Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2609/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 194 ust 5
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zakład Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o. o. [...], [...] (określany dalej jako Strona, Skarżąca, Spółka) zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w całości i wymierzającą Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o., administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za gospodarowanie odpadami w 2016 r. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], [...] WIOŚ wymierzył Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o. o., administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za gospodarowanie odpadami w 2016 r. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów - decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] (określanej dalej jako "decyzja zezwalająca"). Jednocześnie odmówił odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Organ I instancji powołał jako podstawę prawną art. 194 ust. 5 i art. 196, art. 198 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701, z późn. zm.) oraz art. 104, art. 189c oraz art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: K.p.a.), wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w okresie od 14 lutego do 21 marca 2018 r. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] przeprowadził kontrolę na terenie oczyszczalni ścieków, udokumentowaną protokołem kontroli Nr [...], podpisanym przez Stronę bez zastrzeżeń.

Organ stwierdził, że eksploatatorem oraz właścicielem nieruchomości gruntowych wraz z budowlami i urządzeniami oczyszczalni ścieków jest Skarżąca. Powstający podczas eksploatacji instalacji do oczyszczania ścieków odpad o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe jest przetwarzany przez Stronę w procesie odzysku metodą R-3 w kompostowni zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i nr [...]. Instalacja do kompostowania osadów ściekowych stanowi własność Gminy [...]. Strona posiada decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów: 19 08 05 - ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych w ilości 2 200 Mg/rok oraz 20 02 01 - odpadów ulegających biodegradacji, z wyłączeniem odpadów zielonych pochodzących z selektywnej zbiórki od mieszkańców i odbieranych na zlecenie gminy przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne w ilości 110 Mg/rok, na terenie kompostowni osadów ściekowych, zlokalizowanej przy komunalnej oczyszczalni ścieków w miejscowości [...], metodą R-3 - recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania) i wytwarzanie produktu (środka poprawiającego właściwości gleby) w ilości 410 Mg/rok .

Kontrola wykazała, że całość wytworzonych w oczyszczalni ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (kod odpadu 19 08 05) poddawana była odzyskowi w wyżej wymienionej kompostowni. Tymczasem zgodnie z pkt 2 lit. a decyzji zezwalającej maksymalna ilość odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, jaka może być poddana odzyskowi w kompostowni wynosi 2200 Mg/r. W 2016 r. Strona przekroczyła dopuszczalną do przetworzenia ilość odpadu o kodzie 19 08 05. Na podstawie kart ewidencji odpadów oraz oświadczenia Kontrolowanego ustalono, że w 2016 r. przetworzyła 2275 Mg ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych.

Organ wywodził, że zgodnie z art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701, z późn. zm.) administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 tego aktu. Kara wynosi nie mniej niż 1 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.

W związku z dopuszczeniem się naruszenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zawartego w decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. w czasie obowiązywania innych, niż aktualne w dacie orzekania, przepisów w zakresie ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej, organ zobowiązany był uwzględnić art. 189c K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna, niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Organ przytaczając podstawy prawne rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach obowiązującej w dacie wystąpienia naruszenia, tj. w 2016 r., za przetwarzanie odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41, administracyjna kara pieniężna wynosiła nie mniej niż 1 000 zł i nie mogła przekroczyć 1 000 000 zł. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej ustalona w ustawie obowiązującej poprzednio (w czasie naruszenia prawa) nie uległa zmianie, zatem do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie zastosowano ustawę nową. W myśl art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701, z późn. zm.) administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.

W toku postępowania Strona wyjaśniła, że w 2016 r. odpady o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji nie były stosowane do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby. W związku z powyższym skoro zezwolono na przetworzenie łącznie 2310 Mg odpadów na rok (łączna wartość dla obu rodzajów odpadów), zamiast odpadu o kodzie 20 02 01 przetworzono dodatkową ilość odpadu o kodzie 19 08 05. Jednocześnie Strona wskazała, że zwiększona ilość ścieków dowożonych spowodowała, że w procesie oczyszczania ścieków w 2016 r. wyprodukowano o 75 Mg osadów ściekowych więcej, niż dopuszczono do przetworzenia w zezwoleniu, czego Spółka nie była w stanie przewidzieć, co oznacza, że nie ponosi odpowiedzialności, a waga naruszenia jest znikoma.

W ocenie organu Strona, prowadząc przetwarzanie odpadów, naruszyła warunki posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, określone w decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Udzielone uprawnienia wprost wynikają z treści zezwolenia, a wszelkie zmiany w zakresie tych uprawnień wymagają zmiany zezwolenia. Jeśli zezwolenie dopuszcza przetworzenie 2 200 Mg ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (19 08 05) rocznie, to dokładnie taką maksymalną ilość tych odpadów Strona mogła poddać kompostowaniu. W przypadkach, gdy zezwolenie obejmuje również przetwarzanie odpadów o innych kodach, niedopuszczalne jest przetwarzanie dowolnych ilości wybranych odpadów w granicach wyznaczonego limitu dla wszystkich odpadów łącznie.

Fakt wytworzenia w 2016 r. większej ilości ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych w stosunku do lat poprzednich, w następstwie wzrostu ilości ścieków dowożonych, w istocie jest następstwem okoliczności, za które Strona nie ponosi odpowiedzialności i sam w sobie nie stanowi naruszenia ani zezwolenia, ani przepisów. Jednakże wytworzenie w 2016 r. większej ilości ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych nie uprawniało Strony do ich przetworzenia wbrew postanowieniom zezwolenia. Określa ono sposób postępowania w przypadku powstania nadwyżki osadów do kompostowania. W myśl pkt 3 lit. c decyzji zezwalającej "Zarówno ustabilizowane komunalne osady ściekowe, jak i odpady ulegające biodegradacji układane będą bezpośrednio na pryzmy kompostowe bez konieczności ich magazynowania. W przypadku powstania nadwyżki materiału do kompostowania gromadzony on będzie w trzech boksach w obrębie istniejącej kompostowni, której miejsce zostało określone w punkcie 3 a) niniejszej decyzji".

Dopóki określone w decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r., ilości odpadów dopuszczone do przetwarzania nie zostaną zmienione, obowiązują one Stronę.

Przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami w 2016 r. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów - decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. organ wziął pod uwagę kryteria określone w art. 199 tej ustawy, a mianowicie:

1) rodzaj naruszenia, tj. przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, uznając, że konsekwencją gospodarowania odpadami niezgodnie z zezwoleniem jest uchybienie przepisom, których warunki przestrzegania określone są w wyżej wymienionej decyzji i mają na celu ograniczenie wystąpienia zagrożenia dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi,

2) wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko poprzez występowanie uciążliwości odorowych, w związku z przetwarzaniem odpadów w sposób niezgodny z zezwoleniem poprzez przekroczenie ilości przetwarzanych odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe,

3) okres trwania naruszenia - w czasie 12 miesięcy prowadzonej przez Stronę działalności w zakresie przetwarzania odpadów w kompostowni osadów ściekowych w miesiącu grudniu 75 Mg opadów o kodzie 19 08 95 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe przetworzono z naruszeniem warunków zezwolenia,

4) rozmiar prowadzonej działalności, tj. ilość odpadów o kodzie 19 08 95 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe poddanych przetworzeniu w kompostowni w 2016 r., a mianowicie 2275 Mg, w tym 75 Mg przetworzonych z naruszeniem warunków zezwolenia czyli z przekroczeniem o 3,4 % całkowitej dopuszczalnej do przetworzenia ilości osadów,

5) skutki i wielkość zagrożenia - organ wziął pod uwagę fakt, że przetwarzanie odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia należy ocenić negatywnie, ponieważ prowadzenie procesu przetwarzania odpadów z przekroczeniem ilości przetwarzanych odpadów stanowi potencjalne zagrożenie dla środowiska.

Organ stwierdził, że argumentacja Strony, że jej działanie nie spowodowało żadnej szkody dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska może wpływać jedynie na ustalanie wysokości administracyjnej kary pieniężnej, gdyż do tego rodzaju przesłanek odwołuje się art. 199 ustawy o odpadach. Organ za uzasadnione uznał wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, która będzie odczuwalna dla Strony w taki sposób, aby wywrzeć skutek zarówno sankcyjny, jak i prewencyjny. Administracyjnej karze pieniężnej można przypisać między innymi funkcję represji, prewencji, zabezpieczenia, a także odszkodowania.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a Strona zaprzestała naruszania prawa. Jednakże, waga naruszenia prawa może być uznana jako znikoma, gdy naruszenie prawa jest nieistotne, a jego skutki dla dóbr których ochronie służy, nieznaczne. Naruszenie prawa nieistotne, to naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że naruszenie prawa jest w tym przypadku istotne dla zachowania porządku prawnego, a kara w wysokości 10 000 zł w kontekście ustalonych naruszeń może doprowadzić do unikania przez Stronę podobnych uchybień w przyszłości.

Art. 189f K.p.a. zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, czy stwierdzone naruszenie prawa jest znikome, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że Strona zaprzestała naruszenia prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ uznał, iż naruszenia prawa przez Stronę, polegającego na gospodarowaniu odpadami w 2016 r. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów nie można cofnąć. Nie jest zatem możliwe usunięcie skutków tego naruszenia, jak również nie jest możliwe przywrócenie przez Stronę stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze, że Strona, jako profesjonalny podmiot eksploatujący oczyszczalnię ścieków i kompostownię osadów ściekowych, świadomie przekroczyła ilość przetwarzanych odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, organ uznał, że naruszenie nie jest znikome i nie jest możliwe usunięcie jego skutków. Natomiast przetwarzanie większych ilości odpadów, niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, jest niedopuszczalne i przesądza – w ocenie organu - o braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Ponadto Strona nie dołożyła należnych starań, aby uniknąć naruszenia zezwolenia. Pomimo tego, że posiada boksy do magazynowania nadwyżki materiału do kompostowania, poddała go przetworzeniu.

W związku z powyższym, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uznał, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f K.p.a., umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przy jednoczesnym udzieleniu Stronie pouczenia.

Organ odwoławczy częściowo zakwestionował decyzję organu I instancji, stwierdzając, że administracyjna kara pieniężna wymierzona decyzją organu I instancji z dnia 22 listopada 2019 r. nie jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia.

Organ argumentował, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592), wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach, zmieniając brzmienie art. 194, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami, poprzez dodanie ust. 5: "administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł". Jednocześnie ustawodawca zmienił brzmienie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, wprowadzając w miejsce administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nowy rodzaj czynu zagrożonego administracyjną karą pieniężną. Wprowadzając powyższe zmiany ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych, co oznacza właściwość przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Nowelizacją ustawodawca nie zlikwidował, a nawet nie zmienił zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej objętego niniejszym postępowaniem, gdyż było nim i jest gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Zmianie uległo więc jedynie miejsce usytuowania zachowania podlegającego karze. Podstawa wymierzenia kary przeniesiona została z art. 194 ust. 1 pkt 4 do art. 194 ust. 5 przedmiotowej ustawy.

Zgodnie z art. 189c K.p.a. jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna, niż w czasie naruszenia prawa, stosuje się ustawę nową(chyba, że poprzednio obowiązująca jest względniejsza dla strony). Z uwagi na fakt, że wysokość kary za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem nie uległa zmianie w wyniku nowelizacji, decyzję organ wydał na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach.

W pkt 2a decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. dopuszczono do przetworzenia w ciągu roku 2 2000 Mg odpadów o kodzie 19 08 05, natomiast Strona w roku 2016 r. przetworzeniu poddała 2 275 Mg tych odpadów. Strona dopuściła się zatem naruszenia warunków posiadanego zezwolenia, przekraczając ilości przetwarzanych odpadów o kodzie 19 08 05, w stosunku do ilości określonych w zezwoleniu. Naruszenie to stanowi podstawę do nałożenia kary, o której mowa w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, która jest obligatoryjna, a przepisy ustawy o odpadach nie przewidują żadnych ustępstw. Naruszenie, udokumentowane w protokole kontroli nr [...], obligowało organ I instancji do wydania zaskarżonej decyzji, a zarzut naruszenia art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach organ uznał za bezpodstawny.

Za bezzasadny organ uznał ponadto zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1277) poprzez przyjęcie przez organ I instancji, iż komunalny osad ściekowy może być magazynowany w boksach, argumentując że ten akt dotyczy wyłącznie kryteriów dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach, wobec czego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Boksy przewidziane do gromadzenia nadwyżki osadu ściekowego nie są składowiskiem odpadów, w związku z czym uwzględnianie powyższego rozporządzenia i zmian w ustawodawstwie dotyczącym składowania odpadów na składowiskach byłoby bezcelowe. W ocenie organu podnoszony przez Stronę fakt, że boksy zostały zaprojektowane w celu przechowywania w nich materiałów strukturalnych (słoma itp.), nie wyklucza możliwości wykorzystania ich do magazynowania nadmiaru osadów ściekowych zwłaszcza, że taka sytuacja została przewidziana w decyzji zezwalającej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. c poprzez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe ich przechowywanie obejmujące magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Zdaniem organu znajduje zastosowanie art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach mówiący, iż "magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania". Możliwe jest więc magazynowanie osadów ściekowych, jeżeli jest to zgodne z warunkami decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a także z treścią art. 23 ust. 2 pkt 2 zakazującego zbierania poza miejscem wytwarzania komunalnych osadów ściekowych. Należy więc stwierdzić, że Strona mogła magazynować powstałą nadwyżkę komunalnych osadów ściekowych, bowiem posiadane zezwolenie na przetwarzanie odpadów dopuszczało taką możliwość w pkt 3c: "miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz rodzaj magazynowanych odpadów - zarówno ustabilizowane komunalne osady ściekowe, jak i odpady ulegające biodegradacji układane będą bezpośrednio na pryzmy kompostowe bez konieczności ich magazynowania. W przypadku powstania nadwyżki materiału do kompostowania, gromadzony on będzie w trzech boksach w obrębie istniejącej kompostowni, której miejsce zostało określone w punkcie 3a niniejszej decyzji".

Organ nie podzielił stanowiska, iż zawarty w zezwoleniu zwrot "materiał do kompostowania" nie odnosi się do osadu ściekowego, a do materiału strukturalnego, tj. słomy, zrębek, kory, trocin.

W zezwoleniu na przetwarzanie odpadów w pkt 3c określono miejsce i sposób magazynowania odpadów i wskazano w nim, że "w przypadku powstania nadwyżki materiału do kompostowania, gromadzony on będzie w trzech boksach w obrębie istniejącej kompostowni, której miejsce zostało określone w punkcie 3a niniejszej decyzji". GIOŚ pismem z dnia 23 marca 2020 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o wyjaśnienie zwrotu "materiał do kompostowania". Pismem z dnia 31 marca 2020 r., wyjaśniono, iż "materiał do kompostowania", który może być magazynowany w boksach, dotyczy odpadów objętych zezwoleniem wskazanym w pkt 2 decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r., a zatem odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe i 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji.

Podnoszony przez Stronę argument, iż gromadzenie osadów ściekowych w niezadaszonych boksach mogłoby doprowadzić do korozji betonowych ścianek boksów, ponownego uwodnienia osadów w wyniku opadów deszczu, a w konsekwencji rozlania się osadów po terenie oczyszczalni i stworzenie zagrożenia dla środowiska, organ uznał za bezzasadny. Sposób postępowania z odpadami określony w decyzji udzielającej zezwolenia na ich przetwarzanie musi spełniać wymagania ochrony środowiska. Z odwołania fotografii boksów oraz rysunku stanowiącego rzut boksów wynika, że posiadały one utwardzone podłoże oraz spadek w kierunku kratek kanalizacyjnych. Na fakt wyposażenia boksów w system odprowadzania odcieków do oczyszczalni wskazał także [...] WIOŚ. Ponadto osady ściekowe miały być bezpośrednio transportowane na pryzmy kompostowe, natomiast ich magazynowanie w boksach było przewidziane wyłącznie w przypadku powstania nadwyżki osadów, co - jak wynika z dołączonych do odwołania rocznych raportów z eksploatacji oczyszczalni - miało miejsce jeden raz w ciągu sześciu lat (2013-2018). Analizując raporty z eksploatacji oczyszczalni ścieków można stwierdzić, że Strona powinna magazynować powstający osad ściekowy od połowy grudnia 2016 r., aby nie naruszyć posiadanego zezwolenia. W związku z tym, w ocenie GIOŚ nie jest możliwe, aby w przeciągu ok. 2 tygodni (czas magazynowania osadów od połowy grudnia 2016 r. do początku 2017 r.) mogło dojść do korozji betonowych ścianek boksów i rozlania się osadów. Powyższe argumenty legły u podstaw stwierdzenia, że Strona miała możliwość magazynowania nadwyżki osadów i tym samym niedopuszczenia do naruszenia zezwolenia.

Za bezzasadny organ uznał zarzut Strony, dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zebrał i właściwie rozpatrzył materiał dowodowy pod względem konieczności wydania zaskarżonej decyzji. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr WIOS-SZ 37/2018, który został podpisany przez kontrolowanego i kontrolującego w dniu 21 marca 2018 r., co jednocześnie potwierdziło tym samym treści w nim zawarte (zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a.).

GIOŚ dostrzegł, że brak jest wskazań do określenia negatywnych skutków naruszenia, a organ I instancji nie wyjaśnił, jakie potencjalne zagrożenie dla środowiska istniało w związku z przetworzeniem większej ilości odpadów, niż ilość dopuszczona w decyzji na przetwarzanie odpadów. Ze względu na brak stwierdzonych negatywnych następstw naruszenia, organ obniżył wysokość kary.

Jednocześnie podkreślił, że przetworzenie w 2016 r. jedynie o 75 Mg (tj. 3,4%) osadów ściekowych więcej, niż przewidywało posiadane przez Stronę zezwolenie nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ale w zależności od skali stwierdzonego naruszenia ma wpływ na jej wysokość. Zgodnie z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach wysokość kary zagospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem ustala się uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożenia dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Powołując się na wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 359/16 organ stwierdził, że z treści art. 199 ustawy o odpadach w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach ("widełkach") wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Jako opierający się na zobiektywizowanych kryteriach, nie może on natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary.

Organ zgodził się ze Stroną, iż w zaskarżonej decyzji I instancji ogólnikowo wskazano na potencjalne zagrożenie, jakie mogło wywołać przedmiotowe naruszenie oraz jego wpływ na środowisko. Podnoszony przez Stronę argument braku stwierdzonego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska nie może jednak być podstawą do odstąpienia od wymierzenia kary.

Przetworzenie odpadów w ilości większej, niż wskazywało posiadane przez Stronę zezwolenie stanowi naruszenie prawa. Na sam fakt naruszenia zezwolenia nie ma wpływu to, że technicznie kompostownia posiadała możliwość przetworzenia nawet 3 825 Mg odpadów w ciągu roku. Także podnoszony przez Stronę w piśmie z dnia 14 października 2019 r. argument, iż pozwolenie zezwalało łącznie na przetwarzanie 2 310 Mg odpadów w ciągu roku organ ocenił jako niezasadny. W niniejszej sprawie istotne jest, iż w zezwoleniu dopuszczono do przetworzenia 2 200 Mg/rok odpadów o kodzie 19 08 05. Warunki decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów należy stosować wprost i niedopuszczalne jest przetworzenie odpadów jednego rodzaju w ilości, jaką stanowi suma mas poszczególnych rodzajów odpadów dopuszczonych do przetworzenia, jeżeli warunki decyzji na to nie zezwalają, a tak było w rozpatrywanej sprawie. Jako referencję tego twierdzenia organ wskazał wyrok WSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa2731/17, w którym stwierdzono, że udzielone uprawnienia muszą być wprost zapisane w treści zezwolenia, uprawnień tych nie można, tak jak uczyniła to skarżąca zmieniać, bez zmiany samego zezwolenia.

Z uwagi na fakt, iż sankcja wymieniona w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach ma charakter obligatoryjny, organ II instancji postanowił wymierzyć karę w wysokości 5 000 zł. Taka wysokość kary jest uzasadniona okolicznościami sprawy i odpowiednia, by skutecznie wyegzekwować od Strony realizację obowiązków.

Nadto organ zauważył, że nie doszło do przedmiotowego uchybienia wskutek działania siły wyższej, wobec czego organ odwoławczy za bezpodstawny uznaje zarzut naruszenia art. 189e K.p.a. Odwołując się do poglądów doktryny organ podał, że siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia (co obejmuje również nikłe prawdopodobieństwo jego zajścia w danej sytuacji) i niemożliwe do zapobieżenia (przy czym w zasadzie chodzi o niemożliwość zapobieżenia nie tyle samemu zjawisku, co jego następstwom). Siłę wyższą odróżnia od zwykłego przypadku to, że jest to zdarzenie nadzwyczajne, zewnętrzne i niemożliwe do zapobieżenia. Z uwagi na powyższe organ nie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie siłą wyższą była większa ilość ścieków dopływających oraz dowożonych do oczyszczalni. Z treści pisma Strony z dnia 14 października 2019 r. wynika, że w 2016 r. wraz z gminą [...] podjęła ona działalność analityczno-kontrolną dotyczącą posiadania oraz regularnego opróżniania zbiorników bezodpływowych, wobec czego Strona mogła spodziewać się zwiększonej ilości ścieków dowożonych. Zwiększona ilość ścieków nie była wynikiem zaniedbań Strony, jednak istniała możliwość zapobieżenia następstwom poprzez magazynowanie nadwyżki powstałych osadów ściekowych w boksach. Natomiast Strona, świadoma możliwości uniknięcia przekroczenia ilości odpadów, poprzez ich czasowe magazynowanie (tym bardziej, że czasookres, w jakim komunalne osady ściekowe musiałyby być magazynowane to było jedynie kilkanaście dni), zdecydowała o poddaniu nadwyżki wytworzonych komunalnych osadów ściekowych procesom kompostowania, licząc się tym samym z obligatoryjną sankcją. W tych konstatacjach organ upatrywał braku możliwości powoływania się na "siłę wyższą".

GIOŚ karę w wysokości 5 000 zł uznał za adekwatną. Ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej GIOŚ wziął pod uwagę, iż odpady przetworzono przy użyciu dopuszczalnej metody oraz w ilości, do jakiej kompostownia była technicznie przygotowana. W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe wymierzenie administracyjnej kary w dolnej granicy z art. 194 ust. 5 ustawy ani odstąpienie od niej, bowiem Strona miała możliwość uniknięcia naruszenia poprzez magazynowanie nadwyżki powstałych osadów ściekowych w boksach. Ponadto kara powinna mieć charakter środka prewencyjnego, a Stronie, jako profesjonalny podmiot gospodarujący odpadami ma obowiązek przestrzegania warunków określonych w zezwoleniach.

Zgodnie z art. 189f §1 K.p.a. "organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Organ wywodził, że powyższy przepis zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie nie zaszły wyżej wymienione przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie GIOŚ waga naruszenia nie jest znikoma, bowiem Strona miała możliwość zapobieżenia naruszenia poprzez magazynowanie nadwyżki osadów ściekowych w boksach, a świadoma konsekwencji - równie świadomie naruszała warunki decyzji. Ponadto nie jest możliwe zaprzestanie naruszania prawa (przywrócenie stanu zgodnego z prawem), tj. poddanie w 2016 r. przetworzeniu maksymalnie 2 200 Mg osadów ściekowych, ponieważ fakt przetworzenia większej ilości odpadów aniżeli przewiduje to zezwolenie, się dokonał i jest nieodwracalny. Przedmiotowe naruszenie ma więc charakter nieusuwalny. Dodatkowo organ podkreślił, że nie miały miejsce przesłanki określone w art. 189f §1 pkt 2 K.p.a., tj. strona nie została uprzednio ukarana za to samo naruszenie administracyjną karą pieniężną przez inny organ (zgodnie z art. 196 ustawy o odpadach do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych określonych w ustawie o odpadach, w tym na podstawie art. 194, właściwy jest wyłącznie wojewódzki inspektor ochrony środowiska) ani też nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za wymienione w tym przepisie przestępstwa, co spełniałoby cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Nie były podejmowane inne działania sankcyjne penalizujące przedmiotowe naruszenie.

W konsekwencji powyżej przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych stwierdził brak podstaw do uwzględnienia argumentacji z odwołania i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej.

W skardze Skarżąca zaskarżyła decyzję z dnia [...] października 2020 r. w części, tj. w zakresie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej, zarzucając naruszenie:

1) art. 194 ust. 5, w związku z art. 41 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, iż skarżąca naruszyła warunki gospodarowania odpadami, a w konsekwencji, że organ obligatoryjnie, niezależnie od okoliczności, zobowiązany był do wymierzenia kary;

2) zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1277) poprzez przyjęcie, iż komunalny osad ściekowy może być magazynowany w boksach;

3) art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu, że:

- komunalne osady ściekowe stanowią materiał do kompostowania, który może być składowany w boksach;

- Spółka miała możliwość podjęcia czynności, zmierzających do przeciwdziałania naruszeniom;

4) art. 189e i 189f K.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie ziściły się przesłanki ustawowe do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w związku z błędnym przyjęciem, że:

- Spółka nie dołożyła należytych starań, aby uniknąć naruszenia zezwolenia;

- w sprawie zachodzi brak możliwości usunięcia skutków naruszenia i przywrócenia stanu poprzedniego.

W skardze Spółka wskazała, że nie przekroczyła rocznego limitu przetwarzania ustabilizowanych osadów ściekowych. W ocenie Skarżącej organy obu instancji nie wzięły pod uwagę czasu trwania procesu kompostowania, który w zależności od temperatury zewnętrznej trwa ok. 70-80 dni, czyli ok. 10 tygodni. Wytworzony w grudniu 2016 r. osad ściekowy w ilości 136 Mg (w tym przekroczenie o 75 Mg) został poddany kompostowaniu w pryzmach. Powyższe oznacza, że w grudniu 2016 r. nie został on jeszcze przetworzony, lecz był w trakcie procesu przetwarzania (na jego początku). Proces przetwarzania na kompost zakończył się dopiero pod koniec lutego 2017 r. Na dzień 31 grudnia 2016 r. proces przetwarzania nadwyżki osadu w ilości 75 Mg nie został ukończony.

Za błędne Spółka uznała stanowisko GIOŚ wskazujące, że zawarte w decyzji zezwalającej określenie "materiał do kompostowania" dotyczy odpadów ujętych w pkt 2 tego zezwolenia, a więc do odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Ww. określenie nie odnosi się bowiem do osadu ściekowego, lecz do materiału strukturotwórczego.

W skardze Spółka wywodziła ponadto, że zaprojektowana konstrukcja boksów nie spełnia wymogów technicznych do magazynowania i przechowywania osadów ściekowych, bowiem stanowią one konstrukcję betonowo - drewnianą, mają niewielką pojemność oraz nie posiadają zadaszenia. Gromadzenie osadów ściekowych w niezadaszonych boksach mogłoby doprowadzić do erozji betonowych ścianek boksów oraz do ponownego uwodnienia osadów w wyniku opadów deszczu, a w konsekwencji do rozlania się osadów po terenie oczyszczalni. Z projektu budowlanego i konstrukcji boksów wynika, że nie były one przeznaczone do przechowywania osadów. Zalegające, niepoddane kompostowaniu osady zagniwają, a ich kompostowanie po upływie 2-3 tygodni powoduje znacznie większe niż normalnie wydzielanie się tzw. gazów złowonnych, co z kolei wpływa na powstawanie uciążliwości odorowych. Przechowywanie osadów w boksach spowodowałoby wymierną szkodę dla środowiska w postaci wysokiego prawdopodobieństwa powstania uciążliwości dla okolicznych mieszkańców.

Ponadto Skarżąca, jako błędne wskazała stanowisko organu, iż inspektor ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia naruszenia pozwolenia, zobowiązany jest w każdym przypadku wymierzyć karę, chociaż stosowanie represji dopuszczalne jest tylko, jako reakcja na zachowanie zawinione. Możliwość wymierzenia kary Skarżąca uzależniła od analizy wpływu skutków takiego zachowania na środowisko. W tym kontekście wywodziła, że przechowywanie nadmiaru osadu ściekowego w boksach i niepoddanie go procesowi kompostowania mogłoby spowodować potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, ponieważ:

- osad ściekowy uległby zagniciu;

- z osadu ściekowego o zawartości ok. 16% suchej masy mogłyby powstawać odcieki, które mogłyby skazić środowisko;

- podczas przechowywania osadu ściekowego rozpocząłby się proces rozkładu beztlenowego substancji organicznej, co doprowadza do wydzielania się gazów złowonnych do atmosfery oraz gazu cieplarnianego.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła ponadto nieuwzględnienie wprowadzonego od 1 stycznia 2016 r. zakazu składowania osadów ściekowych o określonych właściwościach (tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 stycznia 2013 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu (Dz. U. z 2013 r., poz. 38) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r.) Kryteria zawarte w ww. aktach w praktyce uniemożliwiają składowanie odpadów o kodzie 19 08 05, bez ich uprzedniego przetworzenia.

Zdaniem Skarżącej, zwiększenie o 75 Mg masy osadów ściekowych było następstwem dopływu w 2016 r. większej objętości ścieków surowych oraz zwiększoną objętością przyjmowania ścieków dowożonych. Przetworzenie większej ilości osadów nie miało negatywnego wpływu na życie, zdrowie ludzi i na środowisko, a przyczyniło się jedynie do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby.

Ponadto, w ocenie Skarżącej, ziściły się przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem waga naruszenia jest znikoma, a Spółka zaprzestała naruszenia. Przemawiają za tym następujące okoliczności:

- zwiększona ilość ścieków była wynikiem zwiększonego dopływu ścieków surowych w 2016 r. oraz zwiększoną objętością przyjmowanych ścieków dowożonych, w następstwie bardzo słonecznego lata i zwiększonej ilości turystów;

- prognozy, co do ilości wytworzonego osadu ściekowego są wieloletnie i wyłącznie szacunkowe, oparte na danych historycznych- brak możliwości precyzyjnego określenia ilości osadu w kolejnych latach;

- osad ściekowy jest produktem ubocznym oczyszczania ścieków przemysłowych i komunalnych, a komunalne przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ma ustawowy obowiązek odbioru ścieków, wobec czego spółka zmuszona była odebrać zwiększoną ilość ścieków, a w konsekwencji wytworzyć i przetworzyć zwiększoną ilość osadów ściekowych;

- przekroczenie rocznego limitu miało charakter nieznaczny i nastąpiło w końcówce roku kalendarzowego w grudniu 2016 r., przed upływem rocznego okresu rozliczeniowego;

- osady ściekowe przetworzono przy użyciu dopuszczalnej metody w technicznie przygotowanej kompostowni;

- przetworzenie osadów ściekowych zneutralizowało ryzyko negatywnego oddziaływania na środowisko;

- wskutek przetworzenia nadwyżki osadów spółka nie uzyskała dodatkowych korzyści lub nie zaoszczędziła wydatków;

- organy obu instancji nie stwierdziły żadnych negatywnych skutków w środowisku spowodowanych przedmiotowym naruszeniem;

- przekroczenie miało charakter jednorazowy, o znikomej wadze, bez szkody dla środowiska.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, po pierwsze że zdeterminowany został zakres rozstrzygnięcia Sądu, bowiem Skarżąca zaskarżyła decyzję z dnia [...] października 2020 r. w części, tj. w zakresie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej.

Po drugie, że Sąd aprobuje ustalenia faktyczne, przyjęte przez organ i nie zakwestionowane przez Stronę. W związku z tym za bezzasadny Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, w związku z art. 41 tego aktu, do którego miałoby dojść poprzez przyjęcie, że wymierzenie kary jest obligatoryjne, niezależnie od okoliczności sprawy. Organ II instancji przeanalizował bowiem okoliczności sprawy, które jednoznacznie wskazują, że Spółka dopuściła się naruszenia posiadanego zezwolenia, a przy wymierzaniu kary uwzględnił wszystkie przesłanki, określone w przepisach ustawy o odpadach. Ponadto organ przeanalizował możliwość zastosowania art. 189f § 1 K.p.a. i nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary.

Odnosząc się do prawnych podstaw działania organu Sad wskazuje, że nie ulega wątpliwości, że doszło do obiektywnego naruszenia przepisów prawa. Strona w 2016 r. przetworzyła komunalne osady ściekowe w ilości większej o 75 Mg, niż przewidywało to posiadane zezwolenie. Niewykazanie zagrożenia dla środowiska zostało uwzględnione przez organ II instancji i rzutowało na obniżenie wysokości kary. Rozdzielić bowiem należy fakt naruszenia prawa, z którym występuje korelacja z wymierzeniem kary (na mocy art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem) oraz wynikające z K.p.a. przesłanki jej umorzenia czy miarkowania. Uznaniowy charakter, w odróżnieniu od dyspozycji z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach ma wysokość kary.

Na wynik przedmiotowego postępowania nie ma wpływu podniesiony przez Skarżącą argument, iż osady ściekowe w ilości 136 Mg (w tym przekroczenie o 75 Mg) w grudniu 2016 r. nie zostały jeszcze przetworzone, a były na początku procesu przetwarzania. Ilość przetworzonych ustabilizowanych osadów ściekowych w 2016 r. została określona na podstawie kart ewidencji odpadów (załącznik nr 11 do protokołu kontroli nr [...]) oraz oświadczenia kontrolowanego (załącznik nr 12 do protokołu kontroli nr [...]). Odpady zostały poddane przetwarzaniu oraz zewidencjonowane w 2016 r. i nie ma przy tym znaczenia, na jakim etapie był proces ich kompostowania.

W kwestii zarzutu naruszenia zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1277), Sąd zaznacza, że rozporządzenie dotyczy wyłącznie kryteriów dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach, wobec czego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Boksy przewidziane do gromadzenia nadwyżki osadu ściekowego nie są składowiskiem odpadów, w związku z czym uwzględnianie powyższego rozporządzenia i zmian w ustawodawstwie dotyczącym składowania odpadów na składowiskach byłoby bezcelowe.

Nie sposób zgodzić się także z zarzutem naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych. Zwrócić należy uwagę, że w toku postępowania odwoławczego GIOŚ skierował do Starosty [...], który decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., udzielił Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pismo o wyjaśnienie, co dokładnie stanowi "materiał do kompostowania", który może być magazynowany w boksach. W odpowiedzi Starosta [...] wskazał, że "Użyte w decyzji stwierdzenie "materiał do kompostowania", który może być magazynowany w boksach, dotyczy odpadów objętych przedmiotowym zezwoleniem, wskazanych w pkt 2 decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]", czyli odpadów o kodzie 19 08 05 i 20 02 01. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zasadnie podtrzymał swoje stanowisko dotyczące możliwości magazynowania osadów ściekowych w przypadku, gdy jest to zgodne z warunkami decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a także z treścią art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, dotyczącego zakazu zbierania osadów ściekowych poza miejscem wytwarzania. Obowiązujące przepisy nie określają szczegółowych wymagań technicznych dla magazynowania osadów ściekowych. Ogólne wymagania dotyczące magazynowania odpadów określa art. 25 ustawy o odpadach. Wobec powyższego bezzasadne jest stwierdzenie Skarżącej, że boksy nie spełniają wymagań technicznych, co nie pozwala na magazynowanie w nich osadów ściekowych, a Skarżąca, kwestionując warunki posiadanego zezwolenia, winna była, jako profesjonalny przedsiębiorca, wystąpić do organu wydającego sporną decyzję ojej zmianę w zakresie warunków magazynowania odpadów. Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995), należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska m.in. w zakresie przestrzegania decyzji regulujących tę działalność, a zatem również zezwoleń w zakresie gospodarowania odpadami, czyli także decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wobec powyższego organ I instancji, czyniąc zadość realizowanym ustawowym obowiązkom, w sposób prawidłowy dokonał ustaleń spornej kontroli, wydając w jej efekcie zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podtrzymuje zatem stanowisko dotyczące prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, uznając tym samym zarzuty Skarżącej za chybione.

W odniesieniu do wskazanych przez Skarżącą zagrożeń, wynikających z magazynowania osadów w boksach, organ przekonująco wyjaśnił, iż osady te są osadami ustabilizowanymi. Mimo braku ustawowej definicji ustabilizowanych osadów ściekowych, w literaturze można odnaleźć informacje, iż stabilizacja polega na pozbawieniu osadu tendencji do zagniwania, a także hamuje emisję odorów w wyniku rozkładu substancji organicznych oraz prowadzi do zmniejszenia liczby bakterii i organizmów chorobotwórczych [E. Dusza, E. Saran, A. M. Kupka "Możliwość wykorzystania ustabilizowanych i odwodnionych osadów ściekowych z Miejskiej Oczyszczalni Ścieków w Reczu na cele przyrodnicze" Archiwum Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska, vol. 19, nr 2], Wobec powyższego nie sposób uznać, że czasowe magazynowanie ustabilizowanych osadów ściekowych w boksach z utwardzonym podłożem i wyposażonych w system odprowadzania odcieków zagrażałoby życiu i zdrowiu ludzi oraz środowisku.

Podkreślić należy również, że organ II instancji, przy wymierzaniu kary uwzględnił, że w wyniku przedmiotowego naruszenia nie doszło do powstania szkody w środowisku. Wskazał także, że powyższe nie może być podstawą do całkowitego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, bowiem Strona bez wątpienia dopuściła się naruszenia warunków posiadanego zezwolenia.

W zakresie zarzucanego naruszenia art. 189 e i 189 f § 1 K.p.a. Sąd wskazuje, że podniesione przez Skarżącą okoliczności nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary, zwłaszcza w sytuacji, że Spółka miała możliwość uniknięcia przekroczenia ilości przetwarzanych odpadów.

Zasadne jest twierdzenie organu o braku możliwości zastosowania art. 189 f § 2 oraz § 3 K.p.a., bowiem Spółka nie ma możliwości usunięcia naruszenia prawa, tj. poddanie w 2016 r. przetworzeniu maksymalnie 2 200 Mg osadów ściekowych, a co za tym idzie - przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia. Fakt przetworzenia większej ilości odpadów, niż przewiduje to zezwolenie zaistniał i jest nieodwracalny. Zaprezentowana przez Spółkę argumentacja, że w celu zapobieżenia negatywnego oddziaływania komunalnych osadów ściekowych na środowisko przetworzyła nadwyżkę osadów na organiczny środek poprawiający właściwości gleby o nazwie "komposad" (na produkcję, którego ma wszystkie wymagane pozwolenia) nie uwolniło Spółki np. od wystąpienia od zmiany warunków pozwolenia. Racjonalność działania w zakresie ochrony środowiska nie uwalniało tego podmiotu od respektowania warunków decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Ta okoliczność zasadnie została uwzględniona przez organ II instancji przy miarkowaniu wysokości kary.

Ponadto nie jest do obrony wywodzenie, że odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, w postaci zapewnienia zarówno prewencji szczególnej, jak i ogólnej. Przekraczając zakres posiadanych uprawnień podmiot winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającemu naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12, CBOSA).

Stanowisko to aprobowane jest w orzecznictwie, o czym świadczą przykładowo wymienione następujące wyroki WSA w Warszawie z dnia: 22 stycznia 2021 r., V SA/Wa 2387/20, 6 listopada 2020 r., IV SA/Wa 389/20, 4 lipca 2019 r., IV SA/Wa 608/19, 6 marca 2019 r., IV SA/Wa 3065/18, 17 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 1910/18, 22 listopada 2018 r., IV SA/Wa 3362/17, CBOSA.

Jednocześnie organ de facto uwzględnił stanowisko Strony, że przekroczenie o 3,4 % w stosunku do wartości dopuszczalnej przy jednoczesnym właściwym zagospodarowaniu odpadu ściekowego stanowi nieznaczne naruszenie decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

Odnosząc się do standardów wyznaczonych art. 7, 77 i 80 oraz art. 107 K.p.a. Sąd stwierdza, że w sprawie zebrano materiał dowodowy w stopniu dostatecznym i materiał ten został poddany prawidłowej ocenie, co z kolei znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stanowisko w niej przyjęte znajduje oparcie w materiale dowodowym ocenionym zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, jak również jest zgodne z wytycznymi wynikającymi z orzecznictwa sądowego w podobnych sprawach. Zgromadzone w sprawie dowody zostały ocenione, chociaż co zrozumiale Skarżący z oceną tą się nie zgadza. Postępowanie dowodowe przeprowadzono w niezbędnym zakresie uwzględniając również stanowisko Skarżącej i wbrew jej zarzutom, nie pominięto żadnych istotnych dla sprawy dowodów. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ odwoławczy nie był związany ocenami sformułowanymi przez Skarżącą.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wymagane prawem elementy, które pozwalają Stronie na poznanie powodów podjęcia decyzji dla niej niekorzystnej. Należy także zastrzec, że odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że jeżeli motywy podjętej decyzji są w uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane, a rezultat postępowania jest zgodny z prawem, to samo ewentualne formalne naruszenie przepisów K.p.a., powstałe na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane jako istotne (za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r. [sygn. akt I SA/Wa 1565/11, LEX nr 1137289], WSA w Krakowie z dnia 26.01.2016 r. [sygn. akt II SA/Kr 1444/15], wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. [sygn. akt II OSK 367/10], czy wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. [sygn. akt II OSK 960/13] i wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. [1 OSK 1654/12. LEX nr 1497278. Zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Taka sytuacja nie miała miejsca w spawie.

Sąd z urzędu nie dostrzegł zarówno w aspekcie procesowym, jak i merytorycznym, innych naruszeń prawa, ponad te, które zostały wskazane w skardze, a uznane powyżej jako niezasadne, wobec czego skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli organu, skarżących oraz uczestników postępowania oraz ich pełnomocników, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Ograniczenia związane z epidemią zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758 ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie Sądu rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).