Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1873/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 376 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.-O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 729/08 w sprawie ze skargi M. S.-O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania świadectwa zwalniającego z zakazów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 729/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w sprawie ze skargi M. S.-O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy wydania świadectwa zwalniającego z zakazów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Środowiska odmówił wydania M. S.-O. świadectwa zwalniającego z zakazów określonych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, dla żywego osobnika żółwia greckiego (Testudo hermanni). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 tego rozporządzenia, wszelkie działania komercyjne w stosunku od okazów żółwia greckiego począwszy od 1 maja 2004 r. są zakazane. Istnieje jednak możliwość uchylenia tego zakazu poprzez uzyskanie świadectwa zwalniającego z zakazu handlu. Jednym z warunków uzyskania takiego świadectwa jest wykazanie przez wnioskodawcę, że zostały spełnione warunki w zakresie znakowania okazu. W ocenie organu żółw winien zostać oznakowany za pomocą mikroczipowego transpondera. Taki sposób oznaczenia poparła także Państwowa Rada Ochrony Przyrody. Skoro wnioskodawca nie wyraża zgody na taki sposób oznakowania, świadectwo zwalniające z zakazu handlu nie może zostać wydane.

Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 5 oraz w nawiązaniu do art. 66 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 z dnia 4 maja 2006 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, jednym z warunków wydania świadectwa zwalniającego z zakazu handlu, jest spełnienie wymogu w zakresie zgodnego z prawem oznakowania okazu. Stosownie do art. 66 ust. 3 wymienionego rozporządzenia żywe kręgowce, inne niż ptaki urodzone i hodowane w niewoli, znakowane są za pomocą mikroczipowego transpondera. Identyfikacja inną metodą niż powyższa możliwa jest wtedy, gdy organ zarządzający Konwencji Waszyngtońskiej danego kraju Unii Europejskiej (w Polsce Minister Środowiska) uzna, że użycie transpondera jest niewłaściwe ze względu na fizyczne właściwości lub zachowanie okazu. Wnioskodawca nie wykazał zdaniem organu, że przedmiotowy żółw ze względu na swój stan nie może zostać oznakowany tą metodą. Inne kraje UE przyjęły inny sposób oznakowania okazów żółwia greckiego, nie oznacza to jednak, iż uznanie metody znakowania przyjętej przez inny kraj UE pociąga za sobą obowiązek stosowania takich samych zasad w danym kraju.

Dodatkowo w tej sprawie opinię wydała Państwowa Rada Ochrony Przyrody jako organ opiniodawczo-doradczy Ministra Środowiska w zakresie ochrony przyrody. Zgodnie ze wspomnianą opinią brak jest przeciwwskazań do zastosowania transpondera.

Na tak sformułowaną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S.-O. twierdząc, że decyzję odmowną uzasadniono opinią Państwowej Rady Ochrony Przyrody, co jest sprzeczne - zdaniem skarżącego - z istniejącymi w tym zakresie przepisami prawa UE. Przepisy te wskazują na wyłączną właściwość organu administracyjnego (zwanego organem zarządzającym) w sprawach o wydanie świadectwa i nie uzależniają wydania takiego świadectwa od opinii jakiegokolwiek organu naukowego. Minister nie może zatem powoływać się na taką opinię, gdyż nie jest ona wiążąca dla organu administracji. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006, Minister obowiązany jest uznać metodę identyfikacji fotograficznej żółwia skoro metoda ta jest stosowana przez inne kraje członkowskie UE. U żółwia nie istnieje odpowiednia ilość masy mięśniowej, w której można umieścić transponder, stąd w krajach europejskich przyjęto zasadę niestosowania mikroczipów u okazów o wadze poniżej 500g.

Skarżący wniósł także o zawieszenie postępowania sądowego wskazując, że Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa III Wydział Karny wydał w dniu 16 lipca 2008 r. wyrok uniewinniający w sprawie, w której został oskarżony o naruszenie przepisów poprzez sprzedaż żółwi bez świadectwa zwalniającego z zakazu handlu. Podczas procesu poddano w wątpliwość zdolność Ministra Środowiska do wystawiania tego rodzaju świadectw. Z tego względu decyzja mogła zostać wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje jej nieważnością.

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 729/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie w pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na kwestię właściwości rzeczowej Ministra Środowiska w rozpatrywanej sprawie.

Sąd pierwszej instancji powołując liczne regulacje prawno-wspólnotowe o charakterze ustrojowym oraz systemowym wskazał Ministra Środowiska jako organ administracji właściwy w sprawie - wyznaczony w trybie art. 13 ust. 3 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Polska wykonując nakaz wynikający z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 i wskazując Ministra Środowiska jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie jednocześnie realizowała regułę zawartą w art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008r, Nr 25, poz. 150). Sąd dodał, że działania zmierzające do ochrony unikatowych okazów zwierząt jako elementu środowiska należy uznać jako mające na celu zachowanie środowiska w stanie niepogorszonym. Tym samym kompetencja Ministra Środowiska do orzekania w sprawie świadectw wydawanych na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 znajduje swoje uzasadnienie także w przepisie procesowym prawa krajowego. Z uwagi na to Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadny zarzut nieważności postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z racji naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a.

Powołując się w dalszej części uzasadnienia wyroku na zasadę autonomii proceduralnej Sąd wskazał, że na gruncie prawa polskiego podstawowym aktem procesowym jest Kodeks postępowania administracyjnego. Dotyczy to, co jest ważne na gruncie przedmiotowej sprawy, w szczególności reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gromadzenia dowodów i ich oceny.

Skoro do wydawanych zezwoleń, pozwoleń i innego rodzaju rozstrzygnięć, które stanowią indywidualną zgodę na odstępstwo od ustanowionego przepisem prawa krajowego zakazu stosuje się przepisy k.p.a., zastosowanie tych samych przepisów przy subsumpcji przepisu wspólnotowego w pełni powyższą zasadę realizuje. Oznacza to, że organ administracji władny był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zgromadzić materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taki walor miała opinia Państwowej Rady Ochrony Przyrody z dnia 6 stycznia 2008 r. stwierdzająca, że wnioskowany przez skarżącego grecki żółw może zostać oznakowany za pomocą mikroczipowego transpondera. Podkreślono przy tym, że Państwowa Rady Ochrony Przyrody została wskazana przez Polskę w trybie art. 13 ust. 3 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi jako organ naukowy uprawniony do wykonywania zadań przewidzianych wymienionym rozporządzeniem.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że warunkiem uzyskania świadectwa zwalniającego z zakazów dotyczących działalności komercyjnej określonej w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 jest prawidłowe oznakowanie okazu. Przepisy prawa krajowego nie przewidują regulacji, które określałyby szczegółowo jaka metoda znakowania znajdzie zastosowanie do konkretnych gabarytów danego okazu zwierzęcego. Jedynie przepis prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenie Komisji (WE) nr 865/2006 z dnia 4 maja 2006r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, przewiduje takie metody, ale regulacja ta nie jest na tyle szczegółowa, aby w sposób kazuistyczny ustanawiała reguły znakowania.

Przepis ten przewiduje jedynie w art. 66 ust. 1 ogólną metodę wszczepienia niepowtarzalnego numeru niezmienialnego mikroczipowego transpondera lub jeśli właściwy organ tj. Minister Środowiska w wypadku Polski, uzna, że ta metoda nie jest właściwa ze względu na fizyczne właściwości lub zachowanie okazu/gatunków, wówczas dopuszczalne są inne sposoby takie jak obrączki, opaski, metki itp.

Sąd dodał, iż w tej sytuacji zasadność zastosowania danej metody została pozostawiona organowi orzekającemu w kwestii świadectwa, co nie oznacza, że nie jest on uprawniony do skorzystania z wiedzy specjalistycznych organów mających status organów naukowych. Obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz właściwa jego ocena. Minister Środowiska dopełnił zatem wymogu i zgromadził dowody niezbędne dla załatwienia sprawy - w tym kwestionowaną opinię. Skoro Państwowa Rada Ochrony Przyrody wypowiedziała się o dopuszczalności zastosowania transpondera w przypadku tego konkretnego żółwia, stanowiska tego organ nie mógł pominąć.

Zdaniem Sądu opinia Rady jest dowodem w sprawie mającym na celu ustalenie właściwej metody znakowania żółwia i w rezultacie prawidłowe załatwienie sprawy. Odnosząc się do kwestii powołania biegłego specjalisty celem ustalenia optymalnej metody znakowania Sąd pierwszej instancji wskazał, że k.p.a. w art. 84 stanowi o możliwości zwrócenia się do osoby posiadającej wiadomości, jednak taką rolę spełnia w tym przypadku opinia Rady Ochrony Przyrody.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za błędne twierdzenie, iż organ winien uznać metodę fotograficzną za prawidłową do znakowania takich żółwi z tego względu, że stosują ją inne państwa członkowskie UE. Sąd wskazał, że art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 wyznacza zasadę tolerancji państwa członkowskiego co do zasad znakowania przyjętych przez inne państwo. Jeśli zatem dany okaz został oznakowany według zasad przewidzianych w innym państwie, Polska tę metodę zobowiązuje się honorować, mimo że ewentualny przepis prawa krajowego może przewidywać w takiej samej sytuacji faktycznej inny sposób oznakowania. Uznanie zatem metody stosowanej w danym państwie nie pociąga za sobą obowiązku stosowania takich samych zasad w innym kraju członkowskim.

Pismem z dnia 20 października 2008 r. pełnomocnik M. S. – O., adwokat D. B., wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 729/08, zaskarżając wyrok ten w całości.

Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, działając na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 113 § 2 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie po zamknięciu rozprawy dowodu z dokumentów przesłanych przez Ministerstwo Środowiska, z których ma wynikać, że Polska wykonała obowiązek wynikający z art. 13 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu, a które to dokumenty nie były znane skarżącemu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) jako przepisu stanowiącego podstawę do uznania Ministra Środowiska za organ właściwy do orzekania w sprawie świadectw wydawanych na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 13 ust. 3 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 poprzez uznanie, że dokonane w trybie tego artykułu przekazanie Komisji Europejskiej nazw i adresów organów administracyjnych, innych organów właściwych do wydawania zezwoleń lub świadectw oraz organów naukowych, stanowiło wypełnienie obowiązku wyznaczenia organu administracyjnego odpowiedzialnego za wykonanie przedmiotowego rozporządzenia i kontakty z Komisją Europejską,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 13 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 poprzez przyjęcie, że dla wykonania przewidzianego w tym przepisie obowiązku wyznaczenia organu administracyjnego odpowiedzialnego za wykonanie przedmiotowego rozporządzenia i kontakty z Komisją Europejską, wystarczającym jest przekazanie Komisji Europejskiej nazw i adresów organów administracyjnych, innych organów właściwych do wydawania zezwoleń lub świadectw oraz organów naukowych.

Autor skargi kasacyjnej wniósł, na zasadzie art. 176 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty sformułowane w komparycji skargi kasacyjnej pełnomocnik M. S.-O. stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dopuścił po zamknięciu rozprawy dowód z dokumentów przesłanych przez Ministerstwo Środowiska. Dodał, że zgodnie z art. 113 § 2 p.p.s.a. dopuszczenie dowodu z dokumentu po zamknięciu rozprawy jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy dokumenty te są znane stronom.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przeprowadzenie dowodu z przesłanych przez Ministra Środowiska dokumentów po zamknięciu rozprawy uniemożliwiło skarżącemu ustosunkowanie się do przedmiotowych dokumentów. O tym, że mogło mieć to wpływ na wynik sprawy świadczy treść przesłanych przez Ministerstwo Środowiska dokumentów. Dokumenty te dotyczą organów Konwencji Waszyngtońskiej (CITES), nie zaś organu wyznaczonego na podstawie art. 13 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. W szczególności pismo z dnia 26 marca 2004 r., mające jakoby być spełnieniem wymogu przewidzianego w art. 13 ust. 3 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, dotyczy wyłącznie wskazania organu administracyjnego CITES, zaś pismo z dnia 10 listopada 2006 r. wskazuje aktualne dane dotyczące organów CITES.

Zdaniem kasatora, brak jest podstawy do przyjęcia, że organ właściwy do rozstrzygania spraw wynikających z Konwencji Waszyngtońskiej jest jednocześnie organem właściwym w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. Są to bowiem dwa zupełnie odrębne akty prawne o odmiennym zakresie regulacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Konwencja o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem sporządzona w Waszyngtonie dnia 3 marca 1973 r. (Konwencja CITES), dotyczy przewożenia zagrożonych wyginięciem gatunków przez granicę, wprowadzając konieczność uzyskania i przedstawienia zezwolenia eksportowego lub importowego w przypadku handlu pojmowanego jako wywóz, ponowny wywóz, przewóz i sprowadzenie z morza. Jednocześnie Konwencja CITES wprowadziła pojęcie "organu administracyjnego", który oznacza państwowy organ administracyjny wyznaczony przez strony Konwencji CITES zgodnie z artykułem IX.

Natomiast na podstawie art. 8 pkt 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 zakazane jest kupno, oferowanie kupna, pozyskiwanie dla celów handlowych, wystawianie na widok publiczny do celów handlowych, wykorzystywanie dla zysku, sprzedaż, przechowywanie dla celów sprzedaży, oferowanie do sprzedaży lub transport w celu sprzedaży okazów gatunków wymienionych w załączniku A. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wspomniane rozporządzenie obejmuje zatem szerszy niż konwencja CITES zakres reglamentacji handlu okazami gatunków zagrożonych wyginięciem. W przeciwieństwie do Konwencji, rozporządzenie obejmuje również handel wewnętrzny na terenie danego kraju.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97 wprowadziło również pojęcie "organu administracyjnego", zgodnie z którym oznacza ono organ administracyjny, wyznaczony w przypadku Państwa Członkowskiego zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt a) lub w przypadku państwa trzeciego będącego stroną Konwencji CITES zgodnie z art. IX Konwencji. Tak więc, uznanie organu administracyjnego wyznaczonego na podstawie Konwencji CITES za właściwy również w sprawach wynikających z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 możliwe jest - w ocenie kasatora - wyłącznie w przypadku państwa, które nie jest członkiem Wspólnoty.

Podniesiono, że w przypadku Polski koniecznym było wyznaczenie organu administracyjnego zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. Obowiązek ten nie został spełniony, ponieważ Ministerstwo Środowiska informowało Komisję Europejską wyłącznie o organach administracyjnych CITES, a więc wyznaczonych zgodnie z artykułem IX Konwencji CITES.

Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podkreślił jednocześnie, że przesłane przez Ministerstwo Środowiska wydruki ze stron Komisji Europejskiej nie mogą stanowić podstawy określenia kompetencji Ministra Środowiska jako organu wyznaczonego zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. Ogłoszone przez Komisję Europejską w Dzienniku Urzędowym UE serii C zawiadomienie zawiera wyłącznie informacje przesłane przez poszczególne Państwa Członkowskie, dlatego też nie może kreować kompetencji wymienionych w nim organów.

Na poparcie prezentowanego stanowiska autor skargi kasacyjnej wskazał na rozwiązania prawne, istniejące w tym zakresie w innych państwach członkowskich UE (Czechy, Niemcy). Stwierdził ponadto, że z przesłanych dokumentów nie wynika, że Polska wyznaczyła organ administracyjny w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97.

Negatywnie ustosunkowano się również do sposobu ustalenia kompetencji Ministra Środowiska w sprawach wydawania świadectw na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 jako realizacji reguły określonej w art. 376 Prawa ochrony środowiska. Wskazano przy tym, że art. 376 Prawa ochrony środowiska stwierdza, że Minister Środowiska jest tylko jednym spośród kilku innych wymienionych w tym przepisie organów ochrony środowiska, a dalsze przepisy tej ustawy nie przewidują właściwości Ministra Środowiska do orzekania w sprawie świadectw wydawanych na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że grecki żółw (Testudo hermanni) nie występuje na terytorium Polski w stanie dzikim, jest zatem zwierzęciem typowo domowym (hodowlanym). Na tym tle poddano krytyce pogląd, iż Minister Środowiska jest właściwy do orzekania w sprawie świadectw wydawanych na podstawie art. 8 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z tego tylko względu, że działania te zmierzają do ochrony unikatowych okazów zwierząt jako elementu środowiska i należy je uznać za mające na celu zachowanie środowiska w stanie niepogorszonym.

Kasator wskazał, że ustawa Prawo ochrony środowiska, regulując w sposób ogólny zasady ochrony środowiska, odsyła w art. 81 do przepisów szczególnych normujących kwestie ochrony poszczególnych zasobów środowiska. W treści przepisów szczególnych należy - zdaniem autora skargi kasacyjnej - szukać podstawy kompetencji Ministra Środowiska do orzekania w sprawie świadectw wydawanych na podstawie art. 8 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. Jako przepisy szczegółowe w tym zakresie wskazano ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) oraz ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.).

W dalszej części wywodu stanowiącego uzasadnienie tej części skargi kasacyjnej podnoszono argumenty mające - zdaniem jej autora - wykazać, że w ustawach określających szczegółowe zasady ochrony zasobów środowiska brak jest także przepisu kreującego kompetencję Ministra Środowiska lub innego organu do orzekania w sprawie świadectw wydawanych na podstawie art. 8 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97.

Powtórzono również prezentowaną na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentację wskazującą, że art. 13 ust. 3 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 przewiduje wyłącznie obowiązek przekazania przez Państwo Członkowskie Komisji nazw i adresów wyznaczonych organów administracyjnych. Nie może on jednak stanowić podstawy wyznaczenia organu administracyjnego. Przekazanie bowiem informacji zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 jest wyłącznie czynnością techniczną, nie kreującą żadnych kompetencji po stronie organu, którego dane są przekazywane.

W konkluzji wywodu stwierdzono, że w polskim porządku prawnym brak jest organu administracyjnego właściwego do wydawania świadectw, o których mowa w art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. Organem takim nie jest w szczególności Minister Środowiska, albowiem żaden przepis nie przewiduje jego kompetencji w tym zakresie.

Na poparcie prezentowanego stanowiska powołano także wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa VIII Wydział Karny dnia [...] czerwca 2008 r. (sygn. akt [...]) uniewinniający wnoszącego skargę kasacyjną od popełnienia czynu polegającego na sprzedaży dwóch żółwi greckich chronionych prawem UE bez świadectwa umożliwiającego handel tymi okazami. Uzasadniając wyrok Sąd Karny stwierdził m. in., że polski ustawodawca nie określił normatywnie organu kompetentnego do wydawania świadectw i można stwierdzić w polskim porządku prawnym lukę w tym zakresie.

Pismem z dnia 5 listopada 2008 r., Minister Środowiska wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. W piśmie tym wskazano, że z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, Minister Środowiska jako dotychczasowy organ właściwy do realizacji przepisów wynikających z Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem (Konwencji CITES), został wyznaczony jako organ administracyjny Konwencji Waszyngtońskiej w Polsce realizujący przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97.

Zgodnie z punktem I preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, rozporządzenie (EWG) nr 3626/82 wprowadza we Wspólnocie Konwencję o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem. W dalszej części preambuły stwierdza się, że rozporządzenie (EWG) nr 3626/82 zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/97.

Zdaniem Ministra Środowiska, Polska dopełniła obowiązku wyznaczenia organu administracji stosownie do art. 13 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, a także zawiadomienia o tym fakcie Komisji Europejskiej zgodnie z art. 13 ust. 3 tego rozporządzenia. Podkreślono także, że Minister Środowiska, niezmiennie od 1990 r., jest organem ochrony przyrody, zarówno w rozumieniu przepisów Konwencji CITES, jak i rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97.

W konkluzji wskazano, że podnoszonemu przez autora skargi kasacyjnej argumentowi, iż w Polsce brak jest organu uprawnionego do wydawania świadectw, o których mowa art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, przeczy sam fakt złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie świadectwa dla jednego osobnika żółwia z gatunku (Testudo hermanni).

Z uwagi na powyższe Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania.

Autor skargi kasacyjnej skonstruował dwie grupy zarzutów. Pierwsza dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Odniesienie się w pierwszej kolejności do wskazanych przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów naruszenia przepisów procesowych wynika z zasady stanowiącej, iż odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia prawa materialnego możliwe jest jedynie wówczas, gdy nie zachodzi naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Rozpatrując zatem merytoryczną zasadność zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 113 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza w tym zakresie naruszeń postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do wspomnianego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z normą przewidzianą w art. 113 § 2 p.p.s.a. można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Sąd kasacyjny stwierdza, że strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 p.p.s.a. Ponadto przepis art. 113 p.p.s.a. ma - co do zasady - charakter porządkowy, określa bowiem jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazać należy, że w wyjątkowych wypadkach można przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów po zamknięciu rozprawy. Aby było to możliwe konieczne jest spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze, dotyczy to dowodów z dokumentów znanych stronom, co oznacza, że strona mogła się wypowiedzieć co do takiego dowodu przed zamknięciem rozprawy, mimo że dowodu takiego nie było w aktach spawy. Po drugie, przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Sytuacja ta będzie miała miejsce wtedy, gdy zdaniem sądu do prawidłowego wyrokowania niezbędne jest zapoznanie się z dokumentem przez skład orzekający (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Kraków 2005 r., s. 270.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyżej opisana sytuacja procesowa miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zauważyć przy tym wypada, że przy zarzucie naruszenia art. 113 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej poddaje w wątpliwość kwestię właściwości Ministra Środowiska, jak zaś wynika z akt sprawy dokumenty, które zostały przedstawione przez Ministra Środowiska (dotyczące ustanowienia tego organu w zakresie kompetencji, których m. in. dotyczy niniejsza sprawa), były wcześniej znane stronom postępowania. Wskazać bowiem należy, iż jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy – Mokotowa z dnia [...] czerwca 2008 r. (sygn. akt [...]) pisma Ministra Środowiska z dnia 26 marca 2004 r. oraz z dnia 10 listopada 2006 r. były dopuszczone jako dowody w postępowaniu karnym (str. 94 akt IV SA/Wa 729/08).

Dodatkowo można wskazać, że zawiadomienie Komisji Europejskiej o wyznaczeniu Ministra Środowiska jako organu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi, zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 18 marca 2008 r. (nr 2008/C 72/01). Z uwagi na tę okoliczność można przyjąć, że znajdujące się w oficjalnym publikatorze Komisji Europejskiej dane dotyczące wyznaczenia Ministra Środowiska jako organu właściwego we wspomnianym zakresie są powszechnie znane.

Z uwagi na powyższe za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 113 § 2 p.p.s.a., ponieważ dokumenty nadesłane przez Ministra Środowiska po zamknięciu rozprawy (data wpływu 11 sierpień 2008 r.) były znane wcześniej stronom postępowania, jako uczestnikom sprawy karnej, w której oskarżonym był M. S.-O.. Jak wspomniano, w takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji ma prawo zamknąć rozprawę, o ile uzna, że przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu uzna za zbyteczne.

Wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny braku naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 113 § 2 p.p.s.a. możliwe jest odniesienie się do drugiej grupy zarzutów kasacyjnych, tj. zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W tej grupie zarzutów, autor skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 376 Prawa ochrony środowiska, naruszenie art. 13 ust. 1 pkt a) oraz art. 13 ust. 3 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. Zarzuty te dotyczą w istocie ogólnej kompetencji Ministra Środowiska do wydawania decyzji w kwestionowanym przez pełnomocnika M. S.-O. zakresie (wyrażonej na gruncie przepisu art. 376 Prawa ochrony środowiska), a także sposobu ustanowienia Ministra Środowiska, jako organu krajowego odpowiedzialnego za wykonanie rozporządzenia nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r.

Przechodząc do rozpoznania tej grupy zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności nie podziela argumentu podniesionego przez autora skargi kasacyjnej (za uzasadnieniem wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2008 r.), zgodnie z którym w polskim systemie prawnym istnieje istotna luka prawna uniemożliwiająca określenie organu administracji właściwego w sprawach dotyczących wydawania przedmiotowych świadectw.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem na istnienie w polskim systemie prawa administracyjnego dwóch różnych pod względem funkcjonalnym kategorii norm prawnych. Odróżnić przy tym należy tzw. normy upoważnieniowe oraz normy właściwości. W zakresie podstawy prawnej decyzji decydującą rolę odgrywają tzw. normy upoważnieniowe. Wyznaczają one zakres materialnoprawnych uprawnień i obowiązków adresatów decyzji administracyjnych. Mają one przy tym charakter konstrukcyjny. Odnoszą się zarówno do formy władczego wkraczania, jak i jego treści. Elementów tych nie można domniemywać. Należy jednak zauważyć, że w przedmiotowej sprawie norma upoważnieniowa została zawarta w sposób wyraźny w art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. Przewiduje ona możliwość wydania zezwolenia, a więc decyzji administracyjnej w określonych sytuacjach. W odróżnieniu od wspomnianych norm upoważnieniowych - inną rolę w zakresie podstawy prawnej odgrywają normy o zakresie działania czy właściwości. O ile istnieją bowiem precyzyjne normy upoważnieniowe, dopuszczalne są różnego typu reguły wnioskowania pozwalające na usunięcie ewentualnych luk w zakresie właściwości. W tej mierze ustawodawca przewidział szereg instrumentów prawnych. Służą temu m. in. właśnie instytucje prawnoprocesowe dotyczące rozstrzygania sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji różnego rodzaju.

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze teoretycznoprawnym na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że kompetencja Ministra Środowiska do orzekania w sprawie świadectw wydawanych na podstawie art. 8 ust 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 znalazła wyraz w art. 376 pkt 4 Prawa ochrony środowiska. Zawarta w art. 8 ust 3 rozporządzenia wspólnotowego norma przewidywała możliwość (zgodnie z wymogami innego prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego ochrony fauny i flory) przyznania przez organ administracyjny danego państwa członkowskiego, w którym znajdują się okazy, zwolnienia od określonych zakazów poprzez wydanie stosownego świadectwa. W przypadku braku wyraźnego wskazania w prawie krajowym takiego organu można było posiłkowo odwołać się do zakresów działania poszczególnych organów administracji. Zważywszy, że sprawa dotyczyła reprezentacji państwa członkowskiego można było przyjąć, iż funkcje taką pełni organ szczebla centralnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji braku tak wyraźnego wskazania jakie zostało obecnie przewidziane na gruncie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, można było zatem bardziej swobodnie określić upoważnienie organu administracji (Ministra Środowiska) jako właściwego do wykonywania postanowień rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. Temu służył właśnie art. 376 Prawa ochrony środowiska wskazujący Ministra Środowiska jako jeden z organów ochrony środowiska. Należy bowiem przyjąć, że kwestie uregulowane rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/97 mieszczą się w pełni w zakresie działania organu ochrony środowiska, dotyczą one bowiem zakresu przedmiotowego działania tego organu. Zakres przedmiotowy działania Ministra Środowiska, jako organu ochrony środowiska, jest ukierunkowany na szeroko rozumianą ochronę środowiska (por. K. Gruszecki, "Komentarz do art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska" wyd. II, LEX 2008 r.). Działania zmierzające do ochrony unikatowych okazów zwierząt (Testudo hermanni) jako elementu środowiska należy bowiem uznać za mające na celu zachowanie środowiska w stanie niepogorszonym. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że wydawanie świadectw uchylających zakaz wprowadzenia do obrotu żółwi greckich mieści się w zakresie i dotyczy działania Ministra Środowiska, jako organu ochrony środowiska w krajowym porządku prawnym.

W świetle powyższego należy uznać za chybiony zarzut niewłaściwego zastosowania normy zawartej w przepisie prawa krajowego (tj. art. 376 Prawa ochrony środowiska) poprzez uznanie, że stanowi on podstawę do uznania właściwości Ministra Środowiska do orzekania w sprawie świadectw wydawanych na podstawie art. 8 ust 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97.

Dodatkowo należy wskazać, że Minister Środowiska jest organem wykonawczym w zakresie Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem sporządzonej w Waszyngtonie dnia 3 marca 1973 r. (Dz. U. 1991 r., Nr 27, poz. 112 zał.) - tzw. Konwencji CITES. Autor skargi kasacyjnej podnosi, iż błędne jest przyjęcie, że organ właściwy w sprawach do rozstrzygania spraw wynikających z Konwencji CITES jest jednocześnie organem właściwym w rozumieniu art. 13 ust 1 pkt a) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z takim stwierdzeniem nie można się zgodzić. Należy bowiem mieć na uwadze, że rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97 w punkcie 1 preambuły wskazuje, że rozporządzenie (EWG) nr 3626/82 wprowadza we Wspólnocie Konwencję CITES. W punkcie 2 preambuły tego aktu prawnego wskazano natomiast, że w celu poprawy poziomu ochrony gatunków dzikiej fauny i flory zagrożonych przez handel, rozporządzenie (EWG) nr 3626 musi zostać zastąpione rozporządzeniem uwzględniającym wiedzę naukową, zdobytą od czasu jego przyjęcia oraz obecną strukturę handlu, a więc rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/97. Dodać należy, że na podstawie art. 13 ust 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 państwa członkowskie mogły wyznaczyć organ odpowiedzialny za realizację postanowień rozporządzenia, który to organ byłby organem odrębnym w stosunku do organu właściwego w sprawach wynikających z Konwencji CITES. Stwierdzić jednak należy, iż w przypadku braku wskazania przez państwo polskie odrębnego organu przewidzianego dla realizacji rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 - organem właściwym jest dotychczasowy organ wykonawczy w zakresie Konwencji CITES. Innymi słowy, Polska mogła wyznaczyć inny organ dla realizacji postanowień rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, ale nie miała takiego obowiązku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma przeszkód prawnych dla przyjęcia, że w takiej sytuacji organem właściwym (w zakresie rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97) jest Minister Środowiska. Tę okoliczność potwierdzono również zawiadamiając Komisję Europejską o wyznaczeniu Ministra Środowiska jako organu przewidzianego w polskim porządku prawnym dla realizacji postanowień w zakresie Konwencji CITES, a także jako organu administracji realizującego postanowienia wynikające z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97. Świadczą o tym fakcie pisma Ministra Środowiska z dnia 26 marca 2004 r. oraz 10 listopada 2006 r. Należy także mieć na uwadze, że Minister Środowiska został wymieniony jako organ, o którym mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97, w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 18 marca 2008 r. (nr 2008/C 72/01). Stąd też należy uznać za chybiony zarzut niewłaściwego zastosowania oraz błędnej wykładni przepisu art. 13 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97.

W tej sytuacji orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.