Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 731/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 136 , art 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 7 , art 77 , art 80 , art 107 , art 138
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skarg M. K., W. W. oraz G. W. – R. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. K. i W. W. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście) oraz na rzecz G. W. – R. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 19 czerwca 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K., W. W., S. W., G. W.-R., K. W., T. W., U. J. i A. M. w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], m. T., orzekł:

- w pkt 1-3 o zwrocie nieruchomości położonej w T., obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta T., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0202 ha, dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz wnioskodawców oraz o rozliczeniach finansowych związanych ze zwrotem nieruchomości,

- w pkt 4 o tym, iż nieruchomość zwracana jest w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu,

- w pkt 5 o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do założenia i wybudowania na nieruchomości Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...]" infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania ROD,

- w pkt 6 o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 7 na rzecz użytkownika ogrodu C-51 w części odnoszącej do zwracanej nieruchomości za stanowiące jego własność składniki majątkowe, roślinne,

- w pkt 7 o ustaleniu wysokości odszkodowania za składniki majątkowe i roślinne znajdujące się na części ogrodu działkowego C-51, w części położonej na działce nr [...], obr. [...], m. T. oraz wartości tytułu prawnego do działki na rzecz L. G., użytkownika działki [...] w wysokości [...] zł.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał m.in. art. 5 ust. 4, art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140-142, art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej "u.g.n.", art. 21, art. 22 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy zwrócili się wnioskiem z 29 września 2015 r. o zwrot "działki [...] obręb [...]". Obecnie działka [...] stanowi część Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]" i jest zajmowana przez część działki [...] Opisał następstwo prawne po zmarłych J. W. i A. W..

Dalej organ I instancji stwierdził, że dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa, a umowa sprzedaży zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64).

Organ przyjął, że w treści umowy sprzedaży nie został w sposób jednoznaczny określony jeden cel wywłaszczenia, ale dwa cele wywłaszczenia, co potwierdzają załączone do aktu notarialnego elaboraty szacunkowe. Celem wywłaszczenia części działki nr [...] o pow. 16 034 m2, odpowiadającej działce nr [...], było, zdaniem organu I instancji, urządzenie Parku [...]. Zgodnie bowiem z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, na wspomnianym terenie realizowana miała być inwestycja pn. "poszerzenie w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na [...]", co potwierdza między innymi opracowana mapa poglądowa, która powstała przez naniesienie załącznika mapowego do decyzji z 6 października 1978 r. znak: [...] na obowiązującą w 2012 r. mapę zasadniczą, na którym widoczne jest, że teren działki nr [...] znajduje się w obszarze planu poszerzenia w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na [...]" oraz przedstawione przez wnioskodawców kserokopie pism Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. o znakach [...] z 30 marca 1978 r. i [...] z 12 lutego 1979 r., kierowanych do Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w T., a także zgromadzona w sprawie dokumentacja.

Analizując zgromadzoną dokumentację organ I instancji stwierdził, że do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K. wysłany został przez Wiceprezydenta T. S. 17 października 1974 r. wniosek znak: [...], w którym Wiceprezydent T. zwrócił się o wyrażenie zgody na wywłaszczenie kompleksu nieruchomości przeznaczonych pod budowę Parku [...] przy Al. [...] w T.. Zgodnie z uzasadnieniem wniosku plan realizacyjny dla tego terenu, który został zatwierdzony decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z 25 kwietnia 1974 r. znak: [...], nie przewidywał zmiany charakteru przedmiotowego terenu poza małymi zmianami związanymi z zalesieniem oraz pracami adaptacyjnymi na cele wypoczynkowe. Ponadto w treści uzasadnienia lokalizacji parku [...] przy Al. [...] wskazano, iż jego funkcją ma być zabezpieczenie otoczenia przed szkodliwymi wpływami rozbudowanego w tym rejonie przemysłu.

Organ I instancji wskazał również, iż miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z 26 listopada 1979 r. (w którym działka nr [...] zlokalizowana była w jednostce strukturalnej DVI, w terenie oznaczonym symbolem D93ZP) przewidywał realizację zieleni parkowej rejonu północnego oraz czasową adaptację w ramach zieleni trwałej, zabudowy istniejącej bez prawa wznoszenia nowych obiektów z wyjątkiem przesądzonym postępowaniem prawnym. Według ustaleń planu stan istniejący na tym obszarze to "Park [...] w budowie oraz tereny zielone". Stwierdzono także, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta T. wprowadzono odstępstwo od ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T.; zmieniono ustalenia planu dla jednostki D93ZP, tj. jednostka D93 oznaczenie przeznaczenia ZP o powierzchni 32,80 ha z "terenu zieleni parkowej urządzonej" na "Istniejący park realizowany w czynie społecznym przez miasto". Dla stanu obecnego przy ww. odstępstwie dla jednostki [...] wykazano teren zieleni. Zgodnie z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją w sprawie poszerzenia w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na "[...] znak: [...] z 6 października 1978 r. zatwierdził plan realizacyjny ww. poszerzenia. Decyzja podjęta została zgodnie z ustaleniami wynikającymi z planu ogólnego miasta T. zatwierdzonego uchwałą PWRN w K. z 23 września 1966 r. (Dz.U. WRN nr 10 poz. 92) oraz zgodnie z materiałami do nowego planu ogólnego m. T. zatwierdzonego 26 listopada 1979 r. Dla poszerzenia w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych [...]" opracowany został plan realizacyjny do wykonania w czynie partyjnym "zagospodarowania terenu zabaw dziecięcych", którego podstawą był Plan realizacyjny terenów [...] opracowany przez inż. O. S. pracownika Biura Planowania Przestrzennego.

Organ I instancji zwrócił również uwagę na fakt, iż z pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w T. z 12 czerwca 1979 r. znak: [...] wynika, że do fizycznego zajęcia terenu pod poszerzenie terenów rekreacyjnych parku na [...]" doszło przed sporządzeniem aktu notarialnego. Ponadto zgodnie z wyjaśnieniami Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w T. zawartymi w ww. piśmie będącym reakcją na interwencję A. W. (wstępnej wnioskodawców), na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...]" decyzjami z 20 lipca 1978 r. i 9 sierpnia 1978 r. dokonano wywłaszczenia części nieruchomości tj. wspomnianych powyżej działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...] (łącznie 5 703 m2).

Z kolei na podstawie załączonej do sprawy uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z 26 listopada 1979 r. organ I instancji ustalił, że zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym "ważną funkcją jednostki, wynikającą głównie z istniejącego zainwestowania jest rekreacja. W jej ramach adaptuje się Park [...], ogrody działkowe oraz poszerza się tereny sportu i zieleni".

Na podstawie powołanych wyżej dokumentów organ I instancji stwierdził, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było poszerzenie w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na "[...]" Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że działka nr [...] położona była na terenie, na którym realizowane były trzy plany realizacyjne: zagospodarowanie osiedla [...], poszerzenie w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na [...]" oraz zagospodarowanie terenu działek pracowniczych [...].

W związku z faktem, iż na przedmiotowej działce posadowiona jest część ROD organ I instancji ustalił, że z decyzji znak: [...] Urzędu Miejskiego w T. z 17 lutego 1982 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego na ogródki działkowe, a także "Informacji o terenie" z 31 sierpnia 1982 r. nr [...] wynika, że lokalizacja ogródków działkowych w T. została zatwierdzona w planie ogólnym przestrzennego zagospodarowania m. T. uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. 26 listopada 1979 r., a więc niemalże w tym samym czasie, co sprzedaż przedmiotowej działki. W wyniku starań Fabryki Silników Elektrycznych w T. rozpoczętych w marcu 1981 r., decyzją znak: [...] z 14 lipca 1983 r. Urząd Miasta T. orzekł o przekazaniu na rzecz [...] Związku Działkowców - Zarząd Wojewódzki w T. w nieodpłatne użytkowanie, m. in. działek nr [...] i nr [...] obręb 109 m. T.. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] nie była przedmiotem realizacji celu wywłaszczenia, jakim było utworzenie ogrodu działkowego jako elementu urządzenia Parku [...].

Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia i orzekł o jej zwrocie.

Odwołania od ww. decyzji złożyli:

- Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Okręg [...] (dalej "PZD"),

- Gmina Miasta T.,

- wnioskodawcy.

Polski Związek Działkowców zaskarżając ww. decyzję I instancji w całości, zakwestionował dokonane przez organ I instancji ustalenia co do zbędności przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie:

- art. 21 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez nieustalenie terminu realizacji obowiązku polegającego na odtworzeniu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]l" w T., co czyni wydanie decyzji w tym zakresie niewykonalnym, a egzekucja tego obowiązku nie będzie mogła zostać przeprowadzona;

- art. 24 ust. 2 ww. ustawy, poprzez zaniechanie zbadania celowości jego zastosowania i niewystąpienie o zgodę na wypłatę odszkodowania, w miejsce obowiązku odtworzenia ROD, stanowiącego równowartość szacunkową kosztów realizacji tych obowiązków, a na rzecz działkowca - prawa do działki;

- art. 26 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, poprzez niedookreślenie w decyzji jakich składników majątkowych dotyczy odszkodowanie;

- art. 26 ust. 3 ww. ustawy, poprzez pominięcie zapisów dotyczących zakresu realizacji przez Gminę Miejską T. obowiązków, o których mowa w art. 21 tej ustawy, to jest poprzez brak wskazania, jakie urządzenia znajdujące się na zwracanej nieruchomości mają zostać odtworzone;

- art. 75 ust. 6 w zw. z art. 76 ust 2 ww. ustawy, poprzez całkowite pominięcie w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, iż działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] w T. nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi, co w rezultacie doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, iż Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. nie jest uprawniony do otrzymania odszkodowania za prawo użytkowania zwracanego gruntu, podczas gdy stwierdzono nabycie użytkowania na mocy decyzji Prezydenta Miasta T. znak: [...], a ujawnienie prawa użytkowania w księdze wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego.

Gmina Miasta T. składając odwołanie wniosła o uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, iż: "Analiza materiałów dokonana przez organ administracyjny wskazuje, iż działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona w związku z poszerzeniem terenów zielonych (Parku [...]) i takie wykorzystanie oraz przeznaczenie działek w dokumentach planistycznych utrzymuje się do chwili obecnej (przy doprecyzowaniu tego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w 2014 r.) Tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany, co czyni bezprzedmiotowymi rozważania organu o zmianie tego celu. (...) Jednocześnie klasyfikacja terenów zielonych umieszcza zarówno "tereny zieleni urządzonej" (ZP), jak i "ogródki działkowe" (ZD) w tej samej kategorii oznaczonej jako "tereny zieleni i wód". Tym samym uznanie, że doszło w niniejszej sprawie do zmiany celu wywłaszczenia jest błędne. (...) Niezależnie od powyższego w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia przepisów art. 140 ust. 1 w związku z art. 141 ust. 2 ugn. Organ I instancji nie orzekł bowiem o zabezpieczeniu roszczeń skarżącego."

Z kolei wnioskodawcy złożyli odwołanie od punku 2 decyzji podnosząc, że: "druga kwota wyliczona w wysokości [...] zł naliczona jako poniesione nakłady wynikające z realizacji celu wywłaszczenia jest bezprawna i nie zgadzamy się na jej zapłatę. Na tej działce nigdy nie przystąpiono do realizacji robót związanych z celem wywłaszczenia. Celem tego terenu było poszerzenie parku [...]. Ten cel wywłaszczenia został w sposób prawidłowy i rzeczowy wyjaśniony w przedmiotowej decyzji".

Wojewoda decyzją z 19 kwietnia 2021 r. znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z art. 16 i 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołań:

uchylił decyzję Starosty [...] z 19 czerwca 2020 r. znak: [...] w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T., obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta T., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0202 ha na rzecz: M. K., W. W., S. W., G. W.-R., K. W., T. W., U. J. i A. M..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3 u.g.n. i wskazał, że legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Dalej wskazał, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności, przy czym w tym zakresie należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11.

Zauważył również, że w przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też brakowało nawet określenia przeznaczenia nieruchomości.

Na powyższe zwraca się również uwagę w najnowszym orzecznictwie sadów administracyjnych. W tym zakresie zwrócić należy uwagę w szczególności na zaprezentowany przez NSA pogląd, zgodnie z którym na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych wart. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach (Ewa Bończak-Kucharczyk Komentarz do art. 216 u.g.n. Lex/el.).

Niezbędna jest zatem w takich przypadkach, jak w przedmiotowej sprawie, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy, stosowne dokumenty.

Po drugie zaś, w stosunku do ww. nieruchomości znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., gdyż jej nabycie nastąpiło umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z 6 listopada 1979 r. Rep. A [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W powołanej wyżej umowie sprzedaży odwołano się do postanowień decyzji Urzędu Miejskiego w T. z 26 października 1978 r. znak: [...] zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego z 21 września 1977 r. znak: [...] dotyczącego zagospodarowania osiedla [...]" w T.. W ww. umowie przywołane również zostały dwa elaboraty szacunkowe. Pierwszy z nich, sporządzony przez mgr. inż. J. C. z 15 października 1979 r. dotyczył ustalenia wartości odszkodowania za wywłaszczane grunty pod budownictwo mieszkaniowe w T. (czyli obejmujące zagospodarowanie Osiedla [...] i obejmował działki o numerach [...], [...], [...], [...] oraz działkę [...] oraz drugi, sporządzony przez inż. S. D. z 17 kwietnia 1979 r. dotyczył "nieruchomości położonych w gm. kat. [...] przeznaczonych do wywłaszczenia na cele urządzenia Parku [...]".

Organ odwoławczy zauważył, że w aktach I instancji znajduje się pismo Urzędu Wojewódzkiego w T. z 12 czerwca 1979 r. znak: [...], będące odpowiedzią na interwencję A. W. (wstępnej wnioskodawców), w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. Jak wynika z jego treści: "Podniesiony w piśmie zarzut odnośnie zajęcia nieruchomości będącej współwłasnością Obywatelki o pow. 1 ha 60 a 34 m2 pod poszerzenie terenów rekreacyjnych parku na "[...] bez uprzedniego uregulowania spraw formalno-prawnych związanych z przejęciem terenu jest zasadny. Istotnie postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało przeprowadzone z uwagi na brak pełnej dokumentacji niezbędnej do jego podjęcia. Jak wynika z rozeznania dokumentacja ta została już skompletowana i w najbliższym czasie Zarząd Gospodarki Terenami w T. przystąpi do uregulowania spraw własnościowych i odszkodowawczych. Jednocześnie pismem z dnia 12 listopada 1979 r. wystąpiono do Wydziału Finansowego o skorygowanie podatku gruntowego od dnia zajęcia terenu. Na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...] decyzjami z dnia [...] i [...] r. dokonano wywłaszczenia części nieruchomości, której Obywatelka była współwłaścicielką, o pow. 57 a 03 m2 ustalając odszkodowanie za grunt i składniki budowlane oraz rolne w kwocie [...]zł. Odszkodowanie to zostało wypłacone na rzecz uprawnionych osób. W trakcie postępowania strona wniosła o przejęcie pozostałej części nieruchomości o pow. około 1,5 ha. W związku z tym organ stopnia podstawowego, po stwierdzeniu zasadności wniosku /wywłaszczenie budynków gospodarczych/, uzupełnił dokumentację niezbędną do dodatkowego wywłaszczenia. Ze względu jednak na to, iż od stycznia br. wprowadzono ograniczenia w wydatkowaniu środków na wykup i wywłaszczenie nieruchomości, a limit przyznany dla województwa [...] okazał się niewystarczający dla zabezpieczenia wszystkich zadań nie można było zabezpieczyć środków na odszkodowanie za przejecie pozostałej części przedmiotowego terenu. Tak więc przejecie będzie możliwe po uzyskaniu dodatkowych limitów /prawdopodobnie w III kw. br/".

Zdaniem organu odwoławczego z powyższego pisma z 12 czerwca 1979 r. wynika, że to strona, a nie organy, wniosła o przejęcie pozostałej części nieruchomości o pow. około 1,5 ha. W reakcji na powyższe pismo, do wstępnych wnioskodawców, 7 sierpnia 1979 r. skierowana została oferta w sprawie dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 16 034 m2, z przeznaczeniem na cele "poszerzenia parku [...]".

W związku z powyższym pismem do wstępnych wnioskodawców 7 sierpnia 1979 r. skierowana została oferta w sprawie dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 16 034 m2, z przeznaczeniem na cele "poszerzenia parku [...]

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy pismem z 14 października 2020 r. zlecił organowi I instancji - w trybie art. 136 K.p.a. - przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr. [...] m. T. nie stanowi tzw. nieruchomości "dowłaszczonej" na wniosek poprzedniego właściciela.

Z przesłanych przy piśmie z 17 grudnia 2020 r. znak: [...] dokumentów wynika zdaniem organu II instancji, że w dniu 10 lipca 1978 r. w Zarządzie Gospodarki Terenami odbyła się rozprawa dotycząca wywłaszczenia nieruchomości położonych w T. przy ulicy [...] i [...], przeznaczonych na realizację osiedla mieszkaniowego. "Zgłosił się ob. S. W. zam. T. ul. [...], który oświadcza że występuje w imieniu matki A. W. spadkobiercy po J. W.. Poinformowano stronę o konieczności przedłożenia postanowienia sądu o przeprowadzeniu spadku. Strona wnosi o objęcie wywłaszczeniem całości nieruchomości wraz z budynkiem mieszkalnym oraz pozostałego gruntu stanowiącego gospodarstwo rolne o pow. około 2 ha. Strona wnosi o zaprotokołowanie, iż wnosi o kompleksowe uregulowanie wszystkich spraw gospodarstwa w związku z prowadzonym wywłaszczeniem".

Z kolei pismem z 10 sierpnia 1979 r. Zarząd Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w T. zwrócił się do Urzędu Gminy w T. o wydanie opinii o celowości wywłaszczenia, m. in. działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] "o łącznej pow. 3.02.86 m2 - własność: A. W., G. W., M. K., W. W., J. W.".

Powyższe wskazuje, zdaniem organu odwoławczego, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], poł. w obr. [...], m. T., nie została wywłaszczona w sensie "klasycznym", to znaczy że była ona niezbędna na konkretny cel publiczny. Przedmiotowa nieruchomość została, zdaniem organu odwoławczego, "dowłaszczona", tzn. objęta dodatkowo wywłaszczeniem, o czym świadczą zebrane w sprawie ww. dokumenty (pismo Urzędu Wojewódzkiego w T. z 12 czerwca 1979 r. znak: [...], pismo Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w T. z 10 sierpnia 1979 r., protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z 10 lipca 1978 r.).

Następnie organ II instancji wskazał, że art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił: "Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe".

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ugruntowanym i jednolitym w tym zakresie stanowiskiem NSA zwrot takiej "dowłaszczonej" nieruchomości jest możliwy tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone w związku z zamiarem ich wykorzystania na konkretny cel wywłaszczenia.

Organ II instancji zauważył dodatkowo, że w ww. piśmie Urzędu Wojewódzkiego w T. z 12 czerwca 1979 r. znak: [...] wskazano: "Na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...] decyzjami z dnia [...] i [...] r. dokonano wywłaszczenia części nieruchomości, której Obywatelka była współwłaścicielką, o pow. 57 a 03 m2."

W związku z powyższym organ odwoławczy zlecił dodatkowo organowi I instancji ustalenie, czy wnioskodawcy występowali do organu I instancji o zwrot działek wywłaszczonych decyzjami: z 20 lipca 1978 r. (działki nr [...] i nr [...]) oraz z 9 sierpnia 1978 r. (działka nr [...]).

Z przesłanego przy piśmie Starosty [...] z 17 grudnia 2020 r. znak: [...] pisma Urzędu Miasta T. z 17 grudnia 2020 r. znak: [...] wynika, że: "nie były prowadzone postępowania o zwrot wywłaszczonych działek nr [...], [...] i [...] obrębu [...] z wniosku byłych właścicieli lub ich spadkobierców".

Dalej organ II instancji przywołał obszerny fragment wyroku NSA z 14 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 131/07, w którym sąd ten oceniał sytuację, gdy umowa sprzedaży zawarta została na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., decyzja lokalizacyjna dotyczyła jedynie części działki, a pozostała część działki - dla ubiegającego się o wywłaszczenie - była od samego początku zbędna. Właścicielka wyraziła zgodę na wykup nieruchomości, warunkując ją od nabycia nieruchomości w całym zakresie powierzchniowym, wobec niemożliwości użytkowania pozostałej części w sposób dotychczasowy. Art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. nie wymagał, aby w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy. Zatem a contrario, brak takiej wzmianki - sam z siebie - nie może dowodzić, że cała nieruchomość nabywana była w trybie art. 6 ust. 1 ustawy.

Przywołując wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2523/14 organ odwoławczy wskazał, że w przypadku zamiaru wywłaszczenia części nieruchomości badanie, czy spełniona jest przesłanka określona w art. 5 ust. 3 ustawy, stanowi obligatoryjny element postępowania wywłaszczeniowego. Wymieniony przepis stanowi bowiem o bezwzględnym warunku prawidłowego wywłaszczenia części nieruchomości. W przypadku rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że jego zdaniem nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr. [...] m. T. była nieruchomością "dowłaszczoną", a zatem możliwość jej zwrotu jest uwarunkowana możliwością zwrotu działek: nr [...], [...] i [...], obrębu [...], jako niezbędnych dla realizacji określonego celu wywłaszczenia. Natomiast samodzielny zwrot jedynie działki "dowłaszczonej" nie jest możliwy, gdyż nigdy nie była ona przewidziana do realizacji na niej celu wywłaszczenia, co powoduje, że nie jest w jej przypadku możliwe ustalenie, czy stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Dodatkowo organ II instancji wskazał, że nawet gdyby uznać, że przedmiotowa nieruchomość nie została dowłaszczoną, to nie może podzielić stanowiska organu I instancji, co do ewentualnej zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Jak wynika zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego, teren przedmiotowej nieruchomości stanowić miał tereny zielone (park), następnie włączone w pracownicze ogródki działkowe, stanowiące niejako zieloną otulinę [...] oraz [...], oddzielające je od osiedla mieszkaniowego, a zatem znajdujący się na działce nr [...] ogródek działkowy jest dowodem na to, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla [...]" w T.. Tym samym nie można uznać przedmiotowej działki jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie.

Organ odwoławczy przywołał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 lutego 2018 r. sygn. II SA/Kr 1464/17, wydanym w sprawie o zasadniczo zbieżnym stanie faktyczno-prawnym do obecnie rozpoznawanej.

Organ II instancji zwrócił również uwagę na art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117).

Zauważył, że przesłuchany w sprawie 8 listopada 2019 r. świadek M. B. zeznał, iż: "Będąc kierownikiem działu rozwoju [...] który obejmował dział inwestycji, zwróciliśmy się do Urzędu Miejskiego w T. z projektem rozszerzenia terenów zielonych w stronę południową od ul. [...]. Dokumentacja rozbudowy parku [...] została wykonana na nasze zlecenie tj. [...] przez Urząd Miejski w T. jak również na nasz koszt. Dokumentacja obejmowała m. in. plan realizacyjny. Realizację tego przedsięwzięcia wstrzymała partycypacja w budowie magistrali ciepłowniczej z Ciepłowni P.. Urząd miejski na wniosek zakładów przygotował dwukrotnie informację o terenie w wyniku której powstała i została zrealizowana zawnioskowana na wniosek rady pracowniczej koncepcja powstania zakładowych ogrodów działkowych [...]. Teren został wywłaszczony na rzecz [...] od Urzędu Miejskiego reprezentującego Skarb Państwa. Teren obecnych ogrodów działkowych, był terenem mocno zdegradowanym (po wyrobisku żółtego piasku). Teren został zrekultywowany przez [...], przy współudziale władz miejskich. Wtedy doszło, po wspomnianym wywłaszczeniu na rzecz [...], do podziału działek na działki [...], [...] i [...]."

Z kolei świadek S. B. zeznał, iż: "[...], które przewidywało budowę niskiej i średniej zabudowy kończyło się na rowie klikowskim, a powyżej w kierunku północnym plan zagospodarowania przestrzennego obejmował ten teren jako tereny zielone. W związku z tym Urząd Miasta T. zaproponował nam, abyśmy weszli w kontakt z chłodnią składową w T., której wcześniej zaoferowano teren pod zabudowę średnią od strony południowej osiedla [...]

Podsumowując organ II instancji wskazał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób podzielić twierdzeń organu I instancji, że przedmiotowa działka powinna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców, wobec niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania oraz dowody, a w szczególności zeznania świadków oraz zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu organ odwoławczy stwierdził, że teren przedmiotowej nieruchomości stanowić miał tereny zielone (park), następnie włączone w tereny pracowniczych ogródków działkowych, stanowiące niejako zieloną otulinę [...] oraz [...], oddzielające je od osiedla mieszkaniowego. Taki sposób zagospodarowania - jako tereny oddzielające duże zakłady przemysłowe od osiedla mieszkaniowego, organ II instancji uznał za zgodne z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym. Zatem cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla "[...]" w T. został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych.

Organ odwoławczy odniósł się również na marginesie do dokonanych przez organ I instancji rozliczeń finansowych, związanych z orzeczonym zwrotem nieruchomości, w tym wynikających z ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Końcowo organ II instancji stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była nieruchomością "dowłaszczoną", a samodzielny zwrot jedynie działki "dowłaszczonej" nie jest możliwy, gdyż nigdy nie była ona przewidziana do realizacji na niej celu wywłaszczenia, co powoduje, że nie jest w jej przypadku możliwe ustalenie, czy stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Dodatkowo, nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością "dowłaszczoną", organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu I instancji, co do ewentualnej zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która stanowić miała tereny zielone (park), następnie włączone w pracownicze ogródki działkowe. Oceniając zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, iż cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla [...]" w T. został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody z 19 kwietnia 2021 r. znak [...] wnieśli M. K. i W. W. oraz G. W.-R..

M. K. i W. W. zaskarżyli ww. decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy punktu 1 decyzji Starosty [...] z 19 czerwca 2020 r. przez orzeczenie o zwrocie działki [...] obręb [...] w T.. Zdaniem skarżących decyzja odmawiająca zwrotu uprzednio wywłaszczonej działki [...] obręb [...] w T. narusza art. 1, art. 21, art. 37, art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że uzasadnienie decyzji II instancji jest fałszywe i nie może mieć żadnej mocy prawnej. Fakt, że działka [...] obręb [...] w T. nigdy nie stanowiła nieruchomości "dowłaszczonej" na wniosek poprzedniego właściciela wyjaśniony został w piśmie z 30 grudnia 2020 r. A. K. - pełnomocnika M. K., wysłanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości.

W piśmie tym przesłano:

a) kserokopię mapy podziału nieruchomości działki nr [...] obręb [...] opracowaną przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne reprezentowane przez Kierownika mgr ini. Z. D., pokazujące, że działka [...] w okresie od 18 stycznia 1979 r. do 6 kwietnia 1983 r. dzieliła się na działki [...] o powierzchni 16 034 m2 i [...] o powierzchni 2200 m2,

b) kserokopię podziału nieruchomości działki [...] obręb [...] wykonaną z dniem 6 kwietnia 1983 r. przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne reprezentowane przez Kierownika mgr inż. Z. Ł.. Na tej mapie działka [...] obręb [...] dzieliła się na działki: [...] o powierzchni 202 m2 i [...] o powierzchni 16 181 m2, a także [...] o powierzchni 1 831 m2,

c) kserokopię pisma Zarządu Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z 7 sierpnia 1979 r. znak: [...] stanowiącą ofertę w sprawie sprzedaży nieruchomości tej działki [...] o powierzchni 16 034 m2.

Działka [...] obręb [...] o powierzchni 16 034 m2 została w 1978 r. bezprawnie przejęta przez Urząd Miasta T. bez uprzedniego wywłaszczenia co potwierdza pismo Urzędu Wojewódzkiego w T. Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska znak: [...] z 12 czerwca 1979 r. - pod poszerzenie terenu rekreacyjnego parku [...] [...]

Cała działka [...] obręb [...] została wywłaszczona aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z 6 listopada 1979 r. Wobec powyższego działka [...] obręb [...], która była częścią składową działki [...] obręb [...] absolutnie nie stanowiła tzw. nieruchomości "dowłaszczonej" na wniosek poprzedniego właściciela.

Również twierdzenie, że zebrany materiał dowodowy dowodzi, iż cel wywłaszczenia określany w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla "[...]" został na przedmiotowej działce zrealizowany, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionej osoby, jest twierdzeniem niewłaściwym i bezprawnym.

Działka [...] została wywłaszczona aktem notarialnym A nr [...] pod poszerzenie parku [...] w oparciu o ofertę w sprawie Sprzedaży Zarządu Gospodarki Terenami przy Wydziale Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z 7 sierpnia 1975 r. znak; [...]

Skarżący zarzucili też, że organ odwoławczy pominął bardzo ważne zdanie ujęte w decyzji I instancji o zwrocie z 19 czerwca 2020 r., w którym zapisano na stronie 10: "Nadmienić w tym miejscu należy, że w jednostce strukturalnej DVI występowały tereny działkowe nie umiejscowione na przedmiotowej działce".

Pismem skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości ul. [...] K. z 8 maja 2017 r. (kserokopia w załączeniu) skarżący wnieśli o oddalenie odwołania Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] gdzie w uzasadnieniu w sposób jasny i rzeczowy przedstawili, że miejscowy plan zagospodarowania opracowany na lata 1975-1990 zatwierdzony uchwałą WRN w T. w dniu 26 listopada 1979 r. nr [...] ustalił, że na działce [...] obręb [...] ma być zrealizowana zieleń parkowa urządzona o symbolu D-93-ZP, a nie teren o symbolu ZD czyli ogródki działkowe. Niezbędne dokumenty otrzymane z Urzędu Miasta T. potwierdzające, że na tej działce miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta T. na lata 1975-1990 przewidywał tylko i wyłącznie zieleń parkową urządzoną o symbolu D-93-ZP zostały do tego pisma dołączone.

Dodatkowo skarżący przesłali kserokopię tych dwóch zaświadczeń tj. z 25 stycznia 2016 r. znak: [...] oraz z 11 lutego 2015 r. znak: [...] potwierdzające, że na działce [...] obręb [...] był teren zieleni parkowej urządzonej o symbolu D 93 ZP.

Również w tym piśmie podniesiony został zarzut, że decyzja Urzędu Miasta T. znak: [...] z 14 lipca 1983 r. orzekająca o przekazaniu na rzecz [...] Związku Działkowców Zarząd Wojewódzki w T. jest dokumentem fałszywym i jako tako nigdy nie miał i nie może mieć mocy prawnej. W uzasadnieniu tej decyzji zapisano, że "przedmiotowy teren, wymieniono tu działki [...] i [...] obręb [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod pracowniczy ogród działkowy. W przypadku działki [...] i [...] zapis ten jest fałszywy, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opracowany na lata 1975-1990 ustalał, że na tych działkach ma być realizowana zieleń parkowa urządzona o symbolu D-93-ZP, a nie o symbolu ZD.

Również miejscowy plan zagospodarowania Terenu Miasta T. na lata 1991-2003 i zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta T. ustalił, że na działce [...] obręb [...] ma być realizowana zieleń parkowa o symbolu ZP (parki, skwery, zieleńce). W tamtym okresie obowiązywała ustawa o planowaniu przestrzennym, której art. 24 stanowił, że plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującego aktu prawnego z chwilą uchwalenia.

W dniu 1 października 2007 r. spadkobiercy wystąpili do Starosty Powiatu T. o zwrot działki [...] (kserokopia w załączeniu). Starosta [...] decyzją z 18 czerwca 2008 r. sygn. [...] odmówił zwrotu działki [...] w oparciu o art 24 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych (kserokopia w załączeniu). Pismem z 29 września 2014 r. spadkobiercy złożyli ponowny wniosek o zwrot działki [...] obręb [...] w oparciu o art. 26 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych (kserokopia w załączeniu). Natomiast Wojewoda nie wziął pod uwagę i nie rozpatrywał wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K-8/10 z 11 lipca 2012 r. gdzie w ogłoszonym tekście w punktach 11.4,11.4.1,114.2,11.4.3 Trybunał szczegółowo wyjaśnia sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, a następnie przejętych przez rodzinne ogrody działkowe. W oparciu o ten wyrok została opracowana ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013.

G. W.-R. w uzasadnieniu swojej skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 3 K.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na:

a) braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i rozpatrzeniu tylko części dowodów zgromadzonych w sprawie;

b) braku wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego i przyjęciu rozumowania, które jest sprzeczne z prawidłami logiki;

c) oparciu rozstrzygnięcia na wybranych dowodach bez wskazania powodów dla których innym dowodom odmówiono wiary;

d) postawieniu nieprawidłowych wniosków z oceny dowodów dokonanej w sprawie;

co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez organ II instancji, że nieruchomość objęta postępowaniem została "dowłaszczona" oraz że został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, gdy tymczasem prawidłowo, zgodnie z zasadami kpa, przeprowadzone postępowanie doprowadziłoby do wniosku, że ww. nieruchomość nie została "dowłaszczona" oraz że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel, na jaki została ona wywłaszczona;

2) art 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wadliwości decyzji organu I instancji, w sytuacji podjęcia decyzji reformatoryjnej;

3) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego orzeczenia.

Mając na względzie wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie Wojewody nie odpowiada prawu. Ustosunkowując się do wniosków organu II instancji, które legły u podstaw wydania przez niego decyzji reformatoryjnej, w pierwszej kolejności wskazała, że wnioski przedstawione w zaskarżonej decyzji są sprzeczne ze sobą logicznie. Wojewoda uznał, że:

1) nieruchomość objęta przedmiotowym postępowaniem została "dowłaszczona";

2) na nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Takie wnioskowanie, zdaniem skarżącej, jest sprzeczne ze sobą. Nieruchomości "dowłaszczone" nie były przeznaczone do realizacji celu wywłaszczenia. Uznanie przez organ odwoławczy, że nieruchomość objęta przedmiotowym postępowaniem została "dowłaszczona", powoduje że nie może być prawdziwy drugi wniosek wywiedziony przez Wojewodę, jakoby na nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skoro wg Wojewody nieruchomość została "dowłaszczona", to na takiej nieruchomości nie mógł zostać zrealizowany cel wywłaszczenia (gdyż wywłaszczenie takiej nieruchomości nie miało celu).

Jednocześnie uznanie przez Wojewodę, że na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia oznacza, że nie może być prawdziwy argument wywiedziony przez Wojewodę, że taka nieruchomość była nieruchomością "dowłaszczoną". Skoro wg Wojewody na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia to taka nieruchomość nie była nieruchomością "dowłaszczoną", a nieruchomością wywłaszczoną (na realizację z góry założonego celu wywłaszczenia).

Już powyższe dobitnie obrazuje naruszenia, jakich dopuścił się Wojewoda, które sprowadzają się do całkowicie swobodnej, sprzecznej z logiką, oceny stanu faktycznego oraz wyciąganiu sprzecznych ze sobą wniosków dla uzasadnienia podjętej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że organ w swej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Jednocześnie rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Naruszenie tych reguł, czego mamy przykład w skarżonej decyzji, stanowi rażące przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Takie działanie jako kompletnie nieuprawnione nie zasługuje na aprobatę.

Przechodząc do krytyki wyżej wskazanych wniosków wywiedzionych przez Wojewodę oraz zaprezentowanej przez niego dowolnej oceny dowodów, których efektem były ww. wnioski, skarżąca wskazała, że dowodami na nieprawidłowe uznanie, że nieruchomość była "dowłaszczona", są:

- część pisma Urzędu Wojewódzkiego w T. z 12 czerwca 1979 r. znak [...]: "Podniesiony w piśmie zarzut odnośnie zajęcia nieruchomości będącej współwłasnością Obywatelki o pow. 1 ha 60 a 34 m2 pod poszerzenie terenów rekreacyjnych parku na [...]" bez uprzedniego uregulowania spraw formalno-prawnych związanych z przejęciem terenu jest zasadny";

- zapis z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z 10 lipca 1978 r.: "Strona wnosi o zaprotokołowanie, iż wnosi o kompleksowe uregulowanie wszystkich spraw gospodarstwa w związku z prowadzonym wywłaszczeniem";

- decyzja Zarządu Gospodarki Terenami w T. z 11 sierpnia 1980 r., którą to decyzją ustalono odszkodowanie za "niemożność użytkowania w latach 1977-1979 działki [...] o pow. 16.034 m2.";

- pismo Urzędu Miejskiego w T. z 26 lutego 1980 r. do inżyniera A. W. - "Zarząd Gospodarki Terenami w T. zwraca się z prośbą o zajęcia stanowiska, czy na terenie zalesionym w 1977 r. a stanowiącym własność spadkobierców J. W. (...). Przedmiotowy teren dotyczy działki [...] w obr[...] gm. K. S..";

- pismo Urzędu Wojewódzkiego w T. z 31 stycznia 1979 r. - "Nieruchomość została zajęta przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego (...) Wydział jest w posiadaniu operatu wywłaszczeniowego (...)";

- pismo Urzędu Miejskiego w T. z 7 lutego 1979 r. - "W związku z potwierdzeniem się zarzutów strony co do zajęcia terenu będącego jej własnością bez formalnego przejęcia na rzecz Państwa w 1977 r. (...)";

- pismo Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z 30 marca 1978 r. do Wydziału Finansowego z wnioskiem o: "zmniejszenie podatku od nieruchomości stanowiącej własność (...). 3. Ob. W. J. s. J. i W., władający: Ob. W. A. - nieruchomość obrębu [...], dz[...] o dotychczasowej powierzchni 1,82.34 m2 objęta [...], zostanie pomniejszona o ok. 15.450 m2. (...). Dotychczasowe powierzchnie przewidziane do wywłaszczenia są podane orientacyjnie, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe jest w toku. Wywłaszczenie następuje zgodnie z realizacja programu porządkowania miasta i teren jest przeznaczony pod Park [...] na "[...]";

- pismo Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z 12 lutego 1979 r. do Wydziału Finansowego z wnioskiem o: "sprostowanie wymiaru podatku gruntowego niżej wymienionym osobom: (...). 2. Ob. W. J. s. J. i W., władający: Ob. W. A. - Stan przed wywłaszczeniem -1 ha 82 a 34 m2; Stan po wywłaszczeniu - 1 ha 60 a 34 m2; powierzchnia pozostająca - 22 a 00 m2. (...) W załączeniu przekazuje się do wglądu wykaz wywłaszczeniowy działek położonych w obrębie [...] na "[...]" wywłaszczanych pod poszerzenie parku";

g) decyzja Urzędu Miejskiego w T. z 6 października 1978 r. w sprawie zatwierdzenia poszerzenia w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na "[...]";

- elaborat szacunkowy z 17 kwietnia 1979 r. nieruchomości położonych w T. gm.kat S. przeznaczonych do wywłaszczenia na cele urządzenia Parku [...] - "Zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości na cele urządzenia Parku [...] (...). Alternatywa II - w wysokości 15 zł za 1 m2, gdy właścicielowi pozostają na terenie m. T. inne nieruchomości (...). 2. [...] działka nr [...] o pow. 1 ha 60a 34 m2 obr [...], właściciel hipoteczny: J. W. - nie żyje. Alt.ll./pozostaje 2200 m2/ -1 ha 60 a 34 m2x 15 zł = 240.510 m2";

- oferta Urzędu Miejskiego w T. w sprawie sprzedaży nieruchomości z 7 sierpnia 1979 r. - "Zarząd Gospodarki Terenami w T. zawiadamia, że na mocy decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydanej przez Urząd Miejski Wydział Gospodarki T. i O.Ś. w T., wskazana niżej nieruchomość (...) została przeznaczona na cele budowy poszerzenie parku [...] (...). W związku z powyższym Zarząd Gospodarki Terenami w T. działając zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (...) oraz art 66 Kodeksu Cywilnego zwraca się do Obywatela z ofertą o dobrowolną sprzedaż określonej niżej nieruchomości za cenę określoną zgodnie z przepisami powołanej ustawy a mianowicie: Ob[...], dotychczasowa [...], do nabycia - [...] p. [...] pozostaje właściciel - [...] p[...] (...). Należność za grunt położony w mieście lub osiedlu w strefie II wynosi 15 zł za m2 gdy właścicielowi pozostaje na własność część tej nieruchomości na terenie tej samej miejscowości (...) jeżeli natomiast nieruchomość jest przewidziana do nabycia w całości (...) ......... należność podlega podwyższeniu i wynosi ......... Zarząd Gospodarki Terenami w T. składa Obywatelowi niniejszą ofertę i zwraca się o wyrażenie pisemnej zgody na dobrowolną sprzedaż określonej nieruchomości. W przypadku odpowiedzi odmownej, braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie, względnie stwierdzenia przeszkód prawnych Zarząd Gospodarki Terenami złoży wniosek o wywłaszczenie tej nieruchomości";

- pismo Urzędu Miejskiego w T. z 13 sierpnia 1979 r. do mgr inżyniera J. C. - "Zarząd Gospodarki Terenami w T. wnosi o dokonanie szacunku gruntu oraz składników rolnych położonych na n/w nieruchomościach: 1. Nieruchomość obj. [...] stanowiąca własność Ob.Ob. A. W. (...) składających się z działek: [...] o pow. 2200 m2, [...] o pow. 5542, [...] o pow. 3717 m2, [...] o pow. 20 m2, [...] o pow. 2773 m2.";

- elaborat szacunkowy z 15 października 1979 r. dotyczący ustalenia wartości odszkodowania za wywłaszczone grunty - "Nieruchomość obj. rej. [...] m. T. obr. [...] składa się z dz. gr. nr [...] o pow. 2200 m2, dz. gr. nr [...] o pow. 5542, dz. gr. nr [...] o pow. 3212 m2, dz. gr. nr [...] o pow. 20 m2, dz. gr. nr [...] o pow. 2773 m2.".

Z powyższych dowodów zdaniem skarżącej ewidentnie wynika, że część działki nr [...] o powierzchni 16 034 m2 (w której zawiera się aktualna działka nr [...]) została już co najmniej w 1977 r. zajęta przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. na cel, jakim było poszerzenie Parku [...] na "P.". Co więcej, teren ten już co najmniej w 1977 r. został zalesiony przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w T..

Oczywiste jest zatem, zdaniem skarżącej, że w tym kontekście zupełnie inny sens ma zarówno stwierdzenie zawarte w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w T. z 12 czerwca 1979 r. "W trakcie postępowania strona wniosła o przejęcie pozostałej części nieruchomości"), jak też zapis w protokole z rozprawy wywłaszczeniowej ("Strona wnosi o objęcie wywłaszczeniem całości nieruchomości wraz z budynkiem mieszkalnym oraz pozostałego gruntu stanowiącego gospodarstwo rolne o pow. około 2 ha. Strona wnosi o zaprotokołowanie, iż wnosi o kompleksowe uregulowanie wszystkich spraw gospodarstwa w związku z prowadzonym wywłaszczeniem").

W dniu rozprawy właściciele działki nr [...] byli w następującej sytuacji - mieli zajętą w celu wywłaszczenia pod poszerzenie Parku [...] część działki nr [...] o pow. 16 034 m2 oraz prowadzono wobec nich postępowanie w sprawie wywłaszczenia w sprawie wywłaszczenia kolejnych działek o łącznej powierzchni 5 703 m2 (wraz z budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi) z przeznaczeniem na budowę osiedla [...]

Zdaniem skarżącej sformułowanie - kompleksowe uregulowanie wszystkich spraw gospodarstwa w związku z prowadzonym wywłaszczeniem - należy odczytywać w pierwszej kolejności jako wniosek o uregulowanie kwestii formalnego przejęcia zajętej i zalesionej już działki nr [...].

Potwierdzeniem na celowość wywłaszczenia działki nr [...] (pod poszerzenie Parku [...] są również pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia do Wydziału Finansowego. W pismach tych wskazuje się że w stosunku do działki nr [...] prowadzone jest postępowanie wywłaszczeniowe z przeznaczeniem pod poszerzenie Parku XXX[...]; w piśmie z marca 1978 r. (a więc na kilka miesięcy przed rozprawą wywłaszczeniową dotycząca wywłaszczenia terenów pod osiedle Kasprowicza) Wydział Gospodarki wskazuje, że szacowna orientacyjnie do wywłaszczenia nieruchomość obejmuje obszar o pow. ok 15 450 m2. W kolejnym piśmie Wydział Gospodarki wskazuje już precyzyjnie wywłaszczoną powierzchnię – 16 034 m2.

Skarżąca podniosła również, że ww. pisma dotyczyły zmniejszenia podatku gruntowego od ww. powierzchni, co ewidentnie wskazuje nie tylko na celowość wywłaszczenia, ale również na fakt zajęcia nieruchomości już co najmniej w 1978 r., czyli nie tylko na długo przed formalnym przejęciem gruntu, ale też na długo przed pismem Urzędu Wojewódzkiego w T. z 12 czerwca 1979, czy rozprawą wywłaszczeniową, na które to powołuje się Wojewoda.

Zdaniem skarżącej Wojewodzie umknęły też następujące po sobie udokumentowane zdarzenia świadczące o prowadzeniu celowego postępowania wywłaszczeniowego, na przykład fakt wydania przez Urząd Miejski w T. decyzji z 6 października 1978 r. w sprawie zatwierdzenia poszerzenia terenów rekreacyjnych parku na "[...] Z kolei już 18 stycznia 1979 r. został złożony (przygotowany wcześniej) operat podziałowy składający się m.in. z mapy sytuacyjnej wywłaszczenia nieruchomości oraz z wykazu wywłaszczeniowego dla działek przeznaczonych do wywłaszczenia, w tym m.in. działki nr [...] (którą dzielono na działki [...] o pow. 16,034 m2 i [...] o pow. 2200 m2).

W następnej kolejności 17 kwietnia 1979 r. został sporządzony (zlecony wcześniej) elaborat szacunkowy nieruchomości położonych w T. gm. kat S. przeznaczonych do wywłaszczenia na cele urządzenia Parku [...]. Również w tym elaboracie znajdujemy zapisy potwierdzające celowość wywłaszczenia - "Zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości na cele urządzenia Parku [...]

Następnie 7 sierpnia 1979 r. Urząd Miejski w T. skierował do właścicieli działki nr [...] ofertę w sprawie sprzedaży części tej nieruchomości powołując przy tym art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r.

Skarżąca podkreśliła, że niezwykle istotne jest, iż oferta sprzedaży dotyczyła części działki nr [...] ([...] o powierzchni 16 034 m2. Ww. oferta zawierała również klauzulę, że w przypadku odpowiedzi odmownej, braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie, względnie stwierdzenia przeszkód prawnych Zarząd Gospodarki Terenami złoży wniosek o wywłaszczenie tej nieruchomości.

Wobec wskazanych wyżej dowodów zdaniem skarżącej teza o rzekomym "dowłaszczeniu" części działki nr [...] o pow. 16 034 m2 jest zupełnie niezrozumiała. Niezgodne z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. i pozbawione sensu byłoby dowłaszczenie 16 034 m2 i pozostawienie przy właścicielu zaledwie 2200 m2.

Organ odwoławczy zupełnie nie zwrócił uwagi na fakt, że (uwzględniając stan potwierdzony decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w T. z 11 sierpnia 1980r.) już od 1977 r. w całej dokumentacji jest mowa o części działki nr [...] o tej samej powierzchni - 16.034 m2. Tak stanowią: decyzja potwierdzająca zajętość gruntu w 1977 r., pisma w sprawie zmniejszenia podatku, korespondencja podjęta po skardze jednej ze współwłaścicielek działki nr [...], operat podziałowy, mapa sytuacyjna wywłaszczenia nieruchomości czy też wykaz wywłaszczeniowy dla działek przeznaczonych do wywłaszczenia, elaborat szacunkowy, wreszcie oferta sprzedaży. W tym kontekście teza Wojewody, że przejęcie części działki nr [...] zrodziło się po rozprawie wywłaszczeniowej nie może się w żaden sposób ostać.

Poza tym Wojewoda nie zwrócił uwagi na fakt, że działka nr [...] w całej swojej powierzchni (18 234 m2) nie traciła możliwości racjonalnego jej użytkowania na dotychczasowe cele z uwagi na wywłaszczenie działek [...], [...] i [...] (o łącznej powierzchni 5 703 m2). W takiej sytuacji trudno jest o prawidłowe zastosowanie instytucji dowłaszczenia przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Kolejno, uzasadniając nieprawidłowe uznanie przez Wojewodę, że na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, skarżąca podniosła, że wadliwe jest przyjęcie przez organ II instancji, iż teren przedmiotowej nieruchomości stanowić miały tereny zielone (park), następnie włączone w pracownicze ogródki działkowe, stanowiące niejako zieloną otulinę Ciepłowni [...] oraz [...] oddzielające je od osiedla mieszkaniowego, zatem znajdujący się na działce nr [...] ogródek działkowy jest dowodem na to, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla "[...] w T..

Skarżąca podniosła, że słusznie wskazał organ I instancji, iż w treści aktu notarialnego z 6 listopada 1979 r. określono 2 cele wywłaszczenia, co potwierdzają załączone do aktu notarialnego elaboraty. Zgodnie z powyższym dla działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz części działki [...] o pow. 2200 m2 celem wywłaszczenia było przeznaczenie ww. działek na budowę osiedla [...]. Natomiast dla części działki nr [...] o powierzchni 16 034 m2 celem wywłaszczenia było poszerzenie w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na "[...]". W materiale dowodowym sprawy znajduje się szereg dokumentów, potwierdzających że celem wywłaszczenia części działki nr [...] o powierzchni 16 034 m2 było urządzenie Parku [...]

Skarżąca podzieliła jako w pełni prawidłową, wyczerpującą i logiczną argumentację organu I instancji potwierdzającą zarówno przeznaczenie części działki nr [...] o powierzchni 16 034 m2 (w której zawiera się aktualna działka nr [...]) na cel wywłaszczenia, jakim było poszerzenie Parku [...] jak i brak zrealizowania tego celu na działce nr [...] objętej niniejszym postępowaniem.

Zdaniem skarżącej wywód organu I instancji oparty jest na całokształcie materiału dowodowego, natomiast wnioski organu odwoławczego poparte są nieprawidłowym ustaleniem poczynionym na gruncie oceny aktu notarialnego z 6 listopada 1979 r. oraz dywagacjami nie mającymi jakiegokolwiek źródła czy też związku ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

W odpowiedziach na ww. skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 26 lipca 2021 r. M. K. i W. W. dodatkowo przesłali złożone w piśmie z 30 grudnia 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości ul. [...] K.:

- kserokopię mapy podziału nieruchomości działki nr [...] obręb [...] w T. opracowanej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne reprezentowane przez mgr inż. Z. D. w okresie od 18 stycznia 1979 r. do 6 kwietnia 1983 r. Na tej mapie działka [...] obręb [...] dzieliła się na działki [...] o powierzchni 16034 m2 i [...] o powierzchni 2200 m2;

- kserokopię mapy podziału nieruchomości działki [...] obręb [...] 6 kwietnia 1983 r. opracowanej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne reprezentowane przez mgr inż. Z. Ł.. Na tej mapie działka [...] dzieliła się na [...] o powierzchni 202 m2 [...] o powierzchni 16181 m2 i [...] o powierzchni 1851 m2;

- kserokopię oferty Zarządu Gospodarki Terenami przy Wydziale Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. znak: [...] z dnia 7 sierpnia 1979 r. w sprawie sprzedaży działki [...] o powierzchni 16 034 m2 ujętej w mapie podziału nieruchomości obowiązującej w tamtym okresie pod poszerzenie parku [...]

- kserokopię elaboratu szacunkowego opracowanego przez inż. S. D. na zlecenie Zarządu Gospodarki Terenami w T. nieruchomości w T. przeznaczonej do wywłaszczenia na cele urządzenie Parku [...] W tym operacie jest ujęta działka [...] o powierzchni 1 ha 60 a 34 m2 obręb [...] Właściciel hipoteczny: J. W. nie żyje. Ten elaborat jest ujęty w akcie notarialnym Repertorium A Nr [...] z 6 listopada 1979 r. w § 2 b.

W piśmie procesowym z 13 września 2021 r. pełnomocnik G. W.-R. podtrzymał dotychczasową argumentację zarzucając lakoniczność wywodów Wojewody w uzasadnieniu decyzji II instancji i odpowiedzi na skargę.

Ponadto wskazał, że przytaczanie tezy wyroku NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13 jest niezrozumiałe i chybione w kontekście faktu, że ustalenie celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie było jak najbardziej możliwe na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego, czego dowód dał Starosta [...].

Uczestnik postępowania Polski Związek Działkowców [...] wniósł o oddalenie obu skarg, przychylając się do stanowiska Wojewody.

Postanowieniem z 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", postanowił zarządzić połączenie sprawy ze skargi G. W.-R. (sygn. II SA/Kr 732/21) ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 731/21 ze skargi M. K. i W. W. - w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą akt II SA/Kr 731/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na 29 października 2021 r.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wyrokowania, nie wymagało zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w WSA w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego ani uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skargi zasługiwały na uwzględnienie, część istotnych podniesionych w skargach i pismach procesowych skarżących zarzutów okazała się zasadna, a zaskarżoną decyzję jako wadliwą należało usunąć z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest reformatoryjna decyzja Wojewody z 19 kwietnia 2021 r. znak [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n., uchylił on decyzję I instancji orzekającą o zwrocie wnioskowanej nieruchomości (działki nr [...] o pow. 0,0202 ha) i odmówił jej zwrotu.

Na wstępie należy zauważyć, że decyzja I instancji o zwrocie nieruchomości, ze względu na fakt zajmowania obecnie wnioskowanej do zwrotu działki nr [...] przez część Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]" - część działki [...] i treść przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, miała rozbudowany charakter orzekając w 7 punktach o wzajemnych rozliczeniach i zobowiązaniach odpowiednich podmiotów.

Bezsporne w sprawie było, że z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby, a nabycie od ówczesnych właścicieli własności działki nastąpiło umową sprzedaży z 6 listopada 1979 r. Rep. A [...] (akt notarialny) zawartą w trybie art. 6 ustawy z 1958 r., z uwagi na treść art. 5 ust. 3 tej ustawy.

Zatem biorąc pod uwagę treść art. 216 u.g.n. niewątpliwie pierwsze dwie ustawowe przesłanki zwrotu opisane w art. 136 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione.

W konsekwencji została do ustalenia ocena spełnienia przesłanki zbędności wnioskowanej nieruchomości na cele wywłaszczenia.

Kluczowym i rozstrzygającym dla wyniku niniejszej sprawy zagadnieniem okazała się sporna kwestia prawidłowego ustalenia okoliczności (trybu) wywłaszczenia niniejszej nieruchomości i związane z tym określenie celu wywłaszczenia.

W tym zakresie, zdaniem organu I instancji i skarżących, przedmiotowa działka została wywłaszczona odrębnie, a nie dowłaszczona.

Natomiast zdaniem organu odwoławczego sporna działka została dowłaszczona na wniosek ówczesnych właścicieli, na ich wniosek (w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r.), po wywłaszczeniu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (łącznie 5 703 m2), a w razie przyjęcia, że została wywłaszczona odrębnie, cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że teren przedmiotowej nieruchomości miał stanowić tereny zielone (park), następnie włączone w pracownicze ogródki działkowe, stanowiące zieloną otulinę [...] oraz [...], oddzielające je od osiedla mieszkaniowego.

Organ I instancji zajął z kolei stanowisko, że skoro w treści umowy sprzedaży nie został określony w sposób jednoznaczny jeden cel wywłaszczenia, to należało przyjąć dwa dopuszczalne cele wywłaszczenia części działki nr [...]. Po pierwsze urządzenie Parku [...] przy Al. [...] w T., po drugie poszerzenie w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na "[...] z funkcją zabezpieczenia otoczenia przed szkodliwymi wpływami rozbudowywanego przemysłu.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było precyzyjne określenie poszczególnych części działki nr [...] podlegających wywłaszczeniu i powiązanie tychże części z celami ich wywłaszczenia. Problem z ww. określeniem i powiązaniem jest związany z upływem lat, sprzecznością wytworzonej w sprawie w latach 70-tych i 80-tych dokumentacji, a także opisywanie przeznaczenia części działki [...] zgodnie z planowanym w latach 70-tych podziałem, który doszedł do skutku dopiero w 1983r. i to w znacząco innym niż wcześniej planowano kształcie.

Uprzednio dla działek nr [...], [...], [...] i [...] i części działki [...] (zgodnie z operatem geodezyjnym nr [...] z 18 stycznia 1979 r.) o powierzchni 2 200m2, celem zagospodarowania miało być osiedle [...], natomiast dla części działki o powierzchni 16 034m2, celem wywłaszczenia było po pierwsze urządzenie Parku [...] przy Al. [...] w T., po drugie poszerzenie w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na "[...] z funkcją zabezpieczenia otoczenia przed szkodliwymi wpływami rozbudowywanego przemysłu. Wskazany wyżej planowany podział na działki nr [...] i [...], jak już wyżej wskazano, nie doszedł do skutku.

Dodatkowo jak zauważył organ I instancji, działka nr [...] położona była na terenie, na którym realizowane były trzy plany realizacyjne: zagospodarowanie osiedla [...] poszerzenie w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych parku na "[...] oraz zagospodarowanie terenu działek pracowniczych [...]

Organ II instancji natomiast w ramach postępowania odwoławczego, celem uzupełnienia postępowania dowodowego, zlecił w trybie art. 136 K.p.a. organowi I instancji wyjaśnienie, czy przedmiotowa działka nie była przedmiotem dowłaszczenia. Dodatkowo organ odwoławczy zlecił organowi I instancji ustalenie, czy wnioskodawcy występowali do organu I instancji o zwrot działek wywłaszczonych decyzjami: z 20 lipca 1978 r. (działki nr [...] i [...]) oraz z 9 sierpnia 1978 r. (działka nr [...]). Jak wynika z odpowiedzi organu I instancji, postępowania z wniosku byłych właścicieli lub ich spadkobierców o zwrot ww. działek nr [...], [...] i [...] nie były prowadzone. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zwrot wnioskowanej w niniejszej sprawie działki nr [...] jest uwarunkowany możliwością zwrotu działek nr [...], [...] i [...], jako niezbędnych do realizacji określonego celu wywłaszczenia. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że znajdujący się na terenie działki nr [...] ogródek działkowy jest dowodem na wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla "[...] w T. (część parku włączoną następnie do pracowniczych ogródków działkowych), co wyklucza uznanie jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się również na zeznania świadków i zdjęcia lotnicze.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej określonej przepisami prawa materialnego. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do oceny prawidłowości wykazania przez organy zaistnienia przesłanek zwrotu określonych w art. 136 u.g.n.

Aby jednak móc rzetelnie rozstrzygnąć kwestię zaistnienia bądź nie przesłanki zbędności na cele wywłaszczenia, należy uprzednio jednoznacznie określić okoliczności i cel wywłaszczenia. Tym wymogom organ odwoławczy nie sprostał. Co więcej, z uzasadnienia decyzji II instancji nie wynika jednoznacznie, jak dokonany w rzeczywistości proces podziału działki pierwotnie oznaczonej jako nr [...] na działki [...], [...] i [...] miał się do planowanego w latach 70-tych podziału na działki [...] i [...], z którym to podziałem związane było określenie przeznaczenie działek, czyli cel wywłaszczenia.

W konsekwencji organ II instancji przyjął z gruntu wadliwą koncepcję orzekania wariantowego. Z jednej strony stwierdził, że właściwe jest orzeczenie o odmowie zwrotu ze względu na dowłaszczenie działki nr [...] na wniosek ówczesnych właścicieli i brak wniosku uprawnionych osób o zwrot nieruchomości wcześniej wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnych. Z drugiej zaś przyjął, że gdyby uznać, że działka nr [...] nie była dowłaszczona, to na jej terenie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Tak sformułowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o wadliwym procesie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Z zalegającego w aktach administracyjnych aktu notarialnego Rep. A [...] (umowa sprzedaży z 6 listopada 1979 r.) wynika niewątpliwie, że przedmiotem sprzedaży jest nieruchomość składająca się z działek nr [...] (całej), [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni dwóch hektarów 9775 metrów kwadratowych.

W treści powołanej wyżej umowy sprzedaży odwołano się m.in. do postanowień decyzji Urzędu Miejskiego w T. z 26 października 1978 r. znak: [...] zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego z 21 września 1977 r. znak: [...] oraz dwóch elaboratów szacunkowych, obejmujących m.in. części działki nr [...] zgodnie z planowanym jej podziałem.

Jak wskazał organ I instancji, powołując się m.in. na ofertę Zarządu Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego w T. z 7 sierpnia 1979 r., część działki nr [...] o pow. 16 034 m2, odpowiadała działce nr [...]. Zgodnie z tym dokumentem działka oznaczona jako [...] o powierzchni 2200 m2 miała być pozostawiona właścicielom.

Tymczasem w rzeczywistości podział wywłaszczonej działki nr [...] został dokonany dopiero decyzją z 12 marca 1983 r. na działki nr [...] o pow. 202 m2, [...] o pow. 16 181 m2 i [...] o pow. 1 851 m2. I tak działki o nr [...] i [...] zostały przekazane Polskiemu Związkowi Działkowców – Zarząd Wojewódzki w T. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony z przeznaczeniem na realizację ogrodów działkowych dla [...]", a działkę nr [...] wskazano jako niezgłoszoną do wywłaszczenia.

Co istotne, nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowo przyjął organ I instancji, iż z pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w T. z 12 czerwca 1979 r. znak: [...], a także konsekwentnego stanowiska stron i przedstawianych przez nie dowodów, wynika, że do fizycznego zajęcia terenu pod poszerzenie terenów rekreacyjnych parku na "[...]" doszło przed sporządzeniem aktu notarialnego z 6 listopada 1979 r.

Odnosząc się do mających zastosowanie w sprawie przepisów u.g.n. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 oraz zapadłe po nim wyroki Naczelnego Sądu Administarcyjnego i tezy z literatury. Sąd podziela również co do zasady stanowisko, że w przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży.

Jednak co istotne należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ I instancji zebrał obszerny materiał dowodowy obejmujący liczne dokumenty, co powinno pozwolić na rzeczywiste ustalenie celów wywłaszczenia. Warto też dostrzec, że pierwotny wniosek o zwrot działki nr [...] został złożony przez wnioskodawców już w 2007 r.

Sąd zgadza się z poglądem, że zwrot tzw. "dowłaszczonej" nieruchomości (przejętej na wniosek właściciela) jest możliwy tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone w związku z zamiarem ich wykorzystania na konkretny cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do przywołanego przez organ II instancji poglądu dotyczącego kwestii wywłaszczania części nieruchomości (np.: wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2523/14), należy zauważyć, że dotyczy on braku uwzględnienia w treści aktu notarialnego umowy sprzedaży na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. wskazania (odróżnienia) właściwej części wywłaszczanej i części wywłaszczanej na wniosek. Tak opisana sytuacja różni się od sytuacji ustalonej w sprawie niniejszej, zatem pogląd ten nie może mieć zastosowania wprost do niniejszej sprawy.

Z kolei odnośnie przywołanego przez organ odwoławczy wyroku WSA w Krakowie z 1 lutego 2018 r. sygn. II SA/Kr 1464/17, a także oddalającego od niego skargę kasacyjną wyroku NSA z 24 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 2224/18, przyznając, że orzeczenia te wydano rzeczywiście w sprawie dotyczącej nieruchomości wywłaszczonej na zagospodarowanie osiedla [...] (w sąsiedztwie wnioskowanej w niniejszej sprawie nieruchomości), a zagospodarowanej ogródkami działkowymi, należy dostrzec, że w sprawie tej nie miało miejsca dowłaszczenie, które stwierdził w sprawie niniejszej organ II instancji.

Sąd w pełni podziela też stanowisko, że co do zasady o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia (np. budowy osiedla) może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1457/17).

Zastosowanie jednak powyższego poglądu, z uwagi na braki i uchybienia w postępowaniu organu II instancji i uzasadnieniu jego decyzji, musi być uznane jako co najmniej przedwczesne.

Jak słusznie podniosła skarżąca G. W.-R., organ II instancji swoje wnioski oparł m.in. na wyrwanych z kontekstu zdaniach z pisma Urzędu Wojewódzkiego w T. z 12 czerwca 1979 r. znak [...] oraz z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z 10 lipca 1978 r.

W konsekwencji Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia art 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., bowiem organ II instancji przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. W szczególności nie rozpoznał w prawidłowy i wyczerpujący sposób całości materiału dowodowego sprawy i nie dokonał jego wszechstronnej oceny. Organ odwoławczy nie wskazał również w należyty sposób dlaczego części dowodów w sprawie odmówił mocy dowodowej.

Jako wadliwe, sporządzone z naruszeniem art 107 § 3 K.p.a., jawi się również uzasadnienie decyzji II instancji, bowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił w jednoznaczny i przekonywujący sposób przesłanek uchylenia decyzji I instancji. W konsekwencji organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zatem wnioski wysnute przez organ II instancji należy uznać za nieuzasadnione właściwie i co najmniej przedwczesne.

Należy zaznaczyć, że nie jest rolą Sądu i znajduje się poza jego kompetencjami ustalanie stanu faktycznego sprawy. Sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji i nie może zastępować uprawnionych organów w zakresie "administracji".

Wobec powyżej wskazanego stanowiska i dostrzeżonych przez Sąd uchybień, przedwczesne byłoby odnoszenie się do wszelkich pozostałych spornych i wątpliwych w sprawie kwestii.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W konsekwencji organ II instancji dokona rzetelnej i jednoznacznej kwalifikacji i ustali okoliczności wywłaszczenia żądanej do zwrotu nieruchomości. W przypadku ustalenia, że nieruchomość została wywłaszczona odrębnie, samodzielnie, organ dokona ustalenia celu, na jaki nieruchomość ta została wywłaszczona.

W szczególności organ odwoławczy odniesie się do konsekwentnie podnoszonej przez strony okoliczności, że m.in. z pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w T. z 12 czerwca 1979 r. znak: [...] wynika, iż do rzeczywistego zajęcia terenu należącego do ówczesnych właścicieli m.in. działki nr [...] doszło już przed sporządzeniem aktu notarialnego z 6 listopada 1979 r., bez ich formalnego przejęcia.

Organ szczegółowo i rzetelnie odniesie się również do twierdzeń i dowodów na ich poparcie zawartych we wniesionych do Sądu skargach.

Sąd zaznacza przy tym, że niniejszy wyrok nie przesądza o konieczności zwrotu wnioskowanej nieruchomości. Taka konkluzja może być dokonana dopiero po właściwym określeniu okoliczności i trybu wywłaszczenia nieruchomości odpowiadającej działce [...], a także prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia lub jego braku (w przypadku np. bezpodstawnego objęcia aktem notarialnym sprzedaży całej działki nr [...]) i oceny ewentualnego zrealizowania tegoż celu.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stwierdził ww. wady i uchybienia uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego uwzględnił skargi uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących M. K. i W. W. solidarnie kwotę 200 zł (kwota uiszczonego wpisu od skargi) oraz na rzecz skarżącej G. W.-R. kwotę 697 zł, w tym 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.