Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 189/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 i art. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 2, art. 125 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 60 (1) § 3
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 756
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
article: art. 68 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 12 ust. 1b, art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) i lit. c), art. 74, art. 89, art. 92, art. 92a ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 20, art. 22, art. 79 ust. 1, art. 178 i art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.W., A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 632/08 w sprawie ze skargi A.W., A.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. i A.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym – oddalił skargę.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 22 grudnia 2005 r. dokonano kontroli pojazdu marki S. o nr rej. [...]. W czasie kontroli kierujący pojazdem przedstawił wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób przez "W. [...] S." s.c. wspólnicy A.W. i A.W. i świadectwo legalizacji taksometru. W wyniku kontroli stwierdzono, iż na dachu pojazdu zostało umieszczone urządzenie techniczne w postaci lampy z podaniem numeru telefonu i napisem W. TAXI, a na bokach pojazdu napisy zawierające nazwę i numer telefonu. Stwierdzono również, że w pojeździe zamontowano taksometr fiskalny.

W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d., i l.p. 2.9 lit. 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy nałożył na przedsiębiorców – wspólników spółki cywilnej, karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, to jest zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

W wyniku złożonego przez skarżących odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził zasadność nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi w wyniku kontroli pojazdu naruszeniami przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W skardze na powyższą decyzję A.W. i A.W. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 24 października 2008 r. skarżący powołali się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2007 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2004 r., przyznającej licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego W. [...] S. s.c., z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa i podnieśli, że adresatem decyzji w tej sprawie powinien być kierujący pojazdem, nie zaś skarżący. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem rozstrzygnięcie w niej zawarte stoi w sprzeczności z art. 92 u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że w niniejszym postępowaniu skarżący posiadali licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta – zdaniem Sądu – nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony świadczyć usługi transportowe osób. Uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego i nie odpowiada warunkom licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o transporcie drogowym ogranicza uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o czym świadczy treść art. 12 ust. 1b) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją powyższego są zakazy określone w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy świadczący o naruszeniu zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. Sąd I instancji podkreślił, że na dachu kontrolowanego pojazdu znajdował się bowiem podświetlony transparent (lampa) z napisem "W. Taxi [...]", na pojeździe znajdowały się na bokach oznaczenia "W. Taxi" oraz dwa numery telefonu [...] i

[...] (numer telefonu [...] należy do przedsiębiorcy wykonującego usługi transportowe), a w pojeździe był zamontowany taksometr fiskalny, posiadający świadectwo legalizacji.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, zgodnie z którym art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza zasadę wolności gospodarczej, określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP uznając, że wprowadzone w ustawie o transporcie drogowym zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie ograniczają tej zasady i są zgodne z zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie narusza też konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bowiem nie różnicuje w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia dodatkowych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skarżącej, że adresatem decyzji powinien być kierujący pojazdem, bowiem z akt sprawy wynika, że skarżący zawarli umowę z kierowcą, na mocy której kierujący pojazdem wykonywał przewozy na rzecz skarżącej, ale nie we własnym imieniu. Potwierdza to raport fiskalny będący dowodem wykonywanych usług przewozu osób. Przedstawione przez kierowcę zaświadczenie z dnia 31 grudnia 2005 r. świadczy o możliwości dysponowania pojazdem skarżących i wystawiania w ich imieniu faktur za wykonywane przewozy osób.

W ocenie sądu I instancji, nałożona kara w wysokości 15.000 zł. stanowi sumę kar wymierzonych skarżącym, a takie sformułowanie sentencji decyzji odpowiada treści art. 92 ust. 2 u.t.d. Ponadto, uzasadnienie decyzji wskazuje naruszenia oraz wysokość kary nałożonej za każde z naruszeń, przy czym suma nałożonych kar pieniężnych nie przekracza kwoty określonej w tym przepisie.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stwierdzając, iż z akt sprawy wynika, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami, złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska i z możliwości tej skorzystali przed wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu, organy transportu drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadniły wydane w sprawie rozstrzygnięcia w sposób zgodny z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez skarżących w piśmie procesowym z 24 października 2008 r. stwierdził, że zaszły one już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem w dacie jej wydania, zatem wniesiona w tej sprawie skarga podlegała oddaleniu.

A.W. i A.W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

– na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem – dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.,

art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia,

7) art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez uznanie, iż umieszczony na pojeździe napis W. TAXI jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A.W. i A.W. W. [...] S., podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż nazwą przedsiębiorcy są nazwiska przedsiębiorców A.W. i A.W. W. [...] S. s.c. oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...] i [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A.W. i A.W. W. [...] S. s.c., podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność,

8) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność,

9) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność;

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 1 § i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1

lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż umieszczony na pojeździe napis W. jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A.W. i A.W. W. [...] S. s.c. podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej firmy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż firmą, która stanowi nawę spółki prowadzącej działalność gospodarczą jest A.W. i A.W. W. [...] S. s.c. oraz uznanie, iż ciąg

cyfr [...] a także [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego

działalność gospodarczą pod firmą A.W. i A.W. W. [...] S. s.c., podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do A.W. i A.W. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżących nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

6) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. i art. 74 u.t.d. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, a także umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit a), lit. b) oraz lit. c) u.t.d. wobec spółki, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

7) art. 1 § i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1

lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód na okoliczność zamontowania w pojeździe taksometru, umieszczenia na pojeździe nazwy i telefonu przedsiębiorcy oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit a), lit. b) oraz lit. c) u.t.d. wobec skarżących, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący podnieśli, że błędnie ustalono stan faktyczny przyjmując, że taksometr jest tym samym urządzeniem, co drogomierz – dalmierz połączony z kasą fiskalną, co spowodowało nałożenie kary z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Za wystarczający dowód na zamontowanie w samochodzie taksometru nie można, zdaniem skarżących, uznać fotografii oraz świadectwa legalizacji. Sąd błędnie również przyjął, że na pojeździe został umieszczony napis W. TAXI oraz nr telefonu [...] oraz [...], które wskazują na nazwę i telefon przedsiębiorcy, tj. z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Zdaniem skarżących Sąd błędnie przyjął ponadto, że na dachu samochodu zainstalowana była lampa lub inne urządzenia techniczne. Skarżący podnieśli, że niepodłączony do wewnętrznej instalacji elektrycznej banner nie jest lampą, ani innym urządzeniem technicznym i zarzucili, że Sąd błędnie przyjął w skarżonym wyroku, iż strona nie kwestionowała ustaleń faktycznych dotyczących umieszczenia na dachu pojazdu podświetlonej lampy. Powyższa okoliczność została ustalona wyłącznie w oparciu o protokół sporządzony podczas kontroli. Zdaniem skarżących, protokół ten został sporządzony w sposób wadliwy, bez zachowania należytej staranności i z naruszeniem art. 68 k.p.a. Skarżący podnieśli, że podpisanie bez zastrzeżeń tego protokołu przez kierowcę przedsiębiorcy nie zwalnia organu od obowiązku wskazania, kto i jakich czynności dokonał podczas kontroli oraz jakie stwierdzono nieprawidłowości. Sąd błędnie podzielił ustalenia organów, iż doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., bowiem dowody w postaci fotografii baneru, umieszczonego na dachu kontrolowanego samochodu, nie mogą potwierdzić faktu, iż była to lampa czy też urządzenie techniczne, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym. Powyższą okoliczność mogłaby potwierdzić opinia biegłego.

Zdaniem skarżących, Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji, jako skierowanych do niewłaściwego podmiotu, ponieważ podmiotem, który podlega ukaraniu za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym jest kierujący pojazdem przedsiębiorca, a nie podmiot posiadający licencję, z którym kierujący pojazdem jedynie współpracuje.

Skarżący powołali się na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. zarzucając, że organ zastosował karę łączną za wszystkie naruszenia, natomiast literalne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje na sumę kar, a więc wymaga od organu nałożenia w petitum decyzji poszczególnych kar za każde naruszenie z osobna, co nie stoi w sprzeczności z nałożeniem ich w jednej decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 15.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący podnieśli, że definicje ustawowe zamieszczone w słowniczku ustawy stanowią o treści norm zawartych w ustawie. Według skarżących decyzje o udzieleniu licencji są wskazaniem uprawnień przynależnych licencjobiorcy. Nie mogą natomiast służyć do tworzenia definicji, których słowniczek ustawowy nie zawiera.

Skarżący podnieśli, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 pkt 11 u.t.d. polegało na bezzasadnym wyróżnieniu przewozów okazjonalnych oraz przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. O braku podstaw do takiej wykładni świadczy brak systematyki w wyróżnianiu przewozów okazjonalnych i transportu drogowego wykonywanego taksówką. Zdaniem skarżących, z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wywieść, iż istnieje przewóz okazjonalny i zdefiniowany odrębnie transport drogowy wykonywany taksówką. Skarżący podnieśli, że udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d. Konsekwencją wynikającą z ustawy o transporcie drogowym jest to, że przedsiębiorca wykonujący transport drogowy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie może nazywać i oznaczać samochodu jako taksówki. Nie może on także zawrzeć umowy przewozu osób na postoju taxi. Transport drogowy wykonywany taksówką ograniczony jest do wykonywania przewozów na określonym terenie, zaś takie ograniczenie nie odnosi się do przewozów okazjonalnych, które mogą być wykonywane na terenie całego kraju.

Zdaniem skarżących, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. obejmuje swym zakresem podmiotowym tylko przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących, tak jak skarżący, krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżących, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 u.t.d., musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego, jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., byłoby nieuzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.), stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Z tej przyczyny, zdaniem skarżących, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Skarżący powołali się także na przepis art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, stosownie do którego kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Zdaniem skarżących, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza wynikającą z art. 22 Konstytucji zasadę wolności gospodarczej.

Skarżący zarzucili także, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 u.t.d. uznając, że drogomierz (dalmierz) jest taksometrem, oraz że niepodłączony do instalacji elektrycznej baner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, a także przyjęcie, że napis W. Taxi stanowi nazwę przedsiębiorcy, zaś ciągi cyfr [...] i [...] stanowią numery telefonu skarżących.

Skarżący zarzucili również naruszenie przez zaskarżoną decyzję zasady trwałości ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., akcentując, iż wydana im decyzja licencyjna nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób. Oznacza to, że zakresem przedmiotowej licencji objęte zostały wszystkie rodzaje transportu określone w ustawie, a zmiana uprawnień lub obowiązków wynikających z licencji może być dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym dla zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 7 listopada 2009 r. skarżący powołując się na treść art. 193 w związku z art. 125 § 1 p.p.s.a. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania sądowego ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialno-prawną nałożenia kary pieniężnej na skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżących w piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2009 r. wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Skarżący złożyli ten wniosek na podstawie art. 193 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji RP art. 18 ust. 5 u.t.d. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżących. Skarżący podnieśli, że w dotychczasowym orzecznictwie pomijano aspekt konstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d., w szczególności nie dokonywano jego oceny w zw. z art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pod ww. sygnaturą została zarejestrowana w dniu 23 września 2009 r. skarga konstytucyjna z dnia 18 września 2009 r. zgłoszona w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w której skarżący podmiot wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. Sąd winien więc rozważyć, czy w danym przypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności.

Ekonomia procesowa, a także względy sprawiedliwości mogą przemawiać za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Jednakże rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną nie można abstrahować od tego, że skarga ta została zgłoszona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Na mocy tego przepisu jednostka zyskała środek ochrony na drodze szczególnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wniesienie skargi konstytucyjnej jest bowiem możliwe tylko w przypadku gdy orzeczenie sądu było ostateczne. Natomiast każdy sąd na mocy art. 193 Konstytucji może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Użyte w art. 193 Konstytucji określenie "może" należy rozumieć w ten sposób, że to sąd określa jaki jest stopień niezgodności danego przepisu z Konstytucją i od jego oceny zależy, czy uznaje go za zgodny z Konstytucją, czy też poweźmie poważne wątpliwości co do niezgodności z Konstytucją.

Zgodnie bowiem z art. 178 ustawy zasadniczej sędziowie podlegają również Konstytucji, a to oznacza, że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy, a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis jest zgodny z Konstytucją z uwagi na uregulowania zawarte w art. 193 tej Ustawy. Sąd winien ocenić argumenty strony przedstawione w tym względzie. Oznacza to, że wszystkie wyżej przedstawione aspekty sąd jest zobowiązany uwzględnić rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie już w zarzutach formułowanych w skardze kasacyjnej skarżący wskazywali na występującą (w ich ocenie) niezgodność uregulowań zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, a argumentacja uzasadniająca to stanowisko zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przedstawionych przez skarżących argumentów w kwestii niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d. skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł tym samym uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

Skarżący oparli skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucili naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżących przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczynili to skarżący, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżący zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazali w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy) z napisem "W. TAXI [...]" oraz na boku pojazdu nazwy i numerów telefonu przedsiębiorcy. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu 22 grudnia 2005 r., świadectwa legalizacji ponownej taksometru, zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego oraz kopii paragonów z taksometru fiskalnego zainstalowanego w pojeździe.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08, wydanym w podobnej sprawie ze skargi kasacyjnej A.W. i A.W., który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy), nazywanego przez skarżących banerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżących, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlonym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego napisu "TAXI". Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem "TAXI W." i numerem telefonu [...] oraz napisem "S.T." naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że umieszczenie przez skarżących na boku pojazdu napisu "W. TAXI" oraz "[...]" stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy. W związku z umieszczeniem przez skarżących na dachu i boku pojazdu nazwy "W.", stanowiącej część firmy skarżących – "W. [...] S.", Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że stanowi to naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżący nie wskazali na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż skarżący formułując zarzut tej treści nie wzięli pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżących zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do A.W. i A.W. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy (pkt 4), gdyż oznaczenie stron w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotami uprawnionymi do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] przyznanej "W. [...] S." s.c. byli skarżący, jako wspólnicy tej spółki – przedsiębiorcy uprawnieni do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 u.t.d.). Z treści paragonu wydawanego pasażerowi, wystawionego przez "W. [...] S." s.c. wynika, że to skarżący jako wspólnicy tej spółki przez wystawienie paragonu potwierdzali zawarcie i wykonanie umowy przewozu. Skarżący jako wykonujący przewóz drogowy posiadali zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do skarżących, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżących kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 5), zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu 22 grudnia 2005 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 4 – 9 wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt 1 – 3 i 5 –7), w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowali się skarżący, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżących, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżący, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżących, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko skarżących, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżących wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżących, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.