Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 341/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego J M z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. J. M. (dalej: "skarżący"), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15, wystąpił do [...] (dalej: [...], "organ") o ponowne wyliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] maja 2006 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek [...], w piśmie z [...] kwietnia 2019 r., wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.p."), policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 u.p. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a u.p., który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.p. ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ zaznaczył, że 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a u.p. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten spowodował zmianę treści przepisu art. 115a u.p. w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. KGP zaznaczył, iż pomimo trwających prac legislacyjnych w powyższym zakresie, nie jest obecnie możliwe określenie, kiedy projektowane regulacje i w jakim kształcie, staną się prawem obowiązującym. W związku z powyższym aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu, zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia wniosku, o czym skarżący zostanie powiadomiony odrębnym pismem.

Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżący złożył ponaglenie, żądając załatwienia sprawy w określonym (uprzednio) terminie, wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a także podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Skarżący podniósł, że dotychczas nie otrzymał należności, ani rozstrzygnięcia, ani też zawiadomienia o przyczynach zwłoki organu. Podkreślił również, iż w świetle art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP natychmiastowa wykonalność wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie budzi żadnych wątpliwości i nie może być wykorzystywana jako usprawiedliwienie pozornego działania organu, niemającego umocowania w procedurze administracyjnej.

Pismem z [...] września 2019 r. [...] ustosunkował się do zarzutów zawartych w ponagleniu, uznając je za nieuzasadnione. Organ poinformował skarżącego, że aktualnie brak jest podstaw prawnych, aby wszczynać postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o odmowie wypłaty wnioskowanego ekwiwalentu. Nie ma także podstaw prawnych, by w drodze czynności materialno-technicznej naliczyć i wypłacić ten ekwiwalent. Aktualne pozostają wyjaśnienia przekazane skarżącemu w poprzednim piśmie informującym go o skutkach prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Skarżący wystąpił do organu z kolejnym ponagleniem (zawartym w piśmie z [...] lutego 2020 r.), powtarzając argumentację zawartą w poprzednim ponagleniu.

[...] w piśmie z [...] marca 2020 r. przypomniał swoje stanowisko przedstawione w poprzednich pismach. W kwestii załączonego do ponaglenia z [...] lutego 2020 r. nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1246/19, organ wyjaśnił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego sposobu postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku są wiążące w tej sprawie, w której zapadł ten wyrok. Nie można zatem uznać, iż nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wiąże każdy organ Policji.

Pismem z [...] maja 2020 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należny w związku ze zwolnieniem ze służby. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty ww. należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Wskazał, że do chwili obecnej organ nie wydał decyzji, ani nie podjął żadnych czynności w kierunku zaspokojenia jego roszczeń. Skarżący nie został też zawiadomiony o przyczynach zwłoki, ani o nowym terminie załatwienia sprawy. Nie pouczono go również o prawie do wniesienia ponaglenia.

Skarżący podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wskazał (m.in.), iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Powyższą interpretację wspiera także art. 121 ust. 1 u.p. ustalający wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału, przyjęcie w art. 115a u.p. wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, iż wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Reasumując, skarżący podniósł, że organ powinien był dokonać wyliczenia i wypłacić mu część należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a u.p. interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne i błędne. Podtrzymał argumentację wyrażoną w pismach z [...] kwietnia 2019 r., [...] września 2019 r. i [...] marca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący (pismami z [...] lipca 2019 r. i [...] lutego 2020 r.) wystąpił do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Wobec tego, że przedmiotem skargi jest bezczynność [...], Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczności, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Zatem dla uznania bezczynności wystarcza ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności, lecz tego zaniechał.

Badając skargę w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, że co do zasady zasługuje ona na uwzględnienie.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wystąpił do KGP z wnioskiem z 12 listopada 2018 r. o ponowne wyliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Na tle przepisów u.p. ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), a odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odpowiedzi na wniosek skarżącego organ poinformował go zwykłym pismem z [...] kwietnia 2019 r., że obecnie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację tego wniosku. Nie jest również kwestionowane, że pomimo dwóch ponagleń (vide pisma skarżącego z [...] lipca 2019 r. i [...] lutego 2020 r.), [...]- poza pismami z [...] września 209 r. i [...] marca 2020 r. - w których zarzuty ponagleń ocenił jako nieuzasadnione oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie z [...] kwietnia 2019 r., w istocie nie podjął w sprawie żadnej czynności do dnia wniesienia skargi.

Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem nie może zostać uznany za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo.

Nawet gdyby bowiem przyjąć, iż w dacie wniesienia skargi brak było normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego - z którym to stanowiskiem organu Sąd w składzie tu orzekającym się nie zgadza, a co zostało szczegółowo wykazane w dalszej części uzasadnienia – to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 k.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19). Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności.

Skarżący oparł żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a u.p. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której współczynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Przepis art. 115a u.p. w powyższym zakresie utracił moc z dniem 6 listopada 2018 r.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, iż orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (vide R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, iż sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (vide wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07).

Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach. Obejmuje bowiem wszelkie instrumenty proceduralne pozostające do dyspozycji stron i sądów, których wykorzystanie umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału za niezgodny z Konstytucją (vide postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01, publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41).

Również NSA w uzasadnieniu uchwały z 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP podniósł, że celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (vide wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10). Natomiast wedle uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (vide wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14).

Przenosząc powyższe na kanwę kontrolowanej sprawy, wskazać należy, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończy sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a u.p., który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym sposobu obliczania wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem inne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Sąd w składzie tu orzekającym podziela stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z: 23 maja 2019 r., sygn. akt: III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z: 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19; 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19). W orzeczeniach tych podkreśla się zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza, że art. 115a u.p. obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać stanowisko przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a u.p. musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Należy zatem przyjąć, iż świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok oraz przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90 ze zm.). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ Policji. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej.

Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela powyższą argumentację prezentowaną w orzeczeniach sądów administracyjnych, gdyż niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a u.p. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Wprawdzie w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednak Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a u.p. w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Z tych też względów należy przyjąć, iż istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi art. 115a u.p., interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia albo czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz przedstawione przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. w terminie miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak podnosi się w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek skarżącego, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna – w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jest wystarczająca. Działanie [...] nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego czy ciążących na organie obowiązków. Przyjęte w tym zakresie stanowisko uzasadnia również argument, iż [...] w postępowaniu administracyjnym musi się kierować zasadą legalizmu, a sposób procedowania w niniejszej sprawie został zdeterminowany brakiem działania prawodawcy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się do zawartego w skardze żądania sumy pieniężnej, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tym zakresie, o czym orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku. W tej kwestii wskazać należy, że sam fakt bezczynności organu nie uzasadnia przyznania sumy pieniężnej, zaś skarżący nie uzasadnił przedmiotowego wniosku, jak również w żaden sposób nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, że półtoraroczny okres bezczynności [...] (licząc od złożenia wniosku o ponowne wyliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego do dnia wniesienia skargi) spowodował u niego jakikolwiek wymierny uszczerbek.