Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 470/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2 i art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 3 i art. 97
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 153 i art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia

[...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o pow. [...] ha, położonej w A. przy ul. H., stanowiącej własność Gminy Miasta A..

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu [...] stycznia 2007 r. B. Z. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w części dotyczącej sposobu wydzielenia z działki komunalnej nr [...] o powierzchni [...] ha działki nr [...] o powierzchni [...] ha, albo stwierdzenie wydania wskazanej części decyzji z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku podał, że wraz z bratem A. Z. są współwłaścicielami działek nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni ponad [...] m². Po wojnie działki te i granicząca z nimi działka [...] o pow. [...] m² zgodnie z ewidencją gruntów były lasem i gruntami leśnymi. Dostęp do działek był zapewniony przez dwie drogi leśne będące własnością Miasta A.. Drogi te miały status miejskich dróg leśnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta A. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr 56, poz. 1258 z dnia 30 października 2002 r. zmienił charakter tych działek, oznaczając je kompleksem [...] z przeznaczeniem pod zabudowę hotelową. Do kompleksu tego wytyczono ulicę H., do której są doprowadzone wszystkie media. Zgodnie z art. 145 kc i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wszystkie działki z przeznaczeniem pod rozbudowę kompleksu [...] od momentu jego utworzenia muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. H. w Dzielnicy Z..

Wnioskodawca podniósł, że Burmistrz Miasta A. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] dokonał podziału działki nr [...] i w wyniku tego podziału, tworząc działkę nr [...], zlikwidował dotychczasowe dwie drogi leśne będące własnością Gminy Miejskiej A., które zapewniały dostęp do działek nr [...],[...] i [...]. Jedna droga leśna została włączona do ciągu pieszego (bulwaru), druga zaś pozostała w działce nr [...]. Organ prowadzący postępowanie podziałowe nie zawiadomił o tym fakcie ani wnioskodawcę, ani też jego brata (współwłaściciela działek) i w związku z tym nie brali oni udziału w tym postępowaniu.

Powyższy wniosek był przedmiotem wydawanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji: z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. oraz utrzymującej jej w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r.

nr [...]. W wyniku skargi B. Z. złożonej na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...]. Sąd uznał, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nastąpiła w okolicznościach wskazujących na naruszenie art. 7, 8 i 28 kpa, albowiem organ administracyjny nie dokonał wszechstronnej oceny interesu prawnego wnioskodawcy z perspektywy postępowania nadzwyczajnego, ograniczając się jedynie do analizy jego interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym. W konsekwencji stwierdzono również naruszenie art. 157 § 3 kpa. Nadto wskazano, iż przedmiotem postępowania, o którego wszczęcie zabiegał skarżący nie było zatwierdzenie podziału nieruchomości, lecz weryfikacja w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o takim podziale. Tymczasem organ administracyjny aspektu tego nie dostrzegł w najmniejszym stopniu, a jest to natomiast kwestia o kluczowym znaczeniu. Sąd podkreślił, iż stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Stąd, co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym.

W następstwie powyższego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. uznając, iż zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w znacznej części z zachowaniem przepisów wskazanych przez Sąd, decyzją z dnia [...] grudnia

2007 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania temu Kolegium, jako organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. decyzją dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Burmistrza Miasta A.. Organ podkreślił, iż w postępowaniu zwykłym zatwierdzającym projekt podziału nieruchomości, zarówno wszczętym na wniosek jak też z urzędu, stroną takiego postępowania w myśl art. 28 kpa jest osoba, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A więc o tym, czy danej osobie (podmiotowi) przysługuje uprawnienie strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Tymczasem zatwierdzenie podziału nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może nastąpić tylko na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny i w sytuacjach wyjątkowych określonych w art. 97 ust. 3 w/w ustawy. Osobą taką jest właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości, który może swobodnie dysponować nieruchomością w granicach swojego prawa, co wyraża się tzw. interesem prawnym by żądać czynności organu, o których mowa w art. 28 kpa. Takich uprawnień i możliwości nie posiada natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości. Tym samym nie ma przymiotu strony w tego typu postępowaniu.

Kolegium wskazywało ponadto, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego

w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział zarówno w całości, jak i w części tej decyzji nie mogą dotyczyć jego interesu prawnego ani obowiązku. Jak wynika z ustaleń poczynionych na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, głównym argumentem wnioskodawcy jest okoliczność pozbawienia jego działek dostępu do drogi publicznej, tj. ul. H. - w wyniku dokonanego podziału. Tymczasem akta sprawy nie zawierają dowodów wskazujących, aby przed dokonaniem owego spornego podziału, działki skarżącego miały dostęp do drogi publicznej poprzez wyznaczenie geodezyjne drogi, czy ustanowienie służebności. Organ podkreślił, iż zarówno mapa projektu podziału stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r., jak również mapa wstępnego podziału stanowiąca załącznik do postanowienia tego Burmistrza z dnia [...] marca 2004 r. opiniującego wstępny projekt podziału wskazują, iż działki wnioskodawcy położone były niejako w środku działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta A. i nie było wydzielonych żadnych dróg dojazdowych do tych działek, ani dróg publicznych czy wewnętrznych, w tym do ulicy H.. Także wskazywane przez wnioskodawcę "drogi leśne" nie były w żaden sposób wyodrębnione geodezyjnie. Organ nadmienił, iż działki będące współwłasnością wnioskodawcy zostały wydzielone na mocy wyroku Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] grudnia 1997 r. sygn. akt [...] i jak wynika ze stanowiącego integralną część tego wyroku - szkicu sporządzonego przez biegłego sądowego geodetę nie było tam wydzielonych dróg dojazdowych. Ponadto zwrócono uwagę, iż podział geodezyjny działek nie powoduje likwidacji żadnej infrastruktury znajdującej się na gruncie. Stąd dokonany omawianą decyzją podział działki nie zlikwidował żadnych dróg, nawet wskazywanych przez skarżącego "dróg leśnych" i tym samym jego unieważnienie w całości lub w jakiejkolwiek części poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie zmieni stanu nieruchomości wnioskodawcy, a zwłaszcza jej stanu prawnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, a sam fakt podziału nieruchomości sąsiedniej nie miał żadnego wpływu na zakres praw wnioskodawcy. W dacie podziału nieruchomości wnioskodawca nie dysponował bowiem żadnym prawem rzeczowym do nieruchomości dzielonej, okoliczność zaś domagania się zapewnienia jego działkom dostępu do drogi publicznej nie daje mu praw strony w postępowaniu podziałowym. Organ I instancji informacyjnie zasygnalizował wnioskodawcy o możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej (art. 145 kc) w postępowaniu cywilnoprawnym.

Końcowo organ wskazał, iż także uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego Miasta A. – terenów obejmujących część dzielnicy Z. ograniczonych istniejącym cmentarzem, ulicą M., rzeką N., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta A. z dnia 23 września 2002 r. nr XXXVIII/357/02 nie daje wnioskodawcy przymiotu strony. Z ustaleń tego planu zawartych zarówno w części ogólnej jak i szczegółowej nie wynika bowiem obowiązek zapewnienia dostępu do ul. H. działkom nr [...],[...],[...] poprzez działkę [...], którą podzielono na działki [...],[...],[...]. Fakt zaś, że działki będące współwłasnością wnioskodawcy, łącznie z działką nr [...] powstałą w wyniku przedmiotowego podziału, zostały przeznaczone w tymże planie pod zabudowę hotelową ([...]) nie powoduje w żaden sposób, że w decyzji dotyczącej podziału sąsiedniej nieruchomości, albo w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności podlegałyby ochronie interes prawny lub obowiązek wynikający z tego planu dla właściciela działki sąsiedniej, w tym wypadku dla wnioskodawcy.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. Z. zarzucił powyższej decyzji rażące naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A.

w części dotyczącej dzielnicy Z.. Skarżący wskazał ponadto na zignorowanie wobec jego nieruchomości przepisów dotyczących ochrony własności zawartej w kodeksie cywilnym oraz w Konstytucji, a także sposobu wykorzystywania w sprawie przez Urząd Miasta własności komunalnej, a mianowicie przestrzegania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie wzbogacania w sposób niezgodny z prawem jednych obywateli kosztem innych.

Zdaniem skarżącego dokonana przez Kolegium wykładnia art. 28 kpa w związku

z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rażąco narusza art. 7 kpa, który nakazuje w toku postępowania uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolegium nie zrealizowało ocen prawnych i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w B. z dnia [...] września 2007 r. Przede wszystkim, aby dokonać właściwej wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium zobowiązane było zbadać cały ciąg zdarzeń prawnych poprzedzających wydanie decyzji o podziale działki komunalnej o nr [...], czego w sprawie nie uczyniono. Jednocześnie skarżący wskazał, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe wywody zawarte w piśmie do Kolegium z [...] marca 2008 r. oraz ze skargi sądowej z dnia [...] maja 2007 r. na decyzję SKO w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. nie podzieliło podniesionych zarzutów i decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organ wskazał, iż przedmiotem rozpoznania wniosku B. Z. z dnia

[...] stycznia 2007 r. jest kwestia istnienia bądź nieistnienia legitymacji strony w tymże ewentualnym postępowaniu. W szczególności organ winien ocenić, czy wnioskodawca jako współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej jest legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta A..

W tym stanie rzeczy podkreślono, iż decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności działania w sprawie osoby wnoszącej wniosek, legitymacji strony lub wykazania, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie.

A zatem, jak wynika z powyższego postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Te kwestie mogą być dopiero wyjaśniane po ewentualnym wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (wyroki NSA

z dnia 8 lipca 1999 r. IV SA 2152/97; z dnia 22 września 1999 r.; IV SA 1400/97, a także

z dnia 25 listopada 2003 r., I SA 694/02 - niepublikowany).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż wnioskodawca nie był

i nie jest stroną postępowania w postępowaniu zwykłym toczącym się przed wydaniem przedmiotowej decyzji, ponieważ stronami postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści lub współużytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy podział. Uwzględniając zatem powyższy przepis i treść definicji strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa uznać należy zdaniem organu, iż brak jest interesu prawnego wnioskodawcy w tymże postępowaniu. Fakt ten wyklucza również możliwość żądania stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta A., bowiem skutki jej ewentualnej nieważności nie wpłynęłyby na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Brak służebności drogi koniecznej

z nieruchomości zainteresowanego nie zostałby usunięty poprzez wyeliminowanie

z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji. Dotychczasowy właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...], tj. Gmina Miasto A. nie miała obowiązku ustanowienia takiej służebności na gruntach sąsiednich. Taki obowiązek powstałby natomiast, gdyby któraś

z nowo utworzonych nieruchomości pozbawiona zostałaby dostępu do drogi publicznej.

I jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2005 r.

I OSK 61/05, Lex nr 217315 - "Analiza przepisów art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi".

Brak interesu prawnego zarówno w postępowaniu zwykłym, jak też brak skutków ewentualnej nieważności decyzji po stronie wnioskodawcy pozbawia go statusu strony

w obu postępowaniach. Nie można tym samym uznać za zasadne zarzuty skarżącego sformułowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jakoby Kolegium orzekając

o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego naruszyło i to w sposób rażący art. 28 kpa oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktualnym, więc pozostaje sugestia ustanowienia służebności drogi koniecznej w postępowaniu cywilnoprawnym, co sugerował również organ I instancji.

Nie godząc się z tym stanowiskiem B. Z. wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając jej naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami poprzez ich wykładnię niezgodną z normami Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności oraz normami określającymi sposób korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego z przysługującej im własności komunalnej.

Skarżący zwrócił uwagę na niezgodność wykładni art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 w/w ustawy z art. 7 kpa przez nieodwoływanie się do interesów społeczności Miasta A. ani też słusznego interesu skarżącego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy koncentruje się na ochronie interesu prywatnego nabywcy działki komunalnej nr [...] powstałej z działki nr [...]. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezrealizowanie ocen prawnych i wskazań zawartych w wyroku WSA w B. z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt [...]. Dotyczy to w szczególności: braku oceny istnienia interesu prawnego w świetle art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dalszej konsekwencji braku oceny wpływu decyzji wydanej na podstawie powołanego art. 93 ust. 3 na sferę prawa strony. Skarżący zanegował ponadto stwierdzenie Kolegium, które zostało zamieszczone w decyzji z dnia 21 kwietnia 2008 r., jakoby działki wnioskodawcy zostały wydzielone z nieruchomości Miasta A. na mocy wyroku Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] grudnia 1997 r. wskazując, iż teren ten należał do jego rodziny już od 1934 r., o czym świadczą powszechnie znane dowody i fakty, potwierdzone przez prawomocny wyrok sądowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, iż wymienione wyżej zarzuty były przedmiotem rozpoznania zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2008 r. Organ podkreślił, iż merytoryczne kwestie nie mogły być oceniane

w zaskarżonej decyzji, bowiem postępowanie dotyczyło jedynie legitymacji procesowej strony, tj. wnioskodawcy w postępowaniu o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r. Zasadny jest natomiast zarzut dotyczący nieprawdziwego stwierdzenia, które zostało zamieszczone w decyzji SKO

w S. z dnia [...] kwietnia 2008 r., że działki wnioskodawcy zostały wydzielone

z nieruchomości Miasta A. w dniu [...] grudnia 1997 r. W ocenie Kolegium, zarówno skarżący jak i Kolegium pisząc w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.

o wydzieleniu z działki będącej własnością Miasta A. o nr geodezyjnym [...] - działki o nr geodezyjnym [...] mieli na uwadze znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] grudnia 1997 r. (sygn. akt [...]) w sprawie

z powództwa H. Z. o ustalenie prawa własności nieruchomości położonej w A. o pow. [...] m² o nr [...], wydzielonej z działki [...]. Istotnie wymieniony wyrok nie dotyczył wydzielenia działki skarżącego z nieruchomości będącej własnością gminy Miasta A., a tylko potwierdzał prawo własności działki oznaczonej wówczas nr geodezyjnym [...]. Tylko informacyjnie sąd rejonowy wspominał o wydzieleniu przedmiotowej działki. Okoliczność ta nie miała jednak zdaniem Kolegium wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu

o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. W szczególności uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło stan faktyczny zaistniały

w niniejszej sprawie oraz właściwie zinterpretowało przepisy prawa mające w niej zastosowanie.

Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem B. Z. z dnia [...] stycznia 2007 r.

w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia

[...] maja 2004 r. znak: [...]w części dotyczącej sposobu wydzielenia z działki komunalnej nr [...] o pow. [...] ha - działki nr [...] o pow. [...] ha albo stwierdzenia w tej części decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie kończące – decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który w wyroku z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...] uchylił w/w decyzję. W następstwie tego wyroku Kolegium w dniu [...] grudnia 2007 r. uchyliło własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W tym miejscu podnieść należy, iż wyrok kasacyjny powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone

w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Konsekwencją powyższego jest również to, iż Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Ocena prawna, o której mowa w powołanym wyżej przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

W tych uwarunkowaniach wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ponownie przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie związane było ustaleniami prawnymi i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...]. Ustaleniami prawnymi wskazaniami w tym wyroku związany jest również Sąd orzekający w tym postępowaniu.

Nawiązując zatem do tego orzeczenia zwrócić należy uwagę, iż Sąd zaakcentował

w nim, iż stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Jako, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną, nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nie istnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy. Podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma zatem - zdaniem Sądu - ocena legitymacji wnioskodawcy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej dokonana nie tylko z perspektywy trybu zwykłego, ale

i nadzwyczajnego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż organy obu instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uwzględniły wyżej wskazane zalecenia. Przede wszystkim uznać należy, iż stanowisko o braku legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej poprzedziła wszechstronna analiza interesu prawnego skarżącego zarówno pod kątem postępowania zwyczajnego jak i nadzwyczajnego. Dokonana w tym względzie ocena, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2004 r., jak również nie ma interesu prawnego w wyeliminowaniu z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, zgodna jest również z obowiązującą w tej mierze linią orzecznictwa sądowego.

Na wstępie podnieść należy, iż z przepisu art. 157 § 2 kpa wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Tak, więc wszczęcie postępowania może nastąpić, jeżeli wystąpi o to strona w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie zaś z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie interes prawny, użyte w tym przepisie rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują,

w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

5 października 1998r., sygn. akt II SA 1104/98, Sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych

z potrzebami danej osoby. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny (tak: NSA w wyroku z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, Lex nr 81670). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba jednakże odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy za organem administracji, iż odpowiedzi na pytanie czy skarżący jest stroną w sprawie dotyczącej podziału przedmiotowej nieruchomości należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, zwłaszcza dotyczących podziału nieruchomości. Wskazana wyżej ustawa nie normuje jednak wszystkich zagadnień procesowych (brak w niej między innymi przepisów określających krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tym postępowaniu) i z tego też względu w tej materii znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wraz z wypracowanym orzecznictwem dotyczącym pojęcia strony na tle art. 28 kpa.

Jak już wyżej wskazano interes prawny nie może wynikać z uznania czy to organu, czy to sądu, lecz z konkretnej normy prawnej, która w sposób bezpośredni lub pośredni określa interes prawny w zgłoszeniu wniosku podziałowego. Zgodnie zaś art. 97 ustawy stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel (np. gdy postępowanie wszczęto z urzędu), a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Z przyjętych w tym przepisie rozwiązań prawnych wynika, iż interes prawny

w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani innych tytułów do nieruchomości (tak: wyrok NSA z dnia 3 września 1999 r. II SA/Wr 933/98 niepubl.). Stanowisko to w ocenie składu orzekającego należy w pełni podzielić, kierunek ten zapoczątkowany jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dominuje także

w obecnym orzecznictwie sądowym jak i doktrynie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/05, Lex 230645, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 753/06, niepubl, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt

I OSK 853/06, Lex 320094, a także Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007, wyd. 2, s. 368-369).

Interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej

z nieruchomością objęta podziałem nie można również - jak trafnie wskazał organ - wywieść z art. 93 ust. 3 ustawy. Z przepisu tego wynika, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej wiąże się zatem z działkami, które powstaną

w wyniku dokonanego podziału. Stąd przy podziale nieruchomości organ nie ma obowiązku badania, czy sąsiednie nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej. W tym stanie prawnym skarżący nie może oczekiwać ustanowienia takiego dostępu do drogi publicznej dla wszystkich działek jednolitego kompleksu [...] ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie objętych podziałem nieruchomości decyzją Burmistrza Miasta A.. Słusznie zatem organ podniósł, iż z faktu, że ktoś jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą podziałem, nie można wyprowadzić wniosku, że z tego tytułu jest stroną postępowania. Fakt ten nie tworzy stosunku prawnego, gdyż nie ma powiązania z przepisami prawa.

W tych uwarunkowaniach podzielić należy pogląd Kolegium o brak interesu prawnego skarżącego w postępowaniu podziałowym (tryb zwykły).

W ocenie Sądu powyższy fakt wyklucza również możliwość żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A., bowiem skutki jej ewentualnej nieważności nie wpłyną na prawa lub obowiązki wnioskodawcy.

Głównym argumentem podnoszonym przez skarżącego jest okoliczność pozbawienia jego działek dostępu do drogi publicznej w wyniku dokonanego podziału. Tymczasem zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby działki skarżącego przed dokonaniem omawianego podziału miały zapewniony dostęp do tej drogi poprzez wyznaczenie geodezyjne drogi lub ustanowienie służebności. Stanowisko organu odwoławczego, iż brak służebności drogi koniecznej z nieruchomości skarżącego nie zostałby usunięty poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta A. odpowiada prawu. Jak trafnie bowiem zauważono dotychczasowy właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...], tj. Gmina Miasta A. nie miała obowiązku ustanowienia takiej służebności na gruntach sąsiednich. Taki obowiązek zaistniałby w przypadku, gdyby któraś z nowo utworzonych działek pozbawiona została dostępu do drogi publicznej. Przy czym nie chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej na cudzym gruncie, lecz przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W tych uwarunkowaniach pogląd skarżącego, iż stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w żądanej części spowodowałoby, że nowy podział musiałby zapewnić dojazd do jego działek z uwagi na dyspozycję art. 93 ust. 3 ustawy nie zasługuje na aprobatę i wobec powyższego nie daje uprawnień do żądania czynności organu.

Nie znajduje również potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym twierdzenie skarżącego, iż decyzją podziałową zlikwidowano dwie drogi leśne, które zapewniały dostęp jego działek do drogi publicznej. Przede wszystkim zauważyć należy, iż sam podział nieruchomości nie doprowadza do likwidacji żadnej infrastruktury znajdującej się na tej nieruchomości. Akta sprawy nie zawierają natomiast dokumentacji geodezyjnej wskazującej, że którakolwiek z wymienionych dróg leśnych została wydzielona

i łączyła działki nr [...],[...] i [...] z drogą publiczną. Jeżeli więc wymienione drogi nie zostały wykazane w dokumentacji geodezyjnej, chociażby jako drogi wewnętrzne, to nie można twierdzić, że nastąpiła ich likwidacja, tym samym unieważnienie decyzji podziałowej

w całości czy też jakiejkolwiek części nie zmieni stanu nieruchomości skarżącego, a zwłaszcza jej stanu prawnego. Skarżący podniósł wprawdzie, iż organ winien prześledzić cały ciąg zdarzeń prawnych poprzedzających wydanie decyzji o podziale działki komunalnej o nr [...], pod kątem dostępu jego działek do drogi publicznej, to jednakże zauważyć należy, iż sam nie przedłożył żadnych konkretnych dokumentów, z których wynikałaby powyższa okoliczność.

Przymiotu strony nie daje skarżącemu również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta A. – terenów obejmujących część dzielnicy Z. ograniczonych istniejącym cmentarzem, ulicą M., rzeką N., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta A. z dnia 23 września 2002 r. nr XXXVIII/357/02. Analiza tego planu dokonana przez Kolegium nie wykazała, aby z jego ustaleń wynikał obowiązek zapewnienia dostępu do ul. H. działkom nr [...],[...],[...]poprzez działkę [...]. Fakt zaś, że działki będące współwłasnością wnioskodawcy, łącznie z działką nr [...] powstałą w wyniku przedmiotowego podziału, zostały przeznaczone w tymże planie pod zabudowę hotelową ([...]) nie powoduje w żaden sposób, że w decyzji dotyczącej podziału sąsiedniej nieruchomości, albo w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności podlegałyby ochronie interes prawny lub obowiązek wynikający z tego planu dla właściciela działki sąsiedniej, w tym wypadku dla wnioskodawcy. Powyższy pogląd prezentowany przez Kolegium, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, ma on bowiem odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Reasumując uznać należy, iż zarzut skarżącego o naruszeniu art. 28 kpa w zw.

z art. 93 ust. 3 ustawy nie znajduje uzasadnienia. Dokonana przez organy obu instancji wykładnia tych przepisów jest zgodna z prawem, aprobowaną linią orzecznictwa sądowadministracyjnego, jak i doktryną, co zostało wykazane wyżej. Zasada zaś uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 kpa nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy te wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak: wyrok NSA z dnia

25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, Lex 81779). W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż organy obu instancji będąc związane wyżej wymienionymi przepisami prawa nie mogły naruszyć istniejących norm prawa i uczynić zadość przekonaniu skarżącego, że jego interes jako strony postępowania jest słuszny i w konfrontacji z nim obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. Tego rodzaju stanowisko będące subiektywnym odczuciem strony nie może zostać uznane za trafne i nie współbrzmi

z obowiązującym porządkiem prawa. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono też przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącego nie nosi cech dowolności (art. 80 i 107 § 3 kpa). W decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP oraz kodeksu cywilnego odnoszących się do ochrony prawa własności.

Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak

w sentencji.