Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 560/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2004 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia 31 sierpnia 1950 roku, wydanym na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. nr 20, poz. 138 ze zm.) oraz art. 22 i następnych rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 roku - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. nr 86, poz. 776), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego A w W., na cele użyteczności publicznej (kino), z nieruchomości położonej w P. przy ul. W. (numer parceli [...]), zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność L. i Z. S., części tej nieruchomości o pow. [...]m2.

Dnia 22 sierpnia 2002 roku A. B. zwróciła się do Starosty o zwrot nieruchomości wywłaszczonej ww. orzeczeniem. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż nieruchomość stała się zbędna do realizacji celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Znajdujące się na niej kino zostało zamknięte, a zatem – w jej ocenie - zachodzą przesłanki z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające zwrot przedmiotowej nieruchomości na jej rzecz, jako jedynego spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli.

Starosta decyzją z dnia 14 października 2003 roku, wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.) odmówił dokonania na rzecz A. B. zwrotu nieruchomości - działek nr [...] i nr [...], położonych w P., obręb [...], o łącznej powierzchni [...]m2, zapisanych w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P., stanowiących współwłasność Skarbu Państwa i A. B..

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazane w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami bowiem cel użyteczności publicznej - placówka kinowa, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. wniosła o jej zmianę i zwrot wywłaszczonej części nieruchomości, zarzucając organowi, iż nie była informowania o przebiegu postępowania, a sama decyzja nie została prawidłowo doręczona ustanowionemu przez nią w sprawie pełnomocnikowi. Odwołująca się stwierdziła także, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołującej się dopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie tylko w sytuacji, gdy nie zrealizowano zamierzonej inwestycji, ale również wtedy, gdy inwestycję wykonano, ale nieruchomość jest wykorzystywana bądź przeznaczona na inny cel niż określony przy wywłaszczaniu. Odwołująca się zaznaczyła przy tym, iż aktualnie na wywłaszczonej nieruchomości nie jest prowadzona żadna działalność - również ta, w celu której nastąpiło wywłaszczenie.

Wojewoda decyzją z dnia 30 czerwca 2004 roku, wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem procedury administracyjnej.

Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że w aktach sprawy brak jest postanowienia o nabyciu spadku po Z. S.. W efekcie tego krąg osób mogących mieć prawo do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie był znany organowi I instancji, a zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości muszą wystąpić wszyscy byli właściciele nieruchomości lub wszyscy ich spadkobiercy.

Wojewoda wskazał także, iż Starosta doręczył wydaną przez siebie decyzję A spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G., mimo że nie zostało wykazane następstwo prawne ww. spółki po Przedsiębiorstwie Państwowym Wyodrębnionym A w W., a co za tym idzie - nie ustalono czy przedmiotowa spółka winna być stroną niniejszego postępowania.

Organ II instancji zwrócił nadto uwagę na fakt, iż w aktach sprawy brak jest wyciągu z ewidencji zmian gruntowych, z którego wynikałoby, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki o numerach [...] i [...]. W związku z tym brak jest dowodu, iż przedmiot postępowania o zwrot nieruchomości jest tożsamy z przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego.

Wojewoda stwierdził również, iż wizja w terenie, która odbyła się w niniejszej sprawie została przeprowadzona z naruszeniem art. 67 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wniosła niczego do prowadzonej sprawy. W jej trakcie nie dokonano oględzin wnętrza obiektu kinowego w celu sprawdzenia czy został zachowany charakter kinowy placówki.

Dodatkowo organ II instancji zauważył, iż decyzja wydana przez Starostę nie została doręczona ustalonemu przez wnioskodawczynię pełnomocnikowi, co było równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zawartej w art. 10 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

▪ naruszenie przepisów artykułu 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, przez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami;

▪ naruszenie przepisów artykułów 105 oraz 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w sprawie, gdy jest ono bezprzedmiotowe i winno być umorzone.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż postępowanie w niniejszej sprawie w ogóle nie powinno być wszczęte, gdyż brak jest podstaw prawnych do orzekania na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z artykułem 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III ww. ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów w nim wskazanych. W przepisie tym nie wymieniono dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 roku. Co za tym idzie – w ocenie skarżącej - błędy popełnione w postępowaniu przez organ I instancji nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ponieważ postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do jednej z podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji wskazanej przez Wojewodę - doręczenia decyzji organu I instancji stronie postępowania (wnioskodawczyni), a nie jej pełnomocnikowi, skarżąca zauważyła, iż powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na treść podjętej przez organ I instancji decyzji. Nie spowodowało również naruszenia interesów strony postępowania ponieważ odwołanie, sporządzone przez pełnomocnika wnioskodawczyni, zostało złożone w ustawowym terminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał dodatkowo, iż zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone na podstawie przepisów obowiązujących w czasie wywłaszczenia, o ile zachodzą przesłanki ujęte w art. 136 i 137 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem nieruchomość położona w P. przy ul. [...] została wywłaszczona na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r., przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy o zwrocie nieruchomości.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Rozstrzygając o legitymacji A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie Sąd zważył, iż z akt administracyjnych wynika, że ww. spółka, która faktycznie włada nieruchomością będącą przedmiotem postępowania i użytkuje ją na podstawie bliżej nieokreślonego tytułu prawnego, była uczestnikiem zarówno postępowania

I – instancyjnego, jak i postępowania odwoławczego, bowiem organy obu instancji doręczały jej wszelkie rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd uznał, iż skarżąca spółka – potraktowana przez organy obu instancji jak strona postępowania administracyjnego - stosownie do poglądów zawartych w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma prawo wnieść skargę na doręczoną jej decyzję, ponieważ jako adresat decyzji ma interes prawny w jej zaskarżeniu (por. Mariusz Bogusz: "Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego", Warszawa 1997, s. 34-37; Barbara Adamiak, Janusz Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 3 wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 666, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 1988 roku, sygn. IV SA 164/88, "Gospodarka, Administracja Państwowa" 1988, nr 19, poz. 141 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2004 roku, sygn. III SA 1617/02, OSP 2005/11/128 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego).

W niniejszej sprawie decydującym dla jej rozstrzygnięcia było to, czy do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przepisy rozdziału 6 działu III ww. ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Istota skargi sprowadzała się bowiem do zakwestionowania możliwości wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowana została po raz pierwszy w ustawie z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 roku, nr 10, poz. 64 ze zm.). Ustawa ta przewidywała możliwość domagania się przez poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców zwrotu takich nieruchomości, jeżeli nie zostały użyte i były zbędne na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Regulacja ta dotyczyła jedynie nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tejże ustawy oraz - na podstawie art. 49 ust. 1, także wywłaszczonych po dniu 9 maja 1945 roku nieruchomości rolnych położonych na terenach wiejskich oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i małymi domami mieszkalnymi, bez względu na miejsce ich położenia.

Szerszą regulację zawierał art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 roku, nr 30, poz. 127 ze zm.). Stanowił on, iż nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawodawca w przepisie tym nie zamieścił ograniczenia, iż zwrot wywłaszczonych nieruchomości ma dotyczyć nieruchomości wywłaszczonych w "trybie niniejszej ustawy". W efekcie, na podstawie art. 69 mogły zostać zwrócone nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od czasu ich wywłaszczenia (tak też Zygmunt Truszkiewicz w: "Gospodarka gruntami i wywłaszczenie nieruchomości. Komentarz" Edward Drozd, Zygmunt Truszkiewicz, Zakamycze, Kraków 1995, str. 267).

W ustawie tej prawodawca wzmocnił instytucję zwrotu przewidzianym w art. 47 ust. 4 ustawy zakazem użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do tego przepisu akcentowało konieczność zwrócenia się do poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następcy prawnego z pytaniem, czy składa wniosek o zwrot nieruchomości, przed ewentualnym jej wykorzystaniem na inne cele. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 lutego 2002 roku (sygn. III CKN 543/00, Baza Orzeczeń LEX nr 54361) stwierdził, iż: "artykuł 47 ust. 4 ustawy o g.g., statuujący ustawowy zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, gdy nieruchomość podlega zwrotowi w trybie art. 69 ustawy o g.g., zawierał normę o charakterze imperatywnym. W konsekwencji, czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z przepisu bezwzględnie obowiązującego jest - stosownie do art. 58 § 1 k.c. - czynnością nieważną".

Również w piśmiennictwie, podzielając przedstawione wyżej poglądy, zgodnie z którymi nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel bez propozycji jej zwrotu skierowanej do poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, wskazywano, że konsekwencją naruszenia tej normy prawnej przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego może być odpowiedzialność odszkodowawcza przewidziana w przepisach Kodeksu cywilnego (por. "Gospodarka gruntami i wywłaszczenie nieruchomości. Komentarz" Edward Drozd, Zygmunt Truszkiewicz, Zakamycze, Kraków 1995, str. 218-220).

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przy tym na uwadze, iż we wskazanych powyżej przepisach wyrażona została podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego, zgodnie z którą wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Podstawową gwarancję tej zasady stanowi instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Instytucja ta uregulowana jest również w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 2 cyt. ustawy, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mają możliwość zażądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Dopiero wówczas, gdy ww. osoby nie złożą takiego wniosku, w terminie wskazanym w ustępie 5 art. 136 cyt. ustawy, wywłaszczona nieruchomość może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami również nie występuje ograniczenie, zgodnie z którym możliwy jest zwrot nieruchomości wywłaszczonych tylko w "trybie niniejszej ustawy". Jedyne ograniczenie uprawnienia wynikającego z art. 136 ust. 3 wprowadza przepis art. 229 ustawy. W konsekwencji, przez "nieruchomość wywłaszczoną" w rozumieniu art. 136 ust. 3 należy rozumieć także nieruchomości wywłaszczone na podstawie innych przepisów wywłaszczeniowych tj.:

▪ rozdziału 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości,

▪ ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

▪ dekretu z 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych,

▪ rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 roku - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 5 października 1995 roku, sygn. III ARN 39/95, OSNP 1996/4/55, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 1992 roku, sygn. IV SA 236/92, ONSA 1993/2/42).

Istota "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy z 1997 roku sprowadza się do tego, iż jest to nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze wywłaszczenia rozumianego sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Nie można przy tym wyłączyć możliwości żądania zwrotu nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie szczególnych przepisów ustawowych, które nakazują w sprawach nieuregulowanych stosować wprost lub odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub poprzednio obowiązujących ustaw wywłaszczeniowych. Charakter takiego przejścia praw do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odpowiada wszystkim konstytutywnym elementom instytucji wywłaszczenia nieruchomości, a proste lub odpowiednie stosowanie przy ich przejmowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub poprzednio obowiązujących ustaw wywłaszczeniowych stanowi dodatkowy argument natury formalnoprawnej, przemawiający za dopuszczeniem stosowania do nich również art. 136 i n. tej ustawy (tak Tadeusz Woś w: "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 183 - 185, zob. także uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2004 roku, sygn. II SA/Bk 156/04, ONSAiWSA 2005/6/128 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1992 roku, sygn. IV SA 236/92, ONSA 1993/2/42).

Przedstawione wyżej przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stała się częścią konstytucyjnej ochrony prawa własności, o jakiej mowa w art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Art. 21 Konstytucji stanowi bowiem, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z art. 64 ust. 1 i 2 wynika natomiast, iż każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych, które podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w Dziale III zatytułowanym: "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" oraz w rozdziale 6 tegoż działu, przewidującym zwrot wywłaszczonych nieruchomości, akcentuje w pierwszej kolejności zakaz użycia wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

Prawna ochrona zwrotu nieruchomości po jej wywłaszczeniu została zagwarantowana nie tylko w aktualnej ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale również w przepisach przytoczonych wyżej ustaw, dotyczących podstaw i trybu pozbawiania właścicieli prawa własności. Brak jest więc jakichkolwiek przesłanek do ograniczania w drodze wykładni dopuszczalności zwrotu nieruchomości, których prawo własności przeszło na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o odjęciu prawa własności, w sytuacji gdy prawo to może być przywrócone w konsekwencji odstąpienia od realizacji celu, który legł u podstaw ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności.

Z przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 roku wynika, iż Skarb Państwa oraz działające w jego imieniu przedsiębiorstwa państwowe, a także związki samorządu terytorialnego, nabywały prawo własności nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 roku do 9 maja 1945 roku na cele użyteczności publicznej na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. Przepisy dekretu wprawdzie nie regulowały szczegółowo trybu wywłaszczenia dokonywanego na jego podstawie, jednakże - zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu, do wywłaszczenia na podstawie tego dekretu stosowało się odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 roku - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. nr 86, poz. 776 ze zm.), ze zmianami wskazanymi w punktach 1 - 7 ustępu 1 cyt. artykułu, przy czym zmiany te nie dotyczyły formy rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie. Zatem rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczenia na podstawie przedmiotowego dekretu zapadało w formie indywidualnego, konkretnego orzeczenia właściwego organu administracji (art. 22 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 roku - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym) i zawierało ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz cel wywłaszczenia (art. 22 § 2 cyt. Rozporządzenia).

Sąd miał przy tym na uwadze, iż sam tytuł dekretu wskazuje na to, że dotyczy on wywłaszczenia, a nie innej formy odjęcia prawa własności. Należy przy tym zważyć, iż wprawdzie przedmiotowy dekret dotyczy majątków zajętych faktycznie na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 roku, to jednak samo odjęcie prawa własności właścicielom ww. majątków następowało na podstawie indywidualnego, konkretnego orzeczenia właściwego organu administracji - zgodnie z art. 1 ust. 3 i art. 4 ust. 1 cyt. dekretu w zw. z art. 22 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 roku - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. Stanowiło zatem wywłaszczenie sensu stricto, bowiem organ administracji pozbawiał właścicieli zajętych nieruchomości prawa własności na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, podjętej na podstawie dekretu wywłaszczeniowego z mocą ustawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że:

1. do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, w trybie i na zasadach określonych przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny

1939-1945 r. (Dz. U. nr 20, poz. 138 ze zm.) mają zastosowanie przepisy Działu III rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.) o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.

2. uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest elementem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Brak jest zatem podstaw do ograniczania tego prawa przysługującego poprzednim właścicielom i ich następcom prawnym w drodze wykładni przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Tym samym odnoszenie się w niniejszej sprawie do treści art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami było zbędne, ponieważ podstawę zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w sprawie o zwrot nieruchomości, wywłaszczonej na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r., stanowi art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd miał przy tym również na uwadze, iż dokonane w niniejszej sprawie, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 sierpnia 1950 roku, wydanym na podstawie ww. dekretu, wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego A w W., w rzeczywistości stanowiło odjęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bowiem zgodnie z art. 6 dekretu z dnia 13 listopada 1945 roku o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Film Polski" (Dz. U. nr 55, poz. 308) przedmiotowe przedsiębiorstwo nabywało nieruchomości na własność Skarbu Państwa, zatrzymując je jedynie w swoim użytkowaniu.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż doręczenie przez organ I instancji decyzji stronie postępowania (wnioskodawczyni), a nie jej pełnomocnikowi, stanowiło naruszenie art. 40 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak skarżąca spółka słusznie zauważyła, iż powyższe uchybienie nie spowodowało naruszenia praw wnioskodawczyni mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ odwołanie od tej decyzji, sporządzone przez pełnomocnika wnioskodawczyni, zostało złożone w ustawowym terminie.

Przedmiotowe uchybienie nie stanowiło jednakże jedynej przyczyny uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Staroście, a pozostałe uchybienia, wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody, niewątpliwie – w ocenie Sądu - taką decyzję uzasadniały.

Organ II instancji zasadnie uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W postępowaniu I - instancyjnym nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie. W konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W szczególności organ I instancji nie ustalił czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez wszystkich spadkobierców L. i Z. S. (poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości), którzy zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą łącznie wystąpić z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 16 grudnia 1987 roku, sygn. IV SA 642/87, ONSA 1988/1/19 oraz z 5 stycznia 2001 roku, sygn. IV S.A. 2217/98, Baza Orzeczeń LEX nr 53398). W aktach sprawy brak jest dowodów, które pozwalałyby stwierdzić, iż A. B. jest jedynym spadkobiercą Z. S..

Organ I instancji nie wyjaśnił także czy A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. winna być stroną niniejszego postępowania. Jak słusznie zauważył organ II instancji w aktach sprawy nie ma dokumentów, które pozwalałyby stwierdzić czy, a jeżeli tak to jakie prawo przysługuje ww. spółce do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a co za tym idzie ustalić, czy przedmiotowe postępowanie dotyczy interesu prawnego tej spółki.

Zasadnie Wojewoda zwrócił nadto uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie nie wykazano w postępowaniu I - instancyjnym, iż wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki o numerach [...] i [...], które stały się przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Jak wynika z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 31 sierpnia 1950 roku wywłaszczona została cześć nieruchomości położonej w P. przy ul. [...[, oznaczonej numerem [...], o pow. [...]m2, podczas gdy organ I instancji orzekł o dwóch działkach nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni [...]m2. Rozbieżność w powierzchniach nieruchomości, stanowiących przedmiot postępowania wywłaszczeniowego oraz postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie została przez organ I instancji wyjaśniona. Co za tym idzie zasadnie organ II instancji stwierdził, iż w toku niniejszego postępowania nie ustalono prawidłowo, jaki winien być jego przedmiot.

Sąd miał również na uwadze, iż prowadząc postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, iż organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu organ administracji zobowiązany jest dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114). Organ I instancji powyższego nie uczynił albowiem oprócz zgromadzenia w aktach sprawy kilku dokumentów, które nie pozwalają jednoznacznie ustalić ani kręgu stron niniejszego postępowania, ani jego przedmiotu, organ I instancji w niniejszej sprawie w zasadzie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Próba przeprowadzenia wizji lokalnej kina w dniu 13 sierpnia 2003 roku nie powiodła się, gdyż osoby, które stawiły się tego dnia w P., nie dysponowały kluczami do obiektu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien poczynić ustalenia odnośnie okoliczności wskazanych powyżej, w szczególności prawidłowo ustalić krąg stron niniejszego postępowania oraz jego przedmiot, a następnie wydać rozstrzygnięcie na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.