Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 551/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 i  art. 36
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek - Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. N. i W. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. N. i W. N. kwotę 760 ( siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 551/14

UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. N. oraz W. N. o pozwolenie na budowę - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach nr ew. : [...],[...], w miejscowości [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...].10.2012r. wpłynął wniosek P. N. oraz W. N. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach nr ew.: [...]i [...]w [...], gm. [...].

Starosta [...]postanowieniem z dnia [...].11.2012 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentów w zakresie: doprowadzenia projektowanej inwestycji do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]- uchwała [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...].12.2011r., wykazania zachowania przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz uzupełnienia projektu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Organ wywodził, że działki nr ew.: [...]i [...]są położone w obszarze funkcjonalnym oznaczonym [...]miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla tego obszaru ustalono następujące warunki zabudowy:

1. § 22 ust. 5 pkt 3 - w zakresie ochrony środowiska, dóbr kultury i ochrony zdrowia ludzi: "powierzchnia biologicznie czynna działek budowlanych nie może być mniejsza niż 70% ich powierzchni, licząc dla każdej działki budowlanej";

2. § 22 ust. 3 pkt 6 - "dopuszcza się możliwość lokalizowania parterowych budynków gospodarczych i garaży, których maksymalna wysokość nie może przekroczyć 6 m z zastrzeżeniem, że na jednej działce może być zrealizowany jeden budynek gospodarczy oraz ustala się zakaz lokalizacji budynków gospodarczych od strony ulic oraz dróg wewnętrznych ";

3. § 14 ust. 7 pkt 4 - na terenach objętych planem zasady kształtowania zabudowy określa się następująco: "ustala się wymóg wkomponowania nowej zabudowy w otaczający krajobraz poprzez:

a) staranne opracowanie projektowe detalu i form zabudowy;

b) zastosowanie dachów stromych: dwuspadowych lub czterospadowych, o kącie nachylenia połaci dachowych, wynoszącym od 35" do 45", przy czym dla terenów znajdujących się poza Otuliną Parku Krajobrazowego dopuszcza się przekrycia dachami płaskimi, w tym z urządzoną zielenią, zwieńczone attykami lub gzymsami;

c) zastosowanie tradycyjnych materiałów wykończeniowych na dachach budynków (dachówka lub materiały dachówkopodobne, gont);

d) ustala się nakaz stosowania tradycyjnych materiałów wykończeniowych na elewacjach budynków , w tym tynków szlachetnych, cegły klinkierowej,drewna i kamienia, wykluczając możliwość użycia materiałów będących imitacją naturalnych "

4. § 22 ust. 3 pkt 7 - "maksymalna intensywność zabudowy nie może być większa niż 0,4 ";

5. § 22 ust. 3 pkt 10 - "ustala się obowiązującą kolorystykę budynków: kolorystyka dachów w odcieniach od ciemnej czerwieni do czerwonawego brązu lub w odcieniach szarości;"

Zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania terenu działka nr ew. [...]jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, określonym jako przewidzianym do rozbiórki. Inwestor nie przedłożył dokumentu zezwalającego na powyższą rozbiórkę, zatem budynek na dzień złożenia wniosku jest uznany jako istniejący i wymaga uwzględnienia jego powierzchni zabudowy w bilansie powierzchni terenu. Działka nr ew.: [...]o powierzchni 600 m2, na której zlokalizowano projektowany budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 311,36 m2, nie spełni wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Projektowany budynek wykonany jest w całości z blach trapezowych, bez określenia kolorystyki obiektu, usytuowany frontem do ulicy, tuż za nieprzekraczalną linią zabudowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 12°. Taka forma architektoniczna budynku jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Projektowany budynek gospodarczy jest usytuowany w odległości 3 m i 4 m od budynków na sąsiednich działkach, nie zachowano zatem odległości określonej w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W projekcie nie wykazano, zgodnie z pkt 4 postanowienia Starosty [...], czy ściany budynków stanowią ściany oddzielenia pożarowego, umożliwiając powyższą lokalizację projektowanej zabudowy.

W projekcie brak jest wskazania sposobu zagospodarowania wód opadowych z powierzchni dachu projektowanego budynku; gabaryty budynku oraz niewielka -3 m odległość od granic działki stwarzają zagrożenie spływania wód opadowych na sąsiednie działki. Projektant nie wskazał sposobu zagospodarowania wód opadowych na terenie działki Inwestora.

W pkt 1 postanowienia Starosta [...]nałożył na inwestora obowiązek wykazania, że działki objęte obszarem inwestycji stanowią jedną działkę budowlaną.

Zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do działki budowlanej, zatem konieczne jest ustalenie, co stanowi działkę budowlaną w przedmiotowej inwestycji.

Obszar inwestycji obejmuje dwie nieruchomości gruntowe we wsi [...], gm. [...]: działkę nr ew. [...]stanowiącą własność J. N., Z. N. i W. N., dla której jest założona księga wieczysta [...]oraz działkę nr ew. [...]stanowiącą własność P.N., dla której jest założona księga wieczysta [...]. Działki stanowią odrębny przedmiot własności.

Zgodnie z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 12) "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć lub działką gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego".

Definicja nieruchomości gruntowej określona jest w art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - " Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności". Nieruchomość określona jest również w art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny " Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności".

Działki nie stanowią w związku z tym jednej działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle powyższych przepisów działka nr ew. [...] i działka nr ew. [...]nie stanowią jednej nieruchomości gruntowej - działki budowlanej. Wobec powyższego projekt budowlany powinien spełniać wszystkie wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla działki nr ew. [...], na której jest zlokalizowany projektowany budynek gospodarczy.

Art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ obowiązek sprawdzenia, czy projektowana zabudowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, odnoszącymi się do terenu działki budowlanej i jej granic.

Inwestor złożył projekt budowlany niezgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (powierzchnia biologicznie czynna na działce [...]wyniesie 48,11 % < 70%, wskaźnik intensywności zabudowy wyniesie 0,48 > 0,4; usytuowanie i forma architektoniczna obiektu nie odpowiadają wymogom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto przedłożona dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Starosta [...]postanowieniem z dnia [...].11.2012r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji i doprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego do zgodności z omówionymi powyżej przepisami. Ponieważ Inwestor nie uzupełnił dokumentacji zgodnie z postanowieniem, w wyznaczonym terminie orzeczono o odmowie pozwolenia na budowę.

P. N. oraz W. N. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...]z dnia [...].12.2012 r. o odmowie pozwolenia na budowę zarzucając decyzji:

- brak podstaw prawnych dla zamieszczania obowiązków zawartych w postanowieniu,

- brak podstaw prawnych do uznania, że nie wykonali postanowienia, a tym samym naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 Prawo budowlane,

- niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, to jest naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.,

- brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, to jest naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że postanowieniem z dnia [...].11.2012 r. Starosta [...]nałożył szereg obowiązków uzupełnienia dokumentów załączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przy czym w stosunku do większości nie wskazał nie tylko uzasadnienia, ale także podstaw prawnych takiego żądania.

Brak podstaw prawnych i uzasadnienia czyni postanowienie wadliwym w stopniu wpływającym istotnie na dalszy przebieg postępowania. W punkcie 1 w/w postanowienia zamieszczono zapis o treści: "przedłożyć dokument potwierdzający, że działki nr ew. [...]i [...]stanowią jedną nieruchomość gruntową - działkę budowlaną."

Objęte pkt 1 postanowienia żądanie "przedłożyć dokument świadczący o tym, że działki objęte obszarem inwestycji stanowią jedną nieruchomość gruntową ..." nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponieważ obowiązku tego nie wykonaliśmy wydano decyzję o odmowie pozwolenia na budowę.

Nie ma uzasadnienia w świetle przepisów Prawa budowlanego żądanie wykazywania, że nieruchomości stanowiące działki nr [...]i [...]stanowią jedna nieruchomość. Przepisy Prawa budowlanego nie ograniczają bowiem możliwości prowadzenia inwestycji budowlanych wyłącznie do gruntów będących własnością inwestora, jak też nie ingerują w przyszłe stosunki między inwestorem a właścicielem gruntu.

Przyjęcie błędnego założenia, że działka ewidencyjna jest tożsama z działką budowlaną doprowadziło do dalszych błędów przy ocenie przedstawionej dokumentacji projektowej, w szczególności w zakresie obliczania powierzchni biologicznie czynnej.

Ponadto w sposób całkowicie nieprawidłowy uznano, że o przeznaczeniu istniejącego budynku do rozbiórki świadczy uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę, a nie wola inwestora, wyrażona i zadeklarowana poprzez złożenie wniosku o pozwolenie na budowę.

Niezrozumiałe są zastrzeżenia w zakresie zagospodarowania wód opadowych. Organ I instancji nie wskazał żadnego przepisu w tym zakresie, nie można zatem w ogóle ocenić z czego wywodzi swoje żądania.

Także zastrzeżenia co do formy architektonicznej pozostają niezrozumiałe, oparte są bowiem na wybiórczym powołaniu przepisów, bez wykazania dlaczego mają one mieć zastosowanie w stosunku do projektowanej inwestycji - np. § 14 ust. 7 pkt 4 lit. b) dopuszcza dachy płaskie, a w pkt c) dopuszcza się materiały dachówkopodobne.

W tej sytuacji nie sposób uznać, by wydanie postanowienia, a następnie decyzja były prawidłowe.

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]lutego 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 916/13, po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. N. oraz P. N. od decyzji Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2012 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach o nr ew. [...]i [...]w miejscowości [...], gm. [...]- utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia [...]października 2012 r. W. N. oraz P. N. złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działkach o nr ew. [...]i [...]w miejscowości [...], gm. [...].

Postanowieniem z dnia [...]listopada 2012 r., Starosta [...]nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym.

Wobec niewywiązania się przez inwestorów z obowiązków nałożonych tym postanowieniem, organ I instancji, decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach o nr ew. [...]i [...]w miejscowości [...], gm. [...].

Decyzją z dnia [...]lutego 2013 r., Wojewoda [...]uchylił ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 916/13.

Wobec powyższego zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2012 r.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Starosta [...], postanowieniem z dnia [...]listopada 2012 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów szereg obowiązków.

Jakkolwiek kwestia braku konieczności zachowywania przez inwestorów przepisów odległościowych planowanego obiektu względem działki o nr ew. [...]została przesądzona w wyroku WSA z dnia 19 września 2013 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 916/13), którym organy administracji są związane, to Starosta [...], postanowieniem z dnia [...]listopada 2012 r., nałożył na inwestorów szereg innych obowiązków, które nie zostały przez nich wypełnione. Spowodowało to konieczność wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W pkt 4 postanowienia z dnia [...]listopada 2012 r., został nałożony na inwestorów obowiązek wykazania, że projektowana lokalizacja budynku gospodarczego spełnia wymagania przeciwpożarowe, określone w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Obowiązek ten nie został przez inwestorów wypełniony. Zgodnie z § 209 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz części budynków stanowiących odrębne strefy pożarowe, określanych jako [...], odnoszą się również do takich budynków w zabudowie zagrodowej o kubaturze brutto nieprzekraczającej 1.500 m , jak stodoły, budynki do przechowywania płodów rolnych i budynki gospodarcze.

W projekcie zagospodarowania terenu nie zostały podane odległości planowanego obiektu od obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich. Powyższe uniemożliwia skonfrontowanie przedłożonego projektu z § 271 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nadto na projekcie zagospodarowania terenu brak jest uzgodnienia właściwego rzeczoznawcy o zgodności projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

W pkt 5b postanowienia organu I instancji z dnia [...]listopada 2012 r., nałożono obowiązek przedłożenia warunków technicznych przyłączenia inwestycji do sieci energetycznej. Z tego obowiązku inwestorzy również się nie wywiązali. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego wymaga, aby projekt budowlany "stosownie do potrzeb" zawierał "oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych.

W przypadku, w którym inwestor zamierza korzystać z któregoś z wymienionych mediów owo oświadczenie i warunki przyłączenia winy być dołączone do projektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 15 września 2011r., sygn. akt: II OSK 1341/10).

Przedłożony projekt nie zawiera warunków przyłączenia obiektu do sieci energetycznej.

Do projektu budowlanego nie dołączono opinii geotechnicznej, pomimo nałożenia przez Starostę [...]takiego obowiązku (pkt 5d ww. postanowienia). Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.

Stosownie natomiast do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 463) w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną (z projektu budowlanego wynika, że planowany budynek gospodarczy zaliczony został do pierwszej kategorii geotechnicznej - str. 1-6 projektu). Taka opinia, pomimo wezwania, nie została dołączona do projektu budowlanego. Inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku nałożonego w pkt 5d ww. postanowienia.

Ponadto projekt budowlany nie spełnia wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.). Projekt zagospodarowania terenu nie zawiera charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy (§ 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Skoro przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymogów Prawa budowlanego należało utrzymać w mocy o odmawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach o nr ew. [...]i [...]w miejscowości [...], gm. [...].

P. N. i W. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...]z dnia [...].02.2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. art. 34 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 lit. a), art. 35 i 36 ustawy Prawo budowlane, § 8 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, § 4 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej oraz § 209 ust. 4 i § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...]powinien odnieść się do zarzutów odwołania, w tym w części dotyczącej postanowienia z dnia [...].11.2012 r. oraz uwzględnić ocenę prawną i wskazania wynikające z powołanego wyżej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/13.

Z uzasadnienia decyzji Starosty [...]z dnia [...].12.2012 r. w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę wynikało, że wyłącznym motywem wydania decyzji odmownej było potraktowanie przez organ administracji działek ewidencyjnych jako dwóch odrębnych nieruchomości.

W związku z powyższym na tej kwestii koncentrowało się odwołanie inwestorów.

Wojewoda [...], wydając decyzję z [...].02.2013 r. również skoncentrował się na traktowaniu działek ewidencyjnych jako odrębnych nieruchomości, jak też wskazał nowe rzekome uchybienia, których nie wykazywał organ I instancji.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skupiała się na kwestiach wynikających z decyzji organu odwoławczego z [...].02.2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał stanowisko organów administracji za całkowicie niezasadne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...]utrzymał decyzję Starosty [...]w mocy, przy czym z innych względów, niż wskazane przez organ I instancji.

Podniósł bowiem niewykonanie pkt 4, pkt 5b i pkt 5d postanowienia z [...].11.2012 r. oraz brak charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.

Stanowisko Wojewody [...]w powyższym zakresie jest niezasadne.

Starosta [...]nie uznał, by jego postanowienie w zakresie pkt 4, pkt 5b i pkt 5d nie zostało wykonane, a zatem uznał, iż zgromadzone w sprawie materiały pozwalają na uznanie, że wymagania w powyższym zakresie są odpowiednio spełnione.

Nadto w odwołaniu zarzucono, że postanowieniem z dnia [...].11.2012 r. Starosta [...]nałożył na inwestorów szereg obowiązków uzupełnienia dokumentów załączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przy czym w stosunku do większości nich nie wskazał nie tylko uzasadnienia, ale także podstaw prawnych.

Do tak sformułowanego zarzutu Wojewoda [...]nie odniósł się, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podjął próbę wskazania podstaw żądań zawartych w pkt 4, pkt 5b i pkt 5d postanowienia z [...].11.2012 r.

Stanowisko organu odwoławczego nie może jednakże być uznane za prawidłowe.

Brak było podstaw prawnych do żądania od inwestora "wykazania, że projektowana lokalizacja budynku gospodarczego spełnia wymagania przeciwpożarowe określone w § 2/1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" (pkt 4 postanowienia).

Wojewoda [...]błędnie przyjął, że projektowany budynek jest budynkiem w zabudowie zagrodowej (kategoria II obiektów budowlanych), podczas gdy jest to obiekt z kategorii III, na co wskazano w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/13.

Powyższe wyklucza stosowanie do tego budynku § 209 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego wyłącznie obiektów w zabudowie zagrodowej.

Zarazem w świetle § 209 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obiekt Skarżących nie jest zaliczony do kategorii [...],[...],[...], a zatem brak jest podstaw do spełniania wymagań, określonych w § 271 tego rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego nie jest obowiązkiem inwestora wykazywać spełnienie wymagań, zawartych w przepisach, a przeciwnie - to organ administracji ma ustalić, czy projekt budowlany takie wymagania spełnia.

Nie zostało w ogóle uzasadnione na jakiej podstawie Wojewoda [...]wymaga uzgodnienia projektu przez rzeczoznawcę z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Inwestycja Skarżących nie jest bowiem objęta postanowieniami § 4 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej.

W zakresie niewykonania pkt 5b postanowienia należy wskazać, że stanowisko Wojewody [...]narusza art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek Wojewoda sam wskazuje, że warunki techniczne przyłączenia do sieci energetycznej są wymagane "stosownie do potrzeb" to zaniechał ustalenia, czy w świetle istniejącego stanu zagospodarowania i projektu budowlanego oświadczenie takie jest w ogóle potrzebne.

Nietrafny jest zarzut niewykonania pkt 5d postanowienia. Zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych: "Opinia geotechniczna powinna ustalać przydatność gruntów na potrzeby budownictwa oraz wskazywać kategorię geotechniczną obiektu budowlanego." Rozporządzenie nie precyzuje formy tej opinii, a zatem można uznać za wystarczające zamieszczenie w projekcie budowlanym odpowiedniego opisu, a jak przyznaje organ odwoławczy taki opis znajduje się na stronach 1-6 projektu.

Za niewłaściwy należy uznać także zarzut braku charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Projekt zagospodarowania działki jest sporządzony na stosownej mapie i odpowiada wymaganiom art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd bada wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. art. 35 i 36 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi słusznie skarżący podnieśli, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...]powinien odnieść się do istoty sprawy oraz zarzutów odwołania, zwłaszcza tych, które dotyczą najpoważniejszych zastrzeżeń organu I instancji, wyrażonych w postanowieniu z dnia [...].11.2012 r. oraz uwzględnić ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/13.

Należy jednak pamiętać, że przedmiotem kontroli sądowej w tamtym postępowaniu była decyzja Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013r, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ówczesnej ocenie Sądu argumenty wskazane w decyzji kasatoryjnej nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Taka konkluzja wyroku Sądu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/13, jest w odniesieniu do charakteru kontrolowanego aktu, zasadniczym elementem mocy wiążącej powyższego orzeczenia. Sąd wskazał jednak również, że projektowany budynek nie jest obiektem usługowym lecz gospodarczym, oraz że nie ma konieczności sprawdzenia odległości projektowanego budynku od granicy działki inwestycyjnej nr [...].

Biorąc pod uwagę obowiązki organu odwoławczego, koniecznością było odniesienie się do całokształtu okoliczności sprawy, a te wynikały z uzasadnienia decyzji Starosty [...]z dnia [...].12.2012 r. w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę.

Z decyzji tej wynikało, że głównym motywem jej wydania było potraktowanie działek ewidencyjnych objętych inwestycją jako dwóch odrębnych nieruchomości, oraz wskazane niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W chwili obecnej Wojewoda [...]powinien rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dopuścił się w istocie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na fragmentarycznej kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

W tym miejscu przypomnieć należy, że wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją nie ostateczną.

Wojewoda [...]wydał natomiast nowe rozstrzygnięcie bez odniesienia się do całokształtu sprawy, w sposób pobieżny i odnoszący się do fragmentu stanu faktycznego. Wskazał na uchybienia, których nie podnosił organ I instancji jako podstawy do wydania decyzji odmownej. Skoro Starosta [...]nie twierdził, by jego postanowienie w zakresie pkt 4, pkt 5b i pkt 5d nie zostało wykonane ze skutkiem istotnym dla wyniku sprawy, to obowiązkiem organu odwoławczego było ogólne odniesienie się do możliwości realizacji tego typu obiektu na przedmiotowej nieruchomości, a dopiero w dalszej kolejności, wskazać czy dokumentacja była prawidłowa i kompletna, a jeśli nie to w jakim zakresie i z jakim skutkiem dla prowadzonego postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji uwzględni powyższe wskazania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.