Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1369/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2002r., nr [[...]] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. .


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2001 r. nr [[...]] Burmistrz pozytywnie zaopiniował projekt podziału części działki nr [[...]] w M., ograniczonej obszarem [[...]] (oznaczone w załączniku graficznym) i stwierdził, że jest on zgodny z planem miejscowym. W uzasadnieniu organ podał, że R. J. w dniu 1 grudnia 2000 r. wystąpił z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr [[...]] w M. w celu uzyskania opinii o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. Do wniosku dołączona została koncepcja zagospodarowania w/w nieruchomości, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla niniejszego terenu nie określa zasad podziału nieruchomości. Organ administracji pierwszej instancji wskazał na treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. nr 25, poz. 130), który stanowi, że pozytywna opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. Nadto podał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., działka nr [[...]] w M. posiada przeznaczenie częściowo budowlane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i częściowo przeznaczenie leśne. Zgodnie z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów o podziale nieruchomości określonych w tejże ustawie nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Zatem, zdaniem organu, opinia o zgodności podziału z ustaleniami planu dotyczy wyłącznie działek, które posiadają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działki drogowe natomiast nie są określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a służą jako komunikacja do nowo wydzielonych działek, stanowiąc drogi wewnętrzne. Jak podkreślił organ, do każdej działki budowlanej przy zbyciu nieruchomości należy ustanowić służebność przechodu i przejazdu oraz zapewnić możliwość prowadzenia infrastruktury technicznej w drodze wewnętrznej. Natomiast działki o przeznaczeniu leśnym nie posiadają prawa zabudowy i nie podlegają opiniowaniu zgodnie z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższe postanowienie R. J. zaskarżył w części, w której jego wniosek z dnia 1 lutego 2000 r. został oddalony i działki nr [[...]], [[...]], [[...]], [[...]],[[...]] i [[...]] zakwalifikowano jako mające przeznaczenie leśne i nie posiadające prawa zabudowy, wnosząc o jego zmianę w tej części poprzez pozytywne zaopiniowanie projektu podziału całej działki nr [[...]] położonej w M. Odwołujący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj. art. 92 i 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7, 77 oraz 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Wskazał, że postanowienie zawiera błędne ustalenie, że w/w działki posiadają przeznaczenie leśne. W jego ocenie, ustalenie takie jest wynikiem oczywistej omyłki zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy lub też wadliwości map geodezyjnych, stanowiących załącznik do tegoż planu. Zdaniem odwołującego nadto, zapadłe postanowienie narusza dyspozycję art. 124 § 1 i 2 k.p.a., gdyż nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia. Nie wynika z niego jednoznacznie, czy we wskazanym zakresie wniosek został oddalony, czy rozpatrzony pozytywnie. Dodatkowo, wadliwe jest rozstrzygnięcie kwestii proceduralnej częściowo w osnowie, a częściowo w uzasadnieniu, gdyż strona jest związana treścią rozstrzygnięcia, a nie uzasadnienia. Nieprawidłowe jest nadto, zdaniem odwołującego, uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia. Nie jest bowiem związane z treścią rozstrzygnięcia i zawiera elementy, które powinny znaleźć się w osnowie. Z treści postanowienia nie wynika, czym kierował się organ pierwszej instancji, kwalifikując działki nr [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]] i [[...]], jak mające przeznaczenie leśne. Nie dokonano również wykładni przepisu art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołującego, organ pierwszej instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji - niewłaściwie sporządził uzasadnienie rozstrzygnięcia. Nadto, wydane postanowienie narusza istotne interesy strony, narażając ją na ogromne straty finansowe, wstrzymując budowę 4 domów jednorodzinnych na części działki [[...]], mimo że faktycznie nie jest zalesiona i nie stanowi lasu w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2002 r., nr [[...]] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż postanowienie podlega uchyleniu z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Wskazując na treść art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium podało, że z treści wniosku o dokonanie podziału nieruchomości nie wynika, kto ten wniosek złożył. Na wniosku figuruje wprawdzie nazwisko R. J., jednakże podpisany został w zastępstwie przez nieokreśloną osobę (podpis nieczytelny). Jak wskazał organ odwoławczy, jeśli wniosek składa osoba umocowana przez stronę, winno to jednoznacznie wynikać z treści wniosku, a stosowne pełnomocnictwo winno znajdować się w aktach sprawy. Nadto, nieprawidłowa jest sama treść wniosku, gdyż przepisy ustawy nie przewidują wniosku o wydanie opinii w sprawie podziału nieruchomości, lecz jedynie wniosek o podział nieruchomości i tenże wniosek (a w zasadzie projekt podziału) podlega opiniowaniu przez właściwy organ. Wskazując na treść art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium podało, że skoro działka nr [[...]] w M. stanowi współwłasność B. i R. J., to wniosek o jej podział winni złożyć oboje współwłaściciele. Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy podał, iż nie stanowi naruszenia prawa fakt, że organ pierwszej instancji pozytywnie zaopiniował jedynie projekt podziału części działki, która zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele budownictwa mieszkaniowego, a wobec jej części przeznaczonej na cele leśne odniósł się w uzasadnieniu postanowienia. Postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości jest bowiem jednym z etapów postępowania zmierzającego do podziału nieruchomości i nie kończy postępowania w sprawie. Nie uzasadniony jest także zarzut strony wskazującej na błąd w planie zagospodarowania przestrzennego co do przeznaczenia części jego działki na cele leśne. Jak podkreślił organ odwoławczy, z dołączonych do akt sprawy wypisów i wyrysów tegoż planu jednoznacznie wynika, że część działki odwołującego położona jest na obszarze przeznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na cele leśne. Plan ten jest przepisem prawa miejscowego i wszelkie zawarte w nim ustalenia są obowiązujące.

W skardze na powyższe postanowienie R. i B. J. wnieśli o jego uchylenie w całości i zarzucili naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., art. 7, 77, 11 i 35 § 3 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podali, iż w piśmie z dnia 1 grudnia 2000 r. B. i R. J., reprezentowani przez R. J.., wystąpili z wnioskiem o podział działki [[...]] w M. Wydane w tej sprawie orzeczenie organu pierwszej instancji zaskarżyli jedynie w części, w której wniosek strony oddalono, kwalifikując działki nr [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]] i [[...]], jako mające przeznaczenie leśne i nie posiadające prawa zabudowy. Kolegium, uchylając zaskarżone postanowienie w całości, naruszyło dyspozycję art. 138 § 2 kp.a., gdyż: po pierwsze - w części niezaskarżonej postanowienie stało się ostateczne i mogło być zmienione jedynie w trybie nadzwyczajnym (art. 145-163 kp.a.); po drugie - brak było podstaw do wydania orzeczenia kasatoryjnego w warunkach braku wątpliwości co do stanu faktycznego i braku konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien orzec reformatoryjnie. Ponadto, skarżący podali, że złożenie pod wnioskiem nieczytelnego podpisu w sytuacji, gdy z wniosku jednoznacznie wynikało, kto go wnosi, czyni zadość wymaganiom art. 63 § 2 i 3 kp.a. Gdyby zaś organ miał w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, powinien był wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż organ pierwszej instancji nie kwestionował podpisu skarżących. Dodatkowo, jak podali skarżący, wniosek należy kwalifikować nie według jego nazwy, czy tytułu, lecz stosownie do jego treści, tym bardziej, że co do jego treści organ pierwszej instancji nie miał żadnych wątpliwości i potraktował go w aspekcie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli zgodnie z intencją skarżących. W konsekwencji, skarżący zarzucili naruszenie art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne określenie istoty wniosku oraz błędne przyjęcie, że nie został złożony przez wszystkich współwłaścicieli. Nadto, zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w konsekwencji naruszając przepisy dotyczące wymogów stawianych uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak natomiast uzasadnienia przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kp.a. spowodował, w opinii skarżących, naruszenie zasady przekonywania, wynikającej z art. 11 kp.a. Dodatkowo, wskazano na naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., przez przekroczenie terminu miesięcznego na rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym, czym naruszono zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 kp.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami).

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Kwestię przesłanek warunkujących podział nieruchomości normuje art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zmianami), zgodnie z którym podziału tego można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podmiotem uprawnionym do opiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi jest, stosownie do treści art. 93 ust. 4 cytowanej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z kolei, stosownie do treści art. 97 ust. 1 i 2 tejże ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest objęta współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, podziału można dokonać na wniosek współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Zgodnie natomiast z art. 92 tejże ustawy przepisów rozdziału "Podziały nieruchomości" nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem podziału jest nieruchomość stanowiąca zespół działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczona jako działka nr [[...]], położona w miejscowości M., stanowiąca współwłasność R. J. i jego żony –B. J. Wniosek w przedmiocie podziału tejże nieruchomości został złożony w dniu 1 grudnia 2000 r. W piśmie tym, jako osobę wnioskodawcy, wskazano R. J., natomiast nieczytelny podpis został złożony "w zastępstwie". Pełnomocnictwo do składania oświadczeń, podpisywania dokumentów oraz brania udziału w postępowaniu w sprawie złożenia i popierania wniosku o zatwierdzenie planu realizacyjnego osiedla w M. udzielone przez R. J. K. S. wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 30 stycznia 2001 r. (data prezentaty).

Biorąc zatem pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy nieruchomość jest objęta współwłasnością, jej podziału można dokonać jedynie na wniosek wszystkich współwłaścicieli, którymi w tym przypadku są B. i R. J. Podkreślić też należy, wbrew twierdzeniom skarżących, że wniosek o podział nieruchomości nie tylko nie został podpisany przez B. J., ale nie została ona wskazana jako osoba wnioskująca o podział. W aktach zaś brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez B. J. swemu mężowi do występowania w jej imieniu w niniejszej sprawie. Tym samym, uznać należy, że B. J. takiego wniosku w ogóle nie złożyła. Już sama ta okoliczność przesądza o nieprawidłowości złożonego wniosku i braku legitymacji do wszczęcia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Dodatkowo wskazać należy, jak słusznie argumentuje organ odwoławczy, że skoro na wniosku figurowało nazwisko R. J., a podpisany został "w zastępstwie", to należało przyjąć, że wniosek ten złożyła osobą trzecia, a wówczas powinna mieć umocowanie do działania w imieniu skarżącego. Wprawdzie w aktach sprawy, jak już wskazano powyżej, znajduje się pełnomocnictwo udzielone tylko przez skarżącego ( a nie przez oboje małżonków) K. S., które wpłynęło do organu w dniu 30 stycznia 2001 r. , tj. po złożeniu wniosku z dnia 1 grudnia 2000 r. j.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że wystąpienie z wnioskiem o podział nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a każda taka czynność wymaga, bądź zgodnego współdziałania właścicieli, bądź uprzedniej ich zgody na dokonanie tejże czynności. W braku takiej zgody bowiem, czynność jest bezwzględnie nieważna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1638/00, opublikowany w zbiorze orzeczeń LEX pod nr 81991). W tej sytuacji, stwierdzić należy, iż wniosek skarżącego obarczony jest wadą, która uniemożliwiała mu nadanie biegu już przed organem pierwszej instancji i powinna być usunięta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie organu pierwszej instancji w tej mierze musiało zatem spowodować - w trybie postępowania odwoławczego - konieczność uchylenia wydanego w sprawie postanowienia i przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, w pierwszej kolejności za chybione uznać należy twierdzenie, iż postanowienie organu pierwszej instancji w części stało się ostateczne wobec braku jego zaskarżenia w tejże części. Jak to już wskazały organy obu instancji, w treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw prawnych do orzekania o zgodności projektu podziału nieruchomości rolnej lub leśnej z planem miejscowym, a to na skutek wyraźnego przepisu - art. 92 cytowanej ustawy, który wyłącza postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości w odniesieniu do obszarów przeznaczonych w miejscowych planach na cele rolne i leśne. Przeznaczenie terenu wpływa zatem wprost na sposób i tryb dokonywania podziału nieruchomości. Skoro zatem wobec terenów rolnych i leśnych brak jest podstaw prawnych do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w kwestii ich podziału przez organ administracji publicznej, to oznacza to tym samym również brak kompetencji do orzekania w tym zakresie. Chybiony jest zatem zarzut braku merytorycznego rozstrzygnięcia o części działki przeznaczonej na cele leśne w osnowie postanowienia, albowiem przepis art. 92 ustawy wyklucza możliwość wydania opinii w odniesieniu do tych obszarów. W konsekwencji oznacza to, że niemożliwym było zaskarżenie postanowienia organu pierwszej instancji w części "w której wniosek strony oddalono i zakwalifikowano część działku jako mającą przeznaczenie leśne i nie posiadającą prawa zabudowy". W tej części bowiem, jak podano powyżej, organ nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i - prawidłowo - wyjaśnienie tej kwestii zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Na marginesie odnotować przy tym należy, iż w przepisach rozpatrywanej ustawy brak jest regulacji dotyczących podziału nieruchomości rolnych lub leśnych. W tej sytuacji, podział ich następuje zasadniczo w drodze czynności materialno-technicznej, wymagającej jedynie dokonania stosownych pomiarów i złożenia dokumentacji w ewidencji gruntów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a wskazać należy, że treścią postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji nie jest zatwierdzenie podziału nieruchomości, lecz jedynie opiniowanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, wyrażone w formie postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczać się może jedynie do oceny wydanej opinii pod względem formalnym oraz oceny zgodności proponowanego podziału z treścią planu miejscowego, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma uprawnień do wydania opinii w zakresie podziału nieruchomości, gdyż kompetencję do wydania postanowienia w tym przedmiocie ma, jak to już zostało wskazane powyżej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 93 ust. 4 cytowanej ustawy). W sytuacji zatem, gdy postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji zostanie uznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za sprzeczne z prawem, organ odwoławczy nie ma w niniejszym postępowaniu kompetencji merytoryczno - reformacyjnych, lecz orzeczenie organu pierwszej instancji musi uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi władnemu do wydania opinii w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to tym samym, iż zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za chybiony.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne określenie istoty wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy ustosunkował się do tej kwestii słusznie podając, że nie tytuł wniosku, lecz jego treść decyduje o istocie sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nie miały wątpliwości co do intencji wnioskodawcy, pomimo błędnego sformułowania wniosku. Również sprawa została rozpatrzona zgodnie z intencją wniosku skarżącego, czego on sam nie kwestionuje.

Analiza akt sprawy nie wykazała również naruszenia dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu, stan faktyczny w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów dotyczących obligatoryjnych elementów treści uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, uznając że zarówno stan faktyczny, jak i podstawa prawna rozstrzygnięcia zostały ustalone prawidłowo.

Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącego nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), oddalił skargę.