Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1972/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik( spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 30 maja 2022 r. nr DSR-I.5208.2.2022.FS w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie zalecenia pokontrolnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), decyzją z 30 maja 2022 r., nr DSR-I.5208.2.2022.FS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 32 ust. 2, art. 180 pkt 2, art. 198 ust. 1 i art, 199 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 447, dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...] (dalej: "Powiat", "skarżący") - uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 3 stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych w wysokości [...] [...]zł i orzekł karę w zmniejszonej wysokości [...] zł.

Powyższa decyzja Ministra została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniach 29 sierpnia - 2 września 2016 r. została przeprowadzona przez Wojewodę Zachodniopomorskiego kontrola w trybie zwykłym w Starostwie Powiatowym w [...]. W związku z nieprawidłowościami, pismem z 17 października 2016 r., zostały wydane zalecenia pokontrolne, w tym zalecenie: "zapewnienia liczby miejsc pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb."

Ocena realizacji zalecenia pokontrolnego miała miejsce podczas następnej kontroli w dniach 6-7 września 2018 r. W konsekwencji, pismem z 23 października 2018 r., nr [...], ponowne zalecono aby: "zapewnić liczbę miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, uwzględniając dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie" (dalej: "zalecenie pierwsze"). Ponadto, zalecono aby zapewnić liczbę pracowników Organizatora Rodzinnej Pieczy Zastępczej umożliwiającej pełną realizację zadań, o których mowa w art. 77 ustawy (dalej: "zalecenie drugie").

Kolejna kontrola została przeprowadzona w dniach 16-17 czerwca 2020 r. W wystąpieniu pokontrolnym z 17 września 2020 r. działalność Powiatu [...] oceniono pozytywnie, mimo stwierdzonych także nieprawidłowości. Wskazano bowiem, że zalecenie drugie z ostatniej kontroli zrealizowano, natomiast zalecenie pierwsze nie zostało nadal wykonane. Dostrzeżono jednak, że Powiat poodejmował działania w zakresie zabezpieczenia liczby miejsca w pieczy zastępczej poprzez prowadzenie kampanii na rzecz rodzicielstwa zastępczego oraz poszukiwania kandydatów na rodziny zastępcze. Stwierdzono, że w porównaniu do wyników poprzedniej kontroli liczba dzieci przebywających poza powiatem uległa zmniejszeniu. Jednakże, w kontrolowanym okresie troje dzieci (trójka rodzeństwa) umieszczono w instytucjonalnej pieczy zastępczej, około 900 km od miejsca zamieszkania rodzica, uzasadniając to właśnie brakiem miejsc.

Strona nie wniosła zastrzeżeń do przedmiotowego wystąpienia.

Pismem z 22 października 2020 r. Powiat [...] przedstawił sposób realizacji zaleceń pokontrolnych podkreślając, że działania powiatu ukierunkowane są na rodzinną pieczę zastępczą. W związku z tym powiat aktywnie i systematycznie stara się o pozyskanie nowych kandydatów na rodziny zastępcze, które będą w stanie zabezpieczyć wskazane potrzeby. Powiat planuje w 2021 r. otworzyć placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Podniósł także, że w porównaniu do lat poprzednich zmniejszyła się liczba dzieci umieszczanych w ciągu roku w pieczy instytucjonalnej i dotyczy tylko dzieci powyżej 10 roku życia lub licznych rodzeństw, dla których nie znalazła się żadna rodzina.

Pismem z 29 października 2020 r., w związku ze wszczęciem przez Wojewodę Zachodniopomorskiego postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za brak realizacji zalecenia pokontrolnego, Starosta [...] przedstawił dodatkowe wyjaśnienia. Wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem, że nie zapewnia liczby miejsc adekwatnie do potrzeb. Podniósł, że zgodnie z art. 180 ustawy, powiat ma zapewnić pieczę zastępczą w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczy. W jego ocenie, Powiat ten warunek wykonuje gdyż zabezpiecza pieczę wszystkim dzieciom. Wyjaśnił, że w obecnej chwili w znacznej większości jest to piecza rodzinna na terenie Powiatu [...].

Decyzją z 24 grudnia 2020 r., nr [...], Wojewoda Zachodniopomorski wymierzył Powiatowi [...] karę pieniężną w wysokości [...] [...] zł. za niewykonanie zalecenia pokontrolnego wydanego pismem z 23 października 2018 r., dotyczącego zapewnienia miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, uwzględniając dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie.

W wyniku odwołania Powiatu [...] od ww. decyzji, Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z 30 kwietnia 2021 r, nr DSR-I.8208.1.4.2021.PW/WK, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Ministra, w sprawie zaniechano zebrania niezbędnego materiału dowodowego koniecznego do zweryfikowania okoliczności objętym postępowaniem. Brak w nim potwierdzenia dokonania przez organ analizy czy umieszczenia dzieci poza powiatem nie było w konkretnie wskazanych w decyzji sytuacjach jedyną obiektywną możliwością formą zabezpieczenia dzieci. W szczególności zachodzi okoliczność ustalenia jak dokładnie wyglądały poszukiwania odpowiedniego miejsca w pieczy zastępczej dla ww. dzieci, do ilu firm i gdzie wysłano zapytanie, jakie były przyczyny odmowy w poszczególnych przypadkach. Dodatkowo zasadnym jest poddanie przez organ I instancji szczegółowej analizie zapewnienia ww. dzieciom i ich rodzicom prawa do kontaktów, realizacji obowiązku pracy z rodziną oraz działań podejmowanych przez Powiat w kierunku zmiany formy pieczy zastępczej na inną, położoną już bliżej miejsca zamieszkania rodziców. Jednocześnie należy zbadać częstotliwość szkoleń dla kandydatów na osoby prowadzące rodzinne formy pieczy zastępczej, określane corocznie limity rozwoju pieczy zastępczej, wsparcie udzielane rodzinom zastępczym, przekształcenie rodzin w rodziny zawodowe i rodzinne domy dziecka

W związku z ponownie prowadzonym postępowaniem przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, w dniach 14-16 września 2021 r., w Powiecie [...] przeprowadzona została kontrola doraźna, której przedmiotem było pozyskanie dodatkowych informacji, które nie zostały uwzględnione podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 16-17 czerwca 2020 r., a były niezbędne do ponownego rozpatrzenia sprawy. Zespół kontrolny stwierdził, że Powiat [...] podejmował działania w celu znalezienia dzieciom miejsca w pieczy zastępczej, ale nie wszystkie były dokumentowane. Wskazał, że skarżąca nie podejmowała działań w zakresie zapewnienia dzieciom i ich rodzicom prawa do kontaktów, a zgodnie ze stanowiskiem dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] za ten zakres odpowiedzialne są placówki w których przebywają dzieci. Kontrola wykazała, że umieszczenie 3-osobowego rodzeństwa około 900 km od miejsca zamieszkania rodzica nie było sytuacją sprzyjającą wzajemnym kontaktom. Realizacja postanowienia polegająca na umieszczeniu rodzeństwa w odległości około 900 km od miejsca zamieszkania rodziny budziła również wątpliwości sądu, który wydał to postanowienie. Powiat nie przedstawił dokumentów potwierdzających działania na rzecz zapewnienia prawa do kontaktów rodziców z dzieckiem. Powiat nie podejmował działań w kierunku zmiany formy pieczy zastępczej na inną, położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców. Kontrola wykazała, że w aktach sprawy brakowało dokumentów potwierdzających działania podejmowane przez Powiat w zakresie współpracy z instytucjami na rzecz zmiany pieczy zastępczej na znajdującą się bliżej miejsca zamieszkania rodziców i powrotu dzieci do rodziny. Ponadto, ograniczono liczbę zaplanowanych szkoleń dla kandydatów do sprawowania rodzinnej pieczy zastępczej do 2 w roku, ustalono coroczne limity rozwoju pieczy zastępczej: na 2018 r. planowano 4 zawodowe rodziny zastępcze, na 2019 r. - 5, a na 2020 r. - 6 zawodowych rodzin zastępczych. Rodzinom zastępczym udzielono wsparcia poprzez: pomoc rodziny pomocowej, pomoc osoby przy sprawowaniu opieki nad dziećmi przy pracach gospodarskich, udział w grupie wsparcia, poradnictwo, terapię, pomoc prawną, zapewnienie kontaktów z innymi rodzinami zastępczymi lub prowadzącymi rodzinne domy dziecka, szkolenia, zapewnienie dostępu do specjalistycznej pomocy dla dzieci, w tym psychologicznej, reedukacyjnej i rehabilitacyjnej - dla potrzebujących wsparcia zapewniona była pomoc psychologa. Zespół kontrolny stwierdził, że w badanym okresie na terenie powiatu żadna rodzina zastępcza nie została przekształcona w rodzinę zawodową ani rodzinny dom dziecka ze względu na to, że nie było osób mogących pełnić taką funkcję.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, pismem z 12 listopada 2021 r., nr [...], wydano dwa zalecenia pokontrolne zwykłe, w brzmieniu: dokumentować wszystkie działania podejmowane w zakresie poszukiwania miejsc w pieczy zastępczej dla dzieci oraz współpracę z instytucjami na rzecz zapewnienia dziecku prawa do kontaktów z rodziną i innymi bliskimi osobami oraz powrotu dziecka do rodziny, oraz zapewnić rodzinom zastępczym kontakt z innymi rodzinami lub prowadzącymi rodzinny dom dziecka, oraz dwa zalecenia znaczące, w brzmieniu: przy umieszczaniu dzieci w pieczy zastępczej uwzględniać prawo dziecka i rodziców do wzajemnych kontaktów, w tym osobistych oraz możliwości komunikacyjne rodziców, oraz w przypadku bezwzględnej konieczności umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej znacznie oddalonej od miejsca zamieszkania rodziców podejmować działania w celu zmiany pieczy na położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców w każdym przypadku, kiedy to nie jest sprzeczne z dobrem dziecka.

Strona nie wniosła zastrzeżeń do ww. wystąpienia pokontrolnego, zaś w piśmie z 14 grudnia 2021 r. poinformowała o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.

Powołaną na wstępie decyzją z 3 stycznia 2022 r., nr [...], Wojewoda Zachodniopomorski wymierzył Powiatowi [...] karę pieniężną w wysokości [...]zł za niewykonanie zalecenia pokontrolnego wydanego pismem z 23 października 2018 r., nr [...]; dotyczącego zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, uwzględniając dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w kontrolowanym okresie Powiat [...] w dalszym ciągu nie zabezpieczał liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do występujących potrzeb. W okresie od 1 grudnia 2018 r. do 17 czerwca 2020 r. w instytucjonalnej pieczy zastępczej poza powiatem umieszczono trójkę rodzeństwa w odległości 900 km od miejsca zamieszkania rodzica. Przeprowadzone kontrole wykazały, że nie zostało zrealizowane zalecenie pokontrolne dotyczące zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, uwzględniając dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie.

Ilość miejsc w pieczy zastępczej na terenie Powiatu [...] nie wzrosła, pomimo że potrzeby Powiatu w tym zakresie nie zmieniły się. Wojewoda wskazał, że wprawdzie Powiat podejmuje działania, żeby realizować postanowienia sądu, jednak istnieje nieadekwatność miejsc w pieczy zastępczej w Powiecie [...] w stosunku do występujących potrzeb, a wykonanie postanowień sądu w niektórych przypadkach oznacza oderwanie dziecka od dotychczasowego środowiska, umieszczenie w znacznej odległości od domu rodzinnego i praktycznie uniemożliwienie bezpośrednich kontaktów z osobami bliskimi, ograniczając je jedynie do możliwości kontaktowania się z użyciem różnych środków komunikowania się na odległość. Realizacja postanowienia polegająca na umieszczeniu rodzeństwa w odległości około 900 km od miejsca zamieszkania rodziny budziła również wątpliwości sądu, który wydał to postanowienie. Na terenie Powiatu [...] występuje brak rodzin specjalistycznych, brak placówki opiekuńczo-wychowawczych, brak kandydatów do pełnienia funkcji rodzin zastępczych. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że zasadne było wymierzenie Powiatowi kary pieniężnej w wysokości [...] [...]zł za brak realizacji zaleceń pokontrolnych.

Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Powiat zarzucił organowi I instancji, iż ten niesłusznie przyjął, że Powiat nie zapewnia liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, podczas gdy wszystkie postanowienia sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej są realizowane i to jest priorytetem. Powiat wskazał, że zabezpieczył pieczę zastępczą wszystkim dzieciom. W odniesieniu do trójki rodzeństwa, która została umieszczona w placówce opiekuńczo - wychowawczej oddalonej około 900 km od miejsca zamieszkania rodzica skarżący wskazał, że mimo odległości dzieci mają kontakt telefoniczny z matką, osobisty podczas urlopowań dzieci w trakcie wakacji, ferii czy świąt. Jednak głównie wynika to z inicjatywy placówki. Powiat wyjaśnił, że przez cały 2020 rok żadne dziecko nie zostało umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej, natomiast do dnia kontroli doraźnej troje dzieci zostało umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Skarżący wskazał, że w 2020 r. została utworzona jedna niezawodowa rodzina zastępcza, oraz w 2021 r. także powstała jedna niezawodowa rodzina zastępcza. Powiat podniósł, że zawsze posiada zabezpieczone środki finansowe w budżecie dla nowych rodzin zastępczych, jednak mimo podejmowanych działań brak jest kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Podniesiono, że jest to problem ogólnokrajowy. Skarżący zwrócił także uwagę na przewlekłość postępowań sądowych w sprawach uregulowania władzy rodzicielskiej wobec dzieci przebywających już w pieczy zastępczej. Stwierdził także, że działania w obszarze pieczy zastępczej były od początku 2020 r. znacznie utrudnione z uwagi na ogłoszony stan epidemii.

Po ponownej ocenie sprawy, Minister Rodziny i Polityki Społecznej ww. decyzją z 30 maja 2022 r. uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 3 stycznia 2022 r. i wymierzył Powiatowi [...] grzywnę w zmniejszonej wysokości, tj. [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy, pieczę zastępczą organizuje powiat, zaś zgodnie z art. 180 pkt 2 ustawy jego zadaniem jest zapewnienie dzieciom pieczy zastępczej w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka oraz w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Powiat, organizując pieczę zastępczą powinien w pierwszej kolejności zapewnić odpowiednią dla potrzeb liczbę miejsc w pieczy zastępczej na terenie własnego powiatu. Ustawa daje jednak możliwość tworzenia rodzin zastępczych zawodowych na terenie innego powiatu (art. 54 i 55 ustawy), lub prowadzenia placówki opiekuńczo - wychowawczej na terenie innego powiatu (art. 93 ustawy). Minister stwierdził, że w ustawie brak jest regulacji w jakiej odległości od miejsca zamieszkania rodzica można dokonać takiego umieszczenia. Wobec tego powinno ono odbywać się bez szkody dla realizacji pozostałych przepisów, w tym w szczególności dotyczących prawa rodziców i dzieci do zachowania kontaktów, jak również przepisów odnoszących się do istoty pracy z rodziną na rzecz powrotu dzieci do rodziny biologicznej.

Dalej podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w wyniku działań Powiatu w instytucjonalnej pieczy zastępczej umieszczono trójkę rodzeństwa w odległości około 900 km od miejsca zamieszkania rodzica. Wskazana placówka opiekuńczo-wychowawcza jako jedyna wyraziła gotowość przyjęcia dzieci. Organ odwoławczy podkreślił, że sytuacja umieszczenia dzieci w dalekiej odległości od miejsca zamieszkania skutkuje zwiększoną trudnością w realizacji kontaktu dzieci z rodziną, pomimo tego możliwy jest jednak kontakt dzieci z matką poprzez urlopowanie i kontakt telefoniczny. Minister wskazał na inicjatywę placówki opiekuńczo-wychowawczej w tym zakresie. Zwrócił uwagę na fakt niewłaściwego zachowania matki w stosunku do drugiego syna, w szczególności bagatelizowanie nierealizowania obowiązku szkolnego oraz fakt braku powrotu do młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Nadto Minister zwrócił uwagę na starania Powiatu [...], by umieszczać dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej na terenie Powiatu [...], oraz na fakt priorytetowego wykonywania postanowień sądu.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie sposób kategorycznie wykazać, iż nie było okoliczności faktycznych usprawiedliwiających umieszczenie dziecka w dalekiej odległości od miejsca zamieszkania rodziców. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] spotkało się z odmową przyjęcia dzieci od znajdujących się na terenie powiatu rodzin zastępczych zawodowych, niezawodowych oraz rodzinnego domu dziecka. Powiat przeprowadził również poszukiwania miejsca dla dzieci wśród 230 powiatów na terenie Polski. Jednak – jak wskazał Minister – w odniesieniu do powyższych ustaleń, skarżący nie dokumentował tego w sposób szczegółowy, tj. ustaleń w zakresie braku możliwości przyjęcia dzieci przez rodziny zastępcze. W aktach sprawy zamieszczona była jedynie ogólna adnotacja służbowa. Podobnie skarżący nie wykazał szczegółowo ustaleń w zakresie poszukiwań miejsc dla dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz ustaleń w zakresie wyboru konkretnej placówki.

Minister zauważył, że Powiat wykazał starania do zapewnienia realizacji utrzymywania kontaktu dzieci z rodziną bez zbędnych trudności. Wskazał, iż Powiat uczestniczy pośrednio w organizowaniu kontaktu rodziców i osób najbliższych z dziećmi poprzez kontakt telefoniczny, zaś placówki opiekuńczo-wychowawcze realizują zapewnienie utrzymywania kontaktu poprzez możliwość urlopowań dzieci w trakcie wakacji, ferii czy świąt oraz pobyt rodziców w placówkach. Jednakże, jak zaznaczył Minister, istotne znaczenie ma fakt, iż nie wykazano podejmowania przez Powiat działań w kierunku zmiany formy pieczy zastępczej na inną, położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców w stosunku do trójki rodzeństwa umieszczonej w odległości około 900 km od miejsca zamieszkania rodzica, szczególnie zaś w stosunku do najmłodszego z rodzeństwa. Brak jest także potwierdzenia współpracy z instytucjami pieczy zastępczej na rzecz znalezienia miejsca w pieczy zastępczej bliżej miejsca zamieszania rodziców.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy dostrzegł starania podejmowane przez Powiat, mające na celu zapewnienie adekwatnej do potrzeb liczby miejsc w pieczy zastępczej. W okresie od 1 grudnia 2018 r. do 31 marca 2020 r. przeprowadzono jedno szkolenie indywidualne dla rodzin zastępczych spokrewnionych, które ukończyły 4 osoby, zaś w 2019 r. - trzy szkolenia indywidualne dla rodzin zastępczych spokrewnionych, ukończone przez łącznie 14 osób oraz dwa szkolenia dla rodzin zastępczych niezawodowych, ukończone przez łącznie 5 osób. Ustalone zostały coroczne limity rozwoju pieczy zastępczej: na 2018 r. planowano 4 zawodowe rodziny zastępcze, na 2019 r. - 5, a na 2020 r. - 6 zawodowych rodzin zastępczych. W Powiecie udzielono wsparcia rodzinom zastępczym poprzez: pomoc rodziny pomocowej, pomoc osoby przy sprawowaniu opieki nad dziećmi przy pracach gospodarskich, udział w grupie wsparcia, poradnictwo, terapię, pomoc prawną, zapewnienie kontaktów z innymi rodzinami zastępczymi/prowadzącymi rodzinne domy dziecka, szkolenia, zapewnienie dostępu do specjalistycznej pomocy dla dzieci, w tym psychologicznej, reedukacyjnej i rehabilitacyjnej, oraz pomoc psychologa. W kontrolowanym okresie żadna rodzina zastępcza nie została przekształcona w rodzinę zawodową ani rodzinny dom dziecka ze względu na to, że nie było osób mogących pełnić taką funkcję. Powiat [...] w przypadku 4 rodzin zastępczych, skorzystał z możliwości określonej w art. 91 ustawy, tj. podniesienia wynagrodzenia rodziny zastępczej zawodowej i prowadzącego rodzinny dom dziecka.

W świetle powyższych ustaleń Minister stwierdził, że dostrzegł, iż Powiat dokładał w zakresie swojej właściwości starań, aby na terenie powiatu następował rozwój systemu pieczy zastępczej oraz by rodziny zastępcze otrzymywały odpowiednie wsparcie. Skarżący poprzez podejmowane działania dążył do zapewnienia adekwatnej do potrzeb liczby miejsc w pieczy zastępczej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie art. 198 ust. 1 ustawy w zw. z art. 199 ust. 1 ustawy, niewykonanie zaleceń pokontrolnych pociąga za sobą obligatoryjne wymierzenie kary w drodze decyzji. Minister wyjaśnił, że nie w każdym jednak przypadku niewykonanie w pełni zadań nałożonych na jednostkę przez organ przeprowadzający kontrolę będzie skutkowało bezwzględnym stwierdzeniem niewykonania zalecenia pokontrolnego, w sytuacji gdy jednostka kontrolowana jest w stanie wskazać obiektywne lub usprawiedliwione przyczyny jego niewykonania. Ocena prawidłowości wykonania zadania należy do organu przeprowadzającego kontrolę. Powinien on jednak wziąć pod uwagę przede wszystkim rzetelność wykonywania zadań przez jednostkę.

Minister wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy Powiat, kładąc nacisk na szybką realizację postanowień sądu o umieszczeniu w pieczy, korzystał z przewidzianej w ustawie możliwości zapewnienia dzieciom miejsca w pieczy zastępczej w sposób inny niż tworzenie ich na terenie własnego powiatu, a mianowicie poprzez tworzenie rodzin zastępczych zawodowych na terenie innego powiatu (art. 54 i 55 ustawy), lub prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej na terenie innego powiatu (art. 93 ustawy). W odniesieniu do wykonywania zadań, mających na celu zagwarantowanie dzieciom miejsca w pieczy zastępczej, w sposób przyjęty przez Powiat, wykazano czynniki usprawiedliwiające umieszczenie dzieci w dalekiej odległości od miejsca zamieszkania rodziców, skarżąca wykazała także podejmowanie działań w celu znalezienia dzieciom miejsca w pieczy zastępczej, jak również wykazała starania do zapewnienia realizacji utrzymywania kontaktu dzieci z rodziną bez zbędnych trudności. Zastrzeżenia Ministra budzi jednak to, że Powiat nie dokumentował w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie braku możliwości przyjęcia dzieci przez rodziny zastępcze, nie wykazał w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie poszukiwań miejsc dla dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz ustaleń w zakresie wyboru konkretnej placówki, nie udokumentował również w sposób szczegółowy podejmowania przez Powiat działań w kierunku zmiany formy pieczy zastępczej na położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców.

W konsekwencji Minister podkreślił, że skarżący Powiat realizował zadania w zakresie zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej co do zasady prawidłowo i w oparciu o wskazania ustawy, w wykonaniu zadań dopuszczając się jednak wyżej opisanych nieprawidłowości.

Organ odwoławczy ponownie podniósł, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych pociąga za sobą obligatoryjne wymierzenie kary w drodze decyzji. Tym samym - w omawianym zakresie - organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz zobowiązany jest normą prawną, która nakazuje mu w każdym przypadku nierealizowania zaleceń pokontrolnych nałożyć karę pieniężną. Kara powinna być zaś adekwatna do powagi uchybień stwierdzonych podczas kontroli, dotyczących zaleceń pokontrolnych. Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewoda Zachodniopomorski wymierzył Powiatowi karę pieniężną w wysokości [...] [...] zł, stwierdzając brak wykonania zaleceń pokontrolnych. Wskazał bowiem, że zgodnie z art. 198 ust. 1 ustawy "Kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 197d ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] do [...] zł."

Minister zgodził się z organem I instancji co do podstaw wymierzenia Powiatowi kary administracyjnej, kwestionując jednak jej wysokość. Minister stwierdził, że ustalenie wysokości kary pozostawione jest ustawowo uznaniu organu. Dalej zwrócił uwagę na art. 197g ustawy, zgodnie z którym "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym dziale stosuje się przepisy k.p.a." Tym samym, organ odwoławczy stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 189d k.p.a., który zawiera przesłanki nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Analizując dyrektywy wymiaru kary pieniężnej na podstawie wskazanych przepisów, Minister podniósł, że okoliczności zarzucanego naruszenia prawa przez Powiat, w szczególności podejmowane przez niego działania, w tym zwłaszcza nacisk na szybką realizację postanowień sądu o umieszczeniu w pieczy zastępczej, uzasadniają potrzebę miarkowania wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Powyższe przepisy wskazują bowiem na potrzebę, by dolegliwość kary była proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia praw. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie, za zasadne organ odwoławczy uznał uchylenie decyzji Wojewody oraz dokonanie miarkowania wysokości wymierzonej kary, w konsekwencji zmniejszając ja do [...]zł.

Skargę na ww. decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej nr DSR-I.5208.2.2022.FS wniósł Powiat [...], reprezentowany przez Starostę [...], zarzucając naruszenie:

1) art. 199 w zw. z art. 197d ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez błędne przyjęcie, że Powiat [...] nie wykonał zaleceń pokontrolnych wydanych pismem z 23 października 2018 r., a w konsekwencji obligatoryjne było nałożenie na Powiat [...] kary pieniężnej;

2) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Powiat [...] nie realizował zaleceń pokontrolnych mimo, że art. 54 i 55 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dopuszcza możliwość zapewnienia dzieciom miejsca w pieczy zastępczej w sposób inny niż tworzenie ich na obszarze własnego powiatu.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania a także o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi Powiat przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Przede wszystkim wskazał, że treść zaskarżonej decyzji nie koreluje z jej uzasadnieniem, gdzie organ odwoławczy stwierdza, iż "Powiat [...] realizował zadania w zakresie zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej co do zasady prawidłowo i w oparciu o wskazania ustawy, w wykonaniu zadań dopuszczając się nieprawidłowości", co jest sprzeczne z twierdzeniem ujętym w petitum decyzji, że nie były realizowane zalecenia pokontrolne.

Zdaniem skarżącego zalecenia pokontrolne byty wykonane i należy uznać, że liczba miejsc w pieczy zastępczej jest adekwatna do potrzeb, ponieważ wszystkie postanowienia sądu o umieszczeniu małoletnich w pieczy zastępczej są zrealizowane, w większości w rodzinnej pieczy zastępczej na terenie powiatu, co potwierdzone zostało podczas kontroli. W odniesieniu do trójki rodzeństwa, którą umieszczono w instytucjonalnej pieczy zastępczej poza powiatem w odległości ok. 900 km od miejsca zamieszkania rodzica, twierdzenie, że powiat [...] nie zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, uwzględniając dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie jest krzywdzące i niesłuszne. Powiat nie naruszył art. 180 pkt 2 ww. ustawy i zabezpieczył pieczę zastępczą wszystkim dzieciom. Dodatkowo w obecnej chwili w znacznej większości jest to piecza rodzinna na terenie powiatu [...]. Skarżący podniósł, że ustawa nie zabrania umieszczania dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej, nie wskazuje też w jakiej odległości można umieszczać w pieczy zastępczej, daje natomiast możliwość umieszczenia dziecka poza powiatem, w sytuacji, gdy w danej chwili wszystkie miejsca są zajęte. Mimo, iż sytuacja umieszczenia rodzeństwa w dużej odległości od domu rodzinnego skutkuje zwiększoną trudnością w realizacji kontaktu dzieci z rodziną, to nie jest ona niemożliwa. Rodzeństwo miało kontakt z matką i babcią poprzez urlopowania oraz kontakt telefoniczny.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem takie naruszenia i wady nie wystąpiły.

Sąd podziela ustalenia faktyczne i ocenę materiału dowodowego, wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Przepis art. 197d ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że - Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, może wydać zalecenia pokontrolne. Z kolei, według art. 198 ust. 1 tej ustawy - Kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 197d ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] do [...]zł. 1. Przepis ten jest jednoznaczny i jego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Minister wydając zaskarżoną decyzję dysponował pełnym materiałem dokumentacyjnym, w tym zaleceniami pokontrolnymi wydanymi w związku z przeprowadzanymi kontrolami w Starostwie Powiatowym w [...] w dniach: od 29 sierpnia do 2 września 2016 r., od 6 do 7 września 2018 r., od 16 do17 czerwca 2020 r., od 14 do 16 września 2021 r. Ta ostatnia kontrola miała na celu pozyskanie dodatkowych informacji, które nie zostały uwzględnione w poprzedniej kontroli.

I tak, pierwszy raz zalecenie pokontrolne dla Powiatu [...]ego w postaci: "zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb", zostało sformułowane w piśmie pokontrolnym z 17 października 2016 r. Następne kontrole były wszczynane celem sprawdzenia realizacji powyżej nałożonego obowiązku.

W kolejnym zaleceniu pokontrolnym z 23 października 2018 r. ponowne nakazano Powiatowi aby ten: "zapewnił liczbę miejsc w pieczy zastępczej adekwatnie do potrzeb, uwzględniając dzieci, które wymagają szczególnej opieki i mają trudności w przystosowaniu się do życia w rodzinie."

W wystąpieniu pokontrolnym z 12 listopada 2021 r. zespół kontrolerów – w zakresie objętym kontrolą ostatecznie ocenił pozytywnie działalność Powiatu, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, wskazując na 4-stopniową skalę ocen stosowaną wobec kontrolowanego podmiotu: pozytywna, pozytywna z uchybieniami, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna.

W przedmiotowej sprawie zastrzeżenia Wojewody w związku z realizacją zaleceń pokontrolnych budziły kwestie:

1) dotyczące dokumentowania wszystkich działań podejmowanych w zakresie poszukiwania miejsc w pieczy zastępczej dla dzieci oraz współpracy z instytucjami na rzecz zapewnienia dziecku prawa do kontaktów z rodziną i innymi bliskimi osobami oraz powrotu dziecka do rodziny,

2) dotyczące zapewnienia rodzinom zastępczym kontaktu z innymi rodzinami lub prowadzącymi rodzinny dom dziecka,

3) dotyczące - przy umieszczaniu dzieci w pieczy zastępczej - uwzględniania prawa dziecka i rodziców do wzajemnych kontaktów, w tym osobistych oraz uwzględniania możliwości komunikacyjnych rodziców, oraz w przypadku bezwzględnej konieczności umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej znacznie oddalonej od miejsca zamieszkania rodziców dotyczące podejmowania działania w celu zmiany pieczy na położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców w każdym przypadku, kiedy to nie jest sprzeczne z dobrem dziecka.

Ostatecznie, zespół kontrolny - na podstawie udostępnionych w trakcie kontroli dokumentów i wyjaśnień ustalił, że:

1) w wyniku działań Powiatu w instytucjonalnej pieczy zastępczej umieszczono trójkę rodzeństwa w odległości około 900 km od miejsca zamieszkania rodzica; skarżący przedstawił czynniki usprawiedliwiające co do umieszczenia dzieci w dalekiej odległości;

2) Powiat realizował zadania w zakresie zapewnienia liczby miejsc w pieczy zastępczej co do zasady prawidłowo, biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisów art. 32, 54, 55 i 93 ustawy, jednak na gruncie przedmiotowej sprawy zaistniały nieprawidłowości w wykonywaniu tych zadań;

3) Powiat nie dokumentował w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie braku możliwości przyjęcia dzieci przez rodziny zastępcze, w aktach jedynie ogólna adnotacja służbowa;

4) Powiat nie wykazał w sposób szczegółowy ustaleń w zakresie poszukiwania miejsc dla dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz ustaleń w zakresie wyboru konkretnej placówki;

5) Powiat nie udokumentował również w sposób szczegółowy działań w kierunku zmiany formy pieczy zastępczej na położoną bliżej miejsca zamieszkania rodziców w stosunku do trójki rodzeństwa, szczególnie w stosunku do najmłodszego.

Sąd zauważa, że pomimo wystąpienia ww. nielicznych nieprawidłowości, powstałych przy wykonywaniu zadań związanych z realizacją zaleceń pokontrolnych, (co ma odzwierciedlenie w materiale dokumentacyjnym - wystąpienie z 12 listopada 2021 r.), słusznie Minister zwrócił uwagę na okoliczności, które miały znaczenie przy miarkowaniu kary. Powiat dokładał bowiem starań, aby na jego terenie następował rozwój systemu pieczy zastępczej oraz by rodziny zastępcze otrzymywały odpowiednie wsparcie. Skarżący poprzez podejmowane działania dążył w ten sposób do zapewnienia adekwatnej do potrzeb liczby miejsc w pieczy zastępczej a także priorytetowo wykonywał postanowienia sądu. Powyższe Minister wziął pod rozwagę przy miarkowaniu kary, którą ostatecznie wymierzył w zmniejszonej wysokości - [...] zł.

Wskazać bowiem należy, że w postępowaniach o nałożenie kary pieniężnej stosuje się także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 189d k.p.a. określa zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z normami w nim zawartymi, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła.

Administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego, w tym przypadku art. 197 d ustawy. Sąd akceptuje stanowisko Ministra w zakresie wysokości nałożonej kary administracyjnej, która kształtuje się na niskim poziomie i nie narusza granic uznania organu w tym zakresie.

Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia z uwagi na zarzuty podniesione w skardze, których to skład orzekający nie podzielił.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -skargę jako niezasadną oddalił.