Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2082/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 653/09 w sprawie ze skargi A. H. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2082/10

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. sygn. I SA/Wa 653/09 w sprawie ze skargi A. H. L., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił powyższą skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż powyższą decyzją, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku A. H. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję i podał, że Wojewoda B. decyzją z [...] sierpnia 1993 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], zapisanej w jednostce rej. nr [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z kolei Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r., nr [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił wskazaną wyżej decyzję Wojewody B. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z [...] kwietnia 2000 r. i wobec niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność opisanej już wyżej decyzji Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. Po złożeniu przez A. H. L. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa. Organ wskazał, że A. H. L. nabyła w wyniku spadkobrania własność działki oznaczonej nr [...], położonej w M. Działka nr [...] w wyniku zmian w ewidencji gruntów otrzymała w 1997 r. nr [...]. W wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów z działki tej została wyodrębniona m. in. działka nr [...]. Naczelnik Miasta i Gminy w M. zarządzeniem z dnia [...] października 1984 r. nr [...], ustalił teren pod budownictwo jednorodzinne części osiedla "[...]" w M., w skład którego weszły m.in. części nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów miasta M. nr [...],[...] i [...]. Wojewoda B. zarządzeniem z [...] lipca 1987 r. nr [...] uchylił zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w M. z [...] października 1984 r. nr [...]. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], orzeczono m. in. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości niezabudowanej nr [...] o pow. 2286 m2, nr [...] o pow. 12447 m2 położonej w M. w rejonie ulic N., O. K. i S., posiadających zbiór dokumentów [...], stanowiącej własność A. H. L. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. decyzją z [...] sierpnia 1989 r. nr [...], uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w M. w sprawie wywłaszczenia i orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości zabudowanej oznaczonej nr geod. [...] o pow. 2286 m2, nr [...] o pow. 12447 m2 , położonej w M. w rejonie ulic N., O. i Ś. , posiadających zbiór dokumentów [...], stanowiącej własność A. H. L. Decyzją z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy w M. orzekł m. in. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości niezabudowanej nr [...] o pow. 819m2 położonej w M. w rejonie ulic N., O. i Ś., nieposiadającej urządzonej księgi wieczystej, stanowiącej własność H. i A. H. L. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. decyzją z [...] sierpnia 1989 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w M. w sprawie wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 1990 r. (sygn. akt IV SA 1018/89, IV SA 42/90) uchylił decyzje Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...] i nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w M. W związku z powyższym wyrokiem, Naczelnik Miasta i Gminy w M. decyzją z [...] kwietnia 1990 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu "[...]" w M. oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 2286 m2, nr [...] o pow. 819 m2, [...] o pow. 12447 m2. W świetle powyższego w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] (powstała z działki nr [...]) nie spełniała warunku umożliwiającego jej komunalizację, tj. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż nie została skutecznie wywłaszczona, co w ocenie organu prowadzi do stwierdzenia, że decyzja Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił stanowiska skarżącej, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, których zaistnienie obliguje organ administracji publicznej do zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wskazał, że działka nr [...] stanowi aktualnie własność skarżącej. Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia [...] marca 2007 r. (sygn. akt [...]) uzgodnił treść księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w M., przy ul. O., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] poprzez nakazanie wykreślenia z działu I tej księgi wieczystej wpisu "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym do dnia [...] grudnia 2084 r. przeznaczona pod zabudowę domem mieszkalnym ", z działu II wpisu "właściciel – Miasto i Gmina M., Wu – T. K. córka H. i W. jako użytkownik wieczysty", a następnie wpisać "właściciel – A. H. L., córka E. i A.". Organ podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało ustanowione zarówno przed 27 maja 1990 r., jak również przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, tj. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1985 r. rep. A nr [...]. W związku z powyższym brak jest, zdaniem organu nadzorczego, możliwości stwierdzenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych z ustanowieniem użytkowania wieczystego, które nastąpiło wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej, a zatem nie stanowi konsekwencji wydania tej decyzji komunalizacyjnej. Wskazał również, że przytoczony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96; ONSA 1997/2/49), nie może mieć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, gdyż prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną zostało ustanowione, jak wskazano wyżej, przed wydaniem tej decyzji. Odnosząc się do pozostałych argumentów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że samo stwierdzenie w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie nie przesądza automatycznie o jej zgodności z prawem, jak na to wskazuje skarżąca. Podał dalej, że przywołane w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroki Sądu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] grudnia 1997 r. (sygn. akt [...]) i Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] września 1999 r. (sygn. akt [...]) nie stanowiły podstawy do ustalenia, że Skarb Państwa nie był w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości objętej przedmiotową decyzją komunalizacyjną, bowiem dotyczyły one roszczeń odszkodowawczych za szkodę poniesioną wskutek wydania przez Naczelnika Gminy M. zarządzenia z dnia [...] października 1984 r. nr [...]. Nie podzielił także zarzutu, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy stanowiąca przedmiot tego postępowania decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., a w przypadku ustalenia jednej z wad – stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało organ administracji do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu braku stanowiska w przedmiocie wstrzymania decyzji organ stwierdził, że stosownie do art. 159 § 1 k.p.a., postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji może być wydane przed zakończeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując organ wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji i umorzenia postępowania, o co wnosiła skarżąca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucając organowi nadzorczemu błędną ocenę materiału dowodowego, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także rozstrzyganie przez organ w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu oraz w piśmie procesowym z 30 września 2009 r. skarżąca przedstawiła przebieg postępowań administracyjnych i przed sądami powszechnymi, związanych bezpośrednio lub pośrednio ze sporną nieruchomością oraz podniosła, że na działce, objętej decyzją komunalizacyjną, będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji nadzorczej, ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego, wpisane do księgi wieczystej, w której jako właściciel wskazany został pierwotnie Skarb Państwa, a następnie Gmina M. W ocenie skarżącej powoduje to powstanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co w konsekwencji – jej zdaniem –powinno skutkować wydaniem przez organ nadzoru decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru także naruszenie tego przepisu w związku z art. 156 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne ustalenie, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne wywołane decyzją komunalizacyjną. Uzasadniając ten zarzut skarżąca podniosła, że chybione jest stanowisko organu nadzoru, iż skoro prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej, to nie skutkuje to zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do okoliczności w jakich doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wynikających z tego skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli organ nadzoru ustali, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, to nie ma innej możliwości niż stwierdzić jej nieważność. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. jest bezwzględnie obowiązującą normą prawną, a więc rozstrzygnięcie organu nadzoru na tej podstawie nie jest zależne od jego swobodnego uznania. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził nieważność decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Była ona bowiem dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i wynika z niego, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Inaczej mówiąc, skomunalizowana mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że skomunalizowana działka nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, a postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące m.in. tej nieruchomości zostało umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] kwietnia 1990 r. Działka ta, w dacie komunalizacji, była własnością skarżącej. Dodatkowo wskazano, że Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...], uzgodnił treść księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w M., przy ul. O., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez wykreślenie dotychczasowych wpisów właściciela i użytkowników wieczystych oraz wpisania skarżącej jako właścicielki. Potwierdza to ustalenia organu, że Skarb Państwa nie nabył skutecznie prawa własności, a więc nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Zatem prawidłowo organ nadzoru wskazał, że decyzja komunalizacyjna wydana w stosunku do mienia, które nie stanowiło własności Skarbu Państwa, rażąco narusza prawo, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co w konsekwencji z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Nie budzą również zastrzeżeń ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i nie zaistniały przesłanki do ograniczenia się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Wprawdzie działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste umową zawartą w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1985 r. pomiędzy Skarbem Państwa a T. K., jednakże podstawą do zawarcia tej umowy była – co wynika z treści aktu notarialnego – prawomocna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] października 1985 r. w przedmiocie oddania tej działki w użytkowanie wieczyste. W żadnym razie oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie było następstwem decyzji komunalizacyjnej i nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego tej decyzji. Zważyć należy, że instytucję nieodwracalnych skutków prawnych należy łączyć z decyzją będącą przedmiotem postępowania nadzorczego, a nie innej decyzji, co potwierdza treść art. 156 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazał organ nadzoru, prawo użytkowania wieczystego powstało zarówno przed datą istotną dla komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak również przed datą wydania decyzji komunalizacyjnej. Z powyższych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi, iż organ nadzoru, wadliwie nie przyjął zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Chybione są również zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia tego skarżąca upatruje w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do okoliczności, w jakich doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wynikających z tego skutków prawnych. Otóż – jak wyżej wskazano – organ nadzoru uwzględnił powyższe okoliczności i wyprowadził z nich prawidłowe konsekwencje prawne ustalając, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 158 § 2 k.p.a. Obszernie opisane przez skarżącą postępowania przed sądami powszechnymi i zapadłe w tych sprawach wyroki zasądzające odszkodowania na rzecz skarżącej nie mają w niniejszej sprawie znaczenia prawnego i organ omówił je w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Chybiony jest także zarzut skargi, że organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję orzekał w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Nie toczyło się bowiem wcześniej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. i nie została wydana w tej sprawie żadna decyzja. Powoływana przez skarżącą decyzja Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2000 r. została wydana w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja Wojewody P. została usunięta z obrotu prawnego, co nastąpiło decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2008 r., którą stwierdzona została jej nieważność. Wobec tego nie można uznać, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Błędny jest również zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Z treści skargi nie sposób wywieść, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 156 § 1 pkt 2 , art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. Organ w sposób prawidłowy ocenił wydanie decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Decyzja została wydana przez właściwy organ administracji publicznej, zgodnie z przepisem art. 157 § 1 k.p.a. i organ nadzoru przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami proceduralnymi.

