Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 27/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 6 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca") jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na pierwszy etap budowy farmy wiatrowej, obejmujący budowę ośmiu elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym zjazdów, zjazdów tymczasowych i tymczasowych poszerzeń dróg) oraz placów serwisowo-montażowych (w tym chodników), a także budowę sieci energetycznej oraz telekomunikacyjnej (na działkach położonych w gminie B. obręb [...], w gminie B. obręb [...], oraz w gminie M. obręb N., S., W., O.).

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy wniosek został złożony 23 grudnia 2015 r. Pismem z 4 stycznia 2016 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia jego braków formalnych. Skarżąca wykonała wezwanie 18 stycznia 2016 r.

Zawiadomieniem z 22 stycznia 2016 r. Starosta P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (Farmy Wiatrowej, etap I).

Następnie postanowieniem z [...] lutego 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., "Prawo budowlane"), Starosta P. nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie 10 dni. Skarżąca odpowiedziała na ww. postanowienie organu pismem z 29 lutego 2016 r., 3 marca 2016 r. i 10 marca 2016 r.

Następnie, decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] Starosta P., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (Farmy Wiatrowej, etap I).

Dalej, decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty P. z [...] marca 2016 r. nr [...] i, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, "k.p.a."), przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy w ślad za ww. decyzją Wojewody, wpłynęły do Starostwa Powiatowego w P. w dniu 13 czerwca 2016 r.

Pismem z 28 czerwca 2016 r. Starosta P. zawiadomił strony o kontynuowaniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nadto postanowieniem z tej samej daty o znaku: [...], wezwał skarżącą, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji budowlanej, wyznaczając na to 21 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Na skutek tego wezwania skarżąca 25 lipca 2016 r. uzupełniła/poprawiła projekt budowlany.

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w dniu 1 lipca 2016 r. Starosta P. powziął wiadomość, że w toku postępowania (20 maja 2016 r.) zmarł jeden z uczestników postępowania - właściciel działki nr ewid. [...] w obrębie K., tj. J. G.. W związku z tym 27 lipca 2016 r. Starosta wezwał skarżącą do przedstawienia w ciągu 7 dni oświadczenia o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Odpowiadając na to wezwanie skarżąca przesłała pismo z 5 sierpnia 2016 r., w którym wyjaśniła, że fakt śmierci jednej ze stron postępowania nie uprawnia organu do żądania przedłożenia przez skarżącą nowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że oświadczenie złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, wynikające z aktu notarialnego z 8 stycznia 2013 r., obejmującego umowę ustanowienia służebności przesyłu, było prawidłowe. Zawarcie takiej umowy zostało również ujawnione w dziale III księgi wieczystej założonej dla nieruchomości zmarłego. W związku z tym zdaniem skarżącej prawo służebności przesyłu obciąża nieruchomość i nie wygasa wraz ze śmiercią właściciela nieruchomości, który takie prawo ustanowił. Skarżąca wskazała również na to, że to na organie ciąży zobowiązanie ustalenia spadkobierców zmarłego oraz, że w sprawie -na obecnym etapie- nie ma podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. Kierując się odmiennym stanowiskiem w tej kwestii, Starosta P. 25 sierpnia 2016 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w P., I Wydział Cywilny, z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym uczestniku postępowania administracyjnego i ustalenie jego spadkobierców w celu zapewnienia im udziału w postępowaniu, a następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] zawiesił postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, a także – 16 września 2016 r. – skierowała do organu wyższej instancji zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy, zatytułowane "Wezwanie". Postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne. Następnie, postanowieniem z [...] listopada 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił postanowienie Starosty P. z [...] sierpnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 18 listopada 2016 r., organ II instancji zwrócił natomiast organowi I instancji -po wykorzystaniu- akta sprawy.

Dalej, prowadząc postępowanie Starosta P. pismem z [...] listopada 2016 r. znak: [...] wystąpił do Wójta Gminy B. z zapytaniem, czy sprawy toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie a dotyczące przyjętych przez Radę Gminy B. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zostały już zakończone. Jednocześnie zażądał kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2016 r., stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach D. i K.. Odpowiedź Wójta Gminy na to wezwanie wpłynęła do organu 9 grudnia 2016 r. i wynikało z niej, że Gmina złożyła cztery skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzających nieważność uchwał o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości R., K., N. i G. oraz N. i R.. Przesłano także kopię żądanego wyroku. W efekcie postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Starosta P. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie, uznając, że jego rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia wstępnego o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie, a Wojewoda [...] po jego rozpatrzeniu postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty P.. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane rozstrzygnięcie Wojewody.

Niezależnie od tego, 25 stycznia 2017 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (rozpoznawaną ponownie w niniejszej sprawie) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę z 23 grudnia 2015 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty P. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 26 października 2017 r. skarżąca wystąpiła do Starosty P. z wnioskiem o podjęcie postępowania, co organ uczynił postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], mając na uwadze stanowisko WSA w Warszawie w podobnych sprawach (sygn. akt VII SA/Wa 2512/16, 2861/16 i 2525/16) a także, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi kasacyjnej "Rady Gminy" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania (sygn. akt II OSK 350/17).

I dalej, decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Starosta P. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap I).

Wyrokiem z 5 lutego 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 7/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. stwierdził, że Starosta P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I), że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzył Staroście P. grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych; pkt III) i obciążył go kosztami postępowania (pkt IV).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Starosta P.. Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1952/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że sąd pierwszej instancji dokonał jedynie fragmentarycznej oceny przebiegu postępowania administracyjnego, pomijając szereg czynności podjętych przez organ po 20 października 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zdaniem Sądu kasacyjnego, zabrakło także wynikającego z akt sprawy ustalenia, że decyzją z [...] stycznia 2018 r. Starosta P. rozstrzygnął sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien w szczególności ustalić stan sprawy prowadzonej z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej (etap I) w gminie B., z uwzględnieniem podjętych przez organ czynności wedle stanu na datę własnego orzekania, a następnie dokonać oceny, czy postępowanie prowadzone w tym przedmiocie przez Starostę P. uzasadnia zastosowanie art. 149 § 1, § 1a lub § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."), a jeśli tak – w jakim zakresie.

Postanowieniem z 9 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 929/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie ze skargi skarżącej na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie to wobec podjęcia postępowania w sprawie przez Starostę P. (co nastąpiło [...] listopada 2017 r.), stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Rozwijając powyższe, Sąd przede wszystkim zauważa, że orzekając ponownie w niniejszej sprawie, związany był oceną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2019 r., o sygn. akt II OSK 1952/18.

Stosownie bowiem do art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również - nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania wynikających z tego orzeczenia. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji.

Stąd też orzekając ponownie w niniejszej sprawie Sąd, kierując się oceną zawartą w ww. wyroku NSA, wziął pod uwagę, iż postępowanie przed Starostą wywołane zostało wnioskiem skarżącej z 23 grudnia 2015 r. (przy czym wobec braków formalnych wymagających uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek ten spowodował uruchomienie postępowania z dniem 18 stycznia 2016 r., tj. z dniem usunięcia stwierdzonych braków), a także, że zakończone one zostało decyzją tego organu z [...] stycznia 2018 r. Wskazaną decyzję Starosta wydał po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji organu II instancji o charakterze kasacyjnym, a pierwsza decyzja Starosty zapadła w sprawie [...] marca 2016 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta P. zastosował art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wydając stosowne postanowienie, nadto dwukrotnie z urzędu zawieszał postępowanie. Uwzględniając powyższe ramy czasowe postępowania, Sąd wziął bowiem pod uwagę, że jak wskazał NSA w ww. wyroku, dla prawidłowego załatwienia sprawy konieczne jest uwzględnienie podjętych przez organ czynności wedle stanu na datę orzekania. Wobec wskazań zawartych w ww. wyroku Sąd miał przy tym na uwadze, że w sprawie konieczne jest nie tylko ustalenie czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, ale też rozważenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa i, czy zachodzi podstawa do wymierzenia organowi grzywny, a w tej materii istotne znaczenie mają przyczyny, które doprowadziły organ dwukrotnie do zawieszenia postępowania, nadto – wydanie w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzji kończącej to postępowanie.

Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 powyższego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę dla Farmy Wiatrowej (etap I) Sąd zauważa, że w orzecznictwie zgodnie podnosi się, iż przewlekłe prowadzenie postępowania ma inny zakres znaczeniowy niż bezczynność. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy bowiem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma zatem miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania (por. NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok WSA w Gdańsku z 24 stycznia 2019 r., sygn. III SAB/Gd 75/18; wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. II SAB/Ol 109/18, wyrok WSA w Szczecinie z 28 lutego 2019 r., sygn. akt SAB/Sz 165/18). Sąd dostrzega przy tym, że tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejsze sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że Starosta P. nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym" terminie.

I tak, Sąd stwierdza, że termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę został przez ustawodawcę określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ architektoniczno-budowlany I instancji zobowiązany jest wydać decyzję w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. W myśl ust. 8 ww. przepisu, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Przy czym, termin do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zaczyna swój bieg od dnia wpływu kompletnego wniosku do właściwego organu. Jeżeli istnieje konieczność uzupełnienia dokumentacji projektowej i organ nakłada na inwestora obowiązek jej uzupełnienia w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, to okresu od wezwania (wydania postanowienia) do upływu terminu wskazanego w postanowieniu lub faktycznego uzupełnienia projektu budowlanego także nie wlicza się do biegu 65 - dniowego terminu.

Pierwszy z badanych okresów skarżonego postępowania przed Starostą obejmuje czas od złożenia wniosku o pozwolenie na budowę do wydania w dniu [...] marca 2016 r. decyzji odmownej. Wniosek w niniejszej sprawie został złożony przez skarżącą 23 grudnia 2015 r., ale dopiero jego uzupełnienie (na wezwanie organu z 4 stycznia 2016 r.) w dniu 18 stycznia 2016 r., mogło wywołać zamierzony skutek w postaci wszczęcia postępowania w sprawie. Decyzja odmawiająca wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę zapadła po 84 dniach od wpływu wniosku, a od tego okresu odliczyć należy 14 dni (licząc od 4 do 18 stycznia 2016 r.) oraz 21 dni (licząc od 16 lutego do 10 marca 2016 r.) – łącznie 35 dni. Oba te okresy podlegają odliczeniu z uwagi na wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków (formalnych, a następnie merytorycznych) wniosku, i oczekiwanie na odpowiedź skarżącej. Zatem, zdaniem Sądu, do dnia wydania decyzji z [...] marca 2016 r. organ I instancji nie prowadził przewlekle postępowania, albowiem wydanie ww. decyzji zajęło mu – po dokonaniu ustawowych odliczeń – 49 dni.

Drugi z badanych okresów postępowania przed Starostą obejmuje czas od zwrotu akt przez organ II instancji po wydaniu w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzji kasacyjnej (uchylającej ww. decyzję organu I instancji z [...] marca 2017 r.), do momentu orzekania przez Sąd. Akta administracyjne, po ich wykorzystaniu przez Wojewodę, zostały zwrócone do organu I instancji 13 czerwca 2016 r., a decyzja Starosty P. kończąca postępowanie w sprawie w I instancji została wydana [...] stycznia 2018 r. Z tego zaś wynika, że ponowne postępowanie przed tym organem (wywołane decyzją kasacyjną Wojewody) trwało łącznie 578 dni. Na długość tego postępowania wpłynęło zawieszenie postępowania przez Starostę postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. - wobec śmierci w trakcie postępowania jednej ze stron. Niemniej postanowienie to Wojewoda [...] uznał za wadliwe, uchylając to orzeczenie postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Tym samym wskazany okres zawieszenia (trwający ponad 2 miesiące) należało wliczyć do terminu załatwienia sprawy przez Starostę; skoro bowiem wskazane zawieszenie okazało się nieuzasadnione (o czym przesądził Wojewoda [...]), to nie mógł znaleźć zastosowania art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Nadto, na długość trwania analizowanego postępowania wpłynęło także kolejne postanowienie Starosty o zawieszeniu postępowania, z [...] grudnia 2016 r. o znaku: [...]. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec przyjęcia przez organ, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez NSA zagadnienia wstępnego o zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Choć postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] (postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...]), to jednak zawiera wadliwą ocenę, na co wskazuje również późniejsze zachowanie Starosty, który (uwzględniając argumentację przeciwną co do podstaw tego zawieszenia i jego prawidłowości (podniesioną przez skarżącą), postanowieniem z [...] listopada 2017 r. podjął zawieszone ww. postanowieniem postępowanie.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA zapadłym w niniejszej sprawie, sąd administracyjny orzekając w przedmiocie skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, uprawniony jest do oceny podstaw zawieszenia postępowania przez organ. Inne podejście, jak wskazał NSA, sankcjonowałoby możliwość nieuzasadnionego przedłużania postępowania poprzez podejmowanie postanowień o jego zawieszeniu bez merytorycznych i prawnych podstaw do takiego działania. Wobec niepozostawania w obrocie prawnym pierwszego z postanowień wydanych w sprawie o zawieszeniu postępowania (a to na skutek postanowienia Wojewody), zbędne było dokonywanie jego oceny; niemniej w przypadku drugiego z postanowień o zawieszeniu postępowania Sąd uznał, że konieczne jest jego zweryfikowanie, w efekcie - wskazanie na jego wadliwość.

Dlatego też w tym miejscu Sąd dostrzega, że organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić czy występuje opisany w tym przepisie związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Przy czym -i co istotne wobec okoliczności niniejszej sprawy- zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. W tym przypadku błędnie organy orzekające przyjęły, że rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Istnienia takiego zagadnienia tak Starosta, jak i Wojewoda [...] upatrywał w konieczności prawomocnego zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach ważności uchwał Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...], ... [...]) w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednakże prawomocne sądowe rozstrzygnięcie o ważności ww. planów miejscowych nie stanowiło w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyroki sądu I instancji nie spowodowały bowiem wstrzymania wykonania ww. uchwał w sprawie planów miejscowych, a wobec tego – nie uniemożliwiły rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (i nie było wobec tego potrzeby oczekiwania na ich uprawomocnienie). Przesądza o tym brzmienie art. 61 i art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (§ 3 art. 61). Stosownie zaś do art. 152 § 1 ww. ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego - § 2 art. 152. Jak z powyższego wynika, wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie wpływa na ważność czy obowiązywanie tego aktu. Nadto, wobec treści art. 152 § 2 p.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty jego mocy obowiązywania, a skutek ten nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia.

Tym samym, zdaniem Sądu, choć wskazane powyżej postanowienie Starosty z [...] grudnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym (v. postanowienie Wojewody z [...] marca 2017 r. oraz postanowienie WSA w Warszawie z 9 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 929/17), to jednak okres zawieszenia (na jego podstawie), wobec jego niezasadności, nie mógł wpłynąć na skrócenie terminu załatwienia sprawy przez organ, na podstawie cyt. powyżej art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

Podsumowując, Sąd nie ma wątpliwości, że Starosta P. prowadząc ponownie (tj. począwszy od 13 czerwca 2016 r.) postępowanie w sprawie, dwukrotnie bezpodstawnie je zawieszając (po raz drugi na okres ponad 10 miesięcy), i wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2018 r., nie zachował terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji termin określony w tym przepisie został w niniejszej sprawie znacznie przekroczony. W tej sytuacji Sąd zobligowany był stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Biorąc zaś pod uwagę, że organ załatwił wniosek skarżącej wydając decyzję, wprawdzie z przekroczeniem terminu go obowiązującego (nie koncentrując czynności dowodowych i niezasadnie wydłużając to postępowanie), i po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem, Sąd przyjął, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tej części.

Jednocześnie wobec okoliczności sprawy, stosując się do art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz wytycznych wynikających z wyroku NSA zapadłego w tej sprawie, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Dokonując oceny w tej ostatniej kwestii, Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Kierując się powyższym Sąd dokonując oceny stwierdzonego naruszenia wziął pod uwagę, że na długość postępowania w niniejszej sprawie i wystąpienie stanu przewlekłości, wpłynęło dwukrotne zawieszenie z urzędu postępowania; choć oba postanowienia o zawieszeniu postępowania były wadliwe, to jednak miały na celu prawidłowe przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron (w tym następców prawnych strony zmarłej w toku postępowania), i wydanie zgodnego z prawem, w tym przepisami prawa miejscowego, rozstrzygnięcia. O ile więc wskazane zawieszenia należało ocenić negatywnie w kontekście długości tego postępowania, to jednak nie sposób już w ich kontekście stwierdzić, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący. Nie były one bowiem pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, nadto – nie można stwierdzić, aby były nastawione wyłącznie na przedłużenie postępowania (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 918/18 i wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 272/18). Dokonując gradacji naruszenia prawa, Sąd wziął także pod uwagę, że [...] listopada 2017 r. Starosta (uwzględniając m.in. stanowisko tut. Sądu w podobnych sprawach), podjął zawieszone postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. postępowanie, a następnie [...] stycznia 2018 r. wydał decyzję.

To też, zdaniem Sądu, wskazuje również na brak podstaw do dyscyplinowania organu w niniejszej sprawie poprzez wymierzenie grzywny czy przyznanie od organu na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt I, II i III sentencji; na podstawie art. 200 tej ustawy – Sąd orzekł w pkt IV o kosztach (uwzględniając wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego).