Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 269/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1, art2a ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2494/13 w sprawie ze skargi O.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. i T. B. solidarnie na rzecz Wojewody [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2494/13 oddalił skargę O. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość położona w W., uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...], która stanowiła własność O. K. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...]. Powierzchnia objęta wywłaszczeniem wynosiła 4674 m kw.

z ogólnej powierzchni 14453 m kw. Nieruchomość zgodnie z lokalizacja szczegółową nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r. przeznaczona została pod budowę ulicy [...]. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] została wywłaszczona pozostała nieruchomość uregulowana w ww. księdze wieczystej, pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z lokalizacją szczegółową

nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. Wywłaszczeniem objęto - zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - całość gospodarstwa rolno-warzywnego (pow. 21 525 m kw.) położonego przy ul. [...](14 453 m kw.) oraz przy ul. [...] (7 072 m. kw.). W granicach lokalizacji znajdowało się 8 778 m kw. gruntu położonego przy ul. [...], gdzie również usytuowane było siedlisko. Pozostała część gospodarstwa (5 675 m kw. przy ul. [...] oraz 7 072 m kw. przy ul. [...]) znajdowała się poza lokalizacją. Przejęcie całego gospodarstwa nastąpiło na wniosek właścicielki. Na podstawie analizy graficznej przebiegu działek obecnych i nieruchomości wskazanej na mapie nr [...] z dnia 27 lutego 1971 r. ustalono, że wywłaszczeniem decyzją z dnia [...]lutego 1974 r. została objęta m. in. obecna część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a obecna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została objęta zarówno decyzją z dnia [...] lutego 1974 r., jak i decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r.

W dniu 4 listopada 1999 r. O. K. wystąpiła o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości, a pismem z dnia 30 października 2012 r. uściśliła wniosek o zwrot do części działki nr [...] i części działki nr [...] przyznając, że działki są częściowo utwardzone i porośnięte roślinnością, ale usytuowane poniżej drogi i odizolowane ekranem akustycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości obecnie oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...]. Organ ustalił, że działki zajęto pod jezdnie, chodniki, pobocza, oświetlenie, zieleń i infrastrukturę podziemną ul. [...], którą zbudował ZDiM w latach siedemdziesiątych, a przebudował ZDM w 2006 r. Działki położone są w całości w liniach rozgraniczających ulicy pod drogą, a w 1998 r. władał działkami ZDM. Na wnioskowanym odcinku ul. [...] jest drogą wojewódzką, a zainwestowanie działek potwierdza metryka ulicy, mapy, dokumentacja przebudowy, władanie ZDM, sposób użytkowania w ewidencji gruntów. Organ I instancji uznał zajęcie pasa gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę za przeszkodę zwrotu. Jednocześnie stwierdził, że zrealizowano cel z decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r. według lokalizacji z 1966 r., bo działki znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...] i zostały wykorzystane pod inwestycję drogową. W ocenie organu istnienie drogi publicznej jest przeszkodą zwrotu, która samodzielnie wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez potrzeby badania innych przesłanek wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła O. K. podnosząc, że na spornych działkach nie ma żadnych oznak realizacji inwestycji drogowych, a tylko istniejąca droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może przeszkadzać zwrotowi nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając pogląd, iż zajęcie działek pod drogę publiczną stanowi bezwzględną przeszkodę ich zwrotu. Zdaniem organu odwoławczego zwrot działek leżących w liniach rozgraniczających, a jednocześnie w pasie drogowym i lokalizujących realną drogę wojewódzką o sformalizowanej kategorii i klasie naruszałby prawo (art. 2a ustawy o drogach publicznych).

Wojewoda wskazał, że droga publiczna jest złożoną częścią składową nieruchomości gruntowej, której specjalne przeznaczenie, funkcjonalność, położenie i reżim determinuje status prawny gruntu. Nie chodzi tylko o samą jezdnię, chodnik czy torowisko tramwajowe, które już w definicjach ustawy o drogach publicznych są tylko częścią drogi, ale o powiązany funkcjonalnie zespół urządzeń i zieleni zrealizowany w pasie drogowym (co najmniej w koronie drogi), zlokalizowany w liniach rozgraniczających. Komunikacyjna funkcja jezdni i już same związane z nią potrzeby wyznacza reżim prawny w pasie drogowym, a oddziałuje nawet szerzej-w polu widzenia użytkowników drogi. Stąd w ocenie organu nie można subiektywnie wartościować, które elementy zlokalizowane i osiągnięte w pasie drogowym są mniej istotne dla funkcjonowania drogi. Wystarczy zdaniem organu, że konstrukcję oporową, ekran akustyczny, skarpę, zieleń umieszczono w liniach rozgraniczających, aby permanentnie lub nawet tylko długofalowo ułatwiały komunikacyjność jezdni.

