Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1726/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 78 ust. 2, art. 79 ust. 3 i 7, art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 79/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 79/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę [...] Spółki z o.o. w B. (dalej określanej jako "Spółka") i uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]

w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego sprawy.

Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wypowiedział Spółce dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr ewid. [...], obręb [...] o powierzchni 1.288 m2 i powołując się na wzrost wartości nieruchomości wyliczoną przez rzeczoznawcę majątkowego, zaproponował od dnia 1 stycznia 2012 r. ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej w kwocie [...] zł. Pismo zawierało pouczenie o możliwości złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo że jest uzasadniona w innej wysokości w terminie 30 dni od dnia doręczenia wypowiedzenia. Doręczenie pisma nastąpiło w dniu 28 lipca 2011 r.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r. Spółka wniosła o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Pismo to zostało opatrzone prezentatą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., z której wynika, że złożono je osobiście w dniu 30 sierpnia 2011 r.

Przywołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło wszczęcia postępowania

w tej sprawie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a."), wskazując, że wniosek został złożony z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Powołując się na treść art. 57 § 1 i art. 57 § 4 K.p.a. stwierdziło, że trzydziesty dzień od doręczenia wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej przypadał na sobotę, 27 sierpnia 2011 r., wobec czego termin ten upływał w poniedziałek 29 sierpnia 2011 r., czyli w najbliższy dzień powszedni. Tymczasem Spółka złożyła wniosek w kancelarii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. dopiero następnego dnia, 30 sierpnia 2011 r. Postępowanie nie mogło być więc wszczęte, co uzasadniało zastosowanie art. 61a

§ 1 K.p.a. na zasadzie odesłania zawartego w art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływanej jako "u.g.n.").

Spółka wniosła skargę na postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., domagając się stwierdzenia jego niezgodności z prawem oraz wszczęcia postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Zarzuciła organowi naruszenie art. 57 § 5 K.p.a.

w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez ustalenie, że wniosek w tym zakresie został złożony po terminie, podczas gdy nadano go przesyłką poleconą za pośrednictwem publicznego operatora w dniu 26 sierpnia 2011 r., czyli przed upływem terminu. Spółka załączyła kopie potwierdzenia nadania tej przesyłki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, kwestionując wartość dowodową przedstawionej przez Spółkę kopii potwierdzenia nadania. Z kolei jego przedstawiciel podczas rozprawy

w dniu 20 marca 2012 r. domagał się odrzucenia skargi, powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 112/12.

Odnosząc się do skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pierwszej kolejności przypomniał zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej. Zastrzegł, że sąd administracyjny jedynie dokonuje oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem, toteż nie ma uprawnień do wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, czego domagała się Spółka w skardze. Następnie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") podlega kognicji sądów administracyjnych, co uniemożliwia uwzględnienie wniosku organu o odrzucenie skargi. Przywołał orzecznictwo, w świetle którego sprzeciw do sądu powszechnego przysługuje od orzeczeń wydanych przez samorządowe kolegium odwoławcze na podstawie art. 77-81 u.g.n. tylko wtedy, gdy rozstrzygają one sprawę co do istoty,

tj. oddalają wniosek lub ustalają nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęte w tej materii – np., takie jak

w niniejszej sprawie, tj. odmawiające wszczęcia postępowania – podlegają natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wynika to z treści art. 79 ust. 7 u.g.n.,

w myśl której do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji Sąd dokonał merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. W tych ramach najpierw poddał analizie zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia 12 lipca 2011 r., konstatując, że zostało ono doręczone w dniu 28 lipca 2011 r., więc termin do złożenia wniosku o ustalenie, iż dokonana w nim aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego istotnie upłynął z dniem 29 sierpnia 2011 r. Następnie zauważył, że prezentata znajdująca się na tym piśmie zawiera adnotację, iż wniosek ten został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w dniu 30 sierpnia 2011 r. Zwrócił jednak uwagę na treść dokumentów załączonych do skargi, w świetle których wniosek skierowano do organu listem poleconym nadanym w polskiej placówce pocztowej w dniu 26 sierpnia 2011 r., czyli w terminie.

W związku z tym Sąd, powołując się na orzecznictwo, wyraził pogląd, że zaskarżone postanowienie sprzeczne jest z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z treścią art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Dowolne są bowiem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zdaniem Sądu wobec przedstawionego przez stronę skarżącą dowodu w postaci potwierdzenia nadania listu poleconego przynajmniej przedwczesnym było przyjęcie przez organ, że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Kwestia ta wymaga dodatkowych ustaleń w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w trakcie którego organ powinien sprawdzić rzetelność ksiąg swojego biura podawczego i może zawrócić się do operatora pocztowego z wnioskiem o potwierdzenie faktu nadania przesyłki przez stronę skarżącą w dniu 26 sierpnia 2011 r.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., zaskarżając go w całości.

Pełnomocnik w pierwszej kolejności sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W ramach tej podstawy kasacyjnej najpierw zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. polegające na wykroczeniu poza zakres właściwości sądu administracyjnego poprzez ocenę postanowienia, "które nie jest postanowieniem wydanym przez organ administracji, jak i w toku postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a."

Kolejny zarzut został odniesiony do art. 78 ust. 1 w związku z ust. 2 i art. 79 ust. 2 u.g.n. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni tych przepisów, ponieważ "spór na tle opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie jest postępowaniem administracyjnym, zaś samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem administracji w tym przypadku, a organem uprawnionym do rozstrzygania sporów cywilnych".

Zbliżone okoliczności uzasadniały także dwa następne zarzuty. Pierwszy

z nich podnosił mianowicie błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), sprowadzającą się do "nieodróżnienia działania organu administracji od działania przesądowego organu uprawnionego do rozstrzygania sporów cywilnych". Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. pełnomocnik argumentował z kolei, że postanowienia wydane w postępowaniu

o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie są postanowieniami, o których mowa w tym przepisie.

Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 3 § 1

i § 2 pkt 2 P.p.s.a. "przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem normy te nie mogą mieć w tym przypadku zastosowania".

Skarga kasacyjna zawiera nadto dwa zarzuty procesowe. Pierwszy został odniesiony do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – w tym zakresie pełnomocnik podkreślił, że skarga podlega odrzuceniu. Drugi zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu prawnego oraz przedstawienie oceny prawnej, która nie odnosi się do całości orzecznictwa i poglądów doktryny.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Złożył także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie krótko przypomniał stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, po czym przedstawił argumenty mające przemawiać na rzecz poszczególnych zarzutów kasacyjnych.

I tak najpierw nawiązał do treści art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i stwierdził, że kontrola sądowoadministracyjna administracji publicznej, o której mowa w tym przepisie, z jednej strony musi odnosić się do kryterium legalności, a z drugiej do zakresu właściwości sądu administracyjnego.

W związku z tym wytknął Sądowi pierwszej instancji, że przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które nie jest jednolite, odstępując jednocześnie od poglądów wypowiedzianych w innych własnych orzeczeniach,

w szczególności w postanowieniu z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 853/09 i powołanym już na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. postanowieniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 112/12. Jego zdaniem Sąd powinien odrzucić skargę, jak to uczynił we wskazanych sprawach.

Pełnomocnik stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do kontroli działalności administracji publicznej. W tym kontekście omówił krótko ustawowe kompetencje samorządowych kolegiów odwoławczych, dochodząc do wniosku, że organy te pełnią dwie niezależne funkcje. Nie tylko bowiem są one organami drugiej instancji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych przez jednostki samorządu terytorialnego, ale i wykonują inne zadania określone w ustawach, także niezwiązane ze sferą administracji publicznej. Pełnomocnik przytoczył fragment orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95 (OTK 1996, nr 2, poz. 9) dotyczącego wcześniej obowiązującej regulacji odnoszącej się do zmiany wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, które, według niego, wciąż może być uznane za aktualne. W konsekwencji skonstatował, że postępowanie w rozpatrywanym przedmiocie jest odrębnym, przedsądowym postępowaniem zmierzającym do rozstrzygnięcia sporu

o charakterze cywilnoprawnym, gdyż wynikającym z użytkowania wieczystego.

Z tego względu spory te muszą być uznane za sprawę cywilną, nie zaś za sprawę administracyjną. Odwołując się do orzecznictwa podkreślił, że oznacza to, iż akty organów administracji publicznej podjęte w tego rodzaju kwestiach nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, co powinno skutkować odrzuceniem skargi na taki akt.

Pełnomocnik przytoczył treść art. 3 § 2 P.p.s.a., która, jak zaznaczył, kształtuje zakres właściwości sądów administracyjnych. Powtórzył, że skargę kwestionującą akt niewymieniony w tym przepisie należy odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Rozwijając ten wątek zacytował część uzasadnienia powołanego już postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 853/09 i ponownie wytknął Sądowi pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie pominął wypowiedziany tam pogląd i rozpoznał skargę merytorycznie zamiast ją odrzucić. Następnie zauważył, że zaskarżone postanowienie nie może być uznane za żadne z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. postanowień objętych kognicją sądów administracyjnych, ponieważ nie zostało ono wydane w postępowaniu administracyjnym. Jego zdaniem samorządowe kolegium odwoławcze nie może w jednym postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego występować w niektórych przypadkach jako organ administracji, a w innych jako organ przedsądowy rozstrzygający spór cywilny. Jednolitość i jednorodność tego postępowania nie powinna bowiem budzić żadnej wątpliwości.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor uznał, że ocena prawna wyrażona przez Sąd pierwszej instancji jest wadliwa, gdyż "nie przystaje

w żaden sposób do obowiązujących norm prawa". Według niego jednak nawet gdyby było inaczej, to nie została ona należycie uzasadniona, skoro Sąd nie wyjaśnił

w sposób racjonalny, dlaczego odstąpił od dotychczas prezentowanego przez siebie stanowiska. Pełnomocnik zaznaczył jednak, że jeżeli zamiarem ustawodawczym byłoby prawo do zaskarżenia rozstrzygnięć, które nie odnoszą się do sfery merytorycznej, zostałoby to wskazane wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym,

w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi jej autor najpierw przypomniał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którym zgodził się w pełnym zakresie. Następnie przytoczył niektóre poglądy zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, od razu podejmując z nimi polemikę z przywołaniem obszernych cytatów z orzecznictwa.

I tak najpierw nawiązał do treści art. 79 ust. 7 u.g.n., stwierdzając, że skoro

w świetle tego przepisu czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze mają być zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, to nie można przyjąć, iż kontrolę prawidłowości tych czynności ma przeprowadzić sąd powszechny, a nie sąd administracyjny.

Dalej pełnomocnik Spółki zakwestionował tezę, w myśl której samorządowe kolegium odwoławcze w rozpatrywanych postępowaniach nie działa jako organ administracji publicznej. Stwierdził, że stosownie do art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest ono takim organem niezależnie od tego, w jakich sprawach orzeka, a więc także, gdy są to sprawy inne niż indywidualne sprawy

z zakresu administracji publicznej należące do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście odwołał się do orzecznictwa, zgodnie z którym właściwość samorządowego kolegium odwoławczego nie jest uzależniona od rodzaju zadań wykonywanych przez wspomniane jednostki, czyli od tego, czy są to zadania własne, czy też zadania z zakresu administracji rządowej. Zwrócił zarazem uwagę, że wedle art. 11 i art. 23 u.g.n. czynności gospodarowania nieruchomościami, w tym zmiana wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania, należą do tej drugiej kategorii zadań administracji publicznej. W konsekwencji w niniejszej sprawie chodziło o akt wydany w indywidualnej sprawie objętej właściwością jednostki samorządu terytorialnego.

Następnie pełnomocnik Spółki podkreślił, że możliwość przekazania sprawy sądowi powszechnemu stosownie do art. 80 ust. 1 u.g.n. należy traktować jako rozwiązanie wyjątkowe, a zatem nie może być ona postrzegana w sposób rozszerzający. Tym samym sąd ten może badać jedynie zasadność zmiany wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, natomiast wszelkie inne rozstrzygnięcia samorządowego kolegium odwoławczego, w tym odmowa wszczęcia postępowania, podlegają zaskarżeniu według reguł ogólnych, tj. także poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jest tak tym bardziej dlatego, że orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego poprzedzające merytoryczne rozstrzygniecie sprawy zapadają wyłącznie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik zwrócił dalej uwagę, że nie można wnieść do sądu powszechnego sprzeciwu od postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie wszczęcia postępowania. Jego zdaniem postanowienie to jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

W końcowym fragmencie uzasadnienia odpowiedzi na skargę kasacyjną jej autor odwołał się do rezultatów wykładni celowościowej. Jego zdaniem procedura

w przedmiocie zmiany wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, zwłaszcza jej etap toczący się przed samorządowym kolegium odwoławczym, mają na celu przyspieszenie załatwienia sprawy oraz zakończenie go w sposób polubowny i mniej kosztowny, czyli bez konieczności uiszczenia wpisu związanego z ugodą zawieraną przed sądem. Pełnomocnik wytknął Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu

w Ł., że uniemożliwia realizację tych celów. W jego ocenie "Kolegium zrobiło sobie ze spraw użytkowników wieczystych <>,

z premedytacją błędnie ich pouczając o przysługujących środkach zaskarżenia, aby następnie testować różne rozwiązania procesowe, zaskarżając wszelkie zapadłe rozstrzygnięcia (zarówno teoretycznie dla siebie korzystne, jak i niekorzystne), na koszt wnioskodawców i podatników".

W piśmie z dnia 28 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej i zwróciło uwagę, że wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1189/12 uwzględniono inną jego skargę kasacyjną, dotyczącą podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, i odrzucono skargę użytkownika wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej podstawy okazały się zasadne w części wskazującej, że skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie tego przepisu, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nadał tej skardze bieg i zaskarżonym wyrokiem rozpoznał ją merytorycznie.

Stanowisko takie wynika w sposób jednoznaczny z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (LEX nr 1391606). Drugorzędne znaczenie ma przy tym to, że poglądy wypowiedziane w tej uchwale nie potwierdzają argumentów mających wspierać pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, o czym niżej. Uchwała z dnia 25 listopada 2013 r., rozstrzygając rozbieżności orzecznicze w sprawach skarg na bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych (przewlekle prowadzenie postępowania) w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, uporządkowała bowiem zarazem również inne kwestie związane z zaskarżaniem do sądu administracyjnego działalność kolegiów w tym zakresie, które nie były jednolicie postrzegane w judykaturze, mimo iż od wielu lat często stanowiły przedmiot orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Uczyniła to przy tym w sposób przesądzający, a jej moc wiążąca rozciąga się także pośrednio na postępowanie w niniejszej sprawie, chociaż została ona podjęta po wydaniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tym samym nieprzedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi całej izby oznacza nie tylko, że Sąd powinien mieć na względzie pogląd wyrażony w powołanej uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., ale także to, że jest on tym poglądem związany. Przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala wszak żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07 LEX nr 453451). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1817/10, LEX nr 1131489).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela to stanowisko, przyjmując trafność racji, jakie zostały przywołane w uzasadnieniu uchwały na jego rzecz.

Zgodzić się przede wszystkim wypada z zawartym w tym uzasadnieniu spostrzeżeniem, że spór o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, choć stanowi sprawę cywilną dotyczącą należności pieniężnych, rozstrzygany jest w postępowaniu dwustopniowym, w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały przywołał przy tym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95, do którego nawiązał również autor skargi kasacyjnej, lecz wyciągnął z niego nieco inne wnioski. Nie miał mianowicie wątpliwości, że postępowanie to na jego przedsądowym etapie prowadzone jest przez organ administracji, tj. samorządowe kolegium odwoławcze. Spostrzeżenie to nie może budzić zastrzeżeń, gdyż trudno przyjąć, iż organ administracji publicznej rozstrzygający władczo sprawę przekazaną do jego właściwości z mocy wyraźnego przepisu ustawy traci swój status organu z tego powodu, że sprawa ta ma charakter cywilny oraz że stosownie do art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia tego przysługuje sprzeciw, który inicjuje kolejną fazę postępowania, toczącą się już przed sądem powszechnym.

Zaznaczyć przy tym wypada, że sąd ten nie sprawuje funkcji kontrolnej czy nadzorczej nad samorządowym kolegium odwoławczym, nie badając prawidłowości ani orzeczeń tego organu, ani postępowania, w którym orzeczenie to zostało wydane. Taki stan rzeczy nie wyklucza właściwości sądu administracyjnego w zakresie, w jakim sprawa nie może być przejęta przez sąd powszechny do jej dalszego rozpoznania, tzn. w sytuacjach, gdy w postępowaniu przed kolegium z różnych przyczyn nie dojdzie do wydania orzeczenia, od którego przysługiwałby sprzeciw. Tym samym pogląd, że postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym ma charakter administracyjnoprawny, i w efekcie, że jest prowadzone przez organ administracji publicznej, została przyjęta w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. jako argument na rzecz uznania w rozpatrywanym zakresie właściwości sądów administracyjnych w niektórych przypadkach.

W świetle dotychczasowych uwag wszystkie materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej są chybione, gdyż wywiedzione one zostały z błędnych założeń odnoszących się do charakteru prawnego pierwszego etapu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i roli, jaką pełni w nim samorządowe kolegium odwoławcze. Otóż nie można zgodzić się z tezami, że postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym oraz że kolegium nie działa w nim jako organ administracji. Autor skargi kasacyjnej nie rozwinął zresztą tych tez, nie przedstawiając swojego własnego stanowiska, zawierającego przekonującą pozytywną odpowiedź na pytanie o to, czym w istocie jest analizowany etap postępowania aktualizacyjnego i jak należy zakwalifikować udział w nim samorządowego kolegium odwoławczego, które przecież to postępowanie prowadzi i może zakończyć go orzeczeniem. Alternatywą dla zanegowanej w skardze kasacyjnej koncepcji przyjętej przez Sąd pierwszej instancji, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. musiałby być wyłącznie pogląd, że jest to swoiste przedsądowe postępowanie cywilne przed organem quasi-sądowym. Pogląd ten trzeba zaś stanowczo odrzucić. Pozostaje on też w sprzeczności z art. 79 ust. 7 u.g.n., wedle którego do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. o postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń.

W postępowaniu tym stosuje się więc w szerokim zakresie Kodeks postępowania administracyjnego, w tym cały jego Dział II, zawierający właśnie przepisy odnoszące się do postępowania. W skład tego Działu wchodzi rozdział 9 zatytułowany "Postanowienia". Wbrew przekonaniu prezentowanemu w skardze kasacyjnej, w szczególności w związku z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., oznacza to, że samorządowe kolegium odwoławcze może wydawać postanowienia, które nie mogą być postrzegane jako akty innego rodzaju niż pozostałe postanowienia podejmowane przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym. Bez wpływu na tę konstatację pozostaje zastrzeżenie o konieczności jedynie odpowiedniego stosowania tych przepisów, ponieważ stanowi ono następstwo specyfiki postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jako pierwszej fazy postępowania w sprawie cywilnej, która może być przekazana do rozpoznania sądowi powszechnemu.

