Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 193/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par.  1  pkt  1,3,4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J.T. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje Prezydenta Miasta S. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 lipca 2018 r. w zakresie decyzji z dnia [...]r., w terminie 14 dni; 3) zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 11 lipca 2018 r., przesłanym droga elektroniczną, J.T.(dalej: wnioskodawca, skarżący, strona) zwrócił się do Prezydenta Miasta S. (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie treści decyzji:

- nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowa gazociągu - rejon ul. [...],

- nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowa sieci wod-kan - rejon ul. [...],

- nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowa sieci elektroenergetycznej i sieci oświetlenia ulicznego - rejon ul. [....],

- nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowa sieci kanalizacji deszczowej - rejon ul. [...],

- decyzji nr [...] z dnia [...] r. w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo - usługowo - biurową, instalacją wewnętrzną, podziemnym parkingiem oraz przebudową drogi wewnętrznej i kolidujących sieci infrastruktury technicznej oraz umowy użyczenia części działki [...] obręb [...] (...).

Wniósł o udostępnienie dokumentów w formie elektronicznej – skanów - na podany we wniosku adres skrzynki ePUAP.

Z akt sprawy wynika, że wobec braku możliwości udostępnienia załączników graficznych do decyzji w formie określonej we wniosku organ zwrócił się do wnioskodawcy o określenie innego sposobu ich udostępnienia. W odpowiedzi strona podała dodatkowo adres e-mail i na ten adres zostały przesłane między innymi załączniki do wnioskowanych decyzji.

W piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. strona uznała za bezpodstawną anonimizację decyzji [...] z dnia [...] r. i żądała udostępnienia jej pełnej, niezanonimizowanej treści tejże decyzji.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. organ poinformował stronę, że w odpowiedzi na pisma z dnia 24 lipca 2018 r. i 25 lipca 2018 r. udostępnienia zatwierdzony plan zagospodarowania terenu (mapę i część opisową) inwestycji zatwierdzonej decyzją nr [...] z dnia [...] r.

Odnosząc się do podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących anonimizacji skanu rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. organ wyjaśnił, że anonimizacja danych osobowych w związku z realizacją dostępu do informacji publicznej jest praktyką powszechną i jest to jeden ze sposobów realizacji przez organ normy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zauważył, że taka praktyka jest powszechna w przypadku anonimizacji wyroków sądów administracyjnych w internetowej bazie danych. Stwierdził, że w świetle powyższego działanie organu było prawidłowe. Jednocześnie wyjaśnił, że skany dokumentacji zawierają żądane przez stronę informacje na temat numerów działek, na których planowana jest inwestycja. W dalszej kolejności organ stwierdził, że pełne prawo wglądu do akt sprawy przysługuje jedynie stronie, a za taką w niniejszym przypadku wnioskodawca nie został uznany.

Wnioskodawca w piśmie z dnia 3 sierpnia 2018 r. stwierdził, że organ w piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r. nie wskazał podstaw prawnych dla nieudostępnienia skanu decyzji nr [...], a decyzja ta zawiera informację publiczna wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z treści decyzji można usunąć dane związane z prywatnością osoby fizycznej lub tajemnicą przedsiębiorstwa ale w świetle przepisów prawa budowlanego większość danych usuniętych z decyzji nr [...] jest ogólnodostępna na tablicy informatycznej umieszczonej na budowie. Ponownie zwrócił się o przesłanie skanu żądanej decyzji lub w przypadku odmowy o pisemną decyzję wraz z uzasadnieniem.

W piśmie z dnia 6 sierpnia 2018 r. organ podtrzymał stanowisko dotyczące anonizmizacji decyzji nr [...]. Podkreślił, że skan decyzji został pozbawiony określonych danych zgodnie z przepisami u.d.i.p. oraz praktyką w tym zakresie stosowaną przez sądy administracyjne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej poprzez nie udzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem określonym we wniosku i wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta S. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący opisał treść wniosku oraz sposób jego załatwienia przez organ. Podkreślił, że organ udostępnił częściowo decyzję nr [...] z dnia [...] r. bowiem skan tejże decyzji został zanonimizowany poprzez usunięcie najistotniejszych informacji tj. nazwy inwestora, adresu inwestycji oraz numerów działek ewidencyjnych, których dotyczy przedmiotowa decyzja. Skarżący zauważył, że usunięte przez organ informacje są ogólnie dostępne, ponieważ kierownik budowy obowiązkowo umieszcza je na tablicy informacyjnej umieszczonej na budowie oraz są dostępne w Wyszukiwarce publicznej RWDZ udostępnionej przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, o czym skarżący poinformował organ.

Zdaniem skarżącego bezczynność organu polega na tym, że zobowiązany organ podjął czynności w terminie określonym przez przepisy prawa, nie załatwiając jednak sprawy w całości, czym zgodnie z art. 16 u.d.i.p. naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. Stwierdził, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania oczekiwanego aktu bez usuniętych najistotniejszych danych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż skarżącemu udostępniono w całości żądane przez niego dane. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko akcentując, że anonimizacja danych jest jedną ze sposobów realizacji przez organ normy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał, że przekazane skarżącemu skany dokumentacji zawierają informacje na temat numerów działek, na których planowana jest inwestycja i na która udzielono pozwolenia na budowę. Dalej stwierdził, że czym innym jest kwestia udostępnienia danych przez samego dysponenta danych (inwestora), a organ nie posiada kompetencji do samowolnego decydowania, o tym które dane powinny być chronione przepisami prawa. Na potwierdzenie prawidłowości swego działania organ przywołał orzecznictwo w zakresie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz stanowisko doktryny dotyczące relacji prawa do prywatności i ochrony danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku o którym mowa w pkt 4a art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.-dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.

W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie braku działania organu, polegającego na niezałatwianiu w terminie sprawy, do której był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, np. do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62-63). Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz.782 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje we wskazanym w art. 13 ustawy terminie stosownych czynności, czyli nie udostępnia informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05,dostępny w Internecie).

Skarga dotyczyła bezczynności Prezydenta Miasta S. .Strona wnioskiem z dnia 11 lipca 2018 r. żądała udostępnienia informacji publicznej w formie treści decyzji wskazanych we wniosku. Organ udostępnił informację publiczną w formie żądanej we wniosku przy czym decyzja z nr [...] z dnia [...] r. w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługowo-biurową, instalacją wewnętrzną, podziemnym parkingiem oraz przebudową drogi wewnętrznej i kolidujących sieci infrastruktury technicznej została udostępniona w formie zanonimizowanego skanu. Organ wywodził, że dopuszczalne jest udostępnienie zanonimizowanego skanu dokumentu, a dokonana anonimizacja w zakresie danych stron postępowania, będących jednocześnie osobami fizycznymi stanowi wynikającą z przepisów prawa ochronę prywatności tych osób. Organ wywodził, że jego postępowanie jest prawidłowe, a anonimizacja danych osobowych w związku z realizacją dostępu do informacji publicznej jest praktyką powszechną.

Skarżący zarzucił organowi bezczynność ze względu na nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z zakresem wskazanym we wniosku. Domagał się udostępnienia mu pełnej treści decyzji z dnia [...] r. Akcentował, że nie godzi się na udostępnienie zanonimizowanego dokumentu, gdyż żądał udostępnienia pełnej treści decyzji, a odmowa udostępnienia winna przybrać postać decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy przywołać należy art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" - przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

Art. 4 u.d.i.p. określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Jak wynika z powyższego wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną.

Zasadą jest, iż w przypadku badania czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej również Sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, w zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że Prezydent Miasta S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) – co nota bene nie było sporne. Bezsporne było również zakwalifikowanie żądanej informacji do informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.: danych publicznych, w tym – treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności – treści aktów administracyjnych.

Sąd stwierdza, że organ nie pozostawał w bezczynności co do załatwienia wniosku z dnia 11 lipca 2018 r. (przesłanego w formie elektronicznej) w części dotyczącej tiret 1-4 i tiret 6 w zakresie udostępnienia treści wskazanych decyzji, co również nie jest sporne.

Inaczej sytuacja wygląda co do udostępnienia skanu decyzji nr [...] z dnia [...] r. Z treści wniosku wynika jednoznacznie, że strona domagała się udostępnienia pełnej treści wskazanej decyzji. Nadto w kolejnych pismach z dnia 25 lipca 2018 r. oraz z 3 sierpnia 2018 r. skarżący domagał się przesłania skanu tejże decyzji lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Natomiast organ z zachowaniem terminu ustawowego udostępnił zanonimizowany skan decyzji. Tym samym nie udostępnił informacji publicznej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji nie została wydana.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że: "Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, LEX nr 1474351; por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawione Sądowi akta postępowania, a także treść skargi pozwalają przyjąć, iż organ – również w aktualnie analizowanym zakresie - nie pozostawał w "milczeniu" lecz udzielił wnioskodawcy informacji publicznej. Kwestią sporną była natomiast zawartość tej informacji. Skarżący twierdził, że nie udostępniono mu wnioskowanej informacji zakresie tiret 5 wniosku, gdyż nie udostępniono pełnej treści decyzji. Organ dokonał bowiem ograniczenia zawartości udostępnionej dokumentacji zaciemniając w niej (anonimizując) niektóre dane. Organ natomiast uznał, iż udostępnienie informacji publicznej, takim zakresie jak tego dokonał jest powszechna praktyką i nie stanowi o bezczynności organu.

Pojęcie anonimizacji nie posiada na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej definicji. Nie została ona stworzona również na potrzeby ustawy o ochronie danych osobowych. W ramach stosowania prawa przyjęte zostało natomiast, iż jest to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnianym dokumencie zawierającym informację publiczną. Anonimizacja stanowi zatem rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych.

Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach, że w ramach zderzenia się dwu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (wyrok z 19 czerwca 2002 r., K 11/02; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (jej art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3). Możliwość ograniczenia sfery gwarantowanego prawa odnosi się również do art. 47 Konstytucji, choć przepis ów nie wskazuje bezpośrednio na dopuszczalne ograniczenia. W tym wypadku bowiem, zgodnie z ustalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, ograniczenia prywatności mogą znaleźć swoje uzasadnienie przede wszystkim również w regulacji zawartej w ogólnym unormowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zwracał także uwagę, że ochrona życia prywatnego, o której stanowi art. 47 Konstytucji, obejmuje między innymi autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów (zob. wyrok z 20 listopada 2002 r., K 41/02; OTK ZU nr 6A/2002, poz. 83, oraz wyrok z 19 lutego 2002 r., U 3/01; OTK ZU nr 1/A/2002.

Co do zasady w sytuacji, gdy organ nie udostępnia skarżącemu żądanej informacji z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ochronę prywatności osoby fizycznej), aby nie pozostawać w bezczynności, musiałby wydać decyzję administracyjną. Z jej treści wynikałoby tym samym, z jakich przyczyn nastąpiła odmowa; pozwalając na ocenę, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji była legalna.

Nie można jednak pominąć faktu, iż akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. Zgodnie z poglądem prezentowanym w judykaturze, w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.

Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. jest jednak konieczne w przypadku, gdy istotę żądanej informacji stanowi ujawnienie chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2267/12; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu tylko wtedy, gdy ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach (por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 115/12 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd akceptując prezentowane wyżej poglądy judykatury stwierdza, że strona jednoznacznie we wniosku o udzielenie informacji publicznej akcentowała okoliczność, iż żąda udostępnienia treści decyzji z dnia [...] r. w formie jej skanu, a ostatecznie domaga się wydania decyzji o odmowie udostępnienia tejże decyzji.

Odnosząc się do argumentacji organu Sąd wskazuje, iż co do zasady możliwe jest udostępnienie zaninimizowanej treści decyzji administracyjnych, ze skutkiem uchronienia się przed zarzutem bezczynności, ale jedynie w przypadku, gdy treść wniosku nie precyzuje jednoznacznie, że istotą żądania jest uzyskanie pełnej treści decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania organ nie udostępnił żądanej informacji w postaci pełnego skanu decyzji z dnia [...] r., a udostępnienie zanonimizowanego jej skanu nie odpowiadało żądaniu wniosku i godziło w istotę żądania. Bezspornie nie podjął przy tym alternatywnych działań mieszczących się w zakresie wypełnienia obowiązku ustawowego; w szczególności w postaci wydania decyzji o odmowie udostępnienia ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Tym samym organ znajdował się w stanie bezczynności.

Celem postępowania jest usunięcie stanu bezczynności, jeżeli istnieje on w dacie wyrokowania. Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni. Sąd w tym miejscu nie przesądza sposobu załatwienia - gdyż nie jest uprawniony do przesądzenia merytorycznej treści aktu czy czynności - ograniczając się do wskazania organowi, że zobowiązanie to należy wykonać z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanej wiążącej oceny prawnej.

Wobec stwierdzenia wyżej opisanej bezczynności należy dokonać oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; wszystkie orzeczenia dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że organ zareagował na wniosek z 11 lipca 2018 r. w terminie ustawowym, w części załatwił ten wniosek zgodnie z prawem; natomiast dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia części żądania ze względu na ocenę, że w sprawie zachodzi konieczność ochrony prywatności osób fizycznych, którą należy zapewnić poprzez anonimizację skanu decyzji. Bezczynność w rozpoznaniu części wniosku nie wynikała więc z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z wadliwości interpretacji obowiązujących przepisów prawnych. Bezpodstawnie bowiem przyjęto dopuszczalność anonimizacji. Wadliwość odkodowania przepisów prawnych, na dodatek wymagających dokonania ocen, nie daje podstaw do kwalifikowania działań organu jako bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma podstaw do ich klasyfikowania jako oczywiście nieracjonalnych czy nasyconych złą wolą. Nie doszło bowiem do bezpodstawnego uchylenia się od wykonania obowiązku ustawowego, lecz do nieprawidłowego zidentyfikowania zakresu tego obowiązku i właściwego sposobu jego wykonania. Z tych względów w ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.