Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 942/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1 i  ust. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1291/13 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad i trybu prowadzenia konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Rady Miejskiej w J. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem dnia 14 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił w części skargę Wojewody Ś. i stwierdził nieważność pkt 5 w ust. 2 rozdziału 1 w załączniku nr 1 do uchwały Rady Miasta w J. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu miasta J. na 2014 r., nr [...], w którym określono, że użyte pojęcie mieszkaniec oznacza osobę zameldowaną w J. na pobyt stały lub czasowy, oraz oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu wyroku zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda Ś. wniósł skargę na powołaną uchwałę Rady Miejskiej w J. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ponieważ w § 5 uchwały przyjęto postanowienie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., co oznacza, iż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z dnia 24 maja 2013 r. poz. 3928). W ocenie organu nadzoru to postanowienie uchwały jest wadliwe, ponieważ uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie ma cechy abstrakcyjności, która wyraża się tym, iż norma prawna będzie wielokrotnie stosowana. Tymczasem uchwała określa zasady konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu miasta J. na 2014 r., a więc obowiązywanie tego aktu ustanie po zakończeniu tych konsultacji. Oznacza to, że brak jest podstaw do stosowania trybu wejścia w życie uchwały określonego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 97, poz. 1172 ze zm.), a wobec tego uchwała rażąco narusza art. 13 tej ustawy.

Zdaniem organu nadzoru uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym będzie miała charakter aktu prawa miejscowego tylko wtedy, gdy nie ogranicza się do przeprowadzenia konsultacji w konkretnej sprawie, ale reguluje prowadzenie konsultacji wielokrotnie. Niezależnie od tego uchwała wprowadza definicję mieszkańca, którym jest osoba zameldowana na pobyt stały lub czasowy, co pozbawia prawa do udziału w konsultacjach osoby przebywające na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, które nie są zameldowane. Stanowi to naruszenie art. 32 Konstytucji RP, ponieważ różnicuje uprawnienia mieszkańców gminy ze względu na kryterium zameldowania. Uchwała wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż może dotyczyć tylko mieszkańców gminy, podczas gdy w uchwale przewidziano udział w konsultacjach także organizacji pozarządowych. Wadliwe jest także wyłączenie radnych, którzy są mieszkańcami gminy z kręgu osób uprawnionych do zgłaszania propozycji zadań publicznych (ust. 5 w rozdziale 2 załącznika nr 1 do uchwały).

Gmina J. wniosła o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę Wojewody Ś. i stwierdził nieważność uchwały co do zamieszczonej w niej definicji mieszkańca (pkt 5 ust. 2 rozdziału 1 w załączniku nr 1 do uchwały) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest skierowana do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera regulacje o charakterze normatywnym, ponieważ określa uprawnionych do udziału w konsultacjach, co oznacza, że warunkiem jej wejścia w życie było ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 5a ust. 2 uchwały o samorządzie gminnym postanowienie, że także organizacje pozarządowe mogą zgłaszać propozycje zadań publicznych, ponieważ są to propozycje, które następnie będą poddawane ocenie mieszkańców w toku konsultacji społecznych poprzez głosowanie. Z kolei to, że radni nie mogą zgłaszać propozycji zadań publicznych nie oznacza pozbawienia ich udziału w konsultacjach, ponieważ także radni mogą brać udział w konsultacjach poprzez udział w głosowaniu nad zgłoszonymi propozycjami zadań. Wyłączenie radnych z grona podmiotów uprawnionych do zgłaszania propozycji zadań publicznych jest racjonalne, poniważ Prezydent i radni mają uczestniczyć w weryfikacji proponowanych zadań publicznych.

Natomiast nie jest zgodne z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zamieszczenie w uchwale definicji mieszkańca gminy, która ogranicza krąg mieszkańców do osób zameldowanych na stałe lub czasowe. Po pierwsze, normowanie tej kwestii wykracza poza upoważnienie ustawowe, po drugie zaś mieszkańca gminy jako osoby zamieszkującej w miejscowości położonej na obszarze gminy z zamiarem stałego pobytu nie można utożsamiać z osobą zameldowaną na pobyt stały lub czasowy w tej miejscowości.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Ś. zaskarżył wyrok w całości, wskazując, że zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 stycznia 2014 r. o sygn. akt I SA/GL 1291/13 oraz wniósł o jego zmianę i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Jako podstawy kasacyjne wskazano naruszenie art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o s.g. w związku z art. 32 Konstytucji.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, iż uchwała Rady Miejskiej w J. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu na 2014 r. jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta w ocenie organu nadzoru nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie ma cechy abstrakcyjności, dotyczy bowiem jednorazowego zdarzenia jakim są konsultacje związane z budżetem na określony rok, jest "aktem jednorazowym podlegającym skonsumowaniu z chwilą realizacji postanowień w niej zawartych", który nie nadaje się do wielokrotnego zastosowania. Te argumenty podnoszone w skardze nie zostały rozważone przez Sąd I instancji. Nie zostało także przekonywująco rozważone stanowisko Sądu co do tego, że wyłączenie radnych z grona mieszkańców, którzy mogą zgłaszać propozycje zadań publicznych nie narusza art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Wojewody Ś. sprostował wskazaną w skardze kasacyjnej datę zaskarżonego wyroku i podał, iż zaskarża wyrok z dnia 14 stycznia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 5a ust. 2 u.s.g., przy czym naruszenie tego przepisu nie polega na tym, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej jest aktem prawa miejscowego. Zarzut ten jest niezrozumiały, ponieważ wskazany przepis stanowi, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, a więc przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do tego czy uchwała rady gminy ma być aktem prawa miejscowego, czy innego rodzaju aktem. Zgodnie z tym przepisem rada gminy ma określać zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy. Nie można więc twierdzić, że przepis ten został naruszony, jeżeli uchwała rady podjęta na podstawie tego przepisu ma wejść w życie po jej ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, albo z uwagi na ocenę co do tego, czy uchwała taka jest, czy nie jest aktem prawa miejscowego.

W takim przypadku, gdy w uchwale rady gminy zawarty został przepis o wejściu uchwały w życie po jej ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, mogłoby być przedmiotem oceny, czy ten przepis jest zgodny z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zależności od oceny, czy uchwała jest, czy nie jest aktem prawa miejscowego albo z innym aktem prawnym, o którego ogłoszeniu stanowią przepisy szczególne. W skardze kasacyjnej nie podnosi się jednak zarzutu naruszenia przepisów ww. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., co uniemożliwia podjęcie rozważań w tym zakresie z uwagi na związanie podstawami kasacyjnymi. Niezależnie od tego nie można podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w J. nie jest aktem prawa miejscowego z tego tylko powodu, że dotyczy jednorazowego zdarzenia w postaci przeprowadzenia konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu Miasta J. na 2014 r., a więc nie nadaje się do wielokrotnego stosowania i tym samym nie ma cechy abstrakcyjności. Nie ulega wątpliwości, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy tworzą zespół norm adresowanych do mieszkańców, które określają uprawnienia i obowiązki mieszkańców, a nie poszczególnych osób. Tylko to, że normy te mają mieć zastosowanie w związku z przygotowaniem budżetu na określony rok, nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia, że uchwała taka nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zostanie "Skonsumowana przez jednorazowe zastosowanie, co oznacza, że nie ma cechy abstrakcyjności".

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany był pogląd, że mimo jednorazowego zastosowania określone akty są aktami prawa miejscowego, jeżeli zawierają normy prawne, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki dla określonej kategorii podmiotów. Przykładem takich aktów są uchwały o nadaniu lub pozbawieniu drogi określonej kategorii uchwały nadając nazwę ulicom, czy uchwały o likwidacji szkoły.

Z tych względów należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w związku z art. 32 Konstytucji RP przez to, że kwestionowana uchwała wyłączyła radnych z grona osób, które mogą zgłaszać propozycje zadań publicznych. Skoro rada gminy, a więc radni, uchwala budżet gminy, co oznacza, że określa zadania, które będą finansowane z budżetu gminy, to ci sami radni nie mogą zgłaszać propozycji zadań publicznych finansowanych z wydzielonej części budżetu nazwanej budżetem obywatelskim. Można bowiem przyjąć, że istota budżetu obywatelskiego polega na tym, że propozycje zadań finansowanych z części budżetu nazwanego budżetem obywatelskim będą zgłaszane przez osoby spoza rady. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że wyłączenie radnych dotyczy zgłaszania propozycji zadań publicznych, a nie ich późniejszego konsultowania z mieszkańcami i oceniania.

Należy zwrócić uwagę, że wyrok został zaskarżony w całości, a wniosek alternatywny co do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania dotyczy całego wyroku. Nie zostało jednak w żaden sposób objęte podstawami kasacyjnymi rozstrzygnięcie, którym Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność uchwały (pkt 5 w ust. 2 rozdziału 1 załącznika nr 1 do uchwały). Oznacza to, że skarga kasacyjna nie wskazuje podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia co do rozstrzygnięcia zamieszczonego w pkt 1 zaskarżonego wyroku, co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej w tym zakresie i z tego powodu.

Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.