Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2085/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Wiech-Baranowska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2085/13

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek R. D. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej I. i S. U. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. [...] w [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta Powiatu [...] ww. decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i S. U. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. [...] w [...].

R. D. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że budynek inwestorów wybudowany został z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.).

Wojewoda [...] wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu [...]. Po zapoznaniu się z aktami niniejszej sprawy wnioskujący o stwierdzenie nieważności R. D. wskazał, iż załączony do akt administracyjnych projekt budowlany nie jest projektem zatwierdzonym decyzją Nr [...]. Prezydent [...] wskazał jednak, że załączony do akt administracyjnych projekt budowlany jest to, mimo braku ostemplowania, załącznik do decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r.

Zatwierdzony decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r., projekt budowlany przewidywał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego projektu wynika, że budynek został usytuowany od strony południowej w ostrej granicy z działką nr ew. [...], od strony północnej w odległości 4,09 m od granicy działki [...] (własność skarżącego) oraz w odległości 7 m od strony ul. [...].

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że w toku wydawania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nie zaistniały istotne uchybienia, których ustalenie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji, jako spełniającej dyspozycje art. 156 § 1 k.p.a.

Analiza materiału dowodowego wykazała, że I. i S. U. wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją nr ew. [...]. Do akt załączyli oświadczenie M. P. i S. K. wyrażające zgodę na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ostrej granicy z ich posesją. Wniosek o pozwolenie na budowę złożyli w terminie ważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem nie został naruszony art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Planowa inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia[...] marca 2002 r., Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydanej w oparciu o ustalenia miejscowego Planu Ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] października 1992r.).

Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty spełniające wymogi art. 35 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda stwierdził także zgodność projektu z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutów R. D. zawartych we wniosku z dnia 26 lipca 2006 r. wskazał, że w ocenie Wojewody [...] weryfikowana decyzja zgodna jest z obowiązującym w dacie jej wydania przepisem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, regulującym usytuowanie budynku na działce budowlanej. W ocenie Wojewody powyższy przepis nie uzależnia możliwości usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego od przylegania całej powierzchni jego ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Dodatkowo wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie M. P. i S. K. wyrażające zgodę inwestorom na budowę ww. budynku w ostrej granicy z ich posesją.

Organ wskazał, ze zgodnie z § 270 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki, o odporności ogniowej określonej w § 233, a dla budynków wymienionych w § 213 - o odporności ogniowej 60 min. Z projektu budowlanego nie wynika, aby projektowany budynek posiadał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej nr ew. [...]. Jest to niewątpliwie uchybienie, które nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z opisu technicznego inwestycji wynika zaś, że budynki będą oddzielone od siebie ścianą z pustaków ceramicznych gr. 19 cm (kl. ogn. IV), wyprowadzoną pod samo pokrycie dachu (str. 7 projektu).

Organ zgodził się też, że w aktach sprawy istnieją jeszcze inne uchybienia, które nie stanowią jednak rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dokumentacji brak oryginału lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2001 r. (Repertorium nr [...]) potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw wody, gazu, energii elektrycznej. Powyższe okoliczności nie mogą być jednak podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Są to uchybienia, lecz mogą być brane pod uwagę wyłącznie w postępowaniu zwyczajnym i w tym postępowaniu eliminowane.

Zdaniem Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenie prawa. Weryfikowana decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołał się R. D.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...]. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wskazał, że jak wynika z akt sprawy, I. U. oraz S. U. do swego wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączyli kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2001 r., z którego wynika, iż inwestorom przysługuje, na zasadzie wspólności ustawowej, prawo własności działki inwestycyjnej. Jednocześnie inwestorzy przedłożyli kserokopię decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym na działce o numerze ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Tym samym w analizowanym przypadku nie uchybiono rażąco przywołanym przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty Powiatu [...], nie wykazała, zdaniem organu, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W szczególności nie stwierdzono rażącego uchybienia warunków zabudowy w zakresie linii rozgraniczającej teren inwestycji, przeznaczenia budynku, liczby kondygnacji, powierzchni zabudowy.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, na działce inwestycyjnej przewidziano jedno miejsce postojowe - w garażu zaprojektowanym w bryle budynku. Jakkolwiek w punkcie 4.2. decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że należy zapewnić miejsca postojowe samochodów osobowych na terenie własnej działki "w ilości według wskaźnika 2 miejsca postojowe/dom jednorodzinny", to jednak należy zwrócić uwagę, że w punkcie 2.2. decyzji o warunkach zabudowy, nakazano na terenie inwestycyjnym realizację "pełnych potrzeb parkingowych dla samochodów osobowych na działkach własnych". W ocenie organu nadzorczego, tak sformułowane wymogi wykluczają uznanie, iż zaprojektowanie tylko jednego miejsca postojowego jest - na gruncie analizowanego przypadku - ewidentnym, widocznym "na pierwszy rzut oka" naruszeniem wymogów w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych. Brak jest bowiem elementu "oczywistości" naruszenia prawa niezbędnego do uznania, że dane uchybienie jest "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Sygnalizowane wyżej wątpliwości dodatkowo potęguje fakt posłużenia się w decyzji o warunkach zabudowy niedookreślonym zwrotem "pełne potrzeby parkingowe".

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze zasadę przekonywania wyrażoną w przepisie art. 11 k.p.a., wymaga podkreślenia, że nawet w przypadku uznania, iż w analizowanym przypadku doszło do uchybienia wymogów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych, to i tak tego rodzaju uchybieniu nie sposób byłoby przypisać szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, Po pierwsze, z samego faktu zaprojektowania jednego miejsca postojowego zamiast dwóch, z całą pewnością nie sposób wywodzić szczególnie negatywnych dolegliwości tak dla użytkowników spornego obiektu, jak i dla użytkowników nieruchomości sąsiadujących. Po drugie, tego rodzaju ewentualne uchybienie nie zaburza warunków przestrzennych istniejących na danym terenie w stopniu, który uzasadniałby wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podsumowując powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r., rażąco naruszały wymagania decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...].

Dalej organ wskazał, ze analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nie wykazała, aby projektowane rozwiązania naruszały rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, zwłaszcza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności nie stwierdzono rażącego naruszenia warunków technicznych dotyczących dopuszczalnego usytuowania budynków. Analiza projektu zagospodarowania terenu sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji wykazała, że wschodnią elewację spornego budynku (z otworami) zaprojektowano w odległości 7 m od granicy z działką drogową (ul. [...]); północną elewację spornego budynku (z otworami) zaprojektowano w odległości 4,09 m od granicy z działkami o numerach ewid. [...]; zachodnią elewację spornego budynku (z otworami okiennymi) zaprojektowano w odległości ok. 34 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...].

Od strony południowej projektowany budynek mieszkalny został usytuowany - ścianą bez otworów - bezpośrednio przy granicy z działką o numerze ew. [...], jako częściowo przylegający do istniejącego budynku mieszkalnego. Organ przy tym zwrócił uwagę, że w dacie obowiązywania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywał przepis § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., który stanowił, że dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w § 12 ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,50 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Jak wynika z akt sprawy, na realizację projektowanego obiektu bezpośrednio przy granicy z działką o numerze ewid. [...] inwestor uzyskał pisemną zgodę współwłaścicieli wskazanej nieruchomości.

Ponadto organ stwierdził, że takie usytuowanie planowanego obiektu nie skutkuje rażącym naruszeniem warunków technicznych dotyczących odległości nowoprojektowanej zabudowy od zabudowy już istniejącej lub projektowanej na działce sąsiedniej. W szczególności nie uchybia ono przepisom dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego, zwłaszcza unormowaniu § 270 ust. 2 w zw. z § 213 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

W analizowanym projekcie budowlanym stwierdzono jednoznacznie, że choć dla spornego budynku wymagana jest klasa odporności ogniowej "E", to został on zaprojektowany w klasie odporności ogniowej co najmniej ,5C". Jednym elementem o niższej klasie odporności pożarowej jest, co wprost wskazano w analizowanym projekcie, konstrukcja nośna dachu zaprojektowana jako słabo rozprzestrzeniająca ogień (tj. w klasie odporności pożarowej "D" lub "E"). Powyższe świadczy m. in. o tym, że główna konstrukcja nośna budynku, w tym jego ściany zewnętrzne, zaprojektowane zostały jako posiadające odporność ogniową 60 min. Taki bowiem współczynnik ustalono dla tego rodzaju elementów konstrukcyjnych klasy "C" w przywołanym wyżej § 216 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Tym samym stwierdził, że z dokumentacji projektowej wynika, iż również ściana zewnętrzna oddzielająca budynek projektowany od budynku istniejącego na działce sąsiedniej posiada odporność ogniową 60 min. (klasa odporności ogniowej "C"). W tym zakresie spełniony jest więc wymóg przewidziany przepisem 270 ust. 2 w zw. z § 213 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Z analizowanej dokumentacji projektowej wynika, że budynek nie narusza rażąco wymogów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego również w pozostałym zakresie. W części poświęconej wymaganiom ochrony przeciwpożarowej stwierdzono, że ściany zewnętrzne, stropy i ścianki działowe zaprojektowano jako nierozprzestrzeniające ognia, konstrukcję nośną dachu zaprojektowano jako słabo rozprzestrzeniającą ogień. Ponadto wskazano, że pokrycie dachu wykonano z blachy ocynkowanej powlekanej, zaś przylegające do siebie budynki będą oddzielone ścianą z pustaków ceramicznych o grubości 19 cm (klasa ogniowa IV) wyprowadzoną pod samo pokrycie dachu.

Zgodnie z brzmieniem § 235 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., w budynku z dachem rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować inne, równorzędne rozwiązania.

Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowanym rozstrzygnięciem wykazała, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego nie została wyprowadzona ponad pokrycie dachu. Tym niemniej organ stwierdził, że z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowanym rozstrzygnięciem nie wynika, aby powyższy wymóg znajdował zastosowanie w analizowanym przypadku. Jak podkreślano wyżej, budynek zaprojektowano co najmniej w klasie odporności pożarowej "C". Oznacza to, że projektowany dach jest dachem nierozprzestrzeniającym ognia. Stosownie bowiem do treści do § 216 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. dachy o klasie odporności pożarowej "C" to dachy o odporności ogniowej 15 min. oraz nierozprzestrzeniające ognia.

Organ przy tym wyjaśnił, że choć w analizowanym projekcie budowlanym stwierdzono, iż konstrukcja nośna dachu została zaprojektowana jako słabo rozprzestrzeniająca ogień, to jednak należy zwrócić uwagę, że przywołany wyżej § 235 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. odnosi się wprost do dachu a nie do konstrukcji nośnej dachu. Zarówno z technicznego punktu widzenia, jak i z punktu widzenia analizowanych przepisów prawa, wskazanych elementów budynku w żadnym wypadku nie można ze sobą utożsamiać. W szczególności należy zauważyć, ze zostały one rozróżnione już w samym rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r., w przepisie § 216 ust. 1, dotyczącym odporności ogniowej oraz rozprzestrzeniania ognia elementów budynku.

Podsumowując powyższe, stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z działką o numerze ewid. [...]. W szczególności z analizy projektu budowlanego wynika, że zarówno dach spornego budynku, jak i jego ściana usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...], zostały zaprojektowane w klasie odporności pożarowej "C". Oznacza to w szczególności, że brak jest podstaw uzasadniających uznanie, iż rażąco uchybiono przepisom § 270 ust. 2 w zw. z § 213 pkt 1 lit. a oraz § 235 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Z uwagi na powyższe organ nie uwzględnił argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej naruszenia przepisów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego.

Organ stwierdził także, że bez wpływu na wynik niniejszego postępowania nieważnościowego pozostają zarzuty dotyczące wewnętrznej niespójności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Jakkolwiek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzega rozbieżności w rysunkach projektowych obrazujących widoki elewacji oraz rzuty poszczególnych kondygnacji, w zakresie usytuowania lub wielkości niektórych otworów okiennych oraz drzwiowych (balkonowych), to jednak jaj wskazywał organ postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. służy usuwaniu tylko najcięższych wad decyzji administracyjnych.

Z uwagi na powyższe organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania na temat "sfałszowania", projektu budowlanego znajdującego się w aktach organu wojewódzkiego stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby fakt rzekomego sfałszowania dokumentacji projektowej, zwłaszcza zaś brak jest stosownego orzeczenia sądowego orzekającego w powyższym przedmiocie.

Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że z treści pisma Prezydenta [...] z dnia 2 października 2012 r., wynika jednoznacznie, że egzemplarz projektu budowlanego, którym w toku niniejszego postępowania nieważnościowego dysponował organ wojewódzki, pomimo braku stosownego oznaczenia (ostemplowania), jest projektem budowlanym stanowiącym załącznik do kontrolowanej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r.

Ponadto, mając na uwadze zarzuty R. D. w powyższym zakresie, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał inwestorów, do przesłania oryginalnego egzemplarza projektu budowlanego, będącego w ich posiadaniu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, I. U. przedłożyła należący do inwestorów oryginalny egzemplarz projektu budowlanego spornej inwestycji opatrzony pieczęciami, z których wynika bezsprzecznie, iż stanowi on załącznik do decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Rozwiązania projektowe przewidziane w przedłożonym przez inwestora egzemplarzu projektu budowlanego nie różnią się od rozwiązań przewidzianych w egzemplarzu, w oparciu o który orzekał organ wojewódzki. Jedyna różnica pomiędzy ww. egzemplarzami projektu budowlanego dotyczy rys. nr A-l "Rzut piwnic" - w egzemplarzu przesłanym przez organ wojewódzki brak jest podpisów projektantów, podczas gdy w egzemplarzu należącym do inwestora powyższy rysunek jest opatrzony stosownymi podpisami (w obydwu wskazanych egzemplarzach projektu rysunki nr A-l są identyczne).

Ustosunkowując się do dalszej argumentacji rozpatrywanego odwołania, stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący naruszenia przez organ wojewódzki przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby którakolwiek ze stron postępowania została pozbawiona możliwości podjęcia konkretnych czynności procesowych, czym naruszone byłoby ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Co więcej, z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, iż skarżący – R. D. - brał czynny udział w przedmiotowym postępowaniu, na etapie pierwszej instancji.

Z tych względów organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył R. D.Podniósł, że organy rozpatrywały sprawę nie posiadając oryginalnego projektu budowlanego. Posiadany projekt był pełen wewnętrznych sprzeczności. W aktach administracyjnych brak było także innych oryginalnych dokumentów potrzebnych do wydania decyzji. Zarzucił wydanie przez Wojewodę decyzji przed zakończeniem postępowania i zgromadzeniem całości materiału. Wskazał, że w związku z powyższym organy prowadziły postępowanie w oparciu o wadliwy materiał dowodowy , a wiec całe postępowanie było wadliwe.

Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. uczestnik postępowania (inwestor) okazał Sądowi oryginał decyzji z dnia [...] marca 2002 r. o warunkach zabudowy oraz złożył do akt sprawy zaświadczenie PINB [...] z dnia 9 czerwca 2010 r., z którego wynika, że organ nie zgłosił sprzeciwu po otrzymaniu od inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), .), zwanej dalej p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Należy również pamiętać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca I. i S. U. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. [...] w [...].

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu aktualnym w dniu 23 lipca 2002 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Jak wskazał organ nadzoru inwestorzy wypełnili dyspozycję art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją, wniosek o pozwolenie na budowę złożyli w terminie ważności decyzji z dnia [...] marca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak w aktach oryginału decyzji o warunkach zabudowy, (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy nakłada obowiązek załączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), w sytuacji gdy taka decyzja została wydana i okazana w toku prowadzonego postępowania w trybie nieważności, okazana również Sądowi na rozprawie, nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności podnosił, że budynek inwestorów został wybudowany z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.).

W niniejszej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów ww. rozporządzenia w zakresie warunków technicznych dotyczących dopuszczalnego usytuowania budynków.

Od strony południowej budynek mieszkalny został usytuowany - ścianą bez otworów - bezpośrednio przy granicy z działką o numerze ew. [...], jako częściowo przylegający do istniejącego budynku mieszkalnego. W dacie obowiązywania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę przepis § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. stanowił, że dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w § 12 ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,50 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Jak wynika z akt sprawy, na realizację projektowanego obiektu bezpośrednio przy granicy z działką o numerze ew. [...] inwestor uzyskał pisemną zgodę ówczesnych współwłaścicieli wskazanej nieruchomości.

Ponadto organ ocenił takie usytuowanie budynku z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego stwierdzając, że z dokonanej analizy projektu budowlanego wynika, że zarówno dach budynku, jak i jego ściana usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...] zostały zaprojektowane w klasie odporności pożarowej "C", co oznacza, że brak jest podstaw uzasadniających uznanie, że rażąco uchybiono przepisom § 270 ust. 2 w zw. z § 213 pkt 1 lit. a oraz § 235 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Sąd podziela powyższe stanowisko organu.

Odnosząc się do zarzutu braku oryginalnego projektu budowlanego przy udzielaniu pozwolenia na budowę oraz wad projektu, który był w posiadaniu Wojewody, Sąd podziela w tym zakresie ocenę organu, że wady dotyczące wewnętrznej niespójności projektu budowlanego pozostają bez wpływu na wynik postępowania nieważnowściowego. Dostrzegając wady w sporządzeniu projektu budowlanego należy jeszcze raz powtórzyć, że weryfikowanie decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r., odbywa się w trybie nadzwyczajnym, który rządzi się swoimi prawami. Nie każda stwierdzona usterka czy też wada projektu budowlanego, która mogłaby podlegać ocenie w postępowaniu stanowi podstawę do rozstrzygnięcia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Wojewoda [...] jako organ I instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia. Fakt uzupełnienia materiału dowodowego o oryginalny egzemplarz projektu budowlanego będącego w posiadaniu inwestorów, na etapie postępowania odwoławczego, (na skutek podniesionego w odwołaniu zarzutu skarżącego), w sytuacji gdy posiadany przez Wojewodę egzemplarz projektu stanowił załącznik do kontrolowanej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. i nie różnił się w istocie od projektu przedłożonego przez inwestorów nie świadczy o wadliwym materiale dowodowym.

Również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., który skarżący podnosi zwłaszcza w stosunku do organu I instancji nie stanowi przesłanki do uwzględnienia skargi. Należy podkreślić, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego go, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności, na co niniejsza skarga nie wskazuje. Zarzut ten stawiany wobec rozstrzygnięcia, jakie wydał organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jest przy tym pozbawiony zupełnie słuszności, bowiem w tym postępowaniu, z zasady nie prowadzi się postępowania dowodowego.

Reasumując, należy stwierdzić, że kwestionowana przez skarżącego decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej pozwolenia na budowę nie narusza prawa.

Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.