Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1308/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4, art. 42, art. 43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 14 ust. 6, art. 36 ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz. 492
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
Teza: 1. Każdy z organów uzgadniających /współdziałających/, wymienionych w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem przepisów obowiązujących.

2. Postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu toczy się na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 43 ustawy/.

3. Nie jest dopuszczalne, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała postanowienia dotyczące budowy bądź użytkowania obiektu budowlanego, a pozwolenie na budową wkraczało w sferę ustaleń z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tym bardziej że realizacja tych zadań należy do różnych organów administracji publicznej.

TEZY

1. Każdy z organów uzgadniających /współdziałających/, wymienionych w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem przepisów obowiązujących.

2. Postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu toczy się na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 43 ustawy/.

3. Nie jest dopuszczalne, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała postanowienia dotyczące budowy bądź użytkowania obiektu budowlanego, a pozwolenie na budową wkraczało w sferę ustaleń z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tym bardziej że realizacja tych zadań należy do różnych organów administracji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi PKP - Państwowe Koleje Linowe w Z.  na postanowienie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 czerwca 1997 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

PKP - Państwowe Koleje Linowe wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. skargę na postanowienie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 czerwca 1997 r., uchylające postanowienie z dnia 25 listopada 1996 r., którym Dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego postanowił uzgodnić warunkowo projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej modernizacji kolei linowej Kasprowy Wierch - z zastrzeżeniem wprowadzenia do przedłożonego projektu zmian i poprawek wyszczególnionych w tym postanowieniu, i umarzające postępowanie pierwszej instancji.

Powyższe postanowienie pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 1, 2, 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego /Dz.U. 1955 nr 4 poz. 23/.

W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego powołuje się na przepisy art. 14 ust. 6 i art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

Warunkowy tryb uzgodnienia uzasadnia się brakiem planu ochrony dla Tatrzańskiego Parku Narodowego, w związku z czym istniała konieczność uwzględnienia pewnych elementów tego planu, będącego w trakcie przygotowania.

Z uwagi na istniejące zniszczenia w rejonie kopuły Kasprowego Wierchu i przyległych terenów, spowodowane nadmierną ilością wywożonych osób, nie może być brane pod uwagę zwiększenie zdolności przewozowej kolei linowej.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły PKP - Państwowe Koleje Linowe.

Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia 12 czerwca 1997 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Minister informuje, iż Kolejka Linowa na Kasprowy Wierch znajduje się w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego i została zbudowana przed utworzeniem tego parku. Liczba turystów przy obecnej przepustowości kolejki jest zbyt duża, co ma negatywny wpływ na stan przyrody tego kompleksu. Modernizacja Kolejki Linowej na Kasprowy Wierch nie służyłaby celom Tatrzańskiego Parku Narodowego, możliwy jest więc jedynie remont tego obiektu umożliwiający dalszą eksploatację /art. 36 ust. 1 ustawy o ochrony przyrody/. Z tych względów, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższe postępowanie wniosły PKP - Państwowe Koleje Linowe, zarzucając naruszenie przepisów art. 41-43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 Kpa. W uzasadnieniu ww. pisma informuje się, że wnioskodawca wystąpił do Burmistrza o wydanie decyzji dot. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji Kolei Linowej Kuźnice - Kasprowy Wierch, przedstawiając jednocześnie "Ocenę oddziaływania na środowisko zamierzonej modernizacji". Z opracowania tego wynika, że wszystkie wymogi ochrony środowiska zostały zachowane i planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na stan środowiska, ponadto na spotkaniu z Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z zainteresowanymi stronami w dniu 29.06.1995 r. uzgodniono podstawowe założenia tego zamierzenia modernizacyjnego. Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra, który nie podał żadnych nowych okoliczności, ani nie podważył ustaleń zawartych w "ocenie oddziaływania na środowisko zamierzonej inwestycji", przygotowanej zgodnie z przepisami rozporządzenia MOSZNiL z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284/.

W dalszej części skargi podnosi się kwestię niecelowości odtwarzania technologicznego istniejących urządzeń kolejki linowej w ramach remontu, wobec korzystniejszych technologii współczesnych.

Nieuzgodnienie projektu decyzji, zdaniem strony skarżącej, spowoduje, że Kolej Linowa Kuźnice - Kasprowy Wierch z braku dalszych możliwości technicznych nie będzie dopuszczona do dalszej eksploatacji przez dozór techniczny, co będzie tożsame z jej likwidacją. Zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z prawem i winno zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu, wnosi o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Tym samym uznał, że ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w tym przypadku wynika z brzmienia art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. nr 114 poz. 492 ze zm./, który zabrania budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń w parku narodowym, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć różne przyczyny, jedną z nich jest brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Można się jedynie domyślać, gdyż brak szerszego uzasadnienia tej kwestii w postanowieniu, że powyżej zacytowany przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zdaniem organu, stanowi taką przesłankę. Jest to błędny pogląd, wskazujący na utożsamianie przypadków braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony z przypadkami bezprzedmiotowości postępowania.

Omawiany przypadek wskazuje jednoznacznie, że nie występuje tu brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody może co najwyżej wskazywać na brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Chociaż biorąc również pod uwagę ust. 2 tego przepisu nie można z absolutną pewnością stwierdzić, że brak jest przesłanek do pozytywnego załatwienia sprawy. Skoro zaskarżone postanowienie nie dawało podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien zgodnie z regułami postępowania odwoławczego sprawę rozpatrzyć merytorycznie od nowa i ustosunkować się do treści wniesionego zażalenia. Wszystkich tych elementów pozbawione jest uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w którym organ odwoławczy nie analizuje i nie ocenia postanowienia pierwszej instancji, a także nie odnosi się do treści zażalenia, co narusza art. 124 par. 2 i art. 107 par. 3 w związku z art. 126 Kpa.

Organ odwoławczy cytując przepisy art. 14 ust. 2 i 6 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie dokonał wykładni tych przepisów w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, ograniczając się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, nie popartych żadnymi dowodami, że liczba turystów przebywających na Kasprowym Wierchu jest już zbyt duża i z roku na rok wzrasta, i zwiększenie liczby turystów będzie negatywnie oddziaływało na przyrodę Parku.

Są to stwierdzenia dotyczące oceny stanu obecnego, być może prawdziwe, jednak obrazujące jedynie jeden wąski aspekt sprawy, nie wyczerpujące całego przedmiotu postępowania. Należy zatem przypomnieć, że PKP - Polskie Koleje Linowe wystąpiły na podstawie art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na modernizację kolei linowej Kasprowy Wierch. Ponieważ zgodnie z par. 3 pkt 8 lit. "f" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284/ kolejki linowe są zaliczane do inwestycji infrastrukturalnych mogących pogorszyć stan środowiska, stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 2 wcześniej powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja, z wnioskiem o wydanie której wystąpiła strona skarżąca, wymagała stosownych uzgodnień z właściwymi organami.

Zaskarżone postanowienie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zostało wydane właśnie w ramach tych uzgodnień. Każdy z organów uzgadniających /współdziałających/, wymienionych w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem przepisów obowiązujących w tym zakresie i zajęcia stanowiska /uzgodnienia/. Oznacza to w praktyce, że każdy z organów uzgadniających powinien ocenić zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego według swojej właściwości /Uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98 - ONSA 1999 Nr 3 poz. 80/. W przypadku zamierzenia inwestycyjnego planowanego na terenie Parku Narodowego, zadania i kompetencje wojewody z zakresu ochrony przyrody na tym terenie wykonuje dyrektor tego parku /art. 9 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy o ochronie przyrody/, który jest organem administracji specjalnej w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy ocenić równie krytycznie postanowienie pierwszej instancji wydane przez Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego z dnia 25 listopada 1996 r. Postanowienie to, pomimo obszernie powołanych przepisów prawnych, jest ogólnikowe i nie przywołuje konkretnych przepisów prawnych, które miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, a w szczególności nie został powołany przepis, który upoważnia Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego do uzgadniania decyzji w oparciu o art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane w uzasadnieniu postanowienia przepisy art. 14 ust. 6 i art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, podobnie jak i powołana w osnowie postanowienia ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /bez podania konkretnych przepisów/, nie mogą być uznane w świetle przepisu art. 124 par. 2 Kpa jako prawidłowe uzasadnienie prawne.

Budzić również musi w świetle obowiązującego prawa tryb warunkowy decyzji, jest to forma nieznana przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, tym bardziej jeśli usprawiedliwieniem tego, jak wynika z uzasadnienia, jest brak planu ochrony dla Tatrzańskiego Parku Narodowego. Trudno uznać za uzasadnione przenoszenie konsekwencji braku planu ochrony parku narodowego na potencjalnych inwestorów, skoro obowiązek sporządzenia takiego planu wynika z art. 14 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody, a ustalenia tego planu są wiążące przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Omawiane postanowienie w żadnym punkcie nie odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też nie wskazuje na okoliczności przewidziane w art. 44 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W tej sytuacji trudno uznać za zgodne z prawem wprowadzanie do postanowienia uzgadniającego elementów planu ochrony parku narodowego, który jeszcze nie istnieje, i którego ustalenia winny być wiążące przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu toczy się na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 43 ustawy/. Na rolę tego planu wskazują również przepisy art. 4 i art. 14 ust. 9 in fine ustawy o ochronie przyrody i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Istotnym też mankamentem zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszej instancji jest to, że żadne z nich nie odnosi się do załączonego do wniosku opracowania: "Ocena oddziaływania na środowisko zamierzonej modernizacji zespołu kolei linowych w rejonie Kuźnice-Kasprowy Wierch". Tymczasem opracowanie to stanowi istotny element zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a zawarte tam ustalenia i wnioski powinny być przedmiotem analiz przeprowadzanych przez organy.

Ostatnim zagadnieniem, na co należy zwrócić uwagę, jest przepis art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który określa, co powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołanie tego przepisu wydaje się niezbędne, kiedy analizuje się projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczący modernizacji kolei linowej na Kasprowy Wierch i postanowienie Dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego z dnia 25 listopada 1996 r., gdyż wiele elementów tam zawartych wykracza poza ramy tego przepisu, odnosząc się do etapu budowy bądź eksploatacji /użytkowania/ planowanych obiektów budowlanych.

Każda inwestycja wymagająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wydania pozwolenia na budowę poddana jest, zgodnie z obowiązującym prawem, dwu reżimom prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zakres regulacji każdego z tych aktów prawnych dotyczy innego etapu realizacji inwestycji i nie jest dopuszczalne, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała postanowienia dotyczące budowy bądź użytkowania obiektu budowlanego, a pozwolenie na budową wkraczało w sferę ustaleń z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tym bardziej że realizacja tych zadań należy do różnych organów administracji publicznej.

Jak wskazują powyższe rozważania, zaskarżone postanowienie i postanowienie pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.