Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 899/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2116/13 w sprawie ze skargi W.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.K. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 20 sierpnia 2008 r. Wójt Gminy Chmielno zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...] położonej we wsi [...], gmina [...], na terenie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. Wojewoda Pomorski odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegów jeziora Raduńskiego, objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 54/06 z 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 58, poz. 1191).

Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący. Przed rozpoznaniem odwołania weszła w życie ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), co spowodowało zmianę właściwości organów w sprawie. Organem I instancji stał się regionalny dyrektor ochrony środowiska, natomiast organem odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] listopada 2008 r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyli skarżący oraz T.K.

Wyrokiem z 7 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 677/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarówno postanowienie organu I instancji, jak i postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zostały doręczone wszystkim podmiotom mającym przymiot strony w postępowaniu.

Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z [...] listopada 2010 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołując się na § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 54/06. W ocenie organu I instancji, brak jest przesłanek do zastosowania odstępstw, o których stanowi § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 tego rozporządzenia. Z zaświadczenia Wójta Gminy Chmielno z 16 kwietnia 2007 r. wynika, że według ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chmielno przyjętego uchwałą Nr XXVIII/232/2002 z 5 kwietnia 2002 r., teren objęty wnioskiem mieści się w granicach obszaru o walorach rekreacyjnych, terenów zabudowanych. Teren ten nie jest siedliskiem rolniczym. Organ podkreślił, że § 3 ust. 2 pkt 3 dotyczy istniejących obiektów wypoczynkowych, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004 r.

Na powyższe postanowienie zażalenia złożyli skarżący oraz T.K..

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Na powyższe postanowienie skargi wnieśli T.K. i skarżący.

Wyrokiem z 31 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 257/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] listopada 2010 r.

Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, wskazując, że jest ona niezgodna z przepisami uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego, Nr 66, poz. 7597).

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Wójta Gminy Chmielno o udzielenie informacji na temat właścicieli działki [...]. Wójt Gminy Chmielno podał, że właścicielem działki nr [...] jest A.Z.

Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] listopada 2012 r. Organ wyjaśnił, że postanowienie zostało wydane podstawie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647).

Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] znajduje się w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Działka położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora Raduńskiego, a więc inwestycja koliduje z § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Organ wskazał jednocześnie, że pismem z 16 listopada 2009 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy odpisu umowy użyczenia działki gruntu oraz budynku rekreacyjnego, zawartej 12 listopada 2009 r. pomiędzy T. i W.K., a Stowarzyszeniem A. Umowa miała stanowić poświadczenie, że w sprawie należy zastosować odstępstwo wynikające z § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Organ odwoławczy, wskazał, że obiektu rekreacji indywidualnej, będącego przedmiotem użyczenia nie można zaliczyć do obiektów budowlanych służących turystyce wodnej. Ustawodawca w załączniku do ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wymienił kategorie obiektów budowlanych. Sezonowy budynek mieszkalny (rekreacyjny), dla legalizacji którego wystąpiono z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaliczyć należy do obiektów kategorii III, czyli do innych niewielkich budynków (domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże), natomiast w kategorii V, w której wymienione są obiekty sportu i turystyki, znajdują się obiekty takie jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. Do obiektów służących turystyce wodnej należy zaliczyć: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, to jednak, zdaniem organu odwoławczego, z przyjętego podziału i z charakteru wyliczonych obiektów wynika, że są to ściśle określone obiekty budowlane, bez istnienia których niemożliwe byłoby uprawianie turystyki wodnej. Funkcja tych obiektów wskazuje, że ich celem jest tylko zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód.

Organ odwoławczy wskazał również, że w potocznym rozumieniu pojęcie "turystyka" dotyczy wyjazdów poza miejsce zamieszkania, związanych z wędrówkami lub innymi sposobami przemieszczania się w celach krajoznawczych albo innych wyjazdów będących formą czynnego wypoczynku. Na tej podstawie wyróżnia się różne rodzaje turystyki, w tym turystykę poznawczą, wypoczynkową i kwalifikowaną. W ramach turystyki kwalifikowanej wyodrębnia się turystykę: pieszą rowerową żeglarską (definiowaną jako żeglowanie po jeziorach naturalnych i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka lub kanadyjki). Podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Budynek rekreacji indywidualnej, który wnioskodawca "zamierza ponadto wynajmować (...) wczasowiczom i innym osobom korzystającym z wycieczek wodnych", nie stanowi obiektu, który służy turystyce wodnej, lecz jest to obiekt turystyczny. Budynek rekreacji indywidualnej usytuowany w odległości 100 m od wody nie decyduje, czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, lecz sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu. W ocenie organu odwoławczego, położenie budynku nie stanowi w tym przypadku elementu determinującego turystykę wodną.

Organ odwoławczy podkreślił, że baza noclegowa, zaplecze sanitarno-gospodarcze oraz magazynowe położone poza pasem 100 m od zbiornika wodnego w żaden sposób nie wpłynie na niemożność uprawiania turystyki wodnej. W ocenie organu odwoławczego, ustawodawca, uwzględniając potrzebę realizacji tej formy turystyki (w ramach popularyzacji wartości przyrodniczych krajobrazowych parku krajobrazowego) z równoczesną potrzebą poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju, wprowadził odstępstwo od zakazu dotyczące budowy obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od linii brzegowej rzek, jezior i zbiorników wodnych. Zdaniem organu odwoławczego, nie można przyjąć, że celem ustawodawcy w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej była budowa budynku mieszkalnego (rekreacyjnego) przez prowadzących działalność związaną z turystyką wodną. Organ podkreślił, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Wprowadzone odstępstwo od zakazu ma na celu zapewnienie możliwości budowy takich obiektów, które umożliwią realizację aktywności ściśle związanej z wodą.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, inwestycja nie mieści się również w odstępstwach od zakazu wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Zdaniem organu odwoławczego, odstępstwo z pkt 1 odnosi się do sytuacji, kiedy spełnione zostaną kumulatywnie następujące przesłanki: teren przeznaczony pod inwestycję położony jest w obszarze zwartej zabudowy wsi, co powinno być ponadto określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, na analizowanym terenie dopuszczono możliwość uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie zabudowy mieszkaniowej, wywodząc, że sezonowy budynek mieszkalny (rekreacyjny), nie służy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. Ponadto, z wyrysu mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 wynika, że na przedmiotowym terenie nie występuje zwarta zabudowa, przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy. Sąsiednia zabudowa ma charakter rozproszony i nie stanowi jednolitej, zgrupowanej zabudowy. W obrębie analizowanego terenu znajdują się działki zabudowane sezonowymi domami mieszkalnymi oraz działki niezabudowane i tereny leśne. Wnioskowana zabudowa nie będzie uzupełnieniem zwartej zabudowy wsi.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zabudowa działki nie stanowi również uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w odniesieniu do istniejących siedlisk rolniczych. Działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Organ wyjaśnił także, że odstępstwo określone w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, dotyczy tylko przebudowy i modernizacji istniejących budynków i nie będzie miało zastosowania.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał także, że jedynym właścicielem działki nr [...] jest A.Z. Tym samym, organ I instancji prawidłowo doręczył postanowienie tej stronie postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że w sprawie dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy orzekający w sprawie uzgodnieniowej doręczył zaskarżone postanowienie stronom postępowania zgłoszonym przez organ główny prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem organu głównego jest informowanie organów uzgadniających warunki zabudowy o ewentualnych zmianach stron postępowania w celu zapewnienia im możliwości poprawnego doręczenia wydawanych w sprawie aktów administracyjnych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ główny nie prostował przedstawionego organom orzekającym w tej sprawie wykazu stron postępowania administracyjnego, zatem doręczenie zaskarżonego postanowienia stronom postępowania wyszczególnionym w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Stąd też Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego, błędnie przesłano zaskarżone postanowienia do S. i M.L, ponieważ zgodnie z treścią księgi wieczystej współwłaścicielami działki nr [...] są od 11 grudnia 2012 r. P. i M.L. Sąd I instancji podkreślił jednak, że rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi z powodu naruszenia prawa do udziału osoby nie wnoszącej skargi.

