Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 563/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 1 53i art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Wiesław Morys, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1094/10 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1094/10 oddalił skargę Skarbu Państwa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. (znak: [...]) Starosta Krakowski działając na podstawie art. 136 ust. 3, ust. 137 ust. 1, 138 ust. 1, art.139, art. 140 ust 1–2, art. 142 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn Dz.U. z 2004 r. Nr. 261, poz 2603 ze zm. – zwaną dalej u.g.n. – p.o ponownym rozpatrzeniu wniosku J. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i po uchyleniu wydanych decyzji na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 50/03 oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego orzekł – o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1751 ha, obr. M. gm. Wielka Wieś, powstałej z podziału działki nr [...], obr. M. gm. Wielka Wieś, objętej księgą wieczystą [...], w granicach wywłaszczonej parceli I.kat. [...] o pow. 5532 m2, b. gm. kat. M., na rzecz J. S. (c. W. i M.) i zobowiązał J. S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 1641,28 zł (słownie złotych: jeden tysiąc sześćset czterdzieści jeden 28/100), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdzono co następuje.

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. (Nr [...]), wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczono nieruchomość składającą się z parceli Ikat [...] o pow. 5532 m2, b. gm. kat. M., obj. Kw nr [...], stanowiącą własność M. P., w całości. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Krakowie z dnia [...] września 1968 r. sygn. akt [...] spadek po M. P. nabyła J. J. w całości, która wskutek zawarcia związku małżeńskiego obecnie nosi nazwisko S. (akt małżeństwa [...]).

Wywłaszczona ruchomość była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r. Nr USW-013/14/65, wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Krakowie.

Starosta ustalił, iż projektem podziału nieruchomości, sporządzonym przez geodetę uprawnionego M.C. upr. Nr [...]), przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 września 2009 r. nr 3417/9121/09 między innymi działka nr [...] o pow. 19,9696 ha, obr. M. gm. Wielka Wieś, podzieliła się na działki: nr 965/146 o pow. 0,8330 ha, nr 965/147 o pow. 0,5179 ha, nr 965/148 o pow. 0,3538 ha, nr 965/149 o pow. 0,6517 ha, nr [...] o pow. 0,1751 ha, nr 965/151 o pow. 0,3284, nr 965/152 o pow. 0,0260 ha i nr 965/153 o pow. 17,0837 ha. Obecnie po zmianach w ewidencji gruntów wywłaszczona nieruchomości odpowiada dz. ewid. nr [...] o pow. 0,1751 ha.

Z porównania mapy katastralnej z mapą ewidencji gruntów, wykonanego przez geodetę uprawnionego J.K. w dniu 28 maja 2002 r. wynikało, że wnioskowana do zwrotu parcela Ikat. [...], b. gm. kat. M. odpowiadała częściom działek ewidencyjnych, nr [...] i nr [...], położonych w obrębie M. gm. Wielka Wieś. Natomiast z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów, wykonanego przez geodetę uprawnionego M.C. w dniu 7 września 2009 r. wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela Ikat. [...], b, gm. kat. M. obecnie odpowiada częściom działek ewidencyjnych: nr [...] i nr [...], położonych w obrębie M. gm. Wielka Wieś.

Z wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozytura w Krakowie, odpisu [...] wynika, że objęta jest nią między innymi działka nr [...], a jej właścicielem jest Skarb Państwa – Ministerstwo Obrony Narodowej.

Orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. i oznacza, że niewyrażenie zgody na zwrot odszkodowania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę, stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości.

Odwołanie Skarbu Państwa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie nie zostało uwzględnione i Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy powołał się na ustalenia Starosty, z których wynikało, że wywłaszczona działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym zachodzą przesłanki z art. 137 ust. 1 u.g.n. uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym po wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 50/03, którym Sąd uchylił decyzje wydane w niniejszej sprawie, w przedmiocie odmowy zwrotu części działek nr [...] i nr [...], położonych w M. gm. Wielka Wieś, w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej Ikat. [...], o pow 5532 m2, położonej w b. gm. kat. M.. W ocenie Sadu cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty. Wynika on wprost z decyzji o wywłaszczeniu, w której stwierdzono: "na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r. wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie." Decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65 zawiera więc dookreślenie celu wywłaszczenia; "budowa magazynów". Jest oczywistym, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, polegający na budowie magazynów nigdy nie został zrealizowany. W okresie od wywłaszczenia nieruchomość była faktycznie wykorzystywana jako "plac ćwiczeń – P." przez Wojsko.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko działka nr [...] o pow. 0,1751 ha, obr. M. gm. Wielka Wieś, powstała z podziału działki nr [...], obr. M. gm. Wielka Wieś, która zgodnie z księgą wieczystą nr [...] jest własnością Skarbu Państwa – Ministerstwa Obrony Narodowej.

Artykuł 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, iż "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

– pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo

– pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".

W przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła uprawniona do tego osoba, bowiem J. S. jest jedyną spadkobierczynią poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości M. P.. Po drugie, wywłaszczona parcela Ikat. [...] b. gm. kat. M. może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż pozbawienie M. P. praw do niej nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dokonując oceny w kwestii zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. organ miał na uwadze stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 50/03, iż na wywłaszczonej działce nr [...] nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów, pozostała ona niezabudowana. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".

Odnosząc się do zarzutów odwołania negujących zbędność nieruchomości organ wyjaśnił, że przepisy art. 136 i 137 u.g.n. posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Argument strony, iż obie decyzje o lokalizacji szczegółowej nr 20/65 i 36/65 zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 142/14/69 z dnia 24 kwietnia 1969 r., z której wynikało, że cały teren objęty decyzją będzie użytkowany przez Wojsko Polskie w żaden sposób nie wskazuje na zmianę celu wywłaszczenia. Decyzja ta bowiem stwierdzała jedynie, iż "przedmiotowe decyzje zostały wydane na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w Krakowie, Obecnie prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w Krakowie ul. Mogilska". Z kolei uzasadnienie stanowiło jedynie, iż "całość terenu w granicach lokalizacyjnych nr 20/65 i 36/65 będzie użytkowana przez Wojsko Polskie". Powyższe sformułowania w żaden sposób nie świadczą o tym, że cel wywłaszczenia określony w decyzji lokalizacyjnej nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r. jako magazyny uległ zasadniczej zmianie. Zdanie takie wyraził już zresztą również w sprawie nieruchomości wywłaszczonej w analogiczny sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr, 1243/08 potwierdził, iż "wprawdzie w chwili podejmowaniu decyzji o wywłaszczeniu z [...] października 1969 r. i z [...] października 1970 r. decyzja o lokalizacji szczegółowej z 5 sierpnia 1965 r. nr 36/65 obowiązywała w kształcie wynikającym z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 24 kwietnia 1969 r. nr 142/14/69, zmieniającej m.in. decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 36/65 poprzez ustalenie, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr 20/65 i nr 36/65 będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w Krakowie, to niewątpliwie nie zmieniło to celu wywłaszczenia, jakim była lokalizacja na przedmiotowym terenie magazynów".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie, i zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.P.., "co skutkowało błędną oceną celu wywłaszczenia, wskazanego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości składającej się z parceli Ikat. [...] b. gm. kat M." wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja o wywłaszczeniu określała cel w sposób nieprecyzyjny.

Dookreślenie celu nastąpiło w uzasadnieniu decyzji przez odwołanie się do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 36/65, ustalającej lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M., oznaczonym na załączonym do decyzji planie.

Ponieważ załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej nr 36/65 nie został odnaleziony skarżący odwołuje się do dokumentacji wywłaszczeniowej oraz decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 20/65, wydanej w dniu 21 kwietnia 1965 r. Ustalała ona lokalizację terenów wojskowych na terenie położonym w P. oznaczonym na załączonym planie.

Zdaniem skarżącego analiza materiałów zebranych przez organ wskazuje, że na terenie tzw. "P." zamierzano zrealizować plac ćwiczeń wojskowych, zespół dwóch strzelnic szkolnych i obiekty kubaturowe stanowiące ich zaplecze. Nie zamierzano więc realizować budowy magazynów. Na te cele przewidziano odrębną lokalizację obejmującą teren o pow. około 30 ha i wydano decyzję nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r. Analiza mapy katastralnej prowadzi do wniosku, że wywłaszczona parcela l. kat. [...] nie znajdowała się w granicach lokalizacji szczegółowej nr 36/65. Z powyższego wynika, że zachodzi sprzeczność pomiędzy osnową decyzji wywłaszczeniowej a jej uzasadnieniem, bowiem orzeczono o wywłaszczeniu parceli, która znajdowała się w obszarze w ogóle nie przeznaczonym na realizację magazynów. Dokonana przez organ gramatyczna wykładnia decyzji wywłaszczeniowej z pominięciem materiału dowodowego prowadzi do błędnej oceny celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił zarzutów skargi.

Sąd w całości podzielił argumentację organów oraz zwrócił uwagę na treść wydanego w dniu 17 lipca 2006 r. wyroku WSA w Krakowie (sygn. akt II Sa/Kr 50/03) w tej samej sprawie. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Otóż w uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd orzekł: "Na wywłaszczonej działce nigdy nie został realizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów, pozostała ona niezabudowana". Pogląd ten wiązał orzekające organy, a podjęte w skardze próby pominięcia go nie mogą doprowadzić do uwzględnienia skargi. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie – co nie nastąpiło. Tym samym zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.P.. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się niekompletny, a ustalenie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z pominięciem treści wniosku o wywłaszczenie (którego brak w zgromadzonym materiale dowodowym) oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

2) art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 50/03, dotyczące ustaleń faktycznych wiąże Sąd w niniejszym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtarza się argumentacja ze skargi do WSA, że wywłaszczona nieruchomość nie znajdowała się w granicach lokalizacji szczegółowej nr 36/65 Prezydium WRN w Krakowie z dnia 5 sierpnia 1965 r., wskazanej w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej.

Znajdowała się ona bowiem na terenie położnym w P., dla którego wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 26/65 terenów wojskowych.

Z powyższego wynika, że rzeczywisty cel wywłaszczenia parceli l. kat. [...] był inny niż wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Celem wywłaszczenia nieruchomości nie była zatem budowa magazynów, skoro miały one być zrealizowane w M., a wywłaszczona nieruchomość znajduje się na terenie położonym w P..

W tej sytuacji, aby ustalić jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] października 1969 r. nie można poprzestać jedynie na odwołaniu się do jej treści oraz treści decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 36/65, powołanej w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej.

Wprawdzie w art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. jest mowa o celu wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, jednakże nie można mieć wątpliwości, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji powinien odpowiadać faktycznemu celowi wywłaszczenia.

A zatem niezbędna jest przede wszystkim analiza treści wniosku o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Krakowie - Nowej Hucie z dnia 17 października 1968 r. powołanego w decyzji wywłaszczeniowej, po rozpatrzeniu którego powyższa decyzja została wydana. Wskazanego wniosku o wywłaszczenie nie ma w zgromadzonym materiale dowodowym i nic nie wskazuje, aby organy administracyjne czyniły starania zmierzające do jego uzyskania.

W materiale dowodowym znajduje się natomiast inny wniosek o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Krakowie z dnia 31 lipca 1968 r. dotyczący innych nieruchomości przeznaczonych pod budowę inwestycji zamiennych w M., stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r. Jednakże nie ten wniosek był podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia 21października 1969 r.

Ponadto, dla ustalenia faktycznego celu wywłaszczenia parceli l. kat. [...] istotne znaczenie ma dokument "Program inwestycji zamiennych w Garnizonie Kraków z dnia 28 kwietnia 1964 r.", z którego wynika, że magazyny miały powstać w rejonie M.., a nie na terenie tzw. P., na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość. Wprawdzie z dokumentu tego wynika, że na terenie P. planowane były obiekty kubaturowe, między innymi magazyn, lecz te obiekty nie są objęte decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 36/65. Dla terenów wojskowych w P. została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr 20/65.

Zgodnie z zawartą w art. 7 k.P.. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji państwowej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 (OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83), jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.P..), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.P..), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.P..)".

W niniejszej sprawie naruszenie wymienionych przepisów przez orzekające organy administracyjne skutkowało błędnym ustaleniem celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji uznaniem, że wszystkie przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione.

Sąd I instancji przyjął jako prawidłowe ustalenia organów w zakresie celu wywłaszczenia nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową PWRN w Krakowie z dnia [...] października 1969 r.

Tym samym uzasadniony jest zarzut, że Sąd nie dostrzegł naruszenia powyższych przepisów i nie zastosował środka przewidzianego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. stwierdza się, że ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia i jego realizacji są ustaleniami stanu faktycznego sprawy. "Użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "ocena prawna" należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie organu oraz sądu I instancji oceną prawną dokonaną przez ten sam sąd w poprzednim postępowaniu nie obejmuje kwestii ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przy jej ponownym rozpoznaniu" (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. II FSK 1245/08).

Stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 50/03 odnośnie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a także stwierdzenie, że cel wywłaszczenia polegający na budowie magazynów nigdy nie został zrealizowany, należą do ustaleń faktycznych sprawy. Nie mają zatem mocy wiążącej przy jej ponownym rozpoznawaniu.

Dlatego nie można uznać, że przepis art. 153 P.p.s.a. stoi na przeszkodzie dokonaniu, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o kompletny materiał dowodowy

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Sąd odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.P.. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił mu trafności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, a oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy trafnie uznał go za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że zakres prowadzonego postępowania dowodowego wyznaczały oprócz przepisów procesowych także przepisy prawa materialnego.

Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. zawiera zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Również art. 137 ust. 1 u.g.n. nakazuje uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu,

albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ustawodawca w obu przepisach regulujących kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniał zwrot od realizacji celu wywłaszczenia, określonego w decyzji o wywłaszczeniu.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy, do określenia celu wywłaszczenia posłużyły się stwierdzeniami zawartymi w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] października 1969 r. W osnowie decyzji jako cel wywłaszczenia wskazano "cele budownictwa", zaś w uzasadnieniu decyzji cel doprecyzowano jako "cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 36/65 z dnia 5 sierpnia 1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie". Decyzja lokalizacyjna nr 36/65 natomiast przewidywała na wywłaszczonym decyzją z dnia [...] października 1969 r. terenie budowę magazynów.

Błędnie więc skarżący Skarb Państwa odwołuje się do celu wywłaszczenia wskazanego we wniosku o wywłaszczenie (którego w aktach brak), bądź też do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 20/65 z dnia 21 kwietnia 1965 r., do której nie odwołuje się decyzja wywłaszczeniowa.

Za niesporny w świetle ustaleń postępowania należy uznać fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości nie tylko w okresie, o którym stanowi przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., lecz także do czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia – tzn. nie wybudowano magazynów.

Przyjęcie argumentacji skargi kasacyjnej, nakazującej oceniać cel wywłaszczenia z uwzględnieniem danych z wniosku (którego w aktach nie ma), bądź też na podstawie "Programu inwestycji zamiennych w Garnizonie Kraków z dnia 28 kwietnia 1964 r." prowadziłoby do konkluzji sprzecznych z nakazem, wynikającym z wyraźnych i niebudzących wątpliwości przepisów ustawy.

Prezentowanie przez skarżącego stanowiska odmiennego od przyjętego przez organy, a zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oznacza, iż doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji odwołał się do ustaleń i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 50/03, w którym Sąd ten przyjął, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu nigdy nie został zrealizowany.

W zaskarżonym wyroku Sąd przytoczył obszerny fragment wyroku WSA z dnia 17 lipca 2006 r. stwierdzając, iż pogląd w nim zawarty wiązał zarówno organy jak i Sąd.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w przepisie art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 – OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2).

Ocena ta wiąże tylko o tyle o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. I FPS 1/08 – ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

W tej sprawie żadna tego rodzaju okoliczność nie miała miejsca.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a., że stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 50/03, jako dotyczące ustaleń faktycznych, nie mieści się w pojęciu oceny prawnej należy odmówić mu trafności.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Pogląd ten wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno (Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2006, s. 325) podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę.

W wyroku z dnia 17 lipca 2006 r. WSA w Krakowie ocenił stan faktyczny w kontekście zebranych materiałów dowodowych i dyspozycji przepisów art. 136 i 137 u.g.n., nakazujących ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. Uchylając zaskarżone decyzje o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Sąd wskazał jako podstawę uchylenia przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy stan faktyczny tak w zakresie celów wywłaszczenia jak i w odniesieniu do tego, że nie zostały one zrealizowane nie uległ zmianie.

Z tych względów w zaskarżonym wyroku prawidłowo Sąd powołał się na przepis art. 153 P.p.s.a., w myśl którego orzekając powtórnie obowiązany był uwzględnić uprzednio zajęte stanowisko w wyroku II SA/Kr 50/03. Zarzut naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. nie mógł więc okazać się skuteczny.

Wobec powyższego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.