Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 754/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z [...] września 2019 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. J. M. (zwany dalej: "Skarżącym") wnioskiem z [...] września 2019r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (zwany dalej: "Ministrem") o udostępnienie informacji publicznej w postaci - kopii wniosku Stacji Pilotowej [...] (zwana dalej: "Stacją Pilotową") z [...] września 2018r. z dołączonymi dokumentami, zgodnie z § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 17 listopada 2017r. w sprawie pilotażu morskiego (Dz.U. z 2018r., poz. 38, zwane dalej "rozporządzeniem"), wskazując, że wniosek ten był podstawą przeprowadzenia audytu w celu uznania Stacji Pilotowej w zakresie szkolenia na symulatorze dla pilotów morskich.

2. Minister pismem z 10 października 2019r. poinformował Skarżącego, że treść wniosku Stacji Pilotowej z [...] września 2018r., który był podstawą przeprowadzenia audytu w celu uznania ww. stacji w zakresie szkolenia na symulatorze dla pilotów morskich nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie podlega udostępnieniu.

Minister wyjaśnił, że dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Kwestia ich udostępnienia czy zakazu udostępnienia będzie więc uzależniona od tego, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniom wynikającym z ochrony prawa prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnic ustawowo chronionych, itp.

Dokument złożony przez podmiot prywatny, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej sprawy. Fakt, że taki dokument trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań, nie oznacza, że nabiera on przez to cech dokumentu urzędowego.

Minister, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. nawet wówczas, jeśli jego forma będzie miała postać oficjalnego wzoru. Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ. Dokumenty prywatne, wnioski i pisma procesowe stron oraz anonimy nie są udostępniane.

3. Skarżący w piśmie z 11 października 2019r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w związku z ww. wnioskiem z [...] września 2019r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej - przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; b) art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - przez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie w zakresie wskazanym we wniosku.

Skarżący, podnosząc ww. zarzuty wniósł o: - zobowiązanie Ministra do załatwienia ww. wniosku z [...] września 2019r. - udostępnienie ww. wniosku Stacji Pilotowej, będącego podstawą przeprowadzenia audytu [...] września 2018r. w celu uznania stacji pilotowej w zakresie szkolenia na symulatorze dla pilotów morskich wraz z dołączonymi dokumentami, zgodnie z § 22 ust.2 rozporządzenia; - stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że skoro Minister odmówił udostępnienia żądanych informacji, powinien wydać decyzję administracyjną. Dodatkowo jedynym argumentem Ministra, stanowiącym podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, była błędna ocena statusu Stacji Pilotowej i stwierdzenie, że dokument pochodzący od Stacji Pilotowej ma charakter prywatny, gdyż pochodzi od podmiotu prywatnego. Minister nie wyjaśnił, jak należy rozumieć "podmiot prywatny". Skoro Minister utworzył Stację Pilotową, o czym stanowi art. 229 § 2 ustawy z 18 września 2001r. ustawy z dnia 18 września 2001 r. - Kodeks morski (Dz.U. z 2018r., poz. 2175 ze zm., zwana dalej: "Kodeksem morskim"). Regulamin stacji pilotowej wydaje dyrektor urzędu morskiego (art. 229 § 3 Kodeksu morskiego). Nadzór nad prawidłowym funkcjonowaniem stacji pilotowej sprawuje dyrektor urzędu morskiego, w szczególności powołując szefa stacji pilotowej, prowadząc listę pilotów, prowadząc nabór kandydatów na pilotów (§ 32 ww. rozporządzenia). Niezrozumiałe jest więc twierdzenie administracji morskiej, której wyłączną kompetencją jest organizacja pilotażu (art.42 ust. 2 pkt 19 ustawy z 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej), że Stacja Pilotowa jest prywatnym podmiotem.

W opinii Skarżącego żądana informacja jest informacją publiczną, bo dotyczy: obowiązku pilota odbycia szkolenia na symulatorze (§ 13 ust. 1 rozporządzenia), funkcjonowania stacji pilotowej, działalności władzy publicznej. Stacja Pilotowa jest jedynym podmiotem uznanym przez Ministra w zakresie szkolenia pilotów na symulatorze dla pilotów z rejonu pilotowego [...]. Procedurę uznawania i przeprowadzania audytów określają przepisy ww. rozporządzenia. "Uznanie" może nastąpić po przeprowadzeniu audytu, na wniosek szefa stacji pilotowej. Wniosek winien spełniać wymogi formalne z § 22 rozporządzenia. Skoro Minister wydał certyfikat uznania, na podstawie audytu, szef Stacji Pilotowej wnioskował o przeprowadzenie audytu, a wniosek spełniał wymagania określone przepisami. Niezrozumiała i niedopuszczalna jest odmowa udzielenia informacji dotyczącej w istocie dokumentów wytworzonych na podstawie przepisów prawa, a dotyczących funkcjonowania Stacji Pilotowej, a także działania organu w przedmiocie wydania Certyfikatu Uznania Stacji Pilotowej.

Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że funkcjonowanie stacji pilotowej stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust.1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. Organ administracji morskiej jest organem administracji publicznej i zgodnie z konstytucyjną zasadą jawności, każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Za niezrozumiałą uznał argumentację Ministra, że Stacja Pilotowa jest podmiotem prywatnym i wskazał, że w ten sposób organ celowo uniemożliwia Skarżącemu uzyskanie wnioskowanych informacji i chce sprowadzić swoją bezczynność do polemiki odnośnie statusu stacji pilotowej. Skarżący wskazał, że również inne podmioty wystąpiły o "uznanie", więc organ działał w interesie jednego podmiotu prywatnego.

Skarżący zwrócił uwagę, że udzielenie informacji to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, ale także do udostępnienia źródeł tej informacji. Informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. Taki walor mają dokumenty, akta i inne materiały, wytworzone przez organy i podmioty, jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją zadań przewidzianych prawem. W trybie u.d.i.p. podlegają udostępnieniu dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażające opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielone w ramach konsultacji

4. Minister w odpowiedzi na skargę ponownie stwierdził, że dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej wtedy, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Kwestia ich udostępnienia, czy zakazu udostępnienia będzie więc uzależniona od tego, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniom wynikającym z ochrony prawa prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnic ustawowo chronionych itp.

Dokument złożony przez podmiot prywatny, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Fakt, że taki dokument trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że nabiera on przez to cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany przez podmiot prywatny do organu administracji publicznej nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym, tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. nawet wówczas, jeśli jego forma będzie miała postać oficjalnego wzoru. Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym. Żądanie kopii dokumentów znajdujących się w ww. aktach jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez organ. Uprawnieniem wglądu do dokumentu nie są więc objęte dokumenty prywatne, wnioski i pisma procesowe stron oraz anonimy.

Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 10 października 2019r. i stwierdził, że treść wniosku Stacji Pilotowej, będącego podstawą przeprowadzenia audytu w celu uznania stacji pilotowej w zakresie szkolenia na symulatorze dla pilotów morskich [...] września 2018r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu.

Minister wskazał ponadto, że uznanie stacji pilotowej, o której mowa w art. 229 Kodeksu morskiego, jako stricte podmiotu sektora publicznego, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie z art. 229 § 1 Kodeksu morskiego świadczenie usług pilotowych w pilotażu obowiązkowym lub dobrowolnym w rejonach pilotowych oraz w pilotażu dobrowolnym na morzu terytorialnym i pozostałych akwenach Morza [...] (pilotażu pełnomorskim) organizują i koordynują stacje pilotowe. Okoliczność, że stację pilotową tworzy i likwiduje w drodze decyzji, minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, nie przesądza o jej przynależności do sektora finansów publicznych. Jednostki sektora finansów publicznych gospodarują środkami publicznymi, a ich zobowiązania zaliczają się do długu publicznego i są poddane reżimowi ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, czy ustawy z 29 stycznia 2004r. prawo zamówień publicznych.

Stacja pilotowa jest jednostką organizacyjną, która nie podlega organom administracji morskiej, ale jej funkcjonowanie jest przez nie jedynie nadzorowane (§ 32 i § 33 rozporządzenia). Stacja pilotowa nie dysponuje środkami publicznymi, bo zgodnie z art. 230 § 1 Kodeksu morskiego koszty utrzymania stacji pilotowych ponoszone są przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 223 § 1.

Natomiast celem podmiotu publicznego jest realizacja zadań publicznych, które finansowane są ze środków publicznych - środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

Minister podkreślił, że działające w ramach stacji pilotowej przedsiębiorstwa zatrudniają pilotów lub współpracują z kilkoma lub kilkunastoma pilotami. Organizacją i koordynacją usług pilotowych, która pociąga za sobą koszty, zajmują się spółki pilotowe, które za pomocą własnego przedsiębiorstwa, z własnej woli, a nie z woli administracji morskiej (choć za jej zgodą i pod jej nadzorem), świadczą usługi pilotowe na podstawie umów zawieranych pomiędzy armatorem a spółką.

Minister, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że odpowiedzi na wniosek, który wpłynął [...] września 2019r., udzielił Skarżącemu 10 października 2019r. - w ustawowym 14-dniowym terminie. Zarzut bezczynności nie zasługuje więc na uwzględnienie. Z ostrożności procesowej Minister podniósł, że Skarżący wniósł skargę na bezczynność jeden dzień po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust 1 u.d.i.p., co wskazuje, że po upływie tak krótkiego czasu nie mogło dojść do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Minister stwierdził też, że skoro zakres wniosku Skarżącego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., nie naruszył art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Minister, odnosząc się do zarzutu odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej i braku wydania decyzji administracyjnej wskazał, że nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, a jedynie poinformował, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zawiadomienie Skarżącego o tym następuje poprzez czynność materialno-techniczną - pismem, nie decyzją administracyjną. Skoro Skarżący żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informację publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p., co miało miejsce w sprawie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, więc nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Jakkolwiek przepisy P.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej przyjmuje się zgodnie, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63).

Sąd stwierdza, że zgadza się z argumentacją Skarżącego, podniesioną w uzasadnieniu skargi, że w sprawie nie występował wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 P.p.s.a. Sąd w tym względzie powołuje się na pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej przysługująca stronie na drodze administracyjnej skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2006r. sygn. akt II SAB/Wa 1/06 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Sąd stwierdza ponadto, że bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. ma miejsce wówczas, gdy organ:

- będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.),

- nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie

- nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

3. Zdaniem Sądu, w świetle akt sprawy, nie zaszła jednak żadna z ww. okoliczności, więc niemożliwe było przyjęcie, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej pozostawał w bezczynności. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał żaden z podniesionych w skardze zarzutów.

Sąd wskazuje, że powoływany przez Skarżącego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Sąd wyjaśnia też, że u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu" precyzuje, zastrzeżone w Konstytucji RP, obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym wyrażenie "każdy" należy rozumieć jako każdego człowieka (osobę fizyczną) lub podmiot prawa prywatnego. U.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W sprawie spełniony jest jedynie zakres podmiotowy umożliwiający zastosowanie u.d.i.p., gdyż ww. Minister na gruncie ww. ustawy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, jeśli informacja ta jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a Skarżący jest podmiotem uprawnionym do uzyskania takiej informacji.

Przedmiotem skargi jest natomiast zarzucana ww. Ministrowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie u.d.i.p.

Bezczynność ww. Ministra - zgodnie z argumentacją prezentowaną w skardze - miałaby polegać na nieudostępnieniu Skarżącemu wniosku, który złożyła do ww. Ministra Stacja Pilotowa [...] września 2018r. wraz z załączonymi do niego dokumentami, o których mowa w § 22 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ww. wniosek miał być podstawą do przeprowadzenia audytu Stacji Pilotowej, w celu uznania, że Stacja Pilotowa może przeprowadzać szkolenia pilotów morskich na symulatorze.

Rolą Sądu, z związku z tak sformułowanym żądaniem, było ustalenie, czy Minister w istocie dopuścił się zarzucanej bezczynności. Niezbędne było więc rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się Skarżący stanowią informację publiczną. Charakter żądanej informacji determinuje bowiem formę udzielonej odpowiedzi.

Z u.d.i.p wynika, że podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej – w zależności od okoliczności danej sprawy – zobowiązany jest:

- udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają),

- wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź

- wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Należy więc przede wszystkim ustalić, czy żądane przez Skarżącego informacje mieściły się w pojęciu "informacji publicznej". Ustawodawca pojęcie to określił w art. 1 ust. 1 i w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest więc, w świetle ww. przepisów, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

Do definicji informacji publicznej wielokrotnie odnosił się Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że za taką należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym, bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki NSA z: 20 października 2002r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062; 22 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 385/10, LEX nr 647919).

Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na art. 61 Konstytucji RP, który jako kryterium udostępniania informacji wskazuje działalność organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

W doktrynie wskazuje się, że spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nieistotny jest dla zakwalifikowania informacji jako informacji publicznej moment jej wytworzenia. Informację publiczną mogą zatem również zawierać materiały archiwalne bądź może ona dotyczyć zamierzeń organów publicznych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 33-34).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie u.d.i.p. zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.

Sąd zwraca uwagę, że wielokrotnie w orzecznictwie podkreślano, że nie stanowią natomiast informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 11 maja 2006r. sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465). Sąd rozpoznający sprawę Skarżącego poglądy te aprobuje i uznaje za własne.

Sąd wskazuje ponadto, że udostępnianie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. podlega też ograniczeniom. Nie jest dopuszczalne udostępnianie dokumentów pochodzących od osób prywatnych, choćby były związane z postępowaniem określonym w ustawie. Błędne będzie zatem udostępnianie całych akt sprawy administracyjnej, w których znajdują się dokumenty pochodzące od osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi. Wprawdzie u.d.i.p. odnosi się również do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, o ile jednak z żądaniem nie występują osoby niebędące jej stronami (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 385/10, LEX nr 647919).

Przepis art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Sąd wskazuje, że dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu administracji publicznej, wszczynająca postępowanie w sprawie, współtworzy z innymi dokumentami całość akt sprawy. To, że dokument prywatny trafia do organu administracji publicznej i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to, nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu u.d.i.p. Analogiczne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2014r. sygn. akt 2140/13 (dostępny na www.nsa.gov.pl).

W związku z tym należy stwierdzić, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

4. Sąd, przenosząc ww. rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważa, że skarga dotyczy udostępnienia wniosku wraz z dokumentami, o których mowa w § 22 ust. 2 ww. rozporządzenia, który złożyła do ww. Ministra Stacja Pilotowa [...] września 2018r., a który to wniosek miał być podstawą do przeprowadzenia audytu, w celu uznania przez ww. Ministra, że Stacja Pilotowa może prowadzić szkolenia pilotów morskich na symulatorze.

Sąd w związku z tym podziela stanowisko Ministra, że ww. wniosek Stacji Pilotowej stanowił dokument, który wiązał się z prowadzonym przez ww. Ministra postępowaniem administracyjnym, które miało na celu przeprowadzenie audytu, o którym mowa w § 20 ww. rozporządzenia w związku z § 19 ust. 2 i § 22 ust. 2 rozporządzenia. Treść ww. dokumentu - wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne - w ocenie Sądu - jednoznacznie wskazuje, że jest to dokument prywatny, nie objęty zakresem u.d.i.p. Wniosek ten ma spowodować przeprowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej – ww. Ministra, które pozwoli przedsiębiorcy - Stacji Pilotowej - na szkolenie pilotów morskich na symulatorach.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, na co prawidłowo powołał się Minister, udzielając pisemnej odpowiedzi Skarżącemu, że dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją u.d.i.p. (por. wyroki NSA z: 28 października 2009r. sygn. akt I OSK 714/09 – LEX nr 573290, 16 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 83/10, LEX nr 595563). Sąd, rozpoznający sprawę Skarżącego poglądy te podziela w pełni i uznaje za własne. Stwierdza ponadto, że wskazują ona na prawidłowość stanowiska wyrażonego przez Ministra w ww. piśmie z 10 października 2019r. i powodują przyjęcie, że organ ten nie był bezczynny, gdyż w stosownym czasie, wynikającym z u.d.i.p. podjął należne działania, mające na celu wyjaśnienie, dlaczego wniosek Skarżące nie może być uwzględniony w ramach u.d.i.p.

Sąd podkreśla ponadto, odnosząc się argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, że z art. 230 § 1 Kodeksu morskiego wynika jednoznacznie, że koszty utrzymania stacji pilotowych ponosi przedsiębiorca świadczący usługi pilotowe. Takim przedsiębiorcą są stacje pilotowe, które za świadczone usługi pilotowe w pilotażu dobrowolnym lub obowiązkowym, stosownie do art. 223 § 1 Kodeksu morskiego, otrzymują na podstawie umowy pilotowej zawartej z armatorem statku. To, że ww. Minister, zgodnie z art. 229 Kodeksu morskiego, tworzy i likwiduje stację pilotową, określając wymagania, jakie musi spełniać stacja pilotowa, mając na uwadze określony rejon pilotowy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi w rejonie lub na morzu terytorialnym i pozostałych akwenach Morza [...], a także potrzebę zapewnienia prawidłowej realizacji usług pilotowych, nie oznacza, że Stacja Pilotowa przestaje być przedsiębiorcą, który samodzielnie zawiera umowy za usługi pilotowe – obowiązkowe i dobrowolne. Stacja pilotowa, na mocy art. 229 § 1a Kodeksu morskiego, jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do świadczenia usług pilotowych przez osoby posiadające kwalifikacje pilota morskiego, w określonej części polskich morskich wód wewnętrznych oraz na redach portów morskich (rejonie pilotowym) lub na morzu terytorialnym i pozostałych akwenach Morza [...].

Zdaniem Sądu jakkolwiek powołanie do życia stacji pilotowych wiązało się z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa morskiego, tym niemniej stacje pilotowe nie stały się przez to instytucjami publicznymi.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 stycznia 2010r. sygn. akt SK 35/08 wskazał, że system prawny nie kreuje wolności gospodarczej ani też nie przyznaje jej przedsiębiorcom. Natomiast ustawodawca zakreśla granice korzystania z wolności i potwierdza jej prawne gwarancje. Wiązka swobód obejmuje podejmowanie, organizację i wykonywanie działalności gospodarczej. Istotą wolności jest domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty gospodarcze, jeżeli co innego nie wynika z przepisów ustawowych. Ustawodawca przez wprowadzenie przepisów w Kodeksie morskim (m.in. art. 229, art. 230, art. 223 § 1) i ustawie z 18 sierpnia 2011r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. z 2020r., poz. 680 ze zm., zwana dalej: "u.b.m." – m.in. art. 107 ust. 6-8, art. 107a, art. 107b, art. 108 i art. 109), jak również umożliwiając ww. Ministrowi wydanie ww. rozporządzenia z 17 listopada 2017r. starał się zapewnić bezpieczeństwo morskie.

Organizacja pilotażu morskiego należy do kompetencji administracji, gdyż na Państwie spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi morskiej, którego częścią jest świadczenie usług pilotowych na odpowiednim poziomie. Samo świadczenie usług pilotowych zapewniają natomiast podmioty prawa prywatnego, spółki kapitałowe z ograniczoną odpowiedzialnością, zatrudniające pilotów morskich, którzy mają obowiązek posiadać stosowne kwalifikacje. Z tego właśnie powodu administracja morska sprawuje nadzór nad pilotażem morskim, wydając m.in. regulamin funkcjonowania stacji pilotowej (art. 229 § 3 Kodeksu morskiego), prowadzi audyty w celu uznawania, odnawiania, zawieszania, cofania uznania stacji pilotowych (art. 107b ust. 6 u.b.m. i § 1 pkt 8 w związku m.in. z § 19 ust. 2, § 20 i § 22 ust. 2 rozporządzenia), wskazuje jakim wymaganiom powinni odpowiadać piloci morscy (m.in. art. 107b u.b.m.).

Sąd w związku z tym stwierdza, że składane zatem przez podmiot prywatny w rozumieniu ww. przepisów Kodeksu morskiego – Stację Pilotową - dokumenty w postępowaniu audytowym prowadzonym przez organ administracyjny, w tym także żądany przez Skarżącego wniosek z [...] września 2018r., który mógł doprowadzić do uznania Stacji Pilotowej za uprawnioną do szkolenia pilotów morskich na symulatorze – sam w sobie nie stanowi dokumentu publicznego i nie spełnia wymogu z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Skoro zatem wnioskowana przez Skarżącego informacja nie podlegała udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., gdyż nie posiadała przymiotu informacji publicznej, to w sprawie nie mogło dojść ani do jej udostępnienia w drodze czynności materialno-technicznej, ani do odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej, jak błędnie argumentuje Skarżący. W sytuacji, gdy żądana przez Skarżącego informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek (w rozpoznawanej sprawie ww. Minister), winien jedynie pisemnie poinformować Skarżącego, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie miało miejsce (k. 2 akt administracyjnych).

Nie można zatem uznać, że Minister w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec ww. wniosku Skarżącego z [...] września 2019r., skoro w piśmie z 10 października 2019r. poinformował Skarżącego, że treść żądanego wniosku Stacji Pilotowej z [...] września 2018r., który był podstawą przeprowadzenia audytu w celu uznania ww. stacji w zakresie szkolenia pilotów morskich na symulatorze - nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu.

Minister w sposób wystarczający, po odwołaniu się do poglądów wyrażonych w judykaturze, wskazał ponadto, że dokument, który składa podmiot prywatny -a takim niewątpliwie w świetle ww. unormowań Kodeksu morskiego jest Stacja Pilotowa - niezależnie od tego, czy dokument ten inicjuje postępowanie przed organem administracji publicznej, czy też współtworzy akta postępowania administracyjnego, nie staje się przez fakt jego złożenia do akt administracyjnych dokumentem urzędowym.

Minister prawidłowo ponadto poinformował Skarżącego, że dopiero rozstrzygnięcie wniosku złożonego przez podmiot prywatny będzie informacją publiczną.

5. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, oddalił skargę na mocy art. 151 P.p.s.a.