Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1889/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2, art. 3 § 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska – Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 321/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 321/15, rozpoznając skargę Gminy Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta S. z [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w zakresie terenu [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewoda [...], podejmując zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze uznał, że uchwała Rady Miasta S. z [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w zakresie terenu [...] została podjęta z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 10, art. 20 ust. 1 oraz art. 17 pkt 1, 9 i 11 w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Wojewody nieprawidłowo oznaczono i ustalono przeznaczenie terenu objętego zmianą planu miejscowego. Wyjaśniając to bliżej wskazano, że dotychczasowy plan miejscowy (uchwała z [...] kwietnia 2004 r. nr [...]) teren, którego dotyczy zmiana, przeznaczał na parking, zaś po zmianie przeznaczenie tego terenu będzie określone jako "KP - główna funkcja: parking. W granicach terenu dopuszcza się małą stację paliw z budynkiem usługowym jako funkcje towarzyszące". W związku z tym zarzucił, że w planie nie zdefiniowano pojęcia "mała stacja paliw" oraz że określenie parametrów tej stancji, mianowicie wysokość budynku 5 m i powierzchnia zabudowy 200 m2, nie jest wystarczające.

Zarzucił też, że brak jest informacji o aktualnym zagospodarowaniu terenu, zaś z rysunku planu i dokumentacji planistycznej wynika, że teren jest wykorzystywany na parking oraz jest zabudowany budynkiem.

Ponadto zarzucił, że parametr dotyczący powierzchni zabudowy został określony sprzecznie z definicją tego parametru przyjętą w zmienianym planie miejscowym. Z uchwały, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, wynika bowiem, że maksymalna wielkość terenu przeznaczonego pod zabudowę powinna być określona wskaźnikiem procentowym, a nie w metrach kwadratowych.

Zakwestionował również wskaźnik wysokości zabudowy, zarzucając, że dotyczy on tylko budynków, a nie także innych obiektów budowlanych, które mogą na tym terenie powstać, w związku z tym, że jest on przeznaczony pod budowę stacji paliw z budynkiem usługowym.

Wojewoda uznał, że uchwała o zmianie planu miejscowego jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego S.

Po pierwsze, w zakresie wskaźnika dotyczącego minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, która w uchwale o zmianie planu miejscowego została ustalona jako 10% powierzchni terenu, zaś w studium jako 70% powierzchni terenu.

Po drugie, w zakresie innej funkcji niż parking, gdyż w studium teren, którego dotyczy uchwała, przeznacza się na lokalizację ogólnodostępnych parkingów, a nie usług.

W ocenie Wojewody naruszono tryb sporządzania planu miejscowego, gdyż tytuł uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego oraz tytuł projektu planu wprowadzają w błąd. Chodzi o to, że karta terenu [...] obejmuje teren położony u zbiegu ulic [...],[...] i [...], w związku z czym stwierdzenie w tytule zmiany planu, że dotyczy ona rejonu ulicy [...] jest mylące i spowodowało ograniczenie udziału mieszkańców S. w procedurze planistycznej. W tym zakresie Wojewoda powołał się na skargę mieszkańców S. Podniósł też, że odwołanie się w tytule uchwały tylko do oznaczenia karty terenu nie jest właściwe, gdyż oznaczenie to, w przeciwieństwie do nazw ulic, nie jest powszechnie znane.

W końcu Wojewoda twierdził, że naruszono art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez to, że zmieniając przeznaczenie terenu z parkingu na parking z usługami i stacją paliw zachowano oznaczenie KP, a nie zmieniono oznaczenia na KS.

Uwzględniając skargę Gminy Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Sąd pierwszej instancji przedstawił następującą argumentację.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), można pozostawić w obrocie prawnym. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy sąd zobowiązany jest zbadać, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Zakres kognicji sądu ogranicza się zatem do zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały. Na tym etapie kontroli nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu jego obowiązku zbadania zgodności z prawem uchwały organu gminy i ocena całości unormowań uchwały planistycznej. Ocena taka może być przez Sąd dokonana jedynie w przypadku wniesienia skargi dotyczącej stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Wojewody o sprzeczności uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego ze studium.

Po pierwsze, odnosząc się do argumentu Wojewody, że uchwała w sprawie zmiany planu miejscowego jest sprzeczna ze studium, gdyż w studium teren, którego dotyczy sprawa, przeznaczony jest wyłącznie pod parkingi i w związku z tym niedopuszczalne było przeznaczenie go na usługi towarzyszące, jak na przykład stacja paliw, Sąd pierwszej instancji, po wyjaśnieniu charakteru studium wskazał, że w studium dla jednostki [...] "[...]" w punkcie 14.5.4 przewidziano jako ważniejsze działanie inwestycyjne zabudowę usługową na części obecnego parkingu "[...]".

Po drugie, odnosząc się do argumentu Wojewody związanego ze współczynnikiem powierzchni terenu biologicznie czynnej w wysokości 70% Sąd pierwszej instancji wskazał, że w studium taki współczynnik ustalono dla jednostki [...] jako zasadę, z tym że w studium na stronie 190, w postanowieniach ogólnych rozdziału III, dopuszczono możliwość lokalnych odstępstw, wynikających z analiz i studiów przeprowadzonych w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym uznał za zasadne przyjęcie w uchwale o zmianie planu współczynnika dotyczącego powierzchni terenu biologicznie czynnej w wysokości 10%, gdyż jest to usprawiedliwione ustaleniami zawartymi w prognozie oddziaływania na środowisko, z której wynika, że teren, którego dotyczy sprawa, jest szczelnie pokryty utwardzonym parkingiem terenowym.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zastrzeżeń organu nadzoru co do nieprawidłowości w zakresie braku zdefiniowania pojęcia małej stacji paliw. Jego zdaniem, ustalając przeznaczenie terenu organ nie miał obowiązku definiowania użytego w uchwale pojęcia małej stacji paliw, albowiem do zidentyfikowania tej funkcji wystarczająca była przyjęta przez uchwałodawcę gminnego metoda polegająca na posłużeniu się charakterystycznymi dla niej parametrami. Organ sporządzający plan mógł określić podstawowe parametry, które charakteryzują wielkość funkcji towarzyszących poprzez wskazanie wysokości zabudowy do 5 m oraz maksymalnej wielkości terenu przeznaczonego pod zabudowę, dla nowej zabudowy do 200 m2. W ocenie Sądu, tego rodzaju charakterystyka jest wystarczająca ze względu na specyfikę dopuszczalnego zagospodarowania terenu i nie sprzeciwia się wymogom art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji uznał, że ze względu na dopuszczoną na wskazanym terenie funkcję towarzyszącą funkcji głównej – parkingowi, a mianowicie funkcję uzupełniającą w postaci małej stacji paliw z budynkiem usługowym, wbrew twierdzeniom Wojewody, nie było potrzeby rozgraniczania w planie terenów o odmiennych funkcjach. Na terenie objętym kartą [...] współistnieją ze sobą dwie funkcje: jedna główna – parking, a druga funkcja usługowa w postaci małej stacji paliw z budynkiem usługowym. Mała stacja paliw z zabudową usługową jest funkcją komplementarną względem parkingu i na tym terenie wspólnie te obie funkcje charakteryzują jego przeznaczenie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że obie funkcje, zarówno prowadzenie parkingu, jak i stacji paliw, dotyczą prowadzenia działalności usługowej związanej z komunikacją. Nadto brak jest w przepisach prawa obowiązku oznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego stacji paliw osobnym symbolem, wskazującym na takie przeznaczenie terenu. Zastosowany w uchwale zabieg planistyczny nie sprzeciwia się więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wymogom art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mógł powodować stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, podobnie rzecz ma się z podawaniem w tekście planu informacji o aktualnym zagospodarowaniu terenu. Nie wymagają tego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy wykonawcze. Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że istniejący stan zagospodarowania terenu wynika z załącznika graficznego sporządzanego na kopii mapy zasadniczej załączonej do projektu planu, który to załącznik określa dotychczasowe zagospodarowanie terenu.

W odniesieniu do zakwestionowanego przez Wojewodę sposobu określenia w zaskarżonym planie maksymalnej wielkości terenu przeznaczonego pod zabudowę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z definicją maksymalnej wielkości terenu przeznaczonego pod zabudowę ustaloną w § 3 ust. 2a pkt 3 planu miejscowego zmienianego uchwałą, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, można było ją określać w procentach jako stosunek powierzchni wszystkich budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni tej działki lub według ustaleń szczegółowych. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że postanowienia planu na zasadzie alternatywy dopuszczały określenie wskaźnika maksymalnej wielkości zabudowy na działce poprzez wyrażenie go w innej niż stosunek procentowy formie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdzie wskaźnik ten wyrażono w metrach kwadratowych. Powyższe przesądza o prawidłowości ustaleń planu w tym zakresie. Oceny tej nie zmienia fakt dopuszczenia podziału nieruchomości, który odnosi się wyłącznie do nowej planowanej zabudowy stacji paliw i szczegółowo określa jej zakres. Plan nie przewiduje natomiast możliwości innej zabudowy, w tym rozbudowy zabudowy istniejącej, a w sytuacji braku takiej możliwości brak było podstaw do określania w planie wskaźników w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie naruszało prawa określenie w 5 pkt 2 karty terenu nr 16 wysokości zabudowy, a nie wysokości budynków. Z kolei wadliwe zdefiniowanie wysokości zabudowy w ustępie § 3 ust. 2a pkt 2 planu miejscowego zmienionego uchwałą, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, jako wysokość jedynie budynków, nie uzasadniało stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowiska, że niewłaściwy tytuł uchwały stanowił naruszenie trybu uchwalenia planu miejscowego Sąd pierwszej instancji wskazał, że zmieniany zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałą plan miejscowy (uchwała Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.) nosił tytuł "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w mieście S.". Zatem, tytuł uchwały o zmianie planu miejscowego był konsekwencją tytułu zmienianej uchwały.

Sąd pierwszej instancji odniósł się też do podniesionego przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę zarzutu, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze statutem uzdrowiska, jakim jest S. W tym zakresie stwierdził, że zarzut ten nie został ujęty w rozstrzygnięciu nadzorczym i z tego względu nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia przez Sąd. Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji ocenił ten zarzut, wskazując, że chodziło o to, iż w § 5 pkt 3 Statutu Uzdrowiska S. postanowiono, iż w strefie "[...]" uzdrowiska, w której położony jest teren, którego dotyczy sprawa, ustalono 45% wskaźnik terenów biologicznie czynnych, a w zaskarżonej uchwale taki wskaźnik ma wynosić 10%. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zachodzi jednak sprzeczność, gdyż w powołanym przepisie statutu chodzi nie o 45% działki, lecz całej strefy "[...]".

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił naruszenie:

- art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sąd administracyjny w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może oddalić skargi uznając, że rozstrzygnięcie nadzorcze mimo błędnego uzasadnia odpowiada prawu,

- art. 9 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia uchwały, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, nie są sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wskaźników powierzchni biologicznie czynnej,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prognoza oddziaływania na środowisko może stanowić uzasadnienie odstąpienia od ustaleń studium w zakresie wskaźników powierzchni biologicznie czynnej,

- art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenia planu miejscowego bez przewidzianych prawem wskaźników, zawierające sprzeczną definicję oraz ogólne pojęcia "małej" i "niewielkiej" stacji pali są zgodne z prawem,

- art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia dotyczące wysokości zabudowy są zgodne z prawem, mimo że ograniczają się do wysokości budynków.

Uzasadniając pierwszą z przytoczonych podstaw kasacyjnych odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym miano według skarżącego kasacyjnie przyjmować, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, mimo że nie wskazuje naruszeń prawa, które w rzeczywistości występują. W związku z tym podniesiono, że wprawdzie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym tego nie wskazano, ale uchwała, której ono dotyczy, narusza prawo, gdyż określono w niej stawkę renty planistycznej w wysokości 0% oraz dlatego, że jest ona sprzeczna ze statutem uzdrowiska bowiem w § 5 pkt 3 tego statutu po pierwsze, określono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w strefie "[...]" uzdrowiska, w której znajduje się teren, którego dotyczy sprawa, jako nie mniejszy niż 45%, po drugie, ustalono, że powierzchnia nowo wydzielonych działek winna wynosić nie mniej niż 0,1 ha.

Wyjaśniając drugą i trzecią z przytoczonych podstaw kasacyjnych podniesiono, że z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby istniały podstawy do odstępstwa od przyjętego w studium wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zakwestionowano też stanowisko, według którego takim dokumentem może być prognoza skutków oddziaływania na środowisko.

Podając motywy czwartej i piątej z przytoczonych podstaw kasacyjnych zakwestionowano możliwość przeznaczenia określonego terenu na parking i małą stację paliw bez rozgraniczenia linią terenów o równym przeznaczeniu. W ocenie Wojewody, jest to sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono też, że zawarta w § 3 ust. 2a pkt 3 planu miejscowego, w brzmieniu ustalonym uchwałą zakwestionowaną zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, definicja wskaźnika zabudowy nie pozwala na ustalenie tego wskaźnika z użyciem bezwzględnej powierzchni terenu. Zdaniem Wojewody, wskaźnik zabudowy powinien być określony jako procent powierzchni terenu. Ponadto wskazano, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w planie miejscowym trzeba określić wymienione w tych przepisach wskaźniki i parametry zagospodarowania terenu. W związku z tym zarzucono, że w przypadku uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wskaźniki te ograniczają się do wysokości zabudowy i wielkości terenu zajętego pod zabudowę. Dalej, powołując się na § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, zawierający definicję stacji paliw płynnych, stwierdzono, że stacja paliw jest z założenia obiektem o znacznych rozmiarach, co stanowi podstawę do uznania, że wadliwe było użycie w zaskarżonej uchwale określenia mała stacja paliw. Podniesiono też, że Wojewoda nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności jedynie § 3 ust. 2a pkt 2 planu miejscowego w brzmieniu nadanym uchwałą, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym zawarto wadliwą definicję wysokości zabudowy.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Gmina Miasta S. w piśmie procesowym popartym na rozprawie przed NSA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, która sprowadza się do kwestii, czy sąd administracyjny może oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo błędnego uzasadnienia, bo nie obejmującego wszystkich naruszeń prawa, którymi dotknięta jest zakwestionowana tym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała, odpowiada prawu, należy wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się niewątpliwie z zachowaniem standardów sprawiedliwości proceduralnej, której zasadniczymi elementami są prawo do wysłuchania i obowiązek przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Nie znając uzasadnienia rozstrzygnięcia albo znając jedynie część jego motywów trudno się przed takim rozstrzygnięciem bronić. Mając na względzie te uwagi należy uznać, że jedynie wyjątkowo, mianowicie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo błędnego (niepełnego) uzasadnia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa zostało podniesione dopiero w skardze kasacyjnej (tak jak w rozpoznawanej sprawie zarzut dotyczący stawki 0% renty planistycznej) lub też wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (tak jak w rozpoznawanej sprawie zarzut dotyczący sprzeczności ze statutem uzdrowiska).

Pozostając przy drugim ze wskazanych zarzutów zauważyć należy, że trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że § 5 pkt 3 uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska S. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] poz. [...]) może być interpretowany w sposób prowadzący do zgodności uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, z prawem. Z powołanego przepisu statutu uzdrowiska nie wynika bowiem, aby wskazany w nim wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dotyczył każdej z działek znajdujących się w strefie "[...]" uzdrowiska, zaś ten sam wskaźnik w uchwale, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, odnosi się do działki, gdyż ta uchwała w rzeczywistości dotyczy tylko jednej działki, mianowicie działki nr [...]. Nie można też mówić o sprzeczności tej uchwały z powołanym przepisem statutu uzdrowiska w zakresie określonej tam minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek skoro dotyczy ona jednej działki o powierzchni 0,57 ha przeznaczonej na parking ze stacją paliw i budynkiem usługowym. Ograniczenie dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek ma służyć ograniczaniu zabudowy. Dopuszczenie tworzenia działek o mniejszej powierzchni umożliwia tworzenie większej liczby działek budowlanych i co za tym idzie budowę większej liczby obiektów budowlanych. Ten cel ograniczenia odpada skoro już z samego przeznaczenia terenu wynika, że istnieje ograniczenie w zakresie możliwości zabudowy do budynku stacji paliw i budynku usługowego.

Odnosząc się do pierwszego z dwóch dodatkowych (sformułowanych poza rozstrzygnięciem nadzorczym) zarzutów zauważyć należy, że poza tym, iż został on podniesiony dopiero w skardze kasacyjnej, co uniemożliwiło odniesienie się do niego przez Gminę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, to też nie jest oczywiste, aby miało miejsce naruszenie prawa, gdyż, jak wynika chociażby z prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, działka nr [...] stanowi w całości własność Gminy Miasta S. Ta okoliczność uzasadnia ustalenie stawki renty planistycznej w wysokości 0%, skoro renta ta jest dochodem gminy.

Wobec tego zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) nie jest zasadny.

Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zmiana planu miejscowego nie była sprzeczna ze studium w zakresie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej, w szczególności, że było dopuszczalne odstępstwo od ogólnie określonego w studium tego współczynnika w wysokości 70%. Poza argumentacją przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji należy wskazać, że ze studium wynika, że teren, którego dotyczy sprawa, został przeznaczony na parking z zabudową usługową. W związku z tym nielogiczne byłoby uznanie, że także do tego terenu należy stosować współczynnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70% powierzchni terenu. Przy takim bowiem współczynniku powierzchni biologicznie czynnej podstawowa funkcja terenu w postaci parkingu w istocie byłaby niemożliwa do wykonania. Już to dowodzi, że w tym przypadku można było zastosować przewidziane w studium lokalne odstępstwo od ogólnie określonego współczynnika powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70% powierzchni terenu.

onadto nie narusza prawa stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym odwołano się na uzasadnienie przyjętego współczynnika powierzchni biologicznie czynnej do raportu oddziaływania na środowisko. W szczególności nie jest to sprzeczne z art. 51 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), gdyż w studium, dopuszczając odstępstwa od ogólnie ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, nie mówi się, o jakie konkretnie dokumenty można się oprzeć przy ocenie, czy odstępstwo jest dopuszczalne. W szczególności nie wyklucza się dokumentu wskazanego w powołanym przepisie.

Z powyższego wynika, że podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie są zasadne.

Nie są też zasadne pozostałe podstawy kasacyjne sprowadzające się do zarzutu naruszenia przepisów związanych z ustalaniem wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu (zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. nr 164, poz. 1587). W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że nie narusza prawa określenie maksymalnej wielkości terenu przeznaczonego pod zabudowę poprzez podanie bezwzględnych wartości (200 m2) zamiast procenta dopuszczalnej do zajęcia powierzchni. Sąd pierwszej instancji całą swoją argumentację oparł w tym zakresie na tym, że w definicji wielkości terenu przeznaczonego pod zabudowę zawartej w planie miejscowym, który jest zmieniany uchwałą, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, znajduje się zwrot "lub wg ustaleń szczegółowych", który dopuszcza inny sposób określenia tego parametru niż w procentach. Natomiast w ocenie NSA, nawet gdyby tego fragmentu przepisu nie było, to i tak określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w liczbach bezwzględnych zamiast w procentach nie można by uznać za naruszenie prawa na tyle istotne, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Nie ma bowiem żadnej istotnej różnicy pomiędzy tymi dwoma sposobami określenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Znając powierzchnię działki (w rozpoznawanej sprawie jest to 0,57 ha) można powiem ustalić, jaki procent jej powierzchni może być pod zabudowę, jeżeli dopuszczalna zabudowa zostanie określona jako nie więcej niż 200 m2.

Jeżeli idzie o określenie wysokości zabudowy, to zauważyć należy, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o to, że zgodnie z definicją wysokości zabudowy, zawartą w § 3 ust. 2a pkt 2 planu miejscowego w brzmieniu ustalonym uchwałą, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wysokość zabudowy służy określeniu wysokości budynków, a powinna służyć także określeniu wysokości innych obiektów budowlanych. Tak rozumiany zarzut nie jest zasadny, gdyż skoro teren, którego dotyczy sprawa, przeznaczony jest na parking z możliwością budowy stacji paliw i budynkiem usługowym, to brak parametru dotyczącego wysokości innych obiektów budowlanych niż budynki nie jest istotny. Maksymalna wysokość budynku, a więc także budynku usługowego, została określona, zaś pozostała dopuszczalna zabudowa (stacja paliw) nie wymaga określenia wysokości innych obiektów budowlanych niż budynki.

Z powyższego wynika też, że określone w uchwale, której dotyczy sprawa, dwa parametry zagospodarowania terenu, mianowicie wysokość budynków i maksymalna powierzchnia zabudowy są wystarczające. W szczególności są one wystarczające, jeżeli uwzględni się, że uchwała dotyczy terenu o powierzchni 0,57 ha przeznaczonego na parking i dwa obiekty budowlane – stację paliw i budynek usługowy. Nie można też w tym kontekście uznać, że narusza prawo użycie sformułowania "mała stacja paliw". Takie sformułowanie nie stanowi o niedopuszczalnej niedookreśloności przepisu, skoro wielkość możliwej do wybudowania stacji paliw jest przede wszystkim określona tym, że musi się ona wraz z budynkiem usługowym zmieścić na powierzchni 200 m2.

W końcu odnosząc się do zarzutu, że przeznaczając teren na parking i małą stację paliw nie wydzielono każdej z tych funkcji poprzez linię rozgraniczającą tereny o równym przeznaczeniu zauważyć należy, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano stosowanie mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych w odniesieniu do przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Nie jest więc konieczne w takim przypadku, jak w rozpoznawanej sprawie, oddzielanie linią terenów przeznaczonych na parking i stację paliw.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.