Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 247/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 8, art. 9 art. 11, art. 15, art. 107 § 3, art. 108 § 1, art. 126, art. 130 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 26 poz 133
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżone postanowienie w zakresie w jakim utrzymano nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], [...] nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] oraz w pkt [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego W. W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Krajowego

Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.,

utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia

[...] maja 2011 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (zwanego dalej

w skrócie rygorem) własnej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie udzielenia

pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie

uprzedzeń wodnych w związku z rozbudową drogi krajowej nr [...] na odcinku od

skrzyżowania z ul. [...] w P. do skrzyżowania z drogą krajowa

nr [...] wraz z budową obwodnicy G.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wobec zarzutu braku

zasadności nadania rygoru, przywołano treść art. 108 § 1 K.p.a. wskazując

przesłanki, jakie mogą za tym generalnie przemawiać. Wskazano następujące

argumenty za nadaniem rygoru w rozpoznawanym przypadku:

- trafnie uzasadniono nadanie rygoru w orzeczeniu I. instancji interesem

społecznym,

- w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, rygor uzasadniają względy

społeczne, gospodarcze, konieczność poprawy ruchy drogowego oraz jego

płynności i efektywnego gospodarowania środkami publicznymi,

- w danej sprawie przemawiają za tym względy społeczne, związane

z usprawnieniem ruchu drogowego, poprawą bezpieczeństwa kierowców

i mieszkańców na trasie przebiegu drogi m.in. przez budowę przejazdów

bezkolizyjnych, wyznaczenia bezpiecznych ciągów rowerowych, a -

w przypadku G. - przeniesienie ruchu tranzytowego poza obręb

miasta.

W skardze na tę decyzję, skarżący p. W. W. reprezentowany

przez pełnomocnika - radcę prawnego - sformułował zarzuty naruszenia:

- art. 108 § 1 K.p.a. - przez błędne uznanie, iż zachodziły przesłanki nadania

rygoru,

- art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez brak oceny i rozważenia ważnych aspektów

w sprawie,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., przez błędne uzasadnienie postanowienia.

Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

W uzasadnieniu wskazano, iż:

- przesłanki nadania rygoru nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz

winny być poddane wykładni ścisłej;

- zagrożenie, które uzasadnia rygor musi mieć charakter realny i nie może być

tylko prawdopodobne, a stosowne okoliczności muszą być uwidocznione

w uzasadnieniu postanowienia (tak wyrok NSA sygn. akt 1134/09 dostępny

w CBOSA);

- w uzasadnieniu nie wykazano konkretnych okoliczności; organ I. instancji nie

wskazał nawet, na której z przesłanek wskazanych w art. 108 § 1 się oparł (to

katalog zamknięty); wynika wyłącznie, iż przesłanką było uwzględnienie

interesu społecznego, a organ odwoławczy podzielił to stanowisko nie

uwzględniając, iż uznanie administracyjne nie obejmuje istnienia jednego

z dóbr podlegających ochronie - ich istnienie dla nadania rygoru jest

konieczne a nie domniemane;

- nie można z interesem społecznym identyfikować celowości szybkiego

wydania decyzji warunkującej realizację planowanych działań, jeżeli

planowanie to nie było w pełni racjonalne (wyrok NSA sygn. akt II SA/Ka

2108/01 opubl. LEX nr 681664);

- gdy w sprawie są osoby o sprzecznych interesach organ winien umożliwić

stronie wykorzystanie w pełni środków odwoławczych;

- art. 108 K.p.a. nie ma zastosowania do ustawy szczególnej, jaką jest ustawa

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji

inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze

zm.) - wskazano, iż normuje ona w pewnym zakresie zasady wydania

pozwoleń wodnoprawnych (art. 11d ust. 4).

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko,

zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie Pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrot kosztów postępowania.

Sąd administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymagało rozważenia czy Skarżący, dysponujący

tytułem prawnym do nieruchomości w pasie, gdzie są realizowane przedsięwzięcia

Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

objęte pozwoleniem wodnoprawnym, może skutecznie zaskarżyć postanowienie

o nadaniu rygoru decyzji w tym przedmiocie dotyczące wszystkich inwestycji

związanych z przebudową drogi krajowej nr [...] oraz budową obwodnicy G.

(o długości ok. 20 km). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd,

podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie, iż interes właścicieli konkretnych

nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu

inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg

skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności (patrz

tak samo wyroki NSA o sygn. akt NSA II OSK 507/08, II OSK 897/11 - dostępne

wCBOSA). Wyrażane w tych sprawach poglądy odnieść należy wprost do

postanowienia w przedmiocie rygoru, gdy chodzi o pozwolenie wodnoprawne z uwagi

na analogiczne uwarunkowania. Należy zauważyć, iż stosowne postanowienia mogą

dotyczyć realizacji przedsięwzięć liniowych o długości od kilkudziesięciu metrów do

dziesiątek kilometrów. Z kolei podnoszenie nadania rygoru całemu pozwoleniu, może

być wprawdzie w interesie skarżącego. Jednak interes ten, jako niemający

charakteru pochodnego z prawem własności nieruchomości (w tym przypadku prawo

chronione, z którego wywodzony jest interes prawny), ma wyłącznie charakter

faktyczny. Trzeba odnotować, iż analogiczne interesy w sprawie może mieć szereg

osób (podmiotów), dla których faktycznie sposób rozstrzygnięcia sprawy ma

znaczenie. Brak jest przesłanek dla przyjęcia, iż z tytułu posiadania nieruchomości,

w strefie realizacji przedsięwzięcia konkretna osoba ma szersze uprawnienia niż inne

podmioty faktycznie w tym samym zakresie zainteresowane sprawą, lecz

niedysponujące nieruchomościami w pasie inwestycji. W tym kontekście,

w rozpoznawanej spawie, należy uznać, iż Skarżący, jako dysponujący

nieruchomościami na konkretnym odcinku planowanej drogi może, co do zasady

skutecznie kwestionować postanowienie jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ono

jego indywidualnego interesu prawnego.

Skutkuje to tym, iż gdy chodzi o rozstrzygnięcie postanowienia w pozostałym

zakresie, skarga nie może być skutecznie wniesiona, w myśl art. 50 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2012 r., poz. 270). Kontrola postanowienia w zakresie, w jakim nie może być ono

skutecznie zaskarżone przez konkretną stronę, wykracza poza kompetencje sądów

administracyjnego. Wynikający z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed

Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

sądami administracyjnymi, brak związania sądu wnioskami i zarzutami skargi dotyczy

wyłącznie możliwości szerszej kontroli aktu, lecz w granicach, w jakich został on

skutecznie zaskarżony.

Wobec wskazanych okoliczności, poza oceną Sądu muszą pozostać kwestie

legalności postanowienia w zakresie, w jakim nie dotyczy ono interesu prawnego

skarżącego (nadanie rygoru, co do części decyzji, które nie dotyczą realizacji

przedsięwzięcia na działce skarżącego) Kwestionowanie zaskarżonego

postanowienia, jako wadliwego w zakresie nieobjętym skutecznie niniejszą skargą

może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych przewidywanych w K.p.a. do

wzruszenia prawomocnej decyzji z inicjatywy stron (osób mających interes prawny).

Natomiast w zakresie, w jakim postanowienia dotyczy interesu prawnego

skarżącego, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie

zostało wydane z naruszeniem prawa, gdy chodzi o obowiązek właściwego

wyjaśnienia spawy, co musi odzwierciedlać uzasadnienie orzeczenia. Czyni to

uzasadnionym zarzuty naruszenia art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

Trafnie wskazuje Skarżący, iż nie uzasadniono w wymaganym zakresie

nadania pozwoleniu wodnoprawnemu rygoru. Instytucja natychmiastowego

wykonania nieostatecznego orzeczenia, jako wyjątek od ogólnej zasady (art. 130 § 1

i 2 K.p.a.), może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnych,

wykraczających poza ogólną potrzebę szybkiej realizacji przedsięwzięcia z uwagi na

potrzebę zwiększenia bezpieczeństwa ruchu, a wyłącznie te kwestie zostały

stosunkowo szeroko opisane. Z reguły finansowanie konkretnych przedsięwzięć

infrastrukturalnych ze środków publicznych, z uwagi na ich niedostatek i potrzebę

selekcji zamierzeń, wynika właśnie z pilnych potrzeb. Szczególną natomiast

okolicznością mogłoby być np. odbiegająca od przeciętnej ilości niebezpiecznych

wypadków na określonej drodze itp. Przesłanki wystąpienia interesu społecznego

nie uprawdopodabnia natomiast wystarczająco ogólnikowe stwierdzenie o rodzajach

realizowanych przedsięwzięć drogowych (ścieżki rowerowe, skrzyżowania

bezkolizyjne, realizacja obwodnicy). Należy zważyć, iż modernizacja dróg z reguły

wiąże się ze zwiększeniem bezpieczeństwa kierowców i pieszych na

przebudowywanych odcinkach (budowa obwodnic) jak również realizacją

uzupełniającej infrastruktury - chodniki, ścieżki rowerowe, bezkolizyjne skrzyżowania

dróg i przejścia dla pieszych. Nie sposób stąd wywodzić uzasadnienia dla realizacji

Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

tego rodzaju przedsięwzięć z pominięciem generalnych zasad procedury

administracyjnej, a więc możliwości realizacji działań objętych pozwoleniem dopiero

po zbadaniu jego legalności w dwu instancjach. Wyjątki od tej zasady muszą mieć

charakter szczególny. O ile w tym zakresie byłaby inna wola prawodawcy, dałby

temu wyraz poprzez zamieszczenie regulacji szczególnej - patrz np. stosowne reguły

zawarte w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego

turnieju Mistrzostw Europy w Piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26,

poz. 133 ze zm.).

Należy wskazać, iż organ administracji nie wskazał w uzasadnieniu

konkretnych względów przemawiających za nadaniem decyzji rygoru

natychmiastowej wykonalności. Za niezadowalające trzeba uznać wskazanie, iż

trafne jest orzeczenie organu I, instancji i jest ono podzielone, Nie pozwala to

bowiem na ustalenie, które konkretnie względy, przemawiające za nadaniem rygoru,

były w istocie uznane za istotne przez organ odwoławczy, co jest niezbędne dla

oceny legalności orzeczenia - realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania

(art. 15K.p.a.).

Należy podkreślić, iż ocena, czy wskazane uchybienie w zakresie

uzasadnienia zaskarżonego aktu miało w istocie wpływ na wynik sprawy, wykracza

poza kompetencje Sądu Administracyjnego. Wymagałoby to bowiem przesądzenia

na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia kwestii, co do meritum - czy

w danym przypadku w świetle zgromadzonej dokumentacji sprawy, w tym twierdzeń

stron, zasadne jest nadanie rygoru.

Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi

znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.), należy do

organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może

być konwalidowane przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych

ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa

rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed

sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA

sygn. akt II OSK 672/10 oraz II OSK 1717/10 ogólnodostępne w CBOSA).

Wobec wskazanych uwarunkowań byłoby przedwczesne odniesienie się do

zarzutu nadania rygoru, pomimo braku przesłanek ku temu spośród wskazanych

wart. 108 § 1 K.p.a.

Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

Nie zasadne są natomiast w pewnym zakresie zarzuty skargi, gdy wywodzi

się, iż organ nie wskazał, jakiego rodzaju dobra spośród wymienionych w K.p.a.

przemawiały za nadaniem rygoru. Organy obu instancji wskazywały na interes

społeczny, który prawodawca wskazał w art. 108 § 1 K.p.a. na równi z innymi

dobrami. Odrębną kwestia jest natomiast, iż istnienie tego interesu nie zostało

w sposób prawidłowy - konkretnie dowiedzione.

Nie zasadne są także inne zarzuty:

- nie trafnie wywodzono, iż art. 108 § 1 K.p.a. nie miał w sprawie w ogóle

zastosowania, skoro chodzi o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego

poprzedzającego wydanie decyzji - zezwolenia na realizację inwestycji

drogowej; ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji

inwestycji w zakresie dróg publicznych nie reguluje kwestii nadawania rygoru

w takim przypadku (nie dotyczą jej regulacje przywołane w skardze ani art. 17

ustawy) - w sprawie znajdą stąd zastosowanie reguły ogólne, wynikające

z K.p.a.;

- nie uzasadniono, ani Sąd nie dostrzegł z urzędu, w jakim zakresie organ

naruszył art. 9 K.p.a. (obowiązek pouczania i informowania stron) - zarzut

w tym zakresie nie jest trafny.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji.

Orzekając w punkcie III wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy

w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji

publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do

celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2

zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają

się: wpis sądowy od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego

reprezentującego skarżącego - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie

z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września

2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb

Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego

z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

8

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną

zawartą w niniejszym orzeczeniu.