Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 135/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odmówiono zawieszenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6, 52 par. 1 i 2, 53 par. 2b, 149 par. 1 pkt 3, 184, 182 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [..] września 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 84/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odmówić zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, 2. oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 29 września 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 84/19, po rozpoznaniu skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w punkcie pierwszym podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne, w punkcie drugim odrzucił skargę, a także zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi (pkt 3).

Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

S. W. pismem z [...] listopada 2012 r. wystąpił do Urzędu Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy trzech budynków magazynowo-biurowo-usługowo-produkcyjnych na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. W., decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

S. W. w dniu [...] listopada 2018 r. (data wpływu do organu) złożył zażalenie na przewlekłe i bezczynne prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. uznało ponaglenie (zażalenie) za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ decyzją z [...] listopada 2013 r.

S. W. pismem z [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...]w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] listopada 2013 r., nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 84/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie z uwagi na przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18 składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Postępowanie zawieszono do czasu wyjaśnienia powyższego zagadnienia.

Zaskarżonym postanowieniem z 29 września 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 84/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie i odrzucił skargę, a także zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi.

Sąd podjął zawieszone postępowanie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 w składzie siedmiu sędziów rozstrzygnął przedstawione mu zagadnienie prawne będące podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Sąd zauważył jednak, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia skargi, sąd administracyjny ma obowiązek sprawdzić czy skarżący wyczerpał przed jej wniesieniem środki zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 i art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". Przywołane regulacje, obowiązujące także w dacie wniesienia skargi S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kreują zatem obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i przewidują ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Jednak skutki wniesienia ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie przed Wójtem Gminy [...], którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionował S. W. w skardze z [...] marca 2019 r. zostało wszczęte wnioskiem z [...] listopada 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów k.p.a. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość postępowania" (które można uznać za ponaglenie) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy postępowanie przed Wójtem Gminy [...] zakończyło się decyzją z [...] listopada 2013 r., znak [...], która stała się ostateczna w dniu [...] marca 2014 r. Z kolei pismo złożone przez skarżącego w dniu [...] listopada 2018 r., zatytułowane jako zażalenie na przewlekłość, noszące znamiona ponaglenia w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. zostało wniesione prawie 5 lat po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu kluczowe było zatem wyjaśnienie kwestii, czy ponaglenie może być wniesione w toku postępowania, czy też także po jego zakończeniu. Sąd podkreślił, że instytucja ponaglenia, jako środek zaskarżenia, uregulowana została w art. 37 k.p.a. Przy czym treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 k.p.a. obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy zatem czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca w ocenie Sądu przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18).

Powołując się zatem na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 Sąd wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze.

Mając zatem na uwadze powyższą wykładnię Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie S. W. złożył ponaglenie nieskutecznie. Wniesienie ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego nie może bowiem zostać uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Dlatego też Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył S. W. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że ponaglenie można wnieść jedynie w toku postępowania administracyjnego, a co za tym idzie niezasadne odrzucenie skargi skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...].

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do odrzucenia skargi na przewlekłość. Podstawą prawną wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy przez Wójta Gminy [...] był bowiem art. 53 § 2b p.p.s.a., który przewiduje możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. A zatem zdaniem skarżącego kasacyjnie, z wykładni językowej powyższego przepisu wynika, że istnieje możliwość wniesienia skargi na przewlekłość w każdym czasie po złożeniu ponaglenia. Przy czym złożenie ponaglenia nie jest uzależnione od uprzedniego złożenia go na określonym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. Tyma samym uzasadnione jest przyjęcie, że możliwe jest złożenie ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wykładnia powyższego przepisu w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze – prowadzi do naruszenia prawa do sądu poprzez ograniczenie osobie poszkodowanej przez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego możliwości procesowych uzyskania przedsądu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Stosownie bowiem do dyspozycji tego przepisu, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Powyższe zdaniem skarżącego kasacyjnie powoduje, że zaprezentowane w treści postanowienia NSA z [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, rozumienie przesłanek dopuszczających skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania jest nieprawidłowe. Prowadzi ono bowiem do ograniczenia postępowań, w których skarżący posiada możliwość uzyskania prejudykatu pozwalającego mu na wystąpienie z roszczeniem z art. 4171 § 3 k.c. W związku z tym skarżący wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną od postanowienia NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej wniesionej przez niego na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, należy stwierdzić brak podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Dokonanie oceny wniesionej skargi kasacyjnej, co jest istotą toczącego się w niniejszej sprawie postępowania, nie zależy od wyniku postępowania wywołanego wniesieniem skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego na ww. postanowienie. Oceny dopuszczalności skargi oraz zasadności skargi kasacyjnej można dokonać bez oczekiwania na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego bowiem kwestia dopuszczalności skargi wniesionej po terminie wyznaczonym trwaniem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy została rozstrzygnięta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z NSA z [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 oraz w uchwale NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej skuteczności wniesienia skargi na bezczynność, która na skutek analogi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że na gruncie przedmiotowej sprawy nieskuteczność roszczeń skarżącego nie wynika z wprowadzenia regulacji zamykającej mu drogę do realizacji tych roszczeń w wyniku ingerencji ustawodawcy przewidującej przedawnienie tych roszczeń, ale z zaniechania skarżącego polegającego na niepodjęciu we właściwym trybie działań prowadzących do ich realizacji. Wobec tego kwestia dopuszczalności skargi, która zadecydowała o odrzuceniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, a to stanowi przedmiot skargi kasacyjnej, została wyjaśniona i oczekiwanie na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, jest niecelowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że złożona po zakończeniu postępowania skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Prowadzenie bowiem postępowania sądowego w przedmiocie oceny przewlekłości postępowania administracyjnego po jego zakończeniu nie jest prawnie dopuszczalne. Zauważyć należy, że podobny w swej istocie pogląd odnoszący się jednak do instytucji skargi na bezczynność wyrażony został w uchwale NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Ścisły związek skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłość postępowania z uwagi na przewidziane w przepisach p.p.s.a. uwarunkowania do ich skutecznego wniesienia, powoduje, że uchwała ta będzie miała zastosowanie także w niniejszej sprawie. W uchwale tej Sąd uznał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tym samym, tak jak w przypadku bezczynności, niedopuszczalnym w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której zostało ono zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej kilka lat wcześniej.

Istotą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi powinien być zatem aktualny, a nie historyczny. Prowadzenie postępowania w sposób przewlekły ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc pogląd zgodnie z którym wniesienie ponaglenia, o którym stanowi art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej (postanowienie NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18). Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania byłoby nie tylko niecelowe, lecz sprzeczne z istotą tej regulacji, ponieważ nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałego stanu braku działania administracji publicznej. O ile jednak zasadnie w powyższym postanowieniu oraz w postanowieniu Sądu pierwszej instancji przyjęto, że sąd administracyjny ma obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, to nieuzasadnione jest stwierdzenie, że w pierwszej kolejności badaniu podlega warunek przewidziany w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zauważyć należy, że badanie przez sąd, czy zaistniały zachowane przez skarżącego przesłanki dopuszczalności zaskarżenia określonego aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracji publicznej, powinno w pierwszej kolejności wiązać się z ustaleniem faktu istnienia przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy od zaskarżonej formy działalności administracji publicznej (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie przewlekle prowadzone postępowanie ulega zakończeniu przed wniesieniem skargi albo np. zaskarżony akt prawa miejscowego już nie obowiązuje, to zachodzi niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), bowiem znika przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (por. T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, str. 528, Warszawa 2016 i powołane tam postanowienie NSA z 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2032/09; zob. także postanowienie NSA z 21 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 168/91, ONSA 1991, nr 1, poz. 28 i z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONAiWSA 2006, nr 1, poz. 5). Ustalenie więc przez sąd, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, czyni bezprzedmiotowym badanie przez sąd ewentualnego faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, tj. wymogu przewidzianego w art. 52 § 1 czy też w art. 53 § 2b p.p.s.a.

Podkreślić należy, że dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia ponaglenia czy też skargi na przewlekłość, naruszałoby przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia ograniczonych terminem. Brak takiego rozwiązania prowadziłby do obniżenia standardu pewności prawnej jednostek oraz funkcjonowania całego systemu prawnego. Znaczącemu umniejszeniu uległaby jedna z funkcji terminów w postępowaniach sądowych i administracyjnych, którą jest wzmacnianie pewności obrotu prawnego oraz sprawności działania jego uczestników (R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, z. 1, s. 1). Stronom postępowania zakończonego przed wielu laty mogłaby towarzyszyć niepewność w zakresie oceny sposobu ich działania w konkretnej sprawie, w tym także konsekwencji zapadłego w niej rozstrzygnięcia. Znaczenie ma również praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość) postępowania, w wyniku którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne zamiast angażować siły i środki w rozstrzyganie sporów aktualnych byłyby zobowiązane do powrotu do spraw zakończonych. Taka sytuacja w łatwy sposób mogłaby przyczyniać się do inicjowania postępowań nie nastawionych na realną i potrzebną kontrolę sądową w konkretnej sprawie administracyjnej, tylko realizację innych pozaprawnych celów, przy jednoczesnym nieuzasadnionym angażowaniu aparatu sądowego w ich realizację.

W związku z powyższym za bezpodstawny uznać należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 k.p.a.

Podstawowym celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dyscyplinowanie organu w konkretnej toczącej się sprawie administracyjnej. Nieograniczona pod względem czasowym w ramach prowadzonego postępowania możliwość uruchomienia procedury służącej dokonaniu oceny prawidłowości działania organu nie powinna być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych o charakterze historycznym. Za przyjęciem odmiennego poglądu nie przemawia aktualne brzmienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ustalone mocą art. 1 pkt 40 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika jednoznacznie, że powodem poszerzenia uprawnień orzeczniczych w odniesieniu do uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania było dążenie do uwzględnienia sytuacji, w której po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem organ wydał akt albo dokonał czynności (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., druk sejmowy nr 1633, VII kadencja, http://www.sejm.gov.pl). Z brzmienia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ani też z przywołanego uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej nie sposób wyczytać, jakoby regulacja ta miała zastosowanie do oceny postępowań zakończonych przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, w których trudno już mówić o istniejącej przewlekłości.

Interpretacja art. 53 § 2b p.p.s.a. polegająca na uznaniu, że zarówno ponaglenie jak i skarga są skuteczne tylko w przypadku wniesienia ich w toku postępowania, którego przewlekłość się zarzuca, nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskania przedsądu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 4171 § 3 k. c. Skarżący mógł złożyć ponaglenie, a następnie skargę kiedy trwało postępowanie organu, a więc kiedy zasadne było domaganie się oceny tego postępowania z uwagi na przewlekłość. Skarga nie może bowiem służyć jedynie celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.