Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1634/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia WSA del. Maria Werpachowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 178/10 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Toruniu zwolnił A. S. z dniem 30 listopada 2009 r. ze służby więziennej w związku ze stwierdzoną nieprzydatnością wyżej wymienionego do służby w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

W odwołaniu od decyzji A. S. wskazał, iż działania Kierownika Działu Ochrony Aresztu Śledczego w Toruniu, który sporządził o nim negatywną opinię służbową, nosiły znamiona mobbingu. Skarżący zakwestionował ustalenia Dyrektora Aresztu Śledczego w Toruniu zawarte w postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. utrzymującym w mocy opinię służbową o skarżącym. Wskazał, iż powodem wydania o nim negatywnej opinii była niechęć przełożonego do niego nie zaś brak umiejętności posługiwania się przez skarżącego bronią czy nieznajomość przepisów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Służby Więziennej w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w służbie więziennej. Jednocześnie ustalił datę zwolnienia ze służby na dzień [...] grudnia 2009 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lipca 2009 r. Kierownik Działu Ochrony Aresztu Śledczego w Toruniu sporządził opinie o skarżącym, w której stwierdził u skarżącego niedostateczną wiedzę z zakresu przepisów ochronnych oraz wykonywanie zadań służbowych w stopniu miernym i związaną z tym nieprzydatność skarżącego do służby. Opinia ta została utrzymana w mocy postanowieniem Dyrektor Aresztu Śledczego w Toruniu z dnia [...] września 2009 r. Mając na uwadze powyższe Okręgowy Inspektor Służby Więziennej wskazał, iż skoro w opinii służbowej uznano skarżącego za nieprzydatnego do służby, to Dyrektor Aresztu Śledczego w Toruniu był zobligowany do zwolnienia skarżącego ze służby. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż w niniejszym postępowaniu dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie dokonuje się oceny prawidłowości postępowania w sprawie przydatności funkcjonariusza do służby. Organ odwoławczy wskazał również, iż skarżący w ramach postępowania dotyczącego przydatności funkcjonariusza do służby wyczerpał tok odwoławczy, stąd zarzuty zamieszczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji o zwolnieniu ze służby dotyczące uchybień, jakich dopuścili się, na etapie postępowania związanego z wydaniem opinii, bezpośredni przełożeni skarżącego oraz Dyrektor Aresztu Śledczego w Toruniu, nie mogą zostać uwzględnione.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że opinia służbowa o skarżącym wydana została zgodnie z przepisami i zawierała niezbędne elementy wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 138, poz. 643), a przed jej sporządzeniem przeprowadzono z odwołującym się wymaganą rozmowę. Ponadto organ II instancji podniósł, iż kwestionowana decyzja została wydana z uwzględnieniem treści art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), a więc po upływie ponad 3 miesięcy od czasu kiedy skarżący zaprzestał służby z powodu choroby.

Uzasadniając uchylenie decyzji w części dotyczącej zwolnienia ze służby organ odwoławczy wskazał, iż skarżący winien być zwolniony ze służby z dniem wskazanym w decyzji organu I instancji, co jednakże nie nastąpiło.

Organ dodał również, że przed wydaniem decyzji zapewniono skarżącemu czynny udział w postępowaniu (w tym możliwość wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. S. podniósł, iż przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji naruszono art. 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie mu postanowienia o wszczęciu postępowania, nieinformowanie i uniemożliwienie mu brania czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący zarzucił ponadto organom obu instancji naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a tym samym przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego przy wydawaniu decyzji uznaniowej, jak również pominięcie stanowiska skarżącego. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło również do naruszenia art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej poprzez uznanie nieprzydatności skarżącego do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, nie dając skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Skarżący wskazał, iż opinia wydana w dniu 2 lipca 2009 r. została wydana w oparciu o notatki służbowe dowódców zmian z września, listopada oraz grudnia 2009 r. W związku z tym podniósł, iż notatka st. sierż. S. R. została podpisana przez inna osobę, a więc zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż dopuszczono się sfałszowania jego podpisu, celem gromadzenia w sposób jednostronny i nieobiektywny materiału dowodowego, świadczącego przeciwko przydatności skarżącego do służby. Skarżący podniósł także, iż Kierownik Działu Ochrony Aresztu Śledczego w Toruniu w toku postępowania dotyczącego wystawienia opinii służbowej, uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. We wspomnianej opinii Kierownik Działu Ochrony przemilczał to, że ze szkolenia wstępnego skarżący otrzymał ocenę dobrą oraz zdał pozytywnie egzamin kończący praktykę zawodową, a z programowego strzelania otrzymał ocenę dostateczną, a następnie dobrą a także to, że z egzaminów komisyjnych skarżący otrzymywał dostateczne. Skarżący podniósł także, iż do chwili obecnej nie zostało wyjaśnione czy zarzuty zawarte w opinii służbowej o nim, dotyczące przeszukania osadzonych z dnia 22 września 2009 r. są w ogóle uzasadnione. Dodał, iż przeszukania tego miał dokonać wspólnie z oddziałowym osadzonych, jednakże zarzuty zostały przedstawione tylko jemu. Ponadto skarżący ponownie stwierdził, iż działania Kierownika Oddziału Ochrony nosiły znamiona mobbingu. W jego ocenie organ ten działał stronniczo, skupiając się na zbieraniu dokumentów mających przemawiać za zwolnieniem skarżącego ze służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 178/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Bydgoszczy w przedmiocie zwolnienia ze służby oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761; ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

W sprawie podstawą zwolnienia skarżącego ze służby była opinia Kierownika Działu Ochrony Aresztu Śledczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymana następnie w mocy postanowieniem Dyrektora Aresztu Śledczego w Toruniu z dnia [...] września 2009 r. i właśnie do prawidłowości wydania tejże opinii sprowadzają się główne zarzuty skarżącego.

Sąd wskazał, iż opinia służbowa w okresie służby przygotowawczej sporządzana jest po upływie dwuletniego okres służby przygotowawczej, w trakcie którego bezpośredni przełożeni funkcjonariusza mają możliwość sprawdzenia czy cechy osobiste, charakter i zdolności uzasadniają przydatność funkcjonariusza do służby. Opinia ta jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry, jako osoby mogącej najpełniej ocenić przydatność funkcjonariusza do służby ze względu na możliwość bezpośredniej obserwacji jego pracy. Uzyskanie pozytywnej opinii (tj. opinii o przydatności do służby) powoduje, iż funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe, zaś, w świetle treści art. 39 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy, uzyskanie negatywnej opinii (tj. opinii o nieprzydatności do służby) jest obligatoryjną przesłanką zwolnienia ze służby.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 powołanej ustawy funkcjonariusz ma prawo zakwestionować opinię poprzez złożenie odwołania do wyższego przełożonego. Opinia wyrażona w wyniku odwołania staje się ostateczną, o czym stanowi § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1999 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 138, poz. 643), zgodnie z którym na postanowienie wydane przez wyższego przełożonego nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to nie kończy postępowania ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie należy ono zatem do grupy postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Również przepisy ustawy z 26 kwietnia 1996 r. i rozporządzenia z 21 listopada 1996 r. nie przewidują możliwości zaskarżenia takiego postanowienia.

Sąd podkreśli, iż opinia służbowa nie podlega weryfikacji w jakimkolwiek innym, postępowaniu. W szczególności organ orzekający o zwolnieniu ze służby ani sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o zwolnieniu ze służby nie są uprawnione do kontroli prawidłowości i zasadności opinii.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż zarzuty skarżącego dotyczące postępowania zakończonego wydaniem opinii służbowej, a także oceny wyrażonej w tejże opinii nie mogą być przedmiotem badania sądu w sprawie. Istotne w sprawie jest to, iż bezpośredni przełożony skarżącego Kierownik Działu Ochrony Aresztu Śledczego w Toruniu wydał opinie o nieprzydatności skarżącego do służby oraz to, że opinia ta w wyniku złożonego przez skarżącego odwołania została utrzymana w mocy przez Dyrektora Aresztu Śledczego. Jak już wyżej wskazano, sporządzona ostateczna opinia służbowa o nieprzydatności skarżącego do służby stanowi obligatoryjną i samoistną przesłankę uzasadniającą zwolnienie skarżącego ze służby.

Za trafny Sąd uznał natomiast zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu i zakończeniu postępowania z jednoczesnym wyznaczeniem terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało jednak wpływu na treść wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć. Należy mieć bowiem na uwadze, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o doręczoną skarżącemu opinię służbową, a także postanowienie Dyrektora Aresztu Śledczego utrzymujące w mocy tę opinię. Podnieść trzeba również, iż zarzut skarżącego nie został poparty, żadnymi twierdzeniami, wskazującymi na to, że faktyczne zagwarantowanie mu przez organ I instancji prawa do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego wpłynęłoby na podjęcie innej decyzji. Dodać należy przy tym, iż w toku postępowania przez organem II instancji skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz składania wniosków procesowych w tym o ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować jej uchyleniem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

A. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuchyleniu decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że jak wskazał skarżący, przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o naruszenie prawa materialnego, tj. przede wszystkim art. 10 k.p.a., które zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy, zdaniem zaś skarżącego – wpłynęło na kształt i rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji.

Na tej podstawie wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie go do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził o obowiązku organów badania zasadności opinii służbowej. Wskazał na szereg nieprawidłowości przy sporządzaniu opinii służbowej, których organ przy rozpoznawaniu sprawy nie rozpoznał. Taki obowiązek wynikał z § 9 rozporządzenia w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej wnosił o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuchyleniu decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, które miało wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego – art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie wyprowadzenie podstawy kasacyjnej nie jest zasadne. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Przepis ten ustanawia podstawę uwzględnienia skargi na decyzję przez odesłanie do przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączono z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno art. 138 § 2 jak i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego jest przepisem prawa procesowego. Art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza granice dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie się przez organ odwoławczy od obowiązku rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy jest dopuszczalne tylko gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy ocenia, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy daje podstawy do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli ocenia materiał dowodowy jako wystarczający do rozpatrzenia sprawy nie może uchylić się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd ocenił, że w sprawie organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co nie dawało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy też podkreślić, że przy pełnym ustaleniu stanu faktycznego nie daje podstaw do stosowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego jest przepisem prawa procesowego regulującym prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. nie jest zatem zasadne przypisanie tej regulacji charakteru materialnoprawnego.

W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono podstawy naruszenia prawa materialnego prze błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty zatem skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Z tego względu, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.