Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 218/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189 i  art. 58 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 58/20 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wznowienia postępowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić T. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę:100 (sto) złotych z tytułu uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 58/20 w sprawie ze skargi T. K. (dalej skarżący) na bezczynność Starosty [...] w sprawie wznowienia postępowania stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do wydania decyzji (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądzając od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...], położonych w [...] przy al. [...].

Wnioskiem z dnia 9 października 2017 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2017 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Następnie Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił tę decyzję.

Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., a Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r.

Starosta [...] realizując wytyczne Wojewody Lubelskiego pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu informując, że dalsze postępowanie wznowieniowe w tej sprawie będzie prowadzone po zwrocie akt administracyjnych.

Następnie pismem z dnia 30 lipca 2019 r. Starosta [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z prośbą o wypożyczenie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2017 r. będącego przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 260/18, informując strony na podstawie art. 36 k.p.a., że dalsze prowadzenie postępowania nastąpi niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 5 sierpnia 2019 r. wypożyczył organowi pierwszej instancji akta administracyjne sprawy o sygn. akt II SA/Lu 262/19 nie dotyczące wydanego pozwolenia na budowę i nie zawierające załącznika w postaci projektu budowlanego.

Starosta [...] pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. odesłał akta administracyjne organu pierwszej instancji ze sprawy II SA/Lu 262/19 i ponownie zwrócił się do Sądu z prośbą o wypożyczenie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2017 r., będącego przedmiotem postępowania sądowego o sygn. akt II SA/Lu 260/18 i na podstawie art. 36 k.p.a. ponownie poinformował strony, że dalsze prowadzenie postępowania nastąpi niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnych dokumentów.

W dniu 21 sierpnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie informujące, że akta administracyjne sprawy II SA/Lu 260/18 zostały dołączone do sprawy II SA/Lu 299/18 i w dniu 23 stycznia 2018 r. zostały przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną.

Starosta [...] pismem z dnia 15 kwietnia 2020 r. przekazał Wojewodzie Lubelskiemu ponaglenie T. K. na bezczynność Starosty w sprawie prowadzonego postępowania wznowieniowego, a Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie stwierdził bezczynności Starosty [...], obligując go do podjęcia działań zmierzających do wypożyczenia akt z NSA.

Pismem z dnia 5 maja 2020 r. Starosta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych.

W dniu 25 maja 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo z Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przekazujące akta sprawy tego organu z projektem budowlanym, w związku z tym organ pierwszej instancji pismem z dnia 26 maja 2020 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, wniesienia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków oraz odniesienia się do złożonych na etapie postępowania uwag i żądań w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Pismem z dnia 28 lipca 2020 r. skarżący zażądał umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) z uwagi na to, że w dniu [...] lipca 2020 r. Starosta [...] wydał we wznowionym postępowaniu decyzję i doręczył ją skarżącemu.

Następnie w piśmie z dnia 5 sierpnia 2020 r. skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności polegającej na niedochowaniu terminu rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r.

Sąd wskazał, że wszczęcie postępowania wznowieniowego miało miejsce w dniu [...] października 2017 r., a wydane decyzje Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r. zostały uchylone przez organ drugiej instancji, który dwukrotnie przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, obligując ten organ do uzupełnienia i ponownej oceny materiału dowodowego sprawy. Natomiast zarzut bezczynności dotyczy w istocie okresu od dnia 19 czerwca 2019 r., kiedy to akta administracyjne sprawy zostały zwrócone Staroście [...] przez Wojewodę Lubelskiego w celu ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Sąd uznał, że co do zasady, po tej dacie początkowo organ podejmował w sprawie czynności prawidłowo i bez zbędnej zwłoki, bowiem pismem z dnia 30 lipca 2019 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z prośbą o wypożyczenie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2017 r., co było niezbędne dla merytorycznego rozpoznania wniosku. Po przedstawieniu organowi niewłaściwych akt sprawy prawidłowo także organ odesłał akta administracyjne ze sprawy II SA/Lu 262/19 i ponownie zwrócił się do Sądu z prośbą o wypożyczenie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę. Zatem do czasu uzyskania odpowiedzi na to pismo, tj. do dnia 21 sierpnia 2019 r. nie można zarzucać organowi bezczynności w sprawie.

Nie budziło natomiast wątpliwości Sądu, że zarzut bezczynności można organowi postawić po tej dacie, ponieważ w dniu 21 sierpnia 2019 r. powziął on informację o tym, że akta sprawy, do których załączony został przedmiotowy projekt budowlany zostały przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną, a zatem nie powinien w takiej sytuacji biernie oczekiwać na zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, lecz powinien zwrócić się o wypożyczenie dokumentów bezpośrednio do tego Sądu. Dopiero pismem z dnia 5 maja 2020 r. organ wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych. Z tą chwilą zatem organ podjął w sprawie dalsze czynności, zaś po otrzymaniu akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] lipca 2020 r. wydał decyzję merytoryczną we wznowionym postępowaniu.

Zdaniem Sądu okres faktycznej bezczynności w sprawie trwał około 8 miesięcy, od daty powzięcia przez organ informacji o tym, że akta sprawy, do których załączony został projekt budowlany zostały przesłane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, do chwili zwrócenia się przez organ do Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych. Z powyższego wynika, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem w terminach przewidzianych ustawowo nie wydał wymaganego prawem rozstrzygnięcia.

Jednakże Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., uznał, że stwierdzona bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestię wskazał, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, bowiem organ pierwszej instancji podejmował czynności niezbędne do rozpoznania sprawy, w tym zwrócił się dwukrotnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o udostępnienie akt administracyjnych sprawy II SA/Lu 260/18 w celu uzyskania wglądu do projektu budowlanego. Każdorazowo także organ pierwszej instancji informował strony, w tym skarżącego, w trybie art. 36 k.p.a. o tym, że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie jest brak niezbędnych dokumentów, o których udostępnienie zwrócił się do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu Starosta występując w dniu 9 sierpnia 2019 r. po raz drugi o wypożyczenie akt sprawy, mógł zwrócić się bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak nie jest to uchybienie tego rodzaju, by mogło zostać uznane za rażące.

Sąd stwierdził także, że przed datą orzekania przez Sąd bezczynność Starosty w tej sprawie ustała na skutek wydania decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia, a zatem podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny i oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając orzeczenie w zakresie pkt I i III. Jednocześnie zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) co do pkt I i III wyroku naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz błędną wykładnię art. 12 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. i jego niewłaściwe zastosowanie, a także ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy i odmowę uznania, że bezczynność Starosty [...] w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, iż przewlekłość Starosty [...] w sprawie naraża skarżącą na konieczność wieloletniego znoszenia skutków inwestycji budowlanej, skutkujące ograniczeniem możliwości zabudowy działki skarżącego (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji), zmuszona jest do znoszenia tego stanu rzeczy (art. 30 Konstytucji RP), co wypełnia również znamiona rażącego naruszenia prawa;

2) co do pkt III wyroku naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. z uwagi na brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2020 r. żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy w świetle tegoż przepisu przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

3) co do pkt III wyroku naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie poglądu, że sąd może wymierzyć organowi grzywnę jedynie w przypadku stwierdzenia znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu i niezastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. i niewymierzenie Staroście [...] grzywny oraz uzależnienie zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w świetle tegoż przepisu wymierzenie organowi grzywny nie jest uzależnione od stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

4) co do pkt III wyroku w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji oddalił żądanie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia braku bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i brak oceny możliwości wzruszenia poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia z [...] lipca 2017 r., wskutek upływu czasu 5 lat od daty jej wydania o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z bezczynnością naruszającą prawo - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż podlegała uwzględnieniu;

5) co do pkt I i III wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2020 r. żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także nieustosunkowanie się przez WSA w Lublinie w uzasadnieniu wyroku do tego żądania, a także lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu do wniosku o wymierzenie organowi grzywny, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż nie poddaje się ono kontroli instancyjnej;

6) co do pkt I i III wyroku naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej w ramach kompetencji określonych w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i brak stwierdzenia bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

7) co do pkt I i III wyroku naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 149 § 2 p.p.s.a.;

8) co do pkt I i III wyroku naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych;

9) co do pkt I i III wyroku Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegającej na niedostrzeżeniu bezczynności organu tj.

a) art. 73 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pozbawienia skarżącego prawa możliwości wglądu do akt sprawy i możliwości obrony swych praw, a tym samym do uczestniczenia bez swej winy w postępowaniu przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2017 r.,

b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co zostało potwierdzenie m.in. w decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. i w decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2019 r.,

c) nieprowadzenia akt i metryki akt stanowiących naruszenie art. 66a § 1 i 3 k.p.a., na co wskazywał skarżący w piśmie do Starosty z dnia 4 czerwca 2020 r.,

d) faktu wydania decyzji w dniu [...] marca 2018r.o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2017 r. bez akt postępowania, pomimo istnienia podstaw do zawieszenia postępowania, co spowodowało powstanie nowych wątków sprawy,

e) pominięcie, iż skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność dnia 10 kwietnia 2020 r. oraz skargę na bezczynność dnia 20 kwietnia 2020 r. (II SAB/Lu 46/20), oraz ponaglenie na przewlekłość z dnia 29 maja 2020 r. i skargę na przewlekłość postępowania z dnia 30 maja 2020 r. (II SAB/Lu 60/20),

f) pominięcie faktu, iż Starosta pomiędzy 16 maja 2018 r. a 12 grudnia 2018 r. nie podjął działań w celu pozyskania akt z WSA w Lublinie,

g) nieprzedstawienie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy na dzień wniesienia skargi na bezczynność oraz na dzień orzekania w sprawie z tej skargi przez Sąd Wojewódzki i tym samym naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I i III i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w samej ustawie procesowej określony jest jako wynikający z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd. Pod tym względem działań strony dotyczy daleko posunięty rygoryzm formalny. Drugim jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecie, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a., źródło to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. (...) - 488). Z tego też powodu, również w niniejszej sprawie, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena czy skarga nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji.

Wnikliwa analiza treści złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi z dnia 27 maja 2020r. (wpływ 9 czerwiec 2020r.) poprzedzonej ponagleniem z dnia 25 maja 2020 r. nie pozostawia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości, że istotą tego pisma procesowego było żądanie zobowiązania Starosty [...] do wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego na działkach nr [...],[...],[...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...], nadto stwierdzenia, że Starosta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W kolejnym piśmie procesowym skarżący uzupełnił wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu określonej sumy pieniężnej. Takiej istoty żądania dotyczy zarówno argumentacja skargi, jak również skierowanej następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej, której autor naruszenia przepisu art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. upatruje w fakcie nie stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz braku nałożenia na organ grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej - przez Sąd I instancji.

Jednocześnie jak ustalił Naczelny Sąd Administracyjny, skarżący w tej samej sprawie dotyczącej wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym przez Starostę [...] złożył w dniu 10 kwietnia 2020 r. ponaglenie, a następnie wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pismem z dnia 18 kwietnia 2020 r.(wpływ 29 kwiecień 2020 r.), która została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Lu 46/20, co spowodowało, że wniesiona w dniu 9 czerwca 2020 r. skarga (II SAB/Lu 58/20) była już drugą skargą wniesioną w tej samej sprawie, bowiem przed sądem zawisła już sprawa ze skargi na bezczynność z dnia 29 kwietnia 2020 r. (II SAB/Lu 46/20). W rozpoznawanej sprawie, dopiero przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została ujawniona, niedostrzeżona przez Sąd I instancji, podstawa do odrzucenia skargi (na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie skarżący zaskarżył bezczynność organu w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 9 października 2017 r. o wznowienie postępowania, która to sprawa była już w trakcie kontroli sądowej. Jako niedopuszczalne zatem należy uznać wywodzenie kolejnych środków zaskarżenia skierowanych przeciw prawomocnemu orzeczeniu lub sprawie w toku. Podkreślić należy, iż wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym powoduje wszczęcie postępowania, wywołując skutki procesowe i materialnoprawne, co prowadzi do powstania stanu sprawy w toku, co z kolei stanowi przeszkodę do równoczesnego prowadzenia postępowania sądowego ze skarg tego samego podmiotu na bezczynność tego samego organu, w tym samym okresie czasu. Taki stan trwa, aż do momentu uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Instytucja "stanu sprawy w toku" oznacza tzw. zawiśnięcie sprawy (lis pendens), polegające na zakazie wszczęcia nowego postępowania pomiędzy tymi samymi stronami i w tej samej sprawie.

Na tle art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź - Zielona Góra 1997, s. 110, J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy. Skarga w niniejszej sprawie, tj. sygn. akt II SAB/Lu 58/20 i skarga w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 46/20 zostały wniesione na bezczynność tego samego organu tj. Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. i dotyczyły tego samego okresu bezczynności organu. Nawet treść obu skarg była tożsama.

Mamy zatem w niniejszej sprawie do czynienia z tożsamością elementów podmiotowych i przedmiotowych. Podkreślić należy, iż stan sprawy w toku (lis pendens) odnosi ten skutek, że nie można w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Prowadzenie bowiem dwóch postępowań doprowadziłoby do wydania dwóch wyroków, z których jeden naruszałby zasadę res iudicata.

Stosownie natomiast do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 p.p.s.a. (por. J. Tarno, op.cit., s. 266 - 267). Przepis art. 189 p.p.s.a. pozwala, bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Przypomnieć również należy, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/40, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Jak natomiast wskazuje art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi podmiotami jest w toku. W takiej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był skargę T. K. na bezczynność organu w niniejszej sprawie odrzucić.

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę ulegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., to fakt ten skutkuje nieważnością, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Z tego powodu uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę na podstawie art. 189 p.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 232 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie z sum depozytowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uiszczonego wpisu od skargi.