Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1974/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 art. 149 par. 1a art. 149 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 62/18 w sprawie ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzelińskiego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla pkt I i III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; II. zasądza od Starosty Strzelińskiego na rzecz D. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 62/18, po rozpoznaniu skargi D. M. (skarżąca) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę: 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa (pkt I wyroku); 2) zobowiązał Starostę S. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [..] r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] r. nr [..]w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez Starostę S. odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II wyroku); 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku); 4) zasądził od Starosty S. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV wyroku).

I. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r. nr 128/2009 Starosta S. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku S. i J. O. (inwestorzy) złożonego w dniu [..]r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o poj. V = 9,0 m3, przyłączem wodociągowym (w granicach działki), oraz wewnętrzną linią zasilającą nn, przewidzianych do realizacji na działce nr [..] w miejscowości Piotrowice, gm. Strzelin - kat. obiektu I. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Starosty S. nr [..]z dnia [..]r. w zakresie zmiany lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..]w miejscowości Piotrowice, gm. Strzelin. Decyzją z dnia [..]r. nr [..]r. Starosta S. zmienił za zgodą strony decyzję własną nr [..]z dnia [..]r., zmienioną następnie decyzją nr [..]z dnia [..]r. Zmiana dotyczyła zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie: likwidacji okien w ścianie wschodniej budynku z zastosowaniem luksferów, likwidacji okna dachowego, zmiany kształtu dachu nad wejściem nad tarasem, zmiany kształtu tarasu, zmiany przebiegu wlz. Projekt budowlany zamienny został zatwierdzony, wydane zostało pozwolenie na budowę w tym zakresie.

Pismem z dnia 21 lutego 2014 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zmiany projektu budowlanego zakończonego ostateczną decyzją nr [..]z dnia [..]r.

Postanowieniem z dnia [..]r. Starosta S. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [..]z dnia [..]r. W uzasadnieniu postanowienia Starosta S. stwierdził, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestorów, a zatem nie przysługuje jej takie prawo również w postępowaniu o zmianę w/w decyzji.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [..]r. nr [..] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [..] r. Starosta S. na żądanie skarżącej wznowił postępowanie w sprawie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji nr [..]z dnia [..]r. Kolejno Starosta S. decyzją z dnia [..]r. nr [..]odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [..] r. nr [..], wskazując na brak podstaw do uznania skarżącej jako strony postępowania, oraz że nie występują przesłanki uchylenia decyzji z dnia [..] r.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [..]r. nr [..]uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Starosta S. decyzją z dnia [..] r. nr [..]odmówił uchylenia decyzji z dnia [..] r. nr [..]uznając, że nie narusza ona przepisów u.p.b., a uznanie skarżącej za stronę postępowania nie miało wpływu na końcowe rozstrzygnięcie w sprawie. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia [..] r. nr [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15 uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] r. nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [..] r. nr [..]. Prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 819/15 i II SA/Wr 678/15 (dotyczące tej samej inwestycji) wraz z aktami sprawy wpłynęły do Starostwa Powiatowego w S. w dniu [..]r.

Po otrzymaniu (wspólnych w tych postępowaniach) akt sprawy Starosta S. podejmował czynności w sprawie, takie jak: w dniu 10 października 2016 r. wystosował pismo do stron postępowania z określonym zapytaniem; w dniu 24 października 2016 r. inwestorzy udzielili na ww. pismo odpowiedzi; w dniu 3 listopada 2016 r. Starosta S. wznowił wspólne postępowanie w sprawie wydania decyzji z dnia 7 kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzjami z dnia 7[..] r. i z dnia [..]r.; w dniu 18 listopada 2016 r. zostało doręczone stronom pismo w sprawie wznowienia postępowania z pouczeniem o treści art. 10 k.p.a.; w piśmie z dnia 29 listopada 2016 r. skarżąca ustosunkowała się do pisma inwestorów z dnia 24 października 2016 r.

Decyzją z dnia [..]r. nr [..]Starosta S. odmówił uchylenia decyzji własnej. W dniu [..]r. skarżąca nadała w placówce pocztowej odwołanie od powyższej decyzji, które w dniu 24 stycznia 2017 r. Starosta S. przesłał wraz z aktami sprawy do Wojewody Dolnośląskiego - celem rozpoznania. Decyzją z dnia [..]r. Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście S. wskazując, że nie można było prowadzić postępowania wznowieniowego łącznie co do wszystkich trzech decyzji [..]). Decyzja Wojewody Dolnośląskiego wpłynęła do Starostwa Powiatowego w S. w dniu 13 czerwca 2017 r. W dniu 27 czerwca 2017 r. Starosta S. wystąpił do Prokuratury Rejonowej z zapytaniem w sprawie przestawienia znaku granicznego pomiędzy działkami stron niniejszego postępowania. W dniu 14 lipca 2017 r. Prokuratura Rejonowa udzieliła informacji w tej sprawie. W dniu 31 lipca 2017 r. Starosta S. wydał dwie decyzje nr [..] we wznowionych postępowaniach co do decyzji z dnia [..]r. (w oparciu o różne przesłanki wznowieniowe). W stosunku do obu tych decyzji skarżąca wniosła odwołania i jednocześnie złożyła wnioski o stwierdzenie nieważności tych decyzji.

W dniu 16 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie nierozpoznania odwołania od decyzji Starosty S. nr [..]a także na przewlekłe prowadzenie przez Starostę S. i Wojewodę Dolnośląskiego postępowania wznowieniowego odnośnie decyzji Starosty S. z dnia [..]r. W dniu 24 sierpnia 2017 r. Starosta S. przesłał skargę wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Następnie w dniu 4 października 2017 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 67/17. Wyrok ten jako prawomocny wraz z aktami sprawy wpłynął do Starostwa Powiatowego w Strzelinie w dniu 16 lutego 2018 r. W dniu 19 lutego 2018 r. Starosta S. przesłał do Wojewody Dolnośląskiego akta sprawy w związku z odwołaniami i wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji nr [..] i nr [..]. W dniu [..] r. Wojewoda Dolnośląski wydał dwie decyzje nr [..]. W dalszym ciągu akta sprawy pozostały u Wojewody w związku z potrzebą rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. W dniu 28 czerwca 2018 r. skarżąca w trybie art. 37 k.p.a. wniosła ponaglenie na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S..

Do dnia wniesienia skargi Wojewoda Dolnośląski pozostawił ponaglenie bez odpowiedzi.

W dniu 25 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga skarżącej (opatrzona datą 26 sierpnia 2018 r.) na bezczynność i przewlekłość Starosty S. w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [..]r. nr [..] zmieniającej decyzję z dnia [..]r., polegającą na niezałatwieniu sprawy w terminach wskazanych w art. 35 i art. 36 k.p.a. do dnia wniesienia skargi.

Skarżąca w zakresie bezczynności zarzuciła Staroście S.emu naruszenie art. 35 § 1- 3, art. 36 oraz art. 104 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy decyzją pomimo ponad 4-letniego okresu jego trwania, podczas gdy dla sprawy tego typu jako wymagającej postępowania wyjaśniającego art. 35 § 2 k.p.a. przewiduje termin jednego miesiąca, wydawanie decyzji z przekroczeniem terminów, nieinformowanie skarżącej o nowych terminach załatwiania sprawy oraz brak podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie od dnia [..]r. do dnia wniesienia niniejszej skargi tj. przez okres ponad 2 lat, w tym: a) brak podjęcia czynności w sprawie pomimo wskazania w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..]r. nr [..] (skierowanej do wiadomości Starosty), że Starosta S. jest zobowiązany na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 819/15 do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania; b) brak podjęcia czynności w sprawie po złożeniu w dniu [..]r. u Starosty S. przez skarżącą ponaglenia z dnia 26 czerwca 2018 r. oraz niewydanie decyzji załatwiającej sprawę pomimo upływu prawie 2 miesięcy od daty złożenia ponaglenia, a więc prawie dwukrotnego przekroczenia terminu dla załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a.; c) niewykonanie bez uzasadnienia faktycznego i prawnego przez okres ponad 2 lat jasno sformułowanych zaleceń dla organu I instancji dotyczącego wykonania czynności i sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego - zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt SA/Wr 819/15, a w szczególności nie odniesienie się do uwag skarżącej dotyczących bilansu terenu i parametrów ogrodzenia; d) nieprzestrzeganie terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 1 - 3 i nieinformowanie o terminach załatwienia sprawy stosownie do treści art. 36 k.p.a., w szczególności zaprzestanie po piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r. zawiadamiania skarżącej o terminach załatwienia sprawy stosownie do treści art. 36 k.p.a.

W odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania skarżąca zarzuciła: a) zamierzone przewlekłe prowadzenie postępowania w celu doprowadzenia do upłynięcia 5- letniego terminu uniemożliwiającego uchylenie decyzji z dnia [..]r. nr [..], stosownie do art. 146 § 1 k.p.a.; b) bezprawne odmawianie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [..] r. nr [..]. Postanowienie Starosty S. z dnia [..]r. nr [..]o odmowie wszczęcia postępowania oparto nie na przesłankach wynikających z art. 149 k.p.a., lecz na art. 61a k.p.a., tj. braku wniesienia żądania przez osobę będącą stroną w sprawie. Wznowienia odmówiono, pomimo spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania; c) bezprawne tj. niezgodne z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. odmawianie skarżącej prawa strony w sprawie dotyczącej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [..]r. nr [..], niezgodne z zaleceniami organu II instancji zawartymi m. in. w postanowieniu Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..]r. nr [..]oraz z orzecznictwem sądowym w tym zakresie; d) wielomiesięczne przerwy w prowadzeniu sprawy - bezczynności np. w okresie od stycznia 2015 r. do kwietnia 2015 r. oraz w okresie od sierpnia 2017 r. do dnia wniesienia skargi, prowadzenie jednych akt dla dwóch spraw o wznowienie postępowania, których stroną jest skarżąca tj. o uchylenie decyzji Starosty S. z dnia [..] r. nr [..]r. i o uchylenie decyzji Starosty S. z dnia [..] r. nr [..]; e) w celu uzyskania przewlekłości postępowania administracyjnego wydawanie decyzji zaprzeczających ingerencji inwestycją budowlaną inwestorów na teren działki skarżącej; f) niewłaściwe czynności. Decyzja z dnia [..] r. nr [..]została wydana ponad 11 miesięcy po wystąpieniu przez skarżącą z wnioskiem o wznowienie postępowania. Skarżąca podkreśliła, że już na etapie złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania Starosta S. był w posiadaniu dokumentów takich jak decyzje z dnia [..] r. nr [..]oraz z dnia [..]r. nr [..], z dnia [..] nr [..], wyrok Sądu Rejonowego w Strzelinie z dnia 31 grudnia 2012 r., sygn. akt I C 270/12.

Wobec powyższego skarżąca wniosła : 1) zobowiązanie Starosty S. do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania sprawy; 2) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego, u którego według wiedzy skarżącej na dzień skierowania skargi znajdują się akta sprawy od sierpnia 2017 r. do przekazania uporządkowanych akt sprawy do Sądu pod rygorem grzywny; 3) stwierdzenie, że Starosta S. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie skarżącej od Starosty S. sumy pieniężnej w wysokości połowy wartości dziesięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów - stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 62/18: 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązał Starostę S. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [..]r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [..]r. nr [..] w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez Starostę S. odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądził od Starosty S. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Starosta S. prawidłowo prowadzi jedne akta administracyjne sprawy, które są wspólne dla wszystkich postępowań wszczętych z wniosków skarżącej, gdyż dotyczą jednej inwestycji związanej z budową domu jednorodzinnego przez inwestorów, źródłem których to postępowań jest pierwotna decyzja Starosty S. z dnia [..] r. nr [..] udzielająca pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podkreślił także, że nie jest właściwe, aby organ każdorazowo kserował do każdych nowych postępowań akta administracyjne, gdyż nie powinno się tworzyć w sposób nieograniczony kolejnych tych samych dokumentów. Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w miejscowości Piotrowice, gm. Strzelin z wniosków skarżącej wszczęto następujące postępowania administracyjne: 1) dwa wznowieniowe (z różnych podstaw prawnych) co do wydanej decyzji z dnia [..] r. nr [..]; 2) wznowieniowe co do wydanej decyzji z dnia [..]r. nr [..] r., zmieniającej decyzję z dnia [..] r. nr [..], zmienioną decyzją z dnia [..]r.; 3) dwa nieważnościowe co do decyzji Starosty S. z dnia [..]r. nr [..]i nr [..], oraz pięć postępowań sądowoadministracyjnych ze skarg skarżącej: o sygn. akt: II SA/Wr 678/15, II SA/Wr 819/15, II SAB/Wr 67/17 – wszystkie prawomocnie zakończone; o sygn. akt: II SA/Wr 545/18 i II SA/Wr 546/18 – postępowania te zawieszono z uwagi na wcześniejsze wszczęcie postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. nr [..]i nr [..] (obecnie trwa w tych sprawach postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Warszawie).

W ocenie Sądu niewątpliwie wielość tych postępowań ma istotny wpływ na długość załatwiania poszczególnych podań skarżącej, bowiem akta administracyjne "krążą" pomiędzy organami różnych instancji i sądem administracyjnym. W odniesieniu do treści przedmiotowej skargi, Sąd I instancji zauważył, że choć postępowanie administracyjne toczy się od 2014 r., to jednak organ podejmował czynności administracyjne, które nie miały charakteru pozornego i wydawał decyzje merytoryczne w zakresie przedmiotu sprawy, uchylane następnie w toku instancyjnej kontroli jak również kontroli sądowej. Tak więc do dnia 13 czerwca 2017 r. (data wpływu do Starostwa decyzji kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 czerwca 2017 r.) Starosta S. nie był bezczynny i nie prowadził postępowania przewlekle. Natomiast po tej dacie Starosta S. nie wydał decyzji w sprawie wniosku skarżącej z dnia 21 lutego 2014 r., co oznacza, że pozostaje w bezczynności. Bezczynność ta nie ma jednak cech rażącego naruszenia prawa, gdyż akta administracyjne sprawy pomiędzy dniem 24 sierpnia 2017 r. a dniem 16 lutego 2018 r. pozostawały w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w związku ze skargą skarżącej w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 67/17, a następnie w dniu 19 lutego 2018 r. akta zostały przesłane do Wojewody Dolnośląskiego w związku z odwołaniami skarżącej i jej wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. nr [..]i nr [..]. Obecnie akta znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym "przy niniejszej sprawie". Z uwagi na powyższe Sąd I instancji orzekł jak w pkt I i lI wyroku. W pozostałym zakresie Sąd I instancji oddalił skargę jako bezzasadną, wskazując, że skarżąca na przestrzeni wielu lat trwającego postępowania administracyjnego składała środki odwoławcze a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w tej sprawie, co niewątpliwie miało wpływ na długość toczącego się postępowania. Ponadto ze względu na wszczęcie także innych postępowań co do tej samej inwestycji, akta sprawy były wielokrotnie przesyłane do organu wyższej instancji oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Okresów od przekazania akt innym organom i sądowi do czasu ich zwrotu do Starostwa nie wlicza się, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminu załatwienia sprawy określonego w § 2 i 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji niewątpliwie długi czas prowadzenia tej sprawy, jest konsekwencją postępowań odwoławczych i skarg składanych przez skarżącą związanych z przedmiotową inwestycją. Zdaniem Sądu I instancji, choć niezaprzeczalnie postępowanie w niniejszej sprawie trwa bardzo długo, a w odczuciu skarżącej jest to równoznaczne z przewlekłością postępowania, to jednak zdeterminowane to było działaniami skarżącej, wynikającymi z korzystania przez nią z wszystkich przysługujących jej środków prawnych zmierzających do wzruszenia lub wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, jak i decyzji ją zmieniających, a także zapadłych w postępowaniu wznowieniowym. Wszczynanie opisanych procedur prawnych przez stronę, która zainicjowała liczne postępowania przed organem architektoniczno- budowlanym, nie może być w konsekwencji uznane za zawinione działanie organu, w takim stopniu że koniecznym jest stwierdzenie przewlekłości postępowania, które jest środkiem ochrony podmiotu zainteresowanego szybkim zakończeniem sprawy. W ocenie Sądu z pewnością działania Starosty S. mogły być bardziej efektywne, niewątpliwie jednak skarżąca przyczyniła się w zdecydowanej mierze do powstania długotrwałości tego postępowania - skarżąc odmowne rozstrzygnięcia organu w tym zakresie i wnosząc skargi na bezczynność i przewlekłości postępowań. W tym kontekście skarżąca nie może obecnie powoływać się na konieczność ochrony swojego interesu, przy czym tym razem, choć już po wniesieniu skargi, Starosta S. zawiesił postępowanie "do czasu zajęcia stanowiska przez sąd". Okoliczności powyższe obrazują w sposób bezsprzeczny akta niniejszej sprawy. Analizując w tym okresie terminowość i przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami Sąd stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że postępowanie Starosty S. było opieszałe, a przerwy pomiędzy czynnościami zbyt długie i nieusprawiedliwione. W świetle powyższych okoliczności faktycznych, wbrew zarzutom skargi, w działaniach Starosty S. w prowadzonym ponownie postępowaniu, Sąd nie dopatrzył się przewlekłości (pkt II wyroku). W konsekwencji Sąd I instancji - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - uznał także, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej (pkt III wyroku). Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma bowiem charakter kompensacyjny. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi w całości. Przyjmuje się bowiem, że dodatkowa sankcja w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w ocenie Sądu I instancji nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Dlatego też w tej części skarga nie podlega uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 i art. 149 § 1b p.p.s.a. (pkt III sentencji).

II. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go częściowo co do w pkt. I i III oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1) w odniesieniu do pkt. I wyroku naruszenie art. 149 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu art. 149 § 1 lit. a) i odmowę uznania, że bezczynność Starosty S. w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności pominięcie przez Sąd I instancji, iż bezczynność Starosty S. w sprawie naraża skarżącą na konieczność wieloletniego znoszenia skutków inwestycji budowlanej na jej terenie, m.in. znoszenia posadowionej na jej terenie linii elektroenergetycznej, działań inwestorów na terenie jej nieruchomości związanych z faktem, że projekt budowlany po zmianach wprowadzonych projektami zamiennymi w dalszym ciągu zawiera zapisy, iż bilans terenu nieruchomości działki inwestorów pozostaje bez zmian, a tym samym zawiera część działki skarżącej, bowiem bilans terenu jak również szerokość ogrodzenia działki inwestorów nie zostały skorygowane przez żaden z projektów zamiennych, ogrodzenie działki inwestorów od strony ulicy przekracza granice ich działki i wkracza na teren działki skarżącej, która zmuszona jest do znoszenia tego stanu rzeczy, co wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa;

2) w odniesieniu do pkt. III wyroku naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie żądania przez skarżącą stwierdzenia, iż Starosta S. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z rażącym naruszeniem prawa;

3) w odniesieniu do pkt. III wyroku naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz uzależnienie zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w świetle tegoż przepisu przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

4) w odniesieniu do pkt. III wyroku naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 149 § 2 i niewymierzenie Staroście S.emu grzywny stosownie do wniosku skarżącej zgłoszonego na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd I instancji żądania skargi o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. i jednoczesnym braku odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do oddalenia wniosku w zakresie wymierzenia grzywny;

5) w odniesieniu do pkt I i III wyroku w zakresie w jakim Sąd I instancji odmówił uznania, iż bezczynność Starosty S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz oddalił żądanie skargi w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie art. 12 k.p.a. i art. 127 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób przysługujące skarżącej prawo w zakresie wnoszenia środków odwoławczych wpłynęło na czas trwania postępowania, i w jaki sposób utrudniło to postępowanie; ponadto naruszenie art. 28 w zw. z art. 35 i 36, art. 66a i art. 133 k.p.a. oraz art. 54 p.p.s.a. poprzez wyrażenie przez Sąd I instancji poglądu, iż prowadzenie jednych akt sprawy dla różnych postępowań administracyjnych jest uzasadnione ich związkiem z tą samą inwestycją budowlaną, a nie przedmiotem postępowania administracyjnego, a przesłanie akt sprawy z odwołaniem od decyzji wydanej w jednym z postępowań administracyjnych do instancji odwoławczej, czy też ze skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi uzasadnioną przeszkodę w prowadzeniu postępowania i nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., podczas gdy prowadzenie jednych akt sprawy dla kilku różnych postępowań administracyjnych związanych z inwestycją inwestorów było sprzeczne ze wskazanymi przepisami, oraz miało wpływ na nieuzasadnioną długość trwania postępowania w sprawie wznowienia decyzji z [..]r. nr [..];

6) w odniesieniu do pkt III wyroku w zakresie w jakim Sąd I instancji oddalił żądanie skargi w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez nieuwzględnienie tych przepisów przez Sąd przy ocenie działań Starosty S. w zakresie odmawiania uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia z [..] r. nr [..] w sprawie zatwierdzenia inwestorom projektu zamiennego, ponadto skarżąca zarzuciła brak oceny przez Sąd I instancji odmowy dopuszczania skarżącej do udziału w postępowaniu o wznowienie tej decyzji pomimo niewątpliwego związania Starosty S. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Strzelinie z dnia [..]r., sygn. akt [..], z którego wynikała ingerencja w nieruchomość skarżącej inwestycją budowlaną inwestorów, co w świetle art. 3 pkt 20 u.p.b. niewątpliwie statuowało ją stroną postępowania inwestycji budowlanej prowadzonej częściowo na jej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła też, że nie zostały podane ocenie przez Sąd I instancji merytorycznie wadliwe decyzje wydawane przez Starostę S. w postępowaniu wznowieniowym odmawiające stwierdzenia naruszenia prawa na niekorzyść skarżącej przez Starostę S. przy wydaniu decyzji z dnia [..]r. nr [..]z punktu widzenia niezgodności tych decyzji z prawem, a także brak możliwości wzruszenia poprzez uchylenie decyzji Starosty S. z dnia z [..]r. nr [..]wskutek upływu czasu od daty jej wydania, będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z przewlekłością rażąco naruszającą prawo.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez: 1) stwierdzenie, iż Starosta S. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2) stwierdzenie, iż Starosta S. dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie skarżącej od Starosty S. sumy pieniężnej w wysokości połowy wartości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów- stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4) wymierzenie Staroście S.emu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., na wypadek odmowy przyznania skarżącej sumy pieniężnej wskazanej w pkt 3 wniosku; 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; 6) rozpoznanie sprawy na rozprawie, ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku o zmianę wyroku skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przytoczyła stosowną argumentację na poparcie zajętego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawa sądowoadministracyjna podlega rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą podstawy nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważności postępowania. Sąd kasacyjny był zatem zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Weryfikacja podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uzasadnia wniosek, że mają one w części usprawiedliwione podstawy, co stanowi konieczną i wystarczającą przesłankę do uchylenia wyroku Sądu Wojewódzkiego w wyznaczonym zakresie zaskarżenia (punktów pierwszego i trzeciego kontrolowanego orzeczenia).

Zasadnicza wadliwość zaskarżonego wyroku wiąże się z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji zostało sporządzone bez zachowania koniecznych wymogów formalno-konstrukcyjnej poprawności w zakresie pełnej oceny legalności wszystkich działań i zaniechań skarżonego organu, co do którego strona skarżąca podniosła odrębne żądania stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [..] Starosty S. z dnia [..]r. W tym zakresie można stwierdzić, że istota sprawy w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania nie została rozpoznana, a Sąd pominął, iż w punkcie drugim skargi z dnia [..]r. wyraźnie domagano się oceny, czy i w jakim zakresie Starosta S. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie wznowienia w okresie od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania (21 lutego 2014 r.) do dnia wniesienia skargi.

Niezależenie od oceny dopuszczalności rozpoznania powyższych żądań skargi jako odrębnych spraw, należy stwierdzić, że sam fakt uprzedniego wydania w toku postępowania decyzji przez organy pierwszej lub drugiej instancji nie stoi na przeszkodzie do kwalifikacji działań lub zaniechań tych organów z punktu widzenia przesłanek bezczynności lub przewlekłości proceduralnej. Stany nielegalnych działań lub zaniechań w toku postępowania (nawet zakończonego ostatecznie) mogą zostać bowiem stwierdzone następczo w wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 8 października 2019 r., II OSK 1117/19 i postanowienie NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., II OSK 3732/18 oraz cytowane tam orzecznictwo). W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki uchylił się od pełnej, szczegółowej i wyczerpującej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania do dnia wniesienia skargi. Sąd pierwszej instancji nie zrealizował tym samym w dostatecznym stopniu obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia w przedmiocie żądania stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w całym okresie jego trwania oraz w przedmiocie oceny tej przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bardzo ogólne i niezwiązane z powyższym zagadnieniem rozważania (zob. s. 11-12) są niewystarczające, aby Naczelny Sąd mógł dokonać efektywnej kontroli kasacyjnej stanowiska zajętego przez Sąd Wojewódzki.

W dalszej kolejności konieczne jest stwierdzenie, że skuteczna i pełna kontrola prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowości rozumowania i wnioskowania Sądu pierwszej instancji, w zakresie wyznaczonym granicami zaskarżenia, nie jest możliwa z tego względu, że akta sprawy przedłożone Naczelnemu Sądowi nie zawierają akt administracyjnych. Do akt sądowych dołączono wprawdzie odpisy kilku dokumentów z akt administracyjnych dotyczących sprawy o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją z dnia [..] r., jednak nie są one wystarczające, aby stwierdzić, że Sąd Wojewódzki zawarł w uzasadnieniu pełny opis stanu faktycznego sprawy oraz dokonał zgodnej z zakresem tego opisu oceny prawnej. Wadliwość ta jest konsekwencją wyrażonego przez kontrolowany Sąd błędnego stanowiska, że skarżony organ prawidłowo prowadzi "jedne akta administracyjne, które są wspólne dla wszystkich postępowań wszczętych z wniosków D. M., gdyż dotyczą jednej inwestycji (...)", a "nie jest właściwe, aby organ każdorazowo kserował do każdych nowych postępowań akta administracyjne (...)" (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd kasacyjny ma oczywiście świadomość, że w określonych sytuacjach związanych ze znaczną ilością wniosków strony, które są podstawą do wszczęcia odrębnych postępowań, mogą zaistnieć techniczne lub organizacyjne trudności związane z przygotowaniem kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargi na powiązane ze sobą przedmioty zaskarżenia. Okoliczności te nie zwalniają jednak skarżonych organów od obowiązku przekazania sądowi tego rodzaju odrębnych akt spraw dotyczących niezależnych od siebie przedmiotów zaskarżenia (zob. art. 54 § 2-2c p.p.s.a.), podobnie jak nie zwalniają sądu od obowiązku zażądania od skarżonych organów wykonania tego obowiązku pod rygorem wymierzenia grzywny na podstawie art. 112 p.p.s.a. Ponieważ sąd orzeka co do zasady jedynie na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), dysponowanie aktami administracyjnymi zarówno przez wojewódzki sąd administracyjny, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny jest nieusuwalnym wymogiem prawidłowego i skutecznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu sprawy oraz uwzględniając sygnalizowane przez Sąd pierwszej instancji problemy związane z wielością nadzwyczajnych postępowań administracyjnych oraz postępowań sądowoadministracyjnych zainicjowanych przez skarżącą (zob. s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz dane wynikające z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych), trzeba zauważyć, że skarga z dnia 26 sierpnia 2018 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczy jedynie jednego postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego powołaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [..]r. Pozostałe dwie sprawy o wznowienie dotyczą natomiast decyzji nr [..]z dnia [..]r., a dwie sprawy o stwierdzenie nieważności dotyczą decyzji nr [..] z dnia [..]r. Nie istnieją zatem żadne legalne i racjonalne przesłanki do tego, aby twierdzić, że nie ma możliwości sporządzenia co najmniej akt administracyjnych zastępczych sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] r., co nie uchyla oczywiście negatywnej oceny założenia i prowadzenia jednych ("wspólnych") akt administracyjnych dla "wszystkich postępowań wszczętych z wniosków" skarżącej. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że nie jest ostatecznie wiadome Naczelnemu Sądowi, czy powyższe "wspólne" akta zostały założone tak dla postępowań zwyczajnych i nadzwyczajnych zainicjowanych przez skarżącą, czy też jedynie dla postępowań nadzwyczajnych.

W powyższym kontekście niespójna i tym samym wadliwa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że wielość postępowań w sprawach skarżącej "ma istotny wpływ na długość załatwiania poszczególnych podań skarżącej, bowiem akta administracyjne <> pomiędzy organami różnych instancji i sądem administracyjnym" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Właśnie ze względu za błędne czynności związane z założeniem "wspólnych akt administracyjnych" dla wielu postępowań oraz niewykonanie akt podręcznych (lub odpisów) dotyczących odrębnych spraw (w tym przedmiotowej sprawy o wznowienie postępowania), powstał stan swoistej "cyrkulacji" jednego egzemplarza akt między organami i sądem, co bezpośrednio wpływa na nieuzasadnione wydłużenie czasu trwania postępowań oraz generuje stany ich przewlekłości lub nawet bezczynności organów. Tylko w ostatnim okresie skarżony organ bez żadnych racjonalnych powodów przez ponad rok (od dnia 13 czerwca 2017 r., czyli dnia doręczenia temu organowi akt sprawy przez organ odwoławczy, do dnia wniesienia skargi, czyli do dnia 27 sierpnia 2018 r.) nie podejmował czynności procesowych zmierzających do rozpoznania przedmiotowej sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 listopada 2013 r. Podjęta w odpowiedzi na skargę próba uzasadnienia tego stanu okolicznościami związanymi z rozpoznawaniem innych spraw skarżącej (co do których prowadzono "wspólne akta") lub koniecznością przesyłania "wspólnych akt" do sądu administracyjnego w związku z rozpoznawaniem innych skarg strony skarżącej (w tym skarg na bezczynność i przewlekłość) musi być uznana za chybioną i tym samym bezskuteczną. Jak już zresztą stwierdzono, powyższe "inne sprawy" lub inne postępowania nie stały na przeszkodzie sporządzeniu akt podręcznych lub odpowiednich odpisów z akt bazowych.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że zadaniem sądu administracyjnego jest nakazanie organom przywrócenia właściwych zasad prowadzenia akt administracyjnych, przynajmniej w takim zakresie, jaki jest konieczny do przeciwdziałania stanom bezczynności lub przewlekłości proceduralnej oraz do przeprowadzenia pełnej i skutecznej kontroli sądowoadministracyjnej. Konsekwencją takiego stanowiska jest wniosek, że błędna jest ocena prawna Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca przez samo tylko wnoszenie nowych środków prawnych na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej spowodowała lub znacząco przyczyniła się do powstania bezczynności lub stanu przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [..]r. (zob. s. 10-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie jest również prawidłowe stwierdzenie, że skarżąca przez samo wnoszenie środków zaskarżenia "nie może obecnie powoływać się na konieczność ochrony swojego interesu" (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Teza ta – ujęta zbyt ogólnie i kategorycznie – nie znajduje podstaw na tle wadliwej praktyki organu w zakresie prowadzenia "wspólnych akt" dla wielu spraw oraz jego zaniedbań w zakresie zapewnienia sobie do nich dostępu. Naczelny Sąd zauważa – co oczywiste – wielość zainicjowanych przez skarżącą postępowań administracyjnych i sądowych związanych z weryfikacją ostatecznych decyzji z dnia [..]r. i z dnia [..]r., jednak okoliczności z tym związane nie mogą być uznane za przesłanki znoszące lub ograniczające odpowiedzialność organu za bezczynność lub prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Jeżeli bowiem nieuzasadnione wydłużenie czasu trwania postępowania, jego prowadzenie dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy lub obiektywne naruszenie maksymalnych terminów załatwienia sprawy jest następstwem zaniechań organu w sferze właściwej organizacji postępowania w zakresie zapewnienia sobie dostępu do akt administracyjnych, to nie sposób przyjąć, że organ może uwolnić się od odpowiedzialności za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez uznanie, że sama strona przez korzystanie z dostępnych jej środków prawnych jest "współodpowiedzialna" za powstanie powyższych stanów. Zarzut wadliwej wykładni art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w powyższym zakresie jest więc uzasadniony.

Odrębnej oceny wymagają deficyty rozważań Sądu Wojewódzkiego w zakresie kwalifikacji bezczynności i przewlekłości proceduralnej jako mających albo niemających miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na stwierdzoną wyżej wadliwość interpretacji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki powinien dokonać ponownej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy na tle art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając pełną treść akt administracyjnych oraz wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd (art. 190 p.p.s.a.).

Sąd kasacyjny stwierdził ponadto, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie poglądu, że sąd może przyznać od organu stronie skarżącej sumę pieniężną "jedynie w przypadku uwzględnienia skargi w całości". Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd może skorzystać z kompetencji do orzeczenia o wymierzeniu grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadkach uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 149 § 1 przewiduje trzy odrębne podstawy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Podstawy te co do zasady nie wykluczają się wzajemnie. Przykładowo może okazać się – jak w przedmiotowej sprawie – że sąd – wobec uznania, że organ dopuścił się bezczynności – zobowiąże ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), jednocześnie oddalając skargę w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania (art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Okoliczność oddalenia skargi w zakresie jednej z podstaw z art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest przeszkodą do skorzystania przez sąd z kompetencji z art. 149 § 2 p.p.s.a., jeżeli sąd uwzględnił skargę w zakresie innej podstawy wynikającej z powyższego przepisu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki dokona zatem powtórnego rozważenia przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej (zob. pkt 5 skargi z dnia 26 sierpnia 2018 r.). Ponadto Sąd ten oceni zasadność złożonego na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. wniosku skarżącej o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto bowiem rozważań w przedmiocie oceny prawnej tego żądania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej jego oddalenia (art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (punkt pierwszy wyroku).

Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w punkcie drugim wyroku zasądzono od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.