Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1575/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 5 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156 § 1pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w 13 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych 1) Gminy Miasta P.2) [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1192/06 w sprawie ze skargi Zakładu Energetycznego [...] Spółka Akcyjna w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza na rzecz [...] Zakładu Energetycznego [...] Spółka Akcyjna w W. solidarnie od Gminy Miasta P. i [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 197 ( sto dziewięćdziesiąt siedem ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r., na skutek skargi Zakładu Energetycznego [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. Stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P.P. Zakład Energetyczny [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. i oznaczonego jako działki nr [...] i [...] przy ul. [...] i działki nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz nabycie własności budynków, budowli i urządzeń położonych na tym gruncie.

Następnie, Prezydent Miasta P. pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej podnosząc, że przedmiotowe działki uległy komunalizacji z mocy prawa. Z akt sprawy wynikało, że działki nr [...] i nr [...], wymienione w decyzji uwłaszczeniowej, uległy komunalizacji, tzn. stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Miasta P. Legalność decyzji komunalizacyjnych ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt I SA/Wa 1099/04 z dnia 10 czerwca 2005 r., którym oddalił skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2004 r. Działki nr [...] i [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. nie były własnością Skarbu Państwa, lecz własnością Gminy. Oznacza to, iż organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej, stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., był ówczesny zarząd gminy, a nie organ wojewódzki. Okoliczność ta wyczerpuje, jak wskazał organ, przesłankę z art. 156 § 1 k.p.a., która ma charakter obligatoryjny. Ponadto, powyższe rozumowanie wskazujące na naruszenie przez organ wojewódzki przepisów o właściwości w wydanych decyzjach uwłaszczeniowych wynika także z orzecznictwa administracyjnego.

Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r., którą organ ten stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. w przedmiocie uwłaszczenia PP Zakład Energetyczny [...] działkami położonymi w P. - w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...] położonych w P. przy ul. [...].

W skardze na decyzję Ministra Budownictwa Zakład Energetyczny [...] S.A. w W. - następca prawny uwłaszczonego decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r. PP Zakład Energetyczny [...], zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. poprzez przedwczesne wydanie decyzji mimo, że nie ustały przyczyny uzasadniające podjęcie postępowania;

2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

3. naruszenie art. 20 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że "organ wojewódzki" był niewłaściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej oraz brak wskazania organu właściwego;

4. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za uzasadnioną, gdyż w jego ocenie obie decyzje organu nadzoru naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Decyzja uwłaszczeniowa była wydana przez Wojewodę Warszawskiego w dniu [...] czerwca 1996 r. W tym czasie, jak zaznaczył Sąd, nie toczyło się jeszcze postępowanie komunalizacyjne na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzja stwierdzająca, że przedmiotowe działki Skarbu Państwa stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Miasta P. została wydana dopiero w 2003 r. Natomiast przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o który Wojewoda Warszawski wydał kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję stanowił, że decyzje w sprawie uwłaszczenia wydaje wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W dacie wydania przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej właścicielem objętych nią nieruchomości był Skarb Państwa i w tej sytuacji organ nadzoru niezasadnie uznał, że naruszone zostały przepisy o właściwości. Wprawdzie późniejsza decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza nabycie własności przez gminę z mocy prawa z datą wejścia w życie tej ustawy, ale zawiera ona również element konstytutywny - gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna. Do tego czasu gmina nie jest uprawniona do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się właściwym do rozpoznania sprawy o uwłaszczeniu. Decyzja Wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja taka powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie, bowiem mienia komunalnego, jak argumentował Sąd I instancji, stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny - gmina staje się następcą Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ niezasadnie stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało uchylenie obu decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym.

Skargę kasacyjną od powołanego powyżej wyroku wniósł Prezydent P. oraz [...] S.A. w W.

Prezydent Miasta P. w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 141 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zamianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 141 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej, pełnomocnik Prezydenta P. podniósł, że Gmina P. stała się właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] i [...] położonych w P. przy ul. [...] z mocy samego prawa co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja komunalizacyjna Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r., stosownie do treści art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowi jedynie deklaratoryjne potwierdzenie woli samego ustawodawcy, wyrażonej w powołanym art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, będąc jednocześnie dokumentem stanowiącym dokumentową podstawę ujawnienia praw Gminy Miasta P. w księdze wieczystej. Samo nabycie prawa przez gminę nie zależy również od wydania decyzji komunalizacyjnej, lecz od spełnienia się ustawowo określonych okoliczności, wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wydanie takiej decyzji ma natomiast znaczenie dla skutecznej rozporządzalności nabytym prawem przez gminę. Błędna jest jednak ocena prawna Sądu zawarta w zaskarżonym wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r., iż Wojewoda Warszawski był wobec tego organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej w 1996 r. Właściwość Wojewody Warszawskiego w owym czasie miała tylko charakter formalny, wynikający z braku w tym czasie decyzji komunalizacyjnej. Właściwość ta była, zatem zależna od istnienia lub nieistnienia w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Warszawski nie mógł w 1996 r. uznać się za organ niewłaściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej, skoro nie było w tym względzie sporu kompetencyjnego o właściwość oraz brak było decyzji komunalizacyjnej. Pojawienie się jednak ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w obiegu prawnym, chociażby po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej tj. w 2003 r. oznacza, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie była własnością Skarbu Państwa, skutkiem czego Wojewoda Warszawski nie mógł być w ujęciu materialnoprawnym organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 6/01 oznacza jedynie, iż nie można zaniechać rozstrzygnięcia sprawy uwłaszczenia na dzień 5 grudnia 1990 r., gdy nie toczy się postępowanie komunalizacyjne, z braku możliwości wskazania organu właściwego do jej rozstrzygnięcia. Pogląd ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy następnie okaże się, że nieruchomość stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność gminy. W takim przypadku, decyzja uwłaszczeniowa wydana przez wojewodę, a nie przez organ gminy, jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. Nieważność ta nie jest jednak skutkiem celowego działania wojewody, lecz wynikiem ostatecznego ustalenia, w trybie ustawowo do tego określonym (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), że nieruchomość stanowi od dnia 27 maja 1990 r. własność gminy z mocy samego prawa. Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, iż nieważność z tej przyczyny nie jest zależna od ustalenia, czy organ wydający decyzję miał wolę lub zamiar jej wydania mimo, iż wiedział o swojej niewłaściwości. Brak wiedzy o swojej niewłaściwości do wydania decyzji, wynikający z obiektywnie ustalonego stanu faktycznego, a nie stanu prawnego, istniejącego w dniu wydawania decyzji, nie może samo przez się wykluczać skutecznego stwierdzenia, że decyzja wydana została jednak przez organ niewłaściwy. Skuteczność stawiania zarzutu niewłaściwości organu do wydania decyzji nie zależy, bowiem od przypisania temu organowi rozmyślnego w tym względzie działania, lecz od obiektywnego ustalenia w ramach obowiązującego porządku prawnego, czy ostatecznie wyjaśniony stan prawny nieruchomości pozwala na uznanie, iż decyzja została wydana przez właściwy organ i w związku z tym, może pozostawać w obrocie prawnym i wywoływać przypisane jej przez ustawodawcę skutki prawne, zwłaszcza gdy skutki te mają polegać na dowodzeniu tą decyzją przysługiwania prawa rzeczowego o tak trwałym charakterze, jak prawo użytkowania wieczystego gruntu i własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń. Pogląd ten potwierdza dotychczasowe zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do tego, że legalność decyzji administracyjnej musi być oceniana nie tylko przez pryzmat stanu prawnego, jaki ukształtował się z mocy samego prawa przed wydaniem decyzji, a jego potwierdzenie nastąpiło w ustawowo określonym trybie dopiero po wydaniu ocenianej decyzji. Ocena właściwości organu do wydania decyzji dokonywana jest, zatem nie tylko według stanu faktycznego na datę jej wydania, lecz również przez pryzmat prawnej dopuszczalności dalszego pozostawania jej w obiegu prawnym. Istota oceny nieważności decyzji administracyjnej z racji dotknięcia jej wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. polega bowiem na ustaleniu, czy decyzja ta jest aktem wydanym przez właściwy organ i w związku z tym czy nadal może wywoływać takie skutki w obrocie prawnym, jakie przypisał jej ustawodawca, czy też nie można z faktu jej istnienia wywodzić jakichkolwiek skutków prawnych, chociażby o charakterze deklaratoryjnym, z uwagi na to, iż w chwili dokonywania oceny legalności okazało się, że została wydana przez organ niewłaściwy. Za takim rozumieniem celu postępowania nieważnościowego przemawia również konstrukcja art. 156 § 2 k.p.a. określająca 10 letnie przedawnienie orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej, m.in. z przyczyny wydania jej przez niewłaściwy organ. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że od 2003 r., kiedy to Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję komunalizacyjną istnieje prawnie uzasadniona art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pewność, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia 21 czerwca 1996 r. wydana została przez Wojewodę Warszawskiego wobec nieruchomości stanowiącej w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Gminy Miasta P.. To oznacza, że według art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Wojewoda Warszawski nie był organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Niewłaściwość ta ma charakter obiektywny, skoro przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w sposób niewymagający jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych wskazuje, który z organów był właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej, w zależności od tego, czy nieruchomość stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa czy własność gminy. Ustalenie Sądu, zawarte w zaskarżonym wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r., że właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] czerwca 1996 r. (jako w dniu wydania przez Wojewodę Warszawskiego decyzji uwłaszczeniowej) był Skarb Państwa, pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanymi przepisami ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna wydana została dopiero w dniu [...] grudnia 2003 r. to nie oznacza, że Gmina Miasta P. stała się właścicielem nieruchomości dopiero od tego dnia. Decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny, dlatego od jej zaistnienia w obrocie prawnym uzależniona jest tylko skuteczność powoływania się przez gminę na przysługujące prawo do nieruchomości, a nie sam fakt nabycia tego prawa. Do chwili wydania decyzji komunalizacyjnej, gmina nie może jedynie skutecznie powoływać się na przysługiwanie prawa własności nieruchomości, ale po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, gmina jest uprawniona do twierdzenia, że jest właścicielem nieruchomości już od dnia 27 maja 1990 r. Wydanie decyzji komunalizacyjnej oznacza zatem, że nieruchomość nie była jednak własnością Skarbu Państwa i to już od dnia 27 maja 1990 r. Z istnienia w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. wynika zatem jedynie prawne domniemanie, że nieruchomość oznaczona nr ew. [...] i [...] położona w P. przy ul. [...], nabyta została przez Gminę Miasta P. w drodze komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja ta, a więc i fakt jej wydania w określonym czasie - dopiero w dniu [...] grudnia 2003 r. - nie przesądza natomiast, aby do tego dnia przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Gminy P., bądź by stanowiła własność Skarbu Państwa. Nawet, więc wydanie decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Mazowieckiego dopiero w dniu [...] grudnia 2003 r., w oczywisty sposób wyklucza dopuszczalność formułowania przez Sąd w zaskarżonym wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r. tezy, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, tj. w dniu [...] czerwca 1996 r., była własnością Skarbu Państwa. Sąd nie dokonał wszechstronnej oceny decyzji Ministra Budownictwa, w myśl dyspozycji art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dla ustalenia, czy zawarte w niej rozstrzygnięcie odpowiada w istocie prawu, jako znajdujące uzasadnienie nie tylko w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a., ale również w art. 156 §1 pkt 2 i 5 k.p.a. Powołany przepis art. 134 §1 odczytywany w kontekście art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązywał bowiem Sąd do wyjścia poza ocenę zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze i dokonania oceny zasadności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. nie tylko przez pryzmat okoliczności wskazanych przez Ministra Budownictwa, ale również przez pryzmat pozostałych przesłanek z art. 156 §1 k.p.a., tak, aby na tej podstawie ocenić prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, niezależnie od argumentacji podniesionej w jego uzasadnieniu. Sąd nie dostrzegł, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. znajduje uzasadnienie w fakcie, iż decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa polega na tym, iż decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r. Wojewoda Warszawski naruszył prawa [...] SA (poprzednio [...] SA, powstałe w 1993 r. z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego Elektrociepłownie [...]), jako prawa osoby trzeciej, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej z dnia 29 września 1990 r. W utrwalonym już orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazywano, iż wydanie decyzji o uwłaszczeniu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej z dnia 29 września 1990 r. z naruszeniem praw osób trzecich, stanowi rażące naruszenie tego przepisu i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W zaskarżonym wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r. Sąd nie dostrzegł również, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. znajduje uzasadnienie także w okoliczności, iż decyzja ta dotknięta jest wadą niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność tej decyzji, w świetle ostatecznego stwierdzenia, że przedmiotowe działki stanowią własność gminy od dnia 27 maja 1990 r. istnieją już od dnia wydania i ma charakter trwały. Decyzja ta zawiera w istocie prawidłowe rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1996 r., jako wynikające z zaistnienia wad nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przekroczył również, zdaniem pełnomocnika organu, zakres swojej właściwości do rozpatrzenia sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał w istocie oceny orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołanych w uzasadnieniu decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r., zamiast przeciwstawić logiczną argumentację dającą się uzasadnić racjonalną wykładnią prawa. Naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doprowadziły, zdaniem pełnomocnika organu, do błędnej oceny prawnej i do zastosowania art. 141 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.

Natomiast, uczestnik postępowania [...] S.A. w W. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 PSA tj. art. 141 § 4 PSA polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co wyraziło się w stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "w dacie wydania przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej właścicielem objętych nią nieruchomości był Skarb Państwa i w tej sytuacji organ nadzoru niezasadnie uznał, że naruszone zostały przepisy o właściwości,

2. prawa materialnego o którym mowa w art. 174 pkt 1 PSA poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegającą na przyjęciu, że Wojewoda Warszawski był właściwy do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. w przedmiocie uwłaszczenia Zakładu Energetycznego [...] S.A. na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...] stanowiącej działki nr [...] i [...] oraz nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, pomimo, iż w dacie jej wydania przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy Miasta P.,

3. prawa materialnego o którym mowa w art. 174 pkt 1 PSA poprzez

niewłaściwe zastosowanie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i uznanie, że w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki aby zastosować powyższy przepis i stwierdzić, że decyzja Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. w przedmiocie uwłaszczenia Zakładu Energetycznego [...] S.A. na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...] stanowiącej działki nr [...] i[...] oraz nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 jest nieważna, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera następujące, kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, stwierdzenie: "w dacie wydania przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej właścicielem objętych nią nieruchomości był Skarb Państwa i w tej sytuacji organ nadzoru niezasadnie uznał, że naruszone zostały przepisy o właściwości." Powyższe zdanie, jak argumentował pełnomocnik uczestnika, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest nieprawdziwe, gdyż w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej właścicielem przedmiotowej nieruchomości nie był Skarb Państwa, lecz Gmina Miasta P., która nabyła jej własność z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. w drodze komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W konsekwencji należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszył art. 141 § 4 PSA, bowiem przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Co więcej, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ błędne przekonanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o tym, iż to Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości w dniu [...] czerwca 1996 r. doprowadziło do wydania wyroku uwzględniającego skargę. Pełnomocnik uczestnika podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu wyrokowania dysponował prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt I OZ 762/06 w przedmiocie oddalenia zażalenia ZE[...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 r. odrzucającego skargę kasacyjną ZE[...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2004 r., która utrzymała w mocy wspomnianą wyżej decyzję komunalizacyjną Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. W dniu orzekania w aktach sprawy znajdowały się dokumenty, z których bezsprzecznie wynikało, że w dniu [...] czerwca 1996 r. właścicielem nieruchomości była Gmina Miasta P., a nie Skarb Państwa. W ocenie uczestnika, stan faktyczny ustalony w decyzjach nadzorczych jest prawidłowy i wystarczający do oceny, że decyzja uwłaszczeniowa jest obarczona sankcją nieważności, ponieważ została wydana przez niewłaściwy organ. Jeżeli zatem grunt stanowi własność Skarbu Państwa to wojewoda jest organem właściwym do stwierdzenia takiego nabycia. Jeśli z kolei to gminie przysługują uprawnienia właścicielskie do danej nieruchomości to organem potwierdzającym uwłaszczenie jest zarząd gminy. W ocenie uczestnika powyższy przepis nie zostawia miejsca na odmienne interpretacje (clara non sunt interpretandd). Należy stwierdzić, że Sąd przy interpretacji przepisu prawa, co do zasady związany jest jego literalną wykładnią, chyba że rekonstrukcja normy prawnej z brzmienia przepisu prawa jest niemożliwa lub daje nielogiczny rezultat. W ocenie uczestnika, w niniejszej sprawie nie istniały okoliczności usprawiedliwiające odejście od literalnego odczytania art. 2 ust. 3 ustawy. Jedyną, zatem przesłanką, od której zależy, który organ — wojewoda czy zarząd gminy - będzie właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej jest, kto — Skarb Państwa czy gmina — był w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej właścicielem określonej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Minister Budownictwa prawidłowo ustalił w decyzjach nadzorczych, iż w dniu [...] czerwca 1996 roku właścicielem nieruchomości była Gmina Miasta P.. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie komunalizacji Gminy Miasta P. w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości miała charakter jedynie deklaratywny i wobec tego nie wykreowała i nie przeniosła na rzecz Gminy Miasta P. prawa własności tych nieruchomości, lecz jedynie potwierdziła stan prawny, który zaistniał w dniu [...] maja 1990 r. Jeżeli zatem Gmina Miasta P. była właścicielem nieruchomości w dniu [...] czerwca 1996 r. to, zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 3 ustawy wojewoda nie był właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Decyzja uwłaszczeniowa jest, zatem nieważna z powodu określonego w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ została wydana przez niewłaściwy organ. Skoro, zatem w dniu 21 czerwca 1996 r. właścicielem nieruchomości była Gmina Miasta P. to Wojewoda Warszawski nie mógł być organem właściwym do stwierdzenia uwłaszczenia. Sąd w zaskarżonym wyroku wyraził pogląd, że decyzja uwłaszczeniowa zawiera w sobie element konstytutywny, ponieważ dopiero po jej wydaniu i po tym jak stanie się ona ostateczna gmina może dysponować skomunalizowaną nieruchomością. Należy podnieść, że okoliczność ta nie powinna mieć żadnego znaczenia dla zapadłego rozstrzygnięcia ze względu na fakt, że niniejsza sprawa nie dotyczy decyzji uwłaszczeniowej wydanej przez gminę przed stwierdzeniem komunalizacji, lecz decyzji wojewody, który w imieniu Skarbu Państwa zadysponował majątkiem należącym do gminy. O tym, czy dany podmiot jest właścicielem nieruchomości, czy też nie, decyduje zaistnienie stanu faktycznego, z którym ustawa wiąże nabycie prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący Zakład Energetyczny [...] S.A. w W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Obowiązek ten ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym jego stadium aż do zakończenia. Dodać należy, że organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością do prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, które decydowałoby o prawach lub obowiązkach stron. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu naruszenia przy jej wydawaniu przepisów o właściwości, czyli wada określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jest uznawana za wadę na tyle istotną, że jej wystąpienie powoduje konieczność stwierdzenia nieważność decyzji bez względu na trafność podjętego przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. o uwłaszczeniu PP Zakładu Energetycznego [...]. W ocenie Ministra, uwłaszczenie działkami nr [...] i [...] odbyło się przez Wojewodę z naruszeniem przepisów o właściwości. W dniu 5 grudnia 1990 r. działki te nie były bowiem własnością Skarbu Państwa, jak argumentował organ, tylko własnością Gminy P.

Stanowiska tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaś Naczelny Sąd Administracyjny zdanie Sądu w tym zakresie podziela. Wskazać trzeba, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana przez Wojewodę Warszawskiego w dniu [...] czerwca 1996 r. czyli wtedy gdy nie toczyło się jeszcze żadne postępowanie komunalizacyjne. W dacie wydania bowiem przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej właścicielem objętych nią nieruchomości był Skarb Państwa, a nie Gmina P. W sytuacji zaś, w której nie została rozstrzygnięta sprawa komunalizacyjna, nie można było przyjąć, iż organ rozporządzający mieniem Skarbu Państwa, w tym przypadku Wojewoda Warszawski, był niewłaściwym do podjęcia decyzji uwłaszczeniowej.

W dniu [...] czerwca 1996 r. nie było żadnych przeszkód prawnych aby Wojewoda Warszawski podjął decyzję w przedmiocie uwłaszczania. Tym bardziej, iż Wojewoda nie mógł uznać się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwową osobę prawną na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w tamtym momencie nie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia tych gruntów w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dopóki nie było decyzji komunalizacyjnej, dopóty w okolicznościach między innymi tej sprawy nie można było mówić, że wskazane nieruchomości nie są własnością Skarbu Państwa.

Chociaż nabycie własności na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z mocy prawa z chwilą wejścia ustawy w życie, to stwierdzenie przejścia prawa należy, stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy, do kompetencji organu administracji państwowej, a więc wymaga decyzji wojewody. Decyzja w tym przedmiocie stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający element konstytutywny. Dopiero bowiem od chwili jej wydania (a ściśle - uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie prawnym na swoje prawo i zarazem prawem tym rozporządzać. Gdy decyzji takiej brak w obrocie prawnym gmina nie może powoływać się na samo brzmienie powołanego art. 5 ustawy, z uwagi na to, iż decyzja wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi w gruncie rzeczy uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny, ponieważ gmina staje się następcą Skarbu Państwa. Skoro więc ustawodawca uzależnia uwłaszczenie od przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności lub innego prawa majątkowego, uwłaszczoną gminę należy uważać za następcę prawnego i tej okoliczności należy przypisywać decydujące znaczenie. Wynikający z niej bowiem pochodny charakter nabycia przesądza o tym, że gmina może na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomość, która z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stała się z mocy prawa jej własnością, ale dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie stanie się ostateczna.

W tych okolicznościach, zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych należało uznać za nieusprawiedliwione.

Pełnomocnik Gminy P. zarzucił między innymi zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 141 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do tego w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że art. 141 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się wyłącznie z czterech paragrafów, nie dzieli się natomiast na punkty i litery. Mając zaś na względzie, że skarga kasacyjna jest środkiem sporządzanym przez pełnomocnika profesjonalnego zarzuty kasacyjne powinny być sformułowane prawidłowo, czyli ze starannym przytoczeniem właściwych przepisów ustawy, na które strona się w złożonej skardze kasacyjnej powołuje. Zarzuty skargi kasacyjnej Gminy P. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw prawnych. Nie ma bowiem racji pełnomocnik Gminy pisząc, że Wojewoda Warszawski wydając decyzję uwłaszczeniową rozporządził mieniem stanowiącym własność Gminy P.. W dniu wydania przez Wojewodę decyzji w tym przedmiocie, omawiane działki były własnością Skarbu Państwa, a zatem nie można było uznać, że Wojewoda naruszył przepisy o właściwości. Organ ten w momencie podejmowania rozstrzygnięcia uwłaszczeniowego posiadał stosowne kompetencje do rozporządzenia przedmiotowym mieniem, ponieważ w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, a nie Gmina P..

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw prawnych są również zarzuty skargi kasacyjnej uczestnika postępowania [...] SA w W.. Podkreślić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji zostało sporządzone zgodnie z przewidzianymi do tego w art. 141 P.p.s.a. wymogami. Dodatkowo zauważyć należy, opierając się na argumentacji przedstawionej powyżej, iż przyjęcie przez Sąd I instancji właściwości Wojewody Warszawskiego do wydania decyzji uwłaszczeniowej było prawidłowe, a co za tym idzie, że nie zostały naruszone przez Sąd przepisy powołane przez uczestnika postępowania w złożonej skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skarg kasacyjnych za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.