Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 233/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. G. i J. G. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej dotyczącej przebiegu ulicy W. na długości działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w O.; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miasta O. na rzecz skarżących J. G. i J. G. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na sesji [...] grudnia 2012 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O.

J. i J. G. (dalej: "skarżący") pismem z 4 stycznia 2013 r. wezwali Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej uchwały.

Następnie pismem z 1 marca 2013 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta O. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i jej uchylenie.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 17 i art. 19 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w procedurze podejmowania tej uchwały. W ocenie skarżących został naruszony ich interes prawny, gdyż projektowany "nowy" przebieg ulicy W. ingeruje w ich prawo własności do zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej przy tej ulicy.

Następnie podnieśli, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, tj. 22 maja 2012 r. kiedy projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu, zgłosili uwagi i wnioski w formie pisemnej. Skarżący nie otrzymali jednak żadnej odpowiedzi na ww. pismo. Ponadto podczas sesji Rady Miasta [...] grudnia 2012 r. przed podjęciem uchwały, a w trakcie dyskusji skarżącej nie udzielono głosu. W trakcie dyskusji nad planem przyjęto jednak 5 poprawek do niego, zgłoszonych przez inne osoby. Jednocześnie na tej samej sesji Rady Miasta przystąpiono do głosowania nad uchwałą o zmianach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i plan ten wraz ze zgłoszonymi 5 poprawkami został przyjęty. Dopiero po podjęciu zaskarżonej uchwały, udzielono głosu skarżącej, ale stwierdzono, że dyskusja nad planem jest zbędna, gdyż uchwała została już podjęta.

Zdaniem skarżących Rada Miasta po przyjęciu uwag i wniosków o zmianach w projekcie, powinna ponowić w zakresie niezbędnym czynności określone w art. 17 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie.

Rada Miasta podała, że podczas wyłożenia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 22 maja 2012 r. skarżący zgłosili uwagę o następującej treści: "brak zgody na poszerzenie ul. W. ([...]) - linia rozgraniczajqca drogi [...] powinna biec w linii prostej, bez żadnych załomów i uskoków, po istniejącym ogrodzeniu stanowiącym granice własności". Uwaga ta nie została przez Burmistrza Miasta uwzględniona, w związku z tym, że istnieje potrzeba dostosowania szerokości ul. W. do parametrów drogi klasy D. Zaznaczyła, że uwaga złożona przez skarżących nie była procedowana ani przez Komisję Planowania Przestrzennego, Budownictwa i Gospodarki Gruntami, ani przez Radę Miasta na sesji [...] grudnia 2012 r.

Jednocześnie podkreśliła, że zaskarżona uchwała w załączniku nr 5 zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu zmiany planu. Pod pozycją nr 19 załącznika nr 5 została umieszczona uwaga skarżących, z adnotacją, że podtrzymano stanowisko Burmistrza.

Następnie stwierdziła, że zarzut skarżących o naruszeniu procedury uchwalania zmiany planu jest bezpodstawny ponieważ wskazana przez ustawę procedura uchwalania planu, odnosząca się również do zmian w planie, została zachowana.

Wskazała, że przepisy ustawy nie nakładają na wójta, burmistrza obowiązku zawiadamiania każdego indywidualnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Projekt zmiany planu miejscowego został Radzie Miasta przedstawiony, wraz z listą nieuwzględnionych uwag, w tym także z uwagą zgłoszoną przez skarżących. Uwaga ta nie była procedowana ani przez Komisję Planowania Przestrzennego, Budownictwa i Gospodarki Gruntami, ani przez Radę Miasta na sesji [...] grudnia 2012 r. w postaci odrębnego wniosku, a jedynie została rozpatrzona łącznie z innymi uwagami i podtrzymana. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 17 i 19 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 693/13 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zasadny był wniosek skarżących o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w strawie IV SA/Wa 1515/13. W sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1515/13 przedmiotem rozstrzygnięcia jest bowiem ta sama uchwała, a skarżącym jest organ nadzorczy Wojewoda [...].

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 25 marca 2014 r. skarżący wyjaśnili, że przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. kontrola wykazała, że skarżący dokonali zabudowy i ogrodzenia swojej działki zgodnie z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, warunkami zabudowy i pozwoleniem na budowę. Kontrola była przeprowadzona na wniosek sąsiadów państwa P. z drugiej strony drogi. Dlatego zmiana planu poprzez wejście na nieruchomość skarżących jest bezprawne. Zgodnie z planem projektowana droga wymaga rozebrania ogrodzenia skarżących, a cała droga będzie przebiegała od 1 metra do 2 metrów od ich budynku. Na terenie działki posadowione jest szambo oraz altana ogrodowa, które również należałoby zlikwidować. Na altanę było pozwolenie. Na dzień dzisiejszy droga jest prosta, bez załamań. Był spór pomiędzy miastem a państwem P., którzy postawili słupki w drodze, droga się zwęziła do jednego pasa. Miasto przegrało spór w Sądzie z państwem P. i postanowiło się "wciąć" w działkę skarżących, żeby były dwa pasy ruchu. Na gruncie nie ma żadnych załamań, ogrodzenie jest proste.

Wykonując zobowiązanie Sądu do szczegółowego określenia przebiegu ulicy W., Rada Miasta w piśmie procesowym z 7 kwietnia 2014 r. wyjaśniła, że ul. W. w O. posiada szerokość 3,70 m. Jest to szerokość działki ewidencyjnej drogowej. Na wprost nieruchomości skarżących znajduje się nieruchomość J. i P. P. - działka nr [...]. W 1999 r. rozpoczynali oni budowę domu. Z mapy do celów projektowych, załączonej do decyzji o warunkach zabudowy, wynika że dom został pobudowany w odległości 5 m od linii rozgraniczenia i że uwzględnione zostało poszerzenie drogi z działki państwa P. Skarżący budowę domu rozpoczynali wcześniej i ogrodzenie postawili na granicy działki. Nie uwzględniano wówczas konieczności poszerzenia ulicy W. od strony skarżących.

W planie zagospodarowania przestrzennego Miasta z 2004 r. przewidziano, że ul. W. będzie miała 12 metrów. Szerokość ta mierzona była od granicy działki skarżących, zatem grunt pod poszerzenie ulicy miał pochodzić tylko z działki państwa P. W dalszym ciągu szerokość drogi w terenie pomiędzy działkami państwa P. i skarżących wynosiła 3,70 m. W związku z tym od państwa P. przewidywano przejąć pod drogę 8,30 m. Szczegółowe pomiary wykazują, że linia rozgraniczająca (przy takiej szerokości drogi) nie pokrywała się nawet z linią zabudowy państwa P., wchodząc ok. 70 cm poza linię zabudowy, czyli w budynek.

W planie zagospodarowania przestrzennego w 2006 r. ustalono, że ulica naprzeciwko działki skarżących będzie miała 7,80 m, a naprzeciwko państwa P. 6 m, co oznaczało, że z ich działki pod poszerzenie ulicy należało przejąć 2,30 m. Plan zagospodarowania przestrzennego z 2012 r. przewiduje na wysokości działki skarżących ulicę o szerokości 8 m. Szerokość 8 m rozpoczyna się od początku ul. M. Linia rozgraniczająca ulicę po stronie skarżących biegnie uskokami. Pierwsze 7 m granicy ich działki od strony ul. M. ma pozostać bez zmian. Z kolejnych 20 m granicy, pod drogę przewiduje się przejęcie gruntu o szerokości 1,60 m, a następnie na długości 44 m przejęcie gruntu o szerokości 2,15 m. Od państwa P. na całej długości frontu (ok. 20 m) należy przejąć pod drogę 2,15 m.

Na pozostałej wysokości działki skarżących, obok działki państwa P. Miasto wykupiło już grunt pod poszerzenie ulicy.

Podczas kolejnej rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 czerwca 2014 r. skarżący podnieśli, że byłoby nieracjonalne poszerzenie ul. W. poprzez przesunięcie istniejącego ogrodzenia legalnie przez nich wybudowanego, co prowadziłoby do powstania załomu. Droga obecnie jest ukształtowana bez załomów na długości około 500 metrów. Ponadto wskazali, że wnoszą o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej projektowanego przebiegu ul. W.

