Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1929/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6,7 i 7a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 133
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 267/07 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 267/07, oddalił skargę wniesioną przez T. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie o nakazanie wykonania określonych robót budowlanych, przyznał również od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach adwokatowi T. Ż. zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na T. K. obowiązek opracowania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym. Organ ten wskazał, że w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2005 r. stwierdzono, że na nieruchomości położonej w S. nr [...], znajduje się budynek inwentarski o wymiarach 5,25 x 15,10 m, usytuowany przy zachodniej granicy działki. Budynek ten do wysokości stropu murowany jest z kamienia do tzw. "opoki", posiada strop żelbetowy, powyżej stropu ściany murowane z pustaków (w szczycie 10 warstw, przy okapie 7 warstw), dach budynku ma konstrukcję drewnianą i kryty jest blachą. W dniu kontroli budynek ten był użytkowany jako inwentarski. Według oświadczenia T. K. organ nadzoru budowlanego przyjął, że budynek został wybudowany przez jej rodziców około 1955 r., a na budowę było wydane pozwolenie na budowę, które nie zachowało się. W czerwcu 2005 r. skarżąca, z uwagi na zły stan techniczny dachu tego budynku, przystąpiła do jego remontu bez wymaganego pozwolenia.

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał T. K. wykonanie do dnia 31 maja 2007 r., pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, z materiałów dopuszczonych do stosowania w budownictwie i zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, robót mających doprowadzić wykonane roboty budowlane przy budynku gospodarczym do stanu zgodności z przepisami i normami w postaci:

- obcięcia wystającej na działkę sąsiada S. C. części pokrycia

dachowego z blachy trapezowej;

- wykonania zakończenia ściany oddzielenia pożarowego zgodnie ze szczegółem

na załączniku graficznym;

- wykonania tynku zewnętrznego ściany szczytowej od strony zachodniej;

- wykonania wentylacji wywiewnej z pomieszczeń inwentarskich wentylatorem o

średnicy - 300 mm,

- zlikwidowania 4 otworów wentylacyjnych wyprowadzonych z pomieszczeń

inwentarskich w ścianie szczytowej przy granicy działki, wymieniając piankę na

beton B 10.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach przed rozpoznaniem odwołania S. C. od tej decyzji w odrębnym postępowaniu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził nieważność wspomnianej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie z dnia [...] czerwca 2006 r., z uwagi na rażące naruszenie prawa polegające na prowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, mimo niewystępowania w sprawie żadnej z przesłanek warunkujących zastosowanie tego przepisu. Przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę można bowiem stwierdzić jedynie w przypadku prowadzenia budowy obiektu na podstawie aktualnego pozwolenia na budowę, z zatwierdzonym i aktualnym projektem budowlanym. Tymczasem w niniejszym przypadku strona nie legitymowała się ani pozwoleniem na budowę, ani zgłoszeniem, przez co prowadzone roboty budowlane należy traktować jako wykonywane samowolnie. Od decyzji tej żadna ze stron nie wniosła odwołania.

Po rozpoznaniu zaś odwołania S. C. kolejną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie z dnia [...] listopada 2006 r. równocześnie umarzając postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że T. K. samowolnie dokonała nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, tj. rozebrała poprzednią konstrukcję dachu dwuspadowego łącznie z pokryciem, a następnie podmurowała ściany z pustaków. W ścianie wschodniej wykonała ponadto 2 otwory drzwiowe i 3 okienne. Wykonała również nową konstrukcję dachu jednospadowego i pokrycie z blachy. Na skutek prowadzonych robót budowlanych powstała druga kondygnacja obiektu, która - według wyjaśnień T. K. - jest wykorzystywana do przechowywania siana. W ocenie organu wykonany zakres robót w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Ponieważ wykonana nadbudowa przedmiotowego obiektu budowlanego, zgodnie definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, powinna być rozumiana jako budowa, to w związku z jej samowolnym charakterem wymagała zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Na marginesie organ drugiej instancji zauważył, że w sprawie istnieją wątpliwości, czy w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym brały udział wszystkie osoby mogące być stronami w sprawie. Z działką nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, graniczy bowiem działka nr [...], która zgodnie z wypisem ze skorowidza działek jest własnością Gminy Sobków i spełnia rolę drogi gospodarczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. K. wnosząc o uchylenie decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. (Sąd błędnie określił organ jako Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach) wskazywała, że wykonane przez nią roboty budowlane nie mogą być zakwalifikowane jako nadbudowa obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, lecz powinny być uznane za przebudowę istniejącego poddasza. W wyniku dokonanej przebudowy nie uległ bowiem zmianie żaden z parametrów, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego, tj. kubatura, ilość kondygnacji, wysokość, długość czy szerokość przedmiotowego budynku. Odnosząc się do zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sugestii organu, dotyczącej samowolnego wykonania przez skarżącą stropu nad parterem w budynku gospodarskim, skarżąca wyjaśniła, że strop ten został wykonany przez jej ojca kilkadziesiąt lat temu, a informacje na ten temat dostarczone przez sąsiada, bez stosownego dochodzenia nie mają żadnego znaczenia dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę wskazał, że nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi. Sąd zauważył na wstępie, że zasadniczą przyczyną wydania zaskarżonej, typowej decyzji kasacyjnej opartej na treści art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, było stwierdzenie przez organ drugiej instancji bezprzedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego. Bezprzedmiotowość ta wynikała z ustalonego w toku postępowania bezspornego i znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym faktu samowolnego dokonania przez skarżącą nadbudowy budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co wymagało przeprowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 48 Prawa budowlanego oraz z faktu przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, który dotyczy zupełnie innej niż przedmiotowa sytuacji, tj. przypadków, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie przyjął organ odwoławczy, że wykonanych przez T. K. w 2005 r. robót budowlanych nie można w żadnym razie potraktować jako przebudowy istniejącego budynku gospodarczego. Zgodnie bowiem z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Tymczasem z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 21 kwietnia 2006 r. (w których skarżąca brała udział i który to protokół podpisała) oraz ze złożonych przez nią w czasie tych oględzin wyjaśnień wynika jednoznacznie, że w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do zmiany co najmniej części charakterystycznych parametrów tego budynku tj. jego kubatury. Zamiast bowiem dwuspadowego dachu, został nad tym budynkiem wybudowany dach jednospadowy, przy czym ściana szczytowa została podmurowana o 10 warstw pustaków, tj. o ok. 2,50 m, a ściana przy okapie o 7 warstw pustaków, tj. o ok. 1,75 m. W efekcie na skutek prowadzonych robót budowlanych powstała druga kondygnacja tego budynku, która według oświadczenia skarżącej, ma być wykorzystywana do przechowywania siana. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zrealizowany zakres robót świadczy o dokonanej nadbudowie obiektu budowlanego, co zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwala określić zrealizowaną inwestycję jako budowę. Ponieważ nadbudowa takiego obiektu budowlanego jak przedmiotowy nie jest wymieniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, który wyłącza z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę enumeratywnie wyliczone w nim obiekty, Sąd zgodził się z organem drugiej instancji, że na zrealizowane przez T. K. roboty budowlane wymagane było pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), którego skarżąca nie uzyskała. Skoro tak, to musiał w sprawie mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a konsekwencją takiej oceny jest to, że postępowanie nie mogło się toczyć w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z braku podstawowych elementów materialnego stosunku prawnego, o jakim mowa w tym przepisie. Z treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika bowiem, że odnosi się on do samowolnie realizowanych robót budowlanych innych niż określone w art. 48 i art. 49b wymienionej ustawy, czyli niebędących budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 tej ustawy. Będą to zatem prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego lecz nie na nadbudowie, którą jest powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem powierzchni zabudowy. Mając na względzie powyższe regulacje Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie było bezprzedmiotowe, co zgodnie z art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Taka właśnie decyzja organu drugiej instancji nie mogła więc być w sprawie skutecznie kwestionowana. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi dotyczących wadliwości ustaleń organu odnoszących się do istnienia stropu nad parterem przedmiotowego budynku inwentarskiego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność ta nie miała dla sprawy znaczenia, a podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wskazane bowiem przez organ drugiej instancji okoliczności dotyczące nadbudowy przedmiotowego budynku świadczyły w wystarczającym stopniu o charakterze zrealizowanych przez skarżącą robót budowlanych i pozwalały na wydanie zaskarżonej decyzji, nawet przy uznaniu za prawdziwe twierdzeń T. K. co do daty wykonania tego stropu. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę oddalił.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaskarżyła T. K.. Wnosząca skargę kasacyjną powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oparła o następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uznaniu, iż zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności tego iż doszło ze strony skarżącej do nadbudowy obiektu i powstania kondygnacji,

2. naruszenia art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zmiana konstrukcji dachu budynku stanowi nadbudowę budynku, a w konsekwencji na uznaniu iż wykonane przez skarżącą roboty budowlane stanowią budowę wymagającą pozwolenia na budowę.

Podnosząc te zarzuty wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w sytuacji gdyby Sąd stwierdził wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik T. K. stwierdził, że zmieniona została konstrukcja dachu na dach jednospadowy, co wymusiło wybudowanie ścian, na których opierał się dach od strony wschodniej i zachodniej, a zlikwidowanie ścian po stronie północnej i południowej, na których opierała się konstrukcja dachu dwuspadowego. Przy starej konstrukcji dachu na poddaszu również usytuowane było pomieszczenie przeznaczone do składowania siana, do którego prowadziły drzwiczki urządzone w ścianach szczytowych. W ocenie skarżącej w wyniku dokonanych przez nią prac nie zmieniło się przeznaczenie budynku, w szczególności przeznaczenie pomieszczenia na poddaszu budynku. W trakcie postępowania administracyjnego w sposób wadliwy ustalony został stan faktyczny, gdyż nie uwzględniono całego materiału dowodowego, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z naruszeniem przez organ dyspozycji przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast Sąd pierwszej instancji dopuścił się w ocenie skarżącej naruszenia przepisu art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż winien był ocenić czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Skarżąca wskazała w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 823/05.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że pogląd uznający budowę dachu jako nadbudowę obiektu budowlanego, nie jest jednolicie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należało zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jakie zostało zajęte w wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Lu 132/02, w którym Sąd ten stwierdził, że wykonanie konstrukcji dachowej nad istniejącym budynkiem nie stanowi nadbudowy obiektu budowlanego, lecz jest niezbędnym elementem do jego pokrycia dachem. Skarżąca wskazała, że z uwagi na wskazane okoliczności przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania, a w konsekwencji na prace wykonane przez skarżącą w budynku inwentarskim nie było wymagane pozwolenie na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., stąd w pierwszej kolejności odnieść się należy do postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji uznał materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym za pełny, zebrany prawidłowo i wystarczający do podjęcia orzeczenia administracyjnego. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte i było prowadzone w stosunku do obiektu powstałego w następstwie robót budowlanych wykonanych przez skarżącą w istniejącym na jej działce budynku gospodarczym o przeznaczeniu częściowo inwentarskim. W tym kontekście trafnie wyeksponował Wojewódzki Sąd Administracyjny, że podstawowym dowodem w sprawie były oględziny tego obiektu, utrwalone protokołem z tej czynności, w trakcie których ustalono formę i konstrukcję dotychczasowego obiektu oraz zakres wykonanych przez skarżącą w 2005r. robót budowlanych. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych na oględzinach wynika, że roboty budowlane polegały na całkowitym rozebraniu konstrukcji dachu dwuspadowego łącznie z pokryciem, następnie ułożeniu na jednej ścianie 10 warstw pustaków o wysokości ok. 2,5 m, na drugiej zaś - 7 warstw pustaków o wysokości ok. 1,75 m, wreszcie wykonanie nowej konstrukcji zadaszenia jednospadowego łącznie z pokryciem z blachy. Słusznie wywiódł Sąd, że taki zakres ustaleń organu w postępowaniu administracyjnym, obejmujących podstawowe parametry techniczne budynku jako całości i wykonywanych przez skarżącą robót budowlanych, był wystarczający do oceny charakteru i rodzaju robót, a następnie ich właściwej kwalifikacji.

Brak przy tym było podstaw do przyjęcia, że dowód z oględzin obiektu został przeprowadzony z naruszeniem kodeksowych reguł odnoszących się do sposobu gromadzenia i utrwalania zebranych dowodów. Wbrew więc zarzutowi wnoszącej skargę kasacyjną zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był pełny i wystarczający do przeprowadzenia właściwej kontroli sądowej. Skoro zaś w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie doszło do uchybienia przepisom postępowania, za nieusprawiedliwiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną stawiając natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. ograniczył się jedynie do jego zgłoszenia, nie przeprowadzając wywodu, na czym konkretnie polegać miało naruszenie tego przepisu przez Sąd, który dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu tak pod względem stosowania przez organy przepisów postępowania, jak i norm materialnoprawnych.

Chybiony okazał się także drugi zarzut realizowany w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem pełnomocnika procesowego skarżącej, że właściwa ocena charakteru robót budowlanych ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Treścią zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej decyzji było zakończenie postępowania wszczętego i prowadzonego przez organ pierwszej instancji w trybie i na zasadach określonych art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Przepis ten upoważnia organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1", zatem nie jest dopuszczalna likwidacja skutków tzw. samowoli budowlanej polegającej na wykonywaniu robót budowlanych przybierających postać budowy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia środkami, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Legalną definicję budowy zawiera art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, którego naruszenie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wnosząca skargę kasacyjną. Stosownie do treści tego przepisu przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Budowy nie stanowią więc roboty budowlane polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego ). Aczkolwiek omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "nadbudowy", tak jak to czyni w przypadku robót polegających na "przebudowie ( por. art. 3 pkt 7a ), to jednak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jeśli w wyniku prac następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego obejmujących takie parametry jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji to nie można wykonanych prac kwalifikować jako przebudowy. Koncentrując dalsze rozważania na robotach, w wyniku których następuje zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku, można i trzeba przyjąć, że w zależności od charakteru prac roboty te stanowić mogą albo przebudowę, albo nadbudowę. O właściwym zakwalifikowaniu robót decyduje każdorazowo rodzaj i charakter robót, innymi słowy rozstrzygające znaczenie mają poprawne ustalenia, czy w wyniku prac następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych, o których mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Zatem, jeśli zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku spowoduje zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to nie można wykonanych robót traktować jako przebudowy istniejącego budynku, co - w przypadku ich realizacji bez pozwolenia lub zgłoszenia - uzasadniałoby prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Zmiana więc konstrukcji zadaszenia z dwuspadowego na jednospadowy po uprzednim podwyższeniu ścian bocznych utrzymujących konstrukcję dachu, która powoduje przynajmniej zmianę kubatury lub wysokości budynku uzasadnia zakwalifikowanie wykonanych robót jako nadbudowy.

Przyjmując taki kierunek wykładni przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia tej normy wskutek niewłaściwego jej zastosowania, co tym samym czyni zarzut wnoszącej skargę kasacyjną za nieusprawiedliwiony. W tej sytuacji nie zachodzi potrzeba odniesienia się do częściowo odmiennego poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. sygn. II SA/Lu 132/02.

Naczelny Sąd Administracyjny z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.