Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1893/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del.WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 731/20 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 731/20, oddalił skargę C. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość stanowiąca działki nr [...] o pow. 0,7831 ha i nr [...] o pow. 0,0215, położona w S., będąca własnością S. i K. S., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] lipca 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi S. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano art.8 ust.1 i 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi oraz §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa ( Dz.U. nr 3, poz. 16). Przejęte grunty zostały następnie w całości sprzedane pod budownictwo jednorodzinne oraz na poszerzenie istniejących dróg i wydzielenie pasa drogi stanowiącej dojazd do nowopowstałych działek budowalnych.

Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w C. z 13 października 2017 r., sygn. akt I Ns 272/17, jedynym żyjącym w chwili obecnej następcą prawnym S. i K. S. jest ich syn – C. S.

C. S. wnioskiem z 21 listopada 2017 r., wystąpił do Starosty C. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość o pow. 0,8046 ha, przejętą na rzecz Skarbu Państwa, stanowiącą działki nr: [...] o pow. 0,7831 ha i [...] o pow. 0,0215 ha, której właścicielami byli jego rodzice.

Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] Starosta C. po raz pierwszy odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Starosta przyjął, że pomimo braku samej decyzji w sprawie odszkodowania, nie można uznać, że odszkodowanie nie zostało ustalone, dlatego stwierdził, że obecne żądanie wnioskodawcy jest niezasadne. Brak jest bowiem, zdaniem organu, wystarczających dowodów świadczących o tym, że takowe odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone.

Od tej decyzji odwołanie złożył C. S., reprezentowany przez radcę prawnego.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty C. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie został w pełni wyjaśniony przez organ I instancji, a więc przedwczesne stało się wydanie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy zalecił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonanie dodatkowych czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, m.in.: przesłuchanie w charakterze strony C. S.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta C. decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] ponownie odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji ustalił, że C. S. nie ma wiedzy, czy jego rodzice otrzymali odszkodowanie. Żądanie swoje wywodzi bowiem z faktu, że nie odnalazł decyzji Naczelnika Gminy S., którą ustalono odszkodowanie na rzecz jego rodziców.

Organ I instancji podał, że pomimo poszukiwań, również nie odnalazł przedmiotowej decyzji. W takiej sytuacji organ wziął pod uwagę dowody pośrednie w postaci: odszukanych czterech decyzji z ustalenia odszkodowania właścicielom gruntów przejętych pod teren budowlany we wsi S. oraz zeznań świadków: X.Y. (pełniącego funkcję Naczelnika Gminy S. w latach 1977-1982), A.B. (pracownika Urzędu Gminy w S. w latach 1969-2014), która prowadziła postępowania w sprawie ustalania odszkodowań za wywłaszczone grunty, w tym sprawę Nr [...], Z.Ż. (uczestniczki postępowania wywłaszczeniowego we wsi S.).

Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że nie jest prawdą jakoby S. S. i K. S. nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Organ przyjął bowiem założenie, że niemożliwe wydaje się, żeby Naczelnik Gminy S. prowadząc postępowania dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowań za grunty przejęte pod teren budowlany w S., tylko wobec części właścicieli wydał decyzje o odszkodowaniu, a pozostałych pominął. Gdyby tak było, to zdaniem organu, rodzice C. S. na pewno sami występowali by o ustalenie i wypłatę przysługującego im odszkodowania, tym bardziej że ich sąsiadom odszkodowanie ustalono i wypłacono.

Od powyżej decyzji C. S. złożył odwołanie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że pomimo podejmowanych starań przez organy I instancji, Urząd Gminy w S. nie nadesłał akt postępowań dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Gminy S. z dnia [...] lipca 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi S., w tym dotyczących wywłaszczonej nieruchomości S. S. oraz K. S.. Brak jest również samej decyzji wydanej w tej sprawie. Z kolei Archiwum Państwowe w Warszawie Oddział w M. w piśmie 23 kwietnia 2019 r. wyjaśniło, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących powyższych kwestii, jak też stwierdziło, że nie wyraziło zgody na wniosek Urzędu Gminy S. o wybrakowanie dokumentów, w którym m.in. pod poz. [...] ujęta została dokumentacja z lat 1976-1983 oznaczona symbolem z wykazu akt [...]. Wojewoda wskazał przy tym, że zgodnie z obowiązującym wówczas jednolitym rzeczowym wykazem akt hasło klasy [...] oznaczone symbolem [...] posiadało kategorię archiwalną akt w jednostce macierzystej [...] w innych jednostkach [...]. Podobnie zatem, jak dokumenty bankowe, były one przechowywane przez okres 5 lat.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda przyznał rację organowi I instancji, że

w takiej sytuacji należało uznać prymat dowodu w postaci zeznań świadków a z nich wynika, że S. i K. małż. S. zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Pomimo więc, iż nie odnaleziono akt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt to, w ocenie Wojewody, wcale nie świadczy to o tym, że postępowanie takie nie było prowadzone i odszkodowanie nie zostało ustalone.

. Wojewoda Mazowiecki zwrócił także uwagę na fakt, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywanie działek budowlanych na obszarach wsi – "na cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składa się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy". Zdaniem organu, skoro zatem grunty przejęte od S. i K. S. zostały w całości zagospodarowane (pod budownictwo i drogi dojazdowe) i sprzedane jako nowopowstałe działki budowlane, to odszkodowanie poprzedniemu właścicielowi musiało być ustalone i wypłacone, ponieważ stanowiło ono element składowy ceny nabycia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2020 r. wywiódł C. S., podnosząc, że organy nie dysponują żadnymi dowodami potwierdzającymi fakt wydania decyzji o odszkodowaniu. Skarżący nie zgodził się z domniemaniem, iż taka decyzja jednak została wydana. W ocenie skarżącego ocena materiału dowodowego dokonana przez organy jest całkowicie dowolna, co skutkowało tym, że wnioskodawca został pozbawiony prawa do odszkodowania.

Skarżący wskazał, że w sytuacji gdyby decyzja została wydana, a uprawnieni nie odebraliby odszkodowania, to informacja o tym znalazłaby się w Sądzie, w rejestrze dotyczącym złożonych do depozytu sądowego środków pieniężnych. Organ nie dysponował jednak żadnym potwierdzeniem uzyskanym z Sądu Rejonowego w C., iż nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące dawnych właścicieli o złożenie świadczenia do depozytu sądowego. Tym samym, w ocenie skarżącego, mogły zaistnieć jedynie dwie sytuacje albo została wydana decyzja i odebrane zostało odszkodowanie albo takiej decyzji nie było.

Nadto, zdaniem skarżącego, organ I i II instancji błędnie nie uwzględnił zeznań wnioskodawcy, który wprost stwierdził, iż jego rodzice żadnego odszkodowania nie otrzymali. Podkreślił, że jego zeznania są najbardziej wiarygodne w tej sprawie – w przeciwieństwie do zeznań świadków, które skarżący w całości zanegował.

Ponadto, skarżący zarzucił organowi, że ten nie przeanalizował kwestii dotyczącej np. protokołów zniszczenia akt. W jego ocenie, gdyby bowiem wydana została decyzja, a następnie zostałaby zniszczona, z protokołu zniszczenia musiałoby wynikać, iż zniszczenie dotyczyło właśnie danej decyzji. Jeśli w protokole zniszczeń nie wskazano na decyzję o przyznaniu odszkodowania poprzednikom prawnym wnioskodawcy świadczyć to będzie, iż jednak takiej decyzji nie było. Zdaniem skarżącego konieczne także jest całościowe zapoznanie się z całymi aktami archiwalnymi nr [...] znajdującymi się w Archiwum Państwowym w M.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w szczególności przepis art. 129 ust. 5 pkt 3, zgodnie z treścią którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z kolei stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie za wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc osobie która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. Także obowiązujący w dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości – przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi (Dz.U. z 1969, Nr 27, poz. 216) przewidywał obowiązek wypłaty odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość S. S. oraz K. S. nigdy nie istniała. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody pośrednie, które wskazują, że taka decyzja została wydana. Wynika to – zdaniem Sądu – przede wszystkim z treści zeznań A.B. (k.[...]), która przesłuchana przez organ w charakterze świadka zeznała, że w Urzędzie Gminy w S. pracowała 45 lat – od 1969 r. do 2014 r., na stanowisku inspektora do spraw gospodarki ziemią. W tym czasie wydawała decyzje ustalające odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa, w tym wobec osób, których grunty zostały przejęte pod budownictwo jednorodzinne w wsi S. Świadek zaprzeczyła, aby miała miejsce sytuacja, że komukolwiek decyzja odszkodowawcza nie została wydana.

Świadek zeznała ponadto, że znała osobiście S. i K. S. oraz, że także w ich przypadku ustaliła odszkodowanie (w kwocie, której świadek nie pamięta) za grunt przejęty pod teren budowlany w S. Z treści zeznań świadka wynika, że ani ze strony Państwa S., ani kogokolwiek z ich rodziny nigdy nie byłe kierowane jakiekolwiek roszczenia z tym związane, czy to dotyczące kwestii ustalenia, czy wypłaty odszkodowania za grunty przejęte w 1977 r. Świadek dodała na koniec, że akta spraw na bieżąco przekazywała do archiwum Urzędu Gminy w S.

Według Sądu, powyższe zeznania stanowią bardzo istotny dowód w sprawie, ponieważ zostały złożone przez osobę, która znała osobiście S. S. i K. S. oraz brała bezpośredni udział w wydaniu na ich rzecz decyzji odszkodowawczej. W sytuacji braku samej decyzji trudno zatem o lepszy dowód na to, że decyzja taka została faktycznie wydana. Zdaniem Sądu należy zatem zgodzić się z oceną tego dowodu jaką dokonały organy w tej sprawie i uznać, że zeznania świadka są spójne, logiczne i wiarygodne. Sąd zaznaczył, że zeznania tego świadka znajdują potwierdzenie również w treści zeznań innego świadka przesłuchanego w niniejszej sprawie, a mianowicie X.Y., który w okresie od 13 kwietnia 1977 r. do końca lutego 1982 r. pełnił funkcję Naczelnika Gminy S. (k.[...]). Zeznał on bowiem, że w okresie jego urzędowania były przejmowane na cele publiczne grunty pod tereny budowlane we wsi S. Dodał następnie, że nie było spraw konfliktowych z zakresu odszkodowań za grunty przejęte we wsi S. i gdyby był przypadek nieustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod tereny budowlane, to by je na pewno pamiętał. Świadek wyjaśnił, że z uwagi na częste kontrole nie było praktycznej możliwości żeby pominięto kogokolwiek w procesie ustalania odszkodowań.

W ocenie Sądu I instancji rację mają zatem organy, że powyższe zeznania należy obdarzyć walorem wiarygodności z uwagi na to, że pochodzą od osoby, która w chwili wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości piastowała funkcję organu odszkodowawczego, i która miała najlepszą wiedzę w tym obszarze. Sąd zaznaczył, że w przypadku wsi S. było w sumie wydanych 15 decyzji odszkodowawczych (w archiwach zachowały się 4 z nich). Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że świadek nie mógł pamiętać okoliczności z tym związanych z powodu bardzo dużej liczby decyzji wydawanych w okresie pełnienia przez świadka funkcji Naczelnika Gminy S. Zdaniem Sądu, w przypadku wsi S. wywłaszczenie nieruchomości pod budowę mieszkaniową było na tyle znaczącym i niepowtarzalnym wydarzeniem, że nie sposób, aby zostało niezauważone i niezapamiętane wśród innych spraw urzędowych, którymi zajmował się w tamtym okresie Naczelnik Gminy S.

Sąd I instancji uznał zatem, że powyższe dowody, choć pośrednio, to jednak świadczą o tym, że brak jest podstaw do uznania za prawidłową tezę podnoszoną przez skarżącego, że decyzja odszkodowawcza za sporną nieruchomość nigdy nie została wydana. Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych dowodów, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że dokument taki istniał. Sąd podkreślił przy tym, że jeżeli postępowanie o odszkodowanie prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od momentu wywłaszczenia nieruchomości, to nie można przyjąć założenia, jak stara się to czynić skarżący, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. W ocenie Sądu, organy obu instancji sprostały powyższemu obowiązkowi. Na powyższą ocenę dowodów nie może wpłynąć treść zeznań złożonych przez skarżącego C. S., ponieważ jak sam przyznał nigdy z rodzicami na temat odszkodowania nie rozmawiał, choć wiedział o wywłaszczeniu ich nieruchomości. Skarżący zainicjował niniejsze postępowanie dopiero po rozmowie z przedstawicielem kancelarii odszkodowawczej, który zaproponował mu pomoc prawną przy uzyskaniu wyższego odszkodowania za grunty przejęte we wsi S. na podstawie Zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] lipca 1977 r. Jak bowiem wyjaśnił skarżący, przedstawiciel kancelarii wyjaśnił mu, że najprawdopodobniej osobom wyszczególnionym w powyższym zarządzeniu zaniżono kwoty odszkodowań.

Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, organy słusznie przyjęły za niewiarygodną wersję wydarzeń przedstawioną przez skarżącego, a mianowicie, że jego rodzicom w ogóle nie zostało ustalone odszkodowanie. Przede wszystkim skarżący nie miał na ten temat żadnej wiedzy. Natomiast fakt zainicjowania niniejszego postępowania przez skarżącego wiązać należy raczej z wydarzeniem, które nie ma bezpośredniego źródła w obiektywnej okoliczności związanej z pominięciem rodziców skarżącego przy ustalaniu odszkodowania przez organ Gminy S., lecz bierze swój początek w rozmowie skarżącego z przedstawicielem Kancelarii "[...]" w G., czyli osobą, która również nie miała wiedzy na temat ustalenia spornego odszkodowania. Co równie istotne przedstawiciel kancelarii odszkodowawczej nie podnosił w rozmowie ze skarżącym, że zdarzały się sytuacje nie ustalenia odszkodowań w ogóle, a jedynie przypadki ich zaniżania. Wszystko to, zdaniem Sądu, tworzy obraz dość przypadkowych zdarzeń, które skarżący próbuje obecnie nieskutecznie połączyć w logiczną całość, co miałoby służyć uzasadnieniu jego żądania w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego rzekomo nie otrzymali jego rodzice.

Nie sposób zgodzić się przy tym z tezą, że w sytuacji nie ustalenia odszkodowania wywłaszczeni właściciele nie podejmowaliby jakichkolwiek prób jego uzyskania, co z pewnością miałoby swój ślad zarówno w dokumentach, jak i ludzkiej pamięci, szczególnie w tak małej społeczności lokalnej jak wieś S. Jako całkowicie sprzeczną z doświadczeniem życiowym należy bowiem uznać sytuacje, w której osoby uprawione do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości, w szczególności żyjące w małej społeczności wiejskiej, bez jakiegokolwiek głosu sprzeciwu zaakceptowałyby taki stan rzeczy, w którym zostałyby pozbawione należnego im odszkodowania. Potwierdzają to zresztą zeznania świadków zebrane w ramach postępowania.

Sąd przywołał treść zeznań Z.Ż. (k.[...]), która była uczestniczką postępowania wywłaszczeniowego we wsi S., i która potwierdziła, że nie słyszała aby kogokolwiek pomięto przy ustalaniu odszkodowania. Jako informację usłyszaną od innych osób, Z.Ż. podała nawet sumę odszkodowania przyznaną na rzecz S. S. oraz K. S. w kwocie 20 000 złotych, którą Państwo S., w ocenie świadka, uważali za zbyt niską.

Zdaniem Sądu, również odnalezienie przez organ 4 decyzji odszkodowawczych świadczy o tym, że odszkodowania za wywłaszczenie gruntów w Gminie S. były ustalane.

W tej sytuacji jako niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący nieustalenia przez organy kwestii złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego. W ocenie Sądu, powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego skierowanych do organów, które zdaniem skarżącego, nie dokonały oceny akt archiwalnych nr [...] znajdujących się w Archiwum Państwowym w M., Sąd uznał ten zarzut za niezasadny. Sąd wskazał bowiem, że jak wynika z pisma Archiwum Państwowego z 23 kwietnia 2019 r., w aktach Urzędu Gminy S. z lat 1977-1990 nie odnaleziono dokumentów z lat 1977-1979 oznaczonych nr [...], w tym decyzji lub zestawień bądź wykazów odnośnie naliczenia odszkodowania za przejęte nieruchomości S. i K. S. Ponadto wskazano w tym piśmie, że nie wydano zgody na zniszczenie dokumentów oznaczonych symbolem [...] pochodzących z Urzędu Gminy S. Powyższe świadczy, zdaniem Sądu, że wniosek skarżącego o ponowną analizę akt archiwalnych oznaczonych symbolem [...] jest bezcelowy skoro nie ma w nich żadnych dokumentów istotnych dla niniejszej sprawy. Podobnie niezasadny jest zarzut braku analizy protokołów zniszczenia akt. W zakresie akt Urzędu Gminy S. objętych symbolem [...] nie dokonano bowiem takiego zniszczenia.

Sąd stwierdził zatem, że brak samej decyzji, jak i akt sprawy odszkodowawczej, nie uniemożliwia ustalenia, że Naczelnik Gminy S. przyznał odszkodowanie za grunty S. i K. S. Zaspokojenie z kolei w/w osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Nie sposób zatem uznać, jak chciałby skarżący, że z powodu nieodnalezienia akt sprawy, jak i samej decyzji odszkodowawczej – organy rozstrzygające niniejszą sprawę powinny uwzględnić żądanie skarżącego.

Sąd nie stwierdził także naruszenia w niniejszej sprawie przez organy administracji przepisów prawa procesowego. Organy przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję oraz zrzeczono się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a, oraz 141 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, 8 § 1,11, 75 § 1,77 § 1, 78 § 1, 80, 84 § 1, 86, 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie do zarzutów skarżącego zawartych w skardze, oraz błędne przyjęcie, w stanie faktycznym sprawy, iż została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania, pomimo braku dowodów, iż jednak została ona wydana.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art 7, 8 § 1,11, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 84 § 1, 86, 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Mazowieckiego nie zawiera żadnych braków i nie zachodzi konieczność jego uzupełnienia i prowadzi do wniosku, iż w sprawie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania,

- art 151 p.p.s.a w związku z art 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n i 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i pozbawienie skarżącego prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7,8 § 1,11, 75 § 1,77 § 1, 78 § 1, 80 , 84 § 1, 86, 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Mazowieckiego nie zawiera żadnych braków i nie zachodzi konieczność jego uzupełnienia i prowadzi do wniosku, iż w sprawie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania,

- art 151 p.p.s.a w związku z art 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i 128 ust 1 u.g.n. w związku z

art 21 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie skarżącego prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty tożsame, jak w skardze do WSA, zakwestionowano wiarygodność zeznań świadków w niniejszej sprawie. Podniesiono, że skarżący w dacie wywłaszczenia był już dorosłym mężczyzną i z pewnością by wiedział, gdyby jego rodzicom przyznano odszkodowanie. Wskazano, że Sąd nie wyjaśnił, dlaczego za niewiarygodne uznał zeznania skarżącego. Zdaniem skarżącego organ nie miał podstaw do przyjęcia domniemania, iż decyzja w niniejszej sprawie została wydana.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże w ramach podstawy z art.174 pkt 1 p.p.s.a. błędnie wskazano zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zawiera również inne błędy, o czym będzie mowa poniżej.

Rozpoczynając rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów procesowych i uznać, że w niniejszej sprawie nie były one uzasadnione. Przepisy art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. I OSK 398/21). W orzecznictwie NSA podkreślano już niejednokrotnie, że przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2956/17). To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a.

Nie można też było twierdzić, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 11 , 75 § 1, 77 § 1, 78§ 1, 80, 84 § 1, 86, 107 § 1 i 3 K.p.a. Art.141 §1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten nie ma żadnego związku z przywołanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i podnoszonymi przez pełnomocnika skarżącego twierdzeniami, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze. Tak sformułowany zarzut naruszenia art.141 § 1 p.p.s.a. w związku z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł odnieść żadnego skutku.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez pozbawienie go prawa do odszkodowania, przez przyjęcie domniemania prawnego zarówno przez organy, jak i przez Sąd, że w stosunku do jego rodziców została wydana decyzja odszkodowawcza za przejęcie na własność Państwa nieruchomości stanowiącej ich własność. Uważa, że nie przedstawiono na tę okoliczność wystarczających dowodów. Należy w tym miejscu podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może więc nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący uważa, że Sąd oraz organy dokonały błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też dowiedzenia ich wadliwości. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego oraz ich ocenę, można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, co w niniejszej sprawie również uczyniono i w takim też zakresie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że o ile co do zasady ciężarem dowodzenia w postępowaniu administracyjnym obarczony jest organ, o tyle - co podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie - będący elementem zasady prawdy obiektywnej, spoczywający na organach ciężar dowodzenia nie ma charakteru nieograniczonego. Organy mają bowiem z jednej strony podejmować wszelkie działania w celu ustalenia pełni okoliczności faktycznych sprawy, ale z drugiej strony ustawodawca zastrzega, że mają być to jednocześnie działania niezbędne dla realizacji wspomnianego celu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach niejednokrotnie podkreślał, że nałożenie na organy ciężaru dowodzenia nie może oznaczać obciążenia tych organów nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla sprawy (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 391/05). Nie oznacza również, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy należyta ocena zebranego materiału dowodowego prowadziłaby do nieodmiennej konstatacji, że z innych dowodów, poza ujawnionymi, nie należy oczekiwać zmiany ustalonego stanu faktycznego. W skrajnej postaci bowiem prowadziłoby to do faktycznej niemożności ukończenia jakiegokolwiek postępowania z obawy przed pominięciem jakiegoś dowodu, niezależnie od jego wartości dowodowej oraz w związku z wzajemnymi oczekiwaniami stron, co do konieczności przeprowadzenia dowodu przez przeciwnika procesowego.

Także skorzystanie przez stronę postępowania z prawa inicjatywy dowodowej i zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności uwzględnienia tych wniosków i przeprowadzenia żądanych dowodów. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że organy nie mają obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające są inne dowody zebrane w toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1313/08).

Wobec tego należy stwierdzić, że organy administracyjne mają wprawdzie obowiązek gromadzenia i uzupełniania materiału dowodowego, ale jedynie do momentu uzyskania pewności w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. stwierdzenia, że stan ten podpada pod hipotezę określonej normy prawnej o charakterze materialnoprawnym.

Podkreślić ponadto należy, że w sytuacji, w której strona zamierza dochodzić swoich praw po upływie kilkudziesięciu lat od daty zaistnienia okoliczności faktycznych uzasadniających dochodzenie tych praw, musi liczyć się z tym, że z uwagi na upływ czasu może nie być możliwe poczynienie korzystnych dla niej ustaleń. W takich sytuacjach szczególnie istotne staje się dokonywanie ustaleń faktycznych przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy stanowiły materiały geodezyjne znajdujące się w Powiatowym Zasobie Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w C. i wykazy zmian w ewidencji gruntów obrębu S. Zgromadzono też wszystkie akty notarialne nowopowstałych działek z gruntów przejętych od S. i K. S. W toku postępowania organy administracji poszukiwały akt sprawy dotyczącej wydania decyzji o przyznaniu rodzicom skarżącego odszkodowania za przejętą nieruchomość. Organ poszukiwał przedmiotowej decyzji w Urzędzie Gminy w S., Archiwum Państwowym w Warszawie Odział w M.; Archiwum Państwowym w Warszawie, Banku Spółdzielczym w R. Oddział w G., BGŻ BNP PARIBAS. S.A., Sądzie Rejonowym w C., VI Wydziale Ksiąg Wieczystych, Archiwum Zakładowym Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - Delegaturze Placówce Zamiejscowej w C., Urzędzie Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego w Warszawie. Poszukiwania te nie przyniosły jednak oczekiwanych rezultatów. Wobec tego organy wzięły pod uwagę dowody w postaci czterech decyzji ustalających odszkodowanie dla części właścicieli gruntów oraz zeznań świadków: X.Y., który w latach 1977 – 1982 pełnił funkcję Naczelnika Gminy S., A.B., która w latach 1969 – 2014 była pracownikiem Urzędu Gminy w S. i prowadziła postępowania w sprawie ustalenia odszkodowań oraz Z.Ż., będącej uczestniczką jednego z postępowań wywłaszczeniowych we wsi S.

W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego organy uznały, że brak jest podstaw do przyjęcia, by odszkodowanie nie zostało wypłacone, pomimo braku bezpośredniego dowodu potwierdzającego tę okoliczność. Stanowisko to zostało słusznie podzielone oraz szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione przez Sąd I instancji.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że skarżący nie jest pierwotnym właścicielem przejętej nieruchomości, ale jego spadkobiercą. Z akt wynika, że rodzice skarżącego przekazali gospodarstwu jego bratu. Zasadne jest zatem twierdzenie, że może on nie posiadać pełnej wiedzy o sprawach pierwotnego właściciela nieruchomości, w tym również o odszkodowaniu, co negatywnie wpływa na przydatność złożonych przez niego zeznań na możliwość rozstrzygnięcia sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na to, że w kwestii wypłaty odszkodowania skarżący ma najlepszą wiedzę, jednak przeświadczenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami. Również nie przedstawiono żadnego kontrdowodu, nie podważono wiarygodności zeznań świadków i poczynionym na ich podstawie ustaleniom. Skarżący kasacyjnie wyraża jedynie swoje niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, a jego argumenty stanowią tylko i wyłącznie polemikę z poczynionymi ustaleniami, a to nie mogło przynieść oczekiwanych dla niego rezultatów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, organy administracji rozpoznające sprawę, a za nimi Sąd I instancji, uwzględniły wszystkie okoliczności sprawy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa ocena zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów z punktu widzenia ich racjonalności i zgodności z zasadami doświadczenia życiowego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.