Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 113/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie,  lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach  i  dokumentacji, którą dysponuje organ.

2. Właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy.

3. Jeśli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to  podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

TEZY

1. Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie,  lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach  i  dokumentacji, którą dysponuje organ.

2. Właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy.

3. Jeśli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to  podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 757/07 w sprawie ze skargi U. i A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od U. i A. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kwotę 280 złotych (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2007r. sygn. akt II SA/Sz 757/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. i U. i S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2007r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Koszalińskiego z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...],, oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Starosta Koszaliński postanowieniem z dnia [...]. kwietnia 2007 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwaną dalej ustawą oraz art. 19 i 106 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Gminy w Mielnie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z przyłączami na działce nr [...] w miejscowości C. gmina M., nie uzgodnił warunków projektu decyzji o warunkach zabudowy ww. inwestycji w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonego w sprawie materiału wynika, iż przedmiotowy teren jest niezabudowany i podzielony został na kilkadziesiąt działek z przeznaczeniem na cele inne niż rolne. Zwarty obszar gruntów kl. IV, obejmujący działki nr [...] do [...];[...] do [...];[...] do [...], przekracza powierzchnię 1 ha, i w ich obrębie, pod względem ochrony gruntów rolnych, organ nie uzgodnił żadnego projektu decyzji. Ponadto wg "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu" przedmiotowe grunty w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Mielno oznaczone są symbolem C 11 stanowiącym rolniczą przestrzeń produkcyjną o funkcji dominującej R+AG - przestrzeń rolnicza uprawowa z zabudową zagrodową i agroturystyką. Zdaniem organu nie zachodziły zatem przesłanki do uzgodnienia projektu decyzji, ponieważ brak załącznika graficznego nie pozwala na określenie obszaru urbanistycznego analizowanego pod planowane inwestycje, a przedmiotowa działka, zgodnie z ww. "Studium....", położona jest na obszarze gruntów rolnych o znacznym obszarze, przekraczającym pow. 1 ha kl. IV, nieprzeznaczonych na cele inne niż rolnicze. Organ wskazał, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych może być dokonana w trybie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz po uzyskaniu zgody organów wymienionych w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie po rozpoznaniu zażalenia U. i A. S., postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując, że ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze, wyjątkowo tylko ustawodawca dopuszcza przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, przyjmując, że na takie wykorzystanie można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Co do zasady przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może być dokonywane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako akcie prawa miejscowego, w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uzyskaniu zgody właściwego organu na takie przeznaczenie. Ponieważ przedmiotowa działka przeznaczona pod budowę domku letniskowo - gospodarczego położona jest w zwartym obszarze gruntów rolnych klasy IV, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obszar ten nie posiada zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia. Organ przyjął bowiem, że obszar, na którym znajduje się działka będąca przedmiotem uzgodnienia podzielony został na szereg niewielkich, o powierzchni ok. 1000 m, działek, celem ich zabudowy obiektami o funkcji rekreacyjnej. Sumaryczna zaś powierzchnia przeznaczonych pod zabudowę niewielkich działek o funkcji nierolniczej przekracza dopuszczalną powierzchnię 1ha, z tego powodu organ nie uzgodnił zabudowy żadnej z nich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zatem, że stanowisko organu stojącego na straży ochrony gruntów rolnych jest zasadne, bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że do Wójta Gminy Mielno wpłynęło szereg wniosków o ustalenie zabudowy na zabudowę nierolniczą od właścicieli niewielkich działek rolnych położonych w przedmiotowym obszarze, a łączna ich powierzchnia przekracza 1ha, czyli limit powierzchni przeznaczonej na cele nierolnicze wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy, na zabudowę której nie istniałby obowiązek uzyskania zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli A. i U. S., podnosząc, że nie występowali o wydanie warunków dla wszystkich czy też większości działek oznaczonych symbolem 116 tylko dla połowy działki nr [...], której są właścicielami i żądają ustalenia prawa do zagospodarowania działki w takim tylko zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 października 2007r. sygn. akt II SA/Sz 757/07, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Koszalińskiego z dnia [...] kwietnia 2007r., stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. W ocenie Sądu, przyjęcie przez organ uzgadniający jako podstawy swojego rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Przywołane przepisy stanowią bowiem podstawę do wypowiedzenia się co do projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej gruntów rolnych. Natomiast nie dają Staroście podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Podstawa taka nie wynika również z przywołanych przez Starostę Koszalińskiego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i co za tym idzie postępowania uzgadniającego, była zabudowa wydzielonej geodezyjnie działki nr [...] o pow. 926 m2 stanowiącej grunt rolny, a zatem Starosta Koszaliński zobowiązany był rozpatrzeć sprawę w granicach określonych przez inwestora we wniosku wszczynającym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, który znalazł odzwierciedlenie w projekcie decyzji Wójta Gminy Mielno przesłanym Staroście do uzgodnienia. Do tego właśnie projektu, zdaniem Sądu, winien odnieść się Starosta Koszaliński dokonując uzgodnienia w zakresie swoich kompetencji.

Sąd, oceniając, że postanowienie uzgadniające Starosty Koszalińskiego narusza prawo, odnosząc się do zespołu działek nr [...] do [...],[...] do [...],[...] do [...], o powierzchni przekraczającej 1 ha, w rezultacie czego Starosta uznał, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych może dokonać się w trybie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organów wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z tego względu, organ nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji ustalającej skarżącym wnioskowane warunki zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266, ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w wyroku oparł się na przepisach art. 53 ust. 3 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomijając przepis szczególny, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyznaczający granice ochrony gruntów rolnych przez ograniczanie przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Wskazano te, że chociaż przedmiotem postępowania uzgadniającego była zabudowa działki nr [...] o powierzchni 926 m2 ujętej w ewidencji gruntów jako grunty rolne kl. IV, to jest ona położona na obszarze większym, składającym się z kilkunastu działek od nr [...] do nr [...] wydzielonych geodezyjnie w efekcie podziału jednej większej nieruchomości rolnej oznaczonej działką nr [...] o powierzchni przekraczającej 1,0ha. Z tego względu, w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art.7 ust.2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem skarżącego, niezastosowanie wykładni tego artykułu przez Sąd doprowadziło do wydania wyroku sprzecznego z przepisami tej ustawy i niweczącego jej podstawowy cel, jakim jest ochrona gruntów rolnych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także pominięcie kwestii tzw. "zwartego obszaru" gruntów rolnych projektowanych do takiego przeznaczenia (innego niż rolnicze), wyjaśnienie której stanowiło istotę rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że teren przedmiotowej inwestycji stanowi część zwartego obszaru gruntów rolnych klasy IV o powierzchni przekraczającej 1,0 ha, co zostało uwidocznione na znajdującej się w dokumentacji tej sprawy mapie tego obszaru. Zdaniem Kolegium, kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka, tym bardziej, że właściciele innych działek położonych w tym kompleksie wystąpili również z wnioskami o ich zabudowę obiektami o funkcji nierolniczej.

W ocenie skarżącego, dla zabudowy tego terenu gruntów rolnych obiektami innymi niż rolnicze, położonego w zwartym obszarze, wymagane jest uzyskanie uprzednio zgody na zmianę przeznaczenia całego kompleksu gruntów rolnych. Inne stanowisko w tej sprawie doprowadziłoby bowiem do faktycznej zmiany przeznaczenia tego zwartego obszaru gruntów rolnych i do obejścia obowiązującego prawa, ustanowionego w art.7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Strona skarżąca podniosła, że naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy musi być przez Sąd bezsprzecznie stwierdzone w toku postępowania i powinno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną oparto na obu tych podstawach, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czego skutkiem było nieodniesienie się przez Sąd Wojewódzki do pojęcia zwartego obszaru gruntów rolnych przeznaczonych do zmiany

Usprawiedliwione są podstawy skargi kasacyjnej w odniesieniu do nieprawidłowej oceny przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez Kolegium przepisu art. 53 ust. 3 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w kontekście niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że kompetencja Starosty polegająca na uzgadnianiu, a w skutku na współdecydowaniu o możliwości zagospodarowania terenu ze względu na ochronę gruntów rolnych przez uzgodnienie w tym zakresie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest rezultatem podziału zadań pomiędzy organami administracji. Podział ten uzasadniony jest tym, iż zadania organów związane z określonym resortem czy też specjalizacją i posiadaną w tym zakresie wiedzą niejednokrotnie się przecinają, wymagając wzajemnego uzupełniania, czego proceduralnym wyrazem jest tryb opisany w art. 106 k.p.a. (Por. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, B.Adamiak, J.Borkowski, C.H.Beck, Warszawa 2000 str.432 i nast.). Z proceduralnego punktu wiedzenia podział zadań i związanych z tym kompetencji powoduje, że każdy z organów współpodejmujących decyzję administracyjną wypowiada się odnośnie do treści przyszłej decyzji i rozstrzygnięcia w zakresie wyznaczonym przez przepisy kompetencyjne. Jeśli natomiast chodzi o materialnoprawny aspekt uzgodnienia, to jego zakres wyznaczają przepisy określające, które normy prawa materialnego, w związku z posiadaną kompetencją, powinny być wzięte pod uwagę.

Jak wynika z treści art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, podlega uzgodnieniu przez starostę, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz.1592, ze zm.). Do właściwości starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów (art. 22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity (Dz. U z 2005 r. Nr 240, poz.2027, ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią też, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 23 tej ustawy właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Starosta jest więc organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Gdy dochodzi do współdziałania organów w formie polegającej na uzgodnieniu decyzji, skutkiem uzgodnienia (lub nieuzgodnienia) jest związanie organu prowadzącego postępowanie główne stanowiskiem organu uzgadniającego. Organ uzgadniający wyrażając swoje wiążące w sprawie stanowisko nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa.

Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ,

Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków). Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle przez prawo określonych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to stanowi ust. 2 tego przepisu. Zasadą więc jest to, że zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić przez uchwalenie planu, gdyż przedmiotem decyzji, jak to wynika z przytoczonego przepisu, może być zasadniczo określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a nie zmiana przeznaczenia terenu. Zasadę tę, w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, potwierdza też treść art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiąc, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na istotną zmianę treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która nastąpiła równolegle z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed 10 lipca 2003 r. jedyną możliwością zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych było ujęcie tej zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, po przeprowadzeniu postępowania związanego z uzyskaniem zgody, o której mowa w tym przepisie. Postępowanie takie było (i jest obecnie) prowadzone wyłącznie na wniosek organu wykonawczego gminy w trakcie postępowania planistycznego i kończyło się stosowną decyzją, której adresatem była gmina. Z wystąpieniem o taką zgodę w procedurze planistycznej łączyło się pojęcie zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, w którym wskazywano obszar, który w przyszłym planie będzie zmieniał przeznaczenie na inne niż rolne czy leśne. Zmiana przeznaczenia gruntów wynikająca z uchwalonego planu dawała dopiero podstawę do zagospodarowania ich zgodnie z przeznaczeniem w planie, co w przypadku realizacji zamiaru inwestycyjnego następowało po uzyskaniu wymaganej wówczas decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę.

Po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, omawiany przepis zmieniono przez dodanie w art. 7 ust. 1 słów "wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2", obecnie zatem przepis ten przybrał następującą postać: "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Dokonując tej istotnej zmiany, ustawodawca pozostawił niezmienioną treść art. 7 ust.2 pkt 3, nie zmieniono też określenia dotyczącego zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha.

Art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie to zasadniczo następuje w planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy planu nie uchwalono, o przyszłym przeznaczeniu i wykorzystaniu gruntu decyduje wola jego właściciela, którego konstytucyjne prawo własności ograniczać mogą przepisy ustaw, a tym przypadku ustaw tworzących generalny porządek planistyczny.

Jak trafnie to ujął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, "O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych."

Właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może zatem dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Jeśli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki (najczęściej posiadającej już odrębną numerację w ewidencji gruntów), wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy przeznaczony do zmiany przeznaczenia odpowiadający obszarowi całej podzielonej na mniejsze części działki, spełnia warunki określane przez dyspozycję art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W rozpatrywanej sprawie wnioskiem inwestora była objęta jedna z kilkunastu działek o pow. ok. 0,1 ha każda powstałych w wyniku podziału działki rolnej, której grunty rolne klasy IV przekraczają powierzchnię 1 ha, organ zaś w oparciu o posiadaną wiedzę o takim obszarze ocenił, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia to obszar całej działki, która uległa podziałowi, a więc obszar przekraczający wielkość wskazaną w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za obszar ten uznano wszystkie grunty wchodzące w skład działki rolnej, która uległa podziałowi wykluczającemu rolne użytkowanie poszczególnych działek. Uwzględniając to co powiedziano wyżej, ocenie tej nie sposób odmówić słuszności.

W postępowaniu, którego przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych starosta, mając na uwadze treść wniosku i wymienioną tam działkę, którą w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowano jako użytki rolne, dokonuje nie tylko oceny, czy działka taka ma powierzchnię mniejszą niż podana w ust. 2, lecz również, czy z posiadanych przez ten organ danych zawartych w ewidencji gruntu i w innych dokumentach urzędowych wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w tym przepisie wielkość.

Zasadnie zatem i bez obrazy przepisów prawa materialnego organ odmówił dokonania uzgodnienia, oceniając, że zwarty obszar gruntów IV klasy projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza wielkość 1 ha, a przeznaczenie tego obszaru zmienić można jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, nie można natomiast ustalić dla żadnej z działek położonych w tym obszarze warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej.

Nie odpowiada natomiast prawu ocena tej kwestii zawarta w motywach wyroku Sądu Wojewódzkiego. Przede wszystkim nie można skutecznie formułować zarzutu, iż zaskarżone postanowienie rozstrzyga, rozszerzając teren planowanej inwestycji na działki sąsiednie. W sentencji tego postanowienia wyraźnie wskazano, iż rozstrzygnięcie polegające na nieuzgodnieniu zamierzenia inwestycyjnego odnosi się wyłącznie do działki będącej przedmiotem wniosku i projektu przedstawionej do uzgodnienia decyzji. To, że w uzasadnieniu tego postanowienia organ uznał za zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia obszar całej działki rolnej podzielonej na mniejsze działki, które następnie uległy zbyciu, a ich nabywcy wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obiektów rekreacyjnych, wynikało z urzędowej wiedzy organu, posiadanej na skutek prowadzenia ewidencji gruntów i nie może być uznane za naruszenie prawa, czy też wyjście poza granice rozstrzyganej (uzgadnianej) sprawy. Przeciwnie, jest dowodem na to, że zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo spełniają nałożone na nie ustawowe obowiązki, a do uzgodnienia decyzji zastosowały właściwe przepisy, prawidłowo odnosząc je do celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zawężające natomiast rozumienie pojęcia zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, nie tylko nie odpowiada językowej treści przepisu, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru, ale nie odpowiada też celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele, co słusznie podkreślano w zaskarżonym postanowieniu. Prawidłowość podziału działek rolnych na mniejsze działki nie jest oczywiście przedmiotem sprawy rozpatrywanej w ramach uzgodnienia, nie mniej skutki takiego podziału, dla celów związanych z zagospodarowaniem tych gruntów na inne cele niż rolne, mieszczą się w granicach rozpatrywanej sprawy i powinny być brane pod uwagę w procesie uzgadniania, dlatego też ocena Sądu Wojewódzkiego, że doszło do rozszerzenia rozstrzygnięcia na inne działki niż objęta wnioskiem nie jest trafna, natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, są usprawiedliwione. Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienia, przyjmując, że naruszało ono art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., co czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a na skutek prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ II instancji prawidłowo zastosował on art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie będzie miał na uwadze powyższe rozważania.

Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Szczecinie ulega uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..