Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 161/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi G. S., Z. S., K. S. i K. S. na decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. S., Z. S., K. S. i K. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 listopada 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 19 lutego 2021 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Kartuski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z 30 kwietnia 2019 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa węzła integracyjnego w Żukowie wraz z otoczeniem dla Pomorskiej Kolei Metropolitalnej". Decyzją tą zostały objęte m.in. działki nr: [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) i [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]), które przeszły z mocy prawa na własność Gminy Żukowo z dniem 22 października 2019 r., tj. z dniem, w którym decyzja z 30 kwietnia 2019 r. stała się ostateczna. Z zapisów księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kartuzach wynika, że działki nr [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa, a ich użytkownikami wieczystymi na dzień wydania decyzji zezwalającej na realziację inwestycji drogowej byli w udziale 1/2 części K. S. i K. S., na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz w udziale 1/2 części Z. S. i G. S., na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Starosta Kartuski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z 19 lutego 2021 r. ustalił na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Gminy Żukowo, odszkodowanie w wysokości 9475 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki przymusowej zwykłej zabezpieczającej wierzytelność ujawnioną dnia 30 marca 1999 r. w dziale IV księgi wieczystej numer [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kartuzach, na prawie użytkowania wieczystego działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami [...] o pow. 0,0008 ha oraz [...] o pow. 0,0067 ha, położonych w obrębie [...], gmina Żukowo. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Burmistrza Gminy Żukowo. Starosta w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dziale IV księgi wieczystej numer [...] ustanowione są hipoteki na rzecz różnych podmiotów, w tym Gminy Żukowo i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Oceny stanu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości na dzień 30 kwietnia 2019 r., tj. dzień wydania przez Starostę Kartuskiego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonano na podstawie przeprowadzonych w dniu 7 września 2020 r. oględzin oraz dostępnej dokumentacji i ustalono, że działki numer [...] oraz [...] stanowiły grunt niezabudowany, a po ich granicach zewnętrznych znajdowały się nakłady w postaci ogrodzenia o długości 57 m wykonanego w 2015/2016 r. z siatki stalowej w otulinie PCV (o wys. 2 m) na słupkach stalowych osadzonych w gruncie i obetonowanych.

Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2020 r. Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, w związku z koniecznością określenia wartości rynkowej prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego działek nr [..] i [...]. W dniu 26 listopada 2020 r. rzeczoznawca majątkowy – M. W. sporządziła operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działek oraz znajdującego się na nich ogrodzenia na łączną kwotę 9475 zł. Dokonując wyceny działek biegła zastosowała podejście kosztowe, a określając wartość prawa użytkowania wieczystego działek numer [...] oraz [...] nie odnotowała na lokalnym rynku nieruchomości wystarczającej ilości cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem rzeczoznawcy, nie było również możliwe określenie wartości prawa użytkowania wieczystego na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Z uwagi na to wartość prawa użytkowania wieczystego działek [...] oraz [...] określono jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego. Biegły określił wartość rynkową prawa własności 1 m2 działki numer [...] na kwotę 54,89 zł, a działki numer [...] na kwotę 57,35 zł, co daje łączną wartość odpowiednio 439,00 zł oraz 3842,00 zł, a wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego przy współczynniku korygującym w wysokości 0,5867 dla działek nr [...] oraz [...] odpowiednio w wysokości 258 zł oraz 2254 zł. Wartość nakładów w postaci ogrodzenia znajdującego się na działkach określono na kwotę 6963 zł.

Według organu, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w operacie szacunkowym elementy określone w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające wpływ na wartość nieruchomości, a także opisał stan prawny nieruchomości, oznaczenie zgodne z ewidencją gruntów i budynków, uwarunkowania planistyczne oraz lokalizację.

Starosta uznał wybór podejścia i metody wyceny za właściwe, z uwagi na brzmienie art. 134 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało zarówno ustalić wartość odtworzeniową nakładów, jak i wartość rynkową gruntu, ponieważ nieruchomości tego typu występują w obrocie rynkowym i możliwe jest ustalenie ich cen transakcyjnych. Wybór podejścia i metody jest także zgodny z przepisami wskazanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego.

Starosta Kartuski dokonując analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej operatu szacunkowego stwierdził, że jest on zgodny z przepisami prawa, a jego treść jest zupełna, spójna i logiczna. Tym samym daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość odpowiada wysokości odszkodowania ustalonego za wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego działek nr [..] oraz [...], czyli najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku, ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Określona wartość jest wartością według stanu nieruchomości na dzień 30 kwietnia 2019 r. i poziomu cen z dnia sporządzenia operatu szacunkowego, tj. z dnia 26 listopada 2020 r.

Wskazano też, że nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obligujący do powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, gdyż zgodnie z oświadczeniem Burmistrza Gminy Żukowo wyrażonym w piśmie z dnia 27 października 2020 r., nie ma dokumentów potwierdzających wydanie przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości objętych inwestycją drogową. Potwierdzeniem tego są oświadczenia złożone przez K. S., Z. S. oraz G.S. dnia 8 lipca 2020 r. i K.S. dnia 9 października 2020 r.

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie G. S., Z. S., K. S. i K. S. decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 19 lutego 2021 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda wskazał, że w dniu 8 listopada 2021 r. pozyskał pismo od Burmistrza Gminy Żukowo, zgodnie z którym wierzytelność wymagalna na dzień 4 listopada 2021 r., zabezpieczona hipoteką przymusową w kwocie 20 957,30 zł, wpisaną w dziale IV księgi wieczystej nr [...], wynosi wraz z odsetkami 21 416,26 zł. Podkreślono, że zgodnie z art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Wojewoda podkreślił, że Starosta wystąpił do wszystkich wierzycieli hipotecznych wpisanych w dziele IV księgi wieczystej nr [...] z zapytaniem o stan hipoteki ujawnionej w księdze wieczystej, a także o aktualną kwotę wierzytelności głównej z odsetkami zabezpieczającymi tą wierzytelność, jednocześnie zobowiązując ich do przesłania posiadanych dokumentów świadczących o istnieniu wierzytelności zabezpieczonej hipoteką. Ustalono w związku z tym, że:

- wierzytelność skarżących wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Kartuzach wygasła wskutek zapłaty,

- na podstawie umowy przelewu wierzytelności z dnia 23 grudnia 2015 r. zawartej pomiędzy C. S.A. a W. Sp. z o.o., wierzytelność, zabezpieczona hipoteką wpisaną w Dziale IV Księgi Wieczystej o numerze [...], została zbyta na rzecz nowego Wierzyciela W. Sp. z o.o.

- wierzytelność wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku [...] objęta hipoteką przymusową, wynosi: nieopłacone należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych wraz z odsetkami wynoszą 69 841 zł, nieopłacone należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami wynoszą 15 723,41 zł, nieopłacone należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami wynoszą 2 682,65 zł.

W ocenie Wojewody, Starosta prawidłowo ustalił odszkodowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego ujawnionego w dziale IV księgi wieczystej na pierwszym miejscu, tj. Gminy Żukowo, w sytuacji, gdy odwołujący nie udokumentowali np. zaświadczeniem o wygaśnięciu hipotek, że hipoteki wygasły.

Analizując operat szacunkowy z dnia 26 listopada 2020 r. wskazano, że rzeczoznawca ustaliła, iż dla przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla działek nr [...] i [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo, zatwierdzonym uchwałą nr XLVI/828/2002 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 9 października 2002 r. ze zm., działki te na dzień 30 kwietnia 2019 r. wskazane zostały pod następującą politykę przestrzenną: obszary przyrodniczo - krajobrazowe - niezależnie od podziału na strefy oraz ważniejsze drogi lokalne i dojazdowe. Dla działki nr [..] (z której wydzielona została działka nr [...]) oraz dla działki nr [...] (z której powstała działka nr [...]) przed dniem 30 kwietnia 2019 r. nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.

W wycenie wskazano, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, natomiast działka nr [...] powstała wskutek podziału działki zabudowanej starym budynkiem usługowym i starym budynkiem gospodarczym. Działki nr [...] i [...] przed podziałem tworzyły gospodarczą całość. W związku z tym autorka wyceny przyjęła jako aktualne użytkowanie działek nr [...] i [...], wynikające z ich faktycznego użytkowania, przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo w konsekwencji określiła przeznaczenie działek nr: [...] i [...] na dzień wydania decyzji.

Zdaniem Wojewody, przeznaczenie nieruchomości wynikające z jej aktualnego użytkowania - mieszkaniowe, mieszkaniowo – usługowe, jest korzystniejsze od przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia – drogowego, zatem zasada korzyści nie ma w sprawie zastosowania. Jak zauważono, minimalna cena jednostkowa transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wynosiła 14,49 zł/m2, maksymalna cena jednostkowa transakcji nieruchomości kształtowała się na poziomie 30,00 zł/m2, cena średnia zaś wynosiła 22,09 zł/m2. Natomiast minimalna cena jednostkowa transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, mieszkaniowo - usługowym (zaktualizowana na datę wyceny) wynosiła 39,82 zł/m2, maksymalna cena jednostkowa transakcji nieruchomości kształtowała się na poziomie 64,39 zł/m2, cena średnia zaś wynosiła 52,35 zł/m2.

Zgodnie z wyjaśnieniami biegłej "(...) dla potrzeb skorygowania cech nieruchomości podobnych na datę wyceny uwzględniono korektę z tytułu upływu czasu w wysokości 4% dla roku 2019. Dla roku 2020 trend zmian cen przyjęto na poziomie 0%" (strona 20 wyceny). Rzeczoznawca majątkowy jako okres badania transakcji nieruchomości wyznaczyła okres od stycznia 2019 r. do dnia, na który określono wartość przedmiotu wyceny. Natomiast jako przedmiot badania biegła określiła ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi oraz pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo - usługową o powierzchni powyżej 3 000 m2 do 10 000 m2.

Organ podkreślił, że biegła poddając analizie transakcje nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, mieszkaniowo - usługowym prawidłowo przyjęła do porównań jako nieruchomości podobne nieruchomości o dużych powierzchniach, ponieważ z uwagi na niewielkie powierzchnie, działka nr: [...] – 8 m2 (wydzielonej z działki nr [...] o pow. 8 131 m2) i [...] - 67 m2 (wydzielonej z działki nr [...] o pow. 5 113 m2), nie stałyby się nigdy samodzielnym przedmiotem obrotu prawnego na cele budownictwa mieszkaniowego. W związku z tym w celu oszacowania wartości utraconej części nieruchomości, należało przyjąć do porównań transakcje nieruchomości o większej powierzchni, co prawidłowo uczyniła biegła.

Obszarem analizy autorka wyceny objęła obręb [...] oraz obręby sąsiednie gminy Żukowo: Glincz, Przyjaźń, Skrzeszewo, Otomino, część obrębu Żukowo Wieś i Żukowo Miasto - teren na południe od drogi krajowej nr 7, oszacowując jednostkową wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o przeznaczeniu mieszkaniowym, mieszkaniowo - jednorodzinnym jako średnią ze skorygowanych cen jednostkowych transakcji nieruchomości przyjętych do porównań na kwotę 54,89 zł/m2. Zatem wartość rynkową prawa własności działki nr [...] o pow. 8 m2 biegła określiła w wysokości 439 zł. Następnie biegła oszacowała jednostkową wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o przeznaczeniu mieszkaniowym, mieszkaniowo - jednorodzinnym jako średnią ze skorygowanych cen jednostkowych transakcji nieruchomości przyjętych do porównań na kwotę 57,35 zł/m2. Zatem wartość rynkową prawa własności działki nr [...] o pow. 67 m2 rzeczoznawca majątkowy określiła w wysokości 3 842 zł.

Następnie biegła prawidłowo określiła wartość prawa użytkowania wieczystego działek, stosując § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej: rozporządzenie) oraz wartość nakładów w postaci ogrodzenia.

Zdaniem Wojewody, skarżącym nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za wydanie działek nr [...] i [...] o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, gdyż do ich wydania nie doszło w terminie.

G. S., Z. S., K. S. i K. S. w skardze na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z 26 listopada 2021 r., wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomość jedynie w przypadku formalnego (pisemnego) złożenia oświadczenia woli o wydaniu nieruchomości, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją tego przepisu do zwiększenia kwoty odszkodowania wystarczające jest dorozumiane wydanie nieruchomości przez właściciela, które może przejawiać się m.in. milczącym wydaniu nieruchomości czy też w nieczynieniu przeszkód w realizacji inwestycji drogowej na terenie wyznaczonym przez organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący w sposób dorozumiany wydali przedmiotową nieruchomość i nigdy nie stawiali przeszkód w realizacji inwestycji drogowej. Nikt nie zwracał się do skarżących z prośbą o podpisanie dokumentu (np. protokołu zdawczo - odbiorczego), na mocy którego nastąpiłoby formalne wydanie nieruchomości. Oświadczenia złożone przez skarżących datowane na 8 lipca 2020 r. i 9 października 2020 r. nie mogą być kwalifikowane jako dowody świadczące o braku wydania przedmiotowej nieruchomości, jako oświadczenia złożone post factum w żaden sposób nie wpływają na ocenę prawną dobrowolnego wydania nieruchomości, a tym samym na wykładnię art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Zdaniem skarżących, potwierdza to oświadczenie Burmistrza Gminy Żukowo, z którego wynika, że Burmistrz Gminy Żukowo wskazał jedynie, że brak jest dokumentów potwierdzających wydanie przez dotychczasowych użytkowników wieczystych nieruchomości objętej inwestycją drogową. Z oświadczenia Burmistrza Gminy Żukowo nie wynika natomiast, że skarżący czynili jakiekolwiek przeszkody w wydaniu nieruchomości. W sytuacji, gdy brak jest dowodów przeciwnych, uznać należy, że do wydania nieruchomości doszło w sposób dorozumiany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalającą na rzecz Gminy Żukowo odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki przymusowej zwykłej zabezpieczającej wierzytelność, ustanowioną na prawie wieczystego użytkowania nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina Żukowo.

Kwestionowana decyzja została wydana w następstwie decyzji Starosty Kartuskiego z 30 kwietnia 2019 r., mocą której zezwolono na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego w Żukowie wraz z otoczeniem dla Pomorskiej Kolei Metropolitalnej" – trasy rowerowej wzdłuż dróg gminnych – Etap V, i zatwierdzono podział działek nr [...] i [...] odpowiednio na działki nr [...] i [...] w całości zajęte pod inwestycję drogową i przejęte z mocy prawa na własność Gminy Żukowo.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4d specustawy drogowej, jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której uprawnionym do uzyskania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w związku z przejęciem nieruchomości na realizacją inwestycji drogowej jest wierzyciel hipoteczny posiadający zabezpieczenie ustanowione w formie hipoteki na wskazanych działkach. Z ustaleń organów udokumentowanych we właściwy sposób w aktach sprawy niewątpliwie wynika, że prawidłowo ustalono podmiot uprawniony do uzyskania ustalonego odszkodowania, którym jest wierzyciel hipoteczny mający pierwszeństwo w zaspokojeniu swoich roszczeń, zgodnie z przepisami o sądowym postępowaniu egzekucyjnym (art. 75 ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1728), zwana dalej u.k.w.h.). Przepis art. 1025 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.), zwanej dalej k.p.c., wskazuje kolejność zaspokojenia z kwoty uzyskanej z egzekucji poszczególnych kategorii należności, zaliczając należności zabezpieczone hipoteką do kategorii piątej. Z kolei - zgodnie z art. 1026 § 1 k.p.c. - jeżeli suma objęta podziałem nie wystarcza na zaspokojenie w całości wszystkich należności i praw tej samej kategorii, należności zaliczone w artykule poprzedzającym (a zatem w art. 1025 k.p.c.) do kategorii czwartej i piątej są zaspokojone w kolejności odpowiadającej przysługującemu im pierwszeństwu.

Organy, na podstawie informacji uzyskanych od wierzycieli hipotecznych, potwierdziły wysokość świadczeń głównych wierzytelności zabezpieczonych hipotekami wraz z odsetkami zabezpieczonymi tymi hipotekami. Po uzyskaniu informacji o istnieniu i wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipoteką organy ustaliły kolejność zaspokojenia wierzycieli z odszkodowania za przejętą nieruchomość stwierdzając prawidłowo, że odszkodowanie to winno przysługiwać Gminie Żukowo na zasadzie pierwszeństwa. Powyższe okoliczności nie były kwestionowane przez żadną ze stron.

Przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie jest wysokość odszkodowania ustalonego przez organy administracji, którego nie powiększono, zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1e specustawy drogowej o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 18 ust. 1e wskazanej ustawy stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej była zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. W przepisie tym mowa bowiem o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, że skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest, aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi (zob. wyroki NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1158/18, LEX nr 3054304, z 5 grudnia 2019 r., I OSK 1091/18, z 13 lipca 2018 r., I OSK 990/18, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania administracyjnego twierdzili, że w sposób dorozumiany wydali nieruchomości objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i nigdy nie stawiali przeszkód w realizacji inwestycji drogowej na wskazanych nieruchomościach, co uzasadniało, ich zdaniem, powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania.

W opozycji do stanowiska skarżących organy administracji uznały, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej umożliwiające 5-procentowe zwiększenie wysokości ustalonego odszkodowania. Według organów nie doszło bowiem do wydania nieruchomości nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z dokumentacji sprawy wynika bowiem, że zawiadomienie skarżących o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z dnia 30 kwietnia 2019 r. z nadanym jej rygorem natychmiastowej wykonalności nastąpiło w dniu 17 maja 2019 r. W związku z tym 30 – dniowy termin na wydanie nieruchomości objętej powyższą decyzją upływał w dniu 16 czerwca 2019 r. Tymczasem w toku postępowania o odszkodowanie każdy ze skarżących, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, oświadczył, że nie doszło do formalnego wydania zarządcy drogi – Burmistrzowi Gminy Żukowo, działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina Żukowo. Powyższe potwierdziły pisma Burmistrza Gminy Żukowo z 16 października 2020 r. i z 27 października 2020 r., z których wynika, że teren budowy został wykonawcy protokolarnie przekazany z dniem 7 stycznia 2020 r. i od dnia następującego po tym terminie prace rozpoczęto realizować, co potwierdza kopia protokołu przekazania terenu. Byli właściciele nie złożyli oświadczeń o wydaniu nieruchomości, a prace związane z budową węzła rozpoczęły się 8 stycznia 2020 r.

W świetle powyższego, nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do wydania nieruchomości przez byłych użytkowników wieczystych do dnia 16 czerwca 2019 r. włącznie nawet w sposób dorozumiany. Skarżący nie wykazali bowiem, aby podjęli jakiekolwiek działania umożliwiające nowemu właścicielowi rzeczywistą realizację inwestycji drogowej, do której doszło dopiero 8 stycznia 2020 r., po protokolarnym jej przekazaniu przez skarżących. Sama subiektywnie deklarowana przez skarżących gotowość do wydania nieruchomości objętej zezwoleniem nie jest wystraczająca do tego, aby uznać, że doszło do jej wydania uzasadniającego powiększenie wysokości odszkodowania.

W tej sytuacji stanowisko organów uznać należało za zasadne, a wysokość odszkodowania za ustaloną zgodnie z wymogami przepisów specustawy drogowej, u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 555), zwanego dalej rozporządzeniem. Żadna ze stron postępowania nie kwestionowała przeprowadzonej wyceny nieruchomości ani jej ostatecznego wyniku stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Sąd nie powziął również zastrzeżeń co do zgodności poczynionych ustaleń z wymogami wskazanych przepisów.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy tego odesłania, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy zastosowanie znajdują zasady określone w przepisach u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Ustalenie odszkodowania w niniejszej nastąpiło w zgodzie z wymogami powyższych przepisów, na podstawie operatu szacunkowego, którego prawidłowość i kompletność została prawidłowo zweryfikowana przez orzekające organy. Operat szacunkowy spełnia bowiem warunki formalne, oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Rzeczoznawca dokonała wyceny prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, kierując się zasadami wynikającymi z § 29 ust. 3 rozporządzenia, czyli uzyskała iloczyn wartości prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej i ustalonego współczynnika korygującego, prawidłowo uzasadniając zastosowanie powyższego przepisu. Przy wycenie wartości prawa własności nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, uwzględniając w szczególności rodzaj nieruchomości, ich położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Dokonana wycena przeprowadzona została z poszanowaniem przepisów § 36 ust. 1 rozporządzenia, stosownie do którego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Dla zweryfikowania potrzeby zastosowania tzw. zasady korzyści przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n., biegła ustaliła wartość prawa własności nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową) i skonfrontowała ją z wartością nieruchomości przeznaczonej zgodnie z celem wywłaszczenia na realizację inwestycji drogowej. W wyniku tego biegła ustaliła, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenie jej wartości, co uzasadniało ustalenie jej wartości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania, co jest korzystne dla skarżących w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. W świetle art. 134 ust. 3 u.g.n. działka nr [...] i [...] powinny być wyceniane albo w świetle jej aktualnego sposobu użytkowania, tj. budownictwa mieszkaniowego i mieszkaniowo – usługowego albo w świetle ich przeznaczenia na cel wywłaszczenia, tj. drogi, w zależności od tego, czy przeznaczenie drogowe nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości. Analiza cen transakcyjnych przeprowadzona przez rzeczoznawcę wykazała, że cena średnia za nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe i mieszkaniowo – usługowe jest wyższa niż cena średnia za nieruchomości z przeznaczeniem drogowym. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko biegłej w zakresie wyboru aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości (a nie przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia) jako podstawy jej wyceny.

Odrębnie, na podstawie kosztorysu, biegła dokonała szacunków wartości nakładów w postaci ogrodzenia z siatki stalowej posadowionego na wskazanych działkach, których prawidłowość nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Organy prawidłowo oceniły operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie jako podstawę określenia wartości przedmiotowych nieruchomości, którego kompletność umożliwiała właściwą weryfikację całego procesu szacowania nieruchomości i nakładów na nią poczynionych przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną, uznając zarzuty w niej sformułowane za niezasadne.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. pełnomocnik skarżących nie wniósł sprzeciwu wobec wniosku organu o zastosowanie powyższego trybu rozpoznania sprawy.