Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3137/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2 i 2c
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 186/17 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2016 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wydanie decyzji z przekroczeniem terminu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/17, oddalił skargę Prezydenta ... na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia ... 2016 r., znak ..., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wydanie decyzji z przekroczeniem terminu.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda ... postanowieniem z dnia ... 2015 r., znak ..., nałożył na Prezydenta ... karę pieniężną w wysokości 7 000 zł za wydanie decyzji znak ... o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie zlewni nieczystości przystosowanej do odbioru ścieków dostarczanych wozami asenizacyjnymi i autobusami na terenie istniejącej oczyszczalni ścieków "..." położonej przy ul. ... na działce nr ... w obrębie geod. ... w ..., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wyjaśniono w wydanym postanowieniu, wnioskiem z dnia ... 2012 r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w ... zwróciło się do Prezydenta ... o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego i wniosek ten został załatwiony przez Prezydenta ... decyzją z dnia ... 2012 r.

Prezydent ... w zażaleniu wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana w ciągu 41 dni, a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Wniosek inwestora z dnia ... 2012 r. był niekompletny, albowiem nie dołączono do niego ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani opinii Wydziału Środowiska Urzędu Miasta ... zawierającej informację, że taka decyzja nie jest wymagana dla wnioskowanego zamierzenia a zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1277 ze zm.), uzyskanie jej następuje przed decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też, Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ..., pismem z dnia ... 2012 r, wystąpiło do Wydziału Środowiska z zapytaniem, czy wskazana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu ... 2012 r. do wiadomości Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ... wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora (skierowane do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta ...), z którego wynikało, że pełnomocnik inwestora przedłożył informacje o planowanym przedsięwzięciu dla zadania w celu przyspieszenia decyzji w sprawie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. W dniu ... 2012 r. Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ... uzyskało odpowiedź od Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta ..., który w piśmie z dnia ... 2012 r. poinformował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie jest konieczne. Po uzyskaniu tej informacji uznano wniosek inwestora za kompletny i zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, postanowieniem z dnia ... 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody ... z dnia ... 2015 r.

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta ... toczyło się przez 81 dni. 65-dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy rozpoczął bieg w dniu ... 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miasta ... wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu ... 2012 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Prezydenta postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji tej inwestycji celu publicznego. Po odliczeniu od tego okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni oraz 2 dni z uwagi na fakt, że koniec 65-dniowego terminu przypadł na dzień ... 2012 r., tj. na sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu na wydanie przedmiotowej decyzji był najbliższy dzień powszedni, czyli poniedziałek ... 2012 r., uznać należało, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 14-dniową zwłoką.

Minister stwierdził przy tym, że w toku przeprowadzonego przez Prezydenta ... postępowania nie zaistniały żadne czynności ani zdarzenia, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy, zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Odnosząc się zaś do argumentów podniesionych przez Prezydenta ... w zażaleniu Wojewoda stwierdził ich niezasadność i wyjaśnił, że nie można przyjąć, iż 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej w przedmiotowej sprawie rozpoczął swój bieg dopiero po uzupełnieniu wniosku przez inwestora tj. z chwilą uzyskania przez Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ... od Wydziału Ochrony Środowiska informacji odnośnie braku konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Powołując się na treść art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, Minister wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany zbadać wymogi związane z ochroną środowiska i ustalić, czy wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku decyzję środowiskową. Minister stwierdził także, że weryfikacja przez organ wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (pod względem formalnym i merytorycznym) nie stanowi żadnej z okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy zaś posłużenie się przez ustawodawcę w treści tego przepisu zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter katalogu zamkniętego. Wskazana czynność stanowi bowiem zwykły element prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu typowe czynności procesowe, związane z tokiem każdego postępowania administracyjnego, nad których dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie. Co więcej, opisane wyżej działania organ podejmował w ramach swojej właściwości, w strukturze tego samego urzędu, o czym świadczy korespondencja prowadzona pomiędzy wydziałami Urzędu Miasta .... W ocenie Ministra nie ma podstaw do stwierdzenia, że czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, podjęte przez organ prowadzący postępowanie w ramach funkcjonowania tej samej jednostki organizacyjnej, stanowią okoliczność podlegającą odliczeniu od biegu terminu postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy.

Minister wyjaśnił, że w doktrynie przyjmuje się, że brak załączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 Kpa. Jako opóźnienie spowodowane z winy strony, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy, co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego terminu 65 dni na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, w oparciu o art. 64 § 2 Kpa do usunięcia tych braków.

Minister podkreślił, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że organ prowadzący postępowanie uznał, iż złożony przez inwestora wniosek zawierał braki formalne uniemożliwiające stwierdzenie, czy dla planowanej inwestycji wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie - uniemożliwiające dalsze jego procedowanie. Wobec braku wystąpienia z pisemnym wezwaniem do inwestora, nie można uznać, iż okres związany z uzupełnieniem podania podlega odliczeniu do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że brak zachowania procedury określonej w art. 64 § 2 Kpa nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku.

Jednocześnie, Minister ocenił, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w toku prowadzonego postępowania nastąpiła zmiana wniosku.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w pkt 2 wniosku z dnia ... 2012 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazano, iż inwestycja obejmuje "przeniesienie urządzeń z istniejącego punktu zlewu nieczystości przystosowanego do odbioru ścieków dostarczanych wozami asenizacyjnymi i autobusami turystycznymi do nowoprojektowanego, zlokalizowanego na działce nr ... obręb ... (końcówka ulicy ...)". Natomiast w treści pełnomocnictwa załączonego do wniosku, udzielonego w dniu ...2012 r. A. N. - Prezesowi Zarządu "..." Biuro Projektów Sp. z o.o. z siedzibą w ... przez W. P. - Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w ..., do podejmowania działań w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa w zakresie opracowania dokumentacji projektowej, wskazano zadanie pn.: "Budowa punktu zlewu nieczystości na terenie oczyszczalni ścieków ... w ...". W piśmie z dnia ... 2012 r. skierowanym do Wydziału Środowiska Urzędu Miasta ..., organ prowadzący postępowanie zwrócił się o udzielenie informacji: "czy wnioskowana inwestycja polegająca na budowie punktu zlewu ścieków dostarczanych wozami asenizacyjnymi i autobusami turystycznymi na działce nr ... w ... przy ul. ..., wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Z kolei, w piśmie z dnia ... 2012 r., inwestor posłużył się sformułowaniem: "dotyczy: uzupełnienia do wniosku złożonego w Biurze Planowania Przestrzennego na lokalizację budowy punktu zlewu nieczystości na terenie oczyszczalni ścieków". Ze względu na opisane wyżej rozbieżności, pismem z dnia ... 2016 r. Minister wezwał Prezydenta ... do złożenia wyjaśnień, kiedy dokładnie nastąpiła zmiana wniosku i kto jej dokonał, oraz do przedłożenia dowodów potwierdzających wprowadzoną zmianę. W odpowiedzi na wezwanie Ministra Prezydent ... wyjaśnił, że treści zawarte we wniosku z dnia ... 2012 r. oraz pełnomocnictwie załączonym do tego wniosku różniły się od siebie nazewnictwem samej inwestycji jak i wskazaniem jej lokalizacji. Skarżący wskazał, że "ponieważ wniosek nie określał jednoznacznie nazwy i zakresu inwestycji, pełnomocnik inwestora sam złożył wyjaśnienie, składając ostateczne uzupełnienie wniosku w dniu ... 2012 r." Dodał przy tym, że poza datą wpływu pisma z dnia ... 2012 r. do Biura Obsługi Klienta Urzędu Miasta ..., "żadnych innych dokumentów potwierdzających Urząd nie posiada".

Zdaniem Ministra nie można uznać jednak, że w trakcie prowadzonego postępowania lokalizacyjnego inwestor dokonał zmiany wniosku, gdyż jeszcze przed wystosowaniem przez inwestora pisma z dnia ... 2012 r. (które to pismo, zdaniem skarżącego, świadczy o dokonanej przez wnioskodawcę zmianie wniosku), organ prowadzący postępowanie posługiwał się zmienioną nazwą inwestycji, która, jak wyżej zasygnalizowano, została wskazana w pełnomocnictwie załączonym do wniosku złożonego w dniu ... 2012 r. Co więcej, z samej treści powoływanego pisma nie wynika, że inwestor wniósł o zmianę pierwotnego wniosku z dnia ... 2012 r., bowiem pojawiło się w nim jedynie sformułowanie: "dotyczy: uzupełnienia do wniosku złożonego w Biurze Planowania Przestrzennego na lokalizację budowy punktu zlewu nieczystości na terenie oczyszczalni ścieków". Ponadto, jak sam wskazał skarżący, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek innych dokumentów potwierdzających, iż nastąpiła modyfikacja wniosku.

Mając powyższe na uwadze Minister ocenił, że w aktach sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Prezydenta ... w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Ministra Prezydent ... dopuścił się zawinionego opóźnienia w wydaniu decyzji, a wskazywane w zażaleniu przez skarżącego okoliczności nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy.

Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa Prezydent ... wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem:

- art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Prezydent ... wydał decyzję lokalizacyjną z naruszeniem ustawowego terminu, podczas gdy w niniejszej sprawie wystąpiły okresy podlegające niewliczeniu do 65-dniowego terminu określonego w tym przepisie, w konsekwencji czego decyzja została wydana bez naruszenia ustawowego terminu;

- art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podlega on zastosowaniu tylko w przypadku przeprowadzenia przez organ procedury pisemnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku przewidzianej w art. 64 § 1 Kpa, podczas, gdy zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od spełnienia żadnych dodatkowych przesłanek poza wystąpieniem faktycznego okresu opóźnienia niepodlegającego wliczeniu do 65- dniowego terminu.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prezydent wskazał argumentację powołaną w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Dodatkowo podkreślił, że nie zgadza się z twierdzeniem, iż wezwanie do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 1 Kpa jest warunkiem sine qua non zastosowania art. 51 ust. 2c ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Prezydenta ... na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do dokonania oceny, czy Prezydent ... wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji dotyczącej inwestycji celu publicznego.

Sąd wyjaśnił, że nie kwestionowanym jest, że do tego wniosku nie została dołączona, zgodnie z wymogami art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.), ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jak i informacja o braku konieczności przeprowadzania takiej oceny.

Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych i doktryny Sąd wskazał, że brak dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia lub brak informacji o braku potrzeby przeprowadzania takiej oceny stanowi brak formalny wniosku, który może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 Kpa.

Tymczasem, jak wskazał Sąd, Prezydent ... zamiast zastosować powyższy przepis zwrócił się do Wydziału Środowiska, czyli swojej własnej jednostki organizacyjnej, o podanie informacji czy inwestycja ta wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Pismo to zostało jedynie doręczone do wiadomości inwestora.

W takiej sytuacji, jak ocenił Sąd, nie można stwierdzić, że uchybienie to dotyczyło jedynie niedochowania formy pisemnej wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku. Organ bowiem w ogóle nie stosował art. 64 § 2 Kpa. Nie wystosował do inwestora wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku, nie zakreślono w nim terminu uzupełnienia wniosku oraz nie określono skutku jaki pociągnie za sobą nie uzupełnienie wniosku (pozostawienie wniosku bez rozpoznania). Dopiero zaś, jak wskazał Sąd, tak skonstruowane wezwanie pociągałoby za sobą skutki, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy

Sąd wyjaśnił, że wbrew temu co twierdzi skarżący, nie chodzi w rozpatrywanym przypadku o niezachowanie zasady pisemności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 14 § 1 Kpa ale o niewykonanie czynności przewidzianej przepisami prawa, której upływ terminu zgodnie z art. 51 ust. 2c mógłby zostać odliczony od okresu o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy. Sąd podkreślił w tym miejscu, że organ prowadził korespondencję pomiędzy swymi jednostkami organizacyjnymi, przesyłając jedynie informację, także w formie pisemnej (a więc bez braku naruszenia zasady pisemności) inwestorowi. Przesyłanie zaś informacji w ramach własnej struktury organizacyjnej i analizowanie, czy wniosek został prawidłowo skonstruowany pod względem formalny i poprawnym nie stanowi okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c. Typowe czynności procesowe związane z tokiem każdego postępowania nie mogą bowiem stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65 – dniowego terminu.

Sąd wskazał, że art. 51 ust. 2c pozwala na niewliczanie do 65-dniowego biegu terminu czynności przewidzianych w przepisach prawa oraz opóźnień spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał żadnej czynności przepisanej prawem, którego terminu nie wlicza się do okresu zakreślonego art. 51 ust. 2. Nie wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, pismo bowiem nie było skierowane do inwestora lecz do Wydziału Środowiska i nie posiadało obwarowań, o których mowa w art. 64 § 2 Kpa. Takie analizowanie wniosku i przesyłanie informacji w ramach jednostek organizacyjnych tego samego organu nie stanowi z kolei przesłanek z art. 51 ust. 2c. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem w konsekwencji do nieograniczonego decydowania przez organ prowadzący postępowanie, w jakiej dacie zostaną usunięte braki formalne wniosku i z jaką datą organ rozpocznie procedowanie, co byłoby sprzeczne z istotą treści art. 51 ust. 2, której celem było zmobilizowanie organu i przyspieszenie trwania postępowań w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent ... wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

1. prawa materialnego tj.:

- art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podlega on zastosowaniu tylko w przypadku przeprowadzenia przez organ procedury pisemnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku przewidzianej w art. 64 § 1 Kpa, podczas gdy zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od spełnienia żadnych dodatkowych przesłanek poza wystąpieniem faktycznego okresu opóźnienia niepodlegającego wliczeniu do 65-dniowego terminu;

- art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Prezydent ... wydał decyzję lokalizacyjną z naruszeniem ustawowego terminu, podczas gdy w niniejszej sprawie wystąpiły okresy podlegające niewliczeniu do 65-dniowego terminu określonego w tym przepisie, w konsekwencji czego decyzja została wydana bez naruszenia ustawowego terminu;

2. przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa - polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo, iż decyzje wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało nieustaleniem w jakiej dacie nastąpiło telefoniczne wezwanie pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w konsekwencji czego nieustalone zostały okresy niepodlegające wliczeniu do 65-dniowego terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Sąd I instancji słusznie uznał bowiem, że Prezydent ... decyzję o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie zlewni nieczystości przystosowanej do odbioru ścieków dostarczanych wozami asenizacyjnymi i autobusami na terenie istniejącej oczyszczalni ścieków "..." położonej przy ul. ... na działce nr ... w obrębie geod. ... w ... wydał z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Z akt sprawy wynika, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. zwróciło się do Prezydenta ... o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wnioskiem z dnia ... 2012 r. Niesporne w sprawie jest, że do wniosku nie dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ... wystąpiło do Wydziału Środowiska tego Urzędu z zapytaniem, czy wskazana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu ... 2012 r. do wiadomości Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ... wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, skierowane do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta ..., zawierające informację o planowanym przedsięwzięciu w celu przyspieszenia decyzji w sprawie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. W dniu ... 2012 r. Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ... uzyskało odpowiedź od Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta ..., który w piśmie z dnia ... 2012 r. poinformował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie jest konieczne. Decyzją z dnia ... 2012 r., znak ..., Prezydent ... wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia na działce nr ... w obrębie geodezyjnym ... w ....

Decyzja Prezydenta ... znak ... wydana została więc po upływie 81 dni od daty złożenia wniosku o jej wydanie, a więc z 14-dniowym opóźnieniem określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminu, co trafnie oceniły orzekające w sprawie organy administracji, a następnie Sąd I instancji.

Przede wszystkim bowiem wskazać należy, że początek biegu terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy liczyć od daty wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji, nawet w sytuacji gdy wniosek ten nie jest kompletny (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 127/16; wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 55/16 -dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Sąd I instancji nie zaaprobował twierdzenia skarżącego, że dopiero od dnia ... 2012 r., kiedy to Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ... uzyskało informację od Wydziału Ochrony Środowiska tego Urzędu o braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia, rozpoczął swój bieg termin 65 dni, wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy. Termin ten prawidłowo liczony był zaś od dnia ... 2012 r.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, prawidłowo stwierdził organ, że w rozpatrywanej przez Prezydenta ... sprawie nie doszło do zmiany wniosku. Niezależnie od tego wskazać należy, że nawet zmiana wniosku nie mogłaby powodować przerwania terminu do załatwienia sprawy. Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 994/17 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zmiana wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powoduje przerwania terminu do załatwienia sprawy i rozpoczęcia jego biegu na nowo. Przepis art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają bowiem podstaw do takiej wykładni. Zmiana wniosku nie stanowi również cofnięcia pierwotnego wniosku i tym samym zakończenia postępowania wszczętego pierwotnym wnioskiem i wszczęcia nowego postępowania. Jest to konstrukcja, która nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. także wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 184/17; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1876/16 dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim zaś, zgodzić należy się z Sądem I instancji, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent ..., rozpoznając wniosek z dnia ... 2012 r., nie podjął żadnej czynności przepisanej prawem, której termin wykonania mógłby zostać uwzględniony przy obliczaniu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminu.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do opóźnień spowodowanych z winy strony, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c, zaliczyć należy konieczność usunięcia przez inwestora nieprawidłowości i braków wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonych w art. 52 ust. 2. Niesporne jest bowiem, iż termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy rozumieć jako termin przewidziany na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin, w którym należy pomieścić również czynności związane z usuwaniem braków wniosku. Jak przyjęto w orzecznictwie, od ustawowego terminu 65 dni należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do usunięcia braków formalnych wniosku, tzn. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku. W tym okresie bowiem organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia działań zmierzających do wydania decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 55/16; wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 127/16 – dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie były jednakże podejmowane przez Prezydenta ... czynności przewidziane w przepisach prawa, które należałoby uwzględnić podczas obliczania terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy. W szczególności zaś Prezydent ... nie wzywał inwestora, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do usunięcia braków formalnych wniosku. Prezydent zwrócił się natomiast o udzielenie informacji, czy wskazana we wniosku inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta ... Co więcej, pismo w tej kwestii zostało sporządzone i przekazane dopiero w dniu ... 2012 r., podczas gdy wniosek w sprawie wpłynął do organu ... 2012 r. Wcześniej nie były natomiast podejmowane żadne czynności w sprawie.

Z kolei, zawarte w skardze kasacyjnej, zresztą niczym nie poparte, twierdzenie dotyczące telefonicznego wezwania pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, oceny tej nie mogło zmienić.

Czynność wezwania, o której mowa w art. 64 § 2 Kpa, powinna być potwierdzona co do zasady na piśmie, zgodnie z art. 14 § 1 Kpa. Z zasady pisemności wynika dla organu obowiązek załatwiania spraw w formie pisemnej, przy czym, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1260/10, nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, jak np. komunikowania się ze stronami, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, ustalanie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie muszą być utrwalone w postaci pisemnej. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2 Kpa), albo telefonicznie w sprawach niecierpiących zwłoki (art. 55 § 1 Kpa), jednak wówczas treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach sprawy w formie protokołu spełniającego warunki określone w art. 68-71 Kpa lub podpisanej przez stronę adnotacji.

W aktach administracyjnych prowadzonej przez Prezydenta ... sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego telefoniczne wezwanie pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ ten nie utrwalił tej czynności w formie protokołu (art. 67 Kpa) lub adnotacji podpisanej przez stronę, w których to dokumentach wskazane zostałyby istotne motywy przemawiające za dokonaniem czynności procesowej w formie ustnej oraz treść wezwania.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, decyzje organów obu instancji wydane zostały po prowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został wszechstronnie rozważony z zachowaniem wymogów wynikających z art. 80 Kpa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 80 Kpa organ administracji publicznej dokonuje oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za uzasadnione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu jako niemającej usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ w piśmie z dnia 6 września 2017 r. skarżący kasacyjnie Prezydent ... zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.