Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 606/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust.1 pkt 1, 2, 12; art. 22 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Skargą z dnia [...] lutego 2017 r. (nadaną w dniu [...] lutego 2017 r.) Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła Zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta [...], w części dotyczącej ujęcia w Układzie urbanistycznym Dzielnicy [...] zamieszczonym w ewidencji (pod pozycją[...]) - budynku - nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (KW[...]) oraz w części włączającej do gminnej ewidencji Miasta [...] Układ urbanistyczny Dzielnicy [...] w obecnym kształcie. Powyższą skargę strona skarżąca oparła na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 - dalej: "u.s.g.").

Jednocześnie skarżąca podniosła, że na wypadek uznania przez Sąd, iż umieszczenie wyżej opisanej nieruchomości w Układzie urbanistycznym Dzielnicy [...] wpisanym do ewidencji zabytków Miasta [...] stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wskazane Zarządzenie w opisanej wyżej części zaskarża na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 4, art. 53 § 2, 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Zaskarżonemu zarządzeniu Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. zarzuciła:

1) naruszenie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, dalej: "ustawa o ochronie zabytków") poprzez ujęcie - budynku - nieruchomości położonego w W. przy ul. [...] (KW[...]) w Układzie urbanistycznym Dzielnicy [...]zamieszczonej w gminnej ewidencji zabytków Miasta[...];

2) naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez przyjęcie, że - budynek - nieruchomość położona przy w W. przy ul. [...]spełnia kryteria zabytku określone w tym przepisie;

3) naruszenie art. 3 pkt 12 w zw. z art. 22 ust 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków, poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] Układu urbanistycznego Dzielnicy [...] z pominięciem wskazania, czy obszar ten stanowi historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny;

4) naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego Wspólnoty jako właścicieli lokali i części wspólnych budynku i gruntu z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności;

5) naruszenie art. 2 w związku z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w wyżej opisanej części, ewentualnie - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. - o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Prezydent [...] Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] założył gminną ewidencję zabytków Miasta[...]. Zapisy ewidencji zostały zmienione przez ww. Zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Na podstawie § 1 Zarządzenia zmieniającego, do ewidencji włączone zostały Karty adresowe zabytków nieruchomych wymienionych w części A załącznika. Wśród "zabytków nieruchomości" wskazanych w części A, znalazł się budynek położony przy ul. [...] poprzez włączenie obszaru całej ulicy [...] do Układu urbanistycznego Dzielnicy [...] wpisanej do ewidencji.

W związku z powyższym skarżąca, pismem z dnia [...] października 2016 r., wezwała Prezydenta Miasta [...] do zaprzestania naruszenia prawa poprzez wyłączenie/wykreślenie nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka ew. nr [...] z obrębu[...]) z Układu urbanistycznego Dzielnicy Rządowej i tym samym z gminnej ewidencji zabytków [...] oraz zmianę zapisów w Karcie adresowej zabytku nieruchomości (Układ Urbanistyczny Dzielnicy[...]) poprzez wyłączenie/wykreślenie z tej karty ww. obiektu.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] Konserwator Zabytków odmówił dokonania żądanej czynności. Uzasadniając wskazał, że Układ urbanistyczny Dzielnicy [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków ze względu na jego harmonijne, urbanistyczne i architektoniczne rozplanowanie ze szczególnym uwzględnieniem zieleni, a także ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo [...] i zespołu[...], dla których stanowi pewną otulinę. Wskazał, że zachowanie harmonijnej i spójnej, niewysokiej zabudowy w tym obszarze było podstawą ujęcia (układu i nieruchomości) w gminnej ewidencji zabytków. Konserwator podkreślił, że przedmiotowy układ urbanistyczny obejmuje budynki wzniesione w różnym okresie czasu XX: pojedyńcze wille z lat 20-tych, duży regularny kompleks osiedla mieszkaniowego ZUS z lat 1936-1938, eleganckie domy wielorodzinne z końca lat 30-tych, budynki rządowe wzniesione kilka lat po 1945 r. i w latach 60-tych oraz nowe apartamentowce z początku XXI wieku. Większość z nich jest ujęta indywidualnie w gminnej ewidencji zabytków, jeden obiekt jest wpisany do rejestru zabytków, a część nieruchomości (w tym budynek przy ul.[...]) nie jest indywidualnie ujęta w tej ewidencji. [...]Konserwator Zabytków wyjaśnił, że układ urbanistyczny nie zawsze powstaje w jednym rzucie projektowym i w jednym czasie. Często cechuje go historyczne i stylistyczne nawarstwienie. Przykładem jest[...], [...], czy [...]. Z kompleksów takich nie wyłącza się pojedyńczych obiektów, nawet wybudowanych w ostatnich dziesięcioleciach.

Strona skarżąca wykazując swój interes prawny (art. 101 ust. 1 u.s.g.) podniosła, że indywidualny wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, podobnie jak ujęcie nieruchomości w układzie urbanistycznym ujawnionym w ewidencji ograniczyły uprawnienia władcze właściciela. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], ubiegając się o wydanie pozwolenia na budowę w przedmiocie ocieplenia budynku metodą tradycyjną, otrzymała zalecenia konserwatorskie zobowiązujące do zastosowania alternatywnych metod. Różnica między tradycyjną metodą ocieplenia budynku, a technikami alternatywnymi wskazanymi przez [...] Konserwatora Zabytków wynosi około 100.000 – 150.000 zł. Tym samym właściciel nieruchomości nie ma swobody dysponowania oraz korzystania ze swego prawa a także drastycznie ograniczono możliwości inwestycyjne w stosunku do obiektu. Skarżąca podkreśliła, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie uprawnia jej właściciela do przyznania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane. Przywilej ten uzyskują jedynie nieruchomości wpisane do rejestru zabytków [...].

Odnosząc się do naruszenia art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że stosownie do art. 22 ust. 4 tej ustaw, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków). Zdaniem skarżącej budynek/nieruchomość położona w W. przy ul. [...] nie spełnia żadnego z warunków określonych w ww. przepisie art. 22 ust. 5. Podkreśliła, że przed wpisaniem obiektu do gminnej ewidencji zabytków oba organy powinny osiągnąć w tym zakresie porozumienie. Fakt osiągnięcia takiego porozumienia powinien być przez organ należycie udokumentowany. W aktach prowadzonych przez organ brak jest szczegółowej dokumentacji dotyczącej wpisu do gminnej ewidencji zabytków budynku przy ul.[...], uzasadniającej zaliczenie tego obiektu do Układu urbanistycznego Dzielnicy[...]. Akta nie zawierają szczegółowych map, zdjęć nieruchomości, opisów walorów historycznych lub architektonicznych budynku, opinii uzasadniających jego zamieszczenie w Układzie urbanistycznym Dzielnicy[...]. Brak także ww. dokumentów odnoszących się do wpisu do ewidencji Układu urbanistycznego Dzielnicy[...]. Jedynym dokumentem poza ogólnikowymi pismami, jest Karta adresowa zabytku nieruchomego tj. Układu urbanistycznego Dzielnicy[...]. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że organ nie zgromadził dokumentacji dotyczącej obiektu położonego w W. przy ul. [...] i jego rzekomych walorów zabytkowych. Tymczasem, decyzja o objęciu formą ochrony konserwatorskiej obiektu powinna być poprzedzona wnikliwą analiza zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Podsumowując, Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków, co jednoznacznie wynika z jej nazwy. Organ całkowicie pominął ten fakt włączając nieruchomość przy ul. [...] do Układu urbanistycznego Dzielnicy[...].

Uzasadniając naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, strona skarżąca wskazała, że zgodnie z tym przepisem zabytkiem jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Zatem do ewidencji powinny być wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie. Posiadanie tychże walorów przez obiekt powinno wynikać natomiast z przeprowadzonych przez organ badań, analiz i ekspertyz. Wyniki tych działań (zdjęcia, notatki z wizji lokalnych, ekspertyzy, opinie) winny znajdować odzwierciedlenie w dokumentach stanowiących podstawę wpisu danego obiektu do ewidencji lub układu urbanistycznego ujętego w ewidencji. Skarżąca podniosła, że w aktach organu znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. potwierdzające ustalenia powzięte na spotkaniu ze [...] Konserwatorem Zabytków w dniu 4, 10 i 20 czerwca 2013 r., jednakże treść podjętej przez organ konserwatorski czynności ze względu na swoją ogólną formę w żaden sposób nie pozwalała na ustalenie zindywidualizowanych przesłanek, które decydowały o przypisaniu budynkowi przy ul. [...] wartości zabytkowych w stopniu uzasadniającym ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków (Układzie urbanistycznym Dzielnicy[...]). W konsekwencji, w ocenie skarżącej, sporna nieruchomość budynkowa stanowi obiekt typowej architektury 50 - 60 XX wieku. Nie można przypisać mu charakteru innowacyjnego, wyjątkowego rozwiązania architektonicznego, czy też szczególnego charakteru historycznego lub artystycznego. Powyższe wskazuje, że działania organu cechowała niedopuszczalna dowolność i brak analizy stanu faktycznego przedmiotowego obiektu.

Wskazując na naruszenie art. 3 pkt 12 w zw. z art. 22 ust 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków strona skarżąca podniosła, że zgodnie z definicją zawartą w tym przepisie za historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny uważa się przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny stanowi jako całość zabytek nieruchomy wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Mając na uwadze treść tego przepisu w związku z art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków, wpisując dany układ do gminnej ewidencji organ zobowiązany jest wskazać, czy układ ten podlega ochronie z uwagi na cechy historyczne, czy ruralistyczne. W ocenie skarżącej, wpis Układu urbanistycznego Dzielnicy [...] do gminnej ewidencji zabytków został dokonany z pominięciem wskazania, którejś z ww. cech.

Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła, że ochrona zabytków wymaga od organów podejścia kompromisowego, uwzględniającego nie tylko interes ogólnospołeczny ale także interes indywidualny. Powstały konflikt wartości pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym powinien być rozstrzygany w granicach zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uwzględnienie tej zasady konieczne jest także przy weryfikowaniu obiektów włączanych do gminnej ewidencji zabytków. W przypadku budynku przy ul. [...] organ zupełnie pominął możliwość wyboru środka najmniej uciążliwego dla skarżącej tj. wyłączenia/wykreślenia obiektu z Układu urbanistycznego Dzielnicy [...] i tym samym z ewidencji zabytków [...]. Wspólnota wskazała, że koniecznym wymogiem realizacji zasady zaufania jest zagwarantowanie bezpieczeństwa prawnego. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych. Tym samym, w ocenie skarżącej, działania organu przy włączaniu obiektu do Układu urbanistycznego Miasta [...] godzą i podważają zasadę zaufania obywateli do organu. Wobec tego naruszono art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, albowiem w jego ocenie skarga została wniesiona z przekroczeniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., mającego zastosowanie w sprawie.

W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez Sąd organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na wezwanie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarżąca zaczęła kwestionować traktowanie swej nieruchomości jako elementu zabytkowego układu urbanistycznego po tym, jak otrzymała stanowisko w formie zaleceń konserwatorskich odnośnie – do pożądanej – z punktu widzenia zachowania wartościowej architektury budynku – technologii jego ocieplenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta[...].

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, działanie organu wykonawczego gminy w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków danej gminy stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.; zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12, LEX nr 1413428). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne.

Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca zwróciła do Prezydenta [...] się z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] października 2016 r.) w dniu [...] listopada 2016 r. (data nadania pisma do organu, uwidoczniona na stemplu pocztowym). Odpowiedź organu z dnia [...] grudnia 2016 r. na ww. wezwanie doręczono stronie skarżącej w dniu [...] stycznia 2017 r. (data wynikająca ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma). Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu sprzed nowelizacji p.p.s.a. z dnia 7 kwietnia 2017 r. - (mającego zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, LEX nr 260435) - skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale wskazał, iż z analizy art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zatem – jak zostało to wyżej wskazane – stronie skarżącej doręczono odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] stycznia 2017 r. (w czasie biegu 60-dniowego terminu), to termin 30-dniowy na wniesienie skargi do sądu administracyjnego upływał z dniem [...] lutego 2017 r. Strona skarżąca wniosła przedmiotową skargę w dniu [...] lutego 2017 r. (data na potwierdzeniu nadania skargi), a zatem należało uznać, że skarga ta została wniesiona z zachowaniem terminu, co czyni wniosek organu o odrzucenie skargi jako bezzasadny.

W przedmiotowej sprawie skarżąca wykazała swój interes prawny wymagany w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wyjaśniła bowiem, że dokonanie zmian w ewidencji zabytków Miasta[...], polegających m.in. na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] Układu urbanistycznego Dzielnicy [...] w kształcie obejmującym nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (pozycja[...]) - oznacza władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności.

Kontrola Zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w jego zaskarżonej części doprowadziła Sąd do uznania, że nie narusza ono prawa w rozumieniu art. 147 p.p.s.a.

I tak, materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 22 ust. 4 i 5 powoływanej już ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z ust. 4 art. 22 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zaskarżone w części zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowi o zmianie w ewidencji zabytków Miasta[...], m.in. poprzez włączenie do niej kart adresowych zabytków nieruchomych wymienionych w części A załącznika do zarządzenia (§ 1 zarządzenia). Ujęty pod poz. [...] w załączniku A do zarządzenia układ urbanistyczny Dzielnicy [...] obejmujący nieruchomość położoną w W. przy ul. nie jest wpisany do rejestru zabytków ani też do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, aby nieruchomość ta znalazła się w gminnej ewidencji zabytków powinien istnieć dokument potwierdzający wyznaczenie do ujęcia tej nieruchomości w ewidencji w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazywała na to także strona skarżąca. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, dokumentem takim jest przekazana przez Prezydenta Miasta[...], przy piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zbytków tabela zawierająca ostateczne ustalenia (z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz z [...] i [...] czerwca 2013 r.) co do obiektów mających być włączonych (w formie kart adresowych) lub wyłączonych z ewidencji zabytków. W tabeli tej pod poz. 3 widnieje opis: Układ urbanistyczny Dzielnicy[...], adres: W., Dzielnica:[...] ; Dzielnica:[...].

W związku z zarzutem skargi, że spornego wpisu do ewidencji nie poprzedzono porozumieniem z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zawartym w sposób prawem przewidziany, podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nie precyzuje w jaki sposób ma dojść do porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustawodawca nie określa przy tym żadnej szczególnej formy pozytywnej reakcji na wyznaczenie przez prezydenta miasta obiektów zabytkowych. W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego, wystarczające w niniejszej sprawie są wyjaśnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r., z których wynika, iż konserwator nie przedstawił zastrzeżeń co do kształtu i zawartości przedstawionej do zaopiniowania przy ww. piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. tabeli. Konserwator potwierdził ustalenia powzięte w dniach [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] i [...] czerwca 2016 r. Porozumienie może więc przybrać także formę braku sprzeciwu ze strony tegoż organu. Do gminnej ewidencji nie można bowiem włączyć obiektów, których nie zaaprobował i nie zaakceptował wojewódzki konserwator. Sąd zauważa, że brak jest podstaw do kwestionowania prawdziwości oświadczenia konserwatora zawartego w piśmie z [...] lipca 2013 r. W konsekwencji nie można czynić skutecznie zarzutu, że wymiana korespondencji pomiędzy organami wymienionymi w ww. przepisie, której przedmiotem jest zmiana w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...], nie spełnia wymogów porozumienia, o którym mowa w omawianym przepisie. Istotą każdego porozumienia jest dojście do takiego samego stanowiska w danej sprawie. Innymi słowy, istotne dla spełnienia przesłanek z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków jest zaistnienie pozytywnego efektu w postaci zgodnych stanowisk organów. W ocenie Sądu konsultacja z konserwatorem zabytków, nawet w tak niesformalizowanej formie ma istotne znaczenie dla oceny merytorycznej zasadności dokonanego wpisu. Organy ochrony zabytków, w tym miejskie służby konserwatorskie posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzanie jakichkolwiek ekspertyz, czego oczekiwała strona skarżąca. Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jak wynika z definicji legalnej (ustawowej), określenie zabytek nieruchomy oznacza nieruchomość, jej część lub zespoły nieruchomości, stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b) zabytkiem nieruchomym podlegającym ochronie są układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane (art. 3 pkt 12 powoływanej ustawy). Podkreślić należy, że ustawodawca definiuje zabytek za pomocą nieostrych pojęć, jak "świadectwo epoki", "wartość historyczna", które wymagają oceny. Oceny tej, zdaniem Sądu, bez wątpienia dokonują służby konserwatorskie w porozumieniu z wojewódzkim konserwator zabytków. Są to organy posiadające szczególne uprawnienie w zakresie badania walorów historycznych obiektów podlegających różnym formom ochrony i opieki, przewidzianej w ustawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej ustawa nie nakłada na organ dokonujący wpisu poprzedzenia go ekspertyzą, czy opinią biegłego. Nie budzi również zastrzeżeń treść zmiany do ewidencji zabytków poprzez włączenie Karty adresowej – Układu urbanistycznego Dzielnicy [...] w kształcie tam wskazanym. Tym bardziej, że z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 113, poz. 661) nie wynika obowiązek zawarcia w tym dokumencie uzasadnienia wpisu. W Karcie adresowej wyraźnie zaznaczono granice układu Układu urbanistycznego Dzielnicy [...] (ulica [...] i[...]) z uwzględnieniem fragmentu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego[...]. Jak słusznie wyjaśnił organ ujęcie układu urbanistycznego w takim kształcie jest konieczne ze względu na jego harmonijne, urbanistyczne i architektoniczne rozplanowanie ze szczególnym uwzględnieniem zieleni, a także ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo [...] i zespołu[...], dla których stanowi pewną otulinę. Uzasadnionym jest, że zachowanie harmonijnej i spójnej, niewysokiej zabudowy w tym obszarze jest podstawą ujęcia układu w gminnej ewidencji zabytków. Sąd uznał wyjaśnienia organu za przekonujące. Nie sposób dopatrzyć się dowolności w działaniu organu. Podnoszone zaś przez skarżącą zarzuty co do formułowanych wobec niej zaleceń co do koniecznych w budynku prac ociepleniowych pozostają poza kontrolą w niniejszym postępowaniu.

Nie może odnieść również skutku zarzut nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej, sformułowany jako naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynikające z wpisu nieruchomości do ewidencji zabytków ograniczenie swobody korzystania z nieruchomości są ograniczeniami ustawowymi, a więc przewidzianymi przez Konstytucję. Trafnie też wskazuje organ, że wpis do gminnej ewidencji zabytków stanowi najsłabszą formę ochrony i najmniejszy sposób ingerencji w prawo własności. Teza o niezachowaniu zasady proporcjonalności jest zatem nieuprawniona.

Reasumując, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o jej oddaleniu.