Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 602/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 oraz art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją nr [....]z dnia 30 października 2015 r. znak: [....] nałożył na Gminę J. reprezentowaną przez Wójta Gminy J. obowiązek dokonania rozbiórki:

I. nawierzchni żwirowej drogi gminnej nr [....] działki nr ewid. [....] na długości 85 m mierzonej od skrzyżowania z drogą główną przez wieś nr ewid. [....] w miejscowości L.

II. przepustu z kręgów betonowych o średnicy ( 120 cm wykonanego dla przeprowadzenia cieku wodnego przecinającego trasę drogi, zrealizowanego na odcinku wykonanej nawierzchni żwirowej o długości 85 m jak w punkcie I niniejszego orzeczenia wraz z obowiązkowym tymczasowym zapewnieniem ciągłości ruchu na drodze nr ewid. [....] oraz ciągłości przepływu cieku wodnego w obrębie prowadzonych robót rozbiórkowych.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 22 marca 2016 r., nr [....] , znak [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: Kpa) oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. 2013r. poz. 1409 zpóźn. zm., dalej: u.p.b.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nałożeniu na inwestora Gminę J. obowiązku dokonania rozbiórki:

I nawierzchni żwirowej drogi gminnej nr [....] działki nr ewid. [....] na długości 85 m mierzonej od skrzyżowania z drogą główną przez wieś nr ewid. [....] w miejscowości L.

II przepustu z kręgów betonowych o średnicy ( 120 cm wykonanego dla przeprowadzenia cieku wodnego przecinającego trasę drogi, zrealizowanego na odcinku wykonanej nawierzchni żwirowej o długości 85,0 m jak w punkcie I niniejszego orzeczenia wraz z obowiązkowym tymczasowym zapewnieniem ciągłości ruchu na drodze nr ewid. [....] oraz ciągłości przepływu cieku wodnego w obrębie prowadzonych robót rozbiórkowych.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że impulsem do podjęcia działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. było pismo J.G. z dnia 10 stycznia 2001 r. wraz z dołączonymi załącznikami.

W dniu 21 czerwca 2001 r. PINB w N. przeprowadził oględziny na przedmiotowym terenie w obecności J.G. i J.J. W ich trakcie ustalono, że "nawierzchnia przedmiotowej drogi jest żwirowa. Korona drogi ma średnią szerokość 4,6-5,2 m. Wizualnie stwierdzono, że średnia wysokość nasypu pod koroną drogi wynosi ok. 35 cm na wysokości zabudowań gospodarczych Państwa G. do ok. 80 cm w miejscu przepustu. Pod drogą na odcinku 40,0 m założony jest przepust z rur betonowych o średnicy ( 120. Wg oświadczenia G.J. nasyp z żwiru jak i przepust były wykonane w 1999 roku - we wrześniu. Długość odcinka na którym nasypano żwir wynosi około 85,0 m " (k. 17-19 akt PINB).

Decyzją z dnia 25 czerwca 2001 r. znak: [....] w N. na podstawie art. 48 u.p.b. nakazał "Panu A.W. Przewodniczącemu Zarządowi Gminy J. jako zarządcy drogi gminnej" rozbiórkę spornego przepustu oraz odcinka drogi.

W dniu 5 grudnia 2001 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję znak: [....] , którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 1 lipca 2002 r. PINB w N. wydał decyzję znak: [....] , którą nakazał A.W. Przewodniczącemu Zarządu Gminy J. dokonać rozbiórki przepustu wykonanego pod drogą gminna oraz odcinka drogi gminnej.

Następnie decyzją znak: [....] z dnia 10 lipca 2003 r. MWINB w K. uchylił decyzję z dnia 1 lipca 2002 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji, a następnie w związku z powyższą decyzją przekazał sprawę do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami przez Starostwo Powiatowe w N. Wydział Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1803/03 uchylił zaskarżoną decyzję MWINB w K. z dnia 10 lipca 2003 r. znak: [....] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W dniu 31 lipca 2007 r. podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że "szerokość przedmiotowego odcinka jezdni wynosi ok. 4,60 m. Roboty zostały wykonane przy pomocy okolicznych mieszkańców zamieszkałych w sąsiedztwie przedmiotowej drogi z pomocą zarządcy drogi czyli Wójta Gminy J. (...).Przedmiotowym odcinkiem drogi biegnie wykonany podczas robót (...) ciek wodny, który został uchwycony w przepust (...). Na dzień dzisiejszy jest trudno określić wysokość nasypu drogi, gdyż z upływem czasu droga uległa erozji, rozmyciu i rozjechaniu przez pojazdy. Według strony skarżącej J.G. , przedmiotowa droga na całej długości została podniesiona średnio ok. 70 cm i była węższa (...). Według J.J. szerokość drogi była szersza ok. 2 m i wynosiła przy wjeździe z drogi powiatowej ok. 7 m, przy końcu zabudowań [....] ok. 4,5 m. Wzdłuż przedmiotowej drogi po stronie działki [....] biegł ciek wodny o szer. ok. 2 m. (...) Cały teren jest nachylony w dół w kier. połud.-wsch., tak że nieruchomość [....] znajdowała się poniżej drogi i była narażona na okresowe zalewanie przez ciek. Działki po stronie północnej są wyżej niż po stronie południowej".

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2007 r. znak: [....] na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. PINB w N. nakazał Gminie J. przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej drogi gminnej nr [....] na działce nr [....] wraz z oceną techniczną wykonanych robót w terminie do 10 września 2007 r., natomiast w dniu 18 stycznia 2008 r. MWINB w K. wydał postanowienie znak: [....] , którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 5 maja 2008 r. znak: [....] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 5 1 ust. 7 PINB w N. nakazał inwestorowi Gminie J. doprowadzić do stanu poprzedniego drogę gminną nr [....] w L. Kolejno w dniu 6 lutego 2009 r. MWINB w K. wydał decyzję znak; [....] , którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 29 września 2010 r. na dziennik podawczy organu I instancji wpłynęło pismo J.G. , w którym wskazano, że w trakcie prowadzonych prac budowlanych na drodze gminnej nr [....] w L. przekroczona została granica pasa drogowego i naruszono działki należące do J.G. i J.G.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2010 r. znak: [....] w N. postanowił "umorzyć postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przy drodze gminnej nr [....], nr ewid. działki [....] w L. z uwagi na jego bezprzedmiotowość".

W dniu 19 maja 2011 r. MWINB w K. wydał decyzję znak: [....] , którą uchylił skarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejno w dniu 27 kwietnia 2012 r. PINB w N. wydał postanowienie znak: [....] , którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy drodze gminnej oraz nałożył na Gminę J. obowiązek przedłożenia; zaświadczenia o zgodności budowy z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31 sierpnia 2012 r.

W dniu 31 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy J. zwrócił się z prośbą do organu I instancji o przesunięcie terminu wykonania nałożonego obowiązku w ww. postanowieniu do dnia 31 grudnia 2012 r.

Następnie Wójt Gminy J. w związku z nałożonym w ww. postanowieniu obowiązkiem, w dniu 28 września 2012 r. dostarczył mapę do celów projektowych oraz poinformował o trwającej procedurze przygotowania dokumentacji projektowej, zaś pismem z dnia 31.12.2012 r. znak: [....] zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu do dnia 30.06.2013 r.

Następnie decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. nr [....] znak: [....] w N. nakazał "Gminie J. reprezentowanej przez Wójta Gminy J. [....] dokonać rozbiórki:

- pasa o szerokości 0,6 m - 1,2 m drogi gminnej nr [....] , jaką stanowi działka nr ewid [....] w miejscowości L. w taki sposób, aby szerokość korony drogi nie przekraczała 4,0 m oraz nie wykraczała poza zakres granic ewidencyjnych wskazanej działki drogowej

- odcinka przepustu o długości ok. 2,5 m zlokalizowanego po stronie południowej drogi gminnej [....] - działki nr ewid. [....] w miejscowości L. , wykraczającego poza zakres granic ewidencyjnych wskazanej działki drogowej".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.G. oraz Wójt Gminy J.

W dniu 21 czerwca 2013 r. MWINB wydał decyzję nr [....] znak: [....] , którą uchylono skarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem nr 200/2014 z dnia 6 listopada 2014 r. znak: [....] organ I instancji zobowiązał Inwestora Gminę J. reprezentowaną przez Wójta Gminy J. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.

Zawiadomieniem z dnia 7 października 2015 r. znak: [....] organ I instancji poinformował Wójta Gminy J. o konieczności przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia, a następnie w dniu 30 października 2015 r. wydał zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ II instancji stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomniał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę części drogi gminnej nr [....] zlokalizowanej na działce nr [....] w L. oraz odcinka przepustu o długości ok. 2,5 m położonego po stronie południowej ww. drogi gminnej. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że przedmiotowa nawierzchnia żwirowa wraz z przepustem zostały wykonane w 1999 r. Postępowanie winno być zatem prowadzone na podstawie przepisów prawa budowlanego wprowadzonego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 6. ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), postepowanie prowadzono na podstawie przepisów dotychczasowych. Organ przywołał definicję budowli (art. 3 pkt 3 u.p.b.) oraz definicję obiektu liniowego (art. 3 pkt 3a u.p.b.). Ustalił, że przedmiotowa droga stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.). Wykonane w 1999 r. roboty budowlane zakwalifikował jako rozbudowę drogi gminnej nr 2524573 znajdującej się w miejscowości L. przez Gminę J. W wyniku dokonanej przez inwestora rozbudowy poprzez założenie pod działką drogową o nr ewid. [....] kręgów betonowych o średnicy 1,20 m powstał przepust cieku wodnego o nazwie [....] oraz poszerzona została korona powyższej drogi. Jak wynika z analizy pisma Wójta Gminy J. z dnia 17 kwietnia 2001 r. znak: [....] wskazano w nim, że szerokość korony przedmiotowej drogi wynosi 4,0 m (k. 13 akt PINB). Natomiast jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 21 czerwca 2001 r. przedmiotowa droga ma szerokość od 4,6 m do 5,2 m. (k. 19 akt PINB). Jak wynika z porównania dwóch powyższych wymiarów doszło do zmiany szerokości przedmiotowej drogi. Na podstawie kopii mapy zasadniczej pozyskanej przez organ I instancji ze Starostwa Powiatowego w N. Wydział Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami w dniu 11 kwietnia 2012 r. ustalił, że obecna szerokość drogi na odcinku rozbudowanym w 1999 r. przekracza szerokość pasa drogowego drogi gminnej nr [....] stanowiącej działkę o nr ewid. [....] w miejscowości L. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b.: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29-31. W związku z powyższym na realizację przedmiotowej inwestycji budowlanej konieczne było uzyskanie uprzednio pozwolenia na budowę. Pominięcie wymaganej procedury uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej świadczy o wykonaniu robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, które podlegają hipotezie art. 48 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Przedmiotowy obiekt budowlany, wybudowany bez właściwego pozwolenia na budowę, powinien być oceniany przede wszystkim pod kątem możliwości jego legalizacji. W konsekwencji, postanowieniem PINB nr [....] z dnia 6 listopada 2014 r., znak: [....] , nałożono na inwestora Gminę J. reprezentowaną przez Wójta Gminy J. obowiązek przedłożenia niezbędnych do legalizacji dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. (k. 551-552 akt PINB). Inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji, które mu przysługiwało. W przypadku niespełnienia przesłanek z 48 ust. 2 i 3 u.p.b. organ obowiązkowo musi wydać decyzje nakazującą rozbiórkę. Zatem PINB w niniejszej sprawie wydał prawidłową decyzję o rozbiórce nawierzchni żwirowej drogi gminnej oraz przepustu z kręgów betonowych. MWINB z uwagi na fakt pominięcia przez organ I instancji okoliczności niewykonania przez obowiązku nałożonego postanowieniem PINB nr [....] z dnia 6 listopada 2014 r., znak: [....] , skutkującego obligatoryjnym nałożeniem obowiązku rozbiórki, doprecyzował sentencję przedmiotowej decyzji organu I instancji o zapis art. 48 ust. 4 u.p.b. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.): "Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność ". Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.): "Gmina posiada osobowość prawną". Zatem zasadnym było doprecyzowanie decyzji PINB nr [....] z dnia 30 października 2015 r. znak: [....] i nałożenie nakazu rozbiórki na Gminę J. , zamiast na Gminę J. działająca przez Wójta Gminy J.

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu i piśmie z dnia 17 listopada 2015 r., MWINB stwierdził, że rozpatrzył je w postępowaniu odwoławczym, a powyższe uzasadnienie stanowi odpowiedź na poruszane kwestie. Podnoszona kwestia dojazdu do nieruchomości sąsiednich w związku z decyzją o rozbiórce fragmentu drogi gminnej nr [....] stanowiącej działkę o nr ewid. [....] w miejscowości L. pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest samowolna rozbudowa drogi gminnej nr [....] . Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że jedynym zgodnym z literą prawa działaniem organu nadzoru budowlanego, wobec nie spełnienia obowiązku wynikającego z postanowienia PINB nr [....] z dnia 6 listopada 2014 r., znak: [....] , było orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Gmina J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opisaną wyżej decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ustawy prawo budowlane, poprzez uniemożliwienie skarżącemu zgromadzenie odpowiednich dokumentów niezbędnych do legalizacji, z którego to prawa skarżący chciał skorzystać, wskazując równocześnie na konieczność wydłużenia terminu potrzebnego na skompletowanie całości dokumentacji w tym zakresie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę podniesiono, że obiekt budowlany powinien być oceniany przede wszystkim pod kątem możliwości jego legalizacji. Wbrew twierdzeniom zawartym w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżący chciał skorzystać z prawa, które mu przysługiwało w opisanym zakresie, co jednoznacznie wynika treści dokumentów oraz treści odwołania wniesionego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 30 października 2015 r. Skarżący, chcąc uniknąć negatywnych dla Gminy i jej mieszkańców konsekwencji związanych z koniecznością rozbiórki przedmiotowej nawierzchni i przepustów, czynił starania w celu zebrania dokumentów niezbędnych dla dokonania legalizacji inwestycji. Brak możliwości zadośćuczynienia nałożonemu na skarżącego obowiązkowi w wyznaczonym terminie nie może być utożsamiane z niezgodnymi z prawdą twierdzeniami zawartymi w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczącymi rzekomej rezygnacji skarżącego z przysługującego mu w tym zakresie prawa.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że obowiązek przedłożenia dokumentów w niniejszej sprawie został nałożony postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r., w którym wyznaczono termin wykonania obowiązku na dzień 31 grudnia 2015 r. W sytuacji niewykonania obowiązku przepisy zobowiązują organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Uczestniczka postępowania J.G. w piśmie z dnia 12 lipca 2016 r. wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Na wstępie stwierdzić należy, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2009 r. sygn. II SA/Kr 570/09. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji również nie wspomniano o tym wyroku.

Tymczasem, zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, po wydaniu przez sąd wyroku i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2009 r. sygn. II SA/Kr 570/09, jaki zapadł w sprawie ze skargi J.G. i S.G. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lutego 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego, wyraził następującą ocenę prawną:

- organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że inwestorem wykonanych w 1999 roku robót budowlanych przy drodze gminnej nr [....] w L. była Gmina J.,

- prawidłowo je zakwalifikował jako roboty budowlane polegające na przebudowie drogi,

- organ pierwszej instancji słusznie uznał, że kwalifikacja wykonanych robót winna nastąpić stosownie do brzmienia art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (decyzja PINB w N. z dnia 5 maja 2008 r. sygn. akt [....] , wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w konsekwencji, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 3 należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy,

- celem i istotą regulacji zawartej w art. 51 pr. bud. jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, czyli naprawczego, tj. doprowadzenie do zgodności z prawem robót budowlanych innych, niż objęte hipotezą art. 48 pr. bud. i art. 49b pr. bud., tj. innych niż wybudowanie lub budowa obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia lub zgłoszenia. W przypadkach uregulowanych art. 51 ust. 1 organ obowiązany jest wydać jedną z decyzji, o których mowa w pkt. 1, 2 lub 3. tj.:

1) decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach art. 50 ust. 1 pkt. 1, 2 lub 3 nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem,

2) decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu godnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania - gdy roboty budowlane wykonane (lub wykonywane) w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt. 1, 2 lub 3 mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, albo

3) decyzję określoną w pkt. 3 ust. 1 przepisu, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

- decyzja, o której mowa w pkt. 1 tj. może być wydana wówczas, kiedy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, czyli, że samowolnych robot budowlanych nie można zalegalizować. Natomiast, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ jest obowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, lub robót budowlanych. Doprowadzenie robót budowlanych do zgodności z prawem nie następuje w aspekcie przepisów prawa cywilnego, lecz administracyjnego, w szczególności przepisów technicznych. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji nie zbadał i nie wyjaśnił, czy wykonane roboty budowlane pozostają w zgodności z prawem tj. z przepisami prawa budowlanego, oraz z przepisami wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 7 pr. bud. Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r, nr 43, póz. 430),

- organ nie ustalił, jaki w istocie był "stan poprzedni" przebudowanej drogi, dlatego nie było możliwym przywrócenie jej do takiego stanu. Niejasna jest sprawa wysokości nadsypanej warstwy żwiru, a także aktualna wysokość tej warstwy żwiru, przy uwzględnieniu eksploatacji drogi oraz oddziaływania warunków atmosferycznych w okresie od wykonania robót do wydania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Organy obydwu instancji całkowicie ocenę tę pominęły.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę części drogi gminnej nr [....] zlokalizowanej na działce nr [....] w L. oraz odcinka przepustu o długości ok. 2,5 m. Rzeczą organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, a nie skontrolowanie decyzji organu I instancji.

Nie wiadomo również, na jakiej podstawie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji znalazło się twierdzenie, że rozbiórka przepustu miała być wykonana na odcinku długości 2,5 m.

Nadto, należy zwrócić uwagę, że sposób sformułowania sentencji decyzji budzi wątpliwości. Nakazanie rozebrania nawierzchni żwirowej drogi (organ nie ustalił na jakiej głębokości i szerokości) musiało być poprzedzone ustaleniem, że żwir wysypano dopiero w 1999 roku, a wcześniej przedmiotowa droga w ogóle nie była utwardzona żwirem. Takiego ustalenia natomiast brak.

W punkcie II decyzji nakazano wykonanie rozbiórki przepustu z kręgów betonowych o średnicy ( 120 cm wykonanego dla przeprowadzenia cieku wodnego przecinającego trasę drogi, zrealizowanego na odcinku wykonanej nawierzchni żwirowej o długości 85,0 m jak w punkcie I. Sformułowanie to wydaje się wskazywać, że przepust ma długość 85 m, gdy tymczasem podczas oględzin w dniu [....] .2001 r. ustalono, że "pod drogą na odcinku 40 m założony jest przepust z rur betonowych" .

Zarzuty skargi są natomiast zupełnie niezasadne. Postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót prowadzone jest od 15 lat. Pierwsza decyzja rozbiórkowa wydana została w 2001 r., a począwszy od 2007 r. strona skarżąca była wzywana o złożenie stosownych dokumentów. W dniu 7.08.2007 r. PINB w N. nakazał Gminie J. przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej drogi gminnej nr [....] na działce nr [....] wraz z oceną techniczną wykonanych robót w terminie do 10 września 2007 r., a w dniu 27.04.2012 r. wydał postanowienie, którym nałożył na Gminę J. obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31 sierpnia 2012 r. Termin ten był przesuwany do 31 grudnia 2012 r. Kolejnym postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r. ponownie wezwano stronę skarżącą do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji w terminie do 31 grudnia 2015 r. Dlatego też zarzut, że organy uniemożliwiły skarżącemu zgromadzenie odpowiednich dokumentów niezbędnych do legalizacji, z którego to prawa skarżący chciał skorzystać, w żaden sposób nie koresponduje ze wskazanymi wyżej faktami.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.153 p.p.s.a. oraz art.7, 77 i 107 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) oraz art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 k.p.a.