Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1469/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 174 pkt 1 i pkt 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1346/11 w sprawie ze skargi M. Z.-L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Z.-L. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1346/11 oddalił skargę M. Z.-L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 17 września 2010 r. Śląski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Katowicach (dalej: Śląski Oddział NFZ) ogłosił konkurs na składanie ofert w celu zwarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne (ogólnostomatologiczne) na obszarze Powiatu miasto Z. Wartość zamówienia określono na 8.262.000.00 zł za okres rozliczeniowy przypadający od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Termin składania ofert upływał 8 października 2010 r.

W dniu 24 listopada 2010 r. w części jawnej, Komisja konkursowa (dalej: Komisja), na podstawie art. 152 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach ), stwierdziła liczbę złożonych ofert i wyłoniła do dalszego postępowania konkursowego 73 oferty, w tym ofertę M. Z.–L. Oferta ta spełniała wymogi formalne, wobec czego została przekazana do części niejawnej postępowania konkursowego. Oferta skarżącej zajęła 57 pozycję z łączną oceną 38,8 pkt, w tym za ofertę cenową - 15.000 pkt, ciągłość - 10.000 pkt, jakość - 7500 pkt oraz dostępność - 5,833 pkt.

W dniu 25 listopada 2010 r. Komisja, zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącą negocjacje, w wyniku których ustalono ostatecznie cenę jednostkową w wysokości 1,08 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 51000 pkt. W protokole negocjacji, który skarżąca podpisała, zawarto zastrzeżenie, że zbieżność stanowisk nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.

Po przeprowadzeniu negocjacji z wszystkimi oferentami Komisja, stosownie do art. 148 ustawy o świadczeniach oraz Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 73/2009/DSOZ oraz nr 55/2010/DSOZ sporządziła ranking ofert, które nie uległy odrzuceniu. W dniu 30 listopada 2010 r. Komisja, po przeprowadzeniu części niejawnej konkursu, rozstrzygnęła go i wybrała 49 ofert, szeregując je według kolejności wynikającej z łącznej ilości punktów oceny oraz wyników negocjacji. Ranking końcowy obejmował 76 miejsc udzielania świadczeń, zaś oferta skarżącej została zaklasyfikowana na 57 pozycji listy. Zakwalifikowane do zawarcia umowy oferty wyczerpały kwotę przeznaczoną przez Śląski Oddział NFZ na przeprowadzone postępowanie. W związku z tym, że oferta skarżącej została zaklasyfikowana na 57 miejscu listy, nie została wybrana do zawarcia umowy.

Skarżąca wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu przez Komisję do Dyrektora Śląskiego Oddziału NFZ.

Dyrektor Śląskiego Oddziału NFZ decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] oddalił odwołanie skarżącej, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podkreślił, że Komisja przeprowadziła postępowanie w sprawie wyłonienia ofert w sposób prawidłowy, zgodnie z kryteriami oceny określonymi w Zarządzeniu Prezesa NFZ Nr 73/2009/DSOZ.

Punktacja w rankingu końcowym jest generowana przez system, który przetwarza informacje zawarte w ofercie, z uwzględnieniem przeprowadzonych negocjacji w zakresie dotyczącym liczby i ceny proponowanych świadczeń. Oferty zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego podlegały takim samym zasadom, określonym w art. 148 ustawy o świadczeniach i Zarządzeniach Prezesa NFZ. Stosownie do treści art. 147 ustawy o świadczeniach, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania zarówno przez oferenta jak i zamawiającego.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Prezes NFZ decyzją z 18 kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału NFZ. W uzasadnieniu organ podkreślił, że stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności tj. czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez Komisję nie zostało podjęte z naruszeniem właściwych procedur i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego stosownie do art. 134 ustawy o świadczeniach.

Odnosząc się do zarzutu prowadzenia postępowania z naruszeniem art. 142 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ wyjaśnił, że konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, składał się z dwóch części - jawnej, będącej częścią formalno-prawną i niejawnej, w której ocenione zostały oferty na podstawie przekazanych przez świadczeniodawców, w formie elektronicznej, zapytań ofertowych i ankiet. Ocena była generowana przez system informatyczny wspomagający prace Komisji, a jej członkowie nie mieli żadnej możliwości wpływu na punktację przyznawaną za elementy oferty. W rankingu początkowym oferty zostały uszeregowane zgodnie z malejącą punktacją wygenerowaną przez system informatyczny. Ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zawierał protokół końcowy z negocjacji. Prezes NFZ podkreślił, że Komisja informowała każdego z oferentów, że podpisanie protokołu końcowego nie gwarantuje zawarcia umowy. W protokole końcowym zamieszczono klauzulę następującej treści: ,,Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza jednak dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana.(...)".

Skarżąca, podpisując protokół z negocjacji poświadczyła przyjęcie do wiadomości treść wspomnianej klauzuli. Prezes NFZ zaznaczył, że o wyborze oferty decydowała pozycja w rankingu końcowym, która wynikała z rankingu początkowego i wyników przeprowadzonych negocjacji. Ze względu na przewidziane wielkości świadczeń na etat przeliczeniowy zasadniczym kryterium była cena. Nie była ona jednak czynnikiem decydującym o wyborze oferty. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest działaniem pozaprawnym generowanie rankingu końcowego po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami. Wybór wszystkich ofert, biorąc pod uwagę potrzeby mieszkańców jak również ograniczone środki finansowe, jest niemożliwy. Dlatego ustalenie liczby punktów i ceny za punkt w toku negocjacji pozwala uszeregować oferty i wybrać najkorzystniejsze w aspekcie ceny.

W ocenie Prezesa NFZ, postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa jednakowo w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z.-L. na decyzję Prezesa NFZ. Sąd pierwszej instancji podniósł, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa byli zobowiązani, zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach, spełnić wymagania określone w Zarządzeniach Prezesa NFZ oraz innych aktach, których lista została zamieszczona w ogłoszeniu o konkursie ofert. Sąd przypomniał, że Zarządzenie Prezesa NFZ Nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, zawiera szczegółowe parametry kryteriów oceny oraz ich wagę w ocenie łącznej, w tym wskazuje sposób oceny oferenta pod względem kryterium ceny (pkt 3 i 4 Zarządzenia oraz § 2 Zarządzenia). Skarżąca w ofercie zaproponowała cenę 1,08 zł za pkt, czyli cenę oczekiwaną przez zamawiającego, wskazaną wszystkim oferentom w informacji zamieszczonej na stronie internetowej. Z podpisanego protokołu końcowego wynika, że skarżąca zgodziła się na zmniejszenie wymiaru etatowego czyli proporcjonalne zmniejszenie wartości udzielanych świadczeń, nie nastąpiło natomiast obniżenie ceny. Za tę propozycję cenową można było otrzymać 15 pkt i tyle skarżąca uzyskała. Zgodnie z powołanym Zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 73/2009/DSOZ, maksymalna ilość punktów do zdobycia za wspomniane kryterium wynosiła 30. Taką ilość punktów można było uzyskać za propozycję cenową na poziomie 0,97 zł za pkt, a więc poniżej ceny oczekiwanej przez zamawiającego. Każda wysokość ceny zaproponowanej poniżej lub powyżej ceny oczekiwanej miała wpływ na ilość otrzymanych punktów za to kryterium oceny. Skarżąca, jak podkreślił Sąd, z takiej możliwości nie skorzystała. W związku z tym jej oferta została sklasyfikowana na 57 pozycji z uzyskaną w postępowaniu liczbą punktów wynoszącą łącznie 38,333. Okręgowy Śląski Oddział NFZ biorąc pod uwagę liczbę oferentów oraz zaoferowaną przez nich w postępowaniu konkursowym liczbę świadczeń i zaplanowaną wartość dokonał wyboru ofert zajmujących w rankingu pozycję od 1 do 48. Na ostatniej 48 pozycji znalazły się 2 oferty z łączną, jednakową ilością wynoszącą 42,500 pkt.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach (na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia) wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez Komisję, zaś w uzasadnieniu decyzji podał przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącej.

M. Z.-L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 134 ust.1 oraz art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez ich błędną wykładnię a w efekcie uznanie, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ była zgodna z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zauważyła, że negocjacje, które przewidziano w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej mają służyć ustaleniu liczby planowanych świadczeń oraz ceny. Zdaniem skarżącej ratio legis wspomnianej regulacji prawnej jest założenie, że negocjacje w razie ich pozytywnego zakończenia tj. wspólnego ustalenia przez obie strony satysfakcjonującego je poziomu ceny i liczby świadczeń, winny stanowić podstawę do zawarcia umowy pomiędzy NFZ a świadczeniodawcą. Wobec tego należy uznać za niezgodną z prawem taką sytuację, w której negocjacje pomimo ich pozytywnego zakończenia nie stanowią gwarancji wybrania danej oferty. Uwarunkowanie zawarcia umowy od miejsca danego świadczeniodawcy w rankingu, tworzonym po przeprowadzeniu negocjacji nie zostało przewidziane w ustawie. Zatem czynność taka dokonana przez Komisję konkursową w tej sprawie była bezprawna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Skarżąca powołała wyłącznie podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Tymczasem wskazane jako naruszone przepisy art. 134 ust. 1 i art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach określają zasady postępowania prowadzonego w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z tym podnoszenie tego rodzaju uchybień w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego jest nieprawidłowe. Przyjmując nawet, że niewłaściwe zakwalifikowanie stawianych zarzutów do grupy obejmującej naruszenia prawa materialnego nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, a naruszenie przepisów postępowania może przybierać taką samą formę jak naruszenie przepisów prawa materialnego, to brak było podstaw do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że według skarżącej uchybienie Sądu pierwszej instancji polegało na błędnej wykładni wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o świadczeniach. Jak już wspomniano podniesienie zarzutu błędnej wykładni wymaga wykazania, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Tymczasem strona wnosząca skargę kasacyjną nie podała jaką wykładnię art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przyjął Sąd pierwszej instancji, dlaczego jest ona nieprawidłowa i jak należy rozumieć powołany przepis. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w ogóle nie został uzasadniony. Tego rodzaju wada skargi kasacyjnej sprawia, że w omawianym zakresie niemożliwa jest ocena podniesionego zarzutu. Jedynie na marginesie trzeba zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie przedstawił wykładni art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także zarzut naruszenia art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach nie jest wolny od wad. Z dotychczasowych rozważań wynika, że należy zaliczyć go do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a nie jak przyjęto w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W przypadku gdy strona skarżąca stawia zarzut naruszenia przepisów procesowych niezbędne jest wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że między uchybieniem procesowym a zaskarżonym orzeczeniem musi zachodzić związek przyczynowy. Istnienia wspomnianego związku w skardze kasacyjnej nie wykazano, co oznacza, że omawiany zarzut jest pozbawiony koniecznego elementu. Dodać także trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnych argumentów na poparcie naruszenia art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach.

Wskazane wady skargi kasacyjnej w zakresie sformułowania podniesionych w niej zarzutów i ich uzasadnienia sprawiają, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).