Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 669/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30, art. 35
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: art. 18, art. ,40 art. 42
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art.  151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Ogrodzieniec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 maja 2016 r. nr NPII.4131.1.280.2016 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 19 kwietnia 2016 r. Rada Miejska w Ogrodzieńcu podjęła uchwałę nr XXII/173/2016 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVII/277/2009 z dnia 6 kwietnia

2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. W jej podstawie prawnej powołano art. 30 ust. 6, art. 35 ust. 3, art. 49 ust. 2 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r. poz. 191 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446), a zmiana polegała na wykreśleniu w § 1 pierwotnej uchwały wyrazów "do 31 grudnia", przy czym jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Ogrodzieniec oraz dyrektorom placówek, a także nadano jej charakter aktu prawa miejscowego (§ 2 i 3 uchwały).

Pismem z dnia 13 maja 2016 r. Wojewoda Śląski zawiadomił Radę Miejską w Ogrodzieńcu o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały z dnia 19 kwietnia 2016 r. jako w całości sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP. Uzasadniając podjęte działania Wojewoda podniósł, że po dokonaniu analizy jej postanowień pod względem zgodności z prawem stwierdził, że jest ona bezprzedmiotowa, ponieważ uchwała z dnia 6 kwietnia 2009 r. obowiązywała w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r., a więc na dzień dokonania zmiany, tj. 19 kwietnia 2016 r. nie posiadała mocy obowiązującej i nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Zdaniem organu nadzoru, każda uchwała zmieniająca, której przedmiotem jest nieobowiązujący akt godzi w zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę prawidłowej legislacji, co zawsze musi być oceniane jako istotne naruszenie prawa.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 maja 2016 r., nr NPII.4131.1.280.2016, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność opisanej powyżej uchwały Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 19 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu stwierdził, że istotą nowelizacji aktu prawnego jest uchylenie niektórych jego przepisów lub ich zastąpienie innym brzmieniem bądź dodanie nowych przepisów. Warunki wprowadzania zmian w akcie prawa miejscowego, to na dzień podejmowania uchwały zmieniającej - istnienie podstawy prawnej do podjęcia uchwały (delegacji ustawowej), kompetencja organu do wypowiadania się w danej kwestii (właściwość organu do podjęcia uchwały) oraz obowiązywanie aktu, w którym wprowadza się zmiany. Tego ostatniego warunku zakwestionowana uchwała nie spełnia. Organ nadzoru wskazał, że samoistne obowiązywanie uchwały nowelizującej jest oczywiście niedopuszczalne, uchwała taka nie posiada bowiem samodzielnego bytu prawnego, a jest związana z uchwałą, którą zmienia. Brak możliwości znowelizowania nieobowiązującego aktu prawnego, zdaniem organu nadzoru, nie budzi wątpliwości w świetle art. 2 Konstytucji RP stanowiącego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Organ nadzoru zwrócił uwagę na doniosłość znaczenia zasady prawidłowej legislacji, na którą składają się szereg dyrektyw złączonych pod względem aksjologicznym (służą one ochronie wspólnych wartości jakimi są zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz pewność prawa) oraz funkcjonalnym (stanowią dyrektywy kierowane do prawodawcy i odnoszą się do procesu tworzenia prawa). Wskazane naruszenia dokonane przez Radę Miejską w Ogrodzieńcu, zdaniem Wojewody, godzą w "rudymentarne kanony techniki prawodawczej".

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze z dnia 24 czerwca 2016 r., jak również w piśmie uzupełniającym z dnia 12 października 2016 r., Rada Miejska w Ogrodzieńcu domagała się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu zajętego w sprawie stanowiska oświadczyła, że podjęta uchwała nr XXII/173/2016 z dnia 19 kwietnia 2016 r. miała na celu doprowadzenie do zgodności treści uchwały nr XXXVII/277/2009 z tekstem opublikowanym, co jest realizacją zasady, że tekst podjętej uchwały powinien być zgody z tekstem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wskazała, że do publikacji w Dzienniku Urzędowym omyłkowo przekazano "tekst roboczy" uchwały nr XXXVII/277/2009 stanowiący w § 1, że regulamin obowiązuje do 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r., podczas gdy w projekcie uchwały opracowanym przez Burmistrza Miasta i Gminy Ogrodzieniec, a następnie przegłosowanym na sesji w dniu 6 kwietnia 2009 r. tekst uchwały miał inne brzmienie i zgodnie z postanowieniem jej § 1 regulamin wynagradzania nauczycieli obowiązywał od 1 stycznia 2009 r. (bez wskazania zakończenia daty obowiązywania uchwały). Dalej strona skarżąca poinformowała, że ten wadliwy akt został przekazany do podpisu Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu, a jego wersja elektroniczna została opublikowana w BIP Urzędu Gminy Ogrodzieniec i przekazana do Wojewody Śląskiego, celem publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Skarżąca Rada podniosła jednocześnie, że pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Wojewoda odmówił sprostowania omyłki w uchwale z dnia 6 kwietnia 2009 r. argumentując swoje stanowisko tym, że miałaby ona dotyczyć przepisu określającego okres obowiązywania aktu prawa miejscowego w sprawie wynagradzania nauczycieli. Nie można zatem uznać aby tego rodzaju zmiana pozostawała bez wpływu na merytoryczną treść aktu i możliwość jego wykonania wówczas, gdy faktycznie ten akt nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Jeszcze raz podkreślił, że zmiana aktu prawnego jest możliwa jedynie w okresie jego obowiązywania. Akt prawa miejscowego przestaje obowiązywać gdy zostanie uchylony, bądź zastąpiony nowym aktem lub gdy upłynie czas jego obowiązywania, który został wskazany w akcie albo w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (nr 130 z dnia 24 lipca 2009 r. poz. 2651) uchwale nr XXXVII/277/009, zgodnie z jej § 1 obowiązywała ona w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r. i wywoływała skutki właściwe dla aktów prawa miejscowego, jednakże z upływem 31 grudnia 2009 r. przestała funkcjonować w obrocie prawnym. Jednocześnie organ nadzoru dodał, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym czynnikiem decydującym o tym czy uchwała zapadła jest głosowanie radnych. Skoro zatem uchwała została podpisana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu, to jego podpis pod uchwałą stanowi potwierdzenie prawidłowej jej treści. Strona skarżąca w toku postępowania nadzorczego nie wykazała żadnych dokumentów ani dowodów, które uzasadniałyby twierdzenie, że uchwała nr XXXVII/277/2009 została podjęta w brzmieniu nie wskazującym na ograniczenia czasowe jej obowiązywania. Również w skardze strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów przeciwnych w stosunku do tych, które jednoznacznie wskazują, że podczas sesji w dniu 6 kwietnia 2009 r. uchwaliła uchwałę obowiązującą od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r. Na koniec organ nadzoru zauważył, że strona skarżąca wykonała w stosunku do uchwały nr XXXVII/277/2009 z dnia 6 kwietnia 2009 r. szereg czynności mających na celu sanowanie treści uchwały jednak działania te są bezprzedmiotowe, bowiem powyższa uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć trzeba, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w Państwie. Przedmiotem działań tej władzy są sprawy stanowiące zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (por. art. 163 Konstytucji RP).

Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji RP ochronie sądowej. Jednocześnie jednak działalność jednostek samorządu terytorialnego poddana została nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Granice możliwości takiej interwencji organów nadzoru, tak zresztą, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, są wyznaczone przez kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, co powtórzono w art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446).

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie art. 3 § 3 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy p.p.s.a., jak i ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny ich zgodności aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 91 i 92 ustawy o samorządzie gminnym).

Sąd administracyjny kontroluje zatem akty nadzoru i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa, co więcej zgodnie z art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 maja 2016 r., nr NPII.4131.1.280.2016, mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr XXII/173/2016 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVII/277/2009 z dnia 6 kwietnia 2009r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego.

Bezspornie zakres materialnoprawny zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, wydanej na podstawie art. 30 ust. 6, art. 35 ust. 3, art. 49 ust. 2 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, z racji materii w niej uregulowanej, stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt normatywny obowiązujący na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. o sygn. akt SA/Wr 2729/00, publik. Centralna Baza Orzeczeń NSA, dalej CBOS), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 40 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie regulaminu wynagrodzenia nauczycieli przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2001 r. o sygn. akt SA/Bk 1532/00, CBOS).

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że również zmieniana zakwestionowaną uchwałą pierwotna uchwała Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu nr XXXVII/277/2009 z dnia 6 kwietnia 2009 r. jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 24 lipca 2009 r. nr 130, poz. 2651.

W ocenie składu orzekającego trafne jest stanowisko organu nadzoru, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy z określonymi wyjątkami (art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że jedynie brak takiego ogłoszenia powoduje, iż dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych.

W tym stanie rzeczy, uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych lecz jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu działalności publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 701/08, CBOS).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała z dnia 19 kwietnia 2016 r. nr XXII/173/2016 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVII/277/2009 z dnia 6 kwietnia

2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania (...), która obowiązywała od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2009 r., czyli w dacie jej podjęcia dokonywała zmiany aktu prawa miejscowego już nie obowiązującego, a więc na dzień dokonania zmiany, tj. 19 kwietnia 2016 r. akt ten nie posiadał mocy obowiązującej i nie funkcjonował w obrocie prawnym.

Nie ulega wątpliwości, że istotą nowelizacji aktu prawnego jest uchylenie niektórych jego przepisów lub ich zastąpienie innym brzmieniem bądź dodanie nowych przepisów. Warunki wprowadzania zmian w akcie prawa miejscowego, to na dzień podejmowania uchwały zmieniającej - istnienie podstawy prawnej do podjęcia uchwały (delegacji ustawowej), kompetencja organu do wypowiadania się w danej kwestii (właściwość organu do podjęcia uchwały) oraz obowiązywanie aktu, w którym wprowadza się zmiany. Podzielić zatem przyjdzie stanowisko organu nadzoru, iż tego ostatniego warunku zakwestionowana uchwała nie spełniła.

Istotną wadą uchwały nowelizującej jest to, że z mocą wsteczną dokonywała zmiany już nie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Następstwem tego jest niedopuszczalne związanie już nie funkcjonującego w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego z uchwałą nowelizującą.

Brak możliwości znowelizowania nieobowiązującego aktu prawnego w świetle art. 2 Konstytucji RP nie budzi wątpliwości. Organ nadzoru zwrócił uwagę na doniosłość znaczenia zasady prawidłowej legislacji, na którą składają się dyrektywy złączone pod względem aksjologicznym (służą one ochronie wspólnych wartości jakimi są zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz pewność prawa) oraz funkcjonalnym (stanowią dyrektywy kierowane do prawodawcy i odnoszą się do procesu tworzenia prawa). To, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa.

Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa.

Uwaga ta jest konieczna z powodu możności zmiany aktu prawnego jedynie w okresie jego obowiązywania. Akt prawa miejscowego przestaje obowiązywać gdy zostanie uchylony, bądź zastąpiony nowym aktem lub gdy upłynie czas jego obowiązywania, który został wskazany w akcie albo w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (nr 130 z dnia 24 lipca 2009 r. poz. 2651) uchwale nr XXXVII/277/009, zgodnie z jej § 1 obowiązywała ona w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r. i wywoływała skutki właściwe dla aktów prawa miejscowego, jednakże z upływem 31 grudnia 2009 r. przestała ona funkcjonować w obrocie prawnym. Stąd też jakiekolwiek podejmowane próby jej korekty również w zakresie terminu obowiązywania nie mogły mieć miejsca po dniu 31 grudnia 2009 r.

Wykazywanie przez stronę skarżącą popełnionego w tym zakresie w dniu 6 kwietnia 2009 r. błędu i ewentualne jego skorygowanie mogło mieć miejsce w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (por. art. 17 w związku z art. 23). Przedłożone akta administracyjne jednak takich działań nie potwierdzają. Uchwała nr XXXVII/277/2009 z dnia 6 kwietnia 2009 r. została bowiem podjęta w brzmieniu wskazującym na ograniczenie czasowe jej obowiązywania od dnia 1 stycznia do dnia 1 grudnia 2009 r.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.