Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2639/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W.J. oraz Spółdzielni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2462/14 w sprawie ze skargi W.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną Spółdzielni [...] w W., 2. umarza postępowanie sądowe ze skargi kasacyjnej W.J.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2462/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.J. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. – pozwolenia na budowę zespołu budynków wielofunkcyjnych handlowo-usługowych, kultury oraz biurowych wraz z wielopoziomowym (cztery kondygnacje podziemne) garażem, zagospodarowaniem terenu, wewnętrznym układem drogowym, wjazdami i dojazdami na terenie nieruchomości wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...];[...] z obrębu [...], w rejonie ulicy [...] w Warszawie Dzielnicy [...] (sprostowanej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.).

Na skutek wniesionych przez Spółdzielnię [...] (zwaną dalej "Spółdzielnią") oraz W.J. odwołań, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu budynków wielofunkcyjnych handlowo-usługowych, kultury oraz biurowych wraz z wielopoziomowym (cztery kondygnacje podziemne) garażem, zagospodarowaniem terenu, wewnętrznym układem drogowym, wjazdami i dojazdami na terenie nieruchomości wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż uchylił decyzję organu pierwszej instancji, gdyż zabrakło kompleksowego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2011r. o warunkach zabudowy (sprostowanej postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.); zmienionej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Analiza dokumentacji wykazała nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Dlatego inwestor został wezwany do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez: 1) przedłożenie projektu budowlanego spełniającego wymogi pkt 1.5. decyzji o warunkach zabudowy, tj. "na terenie własnej działki należy zapewnić miejsca postojowe w garażu podziemnym i naziemne, według wskaźników parkingowych"; 2) przedłożenie projektu budowlanego spełniającego wymogi pkt 1.5. decyzji o warunkach zabudowy, tj. "planowana inwestycja nie może powodować zmniejszenia ilości ogólnodostępnych miejsc postojowych w pasach dróg publicznych na terenach przyległych do inwestycji". Nieprawidłowości te zostały przez inwestora usunięte. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz decyzją ustalającą warunki zabudowy. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z załączonym projektem budowlanym oraz wymaganiami wynikającymi z decyzji i uzgodnień zarządcy drogi dojazd na teren inwestycji planowany jest bezpośrednio z ulicy [...] (dla samochodów osobowych) oraz z ulicy [...] (dla samochodów dostawczych). Projektant oświadczył (oświadczenie z dnia 17 lipca 2014 r.), że jedynie ulica [...] na terenie przyległym do inwestycji zawiera pas ogólnodostępnych niewydzielonych miejsc postojowych. Projekt budowlany nie powoduje zmniejszenia długości tego pasa i tym samym zmniejszenia miejsca dla postoju pojazdów. Nowo projektowany zjazd z ulicy wewnętrznej do ulicy [...] jest w miejscu istniejącego zjazdu, ponadto projekt przewiduje likwidację istniejącego zjazdu do ulicy [...] na wysokości budynku dawnej siedziby Muzeum [...]. Nadto projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy określonymi w pkt 1.5. Końcowo projekt przewiduje 720 miejsc postojowych w podziemnej części budynku oraz jedno naziemne. A więc wartość dla wskaźników parkingowych jest zgodna ze wskaźnikami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Dalej organ wyjaśnił, że nie można uznać, by projekt budowlany był niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wskazanymi w punktach 1.1.1., 1.1.3. i 1.1.4. Po pierwsze zapisy te stanowią jedynie zalecenia, a po wtóre analiza projektu wykazała, że zastosowano się do zalecenia wycofania linii zabudowy parterów – linia zabudowy została wycofana o 3 m (pkt 1.1.1.); zastosowano się także do zapisu dotyczącego wysokości elewacji frontowej (pkt 1.1.4.). Zdaniem organu w tym postępowaniu nie ma obowiązku ponownego sprawdzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji (utrzymanej w mocy decyzją SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r.). W decyzji tej (ust. IV) jednoznacznie orzeczono o braku konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wojewoda ustalił zgodność przedmiotowego projektu budowlanego ze wskazanymi powyżej decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

