Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2558/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 76 ust. 1 i 76 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 634/17 w sprawie ze skargi X w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w W. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] w W. Okręg M. w W. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania gruntu położonego w P., obręb nr [...] "[...]", oznaczonego działkami nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha objętego księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazało, że [...] w W. Okręg M. w W. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], wystąpił do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem [...] stycznia 2014 r. przez [...] prawa użytkowania do działek oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków nr: [...],[...],[...] o pow. łącznej [...] ha, położonych w P., obręb nr [...] "[...]".

[...] pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr L.dz. [...], uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr L.dz. [...], wniósł zmianę do treści wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., nr L.dz. [...], polegającą na zastąpieniu działki nr [...] o pow. [...]ha ma część działki nr [...], położonej w P., obręb nr [...] "[...]".

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "Kpa"), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone na wniosek [...] w W. Okręgu M. w W. w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania gruntu położonego w P., obręb nr [...] "[...]", oznaczonego działkami nr: [...],[...] o pow. łącznej [...] ha, objętego księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Prezydent Miasta P. w uzasadnieniu powyższej decyzji podniósł, że nieruchomość objęta wnioskiem, oznaczona działkami nr: [...] i [...] o pow. łącznej [...] ha, na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w praw własności nieruchomości, stanowi własność [...] S.A. z siedzibą w P. W związku z tym, że prawo wydania na podstawie art. 75 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40 ze zm., dalej jako "u.o.r.d.") decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania jest ściśle związane z prawem własności gruntu, Prezydent Miasta P. jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie posiada kompetencji do wydania decyzji z uwagi na utratę władztwa nad nieruchomością. Rozpatrując z kolei sprawę w zakresie części działki nr [...], Prezydent Miasta P. wskazał, że wszczęto nowe postępowania administracyjne oraz rozstrzygnięcie w sprawie ww. nieruchomości nastąpi odrębną decyzją.

[...] w W. Okręg M. w W. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr L.dz. [...], wniósł odwołanie.

Wskazana wyżej decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

[...] w W. Okręg M. w W. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r., zarzucając jej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 r. naruszenie:

1) art. 75 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 76 ust. 3 w zw. z art. 76 ust. 2 w zw. z art. 76 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 u.o.r.d., co miało wpływ na wynik sprawy, przez błędne uznanie, że Prezydent Miasta P. jako starostwa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie posiada kompetencji do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania do nieruchomości z uwagi na utratę własności przez Skarb Państwa ;

2) art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia spełnienia określonych w art. 76 ust. 1 u.o.r.d. przesłanek nabycia przez [...] z mocy ustawy prawa użytkowania nieruchomości z dniem [...] stycznia 2014 r.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji oraz naruszenia art. 138 § 2 Kpa poprzez brak uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone na wniosek [...] Okręg M. w W. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania gruntu położonego w P., obręb nr [...] "[...]", oznaczonego działkami nr: [...],[...] o pow. łącznej [...] ha, objętego księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

[...] Okręgu M. w W. wnioskował o wydanie decyzji w trybie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych. Zgodnie z art. 75 ust. 1 u.o.r.d., w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Z kolei przepis art. 76 u.r.o.d. stanowi, że właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:

1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;

3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;

4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życiu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1965 r. – Kodeks cywilny – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji (art. 76 ust. 2 u.o.r.d.). Organem właściwym do wydania decyzji jest:

1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – starostwa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej;

2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego – organ wykonawczy tej jednostki (art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 u.o.r.d.).

Problematyka przedmiotowej sprawy w istocie sprowadza się jednak do interpretacji art. 105 § 1 Kpa, zgodnie z którego treścią, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa zarysował się pogląd, który w pełni podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie merytoryczne (co do istoty) z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, które mogą wynikać z okoliczności sprawy lub zdarzeń prawnych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa zachodzi, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 Kpa, a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wrobel [w:] M. Jaśkowska, A. Wrobel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105, uw. 4). Przesłanka bezprzedmiotowości jest zatem ściśle związana z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód, uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie. Sprawa administracyjna staje się bezprzedmiotowa, w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w formie decyzji administracyjnej, w konsekwencji czego jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie staje się prawnie niedopuszczalne. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09).

W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma swoje źródło w braku kompetencji Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wydania decyzji o stwierdzającej nabycie prawa użytkowania gruntu z uwagi na utratę władztwa nad nieruchomością. Na gruncie analizowanej sprawy istotne jest bowiem, że przedmiotowy grunt, którego dotyczył wniosek z dnia [...] stycznia 2015 r., został objęty ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazana okoliczność powoduje, jak trafnie wywiodły organy orzekające w sprawie, że przedmiotowy grunt nie stanowi obecnie własności Skarbu Państwa, a jego właścicielem jest [...] S.A. z siedzibą w P. W związku z tym, że kompetencja do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania związana jest ściśle z prawem własności nieruchomości, Prezydent Miasta P. jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie posiada kompetencji do wydania decyzji z uwagi na utratę władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Wydanie wnioskowanej decyzji w przedstawionych okolicznościach powodowałoby, że obarczoną byłaby ona wadami prawnymi, skutkującymi nieważnością postępowania (art. 156 Kpa). W konsekwencji należy przychylić się do stanowiska organów obu instancji, które prawidłowo uznały, że postępowanie ze względu na brak kompetencji Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Meritum sprawy sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że dyspozycja art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 u.o.r.d. nie przyznają kompetencji do wydania wnioskowanej decyzji staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie nieruchomości, które nie stanowią własności Skarbu Państwa. Należy bowiem przyjąć, że przedmiotem administracyjnego postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogródek działkowy jest określony grunt Skarbu Państwa. W związku z tym decyzja wydana na podstawie art. 76 ust. 2 u.o.r.d. nie może dotyczyć nieruchomości, nad którą Skarb Państwa władztwo utracił. Postępowanie w niniejsze sprawie jest zatem bezprzedmiotowe, z uwagi na brak kompetencji organu do wydania decyzji. Wobec stwierdzenia tej okoliczności Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zobligowany był do umorzenia postępowania tylko z tej przyczyny, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. musiało utrzymać tę decyzję w mocy.

Rozpatrując odwołanie od decyzji, organ administracji publicznej może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 Kpa, co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 Kpa). Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega zatem na tym, że organ odwoławczy utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do istoty). Przy czym wydanie takiej decyzji ograniczone jest tylko do przypadków, gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe już na poziomie postępowania przed organem I instancji. Rozpatrując odwołanie od decyzji w takim przypadku organ administracji publicznej każdorazowo zobowiązany jest do weryfikacji, czy organ I instancji prawidłowo zidentyfikował na gruncie danej sprawy bezprzedmiotowość postępowania, mając na względzie treść art. 105 § 1 Kpa. Bezprzedmiotowość postępowania bowiem oznacza, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego oraz faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowania mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji o stwierdzaniu nabycie prawa użytkowania gruntu mogłoby nastąpić jedynie po wzruszeniu decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2014 r. w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jeżeli w jego wyniku Skarb Państwa odzyskałby na powrót władztwo na przedmiotową nieruchomością.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 pkt 1 oraz art. 76 ust. 2, 76 ust. 1 oraz 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i uznanie, że Prezydent Miasta P. jako starosta wykonujący

zadania z zakresu administracji rządowej nie posiada kompetencji do wydania

decyzji, o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania nieruchomości przez

skarżącego z dniem [...] stycznia 2014 r. na mocy art. 76 ust. 2 u.o.r.d., z uwagi

na późniejszą utratę własności nieruchomości przez Skarb Państwa na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. na rzecz [...] S. A. z siedzibą w P., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania o którym mowa w pkt b;

b) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 151 Ppsa oraz art. 145 § 1

pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 105 § 1 Kpa i w efekcie oddalenie skargi pomimo, iż:

1. decyzja SKO naruszała art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 Kpa, przez Utrzymanie w mocy Decyzji Prezydenta Miasta P. umarzającej postępowanie ze względu na błędną wykładnię prawa, o której mowa w pkt a, oraz

2. decyzja SKO naruszała art, 138 § 2 Kpa przez brak jego zastosowania i brak uchylenia Decyzji Prezydenta Miasta P., która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 105 § 1 Kpa), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 188 Ppsa wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości oraz uchylenie decyzji SKO i decyzji Prezydenta Miasta P. w całości. Na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał m.in., że stanowisko Sądu, a wcześniej organów, w ocenie skarżącego jest niewłaściwe i wynika z błędnej wykładni prawa. Zgodnie z art. 76 ust. 2 u.o.r.d., jeśli rodzinny ogród działkowy spełnia jeden z warunków wskazanych w art. 76 ust. 1 u.o.r.d., stowarzyszenie ogrodowe z dniem jej wejścia w życie (tj. z dniem 19 stycznia 2014 r.) nabyło prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy. Skutek prawny w postaci nabycia prawa użytkowania nastąpił z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, a stwierdzenie nabycia prawa użytkowania następuje w drodze decyzji deklaratoryjnej (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt. I SA/Wa 1104/15) wydawanej odpowiednio przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli rodzinny ogród działkowy ( dalej "rod") był zlokalizowany na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli rod był zlokalizowany na nieruchomości stanowiącej własność tej jednostki (art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 u.o.r.d.).

Spełnienie jednego z warunków określonych w art. 76 ust. 1 u.o.r.d. dodatkowo wykluczało możliwość wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego na podstawie art. 75 ust. 1 u.o.r.d., zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 76 ust. 2 rozpatrywanym zgodnie z odesłaniami w powiązaniu z art. 76 ust. 1 oraz 75 ust. 1, jednym z warunków skutecznego nabycia prawa użytkowania nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe (oprócz tych przewidzianych w art. 76 ust. 1) było pozostawanie nieruchomości we własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w chwili wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że dla powstania skutku prawnego nabycia prawa użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego bez znaczenia są późniejsze zmiany własnościowe dot. danej nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę powyższe regulacje, ocenę przysługiwania kompetencji do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 76 ust. 2 należy dokonywać mając na uwadze stan faktyczny aktualny na dzień wejścia w życie ustawy, tj. jest dzień nastąpienia skutku w postaci nabycia prawa użytkowania, a nie na dzień późniejszy. Za takim rozumieniem przemawia również wykładnia celowościowa przywołanych przepisów. Zgodnie z preambułą ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych celem ustawodawcy było m.in. zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych. Ustawa została przyjęta w okolicznościach powszechnie znanego nasilenia działań samorządów w dużych miastach oraz inwestorów prywatnych zmierzających do likwidacji ogrodów w celu uwolnienia terenów inwestycyjnych. W takiej sytuacji, ustawodawca wprowadzając w życie m.in. art. 76 ustawy, dążył do ustabilizowania stanu prawnego gruntów zajmowanych aktualnie przez rodzinne ogrody działkowe. Działania takie były podjęte przede wszystkim w interesie działkowców, w pierwszej kolejności w celu zapewnienia im możliwości dalszego korzystania z działek w ogrodach z nieuregulowanym do tamtej pory stanem prawnym gruntów, a w przypadku konieczności ich likwidacji w przyszłości, w celu zapewnienia działkowcom prawa do odpowiednich odszkodowań i terenów zamiennych od podmiotów publicznych likwidujących ogrody. Natomiast gdyby przyjąć za właściwą wykładnię przepisów dokonaną przez WSA w niniejszej sprawie, cel ustawodawcy nie zostałby osiągnięty. Podmiot publiczny, chcąc uniknąć wymagań ustawy, mógłby celowo zbywać nieruchomości zajmowane aktualnie przez rodzinne ogrody działkowe, jeszcze przed zakończeniem prowadzonych przez siebie postępowań administracyjnych. Wskutek tego stowarzyszenie ogrodowe zostałoby pozbawione możliwości wykazania tytułu prawnego do zajmowania danych terenów. W efekcie zaistniałyby podstawy do uproszczonej likwidacji ogrodów w wyniku realizacji roszczeń windykacyjnych przez nowych właścicieli nieruchomości, bez konieczności zapewnienia przez podmioty publiczne terenów zamiennych i wypłaty odszkodowań dla działkowców, tj. do likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych z obejściem przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych dot. likwidacji dokonywanej przez podmioty publiczne (art. 18-24 u.o.r.d.).

Ww. argumenty przemawiają za uznaniem, że kompetencje organu do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania należy oceniać na chwilę wystąpienia skutku w postaci nabycia prawa użytkowania, a nie na chwilę wydania decyzji w tej sprawie, tak jak w praktyce błędnie uznał WSA, a wcześniej Prezydent Miasta P. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W ocenie skarżącego takie rozumienie przepisów potwierdza uchwała NSA z 18 grudnia 2000 r. sygn. OPK 19/00, zgodnie z którą "Określenie organu właściwego do stwierdzenia nabycia prawa na podstawie art 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zostało wyraźnie powiązane .zarówno w tej ustawie (art. 2 ust. 3), jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 200 ust. 1 pkt 2) z tym, czyją własność stanowił grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. Skoro bowiem przesłanka uwłaszczenia z mocy prawa odnosi się do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku, międzygminnego) w dniu [...] grudnia 1990 r., to również do stwierdzenia nabycia tego prawa właściwy jest organ w zależności od tego, czyją własność stanowił grunt w dniu [...] grudnia 1990 r. (...)". Reasumując: deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej na podstawie ustawy o rod wskazuje, że organ ma kompetencję wydać taką decyzję w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie jest już właścicielem nieruchomości, której dotyczy ta decyzja, lecz był jej właścicielem w dniu wejścia w życie ustawy, ponieważ samo prawo użytkowania powstało już wtedy z mocy ustawy, a decyzja jedynie to potwierdza.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznanie, że postępowanie prowadzone na wniosek z dnia [...] stycznia 2015 r. dot. nieruchomości jest bezprzedmiotowe, bez wcześniejszego przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego i wyjaśnienia, czy w dniu wejścia w życie ustawy spełnione zostały wszystkie przesłanki nabycia prawa użytkowania określone m.in. w art. 76 ust. 1 u.o.r.d., było co najmniej przedwczesne. Tym bardziej, że w dniu 19 stycznia 2014 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a dopiero z dniem uzyskania ostateczności przez decyzję z dnia [...] maja 2014 r. własność tą nabył [...] S.A.

Dopiero po ewentualnym ustaleniu, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 76 ust. 1 u.o.r.d., można by mówić o bezprzedmiotowości postępowania ze względu na treść alternatywnego art. 75 ust. 6 ustawy.

W ocenie skarżącego z przedstawionych powyżej względów nie jest również tramę stanowisko WSA wyrażone w uzasadnieniu, zgodnie z którym wydanie decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania gruntu mogłoby nastąpić jedynie po wzruszeniu decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2014 r. w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jeżeli w jego wyniku Skarb Państwa odzyskałby na powrót władztwo nad przedmiotową nieruchomością. Nie ma bowiem podstawy do skutecznego-wzruszenia decyzji ostatecznej z [...] maja 2014 r. w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego wzruszenie takie nie jest uzasadnione i potrzebne, ponieważ zgodnie z art. 3 ust.3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie nie narusza praw osób trzecich, które obciążają nieruchomość (ściśle rzecz biorąc prawo własności nieruchomości). Inaczej mówiąc sam fakt nabycia prawa własności przez [...] S.A. nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie i nie spowodował wygaśnięcia powstałego wcześniej prawa użytkowania przysługującego [...] z mocy ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania wskazał, że z dniem [...] maja 2014 r. mocą ostatecznej decyzji nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności [...] S.A. stał się właścicielem nieruchomości o numerze księgi wieczystej [...].

W dniu [...] stycznia 2015 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa własności tej samej nieruchomości. Na podstawie powyższego stanu faktycznego Prezydent Miasta P. uznał, że od dnia [...] maja 2014 r. nie ma podstaw prawnych/kompetencji do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości i jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącej umorzył.

W uzasadnieniu wyroku z 29 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację organów i podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 76 ust. 2 u.o.r.d. nie może dotyczyć nieruchomości, nad którą Skarb Państwa władztwo utracił. Ocena WSA w Warszawie jest prawidłowa i bez znaczenia jest charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy, który podnosi skarżąca. Zdaniem uczestnika niezależnie od tego, czy decyzja ma charakter deklaratoryjny czy konstytutywny, to stwierdzenie nabycia prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy jest dopuszczalne wyłącznie wobec nieruchomości, których właścicielem na dzień wydawania takiej decyzji jest Skarb Państwa. Powyższe nie koliduje z wstecznym charakterem takiej decyzji, natomiast jest niezbędną przesłanką jej wydania na dzień orzekania i takie rozwiązanie występuje w innych ustawach. Identyczna przesłanka była podstawą stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomości np. art. 207 tejże ustawy.

Uczestnik zwrócił uwagę na okoliczności faktyczne związane z lokalizacją ogrodu działkowego. Lokalizacja w sąsiedztwie [...] S.A. powoduje ekspozycję nieruchomości na skutki awarii przemysłowej, jak również hałasu, zapachów, zanieczyszczeń oraz zakłócenia będące następstwem ruchu przedsiębiorstwa, co kłóci się z zakładanymi celami ogrodów działkowych, tj. m. in. zaspakajaniu wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwienie prowadzenia upraw ogrodniczych. Ponadto taka lokalizacja koliduje z istniejącą infrastrukturą [...] S.A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu powinien podlegać zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony przejść można do oceny zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem rozpoznawanej przez Samorządowe kolegium Odwoławcze w P. sprawy była decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania gruntu położonego w P., obręb nr [...] "[...]", oznaczonego działkami nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha objętego księgą wieczystą nr [...].

Zgodnie z treścią art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania dzieli się na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14 - Lex nr 1989283 i z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14 - Lex nr 2032841).

Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyr. NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80).

Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu – organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania (M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, PS 2000, nr 7–8, s. 18).

Należy wskazać, że zgodnie z art. 75 ust. 1 u.o.r.d., w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Według art. 75 ust. 6 u.o.r.d., w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Z kolei art. 76 ust. 1 u.o.r.d. przewiduje, że właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życiu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. Wedle zaś art. 76 ust. 2 u.o.r.d., w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1965 r. – Kodeks cywilny – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

Jedną z przesłanek nabycia prawa użytkowania jest z pewnością to, aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 75 ust. 1 i art. 76 ust. 1 u.o.r.d.). Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że nieruchomość, której dotyczył wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia [...] stycznia 2015 r., został objęty ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i mocą tej decyzji stanowi własność [...] S.A. z siedzibą w P.

Ponieważ wskazana wyżej nieruchomość nie stanowiła w dacie wszczęcia postępowania i w dacie wydania decyzji własności Skarbu Państwa, trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że Prezydent Miasta P. nie jest uprawniony do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania przez skarżącego kasacyjnie.

Z uwagi na powyższe nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa oraz art. w zw. z art. 105 § 1 Kpa i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Skoro stan faktyczny sprawy jest niesporny, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nabycia prawa użytkowania było bezprzedmiotowe, to niezasadne są zarzuty prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że fakt nabycia prawa własności przez [...] S. A. nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie i nie spowodował wygaśnięcia powstałego wcześniej prawa użytkowania przysługującego skarżącemu kasacyjnie z mocy ustawy, ponieważ zgodnie z art. 3 ust.3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie nie narusza praw osób trzecich, które obciążają nieruchomość.

Odnosząc się do powyższego twierdzenia należy wskazać, że sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie prawa użytkowania (w dniu [...] stycznia 2014 r.) wymagało wydania deklaratoryjnej decyzji przez Prezydenta Miasta P., to prawo to musiało być zgłoszone w postępowaniu o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, najpóźniej do dnia wydania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. Dlatego zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że wydanie decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania gruntu mogłoby nastąpić jedynie po wzruszeniu decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2014 r. w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jeżeli w jego wyniku Skarb Państwa odzyskałby na powrót władztwo nad przedmiotową nieruchomością.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.