Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 457/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 217 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 738/18 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 738/18, oddalił skargę J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

We wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. J.B. zwrócił się do Prezydenta [...] o wydanie w odniesieniu do budynku oficyny położonej w Warszawie przy ul. [...], dawny zbiór hipoteczny [...], zaświadczenia w oparciu o § 1 pkt 5 i 6 zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w sprawie przekazywania właścicielom w posiadanie budynków stanowiących w myśl art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] odrębne od gruntu nieruchomości, a administrowanych dotychczas przez jednostki organizacyjne [...] .

Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2014 r., nr [...], odmówił wydania żądanego zaświadczenia a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...], uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie. Kolegium wyjaśniło przy tym, że wskazane we wniosku i jednocześnie stanowiące podstawę wydania tego rodzaju zaświadczenia zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], zostało uchylone zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], nr [...]. W konsekwencji, z dniem [...] września 2016 r. odpadła podstawa prawna orzekania w niniejszej sprawie, w wyniku czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w części dotyczącej umorzenia postępowania J.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując że zaświadczenie może być wydane w oparciu o art. 217 § 1 k.p.a. Organowi zarzucił błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez uznanie, że uchylenie zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. uniemożliwia wydanie zaświadczenia, w tym naruszenie:

- art. 7 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o własności budynku oficyny położonego przy ul. [...] w [...], hip. [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta [...];

- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zaufania strony do władzy publicznej z uwagi na zaniechanie stosowania zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zaniechanie czuwania nad tym, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody i w tym celu udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

- art. 5 w zw. z art. 7 przedmiotowego dekretu, poprzez błędną wykładnię przepisów skutkującą umorzeniem postępowania w sprawie wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy strona spełnia warunki określone wskazanymi przepisami;

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, mimo żądania osoby uprawnionej oraz mimo że postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe z racji obowiązywania art. 5 dekretu.

Skarżący zarzucił też organowi przewlekłe prowadzenie postępowania i wskazał, że w jego wyniku doszło do uchylenia przepisów, stanowiących wcześniej podstawę żądania.

Skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie zaświadczenia o tym, że: 1. budynek spełnia warunki określone w art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] ; 2. właścicielem jest, z uwagi na przeprowadzony w dniu [...] marca 2015 r., za Rep. [...], dział spadku, J.B.; 3. spadkodawcom właścicieli, to jest W. i A.D. przysługiwał udział w nieruchomości wynoszący 100 %.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że nieruchomość warszawska [...] , zabudowana budynkiem frontowym oraz budynkiem oficyny, które nie zostały zniszczone w wyniku działań wojennych została objęta przepisami dekretu a jej właściciele – W. i A. małż. D. złożyli w terminie przepisanym prawem, wniosek o oddanie gruntu we własność czasową, co implikowało zachowanie prawa własności budynków znajdujących się na gruncie. Jednak, w związku z odmownym orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...], budynki przeszły na własność Skarbu Państwa. W latach 1955 - 1956 zostały zawarte cztery umowy przelewu praw do odszkodowania w związku z negatywnym orzeczeniem dekretowym, w tym umowa z [...] września 1956 r. zawarta pomiędzy D.B. działającą w imieniu małoletniego J.B. a I.Ś. Następnie, ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2011 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. a [...] grudnia 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję nr [...] o dekomunalizacji budynku posadowionego na działce nr [...]. Obecnie, z wniosku skarżącego toczy się przed Kolegium postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2010 r., nr [...], z uwagi na wydanie ich z naruszeniem art. 28 k.p.a. Ponadto, przed Sądem Okręgowym w [...], [...] Wydziałem Cywilnym toczy się pod sygn. akt. [...] postępowanie, w którym skarżący domaga się ustalenia nieważności, względnie bezskuteczności zawartych umów przelewu praw do odszkodowania. Skarżący podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na to kiedy nastąpiło, wywołuje skutek ex tunc, tj. taki, jakby orzeczenie nie istniało od samego początku, a zatem - w przypadku gruntów warszawskich, stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa stwarza sytuację, że grunt nieruchomości z mocy prawa jest własnością publiczną, ale zabudowania na nim pozostają własnością dotychczasowego właściciela nieruchomości, aż do czasu rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do gruntu. Zaznaczył, że skutek ex tunc nieważności decyzji dekretowej oznacza wyłączenie zasady superficies solo cedit i nakazuje kwalifikowanie budynku jako odrębnej własności przysługującej dawnym właścicielom. Dalej skarżący podkreślił, że jest spadkobiercą dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej W.D. i A.D., ostatnich ujawnionych właścicieli w dziale Il zbioru hipotecznego [...], a zatem jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o żądanej treści.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, i skarżący tego nie kwestionuje, iż stanowiące podstawę jego żądania zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w sprawie przekazywania właścicielom w posiadanie budynków stanowiących w myśl art. 5 dekretu odrębne od gruntu nieruchomości, a administrowanych dotychczas przez jednostki organizacyjne [...] zostało uchylone a zatem na jego podstawie żądane zaświadczenie nie może być wydane a postępowanie zainicjowane jego jednoznacznym wnioskiem jako bezprzedmiotowe organ zasadnie umorzył powołując się na art. 105 § 1 k.p.a.

Również, zaświadczenie o wnioskowanej treści nie może być wydane w oparciu o art. 217 § 1 k.p.a. Art. 217 k.p.a. przewiduje dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 k.p.a. różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od określonych w art. 217 k.p.a. przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o drugą sytuację, a więc wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Za powyższym przemawia wykładnia art. 218 § 1 k.p.a., który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Przypadki, w jakich organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia wymienia natomiast art. 219 k.p.a. i są to: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie; niemożliwość spełnienia żądania ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów lub ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych.

Skarżący, jak sam podaje, prowadzi szereg postępowań administracyjnych i sądowych związanych z nieruchomością przy ul. [...] . Jego prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości pozostają sporne, a zatem wniosek zmierza w istocie do potwierdzenia praw do nieruchomości budynkowej w trybie zaświadczenia wydawanego w sprawach, w których organ administracji posiada określone, stałe i jednoznaczne dane (niewymagające postępowania dowodowego), gdy tymczasem kwestie potwierdzenia bądź zanegowania praw do nieruchomości dekretowych załatwiane są w osobnym trybie w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w oparciu o przepisy dekretu. Wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 k.p.a. o własności budynku dekretowego należy uznać zatem za próbę obejścia prawa. Ponieważ jednak na etapie postępowania zaświadczeniowego skarżący jednoznacznie sformułował wniosek wskazując podstawę prawną swego żądania - z chwilą wyeliminowania jej z obrotu prawnego postępowanie należało umorzyć. Kolegium nie można zatem zarzucić, iż naruszyło przywołane w skardze przepisy procedury, w tym w szczególności art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Organowi nie sposób też zarzucić naruszenia art. 5 dekretu, skoro kwestie związane z prawami do nieruchomości dekretowych rozpoznawane są w drodze decyzji administracyjnej a nie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a).

J.B. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] , poprzez uznanie, że wyłącznie uchylone zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] mogło stanowić podstawę wydania zaświadczenia o własności budynków dekretowych, gdy tymczasem zaświadczenie winno zostać wydane w trybie przepisów k.p.a.;

- art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] , poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej oddania gruntu we własność czasową nie jest wystarczającą przesłanką do oceny, że własność budynku została przywrócona dawnemu właścicielowi;

- art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez wydanie rozstrzygnięcia stojącego w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej, tolerującego naruszenie prawa oraz zasad sprawiedliwości społecznej przez organy władzy publicznej.

Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, a niezastosowanie art. 145 § 1 lit a i c tej ustawy i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w zaskarżonej części w sytuacji, gdy Kolegium naruszyło:

- art. 7 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą uznaniem, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o własności budynku oficyny położonego przy ul. [...] w [...];

- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zaufania strony do władzy publicznej z uwagi na zaniechanie stosowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zaniechanie czuwania nad tym, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody i w tym celu udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

- art. 5 w zw. z art. 7 powołanego dekretu, poprzez błędną wykładnię przepisów, skutkującą umorzeniem postępowania w sprawie wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy strona spełnia warunki określone wskazanymi przepisami;

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, mimo żądania osoby uprawnionej oraz mimo, że postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe z racji obowiązywania art. 5 dekretu.

Skarżący zarzucił ponadto niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo obowiązku stania na straży praworządności, jak również nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji skarżący domagał się wydania w odniesieniu do budynku oficyny położonej w [...] przy ul. [...] , dawny zbiór hipoteczny [...], zaświadczenia w oparciu o § 1 pkt 5 i 6 zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w sprawie przekazywania właścicielom w posiadanie budynków stanowiących w myśl art. 5 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] odrębne od gruntu nieruchomości, a administrowanych dotychczas przez jednostki organizacyjne [...] .

Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 149 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a.

Przepis art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie przy tym do § 2 tego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie zaś do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Zaświadczenie wydawane jest więc na wniosek, o którym stanowi art. 217 § 1 k.p.a., gdy spełniona jest przesłanka z art. 217 § 2 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sam zaś przepis art. 217 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. Przepis ten bowiem wyłącznie stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Niemniej jednak, przepis ten należy stosować łącznie z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., w którym ustawodawca precyzuje, kiedy dany podmiot może ubiegać się o wydanie zaświadczenia.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji ocenił, że brak było podstaw określonych w art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów dotyczących naruszenia tych przepisów, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ani wypowiedzieć się, ani dokonać oceny w tym zakresie.

Wskazać jednakże należy, że skoro stanowiące podstawę zgłoszonego wniosku o wydanie zaświadczenia zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w sprawie przekazywania właścicielom w posiadanie budynków stanowiących w myśl art. 5 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] odrębne od gruntu nieruchomości a administrowanych dotychczas przez jednostki organizacyjne [...] zostało uchylone zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r., znak [...], to Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko Kolegium co do umorzenia postępowania. Z kolei, art. 5 dekretu, stanowiący, że budynki oraz inne podmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, sam w sobie nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów. W dniu orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] brak było zatem przepisu prawa, który stanowił podstawę wniesionego przez skarżącego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. żądania i który wymagałby urzędowego potwierdzenia faktu, określonego w tym przepisie. Co więcej, z faktu, że po stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiającej oddania gruntu we własność czasową zachodzi podstawa do oceny, czy własność budynku została przywrócona dawnemu właścicielowi, nie wynika podstawa do wydania zaświadczenia. Z tych też względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto, Sąd instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zaświadczenie nie mogło zostać wydane, gdyż skarżący prowadzi wiele postępowań administracyjnych i sądowych związanych z nieruchomością przy ul. [...] a jego prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości pozostają sporne, zaś złożony przez skarżącego wniosek zmierza w istocie do potwierdzenia praw do nieruchomości budynkowej w trybie zaświadczenia, gdy tymczasem kwestie potwierdzenia bądź zanegowania praw do nieruchomości dekretowych załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w oparciu o przepisy dekretu.

W związku z tym wyjaśnić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W szczególności wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku. Zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. W końcu, w trybie wydawania zaświadczeń organ nie może rozstrzygać o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub stanu prawnego.

Wskazać nadto należy, że podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania jest usprawiedliwiona wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej należy zatem wykazać nie tylko, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale również, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogów tych nie spieniają jednakże procesowe zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 8 § 2, art. 9 k.p.a., a także art. 105 § 1 k.p.a. Zarzuty te nie odnoszą się w ogóle do zakresu opisanego powyżej postępowania wyjaśniającego dopuszczalnego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Z kolei, zgłoszenie żądania zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. samo w sobie nie wyklucza ani nie stanowi przeszkody do uznania bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.