Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 511/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 141 par. 4, art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit c i w zw. z art. art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 i ar. 77 par. 1, art.80, art. 75 par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 32 ust. 2 pkt. 4, art. 3 pkt 11, art. 35 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 199, art. 201 i art 202
journal: Dz.U. 1990 nr 55 poz 321
law: Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 391/10 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy o sygn. akt II SA/Gd 391/10, oddalił skargę J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Gdański decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr 29/2010 zatwierdził projekt budowlany i wydał inwestorowi ENERGA - OPERATOR S.A. z siedzibą w Warszawie pozwolenie na budowę linii kablowej nn 0,4kV dla zasilania działek nr 31/37 - 31/50, 33/6 - 33/16, przebiegającej przez działki nr 501/3, 23/3, 31/29, 31/51, 31/52, 33/17 w miejscowości Pszczółki. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118, z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 13 listopada 2009 r. do Starosty Powiatowego w Pruszczu Gdańskim wpłynął wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Pszczółek, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Pszczółki z dnia 29 sierpnia 2002 r., nr XIX/245/02. Dokumentacja przedłożona przez inwestora spełnia warunki określone przepisami prawa, a żadna ze stron nie wniosła zastrzeżeń odnośnie planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.S. – współwłaściciel działek 31/29 oraz 31/34. Odwołujący się stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, bowiem nigdy nie składał on oświadczenia o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji na jego nieruchomości.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor złożył wymagane prawem oświadczenie, wskazując na jakiej podstawie przysługuje mu to prawo w rozbiciu na poszczególne działki, na których ma być zlokalizowana planowana inwestycja oraz wymieniając ich właścicieli. Niespornym jest, że J.S. nie złożył oświadczenia o wyrażeniu zgody na przedmiotową inwestycję. Inwestor w swoim oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdził, że uzyskał zgodę większości współwłaścicieli działki nr 31/29 na realizację inwestycji. Organ wskazał natomiast, że zgodnie z art. 201 Kodeksu cywilnego do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Natomiast zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Kodeks cywilny nie definiuje pojęć czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zwykły zarząd, pozostawiając to doktrynie i orzecznictwu. Przez czynności zwykłego zarządu rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i zachowaniem jej w stanie niepogorszonym. Pozostałe czynności, które się w tych granicach nie mieszczą, należą do czynności przekraczających zwykły zarząd. Ocena, czy czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych, nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. Wojewoda wskazał, że z doktryny oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i przewodów wodociągowych na gruncie stanowiącym współwłasność należy do czynności zwykłego zarządu. Organ odwoławczy powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2002 r. sygn. III CZP 18/02 (OSNC 2003/2/18), w której wskazano, że w sytuacji gdy wspólna nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do innych ich nieruchomości, przeprowadzenie przez nią instalacji kanalizacyjnej pozostaje w zgodzie z jej służebnym charakterem i jako mieszczące się w ramach służebnego przeznaczenia nieruchomości, może być uznane za czynność zwykłego zarządu, stwierdził, że budowa podziemnej linii kablowej na gruncie stanowiącym współwłasność należy do czynności zwykłego zarządu.

Wojewoda Pomorski ustalił, że w przedmiotowej sprawie inwestycja planowana jest m.in. na działce nr 31/29 w Pszczółkach (ul. Rumiankowa), której współwłaścicielem w 1/18 jest J.S.. W obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XIX/245/02 Rady Gminy Pszczółki z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pszczółki; Dz. U. Woj. Pom. z 2002 r. Nr 83, poz. 1803) teren działki nr 31/29 oznaczony jest symbolem K2 i stanowi teren o funkcji komunikacyjnej - droga dojazdowa. Budowa linii kablowej nn 0,4kV bezsprzecznie będzie służyć zwiększeniu użyteczności działek (w planie miejscowym przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) położonych wzdłuż wymienionej drogi. Inwestor uzyskał zgodę większości współwłaścicieli działki nr 31/29 na przeprowadzenie planowanej inwestycji. Część współwłaścicieli działki nr 31/29 jest jednocześnie właścicielami lub współwłaścicielami działek położonych wzdłuż tej działki, które są działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działka, której współwłaścicielem jest J.S. służy wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości. Przedmiotowa inwestycja ma na celu zwiększenie użyteczności więcej niż tylko jednej z nich, a bez jej wykonania korzystanie z działek zlokalizowanych przy ul. Rumiankowej zgodnie z ich przeznaczeniem nie będzie możliwe lub będzie znacznie utrudnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę J.S. stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222 - 231 Kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym.

Skarżący kwestionował prawo inwestora do dysponowania na cele budowlane działką nr 31/29, której jest współwłaścicielem w 1/18 części. Działka nr 31/29 stanowi drogę dojazdową. Droga ta zapewnia dojazd do szeregu nieruchomości, których zasilenie przewiduje projekt inwestycji (w tym działek nr 31/41, 31/42, 31/45, 31/46, 31/48).Inwestor złożył oświadczenie z dnia 11 grudnia 2009 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, w tym działką nr 31/29, na cele budowlane. Z oświadczenia wynika, że działka ta stanowi przedmiot współwłasności, oświadczenie wymienia jej współwłaścicieli oraz wskazuje, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z oświadczeń współwłaścicieli i zasad zwykłego zarządu nieruchomością. Zgodnie ze znajdującym się aktach administracyjnych wypisem uproszczonym z rejestru gruntów, działka nr 31/29 stanowi współwłasność 27 osób. W toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył odpisy uzyskanych oświadczeń o zgodzie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane złożonych przez osoby, które posiadają w nieruchomości 14/18 udziałów. Inwestor nie uzyskał zgody na realizację inwestycji współwłaścicieli działki nr 31/29 posiadających 4/18 udziałów, w tym skarżącego J.S.

Rozstrzygnięcie sprawy wymaga rozważenia, czy budowa na nieruchomości stanowiącej działkę drogową, będącą przedmiotem współwłasności, podziemnej linii kablowej służącej zaopatrzeniu w energię elektryczną jest czynnością zwykłego zarządu czy też czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a tym samym, czy do udzielenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wymagane jest uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli takiej nieruchomości, czy też wystarczy uzyskanie zgody większości współwłaścicieli.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko to zasługuje na aprobatę. Ustawodawca wprowadził zróżnicowanie uprawnień właścicieli rzeczy wspólnej przewidując, dokonywanie czynności przez wszystkich współwłaścicieli - w przypadku czynności przekraczających zwykły zarząd, przez większość współwłaścicieli – w przypadku czynności zwykłego zarządu oraz przez każdego ze współwłaścicieli – w przypadku czynności zmierzających do zachowania wspólnego prawa. Analiza pojęcia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zwykły zarząd, powinna uwzględniać charakter instytucji, jaką jest współwłasność i cel regulacji zasad zarządu rzeczą wspólną. Współwłasność tej samej rzeczy, zgodnie z art. 195 Kodeksu cywilnego może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Regulujący treść prawa własności art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych samych granicach może on rozporządzać rzeczą. Przysługiwanie prawa własności wielu osobom może rodzić konflikty dotyczące rozporządzania rzeczą i korzystania z rzeczy. Wszelkie czynności rozporządzające, zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego, są czynnościami wymagającymi zgody wszystkich współwłaścicieli. Rozróżnienie czynności zwykłego zarządu i przekraczających zwykły zarząd odnosić zatem należy do uprawnień współwłaścicieli do korzystania z rzeczy. Czynność polegającą na wyrażeniu zgody na przeprowadzenie przez nieruchomość linii kablowej nie ma charakteru czynności rozporządzającej, nie prowadzi ona do zmiany prawa własności nieruchomości, ani w całości ani w części. Dokonując rozróżnienia czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną oraz czynności nie przekraczających takiego zarządu, należy mieć na względzie konsekwencje danej czynności dla możliwości korzystania przez współwłaścicieli z prawa własności. Czynności mające istotny wpływ na możliwość korzystania przez współwłaścicieli z rzeczy powinny być co do zasady uznane za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W judykaturze przyjmuje się, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy zaliczyć wzniesienie obiektu budowlanego na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, zmianę przeznaczenia lub przebudowę pomieszczenia wspólnego, przebudowę budynku stanowiącego współwłasność. Natomiast czynności niewywierające istotnego wpływu na możliwość korzystania przez współwłaścicieli z rzeczy mogą być uznane za czynności nie przekraczające zwykłego zarządu. Czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być zatem uznana za czynność zwykłego zarządu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postanowieniu z dnia 21 listopada 1980 r., sygn. akt III CRN 166/80 (OSNC 1981/6/111, lex nr 2597) Sąd Najwyższy wskazał, iż instalowanie przewodów wodociągowych nie jest czynnością faktyczną, która prowadziłaby do zmiany przeznaczenia gruntu, zmiany jego konfiguracji oraz przeszkadzałaby współwłaścicielom w korzystaniu ze wspólnego gruntu (wspólnej drogi), a chwilowe niedogodności wynikające z prowadzonych prac ziemnych nie zmieniają charakteru takiej czynności, jako czynności zwykłego zarządu.

Działka nr 31/29 służy współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do ich nieruchomości. Przeprowadzenie przez działkę instalacji energetycznej pozostaje w zgodzie z jej służebnym charakterem. Linia ta jest linią podziemną, nie wpływa zatem na zewnętrzny stan nieruchomości. Użyteczność będącej przedmiotem współwłasności działki jako drogi pogorszy się tylko przejściowo, na czas wykonywania na niej prac, a po ich wykonaniu, przywrócony zostanie poprzedni stan drogi. Skarżący, poza powołaniem się na utrudnienia w dojeździe do jego nieruchomości w okresie realizacji inwestycji, nie wskazywał, aby planowana inwestycja w jakikolwiek sposób utrudniła lub ograniczyła możliwość korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.S. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a mianowicie art. 34 ust. 4 pkt 2 w zw. art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1127 oraz z 2004 r. Nr 242, poz. 2421), tj. niewłaściwe przyjęcie przez WSA, że w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością objętą współwłasnością wystarczy wykazać zgodę na dysponowanie jedynie większości współwłaścicieli;

2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a mianowicie art. 34 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego, tj. niewłaściwe ustalenie znaczenia pojęcia zwykły zarząd obejmując jego zakresem inwestycję polegającą na budowie linii kablowej na nieruchomości wspólnej;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., tj. nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność prawdziwości przedstawionych przez inwestora oświadczeń współwłaścicieli o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w związku z uzasadnionym podejrzeniem ich fałszywości wobec faktu, że w toku postępowania administracyjnego inwestor przedłożył dwa oświadczenia o sprzecznej ze sobą treści dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością, w tym co najmniej jedno z tych oświadczeń było nieprawdziwe, a co do drugiego oświadczenia WSA nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpatrzenie przez WSA i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do relewantnych dla oceny legalności decyzji zarzutów merytorycznych sformułowanych w skardze, tj. okoliczności złożenia przez inwestora dwóch wykluczających się oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie i oparcie wyroku na stanie faktycznym niezgodnym z rzeczywistością tj. ustalonym bez wzięcia pod uwagę dowodu z treści "Oświadczeń woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami" będących podstawą dla złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z której to treści wynika, że oświadczenie dotyczy nieodpłatnego udostępnienia, zrzeczenia się jakichkolwiek roszczeń od inwestora, zgody na eksploatację, konserwację, remont, modernizację oraz usuwanie awarii, wobec czego oświadczenie to przekracza zwykły zarząd, a w jego konsekwencji skarżący został pozbawiony prawa do pobierania wynagrodzenia z tytułu przesyłu i został zmuszony do tolerowania obecności inwestora na drodze, której jest współwłaścicielem bez wynagrodzenia,

6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie przez WSA skargi na decyzję pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., tj. pomimo braku rzetelnego i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego wobec nieuwzględnienia podstawowego dla sprawy dowodu z "Oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami" oraz niewyjście poza zarzuty i wnioski wskazane w skardze na decyzję, tj. samodzielne nieprzeprowadzenie dowodu z tego oświadczenia, pomimo że w tej sprawie powinien był to uczynić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienie zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 34 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut powyższy przede wszystkim nie jest do końca zrozumiały. Artykuł 34 ust. 4 nie ma pkt 2 i stanowi, że projekt budowlany podlega, tak jak to miało również miejsce w niniejszej sprawie, zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Również art. 35 ust. 5 nie dotyczy kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale stanowi o zakazie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Błędne jest natomiast stanowisko strony skarżącej, wskazujące, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę przesądza, że w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością objętą współwłasnością niezbędne jest zawsze wykazanie posiadania zgody wszystkich współwłaścicieli.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a. Podlega ono zatem ocenie organów administracji na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i wsa 2006/3/88; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, lex nr 339429). Możliwość zakwestionowania oświadczenia nie oznacza jednak, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, do rozstrzygania których są powołane sądy cywilne.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wykładnia powyższego przepisu musi uwzględniać znaczenie pojęć i regulacje instytucji prawnych zawarte w podstawowym akcie prawnym z tego zakresu, jakim jest Kodeks cywilny. Ponieważ współwłasność nie jest odrębnym rodzajem prawa rzeczowego i stanowi jedynie odmianę prawa własności, w definicji legalnej nie wymieniono współwłasności. Do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane szczególne znaczenie ma sposób uregulowania sfery stosunków wewnętrznych współwłaścicieli – zarządu rzeczą wspólną. Zasady zarządu rzeczą wspólną mogą zostać uregulowane przez współwłaścicieli, w przypadku natomiast braku takiej regulacji, o sposobie zarządu rzeczą wspólną decydują przepisy Kodeksu cywilnego. Regulacji tych kwestii nie można natomiast dopatrywać się, tak jak to sugeruje strona skarżąca, w treści wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. Rozporządzenie to nie zawiera bowiem i nie może zawierać, z uwagi na treść upoważnienia do jego wydania zawartą w art. 32 ust. 5, regulacji stosunków wewnętrznych współwłaścicieli w zakresie zarządu rzeczą wspólną. Zawarte zatem we wzorze oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdzenie o konieczności posiadania przez wnioskodawcę zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę może dotyczyć jedynie tych przypadków, gdy wymóg posiadania takiej zgody wynika z przepisów Kodeksu cywilnego.

Stanowisko przeciwne prowadziłoby do wniosków sprzecznych z przepisami Kodeksu cywilnego oraz orzecznictwem Sądu Najwyższego. Czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09). Powyższe stanowisko potwierdził także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 kwietnia 2002 r., sygn. akt III CZP 18/02; OSNC 2003/2/18 (por. także postanowienie SN z dnia 21 listopada 1980 r. sygn. akt III CRN 166/80; OSNC 1981/6/111, lex Nr 2597) wskazując, że instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i wodociągu na nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności, może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga), a wymieniona na wstępie inwestycja ma na celu zwiększenie użyteczności jednej z nich.

W świetle powyższego stanowiska Sądu Najwyższego podzielić należy pogląd organów orzekających w sprawie oraz Sądu pierwszej instancji, że brak jest podstaw aby przyjąć, iż budowa podziemnej linii kablowej służącej zaopatrzeniu w energię elektryczną na nieruchomości stanowiącej działkę drogową, będącą przedmiotem współwłasności, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Ponadto należy mieć na uwadze, że jeżeli większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności pozostającej w rażącej sprzeczności z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, art. 202 Kodeksu cywilnego zapewnia ochronę mniejszości, przyznając współwłaścicielowi (współwłaścicielom), który był przeciwny dokonaniu czynności, możliwość żądania rozstrzygnięcia sądowego. W takim wypadku wniosek współwłaściciela o rozstrzygnięcie sporu przez sąd ma zapobiec dokonaniu czynności. Orzeczenie sądu uwzględniające wniosek może polegać na wydaniu zakazu dokonania zamierzonej czynności. W rozpatrywanej sprawie taki zakaz nie został wydany, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego. Organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę nie miały natomiast uprawnień do badania złożonych przez współwłaścicieli "Oświadczeń woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami" w zakresie wywoływanych przez nie skutków cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 209 Kodeksu cywilnego, każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa.

Z powyższych względów nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez oparcie wyroku na stanie faktycznym niezgodnym z rzeczywistością tj. ustalonym bez wzięcia pod uwagę dowodu z treści "Oświadczeń woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami" będących podstawą dla złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia nieodpłatnego udostępnienia oraz zrzeczenia się przez współwłaścicieli nieruchomości jakichkolwiek roszczeń od inwestora, udzielenia zgody na eksploatację, konserwację, remont, modernizację oraz usuwanie awarii, a w jego konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do pobierania wynagrodzenia z tytułu przesyłu i zmuszenie do tolerowania obecności inwestora na drodze, której jest współwłaścicielem bez wynagrodzenia, nie może być przedmiotem rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym.

Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut skarżącego wskazujący na zasadność przeprowadzenia dowodu na okoliczność prawdziwości przedstawionych przez inwestora oświadczeń współwłaścicieli o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, w związku z przedłożeniem przez inwestora dwóch oświadczeń o sprzecznej ze sobą treści. Istotnie inwestor złożył dwa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wynikało to z faktu, że organ pierwszej instancji wezwaniem z dnia 1 grudnia 2009 r. wezwał go do złożenia ponownego oświadczenia, bowiem złożone w dniu 5 listopada 2009 r. zostało nieprawidłowo wypełnione. Złożenie drugiego prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza, że wcześniejsze oświadczenie w tej kwestii nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Nie ma zatem żadnych podstaw, aby w tym zakresie stwierdzić naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.