Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1344/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1 i 2, art. 100, art. 101, art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
article: art. 31 par. 1, art. 75 par. 1, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 29 pkt 5, art. 2a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1496
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi O. w G. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz O. w G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) postanowieniem z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm., dalej: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej (w skrócie: OIA, Izba, skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. (w skrócie: WIF) z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia A. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." w G. przy ul. R. [...] lok. [...].

Do wydania powyższego postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Izba w dniu [...] lipca czerwca 2017 r. wystąpiła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w G. i prowadzonym przez WIF w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w G. przy ul. przy ul. R. [...] lok. [...].

Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. WIF na mocy art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. odmówił Izbie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia spółce na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w wyżej wymienionej lokalizacji. Organ I instancji uznał, że udział skarżącej w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi w związku z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1496 ze zm., dalej "u.i.a."), jednaka nie występuje interes społeczny OIA jako przesłanka warunkująca dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Brak interesu społecznego organ I instancji uzasadnił tym, że udział OIA w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki nie daje gwarancji wyjaśnienia sprawy bowiem Izba w innych prowadzonych postępowaniach nie przejawiała inicjatywy dowodowej.

Izba wniosła zażalenie na postanowienie WIF, strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, wskazując, że istnieje interes społeczny uzasadniający jej udział w postępowaniu.

Rozpatrując zażalenie Izby o odmowie dopuszczenia do udziału

w postępowaniu, GIF uznał, że zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu za prawidłowe, jednakże z innych powodów niż wskazane w zaskarżonym postanowieniu.

Powołując się na treść art. 31 § 1 k.p.a., GIF stwierdził, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na przesłankach: postępowanie dotyczy osoby trzeciej, a udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi oraz interesem społecznym. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustaleń w zakresie ich spełnienia dokonuje każdorazowo, na gruncie konkretnego stanu faktycznego, właściwy organ administracji publicznej. Przy badaniu spełnienia powyższych przesłanek niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Organ odwoławczy przyjął, że cele statutowe OIA nie uzasadniają dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Uznał również, że brak jest interesu społecznego przemawiającego za udziałem Izby w postępowaniu.

Organ II instancji wyjaśnił, że przy badaniu celów statutowych organizacji społecznej organ administracji ocenia, czy dana sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie spełniającym funkcję podobną do statutu.

W zakresie celów statutowych, OIA wskazywała na art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a., zgodnie z którym zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Samorząd wykonuje powyższe zadania w szczególności poprzez występowanie w obronie interesów indywidulanych i zbiorowych członków izb aptekarskich (art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a.). Zakres celów statutowych izb aptekarskich zamyka się w ochronie interesów osób wykonujących zawód farmaceuty, co nie ma związku z wydaniem przedsiębiorcy, nie będącym farmaceutą, zezwolenia na prowadzenie apteki.

Opierając się na wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt III ZS 15/13, GIF wyjaśnił, że jeżeli art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. odzwierciedla cele statutowe OIA, to i tak uzasadniają one udział w postępowaniach dotyczących bezpośrednio wykonywania przez farmaceutów swojego zawodu, a nie możliwości działania aptek. Izba zaś wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia spółce prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, ale zweryfikowania, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia stosowne wymagania. Badanie, czy przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie zezwolenia (lub podmioty przez niego kontrolowane, czy też członkowie grupy kapitałowej, do której należy) prowadzi na terenie danego województwa więcej, niż 1 % aptek ogólnodostępnych, nie ma związku z wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zagadnienie to jest ściśle związane z właściwościami danego przedsiębiorcy, którym w niniejszej sprawie była spółka, a nie farmaceuta prowadzący działalność gospodarczą jednoosobowo.

Wobec powyższego GIF stwierdził, że cele statutowe Izby, wyrażone w art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a., nie uzasadniają jej uczestnictwa w postępowaniu

o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki dla spółki prawa handlowego.

Co do kolejnej przesłanki niezbędnej do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony - interesu społecznego, GIF podniósł, że organizacja społeczna, powołując się wspomnianą okoliczność, nie może używać ogólnikowych stwierdzeń(ochrona środowiska, ochrona zdrowia czy życia ludzi), lecz wskazywać konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć.

Organ wskazał, ze Izba we wniosku powołuje się na ochronę zdrowia publicznego, która będzie przejawiała w jej udziale w kontroli koncentracji przedsiębiorców ponad 1% na terenie województwa w procesie wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma stałej definicji "interesu społecznego", który jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie ocena uznania określonego interesu za społeczny należy do organu administracyjnego. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. Udział organizacji społecznej

w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu

w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania.

W niniejszej sprawie istotną kwestię, zdaniem OIA, stanowiło zbadanie, czy ewentualne udzielenie przedsiębiorcy zezwolenia nie naruszy przepisów antykoncentracyjnych, określonych prawem farmaceutycznym. Zdaniem GIF jakość usług farmaceutycznych świadczonych przez farmaceutę zatrudnionego w aptece (wymienionych przykładowo w art. 2a ust. 1 pkt 1-9 u.i.a.), jak również swoboda w ich świadczeniu, nie mają związku z problemem koncentracji aptek i są poza zakresem obowiązków farmaceuty, jak i samorządu aptekarskiego.

Organ uznał, że Izba wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, próbuje faktycznie poszerzyć kompetencje samorządu aptekarskiego. Nie może być podstawą żądania Izby

art. 7 ust. 2 pkt 13 u.i.a., który dotyczy prowadzenia działalności wydawniczej i zarządzania majątkiem izby, nie zaś do udzielania zezwolenia na prowadzenie przez podmiot trzeci apteki ogólnodostępnej. Uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie Aptekarskiej, jak i obrona interesów zawodu aptekarza. Na potwierdzenie swoich tez GIF przytoczył wyroki sądów administracyjnych.

W konsekwencji GIF stwierdził, że nie ma związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, a deklarowanym przez OIA interesem społecznym, tj. ochroną zdrowia publicznego, rozumianym jako nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Izba stanowi zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie OIA do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę, w tym i podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Zatem, dopuszczenie OIA do postępowania dotyczącego przedsiębiorcy konkurującego z jej członkami, mogłoby realnie zagrozić interesom strony. Przepisy k.p.a. nie pozwalają na wyłączenie

z postępowania osób, przez które działa podmiot występujący na prawach strony (istnieje jedynie możliwość wyłączenia organu lub pracownika organu).

Organ podzielił argument OIA co do potrzeby przestrzegania przesłanki

z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. Jednak przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie czy za dopuszczeniem OIA do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia przemawia interes społeczny. W kompetencji organów farmaceutycznych jest ocena czy podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki spełnia przesłanki wykonywania działalności regulowanej. Przy wydawaniu decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie apteki organ farmaceutyczny i organ samorządu aptekarskiego współpracują, gdyż na wniosek wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych izby aptekarskie wydają opinie zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a w zakresie wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, jak i opinię w zakresie dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez osobę wyznaczoną na kierownika apteki. Opinie te nie są jednak wydawane w trybie art. 106 § 1 k.p.a.

W sferze dobrej praktyki pozostaje możliwość zasięgnięcia przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych opinii izby aptekarskiej w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. Opinia samorządu aptekarskiego ma moc dowodową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i jest oceniana przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. Organ zauważył, że jednym z warunków wydania zezwolenia jest spełnienie wymogu określonego w art. 99 ust. 4a p.f. Okręgowa Rada Aptekarska w przedmiotowej sprawie w lipcu 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie opinii dotyczącej pełnienia funkcji kierownika nowo otwieranej apteki osobie dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki. W takiej sytuacji organ wydający zezwolenie ma na uwadze opinię izby aptekarskiej, co do faktu dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez określonego farmaceutę, tym samym organy współdziałają we wskazanym wyżej zakresie.

Organ odwoławczy przypomniał, że samorząd zawodowy występując w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawie zezwolenia i wydając opinię w tym przedmiocie nie ma przymiotu strony tego postępowania. Obecny zakres współpracy samorządu aptekarskiego oraz wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, a dodatkowo fakt wydawania przez izby aptekarskie opinii w toku postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, nawet jedynie w zakresie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez określonego farmaceutę,

w ocenie GIF, przesądza o tym, że okręgowa izba aptekarska "nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona tego postępowania. Dodatkowo samorząd aptekarski w każdej sprawie, gdy otrzyma zapytanie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, może wyrazić swoje stanowisko w kwestii udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że udział skarżącej w postepowaniu o udzielenie przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki nie jest uzasadniony ani celami statutowymi ani tez interesem społecznym, co poskutkowało bezzasadną odmową udziału izby w postępowaniu na prawach strony.

W konsekwencji Izba wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Izba rozwinęła i szczegółowo uzasadniła wskazany zarzut.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" według art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko. W przepisie tym chodzi bowiem o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że OIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu cytowanego przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału którego dopuszczenia domagała się Izba, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami

i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, który - jak w rozpoznawanej sprawie - ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Przepis art. 99 ust. 1 i 2 p.f. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez spółkę wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, tj. w dniu [...] czerwca 2017 r. z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutycznej, opubl. Dz. U. z 2017 r., poz. 1015, obowiązującej od dnia 25 czerwca 2017 r., mówiącego, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe) stanowił, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i nie ma wymogu uzyskiwania w tej kwestii opinii organu samorządu aptekarskiego. Podstawą do wyrażenia opinii jest art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. zawierający uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie powołanych wyżej przepisów na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki jest w tej sytuacji wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 i II GSK 843/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie oznacza to jednak, że opisane uprawnienia samorządu aptekarskiego wykluczają możliwość dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Możliwości takiej nie wyklucza także sam fakt wydawania niewiążących opinii w sprawie przez Izbę, bowiem taka niewiążąca opinia organu samorządu aptekarskiego nie czyni z Izby uczestnika postępowania, a wobec tego dopuszczenie jej do udziału w sprawie nie powoduje jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu, GIF w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., bezzasadnie utrzymując w mocy postanowienie odmawiające skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w wyżej określonej sprawie. Organ błędnie uznał, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Z kolei zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a., zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z uregulowaniem tym koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a., zgodnie z którym zadania wymienione

w art. 7 ust. 1 u.i.a. wykonuje samorząd aptekarski poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a., polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f., w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego

i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 u.i.a.). Oczywistym jest, że działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego. W ramach sprawowania przez samorząd aptekarski pieczy nad należytym prowadzeniem apteki mieści się wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4108/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), zaprzestania niedozwolonej reklamy apteki bądź jej działalności (por. wyrok NSA

z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorząd aptekarski może korzystać z opisywanego uprawnienia także z własnej inicjatywy, a w niektórych sytuacjach - wręcz powinien. Mieści się także udział na prawach strony w postępowaniach: w sprawie niedozwolonej reklamy apteki lub jej działalności (wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/14, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15), zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki przy przejęciu spółki dysponującej zezwoleniem na prowadzenie apteki

(por. postępowania w sprawach przed WSA w Warszawie: VI SA/Wa 425/16,

VI SA/Wa 128/16, VI SA/Wa 3197/15).

Zatem cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek

o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że postępowanie

w takiej sprawie, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim. To bowiem izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie dopuszczenia do udziału

w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.a.). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa

i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność

z prawem jest wątpliwa.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak

i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego

w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Przy tym analizując treść art. 100 i art. 101 p.f. dotyczących wymaganych informacji objętych wnioskiem o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 100 p.f.) i podstaw niewydania takowego zezwolenia, trudno dopatrzyć się w kryteriach w tych przepisach określonych przesłanek, które stanowiłyby tajemnicę, np. przedsiębiorstwa i podlegałyby ograniczeniom swobodnego dostępu do akt.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.i.a. Dbałość

o interesy członków samorządu zawodowego aptekarzy oraz interesy pacjentów sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności dbałość w tym względzie winny wykazywać organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy OIA, był pozbawiony możliwości uczestniczenia w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym OIA wykazuje interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w prowadzonym postępowaniu

w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem brać udział w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. W sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku przedsiębiorcy, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych OIA, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie Izby nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału

w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc słuszne - co do zasady - stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej.

Wskazać należy, że uznając - wynikające z istnienia celów statutowych

i interesu społecznego - uprawnienie OIA do żądania dopuszczenia jej do udziału

w postępowaniu w powyższym przedmiocie, organ powinien zatem wniosek Izby zrealizować pozytywnie. Tymczasem w niniejszej sprawie WIF odmówił OIA dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie przyjmując, że nie wykazała ona interesu społecznego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a., nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną

w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51). Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że strona skarżąca może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Na marginesie należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 i z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 4920/14, w których zauważył, że kwestia środków ochrony prawnej przysługujących organom samorządu zawodowego występującym w charakterze organu opiniującego może być różnie postrzegana, przy czym na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym - w odniesieniu do niektórych regulacji korporacyjnych i określonej kategorii spraw - nie przekreśla się możliwości przypisania samorządowi zawodowemu własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.

Odmawiając OIA dopuszczenia jej do udziału w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ Inspekcji Farmaceutycznej nieprawidłowo potraktował wniosek Izby, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu

z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Niniejsza sprawa został rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.