Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1286/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 30c ust. 3, art. 31 ust. 1, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Teza: Narusza przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) dokonana przez instytucję zarządzającą ocena projektu, ograniczająca się jedynie do zsumowania liczby punktów przyznanych przez ekspertów, zasadniczo różniących się w ocenie spełnienia przez oceniany projekt poszczególnych kryteriów przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, bez podjęcia ze strony organu działań zmierzających do rzetelnego ustalenia tych okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

TEZY

Narusza przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) dokonana przez instytucję zarządzającą ocena projektu, ograniczająca się jedynie do zsumowania liczby punktów przyznanych przez ekspertów, zasadniczo różniących się w ocenie spełnienia przez oceniany projekt poszczególnych kryteriów przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, bez podjęcia ze strony organu działań zmierzających do rzetelnego ustalenia tych okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 314/12 w sprawie ze skargi W. G. na informację Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 314/12, wydanym w sprawie ze skargi W. G. na informację Zarządu Województwa [...] Nr 507/12 z dnia 28 marca 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia protestu od oceny merytorycznej projektu, stwierdzono przeprowadzenie oceny w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]

Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

W. G., zwana dalej "wnioskodawczyni", złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Zwiększenie innowacyjności i konkurencyjności w firmie [...], poprzez zakup urządzenia IPL/RF do foto-depilacji, fotoodmładzania, depigmentacji, niwelacji trądziku i zamykania naczynek". Projekt ten został złożony w ramach konkursu na dofinansowanie w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.6 Rozwój mikro i małych przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Na etapie oceny merytorycznej projekt nie został zaakceptowany do dofinansowania, gdyż uzyskał 42,79% punktów z kryteriów ogólnych i szczegółowych, podczas gdy wymagane było co najmniej 60% punktów.

W świetle zaskarżonej uchwały Województwa [...], rozpoznającej protest wnioskodawczyni, wspomniany projekt uzyskał następującą punktację w zakresie poniższych kryteriów:

1. Potencjał wnioskodawcy:

Ekspert A przyznał 5 punktów, a ekspert B 4 punkty. Według eksperta A "Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą od czerwca 2009 r., czyli w przedziale od 2 do 5 lat, co pozwala określić jego doświadczenie jako średnie. Wnioskodawca posiada wystarczającą wiedzę o rynku i konkurencji. Wnioskodawca obsługuje średnio 15 klientów miesięcznie, wykonując 30 zabiegów, co wraz z brakiem szczegółowej analizy konkurencji wskazuje na słabą pozycję na rynku. Wnioskodawca posiada wystarczające zasoby, aby zrealizować projekt. Zasoby kadrowe wystarczające dla działalności o podanej skali. Wnioskodawca posiada dobrą kondycję finansową. Wnioskodawca nie posiada nagród i certyfikatów, poza niezbędnymi do wykonywania zabiegów. Wnioskodawca nie prowadzi innej działalności poza zabiegami kosmetycznymi i sprzedażą kosmetyków".

W ocenie eksperta B," doświadczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej wnioskodawca zdobywa od 2009 r. Wiedza wnioskodawcy o rynku, na którym prowadzi firmę, jest wystarczająca. Analiza konkurencji została przeprowadzona dość ogólnie. Stosunkowo krótki okres działania wnioskodawcy na rynku nie pozwala uznać, że ma on mocną pozycję rynkową. Dopiero zdobywa grono stałych klientów i podejmuje działania, które zmierzają do osiągnięcia ugruntowanego statusu na rynku świadczonych usług w Radomsku. Wśród posiadanych zasobów wnioskodawca wymienia własny lokal z niezbędnymi instalacjami. Z uwagi na brak informacji o posiadanych urządzeniach i innych zasobach technicznych nie można uznać, że wnioskodawca posiada zasoby materialne i niematerialne umożliwiające prawidłową realizację projektu. Wnioskodawca prowadzi samodzielnie działalność, nie zatrudnia pracowników. W wyniku realizacji inwestycji będącej przedmiotem wniosku o dofinansowanie nie jest planowane wygenerowania nowych miejsc pracy. Istnieją więc obawy co do posiadania przez wnioskodawcę właściwych zasobów kadrowych do realizacji projektu. Wątpliwości budzi również kondycja finansowa wnioskodawcy w kontekście właściwych zasobów finansowych do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Nie można przyznać wyższej punktacji również z uwagi na brak certyfikatów i nagród, brak praw własności przemysłowej. Wnioskodawca posiada natomiast dyplom technika usług kosmetycznych i certyfikaty na każdy z rodzajów wykonywanych zabiegów. Nie można uznać, że wnioskodawca prowadzi zdywersyfikowaną działalność gospodarczą. Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarcza w ramach jednego PKD-90.02 Fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne".

