Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 664/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].12.2015 r., nr [...], Prezydent Miasta na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i ust. 4a, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej powoływana jako P.b.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku garażowego i budowę łącznika pomiędzy garażem a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w poziomie poddasza wraz z przebudową budynku mieszkalnego przy ul. S. w B (dz. nr ew. [...]; obręb nr ew. [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawca uzyskał niezbędne pozwolenia, opinie i uzgodnienia.

Projektowana nadbudowa garażu zlokalizowanego na granicy z działką sąsiednią dopuszczona jest na podstawie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), a zlokalizowanie projektowanego łącznika w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią dopuszczono na podstawie § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia ze względu na szerokość działki mniejszą niż 16 m.

Zamiarem wnioskodawcy jest zespolenie budynku mieszkalnego z garażem za pomocą projektowanego łącznika, co spowoduje, że dwa odrębne do tej pory obiekty, staną się jednym obiektem kubaturowym, zatem spełnione zostaną ustalenia § 41 pkt 2 lit. a i b miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, należące do właściwej izby samorządu zawodowego, które złożyły oświadczenie o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt opracowany jest zgodnie z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego "J.-Z." w B., zatwierdzonego uchwałą Nr XLIX/735/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2009 r. i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2009 r. Nr 121, poz. 2023. (dalej powoływany jako m.p.z.p. lub uchwała)

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wyżej wymienionej inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, że projekt zatwierdzony zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta jest niezgodny z zapisami m.p.z.p. Zgodnie z § 22 m.p.z.p., do czasu realizacji przeznaczenia określonego planem dopuszcza się: 1) utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania lub zagospodarowanie terenu zielenią urządzoną, 2) istniejące budynki, których lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami planu, a nie są wskazane ustaleniami szczegółowymi do rozbiórki, mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy z prawem do bieżącej konserwacji, z zakazem rozbudowy, nadbudowy i przebudowy. Ponadto inwestycja objęta jest szczegółowymi ustaleniami planu zawartymi w § 41 pkt 2 lit. a i b m.p.z.p., z których wynika, że w granicach terenu 19MN dopuszczono sytuowanie jednego obiektu kubaturowego na działce budowlanej oraz zawarto wymóg zespolenia funkcji garażowo-gospodarczych z budynkiem mieszkalnym. Skoro w § 41 pkt 2 lit. a i b są takie przepisy, to oznacza, że aktualnie istniejący garaż jest usytuowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie jest usytuowany w jednej bryle z budynkiem mieszkalnym, a ponadto jest drugim obiektem kubaturowym na działce. Taki stan faktyczny na działce powoduje z kolei, że planowana inwestycja, tj. nadbudowa garażu jest niezgodna z § 22 m.p.z.p., który wskazuje, że zakazuje się nadbudowy budynków usytuowanych niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zaznaczyć należy, że zarzut naruszenia § 22 m.p.z.p. podniesiony został przez Wojewodę już w decyzji z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], wydanej w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], zezwalającej na nadbudowę garażu i budowę łącznika (tych samych, co w obecnym postępowaniu). Decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., II SA/Bd 1445/14, oddalił skargę. W wyroku tym wskazano, że "Po myśli § 22 do czasu realizacji przeznaczenia określonego planem dopuszcza się: utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania lub zagospodarowanie terenu zielenią urządzoną, istniejące budynki których lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami planu, a nie są wskazane ustaleniami szczegółowymi do rozbiórki mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy z prawem do bieżącej konserwacji, z zakazem rozbudowy, nadbudowy i przebudowy. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w jednostce planistycznej 19MN. Z ustaleń planu w § 41, dla terenu oznaczonego tym symbolem wynika natomiast, że na każdej działce budowlanej dopuszcza się usytuowanie jednego obiektu kubaturowego, oraz funkcje garażowo-gospodarcze zespolone z budynkiem mieszkalnym. W związku z tym, że budynek garażowy nie jest zespolony z budynkiem mieszkalnym, organ odwoławczy zasadnie uznał, że lokalizacja zamierzonej przez skarżącego inwestycji nie jest zgodna z ustaleniami planu i dlatego znajduje w tej sytuacji zastosowanie § 22 planu".

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta nie wziął pod uwagę powyższej interpretacji przepisów, pomimo że miał pełną świadomość, iż postępowanie dotyczy tych samych obiektów w oparciu o ten sam, nieco tylko skorygowany formalnie projekt budowlany.

Ponadto należy stwierdzić, że plan miejscowy nie precyzuje sposobu zespolenia budynku mieszkalnego z garażowym, jednakże interpretacja planu zastosowana przez organ I instancji jest sprzeczna z zapisem § 6 pkt 1 m.p.z.p., zgodnie z którym w granicach planu obowiązuje harmonijne powiązanie projektowanej zabudowy z otoczeniem (w zakresie skali i proporcji obiektów, kształtu dachów, rodzaju i kolorystyki zastosowanych materiałów wykończeniowych elewacji i pokrycia dachowego), przy zachowaniu wysokiego standardu estetycznego i architektonicznego formy i elewacji budynków, a także z zapisem § 6 pkt 3, gdzie zawarto zapis: obowiązuje jednorodność charakteru zabudowy bliźniaczej. W § 2 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. zdefiniowano pojęcie "harmonijnego charakteru zabudowy" - należy przez to rozumieć wymóg realizacji obiektów o wysokich walorach architektonicznych charakteryzujących się podobnymi parametrami w zakresie: proporcji, skali, obiektu, rodzaju dachu, rodzaju i kolorystyki zastosowanych materiałów wykończeniowych, pokrycia dachowego i elewacji itp. Zaproponowana forma architektoniczna nadbudowy garażu i budowy łącznika daleko odbiega od harmonijnych proporcji zabudowy sąsiedniej.

Planowana inwestycja narusza również przepis § 41 pkt 5 m.p.z.p. - parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, lit. a) - zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca i bliźniacza (...). Granicą zblokowania zabudowy bliźniaczej jest granica pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Prawo budowlane, jak również rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, nie zawierają definicji zabudowy bliźniaczej. Jednakże ze specjalistycznej wiedzy i teorii architektury wynika, że zabudowa bliźniacza jednorodzinna to taka, w której budynek przylega jedną ścianą do budynku na sąsiedniej działce budowlanej, a pozostałe trzy ściany pozostają wolne - niezblokowane z innymi budynkami. Jak słusznie stwierdził odwołujący, "w świetle takiego rozumowania formy zabudowy nie jest dopuszczalne sytuowanie projektowanych budynków na granicy przeciwległej do wykorzystanej już granicy - linii zblokowania, albowiem powstałaby tym samym forma zabudowy szeregowej - nawet namiastkowej. Tym bardziej argumentem w tym przypadku nie może być stosowanie przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia zezwalającego na sytuowanie budynków na granicy działki lub w zbliżeniu do niej poniżej wartości określonych w ust. 1 ze względu na szerokość działki wynoszącą mniej niż 16 m. Korzyść wynikająca z tego przepisu została już bowiem skonsumowana poprzez dopuszczenie w tym miejscu zabudowy bliźniaczej, a mechaniczne jego stosowanie prowadzi do rozwiązań kuriozalnych".

Wskazane powyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla wymienionego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego, przy odstąpieniu od dalszej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, wskazanych przez stronę odwołującą. W ocenie organu odwoławczego, naruszenie przepisów prawa materialnego przez organ I instancji, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zakresie braku zgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyni niemożliwym realizację planowanej inwestycji w oparciu o sporządzony przez projektanta projekt budowlany. Przepis ten posługuje się pojęciem "zgodności". Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia "zgodność" danego aktu z innym wynika natomiast, że jest to stopień znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność". A zatem z woli ustawodawcy nie można w takim przypadku stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela

Skargę na powyższą decyzję złożył B. K. zarzucając jej:

1. sprzeczność z m.p.z.p. poprzez błędne rozumienie i interpretację § 41 ust 2 pkt a i b, i uznanie, że projektowana inwestycja nie doprowadzi do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z m.p.z.p. i dopełnienia wymogów wskazanych w § 41 ust. 2 pkt a i b; sprzeczność skarżonej decyzji z m.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, że ma zastosowanie § 22, pomimo że jest on umieszczony w rozdziale 13 i stanowi o sposobie i terminie tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów, ze wskazaniem że ma on zastosowanie i dopuszcza się jego stosowanie do czasu realizacji przeznaczenia określonego planem, a zatem spełnia on jedynie funkcję tymczasową do momentu doprowadzenia zagospodarowania terenów do stanu zgodności z planem;

2. wadliwą interpretację § 22 pkt 1 m.p.z.p. wskazującą na utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości, co zostało zinterpretowane jako zakaz rozbudowy i przebudowy istniejących na nieruchomości budynków oraz błędną interpretację § 22 pkt 2 m.p.z.p. poprzez uznanie, że lokalizacja garażu jest niezgodna z ustaleniami planu pomimo posadowienia garażu zgodnie z przepisami prawa i otrzymaniu wszystkich niezbędnych pozwoleń i decyzji; błędne uznanie, że garaż, pomimo iż nie stanowi jednej bryły z budynkiem mieszkalnym, jest niezgodny z przepisami m.p.z.p. (§ 41), z pominięciem istotnej dla rozpoznania niniejszej sprawy dokumentacji budowlanej w/w garażu i bez uwzględnienia całego procesu inwestycyjno-budowlanego wskazującego na posadowienie garażu zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem;

3. wadliwe uznanie, że w sytuacji gdy obiekt inwestycji jest położony na terenie oznaczonym planem o symbolu 19 MN i zgodnie z § 5 pkt 15a m.p.z.p. symbol MN oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, powinno się rozumieć przez to zabudowę bliźniaczą, w sytuacji gdy § 3 wprost dotyczy definicji jedynie budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub zespołu takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych);

4. naruszenie § 6 pkt 3 m.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że ma on w niniejszej sprawie zastosowanie z uwagi na jednorodność charakteru zabudowy bliźniaczej;

5. błędną interpretację brzmienia przepisów m.p.z.p. zawartych w rozdziale 15 pt. szczegółowe ustalenia planu, tj. § 41 ust. 5 pkt a i c - w zakresie wytycznych co do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i uznanie, że mamy do czynienia z istnieniem zabudowy bliźniaczej bez uwzględnienia rozdziału 3 m.p.z.p. dot. zasady gospodarowania terenu oraz ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj. § 6 pkt 1-6 z wyłączeniem pkt 3 w zakresie jednorodności charakteru zabudowy zlokalizowanej na jednej działce budowlanej, zakazu lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego, sytuowania budynku z uwzględnieniem wskazanych linii zabudowy, a istniejące budynki lub ich części nie spełniające warunków dotyczących linii zabudowy, dopuszcza się do zachowania bez prawa rozbudowy i nadbudowy w części wykraczającej poza wyznaczoną w planie linię zabudowy, podczas gdy wszystkie te wytyczne inwestycja spełnia;

6. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej powoływana jako u.p.z.p.) i uznanie garażu za budowlę niezgodną z m.p.z.p., w sytuacji gdy utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2; wprowadzenie w życie m.p.z.p. nie może powodować równoczesnego wygaśnięcia decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę garażu;

7. brak uwzględnienia stanowiska zawartego w opinii miejskiej Pracowni Urbanistycznej Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu Miasta z [...].12.2014 r. wskazującego na zgodność wnioskowanego zamierzenia budowlanego z m.p.z.p.;

8. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 4 oraz § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wadliwe uznanie, że projektowana inwestycja będzie naruszać w/w przepisy, tj. że budynek inwestor będzie sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną mniejszej niż: dla rozbudowy budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zachowano jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy są otwory okienne lub drzwiowe; oraz dla sytuowania budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, w sytuacji gdy w/w przepisy zostały przez projektanta uwzględnione;

9. bezkrytyczne i wadliwe uznanie w ślad za odwołującym się, że projektowana nadbudowa garażu i budowa łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym a nadbudowanym garażem w odległości mniejszej niż 3 m pozbawi go światła słonecznego w pomieszczeniach mieszkalnych i spowoduje nadmierne zacienienie znacznej części posesji, co jest sprzeczne z wyliczeniami architekta przygotowanymi w projekcie;

10. sprzeczność interpretacji dokonanej przez organ z m.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia zapisów Studium (pkt 3.4.4. strefa M3 Strefa mieszkaniowa obejmująca C. i J.) pkt 2 (kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów), znacznik 1 w granicach obszarów mieszkalnictwa oraz pkt 3 (wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów) oraz braku odniesienia powyższych do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie i znaczenia w/w wytycznych studium dla interpretacji założeń m.p.z.p. dla celów inwestycyjno-budowlanych, pomimo konieczności przeprowadzenia analizy dotyczącej ustaleń i interpretacji rozwiązań planu w zgodności z ustaleniami studium, ustalenia stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań, wytycznych studium do sporządzenia planu i projektu planu miejscowego (przy uwzględnieniu ustaleń studium oraz przepisów odrębnych odnoszących się do obszaru objętego planem);

11. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne ustalenie niezgodności projektu z m.p.z.p., wbrew obiektywnym przesłankom wynikającym z zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokumentacji budowlanej;

12. sprzeczność z art. 4 P.b., tj. z przysługującym inwestorowi prawem własności i dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również z art. 6 ust 2 u.p.z.p. wskazującym na sposób wykonywania prawa własności z uwzględnieniem prawa każdego obywatela do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny;

13. sprzeczność z art. 32 ust. 4 P.b. poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia wszystkich wymogów przepisanych obowiązującym prawem niezbędnych do wydania mu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia złożonego projektu;

14. naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego całościowego rozpatrzenia w sprawie oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak oparcia rozstrzygnięcia i prawidłowej oceny sprawy na całokształcie materiału dowodowego (pominięcie istniejącej dokumentacji budowlanej garażu), a w konsekwencji do powyższego naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego;

15. niezgodność z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, która powinna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

16. wadliwe uznanie, że do niniejszego postępowania ma zastosowanie stanowisko zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24.02.2015 r., II SA/Bd 1445/14 - zgodnie z brakiem tożsamości przedmiotu sprawy nie może on mieć w niniejszej sprawie zastosowania;

17. sprzeczności stanowiska organu z art. 171 P.p.s.a., tj. w zakresie oceny, że ww. wyrok WSA w Bydgoszczy ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi były zasadne.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i organy, nie były związane treścią wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24.02.2015 r., II SA/Bd 1445/14. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ww. wyrok był wydany w innej, chociaż niewątpliwie bardzo zbliżonej, sprawie(dotyczyła ona innego projektu budowlanego), zatem cyt. przepis nie może mieć zastosowania. Podkreślić jednak należy, że organ II instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie powoływał się na powyższy przepis, a jedynie przytoczył treść uzasadnienia ww. wyroku w celu poparcia swojego stanowiska. W związku z tym nie były zasadne zarzuty skargi (pkt 16 i 17) dotyczące naruszenia art. 153 i art. 171 P.p.s.a., ponieważ organ ich w ogóle nie stosował.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji zapisów m.p.z.p. Zgodnie z § 41 pkt 2 m.p.z.p.:

a) na każdej działce budowlanej dopuszcza się usytuowanie jednego obiektu kubaturowego,

b) funkcje garażowo-gospodarcze zespolone z budynkiem mieszkalnym.

Nie ulega wątpliwości to, że zabudowa znajdująca się na działce skarżącego nie spełnia ww. wymogów, ponieważ znajdują się na niej dwa budynki, tj. dom jednorodzinny oraz garaż. Planowana przez skarżącego inwestycja ma na celu połączenie tych budynków, co niewątpliwie doprowadzi do zgodności zabudowy z cyt. wyżej zapisami m.p.z.p. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zabudowa ta powstała w sposób legalny na podstawie ważnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, czego organ II instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie kwestionował, a jedynie twierdził, że aktualnie jest ona niezgodna z cyt. wyżej zapisami m.p.z.p. (w szczególności pod kątem zastosowania jego § 22 pkt 2). Zatem również związane z tym zarzuty skargi nie były zasadne i wynikały z błędnego zrozumienia przez skarżącego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (pkt 2 i 6 ww. zarzutów skargi)

Wracając do rozważań związanych z treścią m.p.z.p. wskazać trzeba, że organ powołując się na jego § 41 pkt 2 lit. a) i b) wywodził, iż w związku z zapisem § 22 pkt 1 i 2 nie jest możliwa rozbudowa, nadbudowa czy przebudowa ww. budynków, tj. domu i garażu. Zgodnie z cyt. zapisem, do czasu realizacji przeznaczenia określonego planem dopuszcza się:

1) utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania lub zagospodarowanie terenu zielenią urządzoną;

2) istniejące budynki których lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami planu, a nie są wskazane ustaleniami szczegółowymi do rozbiórki mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy z prawem do bieżącej konserwacji, z zakazem rozbudowy, nadbudowy i przebudowy.

Faktycznie, samoistne rozpatrywanie ww. zapisu, bez powiązania go z innymi regulacjami m.p.z.p., mogłoby prowadzić do wniosku zgodnego z tym wyciągniętym przez Wojewodę. Cyt. zapis znajduje się w rozdziale 13 zatytułowanym "Sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów". Nie ulega zatem wątpliwości to, że ma on jedynie charakter przejściowy, tymczasowy, do czasu realizacji przeznaczenia określonego planem. Plan natomiast przewiduje, zgodnie z cyt. wcześniej § 41 pkt 2 lit. a) i b), usytuowanie na działce tylko jednego obiektu kubaturowego, przy czym funkcje garażowo-gospodarcze muszą być zespolone z budynkiem mieszkalnym. Skoro planowana inwestycja ma doprowadzić do takiego stanu rzeczy, słusznie organ I instancji uznał, że z tego punktu widzenia planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. Mamy tutaj bowiem do czynienia z typowym przykładem "paragrafu 22", tj. z sytuacją bez wyjścia, w której aby wypełnić jakieś kryterium, trzeba jednocześnie spełniać inny warunek, który to kryterium wyklucza. Takie skonstruowanie zapisów m.p.z.p. wymagało zatem dokonania odpowiedniej wykładni pozwalającej na logiczne, uwzględniające również konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności (o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia), wyjście z sytuacji, co zasadnie przyjął organ I instancji.

Wojewoda, uzasadniając swoją decyzję, powołał się również na § 6 pkt 3 m.p.z.p., zgodnie z którym w granicach planu obowiązuje jednorodność charakteru zabudowy bliźniaczej. Nie wziął jednak pod uwagę tego, że zabudowa ta już w dacie wydawania decyzji nie była jednorodna, tzn. sąsiadujące budynki nie są takie same, mają one bowiem zupełnie inne wymiary i kształt, co wynika wprost z map (k. 8, 14, 60 akt adm.). Zabudowa po zrealizowaniu inwestycji, tak samo jak przedtem, nie będzie stanowiła zatem przykładu typowej zabudowy bliźniaczej, doprowadzi natomiast do zgodności z m.p.z.p. w zakresie dopuszczalności usytuowania tylko jednego obiektu kubaturowego.

Nie można podzielić poglądu organu II instancji, że wskutek zrealizowania planowanej inwestycji dojdzie de facto do powstania (namiastkowej) zabudowy szeregowej. Takiego charakteru nie może mieć bowiem zabudowa składająca się z dwóch przylegających do siebie domów, z których jeden posiada dodatkowo garaż. Jest to przykład zabudowy bliźniaczej, ponieważ zabudowa szeregowa cechuje się tym, że dwie ściany zewnętrzne przylegają do sąsiednich budynków, na krańcach jedna, dwie stanowią przednią (wejściową) i tylną elewację, budynek dzieli działkę na dwie części. Budynki szeregowe natomiast tworzą ciągi od trzech do kilkunastu obiektów (przepisy nie definiują pojęcia zabudowy szeregowej, ww. definicja pochodzi z encyklopedii Wikipedia - https://pl.wikipedia.org/wiki/Typologia_architektury_mieszkaniowej). W analizowanej sprawie realizacja planowanej inwestycji tymczasem dotyczy dwóch budynków (z czego jeden ma składać się również z garażu). Przyjmując argumentację Wojewody należałoby stwierdzić, że zabudowa składająca się z dwóch domów jednorodzinnych, do których przylegają garaże, powinna być uważana za zabudowę szeregową, co jest zupełnie nielogiczne. Budynek w zabudowie bliźniaczej może bowiem obejmować również garaż i nie staje się przez to budynkiem w zabudowie szeregowej.

Podkreślenia wymaga to, że zgodnie z art. 4 P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie natomiast art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich

W wyroku z 17.06.1996 r., IV SA 578/96, NSA stwierdził, że: "W demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym". Stwierdzenie to odnoszące się do nakazu interpretacji przepisów dawnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w części dotyczącej procedury planistycznej przygotowywania planu miejscowego, a zwłaszcza ważenia interesów, w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawa, nadal zachowuje aktualność pod rządami nowej ustawy z 2003 r. i może być tym bardziej odniesione w braku planu miejscowego do procedury ustalania warunków zabudowy.

W omawianej kwestii Sąd orzekający podziela także pogląd wyrażony we wyroku NSA z 26.01.2007 r., II OSK 239/06, a mianowicie "zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawne realizuje dwa fundamentalne priorytety: poszanowanie praw i wolności obywateli oraz poszanowanie prymatu prawa, oznaczającego pierwszeństwo reguł prawnych przed innymi regułami postępowania. Prawom i wolnościom obywateli Konstytucja gwarantuje ochronę oraz restytucję w razie ich naruszenia. Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.

Na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Ustrojodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji statuuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności. Przepis ten wskazuje przesłankę formalną ograniczenia prawa własności - wymóg ustawy oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji - zakaz naruszania istoty prawa własności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." W orzeczeniu z 12.01.1999 r., P. 2/98 (za J. Oniszczuk: Konstytucja w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 441) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności. W sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, w tym w prawa właściciela (por. wyrok TK z 25 maja 1999 r., SK 9/98). Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 Kodeksu cywilnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane. Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo, ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jako publiczne prawo podmiotowe ustawodawca wprowadził także do przepisów ustawy Prawo budowlane (vide cyt. wcześniej art. 4 P.b.). W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaje jednostce roszczenie wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231).

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że zasadne były zarzuty wymienione w ww. pkt 1, 4, 5, 11, 12, 13 skargi.

Pozostałe zarzuty skargi natomiast nie były zasadne. Analizując je kolejno należy wskazać, co następuje:

ad. 3. Nie ulega wątpliwości, że zabudowa bliźniacza składa się z dwóch domów jednorodzinnych, więc przez pojęcie zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu § 5 pkt 15a m.p.z.p. należy rozumieć również zabudowę bliźniaczą.

ad. 7. Nie można stawiać zarzutu, że organ nie uwzględnił stanowiska Pracowni Urbanistycznej Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu Miasta, a to z uwagi na to, że organ nie był tymże stanowiskiem związany. Dokonanie odmiennej oceny przez organ nie stanowi zatem naruszenia żadnego przepisu – zresztą skarżący nie wskazał, jaki konkretny przepis organ miałby w ten sposób naruszyć.

ad. 8. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony, albowiem z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, w jaki konkretnie sposób miałoby dojść do naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie można jednak zgodzić się z organem, że nie jest możliwe powtórne zastosowanie ww. przepisu z uwagi na to, że już raz został zastosowany. Odnośnie zarzutu naruszenia § 12 ust. 3 pkt 3 i 4 stwierdzić trzeba, że organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odwoływał się do ich treści.

ad. 9. Zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że organ w żaden sposób nie twierdził, iż planowana inwestycja pozbawi światła słonecznego pomieszczenia mieszkalne i spowoduje zacienienie sąsiedniej nieruchomości. W związku z tym nie podlegał on uwzględnieniu.

ad. 10. Zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jak słusznie zatem zauważył WSA w Poznaniu w wyroku z 16.07.2014 r., IV SA/Po 283/14, LEX nr 1539690, ustalenia studium wiążą organ jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Ustawodawca celowo nie wprowadził związania postanowieniami studium przy ustalaniu warunków zabudowy, wprowadzając w zamian możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. W świetle tego ww. zarzut był niezasadny.

ad. 14. Organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania, gdyż rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ dokonał jedynie nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz m.p.z.p. Jak już wskazano wcześniej, organ nie twierdził, że garaż na nieruchomości skarżącego był wybudowany nielegalnie, a jedynie słusznie wywodził, iż jego posadowienie jest niezgodne z aktualnie obowiązującym m.p.z.p.

ad. 15. Wbrew twierdzeniom skarżącego uzasadnienie organu II instancji spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag, w szczególności w zakresie zgodności planowanej inwestycji z zapisami m.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.