Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 271/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 271/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r., sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, na zapisy zawarte w par. 6 ust. 3 i 4 uchwały Rady Gminy Liszki, z dnia 17 listopada 2011 r. Nr XIV/95/2011, w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla, przedszkoli publicznych i niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych na terenie Gminy Liszki przez osoby, fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Liszki, stwierdza nieważność par. 6 ust. 3 i 4 uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 17 listopada 2011 r. Nr XIV/95/2011 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla przedszkoli publicznych i niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych na terenie Gminy Liszki przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Liszki.


UZASADNIENIE

W § 6 ust. 3 i 4 uchwały nr XIV/95/2011 Rady Gminy Liszki z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla przedszkoli publicznych i niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych na terenie Gminy Liszki przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Liszki zawarto następujące postanowienia:

3. Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 2, wysokość udzielonej dotacji była niższa niż przekazana w roku udzielania dotacji organ dotujący dokonuje wyrównania brakującej kwoty dotacji ;

4. Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 2, wysokość udzielonej dotacji była wyższa niż przekazana w roku udzielania dotacji nadpłacona kwota dotacji zaliczana jest w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym.

Zapisy te zgodnie z § 10 uchwały mają moc obowiązująca od 1 stycznia 2012r.

Regionalna Izba Obrachunkowej w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe zapisy uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień.

Uzasadniając skargę wskazano, że zapisami tych postanowień naruszona została "zasada określoności prawa" (zasada przyzwoitej legislacji) wynikająca z art. 2 Konstytucji R P w związku z art. 80 ust.4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty , a ponadto ust. 4 naruszył unormowania regulujące prawo do otrzymania dotacji rocznej określone art. 80 ust. 2 w związku z art. 80 ust. 3c ustawy o systemie oświaty oraz art. 90 ust. 2b i ust. 2d w związku z art. 90 ust 3c tej ustawy. Wadliwości interpretacyjne pojęć "weryfikacja wysokości udzielonej dotacji" "wyrównanie", "udzielona dotacja", "przekazana dotacja" nie pozwalają na prawidłowe ich używanie. Równocześnie regulacjami ust. 4 § 6 została wprowadzona do obiegu instytucja potrącenia właściwa regulacjom art. 498 Kodeksu cywilnego , która na gruncie wskazywanych regulacji art. 252 ustawy o finansach publicznych nie jest dopuszczalna do zastosowania dla dwóch odrębnych i niezależnych od siebie stosunków publicznoprawnych pomiędzy dotującym , a beneficjentem dotacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Liszki, podniosła że uwzględnia skargę, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego. W dniu 29 marca 2012r. wydała uchwałę nr XVIII/127/2012r., w której zmieniono postanowienia § 6 ust. 3 i 4 uchwały nr XIV/95/2011. Zgodnie z § 4 uchwały zmieniającej uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.

Skarga jest uzasadniona.

Słusznie akcentuje strona skarżąca , że postanowienia uchwały powinny czynić zadość dyrektywie dostatecznej określoności jej unormowań prawnych, jako regule mającej podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawa , a wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada określoności prawa ,czy staranności legislacji była po wielokroć przywoływana i analizowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wedle Trybunału przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego , a wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw (wyrok z 21 marca 2001 r. - sygn. akt: K 24/00 oraz wyrok z 7 listopada 2006 r. - sygn..akt: SK 42/05). Co oczywiste obowiązek ten dotyczy również norm ustanawianych uchwałami prawa miejscowego podejmowanymi na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem – jak słusznie zauważa Kolegium Izby Obrachunkowej , zapis § 6 ust. 3 przedmiotowej uchwały nawiązuje do przewidzianej w § 6 ust. 2 czynności określonej mianem: "weryfikacja" i dotyczącej ustalenia na koniec roku wysokości kwoty dotacji należnej za cały rok kalendarzowy. Jednakże zamieszona w § 6 ust. 3 dyspozycja prawna w przedmiocie "wyrównania brakującej kwoty dotacji" nie jest możliwa do zastosowania ze względu na niedostateczne określenie przesłanek uruchamiających takie "wyrównanie" - czyli dopłatę. Zgodzić się należy, że wyrównanie powinno dotyczyć określonej różnicy kwotowej między dotacją należną, a dotacją faktycznie wypłaconą. Zasadnie w tej sytuacji wywiedziono, iż we wstępie § 6 ust. 3 posłużono się dwoma tożsamymi znaczeniowo pojęciami: "udzielona dotacja" i "kwota przekazana w roku udzielania dotacji", na skutek czego dyspozycja o wypłacie wyrównania nie jest możliwa do uruchomienia. Tym samym uprawnienia beneficjenta do otrzymania wypłaty z tytułu wyrównania, nie są możliwe do realizacji na gruncie zaskarżonej uchwały. Zgodzić się też należy ze stwierdzeniem , że choć pojęcie "przekazanie dotacji" (zastosowane w § 6 ust. 3) oznacza jej wypłatę, jednakże drugie z zastosowanych pojęć, jako "udzielana dotacja", w obrębie całej uchwały nie oznacza "dotacji należnej" , ale oznacza dotację wypłacaną lub wypłaconą - jak w § 1 (zdanie wstępne), § 4, § 6 ust. 6 oraz w § 7 ust. 2 lit. a. W konsekwencji przywołany zapis dotknięty jest wadą polegającą na rażącym naruszeniu zasady określoności prawa, a bez jego zmiany nie jest możliwe ostateczne rozliczenia się z beneficjentem w drodze wypłacenia mu dopłaty, gdyż prawodawca niedostatecznie określił przesłanki powodujące zastosowanie dyspozycji o dopłacie. § 6 ust. 4 uchwały także nawiązuje do weryfikacji wysokości kwoty udzielonej dotacji. Podobnie jak i wywiedziono poprzednio dyspozycja o zaliczeniu nadpłaconej kwoty dotacji w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym nie jest możliwa do zastosowania ze względu na niedostateczne określenie przesłanek uruchamiających potrącenie ; we wstępie § 6 ust. 4 posłużono się bowiem dwoma tożsamymi znaczeniowo pojęciami : udzielona dotacja i kwota przekazana w roku udzielenia dotacji. Także i tą sytuację kwalifikować należy jako rażące naruszenie zasady określoności prawa.

Uzasadnione także jest stanowisko , w myśl którego zamieszona w § 6 ust. 4 dyspozycja prawna bezpodstawnie wprowadza do obiegu instytucję potrącenia właściwą Kodeksowi cywilnemu, a która na gruncie art. 252 ustawy o finansach publicznych nie jest dopuszczalna do zastosowania w relacji do stosunków publicznoprawnych pomiędzy dotującym , a beneficjentem dotacji. Konsekwencją powyższego jest musi stać się stwierdzenie, że zapis § 6 ust. 4 uchwały , oprócz wskazanej wcześniej wady nieokreśloności, dotknięty jest również wadą braku podstawy prawnej i wadą istotnego naruszenia dyspozycji art. 80 ust. 3 c w zw. z ust. 2 oraz dyspozycji art. 90 ust. 3c w zw. z ust. 2b i ust. 2d ustawy o systemie oświaty -wraz z tam zawartymi uprawnieniami beneficjentów do otrzymywania comiesięcznych wypłat transz dotacji rocznej.

Mając na uwadze istotną sprzeczność zapisów § 6 ust. 3 i 4 uchwały z powołanymi powyżej przepisami ustawowymi, sąd stwierdził nieważność zaskarżonych postanowień uchwały, za podstawę biorąc art. 147 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie skonstatować należy bezskuteczność wniosku Rady Gminy Liszki o umorzenie postępowania z racji uznania skargi , zważywszy na okoliczność , że przedmiotem postępowanie było stwierdzenie nieważności przedmiotowych zapisów uchwały , a uchwała zmieniająca owe zapisy wydana została dopiero w marcu 2012r. Jakkolwiek w myśl art. 54 § 3 ustawy o p.p.s.a., organ jednostki samorządu terytorialnego, którego akt zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, nie zawsze takie uwzględnienie skargi, w postaci uchylenia zaskarżonego aktu, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiącą przesłankę umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały t.j, ex tunc. (wyrok WSA w Opolu z 26.02.2008r. Lex nr 506841)