Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 526/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 477[8]
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 1, art. 32
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Teza: 1. W sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków w postępowaniu odwoławczym nie przysługuje droga do sądu powszechnego.

2. W sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków samorządowe kolegium odwoławcze w myśl art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./ jest właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji.

TEZY

1. W sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków w postępowaniu odwoławczym nie przysługuje droga do sądu powszechnego.

2. W sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków samorządowe kolegium odwoławcze w myśl art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./ jest właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Henryk Dolecki (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 6/05 w sprawie ze skargi Barbary C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 2 grudnia 2004 r. (...) w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia od Barbary C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie II SA/Lu 812/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 2 grudnia 2004 r. uchylającej decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 2 listopada 2004 r., którą organ ten uchylił decyzję z dnia 31 maja 2004 r. w części dotyczącej przyznania Barbarze C. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na przepis art. 127 par. 2 Kpa, ustanawiający właściwość organu wyższego stopnia do rozpatrzenia odwołania, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzję wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tymczasem zgodnie z art. 34 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ wprowadzono zmiany w treści art. 477[8] par. 2 Kpc. Zdaniem Sądu po wprowadzeniu tych zmian właściwym do rozpoznania spraw w przedmiocie dodatków do zasiłku rodzinnego jest sąd rejonowy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję Sąd ocenił jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości i na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa stwierdził jej nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./, a mianowicie art. 3 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest władny do sprawowania merytorycznej kontroli nad organami administracji publicznej, jakimi są w pierwszej instancji Wójt Gminy w K., a w drugiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., poprzez wyrokowanie w sprawach skargi na decyzje administracyjne tych organów w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku;

- przepisów prawa materialnego - art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, a w konsekwencji art. 127 par. 2 Kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania od decyzji organu właściwego w przedmiocie ustalenia dodatku do zasiłku rodzinnego;

- prawa materialnego, a mianowicie art. 56 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 2 lit. "a" cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w wyniku wprowadzenia zmian do art. 477[8] Kpa została ustanowiona kompetencja wyłączna sądu powszechnego do rozstrzygania odwołań od wszystkich decyzji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych;

-prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, poprzez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd powszechny;

- art. 15 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ stanowi, że postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Organem tym zgodnie z art. 3 pkt 11 powołanej ustawy jest wójt /burmistrz lub prezydent miasta/ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne.

W okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. świadczenia rodzinne przyznaje i wypłaca zasiłek rodzinny, o którym mowa w art. 6, oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9-15, a także zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne, właściwy organ. Natomiast zasiłek rodzinny, o którym mowa w art. 6 oraz dodatki, o których mowa w art. 9 i 13-15, a także zasiłki pielęgnacyjne wypłacają następujące podmioty: pracodawcy, w przypadkach określonych w ustawie, właściwe jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Ministrowi Sprawiedliwości - żołnierzom lub funkcjonariuszom tych służb, Prezes KRUS - osobom podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników, zakład osobom wymienionym w ustawie, rolnicze spółdzielnie produkcyjne - członkom spółdzielni, jednostki, które zawarły umowę agencyjną lub umowę zlecenia, jeżeli są obowiązane do wypłaty świadczeń rodzinnych pracownikom, właściwe organy emerytalne lub rentowe osobom, którym wypłacały emerytury, renty, renty rodzinne lub uposażenia rodzinne, do dnia wejścia w życie ustawy.

We wskazanym okresie, w sprawie zasiłku rodzinnego oraz niektórych dodatków /wskazanych w art. 9, 13-15 ustawy o świadczeniach rodzinnych/, w drodze decyzji administracyjnej orzekają także właściwe jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Ministrowi Sprawiedliwości - wobec żołnierzy i funkcjonariuszy tych służb, nadto Prezes KRUS - wobec osób podlegających ubezpieczeniu rolniczemu, ZUS - wobec innych osób, prowadzących pozarolniczą działalność i osób z nimi współpracujących oraz duchownych, a także osób którym wypłacał emerytury, renty, renty socjalne albo renty rodzinne /przed 1 maja 2004 r./, właściwe organy emerytalne lub rentowe - wobec osób, którym wypłacały emerytury, renty, renty rodzinne, lub uposażenie /przed 1 maja 2004 r./.

Bez decyzji administracyjnej, przyznanie i wypłata zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, a także zasiłku pielęgnacyjnego należy w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. do pracodawcy zatrudniającego w dniu 31 marca 2004 r. co najmniej 5 osób względem swoich pracowników w czasie trwania ich zatrudnienia oraz osób wykonujących u nich pracę na podstawie umowy zlecenia lub umowy agencyjnej, rolniczej spółdzielni produkcyjnej - w stosunku do jej członków, jeżeli ta spółdzielnia jest obowiązana do wypłaty świadczeń rodzinnych pracownikom, jednostek, które zawarły umowę agencyjna lub umowę zlecenia - gdy są one obowiązane do wypłaty świadczeń rodzinnych pracownikom.

Zgodnie ze wskazaną regulacją w stosunku do decyzji wydanych przez oddziały ZUS, Prezesa KRUS oraz inne właściwe organy emerytalne lub rentowe, przed dniem przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, tj. 1 września 2005 r. zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących postępowania z zakresu ubezpieczeń społecznych.

W pozostałych przypadkach tj. gdy przed dniem 1 września 2005 r. decyzje w sprawach zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku wydały jednostki podległe Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Ministrowi Sprawiedliwości, odwołania od tych decyzji rozpatruje się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 56 ust. 2 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych/, z możliwością zaskarżenia ich decyzji do sądu administracyjnego w trybie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W sprawach, w których orzeka jako organ I instancji wójt, burmistrz lub prezydent miasta - zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ oraz art. 127 par. 2 Kpa - odwołania od tych decyzji rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze. Zasada ta wynika z powołanych przepisów, przyznających kolegium odwoławczemu uprawnienia do rozpatrywania odwołań od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, a więc gdy żaden przepis szczególny nie przewiduje innego organu odwoławczego. Skoro zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwymi do orzekania w ramach pierwszej i drugiej instancji są organy administracji publicznej działające na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to w konsekwencji decyzje tych organów podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Zmiana treści art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc dokonana w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dotyczy sytuacji, gdy decyzję w sprawie świadczenia rodzinnego wydał wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w II instancji odwołanie od takiej decyzji rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze. Wskazywany przepis Kodeksu postępowania cywilnego dotyczy tylko i wyłącznie orzekających dziś przejściowo w sprawach świadczeń rodzinnych, oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innych właściwych organów emerytalnych lub rentowych /art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczące postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wyraźnie wskazują, że odnoszą się one tylko do odwołań od decyzji organów rentowych, które definiuje art. 476 par. 4 Kpc.

Omawiane świadczenia rodzinne nie mieszczą się w katalogu ubezpieczeń społecznych - zawartym w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, a po drugie ich cel i charakter w ramach tzw. systemu zabezpieczenia społecznego jest inny od świadczenia realizowanego w ramach ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty, ubezpieczenia chorobowego, czy też ubezpieczenia wypadkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, jednakże przedstawione w niej zarzuty noszą głównie cechy naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten nakazuje sądowi I instancji stwierdzenie nieważności decyzji, lecz tylko wtedy jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji gdy brak jest przesłanek z art. 156 Kpa powoduje zarówno naruszenie wymienionego przepisu ustawy p.p.s.a. jak i art. 156 Kpa.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że decyzja ostateczna samorządowego kolegium odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zachodziła przesłanka określona w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji.

Naruszenia przepisów o właściwości Sąd dopatrzył się w tym, że w art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/, wprowadzającym zmiany do art. 477[8] par. 2 Kpc ustawodawca przekazał sprawy zasiłku rodzinnego i dodatków do niego sądom rejonowym jako właściwym w postępowaniu odwoławczym.

Wprawdzie zakwalifikowanie takiej wady jako naruszającej prawo mieści się raczej w przesłance z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jednakże błąd Sądu polega na tym, iż błędnie ocenił, że w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków w postępowaniu odwoławczym przysługuje droga do sądu powszechnego i błędnie zastosował przepis art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu przypisującego przepisom art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc i art. 34 pkt 2 lit. "a" cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, rolę podstawy prawnej do orzekania w tych sprawach w postępowaniu odwoławczym przez sąd powszechny.

Znaczenie tych przepisów należy odczytywać w aspekcie innych uregulowań ustawy o świadczeniach rodzinnych. Artykuł 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, natomiast ust. 2 tego artykułu kompetencje do prowadzenia postępowania w tych sprawach przekazuje organowi właściwemu. Definicję organu właściwego zawiera przepis art. 3 pkt 11 cyt. ustawy stanowiąc, iż jest nim wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Postępowanie w sprawach przyznawania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego z racji odesłania zamieszczonego w art. 32 ust. 2 w sprawach nieuregulowanych w powołanej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyprowadzonej z analizowanych przepisów zasady rozstrzygania tych spraw w postępowaniu administracyjnym nie naruszają przepisy przejściowe i dostosowujące, zamieszczone w rozdziale 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, znaczenie ich w skardze kasacyjnej zostało odczytane prawidłowo. Ustawa w żadnym z przepisów nie stanowi o tym, aby odwołanie w tych sprawach, rozstrzyganych decyzjami organów samorządu terytorialnego przysługiwało do sądu powszechnego.

Nie stanowi takiej regulacji art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym dokonano nowelizacji art. 477[8] par. 2 Kpc, wprowadzając w pkt 1 dodatkowo sprawy o świadczenie o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego.

W art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc, któremu Sąd I instancji przypisał wadliwą funkcję, uregulowano właściwość sądów rejonowych w sprawach wymienionych, w tym m.in. o zasiłki rodzinne i dodatki do nich. Właściwość ta odnosi się jednakże tylko do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych /art. 476 par. 2 Kpc/, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych /art. 476 par. 4 Kpc/. Jeśli więc przepis art. 34 pkt 2 lit. "a" cyt. ustawy nie zmienia trybu postępowania w sprawach zasiłków rodzinnych rozstrzyganych przez organy samorządowe, a brak jest przepisu szczególnego, odsyłającego w tych sprawach do stosowania Kodeksu postępowania cywilnego i przyznającego kompetencje sądom, to w sprawach tych, w postępowaniu odwoławczym, obowiązuje tok instancji uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej samorządowe kolegium odwoławcze w myśl art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kpa jest właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w oparciu o przepis art. 185 par. 1 p.p.s.a., natomiast na podstawie art. 207 par. 2 tej ustawy, uznając iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, odstąpił od obciążenia Barbary C. kosztami postępowania kasacyjnego.