Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 381/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi D. C. i M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.C. i D.C., dalej Skarżący, jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" wszczął postępowanie w sprawie legalności istnienia budowli, stanowiącej skład węgla i kruszyw, na działkach nr 1692/4 i 1693/8 położonych w P.C., gm. [...], należących do M.C. i D.C.

Organ powiatowy ustalił, że obie działki utwardzone są płytami drogowymi, jedynie dojazd do nich został wysypany kamieniem łamanym. Utwardzenie działki nr 1692/4 zostało wykonane w kwietniu 2014 r. na podstawie zgłoszenia z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] dokonanego Staroście S., do którego nie został wniesiony sprzeciw, natomiast utwardzenie działki nr 1693/8 zostało wykonane w kwietniu lub maju 2015 r. Na działce nr 1692/4 istnieje ponadto waga najazdowa dla samochodów wykonana w czerwcu 2014 r., zgodnie z dokonanym Staroście [...] zgłoszeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].

Ustalono, że na działce nr 1693/8 istnieją cztery wiaty ustawione obok siebie w odległości pomiędzy sobą od 6 - 8 cm. Wiaty posiadają wymiary zewnętrze: pierwsza licząc od granicy z działką nr 1694/2 posiada wymiary 8,25 x 5,86 m, druga 8,25 x 5,37 m, trzecia 8,25 x 5,33 m, czwarta 8,25 x 5,35 m. Konstrukcja wszystkich czterech wiat jest taka sama, a stanowią ją słupy drewniane i żelbetowe o przekroju kwadratowym zamocowane do punktowych fundamentów betonowych. Na słupach zamocowane zostały dachy o konstrukcji drewnianej, dwuspadowe, symetryczne o pokryciu z blachy trapezowej. Budowę ww. wiat rozpoczęto końcem czerwca 2015 r. a zakończono w listopadzie 2015 r. D.C. przedłożył decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie zgłoszenia o przystąpieniu do budowy czterech wiat wolnostojących, ponieważ zgodnie z art. 30 P.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r. budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanej na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, nie podlega zgłoszeniu. Do zgłoszenia dołączone zostało zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] stwierdzające, że działka nr 1693/8 znajduje się na terenie przeznaczonym m. in. pod zainwestowanie mieszkaniowe. Na działce nr 1693/8 istnieje ponadto obiekt tzw. kontenerowy, ustawiony dźwigiem bezpośrednio na utwardzonym terenie (bez fundamentów). Obiekt został usytuowany w odległości 3,0 m od granicy północnej i 11,0 m od granicy zachodniej. Ściany wykonane są z płyt warstwowych, a jego wymiary zewnętrzne wynoszą 2,43 x 60,5 m. Kontener od strony północnej posiada jeden otwór okienny i jeden drzwiowy. Ww. obiekt został ustawiony na ww. działce w czerwcu 2015 r. na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], do którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu.

Z drogi powiatowej na działkę nr 1692/4 istnieje zjazd, który jest w trackie budowy. Zjazd budowany jest na podstawie udzielonego decyzją Starosty [...] pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2014 r.

Działki nr 1692/4 i 1693/8 posiadają ogrodzenie wykonane z elementów prefabrykowanych żelbetowych, słupki prefabrykowane trwale połączone z gruntem, pomiędzy słupkami zamontowane zostały płyty prefabrykowane. Wysokość ogrodzenia wynosi od 1,90 m do 2,20 m. Od strony północnej i południowej nad ogrodzeniem rozciągnięta została siatka z tworzywa sztucznego mająca na celu ograniczenie pylenie na działki sąsiednie. Całkowita wysokość ogrodzenia wraz z siatką dochodzi do 4,5 m. W ogrodzeniu od strony wschodniej i zachodniej zlokalizowane zostały przesuwne bramy wjazdowe. Na ww. działkach wykonane zostały także boksy (zasieki) na materiały sypkie tj. węgiel, piasek, kamień. Wymurowane zostały z pustaków i wylanego betonu na ułożonych płytach betonowych, a ich wysokość wynosi od 1,16 m do 1,54 m. Na działce nr 1692/4 istnieje 10 boksów wykonanych przy granicy z działką nr 1692/3 od strony północnej i zachodniej. Na działce nr 1693/8 boksy zostały wykonane przy granicy z działkami nr 1694/2, 1693/3, 1693/4. W trakcie kontroli w dniu 7 grudnia 2015 r. w boksach zmagazynowane były różnego rodzaju materiały sypkie takie jak piaski, żwiry oraz różnego rodzaju kamienie, węgiel i miał.

