Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 658/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 1260
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1260
article: art. 91 ust. 1 i3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2019 r. w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla Prezydenta Miasta S. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski — działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: usg) — stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Prezydenta Miasta S., dalej, jako "uchwała" - w całości, jako sprzecznej z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm., dalej: "ustawa" lub ups) w związku z załącznikiem Nr 1 - I Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936), dalej jako "rozporządzenie".

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ nadzoru przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach wskazał, że na sesji w dniu [...] roku uchwałą Nr [...] Rada Miejska w S. ustaliła wynagrodzenie dla Prezydenta Miasta S. (§ 1 uchwały). Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 5 marca 2019 r. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, albowiem, na co zwrócił uwagę, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta). Czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały (art. 8 ust. 2 ustawy). Natomiast jak wynika z treści art. 36 ust. 2 ustawy, pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje dodatek specjalny (art. 36 ust. 3 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 4 ustawy pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek funkcyjny. Przedział kwoty wynagrodzenia zasadniczego dla prezydenta miasta (miasta na prawach powiatu) do 300 tys. mieszkańców, na co zwrócił uwagę, został określony w załączniku Nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z treścią załącznika Nr 1 - I Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia, prezydentowi miasta (miasta na prawach powiatu) do 300 tys. mieszkańców można przyznać wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 3800 zł - 5000 zł. Należy zauważyć, że stawki te obowiązują od 1 lipca 2018 r.

Powyżej wskazany przepis załącznika do rozporządzenia ma zastosowanie do wynagrodzenia Prezydenta Miasta S., gdyż Miasto S. jest miastem na prawach powiatu do 300 tys. mieszkańców - zgodnie z danymi Głównego Urzędu Statystycznego w 2017 r. w Mieście S. zamieszkiwało 204 013 osób (dane za Głównym Urzędem Statystycznym http://katowice.stat.gov.pl/statystyczne-yademecum-samorzadowca).

Tym samym, wyjaśnił, że mając na uwadze przytoczone powyżej regulacje prawne, należy wskazać, iż rada miasta w kształtowaniu składników wynagrodzenia prezydenta miasta nie ma nieograniczonych możliwości, lecz jest obowiązana stosować zasady określone przepisami ustawy oraz przepisami rozporządzenia wydanego w wykonaniu tej ustawy. Tymczasem, na co zwrócił uwagę, w § 1 pkt 1 uchwały ustalono, że miesięczne wynagrodzenie zasadnicze Prezydenta Miasta S. wynosić będzie 6.2000,00 złotych, co stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 36 ust. 2 ustawy w związku z załącznikiem Nr 1 -1 Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia.

W ocenie organu nadzoru Rada Miasta ustalając wysokość wynagrodzenia zasadniczego Prezydenta Miasta jest obowiązana do jego ustalenia na poziomie wskazanym w rozporządzeniu, tj. w kwocie pomiędzy 3800 - 5000 zł, a nie jak ustalono w uchwale na poziomie 6200 zł. Przyznana Prezydentowi Miasta kwota wynagrodzenia zasadniczego jest zatem wyższa od dopuszczalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego w rozporządzeniu. Dodatkowo, trzeba podkreślić, iż nieprawidłowe określenie wysokości wynagrodzenia zasadniczego wpływa także na podstawę naliczenia dodatku specjalnego oraz dodatku za wieloletnią pracę. Z treści uzasadnienia załączonego do projektu spornej uchwały umieszczonego w BIP wynika, że Rada Miejska w sposób świadomy ustaliła wynagrodzenie organu wykonawczego w wysokości niezgodnej z przepisami rozporządzania, wskazując, że: "W opinii Rady Miejskiej w S. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych jest niezgodne z ustawą o pracownikach samorządowych. Rozporządzenia są bowiem aktami wykonawczymi w stosunku do ustaw, które dla swej ważności muszą zostać oparte na konkretnej normie ustawowej, a swoim zakresem przedmiotowym mogą regulować wyłącznie aspekty bezpośrednio wskazane w ustawie. Istotnym przy tym jest, że normy rozporządzenia nie mogą być sprzeczne z przepisami ustaw oraz nie mogą odmiennie normować materii uregulowanej przez ustawę. W zakresie maksymalnej wysokości organu wykonawczego gminy taka sprzeczność jest ewidentna". Równocześnie wskazał, że Rada Miejska w S. zaznaczyła, że "w całości zgadza się z zarzutami sformułowanymi przez Związek Miast Polskich w opinii prawnej z dnia 31 maja 2018 r. na temat rozporządzenia o wynagrodzeniach i zawartych w tej opinii tezach negujących obowiązywanie rozporządzenia, a mianowicie:

Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych stanowiące podstawę do wydania rozporządzenia płacowego należy interpretować w kontekście całej ustawy z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP oraz EKSL, jako aktów mających wyższą pozycję w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Obniżenie wysokości minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia zasadniczego wybranych grup pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania uznać należy za niezgodne z ustawą o pracownikach samorządowych, zwłaszcza w kontekście Konstytucji RP i EKSL.

Obniżenie wysokości minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia zasadniczego wybranych grup pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania może stanowić formę cenzusu majątkowego utrudniającego dostęp do funkcji publicznych.

Za niezgodny z ustawą o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego - zwłaszcza w kontekście zasad wynikających z preambuły Konstytucji RP - uznać należy tryb, w jakim wydano rozporządzenie płacowe.

Istotne zmiany wprowadzone do pierwotnego projektu rozporządzenia dotyczące obniżenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego wybranych grup pracowników samorządowych - nie będące przedmiotem dyskusji na wcześniejszym etapie prac - obligowały do ponowienia konsultacji i uzgodnień oraz uzyskania ponownej opinii KWRiST. Obowiązek ten dotyczył nowej wersji projektu aktu normatywnego, a nie jego elementów (np. załączników przedstawianych do opiniowania w oderwaniu od całości danego aktu normatywnego).

Brak rzeczywistych konsultacji propozycji zmian wysokości minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia zasadniczego wybranych grup pracowników samorządowych ze stroną samorządową KWRiST pozostaje w sprzeczności z EKSL.

Wyżej przedstawione argumenty w całej rozciągłości potwierdzają zasadność intencji Rady Miejskiej w S. w zakresie ustalenia Prezydentowi Miasta S. wynagrodzenia miesięcznego w wysokości wyższej od maksymalnych limitów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, lecz mieszczącej się w ustawowym limicie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych".

Kontynuując ocenę organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 188 Konstytucji RP to Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawie m.in. zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Zatem to Trybunał, realizując kompetencję określoną w art. 188 pkt 1-3 i 5 Konstytucji RP, bada, czy wskazana jako przedmiot kontroli norma prawna jest zgodna z normą-wzorcem. (zob. A. Jamróz, Norma prawna, s. 316 i n.; K. Wojtyczek, Sądownictwo konstytucyjne, s. 42 i n.).

Podkreślił także, że Rada Miejska nie jest uprawniona do dokonania oceny, czy dane rozporządzenie jest zgodne z ustawą, czy w prawidłowy sposób wypełnia upoważnienie ustawowe i wreszcie, czy istniała delegacja do wydania rozporządzenia w tym zakresie, w inny sposób jak tylko poprzez wystąpienie o zbadanie tych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny. Zatem, Rada Miejska jest zobligowana do stosowania powszechnie obowiązującego prawa, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Podczas podejmowania uchwały w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia Prezydenta Miasta S. powinna więc określić wysokość wynagrodzenia zasadniczego na poziomie wskazanym w rozporządzeniu.

Nadto na marginesie zauważył, że zarówno rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich z dnia 2 sierpnia 2005 r. (Dz.U. Nr 146, poz. 1223, ze zm.), jak i rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych z dnia 18 marca 2009 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.) także zawierały regulacje dotyczące wysokości wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru i dotychczas Rada Miejska przepisy tych rozporządzeń stosowała przy ustalaniu wynagrodzenia Prezydenta Miasta S.. Natomiast upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy nie ulegało zmianie.

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała, jako zawierająca postanowienia w sposób oczywiście sprzeczny z przepisami rozporządzenia, podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Istotność naruszenia, jego zdaniem, potwierdza wspomniane uzasadnienie projektu uchwały, wskazujące na "świadome zlekceważenie przez Radę Miejską w S. porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej".

Podsumowując stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w całości.

W skardze na powyższą uchwałę skarżąca gmina wskazała, że zaskarża ją w całości, zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 36 ust. 2 i 3 i art. 37 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. 1997, Nr 97, poz. 483 -1. jedn. z póżn. zm.) - dalej: "Konstytucja" - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Miejska w S. nie ma uprawnienia do samodzielnego ustalenia wynagrodzenia Prezydenta Miasta S. mieszczącego się co do wysokości we w wskazanym w ustawie limicie, w sytuacji gdy rozporządzenie wykonawcze do ups w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych narusza delegację ustawową, a ponadto ze Rada Miejska w S. zobligowana jest stosować przepisy tego rozporządzenia bez względu na ich zgodność z Konstytucją i ustawą;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1-3, art. 37 ust. 1 pkt. 4 i ust. 3 ups w związku z załącznikiem nr 1 - Tabela I, część B, Ip. 2, tiret 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż załącznik do rozporządzenia należy stosować do ustalania wysokości wynagrodzenia Prezydenta Miasta S. i że stanowi on górny limit wysokości miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, pomimo, że limit ustawowy miesięcznego wynagrodzenia zawarty w art. 37 ust. 3 ups jest znacznie wyższy bowiem stanowi kwotę siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, a zatem przywołany załącznik w tej części jest sprzeczny z prawem (ustawą), przez co nie może stanowić podstawy dla określenia limitu wynagrodzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego;

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 2-3 i art. 37 ust. 3 ups - poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy załącznik nr 1 - Tabela I, część B, Ip. 2, tiret 2 rozporządzenia jako sprzeczny z aktem wyższego rzędu nie może stanowić wyłącznej podstawy dla ustalenia wynagrodzenia Prezydenta Miasta S., co z kolei skutkuje iż wyżej przywołane przepisy ups, a w szczególności art. 37 ust. 3 mogą stanowić podstawę dla uchwały Rady Miejskiej w S., co w konsekwencji neguje zasadność wydania aktu nadzoru;

4) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 usg - poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S., pomimo, że uchwała oparta jest na aktualnie obowiązujących przepisach prawnych rangi ustawowej i w żaden sposób nie narusza tych przepisów, a normy wykonawcze rozporządzenia nie mogą mieć pierwszeństwa przed przepisami ustaw.

Dodatkowo, jak zaznaczył autor skargi, działając z daleko idącej ostrożności procesowej, rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 usg, poprzez wydanie aktu nadzoru z uchybieniem zawitego terminu (30 dni licząc od dnia doręczenia uchwały);

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 w związku z art. 91 ust. 1 i art. 86 usg - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie nadzoru nad uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. jest Wojewoda Śląski zamiast Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., pomimo iż uchwała dotyczy spraw finansowych Gminy S..

Formułując powyższe zarzuty autor skargi – pełnomocnik skarżącej gminy wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm prawem przepisanych.

W jej uzasadnieniu zakwestionował w całości zasadność zaskarżonej uchwały przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum, zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji; cyt. "rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu Jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu." Wskazał także, że doktrynie przyjmuje się, iż szczegółowość upoważnienia powinna być rozpatrywana w sposób szeroki i obejmować aspekty podmiotowe, przedmiotowe i merytoryczne. Przekaz tego uregulowania jest jednoznaczny: rozporządzenia jako akty niższego rzędu w stosunku do ustaw mogą wprowadzać do porządku prawnego wyłącznie normy, które w jakikolwiek sposób nie naruszają przepisów stanowionych przez ustawy. Przepisy rozporządzenia nie mogą zatem być sprzeczne, odmienne lub niespójne z przepisami ustaw. Ponadto przepisy rozporządzenia nie mogą w inny niż przepisy ustaw regulować poszczególne materie, zagadnienia, tematy, prawa, obowiązki, interesy etc. Po przytoczeniu regulacji prawnych przywoływanych w zarzutach skargi wskazał, że bezspornym jest, że Prezydent Miasta S. zatrudniony jest na podstawie wyboru. Zatem w stosunku do tego organu (a w tym przypadku będąc precyzyjnym: pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru na stanowisku Prezydenta Miasta S.) delegacja ustawowa nie zawiera upoważnienia do określenia maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego (vide: art. 37 ust. 1 pkt. 4 ups). Upoważnienie do ograniczenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego dotyczy bowiem wyłącznie pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania (art. 37 ust. 1 pkt. 5 ups). Istotnym przy tym jest fakt, iż ustawodawca nie widział potrzeby zamieszczenia takiej delegacji w stosunku do pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie wyboru, ponieważ w stosunku do tej grupy pracowników - ograniczenie wysokości wynagrodzenia wynika bezpośrednio z przepisów ups, a konkretnie z przytoczonego wyżej art. 37 ust. 3.

Powyższe, w ocenie autora skargi, w całej rozciągłości potwierdza tezę, że Rada Ministrów poprzez uregulowanie w rozporządzeniu maksymalnej wysokości wynagrodzenia zasadniczego osób pełniących funkcje Prezydentów Miast naruszyła konstytucyjne zasady ustrojowe, rażąco przekraczając delegację ustawową. Art. 37 ust. 1 pkt. 4 ups upoważnia bowiem Radę Ministrów wyłącznie do określenia maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego. Gdyby ustawodawca zamierzał delegować Radę Ministrów do ukształtowania maksymalnej wysokości wynagrodzenia zasadniczego to art. 37 ust. 1 pkt 4 ups zostałoby nadane brzmienie takie jak w stosunku do pracowników samorządowych zatrudnianych w ramach powołania. Jego zdaniem istotnym jest też, że art. 37 ust. 1 pkt 4 ups obowiązuje w niezmienionej wersji od dnia wejścia w życie ustawy. Okoliczność ta, jak uznał, determinuje, że ustawodawca nie zamierzał wyposażać Rady Ministrów w uprawnienie (delegację) do wyznaczania maksymalnej wysokości wynagrodzenia zasadniczego prezydentów miast. Jednocześnie w art. 37 ust. 3 ups ustawodawca zastrzegł, że maksymalne miesięczne wynagrodzenie pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru nie może przekroczyć siedmiokrotności kwoty bazowej. Oznacza to, że ustawodawca świadomie zrezygnował z określania limitów wynagrodzenia zasadniczego, bowiem w tym przepisie zastrzegł maksymalny próg łącznej wysokości wynagrodzenia za pracę, a tym samym zagwarantował sobie "pewność", iż wynagrodzenie zasadnicze i tak nie przekroczy pewnego poziomu, wskutek korelacji z normą art. 37 ust. 3 ups.

Jednocześnie zaznaczył, że sąd administracyjny legitymuje się kompetencją do oceny zgodności z Konstytucją aktu o randze niższej niż ustawa. Twierdzenie to wynika wprost z art. 178 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepisy aktów prawnych o charakterze "podustawowym" nie są zatem dla Sądu wiążące w przypadku stwierdzenia, że są one sprzeczne / naruszające delegację ustawową. W konsekwencji, w razie stwierdzenia takiego przypadku. Sąd może ich nie stosować przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy.

Mając to na uwadze skarżąca wniosła o zastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez odmowę zastosowania przepisów rozporządzenia w zakresie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. W ocenie strony skarżącej wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisy rozporządzenia naruszają ustrojowe zasady prawa Rzeczypospolitej Polskiej i jako wydane z naruszeniem delegacji ustawowej nie mogą stanowić podstawy dla uchwał organów stanowiących w przedmiocie ustalenia wysokości wynagrodzenia dla wójta / burmistrza / prezydenta miasta. Rada Miejska w S. poprzez zaniechanie oparcia uchwały nr [...] na tych przepisach w żaden sposób nie naruszyła prawa. Rada ustaliła miesięczne wynagrodzenie Prezydenta Miasta S. w łącznej wysokości poniżej limitu określonego w art. 37 ust. 3 ups. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego, organ stanowiący nie był zobligowany do zastosowania rozporządzenia i ustalenia miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego Prezydenta Miasta S. w kwocie pomiędzy 3.800,00 zł - 5.000,00 zł.

Na koniec, jak zaznaczył, działając wyłącznie z daleko idącej ostrożności procesowej, zarzuca Wojewodzie Śląskiemu naruszenie właściwości rzeczowej w zakresie sprawowania nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Zaznaczył, że uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Prezydenta Miasta S. ewidentnie dotyczy spraw finansowych skarżącej. Wypłata wynagrodzenia stanowi bowiem sprawę o charakterze finansowym związaną bezpośrednio z ponoszonymi przez Gminę S. wydatkami bieżącymi na działalność jej organów ustawowych. Zgodnie z art. 86 usg organem nadzoru nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych jest Regionalna Izba Obrachunkowa. W wykonaniu tego przepisu. Skarżąca doręczyła uchwałę nr [...] Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. w dniu [...] r. o czym (w tym samym dniu) poinformowała pismem [...] Wojewodę Śląskiego. Tym samym w jego opinii zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem właściwości rzeczowej organów sprawujących nadzór finansowy nad działalnością Gminy S., a ponadto z naruszeniem zawitego terminu określonego w art. 91 ust. 1 usg. Na podstawie przywołanego przepisu - o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 1 usg, po upływie w/w terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Na zakończenie dodał, że w orzecznictwie utrwalił się jednolity pogląd, iż zakres i tok postępowania nadzorczego nie ma wpływu na bieg trzydziestodniowego terminu, zakreślonego w tym przepisie (vide: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1995 r. sygn. akt III SA 439/95). Regulacja ta zatem determinuje, że organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyłącznie w zakreślonym terminie 30 dni od daty jej doręczenia i to bez względu na przyczyny powodujące ewentualne opóźnienie bądź konieczność dokonania dodatkowych czynności wyjaśniających. Termin ten bowiem ma charakter prekluzyjny (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. sygn. akt. OPS 9/02, wyrok NSA z dnia 30 października 1996r. sygn. akt III SA 838/96). W niniejszej sprawie, co powtórzył, uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] r., a rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane w dniu [...]r., tj. po upływie 30 dni. Okoliczność ta bezspornie wskazuje, ze Wojewoda Śląski wydał zaskarżony akt z naruszeniem art. 91 ust. 1 usg.

W odpowiedzi na skargę organ, przekazując akta sprawy objęte nią, wniósł o jej oddalenie. Powtarzając przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W jego ocenie stanowisko i argumentacja skarżącego jest nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Jednocześnie należy podnieść, że obowiązkiem organów orzekających jest kierowanie się w toku postępowania zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji prezentowania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Istota sporu sprowadza się zasadniczo do dwóch kwestii, przy czym jedna wynika niejako z drugiej. Otóż strona skarżąca kwestionuje zanegowanie i nieuwzględnienie przez organ nadzoru - jej zdaniem - niejako nie tylko pozycji ustrojowej gminy, jej organów, a także zmian legislacyjnych regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie.

Tym samym wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta. Wynagrodzenie to ustala rada gminy w formie uchwały, co neguje skarżąca, na podstawie przepisów prawnych regulujących zasady wynagradzania tak w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.), jak i w wydanym na podstawie art.37 ust.1 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 936 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia, co wymaga podkreślenia, są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 §1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm., dalej: Kp). Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru (wójta, burmistrza, prezydenta) jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przyjęcie mandatu oznacza zgodę na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych przez radę gminy w ramach prawa powszechnie obowiązującego czyli ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzeń wykonawczych do nich. Tym samym osoba wybrana na to stanowisko w organach gminy przyjmując mandat i obejmując stanowisko wójta (burmistrza, czy prezydenta) wyraża zgodę na zatrudnienie na tych warunkach.

Kwestia zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru nie została uregulowana ani w ustawie o pracownikach samorządowych ani w przepisach Kodeksu Pracy. W Kodeksie pracy stosunkom pracy na podstawie wyboru poświęcono zaledwie kilka artykułów (art. 73-75), nie przewidując przy tym - jak to ma miejsce w odniesieniu do stosunków pracy z powołania (art. 69 Kp) - odpowiedniego stosowania do nich przepisów dotyczących umów o pracę. Zgodnie z art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy (ust. 1), a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają sądy pracy (ust. 2). W wyroku z 3 września 2008 r. sygn. akt I PK 24/08 (LEX nr 658173) Sąd Najwyższy wskazał, że stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązywany jest na podstawie wyboru. Wójt wybierany jest w wyborach bezpośrednich a czynności pracodawcy wykonuje wobec niego rada gminy. Stosunek pracy wójta należy analizować z uwzględnieniem publicznoprawnych aspektów wykonywania przez niego mandatu, który to mandat wyznacza czas trwania stosunku pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze tę specyfikę przy rozważaniu odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy do stosunku pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązanego na podstawie wyboru. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko wyrażone zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do stosunków pracy z wyboru, w szczególności do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w szczególności art. 42 (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 20 czerwca 2001 r., I PKN 488/00, OSNP 2003 nr 10, poz. 242; z 23 listopada 2001 r., I PKN 699/00, OSNP 2003 nr 22, poz. 541; z 9 października 2006 r., II PK 27/06, OSNP 2007 nr 23-24, poz. 344;z 9 czerwca 2008 r., II PK 330/07, OSNP 2009, nr 21-22, poz.278 wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 września 1997 r., II SA 941/97, LEX nr 31401; z 9 listopada 2004 r., OSK 873/04, LEX nr 164507 czy także WSA w Łodzi z 14 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 849/18, zawarte w nich wywody skład orzekający w pełni akceptuje, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Tym samym wskazania wymaga, że o ile kwestia wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie została samodzielnie uregulowana w ustawie o pracownikach samorządowych, to jednakże przepisy tej ustawy mocą jej art. 37 ust. 1 zawierają upoważnienie ustawowe do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia m.in. warunki i sposób wynagradzania pracowników, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego (tak: art. 37 ust. 1 pkt 4). W art. 4 ust. 1 pkt 1 c ustanowiono, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydenta miasta).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych przewidziane zostały stawki wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru zarówno te obowiązujące do 30 czerwca 2018 roku (w wysokości identycznej z dotychczas obowiązującymi na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które utraciło moc 18 maja 2018 r.) jak i te w wysokości obniżonej, obowiązujące od 1 lipca 2018 r., czego zdaje się nie akceptuje strona skarżąca.

Unormowanie art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wyraźnie wskazuje upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gminy. Tym samym rada gminy nie może, w ocenie sądu, ustanawiać innych, szczególnych zasad wynagradzania pracowników gminy, aniżeli wynikające z powołanych powszechnie obowiązujących przepisów. W związku z powyższym za słuszny należy uznać zarzut Wojewody, że przedmiotowa uchwała sprzeczna jest z postanowieniami Tabeli B stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że przedział kwoty wynagrodzenia zasadniczego dla prezydenta miasta (miasta na prawach powiatu) do 300 tys. mieszkańców został określony w załączniku Nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z treścią załącznika Nr 1 - I Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia, prezydentowi miasta (miasta na prawach powiatu) do 300 tys. mieszkańców można przyznać wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 3800 zł - 5000 zł. Należy zauważyć, że stawki te obowiązują od 1 lipca 2018 r.

Powyżej wskazany przepis załącznika do rozporządzenia ma zastosowanie do wynagrodzenia Prezydenta Miasta S., gdyż - jak wskazano - Miasto S. jest miastem na prawach powiatu do 300 tys. Racje ma zatem organ nadzoru stwierdzając, że Rada Miasta ustalając wysokość wynagrodzenia zasadniczego Prezydenta Miasta jest obowiązana do jego ustalenia na poziomie wskazanym w rozporządzeniu, tj. w kwocie pomiędzy 3800 - 5000 zł, a nie jak ustalono w uchwale na poziomie 6200 zł. Wadliwie zatem w § 1 pkt 1 uchwały ustalono, że miesięczne wynagrodzenie zasadnicze Prezydenta Miasta S. wynosić będzie 6.2000,00 złotych, co stoi - jak słusznie wskazał organ nadzoru - w sprzeczności z postanowieniami art. 36 ust. 2 ustawy w związku z załącznikiem Nr 1 -1 Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia. Tymczasem przyznana Prezydentowi Miasta S. kwota wynagrodzenia zasadniczego jest wyższa od dopuszczalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego w rozporządzeniu, co czyni niemożność uznania uchwały stanowiącej o tym wynagrodzeniu za legalnej.

Gmina S. wadliwie przy tym stoi na stanowisku, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych, stąd przepisy te nie są wiążące a wskazany przez organ nadzoru przepis rozporządzenia nie może stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały rady gminy. Przeczy temu tak sposób stanowienia prawa jak i wskazana jako podstawa delegacja ustawowa.

Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 36 ust. 2 i 3 i art. 37 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Zauważyć należy, iż przytaczany wielokrotnie powyżej art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych expressis verbis zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów z określeniem jego zakresu do ustalenia:

wykaz stanowisk, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi;

minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach;

warunki i sposób wynagradzania pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3, w tym minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach;

warunki i sposób wynagradzania pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego;

maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniezego pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego;

wysokość dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3;

warunki przyznawania i wypłacania dodatku za wieloletnią pracę;

warunki ustalania prawa do nagrody jubileuszowej i jej wypłacania;

warunki ustalania prawa do jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy i jej wypłacania.

Zatem art. 37 zawiera wytyczne dotyczące określenia w rozporządzeniu wydawanym na jego podstawie poszczególnych elementów wynagrodzenia pracowników samorządowych. Zgodnie z treścią ust. 3 maksymalne wynagrodzenie osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 tj. pracowników pochodzących z wyboru, w tym prezydentów miast, nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 373, 730 i 912). Rację ma przy tym organ nadzoru podnosząc, że wykładnia powyższego przepisu prowadzi w jednym kierunku, a mianowicie, iż określając w rozporządzeniu wysokość poszczególnych składników wynagrodzenia prezydentów miast Rada Ministrów musi uczynić to w taki sposób, by wysokość wynagrodzenia ustalana przez radę miasta nie mogła określić wynagrodzenia w kwocie wyższej niż kwota wyliczona w sposób określony w art. 37 ust. 3 ww. ustawy. Jednakże przepis ten w żaden sposób nie pozbawia Rady Ministrów do takiego określenia wysokości składników wynagrodzenia prezydentów miast, iż wysokość wynagrodzenia prezydenta miasta ustalona w maksymalnej kwocie nie będzie przekraczała np. pięciokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że organ nadzoru dokonując oceny legalności aktów normatywnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, badając je w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, zasadnie stwierdził nieważność spornej uchwały. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych stanowiło już część porządku prawnego, jako że jego przepisy obowiązują od 1 lipca 2018 r. Skoro przepisami tego rozporządzenia Rada Ministrów ustaliła m.in. maksymalną wysokość wynagrodzenia zasadniczego, jakie można ustalić wójtom, burmistrzom i prezydentom miast organ nadzoru obowiązany jest zweryfikować uchwały również w zakresie zgodności z tymi przepisami rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga także, z uwagi na zarzuty zawarte w skardze, że art. 16 Konstytucji RP stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Granice samodzielności organów tych jednostek rozpatrywać należy przy uwzględnieniu normy konstytucyjnej, zawartej w art. 7 Konstytucji, nakazującej organom władzy publicznej - a zatem i organom jednostek samorządu terytorialnego - prowadzenie działalności na podstawie i w granicach prawa. Tym prawem zgodnie z art. 87 Konstytucji są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Podejmując zatem sprawę nadzoru, sięgnąć należy do Konstytucji. Z kolei zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Przy czym przepisy dotyczące organów nadzoru powtórzone są w ustawach ustrojowych regulujących zasady funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Uczyniono to w rozdziałach dotyczących: nadzoru nad działalnością gminną (ustawa o samorządzie gminnym. Rozdział 10. - art. 86); nadzoru nad działalnością powiatu (ustawa o samorządzie powiatowym Rozdział 8. - art. 76) oraz nadzoru nad działalnością samorządu województwa (ustawa o samorządzie województwa Roz-dział 7. - art. 78). Zdaniem Sądu jest sprawą oczywistą, że nadzorowi podlega cała działalność jednostek samorządu terytorialnego.

Przy czym uchwały organów stanowiąco-kontrolnych gmin w sprawie wynagrodzenia wójta (zarówno uchwał nowych, jak i uchwał zmieniających uchwały dotychczasowe) poddane są nadzorowi nie jak uznała strona skarżąca RIO, li tylko wojewodzie, co wynika z zakresu przyznanych im kompetencji. Podniesienia wymaga tylko, że uchwała stanowiąca wysokość wynagrodzenia wójta (burmistrza czy prezydenta miasta) nie jest aktem z zakresu spraw finansowych poddawanych nadzorowi RIO. Nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej podlegają: 1) uchwała budżetowa (wraz z uchwałami w sprawie zmiany budżetu - zob. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych); 2) uchwała w sprawie absolutorium; 3) pozostałe uchwały i zarządzenia wójta wymienione w art. 11 wyżej wymienionej ustawy, tj. uchwały i zarządzenia dotyczące: a) procedury uchwalania budżetu, b) budżetu i jego zmian, c) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego gminy oraz udzielania pożyczek, d) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu gminy, e) podatków i opłat lokalnych.

Zgodnie z przytoczonymi powyżej zasadami to wojewodzie przysługują ogólne kompetencje nadzorcze określone w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienie wojewody w tym zakresie budzą żadnych wątpliwości, wskazania wymaga chociażby na dotychczasowe w tym zakresie orzecznictwo tak administracyjne jak i sądowoadministracyjne, zob. przytoczone powyżej wyroki a także: wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 917/19, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2788/16.

Odnośnie terminu orzekania przez organ nadzoru wskazania wymaga, że zgodnie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (co do zasady wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia). W konsekwencji w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały mającej wejść w życie po 1 lipca 2018 r., która określałaby wynagrodzenie wójta w wysokości niezgodnej z nowym rozporządzeniem (np. w wysokości dotychczasowej) wojewoda winien wydać rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdzić nieważność podjętej uchwały. Zgodnie z art. 90 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wójt obowiązany jest do automatycznego (tzn. bez wezwania czy żądania) przedkładania wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z kolei art. 91 ust. 5 usg odsyła do odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, czyli odnosi się nie tylko do art. 91 ust. 5 usg, ale również do art. 90 ust. 1 usg. Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze przeważyło stanowisko, że terminy określone w art. 90 usg są terminami instrukcyjnymi. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 1990 r. (sygn. akt SA/Gd 965/90, ONSA 1990, nr 4), w którym uznał ten termin za instrukcyjny, orzekając, że: "przekroczenie przez wójta lub burmistrza terminu przedłożenia wojewodzie uchwały rady (art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie ustawy o samorządzie gminnym - A. Szewc, T. Szewc) nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych co do samej uchwały, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę". Stanowisko to nie straciło na swej aktualności. Przekroczenie przez wójta terminu przedłożenia wojewodzie (RIO) uchwały rady nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych, co do samego aktu, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych. Jeśli organ wykonawczy w ogóle nie przedstawi uchwały wojewodzie, a był do tego zobowiązany, to nie ma końcowej daty, z której upływem stwierdzenie nieważności aktu przez organ nadzoru staje się niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2014 r. , sygn. akt: II SA/Kr 526 /14), w sytuacji zaś przekazania jej wg właściwości rzeczowej i miejscowej, to termin 30-dniowy biegnie od dnia przekazania kontrolowanego aktu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż sporną uchwałę organ nadzoru otrzymał [...] r. wskutek przekazania mu jej przez RIO. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien przedłożyć wojewodzie uchwałę rady gminy (rady miasta) w terminie 7 dni od jej podjęcia, zaś akty ustanawiające przepis porządkowe powinny zostać przekazane w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Od momentu doręczenia wojewodzie ocenianego aktu rozpoczyna bieg 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wobec powyższego Sąd skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.