Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2416/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 i 2, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 122/15 w sprawie ze skargi K. S. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 122/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. i J. S. uchylił postanowienie [...]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. grudnia 2014 roku nr [...].znak: [...].w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w związku z interwencją telefoniczną, przeprowadził dnia 7 października 2009 r. oględziny nieruchomości przy ul. [...].w Łodzi, w wyniku których stwierdził, że w istniejącym budynku jednopiętrowym prowadzone są roboty budowlane polegające na nadbudowie lewej części budynku nad parterem, wymianie dachu nad całością budynku, przy czym zmieniono jego konstrukcję i pochylenie, od strony ulicy wykonano wykusze, konstrukcja drewniana więźby dachowej została wykonana na podmurowanym nowym murze gzymsowym. W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 3 listopada 2009 r. z udziałem inwestorów K. S. i J. S., PINB ustalił, że w 2009 r. inwestor rozpoczął roboty budowlane polegające na: zabudowie tarasu nad parterem w lewej części budynku, rozbiórce istniejącego dachu o konstrukcji drewnianej, wykonaniu wieńca nad pierwszym piętrem, wykonaniu nowej konstrukcji drewnianej dachu o zmienionym kącie pochylenia połaci dachowej, kalenica podwyższona została o ok. 0,5 m oraz wykonaniu 4 sztuk lukarn - po 2 w każdej połaci dachu, wymianie belek stropowych nad pierwszym piętrem, skuciu tynków wewnętrznych na parterze i pierwszym piętrze, wykonaniu poszycia z desek i pokrycia dachu blachodachówką. Inwestorzy nie posiadali zgody odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie w/w robót budowlanych. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym PINB wydał w dniu 25 listopada 2009 r. postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał K. i J. S. wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]., zabezpieczyć obiekt na czas wstrzymania robót oraz zobowiązał do przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie kolejnych oględzin nieruchomości w dniu 28 września 2011 r. PINB ustalił, że inwestorzy nadal prowadzili roboty budowlane.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...]. kwietnia 2012 r. PINB w Ł., w trybie art. 48 ust. 1 Pr.bud., nakazał K. S. i J. S. rozbiórkę części obiektu budowlanego (zabudowy tarasu nad parterem budynku - po lewej stronie oraz dachu i wieńca nad I piętrem) wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]..[...].Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 maja 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kontynuując postępowanie organ I instancji pozyskał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...].. Z przekazanych dokumentów wynikało, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się wprawdzie w jednostce urbanistycznej 34MN (zabudowa mieszkaniowa). Z dodatkowych, szczegółowych wyjaśnień wynikało, że obiekt ten posadowiony jest na terenie przeznaczonym do włączenia w pas drogowy ulicy [...]., czyli na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Natomiast z pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 29 sierpnia 2012 r. wynika, iż aktualnie przygotowywana dokumentacja projektowa na wykonanie rozbudowy ulicy [...]. w Ł. na odcinku od ul. [...]. do granicy miasta nie przewiduje, aby ta tj. działka nr [...]. obr. B-37, została zajęta pod planowaną rozbudowę, a linie rozgraniczające ulicy będą przebiegać po granicy własności tej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...]. czerwca 2013 r. PINB w Ł. uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...]. listopada 2009 r. i nakazał K. S. i J. S. wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]., zabezpieczyć obiekt na czas wstrzymania robót oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 15 września 2013 r.: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, i zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7, aktualnymi na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami i pomieszczeniami gospodarczo-technicznymi w parterze, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]..

Postanowieniem z dnia [...]. października 2013 r. nr [...].organ I instancji zmienił własne postanowienie z dnia [...]. czerwca 2013 r. w zakresie terminu przedłożenia nakazanych dokumentów i określił nowy termin ich przedłożenia na dzień 15 listopada 2013 r. Po przedłożeniu żądanych dokumentów organ I instancji, postanowieniem z dnia [...]. września 2014 r. nr [...]., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f Pr.bud. ustalił dla K. S. i J. S., opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnie nadbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami i pomieszczeniami gospodarczo-technicznymi w parterze i wezwał do jej uiszczenia w terminie siedmiu dni od daty jego doręczenia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. S., działający w imieniu swoim i żony K. S., zarzucił jego wydanie niezgodnie z przepisami prawa i wskazał, że jest ono krzywdzące, ponieważ budynek w kształcie, który jest obecnie, został wzniesiony przed wieloma laty przez poprzedniego właściciela zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę. Następnie, gdy dokwaterowano przymusowo w budynkach prywatnych lokatorów rozebrał on ścianę, by uniknąć takiej restrykcji. Po kupnie budynku od poprzednich właścicieli skarżący zabezpieczył go w tym fragmencie, stąd przedmiotowa odbudowa ściany. Zabezpieczenie dotyczyło również dachu. Skoro budynek był zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, zaś organy wymagają od właścicieli utrzymania go w należytym stanie technicznym, to podjęte działania nie są - w ocenie skarżących - samowolą budowlaną.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. grudnia 2014 r. nr [...]., znak [...]., sprostowanym postanowieniem z dnia [...]. lutego 2015 r. w zakresie daty podjęcia postanowienia organu I instancji, [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia J. S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. września 2014 r. nr [...]., znak: [...].na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycja polegająca na nadbudowie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego oraz podzielił ustalenia stanu faktycznego i prawnego dokonane przez organ I instancji. Skoro nadbudowy i rozbudowy obiektu budowlanego dokonano bez pozwolenia na budowę, to organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w oparciu o tryb przewidziany w art. 48 i 49 Pr.bud. – a jeżeli jest to możliwe wdrożyć procedurę legalizacyjnej, a następnie ustalić opłatę legalizacyjną. Zdaniem [...].WINB organ I instancji prawidłowo prowadził w tej sprawie postępowanie legalizacyjne, dochodząc do trafnego wniosku, że spełnione zostały wszystkie warunki umożliwiające zalegalizowanie rzeczonego budynku mieszkalnego. Z dyspozycji art. 49 ust. 2 Pr.bud. wynika, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o jakich mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty legalizacyjnej, określona w art. 59f stanowi iloczyn stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s), zgodnie z ust. 2 w/w przepisu, wynosi 500 zł. W rozpatrywanej sprawie, przedmiotowy obiekt - budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami i pomieszczeniami gospodarczo-technicznymi w parterze został zaliczony do I kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) - 2,0 oraz współczynnik wielkości (w) - 1,0. PINB w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która wynosi dla budynku mieszkalnego: 50.000 zł = (500 zł x 50 ) x 2,0 x 1,0. Dalej [...].WINB wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 orzekł o zgodności art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego z Konstytucją RP, a w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W stosunku do obiektów budowlanych realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, wysokość opłaty został ściśle uregulowany w art. 49 ust. 2 Pr.bud., a zatem organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie ma możliwości uzależniania jej wysokości od okoliczności faktycznych (np. ekonomicznych), leżących po stronie osoby zobowiązanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S. i J. S. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 § 1 i 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 124, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. W motywach skargi skarżący stwierdzili, że nie dokonali samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku, ponieważ zakres wykonanych przez nich prac świadczy o jego remoncie. Zarzucili PINB prowadzenie postępowania bez prawidłowego ustalenia i udokumentowania stanu faktycznego sprawy oraz podejmowanie kolejnych rozstrzygnięć w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, co w rezultacie doprowadziło do bezpodstawnego nałożenia na nich kary w wysokości 50.000 zł. Według skarżących odwołanie się przez [...].WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego samowoli budowlanej i zasadności kar z tego tytułu jest nadużyciem, ponieważ wyrok ten nie może mieć zastosowania do przypadku skarżących, którzy dokonali remontu zakupionego, zdewastowanego budynku, wykonanego własnymi środkami. Skarżący podnieśli ponadto, że nie składali w tej sprawie wniosku o wszczęcie postępowania, zaś PINB nie wszczął tego postępowania z urzędu, protokoły oględzin nieruchomości podpisywali, ponieważ byli do tego wzywani, nie zapoznając się z ich treścią. Zarzucili również, że żaden z organów administracyjnych nie zapewnił im czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, na podstawie których były wydawane zaskarżone postanowienia w sprawie nałożenia opłaty legalizacyjnej.

Odpowiadając na skargę [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn, niż zarzuty w niej podniesione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. września 2014 r. w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej wywiedli oboje skarżący: K. S. i J. S., choć - co nie budzi wątpliwości - podpis pod nim złożył tylko J. S.. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł. zauważył brak podpisu pod zażaleniem K. S. i wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, informując, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu rozpatrzeniu będzie podlegało jedynie zażalenie J. S.. Uwadze jego umknął jednak fakt, że z treści zażalenia J. S. wynika wprost, iż występuje on jako pełnomocnik żony K. S.. Tak zredagowane zażalenie w sytuacji, gdy nie załączono doń pełnomocnictwa dla wnoszącego J. S., obligowało organ zażaleniowy w pierwszej kolejności do wezwania skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego zażalenia poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu K. S., a dopiero gdyby pełnomocnictwo nie zostało złożone - do wezwania skarżącej celem podpisania zażalenia w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie owego braku skutkować będzie pozostawieniem jej zażalenia bez rozpoznania, a nie jak to miało miejsce w wezwaniu z dnia 14 listopada 2014 r., że skutkiem nieusunięcia braku będzie rozpatrzenie zażalenia J. S..

Wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać prawem przewidziane skutki. Zatem, jeśli pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności, w tym podpisania odwołania za skuteczne. Organ wówczas powinien, zakreślając termin opatrzony stosownym rygorem, wezwać wnoszącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania, bądź też uznać odwołanie za niepodpisane przez stronę i wezwać ją do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Nie ulega także wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Warunek ten nie został spełniony w rozpoznawanej sprawie, bowiem [...].WINB nie powiadomił na piśmie K. S. o pozostawieniu jej zażalenia bez rozpoznania.

Sąd jednocześnie przyjął, iż nie ulega wątpliwości, że inwestorzy w 2009 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozpoczęli roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położnej w Ł., przy ul. [...].. Oczywistym jest, że zakres wykonanych przezeń robót budowlanych wyklucza prawną możliwość zakwalifikowania ich jako wykonanie remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, jak starają się tego dowieść skarżący. Tym samym w ustalonym stanie faktycznym sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo wdrożyły procedurę naprawczą unormowaną w przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Jednocześnie analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie dostrzegły, że z dniem 3 stycznia 2014 r. weszła w życie uchwała nr LXXIII/1532/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 października 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej południową część osiedla S. (Dz.Urzęd. Wojew. Łódzkiego z 2013 r., poz. 5199). Przepis § 48 ust. 3 pkt 2 tegoż planu stanowi, że z chwilą wejścia w życie planu tracą moc, w granicach obszaru objętego planem, ustalenia: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...].,[...].,[...].,[...].,[...]. i [...]. - osiedle "[...].", przyjętego uchwałą Nr LXXIV/1745/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 lutego 2002 r. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zanim przystąpi do ustalenia opłaty legalizacyjnej powinien zbadać, czy nowy plan miejscowy, który wszedł w życie obejmuje (bądź nie obejmuje) swoimi granicami ul. [...]., bo jeśli tak wówczas, winien wezwać inwestora do przedłożenia nowego zaświadczenia o zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto organy obu instancji powinny konsekwentnie sprecyzować przedmiot niniejszego postępowania, ponieważ raz definiują je jako postępowanie prowadzone w sprawie nadbudowy, innym zaś razem jako postępowanie dotyczące nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego.

Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a.

Na powyższy wyrok [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a to:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. ppsa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że postanowienie [...].WINB z dnia [...]..12.2014r., Nr [...].narusza przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania i w konsekwencji uwzględnieniu skargi K. i J. S., mimo braku podstaw,

b. art. 141 § 4 ppsa poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania poprzez zobligowanie skarżącego organu do usunięcia braków formalnych zażalenia K. S., mimo że według skarżącego kwestia ta nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania, do badania zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą z dnia 30.10.2013r. Nr LXXIII/1532/13 Rady Miejskiej w Łodzi, który nie dotyczy obszaru, na którym zrealizowano inwestycję, do sprecyzowania przedmiotu postępowania podczas, kiedy przedmiot ten został precyzyjnie określony, zaś normy art. 49 ust 1 in fine i ust. 2 w związku z art. 48 ust. 1 Pr.bud. nie przewidują możliwości prawnych ustalenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej przebudowy obiektu budowlanego, a tym samym prawidłowo ustalono opłatę wyłącznie z tytułu nadbudowy przedmiotowego budynku.

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a. art. 64 § 2 Kpa poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w sytuacji jeżeli jako wnoszących środek zaskarżenia oznaczono dwie osoby, bez wskazania, że jedna z nich jest pełnomocnikiem drugiej, zaś opatrzono ten środek zaskarżenia własnoręcznym podpisem tylko jednej z tych osób, właściwym trybem postępowania winno być wezwanie do uzupełnienia braku formalnego poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu drugiego z wnoszących, nie zaś do uzupełnienia brakującego podpisu, w sytuacji kiedy w treści zażalenia zawarto sformułowanie mogące wskazywać, że osoba, która skutecznie wniosła środek zaskarżenia być może działa w imieniu obojga wnoszących, podczas kiedy prawidłowa wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, że jeżeli jako wnoszących podanie oznaczono dwie osoby, zaś opatrzono podpisem tylko jednej z nich, powinnym sposobem działania jest wezwanie osoby, której podpis został nie umieszczony na podaniu do jego uzupełnienia,

b. art. 49 ust 1 in fine i ust. 2 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Pr.bud. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego możliwym jest ustalenie opłaty legalizacyjnej również z tytułu przebudowy obiektu, podczas kiedy opłatę legalizacyjną ustala się wyłącznie z tytułu budowy w rozumieniu normy art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane tj. z tytułu wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. Prawidłowa wykładnia omawianej normy prowadzi zatem do konkluzji, że w przypadku inwestycji obejmującej nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego ustalenie opłaty legalizacyjnej dopuszczalne jest wyłącznie z tytułu nadbudowy tegoż obiektu.

Tak sformułowane zarzuty, znalazły swoje rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

W niniejszej skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może stanowić podstawy dla zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Podobnie, jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., które podobnie jak przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Jak wskazano wyżej przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art.64 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię w takim ujęciu w jakim skarżący kasacyjnie sprecyzował to w zarzutach skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. Otóż okoliczności faktyczne związane z wniesieniem zażalenia na postanowienie [...]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. grudnia 2014 roku nr [...].znak: [...].w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie budzą wątpliwości. Zażalenie wniósł J. S. w imieniu własnym oraz żony K. S.. Zatem organ odwoławczy był zobowiązany wezwać wnoszącego zażalenie do przedstawienia stosownego pełnomocnictwa od żony w zakreślonym terminie. Podstawę wezwania do usunięcia braków formalnych podania (odwołania) zawiera art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Brak pełnomocnictwa w przypadku odwołania składanego przez pełnomocnika należy traktować jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać pełnomocnika. Na konieczność wezwania pełnomocnika o pełnomocnictwo do reprezentowania odwołującego się, a nie samego odwołującego się wskazuje również ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 201/10, LEX nr 599438, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2008 r., V SA/Wa 741/08, LEX nr 485733).

Dopiero w przypadku nie usunięcia przez nieprofesjonalnego pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się o podpisanie odwołania.

Konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie o ich uzupełnienie było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, przy czym w przypadku wezwania o uzupełnienie braków formalnych odwołania konsekwencją ich nieuzupełnienia jest stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Należy bowiem przyjąć, że art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w przypadkach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym skutki przewidziane przez art. 64 § 2 k.p.a. nie mają zastosowania. Jeżeli strona (jej pełnomocnik) nie uzupełni braków formalnych odwołania w wyznaczonym przez organ terminie, to jest on zobowiązany zbadać dopuszczalność odwołania stosownie do postanowień art. 134 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10, LEX nr 595093, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2010 r., II SA/Gd 256/10, LEX nr 664390).

Zatem w kontekście niniejszej sprawy zażalenie K. S. nie zostało do dnia dzisiejszego w sposób formalny załatwione przez organ odwoławczy, który rozpoznał zażalenie tylko J. S.. Błędne wezwanie do usunięcia braków formalnych, błędne pouczenie o skutkach niewykonania wezwania w terminie, rozpoznanie zażalenie tylko jednego z żalących się bez formalnego rozpoznania zażalenia drugiego z żalących się sprawiają, że ocena Sądu I instancji jest prawidłowa: organ odwoławczy, który jest zobowiązany do działania na podstawie prawa, w jego granicach (art.6 k.p.a.) oraz jego przestrzegania (art.7 k.p.a.) naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem wyrok Sądu I instancji (pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie skutków nie wykonania wezwania na podstawie art.64 § 2 k.p.a.) odpowiada prawu.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego postępowania, to należy stwierdzić, że przywołany przepis jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, nie mógł zatem zostać naruszony w sposób przedstawiony przez autora skargi kasacyjnej.

W tych warunkach odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne, wobec zaistnienia w sprawie, a wskazanego przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., a Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie powołanego przepisu orzekł jak w sentencji.