Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1231/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81a ust. 2 i 3, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Z. i A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1303/15 w sprawie ze skargi H. Z. i A. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę H. Z. i A. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynków znajdujących się na terenie działki nr ew. [...] obr. 1 przy ul. H. K. [...] w Otwocku. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 9 maja 2003 r. stawił się A. Z., który oświadczył, że budynek dwukrotnie uległ pożarowi na skutek podpalenia nieznanych osób. Skarżący zobowiązał się do przedłożenia do 15 maja 2003 r. zezwolenia Starosty Otwockiego na remont i przebudowę budynków, a ponadto do przedłożenia stosownych dokumentów dot. uporządkowania terenu i ewentualnie rozbiórki. Podczas kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 11 marca 2014 r. oraz 14 sierpnia 2014 r. organ ustalił, że nieruchomość od strony północnej położona jest w odległości ok. 100 m od rzeki Świder; od strony wschodniej wzdłuż ul. K., od której są fragmenty stalowych przęseł ogrodzenia. W pozostałych granicach - ogrodzenia brak. Od strony zachodniej, wzdłuż budynku jest wydeptana ścieżka do rzeki Świder, przy której widoczne są ślady po palonych ogniskach. Budynek od strony południowej działki jest piętrowy, zadaszony, z niezabezpieczonymi otworami przed wstępem osób postronnych. Część klatki schodowej - zdemontowana. Od strony północnej budynek podpiwniczony, z walącym się stropem i fragmentami ścian parteru. Strop łatwo dostępny od strony ulicy - niezabezpieczony barierkami. Część belek stropowych uginająca się, część załamana. Zarówno strop jak i zwietrzałe fragmenty ścian parteru grożą zawaleniem, zagrażają życiu i mieniu osób postronnych.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku nałożył na A. i H. Z. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynków usytuowanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K. [...] w Otwocku w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. i H. Z. Skarżący ponieśli, że czynności kontrolne w dniach 11 marca 2014 r. oraz 14 sierpnia 2014 r. zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Skarżący nie zostali powiadomieni o terminie ich przeprowadzenia. Wobec tego ustalenia faktyczne poczynione przez organ są wadliwe i nie mogą służyć jako podstawa do wydania postanowienia.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy uzasadniają nałożenie na skarżących ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie MWINB, czynności kontrolne zostały przeprowadzone bez naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Sporządzono stosowny protokół, a informacje w nim zawarte poparte zostały dokumentacją fotograficzną. Protokół jest dokumentem urzędowy. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany i znajduje się z złym stanie technicznym. W protokole z dnia 11 marca 2014 r. wskazano, że obiekt nie jest zabezpieczony przed wstępem osób trzecich, strop i zwietrzałe fragmenty ścian parteru grożą zawaleniem, zagrażają życiu i mieniu osób postronnych. Powyższe okoliczności uzasadniają nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości dokonania powiadomienia skarżących o wyznaczeniu terminu czynności kontrolnych na dzień 11 marca 2014 r. oraz na dzień 14 sierpnia 2014 r. organ wojewódzki wskazał, że pisma zawierające informacje o terminach czynności kontrolnych zostały skutecznie doręczone Hannie i A. Z., o czym świadczą podpisy A. Z. na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek zawierających w/w dokumenty.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. i H. Z. Wnieśli o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 81 a ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie przez organ czynności kontrolnych podczas nieobecności właściciela obiektu bez obecności przywołanego pełnoletniego świadka, co skutkuje tym, że czynności te nie mogą zostać uznane za dokonane w sposób prawidłowy, a zatem zebrany na ich podstawie materiał dowodowy należy uznać za wadliwy;

- art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w ten sposób, że organ kontrolny błędnie uznał, iż istnieją uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego budynków usytuowanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K. [...] w Otwocku.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

- art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zawiadomienie stron o czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu 11 marca 2014 r., gdyż strony nie zostały powiadomione o miejscu i terminie ich przeprowadzenia przynajmniej na siedem dni przed ich terminem, a także przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 14 sierpnia 2014 r. pomimo informacji przekazanej telefonicznie organowi przez A. Z., iż przebywa on na zwolnieniu lekarskim i nie może być obecny przy czynnościach kontrolnych, co pozbawiło stronę możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu;

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, który w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wskazanie niewyczerpujących okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Przytaczając treść art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego, Sąd wskazał, że postanowienie wydane w oparciu o ten przepis ma bowiem charakter dowodowy i takim celom służy. Skorzystanie z uprawnienia określonego w ww. przepisie nie może być stosowane dowolnie i bez żadnych ograniczeń. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie omawianego przepisu, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości" i wymienia trzy kategorie przesłanek, od których uzależnia możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu bezspornie wynika więc także, że organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, organy w sposób wystarczający wykazały, że w sprawie występują takie wątpliwości co do stanu technicznego budynków usytuowanych na działce nr ew. 4 obr. 1 przy ul. K. 97 w Otwocku, które uzasadniały zastosowanie cyt. powyżej normy prawnej. Podstawą dla wydania kontrolowanych rozstrzygnięć były ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, wskazujące, iż "budynek od strony południowej działki jest piętrowy, zadaszony, z niezabezpieczonymi otworami przed wstępem osób trzecich postronnych (w odległości ok. 20 m od ul. K.). Część klatki schodowej - zdemontowana. Od strony północnej budynek podpiwniczony, z walącym się stropem i fragmentami ścian parteru. Strop łatwo dostępny od strony ulicy - niezabezpieczony barierkami. Część belek stropowych uginająca się, część załamana. Zarówno strop jak i zwietrzałe fragmenty ścian parteru grożą zawaleniem, zagrażają życiu i mieniu osób postronnych".

Zdaniem Sądu tak ustalony stan faktyczny uzasadnia powzięcie przez organa nadzoru budowlanego uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, zwłaszcza przy stwierdzeniu przez pracowników PINB, iż ściany parteru zagrażają życiu i zdrowi ludzi, zaś teren jest niezabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Powyższy stan faktyczny znajduje potwierdzenie w protokołach oraz bogatej dokumentacji fotograficznej.

Sąd wyjaśnił również, że pierwsze oględziny przedmiotowych obiektów odbyły się w dniu 9 maja 2003 r., po wszczęciu w dniu 22 kwietnia 2003r. postępowania z urzędu, w obecności A. Z. Kolejne oględziny odbyły się w dniu 11 marca 2014r., w których skarżący nie brali udziału. Z zawiadomienia o czynnościach kontrolnych z dnia 21 lutego 2014 r., co prawda wynika, iż skarżący otrzymują powiadomienia o czynnościach kontrolnych w dniu 11 marca 2014 r., jednak w aktach postępowania administracyjnego brak dowodu dokonania takiego zawiadomienia przez organ. Prawidłowo więc organ wyznaczył kolejny termin oględzin na dzień 14 sierpnia 2014 r., o którym zawiadomił skarżących w dniu 21 lipca 2014 r. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że skarżący wnosił o przesunięcie terminu oględzin ze względu na zły stan zdrowia i przebywanie na zwolnieniu lekarskim, co podniósł dopiero w skardze. W aktach postępowania nie pojawił się ślad ewentualnej rozmowy telefonicznej, ani też co istotniejsze zwolnienie lekarskie skarżącego dowodzące niemożliwości udziału w czynnościach organu w dniu 14 sierpnia 2014 r., podczas których potwierdzono stan techniczny obiektów jako identyczny z tym ustalonym w dniu 11 marca 2014 r. W tej sytuacji Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 79 § 1 i 2 K.p.a.

Sąd odnotował, że czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 K.p.a. Jednakże, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Brak udziału w tej kontroli skarżących, nie może w świetle przytoczonych przepisów dyskwalifikować ich wyniku. Nawet jeśliby uznać, iż w dniu 14 sierpnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził dowód z oględzin, o którym mowa w art. 75 § 1 K.p.a., to dobrowolny brak udziału skarżących w przeprowadzeniu takiego dowodu w żaden sposób nie dyskredytuje jego wartości dowodowej dla prowadzonego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. Z. i A. Z.. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, mimo jej wadliwości co doprowadziło do uchybienia także zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wyrażonym w art. 7 i 8 K.p.a.;

II. prawa materialnego tj. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a., tj. nieuwzględnienia skargi przez Sąd I instancji mimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ kontrolny, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i podległo na błędnym uznaniu, iż w okolicznościach sprawy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku;

III. prawa materialnego tj. art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że zachodzą szczególnie uzasadnione podstawy do przeprowadzenia czynności kontrolnych podczas nieobecności właścicieli obiektu, a także przeprowadzenie tych czynności bez konieczności uczestniczenia w nich przywołanego pełnoletniego świadka co spowodowało uznanie, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku i nałożenia obowiązku na strony dostarczenia ekspertyzy technicznej budynków.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, mimo jej wadliwości co doprowadziło do uchybienia także zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wyrażonym w art. 7 i 8 K.p.a.

Analizę przytoczonego zarzutu rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że w opisie naruszenia nie zostały skonkretyzowane wadliwości, do których procesowa podstawa kasacji nawiązuje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono zaś w tym zakresie, że "organ prowadzący postępowanie, kierując się treścią art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a., powinien dążyć do tego, aby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego odbyło się przy współudziale wszystkich stron". Ponadto, skarżący w podsumowaniu uzasadnienia stwierdził, ze organ nadzoru nie zebrał materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie i ustalenie istotnych okoliczności.

Od razu skonstatować można, że przepisy art. 9 i art. 10 K.p.a. nie zostały powołane jako naruszone w podstawie kasacji. Niezależnie od tego można odnotować, że skarżący nie podali, na czym miałoby polegać naruszenie art. 9 K.p.a. Z zarzutu III skargi kasacyjnej oraz z jej uzasadnienia nie wynika, aby skarżący podnieśli niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Abstrahując od tego należy stwierdzić, że wskazanie jako naruszonego przepisu art. 10 K.p.a. nie znajduje oparcia w rzeczywistości. Brak dowodu zawiadomienia skarżących o czynnościach kontrolnych w dniu 11 marca 2014 r. nie wyczerpuje przesłanki niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Organ opierał się na oględzinach z 2003 r., a także na oględzinach przeprowadzonych w dniu 14 sierpnia 2014 r., o których zawiadomił skarżących. Należy podkreślić, ze zawiadomienie zostało skierowane do obojga skarżących będących małżonkami i zawarte w jednej przesyłce pocztowej zaadresowanej do obojga małżonków. Co do zasady doręczenie takiej przesyłki do rąk jednego z małżonków nie stanowi uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chyba że domniemanie doręczenia zostanie obalone (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 764/11). Skarżący zostali także przesłuchani, przy czym skarżąca odmówiła złożenia wyjaśnień. O bezpodstawności powołania się skarżących na naruszenie art. 10 K.p.a. świadczy i to, że ich aktywność procesowa została wymuszona przez organ nadzoru budowlanego, który wystąpił do Prokuratury Rejonowej w Otwocku z zawiadomieniem o popełnieniu przez skarżących przestępstwa określonego w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1332 ze zm.).

W podstawie analizowanego zarzutu procesowego powołano się na naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. W związku z tym powtórzyć można utrwalony pogląd, według którego, działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 85). Nadto, nie każde naruszenie prawa oznacza prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący powiązali naruszenie zasady z art. 8 K.p.a. z czynnościami wyjaśnienia i ustalania stanu faktycznego. Jest to kwestia procesowa, która sama przez się nie oznacza naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Opis naruszenia wyartykułowany w omawianej podstawie kasacji nawiązuje natomiast do hipotezy art. 7 K.p.a. Z przepisu tego wynika m.in. zasada ogólna prawdy obiektywnej, nakładająca na organ obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z tym konieczne jest odnotowanie, że według art. 7 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Należy zgodzić się z poglądem, że celem noweli było zaktywizowanie stron, w tym sensie, aby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, jednocześnie zaś znowelizowany przepis przyznaje stronom prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (patrz: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", Teza 11 do art. 7, LEX/el 2016). Zauważyć należy, że niezależnie od takiego rozumienia reguły wynikającej z art. 7 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w sytuacji braku aktywności procesowej skarżących, podjął wszelkie czynności niezbędne do ustalenia, czy zachodzą okoliczności determinujące zastosowanie dyspozycji z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przeprowadził czynności kontrolne w dniu 9 maja 2003 r. Następnie po informacji, że mimo upływu wielu lat nie doszło do remontu oraz przebudowy budynków, przeprowadził dwukrotnie czynności kontrolne, w dniu 11 marca 2014 r. oraz w dniu 14 sierpnia 2014 r., przy czym drugi termin wyznaczono w celu umożliwienia stronom obecności podczas tych czynności. Przebieg kontroli został utrwalony w protokołach oraz na fotografiach. Organ przeprowadził także dowód z przesłuchania stron, a na podstawie informacji ze Starostwa Powiatowego Otwocku ustalił aktualny tytuł prawny do nieruchomości.

Przed wydaniem postanowienia przez organ pierwszej instancji, skarżący nie wskazali żadnego dowodu mającego wykazać, że nie zachodzą wątpliwości co stanu technicznego budynków. Niezależnie od braku współpracy z organem, który skutkował wszczęciem postępowania karnego, skarżący w trakcie przesłuchania nie przyczynili się do wyjaśnienia stanu faktycznego – skarżący A. Z. oświadczył, ze nie pamięta o wydanej w 2002 r. decyzji o pozwoleniu na remont i przebudowę. Dodał, że ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie określić planów względem budynków. Skarżąca H. Z. odmówiła przeprowadzenia dowodu z przesłuchania (jak to określono "złożenia zeznań"). Skarżący nie złożyli wniosków dowodowych w postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji podniesiona w skardze teza o trwającej przebudowie i pracach modernizacyjnych, na podstawie decyzji Starosty Otwockiego z dnia 9 lipca 2002 r., nie podważa ustaleń faktycznych według stanu z daty wydania zaskarżonego postanowienia. Podjęta w skardze próba zakwestionowania ustaleń poczynionych przez PINB w Otwocku nie została poparta żadnymi wnioskami dowodowymi.

W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń faktycznych w zakresie stanu budynków możliwego do stwierdzenia na podstawie oględzin. Stan ten został szczegółowo opisany, a sami skarżący nie zakwestionowali żadnego fragmentu protokołu, czy materiału fotograficznego. Skonstatować jeszcze można, że nie zgłosili naruszenia art. 80 K.p.a., a więc tego przepisu, który ustanawia zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego – według tej reguły organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona.

Podkreślić należy, że udowodnieniu podlegało w niniejszej sprawie podlegały fakty, które wywołują wątpliwości co do stanu technicznego budynków, a nie okoliczność w postaci stanu technicznego obiektu budowlanego. To, czy w świetle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania uzasadniona jest wątpliwość co do stanu technicznego budynków jest kwestią zastosowania prawa materialnego. W przypadku art. 81c ust. 2 mamy do czynienia z przenikaniem się normy procesowej i materialnej. Jest niewątpliwe, ze przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy. W tym sensie jest zatem przepisem o charakterze procesowym. Jednocześnie postanowienie nakłada na stronę obowiązek o charakterze pieniężnym. Podstawa nałożenia tego obowiązku, określona jako "wątpliwości co do stanu technicznego", stanowi więc przesłankę o charakterze materialnym wydania postanowienia. Stosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego polega zatem nie tylko na zastosowaniu dyspozycji w postaci obowiązku przedłożenia ekspertyzy, ale także na wcześniejszej kwalifikacji faktów, jako wyczerpujące przesłankę uzasadnionych wątpliwości co stanu technicznego budynków. Kwestia ta zostanie omówiona w trakcie odniesienia się do materialnego zarzutu skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 81a ust. 2 stanowi, że czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Natomiast w myśl art. 81a ust. 3, w przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka.

Są to przepisy o charakterze proceduralnym stanowiące niewątpliwie warunek konieczny zgodnego z prawem przeprowadzenie czynności kontrolnych, w tym także czynności, w wyniku których dochodzi do ustaleń uzasadniających wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2. Utrwalony jest pogląd, według którego, przepisy art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego są przepisami szczególnymi wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Muszą być one wykładane z uwzględnieniem pozostałych przepisów normujących czynności kontrolne organów nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 1), a więc przy założeniu takiego ich rozumienia, aby działanie organów nadzoru budowlanego było w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi i mienia skuteczne i szybkie. Takiemu założeniu służy przyznanie organom nadzoru budowlanego uprawnień do przeprowadzania czynności kontrolnych, które nie mogą być nadmiernie sformalizowane. Jednocześnie w trakcie tych czynności kontrolnych muszą być poszanowane podstawowe prawa podmiotów, których działania organów nadzoru budowlanego będą dotyczyć. W konsekwencji należy uznać, że czynności kontrolne, w rozumieniu art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego., nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 K.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w także określony w art. 79 § 1 K.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności (patrz: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1939/09; wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10; wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2515/12; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1100/15). Wynikający zaś z art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego wymóg przeprowadzenia czynności sprawdzających w obecności osób w tym przepisie wymienionych lub w obecności osoby wskazanej w art. 81a ust. 3, nie może być wykładany w oderwaniu od treści i systematyki przepisów art. 81a ust. 1-4. Zasadniczym przedmiotem tych unormowań jest zaś przyznanie organom nadzoru prawa wstępu do obiektu, na teren budowy lub na teren zakładu pracy, a jednocześnie zagwarantowanie osobom dysponującym określonymi uprawnieniami do kontrolowanej nieruchomości ochrony tych praw w trakcie kontroli. Z punktu wymagania określonego w art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, zawiadomienie właściciela nieruchomości, na której jest usytuowany obiekt budowlany podlegający czynnościom kontrolnym, o planowanej kontroli, stanowi pewną gwarancję ochrony praw właścicielskich. Jeśli mimo takiego zawiadomienia, właściciel nieruchomości bez istotnego powodu nie korzysta z możliwości obecności podczas czynności kontrolnych i nie zawiadamia organu o ewentualnej przeszkodzie, przeprowadzenie kontroli bez jego obecności nie stanowi naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można wówczas mówić również o braku mocy dowodowej protokołu z przeprowadzonej kontroli.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zarówno zatem protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 2014 r., a konsekwencji protokół z dnia 11 marca 2014 r., jak i materiał fotograficzny wówczas wykonany, mogły stanowić podstawę do rozważenia, czy zachodzą wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego polegającego na błędnym uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Przed dalszymi rozważaniami dostrzec trzeba nieprecyzyjne sformułowanie podstawy kasacji. Skarżący, wbrew wymogowi z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., nie wskazali sposobu naruszenia, tzn. nie określili, czy naruszenie polega na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu naruszonej ich zdaniem normy. Opis naruszenia niewątpliwie jednak odnosi się do okoliczności konkretnej sprawy, a zatem wskazuje na niewłaściwe zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nawiązując do wcześniejszych rozważań oraz do opisu naruszenia i uzasadnienia tej podstawy kasacji można przyjąć, że to niewłaściwe zastosowanie miałoby polegać na kwalifikacji ustalonego stanu budynków jako mogącego budzić wątpliwości, o których mowa w hipotezie normy z art. 81c ust. 2, a także na nałożeniu obowiązku, o którym mowa w dyspozycji art. 81c ust. 2.

W związku z tym stwierdzić należy, zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, że postępowanie w którym jest wydawane postanowienie oparte na art. 81c ust. 2 stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11). W rozpoznawanej sprawie wymaganie to zostało spełnione. Jak wynika z postanowienia PINB w Otwocku, ekspertyza powinna odnosić się do tego, czy budynki nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powinna także wskazać, czy budynki nadają się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Są to okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów Rozdziału 6 Prawa budowlanego, tzn. art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że stosowne nakazy mogły być wydane bez wyczerpania trybu dowodowego określonego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jest niewątpliwe, że z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu, musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 20111 r., sygn. akt II OSK 865/10). W niniejszej sprawie oba te postulaty zostały zrealizowane. Organy oparły ocenę o uzasadnionych wątpliwościach na szczegółowej analizie stanu faktycznego oraz wyczerpująco uzasadniły potrzebę przeprowadzenia oceny technicznej i jej zakres.

Organ nadzoru budowlanego dysponował bowiem z jednej strony informacją o złym stanie technicznym zabudowań byłego Ośrodka Kolonijno-Szkoleniowego, a zarazem w odniesieniu do tego obiektu została wydana decyzją organu architektoniczno-budowlanego z 2002 r. o pozwoleniu na przebudowę i modernizację tego Ośrodka na obiekt rekreacyjno-turystyczno-wypoczynkowy z częścią mieszkalną i miejscami parkingowymi. Już podczas oględzin w dniu 9 maja 2003 r. A. Z. poinformował organ o pożarach, które miały miejsce w marcu i kwietniu 2003 r. oraz zadeklarował, że złoży oświadczenie dotyczące uporządkowania terenu i ewentualnie rozbiórki. Jak wynika z notatki inspektora PINB w Otwocku, teren został uporządkowany i wykonano prace zabezpieczające. Po kilkunastu latach, tj. w 2014 r., organ nadzoru budowlanego przeprowadził ponownie czynności kontrolne, z których wynikało, że stan zespołu zabudowań jest taki, że w niektórych częściach grozi zawaleniem i zagraża bezpieczeństwu osób postronnych. W takiej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, że stan budynku nie wymaga żadnych działań organu nadzoru budowlanego. Natomiast ocena, czy obiekt w dalszym ciągu nadaje się do remontu lub przebudowy, była możliwa jedynie po przeprowadzeniu specjalistycznej ekspertyzy. Dodać należy, że w odniesieniu do stanowiącego w przeszłości całość użytkową zespołu budynków, który miał być doprowadzony do użytkowania także jako całość, wydawanie wszelkich nakazów z zakresu nadzoru budowlanego powinno być podejmowane, w interesie samych właścicieli, na podstawie niewątpliwych ustaleń. Należy także pamiętać, że samo stwierdzenie zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska nie prowadzi bezpośrednio do zastosowania określonych nakazów. W zależności bowiem od tego, czy nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, niezależnie od innych przesłanek, możliwe jest zastosowanie art. 66 ust. 1 lub art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaskarżone postanowienie pozwoli na wybór właściwego środka likwidującego zagrożenia.

Warto zauważyć, że stanowisko skarżących w tej kwestii nie jest stanowcze. Podważają tylko potrzebę przeprowadzenia ekspertyzy. Nie deklarują natomiast wprost, że brak wątpliwości oznacza, ich zdaniem, że wobec obiektu nie ma potrzeby podejmowania żadnych działań, czy też, że należy podjąć określone działania. Abstrahując od rozstrzygnięcia organu, które zapadło według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania postanowienia, zauważyć można, że w zażaleniu skarżący podnieśli niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego prowadzącego do ustalenia wątpliwości, zaś w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzili, że w budynkach znajdujących się na nieruchomości prowadzona jest przebudowa na podstawie decyzji Starosty Otwockiego z dnia 9 lipca 2002 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.