Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 383/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 74/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 74/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.W. (dalej także, jako: skarżąca) na decyzję Wojewody [ z dnia [ grudnia 2019 r. nr [ w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] listopada 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] wywłaszczyło na rzecz Państwa, za odszkodowaniem, nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], wpisaną w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego [...] pod numerem [...], oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i [...] stanowiącą własność M.K., na cel budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego.

Pismem z dnia 15 marca 1997 r. M.W. (wcześniej: K.: odpis skrócony aktu małżeństwa) wystąpiła do Urzędu Rejonowego [...] o zwrot ww. nieruchomości.

Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej prawa własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., przy ul. [...], oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako część parceli nr [...], obecnie jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz ustalił wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania za działkę nr [...] na kwotę 5052,33 zł, którą skarżąca zobowiązana jest wpłacić jednorazowo w terminie 14 dni.

Organ wskazał, że po wywłaszczeniu, w wyniku zmian ewidencyjnych polegających na scaleniach i podziałach, parcela nr [...] weszła w skład m.in. działki nr [...]. W związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków Urzędu Miasta [...] działka nr [...] została oznaczona numerem [...]. Nieruchomość ta stanowi przedmiot dzierżawy na podstawie umowy dzierżawy z [...] lipca 1976 r. zawartą pomiędzy Urzędem Miejskim [...], a A. J.

Organ uznał, że cel, dla jakiego Skarb Państwa nabył przedmiotową działkę, nie został zrealizowany. Zgodnie z decyzją Prezydium WRN Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1969 r. działka nr [...] została wywłaszczona na cele budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego. Zarówno Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] w piśmie nr [...] z dnia 22 grudnia 1969 r., jak i Prezydium WRN w piśmie nr [...] z dnia 10 stycznia 1970 r. podkreślają, że wydana lokalizacja szczegółowa nr [...] na budowę osiedla mieszkaniowego została podtrzymana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium M.R.N.. W związku z faktem, że wywłaszczona nieruchomość przewidywana była na cele spółdzielczego budownictwa i przeznaczona pod budownictwo osiedla [...], Komisja Odwoławcza Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] kwietnia 1970 r. utrzymała w mocy decyzję Prezydium WRN z dnia [...] listopada 1969 r.

Przedmiotowa nieruchomość, pomimo upływu 49 lat, nie została użyta na cel wywłaszczenia. W 1976 r. parcela [...] została oddana w dzierżawę osobie fizycznej, zagospodarowana jest wspólnie z posesją nr [...]. Jest zabudowana częścią budynku mieszkalnego oraz altaną i szklarnią i znajduje się na niej ogród przydomowy. Działka nie stanowiła i nie stanowi jakiegokolwiek elementu infrastruktury osiedlowej, zachodzą więc przesłanki do uznania tej części nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). i do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz wnioskodawcy.

W odniesieniu do projektu koncepcyjno-realizacyjnego osiedla [...] z 1962 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod ogrodnictwo, Starosta uznał, że nie potwierdza on celu wywłaszczenia. Został sporządzony 7 lat przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, a z rysunku wynika, że na dzień 10 listopada 1969 r. był już nieaktualny, bądź w części zmieniany co do przedmiotowej nieruchomości. Z planu wynika, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była jako tereny usług - ogrodnictwo, okalające projektowany budynek usługowy - żłobek, a nie osiedle mieszkaniowe. Fakt, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z projektu koncepcyjno-realizacyjnego z 1962 r. ewoluowało, wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewoda rozpoznając odwołania uczestników postępowania Gminy Miasta [...] i A. J. oraz – odnośnie zwaloryzowanego odszkodowania – M. W. - uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia część parceli nr [...], obecnie oznaczonej jako działka nr [...].

Według organu z treści decyzji Prezydium WRN z dnia [...] listopada 1969 r. wynika, że wywłaszczenie przedmiotowej działki nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego spółdzielczego. Następnie w protokole z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 1 sierpnia 1969 r. zawarto oświadczenie A. K. i M. K., zgodnie z którym nieruchomość przy ulicy [...] według opinii Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN [...] z dnia 3 lipca 1969 r. Nr [...] przeznaczona jest pod ogrodnictwo osiedlowe i częściowo pod projektowaną ulicę. To samo wynika z pisma Prezydium MRN z dnia 3 lipca 1969 r., skierowanego do A. K., w którym zawarto informację: "Wg planu realizacyjnego osiedla parcele przy ul. [...] i [...] wchodzą w skład terenu przeznaczonego pod ogrodnictwo osiedlowe i częściowo pod projektowaną ulicę". Potwierdza to Projekt koncepcyjno-realizacyjny Osiedla [...] z 1962 r.

Organ powołał się na protokół oględzin z dnia 27 kwietnia 1999 r., według którego działka nr [...] stanowi obecnie część działki nr [...] i jest zagospodarowana w następujący sposób: z jednej strony graniczy z posesją ul. [...], z drugiej strony z posesją nr [...]. Od strony asfaltowej części ul. [...] znajduje się pas trawy z chodnikiem wyłożonym płytkami betonowymi (szerokości ok 7 m); metalowa brama wjazdowa z furtką; urządzony trawnik przeddomowy z rabatami kwiatów (ok 15 m), na którym umiejscowiony jest drewniano-metalowy garaż; murowany parterowy obiekt mieszkalny dobudowany do budynku posesji [...] zajmujący prawie całą szerokość tej części działki; za tym obiektem mieszkalnym znajduje się część ogrodowa z drzewem świerkowym i kilkoma drzewkami owocowymi, małą szklarnią oraz rabatami warzywnymi. W części ogrodowej tego terenu graniczy on z murowaną ścianą części parkingowej posesji nr [...] oraz siatkowym płotem posesji [...]. Z protokołu oględzin z dnia 10 maja 2017 r. wynika z kolei, że "działka nr [...] jest ogrodzona, zagospodarowana wspólnie z posesją nr [...], zabudowana częścią budynku mieszkalnego oraz altaną, szklarnią, zagospodarowana na ogród przydomowy".

Wojewoda ustalił, że w aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy nr [...] dotycząca działki nr [...], zawarta w dniu 31 lipca 1976 r. na czas nieokreślony pomiędzy Urzędem Miejskim w [...] a A. J., w której stwierdzono, że "przeznaczenie przedmiotu dzierżawy ustala się jak następuje: pod polowe uprawy warzyw bez prawa dokonywania jakichkolwiek nakładów o charakterze inwestycyjnym, wznoszenia prowizorycznych budowli oraz bez prawa grodzenia terenu". Następnie decyzją z dnia 7 stycznia 1984 r. Urząd Miejski [...] udzielił A. J. pozwolenia na budowę obejmującą budynek gospodarczy jako obiekt tymczasowy na działce nr [...].

Z tych okoliczności wynika, zdaniem Wojewody, że działka nr [...] (powstała z podziału dawnej działki nr [...], stanowiąca część wywłaszczonej parceli nr [...]), która z założenia była przeznaczona pod ogrodnictwo osiedlowe, była wykorzystywana pod ogrodnictwo od 1976 r., na co wskazuje umowa dzierżawy i opis nieruchomości w postaci graficznej z dnia 3 listopada 1983 r., protokół oględzin z dnia 27 kwietnia 1999 r., oraz w dalszym ciągu jest w ten sposób wykorzystywana, co wynika z protokołu oględzin z dnia 10 maja 2017 r., a także zdjęć dołączonych do operatu szacunkowego z dnia 22 grudnia 2017 r.

Skoro nieruchomość była wykorzystywana na cele ogrodnictwa, a dopiero po jakimś czasie wybudowano na jej części budynki, to niemożliwy jest zwrot nieruchomości. Podkreślono, że osiedle mieszkaniowe powstało w rejonie przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co obrazują m.in. zdjęcia lotnicze z 1976 r. i 1984 r. Użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przez mieszkańca osiedla jako ogródka przydomowego mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest ogrodnictwo osiedlowe, jak również budowa osiedla mieszkaniowego. W związku z tym, że nieruchomość była użytkowana jako ogród przydomowy na terenie osiedla mieszkaniowego od 1976 r., a więc przed wejściem w życie przepisów u.g.n., terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik Gminy Miasta [...] w piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2020 r. wniósł o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że podstawą prawną żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", poprzez wskazanie przepisów, których zastosowanie, jako podstaw prawnych wywłaszczenia, uprawnia obecnie do ubiegania się o zwrotu nieruchomości. Przepis ten, w ust. 2 pkt 1 przewiduje zastosowanie przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), zwanej dalej u.z.t.w.

Jak ustaliły organy, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydium WRN z 1969 r., wydanej na podstawie u.z.t.w. Celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze – osiedle [...].

Przytaczając treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że podstawową kwestią wymagającą ustalenia w sprawie jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało więc sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany.

W samej decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że celem wywłaszczenia jest budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze – osiedle. Tak określony ogólny cel został jednak doprecyzowany, gdyż zgodnie z planem realizacyjnym osiedla, parcele nr [...] i [...] zostały przeznaczone na ogrodnictwo osiedlowe. Potwierdza to w szczególności mapa z projektem koncepcyjnym osiedla z 14 października 1962 r. oraz pismo Prezydium MRN z dnia 3 lipca 1969 r., w którym wskazano, że według planu realizacyjnego osiedla parcele przy ul. [...] (dz. [...] i [...]) i [...] wchodzą w skład terenu przeznaczonego pod ogrodnictwo osiedlowe i częściowo pod projektowaną ulicę. Fakt taki potwierdza także decyzja Prezydium z dnia [...] lutego 1971 r. w przedmiocie zamiany nieruchomości i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, na mocy której powstała z podziału działki nr [...] działka nr [...] została oddana przez Skarb Państwa małżonkom L. Z decyzji tej wynika bowiem, że ów teren państwowy został przeznaczony planem realizacyjnym szczegółowym, zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1971 r., pod ogrodnictwo usługowe.

Zdaniem Sądu, analiza dokumentacji pozwala przyjąć, że szczegółowym celem wywłaszczenia przedmiotowej działki było ogrodnictwo osiedlowe osiedla spółdzielczego [...]. Wprawdzie, jak podnosił organ I instancji, materiały koncepcyjne wskazujące na takie przeznaczenie zostały opracowane przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, jednakże fakt ten nie wpływa na dokonaną ocenę celu wywłaszczenia. Przeciwnie, wskazuje na pewną ciągłość planów zagospodarowania tych terenów, skoro również po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej Prezydium MRN w swoich rozstrzygnięciach (decyzja w sprawie zamiany) podaje takie przeznaczenie nieruchomości i zgodnie z tym przeznaczeniem dokonuje czynności prawnych.

Niezbędne było więc ustalenie, czym jest ogrodnictwo i w jaki sposób można zrealizować cel wywłaszczenia określony jako ogrodnictwo osiedlowe. W tym zakresie Sąd uznał, że rację ma Wojewoda, że zarówno "ogród" jak i "ogrodnictwo" są pojęciami, które nie mają swojej legalnej definicji, zatem w tym wypadku trzeba odnieść się do językowego znaczenia, przy czym rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od samego pojęcia ogrodu.

Zgodnie ze słownikowym znaczeniem ogród to teren zajęty pod uprawę roślin ozdobnych lub użytkowych z wyznaczonymi alejami, ścieżkami, grządkami, ozdobiony trawnikami, klombami kwiatów itp. (Słownik języka polskiego PWN, tom L- P, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2002, s. 476). Taki teren może być publiczny, ogólnie dostępny, np. ogród miejski bądź też niedostępny dla ogółu ludności, gdy znajduje się na ogrodzonym terenie prywatnym, np. ogród przydomowy. Wyznacznikiem tego, że dany teren jest ogrodem nie jest więc jego dostępność dla innych, lecz to, w jaki sposób jest zagospodarowany, tj. służy uprawie roślin. Ogrodem jest więc także teren wokół domu (zazwyczaj zamknięty), na którym hoduje się rośliny jadalne lub ozdobne (Wielki słownik języka polskiego,https://www.wsjp.pl/index.php?id_hasla=489&ind=0&w_szukaj=ogr%C3%B3d).

Natomiast ogrodnictwo to gałąź gospodarki rolnej obejmująca warzywnictwo, sadownictwo oraz uprawę i hodowlę roślin ozdobnych; uprawa warzyw drzew owocowych i roślin ozdobnych (Słownik języka polskiego PWN, tom L- P, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2002, s. 475). Zatem ogrodnictwo (dawn. hortologia) może być rozumiane jako pewna gałąź nauk rolniczych (vide: rozporządzenie Ministra nauki i Szkolnictwa Wyższego z 20 września 2018 r. w sprawie dziedzin nauki i dyscyplin naukowych oraz dyscyplin artystycznych; Dz. U. z 2018 r., poz. 1818) traktujący o hodowli i uprawie roślin sadowniczych, warzywnych i ozdobnych oraz projektowaniu, urządzaniu i pielęgnowaniu terenów zieleni, czyli architekturze krajobrazu (https://zielonyogrodek.pl/abc-ogrodnika/slownik-ogrodniczy/3035-ogrodnictwo). Z drugiej strony ogrodnictwo to niewyspecjalizowana działalność każdego człowieka dotycząca uprawy warzyw, drzew owocowych, roślin ozdobnych.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lipca 1976 r. została zawarta umowa dzierżawy nr [...] dotycząca działki nr [...], powstałej z tej części działki nr [...], która obecnie stanowi działkę nr [...]. Na jej mocy Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, reprezentowany przez Z-cę Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami, oddał ww. działkę w dzierżawę A. J. z przeznaczeniem pod polowe uprawy warzyw bez prawa dokonywania jakichkolwiek nakładów o charakterze inwestycyjnym, wznoszenia prowizorycznych budowli oraz prawa grodzenia terenu. Zmiana tego przeznaczenia mogła nastąpić tylko za uprzednią zgodą wydzierżawiającego.

Analiza treści tego dokumentu prowadzi do wniosku, że ustanowienie tej dzierżawy stanowiło realizację celu wywłaszczenia. W umowie bowiem wprost wskazano, że celem dzierżawy jest uprawa warzyw, zaś taka działalność uznawana jest za ogrodnictwo. Co więcej, w tym okresie osiedle mieszkaniowe spółdzielcze, o którym mowa było w decyzji wywłaszczeniowej, zostało zrealizowane, co potwierdzają zdjęcia lotnicze z tego okresu, natomiast zgodnie z umową dzierżawy teren działki nie mógł być ogrodzony, co wskazuje, że nie pełnił on roli ogrodu przydomowego. Dzierżawcą zaś była osoba, która zamieszkiwała na terenie tego osiedla - zgodnie z umową dzierżawy przy ul. [...], który to budynek jest ujawniony na mapie planu realizacyjnego osiedla z 1962 r., a więc wchodził w skład osiedla. W związku więc z tym, że przedmiotowy teren został oddany w dzierżawę, której przedmiotem jest ogrodnictwo, a podmiotem uprawiającym na tym terenie warzywa był mieszkaniec powstałego osiedla, należy uznać, że było to ogrodnictwo osiedlowe, co przesądza o realizacji celu wywłaszczenia.

Bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje, że działka została oddana w dzierżawę osobie fizycznej, której działalność doprowadziła do realizacji celu wywłaszczenia, bowiem działała ona na podstawie umowy zawartej z podmiotem publicznym, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, i który zawierając taką umowę wyraził wolę i zgodę co do zagospodarowania przedmiotowego terenu. Zatem to podmiot publiczny, formułując treść umowy dzierżawy, zmierzał do realizacji celu wywłaszczenia poprzez umożliwienie na działce działalności ogrodniczej przez mieszkańca osiedla. Dzierżawca więc nie działał wyłącznie z własnej woli, tylko realizował wolę podmiotu publicznego. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, realizacja celu wywłaszczenia przez inny podmiot niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie daje podstawy do uznania, że cel ten nie został zrealizowany, a tym samym do uznania zbędności tej nieruchomości bądź jej części. Ustawodawca bowiem w dyspozycji, art. 137 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż obie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości dotyczą faktycznej realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie odnosząc się natomiast do podmiotu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, który ma zrealizować cel wywłaszczenia.

Co więcej zdaniem Sąd I instancji, z akt sprawy wynika, że na działce kontynuowane jest ogrodnicze zagospodarowanie terenu. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 1999 r. ustalono, że teren działki jest ogrodzony, w części ma urządzony trawnik przydomowy z rabatami kwiatów, zaś za domem znajduje się część ogrodowa z drzewem świerkowym i kilkoma drzewkami ogrodowymi, małą szklarnią i rabatami warzywnymi (podkreślenie własne). Z kolei oględziny przeprowadzone w dniu 10 maja 2017 r. ujawniły, że na terenie nadal znajduje się ogród przydomowy. W operacie szacunkowym wskazano zaś, że nieruchomość jest zagospodarowana jako ogród i teren do rekreacji (krzewy, drzewa, trawa, teren przygotowany do upraw – podkreślenie własne). Zatem trafnie Wojewoda ustala, że na działce nadal istnieje ogród, aczkolwiek aktualnie jest to ogród przydomowy, a nie "osiedlowy" i nie prowadzi się na nim upraw warzywniczych, choć na terenie istnieje przygotowanie do upraw.

Niemniej jednak, fakt realizacji celu wywłaszczenia już w roku 1976 r. oraz to, że zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia jest bez znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości, przesadzają o bezzasadności żądania zgłoszonego przez skarżącą.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M. W. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w skutek uznania, iż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prawidłowo ustalono, że obecne zagospodarowanie działki przez osobę fizyczną, m.in. poprzez zabudowę gospodarczą w ramach umowy dzierżawy, znajdująca się na działce parceli nr [...] (obecnie działka nr [...]) jest realizacją celu wywłaszczenia, podczas, gdy ustalenia te są błędne i całkowicie dowolne z uwagi na brak realizacji koncepcji osiedla i ogrodnictwa osiedlowego wg pierwotnych planów zagospodarowania i celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej oraz błędne przyjęcie, iż pojęcie "ogrody osiedlowe" jest zbieżne z każdym pojęciem ogrodnictwa i można je poczytywać bez całokształtu planu zagospodarowania osiedla;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i odmowę zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej część wywłaszczonej parceli nr [...], oznaczonej obecnie jako działka [...] na rzecz skarżącej, pomimo jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjne nie zawiera usprawidliwionych podstaw, a zaskarzony wyrok odpowiada prawu.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze i odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, wyjaśnić należy, że chybiony był zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował bowiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. gdyż uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem spełnione są przesłanki do zastosowania art. 151 P.p.s.a. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.), to zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wszechstronnie rozpatrzył sprawę i prowadził ją z należytą starannością, prawidłowo akceptując stan faktyczny, ustalony w sprawie. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 456-457 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie normy dopełnienia z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i należycie ocenił dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi zaś przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że analiza zgromadzonych akt sprawy wskazuje, że szczegółowym celem wywłaszczenia przedmiotowej działki było ogrodnictwo osiedlowe osiedla spółdzielczego [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji ale i organu odwoławczego, że cel wywłaszczenia został w tym przypadku zrealizowany. Po wywłaszczeniu, w dniu [...] lipca 1976 r. została zawarta umowa dzierżawy nr [...] dotycząca działki nr [...], powstałej z tej części działki nr [...], która obecnie stanowi działkę nr [...]. Na jej mocy oddano ww. działkę w dzierżawę A. J. z przeznaczeniem pod polowe uprawy warzyw bez prawa dokonywania jakichkolwiek nakładów o charakterze inwestycyjnym, wznoszenia prowizorycznych budowli oraz prawa grodzenia terenu. Zmiana tego przeznaczenia mogła nastąpić tylko za uprzednią zgodą wydzierżawiającego. Co istotne przekazywany w dzierżawę teren był wolny, niezabudowany, a osiedle mieszkaniowe spółdzielcze, o którym mowa było w decyzji wywłaszczeniowej, zostało zrealizowane, co potwierdzają zdjęcia lotnicze z tego okresu. Całokształt sprawy może prowadzić do wniosku, że ustanowienie dzierżawy stanowiło realizację celu wywłaszczenia - ogrodnictwa osiedlowego. W umowie bowiem wprost wskazano, że celem dzierżawy jest uprawa warzyw, a teren działki nie mógł być ogrodzony, co wskazuje, że nie pełnił on w tamtym czasie roli ogrodu przydomowego, a stanowić miał teren ogrodu ogólnodostępnego dla mieszkańców osiedla. W sprawie decydujące znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, a w tym przypadku urządzenie ogrodnictwa osiedlowego, natomiast bez znaczenia pozostawać będzie okoliczność, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia, podmiot publiczny, czy też jeszcze inny podmiot prywatny.

W tej sprawie dla zrozumienia istoty sporu ważne jest także podkreślenie, że w sytuacji ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w dacie przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bez znaczenia dla oceny przesłanki zbędności nieruchomości i w konsekwencji dla skuteczności roszenia o zwrot nieruchomości, są okoliczności związane z władaniem wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa po realizacji celu wywłaszczania. Co do zasady, zrealizowanie celu wywłaszczania umożliwiało następne realizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innych celów. Jednocześnie zarzuty procesowe, oparte na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w żaden sposób nie podważały prawidłowości ustaleń faktycznych, przyjętych w zaskarżonym wyroku.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że zbędności nieruchomości nie można wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczania jak to robi strona skarżąca kasacyjnie. W związku z tym późniejsze zagospodarowanie spornej nieruchomości, pozostawało już bez wpływu na ocenę zasadności wniosku zwrotowego. Dodać przy tym również trzeba, że jak zwraca na to uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili dokonywania wywłaszczenia a nie z daty dokonywania jego kontroli czy orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3102/18 i z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13).

Podsumowują stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał zgromadzony w sprawie i na jego podstawie trafnie wywiódł, iż na działce objętej wnioskiem cel wywłaszczenia, jakim było urządzenie ogrodnictwa osiedlowego, został zrealizowany, w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. i nie ma podstaw prawnych do jej zwrotu. Tym samym, prawidłowo Sąd I instancji określił wynik przeprowadzonej kontroli, stosując regulację zawartą w art. 151 P.p.s.a. Nie znalazł więc podstaw do zastosowania unormowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.