Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1223/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. `38 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 46a, art. 52, art. 56
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, J. W. oraz J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 271/09 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 271/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Wójt Gminy Czemierniki ustalił, na wniosek A. A., środowiskowe uwarunkowania zgody na rozbudowę fermy indyków, polegającej na budowie kurnika na 6500 sztuk indyków, o powierzchni zabudowy 2600 m², na działce nr [...], położonej w miejscowości Stoczek.

W wyniku rozpoznania odwołania J. C., W. T., J. W. i A. M. - mieszkańców w/w miejscowości, nie wyrażających zgody na budowę kurnika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ zakwestionował przede wszystkim przydatność, sporządzonego w sprawie, raportu oddziaływania na środowisko, co wynika z przyjęcia przez rzeczoznawcę odmiennych wartości tzw. dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), stanowiących podstawę sporządzenia raportu. Organ przypomniał, że przedmiotowa budowa dotyczyła kurnika na 6500 sztuk indyków, a łącznie z już istniejącym stadem miało to być 17 500 sztuk. Według przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, indyki przelicza się współczynnikiem 0,024, to zaś oznacza, że liczba 6500 indyków odpowiada 165 DJP. Doliczając już istniejącą obsadę, w fermie będzie prowadzona hodowla 17 500 indyków czyli 420 DJP. Tymczasem rzeczoznawca opracowując raport odniósł go do 323 DJP, stosując współczynniki niewykazane w rozporządzeniu. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że wprawdzie różnica ta nie jest na tyle znaczna, aby przedsięwzięcie zmieniało kategorię zakwalifikowania pod względem uciążliwości dla środowiska, to jednak zdaniem organu odwoławczego różnica ta dyskwalifikuje merytoryczną przydatność raportu jako środka dowodowego w sprawie. Nie można bowiem uznać za zgodny z prawem raportu, który opiera się na błędnych założeniach. Ponadto w ocenie Kolegium organ I instancji nie wykazał, w czym, jego zdaniem miałaby się wyrażać zgodność lokalizacji kurnika z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i konkretnie, z którymi jego normami. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji przyjął obowiązywanie na terenie Gminy Czemierniki miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Czemierniki nr VIII/48/2003 z dnia 18 lipca 2003 r., co nie jest jednak całkowicie pewne. Plan ten bowiem nie jest zupełnie nowym planem, a jedynie zmianą planu poprzedniego. Tymczasem na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. stare plany utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Przepis art. 87 ust. 3 tej ustawy stanowi, że tereny, których nie obejmują nowe plany, od 1 stycznia 2004 r. nie mają planów miejscowych i ich zagospodarowanie podlega odrębnemu reżimowi. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wykazał w żaden sposób, dlaczego uznał, że jest to teren przeznaczony do produkcji rolnej, a nawet jeśli tak jest, to jakie ustalenia w części tekstowej planu są przypisane do tak oznaczonego terenu i z czego wynika wniosek, że istnieje możliwość budowy kolejnego kurnika. Kolegium stwierdziło, nie przesądzając wyników ponownej analizy treści planu przez organ I instancji, że aktualnie obowiązujący plan dla terenów upraw polowych, które być może są tożsame z terenami przeznaczonymi do produkcji rolnej, przewiduje tylko możliwość lokalizowania infrastruktury technicznej, a także, pod dodatkowymi warunkami, stacji benzynowych i gazowych, zaś zabudowę tylko zagrodową i jednorodzinną na terenach rolnych należących do nadleśnictwa. Kolegium za całkowicie nieprzekonujący i dowolny uznało wniosek Wójta, że inwestycja nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Zwrócono także uwagę na lukę w materiale dowodowym, która polega na tym, że odwołujący powoływali się na fakt położenia całej gminy w obszarze Natura 2000, podczas gdy na żadnym etapie postępowania, a także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma o tym mowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium nakazało wezwać stronę do usunięcia braków formalnych wniosku, przedłożenia poprawnego formalnie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, a nadto zaleciło dokonanie oceny, czy konieczne jest powtórzenie wszystkich, czy niektórych czynności procesowych i dokładne ustalenie treści prawa miejscowego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, konieczne jest określenie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnych warunków, wypowiedzenie się co do urządzeń infrastruktury technicznej, płyty gnojowej, silosów na paszę, zieleni izolacyjnej i wszystkich innych zagadnień istotnych dla sprawy, nie wyłączając także oceny trwałości umów na odbiór nawozu, czy wypowiedzenia się co do konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

W skardze na powyższą decyzję A. A. podkreśliła, że pojęcie dużych jednostek przeliczeniowych służy do określenia rodzaju inwestycji, a różnice w ich wielkości nie mają wpływu na zmianę jej charakteru, przy czym obsady indyków w kurnikach istniejących, jak i projektowanym odnoszą się do sztuk fizycznych, a nie do dużych jednostek przeliczeniowych. Skarżąca zauważyła, że na budowę płyty obornikowej nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ale zgłoszenie. Płyta nie jest wymagana żadnymi przepisami prawa, a jej budowa zależy od decyzji inwestora w celu ochrony środowiska. Co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skarżąca podkreśliła, że pozwala on na taką realizację. Zwróciła także uwagę, że obszar Natura 2000 obejmuje tylko obszar Tyśmienicy PLBO 60004 i jest oddalony od planowanego kurnika o 2,5 km.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. należało uchylić. W uzasadnieniu wyroku, powołując się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. oraz podjęte na tle wykładni tych regulacji prawnych orzecznictwo, wywiódł, iż nie sposób podzielić przyjętej przez organ odwoławczy oceny, że o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania zadecydowała wadliwość raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz niewyjaśnienie przez organ zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czemierniki. Zdaniem Sądu w tym zakresie nie było potrzeby przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego w całości lub w części, czego wymaga art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że odmawiając wiarygodności przedmiotowemu raportowi organ skoncentrował się wyłącznie na wadliwym określeniu w nim tzw. dużych jednostek przeliczeniowych, co ma jego zdaniem, wpływ na ocenę uciążliwości inwestycji na środowisko. Jednak określenie DJP ma charakter czysto rachunkowy i wynika jedynie z przeliczenia liczby zwierząt przy uwzględnieniu odpowiedniego przelicznika określonego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zabieg ten ma na celu ustalenie, czy określona inwestycja jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko wymaga ustalenia raportu oddziaływania na środowisko. W sprawie jasno zostało ustalone, że raport jest wymagany i stosownie do tego został sporządzony. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy powodem jego sporządzenia było stwierdzenie, że chodzi tu o 420 DJP czy 323 DJP jak wskazano w raporcie. Nie zmienia to bowiem w żadnej mierze oceny, że zamierzona inwestycja szkodliwie oddziałuje na środowisko, co zresztą podkreśla także Kolegium. Bez wątpienia natomiast sam raport nie odnosi się do uciążliwości związanych z hodowlą 323 DJP ale, na co zwracała uwagę skarżąca, z hodowlą 17 500 indyków i wszelkie dane ujawnione w raporcie do takiej właśnie liczby się odnoszą. Zupełnie niezrozumiałym jest w tej sytuacji zarzut Kolegium, że rzeczoznawca obliczył uciążliwość stada liczącego 323 DJP zamiast 420 DJP, skoro bez wątpienia zarówno w pierwszym, jak i drugim przypadku chodzi o tę samą liczbę 17 500 indyków. Treść raportu pokazuje, że choć sporządzony został dla budowy jednego kurnika, to przy jego opracowaniu uwzględniono oddziaływanie na środowisko całej fermy. Kolegium powinno dokonać samodzielnej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w istocie takiej właśnie oceny dokonano, skoro decyzja drugoinstancyjna odwołuje się do ustaleń planu, dotyczących możliwości realizacji inwestycji na terenach upraw polowych, a ponadto rozważono kwestię adaptacji w obowiązującym planie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. Nie są zatem jasne motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy nakazując Wójtowi Gminy ponowną ocenę zgodności inwestycji z ustaleniami planu mimo, że uchwała Rady Gminy Czemierniki z dnia 18 lipca 2003 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i była powszechnie dostępna. W konsekwencji Sąd uznał, iż również w tym zakresie nie było podstaw do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podobnie Sąd ocenił żądanie wskazania przez organ I instancji, czy planowana inwestycja położona jest w strefie objętej ochroną przyrody Natura 2000, wskazując, że skoro organ odwoławczy miał w tym zakresie uzasadnione wątpliwości, chociaż budowany kurnik jest już trzecim z kolei na tym samym obszarze, był zobligowany do zastosowania art. 136 K.p.a. i samodzielnego ustalenia granic obszaru chronionego. Wbrew nakazowi wynikającemu z tego przepisu nie podał, dlaczego sam postępowania uzupełniającego w tych granicach nie przeprowadził.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium w sytuacji, gdy nie doszło po stronie organu odwoławczego do innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, Kolegium podniosło zarzut naruszenia art. 46a ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez zakwestionowanie uprawnienia organu odwoławczego do odmowy uznania mocy dowodowej raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, gdy środek ten budzi wątpliwości co do merytorycznej przydatności, choć formalnie odpowiada warunkom wynikającym z art. 52 tej ustawy oraz naruszenia art. 56 ust. 1 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że aspekt zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego w postaci wykładni postanowień tego planu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Kolegium wskazało, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż w ramach tej podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Natomiast Sąd I instancji nie wykazał, iż decyzja kasacyjna Kolegium uchybiała tak rozumianej idei tego przepisu i nie wykazał w sposób przekonujący, czym się przejawia owo naruszenie przepisów i jaki jest jego potencjalny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyraził jedynie odmienną ocenę co do dwóch kluczowych aspektów sprawy. Kolegium przyznało, że w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyraziło wprost stanowiska w zakresie nieskorzystania z art. 136 K.p.a., ale jego zdaniem, stosując tę regulację przekroczyłoby, po pierwsze, granice postępowania uzupełniającego, a po wtóre - uchybiłoby zasadzie dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a., bowiem w gruncie rzeczy sprawa byłaby wówczas rozpatrzona co do istoty tylko w postępowaniu odwoławczym. Kolegium podkreśliło, iż chociaż powyższego stanowiska nie sformułowano wprost, to jednak taka konkluzja wynika z uzasadnienia decyzji. Wbrew stanowisku Sądu w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium nie przesądziło o ustaleniach planu miejscowego dla terenu, w którym leży działka inwestycyjna, a jedynie zwróciło uwagę na niejednoznaczność postanowień planu miejscowego. Natomiast obszerność argumentacji nie świadczy o tym, że sprawa została rozstrzygnięta co do istoty, lecz o tym, że organ odwoławczy działał z należytą starannością i zdawał sobie sprawę z wagi problemu, jakim jest ustalenie obowiązującego dla tego terenu brzmienia przepisu prawa miejscowego i jego prawidłowa subsumcja. Mając na uwadze treść art. 56 ust. 1 i ust. 1b ustawy, aspekt zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym ma podstawowe znaczenie dla treści decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Kolegium nie zgodziło się również z poglądem Sądu, że raport przedłożony w niniejszej sprawie nie wymagał przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Podkreślając znaczenie raportu dla treści decyzji środowiskowej, organ wskazał, że budził on wątpliwości co do merytorycznej rzetelności, skoro już na wstępie jego autor zakwestionował wskaźniki dużych jednostek przeliczeniowych, wynikające z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak zresztą wynika z akt sprawy, sam autor raportu nie krył tego, że nie respektuje wskaźnika normatywnego, bo uważa, że przyjęte przez niego wskaźniki "bardziej obrazują skalę rodzaj i fazy rozwojowe cyklu hodowlanego zwierząt", jak to stwierdził w swojej korespondencji z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Lublinie, który kwestionował nie tylko zaniżenie danych co do DJP, ale też nierespektowanie norm dotyczących ilości obornika, jaki będzie wytwarzany. Wprawdzie autor raportu zastrzegł też, że przyjęte przez niego wskaźniki "nie rzutują na dalsze obliczenia", ale w ocenie Kolegium już samo przyjęcie błędnych założeń wyjściowych budzi wątpliwości co do rzetelności całego dokumentu. Ponadto raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest tego rodzaju elementem materiału dowodowego, który jest sporządzany na zlecenie wnioskodawcy, przez niego dostarczany jako załączniki do wniosku, a więc sporządzany jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Tym samym powinność przedstawienia poprawnego formalnie i merytorycznie dokumentu obciąża wnioskodawcę. Wprawdzie organ administracyjny, weryfikując przydatność dowodową tego dokumentu, może przeprowadzić dodatkowe postępowanie, uzupełniające jego treść czy rozstrzygające wątpliwości powstałe na tle jego treści, ale nie można zaakceptować poglądu, iż wystarczające jest, że wnioskodawca (inwestor) przedłoży dokument jako taki, natomiast cały ciężar jego weryfikacji, łącznie z ewentualnym powołaniem biegłego, będzie obciążał organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie. Nie można było zgodzić się z wnioskiem organu I instancji o zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem, gdyż na planszach części graficznej planu, nie ma żadnego oznaczenia, któremu można byłoby przyporządkować opis z części tekstowej. Ponadto organ I instancji winien zwrócić uwagę, że tekst planu posługuje się pojęciem "terenów upraw polowych", a więc wyjaśnienia wymaga, czy jest to pojęcie tożsame z terenem przeznaczonym do "produkcji rolniczej". Plan obowiązujący w gminie Czemierniki został uchwalony jako zmiana do planu z 1986 r., z którego część postanowień została "zaadaptowana" do obecnego planu (§ 1 ust. 3 uchwały nr VII/48/2003 Rady Gminy Czemierniki z dnia 18 lipca 2003 r.). Z kolei załączniki graficzne do opublikowanej części tekstowej nie przypisują temu terenowi (poza wyraźnie wskazaną strefą 30MR) żadnego oznaczenia symbolem w postaci na przykład liter lub cyfr, na którego podstawie można byłoby zidentyfikować przeznaczenie, jakie zostało temu terenowi przypisane. Dlatego też stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do konkluzji, że skoro plan został opublikowany, to obowiązuje nie rozwiązuje problemu, bowiem problemem w tej sprawie jest - w jakich granicach plan obowiązuje, a następnie, w razie pozytywnej odpowiedzi - jakie jest przeznaczenie terenu. Rozstrzygnięcie, czy lokalizacja przedsięwzięcia pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego, wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, polegającego na analizie i interpretacji treści planu, nie wykluczając konieczności sięgnięcia do materiałów źródłowych, towarzyszących procedurze uchwalenia planu, które to postępowanie mieści się w pojęciu "postępowania wyjaśniającego", o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Pod tym pojęciem kryją się nie tylko obiektywnie stwierdzalne i mierzalne czynności w rodzaju oględzin, czy przesłuchania świadka, ale też praca koncepcyjna, materializująca się w postaci argumentacji uzasadnienia faktycznego. Kolegium podkreśliło również, że złożoność problemu odtworzenia prawidłowej treści i znaczenia normy prawnej planu miejscowego, który sam w sobie jest specyficzną normą prawną, bo składa się z części graficznej i opisowej, a dodatkowo w tej konkretnej sytuacji komplikacja związana z "inkorporacją" poprzedniego planu i granic tego zabiegu, spowodowała, że Kolegium obszernie się odniosło do tego zagadnienia, zwracając na tezy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co zostało przez Sąd błędnie odczytane jako rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto, zdaniem Kolegium, końcowe zalecenia dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy są czytelne, nie przesądzają w żaden sposób kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, nadto wskazują pomniejsze zagadnienia, które nie mają decydującego znaczenia w sprawie, ale które dla porządku powinny być wyeliminowane bądź skorygowane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł także uczestnik postępowania J. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi, mimo, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 2 K.p.a. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami określonymi w tym przepisie, mimo, że raport ten był podstawowym środkiem dowodowym, na podstawie którego została wydana decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że popełnione przez autora raportu o oddziaływaniu na środowisko błędy dyskwalifikują ten raport, a powstałe wątpliwości mogą mieć znaczenie dla końcowego wyniku sprawy. Nie można było uznać, że raport ten spełnia wymogi określone w art. 52 ustawy. Konieczność poprawienia raportu, który to formalnie i merytorycznie byłby do przyjęcia, spowodowała, iż organ odwoławczy nie miał możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., a tym samym zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną złożył ponadto uczestnik postępowania J. C., wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, przez co zostały naruszone przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. na skutek uwzględnienia skargi pomimo, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 2 K.p.a. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w tym przepisie oraz art. 56 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że kwestia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego w postaci wykładni postanowień tego planu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podzielono argumentację Kolegium o nieprawidłowości sporządzonego w sprawie Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz zgodzono się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że kwestia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w postaci wykładni postanowień tego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargi kasacyjne w rozpoznawanej sprawie oparto na obu wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych.

Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów.

Wszystkie skargi kasacyjne, w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu prze sądami administracyjnymi, które dotyczą możliwości uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi w razie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz sposobu wykonania przez ten Sąd funkcji kontrolnej. W istocie wywód uzasadnienia sprowadzał się w tej mierze do zakwestionowania prawidłowości wykładni i podważenia przez Sąd I instancji możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, który to przepis stanowi materialnoprawną przesłankę uchylenia decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Zarzut w ten sposób sformułowany dotyczył zatem naruszenia prawa materialnego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a jego skuteczność uzależniona jest od zasadności podniesionego zarzutu błędnego zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Brak skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania oznacza, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów, odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego.

Podstawowym zarzutem, zgłoszonym na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., do którego należało się odnieść, jest naruszenie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut taki expressis verbis postawiono wprawdzie tylko w skardze kasacyjnej wniesionej przez J. C., ale do naruszenia tego przepisu nawiązują też uzasadnienia pozostałych skarg kasacyjnych. W tym miejscu przypomnieć należy treść tego unormowania, która upoważnia organ odwoławczy do tego by uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy na podstawie tego przepisu może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich wypadkach organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Podkreśla się przy tym, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 584 i n.).

W podobnym kierunku wypowiada się orzecznictwo. Przykładowo w wyroku WSA w Opolu z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Op 15/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 519812) stwierdzono, że organ II instancji w prowadzonym postępowaniu (...) winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. (...) Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Jeszcze dobitniej wyraził podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. II OSK 860/07 (System Informacji Prawnej LEX nr 469766), w którym stwierdzono, iż kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu, pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Organ odwoławczy, czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 K.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 K.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 K.p.a.

Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać stanowisko Sądu I instancji za w pełni prawidłowe i uzasadnione w okolicznościach sprawy. Wbrew stanowisku autorów wszystkich trzech skarg kasacyjnych, wywiedzionych w przedmiotowej sprawie, sprawa ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakresu jego obowiązywania (czasowego, przestrzennego), a także potrzeba wykładni poszczególnych przepisów tego planu i to bez względu na stopień jego skomplikowania oraz związanych z tym trudności interpretacyjnych, czy w końcu potrzeba uzyskania właściwej wersji i załączników graficznych do tego planu, nie mieści się w pojęciu użytego przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. zwrotu "przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania potrzeby wykładni lub stosowania tego planu od wykładni innych powszechnie obowiązujących i opublikowanych przepisów prawnych. Wszelkie czynności związane z potrzebą subsumcji istniejącego stanu faktycznego sprawy pod normy prawa miejscowego (w tym wypadku normy o charakterze planistycznym) nie stanowią prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i wobec wywiedzionego wyżej zakazu stosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacjach innych niż w tym przepisie przewidzianych, nie można uznać za usprawiedliwione tych zarzutów kasacyjnych, które wskazują na potrzebę ponownego ustalenia przez organ I instancji rzeczywistej treści planu miejscowego, uchwalonego dla Gminy Czemierniki. Obowiązek ten spoczywa bezwzględnie na organie odwoławczym i jest jednym z podstawowych warunków prawidłowo przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym, charakteryzującym się m. in. koniecznością ponownego rozpoznania sprawy w całości.

Nie są usprawiedliwione także wywiedzione we wszystkich skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 46a ust. 4 pkt 3, art. 56 ust. 1 ustawy (skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej), art. 52 i 56 ust. 1 ustawy (skarga kasacyjna J. C.) i art. 52 ustawy (skarga kasacyjna J. W.), gdyż prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05, zb. LEX nr 266353). W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, zb. LEX nr 266229).

Z uzasadnienia postawionego we wszystkich skargach kasacyjnych przepisów prawa materialnego wynika, że skarżący nie podważają wykładni wskazywanych przepisów prawa materialnego, ale nie zgadzają się z poglądem Sądu I instancji, że samo błędne wyliczenie w załączonym przez inwestora raporcie oddziaływania na środowisko dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), nie może przesądzać o merytorycznej wadliwości i o związanej z tym konieczności opracowania nowego raportu. Uzasadnienie wyroku jest w tej mierze w pełni przekonywające i dotyczy wprost istoty zagadnienia, a mianowicie tego, że wynikający z przywołanego wyżej rozporządzenia przelicznik ma na celu tylko i wyłącznie ustalenie potrzeby lub braku potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla określonego przedsięwzięcia. Skoro zaś w sprawie organ I instancji uznał taką potrzebę dla spornego zamierzenia – rozbudowy fermy indyków, to nie sposób uznać za oparte na logicznym wnioskowaniu stanowiska organu odwoławczego, że uchybienie to miało wpływ na całą treść raportu i to w stopniu dyskwalifikującym ten raport bez potrzeby badania szczegółowej jego treści i przyjętych czy proponowanych w nim rozwiązań. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. II SA/Kr 751/06 (System Informacji Prawnej LEX nr 490227) trafnie przyjęto, że nie daje podstawy do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasatoryjnego odmienna ocena prawna prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wywiedzionej przez SKO w Białej Podlaskiej Sąd I instancji nie przesądził o prawidłowości raportu ani nie zwolnił tego organu w dalszym postępowaniu z obowiązku oceny raportu jako jednego z elementów postępowania dowodowego sprawy, ale zdyskwalifikował jedynie uproszczony i nie znajdujący oparcia w administracyjno – procesowych zasadach oceny materiału dowodowego, sposób oceny załączonego do akt raportu oddziaływania na środowisko. Żadna ze skarg kasacyjnych nie zawiera zarzutu naruszenia przez sąd I instancji jakichkolwiek przepisów w zakresie krytycznej oceny sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy i naruszenia przez ten organ zasad wynikających z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Oznacza to, że zawarta w uzasadnieniach skarg kasacyjnych argumentacja stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu, nie opartą na wykazaniu naruszenia konkretnego przepisu postępowania. Powyższe oznacza, że nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia powoływanych norm prawa materialnego – Prawa ochrony środowiska, gdyż Sąd nie dokonywał ich wykładni ani subsumcji do stanu faktycznego sprawy, zwracając jedynie uwagę na bezpodstawną odmowę ich zastosowania przez organ odwoławczy przy weryfikacji raportu w toku rozpoznania odwołania. Raport został – jak już wyżej powiedziano – zweryfikowany jedynie cząstkowo, bez uwzględnienia jego rzeczywistej zgodności z przepisami ustawy.

Na koniec należało odnieść się do zawartego w skardze kasacyjnej J. C. zarzutu naruszenia przepisu art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej P.u.s.a. oraz do zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a. Otóż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przepisy określają kognicję sądów administracyjnych (art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.) i należą do przepisów ustrojowych, a nie przepisów postępowania. Sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. II FSK 2/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 500692). W wyroku NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. II GSK 781/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 570320) wywiedziono, że przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego; jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 P.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Z kolei w wyroku NSA z dnia 13 marca 2009 r., sygn. I FSK 81/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 531044) przyjęto, że z art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 tej ustawy oraz art. 1 P.u.s.a., wynika obowiązek sądu administracyjnego pierwszej instancji do pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy, niezależnie od treści i zarzutów skargi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej J. C. nie wynika, by zdaniem jej autora doszło do naruszenia tych przepisów w zakresie wynikającym z ich rzeczywistej treści, a Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domyślać się o co w istocie skarżącemu chodziło i na czym miało polegać naruszenie tych przepisów.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił wszystkie skargi kasacyjne.