Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1288/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 149 § 1 i 1 a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 130/17 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 130/17 oddalił skargę J. W. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

J. W. w piśmie z [...] marca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z [...] września 1998 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. nr [...].

Decyzją z [...] sierpnia 1998 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił dla J. W. odszkodowanie w wysokości 3 848 zł za szkody powstałe wskutek prac związanych z przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego [...] przez nieruchomość położoną w D. gm. S., oznaczoną jako działka nr [...] oraz odmówił ustalenia odszkodowania za utratę wartości nieruchomości położonej w Z., gm. M., oznaczonej jako działka nr [...].

J. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Postępowanie odwoławcze zostało zawieszone postanowieniem z [...] marca 1999 r. nr [...] z powodu konieczności rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], w postępowaniu wznowieniowym, sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z [...] września 1995 r. nr [...] zezwalającą na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu, urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji przez [...] S.A. w W. przez przedmiotowe nieruchomości. Postanowienie o zawieszeniu zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 1999 r. nr [...].

J. W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, które zostały oddalone wyrokami z 6 maja 1999 r. sygn. akt I SAB 33/99, I SAB 34/99 oraz z 23 stycznia 2002 r. sygn. akt I SAB 444/01. W uzasadnieniach wyroków wskazano, że złożone przez strony wnioski dotyczące weryfikacji decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości uzasadniały zawieszenie postępowania w sprawie, więc dopóki ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostanie wzruszone lub postępowanie odwoławcze nie zostanie podjęte we właściwym trybie, skarga na bezczynność jest nieuzasadniona.

Skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2004 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego. Organ postanowieniem z [...] września 2004 r. nr [...] odmówił podjęcia postępowania odwoławczego zawieszonego postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 354/05 oddalił skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postępowanie o ustalenie odszkodowania może być podjęte po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie wznowieniowe dotyczące zezwolenia na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez nieruchomości, co nie miało miejsca. Nie ustała zatem przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania i brak jest podstaw do jego podjęcia. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1023/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. W. od w/w wyroku.

W skardze z [...] czerwca 2008 r. strona ponownie zaskarżyła bezczynność Ministra Infrastruktury, który nie rozpatrzył odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 107/08 oddalił skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r., w uzasadnieniu wskazując, że postępowanie w sprawie nadal jest zawieszone, a więc organ administracji nie pozostaje w bezczynności.

W piśmie z [...] lutego 2010 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpatrzenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 58/10 oddalił skargę J. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...]sierpnia 1998 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie trwa w bezczynności, dopóki postępowanie odwoławcze jest zawieszone. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1936/10 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Ponowna skarga na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody została wniesiona [...] kwietnia 2014 r. W skardze podniesiono, że pomimo upływu 15 lat i 6 miesięcy od wniesienia odwołania nie zostało ono rozpatrzone, a wezwanie z [...] lutego 2014 r. do załatwienia sprawy pozostało bez reakcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2014 r. sygn. I SAB/Wa 200/14 oddalił skargę. W uzasadnieniu po raz kolejny wskazano, że postępowanie w przedmiocie odwołania od decyzji z [...] sierpnia 1998 r. zostało zawieszone, postanowienie dotyczące zawieszenia pozostaje w mocy, nie zostało uchylone, a po przeprowadzeniu jego kontroli sądowej przez sądy administracyjne obu instancji nie stwierdzono jego nieprawidłowości. Zatem skarga na przewlekłość organu nie jest zasadna.

Kolejna skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniesiona [...] maja 2016 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 334/16.

Inicjująca niniejsze postępowanie skarga została wniesiona [...] marca 2017 r. Została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z [...] lutego 2017 r. W skardze stwierdzono, że pomimo upływu 18 lat i 6 miesięcy przedmiotowe odwołanie nie zostało rozpatrzone, co uzasadnia wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie przewlekłości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie ustąpiły przesłanki zawieszenia postępowania Powołał się przy tym na pismo Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że dla uznania bezczynności organu odwoławczego niezbędne byłoby pozytywne ustalenie, że organ w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie wydał decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego na długo przed wniesieniem niniejszej skargi. Powodem wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania było wszczęcie, na wniosek skarżącego, postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez nieruchomość do niego należącą. Organ uznał tę okoliczność za kwestię wymagającą rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji w kwestii ustalenia odszkodowania. Postępowanie to, jak wynika z akt sprawy, również zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 1999 r. nr [...]. Powodem zawieszenia było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 1994 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji gazociągu tranzytowego.

Skarżący wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego, jednakże Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] września 2004 r. odmówił jego podjęcia, a następnie swoje stanowisko podtrzymał w postanowieniu z [...] grudnia 2004 r. Postanowienie to zaskarżono do Sądu, który skargę oddalił, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonych postanowień, zaś trafność tego rozstrzygnięcia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 102 K.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Jednocześnie jest obowiązany podejmować czynności mające na celu podjęcie zawieszonego postępowania, nie mogąc jednakże w żaden sposób wpływać bądź wyręczać innych organów w podjęciu ich rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe Minister Infrastruktury i Budownictwa skierował do właściwych organów pisma z pytaniem o stan sprawy, która powoduje zawieszenie przedmiotowego postępowania. Z udzielonej przez [...] Urząd Wojewódzki w piśmie z [...] marca 2017 r. odpowiedzi wynika, że postępowanie wznowieniowe wszczęte przez Skarżącego, zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 1999 r., nie zostało podjęte. Zatem nie ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że w tych okolicznościach nie można organowi skutecznie postawić zarzutu przekroczenia terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 K.p.a., gdyż zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie. Tym samym Sad uznał, że skarga na przewlekłość Ministra nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważył, że wyjaśnienia w tej kwestii zostały przedstawione kilkukrotnie skarżącemu w poprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie jest zawieszone, a postanowienie o zawieszeniu poddane kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym zostało uznane za prawidłowe. Jego podjęcie zaś zależne jest od wyniku innych postępowań wznowieniowych i nieważnościowych, których stroną – a niekiedy inicjatorem - jest skarżący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 pkt pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 151 P.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy okoliczności sprawy dawały podstawę do stwierdzenia przewlekłości postępowania, tj. do zastosowania art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a.;

- art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedostrzeżenie i niedokonanie oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez co zaakceptował postępowanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który od 19 lat przewleka postępowanie odwoławcze.

Wnioski zawarte w skardze kasacyjnej zostały doprecyzowane w piśmie z [...] stycznia 2018 r. i zgodnie z jego treścią skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie przewlekłości postępowania Ministra Infrastruktury i Budownictwa w okresie od [...] września 1998 r. do [...] stycznia 2018 r. w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...]sierpnia 1998 r., zobligowanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania złożonego w piśmie z [...] września 1998 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. nr [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu oprzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna nie mogła doprowadzić do uwzględnienia środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności wskazano na uchybienie art. 151 P.p.s.a., podnosząc błędne oddalenie skargi pomimo podstaw do jej uwzględnienia, tj. do zastosowania art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. W związku z tak skonstruowanym zarzutem wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 148, 149 § 1 czy art. 150 P.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takich przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, nie ograniczając się do wskazania przepisu wynikowego. Jeżeli bowiem z rozstrzygnięcia Sądu wynika, że nie znalazł on podstaw do uwzględnienia skargi, to nie można Sądowi skargę oddalającemu zarzucić naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a., który właśnie w takim przypadku jest prawidłowo przez Sąd stosowany. Naruszenie powołanego przepisu w przypadku zarzucanego błędnego oddalenia skargi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W istocie zatem w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej stanowisko Sądu o braku przewlekłości postępowania odwoławczego było zwalczane zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a., co nie mogło być skuteczne, gdyż przepisy te odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku oddalenia skargi na przewlekłość nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się przewlekłości, a co za tym idzie nie mógł oceniać charakteru naruszenia prawa w przewlekłości organu, to nie można Sądowi nie stwierdzającemu przewlekłości zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Brak odniesień do przepisów K.p.a. w ramach tego zarzutu oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14 i 31 maja 2019 r., I OSK 3756/18 ).

Nie mógł zatem osiągnąć skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd powinien ją uwzględnić.

Kolejny zarzut powołany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia art. 141 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. wytyka Sądowi I instancji niedostrzeżenie i niedokonanie oceny faktów, które organ ustalił – w ocenie skarżącego kasacyjnie – z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Ponadto skarżący kasacyjnie tym zarzutem usiłuje zwalczyć prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono mianowicie, że nieprawidłowe jest uznanie Sądu co do braku przewlekłości postępowania organu odwoławczego w sprawie z powodu nieustąpienia przyczyn zawieszenia postępowania administracyjnego, skoro w istocie przesłanka zawieszenia ustąpiła w dniu [...] czerwca 2005. Tym samym błędne ustalenia faktyczne zaakceptowane przez Sąd I instancji polegają na nieuprawnionym uznaniu, że nadal nie zakończyło się postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia ostatecznej decyzji Wojewody [...]z [...] grudnia 1995 r. o zezwoleniu na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez byłą nieruchomość skarżącego. Skarżący kasacyjnie dalej wskazał, że nigdy nie zostało wznowione postępowanie w sprawie powyższej decyzji z [...] grudnia 1995 r. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie usiłuje podważyć ustalony przez organ administracyjny i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy dotyczący zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. Zarzut tak postawiony nie może być skuteczny. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, a w ocenie strony przyjęte ustalenia są błędne. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego. Nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Inaczej mówiąc, za pomocą art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r., sygn. I GSK 1106/15; z 23 lipca 2013 r. sygn. II GSK 412/12; z 16 lipca 2013 r., sygn. II FSK 2208/11). Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którym skarżący usiłuje podważyć ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę Sądu I instancji o braku przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ, jest chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Podobnie temu celowi nie może służyć powiązanie naruszenia tego przepisu z art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Skarżący kasacyjnie naruszenia wskazanych przepisów dopatruje się w zaniechaniu Sądu I instancji kontroli "rzekomego" postępowania w sprawie wznowienia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. Wskazuje przy tym, że gdyby Sąd rozpatrywał sprawę w granicach danej sprawy administracyjnej to dostrzegłby, że rzekoma przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania ustała [...] czerwca 2005 r., wówczas Sąd obowiązany byłby do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie przewlekłości organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12, 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., którymi skarżący kasacyjnie usiłuje podważyć ustalenia dotyczące postępowania w sprawie wznowienia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. - Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli w tym zakresie zobligowany byłby wziąć pod uwagę przyjęty przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy stan faktyczny, który znajduje potwierdzenie w aktach sprawy i w wiążących prawomocnych orzeczeniach sądowych w przedmiocie bezczynności bądź przewlekłości organu oraz zawieszenia odwoławczego postępowania administracyjnego i odmowy jego podjęcia.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionej podstawy.