Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2805/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 162/19 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 162/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], przyznał E. D. zasiłek rodzinny na dziecko – D. - w wysokości 77 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r.

W tym samym dniu Wójt Gminy M. decyzją nr [...] przyznał zasiłek rodzinny na drugie dziecko – D. - w wysokości 77 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. i odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem – D. - w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wyrażając pogląd, że na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w obowiązującym wtedy brzmieniu (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r." - z tytułu sprawowania w okresie urlopu wychowawczego opieki nad dwojgiem wymienionych dzieci przysługuje jeden dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie.

Strona zaskarżyła powyższe decyzje do sądu administracyjnego, co doprowadziło do podjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 45/14, oddalającego skargę.

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015 r., powołując się na art. 31 u.ś.r., skarżąca wystąpiła o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna D., za okres od 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r.

W uzasadnieniu wskazała, że "organ wydający decyzję odmowną w tej sprawie naruszył prawo materialne dokonując błędnej interpretacji art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r., przyjmując, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku do zasiłku rodzinnego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci".

Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], odmówił sprostowania błędu w decyzji organu gminy.

Rozpatrzenie odwołania od decyzji odmawiającej sprostowania błędu doprowadziło do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości.

Strona zaskarżyła powyższe decyzje, czego efektem był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 263/16, uchylający zaskarżone akty administracyjne. Kolegium wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 701/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego.

W wykonaniu ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ I instancji wezwał stronę skarżącą - pismem z dnia 7 marca 2018 r. "do sprecyzowania żądania w zakresie wniosku z dnia 14 grudnia 2015 r. o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r.".

W odpowiedzi z dnia 14 marca 2018 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji organu gminy (w części dot. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego), popierając to nawiązaniem do art. 32 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy M. "odmówił wznowienia postępowania". Wśród podstaw prawnych tego aktu administracyjnego wskazano: art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 149 § 3 i 4 k.p.a.; art. 10 i art. 31 u.ś.r., art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428), a także art. 153 p.p.s.a., zwracając uwagę na to, że "wiążący wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 45/14, zapadł przed ustaleniem wykładni art. 10 u.ś.r. w uchwale z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1216/14".

We wniesionym zażaleniu skarżąca zakwestionowała prawidłowość wymienionego postanowienia organu gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu tego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], uchyliło w całości postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wójt Gminy M. pismami z dnia: 14 czerwca 2018 r. i 4 lipca 2018 r., sformułowanymi w oparciu o art. 7, art. 9 i art. 50 k.p.a. wezwał skarżącą do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 14 grudnia 2015 r., pouczając, że "niezastosowanie się do wezwania bądź niedokładne sprecyzowanie żądania" skutkować będzie umorzeniem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na ww. wezwania skarżąca wskazała, że wnosi - na podstawie art. 163 k.p.a., w zw. z art. 32 ust. 2 w zw. z art. 31 u.ś.r. - o zmianę decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym "prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D. (...) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego" (podania strony skarżącej z dnia 28 czerwca 2018 r. i z dnia 12 lipca 2018 r.).

Wójt Gminy M. pismem z dnia 9 października 2018 r. wezwał stronę skarżącą do wskazania, w jakim trybie kodeksowym wniosła żądanie wyrażone w podaniu z dnia 14 grudnia 2015 r.

Wójt Gminy M., po zapoznaniu się z odpowiedzią strony z dnia 22 października 2018 r., umorzył decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 14 grudnia 2018 r. dotyczący wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła E. D.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 701/17 wskazał, że Wójt Gminy M. zasadnie umorzył postępowanie administracyjne, gdyż unormowanie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 w zw. z art. 31 u.ś.r. nie stanowi podstawy do dokonania zmiany decyzji z dnia [...] października 2013 r. (w części odmawiającej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D.) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, która polegałaby na przyznaniu tego świadczenia rodzinnego.

W skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] E. D. zarzuciła naruszenie:

1) art. 31 u.ś.r.;

2) art. 7 i 8 k.p.a.;

3) art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka;

4) art. 71 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę zarówno organy jaki i Sąd były i są związane oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygnaturze akt I OSK 701/17. Podkreślono przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wiążąco wykluczył stosowanie przepisu art. 31 u.ś.r. jako samoistnej podstawy procesowej do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej nakazując powiązanie tego przepisu z nadzwyczajnymi trybami kodeksowymi stwierdzając jednoznacznie, że zmiana prawomocnej decyzji (a chodzi tu o decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. orzekającą o odmowie przyznania dodatku na wymienione dziecko, co do której zapadł prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 45/14) na skutek wniosku o jej sprostowanie może nastąpić wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów kodeksowych, tj. w trybie wznowienia postępowania, zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo lub stwierdzenia nieważności.

Sąd ocenił, że w wykonaniu zalecenia z ww. wyroku o sygn. akt I OSK 701/17, organ I instancji prawidłowo wystąpił do strony skarżącej wezwaniem z dnia 9 października 2018 r. o doprecyzowanie pierwotnego wniosku z dnia 14 grudnia 2015 r. i oświadczenie się, czy jest to żądanie stwierdzenia nieważności tej prawomocnej decyzji, wznowienia postępowania, czy też zmiany decyzji w części odmawiającej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na podstawie art. 154 k.p.a. Stronę skarżącą poinformowano również, że w razie niezastosowania się do wezwania bądź niedokładnego sprecyzowania żądania postępowanie zostanie umorzone.

Zdaniem Sądu wezwanie zostało jasno sformułowane i w pełni realizowało zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zgodzie z wyrażoną przez Sąd kasacyjny oceną prawną. Sąd zauważył ponadto, że tryb procesowy z art. 154 k.p.a., wbrew stanowisku strony skarżącej, ma zastosowanie do decyzji odmownych, czyli takich które nie przydają stronie żadnych praw ani nie nakładają obowiązków. Tymczasem strona skarżąca wdała się w polemikę z organem, nie wskazała żadnego z trybów wymienionych, w szczególności z art. 154 k.p.a., który był możliwy formalnie do zastosowania celem wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, i zakreśliła granice swego żądania precyzując, ze opiera je na normie z art. 163 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 31 u.ś.r. Tym samym organy mogły procedować dalej tylko w zakresie wyznaczonym przez stronę skarżącą, tj. na podstawie z art. 163 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 31 u.ś.r.

W kontekście wiążącego organy wyznaczenia przez stronę skarżącą trybu procesowego (podstawy prawnej postępowania – jego zakresu i przedmiotu) Sąd podniósł, że NSA w powołanym wyroku I OSK 701/17 wprost przesądził, że art. 31 u.ś.r. nie znajduje zastosowania jako samodzielna podstawa prawna do uwzględnienia żądania strony skarżącej i musi być on powiązany łącznie z jedną z kodeksowych instytucji procesowych nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznych decyzji to znaczy albo w drodze wznowienia postępowania, albo wskutek wdrożenia trybu wznowienia postępowania, albo poprzez tryb zmiany decyzji ostatecznych (ten zaś uregulowany jest przepisami art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a.). Ocena ta nie może być podważana.

W tym świetle procedowanie w tej sprawie na gruncie wyłącznie art. 31 u.ś.r. bez jednoczesnego powiązania z trybami wymienionymi przez NSA jest wykluczone. Sąd zwrócił uwagę, że tymczasem skarżąca powiązała przepis art. 31 u.ś.r. z art. 163 k.p.a. normującym możliwość wzruszenia decyzji na podstawie przepisów szczególnych, który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis ten nie stanowi jednakże samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Przepis art. 163 k.p.a. jedynie wskazuje na możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie przepisów szczególnych z tym, że dotyczy on tylko decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, a zatem nie dotyczy decyzji, na mocy których strona nie nabyła żadnego uprawnienia, czyli rozstrzygnięć odmownych. Ponadto, skoro art. 31 u.ś.r. nie stanowi samoistnej podstawy do zmiany ostatecznej decyzji odmownej, to i przepis art. 163 k.p.a. nie może być stosowany w zbiegu z uregulowaniem art. 31 u.ś.r. Przepis prawa materialnego jakim jest art. 31 u.ś.r. może być stosowany łącznie z art. 154 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie mógł mieć również zastosowania w sprawie w zbiegu z art. 163 k.p.a. przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż art. 32 u.ś.r. reguluje instytucję zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, lecz tylko takich, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń. Wbrew przekonaniu strony skarżącej, w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna i ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. w jej części (co do pkt II) odmawiającej przyznania świadczenia na drugie z bliźniąt, zatem co do tego dziecka zapadła decyzja odmawiająca, a nie przyznająca prawo. Samo przekonanie strony skarżącej (które wyraziła między innymi w piśmie z dnia 22 października 2018 r. w pkt 3), że "nabyła prawo do zasiłku rodzinnego na D." nie statuuje takiego prawa, gdyż w zakresie świadczeń rodzinnych o prawie do świadczenia rozstrzyga decyzja organu – która ustala takie prawo - nie decyduje zaś subiektywne przeświadczenie lub wola strony zainteresowanej otrzymaniem danego świadczenia. Dlatego w sprawie nie może znaleźć zastosowania w ogóle tryb z art. 32 u.ś.r. Abstrahując od tej kwestii – nie może być on zastosowany samoistnie, lecz w związku z przepisem art. 155 k.p.a. umożliwiającym zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznych tworzących prawa nabyte.

Sąd nie dostrzegł również naruszenia innych wymienionych w skardze zarzutów, uznając, że skoro wskazane ostatecznie przez stronę skarżącą - jako podstawa jej żądania we wniosku z 14 grudnia 2015 r. - unormowanie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 i 31 u.ś.r. nie stanowi podstawy prawnej do zmiany prawomocnej decyzji z dnia [...] października 2013 r. w części odmawiającej przyznania spornego dodatku, to postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowane tym wnioskiem skarżącej podlegało umorzeniu na mocy art. 105 k.p.a. Organ bowiem nie mógł skutecznie uruchomić wnioskowanego przez skarżącą trybu celem rozpoznania żądania strony skarżącej pod względem merytorycznym (co do istoty).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. D., zarzucając: naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis prawa materialnego jakim jest art. 31 u.ś.r. nie może być stosowany w powiązaniu z art. 163 k.p.a., w sytuacji kiedy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do jego zastosowania, jak również błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 163 k.p.a. nie może mieć zastosowania w przypadku art. 32 ust. 2 u.ś.r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie organ nie stwierdził uchybień przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku w całości w ten sposób by przyznać dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem D. D. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r., w łącznej wysokości 4.800 zł (12 miesięcy po 400,00 zł),

ewentualnie

2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji;

3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Ponadto w piśmie z dnia 12 września 2019 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim przypomnieć, że sprawa ta była już przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 701/17. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 263/16 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotyczącej świadczeń rodzinnych. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r. WSA we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję SKO [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzająca ja decyzje organu I instancji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną SKO stwierdził, że skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadniania odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 701/17 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następujący pogląd prawny dotyczący wykładni art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Mianowicie, znaczenie art. 31 u.ś.r. ogranicza się do wprowadzenia terminu wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a., np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu błędnie wydanej decyzji. Inaczej ujmując art. 31 u.ś.r. nie reguluje szczególnego trybu postępowania, zatem koniecznym jest związanie go z trybami postępowania przewidzianymi w k.p.a. mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Omawiany przepis nie może być traktowany jako instytucja nadzwyczajna, oderwana od istniejącego systemu prawa procesowego. Dalej NSA stwierdził, że nie znajduje podstaw do uznania za zasadny poglądu, by późniejsza zmiana interpretacji prawa dokonana w drodze uchwały tego sądu miała oddziaływać na treść wcześniejszej, ostatecznej i prawomocnej decyzji. Pogląd ten jest sprzeczny z obowiązującą regulacją systemową, a nie ma oparcia w brzmieniu tego przepisu. Podzielenie tej koncepcji wprowadziłoby niepożądaną niepewność prawa i stanowiłoby wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Gdyby intencją ustawodawcy było rozciągnięcie skutków uchwał NSA na wcześniejsze akty stosowania prawa, to z pewnością w ustawach procesowych znalazłaby się stosowna regulacja. W konsekwencji uznać należało, że zmiana prawomocnej decyzji na skutek wniosku o jej sprostowanie mogła nastąpić wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów kodeksowych, tj. w trybie wznowienia postępowania, zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo lub stwierdzenia nieważności. W konkluzji uzasadniania wyroku NSA wskazał, że rzeczą organu będzie pouczenie skarżącej o możliwych trybach rozpatrzenia jej żądania i dalsze procedowanie w zależności od treści sprecyzowanego żądania. To przypomnienie treści wyroku NSA z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 701/17 ma szczególnie istotne znaczenie zważywszy na treść art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. W sytuacji, gdy w sprawie orzekały sądy obu instancji, tj. zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny, a oceny prawne tych sądów są różne, za wiążącą w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. uznać należy ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem jest to ocena sądu wyższej instancji.

Zatem w niniejszej sprawie, dotyczącej ponownego rozpoznania wniosku skarżącej z 14 grudnia 2015 r. wskazany wyżej wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 701/17 jest wiążący dla organów, orzekającego ponownie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym obecnie wyroku z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 162/19 dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zobowiązany był zbadać, czy organy nie naruszyły wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 701/17, zaś skarżąca kasacyjnie mogła kwestionować, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku NSA z dnia 19 października 2017 r., a wiec czy nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a.

Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej wskazano wyłącznie na naruszenie: pkt 1 prawa materialnego, tj. art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie może być stosowany w powiązaniu z art. 163 k.p.a., jak również błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 163 k.p.a. nie może mieć zastosowania w przypadku art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pkt 2 przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ nie uchybił art. 7, 8, 9 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1, to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 20 i 21) w sposób szczegółowy odniósł się i wyjaśnił dlaczego powołany art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w zw. z art. 163 k.p.a., jak również wyjaśnił dlaczego art. 163 k.p.a. nie może mieć zastosowania w przypadku art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tą oceną zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany art. 163 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Należy zauważyć, że omawiany artykuł nie stanowi podstawy zmiany ani uchylenia decyzji ostatecznej uprawniającej. Rola przepisu art. 163 k.p.a. ogranicza się w gruncie rzeczy do przekazania komunikatu o możliwości ustanowienia przez ustawodawcę przepisów odrębnych. Istniałaby ona jednak nawet wówczas, gdyby art. 163 nie było. Co więcej, ustawodawca nie jest także ograniczony w formułowaniu przepisów zawierających podstawy uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w zakresie wykraczającym poza dyspozycję przepisu art. 163. W art. 163 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami k.p.a. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż przepis ten nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. W doktrynie i orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że art. 163 k.p.a. nie jest samodzielną podstawą uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej. Podstawą taką jest przepis szczególny, jako przykłady takich przepisów szczególnych wskazuje się np. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, czy art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane.

Natomiast takim przepisem szczególnym nie jest art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. O tym, że art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym na wstępie wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 701/17. Stanowiskiem prawnym wyrażonym w tym wyroku związane były zarówno organy administracji, które ponownie rozpoznawały sprawę, jak również związany był Wojewódzki Sąd Administracyjny, który kontrolował zaskarżoną decyzję, a także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Nadto w zarzucie skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 1 wskazano na naruszenie poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 163 k.p.a. nie może mieć zastosowania w przypadku art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Artykuł 32 w ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1c, ust. 1d reguluje problematykę zmiany decyzji w sprawie prawa do świadczeń rodzinnych, zaś powołany w zarzucie art. 32 ust. 2 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania w zbiegu z art. 163 k.p.a. przepis art. 32 ustawy o świadczeniach, gdyż przepis art. 32 reguluje instytucje zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, lecz tylko takich, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń. Ustawa przewiduje możliwość wzruszenia tego rodzaju decyzji ostatecznej w przypadku: zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, nabycia prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego przez osobę, której to świadczenie przyznano. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczy wyłącznie art. 32 ust. 2, który to przepis jak przytoczono wyżej, w sprawach nieuregulowanych, zawiera odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. Tym samym sformułowane w zarzucie skargi kasacyjnej stanowisko, że art. 163 k.p.a. może mieć zastosowanie w przypadku art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest nie tylko nieprawidłowe, ale przede wszystkim zupełnie niejasne. Albowiem powołany art. 163 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne, zaś powołany art. 32 ust. 2 ustawy oświadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych odsyła do przepisów k.p.a., tym samym powołane przepisy z uwagi ich treść i charakter nie mogą stanowić podstawy prawnej do zmiany w niniejszej sprawie ostatecznej decyzji. Niezasadność zarzutów z pkt 1 skargi kasacyjnej sprawia, że niezasadne są również zarzutu z pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a.

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie został już wydany wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 701/17, w którym dokonana została wykładania prawna art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz wynikające z tego wyroku związanie ustaloną w nim wykładnią, oraz zarzuty skargi kasacyjnej, które są niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.