Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 183/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. M. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 3 stycznia 2012 r., nr XV/174/2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar ograniczony: od zachodu ulicami Bartosza Głowackiego, Jana z Kolna, Króla Jana Kazimierza; od północy 3-go Maja; od wschodu skarpą martwego klifu; od południa sięgaczem ulicy Władysława Łokietka i terenami hipodromu miasta Sopotu. 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki numer [...], 2/ zasądza od Rady Miasta Sopotu na rzecz skarżącego O. M. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. M. jest uchwała Rady Miasta Nr [[...]] z dnia 3 stycznia 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar ograniczony: od zachodu ulicami B. G., J., K., od północy [[...]], od wschodu skarpą martwego klifu, od południa sięgaczem ulicy W. i terenami [[...]] w mieście S.

Z treści skargi oraz z przedłożonej przez Radę dokumentacji planistycznej wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne związane z niniejszą sprawą sądowoadministracyjną:

O. M. jest właścicielem niezabudowanej działki (nr ew.[[...]]) położonej przy ul. W. w S. o powierzchni 238 m2, objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały. Przedmiotowa nieruchomość graniczy z zabudowanymi działkami o numerach [[...]] i [[...]] oraz z terenami należącymi do A. na których urządzone są m. in. tory dla wyścigów konnych.

Poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla działki skarżącego, uchylony zaskarżoną uchwałą, przewidywał jej przeznaczenie pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością usług nieuciążliwych oraz zakazem przekształcania jej w zabudowę wielorodzinną (vide: uchwała Rady Miasta [[...]].

Postępowanie w sprawie zmiany w/w planu oznaczonego jako [[...]] zostało zainicjowane uchwałą Rady Miasta z 4 września 2009 r. nr [[...]]. W jej uzasadnieniu wskazano, że konieczność nowej regulacji spowodowana jest wnioskami w zakresie zmiany funkcji (dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej, zmniejszenie uciążliwości niektórych usług), w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (linia zabudowy) i w zakresie warunków ochrony istniejącej zabudowy (ochrona bryły i elewacji). W opracowanym i wyłożonym do publicznego wglądu projekcie zmiany planu działka nr [[...]] została objęta ustaleniami przewidzianymi dla terenu oznaczonego jako [[...]], gdzie symbol dwuliterowy oznacza główną funkcję terenu. W tym przypadku jest to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W karcie terenu nr [[...]] odnoszącej się do obszaru [[...]] w tzw. zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono, że nowa zabudowa musi podporządkować się celowi uzyskania harmonijnej całości zespołu urbanistycznego oraz że należy dążyć do zachowania istniejącej zieleni. W dalszych zapisach wskazano: Linie zabudowy: zgodnie z rysunkiem planu; Wysokość zabudowy: jak w stanie istniejącym (...); Forma zabudowy: jak w stanie istniejącym; Geometria dachu: jak w stanie istniejącym (...). W części tekstowej projektu planu określając pojęcie "linii zabudowy" wyjaśniono: "nie dotyczą balkonów, wykuszy, logii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami, ganków (wiatrołapów), schodów zewnętrznych, części podziemnych obiektów budowlanych i tarasów, które nie zawężają pasa drogowego itp.; nieprzekraczalna linia zabudowy- linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków zgodnie z ustaleniami planu;"(podkr. Sądu). Na rysunku planu na terenie [[...]] naniesiono tzw. nieprzekraczalne linie zabudowy. Linie te oznaczone zostały na działkach zabudowanych sąsiadujących z działką skarżącego. Bezpośrednio na niezabudowanej działce skarżącego nie ma naniesionych nieprzekraczalnych linii zabudowy (vide: rysunek planu w dokumentacji planistycznej oraz powiększona kopia rysunku obejmującego teren [[...]] w aktach sądowoadministracyjnych k. 92).

