Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1165/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją [...], znak [...] z [...] marca 2020 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako kpa) Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...], znak: [...]z dnia [...] października 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] [...] nr [...] z [...] maja 1974 r. odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] dz. nr [...]. Podstawę decyzji odmownej z [...] maja 1974 r. stanowiło ustalenie, że grunt przedmiotowej nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe wysokie.

Jeśli chodzi o podstawę prawną decyzji kwestionowanej w ww trybie nadzwyczajnym organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) wszelkie grunty na obszarze m. [...]przeszły z dniem jego wejścia w życie na własność gminy m. [...]. Stosownie do art. 7 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby jego prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (zastąpionych przez prawo własności czasowej, a następnie prawo użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym. Prawo własności czasowej winno być przyznane wnioskodawcy, jeśli mógł on wykorzystywać nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Rozpatrując zarzut nieważności organ ustalił, że zgodnie z zapisami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 r. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej m[...]z dnia [...].07.1969 r. przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym jako [...]- mieszkalnictwo rodzinne brutto o wysokiej intensywności zabudowy, a przy tym zgodnie z innymi dokumentami nieruchomość ta przeznaczona była dla Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę budynku mieszkaniowego, który w dacie orzekania został już zrealizowany. Wg organu takie przeznaczenie gruntu uniemożliwiało korzystanie z nieruchomości przez dawną właścicielkę jako osobę prywatną. Skutkowało to stwierdzeniem, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego zawarta w decyzji z 1974r. nie naruszała prawa. Organ podał także, że w dacie orzekania przez Naczelnika Dzielnicy [...] [...] obowiązywał art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64; pierwotnie art. 51, dalej jako ustawa), który stanowił, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, można odmówić przyznania prawa własności czasowej, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, a więc w sytuacji możliwości wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta - gdy nieruchomość była niezbędna dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego lub zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub została przeznaczona dla organizacji spółdzielczej, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Odnosząc się do zarzutów nieważności organ podkreślił, że niepowołanie w decyzji z 1974r. odpowiednich przepisów ww. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie ma wpływu na wynik sprawy - skoro był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania (przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 5/08, publ. ONSA i WSA 2009, Nr 2, poz. 18). Za bez istotnego znaczenia dla ważności decyzji z 1974r. minister uznał także brak powołania w jej uzasadnieniu konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru, bądź daty uchwalenia) zwłaszcza, że plan był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, opublikowanym i powszechnie znanym (wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 766/10 oraz wyrok z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ostatecznie organ wskazał, że wg akt sprawy na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji lokalizacyjnej nieruchomość powyższa została przeznaczona dla realizacji mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności oraz przekazana Ministerstwu Obrony Narodowej w celu budowy budynku mieszkalnego, a takiej inwestycji nie mogła realizować osoba prywatna (przywołał art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46).

W skardze na ww decyzję ministra M. K. (dalej jako skarżąca) zarzuciła ministrowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj: art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. poprzez:

- błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że przekazanie nieruchomości przy ul. [...] Ministerstwu Obrony Narodowej w 1947 r., a zatem 20 lat przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego, na potrzeby budowy czteropiętrowego budynku mieszkalnego, mogło stanowić przesłankę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni, wskazaną w art. 3 ww. ustawy z 1958 r. tj. niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej, na cele obronności państwa, dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, podczas gdy budowa budynku mieszkalnego przez Ministerstwo Obrony Narodowej nie stanowi, żadnej z trzech wskazanych przesłanek;

- błędne zastosowanie art. 7 dekretu polegające na przyjęciu, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego.

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności odmownej decyzji z [...] maja 1974 r. w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu tj. korzystanie przez wnioskodawczynię z nieruchomości dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie zabudowy, w którym nieruchomości została przeznaczona pod rodzinną zabudowę mieszkaniową brutto o wysokiej intensywności, a jednocześnie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wskazane w art. 3 ustawy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez zaniechanie przez organ ustalenia i określenia konkretnej podstawy prawnej odmowy ustanowienia na rzecz wnioskodawczyni prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ograniczenie się przez Ministra Rozwoju jedynie do wskazania, że odmowa "mogła" nastąpić na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 3 ustawy podczas gdy w art. 3 ww. ustawy wskazano trzy niezależne podstawy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tj. niezbędność nieruchomości (na cele użyteczności publicznej, na cele obronności państwa, dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych) natomiast Minister Rozwoju w zaskarżonej decyzji nie wskazał, która z powyższych podstaw stanowiła w jego ocenie, podstawę odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego - stwierdzając jedynie, że nieruchomość została przekazana Ministerstwu Obrony Narodowej w 1947 r. pod budynek mieszkalny, co z oczywistych względów nie stanowi żadnego celu wskazanego w art. 3 ww. ustawy.

Skarżąca zarzuciła także ministrowi :

- wadliwe przyjęcie, że art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo Budowlane stanowiący, że inwestor prywatny może prowadzić inwestycje budowlane wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej, uniemożliwiał wnioskodawczyni realizację inwestycji na nieruchomości przy ul. [...], zgodnie z planem zabudowy, który dopuszczał jej wykorzystanie na cele mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy, co oznaczało, że możliwe jest zabudowanie dużej części gruntu pozostawiając tym samym niewielką ilość powierzchni biologicznie czynnej i nie stanowiło przeszkody zabudowania nieruchomości przez wnioskodawczynię w świetle ww. przepisu Prawa Budowlanego.

- błędne przyjęcie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] maja 1974 r. odmawiała dawnemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z uwagi na lokalizację szczegółową objętą decyzją z 1947 r., w której nieruchomość została przeznaczona dla Ministerstwa Obrony Narodowej pod budowę budynku mieszkalnego, podczas gdy tego typu podstawa prawna nie została wskazana w treści decyzji z dnia [...] maja 1974 r.,

- błędne przyjęcie, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] maja 1974 r. stanowił art. 54 ustawy podczas gdy w sentencji decyzji ta podstawa prawna nie została wskazana jako podstawa prawna rozstrzygnięcia;

- brak jakichkolwiek ustaleń czy lokalizacja szczegółowa z 1947 r. dotyczyła całej przedwojennej nieruchomości przy ul. [...] ozn. hip. [...] dz. [...], czy też jedynie jej części, co uniemożliwia weryfikację, czy odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na tej podstawie co do całej przedwojennej nieruchomości, była prawidłowa;

- zaniechanie wyjaśnienia z jakiej przyczyny zdaniem organu przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowy na cele mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy wyłączało zdaniem organu możliwość zabudowy nieruchomości przez wnioskodawczynię w świetle art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo Budowlane;

- zaniechanie wyjaśnienia przez Ministra dopuszczalnego sposobu zabudowy nieruchomości w rozumieniu obowiązującego w chwili wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] [...] nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. planu zabudowy tj. wyjaśnienie pojęcia planistycznego "rodzinna zabudowa mieszkaniowa brutto o wysokiej intensywności", podczas gdy pojęcie to nie pochodzi z języka potocznego, a uzasadnienie decyzji Ministra Rozwoju wskazuje, że organ nie dokonał żadnej wykładni wskazanego sposobu zabudowy i apriorycznie przyjął, że wnioskodawczyni nie miała możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie zabudowy;

- zaniechanie wystąpienia przez ministra do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. [...] o dokonanie wykładni zapisu planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu nieruchomości pod funkcję "mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy", w sytuacji w której Wojewoda [...] został zobowiązany w decyzji Ministra Infrastruktury i rozwoju z dnia [...]września 2015 r. do precyzyjnego ustalenia sposobu przeznaczenia nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na rok 1985 i zobowiązania tego nie wykonał;

- nieuwzględnienie okoliczności, że nieruchomość przy ul. [...] została po przejęciu jej na własność Skarbu Państwa, przed wydaniem odmownej decyzji dekretowej z dnia [...] maja 1974 r. zabudowana przez [...] 4-piętrowym budynkiem mieszkalnym i że tego typu budynek równie dobrze mógł zostać wybudowany przez osobę prywatną, co przeczy stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania nie dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez byłego właściciela,

- art. 156 § 1 kpa polegające na rażącym przekroczeniu granic, w jakich organ nadzoru władny jest sprawować kontrolę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy mające na celu sanowanie nieważnej decyzji dekretowej, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ uprawniony jest wyłącznie do stwierdzenia wystąpienia wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa. Skarżąca uzasadniała swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organ dekretowy, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Wg orzecznictwa oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Trzeba też podkreślić, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa, a przy tym musi to być norma prawa materialnego. Wszelkie wątpliwości co do tego czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. Istotne jest bowiem, że w postępowaniu nadzorczym organ nie poszukuje wadliwości decyzji, nie prowadzi od początku postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza, czy w świetle tego, co w aktach zostało potwierdzone – doszło do rażącego naruszenia prawa. Tymczasem gros zarzutów skargi sprowadza się do niewyczerpującej inicjatywy organu w poszukiwaniu wad decyzji dekretowej.

W tej sprawie mamy do czynienia z decyzją z 1974r. a więc z orzeczeniem wydanym prawie pół wieku temu – na co słusznie zwrócił uwagę organ. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu czy karalności (względnie zatarcie skazania) – powinna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa. Decydujące znaczenie należy przypisywać oczywistości naruszenia prawa.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanego orzeczenia z 1974 r. stanowił art. 7 dekretu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). W istniejącym w chwili podejmowania decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej stanie faktycznym i prawnym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przy ww ul. [...] wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z dalszym korzystaniem przez dotychczasowych właścicieli. Rzeczowo, odwołując się do funkcji terenu, i do obowiązujących przepisów planistycznych, uzasadnił to minister w swojej decyzji. Bezzasadne pozostają zatem zarzuty skargi sprowadzające się do naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa a więc zarzuty co do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy czy niewyczerpania inicjatywy dowodowej. W znacznej części skarżąca zarzuca bowiem, że organ nie przeprowadził dość wnikliwie postępowania dowodowego z uwagi na to, że nie ustalił czy na całej działce plan przewidywał intensywną zabudowę mieszkaniową. Rzecz jednak w tym, że w 1974r. sporna nieruchomość była już zabudowana wielokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wybudowanym na potrzeby [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), wobec tego wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie, a tym bardziej zarzut co do naruszenia procedury. Wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Na pewno rażącym naruszeniem prawa nie jest lakoniczne uzasadnienie orzeczenia dekretowego – chyba że w istocie plan zabudowy umożliwiał korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób przez właściciela przeddekretowego. Powyższe w kontrolowanej sprawie oczywiście nie występuje. Zasadnie organ uznał, iż cele określone w planie (w powiązaniu z zaistniałym na gruncie stanem faktycznym) nie mogły być realizowane przez osoby fizyczne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. I OSK 90/17). Wobec tego nie można zarzucić po ponad pół wieku, że kwestia wykładni art. 7 ust. 2 dekretu w powiązaniu z poszczególnymi przepisami planów miejscowych może być uznana za rażące naruszenie prawa. Nie budzi też wątpliwości, iż organ dekretowy dysponował także innym "aktem planistycznym", szczegółowo przywołanym w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, a to nie uzasadniało pozytywnej decyzji dekretowej. Ponadto stanowisko wskazujące na to, że przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne jest do pogodzenia z korzystaniem z niej przez prywatnego właściciela zostało zaprezentowane w orzecznictwie i doktrynie dopiero po upływie kilkudziesięciu lat od wejścia w życie dekretu. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że nastąpiła oczywista sprzeczność wydanej decyzji z obowiązującym w chwili jej podejmowania prawem - brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności, zwłaszcza że przez pół wieku korzystała ona z domniemania prawidłowości. Nie budzi przy tym wątpliwości, że organ badający prawidłowość decyzji z 1974r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej powinien ograniczyć się do zbadania jej zgodności z prawem obowiązującym w chwili jej podejmowania i za podstawę rozstrzygnięcia nie może brać pod uwagę ewolucji poglądów prawnych, które na przestrzeni lat uległy zasadniczej zmianie. Już sam fakt, że dekadę temu Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 5/08, oznacza że kwestia możliwości realizacji przepisów planu przez podmioty prywatne w sytuacji przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne – budynek [...] – była tak samo postrzegana w powojennej rzeczywistości jak w XXI wieku. Standardów dzisiejszych planów miejscowych nie można też odnosić, gdy chodzi o ich szczegółowość, do powojennej [...]. Aktualnie odpowiednikiem "planu zabudowy", o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu jest współcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego, przy czym na przestrzeni ponad 70 lat stosowania przepisów dekretu obowiązujące z zakresu planowania przepisy różnie określały stopień jego szczegółowości, czy też wymagania co do określenia w nim przeznaczenia nieruchomości. Okoliczność ta zatem musi także być uwzględniana przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Dekret ten bowiem nie obowiązywał w "próżni" prawnej, lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym. Zasadnie organ wskazał tu na przepisy ustawy z 1958r. i uzasadnił swoje stanowisko w sposób wyczerpujący. Zadaniem organu, wbrew zarzutom skargi, nie było określenie podstawy prawnej decyzji z 1974r. lecz ustalenie czy w świetle wynikających z akt okoliczności sprawy narusza ona ówcześnie obowiązujące prawo. Podstawę prawną sporządzonej wg określonego szablonu decyzji z 1974r. był art. 7 dekretu, co nie zmienia faktu, że w dacie orzekania obowiązywały także inne przepisy, w tym przepisy ustawy. Organ nie tylko wskazał na przepisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczającego co do zasady realizację określonego tam celu przez podmiot prywatny, ale też wskazał na przepisy ustawy i wyjaśnił, że decyzja odmowna była uzasadniona także z innego względu – tj. z uwagi na zabudowanie w oparciu o decyzję lokalizacyjną budynkiem mieszkalnym powstałym na potrzeby [...]. Zabudowanie nieruchomości (w dacie orzekania) budynkiem mieszkalnym powstałym na rzecz [...] przy uwzględnieniu funkcji mieszkaniowej terenu przeznaczonego na cele mieszkalne o wysokiej intensywności zabudowy – w wystarczający sposób uzasadnia odmowną decyzję dekretową, także w ramach wiążącego wówczas art. 54 ustawy, a nade wszystko w ramach art. 7 ust. 2 dekretu. W realiach lat 70-tych XX wieku wybudowanie przez podmiot prywatny budynku mieszkalnego dla pracowników [...], jak domaga się tego skarżąca, nie mogło mieć miejsca, a przy tym w dacie orzekania budynek był już wybudowany. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wyjaśnia tę kwestię, a wobec tego nie stwierdzono by organ naruszył prawo. Minister rzeczowo punkt po punkcie odniósł się do całości archiwalnego materiału dowodowego. Nieuzasadniony i oderwany od realiów postępowania nadzorczego pozostaje w tym kontekście zarzut skargi co do niedokonania wykładni zapisu planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu nieruchomości pod funkcję "mieszkalnictwa rodzinnego brutto o wysokiej intensywności zabudowy". Już samo poszukiwanie wykładni przepisów planu po pół wieku pozostaje w sprzeczności z zasadami nadzoru – w ramach ustalania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Tego rodzaju zarzut, jako że ma być oczywisty, nie może wynikać z dokonywania przez zewnętrzne czy jakiekolwiek inne organy wykładni przepisów planu, a więc z "poszukiwania" elementów nieważności decyzji. Twierdzenie skarżącej, że organ powinien w ramach obowiązujących ówcześnie przepisów Prawa budowlanego wykazać, że nie mogła ona sama przeprowadzić takiej inwestycji jako podmiot prywatny – pozostaje rodzajem retorycznej konwersji. W ramach stawiania zarzutu nieważności decyzji z 1974r. to skarżąca powinna była wykazać, że w świetle wiążących wówczas przepisów podmioty prywatne z powodzeniem realizowały inwestycje na rzecz [...], a nie odwrotnie, a w konsekwencji że zarządzały budynkami [...] lub innymi budynkami powstałymi na rzecz poszczególnych resortów.

Jak wynika z orzecznictwa, dla stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie prawa musi być na tyle rażące, że w żaden sposób nie da się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa. Tymczasem w sprawie tego rodzaju naruszenia prawa nie wykazano. Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył przepisów procedury w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 1 pkt 4 kpa. Nie można przyjąć w szczególności, że organ nie wskazał podstawy prawnej zaskarżonej decyzji czy podstawy prawnej decyzji kontrolowanej w ramach nadzoru. Pozorność tego ostatniego zarzutu artykułują pozostałe zarzuty skargi co do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 3 ustawy i art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, które również nie zostały naruszone. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria z art. 107 § 3 kpa.

Uwzględniając powyższe na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę.