Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 328/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184, 151, 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77,7,28,10 par. 1-3, art. 9, 61 par. 4, art. 62
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 452/12 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 452/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S.-W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni 80 m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej [...].

B. C. dnia 28 grudnia 2005 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście prawa własności części działki przy ul. [...] na rzecz samorządu terytorialnego, a następnie 30 grudnia 2005 r. złożyła wniosek o ustalenie i wypłacenie odpowiadającej należności odszkodowania za część działki znajdującej się przy ul. [...] – w związku z zajęciem jej pod drogę publiczną (dalej wniosek z 30 grudnia 2005 r.).

Dnia 6 maja 2011 r. (data prezentaty; dalej pismo z 6 maja 2011 r.) D. S.–W. (dalej skarżąca) wystąpiła o ustalenie odszkodowania za część działki przy ul. [...]. Z treści wniosku wynika, że pismo z 6 maja 2011 r. stanowi uzupełnienie wniosku złożonego 30 grudnia 2005 r. przez drugą współwłaścicielkę przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent [...] (dalej Prezydent) w pkt 1 decyzji z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 80 m2, uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącą własność Miasta [...], zajętą pod drogę publiczną (gminną) ul. [...], w wysokości 49.200,00 zł.

W pkt 2 decyzji [...] 2012 r. przyznał ustalone w punkcie pierwszym odszkodowanie w udziale 1/2 części na rzecz B. J. C., tj. w kwocie 24.600,00 zł, a w pkt 3 odmówił uwzględnienia wniosku D. S.-W. w sprawie ustalenia odszkodowania za udział 1/2 części niniejszej nieruchomości. Orzekł o sposobie i terminie wypłaty ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej ustawa wprowadzająca bądź pwur) nieruchomości pozostające dnia 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl art. 73 ust. 4 pwur odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2, jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Niniejszy termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym (prekluzyjnym) - należącym do kategorii prawa materialnego. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przekroczenie określonego wyżej terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że dany podmiot utracił możliwość dochodzenia przysługujących mu uprawnień - roszczenie uległo prekluzji.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 5-ciu Sędziów z 14.10.1996 r., OPK 19/96 [ONSA 1997/2/56], dalej uchwała OPK 19/96), uchybienie terminu, który ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych przed powołanym do tego organem, powoduje wygaśnięcie tego prawa. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani sąd, bowiem nie mają tu zastosowania przepisy prawa procesowego o przywróceniu terminu (art. 58-60 kpa), ani przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych.

Powołał także wyrok z 12.3.2008 r., II SA/GI 861/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stwierdzający że na gruncie art. 73 ustawy wprowadzającej nie może znaleźć zastosowania art. 209 kc stanowiący o tym, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Wskazał, że w wyroku z 17.3.2008 r. II SA/Kr 810/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Prezydent ustalił, że skarżąca, jako współwłaścicielka owej nieruchomości, w udziale 1/2 części, nie wystąpiła w ustawowym terminie (od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.) z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę - ul. [...], gdyż został on złożony przez tę osobę dnia 6 maja 2011 r. Zatem roszczenie o ustalenie odszkodowania wygasło, a odszkodowanie za udział 1/2 części w działce objętej niniejszym postępowaniem przysługuje wyłącznie B. C.

Współwłasność powyższej nieruchomości wynika z KW nr [...], a Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości jako zajętej pod część ul. [...] w [...], która zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z [...] 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. [...] i województwa stołecznego [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego nr 17, poz. 186) - stanowiła drogę lokalną miejską.

Od decyzji z [...] 2011 r. odwołanie w zakresie pkt 3 dotyczącego odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość wniosła skarżąca, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 10 i 77 kpa, przez niezapewnienie współwłaścicielce spornej nieruchomości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, wszczętym na wniosek z 30 grudnia 2005 r. B. C., który złożony został również w imieniu odwołującej.

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń.

W świetle art. 73 ustawy wprowadzającej postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi, o których mowa w ust. 1 art. 73 może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Wniosek winien zostać złożony w określonym w tym przepisie terminie. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił w wyroku NSA z 1.2.2007 r., I OSK 394/06, Lex 348011, ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwu odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę, bez wątpliwości z udziałem Skarbu Państwa lub właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego i właścicieli gruntów. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań.

Wskazanie w art. 73 ust. 4 pwur terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że jego zachowanie jest warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, a po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa i następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę.

Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod gminną drogę publiczną, stanowiła dnia 31 grudnia 1998 r. współwłasność: B. C. i D. S.-W., co ustalono w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] 2010 r. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wniosek o przyznanie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość w terminie przewidzianym przez art. 73 ust. 4 pwur, złożyła B. C. dnia 30 grudnia 2005 r. Z treści tego wniosku jasno i stanowczo wynika, że działała ona we własnym imieniu - nie wspomina o roszczeniach pozostałej uprawnionej osoby D. S.-W., wniosek podpisany został wyłącznie przez wnioskodawczynię i nie przedłożono żadnych pełnomocnictw. D. S.-W. swój wniosek o odszkodowanie złożyła dopiero dnia 6 maja 2011 r., czyli po terminie określonym w art. 73 ust. 4 pwur, co obligowało Prezydenta m. [...] do odmowy uwzględnienia jej wniosku.

Wojewoda dodał, że w uzasadnieniu odwołania D. S.-W. wskazała, że wniosek B. C. z 30 grudnia 2005 r. został złożony także w jej imieniu, na dowód czego okazano na rozprawie administracyjnej dnia 28 kwietnia 2011 r. stosowne pełnomocnictwo. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie potwierdzają wyżej wskazanej okoliczności.

Wojewoda powołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 8.10.2008 r., I OSK 1439/07 (www.nsa.gov.pl), w którym między innymi stwierdzono, że "takie ukształtowanie trybu wszczęcia postępowania w art. 73 ust. 4 ustawy przesądza o tym, że roszczenie o odszkodowanie jest związane z właścicielem nieruchomości, jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną z każdym z jej współwłaścicieli. Przenosząc to na grunt art. 28 kpa organ stwierdził, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 kpa. Inaczej mówiąc, każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości".

W niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 209 kc, bowiem podzielił stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z 27.10.1971 r., Il CR 427/71, Lex 1350 [OSNC 1972/5/88]).

Wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli we własnym imieniu o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to samodzielne uprawnienie współwłaściciela (wyrok SA w Katowicach z 24.9. 2002 r., I ACa 276/02, Lex 107374). Nie powoduje jednocześnie automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Oczywiście nie wyklucza to podjęcia przez jednego ze współwłaścicieli czynności mających na celu interes pozostałych i działanie w ich imieniu np. na zasadzie pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie, jak wspomniano wcześniej, we wniosku z 30 grudnia 2005 r. złożonym przez B. C. nie ma jakiejkolwiek wzmianki jakoby wnioskodawczyni reprezentowała drugiego współwłaściciela.

Wojewoda podniósł, że nie podzielił stanowiska przeciwstawnego, wyrażonego w przywołanym przez skarżącą w odwołaniu wyroku z 23.2.2011 r., I OSK 453/10, Lex 784167, bowiem nie zostało ono przekonująco uargumentowane.

Przytoczył także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15.9.2009 r., P 33/07, Lex 515880, w uzasadnieniu którego podkreślił m. in., że art. 73 ust. 4 cyt. ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

Wskazał, że w orzeczeniu z 19.5.2011 r., K 20/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ww. ustawy miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, na zasadzie równowagi między interesem publicznym, a interesem prywatnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kontrolowana norma pozwalając bezpośrednio na osiągnięcie wskazanego wyżej celu, nie nakładała na podmioty uprawnione nadmiernych obciążeń. Ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego, w ten sposób, że podmioty uprawnione miały dwa lata bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnych i jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. Realizacja roszczenia odszkodowawczego została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego.

Organ nie podzielił argumentów odwołania odnoszących się do kwestii naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego.

D. S.-W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] 2012 r. i decyzję Prezydenta [...] z [...] 2011 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w części odmawiającej przyznania jej odszkodowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przytoczone argumenty niniejszej decyzji zarówno faktyczne, jak i prawne, nie są zasadne. Organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne z jej udziałem jedynie w pierwszym etapie, tj. w wydaniu decyzji deklaratoryjnej. Natomiast postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia i wypłacenia odszkodowania odbyło się bez jej udziału. Takie postępowanie organów narusza art. 10 § 1 kpa i nie zostało naprawione w postępowaniu odwoławczym.

Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji bezpodstawnie przyjmuje i stwierdza, że współwłaścicielka B. C., składając w dniu "31" [winno być "30"; k. 5 akt Prezydenta; k. 3 akt sądowych] grudnia 2005 r. wniosek o przyznanie odszkodowania, działała tylko i wyłącznie we własnym imieniu. Przeczy temu okoliczność, że podała ona w tym wniosku całą powierzchnię, tj. 80 m2 przejętą pod drogę publiczną. Organ zarówno pierwszej, jak drugiej instancji naruszył art. 7 i 77 kpa.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji przywołuje art. 9 kpa., jednakże interpretuje go na jej niekorzyść. Naruszono przepisy Konstytucji o ochronie własności i art. 8 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] - ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze - podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że nie wskazano w niej na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia [k. 2-5 akt sądowych].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że B. C. dnia 30 grudnia 2005 r. złożyła wniosek o: "ustalenie i wypłacenie odpowiadającej należności odszkodowania za część działki znajdującej się przy ul. [...] – w związku z zajęciem jej pod drogę publiczną". Wniosek ten, co jasno i jednoznacznie wynika z jego treści, został złożony wyłącznie w jej imieniu. Przy czym do tak sformułowanego wniosku nie został dołączony żaden dokument pełnomocnictwa, ani żaden inny, który pozwalałby uznać, że wniosek został wniesiony także przez D. S.-W.

Skarżąca złożyła stosowny wniosek o odszkodowanie dopiero 6 maja 2011 r. W opinii Sądu I instancji nie może zmienić tego ustalenia nawet okoliczność, że z jego treści wynika, że stanowił on uzupełnienie podania złożonego 30 grudnia 2005 r.

Powyższe ustalenie wynika także z okoliczności, że materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 pwur, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast w myśl art. 73 ust. 4 pwur, odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Oznacza to, że postępowanie odszkodowawcze prowadzone na podstawie powyższego przepisu ustawy wymaga złożenia przez uprawnioną osobę odpowiedniego wniosku. Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za nieruchomości, które w dniu 31 stycznia 1998 r. były zajęte pod drogi, wszczynane jest bowiem jedynie na wniosek właściciela tego gruntu i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień.

Wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 kpa). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W ocenie Sądu I instancji, w ustawie wprowadzającej brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego z właścicieli automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem wszystkich pozostałych. Wręcz przeciwnie ratio legis omawianej regulacji ma na celu ułatwienie uzyskania odszkodowania przez byłych [współ]właścicieli, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Z przepisów ustawy wynika, że każdy współwłaściciel, po spełnieniu koniecznych wymogów, może uzyskać odszkodowanie w zależności od przysługującego mu prawa, czy udziału w tym prawie, a niezależnie od tego, co postanowią pozostali współwłaściciele (wyrok NSA z 12.10.2011 r., I OSK 1988/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie każda z [współ]właścicielek, by uzyskać odszkodowanie za przysługujące jej prawo własności, winna wystąpić z osobnym wnioskiem, a każdy wniosek wszczyna osobną sprawę administracyjną, Sprawy te mogą zostać połączone w jednym postępowaniu, w trybie art. 62 kpa.

Rację ma Wojewoda twierdząc, że odszkodowanie może być wypłacone jedynie w stosunku do tych właścicieli, którzy złożyli wnioski o odszkodowania w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym każdy zainteresowany właściciel winien złożyć wniosek o odszkodowanie. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być wyraźny i odpowiadać wymogom art. 63 kpa.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w piśmie z 6 maja 2011 r. skierowanym do Prezydenta [...] D. S.-W. stwierdziła, że pismo to stanowi uzupełnienie wniosku o odszkodowanie złożonego przez drugą współwłaścicielkę nieruchomości B. C. w dniu 30 grudnia 2005 r. Jest zatem oczywiste, że w chwili złożenia wskazanego pisma toczyło się już postępowanie administracyjne z wniosku uprzednio wskazanej osoby o odszkodowanie za jej udział w prawie własności nieruchomości.

Wniosek z 30 grudnia 2005 r. wszczął postępowanie administracyjne, którego stroną była jedynie B. C. i postępowanie to dotyczy jedynie odszkodowania za jej udział w prawie własności nieruchomości. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Art. 62 kpa upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Ma on zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji analizowany przepis nie może znaleźć zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, ponieważ w dacie złożenia wniosku przez skarżącą nie istniała jeszcze wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne. Nadto uzyskanie odszkodowania na mocy art. 73 ust. 4 pwur wymaga wniosku strony złożonego w określonym terminie, a w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego z właścicieli odnosi skutek względem pozostałych.

W tej sytuacji samo nienazwanie wystąpienia skarżącej wnioskiem o wszczęcie postępowania nie zmienia faktu, że jej pismo w swej istocie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 73 ust. 4 pwur - tym bardziej, że spełnia ono wymogi określone w art. 63 kpa.

W ocenie Sądu I instancji treść pisma z 6 maja 2011 r., przy uwzględnieniu art. 73 ust. 4 pwur, wyraźnie świadczy o tym, że stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania - tak jak poprawnie zakwalifikowały to organy administracji publicznej orzekające w rozpatrywanej sprawie. O tym, że pismo (wniosek, podanie) jest wyraźne, jasne, klarowne decyduje bowiem to, czy jego treść pozwala na odczytanie intencji (woli) autora tego pisma, bez potrzeby usuwania w drodze podejmowania określonych zabiegów choćby najmniejszych wątpliwości.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu orzekającego, nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca niewątpliwie chciała otrzymać odszkodowanie za zajętą pod drogę nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem. W konsekwencji oznacza to, że skarżąca złożyła swoje podanie z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 pwur - co uzasadniało wydanie decyzji odmownej w stosunku do niej.

Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji przeprowadziły kwestionowane postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego oraz nie naruszyły powołanych w skardze przepisów prawa, a wydane przez te organy rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły one stan faktyczny sprawy i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła D. S.-W., reprezentowania przez radcę prawnego B. C., zarzucając wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) przez przyjęcie, że złożenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli po dacie 31 grudnia 2005 r. skutkuje dla niego wygaśnięciem roszczenia o ustalenie i przyznanie tego odszkodowania i odmowę jego wypłacenia jako spóźniony, mimo że wniosek został złożony w toku postępowania o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, które wszczęte zostało przed 31 grudnia 2005 r. przez innego współwłaściciela (B. C.) i nie zakończone jeszcze ostateczną decyzją;

2. art. 28 kpa przez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania wszczętego przez złożenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli (B. C.) na podstawie art. 73 ust. 4 pwur drugi współwłaściciel (skarżąca);

II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa przez brak stwierdzenia naruszenia prawa i odmowę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana przez organ z mającymi istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania: art. 9 (nienależytym i niewyczerpującym informowaniu skarżącej o okolicznościach prawnych mających wpływ na jej prawa), art. 10 kpa (nie zapewnieniem skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania), art. 7 i 77 kpa (błędne ustalenia co do działania przez uczestniczkę B. C. tylko we własnym imieniu).

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o :

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasadzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla pełnomocnika według norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 7 października 2014 r. uczestniczka B. C. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej (k. 82-82v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, przy czym jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa dotyczy błędnego ustalenia stanu faktycznego i zarzut ten wymaga rozpoznania w pierwszej kolejności. W pozostałej części zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowi pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę pozostałej części zarzutu procesowego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o skomplikowanej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Przepis art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, z których każdy pełni inną rolę normatywną. Zarzut ten w części wskazującej na naruszenie normy dopełnienia z art. 77 kpa nie nadawał się do rozpoznania, bowiem nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowywać zarzut skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa nadawał się do merytorycznego rozpoznania.

Prawidłowo Sąd I instancji aprobował trafne ustalenia organów administracji publicznej obu instancji, że wyłącznie B. C. wystąpiła z wnioskami z 28 grudnia 2005 r. i 30 grudnia 2005 r. i każdy z tych wniosków został podpisany jedynie przez B. C.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że samo ustalenie treści oświadczeń woli należy do ustaleń faktycznych i nie podlega kontroli kasacyjnej (odpowiednio - wyrok SN z 6.11.1996 r., II UKN 9/96, OSNP 1997/11/201, akceptowane przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Część ogólna, LexisNexis 2011 s. 327, uw. 1 do art. 65; także orzeczenia opublikowane w OSNP: 1999/8/275, 1999/23/765, 2000/1/18, 2000/2/46, 2000/3/95, 2000/7/261). Natomiast wykładnia ustalonego przez sąd (odpowiednio - w postępowaniu administracyjnym - organ administracji publicznej) oświadczenia woli w zawartej przez strony umowie (bądź w piśmie procesowym, adresowanym do innej strony czy organu administracji publicznej), należy do kwestii prawnych i podlega kontroli kasacyjnej (wyrok SN z 20.2.1997 r., I CKN 90/96, Prok. i Pr. 1998/1/47 dodatek, akceptowane przez S. Rudnickiego - op. cit. s. 327 uw. 1; T. Erecińskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2009 t. 2, s. 194-195, uw. 28; także orzeczenia opublikowane w: OSNC 1999/2/38; PiP 1958/1/102; OSNP 2000/4/148).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej - w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym. W jednym piśmie procesowym może być zawartych kilka oświadczeń woli (uchwała Sądu Najwyższego z 11.9.1997 r., III CZP 39/97, OSNC 12/97/191, z akceptującą glosą A. Szpunara, PS 1998/6/102-107 i przywołane przez Glosatora orzecznictwo i piśmiennictwo). Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 - dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób. Odpowiednio do tych wartości w doktrynie wyróżnia się subiektywną metodę wykładni, zorientowaną na wolę osoby składającej oświadczenie woli, oraz metodę obiektywną (normatywną), akceptującą punkt widzenia adresata. Możliwa jest również kombinowana metoda wykładni, uwzględniająca obie wspomniane wartości.

Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. Stosowanie kombinowanej metody wykładni do czynności prawnych inter vivos obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Oznacza to, że uznaje się za wiążący sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Jeżeli chodzi o oświadczenia woli ujęte w formie pisemnej, czyli wyrażone w dokumencie, to sens tych oświadczeń ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

W procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą pozadokumentowych środków dowodowych. Interpretacja oświadczenia woli w takim wypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się więc mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero wtedy gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego - op. cit. s. 330-333 uw. 5).

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Prezydent, a następnie Wojewoda, dokonali trafnej interpretacji wniosku z 30 grudnia 2005 r., w którym to wniosku B. C., wskazując, że wniosek jej "Dotyczy: odszkodowania z mocy art. 73 (Dz. U. Nr 133 poz. 827), wyraźnie wskazała: "Zwracam się z uprzejmą prośbą o ustalenie i wypłacenie odpowiadającej należności odszkodowania za część działki znajdującej się przy ul. [...] w [...], w związku z zajęciem jej pod drogę publiczną". Wniosek z 30 grudnia 2005 r. podpisała wyłącznie B. C.; w nagłówku wyraźnie wskazała tylko siebie i swój adres zamieszkania; do pisma dołączyła 3 załączniki, przy czym żaden z nich nie był pełnomocnictwem dla niej od D. S.-W. W treści wniosku z 30 grudnia 2005 r. nie wskazała, że działa z upoważnienia bądź na rzecz drugiej współwłaścicielki D. S.-W. Wykładnia oświadczenia woli zawarta we wniosku z 30 grudnia 2005 r. nie nasuwała żadnych wątpliwości co do tego, że B. C. złożyła ów wniosek wyłącznie we własnym imieniu i nie obligowało to Prezydenta do wezwania wnioskodawczyni do uzupełnienia braków wniosku z 30 grudnia 2005 r. np. przez nadesłanie pełnomocnictwa od D. S.-W. Treść wniosku z 30 grudnia 2005 r., zbieżna z treścią wniosku z 28 grudnia 2005 r., w którego nagłówku B. C. wyraźnie wskazała tylko siebie i swój adres zamieszkania; który podpisała wyłącznie B. C., a w którym podała: "Zwracam się z uprzejmą prośbą o wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście prawa własności części działki przy ul. [...] na rzecz jednostki samorządu terytorialnego". Jednoczenie poinformowała Wojewodę "o podjęciu działań w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] związanych z wypłatą odszkodowania za zajęcie części działki pod budowę drogi publicznej". Także we wniosku z 28 grudnia 2005 r., B. C. w żaden sposób nie wskazała, że podejmuje działania w imieniu i na rzecz drugiej współwłaścicielki D. S.-W. Mimo załączenia dwu załączników, nie załączyła do wniosku pełnomocnictwa od D. S.-W. Nie obligowało to Prezydenta do podjęcia jakichkolwiek dalszych działań na podstawie art. 7 kpa, dla ustalenia, czy B. C. działa na rzecz D. S.-W.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, to że B. C. działała wyłącznie w imieniu własnym, wynika wprost z wniosku złożonego dnia 30 grudnia 2005 r. Wniosek z 30 grudnia 2005 r. jest wyraźny, klarowny i pozwala na odczytanie intencji autorki pisma bez dalszych zabiegów (wyrok NSA z 12.10.2011 r., I OSK 1988/10, Lex 1069639). Wnioski z 30 grudnia 2005 r. i 28 grudnia 2005 r. sporządzone zostały w sposób precyzyjny, z użyciem zwrotów znamionujących dużą kulturę prawną autora, a wniosek z 30 grudnia 2005 r. ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej. Ustaleń tych nie mogło podważyć złożenie oświadczenia przez B. C. na rozprawie dnia 28 kwietnia 2011 r. (pięć lat i trzy miesiące po złożeniu wniosku z 30 grudnia 2005 r.), że działała także w imieniu skarżącej i okazanie upoważnienia. Trafnie Sąd I instancji aprobował odmowę dania wiary oświadczeniu B. C. ze strony organów obu instancji, z uwagi na brak w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy dokumentów, potwierdzających tę okoliczność. Taka ocena zebranych dowodów mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) i mieści się w granicach doświadczenia życiowego. Skarżąca kasacyjnie nie postawiła zarzutu naruszenia art. 80 kpa.

Zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 4 pwur okazał się nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 73 ustawy wprowadzającej za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Na tle przytoczonej regulacji utrwalony został pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 pwur.

Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania. Odszkodowanie związane jest z wartością nieruchomości, jak też wartością udziału we współwłasności nieruchomości każdego z właścicieli. Oznacza to, że w sprawie wszczynanej na wniosek, każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o wypłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi w prawie własności nieruchomości, zajętej pod drogi publiczne, spełniającej przesłanki z art. 73 ust. 1 pwur.

Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich (wyrok NSA z 8.10.2008 r., I OSK 1439/07, Lex 1016056). Oczywiście nie ma przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału (wyrok WSA w Krakowie z: 17.3.2008 r., II SA/Kr 810/07; 29.6.2010 r., II SA/Kr 1384/09; wyrok WSA w Warszawie z: 21.10.2011 r., I SA/Wa 1033/11; cbosa). Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli zajętej nieruchomości. Przywoływane na rozprawie dnia 7 października 2014 r. przez uczestniczkę argumenty ze sfery prawa podatkowego czy wieczystoksięgowego, nie były relewantne w niniejszej sprawie.

W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku podmiotów, ustawodawca w art. 73 ust. 4 pwur nie wprowadza wymogu, by z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w warunkach określonych w art. 73 ust. 1 pwur, wystąpili wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Każdy ze współwłaścicieli domagać się może odszkodowania jemu należnemu, w wysokości odpowiadającemu swemu udziałowi w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku przez właściciela (współwłaściciela) o odszkodowanie. Określił również, że w przypadku nie złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Tym samym należy uznać, że wolą ustawodawcy było to, by roszczenie o odszkodowanie dla właściciela wygasło, jeśli złożył wniosek po upływie tego okresu. Wolą ustawodawcy było również to, by roszczenie współwłaściciela wygasło, jeśli ów współwłaściciel złożył wniosek po upływie tego okresu, bez względu na to, czy inny współwłaściciel złożył wniosek w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Nie było bowiem intencją ustawodawcy, by sytuacja prawna współwłaściciela, który był pasywny w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., była korzystniejsza od sytuacji właściciela nieruchomości. Pasywny współwłaściciel nie może być bowiem premiowany na skutek tego, że inny współwłaściciel wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie na swą rzecz w okresie o którym mowa w art. 73 ust. 4 pwur.

Argumenty przemawiające za odmienną wykładnią art. 73 ust. 4 pwur, zaprezentowaną przez skarżąca kasacyjnie, nie są przekonujące. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela rezultatów wykładni zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku I OSK 453/10. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zakłada, że wyrok I OSK 453/10 "zapadł na tle stanu faktycznego w zasadzie identycznego jak w sprawie niniejszej" (s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W istocie wyrok I OSK 453/10 zapadł w sprawie, w której uprzednio zapadł prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2008 r. (art. 190 ppsa).

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut błędnej wykładni art. 28 kpa. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa winien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok NSA z 30.8.2012 r., II OSK 1588/12, Lex 1218392). Skoro roszczenie D. S.-W. wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. o północy (art. 73 ust. 4 pwur), to nie było normy materialnoprawnej, z której wynikałoby uprawnienie skarżącej do bycia stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z 30 grudnia 2005 r. innego współwłaściciela.

Po rozpoznaniu zarzutów materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do rozpatrzenia pozostałej części zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej.

Niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 9, 10 i 61 § 4 kpa. Tylko gdyby skarżąca wniosła wniosek o odszkodowanie w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., to miałaby przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a wówczas z uwagi na istotę postępowania odszkodowawczego, sprawy z wniosku skarżącej i B. C. winny byłyby toczyć się wspólnie (art. 62 kpa). Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie jednak nie zaistniała.

Prezydent Miasta [...] nie miał obowiązku powiadamiać skarżącą o wszczęciu z dniem 30 grudnia 2005 r. postępowania z wniosku B. C. Skoro skarżąca nie zgłosiła w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. wniosku o odszkodowanie, to z dniem 31 grudnia 2005 r. o północy, wygasło jej roszczenie o odszkodowanie (art. 73 ust. 4 pwur). Z tą chwilą skarżąca nie mogła być stroną postępowania z wniosku B. C., zatem na organach nie ciążył obowiązek udzielania informacji (art. 9 kpa) ani zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Z przyczyn oczywistych wobec skarżącej nie można było naruszyć art. 10 § 2 i 3 kpa.

Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa mają charakter przeciwstawnych. Skoro Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę (art. 151 ppsa), to zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.