Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 934/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 231
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1516/15 w sprawie ze skargi L. P. i Ł.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz L. P. i Ł. P. kwotę 3 617 (słownie: trzy tysiące sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1516/15) po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. P. i L. P., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Podlaski na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 12 ust. 4, 4a i 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), art. 132 ust. 1a, 2 i 3 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), działając z urzędu, ustalił wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio współwłasność L. i L. P. nr [...], przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzeniu projektu budowlanego na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie Obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła Augustów do węzła Szkocja) i drogi ekspresowej S61 (na odcinku od węzła Szkocja do węzła Lotnisko), na ogólną kwotę 35,989,00 zł, powiększoną o kwotę 1.799,45 zł stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania oraz zobowiązał Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku do wypłaty ww. odszkodowania na rzecz podmiotów w niej wskazanych w terminie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] mara 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wydanej na skutek odwołania L. i L. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak stwierdził organ odwoławczy, działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. 6,0826 ha i zgodnie z rejestrem gruntów stanowiła grunty rolne zabudowane, łąki trwale, nieużytki, pastwiska trwałe i grunty orne. Znajduje się na niej kanalizacja drenarska, która nie podlega wycenie. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka położona jest w strefie funkcjonalno - przestrzennej "R" - tereny rolnicze. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, a ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Do wyceny zastosowano procedurę z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Cechy działki zostały przez biegłego ocenione na najwyższym poziomie wobec czego cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu najwyższego współczynnika na poziomie 1,23. Wartość 1 ha wycenianej działki określono na wysokości 34.949,48 zł. Ponadto na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych.

Zdaniem organu odwoławczego sporządzony w sprawie operat szacunkowy oraz dodatkowy materiał dowodowy nadesłany przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę nie zawierają uchybień. Wydana w dniu [...] lutego 2010 r. decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej nie zmienia rolniczego charakteru tego gruntu. Nie jest również możliwe rozszerzenie analizy rynku o przyjęcie do porównania nieruchomości położonych choćby w sąsiednim województwie, gdyż groziłoby to ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach. Wystarczająca jest ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. W toku postępowania przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju do akt sprawy dołączono dowód z dokumentu w postaci opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 16 września 2014 r., w której stwierdzono, że opiniowany operat nie zawiera błędów, stanowiących odstępstwa od przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że strona nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Również prawidłowo przyznano powyższą kwotę w całości na rzecz wierzyciela hipotecznego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli L. P. i L. P., podnosząc zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż pismo skarżących z dnia 5 marca 2015 r. "minęło się" w drodze z zaskarżoną decyzją. Nadto ich zdaniem operat jest błędny, oparty na niepełnej analizie rynku nieruchomości, powodując niedoszacowanie nieruchomości, a tym samym krzywdzący dla uprzednich właścicieli.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej uchylenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Jak wskazał Sąd, w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołuje się na materiał dowodowy zgromadzony po sporządzeniu przez rzeczoznawcę operatu z dnia 25 kwietnia 2013 r., tj. jego pismo z dnia 20 września 2013 r., a także pismo Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2014 r. Te informacje oraz wnioski rzeczoznawcy, a także ocena charakteru nieruchomości dokonana przez sam organ stanowiły m.in. jedną z podstaw do oceny, że operat szacunkowy nie zawiera uchybień. Tymczasem w aktach nadesłanych do sądu brak jest tych dokumentów. Sąd nie dysponując tym materiałem, nieznanym prawdopodobnie również skarżącym, nie może natomiast ocenić prawidłowości dokonanych w oparciu o niego ustaleń organu. Braku podobieństwa nieruchomości drogowych wskazanych przez Wojewodę Podlaskiego organ dokonał przy tym nie opierając się na analizie dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Wątpliwości Sądu co do prawidłowości tej oceny budziło także wykluczenie transakcji dotyczącej nieruchomości położonych w miejscowościach [...], znajdujących się w pobliżu drogi krajowej nr 61, której wyceniana również dotyczyła nieruchomość położonej bezpośrednio przy ważnym szlaku komunikacyjnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji operat szacunkowy właściwie nie zawiera opisu nieruchomości podobnych, poza wskazaniem ich powierzchni oraz opisem nieruchomości, która uzyskała najniższą i najwyższą cenę, co uniemożliwia dokonanie oceny. czy prawidłowo dokonano wyboru transakcji porównawczych. Ogólnikowy opis powodów uznania nieruchomości za niepodobne również wskazuje na niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Kwestia podobieństwa nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, które może być stosowane do nieruchomości o zbliżonych cechach ma natomiast kluczowe znaczenie i z tych względów w opinii winien zawsze znajdować się na tyle szczegółowy opis zarówno nieruchomości przyjętych jako podstawę do wyceny, jak też tych odrzuconych, by możliwe było zweryfikowanie poprawności dokonanej w tym zakresie analizy. Biegły winien również szczegółowo wyjaśnić przesłanki, jakimi kierował się, decydując o zakwalifikowaniu do porównania określonych nieruchomości, a odrzuceniu innych. Ze względu na treść art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Dlatego też istotne znaczenie dla zastosowania tego podejścia ma również prawidłowe określenie cech rynkowych wpływających na wartość.

Określone przez rzeczoznawcę cechy rynkowe, które mają wpływ na cenę nieruchomości na analizowanym rynku, mogą natomiast budzić wątpliwości. Biegły poddał analizie rynek niezabudowanych nieruchomości rolnych, gdyż nieruchomość wyceniana według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy położona jest w strefie funkcjonalno – przestrzennej "R" – tereny rolnicze. Funkcja ta wynikała zarówno z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy Augustów z dnia 11 lipca 2014r., jak też z wypisu z rejestru gruntów oraz z urządzonej księgi wieczystej. Przeznaczenia tego nie zmieniła również decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2010 r. Jak zauważył bowiem Sąd, położonej w ww. strefie nieruchomość towarzyszy funkcja uzupełniająca: wielokierunkowa działalność gospodarcza w tym przemysłowa, mieszkaniowa, usług, komunikacji i infrastruktury technicznej. Organ winien zatem był rozważyć i wyjaśnić dlaczego zaproponowany przez rzeczoznawcę dobór cech rynkowych był prawidłowy, także pod kątem tej funkcji uzupełniającej oraz czy na pewno prawidłową cechą rynkową była cecha odnosząca się do poziomu kultury rolnej.

Następnie Sąd zauważył, że organ odwoławczy zaliczył do materiału dowodowego i poddał ocenie opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 16 września 2014 r. sporządzoną w celu dokonania oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez tego samego biegłego, a dotyczącą nieruchomości położonej podobnie jak wyceniana, w gminie Augustów. Materiał ten stanowił zatem również podstawę oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy jednak wybiórczo potraktował potrzebę posiłkowania się materiałem dowodowym z innej sprawy. Ocenę uzupełniającego materiału dowodowego w tym zakresie ograniczył do pozytywnej opinii, nie przeprowadzając dowodu, czy ta pozytywna opinia skutkowała także ustaleniem odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez tego samego biegłego, który wyceniał wartość nieruchomości w niniejszej sprawie i jakie były przesłanki ustalenia wysokości odszkodowania w sprawie dotyczącej podobnej nieruchomości.

Również zdaniem Sądu, organ naruszył zasadę z art. 10 K.p.a., nie powiadamiając skarżących przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zawiadomienia z dnia 12 marca 2015 r. nie można uznać za wypełnienie tego obowiązku, w sytuacji gdy organ gromadził po tej dacie materiał dowodowy, nawet w sytuacji gdy skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w dniu 15 grudnia 2014 r. Nie otrzymując takiego zawiadomienia, mieli prawo wnioskować, że pismo z dnia 5 marca 2015 r., zawierające istotną w ich ocenie informację dla rozstrzygnięcia sprawy zostanie rozpatrzone przez organ. Pismo wpłynęło do organu w dniu 10 marca 2015 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W związku z tym niezwykle istotną nieprawidłowością był brak rozważenia zarzutu podniesionego przez skarżących w piśmie z dnia 5 marca 2015 r., że metoda opracowania operatu została zakwestionowana w odrębnej sprawie i nie stanowiła podstawy ustalenia wypłaconego odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W tej sytuacji dodatkową istotną okolicznością, która może mieć wpływ na wynik sprawy jest dopuszczony przez Sąd dowód w postaci operatu szacunkowego z dnia 15 lipca 2015 r. sporządzonego na zlecenie skarżących, a dotyczącego przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], opartego na tej samej metodzie określenia wartości rynkowej nieruchomości (podejście porównawcze) polegającej na porównaniu nieruchomości rolnych, której wynik odbiega istotnie od operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy. Mimo, że operat uwzględnia transakcje dokonywane w przedziale 2014 – 2015r., to jednak nie wydaje się możliwe, by ceny nieruchomości wzrosły tak gwałtownie, by różnica w wycenie wartości nieruchomości obiektywnie mogła wynieść 100%. Istotne znaczenie może mieć również dopuszczony przez sąd dowód w postaci sporządzonej na zlecenie skarżących przez Krakowskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych negatywnej opinii dotyczącej prawidłowości sporządzenia przez J. M. operatu szacunkowego z dnia 25 kwietnia 2013 r. Tak istotna różnica co do wartości rynkowej tej samej nieruchomości oraz negatywna ocena podważająca merytoryczną prawidłowość operatu, powoduje konieczność przeprowadzenia nowego dowodu z opinii innego rzeczoznawcy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Wskazując na powyższe uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ niedostatecznie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy, gdy tymczasem organ ustalił należne odszkodowanie w sposób zgodny z przepisami prawa i zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 10 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ naruszył zasadę określoną w art. 10 § 1 K.p.a., nie zawiadamiając skarżących przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co zebranych materiałów i dowodów, gdy tymczasem strona w dniu 15 grudnia 2014 r. zapoznała się z aktami sprawy, a organ nie prowadził po tym dniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.

Ponadto organ zaskarżył rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, tj. naruszenie przez Sąd:

1. art. 231 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna;

2. § 3 w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze. zm.) poprzez jego zastosowanie i ustalenie wysokości wpisu na kwotę 1395,00 zł, w sytuacji gdy zaskarżony akt nie obejmował należności pieniężnej;

3. § 3 w zw. z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy skarga kasacyjna dotyczyła decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, które nie obejmowało należności pieniężnej;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wysokości kwoty 1395,00 zł zasądzonej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wskazując na powyższe okoliczności, organ odwoławczy wniósł o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli L. i L. P., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść się należało do zarzutu odnoszącego się do określenia kosztów postępowania. Kwestia wpisu sądowego w sprawie została rozstrzygnięta postanowieniem NSA z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OZ 817/15, w którym stwierdzono poprawność określonego wpisu stosunkowego. Ponadto zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16 od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 P.p.s.a. W motywach tej uchwały NSA stwierdził, że wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, co oznacza, że charakter wpisu nie zależy od pozytywnego, czy negatywnego rozstrzygnięcia dla strony, ale od tego, czy sprawa dotyczy należności pieniężnej, czy nie. Wpis jest stały, jeżeli jego wysokość wynika kwotowo wprost z przepisu prawa. O wpisie stosunkowym możemy natomiast mówić, gdy stanowi on procentową (ułamkową) część przedmiotu zaskarżenia, którą należy każdorazowo w danej sprawie obliczyć według obowiązujących w tym zakresie reguł prawnych (por. S. Babiarz, P. Zaborniak, Wpis stały i wpis stosunkowy w postępowaniu sądowowadministracyjnym, Przegląd Sądowy z 2005 r., nr 5, s.162). Zasadą jest, że jeżeli sprawa dotyczy należności pieniężnych określonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu administracji, to strona zobowiązana jest do uiszczenia wpisu stosunkowego, a wysokość tego wpisu zależy w pierwszym rzędzie od zakresu zaskarżenia. Jeżeli zaskarżony akt (czynność) przyznaje lub odbiera (ogranicza) uprawnienie bądź też nakłada lub zdejmuje (ogranicza) obowiązek, których przedmiotem jest skonkretyzowana w tym akcie (czynności) kwota pieniężna, to przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna w rozumieniu art. 231 i art. 216 P.p.s.a. Zatem strona powinna wówczas uiścić od pisma wszczynającego postępowanie w danej instancji wpis stosunkowy ustalony na podstawie wcześniej oznaczonej w tym piśmie wartości przedmiotu zaskarżenia. Wartością przedmiotu zaskarżenia jest wartość uprawnienia lub obowiązku, w tym w szczególności należności pieniężnej, którą ustala, określa lub której w inny sposób dotyczy zaskarżony akt lub czynność (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego Warszawa 2015 r. s. 809). Jednocześnie należy przyjąć, że zgodnie z art. 231 w zw. z art. 215 i art. 216 P.p.s.a. wartość przedmiotu zaskarżenia w sprawie o odszkodowanie stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze (tak NSA w uchwale 7 sędziów NSA z 28 stycznia 2008r. sygn. akt I FPS 7/07, ONSA i WSA 2008, nr 2 poz. 24). Wartość przedmiotu zaskarżenia to wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy.

Wysokość wpisów stosunkowego i stałego, a także katalog spraw, w których pobierany jest wpis stały, określa wydane na podstawie art. 233 P.p.s.a. wskazane już wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wysokość wpisu stałego ma cechy stabilności i niezmienności, określona jest bowiem w § 2 tego rozporządzenia. Wysokość wpisu stosunkowego ustalana na podstawie § 1 tego rozporządzenia jest uzależniona od wartości przedmiotu zaskarżenia podanej w skardze przez stronę bądź ustalonej przez sąd. Dla wysokości tego rodzaju opłaty nie ma tak istotnego znaczenia, jak ma to miejsce w przypadku wpisu stałego, rodzaj przedmiotu sprawy, jak również zaskarżona do sądu forma działania organu. Wpis stosunkowy w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi bowiem najczęściej określony procent należności, którą strona zobowiązana jest uiścić na mocy aktu administracyjnego (por. S. Babiarz, P. Zaborniak, Wpis stały i wpis stosunkowy w postępowaniu sądowowadministracyjnym, Przegląd Sądowy z 2005 r., nr 5, s.162), natomiast w sprawach, w których żądanie strony dotyczy przyznania należności pieniężnej – wysokość należności jaką jej zdaniem powinna otrzymać.

Odszkodowanie za wywłaszczoną własność nieruchomości stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji. Wynika ze stosunku administracyjnego, który powstał w wyniku wywłaszczenia - jednostronnej, publicznoprawnej, władczej ingerencji państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. Ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne. W sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, choć znajduje ona podstawę w stosunku publicznoprawnym, rozstrzyga się wyłącznie o uprawnieniu właściciela nieruchomości do żądania naprawienia szkody. Wywłaszczenie nie jest zatem przedmiotem takiej sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ale ustalenie odszkodowania.

Dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z art. 269 P.p.s.a. jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przepisów o wpisie nie jest uzasadniony. Wprawdzie Sąd I instancji nie uzasadnił szczegółowo rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania, tym niemniej nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak już wspomniano z akt sprawy wynika, że na koszty postępowania przed Sądem I instancji składał się wpis stosunkowy, ustalony zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze. zm.), tj. 3% od wartości przedmiotu sporu, określonego przez skarżących na kwotę 46.500 zł (karty 23 i 27 akt sądowych).

Nietrafne okazały się także zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podkreślić należy, że stwierdzenie, iż organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, oznacza że organ nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ jest zobowiązany do oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy. Może on domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w przypadku wątpliwości co do jego prawidłowości i kompletności (por. wyrok NSA z 23.10.2014 r. I OSK 534/13, lex 1591038).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rację ma Sąd I instancji twierdząc, iż operat szacunkowy nie zawiera opisu nieruchomości podobnych, poza wskazaniem ich powierzchni oraz opisem nieruchomości, która uzyskała najniższą i najwyższą cenę, co uniemożliwia dokonanie oceny czy prawidłowo dokonano wyboru transakcji porównawczych. Ogólnikowy opis powodów uznania nieruchomości za niepodobne również wskazuje na niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, czego organ nie dostrzegł.

Organy administracji orzekające w sprawie, nie mogły uchylić się od oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego przez pryzmat przepisów prawa normujących jego sporządzanie, szczególnie w przypadku zgłoszenia zarzutów kwestionujących zgodność tego operatu z konkretnie wskazanymi przepisami obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywał obowiązek, wynikający z art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, przedstawienia przyczyn, z powodu których odmówiono uwzględnienia zarzutów strony. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji nie wypełniły obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, bowiem przeoczyły fakt niekompletności operatu.

Trafnie również wskazuje Sąd I instancji, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołuje się na materiał dowodowy zgromadzony po sporządzeniu przez rzeczoznawcę operatu z dnia 25 kwietnia 2013r., tj. pismo rzeczoznawcy z dnia 20 września 2013r., w którym uzupełnił swoją opinię o informacje dotyczące dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego, a także pismo Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2014r. zawierające wykaz danych dotyczących nieruchomości z terenu województwa podlaskiego, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe. Te informacje oraz wnioski rzeczoznawcy, a także ocena charakteru nieruchomości dokonana przez sam organ stanowiły m.in. jedną z podstaw do oceny, że operat szacunkowy nie zawiera uchybień. W aktach administracyjnych brak jest tych dokumentów. O ile skarżący w skardze nie kwestionują uzupełnienia materiału dowodowego o informację dotyczącą transakcji wskazanych przez Wojewodę Podlaskiego, o tyle odnosząc się do treści operatu szacunkowego, wskazują, że rzeczoznawca wymienił tylko 4 transakcje drogowe, które jego zdaniem miały miejsce i których ocena doprowadziła do ustaleń, że na rynku lokalnym i regionalnym nie było transakcji dotyczących podobnych nieruchomości drogowych. Skoro Sąd I nie dysponował tym materiałem, nieznanym prawdopodobnie również skarżącym, to niewątpliwie nie mógł ocenić prawidłowości dokonanych w oparciu o ten materiał ustaleń organu.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 10 K.p.a., to jak wynika z argumentacji prawnej i Sądowi I instancji i skarżącego kasacyjnie, spór odnosi się do paragrafu 1 powołanego artykułu, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji, gdy zostanie wykazane, że naruszenie mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Na stronie 17 uzasadnienia wyroku odnosząc się do naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd I instancji wskazał jedynie, że doszło do naruszenia tego przepisu nie wykazując, że mogło ono mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Biorąc jednak pod uwagę inne ww. uchybienia postępowania wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu naruszenia prawa materialnego, zatem stanowisko Sądu I instancji w zakresie przepisów prawa materialnego nie podlega weryfikacji. Wskazać jedynie należy, że wobec uchylenia art. 157 ust. 1a u.g.n. przez art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1509) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 września 2017 r., rozważania Sądu I instancji, w zakresie skutków prawnych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wyrażonej przez Krakowskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w Krakowie, z dnia 24 listopada 2015 r., nie będą miały znaczenia w ponownie prowadzonym postepowaniu.

Zauważyć też należy, że podstawą wyceny nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony w sprawie na zlecenie organu. Operaty, których sporządzenia nie zarządził organ w danej sprawie, a które dołącza strona, nie mają waloru dowodu sporządzonego przez biegłego w danej sprawie - są stanowiskiem strony w sprawie. Porównania wartości wynikających z operatu sporządzonego w niniejszej sprawie oraz z dokumentu złożonego przez skarżących P., których dokonuje Sąd I instancji na ostatniej stronie uzasadnienia wyroku, są bezcelowe, zwłaszcza że, jak zauważa sam Sąd I instancji, dotyczą one transakcji za inny okres.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a