Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 851/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153  par. 1  ust. 1 w zw. z  art. 145  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 851/15

UZASADNIENIE

B. W. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła do Starosty R. z żądaniem wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty R. z dnia [...], nr [...], znak:[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych o numerach: [....], na działkach o nr ewidencyjnych: [...], położonych w miejscowości S., S. i O., gmina R. - I Etap inwestycji. Wnioskodawczyni wskazała, że nie brała udziału w tym postępowaniu jako strona bez własnej winy, pomimo, że jest właścicielem działki nr [...] położonej w S. i z uwagi na bliską odległość planowanej elektrowni wiatrowej od jej domu mieszkalnego, bez wątpienia znajduje się w sferze oddziaływania obiektu i powinna w postępowaniu tym być stroną. Wnioskodawczyni powołała się przy tym na ustawowe pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Starosta R. po rozpoznaniu wymienionego wniosku, postanowieniem z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty R. z dnia [...], nr [...], znak: [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła B. W. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na skutek tego, Starosta R. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [....] Nr [...], powołując się na art. 151 § 1 pkt. 1, w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity z 2013 r. poz. 267 ze zm.)-dalej jako kpa- odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty R. Nr [...] z dnia [...] przeniesionej decyzją Starosty R. Nr [...] z dnia [...] na rzecz Firmy R. z siedzibą w W. dotyczącej budowy elektrowni wiatrowych o numerach [...] na działkach o nr ewidencyjnych [...] położonych w miejscowości S., S. i O., gmina R. - I Etap inwestycji wg. projektu budowlanego udzielonego dla spółki P. - kategoria obiektu VIII.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że B. W., jako właścicielka działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości S., nie posiada przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie. Projektowana elektrownia wiatrowa nr [...] na działce nr ewidencyjny [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S., oddalona jest od zabudowań mieszkalnych wnioskodawczyni o ponad 340 m (do granicy tej działki jest około 320 m - str. 35 projektu budowlanego), zaś działka wnioskodawczyni nie znajduje się w strefie oddziaływania 300 m, określonej w decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...], nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Ponadto działkę inwestycji oddziela od działki należącej do wnioskodawczyni droga gminna o nr ewidencyjnym [...]. Jednocześnie organ uznał za bezzasadny zarzut, że wnioskodawczyni powinna być stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał, że skoro podanie nie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny w sprawie (strony postępowania), bezzasadny jest też zarzut dotyczący art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Pismem z dnia [...] skarżąca złożyła odwołanie do Wojewody [....], w którym domagała się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji Starosty R. z dnia [...].

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, j.t. ze zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wskazując motywy tego rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że o obszarze oddziaływania decydują indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający teren inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Obszar ograniczonego użytkowania jest wyznaczany dla obszaru, na którym doszło o przekroczenia określonych norm, a obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje.

Stosując wynikającą z treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane definicję strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organ odwoławczy wskazał, że aby nieruchomość skarżącej znalazła się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia i tym samym, aby B. W. mogła skutecznie realizować uprawnienia strony w tym postępowaniu, na terenie jej nieruchomości nie muszą zostać przekroczone normy dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy, że zostanie ona dotknięta uciążliwościami związanymi z przedmiotowym zamierzeniem, nawet tymi mieszczącymi się w granicach określonych przez przepisy prawa.

W ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji winien zatem w przedmiotowej sprawie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w powyższym znaczeniu i w konsekwencji, czy posiada ona przymiot strony. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest wprawdzie związany decyzją lokalizacyjną, lecz nie zwalnia go to z obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto określona w decyzji Wójta Gminy R. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym odległość 300m od zabudowy ze stałym pobytem ludzi jest odległością minimalną, a zaleca się maksymalne możliwe odsunięcie posadowienia elektrowni od istniejącej i planowanej zabudowy i dlatego i niezrozumiałe jest jej utożsamianie ze strefą oddziaływania elektrowni. Określenie w decyzji lokalizacyjnej minimalnej odległości od terenu zabudowanego nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od określenia obszaru oddziaływania zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Dlatego też okoliczność, że zabudowania mieszkalne B. W. znajdują się w większej odległości niż ta określona w decyzji lokalizacyjnej, a więc ok. 340 m od miejsca posadowienia elektrowni wiatrowej, nie świadczy o braku oddziaływania tej inwestycji na nieruchomość odwołującej.

W skardze na te decyzję spółka R. w W. zaskarżonej decyzji Wojewody zarzuciła rażące naruszenie:

1) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację polegająca na uznaniu, że posiadanie przymiotu strony podyktowane jest interesem faktycznym a nie prawnym, podczas gdy znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania;

2) art. 136 i 138 § 2 KPA poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo możliwości rozpoznania sprawy merytorycznie przez Wojewodę oraz brak wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

3) naruszenie art. 136 KPA poprzez zaniechanie przeprowadzenia w pełni dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję,

4) naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 KPA poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej oraz naruszenia art. 8 KPA poprzez nie uczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej,

5) naruszenia art. 9 oraz art. 107 KPA poprzez brak poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji Wojewody.

Uzasadniając tak postawione zarzuty strona skarżąca wskazała, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać swój interes prawny. Samo występowanie hałasu na obszarze nieruchomości B. W. nie oznacza, że przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu, a tym samym, że naruszone zostały obowiązujące w tym zakresie przepisy i B. W. przysługuje status strony. B. W. nie wykazała interesu prawnego, a Wojewoda w żaden sposób go nie wyartykułował w swojej decyzji. Nie został wskazany żaden przepis, który powodowałby, że realizacja inwestycji spowodowała ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości B. W.

Zdaniem skarżącej, zgodnie z mapą zawierającą naniesienie oddziaływania a akustycznego inwestycji (sekcja R05), działka B. W. znajduje się poza obszarem oddziaływania określonym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Strona skarżąca podniosła także, że Wojewoda nie rozpoznał sprawy merytorycznie i wydał decyzję uchylającą decyzję Starosty i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo że miał taką możliwość,. Wojewoda rozpoznając sprawę powinien był przeprowadzić ponownie postępowanie w celu wydania decyzji merytorycznej a nie kasatoryjnej. Powołane przez Wojewodę zarzuty nie świadczą o istotności naruszeń, a w tej sprawie żadne naruszenia przepisów postępowania w rzeczywistości nie nastąpiły. Wojewoda nie wskazał podstaw uzasadniających odstąpienie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Żadne z podniesionych przez Wojewodę uchybień nie ma charakteru braku, który uzasadniałby uzupełnienie materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji.

W ocenie skarżącej spółki organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe, co znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy i w uzasadnieniu decyzji Starosty Jeżeli jednak Wojewoda uznał, że zaistniała konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie, w pierwszej kolejności powinien je przeprowadzić we własnym zakresie, o ile to byłoby możliwe. Zaniechanie przeprowadzenia w pełni dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, stanowi naruszenie postępowania. Z decyzji Wojewody nie można jednak wywnioskować, w jakim zakresie postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione.

W ocenie skarżącej spółki, Wojewoda zaniechał podjęcia niezbędnych czynności w kierunku zgromadzenia pełnego materiału i jego oceny. Z uwagi na fakt, iż materiał dowodowy nie został przeanalizowany w sposób pełny i prawidłowy, została naruszona i pogłębiania zaufania obywateli do państwa, a z uwagi na lakoniczność uzasadnienia decyzji Wojewody, trudno odnieść się w szczegółach motywów rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sprawę podlegającą kontroli tutejszego Sądu zainicjował wniosek B. W. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, oparty na postawie wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeka postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), a więc uzasadniony brakiem udziału strony bez własnej winy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Po przeprowadzeniu postępowania co do wymienionej przyczyny wznowienia organ I instancji, stwierdzając brak jej wystąpienia w sprawie, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzją kasacyjną Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwalającego na ustalenie i weryfikację stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a więc postępowania, które odpowiadałoby i byłoby miarodajne dla ustalenia statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w rozumieniu wskazanym przez Wojewodę. Skarżąca spółka zaskarżyła rozstrzygnięcie Wojewody [...], kwestionując dokonaną przez Wojewodę interpretację pojęcia strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a także zasadność wydania w sprawie decyzji kasacyjnej i nie podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego o istocie sprawy, korzystając z instrumentów, o których mowa w art. 136 kpa.

Z powyższego wynika, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii, tj. po pierwsze ustalenia kręgu podmiotów będących stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a po drugie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej i ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu te dwie kwestie w okolicznościach sprawy wiążą się nierozerwalnie ze sobą i determinują wzajemnie ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, występujący w sprawie spór proceduralny dotyczący zasadności wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, wiąże się z materialnoprwanym pojęciem strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i koniecznych w związku z tym zakresem niezbędnych i istotnych ustaleń pozwalających na weryfikację kwestii posiadania przez wnioskodawczynię B. W. statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Istotna z punktu widzenia legalności zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 kpa jest również okoliczność, że podlegające kontroli Sądu postępowanie nie toczyło się w trybie postępowania zwyczajnego, lecz nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej (wznowienie postępowania), którego zakres obejmuje zarówno postępowanie co do przyczyny wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym służącym weryfikacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, dalej powoływanej jako Prawo budowlane). Przepis ten bowiem definiuje pojęcie strony w tym postępowania, stanowiąc że są nią poza inwestorem, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z przytoczonej definicji wynika, że aby uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę muszą być spełnione kumulatywne dwie przesłanki tj. określony podmiot musi posiadać tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu oraz jego nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu. Zaistnienie obu tych przesłanek łącznie przesądza o posiadaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i oznacza, że dany podmiot (właściciel sąsiedniej nieruchomości, użytkownik wieczysty, zarządca) posiada interes prawny w tym postępowaniu. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest zatem kategorią podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz obszarem oddziaływania obiektu. Oznacza to, że samo bycie właścicielem (użytkownikiem wieczystym, zarządcą) nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do posiadania interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, lecz konieczne jest również pozostawanie nieruchomości sąsiedniej w zasięgu oddziaływania inwestycji. Tym samym właściwe określenie i rozumienie obszaru oddziaływania obiektu jest kluczowe i niezbędne do ustalenia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji przesądzające o kręgu stron tego postępowania.

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przywołany przepis nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do przepisów odrębnych, w oparciu o które wyznacza się obszar oddziałania obiektu. Do przepisów tych zalicza się przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Należą do nich nie tylko przepisy prawa administracyjnego, w tym szczególności przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, zagospodarowania przestrzennego czy prawa wodnego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, m.in. art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może bowiem naruszać obowiązującego porządku prawego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/14; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2089/13; z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2002/13). W sytuacji więc, gdy z wymienionych (przykładowo) przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. To zatem istnienie przepisów prawa materialnego, które nakładają określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową terenu, determinuje obszar oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/14; z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06).

Z powyższego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji ma obowiązek każdorazowo ustalić wszystkie okoliczności związane z tym, czy konkretne przepisy odrębne nie wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu w związku z realizacją inwestycji i na ich podstawie, w sytuacji ustalenia - na gruncie określonej normy prawa materialnego - okoliczności, które mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego obejmujący te nieruchomości. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Nie ma przy tym znaczenia, czy został naruszony interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Wbrew twierdzeniom strony skarżące, obszaru oddziaływania obiektu nie należy wiązać tyko z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości. Okoliczność, że obiekt budowlany spełnia określone przepisami wykonawczymi wymagania i wyznaczone przez organ parametry nie oznacza braku oddziaływania obiektu na otoczenie. Nawet bowiem nieponadnormatywne oddziaływanie może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności, w szczególności gdy chodzi o realizację inwestycji, mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/14; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2089/13; z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 451/13; z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 664/12; z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 282/12; z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. atk II OSK 2508/11). Dlatego też brak jest podstaw do utożsamiania obszaru oddziaływania obiektu z normatywnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości. Przesądzające zatem dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest stwierdzenie, że dana nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, z uwagi na istnienie okoliczności, które mogłyby stanowić w świetle przepisów odrębnych, w tym art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, ograniczenie w możliwości zagospodarowania tej nieruchomości. Ustalenie tych okoliczności i tym samym wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga wzięcia pod uwagę charakteru konkretnej inwestycji, jej indywidualnych parametrów, funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu oraz innych jego cech charakterystycznych, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając przy tym (a nie utożsamiając z obszarem oddziaływania) treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

Stwierdzenie zatem, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w postępowaniu w spawie pozwolenia na budowę możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W przedmiotowej sprawie takich ustaleń organ I instancji w ogóle nie poczynił, a jedynie stwierdził, że nieruchomość B. W. znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji, gdyż działkę jej oddziela od działki inwestycji droga gminna, a inwestycja nie narusza określonej w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego strefy ochronnej 300 m. Wskazane argumenty w ocenie Sądu nie stanowią o obszarze oddziaływania spornej inwestycji i tym samym nie wyczerpują pojęcia strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę we wskazanym przez Sąd rozumieniu. W świetle bowiem definicji obszaru oddziaływania obiektu określonej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami, w tym oddzielnie ich drogą gminną nie oznacza braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji, w postaci np. hałasu, pola elektromagnetycznego, czy też efektu migotania łopat wiatraka. O tym, czy dana nieruchomość pozostaje w zasięgu wpływu inwestycji decydują, jak wyjaśniono to wyżej, przepisy odrębne analizowane z uwzględnieniem charakteru konkretnej inwestycji i jej cech indywidualnych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu inwestycji.

Również nie było podstaw to utożsamiania pojęcia obszaru oddziaływania obiektu z wyznaczoną w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego strefą ochronną 300 m. Nie zachowanie tej wyznaczonej decyzją lokalizacyjną odległości oznaczałoby brak możliwości wydania pozwolenia na budowę, a nie podstawę do określenia kręgu stron postępowania. Poza tym, jak słusznie zaznaczył to organ II instancji, w decyzji lokalizacyjnej wyznaczona została jedynie minimalna odległość inwestycji od zabudowy, a zalecone zostało maksymalne odsunięcie inwestycji od istniejącej i planowanej zabudowy. Zatem położenie nieruchomości B. W. w odległości 20 m od granicy obszaru minimalnego odsunięcia (strefy ochronnej), a jej zabudowań w odległości 40 m od tej granicy nie może świadczyć samo w sobie o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość B. W. i tym bardziej nie zwalnia organu od obowiązku wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Przy czym, obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, nie można łączyć tylko z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, a normatywne oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości, jak nieprawidłowo wywodzi to skarżąca, nie świadczy automatycznie o posiadaniu tylko interesu faktycznego w sprawie. Nieponadnormatywne oddziaływanie, zgodnie z przytoczonym powyżej orzecznictwem NSA, może mieć bowiem wpływ na sposób wykonywania prawa własności, a w takim wypadku ma ono uzasadnienie prawne i jest oparte na przepisach prawa, np. art. 140 i 144 kodeksu cywilnego.

Podsumowując stwierdzić należy, że nieprawidłowe rozumienie przez organ I instancji pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i w efekcie pojęcia strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spowodowało oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach nie mogących mieć rozstrzygającego znaczenia dla oceny interesu prawnego B. W. i tym samym zaniechanie przez organ I instancji dokonania jakichkolwiek istotnych z punktu widzenia tychże pojęć ustaleń faktycznych, czego konsekwencją było naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Prawidłowo wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu celem określenia, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę było obowiązkiem organu zarówno w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym. Brak wykonania tego obowiązku i dokonanie ustaleń nie pozwalających na stwierdzenie, że nieruchomość B. W. znajduje się poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji, zaskutkowało niewyjaśnieniem sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie i tym samy obligowało do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Należy podkreślić, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 kpa i doprecyzowanej w art. 127 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 kpa, a więc po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, gdyż wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji. Z mocy art. 136 kpa organ odwoławczy może zatem przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji natomiast konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a z taką sytuacją, jak wykazano wyżej, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, organ odwoławczy zobowiązany był wydać decyzję kasacyjną bez możliwości skorzystania z instrumentów określonych w art. 136 kpa. Tylko zbadanie i poddanie wnikliwej analizie charakteru planowanej inwestycji oraz jej parametrów i cech charakterystycznych, dokonane z punktu widzenia przepisów odrębnych mogących mieć zastosowanie w sprawie (w tym dotyczących wykonywania prawa własności) i sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu inwestycji, z uwzględnieniem położenia i odległości od inwestycji nieruchomości wnioskodawczyni, mogło doprowadzić do poczynienia ustaleń pozwalających na rozstrzygnięcia kwestii, czy nieruchomość B. W. znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji i tym samym, czy posiadała ona status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji takich ustaleń w ogóle nie poczynił, nie było podstaw do zastosowania przez organ II instancji art. 136 kpa.

Dodatkowo należy nadmienić, że konieczność wydania w sprawie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa podyktowana była także nadzwyczajnym trybem, w jakim toczyło się kontrolowane postępowanie. Wznowienie postępowania stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tym samym, dokonanie przez organ II instancji samodzielnych ustaleń co do postawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wiązałoby się z koniecznością rozstrzygnięcia o istocie sprawy i tym samym pozbawiłoby także w tym zakresie strony postępowania prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przytoczne powyżej uwagi oraz przywołane przepisy prawa uzasadniają w ocenie tutejszego Sądu w pełni stanowisko organu II instancji o wystąpieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej. Wszystkie omówione przez Sąd nieprawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji świadczą o naruszeniu przez ten organ przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 kpa i w efekcie o niewyjaśnieniu przedmiotu sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stanowi to o konieczności wydania decyzji kasacyjnej i braku możliwości konwalidowania stwierdzonych naruszeń poprzez uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa przez organ odwoławczy.

W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia przez SKO w zaskarżonej do Sądu decyzji przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawi skargi.