Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 325/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: § 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1236
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości  uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia  zasadniczego.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1043/17 w sprawie ze skargi R.L. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2) zasądza od R.L. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1043/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.L. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (pkt 1); zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego R.L. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Komisariatu Policji [...] wnioskiem personalnym nr [...] (brak daty, k. 1 akt administracyjnych) wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o mianowanie z dniem 1 października 2017 r. [...] R.L. – referenta [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] na stanowisko referenta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że mianowanie wyżej wymienionego na stanowisko referenta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] będzie stanowiło niewątpliwie wzmocnienie tej komórki, osłabionej kadrowo m.in. z uwagi na orzeczenie wobec jednego z pracujących w niej policjantów trwałej niezdolności do służby oraz w związku z przebywaniem jednej z policjantek na urlopie wychowawczym, a drugiej na urlopie macierzyńskim.

Komendant Miejski Policji w [...], uwzględniając w/w wniosek, rozkazem personalnym z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. 2016 r., poz. 1782 ze zm.), zwolnił [...] R.L. z dniem 30 września 2017 r. z zajmowanego stanowiska referenta [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i z dniem 1 października 2017 r. mianował na stanowisko referenta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] – z dotychczasowym uposażeniem. W oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że przepis art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji umożliwia przełożonemu w sprawach osobowych kształtowanie polityki kadrowej tj. mianowania, przenoszenia oraz zwalniania policjantów ze stanowisk służbowych bez uzyskania zgody policjanta. Wskazał na art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który od policjanta wymaga szczególnej dyscypliny służbowej, cechującej się podporządkowaniem i hierarchicznością. Stwierdził, że zwolnienie [...] R.L. z dotychczasowego stanowiska referenta [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i mianowanie na stanowisko referenta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] wynika z konieczności uregulowania struktury kadrowej w zakresie stanu osobowego, a więc z potrzeb służby, którym policjant powinien się podporządkować.

[...] R.L. w odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wskazał, że jest on arbitralny, dowolny i podjęty bez uwzględniania okoliczności przedmiotowej sprawy, tj. bez ustalenia stanu faktycznego oraz bez umożliwienia zainteresowanemu wypowiedzenia się co do faktów, na podstawie których organ podjął przedmiotowe rozstrzygniecie. Wyjaśnił, że zdecydował się podjąć służbę w Policji w związku z ogłoszeniem o naborze dla chętnych, posiadających uprawnienia [...]. Służąc w Policji od 2011 r. na dotychczasowym stanowisku referenta Referatu [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] był ze swojej pracy zadowolony, służbę pełnił nienagannie, angażował się w zadania dodatkowe, otrzymywał pozytywne opinie służbowe i nagrody, jak też systematycznie podnosił swoje kwalifikacje zawodowe, wynikające ze specyfiki pełnienia służby na [...]. Zaznaczył, że chciałby nadal pełnić służbę na dotychczasowym stanowisku, zgodnie ze swoimi umiejętnościami, predyspozycjami, kwalifikacjami i doświadczeniem. Zdaniem odwołującego, organ nie wykazał, aby zaszły rzeczywiste potrzeby przesunięcia go na inne stanowisko, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego – art. 36 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy o Policji, jak też naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268a K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zawarte w ustawie o Policji uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na inne stanowisko służbowe, co do zasady daje przełożonemu władzę do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym do przeniesienia policjanta do pełnienia służby na równorzędne stanowisko służbowe, bez jego zgody. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 80 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił całokształt okoliczności i potrzeb służby, którym policjant powinien się podporządkować. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył treść i dokonał wykładni art. 32 oraz 36 ustawy o Policji i zauważył, że ustawa ta, zezwalając przełożonym na przeniesienie policjanta na równorzędne stanowisko służbowe w innej jednostce bez zgody policjanta, nie określa żadnych warunków przeniesienia, nie wskazuje również kryteriów, ani przesłanek, którymi powinien kierować się organ, dokonując przeniesienia. Takie sformułowanie przepisów pozwala uznać, że przeniesienie policjanta do innej jednostki zostało pozostawione uznaniu organu, który przy tym powinien kierować się kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] nie można było zatem odmówić prawa do ustalania zasad organizacji podległej mu jednostki Policji i decydowania o obsadzeniu stanowiska i doborze kadry. Jednocześnie przełożony w sprawach osobowych nie ma obowiązku informowania policjanta o zamiarze mianowania na równorzędne stanowisko służbowe, jak i dawania mu możliwości do wypowiedzenia się na ten temat przed wydaniem decyzji. Ustawodawca nie uzależnił też możliwości zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe od jego subiektywnego przekonania co do przydatności na danym stanowisku, czy też oceny policjanta odnośnie jakości pełnionej dotychczas służby.

Organ odwoławczy stwierdził, że [...] R.L. został przeniesiony na stanowisko równorzędne, bez ujemnych skutków finansowych, w obrębie tego samego miasta, z uwzględnieniem posiadanego doświadczenia zawodowego, a ponadto w tym samym pionie Policji – [...]. Nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołującego, że przeniesienie było nieuzasadnione, a rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zawiera jasnych kryteriów, którymi kierowano się przy jego podejmowaniu. Rozkaz personalny o mianowaniu [...] R.L. na nowe stanowisko służbowe został podjęty na skutek analizy potrzeb służby i wypływał z konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji przez Wydział [...] Komisariatu Policji [...]. W tej jednostce istnieją problemy kadrowe, które postanowiono rozwiązać, w szczególności właśnie poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w [...] podał, że wniosek strony o przywrócenie do służby w Referacie [...] na [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], gdzie wyżej wymieniony policjant dotychczasowo pełnił służbę, jest niewykonalny, gdyż zgodnie z przyjętą koncepcją utworzenia Komisariatu [...] Policji w [...], z dniem 28 sierpnia 2017 r. dokonano "likwidacji i wyłączenia z etatu [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] w pełnym stanie etatowym" (por. rozkaz organizacyjny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]). Komórka, w której policjant dotychczas pełnił służbę, uległa zatem likwidacji.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi R.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wniósł o jego uchylenie, przeprowadzenie dowodów z przebiegu służby i dokumentów potwierdzających wykształcenie, umiejętności, doświadczenie zawodowe i kwalifikacje oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 32 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia naruszającego przepisy i powielającego błędne przyjęcie, że stanowiska w różnych jednostkach Policji, w różnych zespołach wypełniających odmienne zadania, są stanowiskami równorzędnymi oraz błędną interpretację polegająca na przyjęciu, że podstawą do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji z urzędu jest dowolna i arbitralna decyzja komendanta w tym zakresie, bez uwzględnienia szczegółowych okoliczności sprawy i ustalenia stanu faktycznego,

b) art. 34 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż mianowanie policjanta na inne stanowisko służbowe nastąpiło bez uwzględnienia posiadanego przez niego wykształcenia oraz kwalifikacji zawodowych (kursów i szkoleń),

2. Naruszenie przepisów prawa postępowania:

a) art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, gdyż Komendant Miejski Policji w [...] nie podjął wszelkich (a nawet jakichkolwiek) czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy,

b) art. 8 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, gdyż postępowanie cechowało się nieproporcjonalnością i brakiem równego traktowania, a ponadto budziło wątpliwości co do bezstronności, w efekcie czego policjant został przeniesiony na stanowisko nieadekwatne do jego umiejętności i kwalifikacji, co dyskryminuje go pośród innych policjantów, a organ zobowiązany jest działać racjonalnie, a nie arbitralnie,

c) art. 9 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ w żaden sposób nie poinformował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych przed wydaniem rozkazu o zwolnieniu i mianowaniu na stanowisko służbowe w innej jednostce organizacyjnej,

d) art. 10 § 1 i 2 K.p.a., poprzez niepowiadomienie strony o wszczęciu postępowania oraz o przysługujących prawach, przez co została ona pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym złożenia wniosków dowodowych,

e) art. 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności uwzględnienia wykształcenia, dotychczasowej służby i kwalifikacji policjanta oraz uwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

f) art. 80 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż zwolnienie, przeniesienie i mianowanie policjanta na stanowisko służbowe wynika z potrzeb służby, którym policjant powinien się podporządkować,

g) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu okoliczności faktycznych, mających wpływ na wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz wskazania dowodów, na których organ oparł swoje uzasadnienie, a także wskazania przyczyn, dla których organ nie przychylił się do dowodów wskazanych przez skarżącego, dotyczących jego kwalifikacji, dotychczasowego przebiegu służby, które to naruszenia stanowiły przyczynę dokonania przez organ błędnych ustaleń, a mianowicie, że:

- skarżący powinien pełnić służbę w [...], pomimo, że jego kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby i słuszny interes strony oraz ważny interes społeczny wskazują na bardzo wysoką przydatność do pełnienia służby na [...],

- przeniesienie skarżącego wynika z potrzeb służby, którym powinien się podporządkować.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo wyjaśnił, że przeniesienie na nowe stanowisko jest efektem celowych działań jego przełożonych, ponieważ żona skarżącego w dniu 23 czerwca 2017 r. zawiadomiła Komendanta Miejskiego Policji w [...] o możliwości stosowania wobec skarżącego mobbingu i ten właśnie fakt stał się głównym powodem przeniesienia go na stanowisko nieadekwatne do okoliczności sprawy oraz z celowym pominięciem posiadanych przez skarżącego kwalifikacji. Przeniesienie zostało jednocześnie dokonane tuż przed planowaną zmianą organizacyjną struktury Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. W dniu 16 listopada 2017 r. został utworzony Komisariat [...] Policji w [...]. Wszyscy policjanci [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] zostali przeniesieni do tej nowej jednostki Policji. W Komisariacie [...] Policji w [...] jest obecnie 25 etatów policyjnych, w tym 23 etaty o stopniu aspiranta. W ocenie skarżącego, podjęte wobec niego przez przełożonych działania uniemożliwiły mu awansowanie ze stopnia sierżanta sztabowego do stopnia aspiranta Policji. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych wskazał, że uznaniowy charakter decyzji wydawanych w oparciu o art. 36 ustawy o Policji nie może oznaczać dowolności po stronie organu.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji), zaś służba w Policji jest szczególnym stosunkiem, w którym dominującą pozycję ma organ, co jest konsekwencją celów i zadań tej formacji. Potrzeby służby w głównej mierze determinują charakter i zakres indywidualnych zadań policjantów. Żaden z przepisów ustawy nie reguluje wprost warunków i przesłanek związanych z przeniesieniem policjanta na równorzędne stanowisko w miejscu pełnienia służby. O przeniesieniu policjanta stanowią przepisy art. 32, art. 36, art. 37 i art. 38 w/w ustawy. W art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji została zawarta regulacja dotycząca m.in. przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Kolejny przepis (art. 37 cyt. ustawy) przewiduje możliwość powierzenia policjantowi czasowego pełnienia obowiązków na innym stanowisku, zaś art. 38 tej ustawy normuje przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, wymieniając w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające takie przeniesienie policjanta.

Zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Ustawa nie definiuje pojęcia przeniesienia, to jednak w określeniu tym mieści się niewątpliwie sytuacja występująca w niniejszej sprawie, tj. zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska z jednoczesnym mianowaniem na stanowisko równorzędne.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkól policyjnych. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego, zaś od decyzji Komendanta Głównego Policji do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 2 i 3). Przepis ten określa organ właściwy do delegowania i przenoszenia policjanta ze stanowiska służbowego oraz nie zawiera przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Nie precyzuje także kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych.

Z uwagi na to, że przepisy ustawy o Policji nie normują odrębnie wymienionych w art. 32 ust. 1 przesłanek zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i mianowania na równorzędne stanowisko, rozstrzygnięcia w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Przepisy omawianej ustawy pozostawiają zatem właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko, z uwzględnieniem interesu służbowego Policji i słusznego interesu policjanta, jak i uprawnienia organu do ustalania zasad organizacji jednostek Policji i decydowania o obsadzaniu stanowisk oraz doborze kadry. Pominięcie przez racjonalnego ustawodawcę w ustawie o Policji unormowania przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w miejscu pełnienia służby oznacza, że takie przeniesienie nie wymaga zgody policjanta i pozostaje w gestii właściwych przełożonych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie – czy stanowisko służbowe, na które [...] R.L. został przeniesiony jest stanowiskiem równorzędnym ze stanowiskiem, z którego go zwolniono. Innymi słowy, czy stanowisko służbowe, na które mianowano skarżącego było stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, opierając się na aktach sprawy i uzasadnieniu wydanych w sprawie rozkazów personalnych stwierdził, że organy nie dokonały prawidłowej oceny, czy oba w/w stanowiska są stanowiskami równorzędnymi.

Pojęcie "stanowisko równorzędne" oznacza takie stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego oraz wykazywać zasadność i celowość przeniesienia. Należy również zaakceptować pogląd judykatury, zgodnie z którym przy dokonywaniu analizy równorzędności stanowisk należy uwzględnić jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby. Niemniej stanowisko równorzędne nie oznacza stanowiska takiego samego lub identycznego. Nie oznacza również takich samych obowiązków, czy też czasu służby. Stanowiska równorzędne mogą się zatem różnić. Przy czym porównanie stanowisk nie może ograniczać się tylko do jednego czy dwóch kryteriów. Istotne znaczenie będą miały też okoliczności konkretnej sprawy.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, sąd administracyjny nie jest jednak władny do oceny celowości zmian strukturalnych i organizacyjnych w Policji, jak również nie może ingerować w prowadzoną przez Policję politykę kadrową, a także w kryteria typowania policjantów do przeniesienia służbowego. Sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona i nie obejmuje celowości zaskarżonej decyzji, natomiast sprowadza się wyłącznie do badania czy nie nosi ona cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający nie przekroczył granic uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 100/07).

Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec tak określonej kognicji sądów administracyjnych nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące zasadności dokonanych zmian kadrowych. Takich zagadnień sądy administracyjne nie badają, gdyż w ramach oceny legalności aktów administracyjnych, nie są władne oceniać ani celowości, ani zasadności zmian w materii struktury organizacyjnej jednostek Policji, czy też obsady kadrowej, wreszcie zakresu zadań poszczególnych stanowisk czy policjantów. Niekwestionowanym uprawnieniem właściwych organów Policji jest też kształtowanie struktury poszczególnych jej jednostek organizacyjnych, a także określanie, w ramach art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, konkretnych jej zadań oraz ich realizacji przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych policjantów. Na powyższe zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odnosząc się do kwestii równorzędności stanowisk służbowych wskazał, że w rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w [...] stwierdzono, że przenosi się [...] R.L. na nowe stanowisko służbowe – z dotychczasowym uposażeniem. Natomiast w uzasadnieniu rozkazu personalnego organu drugiej instancji podano, że stanowisko równorzędne to stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, obejmujących m.in. dodatki do uposażenia oraz stopień etatowy. Organ podał, że stanowisko referenta w Referacie [...] na [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz stanowisko referenta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] jest zaszeregowane w 3 grupie uposażenia, a do obydwu z tych stanowisk służbowych jest przypisany ten sam stopień sierżanta sztabowego. Mianowanie skarżącego na nowe stanowisko służbowe nastąpiło zatem w tej samej grupie zaszeregowania i z dotychczasowym uposażeniem (z tą samą wysokością uposażenia zasadniczego, takim samym mnożnikiem kwoty bazowej, dodatkiem funkcyjnym w dotychczasowej wysokości) oraz z tym samym stopniem etatowym.

Jednocześnie Sąd zauważył, że dokonując kontroli zgodności z prawem w/w rozkazów personalnych, w tym oceny, czy w sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, musi dysponować wiedzą odnośnie wielkości wszystkich parametrów uposażenia policjanta, w tym uposażenia zasadniczego (kwota podstawowego uposażenia oraz mnożnik kwoty bazowej), dodatku służbowego i innych dodatków jeżeli zostały przyznane, na poprzednim i nowym stanowisku służbowym. Z uwagi na brak szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii przez organy, Sąd takiej wiedzy nie posiada, a co za tym idzie nie może dokonać oceny, czy w związku z przeniesieniem skarżącego dotychczasowe parametry uposażenia zostały zachowane.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonana przez organ odwoławczy ocena równorzędności stanowisk, oparta na ogólnym stwierdzeniu, że przeniesienie nastąpiło na stanowisko w tej samej grupie zaszeregowania i z dotychczasowym uposażeniem i z tym samym stopniem etatowym, jest niewystarczająca. Przyznał, że – zasadniczo – równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym, przejawiającej się w takim samym czasie pracy czy zakresie obowiązków, to jednak zaznaczył, iż w orzecznictwie podkreśla się, że dokonując analizy równorzędności stanowisk należy uwzględnić jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3069/14).

Stwierdził, że takiej oceny nie dokonał zarówno organ pierwszej instancji, który zupełnie zignorował tę kwestię, jak i organ odwoławczy, który stwierdził jedynie, że przeniesienie zostało dokonane na stanowisko równorzędne, bez ujemnych skutków finansowych dla strony, w obrębie tego samego miasta, z uwzględnieniem posiadanego doświadczenia zawodowego policjanta, a ponadto w tym samym pionie Policji – [...].

Sąd podkreślił, że warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego, określa karta opisu stanowiska pracy. Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań. Warunki służby muszą być każdorazowo rozważane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

W aktach sprawy brak jest kart opisu obu stanowisk pracy, zaś z uzasadnień rozkazów personalnych, które zapadły w niniejszej sprawie, nie wynika, aby organy, wydając te rozkazy, wzięły pod uwagę ich treść i dokonały porównania charakteru oraz rodzaju wykonywanej pracy na obu stanowiskach. Kryteria dotyczące specyfiki pracy na danym stanowisku, nie zostały zatem poddane ocenie.

Z powyższego wynika, że dokonaną przez organy obu instancji ocenę równorzędności należało uznać za dowolną, gdyż została ona dokonana jedynie na podstawie arbitralnie wybranych przez organ kryteriów. Ponadto w uzasadnieniu obu rozkazów personalnych nie wskazano na okoliczności, które przemawiają za uznaniem stanowisk za równorzędne w odniesieniu do wyżej wymienionych kryteriów, w tym również podanych przez organy kryteriów w postaci parametrów uposażenia.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie dokonano prawidłowej oceny równorzędności stanowiska służbowego, na które [...] R.L. został mianowany ze stanowiskiem dotychczas zajmowanym. Zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, a także z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż organy nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji powinny uwzględnić wyrażony powyżej pogląd i po uzupełnieniu postępowania dowodowego przystąpić ponownie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić tylko wówczas, kiedy zapewni mu się identyczne warunki jakie miał na dotychczasowym stanowisku, pod względem zaszeregowania (grupa, mnożnik kwoty bazowej, dodatek służbowy dodatek za stopień) oraz charakteru i rodzaju pracy, zakresu kompetencji i zakresu obowiązków, a także poprzez uznanie, że organ nie był uprawniony do przeniesienia policjanta na inne stanowisko, ponieważ nie wykazał w sposób dostateczny równorzędności stanowiska;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt 14 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, poprzez uznanie, że przy ocenie równorzędności stanowisk, oprócz uposażenia, kwalifikacji, wykształcenia, stażu służby, jak i nazwy stanowiska, organ powinien poddać ocenie także warunki służby;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co spowodowało uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego organu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], podczas gdy właściwym powinno być oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na określone tam okoliczności oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podał także, że przed wydaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...] października 2017 r. nr [...], Komendant Miejski Policji w [...] w dniu [...] października 2017 r. wydał rozkaz organizacyjny nr [...] w sprawie zmian organizacyjnych, na skutek którego uległ likwidacji Referat [...] na [...] w pełnym stanie etatowym, z uwagi na utworzony rozkazem organizacyjnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Komisariat [...] Policji w [...]. Rozkaz ten wszedł w życie 16 października 2017 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie miał przy tym obowiązku przenieść policjantów pełniących służbę w zlikwidowanym referacie do tworzonego Komisariatu [...] Policji. W świetle opisanych zmian zarówno zajmowane przez skarżącego stanowisko, jak i cała komórka organizacyjna, w której pełnił on służbę, uległy likwidacji.

R.L., reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jednocześnie wskazał, że załączony do skargi kasacyjnej dokument w postaci karty opisu stanowiska pracy w [...] Wydziału [...] nie zawiera daty sporządzenia i podpisu skarżącego. Prawidłowe było zatem ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że kryteria dotyczące specyfiki pracy na nowym stanowisku nie zostały poddane ocenie na podstawie kart opisu obu stanowisk pracy.

Następnie R.L. w piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2018 r. stwierdził, że powołany w odpowiedzi na skargą kasacyjną dokument w postaci karty opisu stanowiska pracy w [...] Wydziału [...] nie zawiera także podpisu ówczesnego Komendanta Komisariatu [...]. Podał, że dowodem na brak tej karty opisu stanowiska są jego raporty z dnia 1 września 2017 r., 21 lutego 2018 r. oraz pismo z dnia 7 maja 2018 r., w których zwracał się o delegowanie mu zadań zgodnych z obowiązującą kartą opisu stanowiska.

W ocenie R.L., dokonanej w oparciu o opinię z dnia 3 marca 2018 r., pełnił on służbę na stanowisku policjanta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...], na którym nie wskazano wymaganego wykształcenia, a więc wystarczające było podstawowe, a wymagane kwalifikacje zawodowe to jedynie ukończony kurs podstawowy. Został zatem przeniesiony na niższe stanowisko, z referenta na policjanta, z zachowaniem dotychczasowego uposażenia. Nie są to stanowiska równorzędne. Został mianowany na stanowisko poniżej posiadanych kwalifikacji, tj. wyższego wykształcenia, specjalistycznych kwalifikacji zawodowych i 9-letniego stażu służby.

Ponadto zauważył, że dla stanowiska, z którego został zwolniony, proponowano stałe i systematyczne podnoszenie kwalifikacji zawodowych na kursach, w tym skierowanie na specjalistyczny kurs Policji [...]. Natomiast na nowym stanowisku, na które został mianowany, jedynie stwierdza się wystarczającą przydatność na zajmowanym stanowisku i nie przewiduje się żadnych form rozwoju zawodowego w przyszłości.

R.L., odnosząc się do przedstawionego przez skarżący kasacyjnie organ dokumentu – rozkazu organizacyjnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie zmian organizacyjnych, w szczególności do jego § 1 pkt 2, wskazał, że jego zdaniem, gdyby nie został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowany na nowe stanowisko służbowe, to pełniłby służbę na stanowisku [...] w [...] grupie uposażenia zasadniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, do tych zarzutów należało odnieść się łącznie.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. rozkazy personalne organów obu instancji przyjął, że naruszyły one art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy Policji nie wyjaśniły bowiem szczegółowo wielkości wszystkich parametrów uposażenia [...] R.L., w tym uposażenia zasadniczego (kwota podstawowego uposażenia oraz mnożnik kwoty bazowej), dodatku służbowego i innych dodatków, jeżeli zostały przyznane, na poprzednim i nowym stanowisku służbowym. Nie pozwala to na dokonanie oceny, czy w związku z przeniesieniem skarżącego dotychczasowe parametry uposażenia zostały zachowane. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ocenie równorzędności nowego stanowiska służbowego należy uwzględnić również warunki służby. Z uwagi na to, że organ do akt sprawy nie dołączył karty opisującej poprzednio zajmowane stanowisko służbowe oraz karty zawierającej opis stanowiska, na które skarżący został mianowany, a ocena porównania warunków służby na obu w/w stanowiskach nie została zawarta w uzasadnieniach wydanych w sprawie rozkazów personalnych, to nie można było porównać obu stanowisk pod kątem ich równorzędności. Powyższe ustalenie skutkowało uznaniem, iż ocena równorzędności stanowisk służbowych została dokonana przez organy w sposób dowolny i arbitralny.

W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] o zwolnieniu [...] R.L. z dniem 30 września 2017 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska referenta [...] i mianowaniu go na stanowisko referenta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] – stanowił art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym, określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Nie zawiera on jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w omawianym zakresie oraz nie precyzuje przesłanek, jakie powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. Na podstawie tego przepisu może nastąpić zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, lecz mianowanie może nastąpić na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Policji, wymieniającego w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Przyjmuje się zatem, że właściwy komendant jest uprawniony w oparciu o art. 32 ust. 1 do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu). Jest to decyzja uznaniowa, z tego też powodu poza zakresem jej kontroli pozostaje celowość, racjonalność i zasadność mianowania policjanta na inne stanowisko służbowe. Z kolei art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy zawiera regulację dotyczącą m.in. przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie.

Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności rozkazu personalnego o charakterze uznaniowym zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa jego wydanie było dopuszczalne, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wprawdzie decyzja uznaniowa pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Badaniu podlega zatem również zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.

Niewątpliwie na gruncie art. 32 ustawy o Policji z interesem społecznym należy utożsamiać interes służby, a więc Policji, którego atrybutami są potrzeby służby i konieczność zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji jako formacji (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji), natomiast interesem indywidualnym będzie kształtowanie sytuacji prawnej i faktycznej (w tym przypadku zawodowej) poszczególnych policjantów. Właściwy przełożony w sprawach osobowych musi kierować się ważnym interesem służby (społecznym), polegającym na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji, przeważającym nad indywidualnym interesem policjanta.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w niniejszej sprawie istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy stanowisko służbowe, na które mianowano [...] R.L., było stanowiskiem równorzędnym z poprzednio przez niego zajmowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozważając kwestię równorzędności stanowiska służbowego przyznał, że mianowanie R.L. na nowe stanowisko nastąpiło w tej samej grupie zaszeregowania, z dotychczasowym uposażeniem (z tą samą wysokością uposażenia zasadniczego, takim samym mnożnikiem kwoty bazowej i dodatkiem funkcyjnym w dotychczasowej wysokości) oraz z tym samym stopniem etatowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten jednak nieprawidłowo ocenił, że brak szczegółowego wyjaśnienia przez organy wielkości wszystkich parametrów uposażenia uniemożliwiał potwierdzenie zachowania przez [...] R.L. na nowym stanowisku służbowym dotychczasowych parametrów związanych z uposażeniem.

W rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o zwolnieniu [...] R.L. z dniem 30 września 2017 r. z zajmowanego stanowiska referenta [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i mianowaniu z dniem 1 października 2017 r. na stanowisko referenta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] zawarto stwierdzenie – z dotychczasowym uposażeniem. Oznacza to, że wyżej wymieniony policjant zachował dotychczasowe uposażenie. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. W sprawie nie zachodziła zatem potrzeba wyjaśnienia tego zagadnienia przez organy poprzez podanie dokładnych danych liczbowych w tym zakresie. Dodatkowo zauważyć należy, iż [...] R.L. na żadnym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie kwestionował wysokości uposażenia w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe. Nie czynił tego również w odniesieniu do stopnia etatowego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonana przez organ odwoławczy ocena równorzędności stanowisk jest niewystarczająca, gdyż nie uwzględnia warunków służby, a niedołączenie do akt sprawy karty opisującej stanowisko służbowe z którego [...] R.L. został zwolniony oraz karty zawierającej opis stanowiska służbowego, na które został mianowany, nie pozwala na ich porównanie pod kątem ich równorzędności.

Wskazać należy, że ustawa o Policji nie zawiera definicji pojęcia "stanowiska równorzędnego". Przyjmuje się, że równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem dotychczas zajmowanym. "Równorzędny" oznacza mający taką samą wartość, jakość, taki sam pod względem wartości, będący na tym samym poziomie (por. Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.).

W niniejszej sprawie dla wyjaśnienia cech równorzędności stanowiska służbowego w Policji mają znaczenie następujące regulacje zawarte w:

- § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. z 2007 r., nr 123, poz. 857 ze zm.), z którego wynika, że równorzędność stanowisk jest utożsamiana z występowaniem tej samej grupy zaszeregowania,

- § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 1236), z którego wynika, że ustala się grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia,

- § 2 pkt 14 lit. a-e zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 50 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, z którego wynika, że warunki służby określa dokument – karta opisu stanowiska pracy. Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań.

Przedstawione wyżej elementy, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego, muszą być każdorazowo rozważane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ przedstawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu karty opisu obu stanowisk służbowych.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny równorzędności tych stanowisk służbowych przy uwzględnieniu kart ich opisu stwierdził, że prowadzi ona do następujących wniosków.

W świetle pkt 86 Tabeli nr 2 określającej wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na innych stanowiskach służbowych, stanowiącego załącznik do wydanego na podstawie art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe – na stanowisku referenta, a takie [...] R.L. zajmował zarówno na stanowisku, z którego został zwolniony, jak i na stanowisku, na które został mianowany, wymagania te przedstawiały się następująco: wykształcenie średnie lub średnie branżowe, kwalifikacje zawodowe – podstawowe, staż służby 2 lata.

Z pkt 110 załącznika nr 2 – Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego wynika, że stanowisko służbowe referenta jest zaszeregowane w 3 grupie i odpowiada mu stopień etatowy sierżanta sztabowego.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że stanowisku służbowemu referenta zawsze odpowiadają te same wymagania i uposażenie oraz stopień etatowy, a więc bez względu na miejsce, w jakiej konkretnie jednostce policjant pełni służbę.

[...] R.L. pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w [...], a po mianowaniu na nowe stanowisko służbowe – w Komisariacie Policji [...]. W obu przypadkach na stanowisku referenta w pionie [...]. Zachował dotychczasowe uposażenie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stwierdzenie autora skargi kasacyjnej przedstawione w jej uzasadnieniu, że z karty opisu stanowiska referenta w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w Referacie [...] na [...] Wydziału [...], jak i z karty opisu stanowiska referenta w Komisariacie Policji [...] wynika, że na obu z nich istniała podległość służbowa tego samego rodzaju, a celem była realizacja i koordynacja zadań na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego w rejonie objętym służbą, w tym zwalczanie przestępczości i zjawisk patologicznych. Na obu stanowiskach występowały zadania i obowiązki o takim samym charakterze – organizacja i kierownictwo w przedmiocie zwalczania przestępczości, ujawnianie i zatrzymywanie sprawców przestępstw i wykroczeń, przeprowadzanie interwencji własnych i zleconych, dbanie o bezpieczeństwo i przestrzeganie porządku publicznego, współdziałanie i komunikacja z innymi jednostkami. Na obu stanowiskach występowały również takie same uprawnienia szczególne, tj. zatrzymywanie sprawców przestępstw i wykroczeń oraz represjonowanie tych ostatnich. Oba stanowiska cechowały się takim samym zakresem odpowiedzialności – niedopuszczanie do popełniania czynów zabronionych w rejonie pełnienia służby w czasie jej pełnienia oraz odpowiedzialność za powierzony sprzęt transportowy i uzbrojenie oraz warunkami pracy – system zmianowy. Na obu stanowiskach jest porównywalny zakres odpowiedzialności oraz krąg podmiotów zewnętrznych i wewnętrznych, z którymi podejmuje się współpracę.

Skarżący kasacyjnie organ trafnie również zauważył, że wprawdzie opisy stanowisk nie są identyczne, to jednak różnice dotyczą dookreślenia okoliczności, w jakich będą wykonywane zadania, gdyż służba w Referacie [...] na [...] wiąże się z wykonywaniem zadań na takich właśnie terenach, a służba w [...] Wydziału [...] nie jest skupiona na [...]. Zadania wykonywane na obu stanowiskach mają ten sam charakter i zbliżony zakres.

Odmienność pewnych zadań realizowanych na w/w stanowiskach – sama przez się – nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że stanowiska te nie są względem siebie równorzędne, w sytuacji, gdy zostały zachowane pozostałe parametry stanowiska służbowego, tj. stopień etatowy, uposażenie. Równorzędność nie oznacza takich samych obowiązków, czy też czasu służby. Rolą organu Policji jest zapewnienie optymalnej organizacji służby. Przyjęcie poglądu, że odmienność zadań realizowanych na poprzednio zajmowanym oraz na nowym stanowisku służbowym pozbawia właściwy organ możliwości mianowania policjanta na inne stanowisko równorzędne – uniemożliwiałoby zagwarantowanie właściwej organizacji służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, że stanowisko służbowe, na które [...] R.L. został mianowany, jest stanowiskiem równorzędnym do stanowiska służbowego, z którego został on zwolniony, również w zakresie warunków służby.

Ponadto podać należy, iż prowadzenie polityki kadrowej w Policji z punktu widzenia potrzeby obsady poszczególnych stanowisk służbowych i dokonywania przesunięć kadrowych należy do poszczególnych komendantów w zakresie podległych im struktur organizacyjnych. Umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Policję, taki dobór kadr, aby mogła ona efektywnie te zadania realizować. Celowość i zasadność polityki kadrowej organów Policji nie podlega ocenie sądów administracyjnych. Policjant, podejmując decyzję o dobrowolnym zgłoszeniu się do służby w Policji, musi być przygotowany na podporządkowanie się szczególnej dyscyplinie oraz na związane z tym konsekwencje, które nie zawsze są zgodne z jego oczekiwaniami i wizją pełnienia służby. Nie ma on bowiem gwarancji pełnienia służby na wybranym przez siebie stanowisku służbowym (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1192/14 oraz 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 692/17). Przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki stosunku służbowego policjanta.

W przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej realizacji zadań służbowych przez [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...], zaistniała potrzeba wzmocnienia stanu kadrowego tej jednostki o [...] R.L. – policjanta posiadającego odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, przeszkodą do uwzględnienia jego słusznego interesu, przejawiającego się w tym, aby nadal pełnił służbę na stanowisku referenta [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], był interes służby – w tym przypadku interes tożsamy z interesem społecznym. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego wykazano, z jakich powodów nastąpiło zwolnienie [...] R.L. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na nowe stanowisko służbowe oraz że było ono zasadne.

Przy wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu [...] R.L. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowaniu na nowe stanowisko służbowe wzięto pod uwagę interes służby i jego potrzeby, ale również słuszny interes strony (stanowisko służbowe równorzędne, bez ujemnych dla niego skutków finansowych w obrębie tego samego miasta, z uwzględnieniem posiadanego doświadczenia zawodowego oraz w tym samym pionie Policji – w [...]). Granic uznania administracyjnego nie przekroczono.

Jednocześnie wskazać należy, iż w związku z rozkazami organizacyjnymi Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], zarówno zajmowane przez [...] R.L. stanowisko służbowe, jak i cała komórka organizacyjna, w której pełnił on służbę, uległy likwidacji. Przy czym organ – z uwagi na omówioną wyżej swobodę w realizowaniu polityki kadrowej – nie miał obowiązku mianowania wyżej wymienionego na stanowisko w nowo utworzonym Komisariacie [...] Policji w [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, okazały się zasadne.

Z powyższych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie stwierdził, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie (art. 151 P.p.s.a.). Przyjął, że w niniejszej sprawie organy Policji obu instancji w dostateczny sposób rozważyły i w uzasadnieniach rozkazów personalnych wykazały zasadność i prawidłowość ich wydania. Przedmiotowe rozkazy personalne prawa nie naruszają. Ocena [...] R.L. dotycząca stanu faktycznego, odmienna od organów Policji i mająca charakter polemiczny, jak również jego subiektywne poczucie krzywdy, nie mogły być w tej sprawie – badanej przez Sąd wyłącznie pod względem legalności, a nie celowości – uwzględnione.

Przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska nie zmienia również próba podważenia autentyczności załączonego do skargi kasacyjnej przez pełnomocnika organu dokumentu – karty opisu stanowiska pracy w [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...]. Wprawdzie ten dokument nie zawiera daty sporządzenia i podpisu [...] R.L., co niewątpliwie powinno mieć miejsce – nie oznacza to jednak, że karta opisu w/w stanowiska nie istniała czy też, że określony w nim opis pracy na stanowisku referenta w w/w komórce organizacyjnej był nieprawdziwy czy też niezgodny z rzeczywiście wykonywanymi obowiązkami. Przedmiotowy dokument został podpisany przez właściwego kierownika komórki organizacyjnej bezpośrednio podległego komendantowi Policji – Komendanta Komisariatu Policji [...] (chodzi tu o piastuna organu, a nie o konkretną osobę) oraz zawiera – określone w § 2 pkt 14 lit. a-e zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji – elementy dotyczące stanowiska referenta w [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...], tj.: miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań. Dokument ten jest także zgodny ze wzorem karty opisu stanowiska pracy oraz instrukcją karty opisu stanowiska pracy określonymi w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia. Ponadto – wbrew twierdzeniu wyżej wymienionego policjanta – przedstawiona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kserokopia powołanego dokumentu została poświadczona za zgodność z oryginałem przez profesjonalnego pełnomocnika organu. Również podniesiona kwestia dotycząca braku form rozwoju zawodowego w przyszłości związanego z nowym stanowiskiem (w porównaniu do stanowiska poprzedniego) oraz fakt, iż na stanowisku policjanta [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] nie jest wskazane wymagane wykształcenie, a więc wystarczające do jego objęcia jest tylko wykształcenie podstawowe, a wymagane kwalifikacje zawodowe to jedynie ukończony kurs podstawowy – nie miały w świetle powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnego znaczenia z punktu widzenia równorzędności w/w stanowisk. Wskazane odmienności nie uprawniają bowiem do wyprowadzenia wniosku, że stanowiska te nie są względem siebie równorzędne, w sytuacji, gdy – jak już wskazano – zadania wykonywane na obu stanowiskach mają ten sam charakter i zbliżony zakres oraz zostały zachowane pozostałe parametry stanowiska służbowego, tj. stopień etatowy, uposażenie. Należy także zaznaczyć, iż – wbrew twierdzeniu policjanta – organ nie miał obowiązku mianowania go na stanowisko w nowo utworzonym Komisariacie [...] Policji w [...]. Jak wyżej podano, argumentacja R.L. ma charakter polemiczny i zmierza w istocie do ingerencji w prowadzoną przez organy Policji politykę kadrową, co pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).