Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2254/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.2 ust 1 lit e, art.1
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) v.s. Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2597/14 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2597/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], znak [...], Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że nieruchomość położona w gminie M., powiat P., oznaczona w ewidencji jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 65,7058 ha z obrębu P., wchodząca w skład nieruchomości ziemskiej P., podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 16 września 2009 r. R. M. złożyła wniosek o stwierdzenie, że nieruchomość położona w gminie M., powiat P., oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu P., wchodząca w skład nieruchomości ziemskiej P., nie podlegała pod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższy wniosek został sprecyzowany pismem z 5 września 2012 r., w którym wskazano, że obejmuje on działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni 132,0685 ha z obrębu P., wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej P. Po ostatecznym sprecyzowaniu wniosek strony w niniejszym postępowaniu objął działki ewidencyjne o obecnych numerach [...] i [...] z obrębu P. o łącznej powierzchni 65,7058 ha, w pozostałej zaś części wniosek wyłączono do postępowania pod sygnaturą [...]. Nieruchomość objęta postępowaniem stanowi stawy i urządzenia związane z ich obsługą, co potwierdza treść wypisów z rejestru gruntów oraz protokół zdawczo-odbiorczy z jej przejęcia z 6 kwietnia 1945 r. Organ wskazał, że dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. przeznaczał na cele reformy rolnej nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej, na uzasadnienie czego przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2585/98 oraz Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 OTK 1990/1/26. Organ podniósł, że nieruchomości, na której znajdują się stawy, służą do produkcji rolnej, a prowadzenie stawów hodowlanych dla celów produkcji rybnej z całą pewnością stanowi wykonywanie działalności rolniczej. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego majątku P. z 6 kwietnia 1945 r. wynika, że powierzchnia majątku wynosiła 180 ha, z czego: 101 ha stanowiła ziemia orna, 21,8 ha łąki, 37,80 ha stawy, 6 ha nieużytki, 4,5 ha ogrody owocowe, 4 ha parku, 2 ha budynki oraz 2,9 ha drogi i rowy, zaś opinia geodezyjna z 29 października 2008 r. potwierdza fakt usytuowania na ternie majątku P. gospodarstwa rybnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. M., zaskarżając ją w całości odnośnie działek nr [...] i [...] położonych w P. W uzasadnieniu wskazała, że ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości – działki objęte wnioskiem były i są stawami z urządzeniami pomocniczymi i drogami, natomiast problem stanowi ustalenie, czy na gruncie ówczesnych przepisów nacjonalizacji w trybie reformy rolnej podlegały stawy. Zdaniem skarżącej, wobec koniecznej ścisłej interpretacji przepisów dekretu w wersji pierwotnej i faktu, iż dekret nie przewidywał przejęcia gospodarstw rybackich, nie można zaliczyć przedmiotowych gruntów jako podlegających pod reformę rolną.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie dotyczącym orzeczenia, że część nieruchomości ziemskiej "P." - oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr: [...] oraz [...] – położona w granicach "majątku [...]", uwidocznionych na kopii mapy nieruchomości ziemskiej P., stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji – podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzaniu reformy rolnej (punkt pierwszy), a także uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieruchomości – stanowiącej obecnie działki nr: [...] oraz [...] – która zgodnie z mapą, o której mowa w pkt 1, została oznaczona w granicach "majątku [...]" i umorzył postępowanie w I instancji w tym zakresie (punkt drugi). W uzasadnieniu organ wskazał, że zaświadczeniem z dnia 6 października 1946 r. Wojewódzki Urząd Ziemski w Warszawie potwierdził, że nieruchomość ziemska w P. została przeznaczona na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i obejmowała w dniu jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa obszar 180 ha, w tym 101 ha gruntów ornych, 21,8 ha łąk, 37, 80 ha stawów rybnych, 6 ha nieużytków, 4,5 ha ogrodów owocowych, 4 ha parku, 2 ha podwórz i budynków oraz 2,9 ha dróg i rowów, co wynika m.in. z mapy topograficznej pochodzącej z czasów niemieckiej administracji majątkiem P. na początku lat czterdziestych XX wieku, akcie zdawczo-odbiorczym majątku P. z dnia 6 kwietnia 1945 r., protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 14 sierpnia 1947 r., ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wg stanu na dzień 31 grudnia 1947 r. oraz opinii technicznej geodety z 29 października 2008 r. Wynika z niej wprawdzie rozbieżność odnośnie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, aczkolwiek niewielka i nie podważa ona pozostałych dowodów, wskazujących, że ogólna powierzchnia majątku "[...]" miała powierzchnię ok. 180 ha. Natomiast powierzchnia działek, które są przedmiotem sprecyzowanego żądania R. M. wynosi 65,7058 ha, z czego wody śródlądowe i wody zajmują obszar 61,7152 ha. Zdaniem organu faktyczna powierzchnia wszystkich stawów i wód należących do nieruchomości "[...]" w dniu przejęcia na cele reformy rolnej jest mniejsza niż 34,35 ha, gdyż pomniejszona jest o staw parkowy o obszarze 6,58 ha, którego dotyczy decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z [...] maja 2009 r., znak [...]. Prawomocnym orzeczeniem Wojewody Warszawskiego z [...] kwietnia 1938 r. z "[...]" wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na rozbudowę Szpitala [...] obszar 47,3 ha i przeniesiono wydzieloną część do księgi pt. "[...]". Organ ustalił, że zgodnie z: (1) planem gruntów części majątku prywatnego "[...]" nabytych przez Szpital [...], stanowiącym załącznik do orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia z dnia [...] kwietnia 1938 r., znak: [...]; (2) mapą dostarczoną przez geodetę S. K., wykonującego opinię techniczną na zlecenie wnioskodawcy – stanowiącą odrys z matrycy sporządzonej w 1964 r. przez WBGiUR w Warszawie na podstawie fotomapy z 1959 r., z uwzględnieniem później wykonanych prac geodezyjnych; (3) mapą geodezyjną sporządzoną przez Wydział Geodezji i Katastru Starostwa Powiatowego w Pruszkowie w dniu 28 października 2011 r. – grunty wywłaszczone na podstawie orzeczenia Wojewody Warszawskiego z dnia [...] kwietnia 1938 r. na rzecz Szpitala [...] obejmowały działki nr: [...] (obecnie nr: [...] oraz [...]), nr [...] (obecnie działki nr: [...] oraz [...]), nr [...] (obecnie szereg małych działek budowlanych położonych pomiędzy ulicą K. – nr ew. [...], a drogą relacji P.-P. o nr ew. [...], oraz działkami nr: [...]), nr [...] (obecnie szereg małych działek budowlanych położonych pomiędzy ulicą K. – nr ew. [...], a drogą relacji P.-P. o nr ew. [...], oraz działkami nr: [...] i [...]). Ponadto w skład gruntów wywłaszczonych wchodziła część obecnej działki nr [...] obejmującej drogę oddzielającą stawy (położone na działkach nr: [...] oraz [...]) od rzeki U., oraz część dużej działki nr [...] (obecnie działka nr [...] – grobla oraz część działki nr [...], pokrytej wcześniej oraz obecnie wodą). W ocenie organu z powyższego wynika, że część obecnych działek nr [...] oraz [...] a także całe działki nr [...] oraz [...], w zakresie, w którym wnioskodawczyni wnosiła o wydanie orzeczenia o niepodpadaniu pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej zostały wcześniej wydzielone z "[...]" i wywłaszczone prawomocnym orzeczeniem Wojewody Warszawskiego z [...] kwietnia 1938 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę Szpitala [...]. Powyższe grunty zostały oznaczone na mapie wykonanej jako odrys matrycy sporządzonej w 1964 r. na podstawie fotomapy z 1959 r., jako "[...]". Wobec tego odnośnie tych gruntów postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Co do pozostałych gruntów objętych wnioskiem R. M. organ ustalił, że stanowiły one stawy wraz z infrastrukturą towarzyszącą, które obejmują części działek nr [...] i [...]. Jak wynika z załącznika do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 14 sierpnia 1947 r. – "[...]", stawy znajdujące się w majątku "[...]" stanowiły w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rybne o powierzchni 37,81 ha, w skład, którego wchodziło 11 stawów o obszarze 34,35 ha. Ponadto na taki charakter gospodarstwa wskazują: treść pisma Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z [...] marca 1945 r. [...], opis majątku z 7 lutego 1945 r. sporządzony przy protokole przejęcia i przekazania pod tymczasowy zarząd i opiekę majątku P., orzeczenie Starostwa Powiatowego Warszawskiego z [...] marca 1937 r. nr [...], orzeczenie Starosty Powiatowego w Warszawie z [...] lipca 1929 r. nr [...], opinia geodety z 29 października 2008 r., opis gospodarstwa rybnego w P. z 14 sierpnia 1947 r. Powyższe materiały dowodowe wskazują, w ocenie organu, jednoznacznie, że stawy wraz z infrastrukturą typu: mnichy, przepusty wody, znajdujące się w majątku P. miały charakter gospodarstwa rybnego użytkowanego dla celów hodowli ryb. Przeznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem w zakresie części działek nr [...] i [...] jako urządzonego kompleksu stawów z infrastrukturą towarzyszącą nie uległo zmianie do dnia dzisiejszego. Zgodnie z wypisami z rejestru gruntów z dnia 15 listopada 2012 r., działka ewidencyjna nr [...] o pow. 48,97 ha – w skład, której wchodzą: wody śródlądowe 47,29 ha, wody 0,99 ha oraz pastwiska o pow. 0,69 ha – stanowi własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie i pozostaje w dzierżawie, jako "gospodarstwo rolne" R. S. P. w R. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,26 ha – stanowi drogę biegnącą wzdłuż stawów i jest własnością Skarbu Państwa pozostającą w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Inspektorat Grodzisk Mazowiecki. Zatem w przedmiotowej sprawie został spełniony cel reformy rolnej wskazany w art. 1 ust 2 lit. d) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stawy wraz z infrastrukturą towarzyszącą zostały zarezerwowane jako "odpowiednie tereny" dla przemysłu rolnego. Organ zauważył, że w momencie przejmowania przedmiotowych stawów na cele reformy rolnej na rzecz Skarbu Państwa nie istniały regulacje prawne odnoszące się do stawów hodowlanych, dlatego powołał wyrok WSA w Warszawie z 30 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1294/08, w którym Sąd stwierdził, że przejęcie gruntów zajętych pod wody użytkowane dla celów rybołówstwa było wówczas rozumiane przez prawodawcę jako elementy składowe nieruchomości ziemskiej - jeżeli działka stanowiła stawy hodowlane to podlegała regulacjom dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i są podstawy do jej przejęcia na cele reformy rolnej. Zdaniem organu zwyczajowe użytkowanie stawów hodowlanych dla potrzeb służących rolnictwu znalazło odzwierciedlenie we współcześnie obowiązujących regulacjach prawnych, jako grunty rolne, na co wskazuje art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego, art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towaru i usług. Zdaniem organu w sprawie wykazano, że stawy wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowiły nieruchomość ziemską o charakterze rolnym, zbędne zatem jest badanie istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy poszczególnymi elementami nieruchomości ziemskiej w P. Organ zaznaczył, że w majątku "[...]" był ustanowiony rządca H. D., który wykonywał również funkcję rybaka.

