Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 598/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4   ust. 1  pkt 5 oraz  art. 6  ust. 1  pkt 4  lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Agnieszka Góra-Błaszczykowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję M. w [...]. S. A. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od M. w [...]. S. A. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 447- zł (czterysta czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. pismem z dnia [...] listopada 2011 r. oraz pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwróciła się do M. w [...] S. A. z wnioskiem o udzielnie jej, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji w postaci udostępnienia wyników badań jakości wody, wykonanych na nieruchomościach stanowiących podstawę do udzielenia bonifikaty przez M., bowiem – w ocenie skarżącej – każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych ustawą, zaś art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, iż każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a o tym, że M. podlega również obowiązkom, wynikającym z ustawy, przesądza jej art. 4 ust. 1, gdyż M. S. A. wykonuje faktycznie zadania publiczne, jakim jest zaopatrzenie ludności w wodę. Ponadto wyjaśniono we wniosku, że bez wyników badań, wykonanych przez M., Spółdzielnia nie ma możliwości weryfikacji zasadności przyznanej bonifikaty i jednoznacznego ustalenia szkody jaką poniosła, bowiem z oczywistych względów [...]% bonifikata nie stanowi naprawienia wyrządzonej szkody.

M. w [...] S. A. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówiło udzielenia żądanej informacji. W uzasadnieniu podało, że uzyskane wyniki w zakresie badanych parametrów mikrobiologicznych oraz fizyko – chemicznych są podstawą do oceny jakości dostarczanej wody i jeśli wyniki przekraczają wymagania, zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61 poz.417 ze zm.), działania są w dalszym ciągu kontynuowane. W związku ze stwierdzonym obniżeniem jakości wody dostarczonej do nieruchomości, przysługuje odbiorcom usługi bonifikata w wysokości [...] obowiązującej ceny za każdy niedotrzymany parametr lub wskaźnik, zgodnie z § 44 ust. 1 "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie [...]", stanowiącym załącznik do Uchwały Nr [...]. W przypadku wszystkich zgłoszeń złej jakości wody, napływających ze skarżącej Spółdzielni, podejmowane były wyżej opisane działania i naliczana była bonifikata. Odnośnie zaś udostępnienia żądanych wyników badań podano, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryby dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z kolei w myśl art. 13 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 123, poz. 858, ze zm.), minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, określi w drodze rozporządzenia m.in. sposób informowania konsumentów o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i na tej podstawie zostało wydane cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w którym z § 20 ust. 1 wynika, że konsumenci uzyskują informacje o jakości wody zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej. § 20 ust. 2 rozporządzenia zawiera zamknięty katalog informacji, które powinny zostać udzielone. Nie nakłada on obowiązku udostępniania szczegółowych informacji o wynikach analiz jakości wody i powinny być one podawane do publicznej wiadomości tylko w takim zakresie, w jakim mogą być potrzebne do udostępniania danych, o których mowa w § 20 ust. 2 pkt 1 i 2. Ponadto zwrócono uwagę, że stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1a tej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest zobowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Przepisy te także wskazują pośrednio, iż szczegółowe wyniki analizy jakości wody mają charakter danych wewnętrznych przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego i nie ma ono obowiązku ich udostępniana podmiotom zewnętrznym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (piśmie) z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca spółdzielnia nie zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w decyzji, podając, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje w pełni wyczerpującego trybu uzyskania informacji na temat jakości wody. Ustawa ta przewiduje jedynie ogólny tryb uzyskania informacji na temat jakości wody z wodociągu głównego, natomiast spółdzielnia, w wyniku dostarczenia wody o wysoce niezadowalającej jakości, żąda uzyskania informacji na temat konkretnych wyników badań w związku ze zgłoszoną reklamacją. Podkreślono, że wiedza w tym zakresie jest niezbędna do zweryfikowania w jakim zakresie udzielona bonifikata wyczerpała roszczenia Spółdzielni względem M. z tytułu dostarczenia wody obniżonej jakości wody. Ponadto hydrant nie jest właściwym urządzeniem do poboru wody pod kątem jakości wody, lecz powinien być to punkt czerpalny przed wodomierzem głównym na danej nieruchomości. Zatem badanie jakości wody powinno zostać przeprowadzane bezpośrednio przed wodomierzem głównym na przyłączu.

M. w [...] S. A. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., zaś w uzasadnieniu – w zakresie żądania skarżącej – powołało się na argumenty w niej zawarte.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółdzielnia wniosła o nakazanie M. w [...] z siedzibą w W. udostępnienie przeprowadzonych w okresie sierpień 2011 – październik 2011 wewnętrznych wyników badań jakości wody, dostarczanej do zasobów mieszkaniowych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., tj. nieruchomości położonych w W. przy ulicy [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1. błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na przyjęciu, iż wyniki badań jakości wody, przeprowadzone przez M. w wyniku rozpoznania reklamacji Spółdzielni, nie stanowią informacji publicznej, zaś M. nie ma obowiązku ich udostępnienia Spółdzielni jako odbiorcy usług, podczas gdy M. jako podmiot wykonujący zadanie publiczne ma obowiązek udostępnić wyniki badań jakości wody, przeprowadzonych w wyniku rozpoznania reklamacji;

2. błędną wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, iż przepisy w/w ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady dostępu do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu oznacza, iż [...] nie jest zwolnione z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, nawet jeżeli inne normy prawne nakazują M. publikację wyników badań jakości wody.

W uzasadnieniu natomiast – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że w ocenie strony skarżącej wynik badań jakości wody, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości bonifikaty z tytułu dostarczenia wody o nieodpowiedniej jakości, jest informacją publiczną. Zatem nie kwestionuje ona obowiązków informacyjnych przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, określonego w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, oraz nie kwestionuje tego, że M. w tym zakresie spełnia ten obowiązek. Jednakże obowiązkowo publikowane informacje na temat jakości wody wodociągowej publikowane są z punktów czerpalnych, zlokalizowanych przy danych wodociągach głównych, a nie w okolicach nieruchomości, do których dostarczana jest woda. Tym samym dane jakości wody, ujawnione przez M. z danego wodociągu, mogą być inne, tj. o pogorszonej jakości, skoro woda "przebywa" drogę od wodociągu głównego do sieci, za którą odpowiada Spółdzielnia. Za ten odcinek odpowiada M. i na tym odcinku woda, którą dostarcza M. może być zanieczyszczona. Dlatego też istotne jest dla konsumentów poznanie jakości wody, dostarczanej przez M. w związku z rozpoznawanymi reklamacjami o złej jakości wody. Konsument powinien posiadać wiedzę o jakości wody przed rozpoczęciem działań naprawczych oraz o jakości wody po podjętych działaniach naprawczych, tak aby móc zweryfikować, czy dostarczana woda rzeczywiście odpowiada kryteriom jakościowym. Badania jakości wody, opracowane przez laboratorium M. i przeprowadzone w związku z reklamacją odbiorcy usługi co do jakości wody, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Każda informacja o sprawie publicznej jest informacją publiczną, a w niniejszej sprawie wynik badań jakości wody, dostarczanej mieszkańcom spółdzielni w liczbie ok. ponad [...] osób, jest sprawą publiczną. Zgodnie bowiem z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/2010 "informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Oznacza to, że dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Natomiast o tym, czy dany dokument zawiera informację publiczną nie decyduje jego umieszczenie w aktach administracyjnych sprawy. Zatem wyniki badań jakości wody, przeprowadzone podczas procesu reklamacyjnego, są informacją publiczną, gdyż odnoszą się do podmiotu niebędącego organem administracji publicznej i są z nimi związane – dotyczą bezpośrednio sfery działalności M. w zakresie rozpatrzenia reklamacji. Brak możliwości zapoznania się z wynikami badań jakości wody, przeprowadzonych w wyniku rozpatrzenia reklamacji, uniemożliwia dokonanie weryfikacji udzielonej bonifikaty i czy rzeczywiście były to tylko dwa parametry, czy też jest ich więcej.

W odpowiedzi na skargę M. w [...] S. A. wniosło o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podkreśliło, że o ile do sposobu (trybu) uzyskiwania informacji o jakości wody mają zastosowanie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, o tyle do zakresu tych informacji stosuje się przepisy § 20 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że zarówno pismo M. S. A z dnia [...] lutego 2012 r. nr [....], jak i poprzedzające je pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] należy – w ocenie Sądu – uznać za decyzje, mimo że nie są tak oznaczone. Z tego mianowicie powodu, że zawierają minimum elementów do takiego ich zakwalifikowania, a więc wskazanie organu wydającego decyzję, jej adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej. Ponadto w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, tj. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Takim podmiotem niewątpliwie jest M.[...] S. A., ponieważ w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.), wykonuje on zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także dysponuje majątkiem publicznym. Skoro zatem według art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa jej udostępnienia następuje w drodze decyzji, to w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl którego do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Dodać ponadto należy, że żądanie wyników badań jakości wody, wykonanych na określonych nieruchomościach, stanowi informację publiczną, bowiem w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli, zaś wyniki badań jakości wody są bez wątpienia – zdaniem Sądu – efektem kontroli jakości wody. Reasumując, żądane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w W. we wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2011 r. wyniki badań jakości wody, wykonanych na poszczególny nieruchomościach, są informacją publiczną, zaś M [...] S. A. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

Analizując w dalszym ciągu niniejszą sprawę, zwrócić należy uwagę na przepis art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie zgodnie z jego brzmieniem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Jednakże z drugiej strony, według brzmienia normy kolizyjnej z art. 1 ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ocena dokonana według wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje ich udostępniania – i co należy podkreślić, że muszą być one zawarte w ustawie – to będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zawarte bowiem w tym ostatnim przepisie "nie naruszają" należy rozumieć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania, zaś sama istota odesłania, o którym jest mowa w tym przepisie, dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jaki i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide: M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009 r., s. 30). Jednakże, wbrew stanowisku organu, taką szczególną regulacją nie mogą być przepisy – i co należy szczególnie zaakcentować, aktu prawnego rangi ustawowej – cytowanej już w stanie faktycznym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z tego mianowicie powodu, że w art. 13 wymienionej ustawy stanowi się, iż minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, określi w drodze rozporządzenia m.in. sposób informowania konsumentów o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (pkt 8). Zatem jest to jedynie delegacja dla Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia w którym m.in. określi on sposób informowania, nie zaś przepis określający już zasady oraz tryb dostępu do tej informacji, o czym wyraźnie stanowi się w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie wskazać jedynie należy, że Minister Zdrowia wykonał powyższą delegację i wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417 ze zm.), gdzie w § 20 ustanowiono, iż konsumenci uzyskują informacje o jakości wody zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), a informacja, o której mowa w ust. 1, powinna zawierać w myśl ust. 2:

1) dane o przekroczeniach dopuszczalnych wartości parametrów jakości wody oraz związanych z nimi zagrożeniach zdrowotnych;

2) dane o pogorszeniu jakości wody pod względem organoleptycznym;

3) informacje o możliwości poprawy jakości wody przy użyciu środków dostępnych dla konsumentów;

4) informacje o planowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przedsięwzięciach naprawczych i harmonogramach ich realizacji;

5) zalecenia mające na celu minimalizację zagrożenia dla zdrowia ludzkiego.

Reasumując, nie można skutecznie powoływać się przez organ na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowią lex specialis w stosunku do tej pierwszej z wymienionych ustaw, bowiem faktycznie ta druga ustawa w najmniejszym nawet stopniu nie podaje odrębnego trybu i zasad dostępu do informacji będącej informacją publiczną. W konsekwencji zatem wydanie decyzji odmownej narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem żądanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" informacji należało udzielić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie już od powyższego, jedynie tytułem uzupełnienia, należy zwrócić uwagę na fakt, że czym innym są – o co wnosiła skarżąca spółdzielnia – wyniki badań jakości wody w postaci określonego dokumentu, a czym innym sama – w świetle poczynionej analizy wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia – informacja o jakości wody. Innymi słowy mówiąc, informacja o jakości wody jest pochodną wyników badań jakości wody, co również wynika z decyzji M. [...] S. A. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], w której stwierdza się, że uzyskane wyniki w zakresie badanych parametrów mikrobiologicznych oraz fizyko – chemicznych są podstawą do oceny jakości dostarczanej wody.

Ponadto organ całkowicie pominął w swoich rozważaniach żądanie udzielenia informacji o wynikach badań jakości wody, dostarczanej do poszczególnych nieruchomości, ograniczając swoje dywagacje jedynie co do punktów czerpalnych.

Zatem rozpoznając na nowo sprawę, M. w [...] winno uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.