Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 508/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.6,15,28,36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Tarnów z dnia 2 grudnia 2009 r. nr XL/383/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy Tarnów w miejscowości Zgłobice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Tarnów na rzecz skarżącej A. K. kwotę 540 zł ( słownie: pięćset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 508/13

UZASADNIENIE

Rada Gminy Tarnów w dniu 2 grudnia 2009 r. podjęła uchwałę Nr XL/383/2009 z w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Tarnów w miejscowości Zgłobice

W dniu 1 października 2012r. A.K. nadała na poczcie za pośrednictwem swojego pełnomocnika wezwanie do usunięcia naruszeń prawa adresowane do Rady Gminy Tarnów, dotyczące uchwały Rady Gminy Tarnów nr XL/383/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r. oraz uchwały nr XXI/204/2012 z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Tarnów w miejscowości Zgłobice. Na powyższe wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi.

W dniu 30 listopada 2012 r. A.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XL/383/2009 Rady Gminy Tarnów z 2 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Tarnów w miejscowości Zgłobice o treści nadanej uchwała Rady Gminy Tarnów Nr XXI/204/2012 z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Tarnów w miejscowości Zgłobice, obejmującej zakresem opracowania nieruchomość stanowiącą działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [....] , położonej w Z. , Gmina Tarnów, o powierzchni 2,8841 ha, dla której Sąd Rejonowy w Tarnowie Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [....] , niezabudowaną, która stanowi współwłasność skarżącej.

Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 w związku z 32 ust. 1 Konstytucji, poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności i wprowadzenie mocą zaskarżonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rygorystycznych ograniczeń prawa własności przy braku adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym;

2) naruszenie przepisów art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), polegające na przekroczeniu przez stronę przeciwną granic władztwa planistycznego i arbitralnym oraz w sposób rażąco wykraczający w zakres praw podmiotowych skarżącej ograniczenie przysługującego jej prawa własności, prowadzące w istocie do pozbawienia skarżącej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/383/2009 Rady Gminy Tarnów z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Tarnów w miejscowości Zgłobice zmienionej uchwałą nr XXI/204/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Tarnów w miejscowości Zgłobice w części, to jest w zakresie regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 4 ust. 3 pkt 2 tiret 4, § 4 ust. 6, § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a, § 4 ust. 6 pkt 2 lit. b, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2, § 6 ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 2 pkt 6, § 8 ust. 3 pkt 7 oraz w sposób który ingeruje w prawo własności skarżącej nieruchomości gruntowej stanowiącej działki nr [....] oraz [....] położone w miejscowości Z. Nadto wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca wskazała, że legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w zakresie, w którym uchwały te ingerują w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [....] (oznaczona w planie symbolem 1.US) oraz [....] (oznaczona w planie symbolem 2U) położone w miejscowości Z. , bowiem jest współwłaścicielem przywołanych nieruchomości w udziale wynoszącym 1/6 części.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podano, że przedmiotem uchwał pierwotnej oraz uchwały zmieniającej jest w szczególności określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości opatrzonych w planie symbolami 1.US oraz 2.U, to jest działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [....] oraz [....] położonych w Z. Wskazano, że zgodnie z osnową uchwały pierwotnej w treści nadanej jej mocą uchwały zmieniającej, Rada Gminy Tarnów ustaliła dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] przeznaczenie jako teren sportu i rekreacji 1.US, z podstawowym przeznaczeniem pod publiczne usługi oświaty w zakresie sportu i rekreacji wraz z wprowadzeniem zakazu wznoszenia nowych obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów socjalno - szatniowych z przeznaczeniem na lokalizację szatni oraz zakazem lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych z zastrzeżeniem dopuszczenia lokalizacji kiosków z prasą, jak i obiektów tymczasowych dla organizacji imprez masowych na wolnym powietrzu. W sposób szczegółowy przywołane powyżej ustalenia naruszające interes prawny skarżącej zostały zawarte w następujących postanowieniach uchwalonego planu miejscowego w treści nadanej uchwałą z dnia 31 lipca 2012 r.: § 3 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 4 ust. 3 pkt 2 tret 4, § 4 ust. 6, § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a, § 4 ust. 6 pkt 2 lit. b, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2 oraz § 6 ust. 3.

Z kolei dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] w zaskarżonych uchwałach określone zostało przeznaczenie jako tereny zabudowy usługowej pod publiczne i komercyjne usługi w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej realizowane w parterze obiektu oraz funkcję mieszkaniową realizowaną na pozostałych kondygnacjach obiektu i przy zastrzeżeniu, że powierzchnia użytkowa dopuszczonych obiektów, w których realizowane są usługi komercyjne z zakresu handlu oraz z zakresu ochrony zdrowia, nie może przekroczyć dla inwestycji nowo realizowanych 30 % powierzchni użytkowej wszystkich obiektów w tym terenie. W sposób szczegółowy przywołane powyżej ustalenia naruszające interes prawny skarżącej zostały zawarte w następujących postanowieniach uchwalonego planu miejscowego w treści nadanej uchwałą z dnia 31 lipca 2012 r.: § 3 ust. 1 pkt 1, § 8 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 2 pkt 6, oraz § 8 ust. 3 pkt 7.

W ocenie skarżącej opisane powyżej regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, miejscowości Zgłobice dobitnie świadczą, że przy podejmowaniu uchwał będących przedmiotem skargi i w zakresie niniejszej skargi, doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności i wprowadzeniu mocą zaskarżanych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rygorystycznych ograniczeń prawa własności przy braku ku temu adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionym szczególnym interesem publicznym, a nadto naruszenia przepisów art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 K.c. polegającego na przekroczeniu przez Radę Gminy Tarnów granic władztwa planistycznego i arbitralnym oraz w sposób rażąco wkraczający w zakres praw podmiotowych skarżącej ograniczeniu przysługującego jej prawa własności prowadzącym do pozbawienia jej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno -gospodarczym przeznaczeniem.

Jako że zaskarżone zapisy planu dotyczą dwóch działek o różnym przeznaczeniu, argumentacja dotycząca naruszeń przepisów została przedstawiona odrębnie dla każdej z nieruchomości.

W ocenie skarżącej ustalenie przez Radę Gminy Tarnów dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] przeznaczenia jako teren sportu i rekreacji 1.US, z podstawowym przeznaczeniem pod publiczne usługi oświaty w zakresie sportu i rekreacji wraz z wprowadzeniem zakazu wznoszenia nowych obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów socjalno - szatniowych z przeznaczeniem na lokalizację szatni oraz zakazem lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych z ostrzeżeniem dopuszczenia lokalizacji kiosków z prasą, jak i obiektów tymczasowych dla organizacji imprez masowych na wolnym powietrzu w sposób niczym nieuzasadniony, a przede wszystkim bezprawny, doprowadziło w istocie do zadysponowania częścią nieruchomości działką oznaczoną w ewidencji gruntów nr [....] . Postanowienia planu w sposób rażący wkraczają w prawo własności nieruchomości osób prywatnych czyniąc z omawianej działki w rzeczywistości przestrzeń ogólnodostępną służącą za miejsce spotkań dla społeczności lokalnej, z podstawowym przeznaczeniem pod publiczne usługi oświaty w zakresie sportu i rekreacji. Jeżeli przy tym uwzględnić jeszcze wprowadzone zakazy realizacji nowych zjazdów z drogi krajowej oraz wznoszenia obiektów kubaturowych, to dojść należy do przekonania, że Rada Gminy Tarnów uchwalając taki sposób zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki w istocie doprowadziła do faktycznego wywłaszczenia właścicieli z przysługującego im i chronionego konstytucyjnie prawa własności.

Dla nieruchomości oznaczonej symbolem 1.US określenie przeznaczenia dla sfery publicznej, w tym oświaty w zakresie sportu i rekreacji pomimo, że to są zadania własne gminy, a zatem winny być przez tę gminę realizowane własnymi środkami (to jest przy użyciu składników majątku, do których gminie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny, a nie są one przedmiotem własności osób prywatnych), dowodzić może, że w ten sposób Gmina Tarnów zamierza uniemożliwić właścicielom korzystanie z przedmiotu ich prawa i nieruchomości owe wykorzystać dla własnych potrzeb bez jakiegokolwiek liczenia się z prawami osób, które w ten sposób narusza.

Skarżąca podniosła, że wobec faktu, że przedmiotowa nieruchomość została nielegalnie zabudowana stadionem sportowym i sama w sobie nie posiada żadnych walorów zabytkowych, wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie wykreślenia działki nr [....] z rejestru zabytków.

Dalej skarżąca podniosła, że ustalone w zaskarżonych uchwałach przeznaczenie działki ewidencyjnej nr [....] w sposób niczym nieuzasadniony, bezprawny i z naruszeniem zasady równości oraz proporcjonalności skutkuje poważnym ograniczeniem możliwości korzystania, zagospodarowania i osiągania pożytków z przedmiotu własności skarżącej oraz pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Wskazała, że przywołane powyżej postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiają całkowicie niezrozumiałe, nieuzasadnione oraz niezmiernie restrykcyjne warunki zagospodarowania nieruchomości i to jeszcze przy uwzględnieniu, iż takich kryteriów brak jest już dla nieruchomości sąsiednich, dla których również została przewidziana funkcja zabudowy usługowej. W tym ostatnim zakresie można byłoby zadać retoryczne pytanie, czym (poza osobą właściciela) różnią się działki oznaczone w planie symbolami 2.U i 3U.

Skarżąca podkreśliła, że brak jest wszelkiego racjonalnego, aksjologicznego, ale i przede wszystkim prawnego uzasadnienia dla ustanowienia takich warunków zagospodarowania przestrzennego działki oznaczonej w planie symbolem 2.U, które możliwości te czynią praktycznie iluzorycznymi, a co w konsekwencji i ponownie prowadzi do zaprzeczenia instytucji stanowiącej jeden z fundamentów w demokratycznym państwie prawa - instytucji prawa własności.

Pozostałe kwestie podniesione w skardze dotyczą już wyłącznie uchwały Rady Gminy Tarnów z 31 lipca 2012r., obejmującej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie z dnia 1 marca 2013 r. skarżąca wskazała, że granicami niniejszej sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., objęte są zarówno uchwała nr XXI/204/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 31 lipca 2012 r., jak i uchwała nr XL/383/2009 Rady Gminy Tarnów z dnia 2 grudnia 2009 r., albowiem nie są to akty prawa miejscowego funkcjonujące w porządku prawnym w sposób niezależny, a stanowią w istocie jeden akt prawny - uchwałę nr XL/383/2009 Rady Gminy Tarnów z dnia 2 grudnia 2009 r., której obecnie obowiązują treść została nadana mocą uchwała nr XXI/204/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 31 lipca 2012 r. Co więcej, samo zaskarżenie uchwały z dnia 31 lipca 2012 r. nie prowadziłoby do skutecznej ochrony naruszonych praw podmiotowych A.K. , ten bowiem akt prawa miejscowego jedynie zmienia poszczególne zapisy ujęte w treści uchwały z dnia 2 grudnia 2009 r. Analogicznie, zaskarżenie samej tylko uchwały z dnia 2 grudnia 2009 r. i żądanie wyeliminowania poszczególnych zawartych w niej norm prawnych bez odniesienia się do znowelizowanych zapisów (i abstrahując w tym miejscu od kwestii normy prawnej art. 94 ustawy o samorządzie gminnym) mogłoby nie zapewnić ochrony praw skarżącej, gdyż w miejsce części jej zapisów wprowadzone zostały nowe postanowienia właśnie mocą uchwały z dnia 31 lipca 2012 r. Z tego też względu i biorąc pod uwagę okoliczność, że uchwałą nr XXI/204/2012 uchwale nr XL/383/2009 nadana została nowa treść normatywna i właśnie ta nowa treść obowiązywała na datę wywodzenia skargi w sprawie (a wcześniej składania wezwania do usunięcia naruszenia prawa), to właśnie ta nowa treść uchwały z dnia 2 grudnia 2009 r. uchwalona w dniu 31 lipca 2012 r. jest przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnów wniosła o jej oddalenie.

Na wstępie organ szczegółowo opisał czynności poprzedzające podjęcie obu uchwał (z 2009 i 2012r.) wskazując na poprawność przeprowadzonej procedury ich uchwalania.

Dalej organ odniósł się merytorycznie do zarzutów zawartych w skardze podając, że istotne z punktu widzenia złożonych zarzutów jest przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [....] , położonej w Zgłobicach, Gmina Tarnów, o powierzchni 2,8841 ha, niezabudowanej, a która stanowi współwłasność skarżącej, w poprzednio obowiązujących planach w tym rejonie. W tym zakresie podkreślono, że w rejonie tym od kilkudziesięciu już lat funkcjonuje szkoła podstawowa, a okoliczność ta wpływała na przyjmowane przez poprzedników prawnych strony przeciwnej ustalenia obowiązujących w tym rejonie planów.

Uchwałą nr X/52/80 Gminnej Rady Narodowej w Tarnowie z dnia 31 stycznia 1982 r. w sprawie zatwierdzenia planu przestrzennego zagospodarowania Gminy Tarnów (Dziennik Urzędowy Woj. Tarnowskiego Nr 5, poz. 25, zm. z 1982 roku Nr 9, poz. 54, zm. z 1984 roku Nr 7, poz. 32), uchylono uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów zatwierdzony decyzją Nr 8/74 Naczelnika Powiatu Tarnów z dnia 12 grudnia 1974 roku. W nowo zatwierdzonym wówczas planie, rejon ten został oznaczony symbolem N.5.UO., który oznaczał istniejącą szkołę podstawową, z adaptacja stałą z rezerwą terenu w części zachodniej pod rozbudowę i przekształcenie na szkołę środowiskową X-latkę, natomiast od strony drogi E 22 przewidziano pas zieleni izolacyjnej. W dalszej części rejon ten został oznaczony symbolem N.6.DO, który oznaczał istniejący ośrodek postępu rolniczego, jako adaptacja stała, z dopuszczeniem rozbudowy na terenach nie kolidujących z istniejącymi obiektami zabytkowymi. Z zastrzeżeniem, że każda nowa lokalizacja inwestycji i zmiana użytkowania musi uzyskać zgodę wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Plan zatwierdzony ww. uchwałą Gminnej Rady Narodowej utracił moc w związku z uchwałą nr XV/103/92 Rady Gminy w Tarnowie z dnia 10 czerwca 1992 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów (Dziennik Urzędowy Woj. Tarnowskiego Nr 4, poz. 89). W nowo zatwierdzonym wówczas planie, rejon ten został oznaczony symbolem O1.UOp, który oznaczał teren usług oświaty, z dopuszczeniem realizacji usług sportu, zieleni urządzonej i budynku mieszkalnego dla nauczycieli. W zasadach zagospodarowania terenu, plan określał ten rejon jako istniejącą szkołę podstawową pozostawioną do trwałej adaptacji, modernizacji i rozbudowy. Plan ten utracił moc na zasadach określonych w przepisie art. 87 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 11 lipca 2003 roku) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 rok. Zatem przeznaczenie tego rejonu w planach obowiązujących przed uchwaleniem planu, objętego zaskarżonymi uchwałami było, co do zasady niemal takie same. Wobec czego brak jest podstaw do zgłaszania zarzutów w takiej treści. Wskazywana zaś w tych planach funkcja w sposób oczywisty związana była z celami publicznymi.

Co do zachowania wymogów i zasad związanych z władztwem planistycznym, w ocenie Strony przeciwnej nie doszło również do ich naruszenia.

Wskazano, że teren objęty planem, zgodnie z notacją studium, znalazł się w zasięgu obszaru "O" tj. terenów przeznaczonych pod rozwój aktywności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej jako tereny ofertowe i do zainwestowania, w ramach których w planach miejscowych należy doprecyzować przeznaczenia w ramach jednostek U1 lub U2. Biorąc pod uwagę zainwestowanie i uwarunkowania terenu, obszar planu zakwalifikowano do jednostki U2 tj. terenów przeznaczonych dla budynków różnego typu funkcji usług ogólnospołecznych, w tym: władz administracji samorządowej, gospodarczej, finansowej, sądów i prokuratury, urzędów różnych, usług państwowej i lotniczej straży pożarnej, żłobków, przedszkoli, szkół podstawowych i ponadpodstawowych (publicznych i niepublicznych) oraz szkolnictwa specjalnego i ośrodków kształcenia, szkół wyższych, placówek i instytutów naukowo badawczych i rozwojowych (wraz z produkcją), szpitali, sanatoriów, ośrodków rehabilitacji itp., ośrodków opieki społecznej, domów opieki, przychodni, lecznic, gabinetów lekarskich oraz organizacji i służb publicznych (np. policja itp.), kościołów, kaplic (miejsca kultu),budynków parafialnych, związanych z kultem religijnym wraz z funkcjami towarzyszącymi (z wyłączeniem cmentarzy) oraz klasztorów.

W ramach kompleksu "O" tereny zurbanizowane i zabudowane usługowe, oznaczone pod rozwój aktywności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej oznaczono tereny pod: 1) obiekty i budynki użyteczności publicznej, usług ogólnospołecznych; 2) obiekty usług komercyjnych; 3) obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2; 4) ulice dojazdowe i wewnętrzne, miejsca postojowe, garaże wielopoziomowe, podziemne lub w zespołach; 5) zabudowę mieszkaniowo- usługową wielorodzinną, 6) zieleń ogólnodostępną urządzoną, 7) obiekty i urządzenia sportowo - rekreacyjne, place zabaw itp.; 8) sieci oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.

Ponadto, jako dopuszczalne zagospodarowanie wskazano: 1) nieuciążliwe funkcje produkcyjne, na odpowiednio dużych wydzielonych działkach, umożliwiających izolacje od podstawowego i sąsiadującego z działką przeznaczenia oraz na eliminacje ewentualnych uciążliwości; 2) obiekty rzemiosła nieprodukcyjnego oraz inne tego typu usługi jako funkcje związane z podstawowym przeznaczeniem terenów; 3) hotele, motele, domy studenckie; 4) budynki zamieszkania zbiorowego; 5) budynki sakralne; 6) stacje paliw z zapleczem usługowym; 7) maszty telefonii komórkowej pod warunkiem zachowania norm bezpieczeństwa publicznego określonych przepisami odrębnymi; 8) mieszkania dla właścicieli i użytkowników; 9) adaptację istniejących obiektów na cele mieszkaniowe w sporadycznych, uzasadnionych względami ekonomiczno-przestrzennymi sytuacjach.

Rada wyjaśniła, że jedną z podstawowych zasad studium jest stabilizacja środowiskowa realizowana poprzez przyjęcie nadrzędnego założenia równoważenia się procesów urbanizacyjnych i potencjału środowiska przyrodniczego, z jednoczesnym zachowaniem istniejącego dziedzictwa kulturowego oraz bezwzględną ochronę obiektów objętych ochroną prawną ze względu na wartości przyrodnicze i kulturowe. Ponadto, studium przewiduje bariery i ograniczenia, w swobodnym zagospodarowaniu przestrzeni, których nie powinno się przekraczać. Należą do nich m.in. obiekty szczególnie cenne kulturowo, które wraz ze swoim bezpośrednim otoczeniem wymagają ochrony konserwatorskiej i powodują ograniczenia architektoniczne oraz urbanistyczne dla nowych inwestycji oraz strefy ochrony konserwatorskiej, których zagospodarowanie winno odbywać się na warunkach określonych przez służby konserwatorskie.

Równocześnie wskazano na ustalenia studium dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków, które obligatoryjnie musiały być uwzględnione przez organ sporządzający projekty planów. Dla obszarów objętych decyzją wpisu do rejestru zabytków studium proponuje się ustalenie nakazów: 1) zachowania i rewaloryzacji zabytkowego sposobu zagospodarowania terenu, w których winny dominować działania o charakterze konserwatorskim i rewaloryzacyjnym zmierzające do utrwalenia historycznie ukształtowanych walorów miejsca; 2) zachowania lub odtworzenia historycznej kompozycji założeń zielonych z zaleceniem stosowania przy odtwarzaniu kompozycji roślinnych gatunków preferowanych w czasie powstania założenia lub w czasie jego generalnej przebudowy; 3) uzgodnienia z [....] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszystkich przedsięwzięć budowlanych wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, a także planowanych wycięć lub zmian zagospodarowania założeń zielonych.

Jednocześnie w opracowaniu studium przewidziano, że za zgodą [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków istnieje możliwość dopuszczenia w zakresie wprowadzenia nowych obiektów dostosowanych do historycznej kompozycji założenia, w zakresie lokalizacji, funkcji, skali, bryły, podziałów architektonicznych, proporcji powierzchni muru i otworów zewnętrznych materiałów budowlanych, ilości i wysokości kondygnacji, wysokości kalenicy, kształtu dachu oraz sezonowej lokalizacji obiektów tymczasowych, np. ogródków piwnych, kawiarni, etc. w ramach założeń zieleni przypałacowej, lub obiektów związanych z organizacją wystaw tematycznych, dni pamięci, etc. na wszystkich terenach.

Wskazano przy tym, że w studium przyjęto generalną zasadę kontynuacji i ciągłości dotychczasowych procesów planistycznych, w stosunku do poprzednich dokumentów planistycznych z jednoczesnym wprowadzeniem zmian wynikających z aktualnego planu rozwoju lokalnego i polityki przestrzennej gminy, a także uwarunkowań studium wynikających z Tomu l. Ustalenia planu, będące realizacją zapisów studium, nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10, opub. LEX nr 577665).

Odnosząc się do ustaleń planów w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej na tereny o symbolach 2.U tj. teren zabudowy usługowej oraz 1.US tj. teren usług sportu i rekreacji wyjaśniono, że na ich kształt miały wpływ, obok przedstawionych powyżej postanowień studium, materiały oraz wytyczne organów uczestniczących w procedurze planistycznej, uzyskane po przystąpieniu do sporządzenia projektów planów. Na szczególną uwagę zasługują wytyczne skierowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. (pismo znak: [....] z dnia 6 marca 2009 r.). Z informacji uzyskanych z zasobów WKZ wynikało, że znaczna część terenu objętego planem (w tym działki ....w Z. ) objęta jest na podstawie wpisu do rejestru zabytków (decyzja znak: [....] z dnia 1 marca 1974 r.) ochroną konserwatorską. Natomiast z wytycznych GDDKiA o/Kraków wynikało, że: a) zagospodarowanie terenów w strefie przyległej bezpośrednio do drogi krajowej nr 4 należy planować uwzględniając obsługę komunikacyjną poprzez

istniejące podłączenia do drogi krajowej i drogę powiatową 1350K; b) tereny planowane pod usługi publiczne i komercyjne powinny być obsługiwane poprzez wyznaczone drogi lokalne oraz drogę powiatową 1350K; c) dla terenów przeznaczonych pod zabudowę w obszarach przyległych do drogi

krajowej należy uwzględnić niekorzystne oddziaływanie drogi.

Zauważono także, że powyżej wymienione organy pełniły w ramach postępowania planistycznego funkcję organów właściwych do uzgodnienia projektów planów. W ramach procedury uzgadniania przedmiotowych planów oba organy wyraziły negatywne stanowiska, ustalając jednocześnie warunki, które znalazły się ostatecznie w rozwiązaniach planów, a obecnie są między innymi przedmiotem skargi. Postanowieniem znak: GDDKiA-O/KR/Z-ew/400/TAR/4e/09/14079/7320 z dnia 28 lipca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu planu, wprowadzając wymóg uzupełnienia zapisów planu o zakaz wykonywania nowych zjazdów z drogi krajowej nr 4. Organ uzasadnił swoje stanowisko koniecznością ograniczenia dostępu do j drogi krajowej ze względu na jej klasę techniczno - użytkową GP oraz dostępność obszaru objętego planem z drogi o niższej kategorii. Podobnie Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu planu, warunkując zmianę stanowiska objęciem ochroną konserwatorską całego terenu wpisanego do rejestru zabytków oraz wprowadzenia ustaleń planu o nakaz uzupełnienia nasadzeń do pełnego odtworzenia alei dojazdowej.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności podniesiono, że organ opracowujący projekt planu nie mógł przyjąć innych rozwiązań i warunków w projektach planów, gdyż te prowadziłyby do naruszenia procedury planistycznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności wskazano, że współkształtowanie przez miejscowy plan wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, opub. w LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego będące przedmiotem skargi zostały sporządzone i uchwalone na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego", (wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., OTK 1993, Nr 1, poz. 8).

Organ podniósł, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Ochrona własności bowiem nie ma charakteru władztwa absolutnego, doznając ograniczeń, o czym wprost stanowi przepis art. 140 k.c

W konsekwencji wskazano, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem planu, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Rekapitulując powyższe wywody organ stwierdził, że:

1) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zostały sporządzone na zasadach i trybie określonym przepisami ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi szeroko rozumianej gospodarki przestrzennej. Mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, akty te nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności. Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą wyznaczającą takie granice i delegującą taką możliwość na organy gminy jest przywołana powyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że władztwo planistyczne gminy polega na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności i działanie organów planistycznych nie było w tym względzie dowolne i nieuzasadnione;

2) rozwiązania przyjęte w kwestionowanych aktach prawa miejscowego są zgodne z kierunkami i wytycznymi wskazanymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, a także uwzględniają historyczne przeznaczenie nieruchomości w tym rejonie w poprzednio obowiązujących planach;

3) zaskarżone uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych przeszły procedurę oceny ich zgodności z przepisami prawa przez służby Wojewody [....], które nie zgłosiły żadnych nieprawidłowości czy zastrzeżeń.

W dniu 23 kwietnia 2013r. skargi zostały rozłączone w ten sposób, ze skarga na uchwałę Rady Gminy Tarnów Nr XXI/204/2012 z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Tarnów w miejscowości Z. , rozpoznana została pod sygnatura IISA/10/13, natomiast do niniejszej sygnatury IISA/508/13 wyłączono skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnów z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr XL/383/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy T. w miejscowości Z. W niniejszej sprawie zatem rozważane będą wyłącznie kwestie dotyczące uchwały z 2009r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje badanie legalności całej uchwały z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr XL/383/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy T. w miejscowości Z.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbadał tak zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego jak i właściwości organów oraz zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Oceniając procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie planu miejscowego należy stwierdzić, że nie nastąpiło naruszenie właściwości organów. Rada Gminy Tarnów, jako właściwy organ planistyczny, uchwaliła zaskarżony plan miejscowy. Również Wójt Gminy Tarnów – jako organ wykonawczy Gminy Tarnów podejmował przypisane temu organowi działania w procedurze planistycznej.

Analizując poszczególne etapy procedury planistycznej należy wskazać, że Rada Gminy Tarnów uchwałą z dnia 19 września 2008r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w miejscowości Z. na obszarze przylegającym do drogi powiatowej – ul. [....] , co stanowiło wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Następnie zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Tarnów ogłosił w prasie miejscowej (Dziennik Polski z 1 grudnia 2008r. r.) oraz przez obwieszczenie w dniach od 1 do 31 grudnia 2008r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Tarnów o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (okres składania wniosków ustalono na 31 dni). Ponowne obwieszczenie Wójta Gminy Tarnów w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (DZ. U. z 2008r. nr 199 poz. 1227 ) dotyczyło zarówno informacji o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i możliwości składania wniosków do planu jak i możliwości składania wniosków do prognozy oddziaływania na środowisko w celu uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie. Obwieszczenie wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń w dniach od 26 lutego 2009 do 20 marca 2009r. oraz w Polskiej Gazecie Krakowskiej z dnia 26 lutego 2009r. Termin składania wniosków określono na dzień 20 marca 2009r.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Wójt Gminy Tarnów zawiadomił pismem z dnia 19 lutego 2009r. r. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Należy stwierdzić, że w sposób prawidłowy ustalono krąg organów administracyjnych objętych wymogiem zawiadomienia. Przedłożone przez te organy wnioski zostały rozpatrzone. W pierwszym terminie tj. do dnia 31 grudnia 2008r. przez mieszkańców złożony został jeden wniosek do planu – radnego Z J.J. Nie zostały złożone żadne wnioski w terminie drugim tj. do dnia 20 marca 2009r.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny opinią z dnia 7 kwietnia 2009 r. pozytywnie uzgodnił zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Takiego uzgodnienia poczynił również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r.

Następnie w lipcu 2009r. została sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, oraz we wrześniu 2009 opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i projekt planu miejscowego.

Stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Wójt Gminy Tarnów zwrócił się o zaopiniowanie projektu planu miejscowego do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oraz szeregu podmiotów eksploatujących bądź zarządzających sieciami infrastruktury technicznej na obszarze planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 pkt 7 u.p.z.p. Wójt Gminy Tarnów zwrócił się o uzgodnienie planu miejscowego do właściwych organów i instytucji.

Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w dniu 9 lipca 2009r. wyraziła pozytywną opinię. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2009r. a Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2009r. – uzgodnili projekt planu.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wyraził pozytywną opinię w dniu 23 lipca 2009r. W dniu 14 sierpnia 2009r. pozytywna opinię wyraził [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Sporządzony projekt planu miejscowego został także uzgodniony z Wojewodą Małopolskim (w dniu 3 sierpnia 2009r.), z zarządem Województwa Małopolskiego (w dniu 29 lipca 2009r.), z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym (z dnia 30 lipca 2009r.). ze Starostą Tarnowskim (w dniu 3 sierpnia 2009r).

Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego poinformował, że na obszarze objętym projektem planu nie ma terenów górniczych (24 lipiec 2009r).

Stanowisk nie zajęły następujące organy: Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Komenda Wojewódzka Policji, Komenda Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie, Powiatowy Zarząd Dróg w Tarnowie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie.

Zgodnie z art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Wójt Gminy Tarnów ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i wyłożył projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres od 29 września 2009r. do 23 października 2009r. oraz zorganizował w tym czasie dyskusję publiczną (8 października 2009r.) nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Na dyskusję publiczną nie przybył nikt. Nie wpłynęły żadne uwagi do projektu planu.

Z urzędu należy stwierdzić jedynie, że w aktach planistycznych brak jest wersji planu przeznaczonej do wyłożenia do publicznego wglądu, jednak pozostała dokumentacja nie budzi wątpliwości że projekt taki został sporządzony i do publicznego wglądu wyłożony.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W związku z taką treścią przepisu, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zasady te nie zostały w tej sprawie naruszone.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskiem organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy spełnia wymagania co do załączników tego planu. Zawiera załącznik graficzny, rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag (wobec nie wniesienia żadnych uwag w zał. Nr 2 znajduje się jedynie adnotacja o ich braku) oraz w zał. Nr 3 adnotacja o tym, że Gmina Tarnów na tym obszarze nie przewiduje realizacji inwestycji technicznych z zakresu zadań własnych gminy. Zaskarżony plan miejscowy zawiera także stwierdzenie o braku naruszenia zapisów uchwały Rady Gminy Tarnów z dnia 30 stycznia 2008 r. Nr XIX/161/2008 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Tarnów. Standardy dokumentacji planistycznej, a w szczególności rysunku zmiany planu miejscowego sporządzonego w skali 1:2000 zostały sporządzone poprawnie.

W studium obszary objęte planem miejscowym znajdują się w jednostce oznaczonej "O". Obszar "O" stanowi w studium tereny przeznaczone pod rozwój aktywności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej jako tereny ofertowe i do zainwestowania, w ramach których w planach miejscowych powinny być doprecyzowane przeznaczenia na obszarach U1, U2 i U3.

W obszarze studium "O" tereny zurbanizowane i zabudowane usługowe, oznaczone pod rozwój aktywności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, to takie tereny, na których kierunkowo przewiduje się realizacje: 1) obiektów i budynków użyteczności publicznej, usług ogólnospołecznych; 2) obiektów usług komercyjnych; 3) obiektów handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2; 4) ulic dojazdowych i wewnętrznych, miejsc postojowych, garaży wielopoziomowych, podziemnych lub w zespołach; 5) zabudowy mieszkaniowo-usługowej wielorodzinnej, 6)zieleni ogólnodostępnej urządzonej, 7) obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, placów zabaw itp.; 8) sieci oraz obiektów i urządzenia infrastruktury technicznej.

Plan miejscowy z 2009r. przeznacza obszar w którym znajduje się działka nr [....] pod tereny usług sportu i rekreacji (1.US), gdzie przeznaczeniem podstawowym są: terenowe urządzenia usług sportu i rekreacji w tym boisko sportowe oraz plac zabaw. Przeznaczenie dopuszczalne to obiekty małej architektury, zieleń urządzona, ciągi piesze, ścieżki rowerowe, parkingi w zieleni. Na terenie tym obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej (§ 6 mpzp).

Natomiast obszar w którym znajduje się działka skarżącej nr [....] położony jest w obszarze 3.U (tereny zabudowy usługowej) z przeznaczeniem podstawowym pod usługi publiczne (służby zdrowia, oświaty, administracji itp.) oraz usługi komercyjne. Przeznaczenie dopuszczalne w tym obszarze to remont, przebudowa, odbudowa, rozbudowa, i nadbudowa istniejącej zabudowy pod warunkiem zachowania zasad zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy jak dla obiektów nowo realizowanych; urządzenia terenowe (boiska, place zabaw) i obiekty małej architektury (wiaty, zadaszenia, ławki), zieleń urządzona oraz ciągi pieszo – jezdne.

Tak określony zakres studium niezwykle szeroko określa możliwości skonkretyzowania przeznaczenia tych obszarów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie spornych terenów w planie miejscowym mieści się w "kierunkach zagospodarowania przestrzennego" ustalonych w studium, które ze swej natury jest dokumentem planistycznym o znacznie większym stopniu ogólności niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu zaskarżony plan miejscowy (wbrew twierdzeniom skarżącej) nie narusza ustaleń tego studium i nie ta okoliczność jest podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Rację natomiast ma skarżąca podnosząc zarzut przekroczenia władztwa planistycznego i niedopuszczalną w związku z tym ingerencję w prawo własności w zakresie działki nr [....] przeznaczonej pod tereny usług sportu i rekreacji (1.US.) poprzez rażące wkroczenie w zakres praw podmiotowych skarżącej polegające na ograniczeniu jej prawa własności prowadzące w istocie do pozbawienia jej możliwości korzystania z nieruchomości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawowym punktem odniesienia dla Sądu w ocenie prawidłowości działania organu planistycznego jest zasada praworządności, w tym znaczeniu, że administracja publiczna jest obowiązana wykazaniem się podstawą prawną w każdym swoim działaniu (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP). Związanie prawem oznacza, że żadne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może być arbitralne, podjęte bez należytego rozważenia istotnych argumentów prawnych. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wyłączona spod tych rygorów. Drugą grupę ograniczeń swobody decyzyjnej organów planistycznych stanowią konstytucyjne i ustawowe gwarancje własności nieruchomości. Zgodnie z art.21 ust.1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność, zaś zgodnie z art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji , własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Oznacza to, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności, a wręcz przeciwnie - ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych nieruchomości, albowiem "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Wobec powyższego, interes publiczny nie ma automatycznego, bezwzględnego pierwszeństwa przed interesem indywidualnym. Skoro ingerencja planistyczna Gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wykonywania prawa własności musi znajdować szczególne uzasadnienie. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której na znacznych obszarach terenów prywatnych zaplanowano do realizacji cele publiczne czy też przeznaczenie na cele, których realizacja jest zadaniem gminy.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, to wkroczenie w prawo podmiotowe polega na przeznaczeniu części działki nr [....] pod usługi ogólnodostępne, a zakaz realizacji obiektów kubaturowych w istocie prowadzi do wywłaszczenia skarżącej. Dalej wskazano, że skoro gmina zamierza realizować cele publiczne wchodzące w zakres jej zadań, to powinna to czynić na swoim terenie, a nie na terenie innych osób. To ma zaś prowadzić do rzeczywistego wywłaszczenia działki nr [....] celem realizacji szkolnego ośrodka sportu i rekreacji w drodze postępowania administracyjnego, na co skarżąca się nie godzi.

Argumentom tym należy przyznać rację w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, plan obejmuje obszar o pow. 9ha. Z rysunku planu wynika natomiast, że obszar 1.US w którym znajduje się działka nr [....] stanowiąca własność skarżącej o pow. około 2,9 ha zajmuje około 1/3 powierzchni terenu objętego planem, zatem w zasadzie można stwierdzić, że niemal cały obszar 1.US stanowi własność osób fizycznych w tym Skarżącej. Stanowi to zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę naruszenie zasady proporcjonalności i wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Z dokumentacji planistycznej przedłożonej Sądowi nie wynika, że organ planistyczny rozważał możliwość uwzględnienia w tym obszarze również interesów skarżącej tj. prawa prywatnej własności – czy to poprzez nieprzeznaczanie całości nieruchomości skarżącej na cel zaspakajający i realizujący interes publiczny, czy to poprzez dopuszczenie również innego przeznaczenia na tym obszarze niż tylko urządzeń sportu i rekreacji z jednoczesnym zakazem zabudowy kubaturowej. Prawo zabudowy - choć oczywiście nie jest prawem bezwzględnym- ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego wykonywania prawa własności, zarówno w aspekcie korzystania z niej, ale także rozporządzania nią. W sytuacji, w której cała nieruchomość (o znacznej powierzchni) przeznaczona jest na terenowe urządzenia sportu i rekreacji w tym boisko i plac zabaw, wówczas rzeczywista, realna możliwość korzystania z tej nieruchomości przez właścicieli czy też rozporządzania nią - staje się iluzoryczna. W przypadku bowiem chęci zbycia czy wydzierżawienia takiej nieruchomości najprawdopodobniej jedynym kontrahentem zostaje gmina, która na tej nieruchomości może zrealizować założone przez siebie w planie miejscowym cele, same w sobie słuszne i potrzebne. Rzecz w tym, że nie powinny być realizowane z pokrzywdzeniem prywatnej własności. Stosownie do art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczona jest ingerencja w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu prywatnego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu zarzutu takiego jak wyżej omówiony nie można postawić natomiast przeznaczeniu określonemu w uchwale w obszarze 2.U, w którym położona jest działka skarżącej nr [....] . Przeznaczenie obszaru 2.U określone zostało w uchwale z 2009 jako przeznaczenie pod usługi publiczne oraz usługi komercyjne. Jest to przeznaczenie wyważone, zgodne ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, dające możliwości tak racjonalnego gospodarowania (pobierania pożytków) z nieruchomości jak i rozporządzania nią bez ograniczenia liczby kontrahentów. Sam fakt, że przeznaczenia w miejscowym planie nieruchomości jest inne od oczekiwań właściciela nie prowadzi do stwierdzenia, że władztwo planistyczne gminy zostało przekroczone czy też naruszone zostało prawo własności. Planowanie przestrzenne wpisane zostało w zakres "władztwa" organów gminy, a to oznacza, że organy gminy mają prawo ingerowanie władczego (a więc i bez zgody właściciela) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Z treści skargi wynika nadto, że zarzuty dotyczące tego obszaru koncentrują się raczej na treści uchwały z 2012r. zmieniającej uchwałę z 2009r. Jak już wyżej wspomniano, uchwała z 2012r. nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Jako natomiast uchybienie dostrzeżone przez Sąd z urzędu, należy wskazać błędne sformułowanie § 4 uchwały tj. błędną numerację ustępów tej jednostki redakcyjnej. W paragrafie tym dwukrotnie pojawia się ust. 6: raz zatytułowany jako "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", zaś drugi raz jako "wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni ogólnodostępnej". Brak jest natomiast ust. 4. Z zasad techniki prawodawczej (jak i ze zwykłej logiki) wynika, że poszczególne ustępy w obrębie jednego artykułu czy paragrafu stosuje się z zachowaniem ciągłości numeracji w obrębie jednostki redakcyjnej (w tym przypadku w obrębie paragrafu).

Przepis § 4 znajduje się z w rozdziale dotyczącym ustaleń ogólnych a zatem jego treść odnosi się do całego obszaru planu. Kolejne paragrafy uchwały (§ 6 ust.3 pkt.4 i ust. 5; § 7 ust.3 pkt. 6, pkt. 8 i ust. 4; § 8 ust. 3 pkt. 5 i 6 oraz ust. 4; § 9 ust 4 i ust. 5; § 10 ust.4 i ust. 5; § 11 ust. 4 i ust. 5; § 12 ust. 5 i ust. 6) dotyczące ustaleń szczegółowych dla poszczególnych przeznaczeń, odwołują się do owego § 4 w tym również do nieistniejącego ustępu 4. Mimo iż można się domyślać, że jest to oczywista omyłka w numeracji, to jednak okoliczność ta powoduje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jako całość nieczytelny i nieprecyzyjny. Ze względu na stopień ingerencji uchwały planistycznej w sposób wykonywania prawa własności, jak i cel planu którym jest możliwość ustalenia wszystkich niezbędnych parametrów dla nowej inwestycji w celu uzyskania pozwolenia na budowę - jest to sytuacja niedopuszczalna, wpływająca na ocenę całości zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego.

Kolejna dostrzeżona z urzędu nieprawidłowość zaskarżonej uchwały to brak ustalenia stawki procentowej dla wszystkich obszarów objętych planem w § 13 uchwały.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Oznacza to, że ustalenie stawki procentowej jest elementem obligatoryjnym w odróżnieniu od przewidzianego w ust. 3 ustaleń planistycznych dokonywanych "w zależności od potrzeb" tj. fakultatywnie. Brak ustalenia stawki procentowej w u.p.z.p. jest co do zasady istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności planu w części nie objętej tymi stawkami. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym w sytuacji wyjątkowej, ewentualnego zaistnienia lub wykazania okoliczności faktycznych i (lub) prawnych niespornych i niewątpliwych, a odnoszących się do terenu objętego planem, z powodu których nie określono stawek renty planistycznej, nie dojdzie do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy musi być interpretowany w ścisłym związku z art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż pierwszy z tych przepisów przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w planie jednorazowej opłaty, a drugi zawiera przesłanki do jej ustalenia. Materialnoprawną przesłanką do ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą (art. 36 ust. 4 ustawy). Jeżeli oczywistym jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, to ustalenie opłaty przez radę gminy poprzez określenie wysokości jej stawki w planie miejscowym jest zbędne, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc ustaleniu i pobraniu przez gminę od właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej część zysku ze sprzedaży nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny np. drogi czy cmentarze. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. II OSK 1430/10; w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07 oraz z dnia 10 października 2007 r., II SA/Gl 616/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 13 ustala stawkę procentowa w wysokości 30 % wyłącznie dla terenów oznaczonych symbolem U, US i UK. Stawka procentowa opłaty nie została natomiast ustalona dla terenów ZL (tereny leśne), ZP (teren zieleni urządzonej parkowej), KDL (tereny dróg publicznych klasy L-lokalnych), KDX (tereny komunikacji publicznej ciąg pieszo – jezdny). Z prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu nie wynika, że "oczywistym jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego". W szczególności dokument ten milczy na temat przyczyn braku ustalenia stawki procentowej dla obszarów ZL i ZP.

Z prognozy tej wynika jedynie, że prawo własności nieruchomości objętych planem "należy do Zarządu Dróg Powiatowych (droga) i prywatnych właścicieli". Nie jest przy tym jasne czy drogą powiatową jest jedynie droga KDL czy również droga KDX (ciąg pieszo – jezdny). Sąd miał na względzie treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 nr 19 poz.115 ze zm.), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego" (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11). Tym samym droga powiatowa (jako wyłączona z obrotu cywilnoprawnego) nie zmieni swojego przeznaczenia i tym samym nie ma potrzeby określania stawki procentowej z tytułu wzrostu jej wartości na wypadek jej zbycia. Niewątpliwej pewności w tym zakresie nie ma natomiast wobec drogi oznaczonej symbolem KDX oraz terenów oznaczonych symbolami ZP i ZL.

Rekapitulując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że Sąd dopatrzył się uchybień w następujących obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy Tarnów w dla miejscowości Zgłobice z 2009r.: 1.US, 1.ZP, 1.ZL., 2.ZL, 1. KDX oraz błędu w zakresie techniki prawodawczej w § 4 uchwały, który odnosi się do treści całego miejscowego planu. Obszary w których Sąd uchybień się nie dopatrzył to 1.UK, 1.U, 2.U, 3.U, KDL – jednakże przepisy uchwały ustalające przeznaczenie tych obszarów (§7, §8, §12) odsyłają do przywoływanego wyżej § 4 uchwały, obarczonego wadą błędnej numeracji.

Mając na uwadze uchybienia popełnione przez organy planistyczne w tej sprawie należało uznać, że przy sporządzaniu planu miejscowego naruszono zasady jego sporządzania w stopniu istotnym, co uzasadnia, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwot uiszczonego wpisu oraz stawek minimalnych za czynności należnych profesjonalnym pełnomocnikom na podstawie przepisów § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielnej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).