Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2118/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.37
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 717/11 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania natychmiastowego wstrzymania działalności związanych z hodowlą norki amerykańskiej 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2.zasądza od K.P/ na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 280(dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.P. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako "organ odwoławczy" bądź "skarżący kasacyjnie") z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającą nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie nakazania natychmiastowego wstrzymania działalności związanych z hodowlą norki amerykańskiej na działce nr ewidencyjny [...] położonej we wsi [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wszczął z urzędu, w trybie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody") postępowanie w sprawie wstrzymania działań prowadzonych na terenie nieruchomości [...], związanych z hodowlą norek amerykańskich. Informacje o prowadzonej hodowli uzyskano z pisma Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Pile oraz dokumentacji przekazanej przez Burmistrza Trzcianki. Fakt hodowli norek przez D. i K.P. potwierdziły również służby kontrolne, w tym Straż Miejska, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Sanitarny w Czarnkowie. D. i K.P. wyjaśnili, że hodowlę prowadzą od marca 2009 r. uzyskawszy uprzednio decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Czarnkowie.

Przeprowadzona w dniu 6 lipca 2010 r. wizja lokalna wykazała, że na terenie nieruchomości norki hodowane są w budynku inwentarskim oraz stodole w łącznej liczbie osobników ok. 850 matek i 300 sztuk potomstwa. W ocenie organu I instancji zabezpieczenia stosowane na terenie nie są wystarczające. W betonowym ogrodzeniu nieruchomości, a także w stropach budynków występują braki, które mogą prowadzić do ucieczki zwierząt.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nakazał natychmiastowe wstrzymanie działań związanych z hodowlą norki na terenie nieruchomości oraz likwidację hodowli w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji.

Organ I instancji podniósł, że niedostateczne zabezpieczenie obiektów stwarza niebezpieczeństwo przedostania się zwierząt na zewnątrz, co stanowiłoby zagrożenie dla rodzimej różnorodności biologicznej, bowiem norka amerykańska zaliczana jest do grupy inwazyjnych gatunków obcych. Organ podkreślił, że w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej hodowli znajduje się obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, "Nadnoteckie Łęgi" (PLB 300003) i obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "Dolina Noteci" (PLH 300004). Przedmiotem ochrony obszaru "Nadnoteckie Łęgi" są m.in. następujące gatunki ptaków: błotniak stawowy, łąkowy, kropiatka, derkacz, żuraw, rybitwa czarna, cyranka, płaskonos, rycyk oraz kulik wielki. W dokumentacji planu ochrony dla tego obszaru, wśród istniejących zagrożeń, wymieniono wysoką liczebność drapieżników, w szczególności lisa, jenota i norki amerykańskiej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że dalsza hodowla norki amerykańskiej na terenie nieruchomości bezpośrednio graniczącej z obszarami Natura 2000 może znacząco negatywnie wpływać na cele ochrony obszarów Natura 2000, w szczególności na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 "Nadnoteckie Łęgi" i z tego też powodu nakazał jej likwidację.

Odwołanie od powyższej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu wniósł skarżący.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma zastosowanie już wówczas, gdy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru Natura 2000, a nie jego pewność, co wynika z zasady przezorności określonej w art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Jednocześnie przepis ten dotyczy wszelkich działań mogących negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, niezależnie od ich lokalizacji względem samego obszaru.

Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody znajduje zastosowanie do każdej działalności, która może mieć znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 lub proponowany obszar Natura 2000 i nie dotyczy ona jedynie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.").

W ocenie organu, dla zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody muszą wystąpić kumulatywnie dwie przesłanki: podjęcie działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowany obszar Natura 2000 oraz podjęcie tych działań bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji, o której mowa w art. 35a ustawy.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że rozpoczęcie hodowli norki nie było poprzedzone uzyskaniem zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody ani decyzji, o której mowa w art. 35a, czyli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w rozumieniu ustawy p.o.ś. Skarżący uzyskał decyzję Burmistrza Trzcianki z dnia [...] czerwca 2006 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiat dla hodowli norek (do 39 DJP), kontenera chłodniczego, płyty do składowania obornika, szczelnego zbiornika bezodpływowego oraz zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynek socjalno-biurowy i budynek obróbki skór na działce nr [...] we [...]. Decyzja ta została uzgodniona z Wojewodą Wielkopolskim w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. Nr 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") w odniesieniu do obszarów chronionych na podstawie ustawy o ochronie przyrody, w tym obszarów Natura 2000. Wojewoda dokonał uzgodnienia inwestycji, mając na uwadze warunki jej realizacji określone w decyzji, w tym warunki dotyczące zabezpieczeń przed ucieczkami norek oraz zabezpieczeń przed zanieczyszczeniami gleb i wód. Zdaniem organu, decyzja ta dotyczyła jednak innej inwestycji, choć na tej samej nieruchomości i tego samego typu.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] marca 2009 r. Burmistrz Trzcianki po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wydał decyzję, którą odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na hodowli norek i budowie wiat do ich chowu (20 budynków) na działce nr [...]. Decyzja ta poprzedzona była negatywnym postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego, który nie uzgodnił realizacji inwestycji z uwagi na możliwe znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 "Nadnoteckie Łęgi" oraz obszar Natura 2000 "Dolina Noteci".

Generalny Dyrektor podkreślił, że pomimo negatywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skarżący w marcu 2009 r. rozpoczął hodowlę norek, co sam przyznał w piśmie z dnia 18 maja 2010 r. W świetle powyższych okoliczności organ uznał, że rozpoczęcie hodowli nastąpiło wbrew negatywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do kwestii drugiej przesłanki dla zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a więc do działania mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa hodowla prowadzona jest w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch obszarów Natura 2000 i obszaru specjalnej ochrony ptaków "Nadnoteckie Łęgi" oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Dolina Noteci". W obszarze "Nadnoteckie Łęgi" gniazdują bezpośrednio na ziemi lub w kępach roślinności gatunki ptaków objęte ochroną, m.in. bąk, bączek, bocian biały, kania czarna, kania ruda, błotniak stawowy i łąkowy, kropiatka, derkacz, żuraw, rybitwa czarna, zimorodek, podróżniczek, gąziorek, cyranka, płaskonos, rycyk, kulik wielki.

W ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska hodowla norek amerykańskich w bezpośrednim sąsiedztwie siedlisk żerowiskowych oraz miejsc rozrodu i wychowu młodych stanowi poważne zagrożenie dla poszczególnych populacji i może mieć istotne znaczenie dla zachowania właściwego stanu poszczególnych gatunków. Uznał, że słusznie wskazał organ pierwszej instancji, że norka amerykańska zaliczana jest do grupy inwazyjnych gatunków obcych, stanowiących poważne zagrożenie dla różnorodności biologicznej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że liczba ferm norek w Polsce znacznie wzrosła w ostatnich latach, a prawdopodobieństwo ucieczek norek z hodowli stale rośnie. Powołał się na badania prowadzone przez naukowców, z których wynika, iż podstawową przyczyną ekspansji norki amerykańskiej w Polsce jest gwałtowny rozwój hodowli norki w ostatnich latach, co spowodowało zasilanie dzikich populacji norkami hodowlanymi. Podkreślił, że w Europie norka amerykańska zaczęła uchodzić za gatunek bardzo destrukcyjny dla rodzimych zoocenoz, a wręcz wyniszczający populacje niektórych ptaków i ssaków. Powołując się na dane zawarte w poradniku metodycznym organ stwierdził, że drapieżnictwo norki amerykańskiej jest istotnym zagrożeniem dla krajowych populacji aż 6 z 18 gatunków ptaków będących przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 "Nadnoteckie Łęgi", a mianowicie dla derkacza, rybitwy czarnej, cyranki, płaskonosa, rycyka i kulika wielkiego, zaniżając istotnie udatność lęgów.

Generalny Dyrektor podniósł, że z protokołu z wizji terenowej wynika, że przedmiotowa hodowla prowadzona jest w nieprzystosowanych w sposób odpowiedni budynkach, gdyż brak jest zabezpieczeń przed ucieczką zwierząt do środowiska. Hodowla ta jest potencjalnym miejscem ucieczek osobników norki amerykańskiej stanowiąc tym samym zagrożenie dla funkcjonowania populacji ptaków objętych ochroną w obszarze "Nadnoteckie Łęgi". W związku z powyższym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż prowadzona działalność może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Zdaniem organu realizacja dyspozycji zawartej w drugiej części art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tj. podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru lub chronionych na nim gatunków nastąpiła poprzez nakazanie likwidacji hodowli w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że prowadzona hodowla nie stanowi zagrożenia dla celów ochrony obszaru Natura 2000 "Dolina Noteci", gdzie przedmiotem ochrony są siedliska przyrodnicze oraz określone gatunki zwierząt i roślin. Oddziaływania generowane przez przedmiotową działalność, w tym przede wszystkim emisja zanieczyszczeń związana z odchodami zwierzęcymi, przy prawidłowym zagospodarowaniu, nie mają większego znaczenia dla występujących na tym obszarze siedlisk i gatunków.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji rozważenia wymaga, czy organy orzekające w sprawie w stopniu dostatecznym wykazały, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki upoważniające regionalnego dyrektora ochrony środowiska do nakazania natychmiastowego wstrzymania działania oraz podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności do przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru lub chronionych na nim gatunków.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dla zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, muszą wystąpić kumulatywnie dwie przesłanki. Dokonując ustaleń w kwestii spełnienia powyższych przesłanek organ odwoławczy wywiódł, że po wszczęciu postępowania na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska powinien ustalić, czy prowadzona hodowla może wywierać znaczący negatywny wpływ na obszary Natura 2000. Wskazał, że organ I instancji ustalił, że na terenie nieruchomości hodowla norek amerykańskich prowadzona jest w trzech różnych obiektach: dwóch budynkach inwentarskich oraz w stodole, przy czym nie zawsze norki przetrzymywane są we wszystkich budynkach jednocześnie. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z akt sprawy jednoznacznie wynika, że rozpoczęcie hodowli w marcu 2009 r. nie było poprzedzone uzyskaniem zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody ani decyzji, o której mowa w art. 35a, czyli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Natomiast zarzut sformułowany w odwołaniu, co do nieuwzględnienia przez organ funkcjonującego w obrocie prawnym postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r., którym uzgodniono hodowlę norek w ilości 39DJP, organ drugiej instancji uznał za nieuprawniony. Podniósł, że skarżący uzyskał decyzję Burmistrza Trzcianki z dnia [...] czerwca 2006 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiat do hodowli norek (do 39 DJP) na działce nr [...] we [. Decyzja ta została uzgodniona z Wojewodą Wielkopolskim, z upoważnienia którego działał Wojewódzki Konserwator Przyrody w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w odniesieniu do obszarów chronionych na podstawie ustawy o ochronie przyrody, w tym obszarów Natura 2000. Wojewoda dokonał uzgodnienia inwestycji, mając na uwadze warunki jej realizacji określone w decyzji, w tym warunki dotyczące zabezpieczeń przed zanieczyszczeniami gleby i wód. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wymieniona powyżej decyzja o warunkach zabudowy dotyczy innej inwestycji i nie może być utożsamiana z decyzjami, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jednak Sąd I instancji zauważył, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwie mapy, jedna z nich, to mapa zasadnicza założona w 1989 r. i przyjęta przez Starostę Czarnkowsko-Trzcianeckiego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Czarnkowie i druga sytuacyjno-wysokościowa przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego w 1990 r. i zaewidencjonowana pod nr 35/11-1/6/90. Z map tych wynika, że działka oznaczona na pierwszej z wymienionych map numerem ewidencyjnym [...] została podzielona na dwie działki oznaczone na mapie z 1990 r. numerami ew. [...] i [...]. Z map tych wynika także, że wszystkie naniesienia budowlane m.in. budynki gospodarcze, które znajdowały się na działce nr [...], obecnie uwidocznione zostały na działce oznaczonej nr [...].

Powyższe okoliczności pozwalają wyprowadzić wniosek, że skarżący uzyskał w toku postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Burmistrza Trzcianki o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiat dla hodowli norek (do 39 DPJ), uzgodnienie właściwego wówczas organu ochrony przyrody – tj. Wojewody Wielkopolskiego na działce, która wskazana została w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, nie można zaaprobować stanowiska organów, że podjęcie przez skarżącego w marcu 2009 r. hodowli norek przy wykorzystaniu już istniejących na działce [...] (poprzednio [...]) dwóch budynków gospodarczych nastąpiło bez wymaganego zezwolenia w rozumieniu art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania wskazanej powyżej decyzji o warunkach zabudowy do otrzymania takiej decyzji nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja taka wymagana była dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący hodowlę norek podjął w istniejących budynkach inwentarskich, które poprzednio służyły do hodowli bydła, a to według stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie przedstawionego w piśmie z dnia 3 marca 2010 r. nie spowodowało zmiany użytkowania przedmiotowych budynków. W świetle tego stwierdzenia organu nadzoru budowlanego, skarżący nie miał obowiązku wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak również wystąpić o pozwolenie na budowę czy też dokonać zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 obowiązującej wówczas ustawy p.o.ś., wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dotyczył planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko określonego w art. 51 ust.1 pkt 1 i 2. Hodowla norek w skali do 39 DJP nie mieściła się w pojęciu takich przedsięwzięć, bowiem nie była wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Powyższe wskazuje zatem, że nie zachodziły wówczas przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 do dokonania oceny oddziaływania tej hodowli na środowisko. Natomiast w świetle art. 46 ust.1 pkt 2 tej ustawy taka ocena mogła być przeprowadzona ze względu na to, że hodowla ta prowadzona jest na działce położonej w pobliżu obszaru Natura 2000 "Nadnoteckie Łęgi", aby ustalić czy może znacząco oddziaływać na ten obszar. Ocena w tym zakresie została dokonana przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i znalazła wyraz w postanowieniu z dnia [...] lutego 2006 r., którym uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiat do hodowli norek do 39 DJP. Organ ten wskazał, że należy przedsięwziąć szczególne środki ostrożności w czasie wykonywania niezbędnych prac hodowlanych, zapobiegające ewentualnym ucieczkom zwierząt.

Zdaniem Sądu, bez znaczenia więc pozostaje dla realizacji celów ochrony przyrody okoliczność, że skarżący podjął hodowlę w istniejących budynkach inwentarskich. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje też decyzja Burmistrza Trzcianki z dnia [...] marca 2009 r. odmawiająca określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na hodowli norek w skali 32,76 DJP i budowie wiat do ich chowu (20 budynków) na działce nr [...].

Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które dawałyby podstawę do uznania, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy jest zezwoleniem na podjęcie działań mogących negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie skarżącego kasacyjnie, doszło tym samym do dokonania przez Sąd I instancji błędnej kontroli, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Z kolei jeżeli w skardze kasacyjnej jednocześnie podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ jest to niezbędne do oceny dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, a następnie ich wykładni.

Dlatego też rozpatrując zarzuty kasacyjne należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że organy I i II instancji wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, z którego wynikały przesłanki do zastosowania w tej sprawie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Należy bowiem podzielić stanowisko skarżącego organu, że decyzja Burmistrza Trzcianki z dnia [...] czerwca 2006 r. o warunkach zabudowy oraz poprzedzające ją postanowienie uzgodnieniowe nie jest zezwoleniem, o którym stanowi art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stąd K.P. nie posiadał wymaganego zezwolenia w zakresie podejmowanych działań mogących negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, także biorąc pod uwagę zasadę przezorności w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy p.o.ś. Ponadto powyższa decyzja dotyczyła innego działania, biorąc pod uwagę także jej lokalizację (działka [...]) oraz rodzaj działalności (hodowla norki amerykańskiej), ponieważ dotyczyła budowy zewnętrznych wiat do hodowli norek, odpowiednio zabezpieczonych i szczelnie odgrodzonych.

Należy także podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Dlatego też bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że w dniu wydania przez Burmistrza Trzcianki decyzji o warunkach zabudowy, brak było obowiązku uzyskania przed tą decyzją odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowej sprawie właściwe organy nie dokonywały bowiem kontroli prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy lecz oceniały, czy działania podjęte przez K.P. mogą mieć znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, a jeśli tak czy były one poprzedzone uzyskaniem wymaganej ustawowo decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tj. zezwoleniem, o którym mowa w art. 34 tej ustawy czy też decyzji, o której stanowi art. 35a ustawy o ochronie przyrody. Także należy podzielić stanowisko, iż błędnie Sąd I instancji uznał, że w świetle art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy p.o.ś., obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 1 czerwca 2006 r. przez Burmistrza Miasta Trzcianki, ocena oddziaływania na środowisko w odniesieniu do obszaru Natura 2000 "Nadnoteckie Łęgi" została dokonana przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody (tj. Wojewodę Wielkopolskiego) i znalazła odzwierciedlenie w postanowieniu, którym uzgodniono projekt tejże decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że postępowanie w trybie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dotyczyło działań podjętych w okresie marca 2009 r., stąd powinno uwzględniać ustawowe wymagania obowiązujące w tym czasie, a dotyczące obszaru Natura 2000. Ponadto, co nie budzi żadnej wątpliwości w świetle ustaleń postępowania dowodowego, że K.P., pomimo że nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy p.o.ś. (po dniu 15 listopada 2008 r. przeprowadzenie oceny działania na obszar Natura 2000 regulują już przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. zwanej dalej ustawa o.o.ś.) to rozpoczął hodowlę przedmiotowych norek amerykańskich. Natomiast właściwe organy ds. ochrony środowiska orzekły, że projektowana działalność może mieć znaczące negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000 i dlatego odmówiły ustalenia środowiskowych jej uwarunkowań dla takiego przedsięwzięcia (decyzja Burmistrza Trzcianki z dnia [...] marca 2009 r. poprzedzona postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego, który nie uzgodnił pozytywnie realizacji przedsięwzięcia z powodu możliwego znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 "Nadnoteckie Łęgi" oraz obszar Natura 2000 "Dolina Noteci").

Po drugie, w powyższym stanie faktycznym i prawnym nastąpiło więc także naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jest to spowodowane błędną wykładnią powyższego przepisu z powodu przyjęcia stanowiska, że decyzja o warunkach zabudowy jest zezwoleniem na podjęcie działań mogących negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, o którym stanowi w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Należy także przypomnieć, że art. 37 ustawy o ochronie przyrody miał na celu odpowiednią transpozycję do polskiego prawa art. 6 ust. 2 dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1992 r. Nr 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L.1992.206.7 z 22.07.1992 r. ze zm. - zwanej dalej "dyrektywą siedliskową"). Powyższy przepis dyrektywy siedliskowej nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek podejmowania odpowiednich działań w celu zapobiegania na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak i także w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały utworzone takie obszary, biorąc pod uwagę realizację założonych celów tej dyrektywy (analizowany przepis ma zastosowanie do obszarów ptasich na podstawie art. 7 dyrektywy). Ponadto kluczowym środkiem prawnym ochrony obszarów Natura 2000 jest ocena oddziaływania na obszar Natura 2000, o której stanowi art. 6 ust. 3 dyrektywy (art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Dlatego też podjęcie działań będących zagrożeniem dla różnorodności biologicznej danego obszaru Natura 2000, czyli także stanowiących zagrożenie dla jego celów ochrony bez takiej oceny, nakłada obowiązek podjęcia przez właściwy organ administracji publicznej koniecznych rozstrzygnięć w celu ochrony obszaru Natura 2000, w tym także na mocy art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, co należy podkreślić, że obowiązek uprzedniej oceny na środowisko projektowanych przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 wynika także z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Przepis ten został już transponowany do prawa polskiego w drodze art. 33 ustawy o ochronie przyrody, w szczególności ust. 3, zgodnie z którym (wg brzmienia we dacie wydania decyzji Burmistrza Trzcianki) planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie p.o.ś. (de lege lata na zasadach określonych w ustawie o.o.ś.). Z kolei powyższa ocena oddziaływania na środowisko w tym stanie faktycznym i prawnym może być dokonana wyłącznie na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko lub raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 w ramach postępowania, które kończy się wydaniem przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po uzgodnieniu m.in. właśnie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jeżeli postępowanie zostało wszczęte po 15 listopada 2008 r. na podstawie przepisów ustawy o.o.ś. Dlatego też przeprowadzenie przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego przez Wojewodę Wielkopolskiego nie jest jednoznaczne z przeprowadzeniem oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, stąd nastąpiła błędna wykładnia przez Sąd I instancji zastosowanego prawidłowo w tej sprawie przez właściwe organy art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.