Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2284/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...] w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) w [...] z dnia [...] października 2013r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], w pobliżu granicy [...] z gminami [...] i [...].

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej kpa) oraz w związku z art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 210 ze zm. – dalej ustawa szkodowa), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismami z dnia 15 marca 2013 r. oraz 29 czerwca 2012 r. [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] z siedzibą w [...] (dalej skarżący, Towarzystwo) zgłosiło RDOŚ wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], na granicy [...] i [...], wskazując jako datę wystąpienia szkody kwiecień 2011 r. Podczas obserwacji poczynionych w dniu 16 kwietnia 2011 r. skarżący stwierdził ok. 100 sztuk martwych rozjechanych płazów, głównie ropuch szarych. Powyższe połączył z pobliskim szlakiem migracji płazów (potok [...]) oraz brakiem odpowiednich zabezpieczeń uniemożliwiających płazom dostęp do pasa drogowego. Zdaniem Towarzystwa jest to szkoda, która występuje cyklicznie. Jako podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny za wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku skarżący wskazał zarządcę infrastruktury drogi [...], tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA). Do zgłoszenia załączono płytę CD z filmem o długości ponad 26 minut, zarejestrowanym w dniu 16 kwietnia 2011 r. w pasie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], na granicy [...] i gminy [...], w pobliżu granicy z gminą [...]. Na przedmiotowym filmie uwidoczniono na odcinku drogi o długości ok. 450 m w przybliżeniu ok. 100 sztuk martwych wysuszonych płazów rozjechanych przez samochody.

Tym samym pismem Towarzystwo wniosło także o uznanie za stronę w postępowaniu.

W celu weryfikacji zgłoszenia RDOŚ trzykrotnie (pismami z dnia 18 lipca 2012 r., 6 września 2012 r. oraz 16 października 2016 r. zwracała się do skarżącego o przesłanie wszelkich posiadanych przez niego danych umożliwiających określenie stanu początkowego i potwierdzających wystąpienie szkody. W odpowiedzi w e-mailu z 17 września 2012 r. Towarzystwo poinformowało jedynie, że dane dotyczące stanu początkowego winny znajdować się w raporcie o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, oraz, że jest w posiadaniu nowych danych pochodzących z lipca 2012 r., które potwierdzają obecność płazów w urządzeniach odwodnieniowych na tym odcinku drogi. Ponadto w piśmie z 31 października 2012 r. zwróciło uwagę na fakt ciągłości zabijania płazów oraz nienaturalny proces eliminacji osobników, który nie miał nic wspólnego z naturalną eliminacją osobników "najmniej wartościowych".

Mając na względzie fakt, że zgłoszenie szkody nastąpiło prawie rok po przeprowadzeniu pierwszych obserwacji przez Towarzystwo, RDOŚ w toku postępowania zwrócił się do GDDKiA o ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

GDDKiA w piśmie z 10 sierpnia 2012 r. wskazał, że przedmiotowy odcinek trasy ekspresowej [...] na odcinku [...] – [...] to istniejąca droga, która nie ma zabezpieczeń herpetologicznych. Zlokalizowane na omawianym odcinku drogi [...] obiekty hydrologiczne (mosty i przepust) to obiekty umożliwiające potencjalną migrację płazów pod drogą, lecz bez naprowadzeń herpetologicznych.

W ramach postępowania dowodowego RDOŚ wystąpił także do Urzędu Miejskiego w [...] i Komendy Miejskiej Policji w [...] z pytaniem, czy na wskazanym terenie nie stwierdzono występowania przypadków masowego rozjeżdżania płazów. Żaden z tych podmiotów nie potwierdził takich sytuacji.

Ponadto organ zwrócił się do lokalnych organizacji, tj.:

- [...] Koła Polskiego Towarzystwa [...] "[...]" przy Dziale Przyrody Muzeum [...] w [...];

- Stowarzyszenia [...];

- Stowarzyszenia [...] z pytaniem, czy obszar ten był przedmiotem obserwacji przyrodniczych. Z odpowiedzi udzielonych przez [...] "[...]" oraz klub [...] wynika, że organizacje te nie prowadziły takich obserwacji oraz że nie dysponują żadnymi dokumentami potwierdzającymi, że obszar objęty zgłoszeniem jest cennym miejscem rozrodu płazów.

W czasie oględzin przeprowadzonych 9 maja 2013 r. ustalono, że droga ekspresowa [...] na spornym odcinku ze strony prawego pasa ruchu (w kierunku od [...]) zabezpieczona została ekranami akustycznymi, które uniemożliwiają przedostanie się płazów na jezdnię. Natomiast ze strony lewego pasa ruchu GDDKiA podjęła działania polegające na montowaniu od strony pd-wsch (od strony stawów tymczasowych wygrodzeń, które zabezpieczają przed wejściem płazów na jezdnię. Powyższe zostało udokumentowane fotograficznie. Dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie oględzin potwierdziła również fakt, iż wskazany w zgłoszeniu most jest skutecznym przejściem dla płazów. Przestrzeń pod mostem o kilkumetrowej szerokości umożliwia płazom swobodną migrację kamienistymi brzegami potoku [...]. W trakcie oględzin na przedmiotowym odcinku drogi oraz pod mostem nie stwierdzono martwych płazów.

Po dokonaniu niezbędnych wyjaśnień, postanowieniem wskazanym na wstępie z dnia [...] października 2013r. RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], w pobliżu granicy [...] z gminami [...] i [...]

Na ww. postanowienie zażalenie złożyło Towarzystwo, wskazując, iż zastosowane tymczasowe zabezpieczenia herpetologiczne są nietrwałe, przez co nie będą spełniały swojej roli. Ponadto wskazało, że Komenda Miejska Policji w [...] w kwietniu 2013 r. dokonała oględzin terenu, podczas których udokumentowano pół tysiąca martwych osobników płazów w omawianym miejscu.

GDOŚ po uzupełnieniu materiału dowodowego o materiały przesłane przez Prokuraturę Rejonową [...] (dwa protokoły z oględzin, ekspertyzę herpetologiczną oraz uzupełnienie do ekspertyzy herpetologicznej), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia GDOŚ stwierdził m.in., że GDDKiA - podmiot korzystający ze środowiska - zgodnie art. 9 ustawy szkodowej podjął działania zapobiegawcze, polegające na zabezpieczeniu pasa ruchu przed przedostawaniem się płazów. Skuteczność zastosowanych wygrodzeń potwierdza brak martwych płazów na drodze po zamontowaniu zabezpieczeń. W związku powyższym, w przedmiotowym stanie faktycznym, nieuzasadnione są żądania skarżącego o zainstalowanie wygrodzeń stałych skoro zamontowane obecnie wygrodzenia tymczasowe spełniają swoją rolę.

Organ wskazał, że możliwości migracyjne płazów na przedmiotowym odcinku drogi są zapewnione dzięki obiektowi mostowemu nad potokiem [...], który zdaniem skarżącego, wyrażonym w e-mailu z dnia 13 czerwca 2014 r., spełnia wymagania przejścia dla zwierząt. W uzupełnieniu do ekspertyzy herpetologicznej wykonanej na zlecenie Prokuratury [...], na stronie 3, wskazano, że płazy aby przejść bezpiecznie na drugą stronę [...] mogą korzystać również z przejścia pod wiaduktem od strony m. [...].

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż RDOŚ w zażalonym postanowieniu wykazał brak możliwości ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie. Organ I instancji dokonał czynności, w celu ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie, mianowicie zwrócił się do lokalnych organizacji ekologicznych z prośbą o informacje czy były prowadzone obserwacje płazów w przedmiotowym miejscu oraz czy istnieje dokumentacja potwierdzająca, że przedmiotowe miejsce jest cennym miejscem rozrodu płazów. Z odpowiedzi udzielonych przez wspomniane organizacje wynika, że nie ma obecnie dostępnych danych o stanie populacji płazów na przedmiotowym terenie. Natomiast z ekspertyzy herpetologicznej wykonanej na zlecenie Prokuratury wynika, iż na podstawie śmiertelność płazów - jedynych danych o stanie populacji płazów, które są dostępne, nie sposób jednoznacznie określić stanu początkowego populacji płazów w przedmiotowym rejonie. Autor ekspertyzy, po wezwaniu przez Prokuraturę o jej uzupełnienie, na podstawie danych literaturowych szacuje, że śmiertelność subpopulacji północnej płazów (żyjących na północ od drogi [...]) może wynosić 30 %, a zakładając że owe 30 % stanowi 600 zaobserwowanych zabitych osobników, należało zdaniem autora przyjąć, że cała subpopulacja północna wynosi około 2000 osobników (autor opracowania oszacował przedział między 1500 a 2500 osobników). Odnośnie subpopulacji południowej płazów (żyjącej na południe od drogi [...]) autor ekspertyzy, wydedukował że jej liczebność wynosi w przedziale 1500 - 3500, ze względu na podobną powierzchnię siedlisk zadrzewionych co po północnej stronie drogi, uwzględniając równocześnie większe zróżnicowanie środowiska m.in. mniej pól, więcej zabudowy jednorodzinnej i więcej dróg lokalnych (stąd też większa rozbieżność szacunków). Autor ekspertyzy przyznał, że bazując na aktualnie posiadanych danych nie można określić jaki odsetek przedmiotowej populacji płazów został utracony. Na stronie 5 ww. ekspertyzy, stwierdzono, że wysoka śmiertelność płazów na poziomie 80-90 % mogłaby spowodować wyginięcie północnej subpopulacji płazów.

Łącząc dwie ww. wymienione okoliczności (zakładana śmiertelność - 30 % oraz śmiertelność będąca zagrożeniem dla populacji - 80-90%), organ odwoławczy wywnioskował, że zakładana śmiertelność płazów była znacznie niższa od śmiertelności mogącej spowodować wyginięcie populacji. Tak więc, biorąc pod uwagę skuteczność zabezpieczeń wprowadzonych przez GDDKiA, potwierdzoną brakiem śmiertelności płazów podczas wizji organu I instancji, GDOŚ przyjął że straty w populacji które nastąpiły do czasu założenia zabezpieczeń nie stanowią zagrożenia dla populacji płazów - liczebność owej populacji będzie mogła w sposób naturalny powrócić do stanu właściwego.

Odnosząc się do stwierdzenia autora ekspertyzy, iż w przedmiotowym miejscu doszło do zniszczenia w świecie zwierzęcym w znacznych rozmiarach, GDOŚ wyjaśnił, że o zniszczeniu w świecie zwierzęcym w znaczących rozmiarach można orzec kierując się samym faktem pewnej straty w populacji zwierząt, natomiast, w myśl ustawy szkodowej, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego. Tym samym, ww. pojęcia nie są tożsame. Stwierdzenie zniszczenia w świecie zwierzęcym w znaczących rozmiarach nie przesądza o wystąpieniu szkody w środowisku.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania zasady prewencji przez RDOŚ, organ odwoławczy zaznaczył, że zadaniem ustawy szkodowej jest zapobieganie szkodom w środowisku, które wystąpią z dużym prawdopodobieństwem w dającej się przewidzieć przyszłości, a nie przeciwdziałanie hipotetycznym przyszłym negatywnym zdarzeniom.

Od powyższego postanowienia Towarzystwo wniosło pismem z dnia 9 października 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismo nie zawiera uzasadnienia skargi a jedynie informacje, że uzasadnienie zostanie dosłane do dnia 31 października. Uzasadnienie skargi wraz ze sformułowanymi konkretnymi zarzutami nadesłane zostały do Sądu w piśmie skarżącego z dnia 12 marca 2015r.

Towarzystwo zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez:

- nie dokonanie szczegółowego rozpoznania okoliczności faktycznych (przyrodniczych i technicznych) w rejonie, w którym dochodzi do niszczenia gatunków chronionych, będących dobrem wspólnym wszystkich obywateli;

- brak oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań w perspektywie wielu lat;

- nie odniesienie się do zagrożenia populacji płazów wynikającego z efektu barierowego;

- nie uwzględnienie ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej skargi,

- niewykorzystanie możliwości nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska z obowiązku wykonania monitoringu przyrodniczego różnorodności biologicznej.

W obszernym uzasadnieniu skargi Towarzystwo podniosło m. in., że:

1. most nad [...] jest jedynym miejscem, które spełnia na przedmiotowym odcinku drogi wymaganiom stawianym przejściom dla płazów. Drugi z mostów przebiega nad lokalną drogą asfaltową, po bokach której znajdują się chodniki – takie rozwiązanie sprzyja śmiertelności płazów.

2. Zabezpieczenie wykonane z agrotkaniny są zabezpieczeniami tymczasowymi i nietrwałymi, a zabezpieczenie ekranami akustycznymi ma miejsce jedynie na prawej stronie jezdni.

3. Przeprowadzone przez RDOŚ oględziny w dniu 9 maja 2013 r. nie są miarodajne, ponieważ migracje płazów miały miejsce miesiąc wcześniej - na początku kwietnia i wtedy miała miejsce ich masowa śmiertelność.

4. Stan początkowy powinien być opisany w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, którego rola jest kluczowa dla ustalenia stanu początkowego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2016 r. Towarzystwo podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa.

Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Podstawę wydania kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy szkodowej. Zgodnie z art. 2 wskazanego aktu prawnego przepisy tej ustawy maja zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. Użycie zwrotu szkody w środowisku "spowodowane przez działalność" nakazuje obejmowanie tym pojęciem wykonywania konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie.

W świetle wskazanego powyżej przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia są ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. W art. 3 ustawy szkodowej enumeratywnie wymienione zostały rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Wprawdzie w przypadku szkód w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych przesłanką konieczną do uznania wystąpienia takiej szkody nie jest działalność stwarzająca ryzyko wystąpienia szkody, ale każda działalność w powiązaniu z winą podmiotu, jednak analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o taką działalność, która stanowi ingerencję w elementy przyrodnicze. Podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie szkody w środowisku jest zgłoszenie "o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku", co wynika z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej. Ustawodawca w ust. 3 nakłada na podmiot zgłaszający szereg obowiązków w tym obowiązek określenia opisu, rodzaju, wskazania miejsca i daty wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust 3 pkt 2 ustawy szkodowej). Nakłada nadto na zgłaszającego powinność złożenia dokumentacji potwierdzającej wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą (art. 24 ust 4 ustawy szkodowej).

Natomiast na organie ochrony środowiska ciąży obowiązek wszczęcia postępowania o ile uzna zgłoszenie za uzasadnione – co wynika z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej. Tym samym organ musi ocenić czy zgłoszenie uzasadnia twierdzenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. A zatem musi przeanalizować czy dołączony do zgłoszenia materiał dowodowy uzasadnia wszczęcie postępowania.

Istotne znaczenie z punktu widzenia stosowania wskazanej wyżej ustawy mają także pojęcia: "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" lub "szkody w środowisku", zdefiniowane w art. 6 pkt 1 i 11 ustawy szkodowej. Stosownie do sformułowanych tam definicji ilekroć w ustawie mowa jest o:

- bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku (art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej) - "rozumie się przez to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości". Przy czym dodać wypada, że zgodnie z art. 9 w/w ustawy w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej).

- szkodzie w środowisku (art. 6 pkt 11) – "rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi". Wskazać przy tym należy, że pod pojęciem stan początkowy, zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. Dodać przy tym trzeba, że konieczność znajomości tego stanu wynika z definicji szkody w środowisku, o której mowa w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej i służy ocenie skali zjawiska wymagającego podjęcia działań naprawczych oraz doborowi odpowiednich działań naprawczych związanych z odbudową populacji, co ma spowodować przywrócenie stanu początkowego lub przybliżonego do początkowego. Wynika to z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia (Dz.U. 103 poz. 664).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy godzi się zauważyć, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w związku z wnioskiem skarżącego Towarzystwa odnośnie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], w pobliżu granicy [...] z gminami [...] i [...].

Organy ochrony środowiska prowadziły postępowanie w celu wyjaśnienia, czy rzeczywiście doszło do szkody w środowisku ewentualnie, czy istnieje ryzyko zagrożenia szkodą. Ustalenia te doprowadziły organ do negatywnego wniosku w tym zakresie, gdyż z dokonanych ustaleń wynika, iż brak jest możliwości określenia początkowego stanu populacji płazów na przedmiotowym terenie. Podkreślić w tym miejscu należy, że wskazanego ustalenia organy ochrony środowiska dokonały w oparciu o:

- dokumenty i informacje przedłożone przez skarżącą (skarżąca 3 krotnie była wzywana do przekazania wszelkich informacji posiadanych w tym zakresie – pismo z dnia 18 lipca 2012r. – k.7, z dnia 6 września 2012r – k.9, z dnia 16 października 2012r. – k.12),

- odpowiedzi uzyskanej od lokalnych organizacji ekologicznych na zapytanie organu I instancji (pismo bez daty, które do organu wpłynęło w dniu 10 grudnia 2012r. – k. 16, pismo z dnia 2 kwietnia 2013r. – k. 25, ): czy były prowadzone obserwacje płazów w tym miejscu oraz czy istnieje dokumentacja potwierdzająca, że omawiane miejsce jest cennym miejscem rozrodu płazów,

- informacji udzielonych przez Urząd Miejski w [...] (pismo z dnia 13 marca 2013r. – k. 22),

- informacji udzielonych prze Komendę Miejską Policji w [...] (pismo z dnia 12 grudnia 2012r. – k. 17),

- kopię materiałów z postępowania prowadzonego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] (protokół z oględzin z dnia 19 kwietnia 2013r. oraz z dnia 23 kwietnia 2013r., ekspertyza herpatologiczna z dnia 20 listopada 2013r. oraz uzupełnienie do tej ekspertyzy z dnia 15 stycznia 2014r.).

Powyższe materiały oraz dokonane w oparciu o nie ustalenia w rezultacie doprowadziło organy do uznania, że samo potwierdzenie wystąpienia płazów na tym terenie nie jest wystarczające do stwierdzenia szkody w środowisku, konieczne jest jeszcze ustalenie stanu początkowego a ustalenie to w przedmiotowej sprawie w związku z brakiem dostępnych danych, nie jest możliwe co stanowi brak jednego z elementów koniecznych do stwierdzenia szkody w środowisku, wynikającego z definicji szkody w środowisku a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że eksploatacja drogi ekspresowej [...] prowadzi do znaczącej negatywnej zmiany populacji płazów w tym miejscu. Nadmienić w tym miejscu należy, iż nie było możliwe dokonanie tego ustalenia w oparciu o wskazywany przez skarżącego raport oddziaływania na środowisko, gdyż taki dla tej części drogi ekspresowej [...] nie był wykonany (ta część drogi [...] to istniejąca wcześniej droga), co wynika pośrednio z pisma GDDKiA z dnia 10 sierpnia 2012r. (k-8) oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany (k-11) i z wydruku z dnia 9 października 2013r. ze strony internetowej GDDKiA ([...], karta między kartą 39 a kartą 38 w aktach organu)

Z powyższym stanowiskiem organu należy się zgodzić. Samo bowiem potwierdzenie występowania płazów nie jest wystarczające do stwierdzenia szkody w środowisku. Konieczne jest ustalenie stanu początkowego, a ustalenie to w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem dostępnych danych, nie jest możliwe. Informacje uzyskana od skarżącego oraz z Policji, o śmiertelności płazów a także hipotetyczne ustalenia zawarte w ekspertyzie herpetologicznej wykonanej przez biegłego dr M. R. oraz w uzupełnieniu do tej ekspertyzy w zakresie wielkości populacji płazów na tym terenie, nie zmieniają tego faktu. Brak informacji o liczebności populacji płazów oznacza brak jednego z podstawowych elementów koniecznych do stwierdzenia szkody w środowisku, wynikającego z definicji szkody w środowisku tj. określonego stanu początkowego. W takiej sytuacji, nie można wykazać, że eksploatacja drogi ekspresowej [...] prowadzi do znaczącej negatywnej zmiany populacji płazów w tym miejscu. Podkreślenia wymaga, że nie każda zmiana negatywna, w świetle zapisów ustawy szkodowej, stanowi szkodę w środowisku.

W związku z powyższym za prawidłowe należy uznać stanowisko GDOŚ, że nie można w sprawie mówić o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, rozumianego - zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej - jako wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.

Za prawidłowe należy bowiem uznać, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, przyjęcie przez organ, że zakładana śmiertelność płazów była znacznie niższa od śmiertelności mogącej spowodować wyginięcie populacji (80-90% zgodnie z ekspertyzą). Przy czym w tej samej ekspertyzie (Uzupełnienie do ekspertyzy) przyjęto założenie, iż zginęło ok. 30% populacji płazów. Tym samym słusznie organy przyjęły, iż biorąc pod uwagę skuteczność zabezpieczeń wprowadzonych przez GDDKiA, co potwierdza brak stwierdzenia śmiertelności płazów podczas wizji organu I instancji w dniu 9 maja 2013r. (k-29), że straty w populacji płazów, które nastąpiły do czasu założenia zabezpieczeń nie stanowią zagrożenia dla tej populacji, gdyż liczebność będzie mogła w sposób naturalny powróżyć do stanu właściwego.

Mając na uwadze stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż organ dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w postanowieniu i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem, bowiem rozstrzygniecie odmawiające wszczęcia postępowania zmierzającego do naprawienia szkody w środowisku należy uznać za zasadne.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.