Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 303/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1065
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi H.O. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu kosztów przejazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. [...].


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2018 r. [...] - działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017r., poz. 1065 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.) - po rozpoznaniu odwołania H.O. od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekającej o przyznaniu jej zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 102,00 zł poniesionych za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem dnia [...] kwietnia 2012 r. skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy – H.O. wystąpiła o zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu, tj. Szkoły Podstawowej [...] i z powrotem przez okres 3 miesięcy. Ponadto w dniu 4 maja 2012 r. przedłożyła rozliczenie faktycznie poniesionych kosztów przejazdu za kwiecień 2012 r. na kwotę 480,62 zł, dołączając faktury za paliwo:

- nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. na kwotę 238,80 zł,

- nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. na kwotę 140,67 zł,

- nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. na kwotę 101,15 zł.

H.O., jako osobie bezrobotnej zarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy, w związku z odbywaniem stażu w powyższej szkole - przyznano dofinansowanie w wysokości 90% kosztów (tj. 102,00 zł) poniesionych w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. dojazdu do miejsca odbywania stażu i powrotu do miejsca zamieszkania. Informacja o przyznaniu dofinansowania została zawarta w piśmie Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...].

Niezależnie od tego pisma Starosta wydał w dniu [...] listopada 2013 r. decyzję administracyjną znak: [...], w której orzekł o przyznaniu H.O. zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 102,00 zł poniesionych za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] uchylił powyższą decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Od powyższej decyzji H.O. nie wniosła skargi, a więc uzyskała ona przymiot ostateczności. Wydając tą decyzję, Wojewoda przyjął założenie, że wspomniane pismo Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] maja 2012 r., przyznające stronie dofinansowanie w wysokości 102,00 zł, nosi znamiona decyzji administracyjnej. W związku z czym niezasadnym było wydanie przez Starostę kolejnej decyzji administracyjnej rozstrzygającej tą samą kwestię.

W dniu 1 czerwca 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek H.O. z dnia [...] maja 2016 r. "o naliczenie zwrotu kosztów dojazdu na staż odbyty w dniach [...] marca - [...] czerwca 2012 r. w Szkole Podstawowej w prawidłowej wysokości, czyli zgodnie ze złożonym i zaakceptowanym przez PUP wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r." Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy - działając z upoważnienia Starosty - w dniu [...] marca 2017 r. wydał postanowienie znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej naliczenia zwrotu kosztów dojazdu na staż odbyty przez stronę w Szkole Podstawowej w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda znak: [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 553/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2017r., znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ponownego naliczenia zwrotu kosztów przejazdu na staż narusza art. 61a k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, że pisma Powiatowego Urzędu Pracy, w tym pismo z dnia [...] maja 2012 r., informujące H.O. o przyznaniu prawa do zwrotu kosztów dojazdu na staż są decyzjami administracyjnymi, gdyż nie zawierają jakichkolwiek ustaleń faktycznych i wywodów prawnych, lecz jedynie informują o przyznanym dofinansowaniu. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że pisma te nie zawierają prawidłowego oznaczenia organu, gdyż w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających u.p.z., organem właściwym jest starosta, zaś pisma zostały podpisane przez Dyrektora lub Zastępcę Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Sąd uznał również, że pomimo iż przyznanie osobie bezrobotnej zwrotu kosztów dojazdu na staż nie jest czynnością obligatoryjną i leży w sferze uznania administracyjnego, to starosta obowiązany jest do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności, jakimi kierował się odmawiając przyznania świadczenia w pełnej wnioskowanej wysokości. Zatem biorąc pod uwagę fakt, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem H.O. z dnia [...] marca 2012 r. o zwrot kosztów dojazdu na staż nie została wydana decyzja ostateczna, w ocenie Sądu odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku z dnia [...] maja 2016 r. naruszyła art. 61a k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd nakazał zastosować się do dokonanej przez niego oceny i wskazań wynikających z uzasadnienia wyroku.

Wykonując zalecenia zawarte w powyższym wyroku Starosta ponownie rozpoznał wniosek H.O. z dnia [...] marca 2012 r. i w dniu [...] stycznia 2018 r. wydał w tym zakresie opisaną na wstępnie decyzję administracyjną orzekającą o przyznaniu wyżej wymienionej zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 102,00 zł, poniesionych za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r.

Organ wskazał, iż powyższy zwrot kosztów przejazdu naliczył zgodnie z obowiązującym w dniu złożenia wniosku Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie zwrotu kosztów za dojazdy osób bezrobotnych oraz z Zarządzeniem nr [...] Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie wprowadzenia aneksu do zarządzenia Dyrektora nr [...] wydanych z powołaniem się na § 13 pkt 6, § 11 pkt 4, § 14 Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Urzędu Pracy oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 pkt 1 i art. 49, art. 53 ust. 2 u.p.z.

Z treści § 1 Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy wynika, że zwrot kosztów przejazdu dla bezrobotnego w rozumieniu przepisu art. 45 cytowanej ustawy może nastąpić po spełnieniu następujących przesłanek: 1. wynagrodzenie bezrobotnego nie może przekraczać 200% minimalnego wynagrodzenia, 2. PUP może dokonać przez okres 12 miesięcy zwrotu kosztów dojazdu z miejsca stałego zamieszkania do miejsca stażu, zatrudnienia, szkolenia, przygotowania Zawodowego w miejsce pracy i z powrotem osobie, która spełnia następujące warunki: należy do grupy osób o szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy (art. 49 i 53 ust. 2): 1) osoby bezrobotne do 25 roku życia, 2) osoby długotrwale bezrobotne lub kobiety, które nie podjęły zatrudnienia po urodzenia dziecka, 3) bezrobotni powyżej 50 roku życia, 4) bezrobotni bez kwalifikacji zawodowych, bez doświadczenia zawodowego lub bez wykształcenia średniego, 5) bezrobotni samotni wychowujący co najmniej jedno dziecko do 18 roku życia, 6) bezrobotni niepełnosprawni, 7) bezrobotni, którzy po odbyciu kary pozbawienia wolności nie podjęli zatrudnienia, 8) osoby bezrobotne, które nie ukończyły 27 roku życia (w przypadku ukończenia szkoły wyższej) w wysokości 90 % poniesionych kosztów przez bezrobotnych. Zarządzenie Nr [...] Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, zmienione Zarządzeniem Nr [...] w § 1 pkt 3 wskazuje również kryteria przyznawania zwrotu kosztów przejazdu. I tak, w przypadku biletów jednorazowych zwrot kosztów dojazdu przysługuje za dni, w których osoba ubiegająca się o refundację faktycznie odbywała staż, przygotowanie zawodowe, uczestniczyła w szkoleniu lub świadczyła pracę zgodnie z listą obecności wraz ze sporządzonym zestawieniem biletów jednorazowych (§ 1 pkt 3 lit. a). W przypadku biletu miesięcznego (komunikacja publiczna PKS, PKP lub komunikacją prywatną) zwrot kosztów dojazdu przysługuje po przedstawieniu oryginału biletu miesięcznego, potwierdzenia zakupu biletu w formie faktury paragonu itp. za dni świadczenia pracy/odbywania stażu lub przygotowania zawodowego zgodnie z listą obecności (§ 1 pkt 3 lit. b). W wyjątkowych przypadkach tj. jeżeli uprawnieni do zwrotu kosztów przejazdu ze względu na miejsce zamieszkania lub godziny pracy, odbywania stażu, przygotowania zawodowego nie posiadają możliwości dogodnego dojazdu środkami komunikacji publicznej i prywatnej dojeżdżają środkiem transportu własnym lub użyczonym - wysokość zwrotu kosztów przejazdu środkiem transportu własnym lub użyczonym nastąpi w wysokości 90 % ceny biletu miesięcznego oferowanego przez przewoźnika komunikacji publicznej lub prywatnej na danej trasie po przedstawieniu następujących dokumentów: ksero dowodu rejestracyjnego pojazdu, prawa jazdy osoby ubiegającej się o zwrot kosztów dojazdu oraz w przypadku dojazdu pojazdem użyczonym - umowy użyczenia, za dni świadczenia pracy/odbywania stażu lub przygotowania zawodowego zgodnie z listą obecności po przedłożeniu faktury VAT wystawionej na imię i nazwisko osoby ubiegającej się o zwrot kosztów zakupu paliwa za okres, którego dotyczy przedmiotowy wniosek (§ 1 pkt 3 lit. c).

Ponadto na mocy § 2 Zarządzenia nr [...] wprowadzono metodologię obliczania podlegającej do zwrotu kwoty z tytułu poniesionych kosztów dojazdu zgodnie z którą cena biletu miesięcznego oferowanego przez przewoźnika komunikacji publicznej lub prywatnej na danej trasie dzielona jest przez 30 (średnia liczba dni w miesiącu) razy liczba faktycznych dni dojazdu do miejsca odbywania stażu i z powrotem potwierdzonych na liście obecności razy 90%. Zwrot kosztów przejazdu dokonywany jest m.in. po przedłożeniu przez wnioskodawcę faktury VAT wystawionej na imię i nazwisko osoby ubiegającej się o zwrot kosztów na zakup paliwa za okres, którego dotyczy przedmiotowy wniosek. W przypadku, gdy kwota widniejąca na fakturze, bądź suma kilku faktur, przewyższa kwotę obowiązującego najtańszego biletu miesięcznego oferowanego przez przewoźnika komunikacji publicznej lub prywatnej na danej trasie, do sporządzenia wyliczenia brana pod uwagę jest kwota wyżej wymienionego biletu. Cena biletu komunikacji publicznej na trasie poza granicami miasta ustalana jest na podstawie tabeli przedstawionej na stronie internetowej PKS w zakładce "Dla Pasażera-Cennik-Komunikacja zwykła", z którego korzysta Powiatowy Urząd Pracy.

Mając na uwadze powyższe regulacje organ I instancji wskazał, iż zgodnie z powyższym cennikiem PKS - aktualnym w okresie objętym wnioskiem - koszt biletu miesięcznego wg tabeli podstawowej na trasie w przedziale 10-12 km wynosi 179 zł. W związku z tym zwrot kosztów dojazdu do miejsca odbywania stażu i z powrotem H.O. w miesiącu kwietniu 2012 r. przedstawiał się następująco: 179 (cena biletu) : 30 (średnia liczba dni w miesiącu) x 19 (liczba faktycznych dni dojazdu potwierdzonych na liście obecności) x 90% = 102,00 zł.

W rozliczeniu za miesiąc kwiecień 2012 r. H.O. wpisała kwotę 480,62 zł jako koszt poniesiony przez siebie w związku z dojazdem na staż i z powrotem do miejsca zamieszkania. Ponieważ koszt faktyczny jest wyższy aniżeli koszt biletu miesięcznego, pod uwagę jest brany koszt biletu miesięcznego.

W złożonym odwołaniu od powyżej decyzji H.O. podniosła, iż Starosta nie rozpoznał jej wniosków z dnia [...] marca 2012 r. i [...] maja 2016 r. Ponadto zakwestionowała przyjętą przez organ I instancji procedurę przyznawania zwrotu kosztów dojazdu, uznając, iż koszty te rozliczone powinny być zgodnie z wnioskiem lub stosownie do ogólnie stosowanych zasad za kilometr przebiegu.

Wojewoda – po rozpoznaniu powyższego odwołania - potwierdził właściwe zastosowanie przepisów prawa przez organ I instancji i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, wskazując, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 u.p.z. starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub przez okres odbywania u pracodawcy stażu (...) osobie, która spełnia łącznie następujące warunki:

1) na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe dorosłych, staż (...),

2) uzyskuje wynagrodzenie lub inny przychód w wysokości nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Wojewoda podkreślił, iż organ I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przyznając H.O. kwotę w wysokości 102,00 zł tytułem zwrotu kosztów przejazdu do miejsca odbywania stażu za kwiecień 2012 r., akceptując prawidłowość dokonanych wyliczeń i dopuszczalność stosowania wspomnianych powyżej Zarządzeń nr [...]. Zaznaczył bowiem, iż opracowanie dodatkowych wewnętrznych kryteriów udzielenia pomocy finansowej w sytuacji, gdy nie jest to wsparcie obligatoryjne, jest zasadne z uwagi na konieczność równego taktowania wszystkich osób bezrobotnych wnioskujących o dofinansowanie.

Ogólna polityka rynku pracy jest ustalana na szczeblu krajowym, ale to samorządy terytorialne określają i koordynują politykę lokalnego i regionalnego rynku pracy zgodnie z potrzebami danego rynku. Z danych statystycznych dostępnych na stronie internetowej Wojewódzkiego Urzędu Pracy wynika, że stopa bezrobocia w 2012 r. w powiatach [...] wynosiła odpowiednio 8,3% i 15,8%, a liczba zarejestrowanych bezrobotnych kształtowała się na poziomie 4.826 (powiat grodzki) i 4.945 (powiat ziemski). Jednocześnie ze statystyk przekazanych przez PUP wynika, że w roku 2012 r. PUP skierował na staż 1291 osób. Powyższe wskazuje na wysoką stopę bezrobocia w powiecie w 2012 r. i tym samym konieczność udzielenia pomocy dużej ilości osób bezrobotnych przy ograniczonych środkach finansowych Funduszu Pracy. Większość instrumentów rynku pracy wskazanych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w tym zwrot kosztów dojazdu do miejsca aktywizacji zawodowej) ma charakter fakultatywny. Decyzja o zastosowaniu danego instrumentu rynku pracy i jego zakresie każdorazowo należy do właściwego starosty, który odpowiada za politykę regionalnego rynku pracy i efektywność wydatkowanych na ten cel środków Funduszu Pracy. Przyznając dofinansowanie o charakterze fakultatywnym starosta ma obowiązek wziąć pod uwagę uzasadnione potrzeby społeczności lokalnej oraz kwoty dostępnych środków. Zatem powiatowe urzędy pracy przy zastosowaniu danej formy aktywizacji mogą opracować dodatkowe kryteria dostępu do poszczególnych form aktywizacji. Wynika to przede wszystkim z faktu, że dyrektorzy powiatowych urzędów pracy mają obowiązek racjonalnego wydatkowania środków Funduszu Pracy, tak aby objąć wsparciem możliwie szeroką grupę osób uprawnionych. Wojewoda podkreślił, że zastosowanie wewnętrznie ustalonych przepisów dotyczących zwrotu kosztów dojazdu do miejsca aktywizacji zawodowej w przypadku dojazdu własnym środkiem transportu jest zasadne również z tego względu, że wnioskodawca nie ma możliwości uprawdopodobnienia, że przedłożony dokument zakupu paliwa dotyczy wyłącznie kosztów dojazdu do miejsca odbywania aktywizacji. Bez ustalonej metodologii rozliczania kosztów dojazdu, Starosta nie miałby możliwości racjonalnego ustosunkowania się do wniosku o zwrot kosztów dojazdu, gdyż wnioskowana kwota mogłaby okazać się zawyżona lub zaniżona.

Wojewoda ustosunkowując się do zarzutu odwołania, iż organ I instancji pominął i nie rozpatrzył wniosków z dnia [...] marca 2012 r. i [...] maja 2016 r., wskazał, że z treści obydwu podań wynika, iż są to wnioski o zwrot kosztów dojazdu do miejsca odbywania stażu w Szkole Podstawowej. Zostały wprawdzie złożone w różnym czasie, dotyczą jednak tej samej kwestii i zawierają tożsame żądanie. Przedmiotowa kwestia została rozstrzygnięta czterema decyzjami Starosty wydanymi w dniu [...] stycznia 2018 r. (w rzeczywistości z dnia [...] stycznia 2018 r.), od których strona w dniu 29 stycznia 2018 r. wniosła odwołania.

H.O. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając, iż pominięto i nie rozpatrzono wniosku z dnia [...] marca 2012 r. oraz ponownego wniosku z dnia [...] maja 2016 r. Ponadto podniosła, iż nie ustosunkowano się do treści zawartych we wniosku, bazując na zasadach zwrotu kosztów dojazdu na staż nieaktualnych lub wymyślonych przez Powiatowy Urząd Pracy. W ocenie skarżącej organy nie zastosowały się do wspomnianego powyżej wyroku sądu administracyjnego, w którym napisano, że "starosta obowiązany jest do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności, jakimi kierował się odmawiając przyznania świadczenia w pełnej wnioskowanej wysokości". Decyzje nie zawierają żadnego odniesienia do sposobu przejazdu i kwot wyszczególnionych we wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy była decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekającej o przyznaniu skarżącej zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu u pracodawcy i powrotu w wysokości 102,00 zł, poniesionych za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r.

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 45 ust. 1 u.p.z., zgodnie z którym starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub przez okres odbywania u pracodawcy stażu, przygotowania zawodowego dorosłych lub odbywania zajęć z zakresu poradnictwa zawodowego osobie, która spełnia łącznie następujące warunki:

1) na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe dorosłych, staż lub została skierowana na zajęcia z zakresu poradnictwa zawodowego i dojeżdża do tych miejsc;

2) uzyskuje wynagrodzenie lub inny przychód w wysokości nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia za pracę.

W piśmiennictwie się podkreśla, iż u.p.z. nie zawiera żadnych przepisów, które w sposób szczegółowy regulowałyby zagadnienie zwrotu kosztów osobie bezrobotnej. Brakuje w niej także przepisów, które zawierałyby upoważnienie do ustalania warunków zwrotu kosztów w drodze odpowiedniego aktu. Tym samym, brak jest podstawy prawnej do wydawania regulaminu zwrotu kosztów, który wobec powyższego faktu może mieć charakter jedynie wewnętrznoinstrukcyjny oraz nie powinien być stosowany w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (por. T. Wrocławska /w/ Z. Góral /red/, U.p.z. Komentarz, WK 2016, t. 2.3. do art. 45). Również w orzecznictwie podkreśla się, iż przepisy wykonawcze do u.p.z. nie zawierają takich norm, co jest konsekwencją braku w tej ustawie delegacji do ich wydania. Ustawodawca nie upoważnił także żadnego z wymienionych w ustawie organów do określenia dodatkowych warunków, tj. poza wymienionymi w art. 45 ust. 1 u.p.z., od spełnienia których uzależniony jest zwrot poniesionych kosztów. Stąd jedynymi kryteriami, którymi kierować powinien się organ rozpoznający wniosek bezrobotnego o zwrot kosztów przejazdów na szkolenie, są te, które wynikają wprost z treści art. 45 ust. 1 u.p.z. W związku z tym, iż żaden z przepisów u.p.z. nie daje organom kompetencji do wydawania regulaminu przyznawania zwrotu kosztów przejazdu, tym samym tego rodzaju regulamin jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym i jako taki nie może mieć zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie zatem kosztów dojazdu powinno być konsekwencją przeprowadzonego przez organ postępowania, w toku którego powinien on kierować się zasadami postępowania dowodowego, mając na uwadze, że w myśl art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., III SA/Gd 414/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Po 709/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r., VIII SA/Wa 113/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2008 r., IV SA/Wr 8/08).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, iż posłużenie się przez organy zarządzeniem Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w sprawie zwrotu kosztów za dojazdy osób bezrobotnych, jako wiążącym aktem prawnym nie ma żadnego umocowania w obowiązujących przepisach prawnych. Nie stanowią takiej podstawy przywołane przez organ I instancji przepisy, tj. art. 45 ust. 1 u.p.z. w zw. z art. 44 pkt 1 i art. 49, art. 53 ust. 2 u.p.z. Ten pierwszy przepis został powyżej przytoczony i jak łatwo zauważyć wskazuje on precyzyjnie komu przysługuje prawo domagania się zwrotu kosztów dojazdu. Nie zawiera on ponadto żadnego upoważnienia dla instytucji runku pracy,w tym również dla publicznych służb zatrudnienia, do doprecyzowania i uzupełniania tej regulacji. Do identycznych wniosków prowadzi również analiza pozostałych wyżej wskazanych przepisów. Art. 44 pkt 1 u.p.z. jedynie zalicza do instrumentów rynku pracy wspierających podstawowe usługi rynku pracy finansowanie kosztów przejazdu do pracodawcy zgłaszającego ofertę pracy lub do miejsca pracy, odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych lub odbywania zajęć w zakresie poradnictwa zawodowego w związku ze skierowaniem przez powiatowy urząd pracy. Natomiast art. 49 u.p.z. określa podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w skierowaniu do udziału w programach specjalnych, a art. 53 ust. 2 u.p.z. – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania wspomnianego zarządzenia i odbywania przez skarżącą stażu - upoważniał starostę do skierowania na staż bezrobotnego, w okresie 12 miesięcy od dnia określonego w dyplomie, świadectwie lub innym dokumencie poświadczającym ukończenie szkoły wyższej, który nie ukończył 27 roku życia.

Stąd też ustalenie przez organy dla skarżącej wiążących konsekwencji prawnych na podstawie aktu niebędącego w istocie źródłem powszechnie obowiązującego prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., a także naruszenie art. 45 ust. 1 u.p.z., który - jak wskazano powyżej - może być wyłączną podstawą dla oceny przez organy zasadności i wysokości dokonania zwrotu kosztów przejazdu związanych z odbyciem stażu.

Wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanki odbywania przez skarżącą stażu na podstawie skierowania urzędu pracy, nieuzyskiwania przez nią wynagrodzenia lub innego przychodu w wysokości nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia oraz ustalenia, iż dojazdy na staż miały miejsce, organy powinny były rozważyć wysokości przyznania skarżącej zwrotu kosztów z uwzględnieniem okoliczności faktycznych istniejących w sprawie, a w szczególności sygnalizowanej przez skarżącą konieczności korzystania z własnego środka lokomocji z uwagi na brak dogodnego bądź dostępnego środka komunikacji publicznej umożliwiającego jej przejazd na staż i powrót do miejsca zamieszkania. W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń stosując automatycznie zasady zwrotu kosztów dojazdu wynikające ze wspomnianych zarządzeń w sposób całkowicie oderwany od okoliczności sprawy, bez jakiejkolwiek weryfikacji istnienia w ogóle połączeń obsługiwanych przez PKS, na co trafnie zwracała uwagę skarżąca już na etapie postępowania administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż analiza przepisu art. 45 ust. 1 u.z.p. wskazuje, iż ustawodawca nie uzależnia zwrotu kosztów przejazdu od rodzaju środków transportu. Oznacza to, iż mogą być zwracane zarówno koszty przejazdu środkami transportu komunikacji zbiorowej, jak i środkami transportu prywatnego. Wbrew stanowisku Wojewody możliwe jest skontrolowanie, czy wysokość wydatków poniesionych na paliwo wynikająca z przedłożonych przez skarżącą faktur jest adekwatna do odległości, jaką skarżąca musiała pokonać w związku z koniecznością dojazdu do miejsca odbywania stażu. Wystarczy bowiem podjęcie nieskomplikowanych czynności polegających na ustaleniu pojemności silnika pojazdu, który używała skarżąca oraz wielkości spalania i odniesienie tej wartości do długości drogi. Przy czym – co warto zaznaczyć – niezasadne byłoby stosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2002 r., Nr 27, poz. 271). Odnosi się ono bowiem do zwrotu kosztów używania pojazdów dla celów służbowych, a takiego charakteru nie mają dojazdy do siedziby podmiotu w którym odbywa się staż. Ponadto przepisy te mają zastosowanie w relacjach pracownik – pracodawca, co wynika wprost § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Natomiast staż to – zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 34 u.p.z. - nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą.

Zwrócić również należy uwagę, że użyty przez ustawodawcę w art. 45 ust. 1 u.p.z. wyraz "może" powoduje, że kwestia zwrotu kosztów dojazdu do miejsca wykonywania stażu leży w sferze uznania administracyjnego. Uznanie stanowiące uproszczenie działań administracji i ułatwienie administrowania, ma miejsce w ramach stosowania prawa i polega na ustaleniu konsekwencji prawnych stwierdzonych stanów faktycznych przez organ stosujący prawo, stanowiąc sferę wyboru zachowania organu administracyjnego związanego z podejmowanym aktem woli. Stąd istnieje ono wówczas, gdy administracja, dla urzeczywistnienia stanu prawnego, może wybierać między różnymi rozwiązaniami, a więc w sytuacji, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu (por. M. Mincer, Pojęcie uznania administracyjnego, PiP 1976, Nr 3). Zaznaczyć jednak należy, iż w sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki do przyznania jej zwrotu kosztów dojazdu, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ obowiązany jest w sposób szczególnie wnikliwy wyjaśnić przyczyny, które legły u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu strony, jak interesu publicznego . Organ zatem obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W przypadku decyzji uznaniowych szczególne znaczenie ma wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Rozważenie interesów, tj. słusznego interesu strony i interesu publicznego, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie sądową. W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), zaniechały bowiem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w uzasadnieniu swych decyzji organy nie dokonały wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w sposób niedostateczny rozważyły interes strony w zderzeniu z interesem publicznym, dopuszczając się również naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, wskazującego na nierozpoznanie wniosków skarżącej z dnia [...] marca 2012 r. i [...] maja 2016 r., Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotem powyższych wniosków było żądanie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca odbywania stażu przez skarżącą w Szkole Podstawowej. Dotyczą zatem tej samej kwestii i zostały merytorycznie rozpoznane w zakresie zwrotu tych kosztów za kwiecień 2012r. decyzjami poddanymi kontroli w niniejszej sprawie. To, iż decyzje te uwzględniają żądania zawarte w powyższych pismach jedynie w części, nie oznacza, iż nie doszło do ich rozpoznania.

Mając na uwadze powyżej stwierdzone naruszenia, które miały (w przypadku prawa materialnego) lub mogły mieć (w przypadku prawa procesowego) istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dodatkowo mając na uwadze, aby po uchyleniu zaskarżonych decyzji, stosownie do art. 12 k.p.a. jak najszybciej wydać rozstrzygnięcie, zwłaszcza, iż w nieskomplikowanej sprawie od 6 lat nie są w stanie podjąć prawidłowych rozstrzygnięć.