Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 36/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) listopada 2014 r., (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (powoływane dalej jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję własną z dnia (...) września 2014 r., (...). Tym ostatnim rozstrzygnięciem organ odmówił stwierdzenia – na wniosek K. J. i R. J. – nieważności decyzji Burmistrza Miasta (zwany dalej "Burmistrzem") z dnia (...) grudnia 2012 r., (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., przy ul. (...), działka (...).

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r., (...) (k. 153 akt administracyjnych, teczka czerwona) Burmistrz, działając na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n."; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2014 r., poz. 518 – uw. WSA) i wskazując na uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej ustalił dla R. J i K. J. opłatę adiacencką w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. (...), oznaczonej numerem geodezyjnym działki (...), ark. (...) o powierzchni (...) ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Rada Miejska w K. podjęła uchwałę w sprawie inwestycji o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez Radę Gminy inicjując inwestycję wieloletnią pod nazwą "Przebudowa ulicy Z. z budową kanalizacji deszczowej".

Burmistrz wskazał dalej, że zgodnie z art. 143 ust. 1 u.g.n. ustawę tą stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne lub leśne. W art. 144 ust. 1 u.g.n. wskazano, że właściciele nieruchomości uczestniczą w budowie urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Organ wyjaśnił, że dnia (...) września 2010 r. oddana została do użytku, nakładem Gminy Miejskiej z udziałem środków Skarbu Państwa, droga gminna wraz z kanalizacją deszczową. Dzięki temu działka właściciela nieruchomości, której dotyczy decyzja, uzyskała godziwy dojazd. Tym samym wzrosła wartość nieruchomości. Organ przytoczył następnie art. 145 i 146 u.g.n. i opisał przebieg postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Od decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. odwołanie wnieśli K. J. i R. J.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., (...) Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (k. 172 akt administracyjnych, teczka czerwona).

Po ponad roku - wnioskiem z dnia (...) marca 2014 r., K. J. i R. J. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia (...) grudnia 2012 r. W obszernych motywach tego wniosku wskazali, że kwestionowana przez nich decyzja narusza prawo. Ich zdaniem zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Po drugie, w ocenie skarżących, naruszenie prawa przejawia się ustaleniu i pobraniu opłaty w związku z przebudową drogi z naruszeniem art. 145 ust. 1 u.g.n., który pozwala na ustalenie opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wreszcie, zdaniem K. J. i R. J. w decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. błędnie i nierzetelnie wyjaśniono istniejący stan faktyczny i prawny, co miało wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz naruszono zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego (to jest ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwana dalej "K.p.a." – uw. WSA): zasadę praworządności i zasadę prawdy obiektywnej.

W dalszej części wniosku skarżący wyjaśnili, że decyzja Burmistrza jest obarczona wadami materialnoprawnymi określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Wydano decyzję stosując przepisy prawa do stanu faktycznego w nich nie zapisanego. Uznano bowiem za budowę zadanie inwestycyjne polegające na przebudowie drogi. K. J. i R. J. wyjaśnili, że prace prowadzone na ul. (...) objęte zadaniem inwestycyjnym "Przebudowa drogi - ulicy (...) wraz z budową kanalizacji deszczowej" nie były robotami polegającymi na budowie drogi, lecz na jej przebudowie w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych (to jest ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 460 – uw. WSA, ustawa zwana dalej "u.d.p."). Odwołując się do definicji pojęcia "budowa drogi" zawartej w wymienionym przepisie (budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa) skarżący zaznaczyli, że ul. (...) w obecnych granicach istnieje od kilkudziesięciu lat. Roboty na tej ulicy wykonywane były na podstawie dokumentów inwestycyjnych, w których wskazano jako przedmiot robót "przebudowę". K. J. i R. J. wyjaśnili dalej, że definicja zawarta w art. 4 pkt 18 u.d.p., stanowiąca o "przebudowie drogi" (wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego) jest adekwatna do zakresu robót wykonanych na ul. (...).

Wskazując na powyższe skarżący doszli do przekonania, że decyzja Burmistrza o opłacie adiacenckiej jest wadliwa, gdyż nie przystaje ona do stanu faktycznego sprawy. Ich zdaniem taka postać naruszenia uznawana jest w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego za rażące naruszenie prawa (powołali wyrok z dnia 12 stycznia 2010 r., l OSK 458/09).

Skarżący wskazali, że zgodnie z linią orzecznictwa w przedmiocie opłat adiacenckich istotne jest, aby ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, co było zamiarem i intencją inwestora. Decyzją Burmistrza opłata adiacencka została ustalona w związku z wybudowaniem drogi. Prowadzone roboty nie był natomiast robotami polegającymi na jej budowie, co wynika ze stanu faktycznego i całości dokumentacji.

Skarżący wskazali, że Kolegium (w decyzjach dotyczących innych właścicieli) przyjęło już wcześniej stanowisko takie jak wyrażają – to jest, że prace wykonane na ul. (...) stanowią jej przebudowę.

Decyzją z dnia 15 września 2014 r. Kolegium, powołując się między innymi na art. 158 § 1 i art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 143 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej rzez K. J. i R. J. decyzji Burmistrza. Organ szeroko wyjaśnił reguły kwalifikowania naruszeń jako rażące. Podkreślił, że do takiego naruszenia prawa dochodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja Burmistrza określająca opłatę w trybie art. 145 u.g.n. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nadto brak jest innych przesłanek, które mogłyby skutkować jej nieważnością. Zgodnie z art. 145 u.g.n. opłata adiacencka może być ustalona przez wójta, burmistrza po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Kolegium wywiodło dalej, że w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis stosowany bezpośrednio, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. W sprawie nie ma podstaw do formułowania wniosku o oczywistej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. U.g.n. nie precyzuje pojęcia "wybudowania drogi". Nie wyjaśnia w jakim przypadku dochodzi do "wybudowania drogi", a w szczególności nie objaśnia, czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowalnych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę. Wobec braku stosownych definicji w u.g.n. w orzecznictwie występują różne interpretacje tego zagadnienia. Zdaniem Kolegium w związku z treścią przepisu, który może prowadzić do wielości wykładni, nie ma podstaw do uznania, iż organ przyjmując jedną z możliwych interpretacji, mieszczących się w zakresie pojęcia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, rażąco naruszył ten przepis.

K. J. i R. J. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium. Ponowili w nim zarzuty dotychczas podniesione względem decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. Odnosząc się do wyjaśnień Kolegium zauważyli, że w ich świetle rażące naruszenie prawa wystąpiłoby wyłącznie w sytuacji, gdy zagadnienie określenia stanu faktycznego stanowiące podstawę wydania rozstrzygnięcia regulowane jest wyłącznie jednym przepisem prawa lub jednym aktem normatywnym. K. J. i R. J. podkreślili, że stan prawny określony jest normą prawną, czyli zbiorem poszczególnych przepisów prawnych. Ograniczenie zatem podstawy prawnej poprzez nie uwzględnienie definicji legalnych zawartych w ustawie o drogach publicznych jest więc nie tylko rażącym naruszeniem, ale wręcz świadomym zlekceważeniem i niedbalstwem ukierunkowanym na osiągnięcie skutków pozbawionych nie tylko racji ekonomicznych lub gospodarczych, ale przede wszystkim niezgodnych z celem ustawowym.

W ocenie skarżących, gdyby ustawodawca miał wolę odrębnego rozumienia pojęcia "przebudowy" i "budowy" na gruncie u.g.n., zawarłby to w tym akcie normatywnym. Jeżeli zatem Kolegium wywodzi różnice interpretacyjne z braku odpowiednich definicji, to jest to zarzut całkowicie chybiony i niemający nic wspólnego z rzetelną, obiektywną oceną kontrolowanego postępowania. K. J. i R. J. podkreślili, że w orzecznictwie sądowym brak jest wielości wykładni zarówno w przedmiocie definicji legalnych zawartych w ustawie o drogach publicznych, jak i rozbieżności polegających na tym, że opłata adiacencka regulowana ustawą o gospodarce nieruchomościami, może w jakiejkolwiek sytuacji odnosić się do podwyższenia wartości nieruchomości w związku z przebudową drogi.

Dalej skarżący podtrzymali swoje stanowisko, co do tego, że zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. K. J. i R. J. jeszcze raz zaznaczyli, że cała dokumentacja inwestycyjna dotyczy przebudowy drogi. Natomiast urząd Miejski w K. podejmował czynności doprowadzające do przejazdu i przechodu ulicą (...) jeszcze przed podjęciem inwestycji "przebudowy ulicy (...) wraz z budową kanalizacji deszczowej". W wyniku tych działań doprowadzono do m.in. wytyczenia granic pasa drogowego, wykonania zjazdu z ulicy (...), utwardzenia i niwelacji drogi.

Odnosząc się do samej decyzji Burmistrza skarżący podkreślili, że jest ona sformułowana w sposób niejasny, nieprecyzyjny i niezrozumiały. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie decyzji ustalającej opłatę adiacencką zawiera ewidentne braki w przedmiocie wskazania jako warunku sine qua non jej prawidłowości – wyjaśnienia użytego pojęcia budowa infrastruktury technicznej w aspekcie treści art. 143 ust. 2 u.g.n. Ustawodawca bowiem stanowiąc o definicji legalnej tegoż pojęcia wskazał, iż oznacza ona budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Tożsamy warunek zawiera art. 145 ust 1 u.g.n., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta nabywa prawo do ustalenia opłaty adiacenckiej każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z rozstrzygnięcia natomiast nie wynika w żaden sposób, czy zwiększenia wartości nieruchomości nastąpiło poprzez budowę drogi,

Wreszcie skarżący zwrócili uwagę, że decyzja z dnia (...) grudnia 2012 r. wydana została z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Utrzymując w mocy decyzję własną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium ponownie podkreśliło, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oznacza oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawienie treści decyzji w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Kolegium przypomniało, że w dniu Rada Miejska w K. podjęła uchwałę w sprawie podjęcia inwestycji o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez Radę Gminy. Uchwałą tą zainicjowano inwestycję wieloletnią pod nazwą "Przebudowa ulicy (...) z budową kanalizacji deszczowej". Inwestycja została oddana do użytku z dniem (...) września 2010 r. co wynika, z protokołu odbioru końcowego przebudowy drogi gminnej - ulicy (...) w K. na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr (...) - ulica D. do skrzyżowania z drogą powiatową - ulica Konarskiego, w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa ulicy (...) z budową kanalizacji deszczowej". W związku z powyższym Burmistrz, działając na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 u.g.n. ustalił dla K. J. i R. J. opłatę adiacencką.

Następnie Kolegium – przywoławszy przepisy u.g.n. – wskazało, że ustawa ta nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", zdefiniowane przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Istotne znaczenie ma zatem precyzyjne rozróżnienie obu tych pojęć bowiem tylko z "budową (w tym rozbudową) drogi, a nie z jej "przebudową" wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Po 760/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario - w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy" drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą drogą wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy" jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy" , przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będący wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje ziemne zaliczane są do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Kolegium wskazało, że dotyczą one w istocie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia i nie mogą być uznane za wystarczające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Decyzja zostaje wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia wyraźnie jest widoczne. Zdaniem organu w sprawie ewentualne naruszenie prawa wynika natomiast z interpretacji przepisu art. 145 u.g.n., który nie określa terminu "wybudowanie drogi". Organ ustalający opłatę adiacencką decydujące znaczenie nadał faktycznemu zakresowi robót, który wynika z protokołu odbioru końcowego z dnia (...) września 2010 r. Zgodnie z pkt l części III protokołu zakres ten obejmował: odprowadzenie wód deszczowych z jezdni, wybudowanie krawężników betonowych, wybudowanie obrzeży betonowych, wykonanie nawierzchni jezdni z kostki brukowej, nawierzchni miejsc postojowych z kostki brukowej, nawierzchni ciągów pieszo-rowerowych z kostki brukowej, nawierzchni zjazdów z kostki brukowej, przejścia dla pieszych, elementy uspokojenia ruchu i miejsca pod zieleń z kostki kamiennej. Natomiast z opinii rzeczoznawcy z lipca 2014 r. wynika, że przed przystąpieniem do powyższych robót ul. (...) nie spełniała żadnych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Z powodu braku podstawowych parametrów technicznych i użytkowych ulicy nie można wykonanych robót drogowych i kanalizacyjnych jednoznacznie zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego.

Kolegium zauważyło wreszcie, że także oceny tego czym jest "budowa drogi" i jak ją rozróżnić od innych prac drogowych podlegały znacznej ewolucji. Rozumienie terminu "wybudowanie drogi" budzi zatem wątpliwości, a w takiej sytuacji zarzut, że podczas orzekania na podstawie tego przepisu doszło do rażącego naruszenia prawa, jest nieuprawniony. Podkreślić bowiem trzeba, że niedający się jednoznacznie rozsądzić spór co do faktu, czy w mniejszej sprawie miało miejsce istotnie wybudowanie drogi czy tylko jej przebudowa, jest zbyt wątłą podstawą do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących prawa procesowego, Kolegium wskazało, że z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Zarzuty podniesione przez wnioskodawców mogą wskazywać jedynie na brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czy naruszenia swobodnej oceny wyników postępowania wyjaśniającego. Naruszenia takie nie mają jednak wagi rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu nie można też się zgodzić z zarzutem, że rozstrzygnięcie decyzji Burmistrza z dnia (...) grudnia 2012 r., (...) jest "sformułowane w sposób niejasny, nieprecyzyjny i niezrozumiały". Rozstrzygnięcie wskazuje jednoznacznie strony postępowania zobowiązane do poniesienia opłaty adiacenckiej, określa działkę, której wartość wzrosła, oraz wskazuje bez potrzeby interpretacji wysokość ustalonej z tego tytułu opłaty adiacenckiej w kwocie (...) zł.

Skargę od decyzji Kolegium złożyli K. J. i R. J.. Podtrzymali zarzuty uchybienia przepisom postępowania administracyjnego sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia (...) grudnia 2012 r., (...). Ponadto zarzucili naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 ust. 1 oraz 146 ust 1 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez:

– brak wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą ustalona została opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku przebudowy drogi,

– brak wskazania, czy opłata została ustalona w związku z wybudowaniem drogi czy z w związku z wybudowaniem kanalizacji deszczowej,

– nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej, to jest w oparciu o decyzję wydaną na podstawie prawnej nieprzystającej do stanu faktycznego.

Kwestionowanej decyzji Burmistrza jak również decyzjom Kolegium K. J. i R. J. zarzucili też uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący jeszcze raz podkreślili, że podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej jest stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W ich ocenie z motywami decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. stoi w sprzeczności fakt, że opłatę ustalono w związku z zakończeniem inwestycji podjętej uchwałą Rady Miejskiej pod nazwą "Przebudowa ulicy (...) z budową kanalizacji deszczowej". Zgodnie z uchwalonym aktem, realizacja zadania polegała na przebudowie drogi gruntowej na drogę o nawierzchni twardej (z kostki brukowej betonowej) oraz na budowie kanalizacji deszczowej w ulicy (protokół odbioru).

W ocenie K. J. i R. J. dla rozstrzygnięcia sprawy organ powinien ustalić, czy grunt na którym znajduje się droga gruntowa jest obiektem budowlanym. Aby dany obiekt (np. droga gruntowa) mógł być uznawany za obiekt budowlany konieczne jest: określenie jej przeznaczenia "do prowadzenia ruchu drogowego", określenie lokalizacji "w pasie drogowym" oraz wykonanie czynności wzniesienia (tj. budowy) takiego obiektu. W rezultacie, zdaniem sądów, niezbędne jest dokonanie jakichkolwiek prac związanych z wybudowaniem takiego obiektu.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy skarżący stwierdzili, że przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej była przebudowa drogi ulicy (...) wraz z kanalizacją deszczową. Natomiast przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego i zaakceptowany przez Burmistrza stan faktyczny jest daleki od rzeczywistego. Przed rozpoczęciem prac droga powstała wskutek wydzielenia i przystosowania do ruchu drogowego obszaru o charakterze gruntowym. Obszar ten przed rozpoczęciem inwestycji został przez władze miasta ukształtowany i utwardzony. Posiadał nawierzchnię gruntową z miejscami wyłożonymi płytami chodnikowymi oraz częściowo wzmocniony krawężnikami. W zależności od potrzeb, Urząd Miasta w K. podejmował czynności zmierzające do jej utrzymania na odpowiednim poziomie, tzn. wyrównywał, usypywał i utwardzał nawierzchnię, umożliwiając tym samym możliwość z jej korzystania. Dodatkowo Urząd Miasta w K. dokonywał czynności konserwacyjnych - prace niwelacyjne równiarką. Wszystkie powyższe prace wiązały się z długotrwałym procesem utwardzania nawierzchni drogi.

Treść dokumentacji inwestycyjnej potwierdza, iż przed rozpoczęciem inwestycji droga składała się z dwóch części: jezdni przeznaczonej dla ruchu pojazdów oraz części drogi, po której odbywał się ruch pieszy. Przed podziałem geodezyjnym i wydzieleniem drogi, teren ten był zagospodarowywany i użytkowany w celach rolnych (uprawiany i zadrzewiany). Zatem nie ma wątpliwości, że droga ta nie powstała w sposób naturalny.

Skarżący wskazali dalej, że grunt przed rozpoczęciem inwestycji "Przebudowa ulicy (...)" został geodezyjnie wydzielony, ograniczony granicami pasa drogowego, nazwany, odpowiednio oznakowany oraz uzbrojony w infrastrukturę techniczną, to jest w urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż tej drogi w zakresie energetyki (oświetlenie uliczne, sieć energetyczna), dostarczania ciepła, wody, gazu, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp.

Wartym podkreślenia jest zdaniem skarżących potwierdzenie faktu istniejącego już przed rozpoczęciem inwestycji połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami. Poświadczeniem tego jest stanowisko Burmistrza Miasta zawarte w treści decyzji, w której stwierdzono: "z projektu budowlanego wykonanego na potrzeby inwestycji wynika, że na projektowanym odcinku ulic, tj. od ulicy (...) przebiega w terenie zabudowanym w wydzielonym pasie drogowym (...), po którym odbywa się ruch lokalny kołowy o małym natężeniu; ruch pieszy odbywa się obustronnie w granicy pasa drogowego po istniejącym gruncie".

Dalej skarżący wskazali, że kanalizacja deszczowa, która wraz z przebudową drogi stanowi podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego została wykonana w 2009 r. Fakt istnienia w drodze kanalizacji deszczowej potwierdza uchwała w sprawie: udzielenia pomocy finansowej dla Gminy Miejskiej K. na realizację zadania inwestycyjnego "Przebudowa ulicy (...) z budową kanalizacji deszczowej w K.". W uzasadnieniu uchwały Przewodniczący Rady Powiatu Kolskiego wskazuje, iż w 2009 r. została zrealizowana kanalizacja deszczowa w ulicy Z. Natomiast w 2010 r. będą realizowane roboty związane z wykonaniem nawierzchni ulicy.

Potwierdzeniem istnienia elementów wcześniejszej budowli-drogi jest również treść oferty zamówienia na wykonanie zadania ("Przedmiotem zamówienia jest przebudowa drogi gminnej"). Wykonane podczas inwestycji na ulicy (...) roboty budowlane nie wymagały i nie zmieniły granic pasa drogowego, co potwierdzają zapisy geodezyjne, czyli nie doszło tym samym do rozbudowy, ani do odbudowy. Skarżący powołując się na orzecznictwo podkreślili, że istniejący obiekt budowlany będący przedmiotem przebudowy, to nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale także konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy).

Skarżący zauważyli także, że zgodnie z orzecznictwem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11) tylko istniejącej ulicy może być nadana nazwa. Tymczasem władze miejskie Koła nadały jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji drodze gminnej nazwę (...).

Niezależnie K. J. i R. J. zaznaczyli, że decyzja Burmistrza z dnia (...) grudnia 2012 r. dotknięta jest brakami, gdyż nie wyjaśniono w niej pojęcia "budowa infrastruktury technicznej" w aspekcie treści art. 143 ust. 2 u.g.n. Dodatkowo tożsamy warunek wynika z art. 145 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta nabywa prawo do ustalenia w drodze decyzji, opłaty adiacenckiej każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z rozstrzygnięcia natomiast nie wynika w żaden sposób, czy zwiększenie wartości nieruchomości nastąpiło poprzez budowę drogi czy też wybudowanie pod ziemią urządzeń kanalizacyjnych czy też może obydwu tych inwestycji jednocześnie. Ogólnikowość, zamienność używanych przez organ pojęć i faktów wprowadza – zdaniem skarżących – całkowitą dezorientację co do zakresu przedmiotowego decyzji Burmistrza.

Skarżący podkreślili dodatkowo, że rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie na obywatela zobowiązania w sytuacji, gdy nie ciąży na nim z mocy ustawy taki obowiązek.

K. J. i R. J. zaznaczyli też, że decyzja Burmistrza narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (z uwagi na brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności w aspekcie rodzaju przeprowadzonej inwestycji); art. 8 K.p.a. (brak wskazania w wydanej decyzji przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, prawnie zgodnej w aspekcie istniejącej dokumentacji) oraz art. 10 §1 K.p.a. Ich zdaniem naruszono też art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało dotychczasowe stanowisko, natomiast odnosząc się do zarzutów K. J. i R. J. zaznaczyło, że badanie podnoszonych uchybień w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpoznania w całości i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, co jest niedopuszczalne w tym nadzwyczajnym trybie.

