Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 16/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1, art. 133, art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 78 ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 10 poz 55
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 893/07 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] wypowiadającej stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2007 r. II SA/Wa 893/07 oddalił skargę D. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2003 r., działając w oparciu o art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) i § 137 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział młodszemu chorążemu sztabowemu D. K. stosunek zawodowej służby wojskowej z powodu likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego i odmowy wyrażenia pisemnej zgody na wyznaczenie go na niższe stanowisko. Decyzja ta została doręczona w dniu 10 kwietnia 2003 r. i żołnierz nie złożył od niej odwołania.

Wnioskiem z dnia 2 października 2006 r. D. K. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego.

Po rozpatrzeniu wniosku, Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., na podstawie art. 158 § 1 w związku art. 107 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r.

Minister Obrony Narodowej, jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] marca 2006 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jego ocenie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia 26 lipca 2002 r. jednostka wojskowa, w której służbę pełnił wymieniony uległa przeformowaniu z dniem 1 listopada 2003 r. W konsekwencji zmniejszył się stan etatowy jednostki, a zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe uległo likwidacji. Brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska służbowego odpowiednio do posiadanych kwalifikacji wojskowych i stopnia wojskowego. Z tej przyczyny D. K. zaproponowano wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe starszego technika w dywizjonie lotniczym. Żołnierz na piśmie odmówił przyjęcia tego stanowiska.

Odmowa przyjęcia innego stanowiska służbowego upoważniała do wypowiedzenia żołnierzowi stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Minister podkreślił, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień był aktem, mocą którego dokonano przeformowania jednostki. Nie był zapowiedzią przeformowania w przyszłości, nie był też aktem jedynie inicjującym to przeformowanie, lecz aktem, którym dokonano przeformowania.

D. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia decyzji obu organów, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucił Ministrowi Obrony Narodowej, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a także przepisów powołanych w podstawie prawnej skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych. Ponadto wskazał na naruszenie art. 6 - 10 k.p.a. oraz 32 Konstytucji RP i art. 4 - 11, 16 - 17, 19 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.

Skarżący zwrócił uwagę na stronniczość i koniunkturalizm organów rozstrzygających w sprawie. Podniósł m.in., że nieodwołanie się od decyzji o wypowiedzeniu wynikało z faktu, że został wprowadzony w błąd przez przełożonych, którzy poinformowali go, że etat jednostki uległ zmianie, a zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe już uległo likwidacji. Tymczasem stan etatowy jednostki wojskowej, w której służył uległ zmniejszeniu dopiero w dniu 1 listopada 2003 r. W jego ocenie w dniu [...] marca 2003 r. brak było podstaw do podejmowania decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 3 powoływanej ustawy.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 498/06 (Lex nr 292017).

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zestawienie tych przesłanek stanowi katalog zamknięty. Redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, gdyby organ stwierdził, iż decyzja z dnia [...] marca 2003 r. została podjęta w okolicznościach określonych art. 156 § 1 k.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (obowiązującej w chwili wydawania decyzji), dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić w przypadku przewidzianym w art. 36 ust. 6 tej ustawy, tj. w sytuacji, gdy żołnierz zawodowy w służbie stałej nie wyraził pisemnej zgody na wyznaczenie go na niższe stanowisko służbowe, w związku z likwidacją zajmowanego przez niego stanowiska służbowego (art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień w jednostce wojskowej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową wprowadzono zmiany etatowe. Nie ma racji skarżący twierdząc, że wypowiedzenie stosunku służbowego było przedwczesne, gdyż jego stanowisko służbowe istniało jeszcze w dacie wydawania decyzji. Rozkaz w spawie zamian organizacyjnych nie był zapowiedzią przeformowania jednostki w przyszłości, nie był także aktem jedynie inicjującym to przeformowanie, lecz aktem, mocą którego dokonano przeformowania WKU w Tomaszowie Mazowieckim. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w rozkazie tym określony został zarówno początek, jak i koniec tego procesu. Jego wydanie stanowiło podstawę do podjęcia przez organy wojskowe działań zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości do wypowiedzenia żołnierzom stosunku służbowego. Natomiast dzień 1 listopada 2003 r. był jedynie dniem faktycznego zakończenia tego przeformowania. Po tym dniu obowiązywał już nowy zmniejszony etat i nie było możliwie zajmowanie przez skarżącego zlikwidowanego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1061/06).

W sytuacji, gdy żołnierz odmówił przyjęcia niższego stanowiska służbowego zaistniała podstawa do zastosowania art. 78 ust. 2 pkt 3 powoływanej ustawy i wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Sprawą oczywistą jest, że w sytuacji, gdy ma dojść do zlikwidowania określonych stanowisk, organ odpowiednio wcześniej musi dokonać właściwego zagospodarowania kadry.

Dla prawidłowości przedmiotowego rozkazu personalnego o zwolnieniu istotne było, że został on wydany po wejściu w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia 26 lipca 2002 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji dokonanie skarżącemu wypowiedzenia z dniem 1 maja 2003 r. stosunku zawodowej służby wojskowej było w pełni uzasadnione i nie naruszało obowiązującego wówczas porządku prawnego. Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności wypowiedzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, Sąd wskazał, że ten akt nie jest źródłem prawa. Jeśli zaś chodzi o powoływany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. to dotyczy on innego stanu faktycznego oraz prawnego.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na treść art. 201 p.p.s.a.,

D. K., reprezentowany przez radcę prawnego A. R., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy jednostka wojskowa podlegała przeformowaniu, ale jej stan etatowy zmniejszył się dopiero w dniu 1 listopada 2003 r.;

2) naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nie uwzględnienie skargi mimo dających się stwierdzić naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, przez organy, a które miały wpływ na wynik sprawy;

- art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 134 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena nastąpiła bez udowodnienia w postępowaniu faktów, do których się odnosiła - brak dowodów na zmniejszenie się stanu etatowego jednostki wojskowej przed dniem [...] marca 2003 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu pierwszej instancji budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia rzetelności. Przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jednoznacznie stanowi, że organ wojskowy może dokonać wypowiedzenia stosunku służbowego, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz pełni służbę podlega rozformowaniu (a więc likwidacji, a nie przeformowaniu). Jak przyjmowano dotychczas w orzecznictwie NSA wystarczało, że proces likwidacyjny został zainicjowany. Inaczej jest w przypadku reorganizacji, tutaj na chwilę wypowiedzenia winien być mniejszy stan etatowy, tzn. już uległo likwidacji zajmowane dotychczas przez żołnierza stanowisko służbowe. Zatem należy uznać, że wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena nie mieści się w standardzie określonym w art. 78 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy. W sprawie nie chodziło o likwidację jednostki, lecz to, aby już się zmniejszył stan etatowy choćby o jedno stanowisko. Co istotne w sprawie, fakt zmniejszenia stanu etatowego jednostki nie został dowiedziony.

Zdaniem skarżącego musi istnieć realny, a nie jedynie potencjalny związek przyczynowy pomiędzy "zmniejszaniem stanu etatowego" a wypowiedzeniem stosunku służbowego. Treść powoływanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że chodzi o zrealizowanie się (tryb dokonany) zmniejszenia stanu etatowego. Przyzwolenie na dokonywanie wypowiedzenia, zanim dokona się zmniejszenie stanu etatowego w jednostce, jest działaniem contra lege (przeciw przesłane drugiej z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy, która stanowiła podstawę prawną wydawanych decyzji).

W sprawie niniejszej zmniejszenie stanu etatowego nastąpiło dopiero z dniem 1 listopada 2003 r. lub po tym dniu. Taka okoliczność wynika wprost z treści rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP. Sąd pierwszej instancji w chwili orzekanie nie dysponował w tej sprawie żadnym dowodem z dokumentu, a mimo tego przyjął zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Na koniec skarżący kasacyjnie podkreślił, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007 r. sygn. I OSK 1986/06 w całości podzielono jego pogląd w kwestii rozumienia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 1996 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W związku z powołaniem obu podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W ramach tego zarzutu w pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa materialnego przez organ, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten sformułowany jest ogólnikowo, stanowi wyłącznie powtórzenie sformułowań ustawowych. Tymczasem sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku nie może być ogólnikowe. Szczególnie nie może ograniczać się do powtórzenia formuły ustawowej bez określenia, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony. Opierając zarzut na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1lit. a -c ) p.p.s.a. poza tym przepisem należy wskazać naruszenia jakich przepisów przez organ nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może korygować ani uściślać zarzutów skargi. Wobec wadliwego sformułowania omawianego zarzutu brak było podstaw do uznania jego zasadności.

Kolejnym zarzutem naruszenia przepisów postępowania jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 134 p.p.s.a. polegającego na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów. Zarzut ten sprowadza się zatem do kwestionowania postępowania dowodowego. W pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. można postawić w sytuacji, gdyby sąd przeprowadził postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. i zrobił to niezgodnie z tym przepisem. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji brak jest podstaw uzasadniających stawianie zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. Ponadto podstawę prawną przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. i chcąc kwestionować prawidłowość postępowania Sądu w tym zakresie należy sformułować zarzut naruszenia tego przepisu, a nie wyłącznie przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a, stanowiącego o odpowiednim stosowaniu do postępowania dowodowego przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił natomiast naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

W związku z powyższym brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w oparciu o wymienione wyżej przepisy.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy jednostka wojskowa podlegała przeformowaniu, ale jej stan etatowy zmniejszył się dopiero w dniu 1 listopada 2003 r. należało stwierdzić, że jest on bezzasadny. W sprawie bowiem nie miał zastosowania art. 78 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy. Do wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego doszło bowiem na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 3 niniejszej ustawy, regulującego jedną z samodzielnych przesłanek wypowiedzenia stosunku służbowego. Zgodnie z tym przepisem dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić w przypadku, o którym mowa w art. 36 ust. 6.

W takiej sytuacji brak jest podstaw uzasadniających merytoryczną ocenę zasadności zarzutu błędnego zastosowania przepisu, który w sprawie nie miał zastosowania, co jednocześnie czyni ten zarzut niezasadnym.

Mając powyższe okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.