Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 665/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 w zw. z art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i L. K.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 81/20 w sprawie ze skargi E. P. i L. K.-L. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 25 września 2019 r., nr XII/397/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. P. i L.K.-L. solidarnie na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., II SA/Gd 81/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę E. P. i L. K.-L. na uchwałę Rady Miasta [...] z 25 września 2019 r., nr XII/397/19, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Leszczynki w [...], rejon ulic Morskiej i Działdowskiej (uchwała, MPZP). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, E. P. i L. K.-L. wnosząc do WSA w Gdańsku skargę na w/w uchwałę żądały "stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem w całości i jej uchylenie" oraz o zasądzenie kosztów sądowych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp), poprzez uchwalenie MPZP niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr XI/342/19 Rady Miasta [...] z 28 sierpnia 2019 r. (Studium) poprzez:

a) dopuszczenie na wskazanym terenie do lokalizowania inwestycji w sposób znaczący przekraczających wysokość dopuszczalnej zabudowy - 55 m i 36 m na terenie objętym planem wobec dopuszczalnych w Studium 24 m lub lokalnie 30 m,

b) przekroczenie dopuszczalnej intensywności zabudowy (5,2 w strefie B i 6,5 w strefie A wobec dopuszczalnej intensywności 1,5 do 2),

c) dopuszczenie na wskazanym terenie do lokalizowania inwestycji w sposób znaczący przekraczającej chłonność nowych terenów mieszkaniowych na terenie jednostki planistycznej Leszczynki południowo-zachodnie,

d) dopuszczenie na wskazanym terenie do lokalizowania inwestycji w sposób znaczący przekraczającej chłonność nowych terenów usługowych na terenie jednostki planistycznej Leszczynki południowo-zachodnie,

e) brak uwzględnienia, że zgodnie z aktualnie obowiązującym planem nr 806 części dzielnic Leszczynki i Grabówek, rejon ulic Orlicz-Dreszera, Kalksztajnów i Dembińskiego (uchwała Rady Miasta [...] z dnia 26 czerwca 2013 r., nr XXXII/658/13, MPZP 2013) dopuszczalne są inwestycje mieszkaniowe na terenie dzielnicy Leszczynki obejmujące dodatkowo ponad 70000 PUM, co stanowi ponad połowę dopuszczalnej chłonności ustalonej w Studium dla całej dzielnicy Leszczynki (wartość 128308 m² PUM) - zaskarżony plan daje możliwości wygenerowania dodatkowo 100000 PUM, co w połączeniu z planami już istniejącymi rażąco przekracza dopuszczalną chłonność dla całej dzielnicy;

2) art. 15 ust. 2 pkt 8 Upzp poprzez brak określenia zasad i warunków scalania i podziału działek nieruchomości;

3) art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 pkt 1 Upzp poprzez brak uwzględnienia w uchwalonym MPZP podstawowych wymogów tego planu, czyli obowiązku zapewnienia ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju w obrębie nieruchomości objętej planem - przyjęte w uchwale dopuszczalne parametry zabudowy w postaci: intensywności zabudowy na poziomie do 6,5, wysokości zabudowy do 55 m, powierzchni zabudowy do 50% powierzchni działki, pozwalają na wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości osiedla wieżowców mieszkalnych o wielkości i intensywności zabudowy kontrastującej zarówno z okoliczną zabudową, jak i samym aktualnym wykorzystaniem powyższej działki.

Wykazując interes prawny do zaskarżenia uchwały o planie E. P. wyjaśniła, że dysponuje prawem własności do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] objętą zaskarżonym MPZP. Z kolei skarżąca L. K.-L. dysponuje prawem własności do nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonych jako działki o nr [...] i [...]. Nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z działkami o nr [...] i [...] objętymi zaskarżonym MPZP. Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze podkreślano, że ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące dopuszczalnej wysokości zabudowy, wskaźników intensywności zabudowy i chłonności terenów, są rażąco niezgodne ze Studium, co uzasadniać ma stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W wyroku przywołano dalsza argumentację skarżących, które wskazywały, że MPZP, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 8 Upzp, nie przewidział szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W wyjaśnieniach zawartych w piśmie Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. stwierdzono, że możliwe jest pominięcie ustaleń dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny nie daje podstaw do zamieszczania ich w planie oraz, że w przypadku, gdy teren objęty MPZP jest własnością jednego właściciela, nie ma podstaw do uznania braku reguł scalania i podziału nieruchomości jako podstawy stwierdzenia nieważności planu. W ocenie skarżących, czym innym będzie analiza tej tematyki dla gruntów rolnych lub leśnych, które z uwagi na ich charakter nie podlegają częstym zmianom w zakresie danych w ewidencji gruntów, a czym innym jest nieruchomość o znacznej powierzchni, położona niemal w centrum miasta. Twierdzenie, że nieruchomość powyższa stanowi własność tylko jednego właściciela i z racji tego organ mógł odstąpić od dokonania ustaleń w tym zakresie, nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na charakter tej nieruchomości i jej powierzchnię. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może w swoich założeniach przyjmować, że teren o powierzchni ponad 4 hektarów będzie stanowił cały czas własność jednego podmiotu. Z treści zaskarżonego MPZP wynika (§ 14 pkt 6a), że dopuszcza się podział terenu na działki na podstawie projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla całego terenu 01 U/MW3,UC. Tym samym, w ocenie skarżących Rada Miasta [...] dokonała bezprawnej cesji swoich obowiązków planistycznych na podmiot prywatny, pominąwszy przy tym obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżących ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają zasady ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie do całkowitej zmiany przeznaczenia terenu części dzielnicy Leszczynki oraz dopuszczenie lokalizowania obiektów wysokościowych, które w żaden sposób nie korelują z istniejącą zabudową.

Dalej w wyroku II SA/Gd 81/20 przywołano, że w odpowiedzi Prezydenta Miasta [...] na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zdaniem organu, poprzez dopuszczenie w MPZP zabudowy sąsiedniej działki nie dochodzi automatycznie do ograniczenia możliwości w korzystaniu przez skarżące z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Mogą one nadal pobierać pożytki i inne dochody oraz rozporządzać nieruchomością stanowiącą ich własność. Zaskarżony MPZP nie nakłada też na skarżące żadnych ograniczeń ani dodatkowych obowiązków. W bezpośrednim sąsiedztwie z działkami skarżących, w pasie o szerokości od 8,5 m do ok. 13 m, w MPZP ustalona została strefa wyłączona z zabudowy do zagospodarowania w formie zieleni, w której dopuszcza się obiekty małej architektury dla obsługi rekreacji oraz niezbędne sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Zaznaczono też, że nieruchomości skarżących położone są wyżej, niż teren 01 U/MW3,UC. W planie wyznaczony został także obszar lokalizacji niższej zabudowy w pasie o szerokości od 25 m do ok. 35 m na granicy z działkami skarżących. Podkreślono, że zaskarżona uchwała wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Pomorskiemu w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. W toku kontroli uchwały organ nadzoru powziął wątpliwości zbliżone do zarzutów zawartych w skardze, jednak po zapoznaniu się z wyjaśnieniami Prezydenta Miasta [...] nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały i opublikował ją. W dalszej części organ szczegółowo odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, uznając je wszystkie za nieuzasadnione.

W wykonaniu zobowiązania sądu pierwszej instancji sformułowanego na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że określone w Studium wysokości i intensywności zabudowy brutto są wielkościami przyjętymi szacunkowo i uśrednionymi dla poszczególnych stref funkcjonalnych, służącymi do oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W ocenie organu nie można porównywać intensywności zabudowy w planie z intensywnością brutto określoną w Studium, gdyż w pierwszym przypadku stanowi ona stosunek powierzchni całkowitej zabudowy (czyli powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych i podziemnych) do powierzchni działek budowlanych przypisanych do określonej strefy funkcjonalnej. Z kolei intensywność określona w Studium stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej po zewnętrznym obrysie ścian zewnętrznych do powierzchni strefy, która obejmuje wiele działek budowlanych, a także tereny zieleni, komunikacji, infrastruktury i inne niezabudowane tereny. W konsekwencji, wartość intensywności zabudowy określana w planie musi być znacznie wyższa niż intensywność zabudowy brutto wskazana orientacyjnie w Studium.

Wskazano ponadto, że parametry planowanej zabudowy są zbliżone do parametrów zespołów zabudowy o podobnym charakterze położonych w strefie śródmiejskiej [...], a planowana zabudowa stanowi optymalne rozwiązanie i ma szansę stać się "motorem rozwoju" tej części miasta, w tym m. in. przyczynić się do utworzenia brakującego funkcjonalnego centrum dzielnicy.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem procesowym z 24 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżących ustosunkowując się do stanowiska organu stwierdził, że nie wnosi ono nic nowego do sprawy, a wręcz dowodzi, że organ uchylił się od wskazania żądanych informacji i dokumentów. Kolejno wskazano, że w piśmie procesowym z 30 listopada 2020 r. pełnomocnik organu odpowiadając na zarzuty skarżących odnośnie przedstawionych przez organ analiz urbanistycznych replikował, że załączony do pisma organu z 19 października 2020 r. wyciąg zawiera najważniejsze z wykonanych przez organ analiz urbanistycznych, sporządzanych w toku prac planistycznych .

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów Upzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, rozp. MI 2003), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowości procedowania planu nie podważono w skardze.

Sąd pierwszej przyjął, że z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium. Wskazano w zaskarżonym wyroku, że wskaźniki zawarte w Studium w zakresie intensywności zabudowy brutto oraz wysokości zabudowy mają charakter uśredniony dla obszaru całej gminy, oderwany od uwarunkowań szczegółowych poszczególnych obszarów i nie są jednocześnie wskaźnikami maksymalnymi, które nie mogą zostać przekroczone na etapie uchwalenia planu, w zależności od uwarunkowań ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodzono się z organem planistycznym, że wskazane w Studium parametry zabudowy nie stanowią wielkości, które bezwzględnie należało przenieść do planu choćby z powodu różnic w sposobie ich wyliczania wynikających z charakteru Studium i planu. Również wysokość zabudowy wskazana w Studium ma charakter uśredniony, odnosi się do poszczególnych rodzajów zabudowy, w poszczególnych strefach funkcjonalnych, nie uwzględnia różnorodności ukształtowania terenu posługując się wielkością wysokości względnej, a jej uszczegółowienie miało nastąpić w planach miejscowych, w tym również poprzez lokalizację dominant wysokościowych, którą dopuszczono w Studium, na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do planów.

W ocenie sądu a quo przytoczone brzmienie Studium nie daje podstaw do uznania, że przyjęte w planie wskaźniki zarówno intensywności zabudowy dla strefy A – do 6,5 i strefy B – do 5,2, jak i wysokości zabudowy dla obszaru lokalizacji niższej zabudowy i pozostałej zabudowy (maksymalnie do 84,5 m n.p.m. przy uwzględnieniu pomieszczeń technicznych itp.), przekraczają wskaźniki tam ustalone.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że konfrontacja przytoczonych postanowień Studium z przyjętymi rozwiązaniami planistycznymi w kwestionowanym planie, przy uwzględnieniu argumentacji organu przedstawionej w toku postępowania sądowego, opartej na wyciągu z analiz urbanistycznych, nie potwierdziła zarzucanej sprzeczności planu ze Studium.

W ocenie tegoż sądu, nie potwierdziły się zarzuty skarżących odnośnie sprzeczności przyjętych w MPZP parametrów zabudowy (zwłaszcza intensywności zabudowy decydującej o możliwej do realizacji powierzchni użytkowej zabudowy) z przewidzianą w Studium chłonnością terenów dzielnicy Leszczynki pod nową zabudowę mieszkaniową i usługową oraz braku uwzględnienia możliwości inwestycyjnych wynikających z obowiązującego już MPZP 2013. Sąd wojewódzki uznał, że zakres ingerencji w prawo własności skarżących w zakresie działek nr [...],[...] i [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły E. P. i L. K.-L. – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 106 § 3 Ppsa poprzez błędne uznanie za udowodnione faktów, że:

i. przyjęte w MPZP wskaźniki w postaci wysokości zabudowy oraz intensywności zabudowy były zgodne ze wskaźnikami określonymi w Studium,

ii. wdrożona w zaskarżonym planie koncepcja zagospodarowania przestrzennego terenu jest efektem prawidłowego uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego,

iii. określenie "lokalna dominanta" jest tożsame z zespołem dwunastu wieżowców przekraczających znacznie dopuszczalną przez Studium wysokość 24 metrów nad poziomem gruntu, a w konsekwencji stwierdzenie, że treść zaskarżonego planu nie była sprzeczna z zapisami Studium i nie naruszała istotnie zasad sporządzania MPZP;

b. art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw uznania przez sąd pierwszej instancji za udowodnione faktu przeprowadzenia przez organ analiz urbanistycznych pozwalających na uznanie, że "zapisy" MPZP w zakresie parametrów intensywności zabudowy oraz dopuszczalnej wysokości budynków były zgodne ze Studium, podczas gdy organ w toku niniejszego postępowania nie przedłożył do akt sprawy żadnych analiz potwierdzających powyższe okoliczności;

II. w oparciu o treść art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego poprzez:

a. błędną wykładnię art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 Upzp skutkującą nieprawidłowym wnioskiem, że zapisy Studium nie muszą znajdować bezpośredniego odzwierciedlenia w MPZP, a gmina uprawniona jest do niemal dowolnego kształtowania treści MPZP w oderwaniu od zapisów Studium pod warunkiem użycia w treści Studium zapisów nieostrych takich jak: "około 30 metrów", wskaźniki "brutto", "lokalne dominanty";

b. brak zastosowania art. 28 ust. 1 Upzp, pomimo faktu sprzeczności zapisów Studium z MPZP i tym samym uznanie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest obarczony wadą nieważności.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżące kasacyjnie argumentują, że wnioski wysnute przez sąd pierwszej instancji wbrew zebranemu w toku postępowania materiałowi dowodowemu polegały na bezkrytycznym uznaniu twierdzeń organu, który nie przedstawił na poparcie swoich tez żadnych analiz ani materiałów. Nadto, sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w oparciu o jakie dokumenty przedłożone przez organ doszedł do wniosku, że organ ten przeprowadził wymagane analizy urbanistyczne, jak również jakie były wnioski płynące z tych analiz.

W dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd wojewódzki bezpodstawnie uznał, że parametry wskaźnika intensywności zabudowy netto zawarte w zaskarżonym planie spełniają założenia wskaźnika intensywności zabudowy brutto zawartego w Studium. W zebranym materiale dowodowym brak jest dokumentów potwierdzających, że organ w ogóle podjął się jakichkolwiek analiz urbanistycznych zmierzających do ustalenia, czy wskaźniki intensywności zabudowy netto wynikające z MPZP są zbieżne ze wskaźnikami intensywności zabudowy brutto wskazanymi w Studium, a sąd pierwszej instancji uznał za wykazane wszystkie twierdzenia organu, pomimo braku przedłożenia dokumentów żądanych przez sąd niezbędnych do oceny prawidłowości działania organu w zakresie uchwalania aktu prawa miejscowego.

W piśmie procesowym z 22 lutego 2021 r. działający w imieniu skarżących kasacyjnie pełnomocnik w związku z zobowiązaniem sądu z 10 lutego 2021 r. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną – sporządzonej przez fachowego pełnomocnika i złożonej w terminie – wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem organu ustalone w planie wskaźniki wysokości i intensywności zabudowy nie muszą być zgodne ze wskaźnikami określonymi w Studium. Wyjaśnia się, że przyjęte kategorie nie oznaczają, że każdy obszar wskazany w Studium musi spełniać określone w nim wskaźniki średnie (brutto) – nie jest to możliwe ze względu na zróżnicowane zagospodarowanie poszczególnych obszarów, np. udział terenów zieleni, dróg itp. Natomiast wskaźniki przypisane do poszczególnych terenów (netto) zależą od ich charakteru i różnią się od wskaźników dla obszarów określonych w Studium (brutto). Wskaźniki dla terenów nieprzewidywanych pod zabudowę (zieleni, dróg itp.) są niższe, a dla terenów inwestycyjnych są z reguły wyższe, ponieważ tereny inwestycyjne nie obejmują wymienionych powyżej terenów podstawowych urządzeń usługowych, zieleni, wypoczynku, oraz dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. W opinii organu sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że parametry te nie stanowią wielkości, które bezwzględnie należało przenieść do planu, choćby z powodu różnic w sposobie wyliczenia wynikających z charakteru studium i planu. Mają one charakter uśredniony dla obszaru całej gminy, oderwany od uwarunkowań szczegółowych poszczególnych obszarów i nie są wskaźnikami maksymalnymi, które nie mogą zostać przekroczone na etapie uchwalania planu, w zależności od uwarunkowań ładu przestrzennego na danym terenie.

W ocenie organu, a wbrew twierdzeniu skarżących, organ nie uchylił się od wykonania zobowiązania sądu sformułowanego na rozprawie i w wyznaczonym terminie przedstawił wymagane przez WSA w Gdańsku wyjaśnienia. Zdaniem organu sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że analizy, o których mowa w Studium, nie stanowią sformalizowanej dokumentacji, a zbiór materiałów wewnętrznych wykorzystywanych przy pracy nad sporządzaniem planu miejscowego. Z przepisów prawa nie wynika obowiązek sporządzania analiz urbanistycznych w określonej formie, mogą to być konkretne opracowania, jak i proces myślowy bądź rysunki. W proces sporządzania planu miejscowego zaangażowane są zarówno zespół projektowy, jak i zespoły branżowe (środowiskowy, ds. komunikacji, infrastruktury), a wynik ich prac (dokonywanych analiz) stanowi tekst i rysunek uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strony wnoszące skargę kasacyjną zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy.

A. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że sąd co do reguły wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, nadto wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Drugi przepis wskazany w podstawie kasacyjnej stanowi, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie".

Zaskarżony wyrok zapadł niewątpliwie na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii SAR-CoV-2, co jednoznacznie wynika z motywów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie jest także trafne stanowisko skargi kasacyjnej, jakoby sąd a quo wyrokował na podstawie materiału wykraczającego poza akta sprawy. Pod pojęciem akt sprawy rozumieć należy zarówno akta administracyjne przedłożone przez organ wraz ze skargą, jak i te elementy akt sądowych, które zostały wytworzone w trakcie postępowania sądowego. Niewątpliwie istotą sprawy jest kwestia zgodności zaskarżonego MPZP z ustaleniami Studium. Na rozprawie przed WSA w Gdańsku w dniu 7 października 2020 r. sąd pierwszej instancji – działając w trybie art. 106 § 3 Ppsa – zobowiązał pełnomocnika organu do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, ten zaś z takiego zobowiązania się wywiązał, przedstawiając stanowisko na piśmie, do którego dołączono wyciągi z analiz urbanistycznych. Ten dokument prywatny był – co do jego przydatności w aspekcie oceny zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego kształtowania parametrów wysokości zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy – kwestionowany przez pełnomocnika skarżących, a co spotkało się z repliką pełnomocnika organu wyrażoną w piśmie z 30 listopada 2020 r. Sąd pierwszej instancji wypowiadając się przeciwko tezie zawartej w skardze, jakoby wysokość zabudowy oraz jej intensywność przyjęte w planie były sprzeczne ze wskaźnikami ujętymi w Studium, swoje stanowisko opierał na treści postanowień Studium, dodatkowej argumentacji i materiałów planistycznych przedstawionych przez organ w toku postępowania sądowego (s. 20 uzasadnienia skarżonego wyroku). Nie jest więc tak, że źródłem oceny przyjętej w kwestionowanym wyroku pochodzić miałyby z materiałów spoza akt sprawy, jak to podniesiono w motywach skargi kasacyjnej (s. 4). Dodatkowo należy odnotować, że w aktach postępowania planistycznego znajdują się materiały o charakterze analitycznym dotyczące m. in. zabudowy zespołem budynków mieszkalnych wielorodzinnych z towarzyszeniem usług stanowiącym "centrum podzielnicowe" zgodnie ze Studium oraz analizy i prognozy ruchu drogowego dla projektowanego osiedla mieszkaniowego.

Wypadnie zauważyć, że w myśl art. 106 § 5 Ppsa do uzupełniającego postępowania dowodowego podjętego przez sąd administracyjny stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.). W skardze kasacyjnej podważając stanowiska meriti sądu pierwszej instancji, gdy idzie o przydatność przedłożonych przez organ dodatkowych informacji i wyjaśnień dla potrzeb oceny skuteczności zarzutów skargi, nie podniesiono zarzutu naruszenia powyższego przepisu Ppsa, ani również reguł postępowania dowodowego ujętych przepisami K.p.c. W tej sytuacji wywodzenie przez strony skarżące kasacyjnie, że przedstawiony przez organ wyciąg z analiz urbanistycznych budzi poważne wątpliwości (s. 5 skargi kasacyjnej) ma wyłącznie subiektywny charakter i nie dowodzi skuteczności naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Ppsa może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Wbrew zatem wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd pierwszej instancji wskazał, jakie były źródła jego stanowiska odnośnie niezaakceptowania zasadniczego zarzutu skarżących odnośnie sprzeczności MPZP z zapisami Studium. To, że strony skarżące kasacyjnie wywodu w powyższym zakresie zawartego w zaskarżonym wyroku nie uznają jako "jednoznacznie wyjaśnionego", sprowadza się do dyskredytowania skuteczności argumentacji organu planistycznego oraz przedłożonych przez jego pełnomocnika wyciągu z analiz urbanistycznych. Sąd wojewódzki wyłuszczył dostatecznie komunikatywnie, że ustalenia Studium, jak i materiały przedłożone przez organ w toku postępowania sądowego pozwalały przyjąć za trafny pogląd o niesprzeczności ustaleń MPZP z zapisami Studium. To, że stanowiska tego strony skarżące kasacyjnie nie podzielają, nie dowodzi w żadnej mierze skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

C. Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 Upzp. Z tego ostatniego przepisu wynika m. in., że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, wskazuje się w nim ponadto elementy tegoż uzasadnienia. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, na czym miało polegać naruszenie art. 15 ust. 1 Upzp przy zarzucie błędnej wykładni art. 9 ust. 4 cyt. ustawy.

Chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 4 Upzp w taki sposób, jaki w skardze kasacyjnej został przypisany sądowi pierwszej instancji. W żadnym miejscu zaskarżonego wyroku nie znalazła się wypowiedź sądu a quo, jakoby "zapisy studium nie muszą znajdować bezpośredniego odzwierciedlenia w MPZP", a gmina miałaby być uprawniona do niemal dowolnego kształtowania treści planu w oderwaniu od zapisów studium po warunkiem użycia w studium "zapisów nieostrych". W zaskarżonym wyroku takiego stwierdzenia brak, co oznacza, że w skardze kasacyjnej zwalcza się taką wykładnię art. 9 ust. 4 Upzp, której sąd pierwszej instancji w kwestionowanym orzeczeniu nie prezentował. Już to wystarczy do przyjęcia wniosku o nieskuteczności takiego zarzutu. W motywach wyroku II SA/Gd 81/20 sąd w sposób szczegółowy przytaczał ustalenia zawarte w Studium, a odnoszące się do takich parametrów jak wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy, cytując zaś zapisy Studium trafnie wskazywał, że wynika z nich, iż mają one charakter orientacyjny bądź uśredniony (s. 21-23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a co eksponuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wszakże, iż skarżące kasacyjnie wprawdzie zauważają, że oznaczone parametry przyjęte w Studium mają "charakter uśredniony" oraz mogą być "lokalnie modyfikowane po przeprowadzeniu analiz urbanistycznych", to jednak oceniają działania organu planistycznego jako dowolne. W tym zakresie za trafne należy uznać stanowisko sądu pierwszej instancji, że skoro w zapisach Studium przyjęte parametry zabudowy miały charakter uśredniony, to – ustalenie przez ten sąd zgodności zaprojektowanej w MPZP funkcji zagospodarowania terenu objętego planem, a przy uwzględnieniu dodatkowej argumentacji i przedłożonych materiałów, ujętych w nim parametrów zabudowy – prowadzi do wniosku o nieskuteczności zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni art. 9 ust. 4 Upzp. Wyraźnie wszak w motywach zaskarżonego wyroku wskazano, że studium (uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – uwaga Sądu) z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (s. 20-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tym aspekcie i w konsekwencji następnych ustaleń sądu a quo, za trafne przyjdzie również uznać zawarte w zaskarżonym wyroku ustalenie, że wskaźniki zawarte w Studium w zakresie intensywności zabudowy brutto oraz wysokości zabudowy mają charakter uśredniony dla obszaru całej gminy, oderwany od uwarunkowań szczegółowych poszczególnych obszarów i nie są jednocześnie wskaźnikami maksymalnymi, które nie mogą być zostać przekroczone na etapie uchwalania planu. Nie zakwestionowano skutecznie i tych ustaleń sądu a quo, z których wynika, że z danych przedłożonych przez gminę wynikało, iż planowane dominanty zlokalizowane będą na terenie wyżej położonym nad poziomem morza, co oznacza, że ich wysokość bezwzględna będzie zbliżona do zabudowy przewidzianej w planie, jak również, że wysokości bezwzględne planowanych na podstawie obowiązujących planów miejscowych dominant są zbliżone do wysokości bezwzględnej planowanej zabudowy, a co zobrazowano na przedłożonym w trakcie postępowania sądowego opracowaniu graficznym. Sąd wojewódzki eksponował zarazem, że określając w planie wysokość zabudowy Rada Miasta [...] wzięła pod uwagę zarówno ukształtowanie powierzchni terenu, określając dopuszczalne wysokości zabudowy jako wielkości bezwzględne, ażeby uniezależnić je od poziomu terenu (zwłaszcza, że obszar objęty planem jest położony niżej o około 9 m od sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i szkoły podstawowej, w tym od działek skarżących), oraz istniejące bądź planowane zagospodarowanie terenów sąsiednich [...].

Przytaczając oznaczone judykaty w skardze kasacyjnej, które miałyby z założenia wspierać stanowisko, autor środka odwoławczego zdaje się nie dostrzegać, że nawet w jednym z nich (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16) przekonująco wywodzono o tym, iż zgodności ustaleń studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie należy utożsamiać z identycznością, oraz iż stopień związania zależy od szczegółowości studium i może być silniejszy lub słabszy, ale ustalenia studium nie mogą być sprzeczne z zapisami studium. Argumentacja tam zawarta nie dyskwalifikuje, a przeciwnie, wspiera stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku.

D. W konsekwencji powyższych wywodów nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Upzp, skoro nieuzasadnione okazały się powyżej roztrząsane podstawy kasacyjne.

E. Z wyżej wskazanych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.

F. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.