Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1094/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją

z dnia 13 czerwca 2017 r. znak: [...] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.);

- art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "u.p.b.");

po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - Ks. P. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. nr [...] z dnia 8 lipca 2016 r. znak: [...], którą nakazano skarżącemu dokonać rozbiórki obiektu budowlanego p.n. "[...]" położonego na działce nr ewid.[...] w G., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, dla obszaru obejmującego wieś G.,

utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na materiał dowodowy składają się wypisy z ewidencji gruntów dla działek nr [...], [...] i [...] w G., akty zgonów osób widniejących w ewidencji gruntów jako władający działką nr [...] oraz kopia zawiadomienia M. K. zamieszkałej w [...] Ameryki Północnej o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń oraz wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru obejmującego wieś G. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] z dnia 17 grudnia 2015 r. Rady Miejskiej w M. P. (Dz.U. 2015 r. poz. 326).

W dniu 9 listopada 2015 r. przeprowadzona została kontrola na działce nr [...] w G., w jej toku ustalono, że na w/w działce znajduje się obiekt w postaci budowli stanowiącej dwa filary murowane z kamienia osadzone na fundamencie betonowym, których konstrukcja została usztywniona sklepieniem łukowym nad którym wykonano otwór w kształcie łuku (wycinka koła). Sklepienia łupkowe zostały przykryte dachówką ceramiczną natomiast filary stanowiące główną konstrukcję nośną zostały wzniesione ponad sklepienie łukowe przybierając kształt kapliczki przykrytej dachówką ceramiczną z zamieszonymi na niej krzyżami. Obiekt posiada wymiary zewnętrzne 5,7 m x 1,1 m i wysokości 8,8 m. Globalnie tak powstała budowla w ramy jednoprzęsłowej, posiada zamieszczony napis "[...]". Ustalono, że w obiekcie zainstalowana jest instalacja elektryczna oraz że obiekt w świetle przejścia posiada wymiary 3,60 m x 3,60 m. Wykonano zdjęcia obiektu budowlanego oraz szkic sytuacyjny na kopii mapy do celów projektowych. Obecny na kontroli Inwestor oświadczył, że przedmiotowy obiekt budowlany wykonał w 2013 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zawiadomieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. znak: [...] poinformowano strony postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego p.n. [...] działce nr [...] w G.. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 23 marca 2016 r. znak: [...], PINB na podstawie art. 10 k.p.a. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń.

Następnie w dniu 8 lipca 2016 r. organ I instancji wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b., zaskarżoną decyzję znak: [...] Odwołanie od niniejszej decyzji złożył skarżący.

Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, w oparciu o akta sprawy PINB znak: [...]

MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Za strony postępowania uznani zostali władający działką nr [...] w G. oraz inwestor budowy przedmiotowego obiektu budowlanego P. N..

Dla przedmiotowej działki nie jest prowadzona księga wieczysta. Organ uznał, że jej stan prawny nie jest uregulowany w sposób prawidłowy.

PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa obiektu budowlanego [...] na działce nr ewid.[...] w G..

Ustawa Prawo budowlane, nie definiuje pojęcia "bramy". Koniecznym w tym zakresie jest posiłkowanie się definicją słownikowa oraz orzecznictwem sądowym i administracyjnym. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego on-line pod pojęciem bramy rozumie się ruchome zamknięcie otworu wejściowego i wjazdowego do budynku, ogrodu, podwórza itp. lub przejście w murach obronnych prowadzące w obręb twierdzy lub miasta. Podstawowe znaczenie tego brama to otwór stanowiący wjazd lub wejście na jakiś zamknięty, wydzielony teren, czyli brama to granica między jedną przestrzenią a drugą jak brama wejściowa. Brama może być tylko otworem, przejściem, które jest puste lub zamknięte jest drzwiami. Przykładem takiego obiektu budowlanego jest np. Brama Floriańska. W związku z powyższym przedmiotową bramę uznać należy za budowlę, o której mowa w art. 3 ust 3 u.p.b., tj. każdy obiekt budowany (art. 3 ust 1 u.p.b.) niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty liniowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 26 § 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. póz. 2255) w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzemieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz art. 35 w/w o treści ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Dlatego też w sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. odmiennym niż w czasie orzekania przez PINB.

Zgodnie z art. 28 ust 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W ocenie orangu budowa bramy o wymiarach 5,7 m x 1,1 m i wysokości 8,8 m nie należy do kategorii obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżący winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę bramy p.n. [...]. Inwestor nie legitymuje się jednak w/w decyzją.

Stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego zaistnienia samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w oparciu o art. 48 u.p.b.

Organ powołał treść art. 48 u.p.b.

W ocenie organu powołane przepisy świadczą o tym, iż organ nadzoru budowlanego jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej, dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na wszczęcie procedury legalizacyjnej, przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na działce nr [...] położonej w G.. W/w działka znajduje się, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. ZŁ - tereny lasów, niewielka część działki leży w liniach rozgraniczających drogę o symbolu [...] przeznaczonej na drogi wewnętrzne.

Zgodnie z treścią § 22 planu zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczenie podstawowe tych terenów ustala się tereny lasów oraz z podstawowym przeznaczeniem pod lasy. W celu ochrony tych terenów wprowadza się zakaz realizacji nowej zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej. Jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się realizację ścieżek rowerowych i ciągów pieszych po istniejących traktach, ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w tym do narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych, oraz obiektów małej architektury. Obiekty takie mają być dostosowane do charakteru i wymogów przeznaczenia podstawowego, z zachowaniem przepisów odrębnych. Ponadto w jednostce strukturalnej KDW dopuszczona jest lokalizacja dróg i urządzeń obsługi komunikacji.

W ocenie MWINB bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt nie spełnia podstawowego przeznaczenia, gdyż nie jest obiektem służącym działalności leśnej. Nie można uznać, że zalicza się do którejś z kategorii obiektów przeznaczenia uzupełniającego, jak ścieżki rowerowe czy piesze, nie można go również uznać za obiekt małej architektury czy ścieżkę dydaktyczną czy przyrodniczą. Przedmiotowy obiekt, jak wynika z materiału dowodowego, nie może zostać zaliczony do kategorii małych obiektów budowlanych z uwagi na jego gabaryty 5,7 m x 1,1 m w obrysie murów zewnętrznych oraz 8,8 m wysokości. W ocenie organów nadzoru budowlanego nie może zostać również uznany za fragment ścieżki dydaktycznej lub przyrodniczej. Obiekt małej architektury nie posiada definicji legalnej w prawie budowlanym, w art. 3 ust. 4 wskazuje pod pojęciem tym rozumieć należy niewielkie obiekty w szczególności kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inny obiekty architektury ogrodowej oraz służące rekreacji i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki drabinki czy śmietniki. Jak przyjmuje się w orzecznictwie cechą charakterystyczną obiektu małej architektury jest jego niewielki rozmiar.

Dlatego nie można uznać, że wymurowana z kamienia konstrukcja z fundamentem z betonu, o wymiarach 5,7 m x 1,1 m i wysokości 8,80 m z instalacją elektryczną, na której umieszczono napis "[...]" jest, obiektem małej architektury.

W ocenie organu wbrew twierdzeniom skarżącego zastosowana konstrukcja jak i rozmiary przedmiotowego obiektu budowlanego nie pozwalają uznać go za obiekt małej architektury. Na klasyfikację obiektu nie ma wpływu jego usytuowanie na działce o dużej powierzchni oraz otoczenie go lasem oraz innymi zabudowaniami "[...]". W ocenie organu obiekt ten nie jest również związany z gospodarką leśną. Przedmiotowy obiekt nie spełnia tym samym przeznaczenia dopuszczalnego, o którym mowa w w/w akcie prawa miejscowego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że realizacja bramy na działce nr ewid.[...] w G. nie jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, tym samym brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 48 u.p.b. ust. 2 i 3 u.p.b. a organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Organ nadzoru budowlanego, z uwagi na to, że brak jest jakichkolwiek możliwości prowadzenia procedury legalizacyjnej prawidłowo odstąpił od badania zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami odrębnymi, w tym techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż nie zasługują one na uwzględnienie, PINB nie naruszył art. 6 k.p.a. poprzez skierowanie obowiązku rozbiórki do Inwestora budowy przedmiotowej bramy. Zgodnie bowiem z art. 52 u.p.b. adresatem obowiązku może być inwestor, właściciel lub zarządca. Jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów działka nr [...] nie ma założonej księgi wieczystej, ani właściciela jedynie posiadaczy samoistnych. Tym samym za uzasadnione uznać należy nałożenie obowiązku na Inwestora budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. W pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor nie będący jednocześnie właścicielem nieruchomości.

Organ podniósł, że uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości.

W ocenie organów nadzoru budowlanego skarżący ma w świetle powyższego faktyczną i prawną możliwość wykonania nałożonego na niego obowiązku. Brak jest natomiast podstaw do zobowiązania posiadaczy samoistnych działki nr [...] w G. do wykonania rozbiórki przedmiotowej bramy wniesionej przez skarżącego i stanowiącej cześć kompleksu wykorzystywanego przez niego do sprawowania kultu.

W ocenie Organu stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy i wyczerpujący, organ I instancji ustalił miejsce wykonania przedmiotowej bramy - działkę nr [...] w G., czas jej powstania - 2013 r. oraz inwestora budowy skarżącego. Na podstawie przeprowadzonej 9 listopada 2015 r. kontroli organy nadzoru budowlanego określiły wymiary oraz funkcje obiektu budowlanego. Nie doszło tym samym do naruszenia norm art. 7 i 77 k.p.a. Przywołany w uzasadnieniu decyzji reportaż telewizyjny nie stanowił podstawy do określenia stanu faktycznego w sprawie

a jedynie dodatkowy materiał dowodowy, wykazujący, że skarżący nadal użytkuje działkę nr [...] w G. oraz okoliczne działki, na których znajduje się kompleks funkcjonujący pod nazwą "[...]" wykorzystywany do sprawowania kultu.

W kwestii pozostałych uwag zawartych w odwołaniu, Organ wskazał, że uzasadnienie niniejszej decyzji stanowi odpowiedź na podnoszone kwestie.

W ocenie WMINB brak jest podstaw do wyłączenia PINB od załatwienia niniejszej sprawy.

Podsumowując organ podniósł, że Inwestor zrealizował bez wymaganego pozwolenia na budowę bramę na działce nr ewid.[...] w G.. Przedmiotowy obiekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wydania nakazu rozbiórki.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący - P. N..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uniemożliwienie inwestorowi legalizacji obiektu budowlanego,

art. 3 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, pomimo iż przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany mogący stanowić obiekt małej architektury,

art. 6 k.p.a. oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny poprzez skierowanie nakazu rozbiórki do osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości,

art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności charakteru i przeznaczenia obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki,

art. 50 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie elementu stanu faktycznego sprawy w oparciu o treść reportażu telewizyjnego, zamiast zeznań osób wezwanych do ich złożenia w trybie przewidzianym w k.p.a., przy czym materiał ten nie stanowił części akt postępowania oraz nie został zakomunikowany jego stronom,

art. 28 k.p.a. oraz zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania,

art. 107 § 3 k.p.a. brak przedstawienia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej,

art. 24 § 1 pkt 1 oraz 4 k.p.a. poprzez nie wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu l instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja administracyjna nie odpowiada prawu administracyjnemu materialnemu oraz procedurze.

W pierwszej kolejności skarżący zauważył, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego jak i wojewódzkiego w sposób błędny dokonały ustalenia, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem wskazać, że rozważania w powyższym zakresie organy nadzoru budowlanego ograniczyły do analizy przeznaczenia podstawowego terenu, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt budowlany. Ponadto rozważania te w sposób bezpodstawny zostały w całości oparte o zestawienie przeznaczenia obiektu budowlanego i treści norm prawnych ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach państwowych, która nie ma żadnego zastosowania w niniejszym postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego usytuowanego na nieruchomości prywatnej nie należącej do Skarbu Państwa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. a za nim [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. samodzielnie, w sposób dowolny ustaliły, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organy nadzoru budowlanego pominęły za to całkowicie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące uzupełniającego przeznaczenia terenu, na którym wzniesiono obiekt budowlany. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, jako przeznaczenie uzupełniające możliwość realizacji nie wyznaczonych na rysunku planu ścieżek rowerowych i ciągów pieszych po istniejących traktach leśnych, ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu oraz rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych, tras biegowych, w tym do narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych przyrodniczych, obiektów małej architektury.

Skarżący podkreślił, że w ramach bardzo pojemnych sformułowań, użytych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ prowadzący postępowanie legalizacyjne winien dokonać możliwie liberalnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile zapisy te pozostawiają pewne luzy interpretacyjne. Mając na uwadze nieostre brzmienie zapisów planu przywołanych w zaskarżonej decyzji administracyjnej należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego winien umożliwić inwestorowi przedłożenie zaświadczenia o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego w sytuacji niejasnych sformułowań użytych w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego, które dopuszczają realizację ścieżek zdrowia, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych, organ nadzoru budowlanego winien umożliwić inwestorowi ubieganie się o uzyskanie zaświadczenia o zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w sytuacji oczywistej sprzeczności samowoli budowlanej z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego winien odejść od reguły stosowania trybu legalizacji określonego w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego mając na uwadze przedstawioną powyżej funkcję terenu, na którym wzniesiono "[...]" organ nadzoru budowlanego powinien umożliwić inwestorowi przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie przewidziany w art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w toku którego inwestor winien przedstawić zaświadczenia Burmistrza M. P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podniósł po raz kolejny, iż rażącym naruszeniem norm proceduralnych jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o treść reportażu telewizyjnego.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja administracyjna jest niewykonalna, ponieważ nakłada obowiązek wykonania rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania. Korzystanie z kompleksu [...] nie przesądza bowiem o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zarzucił również naruszenie art. 28 k.p.a. oraz zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Wskazali, że zaskarżona decyzja administracyjna nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżącego w zaskarżonej decyzji administracyjnej brak uzasadnienia spełniającego opisane wyżej kryteria, co uniemożliwia odczytanie sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy, szczególnie w zakresie rzekomej niezgodności obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanej wykładni norm prawnych oraz ich subsumpcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2017 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. nr [...] z dnia 8 lipca 2016 r. znak: [...], którą nakazano skarżącemu dokonać rozbiórki obiektu budowlanego p.n. "[...] położonego na działce nr ewid.[...] w G., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, dla obszaru obejmującego wieś G..

W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane w trakcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a dotyczące faktu wybudowania bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w G. przez inwestora P. N. w 2013 roku obiektu budowlanego stanowiącego dwa filary murowane z kamienia osadzone na fundamencie betonowym, których konstrukcja została usztywniona sklepieniem łukowym nad którym wykonano otwór w kształcie łuku (wycinka koła). Sklepienia łupkowe zostały przykryte dachówką ceramiczną natomiast filary stanowiące główną konstrukcję nośną zostały wzniesione ponad sklepienie łukowe przybierając kształt kapliczki przykrytej dachówką ceramiczną z zamieszonymi na niej krzyżami. Obiekt posiada wymiary zewnętrzne 5,7 m x 1,1 m i wysokości 8,8 m, zaś w świetle przejścia posiada wymiary 3,60 m x 3,60 m.

Prawidłowo również ustalono, że działka ta ma nieustalony stan prawny, nie ma założonej księgi wieczystej, a w ewidencji gruntów wpisani są jedynie jej właściciele.

Prawidłowo ustalono krąg stron postępowania, przyjmując, że są nimi: inwestor oraz żyjące osoby władające działką nr [...] w G.. Wobec braku możliwości ustalenia właściciela tej nieruchomości, uczynienie stronami postępowania te osoby należy zaaprobować. Sąd nie stwierdza naruszenia art. 28 oraz art. 10 § 1 k.p.a.

Prawidłowo również zakwalifikowano przedmiotowy obiekt budowlany jako budowlę (art. 3 ust. 3 u.p.b.), której wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W obowiązującym stanie prawnym zasadą jest konieczność poprzedzenia robót budowlanych uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady muszą wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów. Zostały one wyliczone w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Nie sposób doszukać się w tym przepisie jakiejkolwiek podstawy do zaliczenia do tych wyjątków budowli jaką jest "[...]"

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2017 r., ustalonym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255, dalej: ustawa zmieniająca), a to w związku z treścią art. 26 ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane, jeżeli obiekt budowlany lub jego część wybudowany został bez pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję nakazująca rozbiórkę takiego obiektu lub jego części. Jest to to rozstrzygnięcie, które może zostać poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym. Wstępnym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym niesporne w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że badanie to przeprowadza się co do zasady w odniesieniu do planu miejscowego obowiązującego w dacie legalizacji obiektu. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej.

W niniejszej sprawie już na tym wstępnym etapie postępowania ustalono, że z powodu niezgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jego legalizacja nie jest możliwa. Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa.

Wbrew zarzutom skargi organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w zakresie samowoli budowlanej mają kompetencje by we własnym zakresie oceniać możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej, w szczególności zaś mają kompetencję do oceny zgodności samowolnej zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta została dokonana wyczerpująco i znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec jednoznacznego stwierdzenia niezgodności z planem miejscowym, słusznie nakazano rozbiórkę bez wcześniejszego umożliwienia inwestorowi przedstawienia zaświadczenia Burmistrza M. P. o zgodności obiektu budowlanego z planem.

Zarzuty skargi odnoszące się do niewłaściwej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i błędnego stwierdzenia niezgodności obiektu budowlanego z tymi zapisami, są zdaniem Sądu nieuzasadnione.

Podstawowe przeznaczenie działki nr [...] w G. zgodnie z treścią § 22 planu zagospodarowania przestrzennego to tereny lasów oraz z podstawowym przeznaczeniem pod lasy, dla których obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej. Nie ulega wątpliwości, że "[...]" nie służy bezpośrednio gospodarce leśnej. Skarżący podniósł, że "w sposób całkowicie bezpodstawny" organy nadzoru budowlanego utożsamiły zapis planu dotyczący gospodarki leśnej z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, która nie ma w niniejszej sprawie zastosowania – w istocie jednak skarżący nie wykazał, jak Brama miała służyć gospodarce leśnej. Ustalenia organów obu instancji co do niezgodności obiektu budowlanego z podstawowym przeznaczeniem tego terenu w planie miejscowym są prawidłowe, nie budzą wątpliwości Sądu i nie są kwestionowane przez skarżącego.

Wymiary obiektu budowlanego kategorycznie wykluczając możliwość uznania go za obiekt małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem "obiektu małej architektury" należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Jest to definicja nieostra, głównie z powodu zastosowania sformułowania "niewielkie obiekty", jednak w żadnym kontekście za niewielki czy mały nie może zostać uznany obiekt budowlany o wysokości piętrowego budynku mieszkalnego. Trzeba się zgodzić z organem odwoławczym, że na klasyfikację obiektu nie ma wpływu jego usytuowanie na działce o dużej powierzchni oraz otoczenie go lasem oraz innymi zabudowaniami "[...]".

Brama nie może również zostać uznana za element ścieżki dydaktycznej. Taka ścieżka przede wszystkim winna posiadać element dydaktyczny – cel edukacyjny, czego brak w przedmiotowej Bramie.

Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku jak najszerszego i jak najbardziej liberalnego wykładania obowiązujących przepisów planu miejscowego w celu umożliwienia inwestorowi samowolnie wzniesionego obiektu dokonania jego legalizacji. Brak jest jakichkolwiek podstaw do stosowania w niniejszej sprawie rozszerzającej wykładni przepisów planu miejscowego, tym bardziej, że nawet bardzo szerokie rozumienie pojęć "obiekt małej architektury" i "ścieżka dydaktyczna" nie obejmowałoby bramy o wymiarach zewnętrznych 5,7 m x 1,1 m i wysokości 8,8 m.

W ocenie Sądu dokonana przez PINB i MWINB ocena zgodności istniejącego obiektu budowlanego z zapisami obowiązującego planu miejscowego jest prawidłowa i nie budzi wątpliwości Sądu.

Bezzasadny jest również zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego określenia adresata decyzji wobec faktu, że inwestor nie posiadający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie będzie mógł jej wykonać. Słusznie MWINB wskazał na treść art. 52 ustawy Prawo budowlane, który wśród możliwych adresatów nakazu rozbiórki wymienia inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Już samo takie sformułowanie omawianego przepisu świadczy o tym, że ustawodawca przewidział możliwość zaadresowania decyzji do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. Dodatkowo w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób ustalić właściciela nieruchomości, a jedynie osoby władające gruntem. W tej sytuacji nakazanie rozbiórki inwestorowi było prawidłowe i nie można mówić o niewykonalności zaskarżonej decyzji.

Sąd zauważa, że skarżący obecnie podnosi, że brak po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stoi na przeszkodzie wykonaniu nakazu rozbiórki, a pomija fakt, że prawo to jest również jednym z warunków legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut ustalenia stanu faktycznego na podstawie reportażu telewizyjnego. Wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia zostały ustalone w oparciu o inne dowody, które zostały zebrane i szczegółowo rozważone przez organ I i II instancji.

Bezzasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez niewyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. od rozpoznania tej sprawy. Żadna z przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji w niniejszej sprawie nie zachodzi, co również zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.