Odnosząc się do zarzutu, że odnośnie działki nr [...] i wybudowanego na niej w 2001 r. domu letniskowego powinien mieć zastosowanie art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079) Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo zastosowały przepisy z chwili orzekania, a nie z momentu, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej. W procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy. W ocenie Sądu I instancji nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasady lex retro non agit. W postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, trafnie organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy, powołując się na zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Nieuzasadniony jest bowiem zarzut, że zakaz zabudowy w strefie 100 m od linii brzegowej jezior dotyczy nowych budynków, a nie już wybudowanych. Wybudowanie budynku bez wymaganego zezwolenia jest "zdarzeniem ciągłym", niezakończonym i dlatego zasadnie, zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji zastosowały § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że działka znajduje się w strefie 100 m od jeziora Raduńskiego. Organ ustalił to m.in. na podstawie ortofotomap dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal. Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również sądowego tego ustalenia nie kwestionowali.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego i stanowiącego podstawę zastosowania wyłączenia od zakazu zabudowy przewidzianego w tej uchwale. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że kolejne wyjątki od zakazu, o którym stanowi § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego zostały zawarte w § 4 ust. 1 cytowanej uchwały. Również w tym przypadku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, wskazując, że skarżący także nie kwestionował tych ustaleń.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżący nie wskazał żadnych czynności, które mógłby dokonać przed organami, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. W ocenie Sądu I instancji, poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonana zaś ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Ponadto zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a., jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu I instancji, argumenty wskazane "w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135, art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 126, art. 10 § 1 i art. 6 k.p.a.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji naruszył przepisy w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uznając wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom i oświadczeniom, że strona miała zapewniony czynny udział w sprawie w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem postanowienia organu umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto Sąd I instancji błędnie uznał, że strona w ogóle nie wykazała wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, pomimo że wpływ taki wynikał wprost z treści złożonej do Sądu I instancji skargi.

Po drugie, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 i art. 110 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. a także w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 126, art. 10 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie uznał, że organy nie naruszyły prawa, pomimo błędnego ustalenia stron postępowania i skierowaniu zaskarżonego postanowienia do S. i M.L., zamiast do P. i M.L. będących współwłaścicielami działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...].

Po trzecie, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 153 w związku z art. 135 oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej orzekł wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2010 r., sygn. akt. IV SA/Wa 677/10, z czym zgodził się również następnie orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 maja 2012 r., sygn. akt. IV SA/Wa 257/12.

Po czwarte, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a. Skarżący wskazał, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził nieważności zaskarżonego postanowienia organu pomimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone S. i M.L., a zatem osobom nieposiadającym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, a powyższe naruszenie prawa powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia. Ponadto Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego skarżącemu nie doręczono pełnomocnictwa osoby, która podpisała zaskarżone postanowienie w imieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Po piąte, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 i art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził nieważności zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji i organy uzgodnieniowe niewłaściwe zastosowały art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy wobec działki nr [...] i wybudowanego na niej w 2001 r. domu letniskowego powinien mieć zastosowanie art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), ponieważ ustawa ta obowiązywała w dacie zakończenia budowy domu letniskowego.

Po szóste, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, art. 135 i w związku z art. 151 p.p.s.a. a także w związku z art. 6, art. 77 § 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przedstawił sprawę niezgodnie ze stanem faktycznym. W ocenie skarżącego Sąd I instancji jedynie przedstawił stanowiska stron, a ponadto pominął dowody z dokumentów szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego. Ponadto Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu wyroku zarzut, że posadowiony na działce [...] budynek rekreacji indywidualnej jest zgodny z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chmielno przyjętym uchwałą Nr XXVIIl/232/2002 z 5 kwietnia 2002 r. (teren objęty wnioskiem mieści się w granicach obszaru o walorach rekreacyjnych, terenów zabudowanych). Sąd I instancji pominął także w całości w uzasadnieniu wyroku zarzut w przedmiocie wskazania odległości inwestycji budowlanej od brzegów jeziora, skutkiem czego Sąd I instancji błędnie ustalił, że strona na żadnym etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego nie kwestionowała faktu, że działka nr [...], na której terenie znajduje się przedmiotowy budynek, znajduje się w strefie 100 m od jeziora Raduńskiego. Zdaniem skarżącego, organ nie mógł dokonać tych ustaleń na podstawie ortofotomap dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.gov.pl). Sąd I instancji pominął w całości dokonaną przez skarżącego wykładnię gramatyczną pojęcia "służy turystyce wodnej" oraz "nowy budynek", nie odniósł się do zarzutu strony, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego, jak i nie oparł się na całokształcie materiału dowodowego i zaniechał przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego oraz nie poczynił własnych wniosków, a jedynie przytoczył ustalenia uprzednio poczynione przez organ wyższego stopnia. Skarżący zarzucił także, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w całości pominął zarzut strony, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. obowiązuje nadal, o ile ma charakter dostatecznie samoistny. Sąd I instancji pominął także, że organy wydały zaskarżone postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przepisy ustawy o ochronie przyrody i wydanej na jej podstawie uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, nie przewidziały możliwości ich retroaktywnego działania. Organy dopuściły się naruszenia zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. ponieważ w sposób niepełny uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku pominął zarzuty i wnioski skarżącego zawarte w piśmie z 25 listopada 2013 r.

Po siódme, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 6, art. 77 § 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji orzekał na podstawie niepełnego i błędnie ocenionego stanu faktycznego. Sąd I instancji błędnie uznał, że obowiązkiem organu głównego jest informowanie organów uzgadniających warunki zabudowy o ewentualnych zmianach stron postępowania, co skutkowało błędną oceną, że doręczenie zaskarżonego postanowienia stronom postępowania wyszczególnionym w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia należy uznać za prawidłowe. Organ uzgodnieniowy poprzednio z własnej inicjatywy badał status stron postępowania, czego zaniechał w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na skutek wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 maja 2012 r., sygn. akt. IV SA/Wa 257/12. W ten sposób pozbawiono przymiotu strony P. i M.L. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu wyroku uprzednio dołączone wraz ze skargą strony w przedmiotowej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 grudnia 2011 r., mające istotny wpływ na wynik sprawy dowody z dokumentów. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji powinien z urzędu lub zgodnie z wnioskiem strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, ponieważ było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dotyczyło to złożonych do akt sprawy wraz ze skargą strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 257/12 opinii biegłego Wojewody Pomorskiego B.G. z 16 września 2011 r., zaświadczenia Wójta Gminy Chmielno z 29 lipca 2011 r., zaświadczenia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 20 września 2011 r., a także umowy użyczenia nieruchomości z 1 lipca 2013 r. zawartej pomiędzy właścicielem działki gruntu [...] a P. i M.L. jako współwłaścicielami działki gruntu nr [...] (dawniej nr [...]), Ponadto dotyczy do także zaświadczenia Ewidencji Działalności Gospodarczej Ministra Gospodarki, z którego wynika, iż prowadzi on na działce [...] działalność gospodarczą w zakresie wypożyczania sprzętu pływającego, jak również pozytywnej dla strony opinii Zarządu Kaszubskiego Parku Krajobrazowego z 16 listopada 2007 r. w sprawie realizacji inwestycji budowlanej na działce [...], która stwierdza, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody możliwa jest budowa domu rekreacji indywidualnej na działce [...]. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego i sądowego nie kwestionował, że działka nr [...] znajduje się w strefie 100 m od jeziora Raduńskiego. Ponadto skarżący zarzucił, że organ nie mógł poczynić ustaleń na podstawie ortofotomap, a Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie nie zachodzą wyjątki od zakazu, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, które zostały zawarte w § 4 ust. 1 tej uchwały, gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji dopuścił się rażącej obrazy prawa, wskazując (strona 26 uzasadnienia wyroku), że postępowanie uzgodnieniowe dotyczy zaskarżonej decyzji, pomimo że sprawa dotyczy rozstrzygnięcia w formie postanowienia.

Po ósme, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 135 i art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 8, art. 9, art. 15 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy nie ustosunkowały się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, na skutek czego orzekały na podstawie niepełnego materiału dowodowego sprawy. Ponadto organy zaniechały należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie ocenił, że organy obydwu instancji nie dopuściły się naruszenia zasady dwuinstancyjności, pomimo że organ I instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego we własnym zakresie, a jedynie przytoczył poprzednio uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcie organów uzgodnieniowych obydwu instancji. Ponadto nie odniósł się do dowodów strony dołączonych do akt sprawy wraz z jego poprzednią skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 grudnia 2011 r., a organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w z związku z § 3 pkt 7, § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. W ocenie skarżącego, doszło do błędnego zastosowania w sprawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, co skutkowało niezastosowaniem przez organy uzgodnieniowe oraz Sąd I instancji art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Ustawa ta obowiązywała w dacie zakończenia budowy domu letniskowego, zaś zgodnie z jej treścią możliwa była budowa obiektów budowlanych w odległości do 100 metrów od brzegów jeziora, jeżeli było to zgodne z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto budowa zgodna jest z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chmielno przyjętego uchwałą Nr XXVIII/232/2002 z 5 kwietnia 2002 r. – teren objęty wnioskiem mieści się w granicach obszaru o walorach rekreacyjnych, terenów zabudowanych.

Po drugie, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, jak również § 4 ust. 1 pkt 3 w związku z § 4 ust. 2 tej uchwały. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że zrealizowana w 2001 r. inwestycja jest "nowym obiektem budowlanym" jak i że "nie służy ona turystyce wodnej" oraz, że nie zachodzą odstępstwa od zakazu wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 i § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, przez błędne uznanie, że budynek nie mieści się w odstępstwach od zakazu wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 3 w związku z § 4 ust. 2 tej uchwały.

Po czwarte, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zgodnie z tymi przepisami uzgodnienie warunków zabudowy nie następuje w sytuacji, gdy organ uzgodnieniowy nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia w terminie 2 tygodni od daty doręczenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy Chmielno, względnie, gdy w terminie 2 tygodni od daty uprawomocnienia się orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 677/10 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 257/12 nie nastąpiło uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, względnie, gdy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wydał rozstrzygnięcia w terminie 2 tygodni na skutek złożenia przez stronę zażalenia od daty przekazania mu akt sprawy przez organ I instancji.

Po piąte, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia zasady lex retro non agit, zasady ochrony praw nabytych strony i zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa. Zdaniem skarżącego, w świetle art. 26 a ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody nie było zakazu budowania budynków na terenach parków krajobrazowych w linii nieprzekraczającej 100 metrów od brzegów jeziora.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Skarżący wniósł także o odroczenie na mocy art. 187 § 1 p.p.s.a. rozpoznania sprawy z uwagi na fakt wyłonienia się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości i mającego istotne znaczenie dla sprawy. Skarżący wniósł o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania:

"czy w przypadku prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej w postaci domu rekreacji indywidualnej, wzniesionego zgodnie z zapisami ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i mając na względzie fakt, że przedmiotowa samowola budowlana jest zgodna z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, będącej obecnie przedmiotem uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy uzgodnieniowe w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu mogą dokonać rozstrzygnięcia w tym trybie stosując przepisy o ochronie przyrody w brzmieniu z daty faktycznego wybudowania samowoli budowlanej, które są korzystniejsze dla strony i na ich podstawie może nastąpić stosowne uzgodnienie, czy też organy uzgodnieniowe w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu powinny dokonać rozstrzygnięcia na podstawie przepisów o ochronie przyrody z daty wydania przez organ rozstrzygnięcia, co z kolei pozbawi stronę praw nabytych i uniemożliwi jej uzyskanie stosownego uzgodnienia?"

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej o oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że chybiony jest zarzut kasacyjny, iż strona nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu z powodu rzekomego naruszenia przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135, art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 126, art. 10 § 1 i art. 6 k.p.a. Wynika to z tego, że strona skarżąca miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania o czym świadczy jej aktywność procesowa związana z dołączeniem własnych dowodów jak i oceną zgromadzonych w sprawie dowodów, co wynika także z treści zażalenia jak i właśnie skargi do Sądu I instancji. Ponadto nie jest to w żadnym przypadku przesłanka do wznowienia postępowania, o której stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 i 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 k.p.a., a także art. 10 § 1 i art. 6 k.p.a.. Należy również przypomnieć, że przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że ta przesłanka wznowienia postępowania zachodzi tylko jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co w tej sprawie oczywiści nie wystąpiło. Ponadto nie wystąpił także żaden wpływ tego rzekomego naruszenia na wynik sprawy, który miałby już wynikać z treści złożonej skargi do Sądu I instancji.

Po drugie, całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania z powodu błędnego ustalenia stron postępowania i skierowania zaskarżonego postanowienia do S. i M.L., zamiast do P. i M.L. Miałoby to bowiem powodować naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 i art. 110 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. b/ w związku z art. 135 jak i w związku z art. 151 p.p.s.a. a także w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 126, art. 10 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. Ponadto miałyby być także naruszone przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 i art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i w związku z art. 126 k.p.a. Z kolei kolejne naruszenie w tym zakresie przez Sąd I instancji miałoby dotyczyć przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 6, art. 77 § 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 oraz w związku z art. 126 k.p.a. Wszystkie powyższe zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów są jednak chybione.

Należy bowiem podkreślić, ze skarżący nie jest w tej sprawie umocowany do działania w imieniu P. i M.L., ponieważ nie jest przecież ich pełnomocnikiem. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że tylko strona lub działający oczywiście z jej umocowania pełnomocnik może wystąpić o wznowienie postępowania, jeżeli taka strona bez własnej winy nie brała udziału w takim postępowaniu. Oznacza to, że inne podmioty, w tym nawet strony takiego postępowania nie mogą występować w interesie prawnym takiej strony tylko z tego tytułu prawnego, że są także jego stroną postępowania. Ponadto doręczenie nawet przedmiotowego postanowienia stronie, która nie jest inwestorem nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania, ponieważ stronie jeżeli nie jest inwestorem nie przysługuje wniosek o wznowienie postępowania. Wynika to także z tego, że w świetle art. 126 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie zastosowanie mają przepisy o wznowieniu postępowania (art. 145–152 k.p.a.) lecz, co należy podkreślić, innej niż inwestor stronie postępowania nie przysługuje zażalenie (art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei ocena prawna z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 257/12, dotyczy strony która jest inwestorem. Dlatego też chybiony jest również w tym przypadku zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 153 w związku z art. 135 oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 k.p.a. Ponadto nie jest to także w żadnym przypadku przesłanka do wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc z powodu tego, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Po trzecie, chybiony jest także całkowicie zarzut kasacyjny, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 i art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 4 jak i w związku z art. 126 k.p.a. z tej przyczyny, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego skarżącemu nie doręczono pełnomocnictwa osoby, która podpisała zaskarżone postanowienie w imieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wynika to z tego, że tego rodzaju upoważnienie jest udzielane zgodnie z właściwością rzeczową danego organu oraz jego regulaminem organizacyjnym i jest oczywiście dostępne stronom postępowania gdyż jest to informacja publiczna, powszechnie dostępna, a więc z którą strona może zapoznać się nie tylko poprzez akta sprawy. Dlatego też nie jest to oczywiście przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., jak i przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc z tej przyczyny, że została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła nawet zarzutu naruszenia z tej przyczyny art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Po czwarte, całkowicie chybiony jest również zarzut kasacyjny, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i z tej przyczyny przedstawił sprawę niezgodnie ze stanem faktycznym i z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego zgodnie z dyspozycją przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 135 jak i w związku z art. 151 p.p.s.a. a także w związku z art. 6, art. 77 § 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji także prawidłowo stwierdził, że dokonane przez właściwe organy obu instancji ustalenia faktyczne wynikają z zebranego w tej sprawie materiału dowodowego, a ich ocena w świetle zastosowanych przepisów jest prawidłowa. W szczególności właśnie organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a także prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), zaś decyzja organu II instancji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Dlatego też chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji z tych przyczyn przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 6, art. 77 § 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Dotyczy to także braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów art. 3 § 1 i pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 jak i art. 135 i art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 8, art. 9 i art. 15 k.p.a.

Po piąte, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, a także w związku z § 3 pkt 7, § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 cyt. uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli działalności właściwych organów administracji publicznej zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. i nie stwierdził nieważności zaskarżonego do tego Sądu postanowienia.

Ubocznie należy podkreślić, że zawarta na stronie 26 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji oczywista omyłka pisarska, że postępowanie uzgodnieniowe dotyczy zaskarżonej decyzji, a nie postanowienia nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

W szczególności Sąd I instancji i organy uzgodnieniowe prawidłowo zastosowały w tej sprawie art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do wybudowanego na działce nr [...] w 2001 r. przedmiotowego budynku letniskowego, a nie zastosowały art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Ponadto wbrew zarzutowi skarżącego nie wystąpiło naruszenie zasady lex retro non agit, zasady ochrony praw nabytych strony i zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa w rozumieniu przepisów art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że w procedurze legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny dotyczącej jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które obowiązują w dacie wydania decyzji, a nie w okresie jego budowy, co wynika także z orzecznictwa TK (por. wyrok TK z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 OTK-A 2007, nr 11, poz. 160). Oznacza to, że reguła retrospektywności prawa zachodzi wówczas kiedy prawodawca stanowi akty normatywne, które mają zastosowanie do sytuacji, które dalej trwają po wejściu w życie tych aktów (por. wyrok TK z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, OTK-A2006, nr 9, poz. 124). Oznacza to, że istnienie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co powoduje, że jego budowa nie została poddana kontroli właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej i to zarówno, co trzeba podkreślić, pod względem warunków technicznych, jak i zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jest właśnie "zdarzeniem otwartym" i zdarzeniem ciągłym, które może być regulowane przez przepisy, które jeszcze nie obowiązywały w dacie jego powstania, lecz weszły w życie w czasie, gdy zdarzenie to jeszcze trwało. Dlatego też należy podzielić pogląd, że wybudowanie budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę jest "zdarzeniem ciągłym" nie zakończonym i dlatego właśnie organy w tej sprawie prawidłowo zastosowały do niego przepisy dotyczące budowy nowych obiektów budowlanych, tj. § 3 pkt 7 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r.. Oznacza to, że na przedmiotowej nieruchomości obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, określony w § 3 pkt 7 cyt. wyżej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Należy także podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że odstępstwo od zakazu z § 3 pkt 7 cyt. Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego, wyprowadzone w § 4 ust. 1 pkt 3 tejże Uchwały, dotyczy wyłącznie przebudowy i modernizacji istniejącego już legalnego zainwestowania, czyli nie będzie miało zastosowania w przedmiotowej sprawie, która dotyczy budowy budynku rekreacji indywidualnej. Ponadto powyższe odstępstwo odnosi się do obiektów zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r., natomiast przedmiotowy budynek został zrealizowany bez pozwolenia na budowę, a więc także bez oceny zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po szóste, chybiony jest również zarzut kasacyjny odnośnie przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że zrealizowany w 2001 r. budynek jest "nowym obiektem budowlanym" jak i że "nie służy on turystyce wodnej" oraz że nie zachodzą odstępstwa od zakazu wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Dlatego też brak jest podstaw do uznania naruszenia z tej przyczyny przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody jak i § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, a także § 4 ust. 1 pkt 3 w związku z § 4 ust. 2 tej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego. Dotyczy to również braku przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 i § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że przedmiotowy budynek nie mieście się w odstępstwach od zakazu wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 3 w związku z § 4 ust. 2 tej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego. Wynika to z tego, że tego rodzaju obiektu budowlanego rekreacji indywidualnej, a będącego przedmiotem użyczenia nie można zaliczyć do obiektów budowlanych, które służą turystyce wodnej, biorąc pod uwagę, że jest on zaliczony do kategorii III, a nie kategorii V jak np. stanice wodne w świetle załącznika do cyt. ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że nie może to być obiekt turystyczny, lecz obiekt służący wyłącznie turystyce wodnej. Stąd celem ustawodawcy zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie jest oczywiście odstępstwo dotyczące możliwości budowy budynku mieszkalnego (rekreacyjnego) przez podmioty prowadzące działalność w zakresie turystyki wodnej w tym pasie szerokości 100 m (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1215/13).

Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisu § 4 ust. 1 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego. Nie wystąpiły bowiem w tej sprawie łącznie dwie przesłanki wymienione w powyższym przepisie. Po pierwsze, teren, który jest przeznaczony pod daną inwestycję zlokalizowany jest w obszarze zwartej zabudowy wsi, zgodnie z ustaleniami w tym zakresie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Po drugie, na tym terenie dopuszczono możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej jak i wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Oznacza to, żę pojęcie zabudowy mieszkaniowej nie obejmuje sezonowego budynku mieszkalnego (rekreacyjnego), ponieważ nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Z kolei, co wynika z akt sprawy i będącego w nich wyrysu z mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 na przedmiotowym terenie nie występuje zwarta zabudowa rozumiana jako zgrupowanie intensywnej zabudowy. Ponadto sąsiednia zabudowa ma charakter rozproszony czyli nie stanowi jednolitej, zgrupowanej zabudowy, lecz na tym terenie są działki zabudowane sezonowymi domami mieszkalnymi jak i działki niezabudowane i tereny leśne. Oznacza to, że projektowany budynek rekreacji indywidualnej nie będzie uzupełnieniem zwartej zabudowy wsi. Ponadto należy również podzielić pogląd, że zabudowa działki nie stanowi uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w odniesieniu do istniejących siedlisk rolniczych. Wynika to z tego, że działką siedliskową jest tylko działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Z kolei przedmiotowe odstępstwo z przepisu § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, dotyczy tylko przebudowy i modernizacji istniejących budynków i nie będzie miało zastosowania w tej sprawie, co podniesiono już wyżej (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2312/14).

Po siódme, także nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu braku przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że przedmiotowe uzgodnienie, zgodnie z powyższymi przepisami, warunków zabudowy następuje w sytuacji, gdy organ uzgodnieniowy nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia w terminie 2 tygodni od daty doręczenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Należy jednak podkreślić, że przedmiotowe uzgodnienie organu I instancji zostało dokonane przez właściwy organ w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest w obrocie prawnym. Z kolei w tej sprawie uprzednio został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 257/12, który wszedł dopiero po jego uprawomocnieniu, a także zostało wniesione zażalenie przez skarżącego od postanowienia wydanego przez organ I instancji. Ponadto oceny w tym zakresie podmiotowym i przedmiotowym dokonuje także organ główny wydający decyzję o warunkach zabudowy.

Po ósme, skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazł uzasadnienia do przedstawienia składowi poszerzonemu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w tej materii. Sąd nie dostrzegł bowiem rozbieżności w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, także biorąc pod uwagę powołane w tym uzasadnieniu orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, a nie tylko sądów administracyjnych.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.