Od powyższego wyroku w całości, skargę kasacyjną wniosła A. H. L. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. przepisu art. 145 § 1 pkt. 1, ppkt. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 7 i 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewuzględnie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji numer [...] z dnia [...] marca 2009 roku, pomimo tego, że w postępowaniu przed wymienionym organem administracji publicznej nie zostało wyjaśnione, czy działka numer [...] w ogóle powstała;

2. przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 76 § 1 i art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z przepisami art. 20 ust. 1 pkt. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami § 46 ust. 1, ust. 3 pkt. 6, § 50, § 51 ust. 1 i § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków -poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji numer [...] z dnia [...] marca 2009 roku, pomimo tego, że w postępowaniu przed wymienionym organem administracji publicznej nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny i nie został zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy uwzględniający dowód z dokumentu urzędowego w postaci ewidencji gruntów i budynków w celu ustalenia, czy działka numer [...], której dotyczy zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, powstała rzeczywiście na skutek podziału działki [...];

3. przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie wywłaszczeniowe umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 1990 roku dotyczyło działki numer [...], podczas gdy z akt sprawy wynika, że powyższe postępowanie wywłaszczeniowe nie dotyczyło działki o wskazanym wyżej numerze, lecz działek o numerach [...],[...] i [...];

4. przepisu art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego w postaci wykazu zmian danych ewidencyjnych wskazujących na to, że działka numer [...] powstała z działki numer [...], w sytuacji, gdy zawartość akt sprawy wywołuje w tym zakresie istotne wątpliwości, zaś uzyskanie tego dokumentu od Starostwa Powiatowego w M. nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania;

5. przepisu art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez wydanie wyroku, pomimo tego, że z akt sprawy wynika, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy.

Z kolei na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw kasacyjnych przytoczonych w pkt. 1 - 5 powyżej w dalszej kolejności wskazano na następujące podstawy kasacyjne:

6. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 ppkfc c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewuzględnie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji numer [...] z dnia [...] marca 2009 roku, pomimo tego, że decyzja Wojewody B. numer [...] z dnia [...] sierpnia 1993 roku nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

7. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu i uznanie, że wyłączną przesłanką komunalizacji mienia jest okoliczność, iż stanowi ono własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 roku, podczas gdy przesłankę komunalizacji stanowi również okoliczność należenia w powyższej dacie mienia Skarbu Państwa do jednego z podmiotów wymienionych w pkt. 1 - 3 wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego;

8. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez niewuzględnie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji numer [...] z dnia [...] marca 2009 roku, pomimo tego, że decyzja ta narusza przepis art. 5. ust. 1 powołanych przepisów wprowadzających uznając, że wyłączną przesłanką komunalizacji mienia jest okoliczność, iż stanowi ono własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 roku, podczas gdy przesłankę komunalizacji stanowi również okoliczność należenia w powyższej dacie mienia Skarbu Państwa do jednego z podmiotów wymienionych w pkt. 1 - 3 wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego;

9. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 3 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisów art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust.l ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów wyrażającej się w uznaniu, że wyrok Sądu powszechnego zapadły w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wiążący dla organów administracji publicznej właściwych dla wydawania decyzji w sprawach komunalizacji mienia państwowego na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Natomiast na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw kasacyjnych przytoczonych w pkt. 6-8 powyżej, wskazano na podstawę kasacyjną polegającą na:

10. naruszeniu przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem art. 156 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewuzględnie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji numer [...] z dnia [...] marca 2009 roku, pomimo tego, że decyzja Wojewody B. numer [...] z dnia [...] sierpnia 1993 roku wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną urzędu.

