Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 790/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2022r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WWINB") decyzją z dnia 12 września 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...], znak: [...], którą organ odmówił Gminie W. zamiany decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2017 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nakazującej Gminie W. wykonanie zaleceń dotyczących szeregu garaży zlokalizowanych w W. przy ul. [...], na I działkach nr geodezyjny [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: "PINB") w dniu 11 kwietnia 2017 r., wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą nakazał Gminie W. wykonanie zaleceń dotyczących szeregu garaży zlokalizowanych w W. przy ul. [...], na działkach nr geodezyjny [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wskazanych w ekspertyzie z inwentaryzacja budowlaną, sporządzonej przez inż. B. D.. Jednocześnie w decyzji powyższej organ powiatowy wskazał iż po wykonaniu nałożonych obowiązków Gmina jest zobowiązana do wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego samowolnie szeregu garaży zlokalizowanych w W. przy ul. [...].

Pismem z dnia 30 września 2020 r., PINB wezwał G. W. do wykonania nakazu wynikającego z decyzji PINB z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr [...], a wezwanie powyższe zostało powtórzone pismem z dnia 17 grudnia 2020 r.

W dniu 22 stycznia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo G. W. z dnia 19 stycznia 2021 r., znak: [...], informujące o terminie wykonania zaleceń w III kwartale 2021 r.

Kolejnym pismem z dnia 16 maja 2022 r. Gmina W. wystąpiła z prośbą o zmianę decyzji ostatecznej wydanej w dniu 11 kwietnia 2017 r.

PINB pismem z dnia 23 maja 2022 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej PINB nr [...] z dnia 11 kwietnia 2017 r., a następnie decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r., znak: [...], nr [...], odmówił Gminie W. zmiany decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2017 r.

Odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła Gmina W. , podaniem z dnia 01 lipca 2022 r.

Rozpoznając wniesione odwołanie organ II instancji przytoczył treść art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a.") oraz wskazał, że decyzja z dnia 11 kwietnia 2017 r. jest ostateczna. W jego ocenie jest to również decyzja, mocą której strona prawo, przy czym została ona wydana w oparciu o art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo odmówił zmiany decyzji ostatecznej. Samo żądanie przez Gminę by w pkt. 1 decyzji nr [...] z dnia 11 kwietnia 2017 r. PINB dokonał wprowadzenia dodatkowego zapisu tj. dopuszcza się możliwość wyłączenia z powyższych obowiązków pojedynczych boksów zlokalizowanych na działkach oznaczonych nr geodezyjnym [...], [...], [...] pojedynczo łub łącznie" oraz zastąpienie w pkt. 2 decyzji dotychczasowego brzmienia następującą treścią "Po wykonaniu obowiązku ujętego w pkt 1 niniejszej decyzji nakładam na Gminę W. ul. [...], [...] W. obowiązek wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie boksów garażowych samodzielnie wybudowanych zlokalizowanych w W. przy ul [...], na działkach nr geodezyjny [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] łącznie lub z pominięciem boksów zlokalizowanych na działkach oznaczonych nr geodezyjnym [...], [...], [...]", mogłoby spowodować, iż decyzja z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr [...], byłaby niewykonalna lub służyłaby obejściu prawa. Proponowane żądanie zmiany decyzji warunkuje legalizację istniejącego obiektu budowlanego - tym samym mogłoby to spowodować, iż część budynku zostałaby zalegalizowana, a część nie.

WINB podkreślił, że Gmina W. wskazuje, iż zwróciła się do użytkowników poszczególnych boksów garażowych o przeprowadzenie prac remontowych zgodnie z decyzją PINB nr [...] z dnia 11 kwietnia 2017 r., jednakże cześć użytkowników nie zadeklarowała wykonania zalecanych prac remontowych. Z akt sprawy organu I instancji wynika, że właścicielem obiektu budowlanego położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jest Gmina W., zatem to na właścicielu ciąży obowiązek wykonania stosownego nakazu, natomiast wszelkie kwestie związane z użytkowaniem poszczególnych boksów przez najemców, dzierżawców czy użytkowników są kwestiami które Gmina winna rozwiązywać z użytkownikami poszczególnych boksów garażowych m.in. kwestie związane z remontem czy poczynionymi nakładami finansowymi.

Na marginesie WWINB wskazał że ustawodawca w art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.; dalej: k.c.) uregulował kwestię zgodny zastępczej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina W. podnosząc zarzut naruszenia art.155 K.p.a. polegające na odmowie zmiany ostatecznej decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej pomimo ziszczenia się wszystkich przesłanek na dokonanie takiej zmiany oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że obiekty objęte nakazem wykonania robót budowlanych nie stanowiły w całości jej majątku gminy, a co za tym idzie nie była ona i nie jest inwestorem części boksów garażowych. Z uwagi na powyższe Gmina wystąpiła do poszczególnych właścicieli - inwestorów boksów garażowych (osób, które poczyniły nakłady w postaci budowy garaży posadowionych co wymaga podkreślenia na gruncie gminnym) o przeprowadzenie prac remontowych zgodnie z treścią decyzji organu nadzoru budowlanego w celu późniejszej możliwości ich legalizacji. Pomimo skutecznego doręczenie informacji część użytkowników nie deklaruje wykonania zalecanych prac remontowych.

W związku z powyższym Gmina pismem dnia 14 grudnia 2021 r. zwróciła się do PINB w P. z zapytaniem czy w przypadku przedstawienia ekspertyzy, która potwierdzi możliwość dokonania rozbiórki wybranych boksów bez naruszenia pozostałych możliwa będzie zmiana decyzji PINB z dnia 11 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi PINB poinformował Gminę, iż decyzja ostateczna może zostać zmieniona lub uchylona na podstawie art. 155 K.p.a. W konsekwencji pozytywnej wstępnej opinii skarżąca zleciła przeprowadzenie ekspertyzy, która potwierdziła możliwość dokonania rozbiórki boksów garażowych lokalizowanych na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...] i [...], jednakże organy nadzoru budowlanego odmówiły wydania decyzji o zmianie decyzji.

Zdaniem Gminy w wydanych rozstrzygnięciach organy nadzoru budowlanego nie wskazały przepisu prawa materialnego, który przemawiałby za uzasadnieniem wskazanym w treści decyzji odmownej. Jest to o tyle istotne, że to właśnie przestrzeganie przepisów i ładu budowlanego było powodem wystąpienia przez Gminę W. z wnioskiem o legalizację samowoli budowlanej. Z przyczyn niezależnych od Gminy nie wszystkie zalecenie mogą zostać wykonane dlatego też spełniając wymogi art. 155 K.p.a. oraz wskazując na ważny interes społeczny innych użytkowników, którzy zadeklarowali przeprowadzenie prac remontowych zmiana powyższa była niezbędna, tym bardziej, że Gmina nie była inwestorem wszystkich obiektów budowlanych.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności - przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie jest opisana powyżej decyzja WWINB, który utrzymał w mocy decyzję PINB w P. z dnia 15 czerwca 2022 r. o odmowie zamiany decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2017 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., a nakazującej Gminie W. wykonanie zaleceń dotyczących szeregu garaży zlokalizowanych w W. przy ul. [...], na I działkach nr geodezyjny [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jak wskazuje analiza akt sprawy istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przedmiotowej sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 155 K.p.a.

Przepis art. 155 K.p.a. ustanawia trzy przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, by można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja, która tworzy prawa nabyte dla stron postępowania; strony wyrażają zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, a ponadto, za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony.

Pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej, o którym jest mowa w ww. przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 917/96). Pojęcie to należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04, Baza NSA). W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, MoP 2003, Kr 14 s. 627; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 90).

Orzekające w sprawie organy właściwie uznały, że skoro ostateczna decyzja z dnia 11 kwietnia 2017 r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., nakładała na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, to w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Niemniej obligatoryjną przesłanką umożliwiającą uchylenie lub zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej, jest zgoda strony oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, który przemawia za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., może mieć miejsce, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.

W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 K.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie art. 155 K.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. W razie gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11, Baza NSA).

Decyzja nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych wydana na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ma charakter związany, ponieważ w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej, gdy wystąpiły określone tym przepisem przesłanki umożliwiające legalizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji określonej w powyższym przepisie. Należy zatem uznać, że organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola strony, czy też jej zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca.

Co więcej, zauważyć należy, że stanowisko dotyczące stosowania art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji nakazujących wykonanie rozbiórki lub wykonania określonych robót budowlanych w ramach postępowania legalizacyjnego jest ukształtowanie i wskazuje, że decyzja powyższe, jako decyzje związane, nie mogą zmieniane na podstawie powyższego przepisu. Są to bowiem decyzje związane, a ich zmiana mogłaby prowadzić do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1539/97, 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05, 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 352/06, 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 292/09, 9 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 258/10, 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1685/10, 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 301/11, dnia 19 października 2012 r. sygn. akt 1153/11, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1689/11, 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 813/14).

Finalnie wskazać należy, że zastosowanie procedury przewidzianej w art. 155 K.p.a. nie może służyć umożliwieniu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją, a uczynienie zadość wnioskowi Gminy, niewątpliwie wywołałoby ten skutek, gdyż zobligowałoby organ do dokonania oceny, czy możliwa jest rozbiórka części samowolnie wybudowanych garaży.

Mając powyższe na względzie uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a wniesiona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.