Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 450/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 64  ust. 3,  art. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2,  art. 4  ust. 1,  art. 9,  art. 10
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia gminy do spółki akcyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia Gminy C. do spółki akcyjnej pod nazwą -"Przedsiębiorstwo [...]", jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f w związku z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 9 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011r. Nr 45 poz. 236).

W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta C. wyraziła zgodę na przystąpienie Gminy C. do spółki akcyjnej pod nazwą Przedsiębiorstwo [...], a w § 2 uchwały wyraziła zgodę na objęcie przez Gminę C. akcji Spółki, o której mowa w § 1 w zamian za wniesiony wkład niepieniężny. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 4).

Wojewoda zauważył, że w celu wykonywania zadań gmina bezspornie tworzyć może jednostki organizacyjne a także zawierać umowy z innymi podmiotami, o czym stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Gminy, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, mogą także tworzyć związki gminne. Wtedy prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z przekazanymi zadaniami, przechodzą na ten związek z dniem ogłoszenia jego statutu (art. 64 ust. 3 w/w ustawy).

Organ nadzoru wskazał, że przekazanie zadań związkowi międzygminnemu na podstawie statutu ma ten skutek, że uprawnienie do tworzenia jednostek organizacyjnych oraz zawierania umów z innymi podmiotami w celu wykonywania tych zadań przechodzi na ten związek. W takim przypadku uprawnienie gminy, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z mocy art. 64 ust. 3 tego aktu zostają przeniesione na związek międzygminny.

Dokonując wykładni art. 9 i 10 ustawy o gospodarce komunalnej w świetle jej art. 1 organ nadzoru uznał, że w sferze użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki (lub przystępować do spółek) służących wykonaniu zadań własnych. Natomiast nie będzie możliwe utworzenie przez gminę spółki (lub przystąpienie do niej), jeśli spółka ta nie służy wykonywaniu zadań własnych gminy. Ponieważ uczestnictwo w związku gminnym skutkuje utratą zadań przez gminę, możliwość tworzenia spółek przez taką gminę (ewentualnie przystąpienia do spółki) należy rozpatrywać z uwzględnieniem tego, jakie zadania gminy zostały przekazane do wspólnego wykonywania.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ nadzoru wskazał, że 10 gmin, w tym Gmina C., utworzyło Związek Komunalny Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji. Związek ten został wpisany do rejestru związków międzygminnych w dniu [...]r. pod nr [...]. Stosownie do § 7 pkt 1 i 2 Statutu Związku do jego zadań należą w szczególności sprawy wodociągów i zbiorowego zaopatrzenia w wodę odbiorców, a także kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych na obszarze gmin do niego należących, nie wyłączając inwestycji wodociągowych ani kanalizacyjnych. Taki zatem zakres zadań został przekazany przez Gminę C. na rzecz Związku co oznacza, że Gmina C. nie realizuje już ich samodzielnie. Istota związku międzygminnego polega bowiem na tym, że zainteresowane gminy określają jakie zadania należące do zakresu ich działania będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań.

Wskazując na treść § 21 Statutu Związku Wojewoda stwierdził, że dla realizacji zadań określonych w § 7 Statutu związek może tworzyć podmioty gospodarcze lub zawierać umowy z innymi podmiotami gospodarczymi działającymi w sferze użyteczności publicznej. Gminy należące do Związku zrzekły się na jego rzecz uprawnienia do tworzenia podmiotów gospodarczych dla realizacji zadań przekazanych związkowi i określonych w jego statucie, a tym samym utraciły prawo do przystępowania do spółek w sferze użyteczności publicznej, wykonujących przedmiotowe zadania.

Organ nadzoru zauważył, że Spółka Akcyjna Przedsiębiorstwo [...] utworzona przez Związek wykonuje zadania pozostające w zakresie Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji. Przedmiotem działalności tej spółki, jak wynika z informacji zawartych w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego jest pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych. Konsekwentnie do tego, przy uwzględnieniu treści art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, związane z wykonywaniem wymienionych zadań prawa i obowiązki gmin uczestniczących w Związku przeszły na ten Związek. Wojewoda [...] zauważył nadto, że jedynym akcjonariuszem Spółki Akcyjnej Przedsiębiorstwo [...] jest Związek Komunalny Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji.

Zdaniem organu nadzoru poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały doszło do niedopuszczalnej sytuacji polegającej na przystąpieniu Gminy C. do spółki prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy między innymi wodociągów i zbiorowego zaopatrzenia w wodę odbiorców, a także kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, choć Gmina nie wykonuje już tych zadań z chwilą powierzenia ich Związkowi Komunalnemu Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji.

Przystąpienie Gminy C. do Spółki mogłoby natomiast nastąpić jedynie po jej wystąpieniu ze Związku Komunalnego.

Odnosząc się do wyjaśnień udzielonych przez Gminę w toku postępowania wszczętego przez organ nadzoru stwierdzono, że podnoszone tam kwestie nie mogą usprawiedliwiać podjęcia sprzecznej z prawem uchwały, a zatem pozostają bez wpływu na ocenę jej legalności. W wyjaśnieniach tych przedstawiono bowiem, że Gminy dotychczas nie przekazały do Związku całości majątku związanego z gospodarką wodno-kanalizacyjną, a organy skarbowe udaremniają przekazywanie majątku gmin do Spółki za pośrednictwem Związku obciążając go wysokim opodatkowaniem. Rozstrzygnięcie nadzorcze uniemożliwi natomiast przekazanie majątku Gminy bezpośrednio do Spółki.

Także uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w opinii Wojewody [...], nie mogło mieć wpływu na ocenę jej legalności, a co więcej stanowiło o sprzecznym z prawem postępowaniu Gminy C. W uzasadnieniu tym wskazano, że gminy wciąż samodzielnie realizują inwestycje wodociągowe i kanalizacyjne na swoim terenie, a następnie przekazują je nieodpłatnie na rzecz Związku, który wnosi je jako aport do Spółki. Taki model realizacji inwestycji i późniejszego przekazywania majątku z gmin za pośrednictwem Związku do Spółki rodzi niekorzystne skutki podatkowe dla Związku. Z tych przyczyn jako zasadne uznano przeniesienie prawa własności nowo wytworzonych elementów infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej bezpośrednio na spółkę S.A. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że do jego uprawnieniń należy ocena uchwały z punktu widzenia jej legalności. Wszelkie inne działania organu nadzoru polegające na ocenie słuszności, celowości, czy oszczędności musiałyby zostać zakwalifikowane jako działanie przekraczające zakres sprawowania nadzoru.

Przedstawione uchybienie treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f w związku z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie należy natomiast do istotnych naruszeń prawa, stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności analizowanej uchwały.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina C. zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...]r. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając:

- naruszenie art.64 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez przyjęcie, że z dniem przystąpienia gminy do związku komunalnego wygasają zadania gminy wykluczając przystąpienie gminy do spółki prawa handlowego, która wykonuje czynności pokrywające się z zadaniami powierzonymi związkowi międzygminnemu;

- naruszenie art.64 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że w przypadku określenia w statucie zadań związku komunalnego w sposób ogólny, na związek przechodzą wszelkie prawa i obowiązki związane z przekazywanym zadaniem własnym oraz pominięcie w tym kontekście znaczenia podejmowanych przez gminy uczestników związku czynności faktycznych w całym okresie uczestnictwa w związku komunalnym;

- naruszenie art. 3 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 123 poz. 858 ze zm.) poprzez przyjęcie, że powierzenie przez gminę związkowi komunalnemu zadania własnego z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oznacza także powierzenie realizacji inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnych.

Skarżąca Gmina nie podzieliła stanowiska Wojewody [...], co do tego, że wstąpienie Gminy do Związku Komunalnego ds. Wodociągów i Kanalizacji wyklucza prawo tej Gminy do przystępowania do spółek prawa handlowego realizujących czynności mieszczące się w sferze użyteczności publicznej, a pokrywające się z zadaniem własnym przekazanym Związkowi. Powołując się na pogląd prezentowany w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie (J.Dominowska, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, s.613, Warszawa 2011, wyroki WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 49/08 z dnia 4 marca 2008r. i NSA sygn. akt. II OSK 1216/08 z dnia 7 listopada 2008r.) skarżąca wskazała, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie zakazuje gminie należeć do kilku dopuszczonych prawem form organizacyjnych służących realizacji tego samego zadania własnego. Przejście na związek praw i obowiązków gminy nie powoduje natomiast, że zadania gminy wygasają.

Skarżąca uznała stanowisko organu nadzoru jako nadinterpretację art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ograniczające w konsekwencji prawo gminy do decydowania i rozporządzania własnym majątkiem wykorzystywanym do wykonywania zadania własnego, w szczególności poprzez wniesienie go do spółki prawa handlowego wykonującej czynności z zakresu użyteczności publicznej, zbieżne z ogólnym określeniem zadania przekazanego Związkowi.

W opinii skarżącej Gminy postanowienia 19 ust. 1 pkt 2 Statutu Związku nie można interpretować jako nakazu dysponowania przez gminę przedmiotowym majątkiem wyłącznie na rzecz Związku. Jest to natomiast wskazanie różnych rodzajów źródeł, z których mienie Związku powstaje, a nie kategoryczny nakaz dla gmin uczestników do przekazywania do Związku składników majątkowych.

Zauważono, że przystąpienie Gminy C. do spółki prawa handlowego poza uczestnictwem w Związku nie prowadzi do żadnych komplikacji pod względem uprawnień poszczególnych podmiotów lub dublowania się dokonywanych przez nie czynności. Przedsiębiorstwo [...] jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie jest nim Związek. Stąd nie dochodzi do nakładania się kompetencji w zakresie przygotowania oraz zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Nie zachodzi nakładanie się czynności wykonawczych, gdyż składniki majątku wodociągowo-kanalizacyjnego będą eksploatowane przez jeden podmiot. Trudno nadto według skarżącej wyobrazić sobie podejmowanie przez Związek zamierzeń inwestycyjnych na tym samym obszarze, gdyż byłoby to nieuzasadnione ekonomicznie i prawnie niedopuszczalne.

Skarżąca zwróciła uwagę, że Związek jest wyłącznym właścicielem Spółki. Oznacza to z formalnego punktu widzenia, że wniesienie wkładu przez Gminę i nabycie przez nią akcji nie spowoduje zmiany kwalifikacji tego majątku pozostającego nadal mieniem komunalnym w rozumieniu art. 43 ustawy samorządowej. Ponadto nadal wykonywaniem zadania w powierzonej części będzie zajmował się Związek, dla którego zakres powierzonych czynności nie ulega uszczupleniu.

Odnosząc się do drugiego z postawionych w skardze zarzutów skarżąca Gmina wskazała, że treść § 7 Statutu Związku jedynie ogólnie wskazuje na dziedziny prowadzonej przez Związek działalności, bez podania konkretnych czynności składających się na powierzone zadania. Zadanie związku ujęte w § 7 pkt 6 Statutu określone jest jako "wyznaczanie ogólnych kierunków polityki inwestycyjno-modernizacyjnej infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej". Organ nadzoru przyjął, zdaniem skarżącego błędnie, że Związek przejął całość spraw wodociągów i zbiorowego zaopatrzenia w wodę, a także kanalizacji i oczyszczania ścieków, a w tym inwestycje wodociągowe i kanalizacyjne. Gminy nie powinny zatem realizować tych zadań samodzielnie.

Ponawiając argument o ogólnym tylko określeniu przekazanych przez gminy zadań na rzecz Związku, według skarżącego trudno jest uznać, że gminy wyzbyły się na rzecz Związku prawa do realizacji inwestycji wodociągowych i kanalizacyjnych, a jedynie Związek jest w tym zakresie podmiotem uprawnionym.

Zauważono, że gminy zrzeszone w Związku samodzielnie realizują inwestycje wodno-kanalizacyjne na swoim terenie, o czym wspomina się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro taki fakt ma miejsce, to oświadczenia woli o przystąpieniu do Związku oraz Statut tego Związku należy interpretować biorąc pod uwagę te okoliczności. Jeżeli zachowanie gmin wskazuje, że w zakresie wykonywania inwestycji wodno-kanalizacyjnych nie doszło do przekazania kompetencji do Związku, to stanowisko Wojewody [...] jest nietrafne. Błąd ten prowadzi do wadliwego założenia, że Gmina C. nie może wykonywać inwestycji wodociągowych i kanalizacyjnych, co przekłada się na brak dopuszczalności dysponowania powstałymi w ten sposób składnikami majątkowymi w sposób inny niż poprzez przekazanie ich na rzecz związku, a w konsekwencji tego brak możliwości przystąpienia Gminy do Spółki.

Podnosząc, że zadanie własne Gminy C. z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, z chwilą przystąpienia do Związku nie wygasło, skarżąca uznała, że przystąpienie do Spółki i przekazanie jej części majątku wodociągowo-kanalizacyjnego nie jest zabronione przez żaden przepis obowiązującego prawa.

W opinii skarżącej Gminy organ nadzoru dokonał oceny uchwały wyłącznie w aspekcie ustawy o samorządzie gminnym, pominąwszy treść ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tymczasem zgodnie z treścią jej art. 3 zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W razie wspólnego wykonywana przez gminy powyższego zadania określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują właściwe organy związku międzygminnego albo gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym. Gmina ustala kierunki rozwoju studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy te wskazują na podział wprowadzony przez ustawodawcę przyznając gminie rolę organizatora zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, co w zakresie inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnych oznacza ustalanie kierunków rozwoju sieci. Bezpośrednie wykonawstwo inwestycji obejmujących urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne leży po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W związku z powyższym jedyne prawa i obowiązki, które Związek mógł przejąć od gminy w zakresie inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnych dotyczą właśnie ustalania kierunków rozwoju sieci. Obowiązki w zakresie realizacji i eksploatacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ciążą natomiast na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym, a nie na gminie. Zapewnieniem docelowego stanu przejęcia całości majątku niezbędnego do prowadzenia działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest zaskarżona uchwała. Jej celem było bezpośrednie przekazanie do Spółki składników majątkowych służących realizacji zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W dalszym ciągu skargi odniesiono się do skutków finansowych dla Związku, jakie wywołuje stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W sytuacji przekazywania bezpośrednio do Związku wytworzonych przez Gminę składników majątku w postaci inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnych, Związek przekazywałby te składniki majątku do Spółki, obejmując w zamian akcje w podwyższonym kapitale zakładowym. Po stronie związku zbywającego akcje powstałby przychód podlegający opodatkowaniu w wysokości nominalnej wartości akcji objętych w zamian za wniesiony wkład. Przychód ten nie korzystałby ze zwolnienia podatkowego, gdy zostałby przekazywany Spółce. Zwolnienie przewidziane jest bowiem w sytuacji, gdy dochód Związku zostaje przeznaczony i wydatkowany w części przeznaczonej dla zrzeszonych w nim jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji oznacza to zapłatę 19% podatku od wartości objętych przez Związek akcji. Z uwagi na wartość składników majątkowych planowanych do przekazania wysokość podatku sięga kilkudziesięciu milionów złotych, których Związek nie posiada a nawet nie jest w stanie wygenerować. Powyższy obowiązek nie istniej w sytuacji przekazania przez gminę, bezpośrednio do Spółki, składników majątku w postaci sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

Kontynuowanie dotychczasowego stanu, w którym Spółka korzysta z majątku, jednakże ze względu na brak właściwego tytułu prawnego nie może dokonywać odpisów amortyzacyjnych jest również niekorzystne. Niemożność naliczania amortyzacji podatkowej oznacza, że jej koszt nie jest uwzględniony w cenach i stawkach opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W konsekwencji, zdaniem skarżącej dochodzi do naruszenia zasady –zanieczyszczający płaci, która swoje umocowanie znajduje w art. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska. Spółka eksploatująca urządzenia i korzystająca ze środowiska (a dokładnie odbiorcy jej usług pobierający wodę i wytwarzający ścieki) nie ponosi istotnego kosztu związanego z amortyzacją użytkowanych urządzeń. Nie ponosi ich także gmina, co hamuje możliwość pozyskania środków na odtworzenie urządzeń w dalszej perspektywie czasowej.

Wskazując na § 9 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zauważono, że dopuszczalność uwzględnienia przez Spółkę dla celów taryfowych amortyzacji od wykorzystywanych urządzeń, mimo niedopuszczalności jej odliczania pod względem podatkowym, generuje znaczący problem podatkowy dla Spółki. Będzie ona gromadziła środki na odtworzenie majątku, jednak nie będą to koszt Spółki ze względu na brak uprawnienia do odliczania amortyzacji. Środki te będą zatem podlegać opodatkowaniu na zasadach ogólnych.

Mając na względzie przedstawione trudności finansowe Spółki w przypadku braku możliwości bezpośredniego przekazania jej przez Gminę składników majątkowych skarżąca zauważyła, że wykładnia art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz pozostałych przepisów uznanych przez Wojewodą [...] jako naruszone nie może odbywać się bez związku z celem podejmowanych przez Gminę działań, jakim jest minimalizacja obciążeń wpływających bezpośrednio na ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz zapewnienie realizacji zasady zanieczyszczający płaci.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych podtrzymał zarzut braku uprawnienia gminy do przystąpienia do spółki prawa handlowego realizującej zadania, które pokrywają się z zadaniem własnym gminy przekazanym do związku komunalnego wraz przystąpieniem gminy do tego związku. Z tą chwilą bowiem związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a gmina traci w tym zakresie uprawnienie (wyrok WSA z dnia 7 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Wr 559/10 i uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005r. sygn. akt OPS 2/04).

Organ nadzoru wskazał, że w § 7 ust. pkt 1 i 2 Statutu Związku określono, że do jego zadań związku należą w szczególności sprawy wodociągów i zbiorowego zaopatrzenia odbiorców w wodę, a także kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych na obszarze gmin uczestników Związku. Zadania te pokrywają się z zadaniem własnym gminy przedstawionym w art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. To zadanie własne przeniesione zostało przez Gminę C. na związek międzygminny. W rezultacie Gmina C. nie wykonuje wskazanego zadania bezpośrednio lecz poprzez związek międzygminny, sama nie posiadając już w tym zakresie uprawnień, w tym również w zakresie zadań dotyczących inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie może więc przystąpić do Spółki utworzonej w celu wykonywania zadań opisanych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przez Związek Komunalny i nie ma prawa wnosić obiektów i urządzeń kanalizacyjnych bezpośrednio do tej Spółki, ponieważ przekazała całość kompetencji w wyżej wskazanym zakresie.

Wojewoda [...] zgodził się ze skarżąca Gminą, co do tego, że jest możliwe równoczesne realizowanie zadania własnego gminy przez różne związki komunalne, a zatem gmina może należeć do różnych związków międzygminnych. Jednakże nie może to być realizacja tożsamego zadania, a gmina może przekazać część zadania własnego jednemu związkowi, względnie rozróżnić zadanie to pod względem obszarowym. Zadania własne nie mogą się bowiem dublować. Przytoczono tu stanowisko komentatorów do art. 64 ustawy o samorządzie gminnym pod red. prof. Romana Hausera i prof. Zygmunta Niewiadomskiego wyd. I C. H. Beck wskazując, że na realizację każdego zadania gmina musi przeznaczyć odpowiednie środki. W takiej sytuacji środki te musiałyby zostać podzielone. Odnosząc się do zapisu § 7 Statutu Związku Komunalnego organ nadzoru zauważył, że nie przewidziano tam żadnego wyłączenia lub podziału zadania spośród przekazanych Związkowi.

Odnosząc się do zasady praworządności Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z nią organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej uprawniającej go do działania. Niedopuszczalne jest bowiem poprzestanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu określonego działania w normach zawierających kompetencje ogólne. Kompetencji organu nie można domniemywać lub tworzyć za pośrednictwem wykładni.

W ramach polemiki z twierdzeniem skargi o możliwości przekazania przez Gminę C. wyłącznie obowiązków dotyczących ustalania kierunków rozwoju sieci, gdyż realizacja i eksploatacja urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych należy do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, Wojewoda [...] powołał się na § 1 uchwały Nr 11/06 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. z dnia 3 lipca 2006r. w sprawie zasad gospodarowania mieniem Związku. Z jego treści wynika, że Gminy dobrowolnie i nieodpłatnie przekazują na własność Związku środki trwałe powstające w wyniku działań inwestycyjnych Gminy w zakresie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, jako składniki mienia służące realizacji zadań przejętych przez Związek, a nieruchomości gruntowe, na których posadowione są obiekty gospodarki wodno-ściekowej w użytkowanie wieczyste. Ponadto w § 2 w/w uchwały wskazuje się, że docelowo środki trwałe i grunty określone w jej § 1 Związek będzie wnosił w postaci aportu do przedsiębiorstwa [...] jako podmiotu gospodarczego realizującego zadania Związku określone w § 7 jego statutu. Z tych przyczyn organ nadzoru uznał argumentację skarżącej o celowości podjęcia kwestionowanej uchwały za nietrafione. Zauważył nadto, że przywoływane przez skarżącą wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie obejmują stanu faktycznego adekwatnego do stanu przedmiotowej sprawy. Stan faktyczny dotyczył wystąpienia gminy ze związku międzygminnego i przystąpienia do innego związku. "Wyrwane" z kontekstu uzasadnienia sformułowanie –"na związek przechodzą prawa i obowiązki nie oznacza, iż wygasają zadania gminy" nie znajduje na gruncie niniejszej sprawy uzasadnienia.

Odnosząc się do podanych w skardze motywów podjęcia uchwały Gminy C. związanych z kwestiami podatkowymi i finansowymi organ nadzoru zauważył, że nie podlegają one ocenie w toku postępowania nadzorczego. Rola organu nadzoru ogranicza się jedynie do badania legalności uchwały podjętej na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a nie celowości podejmowanych przez Gminę działań. Zauważono nadto, że podjęcie uchwały przez organ gminy nie może prowadzić do obejścia przepisów podatkowych, na które skarżąca powołuje się w treści skargi.

Podsumowując swoje rozważania organ nadzoru podtrzymał w pełni stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W dołączonych do skargi aktach przedstawiono uchwałę stanowiącą przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwałę nr 11/06 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji w C. z dnia 3 lipca 2006r. w sprawie zasad gospodarowania mieniem związku oraz Statut Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Wśród wymienionych w przepisie tym rodzajów aktów administracji publicznej występują akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta C. poddane więc zostało kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych, z których właściwym miejscowo był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wymagana uchwałą, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej u.s.g.

Nie znajdując zatem formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi, Sąd mógł przejść do merytorycznych rozważań, w ramach których był zobligowany rozstrzygnąć, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo, a nadto, czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego.

Zauważyć trzeba, że legitymację prawną do podjęcia uchwały o przystąpieniu do spółki prawa handlowego daje radzie gminy przepis art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.f u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich.

Teoretycznie przyjąć by można, że dla gminy, jako osoby prawnej o pełnej zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków, a w tym praw i obowiązków wynikających z kodeksu cywilnego i kodeksu spółek handlowych, poza wskazaną regulacją o charakterze stricte kompetencyjnym, zbędne byłoby jeszcze tworzenie dalszego ustawowego upoważnienia pozwalającego gminie na korzystanie z uprawnień praw przysługujących wszystkim osobom prawnym. Zgodzić się tu jednak należy ze stanowiskiem prezentowanym w piśmiennictwie prawniczym, co do tego, że w konsekwencji konstytucyjnej zasady legalizmu organy samorządu terytorialnego dla swego działania wymagają wyraźnego upoważnienia ustawowego legitymującego jednostki samorządowe do tworzenia spółek oraz do przystępowania do nich. Każde działanie podmiotów prawa publicznego, niezależnie jakich spraw miałoby dotyczyć, powinno być uzasadnione treścią konkretnej normy prawnej. Jeżeli organy chcą dokonać określonej czynności musi istnieć konkretna podstawa prawna pozwalająca na działanie w określonej formie. Taka podstawa prawna nie może mieć przy tym jedynie ogólnego charakteru lecz powinna upoważniać do dokonania ścisłe określonych czynności (por. Marek Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, wyd. WolterKluwer Warszawa 2008 i przywoływane tam piśmiennictwo prawnicze).

Z tych przyczyn, zawarte w skardze stwierdzenie, że "żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie stanowi, że gmina nie może należeć do kilku dopuszczonych prawem form organizacyjnych służących realizacji tego samego zadania własnego" nie jest słuszny.

W celu rozstrzygnięcia spornej dla sprawy kwestii należy bowiem zapytać, czy istnieje przepis prawa, który pozwala gminie należeć do kilku dopuszczonych prawem form organizacyjnych służących jednocześnie realizacji tożsamego zadania własnego. Poniżej przedstawione rozważania prowadzą do negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie.

Przepis art. 9 ust. 3 u.s.g. stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011r. nr 45 poz. 236) dalej wskazywana jako u.g.k.

Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego wskazując w art. 2, że w szczególności gospodarka ta może być prowadzona w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jak stanowi jego art. 4 ust. 1 organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stanowią o wyborze sposobu i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Norma legitymująca jednostki samorządu terytorialnego do uzyskiwania statusu wspólnika w spółkach prawa handlowego, czy to poprzez tworzenie takich spółek czy przystąpienie do już istniejących, jest zawarta wart. 9 i art. 10 u.g.k. Jak słusznie zauważa się w treści uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, uprawnienie wynikające z przywołanych przepisów art. 9 i art. 10 u.g.k. nie może być odczytywane w oderwaniu od istoty gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Istotę tę określa się w treści art. 1 ust. 1 in fine u.g.k. stwierdzając, że polega ona na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Przy uwzględnieniu treści art. 1 ust. 1 i 2 u.s.g. oznacza to, że gospodarka komunalna gminy polega na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy zamieszkującej jej terytorium.

W świetle przywołanych uregulowań można bezspornie wskazać, że istnieje przepis prawa, który pozwala gminie przystąpić do spółki prawa handlowego, jeżeli spółka taka będzie zajmować się wykonywaniem ciążących na niej zadań własnych. Zadania te muszą być wykonywane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc mieszkańców tej gminy. Zgodzić się tu należy z poglądem cyt. wyżej komentatora do ustawy o gospodarce komunalnej, że gdyby spółka kapitałowa, do której przystępuje gmina prowadziłaby również działalność wykraczającą poza realizację zadań spoczywających na gminie, to wówczas, nijako pośrednio również i gmina byłaby zaangażowana w działalność wykraczającą poza spoczywające na niej z mocy ustawy bądź porozumienia zawartego z organami administracji rządowej zadania. Tego zaś w żadnym wypadku czynić gminom nie wolno. Z tych samych powodów nie może dojść do sytuacji, gdy wspólnikami tej samej spółki byłyby dwie różne gminy. Spółka realizowałaby w ten sposób zadania zaspokajające potrzeby zbiorowe mieszkańców obu gmin, a gminy – wspólnicy, pośrednio zaangażowane w działalność na rzecz zadań spoza swego terytorium, wykraczałyby poza przyznane im prawem zadania ograniczone do zaspokajania potrzeb mieszkańców z ich terytorium (por. Marek Szydło, Marek Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, wyd. WolterKluwer Warszawa 2008).

Zadanie wykonywane przez Przedsiębiorstwo [...] obejmuje sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku, a więc niezaprzeczalnie zadanie własne gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Jednak zadanie to obejmuje nie tylko potrzeby wspólnoty samorządowej, jaką jest ogół mieszkańców Gminy C. lecz również potrzeby mieszkańców gmin K., B., M., O., P., K., R., M. i M. Te bowiem gminy utworzyły Związek Komunalny Gmin do spraw Wodociągów i Kanalizacji. Związek ten jest z kolei organem założycielskim Przedsiębiorstwa [...] powołanego dla realizacji zadań własnych gmin uczestników Związku.

Przystąpienie Gminy C. do Spółki, której celem jest realizowanie zadań własnych należących do dziewięciu innych jeszcze gmin budzi zatem istotne zastrzeżenia, gdyż łączyłby się z przekroczeniem przyznanych jej prawem zadań ograniczonych do zaspokajania potrzeb mieszkańców z terytorium Gminy C.

Ponad powyższe, przypominając, że dozwolone jest przystąpienie jednostki samorządu terytorialnego do spółki prawa handlowego jeżeli spółka taka będzie zajmować się wykonywaniem ciążących na niej zadań trzeba stwierdzić, iż przystąpienie Gminy C. do Przedsiębiorstwa [...] nie jest prawnie dopuszczalne. W świetle art. 64 ust. 1 i 3 u.s.g. nie budzi wątpliwości, że celem powołania związku międzygminnego jest przekazanie temu podmiotowi do realizacji ciążących na gminach uczestniczących w tym związku zadań własnych. Nie budzi też wątpliwości, że prawa i obowiązki gmin uczestników w zakresie wykonywania zadań publicznych przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2000 sygn. II SA/Po 606/99 publ.ONSA 2001 nr 2 poz. 74). Z tą też chwilą zadania własne gmin uczestników przekazane związkowi stają się jego zadaniami, wykonywane są w jego imieniu i we własnym zakresie. Przejście praw i obowiązków w zakresie wykonywania zadania własnego z gminy na związek międzygminny, jak słusznie podnosi skarżąca, nie oznacza wygaśnięcia tego zadania. Gmina może bowiem w każdej chwili przejąć jego wykonywanie, jeżeli złoży stosowne oświadczenie i wystąpi ze związku. Przekazanie zadania jest bowiem dobrowolne i nie przechodzi na związek międzygminny w sposób nieodwracalny. Dopóki jednak gmina jest uczestnikiem związku międzygminnego, jej zadania stają się zadaniami własnymi związku.

Nie można odmówić także racji stronie skarżącej, co do tego, że gmina może należeć nie tylko do jednego związku międzygminnego lecz również do kilku. Jednakże, jak słusznie zauważa organ nadzoru, ta ostatnie sytuacja jest możliwa, gdy gmina przekazuje każdemu z nich odpowiednią część zadań własnych.

Z przedstawionego w aktach sprawy Statutu Związku nie wynika jednak, by którakolwiek z gmin uczestników przekazała zadania wymienione w § 7 Statutu w sposób ograniczony, zawężając je czy do części obszaru gminy, czy rzeczowo.

Nie ma zatem podstaw, by twierdzić, że po stronie gmin uczestników pozostały jeszcze inne, niż przekazane Związkowi Komunalnemu, prawa i obowiązki wynikające z wykonywania zadania własnego określonego w treści art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g

Wobec braku normy ustawowej pozwalającej jednostkom samorządu terytorialnego tworzyć spółki kapitałowe bądź przystępować do nich jeżeli spółki te nie będą dla jednostek tych instrumentem, za pomocą którego wykonywać będą swoje zadnia własne, uznać należy w stanie faktycznym sprawy za sprzeczne z zasadą legalizmu działanie Rady Gminy C. polegające na wyrażeniu zgody na przystąpienie Gminy C. do spółki akcyjnej.

Odnosząc się natomiast do uprawnień Gminy C. do samodzielnego dysponowania składnikami swojego majątku, mimo przystąpienia do Związku Komunalnego zauważyć należy, że kwestie związane z majątkiem związku unormowane być muszą w jego statucie. Majątek związku powstaje z wkładów wniesionych przez uczestniczące w nim gminy i spełnia rolę kapitału zakładowego.

Z treści § 19 Statut Związku Komunalnego wynika, że mienie Związku powstaje min. w drodze przekazania przez poszczególne gminy składników mienia służących realizacji zadań przyjętych przez Związek. Stanowią je urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne technologicznie związane z zaopatrzeniem w wodę, odprowadzeniem ścieków znajdujących się na terenie gmin uczestników Związku oraz budynki i budowle zaplecza technicznego (§ 20 Statutu). Majątek ten wraz z całą infrastrukturą, obiektami, urządzeniami służy zaspokojeniu potrzeb mieszkańców uczestników Związku w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Według definicji legalnej zawartej w słowniczku zamieszczonym w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr.123 poz.858) urządzenia kanalizacyjne to - sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków (art. 2 pkt 14 w/w ustawy), a urządzenia wodociągowe to - ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody (art. 2 pkt 16 w/w ustawy). Zatem wbrew twierdzeniom skargi, z chwilą przystąpienia Gminy C. do Związku Komunalnego, ciąży na niej obowiązek przekazania wymienionych w § 20 Statutu składników majątkowych do Związku Komunalnego

Ponad powyższe, Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin podjęło uchwałę w sprawach majątkowych Związku (uchwała nr 11/06 z dnia 3 lipca 2006r.) dotyczącą zasad nabywania od gmin uczestników przez Związek środków trwałych powstałych w wyniku działań inwestycyjnych Gmin w zakresie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W § 1 uchwały wskazano, że gminy uczestniczące w Związku dobrowolnie i nieodpłatnie przekazują na własność Związku te środki trwałe, jako składniki mienia służące realizacji zadań przyjętych przez Związek, a nieruchomości gruntowe, na których posadowione są obiekty gospodarki wodno-ściekowej w użytkowanie wieczyste.

Przytoczony stan prawny nie pozwala uznać za słuszne twierdzeń skarżącej Gminy C., by rolą Związku Komunalnego było jedynie wyznaczanie ogólnych kierunków polityki inwestycyjno-modernizacyjnej, a gminy uczestniczące w Związku nie wyzbyły się na jego rzecz infrastruktury związanej z zaopatrywaniem mieszkańców w wodę i infrastruktury związanej z kanalizacją. Z chwilą utworzenia Związku Komunalnego zadania publiczne, a wraz z nimi infrastruktura związana z ich wykonywaniem, należące do gmin przekazane zostały temu związkowi. Utworzona przez Związek Komunalny Spółka Akcyjna stanowi natomiast jedynie prawno-organizacyjną formę, w ramach której związek ten wykonuje przekazane mu przez gminy zadania publiczne.

Kolejny zarzut skargi, odnoszący się do art. 3 ust. 1-3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków także nie mógł zostać uznany za zasadny. Treść wskazanych przepisów potwierdza bowiem dotychczasowe rozważania prawne przeprowadzone przez Sąd. Wskazuje się tam, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, a w przypadku jego przekazania do związku międzygminnego wykonywane jest przez właściwe organy związku międzygminnego.

Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącą Gminą, co do tego, że art. 3 ust. 1-3 i art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy wskazują na podział wprowadzony przez ustawodawcę. Skarżąca twierdzi, że w jego ramach gminie przyznaje się rolę organizatora zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, co w zakresie inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnych oznacza wyłącznie ustalanie kierunków rozwoju sieci. Bezpośrednie wykonawstwo inwestycji obejmujących urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne leży po stornie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W związku z powyższym jedyne prawa i obowiązki, które Związek mógł przejąć od gminy w zakresie inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnych dotyczą właśnie ustalania kierunków rozwoju sieci.

Przypomnieć tu należy przywołany na wstępie art. 4 ust. 1 u.g.k., zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego stanowią o wyborze sposobu i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W odniesieniu do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków istnieje taka właśnie odrębna regulacja, wprowadzająca szczególne rozwiązania. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest więc formą wskazaną przez ustawodawcę, w której gmina wykonywać będzie swoje zadania określone w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 4 "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne" oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przedsiębiorcą może być również sama gmina, która prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, posiadając osobowość prawną z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje w takiej w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005r. sygn. akt OSK 1741/04). Wskazanie w przepisie szczególnym formy, w jakiej wykonywane mają być zadania własne w zakresie spraw dotyczących wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych nie oznacza, jak twierdzi skarżący, że nie należą one już do gminy i nie może ona przekazać ich do związku międzygminnego.

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest podstaw prawnych, a także faktycznych wynikających z przedstawionego materiału sprawy, by twierdzić, iż Gminy C. z chwilą przystąpienia do Związku Komunalnego mogła nadal swobodnie dysponować na rzecz innego niż Związek Komunalny podmiotu składnikiem majątkowym w postaci sieci wodociągowo - kanalizacyjnych i urządzenia te mogłyby być przekazywane bezpośrednio na rzecz Przedsiębiorstwa [...].

Odpowiadając na argumenty skarżącej o konieczności dokonania interpretacji art. 64 ust. 3 u.s.g. przy uwzględnieniu wykładni celowościowej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko skarżącej pozostaje w sprzeczności z omówioną na wstępie zasadą legalizmu.

Jeżeli natomiast wybrane przez Gminę C. rozwiązanie wykonywania zadania własnego poprzez przynależność do związku międzygminnego nie przysparza Gminie korzyści, należałoby rozważyć celowość pozostawania w tym układzie prawnym.

W przedstawionym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu nadzoru uznając, że zakwestionowany w rozstrzygnięciu nadzorczym akt uchybia przepisom prawa w stopniu istotnym, co nakazuje stwierdzenie jego nieważności.

Mając to na względzie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.