Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1990/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 2, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a), art. 66 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust. 3 lit, a;
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 23;
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu
article: art. 106 § 3, art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O.[...] Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 285/22 w sprawie ze skargi O.[...] Sp. z o.o. w T. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 lutego 2022 r., nr 4927/VI/22 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. [...] Sp. z o.o. w T. na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 1 września 2022r., sygn. akt III SA/Wr na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020r., poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") oddalił skargę O. [...] Sp. z o.o. w T. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "wnioskodawca") na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej też: "IZ", "ZWD") z 21 lutego 2022r., Nr. 4927/VI/22 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z 28 stycznia 2021r. O. [...] Sp. z o.o. w T. wystąpiła do Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej (DIP) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (nr naboru: [...])-Oś priorytetowa: Gospodarka niskoemisyjna, Działanie 3.1: Produkcja i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych, o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (dalej: "Projekt"). Jak wynikało z zapisów wniosku, Projekt jest realizowany na podstawie Umowy Partnerskiej przez konsorcjum 9 podmiotów gospodarczych wchodzących w skład Z. [...](dalej: "Z."), przy czym Liderem projektu jest skarżąca, pozostałe to spółki celowe.

Z zawartego we wniosku opisu projektu wynika, że inwestycja obejmuje 8 elektrowni fotowoltaicznych o mocy 1MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz systemem monitorowania i zarządzania energią, na terenie gminy B. Pojedyncze zadanie inwestycyjne przewidywało wykonanie robót budowlanych polegających na wybudowaniu kompletnej elektrowni fotowoltaicznej, składającej się z: modułów fotowoltaicznych, inwertera, konstrukcji wsporczej, kabla AC i DC, instalacji uziemiającej, rozdzielnicy, instalacji teletechnicznej, złącza kablowego oraz ogrodzenia i monitoringu wraz z oświetleniem. Budowa ww. elektrowni fotowoltaicznych miała skutkować zwiększeniem wytwarzania energii z odnawialnych źródeł na potrzeby członków Z., a w efekcie ograniczeniem emisji szkodliwych substancji. Projekt został określony jako komplementarny z projektami realizowanymi przez G. [...] Sp. z o.o. w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, a obejmującymi: a) Projekt 1 - budowę G.[...] w celu przyłączenia jednostek generacji O. o mocy 28 MW w gminie B. wraz z budową linii kablowej 11kV w relacji GOP 20/110kv - Stacja R 312 T., które w połączeniu z komplementarnym Projektem 2 tworzą sieć dystrybucyjną, do której zostaną podłączone elektrownie będące przedmiotem obecnego Projektu; b) Projekt 2 - budowę 55 prefabrykowanych stacji SN zlokalizowanych przy źródłach O., budowę linii kablowych SN w relacji: źródła O. [...] R312 T. oraz w relacji O. [...] 20/11kV, budowę mikrosieci nV zasilanej z inteligentnego systemu SN w Z[...]. We wniosku stwierdzono, że Projekt 2, w połączeniu z komplementarnym Projektem 1 w ramach działania 1.1.2 POIiŚ tworzą sieć dystrybucyjną, do której podłączone zostaną będące przedmiotem obecnego Projektu elektrownie.

Pismem z 8 grudnia 2021r. wnioskodawca został poinformowany przez DIP o odrzuceniu wniosku z powodu niespełnienia kryterium nr 3 oceny formalnej (specyficznego): ocena występowania pomocy publicznej/pomocy de minimis.

Zdaniem ekspertów Projekt nie jest zgodny z przepisami o pomocy publicznej i nie spełnia on efektu zachęty, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 23 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.L 187 z 26.06.2014, s.1, dalej: "GBER."). DIP wskazała, że wnioskodawca nie dochował warunku, by złożyć wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad Projektem lub rozpoczęciem działalności, bowiem realizując projekty komplementarne (Projekt 1 i Projekt 2) G[...] Sp. z o.o. – będąca podmiotem powiązanym ze skarżącą (jedynym udziałowcem O. [...] jest A. G., który jest jednocześnie udziałowcem Z. [...]) - wybudowała stacje transformatorowe, które pierwotnie stanowiły część planowanych inwestycji dotyczących budowy odnawialnych źródeł energii, będących przedmiotem Projektu. Jak podkreślił organ, do pierwotnie złożonego wniosku lider projektu dołączył m.in. pozwolenia na budowę wydane w 2018r. dla spółek - partnerów Projektu, które obejmowały swoim zakresem zarówno budowę elektrowni fotowoltaicznych, jak i stacji transformatorowych. Pozwolenia te zostały przeniesione z poszczególnych partnerów, na ich wniosek, na G. [...] Sp. z o.o., realizującą sieć dystrybucji energii. W sprawozdaniach finansowych spółek celowych, odpowiedzialnych za budowę poszczególnych elektrowni, w bilansie za 2019r. wykazane zostały trwałe aktywa w budowie, zaś w budżecie projektu w I i II wersji wniosku ujęto koszt budowy stacji transformatorowych (w kwocie 0 zł). Budowa sieci dystrybucyjnej wraz ze stacjami transformatorowymi została zakończona we wrześniu 2020r. W uzasadnieniu swojego stanowiska DIP podkreśliła, że jakkolwiek bezspornie to wnioskodawca określa zakres projektu, to jednak w przypadku pomocy publicznej organ zobowiązany jest do zweryfikowania, czy inwestycja określona we wniosku stanowi jednolitą, odrębną całość, czy też jedynie część procesu inwestycyjnego. Z definicji "efektu zachęty" wynika bowiem wyraźnie, że efekt ten należy badać w sposób rozszerzający (całościowy zakres inwestycji), a nie jak wskazuje wnioskodawca, w sposób zawężający (zakres projektu). Odnosząc się do argumentacji o komplementarności Projektu z Projektem 1 DIP wyjaśniła, że o komplementarności można mówić, gdy wyniki, rezultaty i efekty jednej niezależnej inwestycji mogą zostać wykorzystane w innej inwestycji, bądź jedna niezależna inwestycja skutkuje realizacją innej niezależnej inwestycji. Tymczasem zakres inwestycji określonej we wniosku świadczy o realizacji jednej większej inwestycji, składającej się z kilku części procesu inwestycyjnego (budowa sieci dystrybucji, elementem której są stacje transformatorowe jest niezasadna bez realizacji farm fotowoltaicznych, ponieważ każda farma będzie podłączona do konkretnych stacji transformatorowych). Z uwagi na fakt, że stacje transformatorowe zostały wykazane w budżecie projektu jako wydatki niekwalifikowane, są traktowane jako element projektu tj. część działań bezwzględnie z projektem związana. Na poparcie tego stanowiska DIP powołała się na wydaną dla potrzeb niniejszej sprawy opinię UOKiK, w której również stwierdzono, że zawarta w art. 2 pkt 27 rozporządzenia GBER definicja "rozpoczęcia prac" ma odniesienie do konkretnej inwestycji, a zatem efekt zachęty powinien być analizowany w aspekcie całego projektu (rozumianego jako cała inwestycja) czyli wszystkich działań koniecznych dla jego realizacji, a nie jedynie części procesu inwestycyjnego. Zdaniem UOKiK, Projeku nie można uznać za niezależny od projektu zrealizowanego przez G. [...] Sp. z o.o., ale oba tworzą jedno przedsięwzięcie inwestycyjne. Organ podkreślił, że wymóg spełnienia efektu zachęty jest wyrazem dążenia do tego, by w UE była udzielana tylko tzw. "dobra pomoc" tj. taka, która jest niezbędna dla beneficjenta dla realizacji projektu, a więc gdyby beneficjent zaangażował się w projekt nawet bez pomocy, to nie spełnia ona efektu zachęty. Komisja Europejska przyjęła, że wszystkie fazy inwestycji objętej dofinansowaniem, bez względu na ich technologiczną wagę i rolę w procesie inwestycji należą do tego samego projektu, jeżeli są częścią ogólnego planu. Wnioskodawca zaś jako element projektu dotyczącego farm fotowoltaicznych wskazał stacje transformatorowe (w odniesieniu do części projektu dot. każdego z partnerów) i były one objęte pozwoleniami na budowę wydanymi na rzecz tych partnerów, następnie dopiero przeniesionymi na G. [...] Sp. z o.o. Tym samym poprzez budowę (w 2020r.) stacji transformatorowych dedykowanych dla poszczególnych farm fotowoltaicznych rozpoczęto realizację projektu jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Końcowo DIP zwróciła uwagę, że przyznanie pomocy przez państwa członkowskie nie powinno prowadzić do zakłócenia konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom. Przyznanie wsparcie dla inwestycji, która zostałaby przeprowadzona również w przypadku braku pomocy skutkowałoby jedynie polepszeniem sytuacji finansowej przedsiębiorstwa wnioskującego o pomoc, przez co nie spełniałoby przesłanki ustalonej w art. 107 TFUE.

Spółka nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem DIP i wniosła protest, w którym podniosła zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez brak rzetelnej i obiektywnej oceny Projektu i bezzasadnym uznaniu, że nie spełnił on kryterium specyficznego nr 3, a także naruszenie art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit.a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 (Dz.U. UE. L. 2013.347.320 z 20 grudnia 2013r., dalej: "rozporządzenie ogólne") poprzez niezapewnienie wnioskodawcy przejrzystych i rzetelnych reguł obowiązujących przy ocenie Projektu.

Zarząd Województwa Dolnośląskiego uchwałą z 21 lutego 2022r., nr 4927/VI/22 nie uwzględnił.

Oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie wskazanym na wstępie wyrokiem z 1 września 2022r.,Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołując art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wskazał, że zgodnie z przyjętymi w ustawie tej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Wyjaśnił, że konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).Wskazał, że konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy). Treść regulaminu oraz wszystkie jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej). Podkreślił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do Sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1). Wskazał też, że postępowanie konkursowe polega na wyłonieniu najlepszego projektu, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu.

WSA podniósł, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy realizacja budowy stacji transformatorowych, będących pierwotnie integralną częścią Projektu przez powiązane ze skarżącą przedsiębiorstwo G. [...], w ramach odrębnego projektu finansowanego w ramach programu Infrastruktura i Środowisko, dokonana jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie niniejszego Projektu, świadczy o tym, że doszło do "rozpoczęcia prac" w rozumieniu art. 2 pkt 23 rozporządzenia GBER, a tym samym że nie został spełniony w przypadku Projektu warunek "efektu zachęty".

W ocenie Sądu I instancji w kryterium nr 3 - ocena występowania pomocy publicznej/pomocy de minimis, warunek "efektu zachęty" należy interpretować mając na uwadze brzmienie nie tylko samej regulacji art. 6 ust.1 rozporządzenie GBER, w którym zdefiniowano pomoc wywołującą efekt zachęty, ale także treść preambuły rozporządzenia, w której przybliżono jego cele i założenia, a także wyjaśnienia Komisji oraz dorobek orzecznictwa TSUE. Dalej wskazał, że efekt zachęty zachodzi tylko wówczas, gdy wnioskowana pomoc doprowadzi do zmiany zachowania przedsiębiorcy, na przykład w taki sposób, że angażuje się on w dodatkową działalność, której nie podjąłby bez pomocy lub którą podjąłby w ograniczonym, lub innym zakresie czy miejscu. Wprost na taką konieczność rozumienia "efektu zachęty" wskazano w Komunikacie Komisji z 19 kwietnia 2021r. Wytyczne w sprawie regionalnej pomocy państwa w pkt 5.2. wyjaśniając, że pomoc nie może subsydiować kosztów działalności, którą przedsiębiorstwo i tak by prowadziło i nie może rekompensować zwykłego ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej (pkt 58). Jeśli pomoc nie zmienia zachowania beneficjenta pomocy poprzez pobudzenie (dodatkowych) inwestycji początkowych na danym obszarze, można przyjąć, że taka inwestycja zostałaby zrealizowana na tym obszarze również bez przyznania pomocy. Taka pomoc nie wywołuje zatem efektu zachęty prowadzącego do osiągnięcia celu, jakim jest przyczynianie się do rozwoju regionalnego i spójności terytorialnej, i na podstawie niniejszych wytycznych nie może zostać zatwierdzona jako zgodna z rynkiem wewnętrznym. (pkt 60). W opinii Sądu I instancji zasadnie organ poddał ocenie w niniejszej sprawie, czy stwierdzone okoliczności faktyczne przede wszystkim realizacja w ramach komplementarnych projektów G. [...] budowy stacji transformatorowych, stanowiących pierwotnie integralną część projektów budowlanych poszczególnych elektrowni fotowoltaicznych będących przedmiotem Projektu spowodowała, że inwestycja stała się nieodwracalna. Ocena ta powinna odnosić się do zakresu przedmiotowego projektu (inwestycji). Tylko wówczas jest możliwe ustalenie czy rozpoczęły się prace związane z realizacją projektu oraz czy beneficjent naruszył obowiązek powstrzymania się z rozpoczęciem prac przed złożeniem wniosku.

WSA zgodził się z organem, że określenie "rozpoczęcie prac" musi być odnoszone do konkretnej inwestycji i zachodzi potrzeba przesądzenia co w danym przypadku składa się na jedną inwestycję. Wskazał, że wnioskodawca określa zakres projektu, tym niemniej w aspekcie "efektu zachęty" musi by oceniane, jaki jest zakres stanowiącego całość przedsięwzięcia inwestycyjnego. Istotą wymogu, by pomoc miała efekt zachęty jest bowiem to, by prowadziła do realizowania takich inwestycji, które bez tej pomocy nie powstałyby.

W opinii WSA organ zasadnie poddał badaniu, czy inwestycja określona we wniosku stanowi jednolitą, odrębną całość, czy też tylko część procesu inwestycyjnego - czy w przypadku projektów 1 i 2 (realizowanych przez G. [...] oraz Projektu realizowanego przez skarżącą) są to odrębne projekty, czy też w istocie jest to jeden projekt inwestycyjny. Zaznaczył, że UOKiK słusznie zwrócił uwagę, że w świetle interpretacji Komisji Europejskiej należało w tym kontekście rozważyć, czy każdy z tych projektów ma indywidualny sens z ekonomicznego i praktycznego punktu widzenia, czy też będą realizowane przez wnioskodawcę tylko pod warunkiem, że realizowany będzie również drugi projekt. Podkreślił, że opisane szeroko w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (i znajdujące potwierdzenie w treści wniosku oraz jego załącznikach) okoliczności faktyczne inwestycji i charakterystyka Projektu oraz Projektów 1 i 2 wskazują na ich ścisły związek i współzależność, a IZ trafnie wskazuje, że komplementarność projektów do której odwołuje się skarżąca, powinna być rozumiana jako stworzenie możliwości, by wyniki i rezultaty jednego projektu mogły być wykorzystane w drugim, nie zaś jako ich współzależność, szczególnie takiego rodzaju, że realizacja jednego z nich warunkuje realizację drugiego projektu. Z tego punktu widzenia w opinii WSA budowa sieci nie musi przesądzać o realizacji konkretnych inwestycji polegających na budowie w konkretnych miejscach odnawialnych źródeł energii sieć dystrybucyjna potencjalnie mogłaby być wykorzystana przez inne niż objęte projektem farmy fotowoltaiczne. Odmiennie natomiast trzeba ocenić budowę w ramach realizacji sieci dystrybucji stacji transformatorowych. Zdaniem WSA niewątpliwie, co potwierdza także dołączona do wniosku dokumentacja związana z procesem projektowo-budowlanym stacje transformatorowe stanowią element konieczny do funkcjonowania elektrowni fotowoltaicznej, przez co też standardowo są elementem takich projektów i ich realizacji. Bez stacji transformatorowej nie jest bowiem możliwe przekazywanie wytworzonego w takiej elektrowni prądu do sieci i w dalszej kolejności do odbiorców. Znajduje to potwierdzenie w treści załączników do wniosku o dofinansowanie (stanowiących integralną część dokumentacji aplikacyjnej) dotyczących projektów budowlanych, z których wynika, że "(...) zostanie posadowiona stacja transformatorowa, stanowiąca integralną część elektrowni fotowoltaicznej" (vide G. [...] Sp. z o.o. w pkt 2.3 (str. 8) i dalej w pkt 2.5 infrastruktura techniczna "elektrownia fotowoltaiczna wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego o mocy 998,4 kWh wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą", w punkcie 4.7 "Stacja transformatorowa jest elementem niezbędnym wchodzącym w skład elektrowni fotowoltaicznej i służy do dostosowania napięcia falowników do sieci elektroenergetycznej i nie stanowi elementu sieciowego". WSA podkreślił, że same stacje transformatorowe są elementem innego projektu i jak skarżąca dalej wskazuje stanowią element sieci dystrybucyjnej. W opinii Sądu I instancji powyższe nie stoi w sprzeczności z możliwością budowy takich stacji w ramach realizacji sieci dystrybucji jako elementu również tej sieci, co więcej w określonych przypadkach może mieć to dla inwestora sens ekonomiczny (poprzez objecie finansowaniem w ramach innego projektu) lub techniczny (np. z uwagi na wprowadzenie rozwiązań inteligentnego zarządzania siecią, na co powołuje się strona). Z powoływanej przez stronę specyfiki projektu wynika bowiem, że w przypadku realizacji większego przedsięwzięcia, obejmującego budowę zarówno źródeł energii odnawialnej, jak i sieci dystrybucji, mogą wystąpić elementy wspólne, tj. pełniące zasadniczą rolę zarówno dla funkcjonowania źródła energii, jak i sieci. Przykładem są właśnie stacje transformatorowe, które z perspektywy źródła są potrzebne dla zapewnienia możliwości przekazywania wytworzonej energii, zaś z perspektywy sieci do jej odbioru. Kluczowe zatem nie jest przyporządkowanie techniczne stacji transformatorowych do sieci dystrybucji lub do źródła energii, ale ocena, czy ich budowa doprowadziła do nieodwracalności inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji rację ma organ, że tak stało się w niniejszej sprawie. Stacje transformatorowe były bowiem zaprojektowane jako integralna część poszczególnych elektrowni fotowoltaicznych i zostały zrealizowane w konkretnych miejscach, przesądzając tym samym o realizacji tam konkretnych farm fotowoltaicznych, które bez nich nie mogłyby funkcjonować.

W tym kontekście w ocenie WSA nie ma znaczenia czy elektrownia fotowoltaiczna stanowi czy nie urządzenie infrastruktury technicznej w świetle jakiegokolwiek orzecznictwa tylko to czy w przedmiotowym przypadku stacje transformatorowe pierwotnie zostały zaplanowane w ramach jednego procesu inwestycyjnego, a następnie zostały sztucznie wydzielone do innego procesu z uwagi na możliwość skorzystania z odrębnego procesu wsparcia publicznego. Niewątpliwie, na co wskazuje skarżąca wykonanie sieci dystrybucyjnej, nie jest objęte wnioskiem. Natomiast wydatki na stacje transformatorowe w budżecie projektu zostały wykazane w wartości "0". Jednocześnie jednak ujęcie stacji transformatorowych w ramach wydatków niekwalifikowanych w przeciwieństwie do stanowiska skarżącej świadczy o potraktowaniu ich właśnie jako nierozerwalnej integralnej części budowy realizowanych w ramach projektu farm fotowoltaicznych.

W skardze kasacyjnej O. [...] Sp. z o.o. w T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, w każdym zaś razie rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust 3. lit a) rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 23 rozporządzenia GBER, poprzez błędną ich wykładnię przez Sąd I instancji, który w konsekwencji:

i. pominął, iż w sytuacji, w której organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania Protestu, w szczególności nie dokonał samodzielnej oceny Projektu w zakresie przedstawionych zarzutów odnośnie kryteriów wyboru, należy uznać, że w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej,

ii. nie uwzględnił okoliczności dokonania przez organ oceny Projektu w sposób dowolny i postawienia wnioskodawcy wymagań niewynikających z przepisów prawa, w szczególności w zakresie spełnienia tzw. efektu zachęty w rozumieniu art. 6 ust. 2 rozporządzenia GBER (dalej jako: "efekt zachęty") w Projekcie, co w konsekwencji skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej kontroli oceny Projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że Projekt nie spełnił kryterium formalnego (specyficznego) nr 3 "Ocena występowania pomocy publicznej / pomoc de minimis" (dalej jako: "Kryterium nr 3") poprzez uznanie w ślad za organem, że budowa stacji transformatorowych dla poszczególnych instalacji fotowoltaicznych przed złożeniem wniosku o dofinansowanie oznacza rozpoczęcie realizacji Projektu, co wyklucza możliwość spełnienia efektu zachęty i przyjęcie, że: a) zbudowanie przez G. [...] Sp. z o.o. (obecnie Z. [...] Sp. z o.o., dalej: "O.", "Z.'" lub "G.") stacji transformatorowych w ramach realizowanych przez nią Projektów Komplementarnych czyni inwestycję w postaci budowy elektrowni fotowoltaicznych nieodwracalną; b) projekty zrealizowane przez G. jako komplementarne z Projektem należy uznać za jedno przedsięwzięcie pomimo wyodrębnionych innych rodzajowo wydatków, zakresu prac czy też pozostałych elementów,

iii. w ślad za organem, błędnie uznał, iż wykazanie w kosztorysie Projektu, iż uwzględnia on 0 szt. stacji transformatorowych oznacza ujęcie ich w budżecie projektu w ramach wydatków niekwalifikowalnych o wartości "0", co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż stacje transformatorowe stanowią część tej samej inwestycji co budowa elektrowni fotowoltaicznych objęta Projektem, podczas gdy prawidłowa interpretacja kosztorysu Projektu powinna prowadzić do wniosku, iż wskazanie tam, że w jego ramach powstanie 0 sztuk stacji transformatorowych oznacza, iż nie stanowią one części inwestycji, jaką jest budowa farm fotowoltaicznych i co w konsekwencji spowodowało, że zdaniem Sądu I instancji efekt zachęty w Projekcie nie został spełniony i doprowadziło do błędnego uznania, iż ocena Projektu przez organ nie naruszała zasady przejrzystości i rzetelności oraz nie budziła wątpliwości co do reguł bezstronności oraz równości dokonywanej oceny i co oznacza, iż Sąd I Instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia podczas gdy w ocenie skarżącej należy przyjąć, iż wybudowanie infrastruktury sieci dystrybucyjnej przez G. w żadnym wypadku nie może zostać uznane za rozpoczęcie prac budowlanych w zakresie wynikającym z wniosku o dofinansowanie Projektu, gdyż: a) przedmiotem Projektu jest budowa ośmiu elektrowni fotowoltaicznych o mocy 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz systemem monitorowania i zarządzania energią, a w ramach każdego z ośmiu zadań inwestycyjnych przewidziano wykonanie robót budowlanych polegających na wybudowaniu kompletnej elektrowni PV, b) budowa stacji transformatorowej przez O., czy szerzej rozbudowa sieci dystrybucyjnej, następuje niezależnie od procesu budowlanego dla jednostki wytwórczej prowadzonego przez inwestora -wnioskodawcę, c) okoliczność, że jednostka wytwórcza nie może rozpocząć działalności operacyjnej bez połączenia z siecią O. nie przesądza o tym, że etapem budowy instalacji PV jest budowa sieci dystrybucyjnej czy stacji transformatorowej, d) budowa stacji transformatorowych nie została objęta zakresem rzeczowym przedsięwzięcia określonym we wniosku o dofinansowanie, co powinno było prowadzić do wniosku, iż efekt zachęty został spełniony w odniesieniu do Projektu, a prawidłowo dokonana ocena Projektu w zakresie Kryterium nr 3 skutkowałaby uznaniem, iż zostało ono przez Projekt spełnione;

2. art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 4 ust. 112 rozporządzenia GBER poprzez błędną wykładnię i uznanie, że budowa stacji transformatorowych została pierwotnie zaplanowana w ramach jednego procesu inwestycyjnego, a następnie sztucznie wydzielona do innego procesu z uwagi na możliwość skorzystania z odrębnego procesu wsparcia publicznego, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa odnoszą się do sztucznego dzielenia programów lub projektów pomocy jedynie w odniesieniu do obejścia progów określonych w art. 4 ust. 1 Rozporządzenia GBER, których Projekt po zsumowaniu z wartością dofinansowania projektów komplementarnych realizowanych przez OSD, nie przekraczał.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 56 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 58 ust 1 w zw. z art. 53 ust 1. w zw. z art. 37 ust . 1-2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust 3 lit a) rozporządzenia ogólnego oraz art. 41 ust. 1 i 2 KPP i art. 52 ust 1 KPP poprzez niepełne uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, które w rzeczywistości stanowi powtórzenie błędnych tez organu przedstawionych w rozstrzygnięciu, zawiera błędy w logicznym rozumowaniu oraz pomija argumentację skarżącej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, w szczególności pominął w swoich rozważaniach zarzut naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1-2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit, a rozporządzenia 1303/2013 oraz art. 41 ust. 1 i 2 i art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (zarzut 2 skargi), ograniczając się jedynie do zwięzłego przedstawienia zarzutu podniesionego w skardze, bez jednak późniejszego odniesienia się do jego treści czy choćby wskazania wprost, że jest on niezasadny podczas gdy sądowa kontrola rozstrzygnięcia powinna była uwzględniać stawiany mu zarzut wadliwości weryfikacji oceny Projektu i naruszenia prawa skarżącej do skutecznego środka prawnego i dobrej administracji.

Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą, prowadziłoby do jej uwzględnienia, co czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania

Skarżąca wniosła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez

Sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Przystępując do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać na specyfikę zakresu rozpoznania przez Sądy administracyjne spraw wynikających ze skarg na rozstrzygnięcie nieuwzględniające protestu, takich jak będąca przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej. Jak wynika z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpatrzenia skargi Sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Należy podkreślić, że w ustawie wdrożeniowej ustawodawca inaczej niż w ustawie prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono wymogi co do ogłoszenia informacji o konkursie w trybie art. 40 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Według art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Granice kontroli sądowej w przypadku nieuwzględnienia protestu są określone treścią art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka, co do zasady nie jest naruszeniem prawa. Przepis art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej może zostać naruszony, kiedy Sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny rozstrzyga zatem o prawidłowości samego postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, mając na uwadze również to, czy nie doszło do naruszenia w tym procesie przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zakresu kontroli działania administracji, której podstawę prawną stanowi art. 61 ustawy wdrożeniowej, na wstępie warto zaznaczyć, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rzetelność jest związana z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Nie powinno ulegać wątpliwości, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie, czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, ale do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego już na wstępie należy zwrócić uwagę, że o skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem Sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok Sądu administracyjnego mógłby być inny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że wnoszący skargę kasacyjną jest zobligowany do wykazania wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, które stosownie do treści tej normy prawnej winno wykazywać przymiot istotności. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych wpływ na poczynione przez organy ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku. W punkcie II. petitum skargi kasacyjnej zawarto zarzuty procesowe. Jednakże nie wykazano, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Przystępując do rozpoznania sprawy, w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi, wypada przypomnieć, że przedmiotem oceny organów był wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 - Oś priorytetowa: Gospodarka niskoemisyjna, Działanie 3.1: Produkcja i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych.

Najdalej wywołującymi skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w powiązaniu ze wskazanymi w pkt II. petitum skargi kasacyjnej przepisami p.p.s.a., ustawy wdrożeniowej, rozporządzenia ogólnego oraz KPP, co uzasadnia ich rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że Sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i Sąd wyższej instancji, czy Sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winno uwidoczniać operację logiczną, którą przeprowadził Sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302), gdyż stanowi ono odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez Sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z 23 marca 2014r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13, CBOIS). Uzasadnienie wyroku powinno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11). Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być kwestionowany tylko wówczas, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższych wymagań, w tym nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a zatem uchyla się spod oceny instancyjnej (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010r. nr 3, poz. 39).

Formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego, skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uwagi na to, że jej zdaniem Sąd I instancji poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, w szczególności pominął w swoich rozważaniach zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 56 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1-2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit, a rozporządzenia 1303/2013 oraz art. 41 ust. 1 i 2 i art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wykazał wpływu tych naruszeń na wynik sprawy zarzucając Sądowi I instancji w istocie niepełne uzasadnienie wyroku i powielanie stanowisk organów.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odrębną kwestią jest natomiast ocena prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podważanie dokonanych przez Sąd meriti ocen stanu prawnego i faktycznego, jak i prawidłowości zastosowanej podstawy materialnoprawnej nie może być jednakże wzruszone zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017r., I OSK 2608/16, LEX nr 2316140 czy wyrok NSA z 31 października 2017r., I GSK 2346/15, LEX nr 2403875). Temu bowiem służą przepisy prawa procesowego, określające kompetencje orzecznicze Wojewódzkich Sądów Administracyjnych a stanowiące przedmiot odrębnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt I. ppkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania Regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny, stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania, obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiono żadnych wątpliwości odnośnie przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tą konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowania w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności, gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018r., sygn. akt II GSK 4127/17, LEX nr 2479129). Regulamin konkursu wraz z jego załącznikami jako dokument systemu realizacji nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów.

Kontrola sądowoadministracyjna jak już wcześniej wskazano sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł.

W przedmiotowej sprawie istota zagadnienia spornego sprowadzała się do tego, czy zgodnie ze wskazanymi zasadami oceniono spełnienie kryterium nr 3 oceny formalnej (specyficznego): ocena występowania pomocy publicznej/pomocy de minimis.

Zdaniem ekspertów oceniających Projekt nie jest zgodny z przepisami o pomocy publicznej i nie spełnia efektu zachęty, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 i art. 2 pkt 23 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. L 187 z 26.06.2014, s.1, dalej: "GBER"). DIP wskazała, że wnioskodawca nie dochował warunku, by złożyć wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad Projektem lub rozpoczęciem działalności, bowiem realizując projekty komplementarne (Projekt 1 i Projekt 2) G. [...] Sp. z o.o. – będąca podmiotem powiązanym ze skarżącą (jedynym udziałowcem O. [...] jest A. G., który jest jednocześnie udziałowcem Z. [...]) - wybudowała stacje transformatorowe, które pierwotnie stanowiły część planowanych inwestycji dotyczących budowy odnawialnych źródeł energii, będących przedmiotem Projektu. Jak podkreślił organ, do pierwotnie złożonego wniosku Lider projektu dołączył m.in. pozwolenia na budowę wydane w 2018r. dla spółek - partnerów Projektu, które obejmowały swoim zakresem zarówno budowę elektrowni fotowoltaicznych, jak i stacji transformatorowych. Pozwolenia te zostały przeniesione z poszczególnych partnerów, na ich wniosek, na G. [...] Sp. z o.o., realizującą sieć dystrybucji energii. W sprawozdaniach finansowych spółek celowych, odpowiedzialnych za budowę poszczególnych elektrowni, w bilansie za 2019r. wykazane zostały trwałe aktywa w budowie, zaś w budżecie projektu w I i II wersji wniosku ujęto koszt budowy stacji transformatorowych (w kwocie 0 zł). Budowa sieci dystrybucyjnej wraz ze stacjami transformatorowymi została zakończona we wrześniu 2020r. W uzasadnieniu swojego stanowiska DIP podkreśliła, że jakkolwiek bezspornie to wnioskodawca określa zakres projektu, to jednak w przypadku pomocy publicznej organ zobowiązany jest do zweryfikowania, czy inwestycja określona we wniosku stanowi jednolitą, odrębną całość, czy też jedynie część procesu inwestycyjnego. Z definicji "efektu zachęty" wynika bowiem wyraźnie, że efekt ten należy badać w sposób rozszerzający (całościowy zakres inwestycji), a nie jak wskazuje wnioskodawca, w sposób zawężający (zakres projektu).

Trafnie wskazał WSA, iż warunek "efektu zachęty" należy interpretować mając na uwadze brzmienie nie tylko samej regulacji art. 6 ust.1 rozporządzenia GBER, w którym zdefiniowano pomoc wywołującą efekt zachęty, ale także treść preambuły rozporządzenia, w której przybliżono jego cele i założenia, a także wyjaśnienia Komisji oraz dorobek orzecznictwa TSUE.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że efekt zachęty zachodzi tylko wówczas, gdy wnioskowana pomoc doprowadzi do zmiany zachowania przedsiębiorcy, na przykład w taki sposób, że angażuje się on w dodatkową działalność, której nie podjąłby bez pomocy lub którą podjąłby w ograniczonym, lub innym zakresie czy miejscu. Na taką konieczność rozumienia "efektu zachęty" wskazano w Komunikacie Komisji z 19 kwietnia 2021r. - Wytyczne w sprawie regionalnej pomocy państwa w pkt 5.2. wyjaśniając, że pomoc nie może subsydiować kosztów działalności, którą przedsiębiorstwo i tak by prowadziło i nie może rekompensować zwykłego ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej (pkt 58). Jeśli pomoc nie zmienia zachowania beneficjenta pomocy poprzez pobudzenie (dodatkowych) inwestycji początkowych na danym obszarze, można przyjąć, że taka inwestycja zostałaby zrealizowana na tym obszarze również bez przyznania pomocy. Taka pomoc nie wywołuje zatem efektu zachęty prowadzącego do osiągnięcia celu, jakim jest przyczynianie się do rozwoju regionalnego i spójności terytorialnej, i na podstawie niniejszych wytycznych nie może zostać zatwierdzona jako zgodna z rynkiem wewnętrznym. (pkt 60).

W niniejszej sprawie realizacja w ramach komplementarnych projektów G. [...] budowy stacji transformatorowych, stanowiących pierwotnie integralną część projektów budowlanych poszczególnych elektrowni fotowoltaicznych będących przedmiotem Projektu spowodowała, że inwestycja stała się nieodwracalna. Ocena ta powinna odnosić się do zakresu przedmiotowego projektu (inwestycji). Określenie "rozpoczęcie prac" musi być odnoszone do konkretnej inwestycji i zachodzi potrzeba przesądzenia co w danym przypadku składa się na jedną inwestycję. Nie ulega wątpliwości, że to wnioskodawca określa zakres projektu, tym niemniej w aspekcie "efektu zachęty" musi by oceniane, jaki jest zakres stanowiącego całość przedsięwzięcia inwestycyjnego. Tymczasem z dołączonej dokumentacji wynika, że stacje transformatorowe stanowią element konieczny do funkcjonowania elektrowni fotowoltaicznej, przez co są elementem takich projektów i ich realizacji. Bez stacji transformatorowej nie jest bowiem możliwe przekazywanie wytworzonego w takiej elektrowni prądu do sieci i w dalszej kolejności do odbiorców. Pomimo, że same stacje transformatorowe są elementem innego projektu stanowią element sieci dystrybucyjnej. Natomiast w przypadku realizacji większego przedsięwzięcia, obejmującego budowę zarówno źródeł energii odnawialnej, jak i sieci dystrybucji, mogą wystąpić elementy wspólne, tj. pełniące zasadniczą rolę zarówno dla funkcjonowania źródła energii, jak i sieci czego przykładem są stacje transformatorowe, które są z perspektywy źródła są potrzebne dla zapewnienia możliwości przekazywania wytworzonej energii, zaś z perspektywy sieci do jej odbioru. Kluczowe zatem jak zasadnie wskazał WSA nie jest przyporządkowanie techniczne stacji transformatorowych do sieci dystrybucji lub do żródła energii, ale ocena, czy ich budowa doprowadziła do nieodwracalności inwestycji. Stacje transformatorowe były bowiem zaprojektowane jako integralna część poszczególnych elektrowni fotowoltaicznych i zostały zrealizowane w konkretnych miejscach, przesądzając tym samym o realizacji tam konkretnych farm fotowoltaicznych, które bez nich nie mogłyby funkcjonować, czego skarżąca w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważyła.

W tym kontekście nie ma znaczenia czy elektrownia fotowoltaiczna stanowi czy nie urządzenie infrastruktury technicznej w świetle jakiegokolwiek orzecznictwa tylko to czy w przedmiotowym przypadku stacje transformatorowe pierwotnie zostały zaplanowane w ramach jednego procesu inwestycyjnego, a następnie zostały sztucznie wydzielone do innego procesu z uwagi na możliwość skorzystania z odrębnego procesu wsparcia publicznego. Wykonanie sieci dystrybucyjnej, nie jest objęte wnioskiem, natomiast wydatki na stacje transformatorowe w budżecie projektu choć zostały wykazane w wartości "0", to wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie świadczą o potraktowaniu ich właśnie jako nierozerwalnej integralnej części budowy realizowanych w ramach projektu farm fotowoltaicznych.

Za niezasadne zatem należało uznać zarzuty ujęte w pkt I. petitum skargi kasacyjnej, odnoszące się do kwestii braku spełnienia efektu zachęty w rozumieniu art. 6 ust 2 rozporządzenia GBER, bowiem jak trafnie ocenił to Sąd I instancji i organy budowa stacji transformatorowych została pierwotnie zaplanowana w ramach jednego procesu inwestycyjnego, następnie zaś sztucznie wydzielona do innego procesu.

Również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 125 ust. 3 lit a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. Zgodnie z tymi przepisami instytucja zarządzająca sporządza i po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminujące i przejrzyste. Wymóg stosowania niedyskryminujących i przejrzystych procedur zawiera również art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Skoro jak wyżej wykazano Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to tym samym za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 125 ust. 3 lit a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

Z wyżej przedstawionych przyczyn za niezasadne należało uznać również zarzuty skargi kasacyjnej wiążące zarzut naruszenia art. 37 ust, 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 i art. 52 ust 1 Karty Praw Podstawowych, stanowiącego, że wszyscy są równi wobec prawa. Przepis ten nie został naruszony, bowiem Sąd I instancji, dokonując właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, prawidłowo je zastosował, uznając, że wydane przez organ rozstrzygnięcie nie zostało dokonane z naruszeniem tych przepisów

Tym samym zarzuty podniesione przez skarżącą w sposób skuteczny nie podważyły prawidłowości prowadzonego postępowania z sposób zgodny z tymi przepisami.

Podkreślić też należy, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej stanowią głównie polemikę z oceną Sądu I instancji, który zaakceptował stanowisko organów.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed Sądem I instancji.