Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 635/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit c, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 7 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 888/14 w sprawie ze skarg E. S., M. S., J. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza od E. S., M. S., J. S. i E. S. solidarnie na rzecz M. S. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II OSK 635/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi E. S., M. S. oraz J. S. i E. S. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił M. S., R. S. i D. W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] i [...] na terenie dzielnicy [...].

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E. i J. S., E. i M. S., J. S. oraz Z. S.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że ma obowiązek zbadać, niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu, czy organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze polega bowiem na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu oceny poprawności przeprowadzonego postępowania, jak i decyzji administracyjnej.

Wskazując na stosowne przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, organ odwoławczy dokonał oceny postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Podniósł m.in., że z załącznika mapowego zaskarżonej decyzji wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna, jednakże w sąsiedztwie planowanej zabudowy zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna (przy ul. [...] i [...]). Zatem realizacja planowanej inwestycji nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Skoro w sąsiedztwie istnieje działka zabudowana budynkiem wielorodzinnym, to planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego, albowiem w zakresie funkcji i charakterystyki architektonicznej odpowiada zabudowie, jaka istnieje w obszarze analizowanym. Organ zwrócił także uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji. Kwestie wpływu na sąsiednie nieruchomości, a więc możliwość zacienienia budynków sąsiednich, ewentualnego zagrożenia dla budynków sąsiednich, kwestii związanych z odprowadzaniem wód opadowych, mogą być rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej P.b., gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.

W zakresie zarzutu co do usytuowania budynku poza zasięgiem istniejącej i projektowanej kanalizacji (brak możliwości odprowadzania ścieków), organ odwoławczy zauważył, że z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W art. 61 ust. 5 ustawy wskazano, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Organ dodał, że dopuszczalne jest, w świetle obowiązujących przepisów prawa, odprowadzanie ścieków bytowych do oczyszczalni funkcjonujących poza istniejącymi systemami kanalizacji miejskiej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest konieczna szczegółowa ocena technicznych i prawnych możliwości włączenia nowej inwestycji do systemu odprowadzania ścieków, istniejących poza siecią miejską. Inwestor przedłożył stosowne dokumenty pozwalające na dokonanie oceny w zakresie uzbrojenia terenu, m.in. pismo Międzyzakładowej Spółdzielni [...] o możliwości przyjęcia ścieków do swojej oczyszczalni z planowanej inwestycji, o ile inwestor wywiąże się z warunków przyłączenia ustalonych między stronami. W ocenie Kolegium zgoda Spółdzielni [...] na przyjęcie ścieków bytowych na obecnym etapie procesu inwestycyjnego jest wystarczająca dla oceny, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Na decyzję ostateczną skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i E. S. oraz E. i M. S.

Uwzględniając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem art. 15 i 138 w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji, przywołania przepisów prawa, orzecznictwa oraz analizy zarzutów odwołania. Nie rozpoznał jednak jej ponownie merytorycznie, tym samym, w ocenie Sądu, organ uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na mocy art. 15 k.p.a.

Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy nie dokonał odrębnej, indywidualnej analizy sprawy pod kątem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia. Świadczy o tym np. okoliczność, że jednym z koniecznych elementów, jakie winna określać decyzja o warunkach zabudowy, jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Tymczasem sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza ogranicza się jedynie do podania wysokości jednego z ponad 70 budynków. W oparciu o tak podaną informację nie można, w ocenie Sądu, przyjąć, że wysokość określona w decyzji dla planowanej inwestycji jest właściwa i odpowiada cechom zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.

Sąd Wojewódzki podkreślił także, że w sytuacji, gdy organ I instancji określił w decyzji wskaźnik, według którego należy ustalić liczbę miejsc parkingowych dla inwestycji, to ustalenia te bez wątpienia są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określenie liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych jest niezbędnym elementem, który musi znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organów jest zatem wyjaśnienie, dlaczego i na jakiej podstawie uznały, że dla planowanej inwestycji zasadnym było przyjęcie wskazanego przez organ I instancji wskaźnika oraz (czego nie uczyniono) dokonania rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku uwzględnienia przez inwestora miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w powyższym zakresie, przyjmując rozstrzygnięcie organu I instancji, dokonane bez żadnej analizy, za zasadne.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r. skargę kasacyjną złożył M. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez bezpodstawne uznanie, że określenie liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych jest niezbędnym elementem, który musi znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy § 18 ww. rozporządzenia ma zastosowanie jedynie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, nie zaś w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, 8, 15, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, który rzekomo nie zbadał, czy w sprawie spełnione są wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że rozporządzenie w prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest aktem wykonawczym do P.b i ma zastosowanie jedynie do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis § 18 ww. rozporządzenia w żadnym wypadku nie może mieć zastosowania do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności obowiązku takiego nie przewiduje rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W tej sytuacji wystarczające i odpowiadające prawu jest określenie w wydanej decyzji, że na terenie nieruchomości należy "zapewnić miejsca parkingowe według wskaźnika - budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne - minimum 1,2 miejsca postojowego na jedno mieszkanie".

Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, rozpatrzył sprawę na nowo w całości i zasadnie uznał, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy może w uzasadnieniu swej decyzji powołać się na ustalenia organu I instancji i jego poglądy prawne, jeżeli je w całości podziela. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ II instancji zbadał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i uznał, że organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził jego analizę. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji, ponieważ odpowiada ona przepisom prawa.

Jednocześnie decyzja organu odwoławczego spełniała wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zakwestionowanego przez Sąd I instancji wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku, autor skargi kasacyjnej podkreślił, że organy ustaliły, że jeden z budynków znajdujących się w analizowanym obszarze sięga 12 metrów, a więc na postawie § 7 ust. 4 rozporządzenia przyjęły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej inwestycji również na wysokości 12 metrów. Tym samym przyjęta wysokość inwestycji jest właściwa i odpowiada cechom zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., stwierdzającym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sformułowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności sprowadzał się do zakwestionowania oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego, bowiem organ ten nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie. Naruszenie zasady dwuinstancyjności Sąd I instancji wywodzi z ogólnikowego, w jego ocenie, uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, co dodatkowo naruszało art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem ogólnikowość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie oznacza sama przez się, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zwięzłe odniesienie się organu odwoławczego do sprawy nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., II OSK 690/13).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy rozważył sprawę w aspekcie zaistnienia przesłanek uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Za aktualne wciąż należy uznać poglądy zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 1997 r., I SA/Gd 10/96, powołanego zresztą przez autora skargi kasacyjnej, że okoliczność, że w obowiązującej procedurze administracyjnej organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę, nie oznacza, że winien on powtórzyć całe postępowanie dowodowe i czynić własne ustalenia - tak jakby nie istniały ustalenia organu I instancji. Zatem organ odwoławczy w motywach swojej decyzji może powoływać się na ustalenia dokonane przez organ I instancji i jego poglądy prawne, jeśli je w całości podziela.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, oprócz ogólnikowych postulatów na temat konieczności merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, nie wskazał, za wyjątkiem dwóch aspektów – o czym poniżej, na uchybienia, których dopuścił się organ I instancji, i których organ odwoławczy wskutek swojego zaniechania ponownego rozpatrzenia całości sprawy nie konwalidował, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 bądź 2 k.p.a.

W związku z tym brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności.

Stanowisko takie jest tym bardziej uzasadnione, że i owe dwa aspekty przywołane zostały przez Sąd I instancji w sposób wadliwy.

Pierwszy zarzut dotyczył niewłaściwego określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ponieważ wartość ta ustalona została w odniesieniu do jednego tylko budynku z obszaru analizowanego, gdy tymczasem budynków w tym obszarze jest ponad 70. Jednakże § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 4). Z przepisów tych nie można wyciągać wniosku, że parametr ten zawsze musi mieć odniesienie do wszystkich, czy choćby większości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Skoro planowany obiekt ma być wielorodzinny i na działkach sąsiednich znajduje się wyłącznie jeden taki obiekt (wielorodzinny – przy zbiegu ul. [...] i [...]), to organ mógł, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalić jako przedłużenie krawędzi tego właśnie budynku wielorodzinnego. Organ prawidłowo przyjął, na podstawie analizy urbanistycznej, że nie ma potrzeby analizować wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych pozostałych budynków, skoro są to budynki jednorodzinne, o odmiennej formie architektonicznej. Stąd analizę tego parametru odniesiono do zabudowy w najbliższym sąsiedztwie o zbieżnym charakterze i funkcji. Warto także zwrócić uwagę, że parametr ten został i tak obniżony w stosunku do wniosku – z 15 na 12 m.

Trafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia).

Tymczasem ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Jej zadaniem jest ustalenie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach P.b oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega przecież w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., II OSK 2151/12).

Tym samym nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Łd 1158/13). Normy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać, stosownie do art. 5 ust. 1 P.b. (wyroki NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12 i z dnia 27 kwietnia 2012 r., akt II OSK 267/11).

Innymi słowy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1543/11). Organ architektoniczno-budowlany weźmie wówczas pod uwagę także § 19-21 ww. rozporządzenia, które w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. W tej sytuacji należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że określenie na etapie ustalania warunków zabudowy warunku zapewniania minimum 1,2 miejsca parkingowego na jedno mieszkanie w planowanym budynku jest wystarczające i nie narusza przepisów prawa. Z kolei określenie minimalnej ilości miejsc postojowych na jedno mieszkanie i związanie organu architektoniczno-budowlanego tym wskaźnikiem, oznacza jedynie tyle, że miejsc tych nie będzie mogło zostać zrealizowanych mniej, zaś większa ich liczba jest oczywiście dopuszczalna. Należy także dodać, że nie jest tak, iż ustalona liczba miejsc postojowych nie została w żaden sposób umotywowana przez organ I instancji. Zarówno w decyzji tego organu, jak i w aktach sprawy, znajdują się wyjaśnienia odnośnie do tej kwestii (dotyczące m.in. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, jak i strategii miasta w sprawie ilości miejsc parkingowych).

Zatem zasadne okazały się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a., jak również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.