Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 365/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 72 ust. 3, art. 86 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu wniosku K. i A. małż. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości własną decyzję z [...] r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. P. z [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wspomnianą wyżej decyzją z [...] r. Wójt Gminy M. P. ustalił A. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie fermy drobiu w tym: budowie budynku inwentarskiego składającego się z dwóch sektorów tuczu - kurnika/indycznika (chów ściółkowy drobiu w planowanej ilości 345,09 DJP przy istniejącej obsadzie 102 DJP, łączna docelowa obsada gospodarstwa wyniesie 447,09 DJP - budynek wolnostojący, parterowy) wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowę dwóch zbiorników na gaz płynny, dwóch silosów paszowych i bezodpływowego zbiornika na ścieki technologiczne i wody ociekowe na części działek oznaczonych nr [...] i nr [...] w [...], gmina M. P..

Po przeprowadzeniu postępowania, wszczętego na skutek wniosków D. W., M. W., K. O., M. T., decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ww. decyzji o warunkach zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że rażące naruszenie prawa wyrażało się w: (1) ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego na podstawie niekompletnego wniosku (brak decyzji Wójta Gminy M. P. z [...] r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu) i wydanie tej decyzji w dniu [...] r., kiedy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była ostateczna, czym rażąco naruszono art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.; dalej jako: u.u.i.ś.); (2) wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy bez dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: r.w.z.); (3) określeniu w decyzji z [...] r., że planowany do realizacji budynek inwentarski będzie stanowił zabudowę zagrodową, bez podania

i określenia w wydanej decyzji, czy jest to zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.; (4) wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy bez uzgodnienia z właściwym organem w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych i właściwym zarządcą drogi - naruszając art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 u.p.z.p.

Inwestorzy, [...] i A. J., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W wyniku skargi inwestorów, wyrokiem z 13 maja 2014 r. (II SA/Lu 929/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z 12 sierpnia 2013 r., uznając, że sam brak analizy urbanistycznej, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie wystarczy do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo. Z kolei brak właściwych uzgodnień z innymi organami stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku, wniesiona przez M. T., została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2016 r. (II OSK [...]). W uzasadnieniu NSA uznał za nieuzasadniony pogląd skarżącego kasacyjnie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w oparciu o ostateczną "decyzję środowiskową".

Kolejną decyzją, z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło swoją decyzję z [...] r. oraz umorzyło postępowanie nadzwyczajne w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Kolegium nie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. P. z [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa.

W wyniku skarg, wniesionych przez D. W. i K. O., wyrokiem z 7 czerwca 2017 r. (II SA/Lu 1284/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z [...] r., kwestionując stanowisko organu co do kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako zabudowy zagrodowej, w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skargi kasacyjne od tego wyroku, wniesione przez Kolegium oraz A. J., zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2019 r. (II OSK 2829/17). NSA uznał, że w skargach kasacyjnych nie podważono skutecznie oceny, iż ustalenie powierzchni gospodarstwa rolnego powinno nastąpić w odniesieniu do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie na datę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z tej przyczyny niewystarczające było posłużenie się przez Kolegium danymi z [...] r. Ponadto, Sąd wskazał, że jeżeli na etapie postępowania odwoławczego organ nieważnościowy stwierdzi brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji to stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie jak w okolicznościach niniejszej sprawy umorzyć postępowanie nadzwyczajne w tej sprawie. NSA nie podzielił jednak argumentów WSA w Lublinie w kwestii wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i zawartego w tym przepisie pojęcia zabudowy zagrodowej. Tym niemniej, choć w tej części uznano zarzuty kasacyjne za zasadne, z uwagi na inne wady zaskarżonej decyzji, w ocenie NSA zarzuty te nie mogły prowadzić skutecznie do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wspomnianą na wstępie decyzją z 1

[...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości własną decyzję z [...] r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. P. z [...] r. W ocenie Kolegium nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa. Kolegium stanęło na stanowisku, że sporne zamierzenie inwestycyjne, objęte decyzją o warunkach zabudowy, zostało zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej (art. 61 ust 4 u.p.z.p.). W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy, inwestor posiadał gospodarstwo rolne o znacznie większej powierzchni, niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego, na terenie Gminy M. P. (fakt bezsporny). Zamierzenie inwestycyjne miało zostać zrealizowane na istniejącym obszarze zabudowy zagrodowej, nawiązuje do już istniejących budynków inwentarskich (kurnik o obsadzie 102 DJP). Projektowany budynek inwentarski przeznaczony jest (obecnie już w całkowitym użytkowaniu) do hodowli drobiu w gospodarstwie rolnym i jest całkowicie związany z prowadzonym przez stronę skarżącą gospodarstwem rolnym. Taka kwalifikacja wykluczała zastosowanie procedury "dobrego sąsiedztwa", wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W związku z zamierzeniem inwestycyjnym dotyczącym zabudowy zagrodowej, nie można uwzględnić argumentu, że ta zabudowa zniweczy istniejący w terenie ład przestrzenny. Znaczenie terminu "zabudowania gospodarskie" może oznaczać zarówno proste instalacje charakterystyczne dla gospodarstwa rodzinnego, jak i bardziej rozbudowane instalacje z produkcją rolną prowadzoną na większą skalę. Jest to tym bardziej uzasadnione, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do gospodarstw rolnych o areale większym niż przeciętna, co obejmować musi także infrastrukturę i sposób ich zabudowy.

Skład orzekający Kolegium podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy są stronami nadzwyczajnego postępowania. Z uwagi na charakter inwestycji istnieje potencjalne oddziaływanie na tereny nieruchomości wnioskodawców (położonych w odległości 60-100 m od terenu inwestycji), zatem ich udział w postępowaniu nadzwyczajnym jest w pełni uzasadniony.

W ocenie Kolegium przywołane przez wnioskodawców okoliczności i argumenty, nie dają podstaw do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.)

Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., z uwagi na to, że poprzedzająca decyzja środowiskowa z [...] r. nie była decyzją ostateczną. Nie jest sporne, że decyzja opatrzona jest datą [...] r., a to oznacza, że decyzja ta była już wydana w okresie złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, które miało miejsce w dniu [...] r. Powyższy zarzut był już przedmiotem merytorycznego rozpoznania w wyroku NSA z 10 czerwca 2016 r. (II OSK 2445/12) i z tego tytułu nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., z uwagi na to, że ta decyzja - zdaniem wnioskodawców - została poprzedzona "wadliwą" decyzją środowiskową z [...] r. W stosunku do decyzji środowiskowej toczyło się nadzwyczajne postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, w kierunku stwierdzenia jej nieważności, zakończone prawomocnym wyrokiem NSA z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 758/15 (odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji).

Nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy także zarzut braku analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy. Zamierzenie inwestycyjne stanowiło zabudowę zagrodową, co wykluczyło obowiązek wykonania powyższej analizy. Ponadto WSA w Lublinie w wyroku z 13 maja 2014 r., wydanym w tej sprawie, stwierdził, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy

i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie argument wnioskodawców, że dla terenu wnioskowanej inwestycji, obowiązywała jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej. Dla powyższego terenu zabudowy brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty, że zapisy studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego, kwalifikują wprost odpowiednie tereny do ich zabudowy. Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego o powszechnym obowiązywaniu. Wskazane w studium uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, przeznaczenie terenów, nie mogą być podstawą prawną do określenia decyzją warunków zabudowy. Działka inwestora jest położona na terenie wiejskim, część mieszkańców prowadzi gospodarstwa rolne lub świadczy różnego rodzaju usługi (m.in. warsztat samochodowy), co świadczy o braku jednolitego rodzaju zabudowy w tej miejscowości.

Nie może także stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy argument, że decyzja narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe przepisy wykonawcze nie znajdują w ogóle zastosowania przy określeniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tego typu spory, są rozstrzygane na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu nieuzgodnienia z właściwym organem w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych i właściwym zarządcą drogi. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez uzgodnienia z właściwym organem w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych i właściwym zarządcą drogi narusza art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p., jednak powyższe naruszenie prawa stanowi ewentualną przesłankę do wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności.

Skoro w sprawie nie wystąpiły uzasadnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] r., z tego względu decyzja Kolegium z [...] r. podlegała w całości uchyleniu, co wiąże się z wydaniem rozstrzygnięcia, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Na decyzję Kolegium z [...] r. skargę do sądu administracyjnego wniósł D. W., zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie; założenie a priori, że osoba wydająca decyzję o ustaleniu warunków zabudowy "z upoważnienia" posiada wymagane prawem plenipotencje do wydania tejże decyzji, w sytuacji w której w dokumentacji sprawy nie widnieje stosowne pełnomocnictwo a jedynie zakres stanowiskowy zgodny z Kodeksem pracy; odniesienie się wyłącznie do części wskazanych uchybień, pomijając istotne dla skarżącego fakty; brak krytycznej analizy (całkowicie błędną orientację w kwestii usytuowania ulic, budynków, lokalizacji) treści zaskarżonej decyzji wraz z załącznikami pod kątem wskazanych uchybień; brak przeprowadzania wskazanych dowodów i udowodnionych faktów dostarczonych wielokrotnie w przesyłanych materiałach.

Skarżący podniósł również szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego: (1) zaniechanie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wraz z § 11 ust 2 pkt 2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w sytuacji w której udowodniono przekroczenie dopuszczalnych prawem norm hałasu dla zabudowy jednorodzinnej w tym dla działki [...], będącej własnością skarżącego; (2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.o.z.p., poprzez założenie a priori, że działki Inwestora znajdują się w zabudowie zagrodowej i nie jest wymagane wykonanie analizy urbanistycznej, w sytuacji w której organ I instancji taką koniczność przewidział, przewidzianą procedurę przeprowadził a zapisy dotyczące procedury widnieją w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oraz w sytuacji gdy w orzecznictwie panuje odmienny punk widzenia, zwłaszcza w sytuacji, w której obiekty o podobnej ilości DJP są kwalifikowane jako obiekty przemysłowego tuczu, zabudowa gospodarcza, nigdy zaś jako zabudowa zagrodowa; (3) zastosowanie art. 61 ust. 4 u.o.z.p. na podstawie własnych założeń, w sytuacji kiedy istnieje kilkadziesiąt opracowań wykonanych przez osoby z uprawnieniami urbanistycznymi, które kwalifikują teren inwestycji jako zabudowę jednorodzinną; ani inwestor, ani organ I instancji nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów wykonanych przez osobę z takimi uprawnieniami kwalifikującymi teren inwestycji jako zabudowę zagrodową; zignorowanie dostarczonych dokumentów wraz z błędną interpretacją zarówno lokalizacji, jak

i nazewnictwa ulic, miało decydujący wpływ na wynik postępowania; (4) naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., w sytuacji gdy postępowanie o wydanie warunków zabudowy było prowadzone równolegle do postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, a decyzja o warunkach zabudowy wykracza całkowicie poza zakres przedmiotowy (dopuszcza chów kurcząt, o czym nie ma mowy w decyzji środowiskowej); (5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie uchybień organu I instancji popełnionych przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i wskazanych na etapie wniosków o stwierdzenie nieważności za niestanowiące rażącego naruszenia prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Kolegium do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie lub rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze i w zebranym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze, Kolegium uznało je za niezasadne, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] r. skarżący złożył pismo procesowe – załącznik do protokołu rozprawy z [...] r., w którym podtrzymał wszystkie zarzuty podniesione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Kolegium wpływają dwa kluczowe czynniki.

Po pierwsze, decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania, we wniosku inicjującym to postępowanie strony wskazywały zarzuty rażącego naruszenia prawa w decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. Tryb postępowania zasadniczo rzutuje na zakres ustaleń faktycznych i oceny prawne organu. Orzekając w trybie stwierdzenia nieważności organ nie dokonuje ponownej oceny stanu faktycznego i stanu prawnego, jak w trybie zwykłym. Jego rolą jest ustalenie, czy kwestionowana ostateczna decyzja, wydana w trybie zwykłym, jest dotknięta wadą kwalifikowaną, dającą podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Może się zatem okazać, że kwestionowana decyzja jest obarczona pewnymi błędami, które mogłyby skutkować jej uchyleniem w trybie zwykłym (w warunkach rozpoznawanej sprawy: gdyby Kolegium orzekało w postępowaniu odwoławczym), jednak nie spełniają przesłanek uznania za wadę kwalifikowaną (m.in. nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Po drugie, trzeba mieć na uwadze, że w tej samej sprawie, weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy z [...] r., w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, zostało wydanych kilka orzeczeń sądowych, mających walor prawomocności. W szczególności istotne są wskazane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co więcej, wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji Kolegium, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, mają również oceny prawne, wyrażone w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, w tym NSA, wydanych w powiązanej stanem faktycznym i częściowo stanem prawnym sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego samego przedsięwzięcia, którego dotyczą ustalone warunki zabudowy. Choć są to formalnie odrębne sprawy, to kwestie związane z kontrolą sądową decyzji Kolegium odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wpływają pośrednio na ocenę zarzutów podniesionych w skardze i ocenę zgodności z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wyrażone w powyższych prawomocnych orzeczeniach oceny prawne są wiążące, z uwagi na zasadę prawomocności materialnej wyroków sądowych (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Uprzedzając dalszy tok rozważań trzeba stwierdzić, że oceny prawne, w szczególności wyrażone przez NSA, w istocie przesądzają o tym, że zarzuty skarżącego są niezasadne a zaskarżona decyzja Kolegium musi być uznana za zgodną z prawem.

