Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 502/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112 ust 2, art. 129 ust 5 pkt 3, art. 142 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 73 ust 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Straszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody z dnia 09 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 stycznia 2012 r., nr [...]; 2. uchyla postanowienie Wojewody z dnia 31 października 2006 r., nr [...]; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. N. kwotę 200 ,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku R. N. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. B., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 202 m2, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta G.

Decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) art.104 Kpa.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że decyzją z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość położona w G przy ul. B. stanowiąca działkę nr [...] o pow. 202 m2, zapisana w KW nr [...], zajęta pod drogę gminną z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta G.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

W piśmie z dnia 2 sierpnia 2005 r. R. N. zgłosił żądanie ustanowienia trwałego zarządu do korzystania z przedmiotowej nieruchomości oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu za ostatnie dziesięć lat za dzierżawę zajętego gruntu. Wniosek ten precyzyjnie określał żądanie i przepisy prawa, na których się opierał. Organ stwierdził, że wniosek ten nie mógł być w związku z tym uznany za wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co stanowiło podstawę do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skarżący wniósł zaś o odszkodowanie dopiero w piśmie z dnia 16 sierpnia 2006 r., jednakże miało to miejsce po upływie terminu.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącego Wojewoda decyzją z dnia 11 października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia 2 sierpnia 2005 r. nie dotyczył przyznania odszkodowania. Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony przez skarżącego dopiero w dniu 16 sierpnia 2006 r. Wniosek ten został złożony po terminie przewidzianym przez przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dlatego też należało odmówić wypłaty odszkodowania. Organ wskazał nadto, że termin do złożenia wniosku jest terminem ustawowym, a także terminem materialnym i dlatego nie ma możliwości jego przywrócenia.

R. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. przez niewezwanie do sprecyzowania złożonego wniosku. Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien jego wadliwości podnosić z urzędu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia odszkodowania. Organy obu instancji uznały, że skarżący nie złożył wniosku w ustawowym terminie, skutkiem czego roszczenie wygasło.

Skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wniesionej do Sądu twierdził, że podejmował działania o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i jego wniosek w tym przedmiocie winien zostać potraktowany jako żądanie ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 73 ust.4 ustawy z 1998 r.

Zgodnie z treścią art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Stosownie do ust.2 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w ust.1, wypłaca: 1) gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg.

Z art. 73 ust.4 ustawy wynika natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Przepis ten wprowadził generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 202 m2, zapisana w KW nr [...], położona w G. przy ul. B., która stanowiła własność skarżącego R. N., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta G., jako nieruchomość zajęta pod drogę gminną, co też stwierdził Wojewoda deklaratoryjną decyzją z dnia 28 kwietnia 2006 r.

Art. 73 ust.4 ustawy w pierwotnym brzmieniu stanowił, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie. Przepis ten został znowelizowany przez art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70), która weszła w życie w dniu 15 lutego 2000 r., w ten sposób, że odszkodowanie ma być ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Tym samym przepis ten odsyła do zasad i trybu ustalania oraz wypłacania odszkodowania, tj. do przepisów art. 128 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przesłanką przyznania odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości w określonym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Przedmiotowa regulacja wyznaczyła bowiem granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r., co oznacza, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Podkreślić przy tym należy, że termin określony w przepisie art. 73 ust.4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Dlatego też przywoływanie przez skarżącą takich okoliczności, jak brak poinformowania przez organ o możliwości żądania odszkodowania, nie może mieć wpływu na jego zachowanie oraz na skutki jego upływu.

Nadto należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny kilka razy badał art. 73 ust. 4 ustawy, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy wyroki z dnia z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 oraz 15 września 2009 r., sygn. P 33/07. W szczególności zaś Trybunał stwierdził, że zawarty w art. 73 przepisów wprowadzających mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 (OTK-A 2011/4/350) Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją, a konkretnie art. 21 ust.2 w zw. art. 31 ust.3 oraz art. 2 i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Trybunał stwierdził, że art. 73 ust.4 jest na tyle precyzyjny i na tyle komunikatywny, że językowe reguły wykładni pozwalają wyintepretować z niego normę zgodną z Konstytucją. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy administracji nieprawidłowo ustaliły, że w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005 r., nie został złożony wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia 11 sierpnia 2006 r. byłby spóźniony, jako że roszczenie o odszkodowanie po upływie 31 grudnia 2005 r. wygasło. Jednakże należy mieć na uwadze, że skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta G. w dniu 2 sierpnia 2005 r., a więc jeszcze przed upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy, zaś pismo z dnia 11 sierpnia 2006 r. stanowiło jedynie potwierdzenie zgłoszonego w terminie żądania. Co więcej, tak też właśnie wniosek skarżącego został potraktowany przez Urząd Miasta G., który w korespondencji kierowanej do skarżącego informował go, że sprawa dotycząca przysługującego skarżącemu odszkodowania będzie kontynuowana.

Zgodnie z art. 73 ust.2 odszkodowanie wypłaca gmina odniesieniu do dróg gminnych. Z art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, odszkodowanie ma być ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie, tryb postępowania oraz sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje zatem obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.).

Art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ustawy).

Stosownie natomiast do art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W sprawie o odszkodowanie właściwym organem jest zatem starosta, na obszarze właściwości którego wywłaszczona położona jest nieruchomość (art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Zgodnie zaś z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Wskazać przy tym należy, że zgodnie treścią ust. 3 tegoż artykułu ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym.

Nadto art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnia, iż ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda postanowieniem z dnia 31 października 2006 r. wyłączył Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania, jednocześnie wyznaczając do prowadzenia sprawy Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta G. podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta G.. Wskazał przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2005 r., II SA/Gd 2696/02.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z tym, w toku niniejszego postępowania poddano kontroli również ostateczne postanowienie Wojewody wyznaczające jako organ właściwy do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta G..

W ocenie Sądu brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta G. od rozpatrywania złożonego przez skarżącego wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w G.. Okoliczność, że Prezydent Miasta G. jako reprezentant Gminy Miasta G. miałby ewentualnie wypłacić odszkodowanie za nieruchomość, która jako droga gminna z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta G., nie stanowi bowiem w ocenie Sądu podstawy do wyłączenia tegoż organu.

Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

W niniejszej sprawie istotne jest zatem, zdaniem Sądu, że Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej powierzone zostało orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania

W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, LEX nr 189858 i wyroku z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r., I SA/Wa 1432/04, LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r. I SA/Wa 453/04 LEX nr 1790580).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje przy tym aktualny pogląd, że niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008r., I OSK 551/08 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej; uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Na przykład: z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej właśnie gminy, która jest właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego ( ONSA 2003/4/115).

Również w uchwale z dnia 9 października 2000 r., podjętej w sprawie o sygnaturze OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela.

Wskazać przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08 (Dz.U.RP 2009/187/1456, LEX nr 523793) orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 są zgodne z wymienionym przepisem konstytucyjnym również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji.

Trybunał podkreślił, że wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Z tych względów wydawanie decyzji administracyjnych jest działalnością odmienną od wymienionych wyżej sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, oznaczającą istotny zakres swobody decyzyjnej. Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Nadto Trybunał wskazał, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.

Powyższe orzeczenia dotyczą rozgraniczenia ról organów gmin mogących występować w dwóch rolach, a mianowicie raz jako organu administracji publicznej, innym razem jako organu gminy, jednak wynika z nich ogólniejsza reguła. To przepisy prawa rozstrzygają w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, który z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 29 K.p.a. potencjalnie może być także administrowanym. Również przepisy prawa decydują o tym czy jest on organem administracji publicznej posiadającym kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Z tych orzeczeń wynika także, iż co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. I OSK 551/08, dostępnym na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl, zob. także powołane tam orzeczenia).

Ponadto w orzeczeniach tych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania.

W cytowanej wyżej uchwale z dnia 19 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent miasta jako organ wykonawczy tego miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu.

Zdaniem Sądu uchwała ta nie może być zastosowana w niniejszej sprawie. Dotyczyła ona bowiem wyłącznie sprawy o zwrot nieruchomości położonej na terenie miasta na prawach powiatu, w której organ prowadzący postępowanie (prezydent miasta) jednocześnie reprezentował stronę postępowania. W sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości prawa strony przysługują bowiem jej aktualnemu właścicielowi.

Po podjęciu tejże uchwały nastąpiła zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z dniem 22 października 2007r. dodano do art. 142 ust. 2, który stanowi, że w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu, przy czym odnosi się on wyłącznie do spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania uchwały z dnia 19 maja 2003 r. i wskazywania innych spraw, w których prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty powinien również podlegać wyłączeniu. Nie znajduje bowiem podstaw wyprowadzanie wyłączenia organu administracji w drodze wykładni, prowadzące do pozbawienia kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wskazać przy tym należy, że orzecznictwo sadów administracyjnych w powyższej kwestii nie jest jednolite. Z jednej strony sądy administracyjne wskazują bowiem na konieczność wyłączenia organu odpowiednio stosując uchwałę z dnia 19 maja 2003 r. Przyjmuje się również, że nie ma podstaw do wyłączenia organu przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Wreszcie wskazuje się, że prowadzenie postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie, aby jednostka ta uzyskała później status uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie podkreślić należy, iż w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę właściwym organem jest starosta (art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), na obszarze działania którego nieruchomość jest położona (art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina.

W niniejszej sprawie organem właściwym do jej rozpatrzenia jest zatem Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, którego właściwość dodatkowo uzasadnia art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz wydane na podstawie art. 3 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 roku w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652), w którym G. jest wymieniony jako miasto na prawach powiatu.

Jak z powyższego wynika, przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego wyznaczyły Prezydentowi Miasta G. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym rolę organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która jest położona na terenie Gminy Miasta G..

Zatem Prezydent Miasta G. jako organ wykonawczy Gminy Miasta G. i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako organ właściwy do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o odszkodowanie nie podlega wyłączeniu od załatwienia przedmiotowego wniosku. Ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzą do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 Kpa.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 31 października 2006 r.

Art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Nieprawidłowość postanowienia o wyłączeniu od załatwienia wniosku skarżącego o odszkodowanie Prezydenta Miasta G. i wyznaczeniu w tym celu Prezydenta Miasta G. spowodowała, że decyzja tegoż organu z dnia 19 stycznia 2012 r. została wydana przez organ niewłaściwy. Wyznaczony organ niezasadnie nabył właściwość delegacyjną, a to w orzecznictwie traktuje się na równi z naruszeniem właściwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1990 r., sygn. SA/Wr 1001/89, ONSA 1990/2-3/36). Skoro zatem nie było podstaw do działania w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta G., to wydane w sprawie odszkodowania rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt. 1 Kpa. W konsekwencji decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż organ utrzymał decyzję dotkniętą wadą nieważności, co sprawia, że rażąco naruszył prawo.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.