Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 331/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. L. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2009 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Powyżej wskazaną decyzją z [...] lutego 2009 r. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku A. L. z [...] grudnia 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego z przyłączem energetycznym i gazowym, przyłączem wodociągowym wraz przebudową istniejącego i kanalizacji sanitarnej do sieci zbiorczej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Pismem z [...] marca 2009 r. oraz z [...] marca 2009 r. Rada Nadzorcza [....] Spółki z o.o. w [...] zwróciła się do Wojewody [...] o podjęcie działań urzędowych zmierzających do zbadania, czy ww. pozwolenie na budowę pawilonu handlowego zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. Przy czym, w drugim z ww. wymienionych pism wskazana Spółka wniosła o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. w oparciu, o który decyzja z [..] lutego 2009 r. została wydana, nie obowiązuje z uwagi na dyspozycję art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). To zaś oznacza, iż decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy, której to brak jest w kwestionowanej sprawie. Nadto Spółka podniosła, że gdyby nawet przyjąć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obowiązujący, to inwestycja, której dotyczy ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, jest niezgodna z ustaleniami planistycznymi. Spółka wskazała także, iż część działki, na której znajduje się inwestycja nie jest objęta planem, a tym samym należałoby ustalić, na której części tejże działki inwestycja będzie realizowana.

Pismem z [...] czerwca 2009 r. Wojewoda [...] wystąpił do Urzędu Gminy i Miasta [....] o przesłanie wyjaśnień i dokumentów pomocnych w ustaleniu zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], w zakresie ich obowiązywania na dzień wydania decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2009 r. W odpowiedzi, przy piśmie z [...] czerwca 2009 r. Burmistrz [....] przekazał m.in. kopię uchwały nr [....] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a także korespondencję Burmistrza [....] z Ministerstwem Infrastruktury w sprawie obowiązywania ww. uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Korespondencja ta miała miejsce w 2005 r.

Następnie, pismem z 24 czerwca 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2009 r.

W toku postępowania, w piśmie z 10 lipca 2009 r. A. L. przedstawiła swoje stanowisko, wnosząc jednocześnie o utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...]. Do pisma załączyła m.in. wyjaśnienia Burmistrza [...] z [...] lipca 2009 r., z których to wynika, iż w ocenie Urzędu Miasta i Gminy [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzony uchwałą z 1994 r. i zmieniony uchwałą z 1998 r. jest obowiązujący.

W dniu 3 września 2009 r. do akt sprawy włączono opinię prawną sporządzoną przez Wydział Nadzoru i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego w sprawie dotyczącej obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 1994 r. i zmienionej uchwałą z 1998 r.

Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, w dniu [...] października 2009 r. Wojewoda [....] wydał decyzję, którą stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego z przyłączami na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [....]. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda wskazał art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż analiza akt ujawniła, że w omawianym przypadku został naruszony art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), który wymaga, aby właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wojewoda wyjaśnił, iż na podstawie art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 11 lipca 2003 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Terenu, w którym położona jest działka inwestora nr ew. 31 dotyczyła uchwała z 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała z 1998 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Nałęczów. Pierwsza z nich zachowała moc do 31 grudnia 2003 r. i jej ustalenia nie obowiązywały w dacie omawianej decyzji Starosty [...]. Treść drugiej uchwały jest bardzo lakoniczna i w znaczeniu merytorycznym nic nie zawiera. Nie ujęto w niej elementów wymienionych w art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415). Wojewoda zauważył w tym miejscu, iż zmiana planu może mieć różny zakres. Jeśli będzie dotyczyć określonego terenu i w sposób zupełny, i samodzielny będzie określać jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania, to taka modyfikacja ma derogacyjny charakter. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. nie spełnia przesłanek określających treść planu miejscowego i uznał, iż uchwała ta nie jest samodzielnym aktem prawa miejscowego. Ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu uchwałę z dnia [...] kwietnia 1998 r. nie można bowiem dokonać bez odwołania się do wcześniejszej uchwały z dnia [...] stycznia 1994 r. Tym samym nie można uznać by ten akt prawny zawierał plan miejscowy bądź zmianę planu mogącą odrębnie regulować zasady kształtowania ładu przestrzennego danego obszaru. Konkludując Wojewoda podał, iż w omawianym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tak przeprowadzonego wywodu Wojewoda stwierdził, iż do spełnienia wymogu z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane koniecznym było przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stosownej do zakresu omawianej inwestycji. Uchybienia w tym zakresie Wojewoda ocenił jako rażące naruszenie prawa, uzasadniające zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...], A. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania wskazała szereg zarzutów o charakterze procesowym, w tym przede wszystkim zwróciła uwagę na to, iż Wojewoda nie wyjaśnił z jakiego powodu uznał, że w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Wskazała w tym zakresie, iż w sprawie istnieje spór, także pomiędzy organami, co do obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Na istnienie sporu wskazuje korespondencja pomiędzy Urzędem Miasta i Gminy [....] a Ministrem Infrastruktury oraz pozostała korespondencja pomiędzy organami załączona do akt sprawy a nie przeanalizowana i nie oceniona przez Wojewodę. W sytuacji sporu co do prawa i jego skutków brak jest -jak zaznaczyła odwołująca się- możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności decyzji opartej na takiej, budzącej kontrowersje podstawie. Wątpliwości organów wymagające analiz i skutkujące odmiennymi opiniami prawnymi nie mogą bowiem skutkować stwierdzeniem nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A. L. zarzuciła przy tym, iż Wojewoda całkowicie pominął dowody z dokumentów załączonych do akt i nie zgromadził całości akt znajdujących się w Gminie [...], wypaczając ustalenia faktyczne i prawne sprawy oraz naruszając obowiązek rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Na koniec A. L. zwróciła uwagę również na to, że mimo wydania kilkuset pozwoleń na budowę na terenie Gminy [...] na podstawie tego samego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda nie wydał żadnych innych decyzji stwierdzających nieważność. Wskazuje to nie tylko na naruszenie zasady równego traktowania obywateli gwarantowanej przepisami Konstytucji RP, ale także wprost na naruszenie art. 7, art. 8 i następnych k.p.a.

Przy piśmie z 26 listopada 2009 r. odwołująca się załączyła do akt sprawy stanowisko Starosty [...] przedstawione w piśmie z 10 listopada 2009 r. skierowanym do ww.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009 r. w mocy. Główny Inspektor podtrzymał w uzasadnieniu decyzji stanowisko przedstawione w decyzji wydanej w I instancji. Wskazał, iż na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego należy stwierdzić, że uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe plany miejscowe, obowiązują po 1 stycznia 2004 r. tylko wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Taka uchwała musi zawierać na tyle samodzielne i odrębnie uregulowane zasady kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być samodzielnie stosowana bez potrzeby odnoszenia jej treści do planu miejscowego uchwalonego przez [...] stycznia 1995 r. Częściowa zmiana treści planu zagospodarowania przestrzennego po [...] stycznia 1995 r. nie usprawiedliwia twierdzenia, że plan ten został uchwalony po tym dniu. I dalej, Główny Inspektor wskazał, że z treści uchwały z dnia [...] kwietnia 1998 r. wynika, iż dotyczyła ona jedynie skreślenia zaleceń w sprawie opracowania szczegółowego lub regulacyjnego planu zagospodarowania terenu i wprowadzenia zapisu "pożądane uporządkowanie gospodarki ściekowej". Powyższa zmiana nie spełnia przytoczonej wyżej przesłanki samodzielnego zastosowania. W konsekwencji Główny Inspektor stwierdził, iż w świetle treści art. 87 ww. ustawy na terenie, na którym realizowana jest przedmiotowa inwestycja brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zauważył, że decyzja Starosty nie została poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym uznał, iż rozstrzygnięcie Starosty jest obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Na koniec organ odwoławczy zaznaczył, iż zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca – A. L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Wydanym w sprawie decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie:

-art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że na terenie, na którym realizowana jest inwestycja brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwała z dnia [...] kwietnia 1998 r. nie daje podstaw do uznania, że na przedmiotowym obszarze obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego;

-art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157, art. 158 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa;

-art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w związku z art. 138, art. 140 k.p.a. poprzez jednostronną, wybiórczą analizę stanu faktycznego, brak wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz uzasadnienie zaskarżonych decyzji w sposób nie odpowiadający wymogom prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organów, że treść uchwały zmieniającej nie pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego i nie może być ona stosowana samodzielnie, bez odniesienia się do treści planu miejscowego uchwalonego przed [...] stycznia 1995 r. Skarżąca podkreśliła w tym miejscu, iż organ na poparcie swoich twierdzeń dokonał jednostronnej interpretacji przywołanych w treści zaskarżonej decyzji orzeczeń sądów administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. Wskazała także, że interpretacja zastosowana przez organ prowadzi do wniosku, iż żadna zmiana, a nie tylko zmiany wysoce fragmentaryczne, nie pozwala na samodzielny byt uchwały zmieniającej postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Dalej, skarżąca zauważyła, iż w przedmiotowej sprawie doszło do uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. i zmiany te dotyczyły podstawowych elementów planu, i nie ograniczały się jedynie do zmian natury technicznej, w postaci zmiany oznaczeń, czy symboli.

Następnie, skarżąca nie zgodziła się z oceną organów co do wydania decyzji Starosty [...] z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała w tym zakresie, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki, w tym oczywistość naruszenia prawa. Podniosła, iż w niniejszej sprawie w żaden sposób nie można mówić o zaistnieniu tejże przesłanki, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Stwierdziła przy tym, iż w sposób "rażący" może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W przedmiotowej zaś sprawie występuje szereg wątpliwości interpretacyjnych dotyczących zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, na które wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 712/07). W sytuacji rozbieżności w orzecznictwie sądów stosowanie nadzwyczajnego trybu eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych jest -zdaniem skarżącej- wykluczone.

W kolejnej części uzasadnienia skargi skarżąca rozwinęła podniesione na wstępie zarzuty procesowe. Wskazała, iż organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia treści decyzji Wojewody [...] z [...] października 2009 r., w żaden sposób nie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przede wszystkim nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego braku wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

I. Przede wszystkim Sąd zaznacza, iż niniejsza sprawa -prowadzona z urzędu w trybie nadzwyczajnym- sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a., a uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43). Przy czym, jak wynika z przebiegu niniejszego postępowania (zgromadzonej przez Wojewodę [...] dokumentacji na potrzeby sprawy) oraz treści obu decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie, podstawowe znaczenie przy ocenie ww. decyzji Starosty [...] okazała się mieć przesłanka rażącego naruszenia prawa uregulowana w pkt 2 ww. art. 156 § 1.

W konsekwencji, przedmiot sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy prawidłowo stwierdzono nieważność decyzji z [...] lutego 2009 r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

II. Przed odniesieniem się do powyższego warto wskazać, iż w wyroku z 28 listopada 1997 r. (sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Zaznaczając powyższe NSA stwierdził też, iż na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Zatem, organy orzekające w niniejszej sprawie -prowadząc postępowanie wyjaśniające- obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2009 r. oraz materiał dowodowy wówczas zgromadzony. Postępowanie to miało bowiem na celu dokonanie oceny pod względem ważności ww. decyzji administracyjnej, a w takim przypadku, jak zaznacza się w orzecznictwie, organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu. Dodać również w tym miejscu trzeba, iż w postępowaniu nadzwyczajnym nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy, dlatego też postępowanie to nie może zmierzać do "naprawienia" uchybień popełnionych przez organ wydający kwestionowaną decyzję.

Nadto, należy zauważyć, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. NSA zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów w doktrynie i orzecznictwie.

III. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie dotyczącej decyzji z [...] lutego 2009 r. organy orzekające prawidłowo kierowały się stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania oraz stanem faktycznym wówczas istniejącym, uzupełnionym m.in. wyjaśnieniami składanymi przez skarżącą w trakcie trwania tego postępowania nadzwyczajnego. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w kontrolowanym postępowaniu. Co więcej, Sąd zauważa, iż dla oceny ważności ww. decyzji Starosty [...] znaczenie miał przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Akta kontrolowanej sprawy wskazują zaś jednoznacznie, iż organy orzekające dysponowały całością materiału dowodowego, który to posłużył Staroście [...] do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Dalej, analizując sprawę przypomnieć trzeba, iż organy orzekające uznały, iż decyzja z [...] lutego 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę [...], przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza (m.in.) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia naruszeń w tym m.in. zakresie, (a dokładnie: w zakresie określonym w ust. 1 art. 35), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wymaga przypomnienia, iż wydając decyzję w dniu [...] lutego 2009 r. Starosta [...] dysponował przedstawionym przez inwestora wypisem i wyrysem wydanym przez Urząd Miejski w [...] z [...] grudnia 2007 r. na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [....] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [....] z dnia [...] stycznia 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Mając to na względzie organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż w dacie wydania decyzji przez Starostę [...] gmina [...] nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceny takiej organy dokonały w oparciu o treść art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Swoje stanowisko w tym zakresie organy orzekające w sprawie poparły orzecznictwem sądów administracyjnych i analizą planu, którym dysponował Starosta [...] wydając badaną w trybie nadzwyczajnym decyzję. W następstwie powyższego organy orzekające przyjęły, iż Starosta [...] przed wydaniem pozytywnej dla inwestora decyzji obowiązany był uzupełnić akta sprawy o decyzję dotyczącą warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Nie dysponując tą decyzją nie mógł wypełnić obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, tj. nie mógł sprawdzić, czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to jest konieczna w przypadku braku miejscowego planu, a tym samym nie mógł wydać pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. W konsekwencji organy orzekające w sprawie w obu instancjach uznały, iż decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy – Prawo budowlane, a to obligowało do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

IV. Sąd zgadza się z taką oceną sprawy dokonaną przez organy orzekające i przedstawioną -w sposób wyczerpujący- w uzasadnieniach decyzji wydanych w obu instancjach.

-Przede wszystkim wymaga zaznaczenia, iż decyzja Starosty [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten w ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Na tle tej regulacji nie istnieją bowiem żadne spory doktrynalno-orzecznicze związane z jego stosowaniem. Z przepisu tego jasno wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Właściwy organ musi więc dysponować albo miejscowym planem, albo decyzją o warunkach zabudowy. Z uwagi na brzmienie tego artykułu nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę bez spełnienia powyższego wymogu. Nadto, Sąd zauważa, iż skarżąca nie kwestionowała w powyższym zakresie rozumienia ww. przepisu. Nie zgłaszała na żadnym etapie postępowania administracyjnego (jak również w skardze, w jej uzasadnieniu) wątpliwości interpretacyjnych co do ww. normy prawnej. Natomiast Sąd podziela stanowisko skarżącej co do tego, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa i nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie Sądu, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie należy jednak do przepisów powodujących problemy interpretacyjne, a więc niejasnych w swej treści i kłopotliwych przy stosowaniu.

-Następnie, wskazać należy, iż organy orzekające w sprawie słusznie przyjęły, iż z uwagi na treść art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na terenie, na którym zlokalizowana została inwestycja skarżącej brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przepis obowiązujący w dacie orzekania przez Starostę [...] powodował, iż organ ten winien był wskazać na brak ważności przedstawionego przez inwestora miejscowego planu. Przepis ten obowiązywał w dacie orzekania przez Starostę [...] i organ ten zgodnie z zasadą praworządności obowiązany był go zastosować (art. 6 k.p.a.).

Zastosowanie art. 87 ust. 3 ww. ustawy prowadzi zaś do wniosku, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zachował moc do dnia 31 grudnia 2003 r. Plan ten został bowiem uchwalony w dniu [...] stycznia 1994 r., a więc przed datą graniczą wynikającą z ww. przepisu (tj. 1 stycznia 1995 r.), i mógł obowiązywać do czasu uchwalenia nowych planów, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2003 r. Plan ten został zmieniony uchwałą z dnia [...] kwietnia 1998 r., jednakże uchwała zmieniająca nie inkorporowała miejscowego planu z 1994 r. i nie zawierała na tyle obszernych ustaleń planistycznych, aby mogła stanowić samodzielny akt prawa miejscowego, tj. pozwalający na dokonanie samodzielnych ustaleń planistycznych bez odwoływania się do wcześniejszej uchwały z 1994 r. W wyroku z 16 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 757/07, lex nr 365227), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na tle omawianej regulacji prawnej wskazał, iż po dniu 1 stycznia 2004 r. nie ma prawnej możliwości zastosowania ustaleń planów sprzed 1 stycznia 1995 r. Rada gminy, chcąc, aby regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1995 r. zachowały swoją aktualność, może inkorporować treść tych aktów do nowo przygotowywanej uchwały. Z takim stanowiskiem Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni się zgadza i zauważa, iż uchwała z dnia [...] kwietnia 1998 r. wprowadzała jedynie wybiórcze zmiany do miejscowego planu uchwalonego w dniu [...] stycznia 1994 r. i nie mogła stanowić po 1 stycznia 2004 r. samodzielnego planu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała ta nie zawierała bowiem na tyle samodzielnych zasad kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być stosowana bez potrzeby odnoszenia się do uchwały sprzed 1 stycznia 1995 r. Wynika to -w ocenie Sądu- w sposób niewątpliwy z treści tej uchwały. Dla przykładu: w § 2 pkt 2.6.1 uchwały zmieniającej z dnia [...] kwietnia 1998 r. wskazano, iż "Wprowadza się następujące zmiany w zapisie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy: dla terenów oznaczonych w planie symbolami 1MR, (...), MNj – 20 MR, MNj, w pkt 4 kolumna 5 – ustalenia realizacyjne, skreśla się zapis: "W przypadku wtórnych podziałów wyrażających się więcej niż jedną linią zabudowy wskazane opracowanie planu regulacyjnego i uporządkowanie gospodarki ściekowej.", wprowadzając w to miejsce nową treść: "Pożądane uporządkowanie gospodarki ściekowej."." Powyższy fragment -w ocenie Sądu- wyraźnie wskazuje na to, iż wprawdzie zmiany planistyczne nie dotyczyły oznaczeń, czy symboli, ale nie były też na tyle obszerne, aby na ich podstawie poczynić ustalenia dla konkretnego terenu, którego dotyczyły bez odwoływania się do planu miejscowego, który zmieniały. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 218/06, lex nr 486504), w którym to Sąd słusznie przyjął, iż w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe plany miejscowe obowiązują po 1 stycznia 2004 r. tylko wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Taka uchwała zmieniająca musi zawierać na tyle samodzielnie i odrębnie uregulowane zasady kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być samodzielnie stosowana, bez potrzeby odnoszenia jej treści do planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. W wyroku z 17 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 712/07, lex nr 441235), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył zaś, iż częściowa zmiana treści planu zagospodarowania przestrzennego po 1 stycznia 1995 r. nie usprawiedliwia twierdzenia, że plan ten został uchwalony po tym dniu.

V. Konkludując, Sąd podziela w pełni stanowisko organów orzekających przedstawione w obu decyzjach wydanych w sprawie.

Na tle regulacji art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być żadnych wątpliwości co do tego, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalony w 1994 r. i zmieniony uchwałą z 1998 r. nie obowiązywał w dacie orzekania przez Starostę [...]. Nie może być również żadnych wątpliwości co do tego, iż jako samodzielna uchwała planistyczna nie mogła być traktowana ww. uchwała zmieniająca plan z 1994 r. Sąd nie znalazł żadnych podstaw, aby dokonać innej oceny w ww. zakresie, tj. zgodnej z treścią skargi. W sytuacji zaś braku aktualnego miejscowego planu, konieczne było uzupełnienie akt o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Akta sprawy Starosty [...] jednoznacznie wskazują zaś na to, iż decyzja tego organu z [...] lutego 2009 r. nie został poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla skarżącej. Tym samym, w okolicznościach sprawy, słusznie przyjęto, iż decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2009 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, co uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego ma charakter oczywisty, w pełni uzasadniający stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lutego 2009 r. W wyniku tego kwalifikowanego naruszenia doszło do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę bez sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skutki takiego rozstrzygnięcia są -w ocenie Sądu- nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Z tych też powodów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

VI. W kontekście treści skargi Sąd dodatkowo zaznacza, iż z przyczyn powyżej już przedstawionych nie podziela zarzutów w niej podniesionych dotyczących naruszenia art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podziela również tych zarzutów skargi, które wskazują na wybiórczą analizę stanu faktycznego sprawy.

Natomiast -w ocenie Sądu- słuszne jest stanowisko skarżącej co do tego, iż organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu. Z tego też powodu Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, iż uzasadnienie tej decyzji nie zawiera oceny sprawy w zakresie wszystkich podnoszonych przez skarżącą na etapie odwołania okoliczności, w tym dotyczących stanowisk innych organów pozostających w aktach sprawy oraz wykazania w sprawie rażącego naruszenia prawa w sytuacji istniejącego sporu pomiędzy organami co do ważności miejscowego planu. Sąd dostrzegając powyższe uznał jednak, iż uchybienia procesowego organu popełnione ww. zakresie nie mają charakteru istotnego, a tylko o takim charakterze -zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- czyniłby zasadnym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd zajmując takie stanowisko miał przede wszystkim na względzie to, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się do tych okoliczności, które były decydujące dla wyniku sprawy. Między innymi Sąd zauważa, iż oceny w zakresie ważności miejscowego planu uchwalonego uchwałą z 1994 r. i zmienionego uchwałą z 1998 r. należało dokonać w oparciu o przepisy prawa, tj. art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i tak też organ odwoławczy w sprawie uczynił. Żadnego znaczenia w tym przedmiocie nie mogły mieć opinie innych organów, np. Burmistrza [...]. Tym samym nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do pozostających w aktach pism -zawierających stanowiska poszczególnych organów zainteresowanych ważnością miejscowego plany gminy [....]- nie może mieć w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.