Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 900/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4.
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz N. ustalił na wniosek W. i S. S. warunki zabudowy dla działek nr 495/1 i 236/1 położonych w P. dla budowy siedliska rolniczego, obejmującego budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Po rozpoznaniu odwołania T. R. właścicielki sąsiedniej nieruchomości, według której wadliwie ustalono linię zabudowy inwestycji bez uwzględnienia zabudowy na jej działce nr 232/2 oraz naruszono art. 10 kpa przez zaniechanie zawiadomienia o wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozstrzygnięcie Burmistrza utrzymało w mocy. Odrzucając zarzut błędnego wyznaczenia linii zabudowy Kolegium wskazało, że działka skarżącej ma dostęp do drogi publicznej poprzez jej działki nr 9/1 i 9/2, a dostęp ten nie ma charakteru, o którym jest mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten podaje, że ilekroć jest mowa w ustawie o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dlatego też stosownie do art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabudowana działka odwołującej nie mogła być brana pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy. Kolegium zaznaczyło ponadto, że według § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Nawet przyjmując niezasadność wcześniej zaprezentowanej interpretacji prawnej, to z analizy wynika, że wyznaczona linia zabudowy dla działek inwestorów ma charakter optymalny, bowiem koncentruje zabudowę zagrodową w niedalekim sąsiedztwie od drogi publicznej, która wynosi 25m. Odległość ta również nie narusza parametru odległościowego dla wznoszenia obiektów budowlanych przy drogach przewidzianego ustawą o drogach publicznych, który dla drogi gminnej poza terenem zabudowanym wynosi 15m, a w terenie zabudowanym - 6m od krawędzi jezdni. Wobec powyższego sposób wyznaczenia tej linii zabudowy jest również prawidłowy z punktu widzenia wcześniej przytaczanego zapisu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium dopuszczenie możliwości realizacji budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego nie będzie naruszać istniejącego ładu przestrzennego, znajduje bowiem odzwierciedlenie w istniejącej zabudowie objętej obszarem analizowanym. Na działce nr 236/2 leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego znajduje się budynek dwukondygnacyjny, na co wskazuje mapa. Nadto wprowadzenie do przestrzeni w rozproszonej zabudowie zagrodowej, bo z taką mamy do czynienia w niniejszym przypadku, budynku dwukondygnacyjnego w sytuacji, gdy dominującą jest zabudowa jednokondygnacyjna w ocenie Kolegium nie zburzy istniejącego ładu przestrzennego, ani też nie będzie pozostawać w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem realizacja tego rodzaju budynku nie zwalania z konieczności zachowania istniejącego dla danego terenu wskaźnika zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślono również, że według znajdującego się w aktach sprawy skróconego wypisu ze skorowidza działek S. S. jest właścicielem działki nr 495/1 o pow. 0,28ha. Natomiast z aktu notarialnego o Nr rep. 3843/2012 można wyczytać, że małżonkowie legitymują się prawem własności do działki nr 46 o pow. 0,1800ha oraz do działki nr 236/1 o pow. 0,6400. Po zsumowaniu powierzchni w/w działek łączna ich powierzchnia wynosi 1,100ha. Powierzchnia ta niewątpliwie jest powierzchnią, którą należy traktować w kategoriach gospodarstwa rolnego, a ponadto inwestorzy złożyli pisemne oświadczenia z dnia 6 sierpnia 2012 r., że są rolnikami. Powyższe poświadcza okoliczność, że inwestorzy zamieszkują w P., w której to miejscowości położone jest ich gospodarstwo stanowiące wspomniane działki. Kolegium zaznaczyło, że T. R. brała udział w postępowaniu, zapoznała się także z materiałem dowodowym w sprawie, o czym świadczy jej pismo z dnia 24 marca 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. R. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuznanie jej działki 232/9 za działkę sąsiednią względem działek 495/1 i 236/1 oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez poprzestanie przez Kolegium na wyjaśnieniu podniesionych w odwołaniu zarzutów, zamiast na ponownym rozpoznaniu całości sprawy. Powołując się na orzecznictwo skarżąca wskazała, że ratio legis art. 61 ust.1 powołanej ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, choć nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej: kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu i architektonicznej: gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej. Przyjęcie zatem przez Burmistrza w toku prowadzonego postępowania, jako swego rodzaju wyznacznika przy określeniu wymagań nowej zabudowy, jedynie sposobu zagospodarowania działki nr 236/2 i 239/3 nie może zostać uznane za odpowiadające celom, którym służy regulacja wskazywanego przepisu art. 61 ustawy. W ocenie skarżącej nie znajduje należytego uzasadnienia twierdzenie Kolegium, zgodnie z którym z uwagi na charakter dostępu do drogi publicznej (przez działki nr 9/2 i 9/1) działka 232/2 nie powinna być uznana w rozumieniu powołanego przepisu za działkę sąsiednią. W każdym razie Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do działek nr 34/1 oraz 232/3, które również mogły być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy architektoniczno-urbanistycznej. Działki te posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż na działce 236/2, zajmującej stosunkowo duży obszar, usytuowane jest już siedlisko, a nieruchomość ta jest własnością rodziny inwestorów. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N., przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] r. funkcją wiodącą obszarów na których znajdują się działki 234/1, 9/2, 9/1 jest rolnictwo, a jako warunki zagospodarowania do uwzględnienia w planach miejscowych wskazano utrzymanie zastosowanie w zabudowy rozproszonej i kolonijnej z możliwością przekształcenia opuszczonych siedlisk na cele rekreacyjne i letniskowe; rozwój nowego budownictwa w oparciu o historyczny układ drożny, jako dogęszczenie zabudowy istniejącej; bezwzględny zakaz lokalizowania nowej zabudowy poza wyznaczonymi ciągami. Ponadto określając ogólną charakterystykę działek wskazano, że strefa obejmuje silnie falisty płaskowyż lessowy pocięty dolinami rzecznymi wąwozami, a w strukturze ekologicznej przeważają agroekosystemy intensywnych uprawa sadowniczych. Jako główne zagrożenia wskazano możliwość rozwoju zabudowy wzdłuż drogi P.- P. po wschodniej stronie lasu- nowa zabudowa izolowałaby ekosystem leśny od otwartych terenów polnych- oraz spływ biogenów z pól ku dolinkom, eutrofizujących wilgotne siedliska. Również działka 495/1 i część działki 236/1 usytuowane są w obszarze tego typu dolinki. Z kolei w nieobowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy N. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...] nr [...], działki o numerach 495/1 i 236/1 położone w P. zakwalifikowane były do 7 Strefy polnej z adaptacją zabudową kolonijną, w obszarze oznaczonym symbolem 3RP z ustaleniem realizacyjnym: adaptacja istniejącego stanu bez prawa dalszej zabudowy. Skarżąca wskazała, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik nr 1 decyzji Burmistrza błędnie oznaczono literami ABCDE granice działek 495/1 i 236/1 pomijając znaczący obszar działki 236/1; - naniesiono obowiązującą linię zabudowy, która w południowo-wschodniej części działki leży w odległości 17 m od pasa drogowego, zamiast ustalonych w decyzji 25 m. Ponadto względem działki 495/1 prowadzone było przez Burmistrza Miasta N, postępowanie o ustalenie warunkach zabudowy w celu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wniosek tych samych inwestorów z dnia 9 stycznia 2012 r. W tym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy działki nr 495/1 dla realizacji na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że na poddanym analizie obszarze zlokalizowane jest tylko jedno siedlisko (zabudowa zagrodowa) i z tego względu względem działki 495/1, na której zamierzano budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, nie spełnione zostały warunki dla nowej zabudowy co do kontynuacji funkcji terenu, którą jest zabudowa zagrodowa. Kolegium opierając się na stanowiskach sądów administracyjnych wskazał, że zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy odróżniającej ją od zabudowy np. jednorodzinnej, a istnienie zabudowy zagrodowej na danym terenie uniemożliwia wprowadzenie w tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zwrócenia uwagi wymaga, że wówczas w obszarze analizowanym znajdowała się działka nr 236. Kolejny wniosek złożony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczył już łącznie działki 495/1 i działki 236/1, co ma uzasadniać, zdaniem skarżącej, że występując o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy nie mieli na celu prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przekonanie skarżącej o wadliwości zaskarżonej decyzji ma uzasadnione podstawy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle akt sprawy istotne zastrzeżenia musi budzić zapatrywanie Kolegium o spełnieniu wymagań określonych w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy określających warunki zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Konsekwentnie podkreśla się, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 wskazano natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Skoro wspomniana analiza ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie powinno budzić wątpliwości, że powinna być wnikliwa, pełna i wyczerpująca, a wyniki mają znaleźć odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Zawarte w niej informacje mają potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia. Stąd też takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie danych, pozwalających ustalić, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza architektoniczno – urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy powyższych warunków nie spełnia. Jest powierzchowna i ogólna, co powoduje, że nie tylko nie można zweryfikować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, który na mapie stanowiącej załącznik do decyzji przybrał nieregularną, wydłużona formę, ale i ocenić, czy rzeczywiście planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. Chodzi tu także o zarzut nie objęcia analizą działki skarżącej, która przecież także znajduje się na obszarze uznanym przez organu za przeznaczony pod zabudowę zagrodową. Wyjaśnienie Kolegium, które za podstawę do odmowy objęcia jej analizą uważa brak dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 powołanej ustawy jest niezrozumiałe, jeśli zauważyć, że tak jak wskazuje Kolegium, a potwierdza wypis ze skorowidza działek, działki 9/1 i 9/2 przez które utworzony jest dojazd, stanowią własność skarżącej. Poza stwierdzeniem, że działki 495/1 i 236/1 położone są w terenie zabudowy zagrodowej nie podano natomiast żadnych informacji dotyczących wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Nie wiadomo zatem na jakich podstawach opierał się organ wpisując w decyzji dane dotyczące tych parametrów. Jeśli w decyzji podano informacje, które nie mają żadnego odzwierciedlenia w treści analizy, jej wadliwość nie może budzić wątpliwości. Na akceptację nie zasługuje natomiast teza dotycząca wadliwego wyznaczenia linii zabudowy planowanej inwestycji. Według § 4 ust. 1 wspomnianego już rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Przy czym w ust. 4 wskazano, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że przewidziane w tym przepisie wyjątkowe inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy może dotyczyć właśnie obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu, jak wynika to z uzasadnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej ( wyrok z dnia 13 listopada 2012r. II OSK 1218/11 opubl. w CBOSA). W tym kontekście zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, która za analizą przyjęła linię zabudowy wyznaczoną jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się na działce 236/2, a więc położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Takie założenie odpowiada zarówno charakterystyce zabudowy, która jest rozproszona na obszarze objętym analizą, jak i pozwala zachować zwartą kompozycyjnie formę zabudowy na bezpośrednio sąsiadujących ze sobą działkach. Sad w składzie rozpoznającym skargę podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2012r. ( II SA/Po 786/12 opubl. w LEX nr 1241247 ) w którym wywiódł, że wykładnia rozporządzenia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołuje się w analizowanym przepisie nie do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Formułując powyższe uwagi nie sposób jednak nie zauważyć, że organy nie wyjaśniły, czy w ogóle w sprawie zasada dobrego sąsiedztwa miałaby zastosowanie, skoro z art. 61 ust. 4 ustawy jednoznacznie wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wprawdzie Kolegium wskazało, że inwestorzy posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni 1,100ha, nie sposób jednak uznać, że w świetle powołanego przepisu jest to wystarczające, tym bardziej, że odniesiono się do zarzutów dotyczących właśnie kwestii dobrego sąsiedztwa. Żadnych informacji w tym zakresie nie zawiera również nader ogólnikowa i powierzchowna analiza. Warto zaznaczyć, że zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W orzecznictwie uważa się, że niewątpliwie "średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak owo porównanie z nią ma dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana". Owo związanie, należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza, czy hodowlana związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. Konieczne jest zatem dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. Podkreślić natomiast trzeba, że art. 64 ust. 4 ustawy dotyczy wyłącznie przepisów ust.1 pkt.1, co oznacza konieczność badania pozostałych warunków stanowiących przesłankę uzyskania decyzji. Także do tych okoliczności w żaden sposób Kolegium się nie odniosło. Słusznie zatem skarżąca zarzuca naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w którym sprawa podlega badaniu co do meritum także przez organ odwoławczy.

Żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy nie mają natomiast ustalenia studium uwarunkowań dla przedmiotowego terenu, zarówno obowiązujące jak i dopiero opracowywane. Uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo że w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, to stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Studium, jako akt nie mający mocy powszechnie obowiązującej, nie może stanowić podstawy podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych. Ustalenia studium uwarunkowań nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy wydawania decyzji o warunkach zabudowy; nie mogą zatem stać na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy, bowiem nie są prawem.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają również ustalenia nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jasno stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy nie zawierają jakiegokolwiek odniesienia nowej zabudowy do ustaleń nieobowiązującego planu. Przyjęcie odmiennego założenia pozbawiłoby sensu rozwiązanie przyjęte w ustawie.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. O wynagrodzeniu dla adwokata orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 18 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ).