Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1720/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz M. C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231); zwanej dalej ustawą o Agencji oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] o odmowie M. C. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że M. C. wnioskiem z [...] lutego 2020 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału [...] w [...] o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W toku postępowania ustalono, że M. C. jest żołnierzem zawodowym służby kontraktowej, który na podstawie rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] został wyznaczony na stanowisko służbowe w JW nr [...] w [...].

Z dokumentów akt sprawy wynika, że przed rozpoczęciem służby wojskowej wnioskodawca był funkcjonariuszem Straży Granicznej w [...]. Jego małżonka – E. C, będąc również funkcjonariuszem Straży Granicznej w [...], otrzymała na podstawie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] lutego 2011 r. nr [...] pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 8.316,00 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową wypłacaną w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19, z późn. zm.). Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową – ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r. ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej – odprawa mieszkaniowa.

Zaznaczył, że analogicznie jak w ustawie o zakwaterowaniu jeżeli celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej jest to, by funkcjonariusz miał zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej na jego uzyskanie, to koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo E. C. do lokalu, jako funkcjonariusza Straży Granicznej w [...], zostało zrealizowane. Przyznanie pomocy finansowej oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Świadczenie to bowiem przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W związku z tym prawo małżonki wnioskodawcy do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, a zatem ubieganie się przez niego o realizację prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego nie jest uprawnione. Z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on sam lub jego małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystali z jednej z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w tym przepisie. Uzyskanie pomocy finansowej przez małżonka żołnierza zawodowego stanowi zatem negatywną przesłankę do realizacji prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a zatem jest objęta przepisem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy.

W ocenie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu należy odnosić nie tylko do pomocy finansowej udzielonej żołnierzowi, ale również do funkcjonariuszy każdej formacji mundurowej, wobec których Państwo wywiązało się z obowiązku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Pomimo, że ustawa o zakwaterowaniu reguluje sprawy mieszkaniowe żołnierzy, a inne służby mundurowe, w tym Straż Graniczna mają swoje ustawy pragmatyczne, ustawodawca nie wprowadza istotnych odrębności w tych przepisach w zakresie regulacji prawa do lokalu i charakteru wskazanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w trakcie pełnienia służby.

Z przepisów ustawy o Straży Granicznej, obowiązującej w dacie wypłaty pomocy finansowej, jak i w obecnym brzmieniu, wynika analogicznie do ustawy o zakwaterowaniu, że funkcjonariuszowi tej formacji przysługują określone świadczenia i uprawnienia w czasie pełnienia służby, mające umożliwić mu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Prawo to realizowane jest w formie rzeczowej - przez przydział mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, bądź finansowej - przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Funkcjonariusz, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu traci możliwość przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 99 ust. 1 pkt 1).

Zaznaczył, że zarówno prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jak i prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do lokalu mieszkalnego przysługuje w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej i służy temu samemu celowi, jakim jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Taka forma pomocy uzasadniona jest interesem służby w formacjach mundurowych z uwagi na wymóg dyspozycyjności osób, które podjęły się takiej służby i mają obowiązek podporzadkowania się jej rygorom. Zatem celem regulacji zawartych w tych przepisach ustawy o zakwaterowaniu oraz w przepisach ustawy o Straży Granicznej jest zabezpieczenie należytego funkcjonowania organów służb mundurowych, a nie stanowienie przywilejów - jako takich - dla funkcjonariuszy poszczególnych formacji obligujących te organy do zaspokajania każdorazowo potrzeb mieszkaniowych w szerokim znaczeniu.

Z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860, z późn. zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, tj. Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Straży Granicznej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu ich prawa do emerytury są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych – Dz. U. z 2020 r. poz. 586, z późn. zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjne go, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm.).

W związku z powyższym należy przyjąć zasadę, że żołnierzowi zawodowemu lub jego małżonkowi, którzy kiedykolwiek wcześniej uzyskali pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formie nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Państwa poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Zdaniem organu odwoławczego odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu i łączenie jej tylko ze świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zawodowemu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Fakt fluktuacji w służbach mundurowych, który jest zjawiskiem częstym i pożądanym nie jest podstawą do odstępstwa od ww. zasad, czy też uznania, że taka pomoc nie została udzielona. Również w warunkach ekonomiczno - gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla dwukrotnego uprzywilejowania żołnierza, tj. raz w wyniku otrzymanej pomocy finansowej jako funkcjonariusz, i drugi raz z tytułu otrzymania lokalu mieszkalnego od organów wojskowych, gdyż naruszałoby to zasadę dbałości o majątek publiczny. Mając na uwadze powyższe, niemożliwe jest otrzymanie pomocy Państwa przez żołnierza zawodowego w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy finansowej przez jego małżonkę będącą funkcjonariuszem Straży Granicznej.

Przyjąć zatem należy, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, pozwala wyprowadzić wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza można wykorzystać tylko jeden raz.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, gdyż z treści przywołanego przepisu wynika z zastrzeżeniem ust. 10, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową. Wbrew zatem stanowisku wnioskodawcy powołany przepis wyłącza prawo do zakwaterowania.

Organ stwierdził, że nie naruszono także przepisów postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] czerwca 2020 r. oraz zobowiązanie organu do wydania, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji uchylającej decyzję Dyrektora [...] w [...] z [...] maja 2020 r. w całości i uwzględniającą jego wniosek o przyznanie mu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów o zakwaterowaniu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zrzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1, 4 i 6 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że fakt otrzymania przez jego żonę [...] lutego 2011 r. pomocy finansowej na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi jedną z przesłanek odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na podstawie tych przepisów, podczas gdy prawidłowa ich interpretacja nie pozwala na przyjęcie (jak to uczyniły organy obu instancji), iż pomoc finansowa na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej powinna być traktowana tożsamo do pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP,

2. przepisów postępowania, tj. art. 8 K.p.a., poprzez przekroczenie ram wyznaczonych przez przepisy obowiązującego prawa, przez m. in. wydanie decyzji w oparciu o normę zrekonstruowaną z naruszeniem podstawowych zasad wykładni; art. 7 K.p.a., polegające na odstąpieniu od dokładnego zbadania stanu faktycznego i okoliczności sprawy oraz zakończeniu jej badania na dokonaniu ogólnych ustaleń w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego. Podczas gdy jak wynika z odpowiedzi na interpelacje poselskie nr [...] z [...] czerwca 2017 r. i nr [...] z [...] października 2016 r. możliwość przyznania zakwaterowania w trybie ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi, który wcześniej otrzymał pomoc finansową w trybie innej ustawy zależy od okoliczności indywidualnej sprawy, czego efektem było bezpodstawne nieuwzględnienie odwołania.

Skarżący zaznaczył, że nie kwestionuje dokonanych przez organy ustaleń faktycznych (chce jedynie podkreślić, że w chwili otrzymania przez jego żonę pomocy finansowej nie byli oni w związku małżeńskim), a jedynie wykładnię przepisów prawa materialnego i model ich zastosowania w niniejszej sprawie. Stwierdził, że art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu nie daje podstaw do odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi zawodowemu dlatego, że jego małżonek otrzymał pomoc finansową w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zaś stanowisko organu drugiej instancji (analogiczne do tego zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji) jest całkowicie nieprawidłowe. Językowa wykładania tego przepisu pozwala na skonstruowanie normy, zgodnie z którą zakwaterowanie nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, którego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Oczywiste jest także, że wyjątek ten wobec niego nie może mieć zastosowania - jego żona otrzymała pomoc finansową w trybie przewidzianym przez ustawę o Straży Granicznej i miało to miejsce w lutym 2011 r., a więc długo po 31 grudnia 1995 r. Wydając decyzje w obydwu instancjach organy musiały więc rozszerzająco wyłożyć wynikający z art. art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wyjątek, jednocześnie ignorując zachodzącą niezgodność ram czasowych.

Interpretacja przyjęta przez organy opiera się na założeniu, że przepis ten wyłącza prawo żołnierza do odprawy mieszkaniowej w razie otrzymania przez niego lub jego małżonka jakiejkolwiek formy państwowej pomocy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych niezależnie od tego w jakiej formie nastąpiła (czy pomocy finansowej, czy możliwości nabycia lokalu z bonifikatą czy innej), w jakim kontekście miała miejsce (służba wojskowa, służba w innych formacjach mundurowych), kiedy nastąpiła (przed czy po 31 grudnia 1995 r.), ani w jakiej wysokości miała miejsce (nawet kilka tysięcy złotych otrzymanej przez jego małżonkę warte będzie znacznie mniej, niż prawo korzystania z lokalu mieszkalnego przez kilkanaście lat służby). Jest to nie tylko niezgodne z przepisami, ale także rażąco krzywdzące dla niego, jak i innych osób znajdującej się w analogicznej sytuacji. W ocenie skarżącego należy przyjąć, że jeśli mimo wielokrotnych nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu lista wyjątków od ogólnej zasady, zgodnie z którą prawo do zakwaterowania żołnierzowi zawodowemu służby stałej nie uległa zmianie czy rozszerzeniu, to miała ona pozostać niezmieniona.

Nawet z perspektywy Ministerstwa Obrony Narodowej sytuacja nie jest tak jednoznaczna, jak to próbują przedstawić organy obu instancji. W odpowiedzi na interpelację poselską nr [...] z [...] czerwca 2017 r. wskazano, w pierwszej kolejności na potrzebę odwołania do wykładni językowej art. 21 ust. 6 i art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu. Po drugie, stwierdzono, że niektóre sytuacje określone w pierwszym z wyżej wymienionych przepisów mogą dotyczyć także policjantów – wniosek taki wydaje się słuszny w odniesieniu do punktów 1-3 oraz 5 tego artykułu, ale nie do punktu 4, który wprost wskazuje wyłącznie na ustawę o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. Po trzecie, w odpowiedzi na przedmiotową interpelację wskazano, że odpowiedź na pytanie "czy policjant, który odszedł z Policji i otrzymał dofinansowanie do mieszkania wielokrotnie mniejsze od tego jakie należne jest w wojsku otrzyma świadczenie mieszkaniowe i odprawę mieszkaniową?" nie jest możliwa bez analizy indywidualnej sprawy. Warto zaznaczyć, że analogiczne stanowisko przedstawiono w odpowiedzi na interpelację nr [...] z [...] października 2016 r. - "wykładnia językowa cytowanego wyżej art. 21 ust. 6 nie wyklucza skorzystania przez byłego policjanta, który pełniąc służbę w Policji otrzymał dofinansowanie mieszkaniowe, z uprawnień do zakwaterowania, jak i otrzymania odprawy mieszkaniowej, niemniej wszystko zależy od okoliczności indywidualnej sprawy." Wydaje się zaś, że w jego przypadku taka indywidualna analiza nie została przeprowadzona, zaś organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na ogólnej zasadzie, bezwzględnie zakazującej uzyskiwania zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych więcej niż jeden raz.

Zdaniem skarżącego decyzje organów obu instancji zapadły w wyniku błędnej wykładni obowiązujących przepisów (rozszerzająca wykładnia wyjątków, zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej w sytuacji, w której wykładnia językowa pozwalała na stworzenie pełnej i klarownej normy), dokonanej z naruszeniem podstawowych zasad prawa (zasada legalizmu, zasada lojalności państwa wobec obywatela, zasada równości wobec prawa, zasada trójpodziału władzy), niepoprzedzonej szczegółową analizą sprawy. Nie sposób uniknąć wrażenia, że organy wyszły z założenia, że konieczne (prawdopodobnie w celu ochrony fiskalnych interesów Rzeczpospolitej Polskiej) jest odmówienie uwzględnienia jego wniosku, następnie zaś, korzystając ze wszystkich możliwych metod, podjęły próbę stworzenia prawnych podstaw takiego rozstrzygnięcia. Oczywiste jest, że decyzje wydawane w taki sposób muszą zostać wyeliminowane z obrotu w trybie kontroli sądowoadministracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji (Dyrektora Oddziału [...] w [...]) o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku M. C. o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu. W uzasadnieniu organ podał, że choć skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, niemniej jako funkcjonariusz Straży Granicznej, otrzymał (a właściwie małżonka funkcjonariuszka SG otrzymała) pomoc mieszkaniową i ta okoliczność wyklucza przyznanie mu, jako żołnierzowi, prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W skardze do Sądu M. C. zakwestionował to stanowisko i podniósł, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania prawa do zakwaterowania we wskazanej formie, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy. Zdaniem skarżącego z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który otrzymał pomoc finansową przed 31 grudnia 1995 r, na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r. i nie podstaw do tego, aby ten zakaz "rozciągać" na inne podstawy nabycia prawa do zakwaterowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Straży Granicznej skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Sąd zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Jak wynika z akt sprawy małżonka skarżącego, będąc również funkcjonariuszem Straży Granicznej w [...], otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu – już teraz żołnierzowi, udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy – jak wskazywano w orzeczeniach – pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Sąd miał również na względzie fakt, że w wyroku z 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, że "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, że "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej – kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W sprawie niniejszej jednak, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową.

Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w;] B.Adamlak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

W związku z tym można uznać, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji RP, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji RP.

Wpierw należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości przepisami Konstytucji RP. W takiej sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła ze Straży Granicznej do wojska. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy funkcjonariuszami Straży Granicznej i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie. Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Sąd zwraca uwagę, że orzeczenia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18 stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę taki, oparty głównie na przesłankach celowościowych, sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady, ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy, nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również wyjątkowy, z tym, że w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3 przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez M. C. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] czerwca 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału [...] w [...] z [...] maja 2020 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy oraz art. 6 i art. 8 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, bowiem koszty takie nie zostały wykazane, a skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy). Sąd rozpoznał sprawę na w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy