Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 926/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 161 § 1 pkt 3, art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 784/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 784/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Gminy [...]: w pkt I. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Starosty [...] z dnia 30 marca 2017r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w pkt II. umorzył postępowanie administracyjne, w pkt III. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 7.400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W motywach zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podał, że:

Burmistrz Gminy [...], decyzją z dnia 14 lutego 2000 r. nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], arkusz mapy [...], obręb [...], stanowiącej własność A. A.. W wyniku tego podziału powstały m.in. działki nr [...], które zostały przeznaczone pod ulice.

W piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. A.A. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utratę własności w/w działek gruntu.

Decyzją z dnia 30 marca 2017 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, dalej powoływanej jako "u.g.n.") - Starosta [...] orzekł o ustaleniu na rzecz wnioskodawcy odszkodowania w łącznej kwocie 342.465,00 zł za utracone prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, opierając swoje rozstrzygnięcie na treści, sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego – A.S., operatu szacunkowego. Rozpoznając zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek wniesienia odwołania przez Gminę [...], Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze na w/w decyzję Wojewody, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Gmina [...] zarzuciła organowi wojewódzkiemu naruszenie: przepisów postępowania, takich jak: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. oraz. przepisów prawa materialnego, w postaci: § 4 ust. 1-3 oraz § 36 ust. 1-4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 153 ust. 1 u.g.n., § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., § 56 ust. 4 w zw. z § 55 ust. 2 cyt. rozporządzenia i art. 156 ust. 4 zd. 2 oraz § 58 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 70/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...]. Wyrok ten jednak, z uwagi na nieważność postępowania, które toczyło się przed Sądem I instancji, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r. (sygn. akt I OSK 4355/18) a sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Aktualnie rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki - jak wyżej wspomniano - uchylił zaś zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, opierając w tym zakresie swój wyrok na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a"). Na wstępie swoich rozważań Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem, że istota sporu, który zaistniał w rozpoznawanej sprawie, sprowadzała się do oceny prawidłowości sposobu ustalenia wysokości przyznanego A. A. odszkodowania. Gmina [...] konsekwentnie wskazywała na wadliwość przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego (powołanego przez organ I instancji) operatu szacunkowego dotyczącego wydzielonych działek, gdyż - w jej opinii – biegły zawyżył kwotę należnego stronie odszkodowania. W związku z tym, Sąd Wojewódzki ostatecznie zgodził się zaś ze skarżącą Gminą, iż Wojewoda bezpodstawnie pominął (cyt.): "trafny wniosek dowodowy Gminy [...] o wystąpienie przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust 1 u.g.n. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji. Część wątpliwości zgłaszanych przez Gminę [...] pod adresem stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie operatu szacunkowego znajdowała poparcie w treści operatu dotyczącego tych samych działek gruntu, sporządzonego na zlecenie gminy i przedłożonego organowi odwoławczemu. Podkreślić przy tym trzeba, iż operat sporządzony na zlecenie gminy opracowany został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i dotyczył tego samego celu wyceny, to jest wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za działki gruntu, których własność odjęto ze względu na przeznaczenie ich pod drogi publiczne. Co za tym idzie, nie zaistniał w sprawie podnoszony przez Wojewodę stan jedynie subiektywnego przekonania strony o nieprawidłowości operatu, czy też samego niezadowolenia strony z opinii biegłego, albowiem podnoszone przez Gminę [...] wątpliwości w istotnej części uprawdopodobniane były przez treść przedłożonego przez nią kontroperatu szacującego wartość wycenianych działek gruntu na kwotę 195.039,00 zł, a więc na kwotę stanowiącą jedynie 56% wartości oszacowanej przez biegłą rzeczoznawcę powołaną przez organ.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że rozbieżności pomiędzy operatem uzyskanym przez organ, a operatem przedłożonym przez Gminę nie ograniczały się jedynie do kwoty oszacowanej wartości nieruchomości, lecz miały daleko głębszy i istotniejszy charakter.

Porównanie treści obu operatów szacunkowych wskazuje bowiem, że rzeczoznawca powołana przez organ ustaliła jedynie osiem transakcji nieruchomościami drogowymi, po czym oceniał, że żadna z tych nieruchomości nie spełnia wymogu podobieństwa, co uzasadniło w jego ocenie przejście do wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, to jest o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Autor operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie gminy stwierdził zaś, że na rynku regionalnym (województwa) ustalił 107 transakcji drogowych, spośród których 27 transakcji tego rodzaju nieruchomościami szczegółowo opisanych w tabeli na str. 22 operatu, które uznał za transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej.

Waga tych rozbieżności dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy ma znaczenie, bowiem przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczący wyceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w kontrolowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe. (...). Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (...)".

Wyrażając powyższe treści w uzasadnieniu swego wyroku, Sąd Wojewódzki podkreślił następnie, iż (cyt.): " Należy mieć na uwadze, że zgromadzona przez rzeczoznawcę majątkowego wiedza co do występujących na danym rynku transakcji nieruchomościami oraz co do parametrów tych nieruchomości i ich wpływu na cenę, stanowi zasadniczy element wiedzy specjalistycznej, jaką dysponuje rzeczoznawca, a której nie posiada tak organ, jak i orzekający w sprawie Sąd. Powyższe oznacza, że zarówno organ, jak i Sąd, nie są wstanie ocenić prawidłowości operatu pod kątem wnikliwości i zupełności dokonanej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie był w stanie samodzielnie ocenić, czy rzeczoznawca powołana przez Starostę [...] prawidłowo ustaliła, że brak jest na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym podobnymi do wycenianej, co uzasadniałoby by odstąpienie od przyjętej przez prawodawcę kolejności stosowanych przy wycenie tego rodzaju nieruchomości podejść.

Wątpliwości w tym zakresie, choć nie wyrażane wprost przez stronę skarżącą, to jednak występowały i były uprawdopodobniane przez treść przedłożonego w postępowaniu odwoławczym kontroperatu". W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że (cyt.): "oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę powołaną przez organ I instancji nie mógł dokonać samodzielnie organ odwoławczy, jak również nie mógł on samodzielnie dokonać wyboru pomiędzy tym operatem, a operatem sporządzonym na zlecenie Gminy [...], czy też ocenić pierwszy z tych operatów jako wadliwy w oparciu o informacje zawarte w drugim z operatów.

Tym samym w zaistniałej sytuacji procesowej organ odwoławczy winien dla wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dopuścić dowód z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców".

Dodać też trzeba, że jednocześnie za nieuzasadniony (a co najmniej przedwczesny) Sąd Wojewódzki uznał "wniosek strony skarżącej o powołanie przez organ kolejnego biegłego rzeczoznawcy, oraz podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie nowego rzeczoznawcy majątkowego, gdyż (cyt.): "Taki wniosek mógłby zostać uwzględniony po uzyskaniu opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych".

Powyższe spostrzeżenia doprowadziły finalnie Sąd Wojewódzki do wniosku, iż (cyt.): "Wymienione wadliwości zaskarżonej decyzji skutkują koniecznością jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Sąd uznał za zasadne uchylenie również decyzji organu I instancji, mając na uwadze konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w stopniu wykraczającym poza zakres postępowania odwoławczego. Sąd miał na uwadze, że podstawowy dowód w sprawie, jakim jest operat szacunkowy – w niniejszej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A.S., sporządzony został w dniu 8 sierpnia 2016 r., a jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę klauzulą z 30 sierpnia 2017 r., mógł być zatem wykorzystywany w postępowaniu administracyjnym do 30 sierpnia 2018 r., zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Oznacza to, że dalsze procedowanie w sprawie wymagałoby zlecenia przez organ sporządzenia nowego operatu szacunkowego."

Następnie też, powołując się na treść pisma A.A. z dnia 28 czerwca 2021 r., wniesionego do Naczelnego Sadu Administracyjnego, w którym uczestnik postępowania wnosił o (cyt.) : "umorzenie postępowania w niniejszej sprawie w związku z jego oczywistą bezprzedmiotowością" Sąd Wojewódzki wskazał, iż w dniu 4 grudnia 2018 r. doszło do zawarcia pomiędzy Gminą [...] a A. A. "Porozumienia", na mocy którego Gmina [...], tytułem odszkodowania za utratę własności nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] z dnia 30 marca 2017 r. nr [...], zobowiązała się zapłacić na rzecz A. A.kwotę 220.000,00 zł, w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. (§1). A. A. oświadczył, że powyższa kwota w całości wyczerpuje jego wszelkie roszczenia wobec Gminy [...] związane z utratą prawa własności opisanych działek (§2). Jednocześnie zrzekł się prawa do przeprowadzenia egzekucji z ewentualnych przyszłych decyzji wydanych w przedmiocie odszkodowania z ww. tytułu (§3). Zobowiązał się wnieść również o umorzenie takich postępowań w przypadku ich wszczęcia (§4).

Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skutkowała zatem obecnie (cyt.): "koniecznością uznania, że nie ma podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego, co stanowi przyczynę bezprzedmiotowości postępowania. W konsekwencji uchylając wydane w sprawie decyzje należało jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego". Wskazując więc na przepis art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki orzekł jak w pkt. II zaskarżonego wyroku.

Zasądzając natomiast zwrot kosztów postępowania na rzecz Gminy, Sąd Wojewódzki przyjął, że w tym przypadku miał na uwadze okoliczność, iż zarzuty skargi dotyczyły wyłącznie wysokości odszkodowania, a zatem wartość przedmiotu sporu stanowiła kwota, będąca różnicą pomiędzy wartością odszkodowania, wynikającą z kwot przyjętych w operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu oraz skarżącej Gminy (147.426,00 zł). W konsekwencji również i koszty zastępstwa procesowego zostały ustalone z uwzględnieniem tak określonej wartości przedmiotu sporu. Ponadto Sąd uznał również, że w tym przypadku miała zastosowanie wyrażona w art. 206 p.p.s.a. zasada miarkowania kosztów. O ile bowiem skarga była zasadna i odniosła zamierzony skutek, to w świetle rozstrzygnięcia sporu finalnie na drodze cywilnej, nie można było obciążać organu kosztami w pełnej, wynikającej z przepisów, wysokości.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda Wielkopolski zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") - poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy,

a) pomimo uznania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia,

b) podczas gdy umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie drugiego z ww. przepisów i uznanie, że zawarcie porozumienia pomiędzy skarżącym – (cyt.) "Gminą [...]", a uczestnikiem - A. A., z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, nie było "inną przyczyną" bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji brak wydania przez sąd orzeczenia o umorzeniu postępowania,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 i 190 p.p.s.a. - poprzez ich zastosowanie i uznanie, że Sąd I instancji związany jest wcześniejszym wyrokiem NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4355/ 18 i zobligowany był mieć na uwadze wskazania zawarte w treści uzasadnienia tego wyroku, podczas gdy ww. wyrok NSA nie dotyczył merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego, z uwagi na błędy w postępowaniu przeprowadzonym przez WSA w Poznaniu,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. - poprzez zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy [...] kwoty 7 400,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i:

a) nieuwzględnienie szczególnych okoliczności, a prowadzących sąd do uznania skargi Gminy [...] za zasadną m.in. nieuwzględnienie faktu, iż pomiędzy ww. Gminą a uczestnikiem zostało zawarte porozumienie i nastąpiło to po wydaniu decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego, w związku z czym decyzja Wojewody Wielkopolskiego, bez względu na to, czy zawierała prawidłowe merytoryczne rozwiązanie czy też nie, nie mogła się ostać,

b) brak odstąpienia w całości od zasądzenia od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpił "uzasadniony przypadek" (tj. zawarcie porozumienia pomiędzy skarżącą a uczestnikiem po wydaniu decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego) do takiego odstąpienia;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisk sprzecznych i niespójnych, a także skupienie się na kwestii oceny ex post prawidłowości operatu szacunkowego, będącego dowodem w przedmiotowej sprawie, podczas gdy kwestia ta nie ma znaczenia przy rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, bowiem pomiędzy Gminą [...] a uczestnikiem zostało zawarte porozumienie w przedmiocie ustalenia odszkodowania i z racji tego Sąd w treści uzasadnienia nie powinien odnosić się merytorycznie do sprawy lecz jedynie dokonać oceny formalnej;

b) wskazanie w treści uzasadnienia, że niniejsze postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia, a następnie uznanie, że postępowanie staje się tylko wtedy bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa administracyjna, a takie zdarzenie w realiach niniejszej sprawy nie nastąpiło, co jest sprzeczne i niespójne z poprzednim wnioskiem Sądu w przedmiocie bezprzedmiotowości niniejszego postępowania;

c) nieprecyzyjne i lakoniczne uzasadnienie pkt III. sentencji wyroku, w przeciwieństwie do innych mniej ważnych kwestii, które de facto nie miały wpływu na ostateczną treść orzeczenia, w tym pochylenie się w jego treści nad rozwiązaniem merytorycznym sprawy, podczas gdy sprawa nie powinna być rozpatrywana merytorycznie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie Wojewoda Wielkopolski wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli na naruszeniu przez Sąd Wojewódzki przepisów procesowych a które to naruszenie miało w tym wypadku charakter istotny.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tymczasem, odnosząc powyższą regulację do stanu rozpoznawanej sprawy, przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zostały zawarte stanowiska wzajemnie sprzeczne i niespójne wewnętrznie. Powyższe czyni w/w wyrok całkowicie niezrozumiałym, zwłaszcza dla organów prowadzących postępowanie administracyjne. Z tego więc powodu skład orzekający uznał zarzut kasacyjny, oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a., za uzasadniony (o czym poniżej).

Przedmiotowe postępowanie sądowe inicjowała skarga Gminy [...], wniesiona na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 marca 2017r. nr [...] o ustaleniu na rzecz A. A. odszkodowania w łącznej kwocie 342.465,00 zł za utracone prawo własności działek, które na skutek podziału nieruchomości, stanowiącej pierwotnie działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], zostały przeznaczone pod ulice. Rozpoznając tę skargę Sąd Wojewódzki uznał ją za uzasadnioną i z tego powodu ( jak wskazał) wydał wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., to jest: uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty.

Istotne jest przy tym to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zawarł wiążące organ wytyczne, co od dalszego toku postępowania. Polecił bowiem by organ odwoławczy dopuścił dowód z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a którą to ocenę miała dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych ( cyt.: "w zaistniałej sytuacji procesowej organ odwoławczy winien dla wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dopuścić dowód z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców" - vide: str.12 uzasadnienia wyroku).

Ponadto Sąd I instancji przesądził także, iż na obecnym etapie sprawy nieuzasadniony (a co najmniej przedwczesny) był wniosek strony skarżącej o powołanie przez organ kolejnego biegłego rzeczoznawcy ( cyt.: "Jednocześnie za nieuzasadniony [a co najmniej przedwczesny] uznać należy wniosek strony skarżącej o powołanie przez organ kolejnego biegłego rzeczoznawcy, oraz podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie nowego rzeczoznawcy majątkowego. Taki wniosek mógłby zostać uwzględniony po uzyskaniu opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych" - vide: str. 12 uzasadnienia wyroku).

Dodać też trzeba, że uzasadniając konieczność uchylenia w niniejszej sprawie również decyzji organu I instancji, Sąd Wojewódzki podkreślił, że uczynił to w tym przypadku (cyt.): " mając na uwadze konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w stopniu wykraczającym poza zakres postępowania odwoławczego" bo (cyt.): " dalsze procedowanie w sprawie wymagałoby zlecenia przez organ sporządzenia nowego operatu szacunkowego" (vide: str. 12 uzasadnienia wyroku).

Jak z powyższego zatem wynika w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, zawarł – jak wyżej wspomniano – wiążące przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy obu instancji - określone wytyczne co do dalszego toku postępowania.

Jednocześnie, z drugiej strony, orzekając – jak wskazał - na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki umorzył postępowanie administracyjne, uznając je aktualnie za bezprzedmiotowe. Stwierdził przy tym, iż (cyt.): " nie ma podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego, co stanowi przyczynę bezprzedmiotowości postępowania (vide: str. 13 uzasadnienia wyroku).

W zaistniałej zatem sytuacji nie bardzo wiadomo, w jaki sposób mają obecnie postąpić organy a także i strony. Czy postępowanie administracyjne winno aktualnie przebiegać zgodnie wyżej podanymi zaleceniami Sądu Wojewódzkiego, czy też jest ono już umorzone. Z tego powodu skład orzekający uznał, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zawarte w zaskarżonym wyroku wzajemnie się wykluczało i – jak wyżej to nadmieniono - nie było zrozumiałe.

W rezultacie, w zaistniałej sytuacji pozostałe zarzuty skargi kasacyjne należało uznać za co najmniej przedwczesne, choć z wyjątkiem zarzutów opartych na: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 i 190 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego organu, naruszenie powyższych przepisów polegało na tym, iż wobec faktu zawarcia (po wydaniu zaskarżonej decyzji i po wniesieniu skargi) porozumienia pomiędzy A. A. a Gminą [...] co do wysokości należnego uczestnikowi postępowania odszkodowania, Sąd Wojewódzki powinien zastosować art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. czyli umorzyć postępowanie sądowe bo z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego, nie można było w tym przypadku powoływać się także na związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 190 p.p.s.a., gdyż poprzednio wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r. (sygn. akt I OSK 4355/18), nie dotyczył merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego.

Z tym stanowiskiem nie zgadza się jednak skład orzekający w niniejszej sprawie. Wprawdzie istotnie, podstawą uchylenia poprzedniego wyroku Sądu Wojewódzkiego (wyroku z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 70/18), była stwierdzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r. (sygn. akt I OSK 4355/18), nieważność postępowania, jak miała miejsce w postępowaniu, które kończył w/w wyrok Sądu I instancji, ale w uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji, Sąd ten stwierdził (cyt.): "Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. [omyłkowo określonego jako art. 161 § 3 ]. Przepis art. 161 p.p.s.a. odnosi się do umorzenia postępowania sądowego. W rozpoznawanym przypadku nie można uznać, że stało się ono bezprzedmiotowe".

W świetle zatem powyższej wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, że po pierwsze, zarówno Sąd Wojewódzki jak i skład obecnie orzekający pozostają związane powyższą oceną prawną. Po drugie, zauważyć także trzeba, że chociaż doszło do zawarcia wspomnianego wyżej porozumienia pomiędzy A. A. a Gminą [...], to Gmina - będąca stroną skarżącą w tej sprawie w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim - nie tylko nie cofnęła skargi, ale i nie zajęła żadnego stanowiska co do kwestii skutków, zawartego przez nią w dniu 4 grudnia 2018 r. z uczestnikiem postępowania porozumienia. Znamiennym jest natomiast fakt, iż - jak wynika z treści wspomnianego porozumienia - A. A. zrzekł się prawa do przeprowadzenia egzekucji z ewentualnych przyszłych decyzji wydanych w przedmiocie odszkodowania oraz oświadczył, że nie będzie wnosił żadnych środków odwoławczych od decyzji i wyroków zapadłych w sprawach związanych ze sprawą odszkodowania za utratę prawa własności przedmiotowych działek, a co - a contrario - dowodzi, iż uczestnik postępowania nie wykluczał istnienia sytuacji, w której pozostaną w obrocie prawnym lub zostaną na nowo wydane tego rodzaju decyzje.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien po raz kolejny rozpoznać skargę, biorąc wyżej przedstawione treści pod uwagę, a uzasadniając wydany wyrok, wyjaśnić treść zawartego w nim rozstrzygnięcia w sposób w pełni czytelny i spójny. Jeśli przy tym Sąd ponownie rozpoznając sprawę, doszedł by po raz kolejny do przekonania, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób istotny, winien rozważyć celowość pozostawienia w tym przypadku oceny, co do możliwości umorzenia postępowania administracyjnego, organowi.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.