Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 218/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 i 2,  art. 53  ust. 3,  art. 61  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi V. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...] [...], Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy na rzecz spółki S. (inwestora) dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości T..

W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie, organ podkreślił, że powzięte przez niego rozstrzygnięcie wydane zostało na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016r., które po rozpatrzeniu odwołania spółki V. od poprzedniej decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, uchyliło tę decyzję i przekazało Burmistrzowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ przytoczył wskazania SKO, że w uchylonej decyzji brak było ustaleń co do skuteczności udzielonego przez spółkę - inwestora pełnomocnictwa do podpisania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, we wniosku nie podano danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko i nie przedstawiono gabarytów planowanego budynku w formie graficznej, oraz że w decyzji nie ustalono szerokości frontu działki, obszar analizowany został wyznaczony na mapie w nieznanej skali, nie ustalono linii zabudowy. Organ wskazał, że inwestor uzupełnił wniosek o wskazane braki. Dalej stwierdził, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działek nr [...] i [...] (działek inwestora) obszar analizowany i dokonano tej analizy zgodnie z § 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."), wskazując poszczególne ustalenia z niej wynikające.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka V. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że został spełniony określony w nim warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Spółka uzasadniła, że nowa zabudowa powinna być dostosowana do obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z funkcją już istniejących obiektów, zaś w niniejszej sprawie teren, na którym realizowana ma być inwestycja, pełni przede wszystkim funkcję produkcyjno-usługowo-magazynową oraz funkcję niemieszkalną. Podkreśliła także, iż wystąpiła do sądu o ustanowieni służebności drogi koniecznej – drogi przeciwpożarowej na działce nr [...], bowiem ostateczną decyzją Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w N. został na nią nałożony obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków drogi pożarowej dla prowadzonej na sąsiednich nieruchomościach huty szkła w T. z zapewnieniem objazdu lub wykonaniem placu manewrowego. Przed Sądem Rejonowym Poznań Stare Miasto toczy się także proces przeciwko inwestorowi, którego przedmiotem jest skarga paulińska związana z wniesieniem działki nr [...] aportem do spółki z o.o. S. .

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego w sprawie oraz przytoczeniu treści art. 4 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został prawidłowo uzupełniony i stanowił kompletny dokument podlegający rozpoznaniu organu, prawidłowo ustalono strony postępowania i zapewniono im możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, prawidłowo przeprowadzono analizę oddziaływania zamierzonej inwestycji zgodnie z wymogami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. i wskazaniami zawartymi w decyzji kasacyjnej Kolegium. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo wyznaczono analizowany obszar, uwzględniono wszystkie zabudowane działki w nim leżące, prawidłowo ustalono linię zabudowy, wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu wnioskowanego, mieszczący się w przedziale wskaźników występujących w obszarze analizowanym, prawidłowo ustalono parametr szerokości elewacji frontowej w wymiarze od 9m do 28m, określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z zastosowaniem, z racji na różnorodność zabudowy występującej w analizowanym obszarze, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., oraz że właściwie ustalono geometrię dachu na podstawie geometrii dachów zabudowy występującej w sąsiedztwie inwestycji. Organ stwierdził, że skoro inwestycja odpowiada warunkom z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2006r., spełnia wymogi co do treści określone art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zaś projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że decyzja określa wszystkie warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich, tj. warunki ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a nadto warunki ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza wody oraz gleby.

V. w W., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Spółka powieliła zarzuty i argumentację je popierającą zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018r. skarżąca spółka uzupełniająco zarzuciła naruszenie przepisów:

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w zw. z art. 6, 7, 77 §1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym oznaczeniu granic obszaru analizowanego, tj. z pominięciem ustanowionej na rzecz nieruchomości władnącej (nr [...]) służebności gruntowej przysługującej względem nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nr [...]),

- art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6, 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora z dnia [...] stycznia 2016r. stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, podczas gdy w rzeczywistości sąsiednia granicząca zabudowa ma charakter niemieszkalny lub przemysłowy, zaś ustalone parametry dla planowanej inwestycji bezpodstawnie, w sposób znaczący, odbiegają od średnich istniejących w sąsiedztwie parametrów zabudowań.

Skarżąca zmodyfikowała jednocześnie żądanie skargi, wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy oraz zobowiązanie tego organu do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Spółka wniosła ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wymienionych w punktach 1-6 dokumentów (tj. odpisy oświadczenia o ustanowieniu służebności gruntowej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wydruki z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], decyzji Komendy Powiatowej Policji w N. z [...].06.2016r., opinii z dnia [...].102016r. dotyczącej konieczności wykonani drogi pożarowej dla Huty Szkła w T. i projektu tyczenia drogi koniecznej na nieruchomości objętej wnioskiem (dz. nr [...]) na okoliczność istnienia, treści oraz zakresu ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej na nieruchomości nr [...] oraz wykonywania tej służebności celem spełnienia nałożonego na spółkę decyzją obowiązku zapewnienia drogi przeciwpożarowej w ramach wykonywania tej służebności. W uzasadnieniu uzupełnienia skargi skarżąca przedstawiła popartą poglądami doktryny i judykatury argumentację na rzecz postawionych zarzutów, podkreślając, że utrzymanie decyzji I instancji w mocy spowodowało, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja uniemożliwiająca jednoczesne zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego według określonych w niej warunków oraz niezakłócone wykonywanie ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz właściciela działki nr [...]. Podniosła, że gdyby organ wziął pod uwagę obciążenie wnioskowanej nieruchomości służebnością gruntową drogi, to obszar analizowany – dla spełnienia celów tejże analizy – zostałby zapewne określony w inny sposób, a co za tym idzie również wyniki przeprowadzonej analizy kształtowałyby się zupełnie inaczej, w szczególności nie dopuszczonoby do naruszenia istotnych interesów właściciela nieruchomości władnącej nr [...]. Końcowo skarżąca podkreśliła brak wywiązania się organów obu instancji z obowiązków prawidłowego przeprowadzenia przez nie postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów k.p.a.

W piśmie z [...] września 2018r. uczestnik postępowania spółka S., reprezentowana przez radcę prawnego, kwestionując zarzuty skargi i stanowisko skarżącej Spółki wniosła, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ze wskazanych dokumentów (tj. wniosku o ustanowienie drogi koniecznej [...] września 2017r., wezwania z [...] czerwca 2018r., odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2018r., pisma V. z dnia [...] sierpnia 2018r. cofnięcie wniosku o ustanowienie służebności gruntowej wraz z zarządzeniem Sądu Rejonowego w Szubinie i zgodą na cofnięcie tego wniosku), na okoliczność braku ustanowienia na działce nr [...] (własność inwestora), ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej na rzecz sąsiedniej działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, oraz przebiegu postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Ustosunkowując się do zarzutów i twierdzeń skarżącej spółki inwestor podniósł, przede wszystkim, że skarżąca wymiennie posługuje się pojęciem służebności drogi koniecznej i służebności gruntowej pomijając odrębność tych instytucji. Wskazał, że na należącej do niego działce nr [...] nie istnieje ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogi koniecznej, ale służebność gruntowa drogi, przy czym nie została ona określona na mapie i brak jest danych obrazujących przebieg tej służebności. Inwestor podniósł, że załączone przez skarżącą dokumenty w żaden sposób nie obrazują rzeczywistego stanu prawnego na nieruchomości, albowiem do ustanowienia służebności drogi koniecznej – drogi przeciwpożarowej, nie doszło ze względu na cofnięcie wniosku skarżącej spółki o ustanowienie tej służebności i umorzenie postępowania w tej sprawie przed Sądem Rejonowym w Szubinie. Dalej wskazał, że istnieje możliwość poprowadzenia drogi pożarowej w obrębie nieruchomości skarżącej, zaś przedstawione przez nią dokumenty są dokumentami prywatnymi, nieodzwierciedlającymi rzeczywistego wykonywania służebności gruntowej na służebnej działce nr [...]. Podobnie, jak wskazał inwestor, przedstawione przez skarżącą wydruki z księgi wieczystej nie potwierdzają ustanowienia na nieruchomości nr [...] służebności drogi koniecznej, ale służebności gruntowej drogi polegającej na prawie przechodu, przejazdu i prowadzenia mediów przez działkę inwestora, nieodpłatnie i na czas nieokreślony. Inwestor podniósł, że analiza obszaru oddziaływania zamierzenia przeprowadzona na potrzeby przedmiotowego postępowania dokonana została prawidłowo, a zarzut niedostosowania nowej zabudowy do zabudowy istniejącej chybiony jest z tego względu, iż kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej nie można utożsamiać z jej kopiowaniem.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 18 września 2018r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał stanowisko w sprawie, podnosząc że decyzja o warunkach zabudowy narusza jej ograniczone prawo rzeczowe – służebność drogową wobec działki nr [...]. Teren objęty wnioskiem nie jest zabudowany, ani w inny sposób zagospodarowany, poza jednym budynkiem gospodarczym, błędnie zostały określone w decyzji parametry dla planowanej inwestycji i przyjęte zostały one dowolnie, w oderwaniu od funkcji zabudowy na tym terenie. W decyzji nie wyjaśniono, na jakiej podstawie organ uznał, iż budowa zamierzonego budynku będzie mogła współistnieć z istniejącą tam zabudową produkcyjną ani nie wskazał, że nowo wprowadzona na tym terenie funkcja zabudowy nie będzie ograniczała funkcjonowania już istniejących sposobów zagospodarowania terenu. Pełnomocnik złożył ponadto załącznik do protokołu rozprawy zawierający ustosunkowanie się do twierdzeń inwestora podniesionych w piśmie z dnia [...] września 2018r

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a."), na rozprawie sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów wnioskowanych przez stronę skarżącą oraz uczestnika postępowania, uznając że nie spowoduje to przedłużenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, w stopniu skutkującym ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę decyzji organów administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p.").

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało bowiem w mocy decyzję Burmistrza S. Nr [...] z dnia [...] września 2017r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na rzecz spółki S., dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalno- biurowego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości T..

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem spółka S. z dnia [...] stycznia 2016r. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego na terenie działek nr [...] oraz [...] w miejscowości T.. Wnioskodawca określił, zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej: na wodę 60m3, na energię 15 kW, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków - oczyszczalnia ścieków, inne potrzeby – gaz (bez określenia parametrów), sposób unieszkodliwiania odpadów wywóz UM i Gminy, funkcję i charakter planowanej zabudowy określił jako "budynek mieszkalno-biurowy", wskazując gabaryty projektowanego budynku: (pkt 2 b) wysokość 18m, długość 36m, szerokość 17m, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku 36m (pkt 2.c), kierunku głównej kalenicy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki nie określono (pkt 2.d i e), układ połaci dachowych dwuspadowy, kąt nachylenia połaci dachowych 1600 (pkt 2.g i h), ilość kondygnacji 4, określił dostęp do drogi publicznej - ul. [...] do ul. [...], dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko – brak.

Na skutek ogólnikowego wezwania organu I instancji do uzupełnienia wniosku o: określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji oraz wskazania danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, pismem z [...] stycznia 2017r. inwestor przekazał uzupełniające dokumenty, w tym mapę ewidencyjną w skali 1;2000 że wskazanym terenem inwestycji wraz z obrysem budynku, inna fragmentaryczna mapę oraz pisemne dane budynku: długość budynku – 36m, szerokość budynku -12 m, wysokość 18m, szerokość elewacji frontowej – 36m, układ połaci dachu dwuspadowy, kąt nachylenia połaci dachu 1600, wysokość kalenicy 18m, ilość kondygnacji 4, powtórzono dane dotyczące zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną i braku wpływu na środowisko wraz z graficznym niezwymiarowanym rzutem budynku

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, w przypadku innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl przepisów art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko(...)

Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest dokonać analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter tak zwanej promesy. Jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jednak o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, bowiem o tym decyduje ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. Wniosek powinien zatem zawierać granice objętego wnioskiem terenu, co oznacza, że wnioskodawca ma obowiązek przedłożenia załącznika graficznego w postaci mapy sporządzonej w stosownej skali obejmującej teren, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną, a określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Zadaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest określenie żądania, tj. zamiaru inwestora odnośnie planowanej zmiany zagospodarowania terenu.

Organ ustalający warunki zabudowy, nie jest wprawdzie związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, lecz nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność. W toku postępowania organ, w szczególności na podstawie analizy warunków i zasad zagospodarowania w wyznaczonym obszarze analizowanym, powinien wskazać inwestorowi na ewentualną sprzeczność parametrów planowanego zamierzenia z tymi warunkami i umożliwić ich zmianę. Pamiętać jednak należy, iż zasadniczo to wola inwestora określa charakter i zakres planowanej inwestycji, i gdy obowiązujące przepisy nie umożliwiają ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, organ wydać winien decyzję negatywną, stosownie ją uzasadniając.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, ze wniosek inwestora wraz z uzupełnieniem nie odpowiada powyższym wymogom, jest niepełny, nie zawiera pełnej charakterystyki inwestycji ani też określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania całego objętego wnioskiem terenu, w tym powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wymaganej ww. przepisami. Nie przedłożono także mapy obejmującej teren inwestycji, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Z kolei organ administracji I Instancji z pominięciem powyższych uchybień, dokonał również niepełnej i nierzetelnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, nie podając chociażby stanu faktycznego i prawnego zagospodarowania, powierzchni terenu (obejmującego wszakże trzy działki ewidencyjne nr [...] i [...] objętego wnioskiem. Nie wynika ani z wniosku, ani z decyzji w jaki sposób są oraz będą zagospodarowane wskazane działki, poza wybudowaniem przedmiotowego budynku "mieszkalno- biurowego". Z uwagi na dowolność określenia przez organ "powierzchni zabudowy budynku w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego od 0,04 do 0,23" nawet trudno określić jaką powierzchnię tego terenu budynek będzie zajmował?

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż dowolność określania przez organ I instancji większości parametrów dla określonego we wniosku jednoznacznie co do gabarytów budynku mieszkalno-biurowego, jest niedopuszczalna i nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Przykładowo należy zwrócić uwagę, iż zgodnie ze znajdującymi się w aktach administracyjnych wypisami z rejestru gruntów można ustalić, pomijane przez inwestora oraz organy administracji istotne parametry w tym dotychczasową funkcję i powierzchnię terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika z nich, że działka nr [...] położona w [...] ma powierzchnię 0,7500 ha, stanowiące użytek Bi (inne tereny zabudowane 0,0100) i nieużytki 0,7400, działka nr [...] o pow. 0.1128 ha (grunty orne RV), a działka [...] o powierzchni 0,1949 ha to grunt orny RV, Łączna powierzchnia terenu objętego wnioskiem (działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wynosi zatem 1.0577 ha. W pierwotnym wniosku inwestor określił gabaryty projektowanego budynku wysokość 18m, długość 36m i szerokość 17m, W piśmie uzupełniającym wraz z mapką, inwestor oznaczył kolorem pomarańczowym jako teren planowanej budowy jedynie obrys działek nr [...], przy czym budynek naniósł wyłącznie na działkę nr [...], jednak niespójności tej nie wyjaśnił organ ustalając warunki zabudowy dla jednego budynku mieszkalno biurowego dla terenu obejmującego trzy pierwotne działki ewidencyjne. Wskazać przyjdzie, że w opisie wnioskodawca powołuje trzy numery działek i wskazał dane budynku wprost określając: długość budynku -36m (tak jak szerokość elewacji frontowej), szerokość budynku – 12m, wysokość 18m. Zgodnie z treścią wniosku inwestor ubiegał się o ustalenie zabudowy dla budynku o powierzchni (36×12m = 432m2). Tymczasem uwzględniając powierzchnię całkowitą terenu inwestycji tj. 1,06 ha – organ określił wielkość powierzchni zabudowy budynku w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego w granicach od 0,04 do 0,23 tj. od około 424 do 2438m2(1,06ha × 0,04 = 0,0424 ha, 1,06ha × 0,23 =0,2438ha). Zakres ten zatem rażąco wielokrotnie przekracza gabaryty budynku określone we wniosku inwestora. Nadto istotnie odbiega on o średniej w obszarze analizowanym.

Zarówno z wniosku, jak i analizy oraz decyzji nie wynika też czy decyzja dotyczy warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy wielorodzinnej, ile będzie w przedmiotowym budynku lokali mieszkalnych, ile usługowych, i w związku z tym w jaki sposób ustalono odpowiednią dla tego sposobu zagospodarowania ilość miejsc parkingowych (w pkt 5 f minimum 4)

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że treść wniosku odnośnie charakteru planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, a przede wszystkim dalszej jego analizy oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy również nie może być interpretowana dowolnie i w oderwaniu od istniejącej lub planowanej już zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego o znacznej intensywności oddziaływania. Zastosowanie winny znaleźć w sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1589).

W § 2 ww. rozporządzenia ustalono sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dotyczący rodzaju zabudowy (pkt 1), w tym nazewnictwo różnicujące charakter zabudowy, między innymi z wyodrębnieniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (lit. a), a także zabudowy usługowej (lit. b), zabudowy produkcyjnej (lit. d), obiekty infrastruktury technicznej (lit.h). Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (pkt 2). Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu (pkt 3). Punkt 4 § 2 stanowi, że ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zapisuje się poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.2)), b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody. Z kolei ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych (pkt 6). Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (pkt 7);

Ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (pkt 8).

W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, na całkowicie pominięty przez organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy wszakże mieszkaniowo –usługowej aspekt położenia terenu objętego wnioskiem w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy produkcyjnej. Zasadnie zarzuca to w toku postępowania strona skarżąca. Ocena treści wniosku, oraz analizy sporządzonej w tej sprawie przez uprawnionego urbanistę oraz wydajnej na jej podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z niezrozumiałych względów ignoruje i nie poddaje jakiejkolwiek refleksji, ustaleniom okoliczności związanych z bezpośrednim sąsiedztwem inwestycji z działającą hutą szkła. Organ nie zweryfikował w jakikolwiek sposób jaka jest konkretnie zabudowa na sąsiednich nieruchomościach, czy i jakie instalacje mogące znacząco lub potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko funkcjonują lub są planowane na tym terenie, czy zostały wydane jakiekolwiek decyzje środowiskowe i jakie wynikają z nich ustalenia, ograniczenia zakazy, czy były przeprowadzane badania oddziaływania tej sąsiedniej inwestycji na środowisko, jaki jest obszar oddziaływania negatywnego na środowisko i czy nie obejmuje od działek objętych wnioskiem. Organy zobligowane były do uwzględnienia tych okoliczności oceniając czy na objętych wnioskiem działkach można, uwzględniając sąsiednia zabudowę produkcyjną i specyfikę jej oddziaływania na środowisko, uwzględniając przepisy odrębne dopuścić wnioskowaną zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości – na zabudowę mieszkaniowo-usługową. Tym bardziej, że jak wywodzi strona skarżąca prowadząca właśnie działalność produkcyjną, planowane zamierzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z dominującą na tym terenie funkcją produkcyjną, magazynową, niemieszkaniową, a działki objęte wnioskiem uprzednio wchodziły w skład tego samego przedsiębiorstwa. Oznacza to, iż tak istotna kwestia wymaga szczegółowego wyjaśnienia i rozważenia już na etapie ustalania warunków zabudowy i zmiany sposobu zagospodarowania terenu, mając na uwadze w szczególności zasadę przezorności w ochronie środowiska, w tym zdrowia ludzi (np. przyszłych potencjalnych mieszkańców budynku).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Podkreślenia zatem wymaga, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesu inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017r. sygn. II OSK 633/16). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził z urzędu, że załączniki graficzne do decyzji oraz do analizy (1.1,1.2, 2b i 2c )nie są zgodne z wymogami art., 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie stanowią map o których mowa w tym przepisie, nie ma potwierdzenia że pochodzą z państwowego zasobu a nadto stanowią niewiadomego pochodzenia "zlepek" z rozbieżnym oznaczeniem nawet skali dokumenty (u góry oznaczenie "skala 1:1000", u dołu 1:500") załączniki te nie spełniają z pewnością warunków dla uznania ich za dokumenty wiarygodne.

Oznacza, to że już tylko z powyższych względów decyzja z [...] września 2017r. o ustaleniu warunkach zabudowy dla "zmiany sposobu zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego" winna bezwzględnie podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie odwoławczym z powodu wskazanych istotnych naruszeń przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z przepisami art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Uchybień tych nie dostrzegł jednak organ odwoławczy, który w ocenie Sądu, z istotnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania czyli wymogu ponownego rozpatrzenia merytorycznie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (art. 7, art. 15, art. 138 k.p.a.), utrzymał w mocy wadliwą w takim stopniu decyzję.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (ust. 5).

Sąd z urzędu zważył, po pierwsze, że w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że dla planowanej inwestycji został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5, bowiem nie wykazał tego ani organ ani wnioskodawca. Wobec braku w aktach sprawy umów zawartych pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną co do uzbrojenia terenu dla przedmiotowego zamierzenia, nie mają podstawy prawnej warunki zabudowy określone w pkt 5 lit. a-c decyzji oraz 1.3 analizy tj. zaopatrzenie w energię elektryczną – "na warunkach gestora sieci", zaopatrzenie w wodę – "na warunkach gestora sieci", sposób odprowadzenia ścieków "do gminnej sieci kanalizacyjnej". Brak oceny przez organ spełnienia warunku aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego – stanowi kolejna bezwzględną przesłankę uchylenia decyzji, wobec jednoznacznego wymogu łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5

Po wtóre, jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje u.p.z.p. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem).

Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

Jak wynika z wniosku oraz decyzji I instancji organ ustalał warunki zabudowy dla: "zmiany sposobu zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalno biurowego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości T.". Wskazać ponownie przyjdzie, iż ani we wniosku ani w decyzji nie wyjaśniono jakie było dotychczasowe zagospodarowanie i sposób użytkowania przedmiotowego terenu (o pow. powyżej 1 ha), jak również nie określono jakie ma być jego zagospodarowanie poza budową jednego budynku mieszkalno-biurowego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Podkreślenia wymaga, że prawodawca zdefiniował w § 2 podstawowe w tym zakresie pojęcia. I tak pod pojęciem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (pkt 2); pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu - należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (pkt 3). W celu ustalenia zatem wymagań nowej zabudowy organ winien zatem zgodnie z ww. przepisem wyznaczyć obszar analizowany, a następnie przeprowadzić na nim szczegółową analizę uwzględniającą wszystkie działki objęte tym obszarem dotyczącą zarówno funkcji jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010r. sygn. akt II OSK 860/09, z , [w:] CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p.".

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Zasadne są zarzuty strony skarżącej, iż sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna nie odpowiada tym wymogom, bowiem pomija aspekt zastanego w najbliższym sąsiedztwie sposobu zagospodarowania i użytkowania istniejących obiektów budowlanych – funkcjonującego zakładu produkcyjnego – huty szkła. Sam fakt odnalezienia w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji mieszkaniowej, nie może być zatem jedynym argumentem dla stwierdzenia spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Organ nie rozważył charakterystyki urbanistycznej obszaru analizowanego z uwzględnieniem ewentualnego rozróżnienia dotychczasowych poszczególnych kwartałów zabudowy o funkcji mieszkaniowej, od funkcji produkcyjnej – w aspekcie ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Uwzględnić zatem należało nie tylko charakterystykę architektoniczna zabudowy lecz także urbanistyczną, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada powyższym wymogom, jest w tym zakresie niepełna, pobieżna i ogólnikowa, co dyskwalifikuję ją dla dokonywania na jej podstawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż dokonując ponownej analizy urbanistycznej, i ustalenia parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu organ nie jest uprawniony do samodzielnej tak znacznej zmiany parametrów wnioskowanej zabudowy. Nie znajduje także uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy i wynikach dokonanej analizy kształtowanie w decyzji parametrów zabudowy dla jednego konkretnego budynku mieszkalno-usługowego o tak znacznej (kilkukrotnej) rozpiętości gabarytowej, jak np. szerokość elewacji frontowej budynku "od 9,0m do 28m", wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki "od 4,4 do 11m" wskazywana już wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu "od 0,04 do 0,23", tym bardziej w sytuacji gdy inwestor określił dla wnioskowanego budynku szerokość elewacji frontowej - 36m, wysokość kalenicy – 18m. Tymczasem w sytuacji gdy inwestor określił dwukrotnie (nawet już po uchyleniu pierwotnej decyzji) dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 1600) – organ ustalił geometrię dachu jako: "dach płaski o kącie nachylenia do 100). Podkreślenia wymaga, iż decyzja w o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę, powinna być ona zatem konkretna, jednoznaczna i nie dawać inwestorowi nieuzasadnionej okolicznościami faktycznymi danej sprawy swobody w późniejszym kreowaniu zasadniczych parametrów urbanistycznych i architektonicznych planowanej inwestycji.

Nawiązując do wcześniej wskazanych uchybień co do załączników graficznych do decyzji, ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien zapewnień aby decyzja o warunkach zabudowy wraz z wszystkimi jej załącznikami spełniała warunki określone w § 9 ww. rozporządzenia.

Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi (wraz z jej uzupełnieniem) naruszenia przepisów art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności wobec nieuwzględnieniu przy dokonywanej analizy charakteru i funkcji sąsiedniej zabudowy produkcyjnej, i ewentualnych związanych z tym ograniczeń w możliwości lub sposobie zagospodarowania przedmiotowego terenu, w szczególności poprzez zabudowę o funkcji mieszkaniowej.

Mając powyższe na uwadze, nie budzi wątpliwości, iż decyzja Burmistrza S. z [...] września 2017r. nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017r. zostały wydane z istotnym naruszeniem zarówno, wskazanych wyżej przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, co ma wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższą wykładnię przepisów prawa i wskazania. Na tej podstawie, ustalając okoliczności i specyfikę sprawy, po wezwania inwestora do uzupełnienia dotychczasowych braków wniosku, ponownie dokona oceny co do właściwej dla dokonania rzetelnej analizy urbanistycznej wielkości terenu analizowanego. Na prawidłowych mapach dokona następnie w sposób zgodny z przepisami analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie niezbędnym dla rozpoznania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla skonkretyzowanego i opisanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. Organ zwróci uwagę, iż pomiędzy opisem wniosku i dotychczasowej decyzji istnieje niewyjaśniona rozbieżność.

Z tych powodów tracą na znaczeniu w okolicznościach rozpoznawanej sprawie pozostałe, a w zasadzie zasadniczo sporne pomiędzy inwestorem i skarżącą Spółką okoliczności. Należy w szczególności wskazać, iż na tym etapie procesu inwestycyjnego czyli w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestor nie musi się w ogóle wykazywać prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto decyzja ta nie wyznacza konkretnego umiejscowienia w terenie planowanej zabudowy, który ma łączną powierzchnię powyżej 1ha. Nie ma zatem, wbrew zarzutom skargi, znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwestia obciążenia działki nr [...] ograniczonym prawem rzeczowym – służebnością drogi polegająca na prawie przechodu i przejazdu oraz prawie przeprowadzenia wszelkich mediów, tym bardziej w sytuacji gdy jej przebieg nie został prawnie ustalony. Także wskazywana przez skarżącą decyzja administracyjna nakazująca urządzenie drogi pożarowej nie jest powszechnie obowiązującym aktem prawnym, którym związany byłby organ ustalający warunki zabudowy. Nadto nie wynika z jej treści także przebieg owej drogi. Ten indywidualny akt administracyjne i związany z nim ewentualny przyszły zamiar inwestycyjny skarżącej skoro nie został jeszcze zrealizowany, ani nawet zapewniony np. poprzez zgłoszenie lub pozwolenia na budowę na działce nr [...], nie może stanowić samoistnej przeszkody dla odmowy ustalenia warunków zabudowy objętych wnioskiem.

Częściowo zasadny jest zarzut 1) zgłoszony w piśmie uzupełniającym z [...] sierpnia 2018r. naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., lecz z uzasadnieniem jak wyżej wskazane wyczerpująco przez Sąd. Nie można go jednak uwzględnić w podanym przez Skarżącą jako niewłaściwe zastosowanie rozumieniu – czyli jako nieprawidłowe oznaczenie granic obszaru analizowanego polegające na pominięciu ustanowionej na rzecz nieruchomości władnącej (dz. [...] służebności gruntowej przysługującej względem nieruchomości objętej wnioskiem (dz. nr [...]). Ta bowiem okoliczność nie miała znaczenia dla sposobu ustalenia obszaru analizowanego i dokonania na nim analizy urbanistycznej oraz architektonicznej

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd zważył, iż wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy administracyjnej, nie zaistniały przesłanki do orzeczenia na podstawie art. 145a § 1, tym bardziej do zobowiązania organu do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wobec braku wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania sądowego, nie orzeczono w tym zakresie zgodnie z art. 199 i 200 p.p.s.a.