Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 254/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 32, art. 33, art. 64 par. 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 września 2004 r., nr [...], Burmistrz [...] w oparciu o art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 54 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił na rzecz R. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego o część handlowo-magazynową, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A z mapy [...], obręb [...].

W dniu 5 lutego 2008 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek, podpisany przez A. K., o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku o nowoprojektowaną część handlowo-usługową przy ul. [...] w [...]. Do wniosku dołączone zostało upoważnienie, opatrzone datą 3.12.2007 r., udzielone przez R. N. o treści "Upoważniam Pracownię Usług [...] s.c. "D", reprezentowanym przez osoby: A. K., M. W. i A. K., aby w moim imieniu podejmowały wszelkie czynności związane z opracowaniem dokumentacji budowlanej, uzyskaniem wszelkich potrzebnych pozwoleń i uzgodnień oraz ich odbiorem z urzędów, które ww. pozwolenia wydają. Pełnomocnictwo dotyczy inwestycji; Rozbudowa istniejącego budynku usługowo-handlowego o nowo projektowaną część handlowo-magazynową". Ponadto do wniosku dołączono oświadczenie R. N. o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną jako działka nr A w [...].

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2008 r., wydanym w oparciu o treść art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Starosta S. nałożył na A. K., działającego z upoważnienia R. N., obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia 25 lutego 2008 r. projektu budowlanego poprzez: dołączenie załącznika graficznego do decyzji z dnia 22 września 2004 r. o warunkach zabudowy; wrysowanie linii zabudowy na projekcie zagospodarowania terenu na podstawie w/w decyzji o warunkach zabudowy; dostosowanie rozwiązań projektowych do zapisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; uszczegółowienie przeznaczenia i programu użytkowego budynku z określeniem rodzaju usług i asortymentu części handlowej zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133); dołączenie zapewnienia dostawy i warunków przyłączenia obiektu sieci wodociągowej wydane przez właściwą jednostkę organizacyjną zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane; dołączenie opisu rozbiórki sieci ciepłowniczej przebiegającej przez działkę nr A wraz z uzgodnieniem z zarządcą sieci zgodnie z pkt II lit. h decyzji o warunkach zabudowy; dołączenie opisu przełożenia lub zabezpieczenia przyłącza wody przebiegającego przez działkę nr A zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu (...); dołączenie oceny stanu technicznego obiektu istniejącego zgodnie z § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) w zw. z § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu (...); dostosowanie rozwiązań projektowych w zakresie pokrycia dachu do zapisów części III lit. d decyzji o warunkach zabudowy.

Starosta S. decyzją z dnia 17 marca 2008 r., nr [...], opartą o przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., odmówił R. N. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku usługowo-handlowego o nowoprojektowaną część handlowo-usługową przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z uwagi na okoliczność, że projekt budowlany nie spełniał wymagań wynikających z przepisów, a w szczególności, że objęta wnioskiem rozbudowa usytuowana została w granicy z sąsiednią działką budowlaną o numerze ewidencyjnym B (po zmianach gruntowych nr C) oraz z uwagi na brak załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, zobowiązano pełnomocnika do dostosowania rozwiązań projektowych do zapisów § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), a także do dołączenia brakującego załącznika do decyzji. Organ stwierdził, iż w dniu 25 lutego 2008 r. A. K. uzupełnił brak załącznika, z którego wynikało, iż określono nieprzekraczalną linię zabudowy po granicy działki inwestora od strony działki sąsiedniej B (C), co mogłoby sugerować możliwość zabudowy w granicy. Tymczasem, zdaniem organu, na zasadzie § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) przewidziane są tylko dwie możliwości lokalizacji zabudowy w granicy, tj. gdy wynika to z planu zagospodarowania przestrzennego albo gdy ze względu na rozmiary działki nie jest możliwe zachowanie odległości określonych w § 12 ust. 1 pkt 2. Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast gabaryty działki pozwalają na zachowanie przepisowych odległości. Skoro inwestor do wniosku nie dołączył odstępstwa od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, nie był zwolniony od dostosowania się do zapisów § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ dodał ponadto, że od dnia 10 marca 2008 r. na terenie miasta [...] zaczął obowiązywać plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Zawadzkiem Nr XIII/87/07 z dnia 20 grudnia 2007 r. , zgodnie z którym działka inwestora położona jest na terenie oznaczonym symbolem AU, natomiast działka sąsiednia, w granicy której zaprojektowano usytuowanie budynku, jest również przeznaczoną pod zabudowę, co oznacza konieczność usytuowania budynku ścianą pełną bez otworów okiennych w odległości 3 m, czego inwestor nie dopełnił i w konsekwencji nie spełnił wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik – A. K. wskazując, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w czasie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 września 2004 r., a budynek usytuowano zgodnie z tą decyzją, tj. w granicy z działką nr B. Poza tym stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy sporządzona została w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustaleń wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z § 4 ust. 4 tego aktu Urząd Miasta [...] poprzez uprawnionego urbanistę wyznaczył linie zabudowy w granicy działki, a w myśl obowiązujących przepisów decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować jak plan miejscowy dla przedmiotowego obszaru. W tych okolicznościach rozwiązania projektowe są zgodne z przepisami § 12 Prawa budowlanego, a inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. Wojewoda [...] wezwał R. N. do przedłożenia pełnomocnictwa zgodnego z treścią art. 33 § 1 K.p.a., wskazując że zarówno wniosek, jak i odwołanie zostały podpisane przez A. K., natomiast pełnomocnictwo z dnia 3 grudnia 2007 r. zawiera upoważnienie dla spółki "D".

W dniu 13 maja 2008 r. do organu wpłynęło upoważnienie R. N., opatrzone datą "25.02.2008 r.", dla A. K., M. W. i A. K., pracowników Pracowni Usług [...] "D", obejmujące zakres identyczny, jak w poprzednim upoważnieniu z dnia 3 grudnia 2007 r.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną tejże decyzji wskazano przepis art. 138 § 2 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, podając w uzasadnieniu, że zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lokalizacja zabudowy w granicy działki możliwa jest jedynie wówczas, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub gdy zachowanie odległości określonej w § 12 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia ze względu na wymiary działki jest niemożliwe. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wymiary działki nr A, o powierzchni 0,2994 ha pozwalają na lokalizację inwestycji w odległościach zgodnych z przepisami i w tej sytuacji tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mógłby dopuszczać jakiekolwiek odstępstwa. Dalej Wojewoda wywiódł, że decyzja Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z dnia 22 września 2004 r., złożona przez R. N. wraz wnioskiem o pozwolenie na budowę, która była ważna w dacie złożenia wniosku, ustalała warunki zabudowy w sposób dopuszczający zlokalizowanie projektowanej budowy w granicy, jednak decyzja ta nie jest przepisem prawa miejscowego i nie można utożsamiać jej z planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji nie ma zastosowania przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), dlatego organ pierwszoinstancyjny słusznie uznał niezgodność inwestycji z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i po bezskutecznym wezwaniu inwestora do usunięcia tych nieprawidłowości odmówił pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że od dnia 10 marca 2008 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący m. in. działkę inwestora, który czyni dla niej ustalenia inne niż decyzja z dnia 22 września 2004 r. o warunkach zabudowy. Poza tym zaznaczył, że decyzją z dnia 12 marca 2008 r., która stała się ostateczna w dniu 2 kwietnia 2008 r. Burmistrz [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z 22 września 2004 r. o warunkach zabudowy. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie powołując się błędnie na nieobowiązującą decyzję o warunkach zabudowy, nie sprawdził natomiast zgodności projektu budowlanego ze wszystkimi ustaleniami planu, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej celem zapewnienia zasady dwuinstancyjności.

W skardze na powyższą decyzję R. N., reprezentowany przez pełnomocnika - r. pr. M. G., wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony projekt budowlany jest w zakresie usytuowania ścian budynku w granicy działki niezgodny z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i poprzez stwierdzenie, że prawo usytuowania ścian projektowanego budynku w granicy działki nie może wynikać z treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podniósł, że w dacie złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wniosek ten spełniał wszystkie wymogi określone w przepisie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż został złożony w okresie obowiązywania decyzji Burmistrza [...] z dnia 22 września 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego projektowaną inwestycję. Dalej skarżący wywiódł, że decyzja Burmistrza [...] z dnia 12 marca 2008 r., stwierdzająca wygaśnięcie powyższej decyzji o warunkach zabudowy, nie miała wpływu na postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, skoro stała się ostateczna dopiero po dniu złożenia wniosku i po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie dopiero po złożeniu wniosku, a zatem bezpodstawne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej celem ustalenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. W ocenie skarżącego, organy obu instancji winny dokonać oceny złożonego wniosku pod kątem spełnienia przesłanek z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W końcowej części skargi skarżący podkreślił, że w sytuacji kolizji praw wynikających z dwóch aktów prawnych obowiązujących w dacie wydania decyzji, tj. decyzji o warunkach zabudowy i miejscowego planu zagospodarowania terenu, pierwszeństwo winna mieć decyzja o warunkach zabudowy oraz dodał, że prawo do uwzględnienia jego wniosku wynika bezpośrednio z przepisów ustawy, tj. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, natomiast argumentacja organów administracji opiera się jedynie na przepisie podustawowym, jakim jest § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c tej ustawy, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści ostatnio przytoczonego uregulowania wynika, że nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd dostrzegł wprawdzie, że w trakcie prowadzonego postępowania organ administracji dopuścił się uchybień, jednakże nie były one tego rodzaju, że uzasadniałyby uznanie, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym wyżej art. 145 § 1 P.p.s.a.

Na wstępie podkreślić trzeba, że zakres rozpoznania niniejszej sprawy determinuje okoliczność, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji w oparciu o powyższy przepis oznacza, że w sprawie wydano decyzję kasacyjną, i że kontrola legalności tego rodzaju aktu przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wynikające z jego brzmienia. Innymi słowy, w ramach prowadzonej oceny należy ustalić, czy organ odwoławczy, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też postępowanie pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. gdy organ nie przeprowadził wcale postępowania wyjaśniającego albo gdy wprawdzie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Na skutek tych uchybień organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 606).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie naruszenia przez organ pierwszej instancji były tego rodzaju, że nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym.

Wyjaśniając motywy, jakie legły u podstaw takiego stanowiska zaznaczyć przyjdzie, iż problemem wymagającym rozważenia w pierwszej kolejności była kwestia formalnoprawna, dotycząca udzielonego pełnomocnictwa.

Wobec faktu, że wniosek został podpisany przez A. K., legitymującego się upoważnieniem udzielonym przez R. N. w dniu 3 grudnia 2007 r. Pracowni Usług [...] s.c. "D", reprezentowanej przez A. K., M. W. oraz A. K., organ odwoławczy dostrzegł konieczność uzupełnienia tegoż pełnomocnictwa w świetle art. 33 § 1 K.p.a., zgodnie z którym pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Z lektury akt wynika, że na wezwanie organu odwoławczego zostało przez R. N. złożone upoważnienie z dnia 25 lutego 2008 r., dla w/w osób fizycznych, będących pracownikami "D", którego zakres określony został analogicznie jak w upoważnieniu z dnia 3 grudnia 2007 r. W związku z tym należy wskazać, że stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony (zasada skargowości) lub z urzędu (zasada oficjalności). Rozstrzygnięcia o tym, która z wymienionych zasad obowiązuje w konkretnym postępowaniu, poszukiwać należy w przepisach prawa materialnego. Na gruncie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), określającego, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył stosowny wniosek wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzić przyjdzie, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę obowiązuje zasada skargowości. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić zatem od strony. Stosownie natomiast do art. 32 i art. 33 § 1-3 K.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W świetle powołanego wyżej przepisu art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane złożenie podania nie jest czynnością procesową o charakterze osobistym, a zatem tej czynności procesowej może dokonać za stronę pełnomocnik, będący jednak osobą fizyczną. Warunkiem skuteczności czynności pełnomocnika jest dołączenie do akt oryginału pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczonego odpisu. Organ zobligowany jest do zbadania prawidłowości wniosku pod względem formalnym, stąd w razie niedołączenia pełnomocnictwa do złożonego podania albo w razie wątpliwości odnośnie osoby pełnomocnika bądź gdy pełnomocnictwo ma inne braki, ma on obowiązek wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia tych braków, pod rygorem pozostawienie podania bez rozpoznania. Z kolei wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99, System Informacji Prawnej LEX nr 54727; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 343; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119).

W tym miejscu trzeba wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, który należy w pełni podzielić, że "podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie decyzją administracyjną, pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Jeśli strona poprzez udział w postępowaniu, a następnie złożeniu odwołania od decyzji nie kwestionowała braku pełnomocnictwa po stronie działającego w jej imieniu pełnomocnika, zatem tym samym potwierdziła czynność procesową żądania wszczęcia postępowania w sprawie. Jedynie w razie braku potwierdzenia przez stronę czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w sprawie daje podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia prawa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1433/06, LEX nr 344097).

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż treść upoważnienia R. N. z dnia 3 grudnia 2007 r. mogła być odczytywana w sposób przyjęty przez organ odwoławczy, tj. że upoważnienie zostało udzielone spółce cywilnej "D". W związku z tym odnotować trzeba, że w doktrynie oraz orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż tego rodzaju spółka, tj. spółka prawa cywilnego, nie ma osobowości prawnej ani zdolności prawnej nawet w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 176/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 171 oraz z dnia 26 stycznia 1996 r., sygn. akt III CZP 111/95, OSNC 1996, nr 5, poz. 63). Spółka cywilna nie jest więc podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt I CK 201/02, LEX nr 151608). Odnośnie kwestii reprezentacji spółki cywilnej, według przepisów K.c. o ile osoba prawna działa przez swoje organy (art. 38 K.c.), o tyle spółka cywilna, która osobą prawną nie jest, może być reprezentowana przez każdego wspólnika, chyba że umowa spółki stanowi inaczej (art. 866 K.c.). Na tle przytoczonego już wyżej przepisu art. 33 § 1 K.p.a. spółka cywilna z całą pewnością nie może być pełnomocnikiem procesowym. Nie ma natomiast żadnych przeszkód, żeby pełnomocnikami byli poszczególni wspólnicy spółki. Nie można nie dostrzec, że w upoważnieniu z dnia 3 grudnia 2007 r. zostały wymienione osoby fizyczne będące wspólnikami spółki i jedna z tych osób złożyła w imieniu skarżącego wniosek oraz wniosła odwołanie od decyzji wydanej w wyniku postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Dywagacje dotyczące prawidłowości umocowania z dnia 3 grudnia 2007 r. dezaktualizują się jednak wobec treści przedłożonego przez inwestora upoważnienia z dnia 25 lutego 2008 r., zatem wcześniejszego niż data wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, które to upoważnienie rozwiewa omawiane wątpliwości, gdyż udzielone zostało poszczególnym osobom fizycznym, wśród których wymieniony został A. K. Można zatem uznać, że to upoważnienie zatwierdza dotychczas dokonane przez niego czynności. Ta konstatacja uzasadnia z kolei stwierdzenie, poparte zresztą treścią skargi, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało wszczęte zgodnie z wolą strony i powinno być nadal prowadzone. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skoncentrował się wyłącznie na merytorycznej ocenie sprawy, nie wypowiadając się odnośnie wpływu uzupełnienia pełnomocnictwa na dotychczasowe postępowanie, nie jest to jednak, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazaną przez organ odwoławczy przesłanką uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była natomiast konieczność dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego w dacie wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniubna budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...), a ponadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu oraz posiadania wymaganych opinii, pozwoleń i uzgodnień. Organ odwoławczy przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji upatrywał również w tym, że ocena ta została dokonana pod kątem zapisów decyzji o warunkach zabudowy, która w dacie orzekania przez organ odwoławczy została już prawomocnie wygaszona. Uszło natomiast uwadze Wojewody [...], że w niniejszej sprawie wystąpiły inne przyczyny, dla których decyzja Starosty S. z dnia 17 marca 2008 r. winna być uchylona, gdyż naruszała przepisy prawa.

Otóż nie ulega wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany decyzją o warunkach zabudowy. Taka konstatacja wynika z treści art. 35 ust. 4 ustawy prawo budowlane, wedle którego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie można było mówić o takim związaniu w dniu 5 lutego 2008 r., tj. w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przez stronę legitymującą się decyzją o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji, stwierdzając istnienie braków w przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, w tym niezbędność dołączenia oceny stanu technicznego obiektu istniejącego, jak również konieczność dostosowania projektu budowlanego do zapisów decyzji o warunkach zabudowy, zwrócił się o jego uzupełnienie, wydając w tym zakresie postanowienie z dnia 8 lutego 2008 r., oparte o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Odczytując jednak treść postanowienia z dnia 8 lutego 2008 r., stwierdzić przyjdzie, iż organ pierwszej instancji zobowiązał do usunięcia określonych w nim nieprawidłowości pełnomocnika inwestora, tj. A. K., nie zaś inwestora – R. N. Należy w związku z tym przypomnieć, że ustanowienie przez stronę pełnomocnika skutkuje obowiązkiem organu zawiadamiania pełnomocnika o wszystkich czynnościach i wzywania do udziału w nich na równi ze stroną. Nie oznacza natomiast, że z chwilą umocowania przechodzą na pełnomocnika obowiązki, jakie obciążają stronę w świetle przepisów prawa materialnego, a do takich obowiązków należy również usunięcie nieprawidłowości określonych w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że o ile pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowania, to z kolei skierowanie decyzji do ustanowionego w sprawie pełnomocnika należy uważać za skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA 1987 nr 1, poz. 13 oraz z dnia 10 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 494/92, ONSA 1993 nr 4, poz. 102). Już tylko to uchybienie, polegające na zobowiązaniu pełnomocnika do uzupełnienia braków wniosku, stało na przeszkodzie skutecznego domagania się od skarżącego spełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 8 lutego 2008r., a w konsekwencji wydania decyzji w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 in fine ustawy Prawo budowlane. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości jest oceniana jako jednoznaczna z naruszeniem przez organ przepisu prawa materialnego (zob. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2006, s. 422 i powołane tam orzecznictwo).

Wskazana wyżej okoliczność stanowiła zatem wystarczającą podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej, co organ odwoławczy uczynił, chociaż jego motywacja - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - była oparta na innych przesłankach. W ocenie Sądu, kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego przyniosło jednakże zgodny z prawem skutek eliminując z obrotu prawnego wadliwą decyzję, stąd ostatecznie należało ocenić je jako zgodne z prawem.

Badając nadal legalność zaskarżonej decyzji odnotować ponadto trzeba, że organ odwoławczy nie dostrzegł również, iż organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi precyzyjnego określenia przeznaczenia planowanego obiektu budowlanego w kontekście wnioskowanej rozbudowy istniejącego budynku usługowo-handlowego o nowo projektowaną część handlowo-usługową, podczas gdy dołączony do wniosku projekt budowlany dotyczy rozbudowy o część handlowo-magazynową.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy uznać, iż zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że w dniu składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, skarżący legitymował się ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia 22 września 2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego o część handlowo-magazynową na działce nr A w [...] przy ul. [...]. Pamiętać jednak trzeba, że w dniu 20 grudnia 2007 r. Rada Miejska w Zawadzkiem podjęła uchwałę Nr XIII/87/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Zawadzkie. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (Nr 9 z dnia 8 lutego 2008 r., poz. 232) i zgodnie z postanowieniem jej § 70 weszła w życie 30 dni po ogłoszeniu, czyli od dnia 10 marca 2008 r. Nie ulega zatem kwestii, że w okresie pomiędzy zgłoszeniem wniosku, a datą orzekania przez organ pierwszej instancji, nastąpiła zmiana stanu prawnego związana z wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoim zakresem również działkę nr A. Plan ten obowiązywał w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto, w dacie wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji prawomocnie stwierdzono wygaśnięcie decyzji Burmistrza [...] z dnia 22 września 2004 r. o warunkach zabudowy.

Oceniając argumentację organu odwoławczego i zarzutów konsekwentnie podnoszonych przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, wskazać przyjdzie, że zasadniczym zagadnieniem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była kwestia skutków wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy.

W tym zakresie od razu należy podnieść, że w doktrynie podkreśla się szczególną relację, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, akcentując, że decyzje te wydawane w sytuacji braku planu, stąd ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji (por. T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, s. 223). Z tym stanowiskiem należy się zgodzić z następujących względów: po pierwsze - plan zagospodarowania przestrzennego, będąc z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem rangi prawa miejscowego, ma charakter powszechny. Z tego względu zapisom planu zagospodarowania przestrzennego służy prymat przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, będącej aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym. Inaczej rzecz ujmując można stwierdzić, że wspomniane już wyżej związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzją o warunkach zabudowy ma miejsce wówczas, gdy na terenie, którego dotyczy wniosek, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po wtóre - z zasady prawdy obiektywnej, zawartej w art. 7 K.p.a., wynika obowiązek organu, zarówno pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego, rozpatrzenia sprawy w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie wydawania przezeń decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 4 października 2000 r., sygn. akt V SA 283/00, LEX nr 50110) przepisy K.p.a. nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji. Nadto z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest zobligowany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w sytuacji, gdy ustalenia tego planu są odmienne niż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, zachodziłaby sprzeczność tejże decyzji z uregulowaniem nowego planu. Występowałaby zatem sytuacja unormowana w art. 65 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Na tle ostatnio powołanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 722/07– niepubl.) wskazuje się, iż obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że do czasu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę fakt legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy nie daje gwarancji pozytywnego załatwienia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę. Będzie on załatwiony po myśli inwestora tylko wówczas, gdy nowy plan nie wprowadza innych ustaleń od tych, jakie wynikają z decyzji o warunkach zabudowy. Nowe unormowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy powoduje natomiast, że organ prowadzący postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę, winien zawiesić to postępowanie i wystąpić do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, o podjęcie decyzji w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki prawne wstecz (ex tunc) od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia, tj. od dnia wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy i dotychczasowych rozważań bezspornym jest, że wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji był obowiązany uwzględnić fakt obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego. Z całą pewnością jednak dokonał oceny sprawy na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, zamiast ustalić zgodność projektu z zapisami tego planu. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji można, zdaniem Sądu, doszukać się odniesienia do planu, aczkolwiek organ pierwszej instancji uczynił to jedynie sygnalizacyjnie. W tych warunkach decyzję organu pierwszej instancji należy dodatkowo ocenić jako naruszającą zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, wynikającą z art. 9 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z przedstawionych wyżej względów należało stwierdzić, że w postępowaniu odwoławczym zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skutkującej przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono, jak w sentencji.