Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1145/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 9 ust 1 pkt 19a, art 122 ust 1 pkt 3, art 127 ust 6-7a
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art 545 ust 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H. R. i A. R. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz H. R. i A. R. solidarnie kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania H. R. i A. R. , utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia H. R. i A. R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], obręb N., na nieruchomości - dz. nr [...] - rowu b/n odwadniającego na działce nr [...] składającego się z dwóch części: koryta otwartego począwszy od włączenia do rowu b/n na granicy z działkami nr [...], [...]od strony dolnej wody oraz dalszego odcinka zabudowanego przewodem Ø 500 PP, zakończonego wylotem na granicy z działką nr [...]od strony wody górnej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że do Starostwa Powiatowego w B. w dniu 28 grudnia 2017 r. został złożony wniosek H. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie - wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w N.. Starosta B. - zgodnie z art. 545 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - przekazał wniosek Zarządowi Zlewni w L.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Po przeanalizowaniu wniosku wraz z załączonym operatem wodnoprawnym opracowanym przez mgr inż. W. J. w grudniu 2017 r., zebraną podczas postępowania dokumentacją oraz obowiązujących przepisów organ I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni nielegalnie wykonała urządzenie wodne w postaci przepustu średnicy Ø 315, którego przepustowość nie zabezpiecza osób trzecich przed zalaniem. Pozwolenie wodnoprawne wydawane jest dla inwestycji, która będzie realizowana po jego uzyskaniu. W analizowanym stanie faktycznym doszło do sytuacji, gdzie pozwolenie wodnoprawne miałoby zostać wydane dla inwestycji po jego wykonaniu. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., takie postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. W przypadku "samowolnego" wykonania urządzenia wodnego, tj. bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, został przewidziany odrębny tryb legalizacyjny, o czym mówi art. 64 a Prawa wodnego z 2001 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. R. i A.R., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo i twierdząc, że organ nie ustalił jaka jest przyczyna zalewania sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący wnieśli również o podjęcie czynności zmierzających do ustalenia uczestników postępowania oraz o przeprowadzenie wizji lokalnej z udziałem zainteresowanych stron w uzgodnionym terminie oraz z ostrożności o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia uczestników postępowania oraz przeprowadzenia prac udrażniających rowy odprowadzające wody opadowe.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), zgodnie z którymi starostowie utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, natomiast zgodnie z art. 525 ust. 1 tej ustawy zniesiono dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, będących organami odwoławczymi od decyzji wydawanych przez starostów. W myśl art. 397 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych w tym zakresie przejął właściwy dyrektor zarządu zlewni W. Stosownie natomiast do przepisów art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, w tych sprawach w których organem wyższego stopnia był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy B. nakazał H.R. i A. R. - właścicielom działki nr [...], położonej w obrębie N., gmina B., wykonanie urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...], stanowiącej własność J. J. i J. J. oraz działki nr [...] stanowiącej własność J. J. W związku z powyższym H. R. wystąpiła do Starosty B. wnioskiem z dnia 28 grudnia 2017 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, którego wykonanie miałoby zapobiec wskazanym szkodom, tj. rowu b/n odwadniającego na działce nr [...] składającego się z dwóch części: koryta otwartego począwszy od włączenia do rowu b/n na granicy z działkami nr [...], [...]od strony dolnej wody o konstrukcji i parametrach odpowiadających istniejącemu oraz dalszego odcinka zabudowanego przewodem Ø 500 PP, zakończonego wylotem na granicy z działką nr [...], od strony wody górnej. Do wniosku załączony został operat wodnoprawny z grudnia 2017 r.

W trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Dyrektor Zarządu Zlewni w L. ustalił, że na działce nr [...] w miejscu, gdzie zgodnie ze złożonym wnioskiem miało zostać wykonane urządzenie wodne, istnieje już nielegalnie wykonane urządzenie w postaci przepustu o średnicy Ø 315. Wobec powyższego organ umorzył postępowanie, ponieważ pozwolenie wodnoprawne może być wydawane dla planowanej, a nie istniejącej już inwestycji. Organ I instancji zwrócił również uwagę, że w przypadku samowolnego wykonania urządzenia wodnego przewidziany został odrębny tryb legalizacyjny, o którym mowa w art. 64a Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w przypadku, gdy urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia [...] lutego 2019 r. dotyczące A. R. jest nieprawidłowe, gdyż z wnioskiem wszczynającym postępowanie wystąpiła jedynie H. R., lecz z uwagi na umorzenie przez organ I instancji całego postępowania w przedmiotowej sprawie, zasadnym wydaje się być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie nie zostało umorzone z powodów wskazanych w odwołaniu, lecz z uwagi na brak przedmiotu postępowania, ponieważ wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dotyczył już istniejącego urządzenia wodnego, które wymagało w pierwszej kolejności zalegalizowania, a następnie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na jego przebudowę. Decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r., pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Przytoczony przepis należy interpretować w ten sposób, że pozwolenie wodnoprawne powinno być wydane przed wykonaniem inwestycji. Przeprowadzona w trakcie toczącego się postępowania przez pracowników Nadzoru Wodnego w B. w dniu 16 stycznia 2019 r. wizja w terenie wykazała, że na objętej wnioskiem działce nr [...] znajduje się zabudowane urządzenie wodne w postaci przepustu z rury PCV Ø 300. Podobnych ustaleń dokonał również w trakcie prowadzonego postępowania Wójt Gminy B., który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazał, że: "właściciele działki nr [...], obręb N. wykonując roboty ziemne na terenie działki nr [...] podnieśli jej poziom ponad poziom działek sąsiednich, w tym działki nr [...], będącej własnością J. i J. J. [...] i działki [...], będącej własnością J. J.[...]. Naturalny spad terenu przed wykonaniem robót ziemnych na działce nr [...] powodował spływ wody opadowej i roztopowej z działek nr [...]i [...]poprzez działkę nr [...] w kierunku zachodnim. Państwo H. i A. R. byli świadkami tego faktu i w celu przepuszczenia wody opadowej i roztopowej wykonali w nasypie rurociąg z rur PVC o średnicy 315 mm." Fakt wykonania ww. działań na działce nr [...] został przedstawiony także w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż w dacie rozpatrywania przez organ I instancji wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, urządzenia te już istniały, materiał dowodowy nie potwierdza, aby były one wykonane legalnie, natomiast wnioskodawca planuje ich przebudowę, ponieważ wykonanie tych urządzeń wywołało szkody na gruntach sąsiednich. Podkreślenia wymaga, iż aby móc ubiegać się o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie objętych wnioskiem z dnia 28 grudnia 2017 r. działań, które należy traktować jako przebudowę urządzeń wodnych, koniecznym jest najpierw zalegalizowanie tych urządzeń, ponieważ wykonane one zostały bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. R. i A.R., zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi:

1. naruszenie zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - ustalenia prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. przez przyjęcie iż celem działań skarżących była przebudowa, a nie budowa nowego urządzenia,

2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że postępowanie nie zostało umorzone przez organ z powodów wskazanych w odwołaniu tylko z uwagi na brak przedmiotu postępowania, ponieważ wniosek o pozwolenie wodnoprawne dotyczył już istniejącego urządzenia wodnego, które w pierwszej kolejności wymagało zalegalizowania, a następnie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na jego przebudowę, mimo iż skarżący wnosili o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przepustu o większej średnicy, a wybudowany wcześniej przepust o średnicy Ø 300-315 mm (co do jego średnicy podawane są zmienne wartości) nie kolidował z planowanym nowym o średnicy Ø 500 mm i brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, nadto nie wskazano czy istnieją (nie wskazano podstawy) ograniczenia w ilości przepustów, które skutkowałyby odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego na przepust o średnicy Ø 500 mm, co podważa zasadność decyzji o umorzeniu postępowania,

3. niewyjaśnienie czy w przypadku likwidacji faktycznej przez skarżących istniejącego przepustu jego legalizacja była zasadna i konieczna i czy wówczas brak było podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego na nowy - planowany przepust o średnicy Ø 500 mm,

4. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy w tym nie wskazanie przyczyn braku odpływu wód z działki Państwa J. spowodowane nieczyszczonym rowem odwadniającym i zatkanym przepustem,

5. naruszenie zasad art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich uczestników postępowania i ich następców prawnych, bowiem jak wynika z ustaleń skarżących wymienieni w zaskarżonej decyzji uczestnicy: B. K., J. Z. i M. Z. nie żyją, a nie wskazano ich następców prawnych przez co pozbawiono ich prawa do ustosunkowania się do zaskarżonych decyzji.

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż podnoszone przez skarżących zarzuty wskazują na istotne braki w ustaleniach stanu faktycznego, co podważa zasadność zaskarżonych decyzji. Podstawą niniejszego sporu jest stworzenie zagrożenia zalewania działki sąsiadującej z działką skarżących przez wody opadowe, wskutek zasypania zagłębienia terenu w celu zabezpieczenia budynku mieszkalnego skarżących przed ewentualnym zalewaniem. Skarżący nie zaprzeczają, że wybudowali istniejący przepust o średnicy Ø 300 mm, na który nie uzyskali pozwolenia wodnoprawnego. Wobec skargi Państwa J. oraz stanowiska Dyrektora Zarządu Zlewni w L. skarżący wystąpili o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę nowego przepustu o średnicy Ø 500mm .

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wybudowanie przez skarżących przepustu nie stanowiło jedynego czynnika wywołującego szkody na gruntach sąsiednich. Istotnym czynnikiem skutkującym ograniczeniem odprowadzania wody z zagrożonych gruntów jest nieczyszczony rów odprowadzający oraz zatkany inny przepust, którego czyszczenie pozostaje w gestii Gminy. Wbrew stanowisku Dyrektora Zarządu Zlewni w L. celem działania skarżących nie była przebudowa dotychczasowego przepustu, lecz budowa nowego o większej średnicy, chyba że wniosek skarżących uznać za obejmujący również legalizację. Obowiązujące przepisy nie zabraniają i nie ograniczają ilości przepustów wodnych, jakie zamierza wybudować na swoim gruncie jego właściciel. Organy administracji nie wykazały, aby w tym zakresie istniały ograniczenia. Legalizacja istniejącego przepustu stanowi działanie niezależne od wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę nowego przepustu. Wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę nowego przepustu nie kolidował z istniejącym, niezalegalizowanym przepustem i nie stanowił wniosku o jego przebudowę, tylko dotyczył budowy nowego przepustu.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, że istotą sporu jest błąd w przyjęciu, iż skarżący mieli przebudowywać istniejący przepust, mimo zgłaszania zamiaru budowy nowego urządzenia w miejsce dotychczasowego. "Przebudowa" to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Skarżący wnieśli o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę przepustu o średnicy Ø 500 mm, co zgodnie z cytowaną definicją wykluczającą zmianę charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, nie stanowi przebudowy tylko budowę nowego urządzenia. W przypadku wątpliwości w zakresie przyjęcia budowy czy rozbudowy organy administracji - zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a. - powinny rozstrzygnąć na korzyść skarżących i wydać pozwolenie wodnoprawne na budowę nowego przepustu. W świetle powyższych okoliczności, nie można uznać za bezprzedmiotowe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi o braku podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., bowiem pozwolenie wodnoprawne dotyczyło budowy nowego urządzenia o średnicy Ø 500 mm, a nie rozbudowy istniejącego o średnicy Ø 300/315 mm. Pełnomocnik dodał ponadto, że - jak wynika z informacji skarżących - o postępowaniu nie zostały powiadomione wszystkie zainteresowane strony (wg. skarżących - nie żyją), a nie wskazano aby zostali powiadomieni ich następcy prawni, co stanowi naruszenie zasady z art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy B. nakazał H.R. i A. R. - właścicielom działki nr [...] wykonanie urządzeń zapobiegających zalewaniu sąsiednich działek nr [...]i [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że właściciele działki nr [...], wykonując roboty ziemne na terenie tej działki, podnieśli jej poziom ponad poziom działek sąsiednich, w tym działki nr [...]i działki [...]. Naturalny spad terenu przed wykonaniem robót ziemnych na działce nr [...] powodował spływ wody opadowej i roztopowej z działek nr [...]i [...]poprzez działkę nr [...] w kierunku zachodnim. Państwo H. i A. R. byli świadkami tego faktu i w celu przepuszczenia wody opadowej i roztopowej wykonali w nasypie rurociąg z rur PVC o średnicy 315 mm. W związku z treścią tej decyzji, wnioskiem z dnia 28 grudnia 2017 r., H.R. wystąpiła do Starosty B. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie rowu b/n odwadniającego na działce nr [...], składającego się z dwóch części: koryta otwartego począwszy od włączenia do rowu b/n na granicy z działkami nr [...], [...]od strony dolnej wody o konstrukcji i parametrach odpowiadających istniejącemu oraz dalszego odcinka zabudowanego przewodem Ø 500 PP, zakończonego wylotem na granicy z działką nr [...], od strony wody górnej. Do wniosku załączony został operat wodnoprawny z grudnia 2017 r., sporządzony przez mgr inż., W. J., z którego wynika, że właściciel dz. nr [...] wykonał na terenie swojej posesji prace ziemne polegające na podniesieniu terenu o ok. 1 m w celu m.in. budowy garażu oraz szopy i dla zabezpieczenia budynków przed podtopieniami w czasie wezbrań potoku K. Dla umożliwienia odpływu wód opadowych z terenów położonych wyżej, przedłużono najpierw rów otwarty, a następnie odcinek zabudowany rurą Ø 315, zakończony wlotem na granicy działki sąsiadującej nr [...]. Wlot zlokalizowany jest w najniższym punkcie terenu, a dno rury posadowiono 0,5 m niżej od poziomu terenu sąsiadującej działki. [...] Wykonane w ramach operatu analizy pozwalają stwierdzić, że rodzaj wykonanych urządzeń i ich usytuowanie są odpowiednie, jednak przepustowość zabudowanego odcinka rowu jest niewystarczająca, ze względu na średnicę zastosowanej rury (315 mm) i jej zbyt mały spadek. W związku z powyższym istniejące urządzenia zostaną rozebrane. W ich miejsce projektuje się wykonanie urządzeń właściwych, o odpowiadających potrzebom parametrach, w tym przewodu o średnicy 500 mm, zastępujących istniejące (punkt 1.6. operatu). W operacie podkreślono kilkukrotnie, że istniejące, prowizorycznie wykonane urządzenia wodne mają być rozebrane, a w ich miejscu projektuje się wykonanie nowych urządzeń wodnych, których przepustowość zapewni realizację celu w jakim są wykonywane, a więc zapobieżenia zalewaniu działek sąsiednich. W punkcie 2.7 operatu wskazano, że istniejący odcinek rowu jest przeznaczony do rozbiórki, podobnie w punkcie 3.4 wskazano, że obecny stan stanowi prowizoryczne rozwiązania i wymaga poprawy, w punkcie 3.5 podkreślono konieczność zastąpienia istniejących urządzeń przez wykonanie odpowiednich, w punkcie 3.6 wskazano, że lokalizacja projektowanych urządzeń odpowiada istniejącym, przeznaczonym do rozbiórki, planowane jest zastąpienie istniejącego przewodu na większy, o średnicy 500 mm i poprowadzenie go z większym spadkiem i=1,0 %. Przewód o projektowanych parametrach ma wystarczającą przepustowość dla przeprowadzenia miarodajnego strumienia wód. Z treści operatu wynika więc jednoznacznie, że nowe urządzenie wodne ma zastąpić prowizorycznie i nielegalnie wykonane istniejące urządzenie, które ma zostać rozebrane. W tym zakresie zasadne są więc zarzuty skargi naruszenia art. 7 k.p.a. przez dokonanie organy błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i przyjęcie, iż przedmiotem wniosku była przebudowa, a nie budowa (wykonanie) nowego urządzenia wodnego.

Zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) urządzenia wodne to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. W myśl art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2001 r. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W myśl art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają definicji przebudowy i rozbudowy urządzenia wodnego, w związku z czym posiłkowo należy sięgnąć do definicji wskazanych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 7a tej ustawy "przebudowa" to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeżeli następuje zmiana charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, to można mówić o rozbudowie lub nadbudowie obiektu. Nietrafne jest stanowisko organów, że przedmiotem postępowania w tej sprawie jest przebudowa urządzenia wodnego (rowu). Z akt sprawy wynika, że planowana jest zmiana jego charakterystycznych parametrów (szerokość), a więc można ewentualnie mówić o jego rozbudowie. Natomiast w okolicznościach tej sprawy istotne jest to, że inwestor nie zamierza rozbudowywać istniejącego urządzenia wodnego, co wprost wynika z treści operatu wodnoprawnego, lecz planuje rozbiórkę istniejącego urządzenia i budowę nowego na tym samym miejscu. W ocenie Sądu, w tej sprawie brak jest więc podstaw i racjonalnego uzasadnienia dla prowadzenia dwóch postępowań, jednego dotyczącego legalizacji istniejącego urządzenia wodnego i następnie drugiego dotyczącego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na jego rozbudowę, skoro inwestor planuje rozbiórkę istniejącego nielegalnie wykonanego urządzenia wodnoprawnego i wykonanie nowego w tym miejscu. Organy powinny więc przeprowadzić postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego opisanego w załączonym do wniosku H. R. operacie wodnoprawnym z grudnia 2017 r., które ma zastąpić planowane do rozbiórki istniejące urządzenie wodne. Zasadny jest więc zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające w tej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdaniem Sądu, organy rozpatrujące tę sprawę błędnie określiły przedmiot tego postępowania, co skutkowało błędnym zastosowaniem w tej sprawie powołanej regulacji i umorzeniem postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, w tym niewskazania przyczyn braku odpływu wód z działki Państwa J., co jest spowodowane nieczyszczonym rowem odwadniającym i zatkanym przepustem, wskazać należy, iż kwestie te nie są przedmiotem tej sprawy. To jakie są przyczyny zalewania sąsiednich działek było przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. przez Wójta Gminy B. dotyczącego naruszenia stosunków wodnych na gruncie, zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., którą organ nakazał H.R. i A. R. - właścicielom działki nr [...] wykonanie urządzeń zapobiegających zalewaniu działek nr [...] i nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, w sporządzonej na potrzeby tego postępowania ekspertyzie biegły wskazał, iż wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku możliwe jest poprzez opracowanie operatu wodnoprawnego, w którym hydrolog przeprowadzi stosowne obliczenia, pozwalające określić, jakie urządzenia wodne są w stanie przepuścić obniżeniem wody wezbraniowe bez szkody dla gruntów sąsiednich, a jeżeli nie będzie to możliwe to zostaną określone warunki i obowiązki dla poszczególnych właścicieli. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tej sprawie jest zatem udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na realizację takiego urządzenia wodnego, które będzie zapobiegało zalewaniu działek nr [...] i nr [...], na co wskazano również w operacie wodnoprawnym (punkt 1.2.). Organy powinny więc ocenić czy w świetle przepisów Prawa wodnego z 2001 r. możliwe jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego opisanego w operacie wodnoprawnym z 2017 r. oraz czy jego wykonanie spełni cel, jakim jest wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2015 r.

Częściowo zasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie następców prawnych zmarłych stron postępowania. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego określa art. 127 ust. 7 Prawa wodnego z 2001 r., który stanowi, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (pkt 1); właściciel wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 2); właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (pkt 3); właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 4); właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5); uprawniony do korzystania oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 6). Zgodnie art. 127 ust. 6 informację o wszczęciu postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego właściwy organ podaje do publicznej wiadomości. W myśl art. 127 ust. 7a Prawa wodnego z 2001 r., jeżeli liczba stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20, do stron innych niż: wnioskodawca (pkt 1), właściciel wody (pkt 2), właściciel urządzeń wodnych (pkt 3), uprawniony do korzystania z wód oraz uprawniony do rybactwa (pkt 4) stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tej sprawie wykaz stron postępowania został ustalony przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2018 r. przy zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i liczył 22 osoby. Zawiadomienia o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz o wydaniu decyzji przez organ I instancji nastąpiły w formie publicznych obwieszczeń na podstawie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 6 i 7a Prawa wodnego z 2001 r. Istotą regulacji zawartej w art. 49 k.p.a. jest odstępstwo od zasady oznaczania wszystkich stron postępowania oraz wprowadzenie fikcji doręczenia, z uwagi na ekonomikę postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji objętej hipotezą art. 49 k.p.a. organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania (por.: wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 2319/06, wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., II OSK 1635/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia, mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach, nieracjonalnym byłoby uznanie, iż równocześnie konieczne jest ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania, w szczególności w celu zamieszczenia wykazu stron w orzeczeniu (wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 2319/06, wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., II OSK 1242/08, wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., IV SA/Po 632/13).

W tej sprawie organ I instancji ustalił krąg stron postępowania i część doręczeń (zawiadomienia o wizji lokalnej i rozprawie administracyjnej, doręczenie decyzji organu II instancji) organy dokonywały w normalnym trybie za pośrednictwem poczty. Nie ma to wpływu na prawidłowość dokonanych innych doręczeń w trybie art. 49 k.p.a., lecz w tym przypadku nie można przyjąć skutku doręczenia w stosunku do następców prawnych osób nieżyjących (B. K., A. K., F. B.). Organ powinien był więc ustalić aktualnych właścicieli tych nieruchomości celem doręczenia im zawiadomień i decyzji, które były doręczane pozostałym stronom postępowania. Z ustaleń Sądu wynika (k.22-24, 27), że osoby te zmarły przed datą wszczęcia postępowania w tej sprawie, zatem w tym zakresie krąg stron wymaga dokonania ponownych ustaleń. Ponadto w piśmie z dnia 20 listopada 2018 r. M. M. poinformowała, że nie jest już właścicielem działki nr [...] i jej udział w sprawie nie jest zasadny. Organ I instancji powinien był ustalić aktualnego właściciela tej nieruchomości, zwłaszcza, że pismem z dnia 29 listopada 2018 r. zwracał się w tej sprawie do wnioskodawczyni o wskazanie aktualnej listy stron postępowania i ich adresów. Dodać należy, że ustalenie kręgu stron postępowania jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie, a nie wnioskodawcy.

Stwierdzić ponadto należy, iż zarzut dotyczący błędnego ustalania kręgu stron postępowania znajduje też uzasadnienie w odniesieniu do A. R. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczyła A. R. jest nieprawidłowa, gdyż z wnioskiem wszczynającym postępowanie wystąpiła jedynie H. R., lecz z uwagi na umorzenie przez organ I instancji całego postępowania w przedmiotowej sprawie, zasadnym wydaje się być utrzymanie w mocy zaskarżonej tej decyzji. Sąd zauważa, że nie zostało w tej sprawie ustalone czy A. R. ma przymiot strony tego postępowania w znaczeniu materialnoprawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy B. nakazał H.R. i A. R. – "właścicielom działki nr [...]" wykonanie urządzeń zapobiegających zalewaniu działek nr [...]i nr [...]. A.R. został w tej decyzji określony jako właściciel działki nr [...], natomiast w przedmiotowym postępowaniu przed organem I instancji nie brał on udziału jako strona, choć treść decyzji organu I instancji sugeruje, że był on jednym z wnioskodawców w tej sprawie. Ponownie rozpoznając tę kwestię, organ powinien więc ustalić kto jest wnioskodawcą w tej sprawie i czy A. R. przysługuje przymiot strony tego postępowania.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. - decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia [...] lutego 2019 r.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną i wskazania Sądu. W szczególności, organ I instancji powinien podjąć przewidziane przepisami k.p.a. działania procesowe celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a następnie rozważyć, czy zaistniały przesłanki do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego zgodnie z wnioskiem i załączonym do niego operatem wodnoprawnym.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się: uiszczony wpis od skargi (300 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (34 zł) oraz koszty wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).