Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 587/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 144,  art. 145, art. 148  ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz K., działając na podstawie art. 144, art. 145 ust. 1 i 2, art. 148 ust. 4 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2018 r., poz. 121, dalej zwanej "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 19 marca 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenie opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom Nr [...], poz. [...]), ustalił skarżącej B. S. opłatę adiacencką w stosunku procentowym 30% do wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działki: nr [...] (pow. 0,0977 ha) i nr [...] (pow. 0,0975 ha), położonej w K. w związku z wybudowaniem sieci wodociągowej w miejscowości K. - w wysokości: [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w B. wydał decyzję, którą udzielił pozwolenia na użytkowanie odcinków sieci wodociągowej wraz z hydrantami i przyłączami do działek: w ul. [...] - na terenie działek oznaczonych nr ew. [...] i [...]; ul. [...] – na terenie działki oznaczonej nr ew. [...]; ul. [...] – na terenie działek oznaczonych nr ew. [...] [...]; ul. [...] – na terenie działki oznaczonej nr ew. [...]; ul. [...] – na terenie działki oznaczonej nr ew. [...]; ul. [...] - na terenie działki ozn. nr ew. [...] ul. [...] – na terenie działek oznaczonych nr ew. [...] i [...], oraz z włączeniem do istniejącej sieci w ulicy [...], na terenie działki oznaczonej nr ew. [...], w obrębie ewidencyjnym miasta K., przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, objętych projektem i decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...].

Burmistrz wskazał następnie, że w dniu wydania wspomnianej decyzji przez PINB, właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działki nr [...] i nr [...], sklasyfikowanej w ewidencji jako grunty orne (RVI) była skarżąca. Przedmiotowa nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] r. i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1ML/MN – teren zabudowy letniskowej i mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ I instancji dodał, że urządzenia sieci wodociągowej Gmina K. wykonała z udziałem własnych środków finansowych.

Burmistrz wywiódł, że sam fakt wybudowania urządzenia i stworzenia warunków do korzystania z niego spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co jednoznacznie wykazał rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym. Organ przedstawił w związku z tym informacje zawarte w operacie dotyczące określenia wartości rynkowej poszczególnych działek przed wybudowaniem sieci wodociągowej i po jej wybudowaniu, wskazując następnie, że ze sporządzonego operatu wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej wynosiła [...] zł a po wybudowaniu [...] zł - co oznacza, że wzrost wartości nieruchomości wynosi [...] zł.

Jak wyjaśnił organ przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Analiza dokonanych transakcji na lokalnym rynku na datę szacowania wykazała stabilizację cen, w związku z tym odstąpiono od uwzględnienia trendu zmian cen związanych z upływem czasu. Na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie przed wybudowaniem i po wybudowaniu infrastruktury technicznej dokonano analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, w okresie od roku 2015 do 2017, na terenie miasta K. oraz gminy K..

Burmistrz dodał też, że z przeprowadzonego postępowania została wyłączona działka [...] w związku z uzyskana informacją z Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. sp. z o.o., iż istniała możliwość podłączenia jej do sieci zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...] w K..

W ocenie organu I instancji, operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny, według stanu na dzień wyceny. Rzeczoznawca dokonał w nim wyceny nieruchomości, uwzględniając cechy mające wpływ na jej wartość. Oszacowane wartości rynkowe wycenianej nieruchomości dla przyjętego celu wyceny odpowiadają cenom uzyskanym na lokalnym rynku nieruchomości do niej podobnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła pominięcie okoliczności dokonania w 2010 r. podziału nieruchomości (w wyniku, której powstały działki objęte zaskarżoną decyzją) i sporządzenia wówczas operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca jasno wskazał na dostęp nieruchomości do energii elektrycznej i wodociągu. Ponadto skarżąca podniosła, że dla działek nr [...] istniała możliwość (poprzez przeprowadzenie oddzielnych przyłączy) podłączenia do sieci wodociągowej wzdłuż ulicy [...]. Zdaniem skarżącej w każdej chwili już w 2010 r. mogła ona uzyskać warunki na budowę przyłączy dla tych działek, a wybudowanie odcinka sieci przy ul. [...] jedynie usprawnił siec w tym rejonie.

Skarżąca podniosła także zarzut przedawnienia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. W jej przekonaniu minął bowiem termin od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Podniosła ona bowiem, że w dniu [...] r. budynek mieszkalny należący do jej córki, posadowiony na działce nr [...], został podłączony do sieci wodociągowej wybudowanej przy ulicy [...]. Jeżeli zatem rozpoczęto korzystanie z sieci przez nieruchomości przylegające do jej działek to minął już termin do wydania decyzji i nałożenia opłaty.

Skarżąca sformułowała również zastrzeżenia pod adresem operatu szacunkowego, a mianowicie zakwestionowała dobór nieruchomości do wyceny, nie uwzględnienie transakcji z 2017 r. oraz pominięcie przy wycenie całego stanu zagospodarowania – tj. dokonanie wyceny bez uwzględnienia dostępu nieruchomości np. do sieci energetycznej i kanalizacyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca prawidłowo sporządził operat szacunkowy, stosując podejście porównawcze i metodę porównania parami do określenia wartości nieruchomości. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w okresie od 2015 do 2017, na terenie miasta K. oraz gminy K.. Rzeczoznawca w wyniku analizy atrybutów nieruchomości, wpływających na zróżnicowanie cech na rynku, ustalił następującą wagę poszczególnych cech: lokalizacja – 33%; dojazd – 30%; powierzchnia działki – 20%; utrudnienia inwestycyjne – 15 %.

SKO wskazało następnie, że na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie przed wybudowaniem infrastruktury technicznej analizą objęto 8 nieruchomości nieuzbrojonych w sieć wodociągową, w tym 3 położone w K., 3 położone w S. , 1 położoną w N. J. i 1 położoną w W.. Z powyższego zbioru wykorzystano jako obiekty porównawcze transakcje sprzedaży:

- nieruchomości położonej w N. J., o pow. [...] ha, sprzedanej [...] r., gdzie cena transakcyjna wynosiła [...] zł/m˛;

- nieruchomości położonej w S. , o pow. [...] ha, sprzedanej [...] r., gdzie cena transakcji wynosiła [...] zł/m˛;

- nieruchomości położonej w S. , o pow. [...] ha, sprzedanej [...] r., gdzie cena transakcyjna wynosiła [...] zł/ m˛.

Na podstawie analizy powyższych nieruchomości, ustalono wartość jednostkową wycenianej nieruchomości jako średnią arytmetyczna z cen transakcyjnych skorygowanych na [...] zł/m˛, a tym samym wartość rynkową działki nr [...] – na [...] zł, a działki nr [...] – na [...] zł.

Na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie po wybudowaniu infrastruktury technicznej analizą objęto 8 nieruchomości, uzbrojonych w sieć wodociągową, w tym 6 położonych w K. i 2 położone w S. . Z powyższego zbioru wykorzystano jako obiekty porównawcze transakcje sprzedaży:

- nieruchomości położonej w S. , o pow. [...] ha, sprzedanej [...] r., gdzie cena transakcyjna wynosiła [...] zł/m˛,

- nieruchomości położonej w K., o pow. [...] ha, sprzedanej [...] r., gdzie cena transakcyjna wynosiła [...] zł/m˛,

- nieruchomości położonej w K., o pow. [...] ha, sprzedanej [...] r., gdzie cena transakcyjna wynosiła [...] zł/m˛.

Na podstawie analizy powyższych nieruchomości, ustalono wartość jednostkową wycenianej nieruchomości jako średnią arytmetyczna z cen transakcyjnych skorygowanych na [...] zł/m˛, a tym samym wartość rynkową działki nr [...] – na [...] zł, a działki nr [...] – na [...] zł.

Jak wskazało SKO, w świetle powyższych ustaleń, wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości z tytułu wybudowania sieci wodociągowej określono na kwotę [...]zł

W opinii organu odwoławczego, sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie. Przy jego sporządzaniu, rzeczoznawca prawidłowo zakwalifikował do porównania nieruchomości podobne.

Odnosząc się do treści odwołania SKO stwierdziło, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed upływem 3 letniego terminu wynikającego z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] r. (która stała się ostateczna z dniem [...] r.) PINB udzielił bowiem pozwolenia na użytkowanie odcinka sieci wodociągów wraz z hydrantami i przyłączami m.in. do działek w ulicy [...] w K., a postępowanie w sprawie wszczęto [...] r. SKO stwierdziło przy tym, że nie ma znaczenia dla sprawy, na jakiej podstawie została podłączona sąsiednia działka do sieci wodociągowej. Jak wywiódł organ odwoławczy, w przypadku urządzeń wodociągowych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, będzie nie data odbioru robót czy fizycznej możliwości podłączenia do sieci, a data upływu terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego lub data ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie urządzenia wodociągowego. Dopiero od tej daty istnieje możliwość świadczenia usług i użytkowania sieci. W niniejszej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej był, w ocenie SKO, dzień w którym ostateczna stała się decyzja PINB – tj. [...] r.

SKO dodało przy tym, że jego stanowisko jest zgodne z aktualną linią orzeczniczą, w myśl której stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci, to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego, a więc dokonuje się z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję, skarżąca podtrzymała zawarte w odwołaniu zarzuty i je doprecyzowała poprzez wskazanie na:

- błędną interpretację art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami - tj. terminu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej;

- nierzetelne sporządzenie operatu szacunkowego;

- brak szczegółowej analizy dokumentów w zasobach UM K. i ZGKiM.

Skarżąca zarzuciła ponadto organowi II instancji nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów jej odwołania. Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację zaprezentowana w odwołaniu. Ponadto wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka R. C. byłego dyrektora ZGKiM w K. celem wyjaśnienia możliwości wcześniejszego przyłączenia jej nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej.

W uzupełnieniu skargi w dniu [...] r. B. S. wnosiła pismo procesowe, w którym podniosła dodatkowo nieprawidłową podstawę prawną sporządzenia operatu szacunkowego i zwróciła uwagę na zmianę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ogłoszoną [...] r. Wycena nieruchomości na potrzeby postępowania dokonana została na dzień wydania decyzji, a powinna uwzględniać dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wodociągu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca podtrzymała skargę i dotychczas prezentowaną argumentację, cofnęła jednak wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Uszczegółowieniem zasady nie związania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 143-148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.). W pierwszej zatem kolejności należy zauważyć, że w dniu 23 sierpnia 2017 r. weszło w życie część nowych przepisów w związku z nowelizacją ustawy na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1509). Wśród nowych regulacji znalazły się m.in. wymienione w art. 1 pkt 21-23, które nadały nowe brzmienie przepisom odpowiednio art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 3 i art. 148 ust. 4 u.g.n. W art. 4 ust. 3 ww. ustawy zmieniającej przewidziano, że do postępowań, o których mowa m.in. w art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie wszczęto [...] r., a więc po wejściu w życie art. 146 ust. 3 w nowym brzmieniu, zatem nie ma zastosowania w sprawie poprzednie brzmienie art. 146 ust. 3 określającego zasady ustalania wartości nieruchomości.

Według nowych zasad, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi."

Ustalenie wartości nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. pod pojęciem "opłaty adiacenckiej" należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. W art. 144 ust. 1 u.g.n. zawarto zasadę, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z kolei stosownie do art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wszczęcie postępowania (poprzednio, wydanie decyzji) o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw).

Zgodnie z art. 146 ust. 1a-3 u.g.n. (w zw. z art. 4 ust. 3 ww. ustawy zmieniającej) ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Jak już wskazano, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych; 2) nie upłynął okres 3 lat na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej liczony od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej; 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, wykazany w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

O ile zatem zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciel nieruchomości ma obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich (jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji), niezależnie od tego, czy skorzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję, w której udzielił pozwolenia na użytkowanie m.in. wybudowanego odcinka sieci wodociągowej wraz z urządzeniami na ul. [...] – na terenie działek oznaczonych nr ew. [...] i [...]. Poza sporem jest również to, że w dniu wydania wskazanej decyzji przez PINB, właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działki nr [...] i nr [...], położonej w K., sklasyfikowanej w ewidencji jako grunty orne (RVI) była skarżąca.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy orzekające w sprawie organy miały podstawę ustalić i zgodnie z prawem ustaliły skarżącej opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej ze środków gminy w postaci odcinka sieci wodociągowej wraz z urządzeniami na ul. [...].

Skarżąca zakwestionowała zasadność ustalenia przedmiotowej opłaty powołując dwa zasadnicze argumenty. Po pierwsze wskazała, że właściciele nieruchomości na ul. [...] (w tym jej córka – właścicielka działki nr [...]) mieli techniczną możliwość podłączenia swoich nieruchomości do wybudowanej części sieci wodociągowej wzdłuż ulicy [...] – jeszcze przed udzieleniem pozwolenia na jej użytkowanie, a ponadto jej działki miały faktyczną możliwość uzyskania warunków do podłączenia się do istniejącej wcześniej sieci wzdłuż ulicy [...]. W konsekwencji, powołała się na bezzasadność budowy odcinka sieci wodociągowej na ul. [...] od ul. [...] – wskazując, ze doszło jedynie do usprawnienia istniejącej sieci. Po drugie, zakwestionowała możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na upływ ustawowego terminu na wszczęcie postępowania w tym przedmiocie. W tym zakresie skarżąca wskazała, że wybudowany odcinek sieci wodociągowej na ul. [...] był faktycznie eksploatowany przez ZGKiM w K. i właścicieli niektórych działek przy ul. [...] przed formalnym jego oddaniem do użytkowania, tj. co najmniej od [...] r., gdy działka nr [...] została podłączona do tej sieci (wydano techniczne warunki na podłączenie tej działki do sieci i dokonano jej przyłączenia), a zatem już wówczas zaistniały warunki do podłączenia wszystkich nieruchomości do wybudowanego odcinka sieci wodociągowej.

Odnosząc się do powyższej argumentacji należy w pierwszej kolejności wskazać, że opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków m.in. Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W sytuacji jej ustalenia, ma ona charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Nie ma też podstaw kwestionowania zasadności budowy takiej infrastruktury. Właściciele nieruchomości, stosownie do 143 i 144 u.g.n., uczestniczą bowiem w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków m.in. Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej, w tym urządzenia wodociągowe zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Jak już wskazano opłatę adiacencką, zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., może ustalić w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl zaś art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty.

W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie formalnie wszystkie wskazane warunki zostały spełnione, Sąd uznał, że co do zasady były podstawy do ustalenia opłaty adiaceckiej.

Kwestią bezsporną w sprawie była okoliczność spełnienia pierwszej ze wskazanych wyżej przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. okoliczność wybudowania ze środków gminy K., na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami wodociągowymi do granicy działek na ul. [...] - od ul. [...] do działek nr [...] Bezpośrednio przy tym wybudowanym odcinku sieci wodociągowej położone są działki skarżącej nr [...]

Nie ulega również wątpliwości, że decyzją z dnia [...] r., która przymiot ostateczności uzyskała w dniu [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. udzielił pozwolenia na użytkowanie m.in. ww. odcinka sieci wodociągowej oraz, że pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej. W tych warunkach spełniona została również przesłanka dotycząca zachowania terminu na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak podkreślono, wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi wyraźnie, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tymi odrębnymi przepisami są regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej zwana jako "p.b."), bowiem w trybie określonym w tej ustawie, inwestycja w postaci budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest realizowana. W rozumieniu art. 148b ust. 1 u.g.n. "stworzenie warunków do podłączenia" to zatem możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, a zatem te kategorie powinny być spełnione (takie stanowisko, które w pełni zasługuje na poparcie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 692/13 i I OSK 691/13, z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 716/15, z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2887/15;– dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego istnieje konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie zgodnie z wymogami art. 55 p.b. (z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie), stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się więc z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej. W przypadku więc przedmiotowych urządzeń wodociągowych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, była data uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero od tej daty istniała prawna możliwość świadczenia usług i użytkowania wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Okoliczność więc, czy sporny odcinek sieci wodociągowej był faktycznie eksploatowany przed tą datą i czy właściciele niektórych działek przy ul. [...] przed formalnym jego oddaniem do użytkowania zostali podłączeni lub podłączyli się do tej sieci nie miała przesądzającego znaczenia w sprawie, gdyż jak wykazano stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, jest nie tylko kategorią techniczną czy faktyczną, ale i prawną. Przyjęcie stanowiska, że decydujące znaczenie ma data, w której istnieje faktyczna możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia, oznaczałoby zbędność regulacji zawartej w art. 148b ust. 1 u.g.n., co byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności ustawodawcy, którego to założenia nie należy podważać. Nie można uznać odesłania do przepisów innych aktów prawnych zawartego w art. 148b ust. 1 u.g.n. za zabieg pozbawiony znaczenia prawnego. Odesłanie do przepisów ustawy Prawo budowlane pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej nieodłączny element procesu budowlanego, co niewątpliwie służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej (vide: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 2887/15 – dostępny j.w.).

Prawidłowo zatem organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów ustawy Prawo budowlane. Z tego też powodu zarzuty skargi i odwołania odnoszące się do uchybień w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego i zgromadzenia materiału dowodowego, należało uznać za niezasadne, albowiem ustalanie okoliczności dotyczących wyjaśnienia kiedy zaistniała faktyczna możliwość korzystania z wybudowanych urządzeń, możliwość technicznego podłączenia się do nich, czy też wyjaśnienia czy właściciele niektórych działek przy ul. [...] przed formalnym oddaniem wybudowanych urządzeń do użytkowania zostali podłączeni lub podłączyli się do tej sieci, nie miało istotnego znaczenia w sprawie. To bowiem z datą uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stworzone zostały prawne warunki podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Z tych też przyczyn nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia w postępowaniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, gdyż miały one na celu wykazanie ww. okoliczności, które zgodnie z poczynionymi uwagami, były dla rozstrzygnięcia sprawy obojętne, jako że to z datą uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stworzone zostały w sprawie warunki podłączenia nieruchomości skarżącego do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że w sprawie zachowany został 3-letni termin na wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenickiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., gdyż decyzja z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami, uzyskała przymiot ostateczności w dniu [...] r., a organ I instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej, a zatem przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

W rozpoznawanej sprawie ziściła się również przesłanka wymieniona w art. 145 ust. 2 u.g.n w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n., gdyż nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na poziomie 30%. Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego i funkcjonuje w obrocie prawnym.

W świetle wymienionych przez Sąd przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej żadnego znaczenia w sprawie nie miały argumenty skarżącej, w ramach których kwestionowała ona samą zasadność budowy odcinka sieci wodociągowej na ul. [...] od ul. [...] – podnosząc jednocześnie, iż właściciele nieruchomości na tym odcinku ul. [...] mieli techniczną możliwość podłączenia swoich nieruchomości do istniejących pobliskich wodociągów znajdujących się na ul. [...], czy też J. P. II i ZGKiM w K. wydawał wcześniej stosowne warunki techniczne na podłączenie do sieci wodociągowej niektórych działek zlokalizowanych przy tym odcinku ul. [...]. Ustalenie opłaty adiacenckiej wiąże się bowiem z samą okolicznością wybudowania przy nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych i związanym z tym wzrostem wartości tej nieruchomości. Dla ustalenia tej opłaty nie ma znaczenia czy dana nieruchomość miała techniczną możliwości podłączenia się do innych sieci wodociągowych, zlokalizowanych w dalszej odległości od nieruchomości. Jeżeli bowiem bezpośrednio przy nieruchomości, tak jak w przedmiotowej sprawie, została wybudowana sieć wodociągowa ze środków gminy, a to spowodowało wzrost jej wartości, to właściciel nieruchomości z tego tylko tytułu obowiązany jest uczestniczyć w kosztach budowy sieci przez wniesienie na rzecz gminy opłaty adiacenckiej. Podkreślić należy także, mając na uwadze argumentację skarżącej, że 3-letni termin na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej liczony od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, nie dotyczy jakichkolwiek urządzeń infrastruktury technicznej występujących w okolicy nieruchomości, lecz konkretnych urządzeń wybudowanych przy nieruchomości, w związku z realizacją których, ustalana jest opłata adiacencka.

Kluczowe dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest jednak także uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). W tym miejscu należy podkreślić, że ocena operatu szacunkowego może przebiegać w dwóch aspektach, mianowicie wartości merytorycznej z punktu widzenia wiadomości specjalnych, których ani organ ani Sąd nie posiadają, oraz z punktu widzenia jego równie istotnych cech nie związanych bezpośrednio z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości, tj. poprawności formalnej według kryteriów prawnych formy i treści oraz kryteriów oceny dowodów, które wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. To rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n.

Z punktu widzenia możliwych w niniejszej sprawie kryteriów oceny, operat budzi uzasadnione wątpliwości, a i organ II instancji nie odniósł się do zastrzeżeń sformułowanych w tym zakresie w odwołaniu.

W przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło w dniu [...] r. Z powyższego wynika, iż niniejsza sprawa została wszczęta w czasie obowiązywania znowelizowanej, w zakresie określonym na wstępie, ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego nie mają do niej zastosowania przepisy dotychczasowe, lecz przepisy ustawy zmienionej nowelą z 20 lipca 2017 r.

W wyniku w/w nowelizacji, zasadniczej zmianie uległ przepis art. 146 ust. 3 u.g.n., który w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. stanowi, iż wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W dniu [...] r., jak wykazano powyżej, stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. W rozpoznawanej sprawie to zatem ten przepis (w wersji znowelizowanej) powinien być przyjęty za podstawę ustalenia daty, na którą określono wartość przedmiotu wyceny. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż operat szacunkowy z dnia [...] r., jako datę, na którą określono wartość przedmiotu wyceny określił dzień [...] r. Należy więc przyjąć, że operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o art. 146 ust. 3 w brzmieniu dotychczasowym, zgodnie z którym wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] r. sporządzonego w oparciu o nieaktualny przepis, została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 3 u.g.n.- w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r. Naruszenie w/w przepisu miało istotny wpływ na wynik postępowania. Ponowne postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r.

Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu powinna zostać określona według cen na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej infrastruktury, tj. [...] r. Skoro w operacie stwierdzono, że wartość nieruchomości określono według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a więc według zasad przed wejściem w życie nowelizacji ustawy, która zmieniła reguły określania wartości nieruchomości, pojawia się zatem wątpliwość czy tylko pomyłkowo podano, że wartość nieruchomości ustala się według cen na dzień wydania decyzji, a w istocie są to ceny na dzień w którym stworzono warunki techniczne do podłączenia nieruchomości, co dawałoby podstawy do uznania, że wartość nieruchomości (przed i po stworzeniu warunków) jest miarodajna na ten dzień. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie zatem co najmniej uzyskanie od rzeczoznawcy wyjaśnień jakie były powody wskazania na przesłanki poprzedniej regulacji i czy przyjęte w procesie wyceny wartości nieruchomości, określone według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ulegną zmianie w świetle brzmienia art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej. Nie można z góry wykluczyć, że co do poziomu cen nieruchomości, uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości, przyjęte wartości nie uległyby zmianie, czy też przy przyjęciu określonego trendu czasowego mogłyby zostać jedynie skorygowane. Wyceny dokonano podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Zarówno dla potrzeb ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej, jak i po wybudowaniu sieci wodociągowej, analizie poddano 8 transakcji sprzedaży w 2015 r. i 2016 r., wykorzystując jako obiekty porównawcze trzy transakcje sprzedaży. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W sprawie, zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami, warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej stworzono z dniem uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. w dniu [...] r. Do określenia wartości nieruchomości wykorzystano zatem transakcje (ich ceny) ze zbliżonego okresu w stosunku do dnia, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (okres nie przekraczający dwóch lat). Pomimo zatem, że w operacie szacunkowym wskazano, że wartość nieruchomości oszacowano na dzień [...] r., zamiast na dzień [...] r. (dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej), to jednak z uwagi na wzięte pod uwagę transakcje porównawcze, być może uchybienie to nie miało wpływu na prawidłową wartość nieruchomości.

Jeśli natomiast dobór nieruchomości według innego czynnika czasowego prowadziłby do zmiany podstawowego kryterium do ustalenia opłaty, wymagane jest sporządzenie nowego operatu. W sferze wiedzy specjalnej pozostaje ustalenie o ile w marcu 2015 r. wystąpił wzrost wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków technicznych do podłączenia nieruchomości i jakie są możliwości doboru nieruchomości do porównania dla odpowiedniego oszacowania nieruchomości.

Obowiązkiem SKO jest ustalenie i ocena czy zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie znowelizowanych przepisów, wymagać będzie ponownego wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie i sporządzenia nowego operatu oraz przeprowadzenia postępowania ponownie przez organ I instancji ze względu na treść art. 15 k.p.a.

Nie jest rzeczą Sądu rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych. Ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie administracyjne nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Nie mniej jednak w rozpoznawanej sprawie skarżąca formułowała zarzuty wobec operatu, do których organ II instancji miał obowiązek się odnieść.

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2014 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Rozporządzenie to określa (§ 1) rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.

W rozporządzeniu w § 3 ust. 2 przewidziano obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, dostępny – baza LEX nr 281387). W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-3. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest, zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest, bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Stosowanie podejścia porównawczego wymaga, zatem zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Skoro organ dokonuje takiej oceny, to nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a. W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wskazanie okoliczności, jakie zadecydowały w konkretnym przypadku o rozszerzeniu lub nierozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wycenianej. Na uwagę w tym kontekście zasługuje fakt, że skarżąca kwestionowała w toku postępowania dobór nieruchomości do wyceny poprzez uwzględnienie transakcji z terenów "mniej atrakcyjnych" niż K. i P. . W operacie, jak i w dodatkowych wyjaśnieniach rzeczoznawcy z [...] r., brak jest uzasadnienia dla obszarowego ustalenia rynku nieruchomości poddanego analizie.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że słusznie zarzuciła skarżąca, iż organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że został on sporządzony prawidłowo.

Opisane powyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Wydanie decyzji, w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy, należało zatem uznać za dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma bowiem zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Z tych też przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów poczynione w niniejszej sprawie albowiem zostały one oparte na treści nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd miał również na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ I instancji powyższych obowiązków nie spełnił, w istocie, bowiem nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji własnej oceny podstawowego i obligatoryjnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego, oraz nie odniósł jego ustaleń do wszystkich zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącą.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim przedwcześnie ustalił, że opłata adiacencka w rozpoznawanej sprawie została ustalona prawidłowo, w oparciu o przedłożony operat szacunkowy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i ponownie dokona oceny operatu szacunkowego, po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku – działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł (tytułem uiszczonego wpisu od skargi).