Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1243/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 3, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6, art. 2 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 620/16 w sprawie ze skargi B. P-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Wr 620/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. P-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2016r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrost wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2015r Wójt Gminy M. ustalił dla B. P-S. jednorazową opłatę w kwocie 302536,50zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] o pow. 17,4277 ha, położona w obrębie Ź. i B. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem tej nieruchomości przed upływem 5 lat. W uzasadnieniu organ wskazał, że w poprzednio obowiązującym planie działka ta znajdowała się na terenie obszarów o funkcji: teren dolesień, 35ZI - tereny zieleni izolacyjnej, projektowane pasy zieleni izolacyjnej, założone wokół fermy trzody chlewnej oraz terenu sąsiedniego zakładu utylizacji gnojowicy; [...] teren drogi gminnej; [...] (w południowo-wschodniej części działki) teren funkcji lasów. Od dnia wejścia planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. i opublikowanego w Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z dnia 10 października 2003 r. nr 194, poz. 2770, sprzedana działka otrzymała przeznaczenie: AGP/U1 - teren aktywności gospodarczej, dla którego obowiązują następujące ustalenia: 1 funkcja podstawowa terenu: przemysł, lokalizacja zakładów produkcyjnych, magazynów, komunikacji wewnętrznej, parkingów; 2 - funkcja uzupełniająca terenu: lokalizacja obiektów usługowych, lokalizacja urządzeń sportowych i rekreacyjnych, zieleni, urządzeń infrastruktury technicznej, komunikacji wewnętrznej, parkingów; KL- 2 i KL -4, obsługa komunikacyjna trenu projektowanej drogi gminnej. Organ wskazał, że przedmiotowa działka została zbyta 3 lipca 2007 r., zatem przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu. Jednocześnie zgodnie z § 27 uchwały jednorazowa opłata, obciążająca zbywcę wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ stwierdził, że poprawiony operat szacunkowy zgodnie z opinią Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we Wrocławiu, może być wykorzystany w celu w jakim został sporządzony. Następnie dokonał jego oceny i stwierdził, że spełnia on wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Treść dokumentu opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca uwzględniła elementy, które mają wpływ na wartość nieruchomości, wyjaśniając założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazując wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Zdaniem organu I instancji sporządzony operat szacunkowy uwzględnia wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, wycenianej nieruchomości dla potrzeby naliczenia jednorazowej opłaty, jest rzeczowy i spójny, a co istotne, pozwalający prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. P-S., która powołując się na treść art. 68 § 1 i 2 ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych wskazała na przedawnienie renty planistycznej. Ponadto w ocenie odwołującej się organ naruszył w sposób rażący art. 107 § 3 k.p.a. pomijając w uzasadnieniu opinię rzeczoznawcy majątkowego przedstawioną przez stronę, mimo, że została ona określona przez stowarzyszenie rzeczoznawców jako nieprzydatna w postępowaniu. Dalej zarzuciła naruszenie art. 24 § 1 pkt 5, w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w postępowaniu brał udział pracownik z niego wyłączony. Strona wniosła ponadto o przesłuchanie świadka na okoliczność występowania i wydobywania kopaliny na terenie spornej działki, a nadto z oryginału załącznika graficznego planu na okoliczność przeznaczenia zbytej nieruchomości. Zarzuciła również, że organ nie dokonał ustaleń, czy na terenie działki odbywało się wydobycie kopalin, czy też wyłącznie niwelacja terenu. Wskazała także na rozbieżności między wyrysami i wypisami z planu miejscowego. Dalej odwołująca podniosła zarzuty odnośnie opinii rzeczoznawcy majątkowego wskazując, że operat jest nieaktualny, a korekta operatu nie niweluje jego poprzednich błędów. Zakwestionowała dobór materiału przyjętego do porównania i nie wykazanie związku przyczynowego między uchwaleniem planu a wzrostem wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] 2016r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w aktach znajduje się opinia komisji arbitrażowej, którą dokonano negatywnej oceny operatu z dnia 26 lipca 2014 r., jednocześnie organ podkreślił, że zdaniem opinii organizacji zawodowej po wyeliminowaniu błędów merytorycznych operat mógł być wykorzystany w celu dla jakiego został sporządzony. Kolegium dodało, że organ administracji nie ma kompetencji w zakresie kontroli prawidłowości oceny dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki ustawowe pozwalające na nałożenie tego rodzaju daniny publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów formalnych określonych w przepisach procedury administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej Kolegium wskazało, że do ustalenia jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, lecz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że nie ma mowy o przedawnieniu żądania, bowiem do zachowania 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy wystarczy skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie opłaty jednorazowej. Kolegium wskazało, że uchylenie decyzji przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia nie wymaga wyłączenia pracownika. Ponowne rozpoznanie sprawy nie jest bowiem braniem udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazał także, że z informacji uzyskanych od Marszałka Województwa Dolnośląskiego i Starosty Powiatu w Ś.Ś. na przedmiotowej nieruchomości nie występują udokumentowane złoża kopalin. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że przeznaczenie nieruchomości zostało prawidłowo określone w aktach sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca B. P-S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 i art. 80 k.p.a. oraz art. 156 ust. 3 ust. 1, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości; art. 68 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przez ich niezastosowanie w związku z przedawnieniem roszczenia. Skarżąca zarzuciła także, że organy oparły wycenę na nieaktualnym operacie szacunkowym. Nadto zastosowały w sprawie niejasne i nieprecyzyjne przepisy, budzące wątpliwości interpretacyjne zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, które nie mogą stanowić podstawy do obciążenia strony pieniężnymi daninami publicznymi, czym naruszyły art. 2 Konstytucji R.P. Zdaniem strony skarżącej szczegółowo opisane unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów wykonawczych do tej ustawy zostały naruszone, poprzez przyjęcie przez rzeczoznawcę zbyt małych ilości transakcji do porównania, podczas gdy obowiązkiem rzeczoznawcy jest przyjęcie do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości. Naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżąca upatruje także w przyjęciu przez biegłą niewłaściwych wag cech. Skarżąca podniosła także, że nieruchomości przyjęte do porównania nie noszą cech nieruchomości podobnych, bowiem nieruchomość zbyta miała przeznaczenie mieszane, podczas gdy do porównania przyjęto nieruchomości jednorodne. Ponadto obliczanie powierzchni poszczególnych części wycenianej nieruchomości na podstawie pomiaru z wyrysu planu miejscowego oraz przyjęcie zbyt długiego czasokres transakcji nieruchomości przyjętych do porównań. Nadto nieuwzględnienie wartości złoża kopalin na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie wniosła o uzupełniające dopuszczenie przez sąd szeregu dowodów wskazanych w piśmie.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę jako niezasadną oddalił. W uzasadnieniu wyroku odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze tylko przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy został należycie uzasadniony. Nadto nie jest istotna nazwa jaką posłuży się biegły, a zawartość rzeczywista dokumentu, dlatego fakt wpisania w operacie, że jest korektą wcześniejszego operatu, w sytuacji gdy sama biegła wskazuje, że jest to operat szacunkowy pozostaje bez znaczenia. Ponadto w dacie orzekania przez organy obu instancji operat był aktualny, został także opatrzony podpisem osoby uprawnionej i bez wątpienia zawierał wymagane przepisami prawa elementy. Jest on również jasny, czytelny, nie zawiera nieścisłości, niejasności i błędów matematycznych. Sporządzony został z poszanowaniem art. 154 ust. 1 u.g.n. w sposób pozwalający zweryfikować prawidłowość przyjętego przez biegłą do szacowania podejścia, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. i zastosowanej metody wyliczenia wartości nieruchomości wycenianej. Jako niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącej naruszenia § 46 i 47 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazując, że według zebranych dowodów na terenie objętym wyceną nie udokumentowano złóż kopalin. Nadto biegła w piśmie wyjaśniającym z dnia 1 grudnia 2014r. wskazała, że "na nieruchomości nie odbywała się eksploatacja kopalin ponieważ, nie byłoby to możliwe i zgodne z dotychczasowym planem zagospodarowania przestrzennego. Chybiony był zdaniem Sądu zarzut dotyczący nieprawidłowego doboru transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania. Z kolei operat, który przedłożyła do akt skarżąca zgodnie z oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych okazał się dotknięty błędami, które dyskwalifikowały jego wartość dowodową przy ustaleniu renty planistycznej. Sąd nie uznał czy były podstawy do uznania roszczenia za przedawnione, bowiem do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Wszczęcie postępowania o ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisu § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż biegła przyjęła metodę podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, a przy takiej metodzie nie ma mowy o kilkunastu nieruchomościach jak wskazuje skarżąca. Odnosząc się do wniosku strony o dopuszczenie dodatkowych dowodów w sprawie Sąd wskazał, że podstawę decyzji stanowi zmiana uchwały o planie miejscowym, a nie wypis czy wyrys, zatem ewentualne błędy i nieścisłości w doręczonych stronie wypisach i wyrysach nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. Jeśli chodzi zaś o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, to sąd wskazał, że nie ma takich prawnych możliwości.

W skardze kasacyjnej B. P-S. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. naruszenie prawa materialnego, przez jego niezastosowanie i niewłaściwą interpretację:

- art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na oparciu się na nieaktualnym operacie szacunkowym z dnia 25 lipca 2014r. Dokonana korekta operatu nie spowodowała jego aktualizacji i nie był to nowy operat z daty dokonania korekty z uwagi na fakt, że przeważająca treść operatu szacunkowego nie została w ogóle zmieniona i sam rzeczoznawca majątkowy nazywa operat korektą operatu z dnia 25.07.2014r.

- art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych przez ich niezastosowanie, albowiem skarżąca zarzuca przedawnienie roszczenia o zapłatę tzw. renty planistycznej;

- art. 2 Konstytucji RP przez stosowanie przepisów niejasnych, nieprecyzyjnych, budzących wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie, które nie mogą stanowić podstawy do obciążania obywatela pieniężnymi daninami publicznymi;

- art. 153 ust. 1 w związku z art 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie do porównań z nieruchomością wycenianą nieruchomości niepodobnych w szczególności, co do przeznaczenia w starym planie zagospodarowania przestrzennego;

- art. 153 ust.1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez przyjęcie do porównań z nieruchomością wycenianą o mieszanym przeznaczeniu w starym planie zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości o jednorodnym przeznaczeniu;

- art. 152 oraz art. 153 przez przyjęcie zbyt długiego czasokresu transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań z nieruchomością wycenianą i nie wyjaśnienie czy i jaki wpływ miał na ceny nieruchomości przyjętych do porównań;

- § 47 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez nieuwzględnienie w wycenie przedmiotowej działki wartość złoża kopalin/ piasku/, który stanowi część składową wycenianej nieruchomości.

Nadto na podstawie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 7, art. 75, art. art. 77, art. 76, art. 76a, art. 78, art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że istotne rozbieżności w wypisach ze starego planu zagospodarowania przestrzennego są tylko błędami i nieścisłościami i nie mają znaczenia dla sprawy, podczas gdy wypis z planu stanowi dla rzeczoznawcy majątkowego dokument o istotnym znaczeniu przy dokonywaniu wyceny nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- niezbadanie czy faktycznie na przedmiotowej działce znajdowały się kopaliny, które były wydobywane i oparcie się w tym zakresie jedynie na dokumentach potwierdzających ten fakt, z pominięciem dowodu w postaci operatu J. W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając z kolei zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają one usprawiedliwionej podstawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponadto przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017r. sygn. akt I FSK 1063/15, LEX nr 2249197).

Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 7, art. 75, art. art. 77, art. 76, art. 76a, art. 78, art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że istotne rozbieżności w wypisach ze starego planu zagospodarowania przestrzennego są tylko błędami i nieścisłościami i nie mają znaczenia dla sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd nie mógł naruszyć wskazanych przepisów, ponieważ ich nie stosował, mógł co najwyżej dokonać niewłaściwej oceny zastosowania tych przepisów przez organy, ale takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Ponadto treść zarzutu wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie akceptuje udzielonych w uzasadnieniu wyroku wyjaśnień Sądu, co do braku związku pomiędzy wskazanymi przez skarżącą nieścisłościami w posiadanych wypisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a ustaleniami dokonanymi przez rzeczoznawcę w ocenie będącej podstawą ustalenia renty planistycznej. Należy podzielić w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym podstawą ustaleń dokonanych przez biegłą w zakresie przeznaczenia terenu, którego dotyczyła wycena, były postanowienia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie treść kwestionowanych przez stronę wypisów z tego planu.

Zasadnie również Sąd I instancji przyjął, że dostatecznie została wyjaśniona kwestia występowania na przedmiotowej nieruchomości złóż kopalin. Z treści opinii będącej podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że na nieruchomości nie odbywała się eksploatacja kopalin. Ponadto wykluczały możliwość występowania kopalin na wycenianej nieruchomości zarówno postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i brak koncesji na eksploatację kopalin na tym terenie. Dodatkowo można zwrócić uwagę, że również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa potwierdza przyjęte w tym zakresie stanowisko organów, które prawidłowo zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Organy dokonując oceny przedłożonych przez stronę dowodów zasadnie uznały, że dowodem potwierdzającym wydobycie złóż kopalin na przedmiotowej nieruchomości nie może być opinia rzeczoznawcy, która w całości została zakwestionowana przez organizację zawodową rzeczoznawców.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należało, że również nie zawierają uzasadnionych podstaw. Podobnie jak w przypadku zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej nie ustrzegł się błędów w zakresie prawidłowego ich sformułowania, wskazać bowiem należy, że właściwe powołanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Pierwszy z zarzutów kasacyjnych w tym zakresie dotyczy naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1774 z późn. zm. dalej: "u.g.n.") i § 58 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na oparciu się na nieaktualnym, a zatem nieważnym dowodzie. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie operat będący podstawą do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia renty planistycznej został sporządzony w dniu 1 lipca 2015r., zatem zarówno w chwili wydawania decyzji przez organ I jak i II instancji był ważny. Nie może stanowić podstawy do kwestionowania ważności tego operatu fakt, że częściowo w swojej treści jest on zgodny z wcześniejszym operatem zwłaszcza, że w tej części nie został on zakwestionowany przez organizację zawodową rzeczoznawców, która dokonała jego oceny. Rację ma również Sąd I instancji, że bez znaczenia dla ważności operatu jest zawarcie w jego tytule obok nazwy "operat szacunkowy" w nawiasie słowa "korekta", bowiem to treść operatu a nie jego nazwa świadczą o tym, z jakim dokumentem mamy do czynienia. Dlatego jakakolwiek zmiana treści operatu powoduje, że jest to nowy operat. W konsekwencji w sprawie nie znalazł zastosowania § 58 powołanego wyżej rozporządzenia, ponieważ dotyczy sytuacji, w której potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Natomiast w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca złożył nowy operat, a nie potwierdzał jego aktualność.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie znajdują również zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych. Renta planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, jak też w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04 (publ. OSP 2005, z. 7-8, poz. 91, s. 394). Dodać można, że to ostatnie orzeczenie jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki NSA: z dnia 26 września 2009r., sygn. akt II OSK 438/08, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11 oraz z dnia 4 grudnia 2015r. sygn. akt II OSK 880/14 i sygn. akt II OSK 882/14 orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przypomnieć jedynie należy, iż podatkiem jest - jak stanowi art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było nadanie rencie planistycznej statusu podatku i nie ma podstaw, aby ten fakt domniemywać i w konsekwencji do renty planistycznej stosować przepisy Ordynacji podatkowej. O tym bowiem, czy przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji stanowić powinna wprost sama ustawa. Nie można natomiast domniemywać nadania określonemu świadczeniu statusu podatku (zob. glosa aprobująca W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka do wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04 - OSP 2005/7-8/91, także wyrok NSA z dnia 30 października 2000r., sygn. akt II SA 1921/99, Lex 53435, dotyczący należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wyrok NSA z dnia 18 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Po 155/8, Lex 37217, uchwała NSA z dnia 17 lipca 2000 r., FPK 1/00, ONSA 2001/1/13 - dotycząca opłaty za usunięcie drzew).

Renta planistyczna nie ma też wymaganej przez art. 6 Ordynacji podatkowej cechy nieodpłatności. Obowiązek zapłaty renty planistycznej nie wynika z obowiązku podatkowego, a tym samym nie stanowi zobowiązania podatkowego. Skoro zaś opłata ta nie stanowi zobowiązania podatkowego, to nie znajdują do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Wprawdzie przepisy Ordynacji podatkowej odnoszą się również do niepodatkowych należnościach budżetowych (nie będących podatkami i opłatami należności stanowiących dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze stosunków publicznoprawnych), to jednak dotyczy to tylko tych należności budżetowych, które są konkretnie wskazane w przepisach szczegółowych (por. C. Kosikowski (w:) C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, 2002, wyd. II., komentarz do art. 2 i art. 3). Nadto art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej jednoznacznie stanowi, iż przepisy tej ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 148/14, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z dnia 4 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 880/14 i OSK 882/14, niepubl.), że nie ma podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych do opłaty planistycznej także na podstawie odesłania z art. 67 obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Trzeba bowiem zdecydowanie podkreślić, że kwestię przedawnienia roszczeń związanych z wzrostem wartości nieruchomości reguluje w sposób wyczerpujący art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można więc równolegle stosować art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wywodząc to z brzmienia art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych. Należy też zauważyć, że wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie zalazło żadnego odzwierciedlenia w tekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie sposób się odnieść do zarzutu kasacyjnego, że w sprawie znalazły zastosowały przepisy niejasne, nieprecyzyjne, budzące wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie tylko w zarzucie skargi kasacyjnej ale i w jej uzasadnieniu nie wskazał, które z zastosowanych przepisów miał na myśli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z całą pewnością takich wątpliwości nie budzą przepisy będące podstawą ustalenia wobec skarżącej renty planistycznej. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalając wobec skarżącej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa.

Jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące wadliwego sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez przyjęcia do porównań nieruchomości niespełniających wymogu podobieństwa, przyjęcie zbyt długiego okresu transakcji oraz nieuwzględnienia złoża kopalin. Jak wyjaśniła w sporządzonym operacie rzeczoznawca z uwagi na fakt, że wyceniana działka posiadała przeznaczenie mieszane ( teren dolesień, teren zieleni izolacyjnej, teren dróg) obliczyła wartość nieruchomości przed zmianą planu jako sumę wartości gruntu o jednolitym przeznaczeniu. Przy czym dokładnie wyjaśniła, że podstawą przyjęcia takiej metody wyceny był brak transakcji nieruchomościami podobnymi, które posiadałyby takie samo przeznaczenie mieszane. Należy przyjąć, że taka praktyka jest dopuszczalna, ponieważ pozwala na właściwe oszacowanie wartości działki, zwłaszcza, że znalezienie działki podobnej, która będzie odpowiadała dokładnie takim samym wymiarom, sposobowi korzystania oraz wielkością udziału poszczególnych rodzajów przeznaczenia działki, w praktyce może okazać się niemożliwe. Z kolei przyjęcie cen z okresu powyżej dwóch lat od wyceny, w sytuacji gdy w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę odnotowano zbyt mało transakcji, aby móc prawidłowo zastosować podejście porównawcze w wycenie, należy uznać również za prawidłowe. Zwłaszcza, że rzeczoznawca sporządzając w tym zakresie operat szczegółowo wyjaśniła przyczyny dla których zastosowała zarówno wskazaną metodę wyceny jak i sposób doboru nieruchomości. Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że wybór metody wyceny nieruchomości oraz dobór nieruchomości do porównań należy do biegłego i nie podlega ocenie organów oraz sądu. Konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania ( por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10). Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzony operat szacunkowy został zasadnie zaakceptowany przez Sąd I instancji jako rozstrzygający dowód w sprawie, który jest zgodny z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie tym rzeczoznawca zawarła wszelkie wymagane informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy formalnej i prawnej z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomościach, opisała dokładnie stan prawny nieruchomości, zawarła opis nieruchomości według stanu przed i po zmianie planu. Wskazała podstawę i zastosowaną metodę wyceny, przeprowadziła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określiła założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. W rezultacie wszystkich dokonanych czynności rzeczoznawca przedstawiła wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Tak sporządzony operat szacunkowy, jak słusznie wywodził Sąd I instancji, nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się z kolei do kwestii nieuwzględnienia faktu wydobycia kopalin na działce będącej przedmiotem wyceny, wskazać należy, że przy użyciu zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów prawa materialnego, nie można skutecznie podważać dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego, bowiem do tego służy podniesiony już wcześniej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Tym samym zarzut ten stanowi w istocie powtórzenie zarzutu procesowego omówionego wyżej.

Konkludując podnieść należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. A zatem wniesioną skargę kasacyjną należało, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić.