Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 324/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i 3, art. 83 a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 865/16 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od A. L. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 865/16, oddalił skargę A. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

A. L. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie (dalej: ZUS) o umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej za okres od października 1996 r. do stycznia 1998 r. oraz za grudzień 1998 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że wierzytelności ZUS za wymienione okresy uległy przedawnieniu oraz zakwestionował prowadzenie w tym czasie działalności gospodarczej, wyjaśniając, że działalność gospodarczą podjął dopiero 25 sierpnia 1998 r., natomiast z dniem 14 lutego 2000 r. został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności. Strona dokumentując swoje twierdzenia złożyła zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 25 sierpnia 1998 r. wystawione przez Wójta Gminy [A.] oraz decyzję tego organu z [...] lutego 2000 r. o wykreśleniu wpisu z dniem 14 lutego 2000 r.

W toku postępowania wnioskodawca powołał się na trudną sytuację zdrowotną (choroba kręgosłupa, biodra i serca – renta przyznana w 2001 r.), materialną i finansową i stwierdził, że nie jest w stanie zapłacić żądanej kwoty bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania. Zdaniem wnioskodawca, z uwagi na zły stan zdrowia jego sytuacja nie ulegnie w przyszłości poprawie. Na podstawie dokumentów i oświadczeń złożonych przez A. L. ustalono, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z małżonką, utrzymuje się ze świadczenia rentowego w wysokości 693,67 zł netto miesięcznie i dochodów małżonki z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w wysokości 2 500 zł netto miesięcznie. Stałe wydatki na utrzymanie wynoszą: ok. 200 zł miesięcznie tytułem opłat, ok. 200 zł miesięcznie na zakup leków, 750 zł miesięcznie tytułem spłaty zobowiązań kredytowych (kredyt 20 000 zł zaciągnięty na prywatne wydatki). Wnioskodawca jest właścicielem składników majątkowych, tj. domu o powierzchni 180 m² oraz posiada samochód osobowy marki [...], rok produkcji 2006. Ponadto wnioskodawca nie posiada innych składników majątku ani zasobów finansowych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w wysokości 18 001,17 zł, a po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek skarżącego, decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu ZUS podał, że A. L. prowadził z przerwami działalność gospodarczą od 20 sierpnia 1995 r. do 1 stycznia 2008 r., a na koncie indywidualnym płatnika figurowały zaewidencjonowane i wymagalne, nieopłacone należności z tytułu składek objęte prowadzonym postępowaniem jak i za kolejne lata. Ponadto organ zauważył, że należność z tytułu składek objęta jest skutecznie prowadzonym (obecnie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [A.]) postępowaniem egzekucyjnym wszczętym 18 czerwca 2004 r. a należności zawierające się w okresach od kwietnia 2001 r. do grudnia 2012 r. zostały objęte postępowaniem prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolnicza działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 155).

Organ powołał się na art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121, dalej: u.s.u.s.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365 dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.) i ponownie przedstawił ustalenia stanu faktycznego odnoszące się do sytuacji osobistej, majątkowej i finansowej skarżącego, stwierdzając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 u.s.u.s., albowiem skarżący pobiera świadczenie rentowe w wysokości 803,76 zł brutto skutecznie objęte postępowaniem egzekucyjnym (miesięczne potrącenia 200,94 zł), małżonka skarżącego osiąga miesięczny dochód w kwocie 2.500 netto, nadto skarżący posiada samochód osobowy z 2006 r. oraz nieruchomość.

W ocenie ZUS w sprawie nie zachodzi ani uzasadniony przypadek ani szczególne okoliczności w rozumieniu powołanych przepisów, a w każdym razie wnioskodawca ich nie wykazał. Skarżący i jego żona uzyskują dochody, które pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego i jego rodzinny w stopniu wyższym od ustalonego minimum socjalnego, stanowiąc również podstawę finansowania zobowiązań, w tym kredytowych w ratach.

ZUS uznał, że skoro skarżący w aktualnej sytuacji finansowej posiada możliwość regulowania zobowiązań z tytułu rat kredytów, to nie można wykluczyć istnienia możliwości płatniczych w zakresie spłaty zobowiązań publicznoprawnych choćby w minimalnych kwotach czy ratach. Spłata zobowiązań prywatnych nie może uzasadniać umorzenia należności publicznoprawnej, z której finansowane są świadczenia społeczne ogółu obywateli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzję ZUS z [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Zakład powinien w pierwszej ustalić w jakim okresie skarżący prowadził działalność gospodarczą i ustalić wysokość nieopłaconych składek. Ponadto z uwagi na liczne zmiany przepisów dotyczących przedawnienia składek, obowiązkiem organu, rozpoznającego wniosek o umorzenie należności, jest przeprowadzenie analizy pozwalającej na ocenę, czy w badanej sprawie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek za okres objęty wnioskiem. Zdaniem Sądu, zaniechanie ZUS w tym zakresie uniemożliwia dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. WSA zwrócił również uwagę, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów, potwierdzających istnienie należności ZUS objętych zaskarżoną decyzją, umożliwiających sądową kontrolę prawidłowości działania ZUS w zakresie odmowy umorzenia składek wraz z należnościami ubocznymi. Za taki dokument, w ocenie Sądu nie można uznać wyłącznie wydruku z systemu informatycznego ZUS. Chociaż ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że należność z tytułu nieopłaconych składek objęta jest skutecznie prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym w trybie administracyjnym a postępowanie to zostało wszczęte w 18 czerwca 2004 r. jednak nie wyjaśnił czy postępowanie to obejmuje należności objęte zaskarżoną decyzją i ewentualnie w jakiej części (zgodnie ze stanowiskiem ZUS skarżący posiada również zobowiązania z tytułu składek za inne okresy), ani też nie dokonał jakiejkolwiek analizy należności objętych zaskarżoną decyzją pod kątem ich przedawnienia. Zdaniem Sądu, akta sprawy nie potwierdzają stanowiska ZUS.

Sąd uznał, że istotną okolicznością w sprawie jest ustalenie okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez zobowiązanego. W toku postępowania skarżący kwestionował istnienie zobowiązań z uwagi na to, że w okresie objętym wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek nie prowadził działalności gospodarczej. Na dowód tego przedstawił dowody z dokumentów, tj. zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 25 sierpnia 1998 r., z którego wynikało, że skarżący rozpoczął działalność gospodarczą dopiero w sierpniu 1998 r. oraz decyzję Wójta Gminy [A.] z [...] lutego 2000 r. o wykreśleniu wpisu z ewidencji z dniem 14 lutego 2000 r. Zaskarżoną decyzją został zaś objęty okres od października 1996 r. do stycznia 1998 r. i za grudzień 1998 r., a więc wyjaśnienie czy w tym okresie skarżący prowadził działalność gospodarczą było w sprawie konieczne. ZUS nie rozpoznał tego zarzutu skarżącego, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia w decyzji, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z przerwami w okresie od 20 sierpnia 1995 r. do 1 stycznia 2008 r. nie wskazując jednocześnie podstaw przyjęcia takiego stanowiska. W ocenie Sądu, za taką podstawę, nie może zostać uznany sam wydruk z systemu informatycznego ZUS, zwłaszcza, że skarżący przedstawił dokumenty urzędowe będące przeciwdowodem dla jego, treści zaś w aktach sprawy brak innych dokumentów, z których wynika zasadność stanowiska ZUS.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zostać podjęte jedynie wtedy, gdy należności, których umorzenia domaga się zobowiązany, istniały i nie uległy przedawnieniu. W przypadku zatem złożenia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest ustalenie przez organ ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Nie może bowiem toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności z tytułu składek, które nigdy nie powstały lub już wygasły.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). ZUS nie wyjaśnił bowiem ani kwestii istnienia należności objętej zaskarżoną decyzją z uwagi na brak prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w niemalże całym tym okresie ani też kwestii przedawnienia składek. Nie zostało zatem ustalone w jakim okresie zobowiązanie z tytułu składek istnieje a w jakim okresie nie powstało bądź wygasło.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji nakazał, by ponownie rozpoznając sprawę organ w sposób wszechstronny ustalił i wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a następnie w wyniku tych ustaleń i ich oceny podjął stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji wszelkie przesłanki rozstrzygnięcia. ZUS powinien przede wszystkim ustalić czy zobowiązania skarżącego z tytułu składek za okres objęty postępowaniem powstały a w przypadku pozytywnej odpowiedzi czy zobowiązania te wygasły na skutek przedawnienia i za jaki okres. W przypadku stwierdzenia, że należności z tytułu składek nie powstały, bądź wygasły organ powinien rozważyć możliwość umorzenia postępowania w tym zakresie. W odniesieniu zaś do należności istniejących obowiązany będzie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, biorąc pod uwagę zarzuty podnoszone przez skarżącego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi ZUS zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. art. 1, art. 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963, dalej: u.s.u.s.) poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego i objęcie kontrolą tego zakresu działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego), który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych w znaczeniu materialnoprawnym. Zarzut ten oparty zostaje na naruszeniu norm prawa ustrojowego, które jest wprawdzie częścią prawa formalnego, jednak z drugiej strony wyznacza ramy dla stosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, gdyż granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w szczególności:

- art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego. Sąd nieprawidłowo dokonał wykładni art. 134 § 1 p.p.s.a, zbyt szeroko zakreślając "granice danej sprawy" i przekraczając granice sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Zarzut ten oparty zostaje na naruszeniu norm, które mają charakter przepisów ustrojowych i bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnionym jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane również w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

- art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a, art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegające na naruszeniu przepisów postępowania przez sąd administracyjny poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu niemających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, przy zupełnym braku oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS pod względem ich zgodności z prawem i uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku kiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania, które jest postępowaniem spornym i toczonym w innym trybie, z innym trybem odwoławczym, w którym sądem oceniającym działalność Zakładu w indywidualnej sprawie jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Dlatego uchylenie decyzji Zakładu nie doprowadzi załatwienia sprawy, jeżeli jedynym powodem uchylenia jest wątpliwość (spór) dotyczący istnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne czy okresu prowadzenia działalności gospodarczej, które to wątpliwości mogą zostać rozstrzygnięte jedynie w odrębnym postępowaniu o charakterze spornym, zainicjowanym wnioskiem płatnika składek,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień oraz art. 151 p.p.s.a. i brak oddalenia skargi pomimo jej bezzasadności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie są granice sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a dokładniej to, czy organ rozpoznając wniosek zobowiązanego i rozstrzygając taką sprawę ma obowiązek badania kwestii związanych z powstaniem zobowiązania z tytułu składek i ewentualnym jego przedawnieniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic rozpoznawanej sprawy.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd nie jest związany granicami skargi (jej zarzutami i wnioskami), ale jest związany granicami sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przez sprawę, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a rozumieć bowiem należy sprawę, w której została wydana zaskarżona decyzja, czyli ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. m.in. T. Woś w T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, 2016, komentarz do art. 134, pkt 1; także B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51; por. też m.in. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., I FSK 68/05, CBOSA). Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zatem przez granice kontrolowanej przez sąd sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego.

W sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, ZUS został wyposażony w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Mając na uwadze przytoczoną powyżej regulację prawną, uznać należy, że w granicach prowadzonej sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, pozostaje ustalenie przesłanek, od których ustawa uzależnia umorzenie tych składek. Przedmiotem postępowania o umorzenie należności jest zatem ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Należy podzielić pogląd, że "decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2009r., II GZ 167/09).

Organ administracyjny umocowany jest do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w granicach przyznanej mu kompetencji. W sytuacji gdy, jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej, decyzja w sprawie umorzenia należności nie jest decyzją dotyczącą ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem lub wyłączenia z ubezpieczenia, ani też istnienia i wymagalności dochodzonego obowiązku opłacenia składek przez zobowiązanego, rozstrzyganie tych kwestii pozostaje poza zakresem kompetencji organu. Poza zakresem sprawy dotyczącej umorzenia należności pozostaje zatem co do zasady ustalenie okoliczności związanych z wymagalnością tych należności. Jeśli więc, tak jak w rozpoznawanej sprawie, kwestia wysokości należności objętych wnioskiem o umorzenie i ich wymagalności jest sporna ZUS w ramach prowadzonego postępowania nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii. Organ rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia winien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek ustawowych umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności. Zasadnie zwraca uwagę strona wnosząca skargę kasacyjną, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji objął kontrolą kwestie powstania zobowiązania z tytułu składek i przedawnienia, a więc okoliczności wykraczających poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Trafnie bowiem zauważa autor skargi kasacyjnej, że kwestia kontroli decyzji rozstrzygających o wymagalności należności, w tym także przedawnieniu, została co do zasady zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Pozostaje ona zatem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a. dotyczącej umorzenia należności. W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania przez zainteresowanego odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania.

Zasadne zatem okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 i art. 2, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 83 a ust. 1 i 2 u.s.u.s.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust 1 u.s.u.s., wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Co do zasady stosunki prawne ubezpieczenia społecznego powstają wprost z przepisów ustawy. Organ wydaje decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie dopiero w razie powstania w danej sprawie wątpliwości. Organ ustala zatem w decyzji istnienie lub nieistnienie prawa lub obowiązku dla konkretnego przypadku, ale tego prawa lub obowiązku nie tworzy. Większość zatem decyzji wydawanych w sprawach ubezpieczenia społecznego ma charakter deklaratoryjny, a ich kontrola powierzona została sądom powszechnym.

Wyjątkiem od tej zasady są decyzje o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku i dotyczące umorzenia należności. Są to decyzje o charakterze konstytutywnym, poddane kontroli sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W przypadku spraw nie będących klasycznymi sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym, podlegających kontroli sądu administracyjnego na mocy szczególnego przepisu, w tym m.in. spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, przywołana zasada art. 134 § 1 p.p.s.a. winna uwzględniać tę dwutorowość sądowego postępowania kontrolnego. W postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ma więc kompetencji do badania istnienia tych należności z uwagi na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego czy prawidłowości obliczenia należności wynikającej z decyzji z uwagi na właściwe rozliczenie konta płatnika składek przez organ. Kontrola sądu administracyjnego ograniczać się zatem powinna do granic sprawy administracyjnej tj. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

W tym miejscu należy przypomnieć, że skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uznał, że ZUS naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących powstania zobowiązania z tytułu składek oraz przedawnienia, nie przeprowadził w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego a także nie rozważył wspomnianych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że zarzuty stawiane ZUS były nietrafne. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ nie ma bowiem możliwości badania czy zobowiązanie w ogóle powstało lub nie wygasło na skutek przedawnienia. W zaskarżonej decyzji organ rozstrzygnął sprawę umorzenia należności i rzeczą WSA było przeprowadzenie kontroli tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego.

W tej sytuacji stawianie organom obu instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy należało uznać za wadliwe. Podkreślenia wymaga także, że Sąd pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie wykazał, że gdyby nie zarzucane organowi uchybienie, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Innymi słowy Sąd pierwszej instancji nie wykazał związku między uchybieniami zarzucanymi organowi a wynikiem sprawy, co sprawia, że zaskarżony wyrok został wydany także z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Sąd pierwszej instancji powtórnie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić przedstawiony wyżej pogląd dotyczący granic sprawy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i wynikający z niego wniosek, że w tej sprawie poza jej granicami pozostawała kwestia powstania zobowiązania i ewentualnego przedawnienia należności. Sąd powinien ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ustawowych przesłanek umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, czego w dotychczasowym postępowaniu zaniechał, ograniczając się do nieprawidłowego wskazania wady procesowej i uchylając z tego powodu zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).