Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 785/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2,  art. 200 , art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz A. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach (WINGiK), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Starosty z dnia [...] o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w [...], , w zakresie (pkt 1) ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr 2342/3 a działką sąsiednią nr 1293/11, pomiędzy działkami nr 2343, 2344, 2346, 2347 a działką nr 2299 na podstawie zgodnych wskazań właścicieli i władających na zasadach posiadania samoistnego, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym 29 grudnia 2017 r. oraz w zakresie (pkt 2) ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr 2342/3 a działką nr 2345, działką nr 2343 a działką nr 2346, działką nr 2344 a działką nr 2347, działkami nr 2342/3 i 2343 a działką nr 2299, po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków, zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych spisanym 29 grudnia 2017 r., a także w zakresie (pkt 3) zmiany powierzchni działek nr 2342/3, 2343 i 2344 na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej PODGiK) pod nr ewid. P.2604.2018.2726 w dniu 24 kwietnia 2018 r.

- uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 [...], gm. Zagnańsk, w przedmiotowym zakresie.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny

i prawny sprawy.

W piśmie z dnia 24 marca 2018 r. A.B., [...] wnieśli o wydanie "decyzji zatwierdzającej ustalony przebieg granic" nieruchomości znajdującej się w [...], oznaczonej jako działki nr 2342/3, 2343 i 2344 w związku z przyjęciem do PODGiK dokumentacji geodezyjnej wykonanej w wyniku pracy zgłoszonej pod nr GN.III.6640.1722.2017. Jednocześnie wnieśli o wyłączenie sprawy dotyczącej ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2342/3, 2343 i 2344 a działkami nr 2345, 2349 i 2347 do odrębnego postępowania, z uwagi na brak zgody A. B. na ustalony przebieg granic. Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] r.

W złożonym odwołaniu A. B. wystąpił o zmianę pkt 2 ww. decyzji z dnia 29 października 2018 r., kwestionując prawidłowość ustalenia przebiegu granic.

Decyzją z [...] WINGiK działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W następstwie sprzeciwu od ww. decyzji, wniesionego przez C. D., właścicielkę działki nr 2342/2 i współwłaścicielkę działek nr 2343 i 2344, Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 25 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Ke 43/19, uchylił ww. decyzję organu II instancji, stwierdzając, że nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał, że wskazanie przez WINGiK, aby organ I instancji ponownie ocenił przydatność przedłożonego opracowania geodezyjnego jako materiału dowodowego, nie wyczerpuje jednej z dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie a mianowicie, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Rozpatrując sprawę ponownie WINGiK wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 kwietnia 2019 r., stwierdzając że zakwestionowane rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o dokumentację nr ewid. P.2604.2018.2726 z naruszeniem prawa, a dokumentacja ta nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 24 kwietnia 2018 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została przyjęta ww. dokumentacja geodezyjna dotycząca ustalenia przebiegu granic, przyjęcia granic oraz zmiany powierzchni w odniesieniu do działek o numerach: 2342/1, 2342/2, 2342/3, 2343 i 2344. Przedmiotem tego opracowania było przede wszystkim ustalenie przebiegu granic powyższych działek z działkami sąsiednimi. Jak wynika ze sprawozdania technicznego udostępnione wykonawcy materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego niezbędne do wykonania zgłoszonej pracy, dotyczące założenia ewidencji gruntów oraz podziału działki nr 2342, nie pozwalały na odtworzenie z zadowalającą dokładnością przebiegu granic wskazanych działek i dlatego wykonawca zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwanego dalej rozporządzeniem egib, przystąpił do czynności związanych z ustaleniem przebiegu ich granic. W dniu 29 grudnia 2017 r. wykonawca ww. dokumentacji spisał "Protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" dotyczący przebiegu granic działek nr: 2342/1, 2342/2, 2342/3, 2343 i 2344 z działkami sąsiednimi, przebiegu granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 z działkami nr: 2345, 2346 i 2347, stanowiącymi własność A. B. Jak wynikało ze szkicu granicznego sporządzonego w dniu 29 grudnia 2017 r., stanowiącego integralną część powyższego protokołu, przebieg granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 z działkami nr 2345, 2346 i 2347 wyznaczają punkty nr: 12-767, 12-5163, 12-5185, 12-5186, 12-5132, 12-5450 i 12-5167, przy czym: punkt nr 12-767 stanowi punkt styczny granic działek nr: 1293/11, 2342/3 i 2345, punkt nr 12-5185 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2342/3, 2345 i 2299, punkt nr 12-5186 stanowa punkt styczny granic działek nr: 2343, 2346 i 2299, punkt nr 12-5432 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2343, 2346 i 2299, punkt nr 12-5450 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2344, 2347 i 2299, punkt nr 12-5167 stanowi punkt styczny granic działek nr: 2344, 2347 i 2030. W powyższym protokole punkt graniczny nr 12-767 został opisany pod pozycją Lp. 6 i pod pozycją Lp. 13. Z zapisu dokonanego pod pozycją Lp. 6 wynika, że ustalenie położenia punktu granicznego nr 12-767 zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia egib. W świetle tego przepisu do ustalenia położenia punktu granicznego nr 12-767, jako puntu stycznego granic działek nr: 1293/11, 2342/3 i 2345, na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, nie mogło skutecznie dojść bez udziału właściciela działki nr 2345. Jak wynika z zapisów dokonanych pod pozycją Lp. 6 właściciel działki nr 2345 od samego początku kwestionował położenie tego punktu granicznego i odmówił podpisania protokołu. Organ wyjaśnił, że nie jest możliwe ustalenie położenia punktu granicznego jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia egib. Zdaniem organu "Dodatkowe wyjaśnienia" złożone przez wykonawcę dokumentacji w trakcie postępowania, z których wynika, że wykonawca raz traktował punkt nr 12-767 jako punkt graniczny wyłącznie pomiędzy działką nr 2342/3 a działką nr 1293/11, a drugi raz jako punkt graniczny pomiędzy działką nr 2342/3 a działką nr 2345 są nie do przyjęcia i stoją w sprzeczności z § 39 rozporządzenia egib. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku istnieje tylko jeden punkt nr 12-767 wyznaczający jednocześnie przebieg granic działek nr: 1293/11, 2342/3 i 2345. Ponadto czytając zapis dokonany pod pozycją Lp. 13 w kolumnie 7, dotyczącej sposobu ustalenia położenia punktu granicznego, pojawia się wątpliwość czy w ogóle doszło do ustalenia położenia punktu granicznego nr 12-767, w oparciu o § 39, bowiem jak wynika z treści tego zapisu, wykonawca wyznaczył i przyjął położenie tego punktu na podstawie szkiców granicznych rozgraniczenia obrębów [...] i Tumlin z 1966 r., a nie na podstawie zgodnych wskazań właścicieli działek. Na szkicu granicznym sporządzonym w dniu 29 grudnia 2017 r. został wpisany kolorem czarnym, co według opisu zamieszczonego na tym szkicu oznacza, że punkt ten został przyjęty po analizie z bazy ewidencji gruntów i budynków. Doszło więc do wyznaczenia położenia tego punktu na podstawie danych pozyskanych przez wykonawcę z PODGiK, ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast wykonanie czynności polegającej na wyznaczeniu punktu granicznego ujawnionego uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, odbywa się na podstawie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ("Pgk"). Reasumując, WINGiK stwierdził, że wyznaczenie położenia punktu granicznego na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków nie jest tożsame z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym ustaleniem położenia wyznaczających je punktów granicznych. Są to dwie różne czynności wykonywane w ramach prac geodezyjnych. Różny jest też sposób ich dokumentowania. Podobną wadę stwierdzono w odniesieniu do ustalenia położenia punktów granicznych nr: 12-5432 i 12-5450. Organ odwoławczy wskazał na szkic graniczny z dnia 29 grudnia 2017 r., z którego wynika przebieg granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 z działkami nr: 2345, 2346 i 2347 i punkt graniczny nr 12-5167, stanowiący punkt styczny granic działek nr: 2344, 2347 i 2030. Z decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że dotyczy ona ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 2344 a działką nr 2347 – co zdaniem WINGiK– jest niemożliwe bez ustalenia położenia punktu nr 12-5167, który wyznacza również przebieg granicy działki nr 2030, będącej w zarządzie Przedsiębiorstwa Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Zagnańsk. Z kolei szkic graniczny, stanowiący integralną część "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" z dnia 29 grudnia 2017 r., nie spełnia wymogów określonych w § 39 ust. 6 pkt 4 rozporządzenia egib. Z protokołu tego wynika bowiem, że w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 wzięli udział miedzy innymi wszyscy współwłaściciele tych działek, jednak na szkicu brak ich podpisów. Końcowo organ odwoławczy, porównując treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r. w przedmiocie ustalenia przez geodetę uprawnionego przebiegu granicy i zmiany powierzchni działek, zwrócił uwagę, że obecnie organ I instancji ponownie rozstrzygnął w tej samej sprawie. W konsekwencji decyzja ta w części dotyczącej ustalenia, przebiegu granicy pomiędzy: działką nr 2342/3, a działką sąsiednią nr 1293/11, działką nr 2343, a działką sąsiednią nr 2299 (południowa część rzeki), działką nr 2344, a działką sąsiednią nr 2299 (południowa część rzeki), działką nr 2342/3, a działką sąsiednią nr 2299 (północna część rzeki), działką nr 2343, a działką sąsiednią nr 2299 (północna część rzeki), jest obarczona wadą, będącą podstawą do stwierdzenia jej nieważności. WINGiK podkreślił, że ostateczną decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Starosta rozstrzygnął m.in. o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 2342/3, a działką sąsiednią nr 1293/11, której elementem jest punkt graniczny 12-767, wyznaczający również przebieg granicy działki nr 2345. Jednak organ nie uwzględnił tego faktu i pominął A. B. jako stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Oznacza to, że Starosta prowadząc postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r. uznał "Dodatkowe wyjaśnienia" złożone przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze ewidencyjnym P.2604.2018.2726, za prawidłowe i wydając decyzję z dnia 25 czerwca 2018 r. traktował punkt nr 12-767 jako punkt graniczny wyłącznie pomiędzy działką nr 2342/3 i działką nr 1293/11, a wydając decyzję z dnia 29 października 2018 r. jako punkt graniczny pomiędzy działką nr 2342/3 i działką nr 2345. Takie stanowisko organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie § 39 rozporządzenia egib. Końcowo organ wyjaśnił, że w świetle § 45 ust. 1 rozporządzenia egib każda zmiana wprowadzana do bazy danych ewidencyjnych winna być należycie udokumentowana. Zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja z dnia 25 czerwca 2018 r., zostały wydane w oparciu o tę samą dokumentację techniczną. Wyłączenie do odrębnego postępowania kwestii dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 [...] w zakresie ustalenia przebiegu granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 z działkami nr: 2345, 2346 i 2347 doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji obarczonej opisaną wyżej wadą. Nie sposób bowiem dokonać aktualizacji jedynie w odniesieniu do przebiegu części granic działek nr: 2342/3, 2343 i 2344 bez odniesienia się do przebiegu pozostałej części granic tych działek. Jest to jedna sprawa administracyjna dotyczącą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 [...] w zakresie ustalenia przebiegu granic działek nr: 2342/3. 2343 i 2344 i zmiany ich powierzchni i zgodnie z przepisami K.p.a. brak było podstaw do prowadzenia dwóch postępowań w jednej sprawie.

