Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1051/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 513/16 w sprawie ze skargi M. J. T. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. J. T. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 513/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. T. R. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 1951 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., będącej wykonawcą narodowych planów gospodarczych, na nabycie nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Powołując się na tę decyzję Dyrekcja wnioskiem z dnia [...] grudnia 1952 r. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. o wszczęcie postępowania w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm., dalej powoływanego jako dekret, tekst jednolity dekretu, jednak ze zmienioną numeracją przepisów, został opublikowany w Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) odnośnie do nieruchomości położonych w P. przy ul. L., będących własnością K. F. w ½, oznaczonej katastralnie jako parcela [...] oraz H. S. – zapisanej w księdze wieczystej P. [...], wykaz [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 776 m² i parcela nr [...] o pow. 114 m². Podkreśliła, że nieruchomości te stanowią teren przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego, a ich właściciele, wezwani – zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów (Monitor Polski Nr A-89, poz. 1084 ze zm., dalej powoływanego jako zarządzenie) – do zawarcia umów ich sprzedaży, takich umów nie zawarli.

We wniosku zastrzeżono również, że stosownie do art. 17 ust. 3 dekretu załączono do niego potwierdzenia doręczenia wezwań jako dowód wykonania czynności określonych w art. 8 dekretu. W aktach sprawy znajdują się jednak wyłącznie poświadczenie doręczenia dokonanego K. F. w dniu [...] listopada 1951 r., a także pismo do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z wnioskiem o wywieszenie ogłoszenia o wezwaniu H. S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości – ogłoszenie to było wywieszone w dniach od [...] do [...] listopada 1951 r.

Pismem z dnia [...] marca 1953 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie to doręczono K. F., natomiast w przypadku H. S. zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] marca do [...] kwietnia 1953 r.

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. dokonało wywłaszczenia zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu stwierdziło, że wywłaszczone nieruchomości są niezbędne dla realizacji celów gospodarczych, że uczyniono zadość wymogom formalnym przewidzianym w art. 17 i następne dekretu, a nadto że "w wyniku przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego oraz wobec braku wniosków i sprzeciwów orzeczono jak wyżej bez przeprowadzenia rozprawy".

Akta sprawy zawierają protokół rozprawy z dnia [...] marca 2015 r., według którego obecny był na niej tylko K. F.. Orzeczenie z dnia [...] czerwca 1953 r. doręczono temu ostatniemu w dniu [...] czerwca 1953 r., z kolei w odniesieniu do H. S. ponownie dokonano jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach od [...] czerwca do [...] czerwca 1963 r.

Skarżąca, będąca następcą prawnym H. S., wniosła o stwierdzenie nieważności wspomnianego orzeczenia. Wniosek został załatwiony odmownie decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją tego organu z dnia [...] października

2000 r., nr [...], lecz Naczelny Sąd Administracyjny wskutek skargi złożonej przez skarżącą obie te decyzje uchylił wyrokiem z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt I SA 2499/00. Sąd wskazał, że decyzje wydano bez wcześniejszego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i skierowano do osoby zmarłej.

Następnie po okresie zawieszenia postępowania, spowodowanego koniecznością ustalenia na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku osób, które powinny być jego stroną, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] po raz kolejny odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując m.in., że właściciel wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie został wezwany do jej dobrowolnego odstąpienia. Do wniosku załączyła pisma, które były doręczone tej osobie pod jej adresem zamieszkania w innych sprawach, w tym związanych z opodatkowaniem wywłaszczonej nieruchomości, m.in. wykazy nieruchomości do celów podatkowych z dnia [..] czerwca 1953 r. i z dnia [...] marca 1954 r.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że cel postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia sprowadza się do zbadania, czy jest ono dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływanej jako K.p.a.). Nawiązał do przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa, zaznaczając, że w przypadku przepisów proceduralnych zachodzi ona, gdy przepisów tych nie zastosowano, chociaż w sposób oczywisty należało to uczynić, lub gdy nieprawidłowo zastosowano zasady ogólne postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony, z wyjątkiem uchybień dających podstawę do wznowienia postępowania.

Następnie organ, odwołując się do orzecznictwa, zauważył, że wprawdzie akta sprawy nie zawierają egzemplarza pisma wzywającego byłych właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, lecz nie można stwierdzić, iż wezwania tego nie dokonano. Niekompletność akt wywłaszczeniowych po ponad 60 latach od wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nie może bowiem uzasadniać takiego domniemania. Fakt ten nie może być ustalany przez pryzmat domniemań, czy to pozytywnych, czy negatywnych, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, ustanowioną w art. 16 K.p.a. Konieczna jest natomiast kompleksowa ocena dostępnego materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody, które udało się zgromadzić.

Rozwijając tę myśl organ zaakcentował, że w świetle akt sprawy skierowane do H. S. wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości było wywieszone na tablicy ogłoszeń z zachowaniem 15-dniowego terminu, którego upływ od doręczenia wezwania lub dokonania wezwania uzasadniał wywłaszczenie, jeżeli w tym czasie nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży lub zamiany albo umowy przedwstępnej w tym przedmiocie (art. 7 ust. 3 dekretu; w tekście jednolitym – art. 8 ust. 4).

Organ uznał, że mimo niezachowania dokumentów odzwierciedlających to, jak ustalano adres zamieszkania właściciela nieruchomości, nie można domniemywać, iż czynności takich nie podjęto, skoro ustalono ten adres w przypadku K. F., któremu wspomniane wezwanie doręczono. Podobnie znajomość adresu przez inne podmioty, w tym komórki organizacyjne administracji publicznej, nie jest równoznaczne z jego znajomością w komórce zajmującej się ewidencją ludności. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek wywłaszczeniowy spełniał wymagania określone przez art. 17 dekretu, w szczególności ze względu na załączenie do niego dowodu wezwania właścicieli do jej dobrowolnego odstąpienia. Również zastosowany sposób doręczania w drodze obwieszczenia był zasadny i prawidłowy, gdyż wywłaszczenie obejmowało więcej niż jedną nieruchomość, a adres jednego z byłych właścicieli nie został ustalony.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1-3 i art. 13 ust. 3 pkt 2 dekretu i § 4 ust. 1 i 4 zarządzenia. Podkreśliła, że zgodnie z § 3 zarządzenia miejsce zamieszkania właściciela ustalało się na podstawie zaświadczenia zarządu miejskiego oraz że jedna z komórek organizacyjnych tego zarządu znała miejsce zamieszkania H. S., ponieważ jeszcze w 1954 r. wysyłała mu wezwania do opłacenia podatku od wywłaszczonej już nieruchomości. W konsekwencji bezzasadnie dokonano wywieszenia wezwania na tablicy ogłoszeń.

Polemizując ze stanowiskiem organu skarżąca wyraziła pogląd, że ustalenie miejsca zamieszkania drugiej osoby objętej orzeczeniem o wywłaszczeniu nie dowodzi, iż podjęto tego rodzaju czynności odnośnie do H. S.. W związku z tym odwołała się do orzecznictwa, według którego brak wezwania właściciela nieruchomości przez wykonawcę do dobrowolnego jej odstąpienia oznaczał niedopuszczalność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ wywłaszczeniowy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że właściciel nieruchomości nie został powiadomiony o wywłaszczeniu, a jego spadkobiercy dowiedzieli się o nim po jego śmierci - około 1956 r. Spadkobiercy zrezygnowali z ubiegania się o odszkodowanie, nie dostrzegając możliwości jego uzyskania.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2016 r. Sąd najpierw przytoczył racje organu, które podzielił, po czym skonstatował, że okoliczność stanowiąca w sprawie główny przedmiot sporu, tj. prawidłowość wezwania właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, nie ma zasadniczego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Jego zdaniem "nawet gdyby – wbrew ustaleniom organu – w pełni prawidłowego wezwania nie dokonano (bezsprzecznie dokonano obwieszczenia, lecz nie jest pewne, czy wysłano wezwanie pod stosowny adres), to i tak nie można byłoby uznać, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa".

Sąd przywołał orzecznictwo, w myśl którego rażące naruszenie prawa występuje, gdy równocześnie spełnione są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia przepisu prawa, jednoznaczność wykładni naruszonego przepisu prawa oraz wywołane przez decyzję skutki ekonomiczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Wyraził przekonanie, że ewentualny brak prawidłowego wezwania właściciela nieruchomości przez wykonawcę do przekazania mu nieruchomości nie mógł spowodować tego rodzaju skutków. Po pierwsze bowiem, "brak wezwania nie pozostaje w związku z materialną zasadnością wywłaszczenia w kontekście celu pozbawienia własności przedmiotowej nieruchomości". Po drugie zaś, co bardzo istotne, nie mógł mieć on też wpływu na wysokość ceny (w przypadku zawarcia umowy sprzedaży) czy odszkodowania, które w stanie prawnym obowiązującym w czasie wywłaszczenia dokonanego w niniejszej sprawie nie odpowiadało cenie rynkowej nieruchomości.

Sąd doszedł więc do wniosku, że niezależnie od tego, czy prawidłowe wezwanie nastąpiło, czy też nie, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu, ze względu na ziszczenie się materialnych przesłanek w tej materii, a odszkodowanie, jakie mogło być za nią przyznane, czy cena, jaką można było uzyskać w razie jej dobrowolnej sprzedaży, która i tak miała odpowiadać wysokości odszkodowania, odbiegałyby od jej wartości rynkowej. Uznał zarazem, że powołane w skardze orzecznictwo, wedle którego brak wezwania właściciela nieruchomości przez wykonawcę do dobrowolnego jej odstąpienia stanowi rażące naruszenie prawa, nie jest trafne w realiach rozpatrywanej sprawy. Uzasadniając tę tezę przytoczył fragmenty uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702, OTK-A 2015, nr 5, poz. 62), stwierdzającego niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zwrócił uwagę na zapatrywania Trybunału, wedle których zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego, a prawo nie przewiduje bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji po upływie znacznego czasu od ich wydania. W związku z tym zaakcentował, że orzeczenie o wywłaszczeniu w niniejszej sprawie zostało wydane w 1953 r., stając się podstawą nabycia praw przez osoby trzecie.

Sąd uznał za nieistotne to, że ani wywłaszczony w tej sprawie, ani jego spadkobiercy nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zauważył, że nie było to następstwem ewentualnego uchybienia w kontekście braku doręczenia informacji o możliwości dobrowolnego zbycia nieruchomości, skoro nie było przeszkód prawnych, by o takie odszkodowanie wystąpić. W jego ocenie "nawet jeżeli uchybiono pewnym wymaganiom w tym zakresie, nie można uznać, aby skutkowało to brakiem możliwości uzyskania słusznego odszkodowania w granicach przewidzianych ówczesnymi regułami", zaś "uchybienie (o ile do niego doszło) nie pociągało zatem skutków społecznych czy ekonomicznych, które byłyby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie". Ponadto stwierdzenia nieważności nie może stanowić instrumentu, który obecnie, po wielu latach, różnicowałby sytuacje osób wywłaszczonych w okresie, gdy odszkodowania, co do zasady, nie odpowiadały wartości rynkowej nieruchomości.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości w zakresie dotyczącym nieruchomości uprzednio należącej do H. S. nie narusza prawa i oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 maja 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1-3 i art. 13 ust. 3 pkt 2 dekretu i z § 4 ust. 1 i 4 zarządzenia poprzez uznanie, że pomimo błędnego wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i niedopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Kolejny zarzut dotyczył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przypadku decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie dekretu w czasach reżimu komunistycznego konieczną przesłanką rażącego naruszenia prawa, mimo oczywistości naruszenia, są również skutki ekonomiczne, jakie ta decyzja wywołała.

Ostatni zarzut materialnoprawny pełnomocnik odniósł do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), nie wyjaśniając jednak, na czym polegało naruszenie tego przepisu.

Z kolei zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie przyczyn przyjęcia jako podstawy prawnej orzekania stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, niemającego w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, oraz ogólnikowe odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik nawiązał do motywów rozstrzygnięcia wskazanych przez Sąd pierwszej instancji i zakwestionował pogląd, że uchybienia w rokowaniach poprzedzających wywłaszczenie nie maja żadnego znaczenia dla legalności wywłaszczenia, które i tak by nastąpiło. Powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76), w której odróżniono wadliwe przeprowadzenie rokowań od ich zaniechania, uznając, że ten ostatni stan rzeczy skutkuje niedopuszczalnością wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości z oczywistym naruszeniem zasad, na jakich można było ją przejąć, i z pogwałceniem prawa własności musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Pełnomocnik przywołał orzecznictwo dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa i podniósł, że kwestie takie jak sztywna wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czy potencjalna możliwość wywłaszczenia prawie każdej nieruchomości nie mają żadnego związku z oceną legalności wywłaszczenia. Stąd wykładnia przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do legitymizowania wszystkich bezprawnych wywłaszczeń dokonanych w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Tymczasem w sytuacji, gdy zaniechanie rokowań uniemożliwiło wszczęcie procedury wywłaszczeniowej, właśnie skutki społeczne bezprawnego odebrania nieruchomości są pierwszoplanowe. Sąd powinien dokonać kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem, nie zaś odczuć czy postawy skarżącej, która zrezygnowała z ubiegania się o odszkodowanie, lecz wystąpiła o nie "nieco później", do czego była uprawniona.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie wyeliminował art. 156 § 2 K.p.a. z systemu prawnego i stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie wznowienia postępowań z uwagi na podjęte nim rozstrzygnięcie nie spowodował zmiany stanu prawnego. Podkreślił jednocześnie, że wyrok ten nie ma znaczenia dla oceny zarzutów skargi, akcentujących niedopełnienie obowiązku wezwania właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej przekazania oraz brak w aktach sprawy dowodu w postaci egzemplarza pisma wystosowanego w tym zakresie. Jego zdaniem zaś zaniechanie ustalenia adresu właściciela świadczy o wadliwości wywłaszczenia.

W tym ostatnim kontekście pełnomocnik zwrócił uwagę na treść § 4 ust. 1 i § 3 zarządzenia, w świetle których wezwanie do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości powinno być wysłane przesyłką poleconą za zwrotnym poświadczeniem odbioru na adres ustalany w razie potrzeby na podstawie zaświadczenia zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości. Zauważył równocześnie, że adres H. S. był temu zarządowi znany, gdyż jeszcze w 1954 r. otrzymywał on wezwania do opłacenia podatku od wywłaszczonej już nieruchomości, co oznacza, iż zastosowanie trybu obwieszczeniowego było niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się jednak do zarzutów formułowanych w tej materii.

Występujące w charakterze uczestnika postępowania Miasto P., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i odwołał się do orzecznictwa, według którego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może okazać się skuteczny, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia i co za tym idzie jego kontrolę instancyjną. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, wyraża jednoznaczny i słuszny pogląd, zaś wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 powołuje wyłącznie na zasadzie argumentu uzupełniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Ocenę podniesionych w niej zarzutów wypada rozpocząć od tego odniesionego do art. 141 § 4 P.p.s.a. Jest to bowiem zarzut najdalej idący, ponieważ podnosi, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkowano się do istotnych aspektów sprawy, w tym tych stanowiących przedmiot zarzutów skargi. Taki stan rzeczy uniemożliwia zaś kontrolę instancyjną orzeczenia i w efekcie przesądza jej negatywny rezultat.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia wszak dostatecznie podstawy prawnej podjętego nim rozstrzygnięcia, przez co nie spełnia najważniejszego wymogu spośród tych określonych w rozpatrywanym przepisie. Sąd pierwszej instancji nie zajął przecież jednoznacznego stanowisko co do tego, czy orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] czerwca 1953 r., którego stwierdzenia nieważności skarżąca się domaga, odpowiadało prawu. W kilku miejscach uzasadnieniach poprzestał na przypuszczeniach i wypowiedziach hipotetycznych, wskazujących, że do naruszenia prawa wprawdzie mogło dojść, lecz bez pewności czy kategoryczności, jaka powinna cechować każde orzeczenie sądu, także wyrok sądu administracyjnego przeprowadzającego kontrolę działalności administracji publicznej. Otóż Sąd pierwszej instancji nie wykluczył, że organ, który dokonał wywłaszczenia, nie dopuścił się żadnych uchybień, co więcej stwierdził, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy. Konkluzję taką wywiódł przy tym z analizy następstw, jakie spowodowało orzeczenie z dnia [...] czerwca 1953 r., które jego zdaniem byłyby identyczne, niezależnie od tego, czy czyniło ono zadość przepisom prawa obowiązującego w czasie, gdy było ono wydane. Innymi słowy, Sąd rozpoznając skargę na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, uchylił się od odpowiedzi na pytanie, czy zachodziła przesłanka tego rodzaju odmowy, tj. czy wspomniane orzeczenie podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Nie przywiązał do tego żadnej wagi, twierdząc w istocie, że nieważne było to, czy organ przestrzegał prawa, jeżeli wywłaszczenie i tak by nastąpiło, a sytuacja H. S. i jego następców prawnych, zwłaszcza jeżeli chodzi o możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub kwoty za jej dobrowolne zbycie, nie uległaby zmianie.

Takiego poglądu niepodobna zaakceptować, ponieważ przekreśla on całkowicie sens i cel instytucji stwierdzenia nieważności, a także postępowania sądowoadministracyjnego, polegające na usunięciu aktów administracyjnych dotkniętych wadami prawnymi, które w przypadku stwierdzenia nieważności mają nadto wyłącznie kwalifikowany charakter. Pozostaje on w oczywistej sprzeczności z zasadą ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w myśl której kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd pierwszej instancji odwołał się zaś do względów pozaprawnych – społecznych, ekonomicznych, a nawet celowościowych, łączących się z praktycznymi aspektami i rezultatami działań organów.

W świetle powyższych spostrzeżeń na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie skutków ekonomicznych decyzji za konieczną przesłankę stwierdzenia jej nieważności jako rażąco naruszającej prawo. Nie można bowiem oceny, czy decyzja narusza prawo w stopniu rażącym, ograniczać do zbadania stanu faktycznego i prawnego, jaki decyzja spowodowała, i wykluczyć tę ewentualność jedynie na podstawie wniosku, że stan ten był nieunikniony lub odpowiada temu, jaki wystąpiłby, gdyby organ prawu nie uchybił. Stosując art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy przede wszystkim ustalić zgodność z decyzji z prawem i dopiero, gdy wykaże się, że decyzja prawu nie odpowiada, należy dokonać kwalifikacji naruszenia pod względem jego oczywistości, charakteru naruszonych przepisów i następstw naruszenia. Wynika to zresztą z własnych uwag Sądu pierwszej instancji na temat tych przesłanek rażącego naruszenia prawa, wedle których wszystkie one muszą wystąpić łącznie. Sąd nie zastosował się do tych wywodów.

Słusznie również podważono w skardze kasacyjnej pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego nią wyroku, że stosownie do stanowiska, jakie zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego oraz wywołane przez nie nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiają stwierdzenie nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niekonstytucyjność wskazanego przepisu została bowiem stwierdzona z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych, co oznacza, że następstwem powołanego wyroku winna być stosowna aktywność ustawodawcy, której ten dotąd nie wykazał (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16, LEX nr 2338439). W konsekwencji nadal żaden przepis ustawy nie przewiduje negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa w postaci okoliczności, na które zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, czy to wzorowanej na art. 156 § 2 K.p.a., czy to odwołującej się do innych prawnych mechanizmów, w tym odmiennych terminów wykluczających tego rodzaju rozstrzygnięcie, co Trybunał przecież wyraźnie dopuścił, pozostawiając ustawodawcy swobodę w tej materii.

Wreszcie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisami dekretu oraz zarządzenia przez bezpodstawne przyjęcie, że nieprawidłowości w zakresie wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie mają wpływu na ocenę, czy decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo. Dalszą kwestią pozostaje, że pełnomocnik skarżącej nie dostrzegł, iż numeracja przepisów dekretu uległa zmianie w jego tekście jednolitym, opublikowanym jeszcze przed wydaniem orzeczenia w sprawie wywłaszczenia, i że w efekcie przywołał te przepisy w niewłaściwej numeracji, wynikającej z wersji dekretu sprzed ogłoszenia tekstu jednolitego, czyli innej niż ta, którą w sprawie zastosowano. Pełnomocnik trafnie nawiązał jednak do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, z której uzasadnienia jednoznacznie wynika, że zaniechanie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego musiało pociągnąć za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu rażącego naruszenia przepisów dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie odróżnił tego rodzaju sytuację od przypadku, gdy rokowania wprawdzie przeprowadzono, ale w sposób wadliwy, w odniesieniu do którego uznał konieczność oceny stopnia naruszenia, jakiego się dopuszczono. Nie miał natomiast wątpliwości, że wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu (art. 7 ust. 1 przed ogłoszeniem tekstu jednolitego) stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a przez to również warunek prawidłowości decyzji wydanej w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarazem, że naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu tego warunku ma charakter oczywisty i kwalifikowany, uzasadniający stwierdzenie nieważności. Bezsprzecznie brak rokowań poprzedzających wywłaszczenie sprawiał przecież, że niedopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a co za tym idzie także wydanie w tym postępowaniu decyzji o wywłaszczeniu. Z tych względów w judykaturze jednolicie utrwaliło się stanowisko, że decyzja w przedmiocie wywłaszczenia podjęta w postępowaniu, przed wszczęciem którego ubiegający się o wywłaszczenie nie wystąpił o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, narusza prawo w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 403/08, LEX nr 516985, z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1066/08, LEX nr 510001, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2382/13, LEX nr 1769251 i z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1335/14, LEX nr 2259689). Sąd pierwszej instancji wypowiedział pogląd sprzeczny z tą linią orzeczniczą, na którą skarżąca się zresztą powoływała, przy czym uczynił to z przyczyn niepozostających w jakimkolwiek związku z powyższymi racjami, odwołując się bezzasadnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Nie stało to na przeszkodzie temu, by Sąd pierwszej instancji w początkowej części swoich rozważań równocześnie podzielił argumentację organu, choć ten, inaczej niż Sąd, badał rozpatrywane zagadnienie i stwierdził, że H. S. wezwano do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Materiał zgromadzony w aktach sprawy daje jednak podstawy do konkluzji wręcz przeciwnej. Organ wprawdzie wykluczył możliwość czynienia ustaleń w tej materii w oparciu o domniemania, lecz ostatecznie sam tego rodzaju domniemanie przyjął, i to takie, które uznać wypada za całkowicie nieprawdopodobne. Jeżeli bowiem zachowane akta administracyjne zawierają wezwanie kierowane tylko do jednego z wywłaszczanych właścicieli i wyłącznie w odniesieniu do jego osoby potwierdzają fakt doręczeń korespondencji oraz jego uczestnictwo na rozprawie, podczas gdy w przypadku drugiego wszelkie wezwania i doręczenia były stale realizowane poprzez wywieszanie ogłoszeń, to nie ulega wątpliwości, że ten drugi właściciel nie otrzymał wspomnianej korespondencji pod swoim adresem zamieszkania. Niepodobna przecież zakładać, że zagubić się mogły wszystkie dokumenty, które by te okoliczności poświadczały, bez jednoczesnej utraty choćby jednego takiego dokumentu odnoszącego się do innego właściciela.

Zaznaczyć zaś wypada, że stosownie do § 4 ust. 1 i 4 zarządzenia jednobrzmiące wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości powinno być wysłane pocztą, przesyłką poleconą za zwrotnym poświadczeniem odbioru, do każdego z właścicieli nieruchomości pod adresem ustalonym zgodnie z § 3 zarządzenia, czyli w braku danych wynikających z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów – na podstawie stosownego zaświadczenia zarządu gminnego (miejskiego). Akta sprawy nie wskazują, by podjęto próbę doręczenia wezwania i pozostałych pism Henrykowi Seidlerowi czy też jakąkolwiek czynność mającą na celu ustalenie jego adresu, co skądinąd mogło zakończyć się powodzeniem, jeżeli zważyć, że adres ten, jak zauważyła skarżąca, był znany jednej z komórek wspomnianego Zarządu. Dowodzą one natomiast, że osobie tej nie zapewniono żadnego udziału ani w postępowaniu wywłaszczeniowym, ani w poprzedzających je rokowaniach, skoro poprzestawano na wywieszaniu tych pism na tablicy ogłoszeń. Zaznaczyć zarazem trzeba, że taka praktyka również była niezgodna z ówcześnie obowiązującym prawem. W myśl § 4 ust. 5 zarządzenia wywieszenie wezwań do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) mogło nastąpić tylko w przypadku, gdy przez wykonawcę planów gospodarczych miał być nabyty szereg nieruchomości należących do różnych właścicieli, przy czym mogło to być "wezwanie zbiorowe wszystkich tych nieruchomości". Tymczasem w niniejszej sprawie po pierwsze wezwanie dotyczyło jedynie dwóch nieruchomości, nie ich "szeregu", po drugie, wyłącznie jednego z takich właścicieli wezwano w tym nadzwyczajnym trybie – drugiemu wezwanie doręczono pocztą.

Organ wadliwie ocenił więc stan faktyczny sprawy i w efekcie niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego, poddane następnie błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji, który głównie z tego powodu bezpodstawnie oddalił skargę w niniejszej sprawie. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.