Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 55/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1-5, art. 36 par. 1-2, art. 37 par. 1 pkt 1-2, art. 61 par. 3-3a, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 112a ust. 1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 1 pkt 13, art. 13 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 88g ust. 1a-1b
journal: Dz.U. 2021 poz 1100
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia wniosku skarżącego S. O. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego S. O. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. O. kwotę 580,- (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

9 lutego 2022 r. S.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie:

1. art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 6 k.p.a. przez:

- rażące niedochowanie podstawowego (maksymalnie) dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w wyżej wymienionym przepisie, a w szczególności niedokonanie wobec skarżącego pierwszej czynności polegającej na wezwaniu do osobistego stawiennictwa w urzędzie, zwłaszcza w bezpośrednim następstwie wniesionego ponaglenia,

- brak podjęcia jakiejkolwiek próby dochowania ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;

2. art. 36 § 1 w związku art. 9 k.p.a. poprzez:

- niepoinformowanie skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz niewskazanie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej,

- brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej,

- brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej;

3. art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie jako prawidłowej praktyki organu, postrzeganie daty konwalidacji wniosku z braków formalnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie daty skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co stanowi ewidentny przykład błędnej wykładni przepisów, sprzecznej z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

4. art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 2 z dnia 12 grudnia 2013 r. ustawy o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania skarżącego do uzupełnienia oczywistych braków formalnych m.in. w postaci bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków palców, okazania oryginału paszportu;

5. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności, w sytuacji gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, w ramach którego przy niskim nakładzie pracy organ zobowiązany był do dokonania oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i do niezwłocznego wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku;

6. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że skarżący przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedział, na jakim etapie znajduje się jego sprawa;

7. art. 7 k.p.a. poprzez brak efektywnego podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

8. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec skarżącego i doprowadziło do naruszenie fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawie administracyjnej, zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku, stwierdzenie, że bezczynność w niniejszym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500,00 zł w sytuacji niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym lub także pod nieobecność pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony za pośrednictwem operatora pocztowego 9 sierpnia 2021 r. Z uwagi na ograniczenia obowiązujące w bezpośredniej obsłudze interesantów w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Ł. oraz wobec braku możliwości rezerwacji/umówienia się na termin bezpośredniej wizyty, skarżący nie miał możliwości stawienia się (z własnej woli, inicjatywy) w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku w kontekście dyspozycji z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i był i/jest zmuszony do oczekiwania na przejaw aktywności po stronie organu. Wobec wielomiesięcznej, całkowitej bierności organu, wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie na bezczynność. Ponaglenie zostało złożone w organie 4 lutego 2022 r. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnej czynności i nie skontaktował się ze skarżącym. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje nawet wstępnej oceny formalnej wniosku czy statusu jego kompletności w okresie 6 miesięcy od daty jego wniesienia. Czynności, które winny zostać podjęte przez organ niezwłocznie po złożeniu wniosku (w bezpośrednim następstwie jego złożenia) stanowią bowiem działania o charakterze typowym, powtarzalnym, nie wymagającym znacznego nakładu pracy. Organ nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie wezwał do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie rozpoczął koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Sprawę zainicjowaną z żądania skarżącego można było prowadzić i rozpocząć merytorycznie już na podstawie dokumentacji dostarczonej pierwotnie. Poza naruszeniem ogólnych zasad regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego oraz określających terminy podstawowe rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn tego stanu rzeczy, brak wyznaczenia aktualnego terminu załatwienia sprawy i brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia. Oczywiste naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa skutkuje uznaniem, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa. Brak obiektywnych powodów do zwłoki w rozpoznaniu sprawy i podjęcia jakichkolwiek czynności przez okres 6 miesięcy od daty złożenia wniosku, według skarżącego, stanowi oczywiste lekceważenie jego praw i zgłoszonego żądania. Inne urzędy wojewódzkie działają w tego typu sprawach o wiele szybciej. Żadnym wytłumaczeniem dla organu nie może być pandemia czy niedostosowanie kadr. Organ poprzez niewłaściwą organizację funkcjonowania urzędu wojewódzkiego przyczynia się także do naruszania ogólnego interesu społecznego obywateli i uczestników postępowań administracyjnych prowadzonych przed tym organem oraz w rzeczywistości ogranicza stronom nieskrępowaną możliwość realizacji zasady czynnego udziały strony we wszczynanych postępowaniach. Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie określają terminu załatwienia sprawy dotyczącej wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wobec czego należy każdorazowo odwołać się w tym zakresie do przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej wskazano, że skarżący nie przyczynił się do przedłużenia postępowania. Znaczenie rozstrzygnięcia sprawy ma dla niego fundamentalne znaczenie z punktu widzenia stabilności pobytu i pracy na terytorium RP. Zgodnie z treścią komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5 167,47 zł, a zatem hipotetyczny maksymalny wymiar grzywny wynosi obecnie 51 674,70 zł, zaś sumy pieniężnej 25 837,35 zł. Wniosek skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 500 zł stanowi w istocie jedynie 1,93% kwoty, którą maksymalnie można by orzec w ramach wymiaru sumy pieniężnej i należy to traktować w kategoriach symbolicznej, zryczałtowanej rekompensaty stronie ewidentnych niedogodności wynikających z wadliwe prowadzonego postępowania administracyjnego. Niedogodności, których doświadcza skarżący w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed organem polegają przede wszystkim na poczuciu frustracji i stresu (negatywnych przeżyciach psychicznych), upokorzeniu (wielomiesięcznym ignorowaniu skarżącego i jego praw), istnieniu stanu niepewności i niewiedzy związanego z długotrwałością upływu czasu i bezczynności działania organu w ramach postępowania administracyjnego, ale również naruszeniem prawa jednostki do swobodnego przemieszczania się (skarżący w ostatnich latach realizował częste podróże do kraju pochodzenia) oraz prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. W celu zwalczania naruszeń i wadliwego działania organu, jak również zapobiegania i minimalizacji występowania tego rodzaju negatywnych sytuacji, wymierzona kara winna stanowić środek uświadomienia organowi powinności organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strona postępowania administracyjnego nie czekała kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy, nie będąc przy tym zawiadamiana o przyczynach zwłoki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 9 sierpnia 2021 r. skarżący złożył za pośrednictwem pełnomocnika wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy w firmie A Sp. z o.o., sp. k. B., na stanowisku "spawacz". Pełnomocnik do wniosku na pobyt czasowy dołączył: Załącznik nr 1 do wniosku, wydruk z KRS, dwa oświadczenia skarżącego, jak również poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: paszportu skarżącego, karty pobytu cudzoziemca, pełnomocnictwo oraz powiadomienia o nadaniu numeru PESEL.

7 grudnia 2021 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt.

4 lutego 2022 r. pełnomocnik wniósł za pośrednictwem Poczty Polskiej ponaglenie na działanie organu pierwszej instancji.

9 lutego 2022 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na ponaglenie przedstawił z zachowaniem przewidzianego w przepisach prawa terminu, stanowisko w sprawie, a następnie wraz z odpisem akt przekazał do rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

14 lutego 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie jego wniosku na pobyt czasowy.

Z uwagi na braki formalne wniosku, to jest: brak opłaty za złożony wniosek w wysokości 440 zł, brak fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. (Dz. U. poz. 779) Wojewoda [...] 3 marca 2022 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wskazanych braków formalnych wniosku wyznaczając termin na 13 kwietnia 2022 r.

W momencie złożenia przez skarżącego wniosku Wojewoda [...] procedował już ponad 19 057 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie terminu. Sprawa procedowana jest w okresie trwania wprowadzonego na terytorium RP stanu epidemii. Organ w związku z powyższym zobowiązany jest do pracy w warunkach sanitarnych, a co za tym idzie, zmuszony jest do ograniczenia kontaktu z klientami. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego. Wynika z ilości procedowanych spraw. W sprawie wystąpiły zależne od skarżącego okoliczności mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności w sprawie, tj.: niedołączenie do akt sprawy wymaganej prawem opłaty skarbowej oraz nieprzedłożenie zdjęć wizerunku twarzy. Skarżący legitymuje się ważną do 14 kwietnia 2024 r. kartą pobytu czasowego, wydaną 10 maja 2021 r. przez Wojewodę [...]. Z powyższego wynika, że skarżący może nie tylko leganie przebywać na terytorium RP, ale również bez ograniczeń odbywać podróże zagraniczne. Cudzoziemiec w treści oświadczenia złożonego 9 sierpnia 2021 r. wskazał, że uzyskał oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy oraz podjął pracę na jego podstawie. Organ w toku postępowania zrealizował wszystkie niezbędne czynności, których celem jest danie możliwości cudzoziemcowi uzupełnienia wszystkich braków formalnych, stanowiących istotną przeszkodę w dalszym procedowaniu sprawy, w szczególności tych których uzupełnienie jest zależne wyłącznie od strony, dbając przy tym o zachowanie ekonomiki postępowania oraz uwzględniając konieczny czas jaki potrzebuje na uzupełnienie dokumentacji wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. W piśmie z 2 lutego 2022 r., które wpłynęło do organu administracji 4 lutego 2022 r., skarżący złożył ponaglenie na bezczynność. Skarga została wniesiona za pośrednictwem operatora pocztowego 9 lutego 2022 r. Do organu administracji wpłynęła 14 lutego 2022 r.

Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. np. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11; wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149).

Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi (9 lutego 2022 r.) nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą [...].

Wobec powyższego sąd stwierdził, że skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana bezczynność dotyczy braku rozpoznania przez Wojewodę [...] wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określeniu terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.) Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 9 sierpnia 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej 29 stycznia 2022 r. Dopiero po wpłynięciu ponaglenia 4 lutego 2022 r. organ administracji podjął pierwszą czynność w sprawie i pismem z 3 marca 2022 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku w postaci opłaty skarbowej za wydanie decyzji w wysokości 440 zł, 4 aktualnych fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. poz. 779), ważnego dokumentu podróży oraz stawienia się w celu złożenia odcisków linii papilarnych. W wezwaniu tym organ administracji określił termin wykonania wezwania na 13 kwietnia 2022 r.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma zatem art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej. Organ administracji wezwał bowiem skarżącego do usunięcia braków wniosku po wejściu w życie ustawy zmieniającej (wezwanie z 3 marca 2022 r.). W wezwaniu tym wyznaczył termin jego wykonania na 13 kwietnia 2022 r. W dniu rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi przez sąd nie upłynął zatem jeszcze sześćdziesięciodniowy termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zachowanie przez organ ustawowych wymogów w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. uchyla zarzut bezczynności z powodu przekroczenia terminu podstawowego wynikającego z art. 35 k.p.a. lub z przepisów szczególnych. To samo dotyczy przedłużenia terminu z mocy prawa ustawą zmieniającą.

Niemniej sąd zaznacza, że sytuacja ta ma charakter wyjątkowy z uwagi na przedłużenie terminu do załatwienia sprawy z mocy prawa na skutek wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej i zaistnienia skutków jakie ta ustawa wiąże ze skierowaniem do skarżącego wezwania do usunięcia braków wniosku. Regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się jednak do bezczynności powstałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do zwalczania bezczynności. Ustawa ta nie uregulowała skutków braku wezwania przez wojewodę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawodawca nie przesądził bowiem tej kwestii w art. 13 ustawy zmieniającej. Nowe terminy załatwienia spraw wprowadzone ustawą zmieniającą nie mają jednak wpływu na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności, jeżeli stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał już przed jej wejściem w życie.

W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącego przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (9 sierpnia 2021 r.). Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego, – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych, a co najmniej pozbawienia strony ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Wobec powyższego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania w okresie od 9 sierpnia 2021 r. do 3 marca 2022 r. należy mieć na uwadze powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw. Organ administracji rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego dopiero po ponad 6 miesiącach od otrzymania wniosku, wzywając skarżącego do jego uzupełnienia 3 marca 2022 r. Nastąpiło to dopiero po prawie miesiącu licząc od wniesienia ponaglenia przez skarżącego (4 lutego 2022 r.) i po wniesieniu skargi do sądu (9 lutego 2022 r.).

Na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli poczynił on działania reorganizacyjne zmierzające ku polepszeniu sytuacji. Sąd podkreśla, że to właśnie problemy kadrowe w połączeniu z dużą liczbą wpływających do organów spraw są jednymi z częstych przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Ta okoliczność w żaden sposób nie stanowi przesłanki wyłączającej bezczynność organu. Na organach państwa ciąży bowiem obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej, nadmierna liczba spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie może być bowiem argumentem usprawiedliwiającym jego bezczynność (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r., I SAB/Wa 619/17). Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie przesądza o braku jakiejkolwiek odpowiedzialności, za niezałatwienie sprawy w terminie. Organ tak naprawdę nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny przyczyn długotrwałości postępowania. W szczególności nie wyjaśnił on, dlaczego nie podjęto żadnych czynności w sprawie przed wniesieniem przez skarżącego ponaglenia.

W ocenie sądu organ administracji dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W okresie od 9 sierpnia 2021 r. do 3 marca 2022 r. organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Czynności w sprawie zostały przez organ realnie podjęte dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia (4 lutego 2022 r. ponaglenie wpłynęło do organu, a pierwsza czynność organu – wezwanie do usunięcia braków wniosku z 3 marca 2022 r.).

Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu administracji i podjętym przez niego w sprawie czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców, epidemia koronawirusa oraz okres czasu jaki upłynął od wszczęcia postępowania do zaistnienia skutku z art. 112a ustawy o cudzoziemcach są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli czy arogancji wobec skarżącego.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Z uwagi na to, że na skutek wezwania skarżącego przez organ administracji do usunięcia braków wniosku wezwaniem z 3 marca 2022 r. i wyznaczenia terminu ich uzupełnienia na 13 kwietnia 2022 r. z mocy art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej zastosowanie od tego momentu w sprawie mają powołane wyżej art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wyznaczający organowi administracji sześćdziesięciodniowy termin na wydanie decyzji oraz art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach określający bieg tego terminu. W dacie wydania niniejszego wyroku termin ten nie zakończył jeszcze swojego biegu. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. Na skutek takiego stanu rzeczy sąd nie może zobowiązać organu administracji do załatwienia wniosku skarżącego i dlatego należało postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest usprawiedliwione.

Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17).

W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Wskazać trzeba, że ustawodawca przewidział możliwość kontynuacji zatrudnienia przez cudzoziemców spełniających wymogi określone w art. 88g ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 690 ze zm.). I tak w myśl art. 88g ust. 1a tej ustawy jeżeli termin na złożenie wniosku o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalną od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę stanie się ostateczna. Do okresów legalnej pracy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania na wniosek strony. Stosownie do art. 88g ust. 1b o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do cudzoziemca, który złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub 1a, art. 126 ust. 1, art. 127 lub art. 142 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w celu kontynuowania pracy wykonywanej zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pracę lub zezwoleniem na pobyt czasowy stosuje się przepis ust. 1a. Tak więc pomimo pewnych ograniczeń skarżący mógł w okresie objętym bezczynnością legalnie przebywać i pracować na terenie RP. Skarżący zresztą podjął pracę i legitymuje się ważną do 14 kwietnia 2024 r. kartą czasowego pobytu wydaną 10 maja 2021 r. przez Wojewodę [...]. W skardze wskazał, że "realizował częste podróże do kraju pochodzenia" i nie wykazał, aby doznał jakiś ograniczeń w tym zakresie.

Z tych względów w pkt 3 wyroku sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił, tj. w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł. Skarżący nie wykazał, aby poniósł wydatek w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (do skargi nie został załączony dowód jej uiszczenia). Zasądzony od organu administracji zwrot kosztów postępowania sądowego nie obejmuje zatem tej opłaty.

k.ż.