Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2972/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r., G. D. (dalej jako Skarżący, Wnioskodawca), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB), na podstawie art. 66 ust. 1 i art. 69 w związku z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) z informacją o:

1. podejrzeniu wykorzystywania lokalu mieszkalnego znajdującego się w W. przy ul. D. na cele użytkowe;

2. faktycznym połączeniu lokalu mieszkalnego znajdującego się przy ul. D. z sąsiadującym lokalem użytkowym znajdującym się w tym samym budynku przy ul. D., bez przeprowadzenia procedury formalno-prawnej;

3. możliwości stwarzania przez ww. obiekt budowlany tj. lokal mieszkalny znajdujący się w W. przy ul. D. oraz połączony z nim lokal użytkowy znajdujący się w tym samym budynku przy ul. D. zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi zamieszkujących i przebywających w lokalu należącym do G. D..

Pismo to zawierało również wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 66 ust. 1 P.b. w celu ustalenia czy połączone lokale zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi zamieszkujących w lokalu zajmowanym przez Wnioskodawcę.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania i robót budowlanych polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. D. w W. z sąsiadującym z nim lokalem użytkowym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie.

W dniu 31 stycznia 2017 r. PINB przeprowadził oględziny lokalu nr [...] w budynku przy ul. D. w W. stwierdzając, że inwestor prowadzi roboty remontowo-adaptacyjne na podstawie decyzji Prezydent [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do ww. decyzji. Ponadto ustalono, że w dniu oględzin lokal nr [...] nie był użytkowany, prowadzone były roboty budowlane.

II.

Zawiadomieniem z dnia 6 lutego 2017 r. PINB poinformował Inwestorów tj. właścicieli lokalu przy ul. D. i lokalu użytkowego nr [...] (J. K. i T. K.) oraz Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. D. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie części piwnicy oraz części parteru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. D. w W.

W dniu 29 marca 2017 r. przeprowadzono kolejne oględziny ww. lokali stwierdzając, że w budynku przy ul. D. trwają prace przy remoncie lok. nr [...] (mieszkalnego) i lokalu użytkowego zlokalizowanego na parterze oraz piwnicy w ww. budynku. Prace prowadzone są na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Remontowana część budynku nie jest użytkowana. Ponadto ustalono, że w ścianie wspólnej pomiędzy budynkami D. i D. o grubości ok. 60 cm istnieją przewody kominowe przynależne prawdopodobnie do budynku D. Dalej stwierdzono, że sytuacja ta powoduje zmniejszenie odporności ogniowej ściany i jej izolacyjności akustycznej.

III.

W związku z poczynionymi ustaleniami, PINB decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania oraz robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie części piwnicy oraz części parteru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. D. w W., w części dotyczącej realizowanych robót budowlanych.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] organ umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania oraz robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie części piwnicy oraz części parteru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. D. w W., w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania.

IV.

W związku z odwołaniem Skarżącego od decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci oględzin z udziałem stron postępowania celem ustalenia, czy roboty budowlane polegające remoncie i przebudowie części piwnicy oraz części parteru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. D. w W. są obecnie prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydent [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...].

Przedstawiciel organu powiatowego w dniu 25 września 2017 r. przeprowadził wskazane oględziny stwierdzając, że na poziomie parteru i piwnicy budynku przy ul. D. w W. prowadzone są roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Dokonując porównania dokumentacji i stanu aktualnego stwierdzono, że inwestor przy realizacji robót nie wystąpił poza obszar objęty pozwoleniem na budowę, nie wykonano schodów zejściowych do piwnicy, dokonano nieznacznej zmiany aranżacji wnętrza (podział ściankami gipsowo-kartonowymi), poszerzono wejście do lokalu z korytarza, część ścian zewnętrznych obłożono płytami gipsowo-kartonowymi w tym ścianę działową od strony budynku D. wygłuszono akustycznie wełną mineralną, zaślepiono ubytki lub przebicia (projekt nie przewidywał szczegółów wykończenia), dokonano rozprowadzenia kanałów wentylacyjnych wewnątrz lokali bez wykonania podłączenia do pionów kominowych, zakończono wszystkie prace objęte pozwoleniem na budowę i projektem.

V.

W powyższej sytuacji, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od wskazanej decyzji nr [...],[...]WINB decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie PINB.

W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie części piwnicy oraz części parteru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. D. w W., zaś decyzja PINB dotyczy części postępowania, tj. realizowanych robót budowlanych w ww. budynku.

Organ odwołał się do znajdujących się w aktach protokołów kontroli oraz opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. (pozostałe opracowania są sprzed okresu rozpoczęcia robót budowlanych) dotyczącej lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. D., sporządzonej przez mistrza kominiarskiego J. P. Z treści tego ostatniego opracowania wynika, że przewody kominowe wentylacyjne zostały uszczelnione na całej długości wkładami typu Alufol zgodnie z załączonym szkicem przewodów kominowych.

Zdaniem organu odwoławczego, z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, iż prowadzone roboty budowlane są wykonywane na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., mocą której Prezydent [...] zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę dla J. K. dla inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie części piwnic oraz części parteru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. D. w W. (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]). W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją. Z części rysunkowej projektu nr 9.2 (str. 43-51) wynika, iż zakresem opracowania objęte są następujące części budynku: pomieszczenia pomocnicze oraz klatka schodowa na kondygnacji -1 oraz na kondygnacji 0 (parter) - klatka schodowa i korytarz pomiędzy lokalami nr [...],[...],[...] i [...], lokal nr [...], lokal nr [...], lokal nr [...], lokal nr [...], lokal użytkowy i pomieszczenie gospodarcze. Z zapisów protokołów przeprowadzonych oględzin nie wynika, żeby roboty budowlane były prowadzone w sposób samowolny, niegodny z zatwierdzonym projektem budowlanym lub przepisami prawa, jak również w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. Ponadto z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że przedmiotowe roboty budowlane nie występowały poza obszar objęty pozwoleniem na budowę oraz że zakończono wszystkie prace objęte pozwoleniem na budowę i projektem. Zdaniem [...]WINB wskazane przez organ powiatowy nieznaczne odstępstwa nie miały charakteru odstępstw istotnych i były dopuszczalne w ramach prac wykończeniowych (np. wykończenie ścian płytami gipsowo-kartonowymi, wykonanie ścianek działowych, poszerzenie wejścia do lokalu, czy wykonane wygłuszenia).

W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji prawnych do podejmowania czynności w przedmiotowej sprawie. W związku z tym występuje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie, która wynika z faktu braku występowania przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 P.b. w ramach którego to przepisu prowadzono postępowanie, a które uzasadniałyby podjęcie działań kompetencyjnych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu (z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] lutego 2017 r. wynika, że jest ono wszczęte i prowadzone z urzędu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż dokonane oględziny zostały przeprowadzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, które mogą we własnym zakresie ocenić prawidłowość wykonywanych robót budowlanych oraz ewentualne występowanie zagrożenia bezpieczeństwa. Samo ewentualnie dokonane przebicie w ścianie, w której sytuowane są przewody kominowe, a następnie usunięcie tego przebicia i naprawienie ściany na tym odcinku nie przesądza o stanie mogącym powodować zagrożenie. Z treści przepisu art. 50 ust. 1 P.b. jednoznacznie wynika, w jakich sytuacjach organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do podjęcia działań w sprawie prowadzonych robót budowlanych. Brak zaistnienia którejkolwiek ze wskazanych tam przesłanek wyklucza uprawnienia organu administracji publicznej do ingerowania w prowadzoną inwestycję. Przesłankami tymi są: wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zdaniem [...]WINB żadna z tych przesłanek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Ponadto przesłanki tej nie wypełnia również podniesiony w odwołaniu argument zbijania tynku z elewacji zewnętrznej budynku. Nawet wykonywanie takich robót nieobjętych ww. decyzją o pozwoleniu na budowę nie stanowi o wykonywaniu całej inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu na budowę czy projekcie budowlanym lub w przepisach. Nieobjęcie tych robót zakresem projektu i ww. decyzją czyni niezasadnym twierdzenie o wykonywaniu zamierzenia inwestorskiego w sposób odbiegający od decyzji i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Ewentualna samowolna ingerencja w elewację budynku może być przedmiotem analizy przez organy nadzoru budowlanego jednakże w tym zakresie Skarżący nie posiada legitymacji prawej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w tej sprawie. Również kontynuowania postępowania w przedmiotowej sprawie nie uzasadnia stwierdzona w protokole oględzin okoliczność istnienia pomiędzy lokalem Skarżącego a lokalem objętym robotami budowlanymi ściany z przewodami kominowymi, co jak wskazał przedstawiciel organu I instancji może powodować zmniejszenie odporności ogniowej ściany oraz jej izolacyjności akustycznej. Okoliczność ta nie jest bowiem spowodowana wykonywanymi robotami a sposobem budowy i rozwiązaniami projektowymi sąsiadujących budynków. Natomiast rekompensata odczuwalnych przez Skarżącego niedogodności związanych z przedostawaniem się kurzu, pyłu, dymu papierosowego, uciążliwym hałasem związanym z pracami remontowymi oraz słyszalnymi rozmowami dochodzącymi z remontowanych lokali może być ewentualnie dochodzona w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ponadto połączenie lokali nie zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a jest objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną po uprzednim badaniu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Odnośnie zaś wniosku Skarżącego o prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w trybie przepisów art. 66 ust. 1 P.b., w związku z tym, iż w sprawie tej mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na cele użytkowe wraz z wykonaniem robót budowlanych mających na celu m.in. połączenie tego lokalu z lokalem sąsiednim, które to roboty mogą zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia [...]WINB wskazał, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził jedno postępowanie administracyjne. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. zawiera również przesłankę odnoszącą się do wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i dotyczy sytuacji wystąpienia zagrożenia, które spowodowane jest wykonywanymi robotami budowlanymi. W sytuacji potwierdzenia występowania zagrożenia organ w prowadzonym postępowaniu naprawczym zobowiązany będzie do określenia takiego zakresu obowiązków, aby ich wykonanie wyeliminowało występujące niebezpieczeństwo. Zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 66 P.b.: "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego. Konstrukcja przepisu, w szczególności użycie zwrotu "właściwy organ w drodze decyzji nakazuje" wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony ale również zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 66 ust. 1 jest konsekwencją zaniedbań związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego, w szczególności zaniechaniem remontów, konserwacji, bieżących kontroli obiektu, niewłaściwym, niezgodnym z przeznaczeniem użytkowaniem, które w konsekwencji prowadzą do pogorszenia stanu technicznego. Niniejsze postępowanie prowadzone było z kolei w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych, nie zaś stanu technicznego obiektu. Ponadto decyzja nie przesądza jednoznacznie o braku możliwości ewentualnego przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie stanu technicznego i funkcjonowania przewodów kominowych usytuowanych w ścianie pomiędzy budynkami D. i [...].

VI.

Skargę od powyższej decyzji [...]WINB wywiódł G. D., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich dowodów przedstawionych przez Skarżącego, tj. wskazanych dokumentów prywatnych wniesionych przez Skarżącego do akt postępowania przy piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. zatytułowanym "Odpowiedź na wezwanie z dnia 27.01.2017r., doręczone w dniu 01.02.2017r.", w postaci:

a) pisma zatytułowanego "Załącznik do pisma Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2017r." stanowiącego prywatną opinię mgr inż. arch. T. S. z dnia [...].02.2017r. wraz z załącznikami graficznymi nr 1 i 2;

b) zdjęć wykonanych wewnątrz lokalu mieszkalnego zamieszkiwanego przez Skarżącego przy ul. D. w W., przedstawiających otwór wentylacyjny oraz widoczną dziurę istniejącą pomiędzy Lokalem Sąsiednim a lokalem nr [...] oraz połączonym z nim lokalem użytkowym nr [...] przy ul. D.;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, w odniesieniu do zgłoszonej przez Skarżącego w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. możliwości stwarzania przez obiekt budowlany w postaci połączonych lokali Inwestorów zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi zamieszkujących lub przebywających w lokalu Skarżącego,

3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia żądania Skarżącego, zgłoszonego w odwołaniu z dnia 20.07.2017r., dotyczącego przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, w postaci przeprowadzenia przez organ II instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. oględzin oraz badania technicznego na okoliczność obecnego stanu technicznego lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. D. w W. (w tym także instalacji kominowej obsługującej ww. lokale), w szczególności pod kątem sprawdzenia nieprawidłowości wskazanych w piśmie znajdującym się w aktach niniejszego postępowania - załączonym do pisma Skarżącego z 14.02.2017r., zatytułowanym "Załącznik do pisma Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2017r." stanowiącym prywatną opinię mgr inż. arch. T. S. z dnia [...].02.2017 r. wraz z załącznikami graficznymi nr 1 i 2 oraz pod kątem sprawdzenia innych okoliczności mogących stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców lokalu nr [...] położonego przy ul. D. w W.,

4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.b.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, iż organ całkowicie pominął znajdującą się w aktach postępowania dokumentację wskazującą jednoznacznie na możliwość stwarzania zagrożenia przez lokal przy ul. D. oraz połączony z nim lokal użytkowy zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi zamieszkujących lub przebywających w lokalu mieszkalnym przy ul. D.

Niezasadne pominięcie wskazanych dowodów, poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do nich, stanowi naruszenie postępowania administracyjnego.

W treści zaskarżonej decyzji brak jest nie tylko formalnego ustosunkowania się do przedłożonego przez Skarżącego dowodu (poprzez przyznanie mu wiary lub odmowy wiarygodności), ale także brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do merytorycznej treści zawartej we wskazanych powyżej dowodach. Nie sposób bowiem odnaleźć w treści uzasadnienia jakiegokolwiek odniesienia się do istotnych kwestii podniesionych przez mgr inż. arch. T. S. w piśmie z dnia [...].02.2017 r. wraz z załącznikami graficznymi nr 1 i 2.

Organy - zdaniem Skarżącego - nie rozpoznały i nie odniosły się do stanu technicznego komina, powstałej dziury widocznej w otworze rewizyjnym kanału dymowego, złego stanu technicznego i nieszczelności komina, braku spełniania przez lokale oraz komin pomiędzy nimi wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

W ocenie Strony, organ jednocześnie potwierdza jej twierdzenia, jak również im zaprzecza, co stanowi naruszenie prawa.

Organ nie pokusił się nawet o sprawdzenie do którego z budynków przynależą przewody kominowe, co należy uznać za rażące naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 66 ust. 1 P.b.

Pomimo dokonanego przez organy stwierdzenia, iż istnienie przewodów kominowych powoduje zmniejszenie odporności ogniowej ściany i jej izolacyjności akustycznej, nie dokonano jakichkolwiek czynności sprawdzająco-technicznych. Nie sposób zatem zrozumieć na jakiej podstawie organy doszły do wniosku o braku stwarzania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Zdaniem Strony organ skupia się wyłącznie na kwestii zgodności prowadzonych robót budowlanych z wydanym pozwoleniem na ich przeprowadzenie, nie zauważa natomiast zagrożenia wynikającego z faktu zmniejszenia odporności ogniowej ściany i jej izolacyjności akustycznej. W tym zakresie Strona zakwestionowała odwołanie się przez organ do opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kwestia ewentualnego uszczelnienia przewodów kominowych powinna być sprawdzona w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a organy nie powinny poprzestawać na opinii lecz dokonać własnych sprawdzeń.

Organy bezpodstawnie uznały również, iż brak jest podstaw do ingerencji w trybie nadzoru w kwestie związane z utrzymaniem obiektu budowlanego.

Skarga zwróciła także uwagę na błędne wskazanie daty wniesionego przez Skarżącego zawiadomienia (06.02.2017 r., podczas gdy powinno być 07.12.2016 r.). W treści zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2016 r. Skarżący wskazał także na możliwość stwarzania przez obiekt budowlany w postaci połączonych lokali zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi zamieszkujących lub przebywających w lokalu G. D.

Organ II instancji nie zauważył i pominął część zakresu przedmiotowego zgłoszenia dokonanego w zawiadomieniu Skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r., skupiając się jedynie na ustaleniu czy prace remontowe są zgodne z projektem i pozwoleniem na budowę.

W konsekwencji organ II instancji stwierdził, iż zgłoszenie dokonane przez Skarżącego dotyczy wyłącznie zagrożenia życia i zdrowia ludzi związanego z pracami remontowymi prowadzonymi na podstawie decyzji nr [...], gdy tymczasem zawiadomienie to dotyczy zagrożenia życia i zdrowia ludzi w związku z nieprawidłowościami istniejącymi w konstrukcji obydwu budynków oraz w obrębie instalacji kominowych znajdujących się w ścianie pomiędzy tymi budynkami.

Rozpoczęte prace remontowe jedynie ujawniły stan niebezpieczeństwa poprzez przedostawanie się do mieszkania Skarżącego kurzu, pyłu oraz dymu papierosowego, które istotnie zakłócają i uniemożliwiają normalne (adekwatne) korzystanie z jego lokalu mieszkalnego. Dodatkowym wskazywanym problemem jest uciążliwy hałas związany z pracami remontowymi oraz wyraźnie słyszalne rozmowy.

Wszystkie te okoliczności świadczą o nieprawidłowym usytuowaniu lub zabezpieczeniu kanałów wentylacyjnych albo o innych nieprawidłowościach budowlanych, które powinny być wyeliminowane już na obecnym etapie prowadzonych prac.

Organy nie rozstrzygnęły kwestii nieprawidłowości istniejących w konstrukcji obydwu budynków oraz w obrębie instalacji kominowych.

Organ nie dokonał rozstrzygnięcia i nie załatwił sprawy w zakresie w jakim wskazywał na to Skarżący, pomimo tego, iż postępowanie toczyło się na jego wniosek.

W ocenie Strony, organy nie były uprawnione do stwierdzenia, iż nie zachodzi stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi przebywających w lokalu Skarżącego. Do takich wniosków nie może bowiem prowadzić i jest niewystarczająca opinia kominiarska nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W wyniku nieuwzględnienia przez organy dowodów przedstawionych przez Skarżącego oraz w wyniku nieprzeprowadzenia dowodu w postaci oględzin i ekspertyzy technicznej przewodów kominowych dokonano nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa Budowlanego w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b).

W ocenie Skarżącego organy powinny były ustalić, iż obiekt budowlany w postaci lokalu nr [...] oraz połączonego z nim lokalu użytkowego nr [...] przy ul. D. w W. mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym i w związku z tym powinien nakazać, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powyższy obowiązek wynika bowiem z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa Budowlanego, a ponadto wynika z ogólnej normy prawnej określającej obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, wyrażonej w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa Budowlanego.

VII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż dostrzega i rozumie motywy działania Skarżącego, ukształtowane w znacznej mierze zdarzeniem jakie miało miejsce w jego lokalu w latach 80-tych XX wieku, a które wiązało się z zatruciem jego i jego domowników tlenkiem węgla. Zatrucie czadem, z uwagi na jego w zasadzie bezobjawowy przebieg a zwłaszcza brak zewnętrznych oznak ulatniania się substancji trujących, należy do zjawisk, które wymagają szczególnej uwagi i dbałości przy ocenie źródła potencjalnych zagrożeń. O ile więc zrozumiałym są obawy Skarżącego, o tyle wskazywana sytuacja do jakiej doszło w przeszłości (lata 80-te XX wieku) nie może mieć obecnie znaczenia przy ocenie okoliczności niniejszej sprawy i rozstrzygnięcia organów.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd przede wszystkim wskazuje, iż istota sporu koncentruje się tak naprawdę wokół art. 66 Prawa budowlanego, a także wskazywanych przez Stronę wad postępowania administracyjnego, które miały doprowadzić organy do niewłaściwych wniosków końcowych.

W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, iż kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu. Nie ma co prawda wątpliwości, iż impulsem do tego działania było pismo Skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r., jednakże zgodnie z zawiadomieniem z dnia 6 lutego 2017 r., PINB prowadził postępowanie z urzędu, a Skarżący był jego stroną. Jedynie ubocznie wyjaśnić w tym miejscu należy, iż [...]WINB pisząc w decyzji o zawiadomieniu z dnia 6 lutego 2017 r. miał na myśli właśnie zawiadomienie organu powiatowego o wszczęciu postępowania, a nie zawiadomienie Skarżącego z dnia 7 grudnia 2016 r., jak wskazuje skarga. Nie ma zatem w tym zakresie mowy o pomyłce organu odwoławczego.

Wskazać także trzeba, iż z treści pisma Skarżącego z dnia 7 grudnia 2016 r. wynika jednoznacznie, iż upatruje on konieczności zastosowania art. 66 Prawa budowlanego w możliwości stwarzania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi (przebywających w lokalu Skarżącego) przez "obiekt budowlany" rozumiany jako lokal mieszkalny znajdujący się w W. przy ul. D. oraz połączony z nim lokal użytkowy znajdujący się w tym samym budynku. Strona definiuje zatem obiekt budowlany jako wskazane dwa lokale (powstały po ich połączeniu "obiekt") i domaga się stosownej reakcji organu właśnie w trybie art. 66 P.b. Okoliczność ta ma zatem znaczenie z punktu widzenia prawidłowości zastosowania podstawy prawnej wskazywanej przez Stronę i przyjętej ostatecznie przez organ. Co należy jednakże podkreślić, nieprawidłowości wskazywane przez Stronę Skarżącą ujawniły się w związku z pracami budowlanymi prowadzonymi przez Inwestorów, co stanowiło asumpt do stosownej reakcji organów. W całej sprawie jest przy tym niesporne, iż zarówno roboty budowlane jak i samo połączenie lokali w kamienicy przy ul. D. prowadzone były legalnie, na podstawie stosownej decyzji Prezydent [...], którą legitymowali się Inwestorzy.

W powyższych okolicznościach sprawy Sąd zauważa zatem, iż art. 66 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przepis ten przewiduje określone uprawnienia orzecznicze organu nadzoru budowlanego, będące wynikiem niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. Normy prawne wywodzone zatem ze wskazanego przepisu odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach, gdyż nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć wyłącznie usunięcia nieprawidłowości dotyczących samego obiektu. Pojęcie obiektu budowlanego definiuje natomiast art. 3 pkt 1 P.b. wskazując, iż należy przez to rozumieć budynek (art. 3 pkt. 2 P.b.), budowlę (art. 3 pkt 3 P.b.) bądź obiekt małej architektury (art. 3 pkt 4 P.b.), wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przepis ten co do zasady daje więc podstawę do władczej ingerencji w ramach nadzoru nad utrzymaniem w prawidłowym stanie technicznym obiektu budowlanego nie zaś jednostkowego lokalu czy lokali. Kontrola robót budowlanych lub stanu lokali odbywać się natomiast może m.in. w ramach uprawnień przewidzianych w art. 50 Prawa budowlanego.

Oczywiście Sąd wskazuje, akceptując w tym względzie dotychczasowe orzecznictwo, iż w sytuacji gdy to zły stan techniczny lokalu oddziałuje na cały obiekt budowlany, możliwe jest nałożenie na podstawie wskazanego art. 66 P.b. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu bądź w lokalach. Chodzi przy tym o takie roboty budowlane, które poprzez ich wykonanie w lokalu mają na celu utrzymanie lub zabezpieczenie w należytym stanie substancji obiektu budowlanego jako całości lub części (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1036/06, czy też w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 985/08). Z taką sytuacją nie mamy jednakże do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem ujawniona i podkreślana przez Stronę wada dotyczy nie samego lokalu, a części składowej dwóch budynków (wspólnej ściany z kominami wentylacyjnymi). Słusznie wskazuje zatem organ odwoławczy, iż to, że problemy opisywane przez Skarżącego ujawniły się właśnie w trakcie prowadzonych przez Inwestorów robót budowlanych, nie może automatycznie oznaczać, iż postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 66 P.b., bowiem "wady" nie dotyczą lokalu. Organy zasadnie więc przyjęły, iż kontrola powinna dotyczyć robót budowlanych wykonywanych w łączonych lokalach i być prowadzona w ramach uprawnień z art. 50 P.b. Sąd to zapatrywanie podziela. Wszelkie uchybienia wynikające z tychże robót budowlanych, także te rzutujące na budynek jako taki, mogły zostać i zostały w tym postępowaniu ocenione i wyeliminowane.

Należy dodatkowo wskazać, iż adresatem decyzji z art. 66 P.b., w zależności od poczynionych ustaleń, może być właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, czy też inny podmiot, który sprawuje faktyczną pieczę nad obiektem budowlanym. Stwierdzone istnienie wspólnej ściany pomiędzy budynkami D. i [...], w której dodatkowo występują kominy wentylacyjne, a co może prowadzić do zmniejszenia jej odporności ogniowej, nie może prowadzić samo przez się do wniosków, iż to na właścicielu łączonych lokali spoczywa ciężar eliminacji tej potencjalnej wady. Odpowiedzialność za budynek jako funkcjonalną całość sprawuje bowiem w tym przypadku wspólnota mieszkaniowa, a ściślej dwie wspólnoty mieszkaniowe (D. i [...]) bowiem ściana pomiędzy budynkami jest ścianą wspólną.

Nadto, zdaniem Sądu, organy w sposób wystarczający ustaliły, iż kominy przynależne do lokalu Inwestorów (nr [...] i [...]) w ramach prowadzonych prac zostały doprowadzone do stanu niezagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi. Wbrew ocenom Skarżącego, wystarczającym potwierdzeniem tego faktu jest wskazywana przez organ opinia kominiarska z dnia [...] kwietnia 2017 r. Sporządzono ją po pierwsze przez podmiot uprawniony przepisami prawa do oceny stanu technicznego m.in. kanałów wentylacyjnych, po drugie jako "najnowszy" dowód w sprawie (następujący nawet po dowodach przedstawianych przez Stronę), dawała organom wystarczającą podstawę do twierdzenia, iż ewentualne nieszczelności szybu kominowego przypisanego do lokalu nr [...] kamienicy D. zostały skutecznie usunięte wkładami Alufol. Domaganie się dodatkowej weryfikacji skuteczności tak wykonanych prac poprzez dopuszczenie dodatkowego dowodu w postaci wizji w lokalu oraz specjalistycznej opinii technicznej na tę okoliczność nie jest zasadne. Motywowanie tego rodzaju dodatkowych działań wydarzeniem sprzed 30 lat, choć tłumaczy zaangażowanie Strony, jednakże nie uzasadnia obiektywnie prowadzenia dalszych czynności dowodowych, skierowanych na badanie robót budowlanych prowadzonych w połączonych lokalach, tym bardziej, iż Strona nie wskazuje, aby aktualnie również występowały te same okoliczności co opisane w jej piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r.

Niniejsza sprawa wskazuje także, iż w wyniku prowadzonych prac budowlanych w lokalu Inwestorów nr [...] (przy ul. D. w W.) doszło do ujawnienia potencjalnych wadliwości we wspólnej ścianie obu budynków. Nie jest jednak tak, iż prowadząc postępowanie co do wykonywanych w lokalu prac budowlanych organ może swobodnie ocenić również stan części obiektu (w tym przypadku ściany oddzielającej budynki), tym bardziej iż nawet Strona Skarżąca opisanej wadliwości upatruje w pracach budowlanych prowadzonych przez Inwestorów, żądając wykonania przez nich stosownych robót, które ją wyeliminują. Jeszcze raz Sąd podkreśla, iż różne są podmioty zobowiązany jeżeli chodzi o stwierdzone wady w lokalu znajdującym się w budynku wielorodzinnym a inne jeżeli chodzi o wadliwość budynku (obiektu) jako takiego.

Z tych też przyczyn za niezasadny Sąd uznaje zarzut nr 2 skargi, dotyczący braku rozpoznania przez organy istoty sprawy. Sygnalizowana przez Stronę wadliwość, którą ujawniły dopiero roboty budowlane prowadzone w łączonych lokalach, nie uzasadnia nałożenia na Inwestorów obowiązków, o których mowa w art. 66 P.b.

Nieuzasadniony jest także zarzut nr 3, w którym Strona domaga się przeprowadzenia dodatkowych oględzin i ekspertyzy technicznej co do stanu technicznego lokali. Wskazać należy, iż [...]WINB zlecił takie dodatkowe postępowanie dowodowe, zakończone wizją PINB w lokalu Inwestorów z dnia 25 września 2017 r., na podstawie której oraz w kontekście innych dowodów, ustalono że stan techniczny wykonanych robót nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Co zaś się tyczy sporządzenia dodatkowej ekspertyzy, to jak już wskazano, organ, dysponując fachową opinią kominiarską oraz wiedzą własną, mógł w sposób uzasadniony przyjąć, iż ewentualne nieszczelności szybów kominowych zostały skutecznie usunięte wkładami Alufol. Nie było zatem przesłanek do zasięgania kolejnej opinii, tym bardziej, iż Strona domaga się jej de facto w zakresie dotyczącym ściany łączącej dwa budynki, co w niniejszym postępowaniu nie mogło być badane. Tym samym organ słusznie wskazuje, iż jego decyzja nie wyłącza innego postępowania co do bezpieczeństwa samej ściany wspólnej dla obu kamienic. Jak jednak wskazano, w postępowaniu tym inny jest podmiot zobowiązany i z innych okoliczności wynika ewentualna reakcja organów. W konsekwencji bezzasadny na tle niniejszej sprawy jest także zarzut nr 4 skargi, bowiem organy słusznie prowadziły w odniesieniu do lokali Inwestorów postępowanie w ramach uprawnień z art. 50 P.b. a nie z art. 66 tej ustawy.

Częściowo zasadny jest natomiast zarzut nr 1 w zakresie w jakim wskazuje na niewystarczające odniesienie się przez organy do dowodów przedstawionych przez Stronę. Chociaż zasadność tego zarzutu nie ma wpływu na samą treść ostatecznego rozstrzygnięcia, bowiem organ ustalił na podstawie całokształtu materiału dowodowego istotne okoliczności sprawy, to jednak Sąd podkreśla, iż realizacja wytycznych z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wymaga odniesienia się przez organ do twierdzeń Strony. Oczywiście obowiązku tego Sąd nie widzi jako bezwzględnej konieczności odpowiadania na każdy zarzut strony, bowiem może ona zostać zrealizowana poprzez ogólną wypowiedź organu prezentującą określony pogląd prawny. Niemniej jednak zasada przekonywania stron oraz wyjaśniania motywów działania przemawia za odniesieniem się do formułowanych w postępowaniu uwag Skarżącego.

Jak jednak wskazano, wadliwość w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy. Organy po przeprowadzeniu postępowania słusznie zatem umorzyły je z uwagi na brak przesłanek do władczej ingerencji.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Sąd oddalił skargę.