Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 328/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i art. 71a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 447/08 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 328/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 września 2008r. w sprawie II SA/Bd 447/08, oddalił skargę B. N. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Toruniu poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy o prowadzonym postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie istniejących budynków z przeznaczeniem na działalność handlową, dobudowę oficyny wzdłuż granicy z przeznaczeniem na zaplecze magazynowe oraz budowę schodów stalowo-ażurowych zewnętrznych na I piętro budynku głównego od strony podwórza na terenie działki [...] przy ul. [...] w B.. W wyniku przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2007 r. kontroli ustalono, że prace remontowe budynków gospodarczych zostały wykonane w 2002 r. Otynkowano je, ocieplono i pomalowano. W tym samym roku zamurowano drzwi wejściowe do kamienicy od strony podwórza. Przedmiotowe roboty wykonano bez uzgodnienia z Kujawsko-Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, które było wymagane ze względu na położenie inwestycji na terenie Dzielnicy Starego Miasta Brodnicy wpisanej do rejestru zabytków.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2007 r. zawiadomiono B. i K. N. o planowanej na dzień 29 sierpnia 2007 r. ponownej kontroli kamienicy i budynku gospodarczego położonego na ich działce nr [...]. W jej wyniku stwierdzono samowolnie zamurowanie otworu drzwiowego zewnętrznego od strony podwórza kamienicy powodującego zmianę układu komunikacyjnego, likwidację drogi ewakuacyjnej i p. poż., wykonano nową ścianę przy oficynie, samowolnie dokonano zmiany sposobu użytkowania oficyny, pierwotnie spełniającej funkcje pomieszczenia gospodarczego, na cele handlowe. Organ ustalił, że w oparciu o przyjęte zgłoszenie z dnia 6 sierpnia 2003 r. wykonane zostało ocieplenie ścian zewnętrznych i dachu oficyny. Dodatkowo natomiast wykonano ścianę zewnętrzną przy oficynie i zamurowano drzwi od podwórza kamienicy. Zamurowano drzwi posadowione pomiędzy oficyną a kamienicą. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. wydanym na podstawie art.71a Prawa budowlanego z 1994r. wstrzymał użytkowanie budynku oficyny położonej na działce nr [...] przeznaczonej na działalność handlową, bez wymaganego prawem zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego i nałożył na B. N. obowiązek przedstawienia w terminie 40 dni określonych dokumentów celem zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ inwestor nie wykonał ciążących na nim obowiązków nałożonych w/w postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r., w dniu [...] stycznia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy wydał decyzję nakazującą B. N. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oficyny z obecnej funkcji handlowej na pomieszczenie gospodarcze.

Od powyższej decyzji odwołała się B. N.. Kujawsko- Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] marca 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że nie ma wątpliwości co do tego, iż inwestor dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku oficyny. Budynek ten pierwotnie był budynkiem gospodarczym. Samowolnie przystosowano go do prowadzenia działalności handlowej. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wykorzystywanie tego typu obiektu w charakterze budynku, w którym prowadzona jest działalność handlowa nie mieści się w cyt. definicji, nierozerwalnie wiążąc się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, świadcząc o zmianie sposobu jego użytkowania.

Na powyższą decyzję skargę wniosła B. N. zarzucając, że nie odniesiono się należycie do jej odwołania oraz innych pism procesowych, nie zawiadomiono jej o możliwości ustosunkowania się do zebranych dowodów oraz podniosła, że organ odwoławczy nie poczynił własnych ustaleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę B. N.. Sąd I instancji podkreślił, że dla oceny zasadności skargi podstawowe znaczenie miała treść przepisu art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 przywoływanej ustawy, organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Okolicznością bezsporną pomiędzy stronami postępowania było to, że w budynku oficyny mieści się obecnie sklep, natomiast wcześniej był to zwykły budynek gospodarczy ( protokoły z oględzin oraz oświadczenie uczestnika postępowania K. N. złożone na rozprawie). Okolicznością bezsporną było również to, iż obecni użytkownicy oficyny budynku położonego w Brodnicy przy ul. [...] nie uzyskali pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, która była wymagana, gdyż pomiędzy budynkiem gospodarczym, a budynkiem, w którym wykonywana jest działalność gospodarcza - w tym konkretnym przypadku prowadzenie sklepu - jest zasadnicza różnica. W myśl postanowień § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. W związku z tym wykonywanie w takim budynku działalności gospodarczej powoduje zmianę charakteru tego budynku nawet bez wykonania prac budowlanych, co daje organowi administracji podstawę do nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, po wcześniejszym wykonaniu obowiązków (powinno być – w przypadku niewykonania obowiązków) nakazanych przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 6 listopada 2007 r. organ I instancji wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył obowiązek wykonania określonych w nim obowiązków, które nie zostały wykonane. W związku z tym zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie strona miała zagwarantowany czynny udział na każdym etapie postępowania i była powiadamiana o wszystkich czynnościach procesowych. Zaskarżona decyzja spełnia wymagania formalne wynikające z art. 107 kpa, a organ w jej uzasadnieniu odnosi się do kwestii związanych ze zmianą sposobu użytkowania. Z tych względów Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła B. N. zarzucając w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 71 a w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku oficyny z pierwotnej funkcji budynku gospodarczego na funkcję handlową. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika w oparciu o jakie dowody poczyniono ustalenie, że pierwotnie budynek ten pełnił wyłącznie funkcje gospodarskie. Na rozprawie poprzedzającej wydanie skarżonego wyroku uczestnik K. N. stwierdził, iż budynek ten pierwotnie służył jako zaplecze sklepu. Był więc to budynek użyteczności publicznej w rozumieniu § 3 pkt 6 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W konsekwencji uznać należy, że prowadzenie działalności handlowej w tym budynku nie doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania. W związku z tym skarżony wyrok wydany został w oparciu o niewłaściwie zastosowane przepisy art. 7la w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem w ogóle nie powinny one znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 71 a w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. Zdaniem skarżącej z materiału dowodowego sprawy nie wynikało, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej oficyny, w szczególności nie wskazano o jakie dowody poczyniono ustalenie, że pierwotnie budynek ten pełnił wyłącznie funkcje gospodarskie., a ponadto na rozprawie przed Sądem uczestnik postępowania oświadczył, iż poprzednio w oficynie znajdowało się zaplecze sklepu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ze sposobu sformułowania i uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że zmierza on w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych leżących u podstaw zaskarżonego wyroku, a nie do wykazania naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega bowiem na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Próba kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji publicznej następnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji, powinna być podejmowana w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Wadliwość ustalonego stanu faktycznego jest bowiem zawsze rezultatem uchybienia procesowego, które powinno być podniesione w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pomijając jednak sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie podważono w niej skutecznie, przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie było to, że budynek oficyny pierwotnie użytkowany był jako budynek gospodarczy. Następnie nowy nabywca po dokonaniu robót dostosowawczych zaczął prowadzić w tym obiekcie działalność handlową – sklep. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że taki stan faktyczny uzasadnia przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm.). Oczywiste jest, że prowadzenie w przedmiotowym budynku oficyny, działalności handlowej w postaci sklepu zmienia, co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Budynek przeznaczony na potrzeby handlu jest budynkiem użyteczności publicznej, co wynika z przepisu § 3 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) i musi spełniać określone dla tego typu obiektów warunki techniczne. Podjęcie działalności handlowej w przedmiotowym budynku oficyny, wcześniej użytkowanego jako budynek gospodarczy, wymagało wobec tego akceptacji właściwego organu architektoniczno - budowlanego. Przystąpienie do prowadzenia tej działalności bez wymaganego prawem zgłoszenia należało potraktować jako samowolę budowlaną w zakresie zmiany sposobu użytkowania wymagającą interwencji organów nadzoru budowlanego.

Twierdzenia podane w skardze kasacyjnej, iż poprzednio budynek oficyny użytkowany był jako "zaplecze sklepu", nie mają żadnego oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych i nie poddają się kontroli. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także uchybień procesowych związanych z gromadzeniem i oceną dowodów przez organy nadzoru budowlanego. W rezultacie wobec niepodważenia skutecznie ustaleń stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, prawidłowo organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały go pod dyspozycję art. 71 ust.1 pkt. 2 oraz art. 71a powoływanej wyżej ustawy Prawo budowlane. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę stwierdzić należy, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest uzasadniony i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.