Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2988/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2018 r. sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody M. (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...]. Decyzją tą Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania H. A., M. K., A. N., K. P. oraz E. S. (dalej: "wnioskodawcy"), uchylił decyzję Starosty W. (dalej: "Starosta") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. D., stanowiącej obecnie działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Decyzją Urzędu Dzielnicowego W. W. znak: [...] z dnia [...] grudnia 1976 roku w trybie ustawy z dnia [...] marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek T. Zakładów Farmaceutycznych "[...]" w W. nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z dawnego obrębu [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę Wytwórni A.. Z treści tej decyzji wynika, że w dniu wywłaszczenia nieruchomość stanowiła współwłasność M. K., I. P., E. J. S., H. A. oraz H. A. C.- spadkobierców po zmarłym Panu K.C..

II.2. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. adwokat R. K. pełnomocnik byłych właścicieli oraz ich następców prawnych zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się min. z działki oznaczonej w obecnej ewidencji jako działka nr [...] oraz [...] z obrębu [...], stanowiącej aktualnie własność Miasta [...] W.. Zważywszy, iż obecnie Miasto [...] W. jest właścicielem części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, zgodnie z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1247 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent [...] W. (dalej: "Prezydent") wyłączył się z postępowania o zwrot działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] i wniosek o zwrot opisanej części wywłaszczonej nieruchomości przekazał Wojewodzie M.. Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. wyznaczył Starostę W. jako organ właściwy do załatwienia sprawy przedmiotowego wniosku o zwrot.

II.3. W dniu [...] października 2012 r. Starosta dokonał oględzin przedmiotowych działek i stwierdził, że na przedmiotowych działkach nie znaleziono jakichkolwiek naniesień budowlanych mogących świadczyć o tym, że podjęto na nich czynności mające na celu zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. budowę Wytwórni A.. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Starosta W. wydał decyzję orzekającą o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na rzecz byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców. Odwołanie od tej decyzji wniosło Miasto [...] W.. Wojewoda M. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na rzecz byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. odwołanie od decyzji Starosty wniosło Miasto [...] W.. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

II.4. Starosta W., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., odmówił zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Warunek ten musi odnosić się do całej wywłaszczonej nieruchomości a nie tylko jej części. Za rozpoczęcie tych prac w tym znaczeniu uznaje się rozpoczęcie realizacji chociażby w części inwestycji głównej - w tym wypadku wytwórni a. T. Zakładów Farmaceutycznych "[...]" jak również realizowanie nawet częściowe, infrastruktury oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. Odnosi się to również to strefy ochronnej. Zaznaczyć również należy, że każdy zakład przemysłowy składa się z całego zespołu elementów o różnorodnym przeznaczeniu i charakterze - oprócz budynków administracyjnych, hal produkcyjnych do prawidłowego funkcjonowania zakładu przemysłowego niewątpliwie potrzebna jest towarzysząca im infrastruktura odpowiadająca za zaopatrywanie zakładu przemysłowego w energię elektryczną, wodę, gaz ziemny oraz zapewniającą należytą komunikację (drogi wewnętrzne, parkingi). Niewątpliwie uciążliwości związane z produkcją zakładów przemysłowych wymagają także ich odizolowania od tych obszarów, które w dokumentach planistycznych przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową lub usługi, co wiąże się niekiedy z koniecznością urządzenia stref ochronnych oddzielających zakład przemysłowy od obszarów zurbanizowanych. Niewątpliwie T. Zakłady Farmaceutyczne "[...]" wraz z planowaną wytwórnią a. zaliczały się do przedsiębiorstw produkcyjnych o znacznych rozmiarach. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie praw w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu dla którego nieruchomość została wywłaszczona w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego braku zagospodarowania wywłaszczonego terenu na przykład w sytuacji gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Ważne jest aby decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności a plan realizacyjny był ważny do czasu zakończonej inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, że za rozpoczęcie prac w znaczeniu przepisu 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami uznaje się rozpoczęcie realizacji choćby w części inwestycji głównej, jak również zrealizowanie nawet częściowo infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać wymaganej funkcji.

II.5. Odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2017 r. złożyli wnioskodawcy.

II.6. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda przytoczył art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11. Następnie Wojewoda stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 roku. Dalej Wojewoda przypomniał, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1974 r. Urząd [...] W. ustalił lokalizację wytwórni antybiotyków przy T. Zakładach Farmaceutycznych "[...]", oraz "lokalizację strefy ochronnej od zakładu". Na mocy powołanej decyzji, jej integralną część stanowią również:

- decyzja koordynacyjna Nr [...] wydana przez Miejską Komisję Planowania Urzędu Miasta [...] W. z dnia [...] października 1974 roku znak: [...],

- "wytyczne urbanistyczne kompleksowe" z [...] listopada 1974 r., wydane pod sygnaturą [...] przez Biuro Planowania Rozwoju W. – P. W.,

- szkice nr [...] i [...].

W aktach zgromadzonych przez organ I instancji znajduje się szereg szkiców nadesłanych przez Archiwum Państwowe w W.. Na szkicach tych widnieją oznaczenia takie jak np. "[...], a także adnotacje, że "niniejsza mapa stanowi integralną część decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...]r. z dnia [...] XI 1974 r. znak [...]". Z treści tej decyzji i załączonych do niej map wynika jednoznacznie, że całość terenu została przeznaczona na realizację budowy fabryki lub strefy ochronnej. Na mapach widnieje wyraźne rozgraniczenie pomiędzy częścią terenu przeznaczoną na budowę fabryki i na strefę ochronną. W aktach sprawy nie znajduje się jednak dokumentacja, która jednoznacznie przesądzałaby kwestię, czy całość wywłaszczonych działek nr ew. [...] oraz [...] o z obrębu [...], znajduje się na terenie objętym decyzją lokalizacyjną sytuującą na tym gruncie pas strefy ochronnej. Nie znajdują się w nich również jakiekolwiek dowody, że decyzja nr [...], w zakresie w jakim lokalizowała na wywłaszczonych gruntach strefę ochronną, została wykonana w terminach o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem - realizacja takich stref ochronnych wiązać się powinna z ich zalesieniem lub zakrzewieniem. Podobnież w aktach brakuje dokumentacji, z której jednoznacznie wynikałoby, że - na części wywłaszczonych gruntów przeznaczonych pod budowę fabryki - cel ten został zrealizowany w całości. Wskazać należy, że objęcie decyzją lokalizacyjna całości gruntów wywłaszczonych na realizację inwestycji budowy fabryki, w prawidłowy sposób go rozgraniczając pomiędzy część przeznaczoną na budowę fabryki i na strefę ochronną, nie przesądza jeszcze, że 100 % terenu przeznaczonego na budowę fabryki zostało w istocie przeznaczone na ten cel. W tym miejscu należy wskazać, że - stosownie do art. 137 ust. 2 u.g.n. - jeżeli w terminie o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Szkice załączone do akt sprawy w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego po poprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji przez Wojewodę M., stanowiące integralną część decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] listopada 1974 roku, nie posiadają naniesionej skali i w zw. z tym nie sposób z nich wywnioskować, czy całość wywłaszczonego gruntu leży w pasie przeznaczonym na strefę ochronną. Zatem jest możliwe, że część wywłaszczonego gruntu leży w pasie terenu, na którym powinien zostać zbudowany kompleks przemysłowy fabryki antybiotyków. Organ I instancji nie uzasadnił decyzji w sposób, który nie budzi wątpliwości, gdyż m. in. nie wskazał w niej, że szkice na których się oparł, stanowiły integralną część decyzji, ponadto nawet nie powołał się na decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 1974 roku, która ma w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie. Organ nie ustalił także, czy całość wywłaszczonego gruntu została przeznaczona na strefę ochronną, a także czy została ona zrealizowana w terminie określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ I instancji sprawdził zatem jedynie, czy zrealizowana została przesłanka o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., całkowicie zaniechując sprawdzenia czy zaszły przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 137 ust. 2 u.g.n. Zatem organ stwierdził jedynie, że położenie kabla energetycznego stanowi rozpoczęcie inwestycji i zaniechał dowiedzenia, czy cel inwestycji został w istocie zrealizowany na całości wywłaszczonych działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stanął na stanowisku, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest niewystarczające, a rozstrzygnięcie dotyczące odmowy zwrotu całości wywłaszczonych działek na obecnym etapie uznać należy za niedowiedzione. Zważywszy na pozostawanie w niniejszej sprawie istotnego zakresu niewyjaśnionych okoliczności faktycznych, organ odwoławczy postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i zgodnie z wnioskiem skarżących - przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Starosta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien zbadać, czy całość wywłaszczonego gruntu leży w pasie przeznaczonym na strefę ochronną. W tym celu powinien zlecić biegłemu specjaliście wykonanie mapy pasa strefy ochronnej - w ramach przedsięwzięcia p.n. Wytwórnia A. przyjętej do realizacji decyzją Prezydium Rządu nr [...] z dnia [...] czerwca 1978 roku - z naniesieniem na nią wywłaszczonych działek będących przedmiotem mniejszego postępowania. Dopiero po precyzyjnie ustalonym celu wywłaszczenia na konkretnych częściach nieruchomości stanowiącej przedmiot roszczenia, w następnej kolejności Starosta zleci wytyczenie granic nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku na zdjęciach lotniczych z lat 1978 - 1985/86 (daty uzasadnione treścią art. 137 u.g.n.) i ewentualnie 2004/2005 (daty uzasadnione treścią powoływanego wyroku TK) oraz wykonanie opisu tych zdjęć przez uprawnioną do tego osobę, która określi jakie obiekty, tereny zielone i inne części składowe kompleksu przemysłowego fabryki antybiotyków znajdują się na zdjęciach. Czynności takie zlecić można geodecie lub fotogrametrze uprawnionemu do ich wykonania zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Zdjęcia i ich opis powinny być podpisane przez biegłego. Tak zgromadzony materiał dowodowy będzie stanowił materiał porównawczy. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W niniejszej sprawie zaistniała konieczność zgromadzenia wiarygodnego materiału dowodowego, który nie będzie nasuwał wątpliwości, jakie obiekty i w jakim czasie zostały wybudowane lub zasadzone na przedmiotowej nieruchomości jako części składowe kompleksu przemysłowego fabryki antybiotyków. Jeżeli w wyniku powyższych działań, okaże się że część wywłaszczonego gruntu leży w pasie terenu, na którym powinien zostać zbudowany kompleks przemysłowy fabryki a. - organ I instancji powinien podjąć wszelkie konieczne działania w celu rozstrzygnięcia czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zrealizowaniem dyspozycji art. 136 i 137 u.g.n. oraz treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11. W takim wypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej będzie zobowiązany ustalić cel wywłaszczenia, w drugiej kolejności czy cel ten został zrealizowany, a jeśli tak to w jakim nastąpiło to terminie. W zależności od wyników poczynionych ustaleń i rozważań - organ I instancji podejmie właściwe rozstrzygnięcia, należycie je uzasadniając - zgodnie z wymogami kpa. Organ powinien postąpić zgodnie z ww. ogólnymi wskazaniami, również w przypadku jeśli całość wywłaszczonych działek okaże się być zlokalizowana na terenie pasa strefy ochronnej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 - w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem - realizacja takich stref ochronnych wiązać się powinna z ich zalesieniem lub zakrzewieniem. W takim wypadku organ powinien sprawdzić czy takie zalesienie zostało zrealizowane na przedmiotowych działkach działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], w terminie określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. Reasumując, w ocenie Wojewody M., organ pierwszej instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co rażąco naruszone zostały przepisy art. 7, 77, oraz 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia prawa dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2 kpa) i przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda równocześnie pouczył strony, że od decyzji przysługuje skarga, która może być wniesiona w terminie 30 dni.

III.1. Z zaskarżoną decyzją Wojewody nie zgodziło się Miasto [...] W. (dalej: "skarżący"), które zgodnie z pouczeniem wniosło skargę. W skardze sporządzonej przez radcę prawnego zarzucono naruszenie:

(i) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w tym :

a) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 §1 k.p.a. w zw. w zw. z art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co stanowiło konsekwencję błędnego przyjęcia, że konieczny zakres sprawy jaki zdaniem Wojewody M. ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy nie został przez organ I instancji dostatecznie ustalony i wyjaśniony, w sytuacji gdy okoliczności wskazujące na zrealizowanie celu wywłaszczenia, który określiła decyzja wywłaszczeniowa, zostały wystarczająco ustalone w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji;

b) naruszenie art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wskazanie błędnych okoliczności jakie zdaniem Wojewody M. powinny być brane pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w tym ustalenia, czy całość wywłaszczonego gruntu leży w pasie przeznaczonym na strefę ochronną w sytuacji, gdy ustalony cel wywłaszczenia (który zresztą wskazał sam Wojewoda M. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), na który wywłaszczona została nieruchomość obejmował tak teren zakładowy fabryki, jak i teren strefy ochronnej dla zakładów tej fabryki i stanowi funkcjonalną całość;

c) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niesłuszne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy organ I instancji prawidłowo ustalił i przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w związku ze zrealizowaniem jeszcze w okresie poprzedniego ustroju celu wywłaszczenia na nieruchomości, której dotyczy wniosek o jej zwrot, w związku z czym zastosowanie znaleźć powinien art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i Wojewoda M. powinien był utrzymać w mocy prawidłową decyzję Starosty W. orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

d) naruszenie art. 7, art. 77, art 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w oparciu o ustalone w sprawie okoliczności nie został właściwie ustalony cel wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji gdy cel ten został ustalony i wskazany również przez Wojewodę M. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody M., jako realizacja zakładów fabryki lub strefy ochronnej dla zakładów fabryki Wytwórni A. (przy czym uwzględnić należy, że nieruchomość stanowiła jedynie cząstkę wielkiego, rozległego terenu przeznaczonego na złożony cel wywłaszczenia), gdzie cel ten Wojewoda M. wskazał w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji;

e) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego, wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia:

- za nieudowodnioną okoliczności wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej oraz dokumentach lokalizacyjnych;

- że organ I instancji nie dokonał zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny w sposób wystarczający do ustalenia okoliczności pozwalających na stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości, a więc pozwalających na jednoznaczne uznanie wystąpienia niezbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia;

f) naruszenie art. 136 ust 1-3 i art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że cel wywłaszczenia powinien być doprecyzowany ponad określenie tego celu wynikające z aktu wywłaszczeniowego, który był wydany w związku z wydanymi wcześniej aktami lokalizacyjnymi, gdy tymczasem przy określaniu celu wywłaszczenia, wymagania odnośnie stopnia jego szczegółowości w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane stosownie do standardów prawnych i funkcjonalnych istniejących w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej wraz z uwzględnieniem kontekstu wywłaszczenia i całokształtu okoliczności związanych z wywłaszczeniem, jak też w kontekście i przy uwzględnieniu panujących wówczas standardów działania ówczesnych organów władzy publicznej.

III.2. Wojewoda w odpowiedzi na skargę" wniósł o jej oddalenie.

III.3. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił sprzeciw Miasta [...] W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości (sygn. akt IV SA/Wa 1147/18). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 października 2018 r. (sygn. akt I OZ 887/18) uchylił wspomniane postanowienie WSA w W.. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia do sądu spóźnionego środka zaskarżenia, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

IV.1. Sprzeciw podlega oddalaniu, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 2 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). W razie zatem sformułowania w wyroku określonych ocen prawnych odnoszących się do prawa materialnego, niekorzystanych dla strony postępowania administracyjnego innej niż wnosząca sprzeciw, strona ta nie maiłaby możliwości nie tylko zaskarżenia takiego wyroku skargą kasacyjną (art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji RP), ale wręcz pozbawiona byłaby prawa udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym jej praw (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca nie wyłączył przy tym w odniesieniu do wyroków wydanych na skutek sprzeciwu zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Reasumując ten fragment uzasadnienia, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2018 r., I SA/Bd 630/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2018 r., II SA/Wr 415/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 z 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA).

IV.3.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – w omówionym w punkcie IV.2 zakresie - należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Instytucja decyzji kasatoryjnej niewątpliwie przyczynia do wydłużenia postepowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Z drugiej jednak strony, w kodeksie postępowania administracyjnego równocześnie pozostawiono zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), mającą zresztą konstytucyjne umocowanie (art. 78 Konstytucji RP). Wykładnia i stosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. winny zatem zmierzać do pogodzenia tych dwóch zasad ogólnych k.p.a.

IV.4.2. Wojewoda trafnie zwrócił uwagę w zaskrżonej decyzji, że Starosta nie przeprowadził w istocie analizy co do zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Wojewoda w niezwykle lakonicznym, jak na skomplikowany charakter niniejszej sprawy oraz uprzednie dwukrotne wydanie przez ten sam organ decyzji pozytywnej dla wnioskodawców, uzasadnieniu decyzji ograniczył się do oceny przesłanki rozpoczęcia prac związanych z celem wywłaszczenia (czyli przesłanki istotnej z punktu widzenia art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.), a także podkreślenia skomplikowanego i złożonego charakteru tej inwestycji. Z decyzji Starosty nie sposób natomiast ustalić, jakie było przeznaczenie spornych działek, w kluczowej z punktu widzenia oceny zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 1974 r. oraz załącznikach do tej decyzji. Istotne znaczenie tych dokumentów w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przyznało zresztą w sprzeciwie Miasto [...] W., cytując afirmatywnie fragment uzasadnienia wyroku NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2151/15 (s. 8 sprzeciwu), gdzie NSA stwierdził: "Ustalenie celu wywłaszczenia powinno być dokonane z uwzględnieniem dokumentacji poprzedzającej decyzje o wywłaszczeniu. W tym przypadku należy brać pod uwagę decyzje lokalizacyjne". W szczególności nie wiadomo, czy należące do poprzedników prawnych wnioskodawców działki miały być przeznczone pod budynki fabryki antybiotyków, pod infrastrukturę towarzyszącą tej inwestycji czy może pod strefę ochronną. Tymczasem od analizy tych okoliczności zależą ustalenia co do realizacji celu wywłaszczenia na danych nieruchomościach. Konsekwencją tego zaniechania Starosty jest również to, że nie została w ogóle zbadana ewentualna możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, o czym stanowi art. 137 ust. 2 u.g.n. W tym aspekcie warto zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Starosty przytoczono pismo T. Zakładów Farmaceutycznych "[...]" Spółka Akcyjna z dnia [...] lipca 2014 r., w którym zawarta jest informacja, iż na działce ewidencyjnej [...] znajdują się dwie linie kablowe [...] z obiektu [...] (GSZ) do obiektu [...]. Starosta nie wyjaśnił jednak, jakie jego zdaniem wynikają z tego faktu konsekwencje dla rozstrzygnięcia, a w szczególności czy okoliczność ta ma znaczenie z punktu widzenia roszczenia o zwrot, a jeżeli tak, to czy dla całości czy części działki nr [...]. Nie jest również wiadome, jakie znaczenie dla sprawy ma przedmiotowa informacja o lokalizacji linii kablowych w odniesieniu do działki nr [...]. Z decyzji Starosty nie wynika również, czy działki objęte wnioskiem o zwrot miały wchodzić w skład strefy ochronnej i czy taka strefa został w ogóle utworzona. W takim stanie sprawy co najmniej przedwczesne są obszerne rozważania zaprezentowane w sprzeciwie, a odnoszące się do zasad ustalania stref ochronnych oraz ewentualnej konieczności każdorazowego ich zalesienia lub zakrzewienia (s. 6 - 8 sprzeciwu). Reasumują, Starosta naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie czyniąc ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych z punktu widzenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta naruszył również zasadę zaufania (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP), wydając decyzję sprzeczną z dwoma poprzednimi rozstrzygnięciami i nie tłumacząc stronom przyczyn takiej zasadniczej zmiany stanowiska. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma nie tyle istotny, co zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie. Spełnione zostały zatem przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 k.p.a.).

IV.7. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.