Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 483/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 87 poz 506
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Anna Lech Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1053/06 w sprawie ze skargi B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie adwokatowi M. K.-M. kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ złotych oraz kwotę należnego podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. oddalił skargę B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Kierownik Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z dnia [...] odmówił B. I. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztu zakupu leków i wykonania remontu, z uwagi na to, że jej łączny dochód przekraczał dochód ustalony przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) czyli kwotę 461 złotych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. I., podnosząc w nim fakt swej długotrwałej choroby. Podniosła także, że odmowa przyznania jej zasiłku na zwrot kosztów leków oraz wykonywania remontu jest bezpodstawna.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśniał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Niemniej jednak zasiłki mają charakter uznaniowy, a ustawodawca pozostawił organowi wydającemu decyzję ocenę stanu faktycznego sprawy, w tym co do okoliczności uzasadniających przyznanie określonego zasiłku. Organ drugiej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie miesięczne źródła dochodu wnioskodawcy składające się ze świadczenia ZUS oraz dodatku mieszkaniowego łącznie wynoszą [...] zł i kwota ta przekracza ustawowe kryterium, które w przypadku osoby samotnej wynosi 461 złotych.

Decyzję tę B. I. zaskarżyła do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że kwestionowana decyzja jest sprzeczna z prawem. Podniosła ponadto, że przyznany jej dodatek mieszkaniowy nie wystarcza na zapłatę czynszu, a odmowa przyznania zasiłku na zakup leków i dokonanie remontu wobec osoby, której stan zdrowia wymaga dobrych warunków mieszkaniowych zagraża jej życiu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 stycznia 2004 r. oddalił skargę B. I.. Ponadto postanowieniem z dnia 28 stycznia 2004 r. zawartym w protokole rozprawy poprzedzającym wydanie wyroku, odmówił przyznania skarżącej prawa pomocy poprzez ustanowienie dla niej pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniał, że ze względu na stan sprawy nie zachodziła potrzeba ustanowienia dla skarżącej adwokata.

W złożonej skardze kasacyjnej pełnomocnik zarzucił Sądowi I instancji nie zwrócenie uwagi na brak analizy ze strony organów możliwości przyznania skarżącej zasiłku celowego.

Rozpoznając skargę kasacyjną skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2006 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że skarżąca została pozbawiona obrony swoich praw, ponieważ postanowieniem z dnia 28 stycznia 2004 r. zawartym w protokole rozprawy Sąd odmówił B. I. przyznania prawa pomocy, następnie zamknął rozprawę i wydał wyrok, podczas gdy na odmowę przyznania stronie prawa pomocy przysługiwało zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu ponownie sprawy B. I. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa. Ma ona na celu umożliwić osobom czy rodzinom przezwyciężać trudne sytuacje życiowe. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rodziny i osoby ubiegające się o przyznanie pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w tym zakresie z organami administracji publicznej. Kryterium warunkującym skorzystanie ze świadczeń pomocy społecznej jest wysokość dochodu przypadającego na jedną osobę, która w chwili rozpoznania wniosku skarżącej dla osoby samotnie gospodarującej nie mogła przekraczać kwoty 461 złotych.

Z treści przepisu art. 32 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca pozostawił decyzję w przedmiocie zasiłku celowego w ramach przyznanej pomocy społecznej w konkretnej sprawie ocenie właściwego organu pomocy społecznej. Oznacza to, że właściwy organ w oparciu o kryteria wskazane w ustawie, podejmuje wnikliwą ocenę sytuacji i niezbędnych potrzeb każdego wnioskodawcy oraz możliwości pomocy społecznej, a następnie przyznaje zasiłek celowy w określonej wysokości bądź odmawia jego przyznania. Należy mieć na uwadze, jak podkreślił Sąd, że przyznanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, które mają służyć zaspokojeniu najbardziej pilnych potrzeb mieszkańców.

W rozpoznawanej sprawie, jak wyjaśniał Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy obu instancji rozważały sytuację materialną skarżącej. Z rozważań tych wynikało, że dochód skarżącej wynoszący [...] zł przekraczał o [...] zł kryterium dochodowe wynikające z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Sąd I instancji przypomniał, że organy pomocy społecznej w pierwszej kolejności zobowiązane są do przeznaczenia środków finansowych na pomoc osobom spełniającym wymagania ustawowe, a dopiero w następnej kolejności mogą rozważać przyznanie pomocy finansowej pozostałym ubiegającym się o to osobom. Aktualne zasoby finansowe organów pomocy społecznej powinny być cały czas kontrolowane w odniesieniu do potrzeb osób korzystających z pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na zakończenie podkreślił, że B. I. od dłuższego czasu przyznawana była pomoc społeczna, co oznacza, że w sytuacjach, w których były do tego podstawy, organy przyznawały jej pomoc we wnioskowanej formie. W świetle między innymi tej okoliczności nie można uznać, jak argumentował Sąd, że organy administracji w sprawie skarżącej nie rozważyły możliwości przyznania pomocy w innych formach niż te wynikające z wniosku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca. W jej uzasadnieniu, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła nieprawidłową interpretację art. 31 a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej oraz naruszenie § 6 pkt rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, poprzez przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kwoty wynagrodzenia nie wynikającej z powołanego przepisu rozporządzenia.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że skarżąca jest osobą długotrwale chorą, która od dłuższego już czasu korzysta z pomocy społecznej. Treść art. 31 a ustawy o pomocy społecznej, jak argumentował pełnomocnik, daje podstawy do przyznania specjalnego zasiłku celowego wtedy gdy osoba lub rodzina ubiegająca się o pomoc społeczną nie spełnia określonego kryterium dochodowego. Skarżąca znajduje się, jak przekonywał jej pełnomocnik, w sytuacji która nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Organ rozstrzygający sprawę powinien dokonać wnikliwej oceny sytuacji w jakiej znajduje się wnioskodawca i konkretnie stwierdzić czy niezbędna pomoc społeczna jej przysługuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej można przyznać osobie o to się ubiegającej zasiłek celowy z pomocy społecznej, który może obejmować w szczególności pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także koszty pogrzebu.

Użyty w ustawie o pomocy społecznej zwrot ,,może być przyznany" w odniesieniu do możliwości przyznania przez organ stronie zasiłku celowego oznacza, że decyzja w tym przedmiocie jest podejmowana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ta forma podejmowanego rozstrzygnięcia statuuje po stornie właściwych organów pomocy społecznej uprawnienie do podejmowania analizy w stosunku do określonej osoby i jej sytuacji materialnej oraz indywidualnym uznaniu w odniesieniu do konkretnego podmiotu potrzeby zastosowania pomocy społecznej, a także ewentualnie na określeniu jej wysokości.

Ocena sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o zasiłek celowy w ramach pomocy społecznej, musi wiązać się, nie tylko z uznaniem organu pomocy społecznej spełnienia w tym zakresie ustawowych kryteriów, ale także z uznaniem, że przyznanie zasiłku celowego konkretnemu wnioskodawcy nie naruszy interesów innych ubiegających się o objęcie ich tego rodzaju ochroną.

Pomoc społeczna jest stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej jej przezwyciężenie. Pomoc ta ma za zadanie przede wszystkim stworzyć warunki do pokonania trudnej sytuacji życiowej osobom, które nie są w stanie jej poprawić przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Kwestia formy, rodzaju i rozmiaru udzielonej stronie pomocy, uzależniona być powinna od rodzaju okoliczności występujących w danej sprawie, ponieważ to one dają obraz uzasadniający lub nie udzielenie określonej w ustawie pomocy społecznej.

Przyznanie stronie pomocy społecznej, na tle przedmiotowej ustawy jest w ścisły sposób powiązane nie tylko z sytuacją materialną wnioskodawcy, ale także z koniecznością, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, uwzględnienia potrzeb innych osób, które korzystają lub ubiegają się o przyznanie pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że istotą pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom mającym trudności materialne ich pokonanie, a nie zaspokajanie wszystkich potrzeb danej rodziny. Organy pomocy społecznej odpowiedzialne za udzielenie pomocy na podstawie ustawy o pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Przyznanie konkretnej pomocy musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać ona faktycznie przez stronę zrealizowana. Nie ulega, zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc społeczną, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości, może tylko udzielać pomocy osobom znajdującym się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej.

W rozpoznawanej sprawie dochód skarżącej B. I. wynosi [...] zł i przekracza o [...] zł wyznaczone kryterium dochodowe wynikające z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Organy pomocy społecznej rozpoznając i załatwiając sprawę B. I. prawidłowo ustaliły, że jej sytuacja materialna nie spełnia kryteriów wynikających z ustawy o pomocy społecznej, a warunkujących przyznanie jej zasiłku ceowego w formie przez nią wnioskowanej. Podkreślić również należy, że analiza akt przedmiotowej sprawy wyraźnie wskazuje, że skarżąca wielokrotnie korzystała z różnych form pomocy społecznej. W sytuacjach, w których przedstawiona aktualna sytuacja finansowa skarżącej, a także rodzaj pomocy wskazanej w złożonym przez nią wniosku, była możliwa do zrealizowania, to właściwe organy pomocy społecznej przychylały się do wniosku skarżącej i udzielały pomocy w określonej formie, również w formie pieniężnej. Nie można jednak z faktu wcześniejszego już korzystania przez stronę z pomocy społecznej wysnuć wniosku zgodnie, z którym przyznanie stronie następnego rodzaju pomocy społecznej na mocy tej ustawy powinno następować już z tego tytułu niejako automatycznie. Przy każdym nowo złożonym wniosku analiza sytuacji materialnej strony powinna być przeprowadzona na nowo, z uwzględnieniem rodzaju żądanej pomoc i potrzeb jakie osoba przez określoną pomoc chciałaby zaspokoić. Na tle rozpoznawanej sprawy trzeba podkreślić, że celem pomocy społecznej jest z jednej strony pomoc rodzinom i osobom, które tego potrzebują, ale z drugiej uwzględnianie również ilości osób, które faktycznie potrzebują pomocy społecznej, zaś w tym zakresie organy pomocy społecznej muszą cały czas kontrolować swoje aktualne zasoby finansowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 31 a ustawy o pomocy społecznej zauważyć należy, że jest on nieuzasadniony. Istotą tego przepisu jest przyznanie osobie, która nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania zasiłku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, specjalnego zasiłku okresowego lub celowego przy spełnieniu jednak wymienionych w tym przepisie przesłanek.

Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że sytuacja skarżącej nie uzasadniała również zastosowania wobec niej instytucji specjalnego przyznania zasiłku okresowego lub celowego z art. 31 a powołanej ustawy. Przyznanie specjalnego zasiłku, o którym mowa w tym przepisie, może mieć miejsce tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co wypływa z tego, że skoro osoba ubiegającą się o przyznanie zasiłku nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy, to szczególne przypadki, o których mowa w przepisie art. 31 a muszą być wyraźne i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Specjalny zasiłek ma charakter bezzwrotny, a co za tym idzie jego przyznanie ma charakter uznaniowy, o czym wyraźnie stanowi art. 31 a ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalenia w tym zakresie poczynione przez organy pomocy społecznej były prawidłowe, a tym samym i ocena dokonana w tym zakresie kwestionowanej decyzji przez Sąd I instancji.

Mając to na uwadze, należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, co do tego, że organy administracji publicznej rozpoznały sprawę skarżącej wszechstronnie i wszechstronnie też rozeznały się w jej aktualnej sytuacji materialnej. B. I. nie spełniała kryteriów ustawowych, które uzasadniałyby objęcie jej pomocą społeczną i przyznanie w jej ramach określonego zasiłku celowego w formie przez nią wskazanej, jak też, że nie spełniała przesłanek do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego z art. 31 a ustawy. Organy pomocy społecznej, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, prawidłowo rozeznały, jaki charakter ma wykonywanie przez nich określonych zadań w zakresie pomocy społecznej i uznały, że na tle zaprezentowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma podstaw do udzielenia stronie zasiłku celowego.

W związku z tym, Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.