Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 343/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1  par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151,  art. 3  par. 1,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2,  art. 2a,  art. 4  pkt 5,  art. 136  ust. 3,  art. 229,  art. 229a,  art. 137  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. S. i J. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] odmawiającej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne z obrębu [...] nr [...] i [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] odmówił na podstawie art. art. 136, 137 i 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1979 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, zm.) zwrotu na rzecz byłych właścicieli działek ewidencyjnych: nr [...] o pow. [...] m.2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...] w W. przy ul. [...]. Stanowisko swoje organ uzasadnił tym, że ww. nieruchomości nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podał, że nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 stanowiąca własność J. i T. S. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu [...] W. z dnia [...] czerwca 1976 roku, znak [...].

Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę ulicy [...].

Prawo własności małżonków T. i J. S. do nieruchomości o powierzchni [...] m2 ustalono na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr [...], wydanym przez Urząd [...] W.

Wnioskiem z dnia 12 czerwca 1991 roku J. i T. S. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Organ pierwszej instancji podał, iż wywłaszczona nieruchomość o pow [...] m2 stanowiąca własność Skarbu Państwa odpowiada obecnym działkom: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] z obrębu [...] powierzchni [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2.

W trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 2 lipca 2004 r. z udziałem zainteresowanych stron ustalono, że wywłaszczona nieruchomość położona w W. przy ul. [...] stanowi grunt porośnięty drzewami, teren zadbany, na fragmencie znajduje się wjazd na prywatną posesję o adresie – [...] (dotyczy działek [...] i [...]), asfaltową ulicę [...] (dotyczy działki [...]) oraz grunt niezabudowany, porośnięty krzewami, samosiejkami, teren zaniedbany (dotyczy działki [...]).

Organ podał też, że obecnie przez dawną działkę [...] przebiega infrastruktura techniczna oraz jezdnia ul. [...], zaś cały obszar działki znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...] (pismo Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w [...] [...] z dnia 2 listopada 2004 r.). Zdaniem organu jest więc bezsporne, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy [...] na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Działki o nr [...] i [...] znajdują się w pasie ul. [...] oraz w jej liniach rozgraniczających. Organ przy tym zauważył, że istniejąca droga to nie tylko jezdnia, lecz cały obszar pomiędzy liniami.

Organ wskazał, że w aktach administracyjnych brak jest pozwoleń na budowę ul. [...], jak również projektu tej ulicy, a teren niniejszych działek znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...].

Organ wyjaśnił, że przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność samorządu, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Nadto organ przywołał treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i podniósł, iż z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Tak więc drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłaby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obecnym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2 ustawy o drogach w przez wywłaszczenie, gdyż zarówno w judykaturze jak i nauce prawa administracyjnego istnieje jednolity pogląd o niedopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01; ONSA 2004/2/72). Bezsporne jest, iż budowa ulicy [...] była w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu celem publicznym.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta W. złożyli T. S. i J. S. podnosząc, że dawna działka [...] z obrębu [...], obejmująca m.in. działki nr [...] i [...], została wywłaszczona pod budowę drogi [...], zgodnie z decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji. W treści decyzji lokalizacyjnej inwestycję opisano jako budowę dzielnicy przemysłowo-składowej [...]. Decyzja ta została wydana "dla celów: kompleksowego pozyskania terenu, kompleksowej likwidacji zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej oraz kompleksowej realizacji urządzenia terenu [...]". Stąd właśnie, mimo że w treści decyzji nie została wymieniona budowa "dróg", można przyjąć założenie, że drogi stanowiły jeden z elementów kompleksowej realizacji [...] - co też przyjęto za cel wywłaszczenia.

Odwołujący się wskazali, że do 1992 r. ulica [...] nie została zrealizowana, bowiem budowa drogi wymaga pozwolenia na budowę, a w piśmie Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., pełniącej funkcję inwestora zastępczego, z dnia [...] stycznia 1992 r. znak [...] zawarto oświadczenie, że na terenie ul. [...] działalność inwestycyjna została zakończona. Zdaniem skarżących "określony w decyzji cel wywłaszczenia - bodowa ulicy [...] nie został zrealizowany". Została jedynie wydana decyzja z dnia [...] września 1981 r. o pozwoleniu na budowę tymczasowej ulicy [...]

Odwołujący się podnieśli także, że na terenie przedmiotowych działek nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, ani żadna inwestycja, która mogła być celem wywłaszczenia, a naniesienie asfaltowej nawierzchni, które by można uznać za urządzenie ulicy, stanowi samowolę budowlaną. Ponadto podkreślili, iż w trakcie postępowania organ pierwszej instancji wielokrotnie otrzymywał dokumenty potwierdzające fakt, że w aktach archiwalnych nie znajduje się żadna decyzja zezwalająca na budowę ul. [...], jak również projekt tej ulicy. Nadto, jak wynika z przeprowadzonych oględzin, działka [...] stanowi grunt niezabudowany, porośnięty krzewami samosiejkami.

Odwołujący się podnieśli, że organ nie ustalił, czy ul. [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, ze zm.) była wpisana do wykazu dróg publicznych o określonej kategorii. Tak wiec, jeśli w stosunku do ul. [...] nie ma uchwały któregokolwiek z organów wymienionych w ustawie o drogach publicznych, to znaczy, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] nie była drogą publiczną, a tym samy nie mają do niej zastosowania przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.

Dodatkowo odwołujący się zauważyli, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2002 r. sygn. akt I SA 558/01 uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji i stwierdził, że decyzje o odmowie zwrotu wydano z rażącym naruszeniem prawa. Obecnie, mimo że wyrok został wydany w oparciu o te same dokumenty i identyczny stan faktyczny Prezydent W. odmówił ponownie zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. uznając, że brak jest podstaw do zwrotu przedmiotowych działek o nr ew. [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowe jest stanowisko, iż działki te zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie stały się zbędne na ten cel. Organ podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji co do braku celowości dokonywania zwrotów nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających dróg publicznych.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. S. i J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. o odmowie zwrotu.

W skardze wskazano, że w świetle obowiązującego prawa położenie gruntu w liniach rozgraniczających ulicy nie przesądza o tym, czy jest to grunt zajęty pod drogę, ani o tym, że jest to droga publiczna, gdyż definicja linii rozgraniczających teren inwestycji drogowej odnosi się do terenu przeznaczonego pod pas drogowy, a nie pod drogę.

Skarżący podkreślili, że żaden z organów orzekających nie wskazał podstawy uznania ulicy [...] za drogę publiczną na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czyli 12 czerwca 1991 r. Podkreślili, ze nadanie statusu drogi publicznej, wiąże się z tym, że droga musi spełniać funkcję określoną w ustawie "co oznacza, że musi istnieć, a przy tym musi również spełniać prawnie określone warunki techniczne". Przeprowadzone oględziny nieruchomości ujawniły, że cześć terenu stanowi grunt niezabudowany, porośnięty krzewami, a decyzja zezwalająca na budowę drogi nigdy nie została wydana.

Skarżący zauważyli, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2002 r. sygn. akt ISA 558/01 podkreślił, że organy dopuściły się naruszenia prawa przyjmując błędne stanowisko w przedmiocie zrealizowania celu wywłaszczenia, mimo iż z akt sprawy wynika, że ulica [...] (projektowana [...]) w chwili wydania zaskarżonej wówczas decyzji o odmowie zwrotu nie istniała, gdyż w dniu [...] czerwca 1999 r. została dopiero wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Skarżący dodali ponadto, że granice terenu zabudowanego obecnie nawierzchnią asfaltową nie pokrywają się z obszarem, na którym znajdowała się wybudowana w 1981 r. tymczasowa ulica [...], dlatego nie można podzielić poglądu że jest to ta sama ulica.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w dacie wydania decyzji przez Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], działka oznaczona numerem [...] stanowiła jezdnię asfaltową stanowiąca ulicę [...]. Okoliczność tą potwierdzają ustalenia poczynione podczas oględzin działki numer [...] przeprowadzonych w dniu 2 lipca 2004 r. oraz mapa sytuacyjna części nieruchomości z projektowanym podziałem, [...] [...], obręb [...] wpisana do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] kwietnia 2005 r. nr ewidencyjny [...] (k. 197 akt administracyjnych). O zaliczeniu ulicy [...] do kategorii drogi powiatowej świadczy uchwała Rady Powiatu W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 64, poz. 1623 ze zm.).

W tej sytuacji prawidłowe jest twierdzenie organów obu instancji, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz T. S. i J. S. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty – o czym przesądza zwrot "w szczególności" - to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie, zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 5 tej ustawy wynika, że drogi powiatowe stanowią własność powiatu, a częścią drogi jest jezdnia przeznaczona do ruchu pojazdów. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi – Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z 13 października 2006 roku, sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej i zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie o jakim mowa w jej art. 136 ust. 3 nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które to prawo ujawnione zostało w księdze wieczystej. Ustawodawca dopuszcza więc wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia i w tej sytuacji nie ma przeszkód by uznać, że ograniczenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest nie mniej istotną przeszkodą niż cytowane wyżej prawo użytkowania wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w tym zakresie.

Sąd uznał natomiast za zasadne uwzględnienie skargi w części dotyczącej decyzji organów obu instancji co do działki nr [...].

Nie można przede wszystkim zgodzić się z organami orzekającymi, że obszar gruntu położony w liniach rozgraniczających ulicy [...] może być uznany

za zajęty pod drogę publiczną, a w konsekwencji wyłączony z obrotu. Uszło uwadze organu, że definicja linii rozgraniczających teren inwestycji drogowych odnosi się

do terenu przeznaczonego nie pod drogę lecz pod pas drogowy – przepis § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), a więc do obszaru znacznie większego, którego jednym z elementów jest droga. Zatem samo zajęcie nieruchomości pod pas drogowy nie powoduje wyjęcia nieruchomości z obrotu prawnego na podstawie art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Zauważyć należy, ze fakt usytuowania działek o nr [...] i [...] powstałych z podziału działki [...] ww. liniach rozgraniczających nie był przeszkodą do orzeczenia o ich zwrocie decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], co jest oczywistą niekonsekwencją organu.

Aby odmówić zwrotu nieruchomości organ musi wykazać brak zbędności wynikający z obu przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takich ustaleń decyzje organów obu instancji nie zawierają. Z oględzin przeprowadzonych na nieruchomości wynika jedynie, że teren obejmujący działkę [...] jest zaniedbany, stanowi zieleń nieurządzoną.

Ponadto zauważyć należy, że organ pierwszej instancji błędnie powołał w podstawie prawnej decyzji przepis art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie zostało sanowane przez organ odwoławczy. Skoro wywłaszczenia dokonano pod budowę ulicy i na części nieruchomości ulica została urządzona, brak jest tu realizacji innego celu, o którym mowa w art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego to jest art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Orzeczenie jak w pkt 1 i 3 wyroku wydano na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270

ze zmianami).