Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 400/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 128
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...]wydaną z powołaniem się na art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 2, 3, 5 i 6, art. 96 ust. 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), uchwałę nr XXV/2092/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi

opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 172, poz. 2884 z późn. zm.), Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. Nr 14, poz. 188), upoważnienie Nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia 23.04.2007 r., po rozpatrzeniu wniosku I. Z. z dnia 8 sierpnia 2008 r. o udzielenie pomocy w formie usług opiekuńczych dla syna G. Z., Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr V Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. postanowił:

1. przyznać świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla syna G. Z. w okresie od 01.08.2008r. do 30.04.2009 r. w następującym wymiarze:

a) w okresie od 01.08.2008 r. do 16.03.2009 r. - 25 godzin tygodniowo,

b) w okresie od 17.03.2009 r. do 30.04.2009 r. - 20 godzin tygodniowo,

2. zwolnić częściowo z ponoszenia odpłatności wynikającej z tabeli odpłatności w ten

sposób, że ustalić tę odpłatność w wysokości 40 %; koszt jednej godziny usługi

wynosi;

a) w okresie od 01.08.2008 r. do 28.02.2009 r. - 4,33 zł,

b) w okresie od 01.03.2009 r. do 30.04.2009 r. - 4,59 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji wydanej w tej sprawie w dniu 19.08.2008 r. w wyniku jej rozpoznania po raz pierwszy, którą to decyzją przyznano pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla G. Z. w wymiarze 5 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu za częściowo obniżoną odpłatnością, tj. w wysokości 40 % - 6 zł za jedną godzinę usługi i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji po powtórnej analizie akt i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. (ust. 2).

W uchwale Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zmienionej następnie Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. stwierdzono, że świadczeniobiorcy, ponoszą z tytułu korzystania z usług opiekuńczych i/lub specjalistycznych usług opiekuńczych, opłatę ustaloną w zależności od posiadanego dochodu na osobę w rodzinie. Przepisy powyższe zawierają także stosowną tabelę odpłatności.

Zgodnie z § 4 ust. 1 w/w uchwały, zwalnia się od odpłatności za korzystanie z usług opiekuńczych i/lub specjalistycznych usług opiekuńczych, jeżeli ich dochód jako osób samotnych lub samotnie gospodarujących albo dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach na wniosek osoby obowiązanej do odpłatności za korzystanie z usług opiekuńczych i/lub specjalistycznych usług opiekuńczych lub na wniosek członka rodziny tej osoby albo na wniosek pracownika socjalnego, świadczeniobiorca może zostać częściowo lub całkowicie zwolniony z ponoszenia opłat na czas określony w szczególności ze względu na:

1) korzystanie z co najmniej dwóch rodzajów usług – po przedstawieniu dowodu zapłaty za usługę,

2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, placówce wychowawczej lub rehabilitacyjnej - również po przedstawieniu dowodu wpłaty,

3) wielodzietność,

4) konieczność sprawowania opieki nad więcej niż jedną osobą wymagającą pomocy w formie usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą,

5) zdarzenie losowe,

6) inne uzasadnione okoliczności.

Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwojgiem dzieci w wieku 14 i 10 lat. Syn wnioskodawczyni G. Z., mający lat 10, jest dzieckiem zaliczonym do osób niepełnosprawnych, okresowo do [...] r. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 01.07.2008 r. wynika, że chłopiec wymaga objęcia specjalistycznymi usługami opiekuńczymi ze względu na konieczność dodatkowego wspierania rozwoju zgodnie z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 22.09.2005 r. w wymiarze 25 godzin tygodniowo. Na dochód rodziny składają się: zarobki wnioskodawczyni w wysokości 2.795,37 zł, alimenty od męża na dwoje dzieci w wysokości 1.000 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny na syna G. - 153 zł. Łączny dochód wynosi 3.948,37 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę wynosi 1.316,12 zł.

Rozważając zalecenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. dotyczące konieczności rozważenia przez organ I Instancji objęcia G. Z. usługami specjalistycznymi realizowanymi zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, względnie dostosowania odpłatności do faktycznie świadczonych usług, organ I instancji podał, że zweryfikował swoje stanowisko wyrażone w pierwszej, uchylonej przez organ II instancji decyzji.

Ustalił, że w Miejskim Centrum Usług Socjalnych, będącym realizatorem zarówno usług opiekuńczych jak i specjalistycznych usług opiekuńczych, G. Z. faktycznie są świadczone usługi opiekuńcze, a nie specjalistyczne usługi opiekuńcze, o których mowa w w/w rozporządzeniu z dnia 22.09.2005 r. Niereallzowanle usług specjalistycznych wynika z braku wyspecjalizowanej kadry i trudności Miejskiego Centrum Usług Socjalnych z pozyskaniem do pracy osób spełniających wymogi formalne, określone w powyższym rozporządzeniu. Organ podał, że w związku z taką sytuacją, doszedł do porozumienia z matką chłopca i za jej zgodą, a także zgodnie ze stanem faktycznym, przyznał dziecku niniejszą decyzją usługi opiekuńcze, które od 01.08.2008 r. są faktycznie realizowane w miejsce usług specjalistycznych, które rzeczywiście nie były świadczone. Ich wymiar również uzgodniono z matką chłopca. Odpłatność zaś za usługi opiekuńcze wynika z przepisów przywołanych i omówionych wyżej w niniejszej decyzji.

Powołując się na analizę dokumentacji organ rozpatrujący sprawę ustalił, że według posiadanego dochodu na osobę w rodzinie, tj. 1.316,12 zł, rodzina kwalifikuje się do 50 % odpłatności przewidzianej w tabeli odpłatności, określonej w powołanej wyżej uchwale Rady Miasta Wrocławia. Oznacza to, że za jedną godzinę usługi winna zapłacić 5,41 zł (stawka obowiązująca do 28.02.2009 r.) i 5.74 zł (stawka obowiązująca od 01.03.2009 r. – w związku z waloryzacją świadczeń ZUS i zmianą tabeli odpłatności za pomoc usługową).

Organ I instancji podał, że nie podziela poglądu organu II instancji, jakoby matka G. Z. nie znała przyczyn znacznego zwiększenia odpłatności za pomoc usługową dla dziecka w stosunku do okresu poprzedniego.

Wyjaśnił, że odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze, która obowiązywała do 31.07.2008 r. była określona prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] r. – z uwzględnieniem ustalonego wówczas dochodu rodziny, który łącznie wynosił 2,852,41 zł, co na jedną osobę w rodzinie stanowiło 950,80 zł. Dochody te odpowiadały 15 % odpłatności za pomoc usługową i taka też została określona w poprzedniej decyzji. Na podstawie wywiadu aktualizacyjnego z dnia 25.04.2008 r. ustalono, że dochód rodziny wzrósł o ponad 10 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i wyniósł łącznie 3.037,68 zł, i na jedną osobę w rodzinie wynosił 1.012,56 zł. Dochód ten nadal jednak kwalifikował rodzinę do 15 % odpłatności za usługi, tj. 2,25 zł za godzinę.

W wywiadzie z dnia 18.08.2008 r. ustalono, że dochód rodziny po raz kolejny znacząco wzrósł, gdyż ojciec dzieci zwiększył alimenty z 800 zł do 1.000 zł, nadto zarobki wnioskodawczyni wzrosły z 1.899,41 zł w grudniu 2007 r. do 2.795,37 zł w lipcu 2008 r. Łączny dochód rodziny wzrósł zatem z kwoty 2.852,41 zł do kwoty 3.948,37 zł. Matka chłopca była zdaniem organu świadoma znacznego wzrostu dochodu rodziny i spowodowanego tym faktem zwiększenia odpłatności za pomoc usługową, co znajduje odzwierciedlenie w wywiadzie środowiskowym z dnia 8 sierpnia 2003 r.

Organ podał, że w toku postępowania zakończonego wydaniem zakwestionowanej przez organ II instancji decyzji, przyznającej G. Z. specjalistyczne usługi opiekuńcze, wnioskodawczyni została zapoznana z tabelą odpłatności za te usługi oraz faktem znaczącej podwyżki kosztów tej pomocy w przypadku jej rodziny. Skutkiem tej czynności była prośba matki G., wniesiona w wywiadzie z dnia 08.08.2008 r., o obniżenie odpłatności.

Organ podał, że w toku niniejszego postępowania powtórnie przeanalizował sytuację dochodową rodziny, a także wydatki związane z bieżącą egzystencją i uznał, że zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w odpłatności za usługi opiekuńcze poprzez jej obniżenie z 50 % na 40 %. Za taką obniżką przemawia fakt dużego obciążenia budżetu domowego rodziny wydatkami związanymi z leczeniem i rehabilitacją niepełnosprawnego dziecka (m.in. średnio 500 zł miesięcznie, leki, leczenie, badania; ok. 1.000 zł - dieta; 450 zł - udział w opłatach mieszkaniowych; 300 zł - paliwo). Po odliczeniu powyższych wydatków oraz uwzględnieniu kosztów usług z obniżoną odpłatnością, do dyspozycji 3 - osobowej rodziny pozostanie kwota ok. 1.250 zł. W ocenie organu, kwota ta jest wystarczająca na zaspokojenie pozostałych podstawowych potrzeb rodziny. Organ podał, że przy dokonywaniu tej oceny posiłkował się kwotą kryterium dochodowego przewidzianego w ustawie o pomocy społecznej, która dla 3 - osobowej rodziny wynosi 1.053 zł (351 zł x 3 osoby), a także własnym doświadczeniem życiowym. Organ podał, że w żadnym razie nie dostrzegł w zebranym materiale dowodowym możliwości większego obniżenia odpłatności.

Dodał też, że fakt długotrwałego postępowania odwoławczego pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na ustalenie tej odpłatności.

Zauważył także, że matka chłopca już w sierpniu 2008 r. znała wysokość odpłatności wynikającej z tabeli oraz skalę jej obniżenia i nie ten fakt był istotą jej odwołania. Organ podkreślił, że odpłatność ustalona niniejszą decyzją i tak jest niższa niż określona w poprzednim rozstrzygnięciu uchylonym przez organ odwoławczy - mimo, że wnioskodawczyni nie okazała żadnych dodatkowych dokumentów potwierdzających ponoszenie tak dużych wydatków związanych z leczeniem i dietą syna G. oraz kosztami zakupu paliwa. O takiej konieczności była informowana w wywiadzie z dnia 08.08.2008 r. Organ dodał, że po powtórnym przeanalizowaniu akt uznał jednak, że w ostatnich miesiącach koszty utrzymania we Wrocławiu wzrosły znacznie w związku z czym zastosował dodatkową obniżkę odpłatności za usługi opiekuńcze dla syna wnioskodawczyni G.. W tej sytuacji orzekł jak w wydanej decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji I. Z. podniosła, że różnica pomiędzy kwotą, którą płaciła, tj. 2,25 zł a kwotą określoną w zaskarżonej decyzji, wynosi 2,08 zł (w okresie od dnia 1 sierpnia 2008 r. do 28 lutego 2009 r.) oraz 2,34 zł (w okresie od dnia 1 marca 2009 r. do 30 kwietnia 2009 r.), co w ostatecznym rozrachunku daje kwotę ponad 2000 zł. Stawia ją to w bardzo trudnej sytuacji i w sposób nadmierny obciąża budżet rodziny. Podała, że jeśli policzy koszt usług opiekuńczych według stawki wynikającej z zaskarżonej decyzji, wówczas do dyspozycji rodziny pozostaje kwota 700 zł, z czego musi pokrywać inne dodatkowe koszty związane również z utrzymaniem starszego syna, jak również swoimi kosztami utrzymania. Podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wspomniał o kosztach utrzymania samochodu, wyjściach syna na imprezy kulturalne, ubrania, obuwie i pomoce dydaktyczne. Podała, że starszy syn choruje na astmę oskrzelową i alergię na kurz i roztocza, co powoduje częste infekcje i konieczność zakupu leków. Ponadto według zaleceń lekarskich starszy syn ma mieć założony aparat ortodontyczny, co kosztuje 3000 zł. Następnie szczegółowo przedstawiła i opisała swoje wydatki związane z utrzymaniem rodziny, m. in. przeznaczone na: wizyty lekarskie, turnusy rehabilitacyjne, wymianę mebli, eksploatację samochodu oraz koszty związane z postępowaniem rozwodowym. Do odwołania dołączyła kserokopie rachunków i innych dokumentów związanych z w/w wydatkami. W konkluzji wniosła o umorzenie opłat wynikających z różnicy stawek określonych w zaskarżonej decyzji i opłatami wniesionymi w okresie od dnia 1 sierpnia 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. Podała, że wpłacenie tej kwoty spowodowałoby brak możliwości opłacenia turnusu rehabilitacyjnego, jak również utratę możliwości założenia aparatu ortodontycznego u syna P.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 50 ust. 2, art. 96 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podało, że zasady i warunki udzielania pomocy w formie usług opiekuńczych regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 50 ust. 6 ustawy, odpłatność za usługi opiekuńcze ustala rada gminy. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 14 września 2004 r., Nr 172, poz. 2884 ze zm.).

Według § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały, świadczeniobiorcy ponoszą z tytułu korzystania z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, opłatę ustaloną w zależności od posiadanego dochodu przypadającego na osobę w rodzinie według tabeli.

Zaskarżoną przez wnioskodawczynię decyzją ustalono wysokość opłat za usługi opiekuńcze w ten sposób, że - po częściowym zwolnieniu z ponoszenia odpłatności, wynikającej z tabeli odpłatności - odpłatność wynosi 40%, tj. 4,33 zł za godzinę usługi w okresie od dnia 1 sierpnia 2008 r. do 28 lutego 2009 r. oraz 4,59 zł za godzinę usługi w okresie od dnia 1 marca 2009 r. do 30 kwietnia 2009 r. Dokonując matematycznego sprawdzenia poprawności ustalonej w decyzji odpłatności Kolegium stwierdziło, że kwota odpłatności za godzinę usługi w wysokości 4,59 zł (w okresie od dnia 1 marca 2009 r. do 30 kwietnia 2009 r.) jest prawidłowa. Dochód I. Z., prowadzącej gospodarstwo domowe wspólnie z dwoma synami, wynosi 3 948,37 zł i stanowi 374,96% kryterium dochodowego, które dla trzyosobowej rodziny wynosi 1053,00 zł (3948,37 zł x 100%: 1053 zł = 374,96 %). Dla dochodu stanowiącego 374,96 % kryterium dochodowego, tabela odpłatności za usługi opiekuńcze przewiduje odpłatność w wysokości 50 % pełnej odpłatności za jedną godzinę usług na osobę w rodzinie.

Organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu I. Z. wniosła o umorzenie opłat wynikających z różnicy stawek określonych w zaskarżonej decyzji organu I instancji a opłatami wniesionymi w okresie od dnia 1 sierpnia 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. według stawki 2,25 zł za godzinę usługi. Kolegium podało, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz twierdzeniami odwołania nie dopatrzyło się podstaw do uwzględnienia odwołania. W stanie faktycznym sprawy, przychylenie się do wniosku strony oznaczałoby zmniejszenie o połowę opłat za usługi opiekuńcze, tymczasem w okolicznościach sprawy nie zachodzą, zdaniem organu odwoławczego, ku temu przesłanki.

Wskazało, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji uznał, że zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w odpłatności za usługi opiekuńcze, poprzez jej obniżenie z 50 % na 40 %. Z tego wynika, że I. Z. płaci za godzinę usług mniej, niż wynika to z tabeli odpłatności. Znaczenie dla wysokości kwot płaconych przez stronę ma wysoki wymiar przyznanych usług, tj. 25 godzin tygodniowo (w okresie od dnia 1 sierpnia 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r.) oraz 20 godzin tygodniowo, w okresie od

17 marca 2009 r. do 30 kwietnia 2009 r. Kolegium zauważyło jednak, że jest to ilość godzin uzgodniona ze stroną. Wskazało, że z akt sprawy wynika, że w okresie, gdy odpłatność za usługi opiekuńcze wynosiła 2,25 zł (15% odpłatności za usługi), dochód I. Z. wynosił 3037,68 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosiło 1012,56 zł. Od tego czasu dochód rodziny wzrósł w sposób znaczący, co powoduje jednoczesny wzrost stawki za usługi opiekuńcze. Nie jest zatem możliwe, aby przy istotnym wzroście dochodu, odpłatność za świadczenie pozostała na dotychczasowym poziomie.

Kolegium zauważyło, że z akt sprawy wynika, że wydatki I. Z. związane z utrzymaniem jej rodziny są istotnie wysokie. Podkreśliło jednakże, że nie należy zapominać, że funkcją pomocy społecznej nie jest zapewnienie potrzebującym środków pieniężnych na oczekiwanym poziomie. Akta sprawy wskazują (spis wydatków, rachunki, faktury, itp.), że strona wszystkie wydatki ocenia jako niezbędne i konieczne. Jest to w dużej mierze zrozumiałe, bowiem utrzymanie dwojga dzieci w wieku szkolnym, z których jedno jest niepełnosprawne pociąga za sobą wiele kosztów, często większych niż przeciętne. Doświadczenie życiowe wskazuje jednak, że w sytuacji ograniczoności zasobów finansowych nie sposób zrealizować wszystkich potrzeb, nawet uzasadnionych. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy).

Z treści powyższych przepisów wynika, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli pomocniczy, dodatkowy, uzupełniający w stosunku do własnych możliwości, zasobów, pomocy ze strony bliskich tych osób, które o pomoc się ubiegają. Pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Dlatego osoby wnioskujące o pomoc nie mogą oczekiwać, że zostanie im zawsze udzielone wsparcie w wysokości, o którą wnioskują.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji, w związku z czym utrzymało ją w mocy.

W skardze na powyższą decyzję I. Z. podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. Podała, że nie jest w stanie uregulować należności 2 000 zł, z uwagi na konieczność ponoszenia ogromnych wydatków na rzecz niepełnosprawnego syna chorego na autyzm, ADHD, nietolerancję różnych produktów spożywczych, zaburzenia trawienia, złą absorpcję, dysbiozę, zaburzenia przemiany materii, hipotomię muskularną. Podał, że syn nosi też aparat ortodontyczny, jest alergikiem, a ostatnio stwierdzono u niego pogorszenie stanu zdrowia. Przebywa na kosztownej diecie, korzysta z turnusów rehabilitacyjnych, uczęszcza też na rehabilitację do Centrum Rehabilitacji i Neuropsychiatrii w M.(jeden wyjazd ok. 90 km w obie strony). Skarżąca musi zakupić dla niego materiały i podręczniki szkolne, a także opłacić dodatkowe zajęcia biefedbeck. NFZ opłaca tylko jedną terapię w tygodniu przez 28 dni, a terapia jest skuteczna jedynie wówczas, gdy jest prowadzona systematycznie, a więc 2-3 razy w tygodniu. Podała też, że starszy syn wymaga leczenia. Choruje bowiem na astmę, alergię, ma dysgrafię, zaburzenia koncentracji, skrzywienie kręgosłupa, stopy płasko-koślawe. Obecnie ma założone aparaty ortodontyczne stałe. Chodzi na basen, zgodnie z zaleceniami lekarskimi. Część podręczników dla niego skarżąca już kupiła. Podała, że na potwierdzenie powyższych wydatków posiada faktury i rachunki. Wymieniła również wydatki, jakie poniosła na synów i siebie od 1 stycznia 2009 r. do 31 lipca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, powołując się na przepis art. 50 ustawy o pomocy społecznej, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze "mogą" - a więc nie muszą - być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych

osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Zauważyło, że już na etapie przyznawania I. Z. usług opiekuńczych dla G. organ I instancji - działając w ramach uznania administracyjnego - uwzględnił jej interes i przyjął, że ani ona, ani jej rodzina nie mogą zapewnić G. pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, zaleconej przez lekarza pielęgnacji oraz, w miarę możliwości, zapewnienia kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Po raz drugi interes strony został uwzględniony na etapie ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze. Określoną w decyzji organu I instancji odpłatność za usługi opiekuńcze ponoszą przecież osoby osiągające dochody mniejsze o 100 % od uzyskiwanych przez I. Z. (według tabeli - osiągające dochody w wysokości 277 % kryterium dochodowego). Fakt, że autorka skargi żąda zmniejszenia tej odpłatności do poziomu przysługującego osobom osiągającym 200 % mniejsze od niej dochody, nie może - zdaniem Kolegium - oznaczać, że decyzje organów administracyjnych obu instancji, podjęte w ramach uznania administracyjnego, są wadliwe.

Kolegium zauważyło także, że usługi opiekuńcze są przyznawane w sytuacji funkcjonowania w rodzinie osoby wymagającej pomocy, a funkcjonowanie takich osób z reguły generuje większe niż normalne - w potocznym rozumieniu - koszty utrzymania, związane z rehabilitacją, opieką lekarską, inną dietą itp. Sam fakt ponoszenia wydatków na osobę korzystającą z usług opiekuńczych nie oznacza zdaniem Kolegium, tak nadzwyczajnej sytuacji, że uprawniałaby ona do nieuwzględnienia 200 % dochodu strony. Podkreśliło, że w przykładowym katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków Rada Miejska umieściła przecież sytuacje wyjątkowo trudne - posiadanie więcej niż czworga dzieci, sprawowanie opieki nad więcej niż jedną osobą wymagającą pomocy w formie usług opiekuńczych, zdarzenia losowe. Podkreślenia - w opinii Kolegium - wymaga, że I. Z. żąda ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze na poziomie 2,25 zł (15 % odpłatności za usługi), który obowiązywał w okresie, w którym jej dochód wynosił 3037,68 zł. Od tego czasu dochód rodziny wzrósł w sposób znaczący, co spowodowało jednoczesny wzrost stawki za usługi opiekuńcze. Założenie prezentowane przez autorkę skargi, że przy istotnym wzroście dochodu, odpłatność za świadczenie powinna pozostać na dotychczasowym poziomie, jest dla Kolegium nie do zaakceptowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 owej ustawy, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Zgodnie z ust. 5 art. 50, ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Przepis ten w ust. 6 ustanawia dla rady gminy delegację do określenia, w drodze uchwały, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej Rada Miejska W. podjęła w dniu 8 lipca 2004 r. uchwałę Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 14 września 2004 r., Nr 172, poz. 2884 ze zm.). Według § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały, świadczeniobiorcy ponoszą z tytułu korzystania z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, opłatę ustaloną w zależności od posiadanego dochodu przypadającego na osobę w rodzinie według ustalonej przez Radę tabeli.

Zgodnie z § 4 ust. 1 w/w uchwały, zwalnia się od odpłatności za korzystanie z usług opiekuńczych i/lub specjalistycznych usług opiekuńczych, jeżeli dochód osób ubiegających się o przyznanie usług, jako osób samotnych lub samotnie gospodarujących albo dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach na wniosek osoby obowiązanej do odpłatności za korzystanie z usług opiekuńczych i/lub specjalistycznych usług opiekuńczych lub na wniosek członka rodziny tej osoby albo na wniosek pracownika socjalnego, świadczeniobiorca może zostać częściowo lub całkowicie zwolniony z ponoszenia opłat na czas określony w szczególności ze względu na:

1) korzystanie z co najmniej dwóch rodzajów usług – po przedstawieniu dowodu zapłaty za usługę,

2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, placówce wychowawczej lub rehabilitacyjnej - również po przedstawieniu dowodu wpłaty,

3) wielodzietność,

4) konieczność sprawowania opieki nad więcej niż jedną osobą wymagającą pomocy w formie usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą,

5) zdarzenie losowe,

6) inne uzasadnione okoliczności.

Z wyżej powołanego przepisu art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, jak to trafnie zauważa w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05 Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że obowiązkiem organów orzekających w ramach uznania administracyjnego jest rozważenie obu wskazanych w art. 7 k.p.a. interesów – słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu prawa wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1981 r. sygn. SA 820/81 (ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP, 1982, z. 1-1, poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, ze takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Z tych względów w sprawach, w których organ orzeka w ramach uznania administracyjnego istotne znaczenie ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w ocenie Sądu powyższym obowiązkom uchybiły. Organ I instancji wprawdzie ustalił sytuację materialną i zdrowotną w rodzinie skarżącej, ustalił także wydatki związane z leczeniem i rehabilitacją małoletniego G., jednak nie wyjaśnił w sposób dostateczny sytuacji zdrowotnej w rodzinie skarżącej oraz potrzeb tej rodziny i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie podał, na podstawie jakich dowodów poczynił swoje ustalenia w zakresie ustalonych potrzeb rodziny skarżącej, co może uzasadniać zarzut dowolności w tej mierze, a także nie zawarł w wydanej decyzji wyczerpujących rozważań dotyczących obu interesów o jakich mowa w art. 7 k.p.a., tj. słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego. W ocenie Sądu, organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wykazał w sposób wystarczający, z jakich przyczyn obniżył odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze jedynie o 10 % w stosunku do poziomu wynikającego z tabeli odpłatności oraz nie podał z jakich przyczyn nie znalazł podstaw do obniżenia ustalonej odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze poniżej przyjętej granicy 40 %, skupiając się na wskazaniu argumentów dotyczących braku podstaw do przyjęcia owej odpłatności na dotychczasowym poziomie, tj. 15 %. Organ ten zdaniem Sądu, nie przeanalizował też w sposób dostateczny z uwzględnieniem wyżej powołanych przepisów prawa, czy podnoszone przez skarżącą okoliczności są okolicznościami, o jakich mowa w § 4 ust. 2 pkt 6) uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (...), dającymi podstawę do przyjęcia, że sprawa niniejsza stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu owego przepisu prawa, uprawniający do obniżenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze poniżej przyjętego poziomu 40 %. Innymi słowy, z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika zdaniem Sądu, z jakich przyczyn organ ten przyjął odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze na poziomie właśnie 40 %. Poziom odpłatności przyznany na podstawie owego przepisu prawa winien być wszechstronnie rozważony w kontekście ustalonej w sposób wyczerpujący sytuacji dochodowej, rodzinnej i zdrowotnej rodziny skarżącej. Dodać należy, że w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że ustalony poziom odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze powoduje konieczność uiszczenia przez nią różnicy w kwocie 2000 zł, której nie jest w stanie ponieść. Zarzuciła, że rozpatrując sprawę organ I instancji nie uwzględnił innych jeszcze wydatków związanych z kosztami utrzymania nie tylko małoletniego G., w tym kosztów jego niezbędnej rehabilitacji, ale także starszego syna, który choruje na astmę oraz jej kosztami utrzymania, które to koszty wyszczególniła, a do odwołania dołączyła kserokopie rachunków i innych dokumentów potwierdzających ponoszone przez nią w tej mierze wydatki.

Rozpoznając odwołanie organ II instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 128 k.p.a. nie rozpoznał jej ponownie w jej całokształcie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ ten dokonał jedynie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej do niego decyzji wydanej przez organ I instancji, podczas gdy wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Rolą organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10.09.2008 r. sygn. I SA/Lu 93/08, Lex nr 489194). Wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłanką o jakiej mowa w § 4 ust. 2 pkt 6) powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr[...] , od spełnienia której zależy możliwość częściowego zwolnienia z ponoszenia opłat za przyznane usługi opiekuńcze. Organ ten, podobnie jak organ I instancji, nie rozważył w sprawie słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego, nie wyjaśnił także okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczących kwestii związanych z innymi potrzebami rodziny i koniecznością ich zaspokojenia i nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. W zaskarżonej decyzji zabrakło analizy tych wydatków pod kątem ich niezbędności i ich wpływu na wynik postępowania. Organ odwoławczy dokonał oceny twierdzeń skarżącej w powyższym zakresie dopiero w odpowiedzi na skargę, co musi zostać ocenione jako bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę zawarł także rozważania dotyczące słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego.

Dodać należy, że decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd administracyjny, w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ nie uzasadnił swojego wyboru, pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja dotknięta jest w/w wadami procesowymi. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wyżej wymienione wady wydanych w sprawie decyzji administracyjnych skutkowały konieczność ich uchylenia, co orzeczono na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd wskazuje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny wyeliminować wyżej wskazane wadliwości i wyjaśnić sprawę we wskazanym zakresie, poczynić prawidłowe ustalenia i dokonać właściwych rozważań w podanym zakresie, w szczególności dotyczących istnienia przesłanek zwolnienia z ponoszenia przez skarżącą opłat za przyznane usługi opiekuńcze w zakresie większym niż 40 %. Uzasadnienie zaś wydanych decyzji winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Podstawę orzeczenia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 152 p.p.s.a.