Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1349/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 6 w zw. z art. 48d, art. 21 ust. 1 i 2 ,6, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 5, art. 25 ust. 5 pkt 1, 2 i 3, art. 69
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1442/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania D. P. świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1442/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

D. P. w dniu 6 lipca 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, decyzją nr [...], z dnia z [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 6 w związku z art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) orzekł o odmowie wypłaty D. P. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa przysługują uprawnienia i świadczenia wymienione w tym przepisie. Stwierdził, że mjr D. P. jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w tym przepisie bowiem został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami kraju. Z treści art. 48d ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie.

W odwołaniu D. P. zarzucił:

1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na błędnym przyjęciu, iż żołnierz wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami RP, traci uprawnienia mieszkaniowe wynikające z ustawy pomimo wyraźnego zapisu ustawowego i braku wyłączenia w art. 21 ust. 6 tej ustawy;

2. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na przyjęciu, iż przywołany przepis może stanowić podstawę odmowy wypłacenia świadczenia mieszkaniowego, pomimo, iż odnosi się on jedynie do obowiązku informacyjnego żołnierza zawodowego;

3. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 69 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż uprawnienia żołnierza zawodowego, pomimo braku ich wyłączenia w przepisach szczególnych, nie mogą być realizowane podczas pełnienia przez niego służby poza granicami kraju;

4. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami Państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, iż żołnierz pełniący służbę poza granicami Państwa nie zachowuje wszystkich praw wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego w kraju;

5. naruszenie norm prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, iż wytyczne Prezesa WAM, które ten sam organ nie uznaje jako źródła prawa, mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w I instancji, względnie uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, decyzją nr [...], z dnia 16 lipca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie orzekł, że D. P. świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje począwszy od dnia 1 sierpnia 2013 r., w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Przytaczając treść art. 21 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ wskazał, że prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów - "w jednej z następujących form". Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych, służących przede wszystkim na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji których leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych.

W świetle przepisu art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie utworzenia, przekształcenia i zniesienia garnizonów oraz określania zadań, siedzib i terytorialnego zasięgu właściwości ich dowódców (Dz. U. Nr 206, poz. 1592 ze zm.) określa m.in. zasięg terytorialny poszczególnych garnizonów, także jedynie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (Dz. U. Nr 126, poz. 776) oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 października 2012 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz. U. poz. 1211) określa współczynnik świadczenia niezbędny do ustalenia wysokości tego świadczenia tylko dla garnizonów na terenie kraju. Z powyższego wynika, że wypłata świadczenia mieszkaniowego może nastąpić tylko żołnierzowi zawodowemu, który w danym garnizonie na terenie RP zajmuje określone stanowisko służbowe.

Organ powołał się na treść art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i stwierdził, że ustawodawca dał możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza zawodowego (wraz z rodziną) wyznaczonego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju. Zasady korzystania z tego zakwaterowania określono w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, z którego wynika, że jego realizację zapewnia organ finansujący pełnienie służby poza granicami państwa tj. Departament Administracyjny MON. Prezes WAM zwrócił uwagę, iż mimo zapisu art. 69 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, według którego "żołnierz zawodowy ma prawo do zakwaterowania oraz innych świadczeń z tym związanych na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP", art. 24 tejże ustawy, jako przepis szczególny, normuje materię zakwaterowania tych spośród żołnierzy, którzy zostali wyznaczeni lub skierowani do służby poza granicami kraju.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 lipca 2016 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie położonym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Strona nie kwestionuje tego, iż w czasie pełnienia tej służby korzysta z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby. Zatem strona ma zapewnione warunki mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Natomiast przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie regulują kwestii związanych z zakwaterowaniem żołnierzy zawodowych poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest to, że uprawnienia mieszkaniowe żołnierzy - bez względu na to czy pełnią służbę w kraju czy poza jego granicami - są realizowane przez państwo. Tym samym - z punktu widzenia zupełności systemu prawnego - nie do zaakceptowania jest przychylenie się do wniosku skarżącego, który korzystając z finansowanego przez budżet państwa zakwaterowania poza granicami kraju, dodatkowa żąda, by Agencja wypłacała mu - jako realizację prawa do zakwaterowania - świadczenia mieszkaniowego pokrywanego z dotacji budżetowej. Prezes WAM stwierdził, że organ I instancji błędnie ustalił termin, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego rozstrzygając, że prawo to nie przysługuje począwszy od 1 stycznia 2014 r. Skoro D. P., decyzją nr [...], Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r., zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i wyznaczony z dniem 1 sierpnia 2013 r. na stanowisko służbowe starszego specjalisty, EUMS, Bruksela, Belgia - tj. poza granicami kraju, to tym samym prawo otrzymywania świadczenia mieszkaniowego przysługiwało stronie jedynie do dnia 31 lipca 2013 r. W tej sytuacji, organ I instancji po dacie 31 lipca 2013 r. w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe do dnia 31 grudnia 2013 r. Takim działaniem rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 48 d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, bowiem w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. strona korzystała niezasadnie równolegle z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu w państwie pełnienia służby i wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Decyzja ta narusza także interes społeczny. Powyższa okoliczność wyłącza zakaz reformationis in peius określony wart. 139 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. P. zarzucił naruszenie:

1. norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż żołnierz wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami RP, traci uprawnienia mieszkaniowe wynikające z ustawy pomimo wyraźnego zapisu ustawowego i braku wyłączenia w art. 21 ust. 6 ustawy,

2. norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż przywołany przepis może stanowić podstawę odmowy wypłacenia świadczenia mieszkaniowego, pomimo iż odnosi się on jedynie do obowiązku informacyjnego żołnierza zawodowego,

3. norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 69 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż uprawnienia żołnierza zawodowego, pomimo braku ich wyłączenia w przepisach szczególnych, nie mogą być realizowane podczas pełnienia przez niego służby poza granicami kraju,

4. norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami Państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, iż żołnierz pełniący służbę poza granicami Państwa nie zachowuje wszystkich praw wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego w kraju,

5. norm prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, iż wytyczne Prezesa WAM, które ten sam organ nie uznaje jako źródła prawa, mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej,

6. norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 139 K.p.a., a tym samym zmianę decyzji zaskarżonej odwołaniem na niekorzyść odwołującego się, gdzie organ I instancji przyjął datę, od kiedy świadczenie jest nienależne na dzień 1 stycznia 2014 r., zaś organ II instancji na dzień 1 sierpnia 2013 r., co de facto skutkuje zobowiązaniem do zwrotu kwoty wyższej aniżeli przyjęto w decyzji I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, podnosząc argumentację wskazującą, w jego ocenie, na brak zasadności tych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji przytoczył brzmienie przepisu art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367). Wskazał, że podstawowym uprawnieniem żołnierza zawodowego jest prawo do zakwaterowania przez czas pełnienia służby. W ust. 2 omawianego przepisu ustawodawca wskazał zaś to, w jaki sposób prawo to może zostać zrealizowane. Sąd zwrócił uwagę, że prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów "w jednej z następujących form". Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby.

Sąd ustalił, jako okoliczność niesporną, że skarżący w okresie ujawnionym w sentencji decyzji pełnił służbę poza granicami kraju. Nadto, skarżący nie kwestionował tego, że w czasie pełnienia tej służby korzystał z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby. W spornym okresie organ zrealizował więc uprawnienie żołnierza do zakwaterowania w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. To zaś prowadzi do konkluzji, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoległego korzystania z alternatywnego sposobu zaspokojenia prawa do zakwaterowania w postaci świadczenia mieszkaniowego. Prawo opisane w wyżej powołanym przepisie art. 21 ust. 1 ustawy zostało bowiem zrealizowane wobec skarżącego w naturze.

Co do zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius, zawartego w art. 139 K.p.a., Sąd podkreślił, że zakaz ten nie jest bezwzględny. Organ II instancji dokonując zmiany daty, od której świadczenie stronie nie przysługuje, odmiennie niż organ I instancji zinterpretował ustalony w sprawie stan faktyczny i przyjął, na podstawie posiadanych informacji o rozpoczęciu służby przez skarżącego z dniem 1 sierpnia 2013 r., iż świadczenie nienależnie było wypłacane do końca grudnia 2013 r., czyli z rażącym naruszeniem prawa art. 21 ust. 1 i 2 ustawy w z art. 48 d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. P.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

I. Naruszenie norm prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez:

1. błędną wykładnię art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U z 2010 r., Nr 206, poz. 1367, ze zm.), polegającą na błędnym przyjęciu, iż żołnierz wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami RP, traci uprawnienia mieszkaniowe wynikające z ustawy pomimo wyraźnego zapisu ustawowego i braku wyłączenia w art. 21 ust. 6 tej ustawy.

