Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 488/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 31 marca 2021 r. P. G. (dalej: "Strona", "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 r., składając formularz RDZ-B7 tj. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących 30 listopada 2020 r. działalność w branżach określonych w rozporządzeniu.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Organ" lub "ZUS") odmówił Stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: [...]. Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres.

Zgodnie z § 11 pkt 3 ww. rozporządzenia warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za luty 2021 r., nie później niż do dnia 31 marca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Organ wyjaśnił, iż przeważającym kodem, który obowiązywał na 30 listopada 2020 r. wg CEIDG, dla Strony, był kod [...].Z. Kod ten nie jest wymieniony w art. 31 zo ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i nie uprawniał Skarżącego do zwolnienia z opłacania składek za luty 2021 r. Zmiana kodu przeważającej działalności PKD na [...], który uprawnia do uzyskania zwolnienia za luty 2021 r. dokonała Strona dopiero w dniu 18 grudnia 2020 r. W tym miejscu ZUS podkreślił, iż ustawodawca wskazał datę 30 listopada 2020 r. jako dzień, wg której należy dokonać weryfikacji kodu PKD przeważającej działalności, co oznacza że prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za luty 2021 r. uzależnione jest od rodzaju kodu PKD figurującego na ten dzień jako działalność przeważająca.

Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję ZUS z dnia 2 kwietnia 2021 r. W skardze Strona podniosła, iż powodem odmowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest brak wskazania w systemie CEIDG na dzień 30 listopada 2021 r. działalności przeważającej oznaczonej kodem [...] (usługi [...]). Jako działalność główna pozostał tam kod [...] Kod ten oznacza działalność regulowaną (działalność detektywistyczna), która to decyzją Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie w dniu 17 grudnia 2019 r. została wykreślona z wpisu do CEIDG, natomiast oznaczający ją kod pozostał jako działalność wiodąca, co nie powinno mieć miejsca. Działalność "[...]" Skarżący rozpoczął w dniu 4 grudnia 2018 r., co jest uwidocznione w rejestrze CEIDG i stanowi ono jedyne źródło przychodów z działalności od powyższego dnia.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa o COVID-19".

Odnosząc się do ram prawnych niniejszej sprawy należy przede wszystkim przywołać treść art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Na podstawie tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021, poz. 371), dalej zwane "rozporządzeniem". W świetle § 10 ust. 2 zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Spór w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się do interpretacji sformułowania "przeważająca działalność". Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd zawarty choćby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 308/21, zgodnie z którym: "Sąd przychylił się w zakresie wykładni przepisów warunkujących ww. formę wsparcia do stanowiska skarżącej. Z ich brzmienia, niezależnie od okresu, którego dotyczą, wynika, że przysługuje ona płatnikom:

1) którzy prowadzili, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną kodem PKD (2007), jako rodzaj przeważającej działalności, wymienionym w przepisach § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r.,

2) którzy byli zgłoszeni jako płatnicy składek przed dniem 1 listopada 2020 r.,

3) których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego (lub we wrześniu 2020 r., jeżeli chodzi o rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r.),

4) którzy złożyli w przepisanym terminie deklaracje rozliczeniowe za ww. okresy objęte zwolnieniem, chyba że byli z tego obowiązku zwolnieni,

5) którzy zgłosili do Zakładu wniosek o zwolnienie w przepisanym terminie, spełniający wymagania formalne określone w rozporządzeniach.

Warunek prowadzenia określonego rodzaju działalności dotyczy rodzaju działalności faktycznie prowadzonej w dniu 30 listopada 2020 r. oraz przychodu, jaki z tej działalności został osiągnięty przez płatnika w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o zwolnienie. (...) Z brzmienia przepisów § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek płatnikom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż wymienionych w art. 31zo ust. 1-3 uCOVID-19 lub innych określonych na mocy art. 31zy ust. 1 uCOVID-19). Treść przepisów wskazuje, że omawiana ulga przysługuje płatnikom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. (podobnie, jak miało to miejsce w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19) ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r.). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych (łac. praesumptiones iuris tantum). Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 31zq ust. 7 i 8 uCOVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy uCOVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w powołanych rozporządzeniach, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji, a wynika on z art. 31zy ust. 1 i 2 uCOVID-19), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w przepisach rozporządzeń, tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje lub znajdował w odnośnym okresie porównawczym. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest/był inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest i była rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę (Radę Ministrów upoważnioną do wydania rozporządzenia) jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a."

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy nie może umknąć, że Organ nie ustalił rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej, a działalność jaka widnieje w CEIDG. Dodatkowo należy wskazać, na co zwrócił uwagę Skarżący, iż jako działalność przeważająca na dzień 30 listopada 2020 r. w CEIDG widniał kod 80.30.Z (działalność detektywistyczna). Była ona jednak prowadzona w oparciu o decyzję Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie, co również wynikało z treści CEIDG, z części "Uprawnienia". W dniu 17 grudnia 2019 r. informacja o tej decyzji została wykreślona z wpisu do CEIDG. Organ nie mógł w toku postępowania pozostawić tej okoliczności bez wyjaśnienia, a powinien w tym zakresie, znając treść CEIDG, w tym jej wersję historyczną, dokonać wezwania Strony do złożenia wyjaśnień czy nadal prowadzi działalność detektywistyczną.

Organ nadto nie wykonał obowiązku wynikającego z treści art. 79a § 1 k.p.a. zgodnie z jego treścią w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni powyższe rozważania. W szczególności obowiązkiem ZUS będzie dokonanie ponownej oceny spełnienia przez Skarżącego przesłanek zwolnienia przez rzetelne ustalenie stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez niego działalności. W tym Organ zastosuje przepis art. 79a § 1 k.p.a. Wezwie nadto Skarżącego do ewentualnego dalszego wyjaśnienia rozbieżności między kodem PKD wskazanym we wniosku o zwolnienie, a kodem PKD wynikającym w rejestrze CEDIG oraz wezwie do przedłożenia stosownych dowodów, z których wynikałoby, że prowadzona faktyczna działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiada kodowi umożliwiającemu przyznanie Stronie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.