Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 26/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego J. S. z dnia 27 lipca 2005 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że przewlekłość, której dopuścił się Prezydent Miasta, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz J. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Z. R. pismem z dnia 20 stycznia 1993 r. wystąpiła do organu o zwrot nieruchomości położonej w G. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o pow. 270 m2 oraz działka nr [..] o pow. 270 m2. Nieruchomość ta, stanowiąca własność Z. R., nabyta została przez Skarbu Państwa w oparciu o umowę sprzedaży z dnia 3 kwietnia 1974 r., Repertorium A Nr [..] na rok 1974, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa była budowa stacji trafo T-1 dla zasilania centrali automatycznej w G., zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania terenu osiedla [..].

Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 7 czerwca 1996 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ działki nr [..] i [..] na mocy decyzji Wojewody z dnia 27 czerwca 1995 r. pozostawały w użytkowaniu wieczystym A., co uniemożliwiło ich zwrot na rzecz byłego właściciela. Decyzję tę Wojewoda utrzymał w mocy, a skargę na nią wniesioną przez Z. R., Naczelny Sąd Administracyjny, Oddział Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 7 maja 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 1882/96, oddalił.

J. S., w odniesieniu do którego Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2001 r. stwierdził nabycie spadku po Z. R.

Wnioskiem z dnia 27 lipca 2005 r. J. S. wystąpił do organu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych działek nr [..] i [..]. W 2006 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 27 czerwca 1995 r. o nabyciu z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "[..]" prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Minister Budownictwa decyzją z dnia 30 maja 2007 r. stwierdził nieważność tej decyzji, którą następnie utrzymano w mocy decyzją z dnia 25 lipca 2007 r., a skargę od niej oddalono wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 0227 r., I SA/Wa 1400/07.

W związku z tym J. S. pismem z dnia 26 marca 2008 r. wniósł "o wznowienie postępowania" w przedmiocie zwrotu położonych w G. przy ul. N. działek nr [..] i [..] w granicach wywłaszczonych działek [..] i [..]. Rozpoznając sprawę Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 maja 2009 r. odmówił zwrotu na rzecz skarżącego działek nr [..]-[..], pozostających w granicach wywłaszczonych działek nr [..] i [..]. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę, który decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r. przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta ponownie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego działek nr [..] i [..] oraz o zwrocie działki nr [..]. Wojewoda decyzją z dnia 30 września 2011 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego działki nr [..] (obecnie działka nr [..]) i odmówił zwrotu działki nr [..] i [..] (oznaczonych wcześniej jako dz. nr [..]). W wyniku wniesienia odwołania zarówno przez J. S., jak i B., Wojewoda decyzją z dnia 30 października 2015 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, działka nr [..] stanowi obecnie działkę nr [..] o pow. 270m2 , a działka pierwotnie oznaczona nr [..] przekształcona w dwie działki: działkę nr [..] oznaczoną obecnie nr [..] o pow. 186m2, i działkę nr [..] – obecnie oznaczoną jest nr [..] o pow. 84m2.

Prezydent Miasta decyzją częściową z dnia 28 marca 2017 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. N., w zakresie działki nr [..] ze względu na realizację celu wywłaszczenia, to jest budowę stacji transformatorowej.

Prezydent Miasta decyzją częściową z dnia 9 maja 2018 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. N., w zakresie działek nr [..] i [..] ze względu na zagospodarowanie ich w sposób ściśle związany z funkcjonowaniem trafostacji. Organ stwierdził przy tym, że w zakresie tych działek zgromadzone przez niego dokumenty nie precyzują konkretnego ich zagospodarowania, pewne jest jednak, że teren ten przewidziany był jako wolny od zabudowy.

Wojewoda, rozpoznając odwołanie od decyzji częściowej z dnia 9 maja 2018 r., decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał m.in., że cel wywłaszczenia działek został określony w sposób jasny, jednak nie pozwalający na sprecyzowanie, jaka konkretna inwestycja (budowla) miała powstać na przedmiotowych działkach. Wojewoda zauważył, że z dokumentacji można wysnuć wniosek, iż teren wywłaszczonych działek powinien zostać zagospodarowany budowlą będącą stacją transformatorową, która otoczona jest chodnikiem z płyt, a pozostała część powinna stanowić zaprojektowana jako tereny zielone z elementem powierzchni typu trylinka. Z kolei analizując protokoły oględzin organ wskazał, że teren spornych działek w części jest pokryty roślinnością a w części stanowi wyłożony płytami parking. Zatem mając na względzie powyższe, w ocenie Wojewody, błędnie orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowych działek. Tym bardziej nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że sieć kablowa usytuowana na terenie spornych działek ma bezpośredni związek czy wręcz nierozerwalnie współegzystuje z funkcją, jaką ma transformator będący bezpośrednim celem przejęcia działek. Organ wskazał ponadto, że z księgi wieczystej nie wynika, żeby na nieruchomości zostało ustanowione jakiekolwiek prawo rzeczowe, a więc nie istnieją żadne ograniczenia w korzystaniu z działek. Dodatkowo, Wojewoda wskazał, że sieć kablowa usytuowana na spornych działkach wykracza poza ich teren na inne, okalające je działki, a mimo to nie zostały one wywłaszczone. Ponadto, organ odwoławczy przypomniał, że zasadność zwrotu działek będzie wiązała się z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego. Reasumując, zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta nie przeprowadził w ogóle postępowania administracyjnego w przedmiocie braku realizacji celu wywłaszczenia i zaniechał jakichkolwiek czynności procesowych z tym związanych.

Skarżący w ponagleniu z dnia 10 lipca 2020 r. wezwał Wojewodę do załatwienia sprawy. Organ postanowieniem z dnia 21 listopada 2020 r. uznał zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione.

W skardze na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: działek nr [..] i [..] położonych w G. przy ul. N., skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,

3. stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucił organowi prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - zasady wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 20 lipca 2020 r. Prezydent Miasta wystosował do skarżącego pismo zawiadamiające, że z uwagi na konieczność zebrania i przeanalizowania całości zebranego materiału dowodowego, sprawa zostanie rozpoznana do 30 września 2020 r. Przed dniem wystosowania tego pisma organ nie podjął w sprawie żadnej czynności. Pismem z dnia 10 września 2020 r. Prezydent wystąpił do B. o odszukanie i przesłanie dokumentacji wywłaszczeniowej wytworzonej na okoliczność przejęcia nieruchomości. Tego samego dnia organ wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz Wojskowego Biura Historycznego o odnalezienie i przesłanie kopii zdjęć lotniczych dotyczących przedmiotowej nieruchomość, które obrazowałyby stan faktyczny nieruchomości w latach 1961-1979. Pismo do B. oraz Wojskowego Biura Historycznego ponowiono w dniu 25 listopada 2020 r., a następnie w dniu 1 grudnia 2020 r. organ złożył zlecenie do Biura Historycznego na wymaganym formularzu. Żadnych innych czynności do dnia sporządzenia skargi nie podjęto.

Skarżący wskazał, że pierwszą decyzję w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości Prezydent Miasta wydał w dniu 25 maja 2009 r. uznając, że zgromadzony materiał dowodowy wystarcza do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Po jej uchyleniu przez Wojewodę organ w dniu 11 kwietnia 2011 r. wydał koleją decyzję, która została przez Wojewodę uchylona z zaleceniem uzupełnienia materiału dowodowego. Po uzupełnieniu dokumentów, Prezydent Miasta uznał, że zgromadził cały konieczny materiał dowodowy i w dniu 9 stycznia 2014 r. wydał kolejną decyzję. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę 30 października 2015 r. ze wskazaniem, że organ nie uzyskał pisma Wydziału Budownictwa MRN z 31 października 1972 r. przywołanego w akcie sprzedaży, a ponadto, że orzekał na podstawie kserokopii dokumentów, a nie oryginałów bądź poświadczonych kopii. Następną decyzję merytoryczną Prezydent Miasta wydał w częściach: pierwszą 28 marca 2017 r., a drugą ponad rok później, 9 maja 2018 r.

Podniesiono też, że już pismem z dnia 14 lutego 2011 r. organ zawiadomił stronę, że zaszła potrzeba analizy archiwalnych akt uwłaszczeniowych znajdujących się w Urzędzie Wojewódzkim. Procedując po uchyleniu przedostatniej decyzji, z dnia 31 października 2017 r., Prezydent wystąpił do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z prośbą o odszukanie i przesłanie zdjęć nieruchomości. Do Wojskowego Biura Historycznego z taką samą prośbą wystąpił pismem z dnia 24 lipca 2017 r. Wcześniej, w dniu 20 maja 2016 r., skierował prośbę o zdjęcia nieruchomości do Centralnego Archiwum Wojskowego. Z kolei do B. występowano w dniu 8 marca 2017 r. i 5 kwietnia 2017 r o informacje o zagospodarowaniu nieruchomości od daty przejęcia jej przez Skarb Państwa, a wcześniej - 18 lutego 2016 r. o przedstawienie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości. Nie ma zatem, zdaniem skarżącego, powodu, by organ występował o to samo obecnie i wykonywał te same czynności, co przed blisko czterema laty, zwłaszcza, że są to jedyne czynności podjęte przez organ od czasu uchylenia ostatniej decyzji w 2019 r. Przez kilkanaście lat prowadzenia postępowania zgromadzono wszystkie konieczne do wydania merytorycznej decyzji dowody. Potwierdził to Wojewoda w swojej decyzji z dnia 18 grudnia 2019 r. Prowadząc sprawę organ powinien na początku zbadać wnikliwie jej przedmiot i wystąpić o wszelkie materiały, jakie są konieczne do rozstrzygnięcia, a jak można wywnioskować z całej historii sprawy, nie zrobił tego rzetelnie po wpłynięciu wniosku, tylko latami dokładał do akt sprawy dokumenty, na których braki zwracał mu uwagę organ drugiej instancji w kolejnych decyzjach uchylających odwołania. Zdaniem skarżącego, w sprawie występowały duże nieuzasadnione przerwy pomiędzy czynnościami organu oraz brak kontroli nad tempem gromadzenia materiału choćby przez brak wysyłania w rozsądnym terminie ponagleń do osób trzecich i instytucji, do których występowano. Przez tych kilkanaście lat czynności, które były konieczne do podjęcia decyzji merytorycznej, nie było tak zbyt wiele. Co gorsza, strona spotykała się z ustalaniem przez organ wciąż nowych potrzeb w zakresie dowodów po każdym uchyleniu jego decyzji. Organ dokonywał też czynności całkowicie zbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak występowanie do Biblioteki Sejmowej czy [..] o przesłanie przepisów dotyczących budowy urządzeń elektrycznych, wyposażenia obiektów resortu łączności w urządzenia przeciwpożarowe i warunków budowlano-technicznych i eksploatacji obiektów resortu łączności lub do C. o informacje, kiedy zdemontowano napowietrzną linię niskiego napięcia. Stwarzały one pozory działania, ale nie prowadziły do rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie do jej przewlekania. Przez ponad rok od uchylenia poprzedniej decyzji organ nie wykonał żadnych nowych czynności w sprawie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie względnie oddalenie i wskazano, że choć organ odwoławczy wydał w dniu 18 grudnia 2019 r. decyzję uchylającą decyzję Prezydenta w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, to akta sprawy Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, otrzymał dopiero w dniu 1 lipca 2020 r. Od tego dnia organ wykonał następujące czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości wywłaszczonej:

- w dniu 20 lipca 2020 r. wystosowano pismo do strony postępowania z informacją o przewidywanym terminie zakończenia niniejszego postępowania do dnia 30 września 2020 r.,

- w dniu 20 lipca 2020 r. wystosowano pismo do Referatu Mienia Skarbu Państwa organu I instancji z zapytaniem, czy na przedmiotowej nieruchomości zawarte są umowy dzierżawy, użyczenia bądź trwałego zarządu,

- w dniu 23 lipca 2020 r. dołączono do akt sprawy odpowiedź na powyższe zapytanie,

- w dniu 3 września 2020 r. wystosowano zapytanie do Archiwum Urzędu Miasta z prośbą o odszukanie i wypożyczenie akt dotyczących przejęcia działek stanowiących własność Z. R.,

- w dniu 10 września 2020 r. dołączono do akt sprawy kopie dokumentów archiwalnych przechowywanych w Archiwum Urzędu Miasta pod sygnaturą [..], dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. N., w tym zawierających informacje, że nieruchomość mogła być wykorzystana na potrzeby budowy telekomunikacyjnej Centrali Automatycznej (kwestia ta wymagała w ocenie organu dalszego wyjaśnienia),

- w celu zbadania kwestii wykorzystania nieruchomości na potrzeby budowy telekomunikacyjnej Centrali Automatycznej, w dniu 10 września 2020 r. wystosowano pismo do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz Wojskowego Biura Historycznego z prośbą o odnalezienie i przesłanie kopii archiwalnych zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości z lat 1961 - 1979,

- w dniu 10 września 2020 r. wystosowano pismo do B. z prośbą o odszukanie i przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentacji wytworzonej na okoliczność przejęcia nieruchomości na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 13 kwietnia 1974 r. Repertorium A nr [..] na rok 1974, w związku z potrzebą dalszego zbadania kwestii wykorzystania nieruchomości na potrzeby budowy telekomunikacyjnej Centrali Automatycznej,

- w dniu 17 września 2020 r. dołączono do akt sprawy odpowiedź Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii,

- w dniu 28 września 2020 r. wystosowano pismo do strony postępowania z informacją o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2020 r., łumacząc jednocześnie przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy brakiem odpowiedzi na wysłane zapytania oraz ewentualną koniecznością oczekiwania na wykonanie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości,

- w dniu 19 października 2020 r., wobec wniesionego ponaglenia na bezczynność organu złożonego przez J. S., do Wojewody, jako organu II instancji przesłano III tom akt, w tym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie od momentu zwrócenia Prezydentowi akt sprawy,

- w dniu 25 listopada 2020 r. ponownie wystosowano pismo do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz Wojskowego Biura Historycznego z prośbą o odnalezienie i przesłanie kopii archiwalnych zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości z lat 1961 - 1979,

- w dniu 25 listopada 2020 r. ponownie wystosowano pismo do B. z prośbą o odszukanie i przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentacji wytworzonej na okoliczność przejęcia przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z dnia 13 kwietnia 1974 r.,

- w dniu 26 listopada 2020 r. dołączono do akt sprawy odpowiedź Wojskowego Biura

Historycznego na zapytanie (w piśmie wskazano sygnatury zdjęć oraz załączono formularz, jaki należy wypełnić w celu ich pozyskania),

- w dniu 1 grudnia 2020 r. przesłano do Wojskowego Biura Historycznego wypełniony formularz zlecenia na odpłatne wykonanie usługi reprografii (skanu),

- w dniu 18 grudnia 2020 r. dołączono do akt sprawy postanowienie Wojewody z dnia 21 listopada 2020 r. (data wpływu 17 grudnia 2020 r.) o uznaniu zażalenia na bezczynność za nieuzasadnione,

- w dniu 29 grudnia 2020 r. wystosowano do strony postępowania pismo z informacją

o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 marca 2021 r. tłumacząc przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy brakiem odpowiedzi na wysłane zapytania oraz ewentualną koniecznością oczekiwania na wykonanie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości,

- w dniu 19 stycznia 2021 r. dołączono do akt sprawy zdjęcia lotnicze z lat: 1958, 1968, 1969 i 1973, pozyskane z zasobów Wojskowego Biura Historycznego,

- w dniu 21 stycznia 2021 r. zwrócono się do geodety uprawnionego o opracowanie ww. zdjęć poprzez naniesienie na nie granic działek nr: [..] i [..], obręb [..],

- w dniu 1 lutego 2021 r. dołączono do akt sprawy opracowane przez uprawnionego geodetę zdjęcia lotnicze z lat: 1958, 1968, 1969 i 1973, pozyskane z zasobów Wojskowego Biura Historycznego,

- w dniu 3 lutego 2021 r. ponownie wystosowano pismo do B. z prośbą o odszukanie i przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentacji wytworzonej na okoliczność przejęcia nieruchomości.

W ocenie Prezydenta, uzupełnienie materiału dowodowego o zdjęcia lotnicze oraz dokumenty mogące być w posiadaniu B. (następcy prawnego A.) stało się konieczne, ponieważ w świetle odnalezionych dokumentów, które w sposób odmienny niż dotychczas, precyzują cel wywłaszczenia nieruchomości, niezbędne jest wyjaśnienie, czy przedmiotowe działki były przeznaczone i wykorzystywane na potrzeby budowy telekomunikacyjnej Centrali Automatycznej. W odniesieniu do działek nr [..] i [..] zgromadzone dokumenty nie precyzowały konkretnego zagospodarowania. Zmieniło się to dnia 10 września 2020 r., kiedy to dołączono do akt sprawy kopie dokumentów archiwalnych przechowywanych w Archiwum Urzędu Miasta pod sygnaturą [..], dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. N., w tym zawierających informacje o tym, że nieruchomość mogła być wykorzystana na potrzeby budowy telekomunikacyjnej Centrali Automatycznej. Kwestia ta wymaga dalszego wyjaśnienia, a ponieważ odnaleziono jedynie kopie archiwalnej dokumentacji, zwrócono się do B., o odnalezienie oryginałów tych dokumentów, a także innej powiązanej dokumentacji, której organ nie posiada.

Prezydent przypomniał, że Wojewoda w decyzji z dnia 18 grudnia 2019 r. wskazał, że konieczne jest sporządzenie na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Prezydenta Miasta, wycena nieruchomości może zostać zlecona dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Istnienie jakichkolwiek wątpliwości co do realizacji celu wywłaszczenia oznaczałoby, że zlecenie wyceny nastąpiło przedwcześnie.

Organ wskazał też, że skarżący pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, uprzednio zaś ponaglenie na bezczynność, które zostało przez Wojewodę uznane za zażalenie na bezczynność z uwagi na treść przepisów przejściowych do nowelizacji k.p.a. Skoro przedmiotem skargi jest przewlekłość organu w prowadzeniu sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to przed wniesieniem skargi do sądu skarżący powinien był skorzystać z wewnątrzadministracyjnego trybu kontroli polegającego na złożeniu zażalenia na przewlekłość do właściwego organu. Taki środek zaskarżenia nie został przez stronę złożony, co na obecnym etapie czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Za wyczerpanie przedsądowego trybu zaskarżenia nie można bowiem uznać złożenia przez stronę ponaglenia z dnia 7 października 2020 r. na bezczynność. Ponaglenie (potraktowane przez Wojewodę jako zażalenie) zmierzało do usunięcia stanu bezczynności organu w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy jednak odróżnić stan bezczynności od stanu przewlekłości postępowania, który jest przedmiotem skargi wniesionej do sądu. Na obecnym etapie postępowania, skoro strona zarzuca prowadzenie wszczętego postępowania w sposób przewlekły, konieczne było przed wniesieniem skargi do Sądu złożenie stosownego zażalenia. Złożenie ponaglenia (uznanego przez Wojewodę za zażalenie) w związku z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności nie można uznać za wystarczające do rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zatem mamy do czynienia z niedopuszczalnością skargi, która winna skutkować jej odrzuceniem. Strona skarżąca wniosła bowiem skargę do Sądu bez wyczerpania środków zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi skarżący zwalcza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie zwrotu na jego rzecz jako spadkobiercy osoby wywłaszczonej części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [..] i [..] położone w G. przy ulicy N.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że badanie wymogów formalnych skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie potwierdziło zastrzeżeń Prezydenta Miasta co do niedopuszczalności skargi ze względu na brak wyczerpania środków zaskarżenia. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że skarżący uczynił zadość wymogom formalnym, o których mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wniósł skargę po wyczerpaniu środków zaskarżenia, albowiem pismem z dnia 7 października 2020 r. zatytułowanym "ponaglenie" zakwestionował bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu sprawy zwrotu wywłaszczonych działek o aktualnych nr [..] i [..]. Oceniając wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość w niniejszej Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2021 r., II OSK 3279/20 (LEX nr LEX nr 3146106), w którym stwierdzono, że brak jest podstaw prawnych do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. z tego powodu, że przed wniesieniem skargi zostało wniesione ponaglenie, w którym mowa była jedynie o bezczynności organu. Sąd uznał, że wykładnia przepisów k.p.a. i p.p.s.a. dotyczących ponaglenia nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska, że środkiem zaskarżenia bezczynności w postępowaniu przed właściwym organem jest wyłącznie ponaglenie, w którym wyraźnie wskazuje się, że dotyczy ono bezczynności, a środkiem zaskarżenia w postępowaniu przed właściwym organem przewlekłości jest wyłącznie ponaglenie, w którym wyraźnie wskazuje się, że dotyczy ono przewlekłości. NSA stwierdził więc brak podstaw prawnych, aby przyjąć, że wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania polega na wniesieniu wyłącznie ponaglenia, w którym zostanie podniesione, że w sprawie występuje przewlekłość.

Na przeszkodzie zastosowaniu wskazanego wyżej stanowiska w niniejszej sprawie nie stoi długotrwałość postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 27 lipca 2005 r. Z postacią niezałatwienia sprawy polegającą na przewlekłości postępowania na gruncie k.p.a. mamy bowiem do czynienia już od 11 kwietnia 2011 r., kiedy w życie weszła ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), znajdująca bezpośrednie zastosowanie w brzmieniu znowelizowanym do spraw w toku. W konsekwencji, do toczącego się w niniejszej sprawie postępowania miały zastosowanie przepisy art. 37 § 1 k.p.a. przewidujące zażalenie zarówno na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast zmiana art. 37 § 1 k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która ze względu na treść przepisów przejściowych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, nie ma też wpływu na ocenę wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi w niniejszej. Sprawie. W następstwie tej zmiany bowiem zażalenie zastąpiono ponagleniem i zdefiniowano obecne już w porządku prawnym dwa stany niezałatwienia sprawy, a mianowicie bezczynność i przewlekłość. Rozpoznający "ponaglenie" Wojewoda adekwatnie do treści przepisów przejściowych uznał je za zażalenie na bezczynność i rozpoznał wydając postanowienie z dnia 21 listopada 2020 r.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zarzucanej w skardze przewlekłości postępowania wskazać należy, że bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy powyżej wskazanej ustawy nowelizującej k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Ponadto, wskazuje się, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ mnoży czynności niepotrzebne z punktu widzenia merytorycznego rozpoznania sprawy.

Przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, kwalifikuje się jako przewlekłość.

W kontekście zarzucanej przewlekłości wskazać należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady, których stosowanie w postępowaniu przyczynia się do wyrównywać relacji między organem a stronami postępowania. Urzeczywistnianiu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa służy m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. II GSK 2294/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Realizacji zasady szybkości postępowania służy określenie przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Należy jednak podkreślić, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności scharakteryzować należy jej wieloletni i skomplikowany kontekst faktyczny i prawny, tworzący okoliczności, w świetle których Sąd winien ocenić zarzucaną organowi przewlekłość. Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika, że skarżący wystąpił ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta postępowania w sprawie zwrotu działek nr [..] i [..] w momencie, gdy organowi temu przekazano po raz kolejny akta sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia po decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 18 grudnia 2019 r. Ze skargi wynika, że istota jej zarzutów ogniskuje się wokół czynności podejmowanych przez Prezydenta Miasta po przekazaniu mu akt sprawy przez Wojewodę w dniu 1 lipca 2020 r., które skarżący ocenia jako zbędne, niecelowe, prowadzące do przedłużenia postępowania i skutkujące jego przewlekłością. W ocenie Sądu, analiza okoliczności sprawy potwierdza zarzuty skarżącego.

Sąd uwzględnił skargę na przewlekłość prowadzenia postępowania datowaną od dnia przekazania Prezydentowi Miasta w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy wraz z aktami do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, która w dacie wniesienia skargi była stanem naruszającym art. 12 i art. 35 k.p.a. Wcześniejsze etapy przedmiotowego postępowania i czynności podejmowane przez organy administracji w ich toku, pomimo tego, że współkształtują cały obraz faktyczny sprawy i mają istotny wpływ na ocenę aktualnych działań i zaniechań organu, odnoszą się do stanu historycznego, zakończonego kolejnymi decyzjami Wojewody uchylającymi wcześniejsze decyzje Prezydenta Miasta z dnia 25 maja 2009 r., 11 kwietnia 2011 r., 9 stycznia 2014 r. oraz 9 maja 2018 r. i przekazującymi sprawę do ponownego rozpoznania. Rodzaj niniejszej sprawy oraz wielość zagadnień wywołujących wątpliwości będące przedmiotem rozważań organów na kolejnych etapach postępowania po to, aby adekwatnie do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy zastosować właściwe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadnia działania organ I instancji na wcześniejszych etapach postępowania. Lektura uzasadnień decyzji organu I instancji wydawanych w niniejszej sprawie oraz decyzji organu odwoławczego, a także towarzyszący im materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że na kolejnych etapach postępowania przed organem I instancji stawiano coraz to nowe zagadnienia wymagające ustaleń i oceny (podziemny zbiornik na paliwo, infrastruktura podziemna). Każde kolejne przejście sprawy przez administracyjny tok instancji ujawniał problemy, bez rozstrzygnięcia których nie można było załatwić sprawy, a organ odwoławczy nakreślał kierunek działania organu I instancji, którego ten się starał trzymać. W tej sytuacji, przewlekłość postępowania można przypisać organowi I instancji dopiero od momentu przystąpienia do ponownego rozpoznania sprawy po 1 lipca 2020 r. Kontrola Sądu odnosi się do stanów istniejących w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i 35 k.p.a. postępowaniu administracyjnym. Uwzględniając treść art. 37 § 1 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych.

Wskazać należy, że stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tak samo nie ma podstaw, aby obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem decyzji organu odwoławczego z dnia 18 grudnia 2019 r. W związku z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2018 r. przez Wojewodę na mocy decyzji z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, dniem w którym organ ten mógł dokonywać dalszych czynności w sprawie zmierzających do jej merytorycznego zakończenia był dzień przekazania mu akt sprawy przez organ odwoławczy, tj. 1 lipca 2020 r. Wtedy też zaczął biec termin na jej załatwienie (art. 35 § 3 k.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy od wskazanego dnia, tj. od 1 lipca 2020 r. do wniesienia skargi, Prezydent Miasta nie załatwił przedmiotowej sprawy, tj. nie wydał decyzji o zwrocie działek nr [..] i [..] bądź o odmowie ich zwrotu. Po zwrocie akt sprawy pierwszą czynnością Prezydenta Miasta było zawiadomienie z dnia 20 lipca 2020 r., w trybie art. 35 i art. 36 k.p.a., o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2020 r. z powodu konieczności zebrania i przeanalizowania całego materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniami Wojewody z decyzji z dnia 18 grudnia 2020 r., w tym ewentualnego sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości. Do tego momentu organ nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nastąpienie jeszcze dwukrotnie, działając na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a., pismami z dnia 28 września 2020 r. i z dnia 29 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta przesuwał termin rozpoznania sprawy odpowiednio do dnia 31 grudnia 2020 r. i do dnia 31 marca 2021 r. wskazując ponownie na konieczność zebrania i przeanalizowania całego materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniami Wojewody z decyzji z dnia 18 grudnia 2020 r., w tym ewentualnego sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości. Akta sprawy ujawniają, że w okresach pomiędzy powyższymi zawiadomieniami organ podejmował czynności zmierzające do ustaleń, które już poczyniono na wcześniejszych etapach postępowania. Z argumentacji organu wynika bowiem, że akta archiwalne pozyskane z zasobów urzędu w odpowiedzi na wniosek organu z dnia 3 września 2020 r. ujawniły dotychczas nieznany cel wywłaszczenia działek o poprzednich nr [..] i [..], a mianowicie zagospodarowanie tych działek pod budowę telefonicznej centrali automatycznej. Według organu I instancji podjęte w następstwie tych informacji czynności zamierzały zatem do wyjaśnienia, czy taki cel wywłaszczenia został na działkach zrealizowany. Tymczasem wnikliwa analiza całokształtu obszernej dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie potwierdza, że sposób zagospodarowania wywłaszczonych działek został ustalony na wcześniejszych etapach postępowania i ustaleń tych nie kwestionował organ odwoławczy ani skarżący. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 26 września 2008 r. ustalono, że działki nr [..], [..] (powstałe po podziale działki nr [..]) i [..] stanowią część kompleksu wykorzystywanego przez A. Na działce nr [..] wybudowano stację transformatorową. Działka nr [..] jest wykorzystywana jako dojazd do działki nr [..] oraz zbiornik podziemny na paliwo. Działka nr [..] jest wyłożona płytami betonowymi i wykorzystywana jako parking dla pracowników A. Z kolei protokół oględzin z 2009 r. potwierdził, że działka nr [..] w całości została zagospodarowana pod budowę trafostacji. Natomiast na terenie działki nr [..] znajduje się właz do podziemnego zbiornika na paliwo. W toku postępowania ustalono, że zbiornik ten służyć miał do zasilania generatora prądu znajdującego się w sąsiednim budynku A. (obecnie B.). Wykluczono przy tym związek tego zbiornika z celem wywłaszczenia pod budowę stacji transformatorowej. Pozostała część działki nr [..], na której nie ma włazu zbiornika, wyłożona jest płytami betonowymi. Działka nr [..] wyłożona jest płytami oraz znajduje się na niej podmurówka garażu.

Z akt sprawy wynika, że już po kasacyjnej decyzji Wojewody z dnia 30 października 2015 r. organ I instancji przeprowadził kwerendę akt archiwalnych nr: [..]-[..], a notatka urzędowa z dnia 11 marca 2016 r. potwierdza, że w atakach tych nie odnaleziono żadnych nowych pism mogących mieć znaczenie w sprawie. Tymczasem w dniu 3 września 2020 r. podjęto ponownie próbę pozyskania z Archiwum Urzędu Miasta dokumentów archiwalnych dotyczących wywłaszczenia działek nr [..] i [..] uzyskując w odpowiedzi potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie akt nr [..], których kwerendy dokonano już wcześniej w 2015 r. Tym razem jednak organ z przedłożonych dokumentów wywiódł, że celem wywłaszczenia mogła być budowa telefonicznej centrali automatycznej. To ustalenie, zdaniem organu I instancji, uzasadniało dalsze czynności poszukiwania dokumentacji, w tym zdjęć lotniczych wywłaszczonych działek, które pozwoliłyby zweryfikować realizację tak określonego celu wywłaszczenia.

Z powyższego wynika, że akta wywłaszczeniowe nr [..], które organ miał już do dyspozycji w 2015 r. nie dały mu wówczas asumptu do przypuszczeń, które powstały z kolei w 2020 r. i posłużyły organowi do uzasadnienia odłożenia w czasie rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości. Zdaniem Sądu takie działanie organu, w świetle pozostałych ujawnionych okoliczności sprawy, uznać należało za zbędne, nieefektywne i przedłużające zakończenie postępowania. Potwierdza to bowiem fakt, że dokumenty te znajdowały się już w aktach organu w 2011 r. (t. 1, k. 240 akt administracyjnych). Kwestia budowy Centrali Automatycznej była już wcześniej przedmiotom wyjaśnień organu I instancji, co potwierdzają notatki urzędowe zgromadzone w aktach sprawy (t. 1, k. 361, 360 akt administracyjnych), wniosek do Archiwum Urzędu Miasta o odszukanie decyzji o pozwoleniu na budowę na Centrali z 1973 r. oraz na budowę stacji trafo T-1 z 1979 r. (t. 1, k. 362 akt administracyjnych) oraz dokumentacja budowlana dotycząca budowy Centrali Automatycznej na działce nr [..] przy ul. G.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika zarówno to, że budynek Centrali Automatycznej zlokalizowano na działce o nr [..], jak i to że stacja transformatorowa została wybudowana na działce o aktualnym nr [..] (powstała z podziału dawnej działki nr [..]), a pozostałe części wywłaszczonych działek o aktualnych nr [..] i [..] wyłożone są płytami betonowymi i służą jako parking. Znajduje się tam również zbiornik podziemny na paliwo. Wszystkie te okoliczności były przedmiotem szczegółowych wyjaśnień i ustaleń organu I instancji na poprzednich etapach postępowania potwierdzonych zgromadzoną dokumentacją.

Wobec tego poszukiwanie przez organ I instancji w aktualnie prowadzonym postępowaniu dokumentacji związanej z wywłaszczeniem, w tym zdjęć lotniczych potwierdzających zagospodarowanie wywłaszczonych działek w latach 1961-1979, uznać należało za zbędne, albowiem kwestia sposobu zagospodarowania wywłaszczonych działek po dniu ich przejęcia przez A. (następnie B.) nie budzi i nie budziła na przestrzeni całego postępowania wątpliwości. Kwestią rodzącą wątpliwości natomiast może być związek pomiędzy celem wywłaszczenia określonym w umowie wywłaszczeniowej z 1974 r. jako "budowa stacji transformatorowej dla zasilania centrali automatycznej w G." a planowanym sposobem zagospodarowania dawnych działek nr [..] i [..] i jego konfrontacja z rzeczywistym stanem rzeczy. Kwestie te jednak wymagają poczynienia właściwej oceny zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego i wywiedzenia właściwych wniosków. W tej sytuacji kierowanie ponownych pytań do Wojskowego Biura Historycznego, B. (trzykrotnie w dniach 10.09.2020 r., 25.11.2020 r., 3 lutego 2021 r.) oraz Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (poprzednio Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Likwidacji) uznać należało za zbyteczne i przewlekające postępowanie.

Ponadto, organ I instancji podejmował te próby pozyskania informacji od wskazanych podmiotów już po raz kolejny, wcześniej uzyskując od wskazanych wyżej tych samych podmiotów na zadane pytania odpowiedzi w postaci wyjaśnień bądź zdjęć lotniczych obrazujących stan faktyczny na wywłaszczonych działkach. Pismem z dnia 8 marca 2017 r. (t. 2, k. 924 akt administracyjnych) organ I instancji zwracał się już do B. o przesłanie dokumentacji związanej z wywłaszczeniem przedmiotowych działek. Organ zwracał się też do Centralnego Archiwum Wojskowego z zapytaniem o zdjęcia lotnicze z lat 1974 – 1998, a Wojskowe Biuro Historyczne pismem z 30 czerwca 2016 r. przesłało odnalezione zdjęcie lotnicze z 1984 r. (t. 2, k. 794 i 804 akt administracyjnych). Z kolei pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. Wojskowe Biuro Historyczne wskazało, że odnalazło zdjęcie z 1973 r. oraz 1984 r. (t. 2, k. 1230 akt administracyjnych). W dniu 4 września 2017 r. organ I instancji wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o odnalezienie i przesłanie zdjęć lotniczych i otrzymał odpowiedź z dnia 24 listopada 2017 r. o braku żądanych zdjęć lotniczych (t. 2, k. 1233 i 1241, 1242 akt administracyjnych).

W tej sytuacji ponawianie zabiegów zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego, który został już pozyskany bądź nie ma możliwości jego pozyskania ze względu na potwierdzony brak dokumentów w zasobach poszczególnych podmiotów, stanowi działania zbędne, nieefektywne, stwarzające wyłącznie pozory aktywności, a w istocie nie prowadzące do bezpośredniego załatwienia sprawy.

Ponadto, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stwierdzić należy, że całkowite ignorowanie nakreślonego przez ten organ kierunku postępowania jest niedopuszczalne i stanowi zagrożenie dla interesów stron postępowania. Co prawda organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, ale musi wskazać okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, które rozpoznający sprawę ponownie organ I instancji winien uwzględnić.

Kontrolowane działania organu I instancji stanowią dowód na całkowite abstrahowanie od wskazań organu odwoławczego skonkretyzowanych w decyzji kasacyjnej z dnia 18 grudnia 2019 r., co w efekcie doprowadziło do działań nieefektywnych, nieprzydatnych do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Dodatkowo, należy zauważyć, że czynności organu podejmowane były w nieuzasadnionych odstępach czasu. Na przykład, po przekazaniu akt sprawy przez Wojewodę w dniu 1 września 2020 r., do momentu zawiadomienia z dnia 20 lipca 2020 r. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, organ I instancji nie podjął żadnej czynności, pomimo tego, że obowiązywały go terminy załatwiania spraw z art. 35 k.p.a.

Konfrontując ustalenia poczynione na wcześniejszych etapach niniejszego postępowania z działaniami Prezydenta Miasta podejmowanymi po skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania po decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 18 grudnia 2019 r. nie można nie zauważyć, że poszukiwanie dokumentacji, która już znajduje się w aktach sprawy bądź jest niemożliwa do pozyskania bądź nie jest niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy, przedłużyło postępowanie. Oceny tej nie może zmienić fakt, że organ – zgodnie z dyspozycją art. 36 k.p.a. – informował stronę o nowych terminach planowanego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż stosowanie art. 36 k.p.a. ponad normy wynikające z art. 35 k.p.a. czy przepisów szczególnych, stanowi naruszenie prawa.

Tak scharakteryzowane działania Prezydenta Miasta wypełniają hipotezę art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwalając na stwierdzenie, że prowadził on postępowanie w sposób przewlekły, czyli dłużej niż jest to potrzebne do załatwienia sprawy.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego będącego efektem wieloletniego, wnikliwego i wielowątkowego postępowania wyjaśniającego, w ocenie Sądu, załatwienie sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 i art. 36 k.p.a. było w granicach możliwości organu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpatrzenia sprawy z wniosku J. S. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość, której dopuścił się Prezydent Miasta w niniejszej sprawie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

Wskazać bowiem należy, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Tymczasem dokonując oceny, czy z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, że nie można przypisać organowi celowego przewlekania postępowania (złej woli). Wskazać bowiem należy, że po kasacyjnej decyzji organu odwoławczego organ I instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy, kierując się wskazaniami nakreślonymi przez organ odwoławczy. Mylne przekonanie organu I instancji o trafności podejmowanych czynności i kierunku obranych działań nie świadczy o celowym przedłużaniu postępowania i odwlekania podjęcia decyzji. Nie bez wpływu na ocenę powyższego stanu przewlekłości postępowania pozostaje rodzaj sprawy i stopień jej skomplikowania przejawiający się na poszczególnych etapach postępowania wielowątkowością.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku zasądzając od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych, na którą składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz 480 złotych wynagrodzenia radcy prawnego ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego Sąd był upoważniony na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.