Podsumowując, zdaniem organu, projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła W.J. zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów k.p.a., tj. art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 140; art. 8 i 107 § 3 w zw. z art. 140; art. 139; przepisów ustawy Prawo budowlane, tj.: art. 39; art. 5 ust. 1 pkt 7, 8, 9 w zw. z art. 36 i art. 36; § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wskazując na normę art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Sąd wyjaśnił, że wadliwość projektu budowlanego w zakresie pkt 1.5 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na etapie postępowania odwoławczego została usunięta. Następnie Sąd podał, że lokalizowanie obiektów handlowych o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, wymaga ustalenia tej kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe odnosi się jednak do zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pojedynczego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m². Tymczasem projektowana inwestycja dotyczy zespołu obiektów i to wielofunkcyjnych z których żaden nie posiada powierzchni sprzedaży przekraczającej wartość 2000 m². Każdy z obiektów wchodzących w skład zespołu stanowi samodzielną całość i podlega odrębnej analizie w zakresie przekroczenia progu powierzchni sprzedaży ponad 2000 m². Tezę tę potwierdza, w ocenie Sądu, wykładnia art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie definicji pojęcia "powierzchnia sprzedaży". Z tych względów, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania inwestor musiał uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego rodzaju decyzja wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Przy czym Sąd zauważył, że nieruchomość zainwestowana nie jest objęta uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXV/2214/2014 z dnia 3 lipca 2014r. (Dz.Urz. Woj. Maz. z dnia 15 lipca 2014 r.), co czyni całkowicie nieuzasadnionym twierdzenie skarżącej o wygaśnięciu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] ustalającej dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej Sąd wyjaśnił, że organ udzielający pozwolenia na budowę związany jest treścią decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody (art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko). Przy czym ustalenia takiej decyzji nie mogą być modyfikowane przez organ architektoniczno-budowlany. Decyzja ta (utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r.) jednoznacznie stwierdza brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Nadto Sąd zauważył, że inwestor decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] wydaną przez Stołecznego Konserwatora Zabytków uzyskał zgodę na realizację robót budowlanych wynikających z dokumentacji projektowej, a wcześniej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. organ konserwatorski dokonał uzgodnienia projektu budowlanego.

Dalej Sąd podkreślił, że w jego ocenie budynek przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania objętym inwestycją, a w konsekwencji Sąd uznał, że brak było podstaw do objęcia tegoż budynku pozwoleniem konserwatorskim. Zaś ekspertyza techniczna zawierająca wskazania co do zabezpieczeń przy ww. budynku stanowi załącznik do projektu budowlanego.

Sąd podzielił także stanowisko organu o zgodności projektowanej inwestycji z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zwłaszcza w zakresie zgodności z § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wyjaśnił również, że organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Brak należycie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak Sąd zauważył, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu "niekorzyść" o której mowa w art. 139 k.p.a. to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. A w sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca.

Konkludując Sąd dodał, że nie można skutecznie postawić organowi także i zarzutu naruszenia art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Spółdzielnia oraz skarżąca W.J., jednakże na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. pełnomocnik W.J. cofnął wywiedzioną skargę kasacyjną.

Przedmiotowy wyrok został przez Spółdzielnię zaskarżony w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1/ art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przez "powierzchnię sprzedaży" należy rozumieć i

analizować osobno każdy z obiektów wchodzących w skład zespołu objętego

wydaną decyzją administracyjną;

2/ art. 55 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w sposób bezwzględny, tj. z wykluczeniem możliwości oceny tego związania jako nadużycia prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania, gdy uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1/ naruszenie art. 106 § 2 i ewentualnie art. 113 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dwóch stron o odroczenie rozprawy z uwagi na doręczenie dopiero na rozprawie 17 marca 2015 r. wraz z pismem procesowym inwestora z dnia 6 marca 2015 r. profesorskiej opinii prawnej;

2/ naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska uczestnika postępowania - Spółdzielni;

3/ naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie, że "w granicach danej sprawy" w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w ślad za postępowaniem odwoławczym) został zgłoszony zarzut wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego co powoduje akceptację sytuacji potencjalnego naruszenia praw osób które miałyby prawo bycia także stroną postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a.;

4/ naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zasada orzekania reformatoryjnego ma prymat nad prawidłowością postępowania wyjaśniającego.

Wskazując na powyższe zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zakwestionowanego wyroku oraz zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. (poprzednio [...] sp. z o.o.) wniósł o ich oddalenie, jako nie posiadających usprawiedliwionych podstaw.

W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2017 r. Spółdzielnia wniosła o odroczenie rozprawy przed NSA celem ustalenia i powiadomienia aktualnego właściciela nieruchomości przy ul. [...] w W. Wniosek ten został przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalony, wobec braku przesłanek do jego uwzględnienia.

Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. pełnomocnik W.J. cofnął wywiedzioną w imieniu skarżącej skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej Spółdzielni [...], albowiem postępowanie ze skargi kasacyjnej W.J. wobec cofnięcia tego środka odwoławczego podlegało umorzeniu.

Dlatego też, w tym przedmiocie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Sąd jest związany żądaniem strony, jeżeli stwierdzi jego dopuszczalność, tj. jeżeli cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowodowałoby utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Cofnięcie skargi kasacyjnej sprowadza się do rezygnacji przez skarżącą z dochodzenia na drodze sądowej ochrony sfery jej praw i interesów, a tym samym z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego i realizacji uprawnień wynikających z zasady prawa do sądu.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały przesłanki negatywne, określone w powołanym wyżej przepisie.

Stąd też, mając na uwadze skuteczny wniosek pełnomocnika W.J. o cofnięciu wniesionej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., umorzono postępowanie kasacyjne ze skargi tej strony postępowania. O zwrocie wpisu sądowego nie orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem skarga kasacyjna nie została cofnięta do dnia rozpoczęcia rozprawy, lecz już w toku prowadzonej rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Przystępując zaś do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółdzielnię podnieść należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja wydana przez Wojewodę Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. W ramach tego postępowania organ architektoniczno-budowlany w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym ma być realizowana sporna inwestycja, a wobec wymogu jej posiadania na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.), a następnie zmienioną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2012r., ustalił warunki zabudowy realizacji spornego zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji, wadliwą wykładnię ww. norm przyjmując, iż nie można w tym zakresie mówić o bezwzględnym związaniu, tj. z wykluczeniem możliwości oceny tego związania jako nadużycia.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjne w opisanym wyżej zakresie, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przedstawił wadliwej wykładni wskazanych wyżej norm. Związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z przywołanego we wstępnej części tego uzasadnia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że organ architektoniczno-budowlany w sprawie o pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w piśmiennictwie związanie organu w sprawie pozwolenia na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ nie ma obowiązku reagowania na stwierdzone przez siebie nieprawidłowości tej decyzji, lecz nie może tego uczynić samodzielnie (patrz: Prawo budowlane. Komentarz. pod redakcją A. Glinieckiego Warszawa 2016, Wolters Kluwer, str. 507). W tej sprawie żaden właściwy organ nie zakwestionował jednak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Z pisma procesowego Spółdzielni z dnia [...] lutego 2015 r. kierowanego do Sądu pierwszej instancji wynika jedynie, iż podjęto próbę uruchomienia postępowania nadzwyczajnego – wznowienia postepowania wobec omawianej wyżej decyzji o warunkach zabudowy.

Jednakże w tej sprawie nie było rolą organów architektoniczno-budowlanych weryfikowanie czy też kwestionowanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta jako ostateczna pozostaje w obrocie prawnym. Natomiast decyzja ostateczna, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, może być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 k.p.a. - zdanie drugie).

Tym samym, skoro wskazywana wyżej decyzja o warunkach zabudowy wiązała w tej sprawie, to powołanie się zarówno przez organy orzekające w sprawie jak i Sąd pierwszej instancji na takie związanie, wynikające wprost z przepisów prawa (art. 55 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie stanowi naruszenia prawa, w tym wskazywanej w skardze błędnej wykładni tych norm. Dopóki więc decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego to wiązała ona organy architektoniczno-budowlane. Dlatego też, jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Mazowiecki w celu doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do pełnej zgodności z warunkami powyższej decyzji o warunkach zabudowy zobowiązał inwestora, na etapie postępowania odwoławczego, do likwidacji niezgodności w zakresie pkt 1.5 decyzji o warunkach zabudowy. Okolicznością niekwestionowaną jest, iż niezgodności te zostały w zakreślonym terminie usunięte, co pozwoliło organowi odwoławczemu na podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarga kasacyjna w kolejnym zarzucie wskazuje na dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten odnosi się do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albowiem, w ocenie Spółdzielni, planowana inwestycja dotyczy faktycznie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży w części usługowej powyżej 2000 m², w związku z czym nie może zostać zrealizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierza do zakwestionowania prawidłowości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co nie jest dopuszczalne w ramach postępowania sądowoadministracyjnego oceniającego legalność decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji nie była przecież przedmiotem oceny organów orzekających. Organy architektoniczno-budowlane wskazały wyłącznie na swoje związanie tą decyzją i nie wypowiadały się w pozostałym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również poza zakresem oceny Sądu pierwszej instancji, w ramach rozpatrywania skargi na decyzję organów architektoniczno-budowlanych, było weryfikowanie i ocenianie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem decyzja ta nie pozostaje w granicach tej sprawy (patrz art. 135 p.p.s.a.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają ogólne rozważania wskazujące na to, iż lokalizowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych możliwe jest tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów, i że lokalizowanie obiektów handlowych o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może odbywać się tylko na podstawie ustaleń planu wyznaczającego granice terenów pod tego typu obiekty, z czym w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie. Natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, iż rozważania te dotyczą pojedynczych obiektów handlowych o powierzchni nieprzekraczającej 2000 m². Tymczasem projektowana inwestycja dotyczy zespołu obiektów i to wielofunkcyjnych (kulturalnych, handlowych, biur, garaży, itp.) z których żaden nie posiada powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Każdy z obiektów wchodzących w skład zespołu stanowi samodzielną całość i podlega odrębnej analizie w zakresie progu powierzchni sprzedaży ponad 2000 m², a tezę tę miała potwierdzać, jak zaznaczono, norma art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 19 cytowanej wyżej ustawy.

Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od rozważań wyżej wskazanych podnieść należy, iż przepis art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje pojęcie normatywne "powierzchni sprzedaży" na użytek ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że przez pojęcie "powierzchnia sprzedaży" - należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).

To zaś oznacza, iż w każdym przypadku, w którym rozważana i ustalana jest powierzchnia sprzedaży określonych obiektów budowlanych – tak w przypadku w przypadku samodzielnych obiektów handlowych, jak i dopuszczenia możliwości sytuowania części handlowych w obiektach mieszkalnych – powierzchnia sprzedaży winna być rozumiana zgodnie z art. 2 pkt 19 wskazanej wyżej ustawy (patrz: wyrok NSA z dnia 27.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2349/11 publikowane w zbiorze LEX nr 1125518). Jednakże skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że projekt budowlany obejmuje zespół budynków i to wielofunkcyjnych, przy czym każdy z obiektów stanowi samodzielną całość i podlega odrębnej analizie w zakresie przekroczenia przywołanego progu powierzchni sprzedaży to ustalenia te nie mogą być skutecznie kwestionowane zarzutem błędnej wykładni art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, co już przecież wyżej wskazano, definicję pojęcia normatywnego "powierzchni sprzedaży" na użytek ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie zarzut ten nie może zmierzać do podważenia samej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a tak wynika ze skargi kasacyjnej. Dlatego też w tym zakresie nie uznano wskazanego zarzutu błędnej wykładni za zasadny.

Również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że odmowa uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy w dniu 17 marca 2015 r. z uwagi na doręczenie przez inwestora pisma procesowego z dnia 6 marca 2015 r. wraz z profesorską opinią narusza cytat: "art. 106 § 2 i ewentualnie art. 113 § 2 p.p.s.a." -koniec cytatu. Przede wszystkim, jak wynika z analizy akt sądowych sprawy, przedstawiona na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. opinia prawna z dnia 4 marca 2015 r. sporządzona przez prof. dr hab. J.J. nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z protokołu rozprawy nie wynika by opinia ta została dopuszczona na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i w efekcie nie została uwzględniona przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, co potwierdza prawidłowo sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Takie działanie Sądu pierwszej instancji tj. nieuwzględnienie tej opinii, należy ocenić jako prawidłowe, mając na uwadze, iż przedmiotowa opinia miała charakter opinii biegłego. Generalnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek inwestora o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci załączonej przy piśmie z dnia 6 marca 2015 r. opinii nie mógł zostać uwzględniony. Z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, iż przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być przeprowadzone wyjątkowo i ma wyłącznie uzupełniający charakter. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest przeprowadzenie dowodów ograniczonych do dokumentów, zarówno urzędowych jak i prywatnych, pod warunkiem że jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w tej sprawie. Przeprowadzenie dowodu innego, niż dowód z dokumentu jest więc niedopuszczalne. Nadto, ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, wedle którego przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 25.09.2000 r. FSA 1/00, ONSA 2001/1/1; wyrok NSA z 25.04.2006 r. I OSK 360/05; wyrok NSA z 7.02.2001 r. V SA 671/00; wyrok NSA z 15.062009 r. I OSK 870/08; wyrok NSA z 23.09.2010 r. I OSK 1587/09). A opinia z treści której inwestor domagał się przeprowadzenia dowodu miała właśnie charakter opinii biegłego – profesora prawa.

Stąd też, w tych okolicznościach przedmiotowej sprawy, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku stron postępowania o odroczenie rozprawy w dniu 17 marca 2015 r. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są całkowicie chybione.

Nie można również uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska uczestnika postępowania, a to Spółdzielni [...]. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 19.04.2017 r. sygn. akt I OSK 2166/16, publikowany w zbiorze LEX nr 2274506).

Natomiast w tej sprawie pominięcie w motywach zaskarżonego wyroku stanowiska przedstawionego przez uczestnika postępowania przed Sądem pierwszej instancji, przyłączającego się do skargi strony, może być oceniane jako naruszenie prawa, które w żadnym wypadku nie mogło mieć istotnego wpływ na wynik sprawy. Tym samym wskazywane naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogło spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłoszonego zarzutu wadliwego ustalenia stron postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec wynikającej z tego przepisu zasady oficjalności, przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie wskazuje we wniesionym środku odwoławczym na zarzut wadliwego ustalenia stron postępowania administracyjnego. Niewątpliwie zarzut ten wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie stanowi o naruszeniu powołanej wyżej normy prawa procesowego. Należy podkreślić, że zarzut wadliwego ustalenia stron postępowania może zostać uwzględniony przez Sąd jedynie na wniosek konkretnego podmiotu, który został pominięty w postępowaniu, a w tym wypadku nie dotyczy to skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, która brała aktywny udział w tym postępowaniu. Przyjmuje się, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest prawem opartym na bezwzględnie obowiązującej zasadzie rozporządzalności. Zasada ta powoduje, że wyłącznie do oceny strony pozostawiono konsekwencje prawne co do naruszenia jej interesu prawnego jeżeli nie uczestniczyła w postępowaniu. Inne podmioty nie mają kompetencji do powoływania się na tę okoliczność. Pogląd ten jest ugruntowany i znajduje oparcie w judykaturze (vide wyroki NSA: z dnia 20.12.2011 r. sygn. akt II OSK 1934/10; z dnia 14.12.2011 r. sygn. akt II OSK 1882/10; z dnia 22.02.2012 r. sygn. akt I OSK 356/11 i z dnia 25.04.2012 r. sygn. akt I OSK 1239/11).

Zatem brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do właściwego ustalenia kręgu stron w postępowaniu i w konsekwencji pozbawienie strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu, o ile stanowi naruszenie określonych przepisów prawa, to jednak naruszenie to jest podstawą do obrony w trybie wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 28.05.2014 r. I OSK 237/13 czy wyrok NSA z dnia 12.12.2014r. II OSK 1257/13). A zatem ewentualne wady postępowania w tym zakresie nie mogą być skutecznie podnoszone przez inne strony postępowania biorące w nim udział.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Zakaz z art. 139 k.p.a. może być naruszony przez organ odwoławczy tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Wyjaśnić należy, iż instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony w zakresie prawa do obrony. Tworzy swobodę realizowania przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji. Istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. W tej sprawie takiej decyzji mniej korzystnej, która obiektywnie pogarszałaby sytuację prawną skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, która skutecznie w tej sprawie wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie podjęto. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest decyzja reformatoryjną, która w efekcie po uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, jednocześnie ponownie (podobnie jak organ pierwszej instancji) zatwierdzała projekt budowlany oraz udzielała pozwolenia dla "[...]" spółka z o.o. na budowę zespołu budynków wielofunkcyjnych handlowo-usługowych, kultury oraz biurowych wraz z wielopoziomowym (cztery kondygnacje podziemne) garażem, zagospodarowaniem terenu, wewnętrznym układem drogowym, wjazdami i dojazdami na terenie nieruchomości wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...];[...] z obrębu [...], w rejonie ulicy [...] w Warszawie Dzielnicy [...]. Tym samym takie rozstrzygniecie organu odwoławczego, uwzględniające wyniki postępowania uzupełniającego doprowadziło do wydania decyzji tożsamej w zakresie rozstrzygnięcia z tą która była przedmiotem złożonych odwołań, przy czym, w ramach postępowanie odwoławczego, doprowadzono do pełnej zgodności zatwierdzonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla spornej inwestycji. Powyższe rozważania uzasadniają zatem przyjęcie tezy, iż w tej sprawie przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Należy podzielić zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wydana w sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego w najmniejszym stopniu nie pogorszyła sytuacji prawnej odwołujących się, albowiem nie była ona mniej korzystna dla strony odwołującej się, niż decyzja dotychczasowa. Zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia w jaki sposób miał się zachować organ odwoławczy, aby nie doszło jego zdaniem do naruszenia prawa, albowiem niesporne jest, iż w ramach postępowania odwoławczego organ zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko do rozpoznania odwołania.

Reasumując uznać należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej Spółdzielni jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie, dlatego też wniesioną skargę kasacyjną w tym zakresie oddalono, a uczyniono to na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku.