Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 843/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par.3 ust. 1-2, par. 5 ust. 1-2, par. 7 ust. 1, 4, par. 9 ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 2-3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Łd 911/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości od IV do XI kondygnacji nadziemnych, o wskaźniku zabudowy 0,35 oraz infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A na działkach nr [...].

Powodem uchylenia wskazanych decyzji było przede wszystkim wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego z uwagi na brak wskazania konkretnych wymiarów części działki, uznanej za front i sposobu wyliczenia odległości granic obszaru analizowanego.

Konsekwencją tego było stwierdzenie braku możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalenia stron postępowania i wskaźnika intensywności zabudowy. W uzasadnieniu tego wyroku w szczególności wskazano na brak klarownej analizy w tym zakresie i niewskazanie jaka zabudowa, na jakiej działce stanowiła podstawę wyliczeń i w jaki sposób ich dokonano. Sąd dokonał także wykładni pojęcia "kondygnacji" oraz § 7 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Wskazano przy tym, że określenie kondygnacji leży w gestii organów nadzoru budowlanego i następuje w kolejnym etapie procesu budowlanego.

Za wadliwe uznano nieprzedstawienie przez organ toku myślowego przy przyjęciu wskazanego w decyzji wyznaczenia nowej zabudowy. Zakwestionowano czytelność analizy graficznej i załącznika graficznego do decyzji, wskazując w szczególności, że z załączonej do decyzji kopii mapy nie sposób odczytać, czy i w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany, którym operuje część tekstowa decyzji.

Podkreślono istnienie ciążącego na organie administracji obowiązku maksymalnie szerokiego określenia możliwości inwestowania i interpretowania zasady dobrego sąsiedztwa z uwzględnieniem prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wyraźnego uzasadnienia ograniczenia tego prawa.

Sąd podniósł ponadto, iż wykładnia przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP.

Wskazano na konieczność dokonania rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z ust. 2 § 3 cytowanego rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego, wskazując przyjęte odległości i wyznaczeniu ich na załączniku graficznym, a następnie oceny zamierzonej inwestycji z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzeń wykonawczych, z uwzględnieniem rozważań, co do wykładni § 5 i § 7 oraz prawidłowego ustalenia takich wartości, jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w myśl zasad wynikających z art. 7 i 77 K.p.a.

Nakazano również zwrócenie uwagi na to, iż ustalenie wszelkich parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno uwzględniać interesy wynikające z prawa własności, zarówno inwestora, jak i osób trzecich, w zakresie wynikającym z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że należy wnikliwie rozważyć wszelkie rozwiązania, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy przy najmniejszej uciążliwości dla wykonywania prawa własności.

Nadto sąd wskazał na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, rozważając udział w tym postępowaniu właścicieli bądź użytkowników wieczystych działki nr [...] oraz działki oznaczonej nr [...], które sąsiadują z terenem inwestycji i stanowią dla niego drogę wewnętrzną, jako dostęp do drogi publicznej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zwrócono uwagę na związanie organu treścią wniosku - jego elementami wynikającymi z art. 52 ust. 2 w/w ustawy oraz konieczność ewentualnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia jego braków w trybie art. 64 § 2 K.p.a., a nie samodzielnej jego interpretacji, czy modyfikacji.

Nadto sąd podkreślił, że przyjęte rozstrzygnięcie winno zawierać wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 1 K.p.a. w związku z § 9 rozporządzenia, a także powinno być wyczerpująco umotywowane, z podaniem podstaw prawnych przyjętych rozwiązań i sposobu wyznaczenia konkretnych wskaźników i parametrów (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.)

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia 29 grudnia 2006r., Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości od IV do XI kondygnacji nadziemnej z wbudowanym parkingiem podziemnym oraz na poziomie "0" (pierwszej kondygnacji nadziemnej), wewnętrznego układu komunikacji i parkowania (w tym parkingu na około 30 samochodów osobowych), budowie przyłączy infrastruktury technicznej przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A na działkach nr [...] w obrębie [...] (dawniej działki nr [...], w obrębie [...]).

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w czasie rozprawy administracyjnej w dniu 18 czerwca 2009r. wnioskodawca wskazał, iż front działki znajduje się strony ul. B, która przylega do terenu inwestycji na odcinku 14 m, więc obszar analizowany wyznaczony byłby jako 3 x 14,0m = 42,0 m.

W takim przypadku zgodnie z rozporządzeniem obszar analizowany powinien wynosić minimum 50 m.

Przychylając się do prośby inwestora, na mapie stanowiącej część graficzną analizy, zakreślono obszar wokół terenu inwestycji w jednakowych odległościach od jego boków. Po wyznaczeniu tego obszaru, zmierzono odległość od boku terenu inwestycji do granic terenu analizowanego. Odległość ta równa jest 360 m i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje (mieszkaniowa wielorodzinna MW i jednorodzinna MN, a także usługowa U) i pozwala ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. przez to, iż zlokalizowana jest w nim funkcja zbieżna do wnioskowanej, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna MW. Następnie organ pierwszej instancji stwierdził, iż po wyznaczeniu terenu analizowanego i przeprowadzeniu analizy terenu ustalono, że planowana inwestycja, przedstawiona w charakterystyce załączonej do wniosku (zmienionej w piśmie z dnia 3 marca 2008r.), znacznie odbiega charakterem i gabarytami od zabudowy w terenie analizowanym i z nią nie harmonizuje.

Nie został więc spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji wskazał przy tym, że w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi 0,35 i przekracza uśrednioną wartość w obszarze analizowanym, wynoszącą 0,25.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z uwagi na to, iż powierzchnia zabudowy jest to obszar zajęty przez budynek w stanie wykończonym, obliczona po obrysie zewnętrznym (bez schodów zewnętrznych, tarasów, podjazdów), wybetonowane parkingi nie mogły zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu powierzchni zabudowy.

Ponadto, w analizie wykonanej na przełomie sierpnia i września 2009r. zostały uwzględnione, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Łd 911/08, wszystkie działki zabudowane występujące w obszarze analizowanym.

Organ pierwszej instancji wskazał również, iż średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 7,2 m.

We wniosku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej zabudowy określono od IV do XI kondygnacji nadziemnych. Wysokość ta szacunkowo powinna wynosić dla IV kondygnacji 12,8 m, a dla XI kondygnacji 35,2 m, przyjmując, że wysokość jednej kondygnacji w zabudowie mieszkaniowej wynosi od 2,7 do 3,2 m brutto. Jest więc ona za duża w stosunku do średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Układ połaci dachowych w terenie analizowanym stanowią w większości dachy dwuspadowe, o kątach zawierających się w przedziale 5:75º (średnio 15º). Wysokość głównej kalenicy w obszarze analizowanym wynosi średnio 8,5m, a układ połaci dachowych i kierunek głównej kalenicy jest najczęściej równoległy do ulic, przy których usytuowana jest zabudowa.

Dlatego też spadki dachów projektowanych budynków powinny zawierać się w przedziale 5:15º, dachy powinny być dwuspadowe, a kierunek kalenicy głównej powinien być równoległy do ul. B i posiadać maksymalną wysokość 8,4m.

Z parametrów podanych we wniosku dotyczących wysokości planowanych budynków od IV do XI kondygnacji nadziemnych (od 12,8 m do 35,2 m), wynika, że wysokość głównej kalenicy planowanej zabudowy znacznie przewyższa wysokość wyznaczoną w obszarze analizowanym.

Uznając natomiast za spełniony warunek dostępności do drogi, organ pierwszej instancji wskazał, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej – ul. A z drogi wewnętrznej, usytuowanej na działkach nr [...] i [...], obręb [...] przez działkę nr [...] (na podstawie służebności ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr Kw nr [...]).

W odwołaniu od tej decyzji J. R., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił naruszenie:

1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie analizy urbanistycznej z dnia 28 stycznia 2008r., która została sporządzona zgodnie z wymogami formalnymi przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz uwag skarżącego, który będąc członkiem [...] Okręgowej Izby Architektów, jest rekomendowany do prac w komisjach Architektoniczno – Urbanistycznych;

2. art. 75, art. 77 § 1, art. 78 w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przekazanie projektu decyzji o warunkach zabudowy Zarządowi Budowy Dróg i Transportu w Ł. w celu uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieprzeprowadzenie dowodu w postaci ostatecznej analizy urbanistycznej, która usunęłaby sprzeczności pomiędzy dwoma istniejącymi opiniami;

3. art. 12, art. 12 a, art. 12b, art. 12c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5, art. 6 i art. 39 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów poprzez niedopuszczalną interpretację w zaskarżonej decyzji przesłanek, które winny być stwierdzone w prawidłowo sporządzonym dokumencie, analizie urbanistycznej, a dokonane zostały w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym parametry analizowanego terenu;

4. art. 7, art. 8, art. 10 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji i wydanie decyzji na niekorzyść strony, pomimo korzystnych dla skarżącego wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].

W uzasadnieniu wskazano, iż w obecnym stanie prawnym teren inwestycyjny - działka nr [...] (dawniej [...]) nie posiada dostępu do drogi publicznej. Właściciel terenu nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działek drogowych nr [...].

Uzasadniając pozostałe zarzuty zakwestionowano prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji tego prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, której wyniki stanowiły podstawę wydania przez organ pierwszej instancji decyzji. Wskazano przy tym, iż front działki znajduje się od strony południowej, za czym przemawia zabudowa mieszkaniowa, zlokalizowana bezpośrednio od tej strony oraz brama wjazdowa i wejście na teren posesji z nawierzchnią asfaltową ul. B, przylegającą bezpośrednio do działki nr [...], a nie północnej, jak to przyjęto w spornej analizie. Od strony północnej brak jest zabudowy, a wjazd na teren działki odbywa się po nieutwardzonym gruncie, poprzez tereny zielone działkę nr [...].

Nie uwzględniono stanowiska właścicieli, który z wjazdów lub wejść na działkę jest głównym i używanym. Za front działki należy przyjąć bok nieruchomości przylegający do drogi publicznej ul. A, z której planowany jest główny wjazd na teren nieruchomości. Błędne ustalenie frontu działki ogranicza granice obszaru analizowanego, powodując jego zawężenie o 195 m z każdej strony w stosunku do możliwości wyznaczenia frontu od strony południowej lub o 120 m z każdej strony w stosunku do możliwości wyznaczenia frontu od strony drogi publicznej ul. A.

Zakwestionowano prawidłowość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, podnosząc, iż za charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej uznano jednokondygnacyjne budynki garażowe. Podniesiono, iż z uwagi na to, że teren inwestycji w południowej części jest obniżony w stosunku do drogi wewnętrznej ul. B o około 1,5 m, a budynki jednorodzinne przy niej zlokalizowane posiadają wysokie poddasze użytkowe, które w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi jedną kondygnację oraz od strony ul. A wysokie podpiwniczenie około 1,5 m, ich rzeczywista wysokość od strony południowej terenu inwestycji jest większa i wynosi IV kondygnacje, przyjmując wysokość kondygnacji jako 3 m.

Organ administracji posługując się miarą kondygnacji, a nie wysokości wyrażonej w metrach, obniżył rzeczywistą wysokość o około 3 m, co stanowi 1 kondygnację. Proponowane przez skarżącego rozwiązanie posiada przynajmniej 8 elewacji, z czego za frontowe można przyjąć aż 3, czyli odnoszące się do frontu elewacji, do których wyznaczane mogą być górne krawędzie, czyli będące w pierzei "w linii zabudowy" lub naprzeciwko. W tym przypadku jest to wysokość XI kondygnacji od północy, XI kondygnacji od wschodu i IV kondygnacje od południa.

Przepis § 7 ust. 1, 3, 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi jedynie o elewacji frontowej. Nie precyzuje natomiast wysokości pozostałych, pozwalając na ich dowolne kształtowanie. Nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. A oraz wewnętrznej osiedla mieszkaniowego "R." winna być w liniach rozgraniczających tych ulic. Teren, którego dotyczy wniosek nie graniczy wyłącznie z osiedlem domów jednorodzinnych (strona południowa). Od strony północnej graniczy z terenami rekreacji dla osiedla zabudowy wielorodzinnej, które od północy i wschodu otoczone są wieżowcami o XI kondygnacjach. Na terenie osiedla "R.", oprócz zabudowy wielorodzinnej, znajdują się powierzchnie zagospodarowane zielenią, boiskiem, górką saneczkową, placami zabaw. Natomiast zabudowa jednorodzinna od strony ul. A ma tak niską intensywność ze względu na odsunięcie się linii zabudowy od linii drogi. Zdecydowanie inaczej wygląda intensywność zabudowy po drugiej stronie ul. B, gdzie wskaźnik ten na poszczególnych działkach sięga 0,48 (przy średniej dla tego kwartału zabudowie 0,38).

W piśmie z dnia 22 czerwca 2010r., zatytułowanym odwołanie, J. R. szczegółowo zakwestionował wydaną decyzję oraz poprawność analizy urbanistycznej, której wyniki stanowiły podstawę wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia z dnia [...].

Zarzucił między innymi, iż akta sprawy nie są kompletne, gdyż nie zawierają pierwszej analizy urbanistycznej, części map, projektu decyzji o warunkach zabudowy i utrudniano mu zapoznanie się z aktami sprawy. Przyznał jednakże, iż udostępniono mu w dniu 22 kwietnia 2010r. sporną analizę urbanistyczną i posiada na podstawie służebności ujawnionej w KW nr [...] prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] dla każdoczesnego właściciela działki nr [...], co pozwala na bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zarząd Dróg i Transportu do dnia 10 grudnia 2009r. prowadził postępowanie w sprawie zaopiniowania zjazdu z ulicy A, lecz pozostawił sprawę bez rozpatrzenia, uznając, że nieruchomość nie przylega do pasa drogowego drogi publicznej - ul. A.

Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie powinien być dopuszczony inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ( § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy...), gdyż z analizy wynika różnorodna zabudowa, która przemawia za takim przyjęciem.

Ponadto, w ocenie J. R., organ bezpodstawnie nie doliczył do powierzchni zabudowy (w rejonie budynków wielorodzinnych) powierzchni zabudowy parkingami, w sytuacji gdy § 5 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się tylko do zabudowy budynkiem, ale także budowlą ( parkingiem ).

Skarżący zakwestionował także stan mapy użytej do analizy, która jest nieaktualna, bo np. zaznaczono na niej kaplicę zamiast kościoła, pominięto znajdującą się na analizowanym terenie szkołę oraz ośrodek ekologiczno-kulturalny.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i stanowisko organu pierwszej instancji. Stwierdził jednakże, iż planowane zamierzenie, mimo, że kontynuuje funkcje budynków sąsiednich, nie gwarantuje zachowania ich cech, co w konsekwencji przesądza, że nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa.

W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Organ nie kwestionował, że na terenie analizowanym znajdują się obiekty o zbliżonych, a nawet wyższych parametrach niż planowane przez wnioskodawcę, ale istotne znaczenie dla wyniku sprawy ma brak nawiązania wysokością planowanych budynków do zabudowy sąsiedniej, jaką jest budownictwo jednorodzinne, szeregowe, co spowodowałoby naruszenie ładu przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję J. R. zarzucił niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Łd 911/08, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz K.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 28 stycznia 2011r. skarżący złożył dodatkowe pismo, w którym szeroko uzupełnił zarzuty skargi. Oświadczył ponadto, iż szerokość działek od strony ul. B, na których ma zostać zrealizowana inwestycja, wynosi łącznie około 120 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami, uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi natomiast, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008r.).

Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W konsekwencji tego nie ma miejsca na polemikę z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się natomiast do kontroli tego, czy organy administracji prawidłowo wykonały wytyczne zawarte w poprzednio wydanym wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, Lex nr 44392, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 530/09 Lex nr 530/09). Pod pojęciem "oceny prawnej" użytym w art. 153 p.p.s.a. należy rozumieć znaczenie przepisów prawa i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie, zaś "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią konsekwencje dokonanej oceny prawnej.

W tej sytuacji nie może więc budzić wątpliwości, iż ocena prawna i wskazania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 13 lutego 2009r. przesądzają o kierunku rozstrzygnięcia skargi J. R. na wskazane wyżej decyzje organów administracji.

Rozpoznając niniejszą sprawę sąd stwierdził, że wskazania zawarte w tym wyroku nie zostały w pełni przez organy administracji uwzględnione. Nie zastosowano się również do oceny prawnej w nim zawartej.

Przede wszystkim należy ponownie podkreślić, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy).

Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy.

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Analiza załączników do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] prowadzi do wniosku, że decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu. Przede wszystkim z załączonej do decyzji części tekstowej analizy nie wynika, w jaki sposób pozostają zagospodarowane konkretne działki położone w obszarze analizowanym, w szczególności nie podano parametrów, które wynikają ze wskazanego wyżej rozporządzenia, odnoszących się do poszczególnych, istniejących już obiektów budowlanych, które dotyczą spornych w niniejszej sprawie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokości kalenicy głównej, o jakich mowa w jego § 5, 7 i 8.

To zaś powoduje brak możliwości dokonania oceny prawidłowości ustalenia parametrów dla planowanego obiektu budowlanego i wskazuje na dowolność organu w ich określeniu. Na tego rodzaju braki zwrócił już zresztą zwrócił uwagę WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2009r.

Należy przy tym ponownie podkreślić, że prawidłowe dokonanie analizy objętego nią obszaru ma szczególnie istotne znaczenie w stosunku do wskaźników, które wyznacza się stosownie do przepisów rozporządzenia, na podstawie średnich wielkości dla obszaru analizowanego.

Analiza sporządzona w niniejszej sprawie żadnych wyliczeń matematycznych i obliczenia średnich parametrów nie zawiera, a to z kolei powoduje, że nie jest możliwa jakakolwiek weryfikacja prawidłowości wynikających z niej ustaleń. Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zasadę w § 5 ust. 1 przyjmuje, iż wskaźnik intensywności zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 przepis ten dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Pomijając już samą kwestię prawidłowości ustaleń dotyczących tego wskaźnika, stwierdzić trzeba, że organy administracji nie odniosły się do możliwości, o jakiej mowa w § 5 ust. 2.

Z § 7 ust. 4 wskazanego rozporządzenia również wynika możliwość wyznaczenia innej wysokości elewacji frontowej, o której stanowi ust. 1 tego przepisu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organy administracji w ogóle nie rozważyły jednak tej możliwości, zaś sama analiza, jak już wyżej wskazano, jest bardzo ogólnikowa.

Nie wiadomo więc, czy w rzeczywistości istniały bądź nie, możliwości, o jakich stanowią § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4, odmiennego od uśrednionych ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy i wysokości elewacji frontowej, oczywiście o ile planowana zabudowa nie mieści się w tym, co w rzeczywistości zgodnie z omawianymi przepisami można by zrealizować na terenie objętym wnioskiem inwestora.

Zastrzeżenia wzbudza także sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który stanowił podstawę spornych zresztą ustaleń.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ administracji wyjaśnił, iż front działki znajduje się od strony ul. B, do której ona przylega na odcinku 14 m, zaś sam obszar analizowany określono szerzej, niż to wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), uwzględniając prośbę inwestora, co w rezultacie miało dać możliwość objęcia analizą terenu zlokalizowanego w odległość 360 m od "boku terenu inwestycji". Z części tekstowej analizy urbanistycznej nie wynika natomiast w ogóle, jaki obszar był jej przedmiotem, w szczególności nie wskazano numerów działek, w jakich ten obszar się zamyka.

Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 wskazanego wyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości tam wskazanej, odnoszącej się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem.

Front działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia oznacza część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę ( § 2 pkt 5).

W toku postępowania administracyjnego skarżący sprecyzował, iż wjazd główny na teren inwestycji ma odbywać się od strony ul. B.

Zatem wbrew stanowisku organów administracji za "front działki" w rozumieniu przepisów rozporządzenia należało w niniejszej sprawie uznać tę część całego obszaru inwestycji, która przylega do ulicy B wynoszącej według oświadczenia skarżącego 120, a nie jedynie 14 m stanowiące szerokość ulicy.

W takim zaś wypadku już sam minimalnie wyznaczony - zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia - obszar analizowany winien obejmować teren znajdujący się w odległości 360 m wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a nie od bliżej niesprecyzowanego "boku terenu inwestycji", o jakim mowa w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, którym to pojęciem nie posługują się akty prawne stanowiące podstawę rozstrzygania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 13 lutego 2009r. wynika tymczasem dla organu administracji obowiązek maksymalnie szerokiego określenia możliwości inwestowania oraz interpretowania zasady dobrego sąsiedztwa, z uwzględnieniem prawa własności i wyraźnego uzasadnienia jego ograniczenia.

Dodać w tym miejscu należy, iż nie budzi wątpliwości, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma decydujące znaczenie dla samej prawidłowości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającej wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być nie tylko wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać powinien przymiot strony w toczącym się postępowaniu i ewentualne niezachowanie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązuje art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 pkt 2 lit. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale przede wszystkim determinuje rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o wyniki analizy na jego podstawie przeprowadzonej. Każda bowiem działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) jest działką sąsiednią (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007r. II OSK 657/06 – opublikowane w centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również zauważyć, że sam sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki, a nie inny, obszar wyznaczono, zwłaszcza jeżeli zostały określone minimalne granice obszaru analizowanego, winien zostać przez organ uzasadniony. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno natomiast spełniać warunki określone w art. 107 § 3 i przekonywać strony o słuszności dokonanego wyboru.

Wprawdzie w ocenie organu I instancji przychylił się on do prośby wnioskodawcy, by obszar analizowany był jak największy, ale należy w tym miejscu wskazać, że organ błędnie przyjął, iż szerokość frontu działki, to 14 m, czyli szerokość ulicy B.

W tej sytuacji, gdy granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 120 m, stanowisko takie byłoby trafne. Należy jednak stwierdzić, iż szerokość frontu działki od ul. B to nie 14m, a 120m ( potwierdzona przez skarżącego na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku ), w związku z czym przyjęcie do analizy trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 360m, stanowi minimalną wielkość obszaru analizowanego, którego przyjęcie organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób odpowiadający art. 107 § 3 K.p.a. Zarzut w tym zakresie jest tym istotniejszy, iż na tę okoliczność zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2009r.

Nadto należy zwrócić uwagę, iż 3 mapy, stanowiące załączniki graficzne do decyzji z dnia [...], na których wyznaczono obszar analizowany, to jedynie kserokopie bez jakiejkolwiek czytelnej pieczęci, z której wynikałoby, że są to mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wymogi dotyczące zawartości decyzji o warunkach zabudowy sprecyzowane zostały w § 9 cytowanego rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną ( ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej – lub w razie jej braku katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4).

Z cytowanego § 9 rozporządzenia wynika zatem, że określone w nim załączniki stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy i muszą odpowiadać wskazanym w nim wymogom. Brak elementu koniecznego, wynikającego ze wskazanego przepisu, czyni decyzję niekompletną i wymaga jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów, a także art. 107 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 , art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Opisane powyżej uchybienia stanowią także o naruszeniu 153 p.p.s.a., a także powołanych wyżej przepisów rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003r., a także przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez co najmniej przedwczesne przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy naruszył ponadto zasadę wynikającą z art. 15 K.p.a., która mówi o tym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, która zresztą również w przedmiotowej sprawie - wbrew uregulowaniu wynikającemu z art. 107 § 3 K.p.a. - została naruszona.

Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że SKO nie odniosło się w treści zaskarżonej decyzji do części zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, które między innymi sprowadzały się do wykorzystania do przeprowadzonej analizy nieaktualnej mapy, pomijającej niektóre obiekty znajdujące się w terenie analizowanym, czy nie doliczenie do powierzchni zabudowy parkingów, co wpływa na wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekając o kosztach postępowania z mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Natomiast z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania) nie stwierdzono podstaw do orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z zawartych wcześniej rozważań. Organy administracji w szczególności winny rozważyć przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej, w tym uzasadnić wybór obszaru analizowanego oraz uwzględnić ocenę prawną i wskazania wynikające z prawomocnego wyroku z dnia 13 lutego 2009r., do których się nie zastosowały, a następnie ponownie rozważyć spełnienie przesłanek ustalenia warunków zabudowy i zawrzeć rozstrzygnięcie w decyzji, która będzie spełniała wymogi określone w przepisach, cytowanych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.

A.D.