Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 979/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4, 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rejonowej Spółdzielni Ogrodniczo-Pszczelarskiej "[...]" z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 657/09 w sprawie ze skargi Rejonowej Spółdzielni Ogrodniczo-Pszczelarskiej "[...]" z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 04 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 657/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Rejonowej Spółdzielni [...] "[...]" w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej SKO bądź Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny (dalej Wójt) z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2009 r.), na podstawie której ustalono Rejonowej Spółdzielni [...] "[...]" z siedzibą w Białymstoku (dalej Spółdzielnia) jednorazową opłatę w łącznej kwocie 180638,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Księżyno Kolonia, o numerze geodezyjnym [...], o powierzchni 11391 m2, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2009 r. Wójt wyjaśnił, że w dniu 27 października 2004 r. weszła w życie uchwała nr XVII/140/04 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28 września 2004 r. (Dz.U. Woj. Podl. nr 155, poz. 2059, dalej Plan), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Ignatki Osiedle, obręb geodezyjny Księżyno Kolonia. W wyniku zatwierdzenia Planu, między innymi wyżej wymieniona nieruchomość, stanowiąca grunt rolny, przeznaczona została jako tereny zabudowy wielorodzinnej, nawiązującej przestrzennie i funkcjonalnie do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy Spółdzielni Mieszkaniowej w Kleosinie. Nieruchomość ta została w ramach przetargu sprzedana developerowi budownictwa wielorodzinnego aktem notarialnym Rep. A numer [...], zawartym dnia 30 kwietnia 2007 r. Na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), Wójt naliczył zbywcy jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłatę ustalono na podstawie sporządzonego w postępowaniu dowodowym operatu szacunkowego. Rzeczoznawca określił wzrost wartości działki o numerze [...] na kwotę 602129,00 zł. Naliczona opłata planistyczna (stanowiąca 30 % wzrostu wartości nieruchomości) wyniosła kwotę 180638,70 zł. W decyzji wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W odwołaniu od decyzji z [...] czerwca 2009 r. Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 80 k.p.a., przez niewłaściwą, dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego jako rzetelnego i w sposób miarodajny określającego wzrost wartości nieruchomości, w sytuacji, gdy operat określił wzrost wartości nieruchomości na podstawie transakcji pochodzących ze zbyt rozległego przedziału czasowego i nie uwzględnił korekty tego wzrostu na minus, wynikającej z ogólnej tendencji wzrostu cen na rynku nieruchomości. Odwołujący się podniósł nadto, że organ I instancji ponownie podstawą decyzji uczynił pierwotnie sporządzony operat szacunkowy, którego uchybienia były w zasadzie podstawą wcześniejszego uchylenia przez SKO (decyzją kasacyjną z [...].03.2009 r.) wydanej po raz pierwszy decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty. Operat ten, po odebraniu wyjaśnień od rzeczoznawcy, ponownie uznano za wykonany rzetelnie, starannie, zgodnie z ustawowymi kryteriami, co budzi sprzeciw, bowiem w toku powtórnego postępowania nie usunięto jego wadliwości. Operat jest nierzetelny, ponieważ nie wykazano potrzeby przyjęcia do bazy porównawczej transakcji, które miały miejsce po dacie sprzedaży wycenianej nieruchomości a nadto, rzeczoznawca majątkowy, przy określeniu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, pominął fakt znaczącego wzrostu wartości nieruchomości w ogóle, który nie miał związku z uchwaleniem planu, ale wynikał z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości, który miał miejsce w latach 2005 - 2008. Dla ustalenia renty planistycznej koniecznym jest wykazanie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości, jeśli istnieją inne czynniki, które mogły mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości, nie mogą być one brane pod uwagę przy ustaleniu wartości nieruchomości dla potrzeb wymierzenia opłaty jednorazowej. Organ odniósł się do cen na rynku nieruchomości po dacie zbycia wycenianej działki, co miało miejsce w dniu [...].04.2007 r. Po tej dacie nastąpił znaczący wzrost cen nieruchomości spowodowany ogólnymi tendencjami na rynku nieruchomości.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO wskazało za organem I instancji, że w sprawie zachodziły przesłanki pozytywne z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. do ustalenia opłaty planistycznej. By zaistniały podstawy do ustalenia renty planistycznej muszą - zgodnie z powołanymi przepisami - jednocześnie wystąpić dwie przesłanki: zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź dokonanej w nim zmiany. Obie te przesłanki wystąpiły, zatem zasadne było ustalenie opłaty. Co do wartości nieruchomości ustalonych w operacie szacunkowym organ odwoławczy uznał, że został on sporządzony w myśl obowiązujących przepisów, przez co jest rzetelnym dowodem w sprawie. Wartość rynkową szacowanej nieruchomości rzeczoznawca określał przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Przy metodzie tej, do porównania przyjmuje się grupę nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, reprezentatywnych dla rynku właściwego dla położenia nieruchomości, dla których znane były ceny transakcyjne oraz na podstawie cech tych nieruchomości. Wartość wycenianej nieruchomości określa się w drodze korekty ceny średniej nieruchomości podobnych, za pomocą współczynników korygujących, uwzględniających różnicę w poszczególnych cechach nieruchomości. SKO odwołało się do wyjaśnień rzeczoznawcy, który podał, że wzrost wartości owej działki po uchwaleniu Planu nastąpił o 60% w stosunku do wartości nieruchomości o funkcji rolniczej. Wartość działki określona operatem jest 4,36 razy mniejsza niż rzeczywista cena, za którą nieruchomość zbyto w przetargu. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem odwołania przyjęcia do porównania transakcji z okresu lat 2006 - 2008 (zbyt rozległego zdaniem skarżącej), ponieważ biegły wyjaśnił, że przyczyną przyjęcia takiej bazy porównawczej, była specyfika i wyniki analizy rynku lokalnego (nie było innej możliwości doboru transakcji do porównań).

Na ostateczną decyzję SKO, Spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Spółdzielnia zarzuciła decyzji odwoławczej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą, dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego jako rzetelnego i w sposób miarodajny określającego wzrost wartości nieruchomości o numerze geodezyjnym [...], sprzedanej dnia 30 kwietnia 2007 r. w sytuacji, gdy operat określa ten wzrost na podstawie transakcji pochodzących ze zbyt rozległego przedziału czasowego i nie uwzględnia korekty tego wzrostu na minus wynikającej z ogólnej tendencji wzrostu cen na rynku nieruchomości;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny

wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez

uwzględnienia słusznego interesu skarżącego.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wyjaśniła, że operat szacunkowy ma istotne wady, które nie pozwalają uznać go za wiarygodny dowód w sprawie, a tym samym uczynić podstawą dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Dla ustalenia renty planistycznej koniecznym jest wykazanie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości, jeśli istnieją inne czynniki, które mogły mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości, nie mogą być one brane pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości dla potrzeb wymierzenia opłaty jednorazowej. Organ, za rzeczoznawcą, odniósł się do cen na rynku nieruchomości ze zbyt rozległego przedziału czasowego. W tym czasie na rynku można było zaobserwować znaczący wzrost wartości nieruchomości, zwłaszcza przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Organ zaaprobował wskazania operatu szacunkowego, podczas gdy biegły nie wyjaśnił, w jaki sposób zaktualizował ceny nieruchomości na dzień sprzedaży, przy czym w 2007 r. odnotowano bardzo wysoki wzrost wartości nieruchomości. Niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych był przyczyną zawyżenia wyceny przez rzeczoznawcę.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 3.02.2010 r. Spółdzielnia stwierdziła, że wydanie decyzji odbiera jako przejaw nadużycia zaufania strony do organu władzy publicznej, bowiem gmina zobowiązała się do odstąpienia od naliczenia opłat wynikających z art. 36 u.p.z.p. w zamian za poniesienie przez Spółdzielnię kosztów sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przekazania Gminie Juchnowiec Kościelny działek przeznaczonych pod drogi publiczne w cenie 1 grosza za 1 m2. Skarżąca powołała się na zapisy umowy z 26.09.2002 r. zawartej między Zarządem Gminy Juchnowiec Kościelny a Spółdzielnią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się w decyzji SKO i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji naruszenia przepisów prawa obowiązujących w chwili ich wydawania, mających w sprawie zastosowanie.

Ustalenie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 u.p.z.p., nie jest zależne od uznania organu, lecz wynika wprost z przepisów prawa. Istota uregulowanego w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 u.p.z.p. obowiązku, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty ustalonej w planie miejscowym, w razie łącznego spełnienia dwu przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany; 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany.

Oba te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. W dniu 27 października 2004 r. weszła w życie uchwała nr XVII/140/04 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny

z dnia 28 września 2004 r. (Dz.U. Woj. Podl. nr 155, poz. 2059), w sprawie

uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części

miejscowości Ignatki Osiedle, obręb geodezyjny Księżyno Kolonia. W wyniku

zatwierdzenia Planu, omawiana nieruchomość, stanowiąca grunt rolny,

przeznaczona została jako tereny zabudowy wielorodzinnej i terenów z nią

związanych, nawiązującej przestrzennie i funkcjonalnie do istniejącej w sąsiedztwie

zabudowy Spółdzielni Mieszkaniowej w Kleosinie. Następnie nieruchomość ta

została w ramach przetargu sprzedana developerowi budownictwa wielorodzinnego

umową z dnia 30 kwietnia 2007 r. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w

zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i nie są kwestionowane przez

strony postępowania. W sprawie niniejszej, zdaniem składu orzekającego, w sposób

nienasuwający wątpliwości ustalono zaistnienie przesłanki wzrostu wartości

szacowanej nieruchomości wskutek dokonanej Planem zmiany jej przeznaczenia. Na

skutek ustaleń Planu nieruchomość, dotychczas stanowiąca grunt rolny, stała się

atrakcyjnym terenem budowlanym. Podstawę do kwotowego określenia wzrostu wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, który - jako dowód w sprawie - został należycie oceniony przez organy. Ocena dowodu została zawarta w uzasadnieniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło szczegółową analizę operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, a nadto ustosunkowało się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Kolegium oceniło dokonany przez biegłego wybór podejścia i metody wyceny, a także sposób uzasadnienia wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium wykazało, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego odpowiednio zastosowano przepis § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Kolegium szczegółowo i wyczerpująco ustosunkowało się do zarzutów odwołania. Przekonujące są argumenty organu w kwestii zaistnienia w sprawie podstaw do szacowania nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Klarowne wydaje się także wyjaśnienie co do przedziału czasowego, z którego wzięto pod uwagę porównawcze transakcje, jak też wyjaśnienie kwestii sposobu aktualizowania ceny jednostkowej na dzień zawarcia umowy sprzedaży.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu, organ odwoławczy dokonał pogłębionej oceny operatu szacunkowego w porównaniu z organem I instancji, wyjaśnił wątpliwości zgłaszane przez skarżącą, a stanowisko swe uzasadnił w sposób odpowiadający standardom uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9.11.2004 r., IV SA/Wa 277/04 Sąd zajął stanowisko, że przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę kwestię oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania, zwłaszcza w przypadku zarzutów zgłaszanych do opinii. Zdaniem Sądu, ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ odwoławczy odpowiada tak zakreślonym wymogom. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi co do nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego przypomnieć należy, że stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (do stosowania której przy szacowaniu nieruchomości dla potrzeb renty planistycznej odsyła art. 37 ust. 11 u.p.z.p.), wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej, należy do rzeczoznawcy majątkowego. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy, metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Wycena nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te następnie koryguje się ze względu na cechy różniące wybrane nieruchomości od nieruchomości wycenianej i uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej. Z przepisów rozporządzenia wynika, że w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można uznać, by operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem reguł wyceny nieruchomości metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca, do którego kompetencji należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.), uzasadnił wybór podejścia i metody, wskazał na kryteria doboru wyselekcjonowanych, porównywanych nieruchomości (położenie w granicach jednego rynku lokalnego - terenu kilku wsi podmiejskich, gm. Juchnowiec Kościelny, przeznaczenie - w pierwszym przypadku grunty rolne, w drugim przypadku - tereny zurbanizowane budownictwa mieszkaniowego z dopuszczeniem realizacji usług, niezabudowany charakter działek, dobrał odpowiednią ilość działek) oraz określił czynniki korygujące wartość nieruchomości: a) lokalizacja ogólna, b) parametry fizyczne nieruchomości, c) możliwość uzbrojenia w infrastrukturę techniczną i dojazd. Stosując odpowiednie algorytmy rzeczoznawca wyliczył wzrost wartości sprzedanej nieruchomości. Biegły wyjaśnił, że ceny nieruchomości w monitorowanym okresie wskazywały tendencję wzrostową, wynoszącą w granicach 0,5 % miesięcznie, co wziął pod uwagę do obliczeń, aktualizując je na dzień sprzedaży.

W ocenie Sądu, zastosowana procedura nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Operat szacunkowy jest sporządzony rzetelnie, w sposób czytelny i jednoznaczny. W ponownie prowadzonym postępowaniu (po decyzji kasacyjnej z dnia 16.3.2009 r.) Wójt w wykonaniu zaleceń SKO zwrócił się do rzeczoznawcy o szczegółowsze uzasadnienie zastosowanej metody wyceny. Wyjaśnienia biegłego w połączeniu z treścią operatu czynią wycenę czytelną i zrozumiałą. Zarzuty Spółdzielni w kwestii nieprawidłowości sporządzenia operatu nie mają pokrycia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Podkreślić należy, że cena metra kwadratowego wycenianej nieruchomości przy przyjęciu funkcji nadanej Planem (pod budownictwo mieszkaniowe) została w operacie określona na kwotę 140,81 zł, podczas gdy wyjściowa do ogłoszonego przetargu cena metra kwadratowego tejże nieruchomości, została określona przez zbywcę na kwotę 150 zł. Ostatecznie nieruchomość deweloper nabył płacąc 615 zł za metr kwadratowy.

Argumenty podniesione w dodatkowym piśmie procesowym, mające wskazywać na nadużycie prawa decyzją ustalającą rentę planistyczną, nie mogą prowadzić do podważenia legalności decyzji. Uiszczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest obligatoryjne w razie zaistnienia przesłanek określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek poniesienia opłaty nie może być zniesiony, czy wyłączony w drodze porozumienia właściciela nieruchomości z gminą. Deklaracja byłego zarządu gminy zaniechania pobierania opłat planistycznych była bezskuteczna. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają organowi gminy na odstąpienie od ustalenia opłaty o ile nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu i doszło do zbycia nieruchomości.

W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła Rejonowa Spółdzielnia [...] "[...]" w Białymstoku, reprezentowana przez radcę prawnego Z. P., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a") p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...].08.2009 r., a tym samym nie uchyleniu ww. decyzji Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny mimo naruszenia przez ten organ administracji ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co polegało na niewłaściwej, "dowolną ocenę" dowodu w postaci operatu szacunkowego jako rzetelnego i w sposób miarodajny określającego wzrost wartości nieruchomości działki, nr geodez. [...], sprzedanej przez skarżącą na mocy umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego zawartej dnia [...].04.2007 r., gdy operat określa ten wzrost na podstawie transakcji pochodzących ze zbyt rozległego przedziału czasowego i nie uwzględnia korekty tego wzrostu na minus wynikającej z ogólnej tendencji wzrostu cen na rynku nieruchomości,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na oddaleniu skargi "podatnika" mimo uchybień proceduralnych w postępowaniu "podatkowym" poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku polegających na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i załatwieniu sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

c) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku;

2) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,

ewentualnie o

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] i ewentualnie także poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny z [...] czerwca 2009 r. [...],

2. zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania za I i II instancję, tj. wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, kosztów

zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Mimo, że kasator, zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wskazał "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)" p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...].08.2009 r., a tym samym nie uchyleniu ww. decyzji Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny mimo naruszenia przez ten organ administracji ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...], to nie może ulec wątpliwości, że na skutek oczywistej omyłki pisarskiej dążył do wykazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 80 k.p.a., przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2009 r., mimo niewłaściwej, dowolnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, dokonanej przez organy obu instancji. Ustawodawca bowiem przewidział naruszenie przepisów postępowania (które to naruszenie dotyczy podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) pod literą c), nie zaś pod literą a) punktu 1 § 1 art. 145 p.p.s.a. Tak rozumiany zarzut łączy się z kolejnym zarzutem, mającym na celu zakwestionowanie oceny zastosowania art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podczas ustalania wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy określaniu tego zarzutu kasator błędnie wskazuje na skargę "podatnika" i postępowanie "podatkowe", mimo, że postępowanie administracyjne nie było postępowaniem podatkowym (w szczególności nie toczyło się na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej), a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie była skargą podatnika.

Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny I instancji, obowiązany jest ocenić sposób zastosowania przez organ administracji przepisów postępowania. Jest obowiązany ocenić w szczególności sposób zastosowania przepisów postępowania, regulujących dokonanie przez organ administracji ustaleń faktycznych.

Wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest operat szacunkowy (art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p.). Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. (nakazującego organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego), art. 7 k.p.a. (nakazującego podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego) i art. 77 § 1 k.p.a. (nakładającego na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Nie jest wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny.

W niniejszej sprawie w wyniku decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, Wójt przeprowadził postępowanie uzupełniające, w celu ustalenia w szczególności: czy doszło do poniesienia nakładów na ową nieruchomość w okresie między uchwaleniem planu a zbyciem nieruchomości; czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wybrał podobne nieruchomości do szacowanej nieruchomości; czy uwzględnił znaczące różnice w wielkości nieruchomości, jak i czas w których dokonano sprzedaży nieruchomości porównywalnych (8 spośród 21 nieruchomości zbyto co najmniej 4 miesiące po dacie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości).

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 17 kwietnia 2009 r. udzielił obszernych (ponad 2 strony maszynopisu) i szczegółowych wyjaśnień, które pozwoliły organom obu instancji dokonać prawidłowej oceny operatu szacunkowego w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnień rzeczoznawcy, odnoszących się w szczególności do punktu 1.3 Standardu III.7. Od dnia 1 marca 2009 r. Standard III.7 zastąpiła Nota Interpretacyjna nr 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która w punkcie 3.3. określiła, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym okres wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata, na który określa się zakres wyceny nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Rzeczoznawca majątkowy w sposób należyty skorygował ceny w zakresie, w jakim na podwyższenie cen wpływał wzrost wywołany ogólnymi tendencjami na rynku. Żaden z dowodów zebranych w sprawie nie przemawiał za przyjęciem, że wzrost cen nieruchomości z uwagi na ogólną tendencję wzrostową przekraczał 0,5% miesięcznie w monitorowanym okresie, a w takim zakresie rzeczoznawca uwzględnił ów czynnik przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu, biorąc ów wzrost pod uwagę przy obliczeniach, koniecznych do określenia wartości nieruchomości na dzień sprzedaży owej nieruchomości.

Kasator nie może w niniejszej sprawie skutecznie powoływać się na umowę z dnia 26 września 2002 r. nr 6/02, w której Zarząd Gminy Juchnowiec Kościelny (zwany Wykonawcą) w szczególności zobowiązał się do odstąpienia od naliczenia opłat wynikających z art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Umowa ta ma charakter umowy cywilnoprawnej i spory co do jej ważności i skutków wykonania szeregu obowiązków, które przyjęły na siebie strony tej umowy, nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ewentualne spory między stronami umowy rozstrzygać może jedynie właściwy Sąd powszechny (art. 177 in princ. Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946; art. 2 § 1 k.p.c.). Ewentualna kontrola wysokości stawki opłaty z tytułu renty planistycznej, określonej w uchwale nr XVII/140/04 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28 września 2004 r. (Dz.U. Woj. Podl. nr 155, poz. 2059) mogła mieć miejsce jedynie w sprawie sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W niniejszym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej były związane wysokością opłaty, ustaloną w Planie, będącym aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. (E. Mzyk w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 516 uw. 2). W związku z tym Plan podlegał wykładni jak źródło prawa, wchodzące w skład systemu prawa. Organy administracji publicznej obu instancji dokonały prawidłowej wykładni § 15 uchwały nr XVII/140/04 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28 września 2004 r.

Art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm., dalej u.z.p.), pod rządem której zawarto umowę z dnia 26 września 2002 r. nr 6/02 (art. 56 k.c.), wprowadziła obowiązek ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i jej pobrania na rzecz gminy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że ustawodawca przesądził o obowiązku pobierania opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 u.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.6.2006 r., II OSK 325/06), a art. 36 ust. 9 u.z.g. ma na celu dyscyplinowanie gminy dla dochodzenia należności budżetowych w możliwie najkrótszym czasie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.3.2009 r., II OSK 438/08).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), utraciła moc (z zastrzeżeniem ust. 2 art. 88 u.p.z.p. – który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania) z dniem 11 lipca 2003 r. (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 u.p.z.p.). Niniejsza sprawa administracyjna została wszczęta pod rządem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca przesądził o obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w tym wykluczył możliwość zastosowania stawki zerowej tej opłaty (red. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 284-285 nb 3). Kasator nie dostrzega, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego przedmiotową nieruchomość odbyła się na wniosek Spółdzielni i jej członków, i to zamawiający byli beneficjentami zmiany planu. Zamawiający nie mogli oczekiwać – wbrew bezwzględnie obowiązującemu prawu publicznemu – że nie będą ponosić opłat z tytułu renty planistycznej. Chybionym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w sprawie. W szczególności nie doszło do nadużycia zaufania strony do organu władzy publicznej.

Wobec powyższego trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego, dokonana przez organy obu instancji, była prawidłowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze należycie wyjaśniło stan faktyczny sprawy, a słuszny interes Spółdzielni został uwzględniony.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.