Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 793/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2679/19 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2679/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uniwersytet [...][...] marca 2019 r wniósł do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW nr [...].

Prezydent [...] postanowieniem z [...] września 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące przedmiotowej nieruchomości są niespójne z innymi dokumentami będącymi w dyspozycji organu, stąd nie można uznać, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny. Wobec powyższego organ uznał, że prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości nie podlega przekształceniu w prawo własności na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Uniwersytet [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916, dalej jako "ustawa o przekształceniu"), od 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W art. 1 ust. 2 wskazano, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Zgodnie z art. 1a ustawy o przekształceniu przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych, niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa.

Kolegium wskazało, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem jednokondygnacyjnym, oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako budynek mieszkalny i trzema budynkami garażowymi (garaże jednostanowiskowe). Z pisma Biura Podatków i Egzekucji Urzędu [...] z [...] czerwca 2019 r. wynika, że na nieruchomości znajduje się lokal mieszkalny o pow. 43,20 m2 oraz trzy garaże o łącznej pow. 57 m2.

Artykuł 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu wskazuje na trzy rodzaje nieruchomości, które mogą podlegać przekształceniu z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj.: 1) nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami lub, 2) nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub, 3) nieruchomości, o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W ocenie SKO w sprawie wątpliwości budzi spełnienie przez nieruchomość podstawowego warunku, jakim jest zabudowanie jej budynkiem mieszkalnym. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, jednak z akt własnościowych nieruchomości, w tym z akt postępowań dotyczących aktualizacji stawki opłat i wysokości opłat za użytkowanie wieczyste wynika, że nieruchomość nigdy nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Świadczy o tym dotychczasowa stawka opłaty rocznej wynosząca 3% oraz to, że na nieruchomości prowadzona była działalność gospodarcza.

Zdaniem Kolegium liczne dokumenty zebrane przez Prezydenta [...] wskazują, że wbrew zapisowi w ewidencji gruntów i budynków, budynek oznaczony jako mieszkalny w istocie był budynkiem wykorzystywanym na inne cele W takim przypadku przedmiotowa nieruchomość nie spełniła wymagań z art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, pozwalających uznać ją za nieruchomość wykorzystywaną na cele mieszkaniowe.

Prezydent [...] zebrał szereg dokumentów świadczących o tym, że żaden budynek znajdujący na działce [...] nie był w istocie budynkiem mieszkalnym.

Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie nie można przeoczyć również faktu zabudowania działki nr [...] nie tylko budynkiem oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako budynek mieszkalny, ale również budynkami niemieszkalnymi. Zatem przedmiotowa nieruchomość z pewnością nie jest nieruchomością, o której mowa w art. 1 ust 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu.

Należało zatem, zdaniem organu odwoławczego, rozważyć, czy jest to nieruchomość, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu, tj. nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Nawet przyjmując, że budynek oznaczony w ewidencji jako mieszkalny jest w istocie budynkiem mieszkalnym, to trudno przyjąć, że trzy garaże o powierzchni większej niż powierzchnia budynku mieszkalnego, są budynkami umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego.

Garaże zostały zbudowane w okresie, gdy na nieruchomości była prowadzona działalność gospodarcza, zatem służyły jako powierzchnia umożliwiająca prowadzenie tej działalności. Trudno też przyjąć, że bez trzech garaży funkcjonowanie budynku mieszkalnego byłoby niemożliwe.

Zdaniem SKO przedmiotowa nieruchomość nie podpada również pod art. 1a ustawy o przekształceniu. Przyjmując hipotetycznie, że budynek oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako mieszkalny jest w istocie budynkiem mieszkalnym, to powierzchnia użytkowa innych budynków jest większa niż 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie zaświadczenia ma na celu potwierdzenie niebudzącego wątpliwości stanu prawnego bądź faktycznego. Jeśli nie można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić tego stanu, organ właściwy powinien odmówić wydania zaświadczenia.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2019 r. Uniwersytet [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił.

Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 1 i 1a ustawy o przekształceniu i stwierdził, że dla oceny zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia praw pierwszoplanowe znaczenie ma charakter techniczno-budowlany istniejącej na gruncie zabudowy. Zasadniczo więc chodzi o grunty zabudowane: 1) wyłącznie budynkami mieszkalnymi – jednorodzinnymi albo wielorodzinnymi zawierającymi przynajmniej połowę lokali mieszkalnych, 2) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi oraz dodatkowo towarzyszącymi im budynkami niemieszkalnymi, innymi obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi, 3) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi wyłącznie albo razem z budynkami niemieszkalnymi towarzyszącymi oraz dodatkowo (pod pewnymi warunkami) innymi budynkami niemieszkalnymi, obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi.

Sąd dodał, że z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca posługuje się pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i "budynku mieszkalnego wielorodzinnego", nie definiując tych pojęć na użytek ustawy. Wobec tego, że w art. 1 ustawy ustawodawca użył zwrotu "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" w zakresie ustalenia rodzaju zabudowy mieszkaniowej na gruncie trzeba odwołać się do przepisów Prawa budowlanego, określających kategorie techniczno-budowlane budynków mieszkalnych.

Wedle tej definicji, zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, takim budynkiem mieszkalnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Zatem na potrzeby sprawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie wedle stanu na 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Jeżeli budynek mieszkalny nie spełnia tej definicji, to należy zakwalifikować go jako budynek mieszkalny wielorodzinny, jeżeli co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Zdaniem Sądu przy stosowaniu definicji legalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy też kwalifikacji budynku mieszkalnego jako wielorodzinnego, nie można odwoływać się do definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego lub innego wynikającej, z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.). Ustawa ta ma zastosowanie do ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych lub innych, co w praktyce wiąże się z dalszą ich sprzedażą na rzecz osób trzecich i powstaniem tzw. wspólnoty mieszkaniowej.

Sąd stwierdził, że co do zasady właściciel budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie korzysta z niego w taki sposób, że wyodrębnia w nim samodzielne lokale mieszkalne celem ustanowienia w takim budynku odrębnej własności lokali, aby je następnie zbyć na tzw. wolnym rynku.

Najczęściej taki właściciel zamieszkuje w tego rodzaju budynkach mieszkalnych sam lub wraz z rodziną. Zdarza się też, że prowadzi w tym budynku dodatkowo działalność gospodarczą, czy wykonuje wolny zawód na własny rachunek. Nierzadkie są przypadki, że właściciel takiego budynku wynajmuje część powierzchni użytkowej budynku na cele mieszkaniowe lub inne osobom trzecim, które niekoniecznie zainteresowane są korzystaniem z lokalu spełniającego standardy "samodzielności" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Zdaniem Sądu zastosowanie definicji samodzielnego lokalu mieszkalnego w sprawach o potwierdzenie przekształcenia prawa znacznie ograniczyłoby stosowanie ustawy w stosunku do właścicieli gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i małymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, a to nie było celem ustawodawcy.

Wobec tego bardziej adekwatne jest posługiwanie się w tego typu sprawach definicją z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.), która, poza wyjątkami wskazanymi w tej ustawie, ma zastosowanie w relacjach właściciel budynku–lokator i w sytuacjach, gdy lokator godzi się na zaspokojenie swych potrzeb mieszkaniowych w lokalu niespełniającym standardu "samodzielności" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wedle tego przepisu lokalem jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Oznacza to, że lokalem w takim rozumieniu jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Jest nim także taki lokal, który nie spełnia w sensie techniczno-budowlanym przesłanki samodzielności, ale nadaje się do zamieszkania i służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Takim lokalem może też być pracownia twórcy.

Na dopuszczalność potwierdzenia przekształcenia gruntu zabudowanego budynkami mieszkalnymi, w których nie ustanowiono odrębnej własności lokali wskazuje art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu.

Jak wskazał Sąd wojewódzki, skierowanie przez ustawodawcę sprawy przekształceniowej do trybu wydawania zaświadczeń (Dział VII k.p.a.) ma daleko idące konsekwencje. Rolą organów wydających zaświadczenia potwierdzające przekształcenie nie będzie bowiem rozstrzyganie sporów w zakresie stanu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a jedynie potwierdzenie w tym zakresie zmiany prawa. Z Działu VII k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany, niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 k.p.a.). W tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych, którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury postępowania uregulowanego w przepisach Działu VII k.p.a. wynika, że organ jest kompetentny wydać zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym, zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji).

Trzeba przyjąć, że dla niniejszej sprawy w zakresie ustalenia charakteru zabudowy na gruncie nie ma znaczenia to, na jaki cel właściciel budynku mieszkalnego faktycznie wykorzystuje budynek, w szczególności, czy wykorzystuje go do prowadzenia działalności gospodarczej. Tego rodzaju zagadnienie może mieć znaczenie nie tyle przy potwierdzeniu przekształcenia praw, ale przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia (art. 7 ust. 6a ustawy o przekształceniu), czy preferencyjnych bonifikat (art. 9a ust. 1 ustawy o przekształceniu). W sprawie o przekształcenie praw nie ma też znaczenia planistyczne przeznaczenie terenu nieruchomości, określony w umowie i księdze wieczystej cel, na jaki nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste oraz to, jaka wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste pobierana jest w konkretnym przypadku.

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że sprawy przekształceniowe są załatwiane w uproszczonym postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń.

Zdaniem Sądu ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy o przekształceniu), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.).

Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Źródłem danych ewidencyjnych są bowiem m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej (§ 35 pkt 6 ww. rozporządzenia).

Sąd przypomniał, że objęty wnioskiem o przekształcenie grunt oznaczony jako działka nr [...] o pow. 482 m2, według danych z kartoteki budynków, zabudowany jest budynkiem mieszkalnym o jednej kondygnacji naziemnej i jednej kondygnacji podziemnej. Powierzchnia zabudowy wynosi 48 m2. W budynku nie ma wyodrębnionych samodzielnych lokali. Część działki zajmują także trzy inne budynki (niemieszkalne) o jednej kondygnacji naziemnej i powierzchni zabudowy odpowiednio: 16 m2, 20 m2, 24 m2, bez wyodrębnionych lokali. Rodzaj budynków niemieszkalnych określono według KŚT jako budynki transportu i łączności, wskazane w Grupie 102, pkt 4. Objaśnień szczegółowych wymienionych w załączniku – Klasyfikacja środków trwałych (KŚT) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1864).

Z kartoteki budynków nie wynika jednak, jaką kategorię techniczno-budowlaną reprezentuje przedmiotowy budynek mieszkalny – czy jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, czy budynek mieszkalny wielorodzinny. Z kartoteki budynków nie wynika też jakiego rodzaju budynki niemieszkalne znajdują się na działce nr [...].

Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest możliwe w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych.

Sąd stwierdził, że z wydruku na k. 32 akt administracyjnych wynika, że budynek mieszkalny, posadowiony na przedmiotowym gruncie, to budynek parterowy drewniany. Z kolei z treści uzasadnienia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W. z [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...], aktu notarialnego z [...] sierpnia 2014 r. Rep. [...], aktu notarialnego z [...] grudnia 2018 r. Rep. [...] i pisma Z. i H. C. z [...] lipca 2018 r. wynika, że na działce nr [...] znajdują się, poza parterowym budynkiem drewnianym, także trzy murowane garaże wykonane z elementów prefabrykowanych. W budynku tym Z. C. (biegły z zakresu ochrony przyrody) prowadził do 2016 r. działalność gospodarczą pn. [...]. W budynku tym mieściło się biuro i pracownia (projektów i ekspertyz), w której wykonywał on m.in. ekspertyzy dendrologiczne. Z protokołu z wizji lokalnej z [...] marca 2019 r. i materiału zdjęciowego wynika, że budynek mieszkalny ma jedno główne wejście. W budynku znajdują się izby mieszkalne wydzielone przegrodami budowlanymi (pokoje) oraz pomieszczenia pomocnicze (korytarz, pomieszczenie higieniczno-sanitarne). Z pisma Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r. wynika, że do celów podatkowych Uniwersytet [...] zgłosił, że w budynku tym znajduje się lokal mieszkalny o pow. 43,20 m2.

Zatem budynek mieszkalny przy ul. [...] należało zakwalifikować, na użytek sprawy o przekształcenie prawa, jako budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z akt sprawy nie wynika, że jest to budynek przeznaczony do czasowego użytkowania w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

Jeżeli natomiast chodzi o posadowione na działce garaże Sąd zwrócił uwagę, że tego typu budynki niemieszkalne wymienione są jako budynki towarzyszące zabudowie mieszkaniowej w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu. Niewątpliwie garaże o łącznej pow. zabudowy 60 m2, znajdujące się na działce nr [...], można zakwalifikować jako umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego o pow. zabudowy 48 m2. Garaż, według § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie, służy do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych. Zatem tego typu budynek ma w założeniu charakter towarzyszący zabudowie mieszkaniowej (§ 3 pkt 2 powyższego rozporządzenia).

Zdaniem Sądu na przeszkodzie takiej kwalifikacji nie stoi liczba tych garaży względem budynku mieszkalnego. Posadowienie na przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym trzech garaży jednostanowiskowych o łącznej powierzchni użytkowej większej niż powierzchnia użytkowa wszystkich budynków znajdujących się na gruncie nie świadczy o tym, że tego typu garaże uniemożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Sąd wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Inne dowody zgromadzone w sprawie nie powinny zatem służyć do kwestionowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, ale do wyjaśnienia okoliczności pozwalających na bardziej szczegółowe ustalenie charakteru zabudowy na działce nr [...], aby następnie ocenić przesłanki wynikające z art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy o przekształceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu w związku z art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego przez ich wadliwą wykładnię, polegająca na przyjęciu, że z ww. przepisów wynika, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek niesłużący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych,

– art. 4 ust. 3 i 6 ustawy o przekształceniu przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wydanie zaświadczenia ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków, gdy tymczasem dane z ewidencji gruntów i budynków mają służyć wyłącznie sformułowaniu treści zaświadczenia odnośnie do oznaczenia nieruchomości gruntowej lub lokalowej oraz określeniu jego adresatów, a ustalenie czy dany grunt spełnia kryteria ustawowe dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wymaga odniesienia się organu do wszelkich posiadanych dokumentów i ewidencji,

– art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy o przekształceniu przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przekształceniu nie mogą podlegać nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wraz z innymi budynkami, tylko i wyłącznie wtedy gdy budynki dodatkowe uniemożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, gdy tymczasem przepisom ustawy powinny podlegać nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnym wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, wyłącznie i wyjątkowo wtedy gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie bezsprzecznie ustalone, że bez tych obiektów dodatkowych prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych nie byłoby możliwe.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 219 k.p.a. przez ich niezastosowanie, ponieważ z ww. przepisów wynika, że zaświadczenie wydaje się dla urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, natomiast w przypadku braku możliwości ich bezsprzecznego ustalenia, jak w niniejszej sprawie, powinno zostać wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia,

– naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uchylenie postanowienia zamiast oddalenia skargi.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie z [...] października 2019 r., znak: [...], względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Skarżący kasacyjnie oświadczył też, że zrzeka się praw do rozpatrzenia skargi na rozprawie.

W piśmie z [...] marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Uniwersytet [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie zarzutami skargi kasacyjnej oznacza niemożność poszukiwania czy też modyfikowania podstaw kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040, dalej jako "ustawa o przekształceniu") z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

W myśl natomiast art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. Skutek przewidziany w art. 1 ustawy o przekształceniu został uzależniony jedynie od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez zakres przedmiotowy ustawy (patrz. szerz. Ł. Sanakiewicz Art. 1. W: Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019.).

Dla ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków nowego, powstałego z mocy prawa stanu prawnego tych gruntów, niezbędne jest wydanie przez właściwy organ zaświadczenia (art. 4 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o przekształceniu).

Wskazać dlatego należy, że w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zostało uregulowane postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te będą miały zastosowanie przy wydawaniu zaświadczeń, o których mowa w ustawie o przekształceniu w zakresie nieuregulowanym w ustawie.

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi żadnych wątpliwości, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (zob. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60-61). Artykuł 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218). Zgodzić się trzeba z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 21 stycznia 2020, sygn. akt I OSK 475/19 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") wskazał, że nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. (...). Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub stanu prawnego.

Ustawa o przekształceniu nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków jako jedynego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Wskazuje jedynie w art. 4 ust. 1 zd. 1, że zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Wskazać jednak trzeba, że celem ustawy o przekształceniu jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Dlatego zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Podobne stanowisko prezentuje Mirosław Gdesz. Wskazuje on, że przy wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu "nie wydaje się uzasadnione automatyczne przenoszenie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, które zostało wprowadzone do polskiego systemu prawnego w 2003 r. i stosowanie jej w odniesieniu do budynków wzniesionych kilkadziesiąt lat temu. W tym zakresie, jak się wydaje, należy dać pierwszeństwo zapisom w ewidencji gruntów i budynków i ujawnionej w niej funkcji budynku (zob. Gdesz M. Gdesz Mirosław, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z 2018 r., ST 2019/1-2/5-15). Natomiast Łukasz Sanakiewicz wskazuje, że ww. przepis wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Opublikowano: WKP 2019).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Źródłem danych ewidencyjnych są bowiem m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej (§ 35 pkt 6 ww. rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie z kartoteki budynków wynika, że przedmiotowy grunt zabudowany jest budynkiem mieszkalnym o jednej kondygnacji naziemnej i jednej kondygnacji podziemnej. Powierzchnia zabudowy wynosi 48 m2. Budowę tego budynku zakończono w 1984 r. W budynku nie ma wyodrębnionych samodzielnych lokali. Część działki zajmują także trzy inne budynki (niemieszkalne) o jednej kondygnacji naziemnej i powierzchni zabudowy odpowiednio: 16 m2, 20 m2, 24 m2, bez wyodrębnionych lokali – wybudowane w latach 1984-1986. Rodzaj budynków niemieszkalnych określono według KŚT jako budynki transportu i łączności, wskazane w Grupie 102, pkt 4 Objaśnień szczegółowych wymienionych w załączniku – Klasyfikacja środków trwałych (KŚT) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1864). Z wydruku na k. 32 akt administracyjnych wynika, że budynek mieszkalny posadowiony na przedmiotowym gruncie, to budynek parterowy drewniany. Z kolei z treści prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W. z [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...], aktu notarialnego z [...] sierpnia 2014 r. Rep. [...], aktu notarialnego z [...] grudnia 2018 r. Rep. [...] i pisma Z. i H. C. z [...] lipca 2018 r. wynika, że na działce nr [...] znajdują się, poza parterowym budynkiem drewnianym, także trzy murowane garaże wykonane z elementów prefabrykowanych. Z protokołu z wizji lokalnej z [...] marca 2019 r. i materiału zdjęciowego wynika, że budynek mieszkalny ma jedno główne wejście. W budynku znajdują się izby mieszkalne wydzielone przegrodami budowlanymi (pokoje) oraz pomieszczenia pomocnicze (korytarz, pomieszczenie higieniczno-sanitarne). Z pisma Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r. wynika, że do celów podatkowych Uniwersytet [...] zgłosił, że w budynku tym znajduje się lokal mieszkalny o pow. 43,20 m2.

Nie można zatem mieć wątpliwości, że wyżej wskazane dokumenty wskazują, że na dzień 1 stycznia 2019 r. działka nieruchomości gruntowej, położona w W., przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowana w KW nr [...], była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i trzema garażami.

Oczywiście należy dopuścić odstępstwo od bezwzględnego związania wpisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie wskazuje się, że odstępstwo to może mieć miejsce m.in. jeżeli informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów. Należy jednak wskazać, że z treści Księgi Wieczystej nr [...] (stan na [...] lutego 2019 r.) również wynika, że grunt objęty wnioskiem o przekształcenie oznaczony jako działka nr [...] o pow. 482 m2 stanowi działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym i trzem budynkami transportu i łączności.

Podkreślić trzeba, a co wynika z uzasadnienia projektu ustawy o przekształceniu, że świadomie zrezygnowano z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną. Zatem w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zatem organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do wysokości stawki rocznej za użytkowanie wieczyste, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z wyżej wskazanych powodów niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu w związku z art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego i art. art. 4 ust. 3 i 6 ustawy

Podobnie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu. Zgodnie z treścią tego przepisu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z garażami umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie garaże znajdują się na tej samej działce co budynek mieszkalny. Ponadto istnieje związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynku mieszkalnego a garażami. Posadowienie ich na przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni 48 m2 świadczy o tym, że garaże o łącznej powierzchni 60 m² nie uniemożliwiają prawidłowego i racjonalnego korzystania z przedmiotowego budynku mieszkalnego. Słusznie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że w obecnych czasach nierzadkie są przypadki, że każda z osób zamieszkujących budynek mieszkalny jednorodzinny posiada samochód osobowy.

W skardze kasacyjnie nie został postawiony zarzutu naruszenia art. 1a ustawy o przekształceniu. W tej sytuacji, mając na uwadze omówione wcześniej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, nie mógł on być przedmiotem merytorycznej oceny tego Sądu.

Skoro nieusprawiedliwione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego, to za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. dotyczącego wydania zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, art. 219 k.p.a. dotyczącego zachowania formy zaskarżalnego postanowienia przy odmowie wydania zaświadczenia lub odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści i art. 151 p.p.s.a., który został przez Sąd pierwszej instancji zastosowany.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.