Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 453/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 172 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 63 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1187
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity
article: art. 2, 64, 77, 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 138 pkt 2, art. 6, 7, 8, 80, 81a par. 1, art. 16, art. 127a, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2021 r., nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] czerwca 1960 r., nr [...], i nie stwierdzającą jego nieważności, ponieważ wywołało ono nieodwracalne skutki prawne i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Zarządzeniem z [...] czerwca 1950 r., nr MP [...], Minister Przemysłu Rolnego i Spożywczego ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "[...]" w [...].

Następnie orzeczeniem z [...] czerwca 1960 r., nr [...], Minister Przemysłu Spożywczego i Skupu stwierdził przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa "[...]" w [...] ul. [...]. Jako podstawę prawną powyższego orzeczenia powołano art. 2 i art. 9 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Wnioskiem z [...] marca 2020 r. M. D. wystąpił o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r., a także orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] czerwca 1960 r.

Decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] czerwca 1950 r. zmienionego zarządzeniem Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] kwietnia 1952 r.

Decyzją z [...] września 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził wydanie orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] czerwca 1960 r. z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jego nieważności, ponieważ wywołało ono nieodwracalne skutki prawne.

Pismem z [...] września 2021 r. Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2021 r.

Decyzją z [...] grudnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2021 r. i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że z dniem [...] września 2021 r. weszła w życie ustawa z [...] sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru orzeczenia z [...] czerwca 1960 r. Organ podkreślił, że określenie daty doręczenia (ogłoszenia) napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście. Pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala jednak, w ocenie organu odwoławczego, na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że decyzja ta została wykonana. Z tych przyczyn organ uznał, że doręczenie nastąpiło najpóźniej w lipcu 1960 r.

Ustalając datę wszczęcia postępowania Minister podniósł, że wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do Ministra Rozwoju w dniu [...] marca 2020 r. (data prezentaty), a następnie Minister Rozwoju przekazał wniosek według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zatem dniem wszczęcia postępowania jest dzień [...] marca 2020 r. Minister wskazał, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1960 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia, to postępowanie administracyjne z dniem [...] września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami obu instancji). Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze (prowadzone z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Powyższe, zdaniem Ministra, uzasadnia uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r. i umorzenie w całości postępowania przed organem pierwszej instancji.

Minister nie podzielił przy tym zarzutu M. D., że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzja nadzorcza stała się ostateczna z chwilą wejścia w życie nowelizacji k.p.a. Organ przywołał treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. oraz art. 16 § 1 k.p.a. i wskazał, że w niniejszej sprawie w dniu wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. (tj. dniu 16 września br.) kontrolowana decyzja z [...] września 2021 r. nie była ostateczna. Stronom postępowania nie upłynął bowiem termin na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Co więcej, taki wniosek z zachowaniem ustawowego terminu został złożony. Zdaniem Ministra, przyjęcie stanowiska M. D. godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwiając stronom o spornych interesach ponowne rozpoznanie sprawy, a także spowodowałoby niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie jednej ze stron sporu. Nie wiadomo również dlaczego tylko wybrana kategoria decyzji, to jest tych, w których organ stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji, stawałaby się ostateczna w dniu wejścia w życie nowelizacji k.p.a. Brak jest stosownych przepisów prawa, z których można byłoby wywieść taki skutek prawny. Ponadto, nawet gdyby zaakceptować powyższe stanowisko, to nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Decyzją z [...] września 2021 r. organ nie stwierdził bowiem nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1960 r., a jedynie stwierdził, że wydane zostało ono z naruszeniem prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył M. D. zarzucając jej:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta [...], podczas gdy podmiot ten nie legitymował się interesem prawnym do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a organ winien był stwierdzić niedopuszczalność tego wniosku,

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, podczas gdy skarżący na mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2021 r. wydanej w pierwszej instancji nabył prawa, których pozbawienie go w wyniku zastosowania przepisu przejściowego art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zamyka skarżącemu prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej,

3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. poprzez rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] września 2021 r. od decyzji z 14 września 2021 r. i wydanie decyzji umarzającej postępowanie pierwszej instancji, podczas gdy w przypadku, w którym organ nadzorczy stwierdził niezgodność z prawem decyzji przed wejściem w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r., ale decyzja nadzorcza nie zyskała przymiotu ostateczności przed tą datą z uwagi na bieg terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, należy uznać, że decyzja nadzorcza stała się ostateczna z chwilą wejścia w życie nowelizacji,

4) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] czerwca 1960 r., podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika aby orzeczenie z [...] czerwca 1960 r. zostało doręczone, co w konsekwencji miało wpływ na zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji,

5) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie gdy doszło do upływu terminu 30 lat od dnia faktycznego wykonania orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z [...] czerwca 1960 r. podczas gdy art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jako przesłankę jego zastosowania wskazuje wyłącznie doręczenie lub ogłoszenie decyzji.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania odwoławczego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 15 lipca 2022 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty i wnioski oraz przedstawił dodatkową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), zwanej dalej "ustawą z 11 sierpnia 2021 r.".

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na mocy art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego.

Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę Ministra, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające organ do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.

Jak wynika z akt administracyjnych wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 7 czerwca 1960 r. wpłynął do organu w dniu 24 marca 2020 r. Daty doręczenia wskazanego orzeczenia nie udało się ustalić, gdyż nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. orzeczenia. Zdaniem Sądu, przy ocenie tego zagadnienia nie można jednak abstrahować od faktu znacznego upływu czasu, to jest upływu ponad 60 lat od dnia wydania kwestionowanego orzeczenia i wynikającej stąd całkowitej racjonalności zakładania, że sporne dowody doręczenia tego orzeczenia uległy w międzyczasie zaginięciu lub rozproszeniu. Powyższe powoduje potrzebę, a nawet konieczność przyjęcia, że brak dokumentu w aktach sprawy nie zawsze musi prowadzić do wniosku, że nie został on w ogóle sporządzony. Na automatyzm kwestionowania istnienia dokumentów nie pozwala w takich sytuacjach przede wszystkim zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a. W wyroku z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2737/14, Lex nr 1794885, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu jest wyrazem kompromisu między zasadą legalności, a zasadą trwałości decyzji. Nie jest zatem tak, że przepisy k.p.a. ustalają sztywną hierarchię zasad tego postępowania i zwalniają z konieczności ważenia zarówno interesu indywidualnego i społecznego, jak też zasad ogólnych, w tym zasady trwałości decyzji ostatecznej. W powołanym rozstrzygnięciu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przekonanie, że powyższe argumenty powinny być brane pod uwagę przy kontrolowaniu w trybie nadzwyczajnym legalności decyzji pochodzącej sprzed wielu lat. Wobec powyższego za uprawnione w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał zbadanie przez organ nadzoru, czy wobec niezachowania w aktach sprawy dowodów doręczenia kwestionowanego orzeczenia całokształt zebranej dokumentacji w dostateczny sposób uprawdopodabnia zakładanie, że do spornego doręczenia doszło. Przekonująco w tym kontekście organ nadzoru powołał bezsporny fakt, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenie z [...] czerwca 1960 r. zostało wykonane, a na jego podstawie Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel spornej nieruchomości.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił podniesionego w skardze i piśmie procesowym z 15 lipca 2022 r. zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a., a także art. 2 ust. 2 w związku z art. 6 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu błędnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. poprzez rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pomimo tego, że decyzja nadzorcza stała się ostateczna z chwilą wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Jak bowiem trafnie dostrzegł organ odwoławczy, w obowiązującym porządku prawnym brak jest stosownych regulacji, z których można byłoby wywodzić oczekiwany przez skarżącego skutek w postaci uzyskania przez wybraną kategorię decyzji (nadzorczych) przymiotu ostateczności z dniem wejścia w życie nowelizacji k.p.a. z 11 sierpnia 2021 r. (tj. z dniem 16 września 2021 r.) Art. 16 k.p.a. jasno stanowi, że decyzja wydana w pierwszej instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo gdy wszystkie strony zrzekły się prawa do odwołania (art. 127a k.p.a.). Ponadto, jak zasadnie dostrzegł organ, zaakceptowanie stanowiska skarżącego godziłoby w wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uniemożliwiałoby bowiem stronom ponowne rozpatrzenie sprawy.

Niezasadny okazał się również zarzut błędnego rozpoznania przez Ministra wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Poznania, gdyż podmiot ten nie legitymował się przymiotem strony. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że Skarb Państwa legitymuje się tytułem własności do przedmiotowego mienia na podstawie orzeczenia o nacjonalizacji mienia. Wspomniana nacjonalizacja mienia miała miejsce pomiędzy Skarbem Państwa a prywatnym przedsiębiorstwem. W konsekwencji Skarbowi Państwa, jako podmiotowi obciążonemu ewentualną wadliwością nacjonalizacji, przysługuje uprawnienie do podnoszenia ewentualnych zarzutów przemawiających za zasadnością nacjonalizacji, a co za tym idzie przysługuje mu przymiot strony przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przy tym, wbrew twierdzeniu skarżącego, jest to odmienna sytuacja od tej, która legła u podstaw wydania powołanego w skardze wyroku WSA w Warszawie z 28 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1588/13. W tej ostatniej sprawie chodziło bowiem o istnienie interesu prawnego po stronie aktualnych właścicieli gruntów przejętych przez Państwo w połowie XX-go wieku mocą dekretu PKWN o reformie rolnej. W powołanym wyroku przyjęto, że prawa aktualnego właściciela nieruchomości nabytej od gminy, Skarbu Państwa lub od innego podmiotu, a uprzednio wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, nie są zagrożone. Podmioty te nie są bowiem powiązane stosunkiem prawnym ze stronami nacjonalizacji (wywłaszczenia czy komunalizacji), a ich sytuacja prawna nie pozostaje w jakimkolwiek związku materialnoprawnym ze stronami tego "przewłaszczenia" (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24 maja 2019 r., I CSK 238/18, Lex nr 2675033). Wobec powyższego za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 134 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołały również podważyć zarzuty skargi nakierowane na wykazanie niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Jak bowiem wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) dokonana tą ustawą nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym sąd trybunalski stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie tej prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Z powyższego wynika, że już w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Trybunał Konstytucyjny stanowczo podkreślił potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego. Wprowadzony do obrotu prawnego nowelizacją z 16 sierpnia 2021 r. art. 2 ust. 2 jest odpowiedzią na powyższe orzeczenie trybunalskie. Podnieść trzeba, że istota tej normy opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. Przypomnieć zatem trzeba, co pomija zawarta w skardze argumentacja, że w porządku prawnym nie kwestionuje się konieczności ograniczenia czasowego w dochodzeniu przez obywateli ich praw (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, Lex nr 3354545). Od wielu lat w porządku prawnym obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak zasiedzenie, przemilczenie lub przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia w odniesieniu do orzekania o kwalifikowanych wadach nieważności decyzji gwarantował obywatelowi odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu. Jest to przy tym termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).

W realiach rozpoznawanej sprawy następca prawny dawnego właściciela przejętego przedsiębiorstwa złożył wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego w dniu [...] lipca 2020 r., a więc po upływie 60 lat od dnia wydania kwestionowanego orzeczenia z 7 czerwca 1960 r. W tym okresie zarówno skarżący, jak i jego poprzednik prawny, nie skorzystali z przysługujących im praw. W tych okolicznościach nie sposób, zdaniem Sądu, przyjąć aby wprowadzenie w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. (będącej odpowiedzią na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2015 r.) terminu trzydziestu lat na zakończenie postępowania nieważnościowego naruszyło prawa skarżącego, z których nie mógł on wcześniej skorzystać.

Przy tym zauważyć trzeba, że wprowadzona w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. regulacja nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. (por. powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, Lex nr 3354545). Podobną regulację zawiera art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.), który obowiązuje od 1 stycznia 1992 r. Stosownie do art. 63 ust. 2 powołanej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3). Co istotne, zagadnieniem zgodności art. 63 powołanej ustawy z art. 2, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny który nie dopatrzył się niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98, OTK 2000/1/5 oraz 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał podniósł, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, że zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest bowiem konstytucyjną zasadą nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad dziesięciu lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału, okres ten był wystarczająco długi aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a k.p.a.). Tym samym niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP.

Podsumowując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzając w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.