Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 332/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 6c ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę nr XII/90/2015 Rady Miasta Jordanowa z dnia 26 października 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jordanowa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 punkt 6) załącznika nr 1 do tej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Jordanowa na rzecz skarżącej M. S. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. pismem z dnia 24 lutego 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XII/90/2015 Rady Miasta Jordanowa z 26 października 2015 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jordanowa (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2015 r., poz. 6210), dalej "uchwała", zaskarżając regulację zawartą w Rozdziale 3 § 5 pkt 6) załącznika nr 1 do ww. uchwały.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie regulacji zawartej w Rozdziale 3 § 5 pkt 6) załącznika nr 1 do ww. uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skargę oparła na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515, dalej "u.s.g.").

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że w zaskarżonej części uchwała zawiera istotne wady:

1. narusza art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 250), dalej "u.c.p.g", poprzez przerzucenie na mieszkańca gminy obowiązku dostarczania bioodpadów w przypadku, gdy mieszkaniec jest właścicielem nieruchomości o powierzchni powyżej 700 m 2 i nie posiada kompostownika. Skarżąca podniosła, że nie wszystkie bioodpady nadają się do kompostowania. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie podkreśla się, że ustawa z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach co do zasady zobowiązuje gminę do powierzenia realizacji zadania własnego w zakresie odbioru odpadów lub odbioru i zagospodarowania odpadów przedsiębiorcy wyłonionemu w drodze przetargu (wyrok Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 29.03.2013 r., KIO 559/13; KIO 560/13; KIO 561/13; KIO 562/13; KIO 602/13; KIO 603/13; KIO 610/13; KIO 611/13; KIO, LEX nr 1311870). Wysoce wątpliwy jest – zdaniem skarżącej - fakt, iż odstępstwo od powołanej wyżej zasady wprowadzono w związku z wymagającymi szczególnej ostrożności bioodpadami.

2. narusza art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) w ten sposób, że jeżeli gmina nie organizuje zbierania i transportu odpadów, ograniczając się jedynie do ich przetwarzania, to nie gospodaruje nimi w sposób należyty.

3. narusza art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz.U. z 2013 r., poz. 122 ze zm.) w ten sposób, że w przypadku, gdy mieszkaniec nieruchomości o powierzchni powyżej 700 m2 nie posiada kompostownika, zmusza się go albo do posiadania pojazdu odpowiadającego surowym wymaganiom zawartym w ww. rozporządzeniu albo do łamania prawa poprzez transport środkiem niedozwolonym. Skarżąca podniosła ponadto, że art. 54 ust. 1 ustawy o odpadach normuje obowiązek nadania przez marszałka województwa indywidualnego numeru rejestrowego każdemu podmiotowi prowadzącemu transport odpadów. Nie wydaje się zatem, aby wolą ustawodawcy było transportowanie odpadów przez każdego mieszkańca z osobna. Istotne jest również zagrożenie dla środowiska, jakie niesie transportowanie odpadów środkami do tego nieprzystosowanymi.

4. narusza zasady prawidłowej legislacji w ten sposób, że podział nieruchomości na te, z których odbiera się odpady ulegające biodegradacji i te, z których się tychże nie odbiera został przeprowadzony wedle pozornie jasnego kryterium związanego z ustaleniem minimalnej powierzchni oraz szerokości frontu działek przy wtórnym podziale na działki budowlane oraz scalaniu działek (...) dla zabudowy mieszkalnej wolnostojącej i zabudowy letniskowej - 700 m2. Zdaniem skarżącej jest to kryterium jasne tylko na pierwszy rzut oka. Nie wydaje się bowiem, aby kwestia gospodarki przestrzennej gminy była tak dalece związana z gminną gospodarką odpadami. Można odnieść wrażenie, iż powyższe kryterium zostało wybrane tylko po to, aby w razie potrzeby móc powołać się na podstawę prawną jego wprowadzenia. Gmina ma obowiązek odbierania odpadów od wszystkich mieszkańców i ustawodawca nie czyni żadnych rozróżnień, czy to pod względem wielkości nieruchomości, czy rodzaju odpadów. Nie jest zatem uprawnione posługiwanie się zakresami liczbowymi wziętymi z aktów prawnych dotyczących zadań gminy o zupełnie innym charakterze.

Skarżąca wskazała, że w dniu 11.01.2016 r., zgodnie z art. 101. ust. 1 u.s.g., wezwała Radę Miasta Jordanowa do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 10.02.2016 r. otrzymała uchwałę Rady Miasta Jordanowa z dnia 8.02.2016r., zgodnie z którą nie uwzględniono jej wezwania i nie uznano za słuszne zarzutów w nim zawartych, co uprawnia skarżącą do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g..

Podniosła, że poprzez wydanie zaskarżonej uchwały zostało naruszone uprawnienie skarżącej, ponieważ z powodu zamieszkiwania na nieruchomości, której powierzchnia wynosi powyżej 700 m 2 oraz faktu, iż skarżąca nie posiada kompostownika, została pozbawiona odbioru bioodpadów i tym samym zmuszona do samodzielnego dostarczania ich do punktu odbioru.

Skarżąca dodała, że w piśmie z dnia 21.01.2016 r. Rada Miasta Jordanowa podkreśliła, że wprowadzone zróżnicowanie ma na celu zmniejszenie ilości bioodpadów przekazywanych do składowania poprzez "zachęcanie" mieszkańców do kompostowania i wykorzystywania ich na miejscu. Budzi wątpliwość skarżącej, dlaczego do tego typu ekologicznych praktyk są "zachęcani" wyłącznie mieszkańcy posesji o powierzchni przekraczającej 700 m 2 i skąd Rada Miasta Jordanowa posiada informacje, że wszyscy mieszkańcy takich nieruchomości mają zapotrzebowanie na kompost. Zdaniem skarżącej w przypadku konieczności lub chęci założenia kompostownika dana osoba zrobi to bez względu na wielkość swojej działki. Ponadto, co mają zrobić ci właściciele działek powyżej 700 m2, którzy nie mają potrzeby posiadania kompostownika i równocześnie nie posiadają środków transportu przystosowanych do przewozu odpadów ulegających biodegradacji? Wobec takich mieszkańców – zdaniem skarżącej - gmina nie będzie realizować swojego ustawowego obowiązku odbierania odpadów.

Skarżąca nie zgadza się z argumentacją Rady Miasta Jordanowa, że wprowadzona zaskarżonym przepisem norma jest zgodna z zasadą sprawiedliwości społecznej, ponieważ koszty odbioru i zagospodarowania tak zwanych bioodpadów są pokrywane z opłat mieszkańców bloków, którzy takich odpadów wytwarzają stosunkowo niewiele oraz tych właścicieli nieruchomości, którzy posiadają kompostownik niezależnie od wielkości posesji. Zdaniem skarżącej nie można wykluczyć sytuacji odwrotnej, iż z opłat mieszkańców wytwarzających większą ilość bioodpadów finansuje się odbiór i zagospodarowanie innych odpadów, których oni wytwarzają mniej, a mieszkańcy bloków więcej. Poza tym opłata za wywóz śmieci ma charakter jednolity, a nie podzielony na poszczególne rodzaje odpadów. Ponadto – zdaniem skarżącej - nie można nazwać sprawiedliwością społeczną sytuacji, w której gmina ma zamiar nie realizować swojego ustawowego zadania w stosunku do dużej grupy mieszkańców i to wyłącznie ze względu na kryterium wielkości nieruchomości. Zdaniem skarżącej jest to swego rodzaju dyskryminacja.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Jordanowa wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podniosła, że przepisy wskazane przez skarżącą nie zostały naruszone.

Odnośnie pierwszego zarzutu skargi Rada Miasta Jordanowa wskazała, iż z art. 6c ust. 1 u.c.p.g nie wynika, by obowiązkiem gminy było zawsze odbieranie odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca.

Przywołując art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2b u.c.p.g. Rada stwierdziła, że wśród zadań gminy wymienionych w rozdziale 3 ustawy o odpadach ustawodawca nie wskazał, iż obowiązkiem gminy jest odbieranie odpadów ulegających biodegradacji bezpośrednio z terenu nieruchomości mieszkańca. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g. gmina ma obowiązek zapewnić jedynie transport zwłok bezdomnych zwierząt.

Odbiór oraz zagospodarowanie odpadów komunalnych zostało powierzone przedsiębiorcy wyłonionemu w drodze przetargu nieograniczonego zgodnie z art. 6d ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Ponadto przedsiębiorca ten został zobowiązany do prowadzenia stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, dalej "PSZOK". PSZOK utworzony został w Jordanowie przy Oczyszczalni Ścieków Wrzosy. Znajduje się on w odległości ok. 750 m od nieruchomości skarżącej - skarżąca posiada więc do niego łatwy dostęp w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Odpady dostarczone przez mieszkańców do PSZOK są, w ramach umowy zawartej z przedsiębiorcą wybranym w drodze przetargu, odbierane przez niego z tego punktu i zagospodarowywane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Miasto Jordanów zorganizowało zatem odbiór odpadów ulegających biodegradacji od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i spełniło obowiązki wynikające z u.c.p.g..

Odnośnie drugiego zarzutu skargi Rada wskazała, że z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach nie wynika obowiązek odbioru odpadów ulegających biodegradacji bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca. Jednocześnie wskazała, że brak jest podstaw, aby określać zakres obowiązków gminy w zakresie gospodarowania odpadami na podstawie ww. przepisu. Zakres obowiązków gminy związanych z gospodarką odpadami jest określony szczegółowo w rozdziale 3 u.c.p.g.. Natomiast przedmiotem ustawy o odpadach jest określenie środków służących ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobiegających i zmniejszających negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczających ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiających efektywność takiego użytkowania (art. 1 ustawy o odpadach.)

Zdaniem Rady określanie zakresu obowiązków gminy w zakresie gospodarowania odpadami na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach pozostaje w sprzeczności z zasadami wykładni literalnej, celowościowej i funkcjonalnej.

Rada stwierdziła, że określając zakres obowiązków gminy związanych z gospodarką odpadami należy uwzględnić również art. 3c ust. 1 u.c.p.g. "Gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania".

Kompostowanie prowadzone przez mieszkańców nie jest naruszeniem zasady prawidłowego (zgodnego z prawem) gospodarowania odpadami, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

Rada podniosła, że poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. ma, wg Rozporządzenia ministra środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz.U. z 2012 r. poz. 676), powinny, docelowo do 16 lipca 2020 r., wynosić 35%. Słuszne wobec tego jest zagospodarowanie tych odpadów w miejscu ich wytworzenia, czyli przez mieszkańców, poprzez kompostowanie. Ogranicza to w znacznej mierze ilość oddawanych tego typu odpadów i powoduje jednocześnie zmniejszenie kosztów związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych, o co upominają się mieszkańcy miasta.

Odnośnie trzeciego zarzutu skargi Rada wskazała, że art. 24 ust. 1 i art. 54 ust. 1 ustawy o odpadach oraz § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz.U z 2013 r. poz. 122) w niniejszej sprawie nie zostały naruszone. Wskazane przepisy dotyczą bowiem przedsiębiorcy profesjonalnego, zajmującego się transportem odpadów, nie dotyczą natomiast mieszkańców transportujących odpady do PSZOK. Wskazuje na to już literalna wykładnia rozporządzenia, która wskazuje jako adresata norm "podmiot odbierający odpady komunalne właścicieli nieruchomości". Wskazuje na to również wykładnia celowościowa i funkcjonalna. Wbrew twierdzeniom skarżącej, celem ustawodawcy było, aby każdy z mieszkańców samodzielnie transportował odpady do PSZOK i w tym celu stworzone zostały obowiązkowe w każdej gminie stacjonarne PSZOK, w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy. Należy zatem uznać, że racjonalny ustawodawca nie nałożył na obywateli obowiązku spełnienia powyższych wymagań w transporcie własnych odpadów do PSZOK.

Odnośnie czwartego zarzutu skargi Rada wskazała, że zasady prawidłowej legislacji nie zostały naruszone w niniejszej sprawie.

W Jordanowie znajduje się niewielka ilość nieruchomości o powierzchni do 700 m2 i znakomita większość nieruchomości o powierzchni powyżej 700 m2. Przy przyjęciu kryteriów kierowano się zapisami § 13 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXV/245/2006 Rady Miasta Jordanowa z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Jordanowa. Wbrew twierdzeniom skarżącej, kwestia gospodarki przestrzennej gminy jest powiązana z gminną gospodarką odpadami.

Kompostowanie odpadów ulegających biodegradacji prowadzą także mieszkańcy posiadający nieruchomości o powierzchni do 700 m2, takie zagospodarowanie ww. odpadów na terenie nieruchomości o podanej wyżej powierzchni może być uzależnione od zgody sąsiadów ze względu na zapachy towarzyszące rozkładowi substancji organicznej przez mikroorganizmy. Inaczej jednak wygląda sytuacja, gdy działka o powierzchni do 700 m2 sąsiaduje z działką o takiej samej powierzchni, a inaczej, gdy sąsiaduje z działką o powierzchni większej.

Rada podała, że według danych na 31 grudnia 2015 r. ilość nieruchomości deklarujących kompostowanie odpadów ulegających biodegradacji stanowiła 64,8% wszystkich nieruchomości zamieszkałych, natomiast 35,2% nieruchomości zadeklarowało oddawanie tych odpadów w workach. Według danych na 8 marca 2016 r. ilość deklarujących kompostowanie odpadów ulęgających biodegradacji wzrosła do 72,5%, przy czym z nieruchomości o powierzchni powyżej 700 m 2 92,3% zadeklarowało kompostowanie, 7,7% zadeklarowało odwożenie odpadów ulegających biodegradacji do PSZOK, natomiast z nieruchomości o powierzchni do 700 m2 44,0% zadeklarowało kompostowanie, a 56,0% zadeklarowało oddawanie tych odpadów w workach. Z powyższego wynika, że na dzień 8 marca 2016 r. 23,00% właścicieli nieruchomości zamieszkałych zadeklarowało oddawanie odpadów ulegających biodegradacji w workach. Stanowi to spadek o 12,2%.

W przypadku mieszkańców posiadających powierzchnię nieruchomości do 700 m2 ilość przekazywanych odpadów ulegających biodegradacji do składowania jest nieznaczna, dlatego funkcjonalnym rozwiązaniem jest odbieranie ich bezpośrednio z nieruchomości. W przypadku mieszkańców posiadających powierzchnię nieruchomości powyżej 700 m2 ilość przekazywanych odpadów ulegających biodegradacji do składowania jest znacznie większa. Zróżnicowanie sposobu odbierania odpadów od mieszkańców posiadających nieruchomości o powierzchni do 700 m2 oraz posiadających nieruchomości powyżej 700 m2 jest – zdaniem Rady - uzasadnione. Jego celem jest ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, zgodnie z art. 3c ust. 1 u.p.c.g..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1642 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wyżej wskazane, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, to jest w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszeniu procedury jej uchwalania.

Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie w uwzględnieniu wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Na wstępie Sąd stwierdza, że skarżąca, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miasta Jordanowa do usunięcia naruszenia prawa, co uprawniło ją do skutecznego wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rada Miasta Jordanowa wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515, dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej "u.c.p.g").

Organ nadzoru w stosunku do zaskarżonej uchwały nr XII/90/2015 Rady Miasta Jordanowa z 26 października 2015 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Jordanowa nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2015 r., poz. 6210) i weszła w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r..

Zaskarżona regulacja, zawarta w Rozdziale 3 § 5 pkt 6) załącznika nr 1 do ww. uchwały brzmi:

"Odpady podlegające biodegradacji, w przypadku gdy nieruchomość posiada powierzchnię powyżej 700 m2, właściciele nieruchomości mogą gromadzić w przydomowym kompostowniku pod warunkiem, że jego wielkość pozwala na co najmniej dwuletni okres przetrzymywania w nim kompostowanego materiału przekładanego warstwą gleby i dojrzałego kompostu lub indywidualnie dostarczyć do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w określonych odrębnie terminach. Właściciele pozostałych nieruchomości gromadzą odpady ulegające biodegradacji w przeznaczonych do tego odpowiednich workach/pojemnikach".

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz. U. z 2003 r., nr 218, poz. 2151).

Z powyższego wynika, że na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Należy wskazać, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", dalej "z.t.p.", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych kanonów tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. II SA/Bd 688/09 (wszystkie wyroki sądów administracyjnych dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl) zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość.

Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W § 146 z.t.p. określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do tego przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego – wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g..

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87– art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, to jest obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso - o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1077/09).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin kompleksowo określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przepis ten szczegółowo wylicza obszary tej regulacji, a wyliczenie to ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. III SA/Kr 756/08 oraz z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Wr 470/09). Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12).

Z drugiej strony regulacja art. 4 ust. 2 ww. ustawy ma przy tym charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. IV SA/Po 507/13).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g należy podzielić zarzut skarżącej, że zaskarżony skargą, a cytowany powyżej przepis został ustanowiony z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

Sąd stoi na stanowisku, że kompetencja wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie pozwalała Radzie Miasta Jordanowa na uregulowanie w regulaminie kwestii zbiórki odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w sposób różnicujący obowiązki i uprawnienia osób wytwarzających tego rodzaju odpady, w zależności od wielkości należących do nich nieruchomości. Właścicielom nieruchomości o powierzchni powyżej 700 m2 umożliwiono bowiem zbieranie i gromadzenie ww. odpadów w przydomowych kompostownikach, względnie zobowiązano ich do dostarczania odpadów do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy. Natomiast od właścicieli pozostałych nieruchomości zadeklarowano odbiór odpadów zgodnie z harmonogramem.

Dokonane w zaskarżonej regulacji zróżnicowanie podmiotów wytwarzających odpady komunalne tej samej kategorii w oparciu jedynie o kryterium wielkości nieruchomości, w jakiej powstają odpady, jest niezgodne z u.c.p.g., niedopuszczalne i stanowi rzeczywiste naruszenie zasady równego traktowania mieszkańców (por. także wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., sygn. IV SA/Po 695/15).

Kwestionowany skargą przepis został zatem wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Bez znaczenia przy tym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu są intencje, jakimi kierował się organ stanowiący gminy. Dlatego nawet jak najbardziej słuszne intencje organu, nakierowane na pożądaną w przyszłości zmianę sposobu gospodarowania odpadami, nie mogą zostać uwzględnione, jeżeli wskutek ich realizacji doszło do istotnego naruszenia obowiązującego prawa. Zauważyć w tym miejscu wypada, że konkretyzacja takich intencji organu stanowiącego musi być zgodna z prawem, a przyjęte w uchwale unormowania będące ich wyrazem, muszą być sformułowane w sposób jednoznaczny, jasny, czytelny i przede wszystkim niedyskryminujący żadnej grupy mieszkańców bez podstawy ustawowej.

Z uwagi na stwierdzone uchybienie należało, w uwzględnieniu skargi, orzec jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a..

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.