Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt III SO/Gd 9/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny w trybie art. 55 ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 55 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. S. w przedmiocie wymierzenia Rektorowi Uniwersytetu [...] grzywny z powodu nieprzekazania skargi na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 29 czerwca 2020 r. [...] w sprawie zawieszenia w prawach doktoranta postanawia: 1. wymierzyć Rektorowi Uniwersytetu [...] grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 2. zasądzić od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz wnioskodawczyni A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 17 września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął wniosek pełnomocnika A. S. o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu [...] w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") grzywny z powodu nieprzekazania skargi na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie zawieszenia A. S. w prawach doktoranta.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa skarga została wniesiona za pośrednictwom organu w dniu 3 sierpnia 2020 r.

W związku z niewykonaniem przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik wniósł o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu [...] grzywny w wysokości 100 zł zaznaczając, że brak przekazania skargi powoduje, że nie może on należycie bronić interesów skarżącej, która w złożonej skardze zawarła m.in. wniosek o udzielenie jej tymczasowej ochrony przez Sąd.

W odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 29 września 2020 r. pełnomocnik organu poinformował Sąd, że w dnu 3 sierpnia 2020 r. na skrzynkę ePUAP Uniwersytetu [...] wpłynęło pismo przewodnie A. S. informujące, że w załączeniu do niego przesyła ona skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Po zalogowaniu się do skrzynki ePUAP Kierownik Kancelarii Ogólnej Uniwersytetu [...] zamiast treści załącznika w postaci skargi uzyskał jednak tylko wydruk niezrozumiałego ciągu liter i cyfr. W tej sytuacji organ uznał, że wiadomość przesłana na skrzynkę ePUAP nie zawiera załącznika spełniającego warunki skargi, które zostały określone w art. 57 p.p.s.a. Z tych względów pełnomocnik organu przyjął, że twierdzenia A. S. o zaniechaniu przekazania skargi nie znajdują podstaw. Dla wykazania powyższego dołączył do udzielonej odpowiedzi dokumenty obejmujące: odpis dokumentu elektronicznego z dnia 3 sierpnia 2020 r. (z którego wynikało, że skarga dotyczy ostatecznej decyzji Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie zawieszenia w prawach doktoranta z dnia 29 czerwca 2020 r., nr [...]), odpis powiadomienia Kierownika Kancelarii Ogólnej przez ePUAP, treść podpisanego elektronicznie dokumentu, Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia.

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu pełnomocnik A. S. w piśmie z dnia 9 października 2020 r. wystąpił do Sądu o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu [...] kary grzywny w wysokości 5.000 zł, a w przypadku gdy w terminie tygodnia nadal nie wypełni obowiązku – w wysokości 10.000 zł. Jeżeli zaś organ nie wypełni tego obowiązku w terminie dwóch tygodni pełnomocnik zawnioskował o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu [...] kary grzywny w wysokości 15.000 zł.

Pełnomocnik wnioskodawczyni podkreślił, że skarga niewątpliwie wpłynęła do organu, a zatem miał on bezwzględny obowiązek jej przekazania, nawet jeśli nie umiał poprawnie otworzyć załącznika i z tego powodu nie odczytał treści skargi. Przede wszystkim organ nie był jednak uprawniony do dokonywania oceny, czy skarga spełnia wymogi stawiane jej przez ustawę p.p.s.a., do której upoważniony jest tylko sąd administracyjny. Pełnomocnik ocenił działanie organu jako szczególnie naganne podkreślając, że skoro organ stwierdził, iż skarga była nieczytelna, to powinien skontaktować się ze skarżącą w celu wyjaśnienia treści wiadomości przesłanej na ePUAP. Ponadto wymierzenie wysokiej grzywny uzasadnia zdaniem pełnomocnika również to, że organ nie dokonał przekazania skargi pomimo, iż ostatecznie zapoznał się już z jej treścią. Wobec twierdzeń, że serwery na Uniwersytecie [...] uległy awarii, pełnomocnik A. S. udostępnił bowiem pełnomocnikowi organu w dniu 29 września 2020 r. treść skargi w wiadomości e-mail.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Dotyczy to również skarg mających formę dokumentów elektronicznych. Zgodnie z bowiem art. 54 § 1a p.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu.

Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie w tym przedmiocie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a spełnia trzy dopełniające się funkcje. Jej główną funkcją niewątpliwie pozostaje dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązków. Wskazana grzywna służy ponadto zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Funkcją grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu.

Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Wymierzając organowi grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874).

Wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900).

Reasumując, z treści art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia wniosku o wymierzenie grzywny oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie obie z tych przesłanek zostały spełnione. Biorąc zaś pod uwagę całokształt okoliczności związanych z nieprzekazaniem skargi, w tym przede wszystkim postawę organu, który w tym przypadku całkowicie neguje konieczność przekazania skargi zgodnie z właściwością, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek strony skarżącej o ukaranie organu grzywną jest uzasadniony, a nałożenie grzywny na organ konieczne.

Co istotne, w przedmiotowej sprawie organ nie kwestionuje, że nie przekazał skargi A. S. Argumentuje jednak przy tym, że nie miał takiego obowiązku, ponieważ nie udało mu się odczytać skargi, która wpłynęła na elektroniczną skrzynkę podawczą w formie załącznika. Po otworzeniu załącznika miała nie wynikać z niego bowiem żadna logiczna treść, a jedynie niezrozumiały ciąg przypadkowych liter i cyfr. Ponieważ zgodnie z art. 57 p.p.s.a. skarga powinna mieć ściśle określoną treść - zawierać takie elementy jak: wskazanie zaskarżonej decyzji, oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego – to niemożność odczytania pliku została zakwalifikowana przez organ jako otrzymanie dokumentu elektronicznego, nieodpowiadającego wymogom skargi z art. 57 p.p.s.a.

Ponieważ skarga w dalszym ciągu nie została przekazana, podkreślenia wymaga, że Sąd nie ma na ten moment faktycznej możliwości zweryfikowania, czy wskazany dokument elektroniczny (załącznik do pisma przewodniego) rzeczywiście nie był możliwy do odczytania i czy nie spełnia on wymogów skargi. Zasadą jednak pozostaje, że wiążącej oceny tego, czy skarga nadaje się do merytorycznego rozpoznania dokonuje wyłącznie sąd administracyjny w zakresie przyznanych mu kompetencji, a nie organ, którego działanie lub zaniechanie jest przedmiotem skargi. Jeżeli zaś organ dostrzega, że skarga zawiera w jego ocenie braki uniemożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie, swoje stanowisko może przedstawić w odpowiedzi na skargę, wnioskując o odrzucenie skargi przez sąd. W żadnym jednak razie organ nie jest uprawniony do przejmowania kompetencji sądu administracyjnego w zakresie dokonywania wiążącej oceny tak dopuszczalności, jak i zasadności wniesionej skargi, która to ocena przekłada się na konkretne czynności procesowe podejmowane w ramach postępowania toczącego się przed sądem, a nie przed organem administracji.

W ocenie Sądu dołączone do odpowiedzi na wniosek dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że skarżąca wniosła skargę do organu. Do akt przedmiotowej sprawy złożono bowiem m.in. wydruk pisma przewodniego z dnia 3 sierpnia 2020 r., które skarżąca zatytułowała "Skarga na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie zwieszenia w prawach doktoranta". W przedmiotowym piśmie wskazano, że właściwą treść skargi na wskazaną decyzję organu z dnia 29 czerwca 2020 r. (nr [...]) przedkłada się w załączeniu. Zgodnie z deklaracją skarżącej do pisma istotnie dołączono załącznik zatytułowany "20200802 WSA Gdańsk – A. S. – Skarga z zał.pdf(1).xml – Skarga na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie zawieszenia w prawach doktoranta". Niezależnie od treści wskazanego załącznika, plik ten wraz z pismem przewodnim powinien zostać przekazany przez organ poprzez system ePUAP na skrzynkę podawczą tutejszego Sądu. Do dokonania powyższego nie istniały przeszkody techniczne. Za pomocą systemu ePUAP organ przekazuje bowiem otrzymane pisma elektroniczne dokładnie w takiej samej formie, w jakiej zostały przez niego otrzymane, w żaden sposób ich nie modyfikując. Nawet zatem jeśli organ nie mógł otworzyć załączonego pliku, mógł go przesłać do adresata, a powyższa trudność mogła być ewentualnie rozpatrywana jedynie w kontekście braku możliwości udzielenia przez organ pełnej odpowiedzi na skargę.

Fakt wniesienia skargi do organu przede wszystkim potwierdza dołączony do odpowiedzi na skargę dokument Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia. Zgodnie z art. 54 § 1a w zw. z odpowiednim stosowaniem art. 49a p.p.s.a. organ potwierdza bowiem wniesienie pisma w formie dokumentu elektronicznego do swojej skrzynki podawczej przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Jak wynika z treści wskazanego dokumentu (k. 15 akt sądowych) wniesiona w formie elektronicznej skarga A. S. wpłynęła do organu w dniu 3 sierpnia 2020 r. Tym samym 30-dniowy termin na przekazanie przedmiotowej skargi do tut. Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, upływał w dniu 2 września 2020 r. W zakreślonym terminie Rektor Uniwersytetu [...] nie przekazał skargi.

Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 195) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4.294,67 zł.

Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział dolnej granicy grzywny oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii uznaniu sądu. Miarkując zatem wysokość grzywny sąd nie jest w żaden sposób związany wnioskiem strony.

W niniejszej sprawie Sąd określając wysokość grzywny na kwotę 2.000 zł, z jednej strony miał na uwadze charakter orzekanej dolegliwości, mającej na celu zdyscyplinowanie organu do przekazania skargi oraz zapobieżenie wystąpienia takich naruszeń w przyszłości, z drugiej zaś wagę samego uchybienia z punktu widzenia negatywnych konsekwencji prawnych płynących dla strony z zaniechania uczynienia zadość obowiązkowi przekazania przez organ jej skargi. Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę na postawę organu, który nie przekazał skargi, także po uzyskaniu wiedzy o zawisłej przed tut. Sądem sprawie z wniosku A. S. o wymierzenie grzywny. Pomimo, że z dokumentów przedłożonych przez Rektora Uniwersytetu [...] bezspornie wynika, iż otrzymał on skargę i potwierdził jej odbiór, to organ neguje obowiązek przesłania jej do Sądu. Organ nie przestawił zatem żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać spóźnienie w przekazaniu skargi, ponieważ uważa, że nie pozostaje w zwłoce. Dostrzegając wymienione wyżej okoliczności o charakterze obciążającym, Sąd pragnie jednocześnie zwrócić uwagę, że opóźnienie w przekazaniu skargi przekracza dopuszczalny termin o 2 miesiące, co nie pozwala na kwalifikowanie działania organu jako uporczywego i w przypadku niezwłocznego przekazania przez organ wniesionej skargi umożliwi skarżącej zrealizowanie jej prawa do sądu. Przy ustalaniu wysokości grzywny Sąd wziął także pod uwagę to, że system ePUAP służący do wnoszenia skarg w formie dokumentów elektronicznych został wdrożony stosunkowo niedawno. Jego obsługa może zatem niejednokrotnie powodować problemy i generować sytuacje, z którymi organy administracji nie spotkały się wcześniej w swojej praktyce i które nie były też jeszcze przedmiotem rozważań na gruncie orzecznictwa sadów administracyjnych.

Z tych względów - na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, jak w punkcie 1. sentencji postanowienia.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji postanowienia) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz wnioskodawczyni A. S. kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł) oraz wpis sądowy od skargi (100 zł).