Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 427/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51, 57, 59 ust. 3
journal: Dz.U. 1982 nr 40 poz 268
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
article: art. 125, art. 137 ust. 1,2,3,4, art. 130 ust. 1 i 2 pkt. 1, art. 183
journal: Dz.U. 1983 nr 41 poz 185
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1460/14 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1460/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 1987 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 1987 r.) Urzędu Miasta i Gminy w Tłuszczu przejęto w zamian za rentę gospodarstwo rolne na rzecz Państwa o pow. 9,13 ha stanowiące własność B. i J. małż. D., składające się z działek ewidencyjnych obrębu wsi Rudniki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a działkę nr [...] pozostawiono w dożywotnie użytkowanie dotychczasowym właścicielom. Równocześnie orzeczono o wyłączeniu i pozostawieniu jako własność B. i J. małż. D. działki siedliskowej o pow. 0,35 ha oznaczonej jako działka nr [...].

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2010 r. J. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1987 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, nie podając żadnych konkretnych zarzutów.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister bądź organ nadzoru) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1987 r. podnosząc, że w aktach sprawy znajduje się wniosek małż. D. o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego w zamian za rentę oraz pozostawienie własności budynków, jak również oświadczenia następców prawnych zrzekających się przejęcia gospodarstwa. Minister stwierdził, że w stosunku do zabudowanej działki, którą organ przekazującym pozostawił na własność jak i w stosunku do działki gruntu, którą przydzielono do bezpłatnego użytkowania, zostały spełnione normy wielkościowe wynikające z ustawy.

W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że przekazanie przez Bolesława i Jadwigę małż. D. całości przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nastąpiło zgodnie z przepisami prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła J. D. podnosząc, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności, czy kierownik referatu posiadał status organu uprawnionego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz nie odniesiono się do zarzutu braku ustanowienia drogi dojazdowej do działki oddanej w "dożywotnie użytkowanie".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2014 r.) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego.

Minister na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 136 kpa uzupełnił materiał dowodowy o następujące dokumenty: akt powołania W. K., akt jego mianowania, zarządzenie nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy Tłuszcz z dnia [...] maja 1987 r.

Organ nadzoru ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268 ze zm., dalej usrol bądź ustawa z 1982 r.), a zgodnie z art. 51 tej ustawy w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część, a także inwentarz żywy i martwy (art. 87 usrol). Z własnością wyłączonej nieruchomości związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z tej nieruchomości. O wielkości działki, a także o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w drodze decyzji.

Minister stwierdził, że wobec kwestionowanej decyzji nie istnieją okoliczności pozwalające na stwierdzenie, że decyzja ta w sposób rażący naruszała prawo. W aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek małż. D. o przekazanie przedmiotowego gospodarstwa rolnego w zamian za rentę oraz pozostawienie własności budynków, oświadczenia następców prawnych zrzekających się przejęcia gospodarstwa. Wnioskodawcy, przekazując gospodarstwo rolne na rzecz Państwa, zachowali na własność grunt, na którym wzniesione były budynki, tj. działkę nr [...] o pow. 0,35 ha i otrzymali do bezpłatnego użytkowania grunt o pow. 0,30 ha, tj. grunt będący częścią działki nr [...], w związku z czym zarówno w stosunku do zabudowanej działki jak i w stosunku do gruntu przydzielonego do bezpłatnego użytkowania, zostały spełnione normy wielkościowe wynikające wprost z ustawy.

Zdaniem organu nadzoru, nie było w niniejszej sprawie podstaw prawnych do ustanowienia drogi dojazdowej do nieruchomości oddanej do bezpłatnego użytkowania, ponieważ z art. 57 usrol wynika jednoznacznie, że dopuszczalne było ustanowienie służebności gruntowej w zakresie niezbędnym do korzystania z nieruchomości, której własność została wyłączona i zachowana przez przekazującego. Kwestia braku ustanowienia drogi dojazdowej do nieruchomości oddanej do bezpłatnego użytkowania może, zdaniem organu, budzić pewne wątpliwości, ponieważ nieruchomość ta znajduje się w pewnej odległości od nieruchomości, która została wyłączona i pozostała własnością przekazujących, stanowiąc swego rodzaju enklawę pozbawioną dostępu do drogi publicznej. Na mapie z rozdysponowaniem ewidencyjnie zaznaczono dwiema przerywanymi liniami służebność dojazdu biegnącą od nieruchomości oddanej do bezpłatnego użytkowania w kierunku nieruchomości, która pozostała własnością przekazujących. Tego stanu rzeczy zdaniem organu nie można oceniać jako rażąco naruszającego prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie istniał przepis, który nakazywałby ustanowienie drogi dojazdowej do nieruchomości oddanej do bezpłatnego użytkowania ani przepis, który regulowałby zasady wydzielania nieruchomości oddanej do bezpłatnego użytkowania, z wyjątkiem maksymalnej powierzchni takiej nieruchomości. Minister podniósł, że przede wszystkim same strony godziły się na zaproponowany sposób wydzielenia owej nieruchomości i nie kwestionowały go, a dopiero w późniejszym okresie pojawiły się problemy z dostępem do tej nieruchomości. Mapa z rozdysponowaniem, na której zaznaczono przebieg służebności stanowiła jedynie projekt , który nie ma charakteru prawotwórczego. Wiążący charakter miałaby w tym zakresie wyłącznie decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 57 usrol.

Minister stwierdził, że kierownik referatu posiadał status organu uprawnionego do wydania decyzji administracyjnych na podstawie art. 57 ust. 1 i art. 59 ust. 3 usrol. Zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 41, poz. 185 ze zm., dalej usrn bądź ustawa z 1983 r.) w sprawach indywidualnych, należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - decyzje wydają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej, a w przypadkach określonych w art. 137 ust. 3 usrn - organy wymienione w tym przepisie. Zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 pkt 2 usrn, terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej są w miastach, gminach i dzielnicach, z zastrzeżeniem ust. 3 - kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gminnych i dzielnicowych. W miastach liczących do 50 tys. mieszkańców oraz w gminach prezydent miasta oraz naczelnik wykonują równocześnie kompetencje terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej, jeżeli przepisy ustaw szczególnych lub uchwały rady narodowej stopnia podstawowego nie postanowią inaczej (ust. 3 art. 137). Jak wynika z art. 139 usrn, kierowników wydziałów powołuje i odwołuje terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej, po zasięgnięciu opinii właściwej komisji rady narodowej. Minister dodał, że zgodnie z dyspozycją art. 141 ust. 1 usrn terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej wykonują swoje kompetencje przy pomocy urzędów, w skład których wchodzą wydziały i inne jednostki organizacyjne. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz.U. nr 40, poz. 228) w urzędach miejskich w miastach liczących do 50 tys. mieszkańców, w urzędach miast i gmin oraz w urzędach gmin tworzy się referaty. W związku z powyższym Minister stwierdził, że kierownikiem wydziału był w ww urzędach działający z upoważnienia prezydenta miasta czy naczelnika właściwy kierownik referatu.

Minister ustalił, że W .K. został mianowany na stanowisko Kierownika Referatu w Urzędzie Miasta i Gminy z dniem [...] września 1984 r., a w związku ze zmianą stanu prawnego został z dniem 2 stycznia 1989 r. powołany na stanowisko Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Budownictwa, Komunikacji i Geodezji. W .K. był uprawniony jako kierownik referatu do wydania kwestionowanej decyzji.

Minister stwierdził, że w sprawie niniejszej brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. D., zarzucając decyzji z [...] lutego 2014 r. istotne naruszenie prawa polegające na:

1) oczywistej i rażącej obrazie prawa tj. art. 24 § 1 pkt 5 i § 4 kpa przez przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez pracownika, który wydał decyzję z [...] maja 2013 r.;

2) oczywistej i rażącej obrazie art. 73 § 1 i 2, art. 6 i art. 8 kpa przez bezprawne uniemożliwienie uzyskania stronie odpisów z akt sprawy;

3) błędnym przyjęciu, że pojęcia "stosunek powołania" i "stosunek mianowania" w systemie prawa polskiego mogą być traktowane zamiennie i mają tożsame znaczenie prawne;

4) zastosowaniu dla oceny zarzutów do kwestionowanej decyzji rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1987 r., a więc aktu, który nie istniał w dacie jej wydania;

5) błędnym przyjęciu, że katalog organów zawarty w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego nie ma katalogu zamkniętego i może być dowolnie uzupełniany;

6) przyjęciu rażąco nielogicznych i wykluczających się dwu wniosków, że kierownik referatu posiada status organu uprawnionego do wydania decyzji oraz wniosek, że kierownik referatu działał z upoważnienia prezydenta miasta czy naczelnika;

7) naruszeniu art. 57 ust. 1 usrol w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne przyjęcie, że rolnikowi nie przysługuje służebność gruntowa do zatrzymanych przez niego na własność lub przeznaczonych do użytkowania części gruntów, wydzielonych z przekazanego gospodarstwa, a nieustanowienie takiej służebności nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze B. P., która podpisała decyzję z [...] maja 2013 r. brała udział w postępowaniu mającym na celu skontrolowanie prawidłowości swojej wcześniejszej decyzji, w szczególności prowadziła postępowanie dowodowe, wydawała postanowienia w toku postępowania i przygotowała treść zaskarżonej decyzji, jak również odmówiła stronie wydania odpisów z akt sprawy. Podniesiono, że W. K., który wydał kwestionowaną decyzję, nie mógł pełnić funkcji organu uprawnionego do jej wydania, ponieważ kierownikiem wydziału został dopiero w dniu 2 stycznia 1989 r., a więc po dacie jej wydania. Skarżąca zauważyła, że decyzja z [...] września 1987r. ukształtowała stan prawny zagrażający życiu i bezpieczeństwu, bowiem stanowiła podstawę prawną do wydzielenia działki bez drogi dojazdowej, a więc wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jest sprzeczna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa i zagrażająca bezpieczeństwu skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 [ze zm.]) oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa, wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uregulowane w art. 24 i 25 kpa instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC s. 12; glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22.2. 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137).

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (W. Chróścielewski w glosie do uchwały II GPS 2/06).

W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 221; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z: 25.1. 2007 r., II OSK 213/06, Lex 23[...]3; 18.3.2009 r., I OSK 1507/08, Lex 529978; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22.2.2007 r., II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd wskazał, że autorem pierwszej decyzji jest działająca z upoważnienia Ministra Zastępca Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią B. P., a decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Sekretarz Stanu K. P.. Nie można zarzucić organowi naczelnemu, że decyzja została wydana przez tę samą osobę. To, że B. P. jest autorką postanowienia z 13 grudnia 2013 r. o odmowie wydania J. D. odpisów akt sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2013 r. nie stanowi w ocenie Sądu I instancji podstawy do uznania, że brała ona udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, ponieważ ww postanowienie jest postanowieniem incydentalnym, wydanym w toku postępowania i podlega zaskarżeniu w odrębnym trybie (Sąd nie dokonywał w związku z powyższym kontroli jego prawidłowości, choć stwierdzić należy, że brak wydania stronie odpisów z akt sprawy w żaden sposób nie wpłynął zdaniem Sądu w sposób istotny na wynik sprawy biorąc pod uwagę jej całokształt). Nie wynika z akt sprawy, by B. P. prowadziła postępowanie dowodowe po wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postępowanie toczące się w niniejszej sprawie było postępowaniem w trybie nadzorczym. Przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygnięcie organu nadzoru odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa, czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu (normą prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest ocena rodzaju tych naruszeń, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie istnienie wad o charakterze kwalifikowanym.

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (wyrok NSA z 13.9.2007 r., II OSK 1212/06, Lex 377245).

W ocenie Sądu I instancji, organ w postępowaniu nadzorczym prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia, by przyjęta ocena prawna w tym zakresie naruszała przepisy prawa, a tym bardziej by w tym przypadku doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym. Organ ustalił, że decyzją z [...] września 1987 r. nr [...] Kierownik Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy Tłuszcz, działając na wniosek J.i B. małż. D., przejął na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne o pow. 9,13 ha, położone we wsi Rudniki gm. Tłuszcz. Z przejęcia na rzecz Państwa wyłączono zabudowaną działkę nr [...] o pow. 0,35 ha jako działkę siedliskową. Wnioskodawcom przydzielono do bezpłatnego użytkowania działkę nr [...] o pow. 0,30 ha.

Decyzja z [...] września 1987 r. nie naruszała, jak słusznie przyjęły organy, obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 51 usrol, w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować na własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich części, a także inwentarz żywy i martwy. O wielkości działki, a także ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w drodze decyzji (art. 57). Rolnik który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do użytkowania działki gruntu rolnego o pow. nie przekraczającej 10% obszaru przekazanego gospodarstwa, nie więcej jednak niż o pow. 0,3 ha (art. 56 ust. 2).

J. i B. małż. D. pozostawiono na własność działkę, na której znajdowały się ich budynki, jak również dodatkowo pozostawiono wnioskodawcom grunt o pow. 0,30 ha do dożywotniego użytkowania.

Przekazanie gospodarstwa nastąpiło na wniosek J. i B. małż. D., zgodnie z ich żądaniem - przekazania gospodarstwa rolnego we wsi Rudniki na własność Państwa w zamian za przyznanie praw do emerytury, z uwagi na brak zainteresowanych jego nabyciem następców. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że M. D., H. D. i K. D. (dzieci wnioskodawców) złożyli oświadczenia, z których wynika, że nie wyrażają chęci przejęcia gospodarstwa rolnego po rodzicach.

Zasadnie organ nadzoru stwierdził, że przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa nastąpiło zgodnie z przepisami prawa.

Słusznie Minister uznał, że nie było podstaw prawnych do ustanowienia drogi dojazdowej do nieruchomości oddanej do dożywotniego użytkowania tj. działki nr [...], ponieważ jak wynika z art. 57 usrol, ustanowienie służebności gruntowej w zakresie niezbędnym do korzystania z nieruchomości było możliwe wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, której własność została wyłączona i zachowana przez przekazującego rolnika. Tymczasem skarżąca nie podnosi braku dojazdu do działki siedliskowej pozostawionej jej i jej mężowi na własność, a jedynie do działki pozostawionej im do dożywotniego użytkowania. Organ nadzoru słusznie zauważył, że J. i B. D. godzili się na warunki przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, o czym może świadczyć, choćby fakt, że nie odwoływali się oni od decyzji z [...] września 1987 r., nie wnosili o jej ewentualne uzupełnienie w zakresie ustanowienia służebności gruntowej.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy nie użytkowali działki pozostawionej im do dożywotniego użytkowania ze względu na stan zdrowia, a problemy z dojazdem do niej pojawiły się wiele lat po przekazaniu gospodarstwa rolnego. Skarżąca w pismach znajdujących się w aktach administracyjnych, jak również we wniosku z 10 lipca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1987 r. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego upatrując w niej przyczynę krzywd polegających m.in. na nieprawidłowym naliczaniu podatków od gruntów rolnych i budynków gospodarczych, bezprawnym czerpaniu korzyści majątkowych z przekazanego gospodarstwa przez gminę, nieprawidłowym działaniu KRUS w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych. Powyższe zarzuty nie mogą być przedmiotem rozstrzygania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa przy wydawaniu decyzji z [...] września 1987 r., a mogą jedynie stanowić przedmiot odrębnych postępowań przed innymi organami.

Chybiony jest zarzut, że kierownik referatu nie posiadał statusu organu uprawnionego do wydania kwestionowanej decyzji. Co prawda Minister nieprawidłowo uzasadnił w tej kwestii swoje stanowisko, powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych organów administracji państwowej tj. akt, który nie obowiązywał w dacie wydania decyzji z [...] września 1987 r. (wejście jego [w] życie nastąpiło z dniem 29 grudnia 1987 r.), to jednak powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia i uznania, że kierownik referatu był uprawniony do wydania kwestionowanej decyzji. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 41, poz. 185 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w sprawach indywidualnych, należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - decyzje wydają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej, a w przypadkach określonych w art. 137 ust. 3 - organy wymienione w tym przepisie. Zgodnie z art. 137 ust. 1 terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej są:

1) w województwach - kierownicy wydziałów oraz innych równorzędnych komórek organizacyjnych urzędów wojewódzkich,

2) w miastach, gminach i dzielnicach, z zastrzeżeniem ust. 3 - kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych.

Organy wymienione w ust. 1 pkt 1 są terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, a organy wymienione w ust. 1 pkt 2 - terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego (ust. 2).

W miastach liczących do 50 tys. mieszkańców oraz w gminach prezydent miasta oraz naczelnik wykonują równocześnie kompetencje terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej, jeżeli przepisy ustaw szczególnych lub uchwały rady narodowej stopnia podstawowego nie postanowią inaczej (ust. 3). Zgodnie z art. 141 ust. 1 terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej wykonują swoje kompetencje przy pomocy urzędów, w skład których wchodzą wydziały i inne jednostki organizacyjne. W dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywało wydane na podstawie art. 141 ust. 2 usrn rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz.U. nr 25, poz. 124, dalej rozporządzenie bądź rozporządzenie w sprawie organizacji), zgodnie z którym w skład urzędów terenowych organów administracji państwowej wchodzą wydziały i równorzędne komórki organizacyjne, których kierownikom stosownie do przepisów art. 137 ust. 1 ustawy przysługują kompetencje terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej (§ 1 ust. 3), a zgodnie z § 18 pkt 4, jeżeli w rozporządzeniu jest mowa o wydziale - rozumie się przez to wydział, biuro, referat lub równorzędną komórkę organizacyjną w urzędzie terenowego organu administracji państwowej. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy Tłuszcz, dotyczącego ustalenia regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy Tłuszcz oraz jego zmian, obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji wynika, że w tej dacie w strukturze organizacyjnej urzędu nie istniały wydziały, istniały natomiast referaty stanowiące równorzędną komórkę organizacyjną dla wydziału. W związku z powyższym uznać należy, że Kierownik Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy Tłuszcz posiadał status organu uprawnionego do wydania decyzji z dnia [...] września 1987 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego J. i B. małż. D. na rzecz Państwa w zamian za rentę na podstawie ustawy z 14 grudnia 1982 r.

Skargę kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła J. D., reprezentowana przez adwokata P. K., zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez:

a. niespójne ustalenie w uzasadnieniu wyroku stanu prawnego, związanego ze stwierdzeniem braku uchybienia kwalifikowanego polegającego na tym, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa z udziałem osoby wyłączonej z mocy prawa od udziału w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

b. zaniechanie oceny czynności wykonanych przez B. P. w oparciu o metrykę sprawy, o której mowa w art. 66a kpa;

2. prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 137 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 41, poz. 185 ze zm.) i art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki M. D. i K. D. wniosły o uwzględnienie skargi kasacyjnej, podtrzymując swe stanowisko na rozprawie dnia 16 marca 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa okazały się nieusprawiedliwione, przy czym w wyjętych przed nawias w punkcie 1 (pierwszym) petitum skargi kasacyjnej wzorcach kontroli błędnie wskazano "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" ppsa, choć wzorcem kontroli winien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, bo tylko on może być w związku z art. 141 § 4 ppsa. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, ustalenia w wyroku mogą wyłącznie dotyczyć stanu faktycznego, nie zaś stanu prawnego.

W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej, zakończonej decyzją bądź postanowieniem. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty (pkt 4 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39 s. 59, z aprobująca glosą M. Kiełkowskiego, Przegląd Podatkowy 2011/11/51-55; dalej uchwała II FPS 8/09; J. Klich-Rump, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądowego w procesie cywilnym, W. Pr. 1997, s. 160-161). Sąd administracyjny rozpoznaje skargę, lecz nie ustala – co do zasady - stanu faktycznego sprawy, gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna (jak to jest w kontrolowanej sprawie).

Zarzut naruszenia prawa materialnego może mieć miejsce przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego rozumie się błąd w subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 225-226; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2015 r., s. 673, nb 8). Tym samym skarżący kasacyjnie w istocie wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez brak stwierdzenia przez Sąd I instancji uchybienia kwalifikowanego polegającego na tym, że decyzja z [...] lutego 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, skoro autorem decyzji z [...] maja 2013 r. jest działająca z upoważnienia Ministra Zastępca Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią B. P., a decyzji z [...] lutego 2014 r. jest działający z upoważnienia Ministra Sekretarz Stanu K. P. Nie można zarzucić organowi naczelnemu, że decyzja została wydana przez tę samą osobę. B. P. nie brała udziału w postępowaniu w sprawie po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. To, że B. P. była autorem postanowienia wpadkowego z 13 grudnia 2013 r. o odmowie wydania J. D. odpisów akt sprawy, zakończonej decyzją z [...] maja 2013 r., nie świadczy o tym, że brała udział w postępowaniu w sprawie, w rozumieniu art. 24 § 1 zdanie wstępne kpa, po wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by B. P. po wpłynięciu wniosku z art. 127 § 3 kpa podejmowała czynności procesowe wpływające na załatwienie sprawy. Podstawa wyłączenia pracownika nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, a gwarancyjna rola tych przepisów winna być zachowana w rozsądnych granicach (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 156, nb 22; s. 159, 161, nb 26). Skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu opartego na fakcie wydania zaskarżalnego postanowienia wpadkowego, skoro nie wytoczyła zażalenia na to postanowienie, a w uzasadnionym przypadku – skargi do WSA w Warszawie.

Sąd I instancji odniósł się do zagadnienia czynności wykonanych przez B. P.(s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) w stopniu dostatecznym. Badanie metryki sprawy (art. 66a kpa) nie prowadzi do odmiennych wniosków, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje innej czynności, niż wydanie postanowienia z 13 grudnia 2013 r., która miała charakter wpadkowy. Czyni to drugi z zarzutów, podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) nieusprawiedliwionym.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 137 ust. 3 i 4 usrn i art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że terenowymi organami o właściwości ogólnej były – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – w jednostkach terytorialnych stopnia podstawowego – naczelnicy gmin, miast i dzielnic (miast i gmin). Organy te były – zgodnie z terminologią ustawy z 1983 r. - terenowymi organami o właściwości ogólnej stopnia podstawowego (art. 125 ust. 1 pkt 3, ust. 2 usrn). Terenowymi organami o właściwości szczególnej były – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – w jednostkach terytorialnych stopnia podstawowego: kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych; w miastach liczących do 50 tys. mieszkańców i w gminach funkcje te pełni naczelnik lub prezydent miasta, jeżeli przepisy ustaw szczególnych lub uchwały rad narodowych nie stanowią inaczej (art. 137 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 usrn). Organy te ustawa określała jako: terenowe organy o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Kierowników wydziałów powołuje i odwołuje terenowy organ o kompetencji ogólnej po zasięgnięciu opinii właściwej komisji rady narodowej. Do zadań terenowych organów administracji o właściwości ogólnej należało w szczególności kierowanie działalnością terenowych organów o właściwości szczególnej oraz pracą podporządkowanego urzędu. Ustawa sytuowała kierowników wydziałów jako samoistne organy administracji państwowej, działające w zakresie zadań rady narodowej, a także w sferze wyłączonej z władczej właściwości rad. Kompetencje kierowników wydziałów mieszczą się w zakresie zadań terenowych organów administracji o właściwości ogólnej. Wykonują oni w tym zakresie kompetencje polegające na załatwieniu spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych oraz inne kompetencje przepisami ustawowymi. Ustawa z 1983 r. określiła ogólną zasadę podziału zadań między organ o właściwości ogólnej a kierowników wydziałów w ten sposób, że do właściwości kierowników wydziałów przekazano uprawnienia przewidziane dla terenowych organów administracji w ustawach szczególnych i wydanych na ich podstawie aktach wykonawczych. Kompetencje kierowników wydziałów wynikały głównie z ustaw szczególnych zawierających przepisy materialnego prawa administracyjnego (S. Piątek w: Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, PWN 1984, s. 213-218).

Ustawą szczególną, zawierającą przepisy materialnego prawa administracyjnego, była w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268, zm. 1984 nr 52, poz. 269 i z 1986 r. nr 42, poz. 202), która w art. 59 ust. 3 wskazała, że "Przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następuje w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" o właściwości szczególnej.

W doktrynie wskazuje się, że art. 137 ust. 1 [urn] stanowi o tym, kto pełni funkcję terenowych organów administracji o właściwości szczególnej. Ustawa przyjmuje dla określenia organu o właściwości szczególnej nazwę: "kierownik wydziału" lub równorzędnej komórki organizacyjnej. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych administracji państwowej wynika, że na szczeblu wojewódzkim nosi on nazwę dyrektora wydziału, a na szczeblu podstawowym - kierownika wydziału. Z § 13 ust. 2 rozporządzenia wynika, że mogą oni nosić inne nazwy, jak przewodniczący, szef, komendant, główny architekt itd. Nazwa nie ma tu znaczenia. W urzędach gminnych, w urzędach miast do 50 tys. Mieszkańców oraz w urzedach miast i gmin, owe komórki organizacyjne noszą nazwę referatów, a nie wydziałów, jak to wynika z ustawy. Z wykazu wydziałów stanowiących załącznik do rozporządzenia wynika, że nazwy komórek organizacyjnych mogą być inne niż wydział czy referat – np. komisja, biuro, komenda, kuratorium, sekretariat, inspektorat, urząd stanu cywilnego. Są to jednostki na prawach wydziału. Mają do nich zastosowanie przepisy o wydziałach, chyba że z przepisów szczególnych wynika co innego (Z. Leoński w: red. Z. Leoński, Komentarz do ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, Poznań 1986, s. 316-317, uw. 1; S. Piątek – op. cit. s. 223). Z mocy ustawy z 1983 r. tworzy się organy o właściwości szczególnej tylko na stopniu wojewódzkim, a na stopniu podstawowym – w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców i w dzielnicach (art. 137 ust. 1 pkt . Od tej reguły art. 137 ust. 3 dopuszcza możliwość istnienia wyjątków. Można tworzyć organy o właściwości szczególnej również w gminach i miastach do 50 tys. Mieszkańców, gdy rada narodowa tak postanowi lub gdy przepis szczególny tak przewiduje. Jeśli nie wystapi powyższa sytuacja, wówczas naczelnik pełni jednocześnie funkcje organu administracji o właściwości szczególnej i ogólnej. W takich przypadkach art. 137 ust. 4 dopuszcza możliwość upoważniania pracowników urzędów do działania w imieniu naczelnika w realizacji zadań i kompetencji. Stosuje się wtedy rozwiązania obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z 1983 r. Art. 137 ust. 3 dopuszcza tworzenie organów o właściwości szczególnej w danej jednostce stopnia podstawowego tylko dla pewnych dziedzin (np. gdy idzie o kierowników urzedu stanu cywilnego)). Wówczas dla dziedzin, dla których nie wyodrębniono organów o właściwości szczególnej, naczelnik będzie realizował łącznie kompetencje i zadania zastrzeżone dla organów o właściwości ogólnej i szczególnej (Z. Leoński – op. cit., s. 318-319, uw. 3). Art. 138 określa tylko niektóre kompetencje organów o właściwości szczególnej – te które polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych. W tym zakresie art. 183 przyjął regułę, że jeśli dotychczasowe przepisy przewidywały właściwość terenowych organów administracji w systemie rad do wydawania decyzji, przechodzą one do kompetencji organów administracji o właściwości szczególnej. Organy o właściwości ogólnej mogą wydawać decyzje w sprawach indywidualnych w dziedzinach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia uprawnień, które zachowują terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej (Dz. U. nr 25, poz. 128, dalej rozporządzenie w sprawie uprawnień) lub wówczas, gdy właściwość tych organów przewidują przepisy wydane po wejściu w życie ustawy z 20 lipca 1983 r. (np. dotyczy to wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji w oparciu o przepisy art. 41 ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, Dz. U. nr 35, poz. 138; Z. Leoński - op. cit., s. 320-321, uw. 1; s. 442-443, uw. 1, 2).

Analiza rozporządzenia w sprawie uprawnień wskazuje, że nie obejmuje ono orzekanie decyzją na podstawie art. 59 ust. 3 usrol. W kontrolowanej sprawie nie zachodzi także sytuacja, w jakiej orzekał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17.1.1986 t., II SA 1989/85, ONSA 1986/1/5.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi, że opiera się na "wykładni rozszerzającej obejmującej treść zarządzeń organizacyjnych", bowiem wyrok ów opiera się na prawidłowej wykładni, wskazywanych jako wzorce kontroli art. 137 ust. 3 i 4 usrn, za czym przemawiają przywołane poglądy doktryny. Nietrafnie w skardze kasacyjnej wywodzi się, że § 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie organizacji, odnosi się wyłącznie do jednostek wymienionych w art. 137 ust. 1 usrn. Z definicji normatywnej zawartej w § 18 pkt 5 rozporządzenia w sprawie organizacji, nie sposób budować poglądu, że wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest contra legem, na co wskazują także przywołane poglądy doktryny. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu tego zarzutu, nie prowadzi do odmiennego wniosku niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku.

Powszechnie przyjmuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych winno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym naruszenie to polegało, a w przypadku zarzutu uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2015 r., s. 689, nb 14-16).

Uzasadnienie skargi kasacyjnej (s. 8-9) nie odnosi się do żadnego z zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej i nie przywołuje w sposób precyzyjny wzorców kontroli. W szczególności art. 56 usrol dzieli się na 4 ustępy, o różnej treści normatywnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępować autora skargi kasacyjnej i precyzować zań, naruszenia którego z 4 ustępów się dopatruje. Jedynie zatem ogólnie należy podnieść, że ustawa z 14 grudnia 1982 r., wydana po Porozumieniach Rzeszowsko-Ustrzyckich, nie zawierała w sobie rozwiązań nacjonalizacyjnych czy wywłaszczeniowych i należycie chroniła interesy rolników i ich następców. Stanowiła także próbę rozwiązania narastającego problemu społecznego – starzejący się rolnicy nie mogli liczyć na przejęcie gospodarstw rolnych przez następców, którzy wybrali inną drogę życiową niż praca na roli (art. 51 usrol). Dzięki takiemu rozwiązaniu, rolnicy nabywali ekwiwalentne prawo do emerytury bądź renty.

Zagadnienie dojazdu do pozostawionej w dożywotnim użytkowaniu J.i B. małżonków D., mogło być rozwiązane w postępowaniu przed Sądem powszechnym – przez ustanowienie drogi koniecznej. Zagadnienia sporów dotyczących podatków czy wysokości świadczeń, mogły być rozstrzygane w odrębnych postępowaniach i nie wpływały na ważność decyzji z [...] września 1987 r.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.