Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 881/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8  ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 1  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. B., S. B. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skarg G. B., S. B. i M. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji drogi powiatowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz G. B., S. B. i M. K. solidarnie 940 ( słownie: dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 936-937/08 oddalił skargę G. B., S. B. i M. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r. wydaną w sprawie ustalenia warunków lokalizacji drogi powiatowej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że inwestor - Zarząd Dróg i Transportu, w imieniu Miasta Łodzi, złożył wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej. Do wniosku dołączono m.in. wymagane opinie Zarządu Województwa Łódzkiego, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] ustalił warunki lokalizacji drogi powiatowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. Rudzkiej w Łodzi, na odcinku od ul. Pabianickiej do granic miasta oraz zatwierdził na potrzeby tej inwestycji projekty podziału nieruchomości zgodnie z wykazem, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Organ określił także termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń objętych liniami rozgraniczającymi na dzień 30 września 2008 r. i zobowiązał zarządcę drogi do wskazania lokali zamiennych w terminie objęcia nieruchomości w posiadanie, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone linią ciągła w kolorze pomarańczowym, stanowiące linie podziału nieruchomości, przedstawiał załącznik do decyzji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 12 ust. 1-3 i ust. 4 pkt 2 oraz art. 19 i 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a.

W decyzji organ określił wykaz nieruchomości położonych na terenie miasta Łodzi, dla których zatwierdził projekt podziału nieruchomości, jak i nieruchomości położonych na terenie miasta Łodzi, będących w całości w granicach lokalizacji inwestycji. Jednocześnie określił warunki projektowania i realizacji inwestycji wskazując, że jest to rozbudowa ul. Rudzkiej w Łodzi na odcinku od ul. Pabianickiej do granic miasta, budowę skrzyżowań z drogami poprzecznymi w zakresie niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania ruchu drogowego, budowę chodników, ścieżki rowerowej oraz zjazdów indywidualnych i publicznego, budowę oświetlenia, budowę odwodnienia (kanalizacji deszczowej z wpustami oraz przebudowę istniejącej sieci) oraz usunięcie kolizji z istniejącym uzbrojeniem. W tym zakresie organ szczegółowo ustalił warunki powiązania z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren, zmiany w infrastrukturze technicznej, warunki techniczne realizacji inwestycji, wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury.

M. K., G. i S. B., A. W. oraz R. M. i Z. M. złożyli odwołania od tego rozstrzygnięcia.

M. K. wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], w szczególności w zakresie podziału tej nieruchomości, przebiegu ścieżki rowerowej oraz przebiegu linii rozgraniczającej wzdłuż ulicy Raduńskiej.

G. B. i S. B. wnieśli o uchylenie decyzji w części w jakiej dotyczy ona nieruchomości położonej przy ul. Rudzkiej [...], w zakresie lokalizacji na tej nieruchomości pętli autobusowej oraz przebiegu ścieżki rowerowej. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego - art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez wydanie decyzji o lokalizacji pętli autobusowej na działce stanowiącej ich własność oraz zlokalizowanie ścieżki rowerowej na odcinku wzdłuż granicy nieruchomości w sposób, który ponad miarę ingeruje w prawo własności.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił decyzję organu niższej instancji w zakresie określenia terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń objętych liniami rozgraniczającymi na dzień [...] września 2008 r., oraz określił ten termin na dzień 21 listopada 2008 r. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958).

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania G. B. i S. B. organ wskazał, że przedmiotem rozbudowy jest ul. Rudzka, jako istniejąca droga powiatowa. Tymczasem zgodnie z treścią art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie natomiast z przepisem § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, do których zalicza się m. in. zatoki autobusowe i pętle autobusowe.

W zakresie projektowanej ścieżki rowerowej organ odwoławczy wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej nie określa dokładnej lokalizacji oraz wymiarów technicznych poszczególnych części drogi, w tym również dokładnego położenia i wymiarów ścieżki rowerowej. Decyzja ta jedynie ustala linie rozgraniczające drogi, czyli granice terenów przeznaczonych pod pas lub pasy drogowe, w których będą zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania ruchem (art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, zawiera określenie terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna. W sprawie, z uwagi na prowadzone postępowanie odwoławcze, niemożliwe było wydanie przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej, w sposób gwarantujący zachowanie tego terminu. W związku z tym organ określił nowy termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli G. B. i S. B. oraz M. K.. W ocenie G. B. i S. B. decyzja Wojewody, w zakresie pkt 3, narusza przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 8 ustawy o drogach publicznych, polegające na wydaniu decyzji o lokalizacji pętli autobusowej na nieruchomości zlokalizowanej w Łodzi przy ul. Rudzkiej [...], z zastosowaniem trybu określonego w ustawie o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy pętla autobusowa jest drogą wewnętrzną, a nie drogą publiczną. Nadto, skarżący zarzucili zlokalizowanie ścieżki rowerowej i ustalenie linii rozgraniczających na odcinku wzdłuż granicy nieruchomości, w sposób, który nadmiernie ingeruje w ich prawo własności.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie mógł powoływać się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r., gdyż zostało ono wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie drób publicznych jest regulacją szczególną w stosunku m.in. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o gospodarce nieruchomościami czy Kodeksu postępowania administracyjnego i z racji szczególnego uregulowania nie może być interpretowana rozszerzająco.

Następnie skarżący podnieśli, że oddalenie ścieżki rowerowej od chodnika i wejście na teren ich nieruchomości, nie ma swojego racjonalnego uzasadnienia.

Również M. K. sprzeciwiła się usytuowaniu ścieżki rowerowej podnosząc w tym zakresie analogiczne zarzuty. Z przebiegu planowanej inwestycji nie wynika, aby pozyskanie pasa gruntu wzdłuż granicy z ulicą Raduńską było niezbędne w celu realizacji inwestycji.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115, Nr 23 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach.

Zdaniem Sądu procedury zawarte w ww. ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. zostały zachowane, a stronom zapewniono prawo do czynnego udziału na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 - 4 tej ustawy. W szczególności organ poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi w obwieszczeniu, które ukazało się w lokalnym dodatku "Gazety Wyborczej" oraz było zamieszczone na tablicy ogłoszeń w budynku organu i na jego stronie internetowej. Również informację o wydaniu decyzji organ ten zawarł w obwieszczeniu zamieszczonym również w lokalnym dodatku "Gazety Wyborczej" w dniu 22 lipca 2008 r. oraz na tablicy ogłoszeń w budynku organu administracji I instancji i stronie internetowej.

Sąd uznał za prawidłowy pogląd organów, że decyzja o lokalizacji drogi nie określa dokładnie lokalizacji oraz wymiarów technicznych poszczególnych elementów drogi. Wobec tego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie określa precyzyjnie dokładnego położenia oraz wymiarów ścieżki rowerowej. Decyzja taka ustala jedynie linie rozgraniczające drogi, czyli granice terenów przeznaczonych pod pas lub pasy drogowe. Natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wobec tego, że decyzja o lokalizacji drogi określa tylko linie rozgraniczające, szczegółowe określenie lokalizacji i parametrów technicznych elementów stanowiących infrastrukturę drogi nastąpi na kolejnym etapie postępowania, zatem na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważnia organów, jak i Sądu, do oceny rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi pod kątem racjonalności bądź słuszności. Organy są upoważnione jedynie do oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 roku, IV SA/Wa 46/07, Lex Nr 338845; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 roku, IV SA/Wa 638/06, Lex Nr 329121).

Zdaniem Sądu art. 8 ustawy o drogach publicznych należy rozumieć w ten sposób, iż wyróżnia on dwie sytuacje. W pierwszym przypadku pętla autobusowa stanowi odrębne urządzenie, funkcjonujące samodzielnie, nie połączone funkcjonalnie, ani organizacyjnie z innym obiektem; samodzielność pętli w takim przypadku, nie oznacza, że nie jest połączona z innym urządzeniem, w tym z drogą, poprzez wyjazd, bądź zjazd. W drugiej natomiast sytuacji pętla autobusowa stanowi element większej inwestycji, w tym znaczeniu, że jest powiązana integralnie z większą konstrukcją. Tak właśnie jest w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotowa pętla stanowi element drogi i jako taka podlega regulacji ustawy szczególnej z dnia 10 kwietnia 2003 r.

W ustawie o drogach publicznych brak jest ustawowej definicji określenia "obiekt budowlany" i pojęcia "urządzenia". Dlatego, jak wskazał organ, w tym zakresie można sięgnąć do innych przepisów regulujących przedmiotową materię, w tym do przepisów wykonawczych. Zgodnie zatem z treścią § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, do których zalicza się w szczególności urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, jako miejsca obsługi podróżnych, punkty kontroli samochodów ciężarowych, miejsca poboru opłat, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Nadto, z racji tego, że inwestor zobowiązany jest do prawidłowego prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu, winien on określić we wniosku teren niezbędny do realizacji inwestycji. Przy czym chodzi tu o inwestycję w rozumieniu ogólnym odnoszącym się do obiektów i urządzeń służących obsłudze ruchu. Inwestycja w postaci rozbudowy ulicy, na której odbywa się obsługa pasażerów środkami publicznego transportu, nie może abstrahować od urządzeń i obiektów służących realizacji tego celu. Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja o lokalizacji drogi publicznej, na której planowana jest obsługa ruchu środkami publicznego transportu, winna określać również lokalizację pętli lub zatok autobusowych, jako elementu drogi publicznej.

Sąd orzekający powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Op 191/08 (nie publ.), w którym wyrażono pogląd, iż skoro inwestycja polegająca na budowie zatoki autobusowej przygotowywana jest w ciągu drogi publicznej - drogi powiatowej, to organy administracji prawidłowo stwierdziły, iż w tym zakresie zastosowanie znajdują uproszczone procedury przewidziane w przepisach ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego, do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Warunki techniczne określą, w drodze rozporządzenia wskazani ministrowie (art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego). Nadto, w § 1 ust. 1 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wskazano, iż rozporządzenie to określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Przepis § 1 ust. 3 rozporządzenia określa szczegółowo warunki techniczne, zastrzegając konieczność zachowania przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm. Z tych regulacji - zdaniem Sądu - wynika, że inwestor przygotowując planowaną rozbudowę ulicy zobowiązany był do uwzględnienia przepisów zawartych w rozporządzeniu.

W toku rozprawy przeprowadzonej przed Sądem pierwszej instancji, pełnomocnik strony skarżącej podnosił, iż pętla autobusowa winna być zlokalizowana w miejscu dawnej pętli tramwajowej, w odległości ok. 100 metrów dalej. Lokalizacja ta miałaby być na terenie należącym do Gminy Rzgów. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, iż nie można przymuszać inwestora do podejmowania, bądź nawiązywania współpracy z innymi gminami. Oceny tej nie zmienia też wcześniejsza lokalizacja na tym terenie pętli tramwajowej. W tej sytuacji nie można ocenić, że przesunięcie planowanej pętli autobusowej nawet o odległość 100 metrów, miałoby być racjonalniejszym rozwiązaniem. Sąd nie może oceniać projektowanych rozwiązań w kategoriach słuszności, czy racjonalności.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2009 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a..

G. i S. B. oraz M. K. reprezentowani przez adwokata M. S., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagali się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.;

a) art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, wbrew wykładni językowej i systemowej, że pętla autobusowa nie jest drogą wewnętrzną,

b) art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że pętla autobusowa jest elementem drogi i nieprawidłowe jego zastosowanie w sytuacji, gdy planowana pętla nie może być uznana za urządzenie będące elementem ul. Rudzkiej, ponieważ zlokalizowana jest poza pasem drogowym ul. Rudzkiej,

c) art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 8 i art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego ich zastosowania przez organy administracji i przyjęcie, że w zakresie budowy pętli autobusowej i przebudowy ul. Raduńskiej, w tym ustalenia nowych linii rozgraniczających nieruchomości wzdłuż ulicy Raduńskiej znajdują zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach w sytuacji, gdy pętla autobusowa nie jest elementem drogi, lecz drogą wewnętrzną samą w sobie, a ulica Raduńska nie ma statusu drogi publicznej, lecz jest drogą wewnętrzną,

2) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, że istniejąca ul. Raduńska, której dotyczy inwestycja i która łączy ul. Rudzką z planowaną pętlą autobusową nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną.

Argumentując swoje stanowisko skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego; jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Sąd miał zatem obowiązek zbadania m.in. czy wszystkie drogi, których inwestycja dotyczy są drogami publicznymi.

W ocenie skarżących kasacyjnie uwadze Sądu uszedł fakt, że ul. Raduńska nie jest drogą publiczną. W treści decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2008 r. zostały wskazane warunki powiązania tej inwestycji z innymi drogami publicznymi, wśród których brak ul. Raduńskiej. Jak wynika z wykazu ulic na terenie miasta Łodzi zaliczonych do kategorii dróg gminnych prowadzonego przez Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi, ulica Raduńska nie posiada statusu drogi gminnej, którego została pozbawiona na podstawie uchwały nr XIX/240/03 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 24 września 2003 r. Tymczasem projektowana pętla autobusowa nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną, jaką niewątpliwie jest ul. Rudzka, lecz dostęp pośredni przebiegający przez odcinek ul. Raduńskiej. Pętla nie może stanowić zakończenia planowanej do rozbudowy ul. Rudzkiej w sytuacji, gdy po pierwsze nie jest z nią bezpośrednio powiązana, a po drugie ul. Rudzka nie kończy się na wysokości planowanej pętli, lecz biegnie dalej do granicy miasta.

Skarżący kasacyjnie zakwestionowali pogląd Sądu pierwszej instancji, że art. 8 ustawy o drogach publicznych wyróżnia dwie sytuacje. Taką wykładnię przepisu można nazwać wykładnią conta legem, gdyż nie sposób doszukać się w jej treści dwóch różnych sposobów rozumienia pojęcia pętli autobusowej w zależności od założeń procesu inwestycyjnego. Definicja drogi wewnętrznej zawarta w tym przepisie została uzupełniona o pętlę autobusową w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200 poz. 1953). Wykładnia językowa tej normy prawnej nakazuje do dróg wewnętrznych zaliczyć także pętle autobusowe. Ustawodawca nie zawarł żadnych przesłanek, przy spełnieniu których pętlę autobusową należy klasyfikować jako element drogi publicznej.

Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślili, że ustawa o drogach publicznych jest aktem normatywnym wyższego rzędu niż rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., a w zakresie aktualnego brzmienia definicji drogi wewnętrznej jest także aktem późniejszym. W związku z tym Sąd błędnie odwoływał się do tego rozporządzenia w celu dokonania wykładni norm ustawy o drogach publicznych.

Co równie istotne Sąd uznając planowaną pętlę autobusową za urządzenie będące elementem drogi publicznej - ul. Rudzkiej nie zbadał czy spełniona jest przesłanka umiejscowienia tego urządzenia w pasie drogowym ul. Rudzkiej, przez co dokonał błędnej subsumpcji normy art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych do istniejącego w tej sprawie stanu faktycznego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Linie graniczne pasa drogowego to granice geodezyjne działki, na której umiejscowiona jest droga. Pas drogowy ul. Rudzkiej ograniczony jest przebiegiem granic działki nr [...]. Planowana pętla autobusowa ma zostać zlokalizowana na nieruchomości stanowiącej odrębną działkę o nr [...], leżącą w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego ul. Rudzkiej, ale nie w pasie drogowym tej drogi. W konsekwencji planowana pętla autobusowa nie może być uznana za element drogi publicznej jaką jest ulica Rudzka.

Dalej skarżący kasacyjnie podnieśli, że powoływany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2008 r. II SA/Op 191/08 dotyczył budowy zatoki autobusowej, a nie pętli autobusowej. Zatoka autobusowa jest elementem drogi, natomiast pętla autobusowa, jest drogą sama w sobie.

Niesłuszny jest pogląd, że przedmiotowa inwestycja w zakresie obejmującym budowę pętli autobusowej i przebudowę ul. Raduńskiej, w tym ustalenie nowych linii rozgraniczających nieruchomości wzdłuż ul. Raduńskiej dotyczy lokalizacji drogi publicznej i uzasadnia zastosowanie trybu określonego w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Dlatego bazując na przepisach ustawy o drogach publicznych, należało oceniać czy chodzi o drogę publiczną, aby móc realizować inwestycję na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zdaniem skarżących w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy tej ustawy, gdyż planowana inwestycja (w zakresie pętli autobusowej) dotyczy dróg wewnętrznych, a nie dróg publicznych.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, że ze względu na skutki prawne, jakie wiążą się z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, w szczególności ze względu na przejście ex lege prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, bez przewidzianej przez ustawę o gospodarce nieruchomościami procedury wywłaszczeniowej zakończonej odrębną decyzją administracyjną, w toku której dotychczasowy właściciel nieruchomości może skutecznie dochodzić swoich praw, należy uwzględnić interes prawny dotychczasowych właścicieli nieruchomości i unikać interpretacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach /../, która prowadziłaby do rozszerzenia jej zakresu przedmiotowego.

Uczestnicy postępowania Z. M. i R. M. w pismach z dnia 14 sierpnia 2009 r., 19 sierpnia 2009 r. wnieśli o zawieszenie postępowania, zaś Z. M. pismem z dnia 26 sierpnia 2009 r. wniósł o odroczenie rozprawy.

Z. M. w piśmie z dnia 14 sierpnia 2009 r. jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazał fakt doręczenia mu odpisu zaskarżonego wyroku z uzasadnieniem w dniu 21 lipca 2009 r.

R. M. w piśmie z dnia 19 sierpnia 2009 r. wniósł o zawieszenie postępowania, ponieważ WSA w Łodzi w trakcie rozprawy w dniu 30 stycznia 2009 r. pominął jego pełnomocnika Z. M.. Natomiast w kolejnym piśmie z dnia 19 sierpnia 2009 r. R. M. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Miasto Łódź części nieruchomości przy ulicy Rudzkiej [...], oznaczonej jako działka [...].

We wniosku z dnia 29 sierpnia 2009 r. o odroczenie rozprawy Z. M. wskazał, że zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w Łodzi o zmianę adwokata z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W szczególności brak jest podstaw pozwalających uznać, iż w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji zostali pozbawieniu możności obrony swych praw uczestnicy postępowania Z. M. i R. M., czego w istocie rzeczy dotyczyło jedno z pism R. M. z dnia 19 marca 2009 r. Jak wynika z akt sprawy obaj uczestnicy postępowania brali udział w postępowaniu sądowym przed Sądem pierwszej instancji, zapewniono im możność złożenia pism oraz byli prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy, po przeprowadzeniu której zapadł zaskarżony wyrok. Nadto na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. był obecny Z. M., który brał czynny udział w rozprawie, co wynika z protokołu rozprawy (k. 57 akt WSA). Zatem brak jest podstaw wskazujących, iż zaistniała przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Natomiast okoliczność czy strona brała udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania, wymienionej w art. 124 bądź art. 125 p.p.s.a. Przesłanki zawieszenia postępowania nie stanowi również data doręczenia stronie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy nie zależy od wyniku postępowania administracyjnego w sprawie nabycia mocy prawa przez Miasto Łódź części nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Przede wszystkim należy wskazać, że kwestia ta nie jest objęta granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że wynik postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ze skargi kasacyjnej G. B., S. B. i M. K..

Z powyższych względów wnioski Z. M. i R. M. o zawieszenie postępowania zostały oddalone.

Również podlegał oddaleniu wniosek Z. M. o odroczenie rozprawy zawarty w piśmie z dnia 26 sierpnia 2009 r. Kwestia, iż uczestnik postępowania domaga się zmiany wyznaczonego mu pełnomocnika z urzędu nie stanowi ważnej przyczyny uzasadniającej odroczenie rozprawy, mającej na celu rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej przez inne osoby.

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej należało stwierdzić, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty skargi kasacyjnej wywiedziono opierając się na obu podstawach określonych art. 174 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że autorka skargi kasacyjnej w redakcji dwóch pierwszych zarzutów naruszenia prawa materialnego omyłkowo wskazała na ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że chodzi tutaj o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tej sytuacji należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej są jasne i nadają się do rozpoznania, a więc odpowiadają wymogom formalnym stawianym skardze kasacyjnej.

W związku z tym, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenie przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zakwestionowali zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazując na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji faktu, że ulica Raduńska, której dotyczy planowana inwestycja i która łączy ulicę Rudzką z planowaną pętlą autobusową nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną. Zarzut ten jest zasadny. Sąd pierwszej instancji pominął istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że ulica Raduńska nie posiada statusu drogi publicznej, lecz jest drogą wewnętrzną. Okoliczność ta wynika z akt administracyjnych, którymi dysponował Sąd rozstrzygając sprawę i na podstawie których powinien wydać wyrok (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczy realizacji wyłącznie dróg publicznych (art. 1 ust. 1). Wobec tego oceniając zgodność z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej w pierwszym rzędzie koniecznym było dokonanie ustaleń czy decyzja rozstrzyga w zakresie przedmiotowym cytowanej wyżej ustawy.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie wynika, że sporna pętla autobusowa stanowi zakończenie planowanej do rozbudowy ulicy Rudzkiej. Wprost przeciwnie ulica Rudzka nie kończy się pętlą autobusową, lecz biegnie dalej i na granicy miasta przechodzi w ulicę Czartoryskiego. Natomiast pętla autobusowa przylega do ulicy Raduńskiej, z którą jest skomunikowana poprzez wjazd i wyjazd. W konsekwencji odcinek ulicy Raduńskiej, stanowiący powiązanie komunikacyjne z pętlą autobusową, został objęty planowaną inwestycją polegająca na rozbudowie ulicy Rudzkiej. Zatem skoro ustalenie lokalizacji drogi powiatowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy Rudzkiej dotyczy pewnego odcinka ulicy Raduńskiej, która jest drogą wewnętrzną to jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Pojęcie drogi publicznej definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1). Drogi niezaliczone do żadnej z wymienionych kategorii posiadają status dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1).

Z powyższych przepisów wynika, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie o szczególnych zasadach /.../, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg publicznych, a więc dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z 25.11.2008 r. II OSK 1111/08, niepubl.). Wobec tego kontrola decyzji wydanej w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach /.../ wymaga ustalenia, czy jej zakresem objęte są drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Jak wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie zakresem decyzji faktycznie objęto ulicę Raduńską, która jest drogą wewnętrzną, a nie drogą publiczną. Okoliczność ta wynika z akt sprawy i powinna zostać uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji, który zobligowany jest do rozstrzygania na podstawie akt sprawy. Brak uwzględnienia tej okoliczności skutkował również uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że planowana pętla autobusowa stanowi element drogi publicznej, którą jest ulica Rudzka. Jest to stanowisko wątpliwe, jeżeli uwzględni się fakt, iż niniejsza pętla autobusowa ma zostać skomunikowana przede wszystkim z ulicą Raduńską, będącą drogą wewnętrzną. W konsekwencji Sąd nie rozważył, czy rzeczywiście pętla autobusowa zlokalizowana jest w pasie drogowym ulicy Rudzkiej.

Wobec powyższego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że ulica Raduńska jest drogą wewnętrzną doszło do niewłaściwego zastosowania art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 8 i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro, jak wyżej wskazano, ustawa o szczególnych zasadach /.../ ma zastosowanie do inwestycji polegających na budowie (rozbudowie) dróg innych niż drogi wewnętrzne to brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, że uproszczone zasady i procedury, określone w omawianej ustawie mają zastosowanie do ulicy Raduńskiej, będącej drogą wewnętrzną. Jednocześnie oparcie zaskarżonego wyroku na niepełnej analizie akt sprawy nie pozwala na uznanie, że pętla autobusowa zlokalizowana została w pasie drogowym ulicy Rudzkiej w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Również za zasadny trzeba było uznać zarzut błędnej wykładni art. 8 ustawy o drogach publicznych. Z art. 8 ust. 1 niniejszej ustawy jednoznacznie wynika, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Jednocześnie ustawodawca w omawianym przepisie zamieścił otwarty katalog dróg uznanych za wewnętrzne, zaliczając do nich pętle autobusowe. Z mocy tego przepisu pętla autobusowa jest drogą wewnętrzną. Zatem kwestia czy pętla autobusowa stanowi odrębne urządzenie czy też jest elementem większej inwestycji jest zagadnieniem technicznym nie mającym wpływu na rozumienie treści art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego fakt, że § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie pętle autobusowe zalicza do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu nie ma znaczenia dla wykładni art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Okoliczność, że pętla autobusowa w świetle przepisów technicznych, budowlanych, jest obiektem bądź urządzeniem obsługi uczestników ruchu, w który może być wyposażona droga nie zmienia faktu, że w świetle ustawy o drogach publicznych zakwalifikowana została do dróg wewnętrznych. Kwalifikacja do odpowiedniej kategorii dróg w świetle ustawy o drogach publicznych odbywa się w oparciu o inne przesłanki niż techniczno-budowlane. Zatem poparcie zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych regulacją rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie nie może zostać uznane za prawidłowe.

Dokonując wykładni oraz stosując przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach /.../, a w szczególności jej art. 1 ust. 1 w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy pamiętać, że ustawa o szczególnych zasadach /.../ przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. W konsekwencji omawiana ustawa w istotny sposób wpływa na ograniczenie uprawnień jednostek, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej inwestycji. Wobec tego, skoro jest to regulacja stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej, rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.