Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 565/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1411
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na wyższe stanowisko służbowe oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w [...] zwrócił się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z wnioskiem personalnym o mianowanie M.S. na wyższe stanowisko służbowe "[...] " z uposażeniem zasadniczym w kwocie 3.500 zł oraz premią w dotychczasowej wysokości.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego uwzględnił powyższy wniosek i decyzją personalną z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] , na podstawie art. 54 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o CBA"), § 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1489) oraz § 1 i 2 § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1479), zwolnił M.S. - [...] w Wydziale Postępowań Kontrolnych Delegatury CBA w [...] - z dniem [...] maja 2015 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] czerwca 2015 r. mianował na wyższe stanowisko służbowe [...] w Wydziale Postępowań Kontrolnych Delegatury CBA w [...]. Jednocześnie przyznał uposażenie miesięczne w wysokości 4.504,50 zł, które na dzień [...] czerwca 2015 r. składało się z: 1) uposażenia zasadniczego obejmującego stawkę uposażenia zasadniczego – 3.500 zł i kwotę 595 zł stanowiącą 17% stawki uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat; 2) premii w wysokości 10% uposażenia zasadniczego, o którym mowa w pkt 1, tj. kwoty 409,50 zł.

Organ w uzasadnieniu decyzji personalnej podał, że stanowi ona realizację wniosku personalnego Dyrektora Delegatury CBA w [...] o mianowanie M.S. na wyższe stanowisko służbowe. W opinii kierownika jednostki organizacyjnej, funkcjonariusz posiada szeroki zakres wiedzy i umiejętności niezbędnych do realizacji obowiązków służbowych. Cechuje go bardzo wysoki poziom zaangażowania, a powierzone zadania wykonuje wzorowo i sumiennie, wykazując przy tym własną inicjatywę i kreatywność. Posiada odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje zawodowe do pełnienia służby na stanowisku [...] w Wydziale Postępowań Kontrolnych Delegatury CBA w [...].

W dniu [...] czerwca 2015 r. M.S. skierował do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję personalną.

W uzasadnieniu decyzji podał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji personalnej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] stanowił art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o CBA. Zgodnie z treścią ww. przepisów, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Natomiast mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza.

Wskazał, że podstawę faktyczną wydania przedmiotowej decyzji personalnej stanowił wysoki poziom realizacji powierzonych funkcjonariuszowi zadań, wysoka efektywność służby funkcjonariusza oraz spełnianie przez funkcjonariusza minimalnych wymagań tak w zakresie wykształcenia, jak i kwalifikacji zawodowych jakie powinni spełniać funkcjonariusze pełniący służbę w CBA na stanowisku [...]. Wyjaśnił, iż z dyspozycji art. 54 ust. 4 ustawy o CBA wynika, że mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza. Wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych określa tabela stanowiąca załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych. Zgodnie z ww. tabelą, funkcjonariusz pełniący służbę na stanowisku "[...] " powinien posiadać wykształcenie średnie, a w zakresie kwalifikacji zawodowych powinien odbyć szkolenie podstawowe oraz specjalistyczne. Z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej art. 54 ust. 4 cyt. ustawy wynika, że użyte w tym przepisie pojęcia "wykształcenie" i "kwalifikacje zawodowe" oznaczają minimalne wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych dla danego stanowiska służbowego, które określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia. Przyjęcie odmiennej wykładni oznaczałoby, że każdy funkcjonariusz CBA, posiadający wykształcenie wyższe, powinien zajmować co najmniej stanowisko [...]. Na dzień 3 lipca 2015 r. 90,08 % funkcjonariuszy CBA legitymowało się wykształceniem wyższym. Przy stanowisku "[...]" należało ustalić wyłącznie, czy funkcjonariusz posiada wykształcenie średnie oraz czy odbył wymagane kursy. W związku z powyższym w tym postępowaniu kwestia posiadania przez M.S. tytułu [...], czy wykształcenia wyższego drugiego stopnia nie miała znaczenia.

Mianowanie na określone stanowisko służbowe jest uzależnione również od innych czynników takich jak: posiadanie doświadczenia zawodowego, stażu służby, ukończenia tematycznych szkoleń i kurów specjalistycznych, czy też efektywności służby. Stosowanie przepisu § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych, przewidującego możliwość mianowania funkcjonariusza posiadającego wykształcenie średnie na stanowiska służbowe, na których wymagane jest posiadanie wykształcenia wyższego, ma w CBA charakter incydentalny i następuje po spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisie. W strukturze etatowej CBA stanowiska służbowe "[...]" znajdują się wyłącznie w jednostkach organizacyjnych, mających swoją siedzibę w [...]. Nie ma zatem możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe najbardziej odpowiadające jego wykształceniu i kwalifikacjom, tj. [...], z jednoczesnym pełnieniem służby w [...].

Ponadto organ wskazał, że na dzień podjęcia przez M.S. służby w CBA, tj. [...] lutego 2007 r. jego uposażenie wynosiło 3.249,00 zł brutto, natomiast na dzień [...] czerwca 2015 r. - 4.504,50 zł brutto. W toku służby w CBA uposażenie funkcjonariusza wzrosło o 1.255,00 zł brutto.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego zaznaczył, że tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, dla stanowiska "[...]", przewiduje możliwość przyznania stawki uposażania od 3.600 zł do 7.000 zł. Możliwe jest zatem zatrudnienie w CBA funkcjonariusza na stanowisku [...] ze stawką uposażenia zasadniczego w wysokości 3.600 zł i nie stanowiłoby to przejawu dyskryminacji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2016 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie jest niesporne, iż Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego jako podstawę prawną decyzji personalnej z dnia [...] maja 2015 r. wskazał art. 54 ust. 1, 3 i 4 ustawy o CBA. W uzasadnieniu tej decyzji odniósł się do posiadanych przez M.S. kwalifikacji i wykształcenia. W zaskarżonej decyzji ponownie rozważał spełnienie przesłanek określonych w art. 54 cyt. ustawy. Natomiast w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja personalna lecz akt wewnętrzny na podstawie art. 88 ustawy o CBA i nie ma do niej zastosowania tryb administracyjny. Wydając decyzją personalną z dnia [...] maja 2015 r., stosując art. 88 pkt 3 powołanej ustawy, wyróżnił skarżącego mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe. W motywach decyzji podał, że funkcjonariusz wykazał się dobrym przygotowaniem merytorycznym i praktycznym do realizacji ustawowych zadań CBA, zaś jego przełożony złożył stosowny wniosek o wyróżnienie funkcjonariusza, poprzez mianowanie go na wyższe stanowisko służbowe. Organ przyznał, że wprawdzie w decyzji tej zawarł pouczenie o przysługującym skarżącemu środku zaskarżenia, to jednak było ono nieprawidłowe. Środek odwoławczy, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługuje bowiem jedynie od decyzji administracyjnych, w rozumieniu art. 104 K.p.a., a taką nie jest "decyzja personalna" z dnia [...] maja 2015 r. Przepis art. 88 ustawy o CBA jest samoistną podstawą prawną, stwarzającą Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego możliwość wyróżniania funkcjonariuszy za ich wyjątkowe osiągnięcia w służbie. Stanowi podstawę prawną zezwalającą na szczególne uhonorowanie zasług funkcjonariusza. W tym sensie jest to przepis, który tylko Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego pozwala kwalifikować jednostkowe osiągnięcia danego funkcjonariusza i to jedynie pod kątem interesu służby, natomiast norma ta nie zawiera jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które mogłyby indywidualizować ewentualne roszczenie funkcjonariusza o jej zastosowanie.

Sąd pierwszej instancji przyznał, iż należy zgodzić się z organem, że wyróżnienie poprzez mianowanie na wyższe stanowisko służbowe w trybie art. 88 pkt 3 ustawy o CBA nie jest tożsame z mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy. Są to całkowicie autonomiczne i niezależne podstawy prawne, świadczące o zupełnie innym charakterze obu tych przepisów. W pierwszym przypadku chodzi o wyróżnienie, poprzez mianowanie na wyższe stanowisko, za osiągnięcie znacznych wyników w służbie, a zatem mianowanie ma charakter nagrodowy, w drugim zaś przypadku mianowanie jest aktem administracyjnym, który tworzy stosunek pomiędzy funkcjonariuszem a urzędem, w którym pełni służbę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie powinno budzić wątpliwości, że czym innym jest wyróżnienie, a czym innym przyznanie świadczenia, jednak z zaskarżonej decyzji oraz z decyzji ją poprzedzającej, takiego wniosku nie da się wyprowadzić. Akt wyróżnienia funkcjonariusza jest aktem władczym, co samo w sobie może być mylnie interpretowane przez osoby zainteresowane, które tego rodzaju akt będą chciały poddawać kontroli instancyjnej, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Wyróżnienie, o którym mowa w art. 88 ustawy o CBA, nie ma charakteru roszczeniowego i to niezależnie od tego, czy tym wyróżnieniem w konkretnej sprawie jest mianowanie na wyższe stanowisko, jak w niniejszej sprawie, czy też przedstawienie do orderu lub odznaczenia lub nagroda pieniężna. Wyróżnienie, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem docenienia zasług funkcjonariusza i choć jego istota tkwi w uznaniowości, to nie zmienia to faktu, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wynikający jedynie z podległości służbowej. Treść art. 88 ustawy o CBA pozwala na taką konkluzję, wszak wszystkie wymienione w nim rodzaje wyróżnień (pkt 1-4) wskazują w istocie na sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a., przepisów Kodeksu, w tym przepisów dotyczących decyzji administracyjnych, nie stosuje się, co oznacza, że akt wynikający z podległości służbowej nie podlega kontroli instancyjnej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ zmienił swoje stanowisko w sprawie dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, chociaż wcześniej mógł skorygować swój błąd na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak tego nie uczynił. Konwalidowanie rozstrzygnięcia organu i jego uzasadnienia w odpowiedzi na skargę jest niedopuszczalne.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W dniu [...] marca 2016 r. M.S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uzupełnienie i wykładnię wyroku z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1643/15. W uzasadnieniu wniosku o uzupełnienie wyroku wskazał m.in., że nie posiada on wskazań co do dalszego postępowania, ani nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej. Ponadto nie wynika z niego, jakiego naruszenia przepisów prawa dopuścił się organ. Odnosząc się natomiast do wniosku o wykładnię wyroku stwierdził, że z jego uzasadnienia nie wynika, jaki pogląd ma Sąd na niniejszą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1643/15 odmówił uzupełnienia wyroku (pkt 1) oraz odmówił wykładni wyroku (pkt 2).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1489), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu naruszenia ww. przepisów, bowiem skarżący został awansowany na stanowisko, które nie odzwierciedla w najmniejszym stopniu jego kwalifikacji, tj. posiadania eksperckich kwalifikacji w postaci tytułu [...];

2) naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy o CBA w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu wskazanego wyżej naruszenia, ponieważ skarżone decyzje nie zawierały uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzez brak wskazania w nich kwalifikacji zawodowych skarżącego, tj. m.in. posiadania tytułu [...] oraz niewskazaniu w ww. decyzjach posiadanego wykształcenia, tj. wykształcenia wyższego drugiego stopnia;

3) naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy o CBA w zw. z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu naruszenia ww. przepisu, gdyż:

a) organ dopuścił się wobec skarżącego nierównego traktowania i stosowania zakazanych praktyk dyskryminacyjnych, co znalazło swój wyraz w awansowaniu go na stanowisko, które nie odzwierciedla w najmniejszym stopniu jego kwalifikacji, tj. posiadania tytułu [...], w sytuacji, gdy inni funkcjonariusze posiadający niższe kwalifikacje niż skarżący, w tym w szczególności byli policjanci, zatrudnieni są w Delegaturze CBA w [...] na wyższych stanowiskach służbowych;

b) organ mianował skarżącego na stanowisko służbowe, do zajmowania którego wystarczy posiadanie zaledwie średniego wykształcenia, w sytuacji, gdy nawet na stanowisku naczelnika wydziału wystarczające jest posiadanie wykształcenia wyższego pierwszego stopnia (np. licencjat) i to dodatkowo, gdy w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym na stanowiskach wyższych od zajmowanego obecnie przez skarżącego (nawet na stanowisku [...]), zatrudnione są aktualnie osoby posiadające zaledwie średnie wykształcenie, w tym w szczególności byli policjanci (na mocy § 3 ww. rozporządzenia);

4) naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu naruszenia ww. przepisu, gdyż:

a) organ dopuścił się w stosunku do skarżącego nierównego traktowania w porównaniu z innymi funkcjonariuszami Delegatury CBA w [...], znajdującymi się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej, co znajduje swój wyraz w zatrudnieniu go na stanowisku [...], w sytuacji, gdy inny funkcjonariusz zatrudniony w tej samej komórce organizacyjnej Delegatury CBA w [...] i wykonujący takie same zadania zatrudniony jest na stanowisku o trzy stopnie wyższym niż skarżący, tj. na stanowisku [...],

b) organ dopuścił się w stosunku do skarżącego stosowania zakazanego kryterium dyskryminacyjnego, z uwagi na fakt, że nie posiada on przymiotu byłego policjanta i z tego powodu jest gorzej traktowany, co znajduje swój wyraz w tym, że nowo przyjmowani do służby w Delegaturze CBA w [...] byli policjanci, nieposiadający niejednokrotnie żadnego doświadczenia w ściganiu przestępczości korupcyjnej, mianowani są na stanowisko co najmniej [...], w sytuacji, gdy skarżący, posiadając ponad ośmioletni staż służby, jest zatrudniony na niższym stanowisku, tj. na stanowisku [...] ;

5) naruszenie art. 88 pkt 3 ustawy o CBA, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ww. przepis miał zastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji awansowej i że był podstawą do wydania skarżonych decyzji, tj. był podstawą do mianowania skarżącego na wyższe stanowisko służbowe ([...] );

6) naruszenie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2013 r., poz. 920) w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu naruszenia ww. przepisów, gdyż decyzje te nie zawierały jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, dlaczego akurat stawka uposażenia w wysokości 3.500 zł (a nie inna) jest adekwatna do wykształcenia i kwalifikacji zawodowych skarżącego, mimo że § 1 ww. rozporządzenia przewiduje możliwość ukształtowania uposażenia zasadniczego nawet na poziomie 3.800 zł;

7) naruszenie § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 503), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uchylenia skarżonych decyzji z powodu naruszenia tego przepisu, gdyż organ kilkukrotnie nie awansował skarżącego na wyższe stanowisko służbowe, w sytuacji, gdy po każdorazowym uzyskaniu pozytywnej opinii służbowej istniał prawny obowiązek awansowania go na wyższe stanowisko służbowe;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a., poprzez wydanie niekorzystnego dla skarżącego wyroku, na skutek którego z obrotu prawnego wyeliminowano korzystne dla niego decyzje awansowe, nie zobowiązując jednocześnie organu do wydania – o co skarżący wnosił w skardze – decyzji mianującej go na wyższe stanowisko służbowe, tj. [...];

2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji, po uchyleniu skarżonych decyzji, dyspozycji dotyczących sposobu dalszego postępowania dla organu;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie skarżonych decyzji z powodu naruszeń prawa materialnego, wskazanych w skardze do Sądu pierwszej instancji oraz wymienionych powyżej;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie skarżonych decyzji z powodu naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, których dopuścił się organ, tj.:

- naruszenia art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy;

- naruszenia art. 8 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej;

- naruszenia art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

- naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegające na nieustosunkowaniu się w żaden sposób do większości zarzutów podniesionych we wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, tj. nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

- naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i odmowę jej uchylenia, w sytuacji, gdy pomimo istnienia naruszeń prawa wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, winna być ona uchylona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie wskazał jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania, które toczyło się przed organem i które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie mogłoby być podstawą do uchylenia skarżonych decyzji.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1981/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wyjaśnia w sposób, w jaki powinno to czynić, powodów, dla których uznano, że kontrolowane decyzje Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego są niezgodne z prawem.

W orzeczeniu podniesiono, że w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie zamierza podważyć ustalenia faktyczne organu oraz ich ocenę na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., powinien w uzasadnieniu wyroku w sposób jasny i precyzyjny wskazać, które przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego zostały naruszone oraz na czym ono polegało, a także określić prawdopodobieństwo oddziaływania tych naruszeń na wynik postępowania administracyjnego.

Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że zawiera ono jedynie powołanie treści art. 54 oraz art. 88 ustawy o CBA oraz przedstawienie stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, w którym podano, że wprawdzie w decyzji będącej przedmiotem kontroli jako podstawę jej wydania wskazano art. 54 ustawy o CBA, to w istocie była ona oparta na podstawie art. 88 pkt 3 tej ustawy. Stanowiła zatem akt wewnętrzny, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji od tego rodzaju aktu skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił przedstawioną przez organ interpretację obu powołanych wyżej przepisów. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ zmienił swoje stanowisko w sprawie dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, chociaż wcześniej mógł skorygować swój błąd na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak tego nie uczynił. Stwierdził, że konwalidowanie rozstrzygnięcia organu i jego uzasadnienia w odpowiedzi na skargę jest niedopuszczalne. Następnie wskazał, że z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję personalną z dnia [...] maja 2015 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prawidłowo uznał, że zmiana przez organ stanowiska w sprawie, które pozostaje w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu kwestionowanych decyzji, dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, jest niedopuszczalna. Pismo to nie może uzupełniać decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii w kontekście stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Podzielił jedynie rozważania organu co do niedopuszczalności skargi w stosunku do aktu wydanego na podstawie art. 88 ustawy o CBA, przyjął jednak swoją kognicję w niniejszej sprawie, gdyż skargę uwzględnił. Przy czym uchylając obie decyzje w istocie nie rozważył, na której z dwóch omawianych podstaw prawnych zostały one wydane (art. 54 czy art. 88 pkt 3 ustawy o CBA). Przyjmując, że stanowił ją przepis art. 54 ustawy o CBA - rozstrzygając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie podał dlaczego stwierdził naruszenie innych przepisów postępowania (jakich), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.141 § 4 zd. drugie P.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, nie zawarł jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania. Z uwagi na charakter sprawy i podnoszone przez skarżącego zarzuty było to niewątpliwie istotne. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wyjaśnia, z jakich powodów uchylono obie decyzje wydane w sprawie. W istocie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli sposobu prawnej kwalifikacji faktów uznanych przez organ za ustalone, co odnieść należy do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym do kontroli ich wykładni i zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że dla prawidłowości rozstrzygnięcia należy wyjaśnić podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedstawionym stanie faktycznym sprawy, w tym przede wszystkim należy wykazać, czy postawą prawną wydanych decyzji był art. 54, czy też art. 88 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o CBA (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1310 ze zm.), a nadto w wypadku stwierdzenia naruszania przepisów postępowania należało w wyroku wskazać z jakich powodów zostały uchylone decyzje. Rozstrzygnięcie NSA w istocie wskazuje zatem na konieczność ponownego zbadania sprawy pod kątem podstawy mianowania skarżącego na stanowisko [...] w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest organem właściwym w zakresie mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe. Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o CBA, sprawy osobowe załatwiane są w drodze decyzji, a wedle treści art. 54 ust. 4 ustawy o CBA mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza. Przepis ten określa zatem kompetencje organu do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe w ramach wykonywania służby. Mianowanie jest związane z istotą stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z CBA. Stosunek służbowy łączący funkcjonariusza ze służbą ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, którego cechami charakterystycznymi jest dyspozycyjność rozumiana jako szczególne podporządkowanie się podmiotowi, który dokonał nominacji. Osoba pozostająca w stosunku służbowym ma obowiązek wykonywać polecenia przełożonych, a jej stosunek służbowy ze względu na potrzeby i zadania związane z wykonywaniem służby może być zmieniany przez jednostronne akty władcze oraz jednostronność rozstrzygnięć w zakresie stosunku służbowego oznaczająca, że funkcjonariusz nie może "negocjować" warunków służby oraz innych elementów związanych z jej pełnieniem. Funkcjonariusz może jedynie wstąpić do służby, natomiast jego sytuacja prawna jest dokładanie określana przez przepisy pragmatyczne.

Art. 88 ustawy o CBA statuuje uprawnienie Szefa CBA do udzielenia funkcjonariuszom CBA, którzy osiągnęli znaczące wyniki w służbie, wyróżnień, wśród których zgodnie z art. 88 pkt 3 ustawy o CBA znajduje się również mianowanie na wyższe stanowisko służbowe. Jak zauważono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1760/10 "przepis ten jest samoistną podstawą prawną, stwarzającą Szefowi CBA możliwość wyróżniania funkcjonariuszy za ich wyjątkowe osiągnięcia w służbie. Stanowi więc normę prawną zezwalającą na szczególne uhonorowanie zasług funkcjonariusza. W tym sensie jest to przepis, który tylko Szefowi CBA pozwala kwalifikować jednostkowe osiągnięcia danego funkcjonariusza i to jedynie pod kątem interesu służby, wszak norma ta nie zawiera jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które mogłyby indywidualizować ewentualne roszczenie funkcjonariusza o jej zastosowanie względem niego" (LEX nr 1153538), a zatem wyróżnienie służy specjalnemu uhonorowaniu funkcjonariusza za szczególne ponadprzeciętne wyniki na służbie. Jest ono uzależnione od swobodnej oceny przełożonego i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy o charakterze indywidulanym, a przepisy pragmatyczne nie statuują swego rodzaju "prawa funkcjonariusza do otrzymania wyróżnienia", dlatego też decyzja przełożonego o przyznaniu wyróżnienia nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że nie budzi wątpliwości, iż mianowanie skarżącego na stanowisko służbowe [...] miało miejsce na podstawie art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o CBA. Wskazuje na to treść decyzji personalnej Szefa CBA z dnia [...] maja 2015 r. o mianowaniu skarżącego na stanowisko "[...] ", w której wprost wskazano na ww. przepisy ustawy pragmatycznej jako podstawy mianowania. Również treść uzasadnienia ww. decyzji wskazuje, że mianowanie nie miało charakteru wyróżnienia. Dodać należy, że wniosek personalny p.o. Szefa Delegatury CBA w [...] o mianowanie skarżącego na wyższe stanowisko służbowe nie wskazuje, aby miało to nastąpić w drodze wyróżnienia za szczególne osiągnięcia w służbie. Decyzja personalna Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., wydana w wyniku złożenia przez M.S. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jako podstawę rozstrzygnięcia także podaje art. 54 ust 4 ustawy o CBA. Skarżący zatem został mianowany na stanowisko służbowe na podstawie art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o CBA, a jego mianowanie nie miało charakteru wyróżnienia.

W świetle wskazanych wyżej rozważań, dotyczących charakteru stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza ze służbą specjalną podkreślić należy, że przepisy ustawy o CBA oraz wydanych do niej rozporządzeń nie określają swego rodzaju "roszczenia funkcjonariusza do mianowania na określone stanowisko służbowe" nawet jeżeli w trakcie służby zdobędzie on wyższe wykształcenie niż konieczne na posiadanym stanowisku. Wskazać bowiem należy, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych (Dz. U z 2014 r., poz. 1489) statuują tylko minimalne wymagania, które musi spełnić dana osoba, aby być mianowana na określone stanowisko. Natomiast nie określają one prawa funkcjonariusza do "automatycznego" mianowania na wyższe stanowisko w przypadku zdobycia wyższego wykształcenia lub też podniesienia kwalifikacji. W tym wypadku rozstrzygnięcie o mianowaniu jest pozostawione uznaniu właściwego przełożonego, który w tym zakresie kieruje się potrzebami służby. Dlatego też całkowicie niezasadne są zarzuty skarżącego, co do dyskryminacyjnego charakteru wydanych wobec niego decyzji personalnych. Decyzje o mianowaniu M.S. w żaden sposób nie naruszają jego uprawnień, ponieważ nie ma on takowych w związku ze zdobyciem wyższego wykształcenia lub uzyskaniem tytułu [...]. O mianowaniu na określone stanowisko decydują tylko potrzeby służby, a te uzależnione są od oceny, czy mianowanie określonego funkcjonariusza na dane stanowisko służbowe przyczyni się do sprawnej realizacji zadań Centralnego Biura Antykorupcyjnego, określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o CBA.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.