Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 588/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 5, lit. h
journal: Dz.U. 2018 poz 1557
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2020 r. nr WIWzo.913.14.6.2020 w przedmiocie nakazu uboju zwierząt z gatunku świnia domowa oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

J. C., (dalej - skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, (dalej - DWLW), którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie nakazu uboju zwierząt z gatunku świnia domowa. Wskazana decyzja zapadła w następujących uwarunkowaniach faktycznych i prawnych ustalonych w aktach administracyjnych przedłożonych przez orzekający w sprawie organ.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w T., (dalej – PLW) w dniu 19 października 2019 r. przeprowadził kontrolę, w ramach której stwierdził nieprawidłowości w hodowli świń prowadzonej przez skarżącego w miejscowości B. Poczynione kontrolnie ustalenia spowodowały wydanie w dniu 5 grudnia 2019 r. decyzji nr 27/2019, którą PLW na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. h, lit. i, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1557), § 1a pkt 1 lit. c, lit. f, lit. i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz. U. z 2018 r. poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 20a ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 1149 z późn. zm.) nakazał J. C. jako posiadaczowi zwierząt tj. świń, usunięcie uchybień ustalonych w czasie kontroli:

1) brak sporządzenia spisu świń i złożenia w Biurze Powiatowym ARiMR w ustawowym terminie - w terminie do dnia 31.12.2019 r.;

2) brak zabezpieczenia budynku, w którym utrzymywane są świnie, przed dostępem zwierząt wolno żyjących oraz domowych - w terminie do 31.12.2019 r.;

3) brak stosowania przez osoby wykonujące czynności związane z obsługa świń, przed rozpoczęciem tych czynności, środków higieny niezbędnych do ograniczenia ryzyka szerzenia się afrykańskiego pomoru świń, w tym mycia i odkażania rąk oraz oczyszczania i odkażania obuwia - w terminie do dnia 31.12.2019 r.;

4) brak wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie, i wyjściami z tych pomieszczeń, przy czym szerokość wyłożonych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość danego wejścia lub wyjścia, a długość - nie mniejsza niż 1 m, a także stałe utrzymywanie tych mat w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego - w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.

Nadto wskazując na art. 48b ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w sentencji decyzji zamieszczono zapis, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Wobec braku środków zaskarżenia wskazana decyzja stała się ostateczna.

W dniu 2 lipca 2020 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kolejną kontrolę, której ustalenia odnotowano w sporządzonym na tę okoliczność protokole kontroli nr [...] podpisanym przez kontrolujących i skarżącego.

W dniu 6 października 2020 r. PLW w T. wydał decyzję nr 5/2020, którą nakazał J. C. ubój wszystkich zwierząt z gatunku świnia domowa (sus scrofa domestica), które są utrzymywane w gospodarstwie rolnym numer siedziby stada wg ARiMR: [...].

W przypadku grup technologicznych (kategorii)

- wszystkie prosięta znajdujące się w gospodarstwie - tj. świnie od urodzenia do odsadzenia - należy poddać ubojowi w terminie 180 dni od daty otrzymania decyzji,

- wszystkie warchlaki znajdujące się w gospodarstwie - tj. świnie od odsadzenia do 10 tygodnia życia - należy poddać ubojowi w ciągu 120 dni od daty otrzymania decyzji,

- wszystkie tuczniki znajdujące się w gospodarstwie tj. świnie od 10 tygodnia życia - należy poddać ubojowi w ciągu 90 dni od daty otrzymania decyzji,

- wszystkie nie zaproszone oraz nie karmiące maciory znajdujące się w gospodarstwie - należy poddać ubojowi nie później niż w ciągu 14 dni od daty otrzymania decyzji,

- wszystkie zaproszone oraz karmiące maciory znajdujące się w gospodarstwie - należy poddać ubojowi w ciągu 40 dni od daty wyproszenia.

2. Po uboju zwierząt wymienionych w pkt. 1 zakazano utrzymywania w gospodarstwie rolnym należącym do J. C. zwierząt z gatunku świnia domowa (sus scrofa domestica).

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając wydany nakaz organ I instancji wskazał na nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli w dniu 19 października 2019 r. oraz na decyzję z dnia 5 grudnia 2019 r., nr 27/2019, którą nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r..

Następnie wskazano na ustalenia kontroli z dnia 2 lipca 2020 r., podczas której stwierdzono że w gospodarstwie na dzień kontroli utrzymywanych było 60 sztuk świń w następujących kategoriach: prosiaki 23, warchlaki 19 sztuk, tuczniki 11 sztuk, lochy 7 sztuk. Posiadacz zwierząt nie stosuje się do następujących nakazów obowiązujących na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej poza obszarem ochronnym, obszarem objętym ograniczeniami oraz obszarem zagrożenia, określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń:

- brak zabezpieczeń budynku, w którym utrzymywane są świnie przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych (brak zabezpieczenia otworów okiennych, dodatkowo zaobserwowano obecność kotów). Stanowi to naruszenie § 1a pkt 1 lit. f rozporządzenia MRiRW z dnia z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz. U. 2018 r., poz. 290 t.j.),

- brak zabezpieczeń budynku, w którym przygotowywana jest pasza, przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych (brak szczelności w drzwiach oraz otworach okiennych). Stanowi to naruszenie § 1a pkt 1 lit. f rozporządzenia MRiRW z 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń.

Zdaniem organu taki stan faktyczny narusza nakazy określone w § 1a pkt 1 lit. c, i, j, k rozporządzenia, art. 20 ust 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, a także § 2 ust 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie księgi rejestracji bydła, świń, owiec lub kóz (Dz. U. z 2018 r. poz. 2505).

Z kontroli w dniu 16 lipca 2020 r. został sporządzony protokół kontroli nr [...] rekontrola LISTA KONTROLNA SPIWET - ASF 2 - na terytorium RP poza obszarami wymienionymi w załączniku do decyzji 2014/709/UE. Do protokołu kontroli strona nie wniosła zastrzeżeń, co zostało odnotowane w protokole kontroli. Następnie w decyzji wskazano regulacje dotyczące wydanego nakazu w tym na art. 48 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń.

Końcowo organ wskazał na ustalone w sprawie okoliczności tj.:

- gospodarstwo jest położone na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej poza obszarem ochronnym, obszarem objętym ograniczeniami oraz obszarem zagrożenia;

- w gospodarstwie prowadzony jest, gospodarczy, ekstensywny chów świń;

- wykonanie decyzji i czasowe wygaszenie chowu świń wyeliminuje ryzyko wystąpienia afrykańskiego pomoru świń w gospodarstwie i ryzyko dalszego rozprzestrzeniania się wirusa wywołującego afrykański pomór świń.

PLW wskazał, iż decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz odstąpiono od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na konieczność postępowania bez zbędnej zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zdaniem organu wystąpienie afrykańskiego pomoru świń na danym terenie powoduje szereg restrykcji i wiąże się z koniecznością likwidacji zakażonych stad, co z kolei pociąga za sobą skutki ekonomiczne i społeczne. Choroba ta skutkuje przede wszystkim narażeniem danego kraju na ogromne straty finansowe, związane ze zwalczaniem ww. choroby zakaźnej i jej kolejnych ognisk, a także przypadków choroby u dzików.

Nie godząc się z wydaną decyzją skarżący oprotestował ją odwołaniem. W instancyjnym środku zaskarżenia stanowisko organu określono jako błędne i niezrozumiałe. Według odwołującego się podczas pierwszej kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości i wydano decyzję nakazującą ich usunięcie. Jedynym uchybieniem, jakie powtórzyło się podczas kontroli w 2020 r. i zostało stwierdzone przez inspektorów jako niezrealizowane był brak zabezpieczeń budynku, w którym utrzymywane są świnie przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych. Uchybienia w postaci braku zabezpieczeń budynku, w którym przygotowywana jest pasza przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych, w 2019 r. nie było. Zdaniem odwołującego się zastosowanie sankcji w postaci uboju całego stada i likwidacji gospodarstwa, z którego utrzymuje się cała rodzina od wielu lat to praktycznie śmierć głodowa. Stwierdził on, że nie może zrozumieć, dlaczego wydano tak daleko idącą decyzję, a nie zastosowano innych środków, jak właśnie decyzja o nakazie usunięcia nieprawidłowości. Autor odwołania podał, że współpracuje z inspekcją weterynaryjną. Prawie wszystkie zalecenia z 2019 r. zostały zrealizowane, a było wówczas stwierdzonych więcej nieprawidłowości niż teraz. W dniu kontroli został już uszczelniony pierwszy poziom okien, a teraz, już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zakończony jest drugi. Zatem wszystkie zalecenia inspekcji zostały zrealizowane. W razie ponownej kontroli wszystko można ocenić i stwierdzić.

Przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych dają różne możliwości zachowania się organów inspekcji weterynaryjnej. Nic nie stało na przeszkodzie w wydaniu ponownej decyzji o usunięciu uchybień, wszak nigdzie nie jest napisane, że taka decyzja może zostać wydana tylko jeden raz i drugi raz to musi być już ubój, tym bardziej, że nie wszystkie nakazy z drugiej kontroli występowały w pierwszej.

Decyzją z dnia 20 listopada 2020 r., nr WIWzo.913.14.6.2020 DWLW przyjmując w podstawie prawnej m.in. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym zrelacjonowano stan sprawy wynikający w ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, opisano wydane dotychczas decyzje oraz przywołano twierdzenia i argumentację odwołania.

W ramach własnych rozważań organ II instancji odwołał się do protokołów kontroli, nr [...] z dnia 19 października 2019 r. i nr [...] z dnia 2 lipca 2020 r. oraz decyzji wydanych przez organ I instancji. W oparciu o te dokumenty stwierdził, że właściciel gospodarstwa do czasu przeprowadzenia kontroli sprawdzającej podjął niektóre działania naprawcze w zakresie likwidacji stwierdzonych uchybień wykazanych w protokole z pierwszej kontroli. Nie wykonano jednak nakazu zabezpieczenia budynku, w którym utrzymywane są świnie przed dostępem zwierząt wolno żyjących. Okoliczność, że na dzień przeprowadzenie kontroli sprawdzającej, nakaz zabezpieczenia budynku, w którym utrzymywane są świnie przed dostępem zwierząt wolno żyjących, nie został wykonany, strona sama przyznała w odwołaniu od zaskarżonej decyzji.

Protokół z pierwszej kontroli został przekazany właścicielowi gospodarstwa w dniu przeprowadzenia tej kontroli, więc strona miała możliwość zapoznania się z wszystkimi nakazami, zakazami i obowiązkami (które wykonała lub nie wykonała) wynikającymi z konieczności przestrzegania zasad bioasekuracji w gospodarstwie, ponieważ są one wyszczególnione w każdym z ww. formularzy protokołów kontroli (LISTA KONTROLNA SPIWET - ASF 2) wraz z regulacjami prawnymi, z których one wynikają. Ponadto podczas przeprowadzania pierwszej kontroli, inspektor weterynaryjny przekazał hodowcy materiały informacyjne dotyczące przestrzegania zasad bioasekuracji w gospodarstwie utrzymującym świnie.

Do czasu przeprowadzenia kontroli sprawdzającej, strona nie tylko nie podjęła działań naprawczych mających na celu uszczelnienie budynku chlewni, lecz również nie zapobiegła powstaniu kolejnej nieprawidłowości w swoim gospodarstwie, ujawnionej podczas kontroli sprawdzającej, tym razem dotyczącej braku zabezpieczenia pomieszczenia, w którym znajdowała się pasza dla świń przed dostępem zwierząt wolno żyjących i domowych, co stanowi naruszenie § 1 a pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń. Uchybienie to w gospodarstwie strony wyrażało się obecnością szczelin w drzwiach i oknach tego pomieszczenia. Kontrola sprawdzająca została przeprowadzona po upływie 8 miesięcy, a więc po wystarczająco długim okresie czasu na podjęcie działań naprawczych w gospodarstwie.

Wskazane w obu protokołach uchybienia, takie jak: brak szczelności pomieszczenia z paszą dla świń i budynków chlewni stanowią potencjalne zagrożenie zawleczenia choroby do stada świń z zewnątrz, gdyby wirus ASF pojawił się w środowisku utrzymywania tych świń.

Realizacja nakazu karmienia świń paszą zabezpieczoną przed dostępem zwierząt wolno żyjących oraz nakazu zabezpieczenia budynku, w którym są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt wolno żyjących oraz domowych odnosi się m.in. do zapewnienia szczelności tych pomieszczeń i polega na zabezpieczeniu okien siatkami, drzwi wejściowych - mechanizmami samozamykającymi lub zamykania tych drzwi, a ściany i drzwi obu pomieszczeń nie powinny mieć szczelin, dziur oraz poważnych uszkodzeń prowadzących do powstawania w nich prześwitów umożliwiających dostęp zwierząt swobodnie poruszających się po okolicy (jak np. psy, koty, dziki) do budynków gdzie przechowywana jest pasza dla świń lub utrzymywane są świnie. Wirus afrykańskiego pomoru świń znajduje się we wszystkich wydzielinach i wydalinach zwierzęcia nim zakażonego oraz utrzymuje długo żywotność w niekorzystnych warunkach otoczenia, więc zarówno ludzie jak i zwierzęta mogą przenieść ten zarazek mechanicznie ze środowiska zewnętrznego - np. z przyczepionymi do butów lub zwierzęcych łap częściami trawy lub ściółki leśnej skażonej moczem dzików chorych na ASF.

Odnosząc się do twierdzeń odwołania nie zgodzono się z zarzutem pochopnego zakazu utrzymywania świń w gospodarstwie zamiast decyzji nakazującej usunięcie w określonym terminie uchybień stwierdzonych podczas kontroli sprawdzającej. Zdaniem organu II instancji decyzja nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie została już wydana w dniu 19 października 2019 r., zaś stronę zobowiązano do wykonania działań naprawczych do 31 grudnia 2020 r. Sprawdzenie wykonania działań naprawczych odbyło się jeszcze później - w dniu 2 lipca 2020 r., a więc po upływie 8 miesięcy od wcześniejszej kontroli. Mimo długiego okresu czasu pozostawionego stronie do naprawy uchybień, strona zaniedbała uszczelnienia budynku chlewni, a także nie zapobiegła wystąpieniu kolejnej nieprawidłowości wynikającej z braku szczelności pomieszczenia z paszą dla świń. Wszystkie nakazy, zakazy i obowiązki wynikające z konieczności przestrzegania zasad bioasekuracji w gospodarstwie są opisane na każdym formularzu protokołu kontroli z tego zakresu wraz z przywołanymi do nich regulacjami prawnymi. Zdaniem DWLW sądzić więc można, że strona zlekceważyła możliwość zapoznania się w nimi nie wykonując wszystkich nakazów z pierwszej kontroli i doprowadzając do powstania kolejnego uchybienia stwierdzonego podczas kontroli sprawdzającej.

W przypadku stwierdzenia uchybień związanych z nieprzestrzeganiem zasad bioasekuracji w gospodarstwie, podstawa prawna postępowania powiatowego lekarza weterynarii wynika wprost z art. 48b ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Według art. 48b ust. 1 powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń (nawet jednego z takowych), o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art.46 ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3 wymienionej ustawy, w drodze decyzji: 1) nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie albo 2) nakazuje zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków. Natomiast według art. 48b ust. 3 ww. ustawy powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot nie zastosuje się do nakazu określonego w decyzji, o której mowa w ust 1 pkt 1, wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 2.

Po przeprowadzeniu pierwszej kontroli w dniu 19 października 2019 r. wykazano uchybienia świadczące o tym, że właściciel gospodarstwa nie stosuje się do obowiązujących przepisów, wynikających z regulacji prawnych przytoczonych na formularzu protokołu z tej kontroli, nr [...] - zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń, wydanym na podstawie art. 47 ust. 1 i art. 48a ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - oraz stosując się do art. 48b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, PLW w T. decyzją nr 27/2019 z dnia 5 grudnia 2019 r., nakazał stronie usunięcie, w terminie do 31 grudnia 2019 r. ww. uchybień, zaznaczając jednocześnie w tej decyzji, że sankcją za niewykonanie przedmiotowej decyzji we wskazanym w niej terminie jest - zgodnie z art. 48b ust. 3 ww. ustawy - wydanie decyzji o nakazie zabicia lub uboju świń i zakazie ich utrzymywania w gospodarstwie oraz że za świnie poddane ubojowi lub zabite w trybie określonym w artykule 48 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z ust. 5 tegoż artykułu ustawy, nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa.

W wyniku przeprowadzenia kontroli sprawdzającej w dniu 2 lipca 2020 r., a więc po upływie znacznie dłuższego okresu czasu niż wyznaczony w decyzji z dnia 5 grudnia 2019 r., bez wątpienia ustalone zostało, że właściciel gospodarstwa zlekceważył wykonanie jednego z nakazów wynikających z wcześniejszej kontroli (dotyczącego uszczelnienia budynku chlewni) oraz nie zapobiegł powstaniu kolejnego uchybienia (dotyczącego braku szczelności pomieszczenia z paszą dla świń). Mając na uwadze powyższe, postępując zgodnie z art. 48b ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, PLW w T. wydał decyzję nr 5/2020 z dnia 6 października 2020 r. nakazującą ubój wszystkich zwierząt z gatunku świnia domowa, które są utrzymywane w gospodarstwie należącym do strony oraz zakazującą utrzymywania świń w tym gospodarstwie.

Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w omawianym przepisie - niezastosowania się chociażby do jednego nakazu określonego w decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień - organ inspekcji weterynaryjnej nie działa w ramach uznania administracyjnego, ale jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania zwierząt tych gatunków. Tym organ I instancji nie miał prawnej możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż zaskarżone - przepis art. 48b ust. 3 ww. ustawy wyklucza w takim przypadku możliwość wydawania ponownej decyzji o usunięcie uchybienia już wcześniej stwierdzonego.

Końcowo organ odnosząc się do argumentacji odwołania zaznaczył, iż strona próbuje doprowadzić do przeprowadzenia kolejnej, trzeciej kontroli w tym gospodarstwie. Jednak, w świetle przepisów prawa, przeprowadzenie kolejnej kontroli w tym gospodarstwie nie ma uzasadnienia i nie może wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia organów inspekcji weterynaryjnej wynikającego z zaskarżonej decyzji, które determinowane jest przez omówiony wyżej art. 48b ust. 3 ww. ustawy. Zakażenia wirusem ASF u świń i dzików stwierdza się stale już nie tylko na wschodnich terenach kraju lecz także w woj. lubuskim, wielkopolskim i dolnośląskim oraz wobec istnienia stałego zagrożenia przeniesienia tego wirusa na świnie i dziki bytujące na terenach obecnie wolnych od tej choroby, a także rozważając straty finansowe dla gospodarki kraju związane ze zwalczaniem ognisk tej choroby, wydany nakaz uboju świń, po osiągnięciu przez nie wagi ubojowej, oraz zakaz chowu świń, przyczyni się w znacznym stopniu do zapobiegnięcia możliwości wystąpienia ogniska ASF u tych świń.

J. C. wywiódł skargę na wyżej wskazaną decyzję, w której zażądał jej uchylenia, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zignorowanie, że wszystkie dostrzeżone wcześniej niedociągnięcia zostały już usunięte w dacie wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 48b ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt poprzez zastosowanie rozwiązania najbardziej radykalnego i nieproporcjonalnego do stwierdzonych uchybień;

- art. 48b ust. 3a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzeniu ponownej kontroli gospodarstwa;

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz pogłębiania ich kultury prawnej.

Uzasadniając skargę, podobnie jak w odwołaniu, wydane rozstrzygnięcie uznano za błędne i niezrozumiałe. Po wskazaniu przepisów prawa materialnego skarżący podał, że przewidziano dwa alternatywne rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w postaci nakazu usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie albo nakazu uboju zwierząt określonych gatunków oraz zakazu utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków. Organ nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie, a dopiero w sytuacji, gdy uchybienia nie zostaną usunięte, nakazuje ubój zwierząt, albo od razu sięga po bardziej radykalny środek, jakim jest nakaz uboju zwierząt. Alternatywa rozstrzygnięć nie może być rozumiana w taki sposób, który dopuszczalny arbitralny wybór. Oznacza to, że organ musi wyczerpująco uzasadnić, dlaczego wybrał takie, a nie inne z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć. Skoro ustawodawca dopuszcza w tej sytuacji wydanie rozstrzygnięć istotnie ingerujących w sferę praw jednostki powinna być podejmowana jedynie w ostateczności, dokonując wyboru koniecznego rozstrzygnięcia organ ma obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności. Radykalność rozstrzygnięcia podkreśla fakt, że za zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii, nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. W konsekwencji oznacza to, że posiadacz zwierząt ponosi całkowity ekonomiczny koszt uśmiercenia należących do niego zwierząt.

Następnie skarżący omówił zasadę proporcjonalności, z której wyprowadził, że

obowiązkiem organu jest wykazanie, iż zastosował środek proporcjonalny. Zwłaszcza w sytuacji, gdy decyduje się na rozwiązanie bardziej radykalne, jakim jest nakaz uboju zwierząt, organ musi wykazać w uzasadnieniu, dlaczego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zastosować środek dalej idący, dlaczego nie wystarczyło nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień, a dopiero w razie niedopełnienia tych obowiązków, organ wydałby decyzję o nakazie zabicia zwierząt.

W ocenie skarżącego uchybienia, stwierdzone w protokole kontroli z 19 października 2019 r. nie stanowią bezwzględnej przesłanki wydania decyzji o nakazie uboju zwierząt, skoro w art. 48b ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt uchybienia w przestrzeganiu obowiązków związanych z ochroną przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej uzasadniają obydwa alternatywne rozstrzygnięcia. Istotne jest, że skarżący, co do zasady zastosował się do zaleceń zawartych w protokole kontroli. Podczas pierwszej kontroli w dniu 19 października 2019 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości, odnośnie których została wydana decyzja nakazująca usunięcie uchybień ustalonych w czasie kontroli. Jedynym uchybieniem, jakie powtórzyło się podczas kontroli w 2020 r. i zostało stwierdzone przez inspektorów jako niezrealizowane był brak zabezpieczeń budynku, w którym utrzymywane są świnie przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych.

Ponowna kontrola przeprowadzona w 2020 r., potwierdziła, że usunięto w zasadzie wszystkie wymienione uchybienia. Jedyne uchybienia, jakie stwierdzono podczas kontroli to brak zabezpieczeń budynku, w którym utrzymywane są świnie przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych. Drugiego z wymienionych w trakcie kontroli z 2020 r., braku zabezpieczeń budynku, w którym przygotowywana jest pasza przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych, w 2019 r. nie było. Kwestia ta wymagała zweryfikowania przez organ odwoławczy, na etapie postępowania odwoławczego, czego organ nie uczynił, naruszając tym samym obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wynikający z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Organy obu instancji nie wyjaśniły przy tym w żaden sposób, dlaczego - mając na uwadze podjęte przez skarżącego działania zmierzające do wyeliminowania wszystkich uchybień stwierdzonych podczas pierwszej kontroli, a także dostrzeżone podczas drugiej wątpliwości, co do których usunięcia skarżący nie został wezwany w trybie art. 48b ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt jedynym racjonalnym środkiem prawnym służącym przywróceniu stanu zgodnego z prawem, było fizyczne unicestwienie całego stada trzody chlewnej utrzymywanego w gospodarstwie skarżącego, co do którego nie było jakichkolwiek podstaw, by stwierdzić ognisko choroby zakaźnej zwierząt.

Wyrażając brak zrozumienia powodów wydania tak daleko idącej decyzji skarżący ocenił, że organy dopuściły się naruszenia zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organy nie wykazały, iż zastosowały w tym przypadku środek proporcjonalny, nie wyjaśniły dlaczego nie wystarczyło ponowne nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień, a dopiero w razie niedopełnienia tych obowiązków, organ wydałby decyzję o nakazie zabicia zwierząt.

Nadto zauważono brak wykazania związku pomiędzy ilością stwierdzonych przypadków ASF, a koniecznością zastosowania tak radykalnego środka, jakim jest ubój zwierząt. Nie wykazano w szczególności, że na skutek nieprzestrzegania wymogów doszło już do zakażenia stada, co z pewnością uzasadniałoby podjęcie od razu najbardziej radykalnych kroków. Poza brakiem wykazania konieczności wydania decyzji zawierającej radykalne rozwiązania skarżący zanegował prawidłowość stanowiska, że organ był związany i musiał orzec o uboju wszystkich świń. Organ powinien przeprowadzić ponowną kontrolę i wszystko można było ocenić i stwierdzić, że wszystko już jest w porządku. Końcowo skarżący podał, iż nie może się pogodzić z nagłym zamknięciem gospodarstwa, które prowadzone jest od 40 lat i daje sobie radę, w niełatwych realiach ekonomicznych.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowana w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 18 lutego 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej - p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji jak też decyzji ją poprzedzającej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o nakazie uboju zwierząt z gatunku świnia domowa oraz zakazie utrzymywania w gospodarstwie rolnym skarżącego zwierząt tego gatunku. W badanej sprawie zapadały rozstrzygnięcia znajdujące odzwierciedlenie w ustaleniach poczynionych kontrolnie przez organ I instancji w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez skarżącego. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie budzi najmniejszych wątpliwości, że skarżący dopuścił się uchybień nie wypełniając obowiązków w zakresie bioasekuracji określonych, między innymi, w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz.U z 2018 r. poz. 290 ze zm.- dalej jako rozporządzenie MRRW). Naruszenia tych obowiązków szczegółowo zostały opisane w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 19 października 2019 r.. Z protokołu kontroli nr [...] w sposób jednoznaczny wynika, że nie sporządzono spisu świń i nie złożono go w terminie w biurze ARiMR, nie zabezpieczono budynku przed dostępem zwierząt wolnożyjących i domowych, nie stosowano środków higieny niezbędnych do ograniczenia szerzenia się afrykańskiego pomoru świń i brak było mat dezynfekcyjnych przed wejściem do pomieszczeń. Co istotne sam skarżący protokół kontroli podpisał i nie wniósł uwag do poczynionych w nim zapisów.

Ustalony kontrolnie stan faktyczny legł u podstaw wydania przez PLW w T. decyzji z dnia 5 grudnia 2019 r., nr 27/2019, którą na podstawie art. 48b ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych (dalej u.o.z.z.) nakazano skarżącemu usunięcie precyzyjnie wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym w tym celu terminie. Dodatkowo w oparciu o art. 48b ust. 2 u.o.z.z. w sentencji decyzji zawarto zapis o jej natychmiastowej wykonalności. Z przyjętego w podstawie prawnej decyzji przepisu wynika, że powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń o których mowa w przepisach wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawie, w drodze decyzji: nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie (pkt 1) nakazuje zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywanie w gospodarstwie zwierząt tych gatunków. W przypadku natomiast, gdy podmiot nie zastosuje się do nakazów usunięcia stwierdzonych uchybień w określonym terminie, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję nakazującą zabicie lub ubój zwierząt oraz zakazującą utrzymywanie zwierząt tych gatunków (ust. 3).

Skierowany do skarżącego nakaz zawarty we wskazanej wyżej decyzji nie został wykonany w całości. W dniu 2 lipca 2020 r. została przeprowadzona ponowna kontrola udokumentowana protokołem nr [...]. Z dokumentu tego wynika, że brak jest zabezpieczenia budynku, w którym utrzymywane są świnie przed dostępem zwierząt wolno żyjących i domowych i zwierzęta karmione są paszą niezabezpieczoną przed dostępem zwierząt wolno żyjących, gdyż pomieszczenie w którym przechowywane są zboża i słoma jest nieszczelne, brak zabezpieczenia otworów okiennych, dodatkowo zaobserwowano obecność zwierząt domowych – kotów. Podobnie jak miało to miejsce wcześniej, także i omawiany protokół został podpisany bez uwag przez skarżącego.

Zauważyć w tym miejscu należy, że organ I instancji orzekając w sprawie jako podstawę prawną podał także art. 48 ust. 3 u.o.z.z. co wiązano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z niewykonaniem przez skarżącego obowiązków nałożonych decyzją z dnia 5 grudnia 2019 r., nr 27/2019 tj. usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. W tym stanie rzeczy, wobec niewykonania przez skarżącego nakazu, do którego został on zobowiązany decyzją wydaną na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z., PLW w T. nie mógł odstąpić od wydania decyzji w oparciu o art. 48 b ust.3. Decyzja ta stanowi rodzaj decyzji związanej, a to oznacza, że w przypadku spełnienia określonych przepisem przesłanek organ zobowiązany jest do jej wydania.

Argumentacja i zarzuty skargi nie wpływają na ocenę legalności zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Z samą skargą zgodzić się można w jednym wąskim aspekcie, a mianowicie takim, że skarżący usunął część nieprawidłowości, choć jak sam wskazuje w piśmie procesowym, brak było zabezpieczeń budynku, w którym utrzymywane są świnie.

Zarzuty skargi oscylują wokół żądania przeprowadzenia kolejnej kontroli, w której to skarżący upatruje potwierdzenia przez organ, że w chwili obecnej wszystkie nieprawidłowości stwierdzone jeszcze w październiku 2019 r. zostały wyeliminowane. Właśnie z powodu zaniechania przez organ tej czynności podniesiono większość zarzutów naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym zarzuty te są nietrafne, zaś stanowisko skarżącego nie ma uzasadnionych podstaw. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że strona skarżąca w sposób opaczny interpretuje obowiązujące przepisy. W celu eliminacji zagrożeń związanych z afrykańskim pomorem świń wprowadzono czytelne i jednoznaczne unormowania służące ograniczeniu tego zjawiska. Innymi słowy powstał system bioasekuracji, którego wprowadzenie ma zapewnić eliminację istniejących zagrożeń. Jak wiadomo dla sprawnego funkcjonowania systemu jako takiego niezbędne jest przestrzeganie ustalonych norm na poszczególnych etapach, w tym przypadku hodowli świń, i to przez wszystkie podmioty, których to zagadnienie dotyczy. Zatem sam system będzie na tyle skuteczny, czy szczelny, na ile podmioty objęte owym systemem będą przestrzegać ustalonych zasad. Sam ustawodawca uposażył organy inspekcji weterynaryjnej w instrumenty prawne służące egzekwowaniu przyjętych zasad. Trafnie w samej skardze jej autor odwołuje się do konieczności proporcjonalnego stosowania nakładanych na stronę nakazów, pomijając przy tym, że w istocie sam nie dostosował się do nakazu, którego realizacja umożliwiała mu dalszą hodowlę świń, z której jak zaznacza w odwołaniu, utrzymuje się prowadząc gospodarstwo od 40 lat. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy wyczerpały wymóg formuły proporcjonalności, bowiem nakaz uboju zwierząt i zakaz utrzymywania ich w gospodarstwie w przyszłości jej konsekwencją niedostosowania się do decyzji PIW w T. z dnia 5 grudnia 2019 r. nr 27/2019. Nakaz usunięcia uchybień stwierdzonych w trakcie kontroli z jednoczesnym wyznaczeniem terminu dokonania tej czynności stanowił dowód dochowania formuły proporcjonalności. Jednak jak wskazuje lektura akt administracyjnych skarżący nie dostosował się do nakazu i nie wyeliminował nieprawidłowości. Zaniechanie to rodzi oczywistą konsekwencję w postaci przedsięwzięcia przez organ innych rozwiązań prawnych służących ochronie pozostałych podmiotów zajmujących się hodowlą zwierząt, a w dalszej perspektywie, całego systemu bioasekuracji. Nie może być tak, jak zdaje się oczekiwać skarżący, że tylko stwierdzenie ogniska choroby zakaźnej zwierząt mogłoby dawać podstawy do nakazu uboju zwierząt. Mowa w tym przypadku jest o zjawisku skrajnym spowodowanym nieprzestrzeganiem przyjętych zasad. Celem decyzji nakazującej ubój zwierząt w wyznaczonym terminie i zakaz utrzymywania zwierząt tego gatunku w przyszłości będzie po pierwsze ochrona samego systemu bioasekuracji, a po wtóre uniemożliwienie prowadzenia hodowli przez podmioty nie przestrzegających obowiązujących przepisów. Nie można się zatem zgodzić ze skarżącym, że wydano zbyt daleko idącą czy niezrozumiałą decyzję, gdy należało wydać decyzję o nakazie usunięcia nieprawidłowości. Przypomnieć skarżącemu należy, że decyzję zawierającą taki właśnie nakaz otrzymał lecz nie podjął dostatecznych czy kompleksowych środków zmierzających do usunięcia nieprawidłowości. Skarżący nawet w twierdzeniach skargi w sposób pośredni potwierdza niedostosowanie się do decyzji z dnia 5 grudnia 2019 r., nr 27/2019. Podaje on mianowicie, że ,,usunięto w zasadzie wszystkie uchybienia", czy ,,co do zasady zastosował się do zaleceń zawartych w protokole kontroli". W takiej sytuacji, co najwyżej można mówić o wykonaniu niektórych obowiązków, lecz z całą pewnością skarżący nie wykonał w terminie wszystkich nałożonych na niego obowiązków, a dodatkowo katalog nieprawidłowości poszerzył się o uchybienia związane z przetrzymywaniem paszy.

Nie znajdują oparcia w ustaleniach poczynionych przez organ zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej stan faktyczny sprawy ustalono niesprzecznie i jednoznacznie. Nie może być też mowy o naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Dość w tym miejscu zaznaczyć, że skoro w gospodarstwie rolnym skarżącego dwukrotnie kontrolnie wykazano nieprawidłowości, nielogicznym jawi się zarzut niedostrzeżenia ich usunięcia w dacie wydawania decyzji. Przyjęty w podstawie prawnej decyzji art. 48b ust. 3 u.o.z.z. daje podstawę do nakazaniu uboju zwierząt nawet w przypadku jednokrotnego stwierdzenia nieprawidłowości o ile organ uzna, że jest to działanie niezbędne. W niniejszej sprawie skarżący ignorował skierowane do niego nakazy, zaś zmienił swoją postawę dopiero w momencie wydania decyzji o nakazie uboju zwierząt, tj. po 11 miesiącach od stwierdzenia nieprawidłowości, nieusuniętych zresztą do dnia przeprowadzenia rekontroli.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa procesowego i materialnego, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.