Natomiast w uzasadnieniu podano, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji numer [...] z dnia [...] marca 2009 roku, jak również poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia [...] listopada 2008 roku, dotyczy działki numer [...]. W decyzji z dnia [...] listopada 2008 roku organ administracji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość, a więc działka numer [...], powstała w wyniku podziału działki numer [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1977 r. w sprawie o sygnaturze akt [...], zaś w 1984 r. z powyższej działki wydzielono działkę numer [...]. W związku z powyższym należy podnieść, że z akt sprawy nie wynika, aby działka numer [...] rzeczywiście powstała. Z akt sprawy nie wynika, aby na podstawie wyżej powołanego postanowienia Sądu Rejonowego w B. doszło do podziału działki numer [...]. Jedynym aktem prawnym znajdującym się w aktach sprawy, który mógł przewidywać powstanie działki numer [...] jest zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w M. numer [...] z dnia [...] października 1984 roku w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane w mieście M. § 1 ust. 2 powyższego zarządzenia przewidywał, że ustala się teren pod budownictwo jednorodzinne w postaci części Osiedla "[...]" w M., w skład którego wchodzą między innymi nieruchomości (działki) o numerach [...],[...] i [...]. Następnie zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, przywołany przepis zarządzenia numer [...] przewidywał podział terenu na normatywne działki budowlane przedstawione w projekcie podziału na mapie i w rejestrze pomiarowym stanowiącym załączniki do zarządzenia, przy czym w aktach brak jest załączników, o których mowa jest w § 1 ust. 2 zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy M. numer [...]. Zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy M. numer [...] zostało uchylone zarządzeniem Wojewody B. numer [...] z dnia [...] lipca 1987 roku, co oznacza, że powołane zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy M. nie wywarło skutków prawnych w postaci podziału działek [...],[...] i [...] na działki normatywne. W szczególności uchylenie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy M. oznacza, że zarządzenie to nie wywarło skutków prawnych w postaci powstania działki numer [...], której dotyczy niniejsza sprawa. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, które wskazywałyby na inną, niż uchylone zarządzenie numer [...], podstawę powstania (wyodrębnienia) działki numer [...]. Okoliczność powyższa nie została wyjaśniona w sposób wyczerpujący przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skoro poprzestał on w decyzji na stwierdzeniu, że działka numer [...] powstała w wyniku podziału działki numer [...]. Organ nie zebrał materiału dowodowego, który umożliwiałby dokonanie powyższego ustalenia, wobec czego w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ jego skutkiem jest istotna wada w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie sposób jest bowiem rozstrzygać w sprawie komunalizacji w stosunku do nieruchomości, która mogła w ogóle nie powstać. Z kolei Sąd pierwszej instancji nie uchylając decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji numer [...] z dnia [...] marca 2009 roku, mimo wyżej opisanego naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, naruszył przepis art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wskazano na naruszenia przepisów postępowania dotyczące rodzaju dowodów, które zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są wystarczające dla ustalenia tego, że działka numer [...] powstała w wyniku podziału numer [...]. W powyższym zakresie akta sprawy są dotknięte istotnymi brakami i najstarszym, znajdującym się w aktach sprawy dokumentem, który odnosi się do zmian gruntowych dotyczących działki numer [...], jest wykaz zmian gruntowych – księga robót numer [...] Osiedla "[...]" w M. za rok obrachunkowy 1984. Jednakże wykaz ten nie wskazuje na to, czy działka numer [...] powstała istotnie w wyniku podziału działki numer [...]. Co prawda do wykazu zmian gruntowych dołączony jest tzw. rejestr nowego stanu, wskazujący podział terenu pod budownictwo jednorodzinne miasta M. Osiedla "[...]", przy czym w rejestrze tym wskazane są numery działek, w tym numer przedmiotowej działki [...]. Jednakże z dokumentu tego nie wynika, czy działka ta powstała w wyniku podziału działku numer [...]. Zaznaczono, że dokument z października 1984 (bez daty dziennej) zawierający tzw. rejestr stanu nowego, został podpisany przez Panią Z. L. przy czym brak jest jakiejkolwiek informacji o stanowisku lub funkcji pełnionej przez osobę podpisującą wskazany rejestr. Drugim dokumentem dotyczącym podziału działki o numerze [...] jest pismo – wyjaśnienie Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] listopada 2005 r. do Urzędu Miejskiego w M., w którym stwierdza się, że w wyniku pierwotnego podziału oraz wydanych decyzji administracyjnych (dotyczących działek małżonków L.) grunty opisane w przywołanym piśmie uległy podziałowi, weszły w skład działek wyszczególnionych w powołanym piśmie. Z pisma wynika, że działka numer [...] "weszła w skład" działki numer [...]. W aspekcie sprawy odnoszącym się do ustalenia podziału działki numer [...] jest również dokument w postaci pisma Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] marca 2008 roku (wpływ" [...] kwietnia 2008 roku) do Burmistrza M., w którym stwierdza się, że Starostwo nie ma możliwości sporządzenia wypisów z operatu ewidencji gruntów działek według stanu na dzień 27 maja 1990 roku, ponieważ nie posiada danych według stanu na powyższą datę z uwagi na to, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków aktualizowane są na bieżąco. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wyżej przedstawione dokumenty nie stanowią dowodu na to, że działka numer [...] powstała istotnie na skutek podziału działki numer [...], zwłaszcza, że został skutecznie uchylony jedyny akt prawny, tj. zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] października 1984 roku, na podstawie którego mogło istotnie dojść do podziału działki numer [...] na działki mniejsze, w tym na działkę numer [...]. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – w szczególności ich położenia, granic i powierzchni. Z przepisu art. 24 ust. 1 powołanej ustawy wynika zaś, że informacje o gruntach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Z kolei z ustępu 2 art. 24 P.g. i k. wynika, że informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, są jawne. Zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Istotną treść zawiera przepis § 46 ust. 3 pkt. 6 rozporządzenia, na podstawie którego wykaz zmian danych ewidencyjnych powinien określać dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych. Zgodnie z przepisem § 50 rozporządzenia, dane ewidencyjne, które utraciły swoją aktualność, podlegają archiwizacji. Z kolei przepis § 51 ust. 1 rozporządzenia przewiduje formy, w któiych starosta udostępnienia dane ewidencyjne. Są to w szczególności: wydruki mapy ewidencyjnej, wypisu z rejestrów, wyrysy z mapy ewidencyjnej. W myśl § 52 starosta uwierzytelnia dokumenty przez opatrzenie ich stosowna klauzulą. Z wyżej przywołanych przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że dane zawarte w ewidencji, jak również wydawane na ich podstawie wyrysy, wypisy i wydruki mają walor dokumentu urzędowego i szczególną moc dowodową w rozumieniu przepisu art. 76 § 1 K.p.a. (co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 12 stycznia 1994 roku, sygn. akt III S.A. 911/94, tezy opublik. w systemie Lex Sigma pod nr. 43611 i z dnia 15 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II FSK 372/07, opublik. w systemie Lex Sigma pod nr. 490966 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Ld 189/08, opublik. w systemie Lex Sigma pod nr. 510329). Stwierdzają one bowiem, jaki jest stan prawny i faktyczny gruntów. W dalszej części podniesiono, że ewidencja gruntów i budynków, jak również wydawane wydruki, wyrysy i wypisy, są koniecznym źródłem dowodowym co do stanu faktycznego gruntów, jak również zmian danych ewidencyjnych. W tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 lutego 2001 roku, sygn. akt III CZP 47/00, opublik. w systemie Lex Sigma pod nr. 45445 stwierdzając, że wykaz zmian oznaczenia nieruchomości jest dokumentem źródłowym, na podstawie którego są wprowadzane w ewidencji gruntów stosowne zmiany. Jednakże, aby ewidencja gruntów i budynków stanowiła dowód w postępowaniu administracyjnym, wydruki, wpisy i wyrysy z niej pochodzące muszą być sporządzone w odpowiedniej formie, posiadać odpowiednią treść i być uwierzytelnione przez właściwego starostę. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów urzędowych sporządzonych w przepisanej formie, które wskazywałyby na to, że działka numer [...] powstała w wyniku podziału działki numer [...]. Nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu przepisu art. 76 § 1 k.p.a. tzw. rejestr nowego stanu dołączony do wykazu zmian gruntowych z roku obrachunkowego 1984 roku, ani też wyjaśnienia Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] listopada 2005 r. skierowane do Urzędu Miejskiego w M. Dokumenty te wbrew przepisowi § 46 ust. 3 pkt. 6 rozporządzenia, nie wskazują na dane ewidencyjne, które uległy zmianie z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych. Co prawda wyjaśnienia z dnia [...] listopada 2005 r. wskazują na to, że działka numer [...] "weszła w skład" działki numer [...], ale wyjaśnienia nie są dokumentem, o którym mowa w przepisie § 52 rozporządzenia. Co więcej, wyjaśnienia z dnia [...] listopada 2005 r. są niezupełne, ponieważ w sposób lakoniczny i ogólny odwołują się do "pierwotnego podziału i wydanych decyzji administracyjnych", w wyniku których działka numer [...] uległa podziałowi. Tymczasem, jak wyżej podniesiono, pierwotny podział nie wywarł skutków prawnych ze względu na uchylenie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy M. numer [...] z dnia [...] października 1984 roku. Z kolei w aktach sprawy brak jest decyzji administracyjnych, które mogłyby stanowić podstawę podziału działki numer [...]. Wymienione dokumenty nie zawierają również klauzul uwierzytelniających, o których mowa w § 52 ust. 2 rozporządzenia. W omawianym aspekcie sprawy nie jest jasne pismo Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] marca 2008 r. (wpływ [...] kwietnia 2008 roku) do Burmistrza M., w którym stwierdza się, że Starostwo nie ma możliwości sporządzenia wypisów z operatu ewidencji gruntów działek według stanu na dzień 27 maja 1990 roku, ponieważ nie posiada danych według stanu na powyższą datę z uwagi na to, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków aktualizowane są na bieżąco. Stanowisko Starostwa jest niezrozumiałe i niezgodne z przepisem § 50 rozporządzenia nakazującego archiwizację danych ewidencyjnych, które straciły aktualność, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił powyższego aspektu sprawy. Przede wszystkim jednak Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego wskazującego na to, że działka numer [...] powstała istotnie na skutek podziału działki numer [...]. Nie został przeprowadzony dowód z dokumentu urzędowego w postaci wykazu zmian danych ewidencyjnych (gruntowych), który w sposób niewątpliwy wskazywałby na powyższy podział. Brak takiego dokumentu jest o tyle zastanawiający, że w aktach znajduje się wykaz zmian gruntowych przedstawiający wcześniejsze podziały działek. Powyższe oznacza, że organ administracji publicznej naruszył przepisy k.p.a. w związku z przepisami ustawy oraz rozporządzenia wskazane w pkt. 2 petitum niniejszej skargi kasacyjnej. Naruszenie przepisów postępowania, polegające na niewyjaśnieniu w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy i niezebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnieść bowiem należy, że postępowanie wywłaszczeniowe, które zakończyło się wydaniem w dniu [...] kwietnia 1990 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy M. decyzji o umorzeniu postępowania, dotyczyło działki numer [...]. Natomiast decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji numer [...] z dnia [...] marca 2009 r., a przede wszystkim decyzja komunalizacyjna Wojewody B. numer [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. dotyczyła działki numer [...]. Brak dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisu art. 76 § 1 k.p.a. wskazującego w sposób jednoznaczny na to, że działka numer [...] została wyodrębniona z działki numer [...] uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 roku. Postępowanie wywłaszczeniowe zakończone umorzeniem istotnie nie doprowadziło do przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, ale stanowiącej nie działkę numer [...], lecz działkę numer [...]. Z akt sprawy nie wynika, że działka numer [...] w dniu 27 maja 1990 r. była własnością skarżącej. Przeciwnie, bowiem akta – przede wszystkim karta inwentaryzacyjna stanowiąca załącznik do decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1993 r. – wskazują na to, że działka numer [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zasadny jest wobec powyższego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c) P.p.s.a, skoro – mimo naruszeń przepisów postępowania przez organ administracji – Sąd nie uchylił decyzji. Wskazano dalej na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (na stronie 7 uzasadnienia), że postępowanie wywłaszczeniowe umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] kwietnia 1990 roku dotyczyło skomunalizowanej działki numer [...]. Tymczasem, jak wyżej podniesiono, postępowanie wywłaszczeniowe nie dotyczyło działki numer [...], lecz działki numer [...]. Uchybienie powyższym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem oznacza, że Sąd ustalił stan sprawy na podstawie materiału nie wynikającego z akt sprawy. Stosując prawidłowo powyższe przepisy Sąd powinien uchylić decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponieważ z zebranego materiału nie wynika, aby postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło działki numer [...] oraz aby działka powstała w wyniku podziału działki numer [...]. Natomiast wydanie wyroku przez Sąd pierwszej instancji byłoby możliwe, gdyby Sąd ten, działając na podstawie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadził z urzędu dowód uzupełniający z dokumentu urzędowego w postaci wykazu zmian danych ewidencyjnych wskazujących na to, że działka numer [...] powstała z działki numer [...], skoro zawartość akt sprawy wywołuje w tym zakresie istotne wątpliwości. Uzyskanie jednego dokumentu od Starostwa Powiatowego w M. nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania i zatem podstawa kasacyjna wskazana w pkt. 4 jest zasadna. Uzasadniając z kolei podstawę kasacyjną wskazaną w pkt. 5 petitum niniejszej skargi podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż organ administracji nie przedstawił Sądowi pierwszej instancji istotnych dokumentów odnoszących się do podziału działki numer [...], tj.: załączników do zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w M. numer [...] z dnia [...] października 1984 r. w postaci mapy i rejestru pomiarowego, jak również decyzji administracyjnej, bliżej nieokreślonej, wymienionej w wyjaśnieniach Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] listopada 2005 roku. Naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zważywszy na kluczowe dla rozstrzygnięcia ustalenie, czy działka numer [...] faktycznie powstała, a jeżeli tak, czy rzeczywiście w wyniku podziału działki numer [...]. W zakresie powyższego zarzutu podniesiono również, że akta postępowania administracyjnego nie są ponumerowane, co uniemożliwia ustalenie, czy akta te są kompletne. Uwzględnienie niniejszej skargi w zakresie podstaw kasacyjnych przytoczonych w pkt. 1 – 5 petitum oznacza w ocenie strony skarżącej, że nie istnieje konieczność rozpoznawania podstaw kasacyjnych przytoczonych w pkt. 6 – 9. Uwzględnienie podstaw kasacyjnych przytoczonych w pkt. 1-5 oznacza bowiem, że nie został ustalony stan faktyczny w sprawie, co uniemożliwia zastosowanie przepisów prawa materialnego dotyczącego komunalizacji mienia państwowego, a w dalszej kolejności stwierdzenie tego, czy istotnie w procesie komunalizacji tego mienia doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: Przepisy wprowadzające). Natomiast rozpoznanie podstaw kasacyjnych przytoczonych w pkt. 6 – 9 petitum niniejszej skargi jest zasadne w wypadku nieuwzględnienia podstaw przytoczonych w pkt. 1 – 5, czyli stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnych, a następnie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie doszło do uchybienia przepisów w zakresie zebrania dowodów koniecznych do ustalenia okoliczności powstania (wyodrębnienia) działki numer [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzając decyzją numer [...] z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją tego organu z dnia [...] marca 2009 r., nieważność decyzji Wojewody B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r., uznał, że decyzja Wojewody B. rażąco narusza przepis art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 27 maja 1990 r. działka numer [...] nie spełniała warunku umożliwiającego jej komunalizację, tj. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż nie została skutecznie wywłaszczona. Prowadzić to musi do wniosku, że decyzja Wojewody B. rażąco naruszyła przepis art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Stwierdzić bowiem należy, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji numer [...] z dnia [...] marca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu numer [...] z dnia [...] listopada 2008 r., narusza przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., albowiem komunalizacyjna decyzja Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 roku nie naruszyła przepisu art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających w stopniu rażącym. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zarówno decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, naruszają przepis art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że wyłączną przesłanką komunalizacji mienia jest to, aby w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło ono własność Skarbu Państwa. Tymczasem z powołanego przepisu wynikają dwa zasadnicze warunki komunalizacji. Po pierwsze, mienie podlegające komunalizacji musi stanowić w dniu wejścia w życie przepisów wprowadzających mienie ogólnonarodowe (państwowe). Wszakże po drugie, w dniu wejście w życia przepisów wprowadzających mienie musi należeć do jednego z podmiotów wymienionych w pkt. 1 - 2 ustępu 1 w art. 5 przepisów wprowadzających. Określenie "należące" oznacza możliwość szerokiego dysponowania mieniem ogólnonarodowym przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej (jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 1999 roku, sygn. akt I SA 1370/98, opublik. w systemie Lex Sigma pod nr. 47354, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 sierpnia 2005 roku, sygn. akt I SA/Wa 1161/04, opublik. w systemie Lex Sigma pod nr. 191980). O ile organ administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji, prawidłowo wskazały na pierwszy z warunków komunalizacji, to pominęły jednak drugi z powyższych warunków. Pominięcie tego warunku, będące naruszeniem prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dniu 27 maja 1990 r. Naczelnik Miasta i Gminy M., będący terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego, miał możliwość szerokiego dysponowania nieruchomościami, w skład których wchodziła również działka numer [...]. Według stanu ujawnionego w księdze wieczystej numer [...] działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa – Miasta i Gminy M., a z tym wpisem w księdze wieczystej łączyło się domniemanie jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Aczkolwiek domniemanie to jest wzruszalne, to jednak z jego istnieniem wiązała się możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich. Wymownym przykładem korzystania przez Naczelnika Miasta i Gminy w M. z tych uprawnień było oddanie działki numer [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz T. K. na podstawie decyzji numer [...] z dnia [...] października 1985 r. oraz stosownej umowy z dnia [...] grudnia 1985 roku. W dacie wejścia w życie Przepisów przejściowych działka numer [...] znajdowała się w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie skarżącej. Co więcej, przez okres ponad trzech lat od daty wejścia w życie Przepisów wprowadzających wykonywanie uprawnień właścicielskich przez Naczelnika Miasta i Gminy w M. nie było kwestionowane zważywszy na to, że w postępowaniu komunałizacyjnym nie zgłoszono zastrzeżeń do komisji inwentaryzacyjnej w trybie przepisu art. 17 ust. 5 przepisów wprowadzających. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. został spełniony jeden z warunków komunalizacji, to w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dostrzegając w przepisie art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających analizowanego warunku komunalizacji, naruszył ten przepis w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organ administracji uznał bowiem, że istnieje przesłanka do stwierdzenia nieważności, ponieważ naruszenie przez Wojewodę B. art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających jest oczywiste, od razu rzucające się w oczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również naruszył art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, co uzasadnia podstawę kasacyjną przytoczoną w pkt. 7 petitum niniejszej skargi. W sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa również ze względu na to, że zarówno w dniu wejścia w życie przepisów wprowadzających, jak również w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę B. Skarb Państwa był wpisany w dziale II księgi wieczystej numer [...] jako właściciel. Z wpisem tym – co wyżej podniesiono – łączy się domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawny, dopóki nie zostanie skutecznie podważony (por. Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 9 października 2007 roku, sygn. akt III CZP 46/07, opublik. w systemie Lex Sigma pod nr. 298665). Trudno zatem twierdzić, że w sposób oczywisty Wojewoda B. naruszył art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, skoro w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji numer [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nie zostały ujawnione dowody lub okoliczności wskazujące na to, że wpis Skarbu Państwa nie jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Z akt sprawy wynika, że jedynym dokumentem przedstawionym Wojewodzie B., z którego wynikała własność Skarbu Państwa i fakt należenia działki numer [...] uregulowanej w księdze wieczystej numer [...], była karta inwentaryzacyjna. Podniesiono ponadto, że wstępnym warunkiem uznania, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (tak. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 743). W związku z powyższym należy stwierdzić, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując decyzją numer [...] z dnia [...] marca 2009 r. swoją decyzję numer [...] z dnia [...] listopada 2008 r. naruszył przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających. Okoliczność ta uzasadnia podstawę kasacyjną przytoczoną w pkt. 6 petitum niniejszej skargi. Gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt c) i stwierdził kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, to wówczas uchyliłby decyzję w całości. Uzasadniona jest również podstawa kasacyjna przytoczona w pkt. 8 petitum niniejszej skargi, skoro organ administracji naruszył art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a mimo to decyzja organu nie została uchylona. Z kolei należy podnieść, że nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji numer [...] z dnia [...] marca 2009 r. i wyrażając aprobatę dla zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na to, że Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia [...] marca 2007 roku (sygn. akt [...]) uzgodnił treść księgi wieczystej numer [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez wykreślenie dotychczasowych wpisów właściciela i użytkowników wieczystych oraz wpisania skarżącej jako właścicieli. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrok Sądu Rejonowego w B. potwierdza ustalenia organu administracji, że Skarb Państwa nie nabył skutecznie prawa własności, a więc nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Zważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytacza rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w B. jako argument za prawidłowością rozstrzygnięcia w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wyrok sądu powszechnego ma zatem determinować rozstrzygnięcie decyzji organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym weryfikującym legalność decyzji komunalizacyjnej. Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza wszakże przepisy art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisy art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 przepisów przejściowych. W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie z art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 przepisów przejściowych – z rzeczywistym stanem prawnym Sąd powszechny związany jest bowiem tą decyzją (tak Sąd Najwyższy w wyżej powołanej uchwale z dnia 9 października 2007 roku, sygn. akt III CZP 46/07). Toteż nie wyrok sądu powszechnego w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej determinuje rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym, ale przeciwnie, to decyzja komunalizacyjna wiąże sąd powszechny. Ze względu na powyższe, wydanie przez sąd powszechny wyroku w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie determinuje rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zauważono dalej, że wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt [...] zapadł na skutek uchylenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. decyzją Wojewody P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., ale wyrok powyższy został wydany przed stwierdzeniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] sierpnia 2008 roku (decyzją numer [...]) nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2000 roku. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. odnosi skutek ex tunc, co oznacza, że według stanu prawnego na datę wydania wyroku przez Sąd Rejonowy w B. (sygn. akt [...]) oraz na datę wydania wyroku przez Sąd Okręgowy w B., jako Sąd drugiej instancji, tj. dnia [...] sierpnia 2007 roku (sygn. akt [...]), obowiązywała decyzja komunalizacyjna Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. Powyższe oznacza możliwość wznowienia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki numer [...] z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie przepisu art. 403 § 2 k.c. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. nie można zatem powoływać się na wyroki sądów powszechnych zapadłych w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zaś wydanie tych wyroków nie potwierdza ustaleń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że Skarb Państwa nie nabył skutecznie własności, bowiem wyroki owe niczego nie przesądzają i powyższe uzasadnia podstawę kasacyjną przytoczoną w pkt 9 petitum niniejszej skargi. W ocenie strony skarżącej rozpoznanie podstawy kasacyjnej przytoczonej w pkt 10 petitum niniejszej skargi będzie bezprzedmiotowe, jeżeli uwzględnione zostaną podstawy kasacyjne przytoczone w pkt. 6 – 8 petitum skargi, kwestionujące naruszenie przez decyzję Wojewody B. numer [...] z dnia [...] sierpnia 1993 roku przepisu art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających w stopniu rażącym. Jeżeli natomiast podstawy przytoczone w pkt. 6 – 8 nie zostaną uwzględnione, to wówczas stwierdzić należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył przepisy art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. wywołała bowiem nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Minister powinien był zatem ograniczyć się do stwierdzenia nieważności Wojewody B. z naruszeniem prawa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i nie zaistniały przesłanki do ograniczenia się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie przepisu art. 158 § 2 k.p.a. Organ dokonał oceny skutków decyzji komunalizacyjnej przez pryzmat oddania działki numer [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz Pani T. K. Skoro działka ta została oddana w użytkowanie wieczyste nie na podstawie decyzji komunalizacyjnej, lecz na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] października 1985 r. w przedmiocie oddania powyższej działki w użytkowanie wieczyste, to oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi skutku – w szczególności skutku nieodwracalnego – decyzji komunalizacyjnej. Jest ona co prawda aktem deklaratoryjnym, ale w akcie tym tkwi element konstytutywny, gdyż dopiero od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 roku, sygn. akt IV CKN 71/200, opublik. w systemie Lex Sigma pod nr. 52649; także A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Marsz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom II, Warszawa 2007, s. 341). W dalszej części podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Toteż organ administracji ma obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z dnia wydania decyzji i w zależności od wyników ustaleń stwierdzić nieważność decyzji albo zastosować tryb przewidziany w przepisie art. 158 § 2 k.p.a. (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Marsz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom II, Warszawa 2007, s. 341). Analizować zatem należy nie tylko to czy, a jeżeli tak, to jakie skutki wywarła określona decyzja, ale również to, jakie skutki może wywołać stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 przepisów przejściowych prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. W niniejszej sprawie na skutek decyzji komunalizacyjnej Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 roku utrwalony został zatem stan prawny - ujawniony w księdze wieczystej numer [...], w którym prawo do wykonywania uprawnień właścicielskich przysługuje podmiotowi publicznemu. Najpierw Skarbowi Państwa, a w wyniku decyzji – Gminie M. Utrwalony został stan, w którym działka numer [...], stanowiąca własność podmiotu publicznego według treści księgi wieczystej, może być przedmiotem użytkowania wieczystego. Konieczne jest ustalenie, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego z dnia wydania decyzji komunalizacyjnej. W niniejszej sprawie powrót do stanu prawnego na taką datę (tj. [...] sierpnia 1993 roku) oznaczałby możliwość wykreślenia - w drodze postępowania w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - Gminy M. i wpisania w to miejsce Skarbu Państwa. Jeżeli istotnie działka numer [...] nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa, to wpisanie tego podmiotu nie będzie jednak możliwe. Zatem powrót do stanu prawnego z dnia wydania decyzji komunalizacyjnej nie będzie możliwy, co czyni niemożliwym stwierdzenie nieważności decyzji. Abstrahować przy tym należy od okoliczności związanej z wydaniem wyroków przez sądy powszechne w sprawie o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej numer [...] z rzeczywistym stanem prawnym, ponieważ postępowanie w tej sprawie – jak wyżej podniesiono – może zostać wznowione w trybie przepis art. 403 § 2 k.c. W związku z tym stwierdzono, że nie stosując trybu przewidzianego w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył ten przepis, jak również przepis art. 158 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby Minister prawidłowo zastosował te przepisy, uwzględniając okoliczności wyżej podniesiono, to wówczas powinien był ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 roku z naruszeniem prawa. Natomiast Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c P.p.s.a, ponieważ nie uchylił decyzji Ministra z dnia [...] marca 2009, pomimo wystąpienia przesłanek wskazanych w powołanym przepisie P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, a skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Zgłoszony jako pierwszy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w postępowaniu prze wymienionym organem administracji publicznej nie zostało wyjaśnione czy działka numer 1552 w ogóle powstała jest nieuzasadniony.

Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie toczyło się w trybie nadzorczym, co w istotny sposób rzutowało na zakres prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania dowodowego. Organ nadzoru w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji obowiązany jest wyjaśnić czy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia takiego faktu ustalić, czy wystąpiły w sprawie okoliczności wskazane w art. 156 § 2 k.p.a., których wystąpienie powoduje brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji i zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 158 § 2 k.p.a. W żadnym przypadku postępowanie administracyjne w omawianym trybie nie może prowadzić do ponownego rozpoznawania sprawy zakończonej ostateczną decyzją kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym. Do tego zaś w istocie zmierzać miałoby to postępowanie, jeśliby przyjąć potrzebę ponownego wyjaśnienia wskazanej w zarzucie kwestii. Okoliczności dotyczące utworzenia działki numer [...] wyjaśnione zostały w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. [...], działka ta, opisana w karcie inwentaryzacyjnej, uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał za organem nadzoru, że A. H. L. nabyła na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1959 r., Rep. A nr [...] własność działki oznaczonej nr [...], położonej w M. Działka ta w wyniku zmian w ewidencji gruntów otrzymała nr [...], w wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów z działki tej została wyodrębniona m.in. działka nr [...]. W aktach sprawy znajdują się m.in. wykazy zmian gruntowych oraz pismo wyjaśniające Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] listopada 2005 r., które przedstawia chronologicznie podziały działek należących do małżonków L. i potwierdza powstanie działki [...] w wyniku podziału działki [...].

Ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym działki numer [...] nie pozostawiały wątpliwości, że działka ta powstała. Słusznie Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień co do wyjaśnienia tej kwestii w postępowaniu nadzorczym i w konsekwencji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Kolejny zarzut obejmujący naruszenie powyższego przepisu w powiązaniu z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków również nie mógł być uznany – z przyczyn, jakie już wskazane zostały przy rozważaniu poprzedniego zarzutu – za uzasadniony. Przedstawione na obecnym etapie postępowania polemiczne w stosunku do dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wywody nie mogły uzasadniać twierdzeń, że w postępowaniu nadzorczym nie zostały dostatecznie wyjaśnione kwestie związane z powstaniem działki numer [...].

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej powstanie działki numer [...], której nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto i Gminę M. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 131 ze zm.) stwierdzono decyzją Wojewody B. z dnia [...] marca 1993 r., nie budziło wątpliwości i okoliczność ta nie wymagała przeprowadzania przez organ nadzoru ponownych czynności dowodowych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał w części opisowej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przytaczając ustalenia organu, że postępowanie wywłaszczeniowe umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 1990 r. dotyczyło nieruchomości przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu "[...]" w M. oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast w rozważaniach, na użytek niniejszego postępowania nadzorczego dotyczącego komunalizacji działki nr [...] Sąd stwierdził, powołując się na zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące m.in. wskazanej działki zostało decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r. umorzone. Takie skrótowe zaznaczenie tej okoliczności i podanie jedynie numeru działki objętej decyzją komunalizacyjną, wobec nie budzącej wątpliwości okoliczności, że obecna działka nr [...] powstała z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej objętej zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] października 1984 r. nr [...] ustalającym teren pod budownictwo jednorodzinne części osiedla "[...]" w M., a po jego uchyleniu toczyło się w odniesieniu do tych gruntów postępowanie wywłaszczeniowe, które ostatecznie [...] kwietnia 1990 r. umorzono nie uzasadnia zarzutu naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie można podzielić stanowiska, że w sprawie występowały istotne wątpliwości, dla wyjaśnienia których niezbędne było przeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu uzupełniającego wskazanego w zarzucie czwartym skargi kasacyjnej. Jak już bowiem wcześniej stwierdzono powstanie działki [...] wyjaśnione zostało w postępowaniu komunalizacyjnym, nie jest więc również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy i taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Organ wykonał obowiązek nałożony nań przez przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. Twierdzenia co do braku załączników do zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w M. numer [...] z dnia [...] października 1984 r. i decyzji wymienionej w wyjaśnieniach Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] listopada 2005 r., jak również uwaga, że akta administracyjne nie są ponumerowane w świetle przedstawionej wcześniej oceny postępowania w sprawie nie mogły być skuteczne.

Także zarzuty przedstawione w dalszej części skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Nie można zgodzić się z zarzutem, że Sąd naruszył przepisy postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja komunalizacyjna nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do wcześniej przedstawionych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Należy więc za podstawę dalszych rozważań przyjąć stan faktyczny wynikający z zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych w postępowaniu nadzorczym. Ustalenia te dawały podstawę by przyjąć, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz była własnością skarżącej. Niewątpliwie takie ustalenie uzasadniało stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] sierpnia 1993 r. rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ... Jak bowiem słusznie podał Sąd I instancji skomunalizowana w tym trybie mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Wskazując na ten warunek komunalizacji Sąd I instancji nie twierdził, jak podano w skardze kasacyjnej, że jest to wyłączna przesłanka komunalizacji. Dlatego za chybiony uznać należało zarówno zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jak i związany z nim kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku ze wskazanym przepisem prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w zaskarżonym wyroku wykładni art. 3 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ... w sposób przedstawiony w zarzucie dziewiątym skargi kasacyjnej. Sąd bowiem nie stwierdził, że wyrok sądu powszechnego zapadły w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wiążący dla organów administracji publicznej w sprawach komunalizacji mienia państwowego. Sąd podkreślił, że skomunalizowana na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i stwierdził, że z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że skomunalizowana działka nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, bowiem w dacie miarodajnej dla komunalizacji działka ta była własnością skarżącej. Jedynie dodatkowo Sąd zauważył, że ustalenia organu potwierdza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt [...].

Nie zasługiwał również na uwzględnienie ostatni zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że decyzja komunalizacyjna, której dotyczyło postępowanie nadzorcze wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, w pełni podziela w powyższym względzie stanowisko i wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W myśl zaś art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Brzmienie tego przepisu upoważniało Sąd do stwierdzenia, że nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. wywołane być muszą decyzją, której dotyczy postępowanie nadzorcze. Pogląd taki nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Skoro w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, to brak było podstaw do wydania decyzji określonej w art. 158 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. Jednocześnie nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, do którego pełnomocnik winien się w tym zakresie zwrócić.