Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 700/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1, art. 157 par. 3, art. 269
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 170, art. 168 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 2053/07 w sprawie ze skargi E. L. i M.M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od E. L. i M. M. na rzecz Ministra Finansów solidarnie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2008 r. , sygn. IV SA/Wa 2053/07 uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, co następuje:

Minister Finansów w dniu [...] lipca 2000 r. wydał decyzję, którą stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/2 część w prawie własności nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], objętej KW[...], należącą uprzednio do M. W. Decyzja ta została podjęta na podstawie art.1, art. 2 i art.5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych ( Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z Układem zawartym między Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego M. W. w dniu [...] kwietnia 1966 r. złożyła przed Amerykańską Komisją ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych oświadczenie o zrzeczeniu się prawa własności na rzecz Państwa, za co przyznane jej zostało i wypłacone odszkodowanie. Decyzja ta stała się ostateczna.

W 2001 r. M. A. M. oraz E. B. L., spadkobierczynie po zmarłej z dniu [...] marca 1998 r. M. W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiły o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2000 r., wnosząc jednocześnie o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Minister Finansów stwierdził, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż zachodziła przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Jednakże z uwagi na fakt, iż przedstawione przez stronę argumenty nie wniosły nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie, organ w myśl art. 146 § 2 Kpa nie uchylił swojej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja wyłącznie odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2001 r., podzielając ustalenia faktyczne i stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2005 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1879/05, sąd oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. M. A. M. oraz E. B. L. wniosły od przedmiotowego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Naczelny Sad Administracyjny, uznając zarzuty skargi za chybione, oddalił ją (sygn. akt. OSK 947/06). Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawały sprawę w jej całokształcie, odnosząc się nie tylko do kwestii formalnych, lecz obejmując kontrolą legalność zaskarżonej decyzji Ministra Finansów w aspekcie prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyżej wskazanego wyroku jednoznacznie stwierdził, że M. W. wystąpiła o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych, złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, otrzymała odszkodowanie i uznała, że nieruchomość zostanie najpóźniej w dniu wejścia w życie układu faktycznie przejęta przez Państwo. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że w sprawie zaszły okoliczności, które powodują obowiązek wydania przez Ministra Finansów decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego ½ we własności nieruchomości przy ul. [...] w Gdyni.

W dniu [...] lipca 2007 r. wpłynął do Ministerstwa Finansów wniosek pełnomocników M. A. M. oraz E. B. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2000 r. z uwagi na fakt, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji M. W. już nie żyła, co w ocenie wnioskujących wyczerpuje dyspozycję art.156 par.1 pkt 2 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Zarówno w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, jak i w decyzji utrzymującej je w mocy uznał wniosek M. A. M. oraz E. B. L. z dnia [...] lipca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. za niedopuszczalny z uwagi na instytucję powagi rzeczy osądzonej. Stanowisko swe uzasadnił faktem, iż wszystkie decyzje wydane w przedmiotowym postępowaniu były przedmiotem kontroli w trybie administracyjnym oraz sądowo - administracyjnym. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny uznał ich legalność.

Organ przytoczył treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził, że przywołane przez pełnomocnika skarżących orzecznictwo nie przystaje do stanu prawnego i faktycznego w niniejszej sprawie. Odnosi się ono bowiem do spraw, które toczą się przed organem administracji i nie były poddane kontroli przez sądy administracyjne. W niniejszej sprawie natomiast wszystkie decyzje wydane w przedmiotowym postępowaniu były skontrolowane w trybie sądowo - administracyjnym i jako zgodne z prawem pozostają w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada z urzędu zaistnienie którejkolwiek z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie organu akt administracyjny, który był poddany kontroli sądowej i został uznany przez sąd administracyjny za zgodny z prawem, jest prawomocny, co uniemożliwia organom administracji publicznej jego kontrolę, w tym również w trybie nieważnościowym (art. 156 Kpa). Mając to na względzie Minister Finansów stwierdził, iż zastosowanie w niniejszym rozstrzygnięciu art. 157 § 3 KPA jest w pełni uzasadnione. Na gruncie orzecznictwa i doktryny nie ma przeszkód, aby za jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 KPA uznać istnienie decyzji ostatecznej, w sprawie, w której sąd administracyjny oddalił skargę, czyli uznał ją za zgodną z prawem.

We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik M. A. M. oraz E. B. L. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 12, 77 § 1 pkt 2 oraz 157 § 3 Kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty, a więc merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając to na względzie wniósł o stwierdzenie nieważności (ewentualnie uchylenie) zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2007 r. naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Finansów niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 157 § 3 Kpa, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji własnej z dnia [...].07.2000 r. W ocenie Sądu I instancji sam fakt uprzedniej kontroli tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, prowadzonym z uwagi na wyczerpanie przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie przesądza jeszcze o niedopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności takiej decyzji, popartego zarzutem skierowania jej do osoby nieżyjącej. Stanowisko takie jest zasadne nawet wówczas, jeśli postępowanie wznowieniowe zakończyło się wyrokami sądu administracyjnego obu instancji, podzielającymi stanowisko organu orzekającego w sprawie. Sąd I instancji stwierdził, iż w sprawie prowadzonej po wznowieniu postępowania odnośnie decyzji Ministra Finansów z dnia [...].07.2000 r. zarzut taki - skierowania decyzji do osoby nieżyjącej - w ogóle nie był tej decyzji stawiany. Nie odnosił się zatem do tej kwestii zarówno Minister, tak w zaskarżonej decyzji zapadłej w postępowaniu wznowieniowym z dnia [...] lipca 2005 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Kwestia ta nie była także podnoszona zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1879/05 oddalającym skargę, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 947/06, oddalającym wniesioną skargę kasacyjną.

Sąd I instancji wskazał, że możliwość żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która przeszła kontrolę instancyjną zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym - z uwagi na dotknięcie wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - zawsze powinna być otwarta wówczas, gdy zarzucana okoliczność, jak w niniejszej sprawie, skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej – M. W., nie była zarzucana w uprzednio prowadzonym, innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, przez co nie stała się przedmiotem rozważań zarówno organu administracji, jak i Sądu. W tego rodzaju sytuacji droga ta zatem winna pozostawać otwarta, nawet gdyby podniesiony zarzut nie okazał się trafny. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na istnienie powagi rzeczy osądzonej mogłoby natomiast być, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, jedynie podniesienie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji argumentów uprzednio sformułowanych we wniosku o wznowienie postępowania, do których w swym ostatecznym rozstrzygnięciu odniósł się już organ administracji, a następnie Sąd Administracyjny, o ile uruchomiona została ta droga kontroli.

Sąd i instancji uznał, że w stanie zaistniałym w niniejszym postępowaniu pozbawienie strony możliwości poznania przesłanek, dla których jej zarzut mógłby być uznany za chybiony, a więc uzyskania w tym zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego, popartego stosownymi wywodami odnoszącymi się do podniesionego zarzutu narusza obowiązujące przepisy postępowania poprzez błędną, rozszerzającą interpretację art. 170 P.p.s.a., a przez to niewłaściwe zastosowanie art. 157 § 3 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Finansów. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 157 § 3 K.p.a. i przyjęcie, że istnienie decyzji prawomocnej, nie stanowi przesłanki odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik postępowania: art. 58 § 1 pkt 4 in fine P.p.s.a. polegającego na nie odrzuceniu skargi pomimo funkcjonującego w obrocie prawnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt. OSK 947/06, utrzymującego w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1879/05 i tym samym błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.; art. 170 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko: strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 168 § 1 P.p.s.a poprzez naruszenie zasady prawomocności orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2005 r. była przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej, w wyniku której decyzja ta stała się prawomocna. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny uznał ich legalność. Z tych powodów autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z Sądem I instancji, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania instytucja powagi rzeczy osądzonej. W myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie Ministra Finansów, mającego na względzie przywołany przepis, jedynym legalnym sposobem rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2007 r. o stwierdzenie nieważności było wydanie decyzji odmawiającej jego rozpoznania.

Przywołana w wyroku przez Sąd I instancji argumentacja, zdaniem organu, jest chybiona. Wszystkie decyzje wydane w przedmiotowym postępowaniu były skontrolowane w trybie sądowo - administracyjnym i jako zgodne z prawem pozostają w obrocie prawnym. Minister Finansów przywołując art. 134 § 1 P.p.s.a. zauważył, że sąd bada z urzędu zaistnienie którejkolwiek z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie sąd administracyjny ich nie znalazł i akt administracyjny, który był poddany kontroli sądowej został uznany przez sąd administracyjny za zgodny z prawem, jest prawomocny, a to uniemożliwia organom administracji publicznej jego kontrolę w tym również w trybie nieważnościowym. Skoro sąd administracyjny oddalił skargę, to dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy pod względem zgodności z prawem również i w zakresie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 3, 4, 6 i art. 156 § 1 Kpa. W tej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wszczynanie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności którejkolwiek z decyzji Ministra Finansów, poza konsekwencjami wynikającymi z prawomocności wyroku, byłoby bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 Kpa) i rodziłoby konsekwencje wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 lub 3 Kpa. Podzielając błędny wywód Sądu zawarty w zaskarżonym wyroku z dnia 18 stycznia 2008 r. Minister Finansów akceptowałby sytuacje, w których organ administracji publicznej kontrolowałby prawomocne rozstrzygnięcia sądu, co byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi założeniami systemu sądownictwa administracyjnego. W ocenie skarżącego akt administracyjny, który był poddany kontroli sądowej i został uznany za zgodny z prawem, jest prawomocny, to uniemożliwia jego kontrolę w tym również w trybie nieważnościowym (art. 156 Kpa).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepis prawa materialnego tj. dokonał błędnej wykładni art. 157 § 3 Kpa, poprzez przyjęcie, że istnienie decyzji prawomocnej, czyli decyzji ostatecznej, w sprawie której sąd administracyjny oddalił skargę, nie stanowi przesłanki odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (art. 156 § 1 Kpa). Według Ministra Finansów zastosowanie w niniejszym rozstrzygnięciu art. 157 § 3 Kpa było w pełni uzasadnione. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zostały nigdzie w przepisach prawa pozytywnego wprost określone, wynikają one jedynie z orzecznictwa i doktryny. Nie ma więc przeszkód, aby za jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 Kpa uznać istnienie decyzji prawomocnej, czyli decyzji ostatecznej, w sprawie której sąd administracyjny oddalił skargę, czyli uznał ją za zgodną z prawem. Za takim stanowiskiem przemawiają nie tylko względy natury pragmatycznej (ekonomika procesowa, pewność obrotu prawnego), ale i względy natury jurydycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 173, poz.1270 ze zm.)- powoływanej dalej, jako " P.p.s.a." – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i prawem procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art.183 §2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ( art.156 K.p.a) w sytuacji, gdy ta kwestionowana decyzja ostateczna była przedmiotem kontroli zarówno administracyjnej, jak również sądowej w trybie wznowienia postępowania, a w wyniku tej kontroli stwierdzono, ze kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Powstała zatem wątpliwość, czy w sytuacji, gdy decyzja ostateczna, co do której stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa i stała się prawomocna wobec poddania jej kontroli sądowej może być wzruszona w trybie stwierdzenia nieważności z tego powodu, że skierowana została do osoby zmarłej, lecz sądy obu instancji tej wadliwości nie dostrzegły.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, jakie skutki dla trwałości decyzji ostatecznej ma wyrok Sądu, w tym przypadku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji również oddalającego skargę na decyzję stwierdzającą, że kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa. Wypada przypomnieć, że o ile art.16 §1 K.pa. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, o tyle przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie posługują się pojęciem decyzji prawomocnej lub postanowienia prawomocnego. Jedyny przepis dotyczący tej kwestii to art.269 K.p.a., stanowiący, że decyzje określane w innych przepisach, jako prawomocne, uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi.

Pojęcie prawomocności decyzji funkcjonuje natomiast w doktrynie prawa administracyjnego i występuje w formie prawomocności w znaczeniu materialnym ( niewzruszalność) i formalnym ( niezaskarżalność). Po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. i wprowadzeniu sądowej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny, a od 1 stycznia 2004 r. również przez wojewódzkie sady administracyjne walor prawomocności doktryna przypisuje również decyzjom, co do których sąd oddalił skargę lub co do których upłynął termin do wniesienia skargi. Postulaty doktryny zmierzają w kierunku przywrócenia w postępowaniu administracyjnym prawomocności decyzji administracyjnej jako prawnego następstwa kontroli zgodności decyzji z prawem przez sąd administracyjny i środka wzmocnienia trwałości decyzji administracyjnej, zdefiniowania go tak, jak to miało miejsce w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym – Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.( tak: B. Adamiak i J. Borkowski, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989, Nr 10, s.56). Konsekwencją wyróżnienia kategorii decyzji prawomocnych jest to, że zaskarżona decyzja ostateczna, co do której sąd skargę oddalił nie może być uchylona, ani zmieniona w trybie postępowania administracyjnego. W tym miejscu warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1986 r. ( sygn. SA/Wr 137/86, publ. ONSA 1986/1/29, lex nr 9878). W obszernym uzasadnieniu przywołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że " wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności bądź niezgodności z prawem. Jego treścią jest ustalenie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji. Taki wyrok zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych lub stwierdzenia ich nieważności, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują przyczyny nieważności. "

Podzielając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej po wyroku sądu administracyjnego oddalającym skargę. Stanowisko to koresponduje z wprowadzoną przez ustawodawcę do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucją prawomocności orzeczeń. Zgodnie z art.170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej po weryfikacji tej decyzji przez sąd administracyjny wiąże się z prawomocnością i mocą wiążącą orzeczenia oraz powagą rzeczy osądzonej. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą i tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż sąd administracyjny z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wymienione w art.156 §1 K.p.a. ( art.134 P.p.s.a w zw. z art.145 §1 pkt 2 P.p.s.a. ). Wymaga podkreślenia, że żadna z okoliczności wymienionych w art.156 §1 pkt 1-7 K.p.a. nie ulega zmianie wraz z upływem czasu. Jeżeli więc nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania kwestionowanej decyzji, to nie powstaną one po jej wydaniu, a zatem wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu sądowym. Inaczej jest w sytuacji, gdy po wyroku sądu oddalającym skargę zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art.145 par.1,2, 5, 7, 8 K.p.a, lecz taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania decyzja ostateczna Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2000 r. o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego ½ we własności nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] poddana została kontroli w postępowaniu wznowieniowym ( art.145 §1 pkt 4 K.p.a.) w wyniku, której stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa a następnie kontroli sądów obu instancji. Błędnie zatem uznał Sąd I instancji, że decyzja ta może być poddana ponownej kontroli w trybie stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji takiego stanowiska doszłoby do naruszenia przez organ administracji art.170 P.p.s.a., a ponadto mogłoby dojść do istnienia w obrocie prawnym dwóch odmiennej treści decyzji wydanych w postępowaniach nadzorczych. Słuszny jest zatem postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art.170 P.p.s.a i 168 §1 P.p.s.a, jak również zarzut naruszenia prawa materialnego art.157 §3 K.p.a. przez przyjęcie, że dopuszczalne jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, która poddana została kontroli sądowej.

Natomiast zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 4 P.p.s.a. jest nieuzasadniony. W sytuacji, jak w niniejszej sprawie, strony mają prawo zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej, gdyż decyzja ta jest decyzją wydaną w nowej sprawie i podlega weryfikacji w toku instancji i kontroli sądowej. Stanowisko odmienne doprowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par.1 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.