Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 971/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 104, art. 145 par. 1 pkt 2, w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 8, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
journal: Dz.U. 2005 nr 70 poz 633
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu  mieszkalnego.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 118, art. 405, art. 410
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak ( spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty wypłaconej tytułem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 2013 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 11 czerwca 2013 r. (nr [...]) w sprawie zobowiązania M. W. do zwrotu kwoty 22.691 zł wypłaconej mu z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 16 czerwca 2003 r. Komendant Powiatowy Policji przyznał M. W. (dalej: "strona", "skarżący") równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

W związku z informacją, że strona posiada własny lokal mieszkalny przy ul. [...] w Ł., postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. (nr [...]) Komendant Powiatowy Policji uchylił swoją decyzję z dnia 16 czerwca 2003 r. przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stronie i jednocześnie odmówił przyznania tego świadczenia. Decyzja ta stała się ostateczna.

W konsekwencji decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r. (nr [...]) Komendant Powiatowy Policji – działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a."), § 7 pkt 2, § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) oraz art. 405, art. 410 § 1 i art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej: "k.c.") - zobowiązał stronę do zwrotu kwoty 22.691 zł wypłaconej mu w okresie od czerwca 2003 r. do stycznia 2013 r. tytułem przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w przypadku uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika wydaje się decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do § 8 tego aktu prawnego przepisy rozporządzenia stosuje się również do emeryta i rencisty policyjnego.

Organ stwierdził, że M. W. pobierając przedmiotowe świadczenie, do otrzymania którego nie był uprawniony, osiągnął korzyść majątkową kosztem innej osoby, co wyczerpuje znamiona bezpodstawnego wzbogacenia w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Powyższe stanowi podstawę roszczenia majątkowego wobec bezpodstawnie wzbogaconego, który zgodnie z przepisem art. 405 k.c. zobowiązany jest do zwrotu wartości nienależnie pobranego świadczenia osobie, kosztem której korzyść została odniesiona. Uwzględniając wynikający z art. 118 k.c. dziesięcioletni okres przedawnienia roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia organ orzekł o zobowiązaniu strony do zwrotu całości nienależnie pobranego świadczenia wypłaconego mu w okresie od czerwca 2003 r. do stycznia 2013 r. (czyli za okres od maja 2003 r. do grudnia 2012 r.) w łącznej kwocie 22.691 zł.

Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że wydano ją bez podstawy prawnej, ewentualnie z naruszeniem § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz art. 118 k.c.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji M. W. nie był już funkcjonariuszem, gdyż w styczniu 2013 r. został zwolniony z służby. Miał przyznane prawo do renty policyjnej, a jego sytuacja co do statusu emeryta policyjnego była niepewna (decyzją z dnia 12 lutego 2013 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił prawo do emerytury policyjnej i renty, po czym decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r. organ ten odmówił stronie prawa do emerytury).

Strona podnosiła, że w opisanym stanie faktycznym brak było postaw do wydania decyzji o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, gdyż § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego został uchylony (nie obowiązuje od dnia 12 maja 2005 r.), a zatem nie może stanowić podstawy do orzekania wobec emeryta bądź rencisty policyjnego. Podstawy takiej nie może stanowić również § 9 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia, gdyż określa jedynie właściwość organów a nie stwarza podstawy materialnoprawnej do orzekania w tym zakresie, co zostało zauważone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie strony po zwolnieniu ze służby sprawa pomiędzy funkcjonariuszem a pracodawcą przestaje mieć administracyjny charakter i staje się sprawą cywilną.

Jeżeliby przyjąć, iż organy miały podstawę do wydania decyzji, to w ocenie strony został naruszony art. 118 Kodeksu cywilnego, gdyż w odniesieniu do okresu, za który został orzeczony zwrot równoważnika miał zastosowanie trzyletni okres przedawnienia. Sprawa dotyczy bowiem świadczeń okresowych, gdyż wypłata równoważnika była dokonywana co miesiąc.

Ponadto, w odwołaniu zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji niesłusznie oparł się na istnieniu prawomocnej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika, podczas gdy decyzja taka nie została wydana. Mianowicie, decyzją nr [...] KPP z dnia 1 lutego 2013 r. Komendant Powiatowy Policji uchylił - w trybie wznowienia postępowania – decyzję przyznającą funkcjonariuszowi równoważnik. W ocenie strony istnieje jednak podstawa do stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż została ona błędnie wydana w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy można mówić jedynie o podstawie wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a to z kolei powoduje, że nie jest możliwe wzruszenie decyzji przyznającej równoważnik z uwagi na art. 146 § 1 k.p.a. i upływ pięcioletniego terminu od dnia jej doręczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 16 września 2013 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że M. W. z dniem 25 stycznia 2013 r. został zwolniony ze służby, nabywając uprawnienia rentowe Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Organ uznał, że Komendant Powiatowy Policji był organem właściwym do wydania decyzji, gdyż skutkiem przyznania w drodze decyzji administracyjnej prawa do równoważnika na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga również wydania decyzji administracyjnej (powołano się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 3/09).

W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygniecie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o to, że wcześniej – decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. (nr [...]) - stronie odmówiono przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tymczasem jednak w dniu 26 sierpnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z powodu rażącego naruszenia prawa. W tych okolicznościach brak jest podstaw prawnych do żądania zwrotu kwoty 22.691 zł jako nienależnie pobranego świadczenia.

Organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczność posiadania przez stronę domu gotowego do zasiedlenia od maja 2003 r. (protokół z dnia 28 maja 2003 r. o przeprowadzeniu czynności kontrolnych w ramach nadzoru zapobiegawczego w zakresie wydania opinii sanitarnej obiektu przeznaczonego na wypoczynek dla dzieci i młodzieży, mapa geodezyjna). W ocenie organu rozstrzygnięcie sprawy wymaga jednak uzupełnienia akt sprawy o dokumenty potwierdzające zamieszkiwanie strony we wskazanym domu od dnia żądania zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz uzupełnienia dowodów na poparcie tezy, iż dom od dnia żądania zwrotu równoważnika, znajdował się w stanie technicznym i sanitarnym umożliwiającym jego zamieszkanie.

M. W. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się stwierdzenia jej nieważności, jak również stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący utrzymywał, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu wskazał, że kwestie związane ze zwracaniem przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uregulowane zostały w § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Do dnia 12 maja 2005 r. przepisy rozporządzenia znajdowały zastosowanie także do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym. Po tej dacie, w związku z uchyleniem § 8 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), brak jest podstawy do stosowania przepisów tego aktu prawnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1478/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1091/10). W niniejsze sprawie nie ma zatem podstaw do stosowania wskazanego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej zwanej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia sąd uchyla zaskarżoną decyzję bądź stwierdza jej nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola musi zatem przebiegać wg określonego porządku, tzn. w pierwszej kolejności sąd zobowiązany jest dokonać oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ewentualnego istnienia wad powodujących jej nieważność a ustalenie którejkolwiek z tych wad czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, lecz niedopuszczalną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, co oznacza, że zostały obarczone wadą powodującą stwierdzenie ich nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej "k.p.a."

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie zostały objęte decyzje organów policji nakazujące skarżącemu zwrot równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z akt sprawy wynika, że równoważnik został przyznany skarżącemu decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia 16 czerwca 2003 r. (nr [...]) i był mu wypłacany za okres, w którym pozostawał policjantem w służbie stałej, jednakże decyzje w sprawie jego zwrotu zostały wydane już po zwolnieniu skarżącego ze służby, a więc gdy posiadał status funkcjonariusza objętego zaopatrzeniem emerytalnym.

Ta okoliczność w ocenie Sądu ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji.

Należy na wstępie wskazać, że podstawą prawną wydania decyzji (czyli aktu administracyjnego jednostronnie i władczo konkretyzującego wobec danego podmiotu określone uprawnienie lub obowiązek) może być wyłącznie norma prawa materialnego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym.

Analiza powołanych w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji przepisów prawa nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania wobec rencisty (emeryta) policyjnego decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Żaden bowiem z powołanych przepisów nie daje podstawy do nałożenia na emeryta lub rencistę policyjnego w trybie administracyjnoprawnym obowiązku zwrotu przedmiotowego świadczenia.

Powołane w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", dotyczą prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1) i formy rozstrzygnięcia organu w takiej sprawie (art. 97 ust. 5). Nie odnoszą się one do zwrotu pobranego równoważnika, a nade wszystko dotyczą one policjantów w służbie stałe, a nie emerytów i rencistów policyjnych.

Także powołane przez organ I instancji przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), zwanego dalej "rozporządzeniem", nie dotyczą emerytów i rencistów policyjnych. Co prawda, na mocy § 8 rozporządzenia do dnia 12 maja 2005 r. jego przepisy znajdowały zastosowanie także do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), to jednak po tej dacie - w związku z uchyleniem tego przepisu rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633) - brak jest podstawy do stosowania przepisów tego aktu prawnego w zakresie zwrotu wypłaconego równoważnika w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych.

Takiej, samoistnej podstawy nie daje także § 9 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych - organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty; 2) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, których ostatnim miejscem pełnienia służby było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji lub Komenda Główna Policji, zamieszkałych w Warszawie - Komendant Główny Policji. Przepis ten bowiem zawiera wyłącznie normę kompetencyjną określającą właściwość organów w określonych w tym przepisie sprawach, lecz nie daje materialnoprawnej podstawy do nałożenia na emeryta lub rencistę policyjnego obowiązku zwrotu wypłaconego równoważnika (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z 2 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1091/10, LEX nr 755054; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1478/06, LEX nr 929147).

Materialnoprawnej podstawy do zwrotu równoważnika wobec emerytów lub rencistów policyjnych nie zawierają także przepisy ustawy 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Wyjaśnić także należy, że podstawą (wyłączną) wydania decyzji administracyjnej nie może być art. 104 k.p.a., gdyż nie jest to przepis prawa materialnego lecz przepis postępowania i jako taki nie ustanawia przesłanek warunkujących wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, a więc nie określa treści mającego zapaść rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 668/12, LEX nr 1341478).

Z zasady praworządności (wywiedzionej zarówno na podstawie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak też art. 6 k.p.a.) wynika, że organy mogą wkraczać w sferę praw i obowiązków obywateli tylko na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu, co oznacza, że nie można domniemywać podstawy prawnej do wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu świadczenia.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że wydanie zaskarżonych decyzji nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa materialnego dających organom administracji publicznej uprawnienie do nałożenia na skarżącego w trybie administracyjnoprawnym obowiązku zwrotu wypłaconego mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Konsekwencją braku istnienia przepisu o charakterze materialnym wynikającym z prawa administracyjnego, który z jednej strony dawałby uprawnienie organom policji do żądania od rencisty (emeryta) policyjnego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (równoważnika) a z drugiej strony nakładałby na byłego policjanta obowiązek zwrotu tego świadczenia, musi być uznanie, że sprawa ta nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W doktrynie przyjmuje się, że "pojęcie >sprawy administracyjnej< odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej" (C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 41). Przyjąć zatem należy, że skoro zwrot przez rencistę (emeryta) policyjnego nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest uregulowany przepisami (materialnego) prawa administracyjnego, to niezależnie od tego, czy świadczenie to zostało wypłacone byłemu funkcjonariuszowi w czasie (za okres) pełnienia służby czy po zwolnieniu, sprawa zwrotu tego świadczenia nie jest sprawą administracyjną.

W istniejącej sytuacji faktyczno-prawnej należy uznać, że sprawa zwrotu nienależnie pobranego równoważnika ma charakter sprawy cywilnej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: z 2014 r., poz. 101). Materialnoprawną podstawę żądania zwrotu świadczenia mogą stanowić bowiem przepisy art. 405 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121), dalej zwanej "k.c." (co właśnie zdawał się dostrzegać organ I instancji, powołując się w decyzji na przepis art. 405, art. 410 § 1 oraz art. 118 k.c.). Ponadto, omawiana sprawa dotyczy osoby, która nie jest już związana stosunkiem służbowym z organem, lecz stanowi podmiot równorzędny wobec podmiotu (Komendanta Powiatowego Policji), który domaga się od niej określonego zachowania. Wszystko to powoduje, że jest to "sprawa ze stosunków z zakresu prawa cywilnego" a zatem należy przyjąć, iż dochodzenie zwrotu nienależnego świadczenia może nastąpić na drodze sądowej przed sądem powszechnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II PZP 1/11, OSNP 2012/1-2/2).

Podjęcie zaskarżonych decyzji w sferze stosunków cywilnoprawnych (przy jednoczesnym braku przepisu poddającego te stosunki regulacji administracyjnoprawnej) oznacza, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. A. Matan, op. cit., t. II, s. 346). W konsekwencji ustalenie przez Sąd tej wadliwości skutkować musi stwierdzeniem nieważności kontrolowanych decyzji.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).