Biorąc pod uwagę treść argumentów stron żądających wszczęcia postępowania nadzwyczajnego oraz treść pierwotnej decyzji Kolegium, z [...] r., stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy z [...] r., zarzuty rażącego naruszenia prawa wobec tej decyzji były związane z dwiema podstawowymi kwestiami. Po pierwsze, z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (a w dalszej kolejności także § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 r.w.z.) poprzez brak przeprowadzenia analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Po drugie, z naruszeniem przepisów ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o nieostateczną decyzję środowiskową i w sytuacji, gdy do wniosku o warunki zabudowy nie dołączono tej decyzji. W toku postępowania pojawił się także zarzut, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), z uwagi na brak odpowiedniego upoważnienia dla pracownika, który wydał (podpisał) decyzję.

W odniesieniu do kwestii analizy urbanistycznej, istota sporu dotyczy tego, czy istniał obowiązek przeprowadzenia takiej analizy w przypadku zamierzonego przedsięwzięcia. W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do zabudowy zagrodowej (takie stwierdzenie pojawiło się w punkcie 1.1 warunków zabudowy ustalonych w decyzji z 2012 r.), co oznacza, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten wyłącza zastosowanie wymogu przeprowadzenia analizy urbanistycznej do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przesłanka wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego jest aktualnie niesporna, gdyż w zaskarżonej decyzji z [...] r. Kolegium prawidłowo odwołało się do danych z okresu wydania decyzji o warunkach zabudowy (z 2012 r.), naprawiając tym samym błąd wytknięty wcześniej przez sądy administracyjne we wskazanych wyżej wyrokach z 7 czerwca 2017 r. (WSA w Lublinie) i z 9 października 2019 r. (NSA). Sporny pozostał element kwalifikacji przedsięwzięcia, jako zabudowy zagrodowej.

Jak wskazano wyżej, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy z 2012 r. jest weryfikowana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenie jej nieważności wymaga ustalenia, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W świetle utrwalonych już poglądów orzecznictwa, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; z 29 maja 2018 r., I OSK 1611/16).

Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w zakresie odnoszącym się do pojęcia zabudowy zagrodowej, nie jest jednoznaczny w swej treści, jego wykładnia jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowym, co uwidoczniło się nawet w orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w rozpoznawanej sprawie. Już z tej przyczyny nie można uznać, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] r. rażąco narusza art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W przypadku przepisu, którego wykładnia daje niejednoznaczne wyniki (można racjonalnie, prawidłowymi metodami wykładni wykazać całkowicie przeciwstawne stanowiska), w zasadzie wykluczone jest spełnienie przesłanki oczywistości naruszenia, jako składowej pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Co więcej, w rozpoznawanej sprawie uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] r. rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p. jest wykluczone, z uwagi na wiążącą ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 9 października 2019 r. Jak już wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, choć oddalił skargi kasacyjne organu i inwestora od wyroku WSA w Lublinie z 7 czerwca 2017 r., to nie podzielił stanowiska sądu I instancji i uznał za usprawiedliwione zarzuty kasacyjne dotyczące wykładni tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w odniesieniu do pojęcia zabudowy zagrodowej przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie jest jasny, a ustalenie treści normy prawnej wymaga poczynienia zabiegów interpretacyjnych, które nie dają jednoznacznego wyniku, jak należy rozumieć pojęcie "zabudowy zagrodowej". Należy mieć na względzie, że przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga m.in. stwierdzenia, że naruszenie prawa jest oczywiste, a interpretacja przepisu nie nastręcza problemów interpretacyjnych. Wynika z tego, że konieczność dokonania wykładni przepisu wyklucza możliwość stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. [...] Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] aktualnie zabudowy zagrodowej nie można li tylko sprowadzić do zabudowań w obrębie jednego podwórza i jego wielkości, a nawet jednej działki. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela pogląd prawny, zgodnie z którym z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie można wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym

i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego (za które można uznać np. gospodarstwo dwa razy większe od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w danej gminie, jak i większe od średniej krajowej) jest zatem jak najbardziej dopuszczalne".

Powyższy wywód NSA, przedstawiony w prawomocnym wyroku, wyraża wiążącą w tej sprawie oceną prawną, z uwagi na wspomnianą wyżej zasadę prawomocności materialnej (art. 170 p.p.s.a.). Ani Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, ani Sąd kontrolujący tą decyzję nie mogą wyrazić w tej sprawie przeciwstawnego stanowiska. W tej sytuacji, zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. są niezasadne. Trzeba przyjąć, że zamierzenie inwestycyjne, dla którego warunki zabudowy ustalono decyzją z [...] r., spełniało przesłanki zabudowy zagrodowej, w konsekwencji zastosowanie miał wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie było potrzeby przeprowadzania analizy urbanistycznej celem odniesienia inwestycji do uwarunkowań płynących z zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium prawidłowo zatem uznało, że decyzja o warunkach zabudowy z 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zasad postępowania dowodowego – zasady prawdy materialnej (obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy), swobodnej oceny dowodów, naruszenia prawa strony do inicjatywy dowodowej, poprzez odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych (brak odniesienia się do wniosków dowodowych strony i rozważenia jej argumentów). Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, zakres postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (tu: stwierdzenia nieważności decyzji) i w trybie zwyczajnym jest zupełnie inny. W rozpoznawanej sprawie ustaleniu podlegały tylko te okoliczności, które miały wpływ na ocenę, czy decyzja o warunkach zabudowy z [...] r. jest dotknięta wada kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. (w szczególności – czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa). Skoro tak, to – po drugie – wszelkie zarzuty niewyjaśnienia okoliczności, które odnoszą się do analizy urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) są chybione, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ miał zastosowanie wyjątek, wyłączający ten obowiązek, tj. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że pogląd o zastosowaniu w sprawie regulacji szczególnej, odnoszącej się do zabudowy zagrodowej został wyrażony w prawomocnym wyroku NSA, jest więc prawnie wiążący w rozpoznawanej sprawie. Wszystkie argumenty skargi odnoszące się do analizy urbanistycznej (istniejącej zabudowy, jej funkcji, gabarytów, etc.) są w tej sytuacji bezzasadne, bo nie wpływają na ocenę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r.

Z podobnych przyczyn nie są również zasadne zarzuty dotyczące nieuwzględnienia ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Nie są zasadne argumenty odwołujące się do ustaleń studium. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi prawnie wiążącej dyrektywy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ma znaczenie przy analizach urbanistycznych w perspektywie realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po raz kolejny trzeba powtórzyć, że z uwagi na wiążącą ocenę prawną, wyrażoną w wyroku NSA z 9 października 2019 r., trzeba przyjąć, że zamierzona inwestycja, będąca przedmiotem decyzji z 2012 r., mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej, co oznacza, że w sprawie zastosowanie ma art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zwalniający z obowiązku przeprowadzenia analizy. W tej sytuacji ogólne, prawnie niewiążące ustalenia studium nie mogą stanowić punktu oparcia dla zarzutu rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu nie są również zasadne zarzuty odnoszące się do pominięcia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu dla zabudowy jednorodzinnej, co w dalszej konsekwencji może uniemożliwić skarżącemu korzystanie z prawa własności jego działki, znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji (wg skarżącego: naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również zasad postępowania dowodowego).

Biorąc pod uwagę tryb postępowania, w jakim została wydana zaskarżona decyzja Kolegium, aby powyższy zarzut był skuteczny, trzeba byłoby stwierdzić, że zamierzenie inwestora jest jednoznacznie sprzeczne z przepisami odrębnymi, co w oczywisty sposób wykluczało ustalenie warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W ocenie Sądu takiej konkluzji w rozpoznawanej sprawie nie sposób sformułować, co czyni powyższy zarzut bezzasadnym.

Należy zwrócić uwagę, że w przypadku inwestycji wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (takim jest inwestycja objęta sporną decyzją), decyzja o warunkach zabudowy jest zdeterminowana treścią decyzji środowiskowej (co wynika z art. 86 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.: "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1"). Właściwy organ ustalając warunki zabudowy ma dostosować treść swojej decyzji do ustaleń decyzji środowiskowej. Jeśli treść decyzji środowiskowej wskazuje, że zamierzona inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko, organ wydający decyzję o warunkach jest związany tym stanowiskiem i nie dokonuje ponownej oceny uwarunkowań środowiskowych. W rozpoznawanej sprawie decyzja środowiskowa pozostaje w obrocie prawnym, weryfikacja tej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności zakończyła się wynikiem negatywnym, co wynika z prawomocnego wyroku NSA z 10 czerwca 2016 r. Z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. (zasada prawomocności materialnej wyroków sądowych) ani Kolegium prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ani sąd administracyjny kontrolujący decyzję Kolegium w tym przedmiocie nie mogą formułować ocen prawnych sprzecznych z oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku NSA. Nie można zatem opierać zarzutu, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo, na argumentach, które są sprzeczne z treścią pozostającej w obrocie prawnym decyzji środowiskowej. Innymi słowy: skarżący nie może skutecznie podnosić, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustalających normy emisji hałasu, skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja środowiskowa uznająca, że planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje negatywnie na środowisko.

Treść przytoczonego wyroku NSA z 10 czerwca 2016 r. przesądza o bezzasadności kolejnego zarzutu podniesionego w skardze – naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. Trzeba przypomnieć, że w przywołanym wyroku NSA uznał za nieuprawniony pogląd, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w oparciu o ostateczną decyzję środowiskową. W ocenie Sądu, "pogląd ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 72 ust. 1 pkt 3 [u.u.i.ś.], w świetle którego, jedynie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadnienia prawnego dla wskazanego poglądu skarżącego kasacyjnie nie sposób wywieść także z art. 72 ust. 3 zdanie drugie tej ustawy, zgodnie z którym, złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b tej ustawy. W przepisie tym określono bowiem jedynie maksymalny termin, w którym możliwe jest posłużenie się decyzją środowiskową w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy". Wypada przypomnieć, że identyczny zarzut został podniesiony w skardze, w sprawie której został wydany również wskazany wyżej wyrok WSA w Lublinie z 7 czerwca 2017 r. i w uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że zarzut ten był przedmiotem oceny NSA. Po raz kolejny zatem należy odwołać się do zasady prawomocności materialnej wyroków sądowych (art. 170 p.p.s.a.) i stwierdzić, że nie może być uwzględniony argument stojący w oczywistej sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku NSA.

W tej sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe ustalenia faktyczne i prawidłowa ocena prawna, zdeterminowana treścią prawomocnych wyroków NSA, doprowadziła Kolegium do trafnej konkluzji, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] r. nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa.

Niezasadny w ocenie Sądu jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., oparty na argumencie, że osoba, która wydała (podpisała) decyzję z 2012 r. nie miała do tego stosownego upoważnienia. Skarżący nie ma racji, gdyż ani z art. 268a k.p.a., ani z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.) nie wynika szczególna forma upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu wójta gminy. Istotne jest tylko to, aby nie było wątpliwości co do istnienia i zakresu umocowania. Dokument, z którego wynika, że do zakresu czynności danej osoby należy wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, a do zakresu uprawnień podpisywanie decyzji o warunkach zabudowy, w sposób wystarczająco jednoznaczny umocowuje do wydania decyzji o warunkach zabudowy w imieniu wójta. Taki dokument znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 206-207) i wynika z niego, że umocowanie było aktualne w dacie wydania decyzji z [...] r. Jest to rozwiązane akceptowalne, choć lepszym jest oczywiście odrębny dokument upoważnienia. Tym niemniej jednak umocowanie do wydawania decyzji w imieniu wójta niewątpliwie istniało w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z 2012 r. Nie sposób zatem uznać za zasadny zarzutu wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną (z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.