Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2468/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust 2, art. 7
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją dnia [...].07.2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. Z. (określanej dalej jako skarżąca), o stwierdzenie nieważności, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), określanej dalej jako K.p.a., Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].02.1957 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości ozn. hip. "[...]" działka nr [...], o powierzchni [...] m², stanowiącej własność W. Z. i W. C., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...].02.1957 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości ozn. hip. "[...]" działka nr [...], o powierzchni [...] m², stanowiącej własność ww. osób.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że orzeczeniem z dnia [...].02.1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło, na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Spółdzielnię [...] m.in. nieruchomości ozn. hip. "[...]" działka nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiącej własność W. Z. i W. C. (punkt [...] orzeczenia).

Pismem z dnia [...].05.2012 r. M. Z. złożyła do Prezydenta [...] wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Minister, któremu zgodnie z właściwością przekazano wniosek, wywodził, że w dniu wywłaszczenia w księdze wieczystej, prowadzonej dla ww. nieruchomości figurowali W. Z. i W. C. umową z dnia [...].08.1957 r. W. C. sprzedała swój udział ([...]) w ww. działce nr [...], na rzecz F. P. (która później przyjęła imię "[...]"). W tym czasie jeszcze nie ujawniono ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a tym samym umowa była skuteczna z tym, że doszło do zbycia roszczenia do nieruchomości (gdyż nie było możliwości skutecznego zbycia nieruchomości).

Minister Inwestycji i Rozwoju argumentował, że ze względu na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do podstawy prawnej Minister wskazał, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" potwierdzało zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, udzielane na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia powinna była zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych i uwzględniać potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 dekretu).

Z akt archiwalnych wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydało opinię z 1954 r. (brak dokładnej daty), w której wskazano, iż m.in. przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ponadto do wniosku inwestora - Spółdzielni [...] w [...] o wydanie zezwolenia załączono: zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...].10.1953 r. oraz zezwolenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dni [...].04.1954 r. na zgłoszenie ww. wniosku.

W oparciu zaś o ww. opinię Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na nabycie nieruchomości z dnia [...].02.1956 r. nr [...] oraz zezwolenie na wezwanie właścicieli nieruchomości za pomocą obwieszczeń publicznych.

W ocenie Ministra nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu.

Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarła umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość, w drodze wywłaszczenia.

W warunkach przedmiotowej sprawy właścicielami nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych byli, jak wynika z zaświadczenia Sądu Powiatowego [...] w [...] z dnia [...].01.1954 r. nr [...], W. Z. i W. C.

Dalej Minister wywodził, że inwestor podjął działania w celu ustalenia danych adresowych osób, będących właścicielami nieruchomości. Pismem z dnia [...].03.1956 r. L.dz. [...]. Spółdzielnia zwróciła się do Prezydium [...] z zapytaniem, czy m.in. W. Z. i W. C. figurują w dokumentach Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, jako właściciele i podatnicy wskazując, że nie figurują oni w Wydziale Ewidencji Ludności miasta [...]. W aktach archiwalnych znajduje się także informacja adresowa z dnia [...].03.1956 r., dotycząca W. Z. i W. C., która potwierdza, iż nie figurują oni w wykazie.

Inwestor skierował m.in. do właścicieli wywłaszczonej nieruchomości obwieszczenie publiczne z dnia [...].03.1956 r. L. [...], w którym zawiadomił m.in. W. Z. i W. C., o tym, że wymienione w obwieszczeniu nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz wezwał wymienionych w obwieszczeniu właścicieli (w tym W. Z. i W. C.) do zawarcia w terminie [...] dni umowy sprzedaży nieruchomości za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzona przez Spółdzielnię [...].

Zgodnie z pismem Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...].03.1956 r., ww. obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu [...].03.1956 r., a zdjęte w dniu [...].04.1956 r. W sprawie nikt się nie zgłosił.

Niewskazanie konkretnej ceny w wezwaniu, przy jednoczesnym odesłaniu do art. 28 dekretu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, zgodnie z treścią uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.04.2008 r. sygn. akt I OPS 2/08. Skoro inwestor dysponował zezwoleniem na zbiorowe wezwanie właścicieli w drodze publicznego obwieszczenia, to – w ocenie Ministra - nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

Pismem z dnia [...].03.1956 r. L.dz. [...] Spółdzielnia [...] złożyła wniosek do Prezydium Rady Narodowej [...] w [...] o wydanie zezwolenia na objęcie nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej [...] zezwoliło na objęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, pod warunkiem dokonania szczegółowego jej opisu i innych ustaleń oraz dostarczenia nieruchomości zamiennych (w dniu [...].05.1956 r.).

Inwestor zwrócił się o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego do Prezydium Rady Narodowej w [...] pismem z dnia [...].03.1956 r. L.dz. [...]. Zgodnie z treścią wniosku, zostało do niego załączone zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego [...], odpisy zaświadczeń hipotecznych oraz informacje adresowe. W aktach archiwalnych znajduje się również dowód wezwania na podstawie art. 8 dekretu, z czego Minister wywodził, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu.

Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomieniem były obwieszczenia, wywieszone na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu).

Stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu).

Z akt archiwalnych wynika, że pismem z dnia [...].05.1956 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, przewidzianej na dzień [...].06.1956 r. o godzinie [...]. W aktach archiwalnych nie zachował się dowód wywieszenia ww. zawiadomienia na urzędowej tablicy ogłoszeń.

Minister wskazał, że niezachowanie się pełnych akt wywłaszczeniowych po niespełna [...] latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 K.p.a.

Z protokołu rozprawy wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...].06.1956 r. z udziałem: przedstawicieli Prezydium Rady Narodowej [...], spółdzielni oraz w obecności J. K. oraz J. B., jako stron postępowania, a przewodniczący rozprawy w protokole stwierdził, iż przepisom o zawiadomieniu stron i osób zainteresowanych stało się zadość. Skoro co najmniej niektórzy właściciele nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym dowiedzieli się o terminie rozprawy, to należy uznać, że zawiadomienie zostało ogłoszone.

W ocenie Ministra, z uwagi na powyższe, nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu): ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

Przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].02.1957 r. zawiera wszystkie ww. wymienione elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Spółdzielnię [...] w [...], z dniem zgłoszenia przez ww. spółdzielnię wniosku o wywłaszczenie, tj. z dniem [...].03.1956 r.

Zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium [...] w dniach od [...].03.1957 r. do [...].03.1957 r., co zostało potwierdzone stosowną adnotacją na egzemplarzu orzeczenia, nadesłanym przy piśmie z dnia [...].03.1957 r. nr [...].

Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Należy wskazać, że pismem z sierpnia 1958 r. (brak daty dziennej), skierowanym do Prezydium Rady Narodowej [...] w [...] (data wpływu: prawdopodobnie [...].09.1958 r.) W. C. wniosła o przekazanie nieruchomości zamiennych w zamian za wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości wskazując, że nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu.

Pismem z dnia [...].03.1959 r. Prezydium Rady Narodowej [...] w [...] odpowiedziało na ww. pismo, informując o publikacji odpowiednich obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Prezydium [...] a także o wymogach uzyskania nieruchomości zamiennej oraz o możliwości przyznania odszkodowania w gotówce.

Orzeczeniem z dnia [...].06.1959 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło o przyznaniu W. C. i M. Z. odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem z dnia [...].02.1957 r. - w wysokości [...] zł. Od ww. orzeczenia z dnia [...].06.1959 r. W. C., pismem z dnia [...].07.1959 r., złożyła odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, orzeczeniem z dnia [...].01.1960 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych uwzględniła odwołanie, uchyliła zaskarżone orzeczenie z dnia [...].06.1959 r. nr [...] oraz zobowiązała wnioskodawcę wywłaszczenia do dostarczenia odwołującej się nieruchomości zamiennej w ramach normatywu urbanistycznego przewidzianego dla budownictwa indywidualnego.

W piśmie z dnia [...].08.1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] wskazało, że brak jest w [...] terenów, które mogły być przekazane jako nieruchomości zamienne.

Z uwagi na powyższe orzeczeniem z dnia [...].12.1962 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] przyznało odszkodowanie m.in. na rzecz W. C. i W. Z., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) - według stawek przewidzianych w ww. ustawie, zamiast stawek przewidzianych przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przyznanie odszkodowania według nowych stawek było korzystne dla wywłaszczonych osób, gdyż stawki te były zdecydowanie wyższe niż te, które wynikały z dekretu. Zrekompensowano zatem - zgodnie z ówczesnymi przepisami - właścicielom okoliczność, iż nie było możliwe dostarczenie nieruchomości zamiennej, co przesadza – w ocenie Ministra – że nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu.

W skardze, wywiedzionej dnia [...] sierpnia 2018 r., A. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazała, że skoro brak jest dowodu, te rozprawa z udziałem tych osób została przeprowadzona, to znaczy że jej nie było. W ocenie skarżącej, Minister zdaje się dokonywać w tym zakresie nieuprawnionych domniemań i przyjmować za udowodnione fakty, które nie zostały udowodnione.

Wywodziła, że nie można za zgodną z przepisami uznać opinii, która nie zawiera ustawowych elementów, związku z czym jest jednoznacznie wadliwa i rażąco narusza porządek prawa.

Podała, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 zd. 2 dekretu, organ opiniujący wniosek o zezwolenie na wywłaszczenie powinien uwzględnić w treści opinii, zarówno potrzeby wykonawców narodowych planów gospodarczych, jak również uzasadnione interesy ogólnogospodarcze. W ocenie skarżącej nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że jednozdaniowa opinia, wydana przez Prezydium Rady Narodowej [...], spełnia tą przesłankę. Ratio legis opisywanego przepisu polega na upewnieniu się, iż wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie otrzymają uprawnienia do dowolnego wnioskowania o wywłaszczenie i bezpodstawnego pozbawiania nieruchomości. Wydana w przedmiotowym postępowaniu opinia stanowi zaprzeczenie tego postulatu. W ocenie skarżącej na podobnym stanowisku stoi również orzecznictwo sądów administracyjnych, czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt: IV SA 363/97.

Opinia powinna zawierać więcej elementów, niż jednozdaniowe, lakoniczne ograniczenie się do uznania wywłaszczanej nieruchomości za istotną, bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanowiska. W tej sytuacji pozbawienie opinii jej obligatoryjnych elementów sprawia, że nie posiada ona waloru prawnego.

Zdaniem skarżącej, Minister pominął, że decyzja zawiera nieprawdziwe stwierdzenie, jakoby zarówno W. Z., jak i W. C. - współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości - zgodzili się na rozprawie na wypłatę odszkodowania pieniężnego zamiast wydawania nieruchomości. Jednocześnie w protokole z przeprowadzone, rozprawy stwierdzono obecność J. K. i J. B., a następnie z tego faktu wywodzi domniemanie, że W. C. oraz W. Z. byli o terminie poinformowani i nie stawili się jedynie z własnego wyboru w jaki sposób fakt ten może korespondować ze stwierdzeniem zawartym w decyzji, że stwierdzenia te są jednoznacznie sprzeczne, a co za tym idzie nie można dać wiary, że w sprawie odbyła się jakakolwiek rozprawa, której przedmiotem miało być wywłaszczenie nieruchomości. W sytuacji, w której przeprowadzenie rozprawy ma charakter obligatoryjny, jej nieprzeprowadzenie stanowi rażące naruszenie prawa i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z charakterem zarzutów wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała konieczność rozstrzygnięcia, czy decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga utrwalone stanowiska orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11.08.2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9.02.2012 r., sygn. akt II OSK 1280/11, publ. LEX).

Zasadnie Minister Inwestycji i Rozwoju wywodził o specyfice postępowania nieważnościowego, z wnioskiem o wszczęcie którego zwróciła się skarżąca, bowiem charakterystyczne cechy tego postępowania wpływają tak na ograniczony zakres postępowania dowodowego, jaki na postrzeganie błędów, które mogą być uznanie za przesłankę do stwierdzenia nieważności.

Należy zauważyć, że pismem z dnia [...].05.2012 r. M. Z. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].02.1957 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości ozn. hip. "[...]" działka nr [...], o powierzchni [...]m², stanowiącej własność W. Z. i W. C., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...].02.1957 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości ozn. hip. "[...]" działka nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiącej własność ww. osób. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Spółdzielnię [...].

Zasadnie Minister wywodził, że kwalifikowanie nieruchomości, niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, potwierdzało zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, udzielane na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia powinna była zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych i uwzględniać potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 dekretu). Skarżąca wyraziła stanowisko, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...]wydało opinię z 1954 r. (brak dokładnej daty), w której wskazano, iż m.in. przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych jest zbyt lakoniczna, żeby można było ją uznać za opinię, o której mowa 5 dekretu. Jednak dekret nie zawiera wymogu, by owa opinia była rozbudowana, czy uzasadniona. W przedmiotowej opinii z 1954 r. (brak dokładnej daty), stwierdzono przesłankę ustawową, tj. że m.in. przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych, wypełniając tym samym przesłankę dla dokonania wywłaszczenia. Argument skarżącej dotyczy jedynie formalnych cech opinii (skarżąca podaje w skardze, że jednozdaniowa opinia nie spełnia przesłanki z art. 5 ust. 2 zd. 2 dekretu), natomiast nie podważa samego stwierdzenia w tej opinii zawartego, tj. dotyczącego niezbędności wywłaszczenia. Argument ten nie ma zatem charakteru obalającego prawidłowość uznania, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych, a zatem, że istnieje pozytywna przesłanka do dokonania wywłaszczenia.

Nadto należy również wskazać, że merytoryczną poprawność opinii potwierdzają następujące okoliczności: do wniosku inwestora - Spółdzielni [...] w [...] o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...].10.1953 r. oraz zezwolenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dni [...].04.1954 r. na zgłoszenie ww. wniosku, w oparciu zaś o ww. opinię Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na nabycie nieruchomości z dnia [...].02.1956 r. nr [...] oraz zezwolenie na wezwanie właścicieli nieruchomości za pomocą obwieszczeń publicznych. Wymieniona czynności potwierdzają, że treść opinii była zgodna z prawem, a skarżąca skutecznie nie wywiodła, że nie dokonano racjonalnego i jurydycznie niepoprawnego zakwalifikowania przedmiotowej nieruchomości, jako niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych. Tym bardziej zatem nie ma podstaw do skutecznego wywodzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do drugiego wymienionego w skardze argumentu, dotyczącego braku podstaw do dania wiary, iż w sprawie odbyła się rozprawa, należy zauważyć, że stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu).

Z akt archiwalnych (teczka [...] akt administracyjnych sprawy) wynika, że pismem z dnia [...].05.1956 r. Prezydium Rady Narodowej [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, przewidzianej na dzień [...].06.1956 r. o godzinie [...]. W aktach archiwalnych nie zachował się dowód wywieszenia ww. zawiadomienia na urzędowej tablicy ogłoszeń.

Nadto inwestor podjął działania w celu ustalenia danych adresowych osób, będących właścicielami nieruchomości (pismo z [...].03.1956 r. L.dz. [...], informacja adresowa z dnia [...].03.1956 r., dotycząca W. Z. i W. C., która potwierdza, iż nie figurują oni w wykazie). Inwestor skierował m.in. do właścicieli wywłaszczonej nieruchomości obwieszczenie publiczne z dnia [...].03.1956 r. L. [...], w którym zawiadomił m.in. W. Z. i W. C., o tym, że wymienione w obwieszczeniu nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz wezwał wymienionych w obwieszczeniu właścicieli (w tym W. Z. i W. C.) do zawarcia w terminie [...] dni umowy sprzedaży nieruchomości za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzona przez Spółdzielnię [...].

Zgodnie z pismem Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...].03.1956 r., ww. obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu [...].03.1956 r., a zdjęte w dniu [...].04.1956 r. W sprawie nikt się nie zgłosił.

Niezachowanie się pełnych akt wywłaszczeniowych po niespełna [...] latach od wydania orzeczenia, nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Powyższy, zasadny pogląd Ministra – wbrew twierdzeniom wywiedzionym w skardze – jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie. Wyraża się w nim bowiem ocenę, że brak kompletności akt archiwalnych po upływie znacznego czasu od momentu wywłaszczenia, nie może prowadzić do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie ma podstaw do przeprowadzenia oceny postępowania i ustalenia, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt skutkuje ponadto tym, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., I SA/Wa 170/04 oraz z dnia 29 września 2016 r. IV SA/Wa 946/16, www.orzeczenia.gov.pl, CBOSA).

W aktach archiwalnych (teczka [...] akt administracyjnych sprawy) znajduje się protokół rozprawy, z którego wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...].06.1956 r. z udziałem: przedstawicieli Prezydium Rady Narodowej [...], spółdzielni oraz w obecności J. K. oraz J. B., jako stron postępowania, a przewodniczący rozprawy w protokole stwierdził, iż przepisom o zawiadomieniu stron i osób zainteresowanych stało się zadość. W protokole tym mowa jest o wniosku, celu wywłaszczenia, przebiegu rozprawy oraz zawiadomieniu stron i osób zainteresowanych.

Nadto – z uwagi na sposób informacji - skoro co najmniej niektórzy właściciele nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym dowiedzieli się o terminie rozprawy, to należy uznać, że zawiadomienie zostało ogłoszone.

Powyższe implikuje stwierdzenie, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu.

Przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].02.1957 r. zawiera wszystkie ww. wymienione elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Spółdzielnię [...] w [...] z dniem zgłoszenia przez ww. spółdzielnię wniosku o wywłaszczenie, tj. z dniem [...].03.1956 r. (zgodnie z art. 21 ust. 2 dekretu ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia).

Zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium [...] w dniach od [...].03.1957 r. do [...].03.1957 r., (adnotacja na egzemplarzu orzeczenia nadesłanym przy piśmie z dnia [...].03.1957 r. nr [...]).

Słusznie organ wywodził, że nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu. Wskazał, że o jego prawidłowości w świetle postanowień dekretu świadczy m.in. okoliczność, że pismem z sierpnia 1958 r. (brak daty dziennej), skierowanym do Prezydium Rady Narodowej [...] w [...] (data wpływu: prawdopodobnie [...].09.1958 r.) W. C. wniosła o przekazanie nieruchomości zamiennych w zamian za wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości wskazując, że nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu.

Pismem z dnia [...].03.1959 r. Prezydium Rady Narodowej [...] w [...] odpowiedziało na ww. pismo, informując o publikacji odpowiednich obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Prezydium [...], a także o wymogach uzyskania nieruchomości zamiennej oraz o możliwości przyznania odszkodowania w gotówce.

Nadto organ prawidłowo przeanalizował, w oparciu o archiwalne akta, inne elementy postępowania, tj. aspekty wynikające z art. 5 ust. 1 dekretu, zachowanie art. 18 ust. 1 dekretu, wezwanie właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia (art. 8 ust. 1 dekretu). Zasadnie Minister wywodził, że wysokość odszkodowania odpowiada obowiązującym wówczas stawkom i była korzystna dla wywłaszczonych.

Skarga nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do dokonania odmiennej oceny, niż przeprowadzona przez organ. Sąd I instancji z urzędu nie dostrzegł również takich przesłanek, które mieściłyby się w pojęciu rażącego naruszenia prawa, a które pominął organ.

Dodatkowo Sąd wskazuje na wnioski, wynikające z istoty i znaczenia prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Otóż wyjaśnić należy, że wyrok ten zawiera wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17.11.2015 r. sygn. akt II OSK 583/14, CBOSA).

Zaskarżona decyzja jest zatem poprawna pod względem merytorycznym, a Sąd nie stwierdził również błędów procesowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej P.p.s.a.). Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.