Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 319/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8 , art 25 , art 77 , art 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 59 , art 60 , art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 4 maja 2016 r. nr [...] , znak [...] , po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej K. z 21 sierpnia 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego "[...]" z garażem na części działki nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] poprzez działki nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.p.z.p.", § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 21 sierpnia 2015 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek Gminy Miejskiej K. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

W toku postępowania organ uzyskał uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W dniu 11 stycznia 2016 r. wystąpiono do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K, z prośbą o wydanie postanowienia w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we wskazanym terminie, uzgodnienie z tym organem organ uznał za dokonane.

Organ zwrócił uwagę, że milczące uzgodnienie, dokonane na etapie ustalania warunków zabudowy, nie przesądza o treści stanowiska tego organu na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, o ile takie stanowisko (w formie odpowiedniej opinii, uzgodnienia, pozwolenia itp.) jest wymagane przepisami prawa.

Ponadto uzyskano opinie:

- Miejskiego Konserwatora Zabytków z 13 marca 2015 r. znak: [...] w odniesieniu do obszaru znajdującego się w strefie nadzoru archeologicznego,

- Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 13 marca 2015 r. znak:[...] w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną,

- Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 20 marca 2015 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej decyzji.

Projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

W toku postępowania jego strona – M.B. - wniósł uwagi i zastrzeżenia odnośnie wnioskowanej inwestycji. Pismem z 16 września 2015 r. wyraził swój sprzeciw i obawy odnośnie planowanej inwestycji:

- wniósł o uwzględnienie sprzeciwu lub przeprowadzenie przez odpowiednie organy odpowiednich badań geologicznych. Sprzeciw uzasadnił obawami wynikającymi z uwarunkowania terenu. Podniósł, że przedmiotowa działka nr [...], dla której planuje się inwestycję, położona jest znacznie wyżej od jego działki, która bezpośrednio z nią sąsiaduje. Jako właściciel działki nr [...] zwrócił uwagę na uwarunkowania geologiczne terenu, które wskazują na konieczność wykonania wcześniejszych badań gruntowych przed ustaleniem warunków zabudowy. Nadmienił, że rozpoczął budowę domu na działce [...], który będzie bezpośrednio zagrożony osunięciem się gruntu z powodu intensywnej eksploatacji na wyżej położonej działce [...] poprzez prace budowlane, ruch drogowy oraz późniejsze użytkowanie;

- wniósł uwagi w odniesieniu do ochrony krajobrazu, zwracając uwagę na zaburzenia spokoju krajobrazowego poprzez planowaną inwestycję na działce nr [...]. . Działka ta jest najwyżej położona w danym rejonie. Dlatego poprosił o wskazanie na możliwość budowy jedynie budynków parterowych nieprzekraczających całkowitej wysokości 5 metrów.

W przedmiocie zgłoszonych uwag organ rozstrzygnął, że podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie u.p.z.p. jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Organ zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie rodzaj inwestycji, jej parametry oraz warunki, wynikające z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz z przepisów odrębnych.

Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Zgoda właściciela terenu inwestycji, jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, nie jest warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Organ zwrócił ponadto uwagę na ogólną zasadę, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W kwestii ochrony interesów osób trzecich poprzez wykonanie badań gruntowych w odniesieniu do terenu zagrożonego osunięciem się gruntu organ wskazał, że postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Na obecnym etapie ochrona interesów osób trzecich została zabezpieczona poprzez wprowadzenie zapisu pkt. 2.5 w załączniku nr 1 do tej decyzji.

Organ stwierdził, że problem stabilności gruntu oraz zabezpieczenia przed ewentualnymi, potencjalnymi szkodami związanymi z realizacją inwestycji będzie rozpatrywany na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę (odrębne przyszłe postępowanie administracyjne), a także na etapie wykonawstwa. Dopiero więc w przyszłości będzie możliwe przyjęcie i weryfikacja szczegółowych rozwiązań technicznych opartych na aktualnych badaniach podłoża tak, aby zagwarantować ochronę interesów osób trzecich, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012, poz. 463). Na obecnym wstępnym etapie ustalania warunków zabudowy odniesienie się do tych kwestii może mieć jedynie charakter ogólny, przypominający o obowiązku uwzględnienia interesów stron i postępowania zgodnie z ww. rozporządzeniem.

W treści załącznika nr 1 decyzji wskazano warunki w zakresie geologii odwołując się do tego rozporządzenia. Organ zauważył, że teren inwestycji nie znajduje się na obszarze narażonym na ruchy masowe gruntu, na terenie górniczym czy terenie udokumentowanych osuwisk. Brak jest na obecnym etapie podstaw do kwestionowania możliwości realizacji inwestycji ze względu na niebezpieczeństwo osunięcia się ziemi (naruszenia stabilności stoku). Niemniej jednak szczegółowe rozwiązania techniczne i projektowe dot. posadowienia budynków, problematyki stateczności gruntu, odpowiedniego zabezpieczenia wykopów i właściwego prowadzenia robót budowlanych, a także sama organizacja placu budowy będzie przedmiotem badania na kolejnych etapach przygotowania i realizacji inwestycji. W związku z powyższym na etapie rozstrzygania tą decyzją uwagi i zastrzeżenia dotyczące zagadnień określanych w projekcie budowlanym, czy też odnoszące się do organizacji placu budowy zostały uznane za przedwczesne.

Organ stwierdził, że aby przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy miała kontynuację w postaci pozwolenia na budowę, zamierzona inwestycja musi spełnić warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, a także obowiązujące przepisy architektoniczno-budowlane, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury t.j. z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422).

W kwestii ochrony krajobrazowej organ wskazał, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osób posiadających wiadomości specjalne. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wymogi rozporządzenia.

A.R. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 8 i art. 25 K.p.a. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo, iż Prezydent Miasta K. , jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej K , podlegał wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a nadto niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w tym pomięcie okoliczności, iż mocą postanowienia Sądu Rejonowego [...] w K. , Wydziału Cywilnego, z 15 listopada 2012 r. (sygn. akt:[...] , zmienionego postanowieniem Sądu Okręgowego w K. , Wydział Cywilny – Odwoławczy z 12 grudnia 2014 r. (sygn. akt: [...] ), ustanowiona została na rzecz nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w K. , obręb [...], jednostka ewidencyjna K. , stanowiącej własność A.R. w 9/10 częściach i J.R. w 1/10 części, służebność przejazdu i przechodu po działkach nr: [...] i [...] , aktualnie stanowiących własność Gminy Miejskiej K. oraz nr [...] aktualnie stanowiącej własność M.B. , pasem drożnym biegnącym zgodnie z wariantem piątym opinii geodezyjnej inż. J.H. z 7 marca 2011 r.

Zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego, z pominięciem wskazanych wyżej okoliczności dotyczących ustanowienia na rzecz nieruchomości składającej się z działki nr [...] służebności przejazdu i przechodu po działkach nr: [...] i [...] .

Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że postępowanie w sprawie niniejszej zainicjowane zostało wnioskiem Gminy Miejskiej K. co oznacza, iż w toku przedmiotowego postępowania Gmina Miejska K. występuje w podwójnej roli - tj. zarówno inwestora, jak również organu właściwego do załatwienia sprawy. Zdaniem odwołującej w odniesieniu do takowej sytuacji w judykaturze dominuje stanowisko, że wójt/burmistrz/prezydent miasta nie powinien niejako sam dla siebie wydawać decyzji o warunkach zabudowy, zarazem wskazuje się, iż w przypadku uostatecznienia się takowego rozstrzygnięcia, zachodzi podstawa do wznowienia postępowania w oparciu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Zdaniem odwołującej stosownie do treści art. 25 K.p.a. wyłączenie organu od załatwienia sprawy następuje w sytuacji, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych osoby piastującej funkcję organu administracyjnego oraz osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia, przy czym owe pojęcie "interesów majątkowych" należy rozumieć szeroko, jako wszelkiego rodzaju przysporzenie majątkowe. W literaturze przedmiotu wskazuje się na dyskusje w odniesieniu do zagadnienia związanego z sytuacją, gdy organ właściwy do załatwienia sprawy określonego rodzaju jest jednocześnie stroną tego postępowania i zarazem wnioskodawcą w sprawie.

Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazano, iż podmiotem, jaki zainicjował postępowanie poprzedzające wydanie spornej decyzji była Gmina Miejska K. , działająca przez pełnomocnika - upoważnionego pracownika gminy. Powyższe rodzi pytanie, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy istotnie interesów majątkowych gminy i może być rozumiane jako przysporzenie majątkowe po stronie gminy, a tym samym, czy Prezydent Miasta K. - jako organ Gminy Miejskiej K. - może niejako sam sobie wydać decyzję w sprawie. W ocenie odwołującej odpowiedź na tak postanowione pytanie jest przecząca. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodzi problem braku obiektywizmu i bezstronności w prowadzeniu postępowania administracyjnego, którego zwieńczenie stanowi kwestionowana decyzja.

W literaturze przedmiotu można spotkać wywody, w których wskazuje się na aspekt materialnych korzyści, które gmina (jako inwestor) może uzyskać w związku ze sprzedażą nieruchomości, w stosunku do której uprzednio ustalone zostaną warunki zabudowy. Zdaniem odwołującej wartość nieruchomości, w stosunku do których wydana została decyzja o warunkach zabudowy jest zdecydowanie wyższa niż sprzedawanych bez takiej decyzji. Ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości składającej się działek nr [...] ,[...] obr. [...] leży w interesie Gminy Miejskiej K .

Uzasadniając pozostałe zarzuty odwołania odwołująca wskazała, że organ I instancji, zarówno w treści decyzji ustalającej wz, jak również w załącznikach stanowiących jej integralną część (obejmujących m.in. część graficzną warunków zabudowy, jak również część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie odniósł się w żadnej mierze do okoliczności prawomocnego ustanowienia na jej rzecz służebności drogi koniecznej na działkach stanowiących przedmiot planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji I instancji nie wskazano bowiem, że przez działki objęte warunkami zabudowy przebiega wzmiankowana służebność. Podstawowym celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest skoordynowanie gospodarki przestrzennej danego terenu. Aby to uczynić, konieczne jest wszechstronne rozważenie wszystkich czynników występujących na przestrzeni objętej decyzją ustalającą. Pominięcie przy jej wydawaniu okoliczności tak istotnej jak ustanowienie służebności poddaje pod wątpliwość prawidłowość zaskarżonej decyzji. Ponadto w części tekstowej również całkowicie pominięto okoliczność ustanowienia wspomnianej służebności. Zdaniem odwołującej zaniechanie wzięcia pod rozwagę wspomnianej kwestii stwarza domniemanie wadliwości zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 28 grudnia 2016r., znak [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z 5 września 2016 r., działając na podstawie art. 136 K.p.a., wezwał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, mającego na celu wyjaśnienie sposobu wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, z uwagi na zaistniałe wątpliwości co do przyjętej metody obliczania tego parametru. Nadto Kolegium wezwało inwestora do przedłożenia aktualnych oświadczeń dysponenta sieci o możliwości przyłączenia inwestycji do sieci gazowej. W dniu 22 września 2016 r. wpłynęło do Kolegium wyjaśnienie autorki analizy w zakresie sposobu wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. W kolejnym piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. inwestor uzupełnił materiał dowodowy o brakujące aktualne oświadczenie dysponenta sieci gazowej.

Zdaniem organu odwoławczego poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 ww. ustawy - Prezydenta Miasta K.

Organ przywołał art. 61 ust 1 u.p.z.p.

Wskazał, że jednym z warunków koniecznych, dla wydania pozytywnej decyzji wz jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Organ przywołał i wyjaśnił treść art. 61 ust. 1-5 i art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o rozporządzenie parametry architektoniczne, w ocenie Kolegium, mieszczą się w zakresie norm cyt. wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie przeprowadzono szczegółową analizę urbanistyczno-architektoniczną zastanej zabudowy, w oparciu o prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego (dokument części opisowej i graficznej analizy - k. [...] akt sprawy). Stosownie do treści § 2 ust. 3 rozporządzenia przybliżono sposób wyznaczenia granic obszaru analizy, wskazując, że obszar ten został wyznaczony w oparciu o trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem, z którego odbywać się będzie wjazd na działkę nr [...], na której planowany jest objęty wnioskiem budynek, tj. w odległości 141 metrów od granic terenu inwestycji. Wykazano też, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...], dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne - ul. [...] i ul. [...]

Następnie autorka analizy dokonała charakterystyki terenu objętego wnioskiem, ze wskazaniem jego ukształtowania, a także opisała jego otoczenie. Organ wskazał, że tak sporządzona i uzupełniona analiza urbanistyczno-architektoniczna, pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, po myśli treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Również zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego. Organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania zajętego przez organ I instancji stanowiska o możliwości odstąpienia od wyznaczenia w sprawie linii nowej zabudowy w oparciu o przepisy § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ wskazał, że odstąpienie od wyznaczenia tego parametru znajduje uzasadnienie w wynikach analizy.

