Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 517/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust.2, art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 27 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 39 ust. 3, art. 39 ust.1 a
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia ... wnoszącą sprzeciw do dokonanego przez firmę "F." – A. B. w Ł. - zgłoszenia zamiaru budowy telekomunikacyjnej linii kablowej relacji Ł. – S., zlokalizowanej na działkach nr nr ... (obręb Ł., ... (obręb C.), ... (obręb J.),... (obręb T.), ... (obręb A..), ...(obręb S.), usytuowanych w gminie Ł. i S.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji postanowieniem z dnia ....nałożył – na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane - na inwestora "F." A. B. obowiązek uzupełnienia dokonanego w dniu 18 lutego 2013r. zgłoszenia zamiaru realizacji telekomunikacyjnej linii kablowej relacji Ł.– S. w gminach Ł. i S. na wymienionych działkach poprzez dołączenie: poglądowej mapy orientacji, projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej, wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz uzgodnienia przebiegu linii telekomunikacyjnej w zespole uzgadniania dokumentacji projektowej (ZUD) - w zakreślonym terminie.

Z uwagi na to, że inwestorka nie wywiązała się z nałożonych obowiązków, organ I instancji wydał decyzję z dnia ....wnoszącą sprzeciw do tego zgłoszenia.

W odwołaniu inwestor – A. B. podnosiła, że nakazane obowiązki nie mają uzasadnienia prawnego i powodują, że procedura zgłoszenia jest bardziej uciążliwa, czasochłonna i kosztowna, niż uzyskanie pozwolenia na budowę.

Wojewoda nie uwzględnił odwołania, uznając, że sprzeciw był uzasadniony.

Organ odwoławczy ustalił, że inwestorka do zgłoszenia dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z decyzji i zezwoleń wydanych przez Gminę Ł. i S. oraz rysunki przedstawiające przebieg sieci po poszczególnych działkach. Z rysunków tych wynika, że sieć będzie prowadzona po działkach użytkowanych jako drogi, będące własnością gminy. W zgłoszeniu określono, że kabel światłowodowy o średnicy 8 mm będzie układany na głębokości 0,8 m, a w miejscu przejść pod drogą na głębokości 1,2 m licząc od najniższej rzędnej terenu w miejscu wykonania przejścia. Na działkach nr ... nastąpi zakończenie linii telekomunikacyjnej studnią zasobnikową ZK1. Z opisu do projektu wykonawczego wynika, że w obszarze, na którym będą prowadzone roboty znajduje się wodociąg i gazociąg.

Wojewoda – po zbadaniu sprawy – stwierdził, że ze względu możliwość kolizji z istniejącymi na terenie objętym zgłoszeniem sieciami i przyłączami wodociągowymi i gazowymi – nie można było przyjąć zgłoszenia w przedstawionej formie graficznej. Wskazał, że inwestorka nie przedłożyła mapy orientacyjnej pokazującej całość inwestycji, a załączone rysunki są nienumerowane, niezszyte, wykonane w nieokreślonej skali, nieczytelne i niepowiązane ze sobą. Brak jest na nich punktów orientacyjnych, dlatego nie można ocenić czy przebieg projektowanej sieci jest zgodny z częścią opisową, nie wynika z nich również dokładny stan zainwestowania terenu, a więc nie da się stwierdzić, że pomimo istniejących na nim sieci gazowej i wodociągowej - inwestycja będzie bezpieczna.

Wojewoda wskazał, że wprawdzie ustawa - Prawo budowlane nie wymaga załączenia do zgłoszenia projektu zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 30 pkt 3 Prawa budowlanego, to jednak konieczność sporządzenia takiego projektu może wynikać z przepisów odrębnych. W postępowaniu zgłoszeniowym organ nie jest bowiem zwolniony z obowiązku żądania przedłożenia dokumentów wymaganych przepisami odrębnymi (art. 30 ust. 2 tej ustawy), a sporządzenie tych dokumentów może wiązać się z koniecznością wykonania projektu zagospodarowania działki.

Taka sytuacja – zdaniem Wojewody – zachodziła w niniejszej sprawie.

Wojewoda wskazał, że - ze względu na usytuowanie projektowanej sieci w pasie drogowym - inwestorka miała obowiązek przedstawić zezwolenie właściwego zarządcy drogi (zgodnie z art. 39 ust. 1 a i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych).

Inwestorka miała również obowiązek przedstawić uzgodnienie ZUD - na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej oraz art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego, gdyż nie wszystkie obszary, przez które ma być prowadzona linia (m.in. część miejscowości w Gminie S.), posiadają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Lubelski wskazał również na § 11 i 12 rozporządzenia Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, dotyczący wymagań projektu budowlanego obiektu liniowego.

Wobec braku wskazanych dokumentów, przyjęcie zgłoszenia nie było możliwe, dlatego Wojewoda – pomimo stwierdzenia licznych uchybień formalnych i proceduralnych organu I instancji - utrzymał w mocy jego decyzję wnoszącą sprzeciw do tego zgłoszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w także w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, A. B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przez Wojewodę zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa) – podniosła, że organ ten dokonał w istocie zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ wskazał na konieczność załączenia do zgłoszenia innych, niż wskazane przez organ I instancji w postanowieniu z dnia .... – dokumentów.

Następnie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art.7, 8 i 12 kpa) oraz prawa materialnego:

- art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione zobowiązanie skarżącej do przedstawienia:

1) dodatkowej mapki orientacyjnej (poglądowej), bowiem przy zgłoszeniu wymagane są jedynie szkice i rysunki, poza tym skarżąca załączyła projekt wykonawczy wraz ze szczegółową mapą sytuacyjną, która jest orientacyjną mapą podglądową;

2) projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej wykonanej przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane – zdaniem skarżącej w świetle art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego – projekt zagospodarowania działki należy dołączyć wyłącznie w ściśle wskazanych w tym przepisie przypadkach, które jednak nie obejmują zgłoszenia budowy linii telekomunikacyjnej. W przekonaniu skarżącej, w sprawie nie ma zastosowania rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; również obowiązek sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczy wyłącznie budowy przyłączy telekomunikacyjnych (art. 29a)

3) uzgodnienia ZUD, bowiem uzgodnienie takie wymaga sporządzenia projektu na aktualnej mapie, zawierającej dodatkowo przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgodnionych dotychczas przez starostę oraz położenie znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych, wykonanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, natomiast art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20a Prawa budowlanego wyklucza obowiązek dołączania do zgłoszenia telekomunikacyjnej linii kablowej planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

4) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem w świetle art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych budowa infrastruktury telekomunikacyjnej nie wymaga wydania takiej decyzji;

5) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż w świetle § 1 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004r., Nr 140, poz. 1481) - zezwolenie takie może być wydane dopiero po dokonaniu zgłoszenia.

Skarżąca podniosła, że nawet, gdyby przyjąć, że organ mógł żądać przedłożenia wskazanych dokumentów, to jednak organ nie wykazał szczególnej potrzeby uzasadniającej takie żądanie, wynikającej z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nałożone obowiązki w istocie sprowadzają się do konieczności wykonania przez skarżącą projektu budowlanego, co jest sprzeczne z celem ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, której celem było uproszczenie procedury budowlanej linii telekomunikacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Bezspornie budowa telekomunikacyjnych linii kablowych wymaga dokonania zgłoszenia - wynika to z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., nr 243, poz.1623 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy - w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Organ I instancji postanowieniem z dnia ... nałożył w trybie powołanego przepisu na skarżącą, prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "F." A. B. – obowiązek uzupełnienia zgłoszenia wskazując na brak mapki orientacji (poglądowej), brak projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, brak uzgodnienia przebiegu linii telekomunikacyjnej przez ZUD, a skarżąca obowiązków tych nie wykonała, dlatego organ zasadnie wniósł sprzeciw do zgłoszenia.

Rację mają bowiem organy obu instancji, że zgłoszenie wymagało dokonania uzgodnienia ZUD. Z powołanego przepisu art. 30 ust. 2 ustawy wprost wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć dokumentację wymaganą przepisami odrębnymi, a do takich należy m.in. ustawa z dnia 17 maja 1989r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r., Nr 100, poz. 1268). W świetle art. 27 ust. 2 pkt 1 tej ustawy – inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostami, przy czym przez "sieć uzbrojenia" rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne (...) – art. 2 pkt 11 cyt. ustawy. Projektowana kablowa linia telekomunikacyjna jest zatem siecią uzbrojenia w rozumieniu powołanego przepisu, dlatego jej realizacja wymaga uzgodnienia dokonywanego w trybie cyt. ustawy i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz.U. z 2001r., nr 38, poz. 455), zwanego "rozporządzeniem".

Okoliczność, że w postępowaniu w przedmiocie wydania takiego uzgodnienia, dokonywanego przez zespół uzgadniania dokumentacji projektowej (ZUD) - § 10 rozporządzenia, inwestor ma obowiązek sporządzić szereg wymienionych w rozporządzeniu dokumentów, w tym projektu na aktualnej mapie, wykonanej według zasad określonych w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133), zawierającej dodatkowo przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgodnionych dotychczas przez starostę oraz położenie znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych - nie zwalnia jednak inwestora z obowiązku uzyskania takiego uzgodnienia. Jak trafnie wskazuje A. Gliniecki – "Procedura uzyskania (...) uzgodnień i opinii może być niekiedy dłuższa niż procedura samego zgłoszenia. (...) W takich przypadkach zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest zabiegiem efektownym, świadczącym o liberalizacji przepisów Prawa budowlanego, ale nieefektywnym, gdyż jest to pozorne uproszczenie procedury administracyjnej, skoro przed zgłoszeniem należy przeprowadzić inne postępowania administracyjne, niezbędne do dokonania zgłoszenia". (A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Lexis Nexis, Warszawa 2012, s. 253).

Skoro zatem skarżąca A. B. nie załączyła do dokonanego zgłoszenia budowy kablowej linii telekomunikacyjnej uzgodnienia ZUD, wymaganego zgodnie z art. 27 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zasadne było wniesienie przez organ sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Organ odwoławczy prawidłowo wskazał również na konieczność uzyskania przez inwestorkę - na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260) - zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Przepis ten w ust. 1 zasadniczo zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania lokalizowania obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Jednak zgodnie z art. 39 ust. 1 a – przepisu ust.1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 - w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...), wydawanym w formie decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o której mowa w ust. 1 a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Z powyższego wynika, że budowa linii telekomunikacyjnej w każdym wypadku wymaga uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi, który nie może dowolnie odmówić jego wydania.

Wbrew zarzutom skargi, zezwolenie to powinno być uzyskane przed dokonaniem zgłoszenia i dołączone do niego. Wynika to z art. 39 ust. 3a, który do elementów, jakie powinna zawierać decyzja udzielająca zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 zalicza pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest on zobowiązany m.in. do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych. Oznacza to, że decyzja udzielająca zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 poprzedza dokonanie zgłoszenia. Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, na którą wskazuje skarżąca, jest natomiast wydawana już na etapie późniejszym, tj. wykonywania inwestycji (na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych), co również wynika z powołanego art. 39 ust. 3a pkt 3 tej ustawy.

Wbrew zarzutom skargi, Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto stanowisko, że "organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdy upłynął termin wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ powinien ograniczyć się do utrzymania decyzji o sprzeciwie w mocy lub do uchylenia takiej decyzji i umorzenia postępowania." (por. wyrok WSA z dnia 4 października 2012r., VII SA/Wa 1128/12, wyrok NSA z dnia 13 października 2011r., II OSK 1439/10, wyrok NSA z dnia 21 września 2010r., II OSK 1418/09). Sądy wskazują, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane jest terminem materialnym i jednocześnie terminem o charakterze kompetencyjnym, określa bowiem organowi architektoniczno – budowlanemu czas do skorzystania ze swych kompetencji, zaś po upływie tego terminu organ traci kompetencje do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy.

Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, bowiem decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu ...., a więc po upływie 30 -dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu do dokonanego w dniu 18 lutego 2013r. zgłoszenia.

Poza tym wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie i podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności załączenia do zgłoszenia uzgodnienia ZUD. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał ponadto (zasadnie) na brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie przedmiotowej linii telekomunikacyjnej w pasie drogowym oraz na brak decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego – to jednak okoliczności te nie świadczą o zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu wymagającym jej uchylenia, skoro zgłoszenie nie zawierało wymaganego uzgodnienia ZUD i pomimo wezwania postanowieniem z dnia 25 lutego 2013r. skarżąca uzgodnienia takiego nie przedstawiła.

Z tych względów, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012r., poz.270 ze zm.).