Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 930/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 95 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec WSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant: sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. S. i J. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), działając na skutek wniosku K. S. i J. S. (dalej także: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzją własną z [...] r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza K. D. z [...] r., znak: [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w C. , gmina K. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], stanowiącej współwłasność J. S. i A. S. (wspólność ustawowa małżeńska - udział [...]) oraz J. F. i I. F. (wspólność ustawowa małżeńska - udział [...]), na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) o pow. [...] ha oraz stwierdzającej, że projekt podziału stanowi załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z 24 września 2018 r. Kolegium opisało przebieg postępowania, przywołało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i stwierdziło, że podziela ustalenia i wnioski poprzedniego składu orzekającego Kolegium, który wydał zaskarżoną decyzję z 7 maja 2018 r. Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), gdyż organ wykonał zalecenia co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 315/17. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że dzielona nieruchomość była zabudowana co dwoma budynkami wybudowanymi na podstawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium wynika to jednoznacznie z pisma Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. z [...] r., znak: [...] Jakkolwiek bowiem organ ten nie odnalazł w posiadanych rejestrach, obejmujących okres od 1973 r. do 2005 r., informacji o udzieleniu pozwolenia na budowę na rzecz A. i W. S. bądź I. i J. F., ani pozwolenia na budowę jakiegokolwiek budynku na działce nr [...], to ustalił, że budynek znajdujący się na obecnej działce nr [...] wybudowano w 1962 r. Jednocześnie wskazał, że brak jest informacji o dacie budowy budynku zlokalizowanego na obecnej działce nr [...]. W ocenie Kolegium, powyższe stanowisko potwierdza także pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...]., znak: [...], z którego wynika, że organ ten nigdy nie prowadził postępowania dotyczącego legalności omawianych budynków. Skoro, jak podkreśliło Kolegium, nie można jednoznacznie stwierdzić, że budynki znajdujące się na dzielonej działce zostały wzniesione bez pozwolenia na budowę, tym samym nie można uznać, że budynki te zostały wzniesione samowolnie, to zaś wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 95 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 - dalej jako: u.g.n.). Kolegium wskazało dodatkowo, że sposób sformułowania zarzutów odwołania przez skarżących świadczy o błędnym odczytaniu stanowiska wyrażonego w decyzji organu z [...] r. Poprzedni skład orzekający Kolegium nie uznał bowiem, że omawiane budynki zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę, a jedynie stwierdził, że takiej okoliczności nie da się wykluczyć.

W związku z tym, jak wskazało Kolegium, chybiony był również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej. Decyzja ta została wydana w oparciu o wymaganą podstawę prawną, co potwierdził wiążąco WSA w Lublinie w wyroku z 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 315/17. Nie narusza ona rażąco prawa, pomimo błędów, jakie popełniono przy jej wydaniu.

Kolegium stwierdziło zarazem, że poprzedni skład orzekający Kolegium prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy, co pozwoliło na wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji podziałowej z [...]

Decyzja Kolegium z [...] została zaskarżona przez K. S. i J. S. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Wnosząc o uchylenie tej decyzji Kolegium oraz o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej, skarżący zarzucili organowi naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 315/17;

2) art. 95 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że budynki znajdujące się na nieruchomości podlegającej podziałowi zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę, podczas gdy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tej okoliczności;

3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej pomimo, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa.

4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy budynki wzniesione na nieruchomości podlegającej podziałowi zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji;

5) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę pisma Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. z [...] marca 2018 r. i nieprawidłowe uznanie, że brak dokumentacji dotyczącej legalności budowy na działce nr [...] nie oznacza, że budynki te posadowione zostały w sposób nielegalny;

6) art. 138 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie istoty sprawy i w konsekwencji wadliwe orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd uwzględnił skargę z również innych powodów niż w niej wyrażone, mając na względzie treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

Przede wszystkim wskazać należy, że zasadne były zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskutek niezastosowania się przez Kolegium do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 315/17. W wyroku tym Sąd, uchylając poprzednio wydane decyzje Kolegium z [...] r., znak: [...] oraz z [...] r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, stwierdził, że "w decyzji z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w C. gmina K. D., oznaczonej jako działka nr [...], Burmistrz K. D. nie odniósł się w żaden sposób do tego, czy znajdujące się na tej działce budynki, jak tego wymaga art. 95 pkt 1 u.g.n., zostały wybudowane legalnie – na podstawie pozwolenia na budowę, czy też nie". Sąd wskazał też, że powyższej okoliczności, mającej kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, nie przeanalizowało należycie Kolegium, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że pomimo ponownego rozpatrzenia sprawy, nadal Kolegium nie ustaliło stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na wydanie decyzji merytorycznej. Wprawdzie Kolegium podjęło działania zmierzające do zbadania legalności budowy opisanych wyżej budynków, na co zwrócił uwagę Sąd w powołanym wyroku, jednakże nie wyjaśniło wszystkich istotnych wątpliwości w tym zakresie. W tej sytuacji jako najmniej przedwczesne należy ocenić wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji o podziale nieruchomości.

Z przedstawionych wyżej wywodów zawartych w wyroku WSA w Lublinie z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 315/17 wynika, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Kolegium było wnikliwe i wszechstronne przeanalizowanie podstawowej w okolicznościach sprawy kwestii, dotyczącej zbadania legalności budowy budynków znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...] w C. której podział zatwierdzono decyzją ostateczną Burmistrza K. D. z 15 grudnia 2005 r., znak: [...].

W sprawie jest poza sporem, że po zwrocie akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 315/17 – co miało miejsce 9 stycznia 2018 r., pismami z 1 lutego 2018 r. i 1 marca 2018 r. Kolegium zwróciło się do Starosty [...] o wyjaśnienie, czy "budynki na nieruchomości położonej w miejscowości C., gm. K. D., oznaczonej jako działka nr [...] (po podziale nr [...] i nr [...]) posadowione zostały w sposób legalny, czy tez wzniesione zostały bez wymaganej zgody organu budowlanego" (k. 199, 208).

Odpowiadając na te pisma Kierownik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. w piśmie z 5 marca 2018 r., znak: [...] [...], poinformował, że:

"- ww. inwestycja nie figuruje w posiadanych rejestrach wydanych pozwoleń na budowę z lat 1973 - 2005 (przeszukano rejestry pod kątem nazwisk prawdopodobnych wnioskodawców: P. A. i W. S. oraz P. I. i J. F. i adresu inwestycji - inne dane w rejestrach nie są zapisane),

- stwierdzono także, że w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki o nr [...] i nr [...], aktualnie dz. nr [...] nie istnieje, gdyż została podzielona na dz. nr [...] i nr [...],

- według ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w P., rok budowy budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] wykazano jako 1962, natomiast brak jest danych dotyczących daty budowy budynku zlokalizowanego na dz. nr [...], Starostwo Powiatowe w P. Wydział Architektury i Budownictwa nie dysponuje rejestrami wydanych pozwoleń na budowę sprzed 1973 r. w związku z tym nie może potwierdzić lub zaprzeczyć legalności powstania budynków mieszkalnych na wskazanych działkach.

W związku z powyższym wnioskowane pozwolenia nie mogą być przesłane" (k. 210).

Z treści powołanego wyżej pismo wynika zatem, że nie odnaleziono pozwolenia (bądź pozwoleń) na budowę obu omawianych budynków oraz że udało się ustalić jedynie przybliżoną datę budowy budynku znajdujący się na działce nr [...] (rok 1962), a nie ma informacji co do daty budowy budynku na działce nr [...].

Ponadto w odpowiedzi na pismo Kolegium z 12 marca 2018 r., wpłynęło do akt sprawy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 19 marca 2018 r., znak: [...], w którym stwierdzono, że przed organem tym "nie toczy się obecnie i nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące legalności budynków posadowionych na działce nr ewid. [...] w C. Gm. K. D." (k. 212, 214).

Podkreślić trzeba, że w sytuacji, gdy właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował Kolegium, że w posiadanych rejestrach, obejmujących lata 1973-2005 nie odnalazł pozwoleń na budowę opisanych budynków, co może być spowodowane znacznym upływem czasu od daty ich realizacji, w niniejszej sprawie bardzo istotnego znaczenia nabrała kwestia ustalenia przybliżonej choćby daty budowy omawianych budynków.

