Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3010/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 67 a
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej w części I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. S. jest decyzji Ministra Finansów z [...] listopada 2012 r. znak: [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku D. S. o umorzenie w całości lub w części opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 67 § 1 pkt 3 oraz art. 53 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), w pkt 1 - umorzył kwotę 20.000,00 złotych z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta K. z [...] czerwca 2012 r. znak: [...] (utrzymanego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. znak: [...]), w pkt 2 - odmówił umorzenia kwoty 30.000,00 złotych, a w pkt 3 – orzekł w ten sposób, iż pozostałą kwotę, tj. opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000,00 zł i należne odsetki jakie będą liczone od dnia następnego po otrzymaniu niniejszej decyzji do dnia rzeczywistej zapłaty, należy wpłacić na wskazany w tym miejscu rachunek bankowy.

Ww. postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta K. ustalił dla D. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 złotych w związku z samowolnie wykonaną przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego o poddasze nieużytkowe, na działce nr [...] przy ul. P.w K..

W uzasadnieniu wskazanej decyzji z [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji na podstawie przedstawionych przez wnioskodawczynię informacji i dokumentów szczegółowo przeanalizował jej sytuację majątkową i stwierdził, że nie będzie w stanie zapłacić nałożonej opłaty legalizacyjnej w całości. Podał, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wraz z córką M. S. i synem P. S.. Źródłem dochodu wnioskodawczyni i osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym są renta wnioskodawczyni w wysokości 691,25 złotych netto miesięcznie, wynagrodzenie z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w wysokości netto 1.800,43 złotych miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny P. S. w wysokości 153,00 złotych netto miesięcznie. Zatem łączny dochód trzyosobowej rodziny stanowi kwotę 2.644,68 złotych. Z analizy zgromadzonej dokumentacji wynika, iż comiesięczne wydatki kształtują się na poziomie 2.773,31 złotych. Wnioskodawczyni w 2012 r. poniosła także jednorazowe wydatki w kwocie 3.539,00 zł, które przeznaczyła na zakup opału, obcinanie żywopłotu oraz naprawę urządzeń domowych. P. S. w związku ze złym stanem zdrowia nie pracuje, natomiast córka M. S. od [...] czerwca 2011 r. pozostaje bez pracy i obecnie nie podejmuje pracy dorywczej, od [...] listopada 2011 r. zarejestrowana jest jako osoba bezrobotna. Dnia [...] maja 2012 r. straciła prawo do zasiłku.

Organ pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując wniosek o udzielenie ulgi uwzględnił sytuację materialną wnioskodawczyni i członków rodziny pozostających z nią we wspólnym gospodarstwie domowym, ale także i zdrowotną. Wyszczególnił, we wniosku choroby na jakie leczy się wnioskodawczyni i jej syn.

Dalej, Wojewoda [...] zaznaczył, że M. S. w dniu [...] maja 2011 r. zaciągnęła pożyczkę hipoteczną w wysokości 130.230,00 złotych, którą jest zobowiązana spłacić do dnia [...] grudnia 2026 r. Wysokość miesięcznej raty wynosi 856,03 złotych. Raty spłacane są systematyczne. Na dzień [...] sierpnia 2012 r. stan pożyczki wynosił 86.577,28 złotych.

Organ wskazał także, że pomimo zaciągnięcia kredytu przez córkę [...] maja 2011 r. w wysokości 130.230,00 złotych, następnie utraty przez nią pracy z dniem [...] czerwca 2011 r. i trudnej sytuacji finansowej rodziny wnioskodawczyni w roku bieżącym dokonała zakupu nowego samochodu marki Toyota Yaris.

W konsekwencji organ I instancji przyjął, że powyżej przedstawione informacje uzasadniają w pełni decyzję o częściowym umorzeniu opłaty legalizacyjnej. Wojewoda [...] podkreślił, że całkowite umorzenie opłaty legalizacyjnej mogłoby skłonić nie tylko samego zainteresowanego, ale w szczególności lokalną społeczność do naruszeń przepisów prawa budowlanego. Nie można natomiast z instytucji umorzenia uczynić środka powszechnie stosowanego.

Po rozpatrzeniu odwołania D.S. kwestionującego wskazane powyżej orzeczenie Wojewody [...], Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), w związku z art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa, albowiem zgodnie z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z językowego brzmienia art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wynika więc, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał przy tym, że przepisy dotyczące kar unormowane są nie tylko w art. 59f, lecz także w art. 59g Prawa budowlanego. Wskazał, że w art. 59f została uregulowana metoda wyliczania kar. Stosując normę zawartą w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przy wyliczeniu opłaty znajdą odpowiednio zastosowanie art. 59f ust. 1-4 z uwzględnieniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast w art. 59g w ust. 1 uregulowana została m. in. forma, w której zostaje nałożona kara, tj. - postanowienia, na które służy zażalenie. Forma ta jest zbieżna z formą opłaty legalizacyjnej określonej w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, w art. 59g ust. 1 zd. 2 określono, że wpływ z kar stanowi dochód budżetu państwa. W ust. 2 wskazuje się natomiast, że wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Wymienione wyżej unormowania zawarte w art. 59g ust. 1 i 2 mają (jak wskazał dalej organ) odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2, jednak z wyłączeniem formy, co do której zastosowanie ma art. 49 ust. 1. Kolejne dwa przepisy zawarte w art. 59g ust. 3 i 4 nie mają takiego zastosowania, ponieważ z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej ustawa Prawo budowlane wiąże inny skutek, a mianowicie zgodnie z art. 49 ust. 3 wydaje się nakaz rozbiórki, nie wszczyna się więc egzekucji. W art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego zawarto ponadto odesłanie, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Przepis ten poprzez odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Do takiego stwierdzenia można dojść, jak stwierdził organ, nie tylko po zastosowaniu wykładni językowej, ale także po dokonaniu wykładni systemowej. Jak wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane, normy dotyczące nałożenia opłaty legalizacyjnej, poza art. 49 Prawa budowlanego, zostały uregulowane w art. 49b. W ust. 5 tego artykułu, w odróżnieniu jednak od opłaty legalizacyjnej nakładanej na podstawie art. 49, określono bez dokonywania odesłań wysokość nakładanej opłaty legalizacyjnej. Natomiast w przepisie tym znalazło się odesłanie, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g Prawa budowlanego. W ocenie organu, mając na uwadze zasadę konstytucyjną równości wobec prawa oraz uwzględniając zasady wykładni systemowej należało stwierdzić, że art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego ma odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej nakładanej na podstawie art. 49 Prawa budowlanego. W innym wypadku doszłoby do zróżnicowania praw inwestorów, co do których nakłada się opłaty legalizacyjne z art. 49 bądź z art. 49b. Organ podniósł również, że opłata legalizacyjna jest dochodem budżetu państwa. Stanowi więc nieopodatkowaną należność budżetową. Z tego też tytułu mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Z tych względów organ przyjął, że do nałożenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego mają odpowiednio zastosowanie przepisy określone w art. 59f oraz w art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które dotyczą kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy. A zatem, zgodnie z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tj. przepisy, które dotyczą zobowiązań podatkowych.

Przystępując natomiast do merytorycznej oceny sprawy organ przedstawił sytuację finansową i rodzinną wnioskodawczyni, i podtrzymał ocenę wyrażoną w sprawie przez organ I instancji. Wskazał, iż w jego ocenie, organ I instancji w sposób prawidłowy zarówno zgromadził jak i rozpatrzył materiał dowodowy, a wydanie decyzji poprzedzone zostało wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek udzielenia ulgi i ich analizą.

Minister Finansów zgodził się jednocześnie z oceną organu pierwszej instancji, iż ustalone w sprawie okoliczności uzasadniają umorzenie 40 % ustalonej opłaty legalizacyjnej tj. kwoty 20.000,00 złotych. Stwierdził, że udzielenie powyższej ulgi nie stoi w sprzeczności z interesem ekonomicznym budżetu, albowiem nie zwalnia całkowicie strony z obowiązku poniesienia nałożonego ciężaru, lecz stanowi wyraz incydentalnej pomocy organu administracyjnego publicznej, tym samym nie stanowi naruszenia interesu publicznego, ogółu obywateli.

Minister Finansów w pełni podzielił również stanowisko Wojewody [...], iż ustalona sytuacja finansowa, ekonomiczna strony jest trudna, jednak w obecnej sytuacji, nie może stanowić podstawy do dalszego umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej.

Dalej, Minister Finansów podkreślił, że ustalenie opłaty legalizacyjnej stanowi konsekwencje nieprzestrzegania przepisów prawa i strona nie może skutkami błędnie podjętych decyzji obciążać budżetu państwa i oczekiwać umorzenia należnej do spłaty kwoty. Minister Finansów zgodził się w efekcie z organem I instancji, że ustalone w sprawie okoliczności nie stanowią dostatecznej i wystarczającej podstawy do dalszego podjęcia decyzji o umorzeniu ustalonej opłaty legalizacyjnej, zarówno mając na względzie przesłankę ważnego interesu podatnika, jak i przesłankę interesu publicznego. Zdaniem Ministra dalsze umorzenie przedmiotowej należności wskazywałoby na przyzwolenie na działania naruszające przepisy prawa i godziłoby w interes społeczny. Rezygnacja z należnego prawem świadczenia świadczyłaby o potraktowaniu strony w sposób preferencyjny w stosunku do podmiotów przestrzegających prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Finansów, skarżąca – D. S. wniosła o jej uchylenie i umorzenie kary w znacznej części, tj. w wysokości 40.000,00 złotych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła nie uwzględnienie jej ważnego interesu przejawiającego się w niemożności spłaty nałożonej na nią kwoty, z uwagi na okoliczności powoływane w pismach kierowanych przez nią do Wojewody [...].

Skarżąca wniosła o jej preferencyjne potraktowanie, ponieważ (jak wskazała) jej sytuacja jest wyjątkowa, a przepisy dotyczące umorzenia kar właśnie o takich sytuacjach wspominają, mówiąc o interesie publicznym i interesie podatnika.

Skarżąca podniosła nadto, że organy wydając rozstrzygnięcie nie wyjaśniły dlaczego umorzyły karę w wysokości 20.000,00 złotych, a odmówiły umorzenia 30.000,00 złotych, nie zaś odwrotnie. Wskazała, że nie stać ją na zapłatę kary w wysokości 30.000,00 złotych ze względu na przedstawioną sytuację finansową i rodzinną. Skarżąca zarzuciła także, że organy orzekające nie uwzględniły w sprawie przyczyn, które spowodowały nałożenie na nią kary finansowej.

Skarżąca zaznaczyła dalej, że jej sytuacja jest wyjątkowa, a remont dachu dotyczył budynku mieszkalnego, nie zaś budynku przeznaczonego na prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazała, że jest osobą chorującą na cukrzycę i dyskopatie, samotnie wychowującą niepełnosprawnego, chorego psychicznie syna, a także mającą na utrzymaniu bezrobotną córkę. Skarżąca podała, że zapłata kwoty 30.000,00 złotych będzie dla niej i jej rodziny ciężarem nie do udźwignięcia.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z [...] października 2013 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej, działający w sprawie z urzędu, uzupełnił zarzuty skargi. Wskazał na naruszenie w sprawie art. 191 Ordynacji podatkowej, a to z uwagi na dokonanie przez oba organy orzekające w sprawie dowolnej oceny dowodów, skutkującej umorzeniem opłaty legalizacyjnej jedynie w wysokości 20.000,00 zł. Podniósł, iż w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił zasadności umorzenia opłaty legalizacyjnej tylko w części wynoszącej 40% tej opłaty, a nie na przykład 80% całej kwoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W myśl zaś § 2 cytowanego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Nadto, podać należy, iż stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. Sąd uznał, iż z uwagi na uchybienia popełnione przez organy orzekające w sprawie, konieczne jest zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji poprzez stwierdzenie ich nieważności. Oba te rozstrzygnięcia zapadły bowiem, w ocenie Sądu, bez podstawy prawnej.

Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra Finansów z [...] listopada 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. umarzającą kwotę w wysokości 20.000,00 złotych z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta K. z [...] czerwca 2012 r. oraz odmawiającą umorzenia kwoty 30.000 złotych (stanowiącej pozostałą część tej opłaty legalizacyjnej).

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej, która w piśmie z 13 czerwca 2012 r. zwróciła się o umorzenie w całości lub części żądanej od niej kwoty opłaty legalizacyjnej.

Minister Finansów w uzasadnieniu wydanego orzeczenia w pierwszej kolejności wskazał na to, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 67a Ordynacji podatkowej, na zasadzie odesłań przewidzianych w art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Przyjął więc, że opłata legalizacyjna może być przedmiotem ulg, o których mowa w ww. przepisie Ordynacji podatkowej. Tym samym uznał, że wniosek skarżącej mógł być merytorycznie rozpatrzony, ale z uwagi na okoliczności sprawy, tylko w części mógł być przez organ uwzględniony.

Sąd, dokonując analizy sprawy, nie podzielił wskazanej oceny organu odwoławczego. Nie zgodził się bowiem z poglądem wyrażonym przez ten organ, a wskazującym na to, że do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego, możliwe jest zastosowanie ulg przewidzianych w dziale III Ordynacji podatkowej, tj. instytucji umorzenia, czy też rozłożenia na raty.

Rozwijając powyższe wskazać przede wszystkim należy, iż bezspornym jest, że wniosek skarżącej inicjujący niniejsze postępowanie administracyjne dotyczył opłaty legalizacyjnej. Opłata ta orzeczona została ostatecznym postanowieniem organu powiatowego z [...] czerwca 2012 r. znak: [...], w kwocie 50.000,00 zł i w trybie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w związku z samowolnie wykonaną przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego o poddasze nieużytkowe. Zatem, przed merytorycznym załatwieniem tego wniosku należało rozważyć, czy może on skutecznie wszcząć postępowanie, czy też uzasadnionym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego jego rozpatrzenia. Oceny takiej w sprawie, na wstępnym jej etapie, niewątpliwie zabrakło, a ta przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organu odwoławczego (wskazująca na prawidłowość zastosowania w sprawie art. 67a Ordynacji podatkowej), nie zasługuje na akceptację. Pomija bowiem zupełnie konstrukcję i charakter opłaty legalizacyjnej, a w efekcie - skutki jakie związane są z jej nieuiszczeniem we wskazanym w ustawie terminie.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (art. 49 ust. 1). Odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów, ustawodawca pozostawił więc sprawcy samowoli budowlanej wybór skutków nierespektowania przepisów Prawa budowlanego. Podmiot ten może podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza bowiem postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego). Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. Przy czym, istotne jest także to, że w przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane wyraźnie przewiduje w takiej sytuacji sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Zupełnie odmienny charakter ma zaś kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych po zakończeniu budowy. Kontrola, o której mowa w art. 59a, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1) oraz zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie określonym w ust. 2 pkt 2 lit. a-f. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje zatem (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nieuiszczenia, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3). Warto przy tym wskazać na uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt I FPS 2/09, w której wyrażono pogląd określający charakter kar administracyjnych w świetle przepisów Ordynacji podatkowej i wskazano na to, że niepodatkowe należności budżetowe to przede wszystkim sankcje administracyjne (kary pieniężne), których podstawową funkcją jest represja (sankcja finansowa za nieprzestrzeganie prawa publicznego). Pełnią one zatem w systemie prawa administracyjnego inną funkcję niż opłaty, w tym opłata legalizacyjna. Istotą opłaty jest bowiem to, że wiąże się ona z uzyskaniem pewnego uprawnienia, którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty.

Dostrzegając powyższe, stwierdzić zatem trzeba, iż analizując przepisy art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego i ustalając w jakim zakresie na podstawie odesłań w nich zawartych przepisy dotyczące ww. kary mają zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, należało wziąć pod uwagę konstrukcję, charakter i różnice występujące pomiędzy tymi instytucjami.

Przypomnieć przy tym należy, iż w myśl art. 49 ust. 2, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie zaś z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

W ocenie Sądu, w sprawie zabrakło właściwej oceny w kontekście wskazanych przepisów. To zaś doprowadziło organy do wadliwego przekonania o tym, iż wniosek skarżącej może by merytorycznie rozpatrywany w oparciu o ww. przepis art. 67a Ordynacji podatkowej. W konsekwencji przepis ten zastosowano w sytuacji, gdy z uwagi na przedmiot wniosku skarżącej, dotyczący umorzenia opłaty legalizacyjnej, nie powinien on znaleźć takiego zastosowania.

Przepisy art. 49 i art. 49b oraz art. 59a – 59g Prawa budowlanego przewidują dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, pełniące zupełnie odmienne cele i funkcje. Odpowiednie odesłanie z regulacji dotyczących jednej instytucji prawnej do drugiej, wymaga zatem przede wszystkim szczególnie wnikliwej oceny co do zakresu możliwego odesłania z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego.

Analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, należało w szczególności mieć na uwadze, iż przepis ten dotyczy opłaty legalizacyjnej pozbawionej charakteru przymusowości, a nadto, że odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie więc regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Uwzględniając materialnoprawną odmienność regulacji dotyczących kary i opłaty legalizacyjnej, odpowiedniość tego odesłania należało zatem ograniczyć do tych tylko jednostek redakcyjnych przepisów, które są konieczne, bo muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie.

Należało także wziąć pod uwagę, że opłata legalizacyjna nie posiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Jeśli ustalanie lub określanie wysokości opłat i niepodatkowych należności budżetowych nie należy do organów podatkowych, lecz spoczywa w gestii innych organów, wówczas przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie tylko wtedy, gdy odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ opłaty legalizacyjnej nie ustala organ podatkowy, istotne jest zatem wskazanie przepisu Prawa budowlanego, z którego miałoby wynikać, iż przepisy Ordynacji podatkowej mają do opłat legalizacyjnych zastosowanie. Jest też oczywiste, że przepis taki musiałby wprost wskazywać na zastosowanie tego aktu, a także wskazywać organ, gdyż ani właściwości ani kompetencji organu nie można domniemywać. Wskazania takiego w Prawie budowlanym brak, gdyż przepis art. 59g odnosi się do kar administracyjnych, a nie opłat, a odesłanie z art. 49 ust. 2 zawiera odesłanie do art. 59f, a nie art. 59g, w którego pkt 5 mowa jest o odpowiednim odesłaniu do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, przy czym wyraźnie odesłanie to odnosi się do kar, a nie opłaty legalizacyjnej. W odniesieniu do dobrowolnej opłaty legalizacyjnej nie można więc przyjąć, że opłata taka stanowi zobowiązanie podatkowe w rozumieniu Ordynacji podatkowej. To zaś wyklucza możliwość zastosowania wobec tej opłaty przepisów dotyczących ulg i zwolnień uregulowanych w Ordynacji podatkowej. Brak odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej oznacza zaś, że nieuiszczonej opłaty legalizacyjnej nie można traktować jako zaległości podatkowej, o której mowa w art. 51 i 52 cytowanej ustawy. Tym samym, brak jest również podstawy prawnej do naliczania odsetek za zwłokę na podstawie art. 53 Ordynacji podatkowej (w związku z nieuiszczoną w terminie opłatą legalizacyjną).

Z tych też przyczyn, po rozważaniu zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i ustaleniu, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania, Sąd uznał, iż oba orzeczenia wydane w sprawie podjęte zostały bez podstawy prawnej, a tym samym dotknięte są wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to z kolei wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Na koniec wskazać trzeba, iż zaprezentowany pogląd nie jest odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 183/12 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż "Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Nadto, w analogicznej co do przedmiotu sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II FSK 113/12), postanowienie informujące Ministra Finansów o istotnych naruszeniach prawa, polegających na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, w oparciu o art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu wspomnianych odesłań. Obowiązujące przepisy prawa nie stwarzały bowiem umocowania do rozpoznania wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawach, w których złożono wnioski po dniu 11 kwietnia 2011 r., zastosowanie ma art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 190 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 134, art. 135 i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach dla pełnomocnika działającego w sprawie z urzędu, Sąd orzekł na zasadzie art. 250 ww. ustawy.