Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 648/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2018 r. sprawy ze skargi I. P. i R. P. na uchwałę nr XC/1325/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. I. P. oraz R. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko". Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1/ art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z dnia 11 maja 2017 r., Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej: "u.p.z.p.", a także art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), poprzez przekroczenie przez Radę Miasta K. granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia skarżących, związane z prawem własności działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], a polegającą na wyznaczeniu na rysunku planu elementów w postaci osuwisk oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób dowolny i pozbawiony merytorycznych, obiektywnych przesłanek, bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia możliwości posadowienia budynków na gruntach objętych zakazem zabudowy;

2/ art. 9 ust. 4 w zw. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rajsko" ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.;

3/ art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez wyłącznie orientacyjne wyznaczenie na rysunku planu terenów o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi jako elementu informacyjnego, niestanowiącego ustaleń planu i jednoczesne określenie w tekstowej części planu ograniczeń w zagospodarowywaniu wyżej wymienionych terenów, co prowadzi do braku możliwości weryfikacji przepisów planu w jego części tekstowej z częścią graficzną;

4/ art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez zaniechanie obowiązku starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu z jednoczesnym pominięciem treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego;

5/ art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to poprzez pominięcie uwarunkowań funkcjonalnych i społeczno - gospodarczych, stanowiącej własność skarżących, działki ewidencyjnej numer [...], obręb [...], które w rezultacie czynią ją ekonomicznie nieefektywną, szczególności mając na uwadze okoliczność, iż w chwili obecnej wszelkie działki sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomością skarżących, pozostają zabudowane domami jednorodzinnymi;

6/ art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozstrzygnięcie przez Radę Miasta K. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w postaci poddania pod głosowanie zbiorczej listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, podczas gdy każda ze zgłoszonych uwag powinna zostać rozpatrzona indywidualnie;

7/ art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego

i wystąpienie o opinie oraz uzgodnienia przed rozpatrzeniem wniosków do planu;

8/ art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego w skali 1:2000, pomimo braku istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w powyższym przepisie.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są właścicielami na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w K. objętej księgą wieczystą nr [...] Nieruchomość została oznaczona w planie miejscowym symbolem Z.9 – tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej oraz na terenach spadkach powyżej 12% predysponujących do wystąpienia masowych ruchów ziemi. W dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości tj. 8 listopada 2012 r. w ślad za ustaleniami obowiązującego wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (uchwała nr [...]) działka skarżących znajdowała się na terenie oznaczonym MN- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W dniu 24 lipca 2009 r. dla przedmiotowej działki Prezydent Miasta K. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i budowa drogi dojazdowej". Rzeczona decyzja warunkowała zatem przeznaczenie tego terenu jako budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały możliwość realizacji inwestycji została całkowicie wyłączona. Zdaniem skarżących jest to tym bardziej kuriozalne, że nieruchomości sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomością skarżących zabudowane są domami jednorodzinnymi.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowa ingerencja w prawo własności działek położonych w jego obrębie polega na wyznaczeniu w jego części rysunkowej – jako elementów ustalonych planem – osuwisk oraz tzw. nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, zarówno na terenach osuwisk, jak i poza nieprzekraczalnymi linami zabudowy, zakazana jest budowa nowych budynków. Wobec tak dalekiego ograniczenia prawa własności związanego z tymi dwoma elementami planu, lokalizacja osuwisk oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy musi być gruntownie uzasadniona, poparta wyczerpującym zbadaniem stanu faktycznego i w żadnym razie nie może być dokonywana w sposób arbitralny bądź przypadkowy. Nawet jeśli przyjęcie zakazu zabudowy w związku z ryzykiem osuwania się mas ziemnych jest uzasadnione ochroną zdrowia ludzkiego, to konflikt pomiędzy przysługującym jednostce prawem własności, a potrzebą ochrony zdrowia publicznego, powinien być oceniany przez pryzmat regulacji przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przywołanego wyżej przepisu wynika, iż ograniczanie prawa własności musi być przydatne do osiągnięcia tego celu, niezbędne do jego realizacji (nie istnieją mniej restrykcyjne środki), a uzyskany efekt powinien pozostawać w odpowiedniej proporcji do ciężarów nałożonych na obywatela. Stąd należy wywieść, iż oznaczenie na rysunku planu osuwisk i nieprzekraczalnych linii zabudowy (które stanowią tzw. "strefy buforowe" wokół osuwisk), wykluczających możliwość sytuowania nowych budynków, wymaga: po pierwsze, dokładnego ustalenia lokalizacji osuwisk: po drugie, oceny realnego zagrożenia związanego ze wznoszeniem budynków na tych osuwiskach: po trzecie wreszcie: obiektywnego ustalenia wielkości "strefy buforowej", w obrębie której budowa domu jednorodzinnego faktycznie stanowiłaby zagrożenie dla jego mieszkańców. Tymczasem podczas przygotowywania planu miejscowego oparto się bezkrytycznie na lokalizacji osuwisk, wynikającej z opracowania pod nazwą: "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasta K. [...]", przygotowanego przez Państwowy Instytut Geologiczny, Oddział [...] w K.. Rysunek planu miejscowego w tym zakresie stanowi proste powielenie map z opracowania. Co znamienne, w samym opracowaniu (s. 3) metoda badań opisana jest bardzo zdawkowo i ogranicza się do stwierdzenia, że rejestracja osuwisk bazuje na terenowych pracach geologiczno-kartograficznych. Lokalizacja osuwisk została więc przyjęta arbitralnie, a nadto bez dokładnego zbadania stanu faktycznego. Oparto się o badania prowadzone w 2011 roku, których autorzy sami stwierdzili, iż precyzyjne ustalenie zasięgu wielu osuwisk było utrudnione. Doprowadziło to w konsekwencji do sytuacji, w której żadne badania nie były prowadzone, a mimo to na nieruchomości arbitralnie zaznaczono.

Skarżący podnieśli, że niezależnie od kwestii lokalizacji osuwisk należy zwrócić uwagę, że nawet w miejscach, w których istotnie zaznaczono osuwiska, nie oceniono równocześnie, czy istnieje możliwość bezpiecznego posadowienia na nich budynków, a jeśli tak - to po spełnieniu jakich warunków. Z dokumentacji planistycznej wynika, iż zarówno geolog powiatowy, jak i Wydział Kształtowania Środowiska nie wykluczali dopuszczenia zabudowy na osuwiskach; zwracali jedynie uwagę, iż w razie dopuszczenia zabudowy należy określić rozwiązania techniczne mające na celu skuteczne zabezpieczenie danego obszaru (pisma z dnia 18 stycznia 2012 r. oraz z dnia 19 stycznia 2012 r.). Tymczasem przy opracowywaniu planu miejscowego a priori założono, że wszystkie osuwiska powinny być bezwzględnie wyłączone spod zabudowy, pomimo że istniała możliwość zastosowania mniej restrykcyjnych środków, której jednak nie brano pod uwagę i nie sprawdzano. Podobną arbitralną ingerencję w prawo własności stanowił sposób wyznaczenia w planie miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy. Warto bowiem podkreślić, iż uzasadnienie ich zasięgu wydaje się nader lakoniczne - w prognozie oddziaływania na środowisko wskazano tylko, że "strefa buforowa powinna w zasadzie obejmować całą powierzchnię stoku, od górnej krawędzi skarpy głównej osuwiska do grzbietu wzniesienia lub płaszczyzny wierzchowiny." (s. 76). Wcześniej, na stronie 75, stwierdza się, iż "wyznaczenie strefy buforowej osuwiska jest dość problematyczne". l w tym wypadku, takie a nie inne nakreślenie nieprzekraczalnych linii zabudowy nie znalazło swojego oparcia w zbadaniu stanu faktycznego.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że podczas przygotowywania planu miejscowego dokonano ustaleń co do przeznaczenia terenu, powodujących bezwzględną supremację interesu publicznego przed interesem indywidualnym. Niepoparte badaniami a nadto pobawione jakichkolwiek obiektywnych przesłanek wyznaczenie osuwisk, stref buforowych oraz bezwzględny zakaz zabudowy na ustalonych w ten sposób obszarach stanowi również nadużycie tzw. władztwa planistycznego gminy, które nie ma charakteru absolutnego.

Skarżący wskazali również, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien naruszać postanowień studium. W przypadku planów miejscowych uchwalanych na obszarze miasta K., powinny być one zatem zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Zarazem, po myśli regulacji przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W okolicznościach sprawy niniejszej przyjęty plan miejscowy w rzeczywistości znacznie ogranicza możliwości zabudowy w porównaniu ze studium, albowiem szereg terenów przeznaczonych w studium do zabudowy, jest już w Planie Miejscowym spod tej zabudowy wyłączony. Przyznał to również sam organ planistyczny, który w odpowiedzi na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 listopada 2012 r. stwierdza wyraźnie: "tereny obejmujące wszystkie trzy rodzaje osuwisk zostały w projekcie planu w całości wyłączone z możliwości zabudowy. Wyłączenia tego dokonano również w odniesieniu do terenów, które wskazane były do zabudowy w "studium". Dodatkowo wyłączono z zabudowy tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie osuwisk, w tym w tzw. "strefie buforowej osuwiska", poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy osuwiska, w odległości uzależnionej od wysokości skarpy osuwiskowej.". Powyższe wydaje się wreszcie tym bardziej aktualne w świetle zmiany dokumentu stanowiącego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.", dokonanej mocą uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 lipca 2014 r., zmieniającej kierunek przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wyłączenie spod zabudowy odbywa się w istocie poprzez samo wyznaczenie na rysunku planu osuwisk oraz "stref buforowych", najczęściej w sposób obejmujący prawie całe tereny, które formalnie oznaczone zostały symbolami MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W rezultacie plan miejscowy zachowuje pozory zgodności ze studium (co do zasady tereny przeznaczone pod zabudowę w studium są oznaczone symbolem MN na rysunku planu miejscowego), jednak po bliższej analizie okazuje się, że na większości terenów oznaczonych symbolem MN nie można sytuować żadnych nowych budynków. Powyższe prowadzi równocześnie do wniosku, iż zapis § 11 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego ma charakter fikcyjny, określenie w § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, iż za nieprzekraczalnymi liniami zabudowy nie można sytuować nowych budynków, a następnie objęcie tymi liniami większości terenów MN sprawia, iż dopuszczenie ich do zabudowy jawi się jako pozorne. Taka konstrukcja stoi jednocześnie w sprzeczności ze studium, ponieważ analiza części rysunkowej oraz tekstowej planu miejscowego prowadzi do wniosku, że budowa nowych budynków na praktycznie całym obszarze "Rajsko" jest niemożliwa. W przedmiotowym przypadku część graficzna planu miejscowego i zaznaczone na niej nieprzekraczalne linie zabudowy nie dają się pogodzić z postanowieniami studium. Istotne zastrzeżenia budzi również fakt, iż wyłączanie zabudowy na terenach MN. następuje poprzez proste objęcie ich nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, których wyznaczenie nastąpiło - jak już wyżej wskazano - w sposób nieprzejrzysty, niepoparty żadnymi badaniami oraz szczegółowym uzasadnieniem.

Skarżący zwrócili również uwagę na nieprecyzyjne określenie w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi oraz ograniczeń w ich użytkowaniu i brak możliwości weryfikacji tekstowej części planu z jego częścią rysunkową. Z jednej strony na rysunku planu miejscowego naniesione są "tereny o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi", jednakże zgodnie z treścią legendy rysunku, jak również na podstawie wyraźnego brzmienia § 3 ust. 2 pkt planu miejscowego - tereny te stanowią jedynie elementy informacyjne, niestanowiące ustaleń planu. § 3 planu miejscowego wyraźnie rozróżnia te elementy rysunku, które stanowią jego obowiązującą treść (tzn. elementy o charakterze normatywnym) oraz te, które pełnią wyłącznie funkcję informacyjną i nie stanowią ustaleń planu (a tym samym pozbawione są charakteru normatywnego). Tereny o spadkach powyżej 12% zaliczone są wyraźnie do drugiej kategorii. Ponadto zwraca uwagę fakt, że w samej treści planu miejscowego (§ 3 ust. 2 pkt 1) podkreśla się, iż zasięg tych terenów jest orientacyjny. Z drugiej natomiast strony, tekstowa część planu miejscowego wiąże z powyższymi terenami konkretne ograniczenia: przykładowo, § 8 ust. 3 pkt 4 zakazuje lokowania szamb na terenach o spadkach powyżej 12%, a § 8 ust. 4 pkt 3 nakazuje - na terenach o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi - ujmowanie wód opadowych i wód z drenażu w system kanalizacyjny.

Konkludując skarżący podnieśli, że plan miejscowy jest również dotknięty uchybieniami natury formalnej związanymi z samą procedurą planistyczną. Przede wszystkim sposób rozstrzygnięcia uwag przez Radę Miasta K. nasuwa szereg wątpliwości i narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto plan miejscowy został sporządzony w skali 1:2000 podczas, gdy zasada wyrażona w art. 16 ust. 1 ustawy nakazuje sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w skali 1:2000.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w zakresie w jakim działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] znalazła się w obszarze oznaczonym symbole Z.9.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Organ przedstawił etapy procedury planistycznej podając, że w ramach tej procedury dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] nie były przez jej właścicieli zgłaszane żadne wnioski i uwagi.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego obszaru "Rajsko" jest zgodne z ustaleniami studium. Działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] znajduje się poza określoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, wobec czego w planie miejscowym wyłączona została spod zabudowy. Ponadto przeznaczenie i sposób zagospodarowania powyższej nieruchomości określony w planie miejscowym wynika przede wszystkim z ustaleń studium. Według zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., obowiązujących w dacie sporządzania planu miejscowego, należąca do Skarżących nieruchomość znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Dla tej kategorii terenów dokument studium przewidywał: 1/ Główne funkcje: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne; 2/ główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP; 3/ warunki i standardy wykorzystania terenu: całkowite wykluczenie prawa zabudowy, budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).

Jak wynika z powyższych zapisów dokumentu studium nieruchomość skarżących położona jest w terenie, na którym wykluczono prawo zabudowy. Organ podniósł, że skarżący nie uczestniczyli w procedurze planistycznej poprzez składanie wniosków oraz uwag do planu ale również w treści skargi podnoszą zarzuty, których ewentualne naruszenie nie mogło wpłynąć na zapisy planu dotyczące ich nieruchomości. Trudno bowiem uznać, iż sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu miał wpływ na treść planu w zakresie jakim jego ustalenia obejmują nieruchomość skarżących, w sytuacji gdy żadna z uwag do projektu planu nie dotyczyła nieruchomości skarżących. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalają podstawową zasadę zgodności aktów z zakresu planowania przestrzennego, uchwalanych przez radę gminy. Należy bowiem wskazać, iż w oparciu o ustalenia dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie podlega ocenie przez radę gminy w zakresie zachowania wymogu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w oparciu o uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 21 grudnia 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, Prezydent Miasta K. sporządził projekt planu miejscowego dla obszaru w rejonie Rajska. Dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko", w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przyporządkowano odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza "K1" Studium). Są to bądź Tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), albo Tereny zieleni fortecznej (ZF), albo Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) (ZO), albo Tereny zieleni leśnej (ZL), albo tereny oraz Tereny podstawowych korytarzy drogowo ulicznych (KT). Dla powyżej wskazanych kategorii terenów w Studium określono główne funkcje zagospodarowania, główne kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz warunki i standardy wykorzystania terenu, które na obszarze objętym granicami skarżonego planu winny uwzględniać określone w dokumencie studium wymagania. W tym miejscu należy wskazać, iż nieruchomość skarżących znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Przeznaczenie terenów ZL.1 - [...] wynika ze stanu faktycznego, tj. ze stanem wynikającym z mapy ewidencji gruntów. Dodatkowo wyznaczenie terenów symbolem [...] związane było z ustaleniem studium, które wskazują na konieczność wprowadzenia zalesień w terenach oznaczonych symbolem ZO, z uwzględnieniem określonej w studium strefy zwiększenia lesistości oraz ochrony obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Z analizy ustaleń studium oraz zaskarżonego planu jednoznacznie wynika, iż ustalenia planu miejscowego nie wprowadzają zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzowują te zasady i to w taki sposób, iż nie doprowadziły do ich zmiany lub modyfikacji. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż ustalenia studium są wiążące dla organu wykonawczego gminy w stanie prawnym obowiązującym w dniu uchwalenia planu miejscowego. Zatem na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, jej treść musiała być zgodna z treścią studium. Oczywistym jest zatem, iż nie można wykluczyć, że plan miejscowy, który został uchwalony w dniu 20 listopada 2013 r. będzie niezgodny z treścią zmienionego dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta K., który został uchwalony w dniu 9 lipca 2014 r. Możliwa niezgodność ustaleń planu miejscowego z później zmienionym studium nie powoduje utraty ważności planu miejscowego a tym bardziej naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rajsko" ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Organ podkreślił, że z art. 15 pkt 1 u.p.z.p. wynika obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego w oparciu o obowiązujące w dacie jego sporządzania ustalenia studium.

Ponadto organ stwierdził, że wyznaczenie na rysunku planu terenów o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi ma charakter informacyjny, niebędący ustaleniami planu, wskazujący na stosunkowo dużą skalę potencjalnego zagrożenia osuwiskowego w obszarze zaskarżonego planu. Organ podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, wbrew opinii skarżących, nie tworzy żadnego prawa.

Odnosząc się do zarzutów natury formalnej organ wskazał, że w przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rajsko" wymagany przepisami tok czynności został zachowany. W dniu 28 października 2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji Głównej, która skierowała projekt uchwały do Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta K.. Właściwa komisja debatowała nad projektem uchwały w dniach 4 i 18 listopada 2013 r. Następnie odbyło się l i II czytanie projektu uchwały na sesji Rady Miasta K.. Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami został przegłosowany w dniu 20 listopada 2013 r. Wszystkie powyżej opisane czynności znajdują odzwierciedlenie w przekazanych aktach. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż Rada Miasta K. dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta K.. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, iż każdy radny, oraz Rada Miasta K. w całości, uznali, iż w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag. [...] prac nad projektem przez organ uchwałodawczy gminy wynosi około miesiąca, w trakcie którego radni mogą zapoznać się szczegółowo z projektem, a następnie wnieść poprawkę w zakresie odmiennego, niż dokonany przez Prezydenta Miasta K., sposobu rozpatrzenia uwag. Brak stosownego działania radnych w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, iż utożsamiają się oni z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Ponadto organ zauważył, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, iż czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta K., określony statutem Miasta jednoznacznie wskazuje, iż w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Ponadto, wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, iż właściwym jest jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Wobec tego, podniesiony przez Skarżących zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Organ wskazał, że problematyka rozstrzygnięcia przez Radę Miasta K. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w postaci poddania pod głosowanie zbiorczej listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy była przedmiotem szeroko omawianym w judykaturze. Obszerny wywód w powyższym zakresie został przeprowadzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt: II SA/Kr [...] podkreślił, iż: "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2016 r., II OSK [...]; z 6 listopada 2013 r., II OSK [...]; z 31 maja 2012 r., II OSK [...],z22 września 2011 r., II OSK [...]; wyrok z dnia 20 stycznia 2017 r. II OSK [...] ). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag o których stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (...)".

W związku z przedstawionym stanowiskiem organ uznał skargę za bezzasadną i pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 2 tej ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Zaznaczyć należy także, że skarżący - wobec zaskarżenia uchwały z dnia 20 listopada 2013 r. – nadal byli obowiązani do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.

Zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na przedmiotowa uchwałę (sygn. akt II SA/Kr [...]), a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku (sygn. II OSK [...]). Ponadto kolejnym wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na przedmiotowa uchwałę (sygn. akt II SA/Kr [...]), a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną (sygn. II OSK [...]).

Jednakże zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, "nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego." (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK [...] ).

Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę rozpoznaje ją w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżących.

Dalej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 4) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć należy także, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniami do Rady Miasta K. pismem z dnia 2 marca 2018 r. Na wezwanie to nie została udzielona odpowiedź. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu sprzed nowelizacji (sprzed 1 czerwca 2017 r.) przywołanej powyżej oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS [...] wyjaśniającą powyższy przepis, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co daje legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK [...], Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK [...], OTK ZU [...] i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK [...], OTK-A [...]/121).

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK [...], Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK [...], [...]).

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Wskazać zatem należy, że skarżący są właścicielami nieruchomości położnych w obrębie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. działki nr [...] obr.[...], a zatem posiadają legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do treści skargi w pierwszej kolejności wskazać należy na te zarzuty, które były już przedmiotem oceny w przywołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych (sygn. akt II SA/Kr [...]; II OSK [...]; II SA/Kr [...]; II OSK [...]), w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W obu wyrokach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. (od których skargi kasacyjne zostały oddalone) przesądzone zostało, że przy sporządzaniu skarżonego planu miejscowego nie doszło do istotnego naruszenie trybu jego sporządzania, nie stwierdzono także, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w jego uchwalaniu. Tym samym zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozstrzygnięcie przez Radę Miasta K. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w postaci poddania pod głosowanie zbiorczej listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy; art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego i wystąpienie o opinie oraz uzgodnienia przed rozpatrzeniem wniosków do planu – nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego w skali 1:2000, pomimo braku istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w powyższym przepisie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 upzp, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2.000. Przedmiotowy plan obejmuje znaczny obszar – tj. 186 hektarów (§1 ust. 2 zaskarżonej uchwały), co zdaniem Sądu uprawniało organ do zastosowania skali rysunku 1:2000. Nadto, mimo przyjęcia takiej skali, rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek objętych planem nie stanowi trudności.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez wyłącznie orientacyjne wyznaczenie na rysunku planu terenów o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi jako elementu informacyjnego, niestanowiącego ustaleń planu i jednoczesne określenie w tekstowej części planu ograniczeń w zagospodarowywaniu wyżej wymienionych terenów, co prowadzi do braku możliwości weryfikacji przepisów planu w jego części tekstowej z częścią graficzną. W tym zakresie wypowiedział się już także WSA w Krakowie w przywołanym wyżej wyroku sygn. IISA/Kr [...].

Sąd wskazał wówczas, że "oznaczone na rysunku planu tereny o spadkach powyżej 12 % opisane są w części tekstowej jako elementy jedynie informacyjne nie stanowiące ustaleń planu a zatem nie stanowiące prawa miejscowego (§ 3 ust. 2 pkt 1). Tymczasem inne zapisy planu w stosunku do terenów o spadkach powyżej 12 % wprowadzają zakazy na. budowy szamb (§ 8 ust 3 pkt 4) czy realizacji zabudowy tzw. bliźniaków (§ 11 ust 5 pkt 1), regulują kwestie wielkości działki (§ 11 ust 4 pkt 2) a także zawierają nakazy ujmowania wód opadowych do sieci kanalizacyjnej rowu lub cieku (§ 8 ust 4 pkt 3) – mają zatem charakter normatywny. Zdaniem sądu zapisy te nie naruszają obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności a tym bardziej nieważności całego skarżonego planu. Co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa miejscowego. Jego zapisy w zakresie jakim normują kwestie planistyczne są obowiązujące tak dla organów administracji jak i dla podmiotów chcących realizować zamierzenia inwestycyjne na obszarze objętym tym planem. Brak jednak ustawowego zakazu zamieszczania w planie miejscowym zapisów informacyjnych mających na celu jedynie ułatwienie lokalizacji obszarów objętych odrębnymi zakazami czy nakazami, które już źródło prawa miejscowego stanowią. Zgodzić się więc należy z organem planistycznym, iż oznaczenia na rysunku planu terenów o spadkach powyżej 12 % nie są zapisami prawa miejscowego i mają jedynie charakter informacyjny pozwalający w łatwiejszy sposób lokalizować te obszary w stosunku do których lokalny prawodawca wprowadza konkretne wymogi, nakazy czy też zakazy. Jednakże organy administracji nie będą miały prawa nakazów czy też zakazów tych wydawać (np. zgłosić sprzeciwu wobec zamiaru realizacji szamba, czy też odmówić wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej) powołując się na oznaczenia terenów spadkowych w części graficznej skarżonego planu. Każdorazowo taki zakaz czy nakaz musi być wydany w oparciu o materiały dowodowe, które spadek terenu oznacza w sposób niewątpliwy np. mapy sytuacyjno-wysokościowej czy mapy numerycznej. W praktyce zapisy informacyjne planu dotyczące terenów spadkowych dla organów administracji ale także dla podmiotów mających zamiary inwestycje stanowią pomoc w orientacyjnej lokalizacji tych obszarów, ale nie są źródłem prawa na postawie których organy administracji mogą wydawać indywidualne rozstrzygnięcia."

Pogląd ten – prowadzący do wniosku, że zaskarżone zapisy planu nie mogą prowadzić do stwierdzenia jego nieważności również w części obejmującej działkę skarżących – Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rajsko" ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K..

Działka skarżących nr [...] położona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie oznaczonym symbolem Z9 (tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej). Zgodnie z § 16 ust. 2 uchwały, w terenach tych utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek. Natomiast według ustaleń Studium działka skarżących znajduje się w terenie oznaczonym symbolem ZO (tereny otwarte), gdzie główne funkcje to łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne, a główne kierunki rozwoju to utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny widokowej. W warunkach i standardach wykorzystania terenu przewidziano całkowite wykluczenie prawa zabudowy.

Na kartach 68 i 69 akt sądowych znajduje się przedłożona przez organ na wezwanie sądu kompilacja fragmentu mapy Studium i fragmentu mapy planu obejmująca działkę skarżących, z której niezbicie wynika fakt położenia działki skarżących według ustaleń Studium w terenach ZO. Nie jest zatem prawdziwie twierdzenie skargi, że działka skarżących znajduje się w Studium w terenach oznaczonych jako MN.

Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK [...], z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK [...], 1 lipca 2010 r. II OSK [...]). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK [...], w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.

Ustalając przeznaczenie terenu należącego do skarżącego organ planistyczny był zatem związany zapisami studium, które teren ten wyłączały z zabudowy. Określając przeznaczenie terenu zgodnie z wolą skarżących (jako teren budowlany) organ naruszył by dyspozycje art. 20 ust 1 ustawy tj. dopuścił by do sytuacji w której uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszał ustalenia studium.

Podkreślić przy tym należy, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 20 listopada 2013r. a zatem w czasie gdy obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przyjęte uchwałą Rady Miasta K. z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmienione później w części uchwałą Rady Miasta K. z dnia 3 marca 2010 r. Tym samym Rada Miasta K. obowiązana była badać zgodność rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium obowiązującym na dzień uchwalenia planu. Fakt, że w 2014 r. uchwalono całkowicie nowe Studium dla Miasta K. (uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 lipca 2014 roku w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.") nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia, albowiem w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały nowe studium było jeszcze w fazie projektowania, co oznacza, że z punktu widzenia prawa nie istniało.

Nie jest także uzasadniony zarzut przekroczenia przez Radę Miasta K. granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia skarżących, związane z prawem własności działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], a polegającą na wyznaczeniu na rysunku planu elementów w postaci osuwisk oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób dowolny i pozbawiony merytorycznych, obiektywnych przesłanek, bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia możliwości posadowienia budynków na gruntach objętych zakazem zabudowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że działka skarżących nie znajduje się – wbrew twierdzeniom skargi - w żadnym z rodzajów terenów osuwiskowych (OA – osuwiska aktywne, OAO- osuwiska okresowo aktywne, ON - osuwiska nieaktywne). Nie wyznaczono na niej także żadnej linii zabudowy, co jest logiczne skoro w terenie Z.9 nie jest dozwolona żadna zabudowa. Tym samym nie może być mowy o przekroczeniu władztwa planistycznego poprzez wyznaczenie na rysunku planu tych elementów. Natomiast fakt, że działka skarżących nie jest przeznaczona pod zabudowę, nie wynika z położenia jej na terenie osuwisk, ale z tego, że takie a nie inne było przeznaczenie tego terenu określone w studium.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyżej wyroku sygn. II OSK [...] : "Każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela, nie może równać się z możliwością skutecznego torpedowania studium bądź planu. Zawsze ktoś z mieszkańców danego terenu będzie czuć się pokrzywdzony, czy niezadowolony z ustaleń studium i konsekwencji planu, gdyż np. jego grunt zakwalifikowano jako przeznaczony pod zieleń, a nie pod inwestycje. Nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa i stawiania zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Zarzut ten wynika z mylnego przekonania, że prawo własności ma charakter absolutny, a także że zawiera się w nim nieograniczone prawo do zabudowy własnego gruntu, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreuje prawo własności. Tymczasem już sama Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą określającą takie granice i delegująca taką możliwość na organy gmin jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1). Władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności." Pogląd ten Sad w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie uwarunkowań funkcjonalnych i społeczno - gospodarczych, w szczególności okoliczności, iż w chwili obecnej wszelkie działki sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomością skarżących, pozostają zabudowane domami jednorodzinnymi - wskazać należy co następuje.

