Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2740/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 11, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 405/19 w sprawie ze skargi Z.K. i M.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 grudnia 2018 r., nr 4909/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia 21 lutego 2018 r. nr 15/2018, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz Z.K. i M.K. kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 405/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.K. i M.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 grudnia 2018 r. nr 4909/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z 8 listopada 2017 r. Z.K. i M.K. zwrócili się do Starostwa [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2 objętej decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2010 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej budowy drogi gminnej w obrębach geodezyjnych [...] i [...] w [...] położonych wzdłuż ulicy [...] i [...].

Decyzją nr [...], z 21 lutego 2018 r., Starosta [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 4909/2018 z 5 grudnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania M.K. i Z.K. od decyzji Starosty [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121, dalej - u.g.n.)

Wojewoda Mazowiecki rozpatrując odwołanie przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt. 11 u.g.n. ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa). Powyższy przepis zawiera ogólne wyłączenie stosowania przepisów u.g.n., co oznacza, że ustawodawca przyznał pierwszeństwo w stosowaniu regulacjom zawartym w ustawach wymienionych w tym przepisie, przed zasadami wynikającymi z u.g.n. Przepisy specustawy mają zatem charakter szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie wynika, że decyzja Starosty [...] nr 9/2010, z 21 maja 2010 r., zezwalająca na realizację inwestycji drogowej budowy drogi gminnej w obrębach geodezyjnych [...] i [...] w [...] położonych wzdłuż ulicy [...] i [...] jest ostateczna.

Przepisy specustawy, na podstawie których wydana została ww. decyzja, nie przewidują zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Również przepis art. 216 u.g.n. nie wymienia specustawy jako ustawy, do której stosuje się przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 grudnia 2018 r. wnieśli Z.K. i M.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wywłaszczenie nieruchomości położonej w Józefowie, oznaczonej w ewidencji aktualnie jako działka ew. nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2 objętej decyzją Starosty [...] nr 9/2018 z 21 maja 2010 r., nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako u.z.r.i.d.). Decyzja Starosty [...] nr 9/2018 z 21 maja 2010 r. stała się ostateczna z dniem 17 czerwca 2010r. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Jest to akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd I instancji wskazał, że nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane przepisami rozdziału 3 u.z.r.i.d. Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.z.r.i.d. nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Norma prawna zawarta w art. 23 u.z.r.i.d. w rozdziale 3 u.z.r.i.d. stanowiąca, że w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter normy kolizyjnej, ponieważ wskazuje, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 3 u.z.r.i.d. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 23 u.z.r.i.d. odsyła do wszystkich przepisów u.g.n., jednak zakres odesłania winien uwzględniać cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, iż przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W rozdziale 3 u.z.r.i.d. ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów tej ustawy. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można na podstawie wskazanego wyżej art. 23 u.z.r.i.d. do nieruchomości nabytych na podstawie omawianej ustawy zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Art. 136 u.g.n. wskazuje, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n., a ponadto do wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n.

Przepis ten zawiera katalog aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, i w sprawach których możliwe jest orzeczenie zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. Norma kolejna (art. 216 ust. 2) zawiera zaś wyliczenie aktów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia na rzecz m.in. podstawowej jednostki samorządu terytorialnego tj. gminy. Przepis art. 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. W zawartym w nim wyliczeniu brak jest ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zatem nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Sama ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Określa ona m. in. zasady nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, natomiast nie reguluje zasad zwrotu wywłaszczonych na jej podstawie nieruchomości. Jest to wynikiem tego, że stosownie do art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W sytuacji gdy u.z.r.i.d. nie przewiduje zwrotu wywłaszczonej pod drogę publiczną nieruchomości, a jednocześnie ustawa o drogach publicznych stanowi, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, to w konsekwencji tych zapisów prawnych Sąd uznał, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania do nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne na podstawie u.z.r.i.d. Jednocześnie, jak już wyżej była mowa, art. 216 u.g.n. nie przewiduje stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.z.r.i.d., gdyż ustawa ta nie mieści się w katalogu określającym zakres stosowania przepisów u.g.n.

Zatem w przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie innego aktu prawnego aniżeli wymienione w art. 216 u.g.n., organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, w zakresie naruszenia art. 2 pkt 11 i art. 216 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z.K. i M.K. zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

I. prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. poz. 2204), dalej ,,u.g.n.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze treść tego przepisu: ,,Ustawa [u.g.n.] nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności 11) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. I 47 4)" [dalej "specustawa drogowa"], wskazuje na wprowadzone nim ogólne wyłączenie stosowania przepisów u.g.n. i przyznanie pierwszeństwa w stosowaniu wymienionym w nim regulacjom (ustawom odrębnym), traktowanym jako lex specialis, w tym specustawie drogowej, podczas gdy zamieszczony w tym przepisie zwrot ,,nie narusza" wskazuje, po pierwsze, na nadanie ustawie u.g.n. charakteru regulacji uzupełniającej w kwestiach, kt6re nie zostały objęte regulacją ustawy odrębnej (w tym przypadku specustawy drogowej), takich jak np. kwestie dotyczące zasad zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy odpadła konstytucyjna przesłanka wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie przesłanka celu publicznego. Po drugie, zwrot ten wskazuje na wprowadzenie reguły kolizyjnej dającej pierwszeństwo stosowania przepisom ustawy odrębnej (w tym przypadku specustawy drogowej) w przypadku, gdy u.g.n. i ustawa odrębna regulują w odmienny sposób ściśle to samo zagadnienie

2. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji grunt6w jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], wywłaszczonej na podstawie specustawy drogowej, podczas gdy ww. przepisy u.g.n. zawierają systemową regulację określającą zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych również na podstawie specustawy drogowej, która stanowi wykonanie dyspozycji art.21 ust.2 w zw. z ust. 1 Konstytucji RP, dopuszczającego wywłaszczenie (wyzucie z prawa majątkowego do nieruchomości) jedynie w przypadku przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości na cel publiczny, które to przeznaczenie trwa przez cały okres wywłaszczenia, a także zważywszy na to, że specustawa drogowa nie wyłącza stosowania podstawowych i uzupełniających względem niej regulacji u.g.n., w obszarach, których specustawa nie reguluje, w tym dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pod drogę, co również przemawia za stosowaniem art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przy wywłaszczeniu nieruchomości na tej podstawie;

3. art. 216 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten jest przepisem materialnym, mającym zastosowanie ,,na przyszłość", i rozstrzygającym ,,na przyszłość" o stosowaniu rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustaw innych niż u.g.n., wskazanych w tym przepisie, a w konsekwencji wykładnię prowadzącą do wyłączenia możliwości stosowania rozdziału 6 działu III u.g.n. w odniesieniu do ustaw późniejszych względem u.g.n., w tym ustaw niewymienionych w art. 216, co skutkowało zastosowaniem tego przepisu w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy art.216 u.g.n. jest przepisem przejściowym, umieszczonym w dziale VII "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", w rozdziale 1 "Przepisy przejściowe", który zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP, oraz zasadami techniki prawodawczej. uregulowanymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie ,.Zasad techniki prawodawczej" (M.P . z 2016 r. poz. 283), reguluje wyłącznie ,,wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustaw albo ustaw dotychczasowych bez względu no to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych" (§ 30 ust. 1), tzn. art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. (uchwalonej w dniu 21 sierpnia 1997 r.) odnosi się wyłącznie do stosunków powstałych jeszcze przed wejściem w życie u.g.n., pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustawy z dnia 22 maja 1958r., ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ustawy z dnia 14lipca 1961 r., ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., natomiast nie dotyczy stosunków powstałych na podstawie ustaw późniejszych w względem u.g.n., a zatem art. 216 u.g.n. nie może mieć zastosowania do stosunków powstałych pod rządami specustawy drogowej;

4. art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, który stanowi, że: ,,Z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą byt przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadza on generalny zakaz obrotu jakimikolwiek nieruchomościami objętymi wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bez względu na to kto pozostaje właścicielem nieruchomości w dniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika że z chwilą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z obrotu cywilnoprawnego (rex extra comercium), a także z obrotu publicznoprawnego, wyjęte zostały nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego w chwili zawiadomienia i na potrzeby prowadzonego postępowania, zatem wprowadzane tym przepisem wyłączenie dopuszczalności obrotu odnosi się jedynie wobec wskazanych wyżej nieruchomości, co skutkowało błędnym zastosowaniem tego przepisu w sprawie, w kt6rej w dniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 11d ust. 5 specustawy, nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stanowiła ani własności Skarbu Państwa ani własności jednostek samorządu terytorialnego, lecz była przedmiotem własności prywatnej, tym samym przepis ten nie powinien mieć w tej sytuacji zastosowania:

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. . art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 4909/2018 z 5 grudnia 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] Nr 15/2018 z 21 lutego 2018 r., podczas gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji prowadzi do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;

2. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 4909/2018 z 5 grudnia 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] Nr 15/2018 z 21 lutego 2018 r., prowadzi do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot, została przejęta na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 21 maja 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi gminnej. Podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 11a ust. 1, 11a ust. 3 i art. 11f ust. 1 u.z.r.i.d.

Ustawa ta nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem nieruchomości lub ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Art. 23 u.z.r.i.d. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 noszącym tytuł "Nabywanie nieruchomości pod drogi" odczytywany był jako przepis mający zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie, gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji u.z.r.i.d. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, ze w rozdziale 3 u.g.n. ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej u.z.r.i.d. Tym samym nie można na podstawie wskazanego wyżej art. 23 do nieruchomości nabytych na podstawie u.z.r.i.d. zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. takie też było stanowisko Sądu I instancji.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie dotyczy zatem możliwości stosowania art. 136 i 137 u.g.n. do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.z.r.i.d.

W sytuacji, gdy w sprawie zarzucono naruszenie powyższych przepisów należy zauważyć, że po rozpoznaniu niniejszej sprawy przez Sąd pierwszej instancji zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt SK 37/19 (Dz. U. z 2021, poz. 1228).

We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności;

1) art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), z art. 2, art. 64 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim ogranicza odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzekł, że art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 oraz z 2021 r. poz. 784) rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234), jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu tego wyroku wyjaśniono, że decyzja administracyjna, o której stanowi art. 11a ust. 1 i n. specustawy, może być uznana za decyzję wywłaszczeniową, o której stanowi art. 112 u.g.n. Głównym jej skutkiem jest bowiem nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa albo określone jednostki samorządu terytorialnego kosztem osoby pozbawionej tej własności, za odszkodowaniem. Kwalifikacji tej decyzji jako decyzji wywłaszczeniowej nie musi sprzeciwiać się to, że nabycie odjętej własności przez wskazane podmioty następuje z mocy prawa (art. 12 ust. 4 specustawy). Decyzja na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy jest bowiem warunkiem koniecznym i wystarczającym do potwierdzenia ustawowego skutku utraty przez jeden podmiot, a nabycia przez inny, własności nieruchomości. Różnica między decyzją prawokształtującą a decyzją ze specustawy polega na tym, że pierwsza wywołuje wprost skutek prawnomaterialny zgodnie z ustawą, natomiast druga wywołuje taki skutek pośrednio, uruchamiając mechanizm ustawy. Jednakże z funkcjonalnego punktu widzenia decyzja ze specustawy spełnia taką rolę jak decyzja o charakterze prawokształtującym, a skutki prawnomaterialne obydwu postaci decyzji ostatecznie czerpią moc z aktu normatywnego.

Trybunał wskazał przy tym, że specustawa nie zawiera przepisów (szczególnych) regulujących zwrot bezcelowo wywłaszczonej nieruchomości. Walor regulacji ogólnosystemowej dotyczącej zwrotu bezcelowo wywłaszczonych własności nieruchomości zasadniczo we wszystkich wypadkach takiego wywłaszczenia ma rozdział 6, działu III u.g.n. Z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji wynika natomiast reguła, w myśl której byłemu właścicielowi wyzutemu z własności wskutek bezcelowego wywłaszczenia przysługuje konstytucyjne roszczenie o zwrot własności jak każdemu innemu właścicielowi, który znalazł się w podobnej sytuacji. Jeżeli istnieje generalna, ogólnosystemowa regulacja zwrotu wywłaszczonych bezcelowo własności nieruchomości, a brak zarazem regulacji szczegółowej wobec określonego wypadku podobnego, to w myśl zasady równej ochrony własności, regulacja generalna powinna mieć zastosowanie do wypadku wprost nią nieobjętego, ale rodzajowo zbieżnego. Stosując powyższe zasady wobec poddanego kontroli art. 23 specustawy, należało uznać, że przepis ten rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III u.g.n., mających pozycję przepisów generalnych w zakresie zwrotu wywłaszczonych bezcelowo własności nieruchomości, narusza konstytucyjną zasadę równej ochrony własności realizowanej przez konstytucyjne roszczenie o zwrot bezcelowo wywłaszczonej własności (art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Poddając ocenie zarzut pominięcia określonej w petitum skargi konstytucyjnej materii prawnej w art. 216 ust. 1 u.g.n., Trybunał stwierdził natomiast, że trudno jest przyjąć, że zaniechanie zamieszczenia w przepisie przejściowym, jakim jest art. 216 ust. 1 u.g.n., aktów normatywnych, w tym specustawy, które weszły w życie po wejściu w życie tego przepisu, było wynikiem przeoczenia legislacyjnego. Przeciwnie, z natury przepisy przejściowe odnoszą się do ustaw dotychczasowych (dawnych), które ukształtowały określone sytuacje prawne, i wskazują, jakie przepisy i w jakim zakresie ustawy dotychczasowej lub nowej mają mieć do tych sytuacji zastosowanie. Prawodawca zatem celowo zawarł w art. 216 ust. 1 u.g.n. katalog aktów normatywnych, które weszły w życie przed dniem wejścia w życie tego przepisu, a nie później. Trybunał uwzględniał już zarzut niezgodności art. 216 ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim pomijał on określone akty normatywne, niemniej zawsze chodziło o akty, które wywołały określone skutki prawne przed wejściem w życie tego przepisu. Z tych względów postępowanie co do zarzutu stawianego art. 216 ust. 1 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny umorzył ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Skoro zatem we wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że decyzja administracyjna, o której stanowi art. 11a ust. 1 i n. specustawy, może być uznana za decyzję wywłaszczeniową, o której stanowi art. 112 u.g.n., a w konsekwencji, że art. 23 rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III u.g.n., mających pozycję przepisów generalnych w zakresie zwrotu wywłaszczonych bezcelowo własności nieruchomości, narusza konstytucyjną zasadę równej ochrony własności realizowanej przez konstytucyjne roszczenie o zwrot bezcelowo wywłaszczonej własności (art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji), to wadliwe jest stanowisko wyrażone zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 405/19, jak i w kontrolowanych przez ten Sąd decyzjach administracyjnych.

Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt SK 37/19 i wypływające z niego wnioski przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji zobowiązane będą do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżących w tym przedmiocie.

Co prawda w rozpatrywanej skardze kasacyjnej brak jest bezpośredniego zarzutu naruszenia art. 23 u.z.r.i.d., jednak w tej mierze odwołać się trzeba do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, w której stwierdzono, że: "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)."

W niniejszej sprawie zarówno decyzje organu, jak też wyrok Sądu pierwszej instancji zapadły w czasie, gdy wskazane przepisy u.z.r.i.d. korzystały z domniemania konstytucyjności. Jednakże fakt, że Sąd pierwszej instancji w chwili wydawania zaskarżonego wyroku nie był związany wyrokiem TK, nie zamyka Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wyrok Trybunału. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że pozbawienie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia domniemania konstytucyjności rodzi po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału. W piśmiennictwie przeważa pogląd, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie wyrok o niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje koniczność uchylenia takiej decyzji (np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50; także M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, nr 3, s.15-16). Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. W zakresie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego odpowiednie postanowienia w tym zakresie zawierają art. 145a K.p.a., art. 240 § 1 pkt 8 i art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 272 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wprawdzie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się wprost do postępowań prawomocnie zakończonych, ale skoro nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji z tego powodu, to tym bardziej sąd powinien uwzględnić istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniu niezakończonym prawomocnym rozstrzygnięciem (vide wyroki NSA: z 8 listopada 2013 r., II FSK 2626/12; z 30 listopada 2013 r., II FSK 745/13; z 23 września 2014 r., II FSK 2328/14 oraz z 27 września 2016 r., II FSK 2066/14; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną i uwzględniając zarzut naruszenia art. 136 i 137 u.g.n. oraz treść art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę to, że przepisy stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji były przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt SK 37/19.

Wobec tego rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest w tej sytuacji niecelowe.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Uwzględniając zaś skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił decyzje organów administracji obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.