Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 900/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7-9, art. 37 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 125 par. 3, art. 126, art. 127 par. 1, art. 128, art. 129 par. 1 i 2, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 3, art. 19
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 [z późn. zm.] – dalej: ustawa o świadczeniu wychowawczym; ustawa o 500+), stwierdził niedopuszczalność odwołania [podkreśl. własne Sądu] I. K. (dalej również: skarżąca; wnioskodawczyni) z dnia 23 sierpnia 2016 r. od pisma Dyrektora [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej również: Dyrektor [...]OPS w [...] organ I instancji), działającego z upoważnienia Burmistrza [...], z dnia [...] 2016 r. znak [...] [podkreśl. własne Sądu] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 12 maja 2015 r. [podkreśl. własne Sądu] I. K. zwróciła się do Burmistrza [...] ([...] Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – dalej: [...]OPS w [...] o przyznanie świadczenia wychowawczego na dwoje swoich dzieci: P. K. oraz A. K..

Organ I instancji wezwał wnioskodawczynię (pismo z dnia 4 lipca 2016 r.) do poprawienia i uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w terminie 14 dni od daty odbioru wezwania.

W dniu 8 lipca 2016 r. teściowa wnioskodawczyni E. K. oświadczyła organowi, że skarżąca przebywa za granicą i nie jest w stanie dostarczyć dokumentów w ciągu 14 dni, wobec czego poprosiła o przedłużenie wyznaczonego terminu do 30 dni.

Do akt sprawy wpłynęła również wiadomość e-mail [z] dnia 6 lipca 2016 r., skierowana przez wnioskodawczynię do organu I instancji, z którego treści wynika, że strona ma problem ze skompletowaniem dokumentów wskazanych w przedmiotowym wezwaniu. W wiadomości tej strona poprosiła o rozpatrzenie jedynie wniosku na drugie dziecko, jeżeli jest taka możliwość, do czego nie są potrzebne żądane od niej przez organ dokumenty, zaś ze świadczenia na pierwsze dziecko [w takiej sytuacji] by zrezygnowała.

Organ I instancji w dniu 11 lipca 2016 r. udzielił stronie tą samą drogą odpowiedzi na jej wiadomość e-mail i poinformował, że w celu rozpatrzenia wniosku niezbędne są dokumenty: oświadczenie o wysokości osiągniętego dochodu nieopodatkowanego w 2014 r. oraz "formularz ROPS wraz z oświadczeniami". Wspomniane formularze zostały przesłane wnioskodawczyni w załącznikach do tej wiadomości.

Następnie, w drodze skierowania do strony pisma z dnia [...] 2016 r. znak [...] (doręczonego stronie w dniu 18 sierpnia 2016 r.), Dyrektor [...]OPS w [...] na podstawie art. 19 ustawy o świadczeniu wychowawczym, poinformował skarżącą o pozostawieniu jej "wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...] (...) bez rozpatrzenia". W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 6 lipca 2016 r. (data odbioru pisma z dnia 4 lipca 2016 r., strona została wezwana do uzupełnienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni, wydłużonym do 30 dni, a "do dnia dzisiejszego wniosek nie został uzupełniony".

W dniu 17 sierpnia 2016 r. [podkreśl. własne Sądu] I. K. złożyła kolejny wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego – tym razem tylko na jedno (drugie) dziecko, tj. A. K..

W dniu [...] 2016 r. Burmistrz [...] (działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Działu [...] [...]OPS w K. ) wydał decyzję znak [...] [podkreśl. własne Sądu], którą – jak stwierdził, po rozpatrzeniu "wniosku nr [...]" złożonego w dniu 17 sierpnia 2016 r. – przyznał stronie świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł miesięcznie na A. K. za okres od 1 sierpnia 2016 r. do 30 kwietnia 2017 r.

W dniu 23 sierpnia 2016 r. (data nadania pocztowego podania z tej samej daty) skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo zatytułowane "ODWOŁANIE", wskazując, że dotyczy ono "WNIOSKU Z DNIA 12.05.2016 W SPRAWIE ŚWIADCZENIA WYCHOWAWCZEGO 500+ NA DRUGIE DZIECKO NR [...]". Podniosła, że 12 maja 2016 r. złożyła na jednym formularzu wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci, a "ze względu na przekroczenie dochodów odrzucono [jej] świadczenie na pierwsze dziecko", a także "na drugie dziecko". Dalej wywodziła, że pomimo dostarczenia zaświadczenia o dochodach zażądano od niej wiele różnych dokumentów w celu zagmatwania sprawy i z tego powodu została pokrzywdzona tym, że nie dostała również świadczenia na drugie dziecko za okres od kwietnia do lipca 2016 r., w sytuacji, gdy w przypadku drugiego dziecka wcale nie było potrzeby dostarczenia tak dużej liczby dokumentów.

W piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r. strona poszerzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu, kwestionując podstawę i sposób wezwania jej do uzupełnienia wniosku z dnia 12 maja 2016 r. Skarżąca stwierdziła, że nie została prawidłowo (listem poleconym) wezwana do uzupełnienia brakujących zdaniem organu dokumentów, co zaważyło na pozostawieniu jej wniosku z dnia 12 maja 2016 r. bez rozpoznania. Zarazem stwierdziła, że "wniosek pozostawiono bez rozpoznania za miesiące kwiecień, maj, czerwiec, lipiec [2016 r.]". W konkluzji domagała się "przywrócenia (...) świadczenia rodzinnego 500+ na drugie dziecko za okres kwiecień, maj, czerwiec, lipiec [2016 r.]".

Kolegium, uzasadniając wydanie postanowienia z dnia [...] października 2016 r. na podstawie art. 134 K.p.a. o niedopuszczalności odwołania, stwierdziło, że w dniu 17 sierpnia 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie od pisma organu I instancji z dnia [...] 2016r. znak [...], w którym podnosiła, że w jednym wniosku domagała się przyznania świadczenia na dwoje dzieci i pomimo dostarczenia dokumentów – nie otrzymała świadczenia.

Zdaniem organu II instancji, w rozpoznawanej sprawie strona wniosła odwołanie od pisma informującego o pozostawieniu na podstawie art. 19 ustawy o świadczeniu wychowawczym podania bez rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, że niezastosowanie się do wezwania, o którym mowa w art. 19 ust. 1 lub art. 19 ust. 2 tej ustawy, skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w procesowej formie decyzji administracyjnej czy postanowienia. W tym zakresie Kolegium zwróciło uwagę na to, że w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego obowiązkiem wnioskodawcy jest złożenie sformalizowanego w swej treści wniosku wraz wymaganymi załącznikami; do wniosku należy dołączyć odpowiednio inne zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zaświadczenia o dochodzie każdego członka rodziny. Idąc dalej, organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku niekompletnego podania nie dochodzi w ogóle do wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego. Kolegium podniosło, że w judykaturze podkreśla się, że przed złożeniem przez stronę kompletnego pod względem formalnym wniosku o świadczenie rodzinne postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może, zaś w przypadku nieuzupełnienia wniosku zgodnie z wezwaniem, organ pozostawia wniosek bez rozpatrzenia i nie jest w takim wypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji – pozytywnej czy negatywnej. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że skoro kwestii pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji, nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 K.p.a., a zaskarżone pismo organu I instancji nie rozstrzygało w ogóle o świadczeniach objętej wnioskiem strony; dlatego też odwołanie strony jest niedopuszczalne.

W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2016 r. I. K., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (członka rodziny), przedstawiła argumentację zasadniczo wcześniej sformułowaną w odwołaniu (tj. w piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r. i jego uzupełnieniu z dnia 25 sierpnia 2016 r.), stanowiącą zakwestionowanie prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku z dnia 12 maja 2016 r. o świadczenie 500+. Zarazem podkreśliła pokrzywdzenie jej przez organ I instancji, poczynione w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] 2016 r., na skutek wniesienia przez nią kolejnego wniosku – tym razem o przyznanie świadczenia 500+ tylko na drugie dziecko.

W odpowiedzi na skargę Kolegium – podtrzymując dotychczasowe stanowisko, a nawet poszerzając argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu – wniosło o jej oddalenie.

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 (pkt 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w niej argumentacją, obowiązany jest – zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. – do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w granicach sprawy. Zarzuty skargi w sposób skuteczny doprowadziły do zakwestionowania prawidłowości postanowienia Kolegium, jak również ukierunkowały Sąd na zbadanie takich kwestii, które bezpośrednio w skardze nie zostały poruszone, jednakże wprost wiązały się z argumentacją skargi.

Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd sprawy jest zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 5 października 2016 r., wydane na podstawie art. 134 i art., 19 ustawy o 500+, którym organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania I. K. z dnia 23 sierpnia 2016 r., wniesionego od pisma Dyrektora OPS w [...] z dnia [...] 2016 r. znak [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wobec takiej formy i treści zaskarżonego rozstrzygnięcia należy pokrótce przypomnieć podstawowe reguły, jakie rządzą postępowaniem odwoławczym, obowiązki organu w fazie wstępnej takiego postępowania i rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zostać wydane na tym etapie postępowania rozpoznawczego (głównego).

Przepis art. 129 K.p.a. określa sposób (§ 1), jak i termin (§ 2 i 3) wniesienia odwołania, który co do zasady wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub odpowiednio ogłoszenia decyzji stronie. Z kolei art. 134 K.p.a. wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap (odwoławczy) postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia).

Jak wynika z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości (patrz: B. Adamiak w B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, W. 2011, komentarz do art. 134, Nb 6 i powołane tam orzecznictwo). Nie ma tu również żadnego znaczenia to, jak organ I instancji, za pośrednictwem którego wniesiono podanie, zakwalifikował dane pismo. Nie sposób bowiem przyjąć, że ewentualna błędna ocena podania przez organ I instancji zwalniałoby organ II instancji od wyjaśnienia, z jakim podaniem ma do czynienia i czy zostało ono wniesione w terminie ustawowym, jeżeli taki jest przewidziany dla danego rodzaju pisma.

Idąc dalej, należy podkreślić, że z uwagi na dość zawile przedstawiające się aspekty proceduralne sprawy o przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego, Kolegium powinno było szczególnie starannie rozpoznać sytuację procesową skarżącej i jego faktyczne intencje związane z wniesieniem pisma procesowego z dnia 23 (i 25) sierpnia 2016 r. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy w ogóle zabrakło po stronie organu II instancji weryfikacji rzeczywistej woli skarżącego związanej z wniesieniem tego podania. Kolegium po prostu przyjęło, że stanowi ono odwołanie do pisma Dyrektora OPS w [...] z dnia [...] 2016 r. znak [...] (doręczonego stronie w dniu 18 sierpnia 2016 r.), informującego skarżącą o pozostawieniu na podstawie art. 19 ustawy o świadczeniu wychowawczym, bez rozpoznania "wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...] (...) bez rozpatrzenia". Organ pominął jednakże fakt, że w przedmiotowej sprawie, rozpatrywanej w ujęciu materialnym, w odniesieniu do żądania przyznania świadczenia wychowawczego doszło do złożenia dwóch wniosków – pierwszego z dnia 12 maja 2016 r. i drugiego z dnia 17 sierpnia 2016 r., których wspólnym zakresem było niewątpliwie żądanie przyznania świadczenia na drugie dziecko, które to prawo nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, co wprost wynika z treści art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o 500+. Pierwszy wniosek z dnia 12 maja 2016 r. obejmował również żądanie przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, co wiąże się ze spełnieniem kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o 500+. Co więcej, Kolegium zaznaczyło nawet w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżąca miała w drodze wymiany korespondencji elektronicznej właśnie zrezygnować ze świadczenia na pierwsze dziecko i domagać się przyznania świadczenia tylko na drugie. W tym też kontekście należałoby rozważyć, czy złożenie kolejnego wniosku – tym razem ograniczonego tylko do drugiego dziecka (wniosek z dnia 17 sierpnia 2016 r.) – przy uwzględnieniu stanowiska skarżącej wyrażonego w formie oświadczenia skierowanego do organu za pomocą komunikacji elektronicznej mogło w ogóle spowodować powstanie nowej sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym i czy decyzja Dyrektora OPS w [...] z dnia [...] 2016 r. znak [...] została wydana w innej sprawie niż ta, której dotyczył pierwotny wniosek z dnia 12 maja 2016 r. w części dotyczącej świadczenia na drugie dziecko. W takich warunkach ponowienie wniosku w dniu 17 sierpnia 2016 r. – tym razem ograniczonego tylko do żądania przyznania świadczenia tylko na drugie dziecko – stanowiłoby tylko dodatkowe oświadczenie strony, ograniczenie pierwotnego wniosku z dnia 12 maja 2016 r.

Trzeba również wspomnieć, że okoliczności złożenia wniosku z dnia 17 sierpnia 2016 r. są niejasne. Wyraźny jest za to w twierdzeniach strony ślad niedoinformowania jej przez OPS w [...] o tym, od jakiego terminu będzie przysługiwało stronie świadczenie w związku ze złożeniem wniosku z dnia 17 sierpnia 2016 r. Przyznanie skarżącej świadczenia dopiero od miesiąca złożenia ponowionego wniosku było bowiem dla strony zaskoczeniem, co też wyraziła w piśmie z dnia 23 (i 25) sierpnia 2016 r. Strona powoływała się bowiem na pokrzywdzenie takim rozstrzygnięciem organu, które nie obejmowało okresu od kwietnia do lipca 2016 r., lecz przyznawało świadczenia na drugie dziecko dopiero od sierpnia 2016 r. Tymczasem Kolegium całkowicie pominęło w sprawie fakt, że w pismach z dnia 23 i 25 sierpnia 2016 r. skarżąca, poza podważaniem zasadności pozostawienia jej wniosku z dnia 12 maja 2016 r. bez rozpoznania, jednoznacznie kwestionowała również prawidłowość decyzji z dnia [...] 2016 r., podnosząc, że nie zostało jej przyznane świadczenie na drugie (jedno) dziecko za okres 4 miesięcy od daty pierwotnego złożenia wniosku z dnia 12 maja 2016 r., tj. za okres od kwietnia do lipca 2016 r., który to wniosek w jej ocenie nie wymagał żadnych uzupełnień w zakresie dotyczącym świadczenia na drugie dziecko.

Po stronie organu II instancji doszło zatem już w fazie wstępnej postępowania odwoławczego do uchybienia zasadom i innym przepisom procedury administracyjnej zawierającym gwarancje dla strony postępowania, tj. art. 7-9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – prowadzące zarazem do naruszenia art. 134 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w niedostatecznie rozpatrzonym stanie faktycznym sprawy, jak i przy braku należytego rozpoznania sytuacji prawnej skarżącej, co też przełożyło się na braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (art. 125 § 3 K.p.a.). Przepisy art. 7-9 K.p.a. formułują wobec organów administracji wymogi dążenia do ustalenia prawdy materialnej i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także dbałości, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Urzeczywistnieniu tych zasad służą z kolei m.in. przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zobowiązujące organy administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż tylko takie działanie może być podstawą ustalenia całokształtu okoliczności sprawy (art. 80 K.p.a.), jak i danie temu odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu decyzji lub zaskarżalnego postanowienia (art. 107 § 3 i art. 125 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.).

Odnosząc powyższe zasady do stanowiska organu II instancji zajętego w niniejszej sprawie, trzeba stwierdzić, że Kolegium w ogóle nie wyjaśniło i nie uwzględniło rzeczywistej woli skarżącej związanej z wniesionym podaniem z dnia 23 (i 25) sierpnia 2016 r. Tymczasem zdaniem Sądu z uwagi na brzmienie składanych pism oraz kontekst ich wniesienia – należało przyjąć, że w jednym podaniu (łącznie rozpatrywanych pismach z dnia 23 i 25 sierpnia 2016 r.) skarżąca kwestionuje pozostawienie przez organ I instancji jej wniosku z dnia 12 maja 2016 r. bez rozpoznania, jak i merytoryczną prawidłowość decyzji organu I instancji z dnia [...] 2016 r. przyznającej jej świadczenie na drugie dziecko na okres od 1 sierpnia 2016 r. do 30 kwietnia 2017 r.

Powyższe ma dwojakie znaczenie w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, co się tyczy skierowania przez organ I instancji do strony pisma z dnia [...] 2016 r. znak [...] (doręczonego stronie w dniu 18 sierpnia 2016 r.) informującego o pozostawieniu, na podstawie art. 19 ustawy o świadczeniu wychowawczym, wniosku z dnia 12 maja 2016 r. bez rozpoznania, Kolegium powinno było potraktować podanie skarżącej z dnia 23 (i 25) sierpnia 2016 r. jako wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na bezczynność organu I instancji w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 12 maja 2016 r. w tej części, która dotyczy przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, tj. świadczenia uzależnionego od spełnienia kryterium dochodowego.

W ocenie Sądu nie było żadnych podstaw do przypisania stronie motywacji złożenia niedopuszczalnego środka zaskarżenia w postaci odwołania od pisma informującego stronę o pozostawieniu na podstawie art. 19 ustawy o świadczeniu wychowawczym bez rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie świadczenia 500+. Przeciwnie, dbałość organu o przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7-9 K.p.a., tj. praworządności i uwzględnienia słusznego interesu obywateli, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jak i czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – powinna doprowadzić Kolegium do rozpoznania pisma skarżącej z dnia 23 (i 25) sierpnia 2016 r., w części dotyczącej pozostawienia jej pisma bez rozpatrzenia w odniesieniu do żądania przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, jako zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Nawet jednak gdyby było inaczej – i należałoby uznać, że Kolegium trafnie zakwalifikowało podanie skarżącej jako niedopuszczalny środek zaskarżenia w postaci odwołania od pisma organu I instancji z dnia [...] 2016 r., co do którego to odwołania zachodziły podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., to nadal uzasadnieniu takiego postanowienia należałoby postawić zarzut naruszenia powyższych zasad postępowania, jak i art. 125 § 3 K.p.a. Kolegium nie zawarło bowiem w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 października 2016 r. żadnych wskazówek co do sposobu zwalczania przez skarżącą stanowiska organu I instancji o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Środkiem służącym skarżącej w takiej sytuacji było natomiast wniesienie zażalenia (ponaglenia) na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., o którym była już wcześniej mowa.

Dodać należy, że wniesienie omawianego środka zaskarżenia stanowi wyczerpanie wymogu, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., co uprawnia stronę do wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego – za pośrednictwem organu, którego prawidłowość działania w danej sprawie kwestionuje – skargi na bezczynność w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 12 maja 2016 r. w zakresie dotyczącym przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Po drugie, podanie z dnia 23 (i 25) sierpnia 2016 r. w zakresie, w jakim kwestionuje merytoryczną prawidłowość decyzji organu I instancji z dnia [...] 2016 r. przyznającej stronie świadczenie na drugie dziecko na okres od 1 sierpnia 2016 r., z pominięciem okresu od kwietnia do lipca 2016 r., powinno być rozpatrzone przez Kolegium jako odwołanie od decyzji z dnia [...] 2016 r., podanie bowiem w tej części spełniało niezbędne wymogi wynikające z art. 127 § 1 i art. 128 K.p.a. Co za tym idzie – po stwierdzeniu spełnienia przesłanek formalnych skutecznego wniesienia tego środka odwoławczego – rozpoznane powinny zostać wszystkie zarzuty odwołania, jak i wszystkie okoliczności sprawy. Następnie zaś powinno mieć miejsce wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 lub 2 K.p.a., z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Przy rozpatrywaniu odwołania do kompetencji Kolegium należałoby też ocenienie, czy pozostawienie przez organ I instancji "wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...] (...) bez rozpatrzenia" – wobec braków tego wniosku i wezwania skierowanego przez organ do strony – mogło w ogóle dotyczyć tej części wniosku, która zawierała żądanie przyznania świadczenia wychowawczego na drugie dziecko. Warto w tym miejscu wskazać na to, że w uzasadnieniu pisma z dnia [...] 2016 r. sam organ I instancji stwierdził, że w dniu 6 lipca 2016 r. (data odbioru pisma z dnia 4 lipca 2016 r.) strona została wezwana "do uzupełnienia" przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni, wydłużonym do 30 dni, a "do dnia dzisiejszego wniosek nie został uzupełniony". Niemniej jednak trzeba też mieć na względzie, że przedmiotowe wezwanie z dnia 4 lipca 2016 r. dotyczyło wyłącznie kwestii związanych z ustaleniem dochodu rodziny, co ma znaczenie w razie ubiegania się o świadczenie na pierwsze dziecko, natomiast nie ma doniosłości prawnej w odniesieniu do przyznania świadczenia na drugie (i kolejne) dziecko. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że organ I instancji w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. wezwał stronę do poprawienia i uzupełnienia wniosku, nie zaś do złożenia go na urzędowym formularzu, którą to formę podania skarżąca zachowała co najmniej w odniesieniu do żądania świadczenia na drugie dziecko (w przypadku świadczenia na pierwsze dziecko wymagane od strony były dodatkowe oświadczenia, w tym formularze uzupełniające wniosek główny).

Wobec tego podanie skarżącej z dnia 23 (i 25) sierpnia 2016 r. powinno uleć rozpoznaniu także w tej części, w jakiej wprost kwestionowała prawidłowość wydania decyzji z dnia [...] 2016 r. z pominięciem okresu od kwietnia do lipca 2016 r.

Stwierdzone po stronie organu II instancji uchybienia w sposób oczywisty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowały kierunek jej rozstrzygnięcia. Organ II instancji rozpoznał bowiem podanie skarżącej jako niedopuszczalne prawnie odwołanie od pisma organu I instancji z dnia [...] 2016 r. o pozostawieniu wniosku z dnia 12 maja 2016 r. bez rozpatrzenia – i zastosował rozstrzygnięcie formalne z art. 134 K.p.a., mimo że treść i okoliczności wniesienia podania z dnia 23 (i 25) sierpnia 2016 r. wskazywały na inny charakter przedmiotowego pisma.

Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić jeszcze raz należy, że organ II instancji przed przystąpieniem do rozpatrzenia podania skarżącej z dnia 23 (i 25) sierpnia 2016 r. nie uwzględnił rzeczywistego charakteru przedmiotowego pisma i faktycznej woli podmiotu wnoszącego podanie. Stąd też, ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji uwzględni stosownie do wymogów art 153 P.p.s.a. przedstawione w niniejszym uzasadnieniu poglądy prawne i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania. W praktyce będzie się to sprowadzało do potraktowania pisma skarżącej z dnia 23 (i 25) sierpnia 2016 r. dwojako, poprzez uznanie za: 1) odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2016 r. dotyczącej przyznania jej świadczenia wychowawczego na drugie dziecko; 2) zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na bezczynność organu I instancji polegającą na pozostawieniu przez organ I instancji bez rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2016 r. w części dotyczącej przyznania jej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – i rozpatrzenie tego podania dwutorowo.

Sąd jednocześnie podkreśla, że nie mógł się odnieść do tych zarzutów skargi, które zawierały polemikę ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w decyzji z dnia [...] 2016 r. znak [...] w zakresie odmowy przyznania stronie świadczenia wychowawczego za okres od maja do lipca 2016 r., jak i co do podstaw do pozostawienia jej wniosku z dnia 12 maja 2016 r. bez rozpoznania w odniesieniu do spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie jej świadczenia 500+ również na pierwsze dziecko. Takie działanie Sądu bowiem całkowicie wykraczałoby poza granice niniejszej sprawy, dotyczącej formalnego rozstrzygnięcia organu II instancji wydanego na podstawie art. 134 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w części rozstrzygającej wyroku.