Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 10/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 2, art. 134, art. 40 par. 1, art. 43, art. 44 par. 1-3, art. 58 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Z. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 59 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 2096 poz. 256), zwanej dalej "k.p.a." odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wniesionego przez Z. P. od decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] maja 2018 r. oraz stwierdziło uchybienie tego terminu.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Prezydent Miasta W. wymierzył Z. P. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego – ul. G. przy nr [...] w W. od 9 do 17 lutego 2015 r. przez zadaszenie ochronne oraz wygrodzenie terenu budowy w związku z rozbiórką budynku w wysokości 43 965,20 złotych. Akta administracyjne zawierają dokumenty wytworzone w ramach różnych postępowań: z wniosku o rozbiórkę, z wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem. W aktach tych znajdują się aż cztery dokumenty dotyczące pełnomocnictw: udzielanych kolejno M. C. (z 18 lutego 2015 r. – k.48 akt administracyjnych) Z. S. (z 26 lutego 2015 r. – k. 26 akt administracyjnych) oraz radcy prawnemu S. N. (z 4 sierpnia 2014 r., złożone 12 września 2018 r. – k. 78-79 akt administracyjnych) oraz oświadczenie Z. S. z 17 sierpnia 2018 r. o odwołaniu pełnomocnictwa z dniem 1 lipca 2018 r. (złożone wraz z odwołaniem 25 września 2018 r. – k. 85 akt administracyjnych). Przesyłkę zawierającą decyzję skierowano do doręczenia za pomocą operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm.) bezpośrednio do przedsiębiorcy, na widniejący w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej adres jego siedziby przy ul. P. [...] w W..

Przesyłka ta została awizowana 29 maja 2018 r. i powróciła, jako niepodjęta w terminie, do nadawcy. Następnie decyzję ponownie wysłano, na ten sam adres w dniu 28 czerwca 2018 r. Tę przesyłkę także jednokrotnie awizowano – 3 lipca 2018 r. i również powróciła do nadawcy jako niepodjęta w terminie. W dniu 10 września 2018 r. doręczono skarżącemu, na adres w W. przy ul. Z. [...] (widniejący w rejestrze jako adres korespondencyjny), upomnienie w przedmiocie wykonania nałożonego wskazaną decyzją obowiązku. W dniu 18 września 2018 r., po zapoznaniu się 12 września 2018 r., z aktami sprawy, pełnomocnik wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, składając jednocześnie odwołanie. Wniosek umotywował przeszkodą w osobistym odbiorze przesyłki, spowodowaną wyjazdem służbowym za granicę w okresie jej awizowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podał, że decyzja została doręczona "zastępczo" 12 czerwca 2018 r., po dwukrotnym jej awizowaniu. Zatem odwołanie wniesione w dniu 18 września 2018 r. zostało złożone po upływie terminu. Z kolei wniosek o przywrócenie tego terminu nie zasługiwał na uwzględnienie, bo zgłoszono go po upływie siedmiodniowego terminu od ustania przeszkody, przewidzianego w art. 58 § 2 k.p.a. Organ ocenił bowiem, że o decyzji skarżący dowiedział się już w dniu 10 września 2018 r., gdy doręczono mu upomnienie, a nie 12 września 2018 r., podczas zapoznawania się z aktami sprawy przez pełnomocnika. Ponadto uznano, że podany we wniosku o przywrócenie terminu wyjazd zagraniczny nie stanowi okoliczności wyczerpującej przesłankę braku winy w uchybieniu terminu.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono temu aktowi naruszenie art. 44 § 4 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie przesyłki za doręczoną z dniem 12 czerwca 2018 r., zamiast przyjęcia daty doręczenia w dniu 10 września 2018 r. oraz wadliwą ocenę co do wiarygodności twierdzeń w zakresie żądania przywrócenia terminu i dowiedzenia się o treści decyzji z [...] maja 2018 r. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę, iż przyczyna uchybienia terminu ustała już z chwilą powzięcia wiedzy o rozstrzygnięciu, nie zaś – o jego treści. Postanowienie zaskarżono w całości wnosząc o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a.".

Nie ulega wątpliwości, że do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania dojść może tylko pod warunkiem, że bieg tego terminu upłynął. Ustalenie to wymaga – co równie oczywiste – stwierdzenia, że bieg tego terminu się rozpoczął. W przypadku terminów liczonych od momentu doręczenia stronie pisma konieczne jest stanowcze ustalenie, że czynność ta doszła do skutku.

Doręczenia w postępowaniu administracyjnym, należące do – jak określał to niegdyś J. Borkowski – czynności techniczno-procesowych, objęte są rygorami zasady oficjalności (J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 343). Jest ona wyrażana przez obowiązek organu dokonywania doręczeń z urzędu oraz czuwania nad prawidłowością czynności składających się na ich skuteczność, z ponoszeniem odpowiedzialności przez organ za ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie.

Przede wszystkim, w myśl art. 40 § 1 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika – pisma doręcza się pełnomocnikowi, na jego rzecz jasna adres. Skoro w aktach znajdują się dokumenty dotyczące różnych postępowań i aż cztery dokumenty dotyczące pełnomocnictw, obowiązkiem organu było ustalenie tego czy i ewentualnie które z pełnomocnictw pozostaje prawnie znaczące rozpoznawanej sprawie. Lektura tych akt nie pozwala Sądowi na jednoznaczną ocenę w tym zakresie. W szczególności nie ma pewności co do tego, czy i które z tych pełnomocnictw (za wyjątkiem tego, udzielonego dla radcy prawnego S. N.) były aktualne w dniu wydania decyzji z [...] maja 2018 r. Wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ kwestii tej nie wyjaśnił, kierując decyzję na adres siedziby przedsiębiorcy, choć i tak nieprawidłowy, bo z pominięciem adresu wskazany w rejestrze – Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako korespondencyjnego. Nie wiadomo zatem, czy nie doszło do naruszenia – poprzez pominięcie – stosowania art. 40 § 1 k.p.a.

W tym jednak nie wyczerpują się popełnione w toku czynności doręczenia uchybienia procesowe. Reguły doręczeń za pośrednictwem operatora pocztowego zamieszczone są w art. 42 i nast. k.p.a. Jednym z przewidzianych sposobów doręczenia jest tzw. fikcja doręczenia, polegająca na uznaniu pisma za doręczone, pomimo braku wręczenia go adresatowi albo innej, wymienionej w art. 43 k.p.a. osobie. Przesłanki tej instytucji, jako wyjątku od doręczenia umożliwiającego zapoznanie się przez adresata z treścią pisma, muszą być wykładane ściśle, a poprawność czynności doręczenia musi być rygorystycznie przestrzegana. Sekwencja czynności warunkujących powstanie fikcji doręczenia jest uregulowana w przepisach art. 44 § 1–3 k.p.a. Należy do nich m. in. czynność dwukrotnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej. Dwukrotne zawiadomienie o przesyłce jest bezwzględną przesłanką prawidłowości doręczenia.

W odróżnieniu od wynikającej z art. 17 ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) mocy dokumentu urzędowego, charakteryzującej potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej, sporządzone przez operatora wyznaczonego, zwrotnemu potwierdzeniu odbioru taki status na podstawie przepisu ustawy nie przysługuje. Nie tylko nie kwalifikują go w ten sposób przepisy Prawa pocztowego, ale przede wszystkim nie spełnia on kryteriów zawartej w przepisie art. 244 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm.) definicji dokumentu urzędowego. Nie zostaje on bowiem sporządzony przez organ władzy publicznej, lecz przez przedsiębiorcę – operatora pocztowego. Jednakże w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru także nosi cechy dokumentu urzędowego (zob. wyrok SN z 23 marca 2011 r., sygn. akt V CZ 123/10, LEX nr 785895; postanowienie NSA z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 496/12; wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3341/15, LEX nr 2446460; wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 396/16, LEX nr 2090637). Zakres szczególnej mocy dowodowej zwrotnego potwierdzenia odbioru jest uzależniony od prawidłowości jego sporządzenia, a prawdziwość danych w nim zawartych może zostać podważona przez stronę, która twierdzi, że doręczenie było wadliwe. Jak zauważył SN w postanowieniu z 15 marca 2013 r., sygn. akt V CZ 92/12, LEX nr 1331385, analizując zakres mocy dowodowej dokumentu nadania przesyłki pocztowej, "dowód nadania ma [...] jedynie charakter sprawozdawczy, deklaratoryjny. Potwierdza określony fakt, jednak wykazanie w sposób pewny, że fakt potwierdzony w dokumencie jest niezgodny z faktem rzeczywistym uzasadnia przyjęcie rzeczywistego stanu rzeczy, a nie tego, który wynika ze sprawozdawczego dokumentu". Ciężar dowodu w takim przypadku spoczywa na tym, kto powołuje się na nieskuteczność czynności doręczenia (zob. postanowienie SN z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I UZ 7/16, LEX nr 2290368).

Niektóre składniki treści dokumentu potwierdzenia odbioru pozostają – według poglądów prezentowanych w orzecznictwie – ściśle skorelowane z elementami zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki na poczcie bądź w urzędzie gminy. Należą doń daty i miejsce pozostawienia zawiadomienia o przesyłce. Uznaje się, że brak zaznaczenia daty złożenia zawiadomienia może powodować bezskuteczność doręczenia, chyba że informacja znalazła się na stronie adresowej przesyłki (zob. wyrok NSA z 23czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1506/15, LEX nr 2337578).

Wbrew twierdzeniom organu, analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pozwalała na postawienie kategorycznego wniosku, iż decyzja z [...] maja 2018 r. została skarżącemu doręczona. Tryb doręczenia "przez awizo" wymagał bowiem dwukrotnego, udokumentowanego adnotacją na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, ewentualnie na kopercie awizowania przesyłki. Tymczasem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 138v. akt administracyjnych) czy na kopercie (k. 138 akt administracyjnych) próżno szukać takich informacji. Na kopercie zamieszczono jedynie informację o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, którą można identyfikować z pierwszym, wymaganym przez ustawę zawiadomieniem. Skoro nie ma, ujętych w sformalizowany, wskazany wyżej sposób, danych pozwalających na stwierdzenie, że drugie awizowanie miało miejsce, nie można było przyjąć, że doszło do doręczenia w omawianym trybie. Na podkreślenie zasługuje także fakt, że ponowione przez organ doręczenie decyzji we wrześniu także nie było skuteczne, bowiem również w tym przypadku przesyłkę awizowano tylko raz (k. 140v.).

W konsekwencji, nie otworzył się termin na wniesienie odwołania, który mógłby upłynąć, ani rzecz jasna zostać uchybiony. Bezprzedmiotowe w tej sytuacji było rozpoznawanie żądania jego przywrócenia. Niezależnie od tego, dostrzec należy, że w tej sprawie dopuszczono się jeszcze jednego naruszenia – mianowicie dyspozycji art. 134 k.p.a. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania towarzyszyło rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie tego terminu. Kwestia terminu na wniesienie odwołania badana jest "przesłankowo" w ramach rozpoznawania wniosku o jego przywrócenie. Orzeczenie w tym zakresie zawiera w sobie ocenę co do tego, czy doszło do uchybienia terminu. Inaczej być nie może – nie można przecież analizować żądania, co do którego nie ma pewności czy posiada swój przedmiot. Dlatego zbędnym było podejmowanie rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a. – potrzeba ta aktualizowałaby się jedynie wówczas, gdyby strona z wnioskiem o przywrócenie terminu nie wystąpiła. Podobny pogląd wyrażano już w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie (zob. np. wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07, ONSAiWSA 2009/3, poz. 55, Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 750).

Na marginesie Sąd zauważa, że operowanie przez organ, ale i skarżącego pojęciem "doręczenie zastępcze" jest nieprawidłowe. Przyjęty w tej sprawie przez organ tryb doręczenia, zwany jest zwykle "fikcją doręczenia" bądź doręczeniem "przez awizo" i odróżnić go należy od doręczenia o którym mowa w art. 43 k.p.a., zwanego właśnie zastępczym, bowiem dochodzi tu przecież do wręczenia przesyłki osobie, działającej "w zastępstwie" adresata. Ponadto zaakcentować należy, że bieg siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. liczyć należy od ustania przeszkody w realizacji z przysługujących stronie praw procesowych, niekoniecznie – jak przyjął organ – od "dowiedzenia się o decyzji". Rysująca się dość wyraźnie sugestia uregulowaniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 148 § 2 k.p.a. nie jest w tym przypadku uzasadniona. Instytucja wznowienia postępowania nie znajduje tu przecież ani wprost, ani nawet per analogiam legis, zastosowania.

Obowiązkiem organu, po uprawomocnieniu się wyroku, jest dokonać doręczenia decyzji z [...] maja 2018 r., zgodnie z prawidłami przepisów kodeksu. Przede wszystkim ustalić należy, czy strona reprezentowana jest przez pełnomocnika, a jeżeli tak – to doręczenie powinno nastąpić pełnomocnikowi. Jeżeli z kolei ustalone zostanie, że strona działa w procesie samodzielnie, należy pismo kierować zgodnie z danymi rejestrowymi, w tym – respektować widniejące tam wskazanie adresu do korespondencji. Jeżeli w grę wchodzić będzie doręczenie "przez awizo", organ dopilnuje by dopełnione zostały wszystkie, przewidziane dla tego trybu, wymagania formalne. Weryfikowanie ograniczonych terminem uprawnień strony możliwe będzie dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że termin taki się otworzył.

Z tych wszystkich przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.