Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 658/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2015 poz 990
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 852/16 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.Z. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 852/16 oddalił skargę M.Z. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zbadania zaistnienia przesłanek określonych w art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 990 ze zm.), skutkujące zwolnieniem [...] M.Z. ze służby w Izbie Celnej w [...], gdyż z uwagi na długotrwałą absencją w służbie, w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 31 maja 2015 r., tj. łącznie 316 dni, dalsze jej pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych.

W związku z wszczętym postępowaniem w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Celnej w [...] pismami z dnia 24 czerwca 2015 r. o powyższym poinformował Związek Zawodowy Służby Celnej Województwa [...], Związek Zawodowy Szczególnego Nadzoru Podatkowego i Akcyzy oraz Koło Terenowe Związku Zawodowego Celnicy PL w Izbie Celnej w [...] prosząc o udzielenie opinii w terminie 5 dni od otrzymania pisma.

Przewodniczący Związku Zawodowego Służby Celnej Województwa [...] i Koła Terenowego Związku Zawodowego Celnicy PL w Izbie Celnej w [...] w odpowiedzi podali, że M.Z. nie jest ich członkiem i nie zwracała się o ochronę jej praw i interesów wobec pracodawcy. Z kolei Przewodniczący Związku Zawodowego Szczególnego Nadzoru Podatkowego i Akcyzy Oddział w Izbie Celnej w [...] początkowo podał, że nie mając wiedzy o przyczynach choroby wyżej wymienionej i okolicznościach z nią związanych, co przełożyło się na długotrwałą absencję w służbie, nie może wydać opinii w sprawie. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2015 r. stwierdził, że Zarząd tego Związku opiniuje negatywnie próbę zwolnienia M.Z. ze służby na podstawie powołanego przepisu.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 (podano błędnie art. 105 pkt 9) w zw. z art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił M.Z. ze służby w Izbie Celnej w [...] z dniem upływu trzymiesięcznego terminu, licząc od daty doręczenia niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podał, że M.Z. była nieobecna w służbie w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 31 maja 2015 r., tj. łącznie 583 dni. Dodatkowo wskazał, że absencja wyżej wymienionej w ostatnich trzech latach (do dnia 1 grudnia 2015 r.) wyniosła 677 dni, co stanowi 92,36 % absencji w stosunku do 733 dni służby. Zgodnie z art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych: zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy. Wyjaśnił, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby na tej podstawie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Daje to kierownikowi urzędu pewien zakres swobody decyzyjnej, co jednak nie oznacza, że decyzja może posiadać cechy dowolności. Granice uznania administracyjnego wyznaczają nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i przepisy prawa procesowego z zasadami ogólnymi, w tym zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Na przesłanki wykluczające przyznanie ochrony stronie postępowania wpływają aspekty właściwego zorganizowania procesów służby, składających się na służbę publiczną, w tym przypadku na "dobro służby" oraz racjonalne wydatkowanie środków finansowych w kontekście interesu publicznego. W kontekście zadań nałożonych na Służbę Celną od tej formacji wymaga się, aby była skuteczna, ekonomiczna i efektywna w działaniu. Osiągnięcie celów określonych w art. 19 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wymaga od kierownika urzędu właściwego planowania, a także organizowania procesów służby.

Organ pierwszej instancji wskazał, że przeanalizował wpływ długotrwałej absencji M.Z., która osiągnęła wymiar 677 dni, na realizację zadań Referatu [...], w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...], tj. w miejscu pełnienia służby funkcjonariusza, w kontekście prawidłowego funkcjonowania tej komórki organizacyjnej, terminowości wykonywanych obowiązków służbowych, obciążenia dodatkowymi obowiązkami innych funkcjonariuszy celnych, a także zapewnienia płynności realizacji zadań. Stwierdził, że tak długotrwała nieobecność wyżej wymienionej w służbie ma istotny wpływ na realizację zadań w kontekście prawidłowego funkcjonowania tej komórki. Szczegółowa analiza wszystkich zadań regulaminowych realizowanych w Referacie [...] w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...] prowadzi do wniosku, że długotrwała absencja funkcjonariusza wymusza konieczność ciągłego przeorganizowania pracy komórki poprzez zlecanie przez kierującego komórką organizacyjną dodatkowych czynności innym funkcjonariuszom w/w Referatu. Powoduje to stan ciągłej dezorganizacji pracy oraz konieczność permanentnych zmian w podziale zadań. Zadania M.Z. muszą być wykonywane przez innych funkcjonariuszy celnych w ramach ciągłego i obciążającego zastępstwa.