Rada Miasta wskazała, że planowany przebieg ul. W. odpowiada zasadzie proporcjonalności, ponieważ zarówno ze strony działki skarżących, jak i ze strony przeciwnej, tj. działki państwa P. jest planowane uszczuplenie nieruchomości o pas gruntu o szerokości 2,15 m. Zaznaczyła także, że stan istniejący w postaci "wgrodzenia w drogę" ogrodzenia państwa P. nie przekłada się na planowany przebieg ul. W., a widoczny w planie uskok jest wynikiem zrealizowania ww. zasady proporcjonalności. Oświadczyła także, że zapis paragrafu 37 zaskarżonej uchwały nie dotyczy ul. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że sądowa kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10; z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/100, CBOSA).

Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Rada Miasta O., jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Owa samodzielność i swoboda nie jest jednak nieograniczona. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., rada gminy jest obowiązana do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój).

Nie budzi wątpliwości, iż takimi przepisami są również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z 18 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 376/01, wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, Lex nr 496199).

Zarówno zasada równości wobec prawa, jak i zasada proporcjonalności, do której odwołuje się art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli, w związku z czym nie mogą być dokonywane arbitralnie, bowiem powoduje to, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11, CBOSA). Ustalenia w planie przebiegu drogi w sposób naruszający prawo własności w sytuacji, gdy nie jest to usprawiedliwione żadnymi szczególnymi okolicznościami, stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego (vide: wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2075/08, CBOSA, wyrok WSA w Białymstoku z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, Lex 483139), a uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, publ. LEX nr 497579).

W rozpatrywanej sprawie występuje tego typu sytuacja, że nie wyjaśniono w ogóle jakie są powody przyjętych w planie rozwiązań. W przedmiotowej sprawie w takcie trwania procedury planistycznej nie wykazano, że doszło do wyważenia interesów, a do tego procesu zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, co zgodnie z przywołanym orzecznictwem i poglądami judykatury uważa się za przekroczenie władztwa planistycznego, rozumianego jako przekazanie gminie kompetencji do uchwalania planu, ale w odpowiedniej procedurze, zapewniającej respektowanie m.in. praw właścicielskich.

Organ, zdaniem Sądu, nie sprecyzował, jaka jest była jego wizja w zakresie ładu przestrzennego i wartości architektonicznych obszaru składającego się z działki skarżących i działek sąsiednich (w tym drogi) i czym się kierował taką wizję ustanawiając. Organ nie podjął próby rozważenia, jak droga o spornym przebiegu (ul. W.) wpisze się w otoczenie, a zatem czy spełniony zostanie jeden z podstawowych wyznaczników działania organu w postaci zachowania ładu przestrzennego i czym są powodowane zmiany koncepcji w poszczególnych planach (w planie zagospodarowania przestrzennego w 2006 r. ustalono, że ulica naprzeciwko działki skarżących będzie miała 7,80 m, a naprzeciwko państwa P. 6 m, plan zagospodarowania przestrzennego z 2012 r. przewiduje na wysokości działki skarżących ulicę o szerokości 8 m).

Bardzo ważne ze względu na zasadę proporcjonalności, jest uchybienie organu w postaci tego, że nie dał na etapie uchwalania planu wyrazu badania i analizowania, na ile tego rodzaju ciąg utrudni lub uniemożliwi zabudowę działek, a tym samym nie zbadał uzasadnionych interesów wszystkich stron. Nie wskazano także, czy można było osiągnąć zamierzony przez twórcę planu cel przy użyciu środków mniej uciążliwych dla właścicieli działek skarżących plan, a jednocześnie z uniknięciem załomów na drodze. Jest to istotne w kontekście zarzutów skarżących, którzy podnieśli, że byłoby nieracjonalne poszerzenie ul. W. poprzez przesunięcie istniejącego ogrodzenia legalnie przez nich wybudowanego, co prowadziłoby do powstania załomu, a droga obecnie jest ukształtowana bez załomów na długości około 500 metrów. Taka zmiana względem stanu istniejącego wymagała wyjaśnienia przez Radę Miasta O. na etapie sporządzania planu, dlaczego w takim przebiegu drogi gmina upatruje zachowania wymogów ładu przestrzennego i respektowania lub dozwolonego ograniczenia uprawnień właścicielskich.

Generalnie regulowaniu sposobu zabudowy służą różne mechanizmy. Na znaczenie uzasadnienia wyboru danego mechanizmu zwrócił uwagę NSA w wyroku z 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1431/09, CBOSA) podkreślając, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych dotyczących ograniczenia ich prawa własności, pozbawiając wpływu na rozwiązania planistyczne.

Do przyjętych bez konsultacji rozwiązań nie sposób się odnieść, bowiem z materiałów planistycznych nie wynika czy wymóg ochrony praw i wolności osób trzecich, ewentualnie potrzeba ochrony interesu ogólnego (wymagań ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego) została potraktowana jako ważniejsza niż inne prawa i dlaczego tak się stało.

W związku z tym nie jest pozbawiony doniosłości prawnej zarzut naruszenia przekroczenia przez organ władztwa planistycznego.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag (chociaż w piśmiennictwie podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno) pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w wyniku której uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por.: wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, CBOSA). Z załącznika Nr 5 do przedmiotowej uchwały podjętej przez Radę Miasta O. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Rada rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego dowodem jest również wykaz uwag wniesionych do planu. Wykaz ten zawiera zestawienie uwag nieuwzględnionych, przy czym nie wskazano z jakiego powodu tak się stało.

Ta okoliczność, łącznie z faktem, że zgłoszona przez skarżących uwaga nie była procedowana ani przez Komisję Planowania Przestrzennego, Budownictwa i Gospodarki Gruntami, ani przez Radę Miasta O. na sesji [...] grudnia 2012 r. w postaci odrębnego wniosku, bowiem podczas sesji Rady Miasta [...] grudnia 2012 r. przed podjęciem uchwały, a w trakcie dyskusji skarżącej nie udzielono głosu (dopiero po podjęciu zaskarżonej uchwały, udzielono głosu skarżącej, ale stwierdzono, że dyskusja nad planem jest zbędna, gdyż uchwała została już podjęta – por. protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przejętymi rozwiązaniami w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O., karta 87 i nast. teczki materiałów planistycznych) powoduje, że nie można stwierdzić, że Gmina rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag w sposób zakładający dokonanie wcześniejszego ważenia wymienionych interesów i dyrektyw planowania przestrzennego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska mogłoby oznaczać zrównanie władztwa planistycznego z arbitralnym działaniem gminy, co należałoby zakwalifikować jako działanie poza podstawą prawną, a zatem w tym przypadku z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności poprzez wprowadzenie ww. zapisów w planie miejscowym odnośnie działki nr [...] położonej w O., a zatem przyjęte rozwiązania - zdaniem Sądu, naruszają przysługujące jej władztwo planistyczne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej dotyczącej przebiegu ulicy W. na długości działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w O.

Skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, uregulowana w art. 152 P.p.s.a., dotyczy także aktu prawa miejscowego (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski /red./, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H.Beck 2013, s. 589). Zakres zastosowania tego przepisu dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji, to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy). W ocenie Sądu, dla zapewnienia ochrony porządku prawnego konieczne jest wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego, co do którego domniemanie zgodności z prawem zostało obalone (w rozpatrywanej sprawie w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowiła podstawę indywidualnych aktów stosowania prawa kierowanych do mieszkańców gminy, dlatego też Sąd zobligowany był zastosować przewidziane ustawowo środki ochrony tymczasowej uniemożliwiające dalsze kształtowanie stosunków prawnych i sytuacji prawnej obywateli, na podstawie norm części aktu prawa powszechnie obowiązującego, dotkniętego kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jego częściowej nieważności.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013, poz. 594), stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 usg). O ile zatem ustawodawca przewidział, że taki skutek z mocy prawa wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, w tym aktu prawa miejscowego, przez organ nadzoru (rozstrzygnięciem nadzorczym), tym bardziej zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały przez sąd (w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku), której nieważność stwierdzono wyrokiem uwzględniającym skargę, nadto rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 876/13, wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2125/12, wyrok NSA z 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1345/12, wyrok NSA z 5 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 639/12, CBOSA).

O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł (wynagrodzenie 240 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł).