Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1248/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Zofia Flasińska Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1846/03 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

P. – Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1846/03, uchylającego decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją nr [...] z dnia 6 czerwca 2003 r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i wydał P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenie na rozbudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej X. na działce o nr ewiden. gruntu 474/3, położonej w W., gm. S., obejmującą montaż kontenera z urządzeniami teletransmisyjnymi i zasilaniem elektrycznym oraz zainstalowanie na istniejącej wieży wysokości 62,5 m pięciu anten parabolicznych. Uzasadniając tę decyzję organ I instancji podniósł, że inwestor przedłożył stosowny projekt budowlany oraz wymagany przepisami prawa "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Przeprowadzono również postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko z udziałem społeczeństwa, polegające na podaniu do publicznej wiadomości o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie oraz wniosku o wydanie decyzji. Przez okres 21 dni istniała możliwość składania uwag i wniosków. W dniu 28 maja 2003 r. do organu I instancji wpłynął protest przeciwko planowanej inwestycji, podpisany przez 5 mieszkańców W., którzy jako osoby niemieszkające w bezpośrednim sąsiedztwie działki z wieżą nie zostały uznane za strony postępowania. Ponadto ustalono, iż spodziewane promieniowanie wystąpi wyłącznie na znacznej wysokości (ok. 60 m n.p.m.), w związku z czym nie powinno oddziaływać na osoby fizyczne. Z tego powodu nie ustanawiano dla istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania otoczenia planowanego przedsięwzięcia obszaru ograniczonego użytkowania. Ponieważ projekt budowlany nie budził zastrzeżeń a projektowana inwestycja była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gm. S. i wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska, wydano przedmiotowe pozwolenie na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Ł., która uznała się – jako właścicielka zabudowanych i użytkowanych działek nr 128 i 129, położonych ok. 20 m od przedmiotowej stacji bazowej X.– za stronę niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Według niej funkcjonowanie planowanego obiektu naraża ją i jej rodzinę na promieniowanie anten, co wzmocni się jeszcze po zainstalowaniu dodatkowych anten. Zarzuciła organowi I instancji nieprzeprowadzenie pomiarów kontrolnych w otoczeniu stacji w miejscu dostępnym dla ludności.

Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. umorzył postępowanie odwoławcze, ze względu na to, iż odwołująca się M. Ł. nie ma w jego ocenie przymiotu strony niniejszego postępowania. Jej działki nie leżą bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją, chociaż położone są w bliskiej odległości, oddzielone od niej drogą. Obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje jednak jej działek. Odwołująca się nie wykazała w związku z tym indywidualnego interesu prawnego co do wyniku postępowania – i dlatego nie było podstaw do uznania jej za stronę.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Ł. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała ponadto, iż działka osób uznanych za uczestników postępowania – J. i S. Ł. – znajduje się w tej samej odległości od działki objętej inwestycją jak nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty podniesione w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lipca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził, iż brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania odwoławczego. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem w sytuacji braku któregoś z elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej daną sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Jednym z podmiotowych elementów takiego stosunku jest brak przymiotu strony u podmiotu wszczynającego dane postępowanie, określonego według przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie z przyjmowaną w orzecznictwie obiektywną wykładnią pojęcia interesu prawnego powinien on wynikać z przepisu prawa materialnego i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej strony. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odmowa przyznania skarżącej przymiotu strony wobec faktu, iż jest ona właścicielką działek nr 128 i 129 niegraniczących bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy planowana inwestycja, było nieuprawnione w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie oraz obowiązujących przepisów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniach związanych z procesem budowlanym właściciel sąsiedniej nieruchomości posiada przymiot strony w takim zakresie, w jakim dana inwestycja narusza jego uzasadnione, prawem chronione interesy. Za "nieruchomość sąsiednią" uważa się przy tym nie tylko działkę graniczącą bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz również każdą inną znajdującą się w jej strefie oddziaływania. W rozpatrywanej sprawie nieruchomości skarżącej są oddzielone od nieruchomości, na której funkcjonuje stacja bazowa telefonii komórkowej tylko drogą i dowieszenie w ramach projektowanej inwestycji pięciu anten parabolicznych stworzy dla nieruchomości skarżącej konkretną uciążliwość w postaci elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego negatywnie oddziaływującego na organizm ludzki. Wpływ tej uciążliwości na nieruchomość skarżącej narusza jej uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego i uzasadnia przypisanie skarżącej praw strony postępowania. Skoro więc wniosła ona odwołanie, to organ II instancji nie mógł się uchylić od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. a art. 105 § 1 k.p.a. i 28 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła skargą kasacyjną P. Zarzuciła mu naruszenie przepisów art. 7, 8, 28, 77 i 80 k.p.a. przez bezpodstawne zignorowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., "gdyż skoro WSA w powyższym wyroku nie uwzględnił wszystkich materiałów dowodowych i nie odniósł się do całego materiału dowodowego, to tym samym zachował się tak jakby te materiały dowodowe nie były mu znane". Z uzasadnienia tego pisma procesowego wynika, iż skarżąca kwestionuje wniosek WSA o wpływie inwestycji na nieruchomość M. Ł. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszeniu przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla skutecznego podania należycie określonej podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez sąd I instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy (por. postanowienie SN z 11 marca 1997 r., III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114 i postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSAiWSA nr 1, poz. 9). Wymogi dotyczące należytego sformułowania podstaw zaskarżenia są uzasadnione, między innymi obowiązkiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego.

W rozpatrywanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła w niej naruszenie przez Sąd przepisów art. 7, 8, 28, 77, 80 i 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno taki sposób postawienia zarzutów jak i ich uzasadnienie wskazują, iż odnoszą się one nie do postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz do postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracyjne. W obecnym stanie prawnym (inaczej niż pod rządami uchylonej ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odsyła do k.p.a. ani wprost, ani odpowiednio. Nie stosując tego kodeksu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł też - w oczywisty sposób – naruszyć jego przepisów. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje bowiem zasady postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1) oraz w innych sprawach wskazanych w art. 1 pkt 2-4, do których nie należy postępowanie sądowoadministracyjne.

Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacji i z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala sądowi tylko na badanie czy – oprócz istnienia powodów nieważności – rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może natomiast badać, czy w postępowaniu sądowym przed WSA doszło do naruszenia innych, oprócz wskazanych w skardze kasacyjnej, norm ustawowych. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać czy w inny sposób korygować (por. uzasadnienie post. SN z 16 października 1997 r., II CKN 404/97, OSNC 1998, nr 4, poz. 59).

Skoro więc skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie wyłącznie przepisów k.p.a., których Sąd I instancji nie stosował, to skargę tę należy uznać za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.