Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 618/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 13
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
article: art.1, art. 27 ust.1, art. 8 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 1223
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
article: art. 16 par.1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par.2, art. 151
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podziału i scalenia gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z [...] sierpnia 1979 r. znak: [...] Wojewoda K. zatwierdził projekt scalenia i wydzielenia gruntów, położonych we wsi K., gmina D.. Scaleniem objęto kilkadziesiąt działek stanowiących własność różnych osób fizycznych i prawnych (z gruntami stanowiącymi własność państwową włącznie) o łącznej powierzchni [...] ha. Wśród działek tych znalazły się również działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, stanowiące własność Gminnej Spółdzielni [...] w D. (obecnie: Spółdzielnia w stanie likwidacji, dalej przywoływana jako: "Skarżąca"). Działka nr [...] została prawidłowo zakwalifikowana jako działka stanowiąca własność Skarżącej i w toku scalenia nie zmieniono jej granic, a zatem w nienaruszonym kształcie przypisano ją do Spółdzielni jako jej własność. Jedyne co uległo zmianie to numer działki - w wyniku scalenia działka ta uzyskała nr [...]. Natomiast działkę nr [...] organ prowadzący scalenie z błędnie uznał za działkę stanowiącą własność państwową w ramach Państwowego Funduszu Ziemi, przekazaną Spółdzielni jedynie w użytkowanie. W wyniku scalenia obszar działki nr [...] stał się częścią nowej, większej działki, której nadano nr [...]. W wyniku scalenia działka nr [...] została przydzielona J. S. i M. S.. Zatwierdzeniu projektu scalenia i wydzielenia gruntów nie towarzyszyło jednocześnie przyznanie ekwiwalentu za działkę nr [...] Spółdzielni.

2. W dniu 30 sierpnia 1979 r. dokonano połączenia części działek powstałych w wyniku uprzedniego scalenia - działek nr [...] i [...], traktowanych jako działki stanowiące odpowiednio własność M. i J. S. i samego J. S. i podziału tak połączonych działek na działki o nr [...] i [...]. Powyższa czynność połączenia i podziału ww. działek odbyła się później i niezależnie od scalenia zatwierdzonego decyzją Wojewody K. z [...] sierpnia 1979 r., w ramach odrębnej sprawy i na podstawie odrębnych przepisów prawa, wydzielono bowiem tzw. rencistówkę czyli fragment gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Skarbowi Państwa na rzecz J. S..

3. Następnie na mocy decyzji Naczelnika Gminy D. nr [...] z dnia [...].09.1979 r. działka nr [...] została przekazana w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K..

4. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1994 r. znak: [...], stwierdzono wygaśnięcie prawa użytkowania działki nr [...] przez RSP w K. i przekazano ją do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.

5. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...], Wójt Gminy D. zatwierdził podział dział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], przy czym grunt stanowiący pierwotnie działkę nr [...] wszedł w skład działki nr [...].

6. 1 lipca 1999 r. działająca w imieniu Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych w drodze umowy przeniosła prawo własności działki nr [...] na rzecz Gminy D..

7. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody K. w części "dotyczącej działki nr [...] wydzielonej w wyniku scalenia jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi, w skład której weszła działka oznaczona przed scaleniem numerem [...]" (dalej przywoływana także jako: "decyzja nieważnościowa". Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzja scaleniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ponieważ Spółdzielni nie wydzielono pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego. Minister stwierdził przy tym, że działka oznaczona przed scaleniem gruntów nr [...] w wyniku postępowania scaleniowego weszła w skład nowo wydzielonej działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha i włączona do zasobów PFZ. I właśnie w tej części rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Minister Rolnictwa stwierdził jej nieważność. Omawiana decyzja Ministra nie spowodowała zmian danych ani w księgach wieczystych ani w ewidencji gruntów i budynków.

8. W dniu 20 sierpnia 2013 r. działająca w imieniu Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych w drodze umowy sprzedała działkę nr [...] na rzecz osób fizycznych - Państwa E. i S. C..

9. Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 46/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpatrzeniu skargi Spółdzielni na bezczynność, zobowiązał Starostę S. do "podjęcia czynności wynikających z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r." w wyznaczonym przez ten Sąd terminie 30 dni. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie takiej decyzji (lub jej części) z obiegu prawnego ze skutkiem ex tunc czyli od momentu jej wydania. To z kolei oznacza, że po stwierdzeniu nieważności sprawa będąca przedmiotem unieważnionej decyzji wraca do organu, który ją wydał. Ten zaś winien rozpatrzyć sprawę ponownie lub umorzyć postępowanie.

10. Pismem z 1 marca 2021 r. Spółdzielnia wezwała Starostę S. do wykonania powyższego wyroku WSA.

Po wniesieniu powyższego podania miedzy organem a Spółdzielnią wywiązała się kilkumiesięczna korespondencja, podczas której dochodziło do wzajemnej wymiany stanowisk odnośnie żądań Spółdzielni, a nawet do propozycji przekazania na rzecz Spółdzielni kilku działek gruntowych do wyboru, przy czym propozycja ta, w żadnym z wariantów, nie została przez Spółdzielnię przyjęta.

11. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...], Starosta S. umorzył postępowanie w sprawie "o wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2.10.2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 46/19). Z uzasadnienia decyzji Organu I instancji wynika, że organ nie widzi możliwości wydania orzeczenia merytorycznego związanego z przyznaniem ekwiwalentu gruntowego lub pieniężnego z uwagi na niemożność przywrócenia działki oznaczonej przed scaleniem jako działka [...], istotne zmiany stanu prawnego i stanu posiadania tej działki, stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w odniesieniu do działki nr [...] oraz brak podstaw prawnych do przyznania jako ekwiwalentu gruntowego gruntu położonego poza obszarem scalenia, a także brak podstaw prawnych do przyznania ekwiwalentu finansowego.

12. Od powyższej decyzji odwołanie wywiodła Skarżąca. W odwołaniu podniesiono szereg zarzutów: zarzut niewykonania zobowiązania nałożonego w pkt 1 wyroku WSA z dnia 02.10.2019 r. i naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, w tym przepisów art. art. 105 § 1, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia; niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz lakoniczne i wadliwe uzasadnienie decyzji. Skarżący podniósł również zarzut obrazy przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 8 ust. 1 względnie art. 8 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez nieprzyznanie stronie ekwiwalentu gruntowego lub gruntu o innej wartości szacunkowej z dopłatą.

13. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U z 2021 r. poz. 1912 z późniejszą zmianą wynikającą z Dz.U z 2022 r. poz. 32, orzekł w pkt 1) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości; w pkt 2) umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji w sprawie scalenia gruntów we wsi K., gmina D., w części dotyczącej wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zlecono Organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu pozyskania brakujących dowodów, niezbędnych do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i do rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewoda podkreślił, że przyjęty tryb i zakres postępowania w sprawie w znacznym stopniu zdeterminowany jest treścią wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 46/19). Z wyroku tego, a zwłaszcza jego uzasadnienia, wynika, że z uwagi na treść decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], sprawa wymaga rozstrzygnięcia w pierwotnym trybie, a zatem w ramach postępowania w przedmiocie scalenia gruntów we wsi K., w takim zakresie, w jakim stwierdzono nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1979 r. znak: [...] Innymi słowy tę i tylko tę część rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Wojewody K. z [...] sierpnia 1979 r. która została wyeliminowana z obiegu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, należy zastąpić nowym rozstrzygnięciem wydanym w ramach postępowania scaleniowego gruntów we wsi K.. Przy tym, zgodnie ze wskazaniem Sądu, organ prowadzący to postępowanie powinien w tym zakresie albo rozstrzygnąć sprawę ponownie albo umorzyć postępowanie. Na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi wskazania te mają charakter wiążący.

Organ odwoławczy uznał wobec powyższego, że sprawa podlega załatwieniu w ramach postępowania scaleniowego w oparciu o przepisy regulujące procedurę scalenia gruntów rolnych i leśnych. W czasie wszczęcia postępowania scaleniowego na obszarze obejmującym grunty we wsi K. o powierzchni [...] ha oraz w czasie wydawania przez Wojewodę K. decyzji scaleniowej obowiązywały przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Z dniem 6 kwietnia 1982 r. akt ten uległ derogacji na rzecz ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o takim samym tytule. Przy okazji wejścia w życie nowej ustawy nie uchwalono przepisów przejściowych, przewidujących stosowanie przepisów uchylanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed tym wydarzeniem. W niniejszym postępowaniu, jak wskazał Organ odwoławczy, znajdują zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, stosownie do zasady stosowania przepisów obowiązujących w czasie orzekania, jeżeli przepisy prawa nie przewidują odstępstwa od tej reguły. Według tych przepisów ustalać należy zatem właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną organów orzekających, sposób ogłaszania i doręczania decyzji oraz badać i oceniać zagadnienia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ jednocześnie uwypuklił, że sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowany jest nie tylko treścią wskazanych powyżej przepisów prawa i omówionego wyroku WSA w Szczecinie, ale również treścią decyzji nieważnościowej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. To bowiem ta decyzja spowodowała powrót do orzekania w sprawie scalenia zainicjowanej w roku 1979 i to ta decyzja zakreśla ramy w jakich obecnie mogłoby nastąpić merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie scalenia. I już w tym aspekcie Organ dostrzegł, zasadniczą kwestię rzutującą na treść możliwego do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy. Z treści tej decyzji bowiem - zarówno z jej komparycji i tenoru, jak i jej uzasadnienia - jednoznacznie wynika, że stwierdzenie nieważności dotyczyło wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...], w skład której - również w wyniku postępowania scaleniowego - weszła działka oznaczona przed scaleniem nr [...]. W rzeczywistości jednak postępowanie scaleniowe, zakończone wspomnianą decyzją Wojewody K. z [...] sierpnia 1979 r. nie obejmowało działki nr [...]. Działka nr [...] nie powstała ani nie została wydzielona w wyniku omawianego scalenia, lecz w wyniku uruchomienia późniejszej, całkowicie odrębnej procedury połączenia działek nr [...] i [...] i podziału ich na działki nr [...] i [...] w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe i wydzieleniem tzw. rencistówki. Grunty z dawnej działki nr [...] nie stały się również w wyniku scalenia własnością Skarbu Państwa w ramach Państwowego Funduszu Ziemi lecz własnością osób fizycznych - J. i M. S.. Organ podkreślił, że okoliczności te w sposób niezbity potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dowody nie tylko w postaci kopii obu omawianych powyżej decyzji, ale również w postaci takich dokumentów jak: szczegółowy rejestr pomiarowo- klasyfikacyjny przed scaleniem z dnia 31 maja 1979 r. szczegółowy rejestr pomiarowo- klasyfikacyjny po scaleniu z dnia 2 lipca 1979 r. skorowidz działek po scaleniu z dnia 2 lipca 1979 r. wykaz zmian gruntowych z dnia 7 września 1979 r. stanowiący podstawę ujawnienia działek nr [...] i [...] w ewidencji gruntów i budynków, protokół graniczny dla działek nr [...] i [...] i protokół podziału na działki nr [...] i [...]. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że w wyniku decyzji nieważnościowej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie doszło do wyeliminowania z obiegu prawnego żadnej z części rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Tym samym zdaniem Organu, brak jest materii, która mogłaby stać się przedmiotem merytorycznego orzekania na obecnym etapie sprawy, co czyni toczące się w obecnym zakresie postępowanie bezprzedmiotowym. To zaś - w myśl art. 105 § 1 k.p.a. - stanowi przesłankę do jego umorzenia.

Zdaniem Organu stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej wyłącznie w odniesieniu do jednej działki powoduje, że merytoryczne rozstrzygniecie polegające na wydzieleniu na rzecz Spółdzielni ekwiwalentnego gruntu musiałoby nastąpić właśnie w odniesieniu do tej jednej działki, na którą opiewało stwierdzenie nieważności, ponieważ pozostała część pierwotnej decyzji scaleniowej objęta jest res iudicata. W przypadku działki nr [...] takie merytoryczne rozstrzygnięcie byłoby, w ocenie Organu, niedopuszczalne.

Po pierwsze, jak zauważył Organ, grunt stanowiący pierwotnie działkę nr [...] nie stanowił już po scaleniu wyodrębnionej całości lecz części składowe innych działek, które stały się przedmiotem kolejnych czynności prawnych - połączeń, podziałów i obrotu cywilnoprawnego, a właściwe całego łańcucha takich czynności, którego wszystkie ogniwa łącznie, jak i każde z osobna wywołały doniosłe skutki prawne, których nie można już odwrócić w ramach kognicji orzeczniczej organów administracji publicznej, a już na pewno nie można tego uczynić w ramach niniejszego postępowania scaleniowego prowadzonego w cząstkowej części dotyczącej działki nr [...] , w skład której wchodziły grunty dawnej działki [...] Już samo powstanie tej działki było efektem właścicielskiego rozporządzenia działkami nr [...], [...] (obejmującej grunty dawnej działki nr [...]) osoby fizycznej, która na skutek scalenia stała się właścicielami tej działki. W dalszej kolejności działka [...] została podzielona na dwie mniejsze, przy czym jedna z nich - działka nr [...] (ta w obszarze której znalazły się grunty dawnej działki nr [...]) stała się własnością osób fizycznych, druga zaś - działka nr [...] stała się własnością Gminy D.. Nieważnościowa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zdaniem Organu, w żaden sposób nie pozbawiła doniosłości prawnej tych czynności i to właśnie te czynności skutecznie ukształtowały obecny status prawny gruntów tworzących w przeszłości działkę nr [...], a jeszcze wcześniej działkę nr [...]. Skutków prawnych opisanych tu czynności prawnych i obecnego statusu prawnego tychże gruntów nie można ekskludować podczas orzekania w tym postępowaniu scaleniowym. Wydzielenie gruntu na rzecz Spółdzielni z nieruchomości stanowiącej własność osób i podmiotów trzecich, które prawo to nabyły w sposób całkowicie legalny czy to na drodze cywilnoprawnej, pod ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, byłoby zdaniem Organu oczywistym naruszeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności. Nie może zatem ulegać wątpliwości, jak podkreślił Organ, że stan prawny gruntów na dawnej działce nr [...] na przestrzeni ponad 40 lat uległ dalekosiężnym i nieodwracalnym zmianom, co uniemożliwia obecnie wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć o wydzieleniu gruntu na rzecz jednego z uczestników postępowania scaleniowego, wszczętego w roku 1979 r. i częściowo reaktywowanego na skutek kasacyjnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi po tak długim czasie od wydania decyzji pierwotnej.

Po drugie, jak wskazał Organ, takie merytoryczne rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne z istotą i celem scalenia gruntów. Istotą scalenia jest bowiem wydzielenie na całym obszarze objętym scaleniem nowych działek gruntów o odmiennym ukształtowaniu, niezależnym od granic działek dotychczasowych, celem zaś stworzenie korzystniejszych dla celów rolniczych działek gruntowych, co jasno wynika z art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Celem scalenia nie jest natomiast udzielenie rekompensaty za wadliwie przeprowadzone postępowanie scaleniowe ani tym bardziej przywracanie stanu sprzed scalenia po upływie ponad 40 lat od takiego scalenia, a do tego de facto właśnie sprowadzałoby się obecnie wydzielanie ekwiwalentnego gruntu ograniczonego wyłącznie do obszaru dawnej działki nr [...], z pominięciem całego pozostałego obszaru objętego scaleniem, którego decyzja nieważnościowa nie objęła.

Zatem również w powyższych aspektach Organ odwoławczy dopatrzył się bezprzedmiotowości postępowania, przemawiającej za koniecznością jego umorzenia

Organ częściowo podzielił zarzuty Skarżącej Spółdzielni dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Uznał, że zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i uzasadnienie decyzji miały charakter pobieżny. Uchybienia te nie miały jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przy tym na skutek skierowanego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. zlecenia uzupełniono luki w materiale dowodowym. Pozwoliło to na analizę wszystkich istotnych aspektów sprawy. Wyniki tej analizy potwierdziły, że przyjęta przez organ I instancji koncepcja umorzenia postępowania, mimo że niedostatecznie jasno wyeksponowana i niedostatecznie wnikliwie umotywowana, okazała się słuszna.

Konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wynikła w ocenie Organu z innej przyczyny. Organ odwoławczy uznał, że stanowi ją sposób określenia przez Organ I instancji przedmiotu sprawy, której dotyczyło rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji. Organ uwypuklił, że postępowanie to nie toczy się w sprawie "o wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2.10.2019 r." lecz w sprawie w sprawie scalenia gruntów we wsi K., gmina D., w części dotyczącej wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...]. Taki przedmiot sprawy zakreślony został treścią decyzji nieważnościowej z dnia [...] lipca 2006 r. oraz z treści wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 października 2019 r. W rzeczywistości w takim przedmiocie postępowanie prowadził również Organ I instancji o czym niewątpliwie świadczy treść uzasadnienia decyzji. Ponieważ przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości korekty czy zmiany takiej nieprawidłowości w osnowie decyzji organu I instancji w sposób inny niż określony w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało decyzję tę uchylić, a w jej miejsce - już przy prawidłowym określeniu przedmiotu postępowania - orzec o umorzeniu postępowania.

14. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 §1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, mimo że nie było ono bezprzedmiotowe, skoro w zamian za działkę oznaczoną numerem [...] (w chwili wydania decyzji z dnia 23.08.1979 r.) stronie mógł być przyznany ekwiwalent gruntowy lub działka gruntu o innej wartości szacunkowej wraz z dopłatą,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 §1 i 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione i niedopuszczalne badanie materii rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. [...] [...] i przyjęcie, że w wyniku decyzji nieważnościowej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie doszło do wyeliminowania z obiegu prawnego żadnej z części rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Wojewody K. z dni [...] sierpnia 1979 r. oraz w konsekwencji uznanie, że brak jest materii, która mogłaby się stać przedmiotem merytorycznego orzekania i umorzenie postępowania w sprawie, mimo że powyższe ustalenia organu II instancji pozostają w sprzeczności z prawomocnym i ostatecznym rozstrzygnięciem objętym decyzją nieważnościową Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i stwierdzonym w tej decyzji stanem rzeczy,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w tym co do możliwości przyznania stronie działek nr [...] i [...] stanowiących działki o innej wartości szacunkowej wraz z wyrównaniem ich wartości dopłatami lub innych działek znajdujących się poza pierwotnym obszarem objętym scaleniem,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej przywoływana jako: "u.s.w.g.") poprzez nieprzyznanie Skarżącej ekwiwalentu gruntowego w zamian za działkę oznaczoną numerem [...] w chwili wydania decyzji z dnia [...].08.1979 r., ewentualnie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 u.s.w.g. poprzez nieprzyznanie stronie w zamian za działkę oznaczoną numerem [...] w chwili wydania decyzji z dnia [...].08.1979 r. gruntu o innej wartości szacunkowej wraz z dopłatą,

5) niewykonanie zobowiązania określonego w pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 46/19) i wydanie zaskarżonej decyzji wbrew treści w/w wyroku i wyrażonym w nim wskazaniom co do dalszego postępowania, tj. z naruszeniem art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, że decyzją z dnia [...].08.1979 r. Wojewoda K., działając na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zatwierdził projekt scalenia gruntów we wsi K., gmina D. o łącznej powierzchni [...] ha, obejmujący również działkę [...], będącą własnością Gminnej Spółdzielni "[...]" w D.. Z treści protokołu dochodzenia i ustalenia stanu władania gruntu z dnia 20.09.1979 r. wynika, że nieruchomość Spółdzielni błędnie została potraktowana jako nieruchomość państwowa w użytkowaniu Spółdzielni, a nie jako własność spółdzielcza. Po dokonanym w 1979 r. scaleniu w ewidencji gruntów numerem [...] oznaczono inną działkę (drogę). Natomiast działka oznaczona przed scaleniem numerem [...] należąca do Spółdzielni weszła w skład działki nr [...] wydzielonej w wyniku scalenia jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi.

Następnie decyzją z dnia [...]06.1998 r. dokonano podziału działki nr [...] na działki:

- nr [...] o powierzchni [...] ha, która objęła też działkę oznaczoną przed scaleniem numerem [...] należącą do Spółdzielni, oraz

- nr [...] o powierzchni [...] ha.

Na wniosek Gminnej Spółdzielni [...]" w D. decyzją z dnia [...].07.2006r. (znak: [...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Wojewody K. w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej w wyniku scalenia jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi, w skład której weszła działka oznaczona przed scaleniem numerem [...]. Minister stwierdził, że niewydzielenie Gminnej Spółdzielni "[...]" w D. w wyniku scalenia pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego rażąco narusza przepisy art. 3 ust. 1 w/w ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, który określa, że każdy uczestnik wymiany lub scalenia otrzymuje w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Spółdzielni nie wydzielono natomiast ekwiwalentu za działkę nr [...].

W/w decyzja Ministra nie została jednak wykonana, tj. po jej wydaniu nie zapadły inne rozstrzygnięcia zmierzające do zakończenia postępowania w przedmiocie podziału i scalenia gruntów w części w jakiej została stwierdzona nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...]08.1979 r.

Wskutek skargi strony na bezczynność organu wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 46/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązał Starostę do podjęcia czynności wynikających z w/w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].07.2006r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, jak również stwierdził, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że Starosta S. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu. W ocenie WSA nie budziło wątpliwości, że postępowanie w sprawie było prowadzone przez Starostę w sposób wadliwy, bowiem "Starosta po otrzymaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r. winien ją wykonać, a tego nie uczynił. Z decyzji tej wyraźnie wynika, że Spółdzielni nie został wydzielony pełny należny ekwiwalent gruntowy za działkę nr [...] o równej wartości szacunkowej."

W świetle powyższego przede wszystkim Skarżąca zarzuciła, że odmienne ustalenia Organu odwoławczego co do stanu rzeczy wynikającego z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].07.2006 r. były niedopuszczalne, bowiem poczynione z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej art. 16 k.p.a. Mając na względzie zasadę trwałości decyzji i pewności prawa Skarżąca uznała, że całkowicie nieuprawnionym i niedopuszczalnym było działanie Organu odwoławczego polegające na ponownym badaniu i czynieniu odmiennych ustaleń co do stanu rzeczy stwierdzonego ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]07.2006 r. Rozstrzygnięcie objęte w/w decyzją nieważnościową wraz z jego podstawą faktyczną i prawną, w oparciu o którą zostało wydane, wiązało Organ odwoławczy w sprawie. Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do przyjęcia, że w wyniku decyzji nieważnościowej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie doszło do wyeliminowania z obiegu prawnego żadnej z części rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1979 r. skoro z decyzji nieważnościowej wprost wynikało właśnie, że jej przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1979 r. w zakresie wskazanym w decyzji nieważniościowej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają więc ustalenia Organu odwoławczego, że sporna działka nr [...] weszła w wyniku decyzji scaleniowej w skład działki nr [...], a dopiero w wyniku późniejszych działań weszła w skład działki nr [...]. Ustalenia takie pozostają bowiem w sprzeczności ze stanem rzeczy stwierdzonym w decyzji nieważnościowej i prowadzą, zdaniem Skarżącej do niedopuszczalnej ingerencji organu w materię objętej wcześniejszym prawomocnym i ostatecznym rozstrzygnięciem. W takim stanie rzeczy, jak argumentowała Skarżąca, wywiedzione z powyższego stanowisko Organu odwoławczego, że brak jest materii, która mogłaby się stać przedmiotem merytorycznego orzekania niniejszej sprawie jest oczywiście nieprawidłowe. W/w okoliczności nie mogły więc stanowić podstawy do umorzenia postępowania niniejszej w sprawie.

W ocenie Skarżącej niezasadne jest kategoryczne stanowisko Organu odwoławczego co do braku możliwości przyznania stronie ekwiwalentu gruntowego w innych obrębach geodezyjnych nieobjętych pierwotnie scaleniem i wymianą gruntów. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem to, że sprawa, która była przedmiotem uznania decyzji za nieważną wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Organ, który stwierdza nieważność decyzji przekazuje sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał, ten zaś rozpatruje sprawę ponownie.

Zdaniem Skarżącej, w razie ewentualnego całkowitego braku możliwości przyznania ekwiwalentu gruntowego spośród działek objętych pierwotnie wymianą i scalaniem w zakresie których stwierdzono nieważność decyzji scaleniowej, Starosta rozpatrując ponownie sprawę mógł rozszerzyć postępowanie również na inne działki nie objęte pierwotnie scaleniem i wymianą. W okolicznościach sprawy Starosta jako organ prowadzący postępowanie, jak również podmiot sprawujący ustawowy zarząd nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, któremu przypadła w wyniku zamiany działka nr [...] należąca do Skarżącej, mógł z urzędu objąć postępowaniem również inne działki Skarbu Państwa, co do których sprawuje zarząd, mogące stanowić ekwiwalent gruntowy w zamian za działkę zabraną stronie.

W ocenie Skarżącej wykluczenie powyższego rozwiązania przez Organy I i II instancji nie było uzasadnione. W tym względzie niesłusznie Organ odwoławczy negatywnie ocenił możliwość przyznania Skarżącej ekwiwalentu gruntowego wraz z ewentualną dopłatą w postaci działek nr [...],[...] [...], które zostały wskazane przez Organ I instancji.

Mając powyższe na uwadze, decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zapadła zdaniem Skarżącej z naruszeniem art. 7 i 77 §1 k.p.a. wskutek niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nierozważenia możliwości przyznania stronie działki o innej wartości szacunkowej z wyrównaniem tej wartości poprzez dopłatę czy przyznania ekwiwalentu gruntowego spośród innych działek Skarbu Państwa zarządzanych przez Starostę, w tym spoza obszaru objętego pierwotnie scaleniem i wymianą. Jednocześnie umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. u.s.w.g. poprzez nieprzyznanie stronie ekwiwalentu gruntowego w zamian za działkę oznaczoną numerem [...], ewentualnie naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 u.s.w.g. poprzez nieprzyznanie stronie w zamian za działkę oznaczoną numerem [...] gruntu o innej wartości szacunkowej wraz z dopłatą.

W świetle okoliczności sprawy, zdaniem Skarżącej zastosowanie przez organ art. 105 §1 k.p.a. było niezasadne, ponieważ nie zachodziły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie, to jest, postępowanie nie było bezprzedmiotowe.

15. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna

16. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, według powyższych kryteriów wykazała, że akt ten odpowiada prawu, choć z innych przyczyn, niż to wynika z argumentacji Organu.

17. Osią sporu w sprawie jest ustalenie czy zasadnie Organy obu instancji umorzyły postępowanie, zainicjowane w 1979 r. w sprawie podziału i scalenia gruntów należących m.in. do Skarżącej, w wyniku którego doszło do błędnego zaliczenia działki należącej do Skarżącej jako gruntu Skarbu Państwa, który następnie uległ kilkukrotnemu scaleniu i podzieleniu, by końcowo wejść we własność osób prywatnych jako część działki o nr [...].

18. Na wstępie Sąd wskazuje, że w czasie wszczęcia postępowania scaleniowego na obszarze obejmującym grunty we wsi K. o powierzchni [...] ha oraz w czasie wydawania przez Wojewodę K. decyzji scaleniowej w 1979 r. obowiązywały przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 3, poz. 13). Z dniem 6 kwietnia 1982 r. akt ten uległ derogacji na rzecz ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o takim samym tytule (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 1223). Przy okazji wejścia w życie nowej ustawy nie uchwalono przepisów przejściowych, przewidujących stosowanie przepisów uchylanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed tym wydarzeniem. W postępowaniu prowadzonym przez Organ odwoławczy słusznie zatem uznano, że znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, stosownie do zasady stosowania przepisów obowiązujących w czasie orzekania, jeżeli przepisy prawa nie przewidują odstępstwa od tej reguły.

Wstępnie zatem należy naprowadzić, że w świetle art. 1 tej ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r., (sygn. akt II SA 941/98), scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Jego cechą charakterystyczną jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach - tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Kontrola sądu w takich sprawach polega więc wyłącznie na dokonaniu oceny, czy zapadłe rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Rozbieżność interesów uczestników scalenia może powodować między nimi konflikty, wynikające z dążenia do poprawy ich warunków gospodarowania. Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania, kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty wyważono interes społeczny i uzasadnione interesy poszczególnych osób (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/13).

Przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia należy mieć też na uwadze treść art. 27 ust. 1 ustawy i wynikające z niego konsekwencje. Zgodnie z tym przepisem projekt scalenia może zostać zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który niespornie został w sprawie spełniony - pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g., nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznych rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 u.s.g.w. (tak wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04). Przepis ten przewiduje co do zasady, że każdy uczestnik scalenia, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. I norma zawarta w tym przepisie ma dla sprawy istotne znaczenie.

19. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Wojewody K. z [...] sierpnia 1979 r. znak: [...], Organ (działając na podstawie ustawy z 1968 r.), zatwierdził projekt scalenia i wydzielenia gruntów, położonych we wsi K., gmina D.. Scaleniem objęto kilkadziesiąt działek stanowiących własność różnych osób fizycznych i prawnych (z gruntami stanowiącymi własność państwową włącznie) o łącznej powierzchni [...] ha. Wśród działek tych znalazły się również działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, stanowiące własność Gminnej Spółdzielni [...]" w D. (obecnie: Spółdzielnia w stanie likwidacji, Skarżąca). Działka nr [...] została prawidłowo zakwalifikowana jako działka stanowiąca własność Skarżącej i w toku scalenia nie zmieniono jej granic, a zatem w nienaruszonym kształcie przypisano ją do Spółdzielni jako jej własność. Jedyne co uległo zmianie to numer działki - w wyniku scalenia działka ta uzyskała nr [...]. Natomiast działkę nr [...] organ prowadzący scalenie z błędnie uznał za działkę stanowiącą własność państwową w ramach Państwowego Funduszu Ziemi, przekazaną Spółdzielni jedynie w użytkowanie. W wyniku scalenia obszar działki nr [...] stał się częścią nowej, większej działki, której nadano nr [...]. W wyniku scalenia działka nr [...] została przydzielona J. S. i M. S..

Działka nr [...] nie powstała w wyniku wyżej wskazanego scalenia gruntów na terenie wsi K., lecz w wyniku połączenia i podziału działek nr [...], [...], dokonywanego na skutek rozporządzenia majątkowego J. S., podjętego w celu realizacji uprawnienia rolników przekazujących gospodarstwa rolne na rzecz Skarbu Państwa w zamian za uzyskanie świadczenia emerytalno-rentowego, na podstawie przepisów regulujących tę materię, w tym obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, w tym na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (co umknęło uwadze organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w części); nie budzi jednak wątpliwości w ocenie Sądu, że docelowo działka nr [...] weszła w skład działki nr [...], a następnie [...], "po drodze" przechodząc etapy scalania i podziału.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody K. w części "dotyczącej działki nr [...] wydzielonej w wyniku scalenia jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi, w skład której weszła działka oznaczona przed scaleniem numerem [...]". Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzja scaleniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ponieważ Spółdzielni nie wydzielono pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego. Minister stwierdził przy tym, że działka oznaczona przed scaleniem gruntów nr [...] w wyniku postępowania scaleniowego weszła w skład nowo wydzielonej działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha i włączona do zasobów PFZ. I w tej części rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Minister Rolnictwa stwierdził jej nieważność.

20. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Przy czym, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 października 2022 (sygn. akt III OSK 1339/21), Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym, a przy tym najdalej idącym środkiem weryfikacji decyzji ostatecznych i stanowi ingerencję w stan prawny objęty powagą rozstrzygnięć decyzji ostatecznych, której dokonywać można tylko w wyjątkowych, określonych przez ustawodawcę przypadkach. Oznacza to, że treści decyzji stwierdzających nieważność nie można domniemywać, modyfikować w przypadku niejasnego, nieprecyzyjnego czy błędnego wskazania zakresu unieważnienia ani rozszerzać na elementy unieważnianej decyzji, nieobjęte stwierdzeniem nieważności. Takie niedopuszczalne zabiegi interpretacyjne stanowiłyby naruszenie fundamentalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. I w tym zakresie Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Organu odwoławczego.

Sąd jednak, odmiennie niż Organ odwoławczy, nie ma wątpliwości zarówno co do przedmiotu stwierdzenia nieważności jak i zakresu decyzji., bowiem stwierdzono nieważność decyzji z [...] sierpnia 1979 r. znak: [...] wydanej przez Wojewodę K., w części dotyczącej działki oznaczonej przed scaleniem numerem [...]. Nie ma racji Organ odwoławczy, argumentując szeroko skutki decyzji nieważnościowej wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dwóch powodów.

Po pierwsze w ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że stwierdzenie nieważności dotyczy obszaru nieruchomości oznaczonego pierwotnie numerem [...], który w wyniku podziału i scalenia wszedł w obszar nieruchomości oznaczonej najpierw jako [...], potem jako [...] a obecnie wchodzi w skład działki oznaczonej numerem [...]. To, że chodzi o nieruchomość oznaczoną numerem [...] wynika wprost tak z sentencji decyzji wydanej przez Ministra, jak i jej uzasadnienia, Organ bowiem posłużył się jasnym sformułowaniem: "działka oznaczona przed scaleniem numerem [...]".

Po drugie, jak można wyczytać z treści uzasadnienia skarżonej decyzji, Organ odwoławczy uznaje, że skutecznie do przejęcia własności działki oznaczonej numerem [...] doszło. Sąd tego stanowiska nie podziela, jednocześnie zaznaczając, że choć nie można przenieść własności, której się samemu nie ma a ilość zdarzeń i ciąg czynności następujących po sobie, zmierzających do zmian właścicielskich nie ma tu znaczenia, to Sąd orzekający w sprawie nie jest właściwym do orzekania w kwestiach prawa własności a już z pewnością nie w procedurze cywilnej. Nie jest zatem wykluczone, że myli się Organ wskazując, że "nieważnościowa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w żaden sposób nie pozbawiła doniosłości prawnej tych czynności i to właśnie te czynności skutecznie ukształtowały obecny status prawny gruntów tworzących w przeszłości działkę nr [...], a jeszcze wcześniej działkę nr [...]"; to jednak wymagałoby ustalenia w innym trybie i przez sąd powszechny.

Z niewiadomego powodu także Organ, wobec ostatecznego i prawomocnego orzeczenia Ministra, stwierdzającego nieważność decyzji scaleniowej w części dotyczącej działki oznaczonej przed scaleniem numerem [...], która przedmiotem tego scalenia niewątpliwie była, prowadzi wywód dowodzący, że "wydzielenie gruntu na rzecz Spółdzielni z nieruchomości stanowiącej własność osób i podmiotów trzecich, które prawo to nabyły w sposób całkowicie legalny czy to na drodze cywilnoprawnej, pod ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, byłoby tak oczywistym naruszeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności, że nie wymaga to dalszego komentarza". Przecież skoro właściwy organ stwierdził nieważność decyzji scaleniowej, to w tej części (w zakresie działki "oznaczonej przed scaleniem numerem [...]") uznać należy, że także do scalenia obszaru tak oznaczonego nigdy nie doszło. Zatem, idąc dalej tym tropem, nie ma w związku z czym wydzielać pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego. Wskazać w tym miejscu z całą mocą należy, że instytucja stwierdzenia nieważności odnosi ten skutek, jakby do zdarzenia opisanego w treści rozstrzygnięcia nigdy nie doszło.

21. W pewnej mierze można podzielić zapatrywania Organu w zakresie skutków zmian dokonanych na gruncie, bowiem stan prawny gruntów na działce oznaczonej przed scaleniem numerem [...] a następnie [...], na przestrzeni ponad 40 lat uległ dalekosiężnym zmianom, i jak twierdzi Organ "skutków prawnych opisanych tu czynności prawnych i obecnego statusu prawnego tychże gruntów nie można ekskludować podczas orzekania w niniejszym postępowaniu scaleniowym".

Jednak, co Sąd zauważa, to nie zmiany właścicielskie, czy w zakresie podziału, numeracji, oznaczenia w ewidencji, etc. uniemożliwiają obecnie wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć o wydzieleniu gruntu na rzecz jednego z uczestników postępowania scaleniowego, wszczętego w roku 1979 r. i częściowo reaktywowanego na skutek kasacyjnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi po tak długim czasie od wydania decyzji pierwotnej, a fakt, że:

1) wobec przeniesienia własności przed podmiot niemający uprawnień właścicielskich do zmian własnościowych z dużym prawdopodobieństwem nie doszło, oraz

2) że w wyniku decyzji nieważnościowej z roku 2006, nie doszło także do samego scalenia; skoro zatem działka oznaczona przed scaleniem numerem [...] nie uległa scaleniu to nie ma co wydzielać Skarżącej w zamian, a już z pewnością nie na podstawie na podstawie ustawy scaleniowej.

Podkreślić bowiem należy, że przepisy tak poprzedniej ustawy scaleniowej z 1968 r. a następnie obecnie obowiązującej z 1982 r. przewidują wydzielenie gruntu jedynie w sytuacji gdy doszło do scalenia, stąd zapatrywania Organu, jak i Skarżącej w zakresie przydziału ekwiwalentu nie mają uzasadnienia w tej sytuacji.

Powyżej zasygnalizowane kwestie właścicielskie, znajdują także odzwierciedlenie w treści ksiąg wieczystych, gdzie warto zauważyć, że jako właściciel działki o numerze [...] figuruje Skarżąca (Dział II – Własność), sama księga wieczysta dla tej nieruchomości (o numerze [...]), zakładana była wcześniej niż choćby księga dla działki oznaczonej numerem [...] - [...] (obecna numeracja działki; w skład tej nieruchomości wchodzi aktualnie obszar spornej działki oznaczonej numerem [...]) i księga ta nadal pozostaje otwarta.

22. Osobną, a w zasadzie odrębną zatem od postępowania w trybie ustawy scaleniowej, w tej sytuacji kwestią, jest zagadnienie aktualnego posiadania spornego gruntu i ustalenie kwestii właścicielskich czy odszkodowawczych po tylu latach i zmianach. Sąd stoi na stanowisku, że nie leży to zwyczajnie w gestii organów administracji publicznej, zaś ewentualnie postępowanie cywilne a nie administracyjne (scaleniowe), jest właściwym do dochodzenia roszczeń w tej materii.

23. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej Sąd wskazuje, co następuje.

Na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi wskazania zawarte w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego mają charakter wiążący.

Z uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Sz 46/19) w sprawie bezczynności Starosty S. w związku z niewykonaniem decyzji nieważnościowej wynika, że z uwagi na treść decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], sprawa wymaga rozstrzygnięcia w pierwotnym trybie, a zatem w ramach postępowania w przedmiocie scalenia gruntów we wsi K., w takim zakresie, w jakim stwierdzono nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1979 r. znak: [...] Innymi słowy tę część rozstrzygnięcia decyzji scaleniowej Wojewody K. z [...] sierpnia 1979 r. która została wyeliminowana z obiegu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, należało zastąpić nowym rozstrzygnięciem wydanym w ramach postępowania scaleniowego gruntów we wsi K.. Przy tym, zgodnie ze wskazaniem Sądu, organ prowadzący to postępowanie powinien w tym zakresie albo rozstrzygnąć sprawę ponownie albo umorzyć postępowanie.

Za niezasadny zdaniem Sądu uznać należy zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonania wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 października 2019 r. i niezastosowania się do wytycznych co do dalszego postępowania. W przywołanym wyroku Sąd wskazał, że na skutek decyzji nieważnościowej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprawa będąca przedmiotem unieważnionej decyzji wraca do organu, który ją wydał, czyli w tym przypadku do Starosty S. jako następcy kompetencyjnego po Wojewodzie K. w sprawach scalenia i wymiany gruntów na poziomie pierwszoinstancyjnym. Jednocześnie Sąd wprost wyraźnie wskazał, że w takim przypadku organ winien rozpatrzyć sprawę ponownie lub umorzyć postępowanie. Do wskazanej alternatywy Organ I instancji, jak też i Organ odwoławczy zastosował się i oba orzekły o umorzeniu postępowania, które choć zdaniem Sądu powinno być opatrzone innych uzasadnienie, to jednak samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Słusznie jednocześnie Organ odwoławczy zauważył, że nie można przy tym abstrahować od trybu, w którym Sąd rozpatrywał sprawę. Wyrok Sądu zapadł po rozpatrzeniu skargi na bezczynność w sprawie, w której Organ I instancji nie wydał jeszcze żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego ani nawet nie nadał sprawie biegu. W sprawie tej Sąd nie dokonywał zatem kontroli legalności aktu administracyjnego, a badał jedynie czy organ w ogóle zajął się sprawą. W ramach badania skargi na bezczynność w sprawie, w której - jak się okazało - Organ nie podjął jeszcze żadnych czynności, Sąd nawet nie mógłby - w zastępstwie organów administracji i jeszcze przed uruchomieniem przez nie postępowania administracyjnego - przesądzić jak sprawę rozstrzygnąć co do istoty, nie dysponując przy tym ani pełnym materiałem dowodowym ani decyzją organu, którą Sąd mógłby poddać kontroli z tej prostej przyczyny, że decyzja taka nie została jeszcze wydana. Skarga na bezczynność nie otwiera bowiem drogi do sądowej kontroli prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia organów administracji ani do dokonywania przez sąd więżących wskazań co do treści takiego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola w tym zakresie możliwa jest dopiero po uruchomieniu skargi na decyzję lub inny akt, po wyczerpaniu toku instancji na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, co w sprawie nie miało przecież miejsca.

24. Także z powodów powyżej zaprezentowanych w wywodzie nie można podzielić zarzutu Skarżącej, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania i że ziściły się wszelkie przesłanki do przyznania stronie "ekwiwalentu gruntowego lub działki gruntu o innej wartości szacunkowej wraz z dopłatą". Z uwagi na częściowy zakres stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji scaleniowej nie doszło bowiem do scalenia, zatem brak jest podstaw do oczekiwania jakiegokolwiek ekwiwalentu – Skarżąca wysuwała twierdzenia związane z wydzieleniem na jej rzecz ekwiwalentnego gruntu na nieruchomościach Skarbu Państwa spoza obszaru objętego pierwotnym scaleniem.

25. Rację miał Organ umarzając postępowanie w sprawie, bowiem jego prowadzenie nie służyłoby realizacji celów scalenia określonych w ustawie, w tym w jej art. 1 ust. 1, lecz tylko naprawie skutków wadliwej decyzji wydanej przed ponad czterdziestu laty poprzez wykreowanie swoistej formy odszkodowania w postaci gruntów. Pomijając kwestie własnościowe nieruchomości oznaczonej przed scaleniem numerem [...], dochodzenie odszkodowań z tytułu wydania decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem może być w świetle obowiązujących przepisów dochodzone wyłącznie na drodze cywilnej, co wyklucza wszczynanie i prowadzenie hybrydowych postępowań administracyjnych ukierunkowanych wprost lub w sposób zawoalowany na uzyskanie takiego odszkodowania czy to w formie pieniężnej czy to w formie nieruchomości gruntowej.

26. Końcowo, wspierając powyższą argumentację i jednocześnie odnosząc się do argumentacji Organu w zakresie "nieodwracalnych skutków", Sąd zauważa, że można byłoby tę kwestię podnosić gdyby spór dotyczył decyzji nieważnościowej, bowiem zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. przesłanka nieodwracalnych skutków dotyczy wszystkich przyczyn nieważnościowych i stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji. Zgodnie z wyrokiem NSA z 13.02.2014 r., (sygn. akt II GSK 1884/12), pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji.

Jak wskazuje M. Jaśkowska (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156), nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio. Nieodwracalność skutków prawnych nie polega bowiem na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, nie chodzi bowiem o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z samego wydania decyzji nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (por. M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 901–902).

Zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, oraz gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 23.11.1987 r., (sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987/2, poz. 81, nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (podobnie wyrok NSA z 23.01.2014 r., (sygn. akt I OSK 1585/12). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego leży właśnie to, że administracja nie dysponuje odpowiednimi instrumentami, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się podstawą dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.

Sąd zwraca jednak uwagę, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] jest ostateczna, Organ, w toku postępowania nieważnościowego musiał zagadnienie przesłanek negatywnych rozważać, a w wyniku jej wydania stwierdzono nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1979 r. znak: [...] w części, wskutek czego do scalenia działki oznaczonej przed scaleniem numerem [...] nie doszło. Skoro tak, to do sprawy nie ma zastosowania ustawa scaleniowa, zaś wszelkie roszczenia dotyczące tego gruntu należy rozstrzygać na drodze cywilnoprawnej, nie administracyjnoprawnej.

27. Podsumowując, żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

28. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.