Służba na zajmowanym przez nią stanowisku polega m.in. na obsłudze zgłoszeń [...] składanych przez określoną grupę podmiotów zobowiązanych. Jej specyfika wymaga ciągłości działań ukierunkowanych na współpracę z klientem zewnętrznym, a intensywność wzrasta okresowo przed zamknięciem zbioru statystycznego. Na stronach internetowych są umieszczone adresy mailowe i numery telefonów funkcjonariuszy odpowiedzialnych za udzielanie wsparcia i pomocy respondentom. Kluczem podziału obsługi przedsiębiorców są ustalone i przypisane dla każdego funkcjonariusza określone podmioty przydzielone do obsługi konkretnym funkcjonariuszom na podstawie numerów identyfikacji podatkowej (NIP). Ideą tak przydzielonych zadań było uzyskanie po stronie Służby Celnej efektu wsparcia klienta – responsdenta – przedsiębiorcy, poprzez wykreowanie funkcjonariuszy asystentów. Dłuższa nieobecność osoby wskazanej do kontaktu, wprowadza problemy komunikacyjne oraz trudności odczuwane zarówno przez współpracowników, jak i przedsiębiorców. Dodatkowo absencje M.Z. utrudniają planowanie służby wszystkich funkcjonariuszy celnych w komórce, powodują jej dezorganizację oraz konieczność ciągłych zamian w podziale zadań. Obowiązki służbowe powierzane muszą być innym funkcjonariuszom celnym w ramach zastępstwa, co z kolei generuje stałe, nadmierne obciążenie dodatkowymi obowiązkami i skutkuje nie tylko pogorszeniem warunków służby oraz spadkiem efektywności działań i motywacji całego zespołu, ale też negatywnie wpływa na należyte i terminowe realizowanie zadań komórki, stanowiąc tym samym zagrożenie dla kompletności i jakości tworzonego zbioru statystycznego. Dodatkowym problemem nieobecności funkcjonariusza celnego w służbie jest skutek w postaci dezaktualizacji wiedzy w sytuacji nowelizacji/zmian przepisów prawa i procedur dotyczących realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną.

Dyrektor Izby Celnej w [...] podał również, iż w przypadku M.Z. faktyczne wykonywanie przez nią obowiązków w badanym okresie prawie 3 lat w przerwach pomiędzy zwolnieniami lekarskimi oraz urlopami wynosi 44 dni. Taka sytuacja powoduje ograniczone możliwości uzupełnienia i aktualizacji bieżącej wiedzy zawodowej niezbędnej do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Dodatkowo organ pierwszej instancji zauważył, iż obsada w komórkach organizacyjnych winna podlegać systematycznym analizom, albowiem pomimo, że w Izbie Celnej w [...] etaty są obsadzone, to mogą być one efektywnie wykorzystane, między innymi z uwagi na długotrwałe absencje funkcjonariuszy. Prowadzi to do negatywnych skutków finansowych dla Izby Celnej w [...] związanych z koniecznością wypłaty uposażenia funkcjonariuszowi, który w długim okresie nie pełni służby lub pełni służbę nieefektywnie (brak aktualnej wiedzy, brak szkoleń itp.).

Dyrektor Izby Celnej w [...] wyjaśnił także, iż w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...] są realizowane centralne zadania Służby Celnej. Żadna inna jednostka w kraju nie ma przypisanych zadań obsługi zbioru statystycznego [...]. Powierzone funkcjonariuszowi celnemu zadania wiążą się ze standardowymi czynnościami, których intensywność wzrasta okresowo przed zamknięciem zbioru statystycznego. Obciążenie dodatkowymi obowiązkami wynikającymi z długotrwałej absencji współpracowników skutkuje zatem nie tylko pogorszeniem warunków służby oraz spadkiem efektywności działań i motywacji całego zespołu, ale również negatywnie wpływa na należyte i terminowe realizowanie zadań komórki, stanowiąc tym samym zagrożenie dla kompletności i jakości tworzonego zbioru statystycznego.

Zdaniem organu pierwszej instancji, specyfika zadań realizowanych przez funkcjonariuszy Służby Celnej wymusza doskonalenie swojego warsztatu, który stanowi o jego potencjale i możliwościach. Sytuacja, w której funkcjonariusz celny, prawie nieprzerwanie, jest nieobecny w służbie przez okres 677 dni uniemożliwia zarówno jemu jak i kierującemu komórką organizacyjną, w której pełni on służbę, prawidłowe i płynne realizowanie zadań statutowych. Funkcjonariusz przebywający na tak długotrwałym zwolnieniu lekarskim nie ma możliwości uaktualniania swojej wiedzy, z uwzględnieniem dynamicznie zmieniających się przepisów prawa, a także doskonalenia się w trakcie organizowanych szkoleń specjalistycznych.

Każda absencja funkcjonariusza celnego powoduje utrudnienia w realizacji czynności i wpływa na ograniczoną możliwość gospodarowania zasobami ludzkimi, ze szczególnym nasileniem w okresie urlopowym, gdyż większość funkcjonariuszy tutejszej Izby Celnej posiada pełny wymiar urlopu wypoczynkowego, w tym również dodatkowy urlop wypoczynkowy w wymiarze do 10 dni.

Dyrektor Izby Celnej w [...], odnosząc się do wyrażonej w toku postępowania opinii Związku Zawodowego Szczególnego Nadzoru Podatkowego i Akcyzy, którą uznał za negatywną wyjaśnił, że kierownik jednostki, informując organizacje związkowe o wszczęciu postępowania na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, wskazuje istotne fakty z przebiegu służby funkcjonariusza, nie dokonując argumentacji przesłanek, gdyż można tego dokonać dopiero w decyzji kończącej postępowanie. Treść powołanego wyżej przepisu zostawia kierownikowi jednostki swobodę w podejmowaniu decyzji w tym przedmiocie, a opinia wydana przez Związek Zawodowy Szczególnego Nadzoru Podatkowego i Akcyzy nie jest dla kierownika jednostki wiążąca, gdyż w procesie rozstrzygania sprawy jest zobligowany j wziąć pod uwagę wszystkie czynniki mające wpływ na rozstrzygnięcie, w taki sposób, aby nie przekroczyć granic uznania administracyjnego. .

Jednocześnie wskazał, że art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej nie definiuje pojęcia "dobro służby". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że wyjaśnienia tego pojęcia należy upatrywać w przepisach ustawy o Służbie Celnej, która reguluje zadania i cele Służby Celnej. Pojęcie to należy utożsamiać z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji przez Służbą Celną nałożonych na tę formację obowiązków, wynikających w szczególności z treści art. 1 ustawy o Służbie Celnej. Fakultatywne zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie w/w przepisu nakłada na organ obowiązek uwzględnienia wszystkich aspektów "dobra służby", w tym również interesu społecznego rozumianego jako wydatkowanie środków publicznych w sposób celowy, poprzez wykorzystanie ich dla efektywnej realizacji zadań urzędu, tj. Izby Celnej w [...] wraz z podległymi urzędami celnymi. Ocenie podlegał również aspekt finansowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że podejmując decyzję o zwolnieniu M.Z. ze służby na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej wziął pod uwagę wszystkie przesłanki, oceniając je na tle obowiązujących przepisów prawa oraz respektując orzecznictwo sądów w tym zakresie. Jedną z przesłanek zwolnienia ze służby nie jest negatywna prognoza co do stanu zdrowia, lecz negatywna ocena co do gwarancji zapewnienia realizacji zadań w kontekście "dobra służby". Uznał, że w tej sprawie nie można dać pierwszeństwa interesowi indywidualnemu nad interesem ogólnym. Przyjął, że "dobro służby" należy rozważać w kontekście zadań stawianych przed Izbą Celną w [...] i koniecznością zapewnienia prawidłowej ich realizacji oraz efektywnego wydatkowania środków publicznych. Ponadto podał, że dokonując analizy nieobecności wyżej wymienionej w służbie ustalił, że okresy przerwy pomiędzy zwolnieniami lekarskimi następowały w dniach wolnych od pracy (święta, niedziele, soboty), a także w dniach wykorzystywania przez nią urlopu wypoczynkowego. W związku z powyższym przyjął, że wiedza M.Z. zawodowa jak i w zakresie obsługi systemów informatycznych funkcjonujących i aktualnie wdrażanych w Służbie Celnej systematycznie się dezaktualizowała.

W konsekwencji Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że z uwagi na utratę gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych przez wyżej wymienioną uznał, iż dalsze jej pozostawanie w strukturach organizacyjnych Izby Celnej w [...] nie jest możliwe. Zwolnienie M.Z. na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej w kontekście "dobra służby", a więc zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tej jednostki organizacyjnej umożliwi prawidłowe gospodarowanie powierzonymi zasobami finansowymi, gdyż pozostawanie w stosunku służbowym bez faktycznego pełnienia służby zagraża właściwemu zorganizowaniu służby i oddziałuje negatywnie na motywację pozostałych funkcjonariuszy celnych.

Od powyższej decyzji M.Z. wniosła odwołanie do Szefa Służby Celnej. Podała, że w związku z długotrwałą nieobecnością w służbie aktualnie nie posiada przydzielonych konkretnych podmiotów. Pełniąc służbę wykonuje czynności zlecone przez Kierownika Referatu [...], Wydziału [...] Izby Celnej w [...]. Są to między innymi: sporządzanie archiwum, obsługa zgłoszeń [...] za pracowników nieobecnych, procedura upominawcza, informowanie firm o elektronicznym przekazie deklaracji. Wyjaśniła, że w czasie absencji na bieżąco na stronach internetowych śledzi wszelkie zmiany przepisów dotyczące komórki [...] oraz realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną. Ponadto wskazała, że w czasie długoletniej służby odbyła zewnętrzne szkolenie informatyczne zakończone egzaminem [...] i w momencie powrotu do służby jest w stanie obsługiwać systemy informatyczne wykorzystywane aktualnie w administracji celnej. Stwierdziła, że jako funkcjonariusz celny daje gwarancję należytego wykonywania powierzonych obowiązków służbowych. Jednocześnie wyjaśniła, że nie ma negatywnej prognozy zdrowotnej co jej osoby w zakresie możliwości powrotu do pracy.

Szef Służby Celnej, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił przesłanki określone w art. 105 ust. 1 pkt 9 stwarzające organowi celnemu możliwość zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego na podstawie tego przepisu. Podzielił argumentację organu pierwszej instancji przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że absencja chorobowa M.Z. ma negatywny wpływ na wykonywanie zadań w Referacie [...] Wydziału [...].

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu stwierdzenia, że wyżej wymieniona aktualnie nie posiada przydzielonych konkretnych podmiotów i wykonuje czynności zlecone przez Kierownika Referatu [...], Wydziału [...] Izby Celnej w [...] uznał, że potwierdza ono ustalenie organu pierwszej instancji, że jej długotrwała nieobecność negatywnie wpływa na organizację służby w tej komórce organizacyjnej, wymuszając długofalowe, dodatkowe obciążanie pracą innych funkcjonariuszy.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zwolnienie wyżej wymienionego funkcjonariusza celnego ze służby było podyktowane w szczególności wymaganiami dobra służby, przejawiającymi się w realizacji celów i zadań Służby Celnej. Przesłanką zwolnienia nie był stan zdrowia funkcjonariusza, ani jego przyczyny, ale konsekwencje nieobecności w służbie w postaci niewykonywania zadań służbowych, co godziło wprost w interes służby, a tym samym i w interes społeczny. Dyrektor Izby Celnej w [...] nie kwestionował zasadności wystawiania M.Z. zwolnień lekarskich, uznając jej nieobecność w służbie za usprawiedliwioną. Będąc odpowiedzialny za realizację polityki kadrowej w podległej jednostce jest jednak obowiązany dążyć do tego, by posiadane etaty wykorzystywać w sposób efektywny. Osiągnięcie tego celu możliwe jest m.in. poprzez racjonalną politykę w ramach posiadanych zasobów kadrowych. W świetle powyższego absencja chorobowa funkcjonariusza nie może uzasadniać tego, aby dyrektor izby celnej brał pod uwagę możliwość poprawy stanu zdrowia funkcjonariusza i od tego uzależniał rozwiązanie stosunku służbowego. Niewątpliwie słuszny interes funkcjonariusza celnego przemawia za pozostawieniem go w służbie, to jednak w tej sprawie stoi on w sprzeczności z interesem społecznym tożsamym z interesem Służby Celnej. Słuszny interes M.Z. musi być zatem oceniany przez pryzmat pełnionej służby.

Szef Służby Celnej uznał, że organ pierwszej instancji w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.) i podał argumenty przemawiające za przyjętym stanowiskiem.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że jej nieobecność w służbie wymusza ciągłe przeorganizowywanie pracy komórki [...]. Zdaniem skarżącej takiej oceny dokonano bez analizy czynności, które wykonywała w w/w komórce. Zaznaczyła, że w momencie przenoszenia do tej komórki otrzymała możliwość uczestniczenia w szkoleniu, które trwało dwie godziny i było zakończone testem w dniu następnym. Wskazała, że pracując brała udział jedynie w ogólnym szkoleniu "[...]" oraz kursie "[...]". Podniosła, że cały czas indywidualnie uzupełnia swoją wiedzę z zakresu języków obcych. W ocenie skarżącej, daje ona cały czas gwarancję należytego wykonywania powierzonych obowiązków służbowych. Zwróciła również uwagę na negatywną opinię, jaką w sprawie jej zwolnienia wyraził Związek Zawodowy Służby Celnej Województwa [...] oraz że Związek Zawodowy Szczególnego Nadzoru Podatkowego i Akcyzy stwierdził, iż w jej sprawie nie ma zastosowania art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu w piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2016 r., popierając skargę M.Z., zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek i twierdzeń, na podstawie których organ ustalił, że zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z 77 § 1 i w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny co do udowodnienia poszczególnych okoliczności istotnych dla sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz dowolnych ustaleń organu w przedmiotowej kwestii;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 K.p.a., poprzez niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w sprawie możliwości powrotu skarżącej do służby bez uszczerbku dla dalszego wykonywania obowiązków służbowych;

4) naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zaistniały wymienione w powołanym przepisie przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby;

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie możliwości uchylenia także decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej na zasadzie prawa pomocy, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej i wskazał, że użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ dysponuje zatem możliwością wyboru skutku prawnego. Możliwość skorzystania z przyznanych mu w ten sposób przez ustawodawcę uprawnień nie oznacza jednak dowolności i nieograniczonego (arbitralnego) czynienia użytku z przyznanych mu kompetencji. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu powinny zatem uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 K.p.a. Dla stosowania art. 105 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy niezbędne jest ponadto wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby. Pojęcie to nie zostało w ustawie zdefiniowane. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania (skonkretyzowania). Organ ustalając znaczenie pojęcia niedookreślonego obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać przede wszystkim wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Z tego punktu widzenia przyjąć należy, iż ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę dobra służby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że zwolnienie skarżącej ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby". Pojęcie to należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza. Z art. 1 ustawy o Służbie Celnej wynika, że stanowi ona jednolitą, umundurowaną formację, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy funkcjonariusz podejmując służbę w tej formacji w składanym ślubowaniu zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania powierzonych obowiązków oraz dbania o dobre imię służby.

W sprawie jest niesporne, że skarżąca w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 31 maja 2015 r. była nieobecna w służbie łącznie 583 dni. Uwzględniając natomiast ostatnie trzy lata, tj. rok 2013, rok 2014 oraz okres do dnia 1 grudnia 2015 r. – jej absencja w służbie wyniosła 677 dni, co stanowiło 92,36 % absencji w stosunku do 733 dni służby.

Jakkolwiek, korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby samo w sobie nie musi przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem celnym ze względu na dobro służby, to jednak w sytuacji, gdy długotrwałe absencje chorobowe są przerywane jedynie krótkimi okresami formalnej obecności funkcjonariusza w służbie, nie sposób nie dostrzec, że tego rodzaju postawa funkcjonariusza świadczy o świadomym obchodzeniu art. 105 ust. 1 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, który pozwala zwolnić funkcjonariusza w przypadku nieobecności w służbie trwającej dłużej niż rok. Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza Służby Celnej nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który – mierzony interesem społecznym – jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Funkcjonariusz Służby Celnej, który nie podejmuje służby i nie wykonuje obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro, oceniane przez pryzmat zadań Służby Celnej. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych krótkotrwałymi okresami pełnienia służby, z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w stanie faktycznym tej sprawy potwierdzeniem negatywnego wpływu absencji chorobowych skarżącej na organizację służby był fakt, iż na skutek długotrwałych nieobecności w służbie zrezygnowano z przydzielenia jej do obsługi konkretnych podmiotów w Referacie [...] w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...], w którym pełniła służbę, a w okresach krótkotrwałych obecności w służbie wykonywała tylko doraźne czynności zlecone przez Kierownika tego Referatu.

Niewątpliwie taka sytuacja nie leży w interesie służby, prowadzi bowiem do jej dezorganizacji oraz wywołuje negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań. Prowadzi również do negatywnych skutków finansowych związanych z koniecznością wypłaty uposażenia. Oznacza to, że przedłużająca się absencja funkcjonariusza w służbie zwykle godzi w jej dobro i zatrzymanie w służbie funkcjonariusza, który od dłuższego czasu nie wykonuje swoich obowiązków, odbywa się ze szkodą dla służby, co w określonym stanie faktycznym może stanowić ważną przyczynę w rozumieniu art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza.

Organy zasadnie uznały , że tak długotrwała absencja skarżącej w służbie powoduje, iż nabyte przez nią wieloletnie doświadczenie w zakresie znajomości i stosowania przepisów celnych, na które sama się powołuje, podkreślając, że jest wartościowym funkcjonariuszem, dezaktualizuje się wobec nieustannych nowelizacji przepisów prawa dotyczących działalności Służby Celnej. Natomiast z uwagi na bardzo krótkie okresy faktycznego wykonywania obowiązków w przerwach pomiędzy zwolnieniami, nie ma możliwości uzupełnienia i aktualizacji na bieżąco wiedzy zawodowej niezbędnej do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. W efekcie prowadzi to do uzasadnionego stwierdzenia, że w takiej sytuacji skarżąca nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków funkcjonariusza celnego. Powyższe okoliczności oparte na wiedzy i doświadczeniu życiowym, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, nie wymagały przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego.

W świetle powyższych faktów, oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organy Służby Celnej zachowały warunki do wydania decyzji uznaniowej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że słuszny interes skarżącej (art. 7 K.p.a.) nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś jej argumentacja, kwestionująca wydane decyzje, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Organy Służby Celnej mogły zwolnić M.Z. ze służby. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Skutki ponad półtorarocznej nieobecności skarżącej w służbie, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i zasad doświadczenia życiowego, wydają się oczywiste, przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca. W związku z powyższym organowi nie można skutecznie postawić zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Na ocenę tę bez wpływu pozostaje okoliczność, czy aktualnie skarżąca jest zdolna do służby. Bez znaczenia dla sprawy jest bowiem to, czy w przyszłości stan jej zdrowia nie będzie przeszkodą do należytego wykonywania obowiązków. Istotne jest to, czy pozostawienie jej w służbie daje takie gwarancje. Gwarancje te należy oceniać na podstawie dotychczasowego zachowania funkcjonariusza, jego postawy, a w szczególności zdyscyplinowania i zaangażowania w realizację powierzonych zadań. Dla zastosowania art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej miarodajny jest stan istniejący bezpośrednio przed podjęciem decyzji o zwolnieniu, a ten wskazywał na brak gwarancji odnośnie tego, że pozostawienie skarżącej w służbie przyczyni się dla dobra służby.

Sąd pierwszej instancji za nietrafne uznał także podniesione przez pełnomocnika skarżącej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 84 K.p.a., a także art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Organy Służby Celnej dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Wbrew sugestiom pełnomocnika skarżącej, nie było potrzeby ustalania za pomocą opinii biegłego rekomendacji co stanu zdrowia skarżącej na potrzeby prowadzonego postępowania, gdyż to nie ta okoliczność legła u podstaw zwolnienia jej ze służby, lecz brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych i dobro służby. W niniejszej sprawie spełniona została również przesłanka określona w przepisie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej w zakresie obowiązku zasięgnięcia opinii związku zawodowego funkcjonariuszy Służby Celnej w kwestii zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Opinia ta nie ma charakteru wiążącego, a zatem nie musi rzutować na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.Z., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zaistniały wymienione w powołanym przepisie przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby, w szczególności przesłanka dotycząca dalszego pozostawania w służbie, niegwarantującego należytego wykonywania obowiązków służbowych oraz przesłanka dotycząca zasięgnięcia opinii związku zawodowego funkcjonariuszy,

2) naruszanie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania:

a) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek i twierdzeń, na podstawie których organ ustalił, że zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby,

b) art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny co do udowodnienia poszczególnych okoliczności istotnych dla sprawy, na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz dowolnych ustaleń organu w przedmiotowej kwestii,

c) art. 84 K.p.a., poprzez niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w sprawie możliwości powrotu skarżącej do służby bez uszczerbku dla dalszego wykonywania obowiązków służbowych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego świadczonego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała m.in., że brzmienie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej wyraźnie odnosi się do swego rodzaju prognozy na przyszłość. Pracownik, który co prawda przebywał na zwolnieniu lekarskim, jednakże obecnie stan jego zdrowia pozwala na powrót do pracy, nie może zostać oceniony jako niedający gwarancji należytego wykonywania obowiązków jedynie na podstawie przeszłych nieobecności, choćby ich ilość była znaczna. Organ dążąc do wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy winien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy stan zdrowia M.Z. pozwala na powrót do pracy i należyte wykonywanie obowiązków, tym bardziej, że w toku postępowania wskazywała ona na okoliczności czyniące jej powrót do służby możliwym (zaświadczenie lekarskie) oraz taką chęć deklaruje. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ winien dopełnić staranności w ustaleniu, czy zachodzi ewentualne ryzyko jej dalszej długotrwałej absencji chorobowej. W tym celu zasadne było skorzystanie z pomocy biegłego.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że długotrwała nieobecność skarżącej kasacyjnie w służbie w żaden sposób nie przesądza o pogorszeniu jej umiejętności i wiedzy, szczególnie w przypadku gdy jest ona funkcjonariuszem z kilkudziesięcioletnim doświadczeniem, stale podnoszącym, także na własną rękę, swoje kwalifikacje. Organ w żaden sposób nie zbadał stanu wiedzy skarżącej np. poprzez przeprowadzenie testu kompetencyjnego, a stan faktyczny w tym zakresie ustalił jedynie na podstawie własnych przypuszczeń i niepopartym dowodami wnioskowaniem. Także wniosek o konieczności reorganizacji pracy w komórce organizacyjnej, w której była ona zatrudniona, jest konstruowany jedynie w oparciu o fakt pozostawania przez nią na długotrwałych zwolnieniach lekarskich. Jednocześnie wskazuje się na znacznie obciążenie współpracowników jej obowiązkami. W tych przypadkach posłużono się tylko opisowymi stwierdzeniami, lecz nie wskazano dowodów na ich poparcie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, istotne znaczenie dla sprawy miałoby zestawienie ze sobą takich danych, jak ilość spraw załatwianych w referacie do czasu rozpoczęcia przez nią leczenia, ilość funkcjonariuszy zatrudnionych w tej komórce, średnia ilość spraw jakie przypadały na jednego funkcjonariusza, itp. – z danymi z okresu zwolnienia lekarskiego. Pozwoliłoby to na określenie realnego wpływu jej nieobecności na sytuację w Izbie Celnej w [...]. Dodatkowo organ winien wykazać ile spraw z zakresu jej obowiązków przekazał do realizacji innym funkcjonariuszom oraz ile dni wolnych odebrali oni wskutek jej zastępowania.

Ponadto w sprawie nie została spełniona przesłanka zasięgnięcia opinii związku zawodowego funkcjonariuszy, gdyż Przewodniczący Związku Zawodowego Szczególnego Nadzoru Podatkowego i Akcyzy Oddział w [...] w pismach z dnia 25 czerwca i 14 lipca 2015 r. w istocie nie zajął stanowiska, wskazując na konieczność podjęcia przez organ szeregu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sam fakt zwrócenia się przez organ do związku zawodowego funkcjonariuszy nie może stanowić wypełnienia przesłanki, o której mowa w art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, w szczególności, że sam związek zawodowy funkcjonariuszy wskazuje, że nie zostały mu przekazane wystarczające dane umożliwiające wydanie opinii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia: 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08, 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13).

Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie stosował. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w powiązaniu z w/w przepisami K.p.a. właśnie w jego niezastosowaniu pomimo, iż w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono zasadności przesłanek i twierdzeń, na podstawie których przyjęto, że zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby, nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny co do udowodnienia poszczególnych okoliczności istotnych dla sprawy, na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz dowolnych ustaleń organu w przedmiotowej kwestii, a także niezwróceniu się do biegłego o wydanie opinii w sprawie możliwości powrotu skarżącej do służby bez uszczerbku dla dalszego wykonywania obowiązków służbowych.

Wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się , że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (...)" oraz dyspozycji w postaci: "(...) uchyla decyzję lub postanowienie". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd ten nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. W przypadku, gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd ten nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

W rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na tle treści decyzji organów obydwu instancji – zastosować nie mógł. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. i w pełni realizuje wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania. Wyjaśnia stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny potwierdza, że w tej sprawie organy Służby Celnej podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny tożsamy z interesem służby i słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.), jak również w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do oceny przesłanek określonych w art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej (art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.). Podstawą zwolnienia funkcjonariusza celnego M.Z. ze służby w Izbie Celnej w [...] było zaistnienie ważnej przyczyny (przebywanie na zwolnieniach lekarskich w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 31 maja 2015 r. łącznie 583 dni, a w okresie ostatnich trzech lat, tj. rok 2013, rok 2014 oraz okres do dnia 1 grudnia 2015 r. łącznie 677 dni, co stanowiło 92,36 % absencji w stosunku do 733 dni służby), która negatywnie wpłynęła na wykonywanie zadań i organizację służby w Referacie [...] Wydziału [...] w w/w Izbie, wymuszając długotrwałe, dodatkowe obciążanie pracą innych funkcjonariuszy, którzy zobowiązani są wykonywać zadania przypisane do jej stanowiska. W konsekwencji skutkowało to znacznym utrudnieniem prawidłowości realizacji przez tę komórkę organizacyjną zadań i zagrażało dobru Służby Celnej. Powyższe ustalenie uzasadniało stwierdzenie, że dalsze pozostawienie tego funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych i jest sprzeczne z dobrem służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy tak długim okresie nieobecności wyżej wymienionej z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich, skorzystanie przez organ z możliwości zwolnienia jej ze służby na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej nie wymagało ani szczegółowego analizowania i wykazywania w postępowaniu administracyjnym stanów kadrowych i średniej ilości spraw załatwianych przez poszczególnych funkcjonariuszy w w/w Referacie przed rozpoczęciem przez nią leczenia, z danymi z okresu, gdy tej służby nie pełniła, czy też ilości spraw przekazanych do realizacji innym funkcjonariuszom oraz dni wolnych, które uzyskali z tytułu jej zastępowania. W takim przypadku organ nie miał również obowiązku poddania M.Z. testowi kompetencyjnemu w celu udowodnienia stopnia dezaktualizacji jej wiedzy.

Ponadto Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie organ nie naruszył art. 84 K.p.a., albowiem okoliczność, na którą miałby być dopuszczony przez organ dowód z opinii biegłego, dotycząca możliwości powrotu przez wyżej wymienioną do służby bez uszczerbku dla dalszego wykonywania obowiązków służbowych, w świetle przedstawionej wyżej podstawy zwolnienia nie miała w sprawie znaczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszeń omówionych przepisów postępowania.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Istota tego zarzutu, określonego jako błędne zastosowanie, a w konsekwencji błędną wykładnię, zmierza do wykazania, że przy ocenie spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie należało ustalić, czy stan zdrowia M.Z. pozwalał na powrót do służby i należyte wykonywanie przez nią obowiązków służbowych. Powyższy zarzut kwestionuje także stanowisko Sądu, który uznał, że w sprawie spełniona została również przesłanka określona w tym przepisie, dotycząca zasięgnięcia opinii związku zawodowego funkcjonariuszy przy zwolnieniu ze służby na tej podstawie prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni omawianego przepisu, prawidłowo przyjął, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza celnego M.Z. ze służby na podstawie tego przepisu rozważano, czy z uwagi na długotrwałą jej nieobecność w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich dalsze pozostawienie jej w służbie gwarantuje należyte wykonywanie obowiązków służbowych i nie jest sprzeczne z dobrem służby. Oznacza to, że przy interpretacji tego przepisu nie ustala się aktualnego stanu zdrowia funkcjonariusza w kontekście przyszłego należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zasięgnięcia opinii organizacji związkowej, wskazać należy, iż z art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej wynika, że przewidziany w nim obowiązek organu obejmuje jedynie zwrócenie się do organizacji związkowej o udzielenie opinii w przedmiocie planowanego przez zwolnienia konkretnego funkcjonariusza celnego ze służby na tej podstawie prawnej. Powołany przepis umożliwia, lecz nie nakazuje organizacji związkowej udzielenia opinii w tym przedmiocie. Jednocześnie wskazać należy, iż organ podejmując decyzję dotyczącą zwolnienia funkcjonariusza celnego w oparciu o w/w przepis nie jest opinią organizacji związkowej związany. W sprawie jest niesporne, że Dyrektor Izby Celnej w [...] spełnił obowiązek określony w powołanym przepisie. Okoliczność, że niektóre z organizacji związkowych nie zajęły merytorycznego stanowiska w sprawie zwolnienia M.Z. ze służby, ograniczając się do powiadomienia, że nie jest ona ich członkiem i nie zwracała się z prośbą o podjęcie obrony jej praw i interesów, a inne organizacje związkowe stwierdziły, że nie zostały im przekazane wystarczające dane umożliwiające wydanie opinii w tej sprawie, a następnie wydały opinię negatywną – nie oznacza, że tryb przewidziany w art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej nie został zachowany.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).