Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1641/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64, art. 37 ust. 1, art. 66 ust 2 pkt 1, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
article: art. 153, art. 190, art. 141 § 4, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc Protokolant starszy asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 543/21 w sprawie ze skargi P. C. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. C. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 543/21 oddalił skargę P. C. (dalej: strona skarżąca) na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2020r., w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. C. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

I. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431, ze zm., dalej jako: ustawa wdrożeniowa) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 153 i art. 190 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie ponownie w tej samej sprawie z pominięciem oceny prawnej oraz wykładni prawa zawartej w wiążących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. wyrażenie w zaskarżonym wyroku rażąco odmiennej oceny prawnej niż ocena wyrażona w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach NSA z dnia 2 lipca 2020 r. (sygn. akt: I GSK 357/20) oraz z dnia 9 czerwca 2021 r. (sygn. akt: I GSK 425/21) w zakresie rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu skarżącej oraz poczynienie sprzecznej wykładni przepisów prawa materialnego z wykładnią prawa zawartą w orzeczeniach NSA w zakresie:

a) obowiązku oceny wyczerpania alokacji w działaniu z uwzględnieniem wykładni, z której wynika, że procedury konkursowe powinny być tak ukształtowane, by udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania aby możliwość złożenia środka zaskarżenia nie okazała się jedynie iluzorycznym uprawnieniem:

b) konieczności zagwarantowania przez organ skuteczności środka odwoławczego i równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz zakazu jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich, co w sytuacji, w której organ ma wiedzę o toczącej się procedurze odwoławczej powinno skutkować wstrzymaniem się z podpisywaniem umów o dofinansowanie lub zagwarantowaniem dostępności środków dla wnioskodawców, którzy udowodnią swoje racje w tej procedurze:

c) konieczności weryfikacji legalności zaskarżonej do sądu informacji w przedmiocie nieuwzględnienia projektu z uwzględnieniem oceny prawnej, zgodnie z którą organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania protestu, w szczególności nie dokonał samodzielnej ocen projektu przez ekspertów w zakresie przedstawionych zarzutów odnośnie kryteriów merytorycznych, co skutkowało tym, że w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

d) konieczności przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających, w sytuacji, w której brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom skutkował brakiem przejrzystości i rzetelności oraz poważnymi wątpliwościami co do reguł bezstronności i równości dokonywanej oceny;

co skutkowało tym, że w warunkach związania Sąd I instancji, rozstrzygając ponownie w tej samej sprawie, sformułował nowe, sprzeczne oceny oraz pominął ocenę prawną wyrażoną w prawomocnych ocenach orzeczeniach NSA, pomimo iż w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, nie ma miejsca na polemikę Sądu I instancji z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniach NSA,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pozornie wyczerpujące uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, które w rzeczywistości stanowi powtórzenie błędnych tez organu przedstawionych w rozstrzygnięciu, jest wewnętrznie sprzeczne, zawiera błędy w logicznym rozumowaniu oraz pozornie odnosi się do wszystkich zarzutów skarżącej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, w szczególności pominął w swoich rozważaniach istotę zarzutu naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a pkt I - III rozporządzenia 1303/2013, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż prawo do dobrej administracji nie doznało uszczerbku w niniejszej sprawie, w której organ dokonał oceny projektu zgodnie ze standardami określonymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i uzasadnił zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób jasny i pełny, podczas gdy sądowa kontrola wyczerpania alokacji powinna zostać dokonana również w zakresie tego czy organ zapewnił, aby projekty, które pozytywną ocenę uzyskały w ramach procedury odwoławczej mogły efektywnie skorzystać z finansowania, w szczególności z uwagi na konieczność zagwarantowania, że możliwość złożenia środka zaskarżenia przez wnioskodawcę nie jest jedynie iluzorycznym uprawnieniem, a w sytuacji, w której organ ma wiedzę o toczącej się procedurze odwoławczej powinien wstrzymać się z podpisywaniem umów o dofinansowanie tak by zagwarantować skuteczność środka odwoławczego i równe traktowanie wszystkich beneficjentów pomocy oraz zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich, w taki sposób (i) aby ocena projektów była porównywalna, (ii) aby gwarantować prawo do skutecznego środka prawnego w sytuacji, w której wnioskodawca zasadnie podnosi, iż organ naruszył zasady wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej,

3) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 2 pkt 1) ustawy wdrożeniowej, poprzez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a w szczególności:

a) z naruszeniem art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującego właściwej instytucji dokonywania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także nakazującego zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że:

I. ocena ekspertów była spójna, wyczerpująca, logiczna i odpowiadała na zasadnicze pytania, uzasadnienie skargi nie dawało podstaw do stwierdzenia, że oceny te były subiektywne, dowolne czy oparte na niejasnych kryteriach i nie wskazywało na błędy, które pozwoliłyby na podważenie oceny ekspertów, podczas gdy brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom - co jak potwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku miało miejsce - skutkuje tym, że ocena narusza zasadę przejrzystości i rzetelności,

II. postanowienia dokumentacji konkursowej były jasne i jednoznaczne, podczas gdy z ocen dokonywanych przez członków Komisji Projektów (dalej: KOP) wynika wniosek przeciwny, w sytuacji, w której w sposób nieuzasadniony odjęto punkty przez oceniających w ramach kryteriów, w niekorzystny sposób interpretowano wymogi nieujęte w dokumentacji konkursowej oraz stawiano skarżącej wymogi nieujęte w dokumentacji konkursowej;

b) z naruszeniem art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędne uznanie, iż doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania projektu, podczas gdy organ nie przedstawił skarżącej dowodów na faktyczne wyczerpanie alokacji zgodnie z wykładnią zawartą w wiążących orzeczeniach NSA, co skutkowało nierzetelną i nieprzejrzystą oceną projektu poprzez nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżącą w proteście i co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z czym skarga była zasadna i powinna podlegać uwzględnieniu,

Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą, prowadziłoby do jej uwzględnienia, co w sytuacji ilości uchybień w procesie oceny jej Projektu czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.

II. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

4) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust. 3 lit. a. rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ich wykładnię przez Sąd I instancji, który w konsekwencji:

a) pominął, iż w sytuacji, w której organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania protestu, w szczególności nie dokonał samodzielnej oceny projektu przez ekspertów w zakresie przedstawionych zarzutów odnośnie kryteriów merytorycznych, należy uznać, że w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

b) pominął, że w ramach sądowej kontroli oceny Projektu dochodzi do kontroli merytorycznej dokonanej przez członków KOP polegającej na zbadaniu, czy argumentacja ekspertów jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostająca w związku z ustalonymi kryteriami, a stanowisko ekspertów musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych, przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także o jasne i logiczne uzasadnienie członka KOP, a co jak wykazała skarżąca w zakresie poszczególnych kryteriów nie miało miejsca w niniejszej sprawie;

c) nie odniósł się do faktu, iż argumentacja oceniających nie była zrozumiała dla skarżącej, nie prezentowała w precyzyjny sposób przesłanek wyboru ani dokonanej oceny punktacji oraz pomijała obowiązek przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających, co skutkowało błędnym uznaniem, iż ocena Projektu przez organ nie naruszała zasady przejrzystości i rzetelności oraz nie budziła wątpliwości co do reguł bezstronności oraz równości dokonywanej oceny i co oznacza, iż Sąd I Instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia,

5) art. 66 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że:

a) stanowisko organu w zakresie wyczerpania alokacji w trakcie procedury odwoławczej, która doprowadziła do podwyższenia punktacji projektu, lecz jednocześnie uniemożliwiła jego dofinansowanie z uwagi na brak środków w konkursie, było prawidłowe;

b) pojęcia wyczerpania środków nie można rozumieć jako rzeczywistego wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, czyli wydatkowania ich poprzez faktyczne wypłacenie uprawnionym podmiotom, co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że o braku dofinansowania projektu zgodnie z art. 53 ust 2 ustawy wdrożeniowej przesądził brak możliwości skierowania go do etapu negocjacji które nie mogą być prowadzone z uwagi na wyczerpanie alokacji w działaniu, podczas gdy WSA w Olsztynie wykładając ww. przepisy:

- pominął, iż organ nie ustanowił odpowiedniej rezerwy na projekty w procedurze odwoławczej, odmówił zwiększenia alokacji, nie wstrzymał się z podpisywaniem umów o dofinansowanie;

- nie wykazał, że w niniejszym postępowaniu do wyczerpania alokacji doszło w warunkach, w których udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania, a złożone środki zaskarżenia nie były jedynie uprawnieniem iluzorycznym;

- pominął fakt, że pojęcie wyczerpania alokacji należy wykładać z uwzględnieniem wytycznych wskazanych w orzeczeniach NSA,

6) art. 65 ustawy wdrożeniowej w zw. z ar. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez błędną wykładnię tj. pominięcie konieczności wykładania przepisu art. 65 ustawy wdrożeniowej z uwzględnieniem jego systemowego charakteru, co oznacza iż dyspozycja wyrażona w tym przepisie nie ma charakteru absolutnego i nie może prowadzić do ubezskutecznienia środków prawnych w sytuacji podpisywania umów o dofinansowanie w trakcie trwającej procedury odwoławczej, co prowadzi do wniosku iż w okolicznościach niniejszej sprawy, organ powinien był ukształtować procedury w taki sposób aby były one przejrzyste, i rzetelne oraz zapewniały równość w zakresie dokonywanej oceny i dostępu do dofinansowania.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest bezzasadna, dlatego podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., znajdującym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie uznaje za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 153 i art. 190 p.p.s.a., wskazany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej.

Należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 543/21. Informacja Instytucji Zarządzającej z [...] września 2019 r., dotycząca nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, który w wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 651/19 oddalił skargę wnioskodawcy. Następnie na skutek skargi kasacyjnej strony Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 357/20 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji oraz stwierdził, że zawarta w Informacji organu ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą. Wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 862/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę strony. Od wskazanego powyżej wyroku wywiedziona została przez stronę skarga kasacyjna, na skutek której NSA, wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 425/21 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, przekazując sprawę WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Zatem Sąd I instancji - ponownie rozpoznając sprawę - po obu orzeczeniach NSA - był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA oraz ocenami wynikającymi z obu ww. orzeczeń.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Reguła wyrażona w przepisie art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie jednak nie ma.

Stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a., który zgodnie z zasadą dyspozycyjności wyznacza granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd Informacja Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z [...] listopada 2020 r. jest zgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 9 czerwca 2021 r.), uchylając wyrok WSA w Olsztynie, stwierdził, że Sąd I instancji nie wywiązał się w pełni z obowiązków zakreślonych normą art. 141 § 4 p.p.s.a NSA podzielając zapatrywania Sądu I instancji co do braku kompetencji WSA do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, przyznania określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, wskazał, że brak tych kompetencji nie oznacza, że sąd administracyjny nie posiada uprawnienia do weryfikacji procesu oceny poszczególnych kryteriów, według których dokonuje się oceny projektu, poprzez pryzmat zasad, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, których stosowanie w konkursach jest obligatoryjne na każdym etapie takiego konkursu. Jednocześnie zobowiązał Sąd I instancji do uwzględnienia swoich rozważań, a także do przeanalizowania stanowiska wyrażonego przez NSA w pierwszym wyroku wydanym w tej sprawie, a mianowicie w wyroku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 357/20, pod kątem wywiązania się przez organ, jak i WSA z obowiązku uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej w powołanym orzeczeniu, w zakresie wyczerpania alokacji w działaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., I GSK 425/21 uwzględnił ją w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z 22 września 2021 r. Zdaniem NSA, dokonana przez WSA ocena wyczerpania alokacji realizuje wiążące oceny prawne NSA, ujęte w wyroku z 2 lipca 2020 r. NSA podniósł bowiem, że Organ powinien wykazać, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybór Projektu do dofinansowania. Stwierdził on wprost, że "wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego". Zdaniem Sądu wymogi te zostały spełnione przez Instytucję Zarządzającą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przyjęte stanowisko w tym zakresie potwierdza również szereg pism procesowych organu:

Niezasadne jest także stwierdzenie skarżącej, co do iluzoryczności procedury odwoławczej. Wskazać bowiem należy, że w wyniku wyroku NSA z 2 lipca 2020 r. organ ponownie ocenił kryteria merytoryczne kwestionowane przez skarżącą, ponadto iluzoryczność, do której w dokonanej ocenie prawnej odniósł się NSA w/w orzeczeniu dotyczyła prawa przyznanego stronie do złożenia protestu na etapie negocjacji, bez możliwości skarżenia kryteriów merytorycznych. Jednakże organ ponownie rozstrzygając protest ocenił jeszcze raz zaskarżone kryteria merytoryczne zgodnie z oceną prawną NSA (wyrok NSA z 2 lipca 2020 r.) oraz szczegółowo wykazał brak dostępnych środków umożliwiających uzyskanie dofinansowania.

Bezpodstawne jest również twierdzenie skarżącej odnośnie pominięcia oceny prawnej oraz wykładni prawa zawartej w wyrokach NSA w zakresie "konieczności weryfikacji legalności zaskarżonej do sądu informacji w przedmiocie nieuwzględnienia projektu z uwzględnieniem oceny prawnej, zgodnie z którą organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania Protestu, w szczególności nie dokonał samodzielności oceny Projektu przez ekspertów w zakresie przedstawionych zarzutów odnośnie kryteriów merytorycznych, co skutkowało tym, że w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej." Zasady wyboru projektów do dofinansowania określone w art. 37 ustawy wdrożeniowej nakazują dokonywanie oceny wyboru projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Rozpatrując skargę wniesioną na Informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, Sąd I instancji zbadał zasadność oceny projektu, sięgnął do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy zaznaczyć, że kontrola przeprowadzona w tym zakresie, wykazała, że ocena i argumentacja oceniającego nie była dowolna i mieściła się w granicach sprawy oraz dokonana była według kryteriów wynikających z regulaminu konkursu. Sąd nie będąc uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, nie był władny dokonać odmiennej oceny założeń projektu i przyznać określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Nie mniej jednak przeprowadził kontrolę sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut o niezastosowaniu się przez Sąd I instancji do oceny w zakresie konieczności przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że sytuacja braku przejrzystości i rzetelności oraz wątpliwości co do reguł bezstronności, równości dokonywanej oceny, nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, w której eksperci przypisali stwierdzonym w ramach danego kryterium merytorycznego punktowego uchybieniom konkretną wartość punktową. Zasadnie Sąd podkreślił, że w ramach jednego kryterium merytorycznego punktowego możliwe jest wskazanie kilku bądź nawet kilkunastu uchybień. Przypisywanie jednak poszczególnym uchybieniom stwierdzonym w ramach jednego kryterium - jak chciałaby tego skarżąca - odrębnie konkretnej wartości punktowej dla każdego indywidualnego uchybienia nie znajduje oparcia w normach regulujących procedurę konkursową. Zarówno bowiem konstrukcja Karty oceny, stanowiącej załącznik do Regulaminu konkursu, jak i sam Regulamin takiego wymogu nie określają. Ponadto, ilość przyznanych punków wskazuje, czy ekspert przyznał pełną pulę, o której jest mowa w treści karty, czy obniżył punktację i o jaką wartość to nastąpiło.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przy orzekaniu i przeprowadzaniu kontroli zaskarżonej informacji zastosował się do wytycznych zawartych w wyżej wymienionych orzeczeniach NSA.

W ocenie NSA do uchylenia zaskarżonego wyroku nie może prowadzić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.

W związku z tym przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy Sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, jak również zawarte są w nim rozważania dotyczące zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga strony nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie to umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie dlaczego zarzucane uchybienie natury procesowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też służyć kwestionowaniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie wyczerpania alokacji, na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec tego zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł prowadzić do jego uchylenia.

Dodatkowo stwierdzić należy, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II FSK1886/07, Legalis), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, bowiem kasator w ogóle nie uzasadnił powiązanego z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, również za niezasadny, stawiany Sądowi I instancji, zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 37 ust. 1 i w zw. z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Według pierwszego z powołanych przepisów (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a), w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1.

Treść przytoczonej regulacji wskazuje, że przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Nie może on zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. O jego naruszeniu przez niezastosowanie można mówić jedynie wówczas, gdy zarzut zostanie powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów i zostanie wykazane, że doszło do ich uchybienia - co winno skutkować stwierdzeniem przeprowadzenia oceny projektu z naruszeniem prawa opisanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej powiązano z naruszeniem art. 37 tej ustawy oraz naruszeniem art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wobec powyższego uwagi wymaga, że w sprawach, w których przedmiotem jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II GSK 1517/17).

Niewątpliwie zatem kontrolując, czy oceny projektu nie przeprowadzono z naruszeniem prawa - i to w sposób mający wpływ na wynik tej oceny - sąd winien mieć na uwadze przede wszystkim zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja jest zobowiązana do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz do zapewnia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Według art. 37 ust. 2 powołanej ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów.

Zasadnie przyjmuje się, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego - i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17).

Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi i nieuwzględnieniu jej zarzutów, pomimo że jak wskazała ocena ekspertów naruszała zasadę przejrzystości i rzetelności, w niekorzystny sposób interpretowano wymogi nieujęte w dokumentacji konkursowej, a także błędnie uznano, że doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania Projektu.

W przeciwieństwie do twierdzeń skarżącej kasacyjnie wskazać należy, że swoje stanowisko w sprawie organ szczegółowo przedstawiał zaskarżonej Informacji z [...] listopada 2020 r., czyniąc tym samym, wbrew zarzutom skargi, zadość przepisowi art. 37 ustawy wdrożeniowej.

W tym kontekście twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że WSA zaaprobował naruszenie przez organ art. 37 ust. 1, oraz art. 62 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w sposób wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej nie są zasadne. Dodatkowo wskazać należy, że NSA w wyroku z 9 czerwca 2021 r. nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do twierdzeń, iż organ dokonując oceny projektu uczynił to na podstawie regulacji, które nie mogły stanowić podstawy oceny projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16).

W świetle art. 190 p.p.s.a. oczywiste jest, że zarzuty w przedmiocie stosowania wymogów wynikających z dokumentacji konkursowej, zostały już ostatecznie i wiążąco przesądzone.

Jak już wyżej wspomniano, zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, oceniając projekty pod względem spełnienia kryteriów wyboru. Taka ocena została dokonana zgodnie z wymogami art. 44 ustawy wdrożeniowej przez komisję oceny projektów, której ocena stanowiła podstawę rozstrzygnięcia konkursu przez organ. Na skutek wniesienia protestu organ dokonał weryfikacji wyników dokonanej przez siebie oceny także w zakresie kryteriów. Ocena była dokonana na podstawie analiz dokumentów dostarczonych przez skarżącą. Wynik oceny projektu wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu uwzględniał oceny KOP, przytaczając logiczną, spójną, wyczerpującą i przekonującą argumentację w zakresie uznania niespełnienia wskazanych kryteriów i to właśnie ta końcowa ocena była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd ocenia tylko, czy ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, na podstawie dokumentów określonych w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Nie była zadaniem Sądu I instancji fachowa analiza polemicznych z oceną zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentów zawartych w skardze, jej konfrontacja z opiniami eksperckimi stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia organu. Organ opierając się na opiniach eksperckich wybiera to, co jego zdaniem istotne dla rozstrzygnięcia, tak więc przedmiotem analizy sądu jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a nie opinie eksperckie prowadzące do zajęcia tego stanowiska.

Zdaniem NSA, wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Wskazać przy tym należy, że korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności.

Odnosząc się natomiast do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zakresie wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania Projektu to, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmierzający do podważenia tej oceny zarzut z pkt 3 b) petitum skargi kasacyjnej, nie może być uznany za zasadny oraz skuteczny, a przekonują o tym następujące argumenty.

W kontekście operowania przez ustawodawcę na gruncie przywołanego przepisu prawa zwrotem "wyczerpania kwoty", w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "wyczerpanie/brak kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji z brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu. To zaś następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji poprzez zawarcie umów lub wydanie decyzji będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nie środkami finansowymi. Tylko w ten sposób, zważywszy na konsekwencje wynikające z art. 46 ust. 3 oraz art. 52 ust. 2 przywołanej ustawy, może bowiem dojść do miarodajnej - bo osadzonej na gruncie poddających się sprawdzeniu faktów i okoliczności - oceny ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, a mianowicie "wyczerpania/braku kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 267/18; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17).

Jeżeli z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika - co jednocześnie koresponduje z oceną prawną wyrażoną w pierwotnie wydanych w sprawie judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego - że ocena "wyczerpania kwoty alokacji", co nastąpiło - a wymaga to podkreślenia - w oparciu o dowody z dokumentów w postaci umów o dofinansowanie wraz z ich aneksami, zaś ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca kwestionowała prawidłowość przeprowadzenia wymienionego postępowania dowodowego oraz prawidłowość jego rezultatu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do kryteriów oceny wiarygodności wskazanych dowodów, a ponadto, aby kwestionowała treść, czy też datę wygenerowania któregokolwiek z wymienionych powyżej dokumentów stanowiących podstawę wnioskowania o prawidłowości stanowiska organu odnośnie do wyczerpania alokacji, to omawiany zarzut kasacyjny nie może być uznany za skutecznie podważający prawidłowość stanowiska Sądu I instancji.

Tym samym nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby za wadliwe uznać stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że organ wyjaśnił istnienie braku alokacji nie tylko w konkursie, ale również w Poddziałaniu oraz w Działaniu, w tym poprzez przedstawienie wyciągów z zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania. Potwierdził w sposób jasny i niebudzący wątpliwości zaistnienie sytuacji odpowiadającej przesłance "wyczerpania środków". Stanowisku temu strona skarżąca nie przeciwstawiła żadnych argumentów - ograniczając się w tym zakresie do bardzo ogólnych sugestii - w świetle których za uzasadnioną można byłoby uznać tezę przeciwną.

Do wyczerpania kwoty, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, dochodzi w momencie zawarcia z beneficjentami umów o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie, bo dopiero wówczas można mówić o rozdysponowaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Trzeba bowiem mieć świadomość tego, że alokacja środków na poszczególne działania jest nierozerwalnie związana z ograniczoną ich ilością. Z uwagi na to, że lista przeznaczonych do dofinansowania projektów jest tworzona przed uruchomieniem procedury odwoławczej, może się zdarzyć tak, że nie zostanie na niej uwzględniony Projekt, który dopiero w ramach weryfikacji w wyniku złożonego Protestu uzyska odpowiednią liczbę punktów, gwarantującą umieszczenie na liście pierwotnej. Wybór do dofinansowania zawsze jest jednak ograniczony (limitowany) kwotą dostępnych środków, także na etapie postępowania odwoławczego. Zwraca uwagę również treść art. 65 ustawy wdrożeniowej, że ten etap konkursu nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, co jest uzasadnione choćby terminami, którymi jest obwarowane wykorzystanie środków przeznaczonych dla danego typu dofinansowania. Ustawodawca wprost więc dopuszcza sytuację, w której obiektywnie gorszy projekt otrzyma dofinansowanie, kosztem, co okaże się dopiero po rozstrzygnięciu wszystkich protestów - projektu ostatecznie wyżej ocenionego, czyli lepszego. Ważne jest również to, że rozpoczęcie podpisywania umów przed zakończeniem procedury odwoławczej jest podyktowane koniecznością sprawnego i efektywnego wydatkowania środków unijnych, a także potrzebą zniwelowania zagrożeń realizacji projektów, ze względu na zmianę stanu prawnego, czy okoliczności faktycznych. W doktrynie wyrażany jest wręcz pogląd, że art. 65 ustawy wdrożeniowej podkreśla przyjęty w założeniach ustawy prymat zasad efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych nad legalnością stosowania prawa w postępowaniu konkursowym. Wynika z niego bowiem obowiązek niezwłocznego zawierania umów o dofinansowanie (lub wydawania decyzji o dofinansowaniu), projektów które zostały zakwalifikowane do dofinansowania, bez względu na wynik kontroli odwoławczej lub sądowej. Hipotetyczna możliwość zwiększenia środków w działaniu, czy to na skutek rozwiązania umów o dofinansowanie, czy na relokację środków w ramach dyskrecjonalnej władzy organu, nie ma znaczenia w sytuacji stwierdzenia na dzień orzekania w sprawie przesłanki wyczerpania środków. Nie można również zapominać o treści art. 46 ustawy wdrożeniowej, który wyraźnie stwierdza, że właściwa instytucja może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie albo w rundzie konkursu. Działanie takie podejmowane jest zatem w ramach wskazanej już wcześniej dyskrecjonalnej władzy organu. Działania podejmowane w ramach uznania administracyjnego nie podlegają zaś merytorycznej ocenie sądu administracyjnego. Sąd bada bowiem legalność działań organów. Jeśli zaś organ działa w granicach tego uznania i granic tych nie narusza, działając np. w sposób dowolny, to Sąd nie może ingerować w przyznaną organowi na mocy ustawy swobodę działania.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt II. ppkt 4), 5), 6) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędną ich wykładnię przez Sąd I instancji; naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędną wykładnię i uznanie (...); naruszenie art. 65 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

Przede wszystkim, Sąd I instancji nie naruszył art. 6 k.p.a., ponieważ według art. 50 ustawy wdrożeniowej, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył również wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów prawa akceptując informację z [...] listopada 2020 r. zawierającą treść rozstrzygnięcia polegającego na nieuwzględnieniu protestu. Sąd I instancji w wyniku rozpatrzenia skargi nie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego polegające na oddaleniu skargi, odrzuceniu skargi albo pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia kończy procedurę odwoławczą oraz procedurę wyboru projektu. Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Natomiast zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a., kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy podkreślić, że z mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2020 r., sygn. akt sygn. akt I GSK 357/20 protest wnioskodawcy nie został pozostawiony bez rozpatrzenia pomimo przypadku z art. 66 ust. 2 pkt 1) ustawy wdrożeniowej (w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61). Tym samym, zgodnie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zrealizowane przyznane wnioskodawcy w procedurze konkursowej prawo do złożenia protestu na etapie negocjacji, który podlegał kontroli sądowo-administracyjnej w pełnym zakresie.

Stawiając Sądowi I instancji zarzut "błędnej wykładni" przepisów wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej strona wadliwie przyjęła, że wszystkie te przepisy są przepisami prawa materialnego, a to w sytuacji kiedy bez głębszej analizy można wskazać, że niektóre z nich to przepisy postępowania, a także przepisy ustrojowe (takimi są art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrażające zasadę praworządności oraz zasadę równości). Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. W tym wypadku chodzi o odpowiednie przepisy ustawy wdrożeniowej powołane przez właściwą instytucję w podstawie prawnej pisemnej informacji o wyniku rozpatrzenia protestu zawierającej treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem. Sąd administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W ustawie wdrożeniowej ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego, i jest tak w przypadku ustawy wdrożeniowej. Błędna wykładnia prawa materialnego to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Skoro autor skargi kasacyjnej zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. sformułował następująco: "(...) co skutkowało błędnym uznaniem, iż ocena Projektu przez Organ nie naruszała zasady przejrzystości i rzetelności oraz nie budziła wątpliwości co do reguł bezstronności oraz równości dokonywanej oceny i co oznacza, iż Sąd I Instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia; (...) co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że o braku dofinansowania Projektu; (...), to w istocie kwestionuje ustalenia z zakresu faktów, a nie błędną wykładnię tych przepisów oraz ich zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma też usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.