Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2926/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2102/17 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście Stołecznym Warszawa z [...] na [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2102/17, uwzględnił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście Stołecznym Warszawa z [...] na [...] i uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...]. Zaskarżając go w całości wniósł, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w konsekwencji zniesienie postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744, z późn. zm.) - dalej: "ustawa dekomunizacyjna", w związku z art. 8 ust. 1 w powiązaniu z art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o IPN" - poprzez uznanie, że:

- opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako: "IPN") jest niewiążąca, a przez to wskazanie, że organ powinien samodzielnie wykazać, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, podczas gdy jest to uprawnienie IPN i brak jest podstaw prawnych do przeniesienia tych kompetencji na inny organ;

- obowiązkiem wojewody jest dokonanie oceny historycznej nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, podczas gdy jedynym obowiązkiem wojewody jest dokonanie zmiany nazwy, którą IPN uznał za niezgodną z art. 1 ust. 1;

b) art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez uznanie, że:

- opinia IPN jest niewiążąca, podczas gdy jej charakter wskazuje, że opinia ta wiąże tak organ nadzoru jak i sąd administracyjny;

- opinia IPN jest opinią quasi biegłego, i jako taka powinna odpowiadać wymogom dla dokumentu wydawanego przez biegłego, podczas gdy opinia IPN jest opinią innego organu administracji, która wiąże ten organ.

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a) art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) - dalej jako "u.s.g." w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy po stronie podmiotu skarżącego, oznaczonego w skardze jako Rada Miasta Stołecznego Warszawy, istniał pierwotny i nieusuwalny brak zdolności sądowej, co powinno skutkować odrzuceniem skargi;

b) art. 49 § 1 P.p.s.a. i art. 37 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w miejsce art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 46 § 1 pkt 1 w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a. oraz art. 46 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a. - poprzez wezwanie pełnomocnika strony skarżącej do usunięcia braku formalnego skargi, pomimo że brak taki nie występował, tj. do przedłożenia pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy pomimo, że skarga została złożona przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy działającą przez pełnomocnika przedkładającego wraz ze skargą pełnomocnictwo do reprezentowania wyłącznie tejże Rady Miasta Stołecznego Warszawy, co doprowadziło do zmiany przez Sąd pierwszej instancji strony skarżącej z Rady Miasta Stołecznego Warszawy (organu gminy) na Miasto Stołeczne Warszawę (gminę), pomimo braku tożsamości tych stron - zamiast do odrzucenia skargi z uwagi na brak zdolności sądowej skarżącej Rady Miasta Stołecznego Warszawy, co w konsekwencji naruszyło zasadę skargowości;

c) art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy złożenie (potwierdzenie) skargi przez m.st. Warszawę nastąpiło po upływie terminu przeznaczonego na jej złożenie, co powinno skutkować odrzuceniem skargi m.st. Warszawy;

d) art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającą ustawę dekomunizacyjną i art. 2 Konstytucji - poprzez zanegowanie przez Sąd pierwszej instancji literalnej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, pomimo braku przeprowadzenia w to miejsce jakiejkolwiek wykładni wskazanego przepisu, co doprowadziło do niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji normy wynikającej z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w tym także z uwagi na wydanie zarządzenia zastępczego, czyli zakończenie sprawy przed Wojewodą [...], podczas gdy sprawa nie miała charakteru zakończonego, gdyż zarządzenie zastępcze pozostawało nieprawomocne i nie wywoływało skutku prawnego w postaci włączenia do obrotu prawnego normy określonej treści;

e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez wskazanie, że IPN dokonał zaopiniowania projektów zarządzeń zastępczych, podczas gdy organ ten opiniował nazwy ulic.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz Miasta kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe oparte na tezie o braku zdolności sądowej strony, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącego organu brak ten skutkowałby zaistnieniem przesłanki nieważności postępowania, określonej w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga została wniesiona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, upoważnionym do wniesienia skargi do WSA w Warszawie oraz reprezentowania Rady m. st. Warszawy przed sądami administracyjnymi, na podstawie uchwały Rady Miasta w przedmiocie wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody [...]. Wniesienie skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. stanowiło zatem wykonanie ww. uchwały Rada Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...]. Wprawdzie z treści skargi wynikało, że skarga została wniesiona przez Radę m.st. Warszawy, niemniej jednak, pismem procesowym z dnia 10 stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 3 stycznia 2018 r., do akt sprawy wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 10 stycznia 2018 r. udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy adw. A. J. do zastępowania Miasta stołecznego Warszawy przed sądami administracyjnymi w sprawie o wskazanej sygnaturze akt. Jednocześnie Prezydent m. st. Warszawy potwierdziła czynność wniesienia w dniu 8 grudnia 2017 r. przez pełnomocnika skargi w tej sprawie.

Będące przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zgodnie z art. 6 ust. 4 tej ustawy, przepisy art. 3 ust. 4 oraz art. 5 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że również do zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stosuje się odpowiednio art. 98 u.s.g. W myśl art. 98 ust. 3 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Co więcej, w art. 92a ust. 1 u.s.g. mówi się o złożeniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez organ gminy, a nie przez gminę. Niewątpliwie zatem, uprawnione do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] było Miasto Stołeczne Warszawa. Nie ma jednak podstaw do kwestionowania w niniejszej sprawie upoważnienia pełnomocnika do wniesienia skargi, a także do przyjęcia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było dotknięte nieważnością z powodu okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Jakkolwiek status prawny miasta stołecznego Warszawy jest szczególny, co wynika z ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817), to z uwagi na przedmiot zarządzenia zastępczego, którym jest zadanie przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.s.g. Gmina jako osoba prawna (art. 2 ust. 2 u.s.g.), działa poprzez swoje organy stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji, art. 11, 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2, art. 31, art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 1-5, art. 46 ust. 1, ust. 3-4 u.s.g.). Uprawnienie dla organów gminy do działania w imieniu gminy wynika z przepisów kompetencyjnych oraz norm prawa materialnego regulujących określoną działalność gminną. Podejmowanie czynności w postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieści się w pojęciu reprezentacji gminy w sferze publicznoprawnej.

Zgodnie z art. 28 § 1 P.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W myśl art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Istota sporu, w postępowaniu ze skargi na zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej polega, więc na tym, czy gmina jako osoba prawna dokonuje czynności poprzez uprawniony organ, a nie na tym, czy rada gminy ma zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jeśli zatem skarga do sądu administracyjnego zostanie wniesiona przez organ, który nie jest uprawniony do działania, w imieniu gminy, polegającego na reprezentacji gminy, zachodzi brak formalny skargi. Tryb uzupełnienia braków formalnych skargi unormowany jest w art. 49 § 1 - 4 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., przy czym w odniesieniu do braku polegającego na braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego, sąd odrzuca skargę dopiero wówczas gdy brak nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 P.p.s.a.). Uzupełnienie braku skargi polegające na tym, że pełnomocnik, który pierwotnie wniósł skargę w imieniu Rady m.st. Warszawy, a następnie w terminie zakreślonym przez Sąd przedłożył pełnomocnictwo do reprezentowania Miasta Stołecznego Warszawy, udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy, uprawnia do przyjęcia, ze skarga została wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawę działające poprzez prawidłowo umocowanego pełnomocnika. Dodać warto, że wniesienie skargi przez organ gminy nie oznacza, co do zasady, że skarga została wniesiona przez podmiot niemający zdolności sądowej. Nawet jeśli organ gminy nie wskazuje wprost, że stroną skarżącą jest gmina, należy na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych w skardze ustalić, czy skarga jest wnoszona w sprawie, w której stroną stosunku materialnoprawnego jest gmina, a także, czy w istocie organ, w tym przypadku rada gminy, nie występuje w obronie interesu gminy wynikającego z tego stosunku prawnego. Pozytywne ustalenie w tym kierunku skutkuje tym, że obowiązkiem sądu badającego wymogi formalne skargi jest wezwanie pełnomocnika organu gminy do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego przez organ uprawniony do reprezentacji gminy. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że już treść pierwotnie wniesionej skargi wskazuje na kwestionowanie zarządzenia zastępczego z uwagi na naruszenie samodzielności gminy w zakresie nadawania nazw ulicom. Ponadto, nie jest uprawniona teza, według której, rada gminy nigdy nie ma zdolności sądowej. Jak wynika z odpowiedniego stosowania art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g., podstawą wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy, jest uchwała właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Tym organem jest niewątpliwie Rada m.st. Warszawy. W tym zakresie Rada jest, więc nie tylko zobowiązana do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, ale nadto, podejmuje uchwałę o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. O tym, że rada gminy jest organem, który w niektórych przypadkach może wnieść do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie zastępcze, świadczy unormowanie art. 98 ust. 3a u.s.g. (jakkolwiek przepis ten nie odnosi się wprost do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie). Przepis ten stanowi przecież, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady.

Sytuacji, w której rada gminy może wnieść skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie wykluczono także w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 2, poz. 21). Nadto, należy zwrócić uwagę na obecne, wprowadzone nowelą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., brzmienie art. 25 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, także organ administracji publicznej ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Pamiętając więc, że co do zasady, wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz (art. 31 u.s.g.), to szczególne unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej w powiązaniu z art. 98 ust. 3 u.s.g. pozwala na przyjęcie, że nie stanowi, w razie braku sporu co do reprezentacji gminy między organami gminy, naruszenia prawa sytuacja, w której rada gminy wnosi skargę na zarządzenie zastępcze, wydane w trybie art. 6 ust. 2 ustawy, do sądu administracyjnego.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Przepis ten stanowi, że skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Natomiast w myśl art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495) – dalej: "ustawa nowelizująca", do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Podkreślić należy, że pojęcie sprawy użyte zostało w art. 4 ustawy nowelizującej w sposób nieprecyzyjny. Jeśli za sprawę uznać przedmiot postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, to zakończeniem tego postępowania jest wydanie zarządzenia zastępczego. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, za "sprawę zakończoną", w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., należy uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, do tego bowiem zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy P.p.s.a. Co prawda w myśl art. 98 ust. 5 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, jednak nie można utożsamiać "zakończenia sprawy" z uzyskaniem przez zarządzenie zastępcze waloru prawomocności. Odmienna interpretacja art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowiłaby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu [...] listopada 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Przepis art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 4 tej ustawy nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 525/18; wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt: II OSK 1821/18, 1824/18, 1826/18, 1827/18). Ponadto, przyjęcie stanowiska organu nadzoru w tym zakresie prowadziłoby do niedopuszczalnego zróżnicowania prawa jednostki samorządu terytorialnego, wynikającego z różnych sytuacji procesowych, mogących mieć miejsce w związku z datą wydania i doręczenia zarządzenia zastępczego oraz wejściem w życie z dniem 7 stycznia 2018 r. ustawy nowelizującej. Należy również zauważyć, że art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji, według której, skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku, przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze.

Brak właściwości sądu administracyjnego i niedopuszczalność skargi z innych przyczyn są przesłankami o charakterze formalnym (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a.). Jedynym przypadkiem odrzucenia skargi z przyczyn merytorycznych (związanych z interesem prawnym), jest art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który nie dotyczy skargi na zarządzenie zastępcze. Skoro zatem rozpoznanie skargi na zarządzenie zastępcze obejmuje zbadanie okoliczności o charakterze materialnym, wskazanych w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, to orzeczenie sądu nie może polegać na odrzuceniu skargi z przyczyny formalnej, jaką stanowi niedopuszczalność skargi. Także z tych powodów art. 6c nie daje podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1790/18, II OSK 2207/18, II OSK 2283/18).

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. W realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał bowiem prawidłowej wykładni i w konsekwencji właściwie zastosował normy ustawy dekomunizacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną ocenę charakteru i mocy wiążącej opinii Instytutu Pamięci Narodowej. Norma art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nakazuje eliminowanie takich nazw ulic, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób propagujący ten ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie miałoby miejsce wówczas, gdyby dana była symbolem komunizmu lub ustroju totalitarnego albo propagatorem takiego ustroju. Pojęcie symbolu ma w tej sprawie istotne znaczenie. Symbol to przedmiot, albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, wiadomy znak czegoś niewidzialnego. Odwołując się do ratio legis ustawy dekomunizacyjnej trzeba przyjąć, że nazwa danej ulicy symbolizuje komunizm, jeżeli jej oznaczenie jest w jakikolwiek sposób kojarzone z tą ideologią, czy ustrojem, przy czym jest na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z ideologią, czy ustrojem totalitarnym. W rezultacie o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy powinno się mówić wyłącznie wówczas, gdy w odniesieniu do konkretnego "symbolu" można wymownie stwierdzić, że stanowi "stygmat" danej ideologii, systemu politycznego, czy ustroju. O przypadkach naruszenia art. 1 ustawy dekomunizacyjnej można zatem mówić wyłącznie wtedy, gdy konkretni patroni ulic kojarzą się z komunizmem, albo z innym ustrojem totalitarnym – są jego symbolami, bądź ideologię komunizmu propagują (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 254/18; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 786/18; z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2871/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1821/18 - dostępne [w:] CBOSA). Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie wskazują w oparciu o jakie źródła (opinie, publikacje) i przez kogo wytworzone – organ jednostki samorządu terytorialnego powinien ocenić, czy konkretna nazwa ulicy kwalifikuje się do zmiany w trybie art. 6 ust. 1 ustawy, to w odniesieniu do organu nadzoru wyraźnie uregulowano w art. 6 ust. 3 ustawy, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z przepisem art. 1.

Ustanowienie w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej obligatoryjności opinii IPN wynika w sposób oczywisty z potrzeby uzyskania przez organ nadzoru informacji i wiadomości z zakresu historii i doktryn politycznych, niezbędnych do ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia ewentualnego obowiązku zmiany nazwy ulicy (drogi, placu) w drodze zarządzenia zastępczego. W ocenie składu orzekającego NSA nietrafnie skarżący kasacyjnie upatruje w opinii IPN stanowiska wiążącego wojewodę co do treści zarządzenia zastępczego. Jak wynika z 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, właściwy wojewoda zasięga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Ustawodawca nie doprecyzował wiążącego charakteru takiej opinii i żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej nie stwierdza, że taka opinia wiąże organ, który o nią się zwrócił. Jeżeli ustawodawca chciał uzależnić od zgody IPN dokonanie zmiany nazwy ulicy, to wprost uregulował to w art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy stanowi niewiążące wojewodę stanowisko tego podmiotu. Zauważyć trzeba, że Instytut, na mocy ustawy o IPN, jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie, między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych (art. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie ww. ustawy). To jednak nie oznacza, że opinie tego podmiotu nie podlegają jakiejkolwiek ocenie. Każda opinia, zwłaszcza taka, która ma zawierać wiadomości specjalne, które mogą stać się podstawą do władczego rozstrzygnięcia, musi być sporządzona poprawnie. Powinna ona być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł, w oparciu o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia powinna być także weryfikowalna, czyli umożliwić prześledzenie toku wywodu (myśli) w niej zawartego. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana osoba stanowi symbol komunizmu lub propagowała komunizm, musi przede wszystkim zawierać analizę faktów lub wydarzeń, z których wynika owo symbolizowanie lub propagowanie. Z woli ustawodawcy opinia jest związana funkcjonalnie z zarządzeniem zastępczym, ponieważ powinna się odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego. Z faktu, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, w związku z tym, że nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ nadzoru jest zobowiązany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Inaczej mówiąc organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z tym opinia musi być uzasadniona. Brak uzasadnienia wykluczałby lub co najmniej istotnie utrudniałby odniesienie się do wniosków opinii.

Analiza przepisów ustawy dekomunizacyjnej wskazuje, że ustawodawca przewidział, iż ocena przeprowadzana na podstawie tej ustawy może dotyczyć spraw zarówno prostych, jak i skomplikowanych. W art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, który ma zastosowanie także do zarządzeń zastępczych (art. 6 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o zakazie propagowania komunizmu), wskazano, że opinia IPN co do zasady powinna być przedstawiona w terminie jednego miesiąca, zaś w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w terminie 2 miesięcy. Potwierdza to tezę, że opinia IPN powinna być uzasadniona, przy czym w sprawach skomplikowanych uzasadnienie powinno być odpowiednio pogłębione, zaś w sprawach prostych czy wręcz oczywistych może się ono ograniczać do stwierdzenia, że z obiektywnych faktów historycznych, niekiedy będących faktami notoryjnymi, wynika w sposób oczywisty, że określona nazwa podpada pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, gdyż upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1) albo odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Odnosząc powyższe rozważania do opinii wydanej przez IPN w rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że jej uzasadnienie sprowadza się do pięciu zdań, z których dwa pierwsze mają charakter sprawozdawczy, trzecie zawiera sedno uzasadnienia, które sprowadza się do powtórzenia przepisu prawa (art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej), a dwa pozostałe nieistotne zwroty i stwierdzenia. Sama opinia nie odnosi się do konkretnej nazwy ulicy, lecz do zbiorczego zestawienia 47 nazw ulic m.st. Warszawy, zawierającego nazwy dotychczasowe oraz proponowane. Opinia ta nie zawiera żadnych informacji faktograficznych, ani też, co ważniejsze, żadnej oceny tych faktów w kontekście spełnienia ustawowej przesłanki symbolizowania przez [...] komunizmu, albo represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ocena ta zaś była konieczna by uznać jednoznacznie, że [...], jako patroni ulicy w Warszawie, wypełniają normę art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Trzeba przy tym raz jeszcze podkreślić, że użycie przez ustawodawcę w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", wymaga wyjaśnienia, dlaczego zdaniem wydającego opinię, określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Przy czym samodzielność organu w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy nie oznacza, że ustalenia przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego mogą być oparte na bliżej nieokreślonym materiale dowodowym, pochodzącym spoza akt sprawy. Istotne z punktu widzenia prawa materialnego informacje, niezależnie od formy utrwalenia (papierowa, elektroniczna), powinny zostać przez organ nadzoru skonkretyzowane pod względem przedmiotowym (źródło) i podmiotowym (autor) oraz włączone do akt postępowania nadzorczego. Taki materiał dowodowy może być, obok uzyskanej opinii IPN, podstawą do wydania zarządzenia zastępczego lub uznania, że nie zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy albo przyjęcia, że zachodzi potrzeba uzupełnienia dowodu z opinii IPN.

Podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego dotyczą w istocie charakteru opinii IPN, w szczególności tego, czy wiąże ona organ nadzoru oraz w związku z tym także zakresu rozpoznania sprawy przez organ nadzoru. Odnosząc się do tego drugiego elementu analizowanych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że przyjęcie wykładni, według której opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru powoduje, iż nie jest zasadny przyjęty w skardze kasacyjnej sposób rozumienia przepisów ustawy dekomunizacyjnej, jeżeli chodzi o zakres rozpoznania sprawy przez organ nadzoru. Skoro opinia IPN nie wiąże organu nadzoru, to nie można podzielić podglądu skarżącego kasacyjnie, według którego organ ten nie jest zobowiązany ani do samodzielnego wykazania, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, ani do dokonania oceny historycznej nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W ocenie NSA organ nadzoru powinien, uwzględniając opinię IPN zawierającą przedstawienie faktów historycznych dotyczących opiniowanej nazwy i wyjaśnienie, dlaczego nazwa ta symbolizuje komunizm lub wspomniany w ustawie o zakazie propagowania komunizmu system władzy, samodzielnie ocenić, czy nazwa ta jest niezgodna z art. 1 powołanej ustawy.

W skardze kasacyjnej nie zarzuca się natomiast naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1, czy też art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 lub 2 ustawy dekomunizacyjnej, które stanowiły materialnoprawną podstawę obowiązku gminy oraz uprawnienia wojewody do podjęcia zarządzenia zastępczego. Uniemożliwiło to Sądowi drugiej instancji, który - jak wskazano na wstępie - jest związany granicami skargi kasacyjnej, ocenę, czy w konkretnym przypadku można było uznać, że mimo braku rzeczywistego uzasadnienia opinia IPN była wystarczającą podstawą do oceny dla Wojewody, że nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej na przykład ze względu na notoryjny charakter wiedzy o danej osobie bądź organizacji jako spełniających wymogu ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W niniejszej sprawie zaistniała zatem zasadniczo inna sytuacja procesowa niż chociażby przy rozpoznawaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...], gdzie odpowiednie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej zostały podniesione, co umożliwiło sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny spełnienia ustawowych przesłanek wydania zarządzenia zastępczego (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1824/18, dostępny [w:] w CBOSA).

Niewątpliwie w postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności, organ nadzoru powinien obiektywnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Sąd zaś kontrolując zaskarżony akt nadzoru nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności dowodowych organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Trzeba przy tym zaznaczyć, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do dokonywania własnych ocen historyczno-ideologicznych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.