Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 792/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia WSA del. Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W. [...] sprawy ze skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/06 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/06 oddalił skargę B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiającej wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego przy ul. [...] - ul. [...] w L.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż badanie w postępowaniu nadzorczym decyzji odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydania a więc w niniejszej sprawie zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Inwestor występujący o wydanie decyzji dot. pozwoleniu na użytkowanie, został wezwany do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. Niezłożenie kompletu dokumentacji spowodowało bezzasadność przeprowadzenia obowiązkowej kontroli z art. 59a ustawy z 1994 r. i odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie budynku w związku z niedopełnieniem obowiązków z art. 59 ust. 1 i 57 ust. 1-4.

Zatem w ocenie organu weryfikowane w drodze nadzoru decyzje z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] kwietnia 2005 r. zapadły zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor B. R. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także badanych w postępowaniu nadzorczym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Skarżący wskazał, że budynek handlowy przy ul. [...] został zrealizowany w 1991 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. i od 1991 r. jest użytkowany w sposób niezmienny jako sklep obuwniczy. Zdaniem skarżącego wskazuje to, że dla oceny prawidłowości oddania go do użytku winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Przytaczając te przepisy, skarżący dowodził, iż nie był zobowiązany do uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a jedynie do zawiadomienia o tym właściwego organu, co uczynił, a dowodzi tego protokół kontroli z dnia [...] grudnia 1991 r. Tak więc po roku 1991 r. nie musiał uzyskiwać jakiegokolwiek pozwolenia na użytkowanie, a każda późniejsza decyzja dot. takiego pozwolenia była nieważna i bezprzedmiotowa (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), co odnosi się do skarżonych obecnie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dodatkowo skarżący wyjaśnił , że przyczyną dla której złożył w dniu [...] lutego 1996 r. (ponowiony w dniu [...] listopada 1996 r.) wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu, była nieznajomość prawa i przekonanie, że samo zgłoszenie zakończenia budowy nie uprawnia go do użytkowania przedmiotowej nieruchomości, co jednak nie może pociągać dla niego negatywnych konsekwencji procesowych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wskazując, że kwestie poruszane w skardze nie mają wpływu na stanowisko organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględniając skargi oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przyjmując , iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wyjaśniając , przesłanki takiego stanowiska wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Natomiast organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności, wpływa następnie na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji.

Podkreślono , że jak wynika z akt sprawy wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiająca wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., a zatem ocena tych decyzji w postępowaniu nieważnościowym polegała na ustaleniu, czy przy ich wydawaniu nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności. Badanie zgodności weryfikowanego rozstrzygnięcia odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, a więc w tym przypadku w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r. , poz. 2016 ze zm. ).

Sąd pierwszej instancji wskazał , że w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie obowiązkowej kontroli przez organ (art. 59 ust. 1), zaś inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obowiązany jest dołączyć dokumenty wskazane w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ wniosek inwestora nie spełniał wymogów art. 57 ust. 1-3, strona została wezwana przez organ do uzupełnienia brakujących dokumentów wskazanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., jednakże inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Stało się to podstawą do odmowy pozwolenia na użytkowanie, stosownie do zapisu art. 59 ust. 5 ustawy zasadniczej.

Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi zgodzić się z organem nadzoru kontrolującym powyższą decyzję, że zapadła ona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wbrew twierdzeniom skarżącego przedmiotem postępowania nadzorczego jak wykazano nie była ocena prawidłowości oddania lokalu do użytku, lecz odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego.

Nie podzielono twierdzeń skarżącego, że w kwestii oddania do użytku przedmiotowego lokalu należy stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., bo został on wybudowany w 1991 r. - a zatem inwestor musiał tylko dokonać zawiadomienia o oddaniu obiektu - skoro wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie został zgłoszony po roku 1995.

Sąd zwrócił uwagę , że w aktach administracyjnych brak zawiadomienia właściwego terenowego organu administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku, na które powołuje się skarżący, zaś sam skarżący przyznaje też, że takim dokumentem nie dysponuje. Z opisu technicznego do inwentaryzacji budowlanej wynika, że budynek zrealizowano w sposób odbiegający od projektu technicznego. Nadto, co wynika z pisma skarżącego z dnia [...] marca 2005 r. (po wezwaniu go przez organ do uzupełnienia), nie dysponował on oryginałem dziennika budowy, którego nie przekazał mu zmarły kierownik budowy. Brak dokumentacji wymaganej przepisami obowiązującej ustawy, obligował organ administracji (art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego) do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Dodatkowo wyjaśniono, że powoływany w skardze protokół z dnia [...] grudnia 1991 r. jest sporządzony przez Państwową Inspekcję Pracy pod kątem możliwości użytkowania do sprzedaży detalicznej obuwia i nie mógł być potwierdzeniem faktu zgłoszenia obiektu do użytkowania właściwemu organowi administracji z zakresu budownictwa. Okoliczność ta zdaniem Sądu pozostaje jednak bez znaczenia w sytuacji, gdy w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 1974 r.

Za trafne uznać stanowisko organu odwoławczego, iż rozstrzygnięcie sądu powszechnego dot. zgody na rozporządzenie rzeczą wspólną nie jest tożsame z pozwoleniem na użytkowanie uregulowanym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podkreślono też , iż sąd powszechny wyraźnie zauważył , że w swoim postępowaniu pomija kwestię legalności inwestycji B. R.

B. R. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] w sytuacji, gdy wydana została ona wydana z naruszeniem treści art. 156 § 1 pkt 3 kpa.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] w sytuacji, gdy wydana została ona wydana z naruszeniem treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa.;

* art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana ona została z naruszeniem przepisu art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) ;

* art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie w sytuacji, gdy powinno ono być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o nakazanie rozbiórki budynku położonego w L. przy ul. [...], toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pod sygnaturą II SA/Lu 448/06;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie budynku położonego w L. przy ul. [...] nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.);

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art.. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa strona skarżąca wskazała, iż obydwie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego błędnie odmawiały uchylenia decyzji dotyczących odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie bowiem kwestia wydania pozwolenia na użytkowanie budynku położonego przy ul. [...] była bezprzedmiotowa. Wynikało to z faktu, że po 1991 r. B. R. nie musiał uzyskiwać pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Podkreślono , że skarżący był zobowiązany jedynie do zawiadomienia właściwego terenowego organu administracji państwowej. Zgłoszenia takiego dokonał pod koniec 1991 r. Skutkiem takiego stanu rzeczy była bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie zajmowanego przez niego budynku. Uzasadniało to tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nie podzielono też stanowiska Sądu, iż nie zostało wykazane, żeby B. R. dokonał stosownego zawiadomienia. Okoliczność ta wynika bowiem w sposób oczywisty z szeregu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy takich jak; protokół kontroli z dnia [...] grudnia 1991 r. czy decyzja wydana w dniu [...] kwietnia 1995 r. z upoważnienia Wojewody L. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1993 r. Analiza tych dowodów wskazuje bowiem na fakt, że począwszy od końca 1991 r. przedmiotowy budynek użytkowany był legalnie.

Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji winien był zdaniem strony uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy procesowej zaskarżoną decyzję jako wydaną z istotnym naruszeniem treści art. 156 § 1 pkt 3. Nie czyniąc zaś tego naruszył w/w przepisy.

Podkreślono ponadto , że Sąd pierwszej instancji naruszył także treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy procesowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem nawet gdyby hipotetycznie zgodzić się z twierdzeniem, że B. R. musiał uzyskać pozwolenie na użytkowanie budynku położonego przy ul. [...] w L., to i tak w procedurze uzyskiwania tego zezwolenia zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) gdyż obiekt znajdujący się przy ul. [...] w L. został wybudowany już w 1990 r. i od tego roku był także użytkowany. Z tego względu w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia jego na użytkowanie powinny mieć, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 27 października 1974 r. Bez znaczenia więc pozostaje data złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie.

W tej sytuacji uznano , iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. stosując w postępowaniu dotyczącym wydania B. R. pozwolenia na użytkowanie zajmowanego przez niego budynku winni byli, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Stosując zaś przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. organy te, w rozumieniu art. 156 § 1 ust, 2 k.p.a., rażąco naruszyły prawo - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skutkiem tego winno być stwierdzenie przez Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności wydanych przez w/w organy decyzji.

Przedstawiona wyżej argumentacja zdaniem skarżącego przemawia również za zasadnością zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego tj. art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd ten bowiem, podzielając pogląd wyrażony w decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., stanął na błędnym stanowisku, że dla oceny stanu faktycznego zaistniałego w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zaskarżone orzeczenie narusza więc art. 103 § 2 tejże ustawy.

Wskazano także , że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie w niniejszej sprawie powinno być bowiem zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o nakazanie rozbiórki budynku położonego w L. przy ul. [...]. Postępowanie to toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pod sygnaturą II SA/Lu 448/06. Wniosek o zawieszenie postępowania został złożony przez stronę skarżącą w piśmie procesowym na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. i postępowanie to nie zakończyło się . Z tego też względu aktualny pozostaje wyrażony przez NSA w Warszawie w sprawie II OZ 1016/08 pogląd, "że dopiero ustalenie, iż obiekt budowlany nie podlega nakazowi rozbiórki umożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, którego wynikiem może być wydanie pozwolenia na użytkowanie. Przeciwne stanowisko nie znajduje bowiem oparcia w przepisach prawa budowlanego." Z tego względu niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie uznał skarżący za naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

A. ,T. , S. i J. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika , że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy bądź stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego będzie miało postać błędnej wykładni lub zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu , który nie może mieć do niego zastosowania ( błąd subsumcji). Naruszenie natomiast przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwienia stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi ze wskazanych wyżej powodów jest ustalenie , że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenia wbrew wywodom skargi kasacyjnej jednak nie zaistniało w rozpoznawanej sprawie, dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 ustawy procesowej odpowiada prawu.

Przede wszystkim odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść , iż całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie , że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku nie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm. ).

Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), uchylając jednocześnie poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. W ustępie 1 tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ustępie 2 wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona . Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą.

Skoro więc przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., jak na przykład zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czy udzielania pozwolenia na użytkowanie (porównaj wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1098/05 opublikowane ONSAiWSA 2007, z. 4, poz. 95).

Skoro jednak wyjątek od zasady wyrażonej w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy wyłącznie stosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. , to nie można rozszerzać go na inne kwestie. Zatem całkowicie nieuprawniony w tej sprawie pozostaje pogląd skarżącego , iż w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie lokalu usługowego (sklepu obuwniczego) na działce przy ul. [...] – ul. [...] w L. winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Wobec powyższego stanowiska , również za nieusprawiedliwione należy uznać kolejne zarzuty skargi kasacyjnej a to naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy procesowej poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wobec wydania jej z naruszeniem przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiającej skarżącemu udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego ( sklepu obuwniczego ) w L. przy ul. [...] - ul. [...]. Niewątpliwie powoływana przez skarżącego okoliczność niezastosowania przepisów dotychczasowych Prawa budowlanego z 1974 r. w żadnym wypadku nie mogła stanowić podstawy weryfikacji w/w decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jako wydanych z rażącym naruszenia prawa , gdyż takie naruszenie nie zaistniało.

Podobnie należy ocenić także kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1pkt. 1 lit. c w związku z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie można uznać , że kwestia pozwolenia na użytkowanie budynku położonego przy ul [...] - [...] w L. była bezprzedmiotowa albowiem skarżący dokonał w 1991 r. wymaganego zgłoszenia a po tym okresie już nie musiał uzyskiwać pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku . Wprost przeciwnie kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu była jeszcze kwestią otwartą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy .

Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, brak jest w tej sprawie zawiadomienia właściwego organu administracji państwowej o oddaniu przedmiotowego budynku do użytku. Tym samym trafnie przyjęto w tej sprawie , iż B. R. nie legitymował się prawem do użytkowania tegoż obiektu , stąd też wystąpił do właściwego organu z takim wnioskiem , który jednak rozpatrzony został negatywnie. To że faktycznie użytkowano ten obiekt jako sklep obuwniczy nie daje podstaw do przyjęcia tezy , że w sposób dorozumiany takie uprawnienie stronie zostało przyznane.

Wskazywane w skardze kasacyjnej dowody a to protokół kontroli z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz decyzja Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 1995 r. w żadnym wypadku nie potwierdzają faktu legalnego użytkowania obiektu , a więc po prawidłowym przyjęciu zgłoszenia przez uprawniony organ. Niewątpliwie protokół przeprowadzonej kontroli w dniu [...] grudnia 1991 r. przez Inspektora Pracy (Okręgowego Inspektoratu Pracy w L. ) w zakresie możliwości detalicznej sprzedaży obuwia w spornym obiekcie jak to właściwie oceniono w zaskarżonym wyroku nie mógł stanowić potwierdzenia faktu zgłoszenia obiektu do użytkowania właściwemu organowi z zakresu budownictwa. Z kolei decyzja Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 1995 r. Nr [...] dotycząca umorzenia postępowania w zakresie zakazu użytkowania pomieszczeń w obiekcie wzniesionym przez B. R. przy ul. [...] w L. odnosiła się do potencjalnego zagrożenia dla ludzi lub mienia ewentualnie negatywnego wpływu na środowisko spornego obiektu , w którym prowadzono sklep obuwniczy. Było to postępowanie prowadzone w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane , dotyczące usuwania nieprawidłowości w istniejącym obiekcie budowlanym , i tylko do tego ograniczyło się to postępowanie zakończone powołanym wyżej rozstrzygnięciem. Organy administracji w tak prowadzonym postępowaniu bowiem nie oceniały prawidłowości działań inwestora w zakresie przekazania obiektu do użytkowania . Decyzja z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie jest rozstrzygnięciem w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu budowy czy też takim rozstrzygnięciem w sytuacji przystąpienia do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót (art. 55 pkt. 3 Prawa budowlanego ) , bowiem z analizy akt sprawy wynika , że sporny obiekt nie był w okresie wydawania wskazanej wyżej decyzji całkowicie zrealizowany .

Tym samym wobec powyższego nie można podzielić stanowiska skarżącego , iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie było bezprzedmiotowe.

Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej a to naruszenia art. 125 § 1 pkt. 1 ustawy procesowej. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowo- administracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Zawieszenie z powyższej przyczyny następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu. Na tym polega fakultatywność zawieszenia postępowania uregulowanego w tym przepisie. Uznanie sądu w tym zakresie nie może być dowolne. Musi on rozważyć, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie. Zatem zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. W szczególności zawieszając postępowanie w sprawie, sąd powinien mieć na uwadze możliwość wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu, np. przed Trybunałem Konstytucyjnym .

Podstawę zawieszenia postępowania wskazaną w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy procesowej, należy określić jako przyczyny prejudycjalne. Rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjonalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej .

Brak jest podstaw do przyjęcia , iż sprawa tocząca się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie ze skargi B. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego na działce przy ul. [...]- ul. [...] w L. ( sygn. akt II SA/Lu 448/06) stanowi kwestię prejudycjalną dla rozpoznawanej sprawy a dotyczącej przecież odmowa stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w zakresie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie lokalu usługowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie dotyczące nakazania rozbiórki nie wpływa w jakikolwiek sposób na przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, skoro brak jest ścisłego związku między tymi sprawami. Dlatego też odmowa zawieszenie postępowania w tej sprawie miało swoje uzasadnienie prawne. Podobnie jak brak było podstaw do zawieszania postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w sprawie o nakaz rozbiórki z uwagi na niniejsze postępowania co potwierdzone zostało przecież ostatecznym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II OZ 1016/06, na które to strona skarżąca powołała się w motywach skargi kasacyjnej .

Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy , iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .