Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1303/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] o łącznej powierzchni [...] m2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i zobowiązującą J. R. do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w W., w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 2008 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent W. zawiadomił J. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości owej nieruchomości na skutek jej podziału, zatwierdzonego wspomnianą decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i zobowiązał J. R. do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. R. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatą adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Z powyższego wynika zatem, w ocenie organu odwoławczego, że warunkiem ustalenia opłaty, o której mowa w przytoczonym przepisie, jest wykazanie nastąpienia obiektywnego (określonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami) wzrostu wartości nieruchomości, oraz że ów obiektywny wzrost wartości nieruchomości powstał wskutek podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek jej właściciela łub - w niektórych sytuacjach - użytkownika wieczystego. Z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości gruntowej wynika, że szacowana wartość opisanej nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła [...] zł, po dokonaniu zaś owego podziału – [...] zł. Oznacza to, że wyłącznie w wyniku dokonania podziału wartość rzeczonej nieruchomości wzrosła o [...] zł. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że wskazany operat sporządzony został w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, a zwłaszcza z ustawą, w tym z art. 154 ust. 1 tej ustawy, jak również z § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Jak wynika z pkt 3.3. i 3.4. operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, do ustalenia jej wartości zastosowane zostało podejście porównawcze, przy metodzie korygowania ceny średniej. W związku z tym organ odwoławczy przytoczył treść § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

W oparciu o treść operatu szacunkowego organ II instancji stwierdził, że dla sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego do porównania wybrane zostały dostępne transakcje z obszaru [...]. Przy ustalaniu wartości nieruchomości brane były pod uwagę następujące cechy rynkowe, wpływające na poziom cen na rynku lokalnym: lokalizacja ogólna - w mieście i dzielnicy (dostęp do komunikacji ponadlokalnej, podwiązanie do centrum miasta i ośrodków cenotwórczych), lokalizacja szczegółowa i stan otoczenia (bezpośrednie otoczenie i jego standard, dojście do usług podstawowych, dostępność komunikacyjna, warunki środowiskowe - zieleń, hałas), uwarunkowania inwestycyjne (ograniczenia, możliwości inwestycyjne, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego i w studium), dostęp do infrastruktury technicznej, walory gruntu (kształt działki, ukształtowanie terenu) oraz powierzchnia działki. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że nie znalazło podstaw do podważenia prawidłowości sporządzonego na zlecenie organu I instancji operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie konieczności powołania innego biegłego dla sporządzenia kolejnego operatu. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada W. określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości [...]% wzrostu.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. R., wnoszą o jej uchylenie, jak i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1) naruszenie art. 10 § 1 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie w związku z niezastosowaniem art. 79 § 2 i art. 81 kpa, co doprowadziło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, wywołanym nieprawidłowym wezwaniem J. R. do zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w postaci operatu szacunkowego jeszcze przed jego sporządzeniem, zaniechaniem przez organy wezwania strony do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, uniemożliwienie stronie zadania pytań biegłemu i złożenia wobec tej opinii własnych wyjaśnień, a wreszcie bezzasadnym uznaniem za udowodnioną okoliczność faktyczną w postaci wykazanego w operacie szacunkowym wzrostu wartości nieruchomości po podziale bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 kpa w związku z art. 151 ust. 1, art. 98a ust. 1 i art. 175 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez oparcie rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia wyprowadzone z przeprowadzonego dowodu z operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego R. T., których dokonał on niezgodnie z art. 151 ust. 1 powołanej ustawy, bowiem określał on wartość rynkową nieruchomości dla optymalnego sposobu wykorzystania tej nieruchomości, podczas gdy legalna definicja pojęcia wartość rynkowa nieruchomości, zawarta w art. 151 ust. 1 tej ustawy, dotyczy ceny najbardziej prawdopodobnej, bez konieczności przyjmowania, że ma być to cena najbardziej prawdopodobna uwzględniająca najkorzystniejsze (optymalne) wykorzystanie wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca przyjął takie rozumienie pojęcia wartości rynkowej na podstawie definicji zawartej w postanowieniach pkt 1.1.6 w zw. z pkt. 3.6 Krajowych Powszechnych Standardów Wyceny przyjętych przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, podczas gdy nie stanowią one wiążącego dla rzeczoznawcy majątkowego wzorca postępowania przy sporządzaniu wyceny, bowiem standardy te nie zostały przyjęte w trybie przewidzianym art. 175 ust. 6 powyższej ustawy;

3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 kpa w związku z art. 151 ust. 1 i 153 ust. 1 i art. 98a ust. 1 wskazanej ustawy w związku z § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1 i 3 oraz § 55 ust. 1 i 2 wskazanego powyżej rozporządzenia w sprawie wyceny przez dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, w którym wartość rynkową nieruchomości określono z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody porównywania parami w sposób niezgodny z art. 153 ust. 1 tej ustawy i § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny, to jest bez opisania cech nieruchomości przyjętych do porównań, ani warunków transakcji rynkowych, których były one przedmiotem, co uniemożliwia weryfikację operatu pod względem przyjęcia do porównań nieruchomości podobnych do wycenianej i będących przedmiotem transakcji rynkowych w rozumieniu art. 151 ust. 1 ustawy, co z kolei jest kluczowe dla prawidłowego zastosowania podejścia porównawczego z metodą porównywania parami dla wyceny nieruchomości.

W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, przyznanie mu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, na podstawie § 6 pkt 5 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty Sąd podziela.

Materialnoprawną podstawą wydanej w rozpatrywanej sprawie decyzji jest przepis art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a.).

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na wniosek skarżącego Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] położonej w W., w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 2008 r. Ponadto uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada W. określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 30% wzrostu. Zgodnie więc z treścią art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ miał prawo wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela.

Z powołanych powyżej przepisów wynika, że podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości ma kwestia wyliczenia wartości gruntu przed i po dokonaniu jego podziału. Powyższe jest istotne zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej (zbadanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność ustalenia wysokości tej opłaty. Podstawą jej obliczenia jest bowiem różnica wartości nieruchomości przed i po podziale. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie zaś z treścią art. 154 ust. 1 tej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

To jednak, czy dany operat może stanowić dowód w sprawie, uzależnione jest od tego, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami zawartymi w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest dlatego istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jednak jak każdy dowód w sprawie, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Dlatego też organ prowadzący postępowanie, który nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, ma jednak obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Operat szacunkowy, poza danymi niezbędnymi dla oceny jego rzetelności, powinien jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 802/07, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 459/05; z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2013/06; z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 695/08, pub. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że jeżeli operat szacunkowy budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy. W postępowaniu administracyjnym nie można bowiem bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeśli jest nim opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. Dopiero po dokonaniu przez organ administracji kontroli sporządzonej wyceny, która to weryfikacja musi być szczególnie wnikliwa, gdyż operat stanowi zasadniczą podstawę dla określenia wysokości opłaty adiacenckiej; wycena ta może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji kształtującej przecież obowiązek finansowy strony postępowania.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy orzekające nie spełniły wyżej przedstawionych wymagań, ponieważ nie dokonały prawidłowej oceny sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego. Dokładniej precyzując ten zarzut wyjaśnić należy, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w ogóle nie ma żadnej analizy przedstawionego operatu szacunkowego. Organ I instancji powołuje się w uzasadnieniu wydanej decyzji jedynie, i to całkowicie bezkrytycznie, na wyliczenia dokonane przez rzeczoznawcę. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł dosłownie jedno zdanie, z którego wynika, że w ocenie Kolegium "wskazany operat został sporządzony w sposób rzetelny, w zgodzie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa...". Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy całkowicie pominął jakiekolwiek uzasadnienie takiego stanowiska. Resztę natomiast dwustronicowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowi jedynie przytoczenie przepisów prawa oraz obszernego fragmentu operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, czyniąc w ten sposób organy obu instancji naruszyły niewątpliwie przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy i już tylko z tej przyczyny obie zaskarżone decyzje winny uchylone.

Jednakże z analizy akt sprawy wynikają również inne nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, których nie zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie.

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając w niniejszej sprawie operat szacunkowy posłużył się podejściem porównawczym i przewidzianą dla niego metodą korygowania ceny średniej. Wedle art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w § 4 ust. 1 i 4 (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że jednym z podstawowych i najważniejszych warunków gwarantującym poprawność wyceny dokonanej przy zastosowaniu metody porównawczej jest w prawidłowy dobór przyjętych do porównania nieruchomości podobnych, o jakich mowa w art. 4 pkt 16 ustawy, czyli nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Dlatego też w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć szczegółowe uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Jak zaś wynika z analizy znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] maja 2010 r. rzeczoznawca majątkowy w jego treści w ogóle nie wyjaśnił i nie uzasadnił z jakiego powodu uznał wybrane przez siebie do porównań nieruchomości za spełniające warunek nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Całkowity brak opisu nieruchomości uznanych za podobne zarówno przed jak i po podziale, także co do cech, które umożliwiają uznane wybranych przez biegłego nieruchomości za podobne i które mogły były mieć wpływ na cenę sprzedaży tych nieruchomości (np. kształt, położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania, dostęp do drogi publicznej, służebności, odległość od głównych arterii komunikacyjnych i infrastruktury miejskiej) czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd (a zatem również przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie) oceny prawidłowości ustaleń poczynionych przez biegłego w tym zakresie.

Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, że zgodnie z treścią § 56 ust. 4 powołanego rozporządzenia do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. W rozpatrywanej sprawie do operatu nie dołączono również stosownej dokumentacji, wymaganej tym przepisem (w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tych warunkach dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest niejasny i niesprawdzalny. Również ten brak ten nie pozwala na prawidłową, rzetelną ocenę dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Podkreślić należy, że brak prawidłowego opisu nieruchomości przyjętych do porównania oraz brak dokumentacji źródłowej powoduje, że nie jest możliwe nawet matematyczne sprawdzenie poprawności wyliczenia przez biegłego ceny jednostkowej działek przyjętych do porównania. Nie można także z całą pewnością przyjąć, że biegły prawidłowo, nie popełniając nawet oczywistej omyłki polegającej np. na mylnym zapisaniu cyfr, wpisał odpowiednie dane w operacie (patrz np. zawarta na str. 13 w punkcie 6.3 pozycja 6 tabelki powierzchnia nieruchomości o cenie maksymalnej w porównaniu z powierzchnią tej samej działki zawartą w pozycji 20 tabelki umieszczonej na str. 12 w punkcie 6.1 operatu). Powyższe wady operatu stanowią w ocenie Sądu naruszenie art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy.

Zastrzeżenia budzi również charakterystyka cech rynkowych, przedstawiona przez biegłego w punkcie 5.2 oraz 6.2 operatu. Biegły wskazał poszczególne cechy rynkowe, mające w jego ocenie wpływ na ceny transakcyjne. Do cech tych zaliczył: lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową i stan otoczenia, uwarunkowania inwestycyjne, dostęp do infrastruktury technicznej, walory gruntu oraz powierzchnię działki. Każdą z tych cech następnie zestopniował i przypisał jej odpowiedni procent udziału w całości (tzw. wagę). Jednakże tylko w odniesieniu do jednej z nich wskazał walory leżące u podstaw wyodrębnienia poszczególnych stopni. O ile bowiem wobec cechy "dostęp do infrastruktury technicznej" zastosowana została gradacja pod względem stopnia dostępu na: daleki, w zasięgu niepełna infrastruktura, w zasięgu pełna infrastruktura, to pozostałym cechom istotnym rzeczoznawca nie przypisał żadnego wyjaśnienia sposobu określenia konkretnych atrybutów. Skutkiem takiego działania rzeczoznawcy majątkowego jest to, że nie można ocenić na podstawie jakiego wyróżnika dokonał biegły odpowiedniej gradacji. W szczególności opisu sposobu dokonanej oceny dokonał biegły jedynie w stosunku do nieruchomości o cenie minimalnej oraz cenie maksymalnej i nieruchomości wycenianej, czyli w stosunku do 2 z 19 nieruchomości uznanych przez biegłego za podobne do nieruchomości istniejącej przed podziałem oraz 2 z 20 nieruchomości uznanych przez biegłego za podobne do przedmiotowej nieruchomości po dokonanym podziale. Także zatem w tej kwestii brak jest możliwości dokonania prawidłowej oceny poprawności ustaleń rzeczoznawcy majątkowego dokonanych w przedmiotowym operacie szacunkowym.

Rację należy również przyznać skarżącemu, że umknęły uwadze organów obu instancji poważne sprzeczności w ustaleniach rzeczoznawcy majątkowego zawarte w przedmiotowym operacie a dotyczące źródeł informacji w sprawie przeznaczenia planistycznego przedmiotowej nieruchomości. Z informacji zawartych w punkcie 1.5 operatu wynika, że rzeczoznawca wycenę przeprowadził m.in. w oparciu o "plan zagospodarowania przestrzennego i zapisy dotyczące zagadnień urbanistycznych" natomiast z treści punktu 2.2 operatu wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze dla którego "nie było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Za całkowicie uzasadniony Sąd uznał także postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu bądź prowadzeniu postępowania, prawie strony do dostępu w tym czasie do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji, ale po zakończeniu przez organ prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Zawarte w treści powyższego przepisu sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po wszczęciu postępowania i po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie może zatem sprowadzać się jedynie, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, do jednoczesnego (w jednym piśmie z dnia 22 kwietnia 2010 r.) zawiadomienia skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania, poinformowaniu o treści art. 10 kpa, poinformowania o przypuszczalnym terminie wizji terenowej rzeczoznawcy majątkowego, planowanej dacie sporządzenia operatu szacunkowego i możliwości zgłoszenia do niego zastrzeżeń, ale musi zasada ta również znaleźć swój wyraz na każdym etapie tego postępowania i we wszystkich czynnościach postępowania. Czyniąc odmiennie organ I instancji istotnie naruszył przepisy art. 10 § 1 kpa, ograniczając ustawowe uprawnienia skarżącego jako strony postępowania administracyjnego.

Wszystkie wskazane wyżej wadliwości nie zostały dostrzeżone przez organy obu instancji, które bezkrytycznie przyjęły, że przedłożony operat szacunkowy może stanowić podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej. W tych okolicznościach należy dojść do wniosku, że organy administracji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 4, oraz 56 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, co spowodowało niewyjaśnianie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku, organ ponownie rozpatrując sprawę zastosuje się do wskazań zawartych w tym orzeczeniu. Przede wszystkim organ weźmie pod uwagę treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określającego, że jednym z warunków ustalenia opłaty adiacenckiej jest zachowanie trzyletniego terminu liczonego od daty ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, który należy w pełni podzielić, że trzyletni termin zakreślony w powyższym przepisie wydaje się być wystarczający do zakończenia sprawy nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale także w sądowoadministracyjnym, a jego upływ dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09, pub. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 43).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.