Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 710/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, pkt 23 i 24, art. 5 ust. 4 i 4a, art. 23 ust. 5, art. 71 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: § 18 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 972/08 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 972/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent Miasta Łodzi zmienił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dotyczącej okresu przyznania M. W. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków, w ten sposób, że zasiłek rodziny na dzieci D. W., M. M. i J. M. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na M. M. przyznał na okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 października 2007 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku na wskazane wyżej na dzieci.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ przyznał wnioskowany zasiłek wraz z dodatkami. W dniu [...] maja 2008 r. wpłynęło do organu zaświadczenie strony o wynagrodzeniu netto za pierwszy przepracowany miesiąc - październik 2007 r. - po powrocie do pracy po zakończonym urlopie wychowawczym. Organ przedstawił wyliczenie dochodu w okresie od października 2007 r. na osobę w rodzinie strony. Ustalił, że wynosi on [...] zł i uznał, że wyliczona kwota przekracza próg dochodowy wskazany w ustawie, a to z kolei uniemożliwia przyznania w tym okresie świadczenia rodzinnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. wniosła o uchylenie decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy. Wątpliwości strony wzbudziło ustalenie dochodu z uwzględnieniem zarobku z października 2007 r. równocześnie z dochodem za poprzedni rok podatkowy, w tym otrzymanymi w 2006 r. alimentami na dzieci. Skarżąca wyjaśniła, że w październiku i listopadzie 2007 r. nie otrzymała alimentów od ojca M. i J. M., ponieważ przebywał on wówczas w szpitalu. W ocenie strony powyższa okoliczność nie została wzięta przez organ pod uwagę.

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wezwało stronę do złożenia wyjaśnień czy i kiedy (w jakim miesiącu) otrzymała od ojca dzieci M. i J. M. alimenty należne za miesiące październik i listopad 2007 r. – zakreślając stronie siedmiodniowy termin, pod rygorem negatywnych skutków procesowych.

Natomiast decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że M. W. nie odebrała skierowanego do niej wezwania z dnia [...] lipca 2008 r., a w związku z tym skierowane do niej wezwanie zostało uznane za skuteczne doręczone w oparciu o treść art. 44 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, jak wyjaśnił organ II instancji, rozpoznanie sprawy nastąpiło w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy, na podstawie którego organ uznał, że alimenty na dzieci M. i J. M. za październik i listopad 2007 r. zostały wypłacone stronie.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. W. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia zarzucając organowi naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej, organ nie wywiązał się należycie z obowiązku zebrania materiału dowodowego tylko raz wzywając skarżącą do wykazania kiedy i czy otrzymała alimenty w październiku i listopadzie 2007 r.. Skarżąca podkreśliła, że po powrocie z urlopu, który był przyczyną niemożności odbioru wezwania, zgłosiła się do Urzędu Miasta Łodzi o przesłanie kopii decyzji, sądząc, że tego dotyczy przesyłka, której nie zdążyła odebrać z urzędu pocztowego. W związku z uzyskaniem informacji, że decyzja w sprawie jeszcze nie zapadła, czekała na kolejną korespondencję z organu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzekające w sprawie organy przede wszystkim dopuściły się naruszenia prawa materialnego przez jego wadliwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik postępowania, a nadto naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż orzekające w sprawie organy stosowały przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa, oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), dalej powoływane jako rozporządzenie. Natomiast podstawę materialną kwestionowanych decyzji stanowi przepis art. 32 ust. 1 tejże ustawy, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych [...]. Zmiana zaś jakiej dokonały organy administracji dotyczyła okresu przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych oraz dodatku do zasiłku, w związku z zakończeniem przez nią urlopu wychowawczego i uzyskaniem dochodu.

Sąd I instancji przytoczył także regulację przepisu art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, stosownie do którego zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł.

Zdaniem Sądu I instancji, fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji ma kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić.

Odwołując się do treści art. 5 ust. 1 ustawy Sąd stwierdził, iż graniczna kwota dochodu na osobę w rodzinie warunkująca możliwość przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 504 zł. Z kolei, zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a przy obliczaniu dochodu uwzględnia się dochód utracony oraz dochód uzyskany. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczając te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców.

Wedle Sądu I instancji, powołane regulacje należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy, w myśl którego dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, jak dalej stwierdził Sąd, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. To zaś, zdaniem Sądu oznacza, że regulacje dotyczące dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy.

Nadto Sąd zauważył, że także i regulacje art. 25 ustawy należy interpretować z uwzględnieniem unormowań zawartych w przepisach wcześniejszych. Przepis art. 25 ust. 1 obliguje bowiem osobę ubiegającą się o świadczenia z ustawy do informowania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o każdej zmianie w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zestawił przywołane unormowania z ustalonym w sprawie stanem faktycznym i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2006 i stosowanie do cytowanej już wyżej definicji dochodu, tylko tego roku mogą dotyczyć zarówno ustalenia, jak i rozważania organu. Toteż, zdaniem Sądu, należy wywieść, że organ błędnie przyjął, że uzyskanie dochodu w 2007 roku miało wpływ na okres przyznania świadczenia.

Analizując działania organów, Sąd zauważył, że organy na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez skarżącą w październiku 2007 z tytułu wynagrodzenia za pracę uzyskanego po zakończeniu urlopu wychowawczego. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie normuje kryteria zaliczania dochodu utraconego.

Jednak regulacja ta jest, w ocenie Sądu, w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis (art. 3 ustawy) zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. W tym zakresie Sąd podniósł, że uwaga ta dotyczy w sposób oczywisty także aktów wykonawczych do ustawy. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, a jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku, to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy.

Tym samym, jak podkreślił Sąd, zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwot uzyskanych z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Sądu I instancji, stanowiący delegację ustawową do wydania powyższego rozporządzenia przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił bowiem, że sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Nadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Stanowi o tym również norma art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którą rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie winno zawierać (...) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tylko rozporządzenie wydane zgodnie z powyższą normą stanowi źródło prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP.

Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne tejże ustawy.

W konsekwencji Sąd uznał, iż przepis § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie -

W odniesieniu zaś do rozpatrywanej sprawy, według Sądu, oznacza to, że organy administracji ustalając dochód rodziny skarżącej na podstawie § 18 rozporządzenia naruszyły art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie przepisu rozporządzenie wykonawczego niezgodnego z ustawą, a naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania. Stwierdzonym uchybieniem dotknięte bowiem zostały decyzje obu instancji.

Przedstawione rozważania w zakresie regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uzupełnił o dodatkową uwagę o treści art. 5 tej ustawy. Sąd dostrzegł pewną trudność w interpretacji i stosowaniu przepisu art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza w zakresie uwzględniania dochodu utraconego czy uzyskanego, niemniej jednak uznał, że wszelkie powstałe na gruncie tego przepisu wątpliwości interpretacyjne mogą być usunięte jedynie w drodze nowelizacji ustawy, a nie poprzez stosowanie przepisu rozporządzenia, który wykracza poza ramy ustawowej delegacji.

Jako trafne Sąd I instancji uznał także sformułowane przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania w części dotyczącej odstąpienia przez orzekające w sprawie organy od wyjaśnienia w sposób wyczerpujący sytuacji dochodowej rodziny skarżącej. Sąd stwierdził, że zasadnie skarżąca zarzuciła, że dochód miesięczny uzyskiwany od października nie jest tożsamy z przeciętnym dochodem miesięcznym w danym roku oraz że organy nie oceniły jej wyjaśnień, a także przedłożonych (załączonych do odwołania) dokumentów. Sąd wyjaśnił jednak, że w rozpatrywanej sprawie, wobec wadliwego zastosowania prawa materialnego, zarzuty te nie odnoszą skutku.

W końcowej części uzasadnienia, w ramach sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania, Sąd zobowiązał organy, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do zawartych wyżej uwag zastosowały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost, dokonując szczegółowych ustaleń dotyczących dochodów rodziny wnioskodawczyni zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 i 5 ustawy, uwzględniając wyrażoną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze reprezentowane przez radcę prawnego M. W. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik organu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 25 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek informowania o zmianach w dochodzie członów rodziny po nabyciu prawa do świadczenia nie daje podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji ostatecznej;

2. art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 18 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne poprzez błędną wykładnię, albowiem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, regulacja zwarta w powyższym akcie wykonawczym nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, a pozostaje w prostej relacji z art. 25 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy;

3. art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 23 oraz pkt 24 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię, albowiem jak wskazuje pełnomocnik organu, zmiana w sytuacji dochodowej rodziny (uzyskanie i utrata dochodu) po nabyciu prawa do świadczeń rodzinnych, tj. zmiana, która nie jest związana z rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, umożliwia zmianę decyzji ostatecznej;

4. art. 5 ust. 1 w związku z art. 24 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędna wykładnię, zgodnie z którą dochód członków rodziny uzyskany w czasie obowiązywania decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych jest bez znaczenia, ponieważ dochód z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy jest wartością niezmienną;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, przytoczenie niespójnej oceny prawnej, a także brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie wszystkich obowiązujących norm prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym dokonanie niepełnej oceny legalności wydanych w sprawie decyzji.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że Sąd I instancji wskazując na przekroczenie granic delegacji ustawowej w § 18 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne pominął całe brzmienie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepis zawarty w art. 32 ust. 1 tej ustawy, a także dokonał błędnej wykładni art. 25 ust. 1 ustawy. Wskazując na treść art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pełnomocnik organu wskazał, że delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie jest szeroka i obejmuje również sposób ustalenia dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych oraz tryb postępowania w sprawie wstrzymania oraz zawieszenia świadczeń.