Organ I instancji ustalił, że wprawdzie właściciele działek dokonali szeregu zgłoszeń Staroście [...] na wykonanie poszczególnych obiektów i robót budowlanych, to jednak wszystkie wykonane obiekty i roboty budowlane należy traktować jako budowę składu węgla i kruszyw, będącą budowlą, która stanowi całość techniczno-użytkową, służącą konkretnemu celowi gospodarczemu - sprzedaży węgla i kruszyw, a co za tym idzie w/w budowlę należy traktować jako jeden obiekt budowlany. Wobec powyższego organ powiatowy prowadził postępowanie dotyczące składowiska węgla i kruszyw jako całości techniczno-użytkowej, stanowiącej jeden obiekt budowlany.

Będący przedmiotem postępowania skład węgla i kruszyw Organ zakwalifikował jako budowlę o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b., którą zaliczyć należy do obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 P.b.). Skład węgla lub kruszyw nie został wymieniony w art. 29 ust. 1 P.b., jako obiekt zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z przepisu art. 28 ust. 1 ww. ustawy, a samowolne wybudowanie składu węgla lub kruszyw podlega pod normy zawarte w art. 48 P.b. Organ powiatowy ustalił, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowego skład węgla i kruszyw.

W oparciu o ww. przepisy wdrożono procedurę legalizacyjną, w ramach której PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową składu węgla i kruszyw oraz nałożył na Skarżących, jako inwestora ww. robót budowlanych, obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] maja 2017 r., niżej wymienionych dokumentów:

1. zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności budowli składu węgla i kruszyw na działkach nr 1692/4 i 1693/8 położonych w P.C. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. cztery egzemplarze projektu budowlanego ww. budowli wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,

3. zaświadczenie o wpisie autora projektu na listę członków wydaną przez właściwą izbę samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności, aktualne na dzień opracowania projektu,

4. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji wskazał, że nie ma konieczności ustalania niezbędnych zabezpieczeń budowy, gdyż budowa tego nie wymaga.

WINB po rozpatrzeniu zażalenia S. na ww. postanowienie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia [...] sierpnia 2017 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W wyznaczonym terminie Skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów. Wobec powyższego PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 P.b. nakazał Skarżącym, zam. P.C. [...] jako inwestorom i właścicielom, rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw, na należących do nich działkach nr 1692/4 i 1693/8 położonych w P.C., gm. [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożyli Skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak sprawdzenia stanu i przebiegu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczącego się przed Wójtem Gminy [...], co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący składali kolejne wnioski o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, podczas gdy przedmiotowe postępowanie toczy się przed właściwym organem od dnia [...] września 2016 r., a skarżący dokładali należytej staranności w podejmowaniu czynności związanych z ww. postępowaniem, a co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny dowodów. Zarzucili prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, sprzeczny z utrwaloną praktyką rozstrzygania tego typu spraw, w szczególności w zakresie konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w sposób sprzeczny z zasadą konieczności sprawdzenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej i traktowania nakazu rozbiórki jako ostateczności. Zarzucili ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 P.b. poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie, w której strona dokonała budowy zgodnie z wymaganym zgłoszeniem/zgłoszeniami zachodzą przesłanki do stwierdzenia samowoli budowlanej, względnie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nakazaniem rozbiórki, podczas gdy niniejsze postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie decyzją Organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. w całości podzielając stanowisko i argumentację Organu I instancji.

Prowadzone postępowanie dotyczy samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw, która w rozumieniu przepisów zawartych w art. 3 pkt 1 P.b. jest obiektem budowlanym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w ww. art. 29-31 cytowanej ustawy i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 P.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 ww. ustawy zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Skład węgla lub kruszyw nie został wymieniony wart. 29 ust. 1 P.b., jako obiekt zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z ustaleń PINB wynika, że właściciele działek nr 1692/4 oraz nr 1693/8 - Skarżący co prawda dokonali szeregu zgłoszeń Staroście [...] na wykonanie poszczególnych obiektów i robót budowlanych, to jednak wszystkie wykonane obiekty i roboty budowlane należy traktować jako budowę składu węgla i kruszyw jako jednego obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie art. 48 P.b. chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.12.2018 r. sygn. akt II OSK 104/17 - opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na budowę ww. składu węgla i kruszyw koniecznym było zatem uzyskanie pozwolenia na budowę, czego inwestorzy nie dopełnili.

Przepisy P.b. dopuszczają możliwość legalizacji obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie, albo wybudowanych bez wymaganego art. 28 przytoczonej powyżej ustawy pozwolenia na budowę jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stany zgodnego z prawem.

Aby legalizacja budowy obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej była możliwa, obiekt musi spełniać obie z wymienionych powyżej przesłanek. W takim przypadku, organ nadzoru budowlanego w myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ww. ustawy, w postanowieniu tym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych w nim dokumentów. Przedłożenie w wyznaczonym terminie ww. dokumentów, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W myśl art. 48 ust. 4 P.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem PINB z dnia [...] lutego 2017 r. uchylonym postanowieniem WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczającym nowy termin do dnia 15 sierpnia 2017 r., w pozostałej części utrzymującym w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

W uzasadnieniu odwołania od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Skarżący wskazali między innymi, że postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy do chwili złożenia odwołania nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Wobec powyższego, WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania Skarżących od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] nakazującej Skarżący, jako inwestorom i właścicielom, rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw.

W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że rozpatrzenie odwołania od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. zależy od rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Budowa placu składowego wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr 1692/4 i 1693/8 w miejscowości P.C., gm. [...]" na rzecz Skarżących.

Postępowanie w ww. sprawie zostało zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2018 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].08.2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: Budowa placu składowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (obejmującą podziemne kable elektroenergetyczne wraz z lampami oświetlającymi planowany plac) na terenie działek nr 1692/4 i 1693/8 w miejscowości P.C., gm. [...] na rzecz Państwa M. i D.C.

W związku z ustąpieniem przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] podjął z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania Skarżących od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] nakazującej Skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanej budowli składu węgla i kruszyw. Skarżący do chwili obecnej nie przedłożyli wymaganych dokumentów, w związku z czym stwierdzić należy, że obowiązek wynikający z postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2017 r. uchylonego postanowieniem WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczającym nowy termin do dnia [...] sierpnia 2017 r. i w pozostałej części utrzymującym w mocy ww. postanowienie organu - nie został wykonany. Niewywiązanie się przez Skarżących z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w ustawowym terminie obligowało organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących naruszenia art. 7 w związku z art. 7b w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. wyjaśniono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę dla organu do podjęcia rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego postanowienia, a PINB prawidłowo dokonał oceny zebranych dowodów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 7b w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. ze względu na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy poprzez brak sprawdzenia stanu i przebiegu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poprzez brak dokonania wszechstronnej analizy w zakresie wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę, co skutkowało przedwczesnym, arbitralnym przyjęciem, że wszystkie "całość techniczno-użytkowa" wykonanych elementów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a skarżący działali z zamiarem wykonania robót w sposób zasadniczo odbiegającym od dokonanych zgłoszeń,

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, sprzeczny z utrwaloną praktyką rozstrzygania tego typu spraw, w szczególności w zakresie konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w sposób sprzeczny z zasadą konieczności sprawdzenia możliwości legalizacji samowoli budowlanej i traktowania nakazu rozbiórki jako ostateczności,

- naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. oraz art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 P.b. poprzez nieuzasadnione podjęcie zawieszonego postępowania, podczas gdy nie ustały przyczyny jego zawieszenia oraz następnie nieuzasadnioną odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy wynik prowadzonego postępowania przed organem II Instancji był uzależniony od prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b., zasadą jest dążenie do sprawdzenia możliwości legalizacji "samowoli budowlanej".

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy roboty budowlane wykonane w oparciu o zgłoszenia dokonane na podstawie art. 29 i art. 30 P.b. nie mogą być zakwalifikowane w ramach jednego porządku prawnego, jako samowola budowlana,

- art. 3 pkt. 1 P.b. poprzez błędne przyjęcie, iż wykonane roboty budowlane, na działkach nr 1692/4 i 1693/8 stanowią o realizacji obiektu budowlanego,

- art. 3 pkt. 3 P.b. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wykonane na podstawie zgłoszeń, lub takiego zgłoszenia nie wymagające roboty budowlane, należy traktować jako budowę składu węgla i kruszyw, będącego budowlą, podczas gdy przedmiotowe budowy/roboty nie stanowią budowli i zostały wykonane zgodnie z prawem, na podstawie m.in. dokonanych zgłoszeń, co do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

- art. 29 ust. 2 pkt. 5, art. 29 ust. 1 pkt. 2, art. 29 ust. 1 pkt. 2c w zw. z art. 30 ust. 1 P.b. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, iż pomimo przeprowadzenia budowy i robót budowlanych, na podstawie dokonanych zgłoszeń, co do których nie został zgłoszony sprzeciw właściwego organu, strona winna uzyskać decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe Skarżący zażądali uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu koszów postępowania, w tym również zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zarzuty skargi nie okazały się zasadne, dlatego podlegała ona oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę niniejszego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 P. b. zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Zgodnie z ust. 3 P. b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P. b.).

Stosownie do uregulowań art. 48 ust. 1 obowiązkiem właściwego organu administracji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone są w ust. 2 cytowanego przepisu. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi. W takim przypadku, po wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym przez ten organ terminie, wskazanej w ust. 3 dokumentacji.

W niniejszej sprawie bezspornym było, że przedmiotowy obiekt budowlany , jako całość, wybudowany zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczność ta była kwestionowana przez Skarżących w toku postępowania, a ustalenia organów w tym zakresie należy uznać za prawidłowe w świetle obowiązku zebrania i rozpatrzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).

Spór w sprawie dotyczył natomiast tego, czy przedmiotowy skład węgla i kruszyw powinien być traktowany jako jeden obiekt budowlany w postaci budowli, czy też ewentualnym postępowaniem nadzorczym powinny zostać objęte poszczególne jego elementy.

Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1215/17, dostępnym na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl., w którym powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1476/14 stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono już jednoznacznie, że składowisko węgla, które składa się z nie tylko z wydzielonych przestrzennie przegród, lecz także z kontenera, wagi samochodowej, wylewki betonowej, to skład węgla postrzegany jako budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz instalacjami i urządzeniami. Służy ona do prowadzenia działalności polegającej na magazynowaniu i dystrybucji stałego surowca energetycznego (węgla). (...) Nie można zatem przedmiotowej inwestycji i jej kwalifikacji rozpoznawać tylko przez pryzmat poszczególnych elementów wchodzących w jej skład, ponieważ mamy do czynienia z całością techniczno-użytkową, która służy określonemu temu samemu celowi – składowaniu węgla. Jest to więc obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, na którego budowę wymagane jest na zasadach ogólnych uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Składowiska węgla nie można tym samym zakwalifikować do urządzenia budowlanego o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie jest to wyłącznie urządzenie techniczne, które zapewnia użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Nie oznacza to, że takie składowisko, ale jako całość techniczno-użytkowa, nie może zawierać urządzeń technicznych. A wręcz odwrotnie, to że posiada takie urządzenia techniczne nie ma wpływu na ocenę, że mamy do czynienia z budowlą. Wyposażenie budowli w urządzenia techniczne ma jedynie służyć użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i nie ma wpływu na kwalifikację inwestycji. O tym, czy określony zespół obiektów tworzy budowlę określaną mianem składu węgla decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno-użytkową. O istnieniu całości techniczno-użytkowej w przypadku takiego składu możemy mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania – prowadzenia składowiska/składu węgla. Chodzi bowiem o to, czy to co zostało zrealizowane samo w sobie stało się obiektem o funkcji dominującej; tak jak w tej sprawie gdzie wykonywana jest działalność polegająca na składowaniu węgla, a wszystkie powstałe na nieruchomości elementy zagospodarowania służą właśnie wykonywaniu tej działalności.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące błędnej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych na działkach nr 1692/4 i 1693/8 jako realizacji jednego obiektu budowlanego - budowli stanowiącej całość techniczno - użytkową w postaci składu węgla i kruszyw, dla której niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W powyższym zakresie zatem stanowisko organu, jak też poczynione ustalenia co do konsekwencji charakteru obiektu w postaci zaistniałej samowoli budowlanej są zgodne z prawem. Organy nie naruszyły art. 3 pkt 1 ani też art. 3 pkt 3 P.b. Brak było także, wbrew zarzutom skargi, podstaw do zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 ust. 1 P.b. i uznania, że poszczególne części składowe składu węgla i kruszyw należy potraktować jako odrębne inwestycje dla realizacji których wystarczające było dokonanie zgłoszeń, do których organ nie wniósł sprzeciwu.

W konsekwencji prawidłowych ustaleń co do charakteru spornej inwestycji w ocenie Sądu prawidłowo organy nadzoru budowlanego wdrożyły procedurę legalizacyjną stosując art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. wstrzymując roboty budowlane oraz nakładając obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych w nim dokumentów, co miałoby być równoznaczne ze złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Dokonano tego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r. uchylonym postanowieniem WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczającym nowy termin do dnia 15 sierpnia 2017 r., w pozostałej części utrzymującym w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

Wobec niespełnienia obowiązków nałożonych wskazanym wyżej postanowieniem zasadnym stało się zastosowanie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b., przy czym stwierdzić należy, że inwestorzy nie skorzystali z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, która była ich uprawnieniem, a nie obowiązkiem

W tej sytuacji, skoro Skarżący nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P. b., Organ nadzoru budowlanego był obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P. b., co też uczynił, a Organ II instancji prawidłowo takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.

Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wskazane wyżej decyzje nakazujące rozbiórkę obiektu były wadliwe.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut naruszenie art 97 § 2 k.p.a. oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 P.b. przez nieuzasadnione podjęcie postępowania, a następnie nieuzasadnioną odmowę ponownego zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Otóż z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że postępowanie legalizacyjne podlegało zawieszeniu na czas prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiło postanowieniem PWINB z dnia [...] grudnia 2018 r. po tym jak ostateczną decyzją z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwa: "Budowa placu składowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną obejmującą podziemne kable elektroenergetyczne wraz z lampami oświetlającymi planowany plac składowy na terenie działek nr 1692/4 i 1693/8 w miejscowości P.C., gmina [...], na rzecz M. i D.C.". Bez znaczenia dla toczącego się postępowania legalizacyjnego pozostawała okoliczność, że powyższa decyzja została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 36/19 WSA w Rzeszowie oddalił skargę na opisaną wyżej decyzję. Z dniem 10 maja 2019 r. wyrok uprawomocnił się.

Wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, materiał dowodowy został zgromadzony w sposób kompletny i pozwalający na jego adekwatną ocenę, a postępowanie uwzględniało interesy i stanowiska pozostających w sporze stron

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.