Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3146/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6, art. 142 ust. 6, art. 148, art. 134, art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...]Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Prezes NFZ) po rozpatrzeniu odwołania J. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] w [...] (dalej: wnioskodawca, skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: ustawa o świadczeniach), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Dyrektora [...]OW NFZ) z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze [...] ([...]).

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze [...]. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż [...]zł za okres rozliczeniowy - od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. W ogłoszeniu poinformowano, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego wskazane w:

1. Zarządzeniu Nr 53/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, zmienionym zarządzeniem Nr 6/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 30/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 40/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 52/2011/DSOZ, dalej: zarządzenie nr 53/2010;

2. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ, dalej: zarządzenie nr 46/2011;

3. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ, dalej: zarządzenie nr 54/2011.

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Oferent został wezwany do usunięcia braków formalnych, które uzupełnił w terminie.

Dyrektor [...]OW NFZ wyjaśnił, iż na podstawie rankingu otwarcia oferta złożona przez zainteresowanego zajęła 12 pozycję w ogłoszonym konkursie i otrzymała 30,00 punktów, w tym:

- oferta cenowa: 20,00 punktów;

- jakość : 10,00 punktów;

- dostępność: 0,0 punktów.

Kryterium ciągłości i kompleksowości w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej nie podlegało ocenie i dlatego też w zakresie spełniania tych kryteriów nie przyznawano punktów.

Po przeprowadzeniu, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania negocjacji w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, oferent podtrzymał cenę jednostkową za punkt w wysokości 0,90 zł oraz strony ustaliły liczbę świadczeń w wymiarze 50.000 punktów na okres 12 miesięcy i podpisały protokół końcowy z negocjacji.

Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa Funduszu, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach z ofert niepodlegających odrzuceniu. Po uszeregowaniu ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru 13 ofert. Ostatnia z wybranych ofert uzyskała 35,00 punktów. Oferta wnioskodawcy, oceniona na 30,00 punktów, znalazła się na 14 pozycji w rankingu końcowym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor [...]OW NFZ nie uwzględnił odwołania skarżącego od dokonanego rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Na skutek odwołania wnioskodawcy, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1054/12, oddalił ją.

J. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 975/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd I nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono, dlaczego poszczególni oferenci zostali ocenieni wyżej niż skarżący. Ponadto w wyroku Sąd I instancji, kontrolując ocenę kryterium dostępności przeprowadzoną przez organy nie odniósł twierdzeń skarżącego i zawartości jego oferty w tym zakresie do uregulowań zarządzenia nr 54/2011. Nie ustalono zatem istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy niezbędnych dla subsumcji art. 134 ustawy o świadczeniach. Zaniechanie to zaś skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z powołanymi przepisami k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3940/14 uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2012 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] stycznia 2012r. Sąd odwołał się do treści art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd I instancji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Jednakże Sąd I instancji nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, która przecież nie jest wykładnią przepisów prawa. Zauważył też, że obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując tryb rozstrzygnięcia odwołania, przytoczył treść art. 154 ust. 1, zdania pierwszego art. 154 ust. 3, art. 154 ust. 4, art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach i uznał, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej. Postępowanie to pełni funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (w tym wypadku postępowania konkursowego). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy więc, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie.

Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 975/13, zgodnie z którym odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców).

Zauważył, że ustalenie wyniku konkursu w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach nakłada na NFZ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Powyższą zasadę narusza również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Dlatego organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogły ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Miały również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów w rankingu.

Natomiast w kontrolowanej sprawie Prezes NFZ, przyjął, że przedmiot tego postępowania jest "skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, że organy nie prowadzą postępowania w sprawie zawarcia umowy, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności". Sąd za Naczelnym Sądem Administracyjnym nie podzielił takiego stanowiska i uznał, że w toku postępowania nie wyjaśniono, dlaczego poszczególni oferenci zostali ocenieni wyżej niż skarżący. Nie wyjaśniono zatem i nie ustalono istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, mających znaczenie dla subsumcji art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zaniechanie to zaś skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i w efekcie również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd zauważył, że oferta złożona przez skarżącego uzyskała w konkursie 30 punktów, w tym 20 punktów w kryterium ceny i 10 punktów w kryterium jakości. Oferty złożone w postępowaniu konkursowym oceniać należało także w oparciu o kryterium dostępności, w ramach którego skarżący nie uzyskał żadnego punktu. Przytoczył treść § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 54/2011, iż w kryterium dostępności oceniana jest w szczególności: liczba dni i godzin pracy w harmonogramie pracy (pkt a), organizacja przyjęć świadczeniobiorców (pkt b) i brak barier dla osób niepełnosprawnych (pkt c). W załączniku nr 1 do tego zarządzenia, w tabeli 1.2. rehabilitacja lecznicza określono w obrębie poszczególnych kryteriów poziom skalujący (treść, i waga skalująca – maksymalna ilość punktów), szczegółowe parametry oceny (treść) i warunki dodatkowo oceniane (typ odpowiedzi, treść i liczba punktów jednostkowych). W ramach kryterium dostępności, według tej tabeli, przy ocenie harmonogramu pracy maksymalna ilość punktów wynosi 10, szczegółowe parametry oceny to liczba dni w tygodniu, typ odpowiedzi – jedna odpowiedź do wyboru, warunki dodatkowo oceniane to: co najmniej 5 dni w tygodniu nie krócej niż 10 godzin dziennie – liczba punktów jednostkowych 5, co najmniej 5 dni w tygodniu – liczba punktów jednostkowych 5.

Sąd wskazał, że Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji odnosząc się do kryterium dostępności stwierdził, że: "Harmonogram pracy (liczba dni pracy poradni w tygodniu) na pytanie 1.2.1.1. formularza ofertowego "Czy czas pracy gabinetu/zakładu rehabilitacji/fizjoterapii wynosi przynajmniej 5 dni w tygodniu - nie krócej niż 10 godzin dziennie?" Odwołujący odpowiedział "Nie" i tym samym nie uzyskał liczby punktów przewidzianej dla tego kryterium, czyli 10 pkt". Skarżący natomiast w skardze wskazał, że "spełnia wymogi NFZ. Personel zatrudnia zgodnie z wymogiem 5 dni w tygodniu po 5 godzin". Wskazał także na okoliczności zmiany udzielonej odpowiedzi - ze słowa "tak" na "nie", czego organ w przeprowadzonym postępowaniu w przekonujący sposób nie wyjaśnił. Według Sądu powyższe stwierdzenie skarżącego nawiązywało wprost do punktacji oceny harmonogramu pracy w ramach kryterium dostępności. Z uzasadnienia decyzji nie wynikało zaś, aby w tym konkursie w odniesieniu do wszystkich uczestników w ramach kryterium dostępności premiowany był jedynie czas pracy wynoszący przynajmniej 5 dni w tygodniu – nie krócej niż 10 godzin. W ocenie Sądu oznaczało to, iż nie zostało wyjaśnione w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy, czy spełnienie jednego z warunków dodatkowo ocenianych wystarczyło dla otrzymania przynajmniej 5 pkt w rankingu, co mogło spowodować zmianę kolejności rankingu świadczeniodawców i w konsekwencji wybór oferty skarżącego w przeprowadzonym konkursie.

Sąd na podstawie art. 145 ust.1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje organu I instancji, nakazują przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezesowi NFZ oraz Dyrektorowi [...]OW NFZ wyjaśnienie powyższych wątpliwości i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tak aby uczynić zadość dyspozycji art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Wyrok nie był skarżony.

Dyrektor [...]OW NFZ, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...]z dnia [...] sierpnia 2015 r. oddalił odwołanie wnioskodawcy w całości. Organ przedstawił przebieg postępowania konkursowego, które miało część jawną, w której skarżący uzupełniał braki formalne i składał wyjaśnienia oraz część niejawną, podczas której przeprowadzono z oferentami negocjacje i dokonano oceny ofert według kryteriów (szczegółowo uregulowanych w powołanych w ogłoszeniu zarządzeniach Prezesa NFZ): jakość, dostępność i cena – oceniana poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie bądź stanowiącej wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez NFZ w danym postępowaniu.

W oparciu o przedstawione kryteria na podstawie złożonych i wczytanych zapytań ofertowych i ankiet dokonała Komisja konkursowa oceny ofert, ich porównania i na tej podstawie sporządziła ranking otwarcia. Natomiast po przeprowadzeniu negocjacji, kierując się tymi samymi kryteriami, Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy. Uszeregowano w nim oferty według uzyskanej łącznej punktacji, z uwzględnieniem wyników negocjacji. Następnie dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu. Tryb działania Komisji konkursowej i wybór przez nią ofert celem zawarcia umowy został zaakceptowany przez Dyrektora [...]OW NFZ. Szczegółowa ocena ofert została dokonana w formie tabelarycznej. Organ I instancji wyjaśnił, że oferta skarżącego została prawidłowo oceniona na 30 pkt (cena – 20 pkt, jakość – 10 pkt, dostępność – 0,00 pkt) i zajęła w rankingu końcowym 14 miejsce, które już nie uprawniało, wobec wyczerpania środków, do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń w zakresie wskazanym w ogłoszeniu. Co do braku przyznania skarżącemu punktów za kryterium: dostępność, organ powołał się na załącznik nr 3 lp. 2.4.1. do zarządzenia nr 53/2010, według którego czas pracy dla zakładu rehabilitacji lub fizjoterapii wynoszący 5 dni w tygodniu, nie krócej niż 5 godzin dziennie, w tym co najmniej 2 dni w godzinach 13.00-18.00 był warunkiem wymaganym, aby oferty nie odrzucono i tym samym nie podlegającym dodatkowej punktacji. Jednocześnie wyjaśnił, jak rozumiał oświadczenie wnioskodawcy złożone w ofercie w tym zakresie.

Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania J. S., powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Skarżący został powiadomiony o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z którego jednak nie skorzystał.

Organ ponownie przedstawił przebieg postępowania konkursowego, zauważając, że skarżący na wezwanie Komisji konkursowej uzupełniał braki formalne oferty obejmujące oświadczenia co zasobów (braku urządzenia wytwarzającego impulsowe pole elektromagnetyczne wysokiej częstotliwości w miejscu) oraz personelu (niezapewnienia specjalisty w dziedzinie fizjoterapii w wymiarze czasu pracy odpowiadającym równoważnikowi co najmniej jednego etatu przeliczeniowego), co spowodowało, że wnioskodawcy nie przyznano dodatkowych 40 pkt.

Organ odwoławczy, powołując się na uregulowania zarządzenia nr 54/2011 i załącznika nr 3 do zarządzenia nr 53/2010 wyjaśnił, że nie oceniano ofert pod względem ciągłości i kompleksowości, co znalazło odzwierciedlenie w treści pytań ankietowych.

Wszyscy oferenci zostali ocenieni jednakowo, w oparciu o kryteria ustalone przez Prezesa NFZ na podstawie uprawnień wynikających z art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach.

Organ odwoławczy zauważył też, że wszyscy oferenci przystępując do konkursu mieli pełną wiedzę co do treści aktów prawnych mających zastosowanie w sprawie, sposobie oceny ofert, co potwierdził skarżący swoim oświadczeniem z dnia [...] października 2011 r. Zresztą wnioskodawca nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do sposobu prowadzenia kontrolowanego postępowania.

Co do sposobu oceny czasu pracy gabinetu w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, zgodnie z treścią załącznika nr 3 do zarządzenia nr 53/2010 i zarządzenia nr 54/2011 Prezes NFZ potwierdził, że dodatkowe 10 pkt przyznawano oferentom jedynie za czas pracy gabinetu/zakładu rehabilitacji/fizjoterapii wynoszący co najmniej 5 dni w tygodniu – nie krócej niż 10 godzin dziennie. Warunku takiego nie spełniał skarżący. Zatem podważanie sposobu przyznania punktów za ten warunek przez skarżącego oznaczało kwestionowanie uregulowań wyżej powołanych.

Organ analizując treść zarządzenia nr 54/2011 i nr 53/2010 wyjaśnił, że w przeprowadzonym konkursie oferent mógł maksymalnie uzyskać 85 pkt (za personel – 30 pkt, za aparaturę i sprzęt – 15 pkt, za zewnętrzną oceną jakości – 5 pkt, za odpowiedni harmonogram czasu pracy komórki organizacyjnej – 10 pkt, w kryterium ceny – 20 pkt). Oferta wnioskodawcy prawidłowo została oceniona i uzyskała 30 pkt.

Prezes NFZ uznał także, że organ I instancji zastosował się do wszystkich wskazówek wyroku WSA w sprawie VI SA/Wa 3940/14, gdyż w decyzji dokonał szczegółowego porównania oferty wnioskodawcy z każdą z wybranych ofert podczas ocenianego postępowania. Została do akt włączona dokumentacja ofertowa złożona przez konkurencyjnych oferentów. Zapewniono skarżącemu wgląd do dokumentacji dotyczącej omawianego postępowania, w tym ofert konkurentów, z czego przed organem I instancji wnioskodawca skorzystał.

Dlatego w ocenie Prezesa NFZ nie doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach, a skarżący nie wykazał, aby został naruszony jego interes prawny.

Na decyzję tę skargę do WSA w Warszawie złożył J. S. Zaskarżył ją w całości. Zarzucił tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez:

- uchylenie się od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony oraz uchylenie się od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez rozpoznanie sprawy w zakresie odnoszącym się do przebiegu postepowania konkursowego i ocen ofert wyłącznie w odniesieniu do skarżącego z pominięciem pozostałych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym i w konsekwencji uchylenie się przez organy obu instancji od przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze [...] na okres od 01.01.2012 r. – 31.12.2014 r.;

- zaniechanie przyznania skarżącemu przynajmniej 5 pkt rankingowych, pomimo że z dokumentacji ofertowej wynika, iż prowadzony przez niego [...] spełniał kryterium dostępności w zakresie pracy personelu;;

2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej;

3) zaniechanie wykonania wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 12 stycznia 20115 r., sygn. akt VI SA/Wa 3940/14 poprzez:

- brak wyjaśnienia przyczyn, dla których komisja konkursowa przyznała poszczególnym oferentom punktację za poszczególne kryteria, a wskazaną w rankingu końcowym i poprzestanie jedynie na tabelarycznym wskazaniu punktów przyznanych oferentom w poszczególnych kryteriach,

- ograniczenie rozpoznania odwołania jedynie co do przebiegu postępowania konkursowego wobec skarżącego i oceny jego oferty z pominięciem zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia Komisji konkursowej w odniesieniu do pozostałych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji jedynie do lakonicznego, zbiorczego wskazania dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu i w konsekwencji:

- zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których jedynym punktowanym wariantem w zakresie kryterium "dostępność" był wariant "co najmniej 5 dni w tygodniu – nie krócej niż 10 godzin dziennie", w sytuacji gdy z zarządzenia nr 54/2011 wynika, iż spełnienie w/w kryterium zarówno w wariancie "co najmniej 5 dni w tygodniu" powinno skutkować przyznaniem 5 punktów,

- ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyłącznie do oceny oferty skarżącego, a w odniesieniu do ofert pozostałych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym poprzestanie jedynie na zamieszczeniu tabelarycznego zestawienia przyznanej punktacji za poszczególne kryteria bez zamieszczania jakiegokolwiek opisu ujętych w uzasadnienie tabel, czy też wyjaśnienia w zakresie przyznanej tym podmiotom punktacji.

W konsekwencji strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...]OW NFZ oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga J. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Zasada ta jednak doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez WSA, co wystąpiło w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ostatnia opisana sytuacja nie miała miejsca.

Jak zaznaczył WSA w wyroku w sprawie VI SA/Wa 3940/14 organ miał dokonać oceny ofert podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Organ takiego porównania i oceny dokonał. Uczynił to w formie tabelarycznej, w której szczegółowo wykazał - jaką ilość punktów i w ramach którego kryterium przyznano poszczególnym oferentom, w tym i skarżącemu. Zarzut skarżącego, że ta forma przedstawienia i porównania ofert nie spełniała wskazań wydanych w sprawie VI SA/Wa 3940/14 nie był uzasadniony. Jak już podniesiono, w przypadku każdego oferenta w tabeli wskazano, jakie elementy w omawianym konkursie były oceniane według zarządzeń nr 53/2010 i nr 54/2011, i które z tych wymogów dany oferent spełniał, i ile ewentualnie uzyskał punktów za poszczególne elementy oferty. Zdaniem Sądu tabela została sporządzona w czytelny i przejrzysty sposób, pozwalający na jednoznaczne ustalenie liczby punktów przyznanych każdemu z oferentów w ramach każdego ocenianego kryterium, w tym też skarżącemu. Okoliczność, że nie został drobiazgowo przedstawiony przebieg postępowania konkursowego względem każdego z oferentów, nie miała znaczenia. Skoro oferenci zostali dopuszczeni do części niejawnej konkursu i następnie zostali sklasyfikowani w rankingu końcowym, oznaczało, że spełniali wymogi konkursowe, a ich oferty nie podlegały odrzuceniu. W myśl art. 142 ust. 1 ustawy o świadczeniach konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Według ust. 2 tego art. w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów: stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert (pkt 1); otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 (pkt 2); przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (pkt 3). Z kolei w myśl ust. 5 tego samego art. w części niejawnej konkursu ofert komisja może: wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (pkt 1); nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (pkt 2). Natomiast odrzuca się ofertę, z mocy art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, m.in.: zawierającą nieprawdziwe informacje (pkt 2); jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 czyli warunków wymaganych od świadczeniodawców (pkt 7).

Pełnomocnik skarżącego zapoznał się z dokumentacją konkursową, w tym z ofertami innych podmiotów w dniu [...] lipca 2015 r. (vide: kopia protokołu w aktach adm.) i nie złożył w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień czy zastrzeżeń, że przedstawiono mu niekompletną dokumentację albo, że oferty konkurentów podlegały odrzuceniu bądź też zawierały dane (szczególnie te dotyczące harmonogramu pracy), które zostały nieprawidłowo ocenione przez Komisję konkursową, a później - organ. Znając stanowisko organu I instancji przedstawione w decyzji i mając możliwość ponownego przejrzenia dokumentacji konkursowej, i wypowiedzenia się w tej kwestii (vide: pismo Prezesa NFZ z dnia [...] września 2015 r. skierowane do pełnomocnika skarżącego), skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia. Ponadto w odwołaniu, jak i w skardze nie podnosił, aby oferty konkurentów były nieprawidłowe i punktacja przy ich ocenie została zawyżona, a tylko to, że ten element nie był rozstrzygany w decyzji. Skarżący próbował wykazać, że element uzasadnienia w formie tabel ma mniejszą wartość niż część opisowa uzasadnienia.

Jak już stwierdzono, okoliczność, że oferty dopuszczono do części niejawnej konkursu i ujęto w rankingu oznaczało, że odpowiadały wymogom określonym w ogłoszeniu o konkursie. Następnie zawartość każdej z ofert została oceniona w formie tabelarycznej.

Dlatego należało uznać, że organ I instancji, konstruując decyzję w opisany sposób, spełnił zalecenia WSA w sprawie VI SA/Wa 3940/14. Organ odwoławczy z kolei dokonał prawidłowej oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia w omawianej kwestii.

Organy także prawidłowo przyjęły, czego zresztą skarżący nie kwestionował, że w ofercie wskazał (także w wersji poprawionej), iż czas pracy gabinetu wynosi przynajmniej 5 dni w tygodniu 5 godzin dziennie, w tym co najmniej 2 dni po południu w godzinach 13:00-18:00. Należy przy tym zauważyć, co wcześniej nie było eksponowane, że rubryka ta znajdowała się w pkt. 1.6 - Warunki wymagane formularza ofertowego.

Według załącznika nr 3 - Warunki realizacji świadczeń w poszczególnych zakresach świadczeń kontraktowanych do zarządzenia nr 53/2010, jego pkt 2.4.1. wymagany czas pracy gabinetu oznaczał taki czas, jaki skarżący zawarł w ofercie. Zgodnie z § 6 ust. 1 zarządzenia nr 53/2010 świadczeniodawca zobowiązany jest do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z wymaganiami określonymi w zarządzeniu oraz w przepisach odrębnych, w szczególności w ogólnych warunkach umów oraz w rozporządzeniu w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji. W myśl zaś ust. 2 tego samego § świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia i realizacji umowy, o której mowa w § 4 ust. 1 (realizacji świadczeń, udzielanych świadczeniobiorcom przez świadczeniodawcę, finansowanych przez Fundusz) powinien spełniać warunki realizacji świadczeń określone w załączniku nr 3 do zarządzenia oraz w przepisach odrębnych.

Ponadto w myśl § 9 zarządzenia nr 46/2011 oferent musi spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, w zarządzeniu oraz w warunkach zawierania umów.

Wobec tego harmonogram pracy w rozmiarze przedstawionym przez skarżącego w ofercie był wymaganiem warunkującym przyjęcie oferty w kontrolowanym postepowaniu konkursowym. Dlatego nie podlegał dodatkowej ocenie punktowej. Tylko harmonogram pracy wykazany jak w pkt 1.2.1.1. formularza ofertowego – czas pracy gabinetu wynosi przynajmniej 5 dni w tygodniu – nie krócej niż 10 godzin dziennie, zgodnie z pkt 2.4.2. załącznika nr 3 do zarządzenia nr 53/2010 podlegał dodatkowej ocenie. Bezsporne było, że skarżący tego warunku nie spełniał.

Dlatego co do oceny zapisu oferty skarżącego odnośnie czasu pracy gabinetu należało podzielić stanowisko organów NFZ. Stanowisko to nie kłóciło się z zaleceniami NSA i WSA, gdyż oba te Sądy oparły się jedynie na zarządzeniu nr 54/2011. Zarządzenie to zostało wydane m.in. na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach (Prezes NFZ określa kryteria oceny ofert) i ma ono charakter generalny, określający i przyporządkowujący punktację do poszczególnych elementów ofert zgłaszanych we wszystkich postępowaniach dotyczących zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednocześnie w § 1 ust. 4 tego zarządzenia stwierdza się, że oceny ofert, według kryteriów określonych w ust. 1 - 3, dokonuje się odrębnie dla każdego oferowanego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w ramach danego postępowania.

Dlatego w odniesieniu do kontrolowanego postępowania konkursowego przede wszystkim zastosowanie miało zarządzenie nr 53/2010. W przepisie § 1 tego aktu zawarto klauzulę, że zarządzenie określa postępowanie w sprawie zawarcia i realizacji umowy w rodzaju rehabilitacja lecznicza, a także warunki wymagane od świadczeniodawców zainteresowanych zawarciem umowy w tym rodzaju oraz warunki dodatkowo oceniane w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie jej zawarcia. Został ten akt wydany m.in. na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach, według których Prezes NFZ określa: przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (pkt 1); warunki wymagane od świadczeniodawców (pkt 3).

Mając powyższe na uwadze, kwestionowane decyzje odpowiadały wymogom z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Materiałem dowodowym był materiał zebrany przez Komisję konkursową (art. 154 ust 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach), z którym zapoznał się skarżący. Materiał ten został wszechstronnie i wyczerpująco oceniony przez organ, co znalazło odzwierciedlenie w treści obu decyzji. Do poczynionych ustaleń zostały następnie prawidłowo zastosowane przepisy prawa.

Na marginesie, w ocenie Sądu, naniesione poprawki przez skarżącego w ofercie na wezwanie Komisji konkursowej, dotyczyły zawartości merytorycznej oferty i miały wpływ na ewentualne przydzielenie dodatkowych punktów (co oznaczało, że oferta zawierała nieprawdziwe informacje i na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach powinna była zostać odrzucona), a nie były brakami formalnymi tej oferty. Stanowisko Komisji konkursowej w tej kwestii było nieprawidłowe.

Dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.