Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 683/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska, , Zbigniew Rausz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1882/03 w sprawie ze skargi F. F., B. G., K. i K. B., E. B., A. K., A. M. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1882/03 uwzględnił skargę F. F., B. G., K. i K. B., E. B., A. K., A. M., D. S. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Architekt Miejski, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], postanowieniem z dnia 19 marca 2002 r. po rozpoznaniu wniosku E. B., F. F., B. G., D. S., A. K., A. M., K. i K. B., pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi: 50424/7, 50425/5, 50426/2, 50427/4, 50585/7. Stwierdził też, że stosownie do ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], powstałe w wyniku podziału działki nr 50424/12, 50424/50, 50425/10, 50426/3, 50426/5, 50427/17, 50585/11, są położone w liniach rozgraniczenia dróg publicznych.

Po uprawomocnieniu się ww. postanowienia, Wiceprezydent Miasta [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: 50424/7, 50425/5, 50427/4, 50585/7 na szereg działek, z których nowopowstałe działki o numerach 50424/12, 50424/50, 50425/10, 50427/17, 50585/11 położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych. Wskazał, że działki te przeznaczone są pod drogi publiczne i z chwilą, gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, przejdą na rzecz Miasta [...] za odszkodowaniem. Decyzja ta stała się prawomocna.

Następnie Urząd Miejski w [...] zawiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], o zaistnieniu okoliczności mogących skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji, gdyż zawiera ona wadę polegającą na zaliczeniu działek nr 50424/12, 50424/50, 50425/10, 50427/17, 50585/11 do kategorii dróg publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] nr [...], wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] nr [...], orzekło z urzędu nieważność decyzji [...] z dnia [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Wiceprezydenta Miasta, o zatwierdzeniu podziału działek nr 50424/7, 50425/10,50427/4, 50585/7, w części w jakiej określa, że wydzielone w wyniku podziału działki: nr 50424/12, 50424/50, 50425/10, 50427/17, 50585/11, położone są w liniach rozgraniczenia dróg publicznych, a pozostałej części nie stwierdziło nieważności ww. decyzji. Kolegium uznało, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...], nie przewidywał na terenie objętym podziałem żadnych dróg publicznych. Nie można zatem przyjąć, iż dokonany przedmiotową decyzją podział nieruchomości, polegający na wydzieleniu kilku działek jako dróg publicznych, jest zgodny z tym planem. Wobec tego zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), a powołaną decyzją. Jest to rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części.

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. B., F. F., B. G., D. S., A. K., A. M., K. i K. małżonków B., do Naczelnego Sadu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 93, 96 i 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z

2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.),

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że uchylona częściowo decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż podane przez skarżących.

Zgodnie z art. 93 i 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami postępowanie w sprawach o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw, zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Następnie na podstawie tego postanowienia zatwierdzającego projekt podziału, dokonuje się podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie nr [...] z dnia [...] pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości. Postanowienie to funkcjonuje w obrocie prawnym i jest dla organów administracji wiążące. Postanowienie to jest podstawą wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Niemożna zatem uznać decyzji wydanej na podstawie tego postanowienia, za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Pomiędzy zaskarżoną decyzją stwierdzającą w części nieważność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a treścią postanowienia zatwierdzającego podział nieruchomości istnieje sprzeczność. Pomiędzy treścią postanowienia opiniującego podział nieruchomości, a decyzją zatwierdzającą ten projekt musi być zgodność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w pierwszej kolejności należało wzruszyć prawomocne postanowienie opiniujące projekt, które było podstawą wydania decyzji.

Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie Ppsa) – orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło :

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) w związku z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.),

2) naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 113 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę na decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utrzymania swojej decyzji, dokonał błędnej wykładni art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, iż postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości pozostaje nadal w obrocie prawnym.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy o postępowaniu poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało, że stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego zachowały moc nie dużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Zatem w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, już nie obowiązywał.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SAB 7/00 wyraził pogląd, iż "byt prawny postanowienia wydanego w trybie art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu." Wyrok ten może być podstawą do twierdzenia, iż w dacie orzekania przez Sąd to postanowienie w obrocie prawnym już nie funkcjonowało. W związku z tym zarzut, że po stwierdzeniu nieważności decyzji, postanowienie, które stanowiło podstawę jej wydania, nadal funkcjonuje, należy uznać za chybiony.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego było konsekwencją naruszenia art. 113 § 1 Ppsa, gdyż niewyjaśniono kwestii obowiązywania ww. postanowienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183. Zasada zawarta w tym przepisie oznacza, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, to Sąd ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 powołanej ustawy. W związku z tym rozważanie należy rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 Ppsa.

Dla skuteczności skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa) konieczne jest ustalenie, że naruszenie to dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 113 § 1 Ppsa upoważniający przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, po uznaniu przez Sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, ma charakter "porządkowy", gdyż reguluje on jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie ma istotnego (w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa) charakteru. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 Ppsa nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej.

Za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Zgodnie z art. 93 ust. 1, 2 i 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

W myśl ust. 5 art. 93 powołanej ustawy, opinię wyraża w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

Stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2004 r. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r. SA/Rz 899/98 (OSP 1999, nr 5, poz. 106), uchwała składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r. OPK 1/99 (ONSA 1999, nr 3, poz.84) . Pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne - czego skarżący nie kwestionuje - toczyło się w 2003 r. (decyzja z 27 maja 2003 r. i 8 lipca 2003 r.).

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, o ile przepisy międzyczasowe nie stanowią inaczej (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r. SA/Kr 664/82, ONSA 1982 r. z. 2 poz. 106; por. też Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000 s. 602).

Tak więc Sąd pierwszej instancji oceniając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] prawidłowo uznał, iż wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, winno w pierwszej kolejności obejmować postanowienie będące podstawą do wydania decyzji zatwierdzającej podział. Fakt, że w chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc obowiązującą, a byt prawny postanowienia opiniującego proponowany podział jest z tym planem związany, nie miał w sprawie znaczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 Ppsa podlega oddaleniu.