Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4342/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i zobowiązano do załatwienia wniosku, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Ke 43/18 w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt III w części dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji - kopii (skanu) potwierdzających wykształcenie posiadane przez Główną Księgową – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego Powiatowego Urzędu Pracy w J. i zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. do rozpatrzenia wniosku K. S. z dnia 26 stycznia 2018 r. w tym zakresie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Ke 43/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I. zobowiązał Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. do rozpatrzenia wniosku K. S. z dnia 26 stycznia 2018 r. w zakresie udostępnienia informacji – kopii (skanu) urzędowych dokumentów potwierdzających posiadanie przez Główną Księgową – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego w PUP w J. wymaganego stażu pracy, kwalifikacji i uprawnień zawodowych, a także odpisu (skanu) zawartej z nią umowy –

w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, w punkcie II. stwierdził, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w J. dopuścił się bezczynności w zakresie, o jakim mowa w punkcie I, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie III. oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

We wniosku z 5 stycznia 2018 r. K.S. domagała się udzielenia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. informacji publicznej odnośnie zatrudnienia Głównej Księgowej – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J. w następującym zakresie:

- kiedy ogłoszono konkurs na stanowisko Głównej Księgowej – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J., w wyniku którego stanowisko to objęła G. C.,

- przesłanie ogłoszenia konkursu na powyższe stanowisko,

- przesłanie listy kandydatów, którzy zgłosili swoją kandydaturę do objęcia stanowiska objętego powyższym konkursem,

- przesłanie kopi dokumentów (skanów) kandydatki G. C.

- życiorysu z przebiegiem nauki i pracy zawodowej,

- dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie,

- dokumentów potwierdzających posiadanie niezbędnych kwalifikacji i uprawnień zawodowych,

- świadectw pracy, zaświadczeń z dotychczasowych miejsc pracy i dokumentujących wymagany staż pracy,

- pisemnego oświadczenia o pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystaniu z pełni praw publicznych,

- pisemnego oświadczenia, że kandydat nie był karany za przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe,

- oświadczenia o braku zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi,

- innych dokumentów potwierdzających dodatkowe kwalifikacje lub umiejętności,

opinie z poprzednich miejsc pracy,

- podanie składu komisji rekrutacyjnej,

- przesłanie protokołów z odbytego konkursu,

- przesłanie kopi (skanu) zawartej umowy z obecną Główną Księgową – Kierownikiem Działu Finansowo – Księgowego PUP w J.,

- wskazanie na podstawie jakiej umowy G. C. pełni funkcję Głównej Księgowej – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J. wraz ze wskazaniem okresów zatrudnienia dla danej formy umowy,

- przesłanie zakresu pełnionych przez G. C. obowiązków.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z 17 stycznia 2018 r. poinformował, że G.C. została zatrudniona w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. poza procedurami konkursowymi, co czyni wniosek bezprzedmiotowym. Dodatkowo organ wyjaśnił, że G. C. została zatrudniona w 2004 r., kiedy nie obowiązywała jeszcze procedura zatrudnienia pracownika samorządowego. Świadczy ona pracę na stanowisku Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J. na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, a jej zakres obowiązków zawarty jest w Regulaminie Organizacyjnym PUP w J. (do wglądu na stronie internetowej BIP, której dokładny adres został podany) oraz wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych. Pozostałe wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawa G.C. oraz osób trzecich.

W kolejnym wniosku z 26 stycznia 2018 r. skarżąca domagała się udzielenia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. informacji publicznej odnośnie zatrudnienia Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J.w zakresie przesłania kopi dokumentów (skanów):

- życiorysu z przebiegiem nauki i pracy zawodowej,

- dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie,

- dokumentów potwierdzających posiadanie niezbędnych kwalifikacji i uprawnień zawodowych,

- świadectw pracy, zaświadczeń z dotychczasowych miejsc pracy dokumentujących wymagany staż pracy,

- innych dokumentów potwierdzających dodatkowe kwalifikacje lub umiejętności,

opinie z poprzednich miejsc pracy,

- zawartej umowy z obecnym Głównym Księgowym – Kierownikiem Działu Finansowo – Księgowego PUP w J.,

- przebiegu zatrudnienia Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J. wraz ze wskazaniem zatrudnienia dla danej formy umowy;

- zakresu pełnionych przez ww. Księgowego obowiązków.

W odpowiedzi, pismem z 7 lutego 2018 r., organ poinformował wnioskodawczynię, że żądane przez nią informacje i dokumenty nie są wytwarzane przez szeroko rozumiane władze publiczne, lecz dotyczą sfery pracowniczej na linii pracownik - pracodawca. Gromadząc te dokumenty Dyrektor PUP w J. nie działa jako organ, lecz jako kierownik zakładu pracy i nie realizuje tym samym zadań związanych z szeroko rozumianą władzą publiczną.

Skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J.

w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 stycznia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. S.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził,

że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji dotyczy Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J., a więc funkcjonariusza publicznego, czyli niewątpliwie osoby pełniącej funkcje publiczne. Skoro zatrudnienie na takim stanowisku wymaga spełnienia odpowiednich wymagań, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że informacje na temat stażu pracy, kwalifikacji i uprawnień zawodowych nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016,1764 j.t.), dalej u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że należy odróżnić informację publiczną od nośnika, w którym jest ona zawarta. Jednakże w niniejszej sprawie, mając na uwadze odpowiedź organu na pierwszy z wniosków o udostępnienie informacji dotyczącej Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J. (z 5 stycznia 2018 r.), z której to odpowiedzi wynika, że G. C. została zatrudniona na tym stanowisku poza procedurami konkursowymi i że została zatrudniona w 2004 r., kiedy nie obowiązywała jeszcze procedura związana z organizowaniem konkursu w celu zatrudnienia pracownika samorządowego, poważne wątpliwości budzi prawdziwość udzielonej skarżącej informacji, że dokumenty, których odpisów (skanów) się domaga nie są dokumentami urzędowymi. Jeśli bowiem osoba ta przed podjęciem zatrudnienia na stanowisku Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J., była wcześniej zatrudniona (co jest wysoce prawdopodobne z uwagi na wymagania co do doświadczenia i stażu pracy na tak eksponowanym stanowisku w administracji publicznej), to zasadne jest domniemanie, że podejmując tę ostatnią pracę musiała się legitymować świadectwem pracy i innymi dokumentami wystawionymi przez funkcjonariusza publicznego będącego jednocześnie jej wcześniejszym pracodawcą. Również niewątpliwie musiała ona składać inne dokumenty sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych, dokumentujące jej przebieg pracy w samorządzie terytorialnym, trwającym od 2004 r. na co wskazuje pismo organu z 17 stycznia 2018 roku. Tak więc o ile zgodzić się należy z organem,

że skarżąca nie może domagać się przesłania odpisów (skanów) życiorysu, dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, gdyż są to dokumenty prywatne, o tyle organ ponownie rozpoznając wniosek powinien uwzględnić, że pozostałe dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżąca, o ile zostały sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych (a więc pracowników administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządowego, wymienionych w art. 115 § 13 kk), w oparciu o które doszło do zatrudnienia G. C. na stanowisku Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego

PUP w J., są dokumentami urzędowymi podlegającymi udostępnieniu stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Sąd przyjął, że umowa o pracę z Głównym Księgowym PUP stanowi informację publiczną. Za utrwalone należy, zdaniem Sądu, uznać stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca obowiązany jest do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f u.d.i.p. (przykładowo wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, z 11 września 2012 r. sygn. I OSK 916/12, wyroki WSA: w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., IV SA/Po 224/06, WSA w Warszawie z 16 listopada 2004r., II SAB/Wa 238/04 - dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Tego rodzaju umowa obrazuje także zasady funkcjonowania powiatowej jednostki organizacyjnej, jaką jest Powiatowy Urząd Pracy, stanowi więc także informację o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.

Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna, z tym, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/13). Tego jednak Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w J. nie uczynił, pozostając w ten sposób w bezczynności w zakresie określonym w punkcie I wyroku. W punkcie tym więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).