W skardze na powyższą decyzję R. M. domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że organ bezzasadnie zastosował rozszerzającą wykładnię przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i przyjął, że działki [...] i [...] miały charakter rolniczy, a także bezzasadnie umorzył postępowanie wobec braku przesłanek i jednoznacznego ustalenia, że działki wymienione w pkt. 2 decyzji nie wchodziły w skład nieruchomości należącej do wstępnych wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu, że

z ustaleń organu wynikało, iż w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. w dniu 13 września 1944 r. wymienione w punkcie 2 zaskarżonej decyzji działki gruntu nie stanowiły już własności spadkobierców właściciela majątku "[...]", gdyż na mocy zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1934 r., prawomocnym orzeczeniem Wojewody Warszawskiego z [...] kwietnia 1938 r. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na rozbudowę Szpitala [...]. Orzekanie w trybie § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczyć może tylko nieruchomości, co do których uznano, że są własnością Skarbu Państwa z mocy przepisów dekretu PKWN i postępowanie w tym trybie nie dotyczy nieruchomości, jakie Skarb Państwa nabył na własność, ale przed 13 września 1944 r. na podstawie innych zdarzeń prawnych lub czynności prawnych niż przepisów dekretu PKWN. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy słusznie uznał, że bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte na wniosek złożony w trybie § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej(Dz.U.1945.10.51 ze zm,) w odniesieniu do takich gruntów i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Nadto Sąd podniósł, że organy w sprawie dysponowały opinią geodety z 29 października 2008 r., która została sporządzona do postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy w P. o pow. 16 ha 40 a, będący częścią nieruchomości pn. "[...]" nie podlegał działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, który został uwzględniony decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2009 r. nr [...]. W opinii biegły poddał analizie cały majątek w P., co doprowadziło go do wniosku, że zespół pałacowo-parkowy, stanowiący obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 16,4 ha stanowił oddzielną od folwarku, tj. funkcjonującą niezależnie od niego nieruchomość. Ustalenia te zostały podzielone przez organ orzekający w tamtej sprawie. Skarżąca nie kwestionowała żadnej części tej opinii sporządzonej na jej zlecenie, co doprowadzić musiało do wniosku, że się z nią zgadzała. Zatem w ocenie Sądu I instancji ustalenia organu, które doprowadziły do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2) zaskarżonej decyzji nie mogą być uznane za dowolne. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięto wniosek w zakresie działek obejmujących stawy, dlatego nie było potrzeby ustalania dokładnie jakie działki wchodziły w skład nieruchomości oznaczonej jako "[...]". Obszar ogólny majątku został podany w protokole z 21 marca 1945 r. sporządzonym w sprawie przejścia na cele reformy rolnej na mocy dekretu PKWN. Wyszczególniono w nim również stawy rybne o pow. 37,80 ha, a w pkt IX zaznaczono, że jest tylko jeden komplet tarlaków i nie ma innych ryb, podano też powierzchnię stawów – 34,35 ha. Natomiast w załączniku z 14 sierpnia 1947 r. do protokołu zdawczo-odbiorczego podano, iż gospodarstwo rybne w P. składa się z 11 stawów o pow. 34,35 ha, w tym 7 stawów o pow. 32,75 ha zarybionych, 4 stawy o pow. 1,6 ha – wycierowe i magazyny. Z orzeczenia Starosty Powiatowego w Warszawie z [...] lipca 1929 r. w sprawie piętrzenia wody na rzece U. dla stawów rybnych w majątku P., należących do A. M., wynika, że gospodarstwo rybne w majątku istniało w dniu 1 stycznia 1923 r. dłużej niż 10 lat. Z orzeczenia Starosty Powiatowego Warszawskiego z [...] marca 1937 r. wynika natomiast, że na gospodarstwo rybne majątku P. nałożono obowiązek dostarczania wody z rzeki U. do stawu nr 1 wywłaszczonego z tego gospodarstwa na rzecz szpitala w T. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skoro z dokumentów sporządzonych przed 1 września 1939 r. a także po 13 września 1944 r. wynikało w sposób niewątpliwy, że w datach sporządzenia tych dokumentów, na działkach objętych pkt 1 zaskarżonej decyzji, znajdowały się stawy hodowlane wraz z urządzeniami jak groble, mnichy i do spiętrzania wody to nie ulega wątpliwości, że taki stan faktyczny istniał również 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r., na co wskazuje także treść opinii geodezyjnej z 29 października 2008 r.

W kwestionowanym wyroku wywiedziono, że zarówno przepisy dekretu PKWN z 1944r. jak i rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/90 wskazując, że należy przez to rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym.

Także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r. sygn.. akt I OPS 2/06 NSA zwrócił uwagę, że organ administracji orzekając czy dawna nieruchomość podpada pod działanie dekretu nie bada wyłącznie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ale ocenia czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.

Kontrolowany sąd zaznaczył w uzasadnieniu, że w momencie przejmowania przedmiotowych stawów na cele reformy rolnej nie istniały regulacje prawne odnoszące się wprost do stawów hodowlanych. Wskazano, że dopiero współczesne regulacje prawne, takie jak art. 46 kodeksu cywilnego, czy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaliczyły stawy hodowlane do nieruchomości rolnych.

Przyjęto, że dla oceny czy stawy hodowlane były uznawane za nieruchomości ziemskie

o charakterze rolniczym, a więc mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej istotne okazały się dwie regulacje prawne. A mianowicie ustawa z dnia 7 marca 1932 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 35, poz. 357), w art. 1 zawierała legalną definicję rybołówstwa, zgodnie, z którą rybołówstwo oznaczało zawłaszczanie ryb i raków przez ich łowienie w wodach niezamkniętych. Brak odniesienia w tej definicji do wód zamkniętych, jakimi są stawy. To zdaniem sądu uzasadniało twierdzenie, że w dacie wejścia w życie dekretu PKWN gospodarka rybna stawów hodowlanych nie była zaliczana do rybołówstwa, nie stanowiącego działalności rolniczej. Zdaniem kontrolowanego sądu drugim aktem prawnym istotnym dla rozpatrywanej sprawy był dekret z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz. U. Nr 27, poz. 162).

W art. 1 pkt 2 tego dekretu zawarto definicję resztówek majątków rozparcelowanych, zgodnie, z którą są to części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkimi innymi urządzeniami oraz inwentarzem.

Skoro do resztówek pozostałych z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu PKWN zaliczono stawy rybne to wskazuje to wprost, że reforma rolna obejmowała także stawy rybne, a więc stanowiły one nieruchomości ziemskie w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu PKWN.

Wobec tego nie było rzeczą przypadkową, że w późniejszych regulacjach prawnych

za nieruchomość rolną uznano także nieruchomość, która może być przeznaczona m.in. na produkcję rybną, a świadczy to o kontynuacji zaliczania stawów hodowlanych do nieruchomości rolnych.

Z tej przyczyny za słuszne uznać należało stwierdzenie przez organy, że część nieruchomości ziemskiej "P.", oznaczona obecnie w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] oraz [...], podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, co czyniło zarzuty skargi sformułowane w pkt 1, 3 i 4 niezasadnymi.

Podniesione w pkt 4 skargi zarzuty dotyczące braku odniesienia się przez organ

do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu byłyby zasadne, gdyby wskazane uchybienie procesowe miało wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe to nie odniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów odwołania pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem sądu skoro stawy hodowlane stanowiły nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, to nie było potrzeby ustalania związku funkcjonalnego tych stawów z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej w P. i organ słusznie odstąpił od badania istnienia tego związku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości wraz z decyzjami organu I oraz II instancji w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w P. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

a) przepisów art. 1, art. 2. ust. 1, art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną wykładnię pojęć "nieruchomości ziemskie" i "związek funkcjonalny" oraz celów reformy rolnej – w sposób sprzeczny z orzecznictwem w tym uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 W3/89 oraz uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06;

b) przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 oraz i przepisów art. 8 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji poprzez rozszerzającą wykładnię przepisów nacjonalizujących w demokratycznym państwie prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 4 Rozporządzenia poprzez bezpodstawne przyjęcie, że działki miały charakter rolniczy na dzień 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r., a stawy mieściły się w definicji gruntów rolnych,

b) Art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 w zw. z 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia statusu prawnego działek, gdyż bezspornie nie wchodziły one w skład obszaru wywłaszczonego na podstawie orzeczenia Wojewody Warszawskiego z [...] kwietnia 1938 r., co uniemożliwiało umorzenie postępowania, a ponadto uznanie, że podstawę do przejęcia stawów w ramach reformy rolnej mogły stanowić przepisy ustawy z 7 marca 1932 r. o rybołówstwie i dekretu z 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej, czy też uznanie rybołówstwa, jako części rolnictwa w ramach współczesnego ustawodawstwa, a także pominięcie notorii, że brak jest podstaw, by wody wliczać do terenów rolniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, że dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomości ziemskiej" na potrzeby prowadzenia reformy rolnej.

Zgodzić należało się z wyrażonym w kwestionowanym wyroku stanowiskiem, że w orzecznictwie akceptuje się rozumienie tego pojęcia wedle definicji przyjętej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. W 3/89.

Tym samym za "nieruchomości ziemskie" w rozumieniu przepisów dekretu PKWN uznaje się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia m.in. działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej.

Za takim rozumieniem opowiedziała się również uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006r. sygn. akt I OPS 2/06. W jej treści znalazły się także rozważania, że przepis art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN określił, iż na cele reformy rolnej (art.1 ust. 2 lit. a-d) przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie między innymi wówczas, jeżeli ich łączny obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Brak pojęcia "stawy" w definicji użytków rolnych z § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie mógł zatem eliminować ich spod przejęcia w trybie reformy rolnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już samo brzmienie art. 2 ust.1 lit. e dekretu przemawia za przyjęciem, że na jego podstawie Państwo nabywało na własność także takie grunty, które nie wyczerpywały pojęcia użytki rolne, o ile mogły być bądź były wykorzystywane do działalności wytwórczej np. z zakresu produkcji zwierzęcej.

Tym samym przejęciu w tym trybie oprócz użytków rolnych podlegały także grunty stanowiące np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place, co podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale.

Identycznie rozważania w odniesieniu do stawów hodowlanych zawarte zostały w sprawach tego Sądu o sygnaturach I OSK 345/10, 160/05, IV SA/Wa 205/04.

Z tej przyczyny nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przepisu art.1, art. 2 ust.1 i art. 2 ust.1 lit.e dekretu PKWN oraz przepisu § 5 w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, także w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do akceptowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91, OSNC z 1992 r., nr 5, poz. 72, wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92,OSP z 1993, nr 3, poz. 47), iż w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP) - przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać w sposób jeszcze bardziej ograniczający prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej. Przepisy dekretu PKWN winny być zatem stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest taka ich interpretacja, która nie licząc się z treścią regulacji, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska", dokonanej przez kontrolowany sąd nie można było przypisać takiego charakteru. Wykładnia ta pozostaje w zgodzie tak z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 jak i z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r.

Za niezasadne uznać należało zatem zarzuty kasacji o naruszeniu z tej przyczyny przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie przepisy dekretu z dnia 12 czerwca 1945r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz.U. 1945.27.162) nie stanowiły podstawy badanego przejęcia. Posłużyły sądowi I instancji wyłącznie do zabiegów interpretacyjnych przy wykładni pojęcia "nieruchomości ziemskie" w rozumieniu przepisów dekretu z 1944r. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonany w ich aspekcie wywód, że skoro normodawca kwalifikował do tzw. resztówek majątków rozparcelowanych w trybie dekretu z 1944r. także stawy rybne, to tym samym objęte nimi areały traktował jako podlegające przejęciu w trybie dekretu. Wprawdzie przepisy te zostały uchwalone już po wejściu w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jednak przedmiot obydwu aktów prawnych pozwalał przyjąć, że służyły realizacji celów tego samego przejęcia tj. reformy rolnej. A skoro tak, to za dopuszczalne uznać należało posiłkowanie się dekretem późniejszym przy interpretacji pojęć zawartych we wcześniejszym akcie prawnym.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie kontrolowany sąd nie wyraził również poglądu, że podstawą przejęcia były przepisy ustawy z dnia 7 marca 1932r. o rybołówstwie (Dz.U.1932.35.357 ze zm). Badane uzasadnienie zawiera wprawdzie odniesienie także i do tej ustawy jednakże wyłącznie w tym celu by wykazać, że hodowla ryb w stawach hodowlanych nie stanowiła rybołówstwa. W świetle wskazanej regulacji rybołówstwo oznaczało wprawdzie hodowlę ryb, ale w wodach niezamkniętych, do których spornych stawów zaliczyć nie można.

Nie mógł podważyć zasadności wyroku zarzut sformułowany w pkt. 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej, odnoszący się do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego. Poza wskazaniem naruszonych przepisów prawa autor zarzutu nie wyjaśnił na czym w istocie polegało "nieustalenie statusu prawnego działek", do których odniesiono kwestionowane rozstrzygnięcie o umorzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego doszło, na czym to naruszenie polegało.

W przypadku naruszeń prawa procesowego winno wskazywać także na istotny ich wpływ na wynik sprawy. Przy czym przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie podjął choćby w najmniejszym stopniu uczynienia zadość powyższym wymaganiom. Z tego też względu także i w tym zakresie skarga kasacyjna musiała być oceniona jako niezasadna.

W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 184 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

S. NSA Joanny Runge-Lissowskiej

W mojej ocenie skarga kasacyjna powinna zasługiwać na uwzględnienie.

Istotą w sprawie była kwestia, czy stawy i urządzenia związane z ich obsługą należące do majątku P., które z dniem ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa miały powierzchnię 37,80 ha mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej i przejęte na ten cel, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), "dekret".

Cel reformy rolnej, jakkolwiek art. 1 ust. 2 dekretu dość szeroko określił potrzeby, był jeden – utworzenie gospodarstw rolnych do wydanej produkcji, poprzez upełnorolnienie gospodarstw małych, utworzenie nowych dla bezrolnych, tworzenie gospodarstw do produkcji ogrodniczo-warzywniczej, ogródków działkowych, a także zarezerwowanie terenów dla szkół lub ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Z art. 1 dekretu wynika, moim zdaniem to, że głównym i podstawowym celem reformy było – przynajmniej w sferze normatywnej – rozdzielenie gruntów rolnych, dla podniesienia produkcji rolnej. Dlatego tak przepisy dekretu art. 2 ust. 1 lit. a, jak i rozporządzenie wykonawcze do niego – rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w § 4 kładą nacisk na pojęcie "użytki rolne" i definiują je. Za takie przepisy te uważają grunty orne, łąki, pastwiska i ogrody warzywne. Taki rodzaj gruntów, które mają być przeznaczone na cele reformy rolnej (tj. wskazane w § 4 rozporządzenia) odpowiadają właśnie stricte celom reformy, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Z dalszych przepisów rozporządzenia, które przecież zostało wydane w celu wykonania dekretu o reformie rolnej, wynika, iż to ziemia oraz inwentarz mają być podzielone i przydzielone tym, którzy zostali zakwalifikowani do skorzystania z reformy.

Dekret, mówiąc w art. 2 o nieruchomościach ziemskich pojęcia, tego nie precyzuje, a jedynie użytki rolne w rozporządzeniu. Mając zatem na uwadze cele ściśle określone w art. 1 ust. 2 dekretu i definicje z § 4 rozporządzenia, nieruchomości, które mogły być przejęte na cele reformy należy wykładać ściśle, poruszając się w ramach przepisów związanych z reformą rolną.

Reforma rolna pozbawiała właścicieli ich mienia, oceniając dzisiaj działania ówczesnych władz nie można tego nie czynić przez pryzmat obowiązującej dziś Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która zakłada ochronę własności. Interpretacja zatem przepisów nie może być rozszerzająca. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. To to orzecznictwo ugruntowało pogląd o niepodpadaniu na cele reformy rolnej zespołów dworskich, pałacowo-parkowych, jeżeli nie było związku funkcjonalnego z pozostałym areałem gruntów. W sprawie kwestia dotyczyła stawów rybnych, które reformie mogły nie podlegać nie z uwagi na brak związku funkcjonalnego, ale dla zasady – jako nie mogące służyć upełnorolnieniu gospodarstwa, co było zasadniczym celem reformy. O tym, że stawy rybne nie były przeznaczone na cele reformy rolnej, określone w art. 1 ust. 2 dekretu, potwierdza dekret z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz.U. Nr 27, poz. 162), który w art. 1 ust. 2 do resztówek pozostałych z rozparcelowanych na cele reformy majątków zalicza stawy rybne. Na cele reformy miały być zatem przydzielane grunty orne a nie stawy rybne. Tych na upełnorolnienie gospodarstw rolnych się nie rozdzielało.

Z powyższych przyczyn zgłaszam zdanie odrębne.