Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 37/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją nr [..] z dnia [...] roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. S., I.P., Ł. P. i A. P. od decyzji Starosty [...] , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nr [....] z dnia [...]w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. R. 163, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr 40/4, nr 40/1, nr 108/13 (uregulowane w księdze wieczystej KW [...]), nr 142/63 (uregulowana w księdze wieczystej KW [...]), część działki nr 145/30 (uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]), część działki nr 142/89 (uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia 22 lutego 2006 r. skierowanym do A. P. i Ł.P. Prezydent Miasta Ł. poinformował, że zamierza zbyć nieruchomość położoną w Ł. przy ul. R. 164/166, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr 12767, stanowiąca część dawnej działki nr 40, w obrębie W-34, oznaczonej obecnie jako działka nr 40/3 o pow. 7576 m2 i w związku z powyższym byłym współwłaścicielkom przysługuje możliwość zwrotu tej części nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia.

Wnioskiem z dnia 24 marca 2006 r. Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. wystąpiły do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. R. 163, oznaczonej jako działki: nr 108/4, nr 108/2, nr 40, o ogólnej pow. 42014 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr 12767.

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i § 3, art. 123 K.p.a., wobec spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z treści powołanych przepisów, skutkujących wyłączeniem z mocy prawa Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wyznaczył Starostę [...] , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Działając na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta [...] , wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. R. 163, oznaczonej jako działki: nr 40/4, nr 40/1, nr 108/13, części działki nr 142/63, części działki nr 145/30 i części działki nr 142/89.

W uzasadnieniu decyzji podano, że na działkach nr 108/13 i nr 40/1 przeprowadzona została inwestycja polegająca na przebudowie drogi publicznej - ul. R., na działce nr 40/4 zlokalizowano zaś stację transformatorową wybudowaną w ramach inwestycji przebudowy ulicy R. i zasilającą oświetlenie drogowe ul. R. i ul. H., natomiast działki nr 142/63 i nr 145/30 stanowią część dróg osiedlowych wchodzących w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a na działce nr 142/89 znajdują się przyłącza.

Od decyzji Starosty [...] , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odwołanie wniosły Z.S.,, I.P., Ł.P. i A.P.. Strony w szczególności zakwestionowały ocenę organu co do zbędności nieruchomości, podnosząc, iż realizacja inwestycji będącej celem wywłaszczenia nastąpiła z przekroczeniem ram czasowych określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją organu I instancji, zaś w uzasadnieniu podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na mocy umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr 4886/87, sporządzonego w dniu 20 listopada 1987 r., Skarb Państwa nabył od L. P., Ł. P. i A. P. nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr 12767, zawierającą obszar 42014 m², oznaczoną jako działki: nr 108/4, nr 108/2, nr 40. Nabycie prawa własności nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Spadek po zmarłej w dniu 21 grudnia 2004 r. L. P., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S., z dnia [...[ r., sygn. akt: [...], nabyły: I.P., A. P., Z. S. i Ł. P.

Ustalając cel publiczny wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, organ posłużył się zapisami zawartymi w aktach wywłaszczeniowych sprawy nr [...], gdzie z wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich II wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego Ł. nieruchomość ta przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego J. i pod budownictwo komunalne. Nadto organ ustalił, że decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...]. Wiceprezydent Miasta Ł. ustalił lokalizację inwestycji dla osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego J., Jednostka l na terenie położonym pomiędzy ul. R., Bulwarem N-S, ulicą wewnątrzosiedlową - projektowaną i ulicą T.. Wobec powyższego, Wojewoda uznał, że zbędność nieruchomości należało rozpatrywać pod kątem jej wykorzystania na cel publiczny, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego.

Dalej organ wskazał, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] nr [...] zatwierdzono z urzędu podział działki nr 40 na działki: nr 40/1, nr 40/2. Następnie działka nr 40/2 uległa dalszemu podziałowi na działki: nr 40/3, nr 40/4.

Z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2007 r. organ wywiódł, że na działce nr 40/1 wybudowany został chodnik i ścieżka rowerowa, zaś na działce nr 40/3 posadowiona jest stacja trafo. Następnie organ ustalił, że stacja transformatorowa została wybudowana przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł. w 2005 r. i obecnie zasila oświetlenie drogowe ul. R. i Al. H.. Wojewoda wskazał, że działka nr 40/1 stanowi ulicę R., zaś działka nr 108/13, powstała z działki nr 108/2, zlokalizowana jest w pasie ulicy R.. Podczas oględzin nieruchomości organ ustalił, że na działce nr 108/13 znajduje się jezdnia, trawnik, ścieżka rowerowa oraz chodnik, zaś budowę tego odcinka drogi przeprowadzono w latach 2003-2005. Wojewoda podniósł, iż ulica R. stanowi drogę wojewódzką nr 713, zaliczoną do kategorii dróg publicznych na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071). Wobec powyższych ustaleń Wojewoda zauważył, że zgodnie z ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a). Przepis ten wymusza traktowanie dróg publicznych jako rzeczy wyłączonych z powszechnego obrotu. Własność dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być zatem obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. W ocenie organu, niewątpliwie stacja transformatorowa, znajdująca się w liniach granicznych drogi, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, służy ogólnie pojętej obsłudze drogowej, na którą wskazują przepisy ustawy o drogach publicznych w art. 4 pkt 1 i 2. W konkluzji Wojewoda zaaprobował odmowę zwrotu działek o nr 40/1, 40/4 i 108/13.

Następnie Wojewoda zauważył, że części działek: nr 142/63, nr 145/30, nr 142/89 powstały z wywłaszczonej działki nr 108/4, zaś podczas wspomnianych wcześniej oględzin ustalono, że działka nr 142/63 stanowi część ulicy J., pokryta jest kostką, znajduje się na niej trawnik i chodnik. Z kolei działka nr 145/30 stanowi część ulicy O., pokryta jest asfaltem, obejmuje również chodnik i część trawnika. Organ dostrzegł, że owe ulice nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (pismo Zarządu Dróg i Transportu z dnia 5 lutego 2007 r.), są zatem drogami wewnętrznymi (w myśl przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach).

Według ustaleń organu, na działce nr 142/89, stanowiącej w granicach postępowania zwrotowego wydzieloną działkę nr 142/168, znajduje się chodnik betonowy, oświetlenie, a także urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne: wodociąg

Ø 200 mm i kanał sanitarny d=0,30 m, które to stanowią własność [...] Spółki Infrastrukturalnej, jak również kanał deszczowy d=0,60 będący własnością Gminy Ł. Urządzenia wybudowano w latach 1995-1997. Ponadto Wojewoda wskazał, że dla urządzeń obowiązują pasy ochronne wolne od zabudowy i stałych naniesień o szerokości po 3 m po obu stronach przewodu, licząc od jego krawędzi zewnętrznej dla wodociągu, po 5 m po obu stronach przewodu, licząc od jego krawędzi zewnętrznej dla kanałów. Zdaniem Wojewody nie sposób oceniać zbędności działki nr 142/89 w oderwaniu od całości okoliczności sprawy, w tym zrealizowanego celu budowy osiedla jako całości na terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, bowiem co do zasady budowa infrastruktury osiedla nie niweczy realizacji celu, jakim była budowa tego osiedla mieszkaniowego.

Dodatkowo organ nadmienił, że działka nr 142/89 na mocy Uchwały Nr XXXVII/711/08 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie uznania za park terenu położonego w rejonie ulic: O., Alei H., J. i M. stanowi część Parku na J. (Dziennik Urzędowy Woj. [...] z 2008 r. Nr 263, poz. 2335). Wedle Wojewody, przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowlę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak między innymi: urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Organ uznał, iż skoro powstało zamierzone osiedle to zabudowie tej musiała być zapewniona obsługa komunikacyjna w postaci chodników i ulic osiedlowych, analogiczna sytuacja dotyczy także istnienia odpowiednich urządzeń technicznych, a także zieleńców. W rezultacie Wojewoda uznał, że działka nr 142/89 nie stała się zbędna i nie powinna podlegać zwrotowi.

Dalej organ stwierdził, że drogi osiedlowe przechodzące przez działki: nr 142/63, nr 142/30 oraz urządzenia i zagospodarowanie działki nr 142/89 będącej częścią terenów zieleni, stanowią niewątpliwie infrastrukturę osiedlową służącą mieszańcom, ściśle związaną z budową osiedla, bez której funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego jako spójnej całości byłoby niemożliwe. Zieleń osiedlowa uważana jest za wręcz niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców i nie niweczy celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego.

W ocenie Wojewody, jeżeli zrealizowano inwestycję, to ustanowiony w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin jej realizacji nie będzie miał rangi przesądzającej, bowiem jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W tym kontekście organ zaakcentował, iż niezwykle istotne jest jak został zakreślony cel wywłaszczenia stanowiący budowę osiedla mieszkaniowego. Inwestycja związana z budową osiedla mieszkaniowego wymaga bowiem długotrwałego procesu realizacji. Wszak przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona jedynie na część całości oznaczonej mianem osiedla mieszkaniowego, zatem należałoby w ogóle zbadać, czy i kiedy na całym terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji podjęto działania związane z budową osiedla, takie zaś poczynania organu prowadzącego sprawę byłyby bezzasadne wobec wiadomego faktu, że cel publiczny został na terenie wskazanym w decyzji o ustaleniu lokalizacji zrealizowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. zarzuciły organowi naruszenie:

1) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

a) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, pomimo upływu ponad 20 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej, a co za tym idzie brak jest przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż zgodnie z przyjętą w powyższej ustawie definicją organ winien uznać powyższe nieruchomości za zbędne na cel wywłaszczenia i zwrócić je skarżącym;

b) istniejące między blokami tereny zielone wskazują na fakt zrealizowania celu publicznego, dla którego została wywłaszczona nieruchomość, a co za tym idzie nieruchomość nie podlega zwrotowi jako zbędna na cel wywłaszczenia;

2) art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na Park na J. w 2008 r. stanowi realizację celu wywłaszczenia nieruchomości jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i budownictwo komunalne, podczas gdy cele te całkowicie się wykluczają, bowiem osiedle i park nie mogą zostać uznane za cel tożsamy;

3) art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że nieruchomość, na której znajduje się trawnik, chodnik oraz ścieżki rowerowe stanowi drogę publiczną w rozumieniu powyższej ustawy i w związku z powyższym - nawet wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia - jej zwrot jest wyłączony na mocy powyższej ustawy;

4) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości, pomimo zajścia przesłanek wskazujących na zbędność nieruchomości dla celów wywłaszczenia i tym samym wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie naruszenie podstawowej zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej;

5) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ administracji pełnych ustaleń, w szczególności poprzez nieustalenie, w jakiej dacie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia oraz czy data ta mieściła się w 7-letnim terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także poprzez nieustalenie w jakiej dacie cel ten został ukończony z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w pkt 2 powyższego przepisu;

6) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo niedokonania przez organ pełnych ustaleń, w szczególności wobec nieustalenia w jakiej dacie zawarto poszczególne umowy, na które organ się powołuje, a które zdaniem organu uniemożliwiają mu dokonanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, oraz czy w dacie zawarcia poszczególnych umów zaistniały przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz byłych właścicieli, czy też nie;

7) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew obowiązującej naczelnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli i wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

8) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo podniesienia przez skarżących w odwołaniu, iż organ I instancji nie wskazał faktów uznanych przez siebie za udowodnione oraz nie podał przyczyn, z powodu których nie dał wiary innym dowodom, z których wynikało wprost, iż przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem winny być zwrócone ich poprzednim właścicielom;

9) naruszenie przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o dowolnie wybrane orzeczenia sądów administracyjnych i tym samym oparcie się przez organ na innych źródłach prawa niż wymienione w tym przepisie, co oznacza zastosowanie nowego - nieznanego Konstytucji źródła prawa w i tym samym wydanie decyzji naruszającej porządek prawny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2011 roku, stanowiącym głos do protokołu, strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, zaznaczając iż jej zdaniem określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami momenty czasowe (7 i 10 lat) oznaczają obowiązek ustalenia przez organ czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. Strona podkreśliła, iż organy obu instancji zgodnie ustaliły, że na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem cel publiczny nie został zrealizowany w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej w dalszej części rozważań jako p.p.s.a.).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym jej zarzutami i wnioskami oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny skontrolował zaskarżoną decyzję w jej całokształcie i nie stwierdził uchybień, które powodowałyby konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy, w wyniku umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 20 listopada 1987 roku., L.P., Ł. P. i A. P. sprzedały Skarbowi Państwa nieruchomość o obszarze 4 ha 20 a 14 m², oznaczoną numerami ewid. 108/4, 108/2 i 40, a umowa zawarta została w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wniosek skarżących rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie bowiem do treści art. 136 ust. 3 powołanej ustawy zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Kr 1422/10).

Wobec powyższego, podkreślenia wymaga, iż sporna nieruchomość objęta wnioskiem skarżących – wedle decyzji lokalizacyjnej Wiceprezydenta Miasta Ł. nr [...] dnia [...] r. – przeznaczona została pod budowę osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego J., Jednostka l na terenie położonym pomiędzy ul. R., Bulwarem N-S, ulicą wewnątrzosiedlową - projektowaną i ulicą T.

Biorąc pod uwagę cel wywłaszczenia spornej nieruchomości nie sposób zaprzeczyć wnioskom organów obu instancji, że działki o nr ewid. 142/63, 145/30 zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż zbudowana tamże infrastruktura (drogi osiedlowe) stanowi nieodłączną cześć osiedla. Zatem wskazane działki nie stały się zbędne w rozumieniu analizowanej regulacji i nie jest możliwy ich zwrot.

Odnosząc się do kwestii badania zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w decyzji lokalizacyjnej z [..] roku Sąd zgodził się z argumentacją organów administracyjnych obu instancji, iż przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej) należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (zob. m. in. wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337).

Przytoczone stanowisko odnosi również do oceny zbędności działki nr ewid. 142/89, lecz tylko w części zajętej pod chodnik betonowy, oświetlenie, a także urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne.

W odniesieniu zaś do działek o nr ewid. 40/1, 40/4 i 108/13 (zajętych obecnie pod jezdnię i pas drogowy ulicy R. oraz trafostację do obsługi tej ulicy) zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 roku, sygn. akt I OSK 361/08).

Wyjaśnić przy tym należy, iż zgodnie z definicją ustawową, drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), zaś pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Nie można jednocześnie zapominać, iż chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych), zaś zieleń przydrożna stanowi roślinność umieszczoną w pasie drogowym (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Zatem wziąwszy pod uwagę powyższe definicje ustawowe stwierdzić należy, iż organy dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej działek zajętych pod pas drogowy ulicy R. (która - nota bene - została zaliczona do dróg wojewódzkich na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich) oraz działki zajętej pod trafostację obsługującą tę ulicę, a w konsekwencji organy doszły do niewadliwego wniosku, iż działki o nr ewid. 40/1, 40/4 i 108/13 nie mogą podlegać zwrotowi.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP ocenić należy, iż jest bezzasadny, bowiem organ swoje rozstrzygnięcie oparł o obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności o normy zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie zaś o przywołane w uzasadnieniu decyzji wyroki sądów administracyjnych.

Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

m.ch.