Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 509/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 29 par. 1, art. 121 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2015 r. nakładające na W. G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki w wysokości 10.000 zł.

Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 19 czerwca 2000 r. organ pierwszej instancji nakazał E. i W. G. rozbiórkę obiektu budowlanego - domku letniskowego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem wraz z elementami betonowymi, na których postawiono domek oraz rozbiórkę obiektu budowlanego - ustępu o konstrukcji drewnianej, wybudowanych na działce nr [...] w K. Decyzja w trybie odwoławczym została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 719/10 oddalił skargę na decyzję ostateczną.

Wobec uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowych obiektów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 17 listopada 2014 r. wezwał zobowiązanego – W. G. - do wykonania zobowiązania. Pomimo doręczenia upomnienia strona zobowiązana nadal nie wykonała rozbiórki przedmiotowych obiektów. Następnie organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy z dnia 1 grudnia 2014 r., który został doręczony zobowiązanemu w dniu 8 grudnia 2014 r.

Zarzuty W. G. w sprawie prowadzonej egzekucji zostały oddalone przez organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r.

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 12 maja 2015 r. na działce nr [...] w K. organ ustalił, że w dalszym ciągu inwestor W. G. nie wykonał obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych objętych decyzją z dnia 19 czerwca 2000 r.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r., nr [...], organ egzekucyjny nałożył na W. G. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w terminie do 30 września 2015 r. tj. rozbiórki obiektu budowlanego - domku letniskowego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem wraz z elementami betonowymi, na których posadowiono domek oraz obiektu budowlanego - ustępu o konstrukcji drewnianej na działce nr [...] w K. gm. K., zobowiązując do jej uiszczenia w terminie do 30 września 2015 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący W.G. podkreślił przede wszystkim, że nie jest osobą zobowiązaną do wykonania rozbiórki, gdyż nie jest właścicielem działki nr [...] w K. Działka ta stanowi własność jego dzieci.

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne prowadzone było na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 19 czerwca 2000 r. Decyzja ta nakazywała E. i W. G. rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych wybudowanych na działce nr [...] w K. Skierowana była do inwestorów pomimo, że właścicielami działki były małoletnie dzieci – J. G. i P. G. W chwili orzekania, w związku ze śmiercią E. G., jedynym żyjącym inwestorem tych obiektów pozostał W. G. Z treści art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wynika, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem na swój koszt, dlatego postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w stosunku do W. G. Organ wykonał wszystkie czynności egzekucyjne poprzedzające nałożenie grzywny, tzn. doręczył zobowiązanemu upomnienie i wystawił tytuł wykonawczy.

Podkreślono, że organy egzekucyjne prowadząc postępowanie egzekucyjne badają z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W sytuacji, gdzie ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego orzeczono rozbiórkę obiektów budowlanych, organ egzekucyjny może podjąć czynności w ramach procedury egzekwowania wyłącznie w odniesieniu do osoby zobowiązanej wskazanej w takiej decyzji. W postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie obowiązku nałożonego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Dlatego też organ pierwszej instancji zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do W. G. i zastosował wobec jego bierności grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny zmierzający do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Fakt, że odwołujący był inwestorem obiektów wybudowanych na działce należącej do jego małoletnich dzieci powoduje, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w stosunku do niego, a nie do jego dzieci, które były i nadal są właścicielami działki. Organ odwoławczy uznał, że kierując się zasadą racjonalnego działania i skutecznością środka słusznie zastosowano środek przymusu w postaci grzywny w wysokości 10.000 zł. Nakładając grzywnę w tej wysokości uwzględniono skuteczność wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, gdyż grzywna o mniejszej wartości wydaje się nieefektywna.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia podkreślono, że przeprowadzona kontrola na działce nr [...] potwierdziła tożsamość obiektów znajdujących się na tej działce z obiektami, w stosunku do których w 2000 r. orzeczono rozbiórkę. Zaznaczono, że obowiązek wykonania decyzji nakazowej jest wymagalny w chwili otrzymania takiej decyzji, a nie dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, zatem organ słusznie zauważył, że obowiązek nałożony decyzją z 2000 r. winien być wykonany ponad 14 lat temu.

W skardze na powyższe postanowienie zarzucono:

1. naruszenie zasad postępowania administracyjnego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, nakładających obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, z uwagi na fakt, że organ drugiej instancji nie odniósł się w sposób merytoryczny do wskazanych w piśmie z dnia 1 czerwca 2015 r. podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a w szczególności nieuwzględnienie, że:

a. skarżący nie jest osobą zobowiązaną, o której mowa w decyzji z dnia 19 czerwca 2000 r., jak i brak podstaw prawnych nałożenia na skarżącego obowiązku rozbiórki,

b. nie ma podstawy prawnej obciążenia skarżącego obowiązkiem rozbiórki, a tym samym nie było podstawy prawnej wydania tytułu wykonawczego o treści, co do zasady, odpowiadającej decyzji tego organu z dnia 19 czerwca 2000 r.,

c. skarżący nigdy nie był właścicielem nieruchomości, na której zostały posadowione obiekty budowlane opisane w decyzji z dnia 19 czerwca 2000 r.,

d. nastąpiło naruszenie przez organy nadzoru budowlanego art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który nie daje podstaw prawnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w powyższym zakresie do osób nie będących właścicielem nieruchomości, na której są posadowione obiekty budowlane przeznaczone do rozbiórki, jak i nie posiadających żadnego innego tytułu prawnego do nieruchomości, a organ w żaden sposób nie wykazał podstaw faktycznych i prawnych wskazujących na istnienie możliwości nałożenia na mnie takiego obowiązku.

Zarzucono również rażące naruszenie zasad postępowania egzekucyjnego, w tym wynikających z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwagi na fakt, że obowiązek wynikający z wydanego w tej sprawie tytułu wykonawczego dotyczy stanu faktycznego, który nigdy nie miał miejsca, gdyż posadowione na działce [...] obiekty budowlane nie stanowiły własności skarżącego, a zatem obowiązek rozbiórki powyższych obiektów w stosunku do niego i jego żony E. G. nigdy nie powstał, tym samym stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego decyzja z dnia 19 czerwca 2000 r., jako niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym również powinna zostać uchylona, gdyż wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ze skargi wynika, że głównym jej zarzutem jest skierowanie egzekucji i zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny wobec osoby nieposiadającej tytułu prawnego do nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 15 lipca 2015 r., postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2015 r., a także o uchylenie tytułu wykonawczego z dnia 1 grudnia 2014 r. i poprzedzającej go decyzji z dnia 19 czerwca 2000 r. Wniósł również o umorzenie prowadzonego w stosunku do niego postępowania egzekucyjnego, jako niemającego podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzut. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Wbrew zarzutom skargi organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa.

Kontroli legalności poddane zostało postanowienie o nałożeniu na W. G. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku, o czym mowa w art. 1 u.p.e.a. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego.

Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

Z całokształtu argumentacji skarżącego wynika, że zmierza on w istocie do podważenia legalności decyzji z dnia 19 czerwca 2000 r. nakładającej na skarżącego oraz E. G. – małżonków i inwestorów - obowiązek rozbiórki wskazanych obiektów budowlanych. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 21 września 2000 r., czyli z dniem wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia 19 czerwca 2000 r. Ostateczna decyzja funkcjonuje nadal w obrocie prawnym i mogła stanowić podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej.

Warunki ku podjęciu takich czynności egzekucyjnych zaistniały, gdyż zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku rozbiórki, co potwierdziły oględziny działki nr [...] przeprowadzone w dniu 12 maja 2015 r. W tych okolicznościach organ egzekucyjny podjął decyzję o zastosowaniu jednego ze środków egzekucyjnych zmierzających do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku. Przy czym należy zwrócić uwagę, że zaskarżone postanowienie wydane zostało po ostatecznym oddaleniu zarzutów skarżącego w sprawie prowadzonej egzekucji.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Zgodnie z dyspozycją art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki.

Skierowanie czynności egzekucyjnych wobec skarżącego było w pełni uzasadnione, skoro obowiązek rozbiórki nałożony został ostatecznie na W. G. i E. G. (inwestorów budowy), a wobec śmierci E. G. jedynym zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki pozostał skarżący. Wbrew twierdzeniom skarżącego do skutecznego nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia nie było potrzeby odwoływania się do dyspozycji art. 28a u.p.e.a. regulującego kwestię następstwa prawnego. Skarżący wraz z żoną jako inwestorzy zabudowy na działce nr [...] byli w równym stopniu współzobowiązani do wykonania nakazu rozbiórki, co oznaczało, że wykonanie nakazu przez któregokolwiek z nich zwalniało drugiego. W tej sytuacji nie mamy do czynienia z następstwem prawnym w zakresie obowiązku rozbiórki.

Wprawdzie organy egzekucyjne nie są władne do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym to dla porządku, w związku z zarzutami skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 52 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy. Natomiast na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane, z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), mającej zastosowane w sprawie rozbiórki poprzedzającej niniejszą sprawę egzekucyjną (zob. fotokopia decyzji PINB z dnia 19 czerwca 2000 r. w aktach administracyjnych), stosownie do treści art. 38 ust. 1 inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Co do zasady zatem, zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nakaz rozbiórki powinien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, o ile jest to możliwe (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 576/10, dostępny w CBOSA).

Skierowanie tego nakazu do podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych obowiązków jest determinowane możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne również na tle aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dopuszcza sytuacje, w których w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano samowolnie obiekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 971/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 753/12, LEX nr 1241232).

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżący wraz z nieżyjącą małżonką E. G. byli inwestorami samowolnej budowy na działce nr [...] stanowiącej własność ich wówczas małoletnich dzieci: J. G. i P. G. W 2000 r. organ nadzoru budowalnego nałożył obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów na inwestorów. Organ właściwy w sprawie rozbiórki uznał zatem, a oceny tej organy egzekucyjne nie są władne weryfikować i podważać, że inwestorzy mieli możliwość wykonania tego obowiązku. Skoro swobodnie dysponowali działką nr [...] dla celów inwestycyjnych i zdecydowali o jej zabudowie obiektem letniskowym, to mieli również możliwość usunięcia skutków zaistniałej samowoli. W takiej sytuacji nałożenie obowiązku rozbiórki na dzieci skarżącego jako właścicieli działki, które na dzień rozstrzygania o obowiązku rozbiórki nie miały jeszcze możliwości prawnych decydowania o zagospodarowaniu działki, a więc samowola wystąpiła bez ich udziału, byłoby dla nich nieuzasadnionym obciążeniem. Przede wszystkim zaś stanowiłoby bezpodstawne zwolnienie inwestorów, którzy działali w warunkach samowoli i to oni powinni ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

W tej sytuacji żądanie przez skarżącego, aby organ egzekucyjny zbadał ponownie sprawę pod względem merytorycznym jest niedopuszczalne i wykracza poza ramy postępowania egzekucyjnego. Jak to już wskazano, celem postępowanie egzekucyjnego jest doprowadzenie do dobrowolnego wykonania przez zobowiązanego obowiązku, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną. Natomiast środki prawne przewidziane w ramach tego postępowania mają służyć jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji, nie zaś kwestionowaniu spraw już ostatecznie rozstrzygniętych.

W sytuacji zgłoszonej przez skarżącego organ egzekucyjny musiałby przeprowadzić pełną kontrolę istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy, do czego żadnym przepisem nie jest uprawniony. W art. 29 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie zakazano organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponieważ wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 303/99 oraz z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Sz 358/99).

Z tych przyczyn organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 423/15, LEX nr 1926268). W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi, których celem jest podważenie prawidłowości ostatecznej decyzji o rozbiórce skierowanej do E. i W. małżonków G. jako inwestorów, nie mogły zostać uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze sąd nie dopatrzył się trafności zarzutów skargi co do naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego i postępowania administracyjnego. W ocenie sądu w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przeprowadziły wszystkie konieczne do wyjaśnienia sprawy dowody. Organ egzekucyjny drugiej instancji zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył materiał dowodowy, który został całościowo oceniony, a czemu dano wyraz w uzasadnieniu prawnym i faktycznym, które odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały też właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego pomimo tego, że został określony w najwyższej wysokości przewidzianej przez ustawę. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

Organy egzekucyjne prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny uwzględnił prawidłowo długotrwałe powstrzymywanie się skarżącego od wykonania rozbiórki. Decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego wydana została bowiem już w dniu 19 czerwca 2000 r., a utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 21 września 2000 r. Wskazane okoliczności uprawniają do wniosku, że skarżący przez okres 14 lat uporczywie i długotrwale uchylał się od wykonania nałożonego na niego obowiązku, co uzasadniało zastosowanie przez organy egzekucyjne skutecznego środka motywującego dłużnika do wykonania obowiązku.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.