Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 35/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12, ust. 4-6, ust. 2-3,
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2, art. 32 ust. 1,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 61 par. 4, art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] sierpnia 2014. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 156 (sto pięćdziesiąt sześć) złotych kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania E. D. ( dalej skarżąca ) od, wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa D., decyzji Kierownika Oddziału Administrowania Infrastrukturą Drogową w D. Służbie Dróg i Kolei we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nakładającej na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] w m. J. L., przez umieszczenie reklamy w okresie od dnia 28 marca 2013 r. do dnia 16 stycznia 2014 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

Orzeczenie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r Kierownik Oddziału Administrowania Infrastrukturą Drogową w D. Służbie Dróg i Kolei we W., działając na podstawie [art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, w zw. z ust. 6, 8, 10, 13 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.d.p."] oraz §1, §2 ust. 6 Uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa D. z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów w pasie drogowym będących w zarządzie D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. (Dz. Urzędowy Województwa D. z 2004 r., Nr 47 poz. 888 z późn. zm.) i [art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267)], a także §1 Uchwały Zarządu Województwa D. Nr5682/IV/14 z dnia 13 maja 2014r., w sprawie udzielenia Kierownikowi Oddziału Administrowania Infrastrukturą Drogową w D. Służbie Dróg i Kolei we W., pełnomocnictwa do wydawania decyzji administracyjnych przewidzianych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania wyjaśniającego wymierzył skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą: Przedsiębiorstwo Usługowo - Handlowe "A" E. D. w J. – L. karę pieniężną w wysokości: [...] zł za zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] w m. J. L., ul. O., w związku z umieszczeniem reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od dnia 28.03.2013r do dnia 16.01.2014r.Ponadto organ orzekł, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz wskazał, że należność nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 28.03.2013 r., w trakcie oględzin dróg wojewódzkich, stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w m. J. L., przy ul. O., tablicy reklamowej, bez zgody zarządcy drogi, o treści: "Pokoje do wynajęcia (...)" o łącznej powierzchni[...]. Powyższe zostało potwierdzone przez pracownika DSDiK we Wrocławiu stosownym protokołem wraz z dokumentacją fotograficzną.

W dniu 19.12.2013 r. Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we W. wszczęła postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Wezwano stronę do złożenia wyjaśnień, z którego to prawa strona skorzystała i w dniu 20.01.2014 r. wpłynęło do organu pismo z wyjaśnieniami, które nie wniosły, w ocenie organu, do sprawy nowych okoliczności oraz informacją o usunięciu reklamy w dniu 17.01.2014r. W dniu 05.02.2014 r. pracownik DSDiK we W. stwierdził, że przedmiotowej reklamy nie ma w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]

Wobec zakończonego postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej w m. J. L. przez ustawienie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od 28.03.2013 r. do 16.01.2014 r. wystosowano do strony pismo, w którym została poinformowana o wysokości kary oraz możliwości złożenia końcowego oświadczenia. Oświadczenia końcowe strony wskazało inne wymiary tablicy reklamowej oraz informację o czasowym demontażu tablicy w terminie od dnia 02.08.2013r do dnia 14.12.2013r. W związku z posiadaną dokumentacją fotograficzną, organ nie zgodził się z informacją o czasowym demontażu reklamy, natomiast wobec niewielkich różnic w pomiarze powierzchni reklamy i brakiem możliwości sprawdzenia wymiarów w terenie urząd w tej kwestii, przyjął wyjaśnienia strony i uznał za prawidłową powierzchnię tablicy [...].

Organ w uzasadnieniu wskazał sposób naliczenia kary. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia reklamy, zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawka opłaty za 1 m2 zajęcia pasa drogowego określona została w § 2 ust. 6 Uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa D. z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów umieszczonych w pasie drogowym, będących w zarządzie D. Służby Dróg i Kolei we W., ze zmianami i wynosi 0,80 zł. Powierzchnia reklamy wynosi 1[...], w terminie 28.03.2013 r. do 16.01.2014 r. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy następowało w terminie 28.03.2013 r. do 16.01.2014 r., czyli przez 295 dni. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty naliczanej na podstawie art. 40 ust. 6 ustawy. Na podstawie powyższego wyliczenia kara wynosi [...] zł ( 0,80 zł x 1,65 m2 x 295 dni x 10 = [...] zł).

Skarżąca w odwołaniu o decyzji organu zarzuciła zwłokę organu we wszczęciu postępowania oraz wniosła o umorzenie naliczonej kary.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu Kolegium zważyło, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 5 ustawy, zezwolenie zarządcy drogi dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił granice pasa drogowego. W aktach sprawy znajduje się mapa ewidencyjna. W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych nie budzi wątpliwości również fakt, że od dnia 28 marca 2013 r. do dnia 16 stycznia 2014 r., strona zajmowała pas drogowy, bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1, w zw. z ust. 6 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, ustalanej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Organ podkreślił, że przywołane przepisy mają bezwzględnie wiążący charakter, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ani zmiany sposobu jej ustalania.

Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej. Uwzględniając łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego organ przyjął, jako podstawę naliczenia kary, powierzchnię 1,65 m2, zgodnie z oświadczeniem strony, zawartym w piśmie z dnia 25 kwietnia 2014 r. Stawkę opłaty za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym organ ustalił, na podstawie § 2 ust. 6 uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa D. z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego, obiektów i pomieszczeń będących w zarządzie D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 47, poz. 888 z późn. zm.). Organ pierwszej instancji prawidłowo również ustalił okres zajmowania pasa drogowego, za początkowy dzień zajęcia przyjmując 28 marca 2013 r. Data ta wynika z protokołu, w którym pracownik zarządcy drogi po raz pierwszy stwierdził umieszczenie tablicy z reklamą. Z kolei za końcową datę organ pierwszej instancji przyjął dzień 16 stycznia 2014 r., zgodnie z oświadczeniem strony z pisma z dnia 17 czerwca 2014 r., o zdemontowaniu reklamy. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna potwierdzająca ciągłość zajęcia, co zdaniem organu nie potwierdza stanowiska strony o tymczasowym zdemontowaniu tablicy reklamowej w okresie od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 15 grudnia 2013 r. Tym samym liczba dni, za które powinna być naliczona kara pieniężna, wynosi 295. W konsekwencji 10-krotności opłaty określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, powinna ona wynieść [...] zł i taką też kwotę wskazał organ pierwszej instancji w swojej decyzji.

Kolegium dalej uzasadniało, że nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które odbyło się z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i interpretację przepisów prawnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie nałożenia kary z zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi rozpoczęło się w stosunku do odwołującej się pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. - zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Jednak w ocenie SKO ewentualna zwłoka we wszczęciu postępowania, nie zwalnia jednak strony z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Odwołująca się może w takim przypadku dochodzić odszkodowania na gruncie postępowania cywilnego.

Organ II instancji podkreślił dalej w motywach, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W interesie podmiotu zamierzającego zająć pas drogowy, na jakiekolwiek cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, jest uzyskanie zezwolenie na zajmowanie tego pasa drogowego. Podmiot zamierzający zająć pas drogowy, powinien wystąpić do zarządcy drogi z odpowiednim wnioskiem przed umieszczeniem reklamy. W przeciwnym bowiem razie istniejące w pasie drogowym urządzenia (reklama) znajdują się tam bez stosownego zezwolenia, co z kolei pociąga za sobą konieczność nałożenia kary pieniężnej na podmiot zajmujący pas drogowy. W tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. (III SA/Wr 227/11), zauważył że "odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia". Kolegium podniosło, że przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje również żadnych dodatkowych przesłanek nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, poza stwierdzeniem samego tylko faktu zajęcia tego pasa. W szczególności takiej przesłanki nie stanowi wina podmiotu, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego. Tym samym kara taka musi zostać nałożona niezależnie od tego, czy sprawcy zajęcia można winę przypisać, czy też jego zachowanie nie ma charakteru zawinionego, zaś ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie posiadają kompetencji do zwolnienia sprawcy zajęcia pasa z obowiązku zapłaty tej kary.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że jest wadliwa, bo organy prowadziły wadliwie z naruszeniem prawa postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że dzień, w którym pracownik organu stwierdził umieszczenie tablicy bez zezwolenia to 28 marca 2013r.Organ powiadomił natomiast skarżącą o zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia dopiero 16 stycznia 2014r. Czas jaki minął od ujawnienia faktu do zawiadomienia strony postępowania to 295 dni. Celowa opieszałość i zwłoka zarządcy drogi ze wszczęciem postępowania doprowadziła do naliczenia aż [...] zł kary, czego można było uniknąć gdyby zarządca znacznie wcześniej wszczął postępowanie w sprawie lub powiadomił skarżącą o popełnionym błędzie. Tablica postawiona nieświadomie przez skarżącą została natychmiast zdemontowana po zawiadomieniu przez organ o wszczęciu postępowania w dniu 16 stycznia 2014r. Zdaniem skarżącej działania zarządcy związane z opóźnieniem wszczęcia postępowania jest perfidnym i celowym działaniem, mającym na celu naciąganie jak największej kwoty kary za ten czyn. Pracownicy D. Służby Dróg i Kolei wielokrotnie przejeżdżając obok posesji skarżącej wykonywali zdjęcia tablicy celem udokumentowania wykroczenia w swoich aktach ale przez prawie rok organ nie raczył powiadomić skarżącej, choćby telefonicznie, a numer telefonu był umieszczony na reklamie. Nieinformowanie organu przez 295 dni od daty stwierdzenia braku zezwolenia uważa za ewidentne naruszenie prawa i dóbr osobistych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze. Wskazała, że nie była świadoma istnienia wymogu posiadania zezwolenia zarządcy drogi na ustawienie tablicy reklamowej. Podniosła, że we własnym zakresie i na swój koszt zawsze dbała o utrzymanie terenu granic i wokół reklamy przez wykaszanie traw i utrzymanie w czystości. Działanie organu było nakierunkowane na zwiększenie wymiaru kary. Prowadzenie postępowania przez organ naruszało jej zdaniem przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); lub stwierdzi nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd orzekający w sprawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu na skutek złożonej skargi poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Oddziału Administrowania Infrastrukturą Drogową w D. Służbie Dróg i Kolei we W. z dnia [...] sierpnia 2014r. wydaną w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie prasa drogowego drogi wojewódzkiej bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z umieszczeniem w nim reklamy, o łącznej powierzchni [...] m2, w terminie od dnia 28 marca 2013 r. do dnia 16 stycznia 2014 r., tj. 295 dni.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa D. z dnia 30 stycznia 2004 r.

W myśl art. 40 ust. 12 ustawy za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa.

Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), która wyliczana jest w sposób odmienny dla każdego z wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy rodzajów zajęcia pasa drogowego. I tak, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że skoro kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego jest wielokrotnością opłaty należnej za legalne zajęcie pasa drogowego, to na organie inicjującym i prowadzącym postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ciąży obowiązek bezwzględnego (jednoznacznego) ustalenia sposobu takiego zajęcia, tj. ustalenia jaki konkretnie – spośród wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy – "obiekt" został w nim zlokalizowany. Okoliczność ta ma bowiem istotne znaczenie dla zastosowania prawidłowej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego oraz szczegółowych zasad jej naliczania, uzależniających wysokość opłaty od rodzaju (sposobu) zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (zob. W. Kręcisz, Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014, Nr 2, s. 35).

W rozpoznawanej sprawie organy orzekły o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim tablicy reklamowej o treści: "[...]" Taki "obiekt", który został uznany przez organy za samowolnie zlokalizowany w pasie drogowym, został określony w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnej decyzji, a w konsekwencji też w utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że ustawa o drogach publicznych definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "reklamy" wskazując, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę (art. 4 pkt 23 ustawy).

Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto, decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 k.p.a.), które powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 650).

Obok właściwego sklasyfikowania "obiektu" umieszczonego w pasie drogowym do elementów stanu faktycznego, które mają istotne znaczenie dla prawidłowego wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zaliczyć należy ustalenia wskazujące na rzeczywisty i czasowy rozmiar bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Elementem kalkulacyjnym – kształtującym wysokość opłaty – jest w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez dany "obiekt" jego rzut poziomy w relacji do powierzchni zajmowanego pasa – a w odniesieniu do reklamy jej powierzchnia – oraz okres zajęcia pasa drogowego.

Z materiału dowodowego wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z uwagi na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej tablicy reklamowej w dniu 19 grudnia 2013r. wobec stwierdzenia w dniu 28 marca 2013r. w trakcie oględzin przez służby drogowe faktu umieszczenia w pasie drogowym tablicy reklamowej przez skarżącą bez zezwolenia zarządcy drogi. Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu 16 stycznia 2014r. skarżąca usunęła w dniu 17 stycznia 2014r. przedmiotową reklamę. Bezspornym w toku postępowania stało się umieszczenie przez skarżącą tablicy reklamowej w pasie drogi wojewódzkiej od dnia 28 marca 2013r. o powierzchni [...] m2 i termin usunięcia tablicy przez skarżącą. Spornym stał się czas zajęcia od momentu stwierdzenia faktu zajęcia pasa bez zezwolenia, a tym samym wysokość naliczenia kary za okres 295 dni.

W ocenie Sądu zasadnie podniosły organy obu instancji, że decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i w ogóle, że zajmuje pas drogowy.

Nie oznacza to jednak wcale zdaniem Sądu, że zarządcę drogi nie obowiązują w postępowaniu o wymierzenie kary ogólne przepisy postępowania statuowane przez prawodawcę dla zapewnienia stronom postępowania realizacji przysługujących im praw, wynikających m. in. z realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji prowadząc postępowanie w danej sprawie organy administracji publicznej mają obowiązek wydawać rozstrzygnięcia zgodne nie tylko z przepisami prawa materialnego ale stosować się również do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w szczególności jeżeli ich naruszenie może mieć wpływ na wynik zastosowania prawa materialnego w zakresie nałożonych na strony postępowania obciążeń lub obowiązków, np. na wysokość wymierzonych kar. W takiej bowiem sytuacji naruszenie prawa procesowego może mieć bezpośredni wpływ na podstawę zastosowania przesłanek odpowiedzialności. Zwłaszcza w takich sytuacjach organy orzekające powinny prowadzić postępowania mając na względzie również słuszny interes stron (obywateli), pogłębiać ich zaufanie, czuwać aby w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz działać w sprawie w interesie strony wnikliwie i szybko (art. 7, 8, 9 i 12 kpa).

Te podstawowe zasady zostały zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie naruszone, co w efekcie doprowadziło do wymierzenia skarżącej wyższej kary niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania z zachowaniem tych zasad. Konstatacja ta jest uzasadniona gdy zważy się, że skarżąca niezwłocznie po powzięciu wiadomości o toczącym się przeciwko niej postępowaniu usunęła objętą postępowaniem reklamę. Z treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W świetle w/w ogólnych zasad postępowania oznacza to, że postępowanie takie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki, a o jego wszczęciu powinny zostać zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 1 i § 4 kpa). Do naruszenia tych zasad oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dochodzi zatem w sytuacji, w której organ wiedząc o podstawie wszczęcia postępowania oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązany zwleka z wszczęciem lub z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu, w konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa stron i dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych na strony obowiązków. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy bowiem zważyć, że fakt zajęcia pod sporną reklamę pasa drogowego został stwierdzony w dniu 28 marca 2013 r. podczas kontroli przeprowadzonej przez pracownika zarządcy drogi a więc podmiotu wykonującego funkcję zarządcy drogi w rozumieniu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą uzyskania takiej informacji zarządca drogi niezwłocznie powinien ustalić, czy na zajęcie pasa drogowego wydał pozwolenie, a jeżeli nie to po potwierdzeniu bez zbędnej zwłoki faktu nielegalnego umieszczenia reklamy, powinien wszcząć niezwłocznie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, informując jednocześnie o tym strony zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. Wtedy też co do zasady sprawa powinna być załatwiona w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest przy tym zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, aby istniały usprawiedliwione powody do przedłużania tego terminu. Skarżąca nie może ponosić konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania przez organ dopiero dnia 19 grudnia 2013r., zawiadomienia strony w dniu 16 stycznia 2014 r.( 295 dni od daty stwierdzenia faktu przez organ umieszczenia reklamy w pasie drogi wojewódzkiej ), a zwłaszcza w sytuacji, gdy z treści przedmiotowej reklamy wynikało w jednoznaczny sposób w stosunku do kogo postępowanie powinno być wszczęte.

W ocenie Sądu, w efekcie działania organu pierwszej instancji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego doszło do wymierzenia skarżącej kary za znacznie dłuższy okres niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania zgodnie z tymi zasadami, a to mając na uwadze, że skarżąca nie kwestionowała faktu umieszczenia reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi i usunęła reklamę w dniu powzięcia wiadomości o wszczęciu w tej sprawie postępowania. Należy podkreślić, że kary wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinny spełniać przede wszystkim funkcje represyjne, a nie fiskalne, którą to funkcję kara taka może przybrać np. w przypadku celowego przedłużenia postępowania aby była ona naliczona za dłuższy okres ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17.07.2014r.,sygn.akt II SA/Gl 251/14 ).

Z tych wszystkich względów oraz mając na uwadze treść art. 15 k.p.a. decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy administracji uwzględnią rozważania i ocenę Sądu, a wymierzona skarżącej kara powinna uwzględniać wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. termin do wydania decyzji oraz założenie, iż w tym terminie skarżąca usunęłaby nielegalnie umieszczoną w pasie drogowym reklamę.