Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 990/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 e pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1341/17 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1341/17) w sprawie ze skargi [...] i [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania (pkt 1) oraz zasądził kwotę 1852 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. (zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r.) Wojewoda Zachodniopomorski zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy [...]". Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli, tj. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1e i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 891.392 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości, a także o powiększeniu ww. kwoty odszkodowania o kwotę 44.569,60 zł stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ww. ustawy oraz o przyznaniu tak ustalonego odszkodowania na rzecz [...] w wysokości 719.970,46 zł za udział 10/13 części oraz na rzecz [...] w wysokości 215.991,14 zł za udział wynoszący 3/13 części, zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, kwestionując zasadność powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania przez właściciela nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania w wysokości 685.686,15 zł na rzecz [...] za udział 10/13 części w prawie własności przejętej nieruchomości oraz na rzecz [...] w wysokości 205.705,85 zł za udział wynoszący 3/13 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości,

2) odmowie powiększenia ww. kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

3) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy, zgodnie z którym nieruchomość ta położona jest w północno – zachodniej, peryferyjnej części miasta K., w strefie słabo zurbanizowanej, zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Stanowi grunt niezabudowany, częściowo użytkowany rolniczo, a jej otoczenie stanowią niezabudowane tereny użytkowane rolniczo lub nieużytkowane oraz schronisko dla zwierząt. Oznaczona została w miejscowym planie 19P – obiekty produkcyjne, składy i magazyny, a przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia jej wartości. Przy wycenie zastosowano metodę porównywania parami, z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych, tj. intensywności zabudowy, pola powierzchni nieruchomości i warunków dojazdu. Na podstawie analizy kształtowania się cen nieruchomości za okres 2014 – 2015 ustalono przedział cen jednostkowych. Zdaniem Ministra sporządzony operat szacunkowy nie narusza przepisów. Za kwestię sporną uznano natomiast powiększenie ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak zwrócił uwagę Minister zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. byłym współwłaścicielom nieruchomości doręczono w dniu 30 grudnia 2015 r., a zatem termin na wydanie nieruchomości uprawniający do otrzymania powiększonego odszkodowania upływał 29 stycznia 2016 r. Tymczasem zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada on żadnych dokumentów potwierdzających wydanie ww. nieruchomości, zaś pismo Dyrektora [...] z dnia 8 stycznia 2016 r. oraz pismo Biskupa Diecezjalnego z dnia 11 stycznia 2016 r. nie zostały mu przekazane. I choć treść tych pism może wskazywać na istnienie po stronie byłych współwłaścicieli nieruchomości woli wydania jej inwestorowi w terminie uprawniającym do otrzymania powiększonego odszkodowania, to jednak z akt sprawy nie wynika, aby w tym okresie współwłaściciele nieruchomości podjęli jakiekolwiek czynności zmierzające do jej uzewnętrznienia przed nowym właścicielem nieruchomości. Nieujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może natomiast stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Zgodnie z kolei z informacją przekazaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przekazanie wykonawcy prawa dostępu do nieruchomości nastąpiło w dniu 14 marca 2016 r., natomiast rozpoczęcie prac w maju 2016 r., zatem po upływie terminu uprawniającego do podwyższenia ustalonego odszkodowania.

W skardze na powyższą decyzję [...] oraz [...] zarzuciły jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem skarżących, bezpośrednio po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wystąpili do Biskupa Diecezjalnego o zgodę na wydanie wywłaszczonej nieruchomości i od dnia doręczenia ww. decyzji nieruchomość nie była przez skarżących użytkowana w jakikolwiek sposób. Skarżący nie przebywali na terenie nieruchomości, a dostęp do niej był swobodny. Ponadto na nieruchomości rozpoczęto budowę bez uprzedniego żądania wydania nieruchomości, czy przeprowadzenia postępowania o jej wydanie. Tym samym skarżący w sposób dorozumiany i poprzez zaniechanie zamanifestowali wolę niezwłocznego wydania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona uzasadniona. Na wstępie Sąd zaznaczył, że "[...] zaskarżyło niniejszą skargą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. w całości a zatem kontrola dotyczy całości rozstrzygnięcia organu odwoławczego".

Następnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sporządzona w niniejszej sprawie opinia z dnia 5 marca 2016 r. o wartości nieruchomości stanowiła wiarygodny dowód i nie naruszała wymogów prawa.

Jeżeli natomiast chodzi o zagadnienie dotyczące powiększenia odszkodowania o 5% wartości działki istotne znaczenie zdaniem Sądu dla uznania, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych miało to, czy zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., zaopatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności zawierało skonkretyzowane na tle realiów tejże sprawy pouczenie w przedmiocie terminu i sposobu wydania nieruchomości inwestorowi. Ww. przepis odnosi termin trzydziestodniowy do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje, w jaki sposób ma dojść do skutecznego "wydania" nieruchomości inwestorowi. W zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda Zachodniopomorski ograniczył się jedynie do powołania całej treści przepisu art. 18 ust. 1e ww. ustawy. Zdaniem jednak Sądu, taka forma pouczenia strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika była niewystarczająca. Z treści tego zawiadomienia nie wynika, który konkretnie przypadek z pkt 1-3 art. 18 ust. 1e ma zastosowanie, a pouczenie nie zawiera wskazania podmiotu, któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie ma to być uzewnętrznione. I chociaż z przepisów specustawy nie wynika wprost obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości, to jednak cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo, że dzieli się na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, jest zintegrowana. Organ zawiadamia dotychczasowych właścicieli o wydaniu decyzji, a następnie po uzyskaniu przez decyzję cechy ostateczności (wykonalności), wszczyna z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania i wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania. Tym samym organ ten winien mieć już na etapie postępowania wywłaszczeniowego na uwadze to, że zawiadomienie o wydaniu decyzji będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego, czego przykładem jest przepis art. 18 ust. 1e ustawy. Tym samym brak skierowania do skarżącego zawiadomienia o wydaniu decyzji zawierającego pełną informację jak należy postąpić, aby uzyskać odszkodowanie w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości niewątpliwie mógł mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowego właściciela nieruchomości, a zatem świadczył o naruszeniu przez organ przepisów art. 8 (zasady zaufania uczestników postępowania do organu) i art. 9 (zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach), w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W prawie publicznym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet, a zważywszy dodatkowo na zasadniczy cel ww. ustawy – doprowadzenie do jak najszybszego zakończenia procedury wywłaszczeniowo – odszkodowawczej zawierającej elementy motywacyjne dla stron postępowania, brak rzetelnego pouczenia negatywnie oddziałuje nie tylko na dotychczasowego właściciela nieruchomości, ale też na inwestora, ponieważ każdy złożony przez stronę środek odwoławczy znacznie wydłuża procedurę nabywania nieruchomości pod drogi publiczne.

W niniejszej sprawie skoro dotychczasowi współwłaściciele na żadnym etapie procedury o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną nie oponowali przeciwko wydaniu inwestorowi działki, a jej stan (niezabudowana, nieogrodzona) umożliwiał inwestorowi faktyczne jej objęcie z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 i 3 pkt 3), to nie mogą oni ponosić szkody w postaci braku możliwości uzyskania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości. Organ odwoławczy, pomijając istotną wadliwość pouczenia zawartego w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji i okoliczności świadczące o woli dotychczasowego właściciela wydania nieruchomości inwestorowi naruszył przepisy art. 8 i art. 9 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, że decyzja organu odwoławczego ma charakter kasacyjno – reformatoryjny Sąd uznał za celowe uchylenie całości decyzji organu wyższego stopnia, ponieważ część rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym jest ściśle związana z częścią reformatoryjną w ten sposób, że sama część kasacyjna nie może pozostać w obrocie prawnym (przepisy art. 138 K.p.a. nie przewidują wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia o charakterze jedynie kasacyjnym). Uwzględniając w ponownie prowadzonym postępowaniu ocenę prawną, Minister ustali, czy opinia o wartości nieruchomości z dnia 5 marca 2016 r. zachowuje nadal aktualność.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej inwestorem) oraz Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej inwestora ww. wyrokowi zarzucono naruszenie:

- prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy a to:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez wyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice rozpoznawanej sprawy i uczynienie przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a w konsekwencji naruszenie nakazu rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy,

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1e w związku z art. 17 ust. 1 "specustawy drogowej" poprzez uznanie, że organ naruszył przepisy art. 8 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie uznając za wadliwie pouczenia zawartego w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. o wydaniu "decyzji zrid" i nie uwzględniając okoliczności sprawy świadczących o woli dotychczasowego właściciela w wydaniu,

3. (z ostrożności procesowej) art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. poprzez uznanie, że naruszenie przepisów art. 8 i 9 K.p.a. przez organ wydający decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a polegające na podaniu w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. niepełnej informacji, miało istotny wpływ na wynik sprawy o ustaleniu odszkodowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją,

- naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1e pkt 1 – 3 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 11 f ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winno zawierać szczególne informację dla strony jak należy wydać nieruchomość; a brak takich informacji w zawiadomieniu rodzi skutek w postaci powstania uprawnienia strony do uzyskania odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości; bez względu na to czy nieruchomość została wydana w którymkolwiek z terminów zakreślonych w art. 18 ust. 1e pkt 1 – 2 "specustawy drogowej".

Wskazując na powyższe, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, orzeczenie o oddaleniu skargi i zasądzenie "na rzecz skarżącego" kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej organ odwoławczy ww. wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 8 i 9 K.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu wadliwości pouczenia zawartego w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. o wydaniu "decyzji zrid", w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy,

2. prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyższego przepisu wynika konieczność podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w sytuacji, gdy poprzedni właściciel nie czyni przeszkód w objęciu w posiadanie nieruchomości przez inwestora,

3. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, co uniemożliwia stronom postępowania ustosunkowanie się do tego rozstrzygnięcia oraz dokonanie kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznawane skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie, w związku z rozbieżnościami pomiędzy sentencją i uzasadnieniem wyroku Sądu pierwszej instancji oraz aktami sprawy wyjaśnić należy, że (jedną) skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. wnieśli wspólnie współwłaściciele nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, tj. [...] oraz [...]. Pominięcie w treści sentencji [...] należało uznać za oczywistą omyłką Sądu pierwszej instancji, skoro zarzuty i argumentacja do nich stanowiła jedną wypowiedź obu ww. podmiotów, a więc sytuacja prawna [...] w żaden sposób nie uległa pogorszeniu, a tym bardziej nie wystąpiła okoliczność wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., którą to Sąd ocenił z urzędu. Również wskazanie w treści uzasadnienia na "[...]" jako podmiot skarżący, o ile stanowi oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji, o tyle nie miał on wpływu na wynik sprawy.

Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i wbrew stanowisku organu odwoławczego podano w nim podstawę prawną zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Natomiast brak ich powołania w treści zarzutu uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie.

Analizując z kolei podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jedynymi przesłankami zatem do powiększenia odszkodowania o 5% są: wydanie nieruchomości oraz zachowanie 30- dniowego terminu dla dokonania tej czynności. Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 509/16 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15, 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3216/15 oraz z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 63/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skoro w przepisie art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mowa o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora lub przez podmiot działający na jego zlecenie (wykonawcę). Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu to konieczne jest aby w terminie określonym w przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi. Jest bezsporne, że w rozpoznawanej sprawie inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1 e ustawy. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżących nie została w żaden sposób zamanifestowana inwestorowi. Nie można podzielić poglądu, akceptującego całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli wydania nieruchomości, a za taką należy przyjąć postawę przyjętą przez osobę reprezentującą obie skarżące. I choć zwróciła się ona do właściwego biskupa o wyrażenie zgody na wydanie działek, które przeszły na własność Skarbu Państwa oraz zgodę taką uzyskała, to jednak nie poinformowała o tym fakcie ani organu administracyjnego prowadzącego postępowanie, ani inwestora. Nie manifestowała, nie uzewnętrzniała zatem w żaden sposób woli reprezentowanych podmiotów, zaś korespondencja z właściwym biskupem miała charakter jedynie wewnętrzny (wewnątrzkościelny). Nie nastąpiły też żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji. Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, że nie można uznać że nieruchomość została faktycznie wydana lub strona miała taką wolę i ją wyrażała, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Nie można natomiast podzielić takiej wykładni ww. przepisu, która by prowadziła do uznania, że dodatek do niego w wysokości 5% należny jest zasadniczo każdorazowo. Ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie (bonusie) dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania jej Skarbowi Państwa (jednostce samorządu terytorialnego) bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Nie jest natomiast żadnym argumentem to, że nieruchomość była niezabudowana i nieogrodzona, a więc jej zajęcie wymagało najwyższej niewielkich środków. Analizowany przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, a nie należny każdorazowo dodatek do odszkodowania.

Słusznie przy tym zauważa Sąd pierwszej instancji, że z ww. ustawy nie wynika obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w powiększonej wartości. Nie można również czynić organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie odszkodowania zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania w innym postępowaniu, a których i tak ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie odszkodowania organy nie mogłyby usunąć, a w konsekwencji również ustalić przesłanki zachowania terminu wymienionej w art. 18 ust. 1e ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ pouczył skarżące o treści powołanego przepisu, a pouczenie to czyniło zadość przepisom art. 8 i 9 K.p.a. Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o jego wykładni wykraczało poza zakres obowiązków organu wynikających z powyższych zasad. Zauważyć też należy, że nie w każdym przypadku inwestor musi być zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem dostępu do nieruchomości, stąd też nie ma powodu, aby organ w tym zakresie w wydanej decyzji precyzyjnie przewidywał i określał mu procedury jej przekazania służące ustawowym powiększeniem należnego odszkodowania.

Z tych też przyczyn jako zasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1e w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i w tym stanie sprawy, uznając, że została ona dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o regulację przewidzianą w art. 207 § 2 P.p.s.a.