Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2153/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1 i2, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 362/20 odrzucającego skargę Powiatu W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. umorzyć postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. 2


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 362/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Powiatu W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] w miejscowości B. Decyzją Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla powyższej inwestycji.

Odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniósł Powiat W. reprezentowany przez Zarząd.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Powiat W.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu.

Sąd wskazał, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Z jednej strony jest on organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ze zm., dalej "u.s.p.") jest przewodniczącym zarządu powiatu (wykonującego zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego) i reprezentuje powiat na zewnątrz.

Z regulacji art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") wynika, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji. Tak samo w oparciu o art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjmuje się, że legitymacji skargowej nie mają organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie i to niezależnie w której instancji.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd zwrócił uwagę, że skarga została wniesiona przez Powiat W., w imieniu którego działa Zarząd Powiatu, na czele z przewodniczącym w osobie Starosty W. Złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została podpisana przez r.pr. M. S. umocowanego do reprezentowania Powiatu W. oraz Starostwa Powiatowego we W. przez Zarząd Powiatu (k. 13 akt sąd.).

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku wnioskiem spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzję pierwszoinstancyjną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w B. wydał Starosta W. (podpisana z upoważnienia Starosty przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Budownictwa, Środowiska i Rolnictwa). Powiat W., w imieniu którego działa Zarząd Powiatu W. złożył do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: skarżącego – czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Sąd podkreślił, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze wyrażone w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17 i przywołane w nim obszernie orzecznictwo – dostępny jw.). W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych decyzji.

Przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta została w kontekście przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), to jednak ma charakter uniwersalny i świadczy o dążeniu przez skład podejmujący uchwałę do definitywnego zakończenia sporu między zwolennikami a przeciwnikami uznania legitymacji skargowej organów (jednostek, które reprezentują) wyposażonych w kompetencje władcze (por. Jan Szuma w: Paweł Daniel, Filip Geburczyk, Jan Szuma "Organ administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (Wyd. C.H.BECK Warszawa 2018, str. 110). Tym bardziej, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd ten wskazał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w powyższej sprawie, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 38 ust. 1, 2 i 3 u.s.p.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że powyższe stanowisko w pełni odnosi się do sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie i stanowisko to podzielił w całości.

W badanej sprawie skargę wniesiono na decyzję Wojewody Wielkopolskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty W., a podpisaną z jego upoważnienia przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Budownictwa, Środowiska i Rolnictwa - wewnętrznej komórki organizacyjnej Starostwa zorganizowanej do podejmowania działań i prowadzenia spraw związanych z realizacją zadań powiatu, tu zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Starosta działał na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186). Zgodnie z art. 36 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, a w myśl art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta.

Sąd dodał, że ustalił, że zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Starostwa Powiatowego we W. do zadań Wydziału Budownictwa, Środowiska i Rolnictwa należy wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę (§ 24 pkt 4 uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu W. z [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego we W.). Nadto Sąd wskazał, że wydziały, referaty i samodzielne stanowiska są wewnętrznymi komórkami organizacyjnymi Starostwa, które podejmują działania określone w Regulaminie i prowadzą sprawy związane z realizacją zadań powiatu. Wydziałami kierują naczelnicy zapewniając ich sprawne funkcjonowanie i wykonywania przewidzianych prawem zadań powiatu za co odpowiadają przed starostą. Naczelnicy kierują wydziałami poprzez swoich zastępców, którzy działają w zakresie spraw im zleconych w oparciu o upoważnienie (§ 2 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 lit. j i ust. 6, 8 i 13 Regulaminu). Wobec powyższego decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2019 r. została prawidłowo podpisana przez występującego z upoważnienia Starosty Zastępcę Naczelnika Wydziału Budownictwa, Środowiska i Rolnictwa.

Nadto, jak już wskazano powyżej organem wykonawczym powiatu jest Zarząd, którego przewodniczącym jest Starosta (art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p.).

W ocenie Sądu, skoro skarżący w istocie orzekał jako organ I instancji w badanej sprawie, to fakt ten wyłącza możliwość dochodzenia przez Powiat interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym wyklucza jego legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot (w analizowanej sprawie Starosta) działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego nawet o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że Powiat W. nie mógł wnieść skargi na decyzję odwoławczą Wojewody utrzymującą w mocy decyzję wydaną przez Starostę W. jako organ I instancji. Dlatego też Sąd uznał skargę wniesioną przez Powiat W. za niedopuszczalną i ją odrzucił na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat W., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Powiatowi W. nie przysługuje legitymacja do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w wyniku błędnego przyjęcia, że Zarząd Powiatu W. nie działa jako reprezentujący Powiat W., tj. podmiot działający w celu ochrony własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a uznanie że odwołanie zostało wniesione przez Starostę (Zarząd) działającego jako organ który wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości B., gm. W., nr sprawy [...], gdy tymczasem indywidualna ocena stanu faktycznego niniejszej sprawy uzasadniała twierdzenie, że Powiat W. posiada legitymację procesową uzasadniającą żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z obiektywnym stanem prawnym;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarga została wniesiona przez organ, który wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości B., gm. W., nr sprawy [...], podczas gdy skarżący występował w roli podmiotu działającego w celu ochrony własnego interesu prawnego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej: "k.p.a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Zarząd Powiatu W. nie działa jako reprezentujący Powiat W., tj. właściciela nieruchomości, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Zarząd (Starostę) działającego jako organ, który wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm,) w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Powiat W. nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w wyniku czego doszło do rażącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, w szczególności do pozbawienia Powiatu W. prawa do sądu oraz ochrony sądowej w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie odnosi skutek w sferze uprawnień majątkowych Powiatu W., a w konsekwencji wpłynie na naruszenie konstytucyjnego prawa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Powiat W. reprezentowany przez Zarząd Powiatu nie może być stroną postępowania administracyjnego, w przypadku gdy organem architektoniczno - budowlanym wydającym decyzję jest Starosta wykonujący zadania władcze powiatu, a tym samym odrzucenie skargi Powiatu W., podczas gdy zachodziły przesłanki do jej merytorycznego rozpatrzenia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 82 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że Zarząd Powiatu W., którego przewodniczącym jest Starosta W. wykonujący w postępowaniu ws. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę funkcje starosty jako organu architektoniczno-budowlanego nie może zarazem realizować w postępowaniu sądowoadministracyjnym ochrony interesu Powiatu W., wynikającego z prawa własności nieruchomości, na którą oddziałuje przedmiotowa inwestycja, a tym samym odrzucenie skargi Powiatu W., podczas gdy zachodziły przesłanki do jej merytorycznego rozpatrzenia.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o:

I. rozpoznanie sprawy na rozprawie;

II. na podstawie art 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania w całości decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...];

III. przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, w celu podjęcia uchwały, mającej na celu wyjaśnienie:

1) Czy jednostka samorządu terytorialnego, która posiada interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję organu II instancji, jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku orzekania w I instancji przez organ tej jednostki?

2) Czy powierzenie przez ustawodawcę staroście właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez powiat jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego?

3) a w konsekwencji: Czy prawo do sądu, po pierwsze wywodzone przez Powiat z uprawnień majątkowych Powiatu, a nie z działania w sferze imperium, a po drugie w sytuacji gdy ochrony w postępowaniu sądowym żąda osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji nie przesądza o konieczności przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej na żądanie Powiatu, jako właściciela działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji?

4) a także: Jaka jest podstawa prawna wykluczenia z udziału w sprawie lub niedopuszczalności wniesienia odwołania przez powiat w sytuacji opisanej w pkt 2 powyżej i jaka jest podstawa prawna do odmówienia powiatowi ochrony sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji opisanej w pkt 3 powyżej?

IV. ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. w pkt 3 wniosku, skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowania sądowego przed NSA w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawionego w sprawie o sygn. II OPS 6/19 zagadnienia prawnego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie będzie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Podkreślenia wymaga, że o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzić należy, że okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w sprawie jedynie problem prawny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, Lex, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Starosta W., jako organ I instancji, wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w B. Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję Starosty W. złożył zaś Powiat W., wywodząc swój interes prawny w postępowaniu z prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem to, czy Powiatowi W. przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego, w sytuacji, w której decyzję pierwszoinstancyjną wydał Starosta W.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w pełni powyższy pogląd stoi na stanowisku, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie oznacza ograniczenie zakresu uprawnień procesowych tych jednostek. Podkreślenia bowiem wymaga, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Trybunał zwrócił uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Trybunał nie zgodził się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania

Powyższy pogląd został wyrażony także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że nadal jest aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

W powyższej uchwale wskazano ponadto, że prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2, stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. czy też art. 86 ust. 2 u.s.w.

Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Z kolei art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26.

Stwierdzić zatem należy, że powiat, którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Z tego powodu skarga Powiatu W. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd I instancji prawidłowo orzekł w zaskarżonym postanowieniu.

W związku z powyższym zarzuty skarżącego kasacyjnie należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się natomiast do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się poważnych wątpliwości dotyczących podnoszonych przez stronę zagadnień prawnych, które wymagałyby przedstawienia poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza, że przedstawiony w niniejszym postanowieniu pogląd prawny był już szeroko omawiany i jest ugruntowany w orzecznictwie.

Odnosząc się zaś do wniosku o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia przez NSA zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za celowe zawieszenia niniejszego postępowania. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten reguluje podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania. Potrzeba zawieszenia postępowania w sytuacji ujawnienia się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesłanek wskazanych w art. 125 p.p.s.a. zależy od oceny sądu, przed którym toczy się postępowanie. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w związku z przedstawionym zagadnieniem prawnym przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 309/19.

Mając powyższe na uwadze, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.

Ponadto, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r., gdyż stało się ono bezprzedmiotowe.

-----------------------

2