Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 875/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi G K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G K kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez G K jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] stwierdzającej nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo – mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły w postępowaniu wszczętym z urzędu, przy czym – stanowią one kolejne rozstrzygnięcia wydane w sprawie, a to na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2646/11 uchylającego wcześniejszą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności badanej w tym postępowaniu decyzji Starosty [...] . Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1892/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawiając przebieg postępowania wskazał, iż przyczyną wydania wcześniejszych rozstrzygnięć w tej sprawie stwierdzających z urzędu nieważność weryfikowanego orzeczenia było uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), z uwagi na nie uzupełnienie przez inwestora braków żądanych przez organ stopnia podstawowego postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, w powyższych rozstrzygnięciach (z dnia [...] września 2011 r., w przypadku GINB) wskazano, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na jej niezgodność z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji w zakresie klasyfikacji i liczby kondygnacji projektowanego budynku. W powołanych wyżej wyrokach wskazano (jak zauważył GINB), że z uwagi na okoliczność, iż inwestor dysponował dokumentacją umożliwiającą udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, brak było podstaw do stwierdzenia aby weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę była wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto, w powyższych rozstrzygnięciach sądowoadministracyjnych wskazano, iż zaplanowanie ostatniej kondygnacji w sposób odmienny aniżeli wskazano to w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych nie możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Nie stanowi nadto o jednoznaczności i oczywistości naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie.

Organ wskazał następnie na treść art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Podał także, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem. Innymi słowy, przedmiotem badania prowadzonego w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie jest merytoryczna prawidłowość danej inwestycji oraz procesu jej wykonania, lecz wyłącznie prawidłowość rozstrzygnięcia, którym udzielono pozwolenia na jej realizację. Kontroli podlega tylko działanie organu stopnia podstawowego poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poprawność samej decyzji, w świetle materiału dowodowego oraz informacji, którymi dysponował organ ją wydający. Organ wskazał również, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Jedną z wad uzasadniających stwierdzenie nieważności określonego rozstrzygnięcia jest - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wyjaśnił, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Zaznaczył, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Następnie organ podał, iż mając na uwadze powyższe ustalenia zawarte w wyrokach NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1892/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2646/11, wbrew twierdzeniom podnoszonym w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], kontrolowane w niniejszym postępowaniu pozwolenie na budowę nie zostało wydane z rażącym naruszeniem ustaleń decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] , ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji w zakresie ilości kondygnacji i sposobu zaprojektowania ostatniej kondygnacji kwestionowanego budynku.

Wskazał jednak, iż badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Zauważył, iż powyższy przepis jest jasny w swej treści i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) wynika, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy oraz 4 m od tej granicy w przypadku budynku zwróconego w jej stronę ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Stwierdził, iż mając na uwadze wymiary działki inwestycyjnej oraz charakter zabudowy znajdującej się na sąsiednich nieruchomościach, przy ocenie zgodności projektowanego przedsięwzięcia z warunkami technicznymi nie będzie miał znaczenia ust. 3 pkt 2 powyższego przepisu zgodnie, z którym dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy ze względu na rozmiary działki. Podobnie mając na uwadze fakt, iż nieruchomości sąsiednie nr ew. [...] , [...] są niezabudowane, w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania ust. 4 powyższego przepisu przewidujący możliwość przybliżenia budynku do granicy z działką sąsiednią w przypadku gdy na tej działce istnieje zabudowa bliższa aniżeli określona w § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Jednocześnie organ zauważył, iż ze znajdującego się w projekcie budowlanym projektu zagospodarowania terenu wynika, że kwestionowany budynek zaprojektowany został bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. [...] , [...],[...] ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych oraz nr ew. [...] ścianą z otworami okiennymi (rys. nr 10 - elewacja wschodnia). Organ podniósł przy tym, iż stosownie do art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 powyższej ustawy. Odstępstwo nie może jednak powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zgodnie natomiast z ust. 2 powyższego przepisu właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Jednocześnie zauważył, że organ stopnia podstawowego pismem z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], wystąpił na podstawie ww. art. 9 Prawa budowlanego do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, w związku z planowaną realizacją kwestionowanego budynku. W odpowiedzi na ww. pismo, Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] , znak: [...] , upoważnił Starostę [...] do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Następnie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] , działając niezgodnie z udzielonym upoważnieniem wyraził zgodę na odstępstwo przy wykonaniu omawianego budynku od przepisu § 12 ust. 6 warunków technicznych (zgodnie, z którym odległości wymienione w § 12 ust. 1-5 tego przepisu nie odnoszą się do podziemnych części budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu), tj. na jego lokalizację przy granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Jednakże decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę spornego budynku i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uchylono również ww. postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] . Następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydana została weryfikowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby właściwy organ udzielił, stosownie do art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W konsekwencji organ przyjął, iż doszło do zaprojektowania kwestionowanego budynku niezgodnie z warunkami zawartymi w przepisach techniczno-budowlanych, a to uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 warunków technicznych. Organ podał przy tym, iż powyższe naruszenie jest oczywiste i niewątpliwie, a przy tym dotyczy przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ponadto, wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, z uwagi na naruszenie praw właścicieli sąsiedniej działki oraz zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego mieszkańców sąsiadujących nieruchomości. Stwierdził także, iż utrzymanie w obiegu prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 warunków technicznych akceptowałoby zakłócenie ładu przestrzennego oraz byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów prawa.

Na koniec GINB wskazał, iż nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), czy bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 §1 pkt 7 k.p.a.). Z uwagi na powyższe należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...].

W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący – G K wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu wojewódzkiego z dnia 7 maja 2014 r.;

-art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zanalizowania całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności - wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę po uzyskaniu pozytywnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

-art. 107 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy takiego rażącego naruszenia nie było;

-art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ winien ten przepis zastosować.

Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi wskazał na wyroki sądów zapadłe w tej sprawie dostrzegając, iż z treści uzasadnień tych wyroków wynika, że możliwość zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do ostatecznej decyzji ogranicza się do sytuacji, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki, oczywistość naruszenia, charakter przepisu i racje ekonomiczne lub gospodarcze. Przywołując inne wyroki sądów podniósł, iż rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wskazał także na to, iż to ta przesłanka ma charakter decydujący przy kwalifikacji naruszenia. Podniósł w konsekwencji, iż w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. Podał przy tym, iż jako inwestor działając w zaufaniu do organów złożył stosowny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, uzyskał decyzję i na jej podstawie zrealizował inwestycję. Inwestycja ta została odebrana (co miało miejsce jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania) i jest użytkowana, a błędy organu nie powinny obciążać w takim przypadku inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] . Mocą tej ostatniej, organ zatwierdził projekt budowany i udzielił G K pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego o pow. zabudowy 854,80 m², zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...]. Wojewoda [...] w ww. decyzji z dnia [...] maja 2014 r. przyjął, iż badana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ dopatrzył się bowiem szeregu naruszeń prawa, a to w kontekście art. 35 ust. 3 oraz art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w przypadku tego ostatniego – w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu wojewódzkiego poprzestał na stwierdzeniu, iż weryfikowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z treścią § 12 wymienionego rozporządzenia i zaprojektowaniem budynku objętego pozwoleniem na budowę w ostrej granicy z działkami sąsiednimi o nr ewid. [...],[...],[...] i [...], bez uzyskania w odpowiednim trybie zgody na odstępstwo od warunków technicznych.

Oceniając te decyzje nie można pominąć, iż zapadły one na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2646/11, uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji Starosty [...] . Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1892/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji. Z uwagi na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dostrzec trzeba, iż Sąd I instancji orzekając w dniu 3 kwietnia 2012 r. i kwestionując decyzje organów obu instancji poddane wówczas kontroli, wskazał na to, iż choć słusznie organy orzekające w sprawie wskazały na uchybienia popełnione przy wydawaniu weryfikowanego pozwolenia na budowę, to jednak nie wykazały, aby miały one charakter kwalifikowany. W taki sposób Sąd ocenił wydanie badanej decyzji w sytuacji, gdy inwestor nie wykonał nałożonego na niego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia przedstawionej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacji budowlanej. Sąd wyraźnie stwierdził, że brak jest podstaw w okolicznościach sprawy do stwierdzenia, iż Starosta [...] w sposób rażący naruszył ww. art. 35 ust. 3 (a to z uwagi na brak negatywnych skutków tego naruszenia). Podobnie Sąd I instancji ocenił podnoszoną przez organy orzekające niezgodność projektowanej inwestycji, w zakresie liczby kondygnacji, z treścią decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Sąd Naczelny weryfikując stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii, w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. wskazał także na to, iż choć do uchybienia w omawianym zakresie doszło, to nie wykazano w sprawie negatywnych następstw tej wadliwości, a to nie pozwala na stwierdzenie, iż z tej przyczyny badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W obu przywołanych wyrokach zauważono, iż ogólnikowe stwierdzenia o zakłóceniu ładu przestrzennego i harmonijnego rozwoju gospodarczego, bez odniesienia ich do konkretnych okoliczności nie mogły przesądzać w żaden sposób o skutkach stwierdzonego uchybienia prawa w zakresie niezgodności zatwierdzonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd I instancji w ww. wyroku, podtrzymanym przez Sąd kasacyjny, za nietrafiony i dalece niewystarczający uznał m. in. argument prezentowany przez GINB (w omawianej kwestii), że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, gdyż naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Sąd wskazał, że przy takim założeniu właściwie każda decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisu mającego charakter bezwzględnie obowiązujący, jest nieważna. Takie stanowisko, zdaniem tego Sądu, jest nie tylko sprzeczne z istotą stwierdzenia nieważności, ale godzi też w bezpieczeństwo obrotu prawnego gwarantowanego w art. 16 k.p.a. W konsekwencji Sąd przyjął, iż do wykazania rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wskazanie na skutki o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powołane w oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy.

Mając na uwadze ww. wyroki Sądów oraz treść kontrolowanych orzeczeń, Sąd przyjął, iż kontrolowane obecnie decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zastosowanego w sprawie w I instancji). Sąd uznał bowiem, iż organy orzekające w sprawie nie uwzględniły w pełni wytycznych wynikających z ww. wyroków, w konsekwencji – nie wykazały, aby stwierdzone uchybienia miały charakter rażący.

Przy czym nie budzi wątpliwości Sądu, iż dwie kwestie wymagały w tej sprawie rozważenia w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pierwsza to ta, już wcześniej podnoszona przez organy obu instancji i analizowana w ww. wyrokach, a związana ze zgodnością zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy. Po wyrokach Sądów, mocą których doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszych decyzji zapadłych w sprawie, pozostała ona nadal otwarta i wymagała stosownej analizy. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wskazał wprawdzie, że inwestor przedłożył projekt nie odpowiadający wymogom decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, albowiem projekt ten zakłada budynek 3-kondygnacyjny wraz z poddaszem nieużytkowym a decyzja o warunkach zabudowy przewiduje budynek 3-kondygnacyjny w tym poddasze użytkowe. Niemniej organ I instancji nie ocenił skutków tej niezgodności (wskazującej na uchybienie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), wadliwie w efekcie wywodząc o rażącym naruszeniu prawa. Braki w ww. zakresie na etapie postępowania odwoławczego nie zostały uzupełnione.

Druga kwestia wymagająca analizy i oceny, a w konsekwencji dokonania kwalifikacji stwierdzonego naruszenia, dotyczy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty badanego pozwolenia na budowę) i zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Poza sporem pozostaje, iż inwestycja została zaprojektowana na działce o nr ewid. [...] , w zabudowie śródmiejskiej, ścianami w ostrej granicy z działkami sąsiednimi o nr ewid [...],[...],[...] i [...]. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że z uwagi na taki sposób usytuowania projektowanego budynku, doszło do naruszenia ww. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nie sposób przyjąć, aby inwestycja była zgodna z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia projektu i wydania badanej decyzji). Organ słusznie przy tym poczynił ustalenia co do ewentualnego posiadania przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego. Z akt sprawy bezspornie jednak wynika, iż w dacie wydania badanej decyzji inwestor takiej zgody nie uzyskał, a wcześniejsza (zawarta w postanowieniu z dnia [...] maja 2005 r.), została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...]. Niemniej, dla stwierdzenia, iż badana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, niewystarczające było wskazanie na powyższe oraz na charakter przepisu. Należało wskazać na skutki stwierdzonego naruszenia, a tego w sprawie zabrakło. Organy orzekające w sprawie, podobnie jak w decyzjach zakwestionowanych wyrokiem Sądu z dnia 3 kwietnia 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2646/11, ograniczyły się wyłącznie do ogólnikowych stwierdzeń, bez poczynienia jednoznacznych ustaleń faktycznych w tej kwestii, i bez rozważenia w konsekwencji charakteru stwierdzonego naruszenia.

Zważyć zaś trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, Lex nr 494728).

Zatem, jak wynika z powyższego, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i, czy skutki te są z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania.

Choć takim też rozumieniem wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie, to jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że każde naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane, wyczerpuje znamiona rażącego. Tak zaś przyjął Główny Inspektor w niniejszej sprawie, albowiem ograniczył się do wskazania na to, iż przy wydawaniu badanej decyzji doszło do naruszenia prawa, które bez żadnej dodatkowej argumentacji uznał za mające charakter kwalifikowany. Nie wskazał powodów takiej oceny. Posłużył się jedynie ogólnikowym stwierdzeniem o naruszeniu praw właścicieli sąsiedniej działki i zagrożeniu bezpieczeństwa pożarowego mieszkańców sąsiadujących nieruchomości, choć z akt nie wynika, aby czynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie, w tym - badał skutki decyzji w kontekście zagrożenia przeciwpożarowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął w efekcie powyższy, istotny w sprawie aspekt, mający znaczenie dla prawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest wyczerpującej i konkretnej argumentacji w tej kwestii, i z tego też powodu -w ocenie Sądu- rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, decyzja Głównego Inspektora nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Świadczy także o uchybieniu przez ten organ treści art. 153 p.p.s.a., albowiem pomija uwagi Sądu zawarte w wyrokach wydanych w niniejszej sprawie w zakresie gradacji stwierdzonego naruszenia.

Te też uchybienia podnieść trzeba w kontekście decyzji organu I instancji. Co istotne, Wojewoda [...] w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] maja 2014 r. nie tylko przywołał ogólnikowe stwierdzenia w kontekście oceny skutków społeczno-gospodarczych, które to już raz zostały zakwestionowane, a to w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2646/11, ale też nie uwzględnił stanowiska tego Sądu co do charakteru występującego w sprawie naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W wyroku z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10 (Lex nr 1138066), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy." Stąd też, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie po stwierdzeniu naruszenia przepisu Prawa budowlanego, winny były poczynić ustalenia co do okoliczności faktycznych zaistniałych już po wydaniu weryfikowanej decyzji. Dla dokonania oceny, czy naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany konieczne jest bowiem uwzględnienie dodatkowych okoliczności występujących w danej sprawie, bo tylko takie podejście pozwala na ustalenie jakie skutki naruszenie to wywołuje/wywołało. Skutki te (zgodnie z obowiązującym orzecznictwem) winny być zaś traktowane jako decydujące o kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Z racji zaś tego, iż skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej natury charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu badanego rozstrzygnięcia. Należało więc w sprawie, a tego nie uczyniono, uzupełnić akta o dowody, które pozwoliłyby ustalić ewentualne następstwa stwierdzonego uchybienia czy uchybień, z uwagi na zaprojektowanie budynku o liczbie kondygnacji większej, niż przewidziana w warunkach zabudowy oraz, z uwagi na usytuowanie tego obiektu w ostrej granicy z sąsiednimi działkami. Tylko w przypadku stwierdzenia negatywnych następstw tych uchybień -dotyczących art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego- należałoby uznać, że decyzja jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Tym samym, w ocenie Sądu, należało zbadać, czy zaprojektowana wysokość budynku oraz sposób jego usytuowania na działce, w jakikolwiek negatywny sposób wpływa na sąsiednie działki budowlane i czy inwestycja ta pogorszyła sytuację prawną osób posiadających tytuł prawny do tych działek w sposób nie dający się pogodzić z zasadą praworządności. Tak też, odnosząc się do występującej w sprawie niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1892/12, co zupełnie umknęło organom orzekającym.

W konsekwencji, Sąd orzekając w sprawie podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy poprzez nie wykazanie, iż w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa i nie poczynienie w tym zakresie koniecznych ustaleń. Samo wskazanie na bezwzględny charakter przepisu, który został naruszony, jeszcze nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, na co jednoznacznie zwrócił uwagę również Sąd orzekając w sprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r.

Ponownie orzekając organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę, biorąc przy tym pod uwagę ocenę zawartą we wcześniejszych wyrokach zapadłych w tej sprawie.

Organ ten obowiązany będzie mieć przy tym na względzie, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Na koniec, odnosząc się do zarzutu sformułowanego w skardze w kontekście art. 105 § 1 k.p.a. Sąd dostrzega, iż zakończenie inwestycji nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania nieważnościowego i stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kryteria oceny decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem stwierdzenia jej nieważności, są takie same jak każdej innej decyzji i wynikają z art. 156 § 1 k.p.a. Fakt ukończenia budowy i zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 210/11), i nie stanowi także o bezprzedmiotowości postępowania nadzwyczajnego odnoszącego się do pozwolenia na budowę.

Z tych przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy i uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.