Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 753/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 106 par. 5, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. B. – R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 31 lipca 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej O. B. – R. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 października 2001 r. O. B. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w B. dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego składającego się z budynku gospodarczego, magazynowego, stodoły i budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2002 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 39, art. 40, art. 41 ust 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puck, zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/14/93 Rady Gminy Puck z dnia 29 czerwca 1993 r. ( Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 19, poz. 110) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania O. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 19 maja 2003 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium podkreśliło, że zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy.

W dniu 13 listopada 2003 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 1 ust 2, art. 39, art. 40, 41 ust 1, art. 42 i art. 46 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Puck, zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/14/93 Rady Gminy Puck z dnia 29 czerwca 1993 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Organ wskazał, że przedmiotowa działka jest położona na terenach użytków rolnych. Jest to teren nadbrzeżny Zatoki Puckiej, położony w obrębie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, znajdujący się pod ochroną ekologiczną Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody oraz pod ochroną archeologiczną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w planowanej strefie rezerwatów kulturowych, w strefie ochronnej klifu morskiego. Ponadto organ wskazał na § 3 rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 27 z 1994 r., poz. 139) zakazujący lokalizacji na terenach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego określonych inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania O. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 7 maja 2004 r. uchyliło powyższą decyzje oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy wyjaśniając, że z dniem 1 stycznia 2004 r. stracił moc obowiązujący poprzednio na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Kolegium nie mogło ocenić czy planowana inwestycja jest zgodna z planem. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt powinien ponownie rozpoznać wniosek O. B., stosując do jego rozpatrzenia przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. regulujące tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu.

Decyzją z dnia 31 lipca 2007 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 1 ust 2, art. 39 ust 1, art. 40 ust 1-3, art. 42, 44 ust 1 i 2 oraz art. 46 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił O. B. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie organu I instancji proponowany sposób zagospodarowania terenu jest sprzeczny z przepisami obowiązującego prawa. Teren działki nr [...] położonej w miejscowości B., znajduje się na terenie otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r. (Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 59, poz.294) zmieniającego rozporządzenie Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Gd. Nr 27, poz.139), w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Przepis § 3 ust.1 pkt.7 lit. e) w/w rozporządzenia zabrania lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu. Teren działki nr [...] w całości znajduje się w strefie 200-metrowej od krawędzi klifu. Ponadto

§ 4 ust. 2 rozporządzenia nakłada obowiązek na organy administracji publicznej do dążenia do koncentracji nowej zabudowy w obrębie istniejących wsi. Wnioskowany teren pod zainwestowanie zlokalizowany jest w znacznej odległości od istniejącej zabudowy wsi B., wobec tego lokalizacja zabudowy na tym terenie naruszyłaby przepisy rozporządzenia. Ponadto przedmiotowa inwestycja naruszyłaby przepisy art. 47a ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, który zabrania wznoszenia w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych krajobrazowych punktów widokowych lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych, naruszających te walory oraz określa, że walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody. Teren działki znajduje się w obszarze ochrony archeologicznej, gdzie znajduje się cmentarzysko grobów skrzynkowych wpisane do rejestru zabytków. Organ powołał się także na szereg negatywnych opinii dotyczących przedmiotowej inwestycji wydanych przez różne instytucje. Ponadto Wójt Gminy wskazał, że z pisma Urzędu Morskiego z dnia 3 sierpnia 2004 r. wynika, że zabudowa na brzegach klifowych jest ograniczona z uwagi na zachowanie walorów przyrodniczych, oraz że działka nr [...] znajduje się w całości w nadmorskim pasie technicznym i przylega do górnej krawędzi klifu, który podlega ochronie prawnej.

Po rozpatrzeniu odwołania O. B. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że co prawda organ pierwszej instancji powołał nieobowiązujące już w dacie wydania decyzji rozporządzenie Wojewody Gdańskiego, jednakże nie miało to istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Analogiczne przepisy znalazły się bowiem w rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego Nr 55/2006 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Organ podzielił również zarzuty odwołania dotyczące kwestii błędnego wskazania przez organ pierwszej instancji naruszeń prawa, które były podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a które mogłyby być ewentualna podstawą rozpatrywania w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę. Kolegium uznało jednak, że i te naruszenia nie miały istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

O. B. wniosła skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając, naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. polegające na braku ustosunkowania się w części dotyczącej uzasadnienia prawnego do zarzutów związanych z wygaśnięciem mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego w postaci Rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 11/98 z dnia 3 września 1998 z dniem 1 lutego 2001 r. oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) polegające na zastosowaniu wbrew wyraźnej dyspozycji tego przepisu do sprawy wszczętej na skutek wniosku z dnia 24 października 2001 r. nowych przepisów dotyczących ochrony przyrody, obowiązujących na mocy Rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 roku w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie ponawiając argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 137/08, oddalił skargę O. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja, pomimo niepełnego uzasadnienia, nie narusza prawa.

Odnosząc się do głównego zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego stanu prawnego, w oparciu o który powinien wydać decyzję organ odwoławczy, Sąd wskazał, iż taka decyzja powinna zostać wydana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ, a nie w dacie złożenia przez skarżącą wniosku wszczynającego postępowanie. Sąd podkreślił, że celem postępowania administracyjnego nie jest badanie, czy w przeszłości, w określonym dniu była możliwość wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz wyłącznie to, czy inwestor ubiegający się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy może, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zrealizować to zamierzenie. Rozpoznając sprawę, organ jest przy tym zobowiązany uwzględnić przepisy przejściowe, które wskazują jakie uregulowania uchylonych już aktów normatywnych nadal obowiązują w danym stanie faktycznym.

Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie przy ponownym rozpatrywaniu wniosku złożonego przez skarżącą w październiku 2001 r. należało mieć na uwadze przepis art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe i takie też przepisy organy administracji obydwu instancji przyjęły jako podstawę prawną zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia. Sąd wskazał na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 25 maja 2007 r. (II OSK 164/07, Lex 334281), iż pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym . Nie mogą być one rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji podkreślił, że obowiązująca w dacie złożenia wniosku ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 42 jednoznacznie stanowiła, że oprócz innych wymagań decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna jednoznacznie określać warunki wynikające z przepisów szczególnych. W stanie faktycznym tej sprawy takimi przepisami były regulacje dotyczące ochrony przyrody oraz ochrony zabytków.

Sąd wskazał, iż w dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie obowiązywało rozporządzenie Nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r. zmieniające rozporządzenie Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń wydane na podstawie art. 24 ust 4 i 5 oraz art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.). Przepisy tego rozporządzenia dla przedmiotowego terenu ustanawiały zakaz lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisk do już istniejących, w uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku oraz zakaz lokalizowania nowych budynków w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, iż przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 11/98 z 1998 r. utraciły moc na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 21). Powołując się na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 667/06, LEX nr 281923) wyjaśnił, iż przepis art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody należy rozumieć jako przepis szczególny, który wyłącza zastosowanie do form ochrony przyrody, o których mowa w tym przepisie, tj. parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, pomników przyrody klauzuli intertemporalnej zawartej w art. 11 tej ustawy. Sąd wskazał ponadto, iż rozporządzenie Nr 11/98 nie utraciło również mocy na podstawie powoływanego przez stronę skarżącą art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Sąd wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r. (II OSK 164/07, Lex 334281), że przepis ten ma zastosowanie do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach i nie można go stosować w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Sądu, kwestia jakie przepisy dotyczące ochrony przyrody na terenie planowanej inwestycji obowiązywały w dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie nie miała jednak znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało już bowiem rozporządzenie Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego

z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W § 3 tego rozporządzenia wprowadzono zakazy: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. W ocenie Sądu, właśnie ten przepis ma zastosowanie do stanu faktycznego tej sprawy, bowiem teren działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się w pasie o szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że ze stanowiska zajętego przez Muzeum Archeologiczne w piśmie z dnia 25 lipca 2003 r. jednoznacznie wynika, że teren, na którym znajdują się działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] położone B. jest objęty bezwzględną strefą ochrony archeologicznej, gdyż znajduje się tam cmentarzysko grobów skrzynkowych, które zostało wpisane do rejestru zabytków decyzją z 12 listopada 1984 r. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że przepisami szczególnymi, które powinny być uwzględnione przez organ rozpatrujący sprawę o ustalenie warunków zabudowy na terenie tych działek są przepisy ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Przepis art. 3 pkt 1 tej ustawy wskazuje, że zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Stosownie do art. 7 pkt 1 w/w ustawy formami ochrony zabytków są wpis do rejestru zabytków, natomiast art. 6 pkt 3 ppkt b ustawy stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki archeologiczne będące, w szczególności cmentarzyskami. Sąd wskazał ponadto, że stosownie do art. 36 ust 1 ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika jednoznacznie, iż na terenie, na którym położona jest przedmiotowa działka w żadnym przypadku nie może zostać zrealizowana jakakolwiek zabudowa. Jakkolwiek problem uzgodnień z opisanymi wyżej organami dotyczyłby bardziej kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, to nie można przyjąć, iż organ powinien wydać promesę takiego pozwolenia, jaką w istocie jest decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku, gdy pozwolenia na budowę nie mogłoby zostać wydane dla tego terenu. Przedmiotowa działka jest bowiem miejscem, chronionym przez szereg przepisów szczególnych przed jakąkolwiek możliwością zabudowy lub zmiany przeznaczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że wszystkie wskazane wyżej ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych potwierdzone zostały stanowiskami zajętymi w sprawie przez właściwe organy administracji, tj. Dyrektora Muzeum Archeologicznego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dyrektora Urzędu Morskiego, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Dyrektora Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Zdaniem Sądu I instancji, w toku postępowania w niniejszej sprawie organy administracji dopuściły się jednak naruszenia przepisu art. 106 k.p.a., dotyczącego konieczności i formy uzgadniania decyzji z innymi organami administracji poprzez wyrażenie opinii lub zgody, co powinno nastąpić w drodze postanowienia bądź decyzji, od której przysługuje stronom prawo wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, to naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, skoro działka inwestora znajduje się w całości w pasie ochronnym klifu morskiego o szerokości 200 m, którego jakąkolwiek zabudowę wykluczają wskazane wyżej przepisy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła O. B., podnosząc następujące zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i rozstrzygnięcie sprawy wszczętej na skutek wniosku z dnia 24 października 2001 r. - wbrew wyraźnej dyspozycji tego przepisu - w oparciu o nowe przepisy dotyczące ochrony przyrody, obowiązujące na mocy rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego,

- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 21) i w konsekwencji uznanie, iż wszystkie przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. zachowały moc obowiązującą, w tym wydane na podstawie uchylonego z dniem 1 lutego 2001 r. art. 37 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.) ograniczenia, zakazy i nakazy obowiązujące w parku krajobrazowym,

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 106 k.p.a. polegające na stwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organy administracji konieczności i formy uzgadniania decyzji z innymi organami poprzez wyrażenie opinii lub zgody w formie postanowienia lub decyzji, lecz uznanie, że owe naruszenia nie miały wpływu na wynik postępowania, podczas, gdy doprowadziły one do braku możliwości zakwestionowania przez skarżącą ustaleń, iż na terenie inwestycji nie może zostać zrealizowana jakakolwiek zabudowa.

Powołując się na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1665/08 uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, orzekając również o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że skarga kasacyjna była zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne były podniesione przez stronę zarzuty w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego tj. zarzut naruszenia art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 11 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny był natomiast sformułowany w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez uznanie, że brak uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwymi organami dokonanych w formie przewidzianej w art. 106 k.p.a. nie miał wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się m. in. po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 4) oraz dyrektorem właściwego urzędu morskiego, w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, ochronnego, morskich portów i przystani (pkt 5). Przepis art. 106 § 5 k.p.a. stanowi natomiast, iż zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji pismem z dnia 30 czerwca 2003 r. zwrócił się wprawdzie o wydanie opinii w sprawie możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji przez skarżącą m. in. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Dyrektora Urzędu Morskiego, jednak organy nie wyraziły swoich opinii w formie przewidzianej w art. 106 § 5 k.p.a., a więc w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organy te zajęły stanowiska odnośnie realizacji przedmiotowej inwestycji w formie pism, w związku z czym skarżąca została pozbawiona możliwości zakwestionowania tych opinii w drodze zażalenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to naruszenie przepisów postępowania, uznając jednak, że nie mogło ono mieć żadnego wpływu na treść decyzji, gdyż działka inwestora znajduje się w całości w 200 - metrowym pasie ochronnym klifu morskiego, którego jakąkolwiek zabudowę wykluczają przepisy rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Z twierdzeniem tym Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się. Podniósł, że organ odwoławczy ustalił, iż działka skarżącej nr [...] położona w miejscowości B. znajduje się w granicach otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Fakt ten potwierdziła również strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast jednoznacznie, iż działka skarżącej położona jest na terenie, na którym obowiązują zakazy, o których mowa w § 3 rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, a więc takie jak na terenie Parku, a nie jego otuliny. Ustalenia Sądu I instancji dotyczące położenia tej działki pozostają więc w sprzeczności z ustaleniami organu. Fakt położenia nieruchomości skarżącej w granicach Parku lub na terenie jego otuliny ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, gdyż przepisy rozporządzenia Nr 55/06 przewidują na terenie Parku określone zakazy dotyczące m. in. zabudowy nieruchomości, natomiast rozporządzenie to nie wprowadza żadnych ograniczeń na terenie otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Odmiennie kwestię tą regulowały przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. zmienionego rozporządzeniem Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r., które na terenie otulin parków krajobrazowych wprowadzały określone zakazy, ograniczenia i obowiązki (§ 4 rozporządzenia Nr 5/94). Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd I instancji powinien więc dokonać ustaleń czy działka, na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja znajduje się w granicach Parku określonych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, czy też na terenie otuliny Parku, której granice wyznaczono w załączniku Nr 2 do tego rozporządzenia. W przypadku stwierdzenia, iż nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie otuliny Parku, którego nie dotyczą zakazy określone w § 3 rozporządzenia istotne znaczenie będzie miało uzgodnienie planowanej inwestycji z organami, o których mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że podstawą wydania decyzji administracyjnej jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania. Opinie Dyrektora Muzeum Archeologicznego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dyrektora Urzędu Morskiego, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i Dyrektora Nadmorskiego Parku Krajobrazowego zostały wydane w drugiej połowie 2003 r., a więc ponad cztery lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przez tak długi okres czasu wielokrotnie zmieniały się przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które miały zastosowanie w tej sprawie, w tym przepisy prawa miejscowego, w związku z czym stanowiska wskazanych organów i podmiotów, na które powołał się Sąd I instancji są już częściowo nieaktualne. Wydanie więc zaskarżonej decyzji w oparciu o opinie innych organów wydane na podstawie nieobowiązujących już w dacie wydania decyzji przepisów prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 137/08. Kwestia ta ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta i wskazania co do dalszego postępowania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą.

Wskazać w tym miejscu należy, iż przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem.

Podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej wyroku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji wydały bowiem decyzje z naruszeniem art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), zgodnie z którymi decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się m. in. po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 4) oraz dyrektorem właściwego urzędu morskiego, w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, ochronnego, morskich portów i przystani (pkt 5). Przepis art. 106 § 5 k.p.a. stanowi natomiast, iż zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Powtórzyć pozostaje w tym miejscu za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji pismem z dnia 30 czerwca 2003 r. zwrócił się wprawdzie o wydanie opinii w sprawie możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji przez skarżącą m. in. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Dyrektora Urzędu Morskiego, jednak organy nie wyraziły swoich opinii w formie przewidzianej w art. 106 § 5 k.p.a., a więc w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organy te zajęły stanowiska odnośnie realizacji przedmiotowej inwestycji w formie pism, w związku z czym skarżąca została pozbawiona możliwości zakwestionowania tych opinii w drodze zażalenia. Okoliczność ta ma zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Ponadto podnieść należy, że mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego wprowadzają zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 metrów od krawędzi brzegów na terenie Parku, natomiast rozporządzenie to nie wprowadza żadnych ograniczeń na terenie jego otuliny. Organ odwoławczy ustalił, iż działka skarżącej nr [...] położona w miejscowości B. znajduje się w granicach otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, jednak z akt administracyjnych nie wynika, na jakiej podstawie ustalenie to zostało poczynione. Stanowi to o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., albowiem nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przedmiotowej sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, iż stan rozpoznawanej sprawy nie został należycie wyjaśniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pominięcie ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej budzić musi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustalonego stanu faktycznego sprawy trafności rozstrzygnięcia, a w efekcie co do prawidłowości rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy, a następnie podda go ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, mając przy tym na względzie wskazania określonych w niniejszym wyroku jak i orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1665/08. Organy administracji dokonają ustaleń czy działka, na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja znajduje się w granicach Parku określonych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, czy też na terenie otuliny Parku, której granice wyznaczono w załączniku Nr 2 do tego rozporządzenia. W przypadku stwierdzenia, iż nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie otuliny Parku, którego nie dotyczą zakazy określone w § 3 rozporządzenia istotne znaczenie będzie miało uzgodnienie planowanej inwestycji z organami, o których mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organy winny mieć na uwadze, że opinie Dyrektora Muzeum Archeologicznego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Dyrektora Urzędu Morskiego, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i Dyrektora Nadmorskiego Parku Krajobrazowego zostały wydane w drugiej połowie 2003 r., a więc ponad cztery lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przez tak długi okres czasu wielokrotnie zmieniały się przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które miały zastosowanie w tej sprawie, w tym przepisy prawa miejscowego, w związku z czym stanowiska wskazanych organów i podmiotów, na które powołał się Sąd I instancji są już częściowo nieaktualne, zatem organy rozważą konieczność uzyskania, w wymaganej formie, opinii aktualnych na dzień rozpatrywania sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .