Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2549/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1071/11 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza na rzecz K. K. od J. W. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1071/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpatrzeniu skargi J. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty R. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Starosta R., postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr GN. [...], działając na wniosek K. K., wznowił postępowanie administracyjne w zakresie pkt I i II Starosty R. z dnia [...] października 2007 r., nr [...]. W punktach tych orzeczono o zwrocie na rzecz J. W. nieruchomości położonej w R. - obr. [...] R., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0180 ha i nr [...] o pow. 0,0084 ha oraz o zwrocie przez niego na rzecz Gminy Miasta R. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 10 872,13 zł. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., Starosta R. wstrzymał we wskazanym zakresie wykonalność powołanej decyzji. Za podstawę wznowienia organ przyjął przedłożenie przez wnioskodawcę nowych dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji. Postanowienie Starosty R. z dnia [...] lipca 2009 r., na skutek zażalenia J. W., zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] z dnia 11 września 2009 r. Starosta R. postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. ponownie wstrzymał - w analogicznym jak wcześniej zakresie - wykonalność swojej decyzji z dnia [...] października 2007 r. Postanowienie to, w wyniku zażalenia J. W., zostało uchylone przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., ze względu na brak wskazania materiału dowodowego uzasadniającego prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Po przedstawieniu przez K. K. kolejnych dokumentów, Starosta R. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], kolejny raz - w takim samym jak uprzednio zakresie - wstrzymał wykonalność swojej decyzji z dnia [...] października 2007 r. i podkreślił, że wynikające z przedłożonych dokumentów okoliczności mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji, w konsekwencji wznowienia postępowania, gdyż wynika z nich, że na działce o aktualnym nr [...] cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany zarówno poprzez budowę pełnej infrastruktury osiedlowej, jak i poprzez administrowanie tym terenem przez organy Państwa i utrzymywanie terenów zieleni. Po rozpatrzeniu zażalenia J. W. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy postanowienie Starosty R. z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzając, że przedłożone przez K. K. dokumenty mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji, w konsekwencji wznowienia postępowania, gdyż wynika z nich, że cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany; zadecyduje o tym jednak dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego.

Uwzględniając skargę J. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że do procesowych obowiązków organu należy ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Aby jej dokonać, organ powinien oprzeć się na udokumentowanych i uwiarygodnionych materiałach dowodowych. Zbyt pochopna, niczym nie poparta ocena, może prowadzić do błędnych wniosków, ze skutkami dla drugiej strony. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinna być przekonywująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym z odzwierciedleniem tego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Określenie prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z równoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Organ przy ustaleniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinien mieć na uwadze wszystkie przesłanki wznowienia wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie może być dowolna. Zaś zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja ostateczna ulegnie uchyleniu. W postanowieniu o wstrzymaniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 kpa, natomiast brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Wszystkie te okoliczności winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 kpa.

W sprawie objętej kontrolą Sądu postanowienie o wstrzymaniu, wydane na podstawie art. 152 § 1 kpa, nie odpowiada tym wymogom. W ocenie Sądu, nie da się odeprzeć zarzutu naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 152 § 1, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd wskazał przy tym, że organy, prowadząc ponownie postępowanie, ustalą jaka przesłanka stanowi podstawę wznowienia postępowania, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Nie może to być wskazanie na plik dokumentów złożonych przez stronę w sprawie o wznowienie postępowania. Następnie należy wskazać na istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku K. K. zarzucił naruszenie:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 152 § 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa, poprzez nieuzasadnione uznanie, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nie odpowiada przepisom prawa administracyjnego, tj. art. 152 § 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w sytuacji, gdy wbrew twierdzeniom Sądu zarówno Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i Starosta R. w poprzedzającym je postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r. powołał się na przesłankę wznowieniową w postaci przedłożenia przez skarżącego pliku nowych dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji administracyjnej, a mogą stanowić podstawę uchylenia decyzji ostatecznej, ponieważ wskazują na to, że cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 152 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 kpa oraz. art. 153 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i związanie organów błędną oceną prawną oraz nieprawidłowymi wskazaniami co do dalszego postępowania, ponieważ Sąd nakazał im ustalenie, jaka przesłanka stanowi podstawę wznowienia postępowania i powołanie się w tym zakresie na przepis art. 145 § 1 pkt 1 kpa podczas, gdy zarówno z postanowienia Starosty R. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wznowienia postępowania, jak i postanowienia Starosty R. z dnia [...] lipca 2011 r. oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., wynika, że przesłanką wznowieniową jest przedłożenie przez skarżącego pliku nowych dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji administracyjnej, a mogą stanowić podstawę uchylenia decyzji ostatecznej, ponieważ wskazują na to, że cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany, a więc okoliczność, o której mowa w art. art. 145 § 1 pkt 5 kpa,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 152 § 1 kpa, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postanowieniu Wojewody [...] oraz w poprzedzającym je postanowieniu Starosty R. z dnia [...] lipca 2011 r. organy nie dokonały prawidłowej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania pomimo tego, że w uzasadnieniach tych postanowień organy wyraźnie wskazały, że z przedłożonych przez skarżącego wiarygodnych dokumentów wynika, że na działce o aktualnym numerze [...], której dotyczyła decyzja Starosty R. z dnia [...] października 2007 r. w zakresie punktów I i II cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany zarówno poprzez budowę pełnej infrastruktury osiedlowej, jak i poprzez administrowanie tym terenem przez organy Państwa i utrzymywanie terenów zieleni,

- art. 141 § 4 ppsa, poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą z jednej strony na określeniu, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą, jaka przesłanka stanowi podstawę wznowienia postępowania, a z drugiej na wskazaniu, że w tym względzie organy powinny powołać się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 kpa, który statuuje konkretną przesłankę wznowieniową w postaci ustalenia, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, co wyklucza konieczność dokonywania przez organy czynności zmierzających do ustalenia, jaka przesłanka rzeczywiście stanowi podstawę wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., jak i poprzedzającym je postanowieniu Starosty R. z dnia [...] lipca 2011 r., organy wskazały na przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w postaci "przedłożenia przez Pana K. K. pliku nowych dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji administracyjnej". Ponadto Sąd zupełnie przeoczył, że przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, została wcześniej określona w wydanym przez Starostę R. postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu uchylonych przez Sąd rozstrzygnięć jasno wskazano, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji orzekającej o zwrocie wynika z przedłożonych dokumentów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji administracyjnej, które wskazują, że cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany (zarówno poprzez budowę pełnej infrastruktury osiedlowej, jak i poprzez administrowanie tym terenem przez organy Państwa i utrzymywanie terenów zieleni). Dokumenty te, jak również wynikające z nich okoliczności, zostały dokładnie opisane w uzasadnieniach wydanych przez organy rozstrzygnięć. Sąd nie może zatem zmieniać określonej przez organy przesłanki wznowieniowej w postępowaniu wpadkowym, a do tego narzucać organom powołanie się w tym względzie na art. 145 § 1 pkt 1 kpa, który w żadnym razie nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W wydanych postanowieniach o wstrzymaniu wykonalności decyzji orzekających o zwrocie nieruchomości organy nie dokonały dowolnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia dotychczasowej decyzji, lecz wskazały konkretne dokumenty przedłożone przez skarżącego, z których wynika, że cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie i stwierdził m.in., że od 3 lat Starosta wstrzymuje wykonanie decyzji, Wojewoda czy to uchyla postanowienie Starosty, czy też utrzymuje jej w mocy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchyla postanowienia obu tych organów i w konsekwencji stan prawny powstały w wyniku decyzji z dnia [...] października 2007 r. o zwrocie nieruchomości stale jest podważany. Postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania w istocie nie zbliża się do merytorycznego rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi są formułowanie na zasadzie wymienienia szeregu przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jednak logicznego i konkretnego wywodu, który potwierdzałby, na czym polegało naruszenie tych przepisów przez Sąd oraz powiązania tego wywodu prawnego z konkretnymi argumentami uzasadnienia zaskarżonego wyroku i dowodami, na które wskazuje skarżący. Pomijana jest w tej sprawie legitymacja K. K. do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty R. z dnia [...] października 2007 r. Zdaniem J. W., składającemu skargę kasacyjną nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości, konsekwentnie nie jest on legitymowany do występowania z wnioskiem o wznowienie tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 152 § 1 kpa, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Niezbędnym warunkiem wstrzymania wykonania decyzji – w myśl cytowanego przepisu - jest zaistnienie takich okoliczności w sprawie, które wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji nie może jednak zastępować rozstrzygnięcia o jej uchyleniu, dlatego organ orzekający zobowiązany jest do oceny, czy zachodzi przynajmniej prawdopodobieństwo jej uchylenia.

W rozpatrywanej sprawie organy orzekające wyraziły ocenę przedstawionych przez K. K. dokumentów, jako mogących świadczyć o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na działkach gruntu objętych decyzją o ich zwrocie na rzecz byłego właściciela. Organy te wskazały zatem rodzaj okoliczności i ich ewentualne skutki dla decyzji, wobec której zostało wznowione postępowanie administracyjne. Wystarczająco precyzyjnie określiły przy tym, że uzyskane dokumenty mogą odmienić ocenę okoliczności przyjętych za podstawę wydania decyzji o zwrocie nieruchomości.

Taki zakres ustaleń faktycznych i ich ocena spełnia wymagania stwierdzenia prawdopodobieństwa – w rozumieniu art. 152 § 1 kpa - uchylenia decyzji o zwrocie nieruchomości. Natomiast skuteczność takiego uchylenia należy do oceny organu w postępowaniu wznowieniowym. Jakkolwiek więc Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 152 § 1 kpa, to błędnie ocenił jego zastosowanie, ponieważ zakres ustaleń i ocen zawartych w postanowieniach organów obu instancji okazał się wystarczający do zastosowania powołanego art. 152 § 1 kpa.

Błędnie również Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne dokonywanie, w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji, oceny mającej zastosowanie podstawy wznowienia postępowania, jeżeli podstawa ta została już wskazana w postanowieniu o wznowieniu, jak w niniejszej sprawie. Z art. 152 § 1 kpa nie wynika bowiem konieczność wskazywania takiej podstawy w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji. Jeżeli zaś ocena Sądu zmierzała do wykazania obowiązku organu wskazania, którą z przesłanek wznowienia stanowią okoliczności przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji, to w niniejszej sprawie oceny tej należało dokonać w powiązaniu z przesłankami wskazanymi w postanowieniu o wznowieniu. Nie stanowi bowiem naruszenia prawa zaniechanie przez organ orzekający wskazania takich przesłanek w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli przesłanki te zostały określone w postanowieniu o wznowieniu postępowania.

Podniesiona w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczność nie przysługiwania K. K. przymiotu strony postępowania o zwrot nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ okoliczność ta dotyczy dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zwrocie nieruchomości, które nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Poza oceną w niniejszym postępowaniu pozostają również podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczności dotyczące przedłużania postępowania wznowieniowego i braku merytorycznego rozstrzygnięcia, ponieważ okoliczności te nie są przedmiotem ocenionego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia administracyjnego. Należy jedynie podkreślić, że procedowanie nad wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji jest elementem wpadkowym postępowania wznowieniowego, które toczy się niezależnie od wyniku rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania.

Mając powyższe na względzie oraz uznając, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], wydane zostało na podstawie prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych przepisów wskazanych w jego osnowie, na podstawie art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.