Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 909/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 63 ust. 1, art. 66, art. 72 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 331/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skargi A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 20 kwietnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiska przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie infrastruktury odkrywki węgla brunatnego "[...]". Jednocześnie organ ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: raport).

Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: organ) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko jest rozbudowa infrastruktury osadnika nr 1 i samo funkcjonowanie tego osadnika po wykonaniu rozbudowy, jak również zrzut wód z odwodnienia wgłębnego do nowych odbiorników. Celem oceny jest więc m. in. zapewnienie, że po rozbudowie infrastruktury, osadnik nr 1 będzie funkcjonować w sposób bezpieczny dla środowiska.

Skargę na powyższe postanowienie z [...] listopada 2017 r. wniosła spółka.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że po analizie wniosku, karty informacyjnej i materiału dowodowego wskazującego na możliwość występowania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ I instancji określił obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i jednocześnie zakres raportu. Zakres raportu organ ustalił zgodnie z art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) wskazując na konieczność zawarcia w nim szczegółowych informacji wskazanych w "art. 66 ust. i w jakim zakresie w raporcie mają zostać uszczegółowione". Uszczegółowienie zakresu raportu dotyczy kwestii istotnych z punktu widzenia planowanej rozbudowy infrastruktury, a nie całej kopalni, a więc informacji z zakresu hydrogeologii, gospodarki wodno-ściekowej, ochrony wód powierzchniowych, jak i konieczności identyfikacji tych elementów środowiska, które mogą być narażone na możliwe negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie odnosił nałożonych postanowieniem obowiązków do oddziaływania na środowisko całej kopalni w innym aspekcie niż tylko w aspekcie związanym ze zrzutem wód kopalnianych. Celem oceny oddziaływania na środowisko jest wyłącznie ustalenie funkcjonowania rozbudowywanego osadnika nr 1 i zrzutu wód kopalnianych do nowych odbiorników.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska spółki, że w tej sprawie brak było obiektywnych przesłanek obligujących organ do nałożenia przedmiotowego obowiązku ze względu na zasadę przezorności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności opracowanie "Badanie w zakresie diagnozy stanu ekologicznego systemu cieków: Pichna – Noteć – Kanał Ślesiński oraz południowej części jeziora Gopło. Potencjalne źródła zagrożeń, konsekwencje środowiskowe i propozycje przeciwdziałań" autorstwa M. G. i innych z 2015 r., a także informacje pochodzące od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, wskazują, że ryzyko zagrożeń dla środowiska istnieje już obecnie w związku z funkcjonowaniem dotychczasowej infrastruktury odwodnieniowej odkrywki. Wadliwe działanie osadnika nr 1 powoduje, że nie są skutecznie zatrzymywane znajdujące się w wodach kopalnianych zawiesiny, koagulanty oraz substancje biogenne, które przedostają się do wód powierzchniowych. Działanie osadnika jest zatem odmienne od założeń wynikających z decyzji środowiskowej wydanej dla spółki w 2007 r. i sporządzonego wówczas raportu (kwestionowanego przez Komisję Europejską). Spółka w toku postępowania nie zakwestionowała ustaleń dokonanych przez organ, ponieważ po zapoznaniu się z opracowaniem wyjaśniła, że w celu poprawy jakości wód cieków prowadzi rozbudowę istniejącego osadnika w kierunku zwiększenia jego wydajności w zakresie sedymentacji zawiesiny (pismo z 17 sierpnia 2016 r., k. 519 tom 3 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu I instancji, są to nowe okoliczności, które organ musi wziąć pod uwagę rozważając możliwość dopuszczalności wydania decyzji środowiskowej dla infrastruktury odkrywki, stanowiącej nowe przedsięwzięcie powiązane z istniejącym już osadnikiem nr 1 jako jej elementem (modyfikowanym w stosunku do stanu ocenianego w decyzji środowiskowej z 2007 r.).

