Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1390/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania portu lotniczego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia było rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. [...] w W. (Dz.U. Woj. [...]. Nr [...], poz [...]), zwane dalej rozporządzeniem Nr [...].

Skarżąca spółka R. Sp. z o.o., zwana dalej Spółką, pismem z dnia 19 czerwca 2008 r. wezwała Sejmik Województwa [...] (który przejął od Wojewody kompetencje w zakresie stanowienia obszarów ograniczonego użytkowania) do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Sejmik Województwa [...] uznał wezwanie za niezasadne.

W skardze na rozporządzenie oraz w dodatkowym piśmie procesowym (k.-88-92) podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 2 Konstytucji R.P., poprzez pozbawienie adresatów praw wynikających z prawomocnych decyzji,

- § 14, 30 i 36 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), przez ich nie zastosowanie i nie uregulowanie sytuacji prawnej podmiotów, które nabyły prawo zabudowy lub są w trakcie realizacji inwestycji budowlanej,

- art. 140 K.c., poprzez bezprawne ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości (nie uzasadnione względami interesu publicznego),

- art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), przez bezprawne wprowadzenie zakazu zabudowy wielorodzinnej, na terenie, gdzie znajduje się nieruchomość Spółki.

Uzasadniając zarzuty skargi przywołano następujące okoliczności sprawy:

- Spółka jest właścicielem działek położonych na terenie objętym granicami obszaru ograniczonego użytkowania (częściowo w tzw. strefie M, przy czym granica tej strefy przecina nieruchomość skarżącej),

- na terenie nieruchomości Spółka planowała realizację całego osiedla mieszkaniowego i uzyskała w tym przedmiocie decyzję o warunkach zabudowy (z dnia [...] listopada 2006 r.),

- na realizację części osiedla Spółka uzyskała prawomocne pozwolenie na budowę i realizacja pierwszego etapu przedsięwzięcia została rozpoczęta,

- w toku postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę kolejnej części osiedla weszło w życie zaskarżone rozporządzenie, co było przyczyna odmowy wydania pozwolenia w tym przedmiocie, powoduje to także, iż część infrastruktury która powinna towarzyszyć realizowanym już obiektom (np. parkingi) nie będzie mogła zostać wykonana,

- Strona nie jest w stanie przewidzieć, czy uzyska zgodę na użytkowanie obiektów realizowanych w okrasie, gdy rozporządzenie Nr [...] obowiązuje (na podstawie prawomocnych pozwoleń na budowę).

W ocenie Spółki przepisy rozporządzenia Nr [...], dotyczące zakazów związanych z zabudową mieszkaniową (§. 4), są niejasne, z uwagi na brak przepisów przejściowych. Nie uwzględniono praw nabytych przez inwestorów, będących w trakcie realizacji procesów budowlanych, co prowadzi do bezprawnego ograniczenia praw własności, niepewności prawa i destabilizacji obrotu gospodarczego. Wprowadzenie zakazu dalszej zabudowy mieszkaniowej terenów obecnie na ten cel wykorzystywanych stanowi fikcję prawną i nie ma racjonalnego uzasadnienia. Rozporządzenie Nr [...] nie prowadzi do likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej (cześć jej znajduje się bliżej lotniska niż realizowane przez Spółkę osiedle).

W ocenie Spółki art. 129 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie może stanowić podstawy zrekompensowania szkód, jakie poniesie deweloper na skutek wprowadzenia ograniczeń dotyczących możliwości dalszej zabudowy. Odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie, nie obejmuje zadośćuczynienia w związku z ograniczeniem wszelkich możliwości wykorzystywania gruntów (hipotetycznych) lecz dotyczy stanu faktycznego i aktualnego.

Ustalenie granicy, od której obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, ma charakter arbitralny i przypadkowy, nie uwzględnia stanu faktycznego na gruncie, Oddziaływanie portu Lotniczego na obu częściach nieruchomości (objętej zakazem i przyległej) jest identyczne. Obliczenia prognostyczne, na których oparto ustalenie granic musi być obarczone pewnym błędem. O ile błąd wynosi jedynie 1 dB, daje to przesuniecie granicy o ok. 50 m.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazano, iż treść normatywna rozporządzenia Nr [...] pozostaje w zgodzie z przepisami stanowiącymi podstawę utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, w szczególności z art. 135 ust. 3a ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone rozporządzenie nie narusza prawa.

Podstawę wydania przez Wojewodę [...] kwestionowanego rozporządzenia stanowił art. 135 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kwestionowane w skardze zapisy nie wykraczają poza granice spraw pozostawionych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 135 ust. 3a). Zakres upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego nie wyklucza, jak w przedmiotowej sprawie, określenie odmiennych zakazów dla poszczególnych części obszaru ograniczonego użytkowania, o ile przemawiają za tym uzasadnione względy. W rozpoznawanym przypadku, całkowitym zakazem zabudowy mieszkaniowej (strefa M) objęto teren, gdzie przewidywane poziomy hałasu będą przekraczać poziomy wskazane jako dopuszczalne dla terenów zabudowy mieszkaniowej (LAeq 60 dB dla pory dziennej i LAeq 50 dB dla pory nocnej) w związku z treścią zał. do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) - tabela 2 lp. 2. Realizacje nowej zabudowy mieszkaniowej w strefie M dopuszczono wyłącznie, jako uzupełnienie zabudowy o innych funkcjach (§ 4 ust. 2), a więc jej realizacja dotyczy terenów strefy, dla których nie wyznaczono standardów akustycznych, w myśl art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Jak wynika z treści wskazanych regulacji, określone w załączniku do rozporządzenia standardy jakości dotyczą wyłącznie terenów o określonych funkcjach nie zaś poszczególnych obiektów znajdujących się na terenach o innych funkcjach (patrz zasady kwalifikacji terenów - art. 114 i 115 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Określając granice strefy M. posłużono się danymi zawartymi w przeglądzie ekologicznym sporządzonym dla Portu Lotniczego. Uzyskane dane dotyczące rozkładu izolinii wyznaczającej granice, gdzie przewidywane jest przekroczenie wartości LAeq 60 dB dla pory dziennej i LAeq 50 dB dla pory nocnej nie zostały zakwestionowane. Samo podnoszenie w skardze okoliczności, iż szacunki mogą być obarczone określonym błędem nie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania legalności oparcia się na zgromadzonych informacjach w celu ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Istotne znaczenie w sprawie mogłaby mieć wyłącznie okoliczność, iż istnieją inne, uznane naukowo, bardziej precyzyjne metody wyznaczenia granic przebiegu izolinii i ich zastosowanie potwierdza błędne wyznaczenie granic przebiegu strefy. Podnoszenie argumentacji, iż możliwe byłoby wyznaczenie granic strefy M innych niż wynika z dokumentacji (np. przesunięcie jej o 50 m.) oznacza faktycznie postulowanie, aby granice te były wyznaczane dowolnie, według uznania organu stanowiącego strefę. Brak byłoby przy tym przesłanek dla rozstrzygnięcia, czy przesądzając kwestie przebiegu granicy, przykładowo w przedmiotowym przypadku, należy przyznać prymat interesowi inwestora, dążącego do kontynuacji zabudowy mieszkaniowej na terenie, do którego posiada tytuł prawny, czy też osób potencjalnie narażonych na zamieszkiwanie na terenach, gdzie nie są dotrzymywane standardy jakości środowiska dla zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo stanowiłoby to naruszenie normy, w myśl której granice obszaru ograniczonego użytkowania powinny obejmować tereny, na których nie dotrzymywane są standardy jakości środowiska (w rozumieniu art. 3 pkt 34 ustawy - Prawo ochrony środowiska) w związku z danymi zawartymi w dokumentacjach sporządzanych w stosownych trybach (art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Bezzasadne są równocześnie zarzuty odnośnie braku w rozporządzeniu Nr [...] zapisów, które prowadziłyby do wyeliminowania możliwości dalszego zamieszkiwania na ustanowionym obszarze ograniczonego użytkowania, bowiem ustawa nie upoważnia do stanowienia norm w tym zakresie w przedmiotowym akcie prawa miejscowego (a contrario art. 135 ust. 3a ustawy - Prawo ochrony środowiska).

W ocenie Sądu, uprawnione było, przy ustalaniu granic obszaru ograniczonego użytkowania, odniesienie do poziomów dźwięku prognozowanego w związku z rozbudową Portu Lotniczego im. [...], nie zaś wyłącznie poziomu hałasu wynikającego z jego funkcjonowania według stanu na dzień tworzenia obszaru. Jak wynika z uzasadnienia rozporządzenia Nr [...], ustanawiając obszar ograniczonego użytkowania uwzględniono zasięg oddziaływania lotniska wskazany w przeglądzie ekologicznym będący następstwem rozbudowy terminali Portu Lotniczego, na podstawie ostatecznej decyzji - pozwolenie na budowę. W świetle obowiązujących przepisów nie dopuszczalne jest oddanie do użytkowania obiektu, gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, przed jego utworzeniem (art.135 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Nie wałącza to, w ocenie Sądu, możliwości rozważania zasadności ustanowienia takiego obszaru z uwzględnieniem planowanych oddziaływań w ramach innych trybów niż w postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko (patrz ówcześnie obowiązujące przepisy Tytułu I dział VI rozdział 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska), np. gdy wynika to ze sporządzenia przeglądu ekologicznego (patrz tytuł III dział V wskazanej ustawy) dla istniejących obiektów, które są w trakcie rozbudowy. Wynika to z faktu, iż obszar ograniczonego użytkowania może być utworzony zarówno na podstawie danych pozyskanych w ramach procedury ocen oddziaływania na środowisko jak i w związku ze sporządzeniem przeglądu ekologicznego (art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Odnosząc się do zarzutów skargi, co do nie ustanowienia przepisów przejściowych w rozporządzeniu Nr [...], tak aby w określonym zakresie uwzględnić interes inwestorów, którzy rozpoczęli w pewnym zakresie proces inwestycyjny (chodzić tu może o nabycie gruntów, czy jak sugeruje Strona uzyskanie warunków zabudowy bądź wystąpienie o wydanie pozwolenia na budowę) należy stwierdzić, iż nie zawarcie regulacji w tym zakresie nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa. W rozpoznawanym przypadku bowiem zamieszczenie takich norm nie było obligatoryjne. Zawarte w "Zasadach techniki prawodawczej" wskazówki odnośnie treści i usytuowania przepisów przejściowych i końcowych regulują zasady ich redagowania i wskazują przykładowo kwestie, które mogą wymagać regulacji. Jednak reguły te znajdą zastosowanie wyłącznie, o ile jest to niezbędne (np. następuje likwidacja istniejącej instytucji, zniesienie skutków prawnych określonych rozstrzygnięć itp.) lub zasadne z uwagi na cele, jakie chce osiągnąć stanowiący prawo. W przypadku wprowadzenia określonych szczególnych zasad, mających wpływ na wykonywanie praw do nieruchomości, wprowadzenie przepisów przejściowych nie jest niezbędne. Wbrew temu, co wywodzi się w skardze, w rozpoznawanym przypadku, wprowadzenie nowych regulacji nie prowadziło do ograniczenia praw nabytych wynikających z orzeczenia administracyjnego (zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP). Należy wskazać, iż uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie upoważnia do podjęcia procesu inwestycyjnego. Oznacza wyłącznie, iż nad dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy, brak jest przeszkód z punktu widzenia regulacji dotyczących kształtowania ładu przestrzennego dla realizacji określonego przedsięwzięcia. Organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest jednak nadal do badania zgodności planowanego zamierzenia zarówno z warunkami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy jak i z wymaganiami ochrony środowiska, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Inna wykładnia wskazanych regulacji pozostawałaby w sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania. Bezcelowe byłaby bowiem badanie zgodności zamierzenia z wymaganiami ochrony środowiska, o ile decyzja o warunkach zabudowy kreowałaby samodzielnie prawo do realizacji przedsięwzięcia przez inwestora, niezależnie od spełnienia tych wymagań.

Z kolei, o ile inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, które w istocie kreuje uprawnieni do realizacji przedsięwzięcia, brak jest stosownego trybu administracyjnego w ramach którego realizacja zamierzenia, na zasadach wynikających z ostatecznej decyzji, mogłaby zostać powstrzymana. Przepisy rozporządzenia Nr [...] nie statuują zakazu oddawania do użytkowania obiektów, z tego wyłącznie powodu, iż realizowane są na terenie strefy M (patrz zamknięty katalog zakazów w § 4 ust. 1). Stosownych podstaw do odmowy oddania do użytkowania obiektu nie zawiera również art. 59 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. W tym zakresie obawy Spółki są, w ocenie Sądu, przedwczesne. Z treści rozporządzenia Nr [...] nie można również wywieść zakazu realizacji infrastruktury towarzyszącej rozbudowie zrealizowanej na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższa konkluzja, odnośnie braku konieczności zamieszczenia przepisów przejściowych w przedmiotowym zakresie, nie wyklucza możliwości ich stanowienia w innych analogicznych przypadkach. skoro przepisy ustawy nie wskazują terminu, w jakim od czasu stwierdzenia przesłanek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, w myśl art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, powinny zacząć obowiązywać zakazy i ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Jedynie, o ile obszar ma być ustanowiony w wyniku ustaleń dokonanych w procedurze ocen oddziaływania na środowisko, musi być on utworzony przed oddaniem do użytkowania obiektów, na rzecz których ma powstać (art. 135 § 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Jednak w rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie występował, skoro obszar był ustanawiany na podstawie danych uzyskanych w związku ze sporządzaniem przeglądu ekologicznego. Jednocześnie, uwzględniając cel stanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, w tym, jak w przypadku rozpatrywanym, potrzebę ustanowienia zakazu określonej zabudowy (ograniczenie ilości osób zamieszkujących na terenie, gdzie są przekraczane dopuszczalne poziomy hałasu), brak jest jednoznacznych przesłanek przemawiających za stosowaniem długich okresów przejściowych (ich ustanowienie znalazłoby właśnie odzwierciedlenie w przepisach przejściowych). Stąd odstąpienie od ich określenia nie stanowi naruszenia prawa. Może to natomiast wpływać na potencjalną skale roszczeń, jakie mogą wynikać z ustanowienia obszaru. Roszczenia te mogą być kierowane do podmiotu, w związku z działalności którego ustanowiono obszar ograniczonego użytkowania (art. 129 i 136 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Jedynie na marginesie należy wskazać, iż postulowane w skardze zawarcie przepisów przejściowych, statuujących szczególna sytuację prawną podmiotów, które uzyskały już decyzję o warunkach zabudowy, nie wydaje dopuszczalne, gdyż prowadziłoby do bezzasadnego uprzywilejowania tej grupy inwestorów spośród nie dysponujących pozwoleniami na budowę, w stosunku do tych którzy zamierzają zrealizować przedsięwzięcia na terenach, gdzie sporządzono przed ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania plany zagospodarowania przestrzennego.

Niezasadny jest zarzut, jakoby treść normatywna rozporządzenia Nr [...], w kwestii zakazów dotyczących zabudowy była niejasna. Wskazane w §. 4 ust. 1 zakazy są jasne i jednoznaczne, choć ich treść, jak można wnosić z wywodów skargi, nie jest po myśli skarżącej Spółki.

Przedwczesne są również, w ocenie Sądu, obawy Spółki co do możliwości zrekompensowania szkód wynikających z braku możliwości realizacji przedsięwzięcia, w związku z ustanowieniem obszaru. Wprawdzie wypada podzielić pogląd, iż art. 129 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie dotyczy kompensowania szkód jedynie hipotetycznych, z punktu widzenia możliwości wykorzystania gruntów. Jednak w rozpoznawanej sprawie w samej skardze Spółka przywołuje okoliczności konkretne i realne (rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, podpisania konkretnych umów itp.) Kwestia właściwej oceny wielkości szkód faktycznie poniesionych przez Spółkę, w związku z ograniczeniem możliwości korzystania z terenu w następstwie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, w myśl art. 129 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, pozostaje w gestii sądów powszechnych (art. 136 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Nie trafny jest zarzut naruszenia art. 140 K.c. Przepis ten nie obejmuje przypadków gdy ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości wynika z wykonywania uprawnień władczych przez organy władzy publicznej m.in. w drodze stanowienia prawa miejscowego.

Dalsze argumenty Spółki, dotyczące bezcelowości tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wraz ze strefą M, na terenach obecnie częściowo zainwestowanych na cele mieszkaniowe, mają charakter emocjonalny i nie znajdują odniesienia do treści normatywnej art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska, stąd ustosunkowanie się do nich przez Sąd, badający legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego, nie byłoby zasadne

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.