Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1022/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art.7, art. 77 § 1 art. 11, art.15, art.80,  art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J.S. (dalej: wnioskodawca/beneficjent/skarżący) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 10 listopada 2021 r. nr 9009-2021-002486 (znak 0183-65120-0183-00003893/19) w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019. Utrzymano nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z 27 lipca 2021 r. nr 0183-2021-007033, którą przyznano wnioskodawcy płatność ONW (typ specyficzny strefa II) w kwocie 2.869,68 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o 665,28 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że wniosek o: 1) płatności bezpośrednie; 2) płatności ONW; 3) płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne, zgłoszono 15 maja 2019 r. Do płatności ONW zadeklarowano powierzchnię 15,43 ha, ale ostateczna powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku wyniosła 15,07 ha. Do wniosków dołączone były materiały graficzne. W dniach 19 marca - 14 kwietnia 2020 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono metodą inspekcji terenowej kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki z kontroli udokumentowano w raporcie nr 9009-0000007633/20, który doręczono wnioskodawcy i do którego zgłosił zastrzeżenia.

W sprawie na wcześniejszym etapie procedowania dwukrotnie wydano decyzje w pierwszej instancji (25 czerwca 2020 r. i 21 grudnia 2020 r.), które były uchylane, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia (decyzje organu odwoławczego z 15 września 2020 r. i 12 marca 2021 r.).

W uzasadnieniu decyzji z 27 lipca 2021 r. podano, że warunki przyznania płatności ONW określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem [...] (Dz. U. poz. 364 z późn. zm.). Odnośnie do działki nr [...] o pow. 0,36 ha (wchodzącej wraz z działkami nr [...] w skład działki "W") stanowiącej własność Skarbu Państwa (wchodziła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) wnioskodawca nie posiadał na dzień 31 maja 2019 r. tytułu prawnego, jak tego wymaga przepis art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu [...]. Ww. działkę strona nabyła dopiero 10 marca 2020 r. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW typ specyficzny strefa II wyniosła 13,39 ha. W ramach kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości, szczegółowo przedstawione w decyzji w formie tabelarycznej. Nieprawidłowości stwierdzono odnośnie do działek rolnych: [...]objęte kodami [...]. Łącznie wykluczenia wyniosły 1,68 ha. Łączna powierzchnia działek rolnych spełniających warunki do przyznania płatności wyniosła 13,39 ha. Różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 12,55%. Ponieważ różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczyła 3% lub 2 ha (współczynnik, o którym mowa w art. 19a ust. 1 ustawy), pomoc pomniejszono o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy, do pow. 10,87 ha, według stawki 264 zł. Ponieważ w kampanii na rok 2018 nałożono na rolnika karę administracyjną za przedeklarowanie powierzchni, której część została umorzona, a w kampanii 2019 ponownie stwierdzono przedeklarowanie powierzchni, umorzona wówczas kara w kwocie 217,80 zł podlegać będzie zwrotowi i zostanie ona potrącona potrącana z płatności realizowanych przez Agencję, ponieważ w kampanii 2019 nie deklarowano do płatności strefy ze specyficznymi utrudnieniami.

Wnioskodawca wniósł odwołanie od części decyzji wykluczającej z płatności działki [...].

Zarzucił zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego i jego wadliwą ocenę, pominięcie wniosków dowodowych strony oraz dowodów przedkładanych na wcześniejszym etapie postępowania, a także zarzutów do raportu z kontroli z 2020 r. oraz pozbawienie go prawa do wypowiedzenia się na temat zgromadzonych dowodów.

Wskazał, że wadliwie ustalono, że nie był w posiadaniu działki [...] (starania o jej nabycia podjął na długo przed rokiem 2020 i zgłaszał ją do płatności przed rokiem 2019) i [...], a pominięto ustalenia odnoszące się do działki [...] z kontroli terenowe, jaka na niej przeprowadzono. Dowolnie określono termin utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz do oceny stanu z roku 2019 przyjęto wyniki kontroli z 2020 r., która dodatkowo była prowadzona pod jego nieobecność.

W jego ocenie istotne ustalenia należało poczynić odnośnie do kwalifikujących się hektarów w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. Do obszarów tych można zaliczyć m.in. rowy do 2 m szerokości, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone z obrębie działki rolnej i pasy zadrzewione oraz inne, o których mowa w art. 9 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Przepisy te działkę rolną zawierającą rozrzucone drzewa także uznaje za kwalifikujący się obszar. Oczko wodne na działce nr [...] było bez wody (woda zbiera się tylko podczas obfitych opadów), a rów w postaci zagłębienia terenu miał szerokość mniejszą niż 2 m i był porośnięty trawą. Zdaniem wnioskodawcy obszary wykluczone kwalifikują się do płatności. Spełniały kryteria przez cały rok kalendarzowy 2019. Kontrola była zaś prowadzona w marcu i kwietniu 2020 r., a zatem nie w okresie, w którym rolnik był obowiązany utrzymywać zgłoszone obszary.

W ocenie beneficjenta ustalenia z kontroli nie mogły więc mieć odniesienia do płatności na rok 2019, a nie uwzględniono raportu z kontroli, jaka była prowadzona na działkach [...] we wrześniu 2019 r. Wobec tego należało odnośnie do działki [...] porównać ustalenia obu raportów, zwłaszcza że działka ta została zaakceptowana do płatności w roku 2018.

Zdaniem wnioskodawcy wadliwie przyjęto, że niektóre części działek nie były wykorzystywane do produkcji rolnej. Beneficjent podkreślił, że ciężar dowodzenia obciąża organ. Przy czym nie oznaczono na mapach obszarów wykluczonych, analogicznie do oznaczeń, jakich on dokonał na materiałach graficznych stanowiących załącznik do wniosku. Wnioskodawca wyjaśnił, że na działce nr [...] nie ma utwardzonej drogi, lecz kupka gruzu obok budynku na działce [...]. Podniósł, że nie wyjaśniono również powodów uznania, dlaczego niektóre z działek uznano za pozostające we władaniu innego użytkownika. Podkreślił, że zabiegi agrotechniczne wykonywano na wiosnę lub we wczesnej fazie lata roku 2019, a udokumentowane odrosty traw to stan z końca roku 2019.

Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę wyrażoną w uzasadnieniu.

Organ odwoławczy podniósł, że zasady przyznawania wnioskowanych płatności określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem [...]. Przy czym, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu [...], warunkiem przyznania płatności do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do władania nim. Podkreślono też, że system kontroli obejmuje systematyczne kontrole administracyjne. Weryfikacji wniosku dokonuje się wszystkim dostępnymi metodami. Kontrole na miejscu mają na celu stwierdzenie stanu faktycznego, powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika na dany rok. Obowiązkiem organu jest zbadanie, czy zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności grunty spełniają wymogi określone w przepisach.

Zgromadzone w sprawie dowody potwierdziły przedeklarowanie przez wnioskodawcę powierzchni. Przede wszystkim nie posiadał na dzień 31 maja 2019 r. tytułu prawnego do działki [..] o pow. 0,36 ha. Natomiast w raporcie z kontroli wskazano, które działki zostały przedeklarowane i z jakiego powodu; łącznie powierzchnia wykluczona wyniosła 1,68 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności wyniosła 13,39 ha. Przedeklarowanie wyniosło 12,55 %, co w świetle art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 miało wpływ na pomniejszenie płatności (zmniejszenie powierzchni zadeklarowanej o 2,52 ha) i nałożenie kary administracyjnej. Z tych względów powierzchnia zatwierdzona do płatności wyniosła 10,87 ha według stawki 264 zł za hektar. Kwota zmniejszenia wyniosła 665,28 zł. Organ zaznaczył również, że przekroczenie zadeklarowanej powierzchni stwierdzono u rolnika również w roku 2018. Ponieważ kara administracyjna została wówczas umorzona, obecna kara musiała zostać uzupełniona o pomniejszoną kwotę kary wynoszącą [...] zł, stosownie do art. 19a ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

Odwołanie oceniono jako niezasadne.

Organ odwoławczy podkreślił, że prowadzący kontrolę inspektorzy posiadali wiedzę i uprawnienia w tej materii, sporządzili raport, zdjęcia i szkice, opisując stwierdzone nieprawidłowości. Przypisane kody nieprawidłowości zostały wyjaśnione. Zaznaczono przy tym, że termin utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej nie jest dowolny, lecz określa go przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu oraz art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zabiegi agrotechniczne mające na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności należało przeprowadzić do 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Z raportu wynikało, że na powierzchni wykluczonej znajduje się teren nieużytkowany przez wiele lat, teren zadrzewiony, zakrzaczony lub działka, która nie spełnia definicji działki rolnej. Zwrócił przy tym organ uwagę, że ciężar dowodzenia w sprawach dopłat ciąży na stronie, która wywodzi z określonego zdarzenia skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich [..]).

W skardze, domagając się uchylenia wydanej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie:

- art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. ), dalej: k.p.a., poprzez brak należytego rozstrzygnięcia wnioskowanych środków dowodowych,

- art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności związanych z prawem do wykluczenia z płatności części działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,29 ha, nr [...] o pow. 0,08 ha, nr [...] o pow. 0,24 ha, nr [...] o pow. 0,34 ha, nr [...] o pow. 0,10 ha, nr [...] o pow. 0,07 ha, nr [...] o pow. 0.05 ha, nr [...] o pow. 0,11 ha, nr [...] o pow. 0,27 ha, nr [...] o pow. 0,13 ha,

- art. 75 § 1 w zw. z art. 134 i 129 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie wszelkich dowodów mających istotne znaczenie do ustalenia prawdy materialnej i nieprzeprowadzenie w żadnym zakresie weryfikacji materiału dowodowego,

- art. 7, art. 77, art. 234, art. 129 § 2, art. 238 § 1 w zw. z art. 227 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem wniosku z 15 maja 2019 r. ze stanem faktycznym,

- art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 u.w.r.o.w. poprzez niewłaściwą interpretację,

- art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez pominięcie i nierozstrzygnięcie zarzutów do kontroli z 2020 r. i dokumentów złożonych jako dowody z odwołaniami na wcześniejszych etapach postępowania, czym naruszono także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. poprzez dowolne ustalenie terminów utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej i przyjęcie jako rozstrzygające w sprawie raport z kontroli z 2020 r. do płatności z 2019 r.,

- art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 12 ustawy o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez niewłaściwą interpretację,

- błędną interpretację art. 28 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu,

- błędną interpretację rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020",

- § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 przez przyjęcie, że rolnik nie był w posiadaniu części gruntów rolnych zgłoszonych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskodawca od 2015 r. deklarował do płatności ONW identyczne zobowiązania. Kontrola w marcu i kwietniu 2020 r. została przeprowadzona bez jego udziału, a miała ona dotyczyć stanu działek z roku 2019. Została ona przeprowadzona już po czasie, w którym był zobowiązany utrzymać zgłoszone obszary, jako obszary kwalifikowane. Skarżący podkreślił, że zgłosił szereg zastrzeżeń do wyników kontroli, ale przedłożone przez niego dowody i wyjaśnienia nie zostały uwzględnione. Kontrolę przeprowadzono nierzetelnie. Na szkicach nie oznaczono granic działek tak, jak on oznaczył to na załącznikach graficznych do wniosku. Nie ma wiedzy, czy odnośnie do działek, które miały być zgłoszone przez innego rolnika, zostały przeprowadzone kontrole krzyżowe. Nie może zweryfikować, czy kontrolerzy posiadali stosowną wiedzę, ponieważ nie potwierdzono tego żadnymi dokumentami, a nie rozumie, dlaczego dezawuuje się jego wiedzę i doświadczenie poparte określonymi dokumentami. Kontrola nie odzwierciedla w jego przekonaniu stanu faktycznego w terenie i została sfałszowana, co podnosił na wcześniejszych etapach postępowania. Wykazał posiadanie tytułu prawnego do działki nr [...] (działka "W"), którą użytkuje od roku 2010, ale nie jest w stanie stwierdzić, czy wchodząca w jej skład działka nr [...] została z płatności wykluczona, czy nie (w tabeli wykluczenie określono na 0,0 ha). Przedłożył również dowody (dokumentację fotograficzną), które nie zostały uwzględnione. Kluczowe znaczenie w sprawie miało pojęcie kwalifikujących się hektarów w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W jego ocenie, miał prawo do obszaru tego wliczyć rowy do 2 metrów szerokości, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębię działki rolnej, pasy zadrzewione, żywopłoty, ściany tarasów, mury, które tradycyjnie stanowiące element dobrej kultury rolnej, których szerokość nie przekracza 2 metrów i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej, strefy buforowej. Powierzchnie zajmowane przez elementy krajobrazu podlegające zachowaniu kwalifikują sie do przyznania płatności. Takie elementy krajobrazu zostały wymienione w art. 9 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Obszary takie uznaje się za kwalifikujące się hektary, jeżeli są zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. W przypadku płatności ONW, zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, działkę rolna zawierająca rozrzucone drzewa uznaje sie za kwalifikujący sie obszar do płatności "ONW", o ile: działalność rolniczą można prowadzić w podobny sposób jak na działkach bez drzew położonych na tym samym obszarze, a liczba drzew na hektar nie przekracza maksymalnego zagęszczenia. Przepisu tego nie stosuje się do rozrzuconych drzew owocowych i do rozrzuconych drzew na trwałych użytkach zielonych.

Skarżący szczegółowo odniósł się także do oceny poszczególnych działek. Działka [...] została zgłoszona jako kompleks działek nr [...] o pow. 0,15 ha (1549 m2), nr [...] o pow. 0,15 ha (1499 m2), nr [...]o pow. 0,14 ha (1476 m2). Zgłoszenie w wariancie 4.5 pow. 4.400 m2, uwzględnia margines błędu wynoszący 124 m2. Pomimo tego wykluczono z płatności pow. 0,13 ha z tej działki, przypisując nieprawidłowości oznaczone kodami [...] ale nie oznaczono gdzie ten obszar występuje. Zdjęcia tej działki wykonano tak, aby ukazać stan zagospodarowania działek sąsiednich. Działka ta jest natomiast utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Działka [...], z której wykluczono pow. 0,08 ha, składa się z dwóch działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,2550 ha i nr [...] o pow. 0,4512 ha. Część działki nr [...], na której znajdowała się "kupka" gruzu (a nie, jak przyjął organ, utwardzona droga, podczas gdy była to trawa na gruncie ornym), została wykluczona z płatności przez niego samego, co oznaczono na mapie nr [...] stanowiącej załącznik do wniosku. Natomiast na działce nr [...] żadnej drogi nie było. Z działki "J" (nr ewid. [...]) niezasadnie wykluczono z płatności oczko wodne (suche, bez wody, zbierające ją tylko podczas ulewnych deszczy) o powierzchni mniejszej niż 100 m2, rowy o szerokości mniejszej niż 2 metry (w rzeczywistości wgłębienie terenu działki powstałe w wyniku opadów i spływu wód z trenu zlewni) oraz tereny porośnięte trawami - gatunki naturalne. Odnośnie do działki "G" (nr ewid. [...]) poczyniono odmienne ustalenia, niż podczas kontroli z roku 2018; miała ona być rzekomo w użytkowaniu innego rolnika, wobec czego podzielono ją na dwie i tę o pow. mniejszej niż 0,10 ha wykluczono z płatności. Wykluczona część stanowi część działki nr [...], a nie działki nr [...]. Wykluczenia nie mogły jednak stanowić ani odrosty traw z jesieni 2019 r. ani pojedyncze drzewo. Działka [...] to kompleks składający się działek nr [...] Do płatności zadeklarowano obszar 2,24 ha - trawy na gruntach ornych. Została ona na wiosnę 2020 r. zaorana i przygotowana pod zasiew kukurydzy, dlatego taki jej stan zastano podczas kontroli. Z płatności wykluczono pow. 0,10 ha, ale do płatności zgłoszono obszar mniejszy, niż pow. dwóch tylko działek ([...]- 1.33 ha i [...]- 3.34 ha). Podobna sytuacja dotyczy działki [...] na działce ewid. nr [...], która na wiosnę 2020 r. była już przygotowana do sadzenia ziemniaków i dla ochrony przed dzikami odgrodzona siatką. Brak było jednak podstaw do uznania, że ta część działki (około 10-11 ar) była użytkowana przez inny podmiot i z tego powodu została wykluczona z płatności. Działka [...] (składająca się z działek nr [...]i nr [...] o łącznej pow. 0,29 ha) została w 2019 r. odchwaszczona w bardzo wczesnej fazie letniej, a następnie pozostawiona jako działka śródleśna do samoczynnego zalesienia. Zdjęcia z kontroli wskazują na samosiejki sosny, ale jako odrosty wiosenne mogą wykluczać tę działkę z płatności dopiero od 2020 r. Na działce [...] składającej się z działek ewid. nr [...] które przylegają do terenów zalesionych, po wiosennym odchwaszczeniu w 2019 r., pozostawiono rosnące drzewa owocowe i leśne do zalesienia działek. Działka [...] jest działką przyleśną, w części porośniętą pojedynczymi brzozami i sosnami, ale była wczesnym latem odchwaszczana, natomiast później rodzime gatunki trwa odrosły. Działka [...] (nr [...] o pow. 0,27 ha) była zgłoszona do płatności - trawy na gruntach ornych. Nie jest ona porośnięta żadnymi drzewami. Latem 2019 r. skoszono na niej trawę, która do końca tamtego roku odrosła, co zobrazowano na zdjęciach. Odrost traw nie mógł wykluczyć działki z płatności. Nie została ona wyłączona z produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Podkreślił, że kontrolerzy opisali w raporcie każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Raport pozwala określić zakres i sposób użytkowania poszczególnych działek ewidencyjnych. Ustalenia z kontroli udokumentowane zostały obszerną dokumentacją fotograficzną i szkicami. Wszystkie kody nieprawidłowości zostały dokładnie opisane. Nie ma natomiast dowodów, które mogłyby wyniki kontroli podważyć, a ciężar wykazanie okoliczności, na które powołuje się strona, należy do niej, co wynika z przepisów art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu [...]. Podkreślono też, że termin utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej nie jest dowolny, lecz określony przepisami. Z przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu wynika, że grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW. Na wykluczonych działkach nie wykonano wymaganych zabiegów agrotechnicznych,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, albowiem przy jej wydawaniu organ uchybił przepisom prawa procesowego, w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że organ zobowiązany jest do dokonania wnikliwej analizy, oceny dowodów, także przeciwstawnych i swoją swobodną ocenę winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami w orzecznictwie i doktrynie, na gruncie art. 80 k.p.a., organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Ocena wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności sprawy, wyjaśnienie dlaczego organ dał wiarę jednym dowodom a innym nie, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jak stanowi norma art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustaleń stanu faktycznego organ dokonuje bezpośrednio w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także na podstawie domniemań faktycznych i prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2003, s. 208). Ogólnie ujmując, ocena ta polega na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania, a w szczególności do wszystkich dowodów. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie odniósł się do obszernych zastrzeżeń skarżącego zawartych w złożonym przez niego odwołaniu oraz we wcześniejszym piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2020 r. a także obszernej dokumentacji zdjęciowej. Poza tym ogólnikowym stwierdzeniem odnośnie nieprawidłowości w ustaleniu powierzchni uprawniającej do przyznania płatności organ w żaden sposób nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącego okoliczności dotyczących poczynionych w sprawie ustaleń a przede wszystkim do obszernej dokumentacji fotograficznej skarżącego, wykonanej w dniu 30 grudnia 2020 r.

Zdaniem Sądu, powyższe potwierdza, że organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podjął zaskarżoną decyzję nie rozstrzygając ponownie sprawy w jej całokształcie jako instancja merytoryczna.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania, realizowana jest poprzez odwołanie, które skutecznie wniesione gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Treść art. 138 K.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi. Istotne przy tym jest, że wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie "na nowo" sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji.

Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie podkreślono, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP z 1989 r., z. 8).

Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że organ II instancji podejmując zaskarżoną decyzję naruszył prawo we wskazanym wyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom. Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania weryfikując obszar uprawniający do przyznania płatności nie odniósł się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz zbagatelizował jego wnioski dowodowe.

Przy rozpoznaniu sprawy organ winien ocenić i odnieść się do powyższych okoliczności. Tymczasem zaskarżona decyzja - poza wspomnianym wyżej ogólnikowym stwierdzeniem - została wydana z pominięciem tego typu analizy.

Już w samym odwołaniu z dnia 6 sierpnia 2021 roku rolnik wskazał na wnioski dowodowe jakie złożył w piśmie z dnia 22 grudnia 2020 r, gdzie szczegółowo , wraz odpowiednimi zdjęciami przedstawił swoją wersję interpretacji faktów wynikających ze sporządzonych przez inspektorów zdjęć działek mających podlegać dopłatom, a także wskazał na wnioski i uzasadnienie zawarte w od wołaniach z dni 4 stycznia 2021 i 7 lipca 2021 ( błędna data ) jako wskazane przez stronę .

Jednocześnie w samym odwołaniu zamieścił cały szereg zdjęć ( w kolorze ) wykonanych zarówno przez inspektorów kontroli na miejscu , jak także wykonanych przez Niego i wskazał na fakty mające wynikać z przedstawionej przez Niego interpretacji zdjęć. Tytułem przykładu można więc jedynie wskazać, że przedstawił ( k.16 odwołania ) zdjęcia działki [...]i wskazał na odmienną interpretację powierzchni tej działki. Dalej zamieścił zdjęcie nr 694 starając się wykazac, że nie wynika z niego, aby na działce [...] znajdowała się droga. Na karcie 21 przestawił zdjęcie wykonane przez inspektorów i zdjęcie własne na okoliczność stanu użytkowania rolniczego działki. Podobnie własne zdjęcia przedstawił na karcie 23. W całym odwołaniu zamieścił kilkadziesiąt zdjęć przedstawiając własną interpretację stanu działek. W tych okolicznościach organ był zobligowany do doniesienia się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu. Brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego i zastąpienie go krótkim stwierdzeniem, że było to przedmiotem odpowiedzi udzielonej skarżącemu przez organ I instancji nie czyni zadość wymogom postępowania odwoławczego, zwłaszcza w sytuacji gdy organ II instancji nie uznał jej za własną. Aktualnie sąd nie może rozpoznać sprawy merytorycznie bowiem wymagało by to dokonania oceny dowodów w takim zakresie, w jakim przedstawione zdjęcia potwierdzają stan faktyczny ustalony przez organ, Wobec braku stanowiska organu w tym zakresie sąd musiałby przejąć jego obowiązki, co z przyczyn oczywistych jest niedopuszczalne. To organ musi przedstawić wyczerpująca ocenę dowodów. Rolą sądu będzie jedynie dokonanie oceny jej zgodności z prawem. Brak odniesienia się do powyższej argumentacji skarżącego stanowi nieusuwalny i istotny – mający wpływ na wynik sprawy brak postępowania odwoławczego.

Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, a zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ Agencji nadal zobowiązany jest zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznał za udowodnione i dowody na których się oparł, co oczywiście zawiera także obowiązek przedstawienia tych dowodów stronie, a także sądowi administracyjnemu, na wypadek uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej przez stronę.

Reasumując należy więc stwierdzić, że organ odwoławczy nie dokonał oceny materiału dowodowego w powiązaniu z okolicznościami oraz twierdzeniami skarżącego, dopuścił się w prowadzonym postępowaniu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, które uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji.

W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, wszechstronnie rozpatrzy zgromadzony materiał dowodowy, także przez pryzmat twierdzeń skarżącego, czemu da wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.