Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 876/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne~Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 124 par. 1, art. 125 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 143 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 46 ust. 3, art. 48 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 55
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 7, art. 49, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 127 par. 3, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg S. M., L. J., W. O., H. P., E. M., M. B., Z. B., Z. C. i A. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 roku znak [...] w zakresie w jakim dokonano nimi uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku od km 454 do km 458 według wariantu nr 5; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. kwotę 359 (trzysta pięćdziesiąt dziewięć) złotych i kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2007 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r, Nr 25, poz. 150 tj. ze zm.), dalej jako "Prawo ochrony środowiska", w związku z wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie drogi ekspresowej S[...] na odcinku od początku projektowanej obwodnicy S. (km [...]) do Węzła R. - [...] (wspólny przebieg) od Węzła R. do Węzła R. - [...] od Węzła R. do węzła S. km [...] - długości ok. 35,5 km wraz z budową drogi krajowej nr [...] na odcinku od Węzła R. do istniejącego ronda w m. Z. -długości 4,8 km", zwanego dalej "projektowanym przedsięwzięciem" zwrócił się do Ministra Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji projektowanego przedsięwzięcia. We wniosku nadmienił, iż najkorzystniejszym wariantem przebiegu projektowanego przedsięwzięcia przez miejscowość N. jest wariant nr 6.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Środowiska w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcia, zwanej dalej decyzją środowiskową, uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku od początku projektowanej obwodnicy S. (km [...]) do

projektowanego węzła S. (km [...]) wraz z budową drogi krajowej nr [...] na

odcinku od początku obwodnicy S. do S. (odcinki 1 i 2) według wariantu 5, od S. przez węzeł R. do istniejącego ronda w Z. według wariantu I (odcinki 3 i 4) oraz rozwiązanie węzła S. w wariancie półkoniczyna z pętlami naprzeciwległymi, określając przy tym warunki jego realizacji. Realizacja przedsięwzięcia miała przebiegać w 7 odcinkach. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż po wszechstronnej analizie możliwych przebiegów drogi dla odcinka 1 (obwodnica S.) i odcinka 2 (S. – S.) jako najlepszy z punktu widzenia ochrony

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

siedlisk przyrodniczych, zabytków kultury materialnej, zdrowia człowieka, a także warunków technicznych realizacji przedsięwzięcia wybrano wariant 5.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: A. P., R. C., E. P., E. M., S. M., M. B., Z. B., W. O., Z. C., L. J., J. K., B. K., H. P., T. M., S. Sp. j., S. S.A., C. Sp. z o. o., J. P., J. M.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, uchylił pkt 11.1, wers 27 i 28 od góry strony nr 5 w/w własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. i orzekł - w km [...] ([...]) ekran odbijający o długości 510 m i wysokości 4,0 m, po stronie prawej, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy organ administracji publicznej przywołał następujące argumenty:

kwestia naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o wyłożeniu raportu do publicznego wglądu, jak również niepouczenie o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń do raportu oraz nierozpatrzenie złożonych wniosków i zastrzeżeń - organ wskazał, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 49 K.p.a. (gdyż liczba stron przekroczyła 20) i zgodnie z jego treścią Wojewoda [...] powiadomił strony o wszczęciu postępowania i o wyłożeniu raportu w drodze obwieszczenia; jednocześnie Minister zauważył, iż strony składając wnioski do raportu tym samym potwierdziły, że zapoznały się z jego treścią a złożone zastrzeżenia zostaną rozpatrzone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

Minister w toku postępowania uzgadniającego realizację przedsięwzięcia nie ma prawa określać norm w zakresie standardów jakości środowiska w zakresie hałasu i zanieczyszczeń powietrza, normy te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) oraz rozporządzeniu Ministra środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie

3

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 47, poz. 281) i uwzględnione w raporcie;

gdy chodzi o pomiary jakości powietrza to zostały one przeprowadzone (str. 201 tom II Raportu);

w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Minister przestrzega swej właściwości rzeczowej i nie jest właściwy do opiniowania realizacji przedsięwzięcia w odniesieniu do chronionych przepisami prawa dóbr kultury - gdzie właściwy jest wojewódzki konserwator zabytków (zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o przygotowaniu inwestycji drogowych", ani dla kwestii z zakresu bezpieczeństwa publicznego (zablokowanie ciągu komunikacyjnego dla pieszych pomiędzy kościołem a cmentarzem);

w kwestii usytuowania ekranów akustycznych na odcinku drogi krajowej[...]

przy Węźle S. Minister stwierdził, iż w analizowanym rejonie oprócz

obiektów usługowych znajdują się również budynki mieszkalne, które

podlegają ochronie akustycznej poprzez zastosowanie ekranów akustycznych

(przy czym nie ma możliwości rezygnacji z ekranów, czy też z ich skrócenia,

natomiast nie ma przeszkód w zmianie typu ekranów przy zastosowaniu

pozostałych parametrów ekranu - czemu dano wyraz w postanowieniu).

Skargi o identycznej treści do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli: Z. C., A. P., L. J., W. O., H. P., E. M., S. M., M. B., Z. B.,

żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

ustawy o przygotowaniu inwestycji drogowych w zakresie nieprawidłowego przygotowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i trybu jego przyjęcia,

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

art. 52 i art. 53 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez brak uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzgodnienie warunków realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego:

art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i nie zebranie całego materiału dowodowego oraz brak odniesienia do wniosków stron,

art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wglądu do akt i odniesienia się do całego zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia zarówno przy pierwszym jak i ponownym rozpoznawaniu sprawy;

art. 68 i 90 K.p.a. poprzez błędne sporządzenie protokołu z rozprawy administracyjnej w dniu 19 października 2007 r. przed Wojewodą [...] - nieprzeprowadzenie rozprawy w N., nieodczytanie protokołu wszystkim zebranym na rozprawie oraz błędne ustalenie miejsca, funkcji i stron rozprawy.

W skargach zawarto też wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzenia pomiarów i uzupełnienia akt o opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. w sprawie lokalizacji planowanej inwestycji drogowej przebiegającej w pobliżu cmentarza oraz przez strefę ochrony krajobrazu wokół zabytkowego kościoła w N., a także wniosek o zawieszenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu przez Ministra Środowiska i wniósł o oddalenie skarg. Organ wskazał, iż od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227) kompetencje Ministra Środowiska w niniejszej sprawie przejął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

W tożsamych pismach procesowych z dnia 22 czerwca 2009 r. skarżący podtrzymali swoje żądania zawarte w skardze w szczególności ponownie wnieśli o uzupełnienie postępowanie poprzez przeprowadzenie badań aktualnego stanu:

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

emisji do powietrza zanieczyszczeń ze spalin na odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. przez wyspecjalizowaną jednostkę oraz określenie dopuszczalnych norm w tym zakresie,

uciążliwości akustycznych generowanych przez ruch drogowy na odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. przez wyspecjalizowaną jednostkę oraz określenie dopuszczalnych norm w tym zakresie, uciążliwości pochodzących z drgań i wibracji ziemi generowanych przez ruch drogowy na odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. w strefie zagrożenia pasa drogowego przez wyspecjalizowaną jednostkę oraz określenie dopuszczalnych norm w tym zakresie.

Skarżącym E. M., S. M., L. J., W. O., H. P., M. B., Z. B. przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym. Okręgowa Rada Adwokacka w W. wyznaczyła adw. M. S. pełnomocnikiem dla w/w skarżących.

W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2010 r. Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. stanowiło podstawę wydania przez Wojewodę [...] w dniu [...] listopada 2008 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19 grudnia 2008 r. W dalszej części pisma szczegółowo wskazano na stopień zaawansowania prac przygotowawczych i realizacyjnych dla poszczególnych odcinków projektowanego przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę bardzo wysokie zaawansowanie prac przygotowawczych i rozpoczętą już realizację części odcinków dróg, wskazując na ważny interes społeczny i gospodarczy, jakim jest terminowa ich realizacja, inwestor przedsięwzięcia wniósł o oddalenie skarg w całości.

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosków dowodowych skarżących a także oddalił wniosek skarżących o zawieszenie postępowania. Pełnomocnik z urzędu skarżących wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.

Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. pełnomocnik inwestora oświadczył, iż kończą się prace nad sporządzeniem dokumentacji - projektu budowlanego -

6

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

niezbędnej dla uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, gdy chodzi o odcinek drogi przebiegającej przez N. (od początku projektowanej obwodnicy S. (km [...]) do Węzła R.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie. Z oświadczeń skarżących wynika, iż są właścicielami (bądź współwłaścicielami) – L. J. działki ew. nr [...], E. M. i S. M. działki ew. nr [...], H. P. działki ew. nr [...], W. O. działki ew. nr [...], M. B. i Z. B. działki ew. nr [...], A. P. działki ew. nr [...], Z. C. działki ew. nr [...]. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:2000 - załącznika do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcia (Egzemplarz nr 2, Blok nr 1, arkusz mapy 21 i 22) wynika, iż część bądź całość nieruchomości skarżących znajdują się w granicach terenu objętego projektowanym przedsięwzięciem drogowym. Jako właściciele nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji drogowej mogą oni skutecznie zaskarżyć postanowienie, w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "ppsa", gdyż mają w tej sprawie interes prawny. Jednak zakres ich interesu prawnego dotyczy wyłącznie kwestii związanych z wykonywaniem prawa własności ich nieruchomości, ma więc wyłącznie związek z kwestią przebiegu drogi przez wieś N. (patrz analogicznie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 507/08, zamieszczony w publicznie dostępnej bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Z uwagi na brak możliwości skutecznego zaskarżenia przez Strony w niniejszej sprawie postanowienia, w zakresie wykraczającym poza wskazany wyżej, poza oceną Sądu pozostały kwestie legalności postanowienia, gdy chodzi o inne kwestie niż związane z uzgodnieniem przebiegu drogi przez wskazaną miejscowość. W zakresie wykraczającym poza związane z interesem prawnym

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

skarżących wobec ich wniosków o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, skargi podlegały oddaleniu.

Natomiast we wskazanym w sentencji wyroku zakresie (sprostowane postanowieniem z dnia 12 lipca 2010 r.) skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie z przyczyn podniesionych w nich expressis verbis. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ppsa, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, stąd dostrzeżone naruszenia przepisów Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Trafne są zarzuty skarg w tym zakresie, w jakim podnosi się wydania orzeczenia, którym zaaprobowano wariant nr 5 przebiegu drogi bez właściwego wyjaśnienia sprawy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. W pewnym zakresie stosownym wymaganiom nie odpowiada również raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Uwarunkowania sprawy są następujące.

Organ rozpoznając pierwotnie sprawę bardzo ogólnikowo przywołał okoliczności, jakie przesądziły o zaaprobowaniu wariantu nr 5 przebiegu trasy. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w których wyrażono niezadowolenie z powodu wyboru wariantu przebiegającego w konkretnej lokalizacji przez wieś (jak sam relacjonował organ w uzasadnieniu, podnoszono kwestie naruszenia wymagań w zakresie ochrony zabytków i krajobrazu), ponownie nie przywołano konkretnych przesłanek wyboru wariantu nr 5.

Tym samym naruszono przepisy postępowania w zakresie pełnego i przekonywującego uzasadnienia orzeczenia, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o ile kwestie te mają dla niej znaczenie.

Rozważając to zagadnienie trzeba mieć na uwadze następujące uwarunkowania formalnoprawne.

W sprawie znajdują zastosowanie, obowiązujące na etapie orzekania, przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, w wersji przed nowelizacją dokonaną ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

8

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

W mysi stosownych regulacji, stanowionych na szczeblu krajowym (w przeważającej części w następstwie implementacji odpowiednich regulacji stanowionych na szczeblu wspólnotowym), wydanie decyzji środowiskowej musiało być poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 3). W jej ramach dokonuje się także analizy możliwych wariantów przedsięwzięcia, czemu służy m.in. sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt 3).

2 treści art. 55 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, iż właściwy organ odmówi wydania decyzji środowiskowej, o ile z oceny wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie niż wnioskowany (w razie braku zgody zainteresowanego na inny wariant) Jednak przepisy prawa materialnego nie wskazują expressis verbis przesłanek, jakimi ma się kierować organ administracji rozstrzygając sprawę, o ile z punktu widzenia sztywnych zakazów wyrażonych w regulacjach materialnych nie wynika wprost przeszkoda dla realizacji różnych wariantów. Z treści wskazanego przepisu nie wynika w szczególności, jakoby bezwzględnym wymaganiem, z uwagi na potrzebę ochrony zasobów środowiska była realizacja przedsięwzięcia z pominięciem innych uwarunkowań. W przypadku budowy drogi można do nich m.in. zaliczyć względy społeczne. Nawet, gdy w wyniku budowy drogi nie dochodzi do przekroczenia normatywnie określonych standardów jakości środowiska (w zakresie poziomów hałasu czy zanieczyszczeń w powietrzu), zrealizowana droga szybkiego ruchu nie pozostaje bez wpływu na standard życia okolicznych mieszkańców. Nie bez znaczenia może być także konieczność migracji szeregu osób (także np. w podeszłym wieku) w przypadku potrzeby wywłaszczania nieruchomości w tym zabudowanych na etapie budowy, (aspekt socjologiczny). Istotne mogą być też uwarunkowania ekonomiczne, do których należą gospodarcze koszty realizacji przedsięwzięcia w konkretnym wariancie. Z jednej strony realizacja inwestycji nie powinna pociągać nadmiernych niezasadnych kosztów, co może uzasadniać szerszą ingerencję w zasoby przyrodnicze (np. w celu budowy drogi w linii prostej). Z drugiej strony trzeba rozważyć koszty ekonomiczne planowanych ingerencji z uwzględnieniem konieczności zastosowania konkretnych rozwiązań chroniących środowisko. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego zarzucono, iż wadliwie dokonano wyboru wariantu przebiegającego przez wieś N.

9

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

W polskim systemie prawnym, nie ustanowiono zasady prymatu ochrony środowiska nad innymi względami. Ramy uwzględniania kwestii ochrony środowiska wyznacza zasada zrównoważonego rozwoju (art 5 Konstytucji RP). W myśl tej zasady (patrz, art. 3 pkt 13 w zw. z pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska) organ administracji orzekający w sprawie powinien mieć na uwadze także uwarunkowania związane z rozwojem społeczno-gospodarczym.

Miedzy innymi celowi uzyskania pełnej informacji w zakresie wyboru stosownego wariantu ma służyć procedura ocen oddziaływania na środowisko, a stosowne informacje, warunkujące podjęcie racjonalnej decyzji powinny być zawarte, w pierwszym rzędzie, w prawidłowo sporządzonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Konkluzję taką potwierdza normatywna treść regulacji dotyczących sporządzania raportu. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 3 raport zawiera opis analizowanych wariantów, w tym najkorzystniejszego dla środowiska (lit. b). Natomiast, w związku z art. 52 ust. 1 pkt 5, konieczne jest wskazanie uzasadnienia wyboru określonego wariantu. Oznacza to, iż w ocenie prawodawcy:

konieczne jest zawsze zidentyfikowanie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (wybór ten musi być uzasadniony - art. 52 ust. 1 pkt 3 in fine),

nie jest niezbędny jego wybór przez inwestora, jako planowanego do realizacji, jednak konieczne jest wskazanie, jakie przesłanki legły u podstaw wyboru danego wariantu (względy ekonomiczne, społeczne lub inne).

Orzekający ostatecznie w sprawie organ dokonuje oceny stanu faktycznego i, gdy nie wybrano wariantu optymalnego z punktu widzenia ochrony środowiska, rozważa, czy zakładana znaczniejsza ingerencja w zasoby środowiska jest dopuszczalna (uzasadniona w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju).

Konieczność przeanalizowania w raporcie wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska (co nie oznacza, iż musi być on optymalny dla inwestora) jest podkreślana również w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 484/07, w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1439/07, IV SA/Wa 1269/08, IV SA/Wa 1523/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 433/08 zamieszczone w publicznie dostępnej bazie orzeczeń prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny).

10

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

Z uwagi na analogiczną kompetencję organu wydającego końcowe orzeczenie w sprawie w postępowaniu głównym oraz właściwego w sprawie uzgodnienia (generalnie kwestie ochrony środowiska), wskazane uwarunkowania prawne powinien mieć na względzie organ orzekający w niniejszej sprawie (właściwy do uzgodnienia). Trzeba mieć na uwadze, iż orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia jest wiążące dla organu orzekającego w przedmiocie możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie wskazanym w postanowieniu.

Organ uzgadniający, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w myśl art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska) powinien był dysponować informacją jaki wariant jest optymalny w kontekście ochrony środowiska (w tym zasobów przyrodniczych) i, o ile nie ma być on realizowany, jakie przekonywujące przesłanki przemawiają za przyjęciem zaaprobowanego rozwiązania.

W rozpoznawanej sprawie, organ administracji nie zajął jednoznacznie stanowiska, czy zaaprobowany wariant jest najbardziej optymalny z punktu widzenia ochrony środowiska, czy też jego wybór wynika z innych konkretnych względów (wskazuje się ogólnie na różne kwestie). Z treści uzasadnienia nie można wywieść, jakoby kwestia ta była analizowana. Wręcz przeciwnie wynika z niego, iż analizie poddano równocześnie wiele przesłanek mogących wpływać na wybór wariantu, przy czym nie wynika, jak wartościowano w stosunku do innych kryterium kwestii ochrony środowiska.

Stosownej odpowiedzi w tym względzie nie daje również raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (sporządzony przez B. Sp. z o.o. , czerwiec 2008 r.) . Dokonano w nim z jednej strony szczegółowego opisu wariantów (str. 24-36 tom I oraz pkt 4.2.1.). Następnie jednak, dokonując szerokiej analizy uwarunkowań, mających znaczenie dla wyboru wariantu w istotnej w sprawie lokalizacji (pkt 6.1.), kwestie związane stricte z ochrona środowiska analizowano równolegle z innymi generalnie istotnymi czynnikami. Odzwierciedleniem tego stanu rzeczy jest rys. 6.2 (str. 100 tom II), w którym zdefiniowano hierarchię ważności przyjętych kryteriów. Wymieniono wśród nich, jako istotne takie kwestie jak kryterium społeczne (waga ponad 30%), zabudowa (ponad 5%), przy czym kwestiom związanym z istotnymi czynnikami oddziaływania drogi jak krajobraz przyznano ok.

11

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

1% a kwestiom oddziaływania na florę i florę mniej niż 5%. W tym świetle szeroka analiza (wykonana być może w sposób wielce profesjonalny) jest kompletnie nieużyteczna dla określenia, który wariant dla autorów raportu jest najkorzystniejszy z punktu, widzenia ochrony środowiska, a następnie jak ogólnie kwestie ekologiczne były wartościowane w stosunku do pozostałych kryteriów oraz, czy wartościowanie to jest możliwe do zaaprobowania. Należy przy tym wskazać, iż odnosząc kryteria ekologiczne do innych, niż można wśród tych ostatnich pominąć kwestii ekonomicznych (kosztów ponoszonych przez społeczeństwo, gdy chodzi o inwestycję publiczną) przy realizacji poszczególnych wariantów. Jedynie na marginesie należy odnotować, iż nie można wykluczyć, aby prawidłowo dokona ocena doprowadziła do analogicznych wniosków, jak stanowiące przesłankę zaskarżonego orzeczenia (zasadność realizacji wariantu 5). Jednak kwestii tej nie można przesądzić bez właściwego wyjaśnienia sprawy przez organ administracji. Sąd administracyjny nie jest władny do orzekania, co do meritum. Istotne znaczenie w sprawie ma natomiast to, iż brak wyjaśnienia wskazanego zagadnienia, co musiałoby znaleźć także odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, mógł mieć istotne wpływ na wynik sprawy (kwestia właściwego wyboru wariantu). W związku z tym, naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie (art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.) musiało prowadzić do uchylenia orzeczenia. Uchybiono także wymaganiu art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo ochrony środowiska, z którego wynika obowiązek wskazania w raporcie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Analizując te kwestie łącznie z innymi kryteriami uchybiono temu wymaganiu. Jedynie na marginesie trzeba wskazać, iż kwestie związane z zakresem raportu, według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia, były regulowane ustawą - Prawo ochrony środowiska nie zaś ustawą o przygotowaniu inwestycji drogowych, jak to wywodzono w skargach.

Uchylając zaskarżone orzeczenie w określonej części Sąd miał na uwadze stworzenie realnej możliwości pozytywnego zaopiniowania innego wariantu przebiegu drogi, o ile po ponownej analizie uwarunkowań sprawy organ administracji uznałby to za zasadne. Interes prawny stron w niniejszej sprawie do zaskarżenia aktu dotyczy przebiegu drogi na takim odcinku, aby realnie było możliwe jej poprowadzenie w innej lokalizacji (np. z pominięciem ich nieruchomości).

12

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

Mając na uwadze potrzebę ponownego przeanalizowania kwestii wyboru wariantów Sąd, uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.) przy czym w przypadku załatwiania sprawy, przez organ naczelny zasada ta jest realizowana przez przyznanie środka odwoławczego w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a.), uchylił w stosownym zakresie zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie w tym samym przedmiocie.

Sąd nie mógł uwzględnić winsoku inwestora o nie uchylanie orzeczenia z uwagi na znaczne zawansowanie przedsięwzięcia (sporządzanie projektu) ponieważ ta kwestia nie ma procesowo znaczenia, z punktu widzenia zakresu badania legalności orzeczenia, w ramach art. 145 ppsa. Podobnie, istotnego znaczenia procesowego nie odgrywa okoliczność, iż po wydaniu zaskarżonego postanowienia wydano decyzję środowiskową.

Natomiast nie zasadne są zarzuty skarg w pozostałym zakresie, w jakim zarzucono, że sprawa nie została właściwie wyjaśniona.

Sąd nie uwzględnił wniosków skarżących o przeprowadzenie stosownych pomiarów, w pierwszym rzędzie z uwagi an fakt, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może obejmować wyłącznie dopuszczenia dowodu z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa). Jednak, o ile orzeczenie w sprawie wymagałoby istotnie przeprowadzenia stosownych pomiarów, a nie byłyby one dokonane, musiałoby to prowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonego orzeczenia, jako wydanego bez wyjaśnienia istotnych okoliczności. W rozpoznawanej sprawie pomiary mogą mieć generalnie znaczenie, jako materiał przydatny do właściwej oceny tła zanieczyszczeń powietrza czy poziomów hałasu (skutków oddziaływań istniejących, pochodzących z innych źródeł niż obecnie przebiegająca przez wieś droga, o ile ma być ona zastąpiona nową) dla oszacowania pełnych skutków przyszłego oddziaływania przedsięwzięcia. Z kolei pomiary hałasu z istniejącej drogi mogłyby mieć znaczenie dla prognozowania wielkości przyszłych oddziaływań, o ile warunki emisji z pojazdów miałby być w przyszłości porównywalne (natężanie ruchu, szybkość, ekranowanie itp.). Kwestia, czy pomiary muszą być przeprowadzone w konkretnej sprawie, czy też można wykorzystać inne dostępne dane (wcześniejsze pomiary lub przeprowadzone w miejscach porównywalnych bądź np. dane literaturowe) należy do kwestia merytorycznych i wymaga wiedzy specjalistycznej.

13

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

Wobec domniemania kompetencji autorów niniejszego Raportu, wynikającej z potwierdzenia ich kwalifikacji stosownymi stopniami bądź tytułami naukowymi, podważania prawidłowości dokonania oceny oddziaływania można dokonywać jedynie poprzez przedłożenie inne dokumentacji, sporządzonej przez osoby

o stosownych kwalifikacjach. Jednocześnie należy odnotować, iż wobec

podnoszonych zarzutów, organ odwoławczy wskazał, iż podstawą oceny

oddziaływań w zakresie zanieczyszczeń powietrza były stosowne pomiary jakości

powietrza (opis i metodyki tych pomiarów oraz ich wyniki zmieszczono w raporcie).

Natomiast nie odniesiono się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie

sprawy kwestii pomiarów hałasu. Organ w tym zakresie zajmie stanowisko

rozpoznając sprawę w wyniku uchylania zaskarżonego orzeczenia (kwestia czy była

potrzeba dokonywania pomiarów dla celów sporządzenia raportu a jeżeli tak, jakie

były ich wyniki i jak zostały odzwierciedlona w analizie oddziaływania). Bowiem

zasada domniemania prawdziwości przedłożonych w ekspertyzach danych i ocen nie

zwalnia organu administracji z obowiązku odniesienia się od konkretnych zarzutów,

co stanowi odzwierciedlenie, a procesowo potwierdzenie, weryfikacji informacji,

przyjętych jako przesłanka orzekania.

Odnosząc się do kwestii żądania przeprowadzenia pomiarów poziomu drgań

i wibracji, Skarżący nie wskazali, jakie znaczenie mogłoby to mieć dla sprawy

zważywszy, iż planowane przedsięwzięcia polega na realizacji nowego obiektu

budowlanego o innych parametrach niż dotychczasowy (drogi), który przejmie także

dotychczasowy ruch samochodowy.

Nie zasadne są także pozostałe zarzuty skarg, z następujących przyczyn:

kwestie związane z rozprawą administracyjną nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, zakończonej wydaniem zaskarżonego orzeczenia, bowiem procesowo stanowi ona element odrębnego postępowania (odrębnej sprawy) kończącego się decyzją podlegającą zaskarżeniu (decyzja środowiskowa),

w świetle dokumentacji sprawy (treści i dat obwieszczeń publicznych), nie są poparte dowodami twierdzenia Stron, jakoby nie miały możliwości zapoznania się z Raportem o oddziaływaniu na środowisko w wersji ujednoliconej (będącej podstawę orzekania przez organ administracji), czy brać czynnego udziału w postępowaniu przed organem orzekającym w sprawie; nie wskazano także (o ile zarzut w tym zakresie byłby słuszny), jakie znaczenie ta

14

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

okoliczność mogłaby mieć dla sprawy (jakie kwestie nie mogłyby być w związku z tym podniesione przez Strony w toku postępowania administracyjnego), a więc czy mogło dojść do naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

w sprawie nie miała znaczenia opinia organu właściwego w zakresie ochrony zabytków (stąd Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych w tym zakresie) -wprawdzie w merytoryczny zakres raportu wchodzą także kwestie skutków przedsięwzięcia dla dóbr kultury (kwestie wpływu wariantów na zabytki na terenie N. były szczegółowo analizowane w Raporcie - str. 269-272 tom I), opinia wyspecjalizowanego organu administracji nie jest jednak wymagana na tym etapie postępowania, jest ona natomiast zasięgana na etapie wydawania decyzji stanowiących podstawę rozpoczęcia robót budowlanych (zezwolenia na realizację inwestycji drogowej) w myśl art. 11 d ust. 1 pkt8 litf ustawy o przygotowaniu inwestycji drogowych (tak samo w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 lit g tej ustawy wg stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia - na etapie wydawania decyzji o lokalizacji).

Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego do czasu uzupełnienia materiału dowodowego. Tego rodzaju okoliczności procesowe (o, ile w ogóle miałoby miejsce) nie uzasadniają zawieszenia postępowania, w myśl art. 124 §1 lub 125 §1 ppsa.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lite oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 250 ppsa zasądzono na rzecz pełnomocnika skarżących koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zwrot niezbędnych i udokumentowanych wydatków, tj.: wynagrodzenia dla adwokata reprezentującego skarżących - 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 7 x 17 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Stawka podatku od towarów i usług została przyjęta na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.).

15

Sygn. akt IV SA/Wa 876/09

Orzekając ponownie w sprawie organ instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Uwzględni również skutki procesowe wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko