Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 556/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 15 lutego 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2018 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 15 lutego 2018 r., nr [..], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w S., gmina S.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 14 czerwca 2017 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..], położonej w S., gmina S. We wniosku wskazano, że inwestycja obejmuje budowę wieży wolnostojącej o wysokości 62 m n.p.t., a wyposażenie stacji będą stanowić: instalacja radiokomunikacyjna, składająca się z anten nadawczych i radiolinii oraz urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży.

W załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" z czerwca 2017 r. dookreślono, że na wieży umieszczone zostanie dwanaście anten sektorowych - po cztery na każdym z trzech azymutów (340°, 110° i 220°), przy czym każda z anten sektorowych może mieć moc EIRP (równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny) w przedziale 1000≤2000W.

W toku postępowania, w piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r., D. P., J. B. – M. i J. M. a także mieszkańcy S., w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r., wnieśli sprzeciw wobec planowanej inwestycji, do którego inwestor odniósł się w piśmie z dnia 11 lipca 2017 r.

Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2017 r., znak [..], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia.

W pismach z dnia 17 grudnia 2017 r. i z dnia 20 grudnia 2017 r. Sołtys i mieszkańcy Sołectwa wyrazili sprzeciw wobec planowej inwestycji, wskazując na konieczność zsumowania mocy całego przedsięwzięcia i dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Wskazali także, że baza jest zagrożeniem dla zdrowia ludzkiego, wpłynie na obniżenie walorów krajobrazowych oraz znacząco na środowisko naturalne. Podkreślili ponadto, że w S. jest już jedna stacja bazowa na terenie działki nr [..], która położona jest w odległości około 500 m od planowanej lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. Wójt Gminy wystosował do skarżącego wezwanie o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez: podanie mocy EIRP wszystkich planowanych anten; określenie w dokumentacji pochyleń anten maksymalnych tiltów, zarówno elektrycznych, jak i mechanicznych, według danych katalogowych; przedłożenie dokumentacji określającej konkretną moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów określonych na podstawie danych technicznych anten oraz ich uchwytów z uwzględnieniem możliwej potencjalnej dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; uzupełnienie dokumentacji o mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów, odbić od naturalnych przeszkód oraz podanie, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto w wyliczeniach.

W piśmie z dnia 6 lutego 2018 r. skarżąca wyjaśniła, że w załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" podane zostały moce wszystkich planowanych anten (zawierają się one w przedziale 1000-2000 W), a z uwagi na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., opracowanie uwzględnia jedynie anteny sektorowe z wyłączeniem radiolinii. Wyjaśniła także, że w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wskazane zostało dopuszczalne pochylenie (tilt) wiązki promieniowania anteny dla analizowanej mocy z zaznaczeniem, że inwestor będzie użytkował stację bazową w sposób określony w opracowaniu. Dlatego też, jak wskazała skarżąca, nie ma powodu, by badać potencjalne oddziaływanie stacji w oparciu o wszelkie możliwe ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznie parametrów, gdyż nie znajduje to oparcia w obowiązujących przepisach i prowadziłoby do przyjęcia czysto teoretycznych, nierzeczywistych parametrów stacji bazowej. Skarżąca wskazała ponadto, że "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawiera również wymaganą mapę i widok z góry, jak i z boku, obrazujący przebieg osi głównych wiązek anten.

Decyzją z dnia 15 lutego 2018 r., nr [..], Wójt Gminy odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia.

Uzasadniając wydaną decyzję Wójt wskazał, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 2017 r. wydane zostało dla wieży o wysokości całkowitej do 56 m i w postanowieniu tym organ nie stwierdził braku negatywnego oddziaływania stacji bazowej na środowisko, a jedynie stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla tego przedsięwzięcia. Jednocześnie Wójt ocenił, że złożony przez skarżącą Spółkę wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera, wymaganego mocą art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko.

Wójt wyjaśnił przy tym, że z dołączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" niewątpliwie wynika, że planowana inwestycja nie może zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale w dokumentacji brak jest danych dotyczących oddziaływania na zdrowie ludzi. Przesłanki tej, jak wskazał Wójt, nie da się zaś ustalić bez uwzględnienia we wniosku promieniowania już istniejącego oraz rzeczywistej charakterystyki pola promieniowania. Nie można bowiem pominąć, że na działce nr [..] znajduje się instalacja tego samego rodzaju i uwzględnienie ich wzajemnego oddziaływania jest niezbędne, w celu określenia ich wpływu na zdrowie ludzi. W związku z tym wśród danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko powinny znaleźć się dane uwzgledniające możliwość odziaływania skumulowanego, jak również dane wskazujące rzeczywisty rozkład promieniowania elektromagnetycznego. Skarżąca, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 23 stycznia 2018 r., nie przedstawiła zaś informacji, które mogłyby umożliwić identyfikację potrzeby oraz określenie rodzajów działań zapobiegawczych. Przede wszystkim, skarżąca nie wyjaśniła faktycznego, przewidywanego oddziaływania z uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego, które pozwoliłby na określenie wpływu na zdrowie ludzi a także nie przedstawiła w sposób wystarczający pochyleń anten. Nie można zaś, jak wskazał Wójt, pozostawić kwestii tego, czy instalacja będzie bezpieczna dla zdrowia ludzi, czy nie do fazy po wybudowaniu instalacji. Kierować się bowiem należy zasadą zapobiegania i przezorności, które zobowiązują do zapewnienia odpowiedniego dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego poziomu ochrony środowiska na możliwie jak najwyższym etapie postępowania.

Od decyzji Wójta Gminy skarżąca Spółka wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z rażącym naruszeniem art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podkreślając, że dołączona do wniosku "Kwalifikacja przedsięwzięcia" wykonana została zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i określa ona wszystkie niezbędne parametry planowanej stacji bazowej, w tym moce EIRP wszystkich anten, wszystkie możliwe kumulacje i odbicia, a dołączona do niej mapa obrazuje przebieg osi głównych wiązek anten. Skarżąca podkreśliła także, że przeprowadzone obliczenia i rysunki wskazują, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, a planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 9 maja 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 15 lutego 2018 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo zakończył postępowanie na etapie badania wniosku inwestora i jego formalnej i merytorycznej zawartości, bowiem z uwagi na fakt, że postępowanie to zostało już wszczęte i było prowadzone, nie było możliwości zastosowania konstrukcji pozostawienia wniosku inwestora bez rozpoznania z uwagi na braki formalne. W konsekwencji, w związku z brakiem udzielenia przez skarżącą sprecyzowanej odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 23 stycznia 2018 r. organ I instancji, uznał za konieczne zakończenie postępowania decyzją odmowną.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na brak współpracy ze strony skarżącej w zakresie ustalania parametrów technicznych planowanej inwestycji, postępowanie w sprawie nie mogło być kontynuowane. Ustalenia te determinowały bowiem z jednej strony kwalifikację przedsięwzięcia, z drugiej zaś strony miały służyć ocenie oddziaływania inwestycji celem ustalenia warunków ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi.

Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że z uwagi na treść art. 54 pkt 2 ustawy Wójt uprawniony był do żądania od skarżącej uszczegółowionej informacji na temat ochrony środowiska i zdrowia ludzi, by móc w sposób właściwy określić w decyzji powyższe warunki. Brakiem odpowiedzi skarżącej w tym zakresie uzasadnił decyzję odmowną. Podane przez skarżącą parametry techniczne opisujące planowaną inwestycję, a zawarte w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" służyły bowiem ocenie przedsięwzięcia w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Miały one zatem ograniczoną treść, nie pozwalając w pełni na ustalenia oddziaływania inwestycji, tak by zawrzeć w decyzji postanowienia co do ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Kolegium zauważyło przy tym, że w kwestii oddziaływania inwestycji organ nie mógł oprzeć się na mapie załączonej do wniosku, gdyż zaznaczone granice podlegały ocenie przez organ I instancji i jako takie zostały zanegowane.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z wymogiem art. 52 ust. 1 ustawy wniosek o lokalizację inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Na załączonej mapie winien więc znaleźć się cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem, a nie tylko miejsce lokalizacji inwestycji. Organ rozpoznający wniosek jest przy tym uprawniony do żądania od inwestora informacji dotyczących planowanej inwestycji, by zweryfikować wskazany obszar oddziaływania. Dokumentem zaś, który może być przydatny w tym celu jest charakterystyka inwestycji zawierająca: wymagania w zakresie infrastruktury technicznej, charakterystykę urbanistyczną inwestycji, charakterystyczne parametry techniczne inwestycji. Przy czym charakterystyka parametrów inwestycji powinna w szczególności odnosić się do wpływu inwestycji na środowisko, a w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej sam zobowiązany jest do dokonania ustaleń w zakresie oddziaływania na środowisko poprzez ustalenie charakterystycznych parametrów technicznych determinujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko i nieruchomości sąsiednie z wyszczególnieniem miejsc dostępnych dla ludzi.

W niniejszej sprawie, jak wskazało Kolegium, Wójt powziął uzasadnione wątpliwości, co do przedstawionych przez inwestora parametrów technicznych inwestycji, w szczególności w zakresie parametru dotyczącego dopuszczalnych pochyleń (tilt) wiązki promieniowania poszczególnych anten, gdyż w złożonym wniosku skarżąca danych tych nie określiła, a w dołączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wskazała jedynie, że tilty zawierają się w przedziale 2-12 lub 0-6. Również na załącznikach graficznych nie wskazano informacji na temat maksymalnych wychyleń anten. Informacja ta, jak podkreśliło Kolegium, determinuje zaś ustalenie w zakresie "przecinania się" wiązki promieniowania elektromagnetycznego z miejscami dostępnymi dla ludzi.

We wniesionej do Sądu skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca domagała się jej uchylenia zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera przewidzianych prawem elementów, co uzasadnia odmowę wydania tejże decyzji;

- art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie przez organy administracji budowlanej, że w załączonej kopii mapy należy wskazać inny aniżeli rzeczywisty zasięg oddziaływania, w sytuacji gdy dla planowanej inwestycji nie przewiduje się wystąpienia ponadnormatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności, tym samym oddziaływanie inwestycji ogranicza się jedynie do działki, na której ma zostać wzniesiona;

- art. 52 ust. 2 w zw. z art. 54 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że w zakresie treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest określenie typu anten, ich mocy oraz ilości, podczas gdy wskazane parametry zostały szczegółowo wskazane we wniosku oraz częściowo w projekcie przedmiotowej decyzji;

- art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu w zw. z art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 i w zw. z art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - poprzez bezzasadne przyjęcie przez organy, że postanowienia rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu mogą stanowić podstawę sumowania parametrów planowanej inwestycji, niezgodnie z jednoznacznymi przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że domaganie się przez organ wskazania w treści decyzji ilości anten budzi wątpliwości. Bowiem zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy charakterystyka inwestycji określona we wniosku powinna zawierać: określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Dokładny opis parametrów technicznych przedsięwzięcia znajduje się we wniosku, co wynika z akt sprawy. Natomiast ustawodawca nie rozwinął tak dokładnego opisu inwestycji z wniosku na treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 54 pkt 1 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa bowiem rodzaj inwestycji.

Zdaniem skarżącej, okoliczność, że ustawodawca precyzyjnie ustalił zakres wniosku, przy jednoczesnym minimalnym zakresie treści decyzji świadczy o tym, że nie wszystkie elementy znajdujące się we wniosku muszą znaleźć się w treści decyzji, w szczególności takie, o których mówi zakres wniosku (określenie charakterystycznych parametrów inwestycji, czyli np. ilość i moc anten), zaś wymogi co do treści decyzji milczą na ten temat. Zdaniem skarżącej, organ określając w decyzji rodzaj inwestycji jest zobligowany przede wszystkim do podania kategorii przedsięwzięcia, w tym przypadku: stacji bazowej telefonii komórkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2018 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które w efekcie doprowadziło również do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Podstawę prawną kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p.

Przepis art. 52 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przy czym datą wszczęcia postępowania, stosownie do treści art. 61 § 3 K.p.a., jest dzień doręczenia organowi kompletnego wniosku.

Zgodnie zaś z treścią art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Wskazane wymagania wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego mają charakter formalnoprawny (por. NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1457/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, str. 431). Przepis art. 52 ust. 2 wprowadza bowiem obowiązek dołączenia do wniosku określonej dokumentacji w postaci kopii mapy zasadniczej lub katastralnej oraz charakterystyki inwestycji, która będzie stanowić podstawę do określenia w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Określenie w powołanym przepisie wymagań odnośnie przedłożonej dokumentacji, takich jak oznaczenie na niej granic terenu objętego wnioskiem, nie świadczy o jej materialnoprawnym charakterze.

Należy podkreślić, że interpretacja przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. jako formułującego wymogi o charakterze materialnoprawnym ma charakter ograniczający uprawnienia inwestora, bowiem w przypadku ich nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie skutkowałoby to koniecznością odmownego załatwienia sprawy w zakresie wydania warunków zabudowy/ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie natomiast wykładni tego przepisu, która wprowadza formalnoprawny charakter wymagań wniosku, umożliwia inwestorowi, w przypadku ich nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie i pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, złożenie kolejnego, kompletnego wniosku, który mógłby wszcząć postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy/ o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Braki wniosku w zakresie określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. powodują zaś w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, a to oznacza, że wniosek dotknięty takimi brakami nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2061/09; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 406/16 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 52 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, jak już wyżej zaznaczono, podstawę prawną wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosek inwestora. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dopiero kompletny wniosek inwestora w tym zakresie wszczyna postępowanie administracyjne, które może zakończyć się wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie.

Na etapie więc badania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., organ nie dokonuje sprawdzenia zgodności wniosku z przepisami prawa materialnego, a jedynie ogranicza się do weryfikacji przedłożonej dokumentacji, uwzględniając zarówno jej kompletności, jak i zawartość. Jeżeli organ stwierdzi, że złożony wniosek jest niekompletny pod względem formalny wzywa stronę do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Art. 64 § 2 k.p.a. reguluje ogólną zasadę rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakładającą na organ prowadzący postępowanie obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych podania, określonych w przepisach prawa, w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieuzupełnienie tych braków w przewidzianym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Skoro wymogi formalne, o których wspomina art. 64 § 2 k.p.a., formułuje również art. 52 ust. 2 u.p.z.p., niedołączenie do wniosku określonych w art. 52 ust. 2 elementów, sprawia, że nie spełnia on wymogów formalnych i uzasadnia wezwanie do uzupełnienia tych braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1457/16, https://orzeczenia,.nsa.gov.pl). Nieuzupełnienie w terminie braków formalnych o których stanowi art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. na wezwanie organu stanowi o konieczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 652/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze wskazuje się, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest konsekwencją nieusunięcia braków formalnych zgodnie z art. 64 K.p.a.

Dopiero niezgodność wniosku (a więc opisanego w nim zamierzenia inwestycyjnego) z przepisami prawa skutkuje wydaniem decyzji odmownej (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, s. 431). Odmowa uwzględnienia wniosku może nastąpić dopiero wówczas, gdy materialne warunki dla uwzględnienia wniosku nie zostaną spełnione. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 4 decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego można wydać po uzyskaniu uzgodnienia od właściwego organu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nasuwa wątpliwości co do jego rzetelności i poprawności w świetle powyższych rozważań.

Wójt Gminy po otrzymaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. wniosku skarżącej o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w S. w dniu 19 czerwca 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie. Następnie, działając na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., Wójt uzyskał uzgodnienia: postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia; w piśmie z dnia 3 listopada 2017 r. Wojewódzki Sztab Wojskowy uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji; postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. projekt decyzji uzgodnił Zarząd Dróg Powiatowych.

Następnie, w piśmie z dnia 29 listopada 2017 r. Wójt Gminy poinformował strony postępowania o zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Po czym, Wójt Gminy poinformował strony o wystosowaniu do skarżącego, w dniu 23 stycznia 2018 r., wezwania do uzupełnienia złożonego wniosku.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w aktach sprawy brak jest tego wezwania, co stanowi o naruszeniu zasady pisemności wynikającej z art. 14 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (§ 2). Określona w powołanym przepisie pisemna forma załatwiania spraw oznacza, że, po pierwsze, wszelkie czynności procesowe powinny być dokonywane w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego albo ich przebieg powinien być utrwalony na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego w przypadku dokonania ich ustnie, oraz po drugie, że decyzje administracyjne powinny być z zasady wydawane na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, a nie ustnie.

Sąd uznał jednak, że powyższe nie stanowi istotnej wady postępowania, z uwagi na jednolite stanowisko stron potwierdzające okoliczność jego wystosowania do skarżącego. Niemniej jednak, brak tego dokumentu w aktach sprawy powoduje, że nie można określić, czy wystosowane wezwanie zostało prawidłowo skonstruowane i jakie zawierało pouczenie o konsekwencji jego niewykonania.

Z przedstawionych powyżej uwag wynika zaś, że wystosowanie przez organ wezwania do uzupełnia braków formalnych wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na tym etapie postępowania wymagało, w razie jego niewykonania, merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku.

Z uzasadnień wydanych przez orzekające w sprawie organy decyzji nie wynika jednak aby ocena taka został przez nie przeprowadzona.

Decyzje o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uzasadnione zostały brakiem odpowiedzi przez skarżącą na wystosowane do niej wezwanie do uzupełnienia braków złożonego wniosku. Wójt Gminy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie oparł się na tym, że nieprzedstawienie przez skarżącą na wystosowane do niej wezwanie kompleksowej informacji uniemożliwia wydanie decyzji. Tak samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uzasadniając swoją decyzję, wskazało jedynie, że w postępowaniu lokalizacyjnym charakter inwestycji i jej wpływ na środowisko muszą być określone we wniosku, a ich niedookreślenie skutkować musiało odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W efekcie przyjąć należy, że orzekające w sprawie organy wydały kontrolowane decyzje o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rozpoznając sprawy merytorycznie, a wskazując jedynie na nieuzupełnienie przez skarżącego złożonego wniosku, co w świetle powyższych rozważań nie było prawidłowe.

Jednocześnie, Sąd zauważa, że nierozpoznanie przez orzekające w sprawie organy sprawy merytorycznie wobec danych przedstawionych w dołączonej do złożonego przez skarżącą wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" a tym samym wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku z dnia 14 czerwca 2017 r. budzi wątpliwości co do jego poprawności i zasadności.

Pismem z dnia 23 stycznia 2018 r., jak wynika z twierdzeń stron, skarżąca wezwana została do: podania mocy EIRP wszystkich planowanych anten; określenia w dokumentacji pochyleń anten maksymalnych (tiltów), zarówno elektrycznych jak i mechanicznych, według danych katalogowych anten; przedłożenia dokumentacji określającej moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych (tiltów), zarówno elektrycznych jak i mechanicznych określonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących z uwzględnieniem możliwej potencjalnej dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w przepisach rozporządzenia Ministra z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; uzupełnienia dokumentacji o mapę obrazującą faktyczny obszar odziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych, odbić od naturalnych przeszkód oraz podanie, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto w wyliczeniach.

Dołączona do złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawiera informacje wymagane dla wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawiera bowiem tabelę obrazującą dopuszczalne pochylenie głównej wiązki promieniowania każdej zaplanowanej anteny (A1-A4; B1-B4; C2-C4) dla analizowanych mocy, wskazując: azymut każdej zaplanowanej anteny, wysokość jej zawieszenia oraz ttilt, odległość dla każdej zaplanowanej anteny w osi głównej wiązki promieniowania, moc EIRP dla każdej anteny oraz minimalną wysokość każdej anteny do osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem zabudowy i nad poziomem terenu. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawiera także analizę i ocenę możliwych zagrożeń dla obszarów Natura 2000 wraz z opisem przyrodniczym, zagrożeniami i rozważeniem wpływu projektowanej inwestycji na powierzchnię ziemi i na środowisko przyrodnicze. W "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wskazano ponadto, że przeprowadzone obliczenia dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wykazały, że rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zostaje uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym niniejsza inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Do "Kwalifikacji przedsięwzięcia" załączono rysunek przedstawiający otoczenie analizowanej stacji bazowej obrazujący brak występowania miejsc dostępnych dla ludzi w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, przedstawiający widok w płaszczyźnie poziomej i pionowej.

Określenie parametrów technicznych inwestycji jest niewątpliwie obligatoryjnym elementem treści wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego każdej inwestycji, przy czym inwestor powinien przedstawić takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko i zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji istotne jest określenie częstotliwości pola elektromagnetycznego, równoważonej mocy promieniowania izotropowego dla pojedynczych anten oraz całego przedsięwzięcia, a także ustalenie, czy odległość od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten znajduje się w minimalnych odległościach od miejsc dostępnych dla ludności, wskazanych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Z przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne,radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13 – dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że z rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć nie wynika konieczność wskazywania konkretnych mocy EIRP poszczególnych anten sektorowych i radioliniowych, a jedynie jej przedziałów (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 443/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawiona "Kwalifikacja przedsięwzięcia" spełnia zatem powyższe wymogi formalne, a dokonana w niej ocena kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia wymaga merytorycznej oceny złożonego wniosku, a nie formalnej, na czym orzekające w sprawie organy poprzestały.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami adminstracyjnymi (DZ.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.