Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2729/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 1, 3, art. 57 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Banaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi I. W. i S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. W. i S. W. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "[...] WINB"), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku I. i S. W., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z [...] lipca 2002 r., nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie dla Inwestora[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K., obejmującego użytkowanie pierwszego etapu budowy:

- dróg,

- małej architektury,

- odwodnienia terenu,

- sieci wodno-kanalizacyjnej,

- sieci gazowej,

na terenie M. przy ul. W. na działkach o numerach geodezyjnych według wykazu z zachowaniem warunków określonych w tej decyzji.

Jak wskazał [...] WINB w uzasadnieniu swojej decyzji, wnioskiem z [...] grudnia 2017 r., uzupełnionym pismem z [...] marca 2018 r. I. i S. W., będący właścicielami nieruchomości przy ul. M. [...] w M. (działka nr [...]), reprezentowani przez radcę prawnego, zwrócili się do organu o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002 r., w drodze której udzielono pozwolenia na użytkowanie pierwszego etapu budowy prowadzonej na terenie M. przy ul. W. We wniosku wskazano, że ww. decyzja Starosty [...] w sposób bezpośredni wpływa na interes prawny wnioskodawców, jako stron postępowania prowadzonego przez PINB w B., pod sygn. [...], w którym kwestionowali oni lokalizację miejsc postojowych dla samochodów osobowych przy ul. T. w M., oraz jako współwłaścicieli nieruchomości przy ul. M. [...] w M.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja była prowadzona na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany, zawierający zagospodarowanie terenu, ukształtowanie terenu, drogi, zieleń i małą architekturę, odwodnienie części terenu i udzielono pozwolenia na budowę dróg, małej architektury, odwodnienia części terenu (zgodnie z dokumentacją budowlaną) na terenie M. przy ul. W. na działkach o numerach geodezyjnych od [...] ÷ [...] k.m. [...] wraz z dokumentacją projektową zatwierdzoną tą decyzją; oraz decyzji ww. organu z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z garażem, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego, przyłącza sieci kanalizacyjnej na terenie M. przy ul. W. na działce o nr geod. [...] k.m. [...] wraz z dokumentacją projektową zatwierdzoną tą decyzją.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. [...] WINB organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. o przekazanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], wraz z dokumentacją projektową zatwierdzoną tą decyzją. Następnie w dniu [...] kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. o wypożyczenie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] wraz z dokumentacją projektową zatwierdzoną tą decyzją.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. do [....] WINB wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w B., w którym wyjaśniono, że akta sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 1999 r. nr [...], przenoszącej pozwolenie na budowę na Inwestora [...] S.A. w K., zgodnie z kategorią archiwalną zostały wybrakowane. W załączeniu przesłano wydruk komputerowy ww. decyzji oraz akta sprawy dotyczące wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę sieci wodno-kanalizacyjnej i gazowej na terenie M. przy ul. W..

Postanowieniem z [...] maja 2018 r. znak: [...], [...] WINB odmówił wszczęcia na wniosek I. i S. W. postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie pierwszego etapu budowy. Wskutek złożonego zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2018 r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę ponownie, [...] WINB stwierdził, że ww. decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tzn., że jest obarczona wadą określoną w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji zauważył bowiem, że podstawę jej wydania stanowiły przepisy "od art. 54 do art 59" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Art. 57 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji stanowił, że "Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy, 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, 4) protokoły badań i sprawdzeń, 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą". Dołączenie do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dokumentów wymienionych w art. 57 Prawa budowlanego jest wymogiem ustawowym dla tego zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Konsekwencją niedołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wszystkich wymaganych dokumentów lub dołączenie dokumentów posiadających braki i nieścisłości rodzi konieczność zastosowania trybu uzupełnienia podań przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 2325/97), WINB ocenił zatem, że z powyższego przepisu w sposób oczywisty wynika, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest złożenie przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wraz z niezbędnymi dokumentami określonymi w art. 57 Prawa budowalnego. Inwestor nie przedłożył wszystkich niezbędnych do wydania pozwolenia na użytkowanie dokumentów. Do wniosku tego nie dołączono m.in. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, wymaganej przepisem art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Z oczywistym naruszeniem treści ww. przepisu inwestor do swojego wniosku z dnia [...] maja 2002 r. dołączył także jedynie kserokopię części dziennika budowy, zamiast w myśl art. 57 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oryginału dziennika budowy. Do wniosku nie dołączono także wszystkich oświadczeń (załączono jedynie co do przyłączy gazowych i eksploatacji gazociągu), o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego (art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego). Skoro nie przedłożono wymaganych przepisem art. 57 Prawa budowlanego dokumentów to dowolne było stwierdzenie, że sporny obiekt został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, co w konsekwencji spowodowało wydanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa. W przywołanych wyżej okolicznościach organ obowiązany był dokonać sprawdzenia dokumentów załączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz względnie wezwać inwestora do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez rozpoznania. Jednak tak w niniejszej sprawie nie uczyniono, czym przedmiotową decyzję wydano w sposób automatyczny i dowolny, bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. To zaś – zdaniem [...] WINB – sprawiło, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła z rażącym naruszeniem art. 57 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 Prawa budowlanego, w związku z czym stwierdzono jej nieważność.

Od ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. odwołanie wniosło w ustawowym terminie Centrum [...] - Inwestor Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (poprzednio: Inwestor [...] Spółka Akcyjna zs. w K., zwana dalej także "inwestorem").

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkownie.

W ocenie GINB w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie wystąpiły żadne negatywne skutki społeczno- gospodarcze wywołane decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r., które byłyby nie do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa.

Organ drugiej instancji zważył, że "analiza dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, jak również pozyskanych ze Starostwa Powiatowego w B. map geodezyjnych nie wykazuje, aby sporna inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od projektów budowlanych zatwierdzonych wspomnianymi ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę, czy też innymi naruszeniami przepisów prawa". W szczególności, odnosząc się do podnoszonej przez I. i S. W. kwestii miejsc postojowych na dz. nr [...] przy granicy z dz. nr [...], GINB stwierdził, że porównanie planu sytuacyjnego części drogowej osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych "[...]", map zawartych w Projekcie budowlanym domu jednorodzinnego nr [...] "[...]" na działce nr [...]" i projektu zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego "[...]" z dokumentacją geodezyjną wchodzącą w skład operatu [....] nie wykazuje, aby te miejsca postojowe zostały wykonane niezgodnie z dokumentacją projektową.

Ponadto organ wskazał, że upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego - rażącego naruszenia prawa. Wynika to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U, z 2015 r., poz. 702), który uznał art. 156 § 2 k.p.a, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone, ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. Konieczne jest zbadanie skutków społeczno-gospodarczych, jakie decyzja wywołała.

Mając na uwadze powyższe, GINB nie stwierdził, aby w sprawie doszło do uchybień o charakterze rażącym, w oparciu o które uzasadnione byłoby stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się Państwo I. i S. W. (dalej jako "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1. art. 57 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 4, art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że wydana ona została bez przedłożenia przez inwestora wymaganych:

a. oryginału dziennika budowy;

b. oświadczeń kierownika budowy; .

c. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej;

d. oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego;

oraz bez uprzedniego przeprowadzenia przez Starostę [...] postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego;

2. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez:

a. całkowite odstąpienie od wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanu faktycznego, który GINB uznał za udowodniony;

b. niedokonanie w ramach uzasadnienia prawnego oceny, czy wyliczone w pkt. 1 petitum skargi uchybienia decyzji Starosty [...] z 15 lipca 2002 r. stanowią naruszenie prawa, a jeśli tak, to czy ma ono charakter rażący;

c. ograniczenie się w ramach uzasadnienia spornej decyzji wyłącznie do oceny zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym lokalizacji miejsc postojowych na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], podczas gdy kwestia ta nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie była przywoływana przez żadną ze stron i organ pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji;

2. zasądzenie od GINB na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż w dokumentacji załączonej przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie pierwszego etapu budowy występowały istotne braki. Nie przedłożono bowiem wymaganych przez art. 57 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 2002 r. – ustalonym tekstem jednolitym ogłoszonym w Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126):

a. oryginału dziennika budowy;

b. oświadczeń kierownika budowy, za wyjątkiem oświadczeń, co do przyłączy gazu i eksploatacji gazociągu;

c. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej;

d. oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego.

W obliczu powyższych braków, Starosta [...] w ramach rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie winien był wezwać inwestora, zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, a następnie – w przypadku ich nieusunięcia – odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie w myśl art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Starosta [...] powyższej procedury w niniejszej sprawie nie dochował. W tej sytuacji, w ocenie skarżących, całkowicie słusznie [...] WINB uznał, że sporna decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wskazali, że sama decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ma charakter decyzji związanej, a daleko posunięty rygoryzm postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie służy zapewnieniu tak inwestorowi, jak i ewentualnym innym użytkownikom oddawanej inwestycji budowlanej, szeroko rozumiane bezpieczeństwo. Po pierwsze weryfikacja zgodności zrealizowanej budowy z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz przepisami prawa zapewnia bezpieczeństwo w rozumieniu faktycznym. Po drugie, takowa weryfikacja gwarantuje również bezpieczeństwo w ujęciu prawnym, co wyraża się między innym tym, że w stosunku do inwestycji posiadającej pozwolenie na użytkowanie nie może być prowadzone postępowanie legalizacyjne.

W tym kontekście, wedle skarżących, każde odstępstwo od procedury udzielenia pozwolenia na użytkowanie należy uznać za godzące w sposób zasadniczy tak w porządek prawny, jak i interes publiczny. Każdy z poszczególnych, wyliczonych wyżej braków stanowi samoistnie o oczywistym i rażących naruszeniu prawa. Natomiast suma tych wykazanych (wyłącznie rażących) uchybień oraz braków pozwala na stwierdzenie, że sporna decyzja wydana została w sposób dowolny, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów i tym samym bez wymaganego postępowania dowodowego. Skoro więc nie było – i wciąż nie jest – możliwe dokonanie rzetelnej oceny, czy sporna inwestycja powstała w zgodzie z przepisami prawa oraz warunkami pozwolenia na budowę, to nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem GINB, że brak w niniejszej sprawie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych.

Skarżący podnieśli ponadto, że orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także inny pogląd, niż zaprezentowany przez organ drugiej instancji, jakoby stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] miał sprzeciwiać się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 461/3. Skarżący wskazali, że wedle odmiennego stanowiska, wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Nie można zaś w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze zarzucono również naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., z uwagi na niedokonanie przez GINB własnej oceny kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, tj. kompletności dokumentacji wymaganej od inwestora na mocy art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. GINB w tym zakresie przytoczył ustalenia dokonane przez [...] WINB, jednak w dalszej części uzasadnienie nie wskazał, czy ustalenia te przyjmuje za własne czy też uważa za w jakikolwiek sposób błędne. Oznacza to, że strony postępowania pozbawione są wiedzy, w ramach jakiego stanu faktycznego zapadło sporne rozstrzygnięcie. Po drugie, niejako w konsekwencji ww. naruszenia, GINB nie dokonał prawnej oceny ewentualnych braków w dokumentacji. Z treści uzasadnienia spornej decyzji nie sposób więc wywnioskować, czy którekolwiek z ewentualnych braków GINB uznaje za naruszające prawo, a jeśli tak to czy naruszenie to traktuje jako rażące. Po trzecie, GINB z przyczyn całkowicie niezrozumiałych, analizę sprawy ograniczył do oceny zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym lokalizacji miejsc postojowych na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], gdy tymczasem kwestia ta ani przez skarżących, ani przez organ pierwszej instancji w ogóle nie była traktowana jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 września 2020 r., pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w związku z podejmowanymi przez skarżących czynnościami względem należącej do nich nieruchomości na działce nr [...], ujawnionych zostało szereg niezgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę, która objęta została kwestionowanym pozwoleniem na użytkowanie. Zauważył, że obowiązywanie pozwolenia na użytkowanie obecnie uniemożliwia skarżącym skuteczne zainicjowanie postępowań naprawczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na użytkowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących, którzy są współwłaścicielami działki o nr [...] k.m. [...] w M.. Natomiast inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, a następnie kwestionowanym w trybie nieważniościowym – pozwoleniem na użytkowanie, obejmowała nieruchomości położone w M., przy ul. T., M. i W., tj. działki o nr geod. od [...] do [...] k.m. [...], a więc także nieruchomość skarżących. W konsekwencji, w niniejszej sprawie stwierdzić należało, że skarżący mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002 r. a w rezultacie tego – przymiot stron w tym postępowaniu.

Przechodząc do analizy sprawy wypada podkreślić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).

Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy w zakresie objętym kontrolowaną decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na użytkowanie obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jak bowiem wyjaśniono powyżej, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3763/02). Zdaniem Sądu taka sprzeczność w niniejszej bez wątpienia w sprawie występuje.

Przepis art. 57 ust. 1 pkt 1-5 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), przewidywał, że "Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:

1) oryginał dziennika budowy,

2) oświadczenie kierownika budowy:

a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami,

b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu,

3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania,

4) protokoły badań i sprawdzeń,

5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą."

Jednocześnie w myśl art. 57 ust. 3 ww. ustawy, inwestor był obowiązany dołączyć do przedmiotowego wniosku oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56, tj. Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Straży Pożarnej.

W niniejszej sprawie w zasadzie nie jest sporne, że Inwestor [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (obecnie Centrum [...] - Inwestor Spółka Akcyjna z siedzibą w K.), ubiegając się o pozwolenie na użytkowanie, do złożonego wniosku nie załączył: oryginału dziennika budowy, wszystkich oświadczeń kierownika budowy, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w ówcześnie obowiązującym art. 56 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji inwestor podniósł jedynie, że powyższe braki mogły zostać przez niego uzupełnione na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, zaś posiadane przez niego mapy geodezyjne w zakresie dróg, sieci wodno-kanalizacyjnej, sieci energii i dróg, opatrzone prezentatą Starostwa Powiatowego w B. - Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] czerwca 2002 r. przemawiają za tym, że dokumenty te były znane Staroście w dniu wydania pozwolenia na użytkowanie.

Na podstawie uzyskanych przez organy nadzoru budowlanego akt postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie można natomiast z przekonaniem stwierdzić, że Starosta [...] nie wzywał inwestora do uzupełnienia dokumentacji załączonej do wniosku. Tymczasem, organ powinien był to uczynić w świetle dyspozycji art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, a inwestor miał obowiązek uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, skoro okazały się one niekompletne i posiadały braki. Zaniechanie powyższych obowiązków, zgodnie z treścią art. 59 ust. 5 ww. ustawy, powinno z kolei skutkować odmową wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Przywołane normy prawne są na tyle jasne i nie wymagają jakichkolwiek interpretacji, że pozwalają na stanowcze stwierdzenie, iż w sprawie doszło do oczywistego naruszenia przepisów art. 57 ust. 1, ust. 3 oraz art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, badając sprawę przez pryzmat dalszych kryteriów, które należy ocenić, aby stwierdzić czy doszło do rażącego naruszenia prawa, niezbędne jest ustalenie charakteru ww. przepisów. W tym zakresie wymaga zauważenia, że celem przepisów ustawy - Prawo budowlane ustanawiających obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest przede wszystkim zapewnienie ochrony zdrowia i życia użytkowników tego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2211/13, opubl. CBOISA). Poza tym, udzielenie pozwolenia na użytkowanie potwierdza legalność budowy i jej wykonanie zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. To zaś stwarza doniosłe skutki prawne, albowiem uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia względem inwestycji jakiegokolwiek postępowania naprawczego. Wynika to z istoty tego postępowania, które prowadzone jest w odniesieniu do obiektu zrealizowanego niezgodnie z prawem, czyli sprzecznie z treścią zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub przepisami techniczno-budowlanymi. Dopóki więc w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, dopóty istnieje w sprawie czasowa przeszkoda wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. W sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, ocena prawna wyrażona w tej decyzji jest wiążąca, a jej podważenie możliwe byłoby dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2777/16).

Bacząc zatem, że naruszenie prawa ma w rozpoznawanym przypadku charakter oczywisty, zaś naruszony przepis ma niezwykle ważkie znaczenie w pragmatyce norm budowlanych i wywołuje istotne skutki prawne, ostatnim z elementów podlegających badaniu przy ocenie rażącego naruszenia prawa jest ustalenie wystąpienia skutków społeczno-gospodarczych będących wynikiem wskazanych nieprawidłowości.

Zdaniem tutejszego Sądu, całkowicie błędny i nieuzasadniony jest pogląd organu drugiej instancji, że w sprawie "nie wystąpiły żadne negatywne skutki społeczno-gospodarcze wywołane decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r., które byłyby nie do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa". Trzeba w tym miejscu zauważyć, że do wyrażenia powyższej oceny doprowadziło organ ustalenie, iż "analiza dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, jak również pozyskanych ze Starostwa Powiatowego w B. map geodezyjnych nie wskazuje, aby sporna inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od projektów budowlanych zatwierdzonych ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę czy też innymi naruszeniami przepisów prawa." Tak wyartykułowane stanowisko jest zupełnie niezrozumiałe w sytuacji, gdy jak ustalono w toku postępowania, do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor nie przedłożył: oryginału dziennika budowy, oświadczeń kierownika budowy (za wyjątkiem oświadczeń dot. przyłączy gazu i eksploatacji gazociągu), oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego, a także brak jest jednoznacznych dowodów pozwalających na przyjęcie, że Starosta [...] w dacie wydania ww. decyzji dysponował wymaganą inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. W konsekwencji powyższego, nie wiadomo w oparciu o jakie dokumenty GINB doszedł do przekonania, że inwestycja nie została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od pozwoleń na budowę. Ocenę taką wykluczają bowiem istotne braki w dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Trafnie podnoszą przy tym skarżący, że suma wykazanych uchybień oraz braków w dokumentacji powykonawczej pozwala na stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana przez organ w sposób całkowicie dowolny.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że wydanie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji braku przedłożenia przez inwestora zasadniczej części niezbędnych do tego dokumentów, uniemożliwia na dzień dzisiejszy rzetelną analizę zgodności przedsięwzięcia z warunkami decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stąd też nie sposób zgodzić się z organem, że w sprawie nie wystąpiły skutki społeczno-gospodarcze nie dające pogodzić się z zasadą praworządności. Ponadto sam charakter naruszonych norm prawnych, regulujących warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która wywiera doniosłe skutki kształtujące prawa i obowiązki m.in. skarżących, którzy – wbrew stanowisku GINB – nie podnosili, że dotyczy to akurat tylko usytuowania miejsc parkingowych. Co więcej, wskutek wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez przedłożenia przez inwestora istotnej części dokumentacji budowlanej, skarżący obecnie nie mogą podjąć żadnych działań prawnych, w celu weryfikacji ewentualnych niezgodności inwestycji z wydanym pozwoleniem na budowę.

Z przedstawionych względów, zdaniem Sądu, organ drugiej instancji doszedł do błędnych wniosków uznając, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przepisów art. 57 ust. 1, ust. 3 oraz art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego.

Ustalenie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołało poważne skutki społeczno-gospodarcze, nie dające się pogodzić z zasadą praworządności, ma zarazem kluczowe znaczenie dla możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji, pomimo znacznego upływu czasu od dnia jej wydania. Jak słusznie dostrzegł GINB, okoliczność ta (upływ czasu od wydania decyzji) musi być brana pod uwagę przy ocenie skutków, jakie wywołuje kwestionowane rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń podejmował się już analizy wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 na zakończone postępowania administracyjne w kontekście przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniach wydanych w tym przedmiocie orzeczeń wskazywano, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis (art. 156 § 2 k.p.a.) z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. TK wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny. TK, podkreślając indywidualny charakter każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do określenia, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16, opubl. CBOISA).

Skutkiem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność każdorazowego wyważenia przez organ, czy w okolicznościach faktycznych sprawy, prymat powinien być przyznany konstytucyjnej zasadzie praworządności, czy też zasadom pewności prawa oraz zaufania jednostki do państwa. Biorąc pod uwagę znaczenie skutków społeczno-gospodarczych, jakie w omawianym przypadku wywołuje wadliwa decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że wszystkie te wartości chronione konstytucyjnie przemawiają za koniecznością eliminacji z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcia. Decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na użytkowanie w sposób oczywisty narusza bowiem normy prawa budowlanego, a przy tym kształtuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym tą decyzją w sposób wadliwy, w istocie rzeczy nie potwierdzający pełnej zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.

Ponownie rozpoznając odwołanie inwestora, organ drugiej instancji zobowiązany będzie zatem wziąć pod uwagę powyższą ocenę prawną i prawidłowo odnieść wyrażone w niej zapatrywanie co do rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do okoliczności faktycznych ustalonych w toku kontroli decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącym kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictw – 2x17 zł).