Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1947/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 1, art. 183 § 1, art. 188 art. 151, art. 203 pkt. 2, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2006 sygn. akt I SA/Wa 421/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna na rzecz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2006 r., o sygn. akt I SA/Wa 421/06 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia fatyczne i ocenę prawną.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; zwana dalej ustawą komunalizacyjną) Wojewoda D., stwierdził nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości położonej w W., nieuregulowanej w księdze wieczystej, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu S. M. jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 , opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Podstawę rozstrzygnięcia organ oparł na stwierdzeniu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z wpisem w operacie ewidencji gruntów obrębię P., stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego [...], z tym że bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. W związku z tym, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nieruchomość ta należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z mocy prawa podlegała komunalizacji na rzecz Gminy Miejskiej W..

Odwołanie od decyzji Wojewody D. wniosły [...] S.A., wskazując, że sporna działka nr [...] nie mogła podlegać komunalizacji z mocy prawa, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Sporny teren - w myśl art. 1 ust. 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 80, poz. 720 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) - stanowił integralną część infrastruktury kolejowej stacji W. Ś., będąc tzw. przyległym pasem gruntu. Zdaniem [...] S. A., Wojewoda pominął obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa opisaną wyżej decyzją z dnia 8 grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymała zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W ocenie Komisji, strona odwołująca się nie wykazała, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie dawnego przedsiębiorstwa Państwowego [...], zatem nie można było przyjąć, iż "należała" ona do tego przedsiębiorstwa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992 r., nr 2, poz. 37) podkreśliła, że zwrot normatywny "należy do", wskazany w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, iż grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i które wykonywały zarazem uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych gruntów. Zarząd (wcześniej użytkowanie) mógł być sprawowany m.in. przez przedsiębiorstwa państwowe i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez określoną jednostkę organizacyjną. O przynależności danego gruntu do przedsiębiorstwa państwowego świadczyło to, że mógł on zostać nabyty przez przedsiębiorstwo nie tylko w drodze czy to decyzji terenowych organów administracji państwowej czy też umowy o przekazaniu nieruchomości, zawartej miedzy dwiema państwowymi jednostkami organizacyjnymi za zgodą terenowego organu administracji państwowej, ale także w wyniku umowy sprzedaży nieruchomości zawartej z jej właścicielem. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa mając na względzie tę okoliczność oraz to, że strona odwołująca się nie wykazała, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporny grunt znajdował się w zarządzie dawnego przedsiębiorstwa państwowego [...], doszła do wniosku, że nie można jednak przyjąć, iż przedmiotowa nieruchomość należała do tego przedsiębiorstwa. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia przez Wojewodę art. 11 pkt 1 i 2 i art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem przepisy te, jego zdaniem, pozostawały bez związku z niniejszą sprawą. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie podzieliła też zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (Dz.U Nr 69, poz. 625), konieczność umorzenia postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 5 w zw. z art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. ustawy o zmianie ustawy o komercjalizacji (...) odnosi się do postępowania komunalizacyjnego prowadzonego stosownie do art. 5 ust. 3 lub 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Umorzenie to nie wchodzi zaś w grę natomiast co do komunalizacji, która już nastąpiła z mocy samego prawa na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej [...] S.A. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji, gdyż nie należała do terenowego organu administracji państwowej. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji pominęły obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu [...].[...] S.A. Źródła nabycia przez nią zarządu należy upatrywać w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312), na mocy którego oddano Kolejom w zarząd i użytkowanie majątek nieruchomy, stanowiący linie kolejowe, uprzednio zarządzane przez Ministerstwo Komunikacji. Obowiązujący zaś w dniu 27 maja 1990 r. przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) stwierdzał, że mienie przedsiębiorstwa państwowego [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Skarżąca podkreśliła poza tym, że sporna nieruchomość jako infrastruktura kolejowa "Dworca W. Ś.", należała w dniu 27 maja 1990 r. do przedsiębiorstwa państwowego, które wykonywało zadania publiczne o charakterze ogólnokrajowym i stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. komunalizacji nie podlegała.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] oraz decyzję Wojewody D. z dnia [...], uznając, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że dla skutecznego skomunalizowania mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, konieczne było łączne spełnienie wymienionych w nim przesłanek, tzn. należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia w życie ustawy, mienie podlegające komunalizacji powinno stanowić własność Skarbu Państwa i należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych, a także nie powinno podlegać wyłączeniu spod komunalizacji na podstanie innych przepisów ustawy. Mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych.

W ocenie Sądu, orzekając o komunalizacji nieruchomości będących we władaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], organy administracji powinny rozważyć, czy uregulowania zawarte w powołanej ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. dotyczące mienia przedsiębiorstwa państwowego [...] nie stoją jednak temu na przeszkodzie.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że po zakończeniu działań wojennych w 1945 r. na skutek zmiany granic Państwa Polskiego następowało obejmowanie majątku poniemieckiego, między innymi nieruchomości i infrastruktury kolejowej. Dochodziło do tego generalnie ujmując, na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62). Uwzględnić też trzeba, że na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz.U. Nr 11, poz. 55) zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnioną przez niego osobę. Dekret ten obowiązywał do dnia 20 lipca 1949 r.

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko skarżącej [...] S.A., że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły należycie regulacji prawnej, na podstawie której Przedsiębiorstwo [...] przejęło określony majątek byłych kolei niemieckich, zwłaszcza że [...] jako jednostka wchodząca w skład struktur wojskowych podlegała w tym okresie innym zasadom zarządzania niż przedsiębiorstwa nie mające statusu jednostki zmilitaryzowanej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a) skarżąca wskazała naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.);

2. art. 16 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26 , poz. 138 ze zm.);

3. przepisów § 16 i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62);

4. art. 2 ust. 4 i art. 12 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87).

Naruszenie polegało na przyjęciu, że tytuł prawny w odniesieniu do spornej nieruchomości mógłby powstać na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "[...]" bezpośrednio na podstawie powyższych przepisów.

W ramach natomiast drugiej podstawy kasacyjnej, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z jednolitym poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami postępowania komunalizacyjnego w postępowaniu o stwierdzenie nabycia mienia z mocy prawa są Skarb Państwa reprezentowany przez właściwego starostę, oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot uważa, że jest stroną takiego postępowania, powinien to wykazać.

Skarżąca podkreśliła, że być może w art. 34 ust.1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), ustawodawca nietrafnie pominął możliwość uwłaszczenia PKP z mocy prawa na gruntach stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. własność gmin, zwłaszcza że w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zastosował prawidłowe w tym względzie rozwiązania, niemniej jednak ewentualne w tym zakresie bezprawie legislacyjne nie zostało dotychczas stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny.

Podkreśliła również, że skoro [...] S.A. ani w pierwszej, ani w drugiej instancji nie była w stanie wykazać, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała jednak, w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ponieważ znajdowała się wówczas w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...], to trudno oczekiwać, aby wspomniany dowód mógł być przeprowadzony przez organy administracji publicznej.

Skarżąca wskazała, że organem założycielskim dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego [...] nie był żaden z organów wymienionych w art. 5 ust. 1 lub 2 (a także w ust. 3) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, termin "należące do", użyty w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) nie kreowały zresztą, ani nawet nie potwierdzały zarządu przedsiębiorstwa [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Podkreślić też trzeba, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowane określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji.

Co się natomiast tyczy konkretnie zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów objętych podstawą przewidzianą w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to należy stwierdzić, że są one trafne, ponieważ Sąd Wojewódzki rzeczywiście dopuścił się błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Rozpatrując omawiany zarzut trzeba zauważyć, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy przedsiębiorstwo państwowe [...] miały tytuł prawny odnośnie do nieruchomości położonej w W., a oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu S. M. jako działka nr [...].

Zwrócić też należy uwagę, że decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 dnia maja 1990 r. jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego, mające miejsce po tej dacie nie mogą mieć znaczenia prawnego.

Podkreślić należy, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia przedsiębiorstwa [...], stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie przedsiębiorstwa [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca po wezwaniu jej do złożenia dowodu dotyczącego zarządzania przedmiotową nieruchomością przyznała, iż nie dysponuje odpowiednim dokumentem. Tytuł do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa nie wynika tymczasem z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. Stwierdzić zatem należy, że niewskazanie przez [...] tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu sprawia, iż grunt ten objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990r. i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa.

Wskazać należy, że grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy, nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. tych, które z dniem 27.05.1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym. Wynika to wyraźnie z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005r., sygn. akt K 30/03, w którym dokonano oceny zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które traktują o gruntach, o których mowa w art. 34 ustawy nowelizowanej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu przedstawiony w skardze kasacyjnej, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, a zatem przynależność na podstawie określonego tytułu prawnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki: z dnia 26 IX 2000 r., sygn. akt I SA 1342/99 – publ. LEX nr 78921; z dnia 2 II 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 III 2006 r., sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195).

Zauważyć jednak należy, że godne uwagi są także niektóre argumenty podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w szczególności, że w toku postępowania organy administracji publicznej powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ z urzędu przeprowadza dowody celem ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Niemniej jednak o zakresie postępowania decydują zawsze przepisy prawa materialnego. Dla rozstrzygnięcia kwestii objętej zaskarżoną decyzją znaczenie miał więc jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. (art. 5 ust. 1 ustawy). Decyzja administracyjna w tym względzie ma zaś charakter deklaratoryjny, gdyż skutek prawny następował z mocy prawa z chwilą wejścia w życie powyższej ustawy. Oznacza to, że wszelkie inne okoliczności wskazane przez Sąd pierwszej instancji z tego punktu widzenia są prawnie obojętne. Nie było więc żadnych przesłanek do uwzględniania tych okoliczności w związku z wydawaniem zaskarżonej decyzji.

W realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, skoro [...] S.A. w piśmie z dnia 21 sierpnia 2005 r. przyznały, że nie miały tytułu prawnego do gruntu, to ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organy obu instancji należy uznać za prawidłowe. Ograniczenie to w żadnym razie nie narusza prawa procesowego.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego zasługują na uwzględnienie i z tego też powodu wyrok Sądu pierwszej instancji należało uchylić.

Odnośnie do oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Wskazany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, skoro Sąd pierwszej instancji naruszył w zasadzie przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.