Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2004/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 44 ust. 2, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 11b ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1782/17 w sprawie ze skargi B. K. i S. K. na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 8 lutego 2017 r. nr XXII/182/17 w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza solidarnie od B. K. i S. K. na rzecz Gminy Izabelin kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1782/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i S. K. na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 8 lutego 2017 r. nr XXII/182/17 w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody.

Sąd kontrolując legalność wyżej wymienionej uchwały w pierwszej kolejności wskazał na terminowość wniesienia skargi oraz na posiadanie przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu powyższego aktu. Przedmiotową uchwałą ustanowiono pomnikiem przyrody drzewo z gatunku dąb szypułkowy, rosnące na nieruchomości w L. przy ul. [...] w Gminie Izabelin, która stanowi współwłasność skarżących.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że nie narusza ona w sposób istotny interesu prawnego skarżących, a więc brak było podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w oparciu o art. 147 ustawy z dni 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

Podkreślono, że wykładnia gramatyczna art. 40 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.o.p., który stanowił materialnoprawną do podjęcia omawianego aktu przez Radę Gminy wskazuje, że przedmiotem ochrony jest m.in. okaz o szczególnej wartości przyrodniczej czy krajobrazowej, który ze względu na swe cechy, w tym wielkość zasługuje na tego rodzaju ochronę. Przepis ten nie uzależnia, wbrew wywodom skargi, możliwości ustanowienia danego tworu żywej przyrody za pomnik przyrody od jego stanu (stopnia) żywotności. W niniejszej sprawie organ gminy podejmując przedmiotową uchwałę miał przede wszystkim na uwadze opinię wykonaną w 2013 r. przez M. K. - inspektora nadzoru terenów zielonych z której wynikało, że drzewo odznacza się bardzo dobrym stanem zdrowotnym (drzewo bez ubytków i obecności szkodników) i ze względu na swe gabaryty jest wyjątkiem od występujących na tym terenie innych drzew, co wyróżnia je spośród nich. Rośnie samotnie i ze względu na swe rozmiary dominuje na pobliskim terenie.

Wbrew wywodom skargi żaden przepis prawa nie nakłada na gminę obowiązku uzyskania opinii biegłego z zakresu dendrologii na okoliczność stanu żywotności drzewa, tym bardziej w sytuacji, w której dwukrotnie organ w postępowaniu o zezwolenie na wycięcie drzewa wydawał decyzje odmowne po uprzednim zbadaniu stanu drzewa, a skarżący nie odwoływali się od nich. Świadczy to, zdaniem Sądu o tym, że podzielili opinię organu, że stan żywotności drzewa uniemożliwia jego wycięcie i nie ma zagrożenia dla ludzi czy budynków w związku z jego stanem. Okoliczność, że stan żywotności drzewa jest prawidłowy wynika także z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], a także z protokołu oględzin z dnia [...] maja 2016 r. Sama skarżąca stwierdziła wówczas, że od 2013 r. nie były wykonywane przez nikogo żadne prace pielęgnacyjne drzewa, co czyni niezasadnymi twierdzenia o podejmowanych od 2013 r. czynnościach, które miały wpływać negatywnie na stan drzewa. W związku z tym należało przyjąć, że organ miał wystarczające dowody na to, że opinia z 2013 r. zachowała moc. Poza tym w trakcie procedury podejmowania uchwały wydane zostało przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie pozytywne postanowienie uzgadniające z dnia [...] stycznia 2017 r. w którym stwierdzono, że ze względu na wymiary i przekrój drzewo to wyróżnia się spośród innych tworów przyrody żywej. W oparciu o powyższe Sąd uznał wywody skarżących o złym stanie zdrowotnym drzewa za nieuzasadnione.

Zaakcentowano również, że kwestia zagrożeń płynących z posadowienia drzewa w granicy z drogą z konarami nad domami i pod linią energetyczną nie stanowi w świetle art. 44 u.o.p. przesłanki wpływającej na możliwość ustanowienia pomnika przyrody. W tego rodzaju postępowaniu organ bada przede wszystkim istnienie przesłanek ustawowych do objęcia danego okazu ochroną, a nie zagrożenia wynikającego z posadowienia go w określonym miejscu.

Sąd wskazał, że do ustanowienia formy ochrony przyrody nie jest wymagana zgoda właściciela nieruchomości, na której się ją ustanawia. Wprowadzenie formy ochrony przyrody ze względu na konieczność ochrony środowiska, który jest dobrem chronionym konstytucyjnie – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, następuje w formie aktu prawa miejscowego, a co za tym idzie, nie stosuje się do tego rodzaju procedury przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ przystępujący do podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia nie ma obowiązku informowania właściciela nieruchomości o tym, że zamierza na jego terenie ustanowić jedną z ustawowych form ochrony przyrody. Czyni to niezasadnym zarzuty naruszenia przez organ art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. poprzez pominięcie praw strony w procedurze podejmowania oraz regulacji Statutu Gminy Izabelin.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP Sąd wyjaśnił, że gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie proporcje te zostały należycie wyważone i zachowane. Ograniczenie prawa własności skarżących poprzez ustanowienie na terenie ich nieruchomości pomnika przyrody ma służyć ochronie cennego tworu przyrody istniejącego od co najmniej kilkudziesięciu lat, okazałego ze względu na jego rozmiary i walory przyrodnicze. W świetle nowelizacji ustawy o ochronie przyrody zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2017 r. zasadne było, w ocenie Sądu podjęcie działań mających na celu zapobieżenie niszczeniu cennych gatunków drzew, co dopuszcza obecne prawo. Jedyną formą zapobieżenia degradacji jest ustanowienie pomników przyrody. Ponadto, jak wynika ze zdjęć, drzewo rośnie w granicy z ulicą, nieruchomość jest zabudowana i ogrodzona, a teren wokół tego drzewa nie jest w żaden sposób zagospodarowany. Ograniczenie w zabudowie na działce wynikające z ustanowienia pomnika przyrody wynosi zaledwie 2 metry, podczas gdy cała powierzchnia działki skarżących wynosi 984 m2. Wyłączenie z możliwości korzystania z tej nieruchomości jest minimalne. Skarżący zaś poza twierdzeniami, że zamierzają na tym terenie pobudować budynki, nie przedstawili na tę okoliczność żadnego dowodu. Podkreślono przy tym, że zgodnie z § 2 uchwały ustawowe obowiązki dbałości o drzewo, monitoringu, konserwacji ponosi organ nadzorujący, zatem nie jest prawdą, że to skarżący będą musieli ponosić koszty związane z utrzymaniem w należytym stanie drzewa. Rekapitulując Sąd stwierdził, że nałożone ograniczenia nie są nadmierne w stosunku do efektów wprowadzonej regulacji. Dolegliwości wynikające z ustanowienia pomnika przyrody nie uniemożliwiają korzystania z nieruchomości na dotychczasowych zasadach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.K. i S.K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

a) art. 40 ust. 1 u.o.p. wyrażającą się w tym, że na podstawie wykładni tego przepisu zdaniem Sądu pomnikiem przyrody może być uznany pojedynczy twór przyrody żywej i nieożywionej lub skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczający się indywidualnymi cechami wyróżniającymi go wśród innych tworów, ale w sposób dowolny, bowiem dokonując wykładni tego przepisu Sąd nie zdefiniował ani nie skonkretyzował tych kryteriów w ramach wykładni, na którą się powołuje. Z uwagi na fakt, że zdaniem Sądu nie ma konieczności uzyskania właściwej opinii w tym zakresie, wskazał tym samym na dowolność stosowania i interpretowania tych kryteriów bez konieczności szczegółowego wykazania, że dane drzewo te kryteria spełnia, a wystarczające jest jedynie dokonanie uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, podczas gdy obowiązkiem organu jest interpretacja poszczególnych kryteriów z odniesieniem się do konkretnego stanu faktycznego, czyli w tym przypadku dębu szypułkowego znajdującego się na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] z wykazaniem spełnienia poszczególnych kryteriów, bowiem przepis art. 40 ust. 1 u.o.p. określa "pomnikami przyrody są". Zatem użycie czasownika "są" oznacza, że spełnienie tych kryteriów jest warunkiem sine qua non do uznania, że w danym przypadku ma zastosowanie art. 40 ust. 1 u.o.p. wraz ze szczegółowym opisaniem tych kryteriów. W przeciwnym przypadku mamy do czynienia z dowolną wykładnią tego przepisu, co w sposób oczywisty jest sprzeczne ze stosowaniem prawa i jego wykładnią. Kwestia dotycząca uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska jest kwestią proceduralną w zakresie ustanowienia drzewa pomnikiem przyrody, a nie podstawą do wykładni prawa materialnego jakim jest art. 40 ust. 1 u.o.p.;