Projekt planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu. Skarżący dwukrotnie też wnosił do niego uwagi. W uwagach domagał się: 1/ zmiany zapisów karty terenu nr [[...]] przez "dopisanie" w niej możliwości zabudowy jednorodzinnej lub "wyszczególnienie takiej możliwości" dla jego działki, 2/ zmiany przebiegu linii zabudowy dla działki [[...]] i jej najbliższego sąsiedztwa poprzez określenie linii zabudowy w granicy wnioskowanej nieruchomości od strony działki drogowej o numerze ew. [[...]], 3/ w karcie terenu nr [[...]] określenia dodatkowych parametrów dla nowoprojektowanej zabudowy na działce nr [[...]] tj. dopuszczalnej wielkości terenu przeznaczonego pod zabudowę dla działek do 400 m2 równej 35%, dopuszczalnej wielkości zabudowy do 12,5 m, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej 60 % oraz geometrii dachu. W uzasadnieniu wskazywał, że uzupełnienie zapisów planu umożliwi mu realizację planowanej inwestycji. Do uwag w formie załączników skarżący przedstawił projekt planowanej zabudowy-jego części rysunkowej, a także jego wizualizację oraz zdjęcia przedstawiające widok terenu z budynkami od strony [[...]] ( vide: uwagi skarżącego k. 86-87 i k. 36-58 dokumentacji planistycznej). W odniesieniu do określonego w projekcie planu sposobu zagospodarowania działki skarżącego uwagi do organu wykonawczego wnieśli również właściciele działek sąsiednich: M. K. i A. sprzeciwiając się jej zabudowie. Zarząd spółki swoje stanowisko uzasadniał troską o życie i zdrowie dżokejów i koni biorących udział w wyścigach. Wyjaśniał: "Z uwagi na odbywające się na torze gonitwy wyścigowe powstanie nowego zabudowania będzie bezpośrednio zagrażać koniom biorącym udział w wyścigach" i dalej: "Budynek przy granicy będzie elementem kontrastującym z zielenią, co w czasie wyścigów wpłynie na dekoncentrację koni biegnących w dużej prędkości ok. 70 km /h, a każde zachwianie tempa może spowodować upadki koni wraz z dżokejami oraz kolizje z innymi końmi". M. K.-współwłaścicielka działki nr [[...]] graniczącej bezpośrednio z działką skarżącego-wnosiła o jednoznaczne wykluczenie z projektu planu (z jego części opisowej) możliwości jej zabudowy (vide: w/w uwagi k. 71-74 i k. 64 dokumentacji planistycznej)

Rozstrzygając o wniesionych uwagach organ wykonawczy określił uwagi M. K. i A. jako "uwzględnione" i wyjaśnił że działka [[...]] położona jest poza ustalonymi liniami zabudowy i nie jest przeznaczona pod zabudowę. Uzasadniając z kolei rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu uwag skarżącego Prezydent wskazał: "Planowany budynek ze względu na wymiary działki musiałby przylegać do granicy [[...]], co według opinii Prezesa Zarządu A.. byłoby zagrożeniem dla życia i zdrowia koni (uwaga nr 5). Zabudowa działki zakłóciłaby harmonię kompozycji urbanistycznej układu przestrzennego istniejącej zabudowy sąsiadującej. Ponadto niewielka powierzchnia działki (238 m2), eliminuje możliwość racjonalnego zagospodarowania na cele zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej" (vide: k. 166-170 dokumentacji planistycznej).

Przedstawiony następnie Radzie projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został przez nią uchwalony bez wprowadzenia zmian. Z załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika, że Rada rozstrzygnęła o uwagach skarżącego w taki sam sposób i z takim samym uzasadnieniem jak organ wykonawczy (ad. 7 uwagi nieuwzględnione).

Pismem, które wpłynęło do organu 16 stycznia 2012 r. skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Wobec braku odpowiedzi organu w dniu 7 marca 2012 r. wniósł skargę żądając stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części dotyczącej karty terenu nr 12. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 9 a także art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 2 i ust. 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że analizując treść opisową zaskarżonej uchwały, a w szczególności jej fragment dotyczący karty terenu nr 12, trudno odnaleźć jakikolwiek zapis o ograniczeniu zabudowy, w tym dla działki stanowiącej własność skarżącego. Lakoniczne stwierdzenie zawarte w pkt 5 karty terenu nr 12 stanowiące, że "linia zabudowy powinna być zgodna z rysunkiem planu" nie pozwala w oparciu o część opisową planu na stwierdzenie, że jakakolwiek zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub jednorodzinna jest na działkach objętych tą kartą zabroniona. Zapis części opisowej planu sprowadza się zatem jedynie do odesłania w kwestii linii zabudowy (zakazu zabudowy) tylko do graficznego załącznika uchwały. Zdaniem skarżącego jest to błąd naruszający zasady konstruowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym dyskwalifikujący zaskarżoną uchwałę w tej części. W jego ocenie dla bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego takie uchybienie powinno zostać usunięte. W ocenie skarżącego wszelkie zakazy zabudowy lub jej ograniczenia powinny przede wszystkim znaleźć odzwierciedlenie w części opisowej planu – w tym przypadku dla karty terenu nr 12. Tylko w ten sposób właściciel może zostać ograniczony w swoim prawie własności. Dalej skarżący wskazał, że organ ustosunkowując się do wniesionych przez niego uwag ograniczył się do kilku lakonicznych i ogólnikowych stwierdzeń, które w żaden sposób nie wyjaśniają na jakich podstawach odmawia się mu prawa do zagospodarowania jego własnej działki na cele budowlane. Zakwestionował zasadność wyłączenia z zabudowy jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że argumentacja skargi, iż ograniczenie w prawie zabudowy działki (nr [[...]]) skarżącego, położonej poza obszarem, na którym dopuszczono wznoszenie budynków zgodnie z ustaleniami planu [[...]], wynika wyłącznie z rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu tego planu miejscowego (Załącznika nr 2) pozbawiona jest jakichkolwiek podstaw, skoro załącznik ten nie zawiera żadnej treści normatywnej, lecz jest skrótowym wyjaśnieniem przyczyn z powodu, których nie zostały uwzględnione uwagi (w tym skarżącego) do projektu tego planu w toku procedury planistycznej i ostatecznie w treści samego planu miejscowego [[...]]. W ocenie Rady argumentacja ta nie znajduje także uzasadnienia w treści tekstowej zaskarżonej uchwały, o czym świadczy brzmienie jej § 2 ust. 1 i ust. 3 pkt. 2 i 6, § 3 ust. 1 i 2, oraz pkt. 4 i 5 Karty terenu 12 (23.MW). Organ zwrócił przy tym uwagę, że w części tekstowej zaskarżonej uchwały w jej ustaleniach ogólnych (rozdział 1) w § 2 ust. 3 pkt. 6 - definicja linii zabudowy zawiera zapis w brzmieniu: "nieprzekraczalna linia zabudowy - linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków zgodnie z ustaleniami planu". Z zapisu tego jednoznacznie wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków, a teren położony poza tą linią nie jest przeznaczony pod zabudowę. W karcie terenu nr 12 o symbolu [[...]], czyli na obszarze, na którym położona jest działka skarżącego ([[...]]) jej pkt. 5.1. "Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" zawarto zapis w brzmieniu: "Linie zabudowy: zgodnie z rysunkiem planu". Działka skarżącego o numerze ewidencyjnym [[...]] położona jest poza wyznaczoną na rysunku planu "nieprzekraczalną linią zabudowy", zdefiniowaną w przepisach ogólnych planu miejscowego [[...]]. Zdaniem organu, zapis tekstowy § 2 ust. 3 pkt. 6 zaskarżonego planu miejscowego [[...]], objęty jego częścią ogólną (Rozdziałem 1) i zapis tekstowy pkt. 5.1. karty terenu nr [[...]], objęty jego częścią szczegółową (Rozdziałem 9) oraz zapis graficzny nieprzekraczalnych linii zabudowy na Rysunku planu, do którego odsyła ww. ustalenie tekstowe w pkt. 5.1. karty terenu nr 12 (§ 10 planu), pozwalają na odkodowanie zawartej w jego tekście i rysunku normy prawnej nie dopuszczającej zabudowy na tym terenie, poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Tym bardziej, że zasady prawidłowej techniki prawodawczej nie zezwalają na dokonywanie w akcie prawnym powtórzeń treści już raz wyrażonych w tym akcie, w jego przepisach ogólnych. Zatem za chybiony uznał organ zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 1 i 6 oraz § 8 pkt rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż zaskarżona uchwała dochowuje wszelkich wymogów prawa niezbędnych dla "odkodowania" zawartych w niej norm prawnych, w tym ograniczenia w prawie zabudowy obszaru znajdującego się poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wyznaczonymi na Rysunku planu [[...]] dla terenu objętego kartą terenu nr [[...]] i oznaczonego symbolem [[...]]. MW, czyli terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, na którym usytuowana jest nieruchomość skarżącego (działka [[...]]). Organ zwrócił przy tym uwagę, że rysunek planu miejscowego jest ilustracją graficzną tekstu tego planu, jej uszczegółowieniem i służy weryfikacji przepisów planu w jego części tekstowej z częścią graficzną. Z tych przyczyn ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie z uwzględnieniem części tekstowej, jak i graficznej, co jest przez skarżącego pomijane. Za chybiony uznała Rady Miasta nadto zarzut naruszenia przez organ art. 17ust. 12 ustawy o p.z.p. przez sposób rozpatrywania uwag do projektu planu miejscowego, gdyż przepis ten nie odnosi się do organu stanowiącego gminy. Rada wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zostały szczegółowo określone przesłanki, jakimi organ planistyczny kierował się przy formułowaniu ustaleń tego aktu, podkreślając, iż dla zagospodarowanego już terenu nim objętego, w tym, jego kartą terenu nr [[...]], na którym jest położona nieruchomość skarżącego:

• istotne jest zachowanie stanu istniejącego z niewielkim i możliwościami rozbudowy, przebudowy, wymiany i uzupełnień zabudowy,

• a wszystkie regulacje podporządkowane są rygorom porządku urbanistycznego i zachowaniu ładu przestrzennego, co znalazło wyraz w szczególności w ustaleniach Rozdziału 2 tego aktu,

tak, aby ta już ukształtowana struktura przestrzenna i już zainwestowany obszar, pozbawiony możliwości zasadniczych zmian, zachował charakter dzielnicy willowej poprzez odpowiednie regulacje w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy, linii zabudowy, wysokości budynków i formy dachów. Powyższe przesłanki legły także u podstaw najpierw sposobu rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta uwag wniesionych przez skarżącego do projektu planu miejscowego [[...]], a ostatecznie w rozstrzygnięciu o braku zasadności ich uwzględnienia w tym planie miejscowym, przyjętym zaskarżoną uchwałą Rady Miasta, o czym świadczy treść jej Załącznika nr 2. Rada Miasta rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag skarżącego uznała, że zabudowa działki skarżącego zakłóciłaby harmonię kompozycji urbanistycznej układu przestrzennego istniejącej zabudowy sąsiedniej, która składa się z dwóch zespołów jednorodzinnych budynków mieszkalnych obecnie wielorodzinnych (wzniesionych zgodnie z prawem), uprzednio (przed wejściem w życie u.p.z.p.) definiowanych jako budynki jednorodzinne. Działka, będąca własnością skarżącego posiada niewielką powierzchnię 238m2. Wg literatury przedmiotu, w tym "Podręcznika projektowania architektoniczno-budowlanego Neufert" (E. Neufert, 2 wydanie polskie, Arkady 1995) dla domu jednorodzinnego wolnostojącego, minimalna powierzchnia działki określana jest na 400-440m2, a zalecana 500m2. Jest tak dlatego, że mniejsza powierzchnia działki nie gwarantuje racjonalnego jej zagospodarowania przez jej zabudowę wolnostojącym budynkiem mieszkalnym o przeciętnym standardzie, a tym bardziej budynkiem wielorodzinnym (pod którą to funkcję przeznaczony został teren 23. MW karty terenu nr 12) oraz nie gwarantuje racjonalnego zagospodarowania pozostałej, niezabudowanej jej powierzchni, na niezbędną w otoczeniu budynku zieleń i komunikację. Wprawdzie zdarzają się przypadki występowania wolnostojących domów jednorodzinnych na mniejszych działkach, ale nie są one, zdaniem organu, wzorcem planowania przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2012 r. O. M. podtrzymał zarzuty skargi i wskazał nadto, że w dniu 2 lutego 2012 r. wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącemu pozwolenia na budowę. Wskazał przy tym, że z decyzji tej nie wynika w żaden sposób, by planowana inwestycja miała wpływ na dezintegrację ładu przestrzennego. Końcowo podniósł, że w jego ocenie Gmina Miasta uchwalając m.p.z.p. chroniła wyłącznie swój interes, ponieważ faktycznie działka skarżącego nr [[...]] przylega do terenu [[...]], będącego własnością Gminy. Zatem, zdaniem strony nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że jeżeli Rada miała zamiar w całości wyłączyć podstawowe prawo właścicielskie skarżącego – do zabudowy jego działki – rozważała inne względy dotyczące praw poszczególnych obywateli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Dla porządku na wstępie należy wyjaśnić, że skarżący uczynił zadość wymogom formalnym umożliwiającym merytoryczne rozpoznanie skargi. Poprzedził jej wniesienie wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), jak również dochował termin do jej wniesienia przewidziany w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wątpliwości nie nasuwa również kwestia legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem organu, który ze swej istoty ogranicza prawo własności, a zatem narusza interesy prawne właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kontroli Sądu zatem w przedmiotowej sprawie podlegała prawidłowość uchwały z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa.

Kierując się dyspozycją art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w pierwszej kolejności skontrolował sam przebieg procedury planistycznej związanej z zaskarżoną uchwałą. Analiza przedstawionej dokumentacji planistycznej wskazuje, że wymogi proceduralne określone w art. 17 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) zostały dochowane.

Zarzuty skargi dotyczą zasadniczo dwóch kwestii. Jednej odnoszącej się do samej poprawności zredagowania zapisów planu wykluczających zabudowę działki skarżącego. Drugiej dotyczącej zasadności wprowadzenia tego ograniczenia. W obu tych kwestiach Sąd podziela stanowisko skarżącego.

Nie powtarzając cytowanych już w niniejszym uzasadnieniu uchwalonych zapisów planu trzeba stwierdzić, że zapisy te nie określają precyzyjnie sposobu zagospodarowania działki skarżącego. W szczególności wątpliwości wzbudza wprowadzony za pomocą odesłania w karcie terenu nr 12 do rysunku planu i definicją "nieprzekraczalnych linii zabudowy" zakaz jej zabudowy ( por. § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 6, § 10 – karta terenu Nr 12 pkt 3 i 5 ust. 5.1 zaskarżonej uchwały). Analizując tekst planu i jego rysunek nie można jednoznacznie ustalić jakie jest przeznaczenie działki skarżącego (budowlane czy inne). Zgodnie bowiem z podstawową funkcją terenu określoną w karcie terenu nr 12, a także literowym (MW) i barwnym oznaczeniem graficznym (kolor ciemnobrązowy) na rysunku planu działka stanowi teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zauważyć należy, że te oznaczenia barwne i literowe nie mogą być dowolne; są one określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W tych okolicznościach odesłanie w tekście uchwały do rysunku planu w zakresie linii zabudowy i "odkodowanie" z ich definicji i graficznego przedstawienia zakazu zabudowy jest trudne i nieczytelne. Można mieć wątpliwości, czy wyprowadzenie zakazu zabudowy wyłącznie za pomocą graficznego zobrazowania nieprzekraczalnych linii zabudowy jest właściwe. Z pewnością taki sposób "zredagowania" tego zakazu nie odpowiada zasadom techniki prawodawczej określonym w załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Stosownie do § 6 tego aktu przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. O tym, że w rozpatrywanym przypadku tak nie jest świadczą nie tylko wątpliwości Sądu, ale również uwagi skarżącego i jego sąsiadów wniesione do projektu planu. Skoro przeznaczenie działki skarżącego już na etapie procedowania planu wywoływało rozbieżności interpretacyjne to jeden z uprawnionych organów (organ wykonawczy lub stanowiący) powinien podjąć właściwe środki celem ich usunięcia. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na jeszcze inny problem związany z interpretacją zapisów planu. Jak wynika z rysunku planu działka skarżącego jest jedyną w tej jednostce planistycznej działką niezabudowaną. Przy przyjęciu, że została ona rzeczywiście wyłączona z zabudowy, w treści planu brak jest jakichkolwiek innych ustaleń, które umożliwiałyby "odkodowanie" normy określającej jakie jest w takiej sytuacji inne niż budowlane przeznaczenie działki skarżącego. Jeżeli nie jest ona przeznaczona pod zabudowę to w jaki inny sposób może i powinna być zagospodarowana, czy ma to być teren zieleni urządzonej np. ogród, czy teren komunikacji np. parking itp. Zdaniem Sądu wprowadzenie samego zakazu zabudowy w odniesieniu do pewnego obszaru nie jest wystarczające z punktu widzenia zasad planowania. Teren objęty planem powinien mieć przypisaną określoną rzeczywistą funkcję, a nie jak w tym przypadku-jedynie pozorną. Wynika to z samej istoty planowania (art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem Sądu wprowadzenie zakazu zabudowy dla działki skarżącego w taki sposób jak uczyniła to Rada jest niewłaściwe z punktu widzenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 i § 8 ust. 2 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do pierwszego z podanych przepisów w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W rozpatrywanej sprawie wskazane w tekście uchwały ustalenie dotyczące przeznaczenia terenu (MW) powinno być spójne z rysunkiem planu. Wbrew też wymogom § 8 ust. 2 rozporządzenia zastosowane przez Radę nazewnictwo i oznaczenia nie umożliwiają "jednoznacznego powiązania" jak wymaga ten przepis rysunku z tekstem. Barwne oznaczenie graficzne i literowe na rysunku planu wskazuje, że działka [[...]] jest przeznaczona pod zabudowę. Z kolei mało czytelne tzw. nieprzekraczalne linie zabudowy wprowadzają ograniczenie, które zaprzecza tej podstawowej funkcji. Sąd wyraża pogląd, że zakaz zabudowy powinien być wyrażony w taki sposób, aby nie wzbudzał takich wątpliwości interpretacyjnych jak w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego zdaniem sądu spór stron dotyczący prawidłowości zredagowania zapisów planu nie powinien być jednak pierwszoplanowy. Decydujące o rozstrzygnięciu Sądu w sprawie jest bowiem to, że ustanowiony w planie w odniesieniu do działki skarżącego zakaz nie został należycie uzasadniony. O konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały zdecydowały zatem nie tyle co kwestie odnoszące się do samej technicznej strony zredagowania zakazu, aczkolwiek są one dość istotne, ale przede wszystkim materialnoprawna wadliwość uchwały (w granicach interesu prawnego skarżącego). W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wykluczenia zabudowy na działce [[...]]. Przedstawiona przez Radę w tym zakresie argumentacja jest nieprzekonywująca. Wyjaśnić należy, że kontrola sądowa uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polega na zbadaniu czy uchwalając plan Rada nie przekroczyła tak zwanych granic władztwa planistycznego przysługującego gminie stosownie do przepisów art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 i art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To uprawnienie gminy – doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne – nie oznacza bowiem dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Za prawnie wadliwe ustalenia planu uznaje się zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Podkreślić należy, że w każdym przypadku w odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. W sytuacji gdy słuszność danego ustalenia planistycznego nie zostanie wykazana przez gminę naraża się ona na zarzut dowolności i arbitralności przyjętego rozwiązania, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy przekroczeniu granic tzw. władztwa planistycznego. Jak wskazano wyżej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości. Jednak wprowadzając dane ograniczenie gmina ma obowiązek wykazania, iż w takim kształcie jak je przyjęła było ono konieczne, celowe i słuszne z określonych powodów. W rozpatrywanej sprawie Rada nie wykazała zasadności wykluczenia z zabudowy nieruchomości skarżącego, co wskazuje na przekroczenie granic jej władztwa planistycznego. Argument Rady zawarty i w rozpatrzeniu uwagi i powtórzony na stronie 10 odpowiedzi na skargę, że zabudowa zakłóciłaby harmonię kompozycji urbanistycznej układu przestrzennego istniejącej zabudowy sąsiedniej, która składa się z dwóch zespołów jednorodnych budynków mieszkalnych obecnie wielorodzinnych (wzniesionych zgodnie z prawem), uprzednio (przed wejściem w życie u.p.z.p.) definiowanych jako budynki jednorodzinne nie jest przekonywujący z kilku względów. Po pierwsze: poprzednio obowiązujący plan dla terenu obejmującego zarówno niezabudowaną działkę skarżącego i zabudowane działki sąsiednie w jednostce [[...]] dopuszczał zabudowę. Trudno przyjąć, że plan ten nie kierował się koniecznością zapewnienia ładu przestrzennego i harmonii zabudowy. Fakt, że w obecnie uchwalonym planie teren działki skarżącego zlokalizowano w mniejszej obszarowo jednostce planistycznej obejmującej jedynie sześć działek zabudowanych nie oznacza że wzorce urbanistyczne uległy zmianie. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (w dokumentacji planistycznej) nie sposób doszukać się jakie rozwiązania urbanistyczne legły u podstaw wyznaczenia określonego porządku urbanistycznego. W uzasadnieniu tym oprócz gołosłownego stwierdzenia, że "wszystkie regulacje podporządkowane są rygorom porządku urbanistycznego i zachowania ładu przestrzennego" nic nie wyjaśniono. Wskazano natomiast, że "obszar objęty zmianą planu jest terenem zagospodarowanym, jest to fragment dzielnicy mieszkaniowej o przewadze zabudowy jednorodzinnej. W niewielkiej ilości występuje tu zabudowa wielorodzinna, która można podzielić na dwie kategorie: małe domy mieszkalne do 6 mieszkań i kamienice powyżej 6 mieszkań (...). Zakłada się zachowanie stanu istniejącego z niewielkimi możliwościami rozbudowy, przebudowy, wymiany i uzupełnień zabudowy" Z uzasadnienia uchwały nie sposób wysnuć, jakie szczególne względy zdecydowały, aby w jednostce planistycznej [[...]] wyłączyć zabudowę działki skarżącego i nie przypisując jej innej funkcji pozostawić ją w takim stanie zagospodarowania jaki najprawdopodobniej obrazuje fotografia zamieszczona w ogłoszeniu o jej przetargu dołączonym do pisma pełnomocnika organu (k. 93 verte akt sądowoadministracyjnych). Powołany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Rady i odpowiedzi na skargę argument o zbyt małej powierzchni działki również nie przekonuje dostatecznie. Przepisy prawa nie ustanawiają wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej. Ponownie należy podkreślić, że mała powierzchnia działki [[...]] nie przemawiała za jej wyłączeniem z zabudowy w poprzednio obowiązującym planie. Dodatkowo analiza rysunku planu wskazuje, że na obszarze nim objętym występują pojedyncze działki o powierzchni zbliżonej do działki skarżącego i są one zabudowane. W tych okolicznościach odwołanie się Rady do poglądów literatury przedmiotu nie mogło uzasadniać wprowadzenia ograniczenia jednego z najważniejszych uprawnień właścicielskich – prawa do zabudowy. Zakazu zabudowy absolutnie w ocenie Sądu nie mogą uzasadniać interesy właścicieli działek sąsiednich. W sprawie dokładnie nie wiadomo, czy sąsiadujący teren na którym urządzony jest tor dla wyścigów konnych należy do A. czy do gminy. Rozbieżne w tym zakresie twierdzenia stron nie miały jednak istotnego znaczenia. Można natomiast wskazać, że w przypadku gdyby teren hipodromu rzeczywiście stanowił własność Gminy to ta okoliczność dodatkowo obligowałaby jej organy do szczególnie starannego wykazania zasadności przyjętego rozwiązania planistycznego z punktu widzenia interesu publicznego. Niezrozumiałe jest dla Sądu, że Rada gołosłownie przyjęła argument o ewentualnym zagrożeniu życia i zdrowia dżokejów i koni nie upewniając się co do jego prawdziwości i nie rozważając jakichkolwiek innych możliwości zapewnienia bezpieczeństwa, nie tylko kosztem ograniczenia praw skarżącego. Zasadność argumentacji Rady w tym przypadku także podważa fakt, że inne działki znajdujące się w jednostce [[...]] również sąsiadujące bezpośrednio z torem wyścigów konnych ( nr [[...]], [[...]] i [[...]]) są zabudowane. W tej sytuacji trudno uznać argument o życiu i zdrowiu dżokejów i koni jako przemawiający za koniecznością wprowadzenia zakazu zabudowy nieruchomości skarżącego. Na zakończenie należy wyjaśnić, że wskazywana przez Radę okoliczność, iż skarżący nabywając działkę wiedział o planowanym ograniczeniu w sposobie jej zagospodarowania (pismo k. 89- 98) nie ma najmniejszego znaczenia. Nie zwalniało to organu z obowiązku wykazania zasadności przyjętego rozwiązania planistycznego.

Nadużycie przez Gminę jej uprawnień i przekroczenie granic władztwa planistycznego oznacza, że przy uchwalaniu planu naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, co stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [[...]], czyli w granicach interesu prawnego skarżącego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.