Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 96/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXV/487/2016 Rady Gminy Chełmiec z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 7 ust. 1 pkt 6, § 7 ust. 5 w zakresie słów " i Trzetrzewinie" oraz "i 6", § 7 ust. 7 pkt 6 oraz w części graficznej tj. w załączniku nr 6 - Plan nr 6 - w odniesieniu do działki nr [...] (po podziale działka nr [...]) położonej w Trzetrzewinie; II. zasądza od Gminy Chełmiec na rzecz strony skarżącej Wojewody Małopolskiego 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXV/487/2016 Rady Gminy Chełmiec z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec.

Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj.: w części tekstowej o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 6; § 7 ust. 5 w zakresie słów ,,Trzetrzewinie" i "6"; § 7 ust. 7 pkt 6 oraz w części graficznej o stwierdzenie nieważności załącznika nr 6 pn. "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec - wieś Trzetrzewina - część działki nr [...]". Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski podał, że zaskarżony miejscowy plan obejmuje działkę nr [...] położoną we wsi Trzetrzewina. Rada Gminy Chełmiec podejmując przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego stwierdziła zgodność projektu planu z ustaleniami Studium Gminy Chełmiec. Jednak, zdaniem skarżącego, brak jest zgodności przedmiotowego planu miejscowego w części objętej załącznikiem nr 6 do zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec (przyjętego uchwałą Nr LX/223/98 Rady Gminy Chełmiec z dnia 23 kwietnia 1998 r.). Z wyrysu ze Studium zamieszczonego na załączniku do uchwały wynika bowiem, że teren MN położony jest w obszarze o rolnym kierunku przeznaczenia w studium, natomiast przedmiotowa zmiana planu przeznacza go dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W planie miejscowym dla działki objętej uchwaloną zmianą planu zmieniono więc funkcje i przeznaczenie spornego terenu względem określonych w Studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu w jakim studium jest uchwalane.

Wobec powyższego zapisy przedmiotowej uchwały w zakresie przeznaczenia terenu części działki ewidencyjnej nr [...] we wsi Trzetrzewina na cele mieszkaniowe istotnie naruszają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ich zgodności z ustaleniami obowiązującego studium Gminy Chełmiec.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chełmiec wniósł o oddalenie skargi. Organ argumentował, że zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr LX(339)98 z dnia 23 kwietnia 1998r. (z późn. zm.) działka numer ewidencyjny [...] położona w obrębie Trzetrzewina leży:

1) w całości w strefie "2" pogórza o urozmaiconej rzeźbie i o dominacji rolnictwa i osadnictwa, gdzie jest wskazany rozwój rekreacji,

2) w terenach rolno-leśno-zadrzewieniowych, gdzie ustala się ewentualne zagospodarowanie podporządkowane ochronie krajobrazu na ściśle określonych warunkach.

Zgodnie z częścią tekstową Studium dla powyższego terenu obowiązują również zapisy cyt.:

• STUDIUM określając generalne zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru całej gminy i poszczególnych jej fragmentów nie precyzuje szczegółowych ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych działek oraz warunków ich zabudowy i dopuszcza możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz pod warunkiem nie naruszenia obligatoryjnych innych istotnych ustaleń Studium.

• Ochrona krajobrazu (przestrzeni zawierającej elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowanej w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka) obejmuje: dostosowanie działań inwestycyjnych do naturalnych cech krajobrazu, wynikających z ukształtowania terenu, szaty roślinnej, budowy geologicznej dalekich i bliskich planów widokowych, odrębności kulturowej, tradycji (uszczegółowienie warunków nastąpić powinno w planach miejscowych).

Na podstawie powyższych zapisów dopuszczających zagospodarowanie z podporządkowaniem ochronie krajobrazu oraz położenie w strefie "2" o dominacji osadnictwa nie stwierdza się naruszenia ustaleń Studium opracowanego w 1998 r. z późn. zm. W stanie faktycznym teren objęty zmianą planu (cz. działki nr [...]) nie znajduje się w otwartej przestrzeni rolniczej z dala od jakiejkolwiek zabudowy, lecz przylega bezpośrednio do istniejącej zabudowy (budynek nr [...]), znajdującej się na tej samej działce nr [...] oraz bezpośrednio przylega do drogi publicznej klasy L, oznaczonej symbolem KDL (vide załączniki do odpowiedzi na skargę). Nadto w okresie minionych 3 lat na terenie objętym zmianą planu powstał już nowy budynek mieszkalny jednorodzinny.

Na podstawie opisanego i przedstawionego na załącznikach graficznych stanu faktycznego oraz przytoczonych wyżej zapisów Studium nie stwierdza się naruszenia ustaleń Studium opracowanego w 1998r. z późn. zm. Mając taką wiedzę Rada Gminy Chełmiec stwierdziła w uchwale Nr XXV/487/2016 z dnia 20 grudnia 2016 r., że zmiana planu nie narusza ustaleń Studium i uchwaliła zmianę miejscowego planu.

Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że na podstawie uchwały Rady Gminy Chełmiec Nr XLI/832/2018 z dnia 8 marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec" opracowano projekt nowego Studium dla całej gminy. Procedura Studium jest obecnie na etapie końcowym. Przewiduje się uchwalanie projektu nowego Studium 20 stycznia 2020 r. Teren objęty planem nr 6 w Trzetrzewinie (część działki nr [...]) przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną "MN" jest uwzględniony w projekcie nowo opracowywanego Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej (w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), oznaczone symbolem "M", co w konsekwencji prowadzi do niekwestionowanej zgodności zmiany planu ze Studium.

Nie bez znaczenia jest fakt, że zarówno do Rady Gminy Chełmiec, jak i do Wójta Gminy Chełmiec, przez okres ponad 3 lat nie wypłynęło żadne pismo od Wydziału Prawnego i Kontroli MUW, co pozbawiło Gminę możliwości wcześniejszego wyjaśnienia ewentualnych nieprawidłowości w odniesieniu do kwestionowanej części uchwały. Rada Gminy Chełmiec otrzymała tylko skargę wraz z załącznikami, która wpłynęła dnia 23 grudnia 2019 r. Pomimo braku jakiegokolwiek pisma z Wydziału Prawnego i Kontroli MUW Rada Gminy Chełmiec podjęła wystarczające kroki, aby nie było żadnych obaw dot. zgodności uchwalanych planów miejscowych ze Studium. W najbliższym czasie będzie obowiązywać nowe Studium, a zmiana planu dla cz. działki nr [...] w Trzetrzewinie nie będzie budzić żadnych wątpliwości co do zgodności z jego ustaleniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) jest § 7 ust. 1 pkt 6; § 7 ust. 5 w zakresie słów ,,Trzetrzewinie" i "6"; § 7 ust. 7 pkt 6 uchwały Nr XXV/487/2016 Rady Gminy Chełmiec z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec oraz część graficzna w zakresie załącznika nr 6 pn. "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec VI" w Gminie Chełmiec - wieś Trzetrzewina - część działki nr 740.

Na wstępie należy wskazać na treść art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 § 1 u.s.g., nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. "Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt. II SA/Kr 179/19).

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei art. 20 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyższych reguł Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa poza granicami skargi, natomiast podniesiony przez Wojewodę Małopolskiego zarzut okazał się zasadny, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że kwestionowana regulacja § 7 ust. 1 pkt 6 wskazuje, że "wyznacza się w planie miejscowym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolem MN, jako podstawowe przeznaczenie terenu obejmujące: część działki nr [...] (po podziale działka nr [...]) położonej w Trzetrzewinie (plan nr 6)".

Zgodnie z § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały: przy realizacji budynków położonych w Trzetrzewinie (plan nr 6) obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych na rysunku planu.

Zgodnie z § 7 ust. 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały: obsługa komunikacyjna terenu położonego w Trzetrzewinie – z drogi publicznej klasy L na warunkach określonych przez zarządcę drogi.

Odnosząc przytoczone uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że w zaskarżonej uchwale przeznaczenie terenu działki nr [...] (po podziale działka nr [...]) położonej w Trzetrzewinie (plan nr 6) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren oznaczony w planie symbolem MN) narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (przyjętego uchwałą Nr LX/223/98 Rady Gminy Chełmiec z dnia 23 kwietnia 1998 r.). Powyższe potwierdza wyrys ze Studium zamieszczony w załączniku nr 6 do zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem MN położony jest w obszarze oznaczonym w Studium jako tereny rolne, symbol R (rolny kierunek przeznaczenia w Studium).

Także analiza zapisów planu miejscowego oraz przedłożonego do akt sądowych Studium wskazuje, że w zakresie postanowień dotyczących obszaru działki nr [...] (po podziale działka nr [...]) położonej w Trzetrzewinie (plan nr 6) w kwestionowanym planie miejscowym dopuszczono się naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W Studium bowiem nie przewidziano w terenach rolnych o symbolu R zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Należy zauważyć, że z załącznika graficznego nr 6 do zaskarżonej uchwały wynika też, że całe otoczenie działki nr [...] (po podziale działka nr [...]) położonej w Trzetrzewinie zostało oznaczone w planie symbolem A2RP – tereny rolne. Tylko przedmiotowa działka została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Stosownie do normy art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego to kontynuacja tożsamości kierunków i zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków i zasad zagospodarowania określonych w studium, a jedynie ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. A zatem jeśli w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów rolnych, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, jest kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Na koniec należy zaznaczyć, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że w Gminie Chełmiec jest opracowywane nowe studium, w którym tereny oznaczone w zaskarżonym planie miejscowym symbolem MN będą kierunkowo przeznaczone w nowym studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone symbolem M (vide fragment projektu nowego studium k. 19 akt sądowych).

Konkludując, w ocenie Sądu dokonana w zaskarżonym planie miejscowym zmiana przeznaczenia terenu działki nr [...] (po podziale działka nr [...]) położonej w Trzetrzewinie na przeznaczanie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu MN (teren oznaczony na rysunku planu kolorem ciemnopomarańczowym), podczas gdy w Studium jest to teren rolny o symbolu R (teren oznaczony na rysunku Studium kolorem żółtym) stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co wskazał w skardze Wojewoda.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Analogiczne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zajął w podobnej sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1589/19.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).