Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2979/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1477/17 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2018 r., I SA/Wa 1477/17, oddalił skargę Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wojewoda L. decyzją z [...] grudnia 2015 r. – na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej jako: "ustawa komunalizacyjna") – stwierdził nabycie przez Gminę D., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie 0001 R., gm. D., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o powierzchni 0,90 ha.

Odwołanie od w/w decyzji złożyła Gmina D.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa – we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. (użytek – droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta S. Organ podał, że rejestry były prowadzone w formie analogowej do 1992 r. i w rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów, brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonanych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów). Zapisy w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę S. według stanu na dzień 27 maja 1990 r. były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c i § 27 ust. 3 pkt 17 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98) co do gruntów pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, jako władającego należy wpisać prezydium gromadzkiej rady narodowej. Prawidłowy wpis powinien brzmieć: Skarb Państwa – we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy D.

Komisja wskazała również, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego i nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy – Gminy D. Komisja nie dopatrzyła się również wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, o których mowa w art. 11-12 ww. ustawy komunalizacyjnej.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 7 marca 2018 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła element ogólnodostępnej drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tego typu dróg należało wówczas do zarządcy terenu (§ 28 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych – Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). W niniejszej sprawie nie ma dowodu na to, żeby sporny grunt zawierający się w drodze wewnętrznej był 27 maja 1990 r. zarządzany przez jakąkolwiek jednostkę organizacyjną właściwą w zakresie dróg publicznych, tzw. zarząd drogi (art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych), w szczególności właściwą dyrekcję okręgową dróg publicznych lub rejon dróg publicznych, o których mowa w art. 21 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Nawet gdyby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. zarządzała (w rozumieniu art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) spornym gruntem, to i tak ten sposób władania gruntem traktowany był wówczas jedynie jako administrowanie gruntem w imieniu terenowych organów administracji państwowej, a nie określony tytuł prawny do gruntu w postaci prawa zarządu uzyskanego przez drogową jednostkę organizacyjną na skutek przekazania stosownym aktem (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP 10/90, wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1508/17). Poza tym nawet gdyby przyjąć, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. zarządzała spornym mieniem, to nie wystąpiłaby przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Tego rodzaju jednostka organizacyjna wykonywała zadania powierzone organom administracji rządowej podległych Ministrowi Komunikacji, jednakże dotyczyło to jedynie wykonywania zadań na gruntach znajdujących się w pasie drogi publicznej określonej kategorii. Grunty znajdujące się na terenie dróg wewnętrznych nie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów drogowej administracji rządowej.

Z akt sprawy wynika, że sporny teren znajduje się w otoczeniu gruntów rolnych oraz nieruchomości należących do PGL Nadleśnictwo G. Nie ma jednak dowodu na to, że sporny grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi. Tego rodzaju okoliczność nie została ujawniona w ewidencji gruntów w IX grupie rejestrowej. W niniejszej sprawie nie miał też zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skoro sporny grunt położony jest w obrębie ewidencyjnym R., a więc na terenie wiejskim. Z tego przepisu wynikało, że jedynie grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Nie zaistniała zatem przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej.

Nie ma również dowodu na to, że sporny grunt znajdował się 27 maja 1990 r. w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa lasów państwowych działającego w imieniu państwowego gospodarstwa leśnego, w szczególności jako tzw. droga leśna. Tego rodzaju okoliczność nie została ujawniona w ewidencji gruntów w II grupie rejestrowej. Nie zaistniała zatem przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skoro zatem w niniejszej sprawie w dacie 27 maja 1990 r. żaden konkurencyjny w stosunku do Gminy D. podmiot nie władał w sensie prawnym spornym mieniem, to znajdował w takiej sytuacji zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według tego ostatniego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Z kolei zgodnie z art. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gospodarka gruntami należała wówczas do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Ilekroć w ustawie tej była mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumiało się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W konsekwencji prawo własności spornego gruntu skarbowego stało się z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mieniem Gminy D.

Skoro zaś skarżąca Gmina przez wiele lat nie inwentaryzowała tego mienia i do 31 grudnia 2005 r. nie przekazała dokumentacji inwentaryzacyjnej wojewodzie, znajdował zastosowanie art. 17a ust. 3 ustawy obligujący Wojewodę L. do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego, aby uregulować stan prawny nieruchomości.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że brak tytułu prawnego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym Sąd uznał, że spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego – należy uznać za bezzasadny.

W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy potwierdza także, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Ponadto, wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją interesu prawnego Gminy D., którego skarżąca upatruje w nierespektowaniu przez organ okoliczności, że gmina nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości, o czym organ miał wiedzę od 25 lat. Zdaniem Sądu brak akceptacji skarżącej dla rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Kluczowa bowiem w sprawie jest okoliczność "należenia" spornej nieruchomości, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Wobec nieprzekazania do 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę D. własności nieruchomości na podstawie art. 17a) ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina D., zaskarżając go w całości. Wniesiono alternatywnie o zmianę wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji lub o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o nie przeprowadzanie rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej przez jego zastosowanie i uznanie, że decyzje organów obu instancji były prawidłowe w zakresie, w jakim stwierdzały, że Gmina D. nabyła z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego nie zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że naruszała ona przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., przez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego tj. w szczególności nie ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a co za tym idzie naruszała również przepisy prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej oraz stwierdzenie, że Gmina D. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę D.;

3) interesu prawnego Gminy D. przez stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością Gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie (27 maja 1990 r.) ustawy komunalizacyjnej, co powoduje, iż Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, mimo iż organ I instancji miał wiedzę o tym, że Gmina D. nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r., co stanowi zdaniem skarżącego nadużycie prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w sprawie analogicznej (ze skargi Gminy D.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1490/17) uwzględnił skargę Gminy D. i uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że zachodzi w/w przesłanka negatywna, tj. w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, iż nieruchomość, której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a więc nie podlegała komunalizacji. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy, w aktach niniejszej sprawy powinno znajdować się analogiczne zaświadczenie, a w przypadku jego braku organy obu instancji powinny zbadać – w oparciu o ewidencje, rejestry, zapisy w księgach wieczystych i zgromadzone dokumenty – czy komunalizowana nieruchomość nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi lub nie zaistniały okoliczności upoważniające do ustalenia, że powinna należeć do Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że dla celów komunalizacji podstawowe znaczenie ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu szczegółowej analizie powinny zostać poddane przez organy obu instancji również te dokumenty w celu ustalenia, czy przedmiotowa działka spełniała przesłanki przewidziane w art. 91 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem czy wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, co w rezultacie przesądzało o wyłączeniu powyższego mienia z komunalizacji.

Ponadto wskazano, że organy nie ustaliły podstawy wpisania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. jako zarządcy, nie wzięły pod uwagę faktu że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę D. Organy ograniczyły się do oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę S. według stanu na dzień 27 maja 1990 r., i zarzucenia im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem, co również zdaniem strony skarżącej stanowi przekroczenie uprawnień obu organów – w toku przedmiotowego postępowania organy nie powinny oceniać prawidłowości przedmiotowych wpisów, albowiem nie należy to do ich kompetencji.

Końcowo podniesiono, że wydanie przedmiotowej decyzji powoduje, że Gmina D., po ponad 25 latach od wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, staje się właścicielem przedmiotowych nieruchomości z mocą wsteczną, mimo, iż organ miał wiedzę o tym, że Gmina nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości – w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r., co stanowi zdaniem skarżącej kasacyjnie nadużycie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, zatem rozpoznane zostaną łącznie. Skarżąca kasacyjnie próbuje bowiem podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej stanowił wskazany w skardze kasacyjnej (jako naruszony) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Z przepisu tego wynika, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej zaistniały przesłanki z jej art. 5 ust. 1, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z bowiem z tym przepisem "Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.".

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na przesłankę określoną w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej, wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na regulacje prawne dotyczące gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz na brak ustaleń organu, czy sporna nieruchomość należała do tego Funduszu. Fundusz ten został utworzony na mocy art. 3 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, Nr 3, poz.13 ze zm.). Państwowy Fundusz Ziemi nie miał osobowości prawnej, funkcjonując w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa.

Fundusz ten został utworzony w celu zrealizowania przebudowy ustroju rolnego, a zarządzanie nim ustawodawca powierzył Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Do czasu wejścia w życie ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464) wspomniany art. 3 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił zasadniczą podstawę prawną funkcjonowania Państwowego Funduszu Ziemi. Dopiero bowiem w przepisach przejściowych ustawy z 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), w art. 91 i 92, zamieszczone zostały bardziej szczegółowe regulacje, dotyczące Państwowego Funduszu Ziemi.

Stosownie do art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r., grunty państwowe, położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, weszły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Przepis ten dotyczył zatem gruntów niebędących uprzednio gruntami PFZ, ale gruntów położonych na obszarze miast. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sporna nieruchomość położona jest w obrębie ewidencyjnym R., który – zgodnie z informacją zawartą wypisie z rejestru gruntów – stanowi teren wiejski. Dlatego w przedmiotowej sprawie art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma zastosowania.

Z kolei art. 92 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał, że grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną, przechodziły (na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej) do zasobów gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 cyt. ustawy. Jak wynika z dyspozycji tego przepisu, odmiennie aniżeli w sytuacji opisanej w art. 91 ww. ustawy, dotyczy on gruntów położonych na obszarze gminy, należących do Państwowego Funduszu Ziemi i w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych na cele niezwiązane z gospodarką rolną.

W niniejszej sprawie Gmina D. nie powołała się na konkretny plan zagospodarowania przestrzennego, a uchwalanie planów należy do Gminy, zaś wiedzę w zakresie przez siebie stanowionego prawa miejscowego taka jednostka powinna posiadać. Tymczasem Gmina nie twierdzi, że przedmiotowy grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi, lecz jedynie wskazuje, że okoliczność ta nie została ustalona. Twierdzenia Gminy mogłyby jednak odnieść oczekiwany skutek procesowy tylko wówczas, gdyby zostały poparte powołaniem się na konkretny plan miejscowy, obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r., i to z określeniem istotnych dla sprawy jednostek redakcyjnych tego prawa miejscowego. Takie działanie Gminy byłoby uzasadnieniem stawianych zarzutów.

Skoro jednak Gmina, będąc co do zasady właściwa do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, nie powołała się na żaden określony plan, to twierdzenie, że określone grunty mogły należeć do Państwowego Funduszu Ziemi, było jedynie gołosłowne i nie mogło odnieść pożądanego przez nią skutku. Tym bardziej, że twierdzenia Gminy w tym zakresie nie znajdują poparcia w aktach administracyjnych sprawy.

Ponadto bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła drogę wewnętrzną, a zatem z natury rzeczy nie mogła być wówczas sklasyfikowana jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych (Dz. U. z 1983 r., Nr 19, poz. 86 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Gmina D., kwestionując prawidłowość rozpatrzenia materiału dowodowego przez brak ustalenia, czy sporna nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, uzasadnia swoje stanowisko treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2018 r., I SA/Wa 1490/17. W wyroku tym Sąd uwzględnił skargę Gminy i uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności, gdyż w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, z którego treści wynika, że nieruchomość której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że choć wyrok powyższy wydany został w odniesieniu do nieruchomości również położonej na terenie Gminy D., to jednak stanowiącej inną działkę ewidencyjną, w innym obrębie ewidencyjnym, posiadającą odrębną dokumentację.

W aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, aby przedmiotowa działka należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Okoliczność ta nie była również wcześniej podnoszona przez skarżącą, która dopiero w skardze kasacyjnej poddała w wątpliwość kwestię rozpatrzenia całości materiału dowodowego w tym zakresie. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map ewidencyjnych wynika co prawda, że sporna nieruchomość otoczona jest gruntami rolnymi i leśnymi; nie oznacza to jednak, że należała ona Państwowego Funduszu Ziemi. Również zaświadczenie Starosty S. z 28 listopada 2013 r. nie zawiera takiej informacji.

W skardze kasacyjnej wskazano także na brak poczynienia w toku postępowania administracyjnego ustaleń, dotyczących podstawy wpisania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. jako zarządcy nieruchomości. W tej kwestii skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określa żadnych dokumentów, jako podstawy udowodnienia prawa zarządu.

Zagadnienia tego dotyczą dwie uchwały podjęte w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, nr 4, poz. 59) i z 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, nr 3, poz. 42). W obu wymienionych uchwałach, dotyczących wprawdzie przedsiębiorstwa PKP, przyjęto, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Jak natomiast wynika z ustaleń poczynionych przez organ administracji w niniejszej sprawie, przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie można mówić o powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. i to z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12, art. 21 i art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej).

W toku postępowania nie udowodniono również, aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. dysponowała 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Zauważyć należy, że państwowe drogi wewnętrzne nie tworzyły podstawowej sieci drogowej w gminie. Taką sieć komunikacyjną w gminie tworzyły drogi publiczne. Wobec tego państwowe drogi wewnętrzne traktowane były jako tzw. urządzenia komunalne i administrowanie nimi miało pierwszoplanowy związek z gospodarką komunalną sprawowaną przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie z komunikacją i drogownictwem, gdzie właściwe były organy administracji drogowej i podległe im jednostki organizacyjne (zarządy dróg).

Jak słusznie podniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a za nią Sąd I instancji, kluczowe znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości miała okoliczność "należenia" spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Jak też prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – i na co wskazuje zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy – przedmiotowa działka spełnia kryteria, określone w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać jedynie taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej.

Podkreślić trzeba, że ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej nie wykazano, aby sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, niż terenowy organ administracji publicznej.

Reasumując, skoro z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, aniżeli do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to brak było przeszkód do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 k.p.a.

Również zarzut naruszenia interesu prawnego nie zasługiwał na uznanie. Zarzut ten nie został poparty wskazaniem konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sprzeciw gminy wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie ma znaczenia dla oceny zgodności wydanych w sprawie rozstrzygnięć z przepisami prawa. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest decyzją deklaratoryjną, a więc taką, która jedynie potwierdza nabycie prawa własności Skarbu Państwa, a nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje się ex lege – z dniem 27 maja 1990 r. Brak uznawania się za właściciela (brak animus) oraz niezgłoszenie przedmiotowej działki w spisie inwentaryzacyjnym, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej zaistniałej mocą ustawy.

Odnośnie do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii braku kompetencji organów administracji do dokonania oceny prawidłowości wpisów wskazać należy, że ewidencja gruntów nie tworzy stanu prawnego, nie korzysta z rękojmi wiary publicznej i ma jedynie charakter informacyjny. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała oceny stanu faktycznego sprawy, a wpisy istniejące w ewidencji w dacie komunalizacji oceniła jako wadliwe, przy czym nastąpiło to na potrzeby ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie (a zatem bez przekroczenia kompetencji ustawowej).

Nie sposób też pominąć, że Gmina D. nie przedłożyła żadnych dokumentów i nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie swych twierdzeń. Przypomnieć należy, że mocą ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uległa zmianie treść art. 7 k.p.a. Przed nowelizacją komentowany przepis nie wskazywał wprost, że podejmowanie czynności dowodowych w toku postępowania następuje także na wniosek stron, nakładając obowiązek w tym zakresie jedynie na organ działający z urzędu. Zarówno jednak w doktrynie, jak i w orzecznictwie powstałym na gruncie poprzedniego brzmienia cyt. przepisu wskazywano, że co prawda organ obowiązany jest z urzędu stwierdzić, jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz także z urzędu dowody te przeprowadzić, jednak nałożony mocą art. 7 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego nie powoduje, iż strona postępowania zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku. Przepis w nowym brzmieniu przyznaje inicjatywę w postępowaniu dowodowym także stronom. W niniejszym postępowaniu administracyjnym Gmina D. takiej inicjatywy w żadnej mierze nie wykazała.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy D. uznając, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie pozostają w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.