Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 459/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant aplk. prok. Agnieszka Struńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 30 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla budynku jednorodzinnego położonego w Wojcieszowie, ul. B. C. 31. Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 11 maja 2006 r. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz W. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – po rozpatrzeniu zażalenia W. K. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 maja 2004 r. ([...]) w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 261, położonej w W. przy ul. B. C. 31.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia 24 października 2004 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych budynku usytuowanego na nieruchomości położonej w W. przy ul. B. C. 31, zobowiązując jednocześnie inwestora do dostarczenia "zaświadczenia właściwego organu w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz "dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". W uzasadnieniu organ stwierdził, że właściciel nieruchomości dokonał rozbiórki obiektu pozostawiając jego fundamenty i na istniejących fundamentach wybudował budynek w stanie surowym. Ponadto inwestor wykonał również pomieszczenia gospodarcze na istniejącej podmurówce. W chwili wydawania postanowienia – jak ustalił organ – prowadzone były prace przy ociepleniu ścian.

Po dostarczeniu przez inwestora dokumentów, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 9 lutego 2004 r. ustalił opłatę legalizacyjną dla budynku jednorodzinnego w wysokości 30000 zł. (opłata dla budynku gospodarczego ustalona została w odrębnym postanowieniu).

Postanowienie to, na skutek zażalenia W. K., zostało przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia 17 marca 2004 r. uchylone a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie została prawidłowo zastosowana procedura wynikająca z art. 48 ust 2 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej organ pierwszej instancji wydał jedynie postanowienie dotyczące wstrzymania robót budowlanych budynku mieszkalnego, które poza tym było wadliwe i niewykonalne, gdyż nie określono dokładnie nałożonych obowiązków. Organ zauważył również, że o wszczęciu postępowania nie zawiadomiono stron postępowania i nie wiadomo dokładnie, czy realizowana budowa jest zgodna z ustalenia planu miejscowego. Z tych względów uznano, że postępowanie powinno być prowadzone od początku, z udziałem zainteresowanych stron.

W toku ponownego postępowania, organ pierwszej instancji zorganizował spotkanie stron tj. W. K. oraz przedstawiciela Gminy W., z którego sporządzony został protokół z dnia 14 kwietnia 2004 r. "na okoliczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie samowolnego wykonania obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na nieruchomości zlokalizowanej w W. nr 31 przy ul. B. C.". W treści tego dokumentu odnotowano między innymi: "Zgodnie z ustaleniem stron spotkanie i obecność stron należy potraktować jako wszczęcie postępowania, przewidziane przepisami k.p.a.". Natomiast w dniu 20 kwietnia 2004 r. dokonano ponownych oględzin samowolnie wykonywanych robót, przy udziale zawiadomionych stron postępowania.

W dniu 7 maja 2004 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 123 k.p.a., organ pierwszej instancji wydał postanowienie nakładające na W. K. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej za budynek jednorodzinny wybudowany bez pozwolenia na budowę, w wysokości 30000 zł. Opłata wyliczona została jako iloczyn pięćdziesięciokrotności stawki opłaty określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty skarbowej stanowiącej podstawę do obliczania kary na poziomie 300 zł (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wyjaśniono również, że kategorie obiektów budowlanych i współczynniki określone zostały w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w rozpatrywanym przypadku wynoszą – współczynnik (k) 2 a współczynnik (w) 1.

Powyższe postanowienie oprotestował w zażaleniu W. K. zarzucając, że przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia, nie znajdują w tej sprawie zastosowania, co wynika z art.. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie żalącego się, organ winien oprzeć się na art. 48 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane, gdyż: budowę rozpoczęto i zakończono w okresie dla którego ma zastosowanie art. 103 ust. 2; istnienie obiektu nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zastosowanie powinien mieć "dotychczasowy" przepis art. 49, w myśl którego nie można było nakazać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia jego budowy, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żalący się dodał również, że poprzedni właściciel nieruchomości wprowadził go w błąd twierdząc, że dokonał odpowiedniego zgłoszenia nakazanego prawem budowlanym.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie. W głównych motywach uzasadnienia organ przytoczył opisane wyżej ustalenia stanu faktycznego spawy. Zwrócono zwłaszcza uwagę, że inwestor samowolnie dokonał najpierw prac rozbiórkowych budynku mieszkalnego, a następnie na starych fundamentach wybudował budynek jednorodzinny oraz "pomieszczenie gospodarcze". Dalej podano, że inwestor zgodnie z obowiązkiem wynikającym z postanowienia z dnia 24 października 2003 r. , przedłożył w dniu 31 grudnia 2003 r., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i 4 egzemplarze projektu budowlanego. Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji, uzyskał dodatkowe wyjaśnienia od inwestora, które ujęte zostały w protokole z dnia 14 kwietnia 2004 r. sporządzonym przy współudziale przedstawiciela Urzędu Miejskiego w W. Z oświadczenia strony wynikało, że w maju 2003 r. rozpoczął "remont polegający na rozbiórce i remoncie odtworzeniowym i nie posiada na ww. prace ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia". Podano również, że inwestor dostarczył w wyznaczonym terminie dokumenty na podstawie których organ mógł ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej.

Zdaniem organu drugiej instancji, powyższe ustalenia potwierdzają bezspornie, że budowę obu budynków rozpoczęto w roku 2003 bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia. Budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego prawidłowo zastosowano procedurę przewidzianą w art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wydając najpierw postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych a następnie postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Z tego też powodu – zdaniem organu – nie jest uzasadniona argumentacja podnoszona w zażaleniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia.

W uzasadnieniu podniósł, że nabył sporne obiekty w stanie wymagającym stosownego remontu. Poprzedni właściciel poinformował go, że zakres przewidywanych prac nie wymaga uzyskania zezwolenia na budowę a formalności związane z przeprowadzeniem remontu zostały przez niego w stosownym czasie załatwione. Również firma budowlana, wykonująca remont, nie sygnalizowała konieczności przedłożenia jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie. Dlatego skarżący przekonany był, że nie jest konieczne pozwolenie na budowę, tym bardziej, że w jego ocenie, wykonywany był jedynie remont a nie proces inwestycyjny polegający na budowaniu zupełnie nowych obiektów. Jeżeli zatem wykonywane prace budowlane - zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego - wymagały ewentualnie dokonania zgłoszenia, to w sprawie nie znajduje zastosowania tak rygorystyczny przepis jak art. 49 tej ustawy. Tym samym nie ma podstaw ustalania tak "drakońskiej" opłaty legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269z późn.zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że Sąd nie kieruje się kryteriami słuszności czy celowości ani też nie może rozstrzygać co do istoty sprawy. Należy też dodać, że po myśli przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ). Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast przepis art. 135 przywołanej ustawy zobowiązuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż zostały w niej wskazane. Korzystając z kompetencji wynikających z art. 135 przywołanej wyżej ustawy Sąd objął kontrolą zarówno zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, i stwierdzając naruszenie prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu, - wyeliminował z obrotu prawnego oba oceniane akty.

Stwierdzone w niniejszej sprawie wadliwości poległy na naruszeniu prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Ustalono również naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia stanowią bowiem przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn.zm).

Przepis art. 49 ust. 1 i 2 określa jeden z ustawowych warunków, których spełnienie jest konieczne, dla skorzystania z prawa do legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy będący w budowie, albo wybudowany obiekt budowlany lub jego część, stosownie do art. 48 ust. 2 przywołanej ustawy, spełnia warunki legalizacji, a inwestor dopełnia warunku przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Kolejnym warunkiem określonym w przywołanym przepisie jest wniesienie opłaty legalizacyjnej, której wysokość – przy zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego dotyczących kar nakładanych na inwestora w związku ze stwierdzeniem, w czasie dokonywania obowiązkowych kontroli obiektu, istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych rażących naruszeń pozwolenia na budowę (art. 59 f) – ustala w drodze postanowienia właściwy organ. W myśl art. 49 ust. 2 stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Konstrukcja redakcyjna art. 49 wskazuje, że opłatę legalizacyjną ustala się dopiero w przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich pozostałych warunków legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 49 ust. 1 organ przeprowadza zatem postępowanie sprawdzające, w którym bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także kontroluje wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jeżeli którekolwiek z wymagań warunkujących zalegalizowanie samowoli nie zostanie spełniony, organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Dopiero pozytywny wynik postępowania sprawdzającego upoważnia organ do ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Dla rozpoznawanej sprawy ważne jest ponadto, że celem zmian wprowadzonych po dniu 11 lipca 2003 r. do art. 48 ust. 2-5 omawianej ustawy, było stworzenie podstaw prawnych umożliwiających odstąpienie od nakazu bezwarunkowej rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, który do tego czasu był jedyną możliwą konsekwencją samowoli budowlanej. Obecnie inwestor ma zatem prawo do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, ale legalizacja taka nie jest jego obowiązkiem. Jeżeli zatem, nie stosuje się do ustawowo określonych wymagań umożliwiających tę legalizację, oznacza to, że z przysługującego mu prawa nie chce skorzystać i wówczas zachodzą przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki obiektu.

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika również, że postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie i nałożenie opłaty legalizacyjnej jest jedynie postępowaniem wpadkowym umożliwiającym legalizację samowoli budowlanej. Toczy się ono obok głównego postępowania legalizacyjnego, a więc niejako a priori zakłada się w nim, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2005 r., OSK 1602/04 (nie publik.), co do charakteru przedmiotowego postępowania. W konsekwencji również w tym postępowaniu wpadkowym, Sąd nie może się wypowiadać co do kwestii samowoli budowlanej, bowiem – jeżeli inwestor nie uiści należnej opłaty - zostanie ona rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu w trybie decyzji o nakazie rozbiórki ( art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego. W toku tego postępowania można podnoście zarzuty negujące fakt samowoli budowlanej.

Natomiast w postępowaniu dotyczącym ustalania opłaty legalizacyjnej – jeżeli nie budzi wątpliwości norma prawna na podstawie której opłata ta jest wymierzana - w pierwszym rzędzie wyjaśnieniu powinno podlegać, czy w istniejącym stanie faktycznym zaistniały formalne przesłanki do jej ustalenia. Istotne jest więc, czy w ogóle toczy się postępowanie w sprawie legalizacji na podstawie art. 48 lub art. 49 b ustawy Prawo budowlane oraz czy spełnione zostały pozostałe omówione wcześniej warunki legalizacji. Pozytywne ustalania w tym zakresie pozwalają na ustalenie opłaty. Trzeba jednak z całą mocą podkreślić, że w postępowaniu o ustalenie opłaty legalizacyjnej organ zobowiązany jest stosować – podobnie jak w postępowaniu głównym - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wpadkowość tego postępowania w żaden sposób nie zwalnia organu z tego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie odpowiednie przepisy proceduralne zostały jednak zdaniem Sądu naruszone.

Ustalając bowiem krąg stron "głównego" postępowania legalizacyjnego organ pominął współużytkownika wieczystego nieruchomości na której wykonywano prace budowlane – J. K. Jako osobie legitymującej się tytułem prawnym do nieruchomości - co potwierdzały zgromadzone w aktach sprawy dokumenty takie jak: umowa sprzedaży z dnia 11 grudnia 2002 r. (akt notarialny rep. A nr [...]) czy też treść oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 31 grudnia 2003 r. - osoba ta niewątpliwie posiadała interes prawny w toczącym się postępowaniu, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazanie tego uchybienia, pomimo, że dotyczyło ono postępowania legalizacyjnego, było konieczne z tego względu, że rzutowało ono bezpośrednio na prawidłowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Niewątpliwie bowiem osoby, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu głównym, zachowują również uprawnienia z tym związane w postępowaniu wpadkowym. Ponadto, jeżeli nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, to współwłaściciel tego obiektu, ma prawo do obrony swoich interesów prawnych w postępowaniu zmierzającym do ustalenia tej opłaty.

Wskazać zatem należy, że w art. 10 § 1 k.p.a. unormowano zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada ona na organ prowadzący postępowanie obowiązek zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada należy do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, których cechą charakterystyczną jest to, że znajdują zastosowanie w każdej fazie i na każdym etapie postępowania. Postanowienie – jako akt administracyjny - różni się od decyzji przede wszystkim zakresem rozstrzygnięcia i rodzajem wywoływanych skutków prawnych. Co do zasady postanowienie nie rozstrzyga bowiem o istocie sprawy ( art. 123 § 2 k.p.a.). Jednak pewna kategoria postanowień, ingerujących władczo i jednostronnie w sferę prawną uczestnika postępowania, zrównana została - w kwestii trwałości tych postanowień - z decyzjami administracyjnymi. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień na które przysługuje zażalenie stosuje się bowiem odpowiednio, między innymi, przepisy normujące wznowienie postępowania (art. 145-152 k.p.a.). Powyższe oznacza, że w postępowaniu "zakończonym" postanowieniem na które służy zażalenie (a więc również zaskarżonym postanowieniem), organy zobowiązane są do zapewnienia stronom czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 przesłanką wznowienia postępowania, jest fakt niebrania przez stronę , bez własnej winy, udziału w postępowaniu. Tę przesłankę należy rozpatrywać przede wszystkim na płaszczyźnie przywołanego wyżej art. 10 k.p.a. Uwzględniając zatem odrębności pomiędzy decyzją a postanowieniem, można stwierdzić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, brak udziału w postępowaniu wyrażać się będzie przede wszystkim w braku udziału w czynnościach kończących to postępowanie, realizowanych przez doręczenie stronie postanowienia. Sytuacja taka powoduje, pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie swojego interesu prawnego w toku instancji. Jeżeli więc – jak wynika z akt sprawy - organ pierwszej instancji nie doręczył postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną J. K., to tym samym pozbawił ją prawa obrony swoich interesów prawnych, przez ewentualne złożenie zażalenia do organu drugiej instancji. W takim przypadku strona ma prawo żądać wznowienia postępowania.

Dodać też należy, że pierwszą czynnością prawną jaka do tej strony dotarła było ostateczne postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wydając to postanowienie organ nadzoru nie zwrócił jednak uwagi, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Działanie takie spowodowało również naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., gdyż czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Natomiast utrzymanie w mocy przedmiotowego rozstrzygnięcia nie spełniało wymogów dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istota polega nie tylko na wydaniu dwóch rozstrzygnięć przez organy obu instancji (jeżeli strona skorzysta ze środka zaskarżenia), ale też – a może przede wszystkim – na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział.

Poza przedstawionymi uwagami Sąd zauważa, że postanowienia wydane przez organy obu instancji nie spełniają wymogów wnikających z art. 124 § 2 w związku z art. 126 i 107 § 3 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika bowiem obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego. Treść uzasadnienia musi zaś być zgodna z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. do stosowania którego odsyła art. 126 tej ustawy. Musi zatem zawierać ustosunkowanie się do materiału dowodowego dotyczącego kwestii procesowej lub istoty sprawy oraz wskazywać przesłanki wykładni przepisów prawnych dokonanych przez organ. Tymczasem w ocenianych postanowieniach brak odniesienia do podstawowych kwestii formalnych warunkujących ustalenie opłaty legalizacyjnej. Organy nie wyjaśniły bowiem czy przeprowadzone było postępowanie sprawdzające o którym mowa w art. 49 ust. 1 i jaki był jego efekt, pomimo, że czynności te obligatoryjnie muszą poprzedzać ustalanie omawianej opłaty. Organ pierwszej instancji, mając wyraźne zalecenie w tej kwestii w postanowieniu kasacyjnym z dnia 17 marca 2004 r., w ogóle się w tej materii nie wypowiedział, natomiast organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu ograniczył się do stwierdzenia, że strona dostarczyła wymagane dokumenty i że budowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, nie dokonując jednak oceny tych dokumentów. Nie wiadomo więc, czy wszystkie złożone przez inwestora dokumenty spełniały wymogi przywołanych wcześniej przepisów. Takiej oceny nie mógł również dokonać Sąd, ponieważ większości tych dokumentów nie było w aktach.

Ze względu na zarzuty skargi Sąd uznał również za konieczne odniesienie się do kwestii prawidłowości podstawy prawnej zastosowanej do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Treść skargi wskazuje bowiem, że skarżący w istocie nie kwestionuje, że budynek jednorodzinny wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, jednak uważa, że roboty budowlane polegały tylko na wykonywaniu remontu, nie było więc konieczne pozwolenie na budowę. W ocenie skarżącego wykonywane prace - zgodnie z art. 30 ustawy Prawo budowlane - wymagały ewentualnie dokonania zgłoszenia. Dlatego nie było podstaw do stosowania art. 49, który odnosi się do przypadków wykonywania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, powyższy zarzut nie jest trafny, gdyż opiera się na błędnym założeniu, że wykonywane roboty budowlane przy budowie budynku jednorodzinnego mieszczą się w definicji remontu.

W przedmiotowej sprawie istotne jest, że przed przystąpieniem do wykonywania spornych robót budowlanych, skarżący dokonał najpierw rozbiórki istniejących obiektów, pozostawiając jedynie ich fundamenty. Okoliczność ta wynika z ustaleń organu pierwszej instancji jak również była potwierdzona w oświadczeniu złożonym przez inwestora na spotkaniu w dniu 14 kwietnia 2004 r. (protokół ze spotkania, K-19 akt organu pierwszej instancji). Następnie – jak twierdzi inwestor – wykonał remont odtworzeniowy. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika natomiast, że prace te polegały na wykonaniu między innymi nadlewki fundamentów, wykonaniu ścian zewnętrznych i nośnych jako nowych elementów, wykonaniu nowej konstrukcji stropu i dachu. W kontekście powyższych ustaleń faktycznych, trzeba zatem stwierdzić, że rodzaj i skala wykonywanych przez skarżącego prac wskazuje, że dokonał on odbudowy obiektu a nie jego remontu.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się zatem w rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby więc móc wykonać remont, musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że: "Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu" ( patrz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 29 marca 2001 r., SA/Bs 852/00, ONSA 2002, Nr 2, poz. 85; podobnie w wyroku WSA z dnia 27 października 2004 r., SA/Rz 2137/02, ONSAi WSA 2005, Nr 5, poz. 106). Zdaniem składu orzekającego przedstawiony pogląd ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym samym uznać należy, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a zatem zasadnie organ ustalając opłatę legalizacyjną zastosował art. 49 Prawa budowlanego.

Ze względu na przedstawione wyżej uchybienia Sąd uznał, za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego, nie tylko zaskarżonego postanowienia ale również poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Orzeczenia te jako naruszające przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszające przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania, podlegają uchyleniu w całości w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II spowodowane było koniecznością zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanej wyżej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach znalazło swoją podstawę w art. 200 wskazanego aktu.