Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 425/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 176, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 1, art. 148 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., W. K., A. M. i J. M. od wyroku/postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 438/07 w sprawie ze skargi M. K., W. K., A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., II SA/Łd 438/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. K., W. K., A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w I.Instancji:

a) Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku, nr [...], Wójt Gminy Pęczniew ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P. dla zamierzenia inwestycyjnego "[...]", obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na maszcie antenowym wraz z kontenerem i ogrodzeniem oraz kablem zasilającym energetycznym.

b) Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] Wójt Gminy Pęczniew, na podstawie art.149 § 3 w zw. z art.148 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia 6 stycznia 2003 r.

Poza sporem jest, iż strony bez swej winy zostały pozbawione udziału w postępowaniu (art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Jednakże wniosek M. K., W. K., A. M. i J. M. z dnia [...] czerwca 2004 r. o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu z art.148 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 27 kwietnia 2004 r. (doręczonym pełnomocnikowi stron w dniu 30 kwietnia 2004 r.) Starosta Poddębicki poinformował, że w obrocie prawnym istnieje decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Oznacza to, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął dla stron w dniu 30 maja 2004 r. (art.148 K.p.a.). Uchybienie terminu wykluczyło możliwość wznowienia postępowania administracyjnego.

c) W odwołaniu od powyższej decyzji M. K., W. K., A. M. i J. M. stwierdzili, iż w dniu 30 maja 2004 r. nie znali okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (numeru i daty decyzji). Z pisma Starosty Poddębickiego z dnia 27 kwietnia 2004 r. dowidzieli się jedynie o istnieniu decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy przedmiotowego obiektu, ale bez uzyskania szczegółowych informacji pozwalających na identyfikację decyzji. Informacje tego rodzaju strony uzyskały dopiero w dniach 1 czerwca 2004 r. i 23 czerwca 2004 r.

d) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] sierpnia 2004, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko i argumentację organu I.instancji.

e) Wyrokiem z dnia 17 października 2005 r. II SA/Łd 937/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Pęczniew z dnia [...] lipca 2004 r.

g) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., II OSK 148/06, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

Sąd I. instancji nie wskazał przyczyn zakwestionowania przyjętej przez organy daty dowiedzenia się przez skarżących o istnieniu w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy Pęczniew z dnia [...] stycznia 2003 r. Sąd nie odniósł się do ustaleń organów na temat powzięcia przez pełnomocnika skarżących w dniu 30 kwietnia 2004 r. informacji o decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r.

WSA uczynił własne ustalenia faktyczne i przyjął dzień 1 czerwca 2004 r., jako datę początku biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tymczasem Sąd nie jest upoważniony do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych i to jeszcze odmiennych niż przytoczone przez organy administracyjne obydwu instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne jest dokonanie przez Sąd I. instancji oceny ustaleń przyjętych przez organy administracyjne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności na temat okoliczności, które mogą stanowić podstawę orzekania w oparciu o art.148 K.p.a.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., II SA/Łd 438/07 oddalił skargę M. K., W. K., A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...].

Skarżący, będący właścicielami nieruchomości w P. przy ul. [...], bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy Pęczniew z dnia [...] stycznia 2003 r., co uzasadniać może wzruszenie tej decyzji (art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Pismo Starosty Poddębickiego z dnia 27 kwietnia 2004 r. pozwala ustalić, iż decyzja Wójta Gminy Pęczniew stała się ostateczna w dniu 14 lutego 2003 r. Organy administracji obu instancji zasadnie przyjęły dzień doręczenia pełnomocnikowi skarżących powyższego pisma (30 kwietnia 2004 r.), jako dzień, w którym strony (ich pełnomocnik) dowiedziały się o istnieniu decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia mogą się domagać.

Sąd I. instancji nie uwzględnił zarzutu błędnego określenia przez organy administracyjne tego terminu, albowiem art.148 § 2 K.p.a. nie wymaga dla podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. i dla otwarcia biegu terminu do wniesienia tego wniosku - szczegółowego poinformowania strony o wszystkich składnikach decyzji, której wzruszenia strona się domaga. Istotne jest, aby zainteresowany dowiedział się o istnieniu faktów stanowiących przesłankę wznowienia. Okolicznością taką jest istnienie ostatecznej decyzji, o której strona się dowiedziała, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja o rozstrzygnięciu. Nie ma istotnego znaczenia, iż pismo Starosty Poddębickiego z dnia 27 kwietnia 2004 r. nie wskazywało szczegółowych danych na temat numeru i daty decyzji. Ustalenie danych, które pełnomocnikowi wydawały się konieczne, mogło nastąpić, przy dochowaniu należytej staranności w takim czasie, aby termin miesięczny do żądania wznowienia postępowania został zachowany.

Dla ustalenia daty uzyskania się przez stronę informacji o decyzji istotne jest jedynie to, aby strona miała świadomość wydania decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia (por. wyrok z dnia 10 marca 2006 r. II OSK 622/2005 LexPolonica nr 417680 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996 r. I SA 570/95 ONSA 1997/2/100). Z tą datą rozpoczyna bieg termin do wniesienia o wznowienie postępowania.

Bieg terminu do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania upłynął z dniem 31 maja 2004 roku. Tymczasem skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożyli w dniu 29 czerwca 2004 roku, a więc ze znacznym przekroczeniem przepisanego terminu, co obligowało organy do stwierdzenia odmowy wznowienia postępowania.

3. W skardze kasacyjnej M. K., W. K., A. M. i J. M. wnieśli o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. artykułów 107 § 1 oraz 148 §§ 1 i 2 K.p.a. przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej "P.p.s.a.")

Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.: artykułów 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit.c, 153 P.p.s.a.

Sąd I. instancji ponownie rozpatrując sprawę dokonał zupełnie odmiennej interpretacji przepisów prawa, w tym art.148 § 2 K.p.a., w porównaniu z oceną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 17 października 2005 r. oraz w wyrokach NSA (z 27 czerwca 1996 r., I SA 570/95, z 14 października 1999r. IV SA 1662/97). Pismo Starosty Poddębickiego z dnia 27 kwietnia 2004 r. nie zawierało żadnych danych na temat numeru i daty decyzji. Nie informowało czy warunki zabudowy zostały ustalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny sugeruje stan niezgodny z faktami oraz niewłaściwie odczytuje treść tego przepisu i stosuje go w sposób odmienny od wymogów określonych w orzecznictwie NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zastosował art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., mimo naruszenia artykułów 77 i 80 K.p.a. przez organy administracji i przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Wbrew treści art.141 § 4 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w uzasadnieniu swego wyroku część istotnych zarzutów skarżących zawartych w rozpatrywanej ponownie skardze. Nie wskazano też przesłanek ustalenia, że w dniu 30 kwietnia 2004 r. pełnomocnik skarżących powziął wiadomość o istnieniu w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 6 stycznia 2003 roku.

Sąd I. instancji naruszył też art.153 P.p.s.a. poprzez niewykonanie wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 11 stycznia 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej ("naruszenie prawa materialnego tj. art.148 §§ 1 i 2, art.107 § 1 K.p.a.") został nieprawidłowo sformułowany, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego rozpoznanie.

Najbardziej oczywisty błąd polega na zaliczeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do prawa materialnego, podczas gdy nie ma żadnych wątpliwości, że są to przepisy procedury administracyjnej. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego może być rozpoznany w postępowaniu kasacyjnym wyłącznie w przypadku powiązania ich w skardze kasacyjnej z przepisem procedury sądowoadministracyjnej, której naruszenie przez Sąd I.instancji zarzuca skarga kasacyjna. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie może podjąć czynności naruszających przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami i żądaniami skargi kasacyjnej (art.183 § 1 w zw. z art.176 P.p.s.a.). Dlatego nie jest dopuszczalne powiązanie przez NSA we własnym zakresie (z urzędu, wykraczając poza treść skargi kasacyjnej) zarzutu naruszenia art.148 oraz art.107 § 1 K.p.a. z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po trzecie, skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji wymienionych przepisów procedury administracyjnej poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem skuteczność zarzutu naruszenia przez Sąd I.instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego uzależniona jest od wykazania w skardze kasacyjnej, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

B. Druga grupa zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazuje na art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art.153 P.p.s.a., których naruszenie przez Sąd I.instancji miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawową przyczyną nietrafności tych zarzutów skargi kasacyjnej jest całkowite pominięcie ustaleń dokonanych prawomocnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. Zarówno prawomocność tego wyroku, jak i treść art.153 P.p.s.a. ograniczyły katalog spraw, które pozostały do rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydający w dniu 11 października 2007 r. wyrok w sprawie II SA/Łd 438/07.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej, że "Sąd nie wskazał, w którym miejscu i jakimi słowami pismo Starosty Poddębickiego "informowało" o treści decyzji, stanowi w rzeczywistości polemikę z treścią uzasadnienia wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. Tam bowiem znalazły się stwierdzenia kwestionowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej: "pełnomocnik małżonków K. i M., będących skarżącymi w niniejszej sprawie, informację o ostatecznej decyzji Wójta Gminy Pęczniew ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" na działce nr [...] w P. przy ul. [...] powziął z pisma Starosty Poddębickiego z dnia 27 kwietnia 2004r., a doręczenie temuż pełnomocnikowi powyższego pisma nastąpiło w dniu 30 kwietnia 2004r. W konsekwencji organy administracji wydające kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzję przyjęły, iż pełnomocnik skarżących składając w oparciu o art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania z dnia 29 czerwca 2004 r., a który to wniosek wpłynął do organu w dniu 30 czerwca 2004 r. uchybił terminowi jednego miesiąca, bowiem termin do złożenia tego wniosku upłynął w dniu 30 maja 2004 r. (...) Sąd nie jest upoważniony w ogóle do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych i to jeszcze odmiennych, niż przytoczone przez organy obydwu instancji."

Nietrafny jest zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Powoływanie się na pisma z maja i czerwca 2004 r. oraz na rozbieżności między nimi nie może skutecznie podważyć ustalenia, że z dniem doręczenia stronom pisma z dnia 27 kwietnia 2004 r. zaczął biec termin do złożenia wniosku o wznowienia postępowania. W piśmie tym zawarte jest zdanie: "decyzja o warunkach zabudowy odnośnie przedmiotowego obiektu wydana przez Wójta Gminy Pęczniew uprawomocniła się w dniu 14.02.2003 r. tj. po miesiącu od jej wydania.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art.153 P.p.s.a. Punktem wyjścia w tym zakresie jest bowiem ustalenie, że art.148 K.p.a. nie uzależnia (wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej) początku biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania – od przekazania stronie kompletnej treści decyzji, która miałaby być ewentualnie wzruszona. Trafnie Sąd I.instancji wskazuje na słowa "strona dowiedziała się o decyzji" (art.148 § 2 K.p.a.) i w adekwatnym zakresie Sąd I.instancji uzasadnia (s.5-6 uzasadnienia) swoją pozytywną ocenę wnioskowania organów administracyjnych odmawiających wznowienia postępowania z powodu spóźnienia w złożenia wniosku przez strony bądź ich pełnomocnika.

Nie bez znaczenia (co podkreślił Sąd I.instancji) pozostaje fakt, że miesięczny termin dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art.148 § 1 K.p.a.) jest całkowicie wystarczający dla strony, która dochowuje należytej staranności w korzystaniu ze swych uprawnień proceduralnych. Ani art.9 K.p.a., ani - art.77 K.p.a. nie uzasadniają konwalidowania zwłoki strony. Trafnie Sąd I.instancji połączył te ustalenia ze złożeniem przez strony w dniu 12 maja 2004 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poddębickiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji "[...]". Tego ustalenia faktycznego skarga kasacyjna nie zakwestionowała.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.