Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1089/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 oraz art. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Gminy Łącko z dnia 12 lutego 2014 r. Nr 8/XXXIX/2014 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko – Część "A" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Łącko na rzecz skarżącego S. M. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Łącko z dnia 12 lutego 2014 roku nr 8/XXXIX/2014 w sprawie zmiany planu przestrzennego zagospodarowania Gminy Łącko część "A". Na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały oraz o zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że Rada Gminy Łącko zmieniła plan przestrzennego zagospodarowania gminy w części "A" w odniesieniu do dz. nr [...] położonej w miejscowości C. z dotychczasowego przeznaczenia tego terenu "zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego" na tereny "usług komercyjnych".

Skarżący S. M. jest współwłaścicielem (wraz z żoną) działki sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą zmianą planu (dz. nr [...]), która jest zabudowana domem jednorodzinnym wybudowanym przez skarżącego kilka lat temu, w którym skarżący wraz z rodziną zamieszkuje. Obie działki w dotychczas obowiązującym planie miały identyczne przeznaczenie. Zmiana przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego działki bezpośrednio sąsiadującej w realiach niniejszej sprawy powoduje, że skarżący został naruszony w prawnie zagwarantowanej ochronie własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Uzasadnia to interes prawny skarżącego do wystąpienia ze skargą.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2014 roku (data wpływu do Rady 22 kwietnia 2014 r.) skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przez uchylenie zaskarżonej uchwały. Wezwanie pozostało bezskuteczne.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała Rady Gminy Łącko jest nieważna albowiem podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego oraz z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu.

Skarżący podniósł, że uchwała tzw. intencyjna, zezwalająca Wójtowi Gminy na rozpoczęcie procedury zmiany planu, uchwalona została w dniu 28 lutego 2011 roku za nr 11/V/2011, w jej § 1 zawarto stwierdzenie "przystępuje się do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego ... (pkt 2) przeznaczenia terenów w rejonie działki nr [...] położonej we wsi C. na tereny usług komercyjnych". § 2 uchwały wymienia załączniki graficzne jako integralną część uchwały. Porównanie części opisowej i załącznika graficznego (w odniesieniu do dz. [...]) wykazuje, że ich treści są ze sobą sprzeczne albowiem określenie "w rejonie działki [...]" językowo oznacza "wokół, dookoła, w pobliżu, w obrębie, w okolicy, w sąsiedztwie" zaś załącznik graficzny określa zakres przyszłego opracowania wyłącznie jako znaczną część działki [...] w obrębie jej granic ewidencyjnych. Rozbieżność zachodzi także w części opisowej uchwały intencyjnej oraz uchwały zmieniającej plan, gdzie zawarto stwierdzenie "w zakresie przeznaczenia części działki [...]".

Zdaniem skarżącego, brak spójności w uchwałach intencyjnej i merytorycznej organu stanowiącego co do przedmiotu postępowania planistycznego (określenia terenu podlegającego postępowaniu planistycznemu) stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, wprowadza bowiem niepewność prawną i faktyczną co do przedmiotu procedury planistycznej na którą Rada wyraża Wójtowi zgodę oraz może wprowadzić w błąd wszystkie organy opiniujące i uzgadniające. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym treść uchwały intencyjnej podlega publicznemu ogłoszeniu w celu zgłaszania ewentualnych uwag i wniosków do projektu planu. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że ogłoszeniu podlega jedynie część opisowa (bez załącznika graficznego) zatem językowe rozumienie przedmiotu postępowania planistycznego jest tu niezwykle istotne.

W zaskarżonym postępowaniu planistycznym dopuszczono się rażącego uchybienia w prawie lokalnego społeczeństwa do udziału w postępowaniu. Ani ogłoszenie o podjęciu uchwały intencyjnej ani ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu nie zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń w miejscowości C. ( a zatem w "danej miejscowości" w rozumieniu powołanych przepisów). Jest już ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że umieszczenie stosownych ogłoszeń na stronie internetowej nie wyczerpuje trybu publicznego ogłoszenia o czynnościach i terminach planistycznych, szczególnie w stosunkach wiejskich. Taka naganna praktyka jest już niestety normą w postępowaniu organów Gminy Łącko, stała się jedną z podstaw stwierdzenia nieważności innej uchwały o zmianie planu przez WSA w Krakowie (wyrok z 11 października 2013 II SA/Kr 673/13).

Podniesiono, że uchwała nie zawiera elementu koniecznego planu, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, tj. zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, mimo iż teren podlegający zmianie przeznaczenia nie jest zabudowany zabytkiem ani nie zawiera elementów dziedzictwa kulturowego, uchwała planistyczna winna zawierać stosowne informacje w tym względzie, jako obligatoryjny zapis planu wynikający z przepisu.

W "granicach analizowanego otoczenia" znajdują się zabytki znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków a to zabytkowa kapliczka (starodroże drogi wojewódzkiej) oraz zespół zabytkowych drewnianych zabudowań (tuż za granicą dzieląca wieś C. z wsią Łącko). Jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Gminy Łącko (uchwała RG nr 11/2010 z 19 marca 2010 roku) "ochronie podlegają nie tylko konkretne obiekty urbanistyki architektury i sztuki lecz także ich tła krajobrazowe z całym układem powiązań i zależności układów przestrzeni". Przy takim zapisie studium zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków winny były być obligatoryjnie uwzględnione w zapisie planu ale także w analizie o jakiej mowa w przepisie art.14 pkt 5 ustawy.

Podstawowym zarzutem naruszenia zasad sporządzania planu w zaskarżonej uchwale jest daleko idąca nieprecyzyjność w określeniu przeznaczenia terenu objętego zmianą piana miejscowego, powodująca możliwość zbyt szerokiej interpretacji w stosowaniu zapisów planu do dalszych czynności administracyjno-prawnych. Uchwała zawierająca plan przestrzennego zagospodarowania stanowi przepisy prawa miejscowego a co za tym idzie zapisy planu winny być nacechowane precyzyjnością w stopniu wykluczającym możliwość ich interpretacji w stosowaniu przez inne organy administracyjne. Zapis podstawowego przeznaczenia opracowanego terenu brzmi "tereny usług komercyjnych" zaś pojęcie to jest zdefiniowane w § 3 pkt 13 zapisu planu, przy czym definicja jest tak dalece uogólniona, że otwiera w istocie nieokreśloną możliwość interpretacyjną. Sformułowanie "usługi służące zaspokojeniu potrzeb ludności" oznacza aktywność ludzką w każdej sferze, branży, resorcie bez względu na konsekwencje wynikające z takiej aktywności dla otoczenia, skalę i rozmiar aktywności, rodzaj i produkty. Dalej uchwałodawca definiuje "usługi komercyjne" jako "usługi związane z obsługą komunikacji (z wyłączeniem stacji paliw)" wymieniając przykładowo "bazę transportową" by przejść do "usług budowlanych, biurowych" następnie definiuje je jako "usługi podstawowe". To ostatnie sformułowanie w sposób oczywisty jest sprzeczny z podstawowymi zasadami logiki i stanowi definicję idem per idem. Zapis § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały wprowadza kolejne przykłady dopuszczonej planem aktywności przez wymienienie przykładowe "warsztatu samochodowego, myjni, parkingu" Następnie w § 9 pkt 3 planu powołuje się "garaże i magazyny". Analiza całości zapisów zaskarżonego planu prowadzi do wniosku, że teren objęty planem może zostać zainwestowany w istocie w dowolny sposób, jedynym ograniczeniem są stacje paliw i obiekty handlowe z powierzchnią sprzedaży powyżej 2000 m kw. Zawarcie w "definicji" usług komercyjnych bliżej nie sprecyzowanych "usług związanych z obsługą komunikacji" prowadzi do wniosku, że uchwałodawca dopuszcza a nawet preferuje zainwestowanie terenu np. na warsztaty naprawy samochodów (w tym ciężarowych lub autobusów albo maszyn budowlanych), parking (w tym dla samochodów ciężarowych) myjnie samochodową (w tym dla samochodów ciężarowych) dworzec lub przystanek autobusów komunikacji miejskiej lub dalekobieżnej, bazę towarową lub przeładunkową, także wszystkie te przykładowo wymienione aktywności razem. W kontekście preferowanych, jak się wydaje, przez uchwałodawcę funkcji terenu jako usług związanych z obsługą komunikacji także dalece niewystarczające są zapisy planu w zakresie dostępności komunikacyjnej przedmiotowego terenu. Lakoniczny zapis punktu 15 § 7 o komunikacji drogą gminną klasy D nie wyczerpuje obligatoryjnego opracowania w planie warunków wynikających z przepisu art.15 ust.2 pkt 10 ustawy. Dojazdowa droga gminna obecnie nie spełnia podstawowych parametrów dla korzystania z niej pojazdów cięższych niż 3,5 tony, z oczywistych względów dla obsługi ewentualnych projektowanych inwestycji w usługach komunikacyjnych będzie musiała ulec co najmniej modernizacji, szczególnie w rejonie skrzyżowania z drogą wojewódzką. Te kwestie uzasadniają interes prawny skarżącego do kwestionowania ważności zaskarżonej uchwały. W tym względzie przytoczono wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 564/11:

"1. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego staje się prawem miejscowym, czyli aktem powszechnie obowiązującym, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące (ius cogens). Wykluczone więc jest zawieranie w jego przepisach norm pozwalających jakimkolwiek podmiotom na dowolną interpretację jego zapisów. Wprowadzenie w uchwale rady gminy będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa.

2. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza między innymi takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku, warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 KC. Nawet wprowadzenie w planie funkcji kolidujących z funkcją dotychczasową bądź wiodącą nie jest wykluczone, musi być jednak uzasadnione szczególnymi okolicznościami przemawiającymi za jej wprowadzeniem i nie może sprowadzać się wyłącznie do uwzględnienia interesu majątkowego właściciela określonej nieruchomości".

Objęty zaskarżoną uchwałą teren (dz.ew. [...]) sąsiaduje bezpośrednio z działką własności skarżącego, na której posadowiony jest budynek mieszkamy jednorodzinny, wybudowany w dobrej wierze, zgodnie z obowiązującym dotychczas na obu działkach planem miejscowym, przewidującym dominującą funkcję terenu, jaką jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Jak wynika z załącznika do zaskarżonej uchwały - rozstrzygnięcia Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu - budynek jednorodzinny S. M. jest położony w odległości ok.4,5 metra od granicy działki objętej aktualnie zmianą planu. Dopuszczalne zmianą - możliwości zainwestowania przedmiotowego terenu, tak dalece nieokreślone, powodują oczywiste naruszenia prawnie chronionego interesu skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Łącko wniosła o jej oddalenie, względnie odrzucenie skargi. Wskazała, że bezpodstawny jest zarzut, jakoby zachodziła sprzeczność między częścią tekstową uchwały intencyjnej z dnia 28.02.2014 r. a jej częścią graficzną (załącznikiem nr 12). Określenie "rejon działki nr [...]" (§ l pkt 2 uchwały) nie stoi w żadnej sprzeczności z załącznikiem graficznym i oznacza, że zamierzona zmiana dotyczy części działki wskazanej na załączniku graficznym, stanowiącej teren podlegający postępowaniu planistycznemu. Z ewidencyjnego obszaru działki wyłączono część południową z istniejącą tam enklawą lasu. "Rejon działki nr [...]" jest więc pojęciem skonkretyzowanym, ponieważ załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały intencyjnej, wskazując, który rejon działki podlega postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia. "Rejon" należy tu rozumieć jako część działki nr [...] podlegającą zmianie. Zarzut wywołania "niepewności prawnej" jest niejasny, skoro uchwała intencyjna - tekst i część graficzna - stanowią nierozłączną całość. Ogłoszenie uchwały nastąpiło poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, na stronie internetowej Gminy Łącko oraz w prasie lokalnej. Dla osób zainteresowanych (w tym dla p. S. M.) nie istniały żadne przeszkody w czynnym uczestnictwie w procesie zmiany planu. Na wszystkie wnioski i zastrzeżenia Wójt Gminy udzielał odpowiedzi i wyjaśnień. Skarżący uczestniczył też w dyskusji publicznej w dniu 03.12.2013 r. Obie uchwały były obwieszczone na tablicy ogłoszeń Gminy Łącko, na portalu internetowym Gminy oraz w prasie miejscowej. Rada Gminy zauważa, że przepis art. 17 pkt 1 ustawy p.z.p. mówi m.in. o sposobie ogłoszenia "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości" - nie precyzując pojęcia "miejscowości". Powszechnie stosowanym i nie wzbudzającym dotychczas zastrzeżeń sposobem zapewnienia wszystkim zainteresowanym możliwości uczestniczenia w procesie planistycznym - są ogłoszenia w prasie, obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i na portalu internetowym. Nieuzasadniony jest zarzut, jakoby zaskarżona uchwała nie zawierała zasad ochrony dziedzictwa kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy p.z.p.), a w szczególności, że nie uwzględnia istnienia w sąsiedztwie (w granicach analizy) zabytkowej kapliczki i zespołu zabytkowej zabudowy wiejskiej, oraz, że nie uwzględnia nakazanej w "Studium" ochrony tła krajobrazowego konkretnych obiektów urbanistyki, architektury i sztuki. Rada Gminy wskazuje, że problematyka ochrony jest przedmiotem stosownych ustaleń w treści zaskarżonej uchwały, m.in. w ustaleniach § 6 ust. 4 i 5 oraz § 9 ust. l i ust. 6. Wymienione ustalenia nakazują "obowiązek kształtowania architektury harmonizującej z krajobrazem i nawiązującej formą i gabarytami do architektury miejscowej", a także "obowiązek nawiązania do tradycji miejsca". Należy też zwrócić uwagę, że:

- kapliczka znajduje się wprawdzie w granicach analizowanego otoczenia, lecz poza terenem objętym zmianą planu miejscowego, nie jest obiektem zabytkowym objętym ochroną konserwatorską i położona jest w pasie drogowym drogi wojewódzkiej, wobec kilkudziesięciometrowego oddalenia od terenu planowanego zainwestowania na działce nr [...] - zapewniona jest ochrona dziedzictwa, odpowiednia izolacja przestrzenna i ochrona ekspozycji kapliczki w krajobrazie,

- do rejestru zabytków nie jest też wpisany położony za drogą KDD budynek mieszkalny "Nr 2" (na gruntach wsi Łącko).

Działka nr [...] nie jest objęta żadną strefą ochrony konserwatorskiej. Na sąsiednich działkach nie ma, więc żadnego zespołu zabytkowej zabudowy wiejskiej wsi C.. Jest to zabudowa współczesna, oprócz starego budynku "Nr 2", który - jak już wyżej wspomniano - nie jest zabytkiem. Projekty planów miejscowych (także zmiany planów) podlegają ustawowemu obowiązkowi uzgodnienia z Urzędem Ochrony Zabytków i tylko ten organ posiada kompetencje w sprawie oceny, czy ustalenia planu nie godzą w zasady ochrony wartości zabytkowych i dziedzictwa kulturowego.

Rada Gminy nie zgodziła się z zarzutem "nieprecyzyjnego" określenia przeznaczenia terenu działki nr [...], co zagraża - jak tego obawia się skarżący - "nieokreśloną możliwością interpretacyjną". Ustalenia uchwały definiują pojęcie usług komercyjnych (§ 3 ust. 13) a zabezpieczeniem przed uciążliwością usług są zapisy § 6 i § 7 ust. 6 -wykluczające obiekty grożące zanieczyszczeniem wody, powietrza, gleby oraz nadmiernym hałasem, a także przed przekroczeniem dopuszczalnego wskaźnika minimalnego powierzchni biologicznie czynnej. Takie warunki dotyczą wszystkich rodzajów usług dopuszczonych w ustaleniach zmiany planu, w tym także usług "związanych z obsługą komunikacji". Zawarte w uchwale ustalenia ograniczające są wystarczającą ochroną przed zabudowaniem terenu "w dowolny sposób", ponieważ wprowadzają również szereg innych ograniczeń "brzegowych" i zabezpieczeń. Nie mogą zwłaszcza powstać - przy zachowaniu ustaleń planu - usługi uciążliwe lub degradujące krajobraz, których wpływ rozciągałby się poza granice terenu pozostającego w dyspozycji inwestora (§ 8 ust. 1). Zapisy te umożliwiają jednocześnie realizację różnego rodzaju usług - stosownie do ciągle zmieniającej się koniunktury i społecznego zapotrzebowania na usługi. W "Studium uwarunkowań" są to obszary Intensywniejszego i Intensywnego rozwoju różnych form mieszkalnictwa oraz koncentracji usług i rzemiosła nieuciążliwego, zatem zmiana planu wprowadzona zaskarżoną uchwałą jest w całej rozciągłości zgodna z ustaleniami obowiązującego "Studium", zaś twierdzenie S. M., iż "Studium" zakłada w tej części C. "rozwój turystyczno-rekreacyjny z funkcją mieszkalną" - jest po prostu nieprawdziwe. Nadto - co istotne - obecnie obowiązujący plan miejscowy dopuszcza usługi komercyjne w terenach "1.MRJ.41" we wsi C., oraz na przyległych terenach "4.MN.10" 5 "4.UC.20" wsi Łącko. W szczególności na terenie "1.MRJ.41" można już obecnie realizować różnego rodzaju usługi, również komercyjne a tym symbolem była uprzednio objęta cała północna część działki nr [...]. W ramach t.zw. przeznaczenia dopuszczalnego plan ustalał możliwość realizacji obiektów i urządzeń usług komercyjnych i publicznych, wbudowanych lub wolnostojących, w tym też "usług komunikacji" z wykluczeniem stacji paliw. Definicję "usług" określa § 4 ust. l pkt 11 planu dotychczas obowiązującego. Na tej też podstawie inwestor (właściciel działki nr [...]) wybudował obiekt usługowy. Natomiast zmiana planu miejscowego będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały dokonywana jest wyłącznie w celu poszerzenia funkcji usługowej na fragmencie działki nr [...] w kierunku południowym, znacznie oddalonym od zabudowy mieszkalnej (w tym na odległość od 40 do nawet 100 m od budynku Pana S. M..

Nie w pełni jasne jest twierdzenie skarżącego, że istniejąca droga gminna klasy D "nie spełnia" podstawowych warunków wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy p.z.p., w tym dopuszczenia na tej drodze pojazdów powyżej 3,51. W tej kwestii Rada Gminy wskazuje, że droga, jak też pas drogi wojewódzkiej, znajdują się poza obszarem opracowania określonym w uchwale intencyjnej. Niedopuszczalne byłyby zatem jakiekolwiek warunki i ustalenia wykraczające poza obszar objęty zmianą planu, w tym również dotyczące parametrów drogi KDD. Droga publiczna każdej klasy winna spełniać warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne a obowiązek ten spoczywa na organie zarządzającym i nie musi być definiowany w planie miejscowym, który ustala tylko klasę drogi i jej szerokość w liniach rozgraniczających. Ustalenia zawarte w § 7 ust. 13 i ust. 15 zaskarżonej uchwały w całej pełni - w ocenie Rady Gminy - spełniają wymagania w zakresie dostępności komunikacyjnej i obsługi terenu objętego zmianą z istniejącej drogi publicznej, z której urządzony jest dostęp do działki nr [...].

Rada Gminy Łącko wniosła również o rozważenie możliwości odrzucenia skargi. W wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - skarżący nie określił, jaki jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskutek uchwalenia zmiany planu miejscowego, nie było, więc jasne, co miała "usunąć" Rada Gminy. Z brzmienia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym niespornie wynika, że ów interes prawny lub uprawnienie powinny być nazwane.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

| |

| Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 |

|ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie |

|sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między|

|tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie |

|stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.|

|U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w |

|szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w|

|pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). |

|Takiej kontroli sądu poddana została uchwała Rady Gminy w Łącku z dnia 12 lutego 2014 r nr 8/XXXIX/2014 r. w sprawie zmiany |

|miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko część " A " . |

|Uprawnienie skarżącego do zaskarżenia uchwały wynikało z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym |

|(Dz. U. z 2013 r., poz. 594), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem |

|podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - |

|zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. |

|Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłanką wniesienia skargi |

|na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni |

|od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie |

|60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa ( uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., |

|sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). |

|Skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały ( data prezentaty Urzędu Gminy Łącko 22 |

|kwietnia 2014 r k - 32). Skarga została wniesiona w dniu 20 czerwca 2014 r. ( wobec braku reakcji organu na wezwanie ), zatem zachował |

|termin do wniesienia skargi. |

|Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień |

|podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub |

|ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub |

|też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn.|

|akt II OSK 205/09) . |

|Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), |

|wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero |

|stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (|

|wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09) |

|W sprawie niesporne jest, że skarżący S. M. to współwłaściciel (wraz z żoną) działki sąsiadującej nr [...] bezpośrednio z działką |

|objętą zmianą planu (dz. nr [...]) . Niewątpliwie ustalenia kwestionowanej uchwały o planie wpływają na sytuację prawną skarżącego jako|

|właściciela wskazanej nieruchomości, albowiem wskazują na konkretne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności ( art. 140 kodeksu |

|cywilnego), co przemawia za potrzebą ochrony własnego interesu w szerokim rozumieniu. Ustalenia planistyczne przewidują |

|zagospodarowanie komercyjne sąsiedniej działki znajdującej się w bliskiej odległości od budynku mieszkalnego skarżącego. Skarga jest |

|wyrazem uzasadnionej niepewności, co do przyszłego zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości. Te okoliczności uzasadniają przyznanie |

|skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i |

|zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.)., co otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. |

|Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do |

|uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z |

|obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu |

|i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) władztwa planistycznego. Uprawnienie gminy do ustalania |

|przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być jednak nadużywane. Wadliwymi ustaleniami planu będą, zatem te jego |

|ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. |

|Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek organów planistycznych do |

|zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania |

|przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu |

|planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu |

|miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru|

|objętego planem. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (podkreślenie sądu), |

|rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z |

|zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o |

|finansach publicznych. ( art. 20 ust. 1 zd. 1 ) |

|Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. |

|Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku |

|naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska organów |

|uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej. |

|Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego,|

|rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, |

|zwanego dalej "studium". |

|Ustalenia studium określające kierunki zagospodarowania przestrzennego ( jego perspektywy) a także same uwarunkowania zagospodarowania |

|przestrzennego mają wiążące znaczenie dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). |

|Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. |

|W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy od brzmienia ustaleń |

|studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który |

|może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium |

|oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (tak Naczelny Sąd |

|Administracyjny w wyrokach: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II|

|OSK 1670/11; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12). |

|W studium dokonuje się, zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu |

|powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i |

|bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. |

|Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium |

|uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu |

|miejscowego są konsekwencją zapisów studium ( z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r sygn. II OSK 329/12). |

|Określone obszary gminy mogły zostać, zatem przeznaczone w planie miejscowym pod określone funkcje, jeśli wcześniej w studium gmina |

|wskazała te obszary, jako przewidziane pod taki kierunek zagospodarowania. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić |

|uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie może prowadzić do całkowitej zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. |

|Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po |

|uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest |

|uchwalane. |

|Analiza postanowień obowiązującego w Gminie Łącko studium oraz ich konfrontacja z kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego|

|prowadzi do wniosku, że trafne są zarzuty skargi dotyczące niezgodności postanowień planu ze studium, a także zbyt ogólnych i |

|nieprecyzyjnych zapisów planu, co stwarza groźbę dowolnej aktywności w terenie. |

|W dokonanej zaskarżoną uchwałą zmianie planu - teren działki nr [...] zakwalifikowano, jako tereny usług komercyjnych UK. Ilekroć w |

|uchwale jest mowa o usługach komercyjnych należy przez to rozumieć usługi służące zaspokajaniu potrzeb ludności w tym usługi związane z|

|obsługą komunikacji z wyłączeniem stacji paliw, bazą transportową, usługami budowlanymi, biurowymi oraz usługami podstawowymi za |

|wyjątkiem handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw.( § 3 ust 13 uchwały) |

|Definicja usług komercyjnych w części tekstowej planu jest zbyt ogólna i nieprecyzyjna, wymienia jedynie konkretnie przykładowe usługi |

|mieszczące się w pojęciu " służących zaspokajaniu potrzeb ludności ". |

|Jako podstawowe przeznaczenie terenu wyznaczono w planie dla części działki nr [...] teren usług komercyjnych dla niezbędnej realizacji|

|usług komercyjnych wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami towarzyszącymi .( § 8 ust 1 uchwały ) Jako natomiast przeznaczenie |

|dopuszczalne : zabudowę mieszkaniową jednorodzinną , funkcję mieszkaniową i noclegową w budynkach usługowych , budynki gospodarcze , |

|garaże, magazyny, obiekty małej architektury, wiaty altany, miejsca postojowe , parkingi , plac manewrowy, zieleń urządzoną i |

|izolacyjną , infrastrukturę techniczną. ( ust 2). Zapis § 7 pkt 3 planu dopuszcza w przeznaczeniu komercyjnym przeznaczenie : warsztatu|

|samochodowego, myjni, parkingu, a w § 9 pkt 3 dodatkowo ; garaży i magazynów. |

|Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko uchwalonego uchwałą nr 64/99 Rady Gminy Łącko z|

|dnia 10 grudnia 1999 r z późniejszymi zmianami - teren ten zakwalifikowany został, jako osadniczy wskazany do umiarkowanego rozwoju |

|różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła nieuciążliwego. Na tych terenach obowiązuje zasada umiarkowanego ich rozwoju, czyli |

|realizacja zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług realizowanych na większych działkach o niskich gabarytach do 2 kondygnacji |

|nadziemnych , liczonych od poziomu parteru ( w tym jednej w dachu ) , niedużych i rozczłonkowanych bryłach obiektów nawiązujących do |

|architektury tego regionu ( m. innymi strome dachy o kącie nachylenia głównych połaci w przedziale od 30-45 stopni) przy wyniesieniu |

|poziomu parteru nie więcej niż 0,60 m od poziomu terenu od strony przystokowej, z zaleceniem realizacji na działkach zieleni |

|towarzyszącej. |

|Określone w planie przeznaczenie podstawowe działki, jako komercyjne i przeważające na wyznaczonym terenie nie odpowiada wskazanej w |

|studium, bowiem przeznaczonej do umiarkowanego rozwoju różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła nieuciążliwego. Taka modyfikacja |

|w planie nie była dopuszczalna, gdyż nie polega jedynie na doprecyzowaniu warunków określonych w studium a stanowi jego istotną zmianę.|

|Zbyt ogólnie i za szeroko określa przeznaczenie terenu, bez uzasadnienia szczególnych okoliczności. |

|Te sprzeczności planu ze studium nie pozostawiają wątpliwości, co do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały Nr |

|8/XXXIX/2014 Rady Gminy Łącko z dnia 12 lutego 2014 r o zmianie planu . |

|Oceniając wskazane zapisy planu z punktu widzenia interesów skarżącego należy stwierdzić, że naruszają one ten interes w sposób istotny|

|dopuszczając możliwość usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości - zabudowy o takim charakterze, która ograniczać |

|będzie możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, co ma wpływ na wykonywanie prawa własności. |

Okoliczność że w sąsiedztwie działki [...] są już tereny komercyjne, w żaden sposób nie determinuje przeznaczenia tej działki, bowiem tereny komercyjne znajdują się z drugiej strony drogi gminnej klasy D, a objęte były uchwałą nr 11/2007 Rady Gminy w Łącku z dnia 28 lutego 2007 r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łącko – cześć " A ".

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie:

- w uchwale inicjującej prawidłowo określono teren objęty planem, jako " rejon działki nr [...] położonej we wsi C. " co oznacza również że zmiana dotyczy tej działki. Dokonano ogłoszenia na tablicy ogłoszeń gminy Łącko, w gazecie i na stronie internetowej, co w stopniu wystarczającym zapewnia udział społeczeństwa w tworzeniu planu. Zainteresowani mogli wziąć udział w procedurze planistycznej składając zastrzeżenia.

- na działce [...] nie ma obiektów zabytkowych a kapliczka, o której mowa w skardze położona jest kilkadziesiąt metrów od terenu objętego zmianą planu i nie jest obiektem zabytkowym.

- droga gminna klasy D znajduje się poza obszarem opracowania.

Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uwzględnił skargę na zaskarżoną uchwałę, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w całości z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania od Rady Gminy na rzecz skarżącego, obejmujący uiszczony w sprawie wpis sądowy i koszty zastępstwa prawnego wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.