Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1110/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, art. 157 ust. 1, art. 175 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] marca [...] r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz K. R. kwotę 1,901 zł (słownie: tysiąc dziewięćset jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych:

Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 98a ust.1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej równiej jako: ugn) oraz uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 255 poz. 4674) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy jako działki nr [...] (po podziale: [...] do [...]) i [...] (po podziale: [...]-[...]) - na skutek ich podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, że podział przedmiotowej nieruchomości zatwierdzony został decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S.. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł., wobec czego opłata adiacencką stanowi kwotę [...] zł. (30%x [...] zł). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale ostała ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym [...] lipca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

Od decyzji tej odwołanie złożył pełnomocnik strony zarzucając przede wszystkim: niewłaściwe określenie przedmiotu wyceny, niewłaściwy dobór transakcji nieruchomości, błędne ustalenie wartości współczynników korygujących, brak wymaganych prawem elementów operatu, brak wymaganych prawem dokumentów istotnych z punktu widzenia procesu wyceny, oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało jednak w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela łub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w myśl przepisu art. 98 ust. 1a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości siała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej, było wystąpienie trzech przesłanek:

1.pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości,

2. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości,

3. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty powinno nastąpić w terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Kolegium wskazało, że skarżący złożył wniosek o dokonanie podziału nieruchomości. W konsekwencji dnia [...] września 2009 roku Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w S.. Okoliczność ta - jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - jest jedną z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazano też, że kwestią bezsporną pozostaje, iż w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości dli ruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej.

W dalszej kolejności wyjaśniono, że biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomości nie były objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium zbadało dowód w postaci operatu szacunkowego. Wskazano, że biegły dla celów wyceny nieruchomości przed podziałem dokonał wyceny nieruchomości z uwzględnieniem ich przeznaczenia i ich części w miejscowych aktach planistycznych. Na stronie 11 wyceniał dużą część nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne i wskazał 7 nieruchomości z terenów gminy, a następnie wybrał 3 podobne nieruchomości - zgodnie z metodą porównania parami. Opisał cechy oraz wskazał ich procentowy udział w o skali wartości nieruchomości (100%). W taki sam sposób wyceny biegły dokonał z przeznaczeniem terenu pod zabudowę usługową. Szacując wartość nieruchomości przeznaczonych przed podziałem pod teren zieleni izolacyjnej i ciąg pieszy biegły wyceniał w tej części metodą korygowania ceny średniej. Z kolei metodę porównywania parami ponownie zastosował dla zabudowy elektroenergetycznej i dokonał zmian skali cech.

Jak wskazano, po podziale biegły stosował metodę korygowania ceny średniej.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Podkreślono, że ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości niw odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne tj. podobne nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że biegły przyjął do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi ze względu na ich wielkość oraz przeznaczenie w aktach planistycznych obowiązujących dla poszczególnych obszarów. Poddał analizie rynek działek gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zieleni, energetykę, tereny przeznaczone pod komunikację. Zwrócono też uwagę, że rzeczoznawca przeanalizował transakcje zaistniałe w okresie ostatnich dwóch lat, a dla porównań wybrał transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianych. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu odpowiednich metod, biegły bez błędów rachunkowych i zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zwróciło również uwagę na zawarte w tabelach obliczenia. Podkreślono jednak, że brak podstaw do zakwestionowania dowodu w postaci operatu szacunkowego załączonego do akt sprawy. Nie uznano również za zasadne skierowanie operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem merytorycznej oceny tego dokumentu.

Ustosunkowując się do argumentacji odwołania, Kolegium odwołało się do treści art. 4 pkt 16 ugn i wyjaśniło, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stąd - jak stwierdziło Kolegium - biegły prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości w oparciu o przeznaczenie określone w aktach planistycznych, a zarzuty wskazane w odwołaniu są bezpodstawne. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że nie daje wiary twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej, że intencją wnioskodawcy było dokonanie podziału geodezyjnego nieruchomości bez stosownych zmian w terenie i księdze wieczystej. W ocenie Kolegium nielogiczne jest dokonywanie tylko technicznego podziału nieruchomości, bowiem wiąże się to z koniecznością poniesienia nakładów finansowych.

Podkreślono, też że biegły wyceniał całość nieruchomości przed podziałem w oparciu o powierzchnię i przeznaczenie i taki sam sposób wyceny zastosował dla nieruchomości powstałych po podziale. Wyjaśniono, że na wartość całości nieruchomości muszą składać się poszczególne działki.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł K. R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. Zażądano odstąpienia od naliczenia opłaty i dopuszczenia dowodu z oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w sprawie prawidłowości sporządzenia operatu. Żądaniem skargi objęto tez zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy S. do zlecenia oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oraz zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu uzyskania tej opinii. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Skarżący zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. - dalej jako: rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Ponadto zarzucono uchybienie wymogom § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 i 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości. W dalszej kolejności wskazano też na naruszenie art. 7, 8, 11, 15, 77, 78, 80, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) zarzucono ponadto naruszenie przepisów art. 4 pkt 16, art. 98a, art. 151, art. 153, art. 154, art. 155, art. 157 ugn. Podniesiono, że bezzasadnie rzeczoznawca wartość nieruchomości po podziale ocenił jako sumę wartości nowopowstałych działek i zarzucono naruszenie standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że K. R. ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem. Kwestią bezsporną pozostaje, że podziału nieruchomości obejmującej dz. nr [...] oraz działkę [...] dokonano na wniosek K. R. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2009 r. Przedmiotem wyceny była nieruchomość, przed podziałem składająca się z dwóch działek, a po podziale z [...] działek geodezyjnych. Z działki nr [...] wydzielono działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Z czego działki o nr [...] i nr [...] - jak wynika z decyzji podziałowej -przeznaczone miały zostać pod drogę. Z działki nr [...] wydzielono działki nr [...],[...] i [...], przy czym jako przeznaczoną pod drogę określono działkę nr [...]. Kwestią bezsporną pozostaje, że działki nr [...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość, zapisaną w księdze wieczystej [...] Niezależnie od omyłki pisarskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do zasady nie budzi sporu, że decyzja podziałowa stała się ostateczna [...] września 2009 r., co potwierdza pieczęć urzędowa Miasta i Gminy S. (k.31 akt adm.).

Kwestią sporną pozostaje zasadność ustalenia i sposób obliczenia opłaty adiacenckiej.

Materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżącego obowiązku stanowił przepis art. 98a , ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej równiej jako: ugn) który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (...).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi wskazać należy, że zasadnie jej autor wskazuje na naruszenie art.98a ugn. Zwrócić należy uwagę, że w skardze wskazano również uwagę na naruszenie § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. - dalej jako: rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Przepis ten obowiązywał w dacie sporządzenia operatu szacunkowego, tj. [...] lipca 2011 r., natomiast utracił moc z dniem [...] sierpnia 2011 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organy obu instancji. Do tej okoliczności jednak ani organ I, ani II instancji w żaden sposób się nie odniósł. Nie mniej słusznie skarżący wskazuje, że zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, stosownie do treści art. 98a ust. 1 ugn, jak i § 41 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości było określenie wartości nieruchomości i ta wartość stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w razie zaistnienia przesłanek do jej ustalenia. Przyjęta przez ustawodawcę procedura ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem, czyni prawidłowo określoną wartość nieruchomości fundamentem mającym zasadniczy wpływ na ocenę prawidłowości ustalenia samej opłaty.

W myśl art. 4 ust 6a ugn przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...]. Początkowo nieruchomość ta podzielona była geodezyjnie na 2 działki, a następnie tę samą nieruchomość podzielono na 26 działek geodezyjnych. Nie może, bowiem budzić wątpliwości, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała SN z 17 kwietnia 2009 r. sygn. III CZP 9/09). Stanowisku Sądu Najwyższego odpowiadają również realia ugn, gdzie ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ugn). Natomiast przez działkę gruntu - należy to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ugn). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie ugn pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów ugn wykluczył, bowiem sam ustawodawca formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy -przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...].

W takiej sytuacji udzielić należy odpowiedzi na pytanie, czy obowiązujące przepisy prawa uprawniały rzeczoznawcę majątkowego do tego by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Analiza przepisów prawa nakazuje jednak w tej materii udzielić przeczącej odpowiedzi. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że - jak wskazuje sam ustawodawca - wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności. W rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym (s.6 Operatu). W myśl art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego - wartość nieruchomości - określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za - nieruchomości - podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych - nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny - a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie porównywania parami porównuje się - nieruchomość będącą przedmiotem wyceny - której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie -wycenianej nieruchomości - co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości).Z treści powołanych przepisów w jasny sposób wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby to jasno wyartykułowane w przepisach prawa. Tymczasem, ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości -jak tego wymaga przepis prawa.

Zasadność przedstawionych powyżej wniosków potwierdza doktryna, gdzie wskazuje się, że wyceny nie powinno robić się dla poszczególnych działek a dla nieruchomości. Podkreśla się przy tym, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Zauważa się też, że po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest wskazywanie w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej, bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości (por. M.Gdesz, czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce -problemy praktyczne. Białystok 2010, s. 109). Analogiczne poglądy prezentowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjny (por. wyrok z 18 stycznia 2012 r., sygn. II SA/GI 506/11).

Niezależnie od jednoznacznego rezultatu wykładni literalnej art. 98a ugn, w myśl reguły omnia sunt interpretanda należało zastanowić się nad istotą opłaty adiacenckiej i celem, którym kierował się ustawodawca tworząc ją. Przez opłatę adiacencką w rozumieniu ugn należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ugn).Zauważa się, że opłaty adiacenckie to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości; które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ugn (por. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (por. uchwała NSA z 09 października 2000 r. sygn. OPK 8/00). Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny (...). Punktem odniesienia zatem, każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część. Tymczasem nieruchomość będąca w obu przypadkach (przed i po podziale) przedmiotem wyceny ma powierzchnię [...] ha. Tymczasem dokonując wyceny po podziale, tej części nieruchomości która ma przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną- o pow. [...] m2 do porównania przyjęto nieruchomości o pow. od [...] do [...] m2, a więc powierzchnią w sposób zasadniczy różniące się od nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a nawet jej części przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną (s. 39 operatu). Również na s. 37 operatu rzeczoznawca posługuje się pojęciem "Oceny działek gruntu za pomocą współczynników korygujących" oraz dokonuje wyliczenia ich wartości. W tabelach na stronie 37 Operatu wprost wskazano, że określono "wartości działki". W tabeli na s. 36 przedstawiono zestawienie wartości poszczególnych działek i zsumowano je, wskazując, że w ten sposób ustalono wartość całej nieruchomości.

Powoływane przez rzeczoznawcę majątkowego przepisy regulujące zasady określania wartości rynkowej i zastosowania podejścia porównawczego uregulowane zostały w Dziale IV ugn, zatytułowanym "Wycena nieruchomości". Samo pojęcie wyceny nieruchomości zostało zdefiniowane w Dziale I "Przepisy ogólne" ugn. W żadnym z trzech Rozdziałów Działu IV ugn ustawodawca nie przewiduje rozwiązania, które zakładałoby określenie wartości nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych, tj. działek gruntu stanowiących część tej nieruchomości. Wniosków takich nie sposób również wyprowadzić w świetle brzmienia przepisów Działu I ugn.

Stąd też podzielić należy pogląd strony skarżącej o naruszeniu art. 4 pkt 6 ugn, art. 98a ust. 1 ugn.

Za bezzasadny uznać należy jednak zarzut naruszenia komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 4 stycznia 2010 r. w sprawie uzgodnienia standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności" (Dz. Urz. M.l. Nr 1, poz. 1). Jak wynika z jego treści standard ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy przedmiotem szacowania jest "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena nie była przeprowadzona w celu zabezpieczenia wierzytelności, ale w celu ustalenia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym. Tymczasem przepisy standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności" stosuje się ilekroć nieruchomość została lub będzie obciążona ograniczonym prawem rzeczowym stanowiącym zabezpieczenie wierzytelności, w szczególności przy udzielaniu kredytu, pożyczki lub innego produktu przez banki, instytucje finansowe lub instytucje kredytowe, jak również wówczas, gdy wycena nieruchomości wykonywana jest do celu zabezpieczenia jakiegokolwiek zobowiązania istniejącego lub mającego zaistnieć w przyszłości pomiędzy dowolnymi podmiotami. Jakkolwiek zatem organ rozłożył skarżącemu płatność na 10 rat, stanowiąc jednocześnie o zabezpieczeniu wierzytelności poprzez wpis do księgi wieczystej, to zasadnicze znaczenie miał cel wyceny. A on został przez rzeczoznawcę jasno i prawidłowo wskazany, jako określenie wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej.

Strona skarżąca wskazała nadto na naruszenie § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 i 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości. Trafnie wskazano, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości stanowi o wycenie nieruchomości, jako określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości, a nie - jak uczyniono to na gruncie rozpoznawanej sprawy - do jej części. Natomiast bezzasadne są zarzuty dotyczące braku rzetelnej analizy cen oraz warunków zawarcia transakcji, a także twierdzenie, że tylko dane osobowe uzyskane przez rzeczoznawcę w toku realizowanych czynności zawodowych objęte są tajemnicą zawodową. W myśl, bowiem art. 175 ust.

3 ugn wszystkie informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową. W szczególności podkreśla się, że informacje uzyskane w toku wykonywania czynności zawodowych nie mogą być przekazywane osobom trzecim, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej lub w przypadkach, opisanych w ustawie, tj.: gdy odrębne przepisy stanowią inaczej; gdy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych; gdy prowadzone jest postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej; gdy prowadzone jest postępowanie wyjaśniające; gdy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych lub przekazuje sprawę Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Nie można tez podzielić zarzutu o naruszeniu art. 151 ugn, bowiem w tym zakresie ocena działań rzeczoznawcy, z uwagi na brzmienie art. 175 ust. 3 ugn, musiałaby zostać przeprowadzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Nie można również podzielić argumentu o naruszeniu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości, ponieważ żaden przepis nie nakłada na rzeczoznawcę obowiązku wskazywania takich danych jak np. numer repertorium nieruchomości porównywanych. Bez wątpienia, stosownie do § 56 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zgodzić się należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (por. wyrok NSA z 28.01.2011 r., sygn. I OSK 461/10). Nie sposób jednak podzielić poglądu autora skargi, jakoby zamieszczenie w operacie szacunkowym takich danych jak numer repertorium oraz wyróżnik geodezyjny nieruchomości porównywanej) miał jakikolwiek wpływ na ocenę sposobu rozumowania oraz dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że nie te dane, ale informacje na temat cen uzyskanych za wskazane nieruchomości maja znaczenie dla procesu szacowania.

Natomiast, co do prawidłowości ustaleń w sprawie znajomości przez rzeczoznawcę źródeł zmienności cen i korekty współczynnikami to podkreślić należy, że są to zagadnienia wykraczające poza sferę kompetencji organów administracji publicznej. Ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości przed i po podziale nie wzbudziła wątpliwości organów. Jeżeli natomiast wątpliwości takie podjęła strona, to mogła ona w myśl art. 157 ust. 1 ugn zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu (por. wyrok NSA z 08.02.2008 r. sygn. II OSK 2013/06). Sama strona z takiej możliwości nie skorzystała. Sąd dostrzega, że pismem z 29 sierpnia 2011 r. skarżący zwrócił się o "przekazanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii operatu szacunkowego złożonego w aktach sprawy, celem poddania go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych". Zwrócić jednak należy uwagę, że strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego znajdującego się w aktach, w tym z operatem szacunkowym i miała zapewnione prawo sporządzania notatek lub odpisów. Natomiast, organ administracji państwowej nie ma obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania kserokopii dokumentów. Rola organu kończy się na zapewnieniu stronom możliwości korzystania z przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawiając im te uprawnienia do własnej realizacji (por. np. wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. USA 2580/00 - Wokanda 2002/1/26 i wyrok NSA z dnia 5 lipca 2005r. sygn. GSK 898/04 - LEX 190721 ).

Zgodzić się jednak można z zarzutem naruszenia art. 153 ust. 1 ugn, bowiem jak wynika z treści tego przepisu ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Tymczasem, w analizowanym przypadku korekty dokonano z uwzględnieniem cech nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej. Jak wynika, bowiem z operatu nieruchomość wyceniana ma powierzchnię [...] ha, natomiast do porównania przyjęto ceny nieruchomości podobnych o pow. poniżej 1200m2 (s.39) i dokonano oceny działek gruntu za pomocą współczynników korygujących (s. 37).

W konsekwencji, podzielić należy również stanowisko o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 15, 77, 78, 80, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. -dalej jako: kpa). Nie dokonano, bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art.77 §1 kpa i art.80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 25.01.2011 r., sygn. I OSK 1674/09). Oceny takiej zabrakło - jak słusznie wskazuje skarżący - w analizowanym przypadku. Organy, bowiem nie dostrzegły, że wyceny po podziale dokonano w istocie rzeczy na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości, które w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnym do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Do porównania przyjęto, bowiem ceny uzyskane za nieruchomości podobne do poszczególnych części nieruchomości wycenianej. W konsekwencji okoliczność ta nie została przez organy uwzględniona przy dokonywaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a ewentualne w tej mierze wnioski nie zostały uzewnętrznione, stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu żadnej z decyzji. Uwadze organów umknęło, że podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30.03.2007 r., sygn. I OSK 729/08). Wiarygodnego dowodu na okoliczność wzrostu wartości spornej nieruchomości po podziale, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zabrakło.

W świetle powyższego zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić, o czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzeczono w pkt. 1 wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rzetelne dokonanie oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Będzie należało zbadać czy do wyceny przyjęto ceny transakcyjne dotyczące nieruchomości podobnych, do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Jednocześnie, nie może budzić wątpliwości organów, że z woli ustawodawcy przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale jest nieruchomość, a konkretnie prawo własności do niej. W wyniku samego tylko podziału geodezyjnego -co do zasady - nie zmienia się stan nieruchomości, ani cechy takie jak kształt, czy wielkość. Bez wątpienia jednak należy wyraźnie określić wpływ na wartość nieruchomości po podziale faktu przejęcia części nieruchomości pod drogę publiczną.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, w pkt 2 wyroku.

O kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa orzeczono w pkt. 3 wyroku.