Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 865/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Lokali Mieszkalnych Budynku przy ul. [...] na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia 26 października 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 61a w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w Z. z dnia 16.10.2020 r. (data wpływu 20.10.2020 r.) o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie: "uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20.10.2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło podanie Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w Z. o wszczęcie "uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z.". W podaniu Wspólnota powołała się na art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", który stanowi: "w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne".

Wspólnota powołała się również na art. 49f ust. 2 stanowiący, że "w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o których mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego".

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że uproszczone postępowanie legalizacyjne obowiązuje w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dopiero od 19.09.2020 r. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z art. 32 tej ustawy zmieniającej: "nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki".

Z rejestrów, jakie prowadzi tut. organ wynika, że budynek położony na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. był już objęty postępowaniem administracyjnym, które toczyło się pod znakiem: [...] Postępowanie to dotyczyło "budowy budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] w Z. - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę". W dniu 28.10.2019 r. postępowanie to zostało zakończone na szczeblu organu l instancji decyzją nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. nakazano rozbiórkę przedmiotowego budynku w całości. Od tej decyzji zostało złożone odwołanie do Inspektor Nadzoru Budowlanego, a postępowanie odwoławcze pozostaje w toku.

W związku z powyższym, zgodnie z przywołanym art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, niedopuszczalne jest wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem tego samego obiektu, który jest objęty pozostającą w obrocie prawnym decyzją o nakazie rozbiórki.

Poza tym konieczne jest zwrócenie uwagi na art. 25 tej samej ustawy stanowiący, że "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".

Skoro od ww. decyzji tut. organu zostało wniesione odwołanie, które na dzień wydania niniejszego postanowienia nie zostało rozpatrzone, to z tego wynika, że postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Prowadzi to do wniosku, że również ten przepis stanowi dodatkową przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem budynku przedstawionego w podaniu, gdyż w poprzednio obowiązującym stanie prawnym tego rodzaju postępowanie nie było przewidziane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Artykuł 61a K.p.a. przewiduje konieczność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte".

Orzecznictwo sądowoadministracyjne dzieli przesłanki wymienione we wspomnianym art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na podmiotowe (status strony) i przedmiotowe (inne uzasadnione przyczyny). Podkreśla się przy tym okoliczność, iż przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, cyt.: "Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61 § 1 K.p.a. wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2691/16). W tym wypadku wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest skutkiem zaistnienia przesłanki przedmiotowej.

Przepisy prawa materialnego (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) wykluczają możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanym we wniosku zakresie.

Z przedstawionych okoliczności wynika także, że w niniejszym stanie faktycznym i prawnym zachodzą oczywiste i dostrzegalne już na etapie postępowania wstępnego przyczyny, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego (por. z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 685/17 oraz NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17), co pozwala organowi nadzoru budowlanego na wydanie niniejszego postanowienia już na tym etapie, bez konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego.

Wspólnota A wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 26 października 2020r., znak: [...]

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 25 maja 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 z późn. zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty A, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości.

Organ odwoławczy wskazał, że wiadomym mu z urzędu jest, iż: PINB działając w oparciu o art. 51 ust. 5 w zw. z 51 ust. 4 P.b. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn.zm) wydał w dniu 28 października 2019 r. decyzję nr [...], znak: [...], którą nakazano

1. Wspólnocie A,

2. I. O. - inwestorowi i współwłaścicielowi działki nr ewid. [...] obr. [...] w Z.,

3. I. O. i D. O. - współwłaścicielom działki nr ewid. [...] obr. [...] w Z. rozbiórkę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. Nr [...] obr. [...] w Z. - wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Decyzja ta jest nieostateczna w administracyjnym toku instancji. Przed tut. organem toczy się postępowanie odwoławcze od ww. decyzji zarejestrowane pod znakiem [...]

Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że dokonał ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i zasadności wydanego postanowienia w oparciu o przekazane akta sprawy uznając, że zaskarżone postanowienie PINB jest w ustalonym stanie sprawy jest zasadne.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Wspólnoty A o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z..

Postawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w organie I instancji jest art. 61a § 1 K.p.a. W powyższej regulacji ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. jest wniesienie podania "przez osobę niebędącą stroną". Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ, do którego podanie wniesiono stwierdzi, iż podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda. Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.

MWINB zaznaczył, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter proceduralny. Organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

W związku z powyższym art. 61a K.p.a. z uwagi na to, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania zawartego w podaniu, może być stosowany jedynie w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi na pytania, czy podanie pochodzi od strony oraz czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne.

MWINB wskazał, że PINB wydał w dniu 28 października 2019 r. opisaną powyżej decyzję nr [...], znak: [...], którą nakazano wnioskującej Wspólnocie Mieszkaniowej, I. O. - inwestorowi i współwłaścicielowi działki nr ewid. [...] obr. [...] w Z., I. O. i D. O. - współwłaścicielom działki nr ewid. [...] obr. [...] w Z. rozbiórkę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] w Z. — wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Decyzja ta jest nieostateczna.

Wnioskiem z dnia 16 października 2020 r. Wspólnota A zwróciła się o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z..

MWINB wyjaśnił, iż uproszczone postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 49 f P.b. zostało wprowadzone do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471). Nowelizacja ta obowiązuje od dnia 19 września 2020 r.

Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471) nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa wart.49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Powyższe oznacza, że ustawodawca wyłączył możliwość zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano decyzje o nakazie rozbiórki przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (czyli przed 19 września 2020 r.).

W realiach przedmiotowej sprawy została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] w Z. — wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Decyzja ta jest przedmiotem toczącego się przed MWINB postępowania odwoławczego.

Ponadto MWINB wyjaśnił, że na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym stwierdzić należy, że w sprawach wszczętych przed dniem 19 września 2020 r., a niezakończonych decyzją ostateczną, zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.

Oznacza to, że do sprawy zarejestrowanej w PINB pod sygnaturą znak: [...], której przedmiotem jest budowa budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] w Z. - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wszczętej przed dniem 19 września 2020 r. - zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed wspomnianą nowelizacją. Przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu przed 19 września 2020 r. nie przewidywały instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w aktualnie obowiązującym art. 49 f P.b.

Jednocześnie MWINB wskazał, że procedura administracyjna mimo, iż nie zawiera takiego zapisu wprost, nie dopuszcza sytuacji, aby w tej samej sprawie toczyły się jednocześnie dwa postępowania administracyjne wszczęte przez organ administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1381/09).

W ślad za orzecznictwem sądowym MWINB podniósł, że:

• poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy wskazać też inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020r., sygn. akt I OSK 2258/19),

• przesłanką przedmiotową wyłączającą dopuszczalność wszczęcia postępowania jest niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Organ ma obowiązek w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ podatkowy przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Jakkolwiek jednak ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 listopada 2020r., sygn. akt I SA/Ke 455/19),

• przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. jest zaistnienie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym ta przesłanka nie została w żaden sposób dookreślona. Należy jednak przez nią rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020r., sygn. akt IV SA/Po 951/19).

MWINB wskazał, iż przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżącą, zarówno w kwestii przepisów prawa oraz motywów faktycznych, mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym na podstawie, których organ odwoławczy oparł niniejsze postanowienie. Zatem brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania na podstawie art. 49f P.b., a rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

Wspólnota A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2021 r., znak [...], zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 16 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., podczas gdy zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, tylko w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, decyzję administracyjną o nakazie rozbiórki - przy czym taka decyzja administracyjna powinna posiadać walor ostateczności w administracyjnym toku instancji;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych przez organy I i II instancji, polegające na przyjęciu, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy wyłączona jest możliwość zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano decyzje o nakazie rozbiórki przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (czyli przed dniem 19 września 2020 r.) podczas gdy decyzja administracyjna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 28 października 2019 r. nr [...] znak: [...] jest decyzją administracyjną nie posiadającą waloru ostateczności, a więc w realiach faktycznych i prawnych sprawy w pełni uprawnione jest przyjęcie, iż w stosunku do budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z. możliwe jest wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jako budynku wobec którego nie wydano decyzji administracyjnej o nakazie rozbiórki z walorem jej ostateczności w administracyjnym toku instancji;

3) art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) w zw. z art. 49 f ustawy zmienianej w art. 1 (a to ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) przez przyjęcie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, że wobec budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z. brak jest możliwości wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego uproszczonego postępowania legalizacyjnego ze względu na fakt znajdowania się w obrocie prawnym nieostatecznej decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 28 października 2019 r. (nr [...]) znak: [...], jako wydanej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (to jest 19 września 2020 r.), podczas gdy wobec wyżej wymienionego budynku w stanie prawnym sprawy nie funkcjonowała ostateczna w administracyjnym toku instancji decyzja administracyjna o nakazie rozbiórki budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z..

Mając na względzie tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2021 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.). Zasada dwuinstancyjności wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Decyzją nieostateczna co do zasady jest decyzja wydana przez organ I instancji, natomiast decyzją ostateczną co do zasady jest wydana przez organ II instancji na skutek wniesienia przez stronę zwykłego środka prawnego jakim jest odwołanie. Od decyzji ostatecznych należy odróżnić decyzje prawomocne. Prawomocne są te decyzje, od których nie przysługuje skarga do sądu, jak też decyzje, co do których sąd oddalił skargę. Odwołanie jest środkiem bezwzględnie suspensywnym, co oznacza że jego wniesienie wstrzymuje wykonanie decyzji. Natomiast skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego co oznacza, że jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonej decyzji.

W stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy organ odwoławczy podzielił (zaakceptował) pogląd organu I instancji, zgodnie z którym okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym nieostatecznej decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 28 października 2019 r. nr [...] znak: [...] wyłącza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego - uproszczonego postępowania legalizacyjnego - w stosunku do budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z..

W realiach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy skarżąca podniosła, że treść art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), nie przełamuje zasady, zgodnie z którą wykonalne są wyłącznie decyzje administracyjne z walorem ostateczności w administracyjnym toku instancji.

Zgodnie z art. 130 § 1 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją administracyjną ostateczną, czyli wykonalną, jest też decyzja wydana przez organ II instancji - co stanowi wynik odwołania od orzeczenia organu I instancji.

Podkreślając powyższe skarżąca wskazała, że wbrew przekonaniu organu odwoławczego o tym, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy wyłączona jest cyt.: "możliwość zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano decyzje o nakazie rozbiórki przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (czyli przed dniem 19 września 2020 r.)", wniosek skarżącej o wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do budynku handlowo-usługowo- mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z. należało uznać za w pełni uzasadniony, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonowała jedynie nieostateczna (to jest niewykonalna) decyzja administracyjna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 28 października 2019 r. nr [...] znak: [...] nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego - co nie może mieć wpływu na sytuację prawną podmiotu wnoszącego o wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej.

Konkludując wnioski skargi skarżąca podkreśliła, iż treść art. 49 f ust. 5 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane cyt.: "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1." wskazuje wyraźnie, że ustawodawca dopuszcza wszczęcie postępowania wobec obiektu, odnośnie którego toczy się postępowanie legalizacyjne. Nie ma zatem żadnej podstawy, dla której treść art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przełamywała zasadę, iż wykonalne są wyłącznie decyzje ostateczne.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie zaś do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art.151 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zważywszy na przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności należy wskazać na przepis art. 61 § 1 K.p.a. Przewiduje on dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z regułą ogólną żądanie danego podmiotu, skierowane do organu administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, jeśli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, to jest jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z treścią przepisu art. 61a § 1 K.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzająca art. 61 a § 1, w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek K.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61 a § 1 K.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.

Zatem przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjny.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organy orzekające słusznie uznały, iż ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania, a stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe.

Skarżąca Wspólnota w piśmie z dnia 16 października 2020 r., które wpłynęło do organu 20 października 2020 r., wniosła o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z..

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż brak było podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania i rozpatrzenia ww. wniosku skarżącej o uproszczoną legalizację, gdyż PINB w Z. - w chwili składania wniosku oraz wydania postanowienia - prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z., w wyniku którego w dniu 28 października 2019 r. została wydana decyzja PINB nr [...] znak. [...] Decyzją tą, na podstawie art. 51 ust.5 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazano współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] w Z. rozbiórkę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] w Z..

Na chwilę wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia przed MWINB w K. toczyło się postępowanie odwoławcze [...]

W okolicznościach niniejszej sprawy istotna jest regulacja przepisu międzyczasowego, który blokuje uproszczoną procedurę legalizacyjną, a to art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym "nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Jest to jedyny przepis intertemporalny w ustawie nowelizującej, który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Zdaniem Sądu art. 32 ustawy nowelizującej potwierdza, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a więc przez 19 września 2020 r.

Z treści tego przepisu wynika a contrario, że ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki, z zastrzeżeniem art. 49 f ust. 5 P.b.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że brzmienie art. 32 ustawy nowelizującej jest jednoznaczne i wynika z niego, że uproszczone postępowanie administracyjne dopuszczono zatem w sytuacji, gdy w stosunku do obiektu, którego budowa zakończyła się co najmniej 20 lat temu, organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, także nieostatecznego.

Zgodnie natomiast z art. 49 f ust. 5 wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy przed upływem 20 laty od jej zakończenia także stanowi przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wydanie ww. postanowienia niejako przerywa bieg terminu stanowiącego przesłankę, od spełnienia której zależy dopuszczalność wdrożenia tegoż postępowania. Przyjęto bowiem zasadę, że uproszczona legalizacja ma obejmować obiekty, które dotychczas nie były przedmiotem "zainteresowania" organów nadzoru budowlanego, zatem nie toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze odnoszące się do tego obiektu.

Mając powyższe na uwadze, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy prawidłowo ustalonym i wskazanym przez organ odwoławczy, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonym postanowieniu.

Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowo sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, skarga w niniejszej sprawie - jako bezzasadna - podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.