Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 61/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w części
*Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 4,  art. 149 par. 1,  art. 168 par. 1,  art. 171
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Władysław Kulon - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi J.W. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr[...] , AM-[...], obręb Cz., i ustalenie odszkodowania z tego tytułu I. odrzuca skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 23 stycznia 2013 r.; II. dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody D., któremu zarzucił od 8 lat i 7 miesięcy prowadzi postępowanie o wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za nieruchomości nr [...] i [...] w Cz., Gmina N.

Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody D. od dnia 8 listopada 2005 r. do dnia 23 czerwca 2014 r., w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nr [...] i [...] w Cz., Gmina N.; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podał, że od 18 października 1991 r. był właścicielem nieruchomości nr [...] (o powierzchni 1,78 ha), a od 3 października 1991 r. nieruchomości nr [...] (o powierzchni 1,36 ha) położonych w miejscowości Cz. W dniu 23 marca 1998 r. Wojewoda J. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa j., która obejmowała liniami rozgraniczającymi ww. nieruchomości. Z kolei w dniu 8 listopada 2005 r. Wojewoda D. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wskazanych nieruchomości, lecz termin załatwienia sprawy był przekładany 21 razy. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda D. wywłaszczył skarżącego i ustalił odszkodowanie za nieruchomości nr [...] i [...] w Cz., a Minister I. utrzymał tą decyzję w mocy decyzją z dnia [...] r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., (sygn. akt I SA/Wa 466/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. oraz decyzję Ministra I. z dnia [...] r. Budowa autostrady [...] Z.-K. została ukończona na przedmiotowej nieruchomości pod koniec 2008 r. i oddana do użytkowania w dniu 12 sierpnia 2009 r. W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał kolejną decyzję, w której wywłaszczył skarżącego i ustalił odszkodowanie za nieruchomości nr [...] i [...] w Cz. Odwołanie od decyzji Wojewoda D. wysłał w dniu 16 marca 2014 r. do Ministra I. i R.

W dniu 16 kwietnia 2014 r. skarżący skierował do Ministra I. i R. zażalenie na przewlekłość postępowania odszkodowawczego. Następnie skarżący zarzucił, że przez 8 lat i 7 miesięcy Wojewoda D. ewidentnie przewlekał postępowanie odszkodowawcze. W wycenach nie uwzględniono stanu nieruchomości (elementy składowe nieruchomości takie jak budynki, ogrodzenie, drzewa, krzewy). Dopiero w dniu 30 lipca 2013 r. Wojewoda D. uznał za niezbędne ustalenie i uwzględnienie w odszkodowaniu wszystkich elementów, które były na stałe związane z gruntem w dniu 23 marca 1998 r., tj. w dniu ustalenia lokalizacji autostrady płatnej.

Reasumując skarżący stwierdził, że w rzeczywistości postępowanie wywłaszczeniowe toczy się już 8 lat i 7 miesięcy. Wojewoda D. w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomości w Cz. podejmował działania nieterminowo, prowadząc postępowanie nieefektywnie i bezcelowo, ponieważ nie ustalił na samym początku postępowania, jaki był stan nieruchomości w dniu 23 marca 1998 r. Wojewoda rozpoczynając postępowanie odszkodowawcze nie zażądał od inwestora protokołu przejęcia nieruchomości. Dopiero po upływie 8 lat od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda rozpoczął procedurę ustalenia stanu zagospodarowania na dzień 23 marca 1998 r. Dotychczasowe czynności Wojewody były całkowicie bezcelowe i w gruncie rzeczy generowały jedynie przewlekłość postępowania, gdyż ustalenie stanu nieruchomości należy do podstawowych czynności, które powinny być wykonane na samym początku postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości trwa od 8 lat i 7 miesięcy, oczywiste jest, zdaniem skarżącego, że Wojewoda prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Naruszony został art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o: 1) odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. (II SAB/Wr 39/12), jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej; 2) oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej.

Na uzasadnienie podano, że sprawa przewlekłości postępowania Wojewody w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. (II SAB/Wr 39/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonych na terenie gminy N., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], AM-[...], obręb Cz. zobowiązał Wojewodę D. do wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wymienionego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (I OSK 1204/13) oddalił skargę kasacyjną J.W., przez co opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od dnia 13 listopada 2013 r. stał się prawomocny.

W ocenie Wojewody powyższe okoliczności wskazują że sprawa przewlekłości prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu w zakresie obejmującym okres do dnia 23 stycznia 2013 r. została prawomocnie osądzona. Zdaniem organu, w tym przypadku mamy do czynienia ze stanem powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza możliwość ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie przez sąd administracyjny. Nie ma bowiem wątpliwości, że w przedstawionym zakresie występuje przedmiotowa i podmiotowa tożsamość sprawy prawomocnie osądzonej oraz sprawy objętej aktualnie wniesioną skargą J.W. Skarga w zakresie w jakim dotyczy żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody D. do dnia 23 stycznia 2013 r. powinna zostać zatem odrzucona. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

Następnie podano, że co do żądania J.W. stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody D.w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa wymienionych nieruchomości gruntowych w pozostałym zakresie, tj. od dnia 23 stycznia 2013 r. do dnia 23 czerwca 2014 r., należy uznać, że jest ono niezasadne, a skarga w tej części powinna zostać oddalona.

Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] Minister I. i R. uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...], którą Wojewoda D. orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiącej własność J. W., położonej na ternie gminy N., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr[...], o pow. 1,7931 ha, oraz nr[...], o pow. 1,3585 obręb Cz. oraz o ustaleniu odszkodowania za objęcie prawa własności tych nieruchomości w kwocie [...] zł. Jak podano w odpowiedzi na skargę Minister I. i R. nie zwrócił jeszcze organowi I instancji akt administracyjnych.

Zdaniem Wojewody nie zachodzi sytuacja przewlekłości postępowania. W ocenie Wojewody dochowano wszelkiej staranności i podjęto wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy ma charakter złożony i, co do zasady, powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Specustawa obliguje Wojewodę jako organ właściwy w tej kategorii sprawach do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Wymaga podkreślenia, że zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Wojewoda wskazał przy tym na stanowiska wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. (I SA/Wa 576/10), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. (I OSK 1621/12) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r. (II SAB/Łd 76/12).

Zdaniem organu, opisanego rodzaju postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania zostało przeprowadzone przez Wojewodę D. z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, że w toku postępowania organ dochował wymogów art. 36 k.p.a. tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki.

W ocenie Wojewody, w niniejszym przypadku terminowość załatwienia sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu pierwszej instancji. Na skutek aktywności procesowej skarżącego jako strony postępowania opisana sprawa administracyjna była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego jak również sądowoadministracyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie jest wynikiem działań/zaniechań Wojewody D. To powoduje, zdaniem wojewody, że skarga J. W. jest niezasadna i powinna zostać oddalona.

W dniu 15 października 2014 r. do akt sądowych złożono pismo pełnomocnika Wojewody D., który poinformował, że pismem z dnia [...] r. Wojewoda D. wezwał J. W. do przedłożenia dokumentów wskazujących na stan zagospodarowania nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi, tj. [...]r. lub wskazania świadków. Jednoczesne pismem z dnia 18 lipca 2014 r. Wojewoda D.wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w celu uzyskania informacji/dokumentów pozwalających na identyfikację nasadzeń na nieruchomości. W dniu 11 sierpnia 2014 r. Wojewoda D. otrzymał informację z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. J.W. pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. udzielił wyjaśnień co do stanu nieruchomości nr [...] i nr [...] położonych w gminie N., obręb Cz. Zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 2014 r. Wojewoda D. powiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 30 października 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. Jednocześnie organ powiadomił o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 19 września 2014 r., ewentualnie na dzień 22 września 2014 r., 26 września 2014 r., 29 września 2014 r., 1 października 2014 r. lub 3 października 2014 r. Pismem z dnia 29 września 2014 r. Wojewoda D. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie oceny aktualności operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie należy powiedzieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wr 39/12) po rozpoznaniu skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości zobowiązał Wojewodę D. do wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 1204/13) oddalił skargę kasacyjną J.W. od wskazanego wyroku. Z uzasadnienia tamtego wyroku wynika, na co wskazał też Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę, że wyrok dotyczył tego samego postępowania, które obecnie zostało objęte skargą w niniejszej sprawie.

Wobec tego należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 168 § 1 w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wr 39/12 jest prawomocny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Należy bowiem zauważyć, że jeśli skarga dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która została już prawomocnie osądzona (res iudicata), mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, co wyklucza możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej, jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.

Nie ulega wątpliwości, że o tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie. Dla wyznaczenia tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzające znaczenie ma aspekt przedmiotowy (zob. B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007 r. nr 1). W związku z tym sąd ustalił, że w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, iż przedmiotem skargi jest postępowanie administracyjne przed Wojewodą D., które podlegało kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej wspomnianym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. Z akt sprawy wynika również, że katalog stron obu postępowań sądowoadministracyjnych jest tożsamy. Z tego zaś, zdaniem sądu, płynie wniosek, że obecnie złożona skarga J.W. w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D. do dnia [...]r. jest niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

W konsekwencji należy powiedzieć, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte może być wyłącznie postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę D. po wydaniu wspomnianego wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. Wspomnieć więc trzeba, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W związku z tym sąd dokonał oceny przebiegu kontrolowanego postępowania administracyjnego w celu dokonania oceny, czy było ono prowadzone przewlekle po dniu 23 stycznia 2013 r.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony.

Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Można więc przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli chodzi o terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, to należałoby powiedzieć, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Po myśli art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, nie można nie wspomnieć, że przedmiotem postępowania przed Wojewodą D. w kontrolowanej sprawie było ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz.U. z 2013 r. poz. 687; dalej: ustawa z 2003 r.). Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). W myśl art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W przepisie art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. wskazano, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 3 ustawy z 2003 r., odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Należy przy tym zastrzec, że termin do wydania decyzji określony w art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w k.p.a., tak jak to miało wielokrotnie miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc dalej trzeba stwierdzić, że jak wynika z akt doręczonych sądowi, wśród czynności organu, które miały miejsce po dniu 23 stycznia 2013 r. można wskazać na to, że wobec oprotestowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SAB/Wr 39/12), skargą kasacyjną odpis prawomocnego wyroku do Wojewody D. wpłynął w dniu [...] r. Bez względu na ten fakt Wojewoda D. prowadził postępowanie w sprawie, m.in. w celu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wyznaczał kolejne terminy rozprawy administracyjnej, jednakże J.W. nie brał udziału w tej czynności. Składał on natomiast wnioski dowodowe dotyczące postępowania, jak chociażby pismo z dnia 17 maja 2013 r. o nadesłanie aktów notarialnych, czy z dnia 4 lipca 2013 r. dotyczące zastrzeżeń w związku z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Organ decyzyjny zwracał się także do strony o udzielenie informacji dotyczących stanu nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r. oraz zwracał się do rzeczoznawcy majątkowego o skorygowanie operatu szacunkowego. W toku postępowania organ zawiadamiał o zmianie terminu załatwienia sprawy udzielając informacji o przyczynach. Z kolei w dniu [...]r. Wojewoda D. wydał decyzję dotyczącą wywłaszczenia nieruchomości nr [...] i [...] w Cz. ustalając na rzecz J.W. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Jak wynika z pism procesowych decyzja ta została uchylona przez Ministra I. i R. decyzją z dnia [...] r., zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Mimo sporządzenia przez J.W. skargi na przewlekłość postępowania w dniu [...] r. i wydania przez organ II instancji decyzji już po tej dacie (27 czerwca 2014 r.), jak wynika z pisma pełnomocnika organu z dnia 15 października 2014 r., kierowanego do Sądu, Wojewoda D. podejmował działania ukierunkowane na załatwienie sprawy, występował do organów o dostarczenie dokumentów, wzywał strony do udzielenia wyjaśnień, oraz wyznaczał z tej przyczyny nowe terminy zakończenia postępowania. Nie wystąpiły zatem symptomy przewlekłości postępowania.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę, oceniając przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego w kontekście przepisów ustawy z 2003 r., zwrócił uwagę, że sprawy, których przedmiotem jest ustalenie i zasądzenie odszkodowania mają w zasadzie charakter cywilnoprawny (sporny), a jedynie z woli ustawodawcy niektóre z nich zostały – jak na przykład niniejsza – przeniesione na grunt postępowania administracyjnego. To zaś powoduje, że w ramy instytucji procedury administracyjnej wtłoczono nie tylko "sprawę odszkodowawczą" wymagającą rozstrzygnięcia, ale również całokształt przeciwstawnych interesów, jakie mają podmiot wywłaszczony i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Posiadanie sprzecznych interesów przez strony postępowania odszkodowawczego rzutuje zaś na sposób korzystania przez strony z uprawnień procesowych i stawia organ w sytuacji nie tylko arbitra (taką pozycję ma – co do zasady – sąd powszechny w sprawie cywilnej), ale i aktywnego czynnika zlecającego, przeprowadzającego i na koniec oceniającego poszczególne dowody. Z tego zaś wynika, że postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter złożony i wymaga od organu zastosowania niemal wszystkich znanych środków dowodowych. Przede wszystkim obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), które ma przybrać postać operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zaś wysoce specjalistyczną i sformalizowaną postacią opinii biegłego. Dalej, specyfika postępowania odszkodowawczego wymaga od organu dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie, co również rodzi konieczność sięgania po wszystkie możliwe środki dowodowe (przesłuchania, oględziny, kwerendy archiwalne itp.). Dodatkowo wypada zauważyć, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu służy nie tylko organowi, ale i stronom (z czego skarżący często korzysta w kontrolowanym postępowaniu, do czego oczywiście ma prawo, ale czym – nolens volens – również przyczynia się do przedłużenia postępowania). To wszystko ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne, a czas ich trwania bywa w efekcie zbliżony do czasu trwania postępowań przed sądami cywilnymi.

Reasumując należy powiedzieć, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dokonał oceny przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej i stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzanym przez organ czynnościom nie można im prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 23 stycznia 2013 r. organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Nadto Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem Sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w okresie po dniu 23 stycznia 2013 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie było prowadzone przez Wojewodę D. w sposób przewlekły.

Z tych względów skargę w tym zakresie należało oddalić, o czym na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono w pkt II sentencji wyroku.