Ponadto zwrócił uwagę, że przepis zawarty w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem prawa materialnego określającym przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła już prawo do świadczenia. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy w trakcie obowiązywania decyzji nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej bądź rodzinnej osoby, która już prawem do świadczeń dysponuje. Zdaniem pełnomocnika dowodzi to, że ustawodawca przewidział możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej rodziny, która nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej, a wiec po ustaleniu dochodu rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zastosowanie odmiennej interpretacji art. 32 ust. 1 ustawy, tj. przyjęcie, że przepis ten odnosi się wyłączenie do dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, prowadziłoby do konkluzji, iż przepis ten jest zbędny. Pełnomocnik organu wyjaśnia bowiem, że w przypadku wadliwego ustalenia dochodu znalazłaby zastosowanie instytucja wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podstawy kasacyjne, na jakich została oparta, nie są usprawiedliwione.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a, tj. naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ten ostatni zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Rozpoznając zatem w pierwszej kolejności zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w całości są one chybione. Nie ma żadnych wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał pełnej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem. W związku z tym bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Za nietrafny należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej upatruje w niepełnym przedstawieniu przez Sąd I instancji stanu sprawy, przedstawieniu oceny prawnej niespójnej, jak również braku jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania organów administracji. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymagania, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Nie można uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzucić braku któregokolwiek z elementów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Merytoryczna zaś argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku zmierzała do wykazania, zgodnie z przyjętą przez Sąd oceną prawną, że w postępowaniu przed organami administracji doszło do naruszenia prawa i wywód uzasadnienia w tym względzie jest wyczerpujący oraz logicznie umotywowany. Również wskazania co do dalszego postępowania nie budzą wątpliwości i są jednoznaczne. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oparty na tej samej argumentacji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że istota sprawy sprowadza się do rozważenia zagadnienia dochodu uzyskanego i utraconego w świetle definicji dochodu rodziny zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględnia się dochód utracony i dochód uzyskany, przy czym definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyliczając rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla osób wnioskujących o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz świadczeniobiorców. W świetle powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia, co w rozpoznawanej sprawie oznacza przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie uzyskany w roku kalendarzowym 2006. Jednocześnie w rozporządzeniu z dnia 2 czerwca 2005 r., wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Minister Polityki Społecznej określił sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Na podstawie § 18 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia organy orzekające w niniejszej sprawie powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu netto uzyskanego przez skarżącą w październiku 2007 r. z tytułu wynagrodzenia za pracę, mimo iż wniosek skarżącej dotyczył okresu zasiłkowego od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r., co zgodnie z definicją dochodu rodziny (art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) obligowało organ do badania dochodów rodziny za rok 2006.

Uznać zatem należy, że § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zauważyć należy, że - jak wynika z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 05.11.2001 sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 08.08.2003r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) - zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami:

1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu,

2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu w celu wykonania ustawy,

3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Warunki te oznaczają zakaz wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a także nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą rozporządzenia jest bowiem konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawierający regulację materialnoprawną przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. swą treścią wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, co w rezultacie przesądza o jego niezgodności z ustawą. Dotyczy to także ust. 3 § 18 będącego konsekwencją uregulowania zawartego w ust. 1.

Wskazać w tym miejscu należy, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym tj. ustawie z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. nr 102, poz. 651), która utraciła moc na podstawie art. 71 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwestia utraty źródła dochodu i uzyskania nowego źródła dochodu, jako wpływających na ustalenie prawa do zasiłku była uregulowana materią ustawową (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r.) i nie budziła wątpliwości, co do woli ustawodawcy. W tych okolicznościach tym bardziej uzasadniony jest pogląd, że zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. regulacja dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie, niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z tą ustawową definicją.

Zauważyć należy, że przekroczenie przez organ wydający rozporządzenie zakresu upoważnienia zawartego w ustawie wiąże się z określonymi skutkami w postaci stwierdzenia niekonstytucyjności regulacji przez Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli abstrakcyjnej (art. 188 pkt 3 Konstytucji RP) lub pominięcia (niezastosowania danego przepisu) w trybie kontroli konkretnej dokonywanej przez sąd orzekający w indywidualnej sprawie. Wskazane uprawnienie sądów zostało wyinterpretowanie z art. 178 ust.1 Konstytucji RP stanowiącego, że sędziowie przy wyrokowaniu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Mogą zatem w konkretnej sprawie pominąć normę aktu prawnego podustawowego niezgodnego z Konstytucją i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie ustawy zasadniczej bądź ustawy zwykłej (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r. III RN 33/02, OSNP 2004/7/111).

Przytoczone wyżej rozważania i ocenę prawną zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1843/07 oraz z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1200/08 w sprawach o podobnym stanie faktycznym i tożsamym kontekście prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przytoczony pogląd w całości podziela i uznaje, że w pełni znajduje on zastosowanie do rozpoznawanej sprawy.

Za niezasadne zatem Sąd uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 25 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 23 ust. 5 tej ustawy w związku z § 18 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, art. 3 pkt 1, 2, 23, i 24 w związku z art. 32 ust. 1 tejże ustawy oraz art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 24 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.