Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 648/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 9b1, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 oraz art. 134 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 §3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu im. [...] w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz Uniwersytetu im. [...] w P. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...], znak [...], działając na wniosek Uniwesrytetu im. [...] (dalej UAM), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie zespołu domów studenckich dla UAM, z przedszkolem oraz stołówką przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], arkusz [...], obręb M., położonych w P. w rejonie ul. [...] . Decyzja powyższa została utrzymana w mocy ostatecznym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] października 2011r., znak [...].

Mając na uwadze okoliczność, iż rokowania z właścicielami działek, które znalazły się w liniach rozgraniczających inwestycji, mające celu nabycie nieruchomości na drodze cywilnoprawnej nie przyniosły rezultatu, Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P., działając na prośbę Rektora UAM, zwrócił się do Dyrektora ZGiKM G. z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości.

Po przeprowadzniu postepowania na podstawie powyższego wniosku, Prezydent Miasta P. na mocy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r., poz.267 – dalej k.p.a.), art. 4 pkt 9b1, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 oraz art. 134 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), w dniu 29 listoapda 2013r. wydał decyzję nr [...], w której:

• w pkt 1 wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie M., dla której Sąd Rejonowy P. — S.M. w P. prowadzi księgę wieczystą [...], w której jako właściciel wpisany jest J.D. Organ podał, iż wywłaszczenie następuje na cel publiczny określony w decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., znak [...], utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] października 2011 r., znak [...],

• w pkt 2 orzekł o ustaleniu odszkodowania za utracone prawo własności w łącznej kwocie [...] zł, która to podlega, zgodnie z punktem 3, umniejszeniu o wartość ograniczonych praw rzeczowych, tj. [...] zł.

• w pkt 4 określił, iż wypłacie podlega kwota [...] zł a zobowiązanym do jej dokonania jest UAM, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, iż cel wywłaszczenia spełnia kryteria ujęte w art. 6 pkt 6 u.g.n., a zatem może być realizowany na drodze przymusowego odjęcia własności nieruchomości. Jednocześnie brak zgody jej właściciela na jej dobrowolne zbycie, skutkował koniecznością wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłego — rzeczoznawcy majątkowego – T.S., sporządzonej w formie operatu szacunkowego z dnia 29 maja 2013r. Jego weryfikacja wraz z analizą wyjaśnień przedstawionych w toku postępowania przez biegłego, doprowadziła Prezydenta Miasta P. do stwierdzenia, iż został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadmi. Na potrzeby wyceny biegły określił właściwy rynek nieruchomości podobnych biorąc pod uwagę przedmiot, cel i zakres wyceny oraz dostępność danych. Zdaniem organu I instancji operat jest spójny i logiczny, a określone w nim wartości są wiarygodne i w związku z tym został przyjety jako dowod, na podstawie którego okreslono wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł UAM domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Z treści uzasadnienia skarżący zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania. UAM podał szereg zastrzeżeń kierowanych pod adresem sporządzonej wyceny, a dotyczących jej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami. Odwołujący zarzucił rzeczoznawcy, iż ten nie uzasadnił podobieństwa materiału porównawczego zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz U z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm. - dalej: rozporządzenie), zaś sam materiał jest źle dobrany, co stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. Zdaniem UAM biegły naruszył przepisy dotyczące ustalania wartości rynkowej nieruchomości, jak i nie uzasadnił właściwego doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porówanczych i ustalenia istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujacych w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom. Zdaniem odwołującego opis nieruchomości przyjętych do porównań jest lakoniczny lub nie ma go wcale. Nieruchomości podobne zostały wybrane przez biegłego w sposób zupełnie przypadkowy z naruszeniem art. 134 ust. 4, art. 151 u.g.n. oraz § 27 rozporządzenia. Nadto w opinii UAM nieuzasadnione jest przybranie do analiz transakcji prawem użytkowania wieczystego, podobnie jak nieuzasadniona jest wartość wskaźnika relacji wartości tego prawa do prawa własności.

W odwołaniu zarzucono naruszenie §4 rozporządzenia. Uzasadniajac powyższe wskazano, iż biegły ne zna cech nieruchomości, które dobrał jako nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej, a jedynym kryterium doboru tych nieruchomości była z góry ustalona cena transakcyjna. Zastrzeżenia skarżącego budziła także nieodpowiednia, jego zdaniem, klasyfikacja stanu nieruchomości ze względu na istniejące uzbrojenie.

Odwołanie wniósł również J.D. wskazując na daleko idącą wadliwość przeprowadzonej wyceny, świadczącą o jej niezgodności z przepisami prawa. Odwołujący wśród swoich uwag powołał pobieżną wizję terenową, brak przeprowadzenia analizy możliwości stosowania tzw. "zasady korzyści", niewłaściwie dobrane transakcje porównawcze, niewłaściwą metodę szacunkową. Nadto skarżący wypunktował szereg zarzutów formalnych wobec samego operatu szacunkowego, a mianowicie wadliwy wyciąg, niezgodność fragmentów operatu z brzmieniem przepisów, arbitralną, nieobiektywną analizę lokalnego rynku nieruchomości, a także dowolność w ważeniu atrybutów cenotwórczych.

Wojewoda W. po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 6 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych.

Zgodnie z art. 113 ust. 1 u.g.n. nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 114 ust. 1 u.g.n.). W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. Przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna, co wynika z art. 121 ust. 1 u.g.n. Ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość została wywłaszczona na rzecz tej jednostki (art. 123 sl. 1 u.g.n.).

Zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Konkretyzacją owego standardu na gruncie u.g.n. jest art. 128 ust.1, który stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie do treści art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 129 ust. 1 u.g.n.), przy czym należy pamiętać, iż ilekroć w ustawie mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 4 pkt 9b1 u.g.n.).

W niniejszej sprawie, z racji niepowodzenia rokowań podjętych w celu doprowadzenia do dobrowolnego zbycia nieruchomości, na Prezydencie Miasta P. spoczął obowiązek prowadzenia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia zań odszkodowania.

Zagadnieniu wyceny nieruchomości poświęcony został Dział IV u.g.n., który w Rozdziale 1 (art. 149-159) ustanawia obowiązujące reguły prawne dotyczące określania wartości nieruchomości. Jak głosi art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż powołany w sprawie biegły — T.S. — na podstawie przywołanych powyżej reguł sporządził w sprawie operat szacunkowy z dnia 29 maja 2013 r., w którym w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, określił wartość rynkową gruntu działki nr [...] według jej stanu, przeznaczenia i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Rzeczoznawca na wstępie zaprezentował przedmiot, cel oraz zakres wyceny, podając jednocześnie podstawy jej opracowania. Dalej przedstawił opis nieruchomości z uwzględnieniem jej charakterystyki, stanu prawnego (ustalonego na drodze badania księgi wieczystej [...]), funkcji dokumentacji planistycznej oraz lokalizacji. Następnie biegły w zarysie przedstawił uwarunkowania metodologiczne wyceny, powołując się przede wszystkim na właściwe zapisy u.g.n. oraz rozporządzenia uzasadniając zasadność dobranych do oszacowania procedur.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż autor operatu szacunkowego dla potrzeb analizy lokalnego rynku nieruchomości zebrał dane o transakcjach zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, których przedmiotem były niezabudowane nieruchomości gruntowe położone na terenie Miasta P. Biegły zaprezentował charakterystykę właściwego segmentu rynku nieruchomości, wskazując na panujące na nim trendy, mechanizmy oraz okoliczności, które mają decydujący wpływ na preferencje potencjalnych nabywców."Następnie zaś podniósł konieczność prowadzenia analiz również w oparciu o dane transakcyjne sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, powołując przy tym matematyczne zasady przeliczania danych celem skorelowania ich z prawem własności.

Na podstawie analizy bazy danych nieruchomości o podobnych cechach do przedmiotu wyceny, biegły ustalił, iż na osiągane przez nie ceny wpływ posiadają: lokalizacja w 25%, sąsiedztwo i otoczenie w 15%, przeznaczenie w planie w 15%, uzbrojenie w 10%, kształt i możliwości inwestycyjne w 20% oraz powierzchnia w 15%. Po przypisaniu poszczególnym atrybutom ich zakresów znaczeniowych oraz wskazaniu stanów brzegowych, jakie mogą osiągać, autor operatu otoczenie, korzystne przeznaczenie w planie, pełne uzbrojenie, dobry kształt i możliwości inwestycyjne oraz przeciętna powierzchnia, jednocześnie biegły scharakteryzował pod tym kątem nieruchomości, które w przybranym do porównań zbiorze osiągnęły cenę minimalną ([...] zł/m2) i maksymalną ([...] zł/m2). Średnia cena 11 nieruchomości, co do których rzeczoznawca majątkowy uznał, iż w sposób najlepszy spełniają kryterium podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. wyniosła natomiast [...] zł/m2. Następnie zaś biegły skorygował ową cenę średnią współ czynnikami wynikającymi ze stanów, jakie przyjmują poszczególne cechy w odniesieniu do wycenianej nieruchomości, z uwzględnieniem ich wcześniej ustalonych wag. W tym procesie otrzymał wartość jednostkową 1 m2 na poziomie kwoty [...] zł/m2. Przy uwzględnieniu powierzchni działki nr [...], wartość gruntu została zatem ustalona w uśrednionej kwocie [...] zl. Do operatu biegły załączył dokumenty, które stanowiły podstawę opracowania (mapę lokalizacji ogólnej, wydruk z CBDKW, kopię decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, kopię mapy ewidencyjnej, kopię wypisu z rejestru gruntów, protokół z oględzin nieruchomości oraz dokumentację fotograficzną).

Organ odwoławczy wskazał, iż w piśmie z dnia 26 lutego 2014 r., które stanowiło odpowiedź na zarzuty odwołań, rzeczoznawca wyjaśnił m.in., iż przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie wskutek wywłaszczenia, a zatem tzw. "zasada korzyści" nie ma zastosowania. Cel publiczny bowiem jedynie doprecyzował i zawęził możliwości inwestycyjne gruntu. Wyjaśniając przybranie do analiz transakcji prawem użytkowania wieczystego, biegły powołał się na swoje ustawowe kompetencje wynikające z art. 154 u.g.n. Dalej zaś T.S. wytłumaczył zasady, którymi kierował się określając stan uzbrojenia technicznego nieruchomości oraz wskazał, że w jego ocenie nasadzenia na gruncie mają charakter spontaniczny.

Odnosząc się zarzutów odwołań Wojewoda stwierdził, iż na organie administracji publicznej zawsze spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana oraz czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia. Wojewoda wskazał przy tym, iż opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego a jedynie podlega ocenie właściwego organu administracyjnego, zaś organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Działając na zasadzie art. 80 k.p.a. Wojewoda W. przyjął operat szacunkowy wraz ze składanymi w toku obu instancji wyjaśnieniami uzupełniającymi jako dowód w niniejszej sprawie i uznał, że sporządzony został prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i 56 rozporządzenia. Jest on spójny, logiczny i zupełny, a płynące z niego wartości są w pełni wiarygodne.

Zdaniem organu odwoławczego pomimo podnoszonych w toku postępowania wątpliwości co do prawidłowości oszacowania, biegły dostatecznie uzasadnił przyjęte stanowisko i metodologię. Skoro zaś biegły wykazał formalną poprawność operatu szacunkowego i rzeczowo odniósł się do stawianych mu przez strony zarzutów, należało przyjąć jego opinię jako wiążący dowód w sprawie. Wojewoda W. zwrócił bowiem uwagę, iż kontrola opinii biegłego ma swoje ściśle określone granice. Organy administracji publicznej nie mają ani obowiązku, ani kompetencji, by oceniać pod względem merytorycznym opinie wytworzone na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego osoby. Kontestowanie materialnej strony wyceny sprzeciwiałoby się istocie instytucji biegłego i stawiało pod poważnym znakiem zapytania sens zasięgania wiążącej opinii specjalistów, skoro i tak sądy i organy musiałyby samodzielnie badać zagadnienia przekazane biegłym.

Wojewoda W. wyraził przy tym pogląd, iż ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego podmioty posiadające status biegłych, nie ma charakteru absolutnego. Odnosi się bowiem tylko do tych elementów, w których to organ posiada, lub przynajmniej zobowiązany jest posiadać, wiedze specjalną, a mianowicie zgodności z obowiązującymi przepisami, logiczności i zupełności. Dobór materiału porównawczego, metodologia badań oraz sam proces wyceny są natomiast wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez rzeczoznawców majątkowych, których organ nie ma ani prawa, ani obowiązku oceniać. Jednocześnie biegły ma obowiązek wytłumaczyć i uzasadnić okoliczności, na które się powołuje w sposób umożliwiający weryfikację ich opinii pod kątem wartości dowodowej. Instytucja biegłego w postępowaniu w swej istocie zasadza się przecież na tym, iż organy i sądy nie posiadają wiedzy fachowej w specjalistycznych dziedzinach i w tym zakresie opierają się na profesjonalnej wiedzy innych osób, oceniając ich pracę jedynie pod kątem prawidłowości formalnej. Nie inaczej rzecz ma się w odniesieniu do operatów szacunkowych. Rola zarówno organów administracji publicznej jak i sądów sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości dokonanej wyceny pod kątem formalnym, bez możliwości kontestowania jej części merytorycznej.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyraził również pogląd, iż pomimo iż odwołania zasadniczo ograniczały się do kwestionowania samej wysokości odszkodowania, zasadnym jest ocena decyzji w całości, a nie tylko w cześci dotyczącej wysokości odszkodowania. Decyzja Prezydenta Miasta P. stanowi bowiem integralną całość, która z istoty swej nie poddaje się weryfikacji w części. Przesądza o tym przedmiot postępowania, którym jest wywłaszczenie i ustalenie z tego tytułu odszkodowania. Oba rozstrzygnięcia są ze sobą ściśle skorelowane, pozostając w logicznym związku. Ponadto należy mieć na uwadze, iż pozostawienie w mocy orzeczenia wywłaszczeniu bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania, powodowałoby niedopuszczalne i trudne do zaakceptowania skutki na gruncie społecznym.

UAM kwestionując powyższe orzeczenie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w pkt 2, 3, 4 tj. w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa matarialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niezastsosowanie lub błędna zastosowanie art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz §4 ust. 4, §27 ust. 1 §55 ust. 2 rozporządzenia. Skarżacy zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ jakichkolwiek dowodów, w szczególności operatu szacunkowego i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie M., dla której Sąd Rejonowy P. — S.M. w P. prowadzi księgę wieczystą [...], na cel publiczny określony w decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., znak [...], utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] października 2011 r., znak [...] i orzekająca o ustaleniu odszkodowania za utracone prawo własności w łącznej kwocie [...] zł, która to podlega, zgodnie z punktem 3, umniejszeniu o wartość ograniczonych praw rzeczowych, tj. [...] zł.

Na wstępie wyjaśnić należy kwestię związaną z zakresem rozpoznania przez organ odwoławczy w sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, gdy rozstrzygnięcie dotyczyło kilku kwestii i zawierało kilka odrębnych rozstrzygnięć, tj. wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie odszkodowania za tą nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyraził pogląd, iż pomimo iż odwołania zasadniczo ograniczały się do kwestionowania samej wysokości odszkodowania, zasadnym jest ocena decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Co do zasady jest błędny tok rozumowania organu odwoławczego.

Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika bowiem, iż organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie postępowania odwoławczego oraz – co do zasady – także jego zakres (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06).

Wskazać należy, że pomimo, iż przepisy k.p.a. nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to automatycznie nie wyłącza to takiej możliwości w sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić niejako poszczególne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości niejako odrębne decyzje. Wtedy to prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym.

Zatem, jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania powoduje bowiem działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Powyższe oznacza, iż wbrew argumentacji organu odwoławczego możliwym jest zaskarżenie decyzji organu I instancji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości i o ustaleniu odszkodowania za tą nieruchomość tylko w części dotyczącej odszkodowania (zob. np wyrok NSA z dnia 9.05.2014r. sygn. akt I OSK 2492/12 dostępny w centralnej bazie orzeczeń NSA).

W odniesieniu do niniejszej sprawy zgodzić sie należy z organem odwoławczym, iż zakresem odwołania J.D., było ustalenie wysokości odszkodowania. Wynika to bowiem z treści skargi jak i jej uzasadnienia. Odnośnie odwołania UAM ustalenie zakresu odwołania nie jest już jednak tak oczywiste. W cześci wstępnej odwołania UAM domaga sie bowiem uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania podnosi zaś argumanty dotyczące wyłącznie wysokości przyznanego odszkodowania. Utrudnia to jednoznacze stwierdzenie, czy zakresem skargi była objęta cała decyzja (zgodnie z żądaniem zawartym w części wstępnej odwołania), czy tylko ustalenie odszkodowania. Powyższe wątpliwości winny być wyjaśnione przez organ odwoławczy, czego jednak Wojewoda W. nie uczynił, błędnie przyjmując, iż z uwagi na istotę sprawy (wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie odszkodowania) zasadną jest ocena decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Powyższe wątpliwości spowodowały, iż w niniejszej sprawie brak jest na obecnym etapie sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak możliwości jednoznaczego stwierdzenia, iż organ odwoławczy poddał kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzył sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia organu I instancji.

Uwględniając powyższe zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody W. i zalecenie organowi odwoławczemu ustalenie zakresu odwołania wniesionego przez UAM, tak aby możliwym było ustalenie zakresu odwołania i wydanie decyzji zgodnie z zakresem wniesionych odwołań. W przypadku ustalenia, iż intencją UAM było zaskarżenie decyzji I instancji tylko w części ustalającej odszkodowanie i regulującej wypłatę odkszkodowania organ odwoławczy wyda decyzję z poszanowaniem ostateczności rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie M.

Uwzględniając okoliczność, iż powyższe stanowi samoistną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwołaczego, odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym - dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Oznacza to, iż całkowicie bezpodstawnym było uchylenie się przez organ odwoławczy od oceny sporządzonego operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości, a w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych, niebudzących wątpliwości i przekonujących danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił się od oceny operatu szacunkowego, w sposób ogólny przyjmując, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, czyniąc zadość przepisom prawa. Organ II instancji uznał go również spójny, logiczny , zupełny i wiarygodny.

Zwrócić należy jednak uwagę, iż powyższego organ odwoławczy nie uzasadnił w żaden sposób. Ponadto Wojewoda nie odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych w odwołaniach, odsyłając w tym zakresie do uzupełnienia operatu sporządzonego przez jego autora – co stanowi naruszenie m.in. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 15 k.p.a.

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odnosząc się szczegółowo do zarzutów odwołania naruszył w/w przepisy k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że uzupełnienie operatu nie stanowi części uzasadnienia decyzji i powinno zostać poddane ocenie jak sam operat, również w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając zaniechanie przez organ odwoławczy poddania ocenie sporządzonego w sprawie operatu i jego uzupełnienia w świetle zarzutów odwołań, uwzględniając okoliczność, iż zarzuty odwołania UAM są zasadniczo tożsame z zarzutami skargi, stwierdzić należy, iż na obecnym etapie sprawy przedwczesną jest szczegółowa ocena operatu przez Sąd i ocena zarzutów skargi .

Wojewoda W. ponownie prowadząc postępowanie oceni sporządzony operat szacunkowy w świetle podnoszonych w odwołaniach zarzutów dotyczących w szczególności wadliwego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości i braku uzasadnienia właściwego doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porówanczych tj. naruszenia art. 4 pkt 14 i pkt 16, art. 134 ust. 4, art. 151, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 27 rozorzadzenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 P.p.s.a.