W skardze do WSA C. D. zakwestionowała w całości decyzję WINGiK z dnia [...], podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ I instancji w sposób prawidłowy i rzetelny przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji aktualizującej informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków;

b) art. 16 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w treści odwołania wynika, że uczestnik zaskarżył decyzję jedynie w zakresie punktu 2, w konsekwencji w pozostałej części decyzja organu I instancji stała się ostateczna z chwilą upływu terminu do jej zaskarżenia przez pozostałe strony;

c) art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że [....] winny być stroną niniejszego postępowania, podczas gdy granica pomiędzy działką 2344 a działką 2030 nie podlega aktualizacji i ustaleniu (granica ta jest już ustalona);

d) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków;;

e) art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady konieczności uwzględniania słusznego interesu wnioskodawców oraz zaufania obywateli do organów państwa;

2. prawa materialnego, a to:

a) § 37 ust. 1 w zw. z § 36 rozporządzenia egib poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że granica pomiędzy działkami nr 2344 a 2030, stanowiącą własność [...], winna zostać ustalona, podczas gdy ona jest już ustalona i nie podlega aktualizacji;

b) § 39 ust. 1 i 3 rozporządzenia egib poprzez ich błędną interpretację i bezpodstawne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne ustalenie przebiegu granic, w tym położenia punktów granicznych jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i 3, podczas gdy regulacja ta dotyczy ustalenia przebiegu granic, a nie punktów granicznych oraz w niniejszej sprawie nie ustalono przebiegu granic jednocześnie na podstawie dyspozycji § 39 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Starosty w punkcie 1 i 3 oraz uchylenie decyzji w części uchylającej decyzję Starosty w punkcie 2, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 376/19 WSA oddalił skargę C.D. na decyzję WINGiK z [...] W uzasadnieniu jako niezasadny oceniono m.in. zarzut skarżącej co do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w odwołaniu A. B. zaskarżył tą decyzję tylko w pkt 2). W tym zakresie tut. Sąd wskazał, że z uzasadnienia odwołania wyraźnie wynika, że A. B. kwestionuje zarówno granicę ustaloną przez geodetę jak i powierzchnię wyliczoną po ustaleniu granicy. W rezultacie stwierdzono, że okoliczność iż powierzchnia działki jest pochodną jej granic, uzasadnia przyjęcie, że w istocie A. B. zakwestionował całą decyzję Starosty [...]ego, którą doszło do aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazanym w jej pkt 1 – 3.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 123/20 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej C. D., uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania – za w pełni uzasadniony uznając zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – z uwagi na brak wyjaśnienia przyjętego przez WSA rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do potraktowania przez tut. Sąd odwołania A. B. w inny sposób aniżeli on sam to określił, wskazał że wynikało to z pewnego założenia, które WSA zastosował w niniejszej sprawie. W tym zakresie zwrócono uwagę, że chociaż często, to jednak nie zawsze zmiana przebiegu granic danej działki musi wpływać na jej wielkość. Ponadto, ustalając zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji odwołaniem, należałoby w tym przypadku również rozważyć, jakie znaczenie w sprawie, dotyczącej aktualizacji danych ewidencyjnych, mogło mieć kwestionowanie przez stronę w uzasadnieniu odwołania powierzchni jego nieruchomości i przebiegu jej granic. Naczelny Sąd Administracyjny za nic w zasadzie nie wnoszącą do sprawy uznał wypowiedź WSA, odnoszącą się do zarzutu skargi co do naruszenia art. 28 K.p.a poprzez błędne uznanie, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo Zagnańsk winno być stroną niniejszego postępowania. Ponadto WSA nie odniósł się do zarzutów opartych na art. 7, 8 § 1 K.p.a. oraz § 37 ust. 1 w zw. z § 36 oraz § 39 rozporządzenia egib. Co prawda przytoczono treść przepisów materialnoprawnych, które były wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale nie wyjaśniono ich różnej wykładni – która to legła u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto autor skargi kasacyjnej zasadnie zwracał uwagę na czynienie przez WSA nieuprawnionych wypowiedzi dotyczących postępowania zakończonego decyzją Starosty [...]z dnia 25 czerwca 2018 r. skoro decyzja ta była ostateczna, a podczas rozprawy sądowej okazało się, że postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zostało ostatecznie umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w odniesieniu do argumentacji podniesionej pod pozycją 1 lit. b jej petitum.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z użytego określenia wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba na brak podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek umożliwiających odstąpienie przez tut. Sąd od oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 123/20. Orzeczeniem tym został uchylony wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 376/19, a sprawę przekazano tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. Zakwestionowanym wyrokiem tut. Sąd oddalił skargę C. D. na decyzję WINGiK z dnia 5 kwietnia 2019 r., którą:

- uchylono w całości decyzję Starosty [...]z dnia 29 października 2018 r. o aktualizacji informacji zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 [...], gm. Zagnańsk, w zakresie w pkt:

1) ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr 2342/3 a działką sąsiednią nr 1293/11, pomiędzy działkami nr 2343, 2344, 2346, 2347 a działką nr 2299 na podstawie zgodnych wskazań właścicieli i władających na zasadach posiadania samoistnego, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym 29 grudnia 2017 r.;

2) ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr 2342/3 a działką nr 2345, działką nr 2343 a działką nr 2346, działką nr 2344 a działką nr 2347; działkami nr 2342/3 i 2343 a działką nr 2299, po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków, zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych spisanym 29 grudnia 2017 r.;

3) zmian powierzchni działek nr 2342/3, 2343 i 2344 na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kielcach pod nr ewid. P.2604.2018.2726 w dniu 24 kwietnia 2018 r.

- i odmówiono aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 [...], gm. Zagnańsk, w przedmiotowym zakresie.

W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że powyższą decyzję (K-II-95) organ odwoławczy wydał po rozpatrzeniu odwołania A. B. (K-II-8), w którym strona expressis verbis na wstępie wskazała, że prosi "o zmianę postanowienia pkt 2 ww. decyzji" Starosty [...]ego.

Uwzględniając powyższe, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko zawarte w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, cyt.: "uzasadnienie (WSA) było tylko powierzchowne. Ten ostatni przypadek dotyczy zwłaszcza kwestii związanej z zakresem zaskarżenia decyzji organu I instancji przez odwołującego się - A. B.. Jak sam Sąd Wojewódzki bowiem podał, w odwołaniu, notabene określonym bardzo dokładnie, bo zatytułowanym (cyt.): "Odwołanie od decyzji Starosty [...] doręczonej dnia 05.11.2018" A. B. napisał (cyt.): "odwołując się od decyzji Starosty [...]ego, proszę o zmianę postanowienia pkt 2 w/w decyzji". Zatem żądanie zawarte w odwołaniu było również konkretne i precyzyjne. Odnosząc się zaś do powyższej kwestii (objętej zarzutem skargi), Sąd Wojewódzki stwierdził jedynie, że zaskarżona decyzja, która uchylała całą decyzji organu I instancji, była prawidłowa ponieważ z uzasadnienia pisma (cyt.): "wyraźnie wynika, że A. B. kwestionuje zarówno granicę ustaloną przez geodetę jak i powierzchnię wyliczoną po ustaleniu granicy. (...). Okoliczność, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic, uzasadnia przyjęcie, że w istocie A. B. zakwestionował całą decyzję Starosty [...]ego". Zatem ustalenie, że w przedstawionym wyżej przypadku należało odwołanie A. B. traktować w inny sposób aniżeli sam on to określił, wynikało z pewnego założenia, które Sąd Wojewódzki zastosował w niniejszej sprawie. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że chociaż często, to jednak nie zawsze zmiana przebiegu granic danej działki musi wpływać na jej wielkość. Zatem w takiej sytuacji Sąd winien te kwestię dokładniej zbadać i wyjaśnić, zwłaszcza, że – jak zarzuca skarga kasacyjna – powierzchnia działki, stanowiącej własność A. B. nie została ustalona w niniejszym postępowaniu, a sam uczestnik – poza samym podnoszeniem tej kwestii – nie wykazał jakoby z jego powierzchni ubyło 0,14 ha przy jednoczesnym wzroście powierzchni działki sąsiedniej. Sąd Wojewódzki winien również pamiętać, że treść wpisów dokonanych w ewidencji gruntów ma jedynie charakter techniczny. Dokonywane w nich zmiany danych nie mogą więc rozstrzygać o kwestiach własnościowych. Zatem, ustalając zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji odwołaniem A. B., należałoby w tym przypadku również rozważyć, jakie znaczenie w sprawie, dotyczącej aktualizacji danych ewidencyjnych, mogło mieć kwestionowanie przez stronę w uzasadnieniu odwołania powierzchni jego nieruchomości i przebiegu jej granic."

Mając na względzie przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – którym z mocy art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. tut. Sąd jest związany przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy – należy stwierdzić, że wskazywanie przez A. B. w odwołaniu od decyzji Starosty [...]z dnia 29 października 2018 r. w sposób ogólny na ubytek z powierzchni jego nieruchomości 0,14 ha (bez wskazania konkretnych numerów jego działek 2345, 2346 i 2347) nie uprawnia do przyjęcia, jak to uprzednio wskazywał tut. Sąd, że decyzja ta została zaskarżona w całości. Podkreślenia przy tym wymaga, że:

I. po pierwsze, zgodnie z aktem własności ziemi z dnia 18 kwietnia 1977 r. A. B. stał się z mocy samego prawa właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów, wsi [...] nr 345, 346 i 347 o łącznej pow. 0.9800 ha, a w związku z przyłączeniem części gruntów wsi do obrębu [...], do działek które zostały dołączone do obrębu [...] dodano nr 2000 – wobec czego uzyskały nr odpowiednio: 2345, 2346 i 2347 bez zmian ich powierzchni, która łącznie wyniosła 0.9800 ha (str. 6 decyzji z dnia 29 października 2018 r.);

II. po drugie, w dniu 26 września 2018 r. do Starostwa Powiatowego w Kielcach wpłynęło pismo A. B., w którym wskazał cyt."...granica mojej działki nr 2345, powinna przebiegać tak, aby powierzchnia gruntu wynosiła 1,12 ha...", załączając informację dotyczącą powierzchni tej właśnie działki; str. 5 decyzji z dnia 29 października 2018 r.);

III. po trzecie, to w pkt 2 decyzji organu I instancji (wyłącznie zakwestionowanym odwołaniem A. B.) rozstrzygnięto co do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy m. in.:

- działką nr 2342/3 a ww. działką nr 2345,

- działką nr 2343 a ww. działką nr 2346,

- działką nr 2344 a ww. działką nr 2347.

IV. po czwarte, jedynie pkt 1 ww. decyzji dotyczył działek A. B. w zakresie granicy między działką 2346 a działką sąsiednią nr 2299 (cześć południowa rzeki) oraz pomiędzy działką 2347 a działką sąsiednią nr 2299 (cześć południowa rzeki) – którego to przebiegu granicy strona, wobec treści złożonego odwołania, nie kwestionowała, z kolei w pkt 3 decyzji nie wymieniono żadnej z działek odwołującego się.

Należy przy tym podkreślić – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – że treść wpisów dokonanych w ewidencji gruntów ma jedynie charakter techniczny, a dokonywane w nich zmiany danych nie mogą rozstrzygać o kwestiach własnościowych. W tym kontekście, uwzględniając treść odwołania A. B. w zestawieniu z zaskarżoną decyzją i uprzednio wyrażonym stanowiskiem strony, należy uznać że wskazywana przezeń okoliczność ubytku z powierzchni jego nieruchomości 0,14 ha nie mogła przesądzić o rozszerzeniu – wbrew wyrażonemu expressis verbis stanowisku strony, kwestionującej wyłącznie pkt 2 decyzji organu I instancji – zakresu zaskarżenia odwołania na pkt 1 i 3 tego rozstrzygnięcia. W rezultacie zasadnym jest stwierdzenie, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w całości, prowadził postępowanie odwoławcze w części wychodzącej poza zakres zaskarżenia odwołaniem, w następstwie czego wydano w tym zakresie decyzję odwoławczą niejako z urzędu – czego przepisy Działu II Rozdziału 10 K.p.a. regulujące postępowanie odwoławcze nie przewidują. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym zgodnie wskazuje się, że w sytuacji, w której (tak jak w niniejszej sprawie) decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. o sygn. akt II OSK 3015/19, LEX nr 3058918).

Skoro WINGiK uchylił – w całości – decyzję organu I instancji (zawierającą 3 punkty rozstrzygnięcia), którą w złożonym odwołaniu A. B. zakwestionował tylko co do jednego z trzech punktów jej rozstrzygnięcia, należało obecnie stwierdzić nieważność całej, podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji, zwłaszcza że w następstwie tego uchylenia organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę merytorycznie – w sposób całościowy odmawiając aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiotowym zakresie. Abstrahując od kwestii tego, że w podjętym rozstrzygnięciu nie wyszczególniono, że dotyczy ono odrębnie pkt 1, odrębnie pkt 2 i odrębnie pkt 3 decyzji Starosty, to z uwagi na łączne odniesienie się przez WINGiK do zagadnień prawnych związanych ze wszystkimi granicami, o jakich mowa w pkt 1, pkt 2, jak i z powierzchniami, których dotyczy pkt 3 decyzji organu I instancji – należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w całości.

Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do kwestii związanych z wykładnią § 37 ust. 1 w zw. z § 36 oraz § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. To samo dotyczy szczegółowych podnoszonych przez skarżącą zarzutów, za wyjątkiem ujętego pod pozycją 1 lit. b skargi trafnego zarzutu naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. – wobec naruszenia przez WINGiK zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dopiero prawidłowo ustalenie w postępowaniu odwoławczym czego zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczy sprawa, umożliwi Sądowi odniesienie się do zastosowanych w tym zakresie przepisów prawa materialnego i dokonanie ich wykładni.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pkt I wyroku stwierdził nieważność decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. (pkt II wyroku)