Wojewoda wskazał, ze przejawem drogi publicznej są wspomagające jezdnię i położone w koronie drogi: chodniki, pobocza, znaki i oświetlenie, elektryczna infrastruktura przesyłowa, odwodnienia, a także ekrany akustyczne, skarpy i zieleń. Ich posadowienie zaś wynika z pisma ZDM z dnia 31 grudnia 2012 r., z dokumentów referujących budowę i przebudowę ul. [...], metryki ulicy, ulokowania obiektów w liniach rozgraniczających drogę, władania ZDM działkami ( władanie do 1998r., aktualnie trwały zarząd), mapy zasadniczej i ortofotomapy, oznaczenia sposobu użytkowania terenu w ewidencji gruntów i zaniechania komunalizacji działek drogowych.

Organ II instancji zaznaczył, że przyczyną odmowy zwrotu działek zajętych pod drogę jest nie tylko bezwzględna przeszkoda zwrotu gruntu pod drogą (zresztą wystarczająca do odmowy zwrotu), ale też osiągnięcie celu wywłaszczenia. Wnioskowane działki odjęto bowiem decyzją z dnia [...] lutego 1974 r. (a działkę nr [...] odjęto też decyzją z [...] stycznia 1978 r.), więc celem wywłaszczenia była budowa drogi. Inwestycję prowadzono od 1970 r., a ulicę [...] przebudowano na działkach w 2006r., a więc cel osiągnięto. Skoro cel osiągnięto, to sama spóźniona (tym bardziej przedwczesna) realizacja nie generuje zbędności i zwrotu.

Wojewoda wskazał, że wnioskowane części przedmiotowych działek zajmuje droga publiczna ul. [...], wybudowano na nich drogę (budowlę obsługującą jezdnię), leżą w pasie drogowym ulicy (przestrzeni miejskiej kierunkowo zainwestowanej na potrzeby komunikacji) i w płaszczyźnie wyznaczonej liniami rozgraniczającymi zrealizowanej i sformalizowanej ulicy [...] (obszarze wyróżnionym przez dominujące przeznaczenie komunikacyjne, adekwatne oznaczenie i zarząd). Choć linie rozgraniczające drogi są planistyczne i najszersze, jednak lokują pas drogowy i samą drogę (ulicę), a w liniach rozgraniczających i granicach pasa drogowego, właśnie na działkach zbudowano ul. [...]. Potwierdzają to obiekty, urządzenia i zieleń odpowiadające definicyjnie ustawowym częściom drogi publicznej. Świadczą o tym także, zdaniem Wojewody: sformalizowanie budowli poprzez nadanie kategorii drogi wojewódzkiej, symbol "dr" w ewidencji gruntów, metryka ul. [...], wieloletnie władanie i aktualny trwały zarząd ZDM, ogólnodostępność i faktyczny ciągły sposób wykorzystania działek zgodny z przeznaczeniem lokalizacji.

W ocenie organu ekran akustyczny, konstrukcja oporowa, skarpa i zieleń przydrożna nie przerywa związku działek z drogą, a działki podtrzymują obiekty buforowe i wspomagają sprawny ruch drogowy.

Organ II instancji uznał, że wymagane elementy składające się na pojęcie drogi są na działkach i spełniają kryterium drogi publicznej, wykluczając ich zwrot.

W pismach z 7 lipca 2011 r. i 16 września 2011 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami w B. przyznało, że działki położone są w ulicy [...], dlatego wnioski komunalizacyjne nie były składane. Organ podniósł również, że usytuowanie działek względem jezdni ul. [...] obrazuje wydruk z Geomapy zebrany w tomie I akt. Dokumenty z 2006r. potwierdzają przeprowadzenie modernizacji wnioskowanej części ul. [...] (protokół przeglądu technicznego zieleni z 29 sierpnia 2006 r., odbiór robót ogrodniczych z 19 września 2006r., protokół z 28 grudnia 2006r. przyjęcia do eksploatacji przebudowy ulicy, decyzja z 29 września 2003r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na przebudowę ul. [...]). Jednocześnie terenu wnioskowanych działek dotyczyła budowa ul. [...] dokonana w latach 1970-1974, co potwierdzają protokół odbioru budowy z 25 października 1974 r. w użytkowanie Zarządu Dróg i Mostów W. (wykonano wówczas nasypy i urządzenia odwadniające), decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie Zarządowi Dróg i Mostów pod budowę i przebudowę ulicy [...], pismo ZDM z 31 grudnia 2012r. wskazujące położenie działek w liniach rozgraniczających ulicy pod drogą i kwalifikację ulicy jako drogi publicznej wojewódzkiej zgodnie z uchwałą 79/39/2000 z 25 marca 2002r. Sposób i terminy zainwestowania działek dokumentuje metryka ul. [...] zebrana w tomie I akt. W wyrysie i informacji z ewidencji gruntów z 9 września 2011r., z 26 września 2011r., z 13 grudnia 2012 r., księdze wieczystej KW [...] użytkowanie działek przedmiotowych oznaczono jako drogi, będące we władaniu-trwałym zarządzie ZDM w Warszawie (tom I akt). Działki nr [...] i nr [...], z których pochodzą działki wnioskowane były też w skorowidzu władania przez ZDM.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. K.. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania administracyjnego organy nie ustaliły przebiegu linii rozgraniczających pasa drogi, nie ma zatem podstaw by twierdzić, że teren objęty wnioskiem o zwrot obejmuje w całości drogi publiczne. Zaprojektowana działka [...] (jako część obecnej działki [...]) oraz część działki [...] nie leżą po wewnętrznej stronie linii rozgraniczającej pasa drogowego ani nie są objęte infrastruktura drogową. Dodatkowo skarżąca wskazała, że nawet gdyby przyjąć, iż nieruchomość objęta wnioskiem leży wewnątrz pasa drogi, to nie oznacza, że jest częścią drogi publicznej w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych, gdyż pojęcie pasa drogi jest pojęciem szerszym niż droga publiczna.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał na wstępie, że niewątpliwe jest, iż działki nr [...] i [...], których to zwrotu części żąda skarżąca, w dacie orzekania przez organ znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Potwierdza to odbitka z mapy zasadniczej miasta oraz ortofotomapa, fragment mapy sytuacyjnej z 1998 r., metryka ul. [...], pismo Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia 31 grudnia 2012 r. Dlatego też Sąd uznał, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji w postaci wybudowanej drogi publicznej stanowi przeszkodę w realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy w takiej sytuacji istniała potrzeba zbadania przesłanek z art. 137 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Sąd podzielił przywołany przez organ I instancji pogląd wyrażany w orzecznictwie i doktrynie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części.

Sąd stwierdził następnie, że materiał zebrany w toku postępowania jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot leży w pasie drogowym ulicy [...], przy czym z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych wynika, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Powyższe, w ocenie Sądu, upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

(w ewidencji gruntów przedmiotowe działki figurują jako droga). Brak jest zatem, zdaniem Sądu, podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K.K. i T. B. – następcy prawni O. K. Wskazując na obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo niewyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, w tym rzeczywistego przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego, co miało istotne znaczenie dla sprawy ze względu na treść art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260), jeżeli w ocenie Sądu status drogi publicznej terenu objętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku byłego właściciela,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z pominięciem twierdzeń i żądań strony, a także brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego, co miało istotne znaczenie dla sprawy ze względu na treść art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jeżeli w ocenie sądu status drogi publicznej terenu objętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku byłego właściciela, na skutek czego Sąd

I instancji nie dostrzegając wadliwości zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1lit c) P.p.s.a. oddalił skargę,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem ujawnieni w księdze wieczystej nr KW [...] obejmującej działkę [...] z obrębu [...], położonej w W., ul. [...] byli współwłaściciele nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i przyjęcie, że organy prawidłowo uznały położenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w liniach rozgraniczających pasa drogi (a nie w granicach drogi publicznej) oraz zrealizowanie sieci wodociągowej, gazociągowej, elektrycznej w ciągu drogi (na terenie wywłaszczonym na cele drogowe) jako przesłanki uzasadniające odmowę zwrotu wywłaszczone nieruchomości, na skutek czego Sąd I instancji nie dostrzegając wadliwości zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. oddalił skargę.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Przedstawiając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkową argumentację podniesiono, że Sąd nie wskazał żadnej konkretnej treści czy zapisów przywołanych dokumentów, która w jego ocenie uzasadniała przyjęcie, że organy w toku postępowania administracyjnego należycie ustaliły stan faktyczny. Sąd bezkrytycznie powtórzył argumentację organów, wskazując przy tym, bez żadnego uzasadnienia, że są to okoliczności niewątpliwe w sprawie, podczas gdy skarżąca podnosiła, że część wywłaszczonej nieruchomości znajduje się poza linią pasa rozgraniczającego pas drogi publicznej i nie ma na niej żadnej infrastruktury drogowej.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że w celu ustalenia linii rozgraniczających powinien być przeprowadzony dodatkowo dowód z map określających granice drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy, należało zbadać, czy linie rozgraniczające pas drogi określone na mapie zasadniczej oznaczone są prawidłowo, skoro wpływa to na ocenę zasadności żądania byłego właściciela zwrotu nieruchomości. Tym samym zasadne są zarzuty podnoszone wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, bowiem organy administracji w ogóle się nie odniosły do podnoszonego przez skarżącą żądania ustalenia przebiegu linii rozgraniczających pas drogi, przez co naruszyły podstawowe zasady procedury administracyjnej zawarte w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. Nie ustosunkowanie się do twierdzeń strony uchybia zaś obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Dodatkowo Sąd I instancji nie rozważył, czy ewentualna okoliczność, iż nieruchomość rzeczywiście leży w liniach rozgraniczających pasa drogi (ul. [...]) jest dostateczną przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości.

Ponadto skarżący kasacyjnie podnieśli, że objęta wnioskiem działka nr [...] z obrębu [...], położonej w W., ul. [...]stanowiła współwłasność kilku osób, to jest J.W., T. W., O. K., J. K.. Osoby te dalej wpisane są jako właściciele w księdze wieczystej nr [...]. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji wiedziały o tym fakcie. Osoby te nie brały jednak udziału

w postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem stanowi również podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przed sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

W piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. skarżący kasacyjnie sprostowali omyłkę pisarską na stronie 2 skargi kasacyjnej w pkt 4 zarzutów, w ten sposób, że w 18 linijce od dołu zamiast "art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a.“ powinno być "art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe. Zarzuty te dotyczą niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – w zakresie rzeczywistego przebiegu linii rozgraniczających, jak również pominięcia przez Sąd pierwszej instancji przesłanki określonej w art.145 §1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit.b. P.p.s.a. Zacząć należy od wskazania, że skarżący kasacyjnie wskazał jako naruszony art.145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., którego to przepisu nie stosował Sąd pierwszej instancji. Pomimo tego uchybienia Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 7, art.8, art.10, art.77§1, art.80 i art.107 §1 K.p.a. (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz.). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należało powiązać z zarzutem naruszenia art.151 P.p.s.a., będącym podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według jej autora naruszenie wskazanych wyżej przepisów K.p.a. polega na nieustaleniu przez organy administracji przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie powinien być przeprowadzony dodatkowo dowód z map określających granice drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i tym samym zbadania, czy linie rozgraniczające pas drogi określone na mapie zasadniczej oznaczone są prawidłowo. Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu należy wskazać, że w aktach sprawy są czytelne mapy, z których można odczytać przebieg linii rozgraniczających. Z uwagi na to, że karty akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie zostały ponumerowane przez dysponenta akt (organ administracji) zachodzi konieczność opisowego przedstawienia dokumentów wskazujących na przebieg linii rozgraniczających. Tymi dokumentami są: w tomie 1 akt administracyjnych: 1) załącznik nr 2 do pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 31 grudnia 2012 (data wpływu do organu w dniu 2 stycznia 2013 r.), w którym kolorem żółtym określono linie rozgraniczające, zaznaczono także działki nr [...] i [...], stanowiące przedmiot żądania), 2) załącznik nr 3 do wskazanego wyżej pisma,3) środkowa fotomapa znajdująca się między pismem z dnia 25 lipca 2012 r., a pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. Urzędu W., 4) fotografia z zaznaczeniem także działek objętych żądaniem zwrotu, znajdująca się za pismem Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 1 lutego 2013 r. oraz 5) znajdująca się w tomie III akt adm. mapa poświadczona w dniu 20 września 2011 r. przez Prezydenta W. za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przedstawiająca zarówno przebieg linii rozgraniczających ulicy [...], jak również oznaczenie działek nr [...] i [...].

Dokumenty powyższe odpowiadają odnośnie przebiegu linii rozgraniczających i usytuowania działek objętych żądaniem zwrotu załączonym do skargi dokumentom oznaczonym jako załącznik nr 3 – ortomapa działki nr [...] i jako załącznik nr 4 – ortomapa działki nr [...].

Wobec braku jakichkolwiek sprzeczności pomiędzy wskazanymi dokumentami nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dodatkowych dowodów na okoliczność przebiegu linii rozgraniczających. W świetle przedstawionych dokumentów nie może budzić wątpliwości, że działki nr [...] i nr [...] położone są wewnątrz linii rozgraniczających ulicy [...]. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nietrafnie także zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.141 §4 P.p.s.a., gdyż zaskarżony wyrok spełnia wszystkie wymogi wskazanego przepisu. Sąd zgodnie z wymogami wskazanego przepisu wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz w dostateczny i wystarczający sposób to rozstrzygnięcie uzasadnił.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art.145 §1 pkt 4 K.p.a. wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzut braku zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym może podnieść skutecznie osoba, która uważa, że jej prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Wiąże się to z tym, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. powiązany jest z przepisami o wznowieniu postępowania zawartymi w Rozdziale 12 Działu II K.p.a. Skoro wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić wyłącznie na podstawie wniosku strony, która powołuje się na tę podstawę wznowieniową (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy), to również tego rodzaju zarzut w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi pochodzić od strony, która tak twierdzi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm prawa materialnego.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. stanowi w art.1, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Droga wojewódzka jest drogą publiczną (art.2 ust.1 pkt 2 ustawy). Według art.4 pkt 1 ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w art. 4 pkt 2 omawianej ustawy wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem drogi, co w powiązaniu z art.1 ustawy jednoznacznie prowadzi do wniosku, ze chodzi o legalną definicję drogi publicznej. Zatem według ustawy droga publiczna to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w granicach pasa drogowego zawiera się także zieleń przydrożna, bowiem w myśl art.4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd przedstawicieli doktryny i piśmiennictwa, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym określenie to należy rozumieć, jako zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, obejmujący zarówno jezdnię, chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Nie można zgodzić się z twierdzeniem prezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że okoliczność umieszczenia ekranu akustycznego przemawia za przyjęciem, iż grunt położony za tym ekranem, choć nawet położony w liniach rozgraniczających nie stanowi drogi publicznej. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, choćby z tego powodu, że ekran akustyczny nie stanowi linii rozgraniczającej drogi, wymaga konserwacji z obu stron, zieleń i nasyp, jako oparcie ekranu akustycznego są funkcjonalnie związane, a ponadto ekran, jako obiekt ruchomy może też być w przyszłości usunięty przez zarządcę drogi. Niewątpliwie zatem działki objęte żądaniem zwrotu stanowią część drogi publicznej – drogi wojewódzkiej ul. [...], co jak słusznie wywiódł Sąd pierwszej instancji upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

Należy ponadto podkreślić, że rozważania autora skargi kasacyjnej koncentrują się na definicji drogi publicznej, pasa drogowego, liniach rozgraniczających, gdy tymczasem niniejsza sprawa dotyczy żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w takiej sprawie podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W skardze kasacyjnej tych okoliczności nie podniesiono, nie zarzucono także Sądowi pierwszej instancji nieodniesienie się do tych kwestii, co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia przepisów stanowiących o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, a to prowadzi do wniosku, że nie zostało zakwestionowane stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że cel wywłaszczenia budowa ulicy [...] został zrealizowany. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, organy obu instancji przyjęły, że wnioskowane do zwrotu działki odjęto decyzją z dnia [...] lutego 1974 r. (a działkę [...] także decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r.), celem wywłaszczenia była budowa drogi i ten cel wywłaszczenia został zrealizowany. Inwestycja została rozpoczęta w 1970 r., zaś przebudowa drogi nastąpiła w 2006 r. Dlatego w decyzjach wydanych w sprawie przyjęto, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a sporne działki nie mogą być uznane za zbędne w rozumieniu art.136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te ustalenia organów nie były podważone w skardze kasacyjnej, dlatego kwestia ta pozostaje poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, który będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może poza te zarzuty wykroczyć, gdyż stanowiłoby to naruszenia art.183 §1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 P.p.s.a.