Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1448/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 184, art. 204 okt 2, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. pkt 1 i 5, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 9 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 107 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2 pkt 1, art.9 ust. 5-6
journal: Dz.U. 2017 poz 912
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 833/18 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz M.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019r. w sprawie II SA/łd 833/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta ZW nr [...] znak: [...] z dnia [...] 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego z garażem (usytuowanego w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] oraz w istniejącej odległości od granicy z działką o nr ew. [...]) z przeznaczeniem na zakład pogrzebowy - na terenie położonym w ZW przy ul. P. [...] obejmującym działkę nr ew. [...] oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem obowiązkiem organów administracji było dokonanie oceny, czy w powyższym zakresie zasada "dobrego sąsiedztwa" została zachowana. Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej na obszarze poddanym analizie wynika, że dominującą funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą funkcją usługową, zabudowa wielorodzinna, jak również zabudowa o funkcji usługowej, co w ocenie organów administracji, pozwalało na ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Organy uznały bowiem, że zamierzona działalność wpisuje się w zwykłe usługi, które mogą współistnieć z dotychczas występującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową i usługową. Ich zdaniem usługi, które zamierza świadczyć inwestor nie są uciążliwe dla otoczenia, a ich oddziaływanie zamknie się w granicach działki inwestora.

Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK sygn. akt II OSK 2734/15, WSA w Łodzi stwierdził , że czym innym jest prowadzenie domu przedpogrzebowego, zakładu czy biura pogrzebowego, które zajmują się usługami pogrzebowymi, polegającymi wyłącznie na załatwianiu formalności urzędowych w zakresie organizacji pogrzebu, kremacji, ekshumacji, a także sprzedaży trumien, urn, kwiatów, odzieży, obuwia i innych utensyliów pogrzebowych, a innym rodzajem działalności jest polegająca na przewozie ludzkich zwłok i przechowywaniu ich w urządzeniu chłodniczym. Kwestie tą regulują bowiem przepisy odrębne, tj. ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912) oraz wydane do niej rozporządzenia: Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. Nr 153, poz. 1783), Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284). Sąd stwierdził, że chociaż żaden przepis powołanych aktów prawnych nie nakazuje lokalizowania obiektów typu domy przedpogrzebowe wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy, jak również nie ma podstaw do przyjęcia, że lokalizacja domów pogrzebowych powinna podlegać takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym jak lokalizacja cmentarza, to jednak, skoro przepisy te wprost określają miejsca oraz regulują sposób przechowywania ludzkich zwłok, to znaczy, że okoliczności te muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" w kontekście specyfiki usług, które mają być świadczone po zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dla zachowania kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane jest bowiem ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że sposób użytkowania obiektów budowlanych w obszarze analizowanym będzie do pogodzenia z proponowanym przez wnioskodawcę zamierzeniem. Zasada "dobrego sąsiedztwa" polega m.in. na tym, że na danym terenie współistnieją funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, z których jedne stanowią funkcję zasadniczą, a pozostałe funkcję uzupełniającą.

W ocenie Sądu skoro w analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa wraz z uzupełniającą ją funkcją usługową (m.in. handel artykułami spożywczymi, gabinet/salon kosmetyczny, salon fryzjerski, oprawa obrazów, biuro zakładu energetycznego, studio nagrań, sprzedaż mebli, przychodnia weterynaryjna), to proponowana przez wnioskodawcę zmiana sposobu użytkowania obiektu jest niedopuszczalna z punktu widzenia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym błędnie organy administracji przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na pomieszczenie do przechowywania ludzkich zwłok stanowi kontynuację funkcji usługowej w obszarze analizowanym. W związku z powyższym, Sąd uznał, że projektowane zamierzenie na gruncie art. 61 ust.1 pkt 1 i ściśle powiązanym z nim pkt 5 w zw. z art.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U.2017.1073.t.j.; dalej "u.p.z.p.") nie stanowi kontynuacji funkcji, narusza przepisy odrębne definiujące tą zasadę i nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa.

Ponadto niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że skarga jest zasadna również z uwagi na zarzut nieopatrzenia mapy, stanowiącej część graficzną wyników do analizy, podpisem osoby wydającej decyzję w imieniu organu administracji. Jak wynika z orzecznictwa, brak podpisu, o którym mowa, dyskredytuje decyzję, jako aktu administracyjnego spełniającego ustawowe wymagania formalne. Skoro w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to wymogi formalne dotyczące decyzji obejmują również wszystkie jej załączniki. Sąd wskazał, że z przepisów § 9 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że decyzja o warunkach zabudowy składa się z dwóch elementów, tj. części tekstowej, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie oraz części graficznej, na której określa się linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowią natomiast wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, sporządzoną na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przedstawiającą obszar analizowany, wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Na mapie tej przeprowadza się w formie graficznej analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy składa się z dwóch map: pierwszej – stanowiącej integralną część decyzji – przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) oraz drugiej – stanowiącą załącznik do decyzji – przedstawiającą w formie graficznej wyniki analizy przeprowadzonej z uwzględnieniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia i właśnie na tej drugiej mapie brak jest podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji.

Ponadto w ocenie Sądu wątpliwości budzi również to, czy załączona do wyników analizy mapa odpowiada przepisowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem poza skalą nie wiadomo jakiego rodzaju jest ta mapa i nie zawiera żadnego potwierdzenia, czy jest to mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Co prawda w części pisemnej wyników do analizy drobnym drukiem zawarta jest informacja, że część graficzną analizy wykonano na wydrukach mapy zasadniczej udostępnionej bazy danych z krajowego systemu informacji o terenie zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla miasta ZW na podstawie posiadanej licencji, ale poza tym lakonicznym stwierdzeniem nie ma żadnych danych co do pochodzenia tej mapy. Sąd stwierdził, że proponowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego, związana ze świadczeniem usług przedpogrzebowych, których nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, pozostaje w sprzeczności z istniejącą zabudową mieszkaniową i nie da się z jej tą funkcją pogodzić. Obiekt służący przechowywaniu zwłok, ze względu na swoją specyfikę niewątpliwie nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia relacji przestrzennych obowiązujących na analizowanym terenie. W takim wypadku nie można mówić o dobrym sąsiedztwie, nawet wtedy, gdyby uciążliwość tych usług nie wykraczała poza granicę działki inwestora. Uciążliwości usług nie należ rozumieć wyłącznie dosłownie (np. nadmiernych hałas, emisja spalin, nieprzyjemny zapach itp.), ale przede wszystkim należ mieć na względzie specyficzny charakter usług, które zamierza świadczyć inwestor, co oznacza, że proponowana przez niego zmiana sposobu użytkowania jest nie do pogodzenia z obecnie obowiązującą na tym terenie funkcją mieszkaniową. Przyjęcie odmiennej koncepcji świadczy o naruszeniu przez organy administracji ww. przepisu prawa materialnego. Ponadto na wadliwości decyzji miał wpływ brak prawidłowego sporządzenia załącznika do decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, uchylił decyzje obu organów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego – art.174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj.;

1). art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że sporna inwestycja nie kontynuuje zasady tzw. dobrego sąsiedztwa;

2). art.61 ust.1 pkt 1 i pkt 5 w zw. z art. 2 pkt.1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projektowane zamierzenie nie stanowi kontynuacji funkcji, narusza przepisy odrębne definiujące tę zasadę i nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego ;

3). art.52 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust.3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że mapa załączona do wyników analizy nie odpowiada wymaganiom określonym w w/w przepisach.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy- art.174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj.

1. art.145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na skutek bezpodstawnego uznania, że organy administracji dokonały nieprawidłowej wykładni wskazanego przepisu u.p.z.p. i w konsekwencji w sposób wadliwy uznały, że sporna inwestycja kontynuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa;

2. art.145 §1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art.52 ust.2 pkt 1 oraz w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. i w zw. z § 9 ust.3 rozporządzenia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na skutek bezpodstawnego uznania, że projektowane zamierzenie nie stanowi kontynuacji funkcji, narusza przepisy odrębne definiujące tę zasadę i nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego;

3. art.145 §1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art.52 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. i w zw. z § 9 ust.3 rozporządzenia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na skutek bezpodstawnego uznania, że mapa załączona do wyników analizy nie odpowiada wymaganiom określonym w w/w przepisach;

4. art.141 § 4 w zw. z art.106 § 3 i w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w dowodach zawartych w aktach sprawy i uznanie, ze :

- w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa wraz z uzupełniającą ją funkcją usługową(m.in. handel artykułami spożywczymi, gabinet/salon kosmetyczny, salon fryzjerski ,oprawa obrazów, biuro zakładu energetycznego, studio nagrań, sprzedaż mebli, przychodnia weterynaryjna),

- proponowana przez wnioskodawcę zmiana sposobu użytkowania obiektu jest niedopuszczalna z punktu widzenia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania teren, a także przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla tych ustaleń;

5. art.145 §1 pkt 1 lit c w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz § 9 ust.3 rozporządzenia poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji , że nieopatrzenie mapy stanowiącej część graficzną wyników do analizy podpisem osoby wydającej decyzję w imieniu organu administracji dyskredytuje decyzję jako akt administracyjny spełniający ustawowe wymagania formalne o których mowa w art.107 § 1 pkt 8 k.p.a.;

6. art.106 § 3 w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a. przez nieskorzystanie z uprawnień jakie daje art.106 § 3 p.p.s.a. i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu-licencji nr [...]-mimo powzięcia wątpliwości czy załączona do wyników analizy mapa odpowiada przepisowi art.52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. tj. czy jest to mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co przyczyniłoby się do skrócenia rozpoznania sprawy, a było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości Sądu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Została ona oparta na obu przewidzianych w p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1) i naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2), jednak w istocie jedne i drugie sprowadzają się do dwóch kwestii.

Po pierwsze podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który doszedł do przekonania, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zasady "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 "u.p.z.p.", po drugie wadliwego zakwestionowania przez ten Sąd mapy stanowiącej część graficzną wyników analizy z uwagi na brak podpisu osoby wydającej decyzję w imieniu organu administracji i brak potwierdzenia, że została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wszystkie te zarzuty jako zmierzające do podważenia opisanego wyżej stanowiska Sądu pierwszej instancji zostaną więc rozpoznane łącznie.

W pierwszej kolejności należy się jednak odrębnie odnieść do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w dowodach zawartych w aktach sprawy i uznanie, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa wraz z uzupełniającą ją funkcją usługową (m.in. handel artykułami spożywczymi, gabinet/salon kosmetyczny, salon fryzjerski, oprawa obrazów, biuro zakładu energetycznego, studio nagrań, sprzedaż mebli, przychodnia weterynaryjna) oraz że proponowana przez wnioskodawcę zmiana sposobu użytkowania obiektu jest niedopuszczalna z punktu widzenia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania teren, a także przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla tych ustaleń. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Nie ma żadnych podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w dowodach zawartych w aktach sprawy uznając, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa wraz z uzupełniającą ją funkcją usługową m.in. handel artykułami spożywczymi, gabinet/salon kosmetyczny, salon fryzjerski, oprawa obrazów, biuro zakładu energetycznego, studio nagrań, sprzedaż mebli, przychodnia weterynaryjna.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji relacjonując stan faktyczny przytoczył okoliczności wynikające z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, ponieważ z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą funkcją usługową, zabudowa wielorodzinna i zabudowa usługowa właśnie w postaci m.in. handlu artykułami spożywczymi, gabinetu kosmetycznego, salonu fryzjerskiego, oprawy obrazów, biura zakładu energetycznego, studia nagrań, sprzedaży mebli, przychodni weterynaryjnej. Całkowicie bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art.133 §1 zd. pierwsze p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, ponieważ Sąd pierwszej instancji zgodnie z treścią tego przepisu orzekał na podstawie faktów udokumentowanych w aktach rozpoznawanej sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. Obowiązek z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z tego wynika, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przywołany przepis nie może więc służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca kasacyjnie (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. II GSK 2363/21; z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 327/19).

Zwalczaniu ustaleń faktycznych nie służy również powiązany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1592/14; z dnia 25 października 2015 r., sygn. I OSK 300/14). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie wiążące naruszenie art. 106 § 3 z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14).

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W jego ramach nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że proponowana przez wnioskodawcę zmiana sposobu użytkowania obiektu jest niedopuszczalna z punktu widzenia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania teren, a także przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla tych ustaleń. Tymczasem niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodatkowo należy wyjaśnić, że sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, a jedynie kontrolują, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu pierwszej instancji co do motywów, jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwony.

Na uwzględnienie nie zasługują również zasadnicze w sprawie zarzuty wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie realizuje zasady "dobrego sąsiedztwa". Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd pierwszej instancji w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej wskazał, że w analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa wraz z uzupełniającą ją funkcją usługową (m.in. handel artykułami spożywczymi, gabinet/salon kosmetyczny, salon fryzjerski, oprawa obrazów, biuro zakładu energetycznego, studio nagrań, sprzedaż mebli, przychodnia weterynaryjna). Autor skargi kasacyjnej argumentuje, że szeroko rozumiane usługi pogrzebowe można zaliczyć do usług związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, a pojęcie zabudowy usługowej należy ujmować relatywnie szeroko. Zasada zachowania ładu przestrzennego zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma w jego ocenie jedynie na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z już funkcją istniejącą na terenie, gdzie nie ma planu miejscowego, ale nie może służyć zablokowaniu inwestycji w razie braku tego planu. Przyjęcie innego stanowiska powodowałoby, że w miastach zakłady pogrzebowe mogłyby powstawać jedynie na cmentarzach lub w tych ich częściach, dla których został uchwalony plan miejscowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niewątpliwie celem jaki miał ustawodawca tworząc tę regulację` była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić.

Wnioskowana przez inwestora działalność ma polegać na zmianie sposobu użytkowania pawilonu handlowo-usługowego z garażem na zakład pogrzebowy.

W skład planowanego zakładu pogrzebowego ma wchodzić m.in. pomieszczenie ze specjalnym urządzeniem chłodniczym, hermetycznie zamykanym, dwupoziomowym, na prąd 220 V, które służyć będzie do przechowywania ubranego ciała 2-3 doby przed pogrzebem. Działalności tego typu nie sposób zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze, a poszerzenie tej działalności o pomieszczenie z urządzeniem chłodniczym do przechowywania zwłok ludzkich na pewno nie mieści się w zakresie kontynuacji istniejącej już funkcji usługowej. Jest to bowiem nowy rodzaj specjalnej działalności, którą inwestor zamierza wprowadzić w obowiązujący na tym terenie ład urbanistyczny. Skarżący kasacyjnie organ ma rację wskazując, że żaden przepis nie nakazuje lokalizowania obiektów typu domy przedpogrzebowe wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy. Należy jednak mieć na uwadze, że czym innym jest prowadzenie zakładu przedpogrzebowego, domu czy biura pogrzebowego, które zajmują się usługami pogrzebowymi, a czym innym lokalizacja pomieszczenia z urządzeniem chłodniczym do przechowywania ludzkich zwłok. Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017, poz. 912) oraz wydane do niej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz.U. Nr 153, poz. 1783) wprost określają miejsca oraz regulują sposób przechowywania ludzkich zwłok. Z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o cmentarzach wynika jasno, że na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania. Natomiast w miejscowościach, w których znajdują się domy przedpogrzebowe lub kostnice, składanie zwłok w budynkach kościołów i innych związków wyznaniowych, położonych poza cmentarzem, jest dozwolone tylko na okres poprzedzający pogrzeb (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Skoro zatem w wymienionych regulacjach przewidziany został sposób i miejsce przechowywania zwłok, to w innych miejscach prowadzenie tego typu działalności jest niedopuszczalne. Ponadto, z art. 9 ust. 5 ustawy o cmentarzach wprost wynika, że od chwili zgonu, aż do pochowania zwłoki powinny być przechowane w taki sposób, aby nie mogły powodować szkodliwego wpływu na otoczenie. W ust. 6 wskazano, że minister właściwy do spraw zdrowia określa w drodze rozporządzenia, sposób przechowywania zwłok i szczątków, uwzględniając: 1) wymagania sanitarne, jakim powinna odpowiadać powierzchnia grzebalna cmentarza; 2) wymagania sanitarne, jakim powinny odpowiadać dom przedpogrzebowy lub kostnica na terenie cmentarza; 3) warunki i sposób przechowywania zwłok i szczątków; 4) warunki sanitarne przeprowadzania ekshumacji – mając na uwadze zapewnienie poszanowania zwłok i szczątków oraz bezpieczeństwo sanitarne. Nie można więc zasadnie twierdzić, że skoro na analizowanym terenie przy dominacji funkcji mieszkaniowej, występuje funkcja usługowa (m.in. handel artykułami spożywczymi, gabinet/salon kosmetyczny, salon fryzjerski, oprawa obrazów, biuro zakładu energetycznego, studio nagrań, sprzedaż mebli, przychodnia weterynaryjna), to proponowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania obiektu jest co do zasady dopuszczalna. W niniejszej sprawie inwestor chce wprowadzić nową działalność polegającą na przechowywaniu w domu pogrzebowym zwłok w urządzeniu chłodniczym. Na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ściśle związanym z nim pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. działalność ta nie stanowi kontynuacji funkcji usługowej w obszarze analizowanym, ponieważ nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze analizowanym, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa. Tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2734/15).

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie okazał się więc chybiony. Trafnie natomiast autor skargi kasacyjnej zarzuca błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji za podstawę do uchylenia decyzji także stwierdzone wady mapy stanowiącej część graficzną wyników analizy. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi zaś, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W rozpoznawanej sprawie mapa stanowiąca część graficzną wyników analizy nie zawiera podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji w imieniu organu I instancji, nie zawiera też adnotacji o jej przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowi to o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednak uznać, że przedmiotowa mapa z powodów podanych przez Sąd pierwszej instancji nie może stanowić dokumentu, na podstawie którego zostanie przeprowadzona analiza urbanistyczna. Brak jest podstaw by kwestionować, że znajdująca się w aktach sprawy mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym nie spełnia warunków o jakich mowa w ww. przepisach - w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z treści decyzji Prezydenta Miasta ZW z dnia [...] 2018 r. ustalającej warunki zabudowy jednoznacznie wynika, że załącznikami są mapa w skali 1:5000 oraz wyniki analizy funkcji i cech zabudowy. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, że nie ma podstaw do przyjmowania, aby brak podpisów organu (osoby działającej w jego imieniu) na załącznikach stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji stanowił istotne uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., niepozwalające na uznanie tych załączników za część decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1741/06; z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II OSK 270/13). Organ wypełnił dyspozycję § 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi wady, gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 346/12).

Jeśli chodzi o potwierdzenie, czy mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to w części tekstowej analizy urbanistycznej oraz w jej wynikach wskazano, że część graficzną analizy wykonano na wydrukach warstw mapy zasadniczej udostępnionej bazy danych z krajowego systemu informacji o terenie zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla Miasta ZW na podstawie stosownej licencji. Brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa mapa nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., skoro przepis ten nie wymaga umieszczenia na kopii mapy adnotacji o jej pochodzeniu. W przypadku wątpliwości Sąd pierwszej instancji mógł skorzystać z uprawnień, jakie daje mu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Błędne uzasadnienie w ww. zakresie nie powoduje jednak, że zaskarżony wyrok jest sprzeczny z prawem. Decyzje organów obu instancji zostały bowiem prawidłowo wyeliminowane z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W konsekwencji, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.