Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 498/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 271
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 46 ust. 1 pkt 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. R., J. R., E. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatom: M. S., G. Ł., J. D. i U. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę po 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) na rzecz każdego z nich tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących: K. R., J. R., E. S. i J. S. wykonane na zasadzie prawa pomocy.-


UZASADNIENIE

Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku murowanego handlowo-usługowego o wym. 45,0 x 20,0 m, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...], położoną przy ul. B. w N.

W następstwie rozpatrzenia wniosku K. R., J. R. oraz J. i E. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem Kolegium rozstrzygającego w I instancji, nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., przesłanek, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji, w tym również przesłanka rażącego naruszenia prawa, na co wskazywali wnioskodawcy. Kolegium stwierdziło, że podstawą do wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego, nie może być podniesiony przez wnioskodawców zarzut nieprowadzenia przez Wójta Gminy N. postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko, a w szczególności na obszar chroniony Natura 2000 "Dolina Górnej Narwi". Kolegium podało, że ww. decyzja o warunkach zabudowy została wydana w czasie, gdy obowiązywały przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Prawo ochrony środowiska, a więc w kontekście tych przepisów należy oceniać kwestionowaną decyzję. Z przepisu 46 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy wynika zaś jednoznacznie, że tylko w niektórych przypadkach, dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest niezbędna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dotyczy to generalnie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie, w kwestii znaczącego oddziaływania na środowisko wypowiedział się (przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) Wojewódzki Konserwator Przyrody, w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Postanowił on uzgodnić projekt tego orzeczenia w zakresie obszarów objętych ochroną Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi" i obszaru Natura 2000 "Dolina Górnej Narwi" - mając na względzie przepisy ustawy o ochronie przyrody. Organ uzgadniający stanął na stanowisku, że ze względu na charakter inwestycji dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony Natura 2000. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że dołączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było wymagane. W ocenie Kolegium, także kwestia braku udziału K. R. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, nie może być podstawą do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Okoliczność ta może być badana jedynie w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów dotyczących realizacji inwestycji niezgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy, czy pozwoleniem na budowę, Kolegium stwierdziło, że ich badanie wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazało, że te kwestie winien zbadać właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego, do którego należy nadzór nad wykonywaniem prac budowlanych.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli E. i J. S., J. R. i K. R. i wnieśli o stwierdzenie nieważność decyzji o warunkach zabudowy jako wydanej z naruszeniem prawa. Zarzucili, że wydając decyzję o warunkach zabudowy Wójt Gminy N. naruszył art. 28 K.p.a., gdyż uniemożliwił ówczesnej właścicielce działki nr [...] – K. R. oraz obecnemu właścicielowi tej działki – J. R., branie czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Zdaniem skarżących pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy, określający wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich pozostaje w jawnej sprzeczności z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ze względu na okoliczność, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest wąska, brak jest bowiem fizycznej możliwości usytuowania przedmiotowego budynku zgodnie z § 271 rozporządzenia. Skarżący podnieśli też, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, chociaż ze względu na położenie działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie z obszarami chronionymi Natura 2000 "Dolina Górnej Narwi" oraz "Ostoja w Dolinie Górnej Narwi", zaś działki nr [...] (w skład której wchodzi infrastruktura tej inwestycji) w obszarze chronionym Natura 2000, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było konieczne. W ocenie skarżących, wskazane zarzuty dowodzą, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto jej wykonanie wywołuje czyn zabroniony karą - np. posadowienie przedmiotowego budynku za blisko sąsiadujących budynków oraz drogi wojewódzkiej, jaką jest ul. B., jest niezgodne z przepisami.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy nie jest dotknięta którąkolwiek z wad, stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności – art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W ocenie organu brak przesłanek określonych w pkt 1 oraz pkt 3-5 jest oczywisty i nie wymaga, szerszych rozważań. Wątpliwości nie budzi również to, że w dacie wydania decyzji, istniała podstawa prawna do jej wydania. Stanowił ją art. 59 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując oceny zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze wszystkimi mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jej wydania, Kolegium nie dopatrzyło się, aby decyzja ta naruszała jakikolwiek przepis prawa w sposób rażący. W szczególności, o wydaniu decyzji Wójta Gminy N. z rażącym naruszeniem prawa nie świadczą zarzuty podniesione przez skarżących. Jeśli chodzi o zarzut pominięcia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ówczesnej właścicielki sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]), to istotnie w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność, że Wójt Gminy N. zapewnił jej możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie było prowadzone z naruszeniem określonej w art. 10 § 1 K.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazane naruszenie prawa, jakkolwiek oczywiste, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 K.p.a., a takim naruszeniem jest niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu, nie mogą bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu za chybiony należy uznać zarzut sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z § 271 rozporządzenia. Wskazano, że ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi wykracza poza przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie mają prawa do dokonywania oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami, ani określać warunków zabudowy wynikających z tych przepisów. Oceny zgodności konkretnego projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie udzielenia pozwolenia budowlanego. Również w omawianym przypadku Wójt Gminy N. nie mógł badać kwestii dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji pod kątem możliwości jego usytuowania z zachowaniem, określonych w § 271 rozporządzenia odległości od innych budynków. We wskazanym przez skarżących pkt 4 decyzji wskazano jedynie na konieczność zachowania, przy realizacji przedmiotowej inwestycji, warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Wbrew twierdzeniom skarżących, za naruszenie prawa nie może być uznane wydanie przez Wójta Gminy N. decyzji o warunkach zabudowy, bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar, była dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Należy jednak zauważyć, że w katalogu decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przed których uzyskaniem konieczne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest wymieniona decyzja o warunkach zabudowy. Oznacza to, że występując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestor nie miał obowiązku dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium nie stwierdziło również, że wydając decyzję Wójt Gminy N., dopuścił się istotnego naruszenia innych przepisów dotyczących ochrony środowiska. W konsekwencji stwierdzono, że decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W ocenie organu nie można również zgodzić się z zarzutem skarżących, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., tj. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W szczególności, przyjęcia takiego stanowiska nie uzasadnia podniesiona przez skarżących okoliczność posadowienie przedmiotowego budynku niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. za blisko sąsiadujących budynków oraz drogi wojewódzkiej. W decyzji o warunkach zabudowy nie określono miejsca usytuowania przedmiotowego budynku, ani względem granic sąsiednich nieruchomości, ani też względem innych budynków, wskazując jedynie na konieczność zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, w tym wymagań odnośnie sytuowania budynków wynikających z § 12, 13 i 271 rozporządzenia. Z kolei, jeżeli przedmiotowy budynek został zrealizowany niezgodnie z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, to nie dowodzi to w żaden sposób wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. O ile realizacja inwestycji została dokonana z naruszeniem prawa, to przywrócenie stanu zgodnego z prawem należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Niezależnie od podniesionych zarzutów, Kolegium stwierdziło wady przeprowadzonej przez Wójta Gminy N. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że w części tekstowej wyników analizy brak jest opisu poszczególnych cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym. W ocenie organu wada ta nie jest jednak wystarczająca dla uznania, że ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dla nowej zabudowy rażąco naruszają prawo. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić jedynie wówczas, gdyby zostało ustalone, że wymagania te pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można stwierdzić, że w decyzji Wójta Gminy N., wymagania dla nowej zabudowy zostały ustalone w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli E. i J. S., J. R. i K. R. i zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania:

