Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 89/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 9, art. 48,  art. 50 ust. 1 pkt 1-2, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 12, art. 24, art. 28, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12, art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokończenia rozpoczętych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz P. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2010 r. (znak NB [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej pb, obecnie t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nakazał J. i Z. P. dokończenie rozpoczętych robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki położonej w K. przy ul. [...] zgodnie z oceną techniczną wykonaną przez mgr inż. Z. J. i mgr inż. J. G., w terminie do dnia [...] lipca 2010 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego związanego z utwardzeniem powierzchni działki znajdującej się w Kaliszu przy ul. [...] ustalono, że roboty zostały rozpoczęte bez dopełnienia złożenia zgłoszenia prowadzenia robót. Stanowiło to naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 pb. Postanowieniem nr 53/09 z dnia 21.12.2009 r. PINB zobowiązał J. i Z. P. do przedłożenia w Inspektoracie inwentaryzacji geodezyjnej w formie szkicu wykonanych robót budowlanych zawierającej rzędne terenu wzdłuż granicy działek [...] i [...],[...] i [...] oraz [...] i [...] mierzone po obu ich stronach. W dniu [...].01.2010 r. została przedłożona w Inspektoracie inwentaryzacja nakazana powyższym postanowieniem.

Charakteryzując ukształtowanie terenu na spornych działkach PINB wskazał, że spadek terenu działki nr [...] występuje wzdłuż granicy z działką nr [...] i nr [...] z zastrzeżeniem, że teren wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...], a nr [...] jest wyższy po stronie działek nr [...] i nr [...]. Oznacza to, że nieruchomość P. P. jest nieco wyżej niż nieruchomość państwa J. i Z.i P.. Działka nr [...] od strony północnej jest niżej położona niż działka nr [...] i jej pochylenie jest w kierunku zachodnim tj. w kierunku działki nr [...]. Wykonane utwardzenie posiada spadek poprzeczny i podłużny ca. 1%. Spadek został wykonany od budynku przy ul. [...], co jest zgodne ze sztuką budowlaną w kierunku działki nr [...] i nr [...]. Krawędź boku utwardzenia oddalony jest ca. [...] m od granicy z działką nr [...] i jego powierzchnia jest o kilka centymetrów wyżej niż grunt rodzimy na działce nr [...]. Z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że grunt rodzimy na działce nr [...] i nr [...] jest wyżej niż na działce nr [...]. Naturalny spadek z działki nr [...] jest w kierunku działki nr [...], a z działki nr [...] w kierunku działki nr [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2010 r. PINB zobowiązał J. i Z. P. do opracowania oceny technicznej mającej określić stan wykonanych robót budowlanych, jak również określić zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do staniu zgodnego z przepisami. Przedłożona w dniu [...].02.2010 r. w Inspektoracie ocena techniczna wykonana przez uprawnionych projektantów branży drogowej i sanitarnej zawiera opis stanu zastanego, jak i zakres robót do wykonania. Wykonanie robót zgodnie z rozwiązaniem podanym przez projektantów uniemożliwi odprowadzanie wód opadowych na teren działek nr [...], nr [...] i nr [...].

Odnosząc się do przeprowadzenia dowodów, wnioskowanych przez P. P. PINB zauważył, że pierwszy z wniosków dowodowych ujęty w piśmie z dnia [...].01.2010 r. pokrywał się co do tezy dowodowej z drugim z dowodów (opinii biegłego), a z kolei ten dowód został przeprowadzony w wyniku przedstawienia przez J. i Z. P. inwentaryzacji geodezyjnej, nakazanej postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2009r., wykonanej i opracowanej przez uprawnionego geodetę, (nr upr. [...]). Trzeci z dowodów objęty pismem (czyli z akt Prokuratury Rejonowej w K.) nie był możliwy do przeprowadzenia na skutek braku wskazania dokumentu w tych aktach, który miałby być przedmiotem dowodu oraz udowodnienia jakiej okoliczności miałby on służyć, albowiem P. P. wnosi o przeprowadzenie tego dowodu na okoliczność "zasadności" swoich twierdzeń, a więc nie celem udowodnienia konkretnych okoliczności a celem oceny czynności procesowej, co nie jest przedmiotem dowodu w postępowaniu administracyjnym

Wykonanie robót zgodnie z oceną techniczną wykonaną przez mgr inż. Z. J. i mgr inż. J. G. uniemożliwi odprowadzanie wód opadowych na teren działek nr [...], nr [...] i nr [...], jak również nie będzie sytuacji podnoszonej przez P. P., że wykonane utwardzenie powierzchni działki zostało wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (k. 48 akt administracyjnych).

W odwołaniu z dnia [...] marca 2010 r. od powyższej decyzji B. P. podniosła, że na skutek naruszenia przez organ administracji I instancji przepisów postępowania administracyjnego, w tym podstawowych zasad tego postępowania, została bez własnej winy pozbawiona możliwości udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i obrony swoich praw. Prawa takie przyznano natomiast żonie J. P., która również jest współwłaścicielką działki na podstawie małżeńskiej wspólności majątkowej. Odwołująca nie udzieliła przy tym pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu w jakichkolwiek postępowaniach prowadzonych w sprawie ich wspólnego majątku. Pominięcie jej osoby we wspomnianym wyżej postępowaniu stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa, skutkujące jego nieważnością, a w związku z tym - koniecznością uchylenia wydanej w nim decyzji i powtórzenia od początku całego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę odwołująca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia przeprowadzonego w tej sprawie postępowania jako nieważnego, a następnie wszczęcia go od początku i dopuszczenia jej do udziału we wszystkich czynnościach tego postępowania, albo uchylenia w/w decyzji i skierowania sprawy z powrotem do PINB dla jej ponownego rozpoznania z jej udziałem (k. 54 akt administracyjnych).

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...].02.2010 r. złożył również P. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym podstawowych zasad tego postępowania, a także jego nieważność, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie w sprawie. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, z równoczesnym zobowiązaniem PINB do jego ponownego wszczęcia z urzędu i wykonania w tym postępowaniu (po jego wszczęciu) wszystkich czynności, których uchybiono w stosunku do B. P., (w tym - m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o terminie oględzin, doręczenie wszystkich wydanych postanowień, zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania), albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy PINB celem ponownego rozpatrzenia od początku, łącznie z wykonaniem w tym postępowaniu czynności. Odwołujący wniósł ponadto o zawieszenie postępowania, po jego ponownym wszczęciu z urzędu przez PINB lub po przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania (pkt 2), do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd kwestii skuteczności odwołania darowizny działki nr [...] przez sąsiadów, a także do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Prokuraturą Rejonową w K. w sprawie 1 Ds [...] i 3 Ds [...], o przeprowadzenie dowodu z akt Prokuratury Rejonowej w K. 1 Ds [...], a w nich:

a) z postanowienia o wszczęciu postępowania - na okoliczność prowadzenia przez Prokuraturę z urzędu postępowania karnego w sprawie robót budowlanych na działce sąsiadów,

b) z postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego - na okoliczność zakresu tej opinii,

c) z opinii biegłego - na okoliczność zagrożeń związanych z możliwością szkodliwego oddziaływania spływających na naszą nieruchomość z utwardzenia wód opadowych oraz zagrożeń związanych z przekroczeniem przez sąsiadów minimalnej dopuszczalnej prawem odległości utwardzonych miejsc postojowych od prawnej granicy naszej działki,

d) z wydruków zdjęć, z zeznań pokrzywdzonego P. P. na okoliczności jak w punkcie, oraz na okoliczność uszkodzenia przez sąsiada (w trakcie prac związanych z utwardzaniem działki) nawierzchni drogi dojazdowej do naszej nieruchomości.

Odwołujący wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do zażalenia.

W uzasadnieniu P. P. wskazał, że organ I instancji nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu jego małżonki B. P. oraz współwłaścicieli działki nr [...], I. i M. W. Odwołujący zwrócił również uwagę, że rzeczą PINB było precyzyjne ustalenie z urzędu, jakie uciążliwości dla niego oraz jego rodziny mogą spowodować prace prowadzone na sąsiedniej nieruchomości oraz jakie czynności powinny zostać wykonane przez sąsiadów, żeby te zagrożenia zostały usunięte. PINB nie odniósł się przy tym do zarzutu niebezpieczeństwa powstania zagrożeń związanych z przekroczeniem przez sąsiadów minimalnej dopuszczalnej prawem odległości utwardzonych miejsc parkingowych od granicy ich działki w postaci narażenia odwołującego i jego rodziny na hałas, kurz oraz wdychanie spalin od parkujących przy granicy jego nieruchomości i manewrujących tam samochodów. Z nierozstrzygniętym przez PINB problemem nieprawidłowego usytuowania na utwardzeniu miejsc parkingowych związana jest integralnie kwestia prawa własności darowanej odwołującemu i jego małżonce ongiś przez sąsiadów działki nr [...]. Złożenie przez sąsiadów oświadczenia o odwołaniu darowizny działki nr [...] spowodowało powstanie w sprawie zagadnienia prejudycjalnego o którym jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Obowiązkiem PINB było, po otrzymaniu oświadczenia sąsiadów o odwołaniu darowizny, zobowiązanie ich na podstawie art. 100 § 1 kpa do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu ze stosownym powództwem, a jeśliby sąsiedzi wykazali, że już to zrobili, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odwołujący zwrócił również uwagę, że złożona przez sąsiadów do akt sprawy inwentaryzacja utwardzenia i rzędnych terenu wzdłuż granicy działek została wykonana niedokładnie, niezgodnie ze sztuką geodezyjną oraz treścią nałożonego na sąsiadów postanowieniem z dnia [...].12.2009 r. zobowiązania. Nie mogła zatem stanowić podstawy ustaleń i zapisów oceny technicznej, w której treści została powołana. Przesądza to o niemożności uznania owej oceny za miarodajną dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący wskazał przy tym na liczne sprzeczności i niejasności sporządzonej oceny technicznej. Zarówno przedłożona przez sąsiadów inwentaryzacja utwardzenia, jak i sporządzona na jej podstawie ocena techniczna nie mogą być uznane za wystarczające do poprawnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na końcowym etapie swoich rozważań odwołujący zwrócił również uwagę na brak ustosunkowania się przez organ I instancji do sformułowanego przez niego zarzutu o uszkodzeniu, w trakcie prowadzenia przez sąsiadów robót związanych z utwardzeniem swojej działki nawierzchni drogi dojazdowej do jego nieruchomości, biegnącej po działce nr [...] (k. 62-67 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...].11.2010 r., nr [...], W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji) uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...].02.2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu organ II instancji zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...].02.2010 r., została wydana przez PINB, po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia wydania przez organ nadzoru budowlanego I instancji postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pb. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. Wskazać należy, że termin 2 miesięcy określony w art. 51 ust. 1 pb jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze, a przed upływem tego terminu wydać właściwą decyzję. W związku z powyższym termin 2 miesięcy upływał 21.02.2010 r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu 26.02.2010 r. Oznacza to, że "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.11.2007 r. sygn. akt II OSK 1558/06).

Ponadto organ II instancji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym została pominięta Pani B. P., będąca współwłaścicielką nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W związku z tym został naruszony art. 28 kpa.

Niezależnie jednak od powyższego, zaskarżoną decyzję należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia także z następujących powodów. Mianowicie, postępowanie administracyjne dotyczące prowadzonych przez J. i Z. P. robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], było prowadzone przez PINB, tj. Panią D. W., która postanowieniem WWINB z dnia [...].10.2010 r., została wyłączona od prowadzenia w/w sprawy. Bowiem, jak wynika z przedłożonych przez PINB dla miasta Kalisza dokumentów, D. W. pełniła funkcję kierownika budowy budynku mieszkalnego, położonego na nieruchomości przy ul. [...], stanowiącego własność Z. i J. P.

Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez P. P. w podaniu z dnia [...].10.2010 r. odnośnie "wyznaczenia nowego 14 dniowego terminu końcowego zapoznania się przez ze mnie i żonę z aktami sprawy [...], czego wymagają znaczne odległość naszego miejsca zamieszkania od siedziby WINB, obszerność materiałów sprawy i konieczność kilkakrotnej wizyty w P. celem ich przestudiowania, charakter naszej pracy zawodowej i konieczność uprzedniego zaplanowania ew. dni wolnych od zajęć służbowych", organ II instancji poinformował, że kpa nie określa jaki termin ma organ przeznaczyć dla stron na zapoznanie się z aktami. Strony w trakcie całego postępowania mogą zapoznawać się na bieżąco z materiałem dowodowym. Powiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym jest jedynie sygnałem o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (k. 390-392 akt administracyjnych).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] grudnia 2010 r. od powyższej decyzji WWINB złożył P. P. zarzucając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt b ppsa), naruszenie przepisów postępowania, które mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ppsa), rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2ppsa) w zakresie opisanym poniżej w uzasadnieniu skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od WINB kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu od niniejszej skargi.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że WWINB nie odniósł się w sposób merytoryczny do sformułowanych przez niego oraz jego małżonkę zarzutów zawartych we wniesionych odwołaniach od decyzji PINB. Aż 3/4 objętości uzasadnienia wypełnia opis wniosków formalnych stron w postępowaniu odwoławczym, które jak twierdzi sam WWINB, nie miały kluczowego znaczenia dla meritum sprawy. Przywoływanie zresztą w uzasadnieniu decyzji opisu tych wniosków było zupełnie zbędne. Art. 107 § 1-3 w zw. z art. 140 kpa nie wymagają bowiem przedstawienia w nim relacji ze sposobu ich rozpoznania.

W omawianym uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia się organu odwoławczego do podjętej wcześniej przez ten organ próby sanacji wadliwej decyzji nr [...], przez prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 kpa. Przeprowadzenie tego postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem regulacji tego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z [...].11.2010 r. pomija milczeniem ocenę słuszności tych zarzutów, wbrew wspomnianemu wcześniej stanowisku SN i NSA co do konieczności dokonania takiej oceny, czyli wykazania w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie wadliwego postępowania dowodowego przed organem I instancji na podstawie art. 136 kpa. Na użytek samej konieczności kasacji decyzji PINB nr [...], WWINB przytoczył w uzasadnieniu jedynie 3 z licznych zarzutów skarżącego w stosunku do tej decyzji: wydanie jej z przekroczeniem 2 miesięcznego terminu z art. 51 ust. 1 pb, niezawiadomienie żony skarżącego o prowadzonym przez PINB postępowaniu, niedozwolony udział w tym postępowaniu osoby podlegającej wyłączeniu z mocy ustawy. Pominięto natomiast wszelkie pozostałe, o wiele poważniejsze zarzuty, wskazujące na rażące naruszenie nie tylko prawa administracyjnego, ale też prawa karnego przez osoby biorące udział w tym postępowaniu.

WWINB przemilczał przy tym skrzętnie, że owe 3 przytoczone w uzasadnieniu decyzji z [...].11.2010 r. podstawy kasacji decyzji nr [...] były doskonale wiadome i znane temu organowi już od początku postępowania odwoławczego. Wskazywano bowiem je nie tylko w naszych odwołaniach jak na wstępie, ale też w kolejnych, składanych przez nas w trakcie postępowania odwoławczego pismach. Dla ustalenia ich istnienia wystarczała zatem nawet pobieżna lektura akt sprawy [...].

Pomimo tego WWINB dwukrotnie: [...].04 i [...].05.2010 r. odraczał termin wydania decyzji odwoławczej, powołując się na skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy, prowadząc w tym samym czasie bez wiedzy skarżącego uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa: przyjęcie wyjaśnień autorów oceny technicznej z [...].04.2010 r., przyjęcie wyjaśnień Z.J. P. z [...].04.2010 r., które jak okazało się zawierały kolejne poświadczenia nieprawdy, a zostały bezkrytycznie przyjęte przez WWINB jako podstawa wydawanych w trakcie postępowania odwoławczego orzeczeń (por. np. postanowienie z 13.07.2010 r. i skarga z 14.11.2010 r.).

Skutkowało to popełnianiem następnych uchybień w postępowaniu odwoławczym, które stały się przedmiotem kolejnych odrębnych środków zaskarżenia. Uchybienia te były też przedmiotem skargi do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...].10.2010 r., przekazanej do rozpoznania WWINB w ramach postępowania odwoławczego. Swoje zobowiązanie w tej mierze potwierdził zresztą sam WWINB, ale go nie wykonał, naruszając w ten sposób nie tylko art. 107 § 1-3 w zw. z art. 140 kpa, lecz również art. 237 § 1 i 3 kpa, co uzasadnia w przyszłości kolejne zażalenie na bezczynność WWINB oparte na art. 237 § 4 kpa.

Powyższe dowodzi nie tylko rażących naruszeń wymienionych w tym uzasadnieniu przepisów kpa, ale też rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego: legalizmu (art. 6 kpa), prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( art. 8 kpa), informowania stron o okolicznościach istotnych dla sprawy (art. 9 kpa) oraz przekonywania (art. 11 kpa, k. 4-6 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...].01.2011 r., nr [...]0, WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji (k. 30 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. P. P. uzupełniając zarzuty skargi wskazał, że dopuszczalność wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej była związana ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania z powołaniem się na art. 138 § 2 kpa WWINB powinien jednoznacznie i przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek umożliwiających podjęcie takiego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia przyczyn dla których nie zastosował w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa. Zaskarżona decyzja WINB z dnia [...].11.2010 r. nie spełnia tego warunku. Z uchybieniem przez WINB obowiązkowi wyjaśnienia odstąpienia od zastosowania art. 136 kpa wiązało się uchybienie przez ten organ obowiązkowi rozpoznania wszystkich zarzutów pod adresem rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazane uchybienie nie daje się pogodzić z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skarżący z ostrożności procesowej podniósł nadto, że brak odniesienia się do wszystkich sformułowanych zarzutów nie tylko uniemożliwił jemu zapoznanie się z przebiegiem postępowania przed organem II instancji, lecz omawiane uchybienie wykluczyło faktycznie możliwość dokonania takiej kontroli przez sąd administracyjny. Sąd nie zna bowiem w ogóle argumentów, które legły u podstaw pominięcia przez organ II instancji istotnej części zarzutów skarżącego.

Skarżący jednocześnie doprecyzował swoje żądanie odnośnie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów sądowych wnosząc o zasądzenie na jego rzecz kwoto 500,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (k. 50-52 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Z. i J. P. wnieśli o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania uczestnicy postępowania wskazali, że zaskarżona decyzja WWINB w pełni zakreśla ramy wyznaczone przepisami prawa. Rozstrzyga ona sprawę co do istoty i w takim zakresie, w jakim pozwala na to stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania decyzji organu I instancji. Oznacza to, że organ II instancji rozpoznając odwołanie skarżącego oparł się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Skarżący dopiero na etapie postępowania odwoławczego złożył wnioski dowodowe oparte na nowych ustaleniach faktycznych, które wykraczają poza zakres postępowania, jaki dotyczył przedmiotu wydania decyzji PINB. Skarga obejmuje zarzuty, które nie były przedmiotem postępowania przed organem I instancji, a ich treść w żaden sposób nie potwierdza przesłanek naruszenia prawa materialnego i procesowego, wobec czego organ II instancji nie jest zobowiązany do ich rozpoznania, a tym bardziej do ustosunkowania się do nich w zaskarżonej decyzji (k. 77-99 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. P. P. uzupełnił złożoną skargę wskazując na rażące uchybienie merytoryczne popełnione przez PINB już na samym początku prowadzonego postępowania. Polegało ono na niewłaściwym trybie jego wszczęcia i prowadzenia.

W rozpoznawanej sprawie niedopuszczalnym było wstrzymanie robót budowlanych sąsiadów najpierw z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pb postanowieniem z dnia 18 września 2009 r., a następnie z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 pb, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009 r. W obu postanowieniach powołano się w podstawie faktycznej rozstrzygnięć na wyniki oględzin przeprowadzonych przez pracowników inspektoratu dnia [...] września 2009 r. Tymczasem w protokole oględzin zostało zapisane, że w dniu oględzin (16 września 2009 r.) nielegalne roboty budowlane sąsiadów nie były już faktycznie wykonywane, gdyż zostały już wcześniej przerwane. Wykluczało to możliwość wydawania postanowień o ich wstrzymaniu z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pb. W związku z tym postanowienia nr [...] i [...] rażąco naruszały prawo i były nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa). Dotyczyło to również zobowiązań nałożonych na sąsiadów punktami 2 obu tych postanowień. Nałożono je bowiem w niewłaściwym trybie, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pb (postanowienie nr 38/09) i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 pb (postanowienie nr 53/09). Oba wymienione postanowienia powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako rażąco naruszające prawo i sprzeczne z zasadami praworządnego państwa. Skarżący podkreślił, że za uchyleniem tych postanowień przemawia jego oczywisty interes prawny jako strony postępowania. Przyjęciem bowiem, że postanowienie nr [...] wydano zgodnie z prawem wywołuje niekorzystne dla niego skutki prawne niewłaściwego trybu, w jakim prowadzono następnie dalej całe postępowanie.

Skarżący zwrócił nadto uwagę, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], WWINB odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...], uzasadniając powyższe tym, ze postanowienie to w jego ocenie utraciło ważność, ponieważ decyzja nr [...] zapadła po 2 miesiącach od jego wydania. Ferując powyższe rozstrzygnięcie WWINB pominął okoliczności świadczące o nieważności postanowienia nr [...]. Dlatego Skarżący wniósł także o wyeliminowanie przez WSA z obrotu prawnego decyzji WWINB z dnia [...] lutego 2011 r. Skarżący podkreślił przy tym, że nieważność postanowień nr [...] i [...] skutkowała nieważnością całego postępowania, jako prowadzonego w niewłaściwym trybie. Dlatego stwierdzeniu nieważności powinno podlegać również postanowienie PINB nr [...].

Przedstawione okoliczności przesądzają również o rażącym naruszeniu prawa w wydanej w trakcie postępowania w niniejszej sprawie decyzji WWINB z dnia [...].02.2011 r., nr [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] uzasadniając powyższe jedynie tym, ze skarżący nie ma przymiotu strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Dlatego skarżący wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji WWINB z dnia [...] lutego 2011 r.

W dalszej części rozważań skarżący zwrócił uwagę na uchybienia związane z wydaniem przez PINB postanowienia nr [...] o odmowie dokonania wykładni postanowienia nr [...] oraz postanowienia WWINB z dnia [...].02.2011 r. o uchyleniu postanowienia nr [...] i umorzenia postępowania I-instancyjnego w przedmiocie dokonania wykładni tego postanowienia. Orzeczenia powyższe zostały wydane w trakcie i w związku z postępowaniem głównym, które było prowadzone w niewłaściwym trybie, co skutkuje nieważnością tych orzeczeń. Skarżący zauważył, że w tej sprawie została wniesiona odrębna skarga do WSA.

Skarżący zwrócił nadto uwagę, że podstawą prawną decyzji PINB nr [...] nie powinien być art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, tylko art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1-2 pb. Brak prawidłowej podstawy prawnej czyni decyzję rażąco sprzeczną z prawem, a zatem nieważną. Powyższe powinno się spotkać z jednoznaczna reakcją ze strony organu II instancji w postępowaniu odwoławczym. Treść uzasadnienia decyzji WWINB z dnia [...].11.2010 r. dowodzi braku takiej oceny. Najważniejszym uchybieniem w sprawie było prowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie. Powoływanie się przez WWINB na uchybienie terminu z art. 51 ust. 1 pb jako na zasadniczą przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania jest tylko kontynuacją dotychczasowego wadliwego prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie, co uniemożliwiło skarżącemu uzyskania kompleksowej i zgodnej z prawem merytorycznej oceny przebiegu postępowania przed PINB, w tym wszystkich popełnionych w jego trakcie uchybień merytorycznych i formalnych.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o rozważenie w pierwszej kolejności stwierdzenia nieważności decyzji nr [...],[...],[...], a także decyzji [...], jak również postanowień [...],[...],[...] oraz nakazanie powtórzenia przez organ I instancji od początku całego postępowania w sprawie nielegalnych robót budowlanych sąsiadów, sąsiadów dopiero w dalszej kolejności o wzięcie pod uwagę pozostałych okoliczności przytoczonych w skardze z dnia [...] grudnia 2010 r. i jej pierwszym uzupełnieniu z dnia 14 lutego 2011 r., pod kątem przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa i art. 145 § 3 ppsa (jk. 146-152 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący zawarł obszerne wyjaśnienia dotyczące treści pisma uczestników postępowania z dnia [...].03.2011 r. (k. 170-183).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli wskazane przez skarżącego.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było zbadanie zgodności z prawem decyzji WWINB z dnia [...].11.2010 r. uchylającej zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...].02.2010 r., nakazującą J. i Z. P. dokończenie rozpoczętych robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki położonej w K. przy ul. [...]. W sprawie pozostawało poza sporem, że wyżej wskazani uczestnicy postępowania rozpoczęli roboty budowlane polegające na utwardzeniu kostką brukową części stanowiącej ich wspólną własność działki nr [...], położonej przy ul. [...]. Nie dokonali oni jednak zgłoszenia zamiaru prowadzenia powyższych prac PINB przed ich rozpoczęciem. Dopiero w dniu [...] grudnia 2009 r. J. P. dokonał stosownego zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pb robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu kostką brukową. Tego samego dnia do Urzędu Miejskiego w K. zwrócił się w pisemnie (nr [...]) PINB z zapytaniem, czy J. i Z. P. dokonali zgłoszenia właściwemu organowi prowadzonych robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Fakt częściowego wykonania robót budowlanych przez J. i Z. P. został następnie potwierdzony podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB, które miały miejsce w dniu [...] września 2009 r. Stwierdzony na działce stan faktyczny skłonił PINB do wydania w dniu [...].09.2009 r. postanowienia nr [...] o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych oraz nakazaniu właścicielom działki nr [...] przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej wykonanych robót w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Następnie na skutek uchylenia powyższego postanowienia przez WWINB postanowieniem z dnia [...].11.2009 r., nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez uczestników postępowania związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej w formie szkicu wykonanych robót budowlanych zawierającego rzędne wysokościowe wykonanego utwardzenia oraz rzędne terenu wzdłuż granicy działek [...] i [...],[...] i [...] oraz [...] i [...] mierzone po obu ich stronach, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Dnia [...].01.2010 r. uczestnicy postępowania przedłożyli w Inspektoracie nakazaną powyższym postanowieniem inwentaryzację. Natomiast dnia [...] lutego 2010 r. PINB postanowieniem nr [...] nakazał J. i Z. P. przedłożenie oceny technicznej zawierającej opis stanu istniejącego oraz projekt na dokończenie rozpoczętych robót budowlanych zawierający w formie graficznej i opisowej zakres robót niezbędnych do wykonania celem zakończenia rozpoczętych robót i doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami. Mając na uwadze przedłożenie przez uczestników postępowania powyższego dokumentu, PINB decyzją nr [...] z dnia [...].02.2010 r. nakazał dokończenie J. i Z. P. dokończenie robót budowlanych zgodnie ze sporządzoną oceną techniczną. Powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją WWINB z dnia [...].11.2010 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W pierwszej kolejności Sąd dokonując zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB nie dostrzegł uchybień, które skutkowałyby stwierdzeniem ich nieważności. Zgodnie z art. 1 pb, ustawa ta reguluje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Definicja obiektu budowlanego podana w art. 3 pkt 1 pb ma charakter zamknięty i wyczerpujący. W wyczerpującej definicji legalnej nie występuje odrębna kategoria urządzeń budowlanych. Jest ona zawsze powiązana albo z budynkiem, albo z budowlą. W obu tych przypadkach wymieniono bowiem obok wskazanego tam obiektu budowlanego instalacje i urządzenia. W dalszej części słowniczka ustawowego, w art. 3 pkt 9 znalazła się definicja urządzeń budowlanych przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jeżeli zatem w myśl art. 3 pkt 9 pb utwardzona kostką brukową powierzchnia gruntu jest urządzeniem budowlanym, to z uwzględnieniem pojęcia robót budowlanych (art. 3 pkt 7 pb), przez które rozumieć należy budowę, ale także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu, trzeba przyjąć, że połączony z istniejącym już budynkiem mieszkalnym plac pokryty kostką brukową niebędący obiektem budowlanym, dający się rozłączyć z budynkiem już istniejącym bez istotnego dla niego uszkodzenia, nie jest również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 pb. Można więc wyrazić pogląd, że podjęte przez inwestora w sposób samowolny roboty budowlane stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 pb. Pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 pb. W art. 50 pb ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których jest mowa w art. 48 tej ustawy (uchwała NSA z dnia 20.10.1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). Korzystając z wyjaśnień zawartych w art. 3 pkt 7 pb, można zasadnie uznać, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Uzasadniony zatem jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 pb odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego (uchwała NSA z dnia 15.05.2000 r., sygn. akt OPS 20/99, ONSA 2000/4/133). Odrębne utwardzenie terenu i położenie na nim kostki brukowej jako samodzielnego urządzenia budowlanego znajdującego się na jednej działce wraz z istniejącym już budynkiem nie stanowi budowania obiektu budowlanego ani jego części w rozumieniu art. 48 pb.

Wobec tego organ I instancji, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 3 pb zasadnie nałożył na uczestników postępowania obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej. Sąd miał przy tym na względzie, że wydanie nakazu wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pb jest dopuszczalne tylko przed ich zakończeniem (wyrok WSA z dnia 29.01.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 867/08, lex nr 558370). PINB opierając się na protokole oględzin obiektu budowlanego z dnia 16.09.2009 r. w prawidłowy sposób ustalił, że uczestnicy postępowania wykonali częściowe roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu. Z samego stwierdzenia zawartego w protokole, że "w chwili obecnej roboty nie są prowadzone" (k. 8v akt administracyjnych) nie można wywodzić, że w ten sposób zostały już one definitywnie zakończone i że nie będą one mogły zostać podjęte. Nie można nadto w sprawie mówić o dwukrotnym wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, skoro postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] września 2009 r. zostało uchylone przez WWINB postanowieniem z dnia [...].11.2009 r., nr [...], tracąc w ten sposób byt prawny. W tej sytuacji postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. było pierwszym postanowieniem nakazującym wstrzymanie robót budowlanych. Sąd miał przy tym na względzie, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi zawsze wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej, dlatego też wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Przyjęta przez ustawodawcę systematyka wadliwości aktów administracyjnych oparta została na gradacji wad i w konsekwencji zróżnicowaniu stosowanych sankcji. Wady stanowiące o nieważności decyzji są tego rodzaju, że w sprawie tożsamej z rozstrzygniętą przez obalaną decyzję nie będzie podstaw prawnych do wszczynania ponownego postępowania, ponieważ nie będzie prawidłowego jego przedmiotu (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010 r., t. IX, str. 263). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały tego rodzaju uchybienia, które dodatkowo skutkowałyby pozbawieniem skarżącego powstaniem niekorzystnych skutków prawnych w postaci niemożności ponownego wnoszenia o wstrzymanie nielegalnych robót budowlanych na wypadek ponownego ich podjęcia. W obrocie prawnym cały czas pozostawało bowiem postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Poza tym, w art. 51 ust. 1 pb ab initio ustawodawca przewidział konieczność podjęcia przez właściwy organ dalszych czynności zmierzających do rozbiórki obiektu budowlanego, bądź podjęcia czynności zmierzających do przywrócenia jego do stanu zgodnego z prawem, w zakreślonym 2-miesięcznym terminie. Powyższy termin stanowi gwarancję zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pb, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...].02.2010 r., została wydana przez PINB, po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia wydania przez organ nadzoru budowlanego I instancji postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pb. Z wykładni językowej art. 51 ust. 1 pb wynika, że jeżeli przed upływem dwumiesięcznego terminu właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, zmierzającej do legalizacji wykonanych robót budowlanych lub ich zakwestionowania, przedmiotowe postanowienie traci ważność z mocy prawa. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tego przepisu. Decyzja wydawana w oparciu o art. 51 ust. 1 pb stanowi kontynuację rozwiązań legislacyjnych przyjętych w art. 50 pb. Powyższa decyzja wywiera określone skutki prawne, które nie pozostają bez wpływu na dalszy tok postępowania. A mianowicie, w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia środka zaskarżenia przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pb, którą organ podjął w ustawowym terminie 2 miesięcy, to kolejnej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 pb przez niezachowanie tego terminu. W sytuacji odwrotnej, jeżeli właściwy organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pb z upływem dwumiesięcznego terminu, wówczas obowiązkiem organu odwoławczego jest umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość (por. Prawo budowlane - Komentarz, red. Z. Niewiadomski, C. H. Beck 2009 s. 554. Zob. też wyrok NSA z dnia 04.06.2007 r., sygn. akt II OSK 861/06, ONSAiWSA 2008/5/84, wyrok NSA z dnia 27.11.2007 r., sygn. akt II OSK 1558/06, lex nr 425365). Organ II instancji uznając zatem, że PINB wydał decyzję nr [...] z uchybieniem dwumiesięcznego terminu o którym stanowi art. 51 ust. 1 pb w sposób nieprawidłowy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie otwarło na nowo dwumiesięcznego terminu do wydania decyzji w tym trybie. W takiej sytuacji organ I instancji nie ma możliwości dalszego prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pb. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję WWINB.

Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych przez skarżącego Sąd uznał, że nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący wprawdzie trafnie zauważył w skardze z dnia [...].12.2010 r., że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w sposób merytoryczny w jej całokształcie, wydając zasadniczo rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie kasacyjne. W rozpoznawanej sprawie, jak to już zostało zauważone powyżej, pierwszorzędne znaczenie miało zagadnienie zachowania przez PINB dwumiesięcznego terminu z art. 51 ust. 1 pb. Organ II instancji dopuścił się w związku z tym uchybienia polegającego na nieprawidłowym ustaleniu konsekwencji prawnych związanych z ustalonym przez siebie stanem faktycznym sprawy. Sąd podziela twierdzenia skarżącego, że w każdym przypadku organ odwoławczy powinien w sposób rzeczowy odnieść się do wszystkich podniesionych argumentów oraz w sposób pogłębiony uzasadnić podjęcie decyzji o charakterze kasacyjnym. Jednak ustalenie określonych faktów o charakterze procesowym obligowało WWINB do podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, czego ten nie uczynił. Już zatem z tego względu Sąd uchylił decyzję WWINB, natomiast dalsze rozważania dotyczące uchybień związanych z nie odniesieniem się przez WWINB do wszystkich zarzutów skarżącego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do uchybienia procesowego, które nastąpiło na etapie postępowania przed organem I instancji, a które polegało na pominięciu jednej ze stron, B. P. Powyższe uchybienie zostało następnie sanowane na etapie postępowania odwoławczego, w którym B. P. miała zapewniony pełny udział wraz ze wszystkimi uprawnieniami procesowymi strony postępowania. Nie ulega wszakże wątpliwości, że legitymację do wniesienia odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również i osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 484 oraz podana tam literatura). B. P. skorzystała ze swojego uprawnienia procesowego wnosząc odwołanie od decyzji PINB. Wszelkie zatem uchybienia dotyczące braku jej udziału w postępowaniu I-instancyjnym powinny zostać naprawione w postępowaniu przed WWINB, które ma charakter postępowania co do istoty.

Kolejnym uchybieniem na które zwrócił uwagę skarżący w toku postępowania był obowiązek wyłączenia z rozpoznania sprawy osoby pełniącej funkcję PINB, która uprzednio była kierownikiem budowy budynku mieszkalnego stanowiącego własność Z. i i J. P. Stanowisko w przedmiocie skutków naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu zostało szerzej omówione w rozdziale VII, tezie pierwszej do art. 24 Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego ( wydanie 11. Wydawnictwo C.H.BECK Barbara Adamiak/Janusz Borkowski). W komentarzu tym prof. dr hab. Janusz Borkowski wywodzi, że skutki naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika mogą mieć bardzo różny charakter. Wprawdzie w rozdz. 5 kpa nie określono żadnych następstw naruszenia tych przepisów, ale są one albo określone wprost w pozostałych przepisach kpa, albo z nich wynikają. Skutki te mogą ujawniać się również poza zakresem postępowania administracyjnego w sferze praw i obowiązków pracowniczych. Skutki procesowe nienazwane ,mogą ujawnić się w toku rozpoznawania sprawy w trybie zwykłym lub w trybach nadzwyczajnych. Skutki te mogą się pojawiać w toku rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na decyzję administracyjną, ponieważ naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu może być potraktowane jako naruszenie przepisów procesowych mające wpływ na wynik sprawy(art.145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa). W rozpoznawanej sprawie wskazane przez skarżącego uchybienie nie miało ujemnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ani na uprawnienia procesowe skarżącego.

Należy w tym miejscu podkreślić nadto, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 pb organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 pb polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt IV SA 5200/03, lex nr 189015, wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 673/08, lex nr 569027). Podnoszony zatem przez skarżącego wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na złożone przez Z. i J. P. oświadczenie o odwołaniu darowanej skarżącemu działki o nr [...] był niezasadny. Problematyka odwołania darowizny powinna zostać rozstrzygnięta poprzez powództwo do sądu powszechnego. Ewentualnie toczące się postępowanie sądowe w tej materii nie będzie miało wpływu na rozstrzygane w niniejszym postępowaniu kwestie doprowadzenia do zgodności z prawem podjętych przez uczestników postępowania robót budowlanych. Tak samo dla przedmiotowej sprawy nie mają znaczenia toczące się postępowania prokuratorskie. Zgodnie z art. 12 ppsa, dopiero ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wyrok taki nie zapadł. Z tych powodów Sąd podczas rozprawy w dniu 30 marca 2011 r. działając na podstawie art. 106 § 3 ppsa oddalił złożony przez J. i Z. P. wniosek o przeprowadzenia dowodu z postanowienia Prokuratora Rejonowego w K. Sąd oddalił również na podstawie art. 106 § 3 ppsa wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2011 r. zapadłego w sprawie o sygn. akt VII K 2/11. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał przy tym na względzie, że prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym na celu dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ustalenia poczynione przez Prokuratora Rejonowego w K., czy też Sąd Rejonowy w K. w sprawach karnych nie mają przełożenia na kontrolę legalności rozstrzygnięć wydawanych przez organy budowlane w postępowaniu legalizacyjnym z art. 50-51 pb.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę WWINB powinien odnieść się do wszystkich argumentów wskazanych przez skarżącego, dokładnie określić krąg podmiotów będących stronami postępowania, rozważając w tym zakresie, czy nie obejmuje on sobą również współwłaścicieli działki nr [...] – I. i M. W. Organ II instancji uznając, że decyzja PINB jest błędna, gdyż została wydana z uchybieniem dwumiesięcznego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 1 pb powinien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, a nie przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez PINB.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa zasądzając od WWINB na rzecz skarżącego kwotę 500,00 zł.

MZ