Postanowienie NSA, sygn. akt I GNP 2/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 285h par. 1, art. 285e par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi T. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 751/17 w sprawie ze skargi T. na decyzję D. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej postanawia: 1. odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku; 2. zwrócić T. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 20 grudnia 2019 r. (data prezentaty) T. wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 751/17, oddalającego skargę T. na decyzję D. z [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Skarżący wskazał, że:

1. wnosi skargę o stwierdzenie niezgodności ww. wyroku z prawem, wynikającej z naruszenia przez organy administracji - a w konsekwencji również przez aprobujący ich rozstrzygnięcie WSA w Poznaniu - podstawowych zasad porządku prawnego, a także konstytucyjnego prawa strony do rzetelnego, merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy przez organy administracji, jak również przez właściwy miejscowo WSA;

2. szkoda spowodowana wydaniem zaskarżonego wyroku ma charakter ewidentny, albowiem wyrok ten, akceptując, na skutek rażącego zaniechania ustawowego obowiązku sądowej kontroli zaskarżonych aktów organu administracji, skrajnie niestaranną i pozbawioną elementarnej logiki decyzję organu, doprowadził do uprawomocnienia się tejże decyzji, odmawiającej przyznania stronie przez organ administracji konkretnych kwot wnioskowanych przez stronę unijnych płatności rolnośrodowiskowych PROW 2007-2013, stanowiących publicznoprawny ekwiwalent wykonanych przez stronę czynności formalnych oraz - przede wszystkim - zrealizowanych przez nią działań agrotechnicznych na posiadanych przez nią gruntach rolnych, w tym także poniesionych przez stronę z tego tytułu (rygorystyczne rolnictwo rolno-środowiskowe) nakładów finansowych.

Nadto wyrok aprobujący tego rodzaju decyzje organów obu instancji w sposób bezsporny i bezpośredni powoduje po stronie skarżącego wielotysięczną stratę finansową;

3. w trybie art. 285e § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie jest możliwe, z uwagi na to, iż orzeczeniem tym jest prawomocny wyrok WSA w Poznaniu, przy czym strona nie skorzystała w ustawowym terminie - na skutek omyłki jej ówczesnego pełnomocnika, który uchybił terminowi do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku – z przysługujących jej środków prawnych;

4. w sprawie występuje okoliczność wymieniona w art. 285a § 2 p.p.s.a., tj. wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi. Wyjątkowość ta polega na skrajnie rażącym naruszeniu zasad praworządności i de facto konstytucyjnego prawa strony do bezstronnego i rzetelnego rozpatrzenia jego skargi przez sąd administracyjny, z uwagi na to, iż na mocy zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w sposób świadczący o braku realnej kontroli zaskarżonego aktu organu, zaakceptował decyzje organów obydwu instancji, których "uzasadnienia" zostały przez organy mechanicznie, w sposób widoczny na pierwszy rzut oka, przeklejone z decyzji dotyczących innych podmiotów, w sprawach o innym stanie faktycznym i nie pozostają tym samym w jakimkolwiek zrozumiałym związku z treścią przyjętego przez organ, krzywdzącego stronę rozstrzygnięcia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił niezgodność z następującymi normami postępowania sądowo-administracyjnego:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez faktyczne zaniechanie przeprowadzenia kontroli sądowej logicznej spójności wniosków przyjętych przez organ, a więc brak rzetelnego rozpatrzenia przez WSA skargi w granicach sprawy, przejawiający się pominięciem i brakiem kontroli przez WSA rażących braków w uzasadnieniu decyzji, polegających na braku wskazania przez organ konkretnych okoliczności, mających w sposób choćby w minimalnym stopniu logiczny, dowodzić, iż uzasadniony jest zarzut wypełnienia przez stronę znamion deliktu administracyjnego określonego w powołanej jako podstawa prawna normie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, a co za tym idzie zastosowania wobec strony przewidzianej w niej sankcji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez usankcjonowanie przez Sąd rażącego naruszenia przez organy ARiMR normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/20051 (WE) nr 485/2008, a także normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, polegającego na ich zastosowaniu ex nihilo, tzn. bez przedstawienia jakichkolwiek okoliczności dotyczących sprawy skarżącego, w tym jego działań i/lub zaniechań, z których mogłaby wynikać zasadność zastosowania tejże normy (zawierającej klauzulę generalną sztucznych warunków);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez pomięcie przez Sąd, mającego bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., a także 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji, polegającego na:

- nadawaniu bezspornie istniejącym w sprawie okolicznościom faktycznym znaczenia prawnego kompletnie nie wynikającego z nich ani z punktu widzenia logiki prawniczej, ani z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego;

- kwestionowaniu okoliczności prawnej jaką jest prowadzenie przez skarżącego działalności rolniczej w rozumieniu właściwych przepisów, pomimo iż zakres i sposób czynności wykonywanych przez skarżącego na dzierżawionych przez niego gruntach w pełni odpowiada pojęciu działalności rolniczej w rozumieniu właściwych przepisów unijnych.

- samowolnym odwróceniu (przeniesieniu na stronę) ciężaru dowodu, w zakresie ustalenia przesłanek zastosowania wobec strony klauzuli sztucznych warunków, pomimo iż istniejące orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje, że to organ administracji powinien w sposób obiektywny udowodnić, a nie jedynie ogłosić, zaistnienie w sprawie przesłanek zastosowania klauzuli sztucznych warunków;

- przyjęciu bezprawnego domniemania stworzenia przez skarżącego rzekomo sztucznych warunków, wyłącznie w oparciu o istnienie rozmaitych nie związanych z osobą skarżącego okoliczności, o niejasnym znaczeniu dla sprawy, które to okoliczności organ bez precyzyjnej analizy zaliczył do dowolnie pojemnej kategorii "powiązań";

- rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie analogii do innych rozpatrywanych przez organ przypadków, a więc na obciążeniu skarżącego wnioskami i ocenami odnoszącymi się do innych podmiotów i beneficjentów, bez dokładnego wyjaśnienia, czy takie wnioski i oceny będą miały także zastosowanie, ze względu na obiektywne okoliczności sprawy, do osoby skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia D. wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego stanowi nadzwyczajny środek procesowy. Zaznaczyć należy, że istotą postępowania zainicjowanego tą skargą jest możliwość wydania prejudykatu otwierającego drogę do realizacji roszczeń odszkodowawczych, a nie merytoryczna weryfikacja orzeczeń. Mając na uwadze szczególny charakter tej skargi, nie można traktować jej zatem jako kolejnego środka zaskarżenia, alternatywnego względem skargi kasacyjnej, zażalenia, czy skargi o wznowienie postępowania sądowego.

Co do zasady, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia dotyczyć może orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy czym dopuszczalność zaskarżenia uzależniona jest od łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek: 1) przez wydanie orzeczenia stronie musi zostać wyrządzona szkoda, oraz 2) zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe (art. 285a § 1 p.p.s.a.).

W wyjątkowych przypadkach — jeśli niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela — skarga przysługuje również w sytuacji, gdy strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych (art. 285a § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. ciężar wykazania, że w sprawie występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, spoczywa na stronie skarżącej. Od zadośćuczynienia temu obowiązkowi uzależniona jest dopuszczalność skargi, bowiem art. 285h § 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 285a § 2 tej ustawy.

Ponieważ hipoteza normy prawnej zawartej w art. 285a § 2 p.p.s.a. - zakreślająca granice "wyjątkowych przypadków" - skonstruowana została przy użyciu pojęć niedookreślonych, na podmiocie inicjującym postępowanie ciąży obowiązek konkretyzacji przesłanek, uzasadniających dopuszczalność tego szczególnego środka procesowego. Otwartość znaczeniowa użytych w omawianym przepisie terminów umożliwia z jednej strony objęcie zakresem tej normy prawnej szerokiej grupy przypadków procesowych, z drugiej jednak strony nakłada na autora skargi wyższe rygory staranności w zakresie argumentacji prawniczej, uzasadniającej - na zasadzie wyjątku - przyjęcie przez sąd skargi pod merytoryczne rozpoznanie, pomimo faktu, że strony nie skorzystały w postępowaniu ze "zwyczajnych" środków zaskarżenia. Nieostrość pojęć użytych w omawianym przepisie sprawia, że stwierdzenie zaistnienia w sprawie "wyjątkowego przypadku", o którym mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a. uzależnione jest od oceny sądu. Decydujący wpływ na tę ocenę ma argumentacja przedstawiona w skardze, stąd też jej autor - będący, zgodnie z wymaganiami ustawowymi, profesjonalnym pełnomocnikiem - powinien przywiązywać szczególną wagę do perswazyjnej funkcji uzasadnienia wniesionego pisma.

Podkreślić przy tym należy, że wykazanie spełnienia przesłanek dopuszczalności omawianej skargi w sytuacji, o której mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a., nie może się sprowadzać wyłącznie do powołania zwrotu, że "wyjątkowy przypadek polega na skrajnie rażącym naruszeniu zasad praworządności i de facto konstytucyjnego prawa strony do bezstronnego i rzetelnego rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, z uwagi na to, że (...) WSA w Poznaniu zaakceptował decyzję organów obydwu instancji (...)". Takie ujęcie kłóciłoby się z logiką przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji normatywnej, która w sposób jednoznaczny (ustawodawca wprost posługuje się sformułowaniem "w wyjątkowych przypadkach") nakazuje traktować art. 285a § 2 p.p.s.a. jako wyjątek od normy prawnej sformułowanej w art. 285a § 1 tej ustawy. Niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia ma w omawianym wypadku charakter kwalifikowany, a autor skargi obowiązany jest ukonkretnić w jej uzasadnieniu, jakie podstawowe zasady porządku prawnego lub konstytucyjne wolności albo prawa człowieka i obywatela zostały naruszone na skutek wydania kwestionowanego orzeczenia, oraz precyzyjnie wykazać w drodze wyczerpującej i przekonywującej argumentacji prawniczej, na czym te naruszenia polegały, zwłaszcza w świetle celów i funkcji postępowania sądowoadministracyjnego.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie spełnia powyższych standardów. Samo wskazanie, że niezgodność z prawem wyroku wynika z faktycznego naruszenia konstytucyjnego prawa obywatela do realnej, rzetelnej sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć organów władzy publicznej bez powiązania tego twierdzenia z konkretnymi argumentami prawnymi o charakterze merytorycznym, wyklucza możliwość uznania skargi za dopuszczalną w świetle rygorów sformułowanych w art. 285a § 2 p.p.s.a., w konsekwencji zaś obliguje sąd — zgodnie z art. 285h § 2 tej ustawy — do jej odrzucenia. Gdyby przyjąć, że ogólnikowe wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia zasad praworządności i konstytucyjnego prawa strony do bezstronnego i rzetelnego rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, jest równoznaczne z wykazaniem "wyjątkowego przypadku", o którym mowa w art. 285 § 2 p.p.s.a., zaskarżenie prawomocnych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nie doznawało by w praktyce procesowej żadnych ograniczeń. Podkreślić bowiem należy, że w zasadzie w każdym przypadku kwestionowania prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej trafny będzie wniosek, że w sprawie doszło do naruszenia ww. zasad. W takim wypadku nie dałoby się w praktyce rozróżnić, które sytuacje mają - w świetle art. 285a § 2 p.p.s.a. - charakter kwalifikowany.

Dodatkowo wskazać należy, że w art. 285e § 1 p.p.s.a. enumeratywnie zostały wymienione elementy składowe skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Skargę, która nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisie Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a.

Przedmiotowy nadzwyczajny środek zaskarżenia nie spełnia wymogu wskazanego również w art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a., gdyż strona nie wykazała szkody spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy. Analiza skargi prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżący nie uprawdopodobnił, że na skutek wydania wyroku poniósł jakąkolwiek szkodę. Szkoda w rozumieniu art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a., jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I FNP 13/12, dotyczy obu jej postaci damnum emergens (szkoda rzeczywista) oraz lucrum cessans (utracone korzyści). Nie spełnia zaś omawianego wymogu odwołanie się do szkody bliżej nieokreślonej. Ze wskazanego przepisu wyraźnie wynika, że chodzi o uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy. Oznacza to, że strona winna wskazać, że pomiędzy skarżonym orzeczeniem a szkodą istnieje bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy, co w rozpoznawanej skardze nie miało miejsca. Skarżący, wskazał jedynie bardzo ogólnikowo, że szkoda spowodowana wydaniem zaskarżonego wyroku ma charakter ewidentny, albowiem wyrok ten, doprowadził do uprawomocnienia się decyzji, odmawiającej przyznania stronie przez organ administracji konkretnych kwot wnioskowanych przez stronę unijnych płatności rolnośrodowiskowych, stanowiących publicznoprawny ekwiwalent wykonanych przez stronę czynności formalnych oraz - przede wszystkim - zrealizowanych przez nią działań agrotechnicznych na posiadanych przez nią gruntach rolnych, w tym także poniesionych przez stronę z tego tytułu nakładów finansowych. Wyrok w sposób bezsporny i bezpośredni powoduje po stronie skarżącego wielotysięczną stratę finansową. Powyższe ogólnikowe i niczym niepoparte twierdzenia strony nie stanowią spełnienia przesłanki uprawdopodobnienia wyrządzenia szkody spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy.

W konsekwencji skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku procesowego w postaci przyjęcia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 285h § 1 w zw. z art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 285h § 2 w zw. z art. 285a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.