Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2215/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Dnia 25 sierpnia 2005 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 marca 2000 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia wysokości stawek czynszu dzierżawę nieruchomości gruntowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta podjęta w dniu 30 marca 2000v. uchwalę nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 30 września 1999r. w sprawie określenia wysokości stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta w ten sposób, że dodano § 1 a w brzmieniu:

"Ustala się wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Gdańska, na których przed datą 01.01.1995 roku posadowione zostały garaże bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w wysokości:

a) za garaż o powierzchni do 18 m.2 - 25 zł netto miesięcznie,

b) za garaż o powierzchni do 25 m2 - 30 zł netto miesięcznie

i podlegają waloryzacji na zasadach określonych w § 1 ust. 4 uchwały".

Jednocześnie postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 01 listopada 1999 roku i podlega ogłoszeniu w prasie lokalnej oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. z 1996 r. Dz. U. Nr 13, poz. 74 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, iż gminie jako właścicielowi przysługuje prawo do korzystania ze swoich nieruchomości, a w szczególności do pobierania z niej pożytków i innych dochodów. W związku z powyższym osoby, które bez tytułu prawnego korzystają z nieruchomości Gminy są zobowiązane do zapłaty należnego Gminie wynagrodzenia. Wynagrodzenie przyjęto w wyższej wysokości od czynszu dzierżawnego stosowanego w umowach dzierżawnych zawieranych przez Gminę, ale jednocześnie niższej od czynszu dzierżawnego stosowanego w obrocie wolnorynkowym na terenie miasta. Podjęcie uchwały było konieczne i miało na celu uniknięcie zbędnych sporów co do wysokości obciążenia osób za użytkowanie garaży bez uregulowanego stanu prawnego (bez pozwoleń na budowę i umów dot, prawa do gruntu pod garażami).

Skargę na powyższą uchwałę w części odnoszącej się do przepisu § 1 ust. 4 nadającej dokonanej zmianie moc obowiązującą od 1 listopada 1999r. wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej zarzucając sprzeczność z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia a 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2001r. i domagając się orzeczenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta powołała się na art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, upoważniający do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Uchwałą tą wyodrębniono kategorię nieruchomości (garaże wzniesione przed 1 stycznia 1995 roku bez pozwolenia na budowę), określono wynagrodzenie za taki sposób korzystania z nieruchomości, a w § 4 nadano uchwale wsteczną moc obowiązującą- od 1 listopada 1999 roku, to jest od daty wejścia w życie uchwały nr [...] z 30 września 1999 roku. Art. 42 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym obowiązujący w czasie podejmowania uchwały przewidywał, że przepisy gminne wchodziły w życie najwcześniej z dniem ogłoszenia. Przepisem § 4 uchwały nr [...] z 30 marca 2000 roku nadano jej wsteczną moc obowiązującą od 1 listopada 1999 roku. Obowiązujący od 1 stycznia 2001 roku art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) przewidując nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej odwołuje się do zasad demokratycznego państwa prawnego, których takie obowiązywanie nie może naruszać.

Skarżący wskazał nadto, że ustawa upoważnia miasto do określenia powszechnie obowiązujących zasad zarządzania swoim mieniem, a nie do ustanowienia warunków umów wskazanych w art. 384 - 385 Kodeksu cywilnego lub do wprowadzenia cen urzędowych w rozumieniu przepisów ustawy z 5 lipca 2001 roku o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050), a wcześniej - ustawy z 26 lutego 1982 roku o cenach (Dz. U. Nr 27 z 1988 roku poz. 195 ze zm.). Uchwalone na tej podstawie prawo miejscowe skierowane jest zatem przede wszystkim do osób (jednostek organizacyjnych) zarządzających mieniem Miasta, a dzierżawcy są nim związani tylko wtedy, gdy w sposób prawidłowy zostało włączone do umowy (art. 385 §2 Kodeksu cywilnego). Kwestionowany przepis nie odpowiada tak kwalifikowanemu wzorcowi poprawności.

Według art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego do obiektów wzniesionych przed 1 stycznia 1995 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę stosuje się przepisy ustawy z 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a analiza art. 37 - 42 tej ustawy wskazuje, że poza sytuacjami przewidzianymi w art. 37 ust. 1 (sprzeczność z planem miejscowym, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia), art. 40 (stan techniczny niezgodny z przepisami) i art. 42 ust. 2 (względy interesu społecznego) użytkowanie takiego obiektu nie wymaga pozwolenia na użytkowanie. Nawet zatem zakładając, że w ramach gminnej administracji publicznej możliwe jest skrzyżowanie zadań z zakresu prawa budowlanego i zadań z zakresu gospodarki nieruchomości w taki sposób, jak w omawianej uchwale, to wyodrębnienie kategorii użytkowników nieruchomości gminnych poprzez pojęcia prawa budowlanego jest niespójne, gdyż w jednakowym stopniu może dotykać użytkowników podlegających reglamentacji z punktu widzenia tego prawa, jak i takich, wobec których nie ma podstaw do podejmowania decyzji nadzorczych. Kontrola nad zgodnością zagospodarowania terenu z planem miejscowym oraz warunkami bezpieczeństwa ludzi i mienia to obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego), a przypadki wymagające podjęcia czynności określonych w art. 50-51 Prawa budowlanego powinny zostać przedstawione powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego).

Nadanie mocy wstecznej uchwale, która bez dostatecznego uzasadnienia skategoryzowała użytkowników nieruchomości gminnych poprzez odwołanie się do stanów faktycznych sprzed 1 stycznia 1995 roku oraz zrównała użytkowników, wobec których należy podjąć czynności nadzoru budowlanego, jak i takich, wobec których nie ma do tego podstaw, narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego. Art. 42 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym obowiązujący 30 marca 2000 roku zakazywał działania wstecznego aktów prawa miejscowego, a jeżeli -w ślad za art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - rozróżnić przedmiot aktów prawa miejscowego i uznać za dopuszczalne nadanie im wstecznej mocy obowiązującej, to uchwała nr [...] z 30 marca 2000 roku, łącząc wadliwie obowiązki cywilnoprawne z obowiązkami z zakresu prawa budowlanego, takie mocy nie mogła uzyskać.

Skarżący stwierdził, że upływ ponad dwóch lat od podjęcia zaskarżonych uchwał pozwala na wnioskowanie o orzeczenie niezgodności z prawem. Pismem nr [...] z 17 maja 2002 roku wezwana została- w trybie art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze - Rada Miasta do uchylenia zaskarżonych uchwal, lecz strona przeciwna nie udzieliła dotychczas odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że przyjęte w uchwale rozwiązania konkretyzują zakres podmiotowy uchwal)- poprzez odwołanie się do obowiązującego stanu faktycznego tych podmiotów, polegającego na wybudowaniu garażu przed dniem 01.01.1995r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Uchwala ta w żaden sposób nie odnosi się do procedur określonych w prawie budowlanym, dotyczących wzniesienia budowli bez takiego pozwolenia. Realizacja tych procedur może nastąpić całkowicie niezależnie od postanowień uchwały. Nie zachodzi zatem wskazane przez skarżącego łączenie obowiązków cywilnoprawnych z obowiązkami z zakresu prawa budowlanego. Uchwala ta dotyczy jedynie pomiotów, w stosunku do których możliwe jest wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego z powodu wybudowania garażu bez pozwolenia na budowę. W tej sytuacji bezpodstawne są twierdzenia skarżącego, że zaskarżona uchwała może dotykać użytkowników garaży podlegających reglamentacji z punktu widzenia prawa budowlanego jak i takich, wobec których nie ma podstaw do podejmowania decyzji nadzorczych.

Nadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania uchwały z dnia 30.03.2000 r. Nr [...], poprzez nadanie zaskarżonej uchwale mocy wstecznej należy. Uchwała ta jest uzupełnieniem uchwały RM Nr [...] z dnia 30.09.1999 r. Reguluje bowiem jedynie dodatkowo kwestię wynagrodzenia za korzystanie z określonych w niej gruntów gminy. Określenie w jej § 4 daty obowiązywania na 01.11.1999r. miało na celu ujednolicenia terminu początkowego obowiązywania regulacji prawa miejscowego odnoszącej się całościowo do spraw wysokości czynszu i wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości gminnych. Praktyka wydawania aktów prawnych z mocą obowiązującą wstecz sporadycznie stosowana była również w praktyce sejmowej. Usankcjonowanie prawne stosowania tej praktyki znalazło odzwierciedlenie w art. 5 ustawy z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62. poz.718 z późn. zm.). Zastosowanie tej praktyki przy uchwalaniu uchwały RM z dnia 30.03.2000 r. Nr [...] nie naruszyło zasad demokratycznego państwa prawnego, a wręcz przeciwnie, przyczyniło się do umocnienia tych zasad poprzez ujednolicenie czasowe obowiązywania na obszarze miasta zasad zarządu mieniem gminnym w zakresie uregulowanym zaskarżonymi uchwałami.

Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2005r. skarżący sprecyzował skargę oświadczając, że zaskarża uchwalę z dnia 30 marca 2000r. w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z art. 147 § 1 tej ustawy wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części lub stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 dotyczy zaś aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała łub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. warunkiem wejścia w życic ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Sposób i termin wejścia w życie przepisów gminnych określał art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z. 1996r. Nr 13. poz. 74 ze zm.). który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że przepisy prawa miejscowego wchodzą w życie z dniem ich ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Ogłoszenie następuje natomiast poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej.

Oznacza to, że przepisy gminne nie ogłoszone nie wchodzą w życie, a data ogłoszenia jest najwcześniejszą datą początkową ich obowiązywania, skoro same przepisy gminne mogą przewidywać tylko późniejszy termin wejścia w życie. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały żadnego odstępstwa od tej zasady, skutkiem czego przepis gminny nie mógł zacząć obowiązywać wcześniej niż od dnia ogłoszenia. Postanowienie zawarte w § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały z dnia 30 marca 2000r. dotyczące jej wejścia w życie z dniem 1 listopada 1999r. narusza zatem art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.).

Wskazać nadto należy, że uchwały podejmowane przez radę gminy mogą mieć różny charakter. Rada gminy może mianowicie wydawać akty prawa miejscowego stanowiące powszechnie obowiązujące przepisy prawa obowiązujące na terenie działania rady. a także akty kierownictwa wewnętrznego, które kierowane są do podporządkowanych jej organów.

Kompetencja gmin do stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych wynika z delegacji ustawowej i organy gmin mogą z niej korzystać wyłącznie na podstawie i w granicach wyraźnych upoważnień ustawowych. Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) w dacie wydawania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy zwanych przepisami gminnymi. W art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy zostało zawarte upoważnienie do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

W niniejszej sprawie Rada Miasta zmieniła uchwałę z dnia 30 września 1999r. ustalającą wysokość stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta, W zaskarżonej uchwale ustalono wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta, na których przed datą 01.01.1995 roku posadowione zostały garaże bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w wysokości zależnej od powierzchni i tak za garaż o powierzchni do 18 m2 - 25 zł netto miesięcznie, natomiast za garaż o powierzchni do 25 m2 - 30 zł netto miesięcznie. Jednocześnie uchwalono, że kwoty te podlegają waloryzacji na zasadach określonych w § 1 ust. 4 uchwały z dnia 30 września 1999r. tj. o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim za rok poprzedni, a ustalenie zwaloryzowanej stawki następować miało w drodze jednostronnego oświadczenia Gminy.

Sprawy dotyczące gospodarowania nieruchomościami gruntowymi stanowiącymi własność gminy należą do zakresu zarządu mieniem gminy. Wskazać jednakże należy, że ustalenie zasad zarządu mieniem gminy nie oznacza stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych.

W obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach brak było upoważnienia do ustalania przez radę gminy stawek wynagrodzenia za korzystanie bez tytułu prawnego z nieruchomości stanowiących własność gminy w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Podstawy takiej nie mógł stanowić w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.08.2000r. w sprawie I SA 721/00 dotyczącej stawek czynszu najmu (LEX nr 57173).

Wskazać przy tym należy, że problematyka dotycząca wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego należy do zakresu prawa cywilnego.

Uznać zatem należy, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej, skoro podstawa taka nie wynika z przepisów prawa, a w szczególności podstawy nie stanowi art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skutkiem zaś tego uchwała ta jest nieważna. Stwierdzenia nieważności nie wyłącza upływ roku od dnia podjęcia uchwały, skoro jest ona aktem prawa miejscowego.

Z powyższych względów Sąd uznając, że brak było podstaw do stanowienia prawa miejscowego w kwestii wysokości należności za korzystanie z nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta bez tytułu prawnego, jak również do nadania uchwale Rady Miasta mocy wstecznej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591 ze zm.).