Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1056/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 183 § 2 pkt 4, art. 132, art.136, art. 137 § 1, art. 101 § 1 pkt 1, art. 18 § 1 pkt 6a, art. 185 § 1 w zw. z art. 186 i art. 183 § 1 i § 2 pkt 4, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 660/12 w sprawie ze skargi G.L., D.M., M.M., M.N., R.D., S.M., T.K., W.P., A.S., B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 660/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G.L., D.M., M.M., M.N., R.D., S.M., T.K., W.P., A.S., B.J., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż ww. decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpoznaniu odwołań szeregu osób fizycznych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że budowa jest celem publicznym o znaczeniu lokalnym bądź ponadlokalnym - powiatowym. Kolegium stwierdziło także, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Wrocławia podjętego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r., nr LIV/3249/06. Uznało, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniają ustalenia lokalizacji celu publicznego od wymagań zachowania ładu przestrzennego, właściwego uzbrojenia, czy dostępu do drogi publicznej. Organ wskazał jednocześnie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające dla lokalizacji planowanej inwestycji oraz, że teren objęty inwestycją nie jest gruntem rolnym, ani też gruntem leśnym. Zgodnie z danymi znajdującymi się w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem "B" i "Bi", co kwalifikuje go jako teren mieszkaniowy (§ 68 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz. U. Nr 38, poz. 454). Kolegium uznało, że wszelkie ustalenia organu I instancji w sprawie za właściwe i prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W.P., S.M., T.K., M.M., D.M., M.N., B.J., A.S., G.L. i R.D. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 144 k.c., art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), naruszenie art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), naruszenie art. 106 § 5, art. 124 § 1 i art. 125 § 1 k.p.a., naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d/ u.p.z.p. i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d/ u.p.z.p. w związku z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 756, poz. 690 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., naruszenie Konwencji Praw Człowieka oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Zarzucili także brak uzgodnień dotyczących wymaganego minimalnego wskaźnika miejsc postojowych, co w sprawie ma szczególne znaczenie wobec braku miejsc parkingowych ogólnodostępnych oraz znaczącego ograniczenia miejsc parkingowych w związku z planowaną likwidacją przestrzeni wnętrza podwórzowego planowanej inwestycji. Skarżący podkreślili również wadliwość decyzji o określeniu celu publicznego dotyczącego budowy budynku dydaktyczno-laboratoryjnego wraz z garażami i warsztatami oraz sprzeczność jej z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy miejskiej Wrocław, które wykluczają budowę warsztatów na tym terenie, bowiem okolice starego koryta Odry mają pełnić funkcje rekreacyjną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 13 listopada 2009 r. E.B., dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku dydaktyczno-laboratoryjnego "Centrum Mechatroniki" Wydziału Mechanicznego Politechniki Wrocławskiej wraz z garażem wielopoziomowym oraz elementami infrastruktury technicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją Prezydent Wrocławia, na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. ustalił lokalizację wymienionej inwestycji celu publicznego. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje zarówno budowę budynku dydaktyczno-laboratoryjnego dla Politechniki Wrocławskiej, jak budowę garażu wielopoziomowego. Zdaniem Sądu, o ile budynek dydaktyczno-laboratoryjny można uznać za inwestycję celu publicznego, to budowa garażu wielopoziomowego takiego przymiotu nie ma. Sąd podkreślił, że za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Wskazał też, że w sytuacji gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego będzie musiała naruszać prawo własności osób trzecich, czy też w jakikolwiek sposób prowadzić do ograniczenia prawa własności, a co miałoby miejsce w tej sprawie - to obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie niezbędności realizacji inwestycji w proponowanym zakresie i miejscu, z należytym wyważeniem między interesem publicznym a interesem indywidualnym, a następnie wykazanie tejże niezbędności w uzasadnieniu decyzji. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 52 u.p.z.p. organ orzekający jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wniosek obejmował pierwotnie budynek dydaktyczno-laboratoryjny, a następnie został zawężony do budynku dydaktycznego, podczas gdy wydana decyzja dotyczy budynku dydaktyczno-laboratoryjnego wraz z garażem wielopoziomowym. Sąd wskazał, że organy nie określiły granic oddziaływania inwestycji, co uniemożliwia ustalenie wszystkich stron postępowania. W toku sprawy organy nie dokonały też wymaganej przepisami analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez dostatecznego zapoznania się z aktami sprawy, a przez to przyjęcie, że inwestor nie sprecyzował wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie doręczył mapy z obszarem oddziaływania inwestycji i w efekcie przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w oderwaniu od zgromadzonego przez organy administracyjne obu instancji materiału dowodowego; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że akta sprawy i uzasadnienie decyzji organów obu instancji wskazują na nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, podczas gdy akta sprawy jednoznacznie wskazują na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności obszaru oddziaływania inwestycji, określenia inwestycji przez Inwestora, stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w wyniku błędnego przyjęcia, że kolegium nie dokonało analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją, podczas gdy akta sprawy jednoznacznie wskazują, że przed wydaniem decyzji kolegium, mimo wcześniejszej trzykrotnej analizy dokonanej przez organ I instancji, ponownie sprawdziło uwarunkowania faktyczne i prawne terenu objętego inwestycją oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku poprzez niewyjaśnianie jaki wpływ na wynik postępowania miało naruszenie przez organy art. 107 § 3 k.p.a., nie odniesienie się do zarzutów uczestników, dotyczących zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu i brak wskazania jednoznacznych motywów prawnych, które legły u podstaw uchylenia decyzji. W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 w związku z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w wyniku przyjęcia, że budowa budynku dydaktyczno-laboratoryjnego "Centrum Mechatroniki" Wydziału Mechanicznego Politechniki Wrocławskiej wraz z garażem wielopoziomowym oraz elementami infrastruktury technicznej, nie stanowi realizacji celu publicznego.

Rozpoznając sprawę w wyniku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 762/11 uznał ją za uzasadnioną stwierdzając jednocześnie, że mając na uwadze przyszłe przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego, ilość osób z niego korzystających oraz aktualny stan wyposażenia społeczeństwa w pojazdy samochodowe nie można uznać, iż budowa podziemnego parkingu samochodowego w przyszłym "Centrum Mechatroniki" nie stanowi uzasadnionego elementu infrastruktury technicznej tego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uznał w zaskarżonym wyroku, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji zaznaczył, iż w świetle motywów rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu sądowym zostało przesądzone, iż inwestor (ostatecznie) prawidłowo określił przedmiot inwestycji i w konsekwencji organy dokonały właściwego i dostatecznego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem NSA organ pierwszej instancji zastosował się do zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji SKO we Wrocławiu i uzupełnił materiał dowodowy poprzez oznaczenie granic oddziaływania inwestycji oraz dokonanie analizy wymaganej przepisem art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a także wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W konsekwencji inwestor dołączył do akt organu pierwszej instancji mapę terenu planowanej inwestycji z jej otoczeniem w skali 1:500. Ustalono także prawidłowy krąg stron postępowania. Organy badały także i analizowały wymagania z przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy utrzymując w mocy tę decyzję w pełni zaakceptował jej ustalenia. Nadto NSA wskazał także, że w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło naruszenie art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie zakwestionował zakwalifikowania budowy budynku Wydziału Mechanicznego Politechniki Wrocławskiej jako inwestycji celu publicznego, to jego część - podziemny parking samochodowy - uwzględniając przeznaczenie obiektu budowlanego, ilość osób z niego korzystających oraz aktualny stan wyposażenia społeczeństwa w pojazdy samochodowe podziemny parking samochodowy, stanowi uzasadniony element infrastruktury technicznej obiektu. Sąd I instancji nie podzielił także pozostałych zarzutów skargi. Jeśli chodzi o naruszenie art. 144 k.c., Sąd wskazał, że po pierwsze organ lokalizacyjny pierwszej instancji określił na s. 2 in fine uzasadnienia decyzji, że "przez analogię do przepisu art. 144 k.c. inwestor powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłóciłyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, (...) w tym od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej", nadto wskazany przepis dotyczy tzw. stosunków sąsiedzkich i nie jest domeną prawa administracyjnego. Sąd dodał, iż kwestie nienaruszenia interesów osób trzecich będzie badał szczegółowo organ architektoniczno-budowlany, w trybie art. 3 Prawa budowlanego o ile inwestor będzie się starał o pozwolenie na budowę. Również w tamtym postępowaniu organ będzie badał tzw. linijkę słońca, czyli wpływ nowej inwestycji na nasłonecznienie istniejących lokali, czy budynków. W tamtym postępowaniu będzie także podlegała kontroli wyspecjalizowanych służb możliwość realizacji inwestycji z punktu widzenia ich dostępności tak do budynku projektowanego, jak i pozostałych, już istniejących. Niezasadny, zdaniem Sądu I instancji jest także kolejny zarzut skargi, naruszenia przez organy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 powołanej ustawy sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają: 1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2. Z kolei w rozporządzeniu, o którym pisze skarga, którego przedmiotem było określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie ma wymienionej inwestycji, będącej przedmiotem wniosku. Do takich inwestycji należały garaże, ale dla samochodów osobowych dla co najmniej 300 aut osobowych. Natomiast parking wielopoziomowy objęty wnioskiem ma pomieścić 156 aut. Sąd I instancji dodał, że art. 51 oraz omawiane rozporządzenie wykonawcze uchylone zostały przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227) z dniem 15 listopada 2008 r. - czyli już po wydaniu decyzji ostatecznej. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisu art. 53 in. fine u.p.z.p. Omawiany przepis stanowi lex specialis w stosunku do odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Jak wskazują akta administracyjne przepis ten nie został przez organy naruszony. Skarga z resztą nie precyzuje czyje konkretnie interesy miały by być w ten sposób naruszone, a akta administracyjne wskazują, że podmioty, które dysponują prawem własności (czy użytkowania wieczystego) terenu zostały zawiadomione bezpośrednio (jak tego wymaga ustawa); zaś wobec pozostałych podmiotów zastosowano prawidłowo obwieszczenie. Zdaniem Sądu I instancji nie doszło także do naruszenia art. 106 § 5, 124 § 1, 125 § 1 k.p.a. poprzez nie umieszczenie w opinii sanitarnej pouczenia o prawie wniesienia zażalenia na to postanowienie. Sąd podkreślił, iż tamto (wpadkowe) postępowanie toczyło się przed innym organem i przypomniał, że ustawa (art. 53 ust. 5) stanowi jednoznacznie, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zatem pouczając inne strony postępowania o możliwości zażalenia, organ postąpił by nielegalnie. Zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie, że postanowienie zostało wydane w innym trybie. Jak pisze organ uzgadniający, na drugiej stronie postanowienia, zostało ono wydane (między innymi) na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Sądu I instancji nieporozumieniem jest zarzut skargi o braku uzgodnień odnośnie do minimalnego wskaźnika miejsc parkingowych ogólnodostępnych oraz znaczącym ograniczeniu miejsc parkingowych ogólnodostępnych. Decyzja o lokalizacji celu publicznego nie dotyczy innych, ościennych nieruchomości, a kontrolowana decyzja obejmuje także parking, zatem obsługa inwestycji w zakresie parkowania samochodów jest ujęta w orzeczeniu w sposób wystarczający. Sąd zaznaczył, iż jak wprost wynika z akt administracyjnych, organy zwróciły się do wyspecjalizowanego organu, celem wyjaśnienia usytuowania ternu planowanego zainwestowania z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu pismem z dnia 25 marca 2008 r. (k. 99 akt administracyjnych I instancji) jednoznacznie odpowiedział (między innymi), że teren inwestycji znajduje się poza obszarem zagrożenia zalania wodami powodziowymi Q1% i Q10% rzeki Odry. Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut nieokreślenia w kwestionowanej decyzji linii zabudowy, wskazując, że takiego wymogu (odwrotnie niż w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) nie stawia ustawodawca dla decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie nietrafnie skarga zarzuca także naruszenie w skarżonym orzeczeniu art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. i rozporządzania Rady Ministrów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustawodawca nie przewidział bowiem podobnie jak w poprzednio, wymogu szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, ani obsługi infrastruktury technicznej, w decyzji o lokalizacji celu publicznego. A wręcz w art. 52 ust. 3 zwarł unormowanie, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Sąd nie podzielił kolejnego zarzutu, aby decyzja nie zawierała rozwiązań odnośnie do "potrzeb mieszkańców ościennych kamienic". Sąd pokreślił, że organy obu instancji dostatecznie opisały w decyzji o tym charakterze interesy osób trzecich, a ewentualne dodatkowe kwestie będą przedmiotem rozważań i analizy organów kompetentnych w sprawach o pozwolenie na budowę. Sąd podzielił argumentację kolegium, że decyzja o lokalizacji celu publicznego nie jest determinowana przez unormowania zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wrocław, a (jak wcześniej wskazano) ustawa wprowadza bezpośrednio zakaz obciążania inwestora dodatkowymi, poza określonymi wprost w przepisach innymi, dodatkowymi obowiązkami. Nadto Sąd I instancji wskazał, iż kwestionowana decyzja w żaden sposób nie odnosi się, ani nawet nie dotyka bezpośrednio prawa własności. Jeśli dojdzie, na kolejnym etapie jej realizacji, do problemu np. wywłaszczenia, to wtedy tak organy, jak i ewentualnie sąd będą badać zasadność takiego kroku pod kątem przepisów Konstytucji, czy także omawianej Konwencji. Nie jest to jednak problem, który podlega analizie na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji za bezzasadny uznał zarzut skargi w zakresie naruszenia ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z tym, że w budynku mają być umieszczone warsztaty z urządzeniami pomiarowymi i innymi, które mogą emitować sztuczne pola magnetyczne. I ta kwestia nie może i nie jest badana na etapie decyzji lokalizacyjnej. Badanie tej kwestii na obecnym etapie postępowania należy uznać za przedwczesne. Podobnie jak poprzednio, jeśli inwestycja wejdzie w kolejny etap formalno-prawny, zmierzający bezpośrednio do jej realizacji, odpowiednie służby będą analizować możliwość umieszenia planowanych warsztatów w tym miejscu, z punktu widzenia np. wpływu na środowisko i także (przykładowo) kwestię dodatkowych zabezpieczeń planowanych działań. Co najmniej przedwcześnie skarga zarzuca także, że w toku kontrolowanego postępowania organ ma badać czy planowany wykop (z uwagi na wielkość i obszar) wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Jeśli taka decyzja będzie wymagana, to inwestor (na kolejnym etapie postępowania) będzie musiał ją ewentualnie uzyskać w trybie art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (t. j. Dz.U.2012.145 ze zm.) Prawo wodne. Jednakże nie taka decyzja jest przedmiotem badania w toku niniejszej sprawy i nie jest to postępowanie tzw. wpadkowe, prowadzone w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji zaznaczył, iż ocena pozostałych zarzutów skargi, wobec jednoznacznego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego tak w zakresie prawidłowego uznania, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, jak i bezzasadności pozostałych zarzutów, zawartego w uzasadnieniu omówionego wyroku, jest bezprzedmiotowa. Reasumując, zdaniem sądu, organy w dostateczny (na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego) sposób określiły wymagania dotyczące zabezpieczenia interesu osób trzecich, dlatego skarga wobec swej bezzasadności podlega oddaleniu, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T.K. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 lit. c), w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. błędną analizę stanu faktycznego dotyczącą lokalizacji i niezbędności lokalizacji w związku z możliwością lokalizacji swego przedsięwzięcia kilkaset metrów dalej na gruncie należącym do wnioskującego, będącą naruszeniem interesu osób trzecich z zastosowaniem tak radykalnych w skutkach instytucji prawnych jak wywłaszczenie). Natomiast Sąd nie określił szczegółowo obszaru oddziaływania inwestycji, pełnej analizy stanu prawnego terenu objętego planowaną inwestycją, oraz błędnie określił charakter inwestycji, gdyż część planowanego budynku ma niewątpliwie charakter typowo komercyjny, a nie tylko publiczny;

- na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. zarzucono, że sąd pierwszej instancji nienależycie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności określenie, oddziaływania inwestycji, a także pozbawienie mieszkańców dostępu do drogi publicznej (bezpośredni dojazd do budynków mieszkalnych), jak również braku jednoznacznego określenia odległości od istniejących, secesyjnych kamienic, brak wyznaczonej drogi pożarowej, określenia o oddziaływaniu na zmniejszenie dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, dokładnej nieprzekraczalnej odległości pomiędzy planowanym budynkiem a istniejącymi kamienicami;

- na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku (Dz. U Nr 257, poz. 2573 ze zm.), art. 54 pkt 2 lit d) u.p.z.p., art. 80 pkt 4, art. 83 ustawy z 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne, jak i § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zarzucono nieprawidłowe zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia, mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, uwzględniając lokalizację w dolinie "starego koryta Odry" położonej w depresji, co jednoznacznie wynika z rzędnych terenu, w stosunku do tzw. Wody 200-letniej, a nawet "tylko" tzw. 100-letniej. Budowa i eksploatacja podziemnych kondygnacji (gdyby doszła do skutku) może przyczynić się do katastrofy budowlanej, zmieniając w istotny sposób stosunki wodne w otoczeniu inwestycji;

- na podstawie art. 173 § 1, art. 174 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a art. 107 § 3 k.p.a. zarzucono nieodniesienie się w sposób należyty do zarzutów dr hab. E.B., dotyczących udziału i zapoznania się ze sprawą od początku toku postępowania w sprawie, jako strony postępowania;

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 pkt 6 u.g.n. zarzucono także, iż poprzez niewłaściwe założenia budowa komercyjna budynku "Centrum Mechatroniki z warsztatami akustycznymi oraz garażami wielopoziomowymi i inną infrastrukturą" mogąca mieć bez problemu i zgodnie z przepisami inną lokalizację, została niewłaściwie zakwalifikowana do realizacji celu publicznego;

- na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. zarzucono, że organy w niedostateczny sposób zabezpieczyły interes osób trzecich, a inwestor nie poczynił właściwych kroków, celem wyjaśnienia swojego działania mieszkańcom, oraz przejrzystego przeprowadzenia postępowań wyjaśniających odnośnie przewidzianych odszkodowań, rekompensujących straty materialne dla osób poszkodowanych w wyniku ustalenia zakwestionowanej lokalizacji celu publicznego;

- na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1, pkt 2, art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3, art. 50 w związku z art. 145, art. 146-152 i art. 156-159 k.p.a. stwierdzono błąd procesowy, gdyż w ogłoszonym oraz doręczonym odpisie wyroku występują inne osoby niż podczas rozprawy sądowej w sali rozpraw ze strony Wysokiego Sądu brały udział trzy osoby Pani Sędzia Przewodnicząca oraz dwóch Panów Sędziów (a także osoba protokołująca), natomiast w doręczonym odpisie wyroku widnieją dane personalne dwóch osób płci żeńskiej oraz jednego sędziego płci męskiej. Według osób obecnych jako uczestnicy oraz publiczność na rozprawie skład sędziowski podczas rozprawy oraz ogłaszania wyroku był inny niż skład podany w pisemnej wersji wyroku. Jedna z osób składu orzekającego płci żeńskiej nie brała udziału w rozprawie oraz ogłoszeniu wyroku. Uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych,

ewentualnie na podstawie art.188 p.p.s.a. wniesiono o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi będącej przedmiotem zaskarżonego wyroku (jej oddalenie),

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezbędna jest zatem ocena prowadzonego przez Sąd I instancji postępowania pod kątem przesłanek nieważności, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W razie zaistnienia jednej z przesłanek, skutkujących stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu - niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - których w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie postępowanie zostało dotknięte wadą nieważności określoną art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

Sąd administracyjny – co do zasady – orzeka w składzie trzech sędziów (art. 16 § 1 p.p.s.a.) i rozstrzyga sprawę wyrokiem (art. 132 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 136 p.p.s.a. Wyrok może być wydany przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku. Nadto stosownie do treści art. 137 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie jest tajne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, z zastrzeżeniem § 3, nie jest dopuszczalne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku. Zgodnie z art. 101 § 1 pkt 1 p.p.s.a. protokół powinien zawierać oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, prokuratora, stron, jak również obecnych na posiedzeniu przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie sprawy i wzmiankę o jawności.

Jak podniesiono w zarzucie skargi kasacyjnej skład sędziowski podczas rozprawy oraz ogłoszenia wyroku był inny niż skład podany w pisemnej wersji odpisu wyroku doręczonego stronom. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, iż podczas rozprawy sądowej na sali rozpraw brały udział trzy osoby Pani Sędzia Przewodnicząca oraz dwóch Panów Sędziów (a także osoba protokołująca), natomiast w doręczonym odpisie wyroku widnieją dane personalne dwóch osób płci żeńskiej oraz jednego sędziego płci męskiej.

Jak wynika z sentencji wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrok ten został wydany w składzie trzech sędziów, tj. Przewodniczącego Sędziego NSA Halinę Kremis oraz Sędziów WSA Olgę Białek i Władysława Kulona. Natomiast z protokołu rozprawy wynika, iż zamiast Sędzi Olgi Białek udział brał Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, także uzasadnienie orzeczenia w dniu 17 lutego 2013 r. (k-875) podpisała sędzia Olga Białek. Z zarządzenia z dnia 2 października 2012 r. (k-778-779) o wyznaczeniu rozprawy wynika, iż w składzie powinien zasiadać sędzia Zygmunt Wiśniewski, co zresztą potwierdza protokół rozprawy. Tym sam nie można stwierdzić, że skład sądu orzekającego był zgodny z przepisami prawa, a przede wszystkim z art. 136, 137 § 1 i 2, art. 143 p.p.s.a.

Nadto wskazać należy, iż w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w dniu 24 stycznia 2013 r. wydał zaskarżony wyrok, jak również w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, przed którym w dniu 10 maja 2010 r. zapadł pierwszy wyrok w sprawie (sygn. akt II SA/Wr 37/09) orzekał ten sam sędzia Olga Białek.

Powyższa sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten został dodany na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736) i z dniem wejścia w życie tj. z dniem 8 stycznia 2010 r. rozszerzył określony w art. 18 p.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy prawa. Zatem w dniu podjęcia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, tj. dnia 24 stycznia 2013 r., powyższy przepis znajdował się w obrocie prawnym i musiał być stosowany.

Stwierdzenie zawarte w art. 183 § 1 p.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia z urzędu nieważność postępowania sądowego, oznacza prawo i zarazem obowiązek tego sądu do uchylenia zaskarżonego orzeczenia dotkniętego taką wadą. Powinność ta powoduje, że przedwczesne jest odnoszenie się na obecnym etapie postępowania w jakikolwiek sposób do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 186 i art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.