Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3804/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1210/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Toruniu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1210/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Spółki A (dalej spółka lub skarżąca) na decyzją Dyrektora Izby Celnej w Toruniu (dalej: organ lub Dyrektor IC) z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Decyzją tą Dyrektor IC utrzymał w mocy własną decyzją z [...] kwietnia 2014 r., odmawiającą spółce przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa kujawsko-pomorskiego. Uzasadniając tę decyzję wskazał, że w świetle art. 6 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 i art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540 ze zmianami, dalej: ugh) nie ma możliwości przedłużania zezwoleń na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Uznał, że przepisy art.129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ugh nie wpłynęły na sprzedaż lub właściwości tych automatów w sposób istotny, a więc nie podlegały one wymogowi notyfikacji Komisji Europejskiej. Organ podniósł ponadto, że nawet gdyby uznać techniczny charakter przedmiotowych przepisów i odmówić im mocy obowiązującej ze względu na zaniechanie ich notyfikacji Komisji Europejskiej, to i tak nie ma w polskim porządku prawnym przepisów umożliwiających przedłużenie przedmiotowego zezwolenia, bowiem przepisy poprzednio obowiązującej ustawy zostały już derogowane, a przewidziane w art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych dalsze stosowanie w pewnym zakresie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych pozwala na stosowanie tych przepisów jedynie w odniesieniu do działalności gospodarczej przedsiębiorców, a nie w odniesieniu do działań właściwych organów administracji polegających na zmianie zezwoleń udzielonych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy.

W skardze na tę decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji lub WSA) spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm., dalej: dyrektywa 98/34/WE) z uwzględnieniem wykładni tych przepisów zawartej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE lub Trybunał Sprawiedliwości) z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11. C-214/11. C-217/11 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 138 przywołanej ustawy nie stanowi przepisu technicznego i jako taki nie podlegał obowiązkowi notyfikacji,

co w ocenie spółki wyłącza możliwość jego stosowania. Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 9 ust. 7 oraz art. 10 Dyrektywy 98/34/WE w związku z brzmieniem powołanego wyroku poprzez błędne zastosowanie tych przepisów jako podstawy prawnej wyłączającej obowiązek notyfikacyjny, oraz naruszenie art. 187 § 1 i § 3 w związku z art. 122 Ordynacji podatkowej polegające na bezpodstawnym utrzymywaniu przez organ, że miarodajne w zakresie określania nabycia wewnątrzwspólnotowego automatów do gier są dane dotyczące towarów objętych ogólnymi taryfami celnymi CN 95043010 oraz CN 95043020, podczas gdy kody te nie wyróżniają automatów do gier i obejmują swym zastosowaniem także gry typowo zręcznościowe pozbawione elementu losowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: ppsa). Uzasadniając wyrok wskazał, że zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest kwestia ewentualnego stwierdzenia technicznego charakteru przepisu art. 138 ust. 1 ugh. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2015 r. sygn. akt

P 4/14 zauważył, że notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE, implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. TSUE nie miał kompetencji do oceny, czy konkretne przepisy ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych. Tym samym wyrokowi TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych o sygn. akt C-213/11. C-214/11 i C-217/11 nie można przypisywać waloru rozstrzygnięcia co do technicznego charakteru niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych wiążącego wszystkie sądy krajowe i inne organy publiczne. Sam fakt ujęcia obowiązku notyfikacji w dyrektywie unijnej nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia ze szczególnie wysoką, bo międzynarodową i ponadustawową rangą procedury notyfikacji. Sąd I instancji zauważył też, że Dyrektywa 98/34/WE nie definiuje w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, co należy rozumieć przez przepis techniczny. Dopuszczalne jest natomiast wprowadzanie przez państwa członkowskie w odniesieniu do hazardu określonych ograniczeń. Powołując się na te argumentację Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi oparte na przekonaniu skarżącej o utracie mocy przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. z racji na jego techniczny charakter i brak jego notyfikacji Komisji Europejskiej. Sąd I instancji wskazał też, że nawet niedopełnienie ewentualnej powinności notyfikacji nie wskrzesza poprzedniego aktu normatywnego, który został skutecznie wyeliminowany z obrotu prawnego. Wnioskowane przez skarżącą przedłużenie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności pozbawione byłoby zatem oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

W ocenie Sądu I instancji, Dyrektor Izby Celnej w Toruniu, orzekając w obu instancjach, powziął rozstrzygnięcia odpowiadające przepisom prawa materialnego i proceduralnego.

W skardze kasacyjnej od omówionego wyroku Spółka A wnosiła:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi do WSA na podstawie art. 188 ppsa poprzez stwierdzenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 ppsa wydania zaskarżonej skargą decyzji Dyrektora Izby Celnej w Toruniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. z naruszeniem prawa, lub o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.;

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 ppsa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

Wniosła też o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparła na pierwszej podstawie kasacyjnej, tj. naruszeniu przez zaskarżony wyrok prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie:

a) naruszenie art. 1 pkt. 4 i pkt. 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tych przepisów przedstawionej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) z dnia 19.07.2012 r. w połączonych sprawach C-213/11 C- 214/11 i C-217/11, w związku z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2; art. 138 ust. 1 i art. 144 ugh poprzez błędną na wadliwym przyjęciu, że art. 138 ust. 1 ugh nie jest przepisem technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE, w szczególności wobec faktu, że już po wejściu w życie ugh. ujawniła się tendencja rynkowa polegająca na niepełnym obsadzeniu funkcjonujących kasyn gry automatami do gier w ilości dopuszczonej nową ustawą, podczas gdy art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych, a analiza tendencji rynkowych nieznanych do 31.12.2009 r, jakie wystąpiły po wejściu w życie ugh. jest bezprzedmiotowa, gdyż przedmiotem rozważań Sądu Krajowego zgodnie z cyt. wyżej wyrokiem TSUE może być wyłącznie to, czy obowiązkiem polskiego prawodawcy było notyfikowanie przepisów ugh lub ich części Komisji Europejskiej ze względu na ich techniczny charakter, w trakcie procesu legislacyjnego, a nie dokonywanie ocen prawnych z punktu widzenia tendencji rynkowych jakie ujawniły się np. w 2014 r. kilka lat po wejściu w życie u.g.h. i mogły być wywołane różnymi czynnikami, w tym urządzaniem gier na automatach przez setki przedsiębiorców na terenie Polski z powołaniem się na niestosowalność krajowych norm zakazujących urządzania gier na automatach poza obrębem kasyn gry,

2) naruszeniu art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 u.g.h. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w świetle technicznego charakteru art. 138 ust. 1, nie dopuszczają one możliwości przedłużenia zezwolenia na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych;

3) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 ppsa. w związku z art. 121 § 1, art. 124, art. 187 § 1 i art. 210 § 1 pkt 4 i § 6 Ordynacji podatkowej, przejawiające się w tym, że WSA w Bydgoszczy w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji nie dostrzegł naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w Toruniu zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, zasady przekonywania, prawdy obiektywnej i zasad dotyczących prawidłowego sformułowania uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący i czytelny dla adresata, przez pozorne/zdawkowe ustosunkowanie się przez Organ do wypowiedzi Szefa Służby Celnej Jacka Kapicy złożonych odpowiednio dnia 18 listopada 2009 r. oraz dnia 20 listopada 009 r. na posiedzeniu komisji sejmowej oraz na wspólnym posiedzeniu komisji senackich,

o istotnym wpływie nowych regulacji ustawy o grach hazardowych na sprzedaż lub właściwości automatów do gier wszelkiego rodzaju (w tym o niskich wygranych) oraz na całkowitym braku ustosunkowania się przez Organ do twierdzeń, uważanych przez Stronę za fundamentalne z perspektywy rozstrzygnięcia sprawy, dotyczących ilościowej przepaści między ilością samych tylko automatów o niskich wygranych eksploatowanych 31.12.2009 r. w przededniu wejścia w życie nowych przepisów ugh - 55.047 sztuk, z maksymalną ilością automatów do gier wszelkiego rodzaju, jakie docelowo pod rządami ugh mogą być użytkowane na terenie Polski - 3.640 sztuk, co w klarowny sposób świadczy o możliwym, istotnym wpływie nowych regulacji ugh na sprzedaż lub/i właściwości automatów o niskich wygranych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Uzasadniając skargę jej autor wywodził w szczególności, że w świetle powoływanego wyroku TSUE Przepisami przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ugh są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt. 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE. Łączny zespół regulacji art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2: art. 138 ust. 1, art. 144 ugh (w zakresie w jakim uchyla przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r o grach i zakładach wzajemnych, umożliwiające przedłużanie dotychczasowych zezwoleń i udzielanie nowych zezwoleń na urządzanie gier na automatach, w tym o niskich wygranych, poza kasynem gry oraz zmianę miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych ), powoduje, że również norma art. 138 ust. 1 ugh musi być uznana za przepis techniczny wymagający notyfikacji Komisji Europejskiej. Wskazywał też na wypowiedzi Szefa Służby Celnej wskazujące nas wiadomość organów państwa co do wpływu ustawy o grach hazardowych na zmniejszenie obrotów automatami do gier.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Łodzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w §2 tego przepisu. Ponieważ nie stwierdzono nieważności postępowania, należało rozpoznać skargę kasacyjną w jej granicach, to jest w granicach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) i zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione są przy tym w takim znaczeniu,

że w ocenie skarżącej, organ nie rozważył całości argumentacji podnoszonej w skardze przemawiającej za interpretacją prawa materialnego prezentowaną przez sakrżącą.

Podstawą wydania decyzji odmawiającej przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach były w istocie przepisy art. 138 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 1 ugh.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji organ administracji zasadnie odmówił przedłużenia zezwolenia, albowiem brak było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony, zaś art. 138 ust. 1 ugh, który stanowił podstawę wydania kontrolowanej decyzji, nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a zatem brak notyfikacji tego przepisu nie miał wpływu na jego obowiązywanie i stosowanie. Zarzuty postawione Sądowi I instancji w petitum skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska tego Sądu, że art. 138 ust 1 u.g.h. w zw. z art. 129 ust. 1 ugh nie jest przepisem technicznymi w rozumieniu przepisów dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji mógł być zastosowany, mimo braku jego notyfikacji.

Zarzuty te nie mogą być jednak uznane za usprawiedliwione i tym samym nie są skuteczne.

Zarzuty skargi mimo ujęcia ich w kilku punktach i odniesienia do szeregu przepisów ustawy o grach hazardowych, dotyczą w istocie technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów prawa krajowego i dlatego należy rozpatrzyć je łącznie. Kwestia technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych była już przedmiotem wielu wyroków i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 15 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela w istocie jednolite od czasu podjęcia wspomnianej uchwały stanowisko co do braku technicznego charakteru mających zastosowanie w sprawie przepisów. Stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wynika z niego, że art. 138 ust. 1 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i mógł stanowić prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jest prawidłowe.

W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest podzielany przez skład Sądu rozpoznający sprawę niniejszą pogląd, że przejściowe przepisy ustawy o grach hazardowych nie mają technicznego charakteru w rozumieniu dyrektywy 93/34/WEj. Błędne jest stanowisko skarżącej stanowiące osnowę skargi kasacyjnej, że z wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach

C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11 w definitywny sposób wynika techniczny charakter wskazanego w skardze kasacyjnej zespołu przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym w szczególności przepisu art. 138 ust. 1 ugh. Brak jest podstaw do wyciągania dalej idących konsekwencji przywołanego wyroku TSUE, niż te które wyraźnie wynikają z jego treści, w szczególności z wytycznych wprost adresowanych do sądu krajowego (pkt 37 – 40 wyroku). Rozstrzygając w zakresie kompetencji powierzonych mu traktatem "spór prawny" o treść prawa unijnego, który w rozpatrywanej sprawie dotyczył interpretacji art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, Trybunał Sprawiedliwości, właśnie ze względu na tenże zakres kompetencji orzeczniczych, nie mógł wkraczać w domenę, która nie została mu powierzona, lecz wyraźnie zastrzeżona została dla sądów krajowych. Pozostawiona sądowi krajowemu przez TSUE ocena, czy przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych - określone przez sam Trybunał, jako przepisy "potencjalnie techniczne" - są w istocie przepisami technicznymi wymaga uprawdopodobnienia hipotezy, że mogą mieć one istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów (automatów do gier). Przywołana ocena - wobec ściśle jurydycznego charakteru spornego w sprawie zagadnienia - powinna mieć charakter ogólny i abstrakcyjny w tym sensie, że odnosić się powinna do przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie i polegać na apriorycznym rozważeniu prawdopodobieństwa ich istotnego wpływu na właściwości lub sprzedaż produktów (automatów do gier) w skali ogólnorynkowej. W przywołanym wyroku Trybunał Sprawiedliwości jednoznacznie stwierdził, że chociaż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych będące przedmiotem spraw przed sądem krajowym przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to jednak zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych. Wymieniony przepis pozwala więc na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Uzasadnia to z kolei stanowisko, że w tych okolicznościach przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych. Przepis ten przewiduje wyjątki od ustanowionej w nim zasady, wyjątkiem jest podstawowy w sprawie niniejszej art. 138 ust. 1 ugh. Stanowi on jeden z przepisów przejściowych ustawy normujący sytuację prawną działających na rynku podmiotów między dawnym, a nowym stanem prawnym. W tej mierze chodzi o podmioty mające ważne zezwolenia na prowadzenie gier na automatach do niskich wygranych, wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów.

Przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, co wyraża się w tym, że dają pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Zapewniają one zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających ze "starego" prawa mimo zastąpienia go nową regulacją prawną o mniej korzystnym charakterze, gdy chodzi o sytuację prawną jej adresatów w tym zakresie. Taką właśnie rolę spełniają przepisy przejściowe art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 oraz art. 135 ust. 2 ugh. Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Same przepisy przejściowe nie ograniczają dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą.

Wyznaczone w przepisach przejściowych granice czasowe zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, nie pozwalają na przedłużanie, po wejściu w życie nowej ustawy, nowych zezwoleń na starych zasadach. Również te stare zasady nie gwarantowały przecież automatycznego przedłużenia zezwolenia. Nie można mówić o istnieniu gwarancji niezmienności prawa, ani też o skorelowanym z tego rodzaju gwarancją usprawiedliwionym oczekiwaniu odnośnie do jego niezmienności, a w szczególności odnośnie do "wiecznego" trwania określonych uprawnień i przywilejów. Adresaci norm prawnych muszą liczyć się ze zmianą prawa, która może być uzasadniona, albo wręcz wymuszona zmianą warunków społecznych lub gospodarczych, co oznacza, że ustawodawca ma możliwość ich ograniczania i znoszenia. W związku z powyższym nie znaczy to, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ich zmiany, czy też ich przedłużania o skutkach wyrażających się w istotnym wpływie na właściwość lub sprzedaż produktów. Należy przy tym zauważyć, że konsekwencją braku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie jest utrata ich mocy obowiązującej ze skutkiem w postaci "odżycia" prawa dawnego. Sąd krajowy ma bowiem obowiązek odmowy stosowania jedynie nienotyfikowanego przepisu technicznego (por. wyrok TSUE z dnia 8 września 2005 r., C - 303/04). A jak wyżej wskazano, mający w sprawie zastosowanie przepisy art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 ugh charakteru technicznego nie mają. Wskazania przez Trybunał Sprawiedliwości na potencjalnie techniczny charakter niektórych innych przepisów ustawy o grach hazardowych nie mogą stanowić o technicznym charakterze . 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 ugh.

Należy dodatkowo wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 października 2016 r. w sprawie C - 303/15, z którego wynika, że przepis taki jak art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE (pkt 31). Wynikające z art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych skutki prawne, nie dotyczą automatów do gry, lecz wymagań dotyczących podmiotu, które polegają na konieczności posiadania przez ten podmiot koncesji na prowadzenie kasyna gry. Podobnie oceniać należałoby również sporne przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, albowiem również i one dotyczą podmiotowych wymagań w zakresie urządzania gier hazardowych i regulują kwestie związane z przejściem z systemu zezwoleń na system koncesji. Jeżeli zatem art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy nie jest przepisem technicznym, to tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że co do zasady, nie mają technicznego charakteru przepisy przejściowe. Przepis art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, podmiotowi uprawnionemu z tego zezwolenia niczego nie odbiera, ani też nie zmusza go do rezygnacji z automatów, w tym rezygnacji z ich użytkowania. Omawiana regulacja, w okresie przejściowym, nie wpływa więc w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż automatów (produktów), gdyż do czasu wygaśnięcia zezwoleń mogą one funkcjonować w dotychczasowej liczbie, w dawnych miejscach i na starych zasadach.

Wobec przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego zbieżnej z przyjętą przez Sad I instancji nie mogły oczekiwanego przez skarżącą skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak wyżej wskazano zarzuty te sprowadzały się do nierozważenia przez sąd I instancji całości argumentacji skarżącej co do wykładni przepisów prawa materialnego. Jednak wobec prawidłowej wykładni i zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego, takie ja wskazywane w skardze kasacyjnej uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nawet rzeczywiste ograniczenie obrotu automatami do gier w wyniku wejścia w życie ustawy o grach hazardowych nie miało wpływu na wykładnię i zastosowanie istotnych w sprawie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 138 ust. 1 ugh.

Wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano w oparciu o art. 204 pkt 1 ppsa i § 14 ust 1 pkt 2 lit b) w zw. z ust 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 poz. 1804).