Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1705/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i T. B. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] kwietnia 2018 r., znak [...], którym na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1257), dalej "k.p.a." w związku z art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) zwanej dalej "uogril", oraz art. 53 ust. 4 pkt. 6 i art. 61 ust. 1 kpt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017, poz. 1073) zwanej dalej "p.z.p.", utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S., dalej "Dyrektor RDLP", z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] oraz zjazdu z drogi wewnętrznej gminnej dz. nr [...] i drogi wewnętrznej dz. [...] na dz. [...] w miejscowości P., gmina B..

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Dyrektor RDLP, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] oraz zjazdu z drogi wewnętrznej gminnej dz. nr [...] i drogi wewnętrznej dz. [...] na dz. [...] w miejscowości P., gmina B., w zakresie przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych.

Ustalono, że planowana inwestycja spowoduje wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, w związku z tym wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki w takim stanie prawnym naruszyłoby art. 61 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący T. B. i M. B. wnieśli zażalenie zarzucając obrazę przepisów postępowania t.j. art. 7 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż działka nr [...] położona w obrębie P., gmina B. stanowi grunt leśny, w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 roku, a także uznanie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszy w sposób istotny przywołany wyżej przepis.

Strona wskazała, że nie wyjaśniono stanu faktycznego i nie wzięto pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu właścicieli nieruchomości, dokonano błędnej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o lasach i nie uwzględniono danych zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Strona w zażaleniu wskazała, że wszystkie przesłanki zawarte w art. 61-ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, w tym również powołano się na pkt 4 przywołanego przepisu. Strona zarzuciła, że Organ nie uzasadnił jasno i należycie podstawy przyjęcia, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszy w sposób istotny art. 61 ust 1 p.z.p.

W treści zażalenia zawarto informację, że przedmiotowa działka [...] przed podziałem stanowiąca część obszaru działki [...], zgodnie z wypisem ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...].02.2008 r., była przeznaczona na cele rolne, (łąki i zadrzewienia) więc nie stanowiła gruntu leśnego.

Po przeanalizowaniu zebranej dokumentacji organ II instancji nie uwzględnił zażalenia.

Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ww. ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne - rozumie się w odniesieniu do gruntów leśnych - ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów.

Zatem w tej definicji mieści się każde ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów, w tym także zagospodarowanie go na potrzeby drogi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6) w zw. z art. 60 ust. 1 pzp decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomości.

Z uwagi na powyższe organ dokonujący uzgodnienia bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych. W związku z powyższym Dyrektor RDLP dokonując oceny możliwości uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, sięgnął do zapisów planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ocenia czy przedmiotowy teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż działka stanowi grunt leśny, w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 roku, o lasach, stwierdził, że przedmiotowa działka o nr [...] zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów z dnia [...].02.2017 r., w części 0,0991 ha stanowi użytek leśny- Ls IV a w pozostałej części stanowi inne użytki. W odniesieniu do art. 20 ustawy z 17 maja 1989 r prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.Dz.U.2017.2101) i orzecznictwem sądów administracyjnych, rejestr gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego danej nieruchomości w tym odnośnie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i rodzaju użytków. Jednocześnie zgodnie z art. 21 tejże ustawy ewidencja gruntów i budynków stanowi podstawę planowania przestrzennego, w tym wypadku gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy jest jego elementem.

Błędem jest utożsamianie gruntu leśnego wyłącznie w oparciu o ustawę z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Przy ustalaniu czy dany teren stanowi las czy nie, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zapisu w ewidencji gruntów. (wyrok NSA II OSK 3021/13 z dnia 15 lipca 2015 r. i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2012r., II FSK 984/11). Przytoczony przez Stronę fakt, że przedmiotowy obszar leśny ma mniejszą powierzchnię niż 0,10 ha i nie jest powiązany z gospodarką leśną w rozumieniu z dnia [...] września 1991 r. o lasach i w związku z powyższym nie stanowi lasu, nie może być przyjęty jako słuszny, ponieważ określenie użytku leśnego, zawarto w załączonym do akt uproszczonym wypisie z rejestru gruntów wydanym przez Starostę Powiatu B. z dnia [...].02.2017 r. Ponadto wskazał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza kryterium wielkości powierzchni gruntów leśnych podlegających ochronie.

W związku z powyższym każdy grunt leśny, niezależnie od jego powierzchni, podlega ograniczeniom w przeznaczaniu na cele nieleśne. Jednocześnie sama Strona wskazała w treści zażalenia, że przedmiotowa działka od [...] lipca 2017 r. jest objęta prawomocną decyzją Starosty B. określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej wydanej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów dla działki [...].

W przedmiotowej sprawie nie doszło, również do wskazanej przez Stronę "obrazy przepisów postępowania t.j. art. 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji na etapie rozpatrywania sprawy, analizował kompletną dokumentację, konieczną do prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, w związku z powyższym nie było potrzeby podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających.

Rozpatrując zarzut błędnej interpretacji przepisów p.z.p. i ustawy o lasach i nie uwzględnienie zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, w odniesieniu do łącznego spełnienia wszystkich przesłanek zawartych art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następujących warunków, w tym również pkt 4 przywołanego przepisu dotyczącego niewymagania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla terenów objętych zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1, zwrócono uwagę, że, załączony do akt, wypis ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...].02.2008 r. na, który powołuje się Strona, stanowi tylko potwierdzenie, że przedmiotowy obszar stanowiący ówczesną działkę [...] w nowo tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miał przeznaczenie określone jako "cel rolny łąki, lasy zadrzewienia".

W związku z powyższym, dla przedmiotowego terenu nie uzyskiwano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne a proponowane przeznaczanie nie zmieni przeznaczenia tego obszaru na cel inny niż leśny.

Przeznaczenie zawarte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego nie stanowi prawa miejscowego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.. W związku z powyższym jego treść nie może być rozpatrywana w kontekście planowanej inwestycji.

W treści przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy B., zamieszczono informację, że planowana inwestycja wymaga uzyskania zgody na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej pod zabudowę, jednocześnie w żaden sposób nie odniesiono się do analizy inwestycji pod względem spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt. 4 p.z.p. tj. uzyskania zgód na zamianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskanych przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podst. art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1.

W związku z powyższym Postanowienie Dyrektora RDLP w S. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] zostało wydane zgodnie z treścią określoną w przekazanej do uzgodnienia decyzji oraz załączniku graficznym. Zakres uzgodnienia musi obejmować treść wydawanej decyzji. Taki projekt wyklucza możliwość uznania przez Dyrektora RDLP, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym przedmiotem uzgodnienia organu, w zakresie ochrony gruntów leśnych jest sam projekt decyzji o warunkach zabudowy, a więc jego treść, gdyż uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretna treść proponowanego rozstrzygnięcia. Potwierdza to wyrok WSA Olsztyn z dnia 10.01.2012r. sygn. akt II SA Ol 9442/11 oraz podobny wyrok z dnia 28.06.2011r., sygn. akt II SA Bk 823/10.

Organ II instancji uznał, że postanowienie Dyrektora RDLP, z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów leśnych, zostało wydane prawidłowo.

Zarzut nieuzasadnienia przez Organ I Instancji, podstawy uznania, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszy w sposób istotny art. 61 ust 1 p.z.p, należy uznał za mało istotne uchybienie, w kontekście wyczerpującego opisu stanu prawnego zawartego w postanowieniu organu II instancji. Powstałe uchybienie nie miało wpływu na wycofanie z obrotu prawnego postanowienia Dyrektora RDLP.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący zaskarżając powyższe postanowienie w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] położona w P., nie spełnia warunków wskazanych w powołanym przepisie i wymaga wyłączenia z produkcji leśnej;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącym realizacji planowanej inwestycji;

- naruszenie art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez jego błędną implementację i uznanie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy w/w ustawy, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie stanowi gruntu leśnego w myśl powołanej ustawy;

- naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną implementację oraz przyjęcie, iż utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji stanowić będzie ochronę interesu społecznego przejawiającego się ochronie przed degradacją leśnych użytków gruntowych, podczas gdy nieruchomość skarżących takim użytkiem nie jest;

- naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, iż treść wypisu z rejestru gruntów ma charakter wiążący, podczas gdy zapisy te mają charakter informacyjny i deklaratoryjny;

- obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Istotą sporu jest okoliczność, czy działka nr [...], na której ma być dokonana przedmiotowa inwestycja jest gruntem leśnym. W ocenie skarżących przedmiotowa nieruchomość takim gruntem nie jest, a w konsekwencji nie wymaga uzyskania zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy p.z.p. Nie stanowi ona lasu w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach. Strona skarżąca, powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie zgodziła się z twierdzeniem, że przesądzającym o charakterze danego gruntu jest to co zostało uwidocznione w ewidencji gruntów. Jej zdaniem ani ustawa o lasach ani ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie odwołuje się do zapisów w ewidencji gruntów. Jest to istotna różnica w stosunku do starych przepisów, gdzie art. art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.) wprost wskazywał, że gruntami leśnymi były grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2566/12 podkreślił, iż treść ewidencji gruntów i budynków ma charakter wyłącznie informacyjny i deklaratoryjny. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 146/11.

W świetle powyższego nie sposób przyjąć, aby informacje ujawnione w rejestrze były decydujące dla przedmiotu niniejszej sprawy. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., I OSK 1983/11).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, który jednocześnie spełnia jedną z przesłanek:

a) jest przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowi rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) jest wpisany do rejestru zabytków.

Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu lasem jest również grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W świetle powyższych przepisów strona skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa działka nie spełnia żadnej z powyższych definicji.

W prawnej definicji lasu mieści się grunt spełniający kumulatywnie wyżej opisane kryteria: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia. Zgodnie natomiast z wypisem rejestru gruntów, przedmiotowa działka oznaczona w ewidencji jako grunty leśne (LsIV) stanowi powierzchnię 0,0991 ha, a więc poniżej ustawowo wymaganej granicy 0,10 ha. Naruszony przepis art. 3 ustawy o lasach jest przepisem podstawowym - zawiera bowiem definicję lasu i nie może być interpretowany rozszerzająco. Również orzecznictwo wskazuje, iż w takich wypadkach nie powinno doliczać się do gruntu powierzchni działek sąsiednich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt IISA/G1252/14)

Działka [...] z której powstała m.i.nn. działka o nr ew. [...] zgodnie z wypisem ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...] lutego 2018 była przeznaczona na cele rolne, posiadała łąki i zadrzewienia, a zatem nie stanowiła gruntu leśnego, bądź przeznaczonego na gospodarkę leśną.

Pominięty został również całkowicie fakt zgodności planowanej inwestycji z otaczającym przedmiotową działkę krajobrazem i charakterem działek sąsiednich. Przedmiotowa nieruchomość jest otoczona działkami nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...]. Łączna powierzchnia wymienionych gruntów nie stanowi zwartego obszaru leśnego. Działki te położone są w sąsiedztwie zabudowań gospodarczych, zagrodowych i mieszkaniowych.

Rozstrzygnięcie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie odzwierciedla w żaden sposób przeznaczenia gruntu, ani nie stanowi świadectwa ochrony gruntów leśnych. Faktyczne uwarunkowania terenowe świadczą, iż w rzeczywistości przedmiotowa działka nie stanowi gruntu leśnego zarówno w rozumieniu prawnym, jak i faktycznym.

Przedmiotowa działka nie jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, tj. nie stanowi zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytej roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, lub częściowo jej pozbawionej, a także nie jest związana z gospodarką leśną, ani zajęta pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywana na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] kwietnia 2018r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w S. z [...] stycznia 2017 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania dokonanej przez organ wykładni prawa i uznania, że działka na której planowana jest inwestycja stanowi las, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów o lasach nie daje podstaw do przyjęcia takiego charakteru gruntów ponieważ działka ma powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha.

Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z definicją lasu zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach pod pojęciem tym należy rozumieć m.inn. grunt "związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystanie dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne". Oznacza to, że grunt ten może być wykorzystywany wyłącznie na cele ściśle związane z gospodarką leśną. Pojęcie gospodarki leśnej zostało zdefiniowane z kolei w art. 6 ust. 1 i oznacza "działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, igliwia oraz płodów runa leśnego a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu".

Wykładnia celowościowa tych pojęć sprowadza się więc do przyjęcia, że grunty te mogą być wykorzystywane na cele ściśle związane z gospodarką leśną i tym celom mają służyć bez względu na ich charakter. Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest to czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy z 1991 r. o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy. (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., sygn.. akt II FSK 1506/05, LEX nr 270321, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2011r., sygn. akt IV SA/Po 353/11, LEX nr 1154846).

Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o lasach dopuszcza tzw. "odlesienie" gruntu leśnego i przeznaczenie go na inne cele. Przepis art. 13 ust. 2 tej ustawy pozwala na takiego rodzaju działanie o ile występuje szczególna potrzeba właściciela lasu. Oznacza to, że istnieje prawna możliwość podjęcia działań mających na celu umożliwienie właścicielowi lasu jego innego wykorzystania. Skarżący jednak takich kroków nie podjęli. Zamierzają wybudować drogę służącą dostępowi do ich zabudowanej nieruchomości.

Wykorzystanie leśne to nie tylko wykorzystanie produkcyjne (np. pozyskiwanie drewna) ale i pozaprodukcyjne. Pod tym drugim mieści się turystyka czy rekreacja leśna na której potrzeby może być wykorzystana droga. Chodzi jednak o turystyczne czy rekreacyjne wykorzystanie lasu jako pewnego ekosystemu a nie wykorzystanie go na potrzeby określonego podmiotu, który na tym terenie wybuduje wyłącznie dla własnych potrzeb drogę dojazdową.

Zdaniem Sądu celem ochrony gruntów leśnych jest zapobieżenie tego rodzaju działaniom służącym wyłącznie określonemu podmiotowi – a tak byłoby w tym przypadku.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym, w myśl art., 145 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia..

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach istotnie lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0.10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym- lub przejściowo jej pozbawiony.

Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne wymaga zgody odpowiedniego organu – co wynika z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwalnia od uzyskania takiej zgody gdy teren w ogóle nie jest objęty takim wymaganiem albo gdy objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie czyni rozróżnienia ze względu na powierzchnię danego lasu, co oznacza że zamiarem ustawodawcy było aby w każdej sytuacji w której ma do czynienia z terenem leśnym konieczne było uzyskanie takiej zgody (chyba że zajdą wyjątki o których była mowa wyżej.). Potwierdza to wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 579/17. W wyroku tym NSA jasno stwierdził, że znaczenie tego pojęcia oznacza że mamy do czynienia z "przedmiotowym określeniem terenu" tj. terenów które wymagają uzyskania zgody i dla których nie wymaga się uzyskania takiej zgody. Pojęcie terenu należy odnieść do terenu którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy czyli obszar kilku lub jednej działki. Jak wskazuje NSA np. w wyroku z 31 maja 2016 r., sygn. akt. II OSK 2328/14 organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy gdy choćby część działki na której planowana jest inwestycja wymaga zmiany przeznaczenia. (wyrok dt gruntów rolnych ale regulacje dt gruntów rolnych i leśnych są w tym wypadku takie same). A zatem dla oceny występującego na danym terenie użytku gruntowego w aspekcie podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i stosownego uzgodnienia nie ma znaczenia powierzchnia występującego na danej działce ewidencyjnej terenu oznaczonego jako las. Tym bardziej, że dane ewidencyjne uwzględniają postanowienia ustawy o lasach, co wynika z art. 20 ust. 3a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

Sąd nie podziela wywodów skargi w zakresie w jakim skarżący kwestionują związanie organu zapisami ewidencji gruntów. Zdaniem Sądu organ na podstawie danych z ewidencji gruntów ustala jaki rodzaj użytków występuje na terenie planowanej inwestycji. Związanie to wynika przede wszystkim z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne który stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów tj. ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych. To ewidencja gruntów, zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy jest podstawą planowania przestrzennego. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków odzwierciedlają stan rzeczywisty, zgodnie z zasadą aktualności zapisów ewidencyjnych wyrażoną w art. 24 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Poza tym sami skarżący potwierdzają, że od [...] lipca 2017 r. działka objęta jest prawomocną decyzją Starosty B. określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej wydanej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Decyzja ta potwierdza charakter leśny działki.

W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne jako że z przepisu tego wynika, że organ ewidencyjny ma m.inn. obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym dane z ewidencji gruntów stanowią, jako dokumenty o charakterze urzędowym, podstawę do ustalenia przeznaczenia gruntów. W konsekwencji należy uznać, że skoro część działki na której planowana jest inwestycja drogowa ma zostać przeznaczona na inne niż leśne wykorzystanie to wobec braku zgody na zmianę przeznaczenia organ uzgadniający trafnie wydał rozstrzygnięcie odmowne. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 p.z.p., art. 3 ustawy o lasach, art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kwestia zastosowania art. 61 ust 4 p.z.p. w aspekcie wcześniejszego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia w planach które utraciły moc obowiązującą w trybie art. 67 p.z.p. jest oczywista jednakże dla spełnienia tej przesłanki konieczne jest wykazanie że teren uzyskał taką zgodę na zmianę przeznaczenia w takim planie, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Prawo własności, na które powołują się skarżący i związane z nim prawo do zagospodarowania swej nieruchomości jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Taką ustawą jest m.in. ustawa o lasach.

Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest w artykule 140 kodeksu cywilnego. Nie jest to jednak, prawo bezwzględne i nieograniczone. Z względu na różne, także chronione konstytucyjnie prawa, możliwe jest ograniczenie przysługującego obywatelowi prawa własności. Jak wskazuje jednak Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie tych praw nie może doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r. II OSK 2062/11, Lex nr 1152132). Zasada proporcjonalności, zwana zakazem nadmiernej ingerencji, to konieczność zachowania odpowiedniej proporcji między środkiem jakim jest ograniczenie prawa lub wolności a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny.

W wypadku skarżących ograniczenie prawa własności podyktowane jest celami ustawowym ochrony zasobów leśnych, który to cel jest celem publicznym bez względu na to czy las stanowi własność prywatną czy państwową. Dlatego też ustawodawca w przypadku tego rodzaju gruntów leśnych nałożył na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązek uzyskania stosownego uzgodnienia z organem ochrony tego rodzaju gruntów, w trybie art. 106 K.p.a.

Cele ochrony gruntów leśnych określone zostały w ustawie o lasach i jasno wskazuje się w nich na prowadzenie działalności jedynie w zakresie w jakim nie pozostaje ona w sprzeczności z zasadami gospodarki leśnej w rozumieniu art. 6 ustawy o lasach.

Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - ustawa z 26 marca 1882 r., (Dz. U. poz. 79, z późn. zm.). i z 3 lutego 1995 r. (Dz.U.2017.1161 j.t.), to istotnie w pierwszej z ustaw w art. 2 ust. 2 pkt 1 zdefiniowano las jako taki który jest lasem według zapisów z ewidencji gruntów. Obecnie, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1-3, za grunty leśne uważa się grunty:

1. określone jako lasy w przepisach o lasach;

2 zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;

3 pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Teoretycznie zatem dałoby się obronić pogląd, że jeżeli dany teren nie spełnia wymogów z art. 3 ustawy o lasach to tym lasem nie jest. Samo jednak takie twierdzenie nie powoduje dezaktuaizacji zapisów z ewidencji gruntów. Ewidencja ma bowiem charakter urzędowy co oznacza, zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. dane w niej zawarte stanowią dowód tego co zostało w nich stwierdzone. Podważenie tych danych jako niezgodnych z rzeczywistym stanem jest możliwe gdyż domniemanie zgodności jest domniemaniem obalalnym - praesumptio iuris tantum, które można obalić dowodem przeciwnym. Ciężar dowodu spoczywa na osobie która z tego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący nie przedstawili przeciwdowodu w tym zakresie a organ prawidłowo posłużył się aktualnymi danymi z ewidencji gruntów.

Istotnie dane z ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny ale i wiążący co oznacza, że tylko w ramach własnych procedur mogą dokonywać zmian w treści wypisów z rejestru gruntów. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Oznacza to, że zapisy te są pochodnymi z innych wymienionych w art. 24 ust. 2b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne źródeł i to z tego wynika ich informacyjny i deklaratoryjny charakter. Nie stanowi to natomiast uzasadnienia do tezy że dane ewidencyjne nie są wiążące.

Powołany przez skarżących wyrok WSA w w Krakowie, sygn. akt II SA/WA 310/16 z 9 maja 2016 r. dotyczył innej sytuacji tzn takiej w której do powierzchni terenu inwestycji wzięto pod uwagę inne przyległe działki. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie w której działka inwestycyjna składa się z kilku rodzajów użytków w tym użytku leśnego i to ona była przedmiotem oceny organu. Poza tym, w ocenie Sądu, o czym była mowa częściowo wyżej, organ uzgadniający nie ma samodzielnej kompetencji do ustalenia, że zapisy w ewidencji gruntów są nieaktualne. Wynika to choćby z tego powodu, że organem właściwym do aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów są starostowie a nie Dyrektorzy Lasów Państwowych – co wynika z art. 22 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

Sąd podziela wywody jakie zaprezentował NSA w powołanym w skardze wyroku z 23 kwietnia 2013 r. I OSK 1983/11 co do kryteriów istotnych dla wypełnienia definicji lasu. Nie powoduje to jednak przyjęcia, jak wywodzą skarżący, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z lasem skoro:

-przedmiotowa działka w części stanowi użytek leśny;

-taki charakter użytku ujawniony jest w rejestrze gruntów;

-domniemanie aktualności i zgodności wynikające z ewidencji gruntów nie zostało obalone.

- dla przedmiotowej działki istnieje prawomocna decyzja Starosty B. określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej.

Odnosząc się z kolei do kwestii zapisów w Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego to trafnie organ wskazał, że zapisy tego studium potwierdzają że część obszaru działki o nr ew. [...] (działka przed podziałem) przeznaczona będzie w przyszłym planie na cel leśny.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego za niezasadne.

Sąd nie stwierdził także istnienia naruszeń prawa, które powinien sąd brać pod uwagę z urzędu.

Dlatego na podstawie art. 151 i 119 ust. 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.