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, jako jedno przedsięwzięcie podlegające regulacjom tej ustawy kwalifikuje się przedsięwzięcia powiązane technologicznie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z zasady tej wynika zakaz nieuzasadnionego dzielenia przedsięwzięć na części w celu uniknięcia rzetelnej oceny oddziaływania na środowisko całego zamierzenia. Nie dotyczy to realizacji przedsięwzięć, których poszczególne etapy powinny być oceniane w ramach jednego postępowania, chyba że nie jest to już możliwe ze względu na zbyt odległy termin realizacji poszczególnych zadań. Tego rodzaju przypadek zachodzi w tej sprawie, dlatego nie ma znaczenia, że budowa kopalni i podążającej za jej rozwojem infrastruktury jest z zasady przedsięwzięciem etapowym, ponieważ planowane obecnie przedsięwzięcie dzieli zbyt odległy czas od wydania decyzji środowiskowej z 2007 r., żeby mogło być realizowana na podstawie tej decyzji. Spółka ma tego świadomość, ponieważ wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym przed 4 września 2015 r., decyzję środowiskową dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, a złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna (art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej). Złożenie wniosku może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji środowiskowej lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3, od organu, który wydał decyzję środowiskową, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Oznacza to, że warunkiem wyrażenia pozytywnego stanowiska co do możliwości dalszego wykorzystania decyzji środowiskowej po upływie podstawowego terminu określonego w art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej, była ocena organu wydającego decyzję środowiskową, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz, że nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Stan prawny w tym zakresie uległ dwukrotnej zmianie. Przepis art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej został zmieniony z dniem 4 września 2015 r. przez art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1211), a następnie przez art. 32 pkt 3 lit. b) ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1265). Od 4 września 2015 r. terminy określone w art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej wynoszą odpowiednio 6 i 10 lat, a zajęcie stanowiska przez właściwy organ w przedmiocie etapowej realizacji planowanego przedsięwzięcia i aktualności warunków jego realizacji zawartych w decyzji środowiskowej następuje w drodze postanowienia na podstawie informacji na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji środowiskowej. W stosunku do spółki zastosowanie znajdują jednak przepisy obowiązujące przed 4 września 2015 r., a więc w brzmieniu, które nie dookreślało przesłanek dokonania przez organ oceny możliwości wydłużenia terminu wykorzystania decyzji środowiskowej. Wynika to z art. 3 powołanej ustawy nowelizującej z 24 lipca 2015 r. Wynika z niego, że jedynie w przypadku przedsięwzięć w zakresie dróg publicznych lub linii kolejowych, dla których przed dniem wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja środowiskowa, obowiązują nowe, wydłużone terminy.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe oznacza, że spółka mogła realizować przedsięwzięcie objęte wnioskiem na podstawie uzyskanej wcześniej decyzji środowiskowej w terminie 6 lat od daty, w której decyzja środowiskowa stała się ostateczna, o ile uzyskałaby potwierdzenie, że nie zmieniły się warunki w niej określone. Spółka wystąpiła o nową decyzję środowiskową, a więc znaczenia w postępowaniu dotyczącym jej wydania nie ma uprzednia decyzja środowiskowa, jak i sporządzony wówczas raport, a następnie analiza porealizacyjna. Organ nie był zatem związany wcześniejszymi prognozami lub ocenami. Ubocznie Sąd I instancji wskazał, że analiza porealizacyjna dotycząca kopalni pochodzi z 2014 r., a wynikające z niej wnioski nie są zgodne z późniejszymi informacjami wynikającymi z opracowania M. G. oraz protokołem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrona Środowiska w Poznaniu.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu spółki dotyczącego pominięcia obowiązku uwzględnienia wyników strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej dla potrzeb uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku ustaleń ograniczających przedsięwzięcie w tym planie. Kwestie te nie determinują działań organu w zakresie ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Strategiczna ocena służy określeniu jak realizacja ustaleń planu wpłynie na środowisko, a więc prognoza oddziaływania na środowisko nie jest wystarczająca w postępowaniu, w którym organ musi odnieść się do przedstawionych we wniosku zamierzeń spółki. Natomiast zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie stanowiła konieczną przesłankę do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, jeżeli wyniki przeprowadzonej oceny oddziaływania nie wykażą przesłanek do odmowy uwzględnienia wniosku (art. 80 ust. 2 i art. 81 ustawy środowiskowej).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej przez wadliwe rozumienie przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Po drugie, art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej przez wadliwe przyjęcie, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że występuje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Po trzecie, art. 66 ustawy środowiskowej, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, przez wadliwe określenie, co powinien zawierać raport.

Po czwarte, art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej w związku z art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1211) oraz art. 32 pkt 3 lit. b) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1265) , a także z art. 1 pkt 34 lit. e) i art. 14 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936).

Po piąte, "art. 86 ust. 1 pkt 1" ustawy środowiskowej przez pominięcie decyzji Wójta Gminy Wierzbinek z 2 sierpnia 2007 r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "[...]" w granicach gminy [...].

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 66a § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 76a § 1, 2, 2b i 4 k.p.a., przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności wprowadzonych do akt sprawy z naruszeniem obowiązujących reguł.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy "skarżonych postanowień" w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko.

Po trzecie, art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ocenę okoliczności stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania wyroku na niekorzyść strony skarżącej.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponadto, pomimo, że w ramach zarzutów kasacyjnych na wstępie powołano zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej najpierw odnosi się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 66a § 2 k.p.a. oraz art. 76a § 1, § 2, § 2b i § 4 k.p.a. Zarzut ten dotyczy w istocie prawidłowości prowadzenia akt postępowania administracyjnego. Spółka zarzuciła nieprawidłowe prowadzenie metryki akt sprawy oraz posłużenie się przez organ dowodem w postaci dokumentu "Badanie w zakresie diagnozy stanu ekologicznego systemu cieków: Pichna - Noteć - Kanał Ślesiński oraz południowej części jeziora Gopło. Potencjalne źródła zagrożeń, konsekwencje środowiskowe i propozycje przeciwdziałań" autorstwa M. G. i innych z 2015 r. Przede wszystkim, zgodnie z art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy [...]. Jak trafnie wskazuje spółka, obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy jednak odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Należy również odróżnić wydanie wyroku na podstawie materiału dowodowego nieznajdującego się w aktach sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy prowadzonych z uchybieniami o charakterze formalnym. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji ocenił jedynie dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy. Ewentualne uchybienia formalne związane z prowadzeniem metryki akt sprawy nie dyskwalifikują tych akt jako podstawy do wydania wyroku przez Sąd I instancji, w sytuacji, w której w żaden sposób nie zakwestionowano poprawności merytorycznych dokumentów, do których odniósł się Sąd I instancji. Należy również pamiętać, że naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie (art. 145 § pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.), wyłącznie, jeżeli stanowi podstawę do wznowienia postępowania lub jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia związane z prowadzeniem metryki akt sprawy, jak i posłużenie się kopią dokumentu (przy czym nie był to zasadniczy dowód w sprawie, ale jeden z wielu ocenionych przez organ), nie mieszczą się w katalogu przesłanek wznowieniowych, a spółka nie wykazała, żeby to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, jako kolejny zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów postępowania powołano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy "skarżonych postanowień" w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Pomimo tego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten sformułowano odmiennie, ponieważ spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z "art. 16 par." k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tych zarzutów spółka w pierwszej kolejności przedstawiła ogólne przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., nie wskazując w istocie na czym polegało naruszenie powołanych przepisów. Następnie odniosła się do wzajemnej relacji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 138 § 2 k.p.a., zarzucając, że Sąd I instancji nie rozważał zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie jednak spółka nie wyjaśniła, z jakiego powodu uzasadnione w tej sprawie było wydanie postanowienia kasacyjnego na podstawie tego przepisu. Spółka jest ponadto niekonsekwentna w swojej argumentacji, ponieważ w znacznej części uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącej się do tego zarzutu nawiązuje do "decyzji kasacyjnej", a nie postanowienia, a ponadto zarzut ten nie został powiązany z zarzutem naruszenia art. 144 k.p.a., który pozwala na odpowiednie stosowanie do zażalenia przepisów k.p.a. dotyczących odwołania, w tym właśnie art. 138 § 2 k.p.a. W dalszej kolejności spółka odniosła się do wydanej na jej rzecz decyzji środowiskowej z 2 sierpnia 2007 r. kwestionując stanowisko wyrażone w odniesieniu do tej decyzji przez Sąd I instancji i w konkluzji stwierdzając, że rozbudowa osadnika nie wymagała przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ ocena ta została przeprowadzona przed wydaniem decyzji z 2 sierpnia 2007 r. Już w tym miejscu należy podkreślić zasadniczą niekonsekwencję argumentacji podnoszonej przez spółkę. To bowiem spółka wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie infrastruktury odkrywki węgla brunatnego "[...]". Składając tego rodzaju wniosek spółka powinna liczyć się z faktem, że organ może nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określić zakres raportu. Jeżeli natomiast spółka stoi na stanowisku, że kwestia rozbudowy osadnika została już ostatecznie rozstrzygnięta w decyzji z 2 sierpnia 2007 r. to zbędne było występowanie z kolejnym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, a zatem organ był zobowiązany rozstrzygnąć, czy w odniesieniu do tego przedsięwzięcia przeprowadzenie oceny jest konieczne, co wynika wprost z art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Końcowo należy zauważyć, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny, bez odniesienia się do konkretnych uchybień organów oraz przede wszystkim ich wpływu na wynik sprawy.

Po trzecie, spółka zarzuciła naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ocenę okoliczności stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania wyroku na niekorzyść strony skarżącej. Uzasadnienie tego zarzutu dotyczy jednak wyłącznie art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Należy jednak zaznaczyć, że oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu lub interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie ma możliwości naruszyć zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a., ponieważ tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań z art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenie wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zatem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Z żadnym z tych przypadków nie mamy do czynienia w tej sprawie. W ocenie spółki, orzekanie na jej niekorzyść polegało na wyrażeniu oceny prawnej w zakresie skutków decyzji środowiskowej z 2 sierpnia 2007 r., podczas gdy tej kwestii nie rozstrzygały właściwe organy administracji. Wbrew jednak stanowisku spółki, Sąd I instancji nie pogorszył w ten sposób sytuacji prawnej spółki, ponieważ ocena prawna Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie stanowiła skutek odniesienia się do argumentów spółki podniesionych w skardze. Brak uwzględnienia zarzutów skargi nie oznacza naruszenia zasady reformationis in peius

Po czwarte, w następnej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jako pierwszy tego rodzaju zarzut spółka sformułowała zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej przez wadliwe rozumienie przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarzut ten sprowadza się w istocie do kwestionowania "samodzielności" analizowanego obecnie przedsięwzięcia w kontekście wydanej już wcześniej decyzji środowiskowej z 2 sierpnia 2007 r. oraz realizacji całej kopalni. Podzielając stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie należy ponownie podkreślić, że to sama spółka wystąpiła o wydanie decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia, a więc sama spółka traktuje je jako odrębne przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko. Kwestia zależności między planowaną obecnie modernizacją a wcześniejszą realizacją budowy kopalni na podstawie decyzji środowiskowej z 2 sierpnia 2007 r. została w istocie podniesiona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ na etapie postępowania administracyjnego przedmiotem sporu była zasadność nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a nie zasadność prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, które, co należy ponownie podkreślić, zostało wszczęte na wniosek spółki.

Po piąte, w ramach zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej spółka wskazała na przesłanki, jakimi powinien kierować się organ nakładając obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Spółka powołała się w związku z tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2018 r. w sprawie II OSK 820/16. Tezę sformułowaną w tym wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, należy mieć jednak na uwadze, że dotyczyła ona innej sprawy i innego rodzajowo przedsięwzięcia (budowy ulicy i rozbudowy istniejącego układu komunikacyjnego). Należy także zauważyć, że w tej sprawie zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie zarzucił spółce woli sztucznego dzielenia przedsięwzięcia i naruszenia zakazu tzw. "salami slicing", a więc dokonywania etapowania realizacji danego przedsięwzięcia w świetle art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej, która mogłaby prowadzić do obejścia obowiązku pełnej oceny oddziaływania na środowisko wyodrębnionej części przedsięwzięcia. Przeciwnie, istotą tej sprawy jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nowego przedsięwzięcia, w tym przypadku polegającego na modernizacji przedsięwzięcia już zrealizowanego. Natomiast nie ulega wątpliwości, że decyzja środowiskowa z 2 sierpnia 2007 r. dotyczyła innego przedsięwzięcia i obecna modernizacja osadnika nie mogła być realizowana na podstawie przeprowadzonej wówczas oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie stanowisko organów nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko było uzasadnione w świetle art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej konkretnej sprawie i w odniesieniu do tego konkretnego przedsięwzięcia, brak jest przeszkód prawnych do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcie na środowisko, nawet jeżeli podobne oddziaływania były już badane na etapie oceny prowadzonej na potrzeby wydania decyzji środowiskowej z 2007 r. Wynika to z tego, że od czasu wydania tej decyzji upłynęło już ponad 15 lat (uwzględniając datę orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny), a ponadto brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że oddziaływanie przedsięwzięcia pierwotnego i przedsięwzięcia polegającego na modernizacji przedsięwzięcia pierwotnego, jest tożsame. W innym przypadku, każda modernizacja przedsięwzięcia polegającego na modernizacji przedsięwzięcia zrealizowanego po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, wyłączona byłaby spod reżimu ustawy środowiskowej.

Po szóste, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 66 ustawy środowiskowej, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, przez wadliwe określenie, co powinien zawierać raport. Istotnie na stronie 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraził ogólną ocenę, że zakres raportu organ ustalił zgodnie z art. 66 ustawy środowiskowej, a przepis ten dzieli się na dodatkowe jednostki redakcyjne. Jeżeli zatem Sąd I instancji uznał, że zakres raportu został sporządzony zgodnie z wymogami powołanego przepisu, to nie można mu zarzucić, że nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych tej normy prawnej. Brak powołania właściwej jednostki redakcyjnej danego przepisu ma znaczenie, w sytuacji, w której Sąd I instancji w wyroku lub skarżący kasacyjnie w środku zaskarżenia, zarzuca naruszenie danej normy. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że w istocie zakres raportu nie był w tej sprawie kwestionowany. Ustalenie zakresu raportu stanowiło bowiem skutek nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i to ten obowiązek jest przedmiotem sporu.

Po siódme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej w związku z art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 32 pkt 3 lit. b) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, a także z art. 1 pkt 34 lit. e) i art. 14 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. Wynika to z tego, że ocena w zakresie powołanych wyżej nowelizacji ustawy środowiskowej miała charakter wyłącznie akcesoryjny i stanowiła dodatkowe wyjaśnienie uwarunkowań prawnych, które ewentualnie pozwalałaby na realizację przedmiotowej modernizacji osadnika na podstawie decyzji środowiskowej z 2 sierpnia 2007 r. Natomiast wymagałoby to przede wszystkim stosownego wniosku ze strony spółki złożonego w odpowiednim trybie, natomiast jak już wielokrotnie podkreślano, spółka wystąpiła w tej sprawie o wydanie nowej decyzji środowiskowej dla odrębnego przedsięwzięcia, jakim jest modernizacja przedmiotowego osadnika.

Po ósme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 86 pkt 1 ustawy środowiskowej (błędnie powołanego w skardze kasacyjnej jako "art. 86 ust. 1 pkt 1"). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji. Przepis ten dotyczy przede wszystkim wiążącego charakteru decyzji środowiskowej względem decyzji wydawanych w jej następstwie i określających warunki korzystania ze środowiska, takich jak np. decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzje dotyczące gospodarki odpadami. Natomiast w tej sprawie mamy do czynienia z kolejną decyzją środowiskową obejmującą nowe przedsięwzięcie. Decyzja wydana w tym postępowaniu ze swojej istoty może wprowadzać nowe uwarunkowania względem decyzji środowiskowej z 2 sierpnia 2007 r., ponieważ obejmuje modernizację już zrealizowanego przedsięwzięcia. Ponadto przedmiotem kontroli legalności prowadzonej przez Sąd I instancji nie była "decyzja określająca warunki korzystania ze środowiska", o której stanowi art. 86 pkt 1 ustawy środowiskowej, ale postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalające zakres raportu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.