Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 487/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [....] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic A i P. oddala skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działki o numerze [...], położonej przy ulicy R. w G.


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic A. i P.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 22 grudnia 2010 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic A. i P. Powołana uchwała określa dla działek:

- nr [...] w karcie terenu nr 125 US,ZP – USŁUGI SPORTU I REKREACJI, ZIELEŃ URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe,

- nr [...] w karcie terenu 125 US, ZP - USŁUGI SPORTU I REKREACJI, ZIELEŃ URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe"; w karcie terenu 083 MW3 - ZABUDOWA WIELORODZINNA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 3) ZASADY OCHRONY ŚRODOWISKA, PRZYRODY I KRAJOBRAZU b) na terenach 083 MW3 i 084 MW3 ustala się obszar wyłączony z zabudowy oznaczony na rysunku planu – do zagospodarowania w formie zieleni, dopuszcza się obiekty małej architektury służące zapewnieniu stabilności skarp" (oznaczenie "obszar wyłączony z zabudowy" występuje na całym obszarze strefy 083 MW3 w obrębie działki [...], zatem wszystkie inne zapisy dotyczące kształtowania zabudowy nie mają już zastosowania) oraz "pkt 7) SZCZEGÓLNE WARUNKI ZAGOSPODAROWANIA TERENU b) na terenach 082 MW3, 083 MW3 i 084 MW3 występują ograniczenia zabudowy i zagospodarowania wynikające z przebiegu magistrali cieplnej" oraz w karcie terenu 175 KD-D1/2 - DROGA DOJAZDOWA, UL. Ż. następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) SZEROKOŚĆ W LINIACH ROZGRANICZAJĄCYCH 1) dla ulicy 175 KD-D ½ - min. 10,0 m oraz zgodnie z rysunkiem planu, zakończona placem do zawracania o wymiarach jak na rysunku planu".

- nr [...] w karcie terenu nr 125 US, ZP – USŁUGI SPORTU I REKREACJI, ZIELEŃ URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe" oraz w karcie terenu nr 136 ZP – ZIELEN URZĄDZONA następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: "pkt 5) ZASADY KSZTAŁTOWANIA ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENU a) zakaz zabudowy; dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe - obiekty małej architektury, terenowe urządzenia do obsługi rekreacji oraz niekubaturowe urządzenia sportowe; zakaz zabudowy nie dotyczy obiektów infrastruktury technicznej; b) na terenach 133 ZP, 134 ZP, 135 ZP i 136 ZP zaleca się lokalizację ogólnodostępnych punktów widokowych w miejscach oznaczonych orientacyjnie na rysunku planu; dopuszcza się lokalizację wież widokowych; c) na terenach 132 ZP, 134 ZP, 135 ZP, 136 ZP i 137 ZP ustala się lokalizację ogólnodostępnych ciągów pieszych, zgodnie z przebiegiem orientacyjnie wskazanym na rysunku planu", a w " pkt 8) ZASADY OBSŁUGI INFRASTRUKTURĄ b) przez teren 136 ZP zakłada się przebieg sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w pasie ciągu pieszego oznaczonego na rysunku planu prowadzącego od terenu 186 KD-D 1/2 do terenu 175 KD-D 1/2 - ul. Ż.".

Z akt sprawy wynika, że A., jest właścicielem działek o nr [...] i [...], natomiast w odniesieniu do działki nr [...] Spółka zawarła z L. D. przedwstępną umowę sprzedaży z dnia 12 kwietnia 2011 r. – akt notarialny rep. A nr [...], ale w stosunku do te działki toczy się nadal postępowanie o zwrot L.D. wywłaszczonej nieruchomości.

A. skierowała trzy wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczące uchwały Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic A. i P., kwestionując ustalenia planu dotyczące działek nr [...]-[...] jako ograniczające, a wręcz uniemożliwiające korzystania z tych działek.

Rada Miasta nie uwzględniła przedmiotowych wezwań do usunięcia naruszenia prawa.

W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. podniosła zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...]-[..] oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych.

Skarżąca Spółka zakwestionowała zapisy planu dotyczące działek nr: [...]-[...], wskazując, że:

- zdaniem Rady Miasta "zasadne jest zapewnienie na tym terenie mieszkańcom zaplecza rekreacyjno - wypoczynkowego", co nie znajduje merytorycznego uzasadnienia, gdyż trzeba wskazać, iż teren ww. działek znajduje się w dużej części na skarpie, która będzie wątpliwym pod względem atrakcyjności miejscem do rekreacji i wypoczynku dla mieszkańców. Z uwagi na istniejącą na przedmiotowych działkach skarpę konieczne będzie poniesienie dużych nakładów finansowych w celu zniwelowania tego terenu, by mógł być on wykorzystywany rekreacyjnie czy sportowo, dlatego też, zdaniem Spółki, realne wydaje się komercyjne wykorzystanie tego terenu, gdyż inwestor prywatny będzie w stanie ponieść ciężar niezbędnych niwelacyjnych prac budowlanych. Do dnia dzisiejszego teren ten nie został zagospodarowany, w tym również przez Gminę Miasta i znajduje się w takie stanie, w jakim był w latach 70-tych, czyli wówczas gdy poprzednia właścicielka nieruchomości L. D. została wywłaszczona;

- zdaniem Rady Miasta "na ww. terenie występują znaczne różnice wysokości, skarpy, a przedmiotowy teren w większości stanowi obszar narażony na osuwanie się mas ziemnych", co nie jest przekonującym argumentem i w żaden sposób nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości, gdyż z załączonych przez Spółkę badań geologicznych terenu wynika, że nadaje się on w całości pod zabudowę o charakterze mieszkaniowym, jednorodzinnym, wielorodzinnym oraz komunikacyjnym. Tym samym kąt nachylenia skarpy ok. 20% nie stanowi przeszkody i nie wyklucza zabudowy na tym terenie. Wynik tych badań potwierdza, iż na przestrzeni lat nie zaszły jakiekolwiek zmiany w strukturze tego terenu, które spowodowałyby, iż teren ten nie nadawałby się do wykorzystania pod zabudowę, tak jak już to było planowane w latach 70-tych XX wieku;

- zdaniem Rady Miasta "warunki terenowe nie pozwalają na poprowadzenie dróg dojazdowych", z czym trudno się zgodzić, gdyż badania geologiczne potwierdzają możność zrealizowania dróg dojazdowych do tego terenu. Ponadto przedmiotowy teren został pozytywnie zaopiniowany przez pracownię projektującą drogi w zakresie możliwości realizacji dróg i parkingów i Spółka otrzymała ofertę na wykonanie ww. opracowania.

Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rolą Rady Miasta było w tym przypadku takie wyważenie interesów prywatnego, jak i gminnego (publicznego), by z jednej strony w jak najmniejszym stopniu ograniczyć prawo własności, a z drugiej umożliwić realizację określonych celów dla lokalnej społeczności. Tymczasem ustalenia obecnego m.p.z.p. w żaden sposób nie uwzględniają interesu skarżącej, co więcej, zakaz zabudowy nie jest uzasadniony i niezbędny z uwagi na wskazane w ww. skargach argumenty. Zdaniem skarżącej realizacja celów publicznych w zakresie wskazanym w powyżej opisanych kartach terenu może się odbywać również z wyłączeniem przedmiotowych działek spod niekorzystnych rozwiązań planistycznych i w żaden sposób nie wpłynie to negatywnie na sytuację lokalnej społeczności, jak i możliwość korzystania z terenów rekreacyjno -wypoczynkowych. W ocenie skarżącej, Rada Gminy nie popiera swoich twierdzeń jakimikolwiek dokumentami i opracowaniami, ograniczając się jedynie do polemiki z argumentacją skarżącej. Zarówno na etapie planistycznym, jak i aktualnie brak było i jest obiektywnych dowodów zasadności argumentów Rady.

Ponadto skarżąca w skargach podkreśliła, że Gmina jest właścicielem sąsiednich nieruchomości o łącznej powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię działek nr [...]-[...], na których z powodzeniem mogą być realizowane cele w postaci zapewnienia okolicznym mieszkańcom parku dzielnicowego, jak i terenów rekreacyjno - wypoczynkowych. Te tereny sąsiednie również objęte są strefą ZP (zieleń urządzona) i dlatego tym bardziej niezrozumiałe jest, dlaczego także na terenie prywatnym postanowiono realizować cele publiczne, służące ogółowi mieszkańców z pokrzywdzeniem przy tym interesu indywidualnego.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta, powołując się na dotychczasową argumentację, wniosła o ich oddalenie, wskazując na następujące ustalenia:

- jak wynika z aktu notarialnego z dnia 19 września 1974 r., rep. A [...], działki nr: [...], [...] (poprzednio nr: [...]) oraz działka nr [...] były działkami stanowiących rolę, nieużytki, ulice i drogi, które zostały sprzedane przez ówczesną właścicielkę L. D. Skarbowi Państwa – A. w celu rozbudowy o drugi suchy dok, budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Zgodnie z rejestrem gruntów z dnia 28 maja 1977 r. ww. działki stanowiły rolę i pastwiska klasy VI;

- z "Planu realizacyjnego zagospodarowania terenu jednostki B w osiedlu P. w G." wynika, że na obszarze osiedla planowanych było pięć zespołów budynków mieszkalnych V i XI kondygnacyjnych (żaden z budynków nie był planowany na przedmiotowych działkach). Zakładano, że docelowo zbocza wysoczyzny w całości zagospodarowane będą jako park osiedlowy dla całej jednostki. Na przedmiotowych działkach planowane były tereny zieleni wypoczynkowej dla projektowanego zespołu zabudowy. W związku z tym twierdzenia skarżącej Spółki, że na przedmiotowych działkach już w latach 70-tych XX wieku planowane były inwestycje budowlane są nieprawdziwe;

- w m.p.o.z.p. z dnia 4 lutego 1988 r. działka nr [...] znajdowała się na obszarach oznaczonych symbolami A5 ZP - tereny zieleni urządzonej i A10 UI - tereny usług różnych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., określa przedmiotowy obszar, na którym usytuowana jest działka nr [...], jako tereny wyłączone spod zabudowy - tereny zieleni krajobrazowo - ekologicznej o powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej minimum 90%;

- w m.p.o.z.p. z dnia 4 lutego 1988 r. działka nr [...] znajdowała się na obszarach oznaczonych symbolami A5 ZP - tereny zieleni urządzonej, A9 MN MW- tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego oraz A10 UI - tereny usług różnych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., określa przedmiotowy obszar, na którym usytuowana jest działka nr [...], jako tereny wyłączone spod zabudowy - tereny zieleni krajobrazowo - ekologicznej o powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej minimum 90%. Podnoszona przez skarżącą różnica przebiegu granic między terenami oznaczonymi w Studium symbolem M2, a terenami zieleni krajobrazowo – ekologicznej wynika z faktu, iż przebieg tych granic został skorygowany (zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem działki nr [...]) w trakcie sporządzania projektu planu. Takie uszczegółowienie granic zostało dopuszczone w Studium i nie świadczy o sprzeczności z regulacjami w nim przyjętymi;

- w m.p.o.z.p. z dnia 4 lutego 1988 r. działka nr [...] znajdowała się na obszarach oznaczonych symbolami A5 ZP - tereny zieleni urządzonej, A9 MN MW- tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., określa przedmiotowy obszar, na którym usytuowana jest działka nr [...], jako tereny wyłączone spod zabudowy - tereny zieleni krajobrazowo - ekologicznej o powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej minimum 90%;

- zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a Rada Miasta zamierzając zakazać w planie miejscowym zabudowy nieruchomości celem przeznaczenia jej pod zieleń urządzoną, powinna wcześniej określić ten teren w studium jako wyłączony spod zabudowy. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przedmiotowy obszar oznaczony został jako tereny potencjalnie narażone na osuwanie się mas ziemnych. Zgodnie ze Studium strefy krawędziowe wysoczyzny to najważniejszy obok strefy brzegowej morza element osnowy ekologicznej miasta. Strefa ta charakteryzuje się wysokim stopniem nachylenia powierzchni, stąd inwestycje lokalizowane w tej strefie i związane z nimi potencjalne prace ziemne mogą spowodować naruszenie stoków i uruchomienie lokalnych ruchów mas ziemnych, ułatwiając erozję terenu. W Studium przewidziany został obowiązek uściślenia granic obszarów narażonych na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych oraz określenia zasad ich zagospodarowania;

- różnica poziomów w obrębie działki skarżącej Spółki nr [...] (o wym. 49x58 m) wynosi ok. 20 m (odpowiada to wysokości budynku 6-7 kondygnacyjnego), a działki nr [...] - ok. 26 m (odpowiada to wysokości budynku 9-10 kondygnacyjnego), Warunki terenowe nie pozwalają na poprowadzenie dróg dojazdowych (zapewnienie odpowiednich spadków i szerokości w liniach rozgraniczających wymaganych dla drogi dojazdowej) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bez znaczącej ingerencji w środowisko. Zapewnienie dojazdu wiązałoby się ze znacznymi robotami ziemnymi naruszającymi stabilność skarp.

Rada zaznaczyła, iż uzasadnieniem wprowadzenia dla przedmiotowego obszaru zakazu zabudowy nie był brak możliwości jej realizacji, ale fakt, że wszelkie roboty ziemne na tym obszarze wymagałyby znacznej ingerencji w środowisko. Wbrew twierdzeniom Spółki, argumenty organu są poparte opracowaniami wykonanymi przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, tj.: opracowaniem ekofizjograficznym, prognozie oddziaływania projektu na środowisko, mapie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi miasta G. sporządzonej przez B. Przeznaczenie ww. działek pod zieleń stanowi konsekwentne i przemyślane działanie organu realizującego politykę gminy. Rada Miasta wykonuje zadania publiczne i działa w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, a ustalenie przeznaczenia zaskarżonego terenu jako zieleń urządzona i usługi sportu i rekreacji jest w pełni uzasadnione i celowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w oparciu o art. 111 § 1 p.p.s.a., zarządził o połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr [...], oddalając pozostałe skargi dotyczące działki nr [...] i [...].

Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżąca Spółka posiada interes prawny wynikający z prawa własności co do działek nr [...] oraz [...].

Natomiast, Sąd nie podzielił przekonania Spółki, że posiada ona interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w zakresie działki nr [...], z uwagi na zawartą w dniu 12 kwietnia 2011 r. w formie aktu notarialnego przedwstępną umowę sprzedaży, skoro postępowanie o zwrot działki nr [...] nie zostało prawomocnie zakończone. Sąd wyjaśnił, że dany podmiot posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem danego postępowania zachodzi realne uzasadnione treścią normy prawa materialnego rzeczywiste powiązanie, które czyni go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca w odniesieniu do działki. W ocenie Sądu I instancji, Spółka nie ma interesu prawnego w zakresie, w jakim zaskarżyła uchwałę w odniesieniu do działki nr [...] i z tych względów skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] należało oddalić.

W odniesieniu do pozostałych działek o nr [..] i [...] Sąd I instancji stwierdził, że Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały dotyczącej miejscowego planu w zakresie regulacji odnoszących się do tych działek, a naruszenie interesu właścicielskiego polega na w zakazie planowanej przez Spółkę zabudowy mieszkaniowej.

Sąd oddalił skargę w odniesieniu do działki nr [...], uznając, że Rada Miasta w sposób przekonujący wyjaśniła powody przyjętych w planie rozwiązań, prowadzących do ograniczenia własności nieruchomości Spółki, a polegających na określeniu innego, niż oczekiwała skarżąca, przeznaczenia działki. Rada Miasta wykazała mianowicie, że zakaz zabudowy tego terenu wynika z występujących na nim uwarunkowań geologicznych i przyrodniczych oraz ukształtowania terenu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w toku prac planistycznych analizowano możliwość zabudowy spornych terenów. W opracowaniu ekofizjograficznym wskazana została konieczność wyłączenia z zabudowy skarp i stoków o nachyleniu powyżej 20%, zalecono także, aby powierzchnie w strefie krawędziowej ujęte w studium jako tereny leśne lub różne formy zieleni zachować i wyłączyć z innych funkcji, poza gospodarką leśną, rekreacją oraz wypoczynkiem. W prognozie oddziaływania na środowisko zwrócono natomiast uwagę na fakt, że skutki prowadzenia robót ziemnych na obszarze występowania stoków o nachyleniu powyżej 20% wiążą się z zagrożeniem powstawania osuwisk ziemnych. \sąd wskazał, że okoliczności te usprawiedliwiają przyjęte w planie ustalenia odnośnie do strefy oznaczonej symbolem 125 US, ZP oraz 136 ZP. Są to tereny o uzasadnionym zakazie zabudowy, uwarunkowanym ryzykiem uruchomienia procesów osuwiskowych wskutek realizacji inwestycji budowlanych. Rada Miasta nie przekroczyła w tym względzie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wprowadzone ustalenia mają bowiem odzwierciedlenie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Ustalenia planistyczne w tym zakresie nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, które w swoich nałożyło na Radę obowiązek uściślenia granic obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub osuwania się mas ziemnych oraz określenia zasad zagospodarowania takich obszarów. Ponadto w Studium obszar działki nr [...] znajduje się na terenach zieleni krajobrazowo-ekologicznej.

W odniesieniu natomiast do działki nr [...] Sąd stwierdził, że interes prawny Spółki został na skutek uchwalenia m.p.z.p. naruszony, co uzasadniało stwierdzenie nieważności planu w części odnoszącej się do tej działki. Sąd stwierdził, że zaplanowanie na nieruchomości terenu zieleni urządzonej i ciągu pieszego będzie miało negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości. Zakaz zabudowy mieszkaniowej, na jaką liczyła Spółka, ogranicza możliwości zagospodarowania działki. Sąd wskazał, że z ustaleń zaskarżonej uchwały wynika, że dla przedmiotowej działki w planie miejscowym ustalono przeznaczenie 125 US, ZP - zieleń urządzona oraz usługi sportu i rekreacji, a skrajem działki, w pewnej odległości od jej granicy, wytyczono ciąg pieszy. Sąd ustalił, że działka nr [...] ma pow. 2 842 m2, zaś całość terenu przeznaczonego pod usługi sportu i zieleni urządzonej ma powierzchnię 1,16 ha. Działka [...] stanowi zatem ¼ terenu przeznaczonego pod US i ZP, który to teren przylega do obszaru oznaczonego 136 ZP o pow. 5,24 ha. Sąd uznał za nieprzekonywujący argument, że działka ta jest niezbędna pod zieleń urządzoną w celu zapewnienia mieszkańcom terenu do rekreacji w sytuacji, gdy teren działki przylega do obszaru o takim przeznaczeniu o pow. niemal 6 ha. Brak ujęcia w takim przeznaczeniu terenu o pow. niespełna 0,3 ha nie stanowi uszczerbku dla możliwości wypoczynku okolicznych mieszkańców, a wprowadza znaczne ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącej.

Oceniając wyznaczenie orientacyjnego przebiegu ciągu pieszego przez działkę skarżącej Sąd wskazał, że tego typu przeznaczenie nie należy do inwestycji celu publicznego, gdyż ciąg taki nie jest równoważny pojęciu drogi publicznej. Sąd uznał, że poprzez takie przeznaczenie Rada zapewnia ogólnodostępność działki skarżącej z eliminacją atrybutu wyłączności w dysponowaniu przez właściciela należącym do niego terenem. Takie przeznaczenie wymagałoby wskazania przez Radę przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby uzasadnienie dla takiego wkroczenia przez Miasto w sferę uprawnień właścicielskich skarżącej Spółki, czego zabrakło, a co w ocenie Sądu stanowiło o przekroczeniu władztwa planistycznego.

Sąd nie podzielił również argumentu dotyczącego zakazu zabudowy z uwagi na ukształtowanie terenu działki [...] i usytuowanie na niej skarpy. Zdaniem Sądu kwestia wysokości nakładów finansowych ze strony właściciela w związku z zabudową działki obiektami mieszkaniowymi nie może być brana pod uwagę przy przeznaczaniu terenu w miejscowym planie. Ponadto tereny narażone na osuwanie się mas ziemnych nie pokrywają się z powierzchnią całej działki, gdyż z rysunku planu wynika, że część działki stanowi teren płaski. W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez Radę nie pozwala na uznanie, że interes społeczny winien uzyskać w tym konkretnym przypadku prymat na interesem skarżącej Spółki, wyłączenie z zakazu zabudowy działki o pow. 2842 m2 nie spowoduje żadnego uszczerbku w planach zapewnienia mieszkańcom terenów rekreacyjnych czy do uprawiania sportu.

Sąd uznał, że organ planistyczny nie wykazał konieczności ograniczenia przysługującego skarżącej Spółce prawa własności poprzez wprowadzenie ww. zapisów w planie miejscowym odnośnie do działki nr [...], przyjęte rozwiązania naruszają zatem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej przedmiotowej działki z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła A.oraz Rada Miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., II OSK 2865/13, rozpoznając sprawę ze skargi Rady Miasta uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę A.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut Rady Miasta odnośnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. uznając za nieprzekonywujące stanowisko, że rozwiązania dotyczące działki nr [...] ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu I instancji zostało wyrażone w sposób arbitralny, bez odniesienia się do założeń przyjętej przez Radę Miasta polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że stwierdzając nieważność m.p.z.p. lub jego części nie można abstrahować od treści art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy powodują naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Niezgodne z zasadą równości czy zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości może być przez sąd administracyjny uznane za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jednak naruszenie to musi być uzasadnione, gdyż nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że stwierdzając nieważność przepisów m.p.z.p. Sąd ten ingeruje w zakres przysługujących gminie z mocy ustawy uprawnień planistycznych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie przeprowadził w tym względzie żadnej analizy i nie przedstawił żadnych argumentów, które przemawiałyby za przyjętym stanowiskiem, co jest niedopuszczalne zwłaszcza, jeśli zważyć na szereg wskazywanych zagrożeń wynikających z ukształtowania terenu nieruchomości. Sąd wskazał, że teren objęty planem miejscowym zawsze tworzy pełną zwartą całość opartą na określonych założeniach, nie zasługuje zatem na aprobatę arbitralne ingerowanie w koncepcję planistyczną jak to miało miejsce w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił charakter prawa własności, którego wykonywanie może doznawać ograniczeń zgodnych z Konstytucją. Ograniczenia te wprowadza m.in. u.p.z.p., która upoważnia gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a które stanowią ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności. Organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest zatem dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do oczekiwań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. Wobec tego za nieuprawnione uznano stanowisko Sądu I instancji, że samo przeznaczenie nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej, sport i rekreację, nie zaś pod zabudowę mieszkaniową, stanowi naruszenie władztwa planistycznego, gdyż godzi w sposób nieznajdujący uzasadnienia w przepisach u.p.z.p. w istotę prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy badaniu, czy doszło do naruszenia istoty prawa lub wolności powinno się uwzględniać kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Stąd też, oceniając ustalenia m.p.z.p. odnoszące się do poszczególnych nieruchomości nie można abstrahować od ogólnych założeń m.p.z.p. i polityki Gminy kształtowania ładu przestrzennego. Podkreślono, że proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym może prowadzić do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Sama sprzeczność nie stanowi jednak samodzielnej i wystarczającej podstawy do uznania, że doszło do przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zaaprobował poglądu Sądu I instancji o niedopuszczalności przebiegu przez działkę nr [...] ciągu pieszego z tego względu, że nie zalicza się go do inwestycji celu publicznego, nie mieści się bowiem w pojęciu drogi publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawniony pogląd, że skoro ciągi piesze nie mają statusu drogi publicznej nie mogą być objęte postanowieniami m.p.z.p. Nie można bowiem tracić z pola widzenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., z którego wynika nakaz określenia w planie miejscowym "zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ciąg pieszy wpisuje się w system komunikacji i należy go zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ma zatem przeszkód, aby tego rodzaju droga objęta została postanowieniami planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że samo zawarcie danego ustalenia (przeznaczenia) w planie miejscowym nie pozbawia uprawnień właścicielskich i nie kreuje uprawnień innych podmiotów do konkretnej nieruchomości.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd ten wskazał, że Sąd I instancji weźmie pod uwagę poczynione zastrzeżenia i po przeprowadzeniu dogłębnej i szczegółowej analizy uwarunkowań związanych z zakwestionowanymi postanowieniami m.p.z.p. rozważy, czy wkomponowanie działki nr [...] w kompleks zieleni urządzonej przeznaczonej pod rekreację jest uzasadniony nie tylko pod względem konieczności zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności, ale również, czy istnieją racjonalne przesłanki do nieobejmowania tej nieruchomości zabudową mieszkaniową.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej wniesionej przez A. stwierdzono, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw zarówno w zakresie dotyczącym działki nr [...], jak i [...]. W odniesieniu do działki nr [...] Sąd uznał, że wprowadzone w planie zapisy ograniczające prawo własności pozostają w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia, co nie doprowadziło do naruszenia przepisów konstytucyjnych. Sąd uznał za niezasadny zarzut sprzeczności ze Studium postanowień wyłączających możliwość zabudowy, w tym zabudowy siedliskowej i podkreślił usytuowanie działki na krawędzi K., czyli na obszarze zagrożonym potencjalnie osuwaniem się mas ziemi. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Spółka nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu m.p.z.p. w zakresie działki nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane w tym względzie w zaskarżonym wyroku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w |Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wydane w sprawie rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakreśliło ramy ponownego rozpoznania sprawy, albowiem w zakresie odnoszącym się do ustaleń planu miejscowego odnośnie działek o nr [...] i [...] skarga kasacyjna została oddalona. W tym zakresie sprawa została prawomocnie rozstrzygnięta, co wyłącza możliwość kognicji sądu wojewódzkiego. Ponowne rozpoznanie sprawy dotyczy zatem rozpoznania kwestii zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego w odniesieniu do działki nr [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zasadności tezie postawionej przez Sąd I instancji, że ustalenia planu odnośnie tej działki podjęte zostały z naruszeniem władztwa planistycznego, albowiem w niedopuszczalny sposób ingerują w prawo własności, podczas gdy cele, o których mówi Rada mogły zostać osiągnięte w inny sposób, mniej dolegliwy dla właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zbadanie zgodności działań planistycznych gminy z obowiązującym prawem winno odbywać się przy uwzględnieniu ogólnych założeń planu oraz w kontekście prawa gminy do kształtowania ładu przestrzennego.

Analizując materiały planistyczne Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione prawnie ograniczenie prawa własności nieruchomości i jej przeznaczenie pod realizację terenów zielonych, w tym parku dzielnicowego i prowadzącego do niego ciągu pieszego nie są uzasadnione.

Ustawodawca w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ), zwanej dalej u.p.z.p., powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

Weryfikacja przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.

Prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest jednak prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje u.p.z.p.

Analiza przyjętych w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych w odniesieniu do działki nr [...] doprowadziła do wniosku, że Rada Miasta uchwalając je nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a tym samym postanowienia te odpowiadają prawu, choć nie są zbieżne z oczekiwaniami właściciela wskazanej działki.

Gmina miała prawo do wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, a ograniczenia te znajdują uzasadnienie w okolicznościach sprawy i są konieczne dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej.

Rozpatrując przeznaczenie działki nr [...] należy wskazać, że wespół z działką nr [...], co do której również i poprzednio Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do zgodności odnoszących się do niej zapisów planu z prawem, objęte zostały postanowieniami karty terenu o nr 125, gdzie przypisano im przeznaczenie US, ZP – usługi sportu i rekreacji, zieleń urządzona. W zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wprowadzono zakaz zabudowy, dopuszczając użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe. Ustalono również lokalizację ogólnodostępnych ciągów pieszych.

Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego G. teren, na którym znajduje się wskazana działka, jest określony jako teren wyłączony spod zabudowy, teren zieleni krajobrazowo – ekologicznej, o powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej minimum 90%. W zakresie ochrony środowiska w Studium za podstawowe kierunki zagospodarowania przestrzennego uznano poprawę ekologicznych warunków życia ludzi i poprawę jakości środowiska miejskiego i jego wzbogacenie w zakresie przyrodniczych terenów rekreacyjnych oraz wzrost efektywności ochrony przyrody i kształtowanie osnowy ekologicznej miasta. Uszczegółowiając te założenia w Studium w ramach określenia celów i kierunków polityki przestrzennej w zakresie zieleni i wypoczynku obszar zarówno K., jak i tereny rekreacyjne P. – O. zostały zaliczone do wiodących elementów przestrzeni o funkcjach wypoczynkowych lub predystynowanych do zagospodarowania rekreacyjnego. Przewidziano również w tej strefie intensywnie urbanizowanej stworzenie ogólnomiejskich parków wypoczynku i rozrywki oraz kompleksów sportowo – widowiskowych. Wśród nich wymieniono projekt urządzenia Parku dzielnicowego na O., O. i P. w oparciu o istniejące kompleksy leśne i zespoły zieleni dotychczas nieurządzonej układu naturalnego K.

Ustalenia Studium nie przewidywały jakościowej zmiany charakteru dotychczasowych koncepcji co do zagospodarowania obszaru P. Ze sporządzonych w latach 70-tych XX wieku planów zagospodarowania osiedla P. w G. wynikało, że w ramach projektu budowy osiedla wielomieszkaniowego zakładano docelowo zagospodarowanie w całości zboczy wysoczyzny parkiem osiedlowym dla całej jednostki. W tym kontekście założenia obowiązującego Studium są kontynuacją i naturalną konsekwencją wcześniejszych koncepcji zagospodarowania tych terenów.

Wobec powyższego, przeznaczenie jakie zostało przypisane jednostce oznaczonej kartą terenu nr 125, obejmującej m.in. działkę nr [...], jest zgodne ze Studium, a wyłączenie na tym obszarze możliwości zabudowy, wpisuje się w całokształt koncepcji polityki przestrzennej Gminy, która dąży do zapewnienia osnowy ekologicznej dla G. i utrzymania terenów rekreacyjnych dla mieszkańców w obszarze silnie zurbanizowanym. Ustalenia planu pozostają zatem w zgodności ze Studium.

W ocenie Sądu, kwestionowane postanowienia planu są wynikiem konsekwentnej polityki przestrzennej Gminy, która ustawowo zobowiązana jest do jej kształtowania i dbałości o ład przestrzenny. Przeznaczenie terenu działki nr [...] pod realizację jednego z elementów projektowanego ogólnodostępnego parku miejskiego wpisuje się w zasadniczy nurt tej polityki, której założenia wynikają ze Studium.

Działka nr [...], zlokalizowana przy ulicy R., stanowić będzie wejście na właściwy obszar planowanego parku. Lokalizacja na tej działce ciągu pieszego jako szlaku komunikacji łączącego drogę publiczną z miejscem rekreacji ze względu na rozległość terenu przeznaczonego pod tą przestrzeń publiczną jest w pełni uzasadniona. Dokumenty planistyczne potwierdzają, że brak jest rozwiązań alternatywnych, zapewniających taką samą jakość organizacji przestrzeni związanej z wejściem na tereny zielone w tym zakresie. Za takowe z pewnością nie można było uznać propozycji zlokalizowania ciągu prowadzącego do parku wąską drogą wewnętrzną biegnącą pomiędzy zabudową mieszkaniową, której celem jest dojazd do poszczególnych obiektów mieszkaniowych, a nie umożliwienie otwartego dostępu do terenów rekreacji miejskiej nieograniczonej rzeszy mieszkańców.

Z materiałów planistycznych sporządzonych w toku procedury uchwalania przedmiotowego planu, w tym z inwentaryzacji przyrodniczej wraz z waloryzacją terenu dla działek nr [...]-[...] oraz prognozy oddziaływania na środowisko procedowanego planu wynika, że działka nr [...] położona jest w dzielnicy P. zlokalizowanej na skraju K., która jest rozległą, pofalowaną wysoczyzną morenową z urwistym 30 – 40 metrowym klifem na wybrzeżu Zatoki. Obszar ten charakteryzuje się wysokim stopniem nachylenia, gdzie różnice wysokości pomiędzy górnym i dolnym tarasem wynosi około 55-60 m. Występują tam znaczne połacie zielonych terenów o różnej szerokości w postaci skarp o spadkach przekraczających 20%. Z inwentaryzacji przyrodniczej wynika, że teren m.in. działki nr [...] jest skarpą o nierównomiernym nachyleniu. Z poczynionych pomiarów wynikało, że 30% zbiorczego terenu wszystkich trzech działek: [...]-[...], głównie w części centralnej jest płaski o niewielkim nachyleniu, ponad 35% wykazuje nachylenie pomiędzy 10º-20º, a pozostałą część powierzchni stanowią tereny o nachyleniu zbacza w granicach 20º-30º.

Zgodnie z postanowieniami Studium strefy krawędziowe wysoczyzny to najważniejszy obok strefy brzegowej morza element osnowy ekologicznej miasta. W rozdziale XIX Studium dotyczącym obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych wskazano, że na terenie miasta znajdują się tereny potencjalnie narażone na osuwanie się mas ziemnych, do których należą brzegi klifowe, strefy krawędziowe wysoczyzny i kęp wysoczyznowych, zbocza rynien i dolin wciętych w powierzchnię wysoczyznową, a także inne obszary o znacznych deniwelacjach terenu i nachyleniu stoków przekraczających 20%. W odniesieniu do tych obszarów zgodnie ze Studium należało uściślić granice oraz określić zasady zagospodarowania.

Z opracowania ekofizjograficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O.w G., rejon ulic A. i P., sporządzonego w sierpniu 2008 r., a także z prognozy oddziaływania na środowisko do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic A. i P., sporządzonego w grudniu 2010 r., wynika, że jednym z podstawowych walorów przyrodniczych jest dynamiczna rzeźba terenu niezabudowanych terenów strefy krawędziowej wysoczyzny morenowej i kompleksy zróżnicowanej roślinności leśnej, zaroślowej i murawowej pokrywające fragmenty naturalnych stromych stoków. W Studium podkreślono, że ekspansja zabudowy mieszkaniowej powoduje nie tylko pogorszenie jakości panoramy tej części miasta, ale i zmniejszenie terenów leśnych, pogłębianie procesów przekształcenia rzeźby, zwłaszcza w strefie krawędziowej, ale i zmianę naturalnej statyki stoków. Dlatego też wśród zaleceń znalazł się postulat, aby powierzchnie w strefie krawędziowej przeznaczone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta pod tereny leśne lub różne formy zieleni zostały zachowane i wyłączone z innych funkcji poza gospodarką leśną, rekreacją oraz wypoczynkiem.

Postulaty sformułowane w Studium znalazły odzwierciedlenie w zapisach kwestionowanego planu. Skoro Studium nakazywało wyłączenie zabudowy w obszarach narażonych potencjalnie na osuwanie mas ziemnych, wskazując na preferencję przeznaczania tych terenów pod tereny leśne lub inne formy zieleni, a obszar działki nr [...] charakteryzuje się zróżnicowanych stopniem nachylenia, w tym również nachyleniem powyżej 20°, to brak było podstaw do zakwestionowania ustalonego w planie zakazu zabudowy.

W ocenie Sądu w sytuacji niejednorodnego ukształtowania powierzchni działki nieuzasadnione byłoby rozdzielanie jej obszaru, gdy – co najistotniejsze - działka ta usytuowana jest na krawędzi K., czyli na obszarze zagrożonym potencjalnie osuwaniem się mas ziemi.

Wskazane okoliczności dodatkowo usprawiedliwiają przyjęte w planie ustalenia odnośnie działki nr [...]. Jest to teren o uzasadnionym zakazie zabudowy uwarunkowanym ryzykiem uruchomienia procesów osuwiskowych wskutek realizacji inwestycji budowlanych. Wbrew stanowisku skarżącej kwestionowane ustalenia nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym Studium, które zobowiązało Radę do uściślenia granic obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub osuwania się mas ziemnych oraz określenia zasad zagospodarowania takich obszarów. Konieczność wyłączenie na takich obszarach zabudowy potwierdziły przeprowadzone w toku postępowania planistycznego opracowania specjalistyczne, w tym opracowanie ekofizjograficzne i prognoza oddziaływania na środowisko.

W odniesieniu do dopuszczalności lokalizacji ciągu pieszego w planie miejscowym wiążąco wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający w tej sprawie skargę kasacyjną. Nadto wskazać należy, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wymagania i zakres przedmiotowy regulacji, które obowiązkowo winny zostać określone w planie miejscowym. Z punktu 10 ust. 2 art. 15 u.p.z.p. wynika nakaz określenia w planie miejscowym zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny ciąg pieszo-jezdny zaliczyć należy do urządzeń infrastruktury technicznej, nie ma zatem przeszkód, aby tego rodzaju droga wewnętrzna objęta została postanowieniami planu miejscowego. Przyjęta przez organ planistyczny koncepcja lokalizacji na nieruchomości wejścia na teren zieleni niewątpliwie uzasadniaj zaplanowanie na niej ciągu pieszo-jednego.

Podkreślić należy, że ustawodawca przewidział w art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. roszczenia dla właścicieli nieruchomości związane z wpływem treści planu na nieruchomość. Przepisy ten stanowią, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, nadto jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. U.p.z.p. z istoty swej przewiduje zatem możliwość negatywnego wpływu treści planu na prawo własności nieruchomości i wprowadziła stosowną instytucję prawną w celu wyrównania strat właściciela nieruchomości z tym związanych. W sytuacji braku naruszenia przez gminę granic władztwa planistycznego, naruszenie prawa własności przez ustalenia planu nie uzasadnia zatem stwierdzenia jego nieważności, a właścicielowi przysługuje prawo dochodzenia stosownych roszczeń w trybie art. 36 ust. 1 ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, jako niezasadną.