Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 989/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 15, art. 107 par. 3, art. 136-138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej: k.p.a.; art. 7 ust. 1, ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1 , ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164); art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r. poz. 240); art. 23, art. 26, art. 57 ust. 3, art. 71, art. 79 ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. (WE) z 2 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65); art. 11, art. 23, art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.U. WE. L nr 30 z 30 stycznia 2009 r., str. 16), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...], nr [...] orzekającą o przyznaniu Z. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w tym:

- jednolita płatność obszarowa wysokości 39 040, 88 zł, pomniejszona o kwotę 2 125,39 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości,

- płatność cukrowa w wysokości 48 886, 70 zł, pomniejszona o kwotę 2 661,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości,

oraz orzekającą o odmowie przyznania Z. M. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. Z. M. wystąpił o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013., w treści którego ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 49,99 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych o powierzchni 23,99 ha oraz o przyznanie płatności cukrowej.

W wyniku przeprowadzonych w dniach 12 listopada 2013 r. i 31 marca 2014 r. kontroli w gospodarstwie rolnym strony stwierdzono:

- większą powierzchnię PEG działki A (3,25 ha) od powierzchni zadeklarowanej 3,19 ha;

- zawyżenie powierzchni działki rolnej B/B1 o 0,03 ha;

- większą powierzchnię PEG działki C (2,27 ha) od powierzchni zadeklarowanej 2,26 ha;

- zawyżenie powierzchni działki rolnej D/D1 o 0,05 ha;

- powierzchnia zadeklarowanej działki E nie spełnia warunku wymaganej minimalnej powierzchni (0,10 ha);

- zaniżenie powierzchni działki rolnej G/G1 o 0,04 ha;

- powierzchnia działki H (1,25 ha) jest większa od powierzchni zadeklarowanej 1,03 ha;

- zawyżenie powierzchni działki rolnej I o 0,12 ha;

- zawyżenie powierzchni działki rolnej K o 0,07 ha;

- zawyżenie powierzchni działki rolnej M o 0,72 ha;

- zaniżenie powierzchni działki N (1,42 ha) o 0,60 ha.

Łączna różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 0,41 ha (0,269%).

Ponadto w wyniku przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2013 r. kontroli w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzono przekroczenie maksymalnej dawki nawożenia azotem określonej w programie działań lub wynikające z planu nawożenia dla działki rolnej M.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. orzekł o przyznaniu Z. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w tym:

- jednolitą płatność obszarową wysokości 39 040, 88 zł, pomniejszoną o kwotę 2 125, 39 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości,

- płatność cukrową w wysokości 48 886, 70 zł, pomniejszoną o kwotę 2 661, 40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości,

oraz orzekł o odmowie przyznania Z. M. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. M. zarzucił błędne dokonanie pomiarów powierzchni działek zgłoszonych do wniosku oraz błędne ustalenie przebiegu granic tych działek. W obszernym uzasadnieniu wskazał na czym, w jego ocenie polegały nieprawidłowości w przeprowadzonych pomiarach poszczególnych działek, skutkujące ich błędnym wynikiem. Wpływ na zły wynik pomiarów miało także, w ocenie skarżącego, posługiwanie się przez kontrolujących nieprecyzyjnymi urządzeniami. Strona podniosła nadto, że kontrole na miejscu winny odbywać się w okresie wegetacji deklarowanych upraw, a nie po ich zbiorze. Odnośnie stwierdzonego przekroczenia maksymalnej dawki nawożenia azotem określonej w programie działań lub wynikającej z planu nawożenia dla działki rolnej M strona wskazała, że z działki tej wykluczono powierzchnię, po której odbywał się transport wykopywanych ziemniaków. Powyższe skutkowało zmniejszeniem powierzchni działki i stwierdzeniem przeazotowania. Skarżący podniósł nadto, że nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Podpisał jedynie protokół z kontroli, do którego wniósł zastrzeżenia. Zarzucił także dokonywanie zmian w protokole kontroli bez uprzedniego przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych i niepoinformowanie go o powyższym fakcie. Wskazał ponadto na dokonane nieuprawnione dwukrotne potrącenie z przyznanych mu płatności oraz nieprawidłowe wskazanie daty przeprowadzonej kontroli, t.j. daty: 8 listopada 2013 r., zamiast: 12 listopada 2013 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazał, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r,. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ podniósł, iż płatności obszarowe oraz płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu są przyznawane na wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy), natomiast ich wysokość ustala się zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy, jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeni wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Narzędziem weryfikacji poprawności złożonego wniosku są określone w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

Organ odwoławczy wskazał, że w gospodarstwie rolnym Z. M. przeprowadzone zostały w dniu 12 listopada 2013 r. oraz w dniu 31 marca 2014 r. (w zakresie działek B i D) kontrole na miejscu. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono: większą powierzchnię PEG działki A (3,25 ha) od powierzchni zadeklarowanej 3,19 ha; zawyżenie powierzchni działki rolnej B/B1 o 0,03 ha; większą powierzchnię PEG działki C (2,27 ha) od powierzchni zadeklarowanej 2,26 ha; zawyżenie powierzchni działki rolnej D/D1 o 0,05 ha; powierzchnia zadeklarowanej działki E nie spełnia warunku wymaganej minimalnej powierzchni (0,10 ha); zawyżenie powierzchni działki rolnej G/G1 o 0,04 ha; powierzchnia działki H (1,25 ha) jest większa od powierzchni zadeklarowanej 1,03 ha; zawyżenie powierzchni działki rolnej I o 0,12 ha; zawyżenie powierzchni działki rolnej K o 0,07 ha; zawyżenie powierzchni działki rolnej M o 0,72 ha; powierzchnia zadeklarowanej działki N (1,42 ha) jest większa od powierzchni zadeklarowanej 0,60 ha.

Łączna różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 0,41 ha (0,8269%).

Ponadto w wyniku przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2013 r. kontroli w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzono przekroczenie maksymalnej dawki nawożenia azotem określonej w programie działań lub wynikające z planu nawożenia dla działki rolnej M. Raporty z przeprowadzonych kontroli zostały doręczone wnioskodawcy w dniu 31 marca 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wskazał, że błędne wskazanie daty przeprowadzenia kontroli - 8 listopada 2013 r., zamiast 12 listopada 2013 r. było następstwem oczywistej omyłki pisarskiej, która nie miała wpływu wynik rozstrzygnięcia. Odnośnie błędnego ustalenia powierzchni zgłoszonych do wniosku działek oraz przebiegu ich granic organ II instancji wskazał, że kwestie te były już przedmiotem wyjaśnień na etapie rozpatrywania zastrzeżeń skarżącego do protokołu kontroli z dnia 12 listopada 2013 r. W odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia, pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. strona uzyskała szczegółowe wyjaśnienia, co do sposobu oraz wyniku pomiaru zgłoszonych działek. Również kwestie nanoszenia poprawek do raportów z kontroli były już przedmiotem analizy i wyjaśnień dokonanych przez Biuro Kontroli na Miejscu, które organ odwoławczy w pełni podziela.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania są tożsame z zarzutami podnoszonymi na etapie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, w którym nie dopatrzył się żadnych uchybień. Dokonane w gospodarstwie wnioskodawcy kontrole na miejscu zostały przeprowadzone przez uprawnione podmioty, w sposób prawidłowy, a ich przebieg został udokumentowany załączonym do akt sprawy materiałem graficznym i fotograficznym. Również dokonanym przez organ I instancji ustaleniom pokontrolnym nie można postawić zarzutu dowolności. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy prawidłowo, w ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] orzekł o przyznaniu Z. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w tym:

- jednolitej płatność obszarowa wysokości 39 040, 88 zł, pomniejszona o kwotę 2 125, 39 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, na podstawie art. 57 ust. 3 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE)nr 1122/2009, z uwagi na procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli; art. 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 79 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z uwagi na zastosowanie współczynnika korygującego oraz na podstawie art. 23 i art. 24 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z uwagi na stwierdzoną niezgodność z tytułu wzajemnej zgodności, tj. przekroczenie maksymalnej dawki nawożenia azotem określonej w programie działań lub wynikające z planu nawożenia dla działki rolnej M;

- płatności cukrowej w wysokości 48 886, 70 zł, pomniejszoną o kwotę 2 661, 40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, na podstawie art. 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 79 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z uwagi na zastosowanie współczynnika korygującego; art. 23 i art. 24 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z uwagi na stwierdzoną niezgodność z tytułu wzajemnej zgodności, tj. przekroczenie maksymalnej dawki nawożenia azotem określonej w programie działań lub wynikające z planu nawożenia dla działki rolnej M;

oraz o odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych, na podstawie art. 57 ust. 3 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE)nr 1122/2009, z uwagi na procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli; art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce na rok 2013.

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do podważania wyników przeprowadzonych kontroli oraz sposobu ich przeprowadzenia, a ustalenia dokonane przez organ odwoławczy są zgodne z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił Dyrektorowi ARiMR w Ł., iż nie w ogóle odniósł się do argumentów podniesionych przez niego w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 15 stycznia 2015 r., na rozprawie skarżący oświadczył, że nie wnosi o zwrot kosztów postępowania. Wskazał, że chciał brać udział w kontroli przeprowadzonej na jego działkach, jednakże osoby, które ją przeprowadzały poinformowały go, że kontrola została już przeprowadzona i zażądali jedynie dokumentacji. W ocenie skarżącego, osoby kontrolujące dokonały wówczas błędnych pomiarów, których skarżący nie miał możliwości skorygowania.

Obecny na rozprawie pełnomocnik organu administracji wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Natomiast zgodnie art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało bowiem poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem odwoławczym. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych decyzji wydawanej na skutek odwołania.

Jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego jest wyrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzację powyższej zasady w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) – dalej: k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. , SK 29/99 (publ. OTK 2000, Nr 4, poz. 110) stwierdził, że celem zasady dwuinstancyjności jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 83-85).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95).

Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze prawniczej jednoznacznie wskazuje się, iż zasada określona w art. 15 k.p.a. zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale również w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji, także organ odwoławczy (drugiej instancji). Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe, jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji - przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji, lecz ten jednak sformułował je znacznie bardziej lakonicznie, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zasada dwuinstancyjności wprowadza zatem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki.

Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Stosownie do art. 107 § 4 k.p.a., organ odwoławczy nie może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania, nawet jeśli uwzględnia w całości żądanie strony. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania może nastąpić jedynie na podstawie przepisu szczególnego. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i § 4 i art. 138 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] orzekającą o przyznaniu Z. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz wskazania przepisów regulujących kwestie związane z przyznaniem płatności bezpośrednich, które znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie odniósł się natomiast, w sposób właściwy do zarzutów strony przedstawionych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] W powyższej kwestii organ II instancji poprzestał jedynie na przywołaniu pisma z dnia 16 kwietnia 2014 r., skierowanego do skarżącego, a stanowiącego odpowiedź na zastrzeżenia strony wniesione do protokołu kontroli z dnia 12 listopada 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego treść powołanego pisma zawierała szczegółowe wyjaśnienia co do sposobu oraz wyniku pomiaru zgłoszonych działek. Z powyższych względów brak jest podstaw do podważania wyników przeprowadzonych kontroli oraz sposobu ich przeprowadzenia, a ustalenia dokonane przez organ odwoławczy są zgodne z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji.

Mając na uwadze poczynione we wstępie rozważania, należy stwierdzić, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. był obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, co oznacza, iż miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie okoliczności i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji i wyjaśnić, czym się kierował przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie "na przychyleniu się" do stanowiska organu I instancji. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest bowiem do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji obowiązany był rozpoznać sprawę w zakresie w zakresie każdego ze stwierdzonych naruszeń, a nie ograniczać się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji.

Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie zajął stanowiska, co do zarzutu skarżącego, iż kontrola w jego gospodarstwie rolnym przeprowadzana była w listopadzie 2013 r., po zbiorze deklarowanej uprawy z działki M, po terenie której w tym okresie odbywał się transport ziemniaków z innych działek i kontrolujący wykluczyli tę powierzchnię z obszaru kwalifikującego się do dopłat. Skutkowało to ustaleniem kontrolujących, że powierzchnia działki M została przez skarżącego we wniosku zawyżona, a zatem pomniejszono płatność jpo, jak również kontrolujący przyjęli, iż doszło do "przeazotowania" działki M, gdyż zmniejszenie powierzchni działki wpłynęło na obliczenia odnoszące sie do ilości zużytego azotu na powierzchnię upraw. W podobnej sytuacji, kontrolujący wykluczyli część powierzchni działki E, gdzie strona dokonała już zbioru plonów. Skarżący podniósł, iż kontrolujący winni uwzględniać przy kwalifikowaniu działek do płatności rolnych rodzaj uprawy na danym terenie, okres wegetacji roślin oraz ich zbiorów. Skarżący zarzucił również, iż kontrolujący błędnie ustalili granice pomiędzy jego działkami, przez co z raportu kontroli wynika, że w przypadku niektórych działek zawyżył powierzchnię w stosunku do zadeklarowanej we wniosku, a co do innych zaniżył. Podkreślił, że przy prawidłowym ustaleniu granic pomiędzy działkami I, J i H nie byłoby "braków" w powierzchni działki rolnej I, ani "nadwyżki" powierzchni działek J i H. Wynika to z ogólnego zsumowania powierzchni działek rolnych i, J i H, które sąsiadują ze sobą. Brak jest również stanowiska organu odwoławczego, co do powyższego zarzutu. Argumenty przedstawiane natomiast przez stronę na poparcie stanowiska, co do błędnego ustalenia przez kontrolujących granic działek zadeklarowanych we wniosku, wydają się być zasadne i logiczne. Trudno jest bowiem wyobrazić sobie, aby strona, pomimo, że działka spełnia warunki do uzyskania dopłat, deklarowała we wniosku powierzchnię mniejszą niż jest faktycznie uprawiana. Skarżący zwrócił również uwagę, iż urządzenia wykorzystywane przez kontrolujących do pomiarów jego działek posiadały pewną tolerancję błędu, co winno zostać uwzględnione na jego korzyść, skoro różnica w obliczeniach pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną w toku kontroli była nieznaczna (np. w przypadku działki B i D). Skarżący podniósł również, że mimo, iż kontrola powierzchni działek odbywała sie w tym samym dniu, to kontrolujący przyjęli inną wielkość strefy buforowej dla działki E (75 cm.) oraz dla działki D (50 cm.). Powyższe kwestie także nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione i brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się przez organ do tych zarzutów.

Brak uzasadnienia stanowiska w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, jak również brak wypowiedzi w zakresie zarzutów odwołania nie pozwala na ocenę, czy organ II instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i przepisami art. 15 oraz 136-138 k.p.a. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi, mając na uwadze, że uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a., nakładający na organ obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy Sąd orzekł, jak w sentencji.

d.j.