Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1429/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 338/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Gminy Olsztyn zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Olsztyn, działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), pismem z [...] listopada 2007 r. wypowiedział S. Z. i A. R.-Z. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu 33/10000 udziału (związanego z lokalem gospodarczym nr 74) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. G. R. [...], wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2007 r. Jednocześnie zaproponował od dnia [...] stycznia 2008 r. wysokość opłaty rocznej za 33/10000 udziału w prawie użytkowania wieczystego działek nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] m² w kwocie [...] zł, równej 5% wartości gruntu. Wyjaśniono, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1 m² wynosi 206,15 zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego.

W złożonym wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości S. Z. i A. R.-Z. zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej opłaty rocznej, a także wysokość stawki procentowej tej opłaty określonej przez właściciela gruntu.

Orzeczeniem z [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Podniesiono, iż w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Jednocześnie żaden przepis powołanej ustawy nie wskazuje trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub przeniesieniu tego prawa nie została ona ustalona. W ocenie Kolegium w takim wypadku zastosowanie znajdzie prawo cywilne, regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości powinien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody na zaproponowaną opłatę, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] listopada 2007 r. opłata ta nie obowiązywała. Zatem pisma z [...] listopada 2007 r. nie można uznać za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W złożonej skardze Gmina Olsztyn wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia. Strona skarżąca wyjaśniła, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste, i że dotychczas na rozprawach przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w większości przypadków dochodziło do ugody między Gminą Olsztyn a użytkownikami wieczystymi. W związku z powyższym kwestionowane orzeczenie umarzające postępowanie w sprawie jest niezrozumiałe dla skarżącej Gminy. Ponadto powołując się na wyjaśnienia Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazano, iż w przypadku, gdy użytkownik wieczysty zbył prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, a w aktach notarialnych dotyczących tego zbycia nie ustalono wysokości stawek procentowych oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego, to ich ustalenie następuje w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżąca przywołała także postanowienie Sądu Najwyższego, który uznał, iż w przypadku wydania przez Kolegium wadliwego orzeczenia o oddaleniu wniosku i umorzeniu postępowania, wniesienie sprzeciwu przez użytkownika wieczystego powoduje, że sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie Kolegium traci moc. Zasada ta winna mieć zastosowanie także do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Gdyby do ugody nie doszło Kolegium powinno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sądu administracyjnego. W przekonaniu strony skarżącej rozstrzygnięcie Kolegium narusza art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 K.p.a., co pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Poinformowano, że Gmina wniosła do Sądu Rejonowego w Olsztynie sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 338/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania, uchylił zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpoznał skargę Gminy Olsztyn, mimo że jej przedmiotem jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w trybie przepisów art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o te przepisy podlegają co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowym poglądem, w przypadku gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazuje się przy tym na brzmienie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie tych przepisów podlegają kontroli sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że w sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi do Sądu, Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Wprawdzie nie został on już rozpoznany, lecz z informacji podawanych na rozprawach w tożsamych sprawach przez pełnomocnika Gminy wynikało, że sprzeciwy od orzeczeń Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania Sąd Rejonowy w Olsztynie odrzucał z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji, odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia Sąd wywodził, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie – administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest – zgodnie z art. 78 ust. 4 powołanej ustawy – obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Podnieść w tym miejscu należy, że z brzmienia art. 78 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że skutek w postaci obowiązywania nowej opłaty za użytkowanie wieczyste występuje tylko w przypadku niezłożenia wniosku do Kolegium.

Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew.

Jak słusznie zauważono w skardze, orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Tymczasem, wydane w sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd wskazał, że przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Uwzględniając powyższe argumenty Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta nie została w ogóle ustalona, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości.

W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 79 ust 3 cytowanej ustawy, istnieją tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać kolegium po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że opłata jest uzasadniona w mniejszej wysokości, to jest o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy K.p.a. wymienione w art. 79 ust 7 ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem wydać stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem regulacji art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd stwierdził, że skoro Kolegium nie mogło umorzyć postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zaskarżone orzeczenie należało uchylić jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach naruszenia:

1) art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę;

2) art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona.

Na tych podstawach wnosiło o:

1) w razie uwzględnienia zarzutu wymienionego w pkt 1 skargi kasacyjnej uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi;

2) w razie uwzględnienia zarzutu wymienionego w pkt 2 i 3 uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wylicza art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 183 § 2 pkt 1 nieważność postępowania sądowoadministracyjnego powoduje rozpoznanie przez sąd administracyjny sprawy, w której droga sądowa jest niedopuszczalna.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zarzutem najdalej idącym. Prowadzi do zakwestionowania dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracjnego. Wprowadzając w budowie systemu wymiaru sprawiedliwości właściwość do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne oraz sądy administracyjne Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 184 stanowi, że "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym ustawami, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Tak wyznacza zakres właściwości sądów administracyjnych zarówno ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jak i ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Tak również art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (...)" i art. 3 § 1 tej ustawy "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Budując wymiar sprawiedliwości oparty na sądownictwie powszechnym i sądownictwie administracyjnym, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 45 stanowi, że "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" oraz w art. 77 ust. 2 zawartym w Rozdziale "Środki ochrony wolności i praw", stanowi, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". To konstytucyjne prawo do sądu nie może zostać ograniczone przez rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Z tego względu zarówno w Kodeksie postępowania cywilnego, jak i ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono rozwiązania prawne, które mają temu przeciwdziałać przez zapewnienie drogi do sądu. Zgodnie z art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego "Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania właściwy jest (...) sąd administracyjny; jeżeli (...) sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe". Tak też stanowi art. 58 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy". Artykuł 3 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być interpretowany bez uwzględnienia art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 tej ustawy.

Uwzględniając te rozwiązania prawne, zarzut wywiedziony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. W skardze kasacyjnej wyprowadzono zarzut naruszania art. 3 § 2 z faktu, że Sąd przyjął swoją właściwość, mimo że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Faktycznie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu S. Z. i A. R.-Z. przeciwko Gminie Olsztyn. Jednakże, jak wynika z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w Olsztynie praawomocnie odrzucił pozew przeciwko Gminie Olsztyn wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym. Wobec tego uwzględniając rozwiązanie prawne przyjęte w art. 58 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że konstytucyjne prawo do sądu jest wartością nadrzędną nad ograniczeniem prawa do sądu ze względu na rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych, nie można wyprowadzić nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. Tryb rozpoznawania spraw aktualizacji opłaty rocznej unormowany w art. 77-81 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest trybem procedury o charakterze prawnym "mieszanym", obejmuje bowiem postępowanie prowadzone przed organem administracji publicznej – samorządowym kolegium odwoławczym (art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a następnie postępowanie cywilne przed sądem powszechnym (art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Do pierwotnego trybu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ta procedura o charakterze mieszanym uzasadniona jest charakterem sprawy będącej przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia – sprawy cywilnej w zakresie użytkowania wieczystego: sporu o wysokość aktualizacji. W sprawie nie jest sporne, że instytucja użytkowania wieczystego, a w następstwie spór o wysokość opłaty jest sprawą cywilną. Tak ukształtowana procedura w sprawach aktualizacji opłaty powoduje, że pierwsze stadium tej mieszanej procedury jest koniecznym elementem, którego wyczerpanie daje podstawy do przeniesienia sprawy przed sąd powszechny. Formalistyczne podejście Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że spór nie dotyczy aktualizacji a ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie uzasadniał uznania postępowania za bezprzedmiotowo i jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu zasadnie Sąd przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenie kosztów postępowania.