Wyrok NSA, sygn. akt OSK 913/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt SA/Bk 1159/03 w sprawie ze skargi M. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 4 sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

OSK 913/04

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1159/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 4 sierpnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne :

Ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 9 kwietnia 1991 r., znak [...], uwzględniając wniosek E. Ł. ustalono lokalizację inwestycji polegającej na budowie kawiarni na działce nr [...] w Augustowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (w związku z pismem Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 4 lutego 2003 r.), wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 9 kwietnia 1991 r. Decyzją z dnia 30 czerwca 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach stwierdziło, że : decyzja Burmistrza Miasta Augustowa wydana została z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa, a jednocześnie, powołując się na art. 158 § 2 kpa, tj, z uwagi na upływ dziesięciu lat od doręczenia decyzji, Kolegium odstąpiło od stwierdzenia jej nieważności, ograniczając się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. i M. W., podnieśli, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali na szereg nieprawidłowości: co do daty decyzji, określenia nieruchomości, której decyzja dotyczyła, naruszenia wymogów wynikających z prawa procesowego i materialnego, w tym niedoręczenie decyzji stronom postępowania z wyjątkiem inwestora. Wnieśli także o uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty niezbędne w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji, ponadto zarzucili naruszenie przepisów proceduralnych w postępowaniu przed SKO w Suwałkach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 4 sierpnia 2003 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 30 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż ze względu na nadzwyczajny tryb rozpoznania sprawy (o stwierdzenie nieważności decyzji) istotą tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz badanie wad decyzji i ocena ich skutków prawnych. Zadaniem Kolegium w tym postępowaniu jest więc zbadanie, czy decyzja jest dotknięta wadą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Rozpoznając na tej płaszczyźnie sprawę Kolegium stwierdziło, iż decyzja Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 9 kwietnia 1991 r. zawiera wadę powodującą jaj nieważność z mocy prawa, tj. zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Poczynione w sprawie ustalenia wykazują, że na terenie zamierzonej przez E. Ł. budowy kawiarni obowiązywały dwa plany zagospodarowania przestrzennego: szczegółowy, obejmujący dzielnicę "Borki", zatwierdzony uchwałą nr 77/470/72 Prez. PRN w Augustowie z 13 lipca 1972 r. i ogólny, zatwierdzony uchwałą nr III/16/76 W.R.N w Suwałkach z 29 października1976 r. Zgodnie z ustaleniami obydwu tych planów teren inwestycji został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. Lokowanie na tym terenie kawiarni obejmującej sklep, salon manicure, salę bilardową z zapleczem technicznym było niezgodne z ustaleniami tych planów, co zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r o planowaniu przestrzennym (j. t. – Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) skutkowało nieważnością decyzji. Jest to więc wada decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.7 kpa Zgodnie jednak z przepisami art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 kpa upływ dziesięcioletniego terminu od dnia doręczenia tej decyzji, wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności i pozwala jedynie na stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium nieuzasadnione jest twierdzenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając, iż część zarzutów jest trafna Kolegium uznało jednak, iż nie uzasadniają one stwierdzenia istnienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W drodze wykładni decyzji da się bowiem ustalić jej prawidłową datę jak i treść. Brak udziału stron w postępowaniu może być podstawą wznowienia postępowania na wniosek tych stron. Zatem te braki procesowe braki decyzji nie pozwalają na przyjęcie, iż była podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na w/w decyzję z dnia 4 sierpnia 2003 r., małżonkowie W. zarzucili organowi, iż zmienił on rozstrzygnięcie decyzji Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 9 kwietnia 1991 r. w ten sposób, iż wbrew treści tej decyzji określającej teren inwestycji jako działka 2843, położona przy ulicy [...]w Augustowie, decyzja w rzeczywistości dotyczyła obu sąsiadujących działek należących obecnie do inwestora, oznaczonych nr 2843 (od ulicy [...]) i nr 2844 od ulicy [...]. Ponadto skarżący zarzucili: błędne ustalenia co do daty decyzji, naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż wymieniony tym przepisem termin 10 lat liczy się od dnia doręczenia decyzji inwestorowi, podczas gdy, wobec niedoręczenia decyzji innym stronom nie rozpoczął on biegu oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie szeregu przepisów proceduralnych.

Powyższą skargę, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, powołanym powyżej wyrokiem, na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 poz. 1271 ze zm./.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skoro zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, to organ trafnie uznał, że sprawa nie podlega ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz kognicja organu sprowadza się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 oraz wydania na tej podstawie decyzji odpowiedniej do ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Z kolei ustalenia powołane w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy. W szczególności prawidłowe są ustalenia co do daty doręczenia inwestorowi decyzji, mimo zachodzących w sprawie wątpliwości (w załączniku do decyzji wskazana została data 6 marca 1991 r.). Nie jest trafne stanowisko skarżących jakoby nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania, gdyż osoba będąca stroną, która nie brała udziału w sprawie, mogła zgłosić wniosek o wznowienie postępowania. Sąd podzielił wywody przytoczone w zaskarżonej decyzji co do tego, że zaskarżona decyzja znajdowała oparcie w przepisach prawa materialnego, aczkolwiek naruszała ustalenia planu miejscowego. W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak było podstaw prawnych do uwzględnienia skargi.

Od powyższego wyroku z dnia 26 lutego 2004 roku, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnieśli M. i M. małż. W., reprezentowani przez pełnomocnika adw. H. M..

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zarzut naruszenia prawa materialnego, w zakresie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, skarżący upatrują m. in. "przez przyjęcie, że naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 VII 1984 r o planowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 VI 1985 r w sprawie podziału inwestycji ( ...) w stopniu rażącym przy podejmowaniu decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji, nie ma żadnego znaczenia prawnego.". Naruszone zostały również przepisy art. 156 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 156 § 2 kpa poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że upłynął 10 letni termin, wyłączający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, który zdaniem wnoszących skargę kasacyjną w warunkach niniejszej sprawy jeszcze nie upłynął. Wadliwie poczynione zostały ustalenia dotyczące lokalizacji inwestycji na określonych działkach. Poza tym według twierdzeń skargi kasacyjnej Sąd dokonał zmiany istotnych treści rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 09. IV. 1991 r. znak GP-833/10/91.

Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim należy podnieść, że znaczna część wywodów i argumentacji skargi kasacyjnej przedstawia stan faktyczny sprawy oraz zarzuty, których dopuścił się organ I instancji przed wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 9 kwietnia 1991 r (a w tym lokalizację inwestycji na dwóch działkach, nie doręczenie decyzji wszystkim stronom i szereg innych). Wywody te, aczkolwiek istotne z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w 1991 roku, same przez się, nie podważają zasadności rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem, jeśli nawet pominąć odpowiedź na pytanie czy kierowane są pod adresem Sądu.

Uszło uwadze wnoszących kasację to, że w postępowaniu nadzorczym (tj. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej) chodzi wyłącznie o kwalifikowaną postać naruszenia prawa, a ponadto że w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozważone zostały uchybienia, których dopuścił się organ I instancji przy wydaniu decyzji z dnia 9 kwietnia 1991 r.. Sąd, podzielając w zaskarżonym wyroku ocenę przedstawioną w zaskarżonej decyzji nie dopuścił się naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego, a w każdym bądź razie skarga kasacyjna skutecznie tej oceny nie podważa.

Niezależnie od tego wskazać należy, co zupełnie pominięto w skardze kasacyjnej, że gdyby podzielić wszystkie zarzuty procesowe zgłoszone do decyzji z dnia 9 kwietnia 1991 r., to nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zaskarżonego wyroku. Wszakże zarówno organ jak i Sąd stanęły na stanowisku, że decyzja z dnia 9 kwietnia 1991 r. dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 7 kpa (niezgodność decyzji z ustaleniami planu miejscowego), jednakże upływ czasu wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. To z kolei uzasadniało stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Stanowisko to jest najzupełniej trafne i znajduje oparcie w materiale dowodowym.

Niezrozumiałe są również zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że Sąd dokonał - "zmiany istotnych treści rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 09. IV. 1991 r. znak GP-833/10/91". Zarzut ten wynika chyba z nieporozumienia. Przede wszystkim bowiem treść wyroku ogranicza się do oddalenia skargi na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i już tylko z tego względu trudno w ogóle mówić o zmianach w decyzji organu administracji publicznej, która jedynie była przedmiotem kontroli i oceny legalności (zgodności z prawem), dokonanej przez Sąd.

Gdyby natomiast rozpatrywać ten zarzut w ramach dokonanej przez Sąd oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, to i tak rozumiany zarzut skargi kasacyjnej musi być uznany za chybiony. Po pierwsze dlatego, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów skutecznie podważających omawianą ocenę Sądu (m.in. wobec nie dostrzeżenia obszernego uzasadnienia Sądu a w tym tych właśnie rozważań, dotyczących uchybień procesowych, które w ostatecznym rezultacie nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie). Po drugie skarga kasacyjna nie przedstawia zarzutów, które mogłyby wskazywać na obrazę zasad swobodnej oceny dowodów, dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji, której ewentualnie nie dostrzegł Sąd. Nie można bowiem w skardze kasacyjnej przedstawiać własnego stanu faktycznego z pominięciem argumentacji przytoczonej przez Sąd i bez skutecznego podważenia oceny Sądu.

Wreszcie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 156 § 2 kpa, który to zarzut, według skargi kasacyjnej, polega na tym, że 10 letni termin, wyłączający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, w warunkach niniejszej sprawy, jeszcze nie upłynął. Na poparcie tego zarzutu w skardze kasacyjnej przytoczono następującą argumentację - "Niesporne w sprawie jest, że decyzja lokalizacyjna z dnia 09.IV.1991 r. nie została nigdy doręczona pp K. ani ich następcom – skarżącym MiM. W.. Co oznaczać może, że dziesięcioletni termin jeszcze nie upłynął w sprawie." Stanowisko to jest oczywiście wadliwe przy czym jednocześnie wnoszący skargę pomijają trafne rozważania Sądu Wojewódzkiego, że osoba będąca stroną, która nie brała udziału w sprawie, mogła zgłosić wniosek o wznowienie postępowania. Dalsze zatem omawianie tego zarzutu jest zbędne.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w sentencji.