Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1319/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Rady Gminy Lisewo z dnia 13 września 2016 r. nr XXII/136/2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lisewo 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 2, § 22 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 października 2018 r. Prokurator Rejonowy w Chełmnie, działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, uchwałę nr XXII/13 6/206 Rady Gminy Lisewo z dnia 13 września 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lisewo, zarzucając:

1. istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisie § 3 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i do uprawiania sportu;

2. istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisie § 10 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały gromadzenia w pojemnikach i kontenerach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu, gałęzi, gruzu budowlanego, odpadów wielkogabarytowych, odpadów niebezpiecznych i odpadów w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego;

3. istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w przepisie § 22 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały osób utrzymujących zwierzęta domowe do ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi;

4. istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 22 ust. 2-4 załącznika do zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, obowiązków trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, uniemożliwiając wydostanie się zwierzęcia poza jej teren stosując odpowiednie zabezpieczenia, umieszczania w widocznym miejscu tabliczki zawierającej stosowne ostrzeżenie, wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras dużych bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, umożliwienia zwalniania psów ze smyczy tylko wtedy, gdy psy są w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psów ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad ich zachowaniem, a także obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku;

5. istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 24 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż obowiązkowi deratyzacji podlegają wszystkie posesje położone na terenie gminy Lisewo oraz nałożenia obowiązku bieżącej walki z gryzoniami.

Działając na podstawie art. 46 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł o:

. uwzględnienie niniejszej skargi w trybie art. 147 § 1 wskazanej ustawy,

. stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie § 3 pkt 2, § 10 ust. 4, § 22 oraz § 24 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając zgłoszone zarzuty Prokurator podniósł, iż w przepisie § 10 ust. 4 skarżonego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lisewo zakazane zostało gromadzenie w pojemnikach i kontenerach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu, gałęzi, gruzu budowlanego, odpadów wielkogabarytowych, odpadów niebezpiecznych i odpadów w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, lecz regulacja ta pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy upoważniającej i jako taka jest dotknięta wadą nieważności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie w regulaminie obowiązków określonych w § 10 ust. 4 ww. regulaminu, skoro zasady postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących.

W ocenie skarżącego Rada Gminy Lisewo zakazując w § 3 pkt 2 regulaminu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i do uprawiania sportu przekroczyła zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11).

Rada Gminy Lisewo w § 22 ust. 1 regulaminu wskazała, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, lecz zdaniem Prokuratora przepis ten pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, a analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia.

W § 22 ust. 2 Rada Gminy Lisewo nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, obowiązek trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, uniemożliwiając wydostanie się zwierzęcia poza jej teren stosując odpowiednie zabezpieczenia, jednak w ocenie Prokuratora przepis ten przekracza zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem przepis ten wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Z tych samych powodów, w przekonaniu skarżącego wykracza poza delegację ustawową - przepis § 22 ust. 3 regulaminu, w którym wskazano, iż właściciele nieruchomości posiadający zwierzęta domowe, w szczególności psy, mogące powodować zagrożenie dla ludzi, powinni umieszczać w widocznym miejscu tabliczkę zawierającą stosowne ostrzeżenie.

Odnośnie regulacji zawartej w § 22 ust. 4 pkt 1 i 2 regulaminu Prokurator wskazał, że regulacjami tymi Rada Gminy Lisewo wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). Generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a w przypadku ras dużych bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, oraz dopuszczenie zwalniania psów ze smyczy tylko wtedy, gdy są w kagańcu oraz w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, może w przekonaniu Prokuratora w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Zdanie skarżącego Prokuratora narusza normę upoważniającą również przepis § 22 ust. 4 pkt 3 regulaminu, w którym Rada Gminy Lisewo określiła obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, gdyż zgodnie z art. 91 ustawy - Kodeks wykroczeń, zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, a zatem w takich warunkach nie sposób uznać, że przepis uchwały rady gminy może zobowiązywać właściciela psa do usunięcia takich zanieczyszczeń z jezdni, stanowiącej jedno z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, Prokurator wskazał, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 24 regulaminu, gdyż w § 24 ust. 1 wskazano, iż obowiązkowi przeprowadzenia deratyzacji podlegają posesje położone na terenie gminy Lisewo oraz nałożono obowiązek bieżącej walki z gryzoniami. Analiza treści tego przepisu, zdaniem skarżącego prowadzi do wniosku, iż obowiązek przeprowadzenia deratyzacji dotyczy wszystkich posesji położonych na terenie gminy Lisewo, a taki zapis narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten bowiem wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś - tak jak uczyniono to w § 24 ust. 1 regulaminu - do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17).

Podobnie, zdaniem Prokuratora, poza zakres delegacji ustawowej wykracza zapis w § 24 ust. 1 regulaminu o obowiązku bieżącej walki z gryzoniami, ponieważ nie można uznać takiego sformułowania za określenie terminu przeprowadzenia deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy Lisewo – Wójt Gminy Lisewo wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, ewentualnie w przypadku ustalenia, iż naruszenie prawa ma charakter nieistotny poprzestanie na orzeczeniu o niezgodności z prawem zaskarżonych punktów uchwały nr XXII/136/2016 Rady Gminy Lisewo bez stwierdzenia ich nieważności; oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem strony przeciwnej, od podjęcia uchwały nr XXII/136/2016 z dnia 13 września 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lisewo - minęło przeszło dwa lata i w ocenie organu administracji istnieje domniemanie prawne, że przepis ten jest zgodny z prawem, gdyż nie zostało w tej kwestii wydanie rozstrzygnięcie nadzorcze, do którego wydania obligują Wojewodę przepisy prawa, w przypadku sprzeczności uchwał z obowiązującym stanem prawnym, bądź też, należy uznać, że ewentualne naruszenie przepisów prawa miało charakter nieistotny.

Rada gminy nie zgodziła się też z zarzutem Prokuratora - istotnego naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Rada Gminy ma kompetencje do wydania uchwały o regulaminie czystości i porządku na terenie gminy, jako gospodarz tego terenu. Przepis ten zawiera wymagania proceduralne, dotyczące trybu przyjmowania uchwały oraz katalog spraw, które rada gminy powinna, bądź może w uchwale rozstrzygnąć.

W ocenie Rady, należy przede wszystkim zrozumieć jakim celom ma służyć uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Chodzi w niej o to, aby mieszkaniec gminy w jednym akcie, w jednym miejscu miał zebrane swoje obowiązki w tym zakresie. Mieszkaniec gminy często pytając się o swoje obowiązki otrzymuje po prostu od pracownika urzędu gminy uchwałę wyczerpująco regulującą te kwestie, a pracownik odpowiada tylko na ewentualne dodatkowe pytania mieszkańca. Jest to swoistego rodzaju kompendium wiedzy na temat obowiązków mieszkańców gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lisewo. Rada Gminy jako gospodarz terenu zawarła w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy Lisewo, wszystkie wymagane prawem obowiązki mieszkańców gminy, a zarzucane przez Prokuratora naruszenia prawa, zawarte w regulaminie są to naruszenia, zdaniem organu gminy - mało istotne i zawarte w regulaminie w poczuciu obowiązku np. tak jak to jest w przypadku psów - w trosce o bezpieczeństwo mieszkańców gminy i zapewnienie porządku publicznego.

Stosowny organ nadzoru - wojewoda, dobrze zrozumiał tą intencję i nie kwestionował w trybie nadzoru przedmiotowych zapisów uchwały przekazując ją do publikacji łącznie z kwestionowanymi przez prokuratora zapisami.

Zdaniem Rady Gminy, nawet jeśli było naruszenie prawa w przedmiotowej uchwale, to miało ono charakter nieistotny, a to oznacza, zgodnie z poglądami doktryny, iż nie ma konieczności stwierdzania nieważności zaskarżonych przepisów, a tylko stwierdzenie ich niezgodności z prawem (A. Kabat w komentarzu do art. 147 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), dalej jako "ustawa". Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.

Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia 13 września 2016 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2.

Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lisewo), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

W odniesieniu do zakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu (§ 3 pkt 2 załącznika do uchwały) podnieść należy, że delegacja ustawowa nakazywała jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym, w kompetencjach rady gminy, wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie mieściło się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ograniczałoby swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykraczało poza materię określoną w ustawie.

Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że regulacja zawarta w przepisie § 10 ust. 4 zaskarżonego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lisewo pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy upoważniającej i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Niewątpliwie też do innych odpadów odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Należy jednak podkreślić, że regulamin określa również zasady i wymagania selektywnego zbierania odpadów. W tym więc zakresie określenie rodzajów odpadów, których nie należy umieszczać w pojemnikach nie narusza zapisu upoważnienia ustawowego.

Zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, w ocenie Sądu mieści się w zakresie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uprawniającego m.in. do określenia wymagań co do sposobu zbierania odpadów. W pewnym zakresie zakaz ten oddziałuje też na wymagania dotyczące utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wprawdzie lód, śnieg, gorący popiół, nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w tych przepisach lecz właściciele wykorzystują pojemniki do pozbywania się tych "nieczystości". Wobec powyższego, regulacja w tym zakresie, zawarta w § 10 ust. 4 Regulaminu, nie narusza w istotny sposób zapisu upoważnienia ustawowego ani regulacji odrębnych ustaw.

Niezgodne z prawem są zapisy zawarte w § 22 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zawarty jednak w przedmiotowym zapisie Regulaminu nakaz utrzymywania zwierząt domowych w taki sposób, aby nie powodował zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, jest zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Wskazany zapis nie spełnia wymogu jasności i dostatecznej precyzyjności oraz ma w zasadzie walor postulatu. W istocie nie wiadomo jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe.

Warto w tym miejscu zauważyć wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego.

Na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Badany przepis § 22 ust. 1 regulaminu warunków tych nie spełnia. Rada gminy zobowiązana została do określenia w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a ograniczyła się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że utrzymanie zwierząt nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Zapis Regulaminu jest więc niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej.

Przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nałożony w § 22 ust. 2 uchwały obowiązek nakładający na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, obowiązek trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, uniemożliwiając wydostanie się zwierzęcia poza jej teren stosując odpowiednie zabezpieczenia.

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17.

W ocenie Sądu nie przekracza zakresu upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nałożony w § 22 ust. 3 obowiązek właścicieli nieruchomości posiadających zwierzęta domowe, w szczególności psy, mogące powodować zagrożenie dla ludzi -umieszczenia w widocznym miejscu tabliczki zawierającej stosowne ostrzeżenie. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Rada uprawniona jest do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Może się zatem wydawać, że uregulowanie § 22 ust. 3 regulaminu, wskazujące obowiązki właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej przekracza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W ocenie jednak Sądu mogą się zdarzyć sytuacje, gdy zaniechanie nałożenia obowiązku umieszczenia informacji czy ostrzeżenia o niebezpiecznym zwierzęciu będzie oddziaływało na przestrzeń publiczną. Można sobie wyobrazić sytuację, gdy przez pomyłkę lub niefrasobliwość, zostanie przez osobę trzecią otwarta furtka czy brama do nieruchomości na której znajduje się agresywny pies i po otwarciu bramy wyskoczy on na drogę a więc teren ogólnodostępny. Powstanie wówczas bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia w przestrzeni publicznej. Gdyby była stosowna informacja na ogrodzeniu nieruchomości o agresywnym zwierzęciu, można byłoby zminimalizować niebezpieczeństwo zagrożenia dla zdrowia i życia. W ocenie zatem Sądu nie można stwierdzić, że obowiązek z § 22 ust. 3 narusza przepis w oczywisty i bezpośredni sposób. Dbałość o bezpieczeństwo jest niekwestionowanym dobrem, zatem taki sposób ochrony jest ważniejszy, niż niezbyt wymagający obowiązek zamieszczenia stosownej informacji, nałożony na właściciela niebezpiecznego zwierzęcia.

Wobec powyższego, niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że § 22 ust. 3 Regulaminu, zobowiązujący do umieszczenia na ogrodzeniu stosownego ostrzeżenia, przekracza zakres upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z § 22 ust. 4 regulaminu, w przypadku wyprowadzania zwierzęcia, a w szczególności psa, poza teren nieruchomości, do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta należy:

. 1 wyprowadzanie psa na smyczy, a psów ras dużych bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe;

. 2 umożliwienia zwalniania psów ze smyczy tylko wtedy, gdy psy są w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psów ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad ich zachowaniem;

. 3 usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku.

Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis Regulaminu w punktach 1 i 2 został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć – za autorem ww. Komentarza – że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.

Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r. nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Natomiast obowiązek z § 22 ust. 4 pkt 3 Regulaminu, usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Wprawdzie w art. 91 ustawy - Kodeks wykroczeń, zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, jest zatem regulacja ustawowa ale zanieczyszczenia w takich warunkach nie sposób odnieść tylko do dróg publicznych. Przepis uchwały rady gminy może zobowiązywać właściciela psa do usunięcia takich zanieczyszczeń z przestrzeni publicznej- z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku bez narażenia się na przekroczenie delegacji lub uznania istnienia pełnej regulacji w innym akcie.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 24 regulaminu. W § 24 ust. 1 wskazano, iż obowiązkowi przeprowadzenia deratyzacji podlegają posesje położone na terenie gminy Lisewo oraz nałożono obowiązek bieżącej walki z gryzoniami. Wprawdzie przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g., wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji ale bez dogłębnej analizy specyfiki zabudowy i wielkości gminy nie można uznać objęcia deratyzacją posesji położonych na terenie gminy jako naruszającego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g. Niewątpliwie celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności wymagają deratyzacji ale konkretne rozwiązania muszą uwzględniać specyfikę danego obszaru i istniejącego zagrożenia. Co do terminu określonego w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g może on być też określony opisowo. W regulaminie terminy deratyzacji wyznaczono na wiosnę i jesień. Sąd uznał, że przepis § 24 uchwały nie wykracza w istotny sposób poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji nie stwierdził jego nieważności.

Reasumując, zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji wyroku, obejmującej § 3 pkt 2, § 22 ust. 1, ust. 2 ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu jej nieważności. W pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.