Pismem z dnia (...) lutego 2015 r. skarżący dodatkowo uzupełnili skargę rozwijając jej argumentację. Zakwestionowali w nim tryb ustalenia wzrostu wartości ich nieruchomości zaprezentowany w decyzji Burmistrza z dnia (...) grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Kolegium, która wydana została – co trzeba z całą mocą podkreślić – po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności i konsekwentnie w toku całego postępowania, w tym sądowego, wyrażają przekonanie, że decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia (...) grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., przy ul. (...), działka (...) jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. K. J. i R. J. formułują pod adresem tej decyzji szereg zarzutów. Z całości przedstawionej przez nich argumentacji daje się jednak wyłuszczyć zasadniczą myśl, która legła u podstaw ich żądań. Rażącego naruszenia prawa, którym dotknięta ma być decyzja z dnia (...) grudnia 2012 r., skarżący upatrują w tym, że nałożono na nich obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi, gdy tymczasem – ich zdaniem – miała miejsce tylko przebudowa drogi, a z tym ostatnim ustawa nie łączy uprawnienia organu do naliczenia takiej opłaty.

Motywując swe zarzuty K. J. i R. J. podkreślają, że treść przepisów - a ściślej ujmując norm – wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących opłaty adiacenckiej jest jednoznaczna, jeżeli weźmie się pod uwagę definicje ustawowe zawarte w ustawie o drogach publicznych. Wskazują oni, że zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi", wreszcie w myśl art. 145 ust. 1 u.g.n. "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo (...) po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi" (zacytowano tu najistotniejsze fragmenty wymienionych przepisów – uw. WSA). Dalej skarżący przypominają, że "budowa drogi" to pojęcie ustawowe określone w ustawie o drogach publicznych i oznacza "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę" (art. 4 pkt 17 u.d.p.) i odróżnia się od "przebudowy drogi", która stanowi "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego" (art. 4 pkt 18 u.d.p.).

Wskazując na powyższe przepisy K. J. i R. J. zwrócili uwagę, że organ nie ma kompetencji do ustalania opłaty adiacenckiej, jeżeli inwestycja drogowa obejmuje jedynie "przebudowę drogi". Z tego powodu – ich zdaniem – dla ustalenia tej opłaty nie wystarczy samo powołanie się przez organ na fakt zrealizowania inwestycji drogowej; należy oczekiwać od organu orzekającego o opłacie, iż wykaże on w uzasadnieniu decyzji, dlaczego i na jakiej podstawie uznaje daną inwestycję za "budowę drogi", o której mowa w art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n.

Z powyższymi stwierdzeniami skarżących trudno się nie zgodzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej wiąże się z "wybudowaniem drogi", a to z K. jest pojęciem, które należy interpretować w świetle ustawy o drogach publicznych. Oczywistym jest też, że organ orzekający w sprawie takiej opłaty powinien wyjaśnić, biorąc pod uwagę przepisy K.p.a. (art. 107 § 3 K.p.a.) na czym polega charakter inwestycji w kontekście przesłanek ustawowych jej naliczenia.

W niniejszej sprawie K. J. i R. J. zarzucają Burmistrzowi, że w decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. nie wyjaśnił, dlaczego uznał inwestycję związaną z pracami na ul. (...) za "budowę drogi", a nie jej "przebudowę"; tym bardziej, że inwestycja ta tak właśnie była nazywana w jej dokumentacji. Z tym zarzutem Sąd się zgadza. Faktycznie bowiem Burmistrz powinien przedstawić szersze wyjaśnienia dotyczące wykonanych prac, zwłaszcza zestawić stan drogi dotychczasowy i stan nowy i dokonać odpowiedniej kwalifikacji przeprowadzonych prac. Można stwierdzić, że decyzja z dnia (...) grudnia 2012 r. nie wypełnia standardu wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a.

Wymienione powyżej kwestie nie przesądzają jednak, że decyzje Kolegium obecnie kontrolowane przez Sąd są wadliwe. Jak już podkreślono na wstępie Kolegium prowadziło postępowanie w trybie nadzwyczajnym wobec ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia (...) grudnia 2012 r. Konieczne jest zatem ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy ma wyrażać się – zdaniem skarżących – w "sprzeczności pomiędzy treścią decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną".

Nie ulega wątpliwości, że w realiach kontrolowanej sprawy sprzeczność pomiędzy treścią decyzji Burmistrza a przepisem prawa zachodziłaby, gdyby ustalone zostało, że Burmistrz orzekł o opłacie adiacenckiej w sytuacji, gdy w sposób oczywisty inwestycja, której opłata dotyczyła, nie byłaby "wybudowaniem drogi". Dopowiedzieć trzeba, że dla uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające stwierdzenie, iż decyzję nie dość wyczerpująco uzasadniono (o czym była mowa powyżej), ale należy ustalić, iż jej rozstrzygnięcie jest zaprzeczeniem stanu prawnego.

W ocenie Sądu nie sposób w sprawie stwierdzić sprzeczności pomiędzy decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. a przepisami prawa, na podstawie których została wydana,.

Po pierwsze, Sąd nie podziela wykładni art. 4 pkt 17 i art. 4 pkt 18 u.d.p. (w kontekście art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n.), prezentowanej przez K. J. i R. J. Skarżący swoją argumentację opierają w istocie o brzmienie definicji przebudowy drogi art. 4 pkt 18 u.g.n. ("wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego") i wywodzą z tej definicji następującą tezę: jeżeli w danym miejscu istniała jakakolwiek droga publiczna, to jeżeli w ramach granic pasa drogowego przeprowadzono nową inwestycję drogową, to będzie to zawsze "przebudowa". Na potrzebę takiej właśnie argumentacji skarżący wskazują na stwierdzenia zawarte w rozmaitych dokumentach oraz powołują różne fakty, takie jak np. nadanie nazwy ulicy (...) – a to wszystko na celu potwierdzenia, że w ciągu komunikacyjnym ulicy (...) droga publiczna znajdowała się już dużo wcześniej.

Z rozumowaniem skarżących co do zasady nie można się godzić. Nie jest bowiem tak, że fakt wyznaczenia w danym miejscu drogi publicznej powoduje, że wszelkie prace w granicach pasa drogowego zawsze będą tylko "przebudową drogi".

Należy zwrócić uwagę na treść art. 4 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym droga to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Droga to zatem nie pas drogowy, ale przede wszystkim możliwa do wyodrębnienia i zlokalizowana w jego granicach budowla. Istotę tej budowli dobrze charakteryzują przepisy techniczne, gdzie budowle drogowe usytuowane w pasie drogowym określa się jako "elementy drogi" (zob. § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Budowla drogowa może być bardzo zaawansowana i pokrywać niekiedy cały pas drogowy (np. droga asfaltowa, bądź z kostki, z jezdniami i chodnikami) albo może składać się tylko z niektórych elementów (sama jezdnia z twardą nawierzchnią, same chodniki). Do budowli drogowej zalicza się także drogowa budowla ziemna, jeżeli została realizowana w celu ułożenia na niej nawierzchni drogowej (zob. § 141 i nast. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.).

Mając na uwadze powyższe i wracając do definicji "przebudowy drogi" stwierdzić należy, że z przebudową drogi będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy następuje wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych "istniejącej drogi" (z zastrzeżenie, że nie wymagają one zmiany granic pasa drogowego). Skoro przebudowa dotyczy "istniejącej drogi", to oznacza, że dotyczy "istniejącej budowli drogowej", której parametry techniczne są podwyższane. Nie jest zatem tak jak, twierdzą skarżący, że prace inwestycyjne wykonywane w granicach istniejącego pasa drogowego drogi publicznej zawsze będą kwalifikowane jako "przebudowa drogi". "Przebudowa" ma miejsce tylko wtedy, gdy budowla drogowa już istnieje i jest ona ulepszana (a nie zastępowana nową). W innych przypadkach będziemy mieli do czynienia z "budową drogi" z więc "wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę", przy czym to połączenie drogowe to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową".

Decyzja Burmistrza z dnia (...) grudnia 2012 r. o opłacie adiacenckiej, którą kwestionują K. J. i R. J. dotyczyła inwestycji polegającej na realizacji całkowicie nowej budowli drogowej. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że w pasie drogowym ul. (...) przed realizacją tam inwestycji istniała jedynie droga gruntowa, miejscami tylko pokryta płytami chodnikowymi. Okoliczność tą potwierdzają też skarżący w skardze. Zatem ul. (...) nie była w swej przeważającej części zrealizowaną w procesie inwestycyjnym budowlą drogową (ewentualnie za wyjątkiem chodników, o których wspominają skarżący), a jednie pasem gruntu w ramach którego odbywała się komunikacja. Takiej oceny nie zmienia fakt, że gmina prowadziła w granicach tej drogi określone prace. Zgodnie z art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych "wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej" stanowi utrzymanie drogi i nie ma związku z realizacją drogi. Charakter ul. (...) przed rozpoczęciem prac potwierdza protokół odbioru po zakończeniu inwestycji z dnia (...) września 2010 r., w którym w punkcie III opisano zakres prac obejmujący przykładowo budowę nawierzchni, zjazdów z drogi, miejsc postojowych, przejść dla pieszych, wytyczenie dwóch pasów ruchu, ciągu pieszo rowerowego czy oznakowania drogi.

Zakres wymienionych wyżej prac, które nie wiązały się z ulepszeniem dotychczas istniejącej budowli, a z wykonaniem od podstaw całkowicie nowej budowli pozwala zdaniem Sądu na przyjęcie, że w granicach ul. (...) w K. nie została dokonana "przebudowa drogi", ale jej "budowa". Pokreślenia wymaga też, że z akt nie wynika, aby został zachowany i poddany ulepszeniu jakikolwiek substrat dotychczasowej drogi.

Przedstawione wyżej rozważania doprowadziły Sąd do przekonania, że twierdzenie, iż w granicach ul. (...) miała miejsce "przebudowa drogi", nie jej "budowa" jest nietrafne. Nie można zatem uznać, że decyzja z dnia 11 grudnia 2012 r. naruszała prawo materialne – art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n., a w każdym razie wkluczyć należy, że przepisy te naruszono w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze w tym miejscu można uzupełniająco dopowiedzieć, że nadanie działce statusu "drogi publicznej" nie oznacza – jak twierdzą skarżący - że technicznie mamy do czynienia z "drogą". Zaliczenie drogi do kategorii a jej rzeczywista budowa to bowiem dwie różne kwestie. Zdarza się zresztą nierzadko w praktyce, że status dróg publicznych mają niekiedy po prostu wydzielone geodezyjnie działki, na których nie zrealizowano budowli (a np. zaprowadzono jedynie oznakowanie). Sytuacje takie zostały odnotowane w orzecznictwie. ("Skoro bowiem art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, [...] – to korzysta ona z takiego statusu, bez względu na swój aktualny stan techniczny" – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., I OSK 973/09).

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd stwierdza, że nie mają racji skarżący, jakoby decyzja z dnia (...) grudnia 2012 r. miała mieć wadliwe rozstrzygnięcie. W jej rubrum zawarto podstawę prawną oraz określono, że opłata adiacencka została ustalona z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu zaś jednoznacznie podano, że wykonano drogę gminną wraz z kanalizacją deszczową. Nie może zatem budzić wątpliwości z jakiego tytułu obciążono skarżących opłatą adiacencką.

Sąd wskazuje także, że nie naruszono prawa obciążając obojga małżonków K. J. i R. J. opłatą, skoro nieruchomość skarżących objęta jest ustawową wspólnością majątkową, a zatem wspólnością o niepodzielnym charakterze (zob. protokół z rozprawy z dnia 15 kwietnia 2015 r.).

Prawidłowo też nie rozdzielono opłaty adiacenckiej na opłatę odpowiadającą wzrostowi wartości nieruchomości związanej z budową drogi i z budową kanalizacji deszczowej. Z protokołu odbioru prac wynika, że w pasie drogowym wykonano urządzenia odprowadzające z terenu drogi wody deszczowe ("odprowadzanie wód deszczowych z jezdni ściekiem usytuowanym przy krawędziach i studzienkami wpustowymi o średnicy 500 mm z osadnikiem"). Jak wyjaśniono już wyżej droga, to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Zgodnie z § 103 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "ściek" jest to urządzenie służące odwodnieniu drogi i bezpośrednio z nią związane; podobnie rzecz się ma z drogową kanalizacją deszczową (§ 106 – 108 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że droga zrealizowana na ul. (...) w K. wraz z kanalizacją deszczową stanowiła całość techniczno-użytkową. Nie ma w tym kontekście znaczenia fakt, który podnoszą skarżący na stronie 3 skargi, że realizacja kanalizacji deszczowej rozpoczęta została wcześniej aniżeli realizacja nawierzchni ulicy.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2015 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi" K. J. i R. J. podnieśli, że ich zdaniem wiele wątpliwości budzi operat szacunkowy sporządzony dla inwestycji na ul. (...) i że nie jest on adekwatny do sprawy (zarzut ten podniesiony został w kontekście pozostałych wątpliwości dotyczących kwalifikacji inwestycji jako "przebudowy"). Odnosząc się do powyższego Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności jest decyzja Kolegium wydana w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, a organ ten nie badał całokształtu sprawy opłaty adiacenckiej pod kątem proceduralnym i materialnoprawnym, jak to ma miejsce w zwykłej kontroli instancyjnej. Obecnie nie mogą zatem wywrzeć skutku zarzuty dotyczące wniosków płynących z materiału dowodowego (wskazano naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.). Nie jest to kategoria naruszeń, które pozwalają stwierdzić, iż mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).