Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1614/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 7 poz 24
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
article: par. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

1 UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2014 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej także jako skarżący) od decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] maja 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

[...] Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się do Komendanta [...] Policji o weryfikację rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji [...] nr [...] z [...] kwietnia 2004 r., wskazując na nieprawidłowe zaliczenie do wysługi lat okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych.

Komendant [...] Policji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie, rozkazem personalnym nr [...] z [...] maja 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. Skarżący od powyższej decyzji odwołał się, wnosząc o jej uchylenie.

Wskazaną na wstępie decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) wynika, że określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustaleniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. W przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia do służby przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje przepis art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.

W niniejszej sprawie data złożenia przez skarżącego w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów, potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat (tj. [...] stycznia 2004 r.) winna być zatem terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a nie dzień przyjęcia do służby czy też data przypadająca na trzy lata wstecz przed fatycznym złożeniem przez skarżącego wniosku w tym zakresie.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że w kwestionowanej decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...], wbrew wskazanym normom prawnym, skarżącemu został wadliwie ustalony termin procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co spowodowało zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa, a także stanowi rażące naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię instytucji przedawnienia, w oderwaniu od daty wymagalności roszczenia - inaczej daty zażądania świadczenia, co jest niedopuszczalne, bowiem abstrahuje od pojęcia wymagalności świadczenia, które to pojęcie jest immanentnie związane z instytucją przedawnienia i bez którego to pojęcia cała instytucja przedawnienia nie ma logicznego uzasadnienia.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. W art. 102 ww. ustawy upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia, z uwzględnieniem rodzajów okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposobu jej dokumentowania oraz trybu postępowania w tych sprawach.

W wykonaniu tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego..

W myśl § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia to policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 tego aktu prawnego. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu .(§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 4 rozporządzenia). Dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 5 rozporządzenia). Stosownie natomiast do § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się:

1. okresy służby w Policji,

2. okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej,

3. okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313 oraz z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877),

4. zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy: wymiar u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku,

5. inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).

Art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1 z późn. zm.), obowiązującej do 1 czerwca 2004 r., stanowił, iż okresy pobierania zasiłku, zasiłku szkoleniowego oraz stypendiów, przyznanych na podstawie art. 37a i 37b, wlicza się do okresu pracy wymaganego do nabycia lub zachowania uprawnień pracowniczych oraz okresów składkowych w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, z wyjątkiem okresów ich pobierania za czas udokumentowanej niezdolności do pracy, które wlicza się jako okresy nieskładkowe. Okresów pobierania zasiłków, zasiłków szkoleniowych oraz stypendiów, o których mowa w ust. 1, nie wliczało się jednak do okresów wymaganych do nabycia prawa i długości okresu pobierania zasiłku, okresu zatrudnienia, od którego zależy nabycie prawa do urlopu wypoczynkowego oraz stażu pracy określonego w odrębnych przepisach, wymaganego do wykonywania niektórych zawodów (art. 30 ust. 2 cyt. ustawy).

Organ wskazał, iż Komendant Rejonowy Policji [...], działając na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. zaliczył skarżącemu okres 6 miesięcy do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego w sytuacji, gdy pobierał on zasiłek dla bezrobotnych jedynie w okresie od [...] października 2000 r. do [...] lutego 2001 r., tj. przez 4 miesiące i 8 dni, a więc wbrew uregulowaniom prawnym obowiązującym w dniu wydania powołanej decyzji, które nie przewidują możliwości zaliczenia okresu zarejestrowania funkcjonariusza jako bezrobotnego bez prawa do zasiłku do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. odnoszą się co prawda do wadliwości samego aktu, a nie postępowania, w którym go podjęto, jednak można wyprowadzić rażące naruszenie prawa z przepisu art. 7 K.p.a. wskutek ustalenia, że w sprawie zastosowano przepis prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został ustalony, a więc co do którego nie można w niewątpliwy sposób przyjąć, że mieści się w hipotezie tej normy prawnej.

Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Komendant Rejonowy Policji [...], bez uprzedniego przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, wydał decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2004 r., w której uwzględnił skarżącemu do wysługi lat także okres od [...] kwietnia 1996 r. do [...] października 1999 r., tj. wykonywania przez niego czynności w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika.

Organ ten nie wyjaśnił czy rodzice skarżącego prowadzili gospodarstwo rolne oraz czy w ogóle byli rolnikami. Z ankiety osobowej z [...] listopada 2000 r. wynika bowiem, iż matka funkcjonariusza była kierownikiem hurtowni w [...] Zakład Gosp. w G., a ojciec był zatrudniony w [...] w G. Skoro natomiast nie wiadomo, czy przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowiło dla rodziców skarżącego główne źródło utrzymania, to nie można stwierdzić czy mogło ono mieć taki charakter dla wnioskodawcy pozostającego na ich utrzymaniu.

Ponadto Komendant Rejonowy Policji [...] nie wyjaśnił czy uprawa gospodarstwa rolnego o powierzchni 2 ha wymagała zaangażowania dodatkowych osób, w tym i strony, a także jaka ilość osób zaangażowana była w wykonywanie w tym gospodarstwie rolnym pracy oraz czy we wnioskowanym okresie przedmiotowa nieruchomość była wydzierżawiana innym osobom lub podmiotom.

Nie wezwał również świadków do złożenia oświadczeń dotyczących pracy strony w gospodarstwie rolnym, mimo ograniczonej treści ich zeznań, a także skarżącego, który w kwestionariuszu osobowym z [...] listopada 2000 r. w zakresie okresów zatrudnienia oświadczył jedynie, iż od [...] października 1999 r. do [...] września 2000 r. pełnił służbę w Wojsku Polskim, a od [...] października 2000 r. do [...] lutego 2001 r. był zarejestrowany w Urzędzie Pracy w G. jako bezrobotny. Skarżący nie został zobowiązany do przedłożenia poświadczenia zameldowania świadków na terenie miejscowości, w której świadczył pracę we wnioskowanym okresie oraz dokumentów, iż nie zamieszkiwał w internacie lub bursie szkolnej. Ponadto w postępowaniu nie ustalono profilu danego gospodarstwa.

W ocenie organu nadzoru wydanie przez Komendanta Rejonowego Policji [...] decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. w zaistniałym stanie faktycznym, w oparciu jedynie o pisemne oświadczenia strony oraz świadków, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, było niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa.

Korzystanie przez daną osobę z gospodarstwa rolnego, zamieszkiwanie na terenie tego gospodarstwa, pomoc w jego prowadzeniu osobom najbliższym i korzystanie z płodów rolnych pochodzących z tego gospodarstwa nie są – zdaniem organu - wystarczające do przypisania jej przymiotu rolnika lub domownika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Niewystarczające jest również ustalenie, że pomaga ona w gospodarstwie rolnym dorywczo. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga bowiem pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się w pewnym czasie z gospodarstwem rolnym i nie szukaniu stałego zatrudnienia poza nim.

W przedmiotowej sprawie w wyniku rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, polegającego na nieustaleniu czy przedmiotowe przesłanki określone w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.) zaistniały, Komendant Rejonowy Policji [...] przyznał skarżącemu prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wnioskowany okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika.

Ponadto wbrew treści § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a także art. 106 ust. 1 oraz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji organ błędnie określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości na dzień przyjęcia skarżącego do służby w Policji, a także zaliczył skarżącemu okres 6 miesięcy do wysługi lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, w sytuacji gdy pobierał on zasiłek dla bezrobotnych jedynie w okresie od [...] października 2000 r. do [...] lutego 2001 r., tj. przez 4 miesiące i 8 dni.

Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, iż naruszenie polegające na wydaniu przez Komendanta Rejonowego Policji [...] rozkazu personalnego nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. miało charakter rażący.

W skardze na powyższa decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. B. zaskarżył w całości decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] maja 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] kwietnia 2004 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 77 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności dotyczące uznania skarżącego za domownika pracującego w gospodarstwie rolnym rodziców,

2. art. 80 K.p.a., art. 81 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pominięcie części materiału dowodowego oraz braku wszechstronnej analizy dowodów zebranych w sprawie,

3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

4. art. 145 K.p.a. poprzez wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją mimo braku przesłanek,

5. błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, poprzez uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

6. niezastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne,

7. art. 113 K.p.a. poprzez brak zastosowania i sprostowania oczywistej omyłki w drodze postanowienia,

8. prawa materialnego poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu domownika i uznanie, iż fakt uczęszczania do szkoły wyklucza możliwość świadczenia stałej pracy w gospodarstwie rolnym,

9. prawa materialnego poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu domownika z uwagi na fakt, iż skarżący ubiegając się o przyjęcie do służby w Policji nie wspomniał o pracy w gospodarstwie rolnym,

10. naruszenie prawa materialnego poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu domownika z uwagi na fakt, iż rodzice skarżącego pracowali zawodowo,

11. art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, iż sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie,

12. § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów i uznanie, iż terminem nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego jest data założenia dokumentów a nie data przyjęcia do służby.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o:

1. zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] maja 2014 r.,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 K.p.a., a uzasadniających wznowienie postępowania.

