Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2902/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 808
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 73/18 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - po rozpoznaniu skargi P.P. (dalej, jako: skarżący) - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej "ustawa"), odmówił skarżącemu umorzenia należności w kwocie 4.800,00 zł z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymanych przez osobę uprawnioną - wypłaconych w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu wskazano, że w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2016 r. uprawnionej A.P. wypłacono z funduszu alimentacyjnego świadczenie alimentacyjne. W związku z wystąpieniem dłużnika alimentacyjnego o umorzenie obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń wszczęto postępowanie, w ramach którego organ wystąpił do organu właściwego o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u skarżącego. Ustalono, że jest on osobą samotnie gospodarującą. Przebywa w "Przytulisku [...]" w K., tam otrzymuje wyżywienie. Jest osobą pozbawioną statusu osoby bezrobotnej w związku z nabyciem prawa do zasiłku stałego. Nadto ubiega się o rentę socjalna. Dochodem skarżącego jest zasiłek stały w kwocie 604 zł i zasiłek okresowy w wysokości 20 zł., tj. 624 zł. przy kryterium ustawowym w wysokości 634 zł. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2017 r. jest osobą niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym oraz jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia 31 października 2018 r.

Organ I instancji zauważył, że całkowita niezdolność do pracy nie dyskwalifikuje strony do podjęcia zatrudnienia w zakładach pracy chronionej, jak również na stanowisku specjalnie dopasowanym do stopnia niepełnosprawności utworzonym przez pracodawcę. Wnioskodawca jest osoba młodą w wieku produkcyjnym mającą możliwość zmiany swojej sytuacji zawodowej i finansowej.

Organ I instancji wskazał na brzmienie art. 30 ust. 2 ustawy, uznając, że skarżący nie znajduje się w nadzwyczajnej sytuacji rodzinnej lub osobistej. Podkreślił przy tym, że na rodzicach spoczywa bezwzględnie obowiązek łożenia na utrzymanie dzieci. Zasadą jest egzekwowanie należności, a ich umorzenie może nastąpić w jedynie wyjątkowo w sytuacjach szczególnych. Brak stałych dochodów i związana z tym sytuacja materialna nie stanowi szczególnej okoliczności.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło tożsame, jak organ I instancji, ustalenia faktyczne przywołując brzmienie art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Stwierdziło, że ocena, czy w indywidualnym określonym przypadku zachodzą względy pozwalające na umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego pozostawiona została uznaniu organów. Ocena ta nie jest dowolna, a organ I instancji powinien udowodnić, iż w konkretnym przypadku nie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej. Umorzenie świadczeń jest wyjątkiem od reguły i nakłada na organ właściwy obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa Kolegium wskazało, że w przypadku decyzji uznaniowych organ zobowiązany jest wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny. O istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itd. Zdaniem Kolegium interes społeczny wymaga przede wszystkim, aby dokonując redystrybucji środków publicznych organy właściwe w sprawach przedmiotowych świadczeń nie dochodziły ich zwrotu jedynie w wyjątkowych przypadkach. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że organy państwowe muszą dbać o wydatkowanie pieniędzy publicznych w sposób zgodny z ich przeznaczeniem, a umorzenie należności alimentacyjnych jest instytucją wyjątkową.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał przekonywującej analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej strony. Strona pomimo, iż ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do 31 sierpnia 2018 r., to nie dyskwalifikuje jej do podjęcia zatrudnienia, na przykład w zakładzie pracy chronionej, a jako osoba młoda ma możliwość w przyszłości zmiany swojej sytuacji zawodowej i finansowej.

Kolegium przyznało, że sytuacja dochodowa strony jest trudna jednakże jest to przypadek zwykły polegający na problemach z wygospodarowaniem pieniędzy. Przypadek szczególny to zdarzenie losowe bądź długotrwała choroba. Podkreśliło również, że obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców. Dobro dziecka jest wartością najważniejszą, podlegającą konstytucyjnej ochronie ze strony Państwa. Skoro strona nie wywiązywała się ze swojego obowiązku alimentacyjnego to powinna mieć świadomość, że jej zadłużenie będzie wzrastać i powinna liczyć się z koniecznością spłaty.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Podniósł, że podstawą materialnoprawną orzekania w przedmiotowej sprawie jest ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu świadczeń wypłacanych osobom uprawnionym do alimentów z funduszu alimentacyjnego zawarte zostały w art. 30 ust. 2 ustawy.

W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że stan zdrowia skarżącego nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Skarżący jest osoba młodą, a więc w przyszłości ma możliwość zmiany swojej sytuacji zawodowej i finansowej. W ocenie Sądu, stwierdzenie to jest pozbawione jakiejkolwiek analizy sytuacji skarżącego.

Sąd zauważył, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym zakresie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności zaś decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie winno realizować wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Obowiązek poczynienia ustaleń dotyczących sytuacji dochodowej i rodzinnej osoby domagającej się umorzenia zaległości na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, obarcza organy obu instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Zasadę tę rozumie się jako obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jest przy tym oczywiste, że organ odwoławczy przy rozpoznaniu sprawy w pełnych granicach może, a wręcz musi oprzeć się na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji, tym niemniej musi ten materiał ocenić i sformułować własne ustalenia faktyczne.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wskazanych wymogów, a brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia jej właściwą kontrolę sądową. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że nie spełnia ono wymogów zawartych w art. 107 § 3 K.p.a., bowiem brak jest w nim pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. Organ nie przedstawił w szczególności danych odzwierciedlających stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Nie rozważył, czy odmowa umorzenia wyżej wymienionych należności nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla skarżącego i w konkretnej, bardzo trudnej sytuacji skarżącego nie spowoduje zagrożenia dla jego dalsze egzystencji, wpłynie na zaspokojenie jego podstawowych potrzeb życiowych takich jak ubranie czy też żywność. Zauważyć należy, że jedynym dochodem skarżącego jest renta w wysokości 600 zł, a wcześniej utrzymywał się ze świadczeń z pomocy społecznej. Sąd również nie podzielił oceny Kolegium, że skarżący ma możliwość uzyskania w przyszłości pracy uznając ją za dowolną, niepopartą materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią orzeczenia lekarzy ZUS oraz orzeczenia o niepełnosprawności z 20 kwietnia 2017 r. wynika, że skarżący był całkowicie niezdolny do pracy. Nie ustalono także, czy są oferty pracy dla osób z takimi schorzeniami jak ma skarżący. W tym zakresie rozważania Kolegium są hipotetyczne, czysto teoretyczne.

Organy obu instancji wielokrotnie podkreślały, że sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego jest trudna, ale nie do tego stopnia, aby mogła zakwalifikować go do skorzystania z możliwości umorzenia należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy. Jednak uwzględnienie sytuacji dochodowej i rodzinnej, o której mowa we wskazanym przepisie, musi polegać na ustaleniu, czy i jakie dochody posiada dłużnik alimentacyjny, jakie ma możliwości uzyskiwania dochodów, jakie wydatki ma konieczne do poniesienia, jaka jest jego sytuacja rodzinna, czy prowadzi gospodarstwo domowe sam, czy z innymi członkami rodziny, czy i jaki ma to wpływ na budżet dłużnika. Ustalenie tych okoliczności i poddanie ich analizie będzie pozwalało na załatwienie przedmiotowej sprawy co do jej istoty, tj. umorzenie zaległości wypłaconych z funduszy alimentacyjnych, bądź jej odmowa.

Dając organowi możliwość umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego w ramach uznania administracyjnego, ustawodawca związał go w sposób szczególny zasadami wyrażonymi w K.p.a., zwłaszcza określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80 tej ustawy, nakładającymi na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązek dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Przyznana organowi swoboda przy podejmowaniu decyzji nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia wnikliwego i przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi realizację wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa.

Zdaniem Sądu, w motywach decyzji zabrakło dogłębnej oceny aktualnej sytuacji dochodowej i zdrowotnej skarżącego. Rozstrzygnięcie sprawy opiera się na twierdzeniach pozostających w sferze zdarzeń przyszłych, ewentualnych, z pominięciem wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego oraz zdiagnozowanego u niego schorzenia. Sąd zauważył, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy, przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności, obliguje organ do uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej. Ustalenia w tym zakresie powinny być dokonywane na podstawie bieżących danych odzwierciedlających aktualną dla rozpatrywania sprawy sytuację dłużnika. Ogólne, oparte wyłącznie o hipotetyczne założenia, przewidywania organu zarówno co do stanu zdrowia strony, jak i jego możliwości zarobkowania, nie mogą bowiem stanowić podstawy do orzekania w zakresie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. W konsekwencji, na gruncie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne dokonywanie oceny we wskazanym zakresie w oparciu o przypuszczalne zmiany sytuacji materialnej i zdrowotnej dłużnika.

Zdaniem Sądu organy przekroczyły granice uznania administracyjnego orzekając o odmowie umorzenia skarżącemu należności alimentacyjnych. Miało zatem miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia kontrolowanej decyzji.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu celów, jakie zakłada regulacja zawarta w ustawie, "a celami jakie można dekodować w trakcie interpretacji powyższego artykułu. Jak podkreśla się z orzecznictwie "preambuła (...) stanowi wyjaśnienie podstawowych motywów, dla jakich został wydany akt (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 735/84, CBOSA)."

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ ponownie przedstawił i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], a w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku - o odstąpienie od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez błędną jego wykładnię.

Przez błędną wykładnię rozumie się nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Wykładając treść art. 30 ust. 2 powołanej ustawy Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym zakresie nie mogą być dowolne. Sąd I instancji podniósł również, że uwzględnienie sytuacji dochodowej i rodzinnej, o której mowa w art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, musi polegać na ustaleniu, czy i jakie dochody posiada dłużnik alimentacyjny, jakie ma możliwości uzyskiwania dochodów, jakie wydatki ma konieczne do poniesienia, jaka jest jego sytuacja rodzinna, czy prowadzi gospodarstwo domowe sam, czy z innymi członkami rodziny, czy i jaki ma to wpływ na budżet dłużnika. W ocenie Sądu I instancji art. 30 ust. 2 ustawy, przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności, obliguje organ do uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przedstawionej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dokonanej przez Sąd I instancji, a wręcz podzielono pogląd o uznaniowym charakterze decyzji wydawanej na podstawie powołanego przepisu prawa. Skarżący kasacyjnie nie podważył również tezy Sądu I instancji o konieczności ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego w przypadku stosowania tego przepisu. W skardze kasacyjnej skupiono się natomiast na polemice z oceną Sądu I instancji ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji. Ocena ta, niezależnie od tego, czy jest trafna, nie stanowi jednak błędnej wykładni omawianego art. 30 ust. 2 i nie jest wynikiem tej wykładni.

Działając w granicach wyznaczonych podstawą skargi kasacyjnej - zgodnie z art. 183 § 1 ppsa - Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zaskarżonego wyroku w zakresie wykraczającym poza tę podstawę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącego do Sądu I instancji nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 ppsa wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.