2. Stopień przygotowania projektu do realizacji:

Ekspert A przyznał 7 punktów, zaś ekspert B 6 punktów. Zdaniem eksperta A, "wnioskodawca jest przygotowany do wdrożenia projektu w przedsiębiorstwie. Wnioskodawca posiada odpowiednie zasoby ludzkie zapewniające prawidłową i terminową realizację projektu".

Zdaniem eksperta B, "wnioskodawca deklaruje wysoki stopień przygotowania projektu do realizacji. Posiada koncepcję techniczną, kosztorys, opis parametrów technicznych planowanych do zakupu sprzętu. Z uwagi jednak na uzasadnione wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę wystarczających zasobów technicznych, kadrowych i finansowych do realizacji planowanego przedsięwzięcia nie jest możliwe przyznanie maksymalnej punktacji za spełnienie tego kryterium".

Kryterium merytoryczne szczegółowe:

1. Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu:

Zdaniem eksperta A., przyznającego 5 punktów, "Wnioskodawca nie planuje zwiększenia zatrudnienia. Realizacja projektu wpłynie na zwiększenie sprzedaży usług. Wpływ planowanych rezultatów będzie znaczący i trwały w zakresie rozwoju przedsiębiorstwa. Wnioskodawca utrzyma się na rynku po zakończeniu finansowania. Projekt przyczyni się do wzmocnienia pozycji rynkowej wnioskodawcy. Projekt wpłynie na rozszerzenie oferty wnioskodawcy oraz przyczyni się do zwiększenia liczby odbiorców jego usług. Projekt nie przewiduje zastosowania nowych rozwiązań organizacyjnych".

Według eksperta B, przyznającego 3 punkty, "w wyniku realizacji przedsięwzięcia wnioskodawcy nie nastąpi wzrost zatrudnienia. Nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania organizacyjne. Umocnienie pozycji rynkowej wnioskodawcy będzie miało miejsce na rynku lokalnym. Ze wskaźników rezultatu wynika, że wprowadzone zostaną 4 nowe usługi i udoskonalona zostanie jedna usługa, która dotychczas znajdowała się w ofercie Wnioskodawcy".

2. Projekt odpowiada na zidentyfikowane potrzeby beneficjenta:

W ocenie eksperta A., przyznającego 6 punktów, "projekt stanowi odpowiedź na zidentyfikowane potrzeby wnioskodawcy i planowane w nim działania będą adekwatne do potrzeb beneficjenta. Wnioskodawca po przeprowadzeniu analizy wykazał zapotrzebowanie rynku na usługi powstałe wyniku realizacji projektu. Na podstawie analizy zidentyfikowanych problemów rysuje się konieczność przedsięwzięcia dodatkowych działań jakimi będzie prawdopodobna konieczność przeprowadzenia akcji marketingowej i ewentualnego zatrudnienia pracownika".

Według eksperta B, przyznającego 4 punkty, "z przestawionych przez wnioskodawcę informacji wynika wystarczające uzasadnienie potrzeby realizacji projektu. Opis istniejącej konkurencji jest jednak dość ogólny. Zapotrzebowanie na usługi oferowane przez wnioskodawcę zostało przedstawione na podstawie przeprowadzonego wśród klientów badania ankietowego. Nie została przeprowadzona analiza opcji i ryzyka".

3. Wpływ projektu na poprawę produktywności/efektywności beneficjenta.

Zdaniem eksperta A, przyznającego 6 punktów, "projekt przyczyni się do poprawy sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy poprzez wpływ na wzrost sprzedaży usług, a jednocześnie charakteryzuje się aktywnością kosztową. Relacja nakład/rezultat wysoce efektywna".

W ocenie eksperta B, przyznającego 3 punkty, "realizacja inwestycji powinna wpłynąć na wzrost sprzedaży świadczonych przez wnioskodawcę usług. Nie można jednak uznać, że projekt jest efektywny kosztowo, głównie z uwagi na brak deklaracji zatrudnienia; projekt nie charakteryzuje się efektywnością wydatków projektu, przy zachowaniu wysokiej jakości projektu".

Według organu, po zliczeniu punktów przyznanych przez ekspertów, omawiany projekt uzyskał łącznie 58,66%, tym samym nie przekraczając minimalnego progu 60% możliwych do uzyskania punktów. Z tych względów Zarząd Województwa [...] oddalił protest.

W wyniku skargi wnioskodawcy, zarzucającego nierzetelną ocenę kryteriów wniosku o dofinansowanie dokonaną przez eksperta B, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., o czym była mowa na wstępie, stwierdził, że przeprowadzona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ naruszył przepisy art. 31 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., zwanej dalej "ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju" lub "ustawą"), nakładające na organ powinność rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania. Podejmując zaskarżoną uchwałę Zarząd Województwa [...] kierował się wyłącznie punktacją dokonaną przez ekspertów. Nie podjął, choćby pobieżnej, próby analizy tych opinii, mimo że w pewnych zakresach wnioski ekspertów były rozbieżne, a nawet sprzeczne. Nie odniósł się także do zarzutów podniesionych przez stronę w proteście od negatywnych wyników oceny projektu. Rozważania wspomnianego organu ograniczyły się do konstatacji, iż w wyniku procedury odwoławczej wnioskodawcy przyznano 58,66%, a tym samym nie przekroczył minimalnego progu 60% możliwych do uzyskania punktów.

Uchybienia organu, który nie odniósł się do rozbieżnych ocen ekspertów, mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, według wnioskodawcy, działalność objęta projektem jest zdywersyfikowana, tj. obejmuje świadczenie usług kosmetycznych oraz detaliczną sprzedaż kosmetyków. Podzielił to ekspert A, oceniając kryterium " Potencjał wnioskodawcy". Natomiast w ocenie eksperta B wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą w ramach jednego PKD – fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne. W uzasadnieniu oceny ekspert ten nie odniósł się do drugiego z przedmiotów działalności, tzn. sprzedaży kosmetyków. Ekspert ten przyznał wnioskodawcy 4 punkty na 8 możliwych. Wspomniane, ewentualne błędne ustalenie w tym zakresie mogło mieć wpływ na odmowę dofinansowania projektu. Również eksperci wydali różne opinie w zakresie kryterium "Wpływ projektu na poprawę produktywności/efektywności beneficjenta". W ocenie eksperta A projekt charakteryzuje się efektywnością kosztową. Natomiast, jak przyjął ekspert B, "Nie można jednak uznać, że projekt jest efektywny kosztowo". Ponadto rozbieżne są oceny rzeczoznawców w zakresie kryterium "Stopień przygotowania projektu do realizacji". Ekspert A ocenił projekt pozytywnie, przyznając 7 punktów i uzasadniając wnikliwie swoje wnioski. Tymczasem ekspert B, przyznając 6 punktów lakonicznie wyjaśnił, że "z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do posiadania przez Wnioskodawcę wystarczających zasobów technicznych, kadrowych i finansowych nie jest możliwe przyznanie maksymalnej punktacji za spełnienie tego kryterium".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Instytucja Zarządzająca nie jest władna wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca. Niemniej, w przypadku złożenia dwóch sprzecznych opinii powinna dokładnie przeanalizować ich treść i wezwać ekspertów do ewentualnej korekty dokonanej oceny, bądź wnikliwego uzasadnienia prezentowanego stanowiska. Jeżeli złożono w sprawie dwie sprzeczne opinie, to nie można przyjmować, iż każda z nich posiada moc dowodową i łącznie stanowić mogą podstawę podjęcia uchwały o treści niekorzystnej dla wnioskodawcy.

Niezapewnienie przez organ rzetelnej i bezstronnej oceny projektu w zakresie trzech wyżej omówionych kryteriów uzasadnia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 30 c. ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co stanowi podstawę przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa [...]

Zarząd Województwa [...] złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania, a także zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst. Jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270), zwanej p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności uchwał zarządu, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do dokonywania zmian w obowiązującym ustawodawstwie, przez:

• przyjęcie dodatkowego etapu analizy - sprzecznego z pkt. 5.3 Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 przyjętych przez Zarząd Województwa [...] Uchwałą Nr 1477/10 z dnia 14 września 2010 r., a polegającego na tym, iż zarząd województwa winien był przeprowadzić własną analizę ingerującą w bezstronną ocenę dokonaną zgodnie z art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz dokumentacją konkursową przez niezależnych ekspertów,

• przez weryfikację merytoryczną ocen ekspertów, która w konsekwencji stanowi ocenę wniosku,

co wykracza poza granice właściwości sadów administracyjnych,

b) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwą wykładnię, a polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo,

c) art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z pkt 5.3 Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 przyjętych przez Zarząd Województwa [...] Uchwałą Nr 1477/10 z dnia 14 września 2010 r. przez przyjęcie dodatkowego etapu analizy, a polegającego na tym, iż zarząd województwa winien był przeprowadzić własną analizę ingerującą w bezstronną ocenę dokonaną zgodnie z art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz dokumentacją konkursową przez niezależnych ekspertów,

d) art. 30c ust. 3 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez:

• weryfikację merytoryczną ocen bezstronnych ekspertów, która w konsekwencji stanowi ocenę wniosku,

• przeprowadzenie oceny procedury oceny wniosków przyjętej przez Zarząd Województwa [...] jako IZ RPO WŁ w Zasadach procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 (Uchwała Nr 1477/10 Zarządu Województwa [...] z dnia 14 września 2010 r.) oraz w Szczegółowym Opisie Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 (Uchwała Nr 815/11 Zarządu Województwa [...] z dnia 7 czerwca 2011 r.),

do których sąd administracyjny nie jest uprawniony;

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, gdyż nie jest wiadome jaki przepis prawa został naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się w szczególności do ogólnie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów: art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 26 ust. 1. Z tych względów w tej części zarzuty skargi kasacyjnej nie podlegają uwzględnieniu, jako nie spełniające wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku, a także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podstawę prawną, jaką jest art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, aczkolwiek przepis ten powołano przy okazji prezentowania, podzielonego przez Sąd pierwszej instancji, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 658/10 (Lex nr 597037). W myśl art. 31 ust. 1 tej ustawy, w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Tym względem, a więc powinnością organu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania, kierował się Sąd pierwszej instancji, stwierdzono przeprowadzenie oceny w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, jaka odnosi się do art. 141 § 4 p.p.s.a., nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Niezależnie od powyższego ewentualne mankamenty we wskazaniu właściwej podstawy prawnej nie stanowią uchybienia Sądu pierwszej instancji mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile, co miało miejsce w okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie organu pod kątem istnienia takiego przepisu. Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Zarząd Województwa [...], jako instytucja zarządzająca, a tym samym odpowiedzialna za prawidłową realizację omawianego projektu (art. 25 pkt 1 ustawy), wywiązała się należycie z obowiązków zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania, wynikających z przepisu art. 31 ust. 1 ustawy.

W świetle skargi kasacyjnej organ kwestionuje postawiony mu przez Sąd pierwszej instancji zarzut braku przeprowadzenia przez organ własnej analizy, tym bardziej po sprzecznych ustaleniach dokonanych przez ekspertów. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał pkt 5.3 zasad procedury odwoławczej w ramach wspomnianego programu operacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w celu rozpoznania Protestu powoływany jest ekspert (eksperci) dokonujący oceny w zakresie kryteriów, do których odnoszą się zarzuty objęte Protestem. W zależności od charakteru podnoszonych zarzutów możliwe jest rozpoznanie Protestu przez DPR bez powołania eksperta (ekspertów).

Jak można rozumieć stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej dopuszczalne jest, w świetle wspomnianego punktu 5.3 zasad procedury odwoławczej, poruczenie ekspertowi (ekspertom) przez instytucję zarządzającą dokonania wyboru projektów przeznaczonych do dofinansowania, wiążącego ten organ. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, jako naruszającego przepis art. 31 ust. 1 ustawy, z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, przepis ten wskazuje jedynie na możliwość uczestnictwa eksperta w procesie wyboru projektów do dofinansowania, jednakże nie przyznając mu w tym zakresie kompetencji decyzyjnych. Kompetencje to posiada organ, na co wyraźnie wskazuje przepis art. 26 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, w świetle którego do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wybór, w oparciu o ustalone kryteria, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Na kompetencje decyzyjne instytucji zarządzającej, nie zaś eksperta, w zakresie wyboru projektów do dofinansowania wskazuje również zdanie drugie punktu 5.3. zasad procedury odwoławczej. W myśl tego postanowienia, o czym była już mowa, w zależności od charakteru podnoszonych zarzutów możliwe jest rozpoznanie protestu przez DPR bez powołania eksperta (ekspertów).

Po drugie, przyznanie ekspertowi kompetencji decyzyjnych, choćby w formie dorozumianej, przez związanie organu stanowiskiem eksperta, który występuje w podobnej roli co biegły w postępowaniach administracyjnych i sądowych, kłóciłoby się z jego ustrojową rolą uczestnictwa w takich postępowaniach. Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, i nie czyni tego również ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, aby wyposażać eksperta, o którym mowa w art. 31 ust. 1 wspomnianej ustawy, w dalej idące uprawnienia, niż posiada biegły w postępowaniach administracyjnych i sądowych.

W świetle piśmiennictwa należy wezwać biegłego, jeżeli w postępowaniu organ (sąd) ma ocenić okoliczności, których poznanie - w świetle obiektywnych kryteriów, uwarunkowanych przeciętnym poziomem wiedzy w danym społeczeństwie - wymaga posiadania wiadomości specjalnych, choćby organ sam wyjątkowo taką specjalną wiedzą dysponował (por. T. Żyznowski, Komentarz do art. 278 Kodeksu postępowania cywilnego; Lex 2011). Co wymaga podkreślenia, opinia biegłego, jako dowód w sprawie, musi być przez organ oceniona z punktu widzenia zgodności ze stanem rzeczywistym. Tego zaś wymogu zaniechała instytucja zarządzająca w niniejszej sprawie.

Na potrzeby ustalenia rzeczywistego stanu sprawy wspomniany organ ograniczył się bowiem jedynie do zsumowania liczby punktów, jakie przyznali eksperci oceniający projekt pod kątem spełnienia kryteriów przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, nie biorąc pod uwagę istotnych różnic dzielących ekspertów w kwestii spełnienia przez oceniany projekt danego kryterium. I tak, o czym była już mowa, jako przykład może tutaj posłużyć ocena projektu skarżącej pod kątem spełnienia kryterium poprawy produktywności/efektywności beneficjenta. Według eksperta A relacja nakład/rezultat jest wysoce efektywna, co uzasadnia przyznanie 6 punktów. Natomiast zdaniem eksperta B projekt nie charakteryzuje się efektywnością wydatków, co pociągnęło za sobą przyznanie projektowi skarżącej 3 punkty. Tych i innych rozbieżności organ nie wyjaśnił. W przypadku sprzeczności opinii ekspertów, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie można przyjmować, iż każda z opinii posiada moc dowodową i łącznie brać je pod uwagę przy podjęciu uchwały o treści niekorzystnej dla wnioskodawcy. Sumując punkty ze sprzecznych ustaleń ekspertów organ w swoisty sposób "uśrednił" istotne dla sprawy okoliczności w kwestii stopnia spełnienia przez projekt kryteriów przewidzianych w programie operacyjnym. Takie stanowisko organu jest nie do pogodzenia choćby z elementarnymi zasadami logiki, a w szczególności zasadę niesprzeczności, w świetle której dwa zdania ze sobą sprzeczne, nie mogą być oba prawdziwe. Wprawdzie w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w myśl art. 37 tej ustawy, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ukierunkowane na realizację zasady prawdy obiektywnej (m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jednakże nie może to zwalniać instytucji zarządzającej, dokonującej wyboru projektu do dofinansowania w ramach programu operacyjnego, od obowiązku rzetelnej i bezstronnej oceny każdego projektu zgłoszonego do konkursu, według obiektywnych kryteriów przyjętych w systemie realizacji danego programu. Taką powinność, o czym była mowa, nakłada na instytucję zarządzającą przepis art. 31 ust. 1 omawianej ustawy. Niedopełnienie tego obowiązku uzasadnia zarzut przeprowadzenia przez organ oceny projektu w sposób naruszający prawo, co prowadzi do uwzględnienia skargi, stosownie do przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 wspomnianej ustawy.

Reasumując, narusza przepis art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dokonana przez instytucję zarządzającą ocena projektu, ograniczająca się jedynie do zsumowania liczby punktów przyznanych przez ekspertów, zasadniczo różniących się w ocenie spełnienia przez oceniany projekt poszczególnych kryteriów przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, bez podjęcia ze strony organu działań zmierzających do rzetelnego ustalenia tych okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił (art. 184 p.p.s.a.).