Wyrok NSA, sygn. akt OSK 495/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w zakresie, w jakim określa zadania gminy jako wspólnoty mieszkańców nie może być traktowana jako prawo materialne określające prawa i obowiązki podmiotów pozostających na zewnątrz administracji, stanowiące o istnieniu legitymacji materialnoprawnej gminy. Wskazane w tej ustawie zadania gminy są zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej.

TEZY

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w zakresie, w jakim określa zadania gminy jako wspólnoty mieszkańców nie może być traktowana jako prawo materialne określające prawa i obowiązki podmiotów pozostających na zewnątrz administracji, stanowiące o istnieniu legitymacji materialnoprawnej gminy. Wskazane w tej ustawie zadania gminy są zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka, Edward Janeczko, Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Poznańskiego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt II S.A./Po 2264/03 w sprawie ze skargi Gminy Dopiewo na uchwałę Rady Powiatu Poznańskiego z dnia 24 czerwca 2003 r. Nr IX/68/II/2003 w przedmiocie ochrony przed hałasem 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania 2) zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz Powiatu Poznańskiego kwotę 270 zł (dwieście siedemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2003r. sygn. akt II SA/Po 2264/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Gminy Dopiewo na uchwałę Rady Powiatu Poznańskiego z dnia 24 czerwca 2003r. nr IX/68/II/2003 w przedmiocie ochrony przed hałasem - stwierdził nieważność § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, iż Rada Powiatu Poznańskiego wydała kwestionowaną uchwałę w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na niektórych jeziorach Powiatu Poznańskiego na podstawie art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627/ i art.12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym. Przepis § l tej uchwały wprowadza zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na 14 jeziorach położonych w granicach Powiatu Poznańskiego, w tym na Jeziorze Niepruszewskim /gm. Buk/Dopiewo.Zakaz obowiązuje w ciągu doby przez okres całego roku /§ 2/, z zastrzeżeniem § 4.

Przepis § 4 uchwały, dopuszcza używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na Jeziorze Niepruszewskim w godzinach od 14,00 do 20,00 w poniedziałek, czwartek, sobotę i niedzielę w granicach administracyjnych gminy Buk, czyli po zachodniej stronie jeziora, w odległości nie mniejszej niż 80 m od brzegu jeziora oraz kąpielisk. W uzasadnieniu uchwały podano, iż zastrzeżenie zawarte w § 4 zostało podyktowane tym, aby na akwenach atrakcyjnych turystycznie nie odcinać zupełnie możliwości korzystania ze sprzętu motorowodnego.

Skargę na tą uchwałę wniosła Gmina Dopiewo domagając się uchylenia § 4 pkt 2 jako naruszającego art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jezioro Niepruszewskie, stosunkowo niewielki akwen, leży w granicach administracyjnych gmin Dopiewo i Buk. Od strony Dopiewa styka się z istniejącym tam obszarem chronionego krajobrazu. Jezioro i tereny do niego przyległe mają charakter związanych ekosystemów. Ustawa o ochronie przyrody nakłada bezwzględny obowiązek ochrony walorów przyrodniczych. Skarga zarzuciła też, iż zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi zawiera w istocie przyzwolenie na używanie łodzi motorowych praktycznie bez żadnej kontroli. Nie funkcjonuje bowiem na jeziorze żadna kontrola ze strony np. policji wodnej, a nawet gdyby ją wprowadzić, to jak wyegzekwować zapis zachowania odległości ruchu od strony gminy Buk. Skarżąca Gmina "prowadzi w Zambrowie zamierzenie inwestycyjne polegające między innymi na budowie ośrodka sportów wodnych. Umożliwienie korzystania z motorówek na jeziorze będzie skutkowało zmniejszeniem atrakcyjności turystycznej obszaru, zwiększy niebezpieczeństwo kolizji, stworzy zagrożenie zdrowia zarówno żeglarzy jak i kąpiących się, podniesie uciążliwość hałasową terenów wokół jeziora.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Poznańskiego wniosła o odrzucenie skargi, podnosząc, że skarżąca Gmina nie jest uprawnionym podmiotem w rozumieniu art.33 ust.l i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zaś alternatywnie domagała się oddalenia skargi twierdząc, że uchwała została podjęta po dokładnym przeanalizowaniu stanowisk obu gmin i uwzględniając przeciwstawność tych stanowisk, mając na względzie istnienie obszaru chronionego krajobrazu.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uznał skargę za zasadną. W pierwszym rzędzie odniósł się do zarzutu braku legitymacji do wniesienia skargi przez Gminę Dopiewo twierdząc, że Gmina jest wspólnotą samorządową na danym terytorium, a do jej zadań własnych należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym między innymi zadań z zakresu ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej /art.l i art.7 ust.l pkt l ustawy o samorządzie gminnym/.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza przepis art. 116 ust.l ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten daje możliwość wprowadzenia ograniczeń i zakazów na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, tymczasem Rada Powiatu Poznańskiego - jak to wynika z uzasadnienia uchwały - odstąpiła od zakazu nie dla ochrony środowiska jezior przed hałasem, lecz "aby na akwenach atrakcyjnych turystycznie nie odcinać zupełnie możliwości korzystania ze sprzętu motorowego".

Zdaniem Sądu dopuszczenie używania sprzętu motorowego na Jeziorze Niepruszewskim przez większość dni tygodnia i to jeszcze w trzydniowym ciągu dni obejmujących sobotę, niedzielę i poniedziałek, stanowi naruszenie art.116 ust. l ww. ustawy a nadto niweczy intencję uchwałodawcy, który powołał się w uzasadnieniu na działanie dla ochrony walorów krajobrazowych oraz wypoczynkowych środowiska przyrodniczego, a także na zabezpieczenie go przed zanieczyszczeniami oraz na ochronę przyrody, polegającą na zapobieganiu naruszania równowagi przyrodniczej. Istotna jest tu ochrona zwierząt przed nadmiernym hałasem, zapewnienie warunków dla zachowania ciągłości istnienia gatunków i ich różnorodności na danym terenie.

Rada Gminy Dopiewo uchwałą z dnia 12 lutego 2001r. utworzyła obszar chronionego krajobrazu Jeziora Niepruszewskiego. Przepis art. 26a ust.l pkt 15 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody /Dz.U. z 2001r. Nr 99,poz.1079 ze zm./na obszarze chronionego krajobrazu zabrania używania łodzi motorowych na otwartych zbiornikach wodnych. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje wprawdzie tereny przylegające do jeziora, nie można jednak przeoczyć, że hałas emitowany przez sprzęt motorowodny pływający na jeziorze nie ogranicza się do obszaru obejmującego powierzchnię jeziora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Poznańskiego, reprezentowana przez radcę prawnego Katarzynę Nowak, powołując się na przepis art.101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./.

W skardze kasacyjnej - zarzuca się:

l/ naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 26 a ustawy o ochronie przyrody oraz przepisu art. 116 ust. l ustawy - Prawo ochrony środowiska,

2/ nieważność postępowania, ponieważ strona skarżąca uchwałę Rady Powiatu nie miała legitymacji procesowej do występowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, jak w odpowiedzi na skargę skierowaną przez Gminę Dopniewo do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, iż Gmina ta nie była podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, ponieważ zaskarżony przepis nie dotyczy interesu prawnego tej Gminy. Może on co najwyżej naruszać interes faktyczny Gminy Dopiewo, która jak sama wskazuje, prowadzi na przedmiotowym Jeziorze zamierzenie inwestycyjne polegające między innymi na budowie ośrodka sportów wodnych. Ponadto twierdzenie tej Gminy o znacznej uciążliwości hałasowej spowodowanej przez dopuszczenie możliwości korzystania ze sprzętu motorowodnego jest nieuprawnione, biorąc pod uwagę wielkość Jeziora Niepruszewskiego a także to, że do czasu uchwalenia przedmiotowej uchwały Gmina Dopiewo nie sprzeciwiała się korzystaniu z tego typu sprzętu na tym akwenie. Nie wykazała też żadnymi dokumentami w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym naruszenia warunków akustycznych na terenie Jeziora Niepruszewskiego w jej granicach administracyjnych, spowodowanych wprowadzeniem przez Radę Powiatu unormowań przedmiotowej uchwały, co zdaniem skarżącego było koniecznym warunkiem przyjęcia, że naruszony został przepis art. 116 Prawa ochrony środowiska tą uchwałą.

Zakwestionowana przez Sąd uchwała została wydana w oparciu o przepis art. 116 ust. l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.Prawo ochrony środowiska. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wynika, że w ocenie Sądu uchwała Rady Powiatu Poznańskiego naruszyła przepis art. 26a ust. l pkt 15 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że zabrania się używania łodzi motorowych na otwartych zbiornikach wodnych na obszarze chronionego krajobrazu. Rada Gminy Dopiewo utworzyła obszar chronionego krajobrazu na terenie przylegającym do Jeziora Niepruszewskiego - w swoich granicach administracyjnych, natomiast dopuszczenie możliwości używania łodzi motorowych określone w zaskarżonej uchwale nie obejmuje obszaru chronionego krajobrazu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wnosząca skargę kasacyjną Rada Powiatu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 116 ust.l Prawa ochrony środowiska i przepisu art. 26a ustawy o ochronie przyrody przez ich błędne zastosowanie /art. 174 pkt l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 127O/.

Przepis art. 116 ust. l ustawy Prawo ochrony środowiska upoważnia radę powiatu, do podjęcia uchwały ograniczającej lub zakazującej używanie jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Wypełniając to upoważnienie ustawowe, Rada Powiatu Poznańskiego wprowadziła przedmiotowy zakaz na Jeziorze Niepruszewskim, z tym że ograniczyła go w określonym zakresie, to jest dopuściła używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na tym jeziorze we wskazanych godzinach w pewnych dniach tygodnia. Można powiedzieć, iż takie rozwiązanie odpowiada dyspozycji przepisu art. 116 ust. l cyt. ustawy, która upoważnia do wprowadzenia uchwałą rady powiatu określonych ograniczeń. Nie można natomiast zasadnie twierdzić, jak to czyni się w zaskarżonym wyroku, że przepis ten został przez Radę Powiatu Poznańskiego naruszony i to w taki sposób, że należało stwierdzić jego nieważność.

Przepis art. 26a ust. l lit. 15, na który powołał się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawiera zakaz używania na obszarze chronionego krajobrazu łodzi motorowych na otwartych zbiornikach wodnych. Jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, Jezioro Niepruszewskie nie ma statusu obszaru chronionego krajobrazu lecz jedynie do takiego obszaru przylega od strony Gminy Dopiewo. Przepis ten zatem nie został naruszony przedmiotową uchwałą Rady Powiatu Poznańskiego. Słusznie bowiem zauważa się w skardze kasacyjnej, iż w wypadku, gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprowadziłby zakaz używania łodzi motorowych także na terenach przylegających do obszaru chronionego krajobrazu.

Należy zauważyć przy tym, że wydając zaskarżony wyrok Sąd wkroczył w materię, która w istocie w świetle powołanych przepisów również nie mogła stanowić o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały, a to istnienia /czy też braku/ warunków do skutecznego stosowania tej uchwały /przestrzegania określonych w niej przepisów/.

W skardze kasacyjnej zarzuca się także, iż ma miejsce również nieważność postępowania, bowiem Gmina Dopiewo, która wniosła skargę domagając się "uchylenia" przedmiotowej uchwały w części, zaś Sąd uwzględniając skargę stwierdził nieważność przepisu § 4 pkt 2 uchwały, nie miała legitymacji procesowej do wniesienia skargi /art. 183 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Brak legitymacji procesowej Gminy Dopiewo wnosząca skargę kasacyjną wywodzi stąd, że nie wykazała ona w sprawie interesu prawnego, który miałby być naruszony przedmiotową uchwałą lecz może mieć ewentualnie tylko interes faktyczny wobec podjęcia zamierzenia inwestycyjnego nad tym Jeziorem. Kwestia jednak, czy dany podmiot ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest w świetle ustawy z dnia 11 lipca 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozpatrywany w płaszczyźnie materii materialnoprawnej. Interes prawny w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA musi być oparty na normach prawa materialnego.

Faktem jest natomiast, czego nie sposób nie zauważyć, że wnosząc skargę Gmina Dopiewo nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny a rzeczywiście, jak to zasadnie wywodzi skarga kasacyjna, powołała się na to, że podjęła zamiar inwestycyjny – realizacji obiektu rekreacyjno-wypoczynkowego nad przedmiotowym Jeziorem, co statuuje jej interes w kategorii interesu faktycznego.

Obowiązkiem Sądu przed rozpatrzeniem sprawy, było w pierwszym rzędzie ustalenie, czy skargę wniósł podmiot mający interes prawny. Sąd nie działa bowiem z urzędu, lecz wyłącznie skarga pochodząca od uprawnionego podmiotu, to jest mającego w tym interes prawny, lub wskazanego przez ustawę innego podmiotu /działającego na prawach strony/ może doprowadzić do wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza się, że" Gmina jest wspólnotą samorządową na danym terytorium, a do jej zadań własnych należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym między innymi zadań z zakresu ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej / art. l i art. 7 ust. pkt l ustawy o samorządzie gminnym /" i z tego wywodzi, że Gmina Dopiewo ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Ustawa o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim określa zadania gminy jako wspólnoty mieszkańców nie może jednak być traktowana jako prawo materialne określające prawa i obowiązki podmiotów pozostających na zewnątrz administracji, stanowiące o istnieniu legitymacji materialnoprawnej gminy. Wskazane bowiem przez Sąd zadania gminy ustawa wskazuje bowiem jako zadania zdecentralizowanej jednostki /samorządu terytorialnego/, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawa i obowiązki podmiotowe w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej. Tak rozumiany interes prawny Gminy Dopiewo /jako podmiotu praw i obowiązków w pojęciu materialnoprawnym/ nie został przez nią wykazany, a Sąd wydając zaskarżony wyrok okoliczności tej nie dostrzegł.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 tej ustawy.