- art. 28 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, prowadzące do uznania, że niezapewnienie K. R. - ówczesnej właścicielce działki położonej w N., oznaczonej nr [...], możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy N. decyzji o warunkach zabudowy, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, pomimo, że NSA w wydawanych przez siebie orzeczeniach wielokrotnie stwierdzał, że pominięcie właściwych osób jako stron w tego typu postępowaniach, stanowi rażące naruszenie prawa;

- art. 7, art. 8, art. 10 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i niezasadne oddalenie wniosku o unieważnienie przedmiotowej decyzji, kiedy to organ wydając w taki kształcie decyzję o warunkach zabudowy w sposób ewidentny naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego;

- art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 K.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewzięcie w ogóle pod uwagę

zarzutów skarżących odnośnie naruszeń na etapie wydawania wyżej ww. decyzji o warunkach zabudowy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

2. przepisów prawa materialnego:

- art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego oraz poprzez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki;

- art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad praworządności;

- art. 8 oraz art. 1 protokołu 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego skarżących oraz przez pozbawienie skarżących ochrony miejsca zamieszkania i nieruchomości w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji która bezpośrednio negatywnie oddziaływuje na nieruchomości skarżących, w tym na ich domy i inne zabudowania oraz posesje, a przez to naruszenie ogólnej zasady poszanowania mienia wynikającej także z prawa międzynarodowego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi podali, że pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy, określający wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich pozostaje w jawnej sprzeczności z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnieśli, że ze względu na okoliczność iż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest wąska, braki jest fizycznej możliwości usytuowania przedmiotowego budynku zgodnie z § 271 rozporządzenia. Skarżący podnieśli też, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, chociaż ze względu na położenie działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie z obszarem chronionymi Natura 2000 "Dolina Górnej Narwi" oraz "Ostoja w Dolinie Górnej Narwi", zaś działki nr [...] (w skład której wchodzi infrastruktura tej inwestycji) w obszarze chronionym Natura 2000, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było konieczne. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że wydanie przedmiotowej decyzji bez uniemożliwienia ówczesnej właścicielce działki nr [...] – K. R. oraz obecnemu właścicielowi tej działki – J. R., brania czynnego udziału w postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa.

W piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2013 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący podtrzymali swoje zarzuty. W kolejnym piśmie z dnia 12 listopada 2013 r. stanowiącym także uzupełnienie skargi, opisano szkody i krzywdy jakie w związku z wydaniem niezgodnie z przepisami decyzji o warunkach zabudowy ponieśli skarżący. W następnym piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. skarżący podnieśli, że w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w B. znajduje się decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], potwierdzona za zgodność z oryginałem, będąca przedmiotem niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, której treść jest inna, niż treść decyzji o warunkach zabudowy, którą z Urzędu Gminy N. otrzymał skarżący J. S. i która znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy przed WSA w Białymstoku. Skarżący J. S. otrzymał z Urzędu Gminy N. decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w której na pierwszej stronie wskazane są parametry wysokości budynku handlowo - usługowego zlokalizowanego na działce o nr geod [...] w Narwi i wynoszą 8 m od poziomu gruntu do kalenicy. Z kolei w aktach sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w B. znajduje się ta sama oryginalna decyzja o warunkach zabudowy, z tą samą numeracją, lecz z inną datą, w której parametry wysokości budynku handlowo -usługowego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] w N. wynoszą 11 m od poziomu gruntu do kalenicy. Wers 1 i 40 pierwszej strony przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jest zmieniony. Decyzji ze zmienioną datą oraz zmienionymi parametrami wysokości budynku handlowo - usługowego zlokalizowanego na działce o nr geod [...] w N. nie otrzymał żaden ze skarżących, co może świadczyć o fałszowaniu dokumentów (decyzji o warunkach zabudowy) przez Urząd Gminy N. Gdyby skarżący J. S. otrzymał decyzję o warunkach zabudowy z parametrami wysokości budynku na 11 m z pewnością by się od niej odwołał, gdyż budynek handlowo - usługowy zlokalizowany na działce o nr geod [...] w N. nie tylko w chwili obecnej usytuowany jest za blisko sąsiednich budynków skarżących, to jeszcze ze względu na jego niezgodną z prawem wysokość zacienia pomieszczenia mieszkalne skarżących, jak i ich posesje (wysokość budynku handlowo - usługowego na działce o nr geod. [...] w N. wynosi obecnie około 11,5 m). Wydanie drugiej - zmienionej decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie i nie dostarczenie jej dla stron postępowania czyli skarżących stanowi o rażącym naruszenie prawa. Do akt została dołączona decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], która została również dołączona do akt [...] Sądu Apelacyjnego w B., co stwierdził Sąd po zapoznaniu się z treścią wyżej wymienionych akt.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wydana w trybie nieważnościowym na podstawie której, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr. [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku murowanego handlowo-usługowego o wym. 45,0 x 20,0 m, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...], położoną przy ul. B. w N.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, Lex nr 745223). W sprawie niniejszej wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w oparciu o treść art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli chodzi o wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa to w doktrynie prawa administracyjnego można wyróżnić co najmniej dwie główne koncepcje. Pierwsza najpowszechniejsza interpretuje "rażące naruszenie prawa" jako naruszenie przepisu niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Druga z koncepcji "rażące naruszenie prawa" uzależnia od skutków decyzji. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" decydować ma ocena skutków społeczno – gospodarczych jakie naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" można uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności (szerzej E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 190-244). W orzecznictwie aktualnie przyjmowany jest kompromisowy pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (vide: wyroki NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, Lex nr 965192, z 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, Lex nr 966249, z 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, Lex nr 992652).

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności podkreślić należy, że zarzuty naruszenia w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym przepisów prawa procesowego, tj. - art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością a także poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego nie mogą być uwzględnienie. Jak wskazano powyżej istota postępowania nieważnościowego sprowadza się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, prowadzące do uznania, że niezapewnienie K. R. - ówczesnej właścicielce działki położonej w N., oznaczonej nr [...], możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy stanowi rażące naruszenie prawa. W sprawie niniejszej Kolegium nie negowało istnienia po stronie K. R. interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uznając w konsekwencji, że niezapewnienie jej przez Wójta Gminy N. możliwości udziału postępowaniu w tej sprawie narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, określoną w art. 10 § 1 K.p.a. Słusznie przy tym Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżących, że takie naruszenie prawa jest rażącym naruszeniem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem wyczerpuje przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wznowienie postępowania zaś może być przeprowadzone tylko w odrębnym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 K.p.a., a takim naruszeniem jest niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: np. wyroki NSA z 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1998/1/45 oraz z 9 sierpnia 1990 r., IV SA /90, ONSA 1991/1/1, WSA w Warszawie z 17 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 7/11, LEX nr 1109978 oraz WSA w Łodzi z 26 października 2012 r., II SA/Łd 844/12 pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zarzutów merytorycznych również należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący zarzucili naruszenie § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Zdaniem skarżących z uwagi na to, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest wąska, od samego początku procesu inwestycyjnego brak było fizycznej możliwości usytuowania przedmiotowego budynku zgodnie z tą regulacją. Słusznie wywiodło Kolegium, że ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi wykracza poza postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy techniczno - budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są uprawnione do dokonywania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami, ani nie są uprawnione do określania warunków zabudowy wynikających z tych przepisów. Zatem również Wójt Gminy N. nie mógł badać kwestii dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji pod kątem możliwości jej usytuowania z zachowaniem, określonych w § 271 rozporządzenia, odległości od innych budynków. W powołanym przez skarżących pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy wskazano jedynie na konieczność zachowania, przy realizacji przedmiotowej inwestycji, warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych.

Za rażące naruszenie prawa nie może być również uznane wydanie, przez Wójta Gminy N. przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Również i w tym zakresie zasadnie Kolegium wywiodło, że w świetle art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar była dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W katalogu decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przed których uzyskaniem konieczne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest wymieniona decyzja o warunkach zabudowy. Oznacza to, że występując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestor nie miał obowiązku dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadmienić należy, że w niniejszej sprawie, w kwestii znaczącego oddziaływania na środowisko wypowiedział się (przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) Wojewódzki Konserwator Przyrody w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Postanowił on uzgodnić projekt decyzji w zakresie obszarów objętych ochroną Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi" i obszaru Natura 2000 "Dolina Górnej Narwi" - mając na względzie przepisy ustawy o ochronie przyrody. Organ uzgadniający stanął na stanowisku, że ze względu na charakter inwestycji dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony Natura 2000.

W ocenie Sądu bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia określonych w Konstytucji RP zasad: demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium działało na podstawie prawa w ramach przyznanych mu kompetencji – art. 157 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. Również wbrew twierdzeniom skarżących decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ani też art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zasadnie Kolegium wywiodło, że rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie pozbawia bowiem nikogo, w tym skarżących, ich mienia, nie ingeruje w ich życie prywatne i rodzinne, czy też prawo do poszanowania mieszkania. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, ani nie narusza prawa własności ani uprawnień do nieruchomości, co wynika jednoznacznie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka decyzja określa jedynie warunki, wynikające z przepisów szczególnych oraz z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej terenu jakie musi spełnić inwestor, aby uzyskać pozwolenie na budowę. Na uwzględnienie nie zasługuje także stanowisko skarżących, że decyzja ustająca warunki zabudowy dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. tj. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W szczególności, jak słusznie wywiodło Kolegium, przyjęcia takiego stanowiska nie uzasadnia podniesiona przez skarżących okoliczność posadowienia przedmiotowego budynku niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. za blisko sąsiadujących budynków oraz drogi wojewódzkiej. Jak już bowiem wskazano, w decyzji o warunkach zabudowy nie określono miejsca usytuowania przedmiotowego budynku względem granic sąsiednich nieruchomości, wskazując jedynie na konieczność zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, w tym wymagań dotyczących sytuowania budynków wynikających z § 12, 13 i 271 rozporządzenia.

Końcowo należy odnieść się do okoliczności podniesionej w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2014 r. a dotyczącej istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji Wójta Gminy N. ustalającej warunki zabudowy dla takiej samej inwestycji i tego samego inwestora – D. W. Jedna decyzja została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r. i jest przedmiotem niniejszego postępowania. Druga decyzja o tym samym numerze, tj. [...] została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r. O fakcie wydania tej decyzji skarżący dowiedzieli się z akt sprawy cywilnej toczącej się z powództwa J. S. przeciwko inwestorowi o odszkodowanie i zadośćuczynienie. Obie decyzje różnią się parametrami dotyczącymi wysokości budynku handlowo – usługowego. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. wysokość tę określono na 8 m od poziomu gruntu do kalenicy z kolei w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. wysokość tę określono na 11 m. W ocenie skarżących wydanie drugiej - zmienionej (według skarżącej strony - sfałszowanej) decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie i niedostarczenie jej dla stron postępowania czyli skarżących stanowi o rażącym naruszenie prawa. W związku z powyższym rozważyć należało czy w sprawie zaszła przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicate).

W przedmiotowej sprawie przedmiotem jest decyzja wydana przez Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy, zaś decyzja wskazana przez stronę skarżącą nosi datę [...] sierpnia 2007 r., a więc wydana była po dacie [...] sierpnia 2007 r.

W świetle powyższych ustaleń nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Poza kontrolą Sądu w sprawie niniejszej pozostaje badanie okoliczności dotyczących ewentualnego sfałszowania decyzji, albowiem leży to w gestii organów ścigania. W świetle powyższego należało uznać wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie niniejszej za niezasadny.

Również za niezasadny należy uznać zarzut strony skarżącej przesłania decyzji do nieżyjącego Pana A. N.. Jeżeli bowiem został naruszony jakikolwiek interes prawny Pana A. N. – to jego spadkobiercy są uprawnieni do ewentualnego dochodzenia praw z tego tytułu.

W konkluzji stwierdzić należy, że zarzuty wskazane przez skarżących były badane przez Sąd w kontekście istotnego naruszenia prawa w świetle art. 156 § 1 kpa, albowiem przedmiotem kontroli objęta była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności. Jak wynika z powyższych wywodów bez wątpienia decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa w sposób istotny, co oznacza że zasadnie odmówiono stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).