Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 409/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. O. na uchwałę Rady Miejskiej Pniewy z dnia 20 grudnia 2013 r. nr XXXIII/267/13 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Radny Gminy [...] S. O. (zwany dalej: skarżący) wskazując, iż działa na podstawie art. 23 Ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 101, wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXXIII/267/13 Rady Miejskiej [...] z dnia 20 grudnia 2013 r., która zatwierdza przedstawione taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez Pniewskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o. o w związku z niezgodnym z obowiązującym prawem ujęcia w kosztach tych taryf amortyzacji.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, na podstawie art. 16 a ust. 1 Ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych z 15 lutego 1992 r. oraz art. 16 ust. 1 pkt 63 lit. c tej ustawy i § 9 rozporządzenie Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 roku. Wywodził również, że jak podaje Regionalna Izba Obrachunkowa w swym wystąpieniu pokontrolnym - protokół z [...] października 2006 na stronie internetowej Izby - burmistrz i członek zarządu działając w imieniu Gminy zawarli z Przedsiębiorstwem Komunalnym Sp. z o.o. umowę użyczenia i umowę zarządzania. Z treści oba umów wynika, że Użyczający oraz Właściciel oddaje Przedsiębiorstwu w nieodpłatne używanie i pobieranie pożytków ze środków majątkowych mienie, na które składają się nieruchomości zawarte w załączniku nr 1, a są to obiekty budowlane, maszyny, urządzenia, sieci wodno-kanalizacyjne. W ocenie skarżącego treść umowy jednoznacznie świadczy, że umowa ta spełnia wszystkie przesłanki ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie, co potwierdza również zapis § 9 umowy. Kolejno skarżący wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2003 r. został zwiększony kapitał zakładowy Przedsiębiorstwa w postaci wkładu niepieniężnego.

Z powyższego aktu wynika, zdaniem skarżącego, że prawo własności to działka gruntowa, na której jest zlokalizowana oczyszczalnia ścieków, a którą to działkę przekazano gminie [...] grudnia 2004 r. przy jej modernizacji przy współfinansowaniu z UE. Skarżący wskazał, że odmiennego zdania jest Burmistrz Gminy, który w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. podaje, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2003 r. repertorium [...] prawo własności całego mienia wodociągowo-kanalizacyjnego Gminy zostało przeniesione na Spółkę. Tymczasem – w ocenie skarżącego - jest bezspornym, że właścicielem urządzeń wodno-ściekowych jest Gmina [...]. O pełnym prawie własności urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych świadczy również – jego zdaniem – decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., w której na Gminę jest nałożony obowiązek doprowadzenia kanalizacji do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Skarżący wskazał także na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 03 lipca 2013 r., stanowisko Wojewody [...], Stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji.

Następnie skarżący podkreślił, że gmina, jako inwestor urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych nie ma prawa naliczać amortyzacji. W związku z powyższym nie ma prawa scedowania tego działania na Spółkę, która w jej imieniu dostarcza wodę i odbiera ścieki komunalne. Amortyzacja jest zwrotem kosztów budowy danej inwestycji. Gmina [...] po wykonaniu inwestycji wodociągowej lub kanalizacyjnej obciąża mieszkańców, do których to zadanie zostało doprowadzone, opłatą adjacencką. Opłata ta jest częściowym zwrotem kosztów danej inwestycji.

Pismo to, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), zostało przekazane wg. właściwości do Rady Miejskiej [...], o czym powiadomiony został S. O..

Na skutek powyższego przekazania pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. S. O. zwrócił się do Rady Miejskiej [...] wnosząc o podjęcie czynności na podstawie art. 19 i 20 Ustawy o samorządzie gminnym, które "uchylą niezgodne z obowiązującym prawem a obciążające mieszkańców Gminy [...] kosztami amortyzacyjnymi jakie są zawarte w Uchwale Rady Miejskiej [...] XXXIII/267/13 z dnia 20 grudnia 2013 r. zatwierdzającą taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez Pniewskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o." Autor wskazał w piśmie, że jako uzasadnienie do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej Uchwały Rady wyraża zgodę, aby wszyscy radni zapoznali się z uzasadnieniem, jakie zostało złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazane do Gminy [...].

Kolejno pismem – skargą – z dnia [...] marca 2014 skarżący wskazując, że działa na podstawie art. 23 Ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 101, wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXXIII/267/13 Rady Miejskiej [...] z dnia 20 grudnia 2013 r., która zatwierdza przedstawione taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez Pniewskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o. o w związku z niezgodnym z obowiązującym prawem ujęcia w kosztach taryf amortyzacji i marży zysku. Skarżący wskazał, że Rada Miejska [...] wezwana pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. do podjęcia czynności uchylającej wyżej wymienioną uchwałę w zakresie niezgodnym z obowiązującym prawem w dniu [...] marca 2014 r. odmówiła uwzględnienia skargi, co w świetle art. 101 stanowi podstawę do zaskarżenia do Sądu. Tym razem skarga została prawidłowo skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem organu.

Uzasadniając "wniosek" skarżący przytoczył w całości treść pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. Ponad powyższe odwołał się do art. 166 i 167 Konstytucji RP oraz art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 44 pkt 1 Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 144 Ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. wywodząc, że w świetle ww. przepisów Gmina [...] jest wyłącznym właścicielem urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych wybudowanych ze środków publicznych oraz użytkowników, bowiem użytkownicy są uczestnikami kosztów budowy poprzez opłaty adjacenckie. Bez względu na formę wniesienia udziałów do spółki, która w imieniu gminy wykonuje obowiązujące ją działania, jest to forma użyczenia. Zdaniem skarżącego potwierdzają to zapisy, jakie widnieją na fakturach wystawianych przez Spółkę jako Użytkownika.

Uchwałą nr XXXV/301/14 z dnia 13 marca 2014 r. Rada Miejska [...] (zwana dalej: Rada) odmówiła uwzględnienia skargi skarżącego o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady nr XXXIII/267/13 z dnia 20 grudnia 201 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Pniewskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. (zwanej dalej: Uchwała).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., w związku z odmową uwzględnienia skargi, skarżący podtrzymał złożoną wcześniej skargę z dnia [...] marca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2003 r., repertorium [...], prawo własności całego mienia wodociągowo - kanalizacyjnego, należącego do Gminy [...], zostało przeniesione na spółkę komunalną, obecnie pn. Pniewskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w formie aportu (wkładu rzeczowego). Gmina [...] z tego tytułu objęła odpowiednią ilość udziałów w tejże Spółce. Spółka ta obecnie jest spółką komunalną z całkowitym udziałem Gminy [...]. W tym stanie rzeczy Spółka nie jest użytkownikiem, a właścicielem urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Podniesiono, że zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą o zaopatrzeniu w wodę) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Natomiast zgodnie z § 6 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886, zwanego dalej: Rozporządzeniem) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności amortyzację.

Organ wskazał, że wobec powyższego Pniewskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w [...] ma obowiązek przy ustalaniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków uwzględniać odpisy amortyzacyjne od wszystkich urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych podlegających amortyzacji, w szczególności wniesionych do Spółki jako wkład lub przez Spółkę wytworzonych.

Podkreślono, że mechanizm amortyzacyjny ma głęboki sens ekonomiczno-gospodarczy. Chodzi bowiem o to, aby przedsiębiorstwo mogło z odpisów amortyzacyjnych finansować odtwarzanie majątku. Gdyby przedsiębiorstwo środków na odtwarzanie tego majątku nie mogło akumulować dzięki odpisom amortyzacyjnym ujmowanym w taryfach, w momencie, w którym pojawiałaby się potrzeba odtwarzania majątku (awaria, wymiana fragmentu sieci itp.), okazywałoby się, że przedsiębiorstwo nie ma na to środków finansowych. Zdaniem organu z tych względów ujmowanie amortyzacji w kalkulacji taryfowej jest uzasadnione, tak ze względów prawnych, jak i ekonomiczno-gospodarczych.

Skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego kilkukrotnie składał pisma procesowe, w których – w zakresie mającym znaczenie dla niniejszej sprawy - podtrzymywał swoje dotychczasowe stanowisko

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. pełnomocnik organu dokonał usystematyzowania zarzutów skarżącego zgłoszonych przez niego w licznych pismach w toku sprawy oraz kompleksowo się do nich odniósł wskazując, co następuje. W ocenie organu skarżący kwestionuje zatwierdzone Uchwałą taryfy z tego powodu, że w jego mniemaniu Pniewskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w nieuprawniony sposób przy ustalaniu niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat uwzględniło amortyzację od eksploatowanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zdaniem Skarżącego Spółka nie jest właścicielem, leczy użytkownikiem urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, od których naliczana jest amortyzacja. Skarżący opiera swoje stanowisko na fakcie, iż w 2000 r. Gmina [...] zawarła z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym umowę użyczenia przedmiotowych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, stanowiących wówczas własność Gminy. Dodatkowo, w ocenie Skarżącego, w świetle Konstytucji RP i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, tylko Gmina może być właścicielem urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wykorzystywanych do zaopatrzenia w wodę mieszkańców Gminy i odprowadzania od nich ścieków. Skarżący podniósł także, iż w zatwierdzonych taryfach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie zróżnicowało cen i stawek opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców z uwagi na udokumentowane różnice w kosztach zbiorowego ich zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Różnica w kosztach wynika zdaniem Skarżącego z okoliczności, iż niektórzy z mieszkańców ponieśli opłatę adiacencką (pismo Skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r.).

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów organ zauważył, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na mocy § 6 pkt 1 lit, a Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (co ma swoją podstawę w art. 23 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) uprawnione jest do uwzględniania amortyzacji od urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w niezbędnych przychodach stanowiących podstawę dla obliczenia taryfowych cen i stawek opłat. Organ zgadza się wprawdzie ze Skarżącym, że dopuszczalność naliczania amortyzacji wynika z art. 16a ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, i że generalnie to właściciel urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest podmiotem uprawniony do jej uwzględniania. Jednakże taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowym przypadku, gdyż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w drodze aportu opisanego w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2003 r., Rep. [...] stało się właścicielem wszystkich uprzednio należących do Gminy [...] urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Organ wywodził, że Skarżący dla potwierdzenia słuszności swojej tezy powołuje się na umowę użyczenia przywołanych urządzeń, jaką Gmina zawarła z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, jednakże umowa ta została zawarta w 2000 r., a więc przed przywołanym aportem. Po dokonaniu aportu umowa ta z oczywistych względów przestała łączyć jej strony.

Kolejno podkreślono, że wbrew stanowisku Skarżącego, powszechnie obowiązujące przepisy prawa, tak powołanej przez niego Konstytucji RP, jak i ustaw zwykłych nie determinują konieczność samodzielnej budowy przez gminy infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, a co za tym idzie uznania, że w świetle prawa tylko te podmioty mogą być ich wyłącznymi właścicielami. Z powołanych przez Skarżącego przepisów wynika wprawdzie, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym każdej gminy, lecz gmina zadanie to może realizować z wykorzystaniem różnych form organizacyjno-prawnych. Potwierdza to art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Jednocześnie, wprost z art. 15 ust. 1 oraz art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest do zapewniania budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. W konsekwencji to przedsiębiorstwo jest również właścicielem urządzeń.

Wreszcie organ podniósł także, że okoliczność czy dany mieszkaniec Gminy był obciążony opłatą adiacencką z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, nie może stanowić podstawy różnicowania cen i stawek opłat taryfowych w myśl art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż opłata adiacencka nie jest kosztem zbiorowego zaopatrzenia w wodę, ani zbiorowego odprowadzania ścieków, które ponosiłoby przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjnego. Opłata adiacencka jest należnością publicznoprawna obciążającą właściciela nieruchomości, jednakże uiszczaną na rzecz gminy. Stąd nie stanowi podstawy do różnicowania cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które kalkulowane są na podstawie kosztów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i zagwarantować mają temu przedsiębiorstwu niezbędne przychody.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2014 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz oświadczył, że wszystkie pisma do Rady Miejskiej jak i do Sądu składał, jako radny Gminy [...]. Pełnomocnik organu wywodził, że skarżący, działając jako radny gminy, nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu Uchwały. Skarżący natomiast, w odpowiedzi na powyższe, wskazał, że interes prawny wywodzi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, a to ze względów wskazanych poniżej.

Na wstępie należy wskazać, że z akt sprawy wynika, i przyznaje to w sposób wyraźny sam skarżący, że złożył on skargę jako radny Gminy [...] w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na dzień złożenia skargi: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Usg). Skarżący wiąże przy tym swoją legitymację do wniesienia skargi w trybie tego przepisu z faktem, iż jest radnym zasiadającym w Radzie Miejskiej [...], która to Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Tymczasem – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2534/10 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) pojęcie interesu prawnego lub obowiązku, o którym mowa w art. 101 ust. 1 Usg musi zawsze odnosić się do konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikają dla konkretnego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Tymczasem skarżący swoich twierdzeń o istnieniu interesu prawnego nie odnosi do żadnego z przepisów prawa, wskazując ogólnie na pełnioną funkcję w organie uchwałodawczym gminy. Odwołując się natomiast do przepisów normujących prawa i obowiązku radnego (art. 23- 25b Usg) stwierdzić trzeba, iż nie wynika z nich żadne uprawnienie radnego do zaskarżenia uchwały rady gminy. Nie przewidują go również przepisy zamieszczone w rozdziale 10 tej ustawy, dotyczące nadzoru nad działalnością gminy, a które to normy uprawnienie do oceny legalności organów gminy rezerwują organom nadzoru, tj. Prezesowi Rady Ministrów i wojewodzie oraz w określonym zakresie regionalnej izbie obrachunkowej (art. 86 Usg).

Wobec powyższego uznać należało, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia przewidzianej w omawianym przepisie skargi do sądu administracyjnego. Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 Usg. Odmienne stanowisko prowadziłoby z jednej strony do nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a wręcz z nim sprzecznego zwiększenia uprawnień radnego, z drugiej strony do niedopuszczalnego rozstrzygania za pomocą procedur sądowych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych o kształt uchwał podejmowanych przez radę, które regulowane są mechanizmami właściwymi dla funkcjonowania określonych organów przedstawicielskich. Inny pogląd byłby również nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Jak wskazał zresztą Trybunał Konstytucyjny, uznając zgodność art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufanie do prawa (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 r. nr 8, poz. 84). Stanowisko to znajduje o tyle swój silniejszy wyraz, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotyczy ograniczenia prawa do sądu osoby nie występującej w swoim imieniu, lecz "swoich wyborców". Jak stwierdził także Trybunał w ww. wyroku skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis- podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).

Wskazać także należy, że teza, zgodnie z którą korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminny stanowi trwałą, od lat ukształtowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992 r. nr 3- 4, poz. 89; z dnia 23 marca 1993 r. sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995 r. nr 2, poz. 73; z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, OSNA 1996 r. nr 4, poz. 170; z dnia 20 marca 1997 r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997 r. nr 41, poz. 26; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; z dnia 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 1436/01, LEX nr 53379). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednocześnie pogląd, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r., sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003 r., sygn. akt VSA 1785/02, niepubl.).

Zdaniem sądu w składzie niniejszym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacja prawną.

Po wtóre wskazać należy, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2306/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że regulacje art. 24 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Przepisy te, rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym, zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (zob. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58 i s. 60). Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Prawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Realizację tego obowiązku można zatem traktować, jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny pojęcie; "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.

Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę).

Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju:

1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz

2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia.

Taka redakcja przywołanego przepisu nakazuje – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – przyjąć, że analiza dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma realizować dwa cele. W jej wyniku organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Innymi słowy, to wójt bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Przeprowadzenie analizy z punku widzenia legalności taryf sprowadza się de facto do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Jak określa ustawa, weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową.

Organ wykonawczy dokonuje weryfikacji taryf także w sytuacji, gdy podmiotem świadczącym usługi wodociągowo-kanalizacyjne jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, będące spółką komunalną z całkowitym udziałem gminy.

Wprawdzie – jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny - przepis art. 24 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę nie wyjaśnia, jakie czynności mieszczą się w zakresie pojęcia "weryfikacja", jednak posiłkując się słownikową definicją tego pojęcia, należy przyjąć, że "weryfikacja" to między innymi czynność polegająca na sprawdzaniu prawdziwości, przydatności lub prawidłowości czegoś (por. Internetowy słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA). Na gruncie analizowanego przepisu, weryfikacja będzie więc oznaczała badanie przez organ wykonawczy gminy tego, czy przedstawione we wniosku taryfowym koszty zostały prawidłowo wyliczone. W związku z tym, jeżeli w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne organ gminy powziął wątpliwości, co do celowości poniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę, może on domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. W ten sposób to wójt ma realną możliwość wykonywać uprawnienie wynikające z powołanego przepisu. Akceptowanie odmiennego stanowiska w tym przedmiocie czyniłoby art. 24 ust. 4 ustawy regulacją iluzoryczną i nieracjonalną, sprowadzającą czynności weryfikacyjne wójta wyłącznie do oceny tych dokumentów, które przedsiębiorstwo złożyło wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryf, bez możliwości ustalenia prawdziwości powoływanych w nich danych. Skoro wójt ma dokonać porównania kosztów faktycznie poniesionych przez wnioskodawcę w poprzednim roku obrotowym z kosztami wskazanymi w dokumentach dołączonych do wniosku, to nie ma innej możliwości prawidłowego wykonania tego obowiązku, jak poprzez zażądanie przedłożenia dokumentów księgowych, celem ustosunkowania się do zawartych w nich zapisów.

Dodatkowego argumentu, wspierającego prezentowany pogląd, dostarcza treść art. 24 ust. 4, odsyłającego do art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, w którym ustawodawca wyraźnie stanowi, że przeprowadzana przez wójta weryfikacja dotyczy kosztów ustalanych na podstawie ewidencji księgowej. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że bez zbadania dokumentów źródłowych organ nie może mieć pewności, czy przeprowadzone przez przedsiębiorstwo wyliczenie kosztów oparte zostało na prawidłowo prowadzonej ewidencji, czy też nie. Ustalenie wydatków na podstawie ewidencji księgowej, prowadzonej w sposób określony w art. 20 ust. 5 ustawy, stanowi jeden z koniecznych warunków podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. II OSK 584/07, LEX nr 384723). Weryfikacja przez organ wykonawczy gminy kosztów jest zatem elementem badania zgodności projektu z ustawą, a nie dodatkowym (odrębnym) działaniem opartym na innych kryteriach niż legalność.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. II OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 87) NSA uznał, że sformułowania: "podlegają zatwierdzeniu" oraz "zatwierdza" stanowią część szczegółowej normy kompetencyjnej, która nakłada na radę gminy powinność rozpatrzenia wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie przygotowanej taryfy. Użytemu w art. 24 ust. 1 i 5 ustawy terminowi "zatwierdzenie" należy zatem przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sprawa taryfy może być rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Przy czym czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację, zweryfikowanych wcześniej przez organ wykonawczy pod względem legalności i celowości, cen i opłat w ustalonej, w taryfie wysokości. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje w tej materii prawo inicjatywy uchwałodawczej. Rada zatem nie dokonuje samodzielnie weryfikacji, pod względem legalności i celowości, sporządzania taryf. Norma kompetencyjna zawarta w art. 24 ust. 4 i ust. 5 ustawy powinna być interpretowana na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni, w związku z unormowaniami regulującymi zasady i tryb ustalania taryf także w zakresie podziału kompetencji pomiędzy wójtem a radą. Rada gminy zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta zaś odmawia ich zatwierdzenia, gdy w ocenie organu wykonawczego, taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami prawa.

Ustawa zobowiązuje radę gminy do zatwierdzenia taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wniosku w tej sprawie. Chodzi tu o zdyscyplinowanie organu stanowiącego gminy przez określenie skutków prawnych niedochowania wskazanego terminu ustawowego. W związku z tym, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni, to taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 8 ustawy).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że przepis art. 24 ust. 5 ustawy nie umożliwia radzie gminy realnej kontroli wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy, poprzez wykonywanie przez nią kompetencji do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa. Należy mieć bowiem na względzie rolę i znaczenie organu wykonawczego w procedurze zatwierdzania taryf. Kontrola zaskarżonej Uchwały przeprowadzona być musi pod kątem zgodności z normami art. 24 ust. 1-5 ustawy regulującymi tryb jej podjęcia.

Końcowo wskazać, że taryfy sporządza przedsiębiorca, organ wykonawczy je weryfikuje pod kątem legalności i celowości, a rada jedynie je zatwierdza. Uchwała o zatwierdzeniu ma charakter epizodyczny - to znaczy taryfę ustala się na jeden rok kalendarzowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada, w drodze uchwały przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok (art. 24 ust. 9a ustawy). Tymczasem organ wydający akt normatywny niczego "nie zatwierdza" tylko ustala – kształtuje samodzielnie, w granicach określonych przez prawo, treść reguł zachowania, czyli tworzy prawo. W przypadku taryfy rada działa automatycznie - zatwierdza je albo nie.

Nadmienić w tym miejscu należy, że - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w ww. wyroku – analizując charakter prawny uchwały o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia taryfy należy także wziąć pod uwagę, że w państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów, wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. W przypadku przyjęcia, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to stanowi ona akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym danego województwa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 62, poz. 718), akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Także w tym organie publikacyjnym ogłasza się inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (art. 13 ust. 1 pkt 10).

Tymczasem z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika nakaz publikacji, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchwał zatwierdzających taryfy. Ustawa natomiast stanowi expressis verbis, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone przez radę taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały (art. 24 ust. 7). Analiza reżimu normatywnego dotyczącego publikacji uchwały, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, że raczej mamy do czynienia z aktem indywidualno-konkretnym, rozstrzygającym sprawę z zakresu administracji publicznej w przedmiocie zatwierdzenia taryfy.

Potwierdzeniem powyższej koncepcji, co ma znaczenie z punktu widzenia zarzutów skargi, jest to, że taryfy mogą obowiązywać także w przypadku braku ich zatwierdzenia przez radę (art. 24 ust. 8 ustawy).Należy także dodać, że skoro Gmina wniosła w formie aportu do spółki z o.o. Pniewskie Przedsiębiorstwo Komunalne, opisane w akcie notarialnym z dnia 29 lipca 2003r. wszystkie urządzenia wodno-kanalizacyjne to Przedsiębiorstwo to stało się właścicielem tych urządzeń, a więc możliwe jest uwzględnianie amortyzacji od urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w niezbędnych przychodach stanowiących podstawę do obliczania taryfowych cen i stawek opłat na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, Sąd skargę oddalił.