Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1455/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83a ust 1 w zw. z art. 84 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 53 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1045
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2249
law: UIstawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach
article: art. 139
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1417/17 w sprawie ze skargi Uczelni [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za usunięcie drzewa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 marca 2018 r. VII SA/Wa 1417/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi Uczelni [...] (skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za usunięcie drzewa uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją [...] maja 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej na podstawie art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 84 ust. 1 i 2 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015 (M.P. z 2014 r., poz. 958) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2015 r. w zakresie punktu II i ustalił opłatę za usunięcie topoli czarnej o obwodzie pnia 347 cm z nieruchomości przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] obręb [...]) w wysokości 74 630,54 złote.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że [...] Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej decyzją z [...] września 2015 r. zezwolił wnioskodawcy na usunięcie topoli czarnej o obwodzie pnia 347 cm, rosnącej na nieruchomości położonej przy ul. [...], w terminie do dnia [...] września 2015 r. oraz ustalił opłatę za usunięcie ww. drzewa w wysokości 37 315,27 złotych. Następnie w związku z odwołaniem skarżącej Minister decyzją z [...] grudnia 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (nie w zaskarżonej części) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzję tą również zaskarżyła skarżąca w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 508/16 uchylił decyzję Ministra. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzja Konserwatora Zabytków w części, w której nie została zaskarżona, stała się ostateczna, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego swoim orzeczeniem naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnej, bowiem decyzja organu I instancji zawierała dwa wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia merytoryczne i "niewątpliwie pierwsze z tych rozstrzygnięć może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, a więc niezależnie od obowiązków finansowych strony związanych z uzyskanym uprawnieniem". Ponieważ jednak odwołująca się zakwestionowała tylko zasadność opłaty z tytułu usunięcia drzewa, kompetencje organu odwoławczego ograniczały się wyłącznie do tej kwestii.

Uwzględniając zatem treść wyżej opisanego wyroku, Minister nie badał prawidłowości decyzji Konserwatora Zabytków, w części, w której nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Organ ustalił ponadto, że topola czarna objęta decyzją Konserwatora Zabytków została usunięta, a na rachunek bankowy Urzędu [...][...] października 2015 r. skarżąca wniosła z tego tytułu, opłatę w wysokości 37 315,27 złotych. Wskazał, że [...] przy ul. [...], został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2000 r. pod nr rej. [...].

Organ wyjaśnił, iż kompetencje [...] Konserwatora Zabytków do orzekania w sprawie usuwania drzew i krzewów z nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków wynikają z porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Miastem [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia Miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138, poz. 4314 ze zm.). Wskazał, iż zdaniem skarżącej lokalizacja drzewa koliduje z budową budynku naukowo-dydaktycznego oraz stwarza zagrożenie dla życia ludzkiego i powstającego budynku, ponadto, drzewo wyrosło na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, zatem zezwolenie winno być wydane bez naliczania opłaty z tego tytułu.

Organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin ustalił, że topola czarna o obwodzie pnia 347 cm jest drzewem zdrowym z ażurową koroną, którego pień jest odchylony od pionu o 5-10 stopni, korona jest zredukowana z widocznym wyłamanym konarem.

Organ I instancji wskazując na treść art. 86 ustawy o ochronie przyrody wyjaśnił, że zagrożenie powinno mieć charakter rzeczywisty, a nie hipotetyczny, a usunięcie drzewa powinno stanowić jedyną możliwość usunięcia stanu zagrożenia. Organ II instancji podzielił stanowisko wskazując, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia Uczelni z opłaty z tytułu usunięcia przedmiotowej topoli, gdyż protokół oględzin nie potwierdził stanu wskazującego na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a jedynie niskie walory krajobrazowe drzewa i kolizję z powstającym wysokim budynkiem w odległości ok. 3 m od pnia drzewa. Odnosząc się zaś do kwestii przesłanki zawartej w art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, wskazał, że regulacja utraciła moc z dniem 28 sierpnia 2015 r., po wejściu w życie art. 29 pkt 8 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

Ponadto organ wyjaśnił, że wyliczenia opłaty za usunięcie drzewa dokonano z uchybieniem art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Wskazał, iż zgodnie z art. 85 ust. 1 znowelizowanej z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawy o ochronie przyrody, opłatę za usunięcie drzewa ustala się mnożąc liczbę cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i stawkę opłaty. Podniósł, że z Biuletynu Informacji Publicznej, [...] wynikało, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy, Rada [...] nie uchwaliła wysokości stawek opłat za usuwanie drzew i krzewów na terenie miasta, zatem opłata należna za usunięcie topoli czarnej o obwodzie pnia 347 cm przy zastosowaniu maksymalnej ustawowej stawki wyniosłaby 347 x 500 = 173 500 złotych.

Ponadto organ zauważył, że topola czarna mogła być usunięta z nieruchomości przy ul. [...] w terminie do [...] września 2015 r., zaś opłata z tytułu usunięcia topoli w wysokości 37 315,27 złotych została wniesiona na rachunek bankowy Urzędu [...] w dniu [...] października 2015 r. Następnie wskazał, że zgodnie z ówczesnym (od 28.08.2015 r. do 31.12.2016 r.) brzmieniem przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, opłatę za usunięcie drzewa ustalało się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm i od tempa przyrostu pnia drzewa, poszczególnych rodzajów lub gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od lokalizacji drzewa. Stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia, zostały określone natomiast w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Wskazał, iż stawki opłat, zostały zwaloryzowane o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej, a ich wysokość została ogłoszona w drodze obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015 (M. P. z 2014 r. poz. 958). Podniósł, że powyższe przepisy były postawą naliczenia opłaty za usunięcie przedmiotowej topoli czarnej w kwocie 74 630, 54 zł. Wyjaśnił również, że opłata jest iloczynem obwodu pnia drzewa 347 cm, stawki opłaty za 1 cm wynoszącej 13,84 złotych, liczby 7,77 stanowiącej współczynnik różnicujący, podniesionej o 100% z tytułu usunięcia drzewa z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - 347 x 13,84 x 7,77 = 37 315, 27 + 100% x 37 315, 27 = 74 630,54 złotych.

Minister zauważył, że jego decyzja niewątpliwie pogarsza sytuację strony odwołującej się, jednak rażące naruszenie prawa przez organ I instancji i naruszenie interesu społecznego poprzez nieprawidłowe ustalenie opłaty kompensującej uszczerbek w środowisku przyrodniczym, uprawniało go do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady reformationis in peius.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze zarzuciła mu naruszenie: art. 15 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a.; art. 139 k.p.a.; art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Uczelnia w odwołaniu od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r., wnosiła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o ustalenie, że jest zwolniona z obowiązku ponoszenia opłaty za usunięcie drzewa. Wyjaśnił, że rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującej się, organ odwoławczy zobowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a. Przypomniał, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że decyzja organu I instancji w zakresie ustalenia wysokości opłaty za usunięcie drzewa w sposób jednoznaczny i oczywisty stała w sprzeczności z przepisem art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, gdy przedmiotowe drzewo zostało usunięte zgodnie z decyzją organu I instancji (ostateczną w tej części), a opłata została uiszczona przez skarżącą w dniu [...] października 2015 r. jak również w kontekście wielokrotnych zmian prawnych w zakresie usuwania drzew i uiszczania opłat, wadliwe ustalenie kwoty należnej opłaty, świadczyło o nieprawidłowym zastosowaniu przepisów prawa, skutkujących ich naruszeniem, ale nie mogło być utożsamione z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. W ocenie Sądu ustalenie przepisów jakie w sprawie winny być zastosowane nie było prostym stosowaniem prawa, gdyż podwyższenie o 100% opłaty z tytułu usunięcia drzewa z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, wynikało z przepisu art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 1045), który wszedł w życie w dniu 28 sierpnia 2015 r. Tym samym ustalenie przez organ I instancji norm prawnych mających zastosowanie w tej sprawie, wymagało wielu zabiegów interpretacyjnych, sięgania do różnych aktów prawa i nie było czynnością prostą.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

- przepisów materialnych w postaci:

1. art. 83a ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.) w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. z 2016 r., poz. 2249) w zw. z art. 139 k.p.a., polegające na ich błędnej wykładni poprzez uznanie, iż przepisy te wymagają wielu zabiegów interpretacyjnych w celu ustalenia właściwej opłaty za usunięcie drzewa co zdaniem sądu I instancji prowadzi do stwierdzenia, iż ich naruszenie nie jest rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy z przepisów tych jednoznacznie wynika, która norma prawna winna była być zastosowana podczas obliczania należnej opłaty;

-przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu II instancji w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 139 k.p.a. polegającym na uznaniu, iż organ uchylając decyzję organu i instancji w części i orzekając w tym zakresie na niekorzyść skarżącej naruszyła zakaz reformationis in peius, w sytuacji, gdy organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa co umożliwia zmianę decyzji na niekorzystną dla strony skarżącej.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniósł, że o ile nieznajomość najnowszych nowelizacji ustaw dla przeciętnego obywatela może być uzasadniona, tak dla organu administracji taka nieznajomość prawa i stosowanie nieaktualnych przepisów świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa przez ten organ, zatem w żaden sposób nie można uzasadnić braku znajomości aktualnych przepisów dotyczących obowiązków wykonywanych przez ten organ. Wskazał, iż w swojej decyzji z dnia [...] września 2015 r. organ I instancji powołuje się na art. 55 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw wskazując na brak przesłanek - a zatem znana była mu ta ustawa. Nie wymagała analizowania kilku ustaw, sprawdzania różnych nowelizacji i zmian.

Organ wskazał także, iż bezsprzeczne jest to, że zmiana wysokości opłaty za usunięcie drzewa dokonana w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji oraz obliczenia opłaty na nowo przez organ II instancji jest niekorzystna dla strony, jednak należy podkreślić, iż ustalenie opłaty przez organ I instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie miało ono podstawy w obowiązujących w tej dacie przepisach. Organ błędnie nie zastosował przepisów, zgodnie z którymi naliczona opłata powinna była być 100% wyższa niż ta, którą ustalił. W ocenie Ministra, organ nie stosując tych przepisów dopuścił się rażącego naruszenia prawa, zatem decyzja w tym zakresie słusznie została uchylona.

W odpowiedzi na zawiadomienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), strony postępowania wyraziły swoje stanowiska w pismach procesowych.

W piśmie z [...] listopada 2020 r. Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, jednocześnie nie sprzeciwiając się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przywołał szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a., wskazując, iż wobec niego nie powinno budzić wątpliwości, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius, zaś stanowisko WSA jest błędne. Ponadto wskazał, iż o ile nieznajomość najnowszych nowelizacji ustaw dla przeciętnego obywatela może być uzasadniona, tak dla organu administracji taka nieznajomość prawa i stosowanie nieaktualnych przepisów świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa, której w żaden sposób nie można usprawiedliwić.

Uczelnia natomiast w piśmie z [...] listopada 2020 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podzieliła stanowisko Sądu I instancji, jednocześnie nie sprzeciwiając się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 139 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta [...] zezwolił Uczelni [...] na usunięcie topoli czarnej o obwodzie pnia 347 cm rosnącej na nieruchomości położonej przy u. [...] na terenie działki nr [...], w terminie do [...] września 2015 r. W punkcie II decyzji organ ustalił opłatę za usunięcie drzewa w kwocie 37 315, 27 zł. W wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu II instancji wydaną w wyniku wniesienia odwołania przez Uczelnię [...] wskazując, że decyzja Prezydenta [...] w punkcie I stała się ostateczna, a co za tym idzie organ odwoławczy jest uprawniony jedynie do orzekania w zakresie punku II decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił opłatę za usunięcie topoli czarnej w kwocie 74 630, 54 zł.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a.

Powyższe stanowisko należy podzielić. Zgodnie z powołanym art. 139 k.p.a. "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Wprowadzona w powołanym przepisie zasada reformationis in peius stanowi podstawową gwarancję procesową dla stron. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przepis art. 139 k.p.a. in fine dopuszcza odstępstwa od zakazu reformationis in peius gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. Powinny zatem mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a.

W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wykazał w sposób szczegółowy, że zaistniały przesłanki usprawiedliwiające odstąpienie od zasady reformationis in peius. Co prawda Minister wskazał w uzasadnieniu decyzji, że okoliczność, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa lub naruszenia interesu społecznego powinna być szczegółowo przez organ odwoławczy wykazana, jednakże takich argumentów brak w zaskarżonej decyzji. Poza przytoczeniem ogólnikowej argumentacji i stwierdzeniem, że "opłata za usunięcie drzewa w sposób jednoznaczny i oczywisty stoi w sprzeczności z omówionym powyżej przepisem art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminy oraz niektórych innych ustaw, zatem w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius". Organ więc nie uzasadnił i nie wskazał przyczyn, które wykazywałyby, że w sprawie doszło do rażącego naruszeni prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zaś wywiódł, że naruszenia art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy zmieniającej, w okolicznościach rozpatrywanej spawy nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Rację ma Sąd I instancji, że aby stwierdzić, czy w sprawie miał zastosowanie powołany wyżej przepis należało dokonać zabiegów interpretacyjnych. Przepis art. 53 ustawy zmieniającej stanowi, że "1. Do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 6-9, stosuje się przepisy dotychczasowe.

2. Przed dniem wejścia w życie aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 85 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą:

1) opłatę za usunięcie krzewu ustala się na podstawie stawki, o której mowa w art. 85 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą;

2) opłatę za usunięcie drzewa ustala się na podstawie stawek dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia określonych w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 29 w brzmieniu dotychczasowym;

3) opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni są o 100% wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w pkt 1 i 2.".

Przy takiej konstrukcji omawianego przepisu i umieszczenia go w innej ustawie nie można stwierdzić, jak czyni to skarżący kasacyjnie, że jego zastosowanie nie nastręczało trudności interpretacyjnych. W grę wchodziły bowiem nie tylko kwestie wykładni przepisu, ale także zagadnienia intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz datą jego końcowego obowiązywania (przepis obowiązywał do dnia 1 stycznia 2018 r.) Ponad zauważyć należy, że art. 53 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 6-9 stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że podejmując próby wykazania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skarżący kasacyjnie formułując ten zarzut powołuje się na wiele przepisów, w tym art. 83a w zw. z art. 84 ust. 1 i 2 u.o.p. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy zmieniającej w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 139 k.p.a., wskazując na ich wzajemne powiązania. Okoliczność ta nie daje podstaw do stwierdzenia, że zastosowanie kwestionowanego przepisu było rzeczą oczywistą i niebudzącą wątpliwości.

Mając na względzie fakt, że odstępstwa od zasady reformationis in peius nie można interpretować rozszerzająco i uwzględniając brzmienie całego art. 53 ustawy zmieniającej, a także okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił w zaskarżonej decyzji argumentacji, która wskazywałaby na zaistnienie w sprawie rażącego naruszenia przepisów prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 83a w zw. z art. 84 ust. 1 i 2 u.o.p. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy zmieniającej w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 139 k.p.a. oraz dotyczący naruszenia art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. należało uznać za nieuzasadnione.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.