Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3156/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w L. Oddział w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Rz 21/20 w sprawie ze skargi J. N. na bezczynność P. S.A. w L. Oddział w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I, II i IV i w tym zakresie oddala skargę; 2. zasądza od J. N. na rzecz P. S.A. w L. Oddział w R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 2 czerwca 2020 r. II SAB/Rz 21/20, po rozpoznaniu skargi J. N. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w [...] oddział w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej: (I) zobowiązał PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział w [...] do dokonania odpowiedniej czynności albo do wydania odpowiedniego aktu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 14 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia Spółce odpisu niniejszego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; (II) stwierdził, że bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (III) oddalił wniosek skarżącego o przyznanie od PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział w [...] sumy pieniężnej; (IV) zasądził od PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział w [...] na rzecz skarżącego J. N. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a dalej idący wniosek w tym zakresie oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

W dniu 14 marca 2017 r. do siedziby PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział w [...] (Spółka) wpłynęło pismo skarżącego, w którym wezwał on Spółkę do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz Spółki, dotyczącej urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] położonej w miejscowości [...], obr. [...], gm. [...], obj. Kw nr [...], stanowiącej własność skarżącego, wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres ostatnich 10 lat. Ponadto w ww. piśmie skarżący zawarł również wniosek o udostępnienie w terminie 14 dni od otrzymania pisma informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce będącej własnością skarżącego, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na w/w działce oraz innych dokumentów techniczno- prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo- odbiorczych, protokołów zdawczo- odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.).

W piśmie z 12 kwietnia 2017 r. Spółka poinformowała skarżącego, że wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona w terminie z powodu konieczności odszukania akt archiwalnych. Jednocześnie Spółka wskazała nowy termin załatwienia sprawy na dzień 20 czerwca 2017 r. Następnie w piśmie z 12 czerwca 2017 r. Spółka wyjaśniła, że w archiwum zakładowym nie odnaleziono żądanych dokumentów. Spółka zaznaczyła przy tym, że brak nie musi oznaczać, że określone decyzje administracyjne w sprawie nie były wydawane, mogą znajdować się one we właściwych organach oraz archiwach administracji publicznej.

W skardze na bezczynność Spółki skarżący zarzucił nieudostępnienie pełnej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 6 marca 2017 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym niewydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że żądane przez skarżącego informacje (ewentualne decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji, budowy, przesadowienia przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach skarżącego, w szczególności wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na wskazanych działkach oraz innych dokumentów techniczno-prawnych nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem ustawa ta nie znajduje w sprawie zastosowania. Skarżący formułuje bowiem w stosunku do Spółki roszczenia cywilnoprawne wynikające z prawa własności, a jedynie niejako na marginesie domaga się udostępnienia informacji publicznej. Istotnym jest też znaczenie przypisywane wskazanej informacji przez samego skarżącego, który nie jest zainteresowany jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierza do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność jego roszczeń cywilnoprawnych. Na naprowadzony powyżej zupełnie indywidualny, a nie publiczny aspekt wniosku, w ocenie Spółki wskazuje wprost skarżący w piśmie z 6 marca 2017 r.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 2 czerwca 2020 r. II SAB/Rz 21/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej został zrealizowany. Jedynym akcjonariuszem skarżonej Spółki jest PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. z siedzibą w [...], w której większościowy pakiet akcji (ponad 57 %) posiada Skarb Państwa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) skarżona Spółka jest zatem osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Kryterium podmiotowe jest spełnione także z tego względu, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej są obowiązane także inne niż władze publiczne podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Spółka wykonuje określone ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne zadania publiczne w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, pełniąc zgodnie z decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z [...] sierpnia 2010 r. funkcję Operatora Systemu Dystrybucyjnego na obszarze określonym w koncesji na dystrybucję energii elektrycznej.

Zakres przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej również został spełniony. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie majątku, którym dysponuje skarżona Spółka (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), oraz danych publicznych, które mogą być w posiadaniu Spółki w postaci dokumentów urzędowych (w tym obejmujących treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, protokołów lub planów sporządzonych przez organy administracji publicznej - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).

Wątpliwości Spółki budzi natomiast kwestia legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonych składników majątkowych Spółki, które są lub mogą być przedmiotem określonych postępowań sądowych (np. w sprawach cywilnych związanych z dochodzeniem roszczeń cywilnoprawnych względem skarżonej Spółki). W przedmiotowej sprawie jest to szczególnie wyraźne, gdyż – niezależnie od tego, czy postępowanie cywilne przeciwko Spółce zostało wszczęte i czy nadal jest w toku albo zostało zakończone (strony niniejszego postępowania nie zajęły w tym zakresie stanowiska), faktem jest, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji technicznej i prawnej dotyczącej infrastruktury przesyłowej na działkach będących własnością skarżącego został zamieszczony w piśmie z 6 marca 2017 r. zatytułowanym "Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej", co dowodzi, że istniał (lub nadal istnieje) bezpośredni związek między żądaniem udostępnienia informacji a dochodzeniem ochrony prawnej na drodze postępowania przed sądem cywilnym.

W ocenie Sądu I instancji, mającego świadomość istotnych i aktualnie występujących rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozważanym zakresie (zob. dwa odmienne stanowiska np. z jednej strony wyrok NSA z 18 maja 2020 r. I OSK 2267/19, z drugiej zaś – wyrok NSA z 18 maja 2020 r. I OSK 2598/19), sama okoliczność powiązania motywów lub przesłanek wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z indywidualną sferą praw lub obowiązków wnioskodawcy nie jest wystarczająca do tego, aby odmówić podmiotowi wnioskującemu konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie pozwala na redukowanie lub warunkowanie publicznego prawa podmiotowego do uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania publicznego od spełnienia dodatkowych przesłanek podmiotowych, mi.in. w zakresie nieistnienia związku wykonywania tego prawa z dochodzeniem swoich praw w innych postępowaniach przed organami władzy. W tym sensie motywy lub przesłanki realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej nie mogą wyłączać lub ograniczać tego prawa. Ustawodawca – jak się zdaje – był świadomy tej zależności, skoro w art. 2 u.d.i.p. nie tylko potwierdził, że z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 5 tej ustawy (stanowiących konkretyzację art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), każdemu przysługuje, prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dodatkowo – co niezwykle istotne – wprowadził normę zakazującą organom i innym podmiotom wykonującym zadania publiczne żądania wykazania przez osoby wykonujące prawo do informacji publicznej interesu prawnego lub faktycznego. Organy administracji publicznej, inne podmioty wykonujące zadania publiczne oraz sądy administracyjne co do zasady nie są zatem uprawnione do badania i kontrolowania przesłanek lub motywów stojących u podstaw żądania udostępnienia informacji publicznej. Jeśli bowiem zasadniczo nie można żądać wykazania choćby interesu faktycznego, to znaczy, że podmiot żądający dostępu co do zasady nie musi w ogóle wyjaśniać, czy i w jakim zakresie jego żądanie ma związek z jakimkolwiek interesem prawnym tak publicznym, jak i prywatnym. Oczywiście sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej bazuje na zasadzie ochrony interesu publicznego przez obywateli, którzy przez wykonywanie swoich praw podmiotowych w tym zakresie mają zapewnić transparentność i praworządność szeroko rozumianej działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne lub zawiadujących mieniem publicznym. Jednak samo wykonywanie prawa do informacji publicznej w związku z realizacją własnego interesu prawnego lub faktycznego nie tylko nie może być podstawą do zanegowania realizacji konstytucyjnego prawa, lecz także nie może być badane i oceniane przez organy i sądy w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Jedynie w drodze wyjątku od powyższej zasady ustawodawca uznał, że w określonych sytuacjach konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego", jeśli żąda on udostępnienia tzw. informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W takiej bowiem sytuacji nie chodzi już o proste udostępnienie – niezależnie od istnienia interesu prawnego lub faktycznego – informacji publicznej, lecz konieczne jest poniesienie dodatkowych kosztów (np. finansowych, społecznych, organizacyjnych) związanych z zaspokojeniem żądania (które także może być motywowane interesem indywidualnym), a zatem zachodzi potrzeba wskazania przez wnioskodawcę, jakie istotne znaczenie dla interesu publicznego może mieć uzyskanie przez niego żądanej informacji publicznej w postaci złożonej. Jeżeli więc w zakresie informacji prostej nie wymaga się od wnioskodawcy wykazania żadnego interesu (tak publicznego, jak i indywidualnego), to brak jest podstaw, aby w drodze wykładni ustalać takie znaczenie treści normatywnej wynikającej z przepisów u.d.i.p., które będzie prowadziło do ograniczenia zakresu prawa podmiotowego z art. 61 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu I instancji nie można zgodzić się z poglądami, które dokonują nieznanego ustawie o dostępie do informacji publicznej rozróżnienia między "obiektywnym" lub "subiektywnym" interesem w uzyskaniu informacji publicznej. W odniesieniu do informacji prostej zagadnienie "interesu", jego rodzaju lub zakresu nie może warunkować dostępu do informacji publicznej. Brak ku temu ustawowej podstawy. Innym zagadnieniem jest natomiast kwestia nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej (np. w celach utrudniania pracy organom władzy publicznej lub w innych celach sprzecznych z prawem dostępu do informacji publicznej). Dopóki jednak ustawodawca (konstytucyjny lub zwykły) nie wprowadzi odpowiedniej regulacji tamującej tego rodzaju naganne praktyki, dopóty nie można w drodze wykładni lub stosowania norm ustawowych wprowadzać pozaustawowych podstaw do ograniczania konstytucyjnego prawa. Podobnie zbyt ogólnikowe są twierdzenia, że należy odmówić dostępu do informacji publicznej, jeśli dany podmiot może uzyskać określone informacje w trybie określonym przez inną ustawę (np. Kodeks postępowania cywilnego), zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ten ostatni przepis stanowi, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Należy jednak przyjąć, że dostęp do dokumentów zawierających informację publiczną w trybie przepisów innych ustaw (np. k.p.c.) jest możliwy dopiero w toku wszczętego już postępowania, a nie w związku z planowanym jego wszczęciem. Tymczasem w przedmiotowej sprawie pismo pt. "Wezwanie przedsądowe" zawierało jedynie zapowiedź skierowania sprawy na drogę sądową, a więc nie stanowiło pisma, z którego wynika że postępowanie cywilne jest w toku lub że wnioskodawca może aktualnie uzyskać żądaną informację publiczną w trybie postępowania uregulowanego w k.p.c. Samo natomiast ujawnienie rodzaju interesu związanego z żądaną informacją, którego dochodzenie nie jest niezgodne z prawem oraz z samą istotą prawa dostępu do informacji publicznej, nie może pozbawiać obywatela konstytucyjnych praw.

Przechodząc w dalszej kolejności do oceny, czy i w jakim zakresie Spółka – która ostatecznie nie odmówiła skarżącemu dostępu do żądanej informacji publicznej ani nie stwierdziła, że żądane informacje nie są informacją publiczną albo że skarżący nie jest legitymowany do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej – zrealizowała swój ustawowy obowiązek, Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie obwiązek ten nie został zrealizowany prawidłowo, co stanowi wystarczającą podstawę, aby uznać, że skarżony podmiot pozostaje do chwili obecnej w stanie bezczynności.

W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że o bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej można mówić nie tylko wtedy, gdy zobowiązany podmiot nie podjął odpowiedniej czynności lub nie wydał odpowiedniej decyzji administracyjnej w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także wówczas, gdy udzielona informacja publiczna lub zawiadomienie o braku możliwości udzielenia informacji publicznej były niepełne, nieprecyzyjne lub nieweryfikowalne.

W przedmiotowej sprawie skarżona Spółka w piśmie z 14 kwietnia 2017 r. poinformowała skarżącego, że nie może udostępnić żądanych informacji w terminie z powodu konieczności "odszukania akt archiwalnych", a następnie pismem z 12 czerwca 2017 r. zawiadomiła skarżącego, że "w PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...], na dzień dzisiejszy w archiwum zakładowym nie odnaleziono dokumentów" wskazanych we wniosku, zastrzegając jednocześnie, że brak ten "nie musi oznaczać, iż określone decyzje administracyjne, itd. w sprawie nie były wydawane, w tym jako mogące znajdować się we właściwych organach oraz w archiwach administracji publicznej".

Oceniając treść powyższych pism, Sąd I instancji stwierdził, że niekategoryczność oraz temporalne i terytorialne zastrzeżenia zawarte w odpowiedzi z 12 czerwca 2017 r. nie pozwalają na weryfikację i ostateczną ocenę przez Sąd legalności realizacji ustawowego obowiązku przez skarżony podmiot. Samo przytoczenie w piśmie z 12 czerwca 2017 r. treści wniosku skarżącego oraz kolejne nierozstrzygające i asekuracyjne stwierdzenia, że dokumenty zawierające żądane informacje nie zostały "odnalezione" (jednak nie w zasobach archiwalnych Spółki, lecz jedynie w archiwum zakładowym Oddziału w [...]), a ponadto, że stan braku dokumentacji jest aktualny jedynie "na dzień dzisiejszy", stanowią wystarczające podstawy, aby uznać, że negatywna odpowiedź Spółki nie bazuje na pełnym ustaleniu stanu archiwalnego i dokumentacyjnego, a tym samym nie jest wiarygodna.

Ocena legalności realizacji ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie może w tym wypadku ograniczać się jedynie do formalnego stwierdzenia, że podmiotowi żądającemu udzielono "jakiejkolwiek odpowiedzi". Efektywna kontrola sądowoadministracyjna musi zmierzać do całościowej oceny materiałów zgromadzonych przez zobowiązany podmiot w aktach sprawy i dopiero na tej podstawie sąd administracyjny może dokonać kwalifikacji działań lub zaniechań tego podmiotu na tle treści złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w świetle przesłanki bezczynności.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że odpowiedź skarżonej Spółki co do niemożliwości udostępnienia żądanych informacji publicznych była nieprecyzyjna, niekategoryczna i nieweryfikowalna. Skarżony podmiot musi udzielić wiarygodnej, zgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym, pełnej i kategorycznej odpowiedzi co do wszystkich elementów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, bez czynienia zastrzeżeń lub warunków nieprzewidzianych prawem. Należy zatem kategorycznie stwierdzić, czy i w jakim zakresie w dokumentach archiwalnych Spółki jako osoby prawnej (nie jedynie jej Oddziału) znajdują się określone kategorie żądanych informacji (nie jest zatem wystarczające stwierdzenie, że "na dzień dzisiejszy" "nie odnaleziono" dokumentów) oraz – jeśli dokumenty te znajdują się w posiadaniu Spółki – czy w świetle obowiązującego prawa mogą być one udostępnione w pełnym lub ograniczonym zakresie skarżącemu.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji orzekł jak w wyroku. Brak natomiast było podstaw do kwalifikacji stanu bezczynności organu – nawet po upływie dłuższego czasu – jako wypełniającego znamiona rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego i w oparciu o tożsamą argumentację Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku o oddaleniu wniosku skarżącego o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 czerwca 2020 r. II SAB/Rz 21/20, wniosła PGE Dystrybucja S.A. w [...] oddział w [...]. Zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt I, II i IV zarzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 oraz pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skierowanie wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej oraz żądanie udostępnienie "informacji publicznej" wraz ze zgłoszeniem roszczeń w indywidualnej, partykularnej sprawie (roszczeń typowo cywilnoprawnych) może dotyczyć sprawy publicznej, a co za tym idzie może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji (żądanie informacji w indywidualnej sprawie mając na uwadze zgłaszane roszczenia) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.;

b) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 oraz pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przypisanie żądanym przez Skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, w sytuacji, gdy żądane przez Skarżącego dokumenty dotyczą jego prywatnej i indywidualnej sprawy, a nie interesu publicznego, co stanowi o niewłaściwym zastosowaniu w/w norm;

c) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że przepisy u.d.i.p. na okoliczność niniejszej sprawy mają pierwszeństwo przed przepisami k.p.c., podczas gdy z powołanego przepisu należy wyprowadzić wniosek wręcz przeciwny;

d) naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że Spółka nie rozpoznała wniosku Skarżącego w sposób prawidłowy, a tym samym Spółka nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, stwierdzenie bezczynności Spółki PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] na wniosek Skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a nadto - i niezależnie od powyższego - odpowiedziała na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, że Spółka nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego, a tym samym oddalenie skargi na bezczynność.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w zaskarżonej części wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka zrzekła się też rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J. N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, i także zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji niezasadnie uznał, że żądane przez wnioskodawców informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko to Sąd oparł na tym, że informacje te odnoszą się do majątku podmiotu realizującego zadania publiczne oraz do dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej. Sąd nie uwzględnił natomiast innych, bezspornych okoliczności, mających miejsce w sprawie, w szczególności treści wniosku z 6 marca 2017 r. (wpływ do Spółki 14 marca 2017 r.). Treść tego wniosku wskazuje, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi udostępnianymi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto, jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15).

W niniejszej sprawie istotny jest zatem fakt, że J. N. zwracając się do PGE Dystrybucja S.A. o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku z 6 marca 2017 r., nie kierował się troską o sprawy publiczne, co znalazło wprost wyraz w treści tego pisma. W sposób niebudzący wątpliwości wskazuje się tam, że celem wnioskodawcy było uzyskanie informacji w związku ze sporem pomiędzy wnioskodawcą a PGE Dystrybucja S.A. i zamiarem wystąpienia na drogę postępowania sądowego o odszkodowanie za korzystanie z nieruchomości wnioskodawcy i uregulowania dalszego sposobu korzystania z tej nieruchomości, zajętej pod urządzenia energetyczne. Wnioskodawca zażądał udostępnienia kopii dokumentacji technicznej i prawnej, w tym wszelkich decyzji, pozwoleń i innych dokumentów, odnoszących się do lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych na działce nr [...] położonej w [...], będącej własnością wnioskodawcy. Treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej nawiązuje do sporu toczącego się pomiędzy stronami, co potwierdza przedsądowa propozycja porozumienia. Także we wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący odwołał się do pełnej treści złożonego wniosku, w tym do przedsądowego wezwania do zapłaty.

Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawca w ten sposób wykazuje swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku J. N. z 6 marca 2017 r. jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Taki pogląd wyrażono na przykład w wyrokach NSA: z 27 maja 2020 r. I OSK 1601/19, z 28 kwietnia 2020 r. I OSK 2794/19, z 28 kwietnia 2020 r. I OSK 3127/19, z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 1561/19, z 20 września 2018 r. I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r. I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r. I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r. I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r. I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. I OSK 1284/11.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skoro zatem treść wniosku, datowanego na 6 marca 2017 r., wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko J. N. zawarte w skardze za słuszne.

Konstatacja, że wnioskodawca nie domagał się informacji publicznej w przytoczonym wyżej rozumieniu, a jedynie informacji we własnej indywidualnej sprawie, oznacza, że także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jest usprawiedliwiony, ponieważ Sąd I instancji niezasadnie uznał, że Spółka była zobowiązana do rozpoznania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie jest za to usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ w okolicznościach tej sprawy (pomijając fakt, że w ogóle nie mamy do czynienia z informacją publiczną) k.p.c. byłby inną ustawą określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, tylko wówczas, gdyby postępowanie przed sądem powszechnym między stronami sporu było już w toku, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Natomiast pkt 5 art. 6 ust. 1 u.d.i.p. składa się z wielu podpunktów, które nie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, a zatem nie można ustalić, która norma jest przedmiotem zarzutu.

Także art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie pozostaje w żadnym związku z art. 151 p.p.s.a., ponieważ ten pierwszy przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd uwzględnia skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, a drugi stanowi podstawę do oddalenia skargi. Ponadto obydwa te przepisy mają charakter wynikowy i nie mogą samodzielnie stanowić podstawy skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił wyrok w zaskarżonej części i w tym zakresie – uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.