Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 755/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2317/16 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2317/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...] Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem w parterze wraz z instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, gazową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej; wewnętrzną instalacją gazu oraz budową dróg wewnętrznych, chodnika i usunięciem kolizji z siecią energetyczną na działce nr ewid. [...] przy ul [...] w M.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego wniosły: skarżąca, M.P. i T.P.

Na skutek złożonego wniosku decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na skutek tego wniosku zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dacie wydawania pozwolenia budowlanego inwestor dysponował decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] (sprostowaną postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r.), utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2007 r., ustalającą, na wniosek [...] sp. z o.o., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz garażem w parterze oraz tarasami z basenem krytym na dachu oraz budowie przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...]. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił także, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (tak jak w sprawie niniejszej) nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ale do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Natomiast w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę poddawana jest kontroli w świetle stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania, a w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego w obrocie prawnym funkcjonowała ww. ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy. Zaś badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym, zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, uznaje się za niedopuszczalne.

Organ wskazał także, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2007 r. nie została naruszona w sposób rażący, co wykazano po analizie dokumentacji projektowej. W ocenie organu decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący wymogów w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy oraz przepisów dotyczących odległości projektowanych budynków od granic z działkami sąsiednimi, a także norm dotyczących nasłonecznia.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, uzupełnionej następnie pismem z dnia 19 września 2016 r., J.S. domagała się uchylenia zarówno decyzji zakwestionowanej jak i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 9 i 12 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ewentualne rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 lipca 2007 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono w skardze o przeprowadzenie dowodu z złączonej do tej skargi kopii "Analizy przesłaniania budynków sąsiednich" sporządzonej na działce nr [...] z naniesionymi korektami oraz fotografii nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]) na okoliczność uwzględnienia w przedmiotowym opracowaniu wszystkich istniejących otworów okiennych w zabudowie sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest w świetle stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania, a w dacie wydania kwestionowanej decyzji organu wojewódzkiego w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy. Powyższe oznacza, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia jej nieważności.

Sąd uznał także, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż ustalenia decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy (utrzymanej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r.), nie zostały naruszone przez sporną inwestycję w sposób rażący. W ocenie Sądu nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów decyzji o warunkach zabudowy: co do nieprzekraczalnej linii zabudowy (wymagana - 10 m od granicy działki od strony ul. [...] i 7 m od granicy działki od strony ul. [...]; projektowana - 10 m od granicy działki od strony ul. [...] i 7 m od granicy działki od strony ul. [...]), co do szerokości elewacji frontowej (dopuszczalna -12-23 m; projektowana - 21,7 m); co do wysokości elewacji frontowej (dopuszczalna - do 16 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki; projektowana - 15,99 m), co do wysokości w kalenicy (dopuszczalna - do 19,0 m; projektowana - 18,90 m) oraz co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (dopuszczalna - 0,65; projektowana - 0,649).

Dalej Sąd wyjaśnił, że dokonana przez organ analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę nie wykazała, aby rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Wg projektu budowlanego planowane budynki zostały usytuowane w odległości od 4,00 m do 4,70 m od granicy z działkami budowlanymi nr ewid. [...] oraz [...]; od strony wschodniej - w odległości od 3,00 m do 3,10 m, natomiast otwory w elewacji wschodniej zaprojektowano w odległości co najmniej 4,83 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]. Od strony północnej projektowany budynek graniczy z działką drogową nr ewid. [...], zaś od strony południowej z działką drogową nr ewid. [...]. Zaś balkony i tarasy zostały usytuowane od granic z działkami sąsiednimi: od strony zachodniej - w odległości co najmniej 2,81 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]oraz w odległości co najmniej 3,03 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]; od strony wschodniej - w odległości co najmniej 2,70 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] oraz w odległości co najmniej 2,76 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]. W związku z powyższym nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1, 2 i 5 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Następnie Sąd zaznaczył, iż nie zostały także naruszone w sposób rażący przepisy dotyczące przesłaniania i nasłonecznienia. Mając na uwadze § 13 ust. 1 i ust. 2 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz opracowania pn. "Analiza przesłaniania budynków sąsiednich" i "Analiza nasłonecznienia", Sąd uznał, iż organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw do przyjęcia, że projektowany budynek wpływa negatywnie na warunki użytkowania sąsiednich działek poprzez rzucany cień. W świetle powyższego prawidłowe było twierdzenie organu, że kontrolowana decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżącą na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. (w aktach sprawy), pomimo iż było to niezbędne do wyjaśnienia sprawy i nie mogło spowodować nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie – a w rezultacie potraktowanie wynikających z nich i precyzyjnie sformułowanych zarzutów jako twierdzeń skarżącej nieposiadających waloru dowodowego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. naruszającej prawo materialne i przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6, 7, 8, 9 i 12 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wnikliwego zbadania sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i ustalenia jej stanu faktycznego dla potrzeb postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji załatwienie sprawy w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym podmiotów które mają zostać obciążone negatywnymi skutkami nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę;

- 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania w niniejszej sprawie i niestwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, pomimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu wg stanu na dzień 27 lipca 2007 r.

- art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że wydana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzja z dnia [...] października 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów, albowiem oparto ją na "Analizie przesłaniania budynków sąsiednich" sporządzonej przez inż. M.S.;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie;

II. przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że wydana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzja z dnia [...] października 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów, albowiem oparto ją na "Analizie przesłaniania budynków sąsiednich" sporządzonej przez inż. M.S.;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego przede wszystkim na wstępie należy przypomnieć, iż niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. (znak [...]) utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem w parterze wraz z instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, gazową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej; wewnętrzną instalacją gazu oraz budową dróg wewnętrznych, chodnika i usunięciem kolizji z siecią energetyczną na działce nr ewid. [...] przy ul [...] w M.

Nie jest sporne, że decyzja ta z dnia [...] października 2007 r. została poprzedzona wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz [...] Sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami i garażem. Jednakże wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 862/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na skutek skargi J.S. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2007 r. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z urzędu wszczęto postępowanie wznowieniowe w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., które zakończyło się ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzeniu, iż ostateczna decyzja Starosty K. z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem w M. przy ul. [...] na działce nr [...] utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. wydana została z naruszeniem prawa, ale odmówiono jej uchylenia, gdyż od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 5 lat (art. 151 § 2 i art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.).

Następnie wnioskiem z dnia 30 listopada 2015 r. J.S. łącznie z podpisanymi pod wnioskiem M. i T.P. oraz M.T. - jako pełnomocnikiem wnioskodawczyni J.S., zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymanej w mocy przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzją z dnia [...] października 2007 r. o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku tym zaznaczono, iż ww. decyzja Starosty K. podjęta została z kwalifikowanym naruszeniem art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca podstawę możliwości zagospodarowania nieruchomości została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 862/07.

Po wszczęciu sprawy na wniosek J.S. reprezentowanej przez M.T. oraz na wniosek M. i T.P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - przyjmując brak zaistnienia przesłanek kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko i w konsekwencji oddalił wniesioną skargę zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2017 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją – patrz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1021/13. Zatem postępowanie nieważnościowe nie może być postępowaniem merytorycznym w którym bada się na nowo cały zebrany materiał dowodowy, czy też przeprowadza dowody uzupełniające. Przede wszystkim trzeba jednoznacznie zauważyć, iż postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy administracyjnej załatwianej decyzją ostateczną, gdyż zakres stosownych rozważań organu nadzoru powinien być zawężony jedynie do zaistnienia przesłanek nieważności (patrz: wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18).

Generalnie przyjmowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro organ nadzoru może wyłącznie dokonać oceny, czy postępowanie w trybie zwykłym zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, czy też doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, to oceny tej dokonuje się w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym, a nie na podstawie własnych ustaleń organu nadzoru, przeprowadzonych w sposób właściwy dla postępowania zwykłego, a więc co do istoty sprawy (tak: NSA w wyrokach z dnia 28 października 2009 r. II OSK 1694/08; z dnia 24 stycznia 2014 r. II OSK 2044/12; z dnia 19 września 2013 r. II OSK 1225/12; z dnia 25 kwietnia 2013 r. I OSK 1822/11). Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje również, że postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził bowiem zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. np. wyroki NSA z: 25 lutego 2011 r. II OSK 1645/10; 5 kwietnia 2013 r. II OSK 2344/11).

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań przyjąć należy, iż na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z przedstawionych do skargi i ponownie przedłożonych na rozprawie dokumentów, w tym kserokopii analizy przesłaniania i kserokopii zdjęć. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organy administracji nie przeprowadziły w tej sprawie wystarczającego postępowania dowodowego, z czym wiąże się naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 12 § 1 k.p.a.

Norma art. 106 § 3 p.p.s.a., stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na tle tej regulacji wskazuje się w orzecznictwie, że celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (pr. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r. I OSK 3082/12). W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 2251/11). Ponadto zauważyć należy, że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r. II FSK 1935/13). Te rozważania dotyczą również decyzji ocenianych w trybie stwierdzenia nieważności.

W niniejszej sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było uzasadnione dopuszczenie przez Sąd pierwszej instancji dołączonych do skargi kserokopii mapek z naniesionymi informacjami o nieprawidłowościach w sporządzonej analizie nasłonecznienia, jak i kserokopii aktualnych zdjęć terenu, albowiem zmierzałyby one do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowego pozwolenia na budowę w zakresie właśnie prawidłowości zastosowania w tej sprawie przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a dotyczących § 13 tego aktu podustawowego. Poza tym, skoro w niniejszym postępowaniu oceny wad kwalifikowanych dokonuje się według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej, a więc w tej sprawie na dzień [...] października 2007 r., to dopuszczanie dowodów, które wytworzone zostały po tej dacie byłoby niedopuszczalne. Nadto informacyjnie zaznaczyć trzeba, że aktualnie opracowane kserokopie mapek z naniesionymi informacjami nie zostały w żaden sposób opisane tak by je można zidentyfikować, kto i kiedy je opracował i w jakich celu zostały wykonane, zaś jedno ze zdjęć nosi datę 11 marca 2015 r. Natomiast w trakcie rozprawy przed Naczelny Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej – córka M.T. – przyznał, że sam opracował tę analizę przesłaniania.

Nie można więc w tej sprawie skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. A skoro w sprawie mamy do czynienia z trybem nieważnościowym, w którym decyzja objęta weryfikacją oceniana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania, to dodatkowo należy zawęzić stosowanie ww. przepisu do uzupełniających dokumentów, które mogłyby być przedstawione w postępowaniu nieważnosciowym. Dowody te, nie mogą jednak zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy. Poza tym, jak wynika z utrwalonych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - patrz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3433/15.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy dla potrzeb postępowania nieważnościowego został ustalony prawidłowo, natomiast czynione zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Główna przesłanka zarzutu rażącego naruszenia prawa wynikająca z wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania nieważnościowego (pismo z dnia 30 listopada 2015 r.), a to kwestia późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy słusznie została oceniona jako niemająca wpływu na wynik postępowania nieważnościowego, gdyż nie jest ona żadną przesłanką kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a., lecz przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Skarga kasacyjna opiera także swoje zarzuty na naruszeniu prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (bez wskazania precyzyjnie, którego to dotyczy punktu tej normy prawa materialnego) wiążąc rażące naruszenie prawa z normą § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Przede wszystkim słusznie opierając się na aktach sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie zostały naruszone w sposób rażący przepisy dotyczące przesłaniania i nasłonecznienia. Mając na uwadze § 13 ust. 1 i ust. 2 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz opracowania dr inż. arch. M.S. pn. "Analiza przesłaniania budynków sąsiednich" i "Analiza nasłonecznienia", Sąd prawidłowo uznał, iż organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw do przyjęcia, że projektowany budynek wpływa negatywnie na warunki użytkowania sąsiednich działek poprzez rzucany cień. W świetle powyższego za prawidłowe uznano twierdzenie organu, że kontrolowana decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 i 2 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie negując to stanowisko i kontestując przede wszystkim zawarte wnioski w "Analizie przesłaniania budynków sąsiednich", jednakże brak jest obiektywnych przesłanek z daty wydania kwestionowanej decyzji w postępowaniu zwykłym do podważenia takiego stanowiska w zaskarżonym wyroku. Dlatego też w tym zakresie nie można skutecznie wyprowadzić twierdzenia, że w sprawie pozwolenia na budowę objętego tym postępowaniem podnoszona w skardze kasacyjnej wada zaistniała i że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10; oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1098/14).

Dodatkowo należy podkreślić, że w tej sprawie wymagana prawem "Analiza przesłaniania budynków sąsiednich" została wykonana, a więc o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie można mówić. Próba ponownego rozpatrzenia sprawy poprzez weryfikację sporządzonej w tym zakresie "Analizy przesłaniania budynków sąsiednich" nie może odbywać się w ramach postępowania nieważnościowego, które co już wyżej zauważono nie jest kolejną trzecią instancją. Z opracowania dr inż. arch. M.S. pn. "Analiza przesłaniania budynków sąsiednich" wynika, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że "w odległości równej wysokości przesłaniania nie znajdują się elementy przesłaniające projektowanego budynku. W związku z powyższym przyjęto, że projektowany budynek nie pogarsza warunków użytkowych sąsiednich działek oraz, że usytuowanie projektowanego budynku umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, zgodnie z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak jest tym samym kwalifikowanych wad w decyzji o pozwoleniu na budowę, które wskazywałyby tak naprawdę na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Czynione w skardze kasacyjnej zarzuty w tym zakresie są chybione.

Skoro w sprawie tej nie ujawniono kwalifikowanej wad decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. o pozwoleniu na budowę, w tym podnoszonego rażącego naruszenia prawa, to zarzut niezastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony.

Prawidłowo przeprowadzone postępowanie nieważnościowe przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji właściwie ocenione jako nie naruszające prawa. Dlatego też nie zasługuje, w okolicznościach tej sprawy, na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie ujawniając wadliwości zaskarżonej decyzji uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego zasadnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i słusznie oddalił wniesioną skargę. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest także nieusprawiedliwiony.

Reasumując podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnej z podstaw kasacyjnych podniesionych przez skarżącą w wywiedzionej skardze kasacyjnej. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika [...] sp. z o.o. zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na brak podstawy prawnej dla zasądzenia tych koszów w przypadku oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej. Stąd w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie zamieścił w sentencji rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.