Skarżący wyjaśnił, że uwzględnienie do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, który pokrywał się ze służbą w Policji, tj. w okresie od [...] lutego 2001 r. do [...] kwietnia 2001 r., wynikało z omyłki pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w G. wystawiającego zaświadczenie z [...] lutego 2001 r., w którym ww. okres omyłkowo został wskazany. Natomiast skarżący złożył do akt prawidłowo wystawiony dokument potwierdzający okres pobierania zasiłku przez okres 4 miesięcy i 8 dni. Jednocześnie skarżący zaznaczył, iż ww. okres nie wpływa na zmniejszenie 4% wysokości wzrostu uposażenia ustalonego rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] kwietnia

2004 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie popełniono błędu proceduralnego, a oczywistą omyłkę, którą organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia.

Odwołując się do przepisów rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. skarżący wywiódł, iż to nie data złożenia dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat winna być terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia jak wskazano w zaskarżonej decyzji, a dzień przyjęcia do służby jak określono w rozkazie personalnym z [...] kwietnia 2004 r.

Odnosząc się do wliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat skarżący wskazał, że wobec nieposiadania dokumentów potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym rodziców o powierzchni 2,16 ha zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa złożył do akt osobowych stosowne oświadczenie oraz postanowienie z [...] marca 2004 r. informujące, iż Urząd Gminy w S. nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym położonym we wsi G. stanowiącym własność rodziców w okresie od [...] kwietnia 1996 r. do [...] października 1999 r. oraz zeznania dwóch świadków B. S. i I. M. – sąsiadów, będących naocznymi świadkami pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, potwierdzenie zameldowania na pobyt stały, jak również oświadczenie skarżącego, iż w czasie uczęszczania do szkoły średniej nie korzystał z internatu i stancji.

W związku z powyższym bezzasadne jest - zdaniem skarżącego - twierdzenie organu jakoby nie udowodnił, iż w powyższym okresie faktycznie wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, a przedmiotowy rozkaz personalny nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu jakoby fakt uczęszczania do szkoły średniej i związane z tym obowiązki szkolne wykluczały możliwość uznania go za domownika zgodnie z ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników ze względu na niemożność stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Wskazał, że uczęszczał do szkoły w G. oddalonej zaledwie 15 km, przy czym drogę pokonywał autobusem co zajmowało mu maksymalnie 30 minut.

Skarżący zwrócił uwagę, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wynika, iż do stażu pracy można zaliczyć taki okres, który był łączony z nauką w stacjonarnej, wieczorowej i zaocznej szkole ponadpodstawowej.

Również w zakresie pojęcia "domownika skarżący odwołał się do utrwalonego orzecznictwa powyższych Sądów, podkreślając, że nie jest wymagane, by domownik poświęcał cały swój czas pracy w gospodarstwie rolnym osoby bliskiej, jak też nie musi czerpać środków utrzymania wyłącznie z tej pracy. O stałości pracy domownika w gospodarstwie rolnym przede wszystkim decyduje zachowanie przez niego gotowości do świadczenia jej na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej w wymiarze czasu stosownym do zakładanego przez rolnika prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, zgodnie ze strukturą gospodarstwa rolnego, przy uwzględnieniu jego obszaru, liczby pracujących w nim osób oraz używanego sprzętu rolniczego.

O wykonywaniu pracy w gospodarstwie nie może być mowy jedynie wtedy, gdy pracownik uczył się w szkole położonej w znacznej odległości od miejsca zamieszkania, co wykluczało codzienny powrót do domu i powodowało konieczność zamieszkania w internacie czy akademiku (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., Nr 6, str. 32).

Z powyższych względów – zdaniem skarżącego - nie do przyjęcia jest prezentowana przez Komendanta Głównego Policji zawężająca wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego. Nie można bowiem z góry zakładać, że w przypadku osoby spełniającej pozostałe przesłanki definicji domownika, fakt jej uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej oraz związane z tym obowiązki szkolne wykluczają możliwość spełnienia po stronie takiej osoby przesłanki "stałości pracy w gospodarstwie rolnym".

Ponadto charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie np. na jednoczesne kształcenie się.

Skarżący podkreślił, że w podanym okresie na stałe zamieszkiwał wspólnie z rodzicami i jako najstarszy z rodzeństwa wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym położonym w G. oraz uczęszczał do Liceum [...] w G. i nie korzystał z internatu ani stancji. Na potwierdzenie powyższych faktów złożył do akt stosowne dokumenty, w tym zeznania świadków.

Zdaniem skarżącego bezzasadne jest twierdzenie organu, iż fakt bycia uczniem szkoły ponadpodstawowej wyklucza możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się.

Odnosząc się do stwierdzenia, organu, iż skarżący ubiegając się o przyjęcie do Policji nie wspomniał o pracy w gospodarstwie rolnym, skarżący wyjaśnił, że skoro praca w gospodarstwie rolnym nie wymagała, aby osoba małoletnia pozostawała z rolnikiem w stosunku pracy, to logicznym jest, że takich informacji nie zawiera się w żadnych ankietach osobowych.

Ponadto takich informacji skarżący nie musiał podawać organowi, gdy starał się o przyjęcie do służby. Fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutował bowiem na możliwość przyjęcia do służby w Policji. Stąd wnioski organu w tym zakresie uznać należy za zbyt daleko idące i nie oparte na realnych podstawach.

Skarżący wyjaśnił także, że fakt, iż jego rodzice byli zatrudnieni w G. nie wyklucza prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Co więcej powyższy fakt potwierdza, iż praca skarżącego w 2 ha gospodarstwie miała charakter stały. Zwrócił również uwagę, iż ustawodawca nie wskazał jako przesłanki negatywnej do zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców faktu pozostawania rodziców w stosunku pracy z jednoczesnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem czynności prowadzące do wytworzenia produktów rolnych nie muszą być wykonywane osobiście przez rolnika. Może on korzystać z pracy małżonka, innych członków rodziny lub pracy pracowników najemnych. Organizacja pracy w gospodarstwie rolnym należy do rolnika i jego małżonka, do którego na mocy art. 5 ustawy stosuje się przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i mogą oni tak zorganizować pracę, aby gospodarstwo rolne funkcjonowało prawidłowo.

W ocenie skarżącego organ błędnie zinterpretował przepis art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, iż sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Ponadto uzasadnienie przedmiotowej decyzji opiera się nie o przepisy prawa, lecz o szereg dociekań.

Skarżący uznał, iż podkreślenia wymaga, iż jego praca w gospodarstwie, w trakcie pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej, była systematyczna, poparta codzienną gotowością, gdyż było to niezbędne rodzicom prowadzącym gospodarstwo. Ponadto część prac rolnych takich jak m.in. sianokosy, żniwa, wykopki itp. odbywa się w okresie wakacyjnym.

W związku z powyższym bezzasadne jest twierdzenie organu jakoby Komendant Rejonowy Policji wydał przedmiotową decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia dowodów z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wskazał nadto, iż zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto zgodnie z orzecznictwem nieprawidłowa jest taka wykładnia § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, która dopuszcza możliwość anulowania (odliczenia) okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z 2004 roku. Zgodnie z orzecznictwem nawet błędna ocena materiału dowodowego nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa a art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji. Katalog przyczyn wznowienia, wymieniony w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a., ma charakter zamknięty, co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn.

W przedmiotowej sprawie omyłkowe zaliczenie 2 miesięcy nie ma wpływu na procentową wysokość uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby, która zgodnie z obowiązującymi przepisami wynosi 4% i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.

Nadto skarżący wskazał, iż złożył stosowne dokumenty zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa potwierdzającymi pracę w gospodarstwie rolnym rodziców a stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez Komendanta Rejonowego Policji [...]. Zgodnie z orzecznictwem zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny z [...] maja 2014 r. w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności, w odniesieniu do zarzutów skargi, zwrócić należy uwagę, iż zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, w związku z czym zarzut naruszenia art. 145 K.p.a. nie znajduje uzasadnionych podstaw. Organ nie analizował przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, badał natomiast wystąpienie przesłanek z art. 156 K.p.a., i w tym zakresie zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie odpowiadają prawu.

Uwzględniony nie mógł być również zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., albowiem ograniczenia czasowe wskazane w tym przepisie nie znajdowały w dacie wydania zaskarżonej decyzji zastosowania w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa, że wyrokiem z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazane orzeczenie nie miało jednak, co zostanie wykazane poniżej, zasadniczego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Na wstępie dalszych rozważań na podkreślenie zasługuje, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, opubl. CBOSA).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe.

W ocenie Sądu, rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie zaliczenia M. B. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia nie jest w całości obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem zaskarżona decyzja i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny z [...] maja 2014 r., naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, stosownie do § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zalicza się:

1) okresy służby w Policji,

2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej,

3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313 oraz z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877),

4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku,

5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Za inne okresy, o których mowa w cytowanym przepisie i na podstawie których podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby uważa się art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 ze zm.), w myśl którego ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy tej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, a jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).

W niniejszej sprawie skarżący na okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców przedłożył oświadczeniach dwóch świadków. Z oświadczeń tych wynikało, iż we wskazanym w oświadczeniach okresie skarżący w gospodarstwie rolnym swoich rodziców wykonywał wszystkie prace związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, nie posiadając innych źródeł utrzymania.

Sąd nie podziela zarzutów organu co do charakteru oświadczeń złożonych przez wskazanych świadków, jak również stanowiska, że jednobrzmiące oświadczenia złożone przez nich mają gorszą moc dowodową niż oświadczenia brzmiące inaczej. Oświadczenia wiedzy złożone przez świadków mają pełną moc dowodową, zaś argumenty organu nie zasługują na uznanie ze względu na fakt, że nie podważają one w jakikolwiek sposób, iż skarżący pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Na podkreślenie zasługuje, że świadkowie oświadczenia składali uprzedzeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Dopóki zatem w formie przewidzianej prawem ich zeznania nie zostaną zdyskredytowane, mają one moc zgodności z prawdą. Na ocenę tych zeznań bez wpływu pozostaje też praca świadków w charakterze pracowników umysłowych w Urzędzie Gminy. Organ wskazując na te okoliczność jako mające wpływ na ocenę wiarygodności zeznań świadków, swojego stanowiska w tym zakresie nie wyjaśnia.

Należy jednocześnie ponownie zaakcentować, że ewentualna wadliwość postępowania dowodowego, dotycząca sposobu przeprowadzenia dowodów, czy też oceny zebranego materiału dowodowego, nie mogła być podstawą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...]. W wyroku z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 172/13 (publ. https://nsa.orzeczenia.nsa.pl), wydanym w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości, iż odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym, nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzorczym.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Komendant Główny Policji nie wykazał oczywistego naruszenia prawa, lecz jedynie odmiennie niż uczynił to Komendant Rejonowy Policji [...], ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane. Podkreślić przy tym należy, że wbrew stanowisku organu materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym pozwalał na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wątpliwości zgłaszane przez organ co do faktów mających znaczenie w sprawie mają charakter hipotetyczny, nieznajdujący żadnego potwierdzenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Zawarty w aktach osobowych materiał dowodowy na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rodziców, na podstawie którego orzekał Komendant Rejonowy Policji [...] może być obecnie oceniany jako mniej lub bardziej przekonywujący. Jednakże nie można zasadnie stwierdzić, iż materiału tego w ogóle nie było, albo iż brak było jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku policjanta o zaliczenie danych okresów do stażu służby.

To, iż materiał dowodowy na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rodziców, może budzić wątpliwości i potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń bądź wyjaśnień (w uzasadnieniu swojej decyzji wątpliwości te Komendant Główny Policji dokładnie omawia) i że w przypadkach postępowań zwykłych wątpliwości takie skutkują zazwyczaj uchyleniem podjętych z takimi wadami dowodowymi decyzji (organ wskazuje tu na liczne orzeczenia sądów administracyjnych), nie znaczy, iż uchybienia takie mogą mieć jakiekolwiek znaczenie w szczególnym postępowaniu nadzorczym, jakim jest przedmiotowe postępowanie.

Wady natury dowodowej, mniej czy bardziej przekonywujące danie wiary danym dowodom przez organ, wymykają się generalnie z oceny dokonywanej w ramach nadzwyczajnego trybu kontrolnego przewidzianego w art. 156 K.p.a.

Oczywiście teoretycznie można sobie wyobrazić rażące naruszenie przez dany organ zasad oceny materiału dowodowego, skutkujące zastosowaniem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, ale tezę tę możnaby uzasadnić absolutnym brakiem jakiegokolwiek postępowania dowodowego w takiej sprawie, w której przeprowadzenie dowodów jest niezbędne, albo orzeczeniem wbrew oczywistym i jednoznacznym dowodom zgromadzonym w danej sprawie, albo też w przypadku, gdy postępowanie administracyjne prowadzono rażąco naruszając podstawowe prawa strony do dowodzenia swoich racji.

W niniejszej sytuacji do żadnej z takich sytuacji jednakże nie doszło.

W uzasadnieniu weryfikowanego przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego, dokładnie wskazano na jakich przepisach prawa rozkaz ten wydano i powołano prawidłowe przepisy w tej materii - to jest: art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższego rozkazu personalnego zgromadzono dokumenty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego, dokumenty w postaci zeznań świadków na okoliczność pracy skarżącego w tym gospodarstwie i zamieszkiwania z rodzicami.

Zatem nie można zasadnie przyjąć, iż Komendant Rejonowy Policji [...] rozstrzygnął sprawę bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego.

Komendant Główny Policji nie wykazał także, aby zgromadzone w powyższym postępowaniu dokumenty były fałszywe.

Natomiast Komendant Główny Policji zarzuca, iż ma wątpliwości czy rzeczywiście skarżący mógł świadczyć pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców z uwagi na areał prowadzonego przez rodziców skarżącego gospodarstwa rolnego, a także czy praca w gospodarstwie stanowiła dla rodziców skarżącego główne źródło utrzymania, czy poświadczono, iż świadkowie rzeczywiście zamieszkiwali w okolicy gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rodziców skarżącego.

Zatem wszystkie zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazują na bezwzględne dowody, stwierdzające niezasadność przedmiotowego rozkazu personalnego, ale zarzuty te sprowadzają się jedynie do sfery wątpliwości, czy wyjaśniono wszelkie możliwe aspekty sprawy.

Należy zatem stanowczo ponownie podkreślić, iż sama sfera wątpliwości, co do prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego, jak również odmienna jego ocena, nie może stanowić podstawy do zastosowania instytucji nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego.

W zakresie postawionego przez Komendanta Głównego Policji zarzutu rażącego naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędne ustalenie daty przyznania skarżącemu prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, należy zwrócić uwagę, iż przepisy te nie są jednoznacznie interpretowane w orzecznictwie.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., które wydane zostało m. in. w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 102 ustawy o Policji, w § 5 ust. 2 wyraźnie stanowi, że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ust. 3 tego paragrafu stanowi zaś, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określa się natomiast w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (ust. 4 § 5).

To jak należy odczytywać zapis zawarty w § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu wywołuje w orzecznictwie rozbieżności, czego przykładem są np. wyroki - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 875/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 823/13, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2885/13, z 13 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1340/13 publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Zastosowanie zatem przez Komendanta Rejonowego Policji [...] przy wydaniu rozkazu personalnego jednej z możliwych interpretacji powyższego przepisu o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to bowiem oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie natomiast przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11, LEX nr 1270121).

Podzielić należy natomiast ocenę organu, której skarżący nie kwestionuje, o nieprawidłowym zaliczeniu skarżącemu do wysługi lat okresu, w którym nie pobierał zasiłku jako osoba bezrobotna. Powołane przez organ przepisy w sposób jednoznaczny regulowały tę kwestię. Stosownie do przywołanych przez organ regulacji prawnych nie było możliwe zaliczenie okresu, w którym nie był pobierany zasiłek dla bezrobotnych do wysługi lat, od którego uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta. Wbrew przekonaniu skarżącego stwierdzonej nieprawidłowości nie można było usunąć w drodze sprostowania oczywistej omyłki, gdyż wyliczony okres wysługi stanowi istotny element tej decyzji, który nie może zostać uznany za oczywistą omyłkę. Rozpoznając ponownie sprawę w zakresie zaliczenia do wysługi lat okresu ponad 4 miesiące i 8 dni rejestracji w charakterze bezrobotnego i pobierania zasiłku, organ będzie obowiązany ocenić jaki wpływ ten nieprawidłowo ustalony okres ma na określenie procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na [...] lutego 2001 r., i czy w związku z tym może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Ponadto organ weźmie pod uwagę powołane wcześniej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w kontekście czasu jaki upłynął od wydania decyzji stanowiącej przedmiot postępowania nadzorczego.

Mając powyższe względy na uwadze uznać należy, że decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] kwietnia 2004 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.