Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 800/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 5, art. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 49
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 48-49b
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009r. sprawy ze skargi G. i J. O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2008r. Nr [...] Znak [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 3 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nakazał małżonkom G. i J. O. rozbiórkę wiaty – obiektu gospodarczego o wymiarach około 13 m x 4 m (obiekt nr 9 na załączniku do protokołu kontroli), położonego na działce nr [...] w miejscowości P., pobudowanego w 1997 r. bez wymaganego prawem pozwolenia.

W uzasadnieniu wskazano następujące ustalenia faktyczne i prawne. Organ I instancji na wniosek M. K. przeprowadził w dniu 7 listopada 2007 r. kontrolę zabudowy działki nr [...], obręb P. i w jej wyniku stwierdził, że inwestorzy wybudowali w 1997 r. wiatę konstrukcji drewnianej, krytą blachą, o wymiarach około 13 m x 4 m (obiekt nr 9), na który to obiekt nie posiadali pozwolenia, ani nie dokonali zgłoszenia. Wskazując na przepisy art. 29 – 31 Prawa budowlanego organ uznał, iż wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania J.O. w dniu 17 grudnia 2007 r. zwrócił się do organu nadzoru o zalegalizowanie na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane inwestycji objętej samowolą. Następnie w dniu 31 grudnia 2007 r.(pozycja w rejestrze [...]) złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie wiaty – budynku gospodarczego na działce nr [...]w miejscowości P.; do wniosku dołączył inwentaryzację powykonawczą i uiścił opłatę skarbową za udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Postanowieniem nr [...] ([...]) z dnia [...] stycznia 2008 r. organ nadzoru zobowiązał inwestora J. O. do uzupełnienia złożonego wniosku o ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, oświadczenia ze strony organów o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego, a także o protokoły badań i sprawdzeń. Inwestor w dniu 17 stycznia 2008 r. przedłożył dokumenty: ekspertyzę techniczną, mapę inwentaryzacji, kopie zwrotek wysłanych do organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego. Wójt Gminy P. – w odpowiedzi na zapytanie organu nadzoru czy budowa przedmiotowego obiektu nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania – pismem z dnia 12 lutego 2008 r. ([...]) poinformował organ I instancji, że Gmina P. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z obowiązującym do końca 2003 r. Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Przemęt, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Przemęt nr XXXIV/183/94 z dnia 8 marca 1994 r., działka nr [...]położona w miejscowości P., przeznaczona była w całości na teren zabudowy mieszkaniowej w przewadze jednorodzinnej, w części na tereny użytków zielonych, zgodnie z ustaleniami planu cały obszar nieruchomości mieści się w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy. Następnie w odpowiedzi na ponowne zapytanie organu I instancji co do powyższej okoliczności Wójt Gminy P. pismem z dnia 12 marca 2008 r. przesłał organowi uwierzytelnioną kopię wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Przemęt, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Przemęt nr XXXIV/183/94 z dnia 8 marca 1994 r. Na kolejne zapytanie skierowane do Wójta Gminy o sprawdzenie planu miejscowego, połączone z wyrażeniem przez organ nadzoru opinii, iż to właśnie Wójt Gminy winien zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wypowiedzieć się, czy pobudowany bez pozwolenia obiekt nie narusza ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, a zalegalizowanie obiektu zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy obiekt nie narusza ustaleń planu miejscowego, Wójt Gminy poinformował organ, że przekazał temu organowi wszystkie posiadane informacje dotyczące obowiązującego do końca 2003 r. planu miejscowego, oraz że nowo realizowane obiekty powinny nawiązywać charakterem do otaczającej zabudowy zagrodowej wsi, a przy modernizacji należy zachować główne cechy fizjonomiczne i układu przestrzennego działki.

W ocenie organu I instancji przedmiotowy budynek gospodarczy – wiata o ustalonych parametrach – narusza ustalenia planu miejscowego w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec braku jednoznacznego ustalenia przez Wójta Gminy P., czy przedmiotowy obiekt narusza ustalenia planu miejscowego obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, organ uznał, iż stanowisko Gminy jest negatywne. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, jednakże budowa jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego Gminy P . W konsekwencji organ uznał, że wyżej wymieniony obiekt nie spełnia wymaganych warunków legalizacji i nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Ponadto organ zauważył, iż w dniu 15 maja 2008 r. do organu wpłynęło pismo małżonków G. i J. O., którzy podnieśli, iż zostały spełnione przesłanki warunkujące legalizację obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ich zdaniem pobudowana wiata jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wyżej wymienieni inwestorzy, którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu gospodarczego oraz legalizację tego obiektu. Odwołujący podkreślili, iż dopełnili wszystkich warunków wymaganych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie wiaty i wykonali postanowienie organu I instancji z dnia 4 stycznia 2007 r. wzywające do uzupełnienia wniosku 31 grudnia 2007 r. W ocenie odwołujących Wójt Gminy P. w żadnym z pism powołanych przez organ I instancji nie stwierdził, że wiata narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji nie był uprawniony do samodzielnej oceny, czy obiekt budowlany narusza czy też nie narusza ustaleń planu miejscowego, a nie może domniemywać, że obiekt budowlany narusza prawo. Inwestorzy podkreślili, iż przedmiotowy obiekt nawiązuje charakterem do otaczającej zabudowy zagrodowej wsi i w tym stanie na pewno nie narusza planu miejscowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż kluczową kwestią w sprawie jest ustalenie, czy może ona być rozpatrywana na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i innych ustaw, w trybie przewidzianym w art. 3 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego dosłowne brzmienie przepisu art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje, że na jego mocy przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. Wobec tego organ wywiódł, iż z dniem 1 stycznia 2008 r. do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, należy na powrót zastosować przepisy art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W konsekwencji organ II instancji uznał, iż w dacie rozpatrywania odwołania inwestorów od decyzji organu I instancji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie i nakazującej rozbiórkę, nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r., co obligowało organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zauważył także, iż organ I instancji poprzez wydanie postanowienia dopiero po 17 dniach od daty wpływu wniosku w pewnym stopniu przyczynił się do powstania sytuacji, w której strona nie zdążyła skorzystać z dobrodziejstwa ustawy z dnia 10 maja 2007 r., co nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa, jednakże powyższe nie może stanowić przesłanki do wydania przez organ odwoławczy na podstawie przepisów, które utraciły moc, decyzji merytorycznej, udzielającej stronie pozwolenia na użytkowanie obiektu samowolnie pobudowanego, tym bardziej, ze ustawa z dnia 10 maja 2007 r. stanowił wyraźnie, iż strona do dnia 31 grudnia 2007 r. winna uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Organ odwoławczy uznał, że doświadczenie życiowe oraz przepisy dające organom co najmniej miesiąc na załatwienie sprawy, mogły wskazywać stronie, iż złożenie wniosku (nawet kompletnego) na czternaście dni przed upływem terminu obowiązywania złagodzonych przepisów jest obarczone ryzykiem, że sprawa nie zostanie załatwiona przed upływem ostatecznego terminu, a złożenie wniosku bez wymaganej dokumentacji dodatkowo wydłużyło czas załatwienia sprawy. W zaleceniach dla organu I instancji organ odwoławczy nakazał zastosowania procedury z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl której nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, nie zaistnieją przesłanki do zalegalizowania obiektu budowlanego. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., w którym uznano, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w związku z czym możliwa jest sytuacja, że inwestor uzyska decyzję o warunkach zabudowy terenu dla przedmiotowej wiaty w toku postępowania legalizacyjnego. Organ II instancji nie podzielił także oceny organu I instancji co do tego, że uchylanie się Wójta Gminy P. od zajęcia jednoznacznego stanowiska w sprawie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może stanowić wyłączną przesłankę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonych w sprawie materiałów nie wynika, że dla terenu działki nr [...]położonej w P. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a organ I instancji nie wskazał, jakie założenia doprowadziły go do wniosku, że przedmiotowa wiata narusza przepisy planu miejscowego w sposób uniemożliwiający legalizację obiektu. Organ II instancji wskazał, iż, o ile inwestor wystąpi do Wójta Gminy P. o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dla terenu nieruchomości zabudowanej między innymi przedmiotowym obiektem, kwestie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaną wyjaśnione w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ.

Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodzili się inwestorzy, którzy w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665) i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili, iż organ odwoławczy niezasadnie odmówił zastosowania art. 3 ust. 1 powołanej ustawy i odesłał skarżących do przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie odpłatnej legalizacji, bowiem skarżący w myśl noweli z dnia 10 maja 2007 r. dotyczącej bezpłatnej legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie złożyli odpowiedni wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu we wskazanym w noweli terminie. Skarżący podkreślili, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w różnych publikacjach wskazywał na obowiązek złożenia przedmiotowego wniosku w odpowiednim terminie, a nie uzyskania w tym terminie pozwolenia na użytkowanie, co jest tym bardziej uzasadnione, że procedura udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być procesem długotrwałym, przekraczającym okres 6 miesięcy obowiązywania przepisów powołanej noweli. Skarżący zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego co do potrzeby wystąpienia inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co uznali za nadinterpretację w przedmiocie intencji ustawodawcy. W ich ocenie odsyłanie inwestorów do przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie odpłatnej legalizacji jest nieuprawnione i przerzuca na nich ciężar uchybienia organu I instancji. Skarżący podkreślili, iż wobec ustalenia, że obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem zasadne było zastosowanie przez organ II instancji art. 3 ust. 1 ustawy z dna 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji uznał ją za bezzasadną i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. pełnomocnik uczestniczki M. K. wniósł o utrzymanie nakazu rozbiórki, gdyż sporny obiekt jest obiektem gospodarczym wykorzystywanym do takiej działalności, co pozostawało w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili pobudowania obiektu, a organ I instancji dysponował dokumentami, by tę okoliczność ustalić. Ponadto pełnomocnik zauważył, iż działka skarżących leży na terenie [...] Parku Krajobrazowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących.

W niniejszej sprawie wadliwa okazała się zarówno decyzja organu II jak i I instancji.

Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się z argumentacją organu II instancji, iż poczynając od dnia 1 stycznia 2008r. nie ma zastosowania do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r.i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne regulacja zawarta w art.3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U.07.99.665 ) i to mimo wystąpienia inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed 1.01.2008r. Do tego rodzaju wywodów zdaniem organu prowadzi wykładnia przepisu art.3 ust.1 cyt. ustawy zmieniającej.

Tymczasem w ocenie Sądu prawidłowa wykładnia normy art. 3 ust. 1 cyt. ustawy zmieniającej nie może ograniczać się do jej literalnego brzmienia. Wymaga odniesienia do wcześniejszych regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane w kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej, rezultat wykładni winien pozostawać w zgodzie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP.

Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 01 stycznia 1995 r. ustawy Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależnione od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003, osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie – w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane – lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK – A 2006, nr 9, poz. 124, orzekł on o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji.

Bezsprzecznym jest, że przepis art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy 01 stycznia 1995 r. a 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 – 49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 01 stycznia 2008 r.

Podkreślić należy, że ustawa z dnia 10 maja 2007 r. została opublikowana w dniu 05 czerwca 2007 r. Przewidziany w art. 6 powyższej ustawy 14 dniowy okres vacatio legis spowodował, że weszła ona w życie w dniu 20 czerwca 2007 r. W tym miejscu konieczne jest odwołanie się do przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., gdzie Trybunał wskazał, iż zwolnienie z opłaty legalizacyjnej nie może być uzależnione od etapu procedury administracyjnej. Zdaniem Trybunału zwolnienie od konieczności ponoszenia powyższej opłaty nie może być zależne od rozmaitych czynników wpływających na szybkość procedury administracyjnej, które nie pozostawały w związku z treścią unormowań materialnoprawnych dotyczących samowoli budowlanej ani nie zależały od zainteresowanych. Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. wskazać należy, że kwestia, czy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zostanie zakończone do dnia 01 stycznia 2008 r. mogło w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań. Sam ustawodawca, w art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 10 marca 2007 r. dopuścił możliwość wydania przez organ administracji publicznej, w trakcie prowadzonego postanowienia legalizacyjnego, postanowienia nakazującego usunięcie naruszeń przepisów lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyznaczonym terminie, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Tym samym realizacja nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego, a więc określonej w art. 7 kpa zasady praworządności mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której postępowanie administracyjne nie zakończyłoby się do dnia 01 stycznia 2008 r. W konsekwencji zróżnicowanie sytuacji osób, co do których postępowanie zostało wszczęte i zakończone w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r. od osób, co do których jedynie je wszczęto przed dniem 01 stycznia 2008 r. musiałoby zostać ocenione jako sprzeczne z postanowieniami Konstytucji.

Jedynie wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., zgodnie z którą przepisów art. 48 – 49b ustawy Prawo budowlane nie stosuje się w przypadku postępowań, które zostały wszczęte przed dniem 01 stycznia 2008 r. może zostać oceniona jako poprawna, służy bowiem zapewnieniu realizacji zasady pewności prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość, bowiem strona ma prawo do niewadliwego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego a także do honorowania jej praw (wyrok z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 988/06). Jakakolwiek inna wykładnia art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. prowadziłaby do arbitralności postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej, pozostawiając kwestię zwolnienia z opłaty legalizacyjnej jedynie szybkości prowadzonego postępowania, niezależnie od nadrzędnych zasad procesu administracyjnego takich jak: praworządność, pewność prawa, zaufanie obywatela do państwa czy konieczność poszanowania sprawiedliwości proceduralnej. Posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że nie do pogodzenia z założeniami państwa prawnego jest takie ukształtowanie przepisów prawa, które przenosi na jednostkę skutki zaniedbań lub nieprawidłowości ze strony prawodawcy lub organów administracji państwowej (wyrok z dnia 14 lutego 1992 r., sygn. akt III SA 1200/91, Wokanda 1992, nr 6, poz. 21). Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust 3 powyższego artykułu, w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 – 49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Powyższa wykładnia znajduje swoje potwierdzenie w samej redakcji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Sąd zwraca uwagę, że treść powyższego artykułu nie wskazuje, aby do dnia 01 stycznia 2008 r. postępowanie legalizacyjne miało zostać zakończone decyzją lub też prawomocną decyzją, pomijając tę kwestię i ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że przepisów art. 48 – 49b "nie stosuje się" do dnia 01 stycznia 2008 r. Podkreślić raz jeszcze należy, że w świetle niezwykle krótkiego okresu obowiązywania powyższej ustawy, tylko wykładnia umożliwiające realne korzystanie z prawa podmiotowego jednostki, jakim jest możliwość legalizacji obiektu budowlanego bez konieczności ponoszenia opłaty legalizacyjnej, jest do pogodzenia z zasadą pewności prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z organem II instancji, który zarzucił Powiatowemu Inspektorowi wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące już przepisy. Za wadliwe ocenić należy także udzielone Temu organowi wytyczne co do konieczności zastosowania procedury opisanej w art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( t.j. z 2006r. nr 156 poz.1118 z późn. zm. ) o ile uprzednio przeprowadzone czynności w trybie ust.2 i 3 tego artykułu nie umożliwiły zalegalizowania w tym trybie spornego obiektu.

Odnosząc się zaś do decyzji organu I instancji i zawartych tam wywodów nie sposób za Powiatowym Inspektorem przyjąć, że przeprowadzone do tej pory postępowanie wykazało, że sporny obiekt narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia jego budowy. W szczególności zaś za tego rodzaju ustaleniem nie przemawia brak jednoznacznego stanowiska Wójta Gminy P. co do zgodności inwestycji ze wspomnianym planem. Podkreślić w tym miejscu należy, iż procedura uregulowana w art. 3 z dnia 10 maja 2007r. nie nakłada konieczności uzyskania zaświadczenia wójta co do zgodności z ustaleniami planu, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zobligowany jest samodzielnie poczynić ustalenia w tym przedmiocie w oparciu o tekst i rysunek planu.

Powyższe oznacza, że decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie była co najmniej przedwczesną.

W tym stanie rzeczy wobec wadliwości obu decyzji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 .lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, także dotyczące właściwej wykładni omówionych powyżej przepisów.

Decydując o zgodności inwestycji z miejscowym planem, obowiązującym w chwili zakończenia budowy winny poczynić samodzielne ustalenia w oparciu o jego tekst i część graficzną. Identyczne uwagi odnieść należy do badania planu obowiązującego w chwili orzekania, o ile taki został uchwalony.

Poczynione ustalenia winny zostać zamieszczone w decyzji zgodnie z art. 107§3kpa.

Organy winny mieć także na względzie, iż zgodność obiektu z przepisami w rozumieniu art. 3 ust. 4 pkt.1 ustawy z 2007r. oznacza brak sprzeczności z wszelkimi unormowaniami, a nie tylko z techniczno budowlanymi.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

/-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska

BR