Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 783/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1 i ust. 10
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 roku sprawy ze skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 4, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1 i ust. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140), dalej u.t.d. oraz Ip. 1.5 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. z dnia [..] nr [...] o nałożeniu na M. B. kary pieniężnej w wysokości 8 800 zł.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 8 grudnia 2019 r. kierowca J. S. wykonywał okazjonalny krajowy transport drogowy osób na terenie Łodzi w imieniu M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A". Przejazd wykonywany był pojazdem marki Fiat o numerze rej. [...], będącym własnością leasingodawcy - C Sp. z o.o., natomiast korzystającym z pojazdu w rozumieniu przepisu art. 7091 Kodeksu cywilnego był przedsiębiorca A. M. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą B z siedzibą w K. Pojazd nie był więc własnością strony niniejszego postępowania, ani też strona nie była jego leasingobiorcą. Podczas kontroli ustalono, że kierowca przewoził dwójkę pasażerów, obywateli Ukrainy, którzy zamówili kurs z ul. A. 19a w Ł. na ul. B 1-3 w Ł. za pośrednictwem aplikacji Uber. Pojazd nie zawierał żadnych oznaczeń zewnętrznych, wskazujących na usługowy przewóz osób. W pojeździe nie było zainstalowanego taksometru ani kasy fiskalnej. Podczas kontroli kierowca okazał jedynie kserokopię licencji nr [...] wystawionej na rzecz przedsiębiorcy – M. B., prawo jazdy, dowód osobisty, orzeczenie lekarskie nr 171/2019, orzeczenie psychologiczne nr [...] i kserokopię umowy najmu samochodu osobowego.

Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. zawiadomił M. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przepisów u.t.d. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 10 lutego 2020 r.

Jednocześnie pismem z dnia 6 lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. z prośbą o udzielenie informacji, czy M. B. posiadał ważną na dzień kontroli licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką i czy został zgłoszony do niej pojazd marki Fiat o numerze rej. [...].

W odpowiedzi na powyższe zapytanie Urząd Miasta Ł. w piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. wyjaśnił, że przedsiębiorca M. B. prowadzący działalność gospodarczą z siedzibą w Ł., na dzień kontroli, tj. na dzień 8 grudnia 2019 r. posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, udzieloną przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu 2 sierpnia 2018 r. Do dnia 15 lutego 2020 r. nie wpłynął do organu wniosek przedsiębiorcy o zgłoszenie do ww. licencji pojazdu o numerze rej. [...].

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. nałożył na M. B. karę pieniężną w wysokości 8 800 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia:

- niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie - za każdą zmianę;

- wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy.

Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie, w którym zaskarżając decyzję w całości zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

- art. 76 § 1 k.p.a. z uwagi na błędne przypisanie protokołowi kontroli cech dokumentu urzędowego w sytuacji, gdy dokument nie został podpisany przez M. B;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;

- art. 18 ust. 4a oraz ust. 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d poprzez niewłaściwe zastosowanie, tzn. organ I instancji powinien zastosować art. 5b w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.d.;

- art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne nałożenie na M. B. kary pieniężnej za przewóz samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego.

W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podkreślił, że M. B. odmówił podpisania protokołu kontroli, a zgodnie z poglądami judykatury cechę dokumentu urzędowego można przypisać tylko takiemu protokołowi, który został zaakceptowany przez stronę bez zastrzeżeń. Skarżący wykonywał krajowy transport drogowy, na wykonywanie którego posiadał stosowną licencję, a który nie jest pojęciem tożsamym z przewozem okazjonalnym. Przewóz okazjonalny jest odrębnym rodzajem przewozu, na którego wykonywanie wymagane jest posiadanie zezwolenia, a nie licencji. Z powyższych względów organ powinien zastosować art. 5b w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.d., a nie art. 18 ust. 4a i ust. 4b w zw. z art. 4 pkt 11 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. Zdaniem pełnomocnika organ I instancji nie był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej, ponieważ strona posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. M. B. nie wykonywał przewozu okazjonalnego, który to przewóz powinien być wykonywany samochodem spełniającym ustawowo wymagane kryteria, wykonywał krajowy transport drogowy, który to transport nie jest pojęciem tożsamym z przewozem okazjonalnym.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne nakładane są na podstawie art. 92a w z art. 93 ust. 1 u.t.d., a ich wysokość stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. została określona w sposób sztywny. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

W niniejszej sprawie nie ma również zastosowania art. 189e oraz art. 189f k.p.a., ponieważ w przypadku decyzji nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d. w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. mają bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku - art. 92b ust. 1 u.t.d. W tym względzie także ma zastosowanie norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, iż w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych: odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.

Stosownie do treści art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d., przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania.

Stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.t.d., jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia lub licencji. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 pkt 2, polegają na zwiększeniu liczby pojazdów, przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować sytuację finansową dla każdego zgłoszonego pojazdu samochodowego, zgodnie z art. 5c ust. 1 pkt 3, i może wystąpić z wnioskiem o wydanie dodatkowych wypisów z licencji (art. 14 ust. 4 u.t.d.).

Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. W myśl art. 18 ust. 4b u.t.d. dopuszcza się przewóz okazjonalny:

1) pojazdami zabytkowymi,

2) samochodami osobowymi:

a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,

b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa,

c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa

- niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1 i 10 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa Ip. 1-9. Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.

Na podstawie Ip. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7 a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie - za każdą zmianę sankcjonowane jest karą pieniężną w 800 zł. W myśl Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8 000 zł.

W rozpatrywanej sprawie w dniu kontroli kierowca – J. S., okazał do kontroli m.in. kserokopię licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, udzieloną M. B. Organ I instancji wystąpił do Urzędu Miasta Ł. z zapytaniem, czy na dzień kontroli M. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A", posiadał uprawienie do wykonywania transportu drogowego osób, a jeżeli tak, to czy zgłosił do posiadanego uprawnienia pojazd marki Fiat o numerze rej.[...]. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Urząd Miasta Ł. w piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. poinformował, że na dzień kontroli drogowej strona posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, udzieloną w dniu 2 sierpnia 2018 r., a do dnia 15 lutego 2020 r. do organu nie wpłynął wniosek strony o zgłoszenie do licencji pojazdu marki Fiat o numerze rej.[...]. W związku powyższymi ustaleniami zawiadomiono stronę o naruszeniu określonym w lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.

Strona nie zgłosiła w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, zmiany danych pojazdu. Zmiany danych powinny zostać zgłoszone organowi, który udzielił licencji nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Tym samym organ I instancji zasadnie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 800 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d i Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.

W ocenie organu odwoławczego przewóz wykonywany przez stronę skarżącą w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Pojazd, którym J. S. wykonywał przewóz okazjonalny osób w imieniu i na rzecz M. B. jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli drogowej oraz z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 4a u.t.d., przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd strony tego warunku nie spełniał.

Ponadto, przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, a opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu, dlatego organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8 000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że protokół kontroli drogowej jest istotnym dowodem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Protokół kontroli podpisał kierowca wykonujący zarobkowy przewóz osób w imieniu skarżącego bez zgłoszenia jakichkolwiek uwag. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i jako dokument urzędowy korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Dokument urzędowy stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści. Organ prowadzący postępowanie nie może wobec tego swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego. Istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny.

Brak podpisu w protokole kontroli złożonego przez M. B., który nie był obecny w trakcie kontroli nie stanowi o wadliwości dokumentu urzędowego. Dla ważności protokołu kontroli drogowej nie jest wymagane by sam przedsiębiorca złożył pod nim podpis. Pod protokołem kontroli podpisuje się kontrolujący oraz kontrolowany, w tym przypadku kierowca - J. S. Kontrolowany kierowca, podpisał protokół kontroli bez wnoszenia zastrzeżeń, a brak podpisu przedsiębiorcy pod protokołem kontroli nie daje podstaw by uznać, że dane w nim zawarte są nieprawdziwe.

W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono podmiot wykonujący przewóz w dniu kontroli. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej J. S. wykonywał przewóz okazjonalny osób w imieniu i na rzecz M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A". Kierowca odpłatnie przewoził pasażerów z ul. A 19a w Łodzi na ul. B 1-3 w Ł. Pojazd, którym wykonywany był przewóz nie został zgłoszony do posiadanej przez stronę licencji. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wskazał jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że to kierowca wykonywał w dniu kontroli drogowej okazjonalny przewóz osób w imieniu własnym.

Definicja przewozu okazjonalnego określona w art. 4 pkt 11 u.t.d. odnosi się do przewozów wykonywanych pojazdem przeznaczonym do przewozu do 9 osób łącznie z kierowcą. W związku z powyższym obowiązującą definicją przewozu okazjonalnego, jest definicja z wynikająca z u.t.d., która ma zastosowanie do przewozu osób pojazdami konstrukcyjnie przystosowanymi do zarobkowego przewozu, do 9 osób łącznie z kierowcą.

Organ I instancji prawidłowo zakwalifikował naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a. Nie został zatem naruszony przez organ art. 5b u.t.d., ponieważ czynności podejmowane przez skarżącego mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 1.5 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. jest bezzasadny.

Zdaniem organu odwoławczego błędny jest pogląd, że to wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów, które świadczą na korzyść strony i mogą być podstawą do zmniejszenia lub uchylenia kary pieniężnej. Zakres materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia, wynika z treści żądania strony, a organ winien podjąć stosowne działania, w tym również żądać od strony przedstawienia dokumentów na poparcie jej twierdzeń, w celu ustaleniu stanu faktycznego. Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza jednak, że w jego toku strona może zachowywać się biernie, ponieważ to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń z których wywodzi ona określone, korzystne dla siebie skutki prawne. Organ I instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał także żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 oraz 86 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji pomimo, że organ I instancji (a następnie organ odwoławczy) błędnie ustalił, że pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez organy obu instancji, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadał stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżący aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

b) art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

w przypadku nieuwzględnienia zarzutu zawartego w pkt 2b petitum skargi pełnomocnik ewentualnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.

c) art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której organy obu instancji powinny były odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

ewentualnie, w przypadku uznania, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego, pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.

d) art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;

e) art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że może być zastosowany wobec skarżącego, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/S4/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek.

W sytuacji gdyby Sąd nie podzielił stanowiska, że cyt. powyżej przepisy u.t.d., a w szczególność art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do TSUE o zbadanie, czy art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, w związku z czym, czy powinny być notyfikowane KE oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką UE.

Na podstawie art. 193 Konstytucji RP pełnomocnik wniósł także o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W oparciu o sformułowane w skardze zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. z dnia [...] nie zostały wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.), dalej: u.t.d.

Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania art.189a § 2 pkt.1-3, art.189e i art.189f k.p.a. Zgodnie z art.189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Kary pieniężne nakładane na przewoźników, jak i ich wysokość zostały w uregulowane w przepisach u.t.d. Ustawa przewiduje sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów transportu drogowego i nie ma możliwości ich miarkowania. W art. 92b i 92c u.t.d. ustawodawca przewidział także możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Z uwagi na to, że kwestie te zostały uregulowane w odrębnych przepisach (tzn. w u.t.d.) to ze względu na treść art. 189a § 2 k.p.a. nie mają tutaj zastosowania przepisy działu IVa k.p.a.

Stosownie do treści art. 92a ust.1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. W myśl art. 92a ust. 3 u.t.d., suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa Ip. 1-9 (art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d.)

Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 (art. 92a ust. 10 u.t.d.).

W rozpoznawanej sprawie na M. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" została nałożona kara pieniężna za następujące naruszenia przepisów transportu drogowego:

- niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie,

- wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy.

Odnosząc się do pierwszego ze stwierdzonych naruszeń należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 8 ust.1 u.t.d. licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 i 2, udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, po uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1. W myśl art. 8 ust. 2 pkt 6 u.t.d. wniosek o którym mowa w ust.1 zawiera określenie rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego - w przypadku wykonywania transportu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2. Stosownie do treści art. 8 ust. 3 pkt 5 u.t.d., do wniosku o udzielenie licencji, o której mowa w art. 5b ust.1 i 2 dołącza się wykaz pojazdów zawierający następujące informacje:

a) markę, typ,

b) rodzaj/przeznaczenie,

c) numer rejestracyjny,

d) numer VIN,

e) wskazanie rodzaju tytułu prawnego do dysponowania pojazdem.

Natomiast jak wynika z art. 14 ust.1 pkt 2 u.t.d., przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt w dniu 8 grudnia 2019 r. J. S. wykonywał na terenie miasta Ł. przewóz osób samochodem osobowym marki Fiat Tipo o nr rej.[...]. Przewóz był wykonywany w imieniu i na rzecz M. B. posiadającego licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. W dniu kontroli kierowca okazał kserokopię wypisu z powyższej licencji, co potwierdza protokół kontroli drogowej oraz notatka urzędowa sporządzona w dniu 8 grudnia 2019 r. przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Ł. Jak wynika z pisma Urząd Miasta Ł. z dnia 17 lutego 2020 r. przedsiębiorca M. B. prowadzący działalność gospodarczą z siedzibą w Ł., na dzień kontroli, tj. na dzień 8 grudnia 2019 r. posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, udzieloną przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu 2 sierpnia 2018 r. jednak do dnia 15 lutego 2020 r. nie wpłynął do organu wniosek przedsiębiorcy o zgłoszenie do ww. licencji pojazdu o nr rej.[...] . Oznacza to, że skarżący nie zgłosił organowi, który udzielił licencji zmiany danych pojazdu. Zaznaczyć należy, że zmiany danych powinny zostać zgłoszone organowi, który udzielił licencji nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Naruszenie to nie zostało zakwestionowane przez skarżącego, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 800 zł (lp.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Odnosząc się do drugiego ze stwierdzonych naruszeń należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 u.t.d., przez transport drogowy należy rozumieć krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również:

a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4,

b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy.

W myśl art. 4 pkt 11 u.t.d., przez przewóz okazjonalny należy rozumieć przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Zgodnie z treścią art. 5b ust.1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

1) samochodem osobowym,

2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3) taksówką

- wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Stosownie do treści art. 18 ust. 4a u.t.d., przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 4b u.t.d., dopuszcza się przewóz okazjonalny:

1) pojazdami zabytkowymi,

2) samochodami osobowymi:

a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,

b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa,

c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa

- niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu 8 grudnia 2019 r. J. S. wykonywał przewóz osób w imieniu i na rzecz M. B. na podstawie umowy zlecenia zawartej w dniu 19 marca 2019 r. Z treści przedstawionej w toku postępowania umowy zlecenia wynika, że skarżący zlecił J. S. wykonywanie zleceń jako kierowca oraz/lub jako kurier tylko i wyłącznie za pośrednictwem aplikacji wskazanej przez zleceniodawcę, tj. Uber, Bolt, Uber Eats, Glovo, Wolt, Freenow, a za usługi świadczone na podstawie umowy zlecenia otrzymywał wynagrodzenie prowizyjne w wysokości określonej w pkt 5 umowy. Okoliczność wykonywania przewozu w imieniu i na rzecz skarżącego znajduje potwierdzenie w protokole kontroli drogowej oraz w notatce urzędowej sporządzonej w dniu 8 grudnia 2019 r. przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Ł. i nie została przez stronę zakwestionowana.

