Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 466/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 122
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 15 maja 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej H. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim decyzją z dnia 31 marca 2014 r., nr [...], wydaną w sprawie katastrofy budowlanej, polegającej na zawaleniu się ściany szczytowej i stropu budynku gospodarczego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], nakazał H. i T. W. wykonanie w terminie do 30 kwietnia 2014 r. niezbędnych zabezpieczeń w celu uporządkowania terenu katastrofy, polegających na usunięciu gruzu pozostałego po zawaleniu się stropu i ścian wewnątrz budynku oraz umieszczeniu znaków informujących o rodzaju zagrożenia, a nadto nakazał zabezpieczenie obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

Na skutek odwołania wniesionego przez męża skarżącej – T. W., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 maja 2014 r., nr [...] r., uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i termin ten ustalił na dzień 9 czerwca 2014 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2014 r. stwierdzono, że nakaz wynikający z ww. decyzji nie został wykonany, w związku z tym, na zasadzie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.e.a.", upomnieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r., wezwano H. W. do wykonania postanowień ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 31 marca 2014 r.

Na podstawie ponownie przeprowadzonej kontroli w dniu 9 września 2014 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że nakaz wynikający z ww. decyzji nie został wykonany.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim wystawił w dniu 15 grudnia 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...] i jednocześnie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r. nałożył na H. W. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tym tytule wykonawczym.

Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2015 r., nr [...], który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na wadliwość zarówno tytułu wykonawczego, niezawierającego klauzuli o skierowaniu do egzekucji, jak i braki samego postanowienia, dotyczące uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W dniu 21 kwietnia 2015 r. przeprowadzono kontrolę w terenie, w wyniku której ustalono, że nakaz w zakresie uprzątnięcia gruzu i zabezpieczenia drewnianej konstrukcji dachu nadal nie został wykonany. Nie stwierdzono wykonania wzmocnienia ścian części mieszkalnej, a teren katastrofy ogrodzony jest taśmą i umieszczone są tabliczki ostrzegawcze.

W dniu 23 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim wystawił tytuł wykonawczy nr [...], po czym postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r., nr [...] , opartym o przepis art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., nałożył na H. W. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 23 kwietnia 2015 r. oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny do dnia 30 czerwca 2015 r. oraz do wykonania - w tym samym terminie - obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jednocześnie ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł i pouczył, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze, a w przypadku nieuiszczenia grzywny wraz z opłatą w wyznaczonym terminie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Organ wyjaśnił też, że kwotę grzywny ustalono zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., zaś opłatę za wydanie postanowienia nałożono zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, organ zacytował przepisy art. 6 § 1, art. 7 § 1 i 2, art. 15 § 1 i art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz wskazał, że łagodniejszym środkiem dla zobowiązanych będzie przymuszenie ich do wykonania nakazu określonego w tytule wykonawczym z dnia 23 kwietnia 2015 r. bez konieczności wykonania zastępczego, którego koszt w znaczny sposób obciążyłby ich budżet, co z kolei mogłoby spowodować brak możliwości doprowadzenia obiektów (budynku mieszkalnego i gospodarczego) do stanu właściwego. Dodał, że zobowiązanej umożliwiono przedłużenie terminu na zatrudnienie firmy, która wykonałaby cały zakres nakazu, w ramach możliwości zobowiązanych, nie narażając ich na poniesienie zbyt wysokich kosztów wykonania zastępczego. Zaznaczył też organ, że przy wydawaniu postanowienia o nałożeniu grzywny kierował się przede wszystkim efektywnością egzekucji, tj. treścią tytułu egzekucyjnego, ustawową górną granicą wymierzanej grzywny, a także zasadą racjonalności działania i niezbędności, polegającą na zastosowaniu wobec zobowiązanego takiego środka egzekucyjnego, który zapewni efektywność egzekucji i jednocześnie jest jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Organ zauważył, że grzywna celem przymuszenia jest najmniej uciążliwym dla zobowiązanego środkiem egzekucji przewidzianym w ustawie, gdyż jej nałożenie nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, a w razie wykonania obowiązku podlega ona zwrotowi bądź umorzeniu - jeśli nie została zapłacona albo ściągnięta (art. 125 u.p.e.a.). Stwierdził ponadto, że uwzględnił także sytuację majątkową zobowiązanej, którą ustalił na podstawie informacji uzyskanych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z Urzędu Skarbowego i z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto na podstawie dostępnej internetowo ewidencji gruntów ustalono, że zobowiązana wraz z mężem są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 10 ha. Organ podkreślił, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie stanowi kary dla zobowiązanej, lecz ma skłonić do wykonania nałożonego obowiązku. Podał, że wymierzył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł dla każdego ze zobowiązanych, mając na uwadze sytuację majątkową i rodzinną, gdyż dochody zobowiązanych są wystarczające do nałożenia jednorazowej grzywny w tej właśnie wysokości. Końcowo wyjaśnił, że termin na uiszczenie grzywny oraz wykonanie obowiązku do dnia 30 czerwca 2015 r., wyznaczony został z uwzględnieniem faktu, iż zobowiązana od dawna, tj. co najmniej od 2 kwietnia 2014 r. dysponuje wiedzą dotyczącą ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia 31 marca 2014 r., a ponadto przed wydaniem postanowienia wystosowane zostało stosowne upomnienie. Ustalając ten termin przyjęto także dobrą wolę zobowiązanej do wykonania nakazu określonego w tytule wykonawczym wynikającego z decyzji z dnia 31 marca 2014 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie H. W. zarzuciła, że tytuł wykonawczy z dnia 23 kwietnia 2015 r. jest wadliwy, gdyż po doręczeniu go przez wierzyciela, został on przez organ egzekucyjny skierowany do egzekucji w bliżej nieokreślonej dacie. W efekcie, po upływie trzech tygodni od daty doręczenia tytułu wykonawczego, tj. w dniu 15 maja 2015 r., organ "powraca" do prowadzonego w roku 2014 r. postępowania egzekucyjnego, które powinien umorzyć. W rezultacie to samo postępowanie prowadzone jest w oparciu o dwa tytuły wykonawcze, które są wadliwe. Poza tym H. W. zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia organ egzekucyjny wyjaśnił dlaczego zastosował grzywnę w celu przymuszenia, mimo iż takie "zalecenie" zawarł wierzyciel w przekazanym tytule wykonawczym. Poza tym podniosła, że przedstawione przez organ tłumaczenie kwestii pozyskania wykonawcy nakazu i umożliwienia zobowiązanym wykonania całego nakazu jest niezrozumiałe, a ponadto organ od ponad pół roku prowadzi postępowania w sprawie utrzymania budynku (budynków), których zabezpieczenie i przebudowę próbuje wymusić.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r., nr [...], opartym o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz w zw. z art. 18, art. 23 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599), zwanej nadal w skrócie "u.p.e.a.", utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ, stwierdził, że kontrolowany akt jest zgodny z prawem i wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, następuje z urzędu - na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego według ustalonego wzoru, który zawiera treść określoną w art. 27 u.p.e.a. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyłącznie kontrola czynności egzekucyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Według organu, nie budzi wątpliwości fakt niewykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, który to obowiązek był wymagalny, co uzasadniało wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ocenił też tytuł wykonawczy pod względem zgodności z prawem i stwierdził, że został on sporządzony na urzędowym formularzu, wypełnionym prawidłowo i zawiera wymagane prawem elementy, wymienione w art. 27 u.p.e.a. Ponadto zaznaczył, że stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i jeśli na zobowiązanym ciąży obowiązek z zakresu prawa budowlanego, to rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, którym może być grzywna w celu przymuszenia, bądź też wykonanie zastępcze. W razie nałożenia grzywny, o jej wysokości organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, kierując się jedynie zasadą skuteczności i celowości. W każdym jednak przypadku, dla uniknięcia zarzutu dowolności, wymagane jest uzasadnienie wysokości grzywny, które powinno zostać przedstawione przez organ na tle całokształtu danej sprawy w uzasadnieniu postanowienia podjętego na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. Według organu, w uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji przytoczył motywy, jakimi się kierował stosując grzywnę i ustalając jej wysokość. Zaakceptował też organ drugiej instancji zastosowanie w rozpatrywanej sprawie grzywny jako środka mniej dolegliwego niż wykonanie zastępcze, ale dolegliwego na tyle, aby skłonić zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że egzekucja administracyjna może być prowadzona wyłącznie na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego, a uchybienia w tym zakresie powodują niedopuszczalność egzekucji. Zdaniem organu, tytuł egzekucyjny z dnia 15 grudnia 2014 r. był wadliwy, co w konsekwencji stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego przewidzianą w art. 59 ust. 1 pkt 7 u.p.e.a., a zatem postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone, jednak w rozpatrywanej sprawie brak takiego umorzenia nie powoduje wadliwości wszczętego później postępowania, na podstawie kolejnego wystawionego tytułu wykonawczego. Poprzedni tytuł wykonawczy nie jest bowiem obecnie egzekwowany, natomiast organ pierwszej instancji prowadzi egzekucję na podstawie nowego tytułu. Według organu, skoro wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, to w oparciu o nowy tytuł egzekucyjny zostało zatem wszczęte nowe postępowanie egzekucyjne, które nie jest obciążone wadą prawną w postaci wadliwego tytułu wykonawczego.

W obszernej skardze na powyższe postanowienie H. W., reprezentowana przez pełnomocnika - r. pr. S. P., wniosła o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie postanowień i umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 23 kwietnia 2015 r. oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z pism przedsiębiorców P. W. oraz A. Ś. na okoliczność ich treści, a w szczególności niemożności znalezienia przez skarżącą firmy budowlanej, która podjęłaby się wykonania zabezpieczeń obiektu zgodnie z decyzją z dnia 31 marca 2014 r. Nadto wniosła o dopuszczenie dowodu z pisma skarżącej z dnia 20 czerwca 2016 r. na okoliczność jego treści, a w szczególności braku podstaw ekonomicznych do dokonania odbudowy obiektu, bezzasadności wzmacniania konstrukcji i przystąpienia przez skarżącą do rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego przy ul. [...] w [...]. Poza tym skarżąca domagała się zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz wniosła o wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji przez organ albo Sąd. Zaskarżonemu postanowieniu oraz poprzedzającemu je postanowieniu organu pierwszej instancji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że obowiązek nałożony w decyzji z dnia 31 marca 2014 r. jest wykonalny, pomimo że skarżąca wielokrotnie informowała organ, iż z przyczyn faktycznych i obiektywnych nie jest w stanie wypełnić tych obowiązków, jak też sam organ nie był w stanie znaleźć firmy, która w ramach wykonania zastępczego dokonałaby zabezpieczeń w sposób określony w ww. decyzji. Ponadto zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:

- art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że egzekucja została wszczęta w sposób prawidłowy, podczas gdy skarżącej nie zostało przesłane pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim w tytule wykonawczym z dnia 23 kwietnia 2015 r. przyjął jako datę doręczenia upomnienia 14 sierpnia 2014 r., tj. datę doręczenia upomnienia, które poprzedzało wystawienie tytułu wykonawczego w dniu 15 grudnia 2014 r. uznanego następnie postanowieniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2015 r. za wadliwy;

- art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że doszło do uchylenia się przez skarżącą od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów, a nie ze złej woli skarżącej, a jest m.in. skutkiem poszukiwania firmy, która w ramach wykonania zastępczego dokonałaby zabezpieczeń w sposób określony w decyzji z dnia 31 marca 2014 r.;

- art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego, pomimo zaistnienia przesłanki do takiego umorzenia wobec niewykonalności obowiązku nałożonego na skarżącą w decyzji z dnia 31 marca 2014 r. Skarżąca wyjaśniła, powołując się na orzecznictwo, że obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji.

- art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że tytuł wykonawczy wystawiony w dniu 23 kwietnia 2015 r. został sporządzony w sposób prawidłowy i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, podczas gdy zawiera on braki w rubryce D pkt 2, tj. w zakresie daty nadania klauzuli wykonalności;

- art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dowolne uznanie, że zastosowanie grzywny przyczyni się w sposób bezpośredni do wyegzekwowania wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, podczas gdy skarżąca wielokrotnie informowała organ i argumentowała, iż nie jest w stanie wykonać obowiązków wynikających z decyzji z dnia 31 marca 2014 r., a nakładanie kolejnej kary grzywny jest bezcelowe, z uwagi na niewykonalność obowiązku z przyczyn o charakterze faktycznym i obiektywnym;

- art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie, że na skarżącą nakładane są obowiązki kosztowne, nieuzasadnione ekonomicznie i technicznie praktycznie nie do wykonania, bez jednoczesnego rozważania słusznego interesu skarżącej.

Uzasadniając natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca wskazała, że dokonanie zapłaty grzywny nałożonej postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 15 maja 2015 r. w sposób negatywny wpłynie na sytuację majątkową skarżącej, gdyż odrębnym postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r. grzywna w wysokości 5.000 zł została nałożona również na męża skarżącej – T. W., zatem skutki finansowe dokonania przez skarżącą zapłaty grzywny należy rozpatrywać w podwójnej wysokości, tj. 10.000 zł, jaką zostanie obciążone gospodarstwo domowe skarżącej.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci aktu notarialnego z dnia 19 sierpnia 2016 r. na okoliczność sprzedaży przez H. i T. W. nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...].

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ dodatkowo wskazał, że zakres obowiązków w decyzji z dnia 31 marca 2014 r. został określony z uwzględnieniem ekspertyzy przedstawionej przez właścicieli budynku i z jej treści nie wynikało, aby zakres robót opisany w zaleceniach był niewykonalny. Poza tym zarzut wadliwości tytułu wykonawczego na skutek braku daty nadania klauzuli wykonalności jest nietrafny, gdyż opatrzenie klauzuli wykonalności datą nie stanowi koniecznego składnika tytułu wykonawczego. Organ stwierdził też, że fakt zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, bowiem dotyczy okoliczności, która nastąpiła po jego wydaniu. Do odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu dołączył postanowienie, które wydał w dniu 13 września 2016 r., nr [...], o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia z dnia 15 czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że według art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 czerwca 2016 r.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z porządku prawnego.

Na wstępie przypomnieć przyjdzie, że zaskarżone postanowienie dotyczyło nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Podstawą prawną jego wydania były przepisy normujące postępowanie egzekucyjne w administracji. W związku z tym należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej nadal w skrócie "u.p.e.a.", w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że w świetle przepisów tej ustawy, zadaniem wierzyciela jest spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie, w której wierzycielem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim, celem postępowania egzekucyjnego było doprowadzenie do wykonania obowiązków dotyczących wykonania zabezpieczeń po katastrofie budowlanej, nałożonych na skarżącą H. W. opisaną na wstępie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 31 marca 2014 r., utrzymaną w mocy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 maja 2014 r., nr [...]. Sądowi z urzędu jest wiadomo, że na skutek skargi męża skarżącej – T. W. decyzja ta została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 348/14, oddalił skargę.

Wskazać należy, że przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Ustawodawca nie ustanawia wprost kolejności zastosowania środków egzekucyjnych, jednak nie ulega wątpliwości, że - co do zasady - środkiem o najmniejszej dolegliwości stanowi grzywna w celu przymuszenia. Na zasadzie art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Obowiązek nałożony na skarżącą ma bezspornie charakter obowiązku niepieniężnego, a przy tym wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z kolei, z treści art. 121 u.p.e.a. wynika, że każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł (§ 2), a jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Na zasadzie art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Treść przytoczonych przepisów wskazuje, że w odniesieniu do egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego ustawodawca nie określił minimalnej kwoty grzywny w celu przymuszenia, ale wyłącznie górną granicę jej wysokości, wynoszącą 10.000 zł. Oznacza to, że organ egzekucyjny nakładając grzywnę dysponuje swobodą w określeniu jej wysokości, przy czym nie może ona przekraczać maksymalnej kwoty wskazanej w art. 121 § 2 u.p.e.a. Tym samym nie ulega wątpliwości, że możliwość kształtowania przez organ egzekucyjny wysokości tego środka egzekucyjnego należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dla organu administracji publicznej przyzwolenia na podejmowanie działań zupełnie swobodnych i wymykających się spod kontroli. Uznaniowy charakter działań wymaga przedstawienia przez organ przekonującej argumentacji, aby ustrzec się przed zrzutem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zastosowanie środka w postaci grzywny w celu przymuszenia wymaga więc, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Należy mieć na względzie, że w świetle art. 7 K.p.a., organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a następnie uzasadnić zajęte stanowisko. Obowiązek należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu wynika bezpośrednio także z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wprawdzie przepisy u.p.e.a. nie nakładają odrębnego obowiązku uzasadniania przez organ rozstrzygnięć w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ale nie oznacza to, że grzywna może być nakładana w dowolnej wysokości i bez uzasadnienia. Uzasadnienie postanowienia powinno zatem zawierać konkretne wskazanie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o zebrany i przyjęty w sprawie materiał dowodowy. Dotyczy to też rozstrzygnięcia o wysokości grzywny, nie może być ono pozbawione uzasadnienia, bo nie sposób przyjąć, aby organ w ramach uznania administracyjnego był zwolniony od wykazania celowości swoich działań. W innym wypadku organ narazi się na zarzut całkowitej dowolności. Fakt, że organ nie przekroczył ustawowej wysokości grzywny, ani nie ustalił jej w najwyższej wysokości nie wystarcza, aby uznać jego rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny pozwala nie tylko stronie, ale i sądowi na skontrolowanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy administracji (por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3318/14; z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 917/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie wysokość grzywny została wymierzona skarżącej w kwocie 5.000 zł, która nie przekracza maksymalnej kwoty grzywny. Nie można jednak nie dostrzegać podnoszonego przez skarżącą faktu, znanego Sądowi również z urzędu, że odrębnym postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r. została przez organ nałożona na męża skarżącej – T. W., będącego współwłaścicielem budynku gospodarczego, grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązków dotyczących uporządkowania terenu katastrofy, określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 31 marca 2014 r. w kwocie 5.000 zł. Oznacza to, że realna dolegliwość finansowa, tj. łączna kwota nałożonych grzywien w celu przymuszenia do wykonania tego samego obowiązku odpowiada maksymalnej kwocie określonej w art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Tymczasem w uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie o wysokości grzywny skwitował jedynie lakonicznym stwierdzeniem, że grzywna "została wymierzona z uwzględnieniem sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego". Wprawdzie organ pierwszej instancji wskazał, że sytuację majątkową ustalono na podstawie informacji uzyskanych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Urzędu Skarbowego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak z akt administracyjnych wynika, że ustalenia te dotyczyły roku 2013, podczas gdy rozstrzygnięcia wydawane były w roku 2015. Informacje uzyskane przez organ utraciły więc walor aktualności. Poza tym w świetle dokumentacji przedłożonej w sprawie za gołosłowne należy uznać twierdzenia organu dotyczące ustalenia sytuacji rodzinnej zobowiązanej. Z kolei, organ odwoławczy nie wypowiedział się w ogóle w kwestii wysokości grzywny, poprzestając na stwierdzeniu, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swego postanowienia "przytoczył motywy, jakimi kierował się stosując grzywnę i ustalając jej wysokość". Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że grzywna ta stanowi środek na tyle dolegliwy aby skłonić zobowiązaną do wykonania nałożonych obowiązków.

W przekonaniu Sądu, uzasadnienia przedstawione w niniejszej sprawie przez organy nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, nie zawiera bowiem uzasadnienia w kwestii wysokości nałożonej grzywny. Jak wskazano już wyżej, dolna granica grzywny nie jest ustawowo określona, a tym samym organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia powinien w uzasadnieniu przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem jej w określonej w postanowieniu wysokości. Rozstrzygnięcie wydane w ramach uznania administracyjnego w zakresie wymiaru grzywny powinno być szczególnie starannie uzasadnione. Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ egzekucyjny ustalając taką a nie inną wysokość grzywny powoduje, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wymyka się spod kontroli Sądu. Wskazane wadliwości, polegające na nieodniesieniu się do wysokości nałożonej grzywny, stanowią naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 121 u.p.e.a. oraz art. 7 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., a nadto wskazywanego w skardze art. 8 K.p.a., statuujacego zasadę zobowiązującą organy administracji do podjęcia starań mających na celu przekonanie strony o słuszności wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do obszernej argumentacji skargi dotyczącej zasadności nałożenia obowiązków i ich zakresu, należy podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest zasadność nałożenia grzywny wobec niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji nakazowej z dnia 31 marca 2014 r. Na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani Sąd, nie posiadają kompetencji do ponownego badania prawidłowości tej decyzji. Z treści art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co potwierdza aktualne orzecznictwo, w którym wskazuje się, iż organ egzekucyjny tym samym nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy K.p.a. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w K.p.a., a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 524/12). Również Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest zasadna, gdyż wykracza to poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania.

Z tych samych względów w postępowaniu o nałożenie grzywny nie może być skutecznie podnoszona akcentowana wielokrotnie w skardze niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Dla wzruszenia tytułu wykonawczego właściwy jest tryb zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 122 § 1 u.p.e.a. stanowi, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie do brzmienia art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłaszania zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Ustawodawca rozgraniczył więc wyraźnie możliwość kwestionowania egzekwowanego obowiązku od kwestionowania zaistnienia przesłanki nałożenia grzywny. Wskazane dwa odrębne tryby zaskarżania aktów, tj. podważanie istnienia obowiązku w trybie zarzutów, które mogą być wnoszone w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego oraz w drodze zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, nie mogą się wzajemnie zastępować. Jak wywiedziono już wyżej, wydając postanowienie o nałożeniu grzywny organ nie bada merytorycznie sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Dlatego w tym postępowaniu strona może podnosić jedynie te zarzuty, które dotyczą obowiązku, ale których nie mogła podnosić w innym postępowaniu. Instytucję zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym reguluje przepis art. 33 § 1 u.p.e.a., który nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny. Eksponowana w skardze niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym jest podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej określoną w art. 33 pkt 5 u.p.e.a. i z tego względu nie może być przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych sprawy, skarżąca w piśmie z dnia 25 maja 2015 r. zgłosiła zarzut dotyczący niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego wobec doręczenia kolejnego tytułu wykonawczego z dnia 23 kwietnia 2015 r. i zainicjowania kolejnego postępowania egzekucyjnego, podczas gdy poprzednie nie zostało formalnie umorzone. Zarzut ten został zatem oparty na przesłance określonej w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. i został rozstrzygnięty przez organ postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r. Szeroko opisane przez skarżącą zarzuty co do niewykonalności obowiązku zostały zgłoszone dopiero na etapie skargi i wynikają z innej podstawy prawnej, tj. z przepisu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku polegającego na umorzeniu postępowania, gdyż Sąd nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie wyjaśnić przyjdzie, że celem upomnienia jest dążenie do dobrowolnego wykonania już istniejącego obowiązku przez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że upomnienie tylko jednokrotnie przypomina zobowiązanemu o powinności wykonania danego obowiązku pod rygorem przymusowego prawnego wyegzekwowania niezależnie od tego, ile razy w danej sprawie wystawiane będą tytuły wykonawcze i wszczynane postępowanie egzekucyjne. Skutkiem powyższego jest przyjęcie, że upomnienie przesyła się nie przed każdorazowym wystawieniem tytułu wykonawczego w tym samym przedmiocie, ale po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, co uzasadnia skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2802/02). Tym samym w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że skoro organ już upomnieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r. wezwał skarżącą do wykonania postanowień decyzji z dnia 31 marca 2014 r., to przed wystawieniem tytułu wykonawczego z dnia 23 kwietnia 2015 r., zbędne było doręczanie zobowiązanej kolejnego upomnienia.

Natomiast, wobec faktu złożenia przez skarżącą dowodów w postaci aktu notarialnego z dnia 19 sierpnia 2016 r. i pisma z dnia 20 czerwca 2016 r. o podjęciu decyzji dotyczącej rozbiórki budynku gospodarczego, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazywane przez skarżącą dowody w postaci powyższych dokumentów nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż nie istniały w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przyjęcie w tym przepisie zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza zatem, że Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dlatego przedmiotowe dowody, dotyczące faktów, które miały miejsce już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie posiadały doniosłości prawnej dla rozpoznania niniejszej sprawy, stąd nie podlegały badaniu przez Sąd.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organy wskazanych przepisów prawa procesowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

Uwzględniając stwierdzone nieprawidłowości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, w pkt 2 sentencji wyroku, orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku sprawa powinna zostać ponownie rozpatrzona przez organ pierwszej instancji. Dodatkowo, jako nową, istotną okoliczność, którą powinien uwzględnić organ ponownie rozpatrując sprawę, odnotować trzeba fakt, że w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez męża skarżącej od wyroku tut. Sądu z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 348/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 126/15, uchylił ten wyrok, a także uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 maja 2014 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 31 marca 2014 r. w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń po katastrofie budowlanej.