Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2942/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 45 poz 391
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia.
article: art. 18; art. 26 § 1; art. 27 § 1 pkt 3; art. 34 § 2 i § 5; art. 34 § 1 i § 4 w zw. z art. 33 pkt 1, 2, 6, 10; art. 59 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 153
law: Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.
article: art. 10 § 1; art. 15; art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędzia NSA (del.) Jan Grzęda, Protokolant Marta Wyszkowska, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 26/12 w sprawie ze skargi K. L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 4 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. L. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 26/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K.Ł. (dalej jako "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 4 listopada 2011 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Przedstawiając w uzasadnieniu powyższego wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. - wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku Skarżącego na podstawie wystawionych w dniu 14 czerwca 2011 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w K. tytułów wykonawczych o numerach od W1 do W2, obejmujących zaległe składki na Narodowy Fundusz Zdrowia za miesiące od maja 2000 r. do grudnia 2003 r. Jako podstawę prawną wystawienia ww. tytułów wykonawczych wierzyciel wskazał decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 24 września 2008 r., którą stwierdzono, że Skarżący był objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzonej działalności pozarolniczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 grudnia 2008 r. Skarga wniesiona przez Skarżącego na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 326/09.

Na podstawie wyżej wskazanych tytułów wykonawczych Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 89 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.e.a." - dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej (z tytułu nadpłaty podatku) u Naczelnika Urzędu Skarbowego.

Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. Skarżący zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie: art. 33 pkt 1 u.p.e.a. z uwagi na przedawnienie obowiązków za okres od maja 2000 r. do grudnia 2003 r.; art. 33 pkt 2 u.p.e.a. z uwagi na brak wymagalności obowiązków, ponieważ obowiązki objęte ww. tytułami wykonawczymi są przedawnione, co wyklucza ich egzekucję; art. 33 pkt 6 u.p.e.a. z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia zwrotu nadpłaty; art. 33 pkt 10 u.p.e.a. z uwagi na niespełnienie przez przedmiotowe tytuły wykonawcze wymogów wynikających z art. 27 u.p.e.a. (błędne wskazanie podlegających egzekucji obowiązków, błędna wysokość zadłużenia i odsetek oraz nieprawidłowa podstawa prawna należności).

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2011 r. organ egzekucyjny uznał:

- zarzuty przedawnienia dochodzonego obowiązku za okres od czerwca 2001 r. do grudnia 2003 r., niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. za nieuzasadnione;

- zarzut braku wymagalności obowiązku dochodzonego na podstawie tytułów wykonawczych za niedopuszczalny;

- zarzut przedawnienia dochodzonego obowiązku za okres od maja 2000 r. do maja 2001 r. na podstawie tytułów wykonawczych nr W1 do W3 za uzasadniony i w tym zakresie umorzył postępowanie egzekucyjne.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, uchylił postanowienie organu egzekucyjnego w części uznającej za niedopuszczalny zarzut braku wymagalności dochodzonego obowiązku i oddalił ten zarzut jako nieuzasadniony, w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu Dyrektor Izby Skarbowej w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne, stwierdzając, że zastosowanie ma obecnie obowiązujący art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Wprawdzie w chwili powstania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, objętych ww. tytułami wykonawczymi, obowiązywał przepis ustanawiający pięcioletni termin przedawnienia tych należności - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.u.z", jednakże przed upływem tego terminu, tj. w dniu 1 stycznia 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Nowelizacji uległ art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Organ odwoławczy wskazał, iż pogląd, że do należności nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. stosuje się art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie.

Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Skarbowej podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że składki na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące od maja 2000 r. do maja 2001 r. (objęte tytułami wykonawczymi nr W1 do W3) uległy przedawnieniu, a zatem postępowanie egzekucyjne w tym zakresie zasadnie zostało umorzone.

Za nietrafny uznał organ odwoławczy zarzut przedawnienia składek za kolejne miesiące, tj. od czerwca 2001 r. do grudnia 2003 r. Składka na Narodowy Fundusz Zdrowia za czerwiec 2001 r. dochodzona na podstawie tytułu wykonawczego nr W4 uległaby przedawnieniu w dniu 10 lipca 2011 r., jednakże wszczęcie w dniu 22 czerwca 2011 r. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych nr W4 do W2 skutkowało zawieszeniem biegu terminu przedawnienia.

