Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 772/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 107 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 maja 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1558) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. Z. i M. S. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch domów mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (w tym zjazdu z działki nr [...]) na działkach nr [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. K. w K. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło: "Budowa dwóch domów mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] i [...] obr. [...], wraz z budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. K. w K. ".

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 9 lutego 2016 r., nr [...], ustalił na wniosek T. W. z dnia 17 czerwca 2014 r. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch domów mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (w tym zjazdu z działki nr [...]) na działkach nr [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. K. w K. ". W uzasadnieniu wskazano, że teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym przeprowadzono postępowanie w trybie i na zasadach wynikających z art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania uzyskano prawem wymagane opinie i uzgodnienia. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ten uznał, że wnioskodawca spełnia wszelkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stąd możliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W dniu 17 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję, mocą której ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, niemniej jednak wskutek jej zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję kasacyjną. Organ odwoławczy wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w sposób jednoznaczny winien ustalić liczbę miejsc parkingowych, ustalić parametry i przebieg wewnętrznej drogi dojazdowej oraz wyznaczyć linię zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokonał skonkretyzowania liczby miejsc postojowych, ustalił parametry drogi wewnętrznej oraz odniósł się do kwestii odstąpienia od ustalenia linii zabudowy. Nadto wskazano, iż wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Wskazano, że w toku postępowania strony nie wniosły uwag w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. Z. oraz M. S., wskazując, iż w odniesieniu do dz. nr [...] toczy się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Następnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania wznowionego dotyczącego dz. nr [...]. Dalej wskazano, że budowa na działce nr [...] już się rozpoczęła, bowiem wybudowano ogrodzenie i nawieziono ziemię na działkę. Podniesiono brak konkretnego usytuowania budynku na działce, a także, że przy ustaleniu parametru wielkości nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu możliwe jest posadowienie tylko jednego domu. Wskazano na błędne ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej. W decyzji konkretnie winno się określić lokalizację miejsc postojowych. Nadto w treści decyzji jedynie zasugerowano inwestorowi konkretne rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych, a nie nałożono konkretnych obowiązków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. art. 61, art. 64 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 7, art. 77, art. 10, i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną – mapę, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową (akta sprawy k. nr 76-84,100-104 i 347). Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust.1 u.p.z.p. Organ l instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany, zgodnie z brzmieniem rozporządzenia, przyjmując za front działki część przyległą do pasa drogowego ul K. w K., skąd będzie odbywał się wjazd i wyjazd na/z działki na drogę publiczną. Nadto Kolegium pozytywnie zweryfikowało spełnienie warunków w zakresie uzbrojenia terenu, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczne - urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób prawidłowy umotywowane. Co do poszczególnych wskaźników planowanej zabudowy organ I instancji z uwagi na położenie terenu inwestycji kubaturowej w głębi terenu w odległości ok. 31 m od granicy działki drogowej ul. K. nie wyznaczył linii zabudowy. Planowana inwestycja nie będzie tworzyć obudowy ani ul K. , ani innej drogi wewnętrznej. Linia zabudowy na działkach sąsiednich będzie przebiegać poza terenem inwestycji kubaturowej w odległości 6m od granicy działki drogowej przez wąską (szer. 5 m) część dz. nr [...], objętej wnioskiem w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej, nie przewidzianej pod lokalizację obiektów kubaturowych. Z uwagi więc na regularny sposób usytuowania budynków wzdłuż ul. K. (po stronie terenu inwestycji) nie zachodzą przesłanki do zastosowania § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego. Kolegium stwierdziło, iż odstąpienie przez organ I instancji od wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, mając na uwadze stan zagospodarowania terenu. Jakkolwiek co do zasady linia zabudowy winna być wyznaczona, to w świetle ugruntowanego stanowiska w orzecznictwie dopuszczalne jest odstąpienie od jej wyznaczenia, w sytuacji położenia terenu inwestycji w znacznej odległości od linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu ustalono na poziomie od 17% do 23%, jednocześnie w załączniku nr 3 do decyzji wyjaśniając, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi ok. 24%, natomiast dla działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi wynosi on 23%, przy czym dla poszczególnych działek wynosi on 9%-46%, co jest zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego - należycie uzasadniono stanowisko w załączniku nr 3 do decyzji. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 8m do 13,71m, jednocześnie wskazując, że całkowita szerokość planowanej zabudowy mierzona w linii elewacji południowo - wschodniej nie może przekraczać 13,71 m. Kolegium stwierdziło, że parametr ten został ustalony w nawiązaniu do wskaźników w obszarze analizowanym, przy czym średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi 13,14 m, a dla zabudowy jednorodzinnej - czyli zgodnej z zabudową, o jaką wnioskuje Inwestor - 12,71 m. W obszarze analizowanym parametr szerokości elewacji frontowej waha się od 6m (dz. nr [...]) do 20,5m (dz. nr [...]) - zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, poniżej średniej występującej w obszarze dla wszystkich budynków, niemniej w nawiązaniu do szerokości zabudowy budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 5m do 6m, przy jednoczesnym ustaleniu geometrii dachu jako dach dwuspadowy lub wielospadowy, gdzie kąt nachylenia dachu to 30° - 45°, a wysokość kalenicy ustalona została na poziomie 9m-10m. Kolegium stwierdziło, że tak ustalone parametry nie przekraczają parametrów występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, co wykazane zostało w sporządzonej analizie. Nadto podkreślono, że wysokość 10m to maksymalny gabaryt budynku. W ocenie Kolegium przeprowadzona w sprawie analiza wykazała, że wysokość w obszarze analizowanym waha się między 3, 25m (okap domu na dz. nr [...]) a ok. 14,75 m (kalenica budynku na dz. nr [...]). Z uwagi zaś na położenie terenu inwestycji w sąsiedztwie budynków o zróżnicowanych wysokościach, wysokość planowanej zabudowy zasadnie ustalono w oparciu o średnie wysokości domów jednorodzinnych w obszarze tj. okapy planowanych budynków winny znajdować się na wysokości 5,5 m, a ich kalenice główne na wysokości 9,5 m.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył M. S., zarzucając, iż dwa planowane obiekty nie będą w stanie zmieścić na działce na której inwestor planuje budowę, nie uwzględniono kwestii odprowadzania wód opadowych, dokonał on nadto czynności przygotowawczych w postaci nawiezienia ziemi i budowy ogrodzenia, a nawet fundamenty. Wskazano również, że działka nr [...], której dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, została podzielona na działki nr [...] oraz [...], co nastąpiło przed wydaniem skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dokonany podział działki nr [...] zmierza do wykorzystania wydzielonej działki nr [...] na potrzeby inwestycji prowadzonej na działce sąsiedniej, tj. działce nr [...] obr. [...]. Powyższe stawia w wątpliwość fakt posiadania przez działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej, a z pewnością kwestię tę powinny powtórnie zbadać organy administracji architektoniczne - budowlanej. Wobec powyższego skarżona decyzja winna być uchylona, a sprawa przekazaniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 694/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [...]

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja naruszyła 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji ustalającej warunki zabudowy dla działki, która nie występuje już w obrocie prawnym, ponieważ została podzielona na inne działki. Sporne zamierzenie inwestycyjne miało dotyczyć terenu m.in. działki nr [...] obr. [...]. Jednakże w toku postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy terenu działka ta uległa podziałowi na działki nr [...] oraz [...], co nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 12 stycznia 2016 r., która stała się ostateczna w dniu 27 stycznia 2016 r. (k. 92-93), a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ pominął zatem tę okoliczność, co spowodowało wadliwość rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy, które w efekcie zostały wydane dla terenu działki, która nie istnieje. Zachodzi zatem konieczność uchylenia skarżonej decyzji, a organ odwoławczy winien w ponownym postępowaniu okoliczność tę zweryfikować pod kątem wydania rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy co do właściwych działek. W tym zakresie zarzut skargi okazał się zasadny, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jako niezasadne Sąd ocenił natomiast pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do kwestii oceny czy planowane obiekty budowlane ze względu na swoje gabaryty da się faktycznie posadowić na działkach inwestora oraz oceny dokonanych przez inwestora w ramach realizacji inwestycji czynności. Istotne jest, że organ ustalił te parametry w zgodzie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Natomiast zarzuty skargi wykraczają poza zakres sprawowanej przez sąd kontroli co do decyzji o warunkach zabudowy, gdyż dotyczą kwestii rozstrzyganych w innych postępowaniach, czy to co do pozwolenia na budowę, czy legalności robót budowlanych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią natomiast przepisy u.p.z.p. oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i te przesłanki mogą być badane przez organy, a następnie kontrolowane przez Sąd. Z przepisu tego wynika konieczność zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Gdyby organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji do zrealizowania na danym terenie. W związku z tym ewentualne kwestie projektu architektonicznego, inwestor ma obowiązek przedstawić i podlega to badaniu dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), a zatem nie rzutują na decyzję w zakresie warunków zabudowy. Podobnie rzecz ma się co do oceny legalności prac budowlanych – kompetencje w tym zakresie nie należą do skarżonych w niniejszej sprawie organów, lecz organów nadzoru budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 17 maja 2017 r., znak: [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania, ustalenia organu pierwszej instancji, wiążącą ocenę prawną sformułowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – a nadto wskazał w szczególności, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co pozwoliło przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Ograniczenia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z mocy aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 59 ust. l cyt. ustawy stanowi, że budowa obiektu budowlanego lub wykonanie robót budowlanych w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zasadniczym przepisem regulującym w ustawie warunki wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy jest art. 61 ustawy. Jest to przepis, który normuje gospodarowanie przestrzenią, stawia określone warunki i przesłanki dla realizacji inwestycji, możliwości wydania pozytywnej decyzji. Spełnienie łączne wszystkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie i zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Tymi przesłankami są : możliwość określenia dla nowej zabudowy zasad kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy ,intensywności wykorzystania terenu; dostępu do drogi publicznej; istnienie uzbrojenia terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Oprócz wymienionych warunków wymagane jest ustalenie parametrów inwestycji w sposób określony przepisami wykonawczymi – przepisami cyt. Rozporządzenia dotyczącymi linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

W ocenie organu, zostały zgromadzone wymagane dla wydania decyzji uzgodnienia i opinie organów; projekt decyzji oraz analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną do sporządzania takich opracowań inż. arch. A. S. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów opubl. w Biuletynie Informacji Publicznej UM[...]. Analizatorka wyznaczyła prawidłowo obszar analizowany, stwierdzając, że jest on wystarczający dla wykonania analizy, pozwala na określenie funkcji, cech zagospodarowania terenu i zabudowy dominujących w sąsiedztwie, które powinny być kontynuowane na terenie objętym wnioskiem. W obszarze tym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, są to m.in. działki nr [...],[...],[...],[...]. W dokonanej charakterystyce terenu autorka analizy podkreśliła, iż jest to teren zurbanizowany, zaś w badanym obszarze obserwuje się zabudowę mieszkaniową o różnej intensywności. W obszarze analizowanym występuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jedno - wielorodzinnej, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej. Dla wnioskowanej inwestycji możliwe jest ustalenie parametrów, które będą odpowiadały już istniejącej zabudowie. Zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.

Dalej organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, ponieważ przy ul. K. po tej samej stronie co teren inwestycji usytuowane są regularnie budynki mieszkalne, co sprawia, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego. Sam teren inwestycji kubaturowej – działki nr [...] i [...] położony jest w głębi terenu w odległości ok. 31 m od granicy działki drogowej ul. K.. Natomiast linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega poza terenem inwestycji kubaturowej. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu ustalono na poziomie od 17% do 23%, przy średniej dla tego wskaźnika ok. 24%, zaś dla działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi 23%. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono w wysokości minimum 40%. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 8m do 13,71m, przy czym druga wielkość stanowi maksymalną szerokość planowanej zabudowy mierzoną w linii elewacji południowo - wschodniej. Szerokość elewacji została dokładnie ustalona na 13,71m jako maksymalna dla dwóch budynków. Są to wielkości nawiązujące do wskaźników występujących w obszarze analizowanym. Średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi 13, 14 m, a dla zabudowy jednorodzinnej - czyli zgodnej z zabudową o jaką wnioskuje Inwestor – 12,71 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 5m do 6m, przy jednoczesnym ustaleniu geometrii dachu jako dach dwuspadowy lub wielospadowy, gdzie kąt nachylenia dachu to 30° - 45°, a wysokość kalenicy ustalona została na poziomie 9m-10m. Tak ustalone parametry nie przekraczają parametrów występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, co wykazane zostało w sporządzonej analizie. W sąsiedztwie terenu inwestycji występują budynki o zróżnicowanych wysokościach. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. K. (w świetle opinii zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.). W zaskarżonej decyzji ustalono liczbę miejsc parkingowych dla projektowanych budynków usługowych. W punkcie I.4.4f załącznika nr l decyzji ustalono, iż inwestor we własnym zakresie poza pasami drogowymi dróg gminnych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji w ilości 2 mp/l budynek mieszkalny. W aktach sprawy znajdują się opinie i uzgodnienia branżowych instytucji dostawców mediów, z których wynika możliwość ich dostawy z istniejących sieci miejskich. Zostały podjęte w decyzji pierwszoinstancyjnej wszystkie pozostałe wymagane przepisami odrębnymi ustalenia odnośnie warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, ochrony wód, geologii, ochrony przed hałasem, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej.

W ocenie organu, wszelkie szczegółowe rozwiązania architektoniczne i urbanistyczne, m.in. odległości nowej zabudowy od granic terenu inwestycji, problematykę oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednią zabudowę (w tym przez odwołującego się zacienianie sąsiedniego budynku), oddziaływanie na otaczające tereny, elementy infrastruktury technicznej, badane i kontrolowane będą pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi i zapisami przedmiotowej decyzji na postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną ze względu na oznaczenia terenu inwestycji. W związku z dokonanym decyzją nr Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2016 r podziałem działki nr [...] obr. [...] utworzono na jej miejsce działki nr [...] i [...]. Należało więc zmienić oznaczenie terenu inwestycji kubaturowej. Decyzja pierwszo-instancyjna została również uchylona ze względu zmianę przepisów prawa w zakresie budowy zjazdu . Od dnia 1 stycznia 2017 r. obowiązuje przepis art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) wprowadzony przez art. 3 pkt l lit. b ustawy z dnia 6 grudnia 2016 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), który stanowi, iż: "Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Wobec uproszczenia procedur związanych z budową zjazdu z drogi publicznej i możliwości wybudowania go w oparciu o zezwolenie, postępowanie ustalające warunki zabudowy w tym zakresie nie ma oparcia w przepisach prawa.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S.. Skarżący wniósł o umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał w szczególności, że z wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku wynika jedynie, iż SKO ma zweryfikować fakt, że prowadziło sprawę dla nieistniejącej działki, nic więcej. Decyzja w swojej treści powtarza zaskarżoną decyzję zmieniając głównie tytuł inwestycji. Tymczasem działka [...] obr. [...] nigdy nie należała do terenu objętego warunkami zabudowy jakie wyznaczył inwestor. Działanie rozszerzające organu w tej materii jest niedopuszczalne, gdyż w efekcie decyzja II instancji ma inny przedmiot niż decyzja I instancji. Dodatkowo skarżący podniósł, że na działce [...] już toczy się inna inwestycja. Z jednej strony znajdują się na niej balkony, a od strony ul. K. odgradza ją wysoki mur. W związku z powyższym nie można wydać warunków zabudowy na teren objęty pozwoleniem na budowę. SKO powinno umorzyć postępowania w pierwszej i w drugiej instancji z racji bezprzedmiotowości sprawy - wszak działka [...] przestała istnieć. Jeśli jednak organ II instancji nie chciał umorzyć postępowania, to w takim wypadku SKO badając sprawę powinno ocenić, że materiał dowodowy znajdujący się w sprawie jest niewystarczający do wydania decyzji i powinien być poszerzony, co powinien wykonać organ pierwszej instancji, dlatego należało uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Dzięki temu organ I instancji mógłby wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku i rozwiania wszelkich wątpliwości jakich działek w chwili obecnej powinna dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą, a ponadto zwrócił uwagę na rozbieżność między samą sentencją decyzji a załącznikami do niej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie wiąże zatem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 694/16.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do jej uchylenia. Zarzuty skargi okazały się częściowo zasadne.

Na wstępie przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenił, iż wadliwe było rozstrzygnięcie w zakresie warunków zabudowy, wydane dla terenu działki, która nie istnieje – tj. działki nr [...], mimo jej uprzedniego podziału na działki nr [...] i [...]. Jednocześnie Sąd wskazał, że "organ odwoławczy winien w ponownym postępowaniu okoliczność tę zweryfikować pod kątem wydania rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy co do właściwych działek".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w zamiarze – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – uczynienia zadość powyższemu wskazaniu, wydało przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) decyzję reformatoryjną. Decyzja ta jest jednak, w ocenie Sądu, wadliwa już pod względem redakcyjnym – i to w taki sposób, że właściwe nie poddaje się dalej idącej kontroli pod względem jej treści i merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na wydaną w pierwszej instancji decyzję Prezydenta Miasta K. składała się sentencja (obejmująca określenie zamierzenia inwestycyjnego i formułę o ustaleniu warunków zabudowy), uzasadnienie oraz załączniki: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w wersji tekstowej (załącznik nr 1), część graficzna warunków zabudowy (załącznik nr 2), część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr 3), część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr 4). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ odwoławczy, swoją decyzją – w pierwszej części rozstrzygnięcia – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a następnie orzekło: "Budowa dwóch domów mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] i [...] obr. [...], wraz z budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy u. w K.

W efekcie treść wchodzącego do obrotu prawnego aktu administracyjnego sprowadza się do formuły: "Budowa dwóch domów mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] i [...] obr. [...], wraz z budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. K. w K. " – jest ona niezrozumiała i nie może uchodzić za prawidłowe, choćby pod względem formalnym, rozstrzygnięcie sprawy.

Reformatoryjna decyzja organu odwoławczego, przewidziana w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest złożona i obejmuje dwa elementy: pierwszy to rozstrzygnięcie o uchyleniu w całości lub w części zaskarżonej decyzji, a drugi – to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w odpowiednim zakresie. W razie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, ów drugi element musi mieć charakter kompleksowy i kompletny – musi być zredagowany niejako "od początku"; musi zawierać pełną, determinowaną prawem materialnym, treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Słowem, odnoszą się doń te same wymogi co do osnowy decyzji organu pierwszej instancji (art. 107 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2017 r. (a w zasadzie fragment decyzji, który, jak się wydaje, miał odnośną funkcję pełnić) – wymogów tych nie spełnia; w ogóle nie określa tego, co decyzja o warunkach zabudowy powinna określać po myśli art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Przesądza to o istotnym, uzasadniającym uchylenie wspomnianej decyzji, naruszeniu powołanych przepisów u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że – w zamyśle Samorządowego Kolegium Odwoławczego – wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Sądu mogły być zrealizowane przez nadanie nowego brzmienia samemu określeniu zamierzenia inwestycyjnego w wąsko rozumianej sentencji decyzji, przy pozostawieniu bez zmian jej załączników, w których wskazane są warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Abstrahując od tego, że zamysł ten nie został prawidłowo pod względem formalnym zrealizowany, trzeba zauważyć, iż nie prowadziłby on do prawidłowego rezultatu. Podział działek powinien być bowiem uwzględniony w decyzji jako całości (także w tych elementach, które zawarte były w załącznikach). Implikuje to potrzebę sporządzenia nowego jej projektu z zachowaniem wymogów wynikających z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

W zaistniałej sytuacji merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji tudzież ustosunkowanie się do dalej idących zarzutów skargi – nie są możliwe. Zaznaczyć jednak należy, że wiążąca pozostaje ocena prawna sformułowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 694/16; w istocie aktualne pozostają również wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tymże wyroku, jako że nie zostały one należycie wykonane.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien zatem, po pierwsze, zweryfikować okoliczność podziału działki nr [...], a następnie – w razie jej potwierdzenia – uwzględnić ją w całości rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Zważywszy w szczególności na uwarunkowania wynikające z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (wymóg sporządzenia projektu decyzji przez osobę o określonych kwalifikacjach), organ powinien wziąć po rozwagę albo przeprowadzenie bądź zlecenie niezbędnych czynności na podstawie art. 136 k.p.a., albo wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.