Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 377/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Prawo użytkowania wieczystego nabyte na podstawie umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego upoważnia do takiego korzystania z tej nieruchomości, które nie może być traktowane jako "wykorzystywanie mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1591 ze zm./. Działalność prowadzona przez spółdzielnię mieszkaniową nie może być uznana za "działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek" w rozumieniu art. 24f ust. 1 powołanej ustawy.

TEZY

Prawo użytkowania wieczystego nabyte na podstawie umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego upoważnia do takiego korzystania z tej nieruchomości, które nie może być traktowane jako "wykorzystywanie mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1591 ze zm./. Działalność prowadzona przez spółdzielnię mieszkaniową nie może być uznana za "działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek" w rozumieniu art. 24f ust. 1 powołanej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr. ), Sędziowie NSA Maria Rzążewska, Eugeniusz Mzyk, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Kłobucku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30listopada 2004 r. sygn. akt III SA/Gl 942/04 w sprawie ze skargi M. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 3 grudnia 2003 r. Nr 132/XI/2003 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Rady Miejskiej w Kłobucku na rzecz M. T. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt III SA/GI 942/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi M. T. wniesionej w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ na uchwałę Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 3 grudnia 2003 r. Nr 132/XI/2993 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Oceniając kwestię zaistnienia materialnoprawnej przesłanki podjęcia zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały Rady Miejskiej w Kłobucku opierającej się na uznaniu, iż skarżący złamał ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej lub zarządzaniem taką działalnością prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przyjął, iż przepisem prawa materialnego w tym zakresie, określającym przedmiotowy zakaz, jest przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, który został wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym przepisem art. 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne /Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm./, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Zakaz ten dotyczył radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. Ratio legis zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 jest przeciwdziałanie sytuacjom, które mogą stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego, występowania tzw. konfliktu interesów. Chodzi również o wyeliminowanie sytuacji mogących stawiać pod znakiem zapytania osobistą bezstronność czy uczciwość osób publicznych, podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa i osłabiać zaufanie wyborców oraz opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa żadnych sankcji za naruszenie powyższego zakazu, natomiast przepisem art. 8 pkt 9 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, samorządzie powiatu, samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 45, poz. 497/ do przepisu art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547/ dodano pkt 2a stanowiący, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje także wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu na podstawie art. 190 ust. 2 Ordynacji stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 214, poz. 1806/ został do art. 24f dodany ust. 1a stanowiący, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Nie wypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Ordynacji wyborczej. Jednocześnie do art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw dodano ust. 5 i 6. Ust. 5 nakłada na radnego, który przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, natomiast ust. 6 przyznał radzie gminy uprawnienie do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, który w określonym w ust. 5 terminie nie zrzekł się funkcji lub nie zaprzestał prowadzenia działalności, najpóźniej w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.

Art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. jest przepisem szczególnym regulującym sytuację prawną radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. Wyłącznie na podstawie art. 9 ust. 2 rada gminy jest uprawniona do stwierdzenia uchwałą wygaśnięcia mandatu radnego, który nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. W odniesieniu do tej grupy nie ma zastosowania art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej, bowiem zgodnie z ich treścią początkiem biegu terminu do wykonania przez radnego obowiązku zaprzestania pełnienia funkcji lub prowadzenia działalności a następnie obowiązku podjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, jest data złożenia ślubowania i fakt nieobowiązywania tych przepisów w dniu złożenia przez radnych wybranych w tych jednych konkretnych wyborach, ślubowania. Przepis art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej dotyczy natomiast przypadków naruszenia przez radnego zakazów o jakich mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a tej ustawy po objęciu przez radnego mandatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w zaskarżonej uchwale przytoczono nieprawidłowo podstawy prawne jej podjęcia wskazując na przepisy art. 190 Ordynacji wyborczej oraz art. 24f uchwały o samorządzie gminnym, pomimo iż podstawa prawna wydania uchwały musi dokładnie wskazywać na przyczynę, stan faktyczny opisany w hipotezie normy prawnej uzasadniający wniosek o wygaśnięciu mandatu radnego z mocy prawa, tym bardziej, że w odniesieniu do przesłanki wygaśnięcia mandatu wymienionej w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej radnemu przysługuje nie skarga do sądu administracyjnego, lecz odwołanie do sądu powszechnego. Już tylko z tych powodów w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Sąd I instancji zauważył w dalszej części uzasadnienia wyroku, iż z okoliczności sprawy, z treści skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że radnemu T. zarzucono złamanie zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec tego, że jako radny pełnił jednocześnie funkcję prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej [...], która korzysta z gruntów komunalnych na podstawie umowy o oddaniu tych gruntów w użytkowanie wieczyste.

W ocenie Sądu natomiast, oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów gminnych Spółdzielni Mieszkaniowej [...], nie stanowi wykorzystania mienia komunalnego w rozumieniu przepisów art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, jako przepisów "antykorupcyjnych".

Stosownie do treści art. 43 tej ustawy mieniem komunalnym są własność i inne prawa majątkowe należące do gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W przepisie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 1 wymienionej wyżej noweli do tej ustawy, chodzi o mienie komunalne gminy, o jakim mowa w art. 43, problem powstaje jednakże odnośnie gruntów oddanych przez gminę w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób; może też w tych samych granicach swoim prawem rozporządzać. Definicja ta jest niemalże powtórzeniem definicji własności zawartej w art. 140 Kodeksu cywilnego. Użytkownikowi wieczystemu przysługują, podobnie jak właścicielowi, uprawnienia do wyłącznego korzystania z nieruchomości oraz rozporządzania tym prawem. Uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu jest skuteczne erga omnes, także wobec właściciela, w granicach wynikających z ustawy i umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Budynki wzniesione na gruncie oddanym w wieczyste użytkowanie z chwilą ich wybudowania bądź przeniesienia ich własności w umowie ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntu stają się własnością wieczystego użytkownika. Właściciel gruntu nie może własnością budynków rozporządzać zanim nie stanie się ich właścicielem. Nie dochodzi więc do konfliktu interesów między użytkownikiem wieczystym a właścicielem. Fakt, że użytkownik wieczysty jest zobowiązany do ponoszenia corocznych opłat uiszczanych na rzecz właściciela nie zmienia tej oceny, bowiem opłaty ustalane są dla wszystkich użytkowników wieczystych na zasadach ściśle określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 46, pos. 543 ze zm./. Mając to na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest wadliwa z tej przyczyny iż Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], której prezesem był skarżący, mając w użytkowaniu wieczystym grunty gminne, zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Kłobucku reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego: przepisów art. 24f ust. 1, art. 24f ust. 1a i art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez ich błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż z odpowiedzi na skargę oraz z przebiegu rozprawy przed Sądem I instancji jednoznacznie wynika, że radny T. został uznany za osobę zarządzającą działalnością gospodarczą ze względu na to, że Spółdzielnia Mieszkaniowa, której jest prezesem korzysta z gruntów stanowiących własność Gminy na podstawie użytkowania wieczystego a ponadto prowadzi działalność gospodarczą administrując na podstawie umów budynkami wspólnot mieszkaniowych, w których udział posiada Gmina. Wyczerpuje to w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną hipotezę określoną w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze kasacyjnej oponuje się też przeciwko stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, że korzystanie z gruntów Gminy przez Spółdzielnię Mieszkaniową, której prezesem jest skarżący, na podstawie umowy użytkowania wieczystego, nie może powodować konfliktu interesów między użytkownikiem wieczystym a właścicielem a w konsekwencji wyłącza możliwość kolizji określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To, że treść prawa użytkowania wieczystego jest zbliżona do treści prawa własności nie świadczy o tym, że grunt oddany w użytkowanie wieczyste przestał być gruntem komunalnym, a tylko takie ustalenie pozwalałoby na uznanie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie korzysta z gruntu Gminy. Ocena dokonana przez Sąd jest "oceną całkowicie oderwaną od brzmienia obowiązujących przepisów". Według wnoszącej skargę kasacyjną zakres i skuteczność prawa użytkowania wieczystego, jak również sposób ustalania opłat z tego tytułu są z punktu widzenia oczywistego brzmienia art. 24f ust. 1 zupełnie obojętne. Skoro wykładnia językowa daje całkowicie wystarczające i jednoznaczne rezultaty, niedopuszczalne jest sięganie do wykładni funkcjonalnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M. T. wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej, podzielając w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. W kwestii wpływu korzystania przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z gruntów gminnych na podstawie umowy użytkowania wieczystego na zaistnienie przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1169/03, w którym Sąd stwierdził, iż "Ratio legis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na zapobieganiu wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści w prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej". Ponadto cel o jakim mowa w art. 24f ust. 1 o samorządzie gminnym nie zachodzi, skoro użytkowanie wieczyste stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, nie jest więc korzystaniem z mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał podniesione w niej zarzuty stwierdzając, iż wyłączną przyczyną wydania zaskarżonej uchwały był fakt korzystania przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], której prezesem jest skarżący, z gruntu gminnego na podstawie umowy o oddaniu tego gruntu w użytkowanie wieczyste.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miał zastosowanie przepis art. 27f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określający zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności. Przepis art. 27f został zmieniony ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 214, poz. 1806/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. , określając jedynie dodatkowe przesłanki zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności. Przepisem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. na radnego wybranego w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nałożono obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, pod rygorem wygaśnięcia mandatu. Przepis przejściowy był niezbędny, ponieważ radni wybrani w wyborach 27 października 2002 r. objęli mandaty radnych przed wejściem w życie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. i dla tych radnych termin do zaprzestania działalności gospodarczej nie mógł być liczony na ogólnych zasadach, to jest od dnia złożenia ślubowania. W kwestii zgodności z Konstytucją RP przepisów dotyczących łączenia mandatu radnego z działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem majątku gminy na tle regulacji art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt K41/04 stwierdzając, że regulacja ta nie ma zastosowania do radnego gminy wybranego w wyborach 27 października 2002 r. z uwagi na to, że przepisy te łączą termin wygaśnięcia mandatu radnego z dniem złożenia ślubowania. Istota przepisu przejściowego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. polegała właśnie na tym, że dla radnych wybranych w wyborach 27 października 2002 r. określono jedynie inny termin zaprzestania zakazanej działalności prowadzonej przed dniem wyboru. Naruszenia ustawowego zakazu zaprzestania działalności gospodarczej prowadzonej przed dniem wyboru dotyczy przepis art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, zaś przyjęte w art. 190 ust. 1 pkt 2a rozwiązanie obejmuje także naruszenie tego zakazu po wyborze. Reasumując należy stwierdzić, iż niewątpliwie do skarżącego w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawierający zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie ma decydującego znaczenia okoliczność, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej powoływała właściwe przepisy, jak też czy zawierała wyczerpujące i adekwatne do orzeczenia o wygaśnięciu mandatu radnego a w tym do stanu faktycznego niniejszej sprawy uzasadnienie, skoro nie jest sporne, że jedyną przyczyną podjęcia tej uchwały było uznanie, iż radny pełniąc funkcję prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej, która ma w użytkowaniu wieczystym grunty stanowiące własność Gminy, zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego tej Gminy, czym naruszył określony w przepisie art. 27f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz.

Kwestią zasadniczą jest natomiast to, czy zasadne jest stanowisko w tym względzie zajmowane przez Radę Miejską w Kłobucku, która podjęła zaskarżoną uchwałę, a następnie podtrzymane w skardze kasacyjnej, czy też słuszność ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach twierdząc, że radny nie złamał zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a to z tej przyczyny, iż w tym przepisie, mającym charakter przepisu "antykorupcyjnego" nie chodzi o takie mienie /grunty/, które stanowi wprawdzie własność gminy, lecz zostało oddane w użytkowanie wieczyste.

Jak to podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt OSK 1854/04/ ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadziła instytucje prawne, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi tu o wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania /zarządzania tym mieniem/ przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących gminy jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Rozwiązanie takie mieści się w wartościach demokratycznego państwa prawnego /art. 2 Konstytucji RP/.

Podzielając troskę Rady Miejskiej w Kłobucku o przestrzeganie prawa w powyższym zakresie, należy jednak rozważyć, czy rzeczywiście oddanie na podstawie umowy zawartej przez Gminę ze Spółdzielnią Mieszkaniową określonych gruntów stanowiących własność tej Gminy w użytkowanie wieczyste na cele prowadzonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową działalności określonej przepisami normującymi funkcjonowanie spółdzielczości mieszkaniowej mieści się w przewidzianym w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęciu "wykorzystywania mienia komunalnego gminy" w prowadzonej działalności gospodarczej, przy czym w odniesieniu do działalności prowadzonej przez spółdzielnię mieszkaniową, chodzi o specyficzną, ograniczającą się tylko do tego podmiotu "działalność gospodarczą".

Kwestia, czy oddanie gruntu komunalnego w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi jest równoznaczne z "wykorzystywaniem mienia komunalnego gminy" w rozumieniu omawianej regulacji prawnej wymaga rozważenia przy uwzględnieniu przepisów, orzecznictwa oraz doktryny dotyczących problematyki gospodarki nieruchomościami, w niniejszej sprawie, nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu gminnego, przy uwzględnieniu charakteru tego prawa. Problematyka użytkowania wieczystego jest normowana przepisami Kodeksu cywilnego /por. art. 233 kc określający treść użytkowania wieczystego/, a także przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /jedn. tekst Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm./. G. Bieniek /w/ G.Bieniek, S. Kalus. Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexix Nexis Warszawa 2005, s. 152 "Oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej’ podkreśla, iż charakter prawny użytkowania wieczystego należał do zagadnień spornych, jednakże po wejściu w życie kodeksu cywilnego przeważa pogląd, że jest to wprawdzie prawo na rzeczy cudzej, jednakże tak istotnie różni się od ograniczonych praw rzeczowych, że stanowi ogniwo pośrednie między własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi, zaś za takim poglądem przemawiają: ukształtowanie uprawnień użytkownika wieczystego na podobieństwo uprawnień właściciela, ukształtowane umową stosunki pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu, zawarcie w kodeksie cywilnym przepisów o użytkowaniu wieczystym /art. 132-243/ bezpośrednio po przepisach dotyczących własności.

W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1968 r. III CZP 98/68 /OSNCP 1969, nr 11, poz. 188/ w następujący sposób określa się charakter prawny użytkowania wieczystego: Treść użytkowania wieczystego zawarta jest w art. 233 kc. Stosownie do tego przepisu użytkownik wieczysty może korzystać z terenu z wyłączeniem innych osób w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste. W tych też granicach użytkownik wieczysty może rozporządzać swoim prawem. Sformułowanie to podobne jest do określenia prawa własności zawartego w art. 140 kc. Istotna różnica między tymi obu prawami polega przede wszystkim na tym, że przedmiotem rozporządzeń dokonanych przez użytkownika wieczystego nie jest sama rzecz, lecz prawo, które mu przysługuje, a ponadto, że treść prawa wieczystego użytkowania określają nie tylko przepisy ustawy i zasady współżycia społecznego, ale również umowa o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste. Sąd Najwyższy podkreślił także, że wprawdzie użytkownik wieczysty korzysta z uprawnień z rzeczy cudzej, to jednak zakres uprawnień do korzystania z gruntu jest o wiele szerszy aniżeli przy jakimkolwiek ograniczonym prawie rzeczowym. Może ponadto swoim prawem rozporządzać co oznacza, że może je obciążać nie tylko hipoteką, ale również innymi ograniczonymi prawami rzeczowymi. Instytucja ta jest bliższa raczej własności, niż ograniczonemu prawu rzeczowemu w postaci użytkowania, przemawia za tym usytuowanie tej instytucji w kodeksie cywilnym w osobnym tytule, umieszczonym między tytułem o prawie własności a tytułem o prawach ograniczonych rzeczowych. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 grudnia 1969 r. III CZP 95/69 /OSNCP 1970, nr 10, poz. 172/. W wypadkach, kiedy określone kwestie nie zostały unormowane w przepisach kodeksu cywilnego lub w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, przy trudnościach interpretacyjnych należy przez analogię posługiwać się przede wszystkim przepisami normującymi treść i wykonywanie prawa własności /por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1974 r. III CRN 316/73 /OSNCP 1974, nr 11, poz. 197/.

W słowniku zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami /art. 4 pkt 3b/ przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości - należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Stosownie do art. 27 tej ustawy podstawowym sposobem zbycia nieruchomości komunalnej poprzez jej oddanie w użytkowanie wieczyste jest zawarcie umowy.

Mając więc na uwadze to, że sam ustawodawca uznaje oddanie przez gminę gruntu komunalnego w użytkowanie wieczyste jako zbycie tego gruntu /nieruchomości/, a także w taki sposób kształtuje treść tego prawa, iż jest ono traktowane jaki najbliższe własności, przy czym w orzecznictwie przejmuje się, że w wypadkach, kiedy określone kwestie nie zostały unormowane w przepisach kodeksu cywilnego lub w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, przy trudnościach interpretacyjnych należy przez analogię posługiwać się przede wszystkim przepisami normującymi treść i wykonywanie prawa własności (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1974 r. III CRN 316/73), należy przyjąć, że prawo użytkowania wieczystego nabyte na podstawie umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego upoważnia do takiego korzystania z tej nieruchomości, które nie może być traktowane jako "wykorzystywanie mienia komunalnego gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uregulowanie ustawowe treści i wykonywania prawa użytkowania wieczystego jednoznacznie wskazuje na to, że korzystanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], której prezesem jest radny T., nie może mieć żadnego wpływu na ewentualne skutki zawierające pierwiastek korupcjogenny, którym ma zapobiegać regulacja art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że działalność prowadzona przez spółdzielnię mieszkaniową nie może być uznana za "działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS I/05 podkreśla się, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm./ spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą, jak też może prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków i ich środowiska. Majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków /art.3/. Spółdzielnia prowadzi działalność na podstawie ustawy - Prawo spółdzielcze i innych ustaw oraz statutu /art. 2/. Spółdzielnie mieszkaniowe są zatem dobrowolnymi zrzeszeniami /korporacją/ osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierzają do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych, oświatowych i innych społecznych potrzeb, ale tylko członków danej spółdzielni wynikających z zamieszkiwania w budynku czy osiedlu spółdzielni. Zadaniem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczenie członkom spółdzielni lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu /użytkowych czy garaży/, lub też domów jednorodzinnych. Dopuszczalne jest prowadzenie przez spółdzielnię mieszkaniową innej działalności gospodarczej, o której mowa w art. 1 ( 1 ustawy - Prawo spółdzielcze, na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, lecz działalność ta zawsze musi być związana bezpośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych i innych ustawą określonych potrzeb członków tej spółdzielni oraz ich rodzin.

W art. 3 Prawa spółdzielczego stwierdza się, iż mienie spółdzielni jest prywatną własnością członków, tzn. osób zrzeszonych w danej spółdzielni mieszkaniowej, jest to mienie ani państwowe, ani komunalne, ani też korporacji /instytucji/ publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni przez wybierane organy decydują o majątku swej spółdzielni.

Spółdzielnie nie są "władzą publiczną", tj. organami państwowymi lub samorządowymi ani też innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. Brak też podstaw do przyjęcia, że działalność spółdzielni mieszkaniowych można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro ich działalność ogranicza się do realizacji podstawowego celu - zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni. W wyroku z dnia 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 416/04 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że spółdzielnia mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób.

Spółdzielnie mieszkaniowe nie wykonują zadań publicznych, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozważał, czy dysponują one majątkiem publicznym /mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa/, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, konstatując, iż skoro majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, należy uznać, że spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem. Nie stanowi dysponowania majątkiem publicznym nabywanie przez spółdzielnie gruntów od Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego /dotyczy to również uzyskiwania gruntów na podstawie umowy o oddaniu ich w użytkowanie wieczyste/.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że obowiązek prowadzenia przez władze polityki sprzyjającej zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, wynikający z art. 75 Konstytucji RP, dotyczy wszelkich form uzyskania przez obywateli własnego mieszkań i nie oznacza, że podmioty, które prowadzą działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego i gospodarki zasobami mieszkaniowymi wykonują za Państwo /władze publiczne/ jego zadania.

Wskazanie zatem w ustawie - Prawo spółdzielcze, że spółdzielnie mieszkaniowe prowadzą działalność gospodarczą w ramach ustalonych ustawą form budownictwa mieszkaniowego, popieraną przez Państwo stosownie do art. 75 Konstytucji RP, przy zastrzeżeniu, że działalność ta służyć ma zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni mieszkaniowej i ich rodzin powoduje, iż należy przyjąć, że działalność ta nie może być utożsamiana z pojęciem "działalności gospodarczej", o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.