Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1779/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. T. [...] stycznia 2019 r. wniósł do Prezydenta [...] (Prezydent) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW Nr [...].

Prezydent, rozpatrując złożony wniosek, postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. orzekł o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że z rejestru CEDIG wynika, że w obydwu lokalach znajdujących się budynku zarejestrowana jest działalność gospodarcza, a więc istnieje duże prawdopodobieństwo, że działalność ta jest w budynku prowadzona. Zatem mimo zapisu w rejestrze lokali, że są to lokale mieszkalne, nie można uznać, że na nieruchomości znajduje się budynek stricte mieszkalny. Wobec powyższego uznał, że prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości nie podlega przekształceniu w prawo własności na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. 2019 poz. 916 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa".

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. T.

Jednocześnie [...] stycznia 2020 r. E. W. (Skarżąca), właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW Nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), rozpatrując zażalenie K. T., postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków o mieszkaniowym charakterze zabudowy są podważalne, jednak dla ich skutecznego podważenia Prezydent musi przedstawić bezsporne dowody, np. informację z ewidencji ludności, że w budynku nikt nie był zameldowany. Dalej Kolegium stwierdziło, że jeśli w lokalu nikt nie był zameldowany to rzeczywiście można uznać zapisy CEDIK jako wystarczający dowód, pozwalający na podważenie zapisów ewidencji gruntów i na odmowę wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przeciwnym wypadku rację należy przyznać żalącemu się, który twierdzi, że lokale mieszkalne w budynku wykorzystywane są na cele mieszkalne.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent, postanowieniem z [...] listopada 2020 r. po rozpatrzeniu wniosku K. T. oraz wniosku E. W. ponownie odmówił wydania zaświadczenia. Organ pierwszej instancji stosując się do zaleceń Kolegium, dokonał kontroli ewidencji ludności i ustalił, że w budynku przy ul [...] na dzień 1 stycznia 2019 r. nikt nie był zameldowany. Wobec powyższego uznał, że budynek ten służył prowadzeniu działalności gospodarczej i nie był budynkiem mieszkalnym w rozumieniu ustawy.

Na skutek zażalenia K. T. i E. W. - Kolegium, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium jeden z dwóch lokali znajdujących się w budynku - lokal nr [...], nie jest lokalem mieszkalnym lecz użytkowym. Zatem dla uznania, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym niezbędne jest ustalenie, że powierzchnia całkowita lokalu nr [...] nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało, że ustalenie powierzchni całkowitej budynku i powierzchni lokalu użytkowego jest konieczne dla rozpatrzenia sprawy.

Prezydent po raz trzeci zajmując się sprawą, postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. - odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW Nr [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji powierzchnia lokalu użytkowego stanowi więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku. Ustalił bowiem, że lokal nr [...] znajduje się w przyziemiu budynku, zaś lokal nr [...] znajduje się na I piętrze. Oba lokale zajmują całą powierzchnię danej kondygnacji, z wyłączeniem klatki schodowej. Wskazał, że z opracowania z [...] stycznia 2021 r. sporządzonego przez T. R. na zlecenie K. T. na podstawie planu inwentaryzacyjnego budynku z [...] kwietnia 1970 r. wynika, że powierzchnia całkowita przyziemia wynosi [...] m², a powierzchnia całkowita I piętra wynosi [...] m². Stosunek tych powierzchni wskazuje na to, że powierzchnia całkowita I piętra (lokal nr [...]) przekracza 30% łącznej powierzchni całkowitej obu tych kondygnacji. Do ww. powierzchni należy dodać powierzchnie pomieszczeń przynależnych do lokali. Wpisy w księgach wieczystych prowadzonych dla każdego z lokali ([...] dla lokalu nr [...] oraz [...] dla lokalu nr [...]) - określają, które pomieszczenia przynależne są związane z poszczególnymi lokalami. Wizualnie obrazuje to część graficzna ww. planu inwentaryzacyjnego budynku, w której na rzutach poszczególnych kondygnacji rozróżniono pomieszczenia przynależne do lokali nr [...] i nr [...] poprzez nadanie im odpowiednio symboli "I" oraz "II". Prezydent wskazał przy tym, że z uwagi na fakt, iż ww. dokumentacja nie zawiera powierzchni pomieszczeń przynależnych, organ dokonał analizy części graficznej. Wynika z niej, że pomieszczenia przynależne wyłącznie do jednego lokalu (nr [...] lub nr [...]) znajdują się w piwnicy oraz na poddaszu. Na pozostałych kondygnacjach znajdują się wyłącznie pomieszczenia przynależne zarówno do lokalu nr [...], jak i lokalu nr [...] (klatka schodowa). Analiza wskazuje na to, że ponad ¾ powierzchni strychu przynależy do lokalu nr [...], zaś powierzchnia pomieszczeń przynależnych znajdujących się w piwnicy jest porównywalna dla obu lokali. Należy zatem uznać, że łączna powierzchnia pomieszczeń przynależnych do lokalu nr [...] jest większa od powierzchni pomieszczeń przynależnych do lokalu nr [...].

Reasumując Prezydent uznał, że ustalenia przeprowadzone w oparciu o dostępną dokumentację dowodzą, że powierzchnia całkowita lokalu nr [..] przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku. W konsekwencji budynek nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, a zatem nieruchomość nie spełnia kryterium przedmiotowego ustaw o przekształceniu, ponieważ nie jest zabudowana na cele mieszkalne.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli użytkownicy wieczyści, tj.: K. T. i E. W.

Kolegium, rozpatrując wniesione zażalenia, postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie, Kolegium, w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji nie wskazał jaka jest powierzchnia lokalu użytkowego, przy czym uznał, że wraz z pomieszczeniami przynależnymi przekracza ona 30% powierzchni całkowitej budynku. Zdaniem Kolegium, Prezydent nie przeprowadził niezbędnego postępowania dowodowego w postaci dokonania stosownych obliczeń, a w szczególności nie określił jaka jest powierzchnia lokalu użytkowego. Z niezrozumiałych powodów w zaskarżonym postanowieniu odniesiono się wyłącznie do powierzchni całkowitej kondygnacji przyziemia i kondygnacji pierwszego piętra ([...] i [...] m²) i na ich podstawie określono, że powierzchnia I piętra przekracza 30% łącznej powierzchni całkowitej obu kondygnacji. Kolegium wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie Prezydent powinien dokładnie określić stosunek powierzchni całkowitej budynku do powierzchni lokalu użytkowego, który zgodnie z przepisem § 3 pkt. 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Zaznaczyło przy tym, że z treści księgi wieczystej powierzchnia lokalu nr [...] wynosi [...] m², zatem do ustalenia pozostaje jakie pomieszczenia stanowią pomieszczenia przynależne do lokalu nr [...], i czy suma powierzchni lokalu i powierzchni pomieszczeń przynależnych jest większa niż [...] m².

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. W. (Skarżąca).

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 218 §1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wniosku o wydanie zaświadczenia z przekroczeniem określonego w tym przepisie zakresu kognicji organu w postępowaniu zaświadczeniowym i zakresu dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego oraz art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. oraz art. 218 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozpoznanie zażalenia co do jego głównego zakresu, tj. zarzutu błędnego i nieopartego na materiale dowodowym przyjęcia przez organ pierwszej instancji, iż lokal nr [...] znajdujący się w budynku przy ul. [...] jest lokalem użytkowym, podczas gdy we wszystkich ewidencjach budynków i lokali jest on określony jako mieszkalny i jest on od ponad 10 lat zamieszkiwany przez syna Skarżącej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż lokal nr [...] znajdujący się w budynku przy ul. [...] jest lokalem użytkowym, podczas gdy lokal ten jest mieszkaniem, co wyłącza możność zakwalifikowania go jako lokal użytkowy zgodnie z definicją tego lokalu zawartą w wyżej wskazanym przepisie.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienie z [...] kwietnia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi. Jednocześnie Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z [...] lutego 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz wskazał, że lokal nr [...] przy ul. [...] jest lokalem mieszkalnym w którym zamieszkuje syn Skarżącej. Ponadto funkcję mieszkalną lokalu jednoznacznie potwierdzają ustalenia faktyczne Powiatowego Inspektora Nadzoru ujawnione w protokole kontroli z [...] października 2015 r. (protokół w aktach sprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony między innymi w postanowieniu NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18 oraz wyroku NSA z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/2018 i stoi na stanowisku, że obowiązuje przepisy prawne nie pozwalają, aby przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (64a - 64e) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a."), stosować również do postanowień. Ustawodawca w art. 64 a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Trzeba tutaj zauważyć również, że pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia (np. art. 3 § 2, art. 51, art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stwierdzić należy, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przepisy procesowe podlegają, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Trzeba też dodać, że o stosowaniu przepisów p.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji do postanowień kasatoryjnych nie wspomina uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI), co wskazuje, że nie było to celem ustawodawcy.

Rezultaty wykładni językowej, systemowej i celowościowej unaoczniają zatem, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a taką podstawę zawierało, stanowiące przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez E. W., postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydane w przedmiocie uchylenia postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.

W rezultacie na postanowienie wydawane w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która rozpatrywana jest w oparciu o przesłanki określone między innymi w art. 134 i 145 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd oddala ją w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że jego materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm. ) - zwanej dalej ustawą przekształceniową. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. ust. 2 art. 1, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne,

3) lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane m.in. przez: przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Terminy wydawania zaświadczeń wskazał ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy, stwierdzając, że powinno to nastąpić w terminie 4 miesięcy, jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia złożył aktualny właściciel nieruchomości. Zaświadczenie powinno zawierać oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 3 i 4 ustawy).

Powodem odmowy wydania zaświadczenia przez organ I instancji było ustalenie, że znajdujący się w budynku przy ul [...] w W. lokal nr [...] (zajmujący I piętro budynku) nie jest lokalem mieszkalnym, lecz użytkowym. Ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania budowalnego wynika, że powierzchnia przyziemia przedmiotowego budynku wynosi [...] m2, a powierzchnia całkowita pierwszego piętra wynosi [...] m2, zatem przekracza 30% łącznej powierzchni całkowitej obu tych kondygnacji. W konsekwencji- zdaniem organu I instancji - budynek nie jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawo budowalne i nie spełnia kryterium przedmiotowego ustawy o przekształceniu. Organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji zarzucił brak dokonania przez organ I instancji stosownych obliczeń, w szczególności nie określenia jaka jest powierzchnia lokalu użytkowego i zalecił w ponownie przeprowadzony postępowaniu określić stosunek powierzchni całkowitej budynku do powierzchni lokalu użytkowego .

Sąd powyższego stanowiska organu odwoławczego nie podziela.

Jak wyżej wskazano, przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy).

W aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego określonych treścią (art. 75, art. 7 k.p.a). Z powyższych przepisów wynika zatem, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie gromadzi się dowodów ani nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie dokonuje się również subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego. W postępowaniu tym ustala się jedynie, czy na podstawie informacji, którymi organ już dysponuje można potwierdzić fakty lub stan prawny. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony i znacznie mniej sformalizowany niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie, na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 k.p.a.). Zatem, w tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury tego rodzaju postępowania wynika, że organ wydaje zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji).

Zatem obowiązkiem organu zaświadczeniowego jest wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach. Zaświadczenie sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do jego wydania. Organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku.

Na sporny stan faktyczny niniejszej sprawy powoływały się organy obu instancji już we wcześniej wydawanych w sprawie decyzjach. W ich ocenie istnieją bowiem wątpliwości co do funkcji budynku znajdującego się przy ul. [...], realizowanej na dzień 1 stycznia 2019 r., a tym samym możliwości uznania nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Z jednej bowiem strony z informacji z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka stanowi użytek mieszkaniowy, oznaczony symbolem B, a we wzniesionym na niej budynku znajdują się dwa odrębne lokale mieszkalne. Z drugiej zaś z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii oraz ogłoszeń zawartych w internecie wynika, że nieruchomość stanowiła miejsce wykonywania działalności gospodarczej.

Stanowisko to nie jest poprawne. Ustawa o przekształceniu nie zawiera wprawdzie odwołania do ewidencji gruntów i budynków jako jedynego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Wskazuje jedynie w art. 4 ust. 1 zd. 1, że zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Wskazać jednak trzeba, że celem ustawy o przekształceniu jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Dlatego dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Podobne stanowisko prezentuje Mirosław Gdesz. Wskazuje on, że przy wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu "nie wydaje się uzasadnione automatyczne przenoszenie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, które zostało wprowadzone do polskiego systemu prawnego w 2003 r. i stosowanie jej w odniesieniu do budynków wzniesionych kilkadziesiąt lat temu. W tym zakresie, jak się wydaje, należy dać pierwszeństwo zapisom w ewidencji gruntów i budynków i ujawnionej w niej funkcji budynku (zob. Mirosław Gdesz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z 2018 r., ST 2019/1-2/5-15). Natomiast Łukasz Sanakiewicz wskazuje, że ww. przepis wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Opublikowano: WKP 2019).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Źródłem danych ewidencyjnych są bowiem m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej (§ 35 pkt 6 ww. rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie z kartoteki budynków wynika, że przedmiotowy grunt zabudowany jest budynkiem mieszkalnym o dwóch kondygnacjach naziemnych i jednej kondygnacji podziemnej. Powierzchnia zabudowy wynosi [...] m2. Budowę tego budynku zakończono w 1974 r. W budynku są wyodrębnione dwa samodzielne lokale. Z informacji z rejestrów lokali z [...] kwietnia 2019 r. wynika, że w budynku przy ul. [...] lokale nr [...] i nr [...] mają charakter mieszkalny. Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wynika, że w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowalnego nie stwierdzono, żeby w budynku mieszkalnym znajdującym się przy ul. [...] (składającym się z dwóch lokali mieszkalnych) dokonano zmiany sposobu użytkowania ww. lokali. Również ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości, jak również dla poszczególnych lokali wynika, że mają one charakter mieszkalny. Ze wszystkich tych dokumentów wynika zatem mieszkalny charakter nieruchomości, której dotyczy wniosek o przekształcenie.

Podkreślić także trzeba, a co wynika z uzasadnienia projektu ustawy o przekształceniu, że świadomie zrezygnowano z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną. Zatem w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zatem organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wobec tego w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Inne dowody zgromadzone w sprawie nie powinny zatem służyć do kwestionowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, ale do wyjaśnienia okoliczności pozwalających na bardziej szczegółowe ustalenie charakteru zabudowy na działce położonej przy ul. [...], aby następnie ocenić przesłanki wynikające z art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis prawa materialnego - art. 1 ust. 2 ustawy uznając, że dla ustalenia charakteru zabudowy na przedmiotowej działce podstawowe (a nie uzupełniające) znaczenie miał faktyczny sposób wykorzystywania budynku mieszkalnego, a nie kategoria techniczno-budowlana budynku mieszkalnego wynikająca z kartoteki budynków i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Tym samym naruszyło również wskazane w skardze przepisy prawa procesowego oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpatrując ponownie złożone zażalenie organ odwoławczy, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, weźmie pod uwagę dane rejestrowe wskazujące na charakter budynku posadowionego na gruncie działki położonej przy ul. [...], a następnie odniesie się do przepisów ustawy przekształceniowej w kontekście złożonego wniosku.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Wszystkie przywołane orzeczenia publikowane są w bazie CBOSA.