Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 737/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 837/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu w wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 837/13, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie [...] w Ś. – dalej jako: Stowarzyszenie, zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części działki nr [...] w Ś. i wydanie zakazu użytkowania obiektów budowlanych na tej działce, tj. pasa startowego, kontenerowej stacji paliw oraz hangaru. Wniosek uzasadniono faktem, że obiekty budowlane przewidziane na cele rolnicze są użytkowane jako hangar i stacja paliw dla samolotów, a sam utwardzony teren jako pas startowy dla statków powietrznych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zakazu użytkowania obiektów: pasa startowego, kontenerowej stacji paliw i magazynu użytkowanego jako hangar, zlokalizowanych w Ś. na działce o nr geodezyjnym [...]. W ocenie tego organu żaden z celów statutowych Stowarzyszenia nie jest bezpośrednio związany z obiektami budowlanymi i nie została w związku z tym wypełniona przesłanka z art. 31 § 1 k.p.a. Nadto organizacja społeczna nie podała dowodów wskazujących na istnienie zagrożeń związanych z użytkowaniem przedmiotowych obiektów.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ wymienił cele statutowe Stowarzyszenia określone w § 7 statutu:

1. działalność na rzecz zrównoważonego rozwoju regionu,

2. dążenie do dbałości o środowisko naturalne, zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych,

3. ograniczanie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego,

4. opracowanie programów ochrony środowiska naturalnego,

5. dążenie do utrzymania czystości naturalnych zbiorników wodnych, rzek i cieków, a w szczególności dbałość o zachowanie wyjątkowych walorów rzeki Noteci i Pradoliny Noteci,

6. opisywanie parków krajobrazowych,

7. ujawnianie przypadków bezczynności organów właściwych do ścigania sprawców degradacji środowiska naturalnego,

8. ujawnianie przypadków naruszania przepisów w sprawach ochrony środowiska w całości lub jego elementów oraz żądanie rozpoczęcia postępowania administracyjnego i sądowego w sprawach ochrony środowiska.

W ocenie organu odwoławczego cele te nie uzasadniają wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie jest to bowiem postępowanie z zakresu ochrony środowiska. Podniesiona w zażaleniu okoliczność nie stanowi o posiadaniu przez nie interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnych dowodów wskazujących na wystąpienie ewentualnego zagrożenia dla mieszkańców miejscowości J. oraz obszaru Natura 2000.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie, domagając się jego uchylenia. Zarzucono organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art.156 § 1 pkt 2 i 7 i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania. Nadto skarżący wskazał, że w związku ze zmianą użytkowania terenu na działce nr [...] w Ś., tj. funkcjonowaniem pasa startowego i lądowiska, zwiększył się hałas oraz zanieczyszczenie środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Treść powyższego przepisu uzależnia możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: jeśli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz gdy przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie wyżej wymienionych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu.

Sąd zaznaczył, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nawet wtedy, gdy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. W każdej jednak sytuacji, czy to w przypadku pozytywnego, czy też negatywnego rozstrzygnięcia wniosku organizacji, konieczne jest dokonanie przez organ szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły postępowania z uwzględnieniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji nie wyjaśniły, jakie są wymagania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej w niniejszej sprawie i dlaczego Stowarzyszenie miałoby nie posiadać interesu społecznego w tej sprawie. Ogólne sformułowania, jakimi posłużył się organy, są niewystarczające, bowiem nie pozwalają odnieść się do istoty sprawy ani we właściwy sposób ocenić przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Co więcej, uzasadnienia postanowień organu pierwszej i drugiej instancji nie spełniają wymogów wskazanych w art.107 § 3 k.p.a. Większość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowi przytoczenie przepisów prawa i treści komentarza.

Sąd wskazał, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. W fazie wszczęcia postępowania nie bada się przesłanek istotnych w stadium rozpoznawczym, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Z tego powodu organy nie miały prawa powoływać się na fakt nieudowodnienia przez Stowarzyszenie ewentualnego zagrożenia dla mieszkańców miejscowości J. czy obszaru Natura 2000. Skarżąca organizacja wyraźnie wskazała, że w związku ze zmianą użytkowania terenu na działce nr [...] w Ś., tj. funkcjonowaniem pasa startowego i lądowiska, zwiększył się hałas oraz zanieczyszczenie środowiska. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 7 pkt 1 ppkt c, h, i statutu Stowarzyszenia jego celem jest ograniczanie wszelkiego rodzaju uciążliwości dla środowiska naturalnego, ujawnianie przypadków bezczynności organów właściwych do ścigania sprawców degradacji środowiska i ujawnianie takich przypadków, żądanie rozpoczęcia postępowania administracyjnego w sprawach ochrony środowiska. Sąd zauważył też, że w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu powstał szeroki i długi pas z kostki polbruk rozumiany jako fragment działki o określonych wymiarach, zagospodarowany i mający trwały charakter, który należałoby uznać za samodzielny obiekt – budowlę. Utwardzenie powierzchni gruntu nie stanowiło zatem dla inwestora zamierzenia samego w sobie, a jedynie było środkiem do realizacji innego, samodzielnego celu inwestycyjnego – lądowiska. Realizacja takiego przedsięwzięcia wymaga natomiast decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. S. – właściciel działki nr [...] w Ś. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., w związku z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdowały zastosowania i w rezultacie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej spoczywa na organizacji społecznej wnioskującej o wszczęcie postępowania, a nie na organie, do którego organizacja wystąpiła z takim żądaniem;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdowały zastosowania i w rezultacie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w efekcie bezzasadnego uznania, że rozpoznając sprawę organy administracji publicznej w sposób niewłaściwy zebrały dowody w sprawie oraz nie przeprowadziły szczegółowego postępowania wyjaśniającego, a także że w sposób dowolny uznały, że za uwzględnieniem żądania organizacji społecznej nie przemawiały cele statutowe i interes społeczny, podczas gdy organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie, uznając, w wyniku dokonanych analiz stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego, że wszczęcie postępowania z wniosku organizacji społecznej nie jest uzasadnione;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdowały zastosowania i w rezultacie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w efekcie błędnego uznania przez Sąd, że uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy analiza treści obu uzasadnień wskazuje, że zawierają one wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wyrażonego w tym przepisie obowiązku, polegające na formułowaniu przez Sąd w treści zaskarżonego wyroku własnych ocen i twierdzeń niepopartych zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

– formułowaniu przez Sąd w treści zaskarżonego wyroku wypowiedzi w sposób lakoniczny, skrótowy, niepozwalający na zbadanie przyjętego przez Sąd toku rozumowania,

– formułowaniu przez Sąd w treści uzasadnienia twierdzeń niemających związku z niniejszą sprawą,

– niezawarciu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organy administracji.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

Argumentacja autora skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że w kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej w sposób dowolny uznały, że za uwzględnieniem żądania Stowarzyszenia nie przemawiały cele statutowe ani interes społeczny. Nie poparły tego właściwie zebranymi dowodami i szczegółowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej Stowarzyszenie w świetle art. 31 § 1 k.p.a. nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części działki nr [...] w Ś., zaś dokonana przez organy ocena spełnienia przesłanek wynikających z powyższego przepisu jest prawidłowa.

Uznając powyższe wywody za nieusprawiedliwione wskazać należy, że organy obu instancji trafnie przyjęły, że to na organizacji społecznej spoczywa obowiązek wykazania, że zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., rolą organów administracji publicznej jest natomiast weryfikacja, czy przedstawiona w tym zakresie argumentacja odpowiada przepisom prawa. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie przerzuca na organy administracji publicznej ciężaru wykazania i wyjaśnienia okoliczności uzasadniających zasadność uwzględnienia wniosku organizacji społecznej w świetle przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.. Czym innym jest bowiem staranne wykazanie przez organizację społeczną, że wszczęcie wnioskowanego przez nią postępowania administracyjnego jest uzasadnione statutowymi celami jej działania oraz leży w interesie społecznym, a czym innym dokonywana przez organy ocena zasadności tego żądania.

Dokonując oceny prawidłowości odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] w Ś., Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wyrażona przez organy ocena spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. jest dowolna, niepoparta właściwie zebranymi dowodami i szczegółowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym.

W świetle art. 31 § 1 k.p.a. na etapie badania wniosku organizacji społecznej obowiązkiem organu było wyłącznie ustalenie, czy wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego wskazanego przez Stowarzyszenie jest uzasadnione statutowymi celami jej działania oraz czy leży w interesie społecznym. Formułowanie przez organy ocen odnoszących się do okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na ewentualne uwzględnienie postulowanego przez Stowarzyszenie sposobu zakończenia postępowania niewątpliwie nie odnosi się w żadnej z przesłanek wymienionych w przywołanym wyżej przepisie. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że na tym etapie sprawy organy nie miały prawa powoływać się na fakt nieudowodnienia przez Stowarzyszenie ewentualnego zagrożenia dla mieszkańców miejscowości J. czy obszaru Natura 2000. O tym zaś, że organy wskazane wyżej okoliczności łączyły z występowaniem interesu społecznego organizacji, wyraźnie świadczą sformułowania zawarte na stronie 3 postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i na stronie 3 postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

W myśl art. 7 k.p.a. organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wydane rozstrzygnięcie powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczekiwana od organów realizacja zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinna polegać na :

– wnikliwej ocenie celów działania Stowarzyszenia określonych w statucie i następnie ustaleniu, czy istnieje prawny związek tych celów z przedmiotem sprawy określonym w żądaniu organizacji, wynikającym z przepisów prawa materialnego;

– konkretyzacji wartości mieszczących się w tym rozpoznawanym przypadku w pojęciu interesu społecznego, który zdaniem organu uzasadnia uwzględnienie lub oddalenie żądania organizacji społecznej.

W rozpoznawanej sprawie działanie organów obu instancji niewątpliwie nie wypełnia opisanych wyżej standardów.

Dokonując oceny spełnienia przez Stowarzyszenie pierwszego z warunków przewidzianych w art. 31 § 1 k.p.a. (żądanie dopuszczenia do udziału organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi) organy prawidłowo przywołały postanowienia § 7 statutu Stowarzyszenia, określającego cele i sposoby działania tej organizacji, jednak celów tych nie powiązały należycie z przedmiotem wnioskowanego postępowania.

Nie można jednak zaakceptować lakonicznej argumentacji organów, że skoro żaden z celów określonych w statucie nie jest bezpośrednio związany z obiektami budowlanymi, to wyklucza to uwzględnienie żądania wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie we wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r. Stowarzyszenie nie wskazało, realizacji którego z celów tej organizacji służyć ma wszczęcie wnioskowanego postępowania, jednak w zażaleniu Stowarzyszenie wyraźnie powołało się już na punkt statutu odnoszący się do ujawniania przypadków naruszania przepisów w sprawach ochrony środowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał na konieczność wnikliwej analizy postanowień § 7 pkt 1 lit. c, h oraz i statutu Stowarzyszenia w kontekście okoliczności mogących być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej legalności zabudowy bądź sposobu użytkowania obiektów na działce nr [...] w Ś. Niewątpliwie w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących legalności wybudowania obiektu budowlanego bądź zmiany jego sposobu użytkowania leży dokonanie kwalifikacji działań podejmowanych przez inwestora pod kątem zgodności z wymogami ochrony środowiska, w tym dokonanie ustaleń, czy w danym przypadku wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i czy inwestor uzyskał ją.

Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do opisanych wyżej kwestii nie wykracza poza granice sprawy ani też nie świadczy o dokonaniu kontroli legalności zaskarżonego aktu z naruszeniem art. 133 p.p.s.a., tj. w sposób oderwany od zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Oczywistym jest, że Sąd nie oceniał ani legalności zabudowy na działce nr [...] w Ś., ani legalności użytkowania obiektów budowlanych na niej zlokalizowanych, gdyż nie to było przedmiotem kontrolowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia.

Należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygając o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania opisanego we wniosku Stowarzyszenia z dnia 9 kwietnia 2013 r. organy nie dokonały należytej oceny również drugiej przestanki z art. 31 § 1 k.p.a., tj. istnienia w sprawie interesu społecznego.

Kryterium interesu społecznego stanowi kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Stąd też dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy.

Na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. to na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność wszczęcia wnioskowanego postępowania. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozważenie, czy za uwzględnieniem wniosku organizacji społecznej przemawia interes społeczny.

Nie sposób zgodzić się z organami, że Stowarzyszenie nie przytoczyło żadnej okoliczności konkretyzującej istnienie interesu społecznego w przedmiotowej sprawie. Jak wyjaśniono już wcześniej, wyrażona przez organy ocena zasadności wnioskowanego przez Stowarzyszenie sposobu zakończenia postępowania nie mieściła się w ocenie przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. Poza stwierdzeniem, że Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnych dowodów wskazujących ma wystąpienie ewentualnego zagrożenia dla mieszkańców miejscowości J. czy obszaru Natura 2000, organy zupełnie pominęły stanowisko Stowarzyszenia i nie odniosły się do przedstawionej przez nie obszernej argumentacji pod kątem wykazania interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania. Dokonana w ten sposób ocena przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. jest oceną dowolną, nie znajdującą potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił postanowienia organów obu instancji jako naruszające również art. 107 § 3 k.p.a.

Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 365/14; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić trzeba się z Sądem pierwszej instancji, że nie mogą pozostać w obrocie prawnym postanowienia, które w uzasadnieniu nie zawierają własnych ustaleń i rozważań organu co do kwestii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Organy obu instancji poprzestały na przytoczeniu przepisu art. 31 § 1 k.p.a. oraz odnoszącego się do niego stanowiska doktryny i orzecznictwa. Z uzasadnienia postanowień wynika, że organy pozostawiły poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez Stowarzyszanie, pomijając istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Brak konkretnego odniesienia się do wniosku Stowarzyszenia pod kątem uzasadnienia żądania celami statutowymi organizacji społecznej i interesem społecznym uniemożliwia sądowi administracyjnemu ustalenie, czy organy nie przekroczył granic przyznanego im uznania administracyjnego.

Nieusprawiedliwiony okazał się ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi wynikające z tego przepisu.

Jak stanowi przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania.

Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny i czytelny wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, co umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Określony poziom ogólności formułowanych ocen wynika zaś z faktu, że organy nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy. Zaprezentowana przez organy ocena zasadności żądania Stowarzyszenia ograniczona była jedynie do ogólnikowych twierdzeń, że w sprawienie nie wystąpiły przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania. Brak umotywowania wyrażonego stanowiska i wykazania okoliczności faktycznych, w oparciu o które organy zajęły takie a nie inne stanowisko, spowodowało, że kontrolowane postanowienia nie poddają ocenie Sądu.

Nie sposób też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie zwarł wskazań dla organu co do dalszego postępowania. Mimo że ta obligatoryjna część uzasadnienia nie znajduje się w wyodrębnionej jednostce tekstu, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odczytanie wskazanego przez Sąd sposobu postępowania w przyszłości. W ponowionym na skutek wyroku postępowaniu organy administracji powinny usunąć wszystkie uchybienia prawa, z powodu których Sąd pierwszej instancji uchylił zakażone postanowienie i poprzedzające je postawienie organu pierwszej instancji. Doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem winno nastąpić przez wnikliwą ocenę zasadności żądania Stowarzyszenia pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Wyrażone przez organy stanowisko powinno być poparte szczegółowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, co winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć. Przede wszystkim organy muszą szczegółowo odnieść się do celów Stowarzyszenia określonych w statucie i powiązać je z zakresem wnioskowanego postępowania, jak również odnieść się do argumentacji Stowarzyszenia przemawiającej za istnieniem skonkretyzowanego interesu społecznego w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.