Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 244/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżąca T Sp. z o.o. – dalej zwana Spółka, Skarżąca, Strona - złożyła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – dalej zwany DOR ARMiR – nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia [...] grudnia 2018 r. wydaną w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcie bezpośredniego na 2017 r.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 31.05.2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR - wpłynął wniosek Skarżącej (wraz z załącznikami graficznymi) o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. W złożonym wniosku spółka wskazała, iż ubiega się o przyznanie:

- jednolitej płatności obszarowej - zwanej dalej płatnością JPO

- płatności za zazielenienie - zwanej dalej płatnością PZZ,

- płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) - zwanej dalej płatnością RDST,

- płatności do powierzchni upraw pastewnych - zwanej dalej płatnością PST,

- płatności do krów,

- płatności do bydła.

Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez Spółkę do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 wyniosła w w/w wniosku wyniosła 931,92 ha (w tym do płatności PST 308,74 ha), a w przypadku płatności do krów oraz płatności do bydła Spółka zadeklarowała po 20 szt. zwierząt.

Następnie w dniu 13.06.2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR Spółka przekazała postanowienie z dnia [...].06.2017 r. Sądu Okręgowego sygn. akt [...]. Przedmiotowym postanowieniem sąd udzielił zabezpieczenia roszczenia poprzez zakaz zbycia i obciążania umowami dzierżawy działek gruntu rolnego stanowiących własność Skarbu Państwa (reprezentowanemu przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa - zwany dalej KOWR), zadeklarowanych przez Spółkę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017.

W dniu 30.10.2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień lub dokumentów, gdzie wykazane zostały działki znajdujące się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (zwanym dalej ZWRSP), które Spółka zgłosiła do płatności na rok 2017 jednakże uczyniła to bez okazania tytułu prawnego, a dodatkowo wykazane w wezwaniu działki nie zostały zgłoszone na formularzu "oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego o posiadaniu tytułu prawnego do działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP".

W odpowiedzi na w/w wezwanie spółka wskazała, iż wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 złożony został w oparciu o udzielone przez sądy zabezpieczenia ważne od dnia 01.04.2017 r. do czasu prawomocnego zakończenia procesu. Ponadto stwierdziła, iż w związku z faktem posiadania natychmiast wykonalnego postanowienia Sądu Okręgowego (sygn. akt [...]) spółka wykazała prawo do władania nieruchomościami na dzień składania wniosku i posiadała tytuł prawny na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa. Ponadto w związku z nieprzedstawieniem spółce dalszych warunków dzierżawy, umowa uległa przedłużeniu na okres 1 roku na podstawie art. 39 ust. 4a Ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa.

Spółka dołączył odpis postanowienia Sądu Okręgowego (sygn. akt [...]) oraz postanowienia Sądu Okręgowego (sygn. akt [...]).

Następnie w dniu 06.03.2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zwrócił się do Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR z prośbą o udzielenie informacji nt. stanu prawnego poniższych działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...].

W odpowiedzi na w/w pismo Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR wskazał, iż w/w działki do dnia 31.03.2017 r. były przedmiotem dzierżawy przez Spółkę. Pomimo wygaśnięcia umowy dzierżawy zawartej w dniu [...].04.1994 r. spółka nie wydała na wezwanie KOWR w/w nieruchomości i użytkuje je bezumownie.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poddał wniosek spółki kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28, art. 29 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE z dnia 31.07.2014 r. L 2014.227.69) - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 809/2014.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w trakcie kontroli administracyjnej ustalił, iż spółka nie dysponuje tytułem prawnym do działek nr ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - wchodzących w skład ZWRSP. Wobec powyższego działki rolne zlokalizowane na w/w działkach ewidencyjnych zostały wykluczone z płatności albowiem zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 luty 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) - płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.

Mając na względzie powyższe ustalenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie uwzględnił obszarów działek rolnych (łącznie 861,35 ha) zadeklarowanych na w/w działkach ewidencyjnych jako obszaru deklarowanego przez spółkę do płatności na rok 2017. Tym samym obszar deklarowany kwalifikowany wyniósł 70,57 ha.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał [...] grudnia 2018 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. W/w decyzją przyznano:

- płatności JPO w wysokości 31 812,55 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 399,02 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności PZZ w wysokości 21 351,05 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 267,80 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności RDST w wysokości 4 720,33 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 59,21 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności PST w wysokości 8 751,76 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 109,77 zł ze względu zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności do bydła w wysokości 5 748,50 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 72,10 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność do krów w wysokości 6.603,67 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 454 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto zostało umorzone postępowanie w zakresie zwrotu dyscypliny finansowej o której mowa w art. 26 ust. 5 Rozporządzenia nr 1306/2013.

Od przedmiotowej decyzji złożone zostało odwołanie. Uzasadniając zarzuty odwołania Strona wskazała, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie wziął pod uwagę, iż Spółka kierując się oświadczeniem zawartym w umowie dzierżawy oraz porozumieniu pisemnym z 2012 r. oraz treścią uzgodnień oświadczyła, iż na dzień 31 maja 2017 r. nadal posiadała umowę dzierżawy na działki należące do Skarbu Państwa. Spółka pozostaje w sporze w zakresie ustalenia okresu (związania stron umowa dzierżawy i do czasu rozstrzygnięcia sporu postępowanie powinno zostać zawieszone bowiem wynik sporu ma wpływ na rozstrzygnięcie.

Strona wskazała, że Spółka prowadziła działalność rolniczą na gruntach objętych wnioskiem na podstawie promesy (zgody właściciela gruntów na ich użytkowanie) i brak jest wobec tego podstawy do odmowy przyznania płatności. W ocenie Strony wnioskodawca nie musi wykazywać, iż przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada grunty, co do których wnioskuje o płatności. Fakt bezumownego użytkowania działek nie jest podstawą do uznania, iż strona nie władała tymi gruntami. Spółka nie może być traktowana gorzej od innych rolników, który otrzymują płatności nie posiadając żadnego tytułu do gruntów na jakie składają wnioski o przyznanie pomocy finansowej. W ocenie Strony organ nie ma podstawy do odmowy przyznania płatności podmiotowi, który jest do nich uprawniony na podstawie prawa unijnego, a przepisy krajowe są sprzeczne z prawem unijnym.

DOR ARMiR decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając ją za prawidłową, organ I instancji oparł się na całości zgromadzonej dokumentacji oraz zastosował w sposób właściwy mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa.

Od przedmiotowej decyzji Strona złożyła skargę, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia prawidłowej podstawy prawnej w związku z nie ustaleniem czy strona realizuje zobowiązanie czy też zaistniały okoliczności od niej niezależne, siła wyższa na jaką nie mała wpływu i organ odrzucił złożony przez stronę wniosek o płatności na 2017 rok, pomimo jego złożenia i braku innych wniosków na te nieruchomości.

2) art.77 kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśnienie istoty sprawy, pomimo poinformowania organu, że w skutek zmiany ustawy z dnia 16 września 2011 roku, strona nie otrzymała aneksu na przedłużenie umowy dzierżawy, pomimo promesy Agencji Nieruchomości Rolnych o przedłużeniu umowy na kolejny okres do 30 lat i zawarciu przez strony pisemnego porozumienia w tym zakresie.

3) art. 78 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie wyjaśnień strony i treści postanowienia o zabezpieczeniu, zgodnie z którym KOWR nie ma prawa dysponować nieruchomościami objętymi wnioskiem o płatności z pominięciem skarżącej, co uzasadnia posiadania tytułu prawnego do tych działek rolnych.

4) art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173) - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne ustalenie ciężaru dowodowego;

5) art. 76 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173) poprzez wadliwą ocenę dokumentów urzędowych, nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i wadliwe, niepełne uzasadnienie zaskarżonej Decyzji.

6) § 2, § 3, § 11, § 20, § 26, § 10 pkt 1, § 12 ust. 1, § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW 2007-2013 poprzez ich niewłaściwą interpretację.

7) art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173) poprzez niewłaściwą interpretację, podczas gdy beneficjent nadal włada gruntami i na dzień 31 maja 2017 r. posiadał tytuł prawny na podstawie umowy i oświadczenia ANR oraz art. 39 ust. 4a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa o uzgodnieniu nowego przedmiotu umowy,

8) art. 2 ust. 2, art. 9; art. 10, art. 21 i art. 24 (równe traktowanie) Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) NR 639/2014, z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia, poprzez ich pominięcie.

9) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nałożenie sankcji za okres w którym spółka użytkowała grunty objęte wnioskiem o płatności bezpośrednie.

W uzasadnieniu skargi, Strona powtórzyła argumentację z odwołania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.), wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Szczegółowe warunki przyznawania pomocy w sprawie przyznania płatności bezpośrednich są określone w ustawie z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U z 2018 r. poz. 1312) - zwanego dalej ustawą OB.

Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: płatność OB). We wniosku Skarżąca zadeklarowała działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 931,92 ha z czego 861,35ha, znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powodem wykluczenia przez organy z płatności OB działek znajdujących się w ZWRSP było przyjęcie, że Spółka na dzień 31 maja 2017 r. nie posiadała tytułu prawnego do ich użytkowania, a prowadzona na nich przez Stronę działalność rolnicza miała charakter użytkowania bezumownego. W ocenie Strony postanowienie Sądu Okręgowego z [...] czerwca 2017 r. wydane w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia roszczenia poprzez zakaz zbycia i obciążenia umowami dzierżawy działek gruntu rolnego stanowiących własność Skarbu Państwa może zostać uznane za tytuł prawny do deklarowanych działek. W ocenie Sądu twierdzenie Strony jest niezasadne. Odnosząc się do przywołanej przez Stronę kwestii dysponowania postanowieniem o zabezpieczeniu (pomijając okoliczność, że ostatecznie postanowienie to zostało uchylone) wskazać należy, że udzielenie zabezpieczenia nastąpiło w trybie art. 730 § 1 KPC. Funkcją postępowania zabezpieczającego jest udzielenie ochrony prawnej o tymczasowym charakterze. Celem zabezpieczenia jest zapewnienie wykonalności przyszłego orzeczenia. Udzielenie ochrony tymczasowej - w niniejszej sprawie zakazu zbywania i obciążania umowami dzierżawy przez Agencję Nieruchomości Rolnych spornych działek - nie stanowi tytułu prawnego do tego gruntu, a jedynie gwarancję, że w przypadku gdy Spółka uzyska korzystne dla siebie rozstrzygnięcie w sprawie cywilnej – możliwa będzie jego realizacja - dalsza dzierżawa działek.

W dniu składania przez Stronę wniosku o płatność art.18 ust.4 ustawy OB stanowił, iż pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie miał przywołany przepis art. 18 ust. 4 ustawy OB. Przepis ten został wprowadzony do ustawy 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337).

W ocenie Sądu przepis art. 18 ust. 4 ustawy OB wbrew zarzutom skargi nie narusza przepisów wspólnotowych w tym zasady równego traktowania.

W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego".

Wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Wyjaśniono, że zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).

W niniejszej sprawie organ I instancji wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień lub dokumentów w zakresie nieścisłości dotyczących działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Organ wskazał, że przedmiotowe działki znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, (dalej również ZWRSP) lecz nie został przedstawiony tytuł prawny jaki do wskazanych gruntów ma Skarżąca i dodatkowo Skarżąca nie zgłosiła tych działek w załączniku "oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego o posiadaniu tytułu prawnego do działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP" - co jest wymogiem wynikającym z § 3 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.)- zwanego dalej Rozporządzeniem w sprawie wniosków.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczy zatem tego, czy do zadeklarowanych przez Skarżąca spółkę działek stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje prawo do przyznania płatności OB na rok 2017.

Jak już wcześnie wskazano, w ocenie składy orzekającego wprowadzenie przez ustawodawcę wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, w tym Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013.

Zauważa jednak Sąd, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy OB z przepisami unijnymi była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd (z którym Sąd się zgadza), że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art.8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z [...] grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).

Trybunał orzekł bowiem, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, Agencja Nieruchomości Rolnych jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku.

Co prawda, zgodnie z art. 343 Kodeksu cywilnego, Agencja Nieruchomości Rolnych, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Organy ARiMR zaś, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zinterpretowały art. 18 ust. 4 ustawy OB.

Tym samym skoro ustawa OB w art. 18 ust. 4 wprowadza wymóg, żeby posiadacz gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa mógł uzyskać płatność tylko wówczas gdy ma do nich tytuł prawny, to nie wystarczający jest sam fakt posiadania gruntu. Zatem zdefiniowanie "posiadania" w art. 336 Kodeksu cywilnego, nie ma wpływu na fakt, iż posiadanie przez Skarżącą spornych gruntów było posiadaniem bez tytułu prawnego, jakiego to tytułu wymagała ustawa OB. do przyznania płatności.

Przede wszystkim wskazać należy, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynikają informację pozyskane od Dyrektora KOWR, że zadeklarowane we wniosku działki wchodzą w skład ZWRSP i do dnia 31 marca 2017 r. były przedmiotem dzierżawy przez Spółkę (umowa zawarta w kwietniu 1994 r.). Pomimo wygaśnięcia (w dniu 31 marca 2017 r.) umowy dzierżawy Spółka nie wydała na wezwanie KOWR tych nieruchomości gruntowych i użytkuje je bezumownie - na co organ ten nie wyraził zgody. Wobec tego faktu, z powództwa KOWR toczy się (wciąż) postępowanie przed sądem o wydanie nieruchomości oraz zapłatę odszkodowania z tytułu bezumownego użytkowania nieruchomości rolnych. Również z informacji udzielonych przez Dyrektora KOWR, a dotyczących powoływanego przez stronę postanowienia z [...] czerwca 2017 r. wynika nadto, że orzeczenie to zostało w dniu [...] sierpnia 2017 r. uchylone postanowieniem Sądu Apelacyjnego, a następnie Sąd Okręgowy oddalił wniosek Spółki o udzielenie zabezpieczenia stwierdzając, że brak jest podstaw do udzielenia tymczasowej ochrony prawnej Spółce w trybie udzielenia zabezpieczenia z uwagi na fakt, że Spółka nie uprawdopodobniła roszczenia wobec KOWR. Co istotne, skarżąca w żaden sposób informacji tych nie zakwestionowała, w skardze zaś się do nich nie ustosunkowała.

W tym stanie rzeczy nie sposób przyznać racji Spółce, że dysponowała tytułem prawnym na dzień 31 maja 2017 r. do wskazanych wyżej działek gruntu rolnego.

W ocenie Sądu, słusznie organy, z jednej strony nie kwestionując faktu, że Spółka na dzień 31 maja 2017 r. była posiadaczem działek deklarowanych do płatności OB, z drugiej jednakże strony przyjęły, że w świetle przepisów prawa (art. 18 ust. 4 Ustawy OB.) celem uzyskania płatności OB do zgłaszanych działek będących w ZWRSP nie wystarczy być ich posiadaczem, lecz należy mieć również do nich tytuł prawny, a takowego Spółka nie przedstawiła. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiło naruszenie zasady równego traktowania.

Jak już wcześniej wskazano samowolne zajęcie gruntów (a w niniejszej sprawie właściwie odmowa ich wydania właścicielowi) nie może prowadzić do uzyskania przez Skarżącą korzyści. Nie można powołując się na zasadę równości, zrównywać sytuacji podmiotu, który z różnych przyczyn nie może potwierdzić dokumentem posiadanego do gruntu prawa (na co wskazywano w uzasadnieniu projektu do zmiany ustawy o OB.) z sytuacją podmiotu który bezumownie korzysta z gruntów należących do Skarbu Państwa, których stan prawny ma uregulowany status, a zasady dysponowania tymi gruntami uregulowane zostały ustawą, a pomimo tego podmiot nie okazuje tytułu prawnego do gruntu, gdyż go nie posiada, a posiadanie gruntu jest wbrew woli właściciela.

Bezzasadne jest powoływanie się przez Skarżącą na kwestię obowiązywania 30-letniej umowy zawartej pomiędzy spółką a Skarbem Państwa albowiem, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, działki zgłaszane do płatności przez spółkę od 1 kwietnia 2017 r. nie są objęte jakimkolwiek tytułem prawnym, a spółka użytkuje je bezumownie. Jak już wcześniej wskazano, nie można w szczególności uznać za tytuł prawny postanowienia Sądu Okręgowego (sygn. akt [...]) gdyż nie zaświadcza ono o tytule prawnym do danej nieruchomości, a poza tym zostało ono uchylone przez wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia [...].08.2017 r. czego Skarżąca nie kwestionuje.

W tym stanie rzeczy, prawidłowo organy (I i II instancji) przyjęły, że strona w odniesieniu do wszystkich deklarowanych działek wchodzących w skład ZWRSP, nie spełniła przesłanek określonych w art. 18 ust. 4 Ustawy OB albowiem nie posiadała tytułu prawnego do dysponowania w/w działkami. Brzmienie bowiem obowiązujących przepisów prawa uniemożliwia przyznanie płatności OB, gdyż w roku 2017 należało nie tylko być posiadaczem deklarowanych działek (art. 8 ust. ustawy OB), ale też - w przypadku deklarowania działek z ZWRSP - mieć do nich tytuł prawny.

O ile w przypadku Spółki spełniona została pierwsza z przesłanek, to brak tytułu prawnego do gruntów należących do ZWRSP spowodował wykluczenie z płatności OB na rok 2017 przedmiotowych działek. Sąd podziela stanowisko organu, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że działki zgłaszane do płatności przez Spółkę od 1 kwietnia 2017 r. nie są objęte jakimkolwiek tytułem prawnym, a ona użytkuje je bezumownie. Nie można w szczególności uznać za tytuł prawny ani wzmiankowaną promesę, ani postanowienie Sądu Okręgowego, gdyż nie zaświadcza ono o tytule prawnym do danej nieruchomości. W tle należy mieć na uwadze, że zostało ono uchylone postanowieniem Sądu Apelacyjnego. Skoro zatem w badanej sprawie wykazano, że posiadanie przez Spółkę gruntów wchodzących w skład ZWRSP, objętych wnioskiem o płatność było bez tytułu prawnego, to wobec brzmienia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy OB, skarżącej płatność taka nie przysługiwała.

Skoro zatem w badanej sprawie nie ma wątpliwości, iż posiadanie przez Skarżącą spółkę gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, objętych wnioskiem o płatność było bez tytułu prawnego, to wobec brzmienia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy OB, Skarżącej płatność taka nie przysługiwała.

Niezrozumiałe są zarzuty dotyczące przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zważyć należy, że sprawa dotyczy dopłat za 2017 r. Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem normatywnym w omawianym zakresie była ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020. Stosownie do brzmienia art. 73 weszła ona w życie z dniem 15 marca 2015 r.

Warto również zauważyć, że organy orzekały w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. z 2015 r. poz. 352 ze zm.), nie zaś, jak sugeruje się w skardze, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW 2007-2013.

Niezrozumiałe są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 2 ust. 2, art. 9 i art. 10 oraz art. 21 i art. 24 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 oraz art. 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - normy te bowiem nie mają bezpośredniego zastosowania w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Nadto, jak trafnie organ zauważył w odpowiedzi na skargę -Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 zostało uchylony z dniem 1 stycznia 2015 r. przez Rozporządzenie Delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48).

Mając na względzie powyższe organy prawidłowo ustaliły, iż w przypadku Skarżącej w odniesieniu do spornych działek brak jest obszaru, który można zakwalifikować do płatności OB albowiem wszystkie zgłoszone działki rolne zlokalizowane są na działkach ewidencyjnych, do których spółka nie posiadała tytułu prawnego na dzień 31 maj 2017 r.

Jednocześnie - nie dołączając do wniosku o przyznanie płatności OB - oświadczenia o tym, że spółka ma tytuł prawny do użytków rolnych wchodzących w skład ZWRSP, do których ubiega się o przyznanie tej płatności, Skarżąca spółka nie spełniła wymogu prawnego wynikającego z § 3 ust. 6 Rozporządzenia w sprawie wniosków, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy OB, rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do użytków rolnych wchodzących w skład ZWRSP, do których ubiega się o przyznanie tej płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1 i art. 78, a także 107 § 3 kpa dotyczących obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz obowiązku należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej, to wskazać należy że w niniejszym postępowaniu te zasady wynikające z kpa nie zostały naruszone, a ponadto doznają one szeregu ograniczeń.

Wynika to z faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy OB. Co prawda zgodnie z jej art. 3 ust. 1 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednak w myśl jej art. 3 ust. 2 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 kpa nie stosuje się.

W myśl w/w ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem w powyższych przepisach ustawa OB odwraca zasady obowiązujące na gruncie kpa. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa tak jak w kpa na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania (która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne). Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co też w niniejszej sprawie organ uczynił. Pomimo tego organ podjął działanie mające na celu wyjaśnienie stanu prawnego spornych działek, co pozwoliło na ustalenie, że Spółka nie posiada do tych działek tytułu prawnego.

W ocenie Sądu, materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i umożliwił poczynienie prawidłowych, niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych. Organy obu instancji dokonały jego należytej oceny, dochowując przy tym obowiązków przewidzianych w art. 3 ustawy o płatnościach, stanowiących przepisy szczególne względem dyrektyw ogólnych postępowania administracyjnego.

Ponadto, w ocenie Sądu, organy prawidłowo umotywowały wydane przez siebie decyzje. W tym zakresie należycie przedstawiły stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśniły na podstawie których dowodów zdecydowano o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanej płatności. Wyrazem tego są uzasadnienia prawidłowo wydanych decyzji, w pełni oddające rzeczywisty, wynikający z materiału dowodowego stan rzeczy i zawierające przekonywującą oraz logiczną argumentację, a także podstawę prawną obu wydanych rozstrzygnięć.

Poczynione zaś, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowe ustalenia faktyczne, niewątpliwie wskazywały na brak spełnienia przez skarżącą przesłanki opisanej w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach oraz wykluczały możliwość oparcia się jedynie na przesłance z art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, co przesądza o braku zasadności, podniesionych przez skarżącą, zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe wskazać należy, że organy ARiMR nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, albowiem materiał dowodowy wskazuje na fakt, iż Skarżącej nie przysługiwało prawo do płatności OB, a samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśnia podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.