Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 418/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 119 par 1
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 124 K.p.a. nałożył na zobowiązanego J. P. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w załączonym do postanowienia odpisie tytułu wykonawczego.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł J. P. domagając się jego uchylenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 29 stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 121 § 2 i 4 upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (poza przypadkiem utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia) i nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł z zastrzeżeniem, iż w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 upea). Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż PINB prawidłowo powołał w podstawie prawnej skarżonego postanowienia art. 121 § 2 upea, gdyż przedmiotem egzekwowanego obowiązku nie jest rozbiórka budynku lub jego części ale rozbiórka budowli (samowolnie rozbudowanej części nartostrady). Biorąc powyższe pod uwagę, najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, w którym zobowiązanym jest osoba fizyczna wskazana w tytule wykonawczym z dnia 4 października 2019 r. nr [...], jest kwota [...]zł. Stwierdza się, że grzywna nałożona na zobowiązanego, w skarżonym postanowieniu mieści się w tym ustawowym zakresie, tzn. organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na kwotę [...]zł, nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną. W kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia wskazać należy, iż ustawodawca, wprowadzając w art. 121 § 2 upea tylko górne granice kwot tych grzywien, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 upea) i niezbędności (art. 7 § 3 upea). Z w/w zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W tym miejscu tut. Organ wskazuje na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt: II OSK 235/09 (LEX nr 602159), cyt.: "Wydając akt konkretyzujący uznaniowa prawo materialne, organ administracyjny w istocie ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku". Zatem ustalając wysokość nakładanej grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien wziąć pod uwagę, czy grzywna w ustalonej kwocie odniesie pożądany skutek, tzn. czy przymusi zobowiązanego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wyjaśnić bowiem należy, że grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym, a nie zaspokajającym. Przymuszający charakter grzywny oznacza, że celem jej nałożenia jest skłonienie zobowiązanego - przez nałożenie finansowej dolegliwości - do podjęcia decyzji o wykonaniu obowiązku. Dlatego kwota grzywny nakładanej w trybie art. 121 upea nie może być zbyt niska, ponieważ wtedy nie zmobilizuje zobowiązanego do wykonania obowiązku. Powyższe ma znaczenie także ze względu na jednorazowość grzywny w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Art. 121 § 4 upea stanowi: "Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia." W sytuacji gdy grzywnę można nałożyć tylko raz, jej wysokość nie powinna być jedynie symboliczna, ale powinna realnie wpływać na wykonanie egzekwowanego obowiązku. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 36/12, LEX 1138385) stwierdził: "Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi najednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt: II OSK 745/10). Grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym, formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku. Dlatego przy ustalaniu jej wysokości nie ma zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Nie można z treści art. 121 upea wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt: II OSK 235/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt: OSK 1148/04,). W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym podkreśla się, że sytuacja majątkowa zobowiązanego i możliwość zapłacenia grzywny mają znaczenie przy ustalaniu wysokości grzywny jedynie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. W związku z tym grzywna nakładana na podstawie art. 121 § 2 upea powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie i poprzez to przeciąganie postępowania egzekucyjnego i oddalenie osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 grudnia 2009 r. sygn. akt: II SA/Kr 1599/09). Z urzędu wiadomym jest tut. organowi, w związku z przeprowadzonymi postępowaniami administracyjnymi inicjowanymi odwołaniami i zażaleniami zobowiązanego, że zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą związaną ze świadczeniem usług sportowo-rekreacyjnych, w tym również m.in. odpłatnym udostępnianiem infrastruktury narciarskiej w ramach działalności gospodarczej pn. "[...]" w K.. Rozwinięciu w/w działalności służyć miała samowolna rozbudowa wyciągu narciarskiego - nartostrady wraz z infrastrukturą (snowpark wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego naświetlania i odwadniania) na działkach ewid. nr [...],[...],[...] zlokalizowanych w granicach [...] Parku Narodowego. Prowadzona przez zobowiązanego działalność może być dla zobowiązanego źródłem dochodów. W takiej zaś sytuacji uznać należy, że tylko grzywna w maksymalnej wysokości, czyli [...] zł, daje gwarancję skutecznego nakłonienia zobowiązanego do tego, aby zamiast uiszczać grzywnę, wykonał ciążący na nim obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanej nartostrady. Podkreślić bowiem należy, że nałożenie grzywny w postępowaniu egzekucyjnym nie jest celem samym w sobie, tzn. stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie ma na celu uzyskania konkretnej kwoty pieniędzy. Grzywna w celu przymuszenia stanowi formę finansowej presji, która ma skłonić zobowiązanego do określonego zachowania się, czyli do wykonania obowiązku, od którego to wykonania zobowiązany się uchyla. Dlatego zgodnie z art. 125 upea w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Natomiast w myśl art. 126 upea na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Z powyższego wynika zatem, że zobowiązany może się uwolnić od płacenia grzywny poprzez wykonanie obowiązku. Nie bez znaczenia dla wysokości nałożonej grzywny pozostaje postawa zobowiązanego wobec egzekwowanego obowiązku. Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja ostateczna wydana została w tej sprawie w dniu 22 listopada 2018 r. (decyzja MWINB nr [...] znak: [...]). Pomimo pozostawania egzekwowanej decyzji w obrocie prawnym przez około 2 lata, zobowiązany, dotychczas konsekwentnie uchyla się od wykonania wynikającego z niej obowiązku twierdząc, po pierwsze, że decyzja nie została mu prawidłowo doręczona, po drugie, że nakazana mu w/w decyzją rozbiórka jest prawnie niewykonalna (v. treść skierowanej do WSA w Krakowie skargi zobowiązanego z dnia 17 sierpnia 2020 r.). Co warto zaznaczyć zobowiązany reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w związku z zarzucanymi w/w wadami egzekwowanej decyzji nie podejmuje działań celem wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w-drodze przewidzianych prawem postępowań nadzwyczajnych, przy ewentualnym wykorzystaniu ochrony tymczasowej pod postacią wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ale zamiast tego ograniczył się jedynie do wystąpienia do MWINB o skuteczne doręczenie mu egzekwowanej decyzji (v. pozyskane z postępowania administracyjnego znak: [...] wydruki pism J. P. z dnia 4 września 2019 r. oraz z dnia 3 października 2019 r.). W/w okoliczność dwuletniego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku przy braku przeszkód natury faktycznej oraz prawnej w jego wykonaniu ma znaczenie przy ustalaniu wysokości grzywny w tym sensie, że nie pozwala na ustalenie grzywny w zbyt niskiej wysokości. Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji MWINB nr [...] z dnia 22 listopada 2018 r., oraz że wykonanie w/w decyzji nie zostało wstrzymane w jakimkolwiek trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego) lub też w przepisach szczególnych. Dopóki w/w obowiązek nie zostanie przez zobowiązanego wykonany, PINB zobligowany jest doprowadzić do jego wykonania, stosując w tym celu przewidziane prawem środki egzekucyjne, w tym również grzywnę w celu przymuszenia. Odnosząc się do przywołanej w zażaleniu tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3578/19 MWINB wyjaśnił, że poglądy doktryny i orzecznictwa, wykorzystywane przez organy administracji publicznej, jako wskazówki interpretacyjne w procesie stosowania prawa, formułowane są zawsze na gruncie konkretnego stanu faktycznego, w związku z czym nie mają charakteru bezwzględnego. Uzasadnionym jest zatem odnoszenie tych poglądów tylko do spraw o stanie faktycznym odpowiadającym (podobnym) stanowi na gruncie którego je sformułowano. Przywołany przez skarżącego w/w wyrok NSA zapadł w stanie faktycznym odmiennym od stanu przedmiotowej sprawy, co pełnomocnik zobowiązanego bez trudu mógł stwierdzić zapoznając się z jego uzasadnieniem. Wyrażony przez NSA w przywołanym przez skarżącego wyroku, pogląd dotyczył stanu, w którym organ egzekucyjny określając wysokość grzywny uznaniowej nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie podjętych przez zobowiązanego do czasu zastosowania wobec niego grzywy w celu przymuszenia, działań celem realizacji egzekwowanego od zobowiązanego obowiązku. W rozpatrywanej przed tut. organem sprawie stan taki, jak w sprawie rozpatrywanej przez NSA w zacytowanym wyżej wyroku, nie zaistniał.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. P. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w całości w mocy zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. z dnia 9 listopada 2020 r., którym organ orzekł o nałożeniu na skarżącego jako zobowiązanego obowiązków wyszczególnionych w tiretach 1-47 postanowienia z dnia 9 listopada 2020 r.;

2/ art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprze brak realizacji przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które doprowadziłoby ten organ do wniosku, że wydając zaskarżone postanowienie organ I instancji dokonał nałożenia na skarżącego jako zobowiązanego obowiązków wymienionych w tiretach 1-4 postanowienia z dnia 9 listopada 2020 r. z pominięciem zbadania sytuacji finansowej skarżącego jako zobowiązanego przy całkowitej dowolności organu I instancji w zakresie ustalenia podstawy faktycznej wymiaru grzywny nałożonej w celu przymuszenia, pominięciem ustalenia istotnego faktu, czy w stanie faktycznym sprawy wykonanie zastępcze stanowi środek mniej dolegliwy dla skarżącego jako zobowiązanego;

3/ art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia w najwyższej przewidzianej prawem wysokości w oderwaniu od sytuacji finansowej skarżącego jako zobowiązanego;

4/ art. 124 § 2 K.p.a. poprzez sformułowanie przez organ odwoławczy uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie jego podstawy faktycznej w sposób, który nie pozwala na gruncie niniejszej sprawy na zweryfikowanie przez skarżącego poglądu organu odwoławczego odnoszącego się do kwestii nałożonej grzywny wymierzonej w celu przymuszenia w najwyższej możliwej wysokości.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym a określonego, jako nakaz rozbiórki samowolnie rozbudowanej części nartostrady. W ocenie skarżącego organ odwoławczy niezasadnie utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, która nie zawierała wyjaśnienia z jakich powodów organ ten wymierzył skarżącemu grzywnę w maksymalnej wysokości. W ocenie sądu skarga jest bezzasadna.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi przypomnienie, że instytucja grzywny w celu przymuszenia została uregulowana w rozdziale 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z dyspozycją art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. dnia 22 listopada 2018 r. polegającego na rozbiórce samowolnie rozbudowanej części nartostrady. Nie jest to przedmiotem zarzutów skargi, ale przypomnieć należy, iż obowiązek ten nie mógł być w postępowaniu egzekucyjnym podważany. Wynika to wprost z art. 29 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak zasadnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. II OSK 233/16 celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Także w wyroku z dnia 13 marca 2019 r. II OSK 3594/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w toku postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Warto też przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2539/14 w którym wskazano, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (por. też wyroki NSA z dnia 8 listopada 2018 r. oraz z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2539/14).

W ocenie sądu organ spełnił też obowiązujące go wymogi, jakie nakłada ustawa, by uznać kontrolowane przez sąd postępowanie egzekucyjne za w pełni legalne. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku. W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 22 listopada 2018 r. organ skierował do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego pouczając, że a brak tego wykonania wywoła skutek w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W kontrolowanej sprawie postępowanie to (egzekucyjne) wszczęte zostało w dopuszczalnym ustawowo okresie, po doręczeniu upomnienia.

Wskazać też należy, iż przepisy ustawy dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny a dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., przy czym – odnosząc się do zarzutów skargi – o ile orzeczenie organu I instancji nie było w tym zakresie nadmiernie rozbudowane (organ uzasadniał wysokość nałożonej grzywny tym, że jest ona jednorazowa i ma na celu nakłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku) to uzasadnienie organu II instancji ma pełny, logiczny i przekonywujący w tym zakresie wymiar.

Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów a w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się z większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inny podmiot na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia dla wykonawcy rozbiórki zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej nartostrady. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącego wynika z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 123/18 z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Oceniając zatem wysokość nałożonej grzywny w kontekście art. 7 u.p.e.a. należy uznać, że nie może być uznana za nadmiernie dolegliwą. Należy przy tym mieć na uwadze, że celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązany może uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykona decyzję. Stąd też uzasadnione jest, aby grzywna z uwagi na jej wysokość wywołała u zobowiązanego przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej "opłacalnym" jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej, że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. Organ II instancji trafnie podkreśla, że budowla stanowiąca przedmiot nakazu rozbiórki stanowi dla skarżącego źródło dochodów i w tej sytuacji tylko grzywna w maksymalnej wysokości może odnieść zamierzony skutek.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ II instancji ponownie rozpoznaje tożsamą podmiotowo i przedmiotowo sprawę zapoznawaną wcześniej przez organ I instancji i decyzje swoją uzasadnia, prostując stwierdzone nieprawidłowości zaistniałe w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym lub uzupełnia braki jakie dostrzega. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Tym bardziej dotyczy to wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji a dotyczących np. wywiedzenia dlaczego należało na skarżącego nałożyć grzywnę w maksymalnej wysokości. Jeżeli by zatem uznać, że organ I instancji stanowisko to zaprezentował zbyt ogólnie, to organ II in stancji wadliwość tą naprawił.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.