Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1800/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkakaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] nakazującej inwestorowi [...] Sp. z o.o. rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.).

2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu [...] października 2013 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] informujące o samowolnie prowadzonej nadbudowie budynku przy ul. [...] oraz wnoszące o natychmiastowe podjęcie działań i wydanie nakazu rozbiórki dwóch wybudowanych kondygnacji budynku.

W dniu [...] grudnia 2013 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny robót budowlanych prowadzonych w w/w budynku stwierdzając: "Stan zaawansowania robót: wykonano roboty konstrukcyjne związane ze wzmocnieniem fundamentów, wykonano poziom -1, wymieniony został strop nad piwnicami i dziedzińcem, wykonano konstrukcję w parterze - słupy, schody z -1 na parter, wykonano 3-y szyby windowe (w oficynach bocznych i oficynie poprzecznej), wykonano schody żelbetowe w klatkach bocznych, w oficynach i w części frontowej od podwórza wymieniono stolarkę okienną. W/w roboty budowlane wykonano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją na budowę (okazano kopię projektu). Są wykonywane roboty instalacyjne dot. wod-kan, c.o. - zgodnie z projektem oraz wykonywane są roboty termoizolacyjne oraz naprawa nieistniejący tynków zewnętrznych elewacji frontowej. Niezgodnie z projektem zatwierdzonym w/w decyzją wykonano: nadbudowę budynku. Rozebrano poddasze i wykonano w miejsce poddasza kondygnacje; w części południowej budynku 1 kondygnację, zaś w części północnej 2-e kondygnacje. W części frontowej budynku nadbudowa - dwupoziomowe lokale". Do protokołu kontroli załączono materiał zdjęciowy.

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...].

Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], nakazał inwestorowi [...] Sp. z o.o. wykonanie niezbędnych zabezpieczeń i wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów wymaganych na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. organ powiatowy, na podstawie art. 77 § 2 kpa, zmienił w/w postanowienie poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

W dniu [...] lutego 2014 r. przedstawiciel organu powiatowego kolejny raz przeprowadził oględziny robót budowlanych prowadzonych w tym budynku. W dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych przy nadbudowie budynku. Stwierdzono ślady odśnieżania na tarasach nadbudowy. W trakcie oględzin w dniu [...] marca 2014 r. nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych przy nadbudowie budynku, a jedynie trwające roboty zabezpieczające na dachu nadbudowy w związku z zalewaniem budynku wodami opadowymi - układana folia.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2014 r. w zakresie nadbudowy w/w budynku stwierdzono wykonanie dodatkowych robót polegających na: "na dwóch kondygnacjach nadbudowy wyprowadzone są piony instalacji wentylacji mechanicznej, kanalizacji sanitarnej, wody zimnej i cieplej oraz cyrkulacja, została wykonana izolacja na tarasach z warstwą szlichty dociskowej, wykonane zostały obróbki blacharskie na murkach attyk, została wstawiona stolarka okienna, wykonana została termoizolacja od strony dziedzińca oraz tarasów (od ul. [...]), została otynkowana ściana budynku sąsiedniego przy ul. [...] (na wysokości 2-j kondygnacji nadbudowy), wykonano obróbki blacharskie na murkach wydzielających tarasy przynależne do lokali, wykonano na oborach łączących z lokalem (1-kondygnacji nadbudowy) - murki prawdopodobnie pod wyłazy oraz wykonano obróbki blacharskie na attyce od strony ulicy [...]. Na dachu nadbudowy wykonane są murki - podstawy pod kominy. Na murkach attyk ostatniej kondygnacji wykonane są przebicia dla odprowadzenia wód opadowych do rynien i rur spustowych już wykonanych, docelowych. Po murkach attyki została rozprowadzona instalacja teletechniczna i odgromowa". W dniu oględzin roboty nie były prowadzone.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] ustalił dla inwestora [...] Sp. z o.o. wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę: 100.000,00 zł za samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku przy ul. [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] na podstawie art. 50a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi [...] Sp. z o.o. rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Od decyzji tej odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o.

3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowe postępowanie dotyczy samowolnej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...]. Inwestorem wykonywanych robót budowlanych była spółka [...] Sp. z o.o., obecnie w związku z dokonanym połączeniem [...] Sp. z o.o. z [...] Sp. z o.o., jako spółką przejmującą. W związku z powyższym [...] Sp. z o.o. wstąpiła w prawa i obowiązki spółki przejmowanej [...] Sp. z o.o. Organ zauważył, iż organ powiatowy odrębnie prowadzi postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie w/w budynku.

[...] Wojewódzki Nadzoru Budowlanego dokonał ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i zauważył, iż wskazanie zawarte w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2014 r., co do zasadności wydania przez organ powiatowy decyzji na podstawie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego, było niezasadne. W trakcie niniejszego postępowania odwoławczego do akt sprawy została przedłożona "Opinia techniczno- budowlana dotycząca zabezpieczenia nadbudowanej kamienicy przy ul. [...] w [...]", sporządzona [...] kwietnia .2015 r. przez mgr inż. arch. J. H. - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, która została wykonana w celu przedstawienia uwarunkowań związanych z koniecznością zabezpieczenia nadbudowy od warunków atmosferycznych i bezpieczeństwa obiektu w okresie wstrzymania robót przy nadbudowie w/w budynku.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodzić się należy ze stanowiskiem przedstawionym w w/w opracowaniu technicznym, co do zasadności zakwalifikowania wykonanych - po postanowieniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., zmienionym postanowieniem [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. - robót jako robót zabezpieczających, mających na celu wykonanie nałożonego na inwestora w/w postanowieniem obowiązku. Zauważyć należy, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych i zobowiązującym inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, zobowiązał również inwestora do wykonania niezbędnych zabezpieczeń.

Ponadto organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie określił w sposób precyzyjny zakresu oraz sposobu wykonania zabezpieczeń, a więc użycie droższych i trwalszych materiałów, jakim są okna oraz dach szklany zamiast materiałów mniej trwałych (filii, desek, płyt) nie może powodować czynienia inwestorowi zarzutu nieprawidłowego wykonania nałożonego obowiązku (z treści przedłożonego opracowania wynika, iż wszystkie roboty zabezpieczające zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami technicznobudowlanymi oraz sztuką budowlaną). Zasadnym było m.in. wykonanie izolacji na tarasach z warstwą szlichty dociskowej oraz wykonanie przebić mających na celu odprowadzenie wód opadowych oraz obróbek blacharskich na murkach attyk oraz na murkach wydzielających tarasy, celem uniknięcia destrukcyjnego działania warunków atmosferycznych, w tym w szczególności opadów deszczu i ściegu, na substancję istniejącego obiektu oraz wykonanej nadbudowy. Wyprowadzenie pionów kominowych, w tym kanałów wentylacji mechanicznej garażu, wentylacji mieszkań oraz prowadzonych przy nich instalacji sanitarnej, elektrycznej i teletechnicznej ponad poziom nadbudowy zasadne było ze względu na konieczność ich zamknięcia, celem zapewnienia ich prawidłowego funkcjonowania, a zauważyć należy, iż instalacje te obsługują nie tylko poziom wykonanej nadbudowy ale również lokale usytuowane na poniższych kondygnacjach budynku. Ze względu na powyższe właściwym było również zakończenie i zabezpieczenie pionów kominowych, przed przedostawaniem się wód opadowych do ich wnętrza i wywierania niekorzystnego wpływu na ich substancję na całej ich wysokości, w tym również w części istniejącej obiektu. W odniesieniu do sposobu zabezpieczenia otworów okiennych części nadbudowanej budynku oraz wykonania przeszklonego dachu nad jednym z lokali od strony ul. Poznańskiej, zauważył, że obowiązek zabezpieczenia został wykonany.

Wskazał, iż wykonanie otynkowania ściany sąsiedniego budynku przy ul. [...] pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę, gdyż nie obejmuje ono swym przedmiotem robót budowlanych dotyczących budynku sąsiedniego. Tutejszy organ zgadza się z autorem w/w opracowania również w zakresie zasadności wykonania instalacji odgromowej, która ma za zadanie ochronę całego budynku oraz wykonanych instalacji przed uderzeniami piorunów.

Nie można zgodzić się natomiast z zarzutami odwołania w zakresie dotyczącym postanowień organu I instancji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Postanowienie nr [...] zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, natomiast postanowienie je zmieniające nr [...] na podstawie art. 77 § 2 kpa. Pierwsze ze wskazanych rozstrzygnięć zostało zmienione w zakresie dotyczącym adresu nieruchomości na terenie której roboty zostały, wstrzymane. Przepis art. 77 § 2 kpa stanowi, iż "Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu". Bez wątpienia rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 48 prawa budowlanego jest postanowieniem dowodowym, ma na celu zgromadzenie niezbędnej dokumentacji w zakresie umożliwiającym zajęcie merytorycznego stanowiska przez organy nadzoru budowlanego w zakresie możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym rozstrzygniecie takie podlega również prawnej możliwości jego zmiany na podstawie przepisu art. 77 § 2 kpa. Ponadto jeżeli przepis ten pozwala na zmianę postanawiania dowodowego w każdym jego aspekcie, to tym bardziej dopuszczalna jest jego zmiana tylko w zakresie wskazania nieruchomości. Nadto niezasadnym jest porównywanie i odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących prostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, jak również odnoszących się do nich poglądów wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Na marginesie wskazać należy, iż aktualnym pozostaje ustalenie tutejszego organu w zakresie dotyczącym wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uzyskania stosownej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Z treści decyzji Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] marca 2012 r. wynika, iż inwestor [...] Sp. z o.o. uzyskał zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskał pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie kamienicy z lokalami usługowymi w parterze wraz z budową garażu w poziomie piwnic i zadaszeniem wewnętrznego dziedzińca na poziomie pierwszej kondygnacji, zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie nadbudowy w/w budynku o dwie kondygnacje, co świadczy o wykonaniu nadbudowy w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto niniejsze rozstrzygniecie organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie legalizuje wykonanej samowolnie nadbudowy w/w budynku. Zasadnym jest więc kontynuowanie przez organ powiatowy przedmiotowej sprawy w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Po nałożeniu przez organ powiatowy stosownym postanowieniem opłaty legalizacyjnej, a następnie po jej uiszczeniu przez inwestora, organ powiatowy powinien dokonać analizy przedłożonej dokumentacji (wymaganej na podstawie w/w przepisu) i w sytuacji stwierdzenia jej poprawności i zgodności z przepisami obowiązującego prawa zatwierdzić projekt budowlany i pozwolić na wznowienie robót budowlanych. Zauważyć należy również, iż zgodność realizacji inwestycji polegającej na nadbudowie w/w budynku ze złożonym i zatwierdzonym projektem budowalnym będzie weryfikowana również na etapie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielnie pozwolenia na użytkowanie.

W związku z tym, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu

5. Skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły:

1) Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]; zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 50a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez pomięcie w sytuacji wykonania przez inwestora nadbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę;

b) art. 10 ust. 2 kpa poprzez naruszenie prawa skarżącego do czynnego udziału w sprawie, w szczególności z uwagi na dopuszczenie dowodu w postaci opinii techniczno-budowlanej autorstwa J. H.;

c) art. 7 w zw. z art. 77, art. 6, 8, 9 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pochopne uchylenie decyzji organ I instancji, a w szczególności brak wskazania argumentów inwestora oraz odniesienia się do nich w szczegółowy sposób w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy związany z inwestycją przy ul. [...] w [...], bezkrytyczne przyjęcie za dowód w sprawie, sporządzonej na zlecenie inwestora, opinii techniczno-budowlanej autorstwa J. H., a także brak wyjaśnienia, jaki jest związek pomiędzy nadbudową a pracami zabezpieczającymi, a także pominięcie wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 113/14 uchylającego decyzję Prezydenta [...] nr [...] i Wojewody [...] nr [...], a także dokonał innej kwalifikacji wykonanych prac niż ten sam organ w postanowieniu nr [...][...]WINB z [...].10.2014 r., gdzie wykonane prace nie zostały uznane za zabezpieczające –

- wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz

2) Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]; zarzucając naruszenie:

a) przepisów postępowania - art. 7, 8, 11, 77 kpa

b) przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 48, 50a prawa budowlanego -

- wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

6. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa.

8. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakazującą inwestorowi [...] Sp. z o.o. rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał skargi za zasadne, jednakże z innych przyczyn niż w nich podniesione.

9. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego też sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kpa wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 kpa. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień, konieczne jest, aby wynikiem realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Z chwilą wszczęcia postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (v. T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (v. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy.

Art. 138 § 2 kpa wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. Granice stosowania art. 138 § 2 kpa wyznacza art. 136 kpa, który uprawnia organ drugiej instancji do przeprowadzenia, również z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

W orzecznictwie, zachowującym aktualność także po nowelizacji art. 138 § 2 kpa (dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa (v. wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.).

Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zatem podjąć w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338).

Podkreślić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "W związku z tym, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.", jednakże nie wykazał, że w oparciu o art. 136 kpa nie mógł przeprowadzić postępowania uzupełniającego w ramach własnego postępowania. Ogólnikowe stwierdzenie organu wyżej cytowane, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, będące wyłącznie przytoczeniem przepisu, które nie wskazuje, do jakich konkretnie naruszeń doszło, zdaniem Sądu nie uprawnia organu do wydania decyzji kasacyjnej, a tym samym oznacza, że organ odwoławczy przekroczył swoje uprawnienia wynikające z przepisów prawa. Raz jeszcze podkreślić należy, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, a art. 136 kpa umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, stosownie do art. 138 § 1 kpa.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko. Nie budzi zatem wątpliwości, że niezasadne zastosowanie art. 138 § 2 kpa, nie tylko narusza art. 15 kpa stanowiący o dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, ale również narusza zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 kpa – zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.