Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1288/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. L. i T. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i:

1) stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1960 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] w części obejmującej obecne działki o nr ewid. [...] oraz fragmenty działek o nr ewid. [...],

2) w pozostałym zakresie dot. działek nr ewid. [...] oraz fragmentu działki nr ewid. [...]stwierdziło nieodwracalność skutków prawnych ww. decyzji z dnia [...] lutego 1960 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...].

Zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] lutego 1960 r., nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] orzekającą o przejęciu na własność państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha uregulowanej w księdze wieczystej pod nazwą hipoteczną kolonia [...], położonej we wsi K., stanowiącej własność C. L.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 1960 r. wystąpiła M. L. – spadkobierczyni C. L., zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednocześnie, wnioskodawczyni wskazała, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Państwo z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), gdyż jej zdaniem nie stanowiła ona majątku ziemskiego podpadającego pod przepisy dekretu o reformie rolnej ze wzglądu na powierzchnię ([...] ), jak i ze względu na przeznaczenie (nieużytki z przeznaczeniem budowlanym), jak również nie była nieruchomością rolną ani rolniczo użytkowaną.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1960 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r. Następnie, w wyniku wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

Powyższa decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. była przedmiotem skargi M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 818/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dotychczasowe postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Sąd podniósł, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ powinien wyjaśnić, czy w sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji poprzez bardziej szczegółowe odniesienie się do kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość była w dacie wydania decyzji nieruchomością rolną lub leśną, a zatem czy mogła podlegać przejęciu na rzecz Państwa w trybie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 65 k.p.a., przekazał wniosek M. L. do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [....] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1960 r., nr [...]. Rozpoznając sprawę ponownie, w związku z wnioskiem M. L. i T. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] uchyliło własne rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lutego 1960 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 1959 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość hipoteczna o nazwie [...] została rozparcelowana na działki o powierzchni [...] arów, co wskazuje, iż zamiarem dokonujących powyższej parcelacji było pozbawienie przedmiotowego gruntu charakteru rolnego. Kolegium stwierdziło, że dla terenu o całkowitej powierzchni [...], w skład której wchodzi również przedmiotowa powierzchnia [...], istniał plan Ośrodka Letniskowo-Budowlanego [...], w oparciu o który prowadzono sprzedaż nieruchomości, które następnie zostały zabudowane domami oraz, że część przejętego przedmiotową decyzją gruntu o pow. [...] w roku 1958 leżała bezużytecznie, gdyż – jak stwierdzono w zaświadczeniu z dnia [...] grudnia 1958 r. – jest to teren piaszczysty i nierolniczy. Zdaniem organu, powyższe okoliczności wskazują, iż w dniu [...] kwietnia 1958 r. nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa nie miała już charakteru rolnego.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C., zarzucając rażące naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że przejęta nieruchomości nie miała charakteru rolnego, gdyż przedstawiona argumentacja nie jest wyczerpująca i nie jest potwierdzona stosownymi dokumentami. Ponadto organ wskazał, że Sąd Rejonowy w G. prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1988 r. przez zasiedzenie własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast zaskarżona decyzja nie wyjaśniła, jakich konkretnie działek dotyczyła uchylona decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 585/10 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. Sąd stwierdził, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., gdyż organ nie zgromadził i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również nie dokonał oceny wszystkich okoliczności w ramach art. 80 k.p.a., przez co naruszył te przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodał ponadto, że z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., Sąd rozpoznając skargę obowiązany był uwzględnić treść i motywy prawomocnego wyroku z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 818/04. Ponadto, w ocenie Sądu, Kolegium nie ustaliło, jakie konkretnie działki składały się na przejętą nieruchomość o ogólnej powierzchni [...] uregulowanej w księdze wieczystej pod nazwą hipoteczną Kolonia [...]. Zdaniem Sądu powoływanie się na zaświadczenia z 1958 r. i 1960 r. o parcelacji w ramach Ośrodka Letniskowo-Budowlanego [...] i wywodzenie z tego oceny, że w całości ten teren miał charakter budowlany, a nie rolny jest nieuprawnione w kontekście samej treści zaświadczenia z 1958 r. (Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K.), że pozostała część osiedla o pow. [...] jest w użytkowaniu Ministerstwa Handlu Wewnętrznego Centralny Zarząd Konsumów Zespół [...]. Są to stwierdzenia, z których nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że w całości przejęta nieruchomość miała charakter budowlany. Powyższą wątpliwość potwierdza zaświadczenie Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1959 r., w którym stwierdzono, że działki sprzedane przez C. L. i zabudowane przez nabywców posiadają charakter terenów budowlanych, natomiast pozostały obszar nieruchomości wykorzystywany jest jako teren rolny. Tego zaświadczenia Kolegium rozstrzygając sprawę w ogóle nie wzięło pod uwagę. Sąd stwierdził także, że Kolegium nie odniosło się do danych wynikających z księgi wieczystej, w tym do precyzyjnego wskazania jakie działki z numeru ewidencyjnego zostały przejęte i nie oceniło skutków prawnych z tych danych (co do charakteru tych nieruchomości w dacie wydania decyzji o przejęciu). W tym zakresie Kolegium nie zrealizowało wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 17 marca 2005 r., dotyczących bardziej szczegółowego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość była w dacie wydania decyzji nieruchomością rolną lub leśną, czy też takiego charakteru nie miała. Zdaniem Sądu organ nie dokonał również żadnych ustaleń, czy decyzja nacjonalizacyjna ewentualnie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wyjaśnienie tego aspektu sprawy jest szczególnie ważne w kontekście ustalonego stanu faktycznego wynikającego z faktu, że uczestnik postępowania M. S. nabył jedną z działek objętych decyzją nacjonalizacyjną w drodze przetargu od Agencji Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa (oświadczenie uczestnika złożone na rozprawie k. 48-49 akt sądowych).

W następstwie wyroku z dnia 7 czerwca 2010 r., po ponownym rozpoznaniu wniosku M. L. i T. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – decyzją z dnia [...] kwietnia 2012, nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1960 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r. w części obejmującej obecne działki o nr ewid. [...] oraz fragmenty działek o nr ewid. [...], w pozostałym zaś zakresie dot. działek nr ewid. [...] oraz fragmentu działki nr ewid. [...] stwierdziło nieodwracalność skutków prawnych decyzji z dnia [...] lutego 1960r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 1959 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium podniosło, że w celu wyjaśnienia wskazanych przez Sąd wątpliwości dopuściło jako dowód przedłożoną w dniu 22 czerwca 2011 r. przez pełnomocnika M. L. opinię dotyczącą obrotu parcelami ujawnionymi w Księdze "[...], podpisaną w dniu [...] lutego 2011 r. przez uprawnionego geodetę [...]. Zdaniem organu z opinii tej w sposób jednoznaczny wynika (co potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy dowody z porównania kopii mapy parcelacyjnej i załączonego do nadesłanego przy piśmie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] czerwca 2009 r. wypisu uproszczonego z rejestru gruntów oraz dołączonej do opinii kopii mapy z zaznaczonymi numerami ewidencyjnymi działek), że przejęta decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r., nieruchomość o powierzchni [...], wchodzi obecnie w skład działek o nr ew. [...], oraz częściowo w skład działek o nr ew. [...]. Ponadto w opinii tej wskazano, że "Jak wynika z planu gruntów rozparcelowanych z dóbr ,[...]" pod nazwą [...] cała nieruchomość [...] Po zatwierdzeniu tego planu [...] stycznia 1930 r. grunty te straciły swój charakter rolny i leśny i przekształciły się w działki budowlane. Z opisu planu jednoznacznie wynika, że powstałe parcele są przeznaczone pod zabudowę, co wynika z powierzchni nowych parceli oraz to, że na mapie wykazano minimalną linię zabudowy. Z kolei, w zapisach w Księgi [...] brak jest informacji, aby na terenie nieruchomości znajdował się las, natomiast występują zapisy mówiące o placach budowlanych (przy każdej sprzedaży w latach 1934-1944). Jedynie na planie parcelacyjnym pokazane są znaki graficzne drzew, ale to mogły być tereny zakrzewione... "

Ponadto, Kolegium ustaliło, że M. I A. małż. S. nabyli w wyniku przetargu od A. działkę o nr ew. [...] (co potwierdza akt notarialny Rep. A nr [...].). Organ stwierdził także, że Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. nabyło z dniem [...] stycznia 1988 r. przez zasiedzenie własność m.in. nieruchomości położonej w obrębie [...] składającej się z działki o nr[...]. Odnośnie zaś działki nr [...] Kolegium wyjaśniło, że A. B. i B. S. nabyli przedmiotową nieruchomość w wyniku przetargu od Agencji Nieruchomości Rolnych (co potwierdza akt notarialny Rep. A nr [...]).

Tym samym Kolegium stwierdziło, że zarówno Prezydium PRN w G., jak i Prezydium WRN w sposób rażący naruszyły przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ stwierdził bowiem, że przejęta ww. decyzjami nieruchomość o powierzchni [...], uregulowana w księdze wieczystej pod nazwą [...] w dniu wejścia w życie ww. ustawy była we władaniu Skarbu Państwa, o czym świadczą: pismo Dyrektora Centralnego Zarządu [...], decyzja Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Departament Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...]. Jednakże, w ocenie Kolegium, nie została spełniona pierwsza część wskazanej wyżej normy art. 9 ust. 1, bowiem grunt, który został wskazaną wyżej decyzją przejęty na rzecz Skarbu Państwa, nie stanowił gruntu rolnego lub leśnego, a tylko takie grunty w myśl wskazanego wyżej przepisu, mogły być we wskazanym trybie przejęte. Z planu gruntów rozparcelowanych z dóbr [...] (plan sporządzony przez mierniczego G. w roku 1929 i zatwierdzony [...] stycznia 1930 r.) wynika, że nieruchomość hipoteczna o nazwie [...] została rozparcelowana na działki o pow. [...] arów, co wskazuje, iż zamiarem dokonujących powyższej parcelacji było pozbawienie przedmiotowego gruntu charakteru rolnego i zmiana ich charakteru na działki budowlane. Nadto, z zaświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r. i z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1960 r. jednoznacznie wynika, iż istniał dla tego terenu o całkowitej powierzchni[...], plan Ośrodka Letniskowo-Budowlanego [...], w oparciu o który prowadzono sprzedaż nieruchomości, które następnie zostały zabudowane domami. Nadto ze wskazanego wyżej zaświadczenia z dnia [...] grudnia 1958 r. wynika, iż część przejętego przedmiotową decyzją gruntu o pow. [...] w roku 1958 leżała bezużytecznie, gdyż jak stwierdzono w zaświadczeniu "jest to teren piaszczysty i nierolniczy". Powyższe potwierdza również pismo Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1959 r., w którym stwierdzono, że "(...) działki sprzedane przez C. L. i zabudowane przez nabywców posiadają charakter terenów budowlanych, natomiast pozostały obszar nieruchomości wykorzystywany jest jako teren rolny". Pismo to – zdaniem Kolegium – świadczy o tym, że na skutek dokonanej i zatwierdzonej przez mierniczego G. w roku 1930 parcelacji nastąpiła zmiana charakteru nieruchomości z rolnej na budowlaną, bowiem na działkach, które zostały sprzedane przez C. L. powstała zabudowa, a działki, które powstały w wyniku dokonanej parcelacji, nie miały powierzchni większej niż [...] ha.

Zdaniem Kolegium sam fakt, że grunty, które nie zostały sprzedane przez C. L., po wojnie były przez Państwo "wykorzystywane jako teren rolny" – wbrew woli właścicielki i ich przeznaczeniu, nie oznacza jeszcze, iż wskazana nieruchomość na skutek faktów dokonanych utraciła swój charakter nieruchomości budowlanej na rzecz nieruchomości rolnej.

Jak wyjaśnił organ, powyższe okoliczności potwierdzają rację wnioskodawczyni, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r., nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa nie miała już charakteru rolnego, a tym samym doszło do rażacego naruszenia art. 9 ww. ustawy.

W konsekwencji, za zasadne Kolegium uznało, uchylenie własnego orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2006 r. i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności wskazanych wyżej orzeczeń z 1959 r. i z 1960 r. w części dot. działek o obecnych nr ew.[...], a w pozostałym zakresie stwierdzenie, iż wskazane wyżej orzeczenia wydane zostały z naruszeniem prawa. Na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności całości ww. orzeczeń stanął bowiem fakt, iż decyzje te co do działek o nr ew. [...] oraz co do części dawnej nieruchomości wchodzącej w skład działki o nr ew. [...] wywołały nieodwracalne skutki prawne, bowiem powrót do pierwotnego stanu prawnego tj. z dnia wydania tych orzeczeń, nie jest możliwy przy użyciu instrumentów prawa administracyjnego. Z materiałów zgromadzonych przez Kolegium wynika bowiem, iż nie jest możliwe odwrócenie przez organ administracji skutków postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia na własność przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia m.in. działki o nr ew. [...], oraz umowy kupna-sprzedaży poprzedzonej wyłonieniem nabywcy w drodze przetargu na działki nr ew. [...].

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła A., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1960 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r., w części obejmującej obecne działki o nr ew. [...]podczas gdy działki o nr ew. [...] nie stanowią własności Skarbu Państwa, lecz zostały zbyte przez Agencję na rzecz osób prywatnych i gminy T. (działka nr[...]), wskutek czego nastąpiły nieodwracalne skutki prawne skarżonych decyzji administracyjnych i błędne było stwierdzenie ich nieważności w tym zakresie;

2) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieodwracalności skutków prawnych decyzji z dnia [...] lutego 1960 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 1959 r. w zakresie dotyczącym nieokreślonego fragmentu działki o nr ew. [...], mimo iż Kolegium ustaliło, że działka nr [...] została w całości nabyta w sposób pierwotny przez zasiedzenie przez Skarb Państwa – [...];

3) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej w pkt 1 i 2, ze względu na wskazanie nieoznaczonych fragmentów działek o nr ew. [...], co czyni, że adresat decyzji nie jest władny zastosować się do jej dyspozycji ze względu na oznaczenie ww. części nieruchomości gruntowych w sposób, który nie pozwala na wydzielenie geodezyjne i zwrot nieruchomości w oznaczonej części lub zasądzenie odszkodowania w oznaczonej części;

4) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez zaniechanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości wskazanych w decyzji, w szczególności poprzez zaniechanie zbadania, które z działek wskazanych w decyzji zostały zbyte przez Agencję Nieruchomości Rolnych w W. na rzecz osób fizycznych, co winno prowadzić do uznania, że brak jest przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do działek, które Agencja sprzedała;

5) art. 77 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz 84 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie faktycznej powierzchni obszaru działek, który mógłby zostać wyłączony z zakresu działania decyzji administracyjnych z 1959 i 1960 r., przejawiające się w braku powołania niezależnego biegłego z zakresu geodezji, który sporządziłby wykaz synchronizacyjny porównujący numery działek przejmowanych decyzją z dnia [...] lutego 1960 r. z działkami wskazanymi w zaskarżonej decyzji Kolegium wraz z mapą archiwalną określającą zakres zabudowy dopuszczalny w chwili przejęcia nieruchomości z nałożonym położeniem obecnie wskazanych działek ewidencyjnych, a nie oparcie się w tym zakresie na prywatnej opinii geodety, sporządzonej na zlecenie M. L., z naruszeniem prawa strony do zapoznania się z opinią i składania do niej zastrzeżeń;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez uznanie, że nieruchomości wymienione w skarżonej decyzji Kolegium przejęte na własność Państwa nie spełniały kryteriów pozwalających na ich przejęcie.

Ponadto w uzasadnieniu skargi A. odniosła się do prywatnej opinii geodety, sporządzonej na zlecenie M. L.. Skarżąca wskazała, że geodeta zamiast sporządzić mapę obrazującą położenie działek skupił się na ocenie dokumentów odnalezionych w archiwach lub w sądzie wieczystoksięgowym. SKO zamiast ocenić samodzielnie dokumenty, poprzestało na zacytowaniu wybranych fragmentów opinii mających w jego przekonaniu uzasadniać wydaną decyzję. Z tego nie wynika, że nieruchomości objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pow. łącznej [...] ha są tożsame z powierzchnią bliżej nieokreślonych nieruchomości o pow. [...] ha. Zdaniem skarżącej, plan parcelacji nieokreślonych działek nie powodował zmiany charakteru przejętego gruntu.

Ponadto podniesiono, że jeżeli Kolegium ustaliło, że w latach 1934 - 1944 C. L. dokonywała sprzedaży działek pod zabudowę, to oznacza, że w chwili wydania decyzji z 1959 r. i z 1960 r. nie była już ich właścicielką, a ww. pismo z dnia 7 listopada 1959 r. jasno wskazuje, że tylko działki sprzedane przez C. L. i zabudowane przez nabywców posiadały charakter terenów budowlanych, pozostały obszar, którego dotyczyła decyzja o przejęciu, wykorzystywany był jako teren rolny.

Agencja, zarzuciła że organ w zupełnie dowolny sposób dokonał wykładni wytycznych Sądu.

Mając na względzie powyższe, A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był do uwzględnienia faktu, że sprawa, której dotyczy postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej, albowiem wyrokiem z dnia 7 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 585/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r., na mocy której Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1960 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r.

Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

I tak, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2010 r., Sąd zawarł wiążące organ II instancji zalecenia co do dalszego postępowania wyjaśniającego. W szczególności Sąd wskazał że:

1) należy ustalić, jakie konkretnie działki składały się na przejętą nieruchomość o ogólnej powierzchni[...]; w tym należy odnieść się do danych wynikających z księgi wieczystej;

2) następnie należy odnieść się do kwestii, czy przejęta nieruchomość była w dacie wydania decyzji nieruchomością rolną czy leśną, a zatem czy mogła podlegać przejęciu na rzecz Państwa w trybie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tym bardziej, że zalecenie to wynikało już z wyroku z dnia 17 marca 2005 r.); z dokumentów znajdujących się bowiem w aktach sprawy nie można jednoznacznie wywieść, że cała nieruchomość miała charakter budowlany, co potwierdza chociażby zaświadczenie Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1959 r. (nie brane w ogóle przez Kolegium pod uwagę), z treści tego pisma wynika bowiem, że "...działki sprzedane przez L. C. i zabudowane przez nabywców posiadają charakter terenów budowlanych, natomiast pozostały obszar nieruchomości wykorzystywany jest jako teren rolny".

3) należy ustalić, czy decyzja nacjonalizacyjna ewentualnie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kolegium wskazało, że w celu realizacji powyższych wytycznych dopuściło jako dowód, złożoną przez wnioskodawczynię, opinię uprawnionego geodety K. K. z dnia [...] stycznia 2011 r., podpisaną [...] lutego 2011 r., a dotyczącą obrotu parcelami ujawnionymi w Księdze Kolonia [...].

Ustosunkowując się do pierwszego zalecenia Sądu - wynikającego z ww. wyroku z dnia 7 czerwca 2010 r. - organ podniósł, że z opinii tej wynika, iż przejęte na Skarb Państwa grunty o pow. [...] ha odpowiadają obecnie działkom ewidencyjnym o nr:[...]. Zdaniem organu, powyższe ustalenia biegłego (zawarte w opinii i dołączonej do niej kopii mapy z zaznaczonymi numerami ewidencyjnymi działek) potwierdzają także znajdujące się w aktach sprawy dowody z porównania kopii mapy parcelacyjnej i załączonego - do nadesłanego przy piśmie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] czerwca 2009 r. - wypisu uproszczonego z rejestru gruntów.

Odnosząc się do drugiego zalecenia Sądu Kolegium przywołało treść opinii, stwierdzając za biegłym, że cała nieruchomość o pow. [...] ha została podzielona: na działki budowlane - o łącznej powierzchni [...] ha, na place użyteczności publicznej – pow.[...] ha, oraz na ulice – pow. [...] ha (a wynika to z planu, sporządzonego przez[...]). Dalej, Kolegium za biegłym stwierdziło, że: 1) po zatwierdzeniu tego planu [...] stycznia 1930 r. grunty te straciły swój charakter rolny i leśny i przekształciły się w działki budowlane (...); 2) w zapisach w Księgi Kolonia [...] brak jest informacji, aby na terenie nieruchomości znajdował się las, natomiast występują zapisy mówiące o placach budowlanych (przy każdej sprzedaży w latach 1934-1944); 3) wprawdzie na planie parcelacyjnym widnieją znaki graficzne drzew, ale mogły być to tereny zakrzewione. Ponadto Kolegium powołało się na: zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r. i pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1960 r., wskazując iż wynika z nich, że dla terenu o pow. [...] ha (w skład w której wchodziła przejęta nieruchomość) istniał plan Ośrodka Letniskowo-Budowlanego [...] w oparciu, o który prowadzono sprzedaż nieruchomości, zabudowanych następnie domami. Dalej organ wskazał, że z ww. zaświadczenia z 1958 r. wynika też, że część przejętej nieruchomości (o pow. 1,8 ha) stanowiła teren piaszczysty i nierolniczy. Dokonując zaś oceny (zgodnie z zaleceniem Sądu) treści zaświadczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1959 r. Kolegium wskazało, że pismo to potwierdza, że na skutek dokonanej i zatwierdzonej w 1930 r. parcelacji nastąpiła zmiana charakteru nieruchomości z rolnej na budowlaną, bowiem na działkach, które zostały sprzedane przez C. L. powstała zabudowa, a działki które powstały w wyniku parcelacji nie miały powierzchni większej niż [...] ha. Tym samym, w ocenie Kolegium, w dniu [...] kwietnia 1958 r. nieruchomość przejęta przez Skarb Państwa nie miała już charakteru rolnego, a więc przejęcie jej zostało dokonane z naruszeniem przepisu art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Ustosunkowując się do trzeciej wytycznej Sądu Kolegium wskazało, że: 1) M. i A. małż. S. nabyli w wyniku przetargu od A. działkę o nr ew.[...] ; 2) Skarb Państwa – P. nabyło z dniem [...] stycznia 1988 r., przez zasiedzenie, własność m.in. nieruchomości składającej się z działki o nr[...] ; 3) A. B i B. B. nabyli działkę [...] w wyniku przetargu od A. (co potwierdza akt notarialny [...]). Tym samym, zdaniem Kolegium, decyzje nacjonalizacyjne wywołały nieodwracalne skutki prawne, bowiem powrót do stanu prawnego, tj. z dnia wydania decyzji nacjonalizacyjnych nie jest możliwy przy użyciu instrumentów prawa administracyjnego.

Powyższe ustalenia doprowadziło Kolegium do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, rację ma strona skarżąca, iż w przedmiotowej sprawie zostały naruszone prawa strony do zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym z ww. opinią geodety K. K., oraz do złożenia do niej ewentualnych zastrzeżeń. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) nakłada bowiem na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W aktach przedmiotowej sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż organ prowadzący postępowanie obowiązkowi temu sprostał. Należy wskazać, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i przedstawienie dodatkowych argumentów mogących podważyć wynik sprawy. Zdaniem Sądu, okoliczności podnoszone w skardze, przemawiają za uznaniem, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Agencja Nieruchomości Rolnych podniosła w skardze, że ustalenia biegłego zawarte w opinii, iż: "przejęte na Skarb Państwa grunty o powierzchni [...] wynikają z badanych przez niego: Księgi[...] , analizy ewidencji gruntów i akt z uwłaszczeń gruntów w latach 1974-1975. W tym miejscu Sąd zauważa, że dokumenty stanowiące podstawę pracy biegłego (ewentualnie ich wyciągi) nie zostały dołączone do opinii biegłego. Tym samym, w ocenie Sądu, obowiązkiem organu była ocena poprawności sporządzenia opinii, w tym zakresie. Kolegium poprzestało zaś jedynie na stwierdzeniu, że stan ustalony przez biegłego potwierdzają dowody z porównania kopii mapy parcelacyjnej i załączonego - do nadesłanego przy piśmie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] czerwca 2009 r. - wypisu uproszczonego z rejestru gruntów, a także dołączona do opinii kopia mapy z numerami ewidencyjnymi działek. Tymczasem, z porównania tych dokumentów tak jednoznacznego stanowiska wywieść nie można. W materiale dokumentacyjnym sprawy, jak również w samej opinii brak jest mapy synchronizacyjnej, w której geodeta zestawiłby numery działek położonych we wsi K., przejmowanych decyzją nacjonalizacyjną (obszar [...]) z działkami wskazanymi w zaskarżonej decyzji. Z tak sporządzonej mapy powinien wynikać także zakres zabudowy dopuszczalny w chwili przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Ponadto, rację ma też strona skarżąca, że Kolegium zamiast dokonać oceny opinii biegłego w zakresie ustaleń, co do okoliczności, że grunty rozparcelowane z dóbr [...] po zatwierdzeniu planu parcelacyjnego w 1930 r. utraciły swój charakter rolny i leśny i przekształciły się w działki budowlane, z uwzględnieniem materiału dokumentacyjnego sprawy, przyjęło jego ustalenia jako własne, odnosząc je także do pisma Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1959 r., którego treść, zgodnie z zaleceniami Sądu, miała być poddana ocenie. W tym kontekście, skoro w niniejszym piśmie stwierdzono, że "(...) działki sprzedane przez C. L. i zabudowane przez nabywców posiadają charakter terenów budowlanych, natomiast pozostały obszar nieruchomości wykorzystywany jest jako teren rolny", wniosek Kolegium - że wykorzystywanie przez Państwo jako teren rolny, niesprzedanych przez C. L. gruntów (wbrew woli właścicielki) nie oznacza jeszcze, iż nieruchomość utraciła charakter budowlany na rzecz nieruchomości rolnej - jest nieuprawniony. Są to bowiem przypuszczenia organu, które nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych, od wyniku których zależy treść podejmowanego rozstrzygnięcia.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut, że Kolegium zaniechało czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości wskazanych w zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono (co znajduje także potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy), że działki o nr ew. [...] nie stanowią własności Skarbu Państwa, lecz zostały zbyte przez Agencję na rzecz osób prywatnych i gminy T. ([...]). Tym samym, skoro jednym z zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 7 czerwca 2010 r., było zbadanie czy decyzja nacjonalizacyjna ewentualnie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. obowiązkiem organu było odniesienie się do stanu prawnego wszystkich działek, których to zaskarżona decyzja dotyczy, a nie poprzestanie jedynie na działkach [...].

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w niniejszym postępowaniu organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż uniemożliwił stronie odniesienie, się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Tym samym, w rozpatrywanej sprawie, nie została należycie wyjaśniona i udokumentowana kwestia czy przejęte na Skarb Państwa grunty o powierzchni [...] ha odpowiadają obecnie działkom ewidencyjnym o numerach: części działce[...], oraz czy decyzja nacjonalizacyjna wywoła nieodwracalny skutek, z uwzględnieniem stanu prawnego działek (wynikającego z ksiąg wieczystych), których to działek dotyczy zaskarżona decyzja. Oznacza to również brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien ponownie zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów, z uwzględnieniem zastrzeżeń Agencji zgłoszonych do opinii dopiero na etapie postępowania skargowego, i w zależności od tych ustaleń, powinien rozważyć zasadność przeprowadzenia dowodu w postaci opinii niezależnego biegłego geodety. Oznacza to konieczność sporządzenia przez biegłego dokumentacji geodezyjnej (np. mapy geodezyjnej wraz z wykazem synchronizacyjnym), która dokumentować będzie istniejący stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji nacjonalizacynej, z uwzględnieniem aktualnego stanu ewidencyjnego działek.

Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i wypowiedzieć się co do ewentualnego jego naruszenia. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji

-----------------------

6