świadczą więc o tym, iż pozostawał w ich władaniu. Mimo to organ bezzasadnie przyjął, iż zaniechanie prac polowych w maju świadczy o tym, iż nie był już użytkownikiem wskazanych działek w dniu 31 maja 2008 roku. Jest to stanowisko błędne i nie znajdujące pokrycia w materiale dowodowym, gdyż skarżący nie wykonywał prac polowych na tych działkach w miesiącu maju, ponieważ wszelkie prace polowe potrzebne do utrzymania gruntów zgodnie z przyjętymi normami wykonał już w kwietniu, co nie zmienia faktu, iż pozostawał we władaniu przez cały 2008 rok, a okoliczność przeciwna nie została wykazana. Samo nawet ustalenie, że skarżący zaprzestał z końcem kwietnia 2008 roku wykonywanie prac polowych nie może automatycznie prowadzić do wniosku, iż z tym momentem utracił posiadanie nieruchomości. Podkreślił, że nawet nieefektywne wykonywanie władztwa nie powoduje utraty posiadania, gdyż dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość takiego korzystania. Sąd I instancji dokonał sprzecznych ustaleń zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego. Z dowodów zebranych w toku postępowania wynika, iż skarżący nie tylko pozostawał w posiadaniu zawnioskowanych gruntów w roku 2008, ale i utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej tj. po przeprowadzeniu w kwietniu 2008 roku prac polowych (a więc przed dniem [...] lipca) pozostawił na nich ugór, zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej. Sąd I instancji w ogóle nie badał, czy posiadane przez niego grunty rolne były utrzymywane zgodnie z normami ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że skarżący gruntów tych nie posiadał, tym samym rozpatrywanie dalszych zarzutów skarżącego uznał za zbędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawy i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Ze skargi kasacyjnej wynika, że postawione w niej zarzuty oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wyrokowi Sądu I instancji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 139 oraz art. 15 k.p.a.; art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ocenę trafności i zasadności zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy wyjaśnieniem, że "wpływ naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1333/09). Z normatywnej treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika więc, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie – jak wynika z analizy zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej - dotyczy kwestii oceny prawidłowości/nieprawidłowści przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania (innymi słowy kontroli rekonstrukcji) przez organ administracji tych przepisów proceduralnych, które w postępowaniu z wniosków producenta rolnego o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) określają prawne wymogi ustalania istotnych w sprawie faktów, stanowiących następnie przesłankę oceny spełnienia przez wnioskodawcę warunków do przyznania płatności, a także kwestii prawidłowości/nieprawidłowości odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji rezultatu tak przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem decyzji ostatecznej, którą odmówiono przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2008. Przy tym główną oś tego sporu stanowi kwestia związana z posiadaniem/nieposiadaniem przez stronę skarżącą zadeklarowanych przez nią do płatności na 2008 r. działek rolnych o nr ewidencyjnych 12/1, 23/1 oraz 25, co odnosi się zarówno do zagadnienia posiadania/nieposiadania ich w dacie składania wniosku o przyznanie płatności – 15 maja 2008 r. - jak i w całym okresie referencyjnym, na który K. K. wystąpił o przyznanie płatności. Wymienione działki w dniu 17 kwietnia 2008 r. zgłoszone bowiem zostały do płatności także przez innego producenta rolnego, a mianowicie przez Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa M. w K..

Istota spornego w sprawie zagadnienia sprowadza się więc do kwestii spełniania/niespełniania przez skarżącego – określonej przepisem § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 - przesłanki posiadania gruntów rolnych, która w kumulacji z pozostałymi przesłankami uprawnia do przyznania płatności ONW.

Na tle tak zarysowanej istoty sporu prawnego w sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej, jak wynika zarówno ze sposobu ich skonstruowania, jak i uzasadnienia, adresowane są wobec faktycznych podstaw zaskarżonego wyroku.

Operując w granicach wyznaczonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Uwzględniając wskazaną powyżej istotę spornego w rozpoznawanej sprawie zagadnienia, jak również przywołany sposób ukierunkowania zarzutów skargi kasacyjnej, za pozbawiony podstaw - z tego właśnie punktu widzenia - uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez – jak ujmuje to strona skarżąca - "przyjęcie przez Sąd, iż błędne ustalenia dokonane przez organ II Instancji w zakresie ustalenia czy skarżący posiadał sporne nieruchomości czy też w roku 2008 roku był pozbawiony ich posiadania nie mają wpływu na wynik postępowania".

Tak postawiony i adresowany wobec faktycznych podstaw zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest trafny, ani też skuteczny.

W tej mierze wyjaśnić należy, że wskazywany przez autora skargi kasacyjnej, jako naruszony przepis art. 154 § 1 i § 2 k.p.a., w ramach przyjętej przez ustawodawcę na gruncie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego systematyki ogólnej, został usytuowany w jej Rozdziale 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności" – Działu II – "Postępowanie". Z powyższego wynika już więc, że przepis ten odnosi się do jednego, spośród wielu przewidzianych ustawą, trybów wzruszania decyzji ostatecznych, tj. decyzji, o których mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a ma charakter odrębny i w pełni autonomiczny wobec postępowania zwyczajnego. Nie stanowi również kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną, której uchylenia lub zmiany domaga się strona. Określa on podstawy oraz (enumeratywnie wymienione w nim) przesłanki uchylenia, bądź zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Z przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie zaś z jego § 2, w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

W sytuacji więc, gdy kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja ostateczna - którą odmówiono przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - nie była decyzją wydaną w trybie określonym w przepisie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a., to brak jest podstaw, aby uznać, że przepis ten stanowił normatywny wzorzec kontroli jej zgodności z prawem, który Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić.

Za pozbawiony podstaw uznać należy również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 139 oraz art. 15 k.p.a.

Podany w opisie tego zarzutu kasacyjnego sposób naruszenia wymienionych nim przepisów k.p.a. - które według strony skarżącej zostały pominięte przez Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji – w żadnym razie nie świadczy o tym, że w rozpoznawanej sprawie zarzucane naruszenie zakazu reformationis in peius rzeczywiście zaistniało. Stosowany w uzasadnieniu tego zarzutu zabieg polegający na odwoływaniu się do autorytetu doktryny oraz judykatury jest zaś o tyle nieskuteczny, że przywoływane i cytowane przez autora skargi kasacyjnej poglądy prezentowane w odniesieniu do instytucji regulowanej przepisem art. 139 k.p.a. dowodzą tezy zgoła przeciwnej od tej, która postawiona została w skardze kasacyjnej (por. s. 7 akapit pierwszy oraz s. 8 wiersz 2 – 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), co świadczy o tym, że sięgnięcie do wskazanych źródeł nie zostało poprzedzone niezbędną analizą treści poglądów z nich zaczerpniętych.

Wyjaśnić należy więc – co pozostaje w korespondencji z przywoływanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądami doktryny oraz judykatury – że naruszenie art. 139 k.p.a. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy orzeczenie organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został już ukształtowany decyzją organu I instancji. Istotę procesowej instytucji zakazu reformationis in peius wiązać należy więc z brakiem dopuszczalności wydania przez organ II instancji decyzji reformacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) mniej korzystnej dla strony odwołującej się, w porównaniu z decyzją organu I instancji (por. K. Chorąży, A. Wróbel, W. Taras, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Zakamycze 2004, s. 147 – 148; zob. również A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 73). Odnosząc powyższe do okoliczności stanu sprawy przypomnieć należy – co nie pozostaje bez wpływu na ocenę o braku zasadności analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej – że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja ostateczna była decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzją utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności lub niezasadności zgłoszonych przez stronę zarzutów (brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze) odnośnie spełnienia przez nią warunków uprawniających do żądania dopłat do gruntów rolnych, w szczególności poprzez pominięcie oceny czy posiadane przez skarżącego grunty spełniały warunek utrzymywania zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, a także poprzez brak wskazania, które ustalenia faktyczne organów administracji Sąd uznaje za prawidłowe, co uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do tak postawionego i skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, na wstępie wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego, przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie więc tak sporządzone uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Jeżeli ponadto, w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, to nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09 oraz wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

Konfrontując – z perspektywy analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej - treść art. 141 § 4 p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji – wbrew stanowisku strony skarżącej – stwierdzić należy, że uzasadnienie to wolne jest od wskazanych powyżej uchybień i wadliwości, w tym również takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną. Analiza jego rozbudowanej treści, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej jak i prawnej, nie daje podstaw aby twierdzić, że nie spełnia ono określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W kontekście sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony został rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej wyjaśnić ponadto należy, iż okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09). Przy tym, jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, że centralny punkt argumentacji Sądu I instancji stanowił przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 oraz zagadnienie kontroli jego interpretacji oraz zastosowania przez organ administracji w rozpoznawanej sprawie (por. s. 9 – 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowiło to oczywistą konsekwencję faktu, że źródłem sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, determinującym również jego istotę, była kwestia wiążąca się działkami o nr ewidencyjnych 12/1, 23/1 oraz 25, które zadeklarowane zostały do płatności ONW na rok 2008, zarówno przez skarżącego, jak i przez innego producenta rolnego, a mianowicie Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa M. w K.. W rezultacie tego rodzaju sytuacji - jak trafnie wskazał na to Sąd I instancji definiując tym samym istotę spornego w sprawie zagadnienia (por. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – zagadnieniem o podstawowym znaczeniu dla oceny prawidłowości/nieprawidłowości postępowania prowadzonego z wniosku K. K. o przyznanie płatności ONW na rok 2008 oraz oceny rezultatu tego postępowania, była określona w pkt 2 § 2 przywołanego rozporządzenia przesłanka posiadania gruntów rolnych, która w kumulacji z innymi przesłankami uprawniała do przyznania wnioskowanych przez producenta rolnego płatności.

Przyjęty przez Sąd I instancji sposób rozumienia pojęcia "posiadania gruntów rolnych", którym prawodawca operuje na gruncie przywołanych regulacji, jest prawidłowy i ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych. "Posiadanie" gruntów rolnych, jako przesłankę uzyskania płatności, wiązać należy bowiem z elementem ich faktycznego rolniczego użytkowania. Słusznie również, w zakresie odnoszącym się do czasowego aspektu przesłanki "posiadania" gruntów rolnych, Sąd I instancji powiązał ją z rokiem referencyjnym, na który wystąpiono z wnioskiem o przyznanie płatności, a nie z czasem (datą) podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie płatności. Przy tym podważenie odmiennego stanowiska organu administracji prezentowanego w tej kwestii, pozostawało bez wpływu na ocenę o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a to z tego mianowicie powodu, że okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie potwierdzały faktu "posiadania gruntów rolnych" zadeklarowanych przez skarżącego do płatności - we wskazanym powyżej rozumieniu tego pojęcia – przez cały okres referencyjny, na który wystąpiono z wnioskiem o ich przyznanie. W świetle zasadniczych z tego punktu widzenia elementów stanu faktycznego sprawy, których nie podważała również strona skarżąca – wykonywanie przez K. K. oraz na jego zlecenie na spornych działkach gruntu zabiegów agrotechnicznych w kwietniu 2008 r., i nie podejmowanie żadnych innych tego rodzaju działań na przestrzeni kolejnych miesięcy 2008 r., a to wobec zaistniałego konfliktu oraz sprzeciwu zarządcy tych gruntów, który jednocześnie w miesiącu lipcu na gruntach tych wykonywał agrotechniczne zabiegi odchwaszczania - przyjęto, że skarżący nie użytkował rolniczo zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności spornych gruntów rolnych, tj. innymi słowy, że ich nie posiadał w rozumieniu przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r.

W sytuacji więc podważenia istnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki "posiadania" spornych gruntów rolnych, tj. faktycznego rolniczego ich użytkowania przez skarżącego, i zaakceptowania tego ustalenia organu jako prawidłowego przez Sąd I instancji, w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zbędne było obejmowanie jej zakresem kwestii spełniania/niespełniania przez skarżącego pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie płatności. Z tego mianowicie powodu, że warunkiem koniecznym przyznania płatności ONW było (jest) ich kumulatywne ziszczenie się. Tego rodzaju konstrukcja prawnych wymogów uzyskania płatności zamykała więc zagadnienie stanu prawnego sprawy determinując również kierunek podjętego w niej rozstrzygnięcia. Podejmując zaś polemikę z nim, autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, aby zaniechanie odniesienia się w zaskarżonym wyroku do podnoszonej przez niego kwestii – mianowicie przesłanki "dobrej kultury gruntów rolnych" i utrzymywania ich zgodnie z normami przez cały rok - można było kwalifikować, jako uchybienie nie pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.