Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2151/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K.i Z. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister), działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187) oraz art. 17 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Państwa A. i Z. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] stycznia 2017r., znak: [...], w której w pkt 1 stwierdzono, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971r. nr [...] w sprawie wpisania do rejestru zabytków m. L. budynku przy ul. W. [...] w L. wydana została z naruszeniem prawa oraz w pkt 2 odmówiono uchylenia decyzji wymienionej w pkt 1 z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., a mianowicie od daty doręczenia upłynęło więcej niż pięć lat, a nowa decyzja orzekałaby wpis do rejestru przedmiotowego obiektu, orzekł o:

1) uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017 r. i w tym zakresie:

2) na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, iż ostateczna decyzja Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971r. nr [...] w sprawie wpisania do rejestru zabytków m. L. budynku przy ul. W. [...] w L. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie jest możliwe jej uchylenie we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na upływ 5- letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a.

Powyższa decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1971 r. Prezydium Rady Narodowej m. L. dokonało wpisu budynku mieszkalnego usytuowanego w L. przy ul. W. [...]. Jako stronę powyższej decyzji wskazano: Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych [...]. W aktach Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znajduje się potwierdzenie odbioru decyzji przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych [...] z dnia [...] marca 1971 r.

Postępowanie w tej sprawie zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] września 1995 r. na wniosek Pana A. R., działającego w imieniu Państwa A. i Z. K..

Następnie, Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r, stwierdził, iż decyzja o wpisie kamienicy do rejestru została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., tzn. od czasu doręczenia decyzji upłynęło więcej niż pięć lat, a nowa decyzja również orzekałaby wpis do rejestru przedmiotowego obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele przedmiotowej nieruchomości. Generalny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r, uchylił powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 1997 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Generalny Konserwator Zabytków nakazał dokładne ustalenie, czy Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych [...] był stroną w postępowaniu, a po ewentualnym potwierdzeniu faktu wadliwego skierowania zaskarżonej decyzji organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie wpisu kamienicy do rejestru i rozstrzygnąć sprawę stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a.

W toku ponownego postępowania organ I instancji ustalił, że decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r. została błędnie zaadresowana na Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych [...], który w piśmie z dnia [...] października 1995 r. stwierdził, iż nigdy nie był administratorem posesji przy ul. W. [...]. Konserwator nawiązał również kontakt z Panią E. R., która w piśmie z dnia [...] maja 2000 r. poinformowała, że była administratorką posesji w latach 1979-1990 i według jej wiedzy kamienica zawsze znajdowała się w administracji prywatnej. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru decyzji przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych (data odbioru: 26 marca 1971 r.), jednakże brak jakiegokolwiek dokumentu, z którego by wynikało, iż podmiot, któremu doręczono decyzję z dnia [...] stycznia 1971 r. poinformował Konserwatora o tym, że nie jest właścicielem ani administratorem nieruchomości. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miał zatem podstawy sądzić, iż strona w postępowaniu została ustalona nieprawidłowo.

Następnie, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] orzekł w pkt 1, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971 r., nr [...] w sprawie wpisania do rejestru zabytków m. L. budynku przy ul. W. [...] wydana została z naruszeniem prawa oraz w pkt 2 odmówił uchylenia decyzji wymienionej w pkt 1 z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., a mianowicie od daty doręczenia upłynęło więcej niż pięć lat, a nowa decyzja orzekałaby o wpisie do rejestru przedmiotowego obiektu.

Z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie od powyższej decyzji złożyli Państwo A. i Z. K..

Po rozpatrzenia odwołania, organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego, jako wyjątek od przyjętej zasady decyzji ostatecznej, może nastąpić z przyczyn określonych w art. 145 oraz art. 145a k.p.a. Wznowienie postępowania przez organ administracji nakłada na niego obowiązek rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem przyczyn jego wznowienia określonych w art. § 1 kpa oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Organ ustala zatem, czy zaistniały przesłanki wznowienia, a następnie dokonuje oceny sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy, w tym również określone w k.p.a. Rozpoznając sprawę we wznowionym postępowaniu organ winien również uwzględnić treść art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zatem we wznowionym postępowaniu organ winien zbadać, czy nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 kpa, albowiem ich zaistnienie powoduje wyłączenie możliwości badania merytorycznego sprawy i wydania decyzji podstawie na podstawie art. 151 § 1 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971 r., nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków m. L. budynku przy ul. W. [...], została doręczona Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...]w dniu [...] marca 1971 r., a zatem od tego dnia rozpoczął się bieg 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. i termin ten upłynął w dniu [...] marca 1976 r. Tym samym, niezależnie od okoliczności, które przyczyniły się do upływu 5 letniego terminu, z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji, co do której nastąpiło wznowienie postępowania, organ może włącznie wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. i stwierdzić, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówić jej uchylenia we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na upływ 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a.

Nadto Minister podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym doręczenie decyzji stanowi czynność materialno-techniczną. Jednakże wadliwość doręczenia polegająca na naruszeniu przepisów określonych w art. 40 k.p.a. nie oznacza, że decyzja nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art 110 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne, w tym również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach. Wobec tego, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji co do istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971 r., pomimo jej wadliwego doręczenia Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...].

Minister podkreślił również, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - to dwie zupełnie odmienne drogi weryfikacji decyzji ostatecznych różniące się zasadniczo wynikającymi z ich podstaw normatywnych kryteriami wadliwości decyzji, trybem postępowania oraz właściwością organów, Odmienne są także okoliczności i przesłanki prowadzące do wyeliminowania ostatecznej decyzji postępowaniu wznowieniowym, jak i nieważnościowym.

W zakresie zarzutu co do niewykonania obowiązku określonego w art. 10 kpa przed wydaniem decyzji, organ II instancji stwierdził, że okoliczność ta nie może w każdym przypadku przesądzać o wadliwości postępowania tego rodzaju, iż powoduje ona konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W złożonym odwołaniu Skarżący, podnosząc zarzut z art. 10 k.p.a. nie podali okoliczności, które, w związku z niemożnością zapoznania się z aktami sprawy, uniemożliwiły im dokonania czynności procesowych.

Na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Skarżący, zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż postępowanie w niniejszej sprawie powinno się toczyć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a nie w sprawie wznowienia postępowania z uwagi na to, że decyzja z [...] stycznia 1971 r. została skierowana do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania i nie została skierowana do żadnego podmiotu, któremu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (art. 25 k.p.a. wg stanu prawnego na dzień [...] stycznia 1971 r.). W ocenie skarżących decyzja z [...] stycznia 1971 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i tym samym postępowanie w sprawie tej decyzji powinno być prowadzone w celu stwierdzenia nieważności decyzji, a nie w sprawie wznowienia postępowania.

2. W przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 146 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że upłynęło 5 lat od dnia doręczenia decyzji Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971 r. nr [...] co uniemożliwia uchylenie decyzji w sytuacji, gdy decyzja nigdy nie została doręczona do podmiotu, który byłby stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (art. 25 k.p.a. wg stanu prawnego na dzień [...] stycznia 1971 r.). W ocenie Skarżących doręczenie decyzji do podmiotu, który nigdy nie był stroną postępowania administracyjnego powoduje, że 5 letni termin uniemożliwiający wznowienia postępowania nigdy nie rozpoczął biegu a decyzja nigdy nie weszła do obrotu prawnego.

Z tych powodów Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie powinno toczyć się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wydanie decyzji z [...] stycznia 1971 r. z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną postępowania z jednoczesnym pominięciem rzeczywistych stron postepowania, a nie w sprawie wznowienia postępowania; ewentualnie w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa tj. art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. (art. 25 k.p.a. wg stanu prawnego na dzień [...] stycznia 1971 r.) dającego podstawę do wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ocena Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego co do rozpoczęcia biegu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 k.p.a., jak i przede wszystkim w zakresie tego, że niniejsze postepowanie powinno toczyć się w trybie wznowienia postępowania jest całkowicie błędna. Ocena ta byłaby zasadna w sytuacji, gdyby decyzja została doręczona do podmiotu, który byłby stroną postępowania administracyjnego z pominięciem innych stron postępowania. Tymczasem, w toku postępowania toczącego się w niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych [...] nigdy nie był stroną postępowania administracyjnego, błędnie został uznany za stronę postępowania i co stało się podstawą do ustalania przez Ministra, że decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta L. wydana została z naruszeniem prawa (s. 6 decyzji). Adresat decyzji z 1971 r. nie był stroną postępowania, gdyż postępowanie dotyczące wpisania nieruchomości przy ul. W. [...] w L. do rejestru zabytków nie dotyczyło jego interesu prawnego wobec faktu, że nie był ani właścicielem ani zarządcą tej nieruchomości.

Wobec powyższego, zdaniem Skarżących, skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania administracyjnego przy jednoczesnym pominięciu rzeczywistych stron tego postępowania, powinno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a., a nie do wznowienia postępowania, które może mieć miejsce w przypadku, gdy w postępowaniu wzięła udział co najmniej jedna prawidłowo ustalona strona postępowania, ale pomięte zostały inne strony postępowania.

Skarżący, powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazali, że błąd co do osoby tj. błąd co do podmiotu uznanego za stronę postępowania może prowadzić do uznania, że decyzja została wydania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r. nigdy nie zostały prawidłowo ustalone strony postępowania. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nieruchomość przy ul. W. [...] zawsze znajdowała się w rękach prywatnych (vide: pismo E. R.-P. z dnia [...] maja 2000 r. - w aktach sprawy). Z akt sprawy nie wynika, aby Prezydium Rady Narodowej Miasta L. prowadziło jakiekolwiek działanie w celu ustalenia rzeczywistych właścicieli nieruchomości przy ul. W. [...]. Uchybienie to doprowadziło do tego, że organ wydający decyzję z dnia [...] stycznia 1971r. o wpisie do rejestru zabytków skierował ją do podmiotu, który nie spełniał materialnych przesłanek wynikających z ustawy do bycia stroną tego postępowania, gdyż adresat decyzji nie był właścicielem nieruchomości, której decyzja dotyczyła.

Dalej wywiedziono w skardze, że pomimo tego, iż Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych [...] nigdy nie był stroną postępowania, Minister w zaskarżonej decyzji uznał, że decyzja weszła do obrotu prawnego i rozpoczął się bieg 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie decyzja z [...] stycznia 1971 r. została doręczona do podmiotu, który nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie można zatem twierdzić, że doszło tylko do pominięcia jednej ze stron postępowania, gdyż takie twierdzenie odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie dotyczy kilku podmiotów mających przymiot strony, a organ administracji nie ustalił wszystkich stron postępowania i prowadzi je w stosunku do co najmniej jednej prawidłowo ustalonej strony postępowania tj. organ prawidłowo ustalił co najmniej jedną postępowania i co najmniej tej jednej stronie prawidłowo doręczył decyzję. W niniejszej sprawie sytuacja jest zupełnie inna, gdyż organ administracji nie ustalił prawidłowo żadnej ze stron postępowania, a zamiast tego błędnie uznał Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych [...] za jedyną stronę postępowania pomimo tego, że podmiotowi temu nigdy nie przysługiwał status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wypada podkreślić, że wznowienie postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych woj. łódzkiego budynku przy ul. W. [...] w L., nastąpiło w drodze postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 1995 r., na skutek wniosku złożonego przez Pana A. R., działającego w imieniu Państwa A. i Z. K.

Wprawdzie w wyniku uchylenia pierwotnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 1997 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ ten wydał kolejne postanowienie z dnia [...] czerwca 2000 r. o wznowieniu z urzędu przedmiotowego postępowania, to jednak jak trafnie zauważył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powyższy akt nie wywołał już skutków prawnych, tak z uwagi na okoliczność uprzedniego wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] września 1995 r., jak i wadliwość drugiego rozstrzygnięcia polegającą na wznowieniu z urzędu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy przepis ten dopuszcza możliwość wznowienia wyłącznie na podstawie wniosku strony, pominiętej w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną.

Należy wobec tego zauważyć, że w treści wniosku przedstawiciela Skarżących z dnia [...] czerwca 1995 r. (nazwanego odwołaniem) wyraźnie wskazano, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, a przy podejmowaniu spornej decyzji o wpisie należącego do nich budynku do rejestru zabytków, nie zachowano wymogu powiadomienia o tym właścicieli ani administratora obiektu.

W tych okolicznościach należy uznać za w pełni uzasadnione postępowanie organu, który wobec tak zakreślonych przesłanek, postanowieniem z dnia [...] września 1995 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971 r., nr [...].

Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.

Przepis ten zawiera zatem stanowczy nakaz skierowany do właściwego organu administracji, wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w razie wystąpienia jednej z wymienionych w nim przesłanek.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących błędnego wyboru przez organy trybu postępowania w niniejszej sprawie, tj. że powinno się ono toczyć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a nie w sprawie wznowienia postępowania z uwagi na to, że decyzja z [...] stycznia 1971 r. została skierowana do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania, konieczne wydaje się w pierwszej kolejności wyjaśnienie tej kwestii.

Jak przyjmuje się w nauce przedmiotu (zob. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, wyd. Wolters Kluwer 2018), wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.

Z kolei wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność, ale nieważność decyzji. Skutki prawne decyzji nieważnej – na mocy nowego aktu - decyzji stwierdzającej nieważność – całkowicie nie są uznawane przez prawo (por. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 139). Jej skutki prawne zostają więc uchylone od samego początku. Ponowne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie nie może mieć podobnego charakteru, stąd jedynym rozwiązaniem jest podjęcie odmiennej decyzji (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1). Można więc zauważyć, że wady powodujące wznowienie to w zasadzie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności – materialne. Co ważne, nie ma to jednak charakteru bezwzględnego. Wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można bowiem wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54). Różnie natomiast wygląda kwestia naruszeń norm ustrojowych. Poważniejsze przypadki, a mianowicie naruszenie właściwości, powodują stwierdzenie nieważności decyzji. Lżejsze, np. brak powołania się na istniejące upoważnienie, mogą nie wywoływać żadnego skutku dla bytu decyzji.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; podobnie wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15, LEX nr 2253598). Nie można zatem mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie i stwierdzenie nieważności, nie mogą być one bowiem tożsame. Może jednak dojść do zbiegu podstaw stosowania obu tych instytucji. Niekiedy decyzje mogą więc zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Kodeks nie reguluje ani zbiegu weryfikacji decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi, ani zbiegu środków prawnych przysługujących wobec decyzji wadliwych.

Początkowo Naczelny Sąd Administracyjny zajmował stanowisko dające w tym przypadku pierwszeństwo trybowi wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988r., sygn. akt I SA 636/87, ONSA 1988/1, poz. 45).

Obecnie jednak, przeważający jest pogląd, zgodnie z którym, wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. A zatem strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (zob.: wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II OSK 406/05, LEX nr 196451).

Tym niemniej, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko, że skoro tryby wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji są rozłączne, a nie konkurencyjne wobec siebie (oparte na odmiennych przesłankach), to nie mogą być stosowane zamiennie względem siebie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 1111/10).

Trafnie wskazał zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną odnosi się do wadliwości samego postępowania i polega na ustaleniu, czy i jakim stopniu wady wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. wpłynęły na treść ostatecznego rozstrzygnięcia organu. Nie jest zatem dopuszczalne we wznowionym postępowaniu dokonywanie oceny samej decyzji w kontekście wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W analizowanej sprawie, organ I instancji – mając na uwadze okoliczności przedstawione we wniosku pełnomocnika Skarżących z dnia [...] czerwca 1995 r. – prawidłowo uznał więc, że w pierwszej kolejności wymagały zbadania przesłanki ewentualnych naruszeń proceduralnych popełnionych w ramach postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971 r. o wpisie do rejestru zabytków.

Postępowanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było tym bardziej uzasadnione, że jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma przede wszystkim charakter przedmiotowy (dotyczy zawsze ściśle określonego obiektu), a dopiero w dalszym rzędzie wiąże się przyznaniem pewnych praw lub z nałożeniem obowiązków na podmiot będący właścicielem budynku. W sprawie dotyczącej wpisu zabytku do rejestru organ konserwatorski wydaje decyzję administracyjną, której cechą wyróżniającą jest to, że prowadzi ona do ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego o charakterze ściśle rzeczowym (por. K. Ziemski [w:] System prawa administracyjnego, T. 5, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 195). Decyzja o charakterze rzeczowym reguluje status prawny określonego przedmiotu w oderwaniu od aspektu osobowego (jest skierowana do rzeczy). Utrata bytu prawnego przez podmiot stosunku administracyjnoprawnego o charakterze rzeczowym nie skutkuje tym, że stosunek ten wygasa, lecz powoduje jego przejście na nowy podmiot władający rzeczą. Cecha ta sprawia, że decyzje o charakterze rzeczowym są nazywane w piśmiennictwie wręcz "aktami administracyjnymi bez adresata" (por. G. Łaszczyca, A. Matan, Akt administracyjny rzeczowy (uwagi ogólne) [w:] Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 188 i s. 194).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2275/11, przypomniał również, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że realizacja obowiązków publicznych państwa w dziedzinie ochrony zabytków ściśle rzutuje na zakres korzystania z praw podmiotowych właściciela zabytku. Chodzi w tym przypadku zarówno o możliwość stosowania względem właściciela dóbr kultury działań władczych umożliwiających stosowanie w stosunku do niego określonych instrumentów nakazowych, ale również i systemu zachęt o charakterze materialnym (por. wyrok TK z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, OTK-A 2007/9/102). Uprawnienia i obowiązki właściciela zabytku wynikające z wpisania zabytku do rejestru sprawiają, że osoba ta posiada interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru. Powyższe uprawnienia i obowiązki wynikają z aktualnego statusu prawnego zabytku (prywatnoprawnej sytuacji własnościowej). Mają one przy tym swoje wyłączne źródło w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem składnikiem decyzji administracyjnej o wpisie zabytku do rejestru (art. 107 § 1 k.p.a.) nie jest określenie praw i obowiązków właściciela zabytku, ale jedynie określenie przedmiotu, któremu nadany ma zostać status zabytku rejestrowanego. Zakres uprawnień i obowiązków wynikających z powyższego statusu (art. 9 ust. 1 cyt. ustawy) nie jest uzależniony od wiedzy i woli właściciela zabytku. Powyższe sprawia, że za adresata decyzji w sprawie wpisu zabytku do rejestru powinien być uznawany właściciel obiektu zabytkowego będący nim w dacie wydania decyzji przez organ ochrony zabytków, a także każdoczesny jego nowy właściciel w przypadku zmiany stanu prawnego zabytku w przyszłości. Objęcie prywatnoprawnego władztwa nad zabytkiem prowadzi bowiem ex lege do sukcesji administracyjnoprawnej pomiędzy dotychczasowym i nowym właścicielem zabytku.

W konsekwencji tego, podążając za oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu, należy uznać, że wzgląd na źródło praw i obowiązków adresata decyzji w sprawie wpisu zabytku do rejestru, jak i ścisłe powiązanie tychże praw i obowiązków z wykazaniem prawa do władania zabytkiem nakazuje przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie adresatem decyzji Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971 r., nr [...] nie stał się Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych [...]. Jeżeli bowiem decyzja w sprawie wpisu do rejestru zabytków, jako akt rzeczowy, jest skierowana tylko do tych podmiotów, które mogą się wykazać prawem własności zabytku, to podjęcie czynności procesowych przez organy orzekające w sprawie w stosunku do innych osób, pozbawionych uprawnień strony, powinno być traktowane jako działanie wadliwe, niemniej niekoniecznie prowadzące do przypisania decyzji administracyjnej wady o charakterze materialnoprawnym.

Trafnie zaakcentował też NSA i pogląd ten w pełni podziela tutejszy Sąd, że na gruncie k.p.a. nie może budzić wątpliwości pogląd, że postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem wszystkich jego stron (art. 28 k.p.a.). Tylko w takim bowiem przypadku spełniona może zostać zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) Aktualny właściciel zabytku jest adresatem decyzji w sprawie wpisu zabytku do rejestru i z tego względu powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu prowadzonym w celu rozpoznania sprawy co do jej istoty. Brak wywiązania się przez organ prowadzący postępowanie z tego obowiązku powinien być jednak rozważany w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wezwaniu aktualnego właściciela zabytku do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru należy bowiem przypisywać analogiczną funkcję jak zawiadomieniu wszystkich osób będących stronami o wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.). Z tego powodu, brak udziału właściciela zabytku w postępowaniu, niezależnie, czy łączył się on z próbą doręczenia decyzji lub innych pism procesowych na adres dotychczasowego właściciela, nie prowadzi do nieważności decyzji w sprawie wpisu do rejestru, ale procesowej wady postępowania, która może zostać konwalidowana poprzez wznowienie postępowania administracyjnego (pozbawienie strony - właściciela zabytku, bez jego winy możliwości udziału w postępowaniu).

W przedmiotowej sprawie, we wznowionym postępowaniu bezspornie ustalono, że Skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postepowaniu zakończonym decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] stycznia 1971r. o wpisaniu do rejestru zabytków budynku przy ul. W. [...] w L., pomimo tego, że byli wówczas jego współwłaścicielami. Z tych względów organy ochrony konserwatorskiej prawidłowo przeprowadziły wznowione postępowanie, przy czym z uwagi na treść przepisu art. 146 § 1 k.p.a., zobligowane były do odmowy uchylenia ww. decyzji z 1971r., o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Przepis art. 146 § 1 k.p.a. jednoznacznie przewiduje, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpatrywanej sprawie nie mogło być inne.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi, że skoro Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych [...] nigdy nie był stroną postępowania, to Minister w zaskarżonej decyzji nie mógł uznać, iż decyzja z 1971 r. o wpisie do rejestru budynków weszła do obrotu prawnego i rozpoczął się bieg 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Jest tak z kilku powodów. Po pierwsze, jak już wskazano powyżej, decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter stricte rzeczowy, reguluje status prawny określonego przedmiotu w oderwaniu od aspektu osobowego (jest skierowana przede wszystkim do rzeczy, a dopiero w drugim rzędzie do określonego podmiotu). Po wtóre, zarzuty skargi są w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne, albowiem gdyby uznać, że ww. decyzja nie wywołuje skutków prawnych i nigdy nie weszła do obrotu prawnego, to całkowicie nieuzasadnione byłyby także pozostałe zarzuty Skarżących odnoszące się do konieczności stwierdzenia jej nieważności. Skoro bowiem – jak twierdzą Skarżący – decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nigdy nie stała się ostateczna, to wykluczona byłaby również możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Błędne zapatrywanie Skarżących może tu wynikać z utożsamiania nieaktu z brakiem doręczenia decyzji, i to nawet w przypadku, gdy odnosi się to do wszystkich stron postępowania. Jak natomiast wskazał NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006r. (sygn. II OSK 714/05, ONSA WSA 2006/5, poz. 132), obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (tzn. jeśli pismo organu zawiera minimum elementów konstytutywnych elementów wskazanych w tym przepisie, to wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną). Podobnie w uzasadnieniu do wyroku NSA z 21 sierpnia 2008 r. (II OSK 952/07, LEX nr 496188), stwierdzono, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. "Innymi słowy do momentu doręczenia stronie decyzji nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania, skargi do sądu, etc. Taka sytuacja (braku doręczenia stronie decyzji) nie może być jednak traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji". Należy bowiem zauważyć, że decyzja taka mogła zostać upubliczniona w inny sposób, np. w taki, że poinformowano o jej treści środki masowego przekazu, strona czy jej pełnomocnik uzyskali informację o treści decyzji przez dostęp do akt sprawy, mimo że nie odbyło się doręczenie przewidziane przepisami prawa itp. Stąd zdaniem niektórych o nieakcie można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z brakiem zarówno ogłoszenia, jak i doręczenia decyzji (por. R.A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, pkt 2.4.3.2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela zatem stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, znajdujące potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1971 r., pomimo jej wadliwego doręczenia Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] zamiast właścicielom budynku. Uzasadnione było tu przywołanie orzeczenia NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, w którym wskazano, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 kpa. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję.

NSA zwrócił uwagę także na innym aspekt tego zagadnienia, który tutejszy Sąd pragnie szczególnie zaakcentować. Otóż przyjęcie poglądu wyrażonego w skardze niweczyłoby całkowicie sens przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Uznanie koncepcji wedle której, tylko skuteczne doręczenie właściwej stronie postępowania decyzji kończącej sprawę może wywoływać skutki związane z jej wejściem do obrotu prawnego, podważałoby w ogóle sens wznowienia postępowania, w przypadku pozbawienia strony udziału w postępowaniu oraz stwierdzenia nieważności decyzji błędnie skierowanej do innego podmiotu. Nie ma podstaw do przyjmowania fikcji braku doręczenia, ani możliwości ponawiania tej czynności przez organ. Czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne wobec wszystkich stron postępowania i to niezależnie od ich udziału w sprawie, czy prawidłowości dokonanego doręczenia.

Stąd rację mają organy ochrony zabytków, że pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (pomimo, że organ II instancji omyłkowo wskazuje tu na § 2 art. 146 k.p.a.), należało w analizowanym przypadku liczyć od dnia błędnego doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r. Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...].

Niejako na marginesie powyższego i wystąpienia negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r., o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nie sposób nie dostrzec, iż rację mają organy wskazując ubocznie, że w stanie faktycznym sprawy oraz z uwagi na rzeczowy charakter decyzji o wpisie budynku należącego do Skarżących do rejestru zabytków, bez wątpienia w sprawie zachodzi także przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a., tj. w wyniku kolejnego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Końcowo należy ponownie podkreślić, że przeważający jest dziś pogląd, wedle którego tryb wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności stanowią odrębne tryby wzruszania decyzji ostatecznych. Jeżeli jednak do prowadzenia obu tych postępowań właściwe są dwa różne organy, a organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji nie wszczyna stosownego postępowania mimo sygnalizacji organu właściwego do wznowienia lub przeprowadzenia wznowionego postępowania, to sam fakt dotknięcia decyzji wadą nieważności nie stanowi przeszkody do wznowienia i zakończenia wznowionego postępowania (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 449).

Jak wskazuje ww. autor, skuteczne zastosowanie trybu nadzwyczajnego zmierzającego do uchylenia decyzji nie wyłącza możliwości retroaktywnego orzeczenia w stosunku do decyzji już uchylonej. Stąd nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji już uchylonej w wyniku wznowienia postępowania w sprawie. Problematyczne może być tu jednak istnienie przedmiotu zaskarżenia (por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego..., s. 449–450).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się zatem naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.