Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 88/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 9, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 151, art. 134
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 §3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B.M. (dalej w skrócie: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO, lub Kolegium) z [...] października 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r. o nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] (dalej zwany Kierownikiem UR) z [...] marca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w L. stanowiącej własność S.i S.S., oznaczonej nr 966 o pow. 4188m2 na nowe nieruchomości oznaczone nr 966/1 i 966/2.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: decyzją z dnia [...] marca 1997 r. nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], działając na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127; zwana dalej u.g.g.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położnej w L., stanowiącej własność S.S. i S.S., oznaczonej nr 966 na nowe nieruchomości oznaczone numerami 966/1 i 966/2. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 kwietnia 1997 r.

Wnioskiem z [...] czerwca 2006 r. skarżący zwrócił się do Wojewody [....] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika UR z dnia [...] marca 1997 r. dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr 966, zarzucając, iż decyzja ta rażąco narusza art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej zwana u.g.n.), a postępowanie toczyło się bez udziału właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym wnioskodawcy. W wyniku podziału powstały działki, które nie mają dostępu do drogi publicznej, a ich właściciele domagają się ustanowienia drogi koniecznej przez nieruchomość należącą do wnioskodawcy, co powoduje, że posiada on interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., o sygn. II SA/Rz 248/16, oddalił skargę B.M. na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika UR. Natomiast NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od w/w wyroku WSA, wyrokiem z dnia 5 września 2017 r. o sygn. I OSK 299/17, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję SKO z dnia [...] października 2015 r. [...], o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji podziałowej.

W uzasadnieniu w/w wyroku NSA stwierdzono, iż Sąd I instancji nietrafnie zaaprobował pogląd organu nadzoru, zgodnie z którym Kolegium nie stwierdziło jakiejkolwiek wady nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) – w szczególności w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a w kontrolowanej sprawie należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika UR. Wyjaśniono, iż podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale nie wyłącznie. Źródłem tego interesu, nadając mu rangę interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego pozostające w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego. Na tej podstawie podkreślono, że następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości. Reguły wykładni prawa prowadzą do tego samego rezultatu pod rządem art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., co pod rządem art. 93 u.g.n. Ustawodawca nie wprowadził bowiem istotnego novum w art. 93 u.g.n., a jedynie doprecyzował treść normatywną, zawartą w uprzednio obowiązującym art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., wymagającym przy wykładni sięgania do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139; dalej zwana u.z.p.) w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r. NSA wskazał, że "następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości" (art. 190 p.p.s.a.; uzasadnienie wyroku I OSK 2741/12). Ten rezultat wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być uwzględniony przez organ nadzoru, mając na uwadze oczywistość naruszenia prawa; uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Za zasadny uznano także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że nie wystarcza dla przyjęcia zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (mpzp) ograniczenie się do ustalenia, że wnioskodawca wskazał we wniosku cel tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości na danym obszarze objętym planem (in casu – teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych; E56MNj). Zwrócono uwagę, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych. W braku planu szczegółowego, plan ogólny - ze względu na niski stopień szczegółowości - może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego. Specjalny przepis planu szczegółowego uchylał przepisy planu ogólnego, zaś w przypadku braku planu szczegółowego - jego funkcję spełniała decyzja o lokalizacji szczegółowej. Organ dokonujący oceny przesłanek z art. 10 ust. 1 u.g.g., obowiązany był – z uwagi na brak szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego - uwzględnić uregulowania zawierające wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich – w szczególności dotyczące podziału nieruchomości, gwarantującego dostęp działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej, tak aby skutkiem decyzji o podziale nieruchomości, nie doszło na naruszenia interesów osób trzecich – w tym w szczególności skarżącego. Całkowicie uszło uwagi organu nadzoru to, że zasadniczo działka nr 966 miała przeznaczenie rolne ("rola", "łąki") i nie rozważył tego w aspekcie dopuszczalności podziału na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 in princ. u.g.g.. Niezasadnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu nadzoru, że w sprawie nie zachodziły przesłanki pozytywne nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 – w szczególności w punkcie 2 – k.p.a. Błędnie Sąd I instancji ograniczył przesłanki rażącego naruszenia prawa jedynie do "oczywistego zanegowania jasnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu mającego podstawowe i zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Sąd za konieczne w kontrolowanej sprawie uznał zbadanie decyzji Kierownika UR z 19 marca 1997 r. w zakresie trzech kryteriów: oczywistości naruszenia prawa; uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Dopiero po stwierdzeniu owych pozytywnych przesłanek organ nadzoru będzie miał obowiązek zbadać zaistnienie przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 K.p.a.. Obowiązkiem organu nadzoru będzie przeprowadzenie postępowania nadzorczego, przy uwzględnieniu całokształtu dotychczas zebranego materiału dowodowego (z wszystkich dotychczasowych postępowań w kontrolowanej sprawie) i pełnego tekstu i rysunku Planu. Zauważono również, iż wobec braku nowelizacji art. 156 § 2 K.p.a. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 46/13 w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, wyrok P 46/13, jako nie dokonujący zmian normatywnych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy.

SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], stwierdziło wydanie decyzji z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] z naruszeniem prawa. SKO uznało, iż decyzja podziałowa z dnia [...] marca 1997 r. rażąco naruszyła przepisy art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. w zw. z art. 10 ust. 1 u.z.p. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem rozstrzygnęła o podziale działki nr 966 bez zapewnienia prawnego dojazdu do nowoutworzonych działek nr 966/1 i 966/2. Ponadto biorąc pod uwagę okoliczności jakie towarzyszyły złożeniu wniosku, należało także uznać działanie wnioskodawców za służące obejściu prawa. SKO stwierdziło również, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie wywołuje swą mocą konstytutywnych skutków prawnorzeczowych, polegających na wyodrębnieniu nowego przedmiotu własności. W realiach sprawy oznacza to, że decyzja z dnia [...] marca 1997 r. była podstawą zamiany wyodrębnionej działki nr 966/2 z W.M. i I.M., a także przesłanką dalszych podziałów leżących u podstaw obrotu cywilnoprawnego przedmiotową nieruchomością. W okolicznościach uzasadniających zastosowanie rękojmi nie skłania do tego aby nie stwierdzać w postępowaniu administracyjnym nieważności określonej decyzji administracyjnej, lecz poprzestać na stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., o nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję, podtrzymując wyrażone w niej stanowisko. Następstwem wydania decyzji z dnia [...] marca 1997 r. o podziale działki 966 na działki 966/1 i 966/2, była umowa zamiany zawarta w dniu [...] kwietnia 1997 r. Rep. A Nr [...] przez W.M. i I.M. oraz S. i S.S. Na mocy powołanej umowy jej strony dokonały zamiany działek nr 977/4, 967/6 oraz 966/2 położonych w L. w ten sposób, że W. i I.M. nabyli własność działki nr 966/2, w zamian zaś S. i S.S. nabyli własność działek nr 977/4 i 967/6. W umowie tej zawarto również wnioski o wpis w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości, po pierwsze w zakresie dokonanych podziałów nieruchomości, a następnie odłączenia ich części i przyłączenia do odpowiednich ksiąg wieczystych, zgodnie z umową zamiany. Następnie na mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] działka nr 966/2 uległa dalszemu podziałowi na działki nr 966/3, 966/4, 966/5, 966/6, 966/7 oraz 966/8. Zgromadzone w aktach postępowania wypisy z rejestru gruntów wskazują, że spośród wymienionych nieruchomości działka nr 966/3 i 966/4 stanowi własność W. i I.M., działka nr 966/5 stanowi własność M.i H.P., działka nr 966/6 stanowi własność D.D., działka nr 966/8 stanowi własność T.K., a działka nr 966/7 stanowi współwłasność M.B., D.D., T.K., M. i H.P. oraz W.i I.M. W ocenie SKO, przytoczone powyżej okoliczności wskazują, że weryfikowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki, stanowiła bowiem podstawę umowy zamiany, a także dalszych podziałów nieruchomości tj. dz. nr 966/2 leżących u podstaw obrotu cywilnoprawnego. Okoliczność ta, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. uniemożliwia stwierdzenie nieważności.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., o sygn. II SA/Rz 873/18, uchylił opisane wyżej decyzje SKO. Podkreślono, iż Organy realizują wskazania wynikające z wyroku NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. I OSK 299/17, zobowiązane były ustalić, czy działka o nr 966 przed podziałem posiadała dostęp do drogi publicznej, czy po podziale nowopowstałe działki dostępu do drogi publicznej faktycznie nie miały i wreszcie, w razie pozytywnego zweryfikowania tych dwóch kwestii, czy wobec pozbawienia wydzielonych działek dostępu do drogi publicznej został (bądź wskutek zainicjowania stosownych postępowań ma zostać) taki dostęp ustanowiony przez działkę skarżącego. Rozważań w tym przedmiocie w uzasadnieniach decyzji obu instancji brak. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że NSA w wyroku z 5 września 2017 roku przesądził, iż decyzja podziałowa Kierownika UR z [...] marca 1997 roku rażąco narusza art. 10 ust. 1 i ust. 3 u.g.g. W kwestii rażącego naruszenia decyzją podziałową art. 10 ust. 1 i ust. 3 u.g.g. NSA wywiódł, że w tej materii niezbędne jest "zbadanie decyzji z dnia [...] marca 1997 r., w zakresie trzech kryteriów: oczywistości naruszenia prawa; uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności". NSA podał jednoznacznie, iż kwestia rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. ma podlegać "zbadaniu" przez organy, w kontekście trzech wyżej wymienionych kryteriów. SKO w decyzjach obu instancji takiego badania nie przeprowadziło, wychodząc z nietrafnego założenia, iż materia ta została przesądzona przez NSA. Dopiero po pozytywnej weryfikacji podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, zasadne będzie rozstrzyganie o tym, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 2 K.p.a. W kontekście wywołania przez decyzję podziałową nieodwracalnych skutków, za zasadne Sąd uznał wyeksponowanie ustaleń, co do tego czy, po podziale działki 966 na działki 966/1 i 966/2 ( i dalszych podziałów) strony umów obrotu cywilnoprawnego działały w ramach ochrony, jaką przewiduje rękojmia wiary ksiąg wieczystych. Konieczne jest wobec tego przeanalizowanie okoliczności sprawy przez pryzmat art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916). Powołany przepis odwołuje się do treści księgi wieczystej, co oznacza, iż rozstrzyganie o tym, czy w sprawie znajdzie zastosowanie rękojmia wiary ksiąg wieczystych, nie może opierać się o wypisy z ewidencji gruntów – w aktach brak odpisów z ksiąg wieczystych. Sąd podziela – co do zasady – stanowisko SKO, że bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowotworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Jednak odmiennie należy ocenić skutki prawne decyzji podziałowej, jeżeli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Kolejne zagadnienie, które wobec rozstrzygnięcia NSA, należało wyjaśnić, to przeznaczenie działki o nr 966. NSA zwrócił uwagę, że przedmiotowa działka miała przeznaczenie rolne (łąka, rola). W takim układzie nie jest pewne, czy wobec treści art. 1 ust. 2 u.g.g., jej podział nie był wykluczony – działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. Ustaleń w tym przedmiocie brak.

Po opisanym wyżej wyroku WSA, SKO wydało w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję znak [...], którą to odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika UR. Skład orzekający Kolegium przyjął pogląd Sądu odwoławczego, iż w sytuacji, gdy obowiązywał wyłącznie plan ogólny, a nie obowiązywał plan szczegółowy oraz nie wydano stanowiącej jego surogatu decyzji o lokalizacji szczegółowej, to wydając decyzję podziałową organ zobowiązany był uwzględnić uregulowania zawierające wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, a zatem tak kształtować podział nieruchomości, aby zagwarantować dostęp powstałych w wyniku podziału działek do drogi publicznej. Naruszenia tego obowiązku nie można według Kolegium ocenić jednak jako oczywiste. Oczywistość naruszenia prawa ma bowiem miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z tego punktu widzenia nie można przyjąć, aby norma zawarta w art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., została rażąco naruszona, gdyż z treści tych przepisów nie wynika w sposób bezpośredni obowiązek zapewnienia nowopowstałym działkom dostępu do drogi publicznej. Nie można zatem mówić o spełnieniu warunku uznania rażącego naruszenia prawa w postaci oczywistości w sposób jednoznaczny. Powołując się na orzecznictwo sądów podkreślono, że art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. nie uzależnia podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod budowę ulic, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 sierpnia 1996 r., sygn. III ARN 28/96, OSNAPiUS 1997/5, poz. 65).

Organ oceniając decyzję pod kątem jej skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności stwierdził, że dzielona działka przed podziałem i po podziale nie posiadała uregulowanej prawnie służebności. Okoliczności tej nie neguje żadna ze stron, a ponadto wynika z zalegającego w aktach projektu podziału nieruchomości. Dopiero decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2003 r., o zatwierdzeniu podziału nieruchomości obejmująca m.in. działkę nr 966/2, reguluje sprawę dojazdu. Dostęp działki o nr. 966 do drogi publicznej opierał się na faktycznym użytkowaniu innych nieruchomości. Biorąc to pod uwagę decyzja Kierownika UR nie narusza rażąco art. 10 ust. 1 u.g.g. Celem zbadania czy wobec treści art. 1 ust. 2 u.g.g. podział działki nie był wykluczony, ponieważ działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, SKO wystąpiło do Starosty Powiatowego w [....] o udzielenie informacji dotyczącej przeznaczenia tej działki. W odpowiedzi pismem z dnia 25 maja 2019 r., Starosta poinformował, że w/w działka wg operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 19 marca 1997 r., stanowiła grunty rolne będące własnością państwa S. Państwo S. poinformowali Kolegium, że działka o nr 966 nie była częścią gospodarstwa rolnego, a więc w tej sytuacji podział działki nie były wykluczony ze względu na art. 1 ust. 2 u.g.g. Wobec niestwierdzenia jakiejkolwiek wady nieważności wynikającej z art. 156 § 1 K.p.a. oraz przepisów szczególnych rozważanie przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 K.p.a., było zbędne i bezprzedmiotowe. Dlatego kwestia obrotu przedmiotową nieruchomością po dokonaniu podziału nie była przedmiotem badania.

SKO w wyniku rozpoznania wniosku B.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...], utrzymało w mocy decyzją własną z dnia [...] czerwca 2019 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika UR w sprawie podziału działki o nr. 966. Kolegium uznało za prawidłowe swe rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Dokonane w sprawie ustalenia i zebrane dowody nie wskazują bowiem, aby decyzja Kierownika UR w [...] rażąco naruszała art. 10 ust. 1 u.g.g. Wzięto pod uwagę trzy kryteria pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu, skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Podział działki nie był wykluczony co potwierdza pismo Starosty Powiatowego w [...].. Wzięto pod uwagę fakt, iż wg art. 1 ust. 2 u.g.g. odnosi się do gruntów zabudowanych, będących częścią gospodarstwa rolnego. Z części graficznej projektu podziału działki o nr. 966 oraz ze decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. nie wynika, aby działka o nr. 966 była zabudowana. Kolegium uzyskało również wypis i wyrys z mpzp Miasta [...] dotyczący działki z zaznaczeniem jej lokalizacji w planie. Te materiały pozwoliły na bardziej szczegółowe i jednoznaczne zbadanie przeznaczenia działki o nr. 966.

Skargę na powyższą decyzję złożył B.M. – reprezentowany przez pełnomocnika adw. E.G. Zawnioskował o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji z [...] czerwca 2019 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika UR w [...] z [...] marca 1997 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zwrócił się także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.; zwana dalej w skrócie u.g.g.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139; zwana dalej u.z.p.) w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie: "rozporządzenie" poprzez błędne przyjęcie, że nie naruszono w sposób rażący i oczywisty przepisu na podstawie którego dokonano podziału działki. Skarżący zauważył, że wprawdzie organ był obowiązany uwzględnić ww. przepisy, by dokonać oceny zgodności planu podziału z mpzp, ale nie były one zawarte w treści tego przepisu, przez co ich naruszenie nie było oczywiste;

- art. 153 p.p.s.a. - organ mimo zawarcia w uzasadnieniu prawidłowej wiążącej go wykładni dotyczącej obowiązywania norm prawnych a nie przepisów oraz mimo obowiązku organu dokonywania oceny zgodności planu podziału przez wykładnię obowiązującego mpzp dokonaną w oparciu o obowiązujący porządek prawny – nie zastosował jej w sprawie;

- art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. poprzez błędne przyjęcie, że zgodność planu podziału z mpzp polegała wyłącznie na wskazaniu we wniosku tożsamego celu jaki wynikał z mpzp, bez konieczności dokonywania wykładni tego planu w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z uwzględnieniem konstytucyjnie chronionych praw osób trzecich;

- art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że zgodne z mpzp i służące celowi w nim określonemu było zatwierdzenie podziału nieruchomości prowadzące do powstania działki przeznaczonej pod zabudowę bez jakiegokolwiek dostępu do niej;

- art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nie narusza rażąco prawa po kątem jej skutków społeczno-gospodarczych mimo nieustalenia kwestii dostępu działki 966 do drogi publicznej przed i po podziale i nieuwzględnienie obejścia prawa przez wnioskujących;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez celowe niedokonanie ustaleń faktycznych i przyjęcie, że działka nr 966 przed i po podziale nie posiada prawnie uregulowanej służebności, przez co jej podział nie narusza prawa własności czy służebności wnioskodawcy. Skarżący podał, że przed podziałem działka nie musiała mieć służebności, gdyż posiadała dostęp do drogi publicznej. Dopiero w wyniku podziału część z niej została dostępu pozbawiona, co z kolei doprowadziło do ustanowienia służebności biegnącej przez nieruchomość Skarżącego;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieustalenie kwestii dostępu do drogi publicznej działki 966 przed i po podziale i chybionym zastąpieniu jej okolicznością nieistnienia żadnej służebności co do dzielonej działki, jak również pominięcie kwestii obejścia prawa mimo wytycznych sądów administracyjnych;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji i niewskazanie co wynikało z wypisu i wyrysu wyrysuj miejskiego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz poprzestanie na stwierdzeniu, że pozwoliły one na bardziej szczegółowe i jednoznaczne zbadanie przeznaczenia działki. Wyniki kontroli winny zostać opisane w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że nie wniosły one żadnych nowych wiadomości;

- art. 80 k.p.a. poprzez oparcie kwestii przynależności działki 966 do gospodarstwa rolnego wyłącznie na treści oświadczenia wnioskujących o podział, co pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi oświadczeniami złożonymi w innych postępowaniach.

W uzasadnieniu Skarżący rozwinął powyższe zarzuty podkreślając, że organ w ramach oceny zgodności planu podziału działki z mpzp, przez pryzmat przeznaczenia działki w tym planie, winien stwierdzić czy po podziale działki będą nadawać się do przeznaczenia określonego w tym akcie prawa miejscowego. Skoro dzielona działka miała być przeznaczona pod zabudowę, organ winien ocenić projekt podziału w oparciu o przepisy dotyczące zabudowy. Obowiązek zapewnienia dojazdu do budynków wynika wprost z treści rozporządzenia i nie jest konieczna żadna wykładnia. W dalszej części Skarżący w sposób obszerny odniósł się do uprzednio zapadłego wyroku NSA z 5 września 2017 r., sygn. I OSK 299/17, i wcześniejszego z 12 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2741/12, z i stanowiska w nim zawartego. Zarzucił organowi brak zastosowania się do wytycznych tam wskazanych.

W odpowiedzi na skargę SKO zawnioskowało o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona, została przez Sąd oddalona w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawidłowo zinterpretował i zastosował właściwe przepisy prawa procesowego oraz materialnego. Zebrany materiał dowodowy, nie wymagał uzupełnienia na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a., gdyż był wystarczający, aby w ramach sądowej kontroli odnieść się do postawionych w skardze zarzutów.

Skarga w niniejszej sprawie zarzuca Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., art. 9 ust. 1 u.z.p., § 14 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r., poprzez błędne przyjęcie przez Organ nadzoru, iż decyzja Kierownika UR nie narusza w sposób rażący i oczywisty przepisu, na podstawie którego dokonano podziału przedmiotowej działki.

Wobec tak postawionego zarzutu należy przypomnieć, iż w myśl art. 10 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości według u.g.g. następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału - art. 10 ust. 3 u.g.g. Z kolei na mocy art. 9 ust. 1 u.z.p., w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotem jego ustaleń. Natomiast według powołanego w skardze § 14 ust. 1 rozporządzenia, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym w skardze wyroku z dnia 5 września 2017 r., o sygn. I OSK 299/17, w odniesieniu do podanych powyżej przepisów stwierdził, że reguły wykładni prawa prowadzą do takiego samego rezultatu pod rządem art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., jak również pod rządem art. 93 u.g.n., zaś ustawodawca nie wprowadził istotnego novum w art. 93 u.g.n., a jedynie doprecyzował treść normatywną zawartą w uprzednio obowiązującym art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., wymagającym przy wykładni sięgania do art. 9 ust. 1 u.z.p. w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r. Orzekające w sprawie organy jak również WSA były związane dokonaną przez NSA oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego prowadzenia postępowania na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a..

Zdaniem WSA, trafnie SKO w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdziło, że przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy brać pod uwagę takie przekroczenie prawa, które są jasne i niedwuznaczne, czyli takie które są widoczne na pierwszy rzut, bez konieczności dokonywania pogłębionej rekonstrukcji norm prawnych należących do wielu, choćby pozostających z sobą w funkcjonalnym związku, aktów normatywnych. Przesłanka rażącego naruszenia prawa z uwagi na kodeksową zasadę trwałości decyzji administracyjnych wywodzoną z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego chroniącego utrwalone stosunki prawne, nie może bowiem obejmować błędów w wykładni przepisów dających pole do wysuwania odmiennych wniosków na temat rzeczywistej treści zakodowanych w nich norm prawnych. Mówiąc inaczej, nie można aktom stosowania prawa przypisać wady nieważności, jeżeli podstawy normatywne tego aktu mogą budzić uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza w świetle utrwalonej praktyki orzeczniczej sądów.

Dlatego w zaskarżonej decyzji SKO słusznie podkreśla, iż oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje niezaprzeczalna sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. J. Borkowski, naruszenie prawa kwalifikował jako «rażące» w znaczeniu nadanym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy samo w sobie ma taki charakter, a wiec gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 16 lipca 2003 r., IV SA 4263/01, OSP 2004/9/113).

Wobec tego należy wyraźnie podkreślić, iż kwestia obowiązywania normy obligującej do zapewnienia dostępu do dróg publicznych wydzielonych działek geodezyjnych przed wejściem w życie przepisów u.g.n., zdecydowanie jednoznacznie była postrzegana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2014 r. o sygn. I OSK 2574/12, dotyczącym zagadnienia zbliżonego do rozpatrywanego w niniejszej sprawie, Sąd Odwoławczy stwierdza wyraźnie, iż żaden przepis u.g.g. nie zobowiązywał organu do badania kwestii dostępu do drogi - wydzielanych nieruchomości. Nadmieniono także, iż w przypadku braku takiego dojazdu, istnieje możliwość ustanowienia drogi koniecznej. Sytuacja w tym zakresie zmieniła się dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 93 ust. 3 u.g.n., który ustanowił zasadę, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, przez co w pierwotnym tekście ustawodawca rozumiał również ustanowienie odpowiednich służebności drogowych. NSA w kolejnym wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. I OSK 923/12, LEX, podkreśla, iż podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 u.g.g. miał do spełnienia tylko jeden cel, mianowicie zapewnienie zgodności podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Nie odbywał się też w sposób arbitralny, gdyż następował na wniosek i zgodnie z wolą właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości i był podziałem wyłącznie geodezyjnym. Dalsze zagospodarowanie działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego (w tym podział prawny oraz zapewnienie dostępu do drogi publicznej, jeśli to ostatnie nie nastąpiło już na skutek podziału zgodnego z wolą wnioskodawcy i z planem miejscowym) możliwe było w następstwie innych (wtórnych wobec podziału geodezyjnego) czynności, w tym poprzez ustanowienie służebności gruntowej (art. 145 k.c.). Wola wnioskodawcy podziału uwarunkowana zgodnością z planem miejscowym mogła też doprowadzić do powstania dróg dojazdowych już na skutek samego podziału, a gdy drogi (a ściślej rzecz biorąc ulice) były ogólnodostępne, rodziło to skutki opisane w ust. 5 art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wymaga też podkreślenia, że również w orzecznictwie Sądu Najwyższego istniał niekwestionowanym pogląd co do tego, że art. 10 ust. 1 u.g.g. nie uzależniał podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod budowę ulic, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok SN z dnia 7 sierpnia 1996 r., sygn. III ARN 28/96, OSNAPiUS 1997/5 poz. 65; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 227/08, CBOSA). Mając na uwadze wyżej przytoczone judykaty, nie sposób było w niniejszej sprawie założyć, iż naruszenie przez Kierownika UR normy obligującej w czasie obowiązywania przepisów u.g.g. do zapewnienia dostępu do drogi publicznej, było oczywiście, czyli głęboko i jednoznacznie, sprzeczne z art. 10 ust. 1 u.g.g.

Dlatego Sąd zgadza się z oceną Kolegium, że norma wyprowadzona przez NSA z treści przytoczonych wyżej przepisów, nie została naruszona w sposób rażący, poprzez nie zapewnienie nowopowstałym działkom dostępu do drogi publicznej. W rozpatrywanym przypadku nie zachodzi bowiem oczywistość naruszenia normy prawnej, bowiem została ona zbudowana przy uwzględnieniu kilku przepisów wyrażonych w odrębnych aktach normatywnych oraz w opozycji do stanowisk wyprowadzanych w dotychczasowym orzecznictwie. Jeżeli więc Kierownik Urzędu Rejonowego wydając kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję uchybił zrekonstruowanej przez NSA normie, poprzez wydanie decyzji nie gwarantującej nowym działkom odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, to naruszenie o jakim mowa, ze względu na ówczesny stan prawny, nie można zakwalifikować jako oczywistego, a więc takiego, który można z łatwością dostrzec, bez podejmowania analizy szeregu przepisów w powołanych wyżej aktach normatywnych.

Przyjęte przez Organ nadzoru stanowisko jest utrwalone zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prawa. Przykładowo NSA w wyroku z 6 lutego 1995 r. o sygn. II SA 1531/94, ONSA 1996/1, poz. 37, pisze, iż zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia (zob. także wyroki NSA z 22 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1309/17, z 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 447/16, i z 21 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1405/15, wszystkie opubl. w LEX).

Przytoczone poglądy mocno przekonują do wyrażonego przez SKO stanowiska o braku cechy rażącego naruszenia prawa, jaką zdaniem skarżącego obciążona jest decyzja podziałowa. Trzeba przypomnieć, że o kwalifikowanej wadzie aktu administracyjnego można mówić w odniesieniu do przepisu sformułowanego w sposób jednoznaczny i niebudzący kontrowersji w orzecznictwie, a skoro istnieją w orzecznictwie bardzo wyraźne poglądy stwierdzające, że art. 10 ust. 1 u.g.g. uzależniał podział nieruchomości wyłącznie od zgodności tego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, to norma, do której słusznie odwołuje się skarżący w oparciu o kasacyjny wyrok NSA, nie mogła zostać naruszona rażąco, ze względu na brak oczywistości takiego naruszenia. Jeżeli doszło do naruszenia prawa, to w tych okolicznościach nie można tej nieprawidłowości opisywać w kategoriach przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd podkreśla za wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 25 października 2018 r., o sygn. II SA/Rz 873/18, że NSA w kasacyjnym wyroku z 5 września 2017 r., nie przesądził, iż decyzja podziałowa Kierownika UR z [...] marca 1997 r., rażąco naruszyła art. 10 ust. 1 i ust. 3 u.g.g. NSA w przytoczonym wyroku wywiódł bowiem, że w tej materii niezbędne jest zbadanie owej decyzji w zakresie trzech kryteriów : 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) uwzględnienia charakteru przepisu, 3) skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Organ kolegialny do tych wytycznych w pełni się zastosował.

SKO wypowiadając się na temat stopnia naruszenia prawa wypełniło obowiązek zbadania decyzji co do kryterium oczywistości naruszenia prawa, a ocenę tą należy podzielić. W rezultacie nie doszło do zarzucanego Kolegium naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem Organ ten stosując się do art. 153 P.p.s.a. miał na względzie wykładnię dotyczącą obowiązywania norm prawnych, a nie przepisów, stwierdzając przekonująco, iż naruszenie owej normy nie miało charakteru rażącego bowiem nie było oczywiście sprzeczne z treścią art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., art. 9 ust. 1 u.z.p. w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r.

Skarga podnosi także kwestie niezgodności podziału z ustaleniami obowiązującego w chwili wydawania decyzji ustaleniami MPZP. SKO wykonując wytyczne wynikające z przytoczonego wyżej wyroku NSA zwróciło się do Burmistrza Miasta [...] o przesłanie pełnego tekstu i rysunku miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego uchwałą WRN w [....] z dnia [...] grudnia 1979 r., aktualnego na dzień wydawania kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym w decyzji Kierownika UR. Konieczność zapoznania się z tekstem w/w MPZP wynikała z uzasadnienia wyroku NSA, w którym to Sąd ustanowił obowiązek przeprowadzenia postępowania przy uwzględnieniu pełnego tekstu i rysunku planu. Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. przesłał żądany przez Organ odwoławczy nadzoru wypis i wyrys MPZP, z którego wynika, iż działka objęta przedmiotową decyzją położona była w konturach terenów F 56 MNj oraz F 48EE, dla których organy gminy przewidziały przeznaczenie w postaci : Teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, Rozbudowa stacji elektrycznej GPZ.

Trzeba oczywiście zgodzić się z poglądem, iż orzeczenie o podziale nieruchomości dokonane w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi o dokonaniu tego podziału z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże badana decyzja podziałowa nie naruszała w stopniu rażącym zapisów planu przestrzennego, skoro jak wynika z treści wniosku właścicieli działki, celem podziału była zamiana nieruchomości na potrzeby powiększenia działek już zabudowanych. Ujawniony przez wnioskodawców cel podziału, nie prowadził więc do obejścia prawa, skoro odpowiadał literalnej treści art. 10 ust. 1 u.g.g. oraz zapisom miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru uwzględnił w swej decyzji także uregulowania zawierające wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich dotyczące podziału nieruchomości, gwarantujące dostęp działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej. Świadczy o tym fakt rozważenia przez SKO stopnia naruszenia obowiązujących w chwili wydawania decyzji przepisów gwarantujących zgodnie z dokonaną przez NSA wykładnią skomunikowanie nowo wydzielonych działek z istniejącą siatką dróg publicznych. W tym zakresie, Kolegium stwierdziło naruszenie art. 10 ust. 1 art. 9 ust. 1 u.z.p. w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r., ale nie jako naruszenie oczywiste, co jak słusznie stwierdzono znajduje wyraźne oparcie w różnorodnych poglądach na temat treści tak wyprowadzonej normy prawnej. Ponadto wykonanie wskazań NSA należy wiązać z dokonaną przez Organ oceną kwestionowanej decyzji pod kątem jej konsekwencji społeczno-gospodarczych i wyraźnym ustaleniem, że dzielona działka o nr. 966, zarówno przed podziałem jak i po podziale geodezyjnym, nie posiadała uregulowanej prawnie służebności (vide decyzja SKO z [...] czerwca 2019 r. [...]). W rezultacie niezapewnienie nowo wydzielonym działkom dostępu do dróg publicznych (skomunikowania) w kontekście przeznaczenia działki w MPZP na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, nie stanowiło rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g.

Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego jak również w swej skardze do WSA zwracała uwagę na niedostateczne wyjaśnienie przez SKO dopuszczalności podziału ze względu na uregulowanie wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.g.g., czyli przepisu określającego zakres przedmiotowy ustawy. W myśl tego przepisu, zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej.

Dla Sądu nie ulega jakichkolwiek wątpliwości, że wyrażone w art. 1 ust. 2 u.g.g. wyłączenie zasad gospodarowania gruntami określonymi w ustawie dotyczyło gruntów zabudowanych, gdy wchodziły one w skład gospodarstw rolnych. Innymi słowy dopuszczalność podziału przewidziana w art. 10 ust. 1 ustawy nie zachodziła, jeżeli wniosek o podział dotyczył gruntu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, jednakże pod warunkiem, że był zabudowany. Jeżeli więc nieruchomość wchodziła skład gospodarstwa rolnego, lecz nie była zabudowana, to wyrażone w ustawie zasady gospodarowania mogły znaleźć zastosowanie do tego rodzaju grunty. Nie ulega też wątpliwości, iż w myśl art. 1 ust. 1 u.g.g. ustawa określała zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy (...). Jak wykazało postępowanie przed Organami, podzielona działka była w obowiązującym wówczas planie przeznaczona pod zabudowę o różnym przeznaczeniu – mieszkaniową jednorodzinną, usługi nieuciążliwe. Zatem nie ma racji Strona skarżąca, podnosząc we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w zarzutach skargi, że z przepisu art. 1 ust. 2 u.g.g. nie wynika, aby w oparciu o ustawę niedopuszczalny był podział wyłącznie gruntów zabudowanych będących częścią gospodarstwa rolnego zaś grunty rolne niezabudowane można swobodnie dzielić. Zdaniem Sądu przepisy u.g.g., w tym przepis dopuszczający podział nieruchomości, można było stosować do gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o ile były niezabudowane i przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Zatem Kolegium słusznie konstatuje w swej decyzji, że przepis art. 1 ust. 2 u.g.g. odnosił swe wyłącznie tylko do gruntów zabudowanych, będących częścią gospodarstwa rolnego. Przedłożone Sądowi akta dowodzą zaś wyraźnie, że działka o nr 966 stanowiła grunt rolny niezabudowany (dokumentacja ewidencyjna działki), a przeznaczony w MPZP pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, rozbudowa stacji elektrycznej. Dlatego podział tej działki był zdecydowanie dopuszczalny w myśl art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.g., nawet wówczas gdyby działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego.

Skarżąca strona zarzuca naruszenie art. 80 w zw. z z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Kierownika UR nie narusza rażąco prawa pod kątem skutków społeczno-gospodarczych, pomimo nieustalenia kwestii dostępu działki o nr 966 do drogi publicznej przed i po podziale jak również nieuwzględnienie obejścia prawa przez wnioskujących o podział. Zarzuty skargi w tym zakresie ponownie nawiązują do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2017 r. o sygn. I OSK 299/17, w którym podkreślono, że następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości. W uzasadnieniu w/w wyroku zauważono, że Organ, dokonując oceny przesłanek z art. 10 ust. 1 u.g.g. obowiązany był z uwagi na brak szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnić uregulowania zawierające wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w szczególności gwarantujące dostęp działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej, tak aby skutkiem decyzji o podziale nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich, w tym w szczególności skarżącego. Podkreślono także, że organ nadzoru całkowicie pominął kwestię obejścia prawa bowiem właściciele działek w istocie dążyli do takiej zamiany nieruchomości, która nie zapewniała zamienionym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej i dążyli do obciążenia skutkami podziału skarżącego.

SKO dokonując w toku postępowania oceny decyzji Kierownika UR pod kątem jej skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności stwierdziło wyraźnie, że dzielona działka o nr. 966 przed podziałem i po podziale nie posiadała uregulowanej prawnie służebności. Dostęp do działki o nr. 966 do drogi publicznej opierał się na faktycznym użytkowaniu innych nieruchomości. Zdaniem Sądu, jako prawidłowe należy ocenić ukierunkowanie analizy Organ pod kątem tego czy dzielona działka posiadała dostęp do drogi publicznej przed podziałem, bowiem kwestia ta miała znaczenie dla istotnego wg NSA ustalenia związanego z naruszeniem interesów związanych z dysponowaniem przez Skarżącego prawem własności do działek o nr 976/2, 978/1 i 978/2. Jeżeli bowiem działka Państwa S. przed podziałem nie miała dostępu do drogi publicznej, to podział nieruchomości skutkujący wydzieleniem działek również niemających takiego dostępu nie zmieniałby w istocie niczego w sytuacji prawnej skarżącego. Pozwoliłoby to również na stwierdzenie, że wnioskujący o podział nie zmierzali do obejścia prawa i nie zamierzali skutkami decyzji podziałowej obciążać stronę skarżącą, poprzez ustanowienie na jego nieruchomości służebności drogi koniecznej.

Wyjaśnienia Kolegium wynikające z treści kwestionowanej decyzji, stwierdzające wyraźnie, że dzielona działka nie posiadała prawnie uregulowanej służebności wypełnia powyższe wskazania NSA. Dokonane przez SKO ustalenie oparte na podanych w decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2019 r. dowodach, nie pozwala zatem na potwierdzenie stawianego przez Skarżącego zarzutu wystąpienia takich skutków społeczno - gospodarczych decyzji, które nie byłyby możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego.

Sąd podkreśla również, że przejście do badania tego kryterium oceny rażącego naruszenia prawa, jest możliwe o ile wystąpi przesłanka podstawowa w postaci oczywistości naruszenia prawa, która z całą pewnością nie nastąpiła, co wykazano już wcześniej. Zdaniem WSA to oczywistość naruszenia prawa stanowi przesłankę wstępną, aczkolwiek nie jedyną, która pozwala na stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995/2, s. 5).

Reasumując, rozstrzygnięcia SKO wydane w niniejszej sprawie nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego, w sposób który mógłby spowodować uwzględnienie wniesionej skargi. Wbrew twierdzeniom skargi decyzje nie naruszają art. 107 § 3 k.p.a. bowiem w sposób dostateczny i przekonujący, wskazują motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięć, podając właściwe dla wysuwanych wniosków dowody i twierdzenia. Sąd działając poza granicami wyrażonych w skardze zarzutów nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia skargi z urzędu zarówno w części jak i w całości – art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z powyższych przyczyn skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.