Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 584/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 2a, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018 r.nr LVI/594/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Mokrzyszów w Tarnobrzegu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Tarnobrzega na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 1204 zł /słownie: tysiąc dwieście cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") jest uchwała Rada Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr LVI/594/2018, podjęta w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżony akt został podjęty w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rada Miasta Tarnobrzega uchwałą z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XXV/350/2012, uchwaliła Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla Mokrzyszów w Tarnobrzegu.

W dniu 26 maja 2015 r. Rada Miasta Tarnobrzega podjęła uchwałę nr XI/104/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany ww. planu.

Uchwałą z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr LVI/594/2018 Rada Miasta Tarnobrzega uchwaliła zmianę nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Mokrzyszów w Tarnobrzegu.

W podstawie prawnej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) – dalej: "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.".

Zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały, zmiana planu obejmuje obszar położony przy ul. Zamkowej w Tranobrzegu, o powierzchni ok. 0,32 ha, w granicach oznaczonych na załączniku nr 1 oraz obszar położony przy ul. Henryka Sienkiewicza o powierzchni ok. 6,73 ha, w granicach oznaczonych na załączniku nr 2. Wprowadzone zmiany opisano w § 2 uchwały.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że głównym celem zmiany jest stworzenie w formie prawa miejscowego warunków zagospodarowania terenu, które pozwolą maksymalnie podnieść walory przedmiotowego terenu, a jednocześnie usankcjonować ustalenia wynikające ze Studium. Przedmiotem regulacji zmiany planu jest wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, nieprzekraczalnych linii zabudowy, granic strefy ochrony ekologicznej zabytków układu pałacowo - parkowego oraz przeznaczeń terenów w granicach objętych zmianą planu. Dla obszaru położonego przy ul. Zamkowej zmiana planu przewiduje przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową (U1) oraz w części pod poszerzenie drogi publicznej klasy zbiorczej (KDZ1). Dla obszaru położonego przy ul. Sienkiewicza zmiana planu wiąże się natomiast z przeznaczeniem terenu pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (UC1) oraz pod tereny dróg wewnętrznych (KDW1), jak również fragment terenu drogi publicznej klasy głównej (KDG1), stanowiący poszerzenie drogi wojewódzkiej, przylegającej do terenu. Projekt zmiany planu opracowano zgodnie z procedurą przewidzianą w u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych;

2. naruszenie § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), poprzez niejednolite oznaczenie terenów symbolami składającymi się z liter i cyfr;

3. naruszenie art. 15 ust. 2a u.p.z.p. poprzez objęcie granicą zmiany obszaru nie obejmującego terenów, dla których powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno - przestrzennej w wyniku realizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2;

4. naruszenie art. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak zachowania zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

5. naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na skutek przyjętej konstrukcji uchwały z dnia 26 kwietnia 2018 r. i pominięcie w planie obowiązkowych jego elementów enumeratywnie wymienionych we wskazanym przepisie;

6. naruszenie § 8 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne przyjęcie oznaczeń jednostek redakcyjnych tekstowej części planu miejscowego oraz błędne oznaczenie opisu jednostki redakcyjnej § 7 uchwały;

7. naruszenie art. 1 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez:

– brak uwzględnienia interesu skarżącej w zapewnieniu dostępu nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym do drogi publicznej przez teren objęty skarżoną obecnie uchwałą,

– brak ustalenia w miejscowym planie zasad kształtowania sposobu wykonywania praw właścicielskich przez skarżącą, co do nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym w zakresie możliwości wykorzystywania nieruchomości w dotychczasowym zakresie na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej wymagającej dostępu do drogi publicznej ul. [...], czyli w sposób inny niż dostęp do drogi wewnętrznej stanowiącej ul. Wrzosową,

– brak ukształtowania przestrzeni uwzględniającej w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne nieruchomości skarżącej leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym.

W uzasadnieniu skargi - zawierającym szczegółowe odniesienie do poszczególnych zarzutów - podniesiono, że zaskarżoną uchwałę podjęto bez dogłębnej analizy przepustowości istniejącego systemu komunikacyjnego w rejonie Mokrzyszowa. Spółka posiada interes prawny w jej kwestionowaniu, gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości o nr [....], położonej w obrębie objętym uchwałą z 26 kwietnia 2012 r., która to nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego uchwałą zmieniającą z 26 kwietnia 2018 r. Nadto przed Sądem Rejonowym w [...], w sprawie o sygn. ....], Spółka dochodzi ustalenia drogi koniecznej zapewniającej jej nieruchomości dostęp do drogi koniecznej, tj. ul. [...]. Podkreśliła, że od wielu lat korzysta w zakresie komunikacji (dojazdu do ul. [...]) wyłącznie z nieruchomości bezpośrednio graniczącej z jej nieruchomością (należącej do D. i I. K.), która leży w obrębie objętym zaskarżoną uchwałą. Uchwała ta narusza interes Spółki w sposób bezpośredni, pozbawiając ją dostępu do drogi publicznej, co wymusi zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej związanej z produkcją wielkogabarytowych elementów hydrauliki okrętowej. Taka działalność wymaga korzystania z ciężkiego transportu samochodowego i bezpośredniego dostępu do drogi publicznej o odpowiednich parametrach. Zgodnie z uchwaloną zmianą, formalnie dostęp do drogi publicznej istnieje poprzez drogę wewnętrzną – ul. Wrzosową. Jednakże faktycznie dostęp ten nigdy nie był realizowany przez Spółkę, gdyż ul. Wrzosowa nie spełnia warunków drogi publicznej i przejazdu przez nią ciężkiego transportu samochodowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Tarnobrzega wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ podkreślił, że zaskarżoną uchwałę przedłożono Wojewodzie Podkarpackiemu, który w ramach nadzoru nie stwierdził jej nieważności w związku z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, że zmiany w strukturze funkcjonalno - przestrzennej w wyniku realizacji na obszarze położonym przy ul. Henryka Sienkiewicza obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nastąpią wyłącznie na obszarze objętym granicami opracowania zmiany m.p.z.p. Uwzględniając przeznaczenie terenów wskazane w obowiązującym m.p.z.p. przyjętym uchwałą z 2012 r., dla sąsiednich działek nie przewidziano zmian w tym zakresie. Wynikające z uchwalenia zaskarżonej uchwały zmiany m.p.z.p., niezależnie od interesu prywatnego (polegającego na umożliwieniu realizacji wskazanego wyżej obiektu handlowego na nieruchomości należącej do D. i I. K.), uwzględniają również analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, a zabezpieczenie interesu publicznego polegało na zapewnieniu terenu pod poszerzenia dróg publicznych w celu zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenu oraz dodatkowych wpływach do budżetu ze zwiększonych podatków. Zapewnienie dostępu nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej do drogi publicznej następuje w planie miejscowym bezpośrednio poprzez dostęp do drogi oznaczonej symbolem 3KDD - tereny dróg publicznych (drogi klasy D - dojazdowe), przechodzącą następnie w drogę 3KDL oraz 2KDL - tereny dróg publicznych (drogi klasy L - lokalne), jak również pośrednio, do drogi publicznej ul. Sienkiewicza, poprzez drogę 3KDD - tereny dróg publicznych (drogi klasy D - dojazdowe), drogę 1KDW1 - tereny dróg wewnętrznych oraz teren 1KS - tereny obsługi komunikacji samochodowej (w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej).

Postanowieniem z dnia 24 października 2018 r. II SA/Rz 718/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Spółki uznając, że legitymacji skargowej związanej z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia wywołanych podjęciem zaskarżonej uchwały zmieniającej m.p.z.p. Spółka nie może upatrywać w braku zawarcia w niej regulacji zapewniających najbardziej dogodny w jej ocenie sposób dostępu działki nr [...] do drogi publicznej ul. [...]. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie zwiera też rozwiązań, które uniemożliwiałyby dalsze wykorzystywanie tej nieruchomości dla potrzeb prowadzonej przez nią działalności gospodarczej lub zagrażałyby jej kontynuacji, stwarzając możliwość dostępu do drogi publicznej ul. [...] poprzez przewidzianą zaskarżoną uchwałą drogę wewnętrzną 1 KDW1 (niejako na marginesie należy zwrócić także uwagę, że z korespondencji prowadzonej między Spółką a Prezydentem Miasta Tarnobrzega w toku postępowania planistycznego poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały wynika fakt podjęcia działań zmierzających do dostosowania ul. Wrzosowej do przejazdu pojazdów ciężkich). W ocenie WSA, poprzez działania związane z zaskarżeniem przedmiotowej uchwały i wprowadzenie stosownych zapisów do m.p.z.p. Spółka faktycznie dąży do uregulowania cywilnoprawnej kwestii służebności drogi koniecznej. Nie wykluczając, że niejako przy okazji wprowadzania zmian w m.p.z.p. nie mogłoby to nastąpić, nie świadczy to jednak, że w tym zakresie przysługuje Spółce interes prawny wywodzony z norm prawa materialnego, którego naruszenia w drodze wniesienia skargi mogłaby skutecznie zarzucać.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Spółki i postanowieniem z dnia 20 marca 2019 r. II OSK 507/19, uchylił ww. postanowienie WSA w Rzeszowie.

Zdaniem NSA, za zasadne uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 134 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie NSA, naruszeniem interesu prawnego, otwierającym drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność (użytkowanie wieczyste) osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu posiadanym do niej prawem. Wynikające z postanowień uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018r. nr LVI/594/2018 przeznaczenie objętych tą uchwałą nieruchomości pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (tereny UC1), zdaniem NSA wpływa na sposób korzystania z przysługującego Spółce prawa użytkowania wieczystego znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie tych nieruchomości działki nr [...], a wiąże się to przede wszystkim z pozbawieniem tej działki dotychczasowego dostępu do drogi publicznej (ul. [...]). Zarówno z oświadczeń strony skarżącej, jak i dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy wynika, że dostęp do drogi publicznej ul. [...] z działki nr [...] (będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki) aktualnie odbywa się przez objęte przedmiotowym planem działki nr [...], [...] i [...]. Przepisy u.p.z.p. przewidują natomiast określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części. Nie można zatem zaakceptować poglądu, że skarżąca nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą. Zaskarżona uchwała ma bowiem przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 realny wpływ na wymiar wykonywania przez skarżącą prawa do działki nr 1507/24, z której dostęp do drogi publicznej aktualnie odbywa się przez objęte przedmiotową uchwałą nieruchomości. Okoliczność, że nieruchomość skarżącej Spółki położona jest poza obszarem objętym przedmiotową uchwałą, a więc skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem, nie przesądza w okolicznościach niniejszej sprawy o tym, że interes prawny skarżącej nie może być naruszony.

NSA wskazał, że kwestia zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego podlegać będzie ocenie Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd pierwszej instancji nie badał bowiem legalności zaskarżonej uchwały, gdyż uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą. W szczególności WSA winien rozważyć, czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, czy też takie nadużycie nie zaistniało.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 147 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest Uchwała Nr LVI/594/2018 Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Morzyszów w Tarnobrzegu. Plan obejmuje obszar o powierzchni około 0,32 ha, w granicach oznaczonych na załączniku nr 1 oraz obszar położony przy ul. Henryka Sienkiewicza o powierzchni około 6,73 ha, w granicach oznaczonych na załączniku nr 1 do niniejszej uchwały.

Uchwała ta została zaskarżona przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 507/19 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 718/18, którym odrzucono skargę na podstawie art. 58 ust. 5a P.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia NSA podał, że wynikające z postanowień zaskarżonej uchwały, przeznaczenie objętych tą uchwałą nieruchomości pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (tereny UC1) wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącej Spółce prawa użytkowania wieczystego znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie tych nieruchomości działki nr [...], a wiąże się to przede wszystkim z pozbawieniem tej działki dotychczasowego dostępu do drogi publicznej (ul. [....]). Dostęp do drogi publicznej [...] aktualnie odbywa się przez objęte przedmiotowym planem działki nr [...]/, [...], [...]. NSA Wskazał też, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości lub jej części na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy, czy tylko jej części.

Zgodnie z art. 28 ust. 1u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 ustawy, a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Nie każde jednak naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2003/17).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

W skardze zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2a u.p.z.p., według którego plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego, o którym mowa w art. 10 ust. 3a, sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu.

Skarżący w skardze i zgłaszanych uwagach do planu przedstawiał sytuację związaną z dojazdem do nieruchomości [...], będącej w jego użytkowaniu wieczystym, że ze względu na rodzaj prowadzonej działalności i gabaryty urządzeń, które są objęte transportem do ww. działki, podjął działania przed sądem powszechnym o ustalenie drogi koniecznej, aby miał bezpośrednie połączenie z drogą publiczną ul. [...]. Dostęp do drogi publicznej przez ul. Wrzosową ze względu na jej kategorię czyni niemożliwym wykonywanie transportu drogowego samochodami z obciążeniem około 40 ton. Tak też wypowiedział się biegły w opinii sporządzonej dla sądu powszechnego, w której wskazał 5 wariantów tras komunikacyjnych, przy czym żaden z wariantów nie prowadzi przez ul. Wrzosową. Aktualnie transport odbywa się na podstawie prywatnych porozumień z właścicielami działek, ale w wyniku wprowadzonej zmiany planu wybór wariantów proponowanych przez biegłego w postępowaniu przed sądem powszechnym został znacząco ograniczony. Brak możliwości wykonywania transportu skazuje prowadzoną przez skarżącą Spółkę działalność gospodarczą na likwidację.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podkreślić należy, że przysługujące z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie władztwo planistyczne oznacza, że do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak istotne jest przy tym, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań publicznych możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z akt sprawy wynika, a w szczególności z załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały że obszar przed zmianą nr 1 planu zagospodarowania przestrzennego jak i nieruchomość skarżącej Spółki w obowiązującym dla tego terenu planie były oznaczone symbolem "1 P,U" (ukośne pasy koloru czerwonego i fioletowego). W załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały nazwanym "Zmiana Nr 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla Mokrzyszów w Tarnobrzegu" linią koloru niebieskiego oznaczono tereny objęte opisaną zmianą. Teren objęty zmianą w zakresie budownictwa wielkopowierzchniowego, zawiera oznaczenia " 1P,U" i "2 UC" ukośne pasy czerwone i zielone. W legendzie na tym załączniku nr 3 brak jest wyjaśnienia powyższych symboli. Kierując się użytą kolorystyką (wyżej opisaną), z legendy wynika, że pasy koloru fioletowego i zielonego o symbolu "UC" dotyczą terenów o funkcji usługowej z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a symbol "P,U" (pasy koloru fioletowego i czerwonego) dotyczy terenów produkcyjno - usługowych. Załącznik ten pokazuje też fragment rysunku planu uchwalonego uchwałą Nr XXV/350/2012 Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2012 r. opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia 12 czerwca 2012 r., poz. 1315) z zaznaczonym terenem zmiany planu dokonanego zaskarżoną uchwałą.

Z załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika, że po zmianie cały obszar graniczący z działką skarżącej Spółki został oznaczony symbolem "1 UC 1" - ukośne pasy szare i czerwone w legendzie oznaczone symbolem "UC1", który oznacza tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2. Na załączniku tym zamieszczony jest też wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Tarnobrzega, z którego wynika, że działka skarżonej Spółki została oznaczona również tym samym oznakowaniem kolorystycznym, co teren objęty zmianą planu, przy czym w studium, obydwa tereny oznaczone są symbolem "1 1UC".

Skoro uchwałodawca tak przed zmianą planu jak i w studium oznaczył cały teren, łącznie z działką skarżącej Spółki tym samym znakiem graficznym, czyli tą samą funkcją, tworząc strefę usługowo produkcyjną, to winien mieć na celu rozwiązanie układu komunikacyjnego z bezkolizyjnymi rozwiązaniami i adekwatnymi dla istniejącej już działalności gospodarczej jak i działalności planowanej. Wszelkie ograniczenia dla parametrów prowadzonej działalności gospodarczej winny wynikać z planu, a nowe ustalenia norm planistycznych nie mogą powodować ograniczeń dla już funkcjonujących podmiotów gospodarczych w obszarach zarezerwowanych w planie do prowadzenia działalności gospodarczej we wszystkich aspektach jej prowadzenia. Z tego względu, gmina przystępując do częściowej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego musiała dla wszystkich podmiotów działających w tym obszarze, rozwiązać w uchwalanej zmianie planu, system komunikacyjny zgodnie z zaleceniem zawartym w art. 15 ust. 2a u.p.z.p. W tym zakresie normy planu zagospodarowania wprowadzone naruszyły interes skarżącego, który wynika z prowadzenia działalności gospodarczej w terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego z 2012 r. i oznaczony jest symbolem "1 P,U", czyli produkcyjno - usługowy. Nie może zaakceptować sytuacji, że normy planistyczne zawarte w uchwale o zmianie planu zniweczą uprawnienia innego podmiotu, wynikające również z norm planistycznych uchwalonych przez ten sam organ w innym czasie. Działania prawodawcy lokalnego mają być racjonalne i spójne, tworzące ład przestrzenny z poszanowaniem zasady równości, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Tym warunkom nie odpowiadają przepisy wprowadzone zaskarżoną uchwałą, dlatego Sąd przyjął, że spełniona została przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd za zasadne uznał też zarzuty skargi wyrażone w pkt 4 i pkt 7 dotyczące kwestii prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącą na nieruchomości, którą ma w użytkowaniu wieczystym.

Trafny też okazał się zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), który stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. W wyżej przedstawionej ocenie, co do naruszenia art. 15 ust. 2 a u.p.z.p., Sąd zwrócił już uwagę na rozbieżności pomiędzy oznaczeniami wynikającymi z tekstu planu, a rysunkiem graficznym świadczące o braku spójności w zakresie symboli 1U1, 1UC1, U1, UC1. Tak samo przedstawia się sytuacja odnośnie symboli użytych w załączniku nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały, a to: 1KDW1, 1KDG1, podczas gdy w ustaleniach tekstowych używa się symboli literowych oznaczonych, jako: KDW1, KDZ1, KDG1. Pomiędzy symbolami opisanymi w tekście planu, a ich przeniesieniem na rysunek planu dla przestrzennego ich zobrazowania muszą być użyte te same symbole, ich treść nie może być domniemywana i błędnie ustalana beż żadnego odniesienia w tekście planu, co ma miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały.

Naruszenie powyższe nosi charakter istotnego, gdyż powoduje wątpliwości, co do prawidłowego odczytania przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy zaskarżonej uchwały w całości.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skarżąca naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. upatruje w braku określenia rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Za niezgodny z przepisami art. 20 ust. 1 skarżąca Spółka uznała zapisane na str. 12 uzasadnienia do uchwały stanowiska o odstąpieniu od uchwalenia załącznika w zakresie rozstrzygnięcia sposobu realizacji zapisanych w zmianie planu inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Artykuł 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o obowiązku rady gminy dotyczącym uchwalenia planu miejscowego w aspekcie sposobu realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Przepis ten w danym zakresie należy interpretować z zastosowaniem ogólnego określenia art. 7 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego są to zadania własne gminy związane z budową i utrzymywaniem obiektów infrastruktury technicznej, takich jak: gminne drogi, ulice i mosty, wodociągi i inne obiekty zaopatrzenia w wodę, kanalizacja i obiekty służące do usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, urządzenia sanitarne, wysypiska i urządzenia unieszkodliwiania odpadów komunalnych, urządzenia zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Gmina zadania własne w tym zakresie może realizować własnymi siłami (jednostkami gminnymi w ramach działalności komunalnej) lub też zlecać ich realizację na zewnątrz (patrz: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2019).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Tarnobrzega (Ad.1) ograniczył się do powtórzenia treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, że ze względu na to, że zmiana planu nie wprowadza żadnych nowych inwestycji będących zadaniem własnym gminy, w tym zakresie nie przewiduje się wydatków związanych z budową i poszerzaniem dróg i ulic oraz wydatków związanych z budową uzbrojenia technicznego, innych niż wynikające z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stało się przyczyną odstąpienia od uchwalenia załącznika do przedmiotowej uchwały. Z § 2a ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wynika, że ilekroć w ustaleniach dla terenów U1 i UC1 jest mowa o infrastrukturze technicznej, to należy przez nią rozumieć: dojazdy i dojścia, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, parkingi, małą architekturę oraz inne obiekty i urządzenia pełniące służebną rolę wobec funkcji określonej w przeznaczeniu podstawowym. Z zaskarżonej uchwały nie wynika, kto będzie realizował drogę wewnętrzną, czy będzie to droga powszechnie dostępna, czy tylko dla obsługi powstającej zabudowy wielkopowierzchniowej. W § 9 ust. 11 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że ustalenia zawarte w ust. 1 do 10 dotyczą terenów U1, UC1, KDG1, KDZ1, KDW1. W ust. 12 § 9 kontrolowanej uchwały określono zasady rozbudowy systemów infrastruktury technicznej w granicach ww. terenów, które między innymi dotyczą rozbudowy sieci pkt od 1 - 12, a te zadania należą do zadań własnych gminy jak np. zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków komunalnych, odprowadzanie ścieków przemysłowych, kanalizacja deszczowa, zaopatrzenie w gaz ziemny z istniejącej miejskiej sieci gazowej, zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci ciepłowniczej poprzez rozbudowę sieci. Rozbudowa ww. sieci jest zadaniem własnym gminy. Zatem plan przewiduje też zadania dla realizacji przez gminę, do miejsca, w którym nastąpi włączenie inwestycji do sieci poprzez stosowne przyłącza. Zatem Gmina błędnie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oceniła zakres swoich zadań własnych, skutkujący odstąpień od sporządzenia ww. załącznika.

Wprawdzie przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera żadnych wskazówek odnoszących się do zakresu przedmiotowego i podmiotowego, którym objęty jest obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji publicznych, które należą do zadań własnych gminy. Za niewystarczające w tym względzie trzeba jednak uznać formalne wskazanie przez radę gminy podstaw prawnych zadań publicznych realizowanych przez gminę w zakresie wskazanym w tym przepisie oraz podstawy prawne wskazujące na możliwe formy organizacyjne i tryby ich realizacji. Cel tych przepisów polega bowiem na wskazaniu realnej w czasie i odniesionej do przestrzeni objętej planem miejscowym perspektywy realizacji zadań publicznych przez jednostki podporządkowane gminie. Przepis ten stanowi bowiem m.in. podstawę prawną dla określenia w innych aktach prawnych realizacji przez te jednostki zadań publicznych. Należy tu wymienić zwłaszcza art. 3 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 21ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz.1152). Odnośnie użytego w przepisie terminu "infrastruktura techniczna", wobec braku jego definicji legalnej, a zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami wykładni, należy przyjąć, że określając zakres pojęciowy tego terminu, trzeba odwołać się do jego znaczenia potocznego i odnieść je do obowiązkowych zadań gminy w tym zakresie. Rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji publicznych, które należą do zadań własnych gminy, rada gminy powinna zatem wskazać podległe jej jednostki odpowiedzialne za realizację infrastruktury gminnej oraz termin jej realizacji. Tylko bowiem takie rozstrzygnięcie, uznać należy za wypełnienie obowiązku ustawowego wskazanego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie określenia sposobu realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy.

Określenie elementów technicznych niezbędnych dla obsługi planowanego terenu w dużej mierze pozostaje w uznaniu planistycznym gminy na etapie sporządzania projektu planu miejscowego, jednak uznanie to nie może być interpretowane jako możliwość niewywiązania się z obowiązku określenia sposobu ich realizacji w rozstrzygnięciu podejmowanym na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; przepis ten należy interpretować w związku z obowiązkami wynikającymi z klauzul generalnych wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a także zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, wyznaczającą obowiązki w zakresie kształtowania tej infrastruktury, m.in. w zgodzie z przepisami o ochronie środowiska.

Nie do przyjęcia jest sytuacja, aby gmina zrezygnowała z ustawowych kompetencji planistycznych poprzez pominięcie ich w procedurze planistycznej i doprowadzenie do sytuacji, gdy podmiot występujący o pozwolenie na budowę będzie według własnego kryterium kreował przebieg czy lokalizację takich inwestycji.

Wskazane w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasady finansowania odnieść trzeba do przepisów rozdziału 2 działu V u.f.p., z których wynika obowiązek sporządzenia przez gminę wieloletniej prognozy finansowej. Przepisy art. 226 ust. 1 u.f.p., nakładając na gminę obowiązek sporządzenia realistycznej prognozy finansowej, zobowiązują do określenia w załączniku prognozy, zgodnie z art. 226 ust. 3 u.f.p., dla każdego przedsięwzięcia planowanego przez gminę: 1) jego nazwy i celu, 2) jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację lub koordynującej wykonywanie przedsięwzięcia, 3) okresu realizacji i łącznych nakładów finansowych, 4) limitów wydatków w poszczególnych latach, 5) limitu zobowiązań.

Z brzmienia art. 226 ust. 4 pkt 1 u.f.p. nie wynika, aby ten obowiązek w stosunku do przedsięwzięć określonych w planie miejscowym, o ile nie mają one charakteru rocznego, został wyłączony. Realizacja obowiązku określenia zasad finansowania, o których mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przejawia się, w konsekwencji, w określeniu ich zgodnie z przepisami o finansach publicznych, w szczególności wskazanymi w art. 226 ust. 3 u.f.p. warunkami realizacji przedsięwzięć z zakresu infrastruktury technicznej. Warunki te z racji prawnego charakteru planu miejscowego są wiążące przy sporządzaniu wieloletniej prognozy finansowej.

Za zasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. dotyczący braku zapisów w zaskarżonej uchwale warunków planowanego zamierzenia inwestycyjnego wielkopowierzchniowego dla strefy styku z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz funkcjonującym zakładem produkcyjnym skarżącej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr LVI/594/2018 Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Mokrzyszów w Tarnobrzegu. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zarzutu nr 5 skargi, skarżąca przeprowadziła na tle uchwały macierzystej Nr XXV/350/2012 r. Rady Miasta Tarnobrzega z 26 kwietnia 2012 r. (str.12,13) podważając jej legalność. Sąd uznał, że w ten sposób sporządzone zarzuty przekraczają granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że interes skarżącego został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższa analiza wykazała, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały został naruszony art. 28 u.p.z.p. w zakresie trybu postępowania (kwestia odstąpienia od uchwalenia załącznika), a także zasad sporządzania planu, co na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Orzeczenie o kosztach znajduje w uzasadnieniu art. 200P.p.s.a. i dotyczy postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie.