Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4080/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] lutego 2021 r., 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego K. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w dniu [...] października 2021 r. wydał decyzję, znak: [...], w której na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania K. S. (dalej: "Skarżący") z dnia [...] marca 2021 r. od decyzji Dyrektora izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, że pozwem z dnia [...] września 2017 r., złożonym do Sądu Rejonowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], Skarżący wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia. Zdaniem Skarżącego na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm., dalej: "ustawa wprowadzająca KAS") Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek złożenia mu propozycji służby, gdyż dotychczasowi pracownicy otrzymywali propozycję pracy, a funkcjonariusze propozycję służby (na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS). W związku z powyższym Skarżący stwierdził, że skoro nie otrzymał decyzji o zwolnieniu ze służby, to jego stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje.

Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...] przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy wprowadzającej KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W przypadku zaś wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z uwagi na fakt, iż w stosunku do Skarżącego nie została wydana decyzja o zwolnieniu ze służby, konieczne jest przekazanie niniejszej sprawy do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] jako organowi właściwemu do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego Skarżącego.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Izby Administracji Skarbowej w [...] na ww. postanowienie Sądu Rejonowego, Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. sygn. akt [...], oddalił zażalenie.W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że z uwagi na to, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie została w sprawie wydana, prawidłowo Sąd Rejonowy ocenił, że właściwym do rozpoznania sprawy będzie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu Skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ wyjaśnił, że konstrukcja zastosowana przez ustawodawcę w art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, utożsamiająca skutki wygaśnięcia stosunku służbowego ze zwolnieniem ze służby, jest unormowaniem w sposób kompletny, regulującym sytuację prawną funkcjonariusza, którego stosunek wygasł na skutek okoliczności, o których mowa w ust. 1 art. 170 ww. ustawy i nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości dodatkowego rozstrzygnięcia administracyjnego w postaci decyzji o zwolnieniu ze służby.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu którego Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Powyższe postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zostało zaskarżone przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2651/19, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Sąd zauważył, że wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania przepisów ustawy wprowadzającej KAS, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r. – sygn. akt I OPS 1/19. Sąd, biorąc pod uwagę wiążące, na mocy art. 170 i art. 269 § 1 p.p.s.a., rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego z ww. uchwały wskazał, że w sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], stwierdził zwolnienie Skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia [...] maja 2017 r. nie przedstawił Skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, ani pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W konsekwencji nieprzedstawienia ww. propozycji, stosunek służbowy Skarżącego wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Biorąc pod uwagę przepisy art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, jak również wyrok z dnia 25 marca 2020 r. - sygn. akt II SA/Wa 2651/19, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził zwolnienie Skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej z dniem [...] sierpnia 2017 r. w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, do którego doszło na skutek nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, domagając się jej zmiany w całości bądź uchylenia w całości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w decyzji mającej charakter indywidualnego rozstrzygnięcia winien nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, ale także wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego nie złożył Skarżącemu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] stwierdził zwolnienie Skarżącego ze służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przesłankami stanowiącymi kryteria oceny doboru kadry do przedstawienia propozycji były przesłanki określone w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, tj. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Skarżący odwołał się od ww. decyzji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, wnosząc o jej zmianę w całości bądź uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 165 ust. 7 i 170 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej KAS w zw. z art. 276 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422, dalej: "ustawy o KAS", w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucji RP"), poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej z dniem 31 sierpnia 2017 r., pomimo że wyżej wskazane przepisy nie przyznawały pracodawcy autonomii przy wyborze pracowników, którym przedstawiono propozycję dalszego zatrudnienia, gdyż dopuszczenie do arbitralnego doboru pracowników, którym nie zaproponowano przedłużenia zatrudnienia oraz niewskazanie w stosunku do konkretnych zainteresowanych powodów nieprzedłużenia stosunku pracy, stałoby w sprzeczności z art. 24 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dodatkowo przepisy prawa nie przewidują możliwości stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy i to ze skutkiem wstecznym, gdyż jest to sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu i stwierdził, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, czym się kierował oraz jakie kryteria brał pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o nieprzedstawieniu Skarżącemu propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej.

Skarżący pismem z dnia 15 listopada 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ustalonych okolicznościach stanu faktycznego dotyczących posiadanych przez Skarżącego kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania, nie zachodziły podstawy do przedstawienia Skarżącemu propozycji pełnienia służby, podczas gdy z oceny Skarżącego wynika, że wykonywał swoje obowiązki służbowe na poziomie oczekiwań, zatem powinno to prowadzić do twierdzenia, że wykonywanie przez funkcjonariusza zadań na poziomie oczekiwań jest wykonywaniem obowiązków na poziomie co najmniej zadowalającym;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 60 Konstytucji RP, poprzez wadliwą decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sytuacji, gdy organ naruszył wskazane przepisy k.p.a. oraz Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, nienależyte wyjaśnienie prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem obywatela, niedokładne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności nieprzedstawienie wyjaśnień leżących u podstaw wydanej decyzji, chociaż z porównania przedstawionego przez organ wynika, że Skarżący spośród osób, którym przedstawiono propozycje służby, miał największe doświadczenie i najdłuższy staż służbowy w obszarze akcyzy, a oceny były właściwie na tym samym poziomie u wszystkich funkcjonariuszy, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, nienależyte wyjaśnienie przesłanek, jakimi organ się kierował, wydając decyzję i nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co prowadzi do wniosku, że decyzja została wydana arbitralnie i w oparciu o niemerytoryczne przesłanki;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywatela do Państwa, o czym świadczy uchylanie się przez organ administracji od wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego i bezczynność organu administracji, co zmieniło się dopiero po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie kolejna bezczynność w postaci niepodjęcia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] technicznej czynności polegającej na przekazaniu akt Skarżącego wraz z odwołaniem do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, przez 5 miesięcy, przez co Skarżący pozostaje w uzasadnionym przekonaniu, że jego sprawa nie jest traktowana obiektywnie i merytorycznie z należytą uwagą;

4. naruszenie art. 32 i 60 Konstytucji RP poprzez złamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz konstytucyjnej zasady dostępu do służby publicznej na równych zasadach, poprzez zwolnienie Skarżącego w niejasnych okolicznościach.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdził zwolnienie go ze służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. W rozstrzygnięciu organ podniósł, że korzystając z przysługujących mu kompetencji, podjął decyzję o nieprzedstawieniu Skarżącemu w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce. Następnie wskazał, że przy podejmowaniu decyzji kierował się określonymi ustawą przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy, tj. uwzględnił okoliczności dotyczące przebiegu służby, w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami, uwzględnił również przebieg służby potwierdzony m.in. opiniami. W procesie kształtowania polityki kadrowej uwzględnione zostały zatem przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, tj. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, ale również potrzeby Izby Administracji Skarbowej w [...].

Skarżący nadmienił, że – w jego ocenie – decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jedynie pozornie opierała się na obiektywnych przesłankach, natomiast w rzeczywistości inne kryteria zaważyły na podjęciu decyzji o nieprzedstawieniu mu propozycji dalszej służby. Podkreślił, iż pełnił służbę od 2 kwietnia 1991 r., zaś od 2005 r. w obszarze akcyzy. Zaznaczył, że prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, był funkcjonariuszem doświadczonym (staż służby w 2017 r. – 26 lat) i nie były wobec niego prowadzone postępowania dyscyplinarne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Natomiast w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Szefa KAS z dnia [...] października 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub w stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy czym ustawodawca wyraźnie stanowi w drugim z ww. przepisów, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub gdy funkcjonariusz nie zaakceptuje złożonej mu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po jej przyjęciu przez funkcjonariusza.

Zaznaczyć należy, że w przypadku drugiego z ww. rozwiązań prawnych, ugruntowane jest stanowisko judykatury (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19; wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1333/18; z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1041/18; publ. CBOSA), zgodnie z którym wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Dochodzi wówczas do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, a które Dyrektor IAS w [...] powinien uwzględnić w niniejszej sprawie to posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Kryteria te, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinny być wszechstronnie rozważone i ocenione, zaś wyniki tej oceny powinny zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego ma charakter uznaniowy i jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej właśnie na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. I tak, z wyroków NSA: z dnia 23 września 1987 r., sygn. akt II SA 468/87 (publ. OPS 1988, nr 11-12, poz. 258), z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 951/17, z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3169/18 (publ. CBOSA) wynika, że organ, wydając decyzję uznaniową, winien wyjaśnić w sposób zrozumiały i czytelny motywy, jakim się kierował, podejmując określone rozstrzygnięcie. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia szczególną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny.

W przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego istotnego znaczenia nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Okoliczność zaś, że przepisy prawa materialnego pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku szczegółowego uzasadnienia faktycznego decyzji. Należyte uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji podejmowanych w sprawach osobowych. Chodzi bowiem o to, aby podwładny miał świadomość, iż ma do czynienia nie z arbitralnym lub uwarunkowanym względami osobistymi rozstrzygnięciem przełożonego, co w sposób oczywisty naruszałoby jego prawa, lecz z decyzją będącą wynikiem zindywidualizowanych rozważań w zakresie przyczyn podjęcia określonego rozstrzygnięcia – w niniejszej sprawie niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci dotychczasowy status, ma bowiem pełne prawo do poznania powodów wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).

W ocenie Sądu, organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, tj. Dyrektor IAS w [...] oraz Szef KAS naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Szef KAS, aprobując wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora IAS w [...] nie zawierają rzetelnej i wyczerpującej analizy i oceny kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

Z uzasadnienia decyzji Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nie wynika, aby organ ten dokonał analizy i oceny przebiegu dotychczasowej służby Skarżącego. Nie uczynił tego również Szef KAS, w sposób bezpodstawny przyjmując, że organ I instancji badał przebieg dotychczasowej służby Skarżącego (str. 7 uzasadnienia decyzji).

Odnośnie przebiegu służby organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż Skarżący "zajmował stanowisko starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu młodszego rachmistrza celnego, jako kontynuacja warunków służby w Izbie Celnej".

Tymczasem Skarżący podnosi, iż służbę w organach administracji celnej rozpoczął w dniu [...] kwietnia 1991 r., a od 2005 r. wykonywał obowiązki służbowe "w obszarze akcyzy". Z powyższego wynika, iż Skarżący legitymował się 26-letnim stażem służbowym, która to okoliczność została całkowicie pominięta przez organy. Organy pominęły także fakt 12-letniego doświadczenia zawodowego Skarżącego w obszarze akcyzy, pomimo że – jak stwierdza organ I instancji – Szef KAS wydał polecenie w piśmie znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., aby w celu zapewnienia ciągłości realizacji zadań, funkcjonariusze oraz pracownicy Służby Celnej, którzy realizowali przedmiotowe zadania według stanu na dzień [...] września 2016 r., zostali uwzględnieni w zasobach kadrowych urzędów skarbowych lub izb administracji skarbowej (w zakresie orzecznictwa II instancji).

W świetle powyższego uznać należało, że stanowisko orzekających w sprawie organów jest – w ocenie Sądu – nieprzekonywujące i nosi cechy dowolności. Pominięcie przebiegu dotychczasowej służby Skarżącego i zdobytego podczas pełnienia tej służby doświadczenia, umiejętności i kwalifikacji stanowi naruszenie obowiązku wszechstronnego i rzetelnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że organ I instancji nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkich okoliczności sprawy w powiazaniu z aktami osobowymi Skarżącego przy uwzględnieniu przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem reguł postępowania dowodowego wymienionych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W konsekwencji uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Z kolei Szef KAS poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, aprobując wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji, wobec nieuwzględnienia argumentów odwołania, narusza również art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a.

Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie kwestionuje możliwości wskazania w uzasadnieniu decyzji istotnych celów reformy administracji skarbowej, tym niemniej nie może to zastąpić zindywidualizowanej oceny przesłanek braku przedstawienia propozycji pracy lub służby w okolicznościach dotyczących konkretnej osoby. Sąd nie kwestionuje również uprawnienia organów KAS do dostosowania zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Zwraca jednak uwagę na spoczywający na organach obowiązek rzetelnego wyjaśnienia, w oparciu o ww. kryteria ustawowe, powodów, dla których Skarżącemu nie została przedstawiona propozycja służby/pracy. Obowiązku tego w niniejszej sprawie orzekające organy nie dopełniły z powodów powyżej wskazanych.

Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor IAS w [...] uwzględni powyższe rozważania, dokona wszechstronnej analizy i oceny materiału dowodowego, a następnie podejmie decyzję, którą wyczerpująco uzasadni, w tym odniesie się do argumentacji Skarżącego oraz zamieści zindywidualizowane powody wybranego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.