Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2653/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 49 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 30 a ust. 3, art. 30b ust. 1, art. 30b ust. 6 pkt 5, art. 30b ust. 7, art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30e, art. 30f, art. 30i pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Ad[a]cyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [a] [a] i [a] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [a] z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1927/14 w sprawie ze skargi [a] [a] na rozstrzygnięcie [a] [a] i [a] z dnia [a] r. nr [a] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [a] do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [a] [a] na rzecz [a] [a] i [a] 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1927/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "D.D." na informację Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, stwierdził, że postępowanie w przedmiocie oceny projektu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej: Sądem I instancji lub Sądem) za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

R. Z. (zwany również dalej: Skarżącym) złożył do Regionalnej Instytucji Finansującej M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. (zwanej dalej: Instytucją) wniosek o dofinansowanie projektu działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. Instytucja poinformowała Skarżącego, że jego wniosek został oceniony negatywnie z powodu niespełnienia niektórych z założonych kryteriów konkursu.

Od powyższej informacji Skarżący złożył protest do Ministra Administracji i Cyfryzacji (zwanego dalej: Organem lub Ministrem). Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Organ powiadomił Skarżącego o pozostawieniu na podstawie art. 30i ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.; dalej zwanej: u.z.p.p.r.) protestu bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu pisma wskazano, że przyczyną takiego rozstrzygnięcia było wyczerpanie alokacji na działanie 8.1. Otrzymaną informację R. Z. zaskarżył do Sądu, zarzucając Organowi m.in. rażącą opieszałość w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Organ wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło faktycznie po upływie 266 dni. Jednocześnie Minister wywiódł, iż uchybienie terminowi, określonemu w § 8 ust. 1 procedury odwoławczej, nie mogłoby stanowić podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia protestu, gdyby nie doszło do wyczerpania alokacji.

Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, stwierdzając, że pomiędzy wniesieniem protestu, tj. datą 17 października 2013 r., a datą wydania zaskarżonej informacji o pozostawieniu protestu bez rozpoznania, tj. dniem 10 lipca 2014 r. – upłynęło 226 dni, zaś z dniem 4 lipca 2014 r. wyczerpane zostały środki na działanie 8.1. Sąd podkreślił również, że jakkolwiek terminy określone w § 8 ust. 1 procedury odwoławczej mają charakter instrukcyjny, to bezsprzecznie w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego ich przekroczenia, w związku z czym, protest nie został rozpoznany do momentu wyczerpania alokacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną wniósł Organ, zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej zwanej: P.p.s.a.) w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. naruszenie, poprzez błędną wykładnię art. 30i pkt 2 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30a ust. 3, art. 30b ust. 1 i ust. 6 pkt 5 oraz art. 30f u.z.p.p.r. polegające na tym, że sąd przyjął niezgodność z prawem oceny jedynie ze względu na przekroczenie instrukcyjnego terminu rozpatrzenia protestu wynikającego z art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r., całkowicie pomijając reguły prawa materialnego (Przewodnik po kryteriach) mające zastosowanie w procesie oceny, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. naruszenie, poprzez błędną wykładnię, art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. polegające na tym, że sąd uznał, iż wyrok stanowi przesłankę odpowiedzialności instytucji zarządzającej na podstawie Kodeksu cywilnego, co mogło doprowadzić do błędnego wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. naruszenie, poprzez niezastosowanie, art. 49 § 1 P.p.s.a. i brak wezwania wnioskodawcy do przedłożenia odpisów załączników dla strony przeciwnej, co skutkowało przedwczesnym merytorycznym rozpatrzeniem skargi, pomimo jej niekompletności, doprowadzając w konsekwencji do błędnego stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

4. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. naruszenie, poprzez niezastosowanie, art. 32 P.p.s.a., tj. niewezwanie do udziału w sprawie strony - Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, z której upoważnienia działała w sprawie w pierwszej instancji - Regionalna Instytucja Finansująca – M. Agencja Rozwoju Regionalnego w K., co uniemożliwiło Sądowi I instancji analizę prawnych aspektów merytorycznych oceny i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie poprzez niezastosowanie art. 141 § 4 P.p.s.a.:

5.1. polegające na niedokonaniu wykładni przepisu art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. oraz niewskazaniu podstaw prawnych materialnych oceny projektu (reguł wynikających z Przewodnika po kryteriach), co uniemożliwia ustalenie motywów prawnych wyroku i doprowadziło do błędnego wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

5.2. wyrażające się w pominięciu stanowiska Organu dotyczącego prawidłowej interpretacji art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. oraz prawidłowości stanowiska Regionalnej Instytucji Finansującej zajętego w autokontroli w odniesieniu do oceny kryteriów nr 2, 4, 6 i 11, co skutkowało wyrokowaniem w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy i doprowadziło do błędnego wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

6. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.; dalej zwanej: P.u.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie postanowień opisu - Przewodnika po kryteriach - odnoszących się do sposobu oceny kryteriów obligatoryjnych:

1) Przedstawiony opis modelu biznesowego uwiarygodnia powodzenie rynkowe projektu (kryterium nr 2, zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach).

2) Projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców (kryterium nr 4).

3) Przedstawiono koncepcję promocji e-usługi wśród potencjalnych odbiorców (kryterium nr 6).

4) Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia (kryterium nr 11).

- co uniemożliwiło Sądowi I instancji analizę prawnych aspektów merytorycznych oceny wniosku i doprowadziło do błędnego przekonania, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Skarżący kasacyjnie wniósł:

1. na podstawie art. 188 P.p.s.a. o orzeczenie merytoryczne w sprawie poprzez uchylenie wyroku w całości oraz oddalenie skargi;

2. na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. o zasądzenie na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że przekroczenie terminu rozpatrzenia protestu nie mogło być przesłanką stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bowiem okoliczność ta nie podważa prawidłowości merytorycznej oceny projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jednakże nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się być uzasadnione.

Zgodnie z postanowieniami art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez stronę Skarżącą, jako naruszonych, przepisów prawa procesowego, a w szczególności dotyczących zasad przeprowadzania sądowej kontroli na zasadach określonych w art. 30i u.z.p.p.r.

Odnosząc się zatem do zarzutów zawartych w punkcie 1 skargi kasacyjnej, należy uznać je za zasadne, z zastrzeżeniem zarzutów naruszenia art. 30b ust. 1 i ust. 6 pkt 5 oraz art. 30f u.z.p.p.r.

W tym miejscu należy podkreślić, że w przepisach art. 30c-30i u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5 oraz 30i pkt 2). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy P.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 30e u.z.p.p.r.).

Zgodnie z art. 30i u.z.p.p.r. w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, zostanie wyczerpana: 1) właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c; 2) sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przepis art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w przypadku wyczerpania alokacji co oznacza, że protest nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Z kolei sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, jednakże nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć w tym miejscu należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest ocena projektu, co wynika z postanowień art. 30c ust. 1 – 3 u.z.p.p.r. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. Nie jest natomiast wyłącznym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego informacja, o której mowa w art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r., czyli informacja o wyniku rozpatrzenia protestu. Z art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. wynika, że sąd uwzględnia skargę, stwierdzając - co należy szczególnie podkreślić - iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ustawodawca expressis verbis wskazał zatem, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest ocena projektu. Kryterium tej oceny jest natomiast zgodność z prawem.

Również w art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. wskazano, że sąd uwzględniając skargę, stwierdza, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Zatem także w przypadku, gdy instytucja zarządzająca na podstawie art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. pozostawia protest bez rozpatrzenia, to sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli oceny projektu, a nie wyłącznie prawidłowości dokonania czynności, o której mowa w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. Nasuwa się zatem wniosek, że w art. 30c ust. 3 oraz w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. przedmiot kontroli sądu jest tożsamy i jest nim ocena projektu. Okoliczność, że instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia na podstawie art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przez sąd kontroli oceny projektu.

Dodać należy, że intencją wprowadzenia przepisu art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. jest bezprzedmiotowość ponownej oceny projektu w postępowaniu protestowym ze względu na niemożliwość jego realizacji. Pozbawienie sądowej kontroli oceny projektu oznaczałoby, że ewentualne naruszenia prawa popełnione przy jego ocenie przez organ pierwszej instancji pozostałyby poza zakresem jakiejkolwiek kontroli, co godziłoby w ustrojowe kompetencje sądu administracyjnego i niweczyło sens ustanowienia regulacji przewidzianej w art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r.

Podkreślenia wymaga, że wynikająca z art. 30e u.z.p.p.r. możliwość odpowiedniego stosowania przepisów procedury sądowoadministracyjnej (brak wyłączenia art. 145 P.p.s.a) upoważnia do zajęcia stanowiska, że przez naruszenie prawa, o którym mowa w art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. należy rozumieć naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest na wynik oceny, o której mowa w art. 30b ust. 2 pkt 1 lub 2 u.z.p.p.r. (por. J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Komentarz 2013. LEX, komentarz do art. 30c, pkt L; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1530/09, LEX nr 583504).

W konsekwencji należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 30i pkt 2 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 i art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., gdyż przyjął niezgodność z prawem oceny projektu jedynie ze względu na przekroczenie wynikającego z art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r. terminu rozpatrzenia protestu. Sąd zobowiązany był natomiast do dokonania oceny, mając na uwadze zarówno normy prawa procesowego, jak również normy prawa materialnego, w tym w szczególności tzw. "Przewodnik po kryteriach". Na marginesie zauważyć jednak należy, że sąd ma obowiązek skontrolować postępowanie organu oceniającego tylko w tych granicach, które zostały zakreślone w proteście (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast dokonać weryfikacji zaskarżonego orzeczenia w zakresie dokonania wykładni art. 30b ust. 1 i ust. 6 pkt 5 oraz art. 30f u.z.p.p.r., gdyż w skardze kasacyjnej nie zawarto uzasadnienia odnoszącego się do wykładni tych przepisów.

Nie jest zasadny zarzut ujęty w punkcie 2, a dotyczący naruszenia art. 30e oraz art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. w związku z tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu uznał, że wyrok stanowi przesłankę odpowiedzialności instytucji zarządzającej na podstawie Kodeksu Cywilnego. W istocie sąd administracyjny nie ma kompetencji do wypowiadania się w kwestii odpowiedzialności deliktowej. Jego zadaniem jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa w postępowaniu konkursowym oraz kwalifikacja tego naruszenia. Niemniej jednak autor skargi kasacyjnej w najmniejszym stopniu nie wykazał, że wskazane naruszenie przepisów procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego był zobowiązany na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 176 P.p.s.a.

Nie jest również zasadny zarzut zawarty w punkcie 3 skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz mając na uwadze również jego uzasadnienie, w pierwszej kolejności należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej stwierdził ogólnie, iż do skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie załączono odpisów załączników. W konsekwencji Sąd I instancji zobowiązany był do wezwania strony w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. do usunięcia wskazanego braku. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jednak jakich dokumentów (odpisów załączników) oczekiwał od strony wnoszącej skargę.

Niezależnie jednak od powyższego spostrzeżenia wskazać należy na art. 30c ust. 2 i 2a u.z.p.p.r. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Skarga podlega wpisowi stałemu. Natomiast w myśl art. 30c ust. 2a u.z.p.p.r. kompletna dokumentacja, o której mowa w ust. 2, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie; 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3; 3) wniesiony protest; 4) informację, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1 - wraz z ewentualnymi załącznikami.

Z kolei zgodnie z art. 47 § 1 P.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Należy jednak zauważyć, że art. 47 § 1 P.p.s.a. miał w tej prawie zastosowanie odpowiednie, a to za sprawą art. 30e u.z.p.p.r.

Odpowiednie stosowanie przepisów P.p.s.a. w zakresie sądowej kontroli ocen projektów uregulowanej w u.z.p.p.r. podyktowane jest koniecznością "dopasowania" norm zawartych w P.p.s.a. do odrębności postępowania uregulowanego w u.z.p.p.r., w tym np.: faktu wnoszenia skargi przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, red. J. Warylewski, Warszawa 2003, s. 503).

Jeżeli zatem postanowienia art. 47 § 1 P.p.s.a. "dopasować" do odrębności postępowania uregulowanego w u.z.p.p.r., można dojść do wniosku, że skarżący nie ma obowiązku załączenia odpisów załączników, w sytuacji gdy są to dokumenty, które znajdują się w aktach organu, w tym w szczególności składające się na tzw. kompletną dokumentację w sprawie, czyli: wniosek o dofinansowanie, informacja o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3, wniesiony protest oraz informacja, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1. Są to bowiem dokumenty, którymi dysponuje (powinien dysponować) organ, którego działanie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Za taką wykładnią przemawia również ekonomika postępowania przed sądem administracyjnym. Zbędne jest bowiem tworzenie kolejnych odpisów dokumentów, które są w posiadaniu organu administracyjnego, którego działanie zaskarżono do sądu administracyjnego.

Nie jest również zasadny zarzut ujęty w punkcie 4, a dotyczący naruszenia przepisów art. 30e i art. 32 P.p.s.a. poprzez brak wezwania do udziału w sprawie strony – Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, z której upoważnienia działała w sprawie w pierwszej instancji Regionalna Instytucja Finansująca – M. Agencja Rozwoju Regionalnego w K.

Otóż stronami postępowania sądowego są wnioskodawca oraz instytucja właściwa do rozpoznania protestu. Właściwą instytucją jest instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, jeśli ta instytucja, na podstawie zawartego porozumienia, była podmiotem uprawnionym do rozpoznania protestu. Natomiast wykluczyć należy udział w postępowaniu sądowym instytucji wdrażającej, kompetencja której obejmuje wyłącznie postępowanie w pierwszej instancji (zob. też J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Komentarz 2013. LEX, komentarz do art. 30c, pkt B). Dla określenia, jaki podmiot jest stroną postępowania w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. nie ma znaczenia to, że sądowej kontroli podlega ocena projektu, czyli de facto działanie organu pierwszej instancji. Zasadniczo sądowa kontrola obejmuje bowiem weryfikację nie tylko działania organu odwoławczego, ale również w pewnym sensie - pośrednio - obejmuje działanie organu pierwszoinstancyjnego. Z tego powodu jednak organ pierwszej instancji nie jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym. Należy również zauważyć, że jak wynika z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. skargę można wnieść po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. Już tylko na marginesie wskazać należy, że oba przypadki ("po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją" oraz "w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r.") wyczerpują przesłankę wniesienia skargi do sądu, określoną w art. 52 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którą skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Ponadto zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. Skoro zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uzależnione od określonego działania organu odwoławczego, to zatem ten organ powinien być stroną postępowania przed sądem administracyjnym.

Nie jest zasadny zarzut zawarty w punkcie 5 skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, iż naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zaakcentować należy ponadto, że zarzut taki może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do tego zarzutu daje podstawę do zajęcia stanowiska, że Skarżąca kwestionuje w tym zarzucie przede wszystkim wadliwą wykładnię art. 30i u.z.p.p.r., co skutkowało pominięciem w procesie orzekania kwestii, czy ocena projektu była przeprowadzona prawidłowo w aspekcie merytorycznym. Zaznaczyć jednak należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o adekwatności rozstrzygnięcia, jednakże ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera w pełni odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania lub niezastosowania w sprawie, jak ma to miejsce w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. W tej konkretnej sprawie uzasadnienie orzeczenia było jak najbardziej adekwatne do przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. Inną natomiast kwestią jest to, że była to wadliwa interpretacja.

Nie są również zasadne zarzuty zawarte w punkcie 6 skargi kasacyjnej. Ich niezasadność wiąże się z tym, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadnił, na czym miało polegać naruszenie art. 30e u.z.p.p.r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazuje się, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Do naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. nie dochodzi, gdy sąd przeprowadza kontrolę wadliwie, tzn. nie dostrzega naruszenia przepisów prawa materialnego, czy postępowania (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I GSK 926/10, LEX nr 1133450). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej pośrednio wynika, że autor skargi kasacyjnej zarzucał nie tyle wadliwe kryterium kontroli przyjęte przez Sąd I instancji, co raczej zarzucał fragmentaryczność kontroli dokonanej przez ten Sąd. Zarzut taki nie został jednak poparty stosowną podstawą kasacyjną.

W dalszej kolejności należy wskazać, że przedwczesne jest dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli merytorycznej oceny projektu, z uwzględnieniem określonych kryteriów kwalifikacyjnych, gdyż kontroli takiej nie dokonał w ogóle w tej sprawie Sąd I instancji. Stąd też zarzuty ujęte w punkcie 6 skargi kasacyjnej, a dotyczące tej kwestii, uzasadnione szczegółowo w skardze kasacyjnej na stronach 9 – 12, nie mogły zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest bezpośrednią kontrolą działalności orzeczniczej sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast zastąpić w działalności kontrolnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, tym bardziej, że w sprawie stwierdzono naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., odnoszące się do schematu sprawowania kontroli sądowej w przypadku, gdy na podstawie art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia.

Sąd I instancji rozpatrując sprawę ponownie powinien uwzględnić wykładnię art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji Sąd ten powinien dokonać kompleksowej kontroli oceny projektu, zarówno pod względem zgodności z prawem materialnym, jak również z prawem procesowym, nie ograniczając się wyłącznie do przepisów regulujących terminy załatwiania spraw. Oznacza to, że ustalenie przez Sąd I instancji, czy nierozpoznanie protestu w terminie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinno być dokonane dopiero po wcześniejszym zweryfikowaniu oceny projektu ze względu na zgodność z prawem materialnym oraz ze względu na zgodność z innymi, niż dotyczące terminów załatwiania spraw, przepisami procesowymi.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze, że tylko zarzut ujęty w punkcie 1 skargi kasacyjnej został uwzględnimy, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku autora skargi kasacyjnej w przedmiocie zasądzenia kosztów w wysokości wyższej niż minimalna. O kosztach orzeczono zatem na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).