Prawidłowo wyznaczony został w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy nowej inwestycji do powierzchni terenu. Organ I instancji wyznaczył w decyzji powyższy warunek na poziomie 15% z tolerancją ± 2% tj. w przedziale od 13% do 17%, w oparciu o treść § 5 ust. 2 rozporządzenia tj. stosując odstępstwo od ustalonej średniej wartości tego wskaźnika w badanym obszarze, a wynoszącej 21%. Wskazać należy, że tak wyznaczony warunek nie wypacza zasady należytej konkretyzacji parametru, i jednocześnie nawiązuje dolną i górną granicą do wartości zaobserwowanych m.in. na działkach uznanych za sąsiednie (tj. odpowiednio do zabudowy na działce nr [...] i do zabudowy na działce nr [...]). Organ stwierdził, że zabudowa na ww. działkach, ze względu na bliskie położenie stanowi odpowiedni, zasadniczy kontekst urbanistyczny dla planowanego budynku jednorodzinnego, a ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy realizuje wymogi zasady kontynuacji z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Kolegium nie dostrzegło też uchybień w zakresie ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Organ I instancji, stosując podstawę z § 6 ust. 1 rozporządzenia, nawiązał w tym zakresie do średniego wskaźnika zaobserwowanego w obszarze analizy, wynoszącego dla tego terenu 15 m, co przy uwzględnieniu zastosowanej w decyzji 20% tolerancji, pozwoliło na wyznaczenie tego parametru dla nowej inwestycji w przedziale od 12 m do 18 m. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym nadesłane do Kolegium dokumenty uzupełniające, dowodzące prawidłowości i dokonanych w analizie obliczeń średniego parametru, brak jest podstaw do jego kwestionowania zasadności takiego wyznaczenia powyższego parametru. Ustalone w decyzji maksymalne i minimalne wartości tego parametru, w oparciu dopuszczona w ww. przepisie tolerancję, znajdują przy tym dowiązanie do parametrów zauważonych wśród istniejącej zabudowy, co dowodzi, że przyjęta średnia wartość z obszaru analizy, z punktu widzenia ładu przestrzennego, pozostaje miarodajna dla wyznaczenia warunków nowej zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, okapu/gzymsu wyznaczono na poziomie od 7 m do 9 m do kalenicy oraz od 4 m do 6 m do okapu. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że średnia wysokość budynków wynosi ok. 5 do okapu i 8 m do kalenicy. Na podstawie wyników analizy, stwierdzić należy, że wyznaczone w decyzji parametry dla planowanej zabudowy, znajdują bezpośrednie nawiązanie do wysokości zabudowy znajdującej się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji (tj. m.in. budynków posadowionych na działkach na działce [..] ,[...] ,[...], uznanych jednocześnie za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1,), a także nie odbiegają wartością od wysokości innych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem organu istnieją zatem podstawy do przyjęcia, że ustalony w decyzji warunek będzie stanowić kontynuację parametrów występujących w badanym układzie przestrzennym, nie godząc w zastany sposób zagospodarowania tego terenu.

Kolegium nie negowało też rozstrzygnięcia w zakresie geometrii dachu, znajduje ono bowiem odzwierciedlenie w wynikach analizy, wskazującej na występowanie znacznej różnorodności w zakresie formy przekryć dachowych.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że poza wyżej omówionymi warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, organ I instancji z uwzględnieniem wszystkich pozyskanych w toku postępowania opinii, ustalił szczegółowo także wszelkie, niezbędne warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W sprawie wykazane zostało także, że przedmiotowy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne - ul. [...] oraz ul. [...], na którą to ostatnią z wyżej wymienionych dróg, inwestor planuje zjazd na teren inwestycji.

W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki dotyczące zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną oraz sposobu odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, wystawione przez dysponentów poszczególnych sieci, a także pozytywna opinia zarządcy drogi w zakresie uzbrojenia inwestycji w drogę. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. ustawy. Decyzja ta pozostaje także zgodna z przepisami odrębnymi.

W odniesieniu do zarzutu odwołania w zakresie zastrzeżeń co do braku wzięcia pod uwagę przebiegu służebności ustanowionej na rzecz nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielem, Kolegium wyjaśniło, iż kwestia ta będzie przedmiotem analizy na kolejnym etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, gdzie organ architektury budowlanej będzie badał spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów, jakie wynikają z odrębnych przepisów, jak również zajmie stanowisko w przedmiocie lokalizacji budynku na nieruchomości, gdzie budynek winien być usytuowany tak, aby nie naruszać ustanowionych praw na rzecz osób trzecich. Na obecnym etapie analiza przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane byłaby przedwczesna, bowiem nie jest dopuszczalnym przekształcanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym zarzuty odwołania w tym zakresie organ uznał za przedwczesne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego konieczności wyłączenia się Prezydenta Miasta K. od rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy Gmina Miejska K. jest stroną tego postępowania, a zarazem wnioskodawcą, z uwagi na fakt, że sprawa ta wiąże się z szeroko pojętymi interesami majątkowymi gminy, Kolegium wskazało, że zarzut ten pozostaje bezpodstawny.

Przypadki, w których organ administracji publicznej podlega wyłączeniu, zostały określone w art. 25 K.p.a. Zdaniem organu żaden z wymienionych w tym przepisie przypadków nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem z jego brzmienia wynika, że powinien on mieć zastosowanie, kiedy chodzi o prywatne inwestycje majątkowe osób fizycznych, zajmujących określone stanowiska kierownicze w organach administracji publicznej, co w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy nie następuje.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do przeprowadzenia rozszerzającej wykładni obowiązujących ww. przepisów i wyłączenia organu I instancji - Prezydenta Miasta K. - od rozpoznania przedmiotowej sprawy, ze względu na fakt, że sprawa dotyczy interesów Gminy Miejskiej K.

A.R. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 8 i art. 25 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. w sytuacji, gdy Prezydent Miasta K. , jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej K. , podlegał wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy;

- art. 7, art. 77, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a nadto niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w tym pomięcie okoliczności dotyczących ustanowionej służebności drogi koniecznej.

Zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto wniosła o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca powtórzyła argumentację odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, wszystkie podniesione w niej zarzuty są niezasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem - planowanego na działce na części działki nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] poprzez działki nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K . Decyzja ta wydana była na podstawie przepisów u.p.z.p., a w szczególności art. 61 tej ustawy.

Należy wskazać, że skarżąca sformułowała dwa zarzuty wobec zaskarżonych decyzji. Po pierwsze podniosła zaistnienie przesłanki wyłączenia organu, przywołując art. 25 K.p.a. Po drugie zarzuciła nieuwzględnienie przez organ przebiegu przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej co do nieruchomości będącej terenem zamierzonej inwestycji, z czego wywodziła naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów materialnoprawnych. Skarżąca w żaden sposób nie kwestionowała pozostałych aspektów analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak i wykazania w sprawie pozostałych przesłanek zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przede wszystkim należało rozpatrzyć najdalej idący zarzut skarżącej dotyczący orzekania przez organ w warunkach istnienia podstawy do wznowienia postępowania w oparciu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., z powodu wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a.

Zarzut ten nie jest zasadny. Należy podkreślić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, jaka została wydana w tej sprawie, nie dotyczy interesu majątkowego Prezydenta Miasta K.

Dodatkowo decyzja ustalająca warunki zabudowy tylko pośrednio oddziałuje na interes majątkowy podmiotu, na rzecz którego wydaje się taką decyzję. Każda osoba, nawet niebędąca właścicielem nieruchomości, może złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla danej nieruchomości. Jest to przede wszystkim decyzja deklaratoryjna, potwierdzająca określony sposób przyszłego zagospodarowania danego terenu, w wyraźnym powiązaniu z otaczającą dany teren istniejącą zabudową. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie podstawowe parametry przyszłego i projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie istniejącego zagospodarowania terenu w obszarze dokonywanej analizy oraz sposobu uzbrojenia tego terenu.

W tej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżącej - Gminy Miejskiej K. nie można utożsamiać z Prezydentem Miasta K.

W skardze skarżąca powołała się na spełnienie przesłanki z art. 25 K.p.a., który to przepis przewiduje wyłączenie organu w sytuacji, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., bądź też osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.

Przesłanka ta w kontrolowanej sprawie nie zachodzi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek w tej sprawie złożyła Gmina Miejska K. , reprezentowana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta.

Postępowanie zaś, jako organ I instancji, prowadził Prezydent Miasta K. , który jest przełożonym Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta. Wbrew jednak temu, co podnosi się w skardze i co wynikałoby z wydanych w sprawie decyzji – Gmina Miejska K. nie miała w tym postępowaniu i nie ma odrębnego statusu strony. Umieszczenie zaś w rozdzielniku wydanych w sprawie decyzji informacji o doręczeniu decyzji wnioskodawcy – Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta nie czyni jeszcze z Gminy Miejskiej K. strony w tej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 229/14 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zagadnienie związane ze złożeniem wniosku o wydanie decyzji przez gminę, której organ wykonawczy pełni jednocześnie funkcję organu administracyjnego I instancji od lat jest przedmiotem licznych sporów tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym. Istota tych sporów sprowadza się do zagadnienia traktowania takiego wnioskodawcy (gminy) jako strony lub uznania, że gmina nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym przez organ wykonawczy takiej gminy pełniący zarazem funkcje organu administracyjnego. W tym drugim przypadku organ administracyjny, będący zarazem organem wykonawczym gminy, może prowadzić postępowanie administracyjne, ale gmina nie ma charakteru strony. Takie stanowisko wyraża w tej kwestii skład orzekający w tej sprawie.

Należy ponadto stwierdzić, że wyłączenie organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa musi spowodować, że w miejsce pozbawionego kompetencji organu samorządu terytorialnego, dana jednostka samorządu staje się stroną w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy nie można w jednym postępowaniu pełnić obu funkcji jednocześnie – tzn. pełnić funkcji organu administracji i jednocześnie reprezentować strony, będąc jej organem wykonawczym. Gdyby uznać stanowisko skarżącej za zasadne, to w tej sprawie wyłączenie Prezydenta Miasta K. jako organu administracji prowadziłoby do pozbawienia kompetencji tego organu jako organu I instancji. Tym samym w każdym przypadku, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy składałaby Gmina Miejska K. , Prezydent Miasta K. nie posiadałby kompetencji do prowadzenia postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy.

Należy wskazać, że ustawodawca dał w szeregu przypadków wyraz dostrzegania takiej kolizji i wówczas wprowadzał stosowne przepisy. Przykładowo dodano ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2007 r., nr 173, poz. 1218) art. 142 ust. 2, który stanowi, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. Podobne rozwiązanie wprowadzono w art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dotyczącym spraw zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Trzeba podkreślić, że skoro ustawodawca w żadnym z przepisów u.p.z.p. nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina, to nie można przyjmować istnienie takiego wyłączenia jako zasady. Nie oznacza to, że w określonych okolicznościach takie wyłączenie nie mogłoby mieć miejsca, ale Sąd w tej sprawie takich okoliczności nie dostrzega i sama skarżąca również nie wykazała okoliczności uzasadniających zastosowania art. 24, art. 25 czy art. 27 K.p.a.

Skoro art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy relacji między stroną, a pracownikiem organu, a w tej sprawie Gmina Miasto K. nie jest stroną – to stosowanie tego przepisu nie znajduje uzasadnienia.

Nawet przyjmując, że w istocie chodzi o stosunek prawny łączący pracownika Urzędu Miasta K. , który wydał (z upoważnienia Prezydenta Miasta K. ) decyzję w I instancji, a pracownikiem Urzędu Miasta K. , który złożył wniosek w tej sprawie, należy stwierdzić, że rozpatrując tę przesłankę tak szeroko (w istocie stanowiącą przesłankę z art. 24 § 3 K.p.a.), to i tak nie jest ona zasadna. Sąd w tej sprawie nie dostrzega zależności lub istnienia stosunku prawnego mogącego mieć wpływ na pracownika Urzędu Miasta K. – Inspektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. , która to osoba z upoważnienia Prezydenta Miasta K. podpisała decyzję I instancji, w związku z tym, że wniosek został złożony przez zastępcę dyrektora Wydziału Skarbu Miasta K . Między stanowiskami pełnionymi przez te osoby nie ma stosunku zależności, podległości lub innego łączącego te dwa stanowiska.

Ponadto art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy sytuacji, gdy między pracownikiem organu prowadzącym postępowaniem, a stroną, występuje stosunek prawny mogący mieć wpływ na prawa lub obowiązki tego pracownika. Prezydent Miasta K. mimo, że jest pracownikiem Urzędu Miasta K. , to jednak w tym postępowaniu pełni funkcję organu, a nie pracownika. Analogicznie należy odnieść się do przesłanki wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, prezydent miasta na prawach powiatu (Prezydent Miasta K. ), nie podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 K.p.a., ani tym bardziej art. 25 K.p.a., od orzekania w sprawach decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczność, że w tej sprawie wniosek złożyła Gmina Miejska K. nie stanowi także podstawy do wyłączenia pracownika Urzędu Miasta K. od załatwienia tej sprawy w imieniu Prezydenta Miasta K. .

W sytuacji, gdy o warunki zabudowy występuje jako inwestor gmina, której organ wykonawczy jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia tego wniosku, z samego faktu zatrudnienia w urzędzie gminy (miasta) pracowników prowadzących postępowanie i wydających w imieniu organu wykonawczego decyzję, nie wynika nakaz ich wyłączenia od udziału w postępowaniu na zasadzie art. 24 § 3 K.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 września 2008 r., sygn. II SA/Rz 16/08, LEX nr 517957).

Prezydent Miasta K. wydając w tej sprawie decyzję nie reprezentował Gminy Miejskiej K. , ale działał jako organ administracji publicznej, będąc zobowiązanym do stosowania zasady praworządności wraz z obowiązkiem obiektywnego i rzetelnego załatwiania sprawy.

Co do przesłanek wyłączenia całego organu zawartych w art. 25 K.p.a., trafnie stwierdził organ odwoławczy, że żaden z wymienionych w tym przepisie przypadków nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z jego brzmienia wynika bowiem, że powinien on mieć zastosowanie, kiedy chodzi o prywatne inwestycje majątkowe osób fizycznych, zajmujących określone stanowiska kierownicze w organach administracji publicznej, co w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy nie następuje.

Z oczywistych względów nie mógł mieć w sprawie zastosowania również art. 27 K.p.a., jako dotyczący członka organu kolegialnego w przypadku, gdy Prezydent Miasta K. jest organem monokratycznym.

Na marginesie należy przyznać rację skarżącej, że gmina (jako inwestor) może uzyskać korzyść majątkową w związku ze sprzedażą nieruchomości, w stosunku do której uprzednio zostaną ustalone warunki zabudowy. Wartość nieruchomości, w stosunku do których wydana została decyzja o warunkach zabudowy, może być wyższa, niż sprzedawanych bez takiej decyzji. Powyższe w żaden sposób nie wpływa jednak na spełnienie przesłanek z art. 24, czy art. 25 K.p.a., jako że gmina nie jest stroną tego postępowania, a wskazywany przez skarżącą art. 25 K.p.a. dotyczy interesów majątkowych kierownika lub osoby zajmującej kierownicze stanowisko, a nie jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina.

Słusznie wskazał organ, co koreluje wyżej przedstawioną argumentacją, że należy dokonać rozróżnienia interesu gminy (miasta na prawach powiatu), jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów, jako interesów osoby prawnej. W takiej sytuacji prawnej jednostka samorządu terytorialnego reprezentuje uzasadnione interesy danej wspólnoty samorządowej w granicach obowiązującego prawa.

Podsumowując, art. 25 K.p.a. wymusza wyłączenie organu jedynie w dwóch przypadkach, tj. wówczas, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych, po pierwsze, kierownika organu lub osób pozostających z nim w określonych stosunkach prawno-rodzinnych oraz, po drugie, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z taką osobą w określonych stosunkach prawno-rodzinnych. Z kolei art. 24 § 1 K.p.a. określa te przypadki, w których zachodzi konieczność wyłączenia nie organu, lecz jedynie pracownika organu. Tym samym wyłączenie organu na podstawie przepisów o wyłączeniu pracownika organu (per analogiam) nie ma uzasadnionych podstaw prawnych.

W dniu 27 maja 1990 r. do K.p.a. został wprowadzony art. 27a, który wprost przewidywał m.in., że organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia spraw, w których stroną jest gmina. Przepis ten utracił moc obowiązującą w dniu 6 grudnia 1994 r., w rezultacie czego aktualnie ustawodawca nie przewiduje już konieczności wyłączenia organu gminy (czy innej jednostki samorządu terytorialnego) w sprawach, w których stroną jest gmina (inna jednostka samorządu terytorialnego).

Na marginesie można wskazać, że przywołany przez skarżącą wyrok WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. SA/Sz 2274/02, nie dotyczył sprawy o ustalenie warunków zabudowy, ale sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, wobec czego rozważania zawarte w nim nie mogą być uznane za adekwatne w sprawie niniejszej.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami.

Organ słusznie podkreślił, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy, również jednostka samorządu terytorialnego, ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Wykładnia i stosowanie przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów regulujących parametry i wskaźniki nowej zabudowy muszą uwzględniać wskazaną wyżej zasadę.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Z kolei elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei zgodnie z § 1 rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p..

Zgodnie z § 4 rozporządzenia:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie do § 5 rozporządzenia:

1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji – przez który zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego – i jaka jest jego szerokość. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2011r., sygn. II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012r., sygn. II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692).

Wyznaczenie obszaru analizowanego, ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wyznaczenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10).

O ile w obszarze objętym analizą znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja, funkcji (w tym przypadku funkcji mieszkaniowej) oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa, a wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wypada też zwrócić uwagę, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 136 K.p.a., uzupełniając materiał dowodowy we właściwym zakresie, co pozwoliło na zgromadzenie materiału dowodowego uzasadniającego trafność decyzji organu I instancji. Braki dostrzeżone przez organ odwoławczy zostały uzupełnione przez autora analizy w odpowiedzi na wezwanie z 5 września 2016 r.

Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, organ I instancji transponując do treści decyzji wnioski analizatora, należycie uzasadnił wykazywaną kontynuację funkcji, rodzaju zabudowy oraz parametrów i wskaźników istniejących w obszarze analizowanym. Sąd nie stwierdził również podstaw do zakwestionowania głównego dowodu w sprawie, a to dokumentu analizy.

Trafnie wskazał organ, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Zgoda właściciela terenu inwestycji, jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, nie jest warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Słusznie organ podkreślił, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o warunki zabudowy nie może być oceniana w taki sposób, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnygo, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Dlatego też należy stwierdzić, że ochrona interesów osób trzecich w kwestiach wykonania badań gruntowych w odniesieniu do terenu zagrożonego osunięciem się gruntu oraz uwzględnienia przebiegu drogi koniecznej zgodnie ze służebnością przynależną skarżącej, będzie kwestią oceny w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Trzeba zatem wskazać, że zawarcie w pkt. II ppkt 5 załącznika nr 1 do decyzji I instancji sformułowania: "Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby" zabezpiecza w sposób nakazany przepisami i wystarczający ochronę interesów osób trzecich na obecnym etapie.

Dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę będzie zatem możliwa weryfikacja szczegółowych rozwiązań technicznych i projektowych, z poszanowaniem praw osób uprawnionych do służebności drogi koniecznej. Na obecnym etapie ustalania warunków zabudowy odniesienie się do tych kwestii może mieć jedynie charakter ogólny, przypominający o obowiązku uwzględnienia interesów stron oraz postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami architektoniczno-budowlanymi, w tym przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podsumowując należy stwierdzić, że zarzut nieuwzględnienia przez organ przebiegu drogi koniecznej, zarówno w kontekście naruszenia przepisów postępowania, jak i materialnoprawnego przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jako bezzasadny nie mógł odnieść zamierzonego skargą skutku.

Sąd nie dopatrzył się również żadnych innych istotnych uchybień w postępowaniu organów. Organ odwoławczy prawidłowo uzupełnił materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. swoje szczegółowe i przekonywujące rozważania zawarł w uzasadnieniu decyzji oraz odniósł się trafnie i wyczerpująco do zarzutów odwołania.

Oceniając decyzję w zakresie niekwestionowanym przez skarżącą należy wskazać, że spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bada się na podstawie przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wymaga sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej). Taka analiza została w sprawie niniejszej sporządzona (karty [...] ) i po wezwaniu organu odwoławczego uzupełniona (karty [...] ).

Analiza urbanistyczno-architektoniczna, po uzupełnieniu, spełnia wymogi prawa.

Organ odwoławczy szczegółowo i rzetelnie ocenił, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo (trzykrotność frontu działki, od strony którego odbywać się będzie wjazd na działkę nr [...], na której planowany jest objęty wnioskiem budynek, to 141 m). Stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia poprawnie wyznaczono obszar analizy, o kształcie regularnym, wynikającym z kształtu terenu inwestycji. Ustalenie obszaru w granicach wynikających wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako oparte bezpośrednio na dyspozycji tego przepisu, uznać należy za prawidłowe.

Wobec dostępności występującej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z drogi publicznej ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne - ul. [...] i [...] , przy której położony jest teren inwestycji (działki sąsiednie nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] ) prawidłowo organ stwierdził, że planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Autorka analizy dokonała charakterystyki terenu objętego wnioskiem, ze wskazaniem jego ukształtowania, a także opisała jego otoczenie. Wskazała, że w badanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz, że występuje uzupełniająca zabudowa w postaci drobnych budynków gospodarczych lub garażowych oraz usługowych. Zabudowa jednorodzinna występuje w formie wolnostojącej i bliźniaczej. Wskazano, że budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają zróżnicowane formy architektoniczne: posiadają wysokość od 2 do 3 kondygnacji (łącznie z poddaszem użytkowym) oraz różne formy przekrycia budynków dachem jak i różnorodne usytuowanie kalenic.

W dalszej części analizy opisano w sposób dostateczny sposób zagospodarowania na poszczególnych działkach, tj. w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy, wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachów. Zaobserwowany w badanym terenie wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni zobrazowany został dodatkowo usystematyzowanym zestawieniem tabelarycznym, co pozwoliło na weryfikację prawidłowości obliczenia średniej wartości tego parametru w badanym terenie. Na wezwanie organu odwoławczego autorka analizy, uzupełniła sporządzony dokument, przestawiając podobne, tabelaryczne zestawienie dotyczące szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy, a ponadto przybliżyła i uzasadniła przyjętą przez nią metodę obliczenia średniej wartości tego parametru w badanym obszarze, co umożliwiło Kolegium weryfikację prawidłowości ustaleń faktycznych, również w tym zakresie.

Słusznie również organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek co do zasady linia zabudowy winna być wyznaczona, bowiem przepis § 4 rozporządzenia nie wskazuje wprost na możliwość odstąpienia od wyznaczenia powyższego warunku, to w świetle ugruntowanego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dopuszczalne jest odstąpienie od jej wyznaczenia, gdy wniosek taki potwierdzony zostanie wynikami analizy (por. wyroki: NSA z 10 maja 2015 r., sygn. II OSK 1218/11, WSA w Krakowie z 10 maja 2015 r., sygn. II SA/Kr 788/15).

W ocenie Sądu stanowisko organów znajduje uzasadnienie w zaobserwowanym stanie zagospodarowania działek w obszarze analizy. Prawidłowo uwzględniono, że teren inwestycji znajduje się w oddaleniu od drogi ul [...], przy której posadowione są budynki kształtujące powyższy parametr (np. na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ). W otoczeniu zaś terenu inwestycji, na działkach sąsiednich, brak jest zabudowy, której ukształtowanie względem drogi mogłoby oddziaływać na sposób zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Odstąpienie od wyznaczenia tego parametru znajduje zatem uzasadnienie w powyższych wynikach analizy.

Prawidłowo organ ocenił również wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy nowej inwestycji do powierzchni terenu w oparciu o treść § 5 ust. 2 rozporządzenia, szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia oraz rozstrzygnięcia w zakresie geometrii dachów na podstawie § 8 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe, a także to, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo określono szczegółowe warunki zabudowy wynikające m.in. z przeprowadzonych uzgodnień, a ponadto warunki w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód, geologii, ochrony przyrody, powietrza i ochrony przed hałasem, warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, skargę należało uznać za bezzasadną.

Warunki ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, uzgodnienia i opinie zgromadzone w toku postępowania, zostały zawarte w załącznikach nr 1, 2, 3 i 4 do decyzji i instancji. Organ wyjaśnił, że parametry zabudowy (w tym jej wysokość, wskaźnik powierzchni zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej) określono mając na uwadze zabudowę najbliższego sąsiedztwa, ale także cechy zabudowy podobnej do wnioskowanej znajdującej się w obszarze. Warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zostały ustalone zgodnie z procedurą określoną w u.p.z.p., na podstawie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej terenu sąsiedniego, ze szczególnym zwróceniem uwagi na takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów materialnoprawnych i dlatego Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekając jak w sentencji.