Zdaniem Sądu w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy administracji prawidłowo uznały, że przewóz wykonywany w dniu 8 grudnia 2019 r. był przewozem okazjonalnym w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Nie był to bowiem ani przewóz regularny ani regularny specjalny ani wahadłowy gdyż nie zostały spełnione warunki określone dla tych przewozów w art. 4 pkt 7,9 i 10 u.t.d. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 u.t.d. jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące "przewóz okazjonalny" przez przepisy prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz. U. UE L z dnia 2009.300.8.). Zgodnie z § 2 pkt 4 tego rozporządzenia za usługi okazjonalne uznaje się usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w przepisach transportu drogowego sformułowanie ‘przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako odnoszący się do określonej okazji, okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej (Słownik języka polskiego pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka, t. II W-wa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06).

Zestawienie definicji "przewozu okazjonalnego" wywiedzionej na podstawie powołanych wyżej przepisów z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi pozwala na uznanie, że przewóz wykonywany w dniu 24 czerwca 2019 r. był przewozem okazjonalnym, o którym mowa w art. 4 pkt 11 u.t.d.

Należy podkreślić, że wykonywanie przewozu okazjonalnego jest dopuszczalne jedynie po spełnieniu warunku określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., a mianowicie można go wykonać jedynie pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd, którym w dniu 8 grudnia 2019 r. J. S. wykonywał przewóz osób nie spełniał powyższego wymogu. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli drogowej pojazd marki Fiat Tipo o nr rej. [...] został zarejestrowany i przeznaczony do przewozu 5 osób. Nie został zatem spełniony warunek wykonywania przewozu okazjonalnego określony w art.18 ust. 4a u.t.d.

Nie miał także miejsca żaden z przypadków określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d. uprawniających do wykonywania przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu konstrukcyjnego pojazdu opisanego w art.18 ust. 4a u.t.d. W szczególności nie została spełniona przesłanka określona w art. 18 ust. 4b pkt 2b u.t.d., ponieważ nie doszło do zawarcia pisemnej umowy na przewóz osób w lokalu przedsiębiorstwa, a opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Podczas kontroli ustalono, że kierowca przewoził dwójkę pasażerów, obywateli Ukrainy, którzy zamówili kurs z ul. A. 19a w Ł. na ul. B 1-3 w Ł. za pośrednictwem aplikacji Uber. Pojazd nie zawierał żadnych oznaczeń zewnętrznych, wskazujących na usługowy przewóz osób. W pojeździe nie było zainstalowanego taksometru ani kasy fiskalnej. Pasażerowie pojazdu nie zostali przesłuchani w charakterze świadków, ponieważ z uwagi na zgłoszoną przez kierowcę kolizję, przed przybyciem funkcjonariuszy Policji oddalili się z miejsca zdarzenia, a kierowca nie dysponował danymi osobowymi pasażerów.

Podkreślić również należy, że dla spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. nie wystarcza jedynie zawarcie pisemnej umowy przewozu w lokalu przewoźnika lecz nadto konieczne jest aby pojazd był wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowił przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie samochód osobowy marki Fiat Tipo o nr rej. [...] nie był własnością skarżącego, ani przedmiotem zawartej przez skarżącego umowy leasingu. Stanowił własność C Sp. z o.o. z siedzibą w K., co wynika z załącznika do notatki urzędowej sporządzonej w dniu 8 grudnia 2019 r. przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Ł. Organy administracji słusznie zatem uznały, że nie została spełniona żadna z przesłanek, o których mowa w art.18 ust. 4b u.t.d.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że wobec posiadania licencji na przewóz osób samochodem osobowym nie musi spełniać warunku przewozu okazjonalnego określonego w art. 18 ust. 4a lub 4b u.t.d. Zdaniem skarżącego wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję, o której mowa w art. 5 ust.1 pkt 1 u.t.d.

Należy podkreślić, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wynika aby przewoźnik posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym był zwolniony z obowiązku spełnienia warunku wykonywania przewozu okazjonalnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Żaden przepis ustawy nie przewiduje, że osoba posiadająca licencję, o której mowa w art.5 ust.1 pkt 1 u.t.d. może wykonywać przewóz okazjonalny bez konieczności spełnienia wymogu określonego w art.18 ust. 4a u.t.d. Analiza przepisów ustawy wskazuje natomiast na zupełnie odmienny wniosek. Wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób wymaga nie tylko posiadania licencji o której mowa w art. 5 ust.1 pkt 1 u.t.d. ale także spełnienia pozostałych warunków wyznaczonych do wykonywania oznaczonego rodzaju przewozu drogowego tzn. w przypadku przewozu okazjonalnego wymogu z art.18 ust. 4a u.t.d. (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Po 568/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 668/19). Pogląd wyrażony w skardze nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że posiadanie licencji, o której mowa w art. 5 ust.1 pkt 1 u.t.d. uprawniało go do wykonywania przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu określonego w art.18 ust. 4a u.t.d.

Reasumując tę część rozważań Sąd stwierdził, że w dniu 8 grudnia 2019 r. J. S. wykonywał przewóz okazjonalny na rzecz i w imieniu skarżącego pojazdem bez spełnienia wymogu wykonywania takiego przewozu określonego w art. 18 ust.4a u.t.d. Jednocześnie nie miał miejsca przypadek, o którym mowa w art.18 ust.4b u.t.d., uzasadniający odstąpienie od spełnienia powyższego wymogu, co uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł (l.p 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów postawionych w skardze, Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 20 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 20 ustawy zasadniczej, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast stosownie do art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Natomiast art. 32 stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Wskazać należy, że porównanie, czy dane rozwiązania prawne nie stanowią regulacji naruszających zasadę równości wobec prawa może nastąpić tylko w stosunku do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną i następuje tylko wówczas, gdy mimo posiadania tej samej cechy, są one traktowane odmiennie. Nie zachodzi zatem o naruszenie równości wobec prawa w sytuacji, gdy jedni przewoźnicy posiadają licencję na przewóz osób taksówką, a inni nie. Warunki udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką określa art. 6 u.t.d., a warunki udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym oraz pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób wraz z kierowcą określa art. 5c u.t.d. Warunki uzyskania każdej z wymienionych licencji są różne. Porównanie obu regulacji prowadzi do wniosku, że podmiot, który chce uzyskać licencję na taksówkę musi spełnić więcej warunków, niż podmiot uzyskujący licencję na przewozy osób samochodem osobowym lub pojazdem przeznaczonym dla więcej niż 7 osób. Art. 6 u.t.d. wskazuje m.in. na wymóg niekaralności kierowcy za określone przestępstwa, ukończenie odpłatnego szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, w przypadku gmin liczących powyżej 100 000 mieszkańców potwierdzonego zdanym egzaminem, powtarzanym nie rzadziej niż raz do roku. Na mocy innych przepisów obowiązany jest także do posiadania taksometru i kasy fiskalnej.

Wszystkie wymienione wymogi nie ciążą na podmiocie ubiegającym się o licencję, o której mowa w art. 5b ust.1 pkt 1 i 2 u.t.d. W związku z powyższym trudno przyjąć, że inne zasady wykonywania przewozu przez osoby posiadające licencję określoną w art. 5b ust.1 pkt 1 i 2 u.t.d. w stosunku do osób posiadających licencję na przewóz osób taksówką są dyskryminujące dla pierwszej grupy przewoźników. Wręcz przeciwnie, zasady te mają na celu wyrównanie pozycji rynkowej obu grup przewoźników w sytuacji, gdy określone wymogi muszą spełnić jedynie przedsiębiorcy świadczący usługi taksówką, a także chodzi o ścisłe rozgraniczenie obu rodzajów przewozów. Wskazuje na to także art. 18 ust. 5 u.t.d. stanowiący, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: umieszczania i używania w pojeździe taksometru; umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi; umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Podkreślić również należy, że zasada wolności działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza, że każdemu wolno podejmować każdą działalność gospodarczą i nie podlega ona żadnej reglamentacji. Takie rozumienie wymienionej zasady doprowadziłoby do chaosu. Wymienioną zasadę należy rozumieć w ten sposób, że każdy ma równy dostęp do wykonywania działalności po spełnieniu jednakowych warunków dla wszystkich wymagań. Nie można bowiem utożsamiać wymogów regulujących podejmowanie określonej działalności z ograniczeniem swobody działalności gospodarczej. Stawianie takich wymogów ma na celu zabezpieczenie interesu ogólnego. Chodzi o to aby osoby wykonujące działalność gospodarczą posiadały niezbędne kompetencje przy zachowaniu wymogów szczególnie istotnych z punktu widzenia charakteru prowadzonej działalności np. sanitarnych w przypadku lokali gastronomicznych. Stawianie przewoźnikom posiadającym licencję, o której mowa w art. 5b ust.1 pkt 1 i 2 u.t.d. wymogów wykonywania przewozów okazjonalnych określonych w art.18 ust.4a i 4 b u.t.d. nie można uznać za ograniczenie zasady wolności działalności gospodarczej.

Celem ustawodawcy było zróżnicowanie form wykonywania przewozów poprzez określenie licencji na wykonywanie przewozów pojazdami, o których mowa w art.5 b ust.1 pkt 1 i 2 u.t.d. oraz określenie licencji na wykonywanie przewozów taksówką. Zróżnicowanie to wyraża się między innymi w tym, że w przypadku pierwszej z wymienionych licencji (tzn. chodzi o wykonywanie przewozów, o których mowa w art.5b ust.1 pkt 1) istnieje wymóg wykonywania przewozów okazjonalnych określony w art.18 ust.4a u.t.d. Przepis ten został wprowadzony z dniem 7 kwietnia 2011 r. na podstawie art.1 pkt 3 ustawy z 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz.U nr 48 poz. 242). Założeniem ustawodawcy było aby masowe usługi przewozu dla ludności odbywały się w ramach licencji taksówkowej ze względów bezpieczeństwa. Dlatego też wprowadzono nową definicję przewozu okazjonalnego z której wyłączone są przewozy taksówkowe.

Zdaniem Sądu ustawodawca miał prawo wprowadzić różne formy wykonywania przewozów odmiennie regulując warunki uzyskania każdej licencji. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach dla uzyskania licencji taksówkowej należy spełnić więcej wymagań, niż dla uzyskania licencji na wykonywanie przewozów osób pojazdami, o których mowa w art. 5b ust.1 pkt 1 i 2 u.t.d. Podmiot posiadający tę ostatnią licencję co do zasady nie jest uprawniony do wykonywania przewozów okazjonalnych chyba, że spełnia wymogi określone w art.18 ust. 4a i 4 b u.t.d. Chcąc realizować takie przewozy bez spełnienia tych wymogów musi posiadać licencję taksówkową a taką może uzyskać po złożeniu stosownego wniosku i spełnieniu przewidzianych w ustawie warunków. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie posiada licencji taksówkowej lecz licencję, o której mowa w art. 5b ust.1 pkt 1 u.t.d. i nie może się domagać takiego samego zakresu uprawnień, jak taksówkarz.

Z przedstawionych powyżej względów nieuzasadniony jest zatem zarzut sprzeczności wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym z przepisami Konstytucji RP. W związku z powyższym Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrócenie się pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skargi, że art. 5b ust.1, art.18 ust.4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. stanowią przepisy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i nie można się na nie powoływać wobec jednostek.

Dyrektywa 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37 z dnia 1998.07.21) utraciła moc i została zastąpiona Dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.2015.241.1 z dnia 2015.09.17). Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit b Dyrektywy pojęcie usługa oznacza każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług, a "przepisy techniczne" zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. f Dyrektywy oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Usługa przewozu nie jest usługą świadczoną na odległość drogą elektroniczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. b ppkt (i) Dyrektywy, świadczenie usługi "na odległość" oznacza, że usługa świadczona jest bez równoczesnej obecności stron. Oczywistym jest, że realizacja umowy przewozu polega na przewozie osoby z jednego miejsca do drugiego i następuje w sytuacji jednoczesnej stałej bezpośredniej obecności obu stron umowy – realizującego przewóz jak i przewożonego.

Zaznaczyć także należy, że dla zastosowania Dyrektywy nie ma znaczenia okoliczność sposobu zawarcia umowy przy użyciu aplikacji Uber. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt C 434/15 Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że art. 56 TFUE w zw. z art. 58 ust. 1 TFUE, a także art. 2 ust. 2 lit. d dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r dotyczącej usług na rynku wewnętrznym i art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r., do którego odsyła art. 2 lit. a dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), należy interpretować w ten sposób, że usługę pośrednictwa, taką jak ta, o której mowa w niniejszym postępowaniu, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartphone), między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu stosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31. Trybunał wskazał, że usługa pośrednictwa świadczona przez przedsiębiorstwo polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską, nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. Omawianą usługę pośrednictwa pomiędzy klientem (pasażerem) a kierowcą Trybunał uznał za integralną część złożonej usługi, której głównym elementem jest usługa przewozowa, wobec czego należy zakwalifikować ją jako usługę w dziedzinie transportu, a nie usługę społeczeństwa informacyjnego i podlega ona nie postanowieniom art. 56 TFUE dotyczącego swobodnego przepływu usług w ogólności, lecz postanowieniom art. 58 ust. 1 TFUE, będącego przepisem szczególnym, w myśl którego swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczące transportu. Skoro TSUE potraktował firmę pośredniczącą jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), to tym bardziej skarżący, jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonuje niepodlegającą Dyrektywie usługę transportową (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1141/17; wyrok WSA w Gliwicach z dnia z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1048/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2358/17 i z dnia 11 lipca 2019 r., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 501/19).

W świetle powyższego art. 5b ust.1, art.18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d, nie są przepisami technicznymi, które powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Z przedstawionych powyżej względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym.

W rozpatrywanej sprawie organy słusznie uznały, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz okazjonalny. Zdaniem Sądu przewóz wykonany w dniu 8 grudnia 2019 r. przez kierowcę – J. S. w imieniu i na rzecz skarżącego nie stanowił przewozu regularnego ani przewozu regularnego specjalnego, czy wahadłowego, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. Podkreślić ponownie należy, że wykonywanie przewozu okazjonalnego jest dopuszczalne jedynie po spełnieniu warunku określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., tj. można go wykonać jedynie pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd, którym w dniu 8 grudnia 2019 r. był wykonywany sporny przewóz nie spełniał tego wymogu, ponieważ został zarejestrowany i przeznaczony do przewozu 5 osób. Nie został zatem spełniony warunek wykonywania przewozu okazjonalnego określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. W stanie faktycznym sprawy nie miał miejsca również żaden z przypadków określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d. uprawniających do wykonywania przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu konstrukcyjnego pojazdu opisanego w art. 18 ust. 4a u.t.d.

Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi toczyło się (i toczy się) kilkanaście spraw w przedmiocie nałożenia na skarżącego kar pieniężnych za naruszenie przepisów transportu drogowego. Stan faktyczny i prawny spraw, które zostały już rozpoznane przez Sąd jest zbliżony lub nawet tożsamy do okoliczności faktycznych, które zaistniały w niniejszej sprawie. Skarżący został już wielokrotnie ukarany karami pieniężnymi za stwierdzone w niniejszym postępowaniu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wykonując przewozy na terenie całego kraju. Dysponując zatem wiedzą o nielegalnym charakterze prowadzonej działalności w skali całego kraju w związku z kolejnymi kontrolami drogowymi nie podjął żadnych działań, by kolejnym naruszeniom zapobiec.

Reasumując Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie skarżący, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawił. Sama natomiast argumentacja nie jest wystarczająca dla podważenia ustaleń organów wynikających ze zgromadzonych dowodów. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący dopuścił się naruszeń przepisów z zakresu transportu drogowego za które organy administracji wymierzyły karę pieniężną w łącznej wysokości 8 800 zł. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wobec powyższego nie można podzielić zarzutu naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 oraz art. 107 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na istniejącą pandemię mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

d.j.