Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 45/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 362 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 roku sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków z zakresu ochrony środowiska oddala sprzeciw. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A Spółkę Akcyjną z siedzibą w Ł., uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...] o nałożeniu na A S.A. obowiązków z zakresu ochrony środowiska i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku nałożył na A Spółkę Akcyjną z siedzibą w Ł. (dalej jako: "Spółka") obowiązek:

1. wystąpienia z wnioskiem o zmianę obowiązującego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w następującym zakresie:

a) określenia dopuszczalnego czasu pracy suszarni SBP 1500 (emitor A) do 4000 h/rok;

b) zwiększenia dopuszczalnej emisji pyłu PM10 i N02, zgodnie z aktualnymi wynikami pomiarów z suszarni SBP 1500 (emitor A);

c) ujęcia w pozwoleniu emisyjnym zanieczyszczeń do powietrza linii peletowania (emitor C) w zakresie emisji pyłów do powietrza;

d) ujęcia emisji pyłu PM2,5 ze wszystkich źródeł objętych pozwoleniem na emisję.

2. rezygnacji z suszenia odpadów o kodzie: 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych z wyłączeniem 02 03 81) w procesie odzysku metodą R3 (wariant – peletowanie wilgotnych odpadów i biomasy) oraz produktów ubocznych tj. wytłoków, osadów moszczowych i pofermentacyjnych, wywarów i osadów z przetwórstwa roślinnego w instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów.

3. stosowania w procesie spalania (odzysk metodą Rl) w piecu suszarni SBP 1500 odpadów oznaczonych kodem 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno inne niż wymienione w 03 01 04) pod warunkiem stosowania czystych trocin, wiórów, ścinek drzewnych bez udziału odpadów drzewnych impregnowanych, malowanych, płyt wiórowych, płyt HDF i MDF, laminowanych (itp.) lub stosowania bezpośrednio biomasy z leśnictwa. W decyzji określono także termin wykonania obowiązku w ciągu 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz zalecono stosowanie technologii wytwórczych oraz działań organizacyjnych mających na celu ograniczenie emisji związków odorotwórczych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 roku, poz. 519 ze zm., dalej jako: "P.o.ś.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółka wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazała na naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na odwołującego obowiązku, który w konsekwencji doprowadzi do zaniknięcia produkcji peletu pomimo, iż działalność odwołującego nie jest niezgodna z prawem a wskazane w przeglądzie ekologicznym propozycje w sposób diametralny ograniczą oddziaływanie na środowisko;

2. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.")poprzez:

a. niewyczerpujące zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy co doprowadziło organ pierwszej instancji do poczynienia w decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w tym w szczególności:

- uznanie, iż przegląd ekologiczny nie wskazuje wystarczających metod ograniczenia oddziaływania na środowisko w przypadku gdy z przeglądu ekologicznego jednoznacznie wynika, iż zastosowanie wskazanych w nim metod ograniczy oddziaływanie na środowisko o 90%;

- nałożenie na odwołującego się obowiązku rezygnacji z suszenia wszystkich odpadów o kodzie 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych) oraz produktów ubocznych tj. wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych bez uwzględnienia ich stopnia wilgotności – co w konsekwencji doprowadzi do uniemożliwienia prowadzenia instalacji przez odwołującego;

- uznanie, iż nałożenie obowiązku rezygnacji z suszenia odpadów o kodzie 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych) oraz produktów ubocznych tj. wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych nie ogranicza możliwości produkcji peletu i brykietu w sytuacji gdy brak jest jakiejkolwiek możliwości zastosowania zamienników;

- nałożenie na Spółkę, bez podania jakiegokolwiek logicznego uzasadnienia ograniczenia godzinowego pracy instalacji przy jednoczesnym nakazaniu wyeliminowania z suszenia odpadów o kodzie 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych) oraz produktów ubocznych tj. wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych, w sytuacji gdy przedsiębiorstwo w 2016 roku prowadziło jedynie suszenie wskazanych substancji;

b. nie nadanie wystarczającej mocy dowodowej przeglądowi ekologicznemu wykonanemu przez podmiot zajmujący się profesjonalnie badaniami środowiskowymi i nie uwzględnienie wskazanych metod wyeliminowania oddziaływania;

c. zinterpretowanie wątpliwości co do stanu prawnego na niekorzyść odwołującego się, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego uznania przez organ pierwszej instancji, iż jedynie zupełna rezygnacja z suszenia odpadów o kodzie 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych) oraz produktów ubocznych tj. wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych może ograniczyć oddziaływanie na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż nałożenie na Spółkę obowiązku wynikającego z art. 362 P.o.ś. nastąpiło po złożeniu przeglądu ekologicznego sporządzonego w wykonaniu – wydanej na podstawie art. 237 P.o.ś. – decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...].

Następnie Kolegium cytując treść art. 237 P.o.ś. wskazało, iż decyzją z dnia [...] roku zobowiązano Spółkę do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oraz określono zakres tego przeglądu. Zgodnie z pkt 2 decyzji zakres ten powinien spełniać warunki określone w art. 238 P.o.ś. ze szczególnym uwzględnieniem:

- zbadania przy zastosowaniu metody olfaktometrii dynamicznej (PN-EN 13725) emisji z instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów w zakresie rodzaju i ilości związków emitowanych do powietrza, w tym związków złowonnych oraz ustalenia ewentualnych niezgodności wyników badań z obowiązującymi przepisami, przeprowadzenia analizy skuteczności działania urządzeń ograniczających emisję do powietrza atmosferycznego oraz ustalenia czy zachodzi konieczność zastosowania innych urządzeń ograniczających emisję do powietrza ze szczególnym zabezpieczeniem środowiska naturalnego przed związkami złowonnymi;

- ustalenia, czy wykorzystywany obecnie emitor o parametrach określonych w pozwoleniu umożliwia dotrzymywanie standardów emisyjnych (rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania łub współspalania odpadów, Dz. U. z 2014 roku, poz. 1546) i wartości odniesienia (rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, Dz. U. z 2010 roku Nr 16, poz. 87) w celu uzyskania prawidłowego rozprzestrzeniania emitowanych substancji, a w przypadku negatywnego wyniku wskazania parametrów właściwych emitora;

- identyfikacji źródeł pochodzenia odorów dla emisji zorganizowanej i niezorganizowanej oraz wskazania metod ograniczenia ich emisji;

- przeprowadzenia analizy procesu prowadzonego odzysku energetycznego w ww. instalacji.

Na potrzeby przeglądu ekologicznego wykonane zostały pomiary stężenia zapachowego oraz stężenia i emisji substancji gazowych i pyłowych wprowadzanych do powietrza z wybranych źródeł technologicznych.

Pomiary stężenia zapachowego przeprowadzone zostały w czterech punktach:

1. przy pryzmie wytłoków pobrano 3 próbki z wylotu wentylowanego kołpaku, którym przykryto wybrany fragment pryzmy;

2. przy pryzmie słomy pobrano 6 próbek z wylotu wentylowanego kołpaku, którym przykryto wybrany fragment pryzmy;

3. z emitora o średnicy 800 mm z procesu suszenia wytłoków pobrano 3 próbki powietrza pobranego;

4. z emitora o średnicy 300 mm z procesu suszenia wytłoków pobrano 3 próbki powietrza.

Pomiary stężeń i emisji substancji gazowych oraz pyłowych przeprowadzono na emitorze A - suszarnia wytłoków i emitorze C - linia peletyzacji - suszenie peletu.

Ponadto na potrzeby przeglądu wykonano symulację komputerową emisji pyłów i gazów do powietrza dla trzech wariantów:

1. przy założeniu pracy instalacji w czasie 4000 h/rok;

2. przy założeniu pracy instalacji w czasie 7800 h/rok;

3. przy założeniu pracy instalacji w czasie 1893 h/rok.

Przeprowadzona analiza oddziaływania instalacji na zapachową jakość powietrza wykazała, że instalacja znacząco wpływa na zapachową jakość powietrza w swoim otoczeniu, a głównym źródłem emisji jest suszarnia wytłoków. Jednocześnie wskazano, że przy czasie pracy 4000 h/rok oddziaływanie mieściłoby się w minimalnych wymaganiach dla instalacji istniejących, tj. częstość występowania odorów nie byłaby większa niż 8% w skali roku w miejscu ich najczęstszego występowania. Wyniki badań z istniejących emitorów wykazały przekroczenia emisji dla pyłu PM10 w stosunku do wielkości określonej w decyzji. Dodatkowo podczas pomiarów wykonano badania na obecność fenolu i formaldehydu, które dotychczas nie były uwzględnione w pozwoleniu na emisję. Dotyczyło to również pyłu PM2,5, dla którego w poprzednich latach nie określano emisji dopuszczalnej. Badania prowadzone były również na emitorze, który wcześniej nie był uwzględniony w pozwoleniu. W związku z tym w podsumowaniu opracowania zwrócono uwagę na zasadność wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia na emisję w zakresie określenia dopuszczalnego czasu pracy do 4000 h/rok, zwiększenie dopuszczalnej emisji pyłu PM 10 i NO2, ujęcie z pozwoleniu emitora C oraz ujęcie w pozwoleniu fenolu, formaldehydu i pyłu PM2,5.

Jak wskazało Kolegium, sporządzony w sprawie przegląd ekologiczny faktycznie potwierdził, że instalacja znacząco wpływa na zapachową jakość powietrza. Największym źródłem emisji substancji odorowych jest suszarnia wytłoków, niemniej przy czasie pracy 4000 h/rok oddziaływanie to mieściłoby się w minimalnych wymaganiach dla instalacji istniejących, tj. częstość występowania odorów nie byłaby większa niż 8% w skali roku w miejscu ich najczęstszego występowania. Najdłużej w skali roku suszarnia pracowała 1893 h (w roku 2016) i powodowała występowanie substancji zapachowych poza swoim terenem przez okres ok. 4,9% czasu w skali roku, w miejscu najczęstszego występowania, tj. przy ul. A 7. Istotne oddziaływanie ma miejsce podczas procesu suszenia, w pozostałym okresie uciążliwości odorowych nie stwierdza się. Do chwili obecnej nie zostało wydane rozporządzenie, o którym mowa w art. 222 ust. 5 P.o.ś., co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie czy w zakresie emisji substancji odorowych zakład narusza obowiązujące przepisy. W związku z tym, w dokumentacji, przy ocenie oddziaływania zakładu na zapachową jakość powietrza posłużono się propozycją rozporządzenia w sprawie standardów zapachowej jakości powietrza opracowaną przez Pracownię Zapachowej Jakości Powietrza [...] Uniwersytetu Technologicznego w S. Przedstawionych w tej propozycji wartości nie można traktować jako obligatoryjnych, stanowią one jednak dobry punkt odniesienia. Przyjmuje się, że w przypadku instalacji istniejących ich poziom oddziaływania na zapachową jakość powietrza nie powinien powodować występowania zapachów na terenach mieszkaniowych w otoczeniu zakładu przez okres dłuższy niż 8% czasu w skali roku, a prowadzący instalację powinien stosować się do odpowiednich praktyk wskazanych w projekcie "Kodeksu przeciwdziałania uciążliwości zapachowej" tak, żeby eksploatacja instalacji nie powodowała emisji substancji odorowych wyższych niż jest to konieczne i występuje w normalnych warunkach eksploatacji. Warunki te są spełnione przy założeniu czasu pracy instalacji nie przekraczającego 4000 h/rok oraz zastosowaniu przykrywania plandekami pryzmy wytłoków magazynowanych w trakcie pracy instalacji do produkcji brykietu i peletu (w tym przede wszystkim pieca co suszenia wytłoków).

W stanie aktualnym, zakład posiada pozwolenie na emisję z instalacji, mogącej pracować 7800 h/rok. Zgodnie z tym prowadzący instalację powinien wystąpić o jej zmianę, z określeniem maksymalnego dopuszczalnego czasu pracy tej instalacji w skali roku na poziomie nie wyższym niż 4000 h/rok.

W przypadku działań związanych z rozbudową instalacji prowadzący instalację powinien wprowadzić zmiany zmniejszające uciążliwość odorową w taki sposób, żeby nie powodować na terenie najbliżej położonej zabudowy mieszkaniowej uciążliwości odorowych utrzymujących się dłużej niż 3% czasu w skali roku. W tym zakresie konieczne byłoby doposażenie instalacji w urządzenie redukujące emisję substancji odorowych do powietrza, ponieważ przeprowadzone w tym zakresie analizy wskazują, że samo podniesienie wysokości emitora i poprawienie dyspersji substancji odorowych w powietrzu nie jest wystarczające do osiągnięcia tak niskiego poziomu oddziaływania na zapachową jakość powietrza. Dalsze działania zmierzające do ograniczenia uciążliwości odorowych mogą być jednak realnie podjęte dopiero po wydaniu przez odpowiedniego ministra rozporządzenia w sprawie standardów zapachowej jakości powietrza, które umożliwi zaproponowanie rozwiązań odpowiadających obowiązującym prawnie wymaganiom.

Jak podkreśliło Kolegium, w przeglądzie ekologicznym, w rozdziale 1.5. dotyczącym klasyfikacji instalacji dokonano szczegółowej analizy przepisów rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych z instalacji. Ze względu na rodzaj instalacji (bezpośredni kontakt spalin z produktem) oraz rodzaj stosowanego paliwa (biomasa spełniająca kryteria ww. rozporządzenia) instalacja nie podlega pod standardy emisyjne określone dla instalacji spalania paliw oraz spalania lub współspalania odpadów. Autorzy przeglądu zaznaczają jednak, że ma to zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy w instalacji są stosowane czyste trociny, wióry, ścinki drzewne lub bezpośrednio biomasa z leśnictwa (zrębki gałęzi). Jakikolwiek udział odpadów drzewnych impregnowanych, malowanych, płyt wiórowych, HDF, MDF, laminowanych itp. zmienia zarówno klasyfikację instalacji, jak też wymagania techniczne i formalno-prawne. W takim przypadku instalacja powinna być traktowana jak spalarnia odpadów, spełniać wymagania techniczne jak dla spalarni odpadów, a emisja zanieczyszczeń powinna być zgodna z przepisami o standardach emisyjnych z instalacji spalania lub współspalania odpadów. Zgodnie z oświadczeniem prowadzącego instalację, w piecu suszarniczym stosuje się w procesie spalania wyłącznie czystą biomasę. Autorzy przeglądu ekologicznego, na potrzeby tego opracowania zlecili również pomiary emisji substancji posiadających wartości odniesienia w powietrzu lub poziomy dopuszczalne z suszarni wytłoków (emitor A) oraz dodatkowo z linii peletowania (suszarnia peletu, emitor C). W pomiarach tych uwzględniono zarówno emisję podstawowych substancji z procesu spalania (pył, SO2, NO2, CO), ale również emisję innych specyficznych substancji powstających w tym procesie i mających również znaczenie odorotwórcze, tj. fenol i formaldehyd. Jeżeli chodzi o wielkość emisji, to pomiary wykazały, że emisja pyłu PM10 oraz NO2 jest większa niż określa aktualne pozwolenie na emisję. Ponadto dotychczas we wnioskach o wydanie pozwolenia na emisję, jak i w pozwoleniu nie uwzględniano emisji fenolu i formaldehydu jak również nie uwzględniono źródła emisji w postaci odciągu z linii peletowania (suszenie peletu - emitor C).

Uwzględniając aktualne wyniki pomiarów, przeprowadzone obliczenia oddziaływania instalacji na jakość powietrza wykazały, że nawet przy maksymalnym czasie pracy instalacji 7800 h/rok nie będzie występowało ponadnormatywne oddziaływanie na jakość powietrza, a w przypadku emisji fenolu i formaldehydu oddziaływania te będą poniżej poziomu istotnego, tj. poniżej 10% wartości odniesienia.

Natomiast przy czasie pracy instalacji 7800 h/rok opad substancji pyłowych przekraczałby wartości dopuszczalne. W związku z tym wykonano dodatkowe obliczenia przy zredukowanym czasie pracy instalacji do 4000 h/rok. W tych warunkach opad substancji pyłowych mieści się w granicach dopuszczalnych. W 2016 roku instalacja do produkcji brykietu i peletu pracowała 1893 h/rok.

W ocenie autorów przeglądu, prowadzący instalację powinien:

a. rozważyć zwiększenie skuteczności urządzeń odpylających suszarni SBP 1500 (emitora A) lub zredukować jej dopuszczalny czas pracy do 4000 h/rok;

b. wystąpić z wnioskiem o zmianę pozwolenia na emisję w zakresie (uwzględniając również wnioski wynikające z analizy odorowej):

- określenia dopuszczalnego czasu pracy suszarni SBP 1500 (emitor A) do 4000 h/rok,

- zwiększenie dopuszczalnej emisji pyłu PM10 i NO2 zgodnie z aktualnymi wynikami pomiarów z suszami SBP 1500 (emitor A),

- ujęcia w pozwoleniu emitora linii peletowania (emitor C) w zakresie emisji pyłów do powietrza,

- ujęcie w pozwoleniu emisji dodatkowych substancji tj. fenol i formaldehyd z suszarni SBP 1500 (emitor A),

- ujęciu w pozwoleniu emisji pyłu PM2,5, ze względu na zmianę rozporządzenia w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (2012 ze wszystkich źródeł objętych pozwoleniem na emisję).

W rozdziale 1.6. przeglądu dotyczącym stanu formalno-prawnego instalacji dokonano szczegółowej analizy procesu, surowców i paliw stosowanych w instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów. Wynika z niej dopuszczalność stosowania w procesie spalania w piecu suszarni SBP1500 odpadów (np. oznaczonych kodem 03 01 05), pod warunkiem, że spełniają one definicję zawartą w przepisach o standardach emisyjnych z instalacji. Taka opcja powinna jednak być wskazana w zezwoleniu na przetwarzanie (odzysk) odpadów. Aktualnie prowadzący instalację nie posiada takiego zezwolenia, dotychczasowe utraciło moc prawną.

Od roku 2016 włącznie w instalacji nie stosuje się odpadów zarówno jako surowiec do produkcji brykietów i peletów, jak też paliwo do zasilania pieca suszarni SBP 1500. Aktualnie są stosowane produkty uboczne lub biomasa z leśnictwa niebędąca odpadem. W przypadku ponownego wykorzystania w instalacji do produkcji brykietu i peletu odpadów zarówno jako surowca, jak i paliwa, Spółka będzie zobowiązana do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzania odpadów.

Jak podkreśliło Kolegium, nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego ma na celu ustalenie, czy faktycznie istniejące urządzenia techniczne stacjonarne i mobilne emitują szkodliwe związki do środowiska grożące dla życia i zdrowia ludzi, gdyż w przypadku potwierdzenia ich wystąpienia, istnieje możliwość naprawienia na podstawie art. 362 P.o.ś. Odnosząc to do sprawy Kolegium napisało, iż po złożeniu przez Spółkę przeglądu ekologicznego, Starosta [...]– na podstawie art. 362 P.o.ś. – wydał decyzję, którą nałożył na Spółkę określone obowiązki. Ponadto w decyzji określono termin wykonania obowiązków oraz zalecono stosowanie technologii wytwórczych oraz działań organizacyjnych mających na celu ograniczenie emisji związków odorotwórczych.

Decyzja wydawana na podstawie art. 362 P.o.ś. jest decyzją naprawczą nakazującą podmiotowi korzystającemu ze środowiska, który negatywnie oddziałuje na środowisko podjęcie określonych działań, polegających na ograniczeniu oddziaływania na środowisko, ograniczeniu zagrożenia dla środowiska lub przywróceniu środowiska do stanu właściwego.

Wydając decyzję Starosta uwzględnił wnioski zawarte w przeglądzie ekologicznym mające na celu ograniczenie oddziaływania na środowisko oraz nałożył na Spółkę dodatkowe obowiązki, tj. obowiązek rezygnacji z suszenia odpadów o kodzie 02 03 80 oraz produktów ubocznych tj. wytłoków, osadów moszczowych i pofermentacyjnych, wywarów i osadów z przetwórstwa roślinnego. Ponadto w decyzji nałożono obowiązek stosowania w procesie spalania odpadów nie zawierających części impregnowanych, malowanych, płyt wiórowych, płyt HDF i MDF, laminowanych lub stosowania bezpośrednio biomasy z leśnictwa. Nakładając obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza Starosta w uzasadnieniu decyzji stwierdził jednocześnie, że zwiększenie czasu pracy instalacji do 4000 h/rok w stosunku do obecnej (1893 h/rok) spowoduje dwukrotny wzrost uciążliwości odorowej, będącej przyczyną licznych skarg mieszkańców i nie spowoduje likwidacji lub ograniczenia emisji odorowej pochodzącej z procesu suszenia do poziomu akceptowalnego. Dla Kolegium niezrozumiałe jest nałożenie w decyzji obowiązku wystąpienia o zmianę pozwolenia z limitem czasu pracy 4000 h/rok, który to limit został negatywnie oceniony w uzasadnieniu decyzji. Przegląd ekologiczny został sporządzony przez Spółkę w wykonaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Przegląd ten został następnie przez Starostę przyjęty, co jak domniemywało Kolegium oznacza, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i decyzją nakładającą obowiązek jego wykonania. W przeciwnym wypadku organ zmuszony byłby do żądania uzupełnienia bądź poprawy tego opracowania.

Przeprowadzona przez Kolegium analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku, że spełnia on zarówno wymagania określone w art. 238 P.o.ś., jak też uwzględnia pozostałe warunki zawarte w decyzji z dnia [...] roku. W szczególności w przeglądzie zawarte są badania emisji z instalacji wykonane przy zastosowaniu metody olfaktometrii dynamicznej (PN-EN 13725) – załącznik 8.17 do przeglądu. Przeprowadzona została też analiza skuteczności działania urządzeń ograniczających emisję do powietrza atmosferycznego oraz zawarto ustalenia czy zachodzi konieczność zastosowania innych urządzeń ograniczających emisję do powietrza ze szczególnym zabezpieczeniem środowiska naturalnego przed związkami złowonnymi. Wspomniana analiza wykonana została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 roku w sprawie wartości odniesienia do niektórych substancji w powietrzu. Rozporządzenie to nie zawiera wartości odniesienia dla substancji odorowych, dla których nie wykonuje się obliczeń. Rozprzestrzenianie tych substancji określa się w oparciu o badania olfaktometryczne, które zostały wykonane zgodnie z decyzją Starosty metodą olfaktometrii dynamicznej, zgodnie z normą PN-EN 13725. Przegląd zawiera także informacje dotyczące wykorzystywanego obecnie emitora o parametrach określonych w pozwoleniu oraz analizę procesu prowadzonego odzysku energetycznego w instalacji (rozdział 4 przeglądu).

Jak dostrzegło Kolegium, Starosta zarzucił przeglądowi, że nie przeprowadzono w nim analizy dotyczącej alternatywnych rozwiązań rzeczowych czy organizacyjnych, w zakresie doposażenia instalacji w urządzenia ograniczające lub likwidujące emisję odorów, czy poprzez zmianę technologii albo poprzez inne skuteczne zapobieganie powstaniu uciążliwości zapachowej z urządzenia. Zarzut ten, w ocenie Kolegium, wymaga bądź doprecyzowania bądź co najmniej uzasadnienia w decyzji. Jest on bowiem niezrozumiały w kontekście propozycji ograniczenia uciążliwości instalacji dla środowiska zaproponowanych w przeglądzie. Ponadto obowiązek, na który zwraca uwagę Starosta w tej części decyzji nie wynika ani z treści art. 238 P.o.ś., ani z decyzji z dnia [...] roku. Dodatkowo organ nie odnosi się do tego czy w zakresie rozwiązań organizacyjnych nie zawiera się ograniczenie czasu pracy instalacji. Podstawowa jednakże przyczyna sporu w sprawie dotyczy nałożonego decyzją obowiązku rezygnacji z suszenia odpadów o kodzie 02 03 80 oraz produktów ubocznych, w sytuacji gdy wniosek taki nie został sformułowany w przeglądzie ekologicznym. Tym samym został on nałożony przez Starostę niezależnie od ustaleń zawartych w przeglądzie. To samo dotyczy obowiązku rezygnacji z spalania odpadów mogących powodować emisję dodatkowych zanieczyszczeń, który jednakże nie został zanegowany przez Spółkę w odwołaniu. Spółka zwróciła natomiast uwagę na brak podstaw do nałożenia obowiązku rezygnacji z suszenia odpadów o kodzie 02 03 80 oraz produktów ubocznych. Takiego warunku nie zawarto bowiem w przeglądzie ekologicznym, co – zdaniem Kolegium – wskazuje, że w ocenie autorów przeglądu, nie jest to warunek konieczny do realizacji celu jakim jest ograniczenie oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że jest to wynikiem skarg mieszkańców oraz braku innej skutecznej możliwości rozwiązania problemu emisji substancji odorowych z instalacji. Twierdzenie to jednakże pozostaje w sprzeczności z wnioskami wynikającymi z przeglądu ekologicznego, w którym wskazuje się na możliwość zachowania obowiązujących norm w zakresie emisji pyłów i gazów do powietrza oraz występowania substancji odorowych nawet przy zwiększonej pracy instalacji do 4.000 h/rok. Skoro więc przegląd ekologiczny służy głównie wyjaśnieniu czy konkretna instalacja (działalność) negatywnie oddziałuje na środowisko i ewentualnie jakie należy podjąć działania w celu zmniejszenia lub całkowitej eliminacji tego negatywnego działania, to nie uwzględnienie przez organ ustaleń zawartych w tym opracowaniu winno znaleźć uzasadnienie w podjętej decyzji. Przegląd ekologiczny jest szczególnego rodzaju opinią specjalistyczną ustalającą określony stan faktyczny.

Jak podkreśliło dalej Kolegium, Starosta przytoczył obszerne uwagi do przeglądu ekologicznego opracowane przez Stowarzyszenie "A", w których zanegowano możliwość posłużenia się treścią propozycji rozporządzenia, o którym mowa w art. 222 ust. 5 P.o.ś. do wysnuwania wniosków w zakresie oddziaływania instalacji na zapachową jakość powietrza. Organ natomiast dostrzegając, że propozycja rozporządzenia opracowana przez Pracownię Zapachową Jakości Powietrza Uniwersytetu Technologicznego w S. nie jest aktem normatywnym, co do zasady nie kwestionuje możliwości wykorzystania jej jako punktu odniesienia ułatwiającego oszacowanie poziomu oddziaływania na zapachową jakość powietrza, wskazuje natomiast na brak rekomendacji dla takiego rozwiązania pochodzących z kręgów branżowych oraz brak odniesienia do innych alternatywnych projektów rozwiązań prawnych w zakresie limitowania emisji odorowej. Organ nie wyjaśnił jednakże rekomendacja jakich kręgów branżowych mogłaby uwiarygodnić rozwiązania przyjęte w projekcie wykorzystanym dla potrzeb przeglądu ekologicznego, a także nie wskazuje innych alternatywnych projektów rozwiązań prawnych w zakresie limitowania emisji odorowej, które mogłyby potwierdzać czy negować rozwiązania przyjęte przez autorów przeglądu. Tak ogólna treść żądania organu może skutkować w konsekwencji brakiem akceptacji dla każdego wyjaśnienia złożonego w tym zakresie przez autorów przeglądu.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie kontestowanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ zasadniczą treść tego uzasadnienia oparł na stanowisku prezentowanym przez Stowarzyszenie, nie odnosząc się do tego z jakich powodów odmówił wiarygodności dowodowej przedstawionemu przez Spółkę przeglądowi ekologicznemu, mimo iż ten uwzględnia wszystkie warunki określone przez Starostę w decyzji z dnia [...] roku oraz wyjaśnieniom Spółki zawartym w piśmie będącym odpowiedzią na uwagi Stowarzyszenia.

Ponadto, zdaniem Kolegium, Starosta winien rozważyć kwestię dotyczącą skutków nałożenia na odwołującego obowiązku rezygnacji z suszenia wszystkich odpadów o kodzie 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych) oraz produktów ubocznych tj. wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych bez uwzględnienia ich stopnia wilgotności. Zgodnie bowiem z twierdzeniem odwołującego, w konsekwencji doprowadzi to do uniemożliwienia prowadzenia instalacji. Przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego jest konieczne w kontekście brzmienia art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., zgodnie z którym stwierdziwszy wystąpienie negatywnego oddziaływania na środowisko, organ może nakazać ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Na podstawie tego rozwiązania należy zwrócić uwagę, że zawarta w nim dyspozycja upoważnia jedynie do nałożenia obowiązku ograniczenia określonego oddziaływania, ale nie jego zaprzestania. W związku z tym zakazanie wykonywania pewnej działalności na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. pozostawałoby w sprzeczności z przepisami prawa.

W sprzeciwie na powyższą decyzję Stowarzyszenie "A" z siedzibą w Ł. (dalej jako: "Stowarzyszenie") wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 362 P.o.ś. oraz sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią materiału sprawy wniosło o jej uchylenie w całości.

W motywach sprzeciwu jego autor podkreślił, iż Prawo Ochrony Środowiska w dziale V Przeglądy ekologiczne nie wskazuje na możliwość nie przyjęcia przez organ złożonego przeglądu ekologicznego. W tej sytuacji pozostawała więc jedynie możliwość zwrócenia się do podmiotu, który przedłożył przegląd o złożenie stosownych wyjaśnień, co organ uczynił zwracając się do Spółki pismem z dnia 6 lipca 2017 roku, w którym sprecyzował co winno być ich przedmiotem. Ponadto, Starosta uzasadnił przytoczone zarzuty i uwzględnił fakt, że zarówno przegląd i złożone przez stronę wyjaśnienie nie zawierają żadnej innej propozycji skutecznej likwidacji uciążliwości odorowej niż wskazanie rozwiązania polegającego na "ograniczeniu" czasu pracy instalacji do 4.000 h/rok, skutkujące w rzeczywistości ponad dwukrotnym zwiększeniem tego czasu, a więc w rzeczywistości eskalacją uciążliwości emisji, w stosunku do dotychczasowej emisji trwającej maksymalnie 1.893 h/rok. Dotychczasowa emisja wywoływała nieakceptowalną uciążliwość odorową zgłaszaną w licznych skargach mieszkańców z okolicznych terenów oraz osiedli mieszkaniowych. Obecność ww. uciążliwości potwierdzona została w przeglądzie ekologicznym. Trudno więc wymagać od organu pierwszej instancji ażeby zaakceptował jedynie słuszną bezalternatywną propozycję zaproponowaną przez właściciela instalacji i twórców przeglądu, której przyjęcie przyniosłoby znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko w ww. zakresie. Ponadto zdaniem autora sprzeciwu, zarzut nieodnoszenia się przez Starostę "do tego czy w zakresie rozwiązań organizacyjnych nie zawiera się ograniczenie czasu pracy instalacji" jest bezzasadny, gdyż w kontekście celu jakiemu służyło całe postępowanie administracyjne bez znaczenia jest wyjaśnianie, czy w zakresie rozwiązań organizacyjnych nie zawiera się ograniczenie czasu pracy instalacji.

Ponadto – zdaniem autora sprzeciwu – Starosta słusznie zanegował rozwiązanie polegające na propozycji "redukcji" dotychczasowej uciążliwości odorowej przez propozycję ponad dwukrotnego jej zwiększenia. Organ będąc w sytuacji braku propozycji jakiegokolwiek alternatywnego rozwiązania wskazanego przez ekspertów opracowujących przegląd ekologiczny bądź przez Spółkę służącemu rzeczywistemu faktycznemu zmniejszeniu skali dotychczasowej uciążliwości, a także wobec braku podstaw prawnych uprawniających do odrzucenia ww. opracowania, wybrał jedyne możliwe rozwiązanie w postaci rezygnacji z używania materiałów odorogennych, wskazując jednocześnie na możliwość stosowania jako surowca zamienników i substancji, których zastosowanie nie będzie znacząco wpływać na zapachową jakość powietrza oraz ograniczać w tym zakresie korzystania z okolicznych nieruchomości przez ich właścicieli. Uzasadnienie decyzji Starosty [...] wbrew stanowisku Kolegium przedstawia ww. kwestię w sposób przejrzysty i zrozumiały. Ponadto powszechnie znany jest fakt, iż znajdujący się w obrocie handlowym pelet i brykiet drzewny, słomiany, itp. wytwarzany jest z materiałów innych niż odpady i produkty uboczne typu wytłoki owocowo-warzywne. Także Spółka ma możliwość produkcji ww. paliw (pelet, brykiet) z materiałów nieodorogennych, gdyż zarówno w przeglądzie, jak i w decyzji Starosty wskazano, że Spółka używa ich w tym celu, np. słomę. Wiadomo nam również, że zakład ten posiadał stosowne uzgodnienia w zakresie wytwarzania peletu, brykietu ze słomy i innych materiałów nie będących odorogennymi. Odstąpienie od używania do produkcji peletu, czy brykietu materiałów odorogennych nie wiąże się zatem z koniecznością zaprzestania produkcji.

Zdaniem Stowarzyszenia, Kolegium oceniając decyzję Starosty odnosi się do treści innej decyzji Starosty, w szczególności do decyzji z dnia [...] roku zobowiązującej Spółkę do sporządzenia przeglądu ekologicznego dla instalacji. Przepisy działu V P.o.ś. nie nakładają na organ obowiązków uściślenia kwestii wskazanych w decyzji organu odwoławczego. Jednocześnie w art. 239 P.o.ś. określono, że w decyzji, o której mowa w art. 237 (dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania przeglądu), organ właściwy do jej wydania może ograniczyć zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego lub wskazać metody badań i studiów, co – w ocenie strony – nie jest tożsame z obowiązkiem zastosowania ww. uściśleń w treści decyzji, a tym bardziej skutkuje nadaniem praw do wskazywania kręgów branżowych w celu uwiarygodniania rozwiązań przyjętych w projektach aktów prawnych polecanych do wykorzystania dla potrzeb przeglądu ekologicznego, a także wskazywania innych alternatywnych projektów rozwiązań prawnych w zakresie limitowania emisji odorowej. Analogicznie organ nie mógł sugerować żadnych projektów aktów prawnych w toku postępowania przed wydaniem decyzji naprawczej, gdyż przepisy prawa, w szczególności art. 361 ust. 2 P.o.ś., nie przewiduje takiej możliwości.

Ponadto, decyzja z dnia [...] roku dotycząca nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego została zrewidowana w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które decyzją z dnia [...] roku, nr [...] utrzymało ją w mocy.

W ocenie autora sprzeciwu, Starosta postąpił słusznie uwzględniając szeroko stanowisko Stowarzyszenia, będącego stroną w sprawie zainicjowanej w związku z licznymi i permanentnymi skargami mieszkańców okolicznych osiedli na emitowanie odorów uniemożliwiających korzystanie z ich własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Organ wypełnił tym samym obowiązek wynikający z art. 7, art. 7a § 1, art. 7a § 2 pkt 1 K.p.a. Ponadto, Starosta podzielając stanowisko Stowarzyszenia zawarł w treści decyzji, stosowne uzasadnienie.

Odmowa wiarygodności części Przeglądu ekologicznego została umotywowana poprzez przejrzyste wykazanie w decyzji, iż propozycja czasu pracy instalacji w wymiarze 4.000 h/rok, skutkować będzie w rzeczywistości nie zmniejszeniem, a ponad dwukrotnym zwiększeniem czasu emisji, a więc i eskalacją uciążliwości emisji w stosunku do dotychczasowej emisji trwającej maksymalnie według oświadczeń Spółki 1.893 h/rok.

W treści uzasadnienia decyzji Starosty przytoczono fragmenty Przeglądu, w którym na str. 44 w trzecim akapicie zawarto: "Wyniki badań oflaktometrycznych wskazują, że największym źródłem emisji substancji odorowych do powietrza jest suszarnia wytłoków"; a na str. 12 w punkcie 1.6 "(...) w zakładzie do produkcji peletu używa się także innych materiałów, np. słomy, trociny, wióry, ścinki drewna, których zastosowanie nie zostało w żadnej części opracowania uznane jako odorogenne". W podsumowaniu decyzji Starosta wyjaśnił, że nakładając obowiązek rezygnacji z suszenia odpadów i surowców nie ogranicza możliwości produkcji peletu i brykietu z biomasy, ponieważ dopuszcza zastosowanie zamienników, nie ogranicza także możliwości suszenia substancji, których zastosowanie nie będzie znacząco wpływać na zapachową jakość powietrza.

Z tego powodu – zdaniem strony – konkluzja kontestowanej decyzji nie jest zasadna, gdyż m.in. w celu wyjaśnienia tych kwestii Starosta wystąpił pismem z dnia 6 lipca 2017 roku do Spółki w celu wyjaśnienia kwestii merytorycznych dotyczących sprawy. Nie uzyskując w odpowiedzi na ww. pismo propozycji żadnego skutecznego zredukowania oddziaływania odorowego z instalacji Starosta orzekł o obowiązku rezygnacji z suszenia odpadów o kodzie: 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych z wyłączeniem 02 03 81) w procesie odzysku metodą R3 (wariant - peletowanie wilgotnych odpadów i biomasy) oraz produktów ubocznych tj. wytłoków, osadów moszczowych i pofermentacyjnych, wywarów i osadów z przetwórstwa roślinnego w instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów nie znajdując innego skutecznego rozwiązania w omawianej sytuacji, co uzasadnił w swej decyzji.

W konkluzji autor sprzeciwu napisał, że Kolegium nie uwzględniło przesłanki bardzo istotnej z punktu widzenia mieszkańców osiedli, przedstawionej w uzasadnieniu decyzji Starosty, a odnoszącej się do tego, że emisja odorów procesu suszenia wytłoków powoduje zakłócenie możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli w kontekście art. 144 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu.

Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).

Analizując treść przepisu art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

W ocenie Sądu, sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł., które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. uznało, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, jak również że uzasadnienie przedmiotowej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skoro Starosta [...] uważał, iż przedłożony przegląd ekologiczny jest niepełny lub nierzetelny, to w świetle art. 237 P.o.ś. mógł wystąpić do Spółki o jego uzupełnienie, czego jednak nie uczynił. Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy trafne jest domniemanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie, że organ I instancji uznał przegląd ekologiczny za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i decyzją z dnia [...] r. Mimo tego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Starosta [...] zarzucił autorom przeglądu ekologicznego nieprzedstawienie żadnych rekomendacji pochodzących z kręgów branżowych dla rozwiązania w postaci propozycji wdrożenia limitu czasu występowania substancji zapachowych na terenach mieszkaniowych położonych poza terenem zakładu na poziomie do 8 % czasu pracy instalacji w skali roku, niewskazanie odniesienia do innych alternatywnych projektów rozwiązań prawnych w zakresie limitowania emisji odorowej, nieprzedstawienie innych propozycji metodyki określania skali uciążliwości zapachowej dla ludności, nieprzeprowadzenie analizy dotyczącej innych alternatywnych rozwiązań rzeczowych czy organizacyjnych w zakresie doposażenia instalacji w urządzenia ograniczające lub likwidujące emisję odorów. Sąd stoi na stanowisku, że Starosta [...] powinien był najpierw zwrócić się do Spółki o uzupełnienie przeglądu ekologicznego w powyższym zakresie w terminie dodatkowym, a dopiero po otrzymaniu odpowiedzi wydać decyzję. Powyższe zaniechanie organu I instancji świadczy, że tenże organ ewidentnie uchylił się od wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a tym samym naruszył przepisy postępowania (art. 77 § 1 K.p.a.).

Dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę niezrozumiałe jest ponadto stanowisko organu I instancji, który z jednej strony decyzją z dnia [...] r. nałożył na Spółkę obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę obowiązującego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza m.in. poprzez określenie dopuszczalnego czasu pracy suszarni SBP 1500 (emitor A) do 4000 h/rok – a więc zgodnie z wnioskiem wskazanym w przeglądzie ekologicznym – a z drugiej strony skonstatował, iż "umożliwienie czasu pracy instalacji w wys. do 4000 godzin w roku nie spowoduje likwidacji lub ograniczenia emisji odorowej pochodzącej z procesu suszenia do poziomu akceptowalnego przez mieszkańców terenów przyległych, a jej faktyczne zwiększenie". Jednocześnie Starosta [...] nałożył na Spółkę obowiązek rezygnacji z suszenia odpadów o kodzie: 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych z wyłączeniem 02 03 81) w procesie odzysku metodą R3 (wariant – peletowanie wilgotnych odpadów i biomasy) oraz produktów ubocznych, tj. wytłoków, osadów moszczowych i pofermentacyjnych, wywarów i osadów z przetwórstwa roślinnego w instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów, choć w przeglądzie ekologicznym wniosek o powyższej treści nie został przedstawiony. W przekonaniu Sądu, Starosta [...] w istocie nie wyjaśnił z jakich przyczyn odmówił wiarygodności dowodowej temuż przeglądowi ekologicznemu, będącemu swoistą specjalistyczną ekspertyzą. Organ I instancji nakładając obowiązek rezygnacji z suszenia odpadów o kodzie 02 03 80 miał na względzie "skargi mieszkańców na uciążliwość odorową instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy, nie znalazł bowiem "innej skutecznej możliwości rozwiązania problemu emisji substancji odorowych z instalacji". Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższe twierdzenie pozostaje w sprzeczności z wnioskami wynikającymi z przeglądu ekologicznego, w którym wskazuje się na możliwość zachowania obowiązujących norm w zakresie emisji pyłów i gazów do powietrza oraz występowania substancji odorowych nawet przy zwiększonej pracy instalacji do 4000 h/rok. Zdaniem Sądu, organ I instancji nie powinien był poprzestać wyłącznie na opinii (ze swej istoty subiektywnej) części mieszkańców, którzy – co do zasady – nie posiadają tak fachowej wiedzy jak autorzy przeglądu ekologicznego. Mimo to Starosta [...] nie zwrócił się o jego ewentualne uzupełnienie.

W ocenie Sądu, organ I instancji powinien był rozważyć również kwestię ewentualnych skutków nałożenia na Spółkę obowiązku rezygnacji z suszenia odpadów o kodzie: 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych z wyłączeniem 02 03 81) w procesie odzysku metodą R3 (wariant – peletowanie wilgotnych odpadów i biomasy) oraz produktów ubocznych, tj. wytłoków, osadów moszczowych i pofermentacyjnych, wywarów i osadów z przetwórstwa roślinnego w instalacji do produkcji brykietu i peletu z biomasy i odpadów. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, albowiem zgodnie z treścią art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia.

Organ I instancji wskazał li tylko, że wyżej cytowany obowiązek nie ogranicza możliwości produkcji peletu i brykietu z biomasy, ponieważ dopuszcza zastosowanie zamienników. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się Spółka, zdaniem której, przedmiotowy obowiązek doprowadzi do uniemożliwienia prowadzenia przez nią instalacji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przepis art. 362 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. upoważnia wyłącznie do nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko, a nie jego zaprzestania. W konsekwencji Sąd podziela zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym – z uwagi na powyższe rozbieżności w ocenie skutków nałożenia przedmiotowego obowiązku – konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie. Sąd stoi na stanowisku, że poprzestanie przez Starostę [...] wyłącznie na stwierdzeniu o braku ograniczenia (a więc tym bardziej braku uniemożliwienia) produkcji – bez przeprowadzenia żadnego dowodu na tę okoliczność – stanowi uchybienie przepisom postępowania. Dokładne wyjaśnienie przedmiotowej kwestii ma bowiem doniosłe znaczenie, w szczególności z punktu widzenia Spółki.

W przekonaniu organu I instancji w złożonym przeglądzie "nie przeprowadzono analizy dotyczącej innych alternatywnych rozwiązań rzeczowych czy organizacyjnych w zakresie doposażenia instalacji w urządzenia ograniczające lub likwidujące emisję odorów, czy poprzez zmianę technologii albo poprzez inne, skuteczne zapobieganie powstania uciążliwości zapachowej z urządzenia". Raz jeszcze należy podnieść, że Starosta [...] nie zwrócił się do Spółki o uzupełnienie przeglądu ekologicznego w powyższym zakresie. Organ I instancji powinien doprecyzować ów zarzut lub chociażby go uzasadnić, bowiem w przeglądzie ekologicznym wyraźnie podkreślono, że przy założeniu czasu pracy nie przekraczającego 4000 h/rok oraz zastosowaniu przykrywania plandekami pryzmy wytłoków magazynowych w trakcie pracy instalacji do produkcji brykietu i peletu, nie występuje emisja substancji odorowych wyższa niż jest to konieczne. Ponadto autorzy przeglądu ekologicznego nadmienili, że konieczne byłoby doposażenie instalacji w urządzenie redukujące emisję substancji odorowych do powietrza. W istocie nie wiadomo więc jakie miałyby to być "inne alternatywne rozwiązania organizacyjne", skoro w przeglądzie ekologicznym wskazuje się na potrzebę wystąpienia przez Spółkę o pozwolenie na emisję w zakresie czasu pracy suszarni niższym aniżeli określonym w aktualnie obowiązującym pozwoleniu. Trafne jest więc spostrzeżenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czy takowe "rozwiązania organizacyjne" nie zawierają w sobie ograniczenia czasu pracy instalacji, które to przecież zostało już uwzględnione w jednym ze wniosków przedmiotowego przeglądu.

W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a.

Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części, co czyni, wbrew zarzutom strony, prawidłowym stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wywiedzione w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

W konsekwencji Sąd uznał działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

A.B.