Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2215/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J.Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zobowiązującej właścicieli działki nr [...], obręb [...] gm. [...] M. B., J. P. Ś. oraz T. Ś. do usunięcia przeszkód, które nie są obiektami budowlanymi, a stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie podejścia do lądowania lotniska wojskowego [...], - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 1 sierpnia 2016 r. zaskarżony organ podał, że Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] zwrócił się do działającego w imieniu Ministra Obrony Narodowej Podsekretarza Stanu w MON z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkód zlokalizowanych w rejonie podejścia do lądowania lotniska wojskowego [...].

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 w zw. z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 1 ust. 6 i art. 82 ust. 7 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.) i art. 83 ust. 6 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) oraz w zw. z pkt. 5 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie trybu postępowania w zakresie usunięcia przeszkody na lotnisku wojskowym, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania (Dz. Urz. MON poz. 17), zobowiązał właścicieli działki nr [...], obręb [...] gm. [...] M. B., J.Ś. oraz T. Ś. do usunięcia przeszkód, które nie są obiektami budowlanymi, a stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie podejścia do lądowania lotniska wojskowego Oksywie. Organ I instancji powyższej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [...] września 2014 r. nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. J.Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: k.p.a. Zdaniem skarżącego decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w chwili jej wydania była faktycznie niewykonalna, zatem nie może ostać się w obrocie prawnym.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. wniósł w terminie J. Ś.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji, odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1147/11 wskazał, że "Pojęcie wydania decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji w tej sprawie, polegającego na wydawaniu decyzji rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, wydaną w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Nie może być natomiast uznana za wypełnienie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 KPA sytuacja, gdy w decyzji nie wskazano podstawy prawnej rzeczywiście istniejącej albo niewłaściwie powołano podstawę prawną."

Organ zgodził się ze skarżącym, że podstawa prawna nałożenia na właścicieli nieruchomości nr [...], obręb [...], gm. [...] obowiązku usunięcia przeszkody lotniczej, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego (drzewa) wynika z powszechnie obowiązujących przepisów, regulujących prawo własności. W myśl art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny drzewa należą do części składowych gruntu i nie mogą być traktowane jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Wadliwe jest twierdzenie strony, że organ nie był umocowany do określenia w decyzji podmiotu zobowiązanego do usunięcia drzew.

Przepis art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy - Prawo lotnicze jednoznacznie wskazuje, że w określonych przypadkach zarządzający lotniskiem wnioskuje do Ministra Obrony Narodowej o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania. Przepis powyższy nie wprowadza żadnych uregulowań w przedmiocie ograniczenia zakresu podmiotowego decyzji.

Mając na powyższe Minister Obrony Narodowej uznał, że zgodne z prawem było zobowiązanie właściciela drzewostanu do jego usunięcia i wskazanie właściciela nieruchomości jako strony decyzji administracyjnej.

Ponadto, zdaniem organu, nawet ewentualne wydanie decyzji bez wskazania podstawy lub z błędnie podaną podstawą prawną, nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, zatem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznał za niezasadny.

Odnosząc się do wydania kontrolowanej decyzji z dnia [...] września 2014 r. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i w konsekwencji błędne uznanie przez organ, że właściciele nieruchomości, na której znajduje się przeszkoda lotnicza, mogą wykonać nałożony na nich decyzją z dnia [...] września 2014 r. obowiązek usunięcia przeszkody lotniczej, mimo że nie są w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości – organ uznał, że jest on chybiony.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Minister Obrony Narodowej podał, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. uzależnione jest od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: niewykonalność decyzji musi istnieć w dniu jej wydania i musi mieć charakter trwały, co oznacza, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Brak możliwości uczynienia użytku z nałożonych obowiązków może być spowodowane przeszkodami o charakterze faktycznym (faktyczna niewykonalność decyzji), jak i przeszkodami natury prawnej, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonywaniu praw lub obowiązków. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wówczas, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wykonanie decyzji byłoby wówczas faktycznie możliwe, lecz nie mogłoby być dopuszczone z prawnego punku widzenia.

W ocenie organu, wyłącznie ustalenie, że przeszkoda lotnicza znajduje się w całości na nieruchomości należącej do innego podmiotu dawałoby podstawę do uznania, że decyzja nr [...] jest trwale niewykonalna. Wskazanie jako strony decyzji administracyjnej podmiotu innego niż właściciel nieruchomości, stanowiłoby z kolei przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Brak fizycznego posiadania nieruchomości, na które powołuje się skarżący, nie pozbawia właścicieli władztwa nad nią, a tym samym w sprawie nie zaistniała przesłanka trwałej niewykonalności decyzji.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2011 r. sygn. II GSK 1089/10: "Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie, przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie stanowią o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją."

Minister Obrony Narodowej wziął pod rozwagę sytuację związaną z toczącym się sporem sądowym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, gdzie kilkakrotnie Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...], sprawujący trwały zarząd nad lotniskiem [...], występował do właścicieli nieruchomości z propozycją zawarcia porozumienia, na mocy którego Skarb Państwa poniósłby cały ciężar związany z faktycznym wykonaniem decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...]. Organ nie może dokonać samowolnie żadnych czynności na nieruchomości, będącej własnością innego podmiotu. Ponadto, wskazał, że usunięty drzewostan pozostaje własnością właściciela nieruchomości, zatem organ nie może również zagospodarować go po dokonaniu jego wycięcia.

Zdaniem organu, brak dysponowania nieruchomością nie stanowi przeszkody dla właścicieli działki do zawarcia wspomnianego porozumienia, gdyż jak już wcześniej wskazano, właściciel nie został pozbawiony prawa własności nieruchomości. Brak porozumienia (zgody właścicieli) uniemożliwia dokonanie przez stronę wojskową jakichkolwiek czynności na gruncie nr [...], obręb [...], gm. [...]. Zatem, w ocenie organu, kontrolowana decyzja jest wykonalna. Strona na podstawie decyzji administracyjnej, będzie legitymowana do wejścia na nieruchomość i dokonania wycinki. Dodatkowo wykonanie decyzji jest możliwe przez zawarcie porozumienia, na mocy, którego organ uzyska legitymację do dokonania wycięcia drzewostanu i jego ewentualnego zagospodarowania. Wobec powyższego zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe Ministra Obrony Narodowej uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu i została wydana po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego.

Skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wniósł J. Ś. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...]i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...], pomimo braku wskazania w powyższym przepisie prawa lotniczego, że obowiązkiem tym należy obciążyć właścicieli nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa przeszkoda lotnicza,

2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez nałożenie na właścicieli działki nr [...],[...], ob. [...], gm. [...] obowiązku usunięcia przeszkody lotniczej znajdującej się na ww. działce pomimo tego, że właściciele nie są od kilkudziesięciu lat w posiadaniu przedmiotowej działki i tym samym uznanie, iż właściciele ww. działki mogą wykonać nałożonych na nich decyzją Ministra Obrony Narodowej obowiązek.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w chwili jej wydania była faktycznie niewykonalna przez właścicieli nieruchomości, zatem nie może się ostać się w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącego, art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy - Prawo lotnicze nie wskazuje adresata obowiązku usunięcia przeszkody lotniczej. Zatem organ, wydając decyzję na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a Prawa lotniczego, winien przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia na kogo powinien zostać nałożony obowiązek usunięcia przeszkody lotniczej. W ocenie skarżącego sam fakt bycia właścicielem nieruchomości, na której znajduje się taka przeszkoda nie może stanowić podstawy nałożenia na właściciela obowiązku jej usunięcia i ponoszenia przez niego z tego tytułu kosztów. Podał, że adresat decyzji na podstawie, której nakazano usunąć przeszkodę lotniczą w postaci drzew i krzewów został wskazany w art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, jednak przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ właściciele nieruchomości nie zasadzili i nie uprawiali drzew na nieruchomości znajdującej się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze. Skarżący podniósł, że kontrolowana decyzja powinna być skierowana do posiadacza nieruchomości - Ministra Obrony Narodowej, a nie do właścicieli, którzy nie mogą w pełni realizować prawa własności z uwagi na niewydanie nieruchomości przez MON. Zatem, decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] w związku niewydaniem od lat przedmiotowej nieruchomości nie nadaje się do wykonania przez osoby do których powyższa decyzja została skierowana. Strony nie mogą wykonać decyzji Ministra Obrony Narodowej także z tego powodu, iż na nieruchomości będącej ich własnością znajduje się baza wojskowa, na której jest między innymi lotnisko wojskowe. Teren ten jest terenem zamkniętym i dozorowanym, a osoby nieupoważnione nie mają na teren lotniska - wstępu. Ponadto, skarżący uznał, że właściciele nieruchomości nie mieli obowiązku zawierania jakiegokolwiek porozumienia, a tym bardziej nie mogli zawrzeć takiego porozumienia m.in. z uwagi na okoliczność, że nie dysponują przedmiotową nieruchomością, gdyż znajduje się ona w posiadaniu wojska. Brak takiego porozumienia również nie daje podstawy nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usunięcia przeszkody lotniczej. Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, że obowiązek usunięcia drzew stanowiących przeszkodę lotniczą winien zostać nałożony na podmiot władający nieruchomością, na której znajduje się przeszkoda lotnicza i to ten podmiot powinien ponieść wszystkie związane z tym koszty.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...]odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...]i poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zobowiązującej właścicieli działki nr [...], obręb [...] gm. [...] M. B. i J. Ś. oraz T. Ś. do usunięcia przeszkód (drzew), które nie są obiektami budowlanymi, a stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie podejścia do lądowania lotniska wojskowego [...].

Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...]i poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zobowiązującej właścicieli działki nr [...], obręb [...] gm. [...] M. B. i J.Ś. oraz T. Ś. do usunięcia przeszkód (drzew), które nie są obiektami budowlanymi, a stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie podejścia do lądowania lotniska wojskowego [...] - oparł na przesłance nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem, w ocenie skarżącego, kontrolowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz na przesłance z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ powyższe decyzje są niewykonalne.

Odnosząc się do wskazanych argumentów, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, aby ocena organu dokonana w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. była wadliwa, brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Jak już wyżej wskazano stwierdzenie nieważności decyzji jest to instytucja pozwalająca wyeliminować z obrotu prawnego decyzje obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanej decyzji Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył.

Dostrzec również należy, iż rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak przyjmuje się bowiem zgodnie w orzecznictwie i piśmiennictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Co istotne, w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla się, że to ta ostatnia przesłanka (skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja) winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia. Zauważa się bowiem, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Minister Obrony Narodowej orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. W konsekwencji, organ ten słuszne stwierdził, że weryfikowane decyzje nie są dotknięte wadą nieważności. Słusznie przy tym przyjął, że zarzuty kierowane pod adresem badanych decyzji, w toku postępowania przez skarżącego, nie wykazały kwalifikowanej wadliwości tych aktów.

I tak, Minister Obrony Narodowej uznał, że prawidłowo decyzją własną z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zobowiązał właścicieli działki nr [...], obręb [...] gm. [...] M. B. i J.Ś. oraz T.Ś. do usunięcia przeszkód (drzew), które nie są obiektami budowlanymi, a stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie podejścia do lądowania lotniska wojskowego [...], na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.).

Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy - Prawo lotnicze, w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska, wpisanego do rejestru lotnisk wojskowych, zarządzający lotniskiem wnioskuje do Ministra Obrony Narodowej o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania. W myśl art. 87 ust. 1 ww. ustawy, obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że przepis art. 82 ust. 1 pkt 7 Prawa lotniczego nie wskazuje adresata obowiązku usunięcia drzew, a jedynie stanowi podstawę do stwierdzenia, że określone obiekty naturalne stanowią przeszkodę lotniczą i wymagają usunięcia. Jednoznaczne wskazanie adresata obowiązku usunięcia drzew zostało zawarte w art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze, zgodnie z którym zabrania się sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze; obowiązek i koszt usunięcia tych drzew i krzewów obciąża właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego zawartym w skardze, że powyższy przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ właściciele nieruchomości nie zasadzili i nie uprawiali drzew na nieruchomości znajdującej się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, czy to obecni czy może poprzedni właściciele zasadzili i uprawiali drzewa, które zostały uznane za przeszkodę lotniczą, czy też drzewa te urosły w sposób niezależny od człowieka, zgodnie z prawami przyrody. To na właścicielu lub na podmiocie władającym nieruchomością ciąży obowiązek utrzymania nieruchomości w takim stanie, by obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie stanowiły zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych.

W rozpatrywanej sprawie organ zasadnie zatem stwierdził, że kontrolowana decyzja z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oraz decyzja nr [...] nie są obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem badane decyzje nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji w tej sprawie, polegającego na wydawaniu decyzji rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy, przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, wydaną w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1147/11).

W świetle powyższych rozważań ustalając, czy wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić należy, że wprawdzie Minister Obrony Narodowej nie powołał w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] września 2014 r. przepisu art. 87 ust. 7 Prawa lotniczego, jednak nie można uznać, że powyższa decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, skoro istnieje przepis prawa, tj. art. 87 ust. 7 Prawa lotniczego, który nakłada obowiązek i koszt usunięcia przeszkód lotniczych (drzew i krzewów) na właściciela lub innego posiadacza nieruchomości.

W ocenie Sądu, prawidłowo organ uznał M. B. i J. Ś oraz T. Ś. za podmioty, które mogą być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 7 lit. a w zw. z art. 87 ust. 7 Prawa lotniczego. W sprawie bezsporne jest, i skarżący również tego nie kwestionuje, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości (dz. ew. [...] obręb [...]) są M. B. i J. P.Ś. oraz T.Ś.. Minister Obrony Narodowej nie zaprzecza, że użytkuje sporną nieruchomość. Ponadto, w skardze skarżący podał, że obecnie toczy się postępowanie w Sądzie Okręgowym w [...] o przeniesienie własności nieruchomości za wynagrodzeniem na rzecz Skarbu Państwa (sygn. akt [...]).

W związku z powyższym organ zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja z dnia [...]września 2014 r. nr [...] oraz decyzja nr [...]nie są obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie stwierdził także, aby decyzja z dnia [...] września 2014 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej w tej kwestii przez skarżącego i uznał, że ocena przedstawiona w uzasadnieniach decyzji jest trafna i w pełni uzasadniona. Przypomnieć należy, iż organ w decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zobowiązał właścicieli działki nr [...], do usunięcia przeszkód, które nie są obiektami budowlanymi, a stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie podejścia do lądowania lotniska wojskowego O.. Zdaniem skarżącego decyzja jest niewykonalna, bowiem właściciele nieruchomości nie są w posiadaniu przedmiotowej działki i tym samym nie mogą wykonać nałożonego na nich ww. decyzją obowiązku.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2011 r. sygn. II GSK 1089/10: "Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie, przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie stanowią o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją."

"Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 kpa oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie wydania decyzji, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. [...] Jedynie w przypadku trwałego pozbawienia strony możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku zostanie spełniona przesłanka nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 kpa." - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II GSK 686/09.

Zatem, co do zasady można zgodzić się ze skarżącym, iż niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć charakter faktyczny, niemniej w ocenie Sądu sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Sąd podziela stanowisko organu, że brak fizycznego posiadania nieruchomości nie pozbawia właścicieli władztwa nad nią, w tym rozporządzania nią, a w konsekwencji również wykonania badanej decyzji. Właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zostali pozbawieni prawa własności nieruchomości i jak zasadnie wskazał organ na podstawie decyzji administracyjnej, będą uprawnieni do wejścia na nieruchomość i dokonania wycinki drzew. Ponadto, wykonanie kontrolowanych decyzji jest możliwe przez zawarcie porozumienia, na mocy, którego organ uzyska legitymację do dokonania wycięcia drzewostanu i jego ewentualnego zagospodarowania. Z akt sprawy wynika, że takie porozumienie zostało przez organ przedstawione stronom, w tym i skarżącemu. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] wielokrotnie występował do właścicieli z propozycją zawarcia porozumienia, na mocy którego upoważnią oni stronę wojskową do wykonania czynności usunięcia przeszkody lotniczej, na koszt resortu obrony narodowej. W porozumieniu tym organ podał, że usunięcie drzew realizowane będzie przez specjalistyczną firmę, za zgodą właścicieli nieruchomości oraz z zastosowaniem niezbędnego sprzętu technicznego. Drewno z wycinki zostanie komisyjnie opomiarowane z udziałem właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz przekazane protokolarnie na terenie przedmiotowej nieruchomości, a następnie zostanie przewiezione na odległość nie większą niż 1 km od miejsca realizacji wycinki i złożone we wskazane miejsce uzgodnione przez właścicieli.

Z powyższego wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, że kontrolowana decyzja z dnia [...] września 2014 r. nr [...] jest faktycznie, jak i prawnie wykonalna.

Sąd raz jeszcze podkreśla, że nie stanowią powodu niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07, Lex 484998). Ponadto, przyjmuje się, że ocena niewykonalności decyzji powinna wynikać nie tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dniu wydania decyzji, ale także powinna uwzględniać faktyczny brak możliwości wykonania decyzji po jej wydaniu. Wystąpienie omawianej przesłanki nieważności jest uwarunkowane nierealnością wykonania decyzji również w przyszłości.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że kontrolowanym decyzjom nie można postawić zarzutu, iż są one dotknięte kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność wskazywana przez skarżącego, że nie ma ona możliwości faktycznego władania nieruchomością, nie może stanowić o niewykonalności decyzji, w szczególności, gdy organ przedstawił możliwość zawarcia porozumienia i wykonania decyzji na koszt strony wojskowej lub dopuszcza wykonanie tej decyzji przez strony, w tym skarżącego.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela ocenę w niej wyrażoną i zgadza się z Ministrem Obrony Narodowej, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto kontrolowane decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty podniesione w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.