Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1419/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 10 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Protokolant ref. staż Renata Puchalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A.S.A. z siedzibą w R. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. 1. orzeka, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] 2. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w R.kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 lipca 2011 roku Spółka Akcyjna A. wniosła

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 roku, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W.

Skarga poprzedzona została skierowanym do Rady Miasta W. pismem z dnia 9 czerwca 2011 roku zawierającym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółka wniosła o zmianę uchwały z dnia [...] października 2006 roku, Nr [...], w odniesieniu do należącej do Spółki działki o nr ew. [...], z obrębu [...] o obszarze 10365 m2, położonej przy ul. [...] w W. poprzez zmianę przeznaczenia tej działki i dopuszczenie funkcji techniczno – produkcyjnej.

Po upływie terminu do usunięcia naruszenia prawa Spółka Akcyjna A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ukształtowanie w studium sposobu wykonywania przysługującego Spółce prawa użytkowania wieczystego działki, sprzecznie

z treścią nabytego przez Spółkę tego prawa w sytuacji, w której zasady zagospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez brak należytego uzasadnienia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w zakres prawa użytkowania wieczystego, co narusza także

art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie Spółce zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z treścią nabytego prawa użytkowania wieczystego,

3) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w zakresie wprowadzenia zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na skutek uwzględnienia uwag osób trzecich oraz zmian wykraczających poza te uwagi przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółki

i terenów sąsiednich, poprzez uniemożliwienie Spółce ochrony jego interesu prawnego;

4) art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających

w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania

i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów;

5) § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu studium, po zmianach jego założeń oraz wprowadzaniu rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie, które nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag;

6) art. 11 pkt 11 oraz pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag;

7) art. 11 w związku z art. 17 pkt 13 oraz w związku z art. 19 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu oraz nieumożliwienie dyskusji oraz wnoszenia uwag do projektu Studium po uwzględnieniu uwag i wprowadzeniu zmian zasadniczo zmieniających przeznaczenie niektórych terenów, w tym terenów będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego.

Skarżąca Spółka wskazała argumenty mające przemawiać za dopuszczalnością wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz argumenty przemawiające za tym, że Spółka ma interes prawny w tym, by zaskarżyć uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 roku,

Nr [...].

Skarżąca Spółka podniosła, że działka o nr ew. [...] znajdująca się w jej użytkowaniu wieczystym zabudowana jest między innymi odlewnią aluminium

i cynkownią galwaniczną. Zmiana przeznaczenia terenu uniemożliwi rozwój przedsiębiorstwa, gdyż nie będzie możliwa jakakolwiek rozbudowa, przebudowa

i nadbudowa istniejących budynków, a nawet zgłoszenie niewielkich remontów. Dokonując zamiany przeznaczenia terenu nie wzięto pod uwagę, że budynki Spółki są bardzo stare i toczy się postępowanie o ich wpis do rejestru zabytków.

Skarżąca Spółka stwierdziła, że nabyła prawo użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...] i własność posadowionych na niej budynków w dniu 29 marca 2001 roku aktem notarialnym Rep A nr [...]. Z zapisów ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. obowiązującego w dacie nabycia działki wynika, że miała ona przeznaczenie TP-47, to jest przeznaczona była pod funkcje techniczno – produkcyjne.

Zdaniem skarżącej Spółki analizowany obszar zabudowany jest halami

i obiektami przemysłowo – handlowymi i w przeważającej części obejmuje teren dawnych Zakładów P. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący od 1992 roku dzielił analizowany teren na dwa obszary funkcjonalno – przestrzenne. Granica wydzielonych stref przebiegała wzdłuż ulicy [...] i [...]. Po północno – wschodniej stronie tych ulic prze blisko 100 lat powstawały i rozwijały się wyłącznie obiekty związane z przemysłem ciężkim oraz obiekty o funkcji produkcyjno – przemysłowo – magazynowej.

Skarżąca Spółka podniosła, że projekt studium wyłożony został

do publicznego wglądu w okresie od 29 marca 2006 roku do 27 kwietnia 2006 roku. W projekcie tym działka przeznaczona była pod zabudowę przemysłowo – usługową oznaczoną symbolem (PU).20. Było to rozwiązanie korzystne dla Spółki i Spółka nie wnosiła do niego uwag. W wyniku uwzględnienia uwag działka należąca do Spółki znalazła się na terenie oznaczonych symbolem (C).20. Zdaniem skarżącej Spółki, Rada Miasta nie powinna podjąć uchwały w sprawie studium z uwzględnieniem mających merytoryczny charakter poprawek bez powtórzenia czynności wyłożenia studium do publicznego wglądu.

Znaczące zmiany w studium uchwalone zostały bez dokonania analizy tak istotnych kwestii ja zanieczyszczenie gleby na terenach, na których przez dziesiątki lat znajdowały się obiekty przemysłu ciężkiego. Nie dokonano również kompleksowej analizy ekonomicznej związanej chociażby z kosztem usunięcia zanieczyszczonej gleby oraz odszkodowań, których domagać będą się przedsiębiorcy w związku

z niemożnością korzystania z nieruchomości na dotychczasowych zasadach.

W ocenie Spółki nie jest zgodny z prawdą zawarty w części opisowej studium zapis, że teren Z. jest zagospodarowany prowizorycznie, a cały obszar wymaga przekształcenia i uzupełnienia w sieci infrastruktury inżynieryjnej i drogowej. Na obszarze tym istnieje bowiem taka infrastruktura, o czym świadczy funkcjonowanie takich przedsiębiorstw jak E. Sp. z o.o., która zapewnia dostawę takich mediów na tym terenie, jak woda, kanalizacja, ścieki sanitarne, ścieki technologiczne, odwonienie terenu, energetyka cieplna.

Spółka stwierdziła, że zagrożenia wynikające z uchwalenia projektu miejscowego planu, to likwidacja 100 różnorodnych firm produkcyjnych i usługowych, utrata pracy przez 2000 pracowników oraz utrata bezpieczeństwa energetycznego W. Bezpośrednie straty finansowe, to zdaniem Spółki wielomiliardowy koszt odbudowy infrastruktury przemysłowej w innym miejscu, utrata 14 mln rocznie

z tytułu podatków od nieruchomości przemysłowych, w zamian za kilkaset tysięcy

od nieruchomości mieszkalnych oraz utrata przez Skarb Państwa milionów złotych

z tytułu podatków CIT i dochodowego. Miasto będzie musiało ponieść wydatki

w wysokości 181 mln zł na wykup nieruchomości pod obiekty użyteczności publicznej oraz trudny do wyceny koszt wymiany skażonych gruntów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. podniosła,

że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie określa przeznaczenia

i warunków zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Przeznaczenia terenów dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z faktu zróżnicowania rangi, charakteru i dokładności ustaleń studium i miejscowego planu wynika konieczność zróżnicowania podejścia do projektowania zagospodarowania przestrzennego w opracowaniach dokonywanych w różnych skalach. Polityka przestrzenna zawarta w studium odnosi się do całego miasta natomiast ustalenia miejscowego planu odnoszą się do poszczególnych fragmentów miasta.

Zdaniem Rady Miasta zmiana funkcji z PU na (C) dokonana na skutek uwzględnienia uwag złożonych w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu nie miała wpływu na ustalenia dotyczące istniejącego zakładu Spółki akcyjnej A. Zmiana ta polegała bowiem na wyodrębnieniu z dużego obszaru o powierzchni 180 ha mniejszych kilkudziesięciohektarowych terenów preferowanych do pełnienia funkcji wiodących. Zmiana ta nie miała wpływu na funkcjonowanie firmy A. S.A.

w dotychczasowym miejscu, gdyż na terenach studium oznaczonych symbolem (C).20, studium dopuszcza funkcje nie kolidujące z funkcjami preferowanymi.

Możliwość dalszego funkcjonowania zakładu A. S.A. w obecnej lokalizacji została uwzględniona w ustaleniach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ponowne wyłożenie do publicznego wglądu odbyło się w czerwcu 2011 roku.

Ustalenia projektu planu dla terenu, na którym znajduje się działka o nr ew. [...], obręb [...] (oznaczenie D.13.1 MW/U) dopuszczają istniejący sposób zagospodarowania, użytkowania i urządzania terenów i obiektów budowlanych,

a także przeprowadzanie remontów, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz budowę powiązanych z nimi nowych obiektów. Ustalenia studium nie nakazują likwidacji istniejącego obiektu, pozostawiając decyzję w tej kwestii ustaleniom miejscowego planu.

Monofunkcyjny teren dawnych Z. zajmujący około ¼ powierzchni dzielnicy [...] podzielony został, w zależności od położenia i roli jaką powinien pełnić w strukturze przestrzennej miasta. W wyniku przeprowadzonych analiz rejon przystanku [...] zlokalizowany centralnie w obszarze dzielnicy wskazano do pełnienia funkcji centrum, z koncentracją w tym obszarze funkcji usługowych

o charakterze centrotwórczym w powiązaniu z systemem przestrzeni publicznych. Lokalizacja centrum umożliwia funkcjonalną i faktyczną integracje obu części [...] położonych po północnej i południowej stronie linii [...]. Natomiast treny dawnych Zakładów [...] położone wzdłuż ulicy [...] wyznaczone zostały do pełnienia funkcji wspomagających i łączących funkcjonalne centrum dzielnicy z centrum administracyjnym i handlowym, zlokalizowanych

w rejonie przystanku [...].

Zmiany kierunków zagospodarowania obejmowały jedynie połowę ze 176 ha zajmowanych przez dawne Z., to jest około 90 ha. Argument skarżącej Spółki, że na terenie tym działa kilkanaście firm zatrudniających około 2000 osób (według innych danych 800 osób) świadczy o ekstensywnym wykorzystaniu terenu

o powierzchni 176 ha. Firmy prowadząc działalność gospodarczą, zajmują zaledwie kilkanaście hektarów.

Zdaniem Rady Miasta nie można zgodzić się z zarzutem zignorowania

w studium stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz prawa własności. Politykę przestrzenną w studium określa się dla całego miasta (gminy), natomiast ustalenia miejscowego planu zagospodarowania odnoszą się do poszczególnych fragmentów miasta (gminy). Zakres i poziom dokładności ustaleń studium musi być dostosowany do wielkości i charakteru całej gminy. Na konieczność różnego podejścia do planowania wskazuje także skala map, w jakiej sporządza się studium

i miejscowy plan. Studium sporządza się na mapie w skali 1 : 20 000 zaś miejscowy plan najczęściej w skali 1 : 1000. Zróżnicowanie skal, w jakich przeprowadza się analizy przestrzenne ma bezpośrednie przełożenie na zakres ustaleń i zakres obowiązywania obu dokumentów. Brak szczegółowych danych własnościowych oraz brak możliwości identyfikacji poszczególnych działek na mapach, na których sporządzany jest projekt studium, musi skutkować ogólnym charakterem jego ustaleń, odnoszących się przeważnie do wyodrębnionych obszarów i terenów, a nie konkretnych nieruchomości. Studium jest dokumentem zawierającym wytyczne do planowania miejscowego formułowane dla obszarów funkcjonalnych, a nie poszczególnych nieruchomości.

Rada Miasta wskazała, że do studium dołączone zostało uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz synteza jego ustaleń. Uwzględnienie uwag złożonych do studium, zdaniem Rady Miasta, nie wymagało ponowienia procedury wyłożenia oraz dodatkowych uzgodnień, gdyż zakres zmian nie miał wpływu na ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej, określonych w rozdziale XII tekstu studium. Zmiany nie naruszały też założeń i celów polityki przestrzennej określonych w rozdziale XI tekstu studium. Nadto w ustawie

z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma regulacji nakładających na sporządzającego studium wymogu ponownego wyłożenia tego dokumentu do publicznego wglądu, w związku z uwzględnieniem przez Prezydenta złożonych uwag.

Zmiany wprowadzone w części rysunkowej studium zostały dokonane

w wyniku rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trakcie publicznego wyłożenia studium. Niezasadny jest więc, zdaniem Rady Miasta, zarzut dokonania zmian niewynikających ze zgłoszonych uwag.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2012 roku skarżąca Spółka powtórzyła argumenty mające świadczyć o tym, że ustalenia studium naruszają jej interes prawny.

Skarżąca Spółka ponownie wskazała też, że uchwała nie uwzględnia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania

i uzbrojenia terenu i stanu prawnego gruntów. Na podstawie wadliwej i rażąco błędnej diagnozy uwarunkowań sformułowano ustalenia studium dotyczące kierunków rozwoju. Ustalenia studium dla terenu, na którym znajdują się budynki Spółki A. S.A. oraz terenów sąsiednich wykluczają funkcje produkcyjne

i przemysłowe, w tym przemysł ciężki. Brak możliwości kontynuowania funkcji produkcyjnych i przemysłowych przez Spółkę narusza jej interes prawny.

Zdaniem skarżącej Spółki zaskarżona uchwała bezpodstawnie diagnozuje teren byłych Z., jako teren zdegradowany, podczas gdy stan faktyczny nie odpowiada pojęciu terenu zdegradowanego. Nadto treść studium nie zawiera definicji terenu zdegradowanego oraz definicji przedsiębiorstwa małego i średniego.

Zdaniem skarżącej Spółki, funkcje produkcyjna i przemysłowa niewątpliwie kolidują z funkcja terenu C.20., w którego obszarze położona jest nieruchomość należąca do Spółki.

W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2012 roku stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy Rada Miasta stwierdziła, że brak zdefiniowania wielkości przedsiębiorstwa na potrzeby studium wynika z wielości tych definicji oraz konieczności analizowania możliwości inwestycyjnych danego obszaru na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miasta stwierdziła, że studium nie przesądza profilu usług, gdyż jest to dokument o charakterze ogólnym i nie może przesądzać przeznaczenia poszczególnych nieruchomości. Przeznaczenie poszczególnych nieruchomości następuje dopiero w miejscowym planie.

Niezasadny, zdaniem Rady Miasta, jest zarzut nieaktualności opisu terenu

nr 20 obszaru [...]. W studium zawarta jest krótka charakterystyka terenu, odnosząca się do stanu zagospodarowania w latach 2003/2004/2005, gdyż wtedy były dokonywane analizy obszarowe do studium. Analizy te nie odnosiły się do poszczególnych działek i nieruchomości, tylko do całych obszarów funkcjonalnych obejmujących często wielohektarowe obszary, które wskazane zostały do przekształceń strukturalnych i funkcjonalnych. Opisy te nie mogły wyodrębniać poszczególnych działek, które w tym czasie zajęte były przez funkcjonujące firmy. Opis obszarów jest uprawniony z punktu widzenia wykonanych analiz urbanistycznych w skali studium 1 : 20 000. Od czasu wykonania tych analiz oraz sporządzenia opisu terenu stan faktyczny nie uległ zasadniczym zmianom. Wiele konstrukcji halowych zostało już rozebranych a na ich miejsce nie powstało jeszcze nic nowego. Potwierdzają ten fakt ortofotomapy miasta W. z lat 2005, 2008, 2010 i 2011. Teren oczekuje na uchwalenie miejscowego planu, który ustali warunki jego zabudowy. Projekt planu był już dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu i oczekuje na uchwalenie. Teren zajmowany przez skarżącą Spółkę zajmują niewielki fragment całego obszaru, a ich dalsze funkcjonowanie i rozwój zapisane zostało w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciele mają tego świadomość, gdyż składali uwagi do projektu planu i uwagi te w dużej mierze zostały uwzględnione.

Niezasadne, zdaniem Rady Miasta, są też zarzuty dotyczące nieprecyzyjnej inwentaryzacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Uwarunkowania przedstawiające diagnozę stanu istniejącego w zakresie infrastruktury nie stanowią szczegółowej inwentaryzacji wszystkich sieci i urządzeń istniejących, lecz przedstawiają wyposażenie terenu w sieci i urządzenia inżynieryjne, tzw. podstawowego znaczenia.

Niezasadne, zdaniem Rady Miasta, są zarzuty skarżącej Spółki dotyczące błędów w formułowaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej ustalenia dla obszarów zdegradowanych i przewidzianych do przekształceń. Teren działki należącej do skarżącej Spółki jest terenem niewielkim, zaś cały diagnozowany obszar obejmuje 100 ha.

W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2012 roku, stanowiącym załącznik

do protokołu rozprawy, skarżąca Spółka podniosła, że Rada Miasta nie odniosła się do zarzutów Spółki dotyczących charakteru, rozmiaru działalności spółki

i zagospodarowania obszaru, na którym Spółka ma swoje obiekty i który został oznaczony symbolem NF. Obszar ten, zdaniem Spółki, nie jest obszarem niefunkcjonującym lub zdegradowanym, gdyż znajduje się na nim kilkanaście przedsiębiorstw i ma on powierzchnią kilkudziesięciu hektarów.

Zdaniem skarżącej Spółki stan zagospodarowania terenów w latach

2003 – 2005 był inny niż wynika to z analizy i sporządzenia opisu terenu i nie jest prawdą, że od czasu wykonania analizy i sporządzenia opisu terenu stan faktyczny nie uległ zmianie. Skutkiem dokonanej po wyłożeniu studium zmiany, funkcje produkcyjne i przemysłowe zostały usunięte bez możliwości wprowadzenia uwag

i dyskusji publicznej na ten temat.

Spółka wskazała, że w kwietniu i maju 2006 roku w wyniku przeprowadzonych analiz projektanci uznali PU, jako kierunek rozwoju i projekt studium został w takiej wersji wyłożony do publicznego wglądu. Niezrozumiałe jest w tej sytuacji, dlaczego na wniosek syndyka radykalnie zmieniono funkcje obszaru, na którym skarżąca Spółka prowadzi działalność gospodarczą, wprowadzając funkcje mieszkaniowe

i usługowe (biura, administracja, oświata). Niezrozumiałe jest, zdaniem skarżącej Spółki, dlaczego jeden wniosek syndyka doprowadził do tak istotnych zmian kierunków rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, spełnione zostały przesłanki wniesienia przez Spółkę Akcyjną A. skargi na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 roku, Nr [...]

w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity

ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, naruszała interes prawny skarżącej Spółki. Uchwała ta dotyczy nieruchomości, do której Spółce przysługuje tytuł prawny w postaci użytkowania wieczystego. Zawarte w uchwale zapisy po przeniesieniu ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowałyby ograniczeniem możliwości dotychczasowego sposobu korzystania przez Spółkę z tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, Spółka mogłaby kontynuować swoją dotychczasową działalność, gdyż ustalenia zawarte w studium a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do sposobu zagospodarowania nieruchomości, który ma nastąpić w przyszłości, po uchwaleniu miejscowego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania nie mogą natomiast nakazywać zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, który w dacie wejścia w życie miejscowego planu już istnieje. Twierdzenie skarżącej Spółki, że ustalenia studium uniemożliwiają jej zagospodarowanie terenu zgodnie z treścią nabytego prawa użytkowania wieczystego, przez co naruszony został art. 6 ust. 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.), uznać należy za niezasadne.

Niemniej jednak po wejściu w życie miejscowego planu uwzględniającego zapisy zawarte w zaskarżonym studium skarżąca Spółka mogłaby korzystać ze swojej nieruchomości tylko w takim zakresie, jaki istniał w dacie wejścia w życie miejscowego planu. Nie byłaby natomiast możliwa rozbudowa istniejących obiektów celu zwiększenia możliwości produkcyjnych odlewni.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały oraz odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ gminy uchwalający studium obowiązku ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu

po uwzględnieniu uwag złożonych do projektu, czy też ponowienia uzgodnień.

Art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu mającym na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wbrew sugestiom skarżącej Spółki nie może mieć odpowiedniego zastosowania przy uchwalaniu studium. Przepisy regulujące zagadnienia związane z uchwaleniem studium, zdaniem Sądu, powinny być interpretowane ściśle i nie można nakładać na organ uchwalający studium dodatkowych obowiązków, które nie wynikają wprost

z przepisów.

W przedmiotowej sprawie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sprawie studium kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie postawione przez skarżącą Spółkę w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2012 roku (k – 190, 191 akt sądowych) jak to się stało, że w wyłożonym do publicznego wglądu studium teren,

na którym znajduje się nieruchomość Spółki miał przeznaczenie PU, zaś

w uchwalonym studium teren ten ma przeznaczenie (C). 20 ?

Tereny PU, jak przyznaje to Rada Miasta w odpowiedzi na skargę były

to tereny produkcyjno – usługowe, których obszar wynosił 180 ha (k – 86 akt sądowych). Zgodnie z zapisami studium na terenach PU plan miejscowy mógł wydzielić tereny o różnych funkcjach, w tym tereny produkcyjne, tereny magazynowo – składowe, parki technologiczne, centra wystawienniczo – księgowe, tereny mieszkaniowe (do 20% powierzchni całego obszaru), wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz tereny przeznaczone pod obiekty handlowe prowadzące sprzedaż hurtową lub półhurtową.

Tereny (C).20 to tereny wielofunkcyjne, dla których jako priorytet ustala się lokalizację:

a) usług z zakresu: administracji, organizacji społecznych, dyspozycji współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. – o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólno miejskim,

b) zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej,

c) innych funkcji niekolidujących z funkcjami preferowanymi.

Porównując przeznaczanie terenu PU z przeznaczeniem (C).20, można jednoznacznie stwierdzić, że są to zasadniczo różniące się od siebie przeznaczenia. Twierdzenie Rady Miasta, że dokonana zmiana nie będzie miała wpływu na funkcjonowanie skarżącej Spółki w dotychczasowym miejscu, gdyż na terenach oznaczonych symbolem (C).20 dopuszcza się funkcje niekolidujące z funkcjami preferowanymi (k – 86 akt sądowych) jest twierdzeniem nieuzasadnionym. Funkcja produkcyjna jednoznacznie bowiem koliduje z funkcjami, które określone są symbolem (C).20.

Wskazać należy, iż prace nad studium trwały ponad trzy lata. Przy opracowywaniu studium pracowali specjaliści z zakresu planowania przestrzennego. W wyniku dokonanych w toku prac nad studium analiz przyjęto określone rozwiązania dla terenów Z. Dla obszaru, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej Spółki przewidziano przeznaczenie produkcyjno usługowe. W odpowiedzi na skargę oraz w załączniku do protokołu Rada Miasta nie wskazała, jakie ważne przyczyny spowodowały, że wyniki kilkuletnich analiz planistów zostały

w istocie zanegowane dla około 90 ha terenu dawnych Z. Albo analizy

te były błędne i Prezydent Miasta, uwzględniając uwagi i zmieniając przeznaczenie terenu naprawił popełniony na etapie prac planistycznych błąd, albo analizy te były prawidłowe zaś uwzględnienie uwag i w ich wyniku zmiana przeznaczenia terenu były błędne i nieprzemyślane.

W ocenie Sądu, to nie analizy dokonane w toku prac nad studium i wynikające z nich wnioski były błędne, tylko uwzględnienie uwag przez Prezydenta Miasta było nieuzasadnione i nieprzemyślane. O ile przyjęte pierwotnie rozwiązanie brało pod uwagę (przynajmniej częściowo) wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 1 wymóg uwzględnienia przy opracowywaniu studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to dokonana w wyniku uwzględnienia uwag zmiana zapisów studium wymogu tego nie wzięła pod uwagę. Taki sposób określania zapisów studium nie więc być przez Sąd akceptowany.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę podniosła, że nie bez znaczenia jest fakt, że funkcjonowanie obiektów skarżącej Spółki zostało dopuszczone (uwzględnione) w ustaleniach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] (k – 87 akt sądowych). Z załączonego przez Radę Miasta projektu miejscowego planu trudno zorientować się, czy działka skarżącej Spółki znajduje się w obszarze D12.1 MW/U (z części tekstowej projektu planu wynika, że są to tereny zabudowy mieszkalnej i tereny usług), czy też znajduje się ona na terenie oznaczonym symbolem D13.1 MW/UP (z części tekstowej projektu planu wynika, że są to tereny zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz tereny usług opieki społecznej i socjalnej). Obydwa te przeznaczenia nie przewidują możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej. Tereny, na których dopuszcza się w projekcie miejscowego planu produkcję to tereny oznaczone symbolem U/P, to jest tereny usług i tereny produkcji.

Z § 14 pkt 1 części tekstowej projektu planu wynika, że dopuszcza się niezgodny z ustaleniami planu, jednakże spełniający wymogi prawa powszechnego, istniejący sposób zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów i obiektów budowlanych do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z planem.

Z kolei z § 14 pkt 6 części tekstowej projektu planu wynika, że dla istniejących obiektów budowlanych, spełniających wymogi prawa powszechnego, niewymienionych w pkt 4, 5 i 8 o funkcjach niezgodnych z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie lub o parametrach niezgodnych z ustalonymi w planie dopuszcza się przeprowadzanie remontów, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę a także budowę w ich bezpośrednim sąsiedztwie budowę powiązanych z nimi funkcjonalnie nowych budynków, w tym budynków gospodarczych oraz wiat o powierzchni zabudowy do 15 m2.

Przytoczone wyżej zapisy projektu planu, zdaniem Sądu umożliwiałyby zachowanie dotychczasowego sposobu przeznaczenia tych nieruchomości, które wykorzystywane są na cele produkcyjne. Z projektu miejscowego planu nie wynika, by możliwość takiego użytkowania była ograniczona czasowo. Nie wskazano bowiem terminu, w którym ma nastąpić "realizacja zagospodarowania zgodnego z planem". Dopuszczenie możliwości remontu, rozbudowy i nadbudowy obiektów budowlanych

o funkcjach niezgodnych z planem oznacza, w ocenie Sądu, możliwość rozwoju tego rodzaju działalności.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd nie przesądza, że wymienione wyżej zapisy zawarte w projekcie miejscowego planu są sprzeczne za zapisami studium. Niemniej jednak wskazać należy, iż istnieje duże prawdopodobieństwo,

że gdyby wszedł w życie miejscowy plan zawierający takie zapisy, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że zostałby on oceniony przez organ nadzoru lub sąd administracyjny, jako naruszający ustalenia studium. Studium w uchwalonej przez Radę Miasta wersji dla terenu, na którym znajduje się działka skarżącej Spółki eliminuje możliwość wykorzystania tego terenu do działalności produkcyjnej. Jak

to zostało już wcześniej wskazane, zdaniem Sądu, takie rozwiązanie oznacza,

że gdyby uchwalono miejscowy plan realizujący zapisy studium mogłaby być prowadzona działalność istniejąca w chwili wejścia w życie miejscowego planu, ale nie mogłaby być ona rozwijana. Tymczasem projekt miejscowego planu w istocie nie tylko pozwala na zachowanie i kontynuowanie dotychczasowego sposobu wykorzystywania nieruchomości, jakim jest działalność produkcyjna, ale dopuszcza też rozwój tej działalności, zezwalając na rozbudowę i nadbudowę obiektów budowlanych związanych z tą działalnością oraz na budowę nowych obiektów.

Powstaje też pytanie, dlaczego tego rodzaju zapisy o charakterze ogólnym nie znalazły się w studium, skoro zdaniem Rady Gminy, mogą znajdować się

w miejscowym planie. Najpierw Rada Gminy w studium wyklucza możliwość wykorzystania terenu na cele produkcyjne, by następnie w projekcie planu dopuścić w istocie prowadzenie i rozwój tego rodzaju działalności na tych terenach.

Mając na uwadze powyższe argumenty, zdaniem Sądu zaistniały podstawy do orzeczenia przez Sąd o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała narusza bowiem, w ocenie Sądu, art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadny jest również, zdaniem Sądu, podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 4 ust. 1 z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Z przepisu tego wynika, iż projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Przepis ten, zdaniem Sądu, został naruszony poprzez brak uzasadnienia przesłanek zmiany przeznaczenia terenu PU na (C).20 w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Nie można za takie uzasadnienie uznać zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że uwzględnienie uwag złożonych do studium nie wymagało ponowienia procedury oraz dodatkowych uzgodnień

(k – 90 akt sądowych). Nie jest to argument wyjaśniający powody uwzględnienia uwag i przyjęcia wynikających z tego faktu rozwiązań, tylko wskazanie,

że to uwzględnienie nie wymagało ponownego publicznego wyłożenia studium.

Ponieważ Sąd kontrolował zaskarżone studium tylko w zakresie, w jakim jego zapisy naruszały interes prawny skarżącej Spółki, orzeczenie o niezgodność

z prawem zapisów zawartych w studium odnosi się wyłącznie do nieruchomości należącej do skarżącej Spółki, to jest działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W.

Zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku

o samorządzie gminnym (Dz.U.2001 Nr 142, poz.1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Aby treść wyroku nie pozostawiała wątpliwości ponownie stwierdzić należy,

że zaskarżona uchwała traci moc prawną tylko w takiej części, w jakiej odnosi się ona do należącej do skarżącej Spółki, to jest działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. Naruszenie wskazanych wyżej przez Sąd przepisów uzasadniałoby stwierdzenie nieważności studium w odniesieniu do tej jego części, które dotyczy działki należącej do skarżącej Spółki, gdyż były

to naruszenia istotne, które miały wpływ na treść przyjętych w studium rozwiązań. Ponieważ jednak od daty uchwalenia studium upłynął już rok zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały jest niedopuszczalne. W takim przypadku zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 możliwe jest jednak orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem.

Odnośnie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 w zw.

z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku stwierdzić należy, iż nie mógł być on podstawą orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Z art. 6 ust. 2 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy wynika, że każdy ma prawo

w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei z art. 9 ust. 4 wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W ocenie Sądu dalej idącym naruszeniem jest naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Nieuwzględnienie przy uchwalaniu studium, w tej jego części, która odnosi się do działki skarżącej Spółki, dotychczasowego przeznaczenia terenu skutkowało bowiem przyjęciem takich rozwiązań, które ograniczałyby możliwość korzystania przez Spółkę z jej działki w celu prowadzenia działalności produkcyjnej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku stwierdzić należy, iż jest to zarzut niezasadny. Zgodnie z treścią tego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dla terenu, na którym położona jest nieruchomość należąca do skarżącej Spółki, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie tego przepisu może polegać wyłącznie na ocenie, czy określone zamierzenie inwestycyjne jest zgodne

z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zaś na ocenie zapisów studium lub miejscowego planu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy

z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nakłada obowiązek uwzględnienia w studium stanu prawnego gruntów. W przedmiotowej sprawie stan prawny gruntów nie miał wpływu na przyjęte

w studium i kwestionowane w skardze zapisy.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 11 pkt 11 i 12 ustawy

z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie,

w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag. Zarzut ten nie zawiera wskazania konkretnych przykładów dokonania zmian w studium wykraczających poza zakres zgłoszonych uwag. Sąd, dokonując z urzędu kontroli zaskarżonego studium, także takich przypadków nie stwierdził.

Z powyższych względów, na podstawie treścią art. 94 ust. 2 ustawy z dnia

8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2001 Nr 142, poz.1591 ze zm.)

i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.