W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, organ egzekucyjny bezpodstawnie odstąpił na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a. od dokonania oceny zarzutu braku wymagalności obowiązku dochodzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr W4 do W2. Z tego względu organ odwoławczy uchylił w tej części zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty, uznając ten zarzut za nieuzasadniony. Jak bowiem wskazał Dyrektor Izby Skarbowej, decyzja administracyjna stanowiąca podstawę wystawienia ww. tytułów wykonawczych jest ostateczna, a obowiązki stwierdzone tymi tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu.

Podobnie za nieuzasadnione uznał organ odwoławczy zarzuty niedopuszczalności egzekucji i środka egzekucyjnego. Skarżący powiązał te zarzuty z zarzutem przedawnienia, który został uznany za nieuzasadniony. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, obowiązek objęty tytułami wykonawczymi podlega egzekucji administracyjnej, jako wymieniony w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., a zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny na podstawie art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a.

Za niezasadny uznano także zarzut niespełnienia przez tytuły wykonawcze wymogów formalnych określonych w art. 27 u.p.e.a.

W skardze Skarżący, wnosząc o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez orzeczenie w zakresie nie objętym zaskarżeniem;

- art. 34 § 1, § 4 i § 5 w zw. z art. 33 pkt 1, 2, 6 i 10 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu zarzutu przedawnienia dochodzonego obowiązku za okres od czerwca 2001 r. do grudnia 2003 r., braku wymagalności obowiązków, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej i zastosowanego środka egzekucyjnego oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.;

- art. 35 § 1 i § 2 u.p.e.a., poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie przez organ nadzoru czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia;

- art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., poprzez zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego;

- art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., gdyż rozstrzygnięcia i uzasadnienie postanowień organów pierwszej i drugiej instancji są nieprawidłowe.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie zauważył na wstępie, że zarzuty zasadniczo oparte zostały na jednej (choć nie jedynej) podstawie faktycznej, jaką jest przedawnienie obowiązków dotyczących składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2001 r. do grudnia 2003 r.

Sąd podzielił pogląd organów obu instancji, że należności z tytułu składek egzekwowane za powyższy okres nie uległy przedawnieniu. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Skarżącego, do oceny kwestii przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne za wskazane okresy zastosowanie ma obecnie obowiązujący art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Art. 28 ust. 2 u.p.u.z. obowiązywał w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 marca 2003 r. i wprowadzał 5-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Powyższa ustawa utraciła jednak moc obowiązującą na skutek wejścia w życie z dniem 1 kwietnia 2003 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.u.NFZ". Art. 33 tej ustawy przewidywał początkowo także 5-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, został on jednak zmieniony przez art. 17 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264) i począwszy od dnia 1 lipca 2004 r. otrzymał treść "należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych". Analogiczną treść ma obecnie obowiązujący - od dnia 1 października 2004 r. - art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej". Wprawdzie w chwili powstania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne obowiązywał przepis ustanawiający pięcioletni termin przedawnienia tych należności (art. 28 ust. 2 u.p.u.z.), to jednak przed upływem tego terminu weszła w życie regulacja wprowadzająca dziesięcioletni termin ich przedawnienia, tj. art. 24 ust. 4 u.s.u.s.

Sąd dodał, iż pogląd, że do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. stosuje się art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r., jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafnie zatem, zdaniem Sądu, organy obu instancji za nieuzasadnione uznały zarzuty przedawnienia zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2001 r. do grudnia 2003 r.

Chybiony, według Sądu, okazał się zarzut braku wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi nr W4 do W2. Zarzut ten nie został bliżej uzasadniony. Ponadto zarzut braku wymagalności obowiązku jest czymś innym niż zarzut jego przedawnienia. W rozpatrywanej sprawie podstawą wystawienia spornych tytułów wykonawczych była decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 24 września 2008 r., którą stwierdzono, że Skarżący był objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzonej działalności pozarolniczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2003 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Z akt sprawy nie wynika więc, by wystąpiła okoliczność uzasadniająca brak wymagalności obowiązków stwierdzonych ww. tytułami wykonawczymi, obowiązki te istnieją i nie uległy przedawnieniu.

W ocenie Sądu, nie są trafne także zarzuty niedopuszczalności egzekucji i zastosowanego środka egzekucyjnego.

W art. 33 pkt 6 u.p.e.a. chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych a nie merytorycznych, o których mowa w art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy wskazał, że obowiązek objęty tytułami wykonawczymi nr W4 do W2 podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem zauważyć, że z mocy art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.s.u.s., składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Ponieważ podstawę prawną należności dochodzonych na podstawie tytułów wykonawczych nr W4 do W2, stanowi ostateczna i prawomocna decyzja administracyjna, do ich ściągnięcia właściwa jest droga egzekucji administracyjnej.

Sąd wskazał dalej, iż nie czyni środka egzekucyjnego niedopuszczalnym fakt, że został on zastosowany w oparciu o kilka tytułów wykonawczych, z których część została następnie zwrócona wierzycielowi, a postępowanie egzekucyjne prowadzone na ich podstawie zostało umorzone wskutek stwierdzenia upływu terminu przedawnienia.

Według Sądu, nie są też zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 27 u.p.e.a. Przepis ten wymienia wymogi formalne, jakie powinien spełnić tytuł wykonawczy. Uzasadnienie zgłoszonego zarzutu jest ogólnikowe, sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, że tytuły te wskazują nieprawidłowo treść podlegających egzekucji obowiązków, błędną wysokość zadłużenia i odsetek oraz nieprawidłową podstawę prawną należności. Nie wiadomo więc, w czym konkretnie Skarżący upatruje wadliwości.

W ocenie Sądu, nie ma racji Skarżący podnosząc, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr W4 do W2 powinno zostać umorzone z powodu uwzględnienia zarzutu przedawnienia wobec obowiązków objętych tytułami wykonawczymi nr W1 do W3. Sąd podkreślił, że na podstawie każdego tytułu wykonawczego wszczynane jest i prowadzone odrębne, niezależne od siebie postępowanie egzekucyjne. Każdy tytuł wykonawczy realizowany jest w odrębnym postępowaniu egzekucyjnym. Każdy tytuł wykonawczy dotyczy bowiem innej, zindywidualizowanej należności. Z tego względu fakt przedawnienia obowiązków objętych kilkoma tytułami wykonawczymi nie rozciąga się na inne tytuły wykonawcze i nie powoduje konieczności umorzenia całego postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd podkreślił, że w wyniku wniesienia przez Skarżącego zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, kompetencje do ponownego rozpatrzenia całości sprawy przeszły na organ odwoławczy, tj. na Dyrektora Izby Skarbowej, którego zadaniem było ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy od początku, zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej. W związku z powyższym, rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy niniejszej sprawy, wobec jednoznacznego stwierdzenia błędnego zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 34 § 1a u.p.e.a. przez uznanie zarzutu braku wymagalności obowiązku dochodzonego na podstawie spornych tytułów wykonawczych za niedopuszczalny, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie merytoryczne, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, a stanowi jej realizację.

Dalej Sąd stwierdził, że brak rozstrzygnięcia przez organ nadzoru w przedmiocie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia, był uchybieniem, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Bezzasadne są także zarzuty Skarżącego odnoszące się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które w ocenie Sądu, spełnia wymogi określone w art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a.

W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez swojego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 28 ust. 2 i 3 u.p.u.z., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. do 31 marca 2003 r., art. 33 ust. 2 i 3 u.p.u.NFZ, w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 kwietnia 2003 r. do 30 czerwca 2004 r., art. 33 ust. 2 u.p.u.NFZ, w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 lipca 2004 r. do 30 września 2004 r. i art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 tej ustawy, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na skutek nieuwzględnienia z urzędu przez Sąd pierwszej instancji, który nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, iż Dyrektor Izby Skarbowej nie był uprawniony do częściowego uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego w zakresie dotyczącym tylko jednego z zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, lecz zobowiązany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty całej sprawy;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 tej ustawy, w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 18 i art. 34 § 5 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na skutek nieuwzględnienia z urzędu przez Sąd pierwszej instancji, który nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, iż Dyrektor Izby Skarbowej wydając postanowienie naruszył prawo Skarżącego do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 15 k.p.a., w zw. z art. 18, art. 34 § 4 i art. 33 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 10 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy Skarżący wykazał, iż Dyrektor Izby Skarbowej wydając postanowienie naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem zarzut braku wymagalności obowiązków, dochodzonych na podstawie tytułów wykonawczych nr W4 do W2, nie został dwukrotnie merytorycznie rozpoznany przez organy administracji obydwu instancji;

5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 35 § 2 u.p.e.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 14 § 1 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy:

- Skarżący wykazał, że Dyrektor Izby Skarbowej zaniechał rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych prowadzonych względem Skarżącego, na podstawie tytułów wykonawczych nr W4 do W2, do czasu rozpatrzenia zażalenia, w formie odrębnego postanowienia przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego oraz że powyższe uchybienie formalne miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił z urzędu, że pominięcie przez Dyrektora Izby Skarbowej wniosku Skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj: zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.), zasadę pisemności postępowania (art. 14 § 1 k.p.a.);

6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 34 § 1 i § 4, w zw. z art. 33 pkt 1, 2, 6, 10 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy Skarżący wykazał, że Dyrektor Izby Skarbowej w wydanym postanowieniu bezzasadnie uznał, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych nr W4 do W2;

7) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy Skarżący wykazał, że na skutek uwzględnienia przez organ egzekucyjny jednego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie grupy tytułów wykonawczych nr W1 do W2, postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone w całości w odniesieniu do wszystkich tytułów wykonawczych;

8) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 34 § 1 i § 4, w zw. z art. 33 pkt 1, 2, 6 i 10 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji sformułował błędną ocenę, że Dyrektor Izby Skarbowej zasadnie nie uwzględnił zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych nr W4 do W2.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, opartego na twierdzeniu, że dochodzone w ramach postępowania egzekucyjnego od Skarżącego należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, uległy wcześniej, tj. przed wszczęciem tego postępowania, przedawnieniu.

Niesporna jest przy tym okoliczność, że w okresie, w którym powstały te należności (do końca 2003 r.) obowiązywał pięcioletni termin ich przedawnienia, określony w art. 28 ust. 2 u.p.u.z., a następnie w art. 33 ust. 2 u.p.u.NFZ. Przed upływem tego terminu w odniesieniu do tych należności, na skutek zmian legislacyjnych w ustawach dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, termin ten został wydłużony do lat 10 - art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew podniesionemu w tym zakresie zarzutowi skargi kasacyjnej, prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż do egzekwowanych od Skarżącego należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne należało zastosować te ostatnie przepisy, przewidujące dziesięcioletni okres przedawnienia, co oznacza - biorąc pod uwagę, iż w czerwcu 2011 r. wszczęte zostało wobec Skarżącego postępowanie egzekucyjne, powodujące skutek w postaci zawieszenie biegu terminu przedawnienia (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.) - że nie uległy do tego czasu przedawnieniu zobowiązania z tytułu tychże należności za okresy od czerwca 2001 r. do grudnia 2003 r.

Ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym wydłużać terminy przedawnienia. Jeżeli w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy. Nie dochodzi tu również do działania prawa wstecz, albowiem zobowiązanie jest nadal to samo. Ustawodawca nie możne jedynie wydłużyć terminu przedawnienia roszczenia, które już uległo przedawnieniu. Tylko wtedy mielibyśmy do czynienia z działaniem prawa wstecz, albowiem wygasłe roszczenie "odżyłoby" na nowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 651/08, wraz z powołanym w nim orzecznictwem Sądu Najwyższego).

Stanowisko takie, w odniesieniu do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, prezentowane jest również w utrwalonym już w tej mierze orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 302/10, z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt II FSK 468/09, z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 302/10), a skład orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw, aby od tej ugruntowanej linii orzeczniczej odstąpić.

W związku z powyższym, za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów procesowych (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W trzech pierwszych z nich, oznaczonych w tej skardze jako pkt 2-4, Skarżący kwestionuje zwłaszcza prawidłowość tej części zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, w której organ ten uchylił postanowienie organu egzekucyjnego w części uznającej za niedopuszczalny zarzut braku wymagalności dochodzonego obowiązku i oddalił ten zarzut jako nieuzasadniony. W tym kontekście Skarżący zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w powiązaniu z wymienionymi przepisami P.p.s.a., twierdząc, że Dyrektor Izby Skarbowej nie był uprawniony do częściowego uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego, lecz zobowiązany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy.

Z tego pierwszego wskazanego jako naruszony przepisu, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że jednym z dopuszczalnych rozstrzygnięć, które może zostać podjęte przez organ odwoławczy jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie, co do istoty sprawy. Natomiast art. 144 k.p.a. stanowi, iż w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Takie też rozstrzygnięcie, a więc wprost przewidziane w powyższych przepisach, wydał w niniejszej sprawie organ nadzoru, uchylając zaskarżone postanowienie w części i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie.

Zarzut naruszenia powyższych przepisów jest więc bezzasadny.

Skądinąd należy zauważyć, że Skarżący w swoich twierdzeniach i argumentacji nie jest konsekwentny, jako że w pierwszym z tych trzech analizowanych zarzutów twierdził, iż Dyrektor Izby Skarbowej był zobowiązany do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty całej sprawy, natomiast z dwóch pozostałych - w których podnosił, m.in. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 34 § 5 u.p.e.a. oraz art. 15 k.p.a. wskazując na pozbawienie takim postanowieniem organu nadzoru Skarżącego prawa do wniesienia zażalenia w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności - jednoznacznie wynikało, że postulowanym przez Skarżącego rozstrzygnięciem było uchylenie przez Dyrektora Izby Skarbowej zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Jedyną podstawę prawną dla takiego rozstrzygnięcia mógł stanowić art. 138 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 144 tej ustawy). W myśl tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W skardze kasacyjnej Skarżący nie tylko nie próbował nawet dowodzić, iż spełnione zostały wskazane w przytoczonym przepisie przesłanki, ale przepisu tego w tej skardze w ogóle nie wymienił. Stąd też domaganie się wydania na jego podstawie rozstrzygnięcia nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej również nie zasługują na uwzględnienie.

W następnym zarzucie skargi kasacyjnej Skarżący wskazał na uchybienie przez organ nadzoru art. 35 § 2 u.p.e.a. w związku z wymienionymi dalej przepisami k.p.a. ustanawiającymi zasady ogólne postępowania administracyjnego, co z naruszeniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zostało uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. Przepis ten, tj. art. 35 § 2 u.p.e.a. stanowi, iż organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchybieniem proceduralnym było niewydanie w tym przedmiocie przez organ nadzoru odrębnego postanowienia przed rozpatrzeniem zażalenia Skarżącego, w którym to zażaleniu zawarty był wniosek Skarżącego o wstrzymanie tych czynności. Sąd słusznie uznał jednakże, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., iż uchybienie to nie stanowiło wystarczającego powodu do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż nie mogło mieć ono istotnego wpływu na wynik sprawy, której przedmiotem było rozpoznanie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów procesowych, to takie uchybienie, które racjonalnie rzecz oceniając, gdyby nie miało miejsca, pozwalałoby przyjąć, że rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. W rozpoznawanej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw, aby przyjąć, iż gdyby przed rozpoznaniem zażalenia wydane zostało odrębne postanowienie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych (niezależnie od jego kierunku), to rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym mogłoby być inne. Przytoczone w skardze kasacyjnej argumenty na poparcie zarzutu naruszenia art. 35 § 2 u.p.e.a. w istocie nie odnosiły się w ogóle do kwestii wykazania możliwego wpływu wskazywanego uchybienia na wynik sprawy, gdyż polegały albo na ogólnym twierdzeniu o godzeniu w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, albo nawiązywały do zupełnie innych zarzucanych naruszeń prawa, jak np. nieuwzględnienia przedawnienia, nieprawidłowego wystawienia tytułów wykonawczych, niewłaściwego zastosowania środka egzekucyjnego, itd.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej, w których Skarżący wskazywał na niedostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przez organ nadzoru art. 34 § 1 i § 4 w zw. z art. 33 pkt 1, 2, 6 i 10 u.p.e.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 P.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało oraz w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazanie, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno odnosić się nie tylko do każdej nich z osobna, ale także do każdego z poszczególnych formułowanych w ich ramach zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej. Nie jest też powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia do treści wskazywanych jako naruszone art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a., a z dotyczących tych przepisów wywodów skargi kasacyjnej można wnosić, że ich naruszenia Skarżący dopatruje się jedynie jako konsekwencji nieuwzględnienia podnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów.

Bezzasadność opartego na art. 33 pkt 1 u.p.e.a. zarzutu przedawnienia obowiązku została już wykazana przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Wynikający również z powyższego przepisu zarzut braku wymagalności obowiązku nie został w skardze kasacyjnej w ogóle uzasadniony, co zwalnia Sąd kasacyjny z oceny jego zasadności.

Bezpośrednim przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny zatem odnosić się do stanowiska przedstawionego przez ten Sąd i wskazywać na uchybienia zawarte w zaskarżonym wyroku.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszerną i wnikliwą argumentację, z powołaniem się na stosowne przepisy, wyjaśniając prawne powody, z jakich uznał, że nie jest zasadny zgłoszony przez Skarżącego zarzut w postępowaniu egzekucyjnym oparty na podstawie z art. 33 pkt 6 u.p.e.a. i dotyczący niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w powyższym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe i nie budzi zastrzeżeń co do zgodności z prawem. Natomiast w skardze kasacyjnej Skarżący nie podjął rzeczowej polemiki prawnej z zaprezentowanymi przez Sąd pierwszej instancji argumentami, ograniczając się do powielenia swoich poprzednich ogólnych twierdzeń, do których, jak już wskazano, Sąd pierwszej instancji w wystarczającym stopniu i w prawidłowy sposób się odniósł.

W jeszcze w bardziej ogólnikowy sposób Skarżący uzasadnił w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 33 pkt 10 u.p.e.a., z tego powodu, że wystawione tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów z art. 27 tej ustawy. Mające stanowić uzasadnienie tego zarzutu wyjaśnienia Skarżącego, iż jego zastrzeżenia dotyczą zwłaszcza wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., czy też twierdzenia, że kwestionowane tytuły wykonawcze wskazują nieprawidłowo treść podlegających egzekucji administracyjnej obowiązków, błędną wysokość zadłużenia i odsetek oraz nieprawidłową podstawę prawną należności, są na tyle nieskonkretyzowane, iż tak "uzasadniony" zarzut nie poddaje się merytorycznej ocenie.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, iż postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innych powodów albo obowiązek nie istniał.

W rozpoznawanej sprawie żadna z określonych w treści tego przepisu przesłanek nie zaistniała wobec dochodzonych od Skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych od nr W4 do nr W2 nieprzedawnionych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2001 r. do grudnia 2003 r.

Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który z powołaniem się na treść art. 26 § 1 u.p.e.a. wyjaśnił, iż każdy wystawiony tytuł wykonawczy dotyczył innej zindywidualizowanej należności, a fakt przedawnienia obowiązków objętych niektórymi tytułami wykonawczymi nie rozciąga się na inne tytuły wykonawcze i nie powoduje konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do należności, które przedawnieniu nie uległy.

Oparty na twierdzeniu przeciwnym analizowany zarzut skargi kasacyjnej jest więc niezasadny.

W ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej Skarżący wskazał na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy, w zw. z art. 33 § 1 i § 4, w zw. z art. 33 pkt 1, 2, 6, 10 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji sformułował błędną ocenę, iż Dyrektor Izby Skarbowej zasadnie nie uwzględnił zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych (...).

Z treści tak sformułowanego zarzutu wynika, że Skarżący bezpodstawnie utożsamia sam fakt nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji jego stanowiska co do meritum sprawy z naruszeniem wymogów formalnych określonych dla uzasadnienia wyroku w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z kolei stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu, które korespondują z treścią tego przepisu, a więc, że uzasadnienie skarżonego orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie a ponadto uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych ustawą warunków, są tak ogólnikowe, że i w tym przypadku tak "uzasadniony" zarzut nie poddaje się merytorycznej ocenie.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, z późn. zm.).