Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 323/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 a i c  w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 200 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skarg W. W.-W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G.z dnia [...] nr [...]. II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...] ([...]) złotych oraz na rzecz skarżącej W. W.-W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy decyzją nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Spółki, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej hali produkcyjno-magazynowej o magazyn do przechowywania koszy na pieczywo na terenie działek nr [...] w obrębie geodezyjnym. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647), oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej" K.p.a.".

Odwołania od tej decyzji wnieśli A. W.-W. i W. W. w których podnieśli jednorodne zarzuty tj. rażące naruszenie art. 7 K.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie oświadczenia wnioskodawcy co do wielkości istniejącej i planowanej produkcji, co do emisji hałasu i spalin, oddziaływania na środowisko, wzrostu zużycia surowców, funkcji transportowych, zapotrzebowania na media, uciążliwości dla otoczenia, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z poszanowaniem interesów wnioskodawcy i słusznego interesu pozostałych stron postępowania. Organ nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie tych kwestii, w szczególności nie ustalił wielkości obecnej i planowanej produkcji cukierniczej, czy faktycznie nie przekracza ona wielkości ton rocznie. W ocenie odwołujących się produkcja cukiernicza firmy na przedmiotowym terenie przekracza wielkość ton rocznie, dlatego zgodnie z obowiązującymi przepisami, przed wydaniem decyzji konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co nie miało miejsca. Naruszono więc art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ nie ustalił, jakim celom będzie służył magazyn którego wniosek dotyczy, czy będą tam składowane brudne pojemniki, a jeśli tak, w jaki sposób będą dostarczane i w jakich godzinach, w jakich ilościach, jaka będzie emisja hałasu, wzrost zanieczyszczenia, gdzie i w jaki sposób będą myte, w jaki sposób trafią do produkcji, czy też magazyn ma być przeznaczony do magazynowania pojemników w wyprodukowanymi produktami. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy jest zobowiązany ustalić, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Obecnie Spółka nie jest w stanie w jakikolwiek sposób zapewnić obsługi transportowej i dostawy surowców wyłącznie na terenie swojej nieruchomości. Dostawa mąki i jej rozładunek odbywa się wielkimi samochodami specjalistycznymi (ton) od strony, będącej drogą gminną, samochody parkują na tej drodze i wężami pod ciśnieniem przez otwór w płocie następuje rozładunek, dostawa ciekłego azotu do zbiornika na działce nr [...] odbywa się przez bramę przeciwpożarową a samochód cysterna stoi do połowy tarasując przejazd. Samochody dostawcze nagminnie, w sposób ciągły, całodobowo parkują wzdłuż, a wjazd z drogi powiatowej tak dużych pojazdów przez wewnętrzny układ komunikacyjny jest niemożliwy. Rozbudowa zakładu produkcyjnego - piekarni spowoduje, że mniejsze pojazdy nie będą mogły się przemieszczać, nie mówiąc już o parkowaniu. W analizie urbanistycznej sporządzonej przez M. W. znajduje się stwierdzenie, że wewnętrzny układ komunikacyjny zapewnia do dostęp do drogi powiatowej. W rzeczywistości wewnętrzny układ komunikacyjny jest niedrożny zarówno jeśli chodzi o drogę powiatowa jak i gminną. Parkowanie na terenach Spółki jest niemożliwe, nie wyznaczono tam żadnych parkingów i nie jest to możliwe z uwagi na deficyt terenu. Planowana rozbudowa doprowadzi do dalszego oszpecenia terenu i pogorszenia się warunków środowiskowych m. in. na skutek wycięcia drzew (np. ok. 50 letniego dębu) które obecnie zasłaniają zbiornik ciekłego azotu i wytłumiają częściowo hałas. Analiza urbanistyczna całkowicie pomija fakt, że nowa zabudowa będzie elementem jednego zintegrowanego technologicznie obiektu przemysłowego. W analizie tej wskazano, że średni wskaźnik zabudowy kubaturowej wynosi 22,68%, a w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wynosi on 45%. Organ nie uzasadnił, dlaczego dopuszczono wskaźnik zabudowy kubaturowej na poziomie 50% , tj. dwa razy większy niż wynika z analizy. Tymczasem możliwe jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Ponadto, organ I instancji naruszył zasadę praworządności i art. 10 K.p.a., nie zawiadamiając o wszczęciu postępowania wszystkich stron w sytuacji, gdy

w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi, co uniemożliwiło wszystkim zainteresowanym wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Doszło też do naruszenia ustawy Prawo wodne. W pkt. 2.2 decyzji organ stwierdził, że wnioskowany teren położony jest w strefie ujęcia wody, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji zakładów przemysłowych (ppkt 7). Planowana inwestycja stanowi rozbudowę zakładu przemysłowego, zatem zakaz ten dotyczy tej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne

z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, ale związaną. Jeżeli wniosek dotyczy inwestycji której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ww. ustawy i przepisami odrębnymi, organ jest zobowiązany wniosek uwzględnić. Stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających

z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Sama zaś decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 54 ustawy, określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Przedmiotem badania organu odwoławczego powinno więc być ponowne dokonanie analizy zgromadzonych przez organ I instancji dowodów pod kątem ustalenia prawidłowości dokonanej przez ten organ oceny oraz zgodności wydanej decyzji z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji nie stwierdził, by inwestycja naruszała jakiekolwiek przepisy prawa. Decyzja wydana

w I instancji określa rodzaj inwestycji jako rozbudowę istniejącej hali produkcyjno-magazynowej o magazyn do przechowywania koszy na pieczywo na terenie działek [...], określa także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Organ I instancji po dokonaniu analizy zabudowy zlokalizowanej w obszarze wyznaczonym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m określił parametry nowej zabudowy. Rodzajem inwestycji jest rozbudowa istniejącej hali produkcyjno-magazynowej o magazyn do przechowywania koszy na pieczywo o powierzchni 155 m2 zlokalizowany wzdłuż ściany szczytowej hali produkcyjnej od strony południowej. Decyzja określa warunki i wymagania ochrony

i kształtowania ładu przestrzennego w tym gabaryty i formę architektoniczna obiektu budowlanego- zabudowa parterowa.

1. Linia nowej zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od granicy działki drogowej – zgodnie z oznaczeniem na załączniku mapowym.

2. Wskaźnik ogólnej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki z uwagi na fakt, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego obiektu, wyznaczono na 50% stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).

3. Szerokość elewacji frontowej – rozbudowa dotyczy dobudowy magazynu do przechowywania koszy na pieczywo zlokalizowanego wzdłuż ściany szczytowej hali produkcyjnej od strony południowej.

4. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki- wysokość okapu od poziomu terenu - Ho max. 4,5.

5. Geometria dachu – kąt nachylenia dachu: dach jednospadowy, dobudowany do ściany szczytowej istniejącej hali produkcyjno-magazynowej.

W decyzji określone zostały warunki ochrony środowiska, warunki wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, warunki wynikające z przepisów odrębnych i wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Stanowiąca załącznik do decyzji analiza urbanistyczna zawiera dane dotyczące wszystkich parametrów zabudowy dla wszystkich działek w wyznaczonym obszarze oraz szczegółowe uzasadnienie dotyczące wszystkich parametrów dla nowej zabudowy. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działki sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi, sklepem i pozostałymi obiektami piekarni, co pozwala na określenie wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. SKO stanowisko to zaakceptowało, ponieważ istniejąca zabudowa może stanowić oparcie do wyznaczenia nowych parametrów zabudowy. Okoliczność, że otaczające działki zabudowane są zabudową mieszkaniową nie stanowi przeszkody do wyznaczenia parametrów dla planowanej rozbudowy budynku produkcyjnego. Analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo i wyciągnięto z niej właściwe wnioski.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium uznało, że są one nieuzasadnione.

Brak zgody którejkolwiek ze stron postępowania nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora w sytuacji ustalenia, że budowa jest zgodna z przepisami prawa. Zarzuty dotyczące nie wzięcia pod uwagę rozmiarów produkcji nie maja żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, rozmiar produkcji cukierniczej miałyby znaczenie, gdyby przedmiotem postępowania była instalacja do produkcji wyrobów cukierniczych lub syropów o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 ton na rok. Przedmiotem wniosku jest jedynie rozbudowa istniejącej hali produkcyjnej. Zasadnicza produkcja zakładu stanowiącego własność wnioskodawcy nie stanowi produkcji cukierniczej. Zgodnie z oświadczeniem Spółki złożonym do akt sprawy zdolność produkcyjna wyrobów cukierniczych dla rozbudowywanych obiektów wynosi 15 ton w skali roku. Zgodnie z ofertą prezentowaną na stronie wnioskodawcy, oferowane produkty należą do kategorii pieczywa i ciast. Wszystkie charakteryzują się krótkotrwałym okresem przydatności do spożycia, krótszym niż 1 miesiąc. Nie ma zatem powodu do kwestionowania prawdziwości oświadczenia wnioskodawcy w tym zakresie. Tym samym nie ma powodu aby traktować przedmiotową inwestycję jako mogącą potencjalnie oddziaływać na środowisko i wymagającą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnośnie zarzutów dotyczących utrudnionej komunikacji, hałasu, zapachów, Kolegium stwierdziło, że organ administracji nie jest uprawniony do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, są to ewentualne roszczenia cywilnoprawne wynikające z naruszenia prawa własności nieruchomości sąsiednich.

W. W.-W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję, zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/SZ 323/15. Odrębną skargę złożył W. W., zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Sz 324/15.

W. W.-W. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) Obrazę prawa materialnego, a to przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 w zw. z art. 51, 52, 53, 54, 55 i 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2903 r. Nr 164, poz. 1588), przepisów § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), § 1 ust. 2 (załącznik nr 2) rozporządzenia Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej nr 4/2008 z dnia 2 października 2008 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wodny podziemnej " " i "" w miejscowości (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 83 poz. 1766),

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 K.p.a.).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji wydanej w I instancji.

Skarżący W.W. nie sprecyzował zarzutów skargi. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji swoje zastrzeżenia do decyzji zawarł w uzasadnieniu skargi.

Z treści uzasadnień obu skarg wynika, że w ocenie skarżących organ odwoławczy nie dokonał starannej analizy zgromadzonych przez organ I instancji dowodów i utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa. Analiza urbanistyczna nie została w sprawie wykonana prawidłowo. Wyniki analizy stanowiące załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji nie zawierają części graficznej, co narusza § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W § 9 ust. 3 rozporządzenia jest mowa o dwóch niezależnych załącznikach graficznych, o części graficznej decyzji o warunkach zabudowy i o części graficznej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Część graficzna decyzji nie spełnia wymagań § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy i nie spełnia wymogów § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Część graficzna decyzji nie zawiera nawet oznaczenia nazwy mapy, skali, numeru arkusza, określenia jakiego terenu dotyczy (województwo, powiat, gmina, obręb) ani innych określonych w przepisach prawa elementów obligatoryjnych i fakultatywnych dla mapy zasadniczej lub katastralnej. W części graficznej decyzji nr [...] zastosowano nazewnictwo i oznaczenia uniemożliwiające ich jednoznaczne powiazanie z tekstem decyzji, co stanowi naruszenie § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Jako przykład wskazano linie rozgraniczające teren inwestycji, których w części tekstowej nie ustalono, a w części graficznej zostały oznaczone. W części tekstowej decyzji nie zawarto ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, które byłyby zgodne z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Część tekstowa decyzji dotycząca warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych nie spełnia wymogu wynikającego z § 2 ust. 3, § 3, 4, 5, 6, 7 i 8 ww. rozporządzenia. Wyniki analizy nie zawierają danych dotyczących wszystkich parametrów zabudowy dla wszystkich działek w analizowanym obszarze ani żadnego uzasadnienia w zakresie ustalenia wszystkich parametrów dla nowej zabudowy. Analiza nie zawiera żadnych matematycznych wyliczeń wskaźników istniejącej zabudowy, na podstawie których ustala się parametry nowej zabudowy (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.). W decyzji ani w wynikach analizy nie określono szerokości elewacji frontowej, co narusza § 6 omawianego rozporządzenia. Nie wyznaczono obowiązującej linii zabudowy, ale nieprzekraczalną linię zabudowy, nie znaną ustawie. Ustalony w decyzji wskaźnik intensywności nowej zabudowy dwukrotnie przekracza wskaźnik średni dla tego terenu. Nie została prawidłowo określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, brak było analizy w tym zakresie. Nie ustalono kąta nachylenia dachu. Dach jednospadowy może zawierać się teoretycznie pomiędzy 1-89o, nie określono wysokości górnej kalenicy. Ponadto, działki objęte wnioskiem leżą w pośredniej strefie ochrony ujęć wody podziemnej, a powołane na wstępie skargi rozporządzenie Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej zakazuje lokowania na ich terenie zakładów przemysłowych. Rozmiar produkcji cukierniczej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wbrew zapatrywaniom organu odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarg wyjaśniło, że załącznik graficzny nr 1 do decyzji stanowi część graficzna decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy urbanistycznej, gdyż na rzeczonej mapie oprócz granic terenu inwestycji i wyrysowanej linii zabudowy naniesiono również granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej. Mapa na której wykonano analizę została prawidłowo oznaczona (nazwa, skala) i jest mapą o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wszystkie oznaczenia i nazewnictwo z treści decyzji można powiązać z oznaczeniem graficznej części decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami. Żaden przepis prawa nie stanowi, że analiza urbanistyczna musi zawierać wszystkie dane cząstkowe służące otrzymaniu wyniku. Nieprzekraczalna linii zabudowy określona decyzją stanowi w istocie obowiązującą linię zabudowy, wyznaczoną zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu. Samo użycie niewłaściwej nazwy nie uzasadniało uchylenia prawidłowej decyzji. Także pozostałe zarzuty skarg dotyczące nieprawidłowego określenia innych parametrów nowej zabudowy są nieuzasadnione. Co do niewłaściwej oceny zdolności produkcyjnej odnośnie wyrobów cukierniczych Kolegium podtrzymało swoją ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Także zarzut dotyczący naruszenia zakazu lokalizowania inwestycji na terenie położonym w strefie ujęcia wody nie został naruszony, bo planowana rozbudowa nie dotyczy budynku przemysłowego (produkcyjnego) lecz magazynowy.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2015 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Sz 323/15 i II SA/Sz 324/15 i sprawy te prowadzić pod sygnaturą II SA/Sz 323/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że obie skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej hali produkcyjno-magazynowej o magazyn do przechowywania koszy na pieczywo na działkach [...] w obrębie geodezyjnym położonych na terenie dla którego, co jest bezsporne, nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materialnoprawną podstawę wydanej przez organ I instancji decyzji stanowi art. 59

ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647), dalej określanej jako "u.p.z.p.", z którego wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia , w drodze decyzji , warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p., który ma w myśl art. 64 ust. 1 odpowiednie zastosowanie, decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali,

z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Kryteria tej oceny ustawodawca sprecyzował w art. 61 ust. 1 -5 określającym warunki jakie musza być spełnione aby było możliwe wydanie pozytywnej decyzji .

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie miały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Jak wynika z cytowanego przepisu, ustawodawca, kierując się zasadą zachowania ładu przestrzennego, wydanie decyzji w pierwszej kolejności uzależnił od spełnienia warunków określonych w jego pkt 1 statuującym zasadę dobrego sąsiedztwa.

Z treści obu skarg wynika, że kwestionują one prawidłowość ustaleń organów orzekających dokonanych w ramach badania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa.

Badanie to wymaga dokonania przez organ analizy funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Z tego powodu ustawa sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 3 u.p.z.p.).

Szczegółowe zasady dokonania analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu określa wydane na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2903 r. Nr 164, poz. 1588).

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów podniesionych w obu skargach wymaga w pierwszej kolejności zestawienia wyżej cytowanych treści art. 54 (stosowanego w związku z art. 64 ust. 1) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.z treścią § 3 ust. 1 oraz § 9 wskazanego wyżej rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

§ 9 tego aktu wykonawczego stanowi natomiast, że:"1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji

o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową

i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się

z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji

o warunkach zabudowy".

Z cytowanych przepisów wynika zatem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu składa się z części tekstowej i części graficznej określającej linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, ( 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Załącznikiem do decyzji są zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną.

Część graficzna wyników analizy powinna być sporządzona na takiej samej mapie jak część graficzna decyzji (§ 9 ust. 3).

Podkreślić trzeba, że wymóg sporządzenia części graficznej decyzji oraz części graficznej analizy nie oznacza przyzwolenia na sporządzenie obu tych elementów na jednej mapie. Dlatego pozbawione są racji wywody organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, podnoszące, że nie naruszono prawa wyznaczając linie rozgraniczające teren inwestycji (część graficzna decyzji) na tej samej mapie która stanowi załącznik graficzny analizy.

W ocenie sądu z treści wyżej przedstawionych przepisów wynika, że takie połączenie nie jest dopuszczalne, a zatem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawierające się w stwierdzeniu: "Treść art. 107 §1 i 3 k.p.a., art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy ( zawierającą część testową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną analizy w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz ewentualnie dalszymi elementami. O ile oznaczenie na jednej mapie linii rozgraniczających teren inwestycji z częścią graficzną wyników analizy zazwyczaj pozostaje bez istotnego wpływu dla możliwości prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego, czy właściwego orzekania na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, o tyle połączenie rozstrzygnięcia w postaci wiążących ustaleń warunków zabudowy z niemającymi takiego charakteru wynikami analizy, czyni decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającym eliminacje tak wydanego aktu z obrotu prawnego. Nie jest rzeczą projektanta, czy organu wydającego pozwolenie na budowę interpretacja sporządzonego w taki sposób aktu administracyjnego, w celu poszukiwania elementów wiążącego rozstrzygnięcia, zaś zastosowanie takich zabiegów może prowadzić do naruszenia praw inwestora lub innych stron uczestniczących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy." (vide wyrok z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1206/10, LEX nr 753463).

Niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia prawa, a to naruszenia art. 54 pkt 1, 2 lit. a i pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 wyżej skargi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., należy zauważyć, że w przedstawionych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych nie ma tekstu analizy urbanistycznej, a jedynie zamieszczone zostały wyniki analizy (część tekstowa jako załącznik Nr 2 do decyzji oraz część graficzna jako załącznik Nr 1 do decyzji). Tymczasem, jak wynika to z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ po wyznaczeniu obszaru analizowanego przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy.

Zestawienie tego przepisu z § 9 rozporządzenia wskazuje, że w materiale dowodowym sprawy powinna znajdować się analiza funkcji oraz cech zabudowy, natomiast do decyzji dołączone powinny być jako załączniki wyniki (tekst i grafika) tej analizy.

Brak analizy uniemożliwia rzeczowe odniesienie się do zarzutów obu skarg w części kwestionowanej prawidłowości ustalonych parametrów rozbudowy. W ocenie Sądu zawarte w wynikach analizy wyjaśnienie, że na podstawie § 5 ust. 2 odstąpiono od stosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przy ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, gdyż "planowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej piekarni" niczego nie wyjaśnia.

Przepis § 5 ust. 2 omawianego rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa, w § 3 ust. 1". Analizy w aktach nie ma, zaś z wyników analizy wynika, że średni wskaźnik zabudowy kubaturowej "w tym wypadku wynosi 22,68%". Nie wiadomo zatem, dlaczego wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 50%, zwłaszcza że żadne z działek wskazanych w wynikach analizy jako znajdujące się w obszarze analizowanym nie ma omawianego wskaźnika wyższego niż 34%.

Rację mają skarżący, że w wynikach analizy, zatem również w decyzji nie określono kąta nachylenia dachu nowej zabudowy (§8) i szerokości elewacji frontowej (§6). Domyślać się można, że w tych przypadkach dopuszczono do powtórzenia parametrów hali produkcyjnej, co jednak nie może być uznane za ustalenie wymagań nałożonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżących co do konieczności ustalenia wielkości obecnej i planowanej produkcji w zakładzie wnioskodawcy, oddziaływania planowanej rozbudowy na środowisko itp., ponieważ w realiach sprawy wynikających z treści wniosku taka konieczność nie zachodziła.

W sytuacji, gdy projektowana rozbudowa dotyczy magazynu, a wobec tego nie prowadzi do rozbudowy istniejącej już części produkcyjnej zakładu, nie ma podstaw na obecnym etapie sprawy, do uwzględnienia zarzutu, że został naruszony zakaz lokalizacji obiektu na obszarze ochronnym ujęć wody. Faktem jest, że wskazane we wniosku działki wymienione są w załączniku Nr 2 rozporządzenia nr 4/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 2 października 2002 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnym ujęć wody podziemnej "" i "" w miejscowości (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 83, poz. 1766), jako znajdujące się w obrębie terenu ochrony pośredniej. Okoliczność ta znalazła odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji, który w pkt 2.2. określił zakazy obowiązujące na terenie objętym wnioskiem a wynikające z wskazanego wyżej rozporządzenia. Z rozporządzenia tego nie wynika zakaz lokalizowania na wskazanym obszarze obiektów takich, jak wskazany we wniosku.

Opisane na wstępie niniejszych motywów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu z zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legły u podstaw uwzględnienia obu skarg. Naruszenia te należy wyeliminować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co będzie wymagało sporządzenia analizy i decyzji z uwzględnieniem wyżej przedstawionych przez Sąd ocen prawnych.

Dlatego Sąd orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145§1 pkt 1 a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku) na rzecz każdego ze skarżących oparte zostało o przepis art. 200 P.p.s.a