Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 643/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1 i ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 6, art. 11 pkt 1-6 i pkt 9, art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5, art. 18 ust. 1, art. 19
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. e), art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 118, art. 326
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia WSA Bożena Kasprzak Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 roku sprawy ze skargi E. Z., M. S., M. W. i S. S. na uchwałę Rady Gminy Ostrówek z dnia 20 lipca 2018 roku nr XXXIII/229/18 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrówek oddala skargę . a.bł.


UZASADNIENIE

S.S., M.S., M.W. i E.Z. zaskarżyli do sądu administracyjnego w całości uchwałę Rady Gminy Ostrówek z dnia 20 lipca 2018 r., nr XXXIII/229/18, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek zarzucając naruszenie:

1. art. 9 ust. 1 i art. 11 pkt 1-3 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie Studium z pominięciem wcześniejszego podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji z pominięciem procedury składania wniosków dotyczących studium i innych niezbędnych elementów procedury planistycznej;

2. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2003, nr 162, poz. 1568 ze zm.) – zwanej dalej: "u.o.z." – poprzez nieuwzględnienie należytej ochrony zabytków wpisanych do rejestru zabytków pod numerami 142/A (osada kultury ceramiki sznurowej z przełomu epoki kamienia i brązu, ok. 2000 lat p.n.e.) i 144/A (kurhan kultury trzcinieckiej z epoki brązu, ok. 1500 lat p.n.e.), które znajdą się na terenie przyszłego zwałowiska zewnętrznego odkrywki Złoczew;

3. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu projektu Studium;

4. art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) – dalej: "u.o.o.ś." – poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko (dalej: Prognoza) w oparciu o niemiarodajne źródła, tj. o treść dokumentu prywatnego złożonego przez stronę toczącego sią postępowania administracyjnego, określonego niejednoznacznie jako Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla brunatnego ze złoża Złoczew w sytuacji, gdy istnieje kilka takich dokumentów różniących się datą powstania i treścią oraz pominięcie uwag dotyczących tego zagadnienia, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych;

5. art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. poprzez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego odziaływania na ludzi, powietrze i klimat oraz pominięcie uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych;

6. art. 326 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) – zwane dalej: "p. w." – w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1967) – dalej: "PGWOdry" poprzez nieuwzględnienie w Studium treści PGW Odry.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi oraz dokumentów urzędowych wskazanych w skardze wraz z adresem stron internetowych prowadzonych przez odpowiednie organy administracji publicznej, na których te dokumenty się znajdują na okoliczności wskazane w passusach bezpośrednio poprzedzających powołanie dowodu.

Skarżący wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżący wykazali swoją legitymację do wniesienia skargi na opisaną na wstępie uchwałę wskazując, że źródłem ich interesu prawnego jest przysługujące im prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym Studium. Na tę okoliczność skarżący przywołali szereg dokumentów, w tym odpisów zwykłych ksiąg wieczystych oraz wypisu z rejestru gruntów.

Dalej skarżący podnieśli, że elementem koniecznym w procesie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin jest uzgodnienie wójta, którego treść jest wiążąca dla organu koncesyjnego. W przypadku braku planu miejscowego treść studium ma decydujący wpływ na możliwość wydania koncesji, a tym samym na podjęcie działalności górniczej m. in. na terenie nieruchomości mieszkańców. Należy przy tym zaznaczyć, że właścicielom nieruchomości położonych w granicach projektowanego obszaru górniczego przysługuje przymiot stron postępowania koncesyjnego. Jednakże uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy sankcjonującego budowę kopalni węgla brunatnego, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto pozbawi mieszkańców możliwości kwestionowania późniejszej decyzji koncesyjnej. Udzielenie koncesji na wydobycie kopalin jest zatem w przedmiotowej sprawie uwarunkowane treścią Studium. Natomiast po udzieleniu tej koncesji zaktualizuje się uprawnienie przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 19 p.g.g., tj. żądanie wykupu nieruchomości.

Skarżący podkreślili, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 795/17, która dotyczyła skargi na poprzednie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Ostrówek, sąd uznał ich legitymację skargową jako właścicieli nieruchomości położonych w granicach planowanej odkrywki "Złoczew".

Następnie skarżący wskazali, że przywołanym w niniejszej skardze wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 795/17, stwierdzona została nieważność starego Studium. Skoro więc uchwała w przedmiocie studium została wyeliminowana z porządku prawnego, konieczne było ponowienie procedury warunkującej możliwość jej uchwalenia po raz kolejny. Tymczasem w niniejszej sprawie po stwierdzeniu nieważności starego Studium, Rada Gminy Ostrówek zaniechała podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium i obwieszczenia o tej uchwale oraz o możliwości składania wniosków dotyczących studium zgodnie z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji Rada również nie zawiadomiła na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu studium, ani też nie rozpatrzyła wniosków o których mowa w art. 11 pkt 1 u.p.z.p., skoro w ogóle nie zostały one złożone.

Dalej skarżący podnieśli, że zaskarżone Studium przewiduje zniszczenie zabytków archeologicznych wpisanych do wojewódzkiego rejestru zabytków pod numerami 142/A (osada kultury ceramiki sznurowej z przełomu epoki kamienia i brązu, ok. 2000 lat p.n.e.) i 144/A (kurhan kultury trzcinieckiej z epoki brązu, ok. 1500 lat p.n.e.), które znajdą się na terenie przyszłego zwałowiska zewnętrznego odkrywki Złoczew, w jego krańcowej, południowo-zachodniej części - co wynika z mapy załączonej do Prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrówek (dalej: Prognoza). Jest to również wprost stwierdzone w Studium: Realizacja planowanej kopalni węgla brunatnego, związanej ze złożem "Złoczew", może spowodować zniszczenie lub przekształcenie zabytków archeologicznych, wpisanych do rejestru zabytków. Naturalnie w grę wchodzi nie tyle możliwość, co nieuchronność zniszczenia rzeczonych zabytków. Powyższe jest w oczywisty sposób sprzeczne z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i c) u.o.z., które to przepisy przewidują ochronę i opiekę nad zabytkami archeologicznymi będącymi m.in. kurhanami i pozostałościami osadnictwa. W odniesieniu do osady kultury ceramiki sznurowej 142/A i kurhanu kultury trzcinieckiej 144/A formą tej ochrony jest wpis do rejestru zabytków, co stanowi kwalifikowaną formę ochrony, wyższą niż ogólna ochrona stanowisk archeologicznych, które co do zasady mogą być przekształcane lub niszczone po przeprowadzeniu odpowiednich badań archeologicznych. Co więcej, art. 18 ust 1 u.o.z. nakłada na właściwe organy obowiązek uwzględnienia ochrony zabytków i opieki nad zabytkami m.in. przy sporządzaniu i aktualizacji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Nie sposób zaś za formę ochrony zabytków i opieki nad zabytkami przyjąć takich ustaleń Studium, które przewidują zniszczenie zabytków archeologicznych 142/A i 144/A. Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.z. studium winno m.in. określać rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu, oraz ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniających opieką nad zabytkami.

Skarżący zarzucili także nieprawidłowe rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu Studium, gdyż po pierwsze rada gminy rozpatrzyła również uwagi odnoszące się do projektu starego Studium, którego nieważność została stwierdzona w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 795/17. Rozpatrując wskazane uwagi, rada bezpodstawnie podjęła uchwałę o ich odrzuceniu, pomimo że w rzeczywistości część z nich została de facto uwzględniona w treści nowego Studium. Uwagi odnoszące się do niezgodności części graficznej i tekstowej starego Studium zostały wszak uwzględnione w nowym Studium. Niewątpliwie sposób rozpatrzenia uwag przez radę gminy nie odzwierciedla tego, co faktycznie zostało inkorporowane do treści uchwały.

Ponadto, zdaniem skarżących, liczne uwagi składane w toku konsultacji społecznych zostały rozpatrzone zbiorczo lub w ogóle organ nie odniósł się do ich treści. W szczególności uwagi Fundacji G. (dalej: Fundacja), które złożone zostały w interesie publicznym potraktowane zostały wybiórczo i zdawkowo. Tymczasem, każda z uwag zgłoszonych przez tę organizacje dotyczyła innych kwestii i wymagała odrębnego omówienia i poddania pod indywidualne głosowanie. Co więcej, organ nie ujął w wykazie zamieszczonym w Załączniku nr 4 do Studium wszystkich uwag Fundacji, a tym samym nie zostały one rozpatrzone przez organ.

Wobec powyższego, w ocenie skarżących należy uznać, że uwagi i wnioski złożone w przebiegu konsultacji społecznych zostały rozpatrzone w sposób nieprawidłowy. Dowodzi tego treść załącznika nr 4 do Studium. Niewłaściwe rozpatrzenie uwag stanowi istotne uchybienie zasadom procedury planistycznej.

Skarżący zarzucili również, że w niniejszej sprawie Prognoza oddziaływania ustaleń Studium na środowisko zawiera szereg uchybień, bowiem w wielu miejscach powołuje się na Raport o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew na środowisko złożony przez PGE GiEK do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego ze złoża "Złoczew". W Prognozie nie wskazano jednak, która wersja tego dokumentu została uznana za podstawę do sporządzenia Prognozy. Tymczasem istnieją trzy dokumenty o znacznie odmiennej treści: pierwotny Raport złożony przez PGE GiEK w 2015 r., Raport uzupełniony o dwa obszerne aneksy z września 2016 r. oraz zupełnie nowy, uzupełniony i ujednolicony Raport z lipca 2017 r. Nie sposób stwierdzić, na którym z tych dokumentów oparto się przy opracowaniu Prognozy, co jest szczególnie istotne, gdyż dwie pierwsze wersje tego dokumentu zostały zmienione na żądanie RDOŚ w Ł., który uznał je za niewystarczające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nadto według skarżących niedopuszczalne jest opracowanie Prognozy w oparciu o treść Raportu złożonego w toczącym się wciąż postępowaniu administracyjnym w innej sprawie. Według wiedzy skarżących w dniu złożenia niniejszej skargi nie zapadła jeszcze ostateczna decyzja w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej kopalni odkrywkowej, zaś w momencie uchwalenia zaskarżonego Studium nadal toczyło się postępowanie przed organem l instancji. Żadna z wersji Raportu istniejących w chwili uchwalenia zaskarżonego Studium, ani też w chwili złożenia skargi nie ma charakteru ostatecznego i nie można wykluczyć, że dokument ten będzie jeszcze modyfikowany.

Poza tym raport środowiskowy, opracowywany na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, przed wydaniem decyzji środowiskowej ma jedynie charakter dokumentu prywatnego inwestora, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym i ocenianego przez organ wydający ową decyzję, a inni uczestnicy postępowania mają możliwość zgłaszania zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Tym samym w odróżnieniu od dokumentów urzędowych, do czasu wydania decyzji środowiskowej raportowi środowiskowemu nie przysługuje walor domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W związku z powyższym, niedopuszczalne było posługiwanie się w treści Prognozy odesłaniami do treści Raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew na środowisko (niezależnie od tego, o którą z jego wersji w istocie chodzi) przed wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej dla odkrywki Złoczew. Nie ma bowiem żadnych przesłanek merytorycznych, ani prawnych by te lub inne stwierdzenia rzeczonego dokumentu prywatnego traktować jako wiążące, względnie ustalające stan rzeczywisty.

W ocenie skarżących, sporządzenie Prognozy w oparciu o tego rodzaju niemiarodajne źródło, tj. o treść dokumentu prywatnego złożonego przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego, a na dodatek niedostatecznie zdefiniowanego w wyniku podania nazwy w sposób uniemożliwiający jednoznaczną identyfikację jednej z jego kilku wersji, narusza art. 52 ust. 1 u.o.o.ś. W świetle tego przepisu niedopuszczalne jest oparcie się w Prognozie na treści innego dokumentu, będącego dokumentem prywatnym powstałym na zlecenie i w interesie inwestora oraz przyznanie mu bezpodstawnie większej wiarygodności niż uwagom składanym przez eksperckie organizacje ekologiczne.

Dalej skarżący zaznaczyli, że w przebiegu konsultacji społecznych zaskarżanego Studium Fundacja działająca w interesie publicznym, w tym w interesie społeczności lokalnej i samych skarżących, złożyła uwagi dotyczące błędnej i niedostatecznej analizy oddziaływania planowanej na terenie gminy kopalni odkrywkowej węgla brunatnego na poszczególne elementy środowiska, w szczególności na klimat, klimat akustyczny, powietrze w związku z niezorganizowaną emisją pyłów oraz na zdrowie i życie ludzi, w wyniku szkodliwego oddziaływania pyłów emitowanych z samej odkrywki, jak również z procesu spalania wydobytego w niej węgla. Żadna z ww. uwag Fundacji nie została uwzględniona. Co więcej, rada gminy nie odniosła się do każdej z licznych i precyzyjnych uwag Fundacji z osobna, a jedynie stwierdziła zbiorczo i lakonicznie, że w prognozie wzięto pod uwagę zagadnienie pylenia powierzchniowego w trakcie prowadzenia robót górniczych oraz że podczas opracowywania prognozy oddziaływania Studium stwierdzono, iż oddziaływanie skumulowane na środowisko odkrywki Złoczew i elektrowni Bełchatów nie wystąpi. Uprawnia to do stwierdzenia, że uwagi przynajmniej w zakresie odnoszącym się do prognozy oddziaływania na środowisko - nie zostały w ogóle rozpatrzone. W żadnym bowiem miejscu organ nie odniósł się do merytorycznej treści uwag. Powyższe stoi w rażącej sprzeczności z art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś., który obliguje organ do rozpatrzenia uwag i wniosków. Ponadto, rada gminy w ogóle nie zamieściła w rozstrzygnięciu dotyczącym sposobu rozpatrywania uwag zgłoszonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek części zgłoszonych przez Fundację w interesie społecznym uwag. W Rozstrzygnięciu uwag nie została w ogóle zamieszczona uwaga Fundacji odnosząca się do nierozważenia wpływu przedsięwzięcia polegającego na przełożeniu drogi krajowej nr 45 oraz na przełożeniu linii elektroenergetycznej 110 kV Z.-W., mimo że przedsięwzięcia te są zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko11 i powinny były zostać wymienione rozdziale 6 pkt a) Prognozy. W efekcie niezamieszczenia i nierozpatrzenia tej uwagi, nie ujęto ww. przedsięwzięć na s. 48 Prognozy, gdzie zamieszczono wykaz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżący zarzucili, że w rozstrzygnięciu uwag nie zamieszczono uwagi Fundacji odnoszącej się do braku oddziaływania odkrywki Złoczew na klimat akustyczny. Fundacja podniosła bowiem, że Prognoza nie zawiera wskazanego odziaływania pomimo, że kategoria ta jest obecna w Prognozie w odniesieniu do oddziaływania innych inwestycji. W związku z niezamieszczeniem i nierozpatrzeniem ww. uwagi, całkowicie pominięto w Prognozie rozważenie wpływu odkrywki Złoczew na klimat akustyczny, a niewątpliwie taka inwestycja jest źródłem uciążliwego hałasu generowanego przez koparki, zwałowarki, taśmociągi, ruch pojazdów itp.

Zdaniem skarżących w rozpatrzeniu uwag całkowicie pominięto zarzuty Fundacji dotyczące stwierdzenia w Prognozie braku oddziaływania odkrywki Złoczew na klimat. Fundacja podniosła, że w związku z tym, że wydobyty węgiel będzie spalony w elektrowni Bełchatów (z czym wiązać się będzie emisja dwutlenku węgla, będącego gazem cieplarnianym), wystąpi oddziaływanie pośrednie na klimat globalny (będzie to oddziaływanie negatywne, wtórne, długoterminowe i stałe). W Raporcie inwestor wskazał, że wydobycie węgla brunatnego w całym okresie eksploatacji osiągnie 485,8 mln ton, co doprowadzi do emisji około 467 mln ton dwutlenku węgla. Uwaga ta została pominięta, nierozpatrzona i w konsekwencji wpływ odkrywki na klimat został ujęty w Prognozie w sposób sprzeczny z art. 52 ust. 1 u.o.o.ś., który precyzuje, że informacje zawarte w prognozie powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy.

Oczywistą konsekwencją niezamieszczenia ww. uwag w rozpatrzeniu Uwag było ich pominięcie i nierozpatrzenie, co z kolei ugruntowało wadliwość Prognozy we wskazanym zakresie.

Ponadto, Rada nie rozważyła merytorycznie uwag dotyczących wpływu odkrywki Złoczew na powietrze, odnosząc się do obszernej uwagi Fundacji jedynie lakonicznym stwierdzeniem o wzięciu pod uwagę tego zagadnienia w Prognozie. Fundacja wskazała, powołując się na przedłożoną Organowi specjalistyczną opinię sporządzoną przez mgr. Ł.A., że roczna emisja pyłu PM10 z kopalni odkrywkowej Złoczew może wynosić ok. 756 ton (zgodnie z danymi z podręcznika opublikowanego przez Europejską Agencję Środowiskową). Oznacza to emisję zanieczyszczeń pyłowych porównywalną do największych instalacji przemysłowych w kraju. W odpowiedzi na tę uwagę stwierdzono, że w Prognozie scharakteryzowano wpływ odkrywki Złoczew na powietrze i uwzględniono zagadnienie pylenia powierzchniowego w trakcie robót górniczych. Wyjaśnienie to mija się z treścią uwagi i wprowadza w błąd, gdyż w rzeczywistości w Prognozie omówiono wpływ odkrywki Złoczew na powietrze i zagadnienie pylenia powierzchniowego w sposób niedostateczny, tj. skrajnie uproszczony i jedynie jakościowy, podczas gdy Fundacja uczyniła to w sposób ilościowy, otrzymując na drodze naukowej wyniki, które zaprzeczały konkluzjom Prognozy i wskazywały na znaczące negatywne oddziaływanie na powietrze - co właśnie stanowiło istotę zgłoszonej uwagi.

Ponadto, w ocenie skarżących, w Prognozie w sposób bezpodstawny wykluczono oddziaływanie na powietrze eksploatacji planowanej linii kolejowej odkrywka Złoczew - elektrownia Bełchatów, mimo że nie określono jakiego rodzaju pociągi będą nią kursować. W przypadku gdyby miały je prowadzić lokomotywy spalinowe, w sposób oczywisty przy tak dużej skali przedsięwzięcia (przewóz w jedną stronę około 18 min ton węgla brunatnego rocznie, niezbędny powrót pustych składów z elektrowni do odkrywki) wystąpiłoby znaczące i negatywne oddziaływanie na powietrze. Pylenie wiązałoby się również z przeładunkiem węgla. Analogicznie jak w przypadku pośredniego oddziaływania odkrywki Złoczew na klimat, w Prognozie należało ponadto uwzględnić pośrednie oddziaływanie tego przedsięwzięcia na powietrze w wyniku spalania wydobytego węgla i emisji w ten sposób zanieczyszczeń gazowo-pyłowych przez odpowiednią elektrownię, tj. Elektrownię Bełchatów. Organ zaniechał jednak przeprowadzenia takiej analizy w Prognozie, jak również nie rozważył tej kwestii rozpoznając uwagi społeczne (w tym Fundacji), gdyż nie odniósł się merytorycznie do wskazanych wyżej kwestii.

Według skarżących, w żadnym miejscu organ nie odniósł się również do uwagi Fundacji o wpływie odkrywki Złoczew na zdrowie pomimo przedłożenia przez Fundację wraz z uwagami opinii autorstwa mgr. Ł.A., w której z zastosowaniem opisanej tam metodologii wyliczony został przewidywany negatywny wpływ kopalni odkrywkowej Złoczew na zdrowie ludzi w związku z emisjami zanieczyszczeń do powietrza. W opinii tej opisano zarówno oddziaływanie bezpośrednie (niezorganizowana emisja pyłu z odkrywki) oraz pośrednie (zorganizowana emisja zanieczyszczeń gazowo-pyłowych w wyniku spalania wydobytego węgla w Elektrowni Bełchatów). Nie tylko więc Rada nie odniosła się w wymaganym zakresie do uwag społecznych, ale również przyjęła Uchwałę bez należytej analizy jej wpływu na poszczególne komponenty środowiska. W uwagach Fundacja wskazywała na braki Prognozy i jej sprzeczność z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. Pomimo zgłoszenia tegoż, Prognoza pozostała nieuzupełniona. W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. jest w pełni zasadny.

Skarżący zaznaczyli także, że PGW Odry nie przewiduje odstępstwa od obowiązku osiągnięcia celów środowiskowych dla eksploatacji złoża węgla brunatnego "Złoczew", a tym samym realizacja odkrywki Złoczew, wobec jej niepodważalnego negatywnego wpływu na jednolite części wód powierzchniowych i podziemnych, jest niedopuszczalna bez zmiany PGW Odry. Zgodnie z art. 326 ust. 1 p.w. dokumenty planistyczne wymienione w art. 315 pkt 1-3 (w tym plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza) uwzględnia się m. in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wobec powyższego, uchwalenie Studium, które przewiduje realizację inwestycji w sposób oczywisty sprzecznej z celami środowiskowymi wynikającymi z PGW Odry stanowi naruszenie art. 326 ust. 1 p.w. Niemniej jednak należy przyznać, że p.w. oraz art. 81 ust. 3 u.o.o.ś. w brzmieniu nadanym przez art. 509 pkt 11 p.w., dopuszczają przyznanie odstępstwa od obowiązku osiągnięcia celów środowiskowych niejako z pominięciem zapisów planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli spełnione zostały przesłanki z art. 68 pkt 1, 3 i 4 p.w. Tym samym można argumentować, posiłkując się wykładnią systemową i celowościową, że uchwalenie studium przewidującego realizację inwestycji sprzecznej z planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza jest dopuszczalne, ale jedynie jeżeli dla takiej inwestycji została wydana ocena wodnoprawna lub decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przyznająca odstępstwo od obowiązku osiągnięcia celów środowiskowych. Tymczasem ani w dniu uchwalenia zaskarżanego Studium, ani w dniu złożenia niniejszej skargi, nie została wydana ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego ze złoża "Złoczew". W związku z powyższym, nie zachodzi żadna okoliczność uzasadniająca realizację ww. inwestycji wbrew zapisom PGW Odry, a Studium w sposób oczywisty narusza art. 326 ust. 1 p.w.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ostrówek wniosła o oddalenie skargi, podnosząc w pierwszej kolejności, że wyrokiem z 30 listopada 2017 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 795/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Ostrówek z 26 kwietnia 2017 r., nr XXII 155/2017 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek, a nie także uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek (Uchwała nr XI/75/2015 z 30 grudnia 2015 r.). Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała Rady Gminy o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określająca obszar gminy Ostrówek w jej granicach administracyjnych, zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś przy założeniu niezmienionego stanu faktycznego i prawnego pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane za niewymagające powtórzenia, a gwarancją rzetelności w tej mierze stają się uprawnienia nadzorcze wojewody. Z tezą tą koresponduje regulacja art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Dyspozycja ponowienia czynności jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu z przepisami prawnymi oznacza, że zasadą jest uznanie czynności za niewymagające powtórzenia. Obowiązek powtórzenia czynności jest wyjątkiem, pojawia się tylko w takiej sytuacji, w której niepowtórzenie czynności oznaczałoby zachowanie działań sprzecznych z prawem. W konsekwencji zarzuty skarżących w tym zakresie są pozbawione jakichkolwiek podstaw.

W zakresie naruszenia art. 18 u.o.z. organ administracji uznał, że zarzut ten jest całkowicie chybiony. Podkreślono, że jedynie zabytek o nr 144/A znajduje się na terenie przewidzianym dla przyszłego zwałowiska zewnętrznego. Zabytek archeologiczny o nr 142/A znajduje się na terenie przewidzianym dla działalności górniczej związanej z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Złoczew", na którym nie przewiduje się zwałowiska zewnętrznego. Wobec powyższego nieuprawnione jest twierdzenie Skarżących o nieuchronnym zniszczeniu rzeczonego zabytku. Niezasadny jest zarzut nieuwzględnienia należytej ochrony zabytków wpisanych do rejestru zabytków wymienionych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek, ponieważ w punkcie 4.1.a. zawarte zostały zapisy określające warunki ich ochrony, co zostało potwierdzone wydaniem pozytywnej opinii w tym względzie przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł., Delegatura w S. (znak: [...] z dn. [...]).

W ocenie organu w realiach przedmiotowej sprawy skarżący w żaden sposób nie wykazali w jaki sposób naruszony został ich indywidualny interes prawny w kontekście postawionego zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 u.o.z. w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie organ wyjaśnił, że uchwalając zaskarżone studium Rada Gminy nie dopuściła się naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie uwag i wniosków złożonych w przebiegu konsultacji społecznych. Uwagi zgłoszone przez każdy z podmiotów biorących udział w konsultacjach w ramach przebiegu konsultacji społecznych projektu studium, zostały potraktowane w sposób indywidualny. Każda ze zgłoszonych uwag podlegała głosowaniu.

Organ stwierdził, że w uzasadnieniu skargi skarżący wskazują, iż nie wszystkie uwagi zgłoszone przez Fundację G. zostały rozpatrzone przez Radę Gminy, jednakże nie wskazują, które konkretnie uwagi nie zostały rozpatrzone. Ponadto skarżący nie wykazali jaki ich konkretny interes prawny został naruszony poprzez hipotetyczny fakt nierozpatrzenia uwag zgłoszonych przez inne podmioty niż skarżący,

Następnie Rada Gminy wyjaśniła, że Prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek wykonana w zakresie przewidzianym przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności art. 51 ust. 2 z uwzględnieniem art. 52 ust. 1 i 2 oraz po uzgodnieniu zakresu i stopnia szczegółowości prognozy przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Ł. (pismo z dnia [...], znak: [...]) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (pismo z dnia [...], znak: [...]).

Organ przyznał, że ww. prognoza została sporządzona z uwzględnieniem treści "Raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew na środowisko. Wersja ujednolicona", złożonego 6 lipca 2017 r. w toczącym się postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej. Wersja ujednolicona raportu, w formie elektronicznej, została udostępniona na wniosek tutejszego Urzędu Gminy przez PGE GiEK S.A. Oddział KWB Bełchatów 16 stycznia 2018 r., celem wykorzystania przez biuro urbanistyczne opracowujące prognozę. Oznacza to, że przy sporządzaniu prognozy wykorzystano aktualny dokument będący przedmiotem postępowania administracyjnego na podstawie, którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża Złoczew" (znak: [...] z [...] o środowiskowych uwarunkowanych). Oznacza to także, iż w dacie podejmowania skarżonej uchwały była już wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. Decyzja nr [...] z [...] znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ nadmienił należy, że dla ww. decyzji środowiskowej, postanowieniem z [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. (znak: [...]) nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego istniał jak najbardziej miarodajny dokument, który regulował przedmiotowe zagadnienia.

Dodatkowo organ zauważył, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, iż to oni byli autorami uwag dotyczących tego zagadnienia. Wobec powyższego nie wykazali również jaki ich konkretny interes prawny został w tym momencie naruszony. Z powyższych względów sformułowany przez nich przedmiotowy zarzut również należy uznać za całkowicie bezpodstawny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 lit. e) tiret drugie, szóste i dziewiąte u.u.o.ś. organ wskazał, że w prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrówek, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) u.u.o.ś. określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: na powietrze. Same informacje zawarte w prognozie natomiast, zgodnie z art. 52 ust. 1 ww. ustawy powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny oraz dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu, w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem, w tym między innymi Raportem o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew na środowisko, który to stanowił podstawowy materiał źródłowy przy opracowywaniu prognozy oddziaływania na środowisko i który był podstawą wydania decyzji z dnia [...]. o środowiskowych uwarunkowanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża Złoczew".

Organ zaznaczył, że dodatkowo w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, projekt dokumentu, zgodnie z art. 57 oraz 58 u.o.o.ś. uzyskał wymagane prawem opinie, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., pismo z [...], znak: [...], który zaopiniował "pozytywnie projekt studium oraz prognozę oddziaływania na środowisko", nie mniej jednak równocześnie zauważył iż "o możliwości realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przesądzać będzie indywidualna ocena przedsięwzięcia, przeprowadzona w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. zaopiniował pozytywnie pod względem higienicznym i zdrowotnym przedmiotowy dokument (pismo z [...]., znak: [...]).

Organ podkreślił również, że prognoza oddziaływania na środowisko nie ma charakteru aktu normatywnego, jest dokumentem o charakterze informacyjnym. Również i w ramach tego zarzutu skarżący polemizują z ustaleniami prawidłowo sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko. Wbrew twierdzeniom skarżących w prognozie określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in.: na powietrze i klimat. Ponadto skarżący w żaden sposób nie wykazali, iż to oni byli autorami uwag dotyczących tego zagadnienia, które zostały złożone w trakcie konsultacji społecznych. Skarżący nie wykazali jaki ich konkretny interes prawny został naruszony poprzez hipotetyczny fakt nierozpatrzenia uwag zgłoszonych przez inne podmioty niż skarżący. W konsekwencji również i ten zarzut uznać należy za całkowicie chybiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 326 ust. 1 ustawy Prawo wodne w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry poprzez nieuwzględnienie w studium treści PGW Odry organ wyjaśnił, że projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek uzyskał wymagane prawem pozytywne uzgodnienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego zarządu Gospodarki Wodnej w P. (pismo z dnia [...], znak; [...]) w zakresie zgodności ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry oraz planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Ponadto w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek szeroko opisano prognozowane oddziaływanie projektowanej kopalni węgla brunatnego "Złoczew" na wody podziemne i powierzchniowe. W Prognozie tej, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) u.o.o.ś. określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: wody (powierzchniowe i podziemne). Powołane wyżej przepisy prawa wprost wymagają od organu planistycznego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie organ odniósł się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Bezspornie zatem prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona zgodnie z wymogami ustawy, a przedstawione przez skarżących zarzuty stanowią polemikę, która wykracza poza ramy postępowania planistycznego.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sąd postanowił uwzględnić wniosek dowodowy pełnomocnika skarżących o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci zawiadomienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...], a nadto wezwania do uzupełnienia wniosku PGE GiEK S.A. z 31 lipca 2019 r. i jednocześnie oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Pismem z 4 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżący poinformował, że pismem z 29 listopada 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiadomił strony postępowania odwoławczego w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża Złoczew", że postępowanie nie zostało zakończone w wyznaczonym terminie i jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, niemająca charakteru aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie jest ona aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wspomniana uchwała zaskarżona została w całości w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – powoływanej jako: "u.s.g." – która legitymuje każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, że studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości, a zatem na sposób wykonywania prawa własności.

W tym miejscu należy podkreślić, wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 795/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S.S., M.S., M.W. i E.Z., stwierdził nieważność poprzedniej uchwały Rady Gminy Ostrówek z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr XXII/155/2017 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek.

W powyższym wyroku sąd podkreślił, że specyfika regulacji, objętej zaskarżoną uchwałą (wskazanie terenów przeznaczonych na działalność górniczą związaną z eksploatacją złoża węgla brunatnego), wiąże się nie tylko z charakterem studium, będącym aktem planowania przestrzennego, ale, co podkreślają skarżący ma swoje bezpośrednie przełożenie na kwestie zagospodarowania nieruchomości już na tym etapie (w procesie koncesyjnym – art. 7 ust. 2 p.g.g.), a docelowo również na możliwość pozbawienia właścicieli nieruchomości, położonych w obrębie terenów i obszarów górniczych przysłuchujących im praw do tych nieruchomości (art. 19 ust. 1 p.g.g.). Tym samym sądu uznał, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżący wykazali, co jest niesporne, iż przysługują im uprawnienia właścicielskie do szeregu działek położonych na terenie, który w zaskarżonym studium określany jest jako zwałowisko zewnętrzne, związane z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Złoczew". W związku z tym uprawione jest twierdzenie, że przyjęte zaskarżoną uchwałą regulacje, naruszają ich interes prawny.

Z uwagi na fakt, że ten sam skutek, w postaci naruszenia interesu prawnego wynikającego z przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym regulacjami Studium, pociąga za sobą zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała należy przyjąć, że tak jak we wskazanym wyżej wyroku skarżący wykazali się legitymacją skargową.

Następnie należy wyjaśnić, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie podejmując uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rada Gminy Ostrówek oraz orzekający aktualnie Sąd Wojewódzki są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 795/17. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego procedowania przy podejmowaniu uchwały i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. naruszenia zasad sporządzania Studium. W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego.

Co więcej, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

W konsekwencji ocena prawna zawarta w powyższym wyroku oraz wynikające z jego uzasadnienia wskazania co do dalszego procedowania mają istotne znaczenie dla zakresu kontroli zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały.

W wyroku z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 795/17, sąd uznał za zasadne zarzuty skarżących co do rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną studium w zakresie dotyczącym projektowanej linii kolejowej, mającej służyć transportowi węgla z odkrywki Złoczew do Elektrowni Bełchatów, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 4 pkt 2 i 3 r.z.p.s. Linia wspomniana przewidziana została w części tekstowej studium, brak natomiast jej wskazania w części graficznej aktu. Projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być natomiast spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. W sytuacji, gdy w części tekstowej studium określa się lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci linii kolejowej, to obowiązkiem rady gminy jest wskazanie jej przebiegu w części graficznej.

Ponadto w powołanym wyżej wyroku sąd wskazał, że w tekście studium jako planowane cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym wskazane zostały wydobycie węgla brunatnego ze złoża "Złoczew", zmiana przebiegu drogi krajowej nr 45 w związku z planowaną eksploatacją złożą, zmiana przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz budowa wspomnianej linii kolejowej. Żadne z powyższych zadań nie zostało w ten sposób jednoznacznie zdefiniowane w Planie Zagospodarowania Województwa [...] w rozdziale 4 części VII planu "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, uwzględnione w dokumentach przyjętych przez Sejm RP, Radę Ministrów, Właściwego Ministra lub Sejmik Województwa". Przebudowa drogi krajowej nr 45 uwzględniona została natomiast w części "Rekomendacje i wnioski do polityki przestrzennej województw sąsiednich" w odniesieniu do województwa wielkopolskiego, natomiast w podrozdziale 5. "Bezpieczeństwo energetyczne województwa" części 2 planu zatytułowanej "Powiązania infrastrukturalne" zamieszczono zapis o treści: "Dla funkcjonowania elektrowni Bełchatów w dalszej perspektywie konieczne jest podjęcie eksploatacji złoża "Złoczew" oraz budowy technologicznej linii kolejowej łączącej złoże "Złoczew" ze złożem "Bełchatów" w celu zapewnienia dostaw węgla do elektrowni."

Zdaniem sądu nie do przyjęcia jest sytuacja, by inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym pozostawały zgodne w zakresie części tekstowej studium, nie były takimi natomiast w odniesieniu do części graficznej. Jeśli bowiem określona inwestycja traktowana jest jako cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym w oparciu o wojewódzką regulację planistyczną, to nie przestaje nim być również wówczas, gdy znajdzie swe odzwierciedlenie w części graficznej studium. Jeśli natomiast takiego charakteru nie posiada, bo nie jest przewidziana w planie województwa, to nie ma podstaw do uzgodnienia projektu.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w obecnie zaskarżonej uchwale ww. wymienione wady Studium zostały przez organ wyeliminowane. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że na terenie gminy Ostrówek nie występują obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] (str. 121 Studium). Zatem organ uwzględnił interpretację sądu, dotyczącą zapisów planu wojewódzkiego, zgodnie z którą zapisy planu wojewódzkiego zarówno w zakresie wspomnianej linii kolejowej, jak i drogi wojewódzkiej nr 45 są na tyle ogólne, że nie wynika z nich obowiązek uwzględnienia tych inwestycji w Studium, na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Dotyczy to również napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Tym samym, w omawianym zakresie, nie ma już niezgodności między częścią tekstową Studium, a jego częścią graficzną.

Kolejnym zarzutem, który został uwzględniony przez sąd w wyroku z 30 listopada 2017 r., był zarzut nieprawidłowego sporządzenia prognozy oddziaływania ustaleń poprzedniego studium na środowisko w zakresie, którego dotyczą podnoszone w toku procedury planistycznej zastrzeżenia, związane z naruszeniem Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry oraz pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko oddziaływania na ludzi i powietrze projektowanej eksploatacji złoża "Złoczew". Sąd wskazał, że przyjęty dokument nie odnosi się do uwag i zastrzeżeń, formułowanych na etapie prac planistycznych, z udziałem społeczeństwa, mających związek z wadliwym sporządzeniem prognozy. W ocenie sądu przepis prawa wprost wymaga bowiem od organu planistycznego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Konstatacji tej nie zmienia fakt, że prognoza wspomniana nie ma charakteru normatywnego. Jest ona jednak sporządzana w postępowaniu, którego rezultatem jest uchwalenie aktu planistycznego, opartego m.in. na zawartych w niej ocenach i analizach. Uchylenie się przez organ od należytej oceny uwag, formułowanych w toku postępowania z udziałem społeczeństwa oraz recypowanie do treści studium kontestowanych zapisów prognozy, stanowiło naruszenie zasad sporządzania studium, o których mowa w art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. Sąd dodał, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ocena zasadności zarzutów, związanych z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 lit e) tiret 2 i 6 u.o.ś. oraz art. 118 ustawy Prawo wodne, możliwa jest tylko poprzez powiazanie ich z naruszeniem zasad sporządzania studium, ponieważ zastrzeżenia te winny być przedmiotem uprzedniej analizy podmiotów wyspecjalizowanych, opracowujących dokumenty planistyczne.

Zdaniem sądu orzekającego w niniejsze sprawie wskazane wyżej wady prognozy oddziaływania na środowisko zostały wyeliminowane. Została bowiem sporządzona nowa prognoza, która spełnia wymagania określone w art. 51 ust. 2 u.o.o.ś. Jak wynika z wyjaśnień organu informacje zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 2 u.o.o.ś, zostały opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny oraz dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu. Organ odniósł się także do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Dokument ten został ponadto pozytywnie zaopiniowany przez wyspecjalizowane organy, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi wskazać należy po pierwszej, że zarzut – naruszenia art. 9 ust. 1 i art. 11 pkt 1 -3 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie Studium z pominięciem wcześniejszego podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji z pominięciem procedury składania wniosków dotyczących studium i innych niezbędnych elementów procedury planistycznej – jest bezzasadny, bowiem w ocenie sądu, po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA organ gminy, na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p., organ gminy był uprawniony do ponowienia procedury uchwalania studium tylko i wyłącznie w niezbędnym zakresie. Ponieważ wspomnianym wyrokiem stwierdzono nieważność całego studium, należało ponowić całą procedurę planistyczną, ale wyłącznie w zakresie opracowania nowego projektu studium. Nie było zatem potrzeby ponownego podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania Studium. Tym samym, w ocenie sądu, uchwała Rady Gminy z 30 grudnia 2015 r. o przystąpieniu do sporządzania studium nie przestała obowiązywać, a więc nie było potrzeby ponownego podejmowania uchwały w tym przedmiocie.

Odnośnie do naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 póz. 1568 ze zm.; dalej: u.z.) poprzez nieuwzględnienie należytej ochrony zabytków wpisanych do rejestru zabytków pod numerami 142/A (osada kultury ceramiki sznurowej z przełomu epoki kamienia i brązu, ok. 2000 lat p.n.e.) i 144/A (kurhan kultury trzcinieckiej z epoki brązu, ok. 1500 lat p.n.e.), które znajdą się na terenie przyszłego zwałowiska zewnętrznego odkrywki Złoczew wskazać należy, że wobec pozytywnej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z [...] podniesiony zarzut nie może wywołać zamierzonych skutków. Jak wskazano w ww. opinii organu wyspecjalizowanego projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrówek w przedstawionej do zaopiniowania formie zawiera ustalenia dotyczące ochrony i opieki nad zabytkami odpowiednio do postulatów zawartych w wytycznych konserwatorskich przedłożonych samorządowi w fazie wnioskowej, tym samym realizuje obowiązek zapewnienia ochronę zabytkom, a zatem pozostaje w zgodzie z zasadami wyrażonymi w przepisach obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (w szczególności art. 4 i 5 w zw. z art. 18 i 19 u.o.z.).

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu projektu Studium. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 u.p.z.p., a rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi jeden z załączników do uchwały o uchwaleniu studium. Jak wynika z protokołu z sesji rady gminy każda uwaga była rozpatrywana w sposób indywidualny, a rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zostało załączone do zaskarżonej uchwały. Zasadnie natomiast podnosi organ, że skarżący nie wskazali dokładnie, która w ich ocenie uwaga, została przez organ pominięta.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko w oparciu o niemiarodajne źródła, tj. o treść dokumentu prywatnego złożonego przez stronę toczącego sią postępowania administracyjnego, określonego niejednoznacznie jako Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla brunatnego ze złoża Złoczew w sytuacji, gdy istnieje kilka takich dokumentów różniących się datą powstania i treścią oraz pominięcie uwag dotyczących tego zagadnienia, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych.

Jak już wyżej wskazano, prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek wykonana w zakresie przewidzianym przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności art. 51 ust. 2 z uwzględnieniem art. 52 ust. 1 i 2 oraz po uzgodnieniu zakresu i stopnia szczegółowości prognozy przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Ł. (pismo z dnia [...], znak: [...]) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (pismo z dnia [...], znak: [...]). Jak wynika z wyjaśnień organu prognoza ta została sporządzona z uwzględnieniem treści "Raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew na środowisko. Wersja ujednolicona", złożonego w dniu 6 lipca 2017 r. w toczącym się postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej. Wersja ujednolicona raportu, w formie elektronicznej, została udostępniona na wniosek tutejszego Urzędu Gminy przez PGE GiEK S.A. Oddział KWB Bełchatów w dniu 16 stycznia 2018 r., celem wykorzystania przez biuro urbanistyczne opracowujące prognozę. Oznacza to, że przy sporządzaniu prognozy wykorzystano aktualny dokument będący przedmiotem postępowania administracyjnego na podstawie, którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża Złoczew" z 28 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowanych.

Nadmienić należy, iż dla ww. decyzji środowiskowej, postanowieniem z [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. (znak: [...]) nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W tym przedmiocie wypowiedział się również WSA w Warszawie w wyroku z 31 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 700/19, który oddalił skargi Fundacji G. z siedzibą w W. oraz Fundacji "C." z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...], nr [...], w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślenia również wymaga, że decyzja środowiskowa na dzień orzekania pozostawała w obrocie prawnym.

Z powyższych względów sformułowany wyżej zarzut należy uznać za całkowicie bezpodstawny.

Kolejny zarzutem nieznajdującym akceptacji jest zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 lit. e tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. poprzez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego oddziaływania na ludzi, powietrze i klimat oraz pominięcie uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu podzielić należy stanowisko organu, że w prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrówek, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) u.o.o.ś. przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: na ludzi, powietrze i klimat - szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera rozdział 7 lit. a), h) i l) – str. 58-62, 120-121, 146-147 prognozy oddziaływania na środowisko. W konsekwencji również i ten zarzut uznać należy za całkowicie chybiony.

Ostatnim zarzutem jest naruszenie art. 326 ust. 1 p.w. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry poprzez nieuwzględnienie w studium treści PGW Odry.

Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek uzyskał wymagane prawem pozytywne uzgodnienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego zarządu Gospodarki Wodnej w P. (pismo z [...], znak; [...]) w zakresie zgodności ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry oraz planu zarządzania ryzykiem powodziowym.

Ponadto w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek, w rozdziale 7 lit. e) i f) – str. 71-117 wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego – szczegółowo opisano prognozowane oddziaływanie projektowanej kopalni węgla brunatnego "Złoczew" na wody podziemne i powierzchniowe, co jest zgodne z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret piąte u.o.o.ś. W tym zakresie przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na wodę (w tym na wody powierzchniowe i podziemne).

Nie znajdując zatem podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

D.P.