2. błędną wykładnię art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na przyjęciu, iż przywołany przepis może stanowić podstawę odmowy wypłacenia świadczenia mieszkaniowego, pomimo, iż odnosi się on jedynie do obowiązku informacyjnego żołnierza zawodowego.

3. błędną wykładnię art. 69 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593, ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż uprawnienia żołnierza zawodowego, pomimo braku ich wyłączenia w przepisach szczególnych, nie mogą być realizowane podczas pełnienia służby poza granicami kraju przez niego.

4. błędną wykładnię § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami Państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237, ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, iż żołnierz pełniący służbę poza granicami Państwa nie zachowuje wszystkich praw wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego w kraju.

5. niezastosowanie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, iż wytyczne Prezesa WAM, które ten sam organ nie uznaje jako źródła prawa, mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej.

II. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 139 K.p.a., a tym samym zmianę decyzji zaskarżonej odwołaniem na niekorzyść odwołującego się, gdzie organ I instancji przyjął datę, od kiedy świadczenie jest nienależne na 1 stycznia 2014 r., zaś organ II instancji na dzień 1 sierpnia 2013 r., co de facto skutkuje zobowiązaniem do zwrotu kwoty wyższej aniżeli przyjęto w decyzji I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WAM wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w części zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zasadą postępowania kasacyjnego jest rozważenie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. W sytuacji jednak, gdy zasadność zarzutu proceduralnego uzależniona jest od materialnej podstawy orzekania, celowe jest poddanie analizie najpierw zagadnień materialnoprawnych. Taka potrzeba zachodzi w niniejszej sprawie. O ile okazałoby się, że trafne są zarzuty kasacji, według których odmowa przyznania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego była bezpodstawna, to ocena ta obejmowałaby także okres, którego dotyczy zarzut naruszenia art. 139 K.p.a.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię błędną wykładnię art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż przywołany przepis może stanowić podstawę odmowy wypłacenia świadczenia mieszkaniowego, pomimo, iż odnosi się on jedynie do obowiązku informacyjnego żołnierza zawodowego. Przede wszystkim, przepis ten nie został przez organy podany jako materialna podstawa rozstrzygania i nie stanowił tej podstawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie wskazał przepisy art. 13 ust. 6 w związku z art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Natomiast Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie powołał się na art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w komparycji decyzji odwoławczej, ale w uzasadnieniu przytoczył treść tego przepisu i wyjaśnił znaczenie tej normy jako podstawy materialnej odmowy przyznania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres pełnienia służby poza granicami państwa. Również zatem rozstrzygnięcie odmowne organu odwoławczego nie było oparte na przepisie art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 69 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż uprawnienia żołnierza zawodowego, pomimo braku ich wyłączenia w przepisach szczególnych, nie mogą być realizowane podczas pełnienia służby poza granicami kraju przez niego. Skoro D. P. został, decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2013 r., wyznaczony do służby poza granicami państwa, to jego uprawnienia mieszkaniowe wynikają z przepisu szczególnego, regulującego uprawnienia żołnierzy zawodowych wyznaczonych do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Tym przepisem szczególnym jest wskazany wyżej przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W myśl art. 25 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy, żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługują w szczególności następujące uprawnienia i świadczenia:

1) prawo przebywania w miejscu pełnienia służby wraz z małżonkiem i dziećmi;

2) prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem albo prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny;

3) prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego.

Uprawnienia te stanowią odpowiednik prawa do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sytuacji wyznaczenia żołnierza zawodowego poza granicami państwa. Pominąć można wzajemną relację uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz form prawa do zakwaterowania wskazanych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydział miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej), gdyż nie jest ona przedmiotem niniejszej sprawy. Stwierdzić natomiast trzeba, że w razie przysługiwania żołnierzowi zawodowemu uprawnień z art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz ten nie ma prawa do realizowania prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Tę odrębność regulacji mieszkaniowej odnoszącej się do żołnierzy wyznaczonych do służby poza granicami państwa potwierdzają przepisy § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.).

Zwrócić należy uwagę na to, że prawo do zakwaterowania ustanowione w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz w art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych łączy się z miejscem pełnienia służby. Przesłanka ta dotyka istoty uprawnienia i sporu w niniejszej sprawie. Celem prawa do zakwaterowania jest umożliwienie żołnierzowi jak najlepsze pełnienie obowiązków służbowych, dzięki mieszkaniu w pobliżu miejsca pełnienia służby. W sytuacji, gdy żołnierz został wyznaczony do służby poza granicami państwa, to niezależnie od formalnego statusu służbowego w granicach państwa, w rzeczywistości pełni służbę w innym miejscu, niż miejscowość dotychczasowego miejsca pełnienia służby wojskowej w kraju. W tym okresie należy zapewnić mu możliwość zamieszkiwania w miejscu pełnienia tej służby poza granicami państwa. Wypłata świadczenia mieszkaniowego związana z mieszkaniem krajowym i miejscem pełnienia służby przed wyznaczeniem do służby poza granicami państwa, nie miałaby żadnego związku z umożliwieniem zamieszkiwania w miejscu pełnienia służby poza granicami państwa. Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa oraz do związanego z tym zagadnieniem miejscem pełnienia służby oraz statusem służbowym skarżącego, zauważyć należy, że powołaną wyżej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr 1440, z dnia 18 czerwca 2013 r., skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa. Natomiast przepis § 4 ust. 2 przywołanego rozporządzenia reguluje status służbowy żołnierzy zawodowych skierowanych, a nie wyznaczonych do służby poza granicami państwa.

Z powyższych przyczyn nie jest także trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegającą na błędnym przyjęciu, iż żołnierz wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami RP, traci uprawnienia mieszkaniowe wynikające z ustawy pomimo wyraźnego zapisu ustawowego i braku wyłączenia w art. 21 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określa przypadki, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Natomiast przepisy art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie określają przypadków, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, ale określają formy, w jakich prawo do zakwaterowania jest realizowane, gdy żołnierz zawodowy jest wyznaczony do służby poza granicami państwa.

Powoływanie się, przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, na wytyczne Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stanowiło uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie bowiem Dyrektor wskazał przepisy powszechnie obowiązujące, na podstawie których wydał decyzję w sprawie świadczenia mieszkaniowego.

Usprawiedliwiona jest procesowa podstawa kasacji. W myśl art. 139 K.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W części dotyczącej przysługiwania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/14, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Decyzja odmowna ma skutki jedynie na przyszłość (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OPK 21/01, ONSA 2003/3/105; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 138/07; wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 520/0, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy.

W rezultacie doszło do wydania, w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia mieszkaniowego, decyzji o pozbawieniu przyznanego już prawa do świadczenia. Przysługiwanie to zostało dokonane w formie czynności wypłaty, a następnie nie zostało zakwestionowane przez organ pierwszej instancji. Jest niewątpliwe, że doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1878/12; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1851/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie zaistniały okoliczności wyczerpujące przesłanki negatywne z art. 139 K.p.a., tj. rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego decyzją pierwszej instancji w zakresie w jakim dotyczyła ona świadczenia mieszkaniowego zakres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z jasną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią przepisu prawnego. W niniejszej sprawie wzajemna relacja uprawnień mieszkaniowych żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa i uprawnień mieszkaniowych żołnierzy pełniących służbę wojskową w kraju budziła wątpliwości organów do tego stopnia, że Prezes WAM wydał wytyczne w tej kwestii. Brak możliwości korzystania przez żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa ze świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, został ustalony na podstawie wykładni zespołu norm art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nadto, nieobjęcie odmową przyznania świadczenia mieszkaniowego okresu sprzed wydania decyzji konstytutywnej nie tylko nie naruszało prawa w sposób rażący, ale pozostawało w zgodzie z regułą działania decyzji rozstrzygnięć konstytutywnych ex nunc. Naruszenie tej zasady, a do tego sprowadza się kontrowersyjna część decyzji organu odwoławczego, nie może być także uznane za zgodne z interesem społecznym.

Poza granicami niniejszego postępowania sądowego pozostaje problem, czy doszło do przyznania nienależnego świadczenia, a jeśli tak, to czy w obowiązującym stanie prawnym, tzn. możliwym do zastosowania wobec świadczenia za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., są podstawy do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania D. P. świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.