Zdaniem Sądu, w pozostałej części skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca domagała się przesłania kopii (skanów) dokumentów prywatnych w postaci życiorysu z przebiegiem nauki i pracy zawodowej, dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, które są dokumentami prywatnymi. Również dokumenty potwierdzające posiadanie niezbędnych kwalifikacji i uprawnień zawodowych, świadectwa pracy, zaświadczenia z dotychczasowych miejsc pracy i dokumentujących wymagany staż pracy, o ile nie zostały sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych nie są dokumentami urzędowymi, które podlegałyby udostępnieniu w formie odpisu lub skanu. Chociaż niewątpliwie znaczna część tych dokumentów zawiera informacje publiczne, jednakże nie zmienia to faktu, że same te dokumenty takiej informacji nie stanowią (por. przykładowo wyrok NSA z 9 sierpnia 2009 r. sygn. I OSK 683/09, z 26 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 814/16 – dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W związku z tym skarżąca nie może skutecznie domagać się ich udostępnienia poprzez nadesłanie ich kopii bądź skanu, a organ administracji publicznej rozpoznając wniosek był związany jego treścią.

Natomiast, co się tyczy żądania udostępnienia zakresu obowiązków pełnionych przez Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J., to skoro w piśmie z 17 stycznia 2018 r. organ poinformował, że zakres tych obowiązków jest zamieszczony na stronie BIP, (której dokładny adres wskazał), informacja ta została udostępniona skarżącej, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z kolei jeśli chodzi o informację dotyczącą "przebiegu zatrudnienia Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J.", to zauważyć należy, że przez czas zatrudnienia na tym samym stanowisku i na podstawie tej samej umowy nie można mówić o jakimś przebiegu zatrudnienia. Jeśli natomiast skarżącej chodziło o wcześniejszy okres pracy tej osoby w PUP, poprzedzający zawarcie umowy, na podstawie której została ona zatrudniona na stanowisku Głównego Księgowego – Kierownika Działu Finansowo – Księgowego PUP w J., będzie on wynikał z dokumentów, których udostępnienia skarżąca się domaga i co do których uwzględniając skargę zobowiązano organ do rozpoznania wniosku.

W ocenie Sądu, chociaż organ dopuścił się bezczynności, to nie można uznać, że miała ona charakter rażący. Nie wynikała ona bowiem ze złej woli czy też celowej opieszałości, ale z odmiennej, błędnej wykładni przepisów. Zauważyć należy, że organ w dwóch pismach odpowiadał na pytania dotyczące zatrudnienia G.C. i za każdym razem odpowiedź następowała w terminie, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pozostałe informacje dlatego nie zostały udostępnione, gdyż organ błędnie uznał, że nie są to informacje publiczne.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła K. S. zaskarżając wyrok w części, w zakresie pkt II. i III.

Wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 13

ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że udostępnieniu

podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej oraz osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, przez błędną wykładnię

polegającą na niezasadnym przyjęciu przez WSA w Kielcach, że skany

życiorysu z przebiegiem nauki i pracy zawodowej, dokumentów

potwierdzających posiadane wykształcenie, dokumentów potwierdzających

posiadanie niezbędnych kwalifikacji i uprawnień zawodowych, świadectwa pracy, zaświadczenia z dotychczasowych miejsc pracy i dokumentujących

wymagany staż pracy nie stanowią informacji publicznej,

2) przepisów postępowania, a to art. 149 §1 a p.p.s.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że uwzględniając skargę, sąd stwierdza, czy

bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ

miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa przez błędne zastosowanie

polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie organ nie dopuścił się

bezczynności o rażącym charakterze.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o zmianę wyroku przez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zasadą jest, iż w przypadku oparcia skargi kasacyjnej o obie podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 p.p.s.a., w pierwszym rzędzie rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż prowadzenie rozważań w przedmiocie błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa procesowego możliwe jest na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Odwrócenie kolejności rozpatrywania zarzutów nastąpić może wówczas, gdy rozstrzygnięcie zarzutu naruszenia prawa materialnego przesądza o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie sytuacja jest dosyć specyficzna, gdyż w wyroku Sądu I instancji doszło do częściowego uwzględnienia skargi i jej oddalenia w pozostałym zakresie. Zarzut naruszenia prawa materialnego skierowany został względem części oddalającej. Z kolei zarzut procesowy skierowano względem oddalenia żądania ustalenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie rozpoznany zostanie zarzut naruszenia prawa materialnego jako dalej idący.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – dalej u.d.i.p. Z przepisu tego wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej oraz osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Błędna wykładnia polega zaś na niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że skany życiorysu z przebiegiem nauki i pracy zawodowej, dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, dokumentów potwierdzających posiadanie niezbędnych kwalifikacji i uprawnień zawodowych, świadectwa pracy, zaświadczenia z dotychczasowych miejsc pracy i dokumentujących wymagany staż pracy dotyczące osoby G. C. Głównego Księgowego - Kierownika Działu Finansowo - Księgowego Powiatowego Urzędu Pracy w J. nie stanowią informacji publicznej.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego dokumentów, których kopii (skanów) domaga się wnioskodawczyni, to jest ustalenia czy domaga się kopii dokumentów urzędowych, czy też dokumentów prywatnych.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno

co do treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych niż dokument urzędowy rodzajów nośników informacji publicznej podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację, jeśli stanowi ona informację publiczną.

Na gruncie u.d.i.p. doszło do zdefiniowania pojęcia dokumentu urzędowego, które znajduje zastosowanie do przypadków objętych zakresem regulacji tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Definicja legalna tego pojęcia zawarta została w art. 115 § 13 kk, zgodnie z którą, funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi jest w pewnym sensie otwarty z uwagi na szerokie określenie zakresu pojęć w pkt 4-6. Generalny wniosek wypływający z analizy dorobku nauki (bazującej

w szerokim stopniu na orzecznictwie sądowym) jest taki, że funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (Wielka Encyklopedia Prawa, Tom XIII Prawo karne, red. A. Bałandynowicz, S. Pikulski, J. Warylewski, Warszawa 2018, s. 91-92).

Rozpatrywane zagadnienie było również przedmiotem orzekania przez

Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. w sprawie sygn. K 17/05 dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przyjął on, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co

najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny" (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte jest również bardzo szerokie rozumienie pojęcia funkcjonariusza publicznego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. I OSK 72/17 przyjęto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Biorąc pod uwagę powyższe wyprowadzić należy wniosek, iż funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, czy realizacją funkcji publicznej zajmują się podmioty publiczne, czy też niepubliczne. Elementem essentialia negotii stanowi wykonywanie uprawnień i obowiązków w zakresie realizacji zadań publicznych określonych przez ustawę. Trybunał Konstytucyjny dodał do tego, iż chodzi o osobę wykonującą czynności administracyjne w ramach urzędu.

Sąd I instancji rozstrzygnął w punkcie I. wyroku, iż organ powinien rozpoznać wniosek z dnia 26 stycznia 2018 r. w zakresie udostępnienia kopii urzędowych dokumentów odnoszących się do stażu pracy, kwalifikacji i uprawnień zawodowych. Wyrok w tej części jest prawomocny i z mocy art. 153 p.p.s.a. są nim związane organy oraz sądy, w tym również sąd rozpoznający skargę kasacyjną wniesioną co do punktu II. i III. tego wyroku. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż życiorys oraz dokumenty potwierdzające wykształcenie mają charakter dokumentów prywatnych. Zgodzić się należy w pełni, iż życiorys sporządzony przez G. C. jest dokumentem prywatnym, gdyż sporządzała go sama zainteresowana jako osoba prywatna, która w zakresie tej czynności w żaden sposób nie może być uznana za funkcjonariusza publicznego.

Nie sposób zgodzić się natomiast z poglądem Sądu I instancji, iż dokumenty potwierdzające wykształcenie, a więc świadectwa ukończenia szkoły podstawowej lub średniej lub dyplom ukończenia studiów wyższych określonego stopnia nie posiadają przymiotu dokumentów urzędowych.

Przechodząc do analizy tego problemu w pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, iż świadectwa ukończenia szkół lub uczelni wyższej przez G. C. mogły zostać wystawione przez uprawnione organy na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat. W tym czasie doszło do wielkokrotnych zmian stanu prawnego regulującego sprawy oświaty oraz szkolnictwa wyższego. Nie wydaje się zaś celowa i konieczna szczegółowa analiza stanu prawnego obowiązującego na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat w interesującym zakresie. Wystarczające bowiem jest stwierdzenie, iż przynajmniej od 1945 r. sprawy związane z wykształceniem na poziomie podstawowym, średnim i wyższym są zadaniami publicznymi realizowanymi przez Państwo Polskie. Wnioski te wypływają wprost z obowiązujących przepisów Konstytucji (art. 70), ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U 2019, 1148 t.j.) oraz ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018, 1668). Analogiczne w swej istocie regulacje prawne obowiązywały również wcześniej.

Uzyskanie wykształcenia na wszystkich poziomach kształcenia nastąpić może w ramach pobierania usług niematerialnych odpowiedniego rodzaju (tj. pobierania nauki) świadczonych przez podmioty publiczne lub podmioty niepubliczne. Bez względu na formę organizacyjną oraz charakter publiczny lub niepubliczny tego rodzaju jednostek, zajmują się one realizacją zadań publicznych z zakresu oświaty lub szkolnictwa wyższego. Zakończenie edukacji na określonym poziomie nauczania kończy się wydaniem świadectw lub dyplomu. Wydanie świadectw lub dyplomu kończy formalnie edukację i stanowi w swej istocie zamknięcie procesu decyzyjnego dotyczącego bezpośrednio sytuacji ucznia lub studenta nakierowanego na orzeczenie, iż określona osoba uzyskała wiedzę, umiejętności i kompetencje opisane w ustawach

i aktach wykonawczych, jakimi winna legitymować się kończąc określoną szkołę (jej typ) lub uczelnię wyższą na danym kierunku oraz że osoba ta złożyła wszystkie przewidziane prawem egzaminy. Wydanie świadectwa lub dyplomu jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z ustaw i stanowi realizację funkcji władzy publicznej, bez względu na to, czy wydaje go podmiot publiczny, czy też podmiot niepubliczny. Ustawy nie różnicują mocy prawnej świadectw i dyplomów wydanych przez podmioty publiczne i niepubliczne. Posiadają one tę samą moc prawną. Świadectwa lub dyplomy

są wydawane przez uprawnione organy szkół lub uczelni, którymi są dyrektorzy lub rektorzy. Są to osoby zajmujące kierownicze stanowiska w instytucjach państwowych w rozumieniu art. 115 § 13 kk.

Pojęcie instytucji państwowej musi być rozumiane szeroko. W skład instytucji państwowych wchodzić będą bez wątpienia instytucje powołane do życie bezpośrednio przez państwo (instytucje państwowe w najściślejszym słowa

znaczeniu) lub jednostki samorządu terytorialnego (instytucje państwowe w szerszym znaczeniu, ale dalej ścisłym znaczeniu). Państwo i samorząd terytorialny nastawione są w całości swojej działalności na realizację dobra wspólnego, które osiągają wykonując przypisane im zadania publiczne. Całość ich działalności, bez względu na stosowane formy prawne ich działania i formy organizacyjne w ramach których je wykonują, służy wyłącznie sprawowaniu zadań publicznych. Stąd też pojęcie instytucji państwowej należy łączyć z wykonywaniem zadania publicznego, a nie ze strukturą macierzystą, która doprowadziła do powstania, organizacji i wyposażenia danego podmiotu w majątek niezbędny do działalności, kompetencje i podstawy prawne do jej działalności. Jest to argument przemawiający za rozszerzeniem pojęcia instytucji państwowej użytego w cytowanym przepisie art. 115 § 13 kk na instytucje powołane

do życia również przez inne niż państwo podmioty i samorząd terytorialny (tj. podmioty prywatne), jeśli zajmują się one wykonywaniem zadań publicznych (instytucje państwowe w szerokim znaczeniu). Osoby kierujące takimi instytucjami uznać należy za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 115 § 13 kk. W konsekwencji tego świadectwa i dyplomy wydane przez wyżej wskazane instytucje zaliczyć należy do kategorii dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 03.12.2015 r., IV SA/Wr 554/15).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne było w związku z powyższym stanowisko Sądu I instancji, iż dokumenty potwierdzające posiadane wykształcenie są dokumentami prywatnymi. Sąd przyjął taki pogląd apriorycznie nie opierając go na jakiejkolwiek podstawie prawnej i nie przywołując argumentów za tym stanowiskiem. Dokumenty potwierdzające wykształcenia są dokumentami

urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną. Oznacza to, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. podlegają co do zasady udostępnieniu w zakresie treści i postaci. Rację ma natomiast jednocześnie Sąd I instancji uznając, że dokumenty objęte wnioskiem K. S. mogą zawierać dane dotyczące prywatności G. C. W takich sytuacjach dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna, z tym, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/13). Tego jednak Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w J. nie uczynił, pozostając w ten sposób w bezczynności w zakresie określonym w punkcie I. wyroku. W punkcie tym w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a.

Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, iż należy rozróżnić pojęcie informacji publicznej od jej nośnika. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać

samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację, jeśli stanowi ona informację publiczną. Dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, jeśli zawierają informacje podlegające udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13; wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1531/15). W rezultacie, jak wskazano w literaturze i judykaturze, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania udostępnienia określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został on utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r.,

I OSK 2799/13).

Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż dokumenty potwierdzające staż pracy, kwalifikacje i uprawnienia zawodowe G. C. mogą mieć charakter dokumentów prywatnych, jeśli nie zostały sporządzone przez funkcjonariusza publicznego. Tymczasem wniosek złożony w niniejszej sprawie nie dotyczył udostępnienia informacji o charakterze publicznym, które mogłyby być zawarte w dokumencie prywatnym, lecz stanowił żądanie udostępnienia dokumentów

prywatnych w postaci przedstawionej organowi przez podmiot ubiegającą się o zatrudnienie w urzędzie. Wniosek ten dotyczył więc udostępnienia nie informacji publicznej zawartej w treści dokumentu, lecz dokumentu prywatnego w całości.

Zgodzić się należy z ustaleniami Sądu I instancji, że informacje o wykształceniu, przebiegu pracy zawodowej, o kwalifikacjach lub umiejętnościach osoby pełniącej funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/15, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1349/16 - oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podlegają one udostępnienie w zakresie treści, a w postaci wówczas, gdy ich nośnikiem jest dokument urzędowy i nie zachodzą podstawy prawne do ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Nie mógł być zatem uzasadniony zarzut błędnej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Wniosku w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym, będącym w posiadaniu organu faktycznie nie złożono. Skoro wniosek nie dotyczył informacji publicznej, to zarzut błędnej wykładni tego przepisu okazał się także niezasadny. W konsekwencji tego nie mogło także dojść do naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby wniosek dotyczył informacji publicznej. Prawidłowe było tym samym rozstrzygnięcie Sądu I instancji oddalające żądanie w tym zakresie (punkt II. wyroku)

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 149 §1 a p.p.s.a. przez błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie organ nie dopuścił się bezczynności o rażącym charakterze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia przepisu art. 149 §1 a p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a na pełną aprobatę zasługują motywy, którymi kierował się Sąd I instancji. Podkreślić należy, iż w sprawie nie sposób postawić organowi zarzutu działania ze złej woli, czy naruszania terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek złożony przez K. S. Odpowiedź na część wniosku została udzielona w terminie ustawowym. Przyczyną stwierdzonej zaś bezczynności co do pozostałej części wniosku była błędna wykładnia prawa materialnego.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.