Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt U 5/95
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1995-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 77 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 1982 nr 30 poz. 212
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. w sprawie zakresu działania, składu osobowego, trybu powoływania oraz organizacji podatkowych komisji odwoławczych.
article: art. 176 par. 2, art. 196 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. w sprawie zakresu działania, składu osobowego, trybu powoływania oraz organizacji podatkowych komisji odwoławczych /Dz.U. nr 30 poz. 212 ze zm./ - w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 6 lutego 1992 r. zmieniającym powołane wyżej rozporządzenie z dnia 20 września 1982 r. /Dz.U. nr 16 poz. 66/, w zakresie w jakim przewiduje on przedstawianie przez sejmik samorządowy kandydatów na członków podatkowych komisji odwoławczych jest niezgodny z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, przez to, że nałożenie obowiązku na organ samorządu terytorialnego zostało dokonane bez wymaganej podstawy ustawowej.

TEZY

Par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. w sprawie zakresu działania, składu osobowego, trybu powoływania oraz organizacji podatkowych komisji odwoławczych /Dz.U. nr 30 poz. 212 ze zm./ - w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 6 lutego 1992 r. zmieniającym powołane wyżej rozporządzenie z dnia 20 września 1982 r. /Dz.U. nr 16 poz. 66/, w zakresie w jakim przewiduje on przedstawianie przez sejmik samorządowy kandydatów na członków podatkowych komisji odwoławczych jest niezgodny z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, przez to, że nałożenie obowiązku na organ samorządu terytorialnego zostało dokonane bez wymaganej podstawy ustawowej.


UZASADNIENIE

Art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym określa zadania sejmiku samorządowego przez dokonanie ich wyliczenia. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, "wyliczenie to ma charakter wyliczenia zamkniętego, a więc sejmik - na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym - może realizować tylko te zadania, które są wyraźnie w tym przepisie wymienione" /uchwała z dnia 5 października 1994 r. W 1/94 OTK 1994 cz. II poz. 47/.

Oznacza to m.in., że niedopuszczalne jest dedukowanie dalszych zadań /kompetencji/ sejmiku z innych przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, chyba że formułują je one w sposób wyraźny. Tym samym - wbrew stanowisku Prokuratora Generalnego - podstawy do takiego dedukowania zadań nie może stanowić art. 76 ustawy o samorządzie terytorialnym, bo określa on tylko charakter ustrojowy sejmiku samorządowego i sposób jego działania. Natomiast art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym przewiduje, że "sejmik podejmuje nadto uchwały w sprawach określonych odrębnymi ustawami".

Z jednej strony oznacza to otwarcie katalogu zadań i kompetencji sejmiku samorządowego poza zakres ujęty w ustawie o samorządzie terytorialnym /zob. Prawo samorządu terytorialnego, pod. red. P. Czechowskiego i S. Piątka, Warszawa 1993 r., uwaga 13 do art. 77 ustawy o samorządzie terytorialnym/.

Z drugiej strony oznacza to jednak, że owe dalsze zadania i kompetencje mogą być przyznawane sejmikowi tylko z mocy ustawy, nie może to więc być dokonywane na podstawie aktów podustawowych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumienie art. 77 ust. 2 znajduje zdecydowane oparcie w postanowieniach art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji stanowiąc doprecyzowanie zawartego w tym przepisie stwierdzenia, że samorząd terytorialny wykonuje swe zadania "w ramach ustaw".

Intencją ustawodawcy konstytucyjnego było bowiem ustanowienie zasady samodzielności samorządu terytorialnego i stworzenie gwarancji ochrony tej samodzielności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, zasada samodzielności może podlegać ograniczeniom, ale "podstawowym wymogiem formalno-proceduralnym jest nałożenie na gminę obowiązku w drodze ustawy, nie zaś poprzez przyjęcie jakiegokolwiek innego aktu prawotwórczego" /orzeczenie z dnia 24 stycznia 1995 r. K 5/94 OTK 1995 cz. I poz. 3/. Jest oczywiste, że to samo odnosi się do sytuacji prawnej sejmiku samorządowego.

Art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczy tylko takich zadań i kompetencji, których realizacja następuje w formie uchwał sejmiku. Ponieważ jednak art. 77 ust. 3 wylicza - też w sposób wyczerpujący - sytuacje, gdy czynności sejmiku może wykonywać jego prezydium, to trzeba uznać, że we wszystkich innych sprawach właściwy jest tylko sejmik działający na sesji plenarnej /i podejmujący tam uchwały/. Odstąpienie od tej zasady jest możliwe tylko na podstawie wyraźnego unormowania ustawowego /które może być zawarte w jednej z "odrębnych ustaw", o których mowa w art. 77 ust. 2/.

Ustawową podstawą dla rozporządzenia z dnia 20 września 1982 r. jest art. 176 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi iż "Minister Finansów w drodze rozporządzenia określa (...) skład oraz tryb powoływania podatkowych komisji odwoławczych i ich organizację". Nie ulega wątpliwości, że zakres unormowania przyjętego w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia mieści się w zakresie upoważnienia udzielonego Ministrowi Finansów przez art. 176 par. 2 Kpa. Nie przesądza to jednak jeszcze o poprawności legislacyjnej kwestionowanego przepisu rozporządzenia, bowiem - jak to wynika z ustabilizowanej już linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - rozporządzenie nie tylko musi pozostawać w zgodzie z przepisami ustawy, w której zawarte zostało upoważnienie do jego wydania, ale też "nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami (...), nie może też treści w nich zawartych (...) przekształcać, modyfikować czy syntetyzować" /orzeczenie z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 OTK 1986 poz. 2 i liczne orzeczenia późniejsze - np. orzeczenie z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 OTK 1994 cz. I poz. 5/.

Rozporządzenie z dnia 20 września 1982 r. musi więc być zgodne z całokształtem obowiązującego ustawodawstwa, w tym także z ustawą o samorządzie terytorialnym i jej art. 77 ust. 2.

Z art. 176 par. 2 Kpa nie wynika dopuszczenie, by wydane na jego podstawie rozporządzenie ustanawiało wyjątki od innych przepisów ustawowych /zob. U 1/86/, a tym samym należy przyjąć, że samoistne ustanawianie takich wyjątków przez rozporządzenie byłoby pozbawione wszelkiej podstawy ustawowej. W myśl art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym dodatkowe zadania i kompetencje sejmiku samorządowego, które sejmik realizuje poprzez podejmowanie uchwał, mogą być ustalane tylko "w sprawach określonych odrębnymi ustawami". Ponieważ ani art. 176 par. 2 Kpa, ani żaden inny przepis tej ustawy nie określają kompetencji sejmiku samorządowego do przedstawiania kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej, należy przyjąć, że wymóg istnienia odrębnej podstawy ustawowej nie został spełniony.

Omawiana kompetencja sejmiku została ustalona bez oparcia w odrębnej podstawie ustawowej i wynika w całości z postanowień rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r., zmienionych rozporządzeniem z dnia 6 lutego 1992 r. Stanowi to odstępstwo od postanowień art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, a ponieważ art. 176 par. 2 Kpa nie upoważnia Ministra Finansów do dokonania takiego odstępstwa, to należy uznać, że dokonane ono zostało bez należytego oparcia w ustawie.

Tym samym zachodzi niezgodność pomiędzy art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i tą częścią par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów, która przewiduje przedstawianie przez sejmik samorządowy kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej.

Uznanie niezgodności par. 3 ust. 2 rozporządzenia z art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi wystarczającą przesłankę dla uchylenia, zmiany lub utraty mocy przez zakwestionowane unormowanie. Z tych względów nie jest tu konieczne bezpośrednie dokonywanie oceny zgodności tego unormowania z art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że Mała Konstytucja jest aktem późniejszym w stosunku do rozporządzenia z dnia 6 lutego 1992 r. Nakaz zgodności z konstytucją odnosi się bowiem do wszelkich przepisów obowiązujących pod jej rządami, niezależnie od sekwencji ich wejścia w życie. TK uważa za wystarczające powołanie art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym jako podstawy orzeczenia także z tego powodu, że wykładnia tego przepisu dokonana zostaje z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Raz jeszcze podkreślić należy, że art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji zalicza określanie zadań i kompetencji samorządu terytorialnego do zakresu wyłączności ustawy, co stanowi wyraz ogólnej zasady samodzielności tego samorządu. Samodzielność jest zaś konieczną gwarancją należytego udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, o którym mowa w art. 5 przepisów konstytucyjnych.

Niezależnie więc od - bagatelnego w praktyce - obciążenia sejmiku samorządowego w rozpatrywanej tu sprawie, chodzi o zasadę ogólną, której obrona jest konieczna dla zachowania samodzielności samorządu terytorialnego.

TK podziela stanowisko Ministra Finansów, że w pełni uzasadnione jest powierzenie sejmikowi samorządowemu kompetencji do przedstawiania kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej. W obecnym stanie prawnym wymaga to jednak interwencji ustawodawcy, w pełni dopuszczalnej na tle art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Roli ustawodawcy nie mogą natomiast przejmować organy władzy wykonawczej, bo ich kompetencje prawodawcze mają charakter ograniczony. Nawet jeżeli w obowiązujących ustawach występują luki i niekompletne ujęcia, to nie jest rzeczą władzy wykonawczej ich uzupełnianie.

Zdaniem TK, cały problem wynikł z blankietowego odesłania do rozporządzenia całokształtu unormowania składu i trybu powoływania podatkowych komisji odwoławczych. Jeżeli wziąć pod uwagę, że do kompetencji tych komisji należy wydawanie decyzji dotyczących obowiązków obywateli, to może powstać wątpliwość, czy tak daleko idące upoważnienie ustawowe da się w ogóle pogodzić z rozumieniem zakresu materii ustawowej i wyłączności ustawy, jakie wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej przez art. 1 przepisów konstytucyjnych. Nie jest to jednak przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.