Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2823/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2268/17 w sprawie ze skargi M.B., E.K., G.C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy z skargi M.B., E.K. i G.C. wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2268/17 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r., nr [..] i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [..] lipca 2017 r., nr [..] Minister Infrastruktury i Budownictwa - po rozpoznaniu wniosku M.B., E.K. i G.C. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] listopada 1961 r. nr [..] o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości o pow. 3724 m2 (z ogólnej pow. 5106 m2) zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. tom [..], karta [..], oznaczonej katastralnie jako część parceli nr [..], położonej w G. przy ul. [..], stanowiącej własność J.B., a wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] sierpnia 1961 r., nr [..] na rzecz Skarbu Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. – odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r., nr [..].

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a. oraz stwierdził, że nie zachodzą także podstawy do uznania, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanął na stanowisku, że kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane bez podstawy prawnej z uwagi na istnienie przedmiotu postępowania w postaci nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem z dnia [..] sierpnia 1961 r. stanowiącej własność J.B., co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania odszkodowania.

Odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia, Minister przytoczył treść art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 5, poz. 32), do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy należało stosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z 1958 r. w brzmieniu pierwotnym. Wobec powyższego Minister uznał, że w niniejszej sprawie dotyczącej orzeczenia odszkodowawczego zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż wniosek o wywłaszczenie został złożony 12 lipca 1957 r., a więc wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r.

Organ odwołując się do treści art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r. wskazał, że w niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia [..] września 1959 r. (numer nieczytelny) organ wywłaszczeniowy poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zawiadomienie skierowane zostało do ujawnionego wówczas w księdze wieczystej właściciela nieruchomości – J.B. oraz do jednego ze spadkobierców - jego żony M.B.. W aktach archiwalnych sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez M.B.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z pominięciem spadkobierców J.B., tj. żony – M.B. oraz dzieci – H.B. i I.C., Minister wskazał, że M.B. (posługująca się wówczas imieniem "B.") została uwzględniona w prowadzonym postępowaniu. Ponadto zdaniem organu, ewentualne pominięcie pozostałych spadkobierców J.B. może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu), nie zaś podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W ocenie Ministra organ wywłaszczeniowy prawidłowo ustalił, pomimo że wówczas nie było jeszcze potwierdzenia praw do spadku, że jednym ze spadkobierców J.B. jest jego żona, a w konsekwencji zapewnił jej udział w postępowaniu. M.B. była zawiadamiana o poszczególnych etapach postępowania. Ponadto – jak wskazał organ – w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej brał udział syn J.B. – H.B.. Tym samym organ stanął na stanowisku, że nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro nie pominięto w postępowaniu spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości.

Organ wyjaśnił, także że zgodnie z art. 21 ustawy z 1958 r., odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Odnosząc się do powyższej kwestii Minister wskazał, że z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [..] października 1959 r. wynika, że na rozprawę stawili się spadkobiercy właściciela nieruchomości, tj. żona M.(B.) B. oraz syn H.B.. M.B. wniosła o przyznanie nieruchomości zamiennej. Organ zauważył, że w rozprawie tej nie brał udziału biegły, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem organu, nie można przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. W rozpatrywanej sprawie opinia szacunkowa została sporządzona przez uprawnionego do tego biegłego rzeczoznawcę Z.R. (figurującego na liście biegłych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.). Biegły zastosował do wyliczenia odszkodowania art. 8 ust. 6 ustawy 1958 r. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, zgodnie z którym: "odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określa się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego jest mniejszy niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego". Wobec powyższego - w ocenie organu - wycena nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy z 1958 r. dotyczącymi zasad ustalania odszkodowań za grunty budowlane, skoro wywłaszczono część gruntu o powierzchni 3724 m2 (z powierzchni ogólnej 5106 m2). Organ podkreślił jednocześnie, że strony nie kwestionowały wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania orzeczeniem z [..] listopada 1961 r. i nie skorzystały z prawa do wniesienia odwołania.

Minister nie stwierdził także rażącego naruszenia art. 10 ustawy z 1958 r. regulującego obowiązek dostarczenia właścicielom nieruchomości zamiennej, bowiem wywłaszczona została jedynie część nieruchomości, niezabudowana domem mieszkalnym i niestanowiąca gospodarstwa rolnego, hodowlanego ani ogrodniczego. Tym samym uznał, że nie było obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej.

Zdaniem organu nie doszło również do rażącego naruszenia art. 21 ww. ustawy, gdyż na ww. nieruchomości brak było naniesień, zaś odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo - na podstawie opinii biegłego posiadającego stosowne uprawnienia, a tym samym spadkobiercy tabularnego właściciela nieruchomości nie ponieśli uszczerbku na skutek ww. wyceny, jak i na skutek nieobecności biegłego na rozprawie.

Odnosząc się do zarzutu skierowania orzeczenia do osoby zmarłej z pominięciem osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, Minister stwierdził, że organ odszkodowawczy kierując orzeczenie do spadkobierców J.B. nie naruszył rażąco prawa. Zdaniem Ministra, skoro orzeczenie zostało obwieszczone, to tym samym spadkobiercy J.B. mogli dowiedzieć się o jego treści. Nadto Minister zwrócił uwagę, że w treści orzeczenia wskazano jako właścicieli spadkobierców J. B., nie zaś samego zmarłego stosownie do treści art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ustawy z 1958 r. Minister wskazał, że z wyciągu z księgi wieczystej C. wykaz [..] z dnia 15 lipca 1957 r. znajdującego się w aktach archiwalnych wynika, że ujawnionym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był J.B.. Natomiast z treści postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [..] maja 1990 r. sygn. akt [..] wynika, że J.B. zmarł w dniu [..] listopada 1954 r., a zatem w dacie wywłaszczenia brak było orzeczenia o nabyciu spadku po ww. zmarłym. Jednocześnie organ podkreślił, że w dniu wydawania orzeczenia odszkodowawczego obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawniania swojego prawa w księdze wieczystej. W ocenie Ministra z powyższego wynika, że ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. Nadto Minister stwierdził, że zaskarżone orzeczenie z dnia [..] listopada 1961 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z 1958 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.B., E.K. i G.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż orzeczenie z [..] listopada 1961 r. zostało skierowane do zmarłej w dniu [..] października 1961 r. B.(M.) B., co stanowi wadę ww. orzeczenia, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż kwestionowane orzeczenie nie zawiera obligatoryjnego elementu w postaci wymienienia osób (z podaniem imienia, nazwiska i adresu) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. uczestnik postępowania – Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko organu administracji przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podkreślił, że chociaż postępowanie było prowadzone w istocie z udziałem M.(B.) B., to umknęło uwadze organu, że choć brała ona udział w postępowaniu to organ doskonale wiedział o tym, że właściciel nieruchomości – J.B., zmarł przed wszczęciem postępowania administracyjnego, tj. [..] lutego 1954 r. a nadto, że decyzja została wydana [..] listopada 1961 r. kiedy również nie żyła już B.B.. W ocenie Sądu, oznacza to, że postępowanie zostało wszczęte z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek uzyskania wniosku, w którym zostanie wskazana m.in. osoba właściciela i jej adres zamieszkania, o ile jest znany. Po drugie z art. 16 pkt 1 tej ustawy wynika obowiązek zawiadomienia za dowodem doręczenia właściciela nieruchomości. Obowiązek ten występował obok obowiązku wywieszenia go na tablicy prezydium właściwej rady narodowej. Obwieszczenie na tablicy ogłoszeń, o jakim mowa w art. 16 pkt 2 tej ustawy dotyczy natomiast wyłącznie sytuacji, w której osoba zainteresowana jest nieznana z miejsca pobytu. Okoliczność ta nie wystąpiła w tej sprawie, gdyż trudno mówić o miejscu zamieszkania osoby nieżyjącej, a ponadto organ ustalił adres żony ujawnionego w księdze wieczystej już nieżyjącego męża i nie było żadnych przeszkód aby na podstawie jej zeznań ustalić miejsce zamieszkania jej dzieci. Oznacza to, że organ wbrew ww. regulacjom prawnym nie zawiadomił w sposób wymagany ustawą wszystkich spadkobierców J.B. o toczącym się postępowaniu, a decyzję wydał (i "doręczył") B.B., która w dacie wydania decyzji już nie żyła. Co prawda z omawianego orzeczenia wynika, że odszkodowanie zostało przyznane spadkobiercom J.B., to jednak nie zmiana to stwierdzenia, że orzeczenie zostało skierowane nie do wszystkich spadkobierców J.B. i do osoby zmarłej, tj. B.B..

Sąd podkreślił, że decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości. Istotnie w tej sprawie występowała niezgodność zapisów z księgi wieczystej z aktualnym stanem prawnym. Spadkobiercy zmarłego J.B. nie ujawnili swych praw do nieruchomości. Z drugiej jednak strony organ, mimo faktycznej możliwości ustalenia spadkobierców zmarłego, nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie i wydał decyzję w stosunku do osoby zmarłej (B.B.) i bez udziału co najmniej 1 spadkobiercy - córki I. (ur. 1925 r.). Druga córka J. zmarła w 1957 r. bezpotomnie, a syn częściowo brał udział w postępowaniu, choć odpisu orzeczenia mu nie doręczono, mimo że jak i pozostali spadkobiercy był pełnoletni. W takiej sytuacji stwierdzone naruszenia mają większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia, a racje ekonomiczne czy gospodarcze, które decyzja wywołała przemawiają za stwierdzeniem nieważności orzeczenia. Organ w sposób oczywisty naruszył bowiem przepisy i wydał decyzję kierując ją do osoby zmarłej z pominięciem jej spadkobierców. Ostatecznie zatem Sąd stwierdził, że decyzja została skierowana nie do wszystkich spadkobierców J. i B.B. i z tych powodów nie może być zaakceptowana jako wydana przez praworządne Państwo. W ocenie Sądu w takich okolicznościach pozostawienie orzeczenia w obrocie prawnym godzi w obowiązujący porządek prawny i pozbawiło w rzeczywistości prawowitych właścicieli nieruchomości możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, wpływu na wysokość odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek braku wskazania w decyzji PWRN w G. z dnia [..] listopada 1961 r., nr [..] konkretnych osób, będących spadkobiercami J.B., jako uprawnionych do otrzymania odszkodowania, w sytuacji, gdy do 1990 r. spadkobiercy nie byli ustaleni, a ponadto wskutek skierowania decyzji PWRN w G. z dnia [..] listopada 1961 r. do nieżyjącej M.(B.) B. w sytuacji, kiedy decyzja ta przyznawała odszkodowanie spadkobiercom po zmarłym J.B., zaś B.B. została wskazana jedynie w rozdzielniku decyzji - wynikiem czego była błędna ocena prawna skutkująca uchyleniem prawidłowej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji;

2) naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, nieuwzględniającą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, wskazującego na niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - wynikiem czego było uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r.;

II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c (Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przyp. NSA) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r., mimo prawidłowej oceny organu nadzoru, że decyzja PWRN w G. z dnia [..] listopada 1961 r., nr [..] nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., poprzedzonej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w tym przepisie, tj. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania przez WSA w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dotyczącego naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] listopada 1961 r. jest jednoznaczna w swej treści i orzeka o przyznaniu odszkodowania w kwocie [..] zł na rzecz spadkobierców po zmarłym J.B.. W sentencji decyzji nie wskazano jako uprawnionej do otrzymania odszkodowania M. (B.) B. ani żadnej innej konkretnej osoby, z tej oczywistej przyczyny, że w dacie wydania ww. decyzji spadkobiercy J.B. nie byli ustaleni. Ustalenie spadkobierców właściciela nieruchomości miało miejsce dopiero w 1990 r., a zatem blisko 30 lat później. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie znajduje uzasadnienia oczekiwanie od organu wywłaszczeniowego, że samodzielnie ustali spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, wszczynając w tym celu stosowne postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. Jako niedopuszczalną należałoby również uznać sytuację, w której organ wywłaszczeniowy działałby w oparciu o domniemania i jako uprawnionych do otrzymania odszkodowania samodzielnie wskazałby zstępnych J.B.. Nawet jeśli PWRN w G. posiadało lub mogło w prosty sposób zdobyć informacje o ich imionach, nazwiskach i adresach, organ wywłaszczeniowy nie był uprawniony do samodzielnego ustalenia, czy osoby te są spadkobiercami J.B.. Takie działanie nosiłoby znamiona dowolności, a poza tym byłoby pozbawione podstawy prawnej i wkraczałoby w kompetencje sądu - wyłącznie właściwego w kwestii stwierdzenia nabycia spadku.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ wywłaszczeniowy działał w warunkach wieloletniego zaniechania spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości J.B. w kwestii przeprowadzenia postępowania spadkowego. Dlatego też wskazanie w decyzji z dnia [..] listopada 1961 r. spadkobierców J.B. jako uprawnionych do otrzymania odszkodowania było działaniem w pełni prawidłowym i uzasadnionym w stanie faktycznym sprawy.

Nieuregulowany stan prawny nieruchomości na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stanowił przeszkody do jej wywłaszczenia, a w konsekwencji - również do przyznania odszkodowania. Okoliczność ta powodowała jedynie, że wywłaszczenie odbywało się z pewnymi odrębnościami, jak np. brak rokowań czy przyznanie odszkodowania nieustalonym spadkobiercom i w konsekwencji złożenie go do depozytu sądowego. Również przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dopuszczają możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i nie budzi to wątpliwości. Skarżący kasacyjnie podniósł, że okoliczność, iż ujawniony w księdze wieczystej właściciel nieruchomości zmarł, a spadkobiercy po nim nie zostali jeszcze ustaleni, nie powoduje, że decyzja wywłaszczeniowa czy odszkodowawcza obarczona jest wadą kwalifikowaną. Przeciwnie, przepisy prawa przewidywały i przewidują obecnie możliwość wywłaszczenia nieruchomości również w takiej sytuacji, wobec czego organowi nie można zarzucić działania z naruszeniem prawa, w szczególności naruszeniem o charakterze kwalifikowanym. Przyznanie odszkodowania nieustalonym w momencie wywłaszczenia spadkobiercom J.B., w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, że organ miał informację o śmierci ww. osoby, a adresatem decyzji nie była osoba nieżyjąca. Nie była owym adresatem również M.(B.) B., która została wskazana jedynie w rozdzielniku decyzji. Podobnie, ocena czy w niniejszej sprawie doszło do skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, wymaga odwołania się nie do rozdzielnika, ale do podmiotów, do których skierowane jest rozstrzygnięcie. Kontrolowana decyzja PWRN w G. z dnia [..] listopada 1961 r. nie przyznawała odszkodowania M. (B.) B. i pozostałym spadkobiercom po zmarłym J.B., lecz nieustalonym w dniu wydania decyzji spadkobiercom, którzy z oczywistych względów nie mogli zostać wskazani z imienia i nazwiska. Brak możliwości wskazania z imienia i nazwiska osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, wynikał wyłącznie z wieloletniego zaniechania spadkobierców J.B..

W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił także wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, wskazującego na niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Bez wątpienia od czasu wydania decyzji z dnia [..] listopada 1961 r. nastąpił znaczny upływ czasu (blisko 60 lat). W przywołanym wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi (...) możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. TK zwracał też uwagę, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. Zaniechanie spadkobierców byłego właściciela w zainicjowaniu postępowania sądowego o stwierdzenie nabycia spadku w celu ochrony przysługujących im praw, nie może być więc sanowane przez wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Nie takie bowiem znaczenie ustawodawca nadał postępowaniom nadzwyczajnym. Z uwagi treść art. 190 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, WSA w Warszawie zobowiązany był dokonać wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem przywołanego stanowiska Trybunału.

Błędna ocena prawna dokonana przez WSA w Warszawie doprowadziła również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r., mimo prawidłowej oceny organu nadzoru, że decyzja PWRN w G. z dnia [..] listopada 1961 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Owa ocena Ministra Infrastruktury i Budownictwa została przy tym poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Nie miało w niniejszej sprawie miejsca naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy ani naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie naruszył również przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie wyjaśnił przyczyny zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł także Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, co polegało na uznaniu, że orzeczenie z dnia [..] listopada 1961 r. zostało skierowane do zmarłej B.B. (wymienionej w rozdzielniku orzeczenia) w sytuacji, gdy w sentencji orzeczenia wskazano jako strony "spadkobierców J.B." (właściciela tabularnego nieruchomości), zaś orzeczenie to zostało wprowadzone do obrotu prawnego przez jego publiczne ogłoszenie (wywieszenie na tablicy urzędowej),

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że w każdym przypadku organ wywłaszczeniowy miał obowiązek wskazać osoby uprawnione do odszkodowania z podaniem ich imienia, nazwiska i adresu, podczas gdy przepis art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (który miał odpowiednie zastosowanie do doręczania orzeczeń) przewidywał możliwość wydania orzeczenia w stosunku do osoby nieznanej z miejsca pobytu;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez niewłaściwe zastosowanie, co przejawia się w błędnym uznaniu przez Sąd, że brak dokładnego oznaczenia każdej z osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania stanowił przejaw rażącego naruszenia prawa, podczas gdy oznaczenie osób uprawnionych jako "spadkobiercy J.B." było wystarczające do wypłaty odszkodowania, zaś w przypadku niezgłoszenia się spadkobierców do organu istniała możliwość wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 w zw. z art. 19 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez niewłaściwe zastosowanie, co przejawia się w błędnym uznaniu, że przyznanie odszkodowania na rzecz "spadkobierców J.B." stanowiło przejaw rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy w dniu wydania kontrolowanego orzeczenia brak było orzeczenia o nabyciu praw do spadku po J.B., jak i po jego żonie M.B. (wydane zostało dopiero w 1990 r.), zaś przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały w takim przypadku obowiązek wskazania jako osoby uprawnionej właściciela tabularnego nieruchomości;

5) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że ewentualne pominięcie w postępowaniu odszkodowawczym niektórych spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa, podczas gdy co najwyżej mogło dojść do ziszczenia się przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w postępowaniu wywłaszczeniowym wszczętym w 1957 r. zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na skutek przeoczenia przepisu przejściowego - art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przewidującego stosowanie do wszczętych i niezakończonych spraw wywłaszczeniowych przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, ze zm.);

II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez:

- zaniechanie uzasadnienia tezy, że orzeczenie z dnia [..] listopada 1961 r. zostało skierowane do zmarłej B.B., podczas gdy z jego treści wynika, że zostało ono skierowane do "spadkobierców J.B." (właściciela tabularnego nieruchomości),

- zaniechanie oceny, czy wskazanie "podmiotu zbiorowego" jako strony orzeczenia stanowiło przejaw rażącego naruszenia prawa;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wykroczenie poza granice rozpoznawanej sprawy i ocenę legalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, podczas gdy orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [..] sierpnia 1961 r. było przedmiotem postępowania zakończonego odrębną decyzją Ministra Infrastruktury I Budownictwa z dnia [..] października 2017 r. nr [..], która aktualnie stanowi przedmiot oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3297/17 (dotychczas nie wydano wyroku);

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie analizy akt sprawy i przyjęcie w sposób bezkrytyczny stanowiska skarżących w zakresie skierowania orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r. do B.B., uszło bowiem uwadze Sądu, że B.B. została jedynie umieszczona w rozdzielniku orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r., nie zaś w jego sentencji.

Uzasadniając powyższe zarzuty Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że Sąd błędnie uznał, że orzeczenie o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało skierowane do zmarłych; J.B. i B.(M.) B.. "Skierowania decyzji" nie można bowiem utożsamiać z jej doręczeniem danemu podmiotowi. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że orzeczenie z dnia [..] listopada 1961 r. zostało skierowane do B.B. (wdowy po zmarłym J.B.). Tymczasem orzeczenie to zostało skierowane do żyjących spadkobierców J.B.. W treści sentencji wyraźnie sformułowano rozstrzygnięcie, sprowadzające się do przyznania odszkodowania na rzecz spadkobierców J.B. - właściciela tabularnego wywłaszczonej nieruchomości. W przedmiotowym orzeczeniu - z uwagi na nieustalony krąg spadkobierców (orzeczenie o nabyciu spadku zostało wydane dopiero w 1990 r.) organ wywłaszczeniowy nie wskazał ich imiennie, lecz - zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju - nie ulega wątpliwości, że orzeczenie to określa prawa i obowiązki rzeczywistych spadkobierców J.B., tj. osób, które wówczas nie legitymowały się jeszcze postanowieniem sądu o nabyciu spadku. Umieszczenia zaś w rozdzielniku orzeczenia B.B. (zmarłej miesiąc wcześniej) nie sposób utożsamiać ze skierowaniem do niej decyzji, gdyż to sentencja orzeczenia determinuje krąg adresatów decyzji, nie zaś jej rozdzielnik.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że analizując treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która w sprawie przedmiotowego odszkodowania miała zastosowanie w brzmieniu pierwotnym z uwagi na treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął szereg kluczowych przepisów.

Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach art. 16 ust. 2 ustawy, który umożliwiał zawiadamianie osób zainteresowanych nieznanych z miejsca zamieszkania tylko za pomocą obwieszczeń publicznych, wywieszanych na tablicy ogłoszeń właściwego prezydium miejskiej rady narodowej.

Doręczenie indywidualne było możliwe tylko w przypadku istnienia możliwości ustalenia aktualnego, żyjącego właściciela nieruchomości. W przypadku zaś, gdy właściciel tabularny nieruchomości nie żył, zaś jego spadkobiercy nie dysponowali dowodem na nabycie spadku ani też nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej, organ wywłaszczeniowy nie mógł uznać domniemanych spadkobierców za strony postępowania, gdyż stał temu na przeszkodzie przepis art. 19 ustawy, który przewidywał konieczność wykazania nabycia własności przez właściciela pozahipotecznego. Organ wywłaszczeniowy zmuszony był w takiej sytuacji zastosować wyłącznie publiczne ogłoszenie jako formę doręczania pism właścicielowi nieruchomości.

Sąd Wojewódzki powołał się również na treść art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej, który stanowił, że "orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać [...] 4) wymienienie osób (imię, nazwisko, adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania." Jednak równocześnie Sąd I instancji przeoczył przepis art. 23, który stanowił, iż "jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 - osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony [...]." Przepis art. 23 ustawy wyraźnie przewidywał przyznanie odszkodowania na rzecz właściciela tabularnego nieruchomości, ewentualnie na rzecz osoby, która zgłosiła swój udział w postępowaniu i wykazała swoje prawo w trybie art. 19 ustawy. W przypadku niezgłoszenia się właściciela pozahipotecznego, organ nie mógł przyznać odszkodowania na rzecz innego podmiotu niż właściciel ujawniony w księdze wieczystej. W rozważanym przypadku organ wywłaszczeniowy, mając wiedzę o śmierci właściciela tabularnego wskazał w sentencji - jako osoby uprawnione - jego nieustalonych spadkobierców. Mając na względzie okoliczność, iż orzeczenie spadkowe po J.B. zostało wydane dopiero w 1990 r., zdaniem organu nadzoru nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odszkodowanie przyznanie "spadkobiercom J.B." nie mogło być wypłacone bezpośrednio osobom uprawnionym w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania orzeczenia z przyczyn leżących po stronie spadkobierców ww. zmarłego właściciela tabularnego wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji organ wywłaszczeniowy nie mógł wskazać w treści orzeczenia indywidualnie oznaczonych z imienia, nazwiska i adresu spadkobierców zmarłego właściciela, gdyż organ ten nie był uprawniony do rozstrzygania o tym, komu przysługiwały prawa do spadku. Jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem było oznaczenie osób uprawnionych w sposób opisowy (jako spadkobierców J.B.).

Zdaniem organu Sąd I instancji błędnie uznał, że zapewnienie udziału w postępowaniu wymagało doręczenia w trybie indywidualnym (np. pocztą) egzemplarzy orzeczenia każdemu ze spadkobierców zmarłego J.B.. Uwzględniając okoliczności sprawy, a przede wszystkim okoliczność przeprowadzenia postępowania spadkowego po J.B. dopiero w 1990 r., nie sposób uznać, aby organ wywłaszczeniowy mógł doręczyć orzeczenie indywidualnie każdemu z nieustalonych spadkobierców. Obiektywnie niemożliwe było - w braku orzeczenia spadkowego - jednoznaczne ustalenie tych osób. Jednocześnie zarówno art. 16 ust. 1, jak i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej przewidywały doręczanie korespondencji w drodze publicznego ogłoszenia (tj. wywieszenia obwieszczenia na urzędowej tablicy ogłoszeń). W przypadku, gdy adres zamieszkania strony był nieznany, należało zastosować wyłącznie tryb publicznego ogłoszenia. Tym samym nie sposób uznać, za Sądem I instancji, że całkowicie pominięto chociażby niektórych spadkobierców J.B.. Doręczenie orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r. w drodze publicznego ogłoszenia stanowiło dopuszczalny sposób doręczania korespondencji. Gdyby nawet uznać, że również - obok ogłoszenia - należało wysłać orzeczenie pocztą do wszystkich nieustalonych spadkobierców, to wciąż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, lecz co najwyżej o przesłance wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ podkreślił, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] lipca 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego pismem z lipca 1957 r. (data dzienna nieczytelna). Niewątpliwie zatem wszczęcie postępowania nastąpiło pod rządami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, ze zm.), nie zaś ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd I instancji dokonując - z przekroczeniem granic sprawy - oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego wskazał na rażące naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który to przepis nie miał zastosowania do przedmiotowego wywłaszczenia. Uszło uwadze Sądu I instancji, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. zawierała w art. 47 ust. 1 przepis przejściowy przewidujący stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznym orzeczeniem wywłaszczeniowym przepisów dotychczasowych, tj. przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zdaniem organu przeoczenie ww. przepisu przejściowego przez Sąd I instancji stanowi istotne uchybienie, które przyczyniło się do wydania wadliwego wyroku w sprawie.

W odniesieniu do zarzucanych naruszeń przepisów postępowania, organ podkreślił, że w wyroku brakuje wyjaśnienia, co Sąd rozumie pod pojęciem "skierowania decyzji". Sąd przyjął fakt skierowania orzeczenia do ww. osób zmarłych jako tezę oczywistą, z czym nie sposób się zgodzić. Zdaniem organu w sposób oczywisty nie doszło do skierowania ww. orzeczenia do osób zmarłych, albowiem: 1) w sentencji orzeczenia wskazano jako osoby uprawnione "spadkobierców J.B." nie zaś samego J.B., 2) B.B. umieszczono tylko w rozdzielniku orzeczenia, nie zaś w jego sentencji, co wskazuje na doręczenie jej orzeczenia w celach informacyjnych (przedmiotowe orzeczenie zostało również wywieszone na tablicy ogłoszeń). Jednocześnie organ podniósł, że nie uczyniono zadość wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż na podstawie treści uzasadnienia wyroku nie można zrekonstruować toku rozumowania Sądu w kluczowej dla sprawy kwestii.

Następnie organ podniósł, że Sąd oceniając prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem w sprawie legalności orzeczenia z dnia [..] sierpnia 1961 r. orzekającego o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał odrębną decyzję z dnia [..] października 2017 r., która stanowi przedmiot kontroli Sądu w odrębnym postępowaniu (sygn. akt: lV SA/Wa3 297/17). Prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie podlega ocenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia odszkodowawczego. Ponadto postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, ze zm.) i do końca było prowadzone w oparciu o przepisy dekretu z uwagi na treść przepisu przejściowego zawartego w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Powyższa okoliczność uszła uwadze Sądu I instancji, co przyczyniło się do wydania wadliwego wyroku w przedmiotowej sprawie.

Końcowo zarzucono, że Sąd nie dokonał własnej analizy treści akt sprawy, a w szczególności treści kontrolowanego orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r. Gdyby Sąd dokonał takiej analizy, to doszedłby zapewne do wniosku, że B.B. nie została wskazana w orzeczeniu jako strona postępowania, gdyż została umieszczona tylko w rozdzielniku orzeczenia. Z uwagi na brak orzeczenia o nabyciu spadku po J.B. (właścicielu tabularnym nieruchomości) organ wywłaszczeniowy wskazał w sentencji jako osoby uprawnione do odszkodowania "spadkobierców J.B.". Organ nie wymienił wśród osób uprawnionych imiennie B.B.. Z treści uzasadnienia skarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd nie przeprowadził własnej analizy w powyższym zakresie i oparł się bezkrytycznie na treści skargi wniesionej przez M.B., E.K. i G.C..

W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżących, odnosząc się do powyższych zarzutów skarg kasacyjnych, wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych i zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz od Prezydenta Miasta G. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pisma ustosunkowującego się do zarzutów skarg kasacyjnych wskazano, iż niedopuszczalne jest przyjęcie, że mogło nastąpić skuteczne skierowanie ww. orzeczenia do "strony zbiorowej", określonej jako spadkobiercy zmarłego J.B., ponieważ stronami postępowania administracyjnego mogły i mogą być tylko podmioty określone co do tożsamości (podobnie niedopuszczalne byłoby skierowanie decyzji do "właścicieli nieruchomości" bez ich imiennego wskazywania). Trzeba zatem uznać, że przedmiotowe orzeczenie zostało skierowane nie do niedookreślonego kręgu osób, ale do jedynego, poza Inspektoratem [..] (który otrzymał ww. orzeczenie do wiadomości) podmiotu, wskazanego w orzeczeniu jako jego adresat, tj. B.B..

Fakt brania udziału w postępowaniu M.(B.) B., a nadto (w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej) H.B. jest pozbawiony znaczenia dla badania, czy doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia prawa przez PWRN w G., albowiem: M.B. nie była zawiadamiana przez organ i nie uczestniczyła w postępowaniu jako spadkobierczyni, ale jako rzekoma właścicielka nieruchomości bądź pełnomocnik właściciela - stąd też całkowicie nieuprawnione było przyjęcie przez Ministra, że PWRN w G. poczynił jakiekolwiek ustalenia co do kręgu spadkobierców J.B.; orzeczenie z dnia [..] 11.1961 r. nie zostało skierowane do H.B.; orzeczenie z dnia [..] 11.1961 r. nie zostało skierowane do I.C., która nadto nie wzięła jakiegokolwiek udziału w postępowaniu przez PWRN w G.; wskazane powyżej orzeczenie, jak wynika w sposób jasny z jego treści (strona 2 orzeczenia) zostało zatem skierowane jedynie do B.B., która zmarła przed wydaniem tego orzeczenia - tj. w dniu [..] 10.1961 r.

Odnosząc się do twierdzeń skarg kasacyjnych o skierowaniu decyzji do "spadkobierców po zmarłym J.B." podkreślono, że w najlepszym wypadku decyzja nie miała w ogóle swego adresata albowiem takim nie mogą być bliżej niezidentyfikowane osoby (spadkobiercy). Obowiązujący ówcześnie przepis art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 341) umożliwiał wyznaczenie zastępcy prawnego. Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 07.11.1961 r.), orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość powinno było zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. PWRN w G., ograniczając się przy wydaniu orzeczenia do wskazania, iż przyznaje odszkodowanie "spadkobiercom po zmarłym J.B.", nie zawarło w orzeczeniu o odszkodowaniu jednego z przewidzianych w art. 22 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy obligatoryjnych elementów orzeczenia.

Następnie autor odpowiedzi na skargi kasacyjne, powołując stosowne orzecznictwo, stwierdził, że skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej, nie stanowi podstawy do ewentualnego wznowienia postępowania, jak twierdzi Minister, lecz rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzeczenie z dnia [..] 11.1961 r. wydane zostało po śmierci M.B., a więc nie mogła go ona otrzymać, inni spadkobiercy J.B. nie byli zawiadamiani przez organ o toczącym się postępowaniu, nie zostali wskazani w orzeczeniu z dnia [..] 11.1961 r., a orzeczenie to nie zostało im doręczone. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika także, aby PWRN w G. podjęło jakiekolwiek czynności celem ustalenia rzeczywistego kręgu stron postępowania i doręczenia im przedmiotowego orzeczenia. Oczywistym jest zatem, że zastosowanie przez organ trybu zawiadomienia o wydaniu decyzji przewidzianego w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. było całkowicie niedopuszczalne. Tryb ten został bowiem przewidziany dla zawiadamiania o wydaniu orzeczenia ustalonych co do tożsamości właścicieli (mając na uwadze, iż wskazanie właścicieli nieruchomości stanowiło obligatoryjny element obwieszczenia), nieznanych jednak z miejsca pobytu - podczas gdy w niniejszej sprawie PWRN w G. w ogóle nie ustaliło kręgu właścicieli nieruchomości (uprawnionych do odszkodowania) według stanu na dzień wydania decyzji.

Zarzut naruszenia przez Sąd art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1957 r. uznano za chybiony, ponieważ odnosi się on do postępowań wywłaszczeniowych wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie postępowań o odszkodowanie za wywłaszczenie, a ponadto w samej treści tego przepisu wskazuje się, że "czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania".

Końcowo, odnosząc się do zarzutu Prezydenta Miasta G. jakoby Sąd miał dopuścić się naruszenia art. 156 k.p.a. nieuwzględniając wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie sygn. akt: P 46/13. podniesiono, że wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. W konsekwencji, w aktualnym stanie prawnym, należy przyjąć, że dopóty dopóki ustawodawca nie dokona nowelizacji przepisów, wspomniane orzeczenie TK nie powinno wpływać na rozstrzygnięcia albo też jeśli już ma - to w każdej, indywidualnej sprawie ważyć trzeba rozbieżne interesy stron. Takie ważenie interesów mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarżona decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2020 r. sprawę rozpoznania skarg kasacyjnych skierowano na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) - dalej: uCOVID-19.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2020 r. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, korzystając z możliwości wyrażenia dodatkowego stanowiska w sprawie, stwierdził, że powodem braku wskazania z imienia i nazwiska uprawionych do odszkodowania był brak do 1990 r. ustalenia osób będących spadkobiercami J.B.. Ponieważ uprawnionymi do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku byli wyłącznie jego spadkobiercy, to spadkobiercy ci, jako spadkobiercy nieżyjących w chwili wywłaszczenia właścicieli tabularnych, zgodnie z zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt, ponoszą odpowiedzialność za skutki swych zaniechań, również w postępowaniu wywłaszczeniowym. Na poparcie tego stanowiska powołano fragmenty uzasadnień rozstrzygnięć w sprawach o sygn. akt: IV SA/Wa 2321/18 z dnia 15 stycznia 2019 r. oraz IV SA/Wa 3297/17 z dnia 30 sierpnia 2018 r. – wydanego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [..] sierpnia 1961 r., nr [..] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie Prezydenta Miasta G. brak jest podstaw, by powyższej zasady nie stosować również w postępowaniu odszkodowawczym, będącym konsekwencją wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji.

W obydwu skargach kasacyjnych podniesiono zarzuty w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Prezydent Miasta G. w pierwszej kolejności wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. upatrując jego naruszenia w bezpodstawnym uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [..] lipca 2017 r. trafnie – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie stwierdzającej, w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [..] listopada 1961 r., nr [..].

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że skoro art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", a także gdy stwierdzi, "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to dla skuteczności zarzutu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. konieczne jest wskazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego oraz konkretnych przepisów postępowania, a także wykazanie tego naruszenia. Tymczasem w ramach omawianego zarzutu przywołano wyłącznie art. 156 § 1 k.p.a. Jest to przepis zawierający normy materialnoprawne, określa bowiem przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, tj. aktu indywidualnego określającego sytuację prawną podmiotu stojącego na zewnątrz administracji publicznej. Powiązanie przepisu prawa materialnego z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. czyni zatem zarzut naruszenia tego przepisu nieskutecznym, bowiem przez zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 156 § 1 k.p.a. nie mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z kolei dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powiązanie tego przepisu z art. 156 § 1 k.p.a. wymagało wykazania bądź błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Nie spełnia tego warunku ogólne twierdzenie skarżącego kasacyjnie o bezpodstawności uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [..] lipca 2017 r. jako trafnie nie stwierdzającej nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [..] listopada 1961 r., nr [..]. Należy ponadto zauważyć, że również w ramach innych zarzutów skargi kasacyjnej nie zakwestionowano poprawności wykładni i zastosowania w sprawie art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten zawiera 7 punktów, z których przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej jest wyłącznie punkt 2 w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa, przy tym zarzut ten – jak to zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia – okazał się zarzutem nieskutecznym. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że omawiany zarzut nie mógł być uwzględniony.

Nieskuteczny okazał się również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta G. zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w tym przepisie, tj. w braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z kolei w skardze kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze wskazaniem na "zaniechanie uzasadnienia tezy, że orzeczenie z dnia [..] listopada 1961 r. zostało skierowane do zmarłej B.B., podczas gdy z jego treści wynika, że zostało ono skierowane do "spadkobierców J.B." (właściciela tabularnego nieruchomości) oraz zaniechanie oceny czy wskazanie "podmiotu zbiorowego" jako strony orzeczenia stanowiło przejaw rażącego naruszenia prawa.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie norm prawnych stosowanych w sprawie przyjął Sąd I instancji, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W istocie, Sąd I instancji nie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie (Prezydent Miasta G.) nie wykazała jednak, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy podstawą uchylenia wyroku była również norma zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W nawiązaniu do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju podkreślić także należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kwestię skierowania orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r. do zmarłej B.B. Sąd I instancji wiąże z wydaniem i "doręczeniem" jej tego orzeczenia jednocześnie przyznając, że "z omawianego orzeczenia wynika, że odszkodowanie zostało przyznane spadkobiercom J.B." i na tej podstawie przyjmuje, że "orzeczenie zostało skierowane nie do wszystkich spadkobierców J.B. i do osoby zmarłej, tj. B.B." (strona 12 i 13 uzasadnienia). Z kolei w zakresie wyjaśnienia niedopuszczalności określania "podmiotu zbiorowego" jako strony orzeczenia Sąd I instancji nawiązuje do wywodów skargi. Wywody te przytoczono w treści historycznej uzasadnienia z wyeksponowaniem stanowiska, zgodnie z którym niedopuszczalność kierowania orzeczenia do stron postępowania określonych jako "strona zbiorowa" wynika z faktu, że stronami postępowania administracyjnego mogły i mogą być tylko podmioty określone co do tożsamości, a podanie imion, nazwisk i adresów stron było obligatoryjnym elementem orzeczenia wydawanego m.in. na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 r., których brak stanowił tym samym rażące naruszenie prawa (strona 15, 8 i 9 uzasadnienia). Tak skonstruowane uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia w minimalnym stopniu warunki pozwalające prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, a tym samym nie uniemożliwia kontroli instancyjnej wyroku, czyniąc w konsekwencji również podniesiony przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzutem nieskutecznym. Podkreślenia wymaga, że w ramach analizy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w kwestii poprawności wykładni i zastosowania prawa materialnego oraz w kwestii ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego.

Nieskuteczne okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wykroczenie poza granice rozpoznawanej sprawy i ocenę legalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, podczas gdy orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [..] sierpnia 1961 r. było przedmiotem postępowania zakończonego odrębną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] października 2017 r. nr [..], która stanowi przedmiot oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3297/17.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę, że art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie prowadzone w nadzwyczajnym trybie, którego przedmiotem była sprawa stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] listopada 1961 r. nr [..], a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Nawiązywanie w procesie kontroli decyzji wdanej w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem było orzeczenie z dnia [..] listopada 1961 r. nr [..], do całokształtu okoliczności związanych z orzeczeniem odszkodowawczym nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżoną decyzją orzeczono w innej sprawie niż sprawa stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r. nr [..]. Należy podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Nie mógł osiągnąć skutku również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez "zaniechanie analizy akt sprawy i przyjęcie w sposób bezkrytyczny stanowiska skarżących w zakresie skierowania orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r. do B.B., uszło bowiem uwadze Sądu, że B.B. została jedynie umieszczona w rozdzielniku orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r., nie zaś w jego sentencji". Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowego zrozumienia i nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji treści znajdującego się w aktach dokumentu, tj. orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie bądź niezaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd pominie istotną część akt sprawy, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujący się w aktach administracyjnych dokument, tj. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] listopada 1961 r. nr [..] w kontekście ustaleń poczynionych na jego podstawie przez organ administracji, których Sąd nie zaakceptował, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej do niego decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, LEX nr 1136228; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11, LEX nr 1109731).

Nieskuteczność podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprawia, że jako niepodważone, a zatem wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w procesie kontroli instancyjnej są przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego.

Nieskuteczne okazały się również podniesione w obydwu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W odniesieniu do tych zarzutów należy ponownie przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię bądź przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdzie błędna wykładnia jako przedmiot zarzutu dotyczy niewłaściwego zrozumienia normy prawnej wynikającej ze stosowanych przepisów prawa materialnego, a niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jako przedmiot zarzutu oznacza, że doszło w sprawie do błędu subsumcji, czyli niewłaściwego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może być zatem również konsekwencją błędnej wykładni tego prawa.

Analiza treści podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i uzasadnień obydwu skarg kasacyjnych prowadzi do wniosku, że nie podważono w nich wykładni ustawowego pojęcia "rażącego naruszenia prawa" użytego w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury Inwestycji i Rozwoju tylko jeden z zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni tego prawa. Jest to zarzut oznaczony numerem 5. Strona skarżąca upatruje w nim błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "w uznaniu, że ewentualne pominięcie w postępowaniu odszkodowawczym niektórych spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa, podczas gdy co najwyżej mogło dojść do ziszczenia się przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". Prawidłowo skonstruowany zarzut błędnej wykładni wymaga nie tylko wskazania, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, lecz również powinien zawierać argumentację wykazującą, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Omawiany zarzut wymogu tego nie spełnia. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko, że pominięcie w postępowaniu odszkodowawczym niektórych spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa, jednocześnie nie wyjaśnia – ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - jak w jej przekonaniu należy rozumieć użyte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawowe pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji wyraźnie wskazał – z powołaniem się na orzecznictwo sądowe – jak rozumie użyte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawowe pojęcie "rażącego naruszenia prawa" (str. 10-11 uzasadnienia), obejmując zakresem "rażącego naruszenia prawa" przede wszystkim sytuację "wydania i doręczenia" decyzji osobie, która w dacie wydania decyzji już nie żyła (str. 12 uzasadnienia), co jednocześnie pociągało za sobą brak zapewnienia udziału w postępowaniu następcom prawnym zmarłej strony. Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - nie stwierdził, że "pominięcie w postępowaniu odszkodowawczym niektórych spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa" lecz przyjął, że o ile samo skierowanie decyzji do osoby zmarłej "to za mało, aby stwierdzić nieważność orzeczenia tylko z tego powodu", to działanie takie wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa dopiero m.in. w kontekście skutków, które wywołuje decyzja (str. 13 uzasadnienia), a do skutków takich przesądzających o rażącym naruszeniu prawa Sąd I instancji zaliczył brak zapewnienia uczestnictwa w postępowaniu spadkobiercom zmarłej strony, wobec której "wydano i doręczono" decyzję. Sąd uznał, że w takiej sytuacji stwierdzone naruszenie, tj. "wydanie i doręczenie" decyzji osobie, która w dacie wydania decyzji już nie żyła ma większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia, a racje ekonomiczne czy gospodarcze, które decyzja wywołała przemawiają za stwierdzeniem nieważności orzeczenia. Wyraźnie wskazując, że "skierowanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym skierowaniu jej do jej spadkobierców nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 k.p.a." i podkreślając, że "z taką sytuacją nie mamy do czynienia" (str. 14-15 uzasadnienia), za rażące naruszenie prawa Sąd I instancji uznał, "wydanie decyzji wobec osoby zmarłej z pominięciem jej spadkobierców" (str. 14 uzasadnienia), czyli "kwalifikowaną" sytuację wydania decyzji wobec osoby zamarłej, a nie sytuację określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli sytuację, gdy "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" bez względu na to, czy poprzednik prawny takiej strony mimo śmierci traktowany był jako strona postępowania, wobec której "wydano i doręczono" decyzję. Nie mógł zatem być skuteczny zarzut przypisujący Sądowi I instancji stanowisko, którego Sąd ten nie wyraził. Skoro Sąd I instancji nie wyraził stanowiska, które mu przypisuje strona skarżąca kasacyjnie, to nie mógł w ten sposób naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa, w tym tych, które zostały wskazane w treści omawianego zarzutu.

Błędną wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucono również w skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta G. Również jednak i w tym przypadku nie podważono wykładni ustawowego pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem błędnej wykładni powyższych przepisów w nieuwzględnieniu "wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, wskazującego na niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu". Pomijając niekonsekwencję stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, która z jednej strony stoi na stanowisku, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] listopada 1961 r. nr [..] nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a z drugiej powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył sytuacji stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji, od której wydania upłynął znaczny okres czasu, stwierdzić należy, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa – który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13 jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, nie oznaczającym derogacji tego przepisu i kierowanym przede wszystkim do ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie może wykreować za ustawodawcę ani sąd, ani organ administracji publicznej. Wyeliminowanie zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a., która jest następstwem pominięcia legislacyjnego może dokonać wyłącznie ustawodawca (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14; z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 3519/15; z dnia 12 października 2018 r., I OSK 2751/17; z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1535/17). Innymi słowy wyrok TK nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 k.p.a. i tej treści nie zmienia, wobec czego do czasu jego zmiany przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., II OSK 2831/16; wyrok NSA z dnia 21 września 2018 r., I OSK 1213/18; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 744/17). W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 27.10.2020 r., I OSK 251/19; z dnia 25 września 2020 r., I OSK 1844/19). Podkreśla się również, że wyrok zakresowy TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (uwaga 10.6. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z 24 października 2000 r., V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego: wyrok NSA z 24 września 2008 r., I OSK 1369/07). Do czasu rozstrzygnięcia ustawodawczego należy rozstrzygać kwestię stosowania art. 156 § 2 k.p.a. w zależności od okoliczności konkretnego przypadku (wyrok NSA z 4 marca 2020, II OSK 1086/18). Nie można zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wyartykułowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego przesłanka "znacznego upływu czasu" nie może być jednak rozumiana tak jak życzyłaby sobie tego strona skarżąca kasacyjnie. Nie jest bowiem możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., I OSK 2928/16; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., II OSK 2831/16; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19).

Poza wyżej omówionymi, pozostałe podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracji miał na uwadze, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może być również następstwem jego błędnej wykładni, jednakże zarówno analiza treści podniesionych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jak i uzasadnień obydwu skarg kasacyjnych w tym zakresie nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że podjęto w nich przynajmniej próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni ustawowego pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność ta, jak i nieskuteczność podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprawia, że jako niepodważone, a zatem wiążące w procesie kontroli instancyjnej dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i mając na uwadze, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jako przedmiot zarzutu oznacza błąd subsumcji, czyli niewłaściwe uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, należy wyraźnie podkreślić, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można skutecznie podważać ani ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego (podważanie tych ustaleń i ocen jest możliwe zarzutami podnoszonymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej), ani wykładni prawa materialnego (co jest możliwe podnoszonymi w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzutami błędnej wykładni prawa materialnego). Zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego służą kwestionowaniu procesu subsumcji. W realiach niniejszej sprawy, w której z wyżej wskazanych powodów wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w procesie kontroli instancyjnej są zarówno ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego przyjęte przez Sąd I instancji, jak i wykładnia prawa materialnego dokonana przez ten Sąd, proces kontroli poprawności zastosowania prawa materialnego sprowadza się do ustalenia, czy Sąd I instancji prawidłowo określił konsekwencje prawne wynikające z podciągnięcia zaakceptowanego przez siebie stanu faktycznego (niepodważonego w skardze kasacyjnej) pod normy prawne w ich rozumieniu przyjętym przez ten Sąd. W sprawach, w których Sąd I instancji kontrolował decyzję administracyjną wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, istotne znaczenie przedstawia przyjęte przez Sąd I instancji wskazane w zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa rozumienie przesłanki nieważności decyzji administracyjnej.

Wszystkie zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego podniesione w skargach kasacyjnych dotyczą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta G. błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. upatruje się w "przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek braku wskazania w decyzji PWRN w G. z dnia [..] listopada 1961 r., nr [..] konkretnych osób, będących spadkobiercami J.B., jako uprawnionych do otrzymania odszkodowania, w sytuacji, gdy do 1990 r. spadkobiercy nie byli ustaleni, a ponadto wskutek skierowania decyzji PWRN w G. z dnia [..] listopada 1961 r. do nieżyjącej M.(B.) B. w sytuacji, kiedy decyzja ta przyznawała odszkodowanie spadkobiercom po zmarłym J.B., zaś B.B. została wskazana jedynie w rozdzielniku decyzji - wynikiem czego była błędna ocena prawna skutkująca uchyleniem prawidłowej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji".

Skoro Sąd I instancji przyjął taką wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu tego przepisu jest brak wskazania w decyzji administracyjnej konkretnych osób będących adresatami decyzji, jak i skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, a dokonując oceny stanu faktycznego, którego najistotniejszym elementem w niniejszym postępowaniu był dokument orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] listopada 1961 r. nr [..], stwierdził, że orzeczenie to zostało "wydane i doręczone" osobie nieżyjącej, przy czym nie zostało skierowane do konkretnych osób, lecz do "podmiotu zbiorowego", to nie sposób skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędu subsumcji poprzez stwierdzenie, że orzeczenie z dnia [..] listopada 1961 r. nr [..] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju pierwszy zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został sformułowany jako zarzut niewłaściwego "uznania, że orzeczenie z dnia [..] listopada 1961 r. zostało skierowane do zmarłej B.B. (wymienionej w rozdzielniku orzeczenia) w sytuacji, gdy w sentencji orzeczenia wskazano jako strony "spadkobierców J.B." (właściciela tabularnego nieruchomości), zaś orzeczenie to zostało wprowadzone do obrotu prawnego przez jego publiczne ogłoszenie (wywieszenie na tablicy urzędowej)". Kierując zarzut w stosunku do oceny treści orzeczenia z dnia [..] listopada 1961 r. strona skarżąca kasacyjnie w istocie podważa ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie treść tego orzeczenia nie pozwala przyjąć, aby było ono skierowane do zmarłej B.B.. W związku z taką konstrukcją zarzutu należy powtórzyć i podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na te okoliczności są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W drugim, trzecim i czwartym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z poszczególnymi przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W zarzucie drugim zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powiązano z art. 16 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 16 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w zarzucie trzecim z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w zarzucie trzecim z art. 23 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Niewłaściwego zastosowania tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje "w błędnym przyjęciu, że w każdym przypadku organ wywłaszczeniowy miał obowiązek wskazać osoby uprawnione do odszkodowania z podaniem ich imienia, nazwiska i adresu, podczas gdy przepis art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (który miał odpowiednie zastosowanie do doręczania orzeczeń) przewidywał możliwość wydania orzeczenia w stosunku do osoby nieznanej z miejsca pobytu" (zarzut drugi), "w błędnym uznaniu przez Sąd, że brak dokładnego oznaczenia każdej z osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania stanowił przejaw rażącego naruszenia prawa, podczas gdy oznaczenie osób uprawnionych jako "spadkobiercy J.B." było wystarczające do wypłaty odszkodowania, zaś w przypadku niezgłoszenia się spadkobierców do organu istniała możliwość wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego" (zarzut trzeci) oraz "w błędnym uznaniu, że przyznanie odszkodowania na rzecz "spadkobierców J.B." stanowiło przejaw rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy w dniu wydania kontrolowanego orzeczenia brak było orzeczenia o nabyciu praw do spadku po J.B., jak i po jego żonie M.B. (wydane zostało dopiero w 1990 r.), zaś przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały w takim przypadku obowiązek wskazania jako osoby uprawnionej właściciela tabularnego nieruchomości" (zarzut czwarty). Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie powyższych zarzutów, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie "Sąd I instancji dokonał wybiórczej analizy treści przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i całkowicie pominął fakt, że w dniu wydania orzeczenia odszkodowawczego ([..] 11.1961 r.) brak było orzeczenia sądu o nabyciu spadku po J.B., który to fakt ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Skonstruowane w powyższy sposób zarzuty kwestionują w istocie po pierwsze prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy czym co istotne, z całkowitym pominięciem ustosunkowania się do wykładni przesłanki "rażącego naruszenia prawa" wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz – po drugie – kwestionują prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, tj. nie wzięcia pod uwagę – kluczowego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – faktu braku istnienia w dniu wydania orzeczenia odszkodowawczego ([..] listopada 1961 r.) orzeczenia sądu o nabyciu spadku po J.B., a także faktu, że odszkodowanie przyznane "spadkobiercom J.B." nie mogło być wypłacone bezpośrednio osobom uprawnionym w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania orzeczenia z przyczyn leżących po stronie spadkobierców, skoro postępowania spadkowe zostało z ich inicjatywy przeprowadzone dopiero w 1990 r.

Jak wyżej wskazano, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Również kwestionowanie prawidłowości wykładni prawa materialnego nie może co do zasady być skuteczne w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze – co wyżej sygnalizowano – możliwość sytuacji, w której zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może przejawiać się jako konsekwencja błędnej wykładni, jednakże w realiach niniejszej sprawy taki przypadek nie zachodzi, skoro treść zarzutu i argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pomijają całkowicie kwestię wykładni przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla skuteczności omawianych zarzutów konieczne było wykazanie, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie tej przesłanki w odniesieniu do unormowań ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości było wadliwe i jako takie zdeterminowało sposób zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła.

Wreszcie nieskuteczny okazał się również szósty zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju. Strona skarżąca kasacyjnie wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 pkt 1 w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości niewłaściwego zastosowania tych przepisów upatruje "w błędnym uznaniu, że w postępowaniu wywłaszczeniowym wszczętym w 1957 r. zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na skutek przeoczenia przepisu przejściowego - art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przewidującego stosowanie do wszczętych i niezakończonych spraw wywłaszczeniowych przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, ze zm.). Również i ten zarzut dotyczy w istocie błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości bez odniesienia skutków tej wykładni do rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od niekonsekwencji strony skarżącej kasacyjnie, która w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej swoje stanowisko opiera właśnie na treści przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w uzasadnieniu drugiego i czwartego zarzutu skargi kasacyjnej (strona 4) wyraźnie wskazuje, że "treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która w sprawie przedmiotowego odszkodowania miała zastosowanie (...)", należy wskazać, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w jej pierwotnym brzmieniu "Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych". Przepis ten przede wszystkim dotyczy postępowania wywłaszczeniowego, a w zakresie postępowania odszkodowawczego wiąże z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego materialne kwestie zasad ustalania odszkodowania. Nie reguluje natomiast procesowych kwestii postępowania odszkodowawczego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku norm procesowych należy przyjmować ogólną zasadę stosowania prawa obowiązującego w czasie dokonywania tych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r., I FSK 1960/07, LEX nr 518703), co oznacza, że po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, do wszczętego wcześniej postępowania odszkodowawczego zastosowanie miały przepisy tej właśnie ustawy, natomiast regulacje materialnoprawne w zakresie zasad ustalania odszkodowania przewidziane w tej ustawie miały zastosowanie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a nie ustalono jeszcze odszkodowania, w pozostałych przypadkach odszkodowanie należało ustalać według przepisów dotychczasowych. Zaznaczyć także należy, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził przypisywanego mu przez stronę skarżącą kasacyjnie kategorycznego stanowiska, zgodnie z którym "w postępowaniu wywłaszczeniowym wszczętym w 1957 r. zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r." Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uwagi Sądu I instancji odnosiły się do kontynuacji postępowania odszkodowawczego.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne jako niemające usprawiedliwionych podstaw.

Nie mógł być uwzględniony wniosek uczestników postępowania o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem pismo z dnia 27 lipca 2018 r. ustosunkowujące się do zarzutów skarg kasacyjnych zostało złożone po terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., I FSK 494/07, LEX nr 467007).