Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2222/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184,190,204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Parczew od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 208/12 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Parczew na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia dotyczącego przejęcia gruntów na własność Skarbu Państwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Parczew na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 2222/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Parczew na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia dotyczącego przejęcia gruntów na własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zaskarżoną przed Sądem I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] października 2009 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia 12 października 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów M. M. o powierzchni 6,79 ha, bez budynków, położonych w gromadzie U. – uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2009 r. i orzekło co do istoty w ten sposób, że odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że J. M. - syn M. i A. M. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia 12 października 1954 r. przejmującej na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne M. M. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego SKO w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia 12 października 1954 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów M. M. o pow. 6,76 ha, bez budynków - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowym postępowaniu jako jego strony uczestniczyli: J. M. jako następca prawny po M. M. oraz, w imieniu Skarbu Państwa, Starosta Parczewski i tym też podmiotom została doręczona decyzja.

W dniu 6 sierpnia 2009 r. do organu wpłynął wniosek Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Parczew z siedzibą w Sosnowicy dotyczący stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wnioskodawca podniósł, iż w postępowaniu przed Kolegium zakończonym wydaniem powołanej decyzji Skarb Państwa był reprezentowany przez Starostę Parczewskiego, a nie przez uprawnione do tego Nadleśnictwo Parczew, co oznacza, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wnioskodawca stwierdził ponadto, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r. jest również fakt, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) Wskazał, iż organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PPRN we Włodawie z dnia 12 października 1954 r. był organ wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych czyli minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, a nie Kolegium.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazując, iż Nadleśnictwo Parczew w złożonym wniosku nie wykazało swojego interesu prawnego lub obowiązku w kwestionowaniu wskazanej decyzji Kolegium. Zdaniem Kolegium nie było także podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. podjął organ właściwy, a tym samym nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, iż wadliwe było stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2010 r. przyjmujące, że wnioskodawca nie był legitymowany do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zdaniem składu orzekającego w drugiej instancji wnioskodawcy przysługiwała legitymacja prawna do kwestionowania tejże decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Kolegium rozpoznając merytorycznie wniosek Nadleśnictwa Parczew o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r. uznało, iż brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu fakt niebrania udziału przez wnioskodawcę w postępowaniu zakończonym wydaniem tejże decyzji stanowił podstawę wznowieniową, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie stanowił przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z uwagi na rażące naruszenie prawa.

W ocenie organu brak było również podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. została wydana przez organ niewłaściwy.

Organ wskazał, iż podstawą prawną orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia 12 października 1954 r., wyeliminowanego z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., były przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przepis art. 18 ust. 2 tej ustawy stanowił, że decyzje wydane na podstawie między innymi tego dekretu pozostają w mocy. Ustawa ta została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), w której to ustawie nie było i nie ma żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych wart. 18 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Od dnia 4 listopada 1971 r. przestała zatem istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Brak było także, jak wskazało Kolegium, przepisów prawnych wskazujących jednoznacznie, który organ właściwy jest do stwierdzania nieważności orzeczeń wydawanych na podstawie tego dekretu, a orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie było rozbieżne. Początkowo (do połowy 2005 r.) w takich sprawach z zasady orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Potem, w wyniku zmiany tej linii orzeczniczej, jako organ właściwy do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze. Następnie orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie ponownie uległo zmianie i wskazano, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie samorządowe kolegia odwoławcze (postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08 i z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 27/08).

W ostatnio wydanych zaś orzeczeniach sądów administracyjnych wskazano, iż organem właściwym w tym zakresie nie jest ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ani samorządowe kolegium odwoławcze tylko wojewoda, bowiem sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy, gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej (postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09).

W ocenie Kolegium, nowe poglądy co do określenia organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zarysowały się z uwagi na wejście w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) regulującej zasady funkcjonowania wojewody jako organu administracji rządowej w województwie.

Z obowiązującej uprzednio ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), pod rządami której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wydało decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., takie wyraźne określenie wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie i organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. nie wynikało.

W sytuacji braku jednolitości poglądów orzecznictwa co do określenia organu wyższego stopnia, zarzut wydania przez Kolegium decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. z naruszeniem przepisów o właściwości, nie jest zasadny. W ocenie Kolegium nowe poglądy dotyczące określenia organu właściwego stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa także są wynikiem interpretacji a nie zapisów wynikających wprost z obowiązujących regulacji.

Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Parczew złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] 13 sierpnia 2007 r. W ocenie strony skarżącej rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2007 r., stwierdzające nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia 12 października 1954 r., zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co prowadzi do uznania, iż Kolegium – odmawiając stwierdzenia nieważności tejże decyzji – w sposób rażący naruszyło prawo.

Strona skarżąca podkreśliła, iż organem właściwym w sprawie jest organ wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej.

Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 632/10 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2009 r., a także decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r., uznając, iż rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Sąd I instancji podzielił stanowisko wynikające z dominującej w tym zakresie linii orzeczniczej Naczelnego Sadu Administracyjnego, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów jest organ wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Oznacza to, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja dnia [...] października 2009 r. a także decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostały wydane przez niewłaściwy organ. Sąd uznał zatem, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) [dalej ustawa p.p.s.a.], a na podstawie art. 135 powołanej ustawy także wydanych w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2007 r. gdyż jest to niezbędne dla umożliwienia rozstrzygnięcia sprawy przez organ właściwy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzje Kolegium zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, pomimo że organy właściwe do rozpatrzenia były wskazywane w wyniku zmieniającej się interpretacji przepisów prawa,

- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uznanie, że zaistniały przesłanki dające podstawę do zastosowania tego unormowania,

- art. 16 k.p.a. poprzez pominięcie jego zastosowania w odniesieniu do decyzji Kolegium.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 135 ustawy p.p.s.a. poprzez rozszerzenie zakresu kontroli na postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż z uwagi na zasadę stabilności decyzji zarzut naruszenia przepisów o właściwości można postawić wówczas gdy w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązuje niewątpliwy stan prawny, wskazujący w sposób niebudzący wątpliwości jaki organ jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do rozpatrzenia danej sprawy. Z obowiązujących regulacji nie wynika zaś wprost jakie organy administracji publicznej są właściwe do oceny prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Do ustalenia organów właściwych do orzekania w postępowaniach weryfikacyjnych doszło w wyników poglądów wynikających z orzecznictwie administracyjnym. Zarówno poprzednio obowiązujące jak i obecne poglądy sądownictwa administracyjnego dotyczące określenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wydawanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. są wynikiem interpretacji, a nie zapisów wynikających wprost z obowiązujących regulacji. Początkowo w takich sprawach z zasady orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Następnie, w wyniku zmiany tej linii orzeczniczej, jako organ właściwy do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero kolejna zmiana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym doprowadziła do przyjęcia, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie samorządowe kolegia odwoławcze. Wobec braku jednolitości poglądów orzecznictwa, niedopuszczalne – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – jest stwierdzenie, iż wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd I instancji decyzje Kolegium zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 538/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. NSA uznał, iż Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji niespełniających przesłanki nieważności określonej w tym przepisie. Nieważność decyzji jest bowiem skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności, natomiast w niniejszej sprawie WSA w Lublinie wywiódł nieważność decyzji administracyjnej z przyjęcia jednej z możliwych interpretacji przepisów dotyczących ustalania właściwości organu do wydania decyzji nadzorczej w trybie art. 156 i nast. k.p.a.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Parczew na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia dotyczącego przejęcia gruntów na własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, iż rozpoznając ponownie skargę, w myśl art. 190 ustawy p.p.s.a., związany jest oceną prawną dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczył dalej, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 538/11 Naczelny Sąd Administracyjny – uchylając wyrok Sądu I instancji – podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. może nastąpić wtedy, gdy decyzja ta została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy do jej wydania. Właściwość organów administracji do wydania decyzji w określonej sprawie nie może co do zasady wynikać z przyjętej metody wykładni prawa, lecz powinna być określona wprost w przepisach prawa normujących daną problematykę. Jeżeli jednak ustalenie tej właściwości jest wynikiem przyjęcia jednej z możliwych wykładni prawa, to nie można mówić o niewłaściwości organu do wydania decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszej sprawie bezspornym jest, że w chwili wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia 12 października 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa określonych w tym orzeczeniu gruntów na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), tj. w 2007 r., właściwość organów do wydania takiej decyzji nie była wprost ustalona w przepisach obowiązującego prawa, lecz wynikała z przyjmowanych metod wykładni prawa. Powołany dekret został bowiem uchylony z dniem 4 listopada 1971 r. ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), bez podtrzymania w nowej ustawie instytucji przejmowania gruntów na własność Państwa w sposób określony w dotychczasowym dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. Ustalenie właściwości organu nadzoru do oceny legalności orzeczeń wydanych na podstawie powołanego dekretu następowało zatem poprzez poszukiwanie w obowiązujących aktach prawnych analogicznych lub podobnych rozwiązań prawnych do tych określonych w omawianym dekrecie. Z tego wynikało, że właściwość organu nadzoru w tych sprawach była wynikiem przyjęcia określonej metody wykładni prawa, dlatego ustalenie w taki sposób właściwości organu do wydania decyzji nadzorczej nie może być uznane za wadliwość prawną skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji nadzorczej.

Z tych też względów, jak skonstatował Sąd I instancji, biorąc pod uwagę, iż stan faktyczny niniejszej sprawy oraz stan prawny nie uległ zmianie, Sąd - będąc związany powyższą oceną prawną – uznał za prawidłowe stanowisko SKO w Białej Podlaskiej, wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Odnosząc się natomiast do argumentu strony skarżącej, zgodnie z którym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sposób rażący narusza prawo, bowiem w postępowaniu zakończonym tą decyzją Skarb Państwa był reprezentowany przez Starostę Parczewskiego, a nie przez uprawnione do tego Nadleśnictwo Parczew, Sąd meriti uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak bowiem słusznie zauważył w zaskarżonej decyzji organ, brak udziału strony w postępowaniu może – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, lecz nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można bowiem powoływać się na przesłankę do wznowienia postępowania. Brak udziału strony w postępowaniu nie może być również interpretowany jako rażące naruszenie prawa, gdyż nie jest dopuszczalne, że którekolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłoby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność, iż Nadleśnictwo Parczew – jako podmiot uprawniony do reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia 12 października 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów M. M. o powierzchni 6,79 ha, bez budynków, położonych w gromadzie U. – bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r., nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2010 r. jest zatem prawidłowe również w tym aspekcie.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Parczew zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumentację zawartą w skardze skierowanej do WSA w Lublinie. Dokonał analizy sposobu ustalania organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia 12 października 1954 r. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie określają jakie organy administracji publicznej są właściwe do oceny ważności decyzji wydawanych w trybie powyższego dekretu. W jego ocenie, z analizy przepisów prawnych regulujących na przestrzeni lat. zagadnienia przejmowania gruntów gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa wynika, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia 12 października 1954 r. jest organ wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Podniósł, że pogląd ten znajduje akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. wynikającą z postanowień NSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08 oraz z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 27/08.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego skarga ta podlega oddaleniu.

Podstawowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej ma ustalenie, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozważań zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jak i Naczelny Sądu Administracyjny. W wyroku WSA w Lublinie z dnia 16 grudnia 201 r., sygn. akt II SA/Lu 632/10, stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2009 r., a także decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia dotyczącego przejęcia gruntów na własność Skarbu Państwa. Wyrok ten został jednak uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 538/11.

Zgodnie z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) [dalej ustawa p.p.s.a.], Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Drugie zaś zdanie skierowane jest bezpośrednio do strony, która składa skargę kasacyjną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji, a w sposób pośredni do sądu II instancji rozpoznającego ten środek odwoławczy. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Wykładnia prawa, dokonana przez NSA zawarta musi być w uzasadnieniu orzeczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 ustawy p.p.s.a. należy rozumieć jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2009 r., sygn. akt II GZ 41/09). W przypadku, gdy wojewódzki sąd administracyjny pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnie NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 ustaw p.p.s.a., może doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05) wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 ustawy p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08).

Przepis art. 190 ustawy p.p.s.a. zdanie drugie adresowany jest również do stron. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej, wbrew powyższemu zakazowi, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie może co prawda spowodować odrzucenia wspomnianej skargi w trybie art. 178 lub art. 180 ustawy p.p.s.a. Może natomiast być podstawą oddalenia skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 600/05 oraz z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II GSK 280/07).

Rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia sądu I instancji, NSA jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni z zdania drugiego tego przepisu, gdyż nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Zatem sąd odwoławczy, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawna dokonaną w wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine ustawy p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w sposób prawidłowy, zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy p.p.s.a., dostosował się do oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku NSA z dnia 2 lutego 2012 r., wydany w niniejszym postępowaniu, Sąd ten wskazał m.in., że: "Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić wtedy, gdy decyzja ta została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy do jej wydania. Właściwość organów administracji do wydania decyzji w określonej sprawie nie może co do zasady wynikać z przyjętej metody wykładni prawa, lecz powinna być określona wprost w przepisach prawa normujących daną problematykę". Wskazał też jednoznacznie, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzji nadzorczej wobec orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej we Włodawie z dnia 12 października 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa określonych w tym orzeczeniu gruntów na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie może być uznane za dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w chwili wydawania decyzji nadzorczej przez Kolegium, tj. w 2007 r., właściwość organów do wydania takiej decyzji nie była wprost ustalona w przepisach obowiązującego prawa, lecz wynikała z przyjmowanych metod wykładni prawa. Dalej NSA wskazał, że "Ustalenie właściwości organu nadzoru do oceny legalności orzeczeń wydanych na podstawie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. następowało zatem poprzez poszukiwanie w obowiązujących aktach prawnych analogicznych lub podobnych rozwiązań prawnych do tych określonych w omawianym dekrecie. Z tego wynika, że właściwość organu nadzoru w tych sprawach była wynikiem przyjęcia określonej metody wykładni prawa, dlatego ustalenie w taki sposób właściwości organu do wydania decyzji nadzorczej nie może być uznane za wadliwość prawną skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji nadzorczej. Tak, jak nie jest rażącym naruszeniem prawa przyjęcie jednej z możliwych jego wykładni, tak również nie można mówić o niewłaściwości organu do wydania decyzji, jeżeli ustalenie tej właściwości jest także wynikiem przyjęcia jednej z możliwych wykładni prawa, jak w niniejszej sprawie".

Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedziane w cytowanym orzeczeniu I OSK 538/11 ma szczególne znacznie, gdyż wpływa na dalszy tok prowadzonego w sprawie postępowanie. Zgodnie bowiem z powoływanym art. 190 ustawy p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że nie można oprzeć treści orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z ponownym rozpoznaniem sprawy sąd pierwszej instancji nie może tym samym formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowana się mu w pełnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając ponownie kwestię dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia dotyczącego przejęcia gruntów na własność Skarbu Państwa był, stosownie do treści powołanego przepisu, związany wyrażoną wcześniej oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro bowiem w tej samej sprawie zapadło prawomocne orzeczenie, zawierające ocenę prawną oraz wskazania, którymi należało kierować się w procesie ponownego rozstrzygania, to ustaleń tych nie mógł bagatelizować Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zasada związania oceną prawną gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania sądów administracyjnych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym orzeczeń ze sobą sprzecznych, a zatem nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. O tym założeniu przesądza uregulowanie z art. 190 ustawy p.p.s.a. rozpatrywane w zestawieniu z innymi przepisami tej ustawy.

Sąd I instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę ocenił legalność decyzji z zachowaniem zasady związania wykładnią i oceną poczynioną przez NSA w wyroku I OSK 538/11. Ocena prawna wypowiedziana w tej sprawie przez NSA determinowała nie tylko działania Sądu I instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, ale wpływa również na granice rozstrzygania przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Należy przy tym zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej nigdzie na sformułował zarzutu odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dyspozycji art. 190 ustawy p.p.s.a. Strona zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zapomniała, że NSA w sprawie I OSK 538/11, formułując wskazania co do dalszego procedowania dla Sądu I instancji, w sposób jednoznaczny podniósł, że Sąd ma wziąć pod uwagę wskazaną w wyroku NSA wykładnię art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. odnośnie właściwości organu do oceny nadzorczej orzeczenia wydanego w 1954 r. na podstawie dekretu dnia 27 lipca 1949 r.

Stanowisko oraz zalecenie wyrażone we wskazanym wyroku NSA, stosownie do treści art. 190 ustawy p.p.s.a. zostały w konsekwencji ujęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie ma podstaw prawnych aby oceniać przeprowadzone w sprawie postępowanie inaczej niż przez pryzmat oceny prawnej dokonanej uprzednio w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 538/11. Skoro zaś ta wskazywała jednoznacznie na prawidłowość orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej w przedmiocie oceny nadzorczej orzeczenia wydanego w 1954 r. na podstawie dekretu dnia 27 lipca 1949 r., a zarazem wskazywała na sposób interpretacji treści normy z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., to ma to również bezpośredni wpływ na ocenę zarzutów w tym zakresie postawionych w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw (pkt 1 sentencji wyroku).

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej, na mocy art. 204 pkt 1 powoływanej ustawy zasądzono od Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Parczew na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku).