Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1720/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 b pkt 1, art. 74 ust. 1, art. 75 ust. 3, art. 80, art. 89 ust. 1art. 127 ust. 1, art. 115 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 149
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 8, art. 7 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 143 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 482/16 w sprawie ze skargi R.C. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone orzeczenie; 3. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz R. C. 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 482/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę R. C. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przeprowadzona w 2013 roku w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. kontrola w zakresie gospodarowania środkami finansowymi ujawniła, że w okresie objętym kontrolą realizacji wydatków, m.in. za 2011 rok, jednostka wydatkowała ze środków publicznych kwotę 4.305,00 zł miesięcznie tytułem wynagrodzenia za obsługę prawną realizowaną na podstawie umowy obsługi prawnej zawartej 1 sierpnia 2011 r. z [...] Spółka Partnerska Adwokatów i Radców Prawnych z siedzibą w P. Zgodnie z umową wykonawca zobowiązał się do wykonania na rzecz Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. (dalej także: PPSE) "stałej obsługi prawnej w zakresie bieżących konsultacji prawnych, sporządzania opinii prawnych, przygotowywania umów, występowania przed sądami powszechnymi, organami administracji oraz sądami administracyjnymi, jak również uczestniczenia we wszelkiego rodzaju negocjacjach" w miejscu i czasie uzgodnionym przez strony kontraktu.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wniósł o uznanie R. C., pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S., za odpowiedzialnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 17 ust. 1 b pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 168), zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, poprzez zawarcie 1 sierpnia 2011 r. w imieniu Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. umowy obsługi prawnej z [...] Spółka Partnerska Adwokatów i Radców Prawnych z siedzibą w Poznaniu. Działanie takie zakwalifikowano jako sprzeczne z przepisami art. 7 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.).

Orzeczeniem z 22 grudnia 2014 r. Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu (dalej: RKO) uznała R. C. za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 17 ust. 1 b pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 168) i wymierzyła mu za to karę upomnienia.

Obrońca obwinionego złożył odwołanie od orzeczenia RKO, zaskarżając je w całości.

Orzeczeniem z [...] grudnia 2015 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Po przeanalizowaniu stanu prawnego z daty zarzucanego naruszenia i orzekania, doszła do przekonania, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące w chwili orzekania.

Podkreśliła, że ustawa Prawo zamówień publicznych za zasadę przyjmuje konieczność zawierania umów na czas oznaczony (art. 142 ust. 1 P.z.p.). Zgodnie z art. 143 ust. 1 P.z.p. na czas nieoznaczony może być zawierana umowa, której przedmiotem są dostawy wody za pomocą sieci wodno-kanalizacyjnej lub odprowadzanie ścieków do takiej sieci, gazu z sieci gazowej, ciepła z sieci ciepłowniczej oraz dostawy licencji na oprogramowanie komputerowe. Na czas nieoznaczony może być również zawierana umowa, której przedmiotem są usługi przesyłowe lub dystrybucyjne energii elektrycznej lub gazu ziemnego (art. 143 ust. 1a P.z.p.). Wyjaśniła, że umowy zawierane na czas nieoznaczony ograniczają reguły konkurencji wolnorynkowej, gdyż konieczność ubiegania się o zamówienia publiczne wpływa na rozwój przedsiębiorstw oraz poziom oferowanych dostaw i usług. Zawarcie umowy na czas nieoznaczony na usługi prawnicze stanowiło naruszenie art. 142 ust. 1 P.z.p., który nakazuje zawierać tego rodzaju umowy na czas oznaczony. GKO przychyliła się do stanowiska, że zawartą umowę należy zaliczyć do zamówień publicznych na usługi powtarzające się okresowo. Zauważyła, że wartość zamówienia wyniosła 168.000,00 zł (wynagrodzenie miesięczne w kwocie 3.500 zł pomnożone razy 48 miesięcy), co o 41.253 zł przewyższyło kwotę 126.747,00 zł stanowiącą równowartość kwoty 30.000 euro (art. 4 pkt 8 P.z.p.).

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano również, że obwiniony w sytuacji, w której pozbawiony został wsparcia prawnego, powinien był zawrzeć umowę na krótki okres, do progu stosowania P.z.p. W tym czasie byłby w stanie przygotować i przeprowadzić postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Zatem zaniechanie Obwinionego uznano za zawinione.

GKO nie podzieliła argumentacji, zgodnie z którą naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało znikomy stopień szkodliwości dla finansów publicznych. Wskazała, że zgodnie z art. 28 ust. 3 in fine ustawy przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych, w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 i 17a konieczne jest uwzględnienie sposobu naruszenie zasady uczciwej konkurencji lub zasady równego traktowania wykonawców. Podkreśliła, że niezastosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji w stopniu znacznym. Zamawiający, który nie stosuje zasad i trybów Prawa zamówień publicznych pozbawia się możliwości wyboru najkorzystniejszej oferty. Wskazała, że wymierzona obwinionemu kara upomnienia nie może być uznana za zbyt surową. Jest to najłagodniejsza z kar przewidzianych w ustawie. W sprawie nie wystąpiły natomiast okoliczności uzasadniające zastosowanie nadzwyczajnej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Obwiniony nie działał ze szczególnych pobudek, czy w szczególnych warunkach, a zamierzone cele mógł realizować zgodnie z prawem.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na opisane orzeczenie skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 3 w zw. z art. 127 ust. 1 w zw. z art. 149 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez naruszenie prawa do obrony skarżącego R. C. poprzez niedopuszczenie jego obrońcy do udziału w rozprawie [...] grudnia 2015 r. na skutek niewywołania sprawy;

2. naruszenie art. 115 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 149 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez nieprawidłowe sporządzenie protokołu rozprawy z [...] grudnia 2015 r.

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 P.z.p. ma bezpośrednie zastosowanie do wszystkich umów zawartych na czas nieoznaczony, niezależnie od tego, czy umowa ta jednocześnie dotyczy usług powtarzających się okresowo;

4. naruszenia prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez ich zastosowanie w sprawie pomimo tego, że usługi prawnicze nie są usługami powtarzającymi się okresowo;

5. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 80 w zw. z art. 89 ust. 1 w zw. z art. 149 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez niewykonanie przez organ obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie szczególnej sytuacji obwinionego i PSSE jako okoliczności łagodzących w rozumieniu art. 36 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

6. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 147 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez nieumorzenie postępowania pomimo tego, iż naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało znikomy stopień szkodliwości dla finansów publicznych;

7. naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania tj. art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ utrzymał w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu z [...] grudnia 2014 r., pomimo tego, że organ I instancji naruszył wskazane wyżej w zarzutach 4-6 przepisy prawa, co miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami domagał się uchylenia zaskarżone orzeczenia i umorzenia postępowania w sprawie oraz uchylenia orzeczenia poprzedzającego zaskarżone orzeczenie RKO

W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 3 w związku z art. 127 ust. 1 i art. 149 u.o.n.d.f.p., poprzez naruszenie prawa do obrony w związku z niedopuszczeniem obrońcy do udziału w rozprawie wskazała, że zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego GKO o wyznaczeniu rozprawy [...] grudnia 2015 r., tego dnia GKO rozpoczęła pracę. Podkreśliła, że na drzwiach sali, w której odbywały się rozprawy wywieszona była wokanda. Rozprawa w sprawie skarżącego widniała na wokandzie jako pierwsza (była wyznaczona na godz. 11.30). Rozprawę poprzedziło, jak wskazano stosownie do § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca 2005 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela (Dz.U. z 2013 r. poz. 930), zarządzenie przewodniczącego składu orzekającego GKO o wywołaniu sprawy. Punktualnie o godzinie 11.30 obecny na sali rozpraw protokolant wyszedł przed salę. Z jego relacji jak wskazano wynikało, że zapytał, czy są osoby na rozprawę z 11.30. GKO wskazała, że pełnomocnik skarżącego podniósł, że "Pan P. M. (protokolant; przypis GKO) wyszedł na korytarz z sali rozpraw, zwrócił się do adwokat G. P. słowami: "nikogo nie ma" i z powrotem wszedł na salę rozpraw". Ponieważ na salę rozpraw nikt nie wszedł, przewodniczący GKO stwierdził brak stawiennictwa stron, prawidłowo zawiadomionych o miejscu i terminie rozprawy. W tej sytuacji GKO przeprowadziła stosownie do przepisów u.o.n.d.f.p. postępowanie zakończone ogłoszeniem orzeczenia o godz. 12.10. W ocenie GKO, sprawa została prawidłowo wywołana, a twierdzenia pełnomocnika skarżącego są nietrafione. GKO zauważyła, że skarżący realizując swoje prawo do obrony w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych powołał obrońcę profesjonalnego. Pełnomocnik, mając informację o czasie rozpoczęcia rozprawy w danym dniu zawartą w zawiadomieniu o rozprawie i na wokandzie, a dodatkowo widząc, że zgodnie z wokandą (wywieszoną na drzwiach sali, w której miała odbyć się rozprawa) sprawa jego mocodawcy jest pierwszą ze spraw, które miały być rozpoznane przez GKO w tym dniu, w przypadku zajścia okoliczności, które są niezgodne z oczekiwaniami, powinien był zareagować na pojawienie się protokolanta informującego (jak twierdzi pełnomocnik), że nikogo nie ma, zwłaszcza, że działo się to w czasie, kiedy miała być rozpoznana sprawa jego mocodawcy. Nie było żadnych przeszkód, by pełnomocnik wszedł na salę rozpraw i dowiedział się co się dzieje na sali, a rozprawa trwała 40 minut. Wskazano, że nieprawdziwe są także twierdzenia, iż "nikt ze składu nie potrafił wyjaśnić, dlaczego sprawy nie wywołano". W ocenie organu rozprawę wywołano, o czym świadczy nie tylko protokół rozprawy, ale także wydane na wniosek pełnomocnika zaświadczenie podpisane przez przewodniczącego składu orzekającego GKO. Podniosła także, że w sprawie trudno mówić o naruszeniu prawa do obrony, skoro w skardze pełnomocnik skarżącego nie podnosił żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania przed GKO, a których w związku z brakiem udziału w rozprawie nie przedstawił na etapie postępowania przed organem drugiej instancji.

Wyrokiem 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 482/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Badając zaskarżone orzeczenie GKO we wskazanym zakresie Sąd I instancji uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego, a w toku postępowania nie zostały naruszone przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazał, że obwiniony jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych, przy udzielaniu zamówienia na obsługę prawną PSSE w S. zobowiązany był do zastosowania procedur wynikających z ustawy Prawo zamówień publicznych, gdyż na dzień udzielenia zamówienia wartość zamówienia przekroczyła kwotę 14.000 euro wskazaną w art. 4 ust. 8 P.z.p., zaś na dzień orzekania przekroczyła kwotę 30.000 euro. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, jeżeli zamówienia udziela się na czas nieoznaczony, wartością zamówienia jest wartość ustalona z uwzględnieniem okresu 48 miesięcy wykonywania zamówienia.

Za niezasadne uznał zarzuty skargi opisane w pkt 3-7.

Sąd I instancji za bezpodstawny uznał także zarzut dotyczący naruszenia prawa skarżącego do obrony. Opisane w skardze w pkt 1 i 2 zarzuty dotyczyły naruszenia prawa do obrony poprzez - jak wskazano - niedopuszczenie obrońcy do udziału w rozprawie [...] grudnia 2015 r. na skutek niewywołania sprawy i nieodpowiednie sporządzenie protokołu z tej rozprawy. Tymczasem zdaniem Sądu I instancji - jak wynika z akt sprawy w każdym stadium postępowania skarżący miał prawo do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych materiałów, składania wniosków dowodowych, skorzystał z prawa do wniesienia odwołania, a decyzja II instancyjna została podjęta w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w toku całego postępowania, co do którego skarżący pod względem stanu faktycznego nie wnosił zastrzeżeń.

Sąd I instancji przedstawił treść przepisów regulujących przygotowanie i przebieg rozprawy. Wskazał, że w skardze pełnomocnik skarżącego podnosi, że w związku z niewywołaniem rozprawy doszło do naruszenia prawa do obrony, bowiem obrońca nie miał możliwości wzięcia udziału w sprawie i zaprezentowania stanowiska obrony.

Sąd orzekający wskazał, że określenie "inne naruszenie przepisów postępowania", użyte w art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie obejmuje tych naruszeń prawa procesowego, które dają podstawę do wznowienia postępowania (zob. teza 5), a także naruszenia przepisów postępowania będących podstawą stwierdzenia nieważności (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ..., 2004, s. 452). Uchylenie decyzji lub postanowienia nastąpi, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga więc w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (tak A. Kabat, komentarz do art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Sąd I instancji in extenso przytoczył treść protokołu rozprawy oraz treść zaświadczenia wystawionego po rozprawie [...] grudnia 2015 r. obrońcy, po czym stwierdził: "Niezależnie od powodów nie uczestnictwa w rozprawie w dniu [...] grudnia 2015 roku należy rozważyć, czy okoliczność ta miała wpływ na wynik sprawy."

Następnie wskazał, że w myśl art. 89 u.o.n.d.f.p. organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem Sądu I instancji nie można zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia powyższego przepisu. RKO prawidłowo zebrała i oceniła materiał dowodowy. GKO potwierdziła ustalenia faktyczne organu I instancji i prawidłowo ocenił zarówno zebrany materiał dowodowy jak i postępowanie organu I instancji. Sąd orzekający podkreślił, że obwiniony nie kwestionował ustaleń faktycznych sprawy a ich ocenę prawną.

W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego sformułował zarzuty naruszenia:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia uznania przez Sąd za bezzasadny zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez GKO art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 3 w zw. z art. 127 ust. 1 w zw. z art. 149 u.o.n.d.f.p. poprzez naruszenie prawa do obrony skarżącego na skutek niedopuszczenia jego obrońcy do udziału w rozprawie w dniu [...] grudnia 2015 r., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż jeden z zarzutów skargi został faktycznie pominięty w rozważaniach sądu.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia uznania przez sąd za bezzasadny zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez GKO zarzutu naruszenia art. 115 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 149 u.o.n.d.f.p. poprzez nieprawidłowe sporządzenie protokołu rozprawy z [...] grudnia 2015 r., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż jeden z zarzutów skargi został pominięty w rozważaniach sądu;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez sąd zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący pomylił się w skardze i faktycznie zarzucił naruszenie art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, podczas gdy taki przepis nie istnieje i nie istniał, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż jeden z zarzutów skargi został pominięty w rozważaniach sądu.

4. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 80 w zw. z art. 89 ust. 1 w zw. z art. 149 u.o.n.d.f.p. poprzez niewykonanie przez sąd i przez organ obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie szczególnej sytuacji skarżącego i PSSE w S. jako okoliczności łagodzących w rozumieniu art. 36 ust. 2 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

GKO nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Usprawiedliwiony jest formułowany w punkcie I skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem przez GKO art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 3 w zw. z art. 127 ust. 1 w zw. z art. 149 u.o.n.d.f.p. poprzez naruszenie prawa do obrony skarżącego na skutek niedopuszczenia jego obrońcy do udziału w rozprawie w dniu [...] grudnia 2015 r., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 74 ust. 1 u.o.n.d.f.p. obwinionemu przysługuje prawo do obrony w toku całego postępowania. Art. 75 ust. 3 stanowi, że obrońca może podejmować wszystkie czynności określone dla obwinionego oraz przysługują mu wszystkie prawa określone dla obwinionego, a jego udział w postępowaniu nie wyłącza osobistego działania w nim obwinionego. Obrońca może podejmować czynności jedynie na korzyść obwinionego. Z art. 127 ust. 1 u.o.n.d.f.p. wynika z kolei, że rozprawa rozpoczyna się od sprawdzenia obecności zawiadomionych i wezwanych osób. Niewątpliwie rozprawa przed GKO stanowi zwieńczenie i ukoronowanie postępowania odwoławczego, jest jego ostatnim stadium, w czasie którego tuż przed wydaniem orzeczenia, możliwe jest – co istotne - ustne przekonanie do przedstawianych racji. Prawo do obrony wymaga zatem umożliwienie obwinionemu i/lub jego obrońcy realnego udziału w tej czynności. Elementem niezbędnym do zagwarantowania możliwości skorzystania z tego prawa jest z kolei prawidłowe wywołanie rozprawy. Jest ono takim wtedy, gdy osoby oczekujące na rozprawę mają obiektywnie usprawiedliwione przekonanie, że właśnie rozprawę wywołano. Bez spełnienia tego wymogu nie sposób uznać, że postępowanie przed GKO spełnia wymogi sprawiedliwości proceduralnej.

Protokół rozprawy z [...] grudnia 2015 r. zawiera zapis następującej treści: "Przewodniczący składu orzekającego GKO poprosił o wywołanie stron. Przed salę rozpraw wyszedł Protokolant pytając: Osoby na rozprawę z 11.30. Przed salą siedziała tylko jedna osoba. Na sali rozpraw nie pojawiła się żadna ze stron". Protokół tej treści (po ostatecznym rozpoznaniu wniosku o jego sprostowanie) posiada moc dokumentu urzędowego i zasadnie - wbrew oczekiwaniom skarżącego - nie był kwestionowany przez Sąd I instancji. W tym zakresie nieusprawiedliwione są z tej samej przyczyny także zarzuty formułowane w punkcie 2 skargi kasacyjnej. Z oświadczenia pełnomocnika GKO na rozprawie kasacyjnej wynika nadto, że zapis dźwiękowy rozprawy został zniszczony, zaś zgodnie z treścią art. 123 ust. 3 u.o.n.d.f.p. nie mógłby on stanowić dowodu w postępowaniu.

Kluczowa dla sprawy jest zatem ocena, czy rozprawa przed GKO [...] grudnia 2015 r. została wywołana w taki sposób, że obiektywnie powinna wzbudzić w obrońcy przekonanie, że za chwilę rozpocznie się procedowanie w sprawie. Wbrew drugiemu z przytoczonych zdań protokołu, z jego dalszej części wynika, że przed salą rozpraw protokolant wypowiedział zdanie oznajmujące o treści: "Osoby na rozprawę z 11.30". Obiektywnie można je zrozumieć zarówno jako niechlujne wywołanie sprawy, ale i jako wstępne zebranie informacji (np. dla członków składu orzekającego GKO) na temat tego, kto przybył na niewywołaną jeszcze sprawę. Okoliczności tej nie zmienia bynajmniej treść wystawionego obrońcy [...] grudnia 2015 r. zaświadczenia. Skoro tak się działo, przekonanie obrońcy o braku wywołania sprawy nie było nieusprawiedliwione. Z protokołu rozprawy nie wynika nadto, w jakich okolicznościach na ogłoszeniu orzeczenia pojawił się pierwotnie nieobecny Zastępca Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, w szczególności, czy wszedł tam podczas rozprawy, czy też po jej zakończeniu i odbyciu narady miało miejsce wywołanie na ogłoszenie orzeczenia. Bezspornie obrońca obwinionego pojawiła się na sali rozpraw już po ogłoszeniu orzeczenia. Okoliczności te wynikają z akt sprawy, na podstawie których zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. wyrokował Sąd I instancji. Niewątpliwie jednak Sąd orzekający nie wypowiedział się stanowczo co do zarzucanej w skardze kwestii braku wywołania rozprawy. W uzasadnieniu stwierdził, że "niezależnie od powodów nie uczestnictwa w rozprawie w dniu [...] grudnia 2015 roku należy rozważyć, czy okoliczność ta miała wpływ na wynik sprawy". Po przedstawieniu stanu dowodowego sprawy doszedł do przekonania, że tak się nie działo. Oceny tej nie może podzielić Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wspomniano rozprawa przed GKO stanowi zwieńczenie i ukoronowanie postępowania odwoławczego, jest jego ostatnim stadium, w czasie którego tuż przed wydaniem orzeczenia, możliwe jest – co istotne - ustne przekonanie do przedstawianych racji. Prawo do obrony wymaga zatem umożliwienie obwinionemu i/lub jego obrońcy realnego udziału w tej czynności. W realiach sprawy nie są kwestionowane ustalenia faktyczne ale ich ocena prawna, w szczególności okoliczności zarzucanego czynu i stopień jego szkodliwości dla finansów publicznych, wreszcie kwestia ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary. Skoro w postępowaniu tego rodzaju przewidziano przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron, ustawodawca przykłada wagę do możliwości ustnego przekonywania do swoich racji komisji orzekającej (jeśli tak by się nie działo, wystarczające byłoby przeprowadzenie posiedzenia niejawnego bez udziału stron, jedynie na podstawie akt sprawy). Skoro jest inaczej, obiektywne uniemożliwienie czy nawet utrudnienie udziału stron w rozprawie zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Co więcej, sytuację taką należy rozpatrywać w kategorii podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), którą Sąd I instancji powinien był na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. brać pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy taki zarzut został sformułowana w skierowanej do niego skardze. Okoliczność ta przesądza o powinności uchylenia zaskarżonego wyroku niezależnie od treści kolejnych zarzutów kasacyjnych.

Nieusprawiedliwione jest zarzut podnoszony w punkcie 3 skargi kasacyjnej. Jest on konsekwencją pomyłek w redagowaniu: punktu 4 skargi skierowanej do Sądu I instancji oraz dotyczącego tej kwestii fragmentu pisemnych motywów Sądu I instancji.

Przedwczesne byłoby natomiast odnoszenie się do zarzutu podniesionego w punkcie 4 skargi kasacyjnej.

Stwierdzając, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na orzeczenie GKO w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżone orzeczenie.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.

Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze GKO ustrzeże się popełnienia wskazanego uchybienia, rozważy też wpływ kwestii upływu czasu na odpowiedzialność obwinionego.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w punkcie 3 wyroku zapadło na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).