Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1674/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. B., I. R, M. R na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2012 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. B, I. R, M. R. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda {...} decyzją z dnia (...) marca 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej: kpa) po wszczęciu postępowania na wniosek G. B. - stwierdził nieważności decyzji Architekta Miejskiego w (...) z (...) kwietnia 1987 r.

Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż decyzją z (...)września 2011 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) uchylił decyzję Wojewody (...) z (...) sierpnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Architekta Miejskiego w (...) z (...) kwietnia 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej czterech boksów garażowych w (...) przy ul. (...)153 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił Wojewodzie (...), iż rozpatrując sprawę nie odniósł się wyczerpująco do kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania całym terenem inwestycyjnym, a mianowicie nie ustalił, czy inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością numer (...) w (...) lub też czy uzyskał zgodę właściciela tej nieruchomości na budowę projektowanych garaży. Organ Wojewódzki winien również wyjaśnić, czy S. B. oraz R. W. mają interes prawny do udziału w przedmiotowej sprawie, a jeśli tak to na jakiej podstawie oraz ustalić następcę prawnego inwestora - Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...). Ponadto wyjaśnienia wymaga, kto w przedmiotowym postępowaniu wykonuje uprawnienia Skarbu Państwa-właściciela działki numer w (...).

Organ I instancji podjął działania w celu ustalenia obecnego adresu zamieszkania R. F. ówczesnego właściciela działki numer (...). W odpowiedzi M. F. poinformował organ, iż R.F. w rozmowie telefonicznej przekazał, iż w czasach kiedy był właścicielem nieruchomości, na której jest wybudowany garaż nie wyrażał zgody pisemnej czy tej ustnej na budowę istniejących już boksów garażowych.

Wojewoda wystąpił do Prezydenta Miasta (...) o ustalenie następcy prawnego Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...). W odpowiedzi poinformowano, że z dniem (...)stycznia 1992 r. na mocy uchwały nr (...) Rady Miasta (...) w sprawie wyboru formy organizacyjno - prawnej dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej, Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w (...) przekształcone zostało w zakład budżetowy o nazwie Zarząd Budynków w (...). Następnie na mocy uchwały nr (...) Rady Miasta (...) w sprawie likwidacji Miejskiego Zarządu Budynków w (...) zarząd przejęło Miasto (...), natomiast zadania wykonywane przez Miejski Zarząd Budynków w (...) przejął Urząd Miasta (...).

Ponadto organ zwrócił się do Prezydenta Miasta (...) o ustalenie, jakie dokumenty przedłożone zostały przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...), potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomościami oznaczonymi w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami (...) (na dzień wydawania decyzji działki numer (...)) oraz (...) (na dzień wydawania decyzji działki numer (...)) na cele budowlane. W odpowiedzi z Prezydent Miasta (...) poinformował, że akta sprawy uległy likwidacji.

Kierownik Referatu Ewidencji Gruntów i Budynków Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta (...) przesłał kserokopie aktu notarialnego Rep (...)z dnia (...)marca 1984 r. oraz decyzji (...) z (...) września 1983 roku, na podstawie których nastąpiło nabycie przedmiotowych działek (tj. działek pierwotnych nr(...), z których te działki powstały). Od daty nabycia działek do (...) kwietnia 1987 r. nie notuje się innych dokumentów zmieniających stan prawny.

Organ wskazał ponadto, iż 8 lutego 2012 r. Sąd Rejonowy poinformował, że w rejestrze przedsiębiorstw państwowych prowadzonych przez Sąd widnieje m.in. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...).

Po szczegółowym przeanalizowaniu całości akt sprawy organ podał, iż garaży nie można traktować jako odrębnych budynków, ponieważ mają wspólne fundamenty i dach. Wobec tego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności należy prowadzić w odniesieniu do całego zakresu pozwolenia na budowę. Za strony postępowania należy uznać wszystkich właścicieli nieruchomości, na których znajdują się te garaże, ponieważ posiadają oni interes prawny w niniejszym postępowaniu. Garaże te są obecnie usytuowane na odrębnie wydzielonych geodezyjnie działkach (numer [...]) będących własnością różnych osób. Działka numer (...) stanowi współwłasność G. B., I. R. oraz M. R. Działka numer (...) jest własnością M. P. Działka numer (...) stanowi własność M. F, K. F. oraz B. F. Natomiast działka numer (...) stanowi własność Skarbu Państwa. Organem gospodarującym zasobem nieruchomości numer (...) jest Prezydent Miasta (...).

Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z (...) lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975 r. nr 8, poz. 48, zmiany: Dz. U. z 1976 r., nr 1, poz. 15), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, do wniosku o wydanie pozwolenia na budową należy dołączyć plan realizacyjny oraz odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycją.

W związku z powyższym, zdaniem organu, Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w chwili wydawania decyzji z dnia (...) kwietnia 1987 r. zatwierdzającej, na rzecz tego podmiotu, plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie garaży w (...) przy ul. (...) , winno było posiadać prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane objętymi przedmiotową decyzją.

Organ I instancji ustalił, iż na mocy umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia (...) marca 1984 r., Rep. A nr (...) Skarb Państwa nabył od I. i S. R. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 i z 1982 r. nr 11, poz. 79) nieruchomość gruntową zabudowaną, położoną w (...), obręb Kolonia (...) oznaczoną na karcie mapy 1 numerami działek (...) o łącznej powierzchni 0,0712 ha na cel określony decyzją Prezydenta Miasta (...) z (...) maja 1978 roku, zatwierdzającą plan realizacji budowy trasy (...) przy ul. (...). W ramach prowadzonego postępowania na podstawie wykazów zmian gruntowych ustalono, iż w późniejszych latach nieruchomość była przedmiotem wielokrotnych podziałów geodezyjnych i zmian własnościowych i tak w 1986 roku działka nr (...)została podzielna na działki (...) oraz , w 1993 roku działka nr (...) została podzielona na działki (...) oraz (...). Natomiast w 1996 roku z działek (...) oraz (...) powstały działki nr (...) a działka nr (...) została podzielona na działki nr i(...). Przedmiotowe garaże zostały zaprojektowane na działkach numer (...) oraz (...)

Organ podał ponadto, że na podstawie decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenowej z (...) września 1983 roku działka numer (...) została przekazana na rzecz: Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo — Budowlanego w (...), Zakładów(...), Elektrowni (...), (...) Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w (...), Urzędu Wojewódzkiego - Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej w (...), Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w (...), Zakładu (...) , Zakładów (...) w (...), Komendy Milicji Obywatelskiej w (...). Jednak jak ustalił tutejszy organ w ww. decyzji nie uwzględniono podziału działki numer (...), który nastąpił na podstawie decyzji z (...) marca 1982 roku. Działka numer (...)została podzielona na działki numer (...) W dniu (...) września 1984 roku działka numer (...) została podzielona na działki numer (...). Następnie w 1985 roku działka numer (...)podzielona zastała na działki(...), których właścicielem był Skarb Państwa w zarządzie ww. podmiotów. W tym samym roku działka numer (...) została podzielona na działkę numer(...). Następnie w 1992 roku działka numer (...) została podzielona na działki (...)

Zatem działka numer (...) na dzień (...) kwietnia 1987 roku tj. na dzień wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę miała numer (...) i znajdowała się w zarządzie dziewięciu podmiotów.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów uzyskanych z rejestru przedsiębiorstw państwowych prowadzonego przez Sądu Rejonowy w (...), Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż zarządzeniem nr (...) z (...) grudnia 1983 roku i w sprawie utworzenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Zieleni w (...)dokonano podziału przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...). W wyniku ww. podziału utworzono wymienione w tytule zarządzenia dwa przedsiębiorstwa państwowe o nazwie: Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej i Miejskie Przedsiębiorstwo Zieleni w (...). Przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zostało wpisane do rejestru przedsiębiorstw państwowych prowadzonego przez Sąd Rejonowy w (...) na podstawie wniosku z dnia 25 stycznia 1984 roku, w wyniku czego uzyskało ono osobowość prawną. Podmiot występujący o zatwierdzenie planu realizacyjnego i uzyskanie pozwolenia na budowę objętego decyzją z (...) kwietnia 1987 roku, stanowiący przedsiębiorstwo państwowe posiadał status państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną.

Uwzględniając stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji (tj. (...) kwietnia 1987 roku) wskazać należy na regulacje art. 4, 8 i 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r" nr 22, poz. 99).

Zgodnie z treścią tych przepisów wówczas obowiązujących, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej oraz umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej, za zezwoleniem organu bądź umowy o nabyciu nieruchomości (art. 38 ust. 2 ustawy). Na mocy art. 100 pkt 5 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uchylono, obowiązującą w dniu utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, ustawę z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 159 ze zm). Uchylona ustawa normowała gospodarkę terenami położonymi w granicach administracyjnych miast i osiedli oraz położonymi poza granicami administracyjnymi miast i osiedli terenami państwowymi, które jako włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta (osiedla) przekazane zostały dla realizacji zadań jego gospodarki. Użyte w tej ustawie określenie "tereny państwowe" oznaczały tereny stanowiące własność Państwa położone na ww. obszarach. Z kolei zgodnie z przepisem przejściowymi ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, (art. 87 ww. ustawy).

Jak wynika z powołanego art. 38 ww. ustawy, zarząd nieruchomością państwową przez państwowe jednostki organizacyjne uprawniał te jednostki m.in. do zabudowy oddanych im w zarząd nieruchomości.

W ocenie organu z przytoczonych regulacji prawnych wynika, iż w dniu wydania przez Urząd Miejski w (...) decyzji z dnia (...) kwietnia 1987 r. przedsiębiorstwo państwowe jakim było Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej winno, dla uzyskania przedmiotowego pozwolenia, wykazać się prawem zarządu nieruchomościami pozwalającą na dysponowanie tymi nieruchomościami na cele budowlane.

Zdaniem Wojewody faktu tego nie potwierdzają zgromadzone w sprawie dokumenty stanowiące podstawę wydania decyzji z dnia z dnia (...) kwietnia 1987 roku, jak i inne dowody zgromadzone w niniejszym postępowaniu. Co więcej, w oparciu o akt notarialny z dnia (...) marca 1984 roku Rep. (...) Skarb Państwa nabył od Państwa I. i S. R. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 i z 1982 r. nr 11, poz. 79) nieruchomość gruntową zabudowaną, położoną w (...), obręb Kolonia (...) oraz decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenowej z (...) września 1983 r., iż nieruchomości, na których zrealizowano, zgodnie z decyzją z dnia z dnia (...) kwietnia 1987 r. inwestycję budowy garaży, pozostawały w dniu jej wydania działającego w imieniu Skarbu Państwa - Dyrekcji Inwestycji Miejskich w (...) (działki numer (...)) oraz w zarządzie Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego w (...), Zakładów (...) w (...), Elektrowni (...), (...) Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych(...), Urzędu Wojewódzkiego - Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej w (...), Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w (...), Zakładu (...) w (...), Zakładów (...) w (...), Komendy Milicji Obywatelskiej (działka numer (...)).

W ocenie organu decyzja Architekta Miejskiego w (...) z (...) kwietnia 1987 roku wydana została z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. tj. § 21 ust. 1.

Odnosząc się do kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością numer (...) będącą wówczas własnością R. F. organ I instancji wyjaśnił, że z dokumentów zebranych w niniejszej sprawie tj. pism z 11 października 1986 roku, 30 marca 1987 r. Komitetu Osiedlowego Samorządu Mieszkańców nr (...) oraz z pisma z 27 października 1986 roku Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...) wynika, że inwestor posiadał oświadczenie R. F. z 24 września 1986 r., że nie wnosi żadnych zastrzeżeń co do realizacji przedmiotowych garaży oraz wyraża zgodę na ich dobudowę do obiektu gospodarczego, będącego jego własnością. Jednocześnie organowi nie udało się odtworzyć tego oświadczenia.

GINB decyzją z dnia (...) maja 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Wojewody (...)z dnia (...) marca 2012 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Miejskiego w (...) z dnia (...) kwietnia 1987 r.

Organ odwoławczy podał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że projektowane cztery boksy garażowe w (...) przy ul. (...) 153 (stanowiące jeden budynek) zostały zaplanowane na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi (...) (obecnie działki nr ewid. (...) - należąca do M. P. i nr ewid. (...) - należąca do Gminy (...)), (...) (obecnie działka nr ewid. (...)- należąca do Skarbu Państwa) oraz częściowo (ok. 0,5 m) na działce nr ewid. (...) (należąca obecnie do K. F., M. F. i B. F. - księga wieczysta Nr (...)). Jak wynika akt sprawy właścicielem działki nr ewid.(...), w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę był Skarb Państwa. Podobnie właścicielem wyżej wymienionej działki nr ewid. (...), w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę był Skarb Państwa. Z kolei właścicielem działki nr ewid. (..) w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę był R. F.

Stosownie do przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Powyższa regulacja ma charakter bezwzględnie obowiązujący i niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zanim inwestor wykaże przysługujące mu prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na potrzeby realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Ponadto, przepis § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz 48 z późn. zm.), stanowi, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję.

W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów potwierdzających, że Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...) wykazało prawo do dysponowania nieruchomościami nr ewid. (...) położonymi w (...) przy ul. (...), w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie GINB powyższe przesłanki nie zostały spełnione, choć brak jest dowodów na to, iż inwestor w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego, wykazał prawo do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane, to jednak aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści działek nr ewid. (...) (Gmina (...) - księga wieczysta Nr(...), nr ewid. (...) (Skarb Państwa - księga wieczysta Nr(...) oraz nr ewid. (...) (M. P. - księga wieczysta Nr (...), nie wnosili i nie wnoszą jakichkolwiek zastrzeżeń co do posadowienia boksów garażowych na ich nieruchomościach.

Ponadto z pisma Komitetu Osiedlowego Samorządu Mieszkańców nr (...) z dnia (...) października 1986 r., i z dnia (...) marca 1987 r., oraz pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...) z dnia 27 października 1986 r., wynika, że inwestor dysponował oświadczeniem R. F. z dnia 24 października 1986 r. (właściciela działki nr ewid. (...) w dacie wydania pozwolenia na budowę), w którym R. F. nie wnosi żadnych zastrzeżeń co do realizacji przedmiotowych garaży oraz wraża zgodę na ich dobudowę do obiektu gospodarczego będącego jego własnością.

Stosownie do § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach. Natomiast zgodnie z treścią § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia, plan realizacyjny powinien być opracowany na aktualnych mapach w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości inwestycji, lecz nie mniejszej niż 1:1000 dla terenów zabudowanych. Z akt sprawy wynika, że decyzja Architekta Miejskiego w (...) z dnia 30 kwietnia 1987 r. nie narusza w sposób rażący przywołanego wyżej przepisu § 21 ust. 1 pkt 1 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Inwestor - Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...) - wraz z wnioskiem z dnia 21 kwietnia 1987 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach opracowany na mapie w skali 1:500.

W ocenie organu odwoławczego inwestycja, nie narusza ustaleń Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (...) zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) marca 1986 r., Nr (...)(Dz. Urz. Nr 11, poz. 270), zwłaszcza co do przeznaczenia nieruchomości inwestycyjnej. Wskazane wyżej działki położone są na terenie oznaczonym symbolem (...)- przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności zabudowy z uwzględnieniem programu usług podstawowych.

Ponadto badana decyzja nie narusza warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm. wg stanu na dzień 30 kwietnia 1987 r.).

Organ stwierdził, iż nie można zarzucić by kwestionowana decyzja Architekta Miejskiego w (...) z dnia (...) kwietnia 1987 r. w oczywisty sposób naruszała przepisy prawa, co wypełniałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja ta nie jest także dotknięta żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Skargę na decyzję GINB z dnia (...) maja 2012 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. B, I. R. i M. R.

Skarżący w bardzo obszerny sposób odnieśli się do stanu faktycznego na nieruchomości, opisując szczegółowo przekształcenia własnościowe. Wyrazili przy tym niezadowolenie z prowadzonych przekształceń własnościowych zarzucając właściwym organom liczne uchybienia.

W odniesieniu do decyzji Architekta Miejskiego w (...) z dnia (...) kwietnia 1987r. zarzucili, iż wszyscy właściciele nieruchomości nie zostali powiadomieni o postępowaniu.

Z uwagi na fakt, że nie było zaznaczonych granic pomiędzy działkami (...) oraz (...), a działki przylegały bezpośrednio do siebie, wydający decyzję Architekt Miejski potraktował wszystkie działki jako jedną całość i nie sprawdzając tego, wydał sporną decyzję na wniosek inwestora, który nie posiadał żadnego prawa do dysponowania tym terenem. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dołączono też żadnego projektu technicznego ani też nie załączono planu realizacyjnego.

Skarżący zakwestionowali fakt posiadania zgody R. F. na wybudowanie na jego posesji boksów garażowych. Ponadto GINB całkiem zignorował podkreślany w tej decyzji fakt, że działki (...)wchodziły w skład wywłaszczonej nieruchomości i inwestor w żadnej mierze nie mógł nimi dysponować. Niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zanim inwestor wykaże przysługujące mu prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na potrzeby realizacji zamierzonego przedsięwzięcia.

GINB stwierdził, że decyzja Architekta Miejskiego w (...) z dnia (...) kwietnia 1987r r. nie narusza w sposób rażący przepisu § 21 ust. 1 pkt.1 oraz §12 ust. 2 rozporządzenia z dnia (...) lutego 1975r. Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach opracowany na mapie: 500. Z powyższego wynika, że organ otrzymał w przedmiotowej sprawie sfałszowany materiał, którym został on wprowadzony w błąd. Zdaniem skarżących planu nie było w chwili wydania decyzji, ponieważ na żadnej mapie do 1995r. nie ma naniesionych boksów garażowych wybudowanych na podstawie spornej decyzji Architekta Miasta (...). W skardze podano, iż działka (...)należy do skarżących, a nie do Gminy O.

Skarżący zarzucili również, iż istniejące boksy garażowe nie pozwalają wykonać remontu domu, ani opaski odwadniającej wokół domu. Woda z połaci dachu boksów garażowych nie jest nigdzie odprowadzona, zalewa podczas każdej ulewy podwórze i wdziera się zarówno do piwnicy jak i pomieszczeń mieszkalnych powodując pleśń i gnicie ścian.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest – jak słusznie zwróciły uwagę orzekające w niniejszej sprawie organy– wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i może być prowadzone wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa przez organ orzekający w sprawie. Dlatego czynności procesowe składające się na treść postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny.

Nie ulega wątpliwości, że trafność rozstrzygnięcia wydawanego w każdym postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia wydanej decyzji według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.

W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności.

W badanej przez Sąd sprawie, organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie Wojewody (...) i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Miejskiego w (...) z (...) kwietnia 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej czterech boksów garażowych. Brak podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu upatruje organ odwoławczy w fakcie, iż chociaż brak jest dowodów w aktach sprawy, które potwierdzałyby fakt wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane to jednak aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nie wnosili i nie wnoszą jakichkolwiek zastrzeżeń co do posadowienia boksów garażowych. Organ dodatkowo stwierdził, iż z pisma Komitetu Osiedlowego Samorządu Mieszkańców z dnia 11 października 1986 r. i pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...) z dnia 27 października 1986 r. wynika, iż inwestor posiadał pisemna zgodę R. F. z dnia 24 października 1986 r. na realizację garaży.

Organ odwoławczy nie odniósł się w żadnej mierze do stanu faktycznego ustalonego przez Wojewodę (...) dotyczącego statusu prawnego inwestora, kwestii jego następcy prawnego i do zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego dokumentów, które mogłyby potwierdzić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Stanowisko organu odwoławczego całkowicie pomijające ustalenia Wojewody (...) we wskazanym zakresie jest o tyle niezrozumiałe, że to właśnie GINB decyzją z dnia (...) września 2011 r. (uchylającą decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r.) zobowiązał organ I instancji do wyczerpującego zbadania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania całym terenem inwestycyjnym, a także do ustalenia następcy prawnego Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w (...) i kwestii zgody R. F. na realizacje inwestycji.

Nie odnosząc się w sposób wyczerpujący do tak istotnej kwestii (jaką jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) organ odwoławczy naruszył w ocenie Sądu zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 kpa, nie rozpoznał bowiem sprawy w jej całokształcie.

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wskazanych wyżej konsekwencji, wynikających z podstawowej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności, nie uwzględnił w sposób należyty organ II instancji. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu odwoławczego, który bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia wnikliwych ustaleń orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności.

Uwzględniając powyższe uwagi, Sąd stwierdził, ponadto że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 kpa, wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część.

GINB nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a przynajmniej nie wynika to z treści badanej decyzji, w szczególności jednak nie wyjaśnił zajętego stanowiska. O braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić wyłącznie fakt, iż aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści działek (,..) nie wnosili i nie wnoszą zastrzeżeń do posadowienia boksów na ich nieruchomościach. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. W tym miejscy zauważyć należy, iż organ odwoławczy w niezwykle lakoniczny sposób odniósł się również do kwestii zgodności inwestycji z warunkami technicznymi stwierdzając, wyłącznie iż: "decyzja nie narusza warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm. wg stanu na dzień 30 kwietnia 1987 r.)". Nie sposób nie zauważyć, iż organ nie poparł swego stanowiska jakimikolwiek argumentami, co uniemożliwia sądową kontrolę w tym zakresie.

Podważenie przez GINB argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, przy tak skonstruowanym uzasadnieniu decyzji II instancji nie było możliwe.

Tymczasem, zdaniem Sądu, należało prawidłowo omówić i zinterpretować art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Jak sam zauważył organ II instancji regulacja ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący i niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zanim inwestor wykaże przysługujące mu prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na potrzeby realizacji zamierzonego przedsięwzięcia.

Dokonana przez organ I instancji obszerna analiza obowiązujących w dniu wydania przez Urząd Miejski w (...) decyzji z dnia (...) kwietnia 1987 r. przepisów wskazywała, iż przedsiębiorstwo państwowe jakim było Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej winno, dla uzyskania przedmiotowego pozwolenia, wykazać się prawem zarządu nieruchomościami pozwalającą na dysponowanie tymi nieruchomościami na cele budowlane. Zgromadzone w sprawie dokumenty i dowody zgromadzone w postępowaniu tego nie potwierdziły.

Takiej oceny nie podważył organ odwoławczy, który uchylając kontrolowaną decyzję i orzekając odmiennie niż Wojewoda (...) winien był w sposób wyczerpujący swoje stanowisko uzasadnić. Na uwzględnienie nie zasługuje również stwierdzenie organu odwoławczego, który przyjął niewątpliwe istnienie zgody R. F. na realizację garaży, powołując się wyłącznie na fakt, iż strony stwierdziły taką okoliczność w pismach w toku postępowania, pomimo, iż zgody takiej nie ma w aktach administracyjnych sprawy.

Rozpoznając na nowo odwołanie GINB zobowiązany będzie szczegółowo odnieść się do okoliczności ustalonych przez Wojewodę (...) i ocenić ich wpływ na wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W szczególności konieczne jest odniesienie się do kwestii pozostawania działki nr (...)w zarządzie wielu podmiotów, których zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie znajduje się w aktach postępowania. Następnie organ dokona jednoznacznej oceny, czy inwestor dysponował prawem do działek na potrzeby inwestycyjne w dacie wydania pozwolenia na budowę, a w przypadku negatywnej odpowiedzi rozstrzygnie, czy powoduje to, że sporna decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Dokonując tej oceny organ będzie miała na uwadze również ewentualne negatywne skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołuje objęta postępowaniem nadzorczym decyzja, szczególnie w kontekście zwrotu skarżącym wywłaszczonej nieruchomości i konieczności zapewnienia im możliwości pełnego z niej korzystania zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i poszanowaniem praw właścicielskich wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.