Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 741/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 338/07 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2007 r., a także poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2006 r. wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Trzebnicy z dnia [...] października 1961 r. , nr [...], o wykonaniu aktu nadania J. C. (Kokoszka) gospodarstwa rolnego położonego we wsi W.. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. (nr [...]) – wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odmówiło S. C. (wnioskodawcy) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Trzebnicy z dnia [...] października 1961 r. (nr [...]) o wykonaniu aktu nadania, w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia przez J. C. (Kokoszka) gospodarstwa rolnego położonego w W., w granicach działek nr [...],[...],[...],[...] i [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy złożył – działający przez pełnomocnika – S. C., zarzucając Kolegium, że przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględniło istotnych wydarzeń z okresu tworzenia się własności na Ziemiach Odzyskanych i związanego z tym procesu powstawania dokumentów sankcjonujących bezprawie władzy w latach 1947-1961. Wnioskodawca wskazał ponadto, że J. C. pozostawił w ZSRR mienie składające się z zabudowań oraz 9 ha ziemi. Po przybyciu na Ziemie Odzyskane otrzymał akt nadania (nr 3387 z dnia 20 grudnia 1947 r.) obejmujący udział w zabudowaniach oraz około 9 ha ziemi. W ten sposób – zdaniem wnioskodawcy – Państwo Polskie wywiązało się względem J. C. z zobowiązania zaciągniętego w stosunku do repatriantów opuszczających ZSRR. Następnie, w okresie tworzenia państwowych gospodarstw rolnych pozbawiano osadników w W.wie części należących do nich gruntów rolnych, których stali się właścicielami na mocy dekretu z dnia 6 września 1951 r. Uwzględniając fakt pozbawienia J. C. części gruntów Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Trzebnicy wydał w dniu [...] października 1961 r. orzeczenie (nr [...]) o wykonaniu aktu nadania, stanowiąc w nim, że J. C. został zwolniony z obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa, tj. działki nr 21 o powierzchni 4,5 ha, przyznanej na własność aktem nadania z 20 grudnia 1947 r. (nr 3387), gdy tymczasem akt z 1947 r. dotyczył nadania gruntu o areale około 9,00 ha. W ocenie wnioskodawcy, po dniu 7 września 1951 r., czyli po wejściu w życie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, J. C. został bezprawnie pozbawiony części należącej do niego ziemi, stanowiącej ekwiwalent za jego mienie pozostawione na Wschodzie. Według wnioskodawcy, stosownie do postanowień art. 3 dekretu z 6 września 1951 r., już w dniu 7 września 1951 r. potomkom J. C. przysługiwało prawo do dziedziczenia pełnego ekwiwalentu za mienie pozostawione na Wschodzie, "czyli mieli i mają dalej prawo do pozostałych 4,5 ha ziemi, bezprawnie pominiętych w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania z dnia 14 września 1961 r." Wskazane okoliczności przesądzają, zdaniem wnioskodawcy, o interesie prawnym S. C., a tym samym o jego legitymacji, jako strony postępowania.

Po zbadaniu wniosku S. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2006 r., tenże organ – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Trzebnicy z dnia [...] października 1961 r. (nr [...]) o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa, tj. działki nr 21 (zwolnienie z obowiązku uiszczenia ceny), nie może być sposobem na uzyskanie przez S. C. od Skarbu Państwa rekompensaty za mienie pozostawione na Wschodzie przez ojca wnioskodawcy. Ustawodawca przewidział bowiem odrębne zasady postępowania w takich sprawach w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.).

Organ stwierdził następnie, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem S. C. z dnia 9 lipca 1999 r., niezbędne było przede wszystkim zbadanie legitymacji osoby występującej z żądaniem stwierdzenia nieważności aktu nadania z [...] października z 1961 r., skierowanego do J. C., gdyż postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji może wszcząć wyłącznie podanie złożone przez uprawniony do tego podmiot, a więc osobę, której przysługuje status strony tego postępowania (art. 157 § 2 k.p.a.).

Według Kolegium, nie można wywodzić interesu prawnego danego podmiotu tylko ze skutków ewentualnego stwierdzenia nieważności oraz z faktu, że jest się zstępnym (dzieckiem) określonej osoby. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest podmiot, którego zindywidualizowany, własny interes prawny lub obowiązek, wynikający z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, stanowi przedmiot postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że do uruchomienia postępowania administracyjnego nie wystarczy przekonanie danej osoby o statusie strony, ani też wniesienie podania lub żądania w interesującej ją sprawie. Musi bowiem jeszcze istnieć obiektywny, regulowany przepisami powszechnie obowiązującymi, interes prawny lub obowiązek podmiotu inicjującego postępowanie lub żądającego udziału w postępowaniu.

Organ stwierdził, że kwestionowane przez wnioskodawcę orzeczenie z dnia [...] października 1961 r. (nr [...]) zostało wydane na podstawie art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340), który wszedł w życie z dniem 7 września 1951 r. W art. 2 ust. 1 tego aktu postanowiono, że osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw, przy czym własność gospodarstw rolnych i ich przynależności jest przedmiotem dziedziczenia (art. 3 dekretu).

Poświadczenie własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności następuje przez wydawane z urzędu – wcześniej przez powiatowe komisje ziemskie, a od dnia 1 stycznia 1999 r. przez starostów – akty nadania, określające osoby uprawnione, powierzchnię gruntów i inne składniki gospodarstwa rolnego (art. 5 ust. 1 dekretu). Akty nadania wydane na podstawie przepisów dotychczasowych "są poświadczeniem własności, o którym mowa w ust. 1" (art. 5 ust. 2). Uregulowania te wskazują, że z dniem wejścia w życie dekretu (7 września 1951 r.) własność posiadanego gospodarstwa rolnego przeszła na jego użytkownika z mocy samego prawa. Z art. 5 ust. 2 tego dekretu wynika, że akty nadania wydane na podstawie art. 25 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), stały się dokumentami poświadczającymi przejście prawa własności nadanego gospodarstwa rolnego na posiadacza takiego aktu nadania (pod warunkiem, że obszar gospodarstwa nie przekraczał granic zakreślonych w art. 4 dekretu). Według art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r., granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustalało orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Jeżeli więc osoba fizyczna w dniu 7 września 1951 r. nie posiadała gospodarstwa rolnego (albo działki gruntowej – art. 13 ust. 1 dekretu), to nie nabyła jego prawa własności.

Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania miało charakter deklaratoryjny, potwierdzało bowiem, że zostały spełnione wymagania przewidziane w dekrecie i określało elementy związane z nabyciem gospodarstwa. W ocenie Kolegium, przywołane regulacje przesądzają, że stroną postępowania w sprawie wydania aktu nadania, zawierającego określenie osób uprawnionych, powierzchnię gruntów i inne składniki gospodarstwa rolnego (art. 5 ust. 1 dekretu), jest tylko osoba, która w dniu 7 września 1951 r. posiadała gospodarstwa rolne, prowadząc je osobiście lub przez członków rodziny żyjących z nią we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyła własności tego gospodarstwa rolnego. W takim przypadku uprawnienie do żądania stwierdzenia prawa własności posiadanych gruntów na podstawie wspomnianych wcześniej przepisów dekretu z 1951 r. nie było – wbrew stanowisku wnioskodawcy w niniejszej sprawie – ani prawem zbywalnym, ani prawem dziedzicznym. Zdaniem składu Kolegium rozpoznającego ponownie sprawę S. C., wnioskodawca nie mógł być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. (nr [...]), ponieważ nie był posiadaczem gruntów spełniającym warunki określone przepisami dekretu z 1951 r., nie był więc stroną tego postępowania.

Według Kolegium, status strony nie przysługiwał S. C. także z tego powodu, że nabył on prawo własności działek gruntu położonych we wsi W., oznaczonych ewidencyjnie nr [...],[...],[...] i [...], o powierzchni 4,50 ha oraz 1/3 części działki nr [...], o powierzchni 0,11 ha, 1/7 części w działce nr [...], o powierzchni 0,16 ha oraz 1/4 działki nr [...], o powierzchni 0,09 ha, na podstawie aktu własności ziemi z dnia 7 listopada 1973 r. Podstawę prawną tego aktu stanowiły przepisy art. 1, 8 i 12 ustawy z dnia [...] października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że "S. C. w dniu 4 listopada 1971 r. gospodarował na przedmiotowej nieruchomości i był jej samoistnym posiadaczem bez prawem przewidzianej formy umowy o dożywocie zawartej ustnie w 1970 r. ze swoimi rodzicami". Zdaniem Kolegium, należało podkreślić, że stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy z 1971 r., spełnienie przewidzianych w tym przepisie przesłanek powodowało nabycie własności nieruchomości rolnych z mocy prawa, przy czym miało ono charakter nabycia pierwotnego.

Wskutek takiego nabycia wnioskodawca nie wstąpił w sytuację prawną właściciela nieruchomości wskazanego w orzeczeniu z 1961 r. o wykonaniu aktu nadania i nie jest jego następcą prawnym, lecz przysługujący mu tytuł własności wywodzi wprost z przepisów ustawy. S. C. nie mógł być zatem uznany w tym postępowaniu za następcę prawnego J. C., czyli osoby wskazanej w akcie nadania i w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Trzebnicy z dnia [...] października 1961 r. (nr [...]) o wykonaniu aktu nadania. Również i z tego powodu nie przysługuje mu status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. (nr [...]).

W konkluzji uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że nielegitymowanie się przez S. C. – wobec braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z dnia [...] października 1961 r. (nr [...]) – interesem prawnym, a także pierwotny charakter nabycia nieruchomości przez S. C., wykluczający wstąpienie jego w prawa i obowiązki J. C., uniemożliwiły skuteczne wszczęcie postępowania z wniosku S. C., o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. W takim stanie rzeczy Kolegium nie mogło ustosunkować się do merytorycznych zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę i zobligowane było orzec, jak w kwestionowanej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S. C. wniósł "o unieważnienie obu decyzji Kolegium, odmawiających mu prawa strony w dochodzeniu o spadek po ojcu J. C. tej części ziemi (4,5 ha), która została ojcu bezprawnie odebrana w roku 1953, a której właścicielem stał się ojciec 7 września 1951 r., w oparciu o akt nadania nr [...] z [...] grudnia 1947 r. i dekret z 6 września 1951 r."

W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono, że "S. C. nie rości sobie pretensji do tego, by wstąpić w prawa ojca, ale do tego, żeby skorzystać z obowiązującego w PRL i dzisiaj prawa do dziedziczenia wszystkich składników majątku po ojcu. Nie ma podstaw prawnych, by ten składnik majątku, w którego posiadanie wszedł J. C. w dniu 7 września 1951 r., a został mu odebrany w 1953 r., wykluczyć z prawa do dziedziczenia przez jego syna S.". Skarżący podkreślił ponadto, że grunt rolny o powierzchni 4,5 ha został pominięty w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] października 1961 r. (nr [...]). W orzeczeniu tym wskazano nieprawdziwe – zdaniem skarżącego – dane, powołując się na akt nadania dla J. C., który jakoby przyznaje mu 4,5 ha ziemi, podczas gdy akt nadania opiewa na 9 ha. Skarżący "dowodzi swojego interesu prawnego w dochodzeniu do rewindykacji 4,5 ha ziemi po ojcu w oparciu o art. 3 przywołanego dekretu z 6 września 1951 r., jak również art. 30 § 4 k.p.a., jako jedyny spadkobierca majątku po ojcu".

Uchylając wymienionym na wstępie wyrokiem zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie zależy w istocie od odpowiedzi na pytanie: czy spadkobierca osoby, która otrzymała akt nadania gospodarstwa rolnego według unormowań dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), następnie zaś uzyskała potwierdzenie prawa własności takiego gospodarstwa na podstawie – wydanego stosownie do dyspozycji art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) – orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, jest legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, jeżeli takiemu wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w uwłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym przewidzianym w wymienionych dekretach?

Sąd stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a., stosuje się zasady określone w art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a., stroną zaś w takim postępowaniu, jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Z pism procesowych skarżącego wynika, że nie kwestionuje on elementów podmiotowych orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, lecz zmierza do podważenia jego elementów przedmiotowych w części dotyczącej obszaru gospodarstwa rolnego, wywodząc, że wydany na rzecz poprzednika prawnego wnioskodawcy akt własności nie odzwierciedla faktycznej powierzchni gruntów podlegających uwłaszczeniu, zamiast bowiem posiadanych 9 ha w orzeczeniu uwzględniono jedynie połowę areału, co z kolei nie pozostało bez wpływu na skład i wartość majątku spadkowego dziedziczonego przez skarżącego po uwłaszczonym spadkodawcy gospodarstwa rolnego.

Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje na istnienie różnicy między areałem gruntów objętych przez skarżącego we władanie w wyniku orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych (4,50 ha oraz 1/3 części działki nr [...], o powierzchni 0,11 ha, 1/7 części w działce nr [...], o powierzchni 0,16 ha oraz 1/4 działki nr [...], o powierzchni 0,09 ha), a areałem, który J. C. (poprzednik prawny skarżącego) otrzymał aktem nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. (około 9 ha ziemi). W konsekwencji, uwłaszczeniem nie objęto części ziemi (około 4,5 ha) będącej w posiadaniu J. C. na podstawie decyzji (aktu nadania) z dnia 16 października 1947 r.

Zdaniem WSA należy zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniach obu decyzji Kolegium, że skarżącemu nie przysługiwały samodzielne, indywidualne uprawnienia do nabycia własności gospodarstwa rolnego na podstawie dekretu z 1951 r., gdyż przesłanki do uwłaszczenia w tym trybie – jak wskazuje orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Trzebnicy z dnia [...] października 1961 r. (nr [...]) o wykonaniu aktu nadania – spełniał J. C., poprzednik prawny (spadkodawca) skarżącego. Z pism procesowych skarżącego nie wynika także, by zmierzał on do kwestionowania uprawnień J. C. do uwłaszczenia według dekretu z 1951 r.

Okoliczności te nie są jednak wystarczające do odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w sprawie objętej skargą, gdyż – jak przyjęto w dotychczasowym orzecznictwie – odpowiednie stosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji reguły ujętej w art. 28 k.p.a., nakazuje każdorazowe badanie interesu prawnego wnioskodawcy bez względu na to, czy był on, czy też mógł być stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji. Nie ma zatem przeszkód prawnych, by skuteczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu złożył także podmiot, który nie miał przymiotu strony w takiej sprawie, jeżeli wykaże, że skutki stwierdzenia nieważności mogą dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku.

Odnosząc poczynione uwagi do sytuacji procesowej skarżącego, WSA zauważył, że – wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu – nie można skarżącemu odmówić przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej tylko z tego powodu, że uprawnienie do nabycia własności gospodarstwa rolnego w trybie dekretu z 1951 r., jest niezbywalne i niedziedziczne, jeżeli wynikające z aktu nadania prawo majątkowe, obejmujące "własność gospodarstw rolnych i ich przynależności jest przedmiotem dziedziczenia" (art. 3 dekretu z 1951 r.). W takim przypadku nie sposób bowiem przyjąć, by skutki stwierdzenia nieważności decyzji, obejmującej dziedziczne prawo majątkowe (własność gospodarstwa rolnego), nie dotykały "interesu prawnego lub obowiązku" spadkobiercy adresata decyzji uwłaszczeniowej.

Przeprowadzone wyżej rozumowanie doprowadziło Sąd I instancji do konkluzji, że spadkobierca osoby, która otrzymała akt nadania gospodarstwa rolnego według unormowań dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), następnie zaś uzyskała potwierdzenie prawa własność takiego gospodarstwa na podstawie – wydanego stosownie do dyspozycji art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) – orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, jest legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, nawet jeżeli takiemu wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w uwłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym przewidzianym w wymienionych dekretach.

Nie ma bowiem dostatecznych podstaw prawnych, by spadkobiercę wstępującego w ogół praw i obowiązków majątkowych tworzących spadek pozbawiać możliwości kwestionowania indywidualnego aktu administracyjnego, bądź tworzącego (konstytutywnego) prawo majątkowe, bądź stwierdzającego (deklaratywnego) powstanie ex lege prawa majątkowego, które po zaistnieniu staje się zarówno zbywalne, jak i dziedziczne, mimo że pierwotnie, w fazie powstawania, mogło przypaść tylko ściśle określonym przez prawodawcę podmiotom. Każdy bowiem z tych aktów może wadliwie oznaczać zakres takiego prawa, uprawnienia składające się na jego treść, jak też przedmiot prawa (np. wskazanie działek gruntu i ich powierzchni), co – w przypadku sukcesji takiego prawa i braku (wskutek śmierci) jego dotychczasowego nosiciela, który wcześniej był stroną postępowania i nabył to prawo pierwotnie – nie pozwalałoby następcy prawnemu (spadkobiercy) skorygować błędnego rozstrzygnięcia, mającego niewątpliwy wpływ na przysługujące mu prawo podmiotowe.

Na poparcie tego rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na to, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano szereg podmiotów, które nie będąc stroną postępowania zwykłego mają status następcy prawnego adresata decyzji i wykazują interes prawny uzasadniający wszczęcie przez nich postępowania o stwierdzenie nieważności aktu skierowanego do ich poprzednika prawnego. Jako przykłady takich orzeczeń WSA powołał wyroki NSA z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 466/05, niepubl. (Lex nr 193980), z dnia 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 2224/99, (ONSA 2002, nr 4, poz. 149) i uchwalę siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OSA 4/03 (publ. w ONSA 2004, nr 1, poz. 3).

W końcu Sąd I instancji stwierdził, że skoro wszczęte skargą S. C. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu reguł proceduralnych poprzez niedokładne wyjaśnienie statusu wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wykonaniu nadania gospodarstwa rolnego (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego.

Wymieniony wyrok zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340). Z tego względu skarżące Kolegium wniosło o:

– uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi,

– zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych,

– uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi,

– zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował wniosek z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż S. C. ma własny interes prawny w kwestionowaniu decyzji z [...] października 1961 r. o wykonaniu aktu nadania jego ojcu gospodarstwa rolnego na terenie wsi W..

Stwierdził, że przytoczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przykłady orzeczeń dotyczyły przepisów prawa, które wprost wskazywały jako stronę postępowania spadkobiercę właściciela (przykład dotyczący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) lub następców prawnych (przykład odnoszący się do gruntów warszawskich oraz do sytuacji przedsiębiorstwa państwowego według ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw).

S. C. nie wskazał indywidualnych uprawnień, które mogłyby być skutecznie przyznane bądź utracone w wyniku stwierdzenia nieważności wyżej powołanego orzeczenia, nie określił też skutków takiego stwierdzenia nieważności w swojej sferze praw podmiotowych. W sferze jego praw podmiotowych stwierdzenie nieważności tego aktu nie może wywołać żadnego skutku prawnego. Wobec powyższego – zdaniem Kolegium – nie można przyjąć, że S. C. nabył przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania jako spadkobierca, gdyż nie można pominąć tej istotnej przesłanki, że żaden przepis prawa nie wskazuje w tym przypadku jego własnego interesu prawnego bądź obowiązku.

Sprawy dotyczące osadnictwa rolnego na obszarze ziem, które powróciły do macierzy po drugiej wojnie światowej regulował dekret z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.). Gospodarstwa rolne nadawano – co do zasady – odpłatnie. Wyznaczenie nabywcy gospodarstwa następowało w drodze aktu nadania właściwej władzy (art. 25 ust. 1 dekretu z 1946 r.). Osoba, która otrzymała akt nadania gospodarstwa fizycznie wydzielonego, miała prawo do objęcia tego gospodarstwa w posiadanie celem korzystania i pobierania z niego bezpłatnie pożytków (art. 26 ust. 1 wyżej powołanego dekretu). Przeniesienie prawa własności nadanego gospodarstwa na nabywcę następowało w drodze orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Wobec tego, że wydawanie orzeczeń o wykonaniu aktów nadania na podstawie dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie było realizowane zbyt wolno, a sytuacja społeczno-gospodarcza wymagała szybkiego załatwiania spraw, został wydany dekret z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340). Postanowienia tego dekretu dotyczyły gospodarstw rolnych nadawanych w ramach osadnictwa na obszarze Ziem Odzyskanych (art. 1). Na mocy przepisów tego dekretu osadnicy, którzy posiadali gospodarstwa rolne i prowadzili je osobiście, a do dnia wejścia w życie postanowień tego dekretu nie nabyli ich własności, stali się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw.

W celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności wydawano z urzędu akty nadania, które zawierały określenia osób uprawnionych oraz powierzchnię gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego (art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r.). Prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania było podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadającej na gospodarstwo rolne.

Przepisy dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, wyraźnie precyzują, że dekret ten dotyczy gospodarstw rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych i odnosi się do osób, które posiadają gospodarstwa rolne, prowadzą je osobiście i przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu – nie nabyły ich własności. Jeżeli osoba fizyczna w dacie 7 września 1951 r. nie posiadała gospodarstwa rolnego (albo działki gruntowej – zob. art. 13 ust. 1 dekretu), to nie stała się jej właścicielem. Z przepisów dekretu wywieść trzeba, że stroną postępowania w sprawie wydania aktu nadania, zawierającego określenie osób uprawnionych, powierzchnię gruntów i inne składniki gospodarstwa rolnego (zob. art. 5 ust. 1 dekretu), jest tylko osoba, która w dniu 7 września 1951 r. posiadała gospodarstwa rolne, prowadząc je osobiście i przez członków rodziny żyjących z nią we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyła własności tego gospodarstwa rolnego.

W orzecznictwie wskazano, że "Przepisy art. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (...) wyraźnie precyzowały, że dekret ten dotyczy gospodarstw rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych i odnosi się do osób, które posiadają gospodarstwa rolne, prowadzą je osobiście i przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie nin. dekretu – nie nabyły ich własności" (tak NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 1998 r.,sygn. akt II SA 1509/98, Lex nr 41812). W orzecznictwie podkreślono również, że "Oceniając zasadność żądania spadkobierców należy mieć na uwadze, unormowanie zawarte w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (...). Stosownie do art. 2 ust. 1 dekretu osoby, które posiadały gospodarstwa rolne i prowadziły je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejście w życie dekretu, to jest do 7 września 1951 r., nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw".

Zgodnie z art. 27 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, w związku z art. 10 wyżej powołanego dekretu z dnia 6 września 1951 r., prawa wynikające z aktu nadania mają charakter osobisty, są niezbywalne i nie podlegają dziedziczeniu. Należy podkreślić, że w doktrynie wskazano, że wobec bezwzględnie obowiązującej normy trudno mówić w przypadku określonym w art. 27 zd. 1 dekretu z 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska o następstwie prawnym, chyba że chodzi o wyjątek sformułowany w art. 27 zd. 2 dekretu. Wobec niezbywalności i niedziedziczności uprawnień wynikających z aktu nadania, inne następstwo prawne nie wchodzi w grę.

W rozważanym przypadku uprawnienie do domagania się stwierdzenia prawa własności posiadanych gruntów, według przepisów wyżej powołanego dekretu z 1951 r., nie jest ani prawem zbywalnym, ani prawem dziedzicznym.

W razie śmierci osoby, która uzyskała akt nadania, jeżeli śmierć nastąpiła przed orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania, członkowie rodziny, którzy ze zmarłym pozostawali we wspólnocie gospodarczej, mają pierwszeństwo przed wszystkimi innymi osobami do otrzymania tego samego gospodarstwa (działki), w trybie określonym w dekrecie z 1946 r. Powyższe unormowanie oznacza, że przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, uprawnienia wynikającego z niego nie mogły być przedmiotem dziedziczenia, a w związku z tym spadkobiercy nie mogli skutecznie domagać się wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Mogli oni natomiast, w wypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 27 – zdanie drugie – dekretu realizować własne uprawnienia do uzyskania poprzez akt nadania, a następnie orzeczenie o jego wykonaniu (wyrok NSA z dnia 8 maja 2003 r., sygn. IV SA 641/2003, IV SA 642/2003, IV SA 643/2003, niepubl.). Stąd wniosek, że jeżeli uprawnienia wynikające z aktu nadania nie mogły być przedmiotem dziedziczenia, to spadkobierca nie mógł skutecznie domagać się wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania i tym samym nie mógł skutecznie żądań wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, ponieważ nie mógł wykazać własnego interesu prawnego stosownie do wyżej powołanego art. 28 k.p.a.

Deklaratoryjny charakter orzeczenia o wykonaniu aktu nadania wskazuje, że dany stan faktyczny spełnia wymagania normy prawnej w sposób wiążący i określa, jakie prawa w danej sytuacji wynikają z regulacji prawnej dla wymienionego w niej podmiotu. Oznacza to, że mimo iż decyzja, o której mowa, nie tworzy praw, to jednak w sposób wiążący określa ich zakres. Nabycie zaś praw z decyzji polega także na wiążącym ich stwierdzeniu. Dlatego Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sytuacji wnioskodawcy zgłaszającemu żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego na wstępie orzeczenia, nie przysługuje uprawnienie strony i dlatego nie jest on uprawniony do skutecznego wniesienia żądania podjęcia takiego postępowania. Wnioskodawca nie był takim posiadaczem gruntów, który spełniałby warunki określone przepisami powołanego wyżej dekretu z 1951 r. Stosownie do przepisu art. 3 wyżej powołanego dekretu z dnia 6 września 1951 r., to własność gospodarstw rolnych i ich przynależności jest przedmiotem dziedziczenia. Przedmiotem dziedziczenia jest zaś prawo rzeczowe, którego ochrony można domagać się na drodze przed sądem cywilnym. Instrumentem takiej ochrony nie może być postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia określającego przedmiot prawa własności. Należy zauważyć bowiem, że w razie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nieruchomości, które było podstawą wpisu prawa własności do księgi wieczystej, prawo własności przestaje przysługiwać nabywcy, a zostaje przywrócone prawo własności Skarbu Państwa, co uzasadnia potrzebę wpisu w celu usunięcia niezgodności między treścią księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Trudno określić, jakiemu celowi miałoby służyć wyeliminowanie z obrotu prawnego opisanego na wstępie orzeczenia przyznającego prawo własności do gruntów osobie fizycznej, która już nie żyje.

Zdaniem Kolegium przymiot strony w postępowaniu, w którym wydano wadliwą decyzję oraz przepisy prawa materialnego, które legły u podstaw decyzji kończącej postępowanie objęte wnioskiem, dają uprawnienia strony, a nie dają takiego przymiotu skutki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Przymiot strony należy natomiast posiadać w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, by mógł on być podstawą skutecznego wszczęcia takiego postępowania. Interes prawny konkretnego podmiotu lub jego obowiązek nie zależy od indywidualnego przekonania wnioskodawcy, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. Nie można określić interesu prawnego podmiotu o takich skutkach i wywodzić przymiotu strony tylko z faktu, że się jest zstępnym (dzieckiem) określonej osoby lub jej spadkobiercą.

Skarżący stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zebrało stosowny materiał dowodowy. Błędna wykładnia powołanych na wstępie przepisów prawa materialnego dokonane przez Sąd I instancji spowodowała, iż w ocenie Kolegium zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. są chybione.

S. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a stanowisko Sądu I instancji odnośnie do wykładni i zastosowania przepisów podanych w podstawie tej skargi zasługuje na pełną aprobatę. Z wstępnie ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego sprawy (który wymaga jednak – na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – stwierdzenia stanowczego) wynika, że ojciec wnioskodawcy J. C. otrzymał w 1947 r. akt nadania gospodarstwa rolnego o powierzchni około 9 ha z zabudowaniami we wsi W.. W dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) był posiadaczem tego gospodarstwa prowadzącym je osobiście z członkami rodziny żyjącymi z nim we wspólności gospodarczej, a nadto nie nabył jeszcze ich własności. Akt nadania ziemi wydany mu na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziemi Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1951 r. Nr 46, poz. 340 ze zm.) dawał podstawę do objęcia nadanego gospodarstwa w posiadanie celem korzystania z niego i pobierania pożytków (art. 26 ust. 1), lecz nie przenosił na osoby z niego korzystające prawa własności. Dlatego też dekret z 6 września 1946 r. w art. 27 zd. 1 stanowił, że prawa wynikające z aktu nadania mają charakter osobisty, są niezbywalne i niedziedziczne. Stan faktyczny istniejący w dniu 7 września 1951 r. odpowiadał jednak dyspozycji art. 2 ust. 1 dekretu z 6 września 1951 r., zgodnie z którym osoby, które posiadały gospodarstwo rolne i prowadziły je osobiście lub przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyły własności tych gospodarstw, stają się ich właścicielami z mocy prawa. Ten fakt nabycia ex lege miało tylko potwierdzić wydanie przez właściwy organ, w trybie art. 5 ust. 1 omawianego dekretu z dnia 6 września 1951 r., aktu nadania zawierającego określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Akt ten stanowił tytuł własności, która była przedmiotem dziedziczenia (art. 3 dekretu).

Z powyższego wynika, że J. C. z dniem 7 września 1951 r. nabył z mocy prawa własności całego, oddanego mu w 1947 r. w posiadanie, gospodarstwa rolnego o powierzchni około 9 ha. Z twierdzeń S. C. wynika, że z tego gospodarstwa około połowy gruntów odebrano mu w 1953 r., prawdopodobnie celem włączenia ich do gruntów PGR-u. W związku z tym kwestionowanym orzeczeniem z dnia [...] października 1961 r. o wykonaniu aktu nadania objęto tylko powierzchnię około 4,5 ha. Nie budzi wątpliwości fakt, iż właścicielowi, J. C. służyło żądanie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jako wydanego z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 omawianego dekretu z 6 września 1951 r., przez niewłaściwe określenie nabytej powierzchni gospodarstwa rolnego.

Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej uprawnienie to przysługuje również spadkobiercom J. C.. Przysługujące spadkodawcy prawa i obowiązki majątkowe, stanowią spadek przechodzący z chwilą jego śmierci na jego spadkobierców (art. 922 § 1 k.c.). Jeżeli więc J. C. był do śmierci właścicielem bezprawnie odebranego mu gruntu, to własność jego przeszła też na rzecz jego spadkobierców. Nadto powszechnie przyjmuje się (patrz System prawa cywilnego, tom IV Spadki, wydanie Polskiej Akademii Nauk 1986, s. 67), że spadkobierca w zasadzie wstępuje też poprzez spadkobranie w sytuacje prawne, w których znajdował się spadkodawca, w związku z sukcesywną realizacją elementów stanów faktycznych potrzebnych do wywołania określonego skutku prawnego. Z chwilą śmierci J. C. na jego spadkobierców przeszło też uprawnienie do żądania usunięcia wad wydanego w 1961 r. aktu nadania gospodarstwa rolnego. Spadkobierca dziedziczący gospodarstwo rolne ma prawo do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do odzyskania i zachowania w całości nabytego spadku, w tym również do wszczynania służących temu postępowań sądowych i administracyjnych. Zaliczyć do nich należy także składanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa gospodarstwa rolnego przez jego poprzednika prawnego. Identycznej argumentacji użył Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej w niniejszej sprawie uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OS 4/03, którą skład rozpoznający obecną sprawę w pełni podziela.

Nie na przy tym żadnego znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy fakt nabycia nadanych decyzją z dnia [...] października 1961 Jozefowi C. gruntów przez S. C., na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zaistniały w sprawie spór dotyczy bowiem tej części gospodarstwa rolnego przyznanego w 1947 r. J. C., którą nabył on z mocy prawa z dniem 7 września 1951r. a która nie została uwzględniona w decyzji wykonującej akt nadania z [...] października 1961r. Spadkobierca ówczesnego właściciela na prawo żądać stwierdzenia, że decyzja z [...] października 1961r. była dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Zarzut skargi kasacyjnej jest wiec nieuzasadniony. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.