Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 53/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1 pkt 3 ust. 4, art. 85,
journal: Dz.U. 2002 nr 49 poz 447
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niewykonania oraz nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Papierów Wartościowych i Giełd decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymała w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r., którą to decyzją - wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm., Dz. U. z 2006 r. Nr 157, poz. 1119), oraz uchwały Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] - stwierdziła nienależyte wykonanie przez Spółkę M. S.A. z siedzibą w W. obowiązków przekazywania informacji, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej i nałożyła na tę Spółkę karę pieniężną w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka M. S.A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 8 września 2006 roku wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1041/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] grudnia 2005 r. uznając za zasadne zarzuty skarżącej, iż zastosowanie sankcji określonej ustawą obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji do przypadków naruszenia prawa, które miało miejsce na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy, naruszało zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z art. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż zdarzenia faktyczne, które legły u podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie zaskarżonych decyzji miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o ofercie publicznej, a zatem nie można przyjąć, że skarżąca nie wykonując obowiązków informacyjnych naruszyła przepisy ustawy, która nie obowiązywała. Podstawy do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej nie mógł też stanowić - zdaniem Sądu - art. 128 ustawy o ofercie publicznej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o ofercie publicznej stosuje się przepisy tej ustawy. Przepis art. 128 ustawy o ofercie publicznej ma bowiem charakter normy procesowej, a nie normy prawa materialnego, a zatem nie mógł stanowić podstawy do oceny, które przepisy należy stosować do stanów faktycznych zaszłych przed dniem jej wejścia w życie. Z uwagi zaś na brak normy materialnoprawnej należy stosować przepisy obowiązujące w dacie powstania zdarzenia uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej. Sąd zauważył ponadto, iż nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej było bardziej dolegliwe niż nałożenie kary na podstawie art. 85 poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, przewidującego karę pieniężną w maksymalnej wysokości do [...] zł.

Zdaniem Sądu rozstrzygającego z uwagi na brak normy materialnoprawnej, zgodnie z powołaną zasadą lex retro non agit, należy stosować do powyższego zdarzenia przepisy obowiązujące w dacie jego zaistnienia.

Jednocześnie Sąd podkreślił, iż fakt naruszenia przez skarżącą spółkę M. obowiązków informacyjnych nie budzi wątpliwości.

Rozpatrując skargę kasacyjną Komisji Nadzoru Finansowego od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu zagadnienie prawne, po rozpatrzeniu którego Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt P 43/07 orzekł, że art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej w zakresie, w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., iż przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienie art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej prowadzi do wniosku, że przepisowi międzyczasowemu nadano charakter retroaktywny. Tymczasem następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm. Dla przyjęcia retroakcji i rozróżnienia jej od retrospektywności decydujący jest moment powstania i charakter zdarzenia prawnego, które miało miejsce przed wejściem w życie nowo uchwalonych norm (zob. P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego", z. 1/1997, s. 158).

W art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej ustawodawca jako zasadę intertemporalną przyjął stosowanie przepisów tej ustawy "do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy". Ustawodawca nakazał zatem stosowanie nowych przepisów do oceny skutków zdarzeń, które w pełni wystąpiły pod rządami przepisów wcześniej obowiązujących (w tym wypadku przepisów ustawy o papierach wartościowych). Przepis art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej wiąże skutki prawne z faktami zaszłymi przed wejściem w życie tej ustawy, co nadaje badanej regulacji retroaktywny charakter. Postępowanie sądowoadministracyjne sprowadza się w istocie do orzekania o wysokości kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 81 ustawy o papierach wartościowych. Ustawa o papierach wartościowych również przewidywała karę pieniężną (art. 85), jednakże maksymalny wymiar kary był o połowę niższy niż ten, który przewiduje ustawa o ofercie publicznej. Obrót na rynku regulowanym rządzi się wieloma zasadami. Jedną z nich jest zasada równego dostępu do informacji i transparentności obrotu. Również w tym zakresie nowa regulacja wprowadza zmiany (por. art. 56 ustawy o ofercie publicznej).

Z opisu stanu faktycznego, stanowiącego tło przedłożonego pytania prawnego, wynika, że [...] września 2005 r. spółka przekazała do publicznej wiadomości raport bieżący, nr [...], w którym poinformowała o zawarciu znaczącej umowy. Raport ten nie zawierał nazwy podmiotu, z którym spółka zawarła umowę, oraz daty podpisania kontraktu. Dnia [...] września 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy spółka właściwie wykonała obowiązki przekazywania informacji.

W chwili upublicznienia raportu i wszczęcia postępowania obowiązywała ustawa o papierach wartościowych, która m.in. określała (w art. 81 ust. 1 pkt 2 i 3) zakres informacji, które powinny być zawarte w raporcie. Ustawa utraciła moc 24 października 2005 r. na podstawie art. 224 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. 183, poz. 1538 ze zm.). W chwili publikacji raportu, spółka mogła liczyć się ewentualnie z odpowiedzialnością finansową, przewidzianą w art. 85 ust. 1 pkt 2 ustawy o papierach wartościowych.

Komisja Papierów Wartościowych i Giełd decyzją z [...] grudnia 2005 r. stwierdziła nienależyte wykonanie przez spółkę obowiązków przekazywania informacji, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej, i nałożyła na tę spółkę karę pieniężną w wysokości [...] złotych - na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku gdy emitent nie wykonuje obowiązków wynikających m.in. z przepisu art. 56 ust. 1 pkt 2 lub nie wykonuje ich w sposób właściwy, Komisja może nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną w wysokości do 1.000.000 zł. Maksymalny wymiar kary, przewidzianej na podstawie przepisów ustawy o papierach wartościowych, wynosił 500.000 zł.

Stan faktyczny sprawy wskazuje, że zdarzenie (nienależyte wykonanie obowiązku w zakresie obciążeń informacyjnych) miało miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. Również wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w tym czasie. Przyjęcie stanowiska, że na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej ma zastosowanie art. 96 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oznacza, że następstwa prawne zdarzeń, które wystąpiły pod rządami dawnej ustawy, zostaną ocenione według przepisów nowej ustawy, co prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wskazany jako podstawa decyzji Komisji Papierów Wartościowych i Giełd art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej w związku z art. 128 ust. 1 tej ustawy jako niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie mógł stanowić podstawy tej decyzji, a odmienne orzeczenie w tej sprawie uzasadniałoby żądanie wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. i wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II 218/08 GSK oddalił skargę kasacyjną.

Rozpoznając ponownie sprawę zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119, ze zm.) oraz art. 85 ust. pkt 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku spółki M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r.:

uchyliła w całości decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdzającą niewykonanie oraz nienależyte wykonanie przez spółkę M. S.A. z siedzibą w W. art. 81 ust. 1 pkt 3 p.p.o.p.w. (obecnie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych, Dz. U. Nr 184, poz. 1539, ze zm.) nakładającą - na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie - karę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych);

stwierdziła niewykonanie oraz nienależyte wykonanie przez spółkę M. S.A. z siedzibą w W. obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 81 ust. 1 pkt 3 p.p.o.p.w., w przedmiocie:

-przekazania do publicznej wiadomości raportami bieżącymi [...] z dnia [...] marca 2004 r., [...] z dnia [...] marca 2004 r., [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., [...] z dnia [...] maja 2004 r., [...] z dnia [...] maja 2004 r., [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., [...] z dnia [...] lipca 2004 r., [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., [...] z dnia [...] września 2005 r. informacji o zawarciu znaczących umów,

-przekazania do publicznej wiadomości raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] września 2004 r. informacji o zbyciu aktywów o znacznej wartości,

-przekazania do publicznej wiadomości raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. informacji o zbyciu aktywów o znacznej wartości,

3. nałożyła na podstawie art. 85 ust. 1 pkt 2 p.p.o.p.w. na spółkę M.- S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości [...] ([...]złotych).

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przypomniał przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, iż uwzględniając częściowo zarzut strony co do zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej oraz wytyczne TK zawarte w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. o sygn. P 66/07 uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. i rozstrzygając co do istoty dokonał zmiany podstawy prawnej decyzji stwierdzającej naruszenie prawa oraz nakładającej karę pieniężną na spółkę M. S.A. z siedzibą w W. W związku z powyższym zgodnie z poglądem TK zaprezentowanym w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. - zbieżnym ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. I OPS 1/06 (publik, w Systemie Informacji Prawnej LEX, Nr 182508) - Komisja oparła w całości niniejszą decyzję na przepisach p.p.o.p.w. Wyrok TK z dnia 12 maja 2009 r. o sygn. P 66/07 nie odnosił się, co prawda, do ustawy o ofercie, lecz do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, ze zm., dalej "ustawa o obrocie"), ale w ocenie Komisji wytyczne w nim zawarte mają zastosowanie również na gruncie ustawy o ofercie, bowiem zakwestionowany przez TK przepis art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie w swej treści normatywnej był odpowiednikiem art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie, a i rozstrzygnięcia TK w obu sprawach były tożsame. Ponadto TK w orzeczeniu o sygn. P 66/07 wprost zaznaczył podobieństwo jego skutków z wyrokiem TK z dnia 30 października 2007 r. o sygn. P 28/06, w podobnej sprawie, tj. dopuścił możliwość stosowania w określonych przypadkach do czynów popełnionych przed wejściem w życie nowych przepisów - przepisów obowiązujących w dacie zaistnienia tychże czynów, pomimo utraty ich mocy obowiązującej.

Organ wskazał, iż przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało niewykonanie oraz nienależyte wykonywanie przez spółkę obowiązków informacyjnych o których mowa w art. 81 ust. 1 pkt 3 p.p.o.p.w. Obowiązki informacyjne nałożone na emitentów papierów wartościowych wynikają zarówno z obowiązującej w dacie zaistnienia zdarzeń podlegających ocenie ustawy, tj. p.p.o.p.w. (art. 81), jak i obowiązującej obecnie oraz w dacie wydawania skarżonej decyzji regulacji ustawy o ofercie (art. 56). Podkreślił, że zarówno przepisy rozporządzeń obowiązujących w czasie dokonywania przez spółkę naruszeń, jak i rozporządzenia obowiązującego w dacie wydania decyzji w pierwszej instancji oraz obecnie obowiązującego (§ 3 każdego z nich) wskazują, że m.in. raporty bieżące powinny być sporządzone w sposób prawdziwy, rzetelny i kompletny.

W odniesieniu do nałożonej kary pieniężnej Komisja stwierdziła, iż trudna sytuacja finansowa nie może usprawiedliwiać naruszania obowiązków informacyjnych. Dynamika zmian otoczenia gospodarczego wymaga ciągłej kontroli i weryfikacji informacji, tak by odzwierciedlały rzeczywistą sytuację emitenta. Wywiązywanie się z obowiązków informacyjnych w sposób rzetelny, kompletny i terminowy, również pod rządami p.p.o.p.w. (obecnie - ustawy o ofercie), stanowi jeden z filarów dobrze funkcjonującego rynku kapitałowego. Przekazywanie do publicznej wiadomości informacji dotyczących działalności emitenta jest warunkiem koniecznym prawidłowego informowania inwestorów o aktualnej sytuacji emitenta. Inwestorzy muszą mieć rzetelny dostęp do wszystkich informacji dotyczących jego działalności. Tylko kompletne, rzetelne i terminowe wywiązywanie się przez emitentów z nałożonych przepisami prawa obowiązków informacyjnych umożliwia inwestorom podejmowanie prawidłowych i optymalnych decyzji inwestycyjnych.

Komisja podniosła, że prawo umożliwiało opóźnienie przekazania pewnych informacji do wiadomości publicznej, za uprzednią zgodą lub wcześniejszym poinformowaniem Komisji (uprzednio KPWiG) jednakże spółka z tej możliwości nie skorzystała.

Komisja wyjaśniła, iż mając na uwadze obecny stan finansowy spółki oraz fakt, iż przedmiotowe naruszenia miały miejsce pod rządami p.p.o.p.w., ustaliła wysokość kary pieniężnej w granicach sankcji określonej w art. 85 ust. 1 pkt 2 p.p.o.p.w. Zdaniem Komisji wymierzona kara pieniężna jest w pełni zasadna i właściwa, gdyż zakres i waga naruszeń, których dopuściła się Strona, przesądzają o selektywnym stosowaniu przez nią przepisów prawa, a ilość naruszeń - o nagminności. Nałożona kara pieniężna realizuje cele wychowawcze w sferach prewencji indywidualnej i prewencji ogólnej a istotność informacji w zakresie zbywania aktywów o znacznej wartości oraz zawierania znaczących umów nie pozwoliła na wymierzenie kary niższej.

Komisja nie zgodziła się także z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz z zarzutem wydania decyzji bez podstawy prawnej.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S.A. zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 2 i 3, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80, art. 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezpodstawne rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o nieobowiązujące przepisy, bezpodstawne rozstrzygnięcie merytoryczne podczas gdy organ winien umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, wydanie decyzji bez zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, jak również w oparciu o błędne ustalenia co do treści i znaczenia dowodów zgromadzonych w sprawie oraz niedochowanie wymogów odnośnie treści uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącego niektóre ze wskazanych powyżej naruszeń uchybiają ponadto zasadom konstytucyjnym, w szczególności zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż żaden przepis Ustawy o ofercie nie przewidywał ani nie przewiduje obecnie możliwości ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej przed KNF na podstawie prawnej, którą stanowią przepisy Prawa o publicznym obrocie. Zdaniem skarżącego Komisja bezpodstawnie potraktowała wzmiankę wyrażoną w końcowej części uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r. sygn. P 66/07 o możliwości stosowania do zachowań zaistniałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi przepisów Prawa o publicznym obrocie w odniesieniu tak do kwalifikacji prawnej jak i nakładanej sankcji, jako jednoznaczną wytyczną nakazującą dokonania rewizji podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 decyzji. Skarżący szeroko wywodził, iż ww. wyrok Trybunału nie powinien być odnoszony do jego sytuacji prawnej. Zauważył także, iż powołanie się przez TK w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2009 r. (a w ślad za tym i przez KNF - w uzasadnieniu decyzji) na wyrok TK z dnia 30 października 2007 r. o sygn. P 28/06 oraz na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. o sygn. I OPS 1/06, nie powinno być w żadnym stopniu odnoszone do sposobu kształtowania sytuacji prawnej skarżącego i podstawy prawnej decyzji, gdyż oba powyższe orzeczenia zapadły w stanach faktycznych i prawnych diametralnie różnych od stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w sprawie, której dotyczy niniejsza skarga.

Jedynym orzeczeniem TK zapadłym w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi jest wyrok z dnia 10 grudnia 2007 r. o sygn. P 43/07, w którym wskazano na fundamentalną zasadę, że decyzja o tym, jakie prawo należy stosować do określonych w czasie stanów faktycznych należy do ustawodawcy a nie organów stosujących prawo. W ocenie skarżącego, gdyby ustawodawca świadomie zamierzał wprowadzić tak szczególną konstrukcję, jak zapewnienie obowiązywania przepisów Prawa o Publicznym Obrocie dotyczących penalizowania zachowań emitentów, do zdarzeń (stanów faktycznych) powstałych i zakończonych w przeszłości pod rządami tej ustawy, to wówczas znalazłoby to swój wyraz w redakcji konkretnego przepisu przejściowego Ustawy o Ofercie, którego literalne brzmienie wyrażałoby powyższą wolę ustawodawcy w sposób precyzyjny i jednoznaczny, co jednak nie nastąpiło. Skoro w odniesieniu do postępowań sankcyjnych KNF wszczętych i trwających przed wejściem w życie Ustawy o Ofercie, ustawodawca uregulował w Ustawie o Ofercie kwestie intertemporalne wyłącznie tak jak w art. 128 ust. 1 (który w tym zakresie został uznany za niekonstytucyjny), bezprawne było wejście przez KNF w rolę ustawodawcy i mimo braku ustawowo określonej dyrektywy powinnego zachowania się, przesądzenie o oparciu decyzji na podstawie prawnej pochodzącej z Prawa o Publicznym Obrocie. Skarżący stwierdził, iż w związku z tym, że pod rządami Ustawy o Ofercie bezprzedmiotowe stało się postępowanie przed KNF w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę za naruszenie obowiązków informacyjnych określonych w nieobowiązującym w dacie decyzji Prawie o Publicznym Obrocie, KNF powinna była na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - oprócz uchylenia w całości decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. - umorzyć postępowanie zakończone jej wydaniem. Nadto skarżący podniósł, iż organ zignorował ekspertyzę prawną prof. U. w P. dr hab. M. S.

W końcowej części uzasadnienia skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przytaczając argumenty przemawiające za jego uwzględnieniem.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Jak to już wyżej wskazano omawiana sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 września 2006 roku wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1041/06 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] grudnia 2005 r. uznając, iż zastosowanie sankcji określonej ustawą obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji do przypadków naruszenia prawa, które miało miejsce na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy, naruszało zasadę niedziałania prawa wstecz. Sąd podkreślił, iż fakt naruszenia przez skarżącą spółkę M. obowiązków informacyjnych nie budzi wątpliwości jednakże z uwagi na brak normy materialnoprawnej, zgodnie z powołaną zasadą lex retro non agit, należy stosować do powyższego zdarzenia przepisy obowiązujące w dacie jego zaistnienia.

Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie przepis art. 153 ppsa. w świetle którego ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ administracji zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku Sądu.

W wyroku tym stwierdzono jednoznacznie, że stan faktyczny przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości oraz, że zaistniałe naruszenia obowiązków informacyjnych uzasadniają nałożenie na skarżącą – Spółkę M. S.A. z siedzibą w W. sankcji administracyjnej.

Sąd oceniał sprawę całościowo, nie będąc związanym zakresem wniosków i zarzutów skargi. Nie stwierdził w powyższym zakresie istotnego naruszenia przepisów prawa procedury administracyjnej.

W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Organ nadzoru prawidłowo ustalił, iż skarżący nie wykonał oraz nienależycie wykonał obowiązki informacyjne o których mowa w art. 81 ust. 1 pkt 3 p.p.o.p.w.

Zgodnie z wymogami § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2001 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych (Dz. U. z 2001 Nr 139 poz. 1569) oraz § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 marca 2005 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych (Dz. U. z 2005 Nr 49 poz. 463) - emitent w przypadku zawarcia znaczącej umowy zobowiązany był do podania m.in. daty zawarcia umowy oraz oznaczenia stron umowy. Analogicznie, w przypadku nabycia lub zbycia aktywów o znaczącej wartości, precyzyjny zakres informacji określających ww. zdarzenie uregulowany został w § 7 ww. rozporządzeń. Jednocześnie na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 ze zm.) emitent miał możliwość zwolnienia się z obowiązku przekazania do wiadomości publicznej informacji zawartej w raporcie bieżącym jednakże po uprzednim uzyskaniu stosownej zgody KPWIG. Natomiast na podstawie art. 81 ust. 4 obowiązującej od dnia 1 maja 2004 roku nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi - w przypadku gdy wykonanie obowiązku informacyjnego mogłoby naruszyć słuszny interes emitenta, emitent mógł opóźnić na czas określony wykonanie tych obowiązków, przekazując Komisji informację o opóźnieniu wraz z podaniem przyczyn uzasadniających opóźnienie i wskazaniem terminu, w jakim ww. obowiązek będzie zrealizowany.

Wyżej omawiane unormowania należą do grupy przepisów zawartych w prawie regulującym publiczny obrót papierami wartościowymi, które mają na celu ochronę jednej z fundamentalnych zasad, na których oparty jest publiczny obrót – zasady transparencji (przejrzystości) rynku. W myśl tej zasady uczestnicy rynku, a zwłaszcza podmioty emitujące papiery wartościowe, obowiązane są do informowania inwestorów o wszystkich istotnych zdarzeniach, które mogą mieć wpływ na rynkową wycenę papierów wartościowych, a całość infrastruktury rynku kapitałowego służy równemu i prostemu dostępowi do tych informacji. Zasadę tę wyznaczają zatem dwa podstawowe wymogi: informowania rynku przez emitentów oraz równy (niedyskryminujący nikogo) dostęp do informacji. Zasada ta jest kardynalna z tego powodu, że rynek kapitałowy jest szczególnie wrażliwy na informacje dotyczące instrumentów wartościowych. Treść informacji wpływać może na aktualny i przyszły kurs rynkowy papierów wartościowych. Dlatego też informacja jest jednym z najcenniejszych dóbr na rynku kapitałowym, a postępowanie z informacjami – jednym z najważniejszych aspektów rynku, wymagającym regulacji i nadzoru ze strony organów państwa (vide: "Prawo papierów wartościowych." pod red. prof. S. Włodyki, Seria: Prawo Gospodarcze i Handlowe, Tom 4, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 1018 i nast.).

Stwierdzić należy, iż działania skarżącego nie były właściwe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Trudna sytuacja spółki nie zwalniała jej z obowiązku przestrzegania nałożonych na nią obowiązków przewidzianych w ustawie Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, a prawidłowość zastosowania przewidzianego w art. 81 ust. 4 ustawy trybu opóźniania przekazywania informacji wymagała, aby spółka informację o opóźnieniu przekazania tych informacji przekazała Komisji wraz z podaniem przyczyn uzasadniających opóźnienie i wskazaniem terminu, w którym informacja będzie przekazana podmiotom, o których mowa w ust. 1. Jednakże spółka pomijając tryb określony w ustawie nie informując Komisji zaprzestała przekazywania informacji m.in. o stronach umów znaczących oraz danych o nabywcach aktów o znacznej wartości, tłumacząc swoje działania trudną sytuacja ekonomiczną w jakiej się znalazła.

Sąd nie podzielił także przekonania skarżącej, iż w niniejszej sprawie organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu określona podstawa prawna decyzji stanowiła przejaw wypełnienia przez organ nadzoru luki prawnej powstałej po wydaniu przez TK wyroku w dniu 10 grudnia 2007 r. o sygn. akt P 43/07, dotyczącego przepisów intertemporalnych w zakresie relacji przepisów ustawy o ofercie i p.p.o.p.w. Wyrok ten spowodował bowiem utratę mocy obowiązującej art. 128 ust. 1 ustawy o ofercie, w jakim stanowił podstawę do stosowania sankcji administracyjnych przewidzianych ustawą o ofercie do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania p.p.o.p.w. Komisja prawidłowo, zdaniem Sądu, uznała za zasadne kwestię tę rozstrzygnąć, w procesie stosowania prawa i przyjąć zasadę dalszego stosowania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń mających miejsce w przeszłości.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 105 kpa organ administracji publicznej umarza postępowanie gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania nie jest zależne od woli organu administracji ani tym bardziej pozostawione do jego uznania - organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu (W. Dawidowicz; Zarys procesu... str. 134). Oznacza zatem, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 27 stycznia 1998 r., I S.A./Łd 1025/96 niepubl.).

Podkreślenia wymaga, iż obowiązek o którym mowa w art. 81 ustawy prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi istnieje także po zmianie przepisów, jedynie konsekwencje jego naruszenia są bardziej surowe dla emitenta. Art. 81 ust. 1 miał następujące brzmienie: "1. Od dnia udostępnienia prospektu do publicznej wiadomości emitent jest obowiązany do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej giełdę lub spółce prowadzącej rynek pozagiełdowy, na których są notowane papiery wartościowe emitenta:

1) każdej informacji powodującej zmianę treści prospektu - w okresie jego ważności,

2) (167) informacji poufnych,

3) informacji bieżących i okresowych

- a po upływie 20 minut od chwili przekazania informacji tym podmiotom - także przekazania jej do publicznej wiadomości".

Sankcja (uznaniowa) z tytułu uchybienia powyższym obowiązkom przewidziana była w przepisie art. 85 p.p.o.p.w, w myśl którego: 1. (186) W przypadku gdy emitent nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 76-81, art. 81c, art. 81d ust. 5 i 6, art. 84, lub wynikających z przepisów, o których mowa w art. 63, art. 73, art. 75, art. 82, art. 83, art. 83a, art. 148 i art. 161e, albo wykonuje je nienależycie, Komisja może:

1) wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z publicznego obrotu albo

2) nałożyć karę pieniężną do wysokości 500.000 zł, albo

3) wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z publicznego obrotu, nakładając jednocześnie karę pieniężną określoną w pkt 2.

Natomiast art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie stanowi: "1. Emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6, do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości:

1) informacji poufnych, w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, zwanych dalej "informacjami poufnymi";

2) informacji bieżących i okresowych..."

Sankcja (uznaniowa) z tytułu uchybienia powyższym obowiązkom przewidziana jest w przepisie art. 96 ustawy o ofercie, w myśl którego: "1. W przypadku gdy emitent lub wprowadzający:

1) nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa w art. 10 ust. 5, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 20, art. 24 ust. 3, art. 28 ust. 3, art. 37 ust. 3 i 4, art. 38b, art. 40, art. 42b, art. 44 ust. 1, art. 45, art. 46, art. 47 ust. 1, 2 i 4, art. 48, art. 50, art. 51a, art. 52, art. 54 ust. 2 i 3, art. 56-56c, art. 57, art. 58 ust. 1, art. 59, art. 62 ust. 2, 6 i 8, art. 63, art. 66 i art. 70,

- Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie".

Brzmienie przywołanych przepisów wskazuje na podmiotową stronę norm nakładających określone obowiązki informacyjne. Nie zawiera jednak ograniczenia co do stosowania norm sankcjonujących uchybienie tym obowiązkom. Ratio legis takiego unormowania jest uzasadniona zasadą nieuchronności kary służącej celowi prewencji ogólnej.

Skoro więc stwierdzone przez organ naruszenie przepisów pod rządami starej ustawy stanowi analogiczne naruszenie pod rządami nowej ustawy to, zdaniem Sądu, brak przepisów intertemporalnych nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania.

W ocenie Sądu dostatecznie została także wyjaśniona kwestia wysokości wymierzonej kary.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.