Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 246/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant referent Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. i S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Gminy W. ustalił na rzecz M. M. i S. M. jednorazową opłatę w wysokości 3 687, 00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM – 4, obręb [...], o powierzchni 0,0900 ha, spowodowanego uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zespołu wsi: [...], [...] – Gmina W. – Strefa VI przez Radę Miejską w W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z [...]; dalej: m.p.z.p. z 2013 r.) oraz przeniesieniem jej prawa własności w wyniku umowy zamiany. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Strony zbyły prawo własności wymienionej nieruchomości (działki nr [...], AM-4, obręb [...]) na podstawie umowy zamiany z dnia 22 września 2015 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]). W chwili zbycia nieruchomość była objęta ustaleniami m.p.z.p. z 2013 r. i oznaczona symbolem "MNR/2" jako tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Uchwała ta weszła w życie w dniu 21 grudnia 2013 r. Wedle obowiązującego do dnia 20 grudnia 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi: [...], [...] – MPZP Gmina W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr [...]; dalej: m.p.z.p. z 2004 r.), wskazana nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem RP.1 – tereny gruntów rolnych (z wykluczeniem lokalizacji zabudowy zagrodowej). W ocenie organu pierwszej instancji, sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy wykazał wzrost wartości nieruchomości, na skutek wejścia w życie aktualnego planu miejscowego, o kwotę 12 290,00 zł. Ponieważ, zdaniem organu pierwszej instancji, wiarygodność operatu nie budzi zastrzeżeń, należało taką właśnie kwotę przyjąć jako podstawę ustalenia opłaty jednorazowej. To zaś po uwzględnieniu stawki procentowej opłaty w wysokości 30% obligowało do ustalenia opłaty jednorazowej w kwocie 3687,00 zł.

Powyższą decyzję oprotestowali w drodze odwołania M. M. i S. M., zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej; u.p.z.p.), polegającą na przyjęciu, że termin "zbycie" obejmuje także umowę zamiany nieruchomości pomiędzy osobami bliskimi. W przedmiotowej sprawie, w wyniku zawarcia umowy zamiany, właściciele nie otrzymali żadnej korzyści majątkowej. Kierując się zatem utrwalonym poglądem judykatury sądowoadministracyjnej (uchwały NSA: z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09 oraz z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00), zgodnie z którym przesłanką konieczną do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości konieczne jest wystąpienie przysporzenia majątkowego, należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie ustalenie tzw. "renty planistycznej" jest niedopuszczalne. Skarżący podnieśli także, że rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął w operacie szacunkowym dla cechy "kształt" jedynie 5% wpływ na wartość nieruchomości, ponieważ działka ma kształt wydłużonego prostokąta przez co nie może być zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym. Tak samo zakwestionowano poprawność cechy "otoczenie, sąsiedztwo" stwierdzając, że rzeczoznawca błędnie przyjął, że jest ono "dobre". Podobne uwagi odniesiono do pozostałych cech takich jak "lokalizacja" oraz "uzbrojenie". Ponadto, wskazano, że rzeczoznawca winien był ustalić wartość nieruchomości wedle aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości (dojazd do działki sąsiedniej), a nie według najkorzystniejszego sposobu jej wykorzystania. Zauważono również, że sporządzony i dopuszczony jako dowód w sprawie operat nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przyjęto nieruchomości podobne. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO), nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji analizując treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p. organ stwierdził, że ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej jest możliwe w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; zbycie nieruchomości przez właściciela lub zbycia użytkowania wieczystego przez użytkownika wieczystego; wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące; wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu. W pierwszej kolejności wyjaśniono, że użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. termin "zbywa" dotyczy wszystkich odpłatnych form zbycia nieruchomości – nie tylko sprzedaży – i to bez względu na ewentualne powiazania pomiędzy osobami uczestniczącymi w zbyciu (uchwała 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09). To oznacza, że ustaleniu opłaty jednorazowej z przedstawionego tytułu nie stoi na przeszkodzie fakt zbycia nieruchomości w drodze zawarcia umowy zamiany pomiędzy osobami bliskimi. Uchwała nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi: [...], [...] w gminie W. – Strefa VI, weszła w życie dnia 21 grudnia 2013 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej (pismo z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr [...]) zostało doręczone Stronom w dniu 26 sierpnia 2016 r., tj. przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, udowodniony został także wzrost wartości nieruchomości na poziomie wynikającym z operatu szacunkowego. Wzrost wartości nieruchomości, jako różnica wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu, ustalany jest w operacie szacunkowym, którego sporządzenie wymaga specjalistycznych wiadomości i uprawnień, a operat ten stanowi podstawowy dowód w tego rodzaju postępowaniach. Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 37 ust. 11 u.p.z.p. dla potrzeb postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej wartość nieruchomości ustalana jest w formie operatu szacunkowego, sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.) i w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". W rozpatrywanej sprawie wartość nieruchomości według stanu przed wejściem w życie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi: [...], [...] w gminie W. – Strefa VI, została określona przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z, obowiązującego do dnia 20 grudnia 2013 r., m.p.z.p. z 2004 r. Stan nieruchomości przyjęty został na dzień wejścia w życie planu miejscowego (aktualnie obowiązującego), tj. z dnia 21 grudnia 2013 r., zaś ceny nieruchomości z dnia zbycia nieruchomości, tj. z dnia 22 września 2015 r. Zgodnie z obowiązującym do dnia 20 grudnia 2013 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyceniana nieruchomość (działka nr [...]) położona była na terenie oznaczonym symbolem RP.1 – tereny gruntów rolnych (z wykluczeniem lokalizacji zabudowy zagrodowej). Do wyceny nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy przyjął transakcje prawa własności nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową. Z kolei, na potrzeby wyceny nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy przyjęła transakcje prawa własności nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi na cele rolnicze. Transakcje te zostały dokonane w okresie lat 2015-2016 na rynku lokalnym tj. terenie gminy W.. Określenia wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od dnia 21 grudnia 2013 r. dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W uzasadnieniu decyzji zauważono dalej, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przez określoną w podejściu porównawczym wartość rynkową nieruchomości rozumie się jej przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości. Przyjmuje się założenie, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką zapłacono za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości, z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Dopuszcza się zatem skorygowanie istniejących różnic, niemniej wyjściowe i skorygowane ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych nie powinny znacząco od siebie odbiegać. Co do wyceny nieruchomości przed uchwaleniem opisanego planu miejscowego obowiązującego od dnia 21 grudnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przyjął do analizy 15 transakcji prawa własności nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod uprawy rolne. Rzeczoznawca wyodrębnił 6 cech rynkowych mających wpływ na cenę nieruchomości na lokalnym rynku oraz przypisał im następujące wagi: lokalizacja (30%), klasa bonitacji (20%), dojazd (15%), utrudnienia w uprawie (15%), powierzchnia działki (10%) oraz kształt (10%). Rzeczoznawca opierając się na nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej ustalił wartość działki nr [...] przed uchwaleniem wymienionego planu miejscowego na kwotę 4 062,00 zł. Jeśli chodzi o wycenę nieruchomości po uchwaleniu opisanego planu miejscowego, rzeczoznawca majątkowy przyjął do analizy 16 transakcji prawa własności nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową. W tym zakresie wyodrębnił 6 cech rynkowych (atrybutów) mających wpływ na cenę na lokalnym rynku nieruchomości oraz przepisał im określone wagi (%): lokalizacja (35%), uzbrojenie (20%), dojazd (15%), otoczenie, sąsiedztwo (15%), powierzchnia (10%), kształt (5%). Rzeczoznawca majątkowy określił następujące wagi cech nieruchomości wycenianej: lokalizacja – dobra, dojazd – przeciętny, uzbrojenie – przeciętne, otoczenie (sąsiedztwo) – dobre, powierzchnia działki – bardzo dobra oraz kształt – przeciętny. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono dalej, że katalog cech cenotwórczych i skala poszczególnych cech są przez rzeczoznawcę każdorazowo ustalane na podstawie wyników badań rynku nieruchomości. Dodano również, że ustalenie zakresu współczynników korygujących, ustalenie wag cech i ocena cech przez pryzmat rynku lokalnego należy do rzeczoznawcy majątkowego i organ nie ma podstaw do kwestionowania tej fachowej oceny. Spójność przyjętych cech i przypisanych im wag w odniesieniu do ich opisu zawartego w tabeli nr 8, w ocenie organu, nie budzi wątpliwości. Rzeczoznawca uwzględnił m.in. niekorzystny kształt działki nr [...] utrudniający jej racjonalne zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w aktualnie obowiązującym planie miejscowym i, w konsekwencji, cechę "kształt" określił w najniższym stopniu, tj. jako "przeciętny". Wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwotę 16 352,00 zł. Uwzględniając wartość nieruchomości według stanu sprzed wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego i zestawiając ją z wartością określoną dla przeznaczenia wynikającego z obecnego planu powtórzono za organem pierwszej instancji, że wykazany został wzrost wartości nieruchomości o kwotę 12 290,00 zł. W świetle wymagań wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) opinię biegłego uznano za wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego. W ocenie organu operat nie budzi zastrzeżeń pod względem zgodności z przepisami prawa. Nie przeczy również wskazaniom doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Uwzględniając więc stawkę procentową rzędu 30%, należało ustalić opłatę jednorazową w kwocie 3 687,00 zł, jak to uczyniono w zakwestionowanej decyzji. Mając na względzie powyższe, orzeczono jak w sentencji.

Nie godząc się z powyższą decyzją M. M. i S. M. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że użyty w tym przepisie termin "zbycie" obejmuje także umowę zamiany nieruchomości pomiędzy osobami bliskimi. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w wyniku zawarcia umowy zamiany, skarżący nie otrzymali żadnej korzyści majątkowej. Kierując się, tym samym, utrwalonym poglądem judykatury sądowoadministracyjnej (uchwały NSA: z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09 oraz z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00), zgodnie z którym przesłanką konieczną do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości konieczne jest wystąpienia przysporzenia majątkowego, należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie ustalenie tzw. "renty planistycznej" jest niedopuszczalne. Intencją ustawodawcy w art. 36 ust. 3 i 4 w zw. z art. 37 ust. 1 było zawężenie pojęcia "zbycie" do czynności prawnych odpłatnych. Zauważono dalej, że organ nie odniósł się do braku formalnego decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] r. w postaci braku określenia terminu w jakim skarżący zobowiązani są uiścić opłatę planistyczna. Skarżący poddali także pod wątpliwość wiarygodność operatu sporządzonego w sprawie. Zauważono, że nie podano w nim szczegółowych danych oraz dokładnej charakterystyki przyjętych do analizy nieruchomości. Podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął w operacie szacunkowym dla cechy "kształt" jedynie 5% wpływ na wartość nieruchomości, ponieważ działka ma kształt wydłużonego prostokąta, przez co nie może być zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym. Tym samym cecha "powierzchnia" nie ma znaczenia, ponieważ działkę t[...] zagospodarować zgodnie z ustaleniami planu. Tak samo zakwestionowano poprawność cechy "otoczenie, sąsiedztwo" stwierdzając, że rzeczoznawca błędnie przyjął, że jest ono "dobre". Położenie działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie lasu uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem planu, spełniając warunki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), m.in. w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Podobne uwagi odniesiono do pozostałych cech takich jak "lokalizacja" oraz "uzbrojenie". Ponadto, wskazano, że rzeczoznawca winien był ustalić wartość nieruchomości wedle aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości (dojazd do działki sąsiedniej), a nie według najkorzystniejszego sposobu jej wykorzystania. Zauważono również, że sporządzony i dopuszczony jako dowód w sprawie operat nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przyjęto nieruchomości podobne. Oparcie się więc przez organ na powyższym operacie i przyjęcie stanowiska, iż nie ma podstaw do kwestionowania oceny rzeczoznawcy, narusza art. 7 art. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W konkluzji, przytoczono tezę zawartą w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 849/16, zgodnie z którą: warunkiem obciążenia zbywcy jednorazową opłatą w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości; do obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego pod kątem doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych; pominięcie dopuszczalnego sposobu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na gruncie poprzednio obowiązującego planu i brak opisu nieruchomości przyjętych do porównań, musi dyskwalifikować wycenę rzeczoznawcy jako dowolną. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w sprawie, wskazując że motywy i przyczyny rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione i wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności działań administracji publicznej następuje według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania kontrolowanego aktu i w oparciu o akta administracyjne z tego stanu sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądowej wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji sąd kontroluje całokształt sprawy administracyjnej, gdyż nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami proceduralnymi, które obligowałoby Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawego, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.). Przepis art. 36 ust. 4 powoływanej ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną") ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana weszły w życie (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości, przy czym ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 214 zwanej: u.g.n.) i do tych przepisów odsyła art. 37 ust. 11 u.p.z.p. I tak zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. To rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 tej ustawy). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Stosownie do treści § 55 ust. 2 tegoż rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, Lex nr 437627).

Jak wynika z powyższych przepisów operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, przy czym organ odwoławczy dodatkowo obowiązany jest odnieść się do wszystkich zgłoszonych zarzutów odwołania i uzasadnić swoje stanowisko w przypadku ich nieuwzględnienia.

Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 505/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie, bez wątpienia, sporządzony operat szacunkowy w dniu 11 października 2016 r. przez rzeczoznawcę B. F., został poddany ocenie organów. Jednakże, zdaniem Sądu, w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu, ocena organu odwoławczego nie doprowadziła do usunięcia wątpliwości, które mogły mieć wpływ na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Zarzuty odwołania w całości przywołane zostały następnie w skardze. Skarżący podnosi bowiem, że:1) jako strony nie mają możliwości wnikliwego dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, gdyż rzeczoznawca nie podał szczegółowych danych oraz dokładnej charakterystyki przyjętych do obliczeń nieruchomości (str. 18 operatu), 2) kształt działki nr [...] uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym (jest wąska 10m/90m i faktycznie stanowi dojazd do działki sąsiedniej – stąd zamiana działek), 3) zagospodarowanie działki zgodnie z przeznaczeniem w planie (położona działki w bezpośrednim sąsiedztwie lasu) naruszałoby przepisy p.poż zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 4) dla cechy "uzbrojenie" zaniżona została waga cechy a dla cechy "lokalizacja" nie opisano tej cechy.

W świetle powyższego, skarżący zarzucili, że operat szacunkowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy przy wycenie nieruchomości nr [...] do wyceny przyjęto nieruchomości podobne, bowiem brak jest opisu nieruchomości przyjętych do porównania.

Odnosząc się w tym zakresie do powyższych zarzutów, Kolegium uznało, że "katalog cech cenotwórczych i skala poszczególnych cech są przez rzeczoznawcę każdorazowo ustalane na podstawie rynku nieruchomości. Ustalenie zakresu współczynników korygujących , ustalenie wag cech i ocena cech przez pryzmat rynku lokalnego należy do rzeczoznawcy majątkowego i Kolegium nie ma podstaw do kwestionowania tej fachowej oceny."

Zdaniem Sądu oczywistym jest, że organ nie bada wartości merytorycznej opinii, ale jej elementy formalne, jak np. sporządzenie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, czy też uwzględnienie wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 810/14).

Dopuszczalną weryfikację wyceny należy postrzegać przez pryzmat zachowania określonych prawem warunków dokonywania wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jak wskazuje ugruntowane przez lata orzecznictwo, dokonywana przez sąd lub organ administracji publicznej ocena przydatności dowodowej operatu szacunkowego powinna zostać przeprowadzona pod względem legalności wyceny, w jej aspekcie formalnym i materialnym, tj. ocena powinna polegać na sprawdzeniu czy operat:

- został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę,

- czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści,

- czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione aby dokument ten miał wartość dowodową.

Za dopuszczalne w ramach weryfikacji legalności operatu szacunkowego można natomiast uznać sformułowane w tym zakresie przez skarżącego wątpliwości, jeżeli wskazane elementy operatu są niejasne lub niewystarczająco uzasadnione. W badanej sprawie w operacie szacunkowym biegła nie przytoczyła wszystkich cech nieruchomości przyjętych do analizy(tabela 7),w kontekście przyjętych w tabeli nr 8 cech rynkowych, co czyni w tej części operat za niesprawdzalny, nie poddający się weryfikacji co do prawidłowości doboru nieruchomości podobnych.

W ocenie Sądu, rację ma Kolegium, że organ nie jest uprawniony do oceny merytorycznej operatu szacunkowego. Jednakże organ odwoławczy, w świetle zarzutów odwołania zgłoszonych do treści operatu szacunkowego, obowiązany był zażądać od rzeczoznawcy majątkowego złożenia wyjaśnień w zakresie zgłoszonych zarzutów. Operat szacunkowy nie zawiera dokładnych informacji na temat opisu nieruchomości przyjętych do porównania (tabela nr 7), ze względu na wymienione (w tabeli nr 8) cechy rynkowe. Nie ulega wątpliwości, że strona ma prawo do uzyskania wyjaśniań biegłego na etapie trwania postępowania, odnośnie zgłoszonych istotnych wątpliwości do sporządzonego operatu. Fakt, iż strony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie zapoznały się z operatem szacunkowym i nie wniosły do niego zastrzeżeń, nie może przekreślać możliwości skorzystania z tego prawa na etapie odwoławczym. Stosownie do reguł wynikających z tych przepisów w toku postępowania przed organami obu instancji powinny zostać wyjaśnione wszelkie wątpliwości podnoszone przez stronę odnoszące się do treści sporządzonej przez biegłego opinii. Temu celowi służy m.in. złożenie na piśmie wyczerpujących wyjaśnień przez biegłego ustosunkowujących się do zarzutów stron postępowania co do treści operatu szacunkowego, względnie przesłuchanie z udziałem strony biegłego przez organ prowadzący postępowanie dowodowe. Tylko i wyłącznie w ten sposób zebrany materiał dowodowy mógł stanowić podstawę oceny wartości rynkowej nieruchomości, stosownie do wymogów wynikających z art. 156 u.g.n.

Zgodnie z definicją z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (np. kształt działki).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie zażądać od rzeczoznawcy majątkowego złożenia wyjaśnień w zakresie zgłoszonych zarzutów, w szczególności czy dobierając działki podobne do wycenionej miał na względzie również kształt nieruchomości.

Na rozprawie skarżący podniósł dodatkowo, że na str. 11 operatu rzeczoznawca zamieściła graficzną lokalizację działki nr [...], która kształtem nie przypomina działki skarżących, gdyż ich działka jest prostokątem o wymiarach 10m/90m a ta w operacie ma kształt nieregularny.

Skoro okoliczności te nie zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, czym naruszono wymogi art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, zaskarżona decyzja jako przedwczesna podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Sąd uznał natomiast za niezasadne pozostałe zarzuty skargi (brak w decyzji terminu wykonania obowiązku, "nieodpłatna" jak to określili skarżący umowa zamiany nieruchomości), podzielając wyczerpującą argumentację Kolegium w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące opłaty planistycznej, nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty planistycznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11, LEX nr 1169467 oraz z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/11, LEX nr 1219150). Podkreślić należy, że organ administracji publicznej może ustalić w decyzji termin wykonania określonego obowiązku wyłącznie wówczas, gdy przewidują to przepisy prawa. Podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej - zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia - mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż decyzja podlega wykonaniu z dniem, w którym staje się ostateczna i od tej daty wierzyciel może podjąć określone działania celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, po wcześniejszym doręczeniu stronie upomnienia.

Ponadto ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę na datę sporządzenia operatu. W przypadku gdyby od daty sporządzenia operatu upłynęło 12 m-cy, winien zwrócić się do rzeczoznawcy również o potwierdzenie jego aktualności. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 ustawy). organ ustalający wysokość renty planistycznej winien orzec na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Dotyczy to także organu odwoławczego co wynika treści art. 15 i art. 138 K.p.a. Organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ. W konsekwencji znajdujący się w aktach sprawy istotny materiał dowodowy – w tym przypadku: operat szacunkowy – musi nadawać się do wykorzystania także w postępowaniu odwoławczym.

Dlatego też, na podstawie at. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.