Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 39/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8; art. 52 § 1 i § 2; art. 53 § 2; art. 58 § 1 pkt 1; art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37, art. 28; art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w przedmiocie naruszenia przez zarządcę zasad sanitarnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SAB/Łd 39/09

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 28 lipca 2009 r. M. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. skargę na bezczynność tego organu zarzucając mu niewydanie decyzji w zakresie naruszenia przez zarządcę – Spółdzielnię Mieszkaniową A. w P. – zasad sanitarnych – art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 i art.5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) § 78 ust. 2 i § 83 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690), błędne ukierunkowanie postępowania i nie podjęcie czynności warunkujących merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U z 2006 r. Nr 122, poz. 851).

Wnosiła o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. do wydania decyzji stwierdzającej naruszenie przez zarządcę zasad sanitarnych w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podała, że w piśmie z 17 grudnia 2008 r. zawiadomiła PPIS w P. o naruszeniu przez zarządcę – Spółdzielnię Mieszkaniową A. zasad sanitarnych polegających na akceptowaniu zachowań lokatora lokalu Nr [...] położonego nad jej mieszkaniem, które polegają na zalewaniu jej mieszkania ściekami z rur kanalizacyjnych, które są zapychane, oraz załatwianiu potrzeb fizjologicznych bezpośrednio na podłogę, co spowodowało daleko posuniętą degradację jej sufitu. Organ sanitarny nie podjął jednak działań zmierzających do ustalenia rzeczywistych przyczyn naruszenia zasad sanitarnych i nie wydał wobec zarządcy decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tymczasem, w ocenie skarżącej, Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wykonuje należycie swoich obowiązków i tuszuje, zamiast eliminować, przypadki naruszenia zasad sanitarnych. Interes prawny do żądania wydania decyzji M. K. wywodzi z prawa własności do lokalu nr [...] przy ul. A., potwierdzonego wpisem do księgi wieczystej.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wnosił o jej odrzucenie , a gdyby odrzucenie nie miało miejsca – o oddalenie skargi.

W pierwszej kolejności podniósł, że termin do wniesienia skargi, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. wynosi 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu, co nastąpiło 23 grudnia 2008 , a następnie 26 lutego 2009 r. Skarga wniesiona została po upływie tego terminu, więc powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto przed wniesieniem skargi strona nie wystąpiła z zażaleniem na bezczynność organu. Gdyby Sąd nie podzielił tej oceny, organ wnosił o oddalenie skargi. Podnosił, że przepisy postępowania nie zostały w tej sprawie naruszone i organ nie pozostawał w bezczynności – dwukrotnie udzielając odpowiedzi skarżącej 23.12.2008 r. i 26.02.2009 r. Stwierdził, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu. Wskazał, że brak jest materialnych podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż nie kwestionując faktu zalania mieszkania skarżącej, nie podziela jej stanowiska, że ten stan stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia. Przedmiotem żądań M. K. są zagadnienia, które nie znajdują się w kompetencji inspekcji sanitarnej tj. samowola budowlana, stosunki sąsiedzkie, roszczenia cywilne.

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, w dniu 16 grudnia 2008 r. w związku z interwencją M. K. dotyczącą zalania mieszkania, pracownik upoważniony przez PPIS przeprowadził oględziny jej mieszkania. W protokole stwierdzono istnienie śladów zalania w rogu łazienki i małego przedpokoju i w ubikacji oraz zbrudzenia od zewnątrz na oknie w małym pokoju. Nie stwierdzono zapachu fekaliów. Zalanie nastąpiło 21 czerwca 2008 r.

Pismem z dnia 23 grudnia 2008 PPIS w P. poinformował, że po przeprowadzeniu kontroli wystąpił do Zarządu Spółdzielni zobowiązując do podjęcia działań celem wyeliminowania opisanego stanu. Stwierdził jednocześnie, że działania inspekcji sanitarnej nie obejmują możliwości dochodzenia roszczeń wobec osoby winnej za ten stan. Działania w zakresie naprawienia szkód należą do roszczeń cywilnych , które mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi.

Pismem z dnia 23 marca 2009 r. M. K. skierowała do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie skargę na działania Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. i brak działań Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zarzucała Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu brak działań w postaci braku wydania decyzji (art. 27 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) i domagała się wydania decyzji stwierdzającej naruszenie zasad sanitarnych i higienicznych wobec zarządcy i wystąpienie z wnioskiem o ukaranie go w trybie art. 117 Kodeksu wykroczeń. Podkreślała, że kolor plam na suficie wskazuje, że nie woda zalała jej mieszkanie lecz jest ono zalewane ściekami, co potwierdzają załączone przez nią zdjęcia.

Skarga ta według właściwości została w dniu 2 kwietnia 2009 r. przekazana przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 231 k.p.a. do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Ł., który nakazał Powiatowemu Inspektorowi przy ponownym rozpatrywaniu skargi uwzględnienie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i uzyskanie ekspertyzy budowlanej o warunkach technicznych pionu wodno-kanalizacyjnego i powstających zaciekach.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o nałożenie na Spółdzielnię Mieszkaniową A. obowiązku uzyskania ekspertyzy budowlanej o warunkach technicznych pionu wodno-kanalizacyjnego i powstających zaciekach na ścianach i suficie w mieszkaniu nr [...] przy ul. A.

W dniu 24.04 2009 r. w mieszkaniu M. K. i jej sąsiada R. K. przeprowadzona została kolejna kontrola sanitarna z udziałem właścicieli mieszkań, przedstawiciela Spółdzielni oraz konserwatora –hydraulika oraz inspektora nadzoru ds. instalacji sanitarnej. W protokołach stwierdzono, że stan techniczny instalacji wod - kanaliz w obrębie lokalu [...] zarówno gdy chodzi o pion jak i urządzenia odbiorcze nie budzi zastrzeżeń. W pomieszczeniach łazienki i ubikacji powierzchnie są suche, po wanną nie stwierdzono zawilgoceń. W mieszkaniu skarżącej nadal występowały ślady zalania z 21 czerwca 2008 r. (żółte plamy). W dniu 27 kwietnia 2009 r. M. K. złożyła do organu pismo uzupełniające protokół z kontroli, w którym wskazała na niewłaściwe zachowanie pracownika przeprowadzającego kontrolę oraz ponownie żądała wydania decyzji wobec Spółdzielni, która nie wykonuje swoich obowiązków.

W dniu 20 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował PPIS, że po przeprowadzeniu w dniu 6 maja 2009 r. oględzin stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. A., ze szczególnym uwzględnieniem stanu lokali Nr [...] i [...] nie znalazł podstaw do wszczynania postępowania w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektu. Zdarzenie losowe polegające na jednorazowym zalaniu fragmentu sufitu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że części obiektu znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym. O należytym stanie technicznym instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku zapewniła też Spółdzielnia.

Pismem z dnia 21 maja 2009 r. adresowanym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. i przesłanym do wiadomości skarżącej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. poinformował, że biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonych kontroli, nie znalazł podstaw do podjęcia dalszego postępowania administracyjnego.

W piśmie z dnia 16 listopada 2009 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i żądania zawarte w skardze. Jednocześnie podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest samowola budowlana, gdyż jest ona przedmiotem postępowania na bezczynność przeciwko Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. Takie postępowanie zawisło przed WSA w Łodzi w sprawie II SAB/Łd 75/09. Przedmiotem niniejszego postępowania jest naruszenie zasad sanitarnych, w tym brak dbałości zarządcy w zakresie prawidłowej gospodarki ściekami, które są skutkiem umieszczenia umywalki w małym pomieszczeniu ubikacji.

Na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. skarżąca popierała skargę. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi oraz złożył kserokopie pism skierowanych przez PWIS w Ł. do skarżącej, Ministerstwa Zdrowia i Głównego Inspektora Sanitarnego.

Jak wynika z treści pism, Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu przez PPIS w P. postępowania administracyjnego wobec Spółdzielni, w wyniku którego można byłoby wydać decyzję nakładającą na Spółdzielnię określone obowiązki. Stwierdził także, że skarżąca nie mogłaby być stroną takiego postępowania, gdyż nie posiada interesu prawnego w wydaniu przez PPIS powyższego rozstrzygnięcia, a jedynie interes faktyczny, który nie stwarza legitymacji procesowej. Wyjaśnił też, że przedmiotowa sprawa ma charakter skargowy. Skarga spowodowała podjęcie przez PPIS czynności wyjaśniających, zaś zakres tych czynności i sposób ich prowadzenia nie budzi zastrzeżeń co do rzetelności jego działania. W świetle poczynionych ustaleń, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w tej sprawie. Problem zalewania mieszkania przez sąsiada winien być rozstrzygnięty w relacji najemca – spółdzielnia lub w drodze powództwa cywilnego przeciwko sprawcy szkody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a art. 3 § 2 p.p.s.a..

Przed rozpatrzeniem skargi w pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę zarzutów: - wniesienia skargi bez wcześniejszego wystąpienia z zażaleniem na bezczynność do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, - wniesienia skargi po upływie 30 dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż uwzględnienie któregoś z tych zarzutów skutkowałoby odrzuceniem skargi bez możliwości oceny jej merytorycznej zasadności.

Stosownie do art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skargi na bezczynność, polegającej na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie.

W rozpatrywanej sprawie, skarżąca skierowała pismo, które można uznać za takie zażalenie, ale skierowała je nie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., jako organu administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. lecz do Głównego Inspektora Sanitarnego (pismo z dnia 23 marca 2009 r.). Organ ten jednak przekazał pismo skarżącej, zgodnie z kompetencjami, do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., który w piśmie z 6 kwietnia 2009 r. nakazał organowi I instancji ponowne wnikliwe rozpatrzenie skargi i wskazał jakiego rodzaju czynności winny zostać w tym zakresie podjęte. W ocenie Sądu można zatem przyjąć, że skoro zażalenie skarżącej, wprawdzie mylnie przez nią skierowane do Głównego Inspektora Sanitarnego, zostało przekazane do właściwego organu i następnie rozpatrzone przez ten organ, to tym samym warunek dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. został spełniony. Podkreślić bowiem należy, że zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., jest to zażalenie odrębne od przewidzianego w art. 141-144 k.p.a. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Termin do jego wniesienia nie został określony w przepisie, a wobec tego może ono być wniesione w każdym czasie, gdy organ pozostaje już w zwłoce w stosunku do pierwszego lub następnego terminu załatwienia sprawy.

Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie następuje też ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie, ale w drodze czynności nadzorczej (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydawnictwo C.H. Beck Wydanie 10 z 2009 r.).

W ocenie Sądu nie zachodzi także w sprawie niedopuszczalność skargi z uwagi na niezachowanie 30 dniowego terminu do wniesienia skargi wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że terminy do wniesienia skargi wskazane w art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (patrz: B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" tezy do art. 53.).

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a wynika, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej.

W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś, H. Knysiak –Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo-administracyjne str. 84). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale także ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów. (patrz: T. Woś jw., wyrok NSA z 5.11.1987 r. SAB 23/87 – ONSA 1988 nr 1poz. 13).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w sposób jednoznaczny sprecyzowała swoją skargę – jako skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, polegającą na niewydaniu decyzji stwierdzającej naruszenie przez Spółdzielnię Mieszkaniową zasad sanitarnych i wnosiła o zobowiązanie tego organu do wydania takiej decyzji.

Rozstrzygnięcie o zasadności tak sformułowanej skargi wymagało rozważenia czy skarżącej, jako właścicielce lokalu mieszkalnego w budynku wielomieszkaniowym przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie przestrzegania przez Spółdzielnię Mieszkaniową – jako zarządcę nieruchomości - zasad higieniczno-sanitarnych, który to obowiązek wynika z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.). A zatem czy przysługuje jej prawo skutecznego żądania wydania przez organ sanitarny decyzji nakazującej zarządcy usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 tej ustawy. Na tak postawione pytanie odpowiedzieć należy przecząco.

Nie ulega wątpliwości, że w piśmie z dnia 17 grudnia 2008 r. skarżąca zawiadomiła organ sanitarny o naruszeniu, w jej ocenie, przez zarządcę zasad sanitarnych i wystąpiła z żądaniem wydania wobec zarządcy takiej decyzji. Pismo skarżącej stanowiło jednak tylko dla organu sanitarnego informację, która wymagała podjęcia czynności wyjaśniających celem ustalenia, czy istnieje faktyczna podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten formułuje jedną z zasad postępowania administracyjnego – zasadę skargowości i zasadę oficjalności w zakresie wszczęcia postępowania. Zasada oficjalności dopuszcza możliwość wszczęcia przez organ postępowania z urzędu. Oprócz tego istnieją sytuacje, gdy administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. W takich przypadkach postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że do wszczęcia postępowania niezbędny jest wniosek strony. Artykuł 61 § 1 wyznacza również granice zasady skargowości przyjmując, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza to, że prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mogłoby nastąpić, gdyby właściwy organ administracji publicznej wszczął postępowanie z urzędu albo na wniosek podmiotu do tego legitymowanego" (B. Adamiak, Glosa do tego wyroku, OSP 1991, Nr 2, poz. 33). Nie oznacza to jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. W literaturze podkreśla się, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony.

W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się od organu sanitarnego wydania decyzji nakładającej obowiązek na Spółdzielnię Mieszkaniową – jako zarządcę nieruchomości. Art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Przepis ten nie określa więc wprost czy wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z urzędu czy też na wniosek. Ponieważ przedmiotem tego postępowania byłoby nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień, w więc określenie obowiązków Spółdzielni Mieszkaniowej – jako zarządcy nieruchomości - mogło ono być wszczęte jedynie z urzędu.

Organ w takiej sytuacji, po otrzymaniu pisma skarżącej, zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia czy istnieje przedmiot postępowania tj. czy stan sanitarny budynku, w tym mieszkania skarżącej i mieszkania położonego piętro wyżej, wskazuje na istnienie zagrożenia dla życia lub zdrowia, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie, wszczęcia z urzędu postępowania, co w sprawie nie nastąpiło. Skarżąca natomiast nie mogła skutecznie swoimi pismami wszcząć postępowania w sprawie naruszenia przez zarządcę zasad sanitarnych, w którym mogłaby zostać wydana żądana przez nią decyzja. Jej pismo mogło być potraktowane jedynie jako informacja, wniosek o podjęcie czynności kontrolnych przez organ. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podjął takie czynności wyjaśniające i jak wynika z jego pism stwierdził, że przedmiotowy budynek znajduje się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, a co za tym idzie, nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy zatem uznać, że skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym niezbędnym do wszczęcia postępowania i nie mogła być uznana za stronę w tym postępowaniu. Podobnie wskazał w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 sierpnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II OSK 1231/09 – orzeczenie niepublikowane).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak wskazano w Komentarzu do K.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski Wydanie 10) Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej. Postępowanie administracyjne nie może być bowiem wszczęte jednocześnie i z urzędu, i na wniosek strony. Zauważyć należy, że obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Z treści tego przepisu wynika, że skarżąca żądając czynności organu winna legitymować się interesem prawnym. Oznacza to, że musi istnieć przepis, będący podstawą do konkretnego roszczenia jednostki do określonego zachowania się władzy. (...) Jak już wskazano wyżej, roszczenie takie nie wynika z przepisów prawa administracyjnego. W ocenie Sądu, prawa skarżącej do żądania od organu administracji wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia przez zarządcę budynku zasad sanitarnych, nie sposób też wywieść z jej prawa własności do lokalu i przepisów prawa cywilnego. Oznacza to, jak trafnie wskazał PWIS, że skarżąca posiada jedynie faktyczny w sprawie.

Dlatego należy podzielić ocenę organu, że przedmiotowa sprawa ma charakter skargowy i podlegała załatwieniu w trybie przepisów zawartych w dziale VIII K.p.a.

Reasumując, stwierdzić należy, że skoro pismo skarżącej z dnia 17 grudnia 2008 r. skierowane do PPIS w P., z wyżej wskazanych przyczyn, nie spowodowało wszczęcia postępowania, nie można zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności nie wydając decyzji. Taka skarga, jednoznacznie sprecyzowana przez skarżącą, jako skarga na bezczynność w przedmiocie braku wydania decyzji, w ocenie Sądu, jako niezasadna, podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zaznaczyć jedynie należy, że przedmiotem oceny Sądu w żadnym stopniu nie był sposób załatwienia skargi powszechnej M. K. przez organy inspekcji sanitarnej. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego, a taka skarga podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1.

R.A.