Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 464/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. R. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymująca w mocy -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej: k.p.a.- decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na budowę tymczasowych obiektów.

Z akt sprawy wynika, iż Architekt Dzielnicowy Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), po rozpatrzeniu wniosku Z. S. z dnia [...] sierpnia 1988 r. w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z informacją o terenie z dnia [...] października 1986 r. nr [...] wydaną przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...], udzielił Z. S. pozwolenia na budowę tymczasowego dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego i tymczasowego garażu samochodowego na działce nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...]

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. G. i M. R. zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazali, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli, że nie uczestniczyli w postępowaniu poprzedzającym jej wydania i nie wyrazili zgody na jej realizację. Podnieśli w efekcie, że organ wydał kwestionowaną decyzję przy braku prawnej zgody właściciela nieruchomości, na granicy z którą wydano decyzję na prowadzenie robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po wszczęciu na wniosek G. i M. R. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. wydanej na rzecz Z. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr jw. z dnia [...] grudnia 1988 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] w pierwszej kolejności wskazał na to, iż zbadał, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Podał, że zgodnie z przedłożoną przez nich dokumentacją, są właścicielami działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. W. w P., przylegającej do działki Z. S. o nr ewid. [...]. W związku z faktem, iż inwestycja objęta kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. dotyczy tymczasowych budynków usytuowanych w granicy, G. i M. R. zostali uznani za strony postępowania. Wskazał przy tym, iż wnioskodawcy zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1986 r. nr rep. [...] są właścicielami działki o nr ewid. [...], która od [...] kwietnia 1972 r. otrzymała nr ewid. [...]. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności, organ wskazał, że obowiązujące w dacie wydania badanej decyzji przepisy nie wymagały zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na realizację danego zamierzenia. Wymóg uzyskania takiej zgody na usytuowanie budynku przy granicy działki obowiązywał od [...] kwietnia 1995 r. do [...] marca 2001 r. Stąd też, jak stwierdził organ, z uwagi obowiązujący stan prawny nie można było uzależnić wydania spornego pozwolenia na budowę od przedłożenia ww. zgody. Konkludując, organ stwierdził, że analiza przeprowadzona w sprawie nie wykazała, aby badana decyzja dotknięta była którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Od tej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wnieśli oboje skarżący, G. i M. R.. Nie zgodzili się z decyzją Wojewody [...]. Wskazali na szereg naruszeń, które w ich ocenie winny być uwzględnione przy badaniu ważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. Podnieśli m. in., że nie byli stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Wskazali, iż dotyczy ona budynków tymczasowych w sytuacji, gdy obiekty te nie są takimi w świetle obowiązującej w przepisach definicji budynków tymczasowych. Wskazali również, że zezwala ona na usytuowanie budynku w granicy i na jego przyleganie do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce w sytuacji, gdy sprzeciwiał się temu § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Po rozpatrzeniu tego odwołania zapadła wskazana na wstępie i zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na przepisy prawa regulujące tryb, w jakim orzekał. Stwierdził następnie, iż badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i podzielił w sprawie ocenę organu I instancji.

Analizując sprawę wskazał, że inwestor – Z. S., wraz z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1988 r. o wydanie pozwolenia na budowę wykazał prawo do dysponowania działką inwestycyjną (nr ewid. [...]) na cele budowlane (Zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] lipca 1988 r.). Tym samym nie można zarzucić w sprawie rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, ze zm.) oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48, ze zm.), które to przepisy wymagały wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie można też zarzucić rażącego naruszenia § 46 ust. 1 pkt 1 oraz § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia, albowiem inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył plan zagospodarowania działki nr ewid. [...] sporządzony na aktualnej mapie w skali 1:500 (a tego rodzaju obowiązek przewidziany był w powyższych przepisach).

Dalej organ podał, że stosownie do art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia, pozwolenie na budowę rozstrzygało o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. W toku niniejszego postępowania zwrócono się do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. o wypis miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w P., obowiązującego w dniu wydawania decyzji organu stopnia podstawowego (tj. w dniu [...] grudnia 1988 r.) oraz o wyrys z powyższego planu miejscowego obejmujący nieruchomość o nr ewid. [...] położoną przy ul. [...] w P.. Przy piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Miejska Pracownia Urbanistyczna w P. przekazała jedynie znajdujący się w Składnicy Map i Planów wyrys z rysunku miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w P., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] marca 1961 r., nr [...]. Jednocześnie Miejska Pracownia Urbanistyczna w P. poinformowała, że nie posiada tekstu ww. planu. Z uwagi na brak teksu miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w P. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] marca 1961 r. nr [...], nie sposób było zdaniem organu jednoznacznie stwierdzić, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący postanowienia ww. planu. Organ wskazał przy tym, że stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, aby uznać naruszenie prawa za rażące, przede wszystkim musi być ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa powinna być wyraźna, rzucająca się w oczy. Natomiast wobec okoliczności wskazanych wyżej takiego uchybienia - tj. wyraźnej, ewidentnej sprzeczności z przepisami - nie można było stwierdzić w odniesieniu do ustaleń miejscowego planu.

Organ stwierdził ponadto, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego). W szczególności nie uchybiono rażąco § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, który stanowił, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ, elewacja południowo-wschodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi projektowanego obiektu została zaprojektowana w odległości ponad 17 m od granicy z działką drogową o nr ewid. [...] (ul. W.).

Organ stwierdził następnie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia § 13 ww. rozporządzenia z 1980 r. Przepis ten, w ust. 1 dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał w tym kontekście, że z projektu budowlanego wynika, iż planowany budynek ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowany został w granicy z działką o nr ewid. [...] i przylega całą swą ścianą do istniejącego na tej działce budynku. Ponadto planowany budynek ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowany został w granicy z działką o nr ewid. [...], natomiast narożnik projektowanego budynku przylega do budynku usytuowanego na tej działce. Powyższe usytuowanie nie utrudni zdaniem organu prawidłowej zabudowy działki o nr ewid. [...] i [...]. Jednocześnie z uwagi na brak teksu miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy powyższe usytuowanie naruszało w sposób rażący postanowienia ww. planu.

Dalej, organ wyjaśnił, odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącej tymczasowości przedmiotowego budynku, że zgodnie z § 43 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1975 r. decyzja w sprawie pozwolenia na budowę, jako akt samoistny, uprawniała inwestora do rozpoczęcia i wykonania robót budowlanych, przy czym w przypadku obiektu tymczasowego zawierała, oprócz innych postanowień - terminy, do których mogły istnieć obiekty realizowane jako tymczasowe. Organ wskazał również, że z przepisu § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej z 1975 r. wynikało, iż określenie terminu w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego stanowi jej obligatoryjny element. Termin ten powinien być określony poprzez wskazanie daty kalendarzowej albo okresu oznaczonego - w dniach, miesiącach, latach, po upływie którego, decyzja traci moc wiążącą. Stwierdził w efekcie, iż w jego ocenie decyzja Architekta Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. nie narusza w sposób rażący ww. § 43 ust. 2. Podniósł nadto, że w analizowanym przypadku wymóg tymczasowości projektowanej inwestycji wynikał z faktu, iż teren inwestycyjny znajdował się w strefie uciążliwości akustycznej torów PKP i przeznaczony był na cele zieleni izolacyjnej (pismo Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1987 r., znak: [...]) i do czasu realizacji planowanych zamierzeń inwestycyjnych przez PKP, na terenie działki przy ul. [...] możliwa była budowa jedynie obiektów tymczasowych (pismo Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1986 r. znak: [...]). Organ zauważył też, że zgodnie art. 34 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1984 r. Nr 35, poz. 185, ze zm. - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego), obszary, dla których plan miejscowy ustalał inne przeznaczenie, mogły być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Na obszarach, o których mowa w ust. 1, mogły być budowane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa była niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów, lub obiekty, które będą mogły być adaptowane do przyszłego, zgodnego z planem miejscowym, sposobu użytkowania. Powyższe uzasadniało więc w opinii organu realizację dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego i garażu samochodowego jako tymczasowych obiektów budowlanych, tj. na określony czasu ("odległy czas /po roku 1995/ budowy przedłużenia ul. W."). Jednocześnie z pisma Zarządu Dróg i Mostów w P. z dnia [...] października 1988 r., znak: [...], wynikało że działka przy ul. [...] narożnika ul. W. nie koliduje z pasem przeznaczonym pod przebudowę ul. W. (przedłużenie ul. [...]).

W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja Architekta Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowo wyjaśnił, odnosząc się do argumentacji odwołania, że brak udziału strony w postępowaniu może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze na tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, jak i stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także zasądzenie kosztów postępowa.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieuzyskanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]",

2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ",

3) § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1980 r., który stanowił, że budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce, gdy tymczasem budynek gospodarczy na granicy działek dokładnie przylega całą swoją ścianą do budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącego,

4) § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1975 r. poprzez niewskazanie w decyzji o pozwoleniu na budowę dokładnego terminu, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe,

5) § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1980 r.

Skarżący podniósł także, iż w decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. stroną w sprawie została wskazana osoba nie będąca nigdy właścicielem posesji przy ul. W. w P., a prawowici właściciele nigdy nie byli poinformowania o wydaniu tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wybudowany tymczasowy budynek gospodarczy na działce nr [...] dokładnie przylega całą ścianą do budynku mieszkalnego skarżącego, natomiast izolacja cieplna budynku gospodarczego założona przez inwestora na narożniku budynku przechodzi całą swoją grubością na działkę skarżącego nr [...]. Te fakty wskazują zdaniem skarżącego na naruszenia przepisów prawa budowlanego.

W kwestii dotyczącej określenia budynku gospodarczego inwestora jako budynku tymczasowego, skarżący wskazał, iż kwestionowana decyzja nie określa konkretnej daty jego użytkowania, a wobec tego nie spełnia wymogów określonych w przepisach obowiązujących w dacie jej wydania. Podał też, że sporny budynek ma fundamenty wkopane poniżej gruntu – ławy fundamentowe są zagłębione w grunt na głębokość 100 cm, są grubości 40 cm i 55 cm w stopie, cały budynek jest zagłębiony o 60 cm poniżej poziomu gruntu. Tym samym nie odpowiada obowiązującej wówczas definicji budynku tymczasowego, albowiem jest on trwale związany z gruntem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Argumenty w niej podniesione wskazują -zdaniem Sądu- na to, iż tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie zostały poprzedzone prawidłowym postępowaniem, a to m. in. w kontekście okoliczności podnoszonych przez wnioskodawców tego postępowania i ważnych dla prawidłowej oceny sprawy w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] zezwalającej Z. S. na budowę tymczasowego dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego i również tymczasowego garażu samochodowego, na działce położonej w P. przy ul. [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania zwykłego zakończonego ww. decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. wynika, iż inwestycja została zaprojektowana na działce o nr ewid. [...], w ostrej granicy z działką o nr ewid. [...] i [...]. Przy czym, projektowany budynek gospodarczo-garażowy przylega (z jednej i drugiej strony) do budynków znajdujących się na wskazanych działkach sąsiednich.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, wszczęte zostało na wniosek G. i M. R.. Osoby te nie brały udziału w postępowaniu zwykłym poprzedzającym wydanie ww. pozwolenia na budowę, niemniej na żądanie organu wojewódzkiego wykazały w sprawie, iż w dacie wydania spornej decyzji byli właścicielami działki przylegającej do działki inwestora o nr ewid. [...], a stan ten od dnia wydania tego orzeczenia do chwili orzekania w sprawie przez organy w tym postępowaniu, nie uległ zmianie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, prawidłowo wszczęto postępowanie z wniosku tych osób. Tym samym, zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zaznaczyć przy tym trzeba, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nie -w dacie wydania badanej decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w omawianym trybie jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego orzeczenia (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Nie oznacza to jednak, że nie ma obowiązku poczynić żadnych ustaleń. Organ ten zobligowany jest (a to, treścią art. 7 i art. 77 k.p.a.) do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej w takim tylko zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ustalenia, czy weryfikowany akt nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji, postępowanie wyjaśniające w tego rodzaju sprawie winno prowadzić do bezspornego ustalenie stanu faktycznego z daty wydania badanej decyzji (na podstawie akt postępowania zwykłego) oraz stanu prawnego wówczas obowiązującego (na podstawie okoliczności sprawy mających charakter prawotwórczy).

Dostrzegając powyższe, jak i mając na względzie treść zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż Główny Inspektor nie przeprowadził należytej oceny badanego orzeczenia. Ocena tego organu nie jest pełna, pomija bowiem kwestie istotne i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem Sądu, co najmniej przedwcześnie mocą tej decyzji przyjęto, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności i uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Rozwijając tę ocenę, należy zauważyć, iż kwestia sporna w sprawie dotyczyła m. in. usytuowania zaprojektowanego budynku gospodarczo-garażowego względem działek sąsiednich. Z projektu zagospodarowania działki znajdującej się w aktach postępowania zwykłego i mapy zasadniczej tej działki pozostającej również w tych aktach wynika, iż budynek zaprojektowano w ostrej granicy z działką o nr ewid. [...] oraz o nr ewid. [...]. Przy czym, co istotne projektowany budynek przylega do budynków znajdujących się na wskazanych działkach, będących budynkami mieszkalnymi (v. oznaczenie tej zabudowy na ww. dokumentach). Tym samym, należało w sprawie ustalić, czy przy wydawaniu badanej decyzji nie doszło do kwalifikowanego naruszenia obowiązującego wówczas § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 w brzmieniu z daty wydania badanej decyzji).

Wskazać trzeba, iż zgodnie z treścią tego przepisu, dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę (ust. 1). W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce (ust. 2).

Główny Inspektor orzekając w sprawie miał na uwadze powyższe, niemniej ocena jaką przedstawił nie jest pełna, bo pomija ostatnie zdaniem ust. 2 § 13 wskazanego rozporządzenia. Organ ten nie tylko bowiem nie przytoczył pełnego brzmienia ww. przepisu, ale też nie dokonał oceny w tym zakresie. Tymczasem już na etapie postępowania odwoławczego M. i G. R. wskazywali, że budynek objęty kwestionowanym pozwoleniem na budowę został zaprojektowany niezgodnie z tym przepisem, albowiem nie tylko zlokalizowany jest w ostrej granicy, ale też przylega do budynku mieszkalnego znajdującego się na ich działce. W tym też kontekście Sąd stwierdza, iż zarzuty skargi okazały się zasadna, albowiem w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy w tej materii. Ze wskazanego przepisu jednoznacznie wynika zaś, iż budynki gospodarcze sytuowane przy granicy, nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych znajdujących się na sąsiedniej działce. Wskazany przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, wynika z niego bezwzględny zakaz ww. usytuowania budynku gospodarczego względem budynku mieszkalnego, choćby spełnione były wymogi wynikające z ust. 1 cyt. § 13, a więc – m. in. sytuowanie budynku przy granicy nie utrudnia zabudowy działki sąsiedniej.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie wymaga rozważenia powyższej kwestii, z uwzględnieniem przesłanek, którymi należy kierować się dokonując gradacji stwierdzonego naruszenia. Nie każde bowiem naruszenie ma charakter kwalifikowany, uzasadniający zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W sprawie, w ocenie Sądu, zabrakło także pełnego rozważenia kwestii związanej z objęciem badaną decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. budynków -jak określono- tymczasowych. Dokonując oceny w tym kontekście, organ II instancji nie wziął pod uwagę, iż ww. decyzja dotyczy tymczasowych budynków (tj. gospodarczego i garażowego), nie z uwagi na ich parametry techniczne, a z uwagi na przeznaczenie terenu pod inny cel, kolidujący z tym powyżej wskazanym.

Organ ten wskazał, że w analizowanym przypadku wymóg tymczasowości projektowanej inwestycji uzasadniony jest faktem, iż teren inwestycyjny znajdował się w strefie uciążliwości akustycznej torów PKP i przeznaczony był na cele zieleni izolacyjnej (pismo Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1987 r., znak: [...]) i do czasu realizacji planowanych zamierzeń inwestycyjnych przez PKP, na terenie działki przy ul. [...] możliwa była budowa jedynie obiektów tymczasowych (pismo Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1986 r. znak: [...]). Przywołał przy tym art. 34 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1984 r. Nr 35, poz. 185, ze zm. - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zgodnie z którym obszary, dla których plan miejscowy ustalał inne przeznaczenie, mogły być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Na obszarach, o których mowa w ust. 1, mogły być budowane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa była niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów, lub obiekty, które będą mogły być adaptowane do przyszłego, zgodnego z planem miejscowym, sposobu użytkowania.

Wskazując na powyższe organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż obowiązujące wówczas przepisy definiowały pojęcie budynku tymczasowego. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ilekroć w przepisach rozporządzenia jest mowa o budynkach tymczasowych - rozumie się przez to budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. Zatem, o tymczasowości budynku mogły decydować w szczególności wskazane kwestie techniczne, a nie ewentualna możliwość czasowego wykorzystania terenu pod daną inwestycję. Brak analizy sprawy z uwzględnieniem powyższego aspektu, również w ocenie Sądu uzasadnia zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez wyczerpującej oceny sprawy. Dlatego też, i w tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi, w której to wskazano na brak rozważenia sprawy z uwzględnieniem przywołanej powyżej definicji budynku tymczasowego. Dostrzec przy tym trzeba, iż w aktach postępowania zwykłego znajduje się projekt techniczno-roboczy na budowę pomieszczeń gospodarczo-garażowych oraz wniosek inwestora o wydanie "pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku pomieszczeń magazynowych". Żaden z tych dokumentów nie wskazuje na to, aby odnosił się do budynków tymczasowych.

Z tych przyczyn, sprawa zdaniem Sądu wymaga uzupełnienia także o powyższe zagadnienie, z uwzględnieniem przy tym stanowisk wszystkich stron postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r. uczestnik postępowania – Z. S. wskazał bowiem, iż badana decyzja w zakresie, w jakim posługuje się pojęciem "tymczasowy", winna być unieważniona. Zapis ten był spowodowany planowaniem w miejscu inwestycji trasy komunikacyjnej, ale plany te uległy zmianie, droga została zrealizowana w odległości ok. 1 km od działki inwestora.

Nadto, zdaniem Sądu, nie sposób uznać za prawidłowe rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poczynione w kontekście zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż nie dysponuje treścią planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji na działce inwestycyjne, to zaś uniemożliwia kontrolę sprawy w tym zakresie. Akta administracyjne potwierdzają powyższe, bo wynika z nich, iż Główny Inspektor przed wydaniem decyzji podjął czynności w celu włączenia w poczet materiału dowodowego wyrysu i wypisu z planu szczegółowego "[...]", ale pełnej treści tego planu nie uzyskał. Niemniej, badając kwestionowaną decyzję w kontekście zgodności z art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), organ winien co najmniej (o ile uznał, że wyczerpał wszelkie możliwe środki dowodowe, aby pozyskać wskazany plan) wykorzystać to, czym dysponował, a więc dokonać oceny w świetle posiadanego materiału dowodowego. Winien w efekcie wziąć pod uwagę, iż badana decyzja zapadła w oparciu o informacje dotyczące przeznaczenia terenu zawarte w piśmie Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1987 r. oraz we wcześniejszym piśmie tego Urzędu z dnia [...] października 1986 r. (oba pisma pozostają w aktach postępowania zwykłego). Z obu tych pism wynika zaś, że działka przy ul. [...] w P. znajduje się "na terenie zamrożonym" dla jakiegokolwiek budownictwa kubaturowego oraz, że możliwa jest na niej jedynie zabudowa tymczasowa. W kontekście wskazanych informacji należy więc przyjąć, że zabudowa ww. działki możliwa była tylko budynkami o charakterze tymczasowym. Powyższe, w konsekwencji, wymaga -zdaniem Sądu- ponownej analizy, z uwzględnieniem treści wniosku o pozwolenie na budowę i dokumentów do niego załączonych, i po ustaleniu charakteru zabudowy objętej tym żądaniem.

Konkludując, biorąc pod uwagę, iż Główny Inspektor nie dokonał pełnej oceny okoliczności sprawy, Sąd stwierdza, że nie sposób uznać decyzji tego organu za prawidłową. Postępowanie wymaga uzupełnienia z uwzględnieniem wskazanych powyżej kwestii. Stąd też Sąd za konieczne uznał uchylenie decyzji tego organu.

Sąd uznał również, iż dla właściwego załatwienia sprawy konieczne jest uchylenie także decyzji organu wojewódzkiego zapadłej w tej sprawie w I instancji. Orzeczenie to odnosi się bowiem wyłącznie do jednej kwestii, a mianowicie podniesionej w pierwotnym wniosku skarżących złożonym w tej sprawie. Zupełnie pomija pozostałe aspekty w niej występujące, i mogące mieć znaczenie przede wszystkim w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób tym samym przyjąć, aby poprzedzone zostało wyczerpującą analizą sprawy. Nie sposób więc nie zarzucić również organowi I instancji wadliwego działania i naruszenia w stopniu istotnym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak prawidłowego postępowania i pełnej oceny zagadnień w niej występujących.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż ocena organu odwoławczego dotycząca wykazania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie budzi zastrzeżeń. Tak też Sąd ocenia kwestię związaną z dokumentacją załączoną przez inwestora do wniosku, wobec wymagań obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji. W tym zakresie sprawa została należycie zbadana, z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa.

W końcu, (mając na uwadze zarzut skargi dotyczący pominięci skarżącego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją) Sąd wyjaśnia, iż decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne. Oprócz tego istnieją wady istotne wymienione m .in. w art. 145 § 1 oraz w art. 156 § 1. Mają one jednak różny charakter i wywierają w związku z tym odmienne skutki. Przy czym, niekiedy decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania (na podstawie art. 145 i nast. k.p.a.). Jednakże, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące wypełniać przesłankę wznowienia, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. Tryby te oparte są bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, iż dana okoliczność może albo stanowić podstawę do wznowienia postępowania, albo do stwierdzenia nieważności decyzji, nie może natomiast uzasadniać pozytywnego (dla wnioskodawcy) zastosowania obu tych trybów. Kierując się powyższym Sąd stwierdza, iż pominięcie strony bez jej winy w postępowaniu wypełnia przesłankę wznowienia, stąd zarzuty podnoszone w tej kwestii mogą stanowić podstawę do wzruszenia kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mogą jednak wpłynąć na ważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.