Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 680/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 4 ust 1 , ust 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art 40 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art 10 a ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Krowodrza w Krakowie na uchwałę nr XXXIV/170/2013 Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia z dnia 21 stycznia 2013 r. w sprawie: przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jerzmanowice - Przeginia I. stwierdza nieważność § 19 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: " ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt" ; II. stwierdza nieważność § 20 ust.2 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "oraz innych obiektów, których administrator wprowadził ten zakaz, z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych." III. stwierdza nieważność § 20 ust. 5 i § 20 ust. 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały ; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Krakowie Krowodrzy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice Przeginia nr 3CXXIV/170/2013 z dnia 21 stycznia 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jerzmanowice-Przeginia w zakresie obejmującym treść:

← § 19 Regulaminu, określającego zakres odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe za zachowanie tych zwierząt;

← § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, nakładającego na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek prowadzenia psa na smyczy, natomiast psa należącego do rasy psów niebezpiecznych na smyczy i w kagańcu;

← § 20 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, wprowadzającego zakaz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administrator wprowadził ten zakaz, z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych;

← § 20 ust. 4 Regulaminu, nakładającego na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku;

← § 20 ust. 5 i 6 Regulaminu, określającego warunki zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi i smyczy na terenach zielonych i na nieruchomości ogrodzonej;

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

1. § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016 poz. 283, zwanego dalej "zst") w zw. z art. 415 i art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz.U.2014.121, zwanej dalej "kc") poprzez nałożenie na właścicieli zwierząt pełnej odpowiedzialności za zachowanie zwierząt w sytuacji gdy odpowiedzialność ta jest normowana w akcie rangi ustawowej;

2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997.78.483), art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U.2018.511, zwanej dalej "urzs") oraz art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U.2019.122, zwanej dalej "uoz") poprzez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a w przypadku psów ras niebezpiecznych na smyczy i w kagańcu;

3. art. 20a ust. 1 urzs poprzez wprowadzenie zakazu wprowadzania psów do szeregu obiektów z wyłączeniem jego zastosowania do psów przewodników osób niewidomych, w sytuacji gdy zakres zwolnienia jest pojęciowo niekompatybilny z zakresem wyrażonym w przepisie ustawowym

4. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2018.1454, zwanej dalej "ucpg") poprzez wydanie aktu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez określenie obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe do usuwania zanieczyszczeń w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku - w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie dotyczącym miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku;

5. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg poprzez wprowadzenie ogólnego zakazu wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej;

6. art. 10a ust. 3 uoz poprzez dokonanie w uchwale modyfikacji regulacji dotyczących zwolnienia psa z uwięzi znajdujących się w ustawie;

Na zasadzie art. 147 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ucpg rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego inspektora sanitarnego uchwala Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będący aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W § 19 Regulaminu określono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt.

W § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu zobowiązano właścicieli utrzymujących zwierzęta do prowadzeni psów na smyczy, a psów należących do rasy psów niebezpiecznych na smyczy i w kagańcu.

W § 20 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zabroniono wprowadzenia psów do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem osób niewidomych

W § 20 ust. 4 Regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta domowe do usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku.

W § 20 ust. 5 dozwolono zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, z wyłączeniem psów uznanych za agresywne.

W § 20 ust. 6 określono, że zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich.

Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała rady gminy nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Stosownie do treści art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie natomiast z brzmieniem - art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższe normy obligują rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została wydana za naruszeniem powyższych przepisów w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Ostatni z wymienionych przepisów jednoznacznie wskazuje, że rada gminy posiada upoważnienie do określania obowiązków i zakazów jedynie w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia rozciągając w § 20 ust. 4 Regulaminu obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na wszelkie miejsca publiczne przekroczyła upoważnienie ustawowe, czym dopuściła się obrazy art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art 4 ust. 2 pkt 6 ucpg.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wyprowadzić można zasadę proporcjonalności ograniczenia wolności i praw do zamierzonego celu oraz dążenia do zapewnienia jak najmniejszej uciążliwości tych ograniczeń. Z powyższą zasadą w opozycji stoi § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, który przewiduje obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a w przypadku psów ras niebezpiecznych, dodatkowo w kagańcu. Przepis nie uwzględnia osobniczych cech osobniczych każdego psa, który niekoniecznie musi wymagać dla ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością płynącymi z jego strony pozostawania w kagańcu lub na smyczy, a ponadto stanu zdrowia zwierzęcia, który może powodować, że stosowanie takich środków jest niehumanitarne. W konsekwencji na właściciela nakładany jest obowiązek nie będący w konkretnej sytuacji proporcjonalny lub w ogóle konieczny do osiągnięcia celu, w jakim został ustanowiony. Stanowisko takie zostało również zaprezentowane w orzecznictwie, a to wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 227/17 oraz z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 740/15 i WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 748/18.

Wymieniony przepis Regulaminu jest ponadto sformułowany bezwzględnie, a zatem sprzeczny z art. 20a ust. 6 urzs, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. W tym miejscu podkreślić także należy, że bezwzględny obowiązek prowadzenia psa na smyczy jest sprzeczny z art. 10a ust 3 uoz, który wymaga jedynie, aby puszczone zwierzę nie było pozbawione możliwości kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tym samym Regulamin w § 20 ust. 1 pkt 1 przewiduje regulację surowszą niż ustawa, przez co w istotny sposób narusza jej postanowienie.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę na dysharmonię pomiędzy zapisem Regulaminu, a treścią art. 20a ust. 1 urzs. Zgodnie z treścią regulaminu zakaz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej i innych obiektów nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych.

Przepis art. 20a ust. 1 urzs określa prawa osoby niepełnosprawnej korzystającej z pomocy psa asystującego. O ile można uznać, że Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia starała się uczynić zadość obowiązkowi zachowania zgodności Regulaminu z wymienioną ustawą, to jednak zakresy znaczenia pojęć "osoba niepełnosprawna" a "osoba niewidoma" oraz "pies asystujący" i "pies przewodnik" nie mogą zostać uznane za tożsame. Tym samym pomiędzy przyjęte przez Radę Gminy pojęcia się niekompatybilne z pojęciami zastosowanymi w ustawie, co nakazuje przyjęcie, że Regulamin ogranicza prawa osób niepełnosprawnych korzystających z pomocy psa asystującego, o których mowa w art. 20a ust. 1 urzs.

Za wydany z naruszeniem upoważnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, a w konsekwencji niezgodny z art. 7 i 94 Konstytucji RP należy także uznać § 20 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, i który wprowadza ogólny zakaz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administrator wprowadził ten zakaz. Ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do sformułowania całkowitego zakazu wprowadzenia zwierząt na określone tereny, ale do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na tym terenie nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Całkowity zakaz wprowadzenia zwierząt domowych stanowi zatem naruszenie kompetencji.

Stosownie do treści art. 10a ust. 3 i 4 uoz zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, przy czym zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Powyższy przepis został istotnie naruszony przez § 20 ust. 5 i 6 Regulaminu, które w sposób nieuprawniony modyfikują okoliczności pozwalające na zwolnienie psa ze smyczy lub uwięzi zawarte w ustawie. Zgodnie z zapisem Regulaminu zwolnienie z uwięzi jest dopuszczalne jedynie na terenach zielonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, co jednak nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne. Tym samym Regulamin wprowadził obostrzenie dotyczące puszczania psów ograniczając je do terenów zielonych i wyłączając w ogóle możliwość puszczania psów ras uznawanych za agresywne, dokonując nieuprawnionej ingerencji w materię regulowaną w ustawie. W ust. 6 ograniczono zwolnienie psów ze smyczy na terenie nieruchomości tylko do przypadków, w których nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich oraz odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Zgodnie natomiast z art. 10a ust. 4 uoz puszczanie psa bez możliwości kontroli jest dopuszczalne na terenie prywatnym, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Rozszerzenie w Regulaminie wymogów o takie ogrodzenie, które uniemożliwia samowolny dostęp osób trzecich i oznakowanie tabliczką ostrzegawczą zostało zatem dokonane z naruszeniem art. 10a ust. 4 uoz.

W § 19 Regulaminu wskazano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Kwestia odpowiedzialności za zwierzęta została unormowana w przepisach rangi ustawowej, a to w art. 415 i 431 kc, a także w przepisach karnych. Tym samym materia ta jest już uregulowana aktem wyższego rzędu, co oznacza, że ustawodawca wyłączył możliwość wprowadzania przepisów tego typu w aktach prawa miejscowego. Stosownie do treści § 118 w zw. z § 143 zst w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W związku z powyższym Rada Gminy Jerzmanowice-Przeginia dopuściła się obrazy powołanych przepisów kodeksy cywilnego w zw. z § 118 w zw. z § 143 zst.

Zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności. Ze względu na to, że sprzeczna z prawem jest tylko część przepisów, bez których Regulamin może dalej funkcjonować w pozostałym zakresie, za zasadne należy uznać uchylenie zaskarżonej uchwały jedynie w części, tj. w zakresie § 19, § 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4-6.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jerzmanowice - Przeginia uznał skargę za uzasadnioną i poinformował, iż podjęła działania w celu dostosowania regulaminu do obowiązujących przepisów.

Na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. strona skarżąca sprecyzowała żądanie skargi w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności:

1.§ 19 uchwały w zakresie słów: "ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt"

2. § 20 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "w miejscach publicznych na terenie Gminy psa należy prowadzić na smyczy, natomiast psa należącego do rasy psów niebezpiecznych należy wyprowadzać na smyczy i w kagańcu",

3. § 20 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych",

4. § 20 ust. 4 w zakresie słów: "w miejscach publicznych oraz w innych"

5. § 20 ust. 5 i 6 w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest § 19 i 20 uchwały Rady Gminy Jerzmanowice Przeginia nr 3CXXIV/170/2013 z dnia 21 stycznia 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jerzmanowice-Przeginia. Regulamin został przyjęty w formie załącznika do uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanym dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Zaskarżona uchwała po myśli art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem".

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Rozpocząć należy od tych zarzutów skargi, które okazały się uzasadnione i skutkowały stwierdzeniem nieważności poszczególnych zapisów regulaminu.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem wskazać należy, że materia uregulowana wydanym aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, poza tym nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

W tym miejscu przytoczyć należy kwestionowany zapis § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały, znajdujący się w rozdziale 8 pt. "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi".

"§ 19 Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt."

Zgodzić się trzeba z zarzutem skargi, że sformułowanie zawarte w tym przepisie "ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt", wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem celem Regulaminu w tej części, która dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe nie jest ustalanie zasad odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, ale ustalenie takich reguł zachowania (obowiązków), które będą chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony tych zwierząt. Regulacja ta pozostaje nadto w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 431 Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy. (§1). Chociażby osoba, która zwierzę chowa lub się nim posługuje, nie była odpowiedzialna według przepisów paragrafu poprzedzającego, poszkodowany może od niej żądać całkowitego lub częściowego naprawienia szkody, jeżeli z okoliczności, a zwłaszcza z porównania stanu majątkowego poszkodowanego i tej osoby, wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego. (§ 2)

Zasady odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, określone w Kodeksie Cywilnym są kompletne, a rada gminy nie ma żadnej kompetencji do ich modyfikacji, co uczyniła w zaskarżonym postanowieniu Regulaminu.

Wobec powyższego w pkt. I wyroku stwierdzono nieważność § 19 Regulaminu w zakresie słów: "ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt", jako uchwalone z naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Dalej przytoczyć należy treść § 20 uchwały, który zaskarżony został w części:

"§ 20

1.Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy:

1) w miejscach publicznych na terenie gminy psa należy prowadzić na smyczy, natomiast psa należącego do rasy psów niebezpiecznych należy wyprowadzać na smyczy i w kagańcu Utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do sprawowania nad nimi właściwej opieki, a w szczególności nie pozostawiania ich bez nadzoru.

2) właściciel nieruchomości ma obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

2. Zabrania się:

1) wpuszczania psów i kotów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci,

2) wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administrator wprowadził ten zakaz, z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych.

3. Utrzymujący gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć je przed wydostaniem się z pomieszczenia.

4. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, w szczególności z terenu ulic, chodników, parków, skwerów, zieleńców, placów zabaw, postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych.

5. Zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne;

6. Zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem"

W pkt. II wyroku stwierdzono nieważność § 20 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, w zakresie słów: "oraz innych obiektów, których administrator wprowadził ten zakaz, z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych".

Zgodnie z § 20 ust. 2 pkt. 2, zabrania się wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administrator wprowadził ten zakaz, z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych.

W pierwszej kolejności wskazać należy na zaskarżone przez Prokuratora, użyte w uchwale sformułowanie "z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych", które pozostaje w sprzeczności z art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 z późn. zm.).

Przepis ten ustala prawo wstępu "osoby niepełnosprawnej wraz z psem asystującym" do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych; parków narodowych i rezerwatów przyrody; na plaże i kąpieliska; do środków transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i wodnego oraz w innych środkach komunikacji publicznej.

Zgodnie z art. 2 pkt. 10 tej ustawy, pies asystujący to odpowiednio wyszkolony i specjalnie oznaczony pies, w szczególności pies przewodnik osoby niewidomej lub niedowidzącej oraz pies asystent osoby niepełnosprawnej ruchowo, który ułatwia osobie niepełnosprawnej aktywne uczestnictwo w życiu społecznym.

Pojęcie zatem "pies przewodnik osoby niewidomej" jest w oczywisty sposób węższe pojęciowo niż "pies asystujący osoby niepełnosprawnej". Rada gminy w zaskarżonym Regulaminie dokonała nieuprawnionego zawężenia przywołanych wyżej uprawnień ustawowych przysługujących osobom niepełnosprawnym, przyznając je jedynie osobom niewidomym. Tymczasem rada gminy – jak już wyżej wskazano- nie ma legitymacji do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

Dodatkowo wskazać należy na sformułowany w § 20 ust. 2 pkt. 2 Regulaminu zakaz wprowadzania psów do "innych obiektów, których administrator wprowadził ten zakaz". Sformułowanie takie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przypomnieć trzeba, że przepis ten uprawnia radę gminy do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które maja chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oznacza to, że lokalny prawodawca nie ma legitymacji (upoważnienia ustawowego) do obejmowania swoimi regulacjami terenów (obiektów), które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Akt prawa miejscowego zawiera normy abstrakcyjne i generalne, zatem zakazy czy nakazy tego rodzaju mogą prowadzić do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczania tego prawa. Tymczasem ograniczenia takie zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji może wprowadzać tylko ustawa.

Niezależnie od powyższego, jeżeli "administrator obiektu", czy to prywatnego czy publicznie dostępnego, wprowadził określony zakaz odnoszący się do zasad korzystania z tego obiektu, to nie ma żadnej potrzeby powtarzania czy potwierdzania tego zakazu w skarżonym Regulaminie.

Na koniec wskazać należy na naruszenia, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności ust. 5 i 6 § 20 Regulaminu w pkt. III wyroku.

Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm.), zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (ust.3). Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.(ust.4)

Rada gminy postanowiła natomiast, że zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne. (ust.5) Zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. (ust.6)

Ustawa o ochronie zwierząt wprowadza generalny zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ze sformułowania ustawy wynika, że zakaz ten dotyczy każdego rodzaju terenów, a akcent położny został na możliwość sprawowania kontroli nad psem przez jego właściciela. Natomiast rada gminy w zaskarżonym Regulaminie dopuszcza puszczanie psów wyłącznie w terenach zielonych, nie tłumacząc przy tym co rozumie pod pojęciem "tereny zielone". Pojęcie to można interpretować bardzo różnie. W potocznym rozumieniu "terenem zielonym" jest również las, a przecież puszczania psów luzem w lesie zabrania art. 30 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 z późn. zm.). Niewątpliwie terenem zielonym będzie również park, ale może budzić uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście park, w części gdzie urządzono np. plac zabaw dla dzieci jest odpowiednim miejscem do puszczania psów luzem.

Rację ma również skarżący Prokurator, że Regulamin w ust. 6 wprowadził dodatkowe, nieprzewidziane ustawą o ochronie zwierząt obostrzenia związane z dopuszczalnością zwalniania psa z uwięzi na terenie prywatnym. Ustawa wymaga jedynie, aby teren był "ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście", zaś rada gminy dodatkowo zmodyfikowała ten obowiązek dodając wymóg, że ogrodzenia ma również wykluczać samowolny dostęp osób trzecich. Nadto teren nieruchomości powinien być oznakowany tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

Także i te regulacje nie mają umocowania w delegacji ustawowej, modyfikują przepisy ustawy i prowadzą do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczenia tego prawa. Ustawa kładzie bowiem nacisk na to, aby istniała fizyczna bariera dla wydostania się psa z terenu prywatnego na teren publicznie dostępny, gdzie pies mógłby stanowić zagrożenie dla osób trzecich lub teren ten zanieczyszczać. Tymczasem rada gminy wydaje się chronić również osoby, które zechciałyby podjąć próbę "samowolnego wkroczenia" na teren prywatny, a ta ochrona nie znajduje żadnego usprawiedliwienia prawnego czy merytorycznego. Na marginesie tylko można powiedzieć, że zasadniczo żadne zwykłe ogrodzenie nie wykluczy "samowolnego dostępu osób trzecich", a gdy teren jest duży a ogrodzenie długie, jedna tabliczka ostrzegawcza zapewne nie spełni swojego zadania.

Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi odnoszące się do § 20 ust. 1 pkt. 1 Regulaminu, tj. słów: "w miejscach publicznych na terenie Gminy psa należy prowadzić na smyczy, natomiast psa należącego do rasy psów niebezpiecznych należy wyprowadzać na smyczy i w kagańcu".

Jak już wyżej wskazano, przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił rade gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Każdy, czy to dziecko czy to osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6, co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. W istocie bowiem zapis ten precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. (tak NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 618/14). Sądowi znane są przeciwne poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak poglądów tych nie podziela.

Podobnie za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi dotyczące § 20 ust. 4 w zakresie słów: "w miejscach publicznych oraz w innych".

Cały zapis § 20 ust. 4 dotyczy obowiązku "usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, w szczególności z terenu ulic, chodników, parków, skwerów, zieleńców, placów zabaw, postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych."

Ponownie podkreślić należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach punktem odniesienia czyli dobrem chronionym czyni – poza bezpieczeństwem osób w nich przebywających – także czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, nie ma istotnej różnicy pomiędzy pojęciem "miejsce publiczne" a "miejsce przeznaczone do wspólnego użytku". W istocie w obu tych sfomułowaniach chodzi o miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie definiuje pojęcia "miejsca przeznaczonego do wspólnego użytku". Miejsce publiczne definiuje ustawa w art. 1 ust. 2 ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 756) jako "miejsca ogólnodostępne, a w szczególności ulice, place, parki i cmentarze." Pojęciem miejsca publicznego posługuje się także art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Na tle tego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie również wykształcił się pogląd, zgodnie z którym jest to miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób. Sporne pozostaje czy charakter "publiczny" zależy od stanu własności nieruchomości, przy czym przeważające poglądy wydają się skłaniać do tezy, że zaliczenie określonych miejsc publicznych formułowane być powinno indywidualnie, a w każdym przypadku należy ustalić, czy do danego miejsca dostęp może mieć każdy, czy tylko ograniczona liczba osób. Termin "publiczny" rozumie się zwykle jako "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją itp., społeczny, powszechny, ogólny, nie prywatny".

Skoro zatem użyte w Regulaminie przytaczane wyżej sfomułowania są zasadniczo tożsame, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały co do jednego z nich. Sam fakt dokonania pewnych powtórzeń językowych w przepisie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia, że naruszone zostało prawo w stopniu prowadzącym do jego nieważności.

Wobec powyższego w pkt. IV wyroku skarga została oddalona jako w części nieuzasadniona, na zasadzie art. 151 p.p.s.a..