Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 877/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25a, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Wielowieś z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XII/101/2011 w przedmiocie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Wielowieś zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielowieś, uchwalonego uchwałą nr VI1-46/2003 Rady Gminy Wielowieś z dnia 26 czerwca 2003 r. Zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 17 lutego 2012 r., poz. 886.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podnosząc zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 994), zwanej dalej u.s.g., poprzez udział radnego w głosowaniu dotyczącym jego interesu prawnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że A. B., będąca radną Rady Gminy Wielowieś, wzięła udział w głosowaniu nad przyjęciem zaskarżonej uchwały, podczas gdy pozostaje w związku małżeńskim i we wspólności ustawowej majątkowej z H. B., będącym właścicielem nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr 1, położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, której część (ok. 180 m²) na dzień głosowania pozostawała w dzierżawie "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej powoływanej jako Spółka). Z tytułu umowy dzierżawy mąż radnej otrzymywać ma określony czynsz dzierżawny. Powołując się na treść art. 25a u.s.g. skarżący wskazał, że celem tego przepisu jest zapobieganie sytuacjom, w których mandat radnego może być wykorzystywany przez niego do celów prywatnych, niezależnie od tego, czy wynikiem będzie osiągnięcie korzyści majątkowej, czy też będzie chodziło o korzyść innego rodzaju. W ocenie skarżącego bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy w sprawie interes radnego pozostawał zbieżny - lub też nie - z interesem gminy.

W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne. W uzasadnieniu przedstawiono stanowisko, że radna nie podlegała wyłączeniu od udziału w głosowaniu na podstawie art. 25a u.s.g., bowiem uchwała nie dotyczyła jej interesu prawnego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego kreują wizję sposobu zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy i nie rodzą konkretnych roszczeń ani nakazów przeznaczenia terenu zgodnie z planem. Jednocześnie podniesiono, że plany miejscowe dotyczą wszystkich terenów gminy, w tym także nieruchomości należących do radnych. Interes prawny radnej nie jest aktualny, może wystąpić w przyszłości, przy zaistnieniu szeregu prawem określonych zdarzeń i sytuacji. Sytuacja prawna przedmiotowej działki, a tym samym męża radnej jako jej właściciela, nie uległa zmianie, bowiem stanowi powtórzenie i doprecyzowanie postanowień uchwały Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2003 r.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2016 r. skarżący dodatkowo wskazał, że w chwili głosowania nad przyjęciem zaskarżonej uchwały radna była wraz z mężem współwłaścicielem innej niezabudowanej nieruchomości położonej w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, a to działki nr 2 o powierzchni 3,3210 ha. Część tej nieruchomości (o powierzchni nieprzekraczającej 4.500 m²) na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] r. została przez nich wydzierżawiona Spółce. Z tytułu dzierżawy do czasu oddania zespołu elektrowni wiatrowych do eksploatacji wydzierżawiający otrzymywać ma określony czynsz dzierżawny w postaci rocznej opłaty rezerwacyjnej, a następnie - po tej dacie - czynsz dzierżawny roczny. Dzierżawca ma zaś w zamian m.in. korzystać z przedmiotu dzierżawy w ten sposób, że śmigło elektrowni wiatrowej wybudowanej na sąsiedniej działce nr 3 będzie wkraczać w przestrzeń powietrzną działki nr 2.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 91/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2099/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wskazał m.in., że istota zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do właściwego rozumienia użytego w art. 25a u.s.g. pojęcia "interes prawny". Zakaz głosowania w sprawach dotyczących interesu prawnego radnego winien dotyczyć takich sytuacji, gdy mając na uwadze przedmiot i skutki podejmowanej uchwały, wobec osobistego zainteresowania, radny nie będzie w stanie realizować podstawowej zasady kierowania się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej. Należy przyjąć, że przepis ten wprowadzony został po to, aby zapobiec powstaniu konfliktu interesów: publicznego (wspólnoty samorządowej) i prywatnego (radnego). Nie można również pominąć celu wprowadzenia tej regulacji, mianowicie zapobieganie działaniom korupcyjnym, unikanie podejmowania niedopuszczalnych działań lobbingowych. NSA podkreślił przy tym, że ocena istnienia interesu prawnego winna być dokonana indywidualnie, okoliczności konkretnej sprawy mogą mieć bowiem decydujące znaczenie dla uznania, czy głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego. Poszukiwanie istnienia własnego interesu prawnego radnego w konkretnej sprawie wymaga przeprowadzenia w sposób dogłębny analizy sytuacji, w jakiej się znalazł radny we wszystkich aspektach, nie wyłączając majątkowego, co dopiero umożliwia wyprowadzenie wniosku, czy radny głosował w sprawie dotyczącej go osobiście, jego interesów, w tym majątkowych, zatem czy rozstrzygnięcie i przede wszystkim skutki uchwały odnoszą się do sfery stosunków prawnych radnego.

NSA zauważył, że przedmiotem ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie były tylko "tereny elektrowni wiatrowych", oznaczone na rysunku planu, ale również inne tereny, na których doszło do zmiany przeznaczenia i sposobu zagospodarowania. W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2E-6R, a zatem terenu, w obrębie którego położona jest działka nr 2, stanowiąca przedmiot współwłasności radnej i jej męża, ustalenia planu przewidują co prawda jako podstawowe przeznaczenie "tereny rolnicze" obejmujące grunty orne, łąki i pastwiska, zadrzewienie śródpolne, jednakże z dopuszczeniem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, a nadto podziemne sieci elektroenergetyczne oraz telekomunikacyjne dla potrzeb elektrowni wiatrowych. Nie jest zaś kwestionowane, że teren rolniczy na którym położona jest ta działka graniczy z terenem elektrowni wiatrowych. Z powyższego wynika, że częściowa zmiana planistycznego przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr 2, umożliwia także realizację ściśle określonego w planie zadania inwestycyjnego na sąsiednim terenie.

W ocenie NSA, dopiero po dokładnym ustaleniu treści zaskarżonej uchwały należało poddać analizie sytuację prawną, w jakiej znalazła się radna. Przede wszystkim jaki wpływ na ocenę jej zainteresowania uchwaleniem zmiany planu miejscowego miało zawarcie przed podjęciem zaskarżonej uchwały umowy dzierżawy ze Spółką planującą budowę elektrowni wiatrowych na terenie Gminy, w tym na sąsiedniej działce nr 3. Nie chodziło przy tym o przeprowadzenie rozważań pod kątem ustalenia spodziewanych korzyści po rozpoczęciu realizacji przedsięwzięcia w postaci budowy elektrowni wiatrowej wraz z siecią infrastruktury technicznej lecz o dokonanie analizy, jaki skutek na sferę prawną radnej uwzględniając fakt zawarcia tej umowy wywarła zaskarżona uchwała, którą dokonano zmiany przeznaczenia terenu, do którego radna ma tytuł prawny. Nie sposób było pozostawić na uboczu rozważań również w kwestii, czy w wyniku zmiany planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Rozważania winny były także dotyczyć terenu położonego w Świbiu, na którym usytuowana jest działka nr 1, aczkolwiek nie z punktu widzenia tytułu prawnego radnej do gruntu. Z niekwestionowanych ustaleń wynika bowiem, że działka ta stanowi majątek osobisty męża radnej. Dalsze ustalenia wskazują na to, że teren na którym jest położona ta działka graniczy z "terenem elektrowni wiatrowych", a treść zmienionego planu miejscowego w odniesieniu do obu jednostek urbanistycznych jest taka sama jak w przypadku terenów położonych w Radonii. Jednakże mając na względzie, że do majątku wspólnego należą również dochody z majątku osobistego każdego z małżonków, zagadnienie stworzenia możliwości jej wykorzystania w sposób określony w umowie dzierżawy, możliwego wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego winny zostać uwzględnione w trakcie rozważań badając kwestę zainteresowania radnej do zmiany planu miejscowego o treści jak w zaskarżonej uchwale.

NSA podzielił natomiast pogląd Sądu pierwszej instancji, że naruszenie wynikającego z art. 25a u.s.g. zakazu głosowania przez radnego w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno być oceniane z punktu widzenia naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Stwierdzenie bowiem, że radny brał udział w głosowaniu pomimo tego, że jego wynik dotyczył jego interesu prawnego, a zatem z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 25a u.s.g., stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego lub jego zmiany. W takiej sytuacji dla ważności uchwały rozstrzygające znaczenie ma kwestia, czy głosowanie przez radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym (kwalifikowanym) naruszeniem trybu sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej u.p.z.p., skutkującym nieważnością uchwały w całości. NSA zwrócił uwagę na pogląd, że takie naruszenie nie może być traktowane jako nieistotne powołując przy tym wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 341/05 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 229/16.

W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2018 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a w związku z wyrokiem NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r., przedstawił dodatkową, obszerną argumentację na poparcie swoich twierdzeń.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2018 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe wnioski i stanowiska. Ponadto pełnomocnik organu złożył do akt sporządzoną w listopadzie 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego opinię w zakresie zmiany wartości przedmiotowych nieruchomości na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Z opinii tej wynika, że przeznaczenie E-R nie wpłynęło na zmianę wartości nieruchomości rolnych a różnice w cenach transakcyjnych działek wynikają z innych przyczyn opisanych w tej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać przyjdzie na wstępie, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie rozpoznanie skargi musi nastąpić z uwzględnieniem oceny i rozważań poczynionych przez NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2099/16.

W świetle tych rozważań, jak również w świetle zarzutów skargi, istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy głosowanie przez radną A. B. w sprawie zaskarżonej uchwały dotyczyło jej interesu prawnego w rozumieniu art. 25a u.s.g., a jeżeli tak, to czy naruszenie tego zakazu w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.?

Przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tej regulacji wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny.

Stan faktyczny ustalony w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi w niniejszej sprawie jest bezsporny, a wobec tego w pierwszej kolejności rozważyć trzeba, czy istniały przesłanki do wyłączenia się radnej od głosowania w sprawie zaskarżonej uchwały.

Wskazać wypadnie, że zmiana planu dokonana zaskarżoną uchwałą objęła mi.n. nieruchomość o numerze 1 położoną w miejscowości Świbie, Gmina Wielowieś, stanowiącą przedmiot odrębnej własności małżonka radnej. W odniesieniu do tej nieruchomości zawarta została umowa dzierżawy pomiędzy małżonkiem radnej a przedsiębiorcą planującym budowę elektrowni wiatrowych, zgodnie z którą właściciel gruntu otrzymywać miał określony czynsz dzierżawny za umiejscowienie na niej elementów infrastruktury technicznej elektrowni. Autor skargi powołał przy tym art. 31 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1965 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 682), zwanej dalej k.r.o., upatrując w udziale radnej w głosowaniu naruszenia art. 25a u.s.g.

Rozstrzygając tę kwestię przede wszystkim rozważyć trzeba, czy rzeczywiście uchwała rady gminy wpływała, w opisanych okolicznościach na interes prawny radnej. Sięgając do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazać przyjdzie, że pod pojęciem tym należy rozumieć "osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony" (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13). Stosowanie powołanego przepisu u.s.g. wymaga więc wykazania istnienia materialnoprawnej więzi pomiędzy treścią aktu normatywnego szczebla samorządowego (uchwała) a sytuacją prawną radnego, który miał brać udział w głosowaniu nad taką uchwałą. Jest to więc swoista "zasada bezstronności radnego". Co istotne, w grę mogą wchodzić normy materialne z różnych dziedzin prawa, nie tylko administracyjnego. Wbrew wywodom skargi normatywną podstawą interesu prawnego radnej, na gruncie niniejszej sprawy, nie może być powołany art. 31 § 2 pkt 2 k.r.o., a to z tego powodu, że nie daje on podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego li tylko dlatego, że określony składnik majątku odrębnego małżonka może przynosić dochód i wpływać na majątek wspólny małżonków. Samo istnienie potencjalnego interesu fiskalnego (przysporzenia środków), a więc ekspektatywy polepszenia sytuacji materialnej poprzez uzyskanie przyszłych dochodów, nie może być utożsamiane z istnieniem interesu prawnego. Nie sposób bowiem mówić w tym przypadku o kształtowaniu sytuacji prawnej podmiotu (radnej), gdyż żadne z praw lub uprawnień nie dozna ograniczeń ani też nie ulegnie poszerzeniu. Nie można zarazem w tej sytuacji mówić o pożytkach ze składniku majątku (nieruchomości), jako że radna nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do niej. W tym więc zakresie zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

Niewątpliwie natomiast uzasadnione jest rozważanie naruszenia art. 25a u.s.g. w świetle faktu, iż w odniesieniu do nieruchomości nr 2 wchodzącej do majątku wspólnego radnej i jej małżonka (położonej w miejscowości Radonia) ustanowiono dzierżawę, której przedmiotem było umożliwienie "wejścia" w przestrzeń nad tą nieruchomością śmigła turbiny wiatrowej znajdującej się na sąsiedniej działce, przy czym budowa owej turbiny uzależniona była od zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunkującego powstanie takiej inwestycji. Bezspornie mamy tu do czynienia z interesem prawnym opartym na prawie własności nieruchomości, której właściciel zawiera stosowną umowę cywilnoprawną, mającą przynieść określone pożytki pieniężne w razie powstania turbiny wiatrowej, co z kolei uzależnione jest od zmiany planu. Można więc stwierdzić, że interes prawny radnej indukowany jest jej statusem właściciela nieruchomości, z jednej strony dysponującego swoim prawem w ramach przyznanych art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2018, poz. 1025), z drugiej zaś przeznaczeniem nieruchomości sąsiedniej, od którego uzależnione było powstanie turbiny wiatrowej i w konsekwencji wykonywanie umowy dzierżawy. Stąd oczywisty wniosek, że zmiana przeznaczenia nieruchomości sąsiedniej miała wpływ na sytuację prawną radnej, a co za tym idzie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 25a u.s.g.

Poczynione wyżej uwagi trzeba z kolei odnieść do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i ustalić, czy powołane wyżej okoliczności mogą być traktowane jako naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy naruszenie takie miało charakter istotny.

Odpowiadając na tak postawione pytanie w pierwszej kolejności rozważyć należy relację pomiędzy ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a ustawą o samorządzie gminnym. Oba powołane akty regulują, w różnym zakresie, procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile jednak ustawa o samorządzie gminnym określa pewne ramy normatywne, odnosząc się do wszystkich uchwał, o tyle ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odrębne, specyficzne regulacje dotyczące materii planowania przestrzennego. Bez wątpienia więc ma ona charakter lex specialis względem u.s.g., a ta ostatnia znajdzie zastosowanie wszędzie tam, gdzie u.p.z.p. nie normuje określonych sytuacji. Z tego rodzaju przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, albowiem w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia zasady "bezstronności radnego". Skoro tak, to dla bytu kwestionowanej uchwały koniecznym jest ustalenie, czy owo naruszenie miało charakter istotny.

Ustawodawca nie daje w tej materii żadnych wskazówek, zaś orzecznictwo dalekie jest od jednolitości. Mając na względzie racjonalność ustawodawcy założyć można, że kryterium "istotności" dotyczy wpływu naruszenia na finalny wynik toku procedury planistycznej. Oznacza to więc, że tylko takie naruszenie, którego wystąpienie w sposób oczywisty i bezpośredni wpłynęłoby na kształt podjętej uchwały, mogłoby prowadzić do nieważności podjętej uchwały (przy czym i tak do rozważenia pozostawałoby, czy nieważnością dotknięta byłaby cała uchwała, czy też jedynie ta jej część, która bezpośrednio dotyczy interesu prawnego radnej). Z perspektywy stanu faktycznego zaistniałego na gruncie kontrolowanej sprawy tego rodzaju konkluzji poczynić jednak nie sposób.

Trzeba bowiem pod uwagę brać fakt, iż kwestionowana uchwała została przyjęta w wyniku głosowania 12 głosami "za", 1 głosem "przeciw" oraz 1 głosem "wstrzymującym się". Oznacza to, że nawet gdyby radna wyłączyła się od głosowania, jego wynik nie uległby zmianie w tym znaczeniu, że zmiana planu miejscowego zostałaby uchwalona. Nie zawsze bowiem udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a u.s.g. będzie stanowił istotne naruszenie prawa.

Jeżeli wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania nie miał wpływu na treść przyjętej uchwały, należy taką sytuację traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dodać należy, że również w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. naruszenie to nie miało istotnego charakteru. A contrario, naruszenie należałoby uznać za istotne, gdyby głos radnej, wbrew zakazowi z art. 25a u.s.g., przesądził o przyjęciu uchwały. W takiej sytuacji uchwała rady byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna - art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 168/11). Stąd też pomimo niewątpliwego naruszenia art. 25a u.s.g. nie można w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnieść się też przyjdzie do wskazanego przez NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2018 r. poglądu, że naruszenie art. 25 a u.s.g. nie może być traktowane jako nieistotne. W ocenie składu obecnie orzekającego odwołanie się do takiego poglądu nie miało wiążącego znaczenia w niniejszej sprawie. Powołane we wskazanym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych, w których pogląd taki został wyrażony, zapadły na gruncie określonych stanów faktycznych, które nie są tożsame ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył organ, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu, aby miała charakter wiążący, musi przybrać postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10).

Podkreślenia wymaga również, że sytuacje, w których znajduje zastosowanie art. 25a u.s.g. nie poddają się uogólnieniu lecz muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Można przyjąć, że w sytuacji gdy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi ani do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli, to naruszenie zakazu głosowania, o którym mowa w art. 25a u.s.g. nie ma istotnego znaczenia. W stosowaniu tego przepisu nie może być automatyzmu, albowiem bez trudu można określić sytuacje, w których zakaz ten nawet przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującym nieruchomość radnego, nie znajdzie uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1667/18).

Wskazać wreszcie przyjdzie, że na gruncie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego byłoby nieuzasadnione również z punktu widzenia zasady proporcjonalności, zwłaszcza że, jak wynika to z akt administracyjnych, przyjęta zmiana planu cieszyła się zdecydowanym poparciem wśród mieszkańców gminy. Należy przy tym mieć na względzie regulację wynikającą z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która stanowi, że kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Na marginesie wskazać jeszcze należy, że kierując się zaleceniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r., organ przedstawił wycenę przedmiotowych nieruchomości, w której zawarto ocenę co do wpływu zaskarżonej uchwały na ich wartość. Jakkolwiek w świetle powyższych wywodów ocena ta pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, to świadczy ona jednoznacznie o tym, że również aspekt ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia zmian w planie miejscowym, nie miał w niniejszej sprawie wpływu na ocenę interesu prawnego radnej.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Dodać jeszcze wypadnie, że treść powołanych wyroków sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl