Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1759/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 7, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Rozpoznanie przez właściwy organ administracji wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiadającego warunkom określonym w przepisie art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bez skorzystania przez organ z wezwania strony do usunięcia braków wniosku na podstawie art. 64 par. 2 Kpa stanowi podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonej przez stronę decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisu art. 7 Kpa wymagającego od organu administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

TEZY

Rozpoznanie przez właściwy organ administracji wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiadającego warunkom określonym w przepisie art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bez skorzystania przez organ z wezwania strony do usunięcia braków wniosku na podstawie art. 64 par. 2 Kpa stanowi podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonej przez stronę decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisu art. 7 Kpa wymagającego od organu administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.


SENTENCJA

uchyla decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...)utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy w (...)o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 16 ust. 1, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej.

W uzasadnieniu podano, że dla terenu, na którym określona działka jest położona, obowiązuje plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami tego planu ww. działka jest położna na terenie lasów ochronnych strefy "A" uzdrowiskowej przewidzianych w planie na cele uzdrowiskowe przy założeniu maksymalnej ochrony istniejącego drzewostanu. Obowiązuje zakaz wtórnych podziałów działek.

W myśl art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. /Dz.U. nr 16 poz. 78/ na terenie lasów ochronnych mogą być wznoszone wyłącznie budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Cytowany przepis oraz ustalenia planu wykluczają pozytywne rozpatrzenie wniosku strony, ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłoby sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja taka, z mocy art. 16 ust. 1 ustawy byłaby nieważna.

Ponadto ze względu na brak uzbrojenia terenu realizacja zabudowy na terenie działki strony wiązałaby się z koniecznością budowy własnego ujęcia wody i osadnika na ścieki. Stanowiłoby to naruszenie istniejącego układu hydrograficznego i powodowało dewastację terenu, będącego lasem ochronnym. Taka działalność byłaby sprzeczna z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi, iż ochrona gruntów leśnych polega na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej.

Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej, podnoszącej, iż posiada decyzję o warunkach realizacji budynku mieszkalnego oraz decyzję o zmianie przeznaczenia części działki na cele nierolnicze i nieleśne a także decyzję o wyłączeniu z produkcji leśnej 500 m2 działki - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie organ II instancji uznał, że nie ma znaczenia w sprawie fakt uzyskania przez stronę decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji ponieważ decyzja ta była wydana przed zmianą warunków zagospodarowania terenu wprowadzoną uchwałą Rady Narodowej Gminy (...) i utraciła ważność wskutek niespełnienia przez inwestora warunków, o których mowa w tej decyzji.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się iż przedmiotowy budynek ma być pensjonatem, a takie właśnie obiekty powstają na sąsiednich działkach. Nie zostały zatem zachowane przepisy art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa wobec całkowitego pominięcia słusznego interesu skarżącego oraz nie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z zasadami praworządności i pewności prawa kłóci się ponadto nie wzięcie pod uwagę wcześniej wydanych decyzji uwzględniających interesy strony. Skarżący uzyskał zgodę na wycięcie drzew sosnowych z części działki a więc nie chodzi już w istocie o ochronę drzewostanu. Studnie posiadają ponadto właściciele sąsiednich działek nie ma więc powodu, dla którego nie mógłby jej budować skarżący zaś możliwości technologiczne pozwalają na zainstalowanie osadnika szczelnego, nie zagrażającego środowisku. Obecnie działka skarżącego ulega dewastacji, wobec użytkowania jej jako wysypisko śmieci przez okolicznych mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz stwierdza, iż skarżący podniósł w skardze, że zamierza budować inny obiekt, zmieniając zasadniczo treść swoich zamierzeń inwestycyjnych. Wniosek w tym przedmiocie nie był jednak objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest więc w ocenie organu możliwości odniesienia się do tego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, stwierdzając, że organy obu instancji założyły, iż zamiarem strony skarżącej jest realizacja na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego i w tym zakresie oceniały dopuszczalność wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy strona jak twierdzi w skardze, w rzeczywistości zamierza budować obiekt pensjonatowy.

Przepis art. 41 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wymaga od podmiotu wnoszącego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. W określeniu "funkcji i sposobu zagospodarowania terenu" mieści się niewątpliwie obowiązek wskazania przez stronę przeznaczenia inwestycji, którą zamierza ona realizować na określonym terenie. Jak natomiast wynika z wniosku skarżącego, znajdującego się w aktach sprawy, podał on, iż zamierza budować dom o powierzchni zabudowy 500 m2, dwukondygnacyjny, nie ma jednak w treści wniosku wzmianki o przeznaczeniu tego obiektu a więc, że ma to być budynek mieszkalny czy też obiekt o innym charakterze /pensjonat/. Wadliwie zatem organy obu instancji zinterpretowały treść wniosku przyjmując niejako z urzędu, iż zamiarem skarżącego jest wybudowanie budynku mieszkalnego o powierzchni 500 m2. Okoliczność, iż skarżący powoływał się w odwołaniu, że posiada decyzję o warunkach realizacji budynku mieszkalnego nie przesądza o zamiarze budowy obiektu o tym samym przeznaczeniu. Gdyby bowiem uzyskane przez skarżącego wymagane prawem decyzje na budowę budynku mieszkalnego pozostawały nadal w obrocie prawnym, zaś skarżący zamierzał budować budynek mieszkalny, zbędnym byłoby ubieganie się o nowe decyzje, w tym wypadku o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek w przedmiocie budowy pensjonatu "nie był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest więc w ocenie organu możliwości odniesienia się do tego zarzutu". Takie stanowisko organu wnoszącego jednocześnie o oddalenie skargi wskazuje na chęć przeniesienia na stronę skarżącą całkowitej odpowiedzialności za brak określenia we wniosku o wydanie decyzji funkcji przewidywanej zabudowy, co w tej sprawie jak się okazuje było konieczne aby można było stwierdzić, czy zamierzenie strony było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowiska organu nie można jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić, stosownie bowiem do wymogu art. 7 Kpa organ administracji ma obowiązek dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Jest oczywiste, że nie można rozpoznać wniosku strony w sposób odpowiadający prawu, wówczas, gdy jest on niepełny, w szczególności nie odpowiada wymogom przepisu art. 41 ust. 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Usuwaniu braków wniosku służy regulacja zawarta w przepisie art. 64 Kpa. Stosownie do przepisu art. 64 par. 2 Kpa jeżeli podanie /wniosek/ nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa /w niniejszej sprawie art. 41 ust. 2 ww. ustawy/, orzekający w sprawie organ administracji powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania /wniosku/ bez rozpoznania.

Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji rozpoznawały natomiast sprawę w sytuacji, gdy skarżący nie podał we wniosku wszystkich wymaganych informacji /nie wskazał jakie będzie przeznaczenie przedmiotowego obiektu/ i z urzędu przyjęły, że będzie to obiekt mieszkalny podczas, gdy w rzeczywistości zamiarem strony jest wybudowanie obiektu pensjonatowego, na co zresztą wskazują podane przez stronę dane /powierzchnia zabudowy 500 m2 realizowana w obiekcie dwukondygnacyjnym/. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza więc przepis art. 7 Kpa i w związku z tym nie może pozostać w obrocie prawnym. Ponieważ jest to okoliczność wystarczająca do uchylenia zaskarżonej decyzji, zaś organ odwoławczy sam w odpowiedzi na skargę zauważył, iż do propozycji budowy na przedmiotowym terenie budynku pensjonatowego nie odniesiono się w niniejszym postępowaniu, przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się przez Sąd do pozostałych zarzutów zawartych w skardze w kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do ewentualnych trudności w realizacji na działce skarżącego studni i osadnika ścieków.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego jak i decyzję organu pierwszej instancji z mocy art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA.