Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 603/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 w zw. z art. 134 par. 1 w zw. art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. b w zw. z art. 145 par.1 lit. b w zw. z art. 145 par. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2126/16 w sprawie ze skargi B. P. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2126/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi B. P. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 13 grudnia 2010 r. firma "[...]" z/s w [...] (inwestor, Spółka) wystąpiła do Starosty Ostrowskiego o udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z myjnią samochodową na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w miejscowości [...], przedkładając dokumentację projektową.

Starosta Ostrowski decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] w [...] pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych (kat. XX) z myjnią samochodową na działkach nr ew. [...],[...] i [...] w [...].

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. P. i B. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję Starosty Ostrowskiego z dnia [...] lutego 2014 r.

Sąd wojewódzki przywołał argumentację zawartą w decyzji organu odwoławczego, z której wynikało, że zostały wykonane obowiązki nałożone na inwestora na mocy art. 35 ust. 1 uPb. Stację paliw z myjnią samochodową zaprojektowano zgodnie z decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Ponadto dokumentacja projektowa wykonana została zgodnie z decyzją z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto projekt budowlany opracowano zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, jest on kompletny, posiada wymagane opinie, został wykonany i sprawdzony przez uprawnione osoby.

Organ odwoławczy wywodził ponadto, że o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy uchybiono przepisom lub normom obowiązującym w budownictwie. Ocena czy inwestycja nie narusza praw osób trzecich, należy do organów architektoniczno-budowlanych, pod kontrolą sądów administracyjnych. Właściciel nieruchomości sąsiedniej nie może, nie wyrażając zgody na jej realizację, skutecznie przesądzić o negatywnym rozstrzygnięciu. Zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ust. 4 uPb organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdy inwestor spełnił wymagania przewidziane prawem, co miało mieć miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyli B. P. i J. P. podnosząc, że inwestycja w tej lokalizacji będzie naruszać prawa osób trzecich. Decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. wskazuje zamieszkiwaną przez nich działkę nr [...] jako położoną w obszarze oddziaływania inwestycji. Inwestycja będzie zlokalizowana kilka metrów od granicy działki skarżących, nie jest zatem możliwe, by obszar oddziaływania inwestycji emitującej zanieczyszczenia, spaliny, hałas, zamykał się na działce inwestycyjnej.

Dodatkowo skarżący wskazali, że przed WSA w Warszawie toczy się sprawa ze skargi na decyzję SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ww. stacji paliw.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 21 listopada 2014 r. zawiesił postępowanie sądowe wskazując na sprawę o sygn. akt IV SA/Wa 1880/13 dot. skargi na decyzję SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 1880/13 WSA w Warszawie uchylił ww. decyzje. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że na powyższy wyrok została wniesiona skarga kasacyjna, a sprawę przekazano do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd wojewódzki uznał – mając na uwadze, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb wydanie pozwolenia na budowę jest uzależnione od zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m. in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – że konsekwencją oddalenia skargi kasacyjnej na ww. wyrok będzie powstanie przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie IV SA/Wa 1880/13 ma zatem wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W dniu 13 września 2016 r. wobec ustania przyczyny zawieszenia, sąd ten podjął zawieszone postępowanie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2015 r., II OSK 2435/14, uchylił wyrok IV SA/Wa 1880/13. W konsekwencji powyższego wyroku kasacyjnego WSA w Warszawie orzekał w sprawie legalności ustalenia warunków zabudowy ponownie wyrokiem z dnia 25 marca 2016 r., IV SA/Wa 126/16. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wyrokiem tym sąd wojewódzki uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – stacji paliw płynnych, stacji auto gazu i myjni na działkach nr [...],[...],[...]. W dniu wydania przez ten sąd wyroku w sprawie IV SA/Wa 2126/16, wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 126/16 był wyrokiem prawomocnym.

W oparciu o wskazane wyżej, a uchylone przez WSA w Warszawie decyzje wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostały wydane decyzje kontrolowane w niniejszej sprawie, to jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ostrowskiego z dnia [...] lutego 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych (kat. XX) z myjnią samochodową na ww. działkach.

Tak więc w dacie wydania wyroku IV SA/Wa 2126/16, zdaniem sądu pierwszej instancji, zachodziła przesłanka dająca podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., to zaś obligować miało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skargą kasacyjną [...], reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa (aktualny t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegającego na "nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, braku odniesienia się do całokształtu okoliczności sprawy i niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia co uniemożliwia dokonanie jego oceny w ramach kontroli instancyjnej";

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez "błędne przyjęcie, że stwierdzenie zaistnienia każdej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, niezależnie od faktu czy przesłanka ta ma charakter naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa oraz niezależnie od faktu jej istnienia w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji, mimo iż w czasie wydawania ich były zgodne z prawem i nie istniały żadne uzasadnione podstawy do ich uchylenia".

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Nadto, na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa wniesiono o zasądzenie solidarnie od skarżących B. i J.P. na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W ocenie inwestora WSA w Warszawie wydał zaskarżone orzeczenie z przekroczeniem granic sprawy. Nie dokonał bowiem badania legalności zaskarżonej decyzji wg stanu na dzień jej wydania, a swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na przesłance, która powstała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Co więcej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnej oceny samej decyzji, czy postępowania odwoławczego przeprowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i J. P., sporządzonej przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, wniesiono o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

W piśmie z dnia 22 lutego 2017 r. pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki załączono decyzję SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., wydaną w sprawie o sygn. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W przedmiotowej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowiły dwa zarzuty naruszenia prawa procesowego.

A. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegającego na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, braku odniesienia się do całokształtu okoliczności sprawy i niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia co – zdaniem skarżącej kasacyjnie – uniemożliwiać ma dokonanie jego oceny w ramach kontroli instancyjnej.

Przepis art. 134 § 1 Ppsa określa, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To ostatnie zastrzeżenie odnosi się do skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego, co przedmiotowej sprawy nie dotyczy. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów procesowych nie wskazano – zdaniem Sądu – aby w jakikolwiek sposób sąd wojewódzki miał dopuścić się naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa uwzględniając skargę, której przedmiotem była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ta właśnie decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ostrowskiego wydaną w I instancji administracyjnej, wyznaczała granice sprawy sądowoadministracyjnej, skoro objęto ją skargą B. P. i J. P. Skoro zaś wyraźnie w cyt. przepisie wskazuje się, że sąd nie jest związany zarzutami skargi, to jej uwzględnienie może nastąpić także z powodu innych naruszeń prawa, nic wskazane w samej skardze. Z tych względów wywodzenie, że WSA w Warszawie nie odniósł się do innych zarzutów, które w skardze sądowoadministracyjnej zostały podniesione, nie może mieć znaczenia, z punktu widzenia oceny zasadniczych przyczyn uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa.

Zgodnie zaś z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, choć nie jest zbyt obszerne, to spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Warszawie. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki poprawnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się ani z ustaleniami, ani z oceną sądu pierwszej instancji nie można skutecznie wywodzić o nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie polemizuje z motywami skarżonego wyroku, podnosząc iż sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że podziela on stanowisko doktryny, zgodnie z którym każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Tym samym – zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki – zaniechano natomiast odniesienia się do argumentów zawartych w skardze i nie przedstawiono oceny zaskarżonej decyzji w ich kontekście. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że strona nie precyzuje o jakie dokładnie argumenty skargi chodzi, co do których sąd wojewódzki miał się nie odnieść. Takie wywody skarżącej kasacyjnie Spółki są tym bardziej niezrozumiałe z uwagi na fakt, iż skargę do WSA w Warszawie w niniejszej sprawie wnieśli B. P. i J. P., a nie skarżąca kasacyjnie [...], mająca sprzeczne wobec skarżących interesy w sprawie. Brak odniesienia się przez WSA w Warszawie do poszczególnych zarzutów skargi mógłby stanowić ewentualną podstawę do podniesienia stosownego zarzutu przez uczestników niniejszego postępowania, gdyby zdecydowali się oni zaskarżyć wyrok sądu pierwszej instancji, czego jednak nie uczynili. Wskazać również należy, że sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi naruszenie art. 141 § 4 Ppsa przesądzające o skuteczności skargi kasacyjnej tylko w takiej sytuacji, gdyby taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Jeśli idzie o przepis art. 3 § 1 Ppsa, to ma on jedynie charakter ustrojowy, skoro wynika z niego, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Sąd administracyjny dopuściłby się naruszenia przepisu art. 3 § 1 Ppsa, gdyby przedmiotem swojej działalności uczynił coś innego niż "działalność administracji publicznej", względnie zastosował środek nie określony w przepisach Ppsa. Uwzględniając skargę w niniejszej sprawie nie uchybiono temu przepisowi.

B. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że stwierdzenie zaistnienia każdej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, niezależnie od faktu czy przesłanka ta ma charakter naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa oraz niezależnie od faktu jej istnienia w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji, mimo iż w czasie wydawania miały one – zdaniem Spółki – być zgodne z prawem i nie istniały żadne uzasadnione podstawy do ich uchylenia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, a co za tym idzie również sądu pierwszej instancji, według którego, każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, pkt 15 do art. 145; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 564; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiwsa 2006/2/39).

Do uchylenia decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, może dojść w wyniku wyroku sądu administracyjnego. Należy jednak zauważyć, że wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który jest nieprawomocny, nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, pkt 1 do art. 152). Tak więc w przypadku uchylenia decyzji wyrokiem sądu administracyjnego, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wchodzi w grę po uprawomocnieniu się tego wyroku.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem wyrokiem z dnia 25 marca 2016 r., IV SA/Wa 126/16, który stał się prawomocny, WSA w Warszawie uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powołany wyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2016 r. został wydany w konsekwencji uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2015 r., II OSK 2435/14 wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 1880/13.

Przenosząc to na grunt przepisów Ppsa, stwierdzić należy, że w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, zaistniała sytuacja określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, tj. wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Bezspornym jest, że zaskarżona do WSA w Warszawie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w oparciu, jak to stanowi art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2013 r., która została następnie prawomocnym wyrokiem sądu uchylona. Wobec tego, rozpoznając niniejszą sprawę, sąd pierwszej instancji był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. W każdym bowiem innym przypadku, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy, sąd wojewódzki zobowiązany jest ocenić stopień naruszenia prawa – czy to materialnego czy procesowego – i w zależności od tego, czy naruszenie takie miało wpływ na wynik sprawy (prawo materialne), czy też mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (prawo procesowe), zaskarżone orzeczenie administracyjne uchyla. W sytuacji natomiast zaistnienia przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania, która to sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. b Ppsa sąd zaskarżone orzeczenie musi zawsze uchylić (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., I OSK 6/10, LEX nr 595436).

Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie zatem uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania. Do uwzględnienia skargi nie było konieczne ustalenie, aby stwierdzone przez sąd naruszenie prawa było następstwem działania lub zaniechania organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, skoro odnosiła się do obszaru nie objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opierała się na uprzednio wydanej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę była zatem tzw. decyzją zależną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wedle cyt. przepisu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję (podkr. Sądu) lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jak wskazywano w orzecznictwie, językowy sens pojęcia "w oparciu" można scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz/stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie, czy wręcz merytorycznie umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w ww. przepisie należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniami sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., II GSK 156/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca kasacyjnie Spółka nie negując okoliczności uchylenia decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy przez WSA w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 126/16, eksponuje jednakowoż, że nastąpiło to już po dacie wydania pozwolenia na budowę, zaś w dacie orzekania przez Starostę Ostrowskiego w obrocie prawnym pozostawała decyzja o warunkach zabudowy. Z tych względów Spółka podkreśla, iż obowiązkiem sądu było dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zgadzając się co do reguły z wywodem prezentowanym w skardze kasacyjnej odnośnie daty, na którą zasadniczo bada się legalność przedmiotu skargi – przyjdzie jednak uznać, że zaskarżony wyrok sądu wojewódzkiego był trafny.

Dodatkowo i obszernie wywodzi się w skardze kasacyjnej, że sądy administracyjne wskazywać miały, że zasadne byłoby dokonanie podziału przesłanek wznowienia postępowania na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa", jak i na takie, którym nie da się przypisać tej cechy. W konsekwencji tego wywodu wyłuszczono, iż w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. takiej cechy przypisywać nie można. Argumentację w tym względzie wspierano powołując się na stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I FSK 306/05.

D. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela wskazanego wyżej stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, natomiast przychyla się do argumentacji zaprezentowanej odnośnie do wspomnianego zagadnienia w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 kwietnia 2012 r., II OSK 815/11 oraz 18 kwietnia 2012 r., II OSK 923/11 (CBOSA.nsa.orzeczenia.gov.pl). W uzasadnieniach tych orzeczeń wskazano, że stanowisko takie, jak przedstawione przez autora aktualnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, jest obecne w literaturze (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000/1/16; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 392), jednakże nie może być uważane za ugruntowane, czy dominujące. Przeciwne stanowisko prezentuje bowiem większość komentatorów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 662-663; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341-342; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 529), jak też inni autorzy wypowiadający się w odniesieniu do omawianego zagadnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 233-234; T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 278-279). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również należy dostrzec tę wyraźną linię orzeczniczą, która przyjmuje, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa" ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. W podjętym przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i przywoływanym uprzednio wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r. o sygn. I OPS 4/05 została podkreślona błędność założenia upatrującego w naruszeniu prawa jedynie prostej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Naruszenie prawa – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w powyższym orzeczeniu – może być bowiem odnoszone także do sytuacji, gdy kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.). Przyjęte w powyższym wyroku rozumienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanym w innych orzeczeniach tego Sądu ( por. wyroki: z dnia 9 grudnia 2011 r., II OSK 807/11; z dnia 8 czerwca 2009 r., I OSK 1110/08; z dnia 28 listopada 2007 r., I OSK 1640/06; z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05). Konkludując, co do zasady w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną dopuszczalne jest zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w sytuacji uznania przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

E. Przypadkiem, w którym sąd administracyjny rozpatrujący skargę może odstąpić od reguły dokonywania kontroli działalności administracji publicznej z uwzględnieniem stanu faktycznego na dzień podjęcia zaskarżonego doń aktu administracyjnego, jest m. in. fakt wydania prawomocnego wyroku, który zgodnie z art. 170 Ppsa wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, ale także inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach wskazanych w ustawie także inne osoby. Takim prawomocnym wyrokiem uwzględnionym przez sąd a quo w przedmiotowej sprawie był wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 126/16. Wyrokiem tym sąd wojewódzki uznając za sprzeczne prawem decyzje organów obu instancji wydane w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczące inwestycji Spółki, uchylił je, ziściła się zatem przesłanka w przedmiotowej sprawie do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Innymi słowy WSA w Warszawie wyrokując w dniu 9 listopada 2016 r. nie mógł zignorować prawomocnego wyroku z dnia 25 marca 2016 r., IV SA/Wa 126/16, skoro chociażby uprzednio zawiesił postępowanie sądowe, uznając iż wynik sprawy ze skargi na decyzje wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, może mieć znaczenie dla kierunku orzekania w sprawie dotyczącej legalności decyzji wydanych w przedmiocie pozwolenia na budowę. Trudno zatem w sposób formalistyczny ograniczyć badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji tylko do stanu z daty rozstrzygania sprawy przez organ administracji w sytuacji, gdy zmieniły się okoliczności istotne dla wyrokowania.

F. Nie mogło mieć znaczenia w sprawie to, że już po wydaniu wyroku IV SA/Wa 2126/16 Wójt Gminy [...] ustalił dla Spółki nowe warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w postaci stacji paliw w [...].

G. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

H. Sąd nie orzekał o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżących, a to z tego względu, że w tej sprawie właściwy jest odpowiedni wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 Ppsa) – WSA w Warszawie, do którego składa się wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.