Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 563/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. B.i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem wniesionym w dniu [...] r. B. G. zwróciła się do Urzędu Miejskiego B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "Zmiana struktury dachu z płaskiego na dwuspadowy" na istniejącym budynku położonym w B. przy ul. [...]. Dodatkowym pismem B.G. wskazała, że konieczność zmiany konstrukcji dachu spowodowana jest faktem, iż w okresie zimowym zalegający zmrożony śnieg powoduje obciążenie grożące zawaleniem, w czasie deszczu następują natomiast zalania. Strona podkreśliła, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, która była poprzednim właścicielem budynków przy ul. [...], dokonała już wymiany dachów na spadziste w tych budynkach gdzie wówczas zachodziła taka konieczność. Zamiarem strony jest dostosowanie wyglądu budynku do projektów wykonanych po przeciwnej strony ulicy przez Spółdzielnię.

W trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji, o którego wszczęciu poinformowano właścicieli nieruchomości sąsiednich, planowanej inwestycji sprzeciwiali się właściciele sąsiednich budynków U. B. -K. i R. K. a także H.B. i M. B. Ich zdaniem ponieważ budynek B. G. stanowi element zabudowy atrialnej to przebudowa dachu powinna uzyskać zgodę wszystkich czterech właścicieli domków.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] działający jako organ I instancji Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpoznania wniesionych przez U. B. –K . i R. K. oraz H.B. i M. B. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło jednak zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nie zapewnienie stronom w szerszym zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku B. G. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...]powtórnie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania U. B. –K . i R. K. oraz H. B. i M. B. także i to rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na braki w zakresie części graficznej analizy i nie doręczenie załączników stronom.

Po raz trzeci rozpoznając wniosek B. G. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] kolejny raz ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie atrialnej, wskazując szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie m.in. ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, konieczność poszanowania interesów osób trzecich, a także konieczność spełnienia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Do decyzji dołączono w charakterze załącznika wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną, a wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem przez uprawnionego architekta stosownego projektu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wnioskowane zamierzenie zlokalizowane jest w terenie, na którym utracił moc miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B., dla realizacji inwestycji konieczną zatem jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu decyzja taka może być wydana albowiem:

1. jest odniesienie przestrzenne dla kontynuacji zabudowy, którą wyznaczają budynki zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie;

2. działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...]

3. istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nie leśne;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W opinii organu spełnione są zatem warunki umożliwiające wydanie wynikające z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). Organ I instancji podkreślił, iż w trakcie prowadzonego kolejny raz postępowania, wpłynęły uwagi i zastrzeżenia stron w związku z planowaną zmianą konstrukcji dachu. Małżonkowie K. i małżonkowie B. zwracają bowiem uwagę na jednolity charakter osiedla budynków z dachami płaskimi, a ich zdaniem przebudowa jednego dachu w zespole zakłóci ład przestrzenny. Obawiają się również, że przebudowany dach zasłoni im widok na góry i ograniczy dostęp światła dziennego. Odnosząc się do powyższych zarzutów organ stwierdził, że osiedle domków jednorodzinnych, którego częścią jest rozpatrywany obiekt, zaprojektowane zostało w latach osiemdziesiątych przez "A" jako osiedle parterowych budynków w zabudowie atrialnej z dachami płaskimi, lokalizowanych na różnych poziomach ze względu na zróżnicowanie terenu, jako jednorodne architektonicznie, stanowiące całość urbanistyczną. Nie są to jednak obiekty prawnie chronione poprzez wpis do ewidencji czy rejestru zabytków. Poza tym, jak wynika z dostarczonych materiałów oraz wizji w terenie, część z tych dachów została już zmieniona na spadziste, co już zaburzyło jednolity charakter osiedla i stworzyło możliwość przebudowy dalszych dachów. Budynek, którego dotyczy wniosek, znajduje się z południowej strony zespołu czterech budynków. Każdy z tych budynków stanowi odrębną własność. Idealnym rozwiązaniem byłaby wymiana dachu dla wszystkich czterech budynków i w jednakowym czasie, jednak organ nie ma możliwości narzucenia takiego rozwiązania. Wniosek dotyczy jednego budynku i obowiązkiem organu I instancji było stwierdzenie czy wnioskowana zmiana jest zgodna z warunkami wynikającymi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami odrębnymi. Organ I instancji wskazał, że rozpatrywany budynek jest położony dużo niżej niż pozostałe i nawet po zmianie dachu będzie niższy niż budynki położone z północnej strony zespołu. Planowana inwestycja polega na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy o małym spadku, bez nadbudowy ani przebudowy budynku, bez wprowadzenia dodatkowej kubatury użytkowej. Nie można zatem uznać projektowanej zmiany za zakłócenie ładu przestrzennego. Zachowane są również interesy osób trzecich - nie nastąpi ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych sąsiadów. Tak więc wnioskowana zmiana dachu zdaniem organu jest możliwa. Organ I instancji podkreślił, nadto że na podstawie art. 56 i 64 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracyjny nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ww. ustawy, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w niniejszej decyzji, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich.

Odwołania od otrzymanej decyzji pierwszoinstancyjnej kolejny raz złożyli właściciele sąsiednich nieruchomości, U. B. K .i R. K. oraz H. B. i M. B. . Małżonkowie K. podnieśli naruszenie ładu przestrzennego, podkreślili także, iż nie znane są warunki konstrukcyjne dachu, który cyt. "prawdopodobnie może być wmurowany" w ścianę ich domu, podnieśli też, iż nadal nie wyrazili zgody na planowane zamierzenie. Z kolei małżonkowie B. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 89 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, do której przeprowadzenia organ rozpatrujący sprawę był obowiązany. Zdaniem stron Prezydent Miasta B. dopuścił się tym samym rażącego zaniedbania swoich obowiązków. Zarzucili nadto naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż istnieje odniesienie dla kontynuacji zabudowy, którą wyznaczają budynki w najbliższym sąsiedztwie. Zdaniem odwołujących projektowana inwestycja pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z charakterem zabudowy nieruchomości sąsiednich. Budynek mieszkalny, którego dotyczy zaskarżona decyzja stanowi element jednorodnej urbanistycznie i architektonicznie zabudowy nieruchomości sąsiednich. Zrealizowana w latach 80-tych XX wieku inwestycja "A" zakłada jednolity charakter zabudowy tego terenu czterema jednokondygnacyjnymi budynkami z płaskimi dachami. Z uwagi na wady konstrukcyjne w niektórych zespołach budynków doszło do wymiany dachów z płaskich na dwuspadowe, jednak zmian tych dokonywano w całych zespołach stanowiących zwartą zabudowę nigdy natomiast w pojedynczym domu. Fakt ten potwierdza stanowisko autora dokonywanych zmian, który w piśmie z dnia [...]r. podkreśla, iż intencją architektów osiedla domków było, aby: "skośne dachy mogły być zastosowane jedynie dla całego zespołu atrialnego, a nie wyłącznie nad jedną z nieruchomości". Dodatkowo należy podkreślić, że wady budynku wnioskodawczyni B. G. polegające przede wszystkim na przeciekaniu dachu, wynikają z niewłaściwej eksploatacji przedmiotowego domu, który przez kilka lat był niezamieszkany, nieogrzewany i nieocieplany. W ocenie odwołujących się do uszczelnienia tego budynku wystarczający byłby jego remont, w tym w szczególności dachu, a nie przebudowa burząca jednolity charakter zespołu czterech budynków. Powyższe potwierdza oświadczenie [...] Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w B. z dnia [...]r. - wykonawcy zespołów tych domów, w którym wyraźnie stwierdzono, iż "konstrukcje dachów po 25 latach należy ocenić pozytywnie w tych budynkach, gdzie konserwacje i remonty bieżące wykonano prawidłowo", a "zaniedbania należy usunąć, wykonując remont kapitalny dachu zgodnie z pierwotną dokumentacją - z zachowaniem projektowanych wysokości". Małżonkowie B. podkreślili także, że art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wprawdzie stosowanie sąsiedztwa sensu largo, jednak wówczas, gdy nie jest możliwe ustalenie sąsiedztwa sensu stricte. Jak wynika z mapy załączonej do decyzji Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomość B. G. wraz z nieruchomościami sąsiednimi stanowi jednolitą całość architektoniczną o zwartym charakterze zabudowy, zatem "dobre sąsiedztwo" wynikające z wspomnianego art. 61 ust 1 należy odnieść— tylko i wyłącznie do charakteru nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, której dotyczy wniosek B. G. Zabudowę atrialną, w skład której wchodzą cztery jednostki, w tym dom B. G., należy traktować jako jednolitą bryłę architektoniczną, stanowiącą całość urbanistyczna, zatem ewentualne zmiany konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy powinny być oceniane wyłącznie w odniesieniu do pozostałych trzech jednostek tej nierozłącznej całości, tworzących wspomnianą zabudowę. Zdaniem małżonków B. podwyższenie konstrukcji dachu i jego przebudowa z płaskiego na projektowany dwustopniowy, tylko w jednej jednostce, obniży nadto znacząco komfort i jakość życia pozostałych jednostek wchodzących w skład zabudowy atrialnej. Wyższy niż dotychczas dach przesłoni widok, a dodatkowo spowoduje ograniczenie dostępu światła do ww. domu. Powyższe utrudnienia wpłyną niekorzystnie na ww. nieruchomość, powodując spadek jej wartości. Odwołujący podkreślili, że ich stanowisko podzielają również pozostali mieszkańcy osiedla domków atrialnych, co potwierdza podpisane przez nich oświadczenie, w którym oceniają planowaną zmianę konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy jako niekorzystną dla ładu przestrzennego, estetyki i jednolitego charakteru osiedla. Oświadczenie to złożyli także mieszkańcy domów, w których dokonano zmiany dachu z płaskiego na dwuspadowy.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., iż przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ powinien dokonać oceny, czy spełnione są wszystkie przesłanki (poza wyjątkami określonymi ustawowo) określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokonać stosownych uzgodnień. Zdaniem Kolegium wymogów tych organ I instancji dochował i w konsekwencji ustalił, iż spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do wydania przedmiotowej decyzji. Organ I instancji podał bowiem, że istnieje odniesienie przestrzenne dla kontynuacji zabudowy, którą wyznaczają budynki zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie; działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; występuje zgodność z przepisami odrębnymi. Kolegium podkreśliło także, iż w aktach sprawy znajduje się stosowna analiza uwarunkowań przestrzennych w formie graficznej i opisowej przedstawiająca sposób zagospodarowania przedmiotowego obszaru, a organ I instancji przedstawił zarówno w części opisowej analizy przestrzennej, jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy, którymi kierował się przy określeniu granic obszaru analizowanego i realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Pojęcia "działka sąsiednia" nie można bowiem - na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ograniczać wyłącznie do nieruchomości przylegającej bezpośrednio do wnioskowanego terenu. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym działką sąsiednią jest nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, a ta przedstawiona została przez organ I instancji jako obszar analizowany. W kontekście zarzutów skarżących Kolegium podkreśliło, iż jak to wskazał organ I instancji, część obiektów osiedla posiada już dachy dwuspadowe. W konsekwencji organ I instancji uznał, iż projektowana zmiana konstrukcji dachu nie zakłóci ładu przestrzennego, a brak jest przepisów szczególnych, które uniemożliwiałyby realizację planowanego zamierzenia. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów urbanistyczno-architektonicznych. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, a miejscowe rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne urastają do rangi wzorca, bez względu na ich poziom. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał oceny możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w kontekście wymogów ładu przestrzennego, zwracając jednocześnie uwagę na uprawnienia osób, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości, przewidziano też wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 2.6), w szczególności poprzez zakaz zabudowy i zagospodarowania w sposób pozbawiający możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej lub środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także zakaz zmiany kierunku spływu wód opadowych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich. Z kolei w pkt 3 zaskarżonej decyzji przedstawiono wymóg zgodności planowanej inwestycji z określonymi przepisami szczególnymi, a także warunek dołączenia do projektu budowlanego orzeczenia o stanie technicznym obiektu. Kolegium podkreśliło, że w związku z powyższym naruszenie przez inwestora warunków powyższej decyzji, które wiążą organ budowlany, będzie mogło stanowić podstawę wystąpienia przez zainteresowanych do właściwych organów (np. z zakresu nadzoru budowlanego, czy ochrony środowiska) ze stosownymi wnioskami. Z kolei w przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu immisji, czy też naruszeń prawa sąsiedzkiego właściciel będzie mógł także dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilnej. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją szczególnego rodzaju, która ma charakter promesy, uprawniającej do uzyskania pozwolenia budowlanego na określonych w niej warunkach. Kolegium nie dopatrzyło się także naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Prezydent Miasta B. przeprowadził bowiem rozprawę połączoną z oględzinami przedmiotowego terenu w dniu [...]r., a następnie prowadził kolejne postępowania wyjaśniające, podyktowane uchylającymi rozstrzygnięciami Kolegium, zapewniając jednocześnie stronom możliwość czynnego udziału. Istota wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wskazuje nadto na istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy rozprawą a możliwością zawarcia ugody administracyjnej. Tymczasem przedmiotowa sprawa administracyjna kończy się decyzją administracyjną w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w oparciu o ustawowe przesłanki określone w u.p.z.p.

Wspólnym pismem z dnia [...]r. działający przez fachowego pełnomocnika r. pr. J. M. H. B. i M. B. oraz U. B.-K. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na decyzję organu II instancji zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących ponowił tezę, iż ze względu na specyficzną zabudowę osiedla domów jednorodzinnych przy interpretowaniu pojęcia "działki sąsiedniej" organ nie może się ograniczyć do stwierdzenia, iż w sąsiedztwie znajdują się obiekty o podobnej, co ustalona rzeczonymi warunkami zabudowy, konstrukcji dachów. Przepis dopuszcza wprawdzie stosowanie sąsiedztwa sensu largo, jednak wówczas, gdy nie jest możliwe ustalenie sąsiedztwa sensu stricte. Jak wynika z mapy załączonej do decyzji Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania wraz z nieruchomościami trzema sąsiednimi stanowi jednolitą całość architektoniczną o zwartym charakterze zabudowy (tj. jeden budynek o zabudowie atrialnej), zatem "dobre sąsiedztwo" wynikające z wspomnianego art. 61 ust 1 należy odnieść tylko i wyłącznie do charakteru nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, której dotyczył wniosek B. G. Zdaniem pełnomocnika z załączonej mapy analizowanego obszaru wynika w tej mierze, że sąsiednie domy o dachach dwuspadowych stanowią dwa kompleksy budynków, w których wszystkie obiekty posiadają jednakową konstrukcję dachu. Tymczasem budynek (jego zadaszenie) będący przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi już część odrębnego zespołu w którym całość zadaszenia jest jednolita i całkowicie odbiega od tej wnioskowanej, zaś sam wniosek o zmianę konstrukcji dachu dotyczył tylko tego jednego obiektu a nie całego zespołu. Zdaniem pełnomocnika nie istniało zatem odniesienie przestrzenne dla kontynuacji zabudowy, którą wyznaczają budynki zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie. Skarżący uznają bowiem za niedopuszczalne, aby dla nieruchomości stanowiącej wraz z działkami sąsiednimi jednolitą całość architektoniczną o zwartej zabudowie można było ustalić odrębne warunki zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów oraz cech. Ponadto, w ocenie skarżących organ naruszył art. 1 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, albowiem wydając skarżoną decyzję całkowicie pominął wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Powyższe jest konsekwencją naruszenia art. 61 we wskazanym powyżej zakresie. Wniosek o zmianę konstrukcji dachu winien być bowiem uwzględniony, zdaniem pełnomocnika, wyłącznie w sytuacji, gdyby złożyli go wszyscy właściciele nieruchomości w ramach jednego kompleksu. Natomiast wprowadzenie różnorodnych rozwiązań w ramach takiego jednego zespołu, stanowi naruszenie ładu przestrzennego "obowiązującego" na analizowanym obszarze. W skardze podkreślono, że także Kolegium w poprzednich decyzjach odmiennie oceniało kwestię dobrego sąsiedztwa.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodatkowo zaakcentowało, że wbrew zarzutom skargi zawsze przyjmowało szerokie pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa.

Z uwagi na to, że profesjonalny pełnomocnik nie uiścił wpisu od skargi wniesionej w imieniu U. B.-K. i R.K. karga ich została przez tut. Sąd odrzucona postanowieniem z dnia [...]r., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn,. akt II OSK 2074/09 oddalił wniesioną w tej kwestii skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Przywołany przepis stanowi mianowicie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nie odpowiada zatem prawu twierdzenie skarżących, iż przepisy nakazują oceniając tzw. "dobre sąsiedztwo" uwzględniać jedynie działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji, a sąsiedztwo, jak to określają sensu largo, ustawa dopuszcza jedynie wówczas, gdy nie jest możliwe ustalenie sąsiedztwa sensu stricto. W obowiązującym stanie prawnym jest wręcz odwrotnie, przepisy określają bowiem jedynie minimalny obszar podlegający analizie nie zezwalając na to by ocena czy wśród działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, usytuowanych w obszarze analizowanym, znajdują się takie, które pozwalają na określenie wymagań co do nowej zabudowy, obejmowała obszar zbyt mały. Pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia, które interpretowane musi być w zgodzie z art. 61 ustawy, na podstawie którego to przepisu zostało wydane, jest zatem w sposób oczywisty szersze od pojęcia działki bezpośrednio sąsiedniej – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06.

Podkreślenia wymaga nadto w tym miejscu, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Z kolei pojęcie przepisów odrębnych, przywołanych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Jak zauważa się w literaturze katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat dokonywana winna być ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy zatem zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne – por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 61 ustawy. Podejmując próbę generalnej charakterystyki przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, można zatem stwierdzić, iż skoro nadrzędnym celem przepisów u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego to przez przywołane w cytowanym przepisie przepisy odrębne rozumieć należy te wszystkie zawarte w innych aktach normy, które skonfrontowane z charakterem i zamierzoną lokalizacją inwestycji umożliwiają ocenę czy lokalizacja na danym terenie danego typu inwestycji nie jest sprzeczna z wynikającymi z innych aktów wymogami co do ładu przestrzennego. Bez wątpienia nie można natomiast pod pojęciem przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. rozumieć przepisów przywołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz aktów wydanych na podstawie i w celu wykonania tejże ustawy, w tym cytowanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje bowiem jeszcze ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Badanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi należy bowiem do organów administracji architektoniczno-budowlanej i ma miejsce dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek B. G., dotyczący inwestycji polegającej na zmianie na stanowiącym jej własność budynku dachu z konstrukcji płaskiej na zdaniem wnioskodawczyni konstrukcję bezpieczniejszą, dwuspadową, która to inwestycja, jak wynika z akt sprawy, zlokalizowana miałaby być na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji architekt o uprawnieniach budowlanych sporządził bowiem analizę funkcji i cech zabudowy, wyznaczając stosowny obszar analizowany. W wyniku analizy ustalił, iż choć należące do małżonków K. i małżonków B. budynki stanowiące jeden wraz z budynkiem B. G. kompleks atrialny posiadają dachy płaskie to jednak w obszarze analizowanym część budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej ma dachy dwuspadowe, takie jaki planuje dla swojego budynku wnioskodawczyni. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo uznał, że warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. został spełniony, a planowana inwestycja nie koliduje z istniejącą funkcją terenu w obszarze analizowanym, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Żaden bowiem przepis nie przewiduje wyjątkowego trybu wyznaczania obszaru analizowanego w przypadku zabudowy atrialnej, żaden też nie zezwala na to by w przypadku takiej zabudowy stosować inne oceny w zakresie dobrego sąsiedztwa. Organ prawidłowo ocenił też, iż planowane zamierzenie nie stanowi inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, nieruchomość nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja o warunkach zabudowy nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi w podanym wyżej rozumieniu. W konsekwencji architekt sporządził projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Określa ono bowiem warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Organ I instancji podkreślił w tej mierze, że należy zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Wskazał nadto konieczność spełnienia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, w tym cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancyjna pozostawała zatem w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzję organu II instancji. Podzielić należy także sformułowane w decyzji drugoinstancyjnej w odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu wyjaśnienie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza jeszcze o możliwości realizacji inwestycji. Sąd wskazuje bowiem skarżącym, iż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zrealizowana. Ocena natomiast czy warunki owe zostały spełnione należeć będzie do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych i techniczno-budowlanych ewentualny wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślenia bowiem wymaga, iż zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 200/06, LEX nr 327707 organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Pozbawionym oparcia w obowiązującym prawie jest zatem pojawiający się już w trakcie postępowania administracyjnego zarzut dotyczący ewentualnej konieczności "wmurowania" dachu w dach sąsiedniego budynku, czy możliwego zacienienia (zarzut zacienienia podniesiony został przez skarżącą także w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 15 kwietnia 2010 r.). Kwestie te będą mogły być rozpatrywane dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Za nietrafną uznać należy także zawartą w skardze tezę, iż w zabudowie atrialnej decyzję o warunkach zabudowy w przedmiocie zmiany konstrukcji dachu wydać można jedynie pod warunkiem zgody wszystkich właścicieli, żaden bowiem przepis nie uzależnia od zgody sąsiadów dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia. Pozbawione znaczenia prawnego są także przedłożone przez skarżących zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak też na rozprawie przed tut. Sądem pisma, których autorzy (były projektant osiedla, który notabene jak wynika ze zgodnych oświadczeń stron sam ma właśnie taki dwuspadowy dach jaki w odniesieniu do wnioskodawczyni kwestionuje, były zastępca Dyrektora ds. Technicznych Spółdzielni Mieszkaniowej, Prezes Oddziału [...]), wyrażają w korespondencji ze skarżącymi swoje opinie dotyczące ładu przestrzennego i potrzeby, ich zdaniem, zachowania w zabudowie atrialnej dachu na budynku B. G. w obecnym kształcie. Wpływu na wynik sprawy nie mogło mieć także przedłożone przez skarżących pismo z podpisami innych, podzielających pogląd, iż dwuspadowy dach w budynku B. G. zakłóci estetykę osiedla, mieszkańców osiedla (spośród których notabene niektórzy, jak wynika z oświadczeń stron, posiadają na swoich budynkach właśnie dachy dwuspadowe).

Za nietrafny uznać należy wreszcie, zdaniem składu orzekającego, zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 p.p.z.p. Zdaniem bowiem skarżących cyt. "z elementarnych zasad estetyki wynika bowiem, że wprowadzanie odmiennych, kłócących się estetycznie konstrukcji w ramach jednego kompleksu burzy zachowany ład przestrzenny, a w szczególności walory architektoniczne danej zabudowy./.../ wprowadzenie różnorodnych rozwiązań w ramach takiego jednego zespołu, stanowi naruszenie ładu przestrzennego "obowiązującego" na analizowanym obszarze". Niezależnie bowiem od faktu, iż oceny estetyczne mają charakter subiektywny i względny podkreślenia wymaga w tym miejscu, że art. 1 u.p.z.p. stanowi normę ogólną, wskazującą w ust. 2 jakie wartości winny być uwzględniane w całokształcie działalności obejmującej planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. W odniesieniu do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania ta ogólna wytyczna znalazła uszczegółowienie w przywołanym wyżej art. 61 ustawy i to on właśnie wskazuje jakie okoliczności faktyczne i prawne wydający decyzję organ zobligowany jest uwzględnić, nie zezwalając tym samym na odmowę wydania decyzji z innych przyczyn niż podlegające ocenie.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.