Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 385/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 262 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 23 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem dnia 23 stycznia 2014r., znak [.....] , wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Miejskiej K. , Wojewoda [.....] utrzymał w mocy postanowienie Starosty K. z dnia 27 lutego 2013r.,Nr [.....] , wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu Wojewoda [.....] podał, że zaskarżonym postanowieniem Starosta K. orzekł o zobowiązaniu Gminy K. do zwrotu kwoty 159,90 zł., stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty K. z 27 lutego 2013r. Nr [.....] . Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Miejska K. , przytaczając obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych i przedstawiając stanowisko, w myśl którego obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego w sprawach tego rodzaju jak niniejsza spoczywa na organie prowadzącym postępowanie.

Wojewoda [.....] wyjaśnił następnie, że przedmiotem postanowienia Starosty K. jest kwestia ustalenia kosztów postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 27 lutego 2013r. Nr [.....] w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz J.N. oraz Z.N. , na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w wysokości 8 966,00zł., za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [.....] o pow. 0,0016 ha położonej w obr. [.....] , jedn. ewid. [.....] , przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. , decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [.....] z 12 maja 2011 r., znak [.....] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, do poniesienia których zobowiązano Gminę Miejską K. Z przesłanych przez organ pierwszej instancji akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że dla potrzeb postępowań odszkodowawczych Starosta K. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatów szacunkowych dla działek zajętych pod inwestycję drogową, o której mowa wyżej. Jak podał organ pierwszej instancji ustalone koszty postępowania wynoszą kwotę 159,90 zł. i obejmują sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej (§7 umowy z dnia 21 marca 2012 r. nr [.....] - część II).

Wojewoda [.....] wskazał, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą"), stanowią kategorię przepisów o szczególnych. Ustawa ta posiada zatem pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania (Dział III Rozdział 5, Dział IV Rozdział 1), a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego .Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Przy stosowaniu tych przepisów trzeba każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia jej założeń. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.: ,.Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Prasowym ". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż: "zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin ".

Wojewoda [.....] podkreślił, że odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do "nabycia nieruchomości pod drogi". Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda [.....] przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Gmina Miejska K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez ich błędną wykładnię, które to uchybienie miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na strome ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, w szczególności kosztów wyceny nieruchomości. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu Gmina podniosła, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zdaniem strony skarżącej "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, z uwzględnieniem odszkodowań", o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Chybione jest stanowisko Wojewody [.....] , jakoby zestawienie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiło materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do ponoszenia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości.

Strona skarżąca wskazała, że w przedmiotowej kwestii orzecznictwo sądowe nie jest jednolite i powołała obszerne fragmenty orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1616/10, I OSK 1546/10). Gmina podniosła, że stanowisko Starosty K. i Wojewody [.....] wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach dotyczących zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ani też w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kosztów postępowania. W tym drugim przypadku podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie. Ta zasada wynika jednoznacznie z przepisu art. 262 § 1 k.p.a., stanowiącego jakie koszty mogą obciążyć stronę postępowania. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie, zatem inne koszty postępowania, w tym przepisie nie wyszczególnione, obciążają wyłącznie organ administracyjny.Organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy. To organ administracyjny zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., ma obowiązek uzyskania na potrzeby toczącego się postępowania odszkodowawczego operatu szacunkowego, co jest równoznaczne z obowiązkiem zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. o jego sporządzenia. Oznacza to, że na mocy przepisu prawa materialnego, w postępowaniu odszkodowawczym zwrócenie się organu administracji publicznej do biegłego jest obligatoryjne, nie zaś fakultatywne, tak więc organ prowadzący postępowanie obowiązany jest przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego. Koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być także rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu prawnego Gminy Miasta K Koszty jego sporządzenia nie zostały ponadto poniesione na żądanie Gminy - w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie administracyjne.

Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jak również przepisu art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez obciążenia strony skarżącej kosztami wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w ramach prowadzonego z urzędu postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.....] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii incydentalnych, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio zagadnień materialnoprawnych oraz procesowych. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2013, poz. 687 ze zm.), a zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania. Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd zaprezentowany m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1550/12 (Lex Omega nr 1235513) oraz z dnia 21 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1524/12 (dostępne pod adresem http://orzeczenia. nsa.gov.pl). oraz inne powoływane przez Gminę Miejską K.

W pierwszej kolejności należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przyjmując, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na uwzględnieniu specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także biorąc pod uwagę, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. reguluje również – tak jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami - kwestie wywłaszczenia nieruchomości i ustalania odszkodowań z tego tytułu, należy stwierdzić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a tej ustawy. Artykuł 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zamieszczony w rozdziale tej ustawy dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odpowiada to również wymogowi z art. 84 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Uwzględniając powyższe regulacje uzasadnione jest twierdzenie, że powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowiło wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i jako takie wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

W kontekście powyższych ustaleń należy rozważyć kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych z kosztami sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

Artykuł 262 § 1 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W myśl art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie z § 2 ww. artykułu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony.

Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (por. A. Mudrecki (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Gdańsk 2008, str. 578).

Przytoczony wyżej art. 262 k.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, Lex Omega, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Artykuł 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.

Przepisy działu IX k.p.a. wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny – gmina.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miejskiej K. Nie zostały także poniesione na jej żądanie – w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony, która go składa to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji. Powyższy pogląd w kwestii interpretacji art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. został wyrażony również w orzecznictwie sądowo administracyjnym wprawdzie w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, które niewątpliwie nie są tożsame z sprawami odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednakże w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postępowania w tych sprawach są oparte na analogicznej konstrukcji ustalania tej opłaty na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 124/09, Lex Omega nr 588764, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Bd 832/07, Lex Omega 454867).

Odstępstwo od wyżej wskazanych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ustawodawca przewidział tu różne sytuacje nabycia nieruchomości na cele inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Według art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, (tj. w sytuacji przyjścia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Mając na uwadze brzmienie art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy dotyczące nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie, lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w k.p.a. Warto wskazać, że ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których wyżej mowa, nie może być zatem ujmowane w ich ramach. Przepis art. 3 ust. 2 tej ustawy nie stanowi materialnoprawnej podstawy dla obciążenia gmin w analizowanym przypadku kosztami postępowania.

Niezależnie od powyższych uwag należy zauważyć, że stanowisko organów administracji zaprezentowane w postanowieniach obydwu instancji prowadzi w konsekwencji do obciążania kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania. Wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, a w takim charakterze w niniejszej sprawie występuje Gmina Miejska K.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęcie przez organy obu instancji, że strona postępowania administracyjnego - Gmina Miejska K. – jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 tej ustawy i stanowi naruszenie prawa materialnego. Takiej podstawy nie stwarza także art. 3 ust. 2 ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało w sposób niezgodny z prawem treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jego postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt I. sentencji wyroku.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.