b) art. 44 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 45 u.o.p. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w tym, że zdaniem Sądu organ w realiach tej sprawy prawidłowo przyjął, że "interes publiczny" jakim jest ochrona okazu o szczególnych walorach przyrodniczych uzasadnia w świetle art. 40 u.o.p. jego ochronę przed zniszczeniem, podczas gdy powołane przepisy nie odnoszą się do kryterium, jakim jest "interes publiczny". Te przepisy stanowią jedynie konsekwencję spełnienia wymogów przez twór przyrody opisany w art. 40 ust. 1 ww. ustawy i dopiero są stosowane następczo w sytuacji prawidłowego zastosowania art. 40 ust. 1 u.o.p. Jeśli kryteria z tego przepisu nie są spełnione, organ nie może podjąć uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody i nie może nałożyć zakazów związanych z pomnikiem przyrody. Powołane przepisy nie funkcjonują samodzielnie, a są integralnie związane z art. 40 ust. 1 u.o.p. Sąd takiej wykładni nie dokonał tylko powołał się na interes publiczny, który w oparciu o te konkretne przepisy nie ma znaczenia. Ponadto Sąd pominął całkowicie, że art. 44 ust. 2 u.o.p. nakazuje m.in. wskazanie szczególnych celów ochrony przyrody, a Sąd dokonując wykładni "opuścił" ten obowiązkowy element, co w rezultacie spowodowało, że uznając prawidłowość zastosowania tego przepisu przez organ dokonał wykładni, która pozwala na pominięcie tegoż obowiązku lub opisanie go w sposób ogólnikowy, czemu przeczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "szczególnych". Przymiotnik ten w znaczeniu ogólnym oznacza, że jest to coś, co charakteryzuje się czymś wyróżniającym, jest wyjątkowy ze względu na jakąś cechę lub coś co ma dla kogoś wyjątkowe znaczenie. Natomiast w rozumieniu ustawy ustawodawca nakazał określenie celów ochrony i nie jest wystarczającym posługiwanie się ogólnikami, takimi chociażby jak wskazane powyżej, bowiem użycie sformułowania "cele" należy rozumieć jako coś skonkretyzowanego i szczegółowo opisanego zważywszy, że powołane przepisy należy odnosić w omawianej sprawie do art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.c., bowiem mamy do czynienia z własnością prywatną na którą w sposób bezpośredni oddziałuje uchwała Rady Gminy ustanawiająca na nieruchomości skarżących pomnik przyrody;

c) art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię, bowiem zdaniem Sądu istotnym jest kryterium "interesu publicznego", który wystąpił w niniejszej sprawie, podczas, gdy przepis ten nie odnosi się do tegoż kryterium, a powiada jedynie o możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, co może nastąpić m.in. przez: poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Podobnie jak w przypadku przepisów opisanych w pkt b niniejszej skargi kasacyjnej jest niejako przepisem, który stosuje się następczo w sytuacji, gdy w sposób pełny i prawidłowy ma zastosowanie art. 40 ust. 1 u.o.p., bowiem do tego należy odnieść się w tym konkretnym przypadku. Należy wziąć pod uwagę interes publiczny, co oczywiście jest istotne w niniejszej sprawie, ale w ramach oceny i analizy art. 140 K.c., przepisów Konstytucji RP, a nie art. 130 ust. 1 Prawa ochrony środowiska;

d) art. 11b ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez Sąd z której wynika, że na podstawie tego przepisu istnieje tylko ogólny wymóg publicznego obwieszczenia o treści podejmowanych aktów prawnych, podczas gdy powołany przepis powiada o jawności działania organów gminy, która to "jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli co w rezultacie oznacza, że przepis ten poprzez użycie zwrotu "w szczególności" tworzy katalog otwarty dotyczący przypadków informowania obywateli i jest katalogiem podanym przykładowo, a zatem nie może ograniczać się, tak jak zdaniem Sądu, do przypadków wymienionych w tym przepisie. Innymi słowy wykładnia Sądu prowadzi do wniosku, że pozbawia się obywatela prawa do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiadaniu się w sprawie, która dotyczy go bezpośrednio. Taka wykładnia nie tylko jest błędna w zakresie wyżej omawianego przepisu, ale powoduje także w rezultacie naruszenie przepisów Konstytucji RP;

e) § 97 ust. 1 pkt 1 Statutu Gminy Izabelin - uchwały Nr XVI/124/04 Rady Gminy Izabelin z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutu gminy Izabelin (Dz. Urzęd. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 31, poz. 949), z ostrożności wskazano także obecnie obowiązujący Statut Gminy Izabelin, który wszedł w życie z dniem 30 marca 2017 r., gdzie wyżej wymieniona zasada prawa do informacji została powtórzona w § 98 ust. 1 pkt 1 (Dz. Urzęd. Woj. Maz. z 2017 r. poz. 2539) poprzez przyjęcie przez Sąd, że żaden Statut nie może zmieniać przepisów powszechnie obowiązujących, co jest oczywiste, ale w tym przypadku dotyczy to zarzutu błędnej wykładni w taki sposób jak opisany w pkt e skargi kasacyjnej;

f) art. 140 K.c., art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, bowiem Sąd wywiódł na podstawie także i tych przepisów, że istotne z punktu widzenia ochrony przyrody, jej walorów, istnieje możliwość ustanowienia pomnika przyrody aby zapobiec wycięciu drzewa, podczas gdy powołane przepisy ani jakiekolwiek inne nie dają podstawy do takiej wykładni ponieważ kwestie dotyczące możliwości wycięcia drzew regulują ściśle określone przepisy art. 83 i następne ustawy o ochronie przyrody, a w demokratycznym państwie prawa brak jest podstaw aby dokonywać takiej wykładni, aby ona stanowiła "obejście" obowiązujących przepisów lub uniemożliwiała skorzystania przez obywatela z obowiązującego prawa.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Izabelin wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nieusprawiedliwionym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 1 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że pomnikiem przyrody może być uznany pojedynczy twór przyrody żywej ustalony dowolnie, bez konkretyzacji kryteriów pozwalających na jego wyróżnienie, a tym samym podjęta w tej sprawie uchwała nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na stwierdzenie spełnienia przesłanek pozwalających na zaliczenie danego tworu przyrody za taki pomnik.

Oceniając tak postawiony zarzut należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.p. pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie. Niewątpliwie ww. definicja pomnika przyrody posługuje się zwrotami niedookreślonymi (pojęciami niesprecyzowanymi), które podlegają w każdym przypadku doprecyzowaniu na etapie ich stosowania. Zwroty niedookreślone pozwalają organom je stosującym na pewien margines swobody oceny oraz uwzględnienia okoliczności konkretnego przypadku.

W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Gminy Izabelin wskazała na przesłanki pozwalające na uznanie za pomnik przyrody drzewa z gatunku dąb szypułkowy rosnącego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości L. Niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji w istocie nie dokonał kontroli zaskarżonej uchwały co do spełnienia przesłanki legitymowania się przez ww. dąb szypułkowy przesłankami wynikającymi z art. 40 ust. 1 u.o.p., a jedynie dążył do zachowania jego żywotności i przeciwdziałania jego usunięciu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie stanowiło naruszenia prawa powołanie się przez Radę Gminy na szczególną wartość przyrodniczą lub krajobrazową ww. dębu ze względu na jego cechy, w tym jego wielkość, która przesądza o wyjątkowym charakterze tego drzewa na danym obszarze. Dąb ten rośnie samotnie i ze względu na swoje rozmiary dominuje na pobliskim terenie. Dodatkowo wskazano na stan zdrowotny tego drzewa oraz potrzebę jego ochrony przed usunięciem.

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie stanowiło naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji oddalenie skargi skarżących na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 8 lutego 2017 r. nr XXII/182/17 w przedmiocie ustanowienia pomnikiem przyrody dębu szypułkowego rosnącego na ich nieruchomości. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego (a takim jest ww. uchwała) skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Jednakże taki sposób działania Sądu wymagana uprzedniego ustalenia naruszenia prawa w stopniu istotnym. W tej zaś sprawie nie można stwierdzić, aby uchwała Rady Gminy Izabelin z dnia 8 lutego 2017 r. nr XXII/182/17 w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody obarczona była cechą istotnego naruszenia prawa. Uchwała ta zawiera precyzyjne wskazanie obiektu żywej przyrody objętego ochroną, precyzuje ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości w zakresie zachowania w należytym stanie pomnika przyrody oraz zawiera uzasadnienie obejmujące wyjaśnienie przesłanek pozwalających na stwierdzenie, że drzewo to spełnia warunki pozwalające na jego zakwalifikowanie jako pomnika przyrody. W szczególności należy zwrócić uwagę na wielkość tego drzewa, stanowiącego obiekt dominujący w otaczającym go terenie. Jak wynika z akt sprawy obwód pnia tego drzewa mierzony na wysokości 130 cm wynosi znacząco ponad 3 metry (w kilkakrotnie przeprowadzanych na przestrzeni kilku lat oględzinach uzyskiwano wyniki 367 cm i 370 cm). To zaś oznacza, że spełniona została przesłanka szczególnej wartości przyrodniczej ww. dębu wyróżniającego się wśród innych drzew ze względu na okazałe rozmiary. Co najwyżej zawarta w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja Sądu pierwszej instancji nie akcentuje z należytą starannością tej właśnie cechy jako wyróżniającej dąb szypułkowy rosnący na ww. działce w miejscowości L., stanowiący drzewo o szczególnej wartości przyrodniczej lub krajobrazowej. Nie można również pominąć i tego, że wyspecjalizowanym organem w zakresie ochrony przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, który w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. uzgodnił projekt uchwały w sprawie uznania za pomnik przyrody ww. dębu szypułkowego. Także i ten organ w postanowieniu uzgadniającym stwierdził, że ww. dąb ze względu na swoje indywidualne cechy takie jak wymiary i przekrój wyróżnia się wśród innych tworów przyrody żywej i posiada wysoką wartość przyrodniczą i krajobrazową.

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 44 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 45 ww. ustawy. Zgodnie z art. 44 ust. 2 u.o.p. uchwała rady gminy ustanawiająca pomnik przyrody określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ww. ustawy. Taką treść zawiera uchwała Rady Gminy Izabelin z dnia 8 lutego 2017 r. nr XXII/182/17, w tym także określa w § 3 szczególne cele ochrony. Nie mają wiec racji skarżący kasacyjnie podnosząc, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł braku określenia w zaskarżonej uchwale szczególnych celów ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że takim celem jest zachowanie wartości przyrodniczych ww. dębu szypułkowego, a w szczególności ochrona przed jego usunięciem, co stanowiło cel działania samych skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, w okolicznościach tej sprawy, stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym celem ochrony drzewa uznanego za pomnik przyrody może być także ochrona przed jego usunięciem.

Nie można również uznać za trafną argumentację skarżących kasacyjnie, zgodnie z którą podstawową przesłanką podjęcia przez Radę Gminy uchwały nr XXII/182/17 było spełnienie kryterium "interesu publicznego" rozumianego jako ochrona drzewa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że skoro ww. drzewo stanowi okaz przyrody o szczególnych walorach przyrodniczych, to w interesie publicznym było objęcie tego drzewa formą ochrony uregulowaną w art. 40 u.o.p. celem zapobieżenia przed jego zniszczeniem (str. 22-23 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji). Tym samym "interes publiczny" był skutkiem uznania dębu szypułkowego za obiekt o szczególnych walorach przyrodniczych, a nie podstawą takiego uznania. Art. 45 u.o.p. zawiera katalog kilkunastu zakazów, jakie organ stanowiący gminy może wprowadzić w uchwale ustanawiającej pomnik przyrody celem jego zabezpieczenia i ochrony przed negatywnym oddziaływaniem. Rada Gminy Izabelin w § 5 uchwały z dnia 8 lutego 2017 r. nr XXII/182/17 w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody wprowadziła część zakazów wynikających z art. 45 ust. 1 u.o.p. (ww. § 5 uchwały określa zakazy wynikające z art. 45 ust. 1 pkt 1-4, pkt 6-7 i pkt 11 u.o.p.). Zakazy te chronią ustanowiony uchwałą z dnia 8 lutego 2017 r. nr XXII/182/17 pomnik przyrody przed jego zniszczeniem lub dewastacją, a skarżący kasacyjnie nie wskazali, które z ww. zakazów zostały określone w sposób naruszający prawo.

Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 130 ust. 1 Prawa ochrony środowiska polegający na dokonaniu jego błędnej wykładni. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny tylko raz wskazał na ww. przepis wymieniając go wraz z art. 40 i art. 44 ust. 2 u.o.p. Stosownie do art. 130 ust. 1 Prawa ochrony środowiska ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustalenie warunków korzystania z wód regionu wodnego lub zlewni oraz ustanowienie obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych na podstawie przepisów Prawa wodnego lub poprzez wyznaczenie obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją. W tej zaś sprawie dąb szypułkowy znajdujący się na działce nr [...] przy ul. [...] w L. został objęty ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, stosownie do art. 130 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Co najwyżej wadliwością w tym zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku było zbyt skrótowe powołanie się na art. 130 ust. 1 ww. ustawy, bez dokonywania jego wykładni, tym niemniej nie jest to wada mająca wpływ na wynik sprawy.

Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 140 K.c., art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na błędnym przyjęciu, że jednym z istotnych celów ochrony pomnika przyrody jakim jest drzewo może być zapobieganie jego wycięciu, podczas gdy regulacja wycinania drzew objęta jest art. 83 i następnymi ustawy o ochronie przyrody, a tak ustalony cel w zaskarżonej uchwale stanowi "obejście" obowiązujących przepisów lub uniemożliwiała skorzystania przez obywatela z obowiązującego prawa.

Oceniając tak postawiony zarzut należy stwierdzić, że przesłanki i tryb udzielania zezwolenia na wycięcie drzew rzeczywiście regulują art. 83-83f u.o.p. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała nie reguluje ani trybu udzielania zezwolenia na usuwanie drzew, ani przesłanek uzyskania takiego zezwolenia. Tym samym nie zawiera ona regulacji objętej art. 83-83f ww. ustawy. Powołane przez skarżących kasacyjnie przepisy Konstytucji RP zawierają zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), dopuszczalności wywłaszczenia na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Nie mają racji skarżący kasacyjnie podnosząc, że w tej sprawie nastąpiła niczym nieuzasadniona ingerencja w przysługujące im prawo własności w sposób niweczący to prawo, a przynajmniej ingerujący w sposób nieproporcjonalny. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji oceniał zakres ingerencji zaskarżonej uchwały w prawo własności skarżących tak w zakresie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jak i ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważał zakres i stopień ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącym wskazując, że ingerencja ta w istocie ogranicza prawo własności skarżących w nieznacznym zakresie obejmującym obszar 2 metrów wokół drzewa (rosnącego na granicy z działką drogową), a sama działka skarżących ma powierzchnię wynoszącą 984 m2. Trafnie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że ograniczenie to jest minimalne i nie narusza zasadę proporcjonalności. Ponadto w tej sprawie dopuszczalność ograniczenia prawa własności nie stanowi swobodnego działania Rady Gminy Izabelin. Ograniczenie to podyktowane jest ustanowieniem pomnika przyrody, który w sytuacji braku objęcia taką ochroną zostałby z dużym prawdopodobieństwem przez skarżących kasacyjnie zniszczony. Skoro ustawodawca w ustawie o ochronie przyrody przyznaje prymat ochronie pomników przyrody wobec nieskrępowanego wykonywania prawa własności, to nie narusza prawa ustanowienie takiego pomnika i związane z tym ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości. Nie jest to także sprzeczne z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym w drodze ustawy można wprowadzić ograniczenia prawa własności. Sąd pierwszej instancji nie dokonał również w tej sprawie błędnej wykładni art. 140 K.c., który przyznaje uprawnienia właścicielskie, ale muszą one być wykonywane zgodnie z obowiązującym prawem, w tym także prawem ograniczającym te uprawnienia.

Niezasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. Przepis ten reguluje jawność działania organów gminy. W tej sprawie została zachowana jawność działania Rady Gminy Izabelin. Jak wynika z akt sprawy, radni tej Gminy zostali zawiadomieni o terminie i miejscu zwołania sesji organu stanowiącego wraz z projektami uchwał. Nie było ograniczenia dla mieszkańców w zakresie wstępu na sesję Rady Gminy Izabelin w dniu 8 lutego 2017 r. Także z akt sprawy nie wynika jakiekolwiek ograniczenie przed dostępem do dokumentów przygotowanych na potrzeby podjęcia uchwały nr XXII/182/17 w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, w tym także art. 11b ust. 1 i 2 tej ustawy nie gwarantuje mieszkańcom gminy prawa do doręczania im projektów uchwał lub zapewnienia w inny sposób jawności działania organów stanowiących samorządu gminnego poza prawem do podania do publicznej wiadomości spraw rozpoznawanych na danej sesji, wstępu na sesję i posiedzenia komisji organu stanowiącego, możliwości domagania się udostępnienia dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych oraz przedłożenia projektu uchwały przygotowanego przez grupę mieszkańców zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Tryb podejmowania uchwał jest regulowany zarówno w przepisach rangi ustawowej, jak również w przepisach statutowych. Skoro żaden przepis czy to ustawy o samorządzie gminnym, czy też ustawy o ochronie przyrody oraz Statutu Gminy Izabelin nie przewidywał udziału skarżących kasacyjnie na etapie czy to przygotowywania projektu uchwały, czy też podejmowania tej uchwały, to nie stanowiło żadnego naruszenia prawa brak zawiadomienia skarżących o sesji, na której projekt uchwały nr XXII/182/17 został uchwalony. Jak przy tym wynika z akt sprawy, skarżący S. K. w rozmowie z kierownikiem Wydziału Środowiska w Urzędzie Gminy Izabelin został poinformowany już w grudniu 2016 r. o wszczęciu procedury objęcia dębu szypułkowego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości L. ochroną w postaci ustanowienia pomnika przyrody. Dzień po podjęciu tej uchwały, została ona wysłana także skarżącym.

Sami skarżący kasacyjnie nie wskazali, który przepis miałby gwarantować im udział w procedurze uchwałodawczej, a podawany art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczy uprawnienia w zakresie dostępu do dokumentów, które w w tej sprawie nie zostało naruszone.

W związku z tym także zarzut naruszenia § 97 ust. 1 pkt 1 obowiązującego na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Statutu Gminy Izabelin jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem działalność organów Gminy Izabelin jest jawna, co oznacza prawo mieszkańców do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje Rady, wstępu na posiedzenia komisji Rady oraz dostępu do dokumentów dotyczących wykonywania zadań publicznych. Identyczną treść zawiera § 98 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującego Statutu Gminy Izabelin.

Skarżący kasacyjnie nie wskazali, na czym miałaby polegać błędna wykładnia ww. przepisu Statutu. Samo zaś wskazanie, że Statut powinien zawierać pewne regulacje dotyczące jawności działania organów gminy nie oznacza, że mieszkaniec gminy ma prawo domagania się objęcia regulacją statutową większego zakresu jawności działania organów samorządu gminnego niż wynika to z przepisów ustawowych.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zgodnym z prawem jest zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji. Trafnie Sąd ten stwierdził, że uchwała Rady Gminy Izabelin z dnia 8 lutego 2017 r. nr XXII/182/17 w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody w postaci dębu dąb szypułkowego rosnącego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. nie narusza prawa.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżone orzeczenie niekiedy posłużył się zbyt dużymi skrótami myślowymi nie odzwierciedlającymi pełnej wykładni niektórych przepisów (na co wskazano w uzasadnieniu tego wyroku), tym niemniej uchybienie to nie stanowiło błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną zarówno wtedy, gdy skarga ta nie ma usprawiedliwionym podstaw, jak i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało solidarnie od B. K. i S. K. zasądzić na rzecz Gminy Izabelin kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty obliczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).