System planowania przestrzennego (w dużym uproszczeniu) w prawodawstwie polskim został zaprojektowany w taki sposób, że nowa zabudowa tj. zmiana zagospodarowania terenu, może powstać na podstawie pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia), które wydawane jest w oparciu albo o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy (lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego. Jednocześnie ustawodawca przewidział, że plan miejscowy musi pozostawać w zgodności ze studium, natomiast treść decyzji o warunkach zabudowy zupełnie od ustaleń studium abstrahuje. Co więcej, ustalenia studium sprzeczne z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie mogą być podstawą do odmowy ich ustalenia. W związku z powyższym często ma miejsce sytuacja, w której teren przeznaczony w Studium do ochrony przed zabudową, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie legalnie zabudowywany na podstawie pozwoleń na budowę, wydanych w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy. Postanowienia miejscowego planu, jak i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być odmienne, inne są bowiem przesłanki, które muszą wziąć pod uwagę organy sporządzające projekty obu aktów.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stojącym w hierarchii ponad indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, dlatego postanowienia decyzji o warunkach zabudowy muszą być z nim niesprzeczne. W celu wykluczenia sytuacji, w której ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, stwierdza się wygaśnięcie decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Dopiero uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, umożliwia mu zagospodarowanie terenu, odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie przyznaje wnioskodawcy żadnych dodatkowych praw i obowiązków, poza określeniem warunków, na jakich może być zagospodarowany obszar objęty wnioskiem. Dopiero w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorowi zostają precyzyjnie określone roboty budowlane, które może legalnie wykonać.

Nie jest w związku z tym uzasadniony także zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez zaniechanie obowiązku starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu z jednoczesnym pominięciem treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.

W tym przypadku nie ma bowiem miejsca na ważenie interesu publicznego i prywatnego, a jedynie na stosowanie przepisów prawa.

Na koniec wskazać należy, że Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżących, zawartego w piśmie z dnia 11 lipca 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. dwóch opinii geologicznych: z dnia 9 lipca 2018 r. autorstwa dr inż. M. K. oraz opinii z tej samej daty autorstwa prof. Inż. J. G. – obie na okoliczność ustalenia że działka skarżących nie może zostać zakwalifikowana jako osuwisko (k. 77 i następne akt sądowych). Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie nie było potrzeby "wyjaśnienia istotnych wątpliwości", albowiem z rysunku planu jasno wynika, że działka skarżących nie znajduje się w terenie osuwiskowym, co już wyżej wskazano, ale w terenie o spadkach powyżej 12 % (oznaczenie informacyjne). Nie są to ustalenia tożsame.

Odnosząc się natomiast do zastrzeżenia złożonego do protokołu przez pełnomocnika skarżących dotyczącego zaniechania zwrotu odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że przepis art. 66 § 1 p.p.s.a. nie dotyczy odpowiedzi na skargę, która nie stanowi pisma procesowego w rozumieniu tego przepisu, lecz jest odrębnym rodzajem pisma organu związanym z przekazaniem skargi sądowi. O tej odrębności świadczą np. art. 54 § 4 i art. 55 p.p.s.a. Przemawiają za tym poglądem także względy celowościowe. Zwrot odpowiedzi na skargę pozbawiłby sąd administracyjny istotnego elementu postępowania obrazującego stanowisko organu administracji publicznej. Nie byłoby to zatem korzystne dla właściwego rozpoznania skargi. Jeżeli więc odpowiedź na skargę nie stanowi pisma procesowego, o jakim mowa w art. 66 § 1 p.p.s.a., to niewymienienie jej w art. 66 § 3 p.p.s.a. jest tego konsekwencją (wyrok WSA w Gliwicach z 21.04.2016 r., IV SAB/Gl [...], LEX nr 2050602).

Z wszystkich wyżej wymienionych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.