Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1730/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 145 par. 3, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 72 ust. 3, art. 64 ust. 1, art. 9 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 106, art. 105, art. 138, art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Agnieszka Szczepek po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3029/14 w sprawie ze skargi [A.] w Ł. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji w sprawie współfinansowania wykonania operacji przy współudziale publicznych środków wspólnotowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody [B.] z dnia [...] czerwca 2014 r. 3. umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [A.] w Ł. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2015r. sygn. akt V SA/Wa 3029/14 oddalił skargę A. w L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji w sprawie współfinansowania wykonania operacji przy współudziale publicznych środków wspólnotowych.

Sąd I instancji – przedstawiając stan sprawy – wskazał, że pismem z dnia 13 maja 2014r. Marszałek Województwa [..] zwrócił się do Wojewody [...], na podstawie art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. 145 ze zm.), zwanej pr.w., z prośbą o uzgodnienie projektów decyzji w sprawie współfinansowania wykonania urządzeń melioracji wodnych podstawowych ze środków Unii Europejskiej w ramach PROW 2007-2013 m.in. dla operacji "....". Z projektu decyzji nr.../2014, znak: [...] wynika, że A. w dniu [..] grudnia 2013r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" na operacje dotyczące priorytetu "Gospodarka wodna" - objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 dla operacji pn. "...".

Postanowieniem z dnia [..] czerwca 2014r. Wojewoda odmówił uzgodnienia projektu decyzji nr..../2014 znak: [...] w sprawie współfinansowania wykonania operacji pn. "...i" przy współudziale publicznych środków wspólnotowych przyznanych na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173 ze zm.), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał na treść umowy dzierżawy nr [...] z aneksami, zawartej 12 marca 2001r., pomiędzy skarżącym a dzierżawcą jazu, z której to umowy i powołanych przepisów wynikało m.in., że dzierżawca przyjmując jaz jest zobowiązany do eksploatacji, konserwacji oraz remontów w celu zachowania jego funkcji. Wojewoda zakwestionował możliwość wykonania napraw za środki budżetu państwa i budżetu środków europejskich.

Rozpoznając sprawę, w wyniku złożonego zażalenia, Minister zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 września 2014r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia 6 czerwca 2014r.

Podejmując takie rozstrzygnięcie Minister wyjaśnił, że dzierżawcy przyjmując w utrzymanie jaz zobowiązani są zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, a szczególnie z art. 64 pkt 1 pr.w., do eksploatacji, konserwacji oraz remontów w celu zachowania ich funkcji. Wykazany w projekcie decyzji zakres robót polegający na naprawie i konserwacji konstrukcji jazu, urządzeń piętrzących i umocnień oraz związanych z tym robotach przygotowawczych, wykoszenia grobli został określony w dokumentacji Projektu w ramach zadania: Utrzymanie i konserwacja urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Określony w ten sposób zakres robót niezbędnych do zachowania funkcji jazu jest tożsamy z robotami, które zobowiązany jest wykonywać i wykonywał w latach poprzednich dzierżawca zgodnie z umową, decyzją wodnoprawną i obowiązującymi przepisami w tym zakresie.

Organ podkreślił, że obowiązek uzgadniania decyzji marszałka województwa z wojewodą wynika z art. 72 ust. 3 pr.w. i dotyczy wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Natomiast art. 9 ust. 2 pkt 2 pr.w. wskazuje, że przepisy dotyczące wykonywania urządzeń, stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, w tym trybie nie mogą być realizowane prace związane z utrzymywaniem urządzeń melioracji wodnych podstawowych, które polegają na eksploatacji, konserwacji oraz remontach tych urządzeń w celu zachowania ich funkcji. Roboty utrzymaniowe nie mogą być współfinansowane ze środków UE, w ramach PROW 2007-2013.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – oddalając skargę A. w L. - wyjaśnił, że przedmiotem sporu jest odmowa uzgodnienia decyzji na podstawie art. 72 ust. 3 pr.w. w sprawie współfinansowania ze środków Unii Europejskiej w ramach środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 operacji "[...]". Zdaniem strony skarżącej, istnieje możliwość takiego współfinansowania, gdyż jej projekt dotyczy remontu utrzymania urządzenia wodnego a nie dotyczy utrzymania wód. Innego zdania jest organ, który wskazuje na przepisy mające zastosowanie w sprawie i stwierdza, iż w ramach priorytetu "Gospodarka wodna", działanie "Poprawa i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" prawidłowo odmówiono uzgodnienia decyzji, gdyż nie jest możliwe dofinansowanie ze środków europejskich remontu urządzenia wodnego.

Sąd uznał, że art. 72 ust. 3 pr.w. zakłada, że rozstrzygnięcia w sprawie współfinansowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych z publicznych środków wspólnotowych podejmowane są w drodze decyzji przez marszałka województwa w uzgodnieniu z wojewodą. Natomiast z wnioskiem o dofinansowanie może wystąpić A., gdyż § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - (Dz. U. 2008 nr 122 poz. 791 ze zm.), zwanego rozporządzeniem, wskazuje, iż tylko temu podmiotowi może być przyznana pomoc.

Z kolei jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia pomoc jest przyznawana w formie refundacji części, związanych z realizacją operacji, kosztów: budowy lub remontu urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz kształtowania przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego, wykraczającego poza działania związane z utrzymaniem wód [...].

Skarżący w zestawieniu rzeczowo – finansowym operacji szczegółowo wskazał, jakie koszty zostaną poniesione, m.in. koszty: przygotowawcze, roboty rozbiórkowe, naprawa konstrukcji jazu, roboty umocnieniowe.

W ocenie Sądu I instancji sporny jaz niewątpliwie zalicza się do urządzeń melioracji wodnych podstawowych jednakże w myśl art. 72 ust. 2 pr.w. dofinansowanie z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich można jedynie otrzymać na wykonanie urządzenia melioracji wodnych, o czym wprost stanowi ten przepis, a potwierdza to przepis art. 72 ust. 3 pr.w. Zatem w pierwszej kolejności należało odczytać te dwa terminy. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 pr.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Z kolei art. 64 ust. 1 pr.w. wskazuje, co należy rozumieć przez termin utrzymywanie urządzeń wodnych i wyjaśnia, że utrzymanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji.

Zatem zestawiając powyższe przepisy, tj. art. 72 ust. 2, art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 pr.w., Sąd wskazał, że remont jazu nie mieści się w pojęciu wykonania urządzeń wodnych. Z zestawienia rzeczowo-finansowego natomiast wynika, że skarżący zamierza sfinansować ze środków unijnych właśnie remont urządzenia wodnego. Remont urządzenia wodnego mieści się w pojęciu utrzymania urządzenia wodnego i tym samym prawidłowa była konstatacja Ministra, że Prawo wodne nie zawiera przepisów, które dawałyby możliwość uzgodnienia takiej decyzji w sprawie współfinansowania ze środków unijnych prac z zakresu utrzymywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Tym samym w ocenie Sąd bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i art. 9 ust. 2 pkt 2 pr.w.

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że organy obydwu instancji w sposób prawidłowy dokonały wykładni przepisów prawa oraz ustaliły stan faktyczny, który w sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie był sporny wobec tego za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

A. w L. w skardze kasacyjnej od tego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez jego nie uwzględnienie i tym samym uznanie, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia i nie umorzenie postępowania I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ II instancji winien uchylić postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia decyzji i umorzyć postępowania uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe;

II. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 9 ust. 2 pkt 2 pr.w. poprzez przyjęcie, iż Wojewoda [...] uzgadnia projekt decyzji Marszałka Województwa [...] w sprawie remontów urządzeń melioracji wodnych podstawowych, podczas gdy kompetencje Wojewody w tym zakresie dotyczą tylko uzgodnienia decyzji w sprawie wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Decyzje w sprawach remontów nie wymagają uzgodnienia Wojewody, o którym mowa w art. 72 ust. 3 pr.w.

A. w L. w piśmie z dnia 24 czerwca 2015r. wniósł o załączenie do materiału dowodowego pisma z dnia 9 czerwca 2015r. oraz pisma z dnia 25 maja 2015r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, co oznacza, iż wniesiona przez A. skarga kasacyjna - oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. - podlega rozpoznaniu w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zasadny okazał się bowiem zarzut naruszenia prawa procesowego.

Ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy decyzja w sprawie współfinansowania wykonania operacji pod nazwą "..." przy współudziale publicznych środków wspólnotowych wymagała - w związku z charakterem robót budowlanych - uzgodnienia przez organ uzgadniający. Przy tak zarysowanym sporze skarżąca kasacyjne podnosi, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni prawa materialnego przyjmując, że kompetencje organu uzgadniającego decyzję obejmują również uzgodnienie decyzji w sprawie remontu urządzeń melioracji wodnych podstawowych, podczas gdy obejmują one, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyłącznie uzgodnienie decyzji w sprawie wykonania tych urządzeń, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że postępowanie uzgodnieniowe podlegało merytorycznemu rozpoznaniu, podczas gdy z uwagi na brak kompetencji do uzgodnienia decyzji postanowienie w przedmiocie uzgodnienia tej decyzji powinno zostać uchylone a postępowanie uzgodnieniowe przed organem I instancji powinno zostać umorzone.

Z uwagi na komplementarny charakter zarzutu wadliwej wykładni prawa materialnego i zarzutu wadliwego zastosowania prawa procesowego, będącego w istocie konsekwencją wykładni prawa materialnego, zarzuty te wymagają łącznego rozpoznania. Ocena dokonanego przez organ, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji, rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia decyzji pozostaje bowiem w ścisłym związku z treścią normy prawnej określającej kompetencje organu dokonującego uzgodnienia i zakres przedmiotowy tego uzgodnienia. Wskazuje na to również argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej, której rozważania pomimo wyraźnego rozdzielenia odnoszą się w istocie do obu tych zarzutów.

Wobec tego w pierwszej kolejności odnieść się trzeba do zarzutu wadliwej wykładni art. 72 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 9 ust. 2 pkt 2 pr.w., co stanowi zarzut pkt II petitum skargi kasacyjnej. Stosownie do tych przepisów rozstrzygnięcie w sprawie współfinansowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych z publicznych środków wspólnotowych, o których mowa w ust. 2, lub z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w ustawie z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 podejmuje, w drodze decyzji, marszałek województwa w uzgodnieniu z wojewodą (art. 72 ust. 3 pr.w.). Przepisy ustawy dotyczące: wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji (art. 9 ust. 2 pkt 2 pr.w.). Utrzymywanie urządzeń wodnych polega przy tym na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 pr.w.). Uzgodnienie decyzji, o której mowa w tych przepisach, następuje w trybie art. 106 k.p.a.

Analiza tych jednoznacznych w literalnym brzmieniu przepisów dowodzi, iż dla potrzeb współfinansowania robót budowlanych dotyczących urządzeń melioracji wodnych podstawowych ze środków publicznych ustawodawca na równi z wykonaniem (budową) tych urządzeń sensu stricto traktuje również określone roboty budowlane, obejmujące odbudowę, rozbudowę, przebudowę, rozbiórkę lub likwidację. Pojęcie wykonanie urządzeń melioracji wodnych nie obejmuje natomiast – z uwagi na zawarte zastrzeżenie "z wyłączeniem" - robót budowlanych, polegających na ich utrzymaniu, rozumianym jako eksploatacja, konserwacja oraz remont w celu zachowania ich funkcji. Oznacza to, że procedurze uzgodnienia podlega wyłącznie decyzja w sprawie współfinansowania wykonania urządzeń melioracji wodnych podstawowych w rozumieniu Prawa wodnego. Konstruując w ten sposób zakres pojęcia wykonanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych ustawodawca dał wyraz temu, że uzgodnieniu podlega wyłącznie decyzja w sprawie wykonania robót budowlanych, o określonym charakterze. Niewątpliwie wszystkie roboty budowalne, które służą jedynie zachowaniu dotychczasowych funkcji użytkowych urządzeń melioracji wodnych podstawowych nie mieszczą się w pojęciu wykonania urządzenia melioracji wodnych podstawowych. Przyjęty na gruncie analizowanej regulacji Prawa wodnego zakres pojęcia "remont" koresponduje z regulacją ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), w szczególności art. 3 pkt 6 – 8 zawierającym definicje poszczególnych robót budowlanych. Na gruncie tych definicji "remont" rozumiany jest jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym; natomiast roboty budowlane, mieszczące się w pojęciu wykonania obiektu budowlanego, w tej sprawie urządzeń melioracji wodnych, obejmują albo unicestwienie obiektu budowlanego (poprzez jego rozbiórkę lub likwidację) albo wykonanie obiektu w określonym miejscu, jak i dokonanie zmiany dotychczasowych parametrów technicznych (tj. kubatura, powierzchnia, itp.) obiektu budowlanego, w tym jego odbudowę (w wyniku wcześniejszej rozbiórki lub likwidacji). Istotą remontu – w odróżnieniu od robót budowlanych, polegających na wykonaniu obiektu budowlanego - jest więc to, że roboty budowlane zmierzają wyłącznie do odtworzenia stanu pierwotnego poprzez wymianę poszczególnych elementów istniejącego obiektu i zastąpienie ich nowymi (tak wyrok NSA z dnia z dnia 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1958/14, LEX nr 2111130, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 1839/15, LEX nr 2111117, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r., II SA/Gd 76/14, LEX nr 1500300).

Zważywszy na powyższe rozważania i wynikające z nich konsekwencje dla prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do wykładni prawa materialnego podnieść trzeba, że zarzut kasacyjny w tym zakresie jest niezrozumiały a argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej jest niekonsekwentna. Sąd ten – odwołując się do art. 72 ust. 2, art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 pr.w. – stwierdził wszak, że remont urządzenia wodnego mieści się w pojęciu utrzymania urządzenia wodnego i tym samym "prawidłowa była konstatacja Ministra Finansów, że Prawo wodne nie zawiera przepisów, które dawałyby możliwość uzgodnienia decyzji w sprawie współfinansowania ze środków unijnych prac z zakresu utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych". Powyższe oznacza, iż Sąd I instancji nie dokonał, jak mu to zarzuca skarżąca kasacyjnie, wadliwej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Co prawda Sąd – uznając wykładnię organu za prawidłową - nie zauważył, że dokonana przez Ministra wykładnia jest inna niż dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew bowiem temu, co wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Minister wywiódł z tych przepisów, że prace związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych podstawowych, polegające na remoncie i konserwacji w celu zachowania ich funkcji nie mogą być "realizowane w tym trybie" i w konsekwencji stwierdził, że roboty utrzymaniowe nie mogą być finansowane ze środków UE w ramach PROW 2007 – 2013 i dlatego stanowisko Wojewody odmawiające uzgodnienia decyzji uznał za prawidłowe. A zatem Minister jedynie ocenił, że postanowienie organu I instancji jest słuszne wobec braku możliwości finansowania takich prac ze środków UE. Niemniej jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny dokonanej rzez Sąd I instancji wykładni prawa skoro sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych i z punktu widzenia istoty problemu zakreślonego w tych zarzutach. Natomiast skarżący kasacyjnie, pomimo kwestionowania skargą kasacyjną przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni prawa materialnego, w istocie nie zgadza się ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy, polegającym na jej merytorycznym rozpoznaniu zamiast umorzeniu postępowania uzgodnieniowego, co stanowi przedmiot zarzutu kasacyjnego pkt I petitum skargi kasacyjnej. A więc zarzuca Sądowi I instancji wadliwe ustalenie konsekwencji procesowych prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawa materialnego. Wskazuje przecież – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej do pkt II zarzutu kasacyjnego – że art. 72 ust. 3 pr.w. odnosi się, tak jak to przecież wyraził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyłącznie do wykonania urządzeń melioracji wodnych podstawowych i nie dotyczy ich remontów. Wprost też stwierdza, że "Sąd, dostrzegając, że całokształt przepisów art. 72 ust. 3, art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie dotyczy remontów, prawidłowo wyciągnął wnioski z porównania powyższych przepisów, jednakże w ocenie skarżącego popełnił błąd nie uchylając wydanego postanowienia" oraz "Sąd pomimo prawidłowej interpretacji powiązania art. 72 ust. 3, art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne w ostateczności dokonał błędnego wywodu, z którego wynika, że Organ I instancji posiadał merytoryczną podstawę opartą na art. 72 ust. 3 ustawy Prawo wodne do wydania postanowienia, dokonując tym samym naruszenia prawa materialnego". Wobec tego nie sposób podzielić zarzutu kasacyjnego dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 3, art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 pr.w., sformułowanego w kontekście kompetencji organu uzgadniającego do dokonania uzgodnienia decyzji w sprawie remontu urządzenia melioracji wodnych podstawowych i w tym kontekście rozpoznanego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta nie dość, że jest prawidłowa, to jest również zgodna z wykładnią prezentowaną w skardze kasacyjnej.

Skuteczny okazał się natomiast zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zasadnie bowiem skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, który jak zauważa, dostrzegając merytoryczny brak możliwości wydania postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji w przedmiocie remontu urządzenia melioracji wodnych powinien uznać postępowanie uzgodnieniowe za bezprzedmiotowe i je umorzyć. W istocie Sąd - pomimo dokonania prawidłowej wykładni prawa materialnego – w niespornym w sprawie stanie faktycznym błędne uznał, że organ uzgadniający posiadał kompetencje do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia decyzji. Skoro jednak na gruncie art. 72 ust. 3 pr.w. organ uzgadniający nie posiadał kompetencji do uzgadniania decyzji w sprawie współfinansowania remontu urządzeń melioracji wodnych podstawowych, lecz jedynie decyzji w sprawie współfinansowania wykonania tych urządzeń, to oczywiste jest, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb uzgodnieniowy. Zasadnie więc podnosi skarżący kasacyjnie, że organ uzgadniający, wykonując powierzone mu kompetencje w trybie art. 72 ust. 3 pr.w. w zw. z art. 106 k.p.a., obowiązany był ocenić, czy istnieją podstawy do dokonania uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na przedmiot tej decyzji. Tryb uzgodnieniowy ma bowiem zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, wówczas gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia tej decyzji z innym organem, zasadniczo wyspecjalizowanym w problematyce wymagającej szczególnej wiedzy. Z uwagi na ten szczególny przedmiot sprawy do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Zatem organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia decyzji dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Oznacza to, że organ uzgadniający obowiązany jest ocenić również, niezależnie od wniosku organu właściwego do wydania decyzji w sprawie, czy dla przedstawionego do uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego wymagane jest w ogóle - leżące w zakresie jego kompetencji - uzgodnienie. W razie stwierdzenia niedopuszczalności uzgodnienia z uwagi na to, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, określonemu w normie prawej nakładającej obowiązek uzgodnienia, nie ma kompetencji do dokonania uzgodnienia. Wówczas zachodzi przypadek bezprzedmiotowości, obligujący organ uzgadniający do umorzenia postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 144 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Gdyby zaś pomimo tego organ uzgadniający merytorycznie ocenił przedmiot uzgodnienia, wówczas organ odwoławczy – rozpoznając zażalenie na rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia - obowiązany jest stosownie do art. 144 w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylić rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia i umorzyć postępowanie przed organem uzgadniającym.

W okolicznościach niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji w sprawie współfinansowania remontu urządzenia melioracji wodnych, który nie jest objęty zakresem regulacji art. 72 ust. 3 pr.w. Wątpliwości tych nie miał również Sąd I instancji, który stwierdził, że z przedłożonego przez skarżącego zestawienia rzeczowo-finansowego wynika, że zamierza on sfinansować ze środków unijnych remont urządzenia wodnego. Wobec tego za bezzasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., tj. że Minister Finansów uprawniony było do utrzymania w mocy postanowienia Wojewody Łódzkiego odmawiającego uzgodnienia decyzji w sprawie współfinansowania remontu urządzenia melioracji wodnych podstawowych. W sprawie z uwagi na brak kompetencji Wojewody do uzgodnienia tej decyzji, jak i niewątpliwy stan faktyczny Minister obligowany był stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. uchylić to postanowienie i umorzyć postępowanie w sprawie uzgodnienia tej decyzji. W sprawie nie istnieje norma prawna regulująca kompetencje organu uzgadniającego do rozpoznania sprawy uzgodnienia spornej decyzji co do istoty. Brak zaś w obowiązującym systemie prawnym przepisu prawnego podlegającego indywidualizacji i konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego (tj. władczej ingerencji administracji publicznej) oznacza, iż brak jest jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia tej sprawy, co skutkuje w konsekwencji bezprzedmiotowością postępowania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy zarówno pozytywne, jak i negatywne.

W sytuacji w której stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości, NSA uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne.

Wobec ustalenia - co zostało wyżej wywiedzione – że w sprawie nie istniała norma prawna regulująca kompetencje organu uzgadniającego do rozpoznania sprawy co do istoty, NSA na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.