Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 402/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg M. P. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. P. i M. K. kwotę po 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. P. i M. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w S. przy ul. Ł.

Skargę M. P. zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 402/19. Natomiast skargę M. K. zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 403/19. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 403/19, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), ww. skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a dalsze postępowanie prowadzone było pod sygnaturą akt II SA/Gd 402/19.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

K. i O. M. wnioskiem z dnia 23 grudnia 2013 r. wystąpili do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu nieruchomości obejmujący działkę nr [...] arkusz mapy [..] położoną w S. przy ul. Ł.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 lipca 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, która następnie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 października 2015 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Ustalając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ I instancji określił: linię zabudowy maksymalnej nieprzekraczalnej na granicy działek [..] i [..]; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – maks. 28%; powierzchnię biologiczną czynną – min. 50% powierzchni działki; szerokość elewacji frontowej – pomiędzy 10 – 12 m, przy czym za elewację frontową uznał elewację północno – wschodnią, w której znajdować się będzie wejście do budynku; wysokość zabudowy – do 10 m licząc od poziomu terenu przy wejściu do budynku do kalenicy, 3 nadziemne kondygnacje, w tym poddasze użytkowe a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 8 m; geometrię dachu – dach dwuspadowy o kącie nachylenia od 300 do 350, przy czym kąt nachylenia połaci dachowej winien być dostosowany do rodzaju pokrycia i umożliwiać swobodny odpływ wód opadowych w dachu, ze wskazaniem, że dopuszcza się okna połaciowe; funkcję i formę zabudowy – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca; w zakresie uzbrojenie terenu – nakazał wykonać przyłącza do istniejących sieci wodociągowej, kanalizacyjnej zgodnie z warunkami technicznymi na przyłączenie i do istniejącego złącza kablowego na działce; dostęp do drogi publicznej – działka posiada dostęp do drogi publicznej ul. Ł. poprzez prywatną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [..], której współwłaścicielami są wnioskodawcy.

Ustalając warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ I instancji wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w zasięgu strefy ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska, jednak planowana inwestycja nie narusza zakazów ustanowionych rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 stycznia 1999 r. dla strefy ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należy stosować niskoemisyjne źródła energii a w trakcie realizacji inwestycji, należy także stosować sprawne urządzenia i maszyny budowlane; prace budowlane można prowadzić w porze dziennej w godzinach od 7:00 – 19:00 z zastosowaniem środków zabezpieczających nieruchomości sąsiednie przed hałasem i pyleniem; należy zabezpieczyć glebę przed degradacją przykrywając ją folią budowlaną. Wskazał ponadto, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego. Konserwator Zabytków Miasta postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji bez uwag. Zaznaczył przy tym, że należy sporządzić i uzgodnić z Konserwatorem Zabytków studium krajobrazowo – architektoniczne, którego zadaniem jest uzasadnienie koncepcji architektonicznej w kontekście krajobrazu otoczenia; przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy uzyskać decyzje Konserwatora Zabytków Miasta zezwalającą na wykonanie robót budowlanych objętych projektem budowlanym.

Organ I instancji określił również warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, podobnie jak wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że wyznaczył wokół działki nr [...] obszar analizowany w odległości powyżej 50 m wokół działki skarżących (przy szerokości frontu tej działki 5,7 m) z uwagi na potrzebę uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru ograniczonego z dwóch stron ulicami S. i Ł., od południa terenem niezabudowanym należącym do [..], a od strony zachodniej jako przedłużenie linii tworzącej granicę między obszarem zabudowanym przy sięgaczu ulicy Ł. a [..]. W ocenie Prezydenta tak przyjęty teren tworzy urbanistyczny kwartał o jednolitym charakterze zabudowy.

Według Prezydenta przeprowadzona w tak wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. Ł. poprzez prywatną drogę wewnętrzną; istniejące sieci uzbrojenia terenu są wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym jest oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "Bp", co oznacza, że jest zaliczany do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych; żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją. Organ I instancji zaznaczył, że w obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz w jednym przypadku występuje funkcja usługowa przy ul. Ł.

Wyjaśniając ustaloną linię zabudowy Prezydent wskazał, że potwierdzają ją ustalenia wprawdzie już nie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr XXXVII/628/2006, zgodnie z którym nieruchomość ta znajdowała się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 04. Plan ten określał linię zabudowy, tak jak przyjęto w rozpatrywanej sprawie, tzn. na granicy z działką drogową nr [..], arkusz mapy [..]. Przebiegała ona na wzdłuż tylnej elewacji budynku sąsiedniego przy ul. Ł., następnie na granicy działki objętej wnioskiem z działką drogową nr [..], arkusz mapy [..], i prowadziła na działkę nr [..] dopiero tam tworząc uskok pod kątem prostym. Na podstawie tak wyznaczonej linii zabudowy powstała rozbudowa sąsiedniego budynku na działce nr [..] (ul. Ł.).

Natomiast w stosunku do przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy Prezydent wskazał, że ustalono go jako średni z obszaru analizowanego na 28%. Odnosząc się do ustalonej szerokości elewacji frontowej Prezydent wskazał, że w obszarze analizowanym kształtuje się ona w przedziale od 6 m do 28,5 m a wyliczona na podstawie przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu średnia szerokość elewacji frontowej, jako średnia arytmetyczna szerokości elewacji wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi 15 m. Z uwagi na wielkość działki budowlanej objętej wnioskiem i sąsiadującą zabudowę szerokość elewacji frontowej przyjęto w przedziale 10 - 12 m zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Prezydent wskazał także, że w analizowanym obszarze znajdują się budynki o podobnej szerokości elewacji frontowej np.: budynek bliźniaczy przy ul. Ł.[..] i [..] (działki nr [..] i [..]) - łączna szerokość elewacji - 12 m, przy ul. S. (działka [..]) - 10 m, budynek przy ul. Ł. (działka nr [..]) - 12 m, przy ul. Ł. – 13 m. Budynki przy ul. Ł. [..] i [..] oraz Ł. są to budynki w najbliższym sąsiedztwie, widoczne z tej samej drogi publicznej. Z uwagi na położenie, nieregularny i nietypowy kształt działki oraz usytuowanie planowanego budynku narożnikiem do wjazdu, za elewację frontową przyjęto elewacje północno- wschodnią, w której zakłada się wejście do budynku, a rozporządzenie w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza, że elewacja frontowa ma być równoległa do frontu działki.

Wyjaśniając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu łub attyki Prezydent wskazał, że wysokość zabudowy na działkach bezpośrednio przylegających do działki objętej wnioskiem wynosi ok. 12,5 m od poziomu terenu (3 kondygnacje w tym poddasze). Inwestorzy wnioskowali o zabudowę wysokości 2,5 kondygnacji w tym poddasze użytkowe, co zgodnie z przepisem rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy traktować jako zabudowę 3 - kondygnacyjną, gdyż poddasze użytkowe traktuje się jako kondygnację. Ponieważ wysokość budynków znajdujących się na działkach sąsiednich byłaby zbyt duża dla planowanej inwestycji z uwagi na małą powierzchnię zabudowy wynikającą z małej powierzchni działki zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia dla planowanej inwestycji ustalono wysokość do 10 m liczoną od poziomu terenu przy wejściu do budynku do kalenicy, jej gzymsu lub attyki do 8 m. Nadmieniono przy tym, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o podobnej wysokości np. na działkach nr [..]-[..].

Organ I instancji wskazał ponadto, że inwestycja jest zlokalizowana poza europejską siecią Natura 2000. Najbliżej położone obszary Natura 2000 to: około 2 km na wschód "[..], około 13,5 km na północ "[..], około 6 km na południe "[..], 12,3 km na południowy wschód "[..]. Niniejszą decyzję uzgodniono z: ministrem właściwym do spraw zdrowia (ze względu na lokalizację inwestycji w miejscowości uzdrowiskowej) i Konserwatorem Zabytków Miasta. Działka nie przylega do pasa drogi a jedynie do drogi prywatnej, a zatem nie jest wymagane uzgodnienie z zarządcą drogi. Na działce nie występują urządzenia melioracji wodnych, podlegające Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, a zatem projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia w tym zakresie. Grunt na działce nie jest gruntem leśnym w związku, z czym projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z organem właściwym w zakresie ochrony tych gruntów. Ponadto organ uzyskał opinię Zarządu Dróg i Zieleni oraz Wydziału Inżynierii i Ochrony Środowiska.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły M. P., E. O.-L. oraz M. K. Wszystkie odwołując się zakwestionowały ustalenie wszystkich istotnych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy w oparciu o błędnie wyznaczony obszar analizowany, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Według odwołujących w sąsiedztwie nie ma obiektów, które mogłyby stanowić podstawę dla ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...]. Skarżące poczytują ustalenie warunków zabudowy na tej działce za zagrożenie dla interesów społeczności lokalnej. Twierdzą, że zabudowa tej działki jest niemożliwa ze względu na jej małą powierzchnię.

Rozpoznając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium poddało w wątpliwość sposób wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego o nieregularnych granicach. Uznało ponadto, że w sprawie zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zabrakło szczegółowego uzasadnienia dla przyjętych odstępstw od średnich wielkości parametrów zabudowy z obszaru analizowanego, zwłaszcza wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Tym samym Kolegium stwierdziło, że ponownego zbadania wymaga poszerzenie obszaru analizowanego w różnych odległościach w różnych kierunkach oraz przyjętej w decyzji Prezydenta powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie może bezpośrednio rzutować na istniejący na analizowanym terenie ład przestrzenny.

Rozpoznając sprzeciw wniesiony od powyższej decyzji przez K. M. i O. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 46/19, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2018 r. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że wyznaczony dla potrzeb niniejszej sprawy obszar analizowany dookoła działki nr [...] w różnych odległościach powyżej minimalnej wartości nie znajduje uzasadnienia. Sąd uznał, że decyzja Prezydenta Miasta, wbrew twierdzeniu Kolegium, zawiera uzasadnienie dla wyznaczenia obszaru analizowanego w wielkości większej niż minimalnej. Prezydent wskazał bowiem, że przyjęto obszar analizowany w odległości powyżej 50 m wokół działki inwestorów z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Podkreślił przy tym, że tak przyjęty teren tworzy urbanistyczny kwartał o jednolitym charakterze zabudowy. Sąd podkreślił, że również w sporządzonej w sprawie analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniono, że analizie poddano obszar wokół działki objętej wnioskiem, stanowiący całość urbanistyczną między ul. Ł. i S., gdyż tak przyjęty obszar analizowany tworzy pewną urbanistyczną całość i jest wystarczający do określenia funkcji i parametrów wnioskowanej inwestycji, albowiem występują w nim obiekty podobne. W ocenie Sądu uzasadnienie powyższe jest satysfakcjonujące i odpowiada wymogom ukształtowanym na tle orzecznictwa, w którym przyjmuje się, że jeśli okoliczna zabudowa umożliwia określenie kontynuacji funkcji, to należy to uwzględnić a nie ograniczać wielkości obszaru analizowanego do wielkości minimalnych.

Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem Kolegium, które wskazało, że zarówno w analizie jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło uzasadnienia dla odstępstw od średnich wskaźników nowej zabudowy dla całego obszaru analizowanego, wskazując przy tym tylko na wskaźnik dotyczący wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sąd wyjaśnił, że w sporządzonej analizie wskazano, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu kształtuje się w przedziale od 17% do 38%, a średni procent zabudowy w obszarze analizowanym wyliczono, jako średnią arytmetyczną procentów zabudowy wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym, co dało średnią 28%. Wyznaczona więc wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako 28% jest średnią z obszaru analizowanego i jako taka nie wymagała szerszego uzasadnienia. Sąd podkreślił przy tym, że zasadą jest ustalanie wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o wartość średnią z obszaru analizowanego, co uwzględnia okoliczność występowania na tym obszarze działek o różnych powierzchniach. W tych okolicznościach Sąd uznał, że Kolegium nie wykazało, aby decyzja Prezydenta Miasta z dnia 6 sierpnia 2018 r. wydana została z naruszeniem przepisów postepowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponownie rozpoznając odwołania M. P., E. O.-L. oraz M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, kierując się stanowiskiem zawartym w powołanym wyżej wyroku tutejszego Sądu, decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło konieczność uwzględnienia wiążącego stanowisko Sądu wyrażonego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 46/19, z którego wywiodło konieczność uznania, że obszar analizowany został określony w analizie urbanistycznej zasadnie, a wskaźniki (parametry) zabudowy, w szczególności powierzchnia planowanej zabudowy, wyznaczone zostały w sposób uzasadniony. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia, w szczególności organ I instancji przeprowadził prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według Kolegium w sytuacji, gdy Sąd uznał za prawidłową analizę urbanistyczną, jak i wnioski z niej wynikające co do parametrów zabudowy, negując potrzebę dokonywania ponownych ustaleń faktycznych w sprawie, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji I instancji uznać należało za poprawne.

Skargi na powyższą decyzję wniosły M. P. oraz M. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. Ze względu na tożsamość zarzutów sprecyzowanych w obu skargach ich przedstawienie bez szkody może nastąpić łącznie.

W obu skargach podniesiono zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i 11 k.p.a.; art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 15 k.p.a, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; oraz materialnego, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, 3 i 4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 3 i 4 oraz § 8 rozporządzenia.

W zakresie prawa procesowego skarżące wywodzą, że organ II instancji nie był związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 46/19 w zakresie, w jakim sąd ten wykroczył poza kontrolę naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżących, przyjmując oceny sformułowane przez Sąd co do meritum sprawy Kolegium nie uwzględniło charakteru prawnego sprzeciwu do sądu administracyjnego i ograniczonego zakresu prowadzonej na jego podstawie sądowej kontroli decyzji. Tym samym, zdaniem skarżących, Kolegium naruszyło zabezpieczone konstytucyjnie ich prawo do sądu oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy niezasadnie utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji oraz uchylił się od samodzielnego rozpoznania sprawy co do jej istoty, nie ustosunkowując do zarzutów stron zawartych w odwołaniach.

Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucono też liczne naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do wadliwych ustaleń w zakresie istnienia dla planowanej inwestycji tzw. dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz sposobu wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (tym linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu).

Według skarżących Prezydent Miasta, a w konsekwencji Kolegium, błędnie przyjął, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla działki o nr [...]. Wskazano, że większość działek sąsiednich ma o wiele większą powierzchnię nie tylko samej działki jako całości, ale też zabudowy, co nie pozwala na przyjęcie ich za podstawę ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..]. Ponadto, działki o mniejszej powierzchni reprezentują zupełnie inny typ zabudowy (np. działki [..] i [..], na których posadowiona jest zabudowa bliźniacza) albo mają parametry zabudowy, które nie mogłyby być kontynuowana na działce nr [..] (np. działka o nr [..] o dużym froncie działki o szerokości elewacji frontowej wpisującej się w okoliczną zabudowę). Tym samym w ocenie skarżących żadna z działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie może stanowić wzorca zabudowy dla działki nr [..], tj. działki resztkowej, o niezwykle małej powierzchni, nieregularnej, znajdującej się na łuku sięgacza ul. Ł. i o niezwykle małym froncie działki (5.7m). Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nie podał numeru działki lub działek, w oparciu o której zabudowę ustalono konkretne warunki zabudowy dla działki nr [..], co pozwala twierdzić, że zabudowa ta została ustalona w sposób dowolny, odbiegający od koncepcji urbanistycznej i architektonicznej okolicznej zabudowy, jedynie w celu umożliwienia realizacji inwestycji planowanej przez wnioskodawców.

Skarżące wskazały ponadto, że organ I instancji nie tylko uchylił się od umotywowania podstaw odstąpienia od minimalnej odległości granic obszaru analizowanego (50 m) oraz wprowadzenia nierównych odległości obszaru analizowanego od granic działki nr [..], ale również nie przeprowadził pełnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, w tym nie zweryfikował prawidłowo uwarunkowań istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki nr [..]. Nie wyjaśnił przyczyn zastosowania innego sposobu wyznaczenia linii nowej zabudowy niż jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie uwzględniono w analizie wszystkich działek z obszaru analizowanego oraz nie wyjaśniono podstaw pominięcia części z nich. Wyliczono średnie parametry zabudowy z uwzględnieniem działek o innej funkcji, tj. działki nr [..], bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie przeprowadzono analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich w stosunku do działki nr [..]. Nie wyliczono średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym. Nie przeprowadzono pełnej analizy w zakresie geometrii dachu, w tym wysokości głównej kalenicy i kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. Wskazano, że szereg parametrów projektowanego budynku, w tym w szczególności wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości zabudowy zostały ustalone tylko przez określenie ich wartości maksymalnej, podczas gdy powinno nastąpić również określenie minimalnej wartości tych parametrów. Zauważono ponadto, że wszystkie budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym mają elewacje frontową w całości widoczną od strony drogi i równoległą do granicy działki z drogą dojazdową. Dopuszczenie zabudowy narożnikiem do frontu działki i o elewacji frontowej ponad dwukrotnie szerszej, niż front działki, doprowadzi do naruszenia zastanego ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zawarte, w wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 46/19, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania determinowały sposób rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przyjmowanych podstaw faktycznych orzeczenia i ich konsekwencji prawnych. Według Kolegium skoro Sąd uznał, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo w wyznaczonym obszarze, a przyjęte w analizie wskaźniki zabudowy zostały wystarczająco uzasadnione, a jednocześnie po myśli art. 134 p.p.s.a., Sąd nie dostrzegł innych powodów, które mogłyby uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej, to konsekwencją musiało być uznanie, że sprawa została wystarczająco wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia, a postępowanie organu I instancji było prawidłowe. Kolegium stwierdziło, w tej sytuacji nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, albowiem materiał zgromadzony w sprawie stanowić mógł podstawę do wydania decyzji. W obszernej argumentacji Kolegium podzieliło wątpliwości konstytucyjne skarżących odnośnie naruszenie ich prawa do sądu upatrując tego w wykroczeniu przez Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 46/19 poza zakres rozpoznania sprzeciwu wyznaczony normą art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie Kolegium przyznało, że Sąd nie mógł wypowiedzieć się co do zasadności decyzji kasacyjnej bez wypowiadania się odnośnie mocy dowodowej i kompletności zebranych dowodów przez organ I instancji, w szczególności analizy urbanistycznej. Kolegium zwróciło uwagę na szerokie spektrum komplikacji natury prawnej związanych z zastosowaniem instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, popierając swoje stanowisko szczegółową argumentacją.

W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2019 r. K. M. i O. M. wnieśli o oddalenie skarg oraz zasadzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W treści tego pisma szczegółowo ustosunkowali się do zarzutów obu skarg, uznając je za bezpodstawne. Powołali się przy tym na stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 183/19, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 3 stycznia 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar ograniczony: od zachodu ulicami B. G., [..], od północy [..], od wschodu skarpą martwego klifu, od południa sięgaczem ulicy W. Ł. i terenami [..] w mieście S., w części dotyczącej działki nr [..]. Uwzględniając skargę na plan obejmujący działkę Państwa M. Sąd stwierdził, że przepisy prawa nie ustanawiają wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej, a mała powierzchnia działki nr [..] nie przemawiała za jej wyłączeniem z zabudowy w planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 sierpnia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, zgłoszonej przez K. i O. M., obejmującej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz zagospodarowaniem terenu nieruchomości stanowiącej działkę nr [..].

Kolegium rozpoznając ponownie sprawę, po jej przekazaniu przez tutejszy Sąd, po rozpoznaniu sprzeciwu inwestorów K. M. i O. M., wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 46/19, uchylającym wcześniejszą decyzję kasacyjną, uznało się związanym wyrażonym przez Sąd stanowiskiem prawnym i stwierdziło, że ma wyłącznie podstawy do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska Kolegium, jego wadliwości upatrując w mylnym odczytaniu zasadniczych motywów wskazanego wyżej wyroku, które w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy przez organ II instancji i przedwczesnego wydania decyzji merytorycznej.

Wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 46/19, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zakresie wyrażonych tam ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, wiązał Kolegium i wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu wyrażonego we wskazanym wyroku przez strony postępowania, organy, ani przez Sąd w niniejszej sprawie. Nosiłoby to bowiem znamiona niedopuszczalnej kontroli instancyjnej. Zgodnie z wolą ustawodawcy, w myśl art. 151a § 1 i § 3 p.p.s.a., od wyroku uwzględniającego sprzeciw, którym uchyla się w całości decyzję kasacyjną, w razie stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie przysługuje środek odwoławczy. W konsekwencji, wyrok taki nie podlega kontroli instancyjnej, a jego rozstrzygnięciem oraz motywami ujawnionymi w uzasadnieniu są związane organy i sądy.

Związanie to determinuje zakres kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Zasadniczym zadaniem Sądu w tej sytuacji jest prawidłowe odtworzenie motywów wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 46/19 oraz skonfrontowanie z nimi ponownych działań Kolegium i ich ocena.

Z uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 19 grudnia 2018 r. wynika, że uchylając decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [..] w S. Kolegium uczyniło to z dwóch powodów. W pierwszej Kolegium powzięło wątpliwości co do prawidłowości określonego w analizie architektoniczno – urbanistycznej obszaru analizowanego, który zostały wyznaczony w różnych kierunkach, w różnych odległościach odbiegających od trzykrotności szerokości frontu działki nr [..], który wynosi 5,7 m. Według Kolegium w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło uzasadnienia dla takiego poszerzenia obszaru analizowanego. Według organu odwoławczego w analizie urbanistycznej zabrakło również uzasadnienia dla odstępstw od średnich wskaźników dla całego obszaru analizowanego. Kolegium swoje zastrzeżenia skoncentrowało wyłącznie na wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy ustalaniu którego, jego zdaniem, w ogóle nie wzięto pod uwagę wielkości działki nr [..]. Natomiast wielkość tej działki, wynosząca 238 m2, znacznie odbiega od wielkości działek w obszarze analizowanym, dlatego średni wskaźnik wielkości zabudowy z obszaru analizowanego wynoszący 0,28% zastosowany na działce inwestorów doprowadzić może do powstania zabudowy znacznie odbiegającej parametrami od istniejącej w obszarze analizowanym.

Powyższe zastrzeżenia legły u podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej Kolegium uznał, że wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił bowiem argumentacji Kolegium, że okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd odniósł się ściśle do kwestii wskazywanych przez organ, a mianowicie do obszaru analizowanego oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Sąd uznał, że w świetle przedłożonej analizy urbanistycznej, decyzja organu I instancji zawiera uzasadnienie dla wyznaczenia obszaru analizowanego w wielkości większej niż minimalna. Na potwierdzenie powyższego przywołał odnośną argumentację organu I instancji opartą na ustaleniach analizy urbanistycznej. Wynika z nich, że wyznaczony obszar analizowany stanowi całość urbanistyczną między ul. Ł. i S. i jest wystarczający do określenia funkcji i parametrów wnioskowanej inwestycji, albowiem występują w nim obiekty podobne.

Podobnie, Sąd nie zgodził się z Kolegium, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia dla odstępstw od średnich wskaźników nowej zabudowy dla całego obszaru analizowanego. Przy tym wskazać należy, że Sąd odniósł się wyłącznie do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albowiem Kolegium tylko wobec tego wskaźnika sformułowało konkretne zastrzeżenia, poza zakresem rozpoznania pozostawiając wszystkie inne obligatoryjne parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd zaakceptował, wbrew stanowisku Kolegium, wyjaśnienia organu I instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do wielkości działki. Uczynił to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, czego nie można poczytać za błąd, i co z pewnością nie zwalniało Kolegium z ustawowego obowiązku kompleksowego rozpoznania sprawy, w tym rozpoznania zarzutów odwołań wniesionych od decyzji I instancji. Tym obowiązkom Kolegium w niniejszej sprawie uchybiło.

Wskazać należy, że na tle stosowania instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, a zwłaszcza art. 64e p.p.s.a., pojawia się wiele trudności, z którymi zarówno doktryna, jak i sądy administracyjne starają się uporać. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że sąd w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie wnika w istotę sprawy administracyjnej, tylko bada postępowanie w takiej sprawie pod kątem ustalenia, czy zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 7.4.2017 r. (cz. IV), "Monitor Prawniczy", 2017/18, s. 971; wyroki NSA z dnia 21 listopada 2018 r., II OSK 3069/18, z dnia 15 stycznia 2019 r., I OSK 4292/18, z dnia 17 stycznia 2019 r., II OSK 3517/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie formułowane są poglądy, które wskazują na obiektywny brak możliwości oddzielenia kontroli decyzji kasacyjnej zapadłej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. od szerszego kontekstu regulacji materialnoprawnych, na bazie której rozstrzygnięcie zostało podjęte. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, stanął na stanowisku, że art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem pominąć związku, jaki zachodzi pomiędzy wynikiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a elementami, które wpływają na jego treść. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce nie jest możliwe, ponieważ nie daje pełnego obrazu zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (W. Piątek, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 940/17, OSP 10/2019, s. 162-180).

Jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a., aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając zatem, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To zaś oznacza, iż sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może jednak oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (np. do ustalenia warunków zabudowy, czy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 46/19 nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Stwierdził wyłącznie, w kontekście ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych, że nie było warunków do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, albowiem okoliczności towarzyszące wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz określeniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy zostały w sposób wystarczający do rozpoznania sprawy wyjaśnione. Stanowisko to w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, albowiem ujawnione okoliczności faktyczne, w tym zwłaszcza stanowisko uprawnionego urbanisty wyrażone w analizie urbanistycznej, której nie podważono skutecznie żadnymi kontrdowodami, potwierdzają prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego z poszanowaniem zasady prawa do zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób odpowiadający średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym.

Do wniosków tych Sąd w sprawie II SA/Gd 46/19 nie mógł dojść w inny sposób niż poprzez odniesienie się do treści dowodów zgromadzonych w sprawie, których wadliwości stały się dla Kolegium podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie przesądził jednak sposobu rozstrzygnięcia całej sprawy, wbrew temu co błędnie wywnioskowało z wyroku Kolegium. Stanowisko Sądu nie przesądzało treści decyzji ad merito. To oznaczało dla Kolegium konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy warunków zabudowy w jej całokształcie włącznie z rozpoznaniem odwołań wniesionych od decyzji organu I instancji.

W tej sytuacji, poprzestanie przez organ odwoławczy wyłącznie na uwzględnieniu stanowiska Sądu w kwestii wyznaczonego obszaru analizowanego oraz ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako na elementach wyczerpujących zakres jej rozpoznania niezbędny do ostatecznego rozstrzygnięcia, ocenić należało jako nierozpoznanie istoty sprawy z całkowitym pominięciem ustosunkowania się do zarzutów odwołania.

W odwołaniach złożonych od decyzji organu I instancji sformułowano bowiem liczne zarzuty nie tylko dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, ale również dotyczące wszystkich pozostałych wskaźników, których obowiązek ustalenia wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Odwołujący zakwestionowali również istnienie w obszarze analizowanym jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec urbanistyczny dla zabudowy na działce nr [..]. Powyższa kwestia oraz pozostałe, dotyczące prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) pozostały poza zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia Kolegium. Co do nich Kolegium nie powzięło wątpliwości orzekając kasacyjnie w decyzji z dnia 19 grudnia 2018 r., co w konsekwencji spowodowało, że Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 46/19 nie objął ich przedmiotem swojej oceny, której granicy wyznacza norma z art. 64e p.p.s.a. Zastrzeżenia odwołujących się zatem w przeważającej części pozostały poza zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji. Zaskarżona decyzja, nie rozstrzygając o całości żądania sformułowanego w odwołaniach, narusza zasady postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147).

Zasada sformułowana w art. 15 k.p.a. jest uszczegółowieniem konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że treścią wskazanego postanowienia jest ustanowienie prawa wszystkich stron, każdego postępowania, do uruchomiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze I instancji (por. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008/10/178). Norma zawarta w art. 78 Konstytucji odczytywana jest też jako ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002) pełniąca szczególną rolę nie tylko przy tworzeniu ale również stosowaniu prawa.

Wbrew przekonaniu Kolegium, związanie wyrokiem tutejszego Sądu o sygn. akt II SA/Gd 46/19 nie oznaczało konieczności zaakceptowania decyzji organu I instancji i utrzymania jej w mocy. Taki sposób procedowania doprowadził do rozstrzygnięcia sprawy bez jej rozpoznania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie da się obronić tezy, że w wyniku działania Sądu rozpoznającego sprzeciw również w oparciu o przepis art. 134 p.p.s.a., Sąd przesądził o wszystkich kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach, nawet o tych których nie mógł skontrolować, bo nie objęła ich decyzja kasacyjna Kolegium. Poza tym zakresem pozostały natomiast istotne dla sprawy kwestie ustalenia wszystkich parametrów i wskaźników zabudowy wynikających z rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów formułowanych pod adresem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 6 sierpnia 2018 r., albowiem na tym etapie postępowania, przed rozstrzygnięciem odwołań, byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do ograniczenia uprawnień odwołujących się, których odwołania nie zostały rozpoznane.

Zdaniem Sądu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu I instancji, zbadać zarzuty wniesionych odwołań i odnieść się do nich w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W razie pojawienia się wątpliwości co do prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również co do oceny materii objętej analizą urbanistyczną, Kolegium może podjąć inicjatywę dowodową zmierzającą do ich wyjaśnienia np. poprzez pozyskanie uzupełniającej opinii urbanisty. Podkreślić bowiem należy, że zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza nawet przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy (tak wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Rozpoznając sprawę Kolegium winno mieć na uwadze szeroki kontekst architektoniczno - urbanistyczny, w jakim funkcjonuje działka nr [..]. Nie można bowiem pominąć faktu, że w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta nr XXXVII/638/2006 z dnia 24 maja 2006 r., działka nr [...] miała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością usług nieuciążliwych oraz zakazem przekształcania jej w zabudowę wielorodzinną. Dla działki tej plan przewidywał parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta uchwałą z dnia 3 stycznia 2012 r., nr XV/174/2012, uzyskała ona przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną, ale nie określono precyzyjnie sposobu jej zagospodarowania.

Sąd z urzędu powziął wiedzę o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 182/12, którym stwierdzono nieważność wskazanej wyżej uchwały o planie z 2012 r. w części dotyczącej działki nr [...]. K. M. i O. M. w piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2019 r. również powoływali się na powyższy wyrok. Skutkiem tego wyroku działka nr [..] została pozbawiona ustaleń planistycznych, a lokalizacja na niej jakiejkolwiek zabudowy uzależniona została od spełnienia wymagań określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w tym zwłaszcza w przepisie art. 61 u.p.z.p i przepisach wykonawczych. Stwierdzając nieważność uchwały o planie w odniesieniu do wskazanej działki Sąd poczynił niezwykle istotne ustalenia charakteryzujące ład przestrzenny na terenie tej działki i w jej sąsiedztwie. Otóż Sąd stwierdził, że w porównaniu z uwarunkowaniami poprzednio obowiązującego planu z 2006 r. dopuszczającego na działce nr [..] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wzorce urbanistyczne nie uległy zmianie, ażeby uzasadniać jej wyłączenie spod zabudowy mieszkaniowej. Argumentem za jej wyłączeniem z zabudowy nie jest również, według Sądu, zbyt mała powierzchnia działki. Przepisy prawa nie ustanawiają bowiem wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej, a rysunek planu ujawnił, że na obszarze nim objętym występują pojedyncze działki o powierzchni zbliżonej do działki skarżącego i są one zabudowane. W tych okolicznościach Sąd za niedopuszczalne uznał wprowadzenie ograniczenia jednego z najważniejszych uprawnień właścicielskich – prawa do zabudowy stwierdzając jednocześnie, że zakazu zabudowy nie mogą uzasadniać interesy właścicieli działek sąsiednich. Powyższe stanowisko potwierdza prawidłowość oceny dokonanej przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 46/19 co do trafności wyznaczonego wskaźnika wielkości powierzchni dla nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, odpowiadającego średniej wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym.

Przywołany wyrok stał się prawomocny i zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że wszystkie wskazane w art. 170 p.p.s.a. podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu, przy czym dla prawidłowego odczytania treści sentencji można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach jest to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z 26.01.2012 r., II SA/Lu 936/11, LEX nr 1113957). W konsekwencji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni stanowisko wyrażone we wskazanym wyroku przy ocenie w postępowaniu wyjaśniającym analizy urbanistycznej. Aktualność tego poglądu, w świetle treści płynących z analizy sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania, nie budzi zastrzeżeń. Działka nr [..] położona jest bowiem w obszarze w pełni zainwestowanym, na którym w przeważającej części realizuje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni również okoliczność, że w dniu 10 kwietnia 2019 r., czyli przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, zmarł uczestnik postępowania W. K., którego legitymacja do udziału w postępowaniu w charakterze strony wynikała ze współwłasności działki nr [..] – działki drogowej, objętej obszarem analizowanym w niniejszej sprawie. Okoliczność tą potwierdza odpis aktu zgonu pozyskany przez Sąd z Urzędu Stanu Cywilnego (k. 260 akt). W ocenie Sądu, zaistniałe okoliczności nie wypełniły jednak przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem jej postanowienia nie kształtowały w sposób bezpośredni praw i obowiązków zmarłej strony. Procedując ponownie organ prawidłowo ustali krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Uwzględnił również fakt, że za stronę postępowania uznano poprzednio W. R., który zmarł w dniu 8 września 2004 r., tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie, co potwierdza złożony do akt sprawy sądowej odpis aktu zgonu (k. 259 akt).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz każdej ze skarżących kwotę 997 zł, na którą oprócz zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w wysokości po 500 zł, składa się również zwrot po 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocników po 480 zł dla każdego z nich, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).