Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 191/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 53, art. 54, art. 50 pkt 4, art. 52 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3, par. 4, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maria Grzymisławska-Cybulska WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej O. w P. oraz Stowarzyszenia M. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej O. w P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia M. w P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] (sygn. [...]) z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działek o numerach ewid. [...], [...], [...], [...] (część), ark. [...], obręb J., położonych w rejonie ulic [...] w P..

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. A. N., reprezentujący H. sp. z o.o. w P. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] (część), ark. [...], obręb J., położonych przy ulicy [...] w P..

Wniosek ten został zmieniony pismem z dnia [...] lipca 2020r. w zakresie wysokości elewacji frontowej do 10,5m, 13,5m i 16,5m; liczby lokali mieszkalnych do 110; ilości miejsc parkingowych 1,5 na 1 mieszkanie, co daje 165 miejsc parkingowych; zwiększenia wskaźnika powierzchni zabudowy do 30 %, zwiększenia powierzchni zabudowy dla pojedynczej bryły – części nadziemnej do 345 m˛; zwiększenia szerokości elewacji frontowej do 24 m. Nadto wnioskodawca wnosił o doprecyzowanie w decyzji, że części nadziemne połączone pod ziemią jedną halą garażową stanowią jeden budynek; na tak wczesnym etapie trudno jest określić dokładną ilość budynków – prawdopodobnie będzie to 1, 2 lub 3 budynki przy zachowaniu podziału na 7 brył kondygnacji nadziemnych. Odnośnie wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ze względu na znaczne deformacje terenu: znaczne obniżenie od strony ul. [...], wnioskodawca wniósł o możliwość zmiany ukształtowania terenu, wyrównania względem poziomu działek sąsiednich – dopasowania do rzędnej terenu od strony wejścia pieszo-rowerowego z ul. [...], tj. poziomu 77,33 m.n.p.m., w tym doprecyzowanie zapisów o wysokości elewacji jako mierzonych względem wskazanej rzędnej. Wnioskodawca wniósł o stopniowanie brył – zmniejszenie parametru dot. wielkości najniższej części budynku z 50 % do 35 % i 65 % powierzchni dla części wyższej.

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla powyższego zamierzenia. Rodzaj inwestycji opisano, jako budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym (rozumianych jako budowa jednego, dwóch lub trzech budynków mieszkalnych połączonych podziemną halą garażową), składających się z maksymalnie 7 segmentów nadziemnych.

W zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy organ I instancji wskazał:

1) Linia zabudowy:

a) od strony ul. [...] - ustala się obowiązującą linię zabudowy w odległości 8 m od frontowej granicy terenu z drogą publiczną;

b) od strony ul. [...] ustala się maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od frontowej granicy terenu z drogą publiczną,

2) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu:

ustala się maksymalnie 35%, przy czym powierzchnia pojedynczego segmentu nadziemnego nie może przekroczyć 345 m˛;

3) Szerokość elewacji frontowej: dla pojedynczego segmentu nadziemnego ustala się od 10 m do 24 m;

4) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki:

a) od strony ul. [...] - dla segmentu realizowanego w linii obowiązującej ustala się maksymalnie 10,5 m;

b) od strony ul. [...] w pasie o szerokości min. 30 m od południowej granicy terenu ustala się od 10,5 m do 13,5 m, przy czym niższa część musi stanowić min. 35% powierzchni tego segmentu nadziemnego (wysokości podano w odniesieniu do rzędnej 77,33 m n.p.m);

c) od strony ul. [...] dla pozostałego terenu ustala się od 13,5 m do 16,5 m (wysokości podano w odniesieniu do rzędnej 77,33 m n.p.m);

5) Geometria dachu: ustala się dach płaski o spadku połaci do 12°.

2. Inne:

1) dopuszcza się zmianę ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji;

2) dopuszcza się realizację kondygnacji podziemnej/podziemnych;

3) ustala się realizację maksymalnie 110 lokali mieszkalnych.

Dalej organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W części decyzji dotyczącej warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ ustalił:

1. Dostęp do drogi publicznej - bezpośredni - z ul. [...] (droga publiczna);

1.1 - obsługa komunikacyjna zabudowy mieszkaniowej (maksymalnie 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych) winna odbywać się jednym nowym zjazdem z ul. [...];

- inwestor wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego (zgodnie z art. 16 ust. 1 Ustawy o drogach publicznych) jest zobowiązany do:

- budowy drogi dla rowerów oraz chodnika pomiędzy terenem inwestora a O. na długości od ul. [...] (z włączeniem do istniejącego ciągu pieszo-rowerowego w tej ulicy) do ul. [...] w miejscu istniejącego zjazdu;

- przebudowy istniejącego ciągu pieszo-rowerowego zlokalizowanego na przedłużeniu ul. [...] (dz. nr [...], [...] i [...] ark. [...] obręb J.) z włączeniem do ul. [...].

Dalsze szczegółowe regulacje dotyczące obsługi komunikacyjnej wskazano w decyzji zgodnie z opinią wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich z dnia [...] grudnia 2020r.

Pełne potrzeby parkingowe dla każdego lokalu mieszkalnego należy zabezpieczyć na terenie inwestycji w ilości min. 1,5 m.p. dla samochodu i min. 1 m.p. dla roweru. Dalej organ I instancji przyjął, że wystarczające jest uzbrojenie terenu w sieć elektroenergetyczną, zasilenie w wodę z sieci wodociągowej oraz z kanalizacji sanitarnej oraz w sieć ciepłowniczą. Organ określił zasady gospodarowania odpadami oraz odprowadzania wód opadowych i roztopowych; z uwagi na przeciążenie kanalizacji deszczowej należy przewidzieć zatrzymanie wód opadowych i roztopowych w obrębie terenu z zastosowaniem rozwiązań zapewniających przenikanie tych wód do gruntu lub wykorzystanie ich dla celów gospodarczych (podlewanie zieleni). Intencją inwestora jest stworzenie infrastruktury, która w maksymalny sposób zagospodaruje zasoby wody opadowej i roztopowej na terenie inwestycji. Planowane zamierzenie nie przewiduje wykonania urządzenia wodnego wymagającego pozwolenie wodnoprawnego.

Dalej organ I instancji określił inne szczegółowe warunki w zakresie kształtowania i ochrony środowiska, gospodarki wodnej oraz ochrony gruntów rolnych.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P. wskazał motywy rozstrzygnięcia.

Odwołania od tej decyzji złożyli: Stowarzyszenie M. w P. oraz Wspólnota M. w P. .

Wspólnota M. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1), 3) i 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez uznanie, że spełnione zostały zawarte w tych przepisach przesłanki do wydania zaskarżonej Decyzji, w szczególności:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie"), poprzez określenie wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób rażąco błędny, w szczególności: znacznie powyżej średniego wskaźnika tej wysokości dla obszaru analizowanego (11,25 m), a ponadto w sposób niejednoznaczny, w tym także umożliwiający jego zmianę;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego zastosowanie, pomimo że przepis ten stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, zaś w sprawie zastosowanie winien znaleźć § 7 ust. 3 rozporządzenia (co organ I instancji sam przyznaje w uzasadnieniu Decyzji), w stosunku do którego przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia nie znajduje zastosowania;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako liczonej w odniesieniu od rzędnej 77,33 m.n.p.m. dla sześciu budynków od strony ul. [...], tj. znacznie powyżej średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do tych budynków (rzeczywiste rzędne terenu wnioskowanej inwestycji, wynoszą ok. 75,00-75,70 m.n.p.m.);

4. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia, poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (maksymalnie 35% przy czym powierzchnia pojedynczego segmentu nadziemnego nie może przekroczyć 345 m˛):

a) znacznie powyżej średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (26,0%), a przy tym wbrew wynikom analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., oraz

b) niezgodnie z wnioskiem wnioskodawcy, który wnosił o ustalenie tego wskaźnika w wysokości 30%, a ponadto

c) w sposób niejednoznaczny, umożliwiający jego zmianę;

5. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia, poprzez określenie wskaźnika maksymalnej szerokości elewacji frontowej dla pojedynczego segmentu nadziemnego (od 10 m do 24 m) powyżej średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (średnia z uwzględnieniem tolerancji 20% wynosi 23,16 m), a przy tym wbrew wynikom analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

6. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia, poprzez nieokreślenie w części graficznej Decyzji kompletnych warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych w części tekstowej Decyzji;

7. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w sposób rażąco błędny, wbrew wymaganiom przewidzianym przepisami prawa, tj. zwłaszcza:

a) bez dokonania wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy występującej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym,

b) przez przyjęcie w przedmiotowej analizie błędnych parametrów istniejącej zabudowy na działkach występujących w obszarze analizowanym, zwłaszcza w stosunku do nieruchomości oznaczonej w pkt V.l analizy jako nieruchomość "[...]", której powierzchnia zabudowy - wbrew treści tej analizy - nie wynosi 38%, lecz 35%, co potwierdza m.in. projekt budowlany O. zatwierdzony decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta P. w dniu [...] stycznia 2018 r.,

c) pominięcie w przedmiotowej analizie istniejącej zabudowy na działkach występujących w obszarze analizowanym; co uniemożliwia weryfikację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w zaskarżonej Decyzji;

8. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ustalenie granic obszaru analizowanego w najmniejszej możliwej odległości, czyli trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. w odległości 72 m od linii rozgraniczających teren inwestycji, pomimo, iż teren inwestycji jest nieregularny, zaś jako front inwestycji określona została zachodnia granica działek nr [...] i [...], w sytuacji w której szerokość południowej granicy samej działki nr [...] wynosi aż ok. 116 m, co zdecydowanie uzasadniało obowiązek określenia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna, co pozwoliłoby na określenie średnich parametrów istniejących zabudowań w szerszym kontekście, aniżeli wyłącznie w odniesieniu do najbliższej zabudowy;

9. art. 61 ust. 1 pkt 3) u.p.z.p. poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu planowanej inwestycji, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

11. art. 61 ust. 1 pkt 5) oraz u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko poprzez wydanie Decyzji pomimo nieuzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem wbrew ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 58) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

12. art. 65 ust. 2 pkt 3) ustawy o ochronie przyrody, poprzez dopuszczenie w Decyzji "zmiany ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji" oraz "realizacji kondygnacji podziemnej/podziemnych" bez sporządzenia w sprawie, ewentualnie zobowiązania wnioskodawcy (inwestora) do sporządzenia i przedłożenia w sprawie stosownej dokumentacji geotechnicznej, która potwierdzi jakie warunki gruntowo-wodne panują na terenie objętym inwestycją i czy realizacja planowanej inwestycji nie rodzi negatywnych następstw dla działalności i rozwoju ogrodu [...] [...] przy ul. [...] oraz dla okolicznej zabudowy (np. nie spowoduje podniesienia wód gruntowych), a w konsekwencji także naruszenie obowiązku ochrony istniejącego ogrodu [...] [...] przy ul. [...];

13. art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 54 pkt 2) lit. b) i d) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 90 ust. 1 pkt 2) lit. d) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, poprzez dopuszczenie w Decyzji "zmiany ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji" oraz "realizacji kondygnacji podziemnej/podziemnych" bez sporządzenia w sprawie, ewentualnie zobowiązania wnioskodawcy (inwestora) do sporządzenia i przedłożenia w sprawie, stosownej dokumentacji hydrogeologicznej dla terenu inwestycji oraz nieruchomości sąsiednich, bez ryzyka wystąpienia negatywnych następstw wobec okolicznych zabudowań, a także wobec działalności i rozwoju ogrodu [...] [...] przy ul. [...];

14. art. 54 pkt 2) lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe ustalenie obsługi w zakresie infrastruktury komunikacji w oparciu o opinię Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...] i [...]) wydaną w celu uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a więc dla inwestycji innej niż inwestycja objęta Decyzją, a przy tym poprzez zobowiązanie inwestora do "budowy drogi dla rowerów oraz chodnika pomiędzy terenem inwestora a O. na długości ul. [...] (z włączeniem do istniejącego ciągu pieszo-rowerowej w tej ulicy do ul. [...] w miejscu istniejącego zjazdu".

W dalszej części odwołania Wspólnota zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 k.p.a. w szczególności poprzez brak wszechstronnych ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego, skutkiem czego błędnie przyjęto, iż zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe zarzuty zostały szeroko uzasadnione w dalszej części odwołania.

Stowarzyszenie M. w P. w swoim odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021r. nr [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy ewentualnie ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 2 k.p.a. poprzez brak uzyskania dokumentacji geotechnicznej oraz hydrotechnicznej w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomości pozostające w jej zasięgu, ze szczególnym uwzględnieniem terenu O. w P., brak szczegółowej charakterystyki obszaru analizowanego, a także brak przeprowadzenia analizy zmiany przeznaczenia terenu przeznaczonego pod inwestycję pod kątem odbioru wód opadowych i roztopowych z nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości położonych powyżej poziomu tejże nieruchomości. Dalej Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

a. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia warunków zabudowy, w szczególności poprzez:

• brak prawidłowego określenia zagospodarowania terenu poprzez brak zakreślenia możliwości - zakresu inwestycji w zakresie kondygnacji podziemnych, mimo tego, że ma to znaczenie dla istotnych okoliczności związanych z wodami gruntowymi,

• brak doprecyzowania co oznacza pojęcie: "dopuszcza się zmianę ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji", w szczególności, w zakresie podniesienia wysokości terenu inwestycji do rzędnej 77,33 m (do której w decyzji odniesiono poziom zabudowy), gdzie tak drastyczna zmiana zagospodarowania terenu winna podlegać szczegółowej regulacji, ponieważ wpływa na obszar analizowany,

• nieprecyzyjny opis inwestycji, w punkcie I, który może sugerować, że każdy z budynków może składać się z 7 segmentów, gdzie zgodnie ze wszelkimi wcześniejszymi zapewnieniami i konsultowanymi wariantami, ogólna ilość segmentów miała nie być większa niż 7,

b. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 Rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do ustalania wysokości zabudowy przyjmując rzędną 77,33 m, gdzie jak wskazano to w zarzucie l.c. powyżej analizy, o której mowa w § 7 ust. 4 Rozporządzenia, pozwalającej na dokonanie odstępstwa - nie przeprowadzono, tj. załącznik nr 2 do decyzji nie zawiera żadnej merytorycznej analizy przesłanej wskazanych w § 3 ust. 1 Rozporządzenia, skoro zaś brak jest takiej analizy nie sposób twierdzić, że może stanowić ona podstawę do odstępstwa od zasad podstawowych określonych w § 7 ust. 1 - 3 Rozporządzenia,

c. art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy mimo tego, że brak jest zarówno infrastruktury - uzbrojenia terenu inwestycji w urządzenia odprowadzające wody opadowe i roztopowe, czy chociażby umowy z inwestorem a odpowiednią jednostką organizacyjną.

W uzasadnieniu odwołania Stowarzyszenie szczegółowo rozwinęło podniesione zarzuty.

Pismo z [...] października 2021r. złożył także pełnomocnik wnioskodawcy wnosząc o utrzymanie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta w mocy i szeroko ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zaskarżoną decyzją z 22 grudnia 2021r. na podstawie art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 741) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] czerwca 2021r.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że obydwa odwołania wskazywały na konieczność uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021r., z uwagi na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i kodeksu postępowania administracyjnego.

Dalej SKO wskazało, że organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy (wyrok NSA z dnia 14.10.1999 r. IV S.A. 1313/98).

Mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy Kolegium ustaliło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego w tej sprawie i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe, a zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w tej sprawie.

SKO zważyło, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 j.t.), zwaną dalej: "ustawą" lub "u.p.z.p.") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy).

Dalej organ II instancji przetoczył treść przepisów, tj. art. 61 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i wskazał, że postępowanie organu I instancji było z nimi zgodne.

Kolegium uznało, że obszar analizowany został wyznaczony poprawnie, gdyż fragment miasta P., zawarty pomiędzy ulicami [...] i ulicą [...] mógł zostać ograniczony na potrzeby analizy do obszaru, który przyjął urbanista w tej sprawie. Za rozstrzygające należało uznać to, że front działki został wskazany prawidłowo, co determinuje wyznaczenie zasięgu obszaru analizowanego.

W ocenie SKO na potrzeby tej sprawy wystarczył minimalny zasięg obszaru analizowanego, wskazany przepisami prawa, gdyż teren ograniczony ulicą [...], ulicą [...] i ulicą [...] w tym minimalnym zakresie jasno określa zabudowę, na którą zostały udzielone zgody właściwych organów Miasta P., a które zezwoliły na terenie przyległym do terenu objętego tym postępowaniem na zrealizowanie osiedla mieszkaniowego "O. ".

Zrealizowane "O. " pozwoliło na ustalenie parametrów dla projektowanego zamierzenia. Zdaniem Kolegium obowiązujące przepisy pozwalały Prezydentowi Miasta P. na ustalenie parametrów dla projektowanej zabudowy w oparciu o inne parametry, niż to wynika z wielkości średnich, które to w swych wyliczeniach obejmowały zarówno zrealizowaną zabudowę jednorodzinną, jak i intensywną zabudowę wielorodzinną, która dotyczy "O. ".

Zgodnie z fundamentalną zasadą dotyczącą spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" tylko zabudowa sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym pozwalałaby organowi I instancji na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia na projektowanym terenie. Taki przypadek w tej sprawie jednak nie występuje. Planowana funkcja zabudowy wielorodzinnej niewątpliwie będzie stanowić kontynuację zrealizowanej wcześniej zabudowy "O. ". Brak było zatem podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium przyjęło, że kwestia odmienności dopuszczonych parametrów dla planowanej zabudowy od wielkości średnich także została w sposób prawidłowy uzasadniona w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołań wskazano, że nie mogły zostać uwzględnione. Kolegium zważyło, że pierwsza grupa zarzutów dotyczy zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia wykonawczego w zakresie możliwości przyjęcia przez Prezydenta Miasta P. takiego, a nie innego ustalenia zasięgu obszaru analizowanego oraz parametrów zabudowy.

Jak słusznie przyjął organ I instancji, w sytuacji zabudowy kończącej zabudowę całego kwartału ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...] w P. było uzasadnione rozważenie możliwości przyjęcia innych, wyższych parametrów dla projektowanej zabudowy, w sytuacji gdy teren inwestycyjny przylega do ostatnio zrealizowanej zabudowy wielorodzinnej i taką samą zabudową jest zainteresowany wnioskodawca. W innym przypadku, gdy parametry dla nowej zabudowy miały odpowiadać wielkości średniej, uwzględniającej zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną, parametry te byłyby niższe, ale nie uwzględniałyby dostosowania parametrów planowanej zabudowy do parametrów zwartej zabudowy "O. ". Przepisy rozporządzenia wykonawczego w takich przypadkach pozwalają na ustalenie innych parametrów niż tylko wielkości średnie.

Niezasadny jest też w mniemaniu SKO zarzut o braku istniejącej infrastruktury dla zapewnienia mediów dla nowego osiedla, a nawet brak jest wiążących umów na ten cel zawartych. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż dostawcy mediów złożyli swoje oświadczenia o takiej możliwości, po określeniu konkretnych wielkości dla projektowanej zabudowy.

Niezasadny jest również zarzut o tym, że na tym etapie niezbędne byłoby przeprowadzenie ścisłych i dokładnych badań geologicznych i hydrologicznych dla terenu objętego niniejszym postępowaniem. Takie oczekiwania są przedwczesne, te informacje są niezbędne do weryfikacji złożonych dokumentów i projektów, ale w następnym postępowaniu, zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami, które w procesie uzgodnień uczestniczyły i swoje uwagi lub warunki mogły zgłosić. Właściciele nieruchomości sąsiedzkich nie mogą oczekiwać, że będą oni mogli wpływać na warunki prowadzenia postępowania przed Prezydentem Miasta P. i by wprowadzali kolejne uzgodnienia.

Decyzja o warunkach zabudowy winna określać ramy ładu przestrzennego, który ma być wprowadzony na teren inwestycyjny i stopień jego dostosowania do zastanej zabudowy. W tej sprawie niewątpliwie wprowadzenie ostatniego zespołu średniowysokiej zabudowy wielorodzinnej jest kontynuacją do [...] i stąd brak było podstaw dla odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem Kolegium decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich a planowana zabudowa nie wpływa na możliwości zagospodarowania terenów sąsiedzkich, w tym także terenów skarżących.

W związku z powyższym postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie narusza: art. 6 k.p.a., który stanowi, że organu administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które wskazują, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Mając na uwadze powyższe rozważania, SKO podsumowało, że w tej sprawie organ I instancji musi ponownie zlecić opracowanie analizy urbanistycznej oraz wyników tej analizy, uwzględniające obowiązujący w kraju porządek prawny.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wspólnota M. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta P. nr z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Sprawę ze skargi Wspólnoty zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Po 191/22.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1), 3) i 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez uznanie, że spełnione zostały zawarte w tych przepisach przesłanki do wydania Decyzji Prezydenta Miasta P., pomimo iż przesłanki te w niniejszej sprawie nie wystąpiły;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie"), poprzez określenie wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób rażąco błędny, w szczególności:

a) znacznie powyżej średniego wskaźnika tej wysokości dla obszaru analizowanego (11,25 m), a ponadto

b) w sposób niejednoznaczny, w tym także umożliwiający jego zmianę.

3. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego zastosowanie, pomimo że przepis ten stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, zaś w sprawie zastosowanie winien znaleźć § 7 ust. 3 rozporządzenia (co organ I instancji sam przyznaje w uzasadnieniu Decyzji Prezydenta Miasta P.), w stosunku do którego przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia nie znajduje zastosowania;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako liczonej w odniesieniu od rzędnej 77,33 m.n.p.m. dla sześciu budynków od strony ul. [...], tj. znacznie powyżej średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do tych budynków (rzeczywiste rzędne terenu wnioskowanej inwestycji, wynoszą ok. 75,00-75,70 m.n.p.m.),

5. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia, poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ("maksymalnie 35%, przy czym powierzchnia pojedynczego segmentu nadziemnego nie może przekroczyć 345 m˛"):

a) znacznie powyżej średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (26,0%), a przy tym wbrew wynikom analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., oraz

b) niezgodnie z wnioskiem wnioskodawcy, który wnosił o ustalenie tego wskaźnika w wysokości 30%, a ponadto

c) w sposób niejednoznaczny, umożliwiający jego zmianę;

6. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia, poprzez określenie wskaźnika maksymalnej szerokości elewacji frontowej dla pojedynczego segmentu nadziemnego (od 10 m do 24 m) powyżej średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (średnia z uwzględnieniem tolerancji 20% wynosi 23,16 m), a przy tym wbrew wynikom analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.,;

7. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia, poprzez nieokreślenie w części graficznej Decyzji Prezydenta Miasta P. kompletnych warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych w części tekstowej tej decyzji;

8. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w sposób rażąco błędny, wbrew wymaganiom przewidzianym przepisami prawa, tj. zwłaszcza:

a) bez dokonania wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy występującej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym,

b) przez przyjęcie w przedmiotowej analizie błędnych parametrów istniejącej zabudowy na działkach występujących w obszarze analizowanym, zwłaszcza w stosunku do nieruchomości oznaczonej w pkt V.l analizy jako nieruchomość "[...]", której powierzchnia zabudowy - wbrew treści tej analizy - nie wynosi 38%, lecz 30,98%, co potwierdza m.in. projekt budowlany O. zatwierdzony decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta P. w dniu [...] stycznia 2018 r.,

c) pominięcie w przedmiotowej analizie istniejącej zabudowy na działkach występujących w obszarze analizowanym;

co uniemożliwia weryfikację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w Decyzji Prezydenta Miasta P.;

9. art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ustalenie granic obszaru analizowanego w najmniejszej możliwej odległości, czyli trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. w odległości 72 m od linii rozgraniczających teren inwestycji, pomimo, iż teren inwestycji jest nieregularny, zaś jako front inwestycji określona została zachodnia granica działek nr [...] i [...], w sytuacji w której szerokość południowej granicy samej działki nr [...] wynosi aż ok. 116 m, co zdecydowanie uzasadniało obowiązek określenia granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna, co pozwoliłoby na określenie średnich parametrów istniejących zabudowań w szerszym kontekście, aniżeli wyłącznie w odniesieniu do najbliższej zabudowy;

10. art. 61 ust. 1 pkt 3) u.p.z.p. poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu planowanej inwestycji, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, pomimo iż:

a) wbrew treści zaskarżonej Decyzji DKO oraz Decyzji Prezydenta Miasta P. uzbrojenie sieci terenu w sieć ciepłowniczą nie jest wystarczające, co potwierdza także treść tekstowa opracowanej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zgodnie z pismem V. S.A. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. (w treści Decyzji Prezydenta Miasta P. błędnie opisanym jako "warunki przyłączenia do sieci ciepłowniczej") V. S.A. nie widzi technicznej możliwości dostawy energii cieplnej do projektowanych budynków;

b) określenie sposobu odprowadzania wód opadowych I roztopowych zgodnie z porozumieniem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. zawartym pomiędzy Miastem P. i wnioskodawcy oraz z opinią A. S.A. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. jest wzajemnie sprzeczne - zgodnie z powołanym porozumieniem ZDM wyraziło zgodę na podłączenie do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej inwestycji polegającej na budowie 7 budynków (Decyzja SKO oraz Decyzja Prezydenta Miasta P. przewidują budowę maks. trzech budynków), a przy tym zgodnie z opinią wyrażoną przez A. S.A. pod nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., a nie zgodnie z opinią A. S.A. [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.;

c) opinia A. S.A. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. wydana została dla inwestycji o innych parametrach, aniżeli inwestycja objęta zaskarżoną Decyzją SKO - opinia została wydana dla 7 budynków (decyzje wydane w niniejszej sprawie przewidują budowę maks. trzech budynków), w tym łącznie 160 lokali mieszkalnych (Decyzja Prezydenta Miasta P. zastrzega maks. liczbę 110 lokali mieszkalnych);

d) opinia E. sp. z o.o. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. wydana została dla inwestycji o innych parametrach, aniżeli inwestycja objęta zaskarżoną Decyzją SKO - opinia została wydana dla 7 budynków (Decyzja SKO oraz Decyzja Prezydenta Miasta P. przewiduje budowę maks. trzech budynków);

11. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p. poprzez objęcie zaskarżoną Decyzją SKO oraz poprzedzającą ją Decyzją Prezydenta Miasta P. wyłącznie części działki ewidencyjnej nr [...] bez wskazania uzasadnienia dla takiego rozwiązania;

12. art. 61 ust. 1 pkt 5) oraz u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie") poprzez wydanie zaskarżonej Decyzji SKO pomimo nieuzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem wbrew ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 58) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

13. art. 65 ust. 2 pkt 3) ustawy o ochronie przyrody, poprzez:

a) dopuszczenie w Decyzji Prezydenta Miasta P. "zmiany ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji" oraz "realizacji kondygnacji podziemnej/podziemnych" bez sporządzenia w sprawie, ewentualnie zobowiązania wnioskodawcy (inwestora) do sporządzenia i przedłożenia w sprawie, stosownej dokumentacji geotechnicznej (analizy oddziaływania zabudowy mieszkalnej na układ wód gruntowych w sąsiedztwie inwestycji), która potwierdzi jakie warunki gruntowo-wodne panują na terenie objętym inwestycją i czy realizacja planowanej inwestycji nie rodzi negatywnych następstw dla działalności i rozwoju ogrodu [...] [...] przy ul. [...] oraz dla okolicznej zabudowy (np. nie spowoduje podniesienia wód gruntowych), a w konsekwencji także

b) naruszenie obowiązku ochrony istniejącego ogrodu [...] [...] przy ul. [...] w celu zapewnienia jego prawidłowej działalności i rozwoju, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która spowoduje na terenie ogrodu [...] lub w jego sąsiedztwie zmianę stosunków wodnych, w tym obniżenie wód gruntowych;

14. art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 54 pkt 2) lit. b) i d) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 90 ust. 1 pkt 2) lit. d) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, poprzez

a) dopuszczenie w Decyzji Prezydenta Miasta P. "zmiany ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji" oraz "realizacji kondygnacji podziemnej/podziemnych" bez sporządzenia w sprawie, ewentualnie zobowiązania wnioskodawcy (inwestora) do sporządzenia i przedłożenia w sprawie, stosownej dokumentacji hydrogeologicznej dla terenu inwestycji oraz nieruchomości sąsiednich, która pozwoliłaby ocenić, czy z punktu widzenia bezpieczeństwa nie tylko przyszłych użytkowników planowanej inwestycji, ale zwłaszcza także mieszkańców gruntów sąsiednich, w tym choćby jednej kondygnacji podziemnej, jest możliwa bez ryzyka wystąpienia negatywnych następstw wobec okolicznych zabudowań, a także wobec działalności i rozwoju ogrodu [...] [...] przy ul. [...];

b) nieuwzględnienie interesu publicznego oraz interesu prywatnego, w tym zgłoszonych przez odwołującego wniosków i uwag, zmierzających do ochrony gruntów sąsiadujących z planowaną inwestycją przed następstwami naruszenia stosunków wodnych w wyniku realizacji tej inwestycji, a w konsekwencji

c) nie zawarcie nakazu stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych, które nie spowodują zmiany reżimu wód podziemnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz zakazu zmiany ukształtowania terenu prowadzącej do naruszenia stosunków wodnych;

15. art. 54 pkt 2) lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe ustalenie obsługi w zakresie infrastruktury komunikacji w oparciu o opinię Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...] i [...]) wydaną w celu uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a więc dla inwestycji innej niż inwestycja objęta Decyzją SKO oraz Decyzją Prezydenta Miasta P., a przy tym poprzez zobowiązanie inwestora do "budowy drogi dla rowerów oraz chodnika pomiędzy terenem inwestora a O. na długości ul. [...] (z włączeniem do istniejącego ciągu pieszo-rowerowej w tej ulicy) do ul. [...] w miejscu istniejącego zjazdu", pomimo że teren przedmiotowej inwestycji nie ma w żadnym miejscu bezpośrednio lub pośrednio dostępu do ul [...], nie graniczy z terenem tej ulicy w żadnym miejscu.

Dalej Wspólnota zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

16. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

a) nienależyte uzasadnienie zaskarżonej Decyzji SKO i zawarciu w niej wyłącznie ogólnych twierdzeń, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez całkowite zignorowanie zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od Decyzji Prezydenta Miasta P., oraz

b) niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej Decyzji SKO faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom (zwłaszcza wskazanym w złożonym przez skarżącego odwołaniu od Decyzji Prezydenta Miasta P.) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

17. art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku odwołującego o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności oględzin nieruchomości, na których planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, oraz o powołanie biegłego z dziedziny geodezji w celu ustalenia prawidłowego poziomu terenu, od którego powinna być mierzona wysokość budynków w ramach inwestycji;

18. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:

a) pominięcie w sprawie istotnych okoliczności, których wyjaśnienia organ winien dokonać z urzędu, w tym zwłaszcza:

• okoliczności, jakie warunki gruntowo-wodne panują na terenie objętym inwestycją i czy realizacja planowanej inwestycji nie rodzi negatywnych następstw dla działalności i rozwoju ogrodu [...] [...] przy ul. [...] oraz dla okolicznej zabudowy (np. nie spowoduje podniesienia wód gruntowych),

• okoliczności, czy realizacja inwestycji, w tym choćby jednej kondygnacji podziemnej, jest możliwa bez ryzyka wystąpienia negatywnych następstw wobec okolicznych zabudowań, a także wobec działalności i rozwoju ogrodu [...] [...] przy ul. [...] z punktu widzenia bezpieczeństwa nie tylko przyszłych użytkowników planowanej inwestycji, ale zwłaszcza także mieszkańców gruntów sąsiednich,

zwłaszcza w świetle dopuszczenia w Decyzji SKO i Decyzji Prezydenta Miasta P. zmiany ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji oraz realizacji kondygnacji podziemnych (bez wskazania maksymalnej liczy kondygnacji podziemnych);

b) nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności, poprzez:

• ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako liczonej w odniesieniu od rzędnej 77,33 m.n.p.m. dla sześciu budynków od strony ul. [...], pomimo, że teren inwestycji w żadnym miejscu nie jest położony na wysokości rzędnej, zaś przeważająca część terenu położona jest na wysokości rzędnych wynoszących ok. 75,00-75,70 m.n.p.m.;

• błędne ustalenie powierzchni pojedynczego segmentu nadziemnego jako nie większej niż 345 m˛, jako wartości mającej stanowić wypośrodkowanie pomiędzy budynkami willowymi przy [...] a budynkami O. , pomimo że stosując tę wytyczną wartość pojedynczego segmentu nadziemnego wynosi maks. 312 m˛,

c) brak wszechstronnych ustaleń faktycznych które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego

d) błędne przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota szeroko rozwinęła podnoszone zarzuty.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło także Stowarzyszenie M. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę Stowarzyszenia zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Po 192/22.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności:

a. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 roku, poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polegające na:

• braku odniesienia się, w sposób merytoryczny (a nie jedynie poprzez ogólnikowe wskazanie, że organ uznaje dany zarzut za niezasadny) do podniesionych przez strony, w złożonych odwołaniach, zarzutów, a jedynie ich zdawkowe przywołanie - bez ich rzeczywistego rozważenia, w tym w szczególności w zakresie podniesionych w odwołaniu zarzutów braku poczynienia ustaleń w zakresie: "zezwolenia" na "wyniesienie" terenu do rzędnej 77,33 m n.p.m., jak i ustalenia zasad ochrony O. ,

• braku wyjaśnienia rozbieżności w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który z jednej strony wskazał, że brak jest podstaw do analizowania kwestii wód gruntowych z uwagi na brak istniejącej dokumentacji obejmującej takie wady na terenie inwestycji, a jednocześnie uzasadnianie odstępstwa od ustalania sposobu rzędnej stanowiącej punkt odniesienia dla ustalania parametrów wysokości zabudowy (§ 7 Rozporządzenia), kwestią chęci braku naruszania wód gruntowych, przez ustalenie właśnie takiej rzędnej; organ I instancji jest całkowicie niekonsekwentny, z jednej strony wskazuje, że kwestia wód gruntowych pozostaje poza merytorycznym przedmiotem orzekania, w kolejnym zaś miejscu przywołuje te wady jako argument merytoryczny w zakresie uzasadnienia odstępstw od regulacji w zakresie analizy urbanistycznej inwestycji,

• braku rozstrzygnięcia zawartych w odwołaniach wniosków dowodowych, jak i braku uzasadnienia nieprzeprowadzenia tychże dowodów,

• braku poczynienia ustaleń faktycznych (brak również odwołania się do przyjęcia ustaleń organu I instancji), mimo tego, że organ II instancji zobowiązany jest do ponownego - kompleksowego - rozpoznania wniosku i wydania merytorycznego orzeczenia,

b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez, brak:

• uzyskania dokumentacji geotechnicznej oraz hydrotechnicznej w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomości pozostające w jej zasięgu, ze szczególnym uwzględnieniem terenu O. w P. położonego przy ulicy [...] w P. (dalej: O. ), objętego ochroną konserwatorską, jako wpisanego obiektu wpisanego do rejestru zabytków po numerem [...] decyzją z dnia [...] roku, jak również z uwzględnieniem okoliczności dotyczących "• przeprowadzenia analizy określonej w przepisie art. 61 ust. 7 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 23 marca 2003 roku (tekst jednolity Dz.U. z 2021 roku, poz. 741, dalej: u.p.z.p.) stosownie do treści przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie) w zw. z § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, co organ winien wykonać z urzędu, gdzie ww. załącznik do decyzji nie zawiera żadnej szczegółowej charakterystyki obszaru analizowanego, poza jego zasięgiem,• przeprowadzenia analizy zmiany przeznaczenia terenu przeznaczonego pod inwestycję pod kątem odbioru wód opadowych i roztopowych z nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości położonych powyżej poziomu tejże nieruchomości, z uwagi na pochyłe ukształtowanie terenu samej nieruchomości, jak i samego obszaru analizowanego, wobec braku infrastruktury pozwalającej na odbiór tych wód na ww. obszarze, w szczególności w sytuacji przeprowadzenia prac dotyczących "zmiany ukształtowania terenu" poprzez jego "wyrównanie" do rzędnej 77,33 m n.p.m., co w sposób drastyczny zmieni charakterystykę tej nieruchomości, ze skutkami dla nieruchomości położonych w obszarze analizowanym,oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia Decyzji I instancji, przez Organ z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie,c. art. 78 §§ 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w treści odwołania, mimo tego, że ich przeprowadzenie jest konieczne w celu wydania merytorycznie prawidłowego orzeczenia w przedmiocie wniosku,d. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z wadliwym działaniu organu I instancji polegającego na braku umożliwienia stronie rzetelne zapoznanie się z treścią zmian wprowadzonych do projektu decyzji organu I instancji oraz ustosunkowania się do nich poprzez brak przekazania treści zmienionego projektu decyzji organu I instancji, który miał wynikać ze zmiany treści wniosku - a tym samym zmieniał przedmiot niniejszej sprawy, co zaskutkowało brakiem możliwości zapoznania się przez stronę z nowym przedmiotem tego postępowania w odpowiednim terminie, jak również zmienionym - w związku z tym - projektem decyzji, czym pozbawiono stronę czynnego udziału w postępowaniu i możliwości realnego wypowiedzenia się co do rzeczywistego przedmiotu sprawy, ponieważ udzielony termin na wypowiedzenie się w sprawie wynosił 2 dni, w zakresie decyzji, której sama część rozstrzygająca to 6 stron tekstu,e. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 9 §§ 1 i 2 Rozporządzenia poprzez brak merytorycznej treści załącznika nr 2 do decyzji, tj. części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym to załączniku, poza dookreśleniem zakresu obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek odniesienia do inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, tj. braku merytorycznej analizy przesłanego określonych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z wymogami ww. przepisów, jak również przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia Decyzji I instancji przez organ w celu wykonania analizy - zawierającej rzeczywiste - merytoryczne ustalenia wymagane przepisami Rozporządzenia,f. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu, w szczególności mając na uwadze, że pomimo dwukrotnego zwracania się przez stronę do organu - Prezydenta Miasta P. - w zakresie działania innej jednostki organizacyjnej Urzędu - Miejskiej Pracowni Urbanistycznej - gdzie w analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic [...] z dni [...] września 2019 roku i [...] grudnia 2019 roku, wskazano, że brak jest potrzeby stworzenia projektu, jednakże pod koniec 2021 roku doszło do zmiany ww. stanowiska - i aktualnie Miejska Pracownia Urbanistyczna w P. - prowadzi na zlecenie organu I instancji prace nad przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla obszaru inwestycji, który ma zostać przygotowany w II połowie 2022 roku, jednakże w dalszym ciągu aktualne pozostało stanowisko organu - który wskazał, że charakter nowej zabudowy, który miałby powstać na dotychczas niezagospodarowanym terenie ww. obszaru winien - zgodnie ze Studium - stanowić "zabudowę wielorodzinną niską - o charakterze "willi miejskich" - będzie zarówno zgodna z ustaleniami studium jak i będzie stanowić (...) uzupełnienie aktualnej zabudowy", gdzie uznać należy, że jak wskazano wprost w zaskarżonej decyzji ustalenia Studium zostały w niej pominięte - wobec braku ustawowego związania Studium w ramach postępowania o warunkach zabudowy, treść zaskarżonej decyzji stoi wprost w sprzeczności z treścią ww. analizy wydanej przez ten sam organ, dodatkowo organ II instancji, wskazał, że punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy jest O. (z pominięciem pozostałej części obszaru analizowanego), znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium jako obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniową, odmiennie niż obszar objęty Inwestycją, który przeznaczony jest pod zabudowę jednomieszkaniową bądź wielomieszkaniową - niską, co w sposób oczywisty podważa zaufanie do organu, jak i wobec braku podjęcia rozważań w tym zakresie przez organ, mimo tego, że przedmiotowa kwestia została podniesiona w treści zarzutów odwołania,g. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak uchylenia Decyzji I instancji, mimo tego, że Decyzja I instancji z naruszenie przepisów w przedmiocie orzekania ponad żądanie wniosek - poprzez ustalenie parametru "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu" jako 35%, gdy we wniosku parametr ten określony został na 30% (pierwotnie zaś na 29%), jak również w zakresie ilości kondygnacji podziemnych, gdzie wniosek przewiduje jedną kondygnację podziemną, zaś zaskarżona decyzja przewiduje jedną bądź więcej kondygnacji podziemnych.Następnie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:a. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia warunków zabudowy, w szczególności poprzez:• brak prawidłowego określenia zagospodarowania terenu poprzez brak zakreślenia możliwości - zakresu inwestycji w zakresie kondygnacji podziemnych, mimo tego, że ma to znaczenie dla istotnych okoliczności związanych z wodami gruntowymi,• brak doprecyzowania co oznacza pojęcie: "dopuszcza się zmianę ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji w szczególności, w zakresie podniesienia wysokości terenu inwestycji do rzędnej 77,33 m (do której w decyzji odniesiono poziom zabudowy), gdzie tak drastyczna zmiana zagospodarowania terenu winna podlegać szczegółowej regulacji, ponieważ wpływa na obszar analizowany, w szczególności biorąc pod uwagę, że aktualnie całość obszaru inwestycji posiada znacznie niższe rzędne i odniesienie wysokości budynków do rzędnej najwyższej, doprowadzić może (a z dużym prawdopodobieństwem doprowadzić) do tego, że rzeczywista wysokość budynków (segmentów naziemnych) będzie znacznie wyższa - nawet do 8,5 m, w zakresie względnym, niż miałoby to wynikać - pozornie - z treści zaskarżonej decyzji (tj. Decyzji I instancji),• nieprecyzyjny opis inwestycji, w punkcie I, który może sugerować, że każdy z budynków może składać się z 7 segmentów, gdzie zgodnie ze wszelkimi wcześniejszymi zapewnieniami i konsultowanymi wariantami, ogólna ilość segmentów miała nie być większa niż 7,b. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia, poprzez:• wadliwe ustalenie zakresu obszaru analizowanego, z uwagi na nieregularny kształt obszaru objętego wnioskiem, wobec rozbieżności w wymiarów tego obszaru - gdzie front to 72 m, zaś szerokość to 116 m (działka [...]), gdzie z uwagi na charakter inwestycji określenie jej frontu - w kontekście analizy urbanistycznej pozostaje bez merytorycznego znaczenia, z uwagi na otoczenia obszaru inwestycji zabudową, a tym samym zawężenie obszaru analizowanego w sposób nieuprawniony i wymagany z punktu widzenia rzetelnego prowadzenia postępowania - w szczególności mając na uwadze argumentację organu II instancji, który wskazuje, że minimalny zakres ustalenia obszaru analizowanego jest uzasadniony bliskością (położeniem w tym obszarze) zabudowań - O. , które w przekonaniu organu II instancji - ma determinować parametry zabudowy Inwestycji, co nie znajduje uzasadnienia w żadnych obiektywnych okolicznościach (brak wskazania takich w treści uzasadnienia), a stanowi subiektywne przekonanie tego organu II instancji,• brak ustalenia oraz wyliczenia średniej wysokości zabudowy w treści analizy,• ustaleniu błędnych parametrów powierzchni zabudowy - w treści analizy - która wynosić może maksymalnie 31% nie zaś 38%,c. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z:• § 7 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do ustalania wysokości zabudowy przyjmując rzędną 77,33 m, gdzie jak wskazano to w zarzucie 1 .b. powyżej analizy, o której mowa w § 7 ust. 4 Rozporządzenia, pozwalającej na dokonanie odstępstwa - nie przeprowadzono, tj. załącznik nr 2 do decyzji nie zawiera żadnej merytorycznej analizy przesłanej wskazanych w § 3 ust. 1 Rozporządzenia, skoro zaś brak jest takiej analizy nie sposób twierdzić, że może stanowić ona podstawę do odstępstwa od zasad podstawowych określonych w § 7 ust. 1 - 3 Rozporządzenia, jak również zawyżenia wskaźnika wysokości zabudowy, który winien wynosić -11,25 m a tym samym ustalone wysokości znacznie przenoszą średnią dla terenu analizowanego, bez przeprowadzenia i uzasadnienia przyczyn odstąpienia od wskaźników wynikających z analizy, co jest jednoznacznie wymagane, w takiej sytuacji (w tym również w treści uzasadnienia decyzji w sposób szczegółowy),• w zw. z § 5 Rozporządzenia, poprzez ustalenie powierzchni zabudowy, jako 35% powierzchni przy czym powierzchnia jednego segmentu naziemnego nie może przekraczać 345 m˛, gdzie średni wskaźnik wynikający z analizy wynosi 26%, a nadto wnioskodawca określił we wniosku wartość tego wskaźnika (o którego ustalenie wnosi) jako 30%, zaś nie uzasadniono podstaw takiego odstępstwa,• § 6 poprzez podwyższenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej do wartości 24 m, gdzie z analizy wynika, że maksymalna szerokość (w graniach tolerancji wynikającej z powołanego przepisu Rozporządzenia) wynosić może 23,16 m, a jednocześnie nie uzasadniono podstawy i przyczyny odstępstwa,d. art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy mimo tego, że brak jest zarówno infrastruktury - uzbrojenia terenu inwestycji w urządzenia:• odprowadzające wody opadowe i roztopowe, czy chociażby umowy z inwestorem a odpowiednią jednostką organizacyjną, którą w tym wypadku winien być A. S.A. z siedzibą w P., gdzie umowy takiej nie ma, a jak wynika z pisma ww. spółki z dnia [...] stycznia 2020 roku, o oznaczeniu: [...] umowy takiej ww. podmiot nie zawrze z inwestorem, nie sposób uznać, by porozumienie pomiędzy Miastem P. a inwestorem spełniało wymogi ww. przepisów, a tym samym gwarantuje - w zakresie niezależnym od inwestora prawidłowe odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z nieruchomości, w szczególności uwzględniając charakter jej położenia i aktualnie pełnioną przez nią funkcję - tj. funkcję odbierania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości sąsiednich,• dostarczające ciepło - mając na uwadze treść pisma V. S.A. w P. z dnia [...] lutego 2020 roku, o oznaczeniu: [...], z którego wynika, że brak jest możliwości podłączenia Inwestycji do sieci,e. art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 2 pkt. 3) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz.U. z 2021, poz. 1098, dalej: u.o.p.) oraz art. 4 pkt 6) ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 roku, poz. 710, dalej: u.o.z.) poprzez brak uwzględnienia podczas wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem ww. przepisu ustawy szczególnej, a co najmniej z pominięciem zbadania materialnych przesłanek zastosowania ww. przepisów, mimo tego, iź ww. przepisy znajdują zastosowanie również w postępowaniach w przedmiocie wydania warunków zabudowy, zaś jak wynika z pism Miejskiego Kuratora Zabytków w P. oraz U. okoliczności zastosowania ww. przepisy będą miały w niniejszej sprawie zastosowanie, mając na uwadze, iż O. w P., nie tylko posiada status ogrodu [...] znajdującego ochronę przepisami art. u.o.p., ale jest również zabytkiem podlegającym ochronie w świetle przepisów u.o.z.,f. art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2021, poz. 624, dalej: Prawo wodne) w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ww. przepisem prawa materialnego, ponieważ ustalenia tejże decyzji prowadzą do skutków określonych ww. przepisem, tj. zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych oraz kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jak i odprowadzać wód na grunty sąsiednie, do czego z pewnością doprowadzi "wyrównanie" a dokładniej "podniesienie" terenu Inwestycji do rzędnej 77,33 m n.p.m. - tj. do najwyższego punktu działek, na których planowana jest inwestycja,g. art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 03 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 roku, poz. 2373, dalej: u.u.i.) poprzez przyjęcie, że możliwe było wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - zgodnych z wnioskiem - w wypadku, w którym inwestycja kwalifikowana winna być jako stanowiąca przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - określoną w przepisie § 3 ust. 1 pkt. 58 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019, poz. 1839, z późniejszymi zmianami, dalej Rozporządzenie środowiskowe) uwzględniając przepisy § 21 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 roku, poz. 1065, z późniejszymi zmianami, dalej: Rozporządzenie ws. Warunków technicznych) oraz ilości miejsc postojowych ustalonych w punkcie 1.2 zaskarżonej decyzji, jako 1,5 miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny (w zakresie samochodów), gdzie łączna liczna lokali mieszkalnych wynosi 110, co wskazuje na przekroczenie powierzchni 0,5ha.W obszernym uzasadnieniu skargi rozszerzono powyższe zarzuty.W odpowiedzi na obie skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Pismem procesowym z [...] maja 2022r. Stowarzyszenie podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz wniosło o przeprowadzenie dowodu z artykułu "[...], opracowania Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P., uchwały nr [...] z [...] września 2019r. w sprawie poparcia inicjatywy społecznej – protestu przeciwko budowie.Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 czerwca 2022r. połączono sprawę o sygn. akt IV SA/Po 192/22 ze sprawą o sygn. akt IV SA/Po 191/22 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia.Pismo procesowe z [...] czerwca 2022r. doręczone Sądowi [...] czerwca 2022r. wniósł pełnomocnik uczestnika postępowania – wnioskodawcy – adw. M. S..Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Skargi okazały się częściowo zasadne.Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych na posiedzeniu niejawnym przez trzech sędziów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia, dalej "ustawa o COVID-19"). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu regulacja ta ma zastosowanie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich. Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału IV w trybie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zostało wydane w dniu 21 kwietnia 2022r. (k. 155 akt sąd.). Wszystkie strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i umożliwiono im w terminie 7 dni złożenie ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miały być złożone lub podniesione na rozprawie (k. 156-189 akt sąd.). Tak samo w sprawie IV SA/Po 192/22 przed połączeniem ze sprawą IV SA/Po 191/22 zarządzenie o posiedzeniu niejawnym wydano 26 kwietnia 2022r., o czym poinformowano strony (k. 56-90 akt sąd. tej sprawy).Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w orzecznictwie tego Sądu, zgodnie z którym wykładnia funkcjonalna przepisów powyższej ustawy nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs? ust. 3 ustawy o COVID w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skarg na posiedzeniu niejawnym (wyr. NSA z 18 maja 2021r., sygn. alt III OSK 2224/21, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."). NSA podkreślał, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w stanie faktycznym z dnia wydania zarządzenia Przewodniczącej istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. NSA podkreślał, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W przedmiotowej sprawie ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanymi uprzednio zarządzeniami Przewodniczącej Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.Wprawdzie Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022r. (Dz.U. poz. 1027) odwołano na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, to jednak Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z twej samej daty (Dz.U. poz. 1028) w okresie od 16 maja 2022r. do odwołania na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Sąd administracyjny ma zatem nadal możliwość kierowania spraw do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdy przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zaznaczyć także należy, że w sprawie prócz skarżących i organu uczestnikami postępowania jest kolejnych 14 podmiotów.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.W tym miejscu odnieść należy się do wniosków o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w skardze Wspólnoty oraz piśmie procesowym Wspólnoty z [...] maja 2022r. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających przez Sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129).Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 22 grudnia 2021r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] czerwca 2021r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] i [...] (część), ark. [...], obręb J., położonych w P.. Przeprowadzając kontrolę sądową nad zaskarżoną decyzją, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz przepisy wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii oceny obowiązku organów obu instancji w zakresie ustaleń, kto jest stroną postępowania administracyjnego, przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie, krąg stron postępowania należało określić na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza norm materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/3).Stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są - poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do takich gruntów. Prezentowane wyżej stanowisko odpowiada poglądom orzecznictwa wypowiadanym niemal zgodnie w kwestii przyznania takiego statusu podmiotom uprawnionym do gruntów, a uzasadnienie znajduje w treści art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w przepisach prawa cywilnego ( por. uchwała NSA z 25.09.1995r. VI SA 13.95, OSNA 1995, nr 4, poz. 154, uchwała NSA z 4.12.1995r. VI SA 20/95 MP 1995, nr 11, str. 424, czy wyrok NSA z 2.07.1997r. II SA/Kr 62/1996 – niepubl., pow. T.Lisiecki, Piśmiennictwo, Praktyczne wyjaśnienie oraz wzory umów i pism, 2001-2006 WP LexisNexis; czy z dnia 06 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, dostępny CBOSA). Przy czym, chodzi w zasadzie o nieruchomości sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, ale także i położone w dalszym sąsiedztwie, jeżeli ich właściciel, czy użytkownicy wieczyści wykażą interes prawny do udziału w takim postępowaniu.Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania administracyjnego w powyższy sposób przyjmując, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych stronami postępowania są właściciele działek inwestycyjnych oraz działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, a także działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie, w tym na których usytuowany jest O. w P. z uwagi na ochronę stosunków wodnych (k. 27-43v, 84 akt adm. I inst.). Słusznie argumentował organ I instancji, że zgodnie z art. 65 ust. 2, pkt. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, ogrody [...] podlegają ochronie w zakresie zmiany na terenie ogrodu [...] lub w ich sąsiedztwie stosunków wodnych, w tym obniżenia poziomu wód gruntowych.Nadto w związku z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia M. Prezydent Miasta P. postanowieniem z [...] lutego 2020r. zasadnie dopuścił powyższe Stowarzyszenie do udziału w sprawie. Ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza, jako wyjątek od zasady uczestniczenia w postępowaniu podmiotów, które mają w nim interes prawny, możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki:- wynika to z celów statutowych organizacji,- przemawia za tym interes społeczny,a nadto nie wykazano, aby np. do przedmiotowego terenu przysługiwało tej organizacji określone prawem chronione uprawnienie, z którego można by ewentualnie wywodzić interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest to bowiem konsekwencja przyjęcia koncepcji, iż w postępowaniu administracyjnym mogą uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny. Przyznanie zatem uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi w istotny sposób wpływa na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, których interesy pozostają często w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym przez organizację społeczną wnioskującą o dopuszczenie.Z Regulaminu "Stowarzyszenia m. " (ust. 6), wynika, że jego celami, które mogłyby być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu są niedopuszczenie do otwarcia ulicy [...] w P. oraz działania mające na celu zapewnienie by planowana inwestycja na działkach budowlanych o nr [...], [...], [...] i [...] w P. wpisywała się w charakter istniejącego założenia urbanistycznego – willi miejskich, działania na rzecz powstania planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego i zabezpieczającego postanowienia Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, podejmowanie działań mających zabezpieczyć interesy mieszkańców w realizacji powyższych celów oraz reprezentowanie mieszkańców w stosunku do władz i osób trzecich w sprawach związanych z realizacją powyższych celów. Zasadnie zatem przyjęły organy administracji, że cele statutowe Stowarzyszenia wiążą się z przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działkach objętych zainteresowaniem Stowarzyszenia. Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wpływają na kształtowanie ładu przestrzennego zabudowy w rejonie ul. [...] w P., determinują kształt i parametry nowej zabudowy oraz architekturę miejsca. Spełniona została także druga przesłanka dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie - interesu społecznego. Złożoność sprawy, skala i rozmiar planowanej inwestycji, a zwłaszcza jej oddziaływanie i wynikający stąd także interes prawny dotyczy szerszej społeczności niż tej ujętej w strony postępowania na zasadach ogólnych.Odnośnie dopuszczenia do udziału w sprawie Wspólnoty M. w P. nie budzi wątpliwości, że na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną, w stosunkach zewnętrznych, przymiot strony postępowania przysługuje co do zasady, poza szczególnymi wyjątkami, które tu nie mają zastosowania, li tylko wspólnocie mieszkaniowej, a nie tworzącym ją właścicielom lokali. Wspólnota wykazała, że zarządza nieruchomością o numerze ewidencyjnym [...] graniczącą z terenem inwestycyjnym jedynie poprzez wąską działkę nr [...] o maksymalnej szerokości około 8,5 m, która nie ogranicza oddziaływania planowanej inwestycji na działkę [...]. Zasadnie wskazano, że oddziaływania tego upatrywać należy w zmianie organizacji ruchu drogowego i możliwym zakłóceniu stosunków wodnych.Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy na rozbieżności między rozstrzygnięciem decyzji a jego uzasadnieniem. Kolegium w rozstrzygnięciu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, natomiast w uzasadnieniu zawarto wzajemnie sprzeczne motywy. W części wstępnej uzasadnienia Kolegium wskazało, że organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, by następnie skonstatować w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie bez naruszeń norm prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, co sprawiło, że rozstrzygnięcie było prawidłowe i nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie. Następnie w dalszej części uzasadnienia Kolegium oceniło najistotniejsze kwestie w sprawie wskazując, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, parametry zrealizowanego O. pozwoliły na ustalenie cech i parametrów nowej zabudowy odbiegających od wartości średnich, co zostało w sposób prawidłowy uzasadnione, kontynuowana jest funkcja zabudowy istniejąca na terenie analizowanym, by ostatecznie podsumować, że w sprawie organ I instancji musi ponownie zlecić opracowanie analizy urbanistycznej oraz wyników tej analizy, uwzględniając obowiązujący porządek prawny. Już z tego powodu zaskarżona decyzja obarczona jest uchybieniem w postaci naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkującym wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Powyższych niedokładności i wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia nie można bowiem rozpatrywać w kategoriach błędu pisarskiego. W ocenie Sądu takie rozpoznanie sprawy odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji Kolegium godzi w treść przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a zwłaszcza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Nadto podnieść, że SKO w Poznaniu nie rozpoznało w ogóle sprawy merytorycznie, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a. Zasada ta nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co wskazuje, że organ odwoławczy ustala stan faktyczny w sprawie, stosuje przepisy postępowania oraz prawa materialnego i wydaje decyzję co do meritum sprawy.Uzasadnienie nie zawiera części merytorycznej, co prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.Kolegium nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się bowiem jedynie do zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz do zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez Prezydenta Miasta P.. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się w sposób wybiórczy i ogólnikowy tylko do części zarzutów odwołania, mimo że zostały one szczegółowo wyartykułowane.Celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego rozstrzygnięcia, oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi administracyjnemu kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Organ odwoławczy jedynie w szczątkowej i nieuporządkowanej formie przedstawił przebieg postępowania. Z naruszeniem wskazanych zasad w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło chronologicznego i kompletnego przedstawienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych i merytorycznych, co było szczególnie istotne ze względu na charakter i skomplikowanie sprawy.Ponadto organ II instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie badanej sprawy, poprzez brak weryfikacji decyzji I instancji w szczególności pod kątem analizy urbanistycznej. Jak już wskazano powyżej, SKO nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń, ani rozważań dotyczących spełnienia warunków niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie. W sprawach dotyczących warunków zabudowy nie wystarczy stwierdzenie, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, projekt został sporządzony przez uprawnioną osobę i zamierzenie spełnia pozostałe warunki. Organ odwoławczy, bowiem ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Kolegium odniosło się ogólnie jedynie do treści zarzutów, nie odpowiadając na najważniejsze dotyczące prawidłowości decyzji. Co prawda, dokładniej do zarzutów odwołania odniosło się w odpowiedzi na skargę, jednak argumentacja zamieszczona w odpowiedzi na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a organ nie może dokonywać w odpowiedzi na skargę brakujących ustaleń faktycznych czy prawnych.Ponieważ ocenie Sądu podlega decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem, tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.Uchybieniem, skutkującym wyeliminowaniem z obrotu prawnego, obarczona jest także decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] czerwca 2021 r., których to uchybień nie dostrzegło Kolegium.Początkowo wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić przy tym należy, że organ związany jest wnioskiem inwestora, co oznacza że nie jest uprawniony do ustalania warunków zabudowy w oparciu o cechy i parametry istniejącej zabudowy tylko dlatego, że dane wartości znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym.Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy projektowana inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co oznacza że nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja o wnioskowanych cechach i parametrach w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331).Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;2) teren ma dostęp do drogi publicznej;3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.Sąd poddał zatem kontroli zaskarżoną decyzję w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności prawidłowość przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury.Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Mapa winna być opatrzona klauzulą wskazującą numer pod którym zaewidencjonowany został jej oryginał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz datę zaewidencjonowania i poświadczenie aktualności.Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). Zabieg taki wymaga jednak dodatkowego szczegółowego uzasadnienia podyktowanego określonymi potrzebami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego.Wątpliwości Sądu budzi natomiast obszar analizowany, który został wyznaczony na części graficznej analizy w specyficzny sposób, bowiem ma nieregularny kształt. Organ nie uzasadnił tak przyjętego sposobu wyznaczania obszaru analizowanego. Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki (działek), czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1639/11, dostępne CBOSA).W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono od narożników terenu inwestycyjnego, na który składają się wszystkie działki, a nie dookoła tego terenu, od każdej z jego granic. Przy czym, słusznie przyjęły organy, że front działki znajduje się od strony ul. [...], bowiem od tej strony znajduje się główny wjazd lub wejście na teren inwestycyjny, co potwierdziła opinia ZDM (k. 286 akt adm. I inst.). Front działki zwymiarowano na 24 m, zatem obszar analizowany należy wyznaczyć wokół całego terenu inwestycyjnego w odległości trzykrotnej frontowej części terenu inwestycyjnego, znajdującej od strony ul. [...], co wynosi 72 m (3 x 24 = 72m).Ponownie przeprowadzając postępowanie organ prawidłowo wyznaczy obszar analizowany, a ewentualne odstępstwa w postaci poszerzenia obszaru analizowanego wyczerpująco uzasadni.Nadto wskazać należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego na kopii mapy, w myśli § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oznacza, że granice tego obszaru winny być widoczne na kopii tej mapy w całości, co pozwala na ocenę prawidłowości wyznaczenia terenu, a zwłaszcza na ustalenie działek znajdujących się w granicach tego obszaru. Nieprawidłowo w niniejszej sprawie dokonano wyznaczenia obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, albowiem nie zaznaczono prawidłowego zasięgu tego obszaru. Z tego powodu nie wiadomo, czy w obszarze analizowanym znajdują się kolejne działki zabudowane, których cechy i parametry również winny być poddane analizie. W tym zakresie decyzja organu I instancji nie poddaje się całościowej kontroli sądowoadministracyjnej, nie można bowiem zweryfikować przyjętych przez organ do analizy działek i parametrów znajdującej się na nich zabudowy. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie IV SA/Po 896/19 (dostępny CBOSA) pominięcie choćby jednej działki ewidencyjnej znajdującej się na analizowanym terenie oznacza niepełność w zakresie prowadzonych badań i otrzymanych w związku z tym wyników. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuwzględnienie działki czyni analizę funkcji niekompletną, która z tego względu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Już więc na tym etapie Sąd dostrzegł istotne naruszenia, które rzutowały na treść wydanej decyzji. Przy czym, podkreślić należy że analizą urbanistyczną winny być objęte wszystkie działki zabudowane, które chociażby w części znajdują się w obrębie obszaru analizowanego.Po określeniu i zaznaczeniu pełnego obszaru analizowanego zadaniem organu administracyjnego będzie ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już istniejącą zabudową, a także, czy charakter inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić ponowną analizę funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy w celu określenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie funkcji, cech i parametrów dla projektowanej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i istniejącego już zagospodarowania.Przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że projektowana inwestycja polegająca na budowie 7 budynków mieszalnych wielorodzinnych spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej.Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym.Podkreślić należy, jak to wskazano powyżej, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę urbanistyczną w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanych obiektów musi być aktualna, tj. odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Nie ulega także wątpliwości, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien więc w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź obiekty zalegalizowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Gd 357/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 266/17, CBOSA).Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1221/16, CBOSA). Niezasadnie zatem wskazywał organ odwoławczy na prymat parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów zabudowy zrealizowanego O. .Wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.Poza wskazanymi powyżej zastrzeżeniami, co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, który będzie przesądzał o tym jakie konkretnie działki podlegać będą analizie urbanistycznej, Sąd dopatrzył się również omyłki rachunkowej w treści analizy urbanistycznej, w określeniu procentowej wielkości powierzchni zabudowy przy [...], którą określono na 38%, gdy powinna ona wynosić 34%, tak samo gdy chodzi o zabudowę przy [...] (tabela na str. 3 analizy kolumna 5, k 186v akt adm. I inst.). Błąd ten skutkował niewłaściwym wyliczeniem średniej wielkość powierzchni istniejącej zabudowy.W treści decyzji wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki została ustalona na maksymalnie 35 % powierzchni wnioskowanego terenu, przy czym określenie tego parametru nie zawiera żadnego uzasadnienia, zwłaszcza że wnioskowano o wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 30 %, jak to wynika z korekty wniosku (k. 227 akt adm. I inst.). Nadto, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Wskazać jednak należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, dostępny CBOSA). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19, dostępny CBOSA). W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organy w niewystarczający sposób uzasadniły dla przedmiotowej inwestycji dopuszczalną maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 35%. Nie można przy tym pominąć, na co zwracano uwagę powyżej, że organ w tym zakresie wykroczył poza wielkość tego parametru wskazaną we wniosku.Organ I instancji winien szczegółowo wyjaśnić za każdym razem jednak, jakie uwarunkowania zaistniałe w obszarze poddanym analizie skłoniły go do określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na danym poziomie, tak samo jak każde odstępstwo od zasad określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wymaga szczegółowego uzasadnienia.W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednakże również w tym wypadku konieczne jest uzasadnienie odstępstwa od określenia tego parametru na poziomie innym niż średnia szerokość elewacji frontowej, które musi wynikać z przeprowadzonej analizy, ale dla zastosowania tego odstępstwa organ winien w pierwszej kolejności precyzyjnie ustalić średnią szerokość elewacji zgodnie z ust. 1 § 6 rozporządzenia i dopiero w przypadku ustalenia, że nie jest zasadne wyznaczenie szerokości na podstawie średniej z tolerancją do 20 %, możliwe jest rozważanie dopuszczalności odstępstwa. Kwesta szerokości elewacji frontowej ma niebagatelne znaczenie w sprawie, albowiem ustalenie organu winno być także ocenione z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Organy winny dokonań szczegółowej oceny gabarytów takiej zabudowy, zwłaszcza czy znajduje uzasadnienie w parametrach istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym z zachowaniem ładu przestrzennego na analizowanym terenie.Tak samo odnieść należy się do zagadnienia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, o jakiej mowa w § 7 rozporządzenia. O ile dopuszczalne jest odstępstwo od średniej wielkości występującej na danym obszarze (§ 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia), to wymagane jest szczegółowe uzasadnienie przyjęcia takiego odstępstwa w danej sprawie kierując się jej konkretnymi okolicznościami. Przy czym, niewystarczające jest tylko stwierdzenie, że wyznaczenie innej wysokości jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).W tym miejscu zaznaczyć należy, że organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w odniesieniu do rzędnej 77,33 m.n.p.m., która odbiega od istniejącej rzędnej poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, dopuszczając przy tym zmianę ukształtowania terenu i powyższego jego poziomo do poziomu od strony ul. [...]. Organ kierował się w tym zakresie tylko wskazaniem wnioskodawcy nie czyniąc przy tym żadnych wyjaśnień i własnego uzasadnienia tak przyjętego wyliczenia parametru wysokości (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzasadni przyjęte stanowisko w tym zakresie.Sąd w składzie orzekającym wskazuje na zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-4 rozporządzenia. Należy zauważyć, że analiza urbanistyczna ustala wskaźniki nowej zabudowy znacznie przekraczające wartości średnie w zakresie wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, bez stosownego uzasadnienia takiego rozwiązania.Z przepisów zawartych w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że wyznaczenie odpowiedniego wskaźnika (intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) o wartości innej niż średnia dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że taka wartość "wynika z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie wykonały prawidłowo powyższych obowiązków, ustalając - bez szczegółowego i przekonującego uzasadnienia odwołującego się do danych wynikających z analizy - wartości wskaźników znacznie odbiegające od wartości średnich (co do wskaźnika intensywności zabudowy - maks. 35% przy średniej wartości ok. 26% - przy czym, jak wskazano powyżej średni wskaźnik powierzchni zabudowy został błędnie wyliczony w oparciu błędne dane; co do wskaźnika szerokości elewacji frontowej - maks. 24 m przy średniej wartości ok. 19,3 m; co do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - maks. 10,5 m do 16,5 m przy średniej wartości ok. 13,5 m).Dowolne ustalenie warunków zabudowy stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 p 5, § 3, § 5, § 6 Rozporządzenia, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.).SKO nie skontrolowało decyzji o warunkach zabudowy pod kątem sprawdzenia prawidłowości załączników do decyzji, pomimo podniesienia konkretnego zarzutu odwołania, iż załącznik nr 2 do decyzji (część tekstowa wyników analizy) nie zawiera żadnej szczegółowej charakterystyki obszaru analizowanego, poza jego zasięgiem. Wyniki analizy nie określają żadnych wskaźników, choćby średnich, ani uzasadnienia ich przyjęcia. Zatem nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęto wskaźniki nowej zabudowy w decyzji organu I instancji. Tymczasem analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Chodzi tu o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę. Przyjmuje się, iż z akt sprawy winno wynikać, na podstawie jakich danych wyjściowych wykonano tę analizę. Dane te powinny być ujęte w wynikach analizy lub innych dokumentach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31.01.2019 r., II SA/Po 782/18, LEX nr 2626554).W ocenie Sądu, zasadny okazał się także zarzut nieprecyzyjnego określenia rodzaju inwestycji, budzącego wątpliwość co do ostatecznej liczby projektowanych budynków. Podkreślić bowiem należy, że w oparciu o przedmiotową decyzję inwestor będzie mógł ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę, które musi być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy będąca wstępem do realizacji procesu inwestycyjnego winna jednoznacznie i precyzyjnie określać rodzaj inwestycji.Wskazać należy, że organ I instancji winien zweryfikować aktualność zapewnień dostawców mediów dla projektowanej inwestycji, celem spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., mianowicie "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". W aktach administracyjnych I instancji znajduje się zapewnienie dostawcy energii elektrycznej, to jednak przedmiotowe uzgodnienie opatrzone jest okresem obowiązywania, który minął 12 miesięcy od jego wystawiania, tj. od [...] lutego 2019r., czyli [...] lutego 2020r. Podkreślić należy, że uzgodnienie to straciło aktualność jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2021r.W ocenie Sądu, wbrew stanowisku wnioskodawcy wyrażonemu w postępowaniu międzyinstancyjnym przed organami administracji, co najmniej niejasne jest czy dla przedmiotowej inwestycji wydane zostało zapewnienie w zakresie dostępu do energii cieplnej (k. 139 akt adm. I inst.). Z treści pisma wynika wprost, że w chwili obecnej V. SA nie widzi technicznej możliwości dostawy energii cieplnej do ww. budynków. Optymalnym rozwiązaniem będzie dostarczenie energii cieplnej z alternatywnego źródła. Dalej firma odniosła się do istniejącego przyłącza, które w przypadku rozbiórki istniejącego budynku należy zdemontować w porozumieniu z V. SA, a przed przystąpieniem do prac konieczne jest zawarcie umowy, precyzującej terminy planowanych prac i zasady likwidacji istniejącego przyłącza. Okoliczność tą jednoznacznie wyjaśni organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organy obu instancji pominęły te warunki prawidłowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i nie dokonały sprawdzenia spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.Jak więc wskazano powyżej Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie przede wszystkim naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, co uniemożliwiło dokonanie zasadniczej oceny poszczególnych cech i parametrów nowej zabudowy oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.. W związku z wątpliwościami co do zasięgu terenu inwestycji oraz uchybieniami co do właściwego ustalenia obszaru analizowanego (zabudowanych działek objętych tym obszarem) zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji uchylały się spod kontroli sądowej. Dodatkowo w części tekstowej analizy urbanistycznej, pojawiły się błędy rachunkowe, które rzutowały na jej rzetelność.Dalej, niezasadny okazał się także zarzut skarg odnoszący się do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla projektowanej inwestycji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami § 3 ust. 1 pkt 58) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.Z akt sprawy wynika, że na przedstawionym Sądowi etapie, projektowana inwestycja przewiduje realizację maksymalnie 110 lokali mieszkalnych oraz wskazano, że pełne potrzeby parkingowe dla każdego lokalu mieszkalnego należy zabezpieczyć na terenie inwestycji w ilości min. 1,5 m.p. dla samochodu i min. 1 m.p. dla roweru. Wobec tego możliwe będzie usytuowanie 165 miejsc parkingowych i 110 miejsc dla rowerów. Słusznie wskazuje zatem wnioskodawca, że biorąc pod uwagę wymogi dla stanowisk postojowych dla samochodów osobowych (§ 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) powierzchnia dla jednego samochodu to 12,5 m˛, co przy 165 miejscach daje konieczność rezerwacji 2062,5 m˛. Biorąc pod uwagę znacznie mniejszą powierzchnię, która będzie wymagana dla usytuowania rowerów, mało prawdopodobne jest, by powierzchnia parkingu przekroczyła 0,5 ha. W tym stanie sprawy inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jakie domagali się skarżący.Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności powinien przede wszystkim zlecić dokonanie ponownej analizy urbanistycznej, która będzie mogła stać się podstawą do wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany winien być wykreślony na mapie w całości, celem oceny jakie działki zabudowane były przedmiotem analizy urbanistycznej i jakie są ich parametry i cechy zabudowy. Dodatkowo organy muszą dokonać oceny cech i parametrów istniejącej zabudowy i odnieść je do zabudowy projektowanej, analizując każdy z czynników wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Jeśli parametry odbiegać miałyby od tych wyznaczonych w § 4-8 rozporządzenia, to konieczne jest szczegółowe uzasadnienie dokonania takich odstępstw, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ architektoniczny dokonuje bowiem rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a analiza urbanistyczna stanowi jedynie element, choć istotny, dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem to organ winien uzasadnić swoje rozstrzygniecie w sposób pełny, wnikliwy, pozwalający poznać motywy jakim się kierował przy podjęciu decyzji, poparte wszechstronnie zebranym materiałem dowodowym. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.Dodatkowo w przypadku kolejnej analizy zwrócić należy uwagę na poprawność danych w niej użytych oraz dokładność obliczeń, aby uniknąć błędów rachunkowych, jak to miało miejsce w przypadku analizy sporządzonej na dotychczasowym etapie sprawy.Organ ponownie uzyska zapewnienia dostawców mediów, które utraciły ważność i oceni, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy.W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wydające decyzję powinny również szczegółowo i wyczerpująco odnieść się do argumentów podnoszonych przez strony. To na tym etapie strona skarżąca będzie mogła żądać wyjaśnienia kwestii, które uważa za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również kwestie uzyskania dokumentacji geotechnicznej oraz hydrotechnicznej czy ochrony konserwatorskiej. Odnoszenie się do nich na obecnym etapie postępowania było przedwczesne.Po przeprowadzeniu postępowania organ winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7, art. 10 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji, powinien także odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale też również decyzji organu I instancji. Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.O kosztach postępowania, obejmujących wpisy od skarg, wynagrodzenie pełnomocników stron skarżących oraz opłatę skarbową od pełnomocnictw, orzeczono w pkt. 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).

• przeprowadzenia analizy określonej w przepisie art. 61 ust. 7 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 23 marca 2003 roku (tekst jednolity Dz.U. z 2021 roku, poz. 741, dalej: u.p.z.p.) stosownie do treści przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie) w zw. z § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, co organ winien wykonać z urzędu, gdzie ww. załącznik do decyzji nie zawiera żadnej szczegółowej charakterystyki obszaru analizowanego, poza jego zasięgiem,

• przeprowadzenia analizy zmiany przeznaczenia terenu przeznaczonego pod inwestycję pod kątem odbioru wód opadowych i roztopowych z nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości położonych powyżej poziomu tejże nieruchomości, z uwagi na pochyłe ukształtowanie terenu samej nieruchomości, jak i samego obszaru analizowanego, wobec braku infrastruktury pozwalającej na odbiór tych wód na ww. obszarze, w szczególności w sytuacji przeprowadzenia prac dotyczących "zmiany ukształtowania terenu" poprzez jego "wyrównanie" do rzędnej 77,33 m n.p.m., co w sposób drastyczny zmieni charakterystykę tej nieruchomości, ze skutkami dla nieruchomości położonych w obszarze analizowanym,

oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia Decyzji I instancji, przez Organ z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie,

c. art. 78 §§ 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w treści odwołania, mimo tego, że ich przeprowadzenie jest konieczne w celu wydania merytorycznie prawidłowego orzeczenia w przedmiocie wniosku,

d. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z wadliwym działaniu organu I instancji polegającego na braku umożliwienia stronie rzetelne zapoznanie się z treścią zmian wprowadzonych do projektu decyzji organu I instancji oraz ustosunkowania się do nich poprzez brak przekazania treści zmienionego projektu decyzji organu I instancji, który miał wynikać ze zmiany treści wniosku - a tym samym zmieniał przedmiot niniejszej sprawy, co zaskutkowało brakiem możliwości zapoznania się przez stronę z nowym przedmiotem tego postępowania w odpowiednim terminie, jak również zmienionym - w związku z tym - projektem decyzji, czym pozbawiono stronę czynnego udziału w postępowaniu i możliwości realnego wypowiedzenia się co do rzeczywistego przedmiotu sprawy, ponieważ udzielony termin na wypowiedzenie się w sprawie wynosił 2 dni, w zakresie decyzji, której sama część rozstrzygająca to 6 stron tekstu,

e. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 9 §§ 1 i 2 Rozporządzenia poprzez brak merytorycznej treści załącznika nr 2 do decyzji, tj. części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym to załączniku, poza dookreśleniem zakresu obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek odniesienia do inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, tj. braku merytorycznej analizy przesłanego określonych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z wymogami ww. przepisów, jak również przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia Decyzji I instancji przez organ w celu wykonania analizy - zawierającej rzeczywiste - merytoryczne ustalenia wymagane przepisami Rozporządzenia,

f. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu, w szczególności mając na uwadze, że pomimo dwukrotnego zwracania się przez stronę do organu - Prezydenta Miasta P. - w zakresie działania innej jednostki organizacyjnej Urzędu - Miejskiej Pracowni Urbanistycznej - gdzie w analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic [...] z dni [...] września 2019 roku i [...] grudnia 2019 roku, wskazano, że brak jest potrzeby stworzenia projektu, jednakże pod koniec 2021 roku doszło do zmiany ww. stanowiska - i aktualnie Miejska Pracownia Urbanistyczna w P. - prowadzi na zlecenie organu I instancji prace nad przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla obszaru inwestycji, który ma zostać przygotowany w II połowie 2022 roku, jednakże w dalszym ciągu aktualne pozostało stanowisko organu - który wskazał, że charakter nowej zabudowy, który miałby powstać na dotychczas niezagospodarowanym terenie ww. obszaru winien - zgodnie ze Studium - stanowić "zabudowę wielorodzinną niską - o charakterze "willi miejskich" - będzie zarówno zgodna z ustaleniami studium jak i będzie stanowić (...) uzupełnienie aktualnej zabudowy", gdzie uznać należy, że jak wskazano wprost w zaskarżonej decyzji ustalenia Studium zostały w niej pominięte - wobec braku ustawowego związania Studium w ramach postępowania o warunkach zabudowy, treść zaskarżonej decyzji stoi wprost w sprzeczności z treścią ww. analizy wydanej przez ten sam organ, dodatkowo organ II instancji, wskazał, że punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy jest O. (z pominięciem pozostałej części obszaru analizowanego), znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium jako obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniową, odmiennie niż obszar objęty Inwestycją, który przeznaczony jest pod zabudowę jednomieszkaniową bądź wielomieszkaniową - niską, co w sposób oczywisty podważa zaufanie do organu, jak i wobec braku podjęcia rozważań w tym zakresie przez organ, mimo tego, że przedmiotowa kwestia została podniesiona w treści zarzutów odwołania,

g. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak uchylenia Decyzji I instancji, mimo tego, że Decyzja I instancji z naruszenie przepisów w przedmiocie orzekania ponad żądanie wniosek - poprzez ustalenie parametru "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu" jako 35%, gdy we wniosku parametr ten określony został na 30% (pierwotnie zaś na 29%), jak również w zakresie ilości kondygnacji podziemnych, gdzie wniosek przewiduje jedną kondygnację podziemną, zaś zaskarżona decyzja przewiduje jedną bądź więcej kondygnacji podziemnych.

Następnie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

a. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia warunków zabudowy, w szczególności poprzez:

• brak prawidłowego określenia zagospodarowania terenu poprzez brak zakreślenia możliwości - zakresu inwestycji w zakresie kondygnacji podziemnych, mimo tego, że ma to znaczenie dla istotnych okoliczności związanych z wodami gruntowymi,

• brak doprecyzowania co oznacza pojęcie: "dopuszcza się zmianę ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji w szczególności, w zakresie podniesienia wysokości terenu inwestycji do rzędnej 77,33 m (do której w decyzji odniesiono poziom zabudowy), gdzie tak drastyczna zmiana zagospodarowania terenu winna podlegać szczegółowej regulacji, ponieważ wpływa na obszar analizowany, w szczególności biorąc pod uwagę, że aktualnie całość obszaru inwestycji posiada znacznie niższe rzędne i odniesienie wysokości budynków do rzędnej najwyższej, doprowadzić może (a z dużym prawdopodobieństwem doprowadzić) do tego, że rzeczywista wysokość budynków (segmentów naziemnych) będzie znacznie wyższa - nawet do 8,5 m, w zakresie względnym, niż miałoby to wynikać - pozornie - z treści zaskarżonej decyzji (tj. Decyzji I instancji),

• nieprecyzyjny opis inwestycji, w punkcie I, który może sugerować, że każdy z budynków może składać się z 7 segmentów, gdzie zgodnie ze wszelkimi wcześniejszymi zapewnieniami i konsultowanymi wariantami, ogólna ilość segmentów miała nie być większa niż 7,

b. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia, poprzez:

• wadliwe ustalenie zakresu obszaru analizowanego, z uwagi na nieregularny kształt obszaru objętego wnioskiem, wobec rozbieżności w wymiarów tego obszaru - gdzie front to 72 m, zaś szerokość to 116 m (działka [...]), gdzie z uwagi na charakter inwestycji określenie jej frontu - w kontekście analizy urbanistycznej pozostaje bez merytorycznego znaczenia, z uwagi na otoczenia obszaru inwestycji zabudową, a tym samym zawężenie obszaru analizowanego w sposób nieuprawniony i wymagany z punktu widzenia rzetelnego prowadzenia postępowania - w szczególności mając na uwadze argumentację organu II instancji, który wskazuje, że minimalny zakres ustalenia obszaru analizowanego jest uzasadniony bliskością (położeniem w tym obszarze) zabudowań - O. , które w przekonaniu organu II instancji - ma determinować parametry zabudowy Inwestycji, co nie znajduje uzasadnienia w żadnych obiektywnych okolicznościach (brak wskazania takich w treści uzasadnienia), a stanowi subiektywne przekonanie tego organu II instancji,

• brak ustalenia oraz wyliczenia średniej wysokości zabudowy w treści analizy,

• ustaleniu błędnych parametrów powierzchni zabudowy - w treści analizy - która wynosić może maksymalnie 31% nie zaś 38%,

c. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z:

• § 7 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do ustalania wysokości zabudowy przyjmując rzędną 77,33 m, gdzie jak wskazano to w zarzucie 1 .b. powyżej analizy, o której mowa w § 7 ust. 4 Rozporządzenia, pozwalającej na dokonanie odstępstwa - nie przeprowadzono, tj. załącznik nr 2 do decyzji nie zawiera żadnej merytorycznej analizy przesłanej wskazanych w § 3 ust. 1 Rozporządzenia, skoro zaś brak jest takiej analizy nie sposób twierdzić, że może stanowić ona podstawę do odstępstwa od zasad podstawowych określonych w § 7 ust. 1 - 3 Rozporządzenia, jak również zawyżenia wskaźnika wysokości zabudowy, który winien wynosić -11,25 m a tym samym ustalone wysokości znacznie przenoszą średnią dla terenu analizowanego, bez przeprowadzenia i uzasadnienia przyczyn odstąpienia od wskaźników wynikających z analizy, co jest jednoznacznie wymagane, w takiej sytuacji (w tym również w treści uzasadnienia decyzji w sposób szczegółowy),

• w zw. z § 5 Rozporządzenia, poprzez ustalenie powierzchni zabudowy, jako 35% powierzchni przy czym powierzchnia jednego segmentu naziemnego nie może przekraczać 345 m˛, gdzie średni wskaźnik wynikający z analizy wynosi 26%, a nadto wnioskodawca określił we wniosku wartość tego wskaźnika (o którego ustalenie wnosi) jako 30%, zaś nie uzasadniono podstaw takiego odstępstwa,

• § 6 poprzez podwyższenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej do wartości 24 m, gdzie z analizy wynika, że maksymalna szerokość (w graniach tolerancji wynikającej z powołanego przepisu Rozporządzenia) wynosić może 23,16 m, a jednocześnie nie uzasadniono podstawy i przyczyny odstępstwa,

d. art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy mimo tego, że brak jest zarówno infrastruktury - uzbrojenia terenu inwestycji w urządzenia:

• odprowadzające wody opadowe i roztopowe, czy chociażby umowy z inwestorem a odpowiednią jednostką organizacyjną, którą w tym wypadku winien być A. S.A. z siedzibą w P., gdzie umowy takiej nie ma, a jak wynika z pisma ww. spółki z dnia [...] stycznia 2020 roku, o oznaczeniu: [...] umowy takiej ww. podmiot nie zawrze z inwestorem, nie sposób uznać, by porozumienie pomiędzy Miastem P. a inwestorem spełniało wymogi ww. przepisów, a tym samym gwarantuje - w zakresie niezależnym od inwestora prawidłowe odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z nieruchomości, w szczególności uwzględniając charakter jej położenia i aktualnie pełnioną przez nią funkcję - tj. funkcję odbierania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości sąsiednich,

• dostarczające ciepło - mając na uwadze treść pisma V. S.A. w P. z dnia [...] lutego 2020 roku, o oznaczeniu: [...], z którego wynika, że brak jest możliwości podłączenia Inwestycji do sieci,

e. art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 2 pkt. 3) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz.U. z 2021, poz. 1098, dalej: u.o.p.) oraz art. 4 pkt 6) ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 roku, poz. 710, dalej: u.o.z.) poprzez brak uwzględnienia podczas wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem ww. przepisu ustawy szczególnej, a co najmniej z pominięciem zbadania materialnych przesłanek zastosowania ww. przepisów, mimo tego, iź ww. przepisy znajdują zastosowanie również w postępowaniach w przedmiocie wydania warunków zabudowy, zaś jak wynika z pism Miejskiego Kuratora Zabytków w P. oraz U. okoliczności zastosowania ww. przepisy będą miały w niniejszej sprawie zastosowanie, mając na uwadze, iż O. w P., nie tylko posiada status ogrodu [...] znajdującego ochronę przepisami art. u.o.p., ale jest również zabytkiem podlegającym ochronie w świetle przepisów u.o.z.,

f. art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2021, poz. 624, dalej: Prawo wodne) w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ww. przepisem prawa materialnego, ponieważ ustalenia tejże decyzji prowadzą do skutków określonych ww. przepisem, tj. zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych oraz kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jak i odprowadzać wód na grunty sąsiednie, do czego z pewnością doprowadzi "wyrównanie" a dokładniej "podniesienie" terenu Inwestycji do rzędnej 77,33 m n.p.m. - tj. do najwyższego punktu działek, na których planowana jest inwestycja,

g. art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 03 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 roku, poz. 2373, dalej: u.u.i.) poprzez przyjęcie, że możliwe było wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - zgodnych z wnioskiem - w wypadku, w którym inwestycja kwalifikowana winna być jako stanowiąca przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - określoną w przepisie § 3 ust. 1 pkt. 58 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019, poz. 1839, z późniejszymi zmianami, dalej Rozporządzenie środowiskowe) uwzględniając przepisy § 21 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 roku, poz. 1065, z późniejszymi zmianami, dalej: Rozporządzenie ws. Warunków technicznych) oraz ilości miejsc postojowych ustalonych w punkcie 1.2 zaskarżonej decyzji, jako 1,5 miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny (w zakresie samochodów), gdzie łączna liczna lokali mieszkalnych wynosi 110, co wskazuje na przekroczenie powierzchni 0,5ha.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozszerzono powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na obie skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z [...] maja 2022r. Stowarzyszenie podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz wniosło o przeprowadzenie dowodu z artykułu "[...], opracowania Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P., uchwały nr [...] z [...] września 2019r. w sprawie poparcia inicjatywy społecznej – protestu przeciwko budowie.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 czerwca 2022r. połączono sprawę o sygn. akt IV SA/Po 192/22 ze sprawą o sygn. akt IV SA/Po 191/22 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia.

Pismo procesowe z [...] czerwca 2022r. doręczone Sądowi [...] czerwca 2022r. wniósł pełnomocnik uczestnika postępowania – wnioskodawcy – adw. M. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi okazały się częściowo zasadne.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych na posiedzeniu niejawnym przez trzech sędziów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia, dalej "ustawa o COVID-19"). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu regulacja ta ma zastosowanie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich. Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału IV w trybie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zostało wydane w dniu 21 kwietnia 2022r. (k. 155 akt sąd.). Wszystkie strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i umożliwiono im w terminie 7 dni złożenie ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miały być złożone lub podniesione na rozprawie (k. 156-189 akt sąd.). Tak samo w sprawie IV SA/Po 192/22 przed połączeniem ze sprawą IV SA/Po 191/22 zarządzenie o posiedzeniu niejawnym wydano 26 kwietnia 2022r., o czym poinformowano strony (k. 56-90 akt sąd. tej sprawy).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w orzecznictwie tego Sądu, zgodnie z którym wykładnia funkcjonalna przepisów powyższej ustawy nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs? ust. 3 ustawy o COVID w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skarg na posiedzeniu niejawnym (wyr. NSA z 18 maja 2021r., sygn. alt III OSK 2224/21, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."). NSA podkreślał, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w stanie faktycznym z dnia wydania zarządzenia Przewodniczącej istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. NSA podkreślał, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W przedmiotowej sprawie ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanymi uprzednio zarządzeniami Przewodniczącej Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.

Wprawdzie Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022r. (Dz.U. poz. 1027) odwołano na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, to jednak Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z twej samej daty (Dz.U. poz. 1028) w okresie od 16 maja 2022r. do odwołania na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Sąd administracyjny ma zatem nadal możliwość kierowania spraw do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdy przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zaznaczyć także należy, że w sprawie prócz skarżących i organu uczestnikami postępowania jest kolejnych 14 podmiotów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

W tym miejscu odnieść należy się do wniosków o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w skardze Wspólnoty oraz piśmie procesowym Wspólnoty z [...] maja 2022r. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających przez Sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 22 grudnia 2021r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] czerwca 2021r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] i [...] (część), ark. [...], obręb J., położonych w P.. Przeprowadzając kontrolę sądową nad zaskarżoną decyzją, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz przepisy wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii oceny obowiązku organów obu instancji w zakresie ustaleń, kto jest stroną postępowania administracyjnego, przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie, krąg stron postępowania należało określić na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza norm materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/3).

Stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są - poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do takich gruntów. Prezentowane wyżej stanowisko odpowiada poglądom orzecznictwa wypowiadanym niemal zgodnie w kwestii przyznania takiego statusu podmiotom uprawnionym do gruntów, a uzasadnienie znajduje w treści art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w przepisach prawa cywilnego ( por. uchwała NSA z 25.09.1995r. VI SA 13.95, OSNA 1995, nr 4, poz. 154, uchwała NSA z 4.12.1995r. VI SA 20/95 MP 1995, nr 11, str. 424, czy wyrok NSA z 2.07.1997r. II SA/Kr 62/1996 – niepubl., pow. T.Lisiecki, Piśmiennictwo, Praktyczne wyjaśnienie oraz wzory umów i pism, 2001-2006 WP LexisNexis; czy z dnia 06 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, dostępny CBOSA). Przy czym, chodzi w zasadzie o nieruchomości sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, ale także i położone w dalszym sąsiedztwie, jeżeli ich właściciel, czy użytkownicy wieczyści wykażą interes prawny do udziału w takim postępowaniu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania administracyjnego w powyższy sposób przyjmując, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych stronami postępowania są właściciele działek inwestycyjnych oraz działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, a także działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie, w tym na których usytuowany jest O. w P. z uwagi na ochronę stosunków wodnych (k. 27-43v, 84 akt adm. I inst.). Słusznie argumentował organ I instancji, że zgodnie z art. 65 ust. 2, pkt. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, ogrody [...] podlegają ochronie w zakresie zmiany na terenie ogrodu [...] lub w ich sąsiedztwie stosunków wodnych, w tym obniżenia poziomu wód gruntowych.

Nadto w związku z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia M. Prezydent Miasta P. postanowieniem z [...] lutego 2020r. zasadnie dopuścił powyższe Stowarzyszenie do udziału w sprawie. Ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza, jako wyjątek od zasady uczestniczenia w postępowaniu podmiotów, które mają w nim interes prawny, możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki:

- wynika to z celów statutowych organizacji,

- przemawia za tym interes społeczny,

a nadto nie wykazano, aby np. do przedmiotowego terenu przysługiwało tej organizacji określone prawem chronione uprawnienie, z którego można by ewentualnie wywodzić interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest to bowiem konsekwencja przyjęcia koncepcji, iż w postępowaniu administracyjnym mogą uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny. Przyznanie zatem uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi w istotny sposób wpływa na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, których interesy pozostają często w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym przez organizację społeczną wnioskującą o dopuszczenie.

Z Regulaminu "Stowarzyszenia m. " (ust. 6), wynika, że jego celami, które mogłyby być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu są niedopuszczenie do otwarcia ulicy [...] w P. oraz działania mające na celu zapewnienie by planowana inwestycja na działkach budowlanych o nr [...], [...], [...] i [...] w P. wpisywała się w charakter istniejącego założenia urbanistycznego – willi miejskich, działania na rzecz powstania planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego i zabezpieczającego postanowienia Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, podejmowanie działań mających zabezpieczyć interesy mieszkańców w realizacji powyższych celów oraz reprezentowanie mieszkańców w stosunku do władz i osób trzecich w sprawach związanych z realizacją powyższych celów. Zasadnie zatem przyjęły organy administracji, że cele statutowe Stowarzyszenia wiążą się z przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działkach objętych zainteresowaniem Stowarzyszenia. Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wpływają na kształtowanie ładu przestrzennego zabudowy w rejonie ul. [...] w P., determinują kształt i parametry nowej zabudowy oraz architekturę miejsca. Spełniona została także druga przesłanka dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie - interesu społecznego. Złożoność sprawy, skala i rozmiar planowanej inwestycji, a zwłaszcza jej oddziaływanie i wynikający stąd także interes prawny dotyczy szerszej społeczności niż tej ujętej w strony postępowania na zasadach ogólnych.

Odnośnie dopuszczenia do udziału w sprawie Wspólnoty M. w P. nie budzi wątpliwości, że na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną, w stosunkach zewnętrznych, przymiot strony postępowania przysługuje co do zasady, poza szczególnymi wyjątkami, które tu nie mają zastosowania, li tylko wspólnocie mieszkaniowej, a nie tworzącym ją właścicielom lokali. Wspólnota wykazała, że zarządza nieruchomością o numerze ewidencyjnym [...] graniczącą z terenem inwestycyjnym jedynie poprzez wąską działkę nr [...] o maksymalnej szerokości około 8,5 m, która nie ogranicza oddziaływania planowanej inwestycji na działkę [...]. Zasadnie wskazano, że oddziaływania tego upatrywać należy w zmianie organizacji ruchu drogowego i możliwym zakłóceniu stosunków wodnych.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy na rozbieżności między rozstrzygnięciem decyzji a jego uzasadnieniem. Kolegium w rozstrzygnięciu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, natomiast w uzasadnieniu zawarto wzajemnie sprzeczne motywy. W części wstępnej uzasadnienia Kolegium wskazało, że organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, by następnie skonstatować w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie bez naruszeń norm prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, co sprawiło, że rozstrzygnięcie było prawidłowe i nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie. Następnie w dalszej części uzasadnienia Kolegium oceniło najistotniejsze kwestie w sprawie wskazując, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, parametry zrealizowanego O. pozwoliły na ustalenie cech i parametrów nowej zabudowy odbiegających od wartości średnich, co zostało w sposób prawidłowy uzasadnione, kontynuowana jest funkcja zabudowy istniejąca na terenie analizowanym, by ostatecznie podsumować, że w sprawie organ I instancji musi ponownie zlecić opracowanie analizy urbanistycznej oraz wyników tej analizy, uwzględniając obowiązujący porządek prawny. Już z tego powodu zaskarżona decyzja obarczona jest uchybieniem w postaci naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkującym wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Powyższych niedokładności i wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia nie można bowiem rozpatrywać w kategoriach błędu pisarskiego. W ocenie Sądu takie rozpoznanie sprawy odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji Kolegium godzi w treść przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a zwłaszcza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto podnieść, że SKO w Poznaniu nie rozpoznało w ogóle sprawy merytorycznie, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a. Zasada ta nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co wskazuje, że organ odwoławczy ustala stan faktyczny w sprawie, stosuje przepisy postępowania oraz prawa materialnego i wydaje decyzję co do meritum sprawy.

Uzasadnienie nie zawiera części merytorycznej, co prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Kolegium nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się bowiem jedynie do zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz do zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez Prezydenta Miasta P.. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się w sposób wybiórczy i ogólnikowy tylko do części zarzutów odwołania, mimo że zostały one szczegółowo wyartykułowane.

Celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego rozstrzygnięcia, oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi administracyjnemu kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Organ odwoławczy jedynie w szczątkowej i nieuporządkowanej formie przedstawił przebieg postępowania. Z naruszeniem wskazanych zasad w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło chronologicznego i kompletnego przedstawienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych i merytorycznych, co było szczególnie istotne ze względu na charakter i skomplikowanie sprawy.

Ponadto organ II instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie badanej sprawy, poprzez brak weryfikacji decyzji I instancji w szczególności pod kątem analizy urbanistycznej. Jak już wskazano powyżej, SKO nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń, ani rozważań dotyczących spełnienia warunków niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie. W sprawach dotyczących warunków zabudowy nie wystarczy stwierdzenie, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, projekt został sporządzony przez uprawnioną osobę i zamierzenie spełnia pozostałe warunki. Organ odwoławczy, bowiem ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Kolegium odniosło się ogólnie jedynie do treści zarzutów, nie odpowiadając na najważniejsze dotyczące prawidłowości decyzji. Co prawda, dokładniej do zarzutów odwołania odniosło się w odpowiedzi na skargę, jednak argumentacja zamieszczona w odpowiedzi na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a organ nie może dokonywać w odpowiedzi na skargę brakujących ustaleń faktycznych czy prawnych.

Ponieważ ocenie Sądu podlega decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem, tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.

Uchybieniem, skutkującym wyeliminowaniem z obrotu prawnego, obarczona jest także decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] czerwca 2021 r., których to uchybień nie dostrzegło Kolegium.

Początkowo wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić przy tym należy, że organ związany jest wnioskiem inwestora, co oznacza że nie jest uprawniony do ustalania warunków zabudowy w oparciu o cechy i parametry istniejącej zabudowy tylko dlatego, że dane wartości znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy projektowana inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co oznacza że nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja o wnioskowanych cechach i parametrach w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno- urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd poddał zatem kontroli zaskarżoną decyzję w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności prawidłowość przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Mapa winna być opatrzona klauzulą wskazującą numer pod którym zaewidencjonowany został jej oryginał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz datę zaewidencjonowania i poświadczenie aktualności.

Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). Zabieg taki wymaga jednak dodatkowego szczegółowego uzasadnienia podyktowanego określonymi potrzebami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego.

Wątpliwości Sądu budzi natomiast obszar analizowany, który został wyznaczony na części graficznej analizy w specyficzny sposób, bowiem ma nieregularny kształt. Organ nie uzasadnił tak przyjętego sposobu wyznaczania obszaru analizowanego. Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki (działek), czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1639/11, dostępne CBOSA).

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono od narożników terenu inwestycyjnego, na który składają się wszystkie działki, a nie dookoła tego terenu, od każdej z jego granic. Przy czym, słusznie przyjęły organy, że front działki znajduje się od strony ul. [...], bowiem od tej strony znajduje się główny wjazd lub wejście na teren inwestycyjny, co potwierdziła opinia ZDM (k. 286 akt adm. I inst.). Front działki zwymiarowano na 24 m, zatem obszar analizowany należy wyznaczyć wokół całego terenu inwestycyjnego w odległości trzykrotnej frontowej części terenu inwestycyjnego, znajdującej od strony ul. [...], co wynosi 72 m (3 x 24 = 72m).

Ponownie przeprowadzając postępowanie organ prawidłowo wyznaczy obszar analizowany, a ewentualne odstępstwa w postaci poszerzenia obszaru analizowanego wyczerpująco uzasadni.

Nadto wskazać należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego na kopii mapy, w myśli § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oznacza, że granice tego obszaru winny być widoczne na kopii tej mapy w całości, co pozwala na ocenę prawidłowości wyznaczenia terenu, a zwłaszcza na ustalenie działek znajdujących się w granicach tego obszaru. Nieprawidłowo w niniejszej sprawie dokonano wyznaczenia obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, albowiem nie zaznaczono prawidłowego zasięgu tego obszaru. Z tego powodu nie wiadomo, czy w obszarze analizowanym znajdują się kolejne działki zabudowane, których cechy i parametry również winny być poddane analizie. W tym zakresie decyzja organu I instancji nie poddaje się całościowej kontroli sądowoadministracyjnej, nie można bowiem zweryfikować przyjętych przez organ do analizy działek i parametrów znajdującej się na nich zabudowy. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie IV SA/Po 896/19 (dostępny CBOSA) pominięcie choćby jednej działki ewidencyjnej znajdującej się na analizowanym terenie oznacza niepełność w zakresie prowadzonych badań i otrzymanych w związku z tym wyników. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuwzględnienie działki czyni analizę funkcji niekompletną, która z tego względu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Już więc na tym etapie Sąd dostrzegł istotne naruszenia, które rzutowały na treść wydanej decyzji. Przy czym, podkreślić należy że analizą urbanistyczną winny być objęte wszystkie działki zabudowane, które chociażby w części znajdują się w obrębie obszaru analizowanego.

Po określeniu i zaznaczeniu pełnego obszaru analizowanego zadaniem organu administracyjnego będzie ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już istniejącą zabudową, a także, czy charakter inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić ponowną analizę funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy w celu określenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie funkcji, cech i parametrów dla projektowanej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i istniejącego już zagospodarowania.

Przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że projektowana inwestycja polegająca na budowie 7 budynków mieszalnych wielorodzinnych spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej.

Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym.

Podkreślić należy, jak to wskazano powyżej, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę urbanistyczną w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanych obiektów musi być aktualna, tj. odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Nie ulega także wątpliwości, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien więc w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź obiekty zalegalizowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Gd 357/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 266/17, CBOSA).

Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1221/16, CBOSA). Niezasadnie zatem wskazywał organ odwoławczy na prymat parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów zabudowy zrealizowanego O. .

Wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Poza wskazanymi powyżej zastrzeżeniami, co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, który będzie przesądzał o tym jakie konkretnie działki podlegać będą analizie urbanistycznej, Sąd dopatrzył się również omyłki rachunkowej w treści analizy urbanistycznej, w określeniu procentowej wielkości powierzchni zabudowy przy [...], którą określono na 38%, gdy powinna ona wynosić 34%, tak samo gdy chodzi o zabudowę przy [...] (tabela na str. 3 analizy kolumna 5, k 186v akt adm. I inst.). Błąd ten skutkował niewłaściwym wyliczeniem średniej wielkość powierzchni istniejącej zabudowy.

W treści decyzji wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki została ustalona na maksymalnie 35 % powierzchni wnioskowanego terenu, przy czym określenie tego parametru nie zawiera żadnego uzasadnienia, zwłaszcza że wnioskowano o wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 30 %, jak to wynika z korekty wniosku (k. 227 akt adm. I inst.). Nadto, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Wskazać jednak należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, dostępny CBOSA). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19, dostępny CBOSA). W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organy w niewystarczający sposób uzasadniły dla przedmiotowej inwestycji dopuszczalną maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 35%. Nie można przy tym pominąć, na co zwracano uwagę powyżej, że organ w tym zakresie wykroczył poza wielkość tego parametru wskazaną we wniosku.

Organ I instancji winien szczegółowo wyjaśnić za każdym razem jednak, jakie uwarunkowania zaistniałe w obszarze poddanym analizie skłoniły go do określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na danym poziomie, tak samo jak każde odstępstwo od zasad określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wymaga szczegółowego uzasadnienia.

W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednakże również w tym wypadku konieczne jest uzasadnienie odstępstwa od określenia tego parametru na poziomie innym niż średnia szerokość elewacji frontowej, które musi wynikać z przeprowadzonej analizy, ale dla zastosowania tego odstępstwa organ winien w pierwszej kolejności precyzyjnie ustalić średnią szerokość elewacji zgodnie z ust. 1 § 6 rozporządzenia i dopiero w przypadku ustalenia, że nie jest zasadne wyznaczenie szerokości na podstawie średniej z tolerancją do 20 %, możliwe jest rozważanie dopuszczalności odstępstwa. Kwesta szerokości elewacji frontowej ma niebagatelne znaczenie w sprawie, albowiem ustalenie organu winno być także ocenione z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Organy winny dokonań szczegółowej oceny gabarytów takiej zabudowy, zwłaszcza czy znajduje uzasadnienie w parametrach istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym z zachowaniem ładu przestrzennego na analizowanym terenie.

Tak samo odnieść należy się do zagadnienia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, o jakiej mowa w § 7 rozporządzenia. O ile dopuszczalne jest odstępstwo od średniej wielkości występującej na danym obszarze (§ 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia), to wymagane jest szczegółowe uzasadnienie przyjęcia takiego odstępstwa w danej sprawie kierując się jej konkretnymi okolicznościami. Przy czym, niewystarczające jest tylko stwierdzenie, że wyznaczenie innej wysokości jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

W tym miejscu zaznaczyć należy, że organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w odniesieniu do rzędnej 77,33 m.n.p.m., która odbiega od istniejącej rzędnej poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, dopuszczając przy tym zmianę ukształtowania terenu i powyższego jego poziomo do poziomu od strony ul. [...]. Organ kierował się w tym zakresie tylko wskazaniem wnioskodawcy nie czyniąc przy tym żadnych wyjaśnień i własnego uzasadnienia tak przyjętego wyliczenia parametru wysokości (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzasadni przyjęte stanowisko w tym zakresie.

Sąd w składzie orzekającym wskazuje na zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-4 rozporządzenia. Należy zauważyć, że analiza urbanistyczna ustala wskaźniki nowej zabudowy znacznie przekraczające wartości średnie w zakresie wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, bez stosownego uzasadnienia takiego rozwiązania.

Z przepisów zawartych w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że wyznaczenie odpowiedniego wskaźnika (intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) o wartości innej niż średnia dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że taka wartość "wynika z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie wykonały prawidłowo powyższych obowiązków, ustalając - bez szczegółowego i przekonującego uzasadnienia odwołującego się do danych wynikających z analizy - wartości wskaźników znacznie odbiegające od wartości średnich (co do wskaźnika intensywności zabudowy - maks. 35% przy średniej wartości ok. 26% - przy czym, jak wskazano powyżej średni wskaźnik powierzchni zabudowy został błędnie wyliczony w oparciu błędne dane; co do wskaźnika szerokości elewacji frontowej - maks. 24 m przy średniej wartości ok. 19,3 m; co do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - maks. 10,5 m do 16,5 m przy średniej wartości ok. 13,5 m).

Dowolne ustalenie warunków zabudowy stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 p 5, § 3, § 5, § 6 Rozporządzenia, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.).

SKO nie skontrolowało decyzji o warunkach zabudowy pod kątem sprawdzenia prawidłowości załączników do decyzji, pomimo podniesienia konkretnego zarzutu odwołania, iż załącznik nr 2 do decyzji (część tekstowa wyników analizy) nie zawiera żadnej szczegółowej charakterystyki obszaru analizowanego, poza jego zasięgiem. Wyniki analizy nie określają żadnych wskaźników, choćby średnich, ani uzasadnienia ich przyjęcia. Zatem nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęto wskaźniki nowej zabudowy w decyzji organu I instancji. Tymczasem analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Chodzi tu o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę. Przyjmuje się, iż z akt sprawy winno wynikać, na podstawie jakich danych wyjściowych wykonano tę analizę. Dane te powinny być ujęte w wynikach analizy lub innych dokumentach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31.01.2019 r., II SA/Po 782/18, LEX nr 2626554).

W ocenie Sądu, zasadny okazał się także zarzut nieprecyzyjnego określenia rodzaju inwestycji, budzącego wątpliwość co do ostatecznej liczby projektowanych budynków. Podkreślić bowiem należy, że w oparciu o przedmiotową decyzję inwestor będzie mógł ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę, które musi być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy będąca wstępem do realizacji procesu inwestycyjnego winna jednoznacznie i precyzyjnie określać rodzaj inwestycji.

Wskazać należy, że organ I instancji winien zweryfikować aktualność zapewnień dostawców mediów dla projektowanej inwestycji, celem spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., mianowicie "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". W aktach administracyjnych I instancji znajduje się zapewnienie dostawcy energii elektrycznej, to jednak przedmiotowe uzgodnienie opatrzone jest okresem obowiązywania, który minął 12 miesięcy od jego wystawiania, tj. od [...] lutego 2019r., czyli [...] lutego 2020r. Podkreślić należy, że uzgodnienie to straciło aktualność jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2021r.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku wnioskodawcy wyrażonemu w postępowaniu międzyinstancyjnym przed organami administracji, co najmniej niejasne jest czy dla przedmiotowej inwestycji wydane zostało zapewnienie w zakresie dostępu do energii cieplnej (k. 139 akt adm. I inst.). Z treści pisma wynika wprost, że w chwili obecnej V. SA nie widzi technicznej możliwości dostawy energii cieplnej do ww. budynków. Optymalnym rozwiązaniem będzie dostarczenie energii cieplnej z alternatywnego źródła. Dalej firma odniosła się do istniejącego przyłącza, które w przypadku rozbiórki istniejącego budynku należy zdemontować w porozumieniu z V. SA, a przed przystąpieniem do prac konieczne jest zawarcie umowy, precyzującej terminy planowanych prac i zasady likwidacji istniejącego przyłącza. Okoliczność tą jednoznacznie wyjaśni organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organy obu instancji pominęły te warunki prawidłowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i nie dokonały sprawdzenia spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Jak więc wskazano powyżej Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie przede wszystkim naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, co uniemożliwiło dokonanie zasadniczej oceny poszczególnych cech i parametrów nowej zabudowy oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.. W związku z wątpliwościami co do zasięgu terenu inwestycji oraz uchybieniami co do właściwego ustalenia obszaru analizowanego (zabudowanych działek objętych tym obszarem) zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji uchylały się spod kontroli sądowej. Dodatkowo w części tekstowej analizy urbanistycznej, pojawiły się błędy rachunkowe, które rzutowały na jej rzetelność.

Dalej, niezasadny okazał się także zarzut skarg odnoszący się do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla projektowanej inwestycji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami § 3 ust. 1 pkt 58) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Z akt sprawy wynika, że na przedstawionym Sądowi etapie, projektowana inwestycja przewiduje realizację maksymalnie 110 lokali mieszkalnych oraz wskazano, że pełne potrzeby parkingowe dla każdego lokalu mieszkalnego należy zabezpieczyć na terenie inwestycji w ilości min. 1,5 m.p. dla samochodu i min. 1 m.p. dla roweru. Wobec tego możliwe będzie usytuowanie 165 miejsc parkingowych i 110 miejsc dla rowerów. Słusznie wskazuje zatem wnioskodawca, że biorąc pod uwagę wymogi dla stanowisk postojowych dla samochodów osobowych (§ 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) powierzchnia dla jednego samochodu to 12,5 m˛, co przy 165 miejscach daje konieczność rezerwacji 2062,5 m˛. Biorąc pod uwagę znacznie mniejszą powierzchnię, która będzie wymagana dla usytuowania rowerów, mało prawdopodobne jest, by powierzchnia parkingu przekroczyła 0,5 ha. W tym stanie sprawy inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jakie domagali się skarżący.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności powinien przede wszystkim zlecić dokonanie ponownej analizy urbanistycznej, która będzie mogła stać się podstawą do wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany winien być wykreślony na mapie w całości, celem oceny jakie działki zabudowane były przedmiotem analizy urbanistycznej i jakie są ich parametry i cechy zabudowy. Dodatkowo organy muszą dokonać oceny cech i parametrów istniejącej zabudowy i odnieść je do zabudowy projektowanej, analizując każdy z czynników wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Jeśli parametry odbiegać miałyby od tych wyznaczonych w § 4-8 rozporządzenia, to konieczne jest szczegółowe uzasadnienie dokonania takich odstępstw, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ architektoniczny dokonuje bowiem rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a analiza urbanistyczna stanowi jedynie element, choć istotny, dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem to organ winien uzasadnić swoje rozstrzygniecie w sposób pełny, wnikliwy, pozwalający poznać motywy jakim się kierował przy podjęciu decyzji, poparte wszechstronnie zebranym materiałem dowodowym. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Dodatkowo w przypadku kolejnej analizy zwrócić należy uwagę na poprawność danych w niej użytych oraz dokładność obliczeń, aby uniknąć błędów rachunkowych, jak to miało miejsce w przypadku analizy sporządzonej na dotychczasowym etapie sprawy.

Organ ponownie uzyska zapewnienia dostawców mediów, które utraciły ważność i oceni, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wydające decyzję powinny również szczegółowo i wyczerpująco odnieść się do argumentów podnoszonych przez strony. To na tym etapie strona skarżąca będzie mogła żądać wyjaśnienia kwestii, które uważa za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również kwestie uzyskania dokumentacji geotechnicznej oraz hydrotechnicznej czy ochrony konserwatorskiej. Odnoszenie się do nich na obecnym etapie postępowania było przedwczesne.

Po przeprowadzeniu postępowania organ winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7, art. 10 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji, powinien także odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale też również decyzji organu I instancji. Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wpisy od skarg, wynagrodzenie pełnomocników stron skarżących oraz opłatę skarbową od pełnomocnictw, orzeczono w pkt. 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).