Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 104/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję [...][...]Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. w [...] w dniu[...] dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie 9 anten na kominie [...] Zakładów[...], przy ul. [...] oraz 3 szaf sterujących wraz z okablowaniem. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta Powiatowy w [...] nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie, poprzez dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Inwestor nie uzupełnił zgłoszenia. Starosta nie wydał decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora w lutym 2009 r.

Pismem z dnia [...] r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wystąpiło do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie budowy anten. Po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu oględzin w dniu 11 marca 2009 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie z uwagi na to, że inwestycja była objęta zgłoszeniem, a organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu.

Na skutek odwołania Stowarzyszenia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego to, że właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, nie może sankcjonować nieprawidłowości zgłoszenia, wobec którego sprzeciw powinien być wniesiony na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ponieważ inwestor nie uzupełnił zgłoszenia. Nie zostało wyjaśnione, jakie znaczenie ma decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. odmawiająca ustalenia lokalizacji tej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Ponadto w ocenie organu zamierzenie inwestycyjne stanowiło jedną całość i jest objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a nie obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Jakkolwiek postępowanie naprawcze nie może być prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego, to jednak sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Skarżąca spółka podniosła w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem jej wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę, co wynika z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Inwestycja nie należy również do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). W ocenie skarżącej inwestycja mogła być wykonana na podstawie zgłoszenia, a skoro właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego i dokonywania oceny, czy sprzeciw powinien być wniesiony.

Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że nie zostało wydane postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu, to nie mogła skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a także nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy, wobec wniesienia odwołania przez stowarzyszenie, które nie brało udziału w postępowaniu, powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Wydanie decyzji na skutek odwołania wniesionego przez podmiot nieuprawniony stanowi naruszenie przepisów postępowania, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 127 § 1 i 2 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do istoty sprawy Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie można uznać, aby postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe. Przyjmując, iż anteny, maszty antenowe wraz z konstrukcją wsporczą i szafy sterujące stanowią jedno urządzenie stanowiące całość techniczną, należy rozważyć, czy tego rodzaju przedsięwzięcie wymaga pozwolenia na budowę, czy wystarczające jest zgłoszenie. Realizacja przedsięwzięć znajdujących się w katalogu § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, powinna skutkować nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany był wnieść sprzeciw, czego z rażącym naruszeniem prawa nie uczynił. Z uwagi na upływ terminu do wniesienia sprzeciwu organ ten nie miał kompetencji także do wydania postanowienia z dnia 25 sierpnia 2008 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Postanowienie to Sąd pierwszej instancji uchylił na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., przyjmując, że postanowienie zostało wydane w granicach tej samej sprawy. Błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe i brak jest podstaw do jego umorzenia. Nie została wyjaśniona kwestia sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w aktach sprawy nie ma żadnej informacji o mocy nadajników, co ma istotne znaczenie dla oceny, czy urządzenie powoduje pogorszenie warunków środowiska albo pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych w rozumieniu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji zainstalowanie nadajnika stacji telefonii komórkowej w każdej sytuacji powoduje zmianę zagospodarowania terenu. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, jak też montaż tych urządzeń na kominie powoduje zmiany w sposobie zagospodarowania terenu (zmiana sposobu użytkowania komina, zmiana jego formy architektonicznej), a więc wymagana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Konieczne było także wydanie postanowienia (pozytywnego lub negatywnego) w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Przytaczając także motywy rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zaskarżyła wyrok w całości z uwagi na jego uzasadnienie, które narusza interes prawny spółki przez to, że stwarza niepewność co do funkcjonowania stacji bazowej telefonii komórkowej i wniosła o zmianę treści uzasadnienia tego wyroku. W podstawach kasacyjnych Spółka podniosła zarzuty naruszenia art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 29 ust.2 pkt 15 i art. 30 Prawa budowlanego, poprzez błędne stwierdzenie, iż inwestycja wymagała pozwolenia na budowę i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że brak było podstaw do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania oraz art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r.

Biorący udział w postępowaniu Prokurator Rejonowy w[...], w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Prokuratora, skoro organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, to inwestor mógł legalnie wykonać roboty budowlane objęte zgłoszeniem, a organ nadzoru budowlanego w takim przypadku nie ma kompetencji do badania legalności przyjęcia zgłoszenia. Kwestia ewentualnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ze względu na możliwość pogorszenia stanu środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych oraz ograniczenia dla terenów sąsiednich, objęta jest uznaniem administracyjnym i z tego uprawnienia organ architektoniczno-budowlany nie skorzystał. Oceniając rodzaj inwestycji Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonania zgłoszenia (lipiec 2008 r.), który odnosił się do tego rodzaju przedsięwzięcia. W ocenie Prokuratora nie była wymagana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ przedsięwzięcie skarżącej nie wymagało pozwolenia na budowę, a ponadto inwestycja została już zrealizowana. Z tych powodów nie ma znaczenia decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zrealizowana przez skarżącą inwestycja nie należała do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a ponadto uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnosi się do inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej. Prokurator podzielił również zarzut skarżącej Spółki, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, narusza art. 134 § 2 P.p.s.a., gdyż jest rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego. W konkluzji stanowiska Prokurator wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (ewentualnie z wyjątkiem pkt 2 wyroku dotyczącego uchylenia postanowienia Starosty [...] z dnia [...]r.) z uwagi na ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w jego uzasadnieniu.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 734/10) oddalił skargę wywodząc, że według stanu prawnego, który ma zastosowanie w tej sprawie, a więc przed zmianą ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), kwestia, czy inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia była sporna, ale w dużej mierze zależało to od tego, jakie roboty budowlane mają być wykonane. Kwestia ta w ocenie sądu nie ma jednak zasadniczego znaczenia w tej sprawie, ponieważ istotne jest to, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.

Zdaniem sądu II instancji błędne było stanowisko organu pierwszej instancji, który z uwagi na ustalenie, że inwestor dokonał zgłoszenia i nie wniesiono sprzeciwu, uznał, iż to samo przez się oznacza, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe i tym samym podlega umorzeniu z tej tylko przyczyny. Wobec tego nie można podzielić zarzutu skarżącej Spółki, że nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania naprawczego. Skoro organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń i ocen w zakresie wymaganym w postępowaniu naprawczym, to wystarczające było wskazanie, że organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić, czy inwestycja została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), czy może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jakie znaczenie prawne w tej sprawie ma decyzja Burmistrza [...] z dnia [...]r. odmawiająca zgody na lokalizację inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej, a także czy i jakie rozstrzygnięcia zostały już wydane na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska. W tym kontekście stanowisko Sądu pierwszej instancji w ocenie sądu wyższej instancji należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się ono do oceny postępowania organu architektoniczno – budowlanego, który nie zgłosił sprzeciwu, a nie do oceny rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, który w ogóle nie zajął się wyjaśnieniem tych kwestii oraz ich znaczeniem w rozpoznawanej sprawie.

Orzekając ponownie, decyzją z dnia [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r., Nr 242, poz. 1623 z późn. zm.), nakazał [...] z siedzibą w [...] rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. [...], wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] związany oceną prawną i wytycznymi, zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3.11.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 677/09, oraz wyroku NSA w Warszawie z dnia 20.04.2011 r., sygn. akt II OSK 734/10, stwierdził, iż dokonane przez inwestora zgłoszenie należy uznać za nieskuteczne, w związku z tym niezbędnym jest wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja wymaga decyzji o lokalizacji celu publicznego, gdyż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, a ponadto powoduje zmianę sposobu użytkowania komina i zmianę jego formy architektonicznej oraz zmianę zagospodarowania terenu.

Organ I instancji uznał, iż w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, mianowicie, budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami. Jak ustalił [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, wykonane zostały fundamenty pod szafy sterujące, które połączone są przewodami z antenami emitującymi pola elektromagnetyczne, co składa się na przedmiotową stację telefonii komórkowej i stanowi całość techniczno - użytkową. Organ I instancji stwierdził, że na realizację tego obiektu budowlanego wymagane było pozwolenie na budowę.

Z uwagi na to, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] odmawiająca [...] Sp. z o.o., ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym kominie, zlokalizowanym na terenie Zakładów[...], Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego pierwszej instancji, względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym wskazywanych w wyroku WSA w Bydgoszczy kwestii dotyczących konieczności ustalenia czy został dokonany montaż, czy budowa, jak również poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w przedmiotowym przedsięwzięciu wykonano fundamenty pod szafy telekomunikacyjne sterujące, podczas gdy szafy te ustawione zostały na niezwiązanej z gruntem płycie;

2. art. 3 pkt 1 lit. b, pkt 3 oraz pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do kwalifikacji przedmiotowej stacji bazowej jako samoistnego obiektu budowlanego;

3. art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie do przedmiotowego przedsięwzięcia oraz naruszenie przepisów art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania przez organ I instancji, że przedsięwzięcie Inwestora - wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej (szaf telekomunikacyjnych, tzw. sterujących połączonych z antenami zamontowanymi na istniejącym kominie zlokalizowanym na terenie Zakładów[...], dalej: "Stacja Bazowa") zostało wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. stanowiło wzniesienie samoistnego obiektu budowlanego stanowiącego całość techniczno-użytkową, wymagającego pozwolenia na budowę.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez organ odwoławczy, że przedmiotowe przedsięwzięcie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:

4. art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie jest możliwe nałożenie na Inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

5. przez organ I instancji: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wskazanie niewłaściwej i niepełnej podstawy materialnoprawnej, tj. wyłącznie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak również poprzez nienależyte i niepełne wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest budową obiektu budowlanego, składającego się z 9 anten, trzech szaf sterujących, ustawionych na płytach żelbetowych, wraz z okablowaniem, a zatem wykonano budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit.b Prawa budowlanego, natomiast budowa obiektu budowlanego, w tym budowli wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego.

Ponadto wskazano, że dla inwestycji inwestor powinien uzyskać stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne), w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.).

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że pismem z dnia [...], wezwał [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 136 Kpa, do sprawdzenia tożsamości z przedmiotową inwestycją, inwestycji, dla której została wydana decyzja Burmistrza Miasta [...] znak: [...]r., odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie której organ I instancji, z uwagi na brak możliwości legalizacji, nakazał rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. [...]. W odpowiedzi organ I instancji, pismem z dnia [...], stwierdził, iż zakres inwestycji, będący przedmiotem w/w decyzji Burmistrza Miasta [...], nie jest tożsamy z zakresem objętym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...]r.

Powyższe w ocenie organu odwoławczego sprawia, iż decyzję organu I instancji, nakazującą [...] z siedzibą w [...] rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. [...], należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez skarżącą - niewykonania fundamentów pod szafy sterujące, organ wyjaśnił należy, iż dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie, istotne jest czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Poza tym, szafy sterujące, jako urządzenia techniczne wchodzą w skład budowli, stanowiącej całość techniczno-użytkową z pozostałymi elementami, składającymi się na przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej.

Wobec zarzutu skarżącej, nierzetelnej w jej ocenie odpowiedzi PINB w [...] na pytanie postawione w trybie art. 136 Kpa przez organ odwoławczy, tj. ogólnikowego stwierdzenia różnic między zrealizowaną inwestycją, a zakresem robót objętych decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...], organ stwierdził, iż samo wskazanie, że nie zachodzi między nimi tożsamość, jest wystarczające do przyjęcia przez organ odwoławczy, iż nie można na tej podstawie nakazać rozbiórki przedmiotowej stacji.

W skardze do sądu Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte wyczerpanie inicjatywy dowodowej, a w konsekwencji zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i:

- przedwczesne dowolne uznanie, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] dnia [...] r. odmawiająca inwestorowi ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym kominie zlokalizowanym na terenie [...] Zakładów [...] Sp. z o.o. w [...] dotyczy inwestycji innej, niż objęta niniejszym postępowaniem administracyjnym,

- zaniechanie ustosunkowania się do decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] przy ul. [...] i nie podjęcie ustaleń, w jaki sposób zakończyło się "główne" postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym samym ograniczenie się na stwierdzeniu, że dla inwestycji inwestor winien uzyskać stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne) w oparciu o art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem sprawy i wydaniem decyzji kasacyjnej w II instancji,

2. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane poprzez powielenie błędu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]: powołanie tej normy w części wstępnej zaskarżonej decyzji, podczas gdy ze sposobu procedowania i z treści uzasadnienia decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji wynika, iż wobec wykonania robót budowlanych organ ten prowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 ust. 7 (w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż u jej podstaw legła konstatacja, iż zakres inwestycji będący przedmiotem decyzji Burmistrza Miasta [...] dnia [...]r. odmawiającej inwestorowi ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest tożsamy z zakresem objętym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] r. W ocenie skarżącego wniosek taki jest nieuprawniony, gdyż [...] Sp. z o.o. w [...] (obecnie mająca formę prawną spółki akcyjnej) zamiarem swoim obejmuje budowę jednej tylko stacji bazowej telefonii komórkowej na kominie [...] Zakładów [...] Sp. z o.o. w[...], a budowa dwóch (lub więcej) takich obiektów budowlanych na tym samym kominie przez tego samego operatora niewątpliwie byłaby nieuzasadniona (o ile fizycznie możliwa).

Biorąc pod uwagę, że różnice w zakresie inwestycji polegają m.in. na odmiennych parametrach technicznych anten sektorowych, zdaniem prokuratora nie sposób przyjąć, mając na uwadze treść odpowiedzi organu nadzoru budowlanego I instancji, że obydwie inwestycje (objęta decyzją Burmistrza Miasta [...] oraz zgłoszeniem Staroście[...]) stanowiły wykonywanie zupełnie innych robót budowlanych, dlatego też ustalenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż powyższa decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego dotyczy inwestycji innej, niż objęta niniejszym postępowaniem, jest co najmniej przedwczesne, jeśli nie błędne. Z umowy o najem części komina, a także z zasad logicznego rozumowania wynika, iż operator zamierzał wybudować i eksploatować w tym miejscu przez okres co najmniej 5 lat od momentu jej zawarcia jedną stację bazową telefonii komórkowej. Stąd wniosek skarżącego, iż operator realizował tylko jedną taką inwestycję, aczkolwiek z biegiem lat w związku z rozwojem techniki ulec zmianie mogły jedynie parametry poszczególnych anten, co nie jest równoznaczne, iż zmianie uległ sam charakter przedsięwzięcia; jest to zatem cały czas ta sama inwestycja, lecz stosownych rozważań w tym przedmiocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób się dopatrywać.

W treści zaskarżonej decyzji [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż dla niniejszej inwestycji inwestor powinien uzyskać stosowne postanowienie (pozytywne lub negatywne) w oparciu o treść art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem Prokuratora organ ten w żaden sposób nie odniósł się do decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr[...], lecz pomimo tego przyjąć zdaniem skarżącego należy, że procedura w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach której przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, została już przeprowadzona w trybie przepisów poprzednio obowiązującej w tym zakresie ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w zw. art. 153 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w chronię środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko).

Zważyć również zdaniem skarżącego należy, iż budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej została już wykonana, a skoro roboty budowlane polegające na zbudowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej zostały już wykonane, zastosowanie w niniejszej sprawie miał art. 51 ust. 7 (w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego, zachodzą bowiem wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] we własnym rozstrzygnięciu powielił błąd organu I instancji przyjmując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Następnie Prokurator podniósł, iż wojewódzki organ nadzoru budowlanego w treści zaskarżonej decyzji, co do konieczności dalszego sposobu procedowania wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wdrożyć procedurę legalizacyjną w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Stwierdzenie takie nasuwa w ocenie skarżącego wniosek, iż [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, iż organ I instancji w tym właśnie trybie prowadził postępowanie legalizacyjne, kończąc je jednym z możliwych rozstrzygnięć wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W oparciu o zgromadzony dotąd materiał dowodowy w ocenie skarżącego [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponował danymi, które umożliwiały po ewentualnym dalszym uzupełnieniu dowodów w trybie art. 136 kpa wydanie przezeń decyzji merytorycznej, a nie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Uzasadnienie wydanej przez ten organ decyzji w odniesieniu do konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy w I instancji jest w jego ocenie nieprzekonujące i niezbyt dogłębnie umotywowane, zaś w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie sposób znaleźć w nim jakichkolwiek rozważań.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Z uwagi na charakter zarzutów podniesionych przez skarżącego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych obydwu instancji - Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej w skrócie: NSA) w wyroku z dnia 20.04.2011 r., sygn. akt II OSK 734/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (w skrócie: WSA) z dnia 3.11.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 677/09, co ma niebagatelny wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w związku z art. 170 i art. 171 ustawy zwanej dalej P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Dlatego też rozpoznając tę sprawę należało więc mieć na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził m.in., że organ pierwszej instancji winien dokonać ustaleń w zakresie wymaganym w postępowaniu naprawczym, t.j. powinien wyjaśnić, czy inwestycja została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), czy może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jakie znaczenie prawne w tej sprawie ma decyzja Burmistrza Brodnicy z dnia 26 marca 2007 r. odmawiająca zgody na lokalizację inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej, a także czy i jakie rozstrzygnięcia zostały już wydane na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia należy także zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny, w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 kpa określającego, iż "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Odnosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art.138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej.

Przypomnieć należy, że orzekający ponownie w sprawie organ I instancji, decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej, wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stwierdzając, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] odmawiająca [...] Sp. z o.o. ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym kominie, zlokalizowanym na terenie Zakładów[...]. Jednakże ten sam organ na etapie postępowania odwoławczego uznał, że zakres inwestycji, będący przedmiotem w/w decyzji Burmistrza Miasta [...][...]r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest tożsamy z zakresem objętym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] r., co potwierdził w piśmie z dnia[...]. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazana uwaga odnosi się przede wszystkim do podnoszonych przez organ odwoławczy zastrzeżeń odnośnie niejednoznacznego ustalenia przez organ pierwszoinstancyjny, czy zakres inwestycji, będący przedmiotem w/w decyzji Burmistrza Miasta [...] r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest tożsamy z zakresem objętym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] r. Skoro zatem kwestia ta, w ocenie organu I instancji, miała przesądzające znaczenie w sprawie i implikowała konieczność orzeczenia rozbiórki obiektu, to brak jednoznacznego ustalenia tej okoliczności musiał w konsekwencji doprowadzić do wydania decyzji kasacyjnej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.04.2011r. wskazał na konieczność ustalenia, jakie znaczenie prawne w tej sprawie ma decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] r. odmawiająca zgody na lokalizację inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej. W sytuacji uznania, że zakres tych inwestycji nie jest tożsamy, rzeczą organu I instancji-zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu w/w wyroku było ustalenie, czy inwestycja została wykonana z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie mogła być objęta zgłoszeniem (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), czy może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) oraz czy i jakie rozstrzygnięcia zostały już wydane na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Z uwagi na ważkość ustaleń w tym przedmiocie wpływających bezpośrednio na możliwość zastosowania surowej sankcji tj. rozbiórki, ustalenia stanu faktycznego i prawnego muszą być precyzyjne i jasne. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, odzwierciedlające uprzedni pogląd w sprawie wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 20.04.2011 r., sygn. akt II OSK 734/10, iż w wdrożenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 51 Prawa budowlanego umożliwia w pierwszej kolejności inwestorowi legalizację w/w stacji bazowej telefonii komórkowej, a dopiero przeprowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego I instancji i zebrane w jego toku dokumenty przesądzą, czy legalizacja tego obiektu jest możliwa.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu nastąpiło w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, przy jednoczesnym zaniechaniu przez organ I instancji dokonania ustaleń i ocen wymaganych w postępowaniu naprawczym (wskazanych przez NSA w wyroku z dnia 20.04.2011r.), to za prawidłowe należało w takim przypadku uznać wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Należy przy tym wskazać, iż uchylenie przez [...][...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji organu I instancji nie kończy postępowania w sprawie, a jedynie prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tych okolicznościach należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

W rezultacie należy podkreślić, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym nie można podzielić zarzutów i argumentów skargi, które zostały wymierzone bezpośrednio przeciwko (będącej przedmiotem zaskarżenia) decyzji kasacyjnej.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że zaskarżona decyzja zapadła w zgodzie z prawem.