Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1054/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 1054/21

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...], na mocy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 735, dalej jako "k.p.a."), art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2021 r. póz. 741, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 247, dalej: "u.u.i.ś.o.") w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 56 lit. b, pkt. 58 lit. b oraz § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019. poz. 1839, dalej jako "rozporządzenie") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 4 grudnia 2019 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami (w tym poza budynkiem), wewnętrznym układem drogowym, chodnikami, miejscami postojowymi, murkami oporowymi i zagospodarowaniem terenu na dz. [...], [...] i [...] obr. [...] przy [...] D. w K.".

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 30 października 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" przy ul. [...] w K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zdaniem Wspólnoty przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 72 ust.1 pkt 3 u.u.i.ś.o., albowiem przed wydaniem decyzji nie została przeprowadzona wymagana ww. przepisem prawa ocena odziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko ani nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, czym rażąco naruszono normę prawną statuowaną w przepisie art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.o. W ocenie wnioskodawcy konieczne było uwzględnienie nie tylko parametrów inwestycji, dla której została wydana kwestionowana decyzja, lecz również parametrów inwestycji zrealizowanej wcześniej na działce nr [...]. Przedsięwzięcia te są bowiem powiązanie technologicznie, ponieważ są obsługiwane przez ten sam układ dróg wewnętrznych zrealizowany na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], zapewniający dojazd od strony ul. [...] oraz od strony ul. [...]. Uwzględnienie zsumowanych parametrów obydwu inwestycji, spowoduje konieczność uzyskania dla tego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu - tylko dla inwestycji objętej wnioskiem (przy 166 miejscach parkingowych) powierzchnia użytkowa garaży i parkingów wynosi 0,46 ha, a więc niewiele poniżej progu 0,5 ha, to oczywistym jest, że próg ten zostanie przekroczony po zsumowaniu podanego przez inwestora parametru z analogicznym parametrem dla inwestycji zrealizowanej na działce nr [...]. Jak bowiem wynika ze strony internetowej inwestycji zrealizowanej na działce nr [...], przewidziano dla niej łącznie 123 miejsca parkingowe. Z projektu zagospodarowania terenu niezbicie zatem wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji było konieczne już tylko z tego względu, że suma powierzchni użytkowej garaży i parkingów w ramach tej inwestycji, oraz inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] przekracza 0,5 ha (§ 3 ust. 1 pkt 56 lit. b, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). W piśmie z dnia 22 lutego 2021 r. wspólnota mieszkaniowa podkreśliła, że dowodem na to, że inwestor od początku traktował wszystkie pięć budynków jako całość jednej inwestycji były także uzyskane warunki przyłączenia do sieci dotyczące całości przedsięwzięcia.

Zdaniem wnioskodawcy doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 72 ust. 1 pkt. 3 i art. 72 ust. 3 u.u.i.ś.o. w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 56 lit. b oraz § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia.

Pismem z dnia 30 marca 2021 r. Kolegium zwróciło się do Prezydenta Miasta K. o przesłanie opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK znak: [...]; [...] z dnia 29 stycznia 2015 r., na którą powołano się w zał. Nr [...] do decyzji dnia 4 grudnia 2019 r., nr [...], pkt II.2b.w zakresie oceny warunków wynikających z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także o wyjaśnienie: w jakim zakresie w postępowaniu dokonano kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz czy organ rozważał potraktowanie przedmiotowego zamierzenia jako zamierzenia powiązanego technologicznie z zamierzeniem zrealizowanym na działce nr [...] przez tego samego inwestora.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 13 maja 2021 Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że "w trakcie przedmiotowego postępowania wnikliwie przeanalizowano kwestię oddziaływania wnioskowanej inwestycji na środowisko, przy czym wzięto pod uwagę również zabudowę zrealizowaną w roku 2017 na działce nr [...], której nie uznano za powiązaną technologicznie. Ta ocena wynika z tego, że nie sposób nie uwzględnić w tym zakresie samodzielnego funkcjonowania inwestycji zrealizowanych uprzednio." Dodano, że taka sama ocena, uwzględniająca zabudowę na działce [...] została wydana w toku postępowania o pozwolenie na budowę do sprawy znak [...]

Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu wyeliminowanie decyzji obarczonej jedną z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-6, przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Stwierdziło także, że bezspornym jest, że inwestor - [...] S.A. na terenie objętym działkami: [...], [...] (powstałe z podziału działki [...]), [...] zrealizował dwie inwestycje mieszkaniowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową. Pierwsza, po rozpoznaniu wniosku z dnia 10 października 2014 r., objęta została decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 22 czerwca 2015 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami, wewnętrznym układem drogowym i miejscami postojowymi na dz. [...] obr. [...] oraz przebudowa i rozbudowa istniejącego zjazdu na dz[...], oraz fragmentu istniejącej drogi dojazdowej przez działki [...] i [...] obr[...] przy [...] w K.". Druga, po rozpoznaniu wniosku z dnia 19 stycznia 2018 r., objęta decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2019 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami (w tym poza budynkiem), wewnętrznym układem drogowym, chodnikami, miejscami postojowymi, murkami oporowymi i zagospodarowaniem terenu na dz. [...], [...] i [...] obr. [...] przy [...] w K.". Bezsporne jest również, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2019 r., znak: [...], nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na nieosiągnięcie progu przyjętego dla zabudowy mieszkaniowej (§ 3 ust 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia) ani dla budowy garaży, parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą (§ 3 ust 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia). W oparciu o przedmiotową decyzję wydano decyzję z dnia 26 października 2020 r., nr [...].[...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w trakcie postępowania, w dniu 3 września 2020 r. wystąpiono do Wydziału Kształtowania Środowiska, Referatu Ocen Środowiskowych, z prośbą o wyrażenie opinii czy planowana inwestycja objęta wnioskiem, zlokalizowana na dz. nr [...] w sąsiedztwie budynku zrealizowanego i oddanego do użytkowania przez inwestora w 2017 r. należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na powyższe, w opinii z dnia 1 października 2020 r., wskazano, że przedmiotowa inwestycja w kształcie opisanym w ww. pismach oraz załączonych pismach nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia takiego postępowania i zgodnie z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś.o. i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa opinia nie odnosi się wprost do oceny przedmiotowej inwestycji w kontekście uprzednio zrealizowanej inwestycji w 2017 r., ale skoro stanowi odpowiedź na pismo z dnia 3 września 2020 r. to trudno uznać, że WKŚ pominął inwestycję zrealizowaną na dz. nr [...] i odniósł się tylko do kształtu inwestycji określonego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

SKO w K. wyjaśniło następnie, że konstrukcja normy 72 ust.1 pkt 3 u.u.i.ś.o. wymaga odwołania się do definicji przedsięwzięcia zawartej w art. 3 ust. 1 pkt. 13 u.u.i.ś.o. Powyższa definicja jest bardzo ogólna i może wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Ustawodawca nie wskazuje kiedy należy traktować dwa i więcej przedsięwzięć jako jedno, ani też nie definiuje pojęcia "powiązania technologicznego". Orzecznictwo w tym zakresie również nie jest jednolite. W szczególności wskazuje się, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 2008 r. u.u.o.i.ś. pozwala na potraktowanie różnych przedsięwzięć jako jedno nawet wtedy, gdy prowadzone są przez dwa różne podmioty; warunkiem jest istnienie powiązań technologicznych między nimi. A o powiązaniu technologicznym należy mówić nie tylko wtedy, gdy istnieją wspólne rozwiązania techniczne, ale również wtedy, gdy istnieją inne wspólne cechy, takie jak know how, strategia, kierunek rozwoju, zarządzanie etc. Technologia to jeden z czynników produkcji, który obejmuje wszystko co wpływa na wydajność pracy i produktywność kapitału. Powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy.

W orzecznictwie kładzie się nacisk na konieczność istnienia powiązania technologicznego między zamierzeniami, aby móc potraktować dane zamierzenia inwestycyjne jako jedno przedsięwzięcie, winny to być inwestycje na obszarach z sobą sąsiadujących, tożsame pod względem rodzaju, technologii inwestycji. Orzecznictwo nie wyklucza również możliwości potraktowania jako jednego przedsięwzięcia zabudowy mieszkaniowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Przy czym organ zaznaczył, że powołane przez niego orzeczenia dotyczyły realizacji zamierzenia inwestycyjnego realizowanego w jednym czasie, w równolegle toczących się postępowań administracyjnych.

Kolegium przyznało, że w sprawie istnieją wątpliwości co do tego w jakim zakresie przeprowadzono kwalifikację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności czy wzięto pod uwagę inwestycje zrealizowaną na działce [...]. W aktach sprawy brak dokumentów na ustalenie powyższej okoliczności. Dowodem takim zapewne nie może być opinia z dnia 29 stycznia 2015 r., która nie mogła uwzględniać zakresu przedsięwzięcia wynikającego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który został złożony w 2018 r. W ocenie kolegium trudno jednak doszukać się między inwestycjami powiązania technologicznego. Inwestycja z 2017 r. funkcjonuje samodzielnie i w żadnym zakresie realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpływa na nią. Przedmiotowe zamierzenia inwestycyjne były odrębne pod względem formalnym,

prowadzone w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Kolegium zaznaczyło też, że dostrzega, że realizacja przedmiotowej decyzji wpłynie na układ drogowy inwestycji z 2017 r. i spowoduje, że inwestycja ta oprócz już istniejącego dostępu do drogi publicznej jaką jest ul. [...], uzyska dostęp do ul. [...], a obie inwestycje docelowo będą korzystać ze wspólnego układu drogowego. Ale inwestycja realizowana w oparciu o przedmiotową decyzje z 2019 r. posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...], dostęp ten jest niezależny od inwestycji z 2017 r. tzn. do prawidłowego samodzielnego funkcjonowania inwestycji z 2019 r. nie jest niezbędne istnienie inwestycji z 2017 r. Każda z tych inwestycji tworzy odrębną całość.

Zdaniem Kolegium nie było podstaw traktowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego łącznie z inwestycją objętą postępowaniem z 2014 r. przez co przedmiotowe przedsięwzięcie nie mieściło się w zakresie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem brak było podstaw do uzyskania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Powyższe ustalenia przesądziły o tym, że zarzut rażącego naruszenia przez kwestionowaną decyzję przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.o. nie zasługuje na uwzględnienie.

Naruszenia w zakresie wskazanym przez wspólnotę mogłyby być uznane za istotne w postępowaniu zwykłym, ale z pewnością nie mogą stanowić podstawy ani do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 grudnia 2019 r., ani tym bardziej do uznania że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta K. nie narusza rażąco przepisów postępowania wyjaśniającego, mimo iż Prezydent Miasta K. wydał tę decyzję bez dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt. 58 lit. b) w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie jest powiązana technologicznie z inwestycją zrealizowaną przez Inwestora na działce nr [...],

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 72 ust. 1 pkt. 3 i art. 72 ust, 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś.o. oraz § 3 ust. 1 pkt. 56 lit. b i §3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta K. nie narusza rażąco prawa, mimo że nie została ona poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, chociaż było to wymagane.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała swoją wcześniejszą argumentację. W szczególności wskazała, że w załączniku nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta K. podano, że dla inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w tym zakresie odwołano się do opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 29 stycznia 2015 r., znak: [...]. Przedmiotowa opinia została jednak sporządzona na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W oparciu o tę decyzję zostało wydane pozwolenie na budowę, na podstawie którego inwestor zrealizował inwestycję na działce nr [...]. Działka nr [...] powstała bowiem z podziału działki nr [...]. Z podziału tej ostatniej działki powstała również działka nr [...], dla której została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. kwestionowana w niniejszym postępowaniu. Prezydent Miasta K. w załączniku nr 1 do kwestionowanej decyzji (wydanej dla inwestycji stanowiącej de facto drugi etap inwestycji) odwołał się zatem do opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK sporządzonej w toku postępowania dotyczącego pierwszego etapu tej samej inwestycji. Skoro opinia ta dotyczyła wyłącznie pierwszego etapu inwestycji, to oczywistym jest, że w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla drugiego etapu organ nie rozważał dopuszczalności sumowania parametrów obu etapów. Oczywistym jest również, że opinia sporządzona w styczniu 2015 r. nie mogła uwzględniać zakresu przedsięwzięcia wynikającego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który został złożony dopiero w 2018 r. Oznacza to, że Prezydent Miasta K. w ogóle nie ustalił, czy dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta K. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, chociaż Prezydent Miasta K. nie dokonał jakichkolwiek ustaleń dotyczących konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, czym rażąco naruszył przepisy postępowania wyjaśniającego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie stanowi nie tylko uchybienie proceduralne, ale też wadę tkwiącą samej decyzji wz, która została wydana mimo braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Na poparcie powyższego strona przytoczyła poglądy wyrażone w judykaturze.

W ocenie strony skarżącej kolegium błędnie stwierdziło, że bezsporne pozostaje, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2019 r. nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ze względu na nieosiągnięcie progu przyjętego dla zabudowy mieszkaniowej oraz dla budowy garaży, parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą. Co do tej kwestii istniał bowiem spor pomiędzy wspólnotą a inwestorem. Uznanie powyższej okoliczności za bezsporną sugeruje, że kolegium nie dość uważnie przeanalizowało pisemne stanowiska stron, co dyskwalifikuje również inne ustalenia poczynione przez kolegium.

Błędnie również, zdaniem strony skarżącej, organ odwołał się do pisma Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 1 października 2020 r., albowiem zostało ono sporządzone na potrzeby postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, nie zaś na potrzeby postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję wz. Wydział Kształtowania Środowiska w piśmie z dnia 1 października 2020 r. nie mógł zatem odnieść się do kształtu inwestycji wynikającego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powoływanie się na wnioski wynikające z tego pisma w żadnym razie nie może przesądzać o tym, że w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w należyty sposób przeanalizował kwestię konieczności uprzedniego uzyskania dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Strona skarżąca podkreśliła, że z pism: Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z dnia 19 lutego 2015 r., Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z dnia 13 lipca 2016 r., Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 8 kwietnia 2016 r., zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia 10 lipca 2017 r, znak: [...], warunków przyłączenia do sieci T. D. S.A. z dnia 18 października 2016 r., uzgodnienia projektu układu pomiarowego z dnia 1 marca 2017 r. wynika, że na etapie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji inwestor traktował ją jako kolejny etap inwestycji zrealizowanej na działce nr [...].

Odnosząc się do rozważań organu odnośnie układu drogowego obydwu inwestycji strona skarżąca podniosła, że zarówno przedmiotowa inwestycja, jak i inwestycja zrealizowana na działce nr [...], są obsługiwane przez ten sam układ dróg wewnętrznych zrealizowany na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], zapewniający dojazd od strony ul. [...] oraz od strony ul. [...].

Odnośnie do stanowiska Kolegium w sprawie braku technologicznego powiązania pomiędzy inwestycjami, strona skarżąca zwróciła uwagę, że Kolegium samo wskazało – powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 228/17 - że w przypadku zabudowy mieszkaniowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie chodzi o ściśle technologiczne powiązania (w sensie technicznego uwarunkowania możliwości funkcjonowania określonych przedsięwzięć w powiązaniu z innymi), ale tego typu powiązania, które wpływają na skutki środowiskowe funkcjonowania powiązanych ze sobą przedsięwzięć. Dlatego też argument Kolegium o braku powiązania technologicznego z uwagi na to, że inwestycja zrealizowana na działce nr [...] może funkcjonować samodzielnie, jest nietrafny. Za brakiem technologicznego powiązania nie może ponadto przemawiać fakt, że zamierzenia inwestycyjne były odrębne pod względem formalnym prowadzone w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej pisma inwestora z dnia 18 grudnia 2014 r., sporządzonego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] (znak: [...]), w przypadku inwestycji, która została zrealizowana na działce nr [...], powierzchnia użytkowa garaży, miejsc postojowych, wewnętrznego układu drogowego oraz rozbudowanego zjazdu z ul. [...] wynosi 4972,5 m2 (czyli prawie 0,5 ha). Oczywistym jest zatem, że suma tej powierzchni oraz powierzchni użytkowej garaży i parkingów dla przedmiotowej Inwestycji znacznie przekracza 0,5 ha, a więc próg przewidziany w § 3 ust. 1 pkt. 56 lit. b rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym przepisem art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ pełnomocnik skarżących wskazał jedynie adres e-mailowy, a pełnomocnik organu nie podał adresu e-PUAP zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zaskarżona wydana została w trybie postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwestii jej ewentualnej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji (wyrok NSA z 9.06.2011 r., II OSK 968/10, LEX nr 1083720). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest zarówno stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania w postępowaniu zwykłym decyzji ostatecznej, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

W skardze sformułowany został zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art.3 ust.1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2021.247.t.j.) oraz § 3 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839).

Stosownie do art.156 § 1 pkt 2) k.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1953/14).

Innymi słowy, wtedy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie przypomnieć należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego został złożony w dniu 19 stycznia 2018 r., a kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została w dniu 4 grudnia 2019 r. Jak wyżej wskazano, dla dokonania oceny, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, prawnie relewantny jest stan prawny z daty wydania w postępowaniu zwykłym decyzji ostatecznej, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, czyli w kontrolowanej sprawie – stan na dzień 4 grudnia 2019 r.

Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji był przepis art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wówczas obowiązującym brzmieniu (Dz.U.2018.1945 t.j.), który stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Do tych przepisów odrębnych należy ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2018.2081).

Zgodnie z art.59 ust.1 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

W myśl tego ostatniego przepisu obowiązek taki stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria:

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi,

emisji i występowania innych uciążliwości, ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie,

zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji;

2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych uwzględniające: obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek, obszary wybrzeży i środowisko morskie, obszary górskie lub leśne, obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych, obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody, obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia, obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne, gęstość zaludnienia, obszary przylegające do jezior, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej, wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe;

3) rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1.

Powyższe kryteria mają charakter ogólny i nie przy każdej inwestycji wszystkie zaistnieją. Jak wskazuje się w judykaturze: "nie każde bowiem przedsięwzięcie będzie powiązane z innym przedsięwzięciem, będzie związane z wykorzystaniem zasobów naturalnych, czy też będzie występowało ryzyko jego awarii. Dlatego oczywistym jest, że pomimo sformułowania, że należy «uwzględnić łącznie» wskazane uwarunkowania, ich ocena ograniczy się tylko do tych, które realnie występują w danej sprawie" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2017 r., II SA/Kr 260/17, LEX nr 2364748).

Stosownie do art.3 ust.1 pkt 13) ustawy z dnia 3 października 2008 r., ilekroć jest w niej mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Wykładnia tego przepisu, w szczególności sformułowania "przekształcenie" winna być dokonana z uwzględnieniem realizacji celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012. 26. 1), która zastąpiła dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248). Celem dyrektywy jest zagwarantowanie, aby żadne przedsięwzięcie, które może potencjalnie wywierać znaczące skutki środowiskowe, nie zostało wyłączone spod oceny jego wpływu na środowisko, przy czym "przedsięwzięcie" oznacza: wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów i inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie.

W wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. II OSK 183/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pojęcie "przedsięwzięcia" ustawodawca definiuje wąsko, ponieważ ogranicza je do terenów, które w wyniku lokalizacji na nich przedsięwzięcia ulegną przekształceniu lub nastąpi zmiana sposobu wykorzystania danego terenu (LEX nr 2427622).

W myśl normy intertemporalnej zawartej w przepisie § 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (wskazanego przez stronę skarżącą jako adekwatnego w sprawie) - do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U.2018.2081 t.j.) - stosuje się przepisy dotychczasowe.

Oznacza to, że wzorcem przeprowadzenia kontroli dla organu nadzoru winny być przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71 t.j).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że strona skarżąca zarzucała w skardze, że sprzecznie z § 3 ust. 1 pkt. 58 lit. b) w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ nie uznał kwestionowanej inwestycji za mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 58 lit. b) rozporządzenia z 10.09.2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż objętych formami ochrony przyrody.

Również Kolegium odwołało się § 3 ust. 1 pkt. 56 lit. b, pkt. 58 lit. b oraz § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Błędnie wskazało również przepis § 3 ust. 1 pkt. 56 lit. b jako dotyczący centrów handlowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą. Skoro organ powołał się na przedsięwzięcie w postaci zabudowy mieszkaniowej – winien wskazać przepis § 3 ust. 1 pkt. 55 lit. b.

Co do istoty, przepisy § 3 ust. 1 pkt. 55 lit. b, pkt. 58 lit. b oraz § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. są zbieżne z przepisami § 3 ust.1 pkt 53) lit.b), § 3 ust.1 pkt 56) lit. b) oraz § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U.2016.71 t.j).

Zgodnie z § 3 ust.1 pkt 53) lit.b) rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy oraz 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Zgodnie zaś z § 3 ust.1 pkt 56) lit. b) rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż objęte formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego.

Jak już wcześniej wyjaśniono, przedsięwzięcia wymienione w § 3 rozporządzenia nie zawsze wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lecz jedynie wtedy, gdy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostanie stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Poza sporem było, że zamierzenie budowlane, dla którego ustalono kwestionowane obecnie warunki zabudowy, analizowane odrębnie, nie zaliczało się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W kolejnym przepisie § 3 ust.2 pkt 3) rozporządzenia statuowana została zasada kumulacji oddziaływań, wedle której do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Już na pierwszy rzut oka widać, że przepis ten nie ma jasnej i oczywistej treści. Mowa w nim o przedsięwzięciu tego samego rodzaju, znajdującym się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Przedstawiona w nim zasada sumowania oddziaływań odnosi się zaś do niezdefiniowanego powiązania technologicznego pomiędzy przedsięwzięciami.

Dopiero z wykładni § 3 ust.2 pkt 3) rozporządzenia dokonanej przez sądy administracyjne wynika, że nie chodzi w nim tyle o jeden zakład lub obiekt, ale "powiązania technologiczne", które należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn.. II OSK 183/17, LEX nr 2427622, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4 października 2019 r., II SA/Łd 458/19, publ. w CBOSA).

Należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem o jakim mowa w tym przepisie, a jeżeli tak, czy jest przedsięwzięciem wymagającym "zsumowania parametrów", o jakim mowa w § 3 ust.2 pkt 3) rozporządzenia. W razie pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii należało ocenić, czy zaniechanie tej czynności w kontrolowanym postępowaniu i nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2) k.p.a.

Na podstawie analizy akt sprawy stwierdzić można, że wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia: "budynek mieszkalny wielorodzinny, z garażem podziemnym, wewnętrznym układem drogowym, chodnikami, miejscami postojowymi, murkami oporowymi i zagospodarowaniem terenu" na działkach ew. nr [...], [...] i [...]. Wskazał, że wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się poprzez istniejący zjazd z ul. [...] istniejącą drogą wewnętrzną, powierzchnia zabudowy w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko będzie wynosić 0,6886 ha (powierzchnia objęta wnioskiem), a powierzchnia użytkowa w rozumieniu tego rozporządzenia – 4 836 m2, w tym 2 178 m2 parking podziemny, a 2 658 m2 powierzchnia dróg zewnętrznych i naziemnych miejsc postojowych. Do wniosku przedłożono warunki techniczne przyłączenia do miejskiej sieci cieplnej projektowanej inwestycji "Zabudowa mieszkalna wielorodzinna przy [...] na dz. nr [...]" dla budynków A,B,C,D,E z dnia 19.02.2015 r, warunki przyłączenia nieruchomości zlokalizowanej przy [...] budynek D (segmenty D1 i D2) na dz. [...] do sieci wodnej i kanalizacyjnej z dnia 8.04.2016 r., zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy osiedlowej sieci ciepłowniczej wraz z przyłączami dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej (budynki A,B,C i D w rejonie [...] na terenie działki nr [...] z dnia 10.07.2017 r., warunki przyłączenia wydane przez T. dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...] i [...] z dnia 18.10.2016 r.- wszystkie wydane na wniosek [...] S.A. w C..

Z Informacji z rejestru gruntów, znajdującej się na kartach 107 – 133 akt administracyjnych sprawy o ustalenie warunków zabudowy wynika, że już w dniu 12.02.2018 r organ dysponował wiedzą o zabudowie działek sąsiednich. W tym samym dniu przesłał wniosek inwestora Wydziałowi Kształtowania Środowiska UMK z prośbą o zaopiniowanie, między innymi na podstawie art.61 ust.1 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zgodność z przepisami odrębnymi).

W decyzji z dnia 4 grudnia 2019 r. (k.1317 a.a.) Prezydent Miasta K. wskazał, że w postępowaniu uzyskał opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 8 marca 2018 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska. Opinia ta znajduje się na stronie 285 akt administracyjnych. Wynika z niej, że dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami (w tym poza budynkiem), wewnętrznym układem drogowym, chodnikami, miejscami postojowymi, murkami oporowymi i zagospodarowaniem terenu na dz. [...], [...] i [...] obr. [...] przy [...] w K.". W opinii tej podano: "w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania terenu (dawne warsztaty remontowe na mieszkalnictwo wielorodzinne) należy dokonać oceny zagrożenia zanieczyszczenia gleby lub ziemi w sposób określony w rozporządzeniu (...) z dnia 1 września 2016 r." W załączniku nr 1 do decyzji z dnia 4 grudnia 2019 r. (k.1327), w punkcie dotyczącym warunków wynikających z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ stwierdził, że "zamierzenie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) w związku z tym dla przedmiotowego zamierzenia nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska UMK znak: [...]; [...] z dnia 29.01.2015 r."

W obecnie kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organ uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 26 października 2020 r. (k.1472 a.a.). W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta K. podał, że w związku z zarzutami, że inwestycja łącznie z inwestycją zrealizowaną na działce nr [...] może stanowić przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, uzyskał opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 1.10.2020 r., że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (k.1522 a.a.). Organ otrzymał również w/w opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 29.01.2015 r., sporządzoną w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa zespołu do trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami, wewnętrznym układem drogowym i miejscami postojowymi na działce nr [...] obr. [...]

Nadto, z kserokopii uzyskanych wcześniej przez innych inwestorów decyzji WZ z dnia 16.06.2014 r. (k.347), 21.08.2012 r.(k.361) i z dnia 16.01.2013 r.(k.373), dotyczących przedmiotowego i sąsiedniego terenu wynika, że działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] oznaczone były symbolem Bi - inne tereny zabudowane i znajdowały się na nich budynki oznaczone symbolem "i". W opinii Wydziału Ochrony Środowiska UMK z dnia 8 marca 2018 r., wydanej w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 4.12.2019 r. wskazano, że projektowana jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu (dawne warsztaty remontowe) na budownictwo wielorodzinne.

Nawiązując do przedstawionej wcześniej definicji "przedsięwzięcia" zwrócić należy uwagę na dwie rzeczy. Po pierwsze, żeby mówić o przedsięwzięciu w rozumieniu omawianych przepisów musi nastąpić ingerencja w środowisko naturalne polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Po drugie, zabudowę mieszkaniową nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wtedy można (na podstawie § 3 ust.1 pkt 53) lit. b.) zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy zajmuje powierzchnię zabudowy nie mniejszą niż 2 ha na obszarach innych niż objęte formami ochrony przyrody, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, a nie terenu inwestycji rozumianego jako działka geodezyjna.

Skarżąca nie zgłosiła zarzutu, że zamierzone przedsięwzięcie po zsumowaniu parametrów przedsięwzięcia zrealizowanego na działce nr [...] przekraczało powierzchnię zabudowy 2 ha. Z porównania strony 359 akt administracyjnych z załącznikiem graficznym do kwestionowanej decyzji wyraźnie wynika, że również działka nr [...] była już zabudowana przed wybudowaniem na niej domu wielomieszkaniowego. Tak więc uznać należy, że przedmiotowy teren już wcześniej był przyrodniczo przekształcony, a nadto znajdował się w zurbanizowanym centrum miasta.

Z tego samego względu nie można stwierdzić, aby na podstawie przepisu § 3 ust.1 pkt 56) lit. b) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko można było zaliczyć garaże i parkingi samochodowe. Zasada sumowania nie może mieć zastosowania również z tego względu, że podziemne parkingi pod odrębnymi budynkami nie są ze sobą powiązane technologicznie.

Tak więc organowi wydającemu decyzje o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 14 grudnia 2019 r. nie można zarzucić, że winien był przeprowadzić ocenę oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko.

Nawet przy przyjęciu przeciwnego poglądu, w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa wynikającego z zestawienia treści decyzji z treścią przepisów, które - zdaniem strony skarżącej - zostały naruszone.

Z przedstawionych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, co stwierdziło Kolegium, że w sprawie istnieją wątpliwości co do tego w jakim zakresie przeprowadzono kwalifikację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności czy wzięto pod uwagę inwestycje zrealizowaną na działce [...]. Wskazują one bowiem jednoznacznie, że opinie były wydawane oddzielnie dla każdej inwestycji i kwestia sumowania oddziaływań poszczególnych inwestycji nie była w ogóle rozważana.

Zwrócić nadto należy uwagę, że w skardze Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła Prezydentowi Miasta K. rażące naruszenie prawa przez wydanie decyzji bez dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem, jak wyżej opisano, ustalenia takie zostały zawarte w załączniku nr 1 do kwestionowanej decyzji.

Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, podzielając ocenę Kolegium, że w kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 4 grudnia 2019 r. nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka "rażącego naruszenia prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11; 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10; 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11; 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 - CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić, gdy w odniesieniu do decyzji zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga stosowania wykładni; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt III UK 77/11, LEX nr 1213420). Przy korzystaniu z tej instytucji wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak m.in. NSA w wyrokach z 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10 i z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, CBOSA). Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1192/10; CBOSA). Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podkreślić również należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Ustalenie zatem, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1251/14, CBOSA).

W oparciu o powyższe Sąd , na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę.