Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 318/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut – Orłowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1224/15 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o., Oddział w P. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1224/15, uwzględniając skargę wniesioną przez M. Sp. z o.o. Oddział w P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a., uchylił decyzje wydane przez P. S.A. w W. dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] oraz dnia [...] maja 2015 r., nr [...] i zasądził na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący M. Sp. z o.o. Oddział w P. z siedzibą w W. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. Umowy zawartej przez P. S.A. z konsorcjum wykonawców w składzie O. Sp. z o.o. z siedzibą w O., O. Sp. z o.o. z siedzibą w L., O. Sp. z o.o. z siedzibą w K., M. sp. j. z siedzibą w W. (dalej: "K.") w ramach przetargu nieograniczonego na "Wykonanie dokumentacji geodezyjnej do celów projektowych niezbędnej do przeprowadzenia modernizacji linii kolejowej nr [...] (tor 1 i 2) na odcinku W. łącznie z tymi stacjami w ramach projektu: Modernizacja linii kolejowej nr [...] - odcinek W. " (dalej: "Umowa"). 2. Dokumentacji związanej z zawarciem i wykonaniem Umowy obejmującej: a) załączniki do Umowy; b) aneksy do Umowy; c) porozumienia dodatkowe związane z Umową; d) zapytanie ofertowe zamawiającego i ofertę wykonawcy; e) zlecenia dokonania szerszego bądź węższego zakresu prac; f) dokumentację wykonawczą do Umowy; g) harmonogram prac wskazujący zakres prac przewidzianych w Umowie aktualny na dzień udzielania informacji publicznej; h) dokumentację dotyczącą realizacji Umowy, w szczególności protokoły odbioru poszczególnych etapów prac sporządzone do dnia udzielenia informacji publicznej; i) korespondencję towarzyszą lub związana z wykonaniem Umowy prowadzoną pomiędzy zamawiającym a wykonawcą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. w sprawie II SAB/Wa 876/14 zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Sąd uznał żądane informacje za informację publiczną.

Spółka udostępniła treść umowy, w tym załączników i aneksów do niej.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. [...], P. S.A. na podstawie art. 17 ust 1 oraz art. 16, w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - u.d.i.p., w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji u.o.z.n.k., po rozpatrzeniu odmówiła natomiast udzielenia informacji publicznej w zakresie wymienionym w pkt 2 c – i.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zakres pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, wywodzi się z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 u.o.z.n.k. P. S.A. wskazały, że żądane przez wnioskodawcę informacje takie jak harmonogram wykonanych prac, dokumentacja wykonawcza do umowy, zlecenia wykonania szerszego zakresu prac, dotyczące ściśle sposobu wykonania zamówienia stanowią element materialny tajemnicy przedsiębiorcy. Jeśli chodzi zaś o element formalny, Spółka wskazała na następujące okoliczności dotyczące Konsorcjum i Spółki. Podała, że w zakresie pozostałych, nieudostępnionych dotąd żądanych przez wnioskodawcę informacji, Spółka zwróciła się do konsorcjum wykonawców z zapytaniem, czy podmioty wchodzące w skład konsorcjum wyrażają zgodę na udostępnienie powyższych informacji. Zapytanie Spółki związane było z faktem zaistnienia wątpliwości, czy przedmiotowa informacja, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorców - podmiotów wchodzących w skład Konsorcjum. Spółka podała w decyzji, że nie uzyskała od Konsorcjum zgody na udzielenie wnioskodawcy żądanych informacji.

P. S.A. wskazała, że analiza charakteru żądanych informacji przemawia za uznaniem, iż dokumenty zawierające te informacje stanowią również tajemnicę przedsiębiorcy Spółki. P. S.A. dokonała również niezbędnych działań, mających na celu zachowanie poufności tych informacji. Zdaniem P. S.A. żądane dane stanową tajemnicę przedsiębiorcy P. S.A. zgodnie z Załącznikiem nr 1 "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w P. S.A." do pozycji SZBI-Ibi-5 pt.: "Polityka Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w P. S.A.", jako know-how i inne informacje organizacyjne posiadające wartość gospodarczą dla Spółki. Sporządzając wspomniany wykaz Spółka wypełniła dyspozycję ww. przepisu art. 11 ust. 4 u.o.z.n.k. w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla P. S.A.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w sytuacji, gdy ograniczenia określone w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. nie występują w sprawie; naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że termin "tajemnica przedsiębiorcy" oznacza każdą informację oznaczoną przez podmiot, którego ona dotyczy, jako tajemnica, oraz że podmiot, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku badania merytorycznej zasadności zastrzeżenia określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy.

P. S.A. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Spółka podtrzymała w całości swoje dotychczasowe stanowisko. W szczególności potwierdziła wszystkie wskazane w decyzji wyjaśnienia w przedmiocie przyjętego przez Spółkę rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, a także elementów materialnego i formalnego składających się na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W przedmiotowej sprawie Spółka stanęła na stanowisku, że żądane przez wnioskodawcę dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy Spółki. Ponadto brak zgody na udostępnienie tych informacji ze strony Konsorcjum uzasadnia dodatkowo wnioskowanie, że informacje te stanowić mogą również tajemnicę przedsiębiorcy - podmiotów wchodzących w skład konsorcjum. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy zdefiniowane zostało w art. 11 ust. 4 u.o.z.n.k., który to przepis wskazuje, że: "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". P. S.A. wskazały, że kwestionowana decyzja wskazuje na okoliczności, które uzasadniają w przedmiotowej sprawie przyjęcie, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy - Spółki i tym samym nie mogły zostać ujawnione. Przede wszystkim oczywiste jest zdaniem P. S.A., że żądane informacje są informacjami posiadającymi szeroko pojętą wartość gospodarczą dla Spółki, ponadto, co zostało w decyzji wyjaśnione Spółka podjęła niezbędne działania w calu zachowania ich poufności.

W ocenie P. S.A. nie jest zasadne twierdzenie, że dokumenty związane z postępowaniem przetargowym i dotyczące realizacji zamówienia są bezwzględnie jawne i podlegają udostępnieniu na takich samych zasadach jak umowy w sprawie zamówień publicznych. Dokumenty te zawierają bowiem m.in. dane o charakterze finansowym i organizacyjnym, które w sposób oczywisty stanowią know-how Spółki na polu prowadzenia inwestycji związanych z infrastrukturą kolejową. Podniesiono, że dmowa udostępnienia przez Spółkę wnioskowanych informacji nie jest oparta wyłącznie o brak zgody Konsorcjum na ich udostępnienie. Wnioskowane informacje stanowią zarówno tajemnicę przedsiębiorcy Spółki, jak również tajemnicę przedsiębiorcy podmiotów wchodzących w skład Konsorcjum. P. S.A. podała, że przed wydaniem decyzji, dokonała konfrontacji żądanych informacji z Załącznikiem nr 1 "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w P. S.A." do pozycji [...] pt.: "Polityka Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w P. S.A.", jako know-how i inne informacje organizacyjne posiadające wartość gospodarczą dla Spółki, pod kątem stanowienia przez nie tajemnicy przedsiębiorcy w P. S.A. Wnioskowane informacje mieszczą się w zakresie rodzajów informacji, które co do zasady stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w P. S.A., w szczególności zaś zaliczyć je należy do szeroko pojętego know-how Spółki, tj. m.in. wiedzy technicznej i pozatechnicznej związanej z kolejnictwem.

Fakt sporządzenia przez Spółkę dokumentu, jakim jest wspomniana "Polityka Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w P. S.A.", oraz objęcie nim pracowników Spółki, należy bezwzględnie uznać za podjęcie przez Spółkę działań, mających na celu zachowanie w poufności informacji, których rodzaje zostały w tym dokumencie wymienione, stosownie do treści zgodnie z art. 11 ust. 4 u.o.z.n.k. Dokument ten, stanowiący element wewnętrznej procedury Spółki w zakresie obrotu informacjami, sporządzony został przez Spółkę w roku 2007 tj. jeszcze na długo przed zawarciem Umowy, z którą związane są inne wnioskowane informacje.

Fakt, że "Ramowy wykaz (...)" stanowi Załącznik 1 do pozycji [...] pt.: "Polityka Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w P. S.A.", czyli obowiązującej pracowników Spółki wewnętrznej procedury w zakresie bezpieczeństwa informacji, potwierdza jedynie, że Spółka przejawia wolę zachowania takich informacji jako niepoznawalnych dla osób trzecich. Żądane informacje posiadają dla Spółki wartość gospodarczą i stanowią informacje, co do których Spółka podjęła kroki w celu zachowania ich w poufności.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. stała się przedmiotem skargi M. Sp. z o.o. Oddział w P., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego pełnomocnik zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego i niewystarczającego uzasadnienia skarżonej decyzji, tj. bez podania oraz szczegółowego wyjaśnienia w odniesieniu do poszczególnych rodzajów żądanych dokumentów przyczyn, które przemawiały zdaniem P. S.A. za uznaniem, że informacje w nich zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i skutkowały odmową udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i odmowę udzielenia informacji publicznej w sytuacji, w której podstawy ograniczenia prawa dostępu do informacji określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie znajdowały zastosowania;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy" oznacza każdą informację publiczną oznaczoną przez podmiot, którego ona dotyczy, jako tajemnicę oraz, iż podmiot, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku badania merytorycznej zasadności zastrzeżenia określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę P. S.A. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, gdyż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. przepisu art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., które to uchybienie - wobec powołania się w podstawie prawnej decyzji na przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) zwanej dalej u.d.i.p. – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sad stwierdził, ze zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja P. S.A. z dnia [...] maja 2015 r. w istocie nie poddają się kontroli sądu administracyjnego w zakresie oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez P. S.A., że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ustanawia ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i nie pozwalają stwierdzić, jakie fakty przemawiały w ocenie organu za zakwalifikowaniem żądanych danych jako tajemnicy przedsiębiorcy.

W świetle przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest udostępnianie informacji, a odmowa jej udostępnienia wyjątkiem od tej zasady. Oznacza to, że ciężar wykazania przesłanek obligujących podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. (obligujących w jego ocenie) do wydania decyzji odmownej spoczywa właśnie na tym podmiocie.

Wykazanie zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej nie może być jednak rozumiane jako ogólne wskazanie przez organ, że dana informacja stanowi właśnie np. tajemnicę przedsiębiorcy, albowiem podmiot ten przejawił wolę objęcia jej ochroną. Nie chodzi bowiem w uzasadnieniu decyzji o powołanie lakonicznych zwrotów, czy stwierdzeń, jak miało to miejsce w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, iż dana informacja "stanowi tajemnicę przedsiębiorcy Spółki", "oczywiste jest, że żądane informacje są informacjami posiadającymi szeroko pojętą wartość gospodarczą dla Spółki". W uzasadnieniach decyzji brak jest wyjaśnienia dlaczego żądane informacje (i czy każda z nich, i czy w pełnym zakresie) posiadają dla P. S.A. bądź innego podmiotu (z dokładnym wskazaniem tego podmiotu) wartość gospodarczą.

P. S.A. ogólnie stwierdziła w decyzji, że dokumenty związane z postępowaniem przetargowym zawierają m.in. dane o charakterze finansowym i organizacyjnym, które jak podał organ stanowią know-how Spółki na polu prowadzenia inwestycji związanych z infrastrukturą kolejową. Organ nie poczynił jednakże żadnych wskazań i wyjaśnień w tym zakresie w odniesieniu do którejkolwiek z żądanych informacji z punktu 2 lit. c-i wniosku. P. S.A. nie stwierdziła nawet, że ujawnienie którejkolwiek z żądanych informacji mogłoby wywołać szkodę w jej działalności, bądź w działalności innego przedsiębiorcy (z dokładnym wskazaniem tego przedsiębiorcy) i nie wykazały na czym ta ewentualna szkoda miałaby polegać. Przytoczenie dodatkowych argumentów w odpowiedzi na skargę nie może stanowić o prawidłowości decyzji. Z zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w żaden sposób nie wynika bowiem, co w istocie przemawiało za uznaniem informacji żądanych w punkcie 2 lit. c-i wniosku M. Sp. z o.o. Oddział w P. za tajemnicę przedsiębiorcy.

Dodatkowo jedynie Sąd wskazał, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", o której jest mowa w u.d.i.p. i "tajemnica przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy, którą wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń. Wskazania jednocześnie wymaga, że zarówno na podstawie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji nie da się – wbrew jednoznacznym twierdzeniom P. S.A. zawartym w tym zakresie w decyzjach – stwierdzić, że organ istotnie podjął działania niezbędne w celu zachowania wszystkich informacji żądanych w punkcie 2 lit. c-i wniosku w poufności. Nie przesądza o tym samo twierdzenie podmiotu zobowiązanego, iż dokonał konfrontacji żądanych informacji z Załącznikiem nr 1 "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w P. S.A." do pozycji [...] pt.: "Polityka Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w P. S.A." i na tej podstawie wywiódł, że żądane informacje mieszczą się w zakresie rodzajów informacji, które "co do zasady stanowią tajemnicę przedsiębiorcy P. S.A.", a powołanym dokumentem objął pracowników Spółki. Powyższe nie oznacza, że istotnie w odniesieniu do każdej z żądanych w punkcie 2 lit. c-i wniosku informacji podjęte zostały działania mające na celu zachowanie ich poufności, tym bardziej, że dokument, o którym mowa, jak sam podmiot zobowiązany wskazał, sporządzony został przez Spółkę w 2007 r., tj. jeszcze na długo przed zawarciem Umowy, z którą związane są wnioskowane w niniejszej sprawie informacje publiczne. Nie jest zatem – wbrew twierdzeniu Spółki – oczywiste, że podjęła ona działania zmierzające do zachowania informacji wnioskowanych w punkcie 2 lit. c-i wniosku w poufności. P. SA nie wskazała nadto w decyzji, aby w jakimkolwiek dokumencie zawierającym żądane informacje zawarła zastrzeżenie, że informacje te winny być zachowane przez strony postępowania przetargowego w poufności. Istnienie Załącznika nr 1 "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w P. S.A." nie oznacza, że Spółka nie ma obowiązku każdoczesnego, szczegółowego badania, czy daną informację publiczną i dlaczego uznaje za tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazanie, bez pełnego odniesienia się do istoty żądanej informacji publicznej, że stanowi ona tajemnicę, bo mieści się w zakresie informacji wskazanych w Załączniku nr 1, nie może być uznane za należyte wykazanie, iż przesłanka ograniczająca dostęp do żądanych informacji publicznych została spełniona.

Wobec uchylenia obu decyzji z uwagi na naruszenie przepisu prawa procesowego, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie dokonywał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena w tym zakresie, wobec stanu sprawy, byłaby przedwczesna.

Sąd wskazał na konieczność wszechstronnego rozważenia charakteru każdej żądanej we wniosku w punkcie 2 lit. c-i informacji i należytego, wyczerpującego uzasadnienia decyzji pozwalającego na kontrolę jej zgodności z prawem, ewentualnie udostępni żądane informacje publiczne w przypadku zmiany stanowiska, co do ich charakteru.

Od wyroku z dnia 13 listopada 2015 r. skargę kasacyjną wniosła P. S.A., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez uwzględnienie skargi na skutek niezasadnego uznania, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy w decyzjach tych należycie wyjaśniono podstawy odmowy udostępnienia żądanych informacji, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uchyleniem decyzji przy jednoczesnym nierozpatrzeniu sprawy co do meritum i nieprzesądzeniu czy żądane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorcy,

- art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, bez poddania akt sprawy jakiejkolwiek weryfikacji, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uchyleniem decyzji wyłącznie ze względu na niewystarczające uzasadnienie, mimo że Sąd posiadał dowody wykazujące, iż zamieszczone w decyzjach uzasadnienie było zgodne z przepisami k.p.a. a w aktach zgromadzono dokumenty pozwalające na rozpatrzenie sprawy co do meritum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył bowiem przepisów postępowania przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku.

I tak, nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Trafnie bowiem Sąd I instancji stwierdził wadliwość zaskarżonej decyzji w zakresie uzasadnienia przeszkody w udostępnieniu żądanej informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy.

Uzasadnienie decyzji pełni istotną rolę. Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać nadto należy, że na gruncie k.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o przepisy p.p.s.a. - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Wydanie decyzji odmownej z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy wymagało wyczerpującego uzasadnienia wystąpienia przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W zaskarżonej decyzji z dnia 3 czerwca 2015 r. Spółka wskazała zaś jedynie ogólnie, że analiza charakteru żądanych informacji przemawia za uznaniem, iż dokumenty zawierające te informacje stanowią również tajemnicę przedsiębiorcy Spółki; wnioskowane informacje mieszczą się w zakresie rodzajów informacji, które co do zasady stanowią tajemnicę przedsiębiorcy P. S.A.

Stąd też, prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że brak szczegółowego uzasadnienia przyczyn odmowy, co do poszczególnych żądanych w punkcie 2 lit. c-i informacji, dyskwalifikuje uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. To samo dotyczy pierwszego wydanego w sprawie rozstrzygnięcia z dnia 7 maja 2015 r. W obu wydanych w sprawie decyzjach nie zostały bowiem wskazane konkretne okoliczności dotyczące poszczególnych informacji żądanych w punkcie 2 lit. c-i wniosku M. Sp. z o.o. Oddział w P., które stanowiły podstawę uznania ich za tajemnicę przedsiębiorcy.

Uchybienie to z całą pewnością stanowiło naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a przez wydanie wyroku z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów.

Przede wszystkim wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że art. 133 § 1 p.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie I GSK 806/10, Lex nr 744881, z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 1350/11, Lex nr 1149159 oraz z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1609/10, Lex nr 1132105).

Zarzut błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Skuteczna kontrola kasacyjna prawidłowości przyjętych przez sąd I instancji ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej innych niż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a przepisów prawa.

Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; dokonani własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed sądem dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również zaniechaniu przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim niepodjęcia rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.