Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2247/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: rt. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 10 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i art. 75
journal: Dz.U. 2013 poz 330
law: Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D.P. i P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 400/13 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej P. w punktach 1, 3 i 4 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną D.P.; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa i w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) oraz art. 10 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 1009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) z ograniczeniami wynikającymi z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie D.P. udostępnienia informacji w postaci:

1) aktualnego załącznika nr 1 do zarządzenia Nr 1/2004 Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych jednostek administracyjnych w Sądzie Najwyższym, to jest stanowiącego instrukcję i dokumentację techniczną programu "Supremus ©",

2) dokumentacji, o której mowa w art. 10 i w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w tym takiej jej części, jaką stanowią kartoteki zapisów na kontach rachunkowych w 2011 i 2012 roku (zestawienia, wydruki z programu do prowadzenia rachunkowości), dotyczące następujących kont rachunkowych (art. 17 ustawy o rachunkowości i art. 40 ustawy o finansach publicznych) dla:

a) zobowiązań,

b) środków trwałych, w tym także środków trwałych w budowie, wartości niematerialnych i prawnych oraz dokonywanych od nich odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych,

c) rozrachunków z kontrahentami;

d) operacji sprzedaży (kolejno numerowane własne faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do celów podatkowych),

e) operacji zakupu (obce faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do wyceny składników aktywów i do celów podatkowych),

f) kosztów i istotnych dla jednostki składników aktywów.

W uzasadnieniu decyzji Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazał, co następuje:

D.P. w dniu [...] stycznia 2013 r. wystąpił drogą elektroniczną do Sądu Najwyższego o udostępnienie "w ramach dostępu do informacji publicznej" różnej natury informacji, w tym wymienionych w osnowie ww. decyzji.

W ocenie Pierwszego Prezesa SN wszystkie wymienione informacje są informacjami chronionymi w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a osobom trzecim podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawach szczególnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazał organ, aktualny załącznik nr 1 do zarządzenia Nr 1/2004 Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych jednostek administracyjnych w Sądzie Najwyższym, stanowiący instrukcję i dokumentację techniczną programu "Supremus©", zawiera informacje niejawne w rozumieniu ustawy o ochronie tego rodzaju informacji, albowiem w całości nadano mu klauzulę "zastrzeżone". Tym samym – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych – może być, w ocenie organu, udostępniony wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych przy jednoczesnym zachowaniu zasad regulujących udostępnianie wymagających takiej ochrony danych. W ocenie Pierwszego Prezesa SN wnioskodawca nie wykazał by należał do kręgu osób, o których mowa w tym przepisie.

W tym przedmiocie sprawy, w dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r., Pierwszy Prezes SN wskazał nadto, iż nadaniu przedmiotowemu Załącznikowi, zawierającemu określone wyżej informacje, tego rodzaju klauzuli towarzyszyło przekonanie, że nieuprawnione ujawnienie tego dokumentu może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto nadania Załącznikowi klauzuli "zastrzeżone" jest uzasadnione zdaniem organu tym, że program "Supremus©" jest wykorzystywany w Sądzie Najwyższym jako narzędzie wspomagające obsługę spraw sądowych, które służy do prowadzenia wewnętrznych rejestrów w poszczególnych Wydziałach oraz do wytwarzania dokumentów związanych z obsługą spraw, w tym takich jak projekty zarządzeń i orzeczeń. Pierwszy Prezes SN podkreślił, że w wypadku ostatnio wymienionych dokumentów nie wchodzą w grę dokumenty stanowiące informację publiczną, lecz jedynie projekty rozstrzygnięć. W aspekcie czysto technicznym załącznik reguluje zasady przydzielania haseł użytkownikom oraz nadawanie im praw do użytkowania systemu.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że z przepisów ustawy o rachunkowości, a ściślej z całego rozdziału 8 pt. "Ochrona danych", z otwierającym go art. 71 ust. 1, jednoznacznie wynika, że dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, a także księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem.

Art. 75 owej ustawy jednoznacznie zaś stanowi, że udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części:

do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej,

poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów,

chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Wnioskodawca nie posiada wymaganej tym ostatnim przepisem zgody.

Pewne odstępstwa od zasady ochrony określonego zespołu danych związanych z gospodarką finansową jednostki sektora finansów publicznych wynikają z art. 34 ustawy o finansach publicznych, a w wypadku Sądu Najwyższego z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 tej ustawy.

Nadto w uzasadnieniu decyzji sformułowano zapewnienie, że Sąd Najwyższy nie udzielał podmiotom spoza sektora finansów publicznych pomocy tego rodzaju, o której mowa w punkcie 8 ust. 1 art. 34 ostatnio wymienionej ustawy, dodając, że plany i sprawozdania finansowe, o których mowa w drugim z tych punktów (11) bądź są dostępne na stronie internetowej Sądu Najwyższego, bądź zostały udostępnione wnioskodawcy w odpowiedzi na wcześniejszy jego wniosek z dnia 7 listopada 2012 r.

Polemizując z zarzutami podniesionymi przez D.P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Pierwszy Prezes SN nie zgodził się z zarzutem braku możliwości powoływania się na ograniczenia wynikające z ustawy o rachunkowości z uwagi na to, że nie została ona wymieniona w art. 61 Konstytucji RP, wskazując na brzmienie art. 61 ust. 3, w kontekście ust. 1 i 2 tego artykułu. Jak wskazał organ, ustawodawca konstytucyjny przyjął, iż dopuszczone omawianym przepisem ograniczenia mogą wynikać z różnych, bliżej nieokreślonych rodzajowo ustaw, przy spełnieniu kryteriów w nim wymienionych. Ów przepis konstytucyjny stanowi zarazem – w optyce Pierwszego Prezesa SN – swoiste uzupełnienie, a zarazem zawężenie, regulacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego zdania drugiego wynika, że jakiekolwiek ustawowe ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywateli nie może naruszać istoty tych praw i wolności. W ocenie organu, skarżący ignoruje treść art. 64 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiącego, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, określają istniejące lub przyszłe ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy, a nie jedna, jedyna, bliżej nieokreślona ustawa. Istnienie tego zobowiązania, a zarazem założenia konstytucyjnego, znajduje – według Pierwszego Prezesa SN – bezpośrednie i jednoznaczne potwierdzenie między innymi w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z których wprost wynika, że informacje publiczne mają być udostępniane bądź z zachowaniem reguł przewidzianych w tej ustawie, bądź – jeżeli chodzi o pewne kategorie informacji publicznych – w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawach szczególnych, pod którymi należy rozumieć zarówno już istniejące w dniu wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawy, w tym ustawę o rachunkowości, jak i przyszłe ustawy.

Odnosząc się do zarzutu braku wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn objęcia określonej grupy informacji, ochroną właściwą dla klauzuli "zastrzeżone", Pierwszy Prezes SN wskazał na treść przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, i nadmienił, iż z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika obowiązek podawania przyczyn objęcia określonych informacji ochroną właściwą dla informacji niejawnych.

D.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji Pierwszego Prezesa SN wraz z decyzją poprzedzającą, przy zastosowaniu uproszczonego trybu postępowania przed sądem administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w decyzji nie wykazano jaki szkodliwy wpływ na wykonywanie zadań w zakresie wymiaru sprawiedliwości może mieć ujawnienie instrukcji i dokumentacji technicznej programu "Supremus ©". Natomiast, co do pozostałej części decyzji odmownej podniósł, iż ani art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ani art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje odmowy udostępnienia informacji publicznej będącej częścią szeroko rozumianej dokumentacji rachunkowej (księgowej). Taka informacja, w ocenie skarżącego, nie jest objęta żadną ustawowo chronioną tajemnicą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dn. 8 listopada 2012 r. - I CSK 190/12 oraz utrwalone orzecznictwo w zakresie udostępniania faktur.) Cały rozdział 8 i art. 75 ustawy o rachunkowości mówią o procedurach wewnętrznych w jednostce, tj. między kierownikiem jednostki a osobą prowadzącą księgi rachunkowe. Przepisy ustawy o rachunkowości nie mają – zdaniem skarżącego – zastosowania w niniejszej sprawie, bo zgodę kierownika, o której mowa w art. 75 ustawy o rachunkowości, ma otrzymać nie osoba trzecia, ale osoba prowadząca księgi rachunkowe w jednostce. Art. 61 Konstytucji RP i przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są zaś, w ocenie skarżącego, lex posterior w stosunku do ustawy o rachunkowości, a lex posterior derogat legi priori.

W odpowiedzi na skargę Pierwszy Prezes SN wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i późniejszych pism procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 400/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 16 stycznia 2013 r. w części, w której decyzje te odmawiają udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji określonej w art. 10 i art. 71 ust.1 ustawy o rachunkowości, oddalił skargę w pozostałym zakresie, a ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu. Sąd zasądził też od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz skarżącego D.P. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania

Jak wskazał sąd pierwszej instancji, skarga jest częściowo zasadna.

W rozpoznawanej sprawie za bezsporną uznał WSA okoliczność, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie ulegało też jego wątpliwości, że obie określone w zaskarżonej decyzji informacje to jest żądanie udostępnienia:

1) aktualnego załącznika nr 1 do zarządzenia Nr 1/2004 Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych jednostek administracyjnych w Sądzie Najwyższym, to jest stanowiącego instrukcję i dokumentację techniczną programu "Supremus ©":

2) dokumentacji, o której mowa w art. 10 i w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w tym takiej jej części, jaką stanowią kartoteki zapisów na kontach rachunkowych w 2011 i 2012 roku (zestawienia, wydruki z programu do prowadzenia rachunkowości), dotyczące następujących kont rachunkowych (art. 17 ustawy o rachunkowości i art. 40 ustawy o finansach publicznych) dla: zobowiązań; środków trwałych, w tym także środków trwałych w budowie, wartości niematerialnych i prawnych oraz dokonywanych od nich odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych; rozrachunków z kontrahentami; operacji sprzedaży (kolejno numerowane własne faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do celów podatkowych); operacji zakupu (obce faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do wyceny składników aktywów i do celów podatkowych); kosztów i istotnych dla jednostki składników aktywów.

- stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednakże inna była ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do zasadności skargi, odnośnie każdego z dwóch zagadnień określonych w zaskarżonej decyzji.

W zakresie punktu 1 wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do treści przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako, że ograniczenie to stanowi wyjątek od zasady jawności spraw publicznych, winien być zatem interpretowany ściśle. Przez przepisy o ochronie informacji niejawnych należy rozumieć przede wszystkim ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Natomiast inne tajemnice ustawowo chronione, to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych.

Takiego rodzaju unormowań nie zawierała zaś, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołana przez organ ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330). Wskazany w zaskarżonej decyzji przepis art. 71 ust. 1 tej ustawy znajduje się w rozdziale 8 zatytułowanym "Ochrona danych" i stanowi, że dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1 (dokumentacja opisująca w języku polskim przyjęte przez jednostkę zasady (polityka rachunkowości), księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnieniem, uszkodzeniem lub zniszczeniem.

Z kolei, w myśl przepisu art. 75 ustawy o rachunkowości, na który także powołuje się Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części:

1) do wglądu na terenie jednostki – wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego uprawnionej,

2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki – wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Należy przeto w ocenie WSA zauważyć, że skarżący nie żądał udostępnienia żadnych zbiorów w rozumieniu ustawy o rachunkowości lub ich części, lecz jedynie żądał udostępnienia informacji dokumentacji, o której mowa w art. 10 i w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w tym takiej jej części, jaką stanowią kartoteki zapisów na kontach rachunkowych w 2011 i 2012 roku (zestawienia, wydruki z programu do prowadzenia rachunkowości), dotyczące następujących kont rachunkowych (art. 17 ustawy o rachunkowości i art. 40 ustawy o finansach publicznych) dla: zobowiązań; środków trwałych, w tym także środków trwałych w budowie, wartości niematerialnych i prawnych oraz dokonywanych od nich odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych; rozrachunków z kontrahentami; operacji sprzedaży (kolejno numerowane własne faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do celów podatkowych); operacji zakupu (obce faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do wyceny składników aktywów i do celów podatkowych); kosztów i istotnych dla jednostki składników aktywów.

Zatem podnoszony przez organ brak starania się skarżącego o uzyskanie zgody na udostępnienie przedmiotowej dokumentacji księgowej w trybie art. 75 ustawy o rachunkowości nie był w ocenie WSA trafny, albowiem całkowicie inny jest cel tego przepisu a inny wynika z żądania skarżącego – skarżący nie domaga się wprost wglądu w dokumenty księgowe, ale żąda informacji publicznej jedynie w wąsko interesującym go zakresie i do tego ściśle sprecyzowanym żądaniem, co do usystematyzowania tej odpowiedzi. Czym innym zatem jest, w ocenie sądu pierwszej instancji, żądanie wglądu w daną dokumentację rachunkową, a czym innym żądanie udzielenia w zakresie tej dokumentacji ściśle określonej informacji – jak to czyni skarżący we wniosku.

Nadto wskazywana przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.), jako zasadę wprowadza jawność i przejrzystość finansów publicznych, dopuszczając ich ograniczenie jedynie w odniesieniu do niektórych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zatem już z tych względów stanowiła – w ocenie WSA – niewłaściwą przesłankę do odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym przez D.P. we wniosku inicjującym niniejszą sprawę.

W ocenie WSA ma racje skarżący, gdy twierdzi, iż ani art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ani art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje odmowy udostępnienia informacji publicznej będącej częścią szeroko rozumianej dokumentacji rachunkowej (księgowej) a taka informacja nie jest objęta żadną ustawowo chronioną tajemnicą.

Analizując powyższe zagadnienie (dotyczące udostępnienia informacji w zakresie rachunkowości) nie sposób, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie odnieść się do kwestii jakiego typu informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej domaga się skarżący – prostej, czy przetworzonej.

Jak wskazał WSA, skarżący nie domaga się wprost przedstawienia dokumentu księgowego, czy wydruku z określonego konta księgowego, ale domaga się informacji uszeregowanej według kryteriów dokładnie wskazanych we wniosku i określonych poprzez poszczególne podpunkty, uszeregowane zgodnie z przepisami - to jest art. 17 ustawy o rachunkowości i art. 40 ustawy o finansach publicznych) dla: zobowiązań; środków trwałych, w tym także środków trwałych w budowie; wartości niematerialnych i prawnych oraz dokonywanych od nich odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych; rozrachunków z kontrahentami; operacji sprzedaży (kolejno numerowane własne faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do celów podatkowych); operacji zakupu (obce faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do wyceny składników aktywów i do celów podatkowych); kosztów i istotnych dla jednostki składników aktywów.

Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, co do pytania skarżącego w zakresie rachunkowości, nie jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie precyzyjne, gdy zważy się na wskazane w uzasadnieniu decyzji odwołanie się do udzielonych wcześniej skarżącemu przez Prezesa Sądu Najwyższego informacji oraz na odwołanie się do informacji dostępnych na stronach internetowych Sądu Najwyższego (ustęp ostatni i przedostatni str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W ocenie sądu pierwszej instancji, kwestia ta jest enigmatycznie uzasadniona, jednakże skoro organ twierdzi, iż w określonym aspekcie informacja została już zainteresowanemu udzielona, albo twierdzi, iż w pewnym zakresie żądana informacja jest dostępna na stronach internetowych organu, to powinien dokładnie określić i wyodrębnić zakres logiczny zbioru żądanej informacji w korelacji do zakresu zbioru informacji wcześniej udostępnionej skarżącemu jak i zbioru informacji dostępnej na stronach internetowych organu. Takiego wyodrębnienia w odniesieniu się do konkretnej części wniosku skarżącego, w zaskarżonej decyzji, w ocenie WSA, nie dokonano. Enigmatyczne odniesienie się w tym zakresie do przepisów art. 34 ust. 1 pkt 8 ustawy o finansach publicznych bez dokonania subsumcji tego przepisu w odniesieniu do konkretnej części żądania skarżącego (materiału sprawy) nie jest właściwym i przekonującym uzasadnieniem decyzji w tym przedmiocie i pozostawia liczne wątpliwości interpretacyjne.

Nadto, w ocenie WSA, skoro organ twierdzi, iż skarżącemu w pewnym zakresie, już wcześniej udzielono informacji, to okoliczność powyższa stanowi przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego w tym właśnie zakresie (res iudicata), a nie do rozstrzygania tej kwestii decyzją odmawiającą uwzględnienia żądania skarżącego, traktowanego tu całościowo.

W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazane w zaskarżonej decyzji, w tym zakresie, argumenty do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości są chybione.

Natomiast w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nieprawidłowa jest argumentacja skargi w aspekcie odmowy udzielania D.P. instrukcji i dokumentacji technicznej programu "Supremus©" i zarzuty skargi, co do tego rozstrzygnięcia są chybione (punkt 2 wyroku).

W ocenie WSA, organ ma prawo, z uwagi na zasady bezpieczeństwa, do ochrony, dokonywanego w ramach swojej działalności, wewnętrznego obiegu dokumentów, generując w tym zakresie system wewnętrznych haseł dostępu, poprzez zakreślenie, dla pewnej kategorii swoich pracowników, różnego zakresu dostępu do powyższych dokumentów.

W przedmiotowej sprawie Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazał na objęcie dokumentu stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia Nr 1/2004 Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych jednostek administracyjnych w Sądzie Najwyższym – to jest stanowiącego instrukcję i dokumentację techniczną programu "Supremus ©" – klauzulą "zastrzeżone", zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Klauzula ta została nadana w dniu [...] stycznia 2013 r. pismem Pierwszego Prezesa SN nr [...]i jest uzasadniona zastosowanymi procedurami rejestracyjnymi użytkowników przedmiotowego programu oraz zawartymi w niej hasłami dostępu użytkowników do tego programu, przy zastosowaniu różnej gradacji stopnia tego dostępu. Dokument ten jest sporządzony w jednym egzemplarzu. Określa zasady funkcjonowania biurowości elektronicznej oraz tzw. papierowej w Sądzie Najwyższym.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych dokument powyższy może być udostępniony wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych przy jednoczesnym zachowaniu zasad regulujących udostępnianie wymagających takiej ochrony danych.

Zasady bezpieczeństwa uniemożliwiają udostępnienia tego dokumentu osobie postronnej, a zatem każdej osobie działającej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem, w ocenie WSA, trafnie w tym aspekcie sprawy Pierwszy Prezes SN wskazał na treść przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, i nadmienił, iż z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika obowiązek podawania przyczyn objęcia określonych informacji ochroną właściwą dla informacji niejawnych.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli D.P. i Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. D.P. zaskarżył pkt. 2 sentencji wyroku, zaś Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pkt 1, 3 i 4 sentencji wyroku.

D.P. zarzucił w swej skardze kasacyjnej naruszenie przez WSA:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 8 oraz art. 15 kpa przez niezastosowanie przez to, iż sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, mimo, że nie zawierały one uzasadnienia w zakresie materialnych podstaw nadania klauzuli "zastrzeżone" i próbując wyręczyć organ w tym zakresie pozbawił stronę prawa do rozpatrzenie sprawy w dwóch instancjach administracyjnych.

2) art. 3 § 1 ppsa przez nieprawidłowe zastosowanie przez to, iż sąd nie dokonał kontroli działalności organu z prawem, lecz rozpatrzył za organ i orzekł za organ,

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa w zw. z art. 5 ust 4 Ustawy o ochronie informacji niejawnych przez niezastosowanie przez to, iż sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, mimo, że okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji i uzasadnieniu wyroku nie wypełniały hipotezy art. 5 ust 4 Ustawy o ochronie informacji niejawnych, tj. naruszenie art. 5 ust 4 przez nieprawidłowe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, przez uznanie, iż okoliczności te uzasadniały nadanie dokumentowi klauzuli "zastrzeżone

4) art. 133 § 1 ppsa przez niezastosowanie przez to, iż sąd nie orzekał na podstawie pełnych akt sprawy – nie egzekwując od organu (mimo braku przeszkód prawnych, technicznych i ekonomicznych) sporządzenia i dostarczenia do sądu co najmniej kopii spornego dokumentu, o czym sąd został zapewniony przez organ w odpowiedzi na skargę, jak też nie sporządził notatki do akta sprawy z oględzin dokumentu, zawierającej szczegółowy fizyczny opis dokumentu i ogólny opis treści dokumentu (przedstawienia ogólnie rodzajów informacji zawartych w dokumencie) oraz nie ustalił stanu faktycznego sprawy, tj. nie wskazał jakiego rodzaju treści zawarte są w przedmiotowym dokumencie i na czym mógłby polegać szkodliwy wpływ w ich ujawnieniu.

5) art. 141 § 4 ppsa przez niezastosowanie przez zaniechanie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, okoliczności faktycznych, tj.

a. jak wyglądał dokument;

b. co ogólnie zawierał (jakiego rodzaju treści i rodzaje informacji były zawarte w dokumencie);

c. czy możliwe było zamaskowanie danych, ze względu, na które dokument otrzymał klauzulę zastrzeżone, czy możliwe było sporządzenie kopii bez informacji, co do których spełniony został spełniony warunek objęcia ich klauzulą "zastrzeżone".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D.P. przedstawił argumentację na jej poparcie.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzucił z kolei w swojej skardze kasacyjnej naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p. p. s. a. i art. 134 § 1 p. p. s. a., w związku z art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., określanej dalej skrótem: u. d. i. p.) w związku art. 10 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm., określanej dalej ustawą o rachunkowości) z ograniczeniami wynikającymi z art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., określanej dalej ustawą o finansach publicznych), w następstwie dokonania wadliwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego sprowadzającej się do bezpośredniego lub milczącego ustalenia, że:

a) art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyklucza możliwość ustalenia, by do jakiejkolwiek części uregulowań zawartych w ustawie o rachunkowości mógł odnosić się ten przepis Konstytucji, w sytuacji, gdy w owym przepisie, wyłączającym stosowanie lub "zastępującym" art. 31 ust.3 Konstytucji, określa się jedynie kryteria rzeczowe, jakimi można lub należy się kierować przy wprowadzaniu w ustawach zwykłych ograniczeń w zakresie dostępu do informacji publicznej;

b) ustawa o rachunkowości nie dotyczy udostępniania tego rodzaju informacji, które mogłyby być uznawane za "inne tajemnice ustawowo chronione" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u. d. i. p., albowiem owa ustawa, zdaniem WSA w Warszawie, nie jest tą, która ze względu przedmiot swej regulacji, mogłaby posiadać unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych z przyczyn określonych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do przyjęcia założenia, że ochrona szczegółowych danych finansowych jednostki sektora finansów publicznych, poza przypadkami związanymi z realizacją zamówień publicznych, nie może służyć ani "ochronie wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych", ani "ochronie porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a wzgląd na ochronę tych właśnie wartości konstytucyjnych może przemawiać za ograniczeniem prawa obywateli w zakresie dostępu do informacji publicznej określonego pozytywnie w art. 61 i ust. 2 Konstytucji RP,

c) ustawa o rachunkowości nie zawiera uregulowań, które pozwalałby na uznanie co najmniej części jej przepisów za mające cechy ustawy szczególnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a w szczególności, że na miano ustawy szczególnej w rozumieniu tego przepisu nie zasługują unormowania rozdziału 8 ustawy o rachunkowości pt. "Ochrona danych" i przepisów, do których się w nim odsyła, w tym takich, jak: art. 10 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 75 tej ustawy,

d) "inne tajemnice ustawowo chronione" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u. d. i. p., to - także w związku z podzieleniem stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Wa 612/13 (por. s. 10 uzasadnienia skarżonego wyroku) jedynie te "tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych", w sytuacji, gdy istniejące uregulowania prawne wydają się pozwalać jedynie na dokonanie podziału informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u. d. i. p., na informacje wymagające ochrony z mocy ustawy oraz na nie wymagające takiej ochrony, a tym samym w sytuacji, gdy istniejące uregulowania prawne nie pozwalają na dokonanie podziału informacji publicznych na trzy kategorie, a mianowicie na: (1) informacje, do których dostęp nie jest limitowany przez prawo, (2) informacje, które podlegają ochronie z mocy ustawy ze względu na wagę przedmiotu regulacji prawnej (te, zdaniem WSA w Warszawie objęte są kategorią: "tajemnice ustawowo chronione"), (3) informacje, które podlegają ochronie prawnej, ale nie względu na wagę przedmiotu regulacji prawnej (te, zdaniem WSA w Warszawie, nie są objęte kategorią "tajemnice ustawowo chronione"),

e) ustawa o finansach publicznych, w związku z nałożeniem w jej art. 34 obowiązku podawania określonych informacji ze sfery finansów do wiadomości publicznej przez jednostki sektora finansów publicznych, w tym przez Sąd Najwyższy, nie stanowi ustawy szczególnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u. d. i. p., a zarazem, jeżeli chodzi o pewne kategorie informacji chronionych z mocy ustawy o rachunkowości, wyłączającej - niekiedy - stosowanie tej ostatniej ustawy,

2) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art.141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w następstwie wadliwego zastosowania tych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) wobec braku przedstawienia własnej argumentacji mogącej przemawiać za zastosowaniem środków przewidzianych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do wskazanej w punkcie 1 sentencji wyroku części uchylonej decyzji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w sytuacji, gdy takiej argumentacji nie zawierała także skarga uwzględniona skarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., w tym zwłaszcza wobec braku przedstawienia uzasadnienia mogącego nawiązywać do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p. p. s. a., a w szczególności wobec:

- całkowitego zignorowania znaczenia art. 1 ust. 2 u. d. i. p. dla interpretacji jej przepisów, a w szczególności art. 5 ust. 1 u. d. i. p., w sytuacji, gdy na powinność łącznej interpretacji tych przepisów jednoznacznie wskazywano w uzasadnieniach obu decyzji Pierwszego Prezesa SN, uznanych w części skarżonym wyrokiem za niezgodne z prawem,

- całkowicie bezkrytycznego nawiązania do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Wa 612/13, (por. s. 10 uzasadnienia skarżonego wyroku), w którego uzasadnieniu, w kluczowym jego fragmencie, użyto zwrotów językowych o bliżej nieokreślonym znaczeniu, a mianowicie: "tajemnice zawarte w ustawach", "ustawy, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych",

b) wobec dowolnego, w ślad za skarżącym, ustalenia, że art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "nie przewiduje odmowy udostępnienia informacji publicznej będącej częścią szeroko rozumianej dokumentacji rachunkowej (księgowej), a taka informacja nie jest objęta żadną ustawowo chronioną tajemnicą ", w sytuacji, gdy ten przepis Konstytucji RP, jako odsyłający do ustaw szczególnych, sam nie przesądza, jakiego rodzaju informacje nie będą podlegały udostępnieniu mimo ich publicznego charakteru, a jedynie wskazuje na kryteria rzeczowe, którymi ma kierować się ustawodawca przy formułowaniu ograniczeń w zakresie dostępu do informacji publicznej,

c) wobec braku przedstawienia i odniesienia się do treści odpowiedzi na skargę przy jednoczesnym zreferowaniu stanowiska zawartego w skardze, a tym samym wobec stworzenia wrażenia, że organ władzy publicznej ograniczył się w swej odpowiedzi na skargę do podtrzymania stanowiska zawartego w wydanych przez siebie decyzjach,

d) wobec braku przedstawienia wyjaśnienia, dlaczego dokonana przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wykładnia lub/i zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego, to jest powołanych wprost w podstawie prawnej wydanych przez ten organ decyzji oraz omówionych w ich uzasadnieniach, jest niezgodna z prawem, w tym z art. 61 ust. 3 Konstytucji, a w szczególności wobec braku wyjaśnienia, dlaczego objęte częścią określonego wniosku D.P. informacje nie miałyby podlegać ochronie oraz udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości, a zwłaszcza, dlaczego tego rodzaju dane, jak: "dokumentacja, o której mowa w art. 10 i w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w tym takiej jej części, jaką stanowią kartoteki zapisów na kontach rachunkowych w 2011 i 2012 (zestawienia, wydruki z programu do prowadzenia rachunkowości) dotyczące następujących kont rachunkowych (art. 17 ustawy o rachunkowości i art. 40 ustawy o finansach publicznych) dla:

a. zobowiązań,

b. środków trwałych, w tym także środków trwałych w budowie, wartości niematerialnych i prawnych oraz dokonywanych od nich odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych,

c. rozrachunków z kontrahentami;

d. operacji sprzedaży (kolejno numerowane własne faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do celów podatkowych),

e. operacji zakupu (obce faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do wyceny składników aktywów i do celów podatkowych),

f. kosztów i istotnych dla jednostki składników aktywów" nie mogą być zaliczane do kategorii "zbiory" lub "części zbiorów" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości z konsekwencjami wynikającymi, między innymi, z jej art. 75, w sytuacji, gdy w art. 71 ust. 1 tej ustawy wyraźnie się stanowi, że: "Dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem.",

e) wobec dowolnego ustalenia, że skarżący D.P. w swoim wniosku z dnia 2 stycznia 2013 r. o udostępnienie określonych informacji nie żądał udostępnienia jakichkolwiek "zbiorów" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości lub części takich zbiorów w sytuacji, gdy w punktach 3) i 4) wniosku D.P. z dnia 2 stycznia 2013 r., których treść przytoczono bezpośrednio powyżej, w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości wskazywano wprost na dokumentację objętą tym właśnie przepisem, przy czym w uchylonej przedmiotowym wyrokiem WSA w Warszawie części decyzji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. odniesiono się wprost do żądania ujętego w tej właśnie części ww. wniosku D.P.,

f) wobec przedstawienia wskazań co do dalszego postępowania w sposób sugerujący, jakoby żądania ujęte w powtórzonej wyżej części wniosku D.P. wymagały, dla swej realizacji, przygotowania informacji przetworzonej w znaczeniu, o którym o tego rodzaju informacji jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy tego rodzaju założenie mogłoby być poczynione tylko po uprzednim wykazaniu konieczności dalszego lub dodatkowego przetworzenia objętych wnioskiem informacji, a dowodu na tę okoliczność nie da się przeprowadzić, albowiem z mocy stosownych regulacji prawnych tego rodzaju, niekiedy zbiorcze dane powinny być sukcesywnie przygotowywane, gromadzone i przechowywane przez podmioty objęte ustawą o rachunkowości i ustawą o finansach publicznych, a tym samym powinny znajdować się w posiadaniu takich podmiotów, a – w konsekwencji – wobec sformułowania wskazań co dalszego postępowania, które zasługują na miano wskazań: "donikąd",

g) wobec dowolnego stwierdzenia, że do części żądań D.P. objętych uchyloną częścią obu ww. decyzji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego ten organ powinien odnieść się w formie decyzji umarzającej postępowanie, w sytuacji, gdy interpretowane ściśle art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. nie stwarzają takiej możliwości nawet gdyby doszło do częściowego uwzględnienia określonego wniosku D.P. w zakresie "pokrywającym się" z przedmiotem zakwestionowanych przez WSA w Warszawie decyzji, a zaistnienia której to ewentualności Sąd ten ani nie wykazał, ani nie wskazał też, by powodem uchylenia określonej części decyzji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego mogły być okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p. s. a. odczytywanego w powiązaniu z (tu: bliżej nieokreślonymi) przepisami procedury administracyjnej,

3) art. 152 p. p. s. a. oraz art. 141 § 4 p. p. s. a., wobec braku przesłanek do zastosowania pierwszego z tych przepisów przez wstrzymanie wykonania uchylanej części decyzji o odmowie udostępnienia informacji określonego rodzaju, a także wobec braku przedstawienia jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego, zdaniem WSA w Warszawie, zachodzi konieczność wstrzymania wykonania decyzji o charakterze negatywnym dla podmiotu wnioskującego o udostępnienie pewnych kategorii informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przedstawił argumentację, mającą przemawiać za jej udostępnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zasługiwała na uwzględnienie, zaś skarga kasacyjna D.P. – na oddalenie.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej D.P., w pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela ustalenia Sądu pierwszej instancji. Nie budzi zatem wątpliwości nadanie klauzuli "zastrzeżone" dokumentowi stanowiącemu załącznik nr 1 do zarządzenia Nr 1/2004 Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych jednostek administracyjnych w Sądzie Najwyższym – to jest stanowiącemu instrukcję i dokumentację techniczną programu "Supremus ©". Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych dokument powyższy może być udostępniony wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych przy jednoczesnym zachowaniu zasad regulujących udostępnianie wymagających takiej ochrony danych. Skoro zatem skarżący nie mieścił się w grupie określonej tym przepisem, to żądana dokumentacja dotycząca programu "Supremus ©" nie mogła być mu udostępniona. Fakt, iż zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie jest krótkie, nie znaczy, że nie jest ono prawidłowe. W pełni tłumaczy bowiem motywy rozstrzygnięcia Sądu.

Pozostałe zarzuty, w tym co do podstawy prawnej nadania ww. klauzuli, także nie mogą być uznane za trafne. Nie odnoszą się one bowiem do zaskarżonej decyzji, a do faktu nadania klauzuli "zastrzeżone". Zauważyć zatem należy, że są to dwie odrębne sprawy. Kontestowanie nadania klauzuli może bowiem następować w drodze wniosku o jej zniesienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadanie rzeczonej klauzuli było prawidłowe w świetle art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Nieuprawnione ich ujawnienie może mieć bowiem szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie wymiaru sprawiedliwości.

Przechodząc do analizy skargi kasacyjnej Sądu Najwyższego, Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zawarte w niej stanowisko.

Analizowana sprawa ma odmiennych charakter od rozstrzygniętej wyrokiem NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2075/13. O ile bowiem w tamtym stanie faktycznym przepisy art. 10 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 330 z późn. zm.) i art. 34 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nie znajdowały zastosowania, o tyle w niniejszym przepisy ustawy o rachunkowości zostały prawidłowo użyte.

Kluczową bowiem kwestią jest zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej [...]". W analizowanym przypadku taką ustawą będzie ustawa o rachunkowości, w zakresie przez siebie normowanym wyłączająca stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wynika z art. 1 ustawy o rachunkowości, ustawa ta określa zasady rachunkowości, tryb badania sprawozdań finansowych przez biegłych rewidentów oraz zasady wykonywania działalności w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Regulacje tej ustawy nie nawiązują do kategorii tajemnicy ustawowo chronionej. Wszystkie powołane w skardze kasacyjnej przepisy tej ustawy dotyczą dokumentacji rachunkowości. Z art. 10 ust. 1 ustawy wynika, że jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, "dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także >zbiorami<, należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem". Z kolei według art. 75 ustawy "udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki – wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów – chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej".

Wskazane wyżej regulacje zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady wglądu do tej dokumentacji (nie wykluczając takiego wglądu). Z przepisów tych wynika, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowości jako nośników pewnych informacji. Wniosek D.P. dotyczył zaś wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego (zob. pkt. 3 i 4 wniosku). Są zatem podstawy do twierdzenia, że tak określona informacja publiczna podlegać mógł udostępnieniu w wyłącznie trybie wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego, a także na innych zasadach niż wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył wszak udostępnienia do wglądu wnioskodawcy "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

W istocie, przekształcenie tego zbioru, na potrzeby żądanej przez wnioskodawcę informacji, nie może być uznane za zmianę jego charakteru prawnego i stosowanego do niego reżimu prawnego. Z tego względu żądane "kartoteki zapisów na kontach rachunkowych w 2011 i 2012 (zestawienia, wydruki z programu do prowadzenia rachunkowości) dotyczące następujących kont rachunkowych (art. 17 ustawy o rachunkowości i art. 40 ustawy o finansach publicznych): zobowiązania; środków trwałych, w tym także środków trwałych w budowie, wartości niematerialnych i prawnych oraz dokonywanych od nich odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych; rozrachunków z kontrahentami; operacji sprzedaży (kolejno numerowane własne faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do celów podatkowych); operacji zakupu (obce faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do wyceny składników aktywów i do celów podatkowych); kosztów i istotnych dla jednostki składników aktywów" – pozostają zbiorem, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Podlegają zatem udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, nie zaś w ustawie o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 1 ust. 2 tej drugiej. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że ma ona zastosowanie, zamiast ustawy o rachunkowości. Ustawodawca celowo uregulował materię udostępniania ww. zbiorów (zawartej w niej informacji) w ustawie o rachunkowości, z tego względu wyłączając zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawodawca wziął bowiem pod uwagę charakter prawny informacji zawartej w zbiorach, funkcje ich ochrony – zatem ich przekształcenie nie może prowadzić do "obejścia" zamysłu ustawodawcy. Taka wykładnia miałaby charakter praeter legem, wobec czego nie może się ostać. Z tych też względów odwołanie się przez organ do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie było konieczne.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł w stosunku do skargi kasacyjnej D.P. i na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. w stosunku do skargi Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Od zasądzenia kosztów postępowania odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.