Specyfika ta wyraża się w wyłączeniu z zakresu odesłania przewidzianego w art. 79 ust. 7 u.g.n. przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Wyłączenie takie sprawia, że postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, w tym postanowienie odmawiające wszczęcia tego postępowania, nie podlegają zaskarżeniu, co wyklucza także wniesienie skargi do sądu administracyjnego, dopuszczalnej wszak po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.). Nie pociąga to za sobą wszelako uwzględnienia w całości zapatrywań prezentowanych w skardze kasacyjnej, prowadzących do pozbawienia strony możliwości kwestionowania działań samorządowego kolegium odwoławczego we wszystkich tych przypadkach, gdy toczące się przed nim postępowanie skończyło się w inny sposób aniżeli przez wydanie orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.), od którego przysługiwałby sprzeciw do sądu powszechnego. Niebezpieczeństwo takie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., w której uznał, że w sprawie z wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, można wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji, przewidującego generalną kompetencję tych sądów do kontrolowania działalności administracji publicznej. Stwierdził mianowicie, że w drodze skargi na bezczynność organu użytkownik wieczysty może zwalczać nie tylko bezczynność kolegium polegającą na niewydaniu wskazanego w art. 79 ust. 3 u.g.n. orzeczenia merytorycznego kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego na skutek niepodejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie wspomnianego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie tego orzeczenia. Ze względu na niezaskarżalność tych postanowień, w tym o odmowie wszczęcia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, tylko za pomocą takiej skargi wnioskodawca będzie mógł zatem kwestionować przywołane w tych postanowieniach przyczyny, dla których samorządowe kolegium odwoławcze nie rozstrzygnęło zawisłego przed nim sporu przez wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n..

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiot stanowi jedno z takich postanowień tamujących wydanie przez samorządowe kolegium odwoławcze orzeczenia merytorycznego, jest więc niedopuszczalna i powinna być odrzucona, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut odniesiony do tego przepisu, jak już była o tym mowa, okazał się więc zasadny.

Powtórzyć jednak wypada, że nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa we wskazany w nich sposób. Całkowicie chybione są zarzuty materialnoprawne, skoro w ich ramach autor skargi kasacyjnej podnosi błędnie, że samorządowe kolegium odwoławcze w rozpatrywanym zakresie nie występuje jako organ administracji publicznej i nie wydaje postanowień w postępowaniu administracyjnym. Niezasadny jest również drugi ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, zgodnie z którym uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie to nie budzi bowiem zastrzeżeń z tego punktu widzenia, w szczególności zawiera wszystkie elementy wymienione w przywołanym przepisie, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Wywód Sądu pierwszej instancji jest przy tym przejrzysty i precyzyjnie przedstawia tak stanowisko Sądu, jak i argumenty, które za nim przemawiają. Dalszą kwestią pozostaje to, że nawiązał do linii orzeczniczej, do której Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się w uchwale podjętej już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Ten fakt nie oznacza jednak w szczególności, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie orzeczeń odmiennych, skoro uchwała taka dowodzi, iż rozstrzygnięty nią problem nie był jednolicie postrzegany w judykaturze.

W konkluzji ponownie należy stwierdzić, że w świetle uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. skarga wniesiona w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu. W takim stanie rzeczy należy zastosować art. 189 P.p.s.a., w myśl którego jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten odsyła wszak do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zachodziła podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 P.p.s.a., skargi nie odrzucił (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1276/10, LEX nr 1113574).

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

Stosownie z kolei do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucenie pisma oznacza obowiązek zwrotu z urzędu całego wpisu uiszczonego od tego pisma. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, odrzucając skargę, orzekł jak w punkcie drugim sentencji.