Należy bowiem wskazać, że przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.) ani przepisy wcześniej obowiązujące nie nakładały na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, przez okres istnienia obiektu. Organy wydające pozwolenia na budowę były obligowane do archiwizowania tych dokumentów tylko przez okres pięciu lat. Przepisy te nie zawierały odpowiednika art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 414; obecnie art. 63 ust. 1 – Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów dotyczących jego budowy.

Wobec tego w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym obowiązki wynikające z art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. nie odnoszą się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. nie muszą posiadać dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej. Natomiast obowiązani już są do przechowywania dokumentacji robót budowlanych wykonanych w takim obiekcie budowlanym po 1 stycznia 1995 r. (zob. wyrok NSA w Lublinie z dnia 6 stycznia 2000 r., II SA/Lu 1642/98, LEX nr 656036, oraz wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., II OSK 394/06, LEX nr 343799).

Dlatego też – co do zasady – z samego faktu, iż nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę zrealizowanego pod rządami tych przepisów obiektu budowlanego, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie oznacza to jednak, że skoro w odniesieniu do takich obiektów budowlanych nie można domniemywać, że wybudowano je nielegalnie, pomimo braku zachowania pozwolenia na budowę, to obowiązuje domniemanie legalności realizacji takich robót budowlanych, jak w istocie przyjęło Kolegium w niniejszej sprawie. Podstawę przesądzającego ustalenia w tym zakresie, powinna bowiem stanowić wszechstronna ocena całości istotnych w takiej sprawie dowodów, dokonana przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania (zob. przykładowo wyrok WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1090/16).

Trzeba wskazać, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

Kolegium nie wywiązało się należycie z obowiązków wynikających z powołanych przepisów. Wprawdzie organ ustalił przybliżoną datę budowy budynku znajdującego się na działce nr [...] - 1962 r., jednak wobec nieuzyskania od Starosty informacji o dacie budowy budynku położonego na działce skarżących organ w istocie nie podjął żadnych dalszych działań zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii. W tym zakresie Kolegium ograniczyło się do wskazania, że:

- "brak jest danych dotyczących daty budowy budynku zlokalizowanego na działce o obecnym nr ewid. [...] (działka powstała z podziału działki nr [...]). W ocenie Kolegium, brak dokumentacji dotyczącej posadowienia budynków na działce nr [...] (bądź jeszcze wcześniej na działce, z której działka nr [...] powstała), które nastąpiło ponad pół wieku temu, nie świadczy o braku legalności posadowienia tychże budynków, a jedynie o braku dokumentów okoliczność tę potwierdzających" (uzasadnienie decyzji z 7 maja 2018 r.);

- "nie można jednoznacznie stwierdzić, że budynki znajdujące się na dzielonej działce zostały wzniesione bez pozwolenia na budowę" (uzasadnienie zaskarżonej decyzji).

Następnie zaś oceniono, że powołane wyżej pisma Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. stanowią "wszechstronny materiał dowodowy w sprawie, który był wystarczający do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie nieważności" (uzasadnienie zaskarżonej decyzji).

Podkreślenia wymaga, że nie da się wykluczyć, że brak stanowczych ustaleń Kolegium w kwestii ustalenia daty budowy budynku znajdującego się na działce nr [...], nie stanowiłby przeszkody do stwierdzenia, że Kolegium wywiązało się z obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy budynki wzniesione na nieruchomości podlegającej podziałowi zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę. Stanowisko takie byłoby jednak możliwe do zaakceptowania przez Sąd wyłącznie wówczas, gdyby okoliczność ta została potwierdzona w postępowaniu wyjaśniającym, w którym organ podjąłby szereg działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

Dlatego też obowiązkiem Kolegium było rozważyć celowość dopuszczenia innych jeszcze dowodów aniżeli opisane wyżej dowody z dokumentów urzędowych, w celu jednoznacznego – w miarę dostępnego materiału dowodowego – ustalenia, czy faktycznie budynek położony na działce nr [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, w tym m.in. kiedy została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie. W tym kontekście, tj. w kontekście oceny legalności budowy bardzo istotne znaczenie miało to kiedy został wybudowany budynek znajdujący się na obecnej działce nr [...], w szczególności zaś to czy został on wybudowany jeszcze przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zauważyć należy, że Kolegium nie podjęło w szczególności choćby próby krytycznego zweryfikowania prawidłowości zawartego w piśmie Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. z [...] marca 2018 r. stwierdzenia, że "według ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w P. [...] brak jest danych dotyczących daty budowy budynku zlokalizowanego na dz. nr [...]" (k. 210 akt adm.).

Należało zwrócić się do tego organu o doprecyzowanie, w oparciu o jakie konkretnie dokumenty wyrażono to stanowisko, tak by wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość, czy organ dokonał w tym zakresie stosownej analizy map ewidencyjnych znajdujących się w zasobie geodezyjno-kartograficznym, pozostającym w dyspozycji Starosty [...].

Podkreślić należy, że na datę wzniesienia budynku usytuowanego na obecnej działce nr [...], a poprzednio na dawnej działce [...], mogą wskazywać nie tylko bezpośrednie adnotacje dotyczące tej kwestii, ale także okoliczności pośrednie takie jak przykładowo fakt wykazania tego budynku na mapie ewidencyjnej sporządzonej w latach wcześniejszych. Przykładowo gdyby przedmiotowy budynek został uwidoczniony już na mapach ewidencyjnych pochodzących z okresu zakładania lub modernizacji ewidencji gruntów oczywistym byłoby, że budynek ten został pobudowany co najmniej w latach, w których sporządzono daną mapę.

Kolegium powinno było też rozważyć także celowość zwrócenia się do tego organu bądź do podmiotów powołanych do przechowywania dokumentów o charakterze archiwalnym o udostępnienie wcześniejszych map, takich jak przykładowo mapy sporządzone na potrzeby założenia ewidencji gruntów i budynków, co miało miejsce po 1955 r., czy map wykonywanych podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków, co miało między innymi miejsce w latach 80. ubiegłego wieku.

Organ powinien także wyjaśnić czy ustaleń takich nie dokonano podczas pomiarów przeprowadzanych w związku z postępowaniami uwłaszczeniowymi w trybie ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wprawdzie w tym trybie dokonywano zazwyczaj tzw. pomiarów czołowych działek, jednakże niekiedy na sporządzanych szkicach zaznaczono także usytuowanie budynków znajdujących się na działkach. Dość często pomiarów tych dokonywano także na podstawie zdjęć lotniczych. Materiał taki mógłby zatem pozwolić na ustalenie czy w tych latach budynek usytuowany na obecnej działce nr [...] został już wybudowany.

Organ nie podjął tego rodzaju czynności, które mogły się przyczynić do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Organ nie ocenił także zasadności wystąpienia do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w likwidacji z siedzibą w W. z prośbą o udostępnienie ewentualnych zdjęć lotniczych obejmujących obszar działki nr [...] z okresu przed jej podziałem.

Biorąc pod uwagę, że oba budynki znajdowały się wcześniej na tej samej działce i stanowiły własność jednego podmiotu, pełniąc funkcję gospodarstwa rolnego, można przypuszczać, że budynki te zostały wybudowane także w takim samym lub zbliżonym do siebie czasie. Tego rodzaju przypuszczenie aby mogło stanowić wiążące ustalenie w sprawie powinno jednakże zostać oparte na określonych podstawach faktycznych, których organ w żaden sposób nie rozważył i nie wyjaśnił.

W tym miejscu zauważyć należy, że Kolegium nie ustosunkowało się należycie do twierdzeń skarżących, będących obecnymi właścicielami działki nr [...], którzy w toku postępowania administracyjnego podnosili, że budynek znajdujący się na ich działce został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, a stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej pozwoli im w przyszłości na ewentualne zalegalizowanie jego budowy (pismo z 10 lutego 2018 r., k. 204-206 akt adm.).

Z powyższego wynika, że Kolegium nie podjęło z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w taki sposób, by wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ naruszył tym samym nie tylko przepisy art. 153 p.p.s.a., art. 95 pkt 1 u.g.n. i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art.107 § 3 k.p.a., ale również przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wyżej naruszenia prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z 7 maja 2018 r. – na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Kolegium dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

W szczególności organ ten zwróci się dodatkowo do organów dysponujących dokumentacją geodezyjną pochodzącą sprzed 1995 r. o udzielenie informacji dotyczących przypuszczalnej daty pobudowania budynku usytuowanego na obecnej działce nr [...] także w kontekście ustalenia tego, czy budynek ten został uwidocznionych na mapach ewidencyjnych sporządzanych przed 1995 r.

W celu należytej weryfikacji tych okoliczności organ odnalezione mapy powinien dołączyć do akt sprawy.

Organ winien przy tym pamiętać, że o ile żadna z tych instytucji nie udzieli jednoznacznej odpowiedzi, że nie wydano pozwolenia na budowę tych budynków, to sama ta okoliczność nie może świadczyć o samowolnej ich realizacji.

Z uwagi na uchybienia, jakich dopuścił się organ, przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. Sprawa wymaga bowiem ponownego rozstrzygnięcia w jej całokształcie, a dopiero wnikliwe i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli w przyszłości na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organ odniesie się wyczerpująco do wszystkich zarzutów strony skarżącej, w tym weźmie pod uwagę dopuszczone przez Sąd na rozprawie – w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. – dowody w postaci wypisów z aktów notarialnych z 5 maja 2000 r., Rep. A nr [...] i 21 grudnia 2005 r., Rep A nr [...].

W tym miejscu należy podkreślić, że gdyby Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to organ ten winien rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze brzmienie art. 156 § 2 in fine k.p.a., nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne wyłączające stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Kwestia możności wywołania decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości skutków, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. nie jest jednoznacznie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Jeden z nurtów orzecznictwa w tym zakresie opiera się na założeniu, że dokonanie przez właścicieli podzielonych działek gruntu czynności cywilnoprawnych nie stanowi skutku prawnego decyzji o podziale nieruchomości, a jedynie skutek faktyczny, co do którego, na drodze prawa przewidziane są możliwości pełnej ochrony interesu osób, które nabyły prawo własności (zob. przykładowo: wyroki NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 886/10 i 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2050/10 oraz wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 229/07).

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądów prezentowanych w powołanych wyżej orzeczeniach. Należy bowiem zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86 (ONSA 1987 Nr 2 poz. 81), wyraził pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12 poz. 211), stwierdzając, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeśli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Zachodzi w takim przypadku nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywołała zatem nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd powszechny, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny.

Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, nawiązujący do dwóch cytowanych bezpośrednio wyżej orzeczeń, zgodnie z którym do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. zaliczyć należy zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (zob. przykładowo wyroki NSA z: 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07, 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 148/10, z 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1110/10, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11, 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 108/14, 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 848/16, 16 lutego 2017, sygn. akt I OSK 864/15 i z 17 maja 2018, sygn. akt I OSK 1690/16).

W szczególności w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 848/16 Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowoutworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi (i nie zaszły inne szczególne okoliczności) nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi bowiem do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podzielonej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności. Odmiennie jednak należy oceniać skutki prawne decyzji podziałowej, jeśli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, zwłaszcza jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przyjęcie, że stwierdzając nieważność decyzji podziałowej, organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek i ewentualnie uczynić z nich współwłaścicieli w bliżej nieokreślonych udziałach działki pierwotnej (przy czym nie wiadomo według jakiego kryterium miałaby one zostać określone: czy według stosunku powierzchni, według stosunku oszacowanych wartości, czy też według stosunku cen sprzedaży?), stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego nie sposób uzasadnić na gruncie zasady praworządności. Dlatego w przypadku tego typu zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy więc uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym skargę, stanowisko takie w całości podziela.

W rozpoznawanej sprawie jest zaś bezsporne, że nieruchomości powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją Burmistrza K. D. z [...] r., znak: [...], zostały najpierw objęte zniesieniem współwłasności, zaś następnie także zbyte na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, co prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności tej decyzji byłoby wyłączone z mocy art. 156 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżących – [...] zł, wpis od skargi – [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł.

Z tych wszystkich względów i na podstawie przywoływanych wyżej przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.