Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1371/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 134, art. 141 par. 4, art. 184, art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych S. C. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1303/18 w sprawie ze skarg I. C. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną S. C. 3. zasądza solidarnie od I.C. i S. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1303/18, po rozpatrzeniu skargi I. C. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących I. C. i S. C. kwoty po 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a nadto na rzecz S. C. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej na dz. ew. nr [...], w obr. [...] położonych przy ul. D. w W.

Pismem z dnia 10 października 2013 r. I. i S. C. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") oraz § 1, 3, 5, 7 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2006 r. Powyższa decyzja Kolegium została poprzedzona, wyeliminowanymi z obiegu prawnego, na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 998/16, decyzjami tegoż organu z dnia [...] stycznia 2016 r. i z dnia [...] marca 2016 r.

Organ nadzoru wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji musi być zachowana wokół terenu inwestycji, a więc od każdego punktu na granicy działki inwestycyjnej. W orzecznictwie pojawia się jednak stanowisko, zgodnie z którym minimalna odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejsza jednak niż 50 metrów, powinna być zachowania między granicami obszaru analizy, a nie od granic terenu inwestycji. W świetle powyższych rozbieżności Kolegium uznało, że nie można mówić o rażącym naruszeniu przez Prezydenta art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m od granic terenu inwestycji. Przy czym organ podkreślił, że nawet przyjęcie wadliwości wyznaczenia granic obszaru analizy wobec dominującej linii orzeczniczej, którą podzielił organ, nie przesądza, iż granice obszaru analizowanego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. zostały wyznaczone w sposób rażąco naruszający prawo. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Uchybienie to mogłoby, co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego. Ponadto analiza obszaru, zawężonego przez organ I instancji w stosunku do minimalnego wskazuje, że w tym obszarze występowała zabudowa niejednolita, zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, a także budynki wolnostojące i szeregowe. Potwierdza to treść załącznika nr 1 i kopii załącznika nr 2 (część graficzna), a także ortofotomapy z 2005 r. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że wykluczono w analizie obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy też ograniczono obszar analizy w sposób mogący rzutować na zasadność twierdzeń o utrzymaniu zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Skoro w obszarze wyznaczonym w ten sposób, że jest mniejszy, niż prawem wymagany, występuje zabudowa zróżnicowana, to rozszerzenie obszaru analizowanego nie spowoduje, że owo zróżnicowanie zabudowy zniknie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium wskazało, że ustalenie parametrów planowanej inwestycji poprzedzone zostało analizą parametrów nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, której wyniki znalazły odzwierciedlenie w części tekstowej załącznika nr 2 do kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. § 9 ust. 2 rozporządzenia zobowiązywał organ do dołączenia do decyzji jedynie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. A zatem nie można uznać za zasadne zarzutów skarżących jakoby brak wskazania w części tekstowej załącznika nr 2 wszystkich danych nieruchomości z obszaru analizowanego, stanowił rażące naruszenie postanowień rozporządzenia. Wbrew zarzutom skarżących w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. wyznaczono przy tym wszystkie wymagane przez rozporządzenie parametry, w tym m.in. szerokość elewacji frontowej (maksymalnie 15 m dla każdego budynku), geometrię dachu (dach spadzisty, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki od ul. D. prostopadły; geometria dachu ma nawiązywać do dachu w obiekcie po zachodniej stronie wnioskowanego terenu) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, zgodnie z § 1 i § 5 rozporządzenia. Wyznaczenie ostatniego z powołanych parametrów wynika wprost z porównania treści pkt. 1 ppkt 1.1. tiret trzeci decyzji z pkt 2 ppkt 2.1 części tekstowej załącznika nr 2 do kwestionowanej decyzji, w którym wskazano, aby wysokość elewacji frontowej nawiązywała do obiektów w sąsiedztwie po stronie zachodniej inwestycji i nie była wyższa niż 12 m. W kontekście podnoszonych zarzutów odnośnie ewentualnych nieuprawnionych odstępstw od średnich parametrów w obszarze analizowanym, organ nadzoru podniósł, że przepisy rozporządzenia zarówno w zakresie parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jak i szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, pozwalały organowi orzekającemu na ustalenie tych parametrów w sposób odmienny, niż wprost ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia. Nie można więc zarzucić Prezydentowi rażącego naruszenia postanowień rozporządzenia, poprzez skorzystanie z uprawnień z nich wynikających. Zdaniem SKO, nie sposób również było podzielić argumentów odnośnie rażącego naruszenia przez Prezydenta przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z postanowieniami rozporządzenia, skoro ustalenie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji poprzedzone zostało analizą nieruchomości z obszaru analizowanego, której wyniki znalazły odzwierciedlenie w części tekstowej załącznika nr 2 do kwestionowanej decyzji. Porównanie zamierzenia z otoczeniem nie nasuwa w sposób oczywisty wniosku o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Błędy, na które powołują się skarżący, nie mają charakteru rażących uchybień, które stanowiłyby podstawę do "uchylenia" skarżonej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności.

Kolegium nie podzieliło też zarzutów skarżących, jakoby kwestionowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez wskazanie, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o wyłączeniu terenu przeznaczonego pod zabudowę z produkcji rolnej uzyskaną w Urzędzie [...] [...]. Fragment ten został ujęty w pkt. 1.2 warunki wynikające z ochrony prawnej i stanowi zastrzeżenie na wypadek ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W kwestionowanej decyzji nie stwierdzono zaś, aby teren inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wręcz przeciwnie, w wynikach analizy wskazano wprost, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest konieczności uzyskania wyżej wymienionych zgód.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących rażącego naruszenia prawa, poprzez nie dołączenie do decyzji prawidłowych załączników tekstowych i graficznych, organ nadzoru zauważył, że do decyzji załączono zarówno załącznik graficzny - mapa w skali 1:500 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem (załącznik nr 1), jak i wyniki analizy obszaru (część graficzna w skali 1:500 i część opisowa) - załącznik nr 2. Pierwszy z załączników zawiera oryginalne pieczęcie potwierdzające, że jest to załącznik do skarżonej decyzji i że jest to mapa zgodna z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego. Drugi załącznik składa się z dwóch części. Pierwszą stanowią opisane w tekście wyniki analizy zagospodarowania obszaru (w załączniku wyraźnie napisano, że dotyczy skarżonej decyzji; załącznik podpisała Naczelnik Delegatury E. N. - działająca z upoważnienia Prezydenta, która podpisała się również pod decyzją). Wada ww. załącznika w postaci braku pieczęci urzędowej nie skutkuje jednak rażącym naruszeniem prawa. Nie ma bowiem wątpliwości, że ww. załącznik dotyczy skarżonej decyzji i wypełnia dyspozycję § 9 rozporządzenia. W aktach sprawy znajdują się również kopie oryginalnej części graficznej załącznika nr 2, z których wynika, iż mapa stanowiąca ww. załącznik została pozyskana z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nieczytelność fragmentów ww. kopii nie oznacza jednak, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 9 rozporządzenia. Ewentualny brak podpisów i pieczęci na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji nie może prowadzić do wniosku, iż organ poprzez posłużenie się takimi załącznikami naruszył przepisy prawa w sposób rażący. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/10, załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa.

SKO nie podzieliło również zarzutów skarżących, jakoby w sprawie w sposób rażący został naruszony art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., skoro w aktach sprawy znajdują się: warunki techniczne przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej D. [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]; warunki techniczne przyłączenia do sieci kanalizacyjnej osiedlowej w [...] z dnia [...] marca 2006 r.; warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.; warunki przyłączenia do sieci gazowej dla podmiotu przewidującego odbiór paliwa gazowego w ilości do 10 m2/h gazu ziemnego wysokometanowego grupy E. Kolegium wskazało przy tym, że w orzecznictwie wskazuje się, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że szczegółowa analiza akt sprawy nie wykazała, aby kwestionowana decyzja Prezydenta z dnia [...] grudnia 2006 r. dotknięta była którąkolwiek z pozostałych wad nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. aby wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej, aby dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, aby została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, aby była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skarżąca I. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła zaskarżonej decyzji Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa mimo oczywistości naruszenia niżej powołanych przepisów:

1) art. 7,77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z:

a) § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez to, że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, której wadliwość polegała m.in. na wyznaczonym nieprawidłowo obszarze analizowanym (mniejszy niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem inwestora, a zatem z pominięciem niskiej zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizy), a gdyby go ustalono prawidłowo, doprowadziłoby to do sformułowania innych wniosków w wynikach analizy zagospodarowania obszaru;

b) art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz § 1 i § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, poprzez to, że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, której wadliwość polegała m.in. na (1) nieokreśleniu w sposób ścisły średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego, (2) braku odzwierciedlenia stanu faktycznego w obszarze analizy w zakresie istniejącej zabudowy, w analizie przygotowanej do wydania decyzji kontrolowanej wskazano (ustalając wskaźnik tylko dla trzech działek, w tym dwóch niezgodnie ze stanem faktycznym, zawyżając go), że w obszarze analizowanym powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 26% do 40 %, w sytuacji, gdy dla działek zabudowanych, które należało wziąć do analizy w 2006 roku (około 30 działek) współczynnik ten wynosił od 5,7% (działka nr ew. [...]) do 36% (działka nr ew. [...]), a jego średnia ca. 26%. W 2006 roku nie było żadnej nieruchomości, dla której współczynnik ten wynosiłby 40%;

c) art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz § 1 i § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w sposób niezgodny z rozporządzeniem, tj. nieustaleniu średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym i niewskazanie w decyzji na spełnienie przesłanek odstąpienia od ustalania tegoż parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;

d) art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz § 1 i § 7 rozporządzenia, poprzez to, że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, której wadliwość polegała m.in. na nieokreśleniu w wynikach analizy w sposób ścisły wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i niewskazaniu jej gzymsu lub attyki. Wskazanie tylko w pkt 2.1 wyników analizy, aby wysokość planowanej zabudowy nawiązywała górną krawędzią elewacji do wysokości obiektów w sąsiedztwie po stronie zachodniej wnioskowanego terenu i nie była wyższa niż 12 m jest dalece niewystarczające i w sposób oczywisty niezgodne ze stanem faktycznym. Po stronie zachodniej, na działce w bezpośrednim sąsiedztwie nie było żadnego budynku, co wykazano w uzasadnieniu. Jedyne budynki, które sąsiadowały bezpośrednio z działką znajdowały się po stronie wschodniej, a ich wysokość w kalenicy to maksymalnie 8,5 m;

e) art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p oraz § 1 i § 8 rozporządzenia, poprzez to, że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, której wadliwość polegała m.in. na nieokreśleniu w wynikach analizy kąta nachylenia dachu i wysokości górnej kalenicy występujących w budynkach na obszarze analizowanym i nieustalenie tych parametrów w decyzji;

f) art. 61 ust 1 pkt 3 i pkt 4 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez to, że w decyzji kontrolowanej nie wykazano (1) że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 ustawy, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz (2) zawarto sprzeczne informacje w treści decyzji i w wynikach analizy w sprawie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze;

2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. i w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez przekroczenie granic prawa w związku z nadużyciem popełnionym przy zmianie decyzji kontrolowanej, wprowadzeniem do obrotu prawnego i występowaniem w aktach od 2008 roku do dziś załącznika graf. 2 do wyników analizy zagospodarowania obszaru w dwóch różnych wersjach – "oryginał" opracowany w 2008 r. i kopie z oryginału opracowanego w roku 2006. Różnice dotyczą: (1) stanu zagospodarowania terenu, co wskazuje na sporządzenie ich w różnym czasie (2006 rok i 2008 rok), (2) granic obszaru analizowanego wyznaczonych na mapie, (3) opisów zamieszczonych na mapach. W aktach sprawy znajduje się oryginał załącznika graficznego nr 2 do analizy w wersji opracowanej w 2008 roku, tj. dwa lata po wydaniu kontrolowanej decyzji. W aktach sprawy brak jest oryginału załącznika graficznego nr 2 do analizy w wersji opracowanej w 2006 roku. Przyczyna "odtworzenia" załącznika oryginalnego jest nieprzekonywująca i mało wiarygodna, co wykazano w uzasadnieniu skargi;

3) art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez to, że tytuł załącznika nr 2 do decyzji kontrolowanej nie koresponduje z jego treścią. Nazwa dokumentu nie przesądza o tym, że analiza taka została dokonana, bowiem o uznaniu danego aktu za decyzję administracyjną przesądza jego treść a nie nazwa. Natomiast treść załącznika nr 2 jest zbiorem informacji nieznajdujących odzwierciedlenia w stanie faktycznym obszaru analizowanego, niejako dopasowanym do wniosku inwestora i sporządzonym z rażącym naruszeniem postanowień rozporządzenia;

4) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne, nie poparte dowodami, formułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że w ocenie organu orzekającego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja zaniechania przeprowadzenia wyników analizy, ani pominięcia ustalenia któregokolwiek z wymaganych parametrów zabudowy mimo oczywistej wadliwości decyzji kontrolowanej, tj. wyznaczenia nieprawidłowo obszaru analizy, braku prawidłowych załączników do ww. decyzji, a także niewskazania wszystkich parametrów określonych w § 1 rozporządzenia, tj. nieokreślenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąta nachylenia dachu i wysokości głównej kalenicy i w konsekwencji, mimo ich oczywistości, nie uznanie, że decyzja kontrolowana rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1, § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7, § 8, § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja kontrolowana nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo oczywistości naruszenia powołanych przepisów;

6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej, mimo wydania jej z obrazą Konstytucji RP i rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. w zw. z § 1, § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7, § 8, § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Skarżący S. C. natomiast zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta nie została wydana z rażącym naruszeniem:

a) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, pomimo że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, które wadliwość polegała m.in. na wyznaczony nieprawidłowo (mniejszy niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem inwestora, a zatem z pominięciem niskiej zabudowy jednorodzinnej) obszarze analizy;

b) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia, pomimo że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, której wadliwość polegała m.in. na niewskazaniu wszystkich parametrów określonych w § 1 rozporządzenia, tj. w załączonym do ww. decyzji dokumencie nie określono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i kąta nachylenia dachu;

c) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia, pomimo że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, które wadliwość polegała m.in. braku odzwierciedlenia stanu faktycznego w obszarze analizy w zakresie istniejącej zabudowy, tj. w sytuacji gdy w analizie przygotowanej do wydania decyzji kontrolowanej wskazano, że (1) w obszarze analizowanym powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 26% do 40 %, w sytuacji, gdy w 2006 roku współczynnik ten wynosił od 5,7% (działka nr ew. [...]) do 36% (działka nr ew. [...]) i nie było żadnej nieruchomości, dla której współczynnik ten wynosiłby 40%, (2) na działce o nr ew. [...], przyległej od strony południowej do działki, dla której ustalono warunki zabudowy (o nr ew. [...]), nie ma budynków: mieszkalno-gospodarczego i stodoły (Budynki te zostały rozebrane dopiero w 2007 roku, a więc po wydaniu ww. decyzji), (3) na działkach o nr ew. [...] naniesione są budynki mieszkalne jednorodzinne (budynków tych nie ma na mapie stanowiącej załącznik: budynek na działce nr [...] został wybudowany w końcu 2006 roku, a w dacie wydania decyzji kontrolowanej działka nr [...] była niezabudowana, gdyż roboty budowlane rozpoczęto dopiero w 2007 roku na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku, znak: [...], (4) na działkach o nr ew. [...] przyległych od strony zachodniej do działki, dla której ustalono warunki zabudowy naniesione są budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, w sytuacji gdy budynki te są naniesione linią przerywaną, bowiem budowa ich została dopiero rozpoczęta, a w konsekwencji dokonanie zupełnie dowolnej oceny, iż załącznik graficzny nr 2 do ww. decyzji odzwierciedla stan zagospodarowania obszaru, i nieuwzględnienie, że ustalenia dotyczą stanu faktycznego z okresu znacznie późniejszego niż data wydania decyzji kontrolowanej z dnia [...].12.2006 r., zatem, że ww. decyzja została wydana pomimo braku analizy wymaganej na mocy przepisów rozporządzenia;

2. art. 7, 77 § 1 k.p.a., przez wadliwe przyjęcie, iż w dacie wydania badanej decyzji Prezydenta w obszarze analizowanym występowała zabudowa niejednolita, tj. zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, a także budynki wolnostojące lub szeregowce, w sytuacji gdy tych ustaleń nie potwierdza nawet ortofotomapa z 2005 r. na którą powołuje się SKO przy wydaniu zaskarżonej decyzji;

3. art. 158 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej, mimo wydania jej z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a także z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1, § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, odnosząc się do wyznaczenia obszaru analizowanego, wskazał, że jego zdaniem, nawet wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił, że wobec różnej wykładni przepisów rozporządzenia w zakresie ustalania granic obszaru analizowanego, brak jest podstaw do zarzucenia organowi wadliwości w przyjętej metodzie wyznaczania obszaru analizowanego, a co za tym idzie do uznania, że istnieją na tej podstawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Następnie Sąd podniósł, że z załącznika graficznego (k 188, k 44 i 45 (w kopercie)), który w takiej samej formie został okazany przez I. C. na rozprawie, wynika, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Ta ostatnia od strony północnej. Zgodnie z treścią decyzji organ ustalił wysokość nowej zabudowy do 12 m w nawiązaniu do obiektów po stronie zachodniej. Z decyzji, ani wyników analizy, nie wynika jaka wysokość występuje na obszarze analizowanym. Skarżący wywodzą natomiast, że nie ma na nim wysokich budynków, gdyż występują wyłącznie budynki o wys.8,5 m (po stronie wschodniej). Sąd wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość tworzy uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 pkt 3). Dopuszczalne jest inne ustalenie tej wysokości jeżeli wynika to z analizy (§ 7 pkt 4). Organ nie odniósł się do tej kwestii przyjmując, że parametry są prawidłowe. Tymczasem skarżący twierdzą, że na obszarze analizowanym nie występują obiekty o wysokości do 12 i IV kondygnacjach. Zdaniem Sądu, okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ parametr wysokości zabudowy powiązany jest z wyrażoną w art. 61 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa. Organ musi zatem ustalić jaka była na dzień wydania decyzji wysokość budynków na działkach sąsiednich. Dalej, Sąd podał, że linię nowej zabudowy, zgodnie z § 4 rozporządzenia wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok wówczas linię ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego - § 4 ust. 3 rozporządzenia. Można wyznaczyć inną gdy to wynika z analizy. Z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalono obowiązującą/nieprzekraczalną linię zabudowy wg załącznika nr 2 w odległości 6,5 m od linii granicy terenu z ulicą D. i została ona wyznaczona przez obiekty po stronie zachodniej od planowanej inwestycji. Linia zabudowy została ustalona na załączniku nr 2. Sąd nadmienił, że skarżący twierdzą, że do obrotu zostało wprowadzonych kilka załączników różnej treści. W odniesieniu do powyższego zaznaczył, że należy wziąć pod uwagę załącznik znajdujący się w kopertach k 44 i 45 akt administracyjnych. Odpowiada on bowiem załącznikowi, który otrzymały inne strony postępowania (mimo że nie odebrały przesyłki – nastąpiła fikcja doręczenia – art. 47 § 1 k.p.a.). Czyni to niezasadnymi zarzuty rażącego naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 9 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia. Wracając do parametrów zabudowy, Sąd zauważył, że na załączniku nr 2 widać, że linia zabudowy na analizowanym terenie wzdłuż granicy z ulicą D. tworzyła uskok. Bezpośrednio z terenem analizowanym od strony zachodniej znajdował się zespół zabudowy jednorodzinnej w budowie, a w dalszej odległości zabudowa bliźniacza i szeregowa również w budowie. Organ poza ogólnym stwierdzeniem zgodności wyznaczenia wszystkich parametrów zgodnie z rozporządzeniem nie odniósł się do zarzutów odwołania w zakresie tego parametru. Sąd stwierdził, że w związku z tym oceniając kwestię wyznaczenia tej linii nie jest w stanie przesądzić, czy została ona wyznaczona w sposób prawidłowy, czy rażąco wadliwy. Kwestia ta musi być przedmiotem ponownej oceny organu, który powinien odnieść się do tego parametru w sposób prawidłowy. Sąd poddał też ocenie kwestię określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik ten określa się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W inny sposób, gdy wynika to z analizy. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wskaźnik ten wynosi 30% Z analizy wynika, że na tym terenie wskaźnik ten jest zróżnicowany od 26% do 40 %. Z analizy wynika, że parametr 40% występuje na działce po stronie wschodniej (kolejna za działką przylegającą do terenu inwestycyjnego). Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi co do wadliwości przyjętych parametrów i nie występowania na terenie analizowanym działki na której parametr ten wynosi 40%. Sąd zwrócił uwagę, że ocena tego parametru odnosi się do ustaleń poczynionych przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a nie jak wywodzi skarżąca I. C. do czynności przeprowadzanych w 2009 i 2012 r., a tym bardziej ustaleń dokonanych w postępowaniu wznowieniowym. Dalej, podniósł, że parametr szerokości elewacji frontowej określa § 6 rozporządzenia. Wyznacza się go na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. W sprawie ustalono max 15 m dla każdego z budynków. Z analizy natomiast wynika, że została ona ustalona tak samo jak działce [...]. Na działkach sąsiednich występuje, jak to wynika z analizy szerokość od 12,5 m do 14,5 m, a po stronie wschodniej nawet 21 m, co oznacza, że wyznaczona szerokość nawiązuje do szerokości występującej na działkach sąsiednich. Mieści się w 20% tolerancji w stosunku do obiektów występujących na obszarze analizowanym. Wbrew wywodom skargi, w ocenie Sądu, został określona geometra dachu (§ 8 rozporządzenia) – dach spadzisty, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki prostopadły. Jak natomiast wynika z analizy, która stanowiła załącznik do decyzji ma być on taki sam jak na działce po zachodniej stronie terenu analizowanego. W związku z tym na podstawie decyzji i załącznika do decyzji możliwe było określenie niezbędnych parametrów w tym zakresie. Istotnie w samej decyzji nie został określony kąt nachylenia dachu, to jednak wobec odniesienia się do budynku na działce sąsiedniej uchybienie to należy potraktować jako nie mające rażącego charakteru. Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego uzbrojenia terenu i jej niewystarczalności – wskazywany brak umów z gestorami sieci. Zauważył, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest ustalenie czy istniejące lub planowane uzbrojenie jest wystarczające do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Brak jest w związku z tym konieczności przedstawiania umów z gestorami sieci. Sama zresztą skarżąca wskazała w skardze na złożone warunki przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, oznacza to, że warunki wstępne zostały wydane. Sąd wskazał także, że w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2565/13, (sprawie toczącej się w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją) NSA nie zaaprobował poglądów sądu niższej instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2872/12, odnośnie materialnej wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na upływ terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W związku z tym poczynione przez WSA wywody na temat wadliwości analizy w zakresie nie wstępowania na obszarze analizowanym zabudowy czterokondygnacyjnej o wysokości 12 m, wadliwości parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, pochylenia dachu, w żadnym razie nie mogą przesądzać o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, czy jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał także, że kwestia braku w analizie wyliczeń matematycznych nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Elementy decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 u.p.z.p. i rozporządzenie. Nie przewidują, aby w samej decyzji o warunkach zabudowy przedstawiane były wyliczenia matematyczne. Sąd zaznaczył, że samo nieprawidłowe ustalenie parametrów nie jest wystarczające, aby uznać spełnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. Sąd w tego rodzaju postępowaniu nie dokonuje bowiem co do zasady ustaleń faktycznych na nowo. Nie ocenia, tak jakby to miało miejsce w postępowaniu zwyczajnym, zgodności z prawem decyzji organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, gdyż postępowanie w tym zakresie zostało już ostatecznie zakończone. Może zatem oceniać treść tej decyzji wyłącznie w aspekcie istnienia lub wad kwalifikowanych. Tym samym błędy w ustaleniach faktycznych dokonane w postępowaniu zwyczajnym, co do zasady nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W skargach natomiast skarżący próbują podważyć decyzję tak jakby sprawa toczyła się w postępowaniu zwyczajnym. Świadczą o tym wskazywane na k. 16 skargi I. C. zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że tylko oczywiste i niewątpliwe naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 12, 77, 107 § 2 k.p.a.) polegające na tym, że w sposób niebudzący wątpliwości czyli oczywisty organ nie zastosował tych zasad, może prowadzić do uznania istnienia znamion rażącego naruszenia prawa. W związku z tym, zdaniem Sądu, wskazywane przez skarżących wady uzasadnienia faktycznego nie mogą być ocenione jako noszące znamiona rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważył też, że stabilność obrotu prawnego i ochrona skutków, które wywiera decyzja administracyjna także podlegają ochronie w polskim systemie prawnym. Należy je zatem brać pod uwagę w tego rodzaju postępowaniu – przy uwzględnieniu art. 7 i 8 k.p.a. Związane jest to z zasadą praworządności i ochrony interesu społecznego, o których mowa w art. 7 k.p.a. Skutki te nie były w ogóle przedmiotem oceny organu, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a. Reasumując, Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze dokonaną ocenę prawną. Odniesie się do kwestii linii zabudowy i wysokości zabudowy w kontekście spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a następnie oceni skutki jakie niesie ze sobą decyzja o warunkach zabudowy. W ramach tej oceny należy mieć na względzie fakt, że ostatecznie nieruchomość została zabudowana, co oznacza, że organ budowlany mimo istnienia pewnych mankamentów decyzji o warunkach zabudowy był w stanie wydać pozwolenie na budowę.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 135, art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oraz S. C.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Kolegium zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż norma powołanego przepisu umożliwia wyznaczenie granic obszaru analizowanego wokół granic terenu inwestycji (w każdym z kierunków) w odległości niniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w tym mniej niż 50 metrów, gdyż odległości te mierzone są od granicy do granicy obszaru analizowanego, podczas gdy norma ta bezwzględnie wymaga wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego, którego granica w każdym kierunku będzie oddalona od granic terenu inwestycji w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, w tym nie mniej niż 50 m;

2) naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Prezydenta, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku w stosunku do orzeczenia, które nie było przedmiotem postępowania ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, a także eliminuje z obrotu prawnego orzeczenie, w stosunku do którego Sąd I instancji nakazał ponowne przeprowadzenie oceny legalności;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz art. 7b, 8, 11, 107 § 3 k.p.a., poprzez zarzucenie Kolegium, iż nie wyjaśniło prawidłowości ustalenia przez Prezydenta parametrów planowanej inwestycji w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz linii zabudowy, a tym samym nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak również nie dokonało oceny skutków, jakie decyzja o warunkach zabudowy wywiera w obrocie, podczas gdy Kolegium, mając na uwadze zakres i przedmiot postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a., które nie obejmuje ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, potwierdziło, iż parametry planowanej inwestycji zostały ustalone w oparciu o analizę prawidłowo wyznaczonego obszaru, a tym samym ich wyznaczenie nie mogło nastąpić z rażącym naruszeniem prawa, jak również z wypełnieniem którejkolwiek z pozostałych przesłanek nieważnościowych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z powołaniem się na sprzeczne wnioski, co uniemożliwia odniesienie się do jego treści i jego prawidłową ocenę.

Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jak również o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

S. C. zarzucił natomiast zaskarżonemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 rozporządzenia, przez błędną kontrolę działania organów i uznanie za prawidłowe stanowisko, że brak określenia geometrii dachu (w tym kąta nachylenia), jest uchybieniem niemającym charakteru rażącego naruszenia prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., przez niestwierdzenie przez Sąd, że decyzja Prezydenta jest prawnie niewykonalna wobec niewskazania parametrów geometrii dachu dla nowej zabudowy;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., przez brak jednoznacznego wskazania w treści uzasadnienia wyroku wytycznych dla organów, co do dalszego toku postępowania;

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., przez nieuwzględnienie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, a wskazującego na ustalenie przez SKO stanu faktycznego sprawy wadliwie, a mianowicie zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO (str. 5) przedmiotem oceny tego organu były załącznik nr 2 do decyzji WZ w wersji odtworzonej (w 2008 r.), mimo że ten załącznik w wersji z 2006 r. oraz w wersji z 2008 r. ma różną treść, tj. przedstawia inny sposób zagospodarowania działek sąsiednich (na północnym odcinku nie było zabudowy wielorodzinnej), a to z tego względu, że wersja z 2008 r. uwzględnia budynki, które powstały po wydaniu decyzji WZ (po 2006 r.) i z tego względu do oceny legalności tej decyzji nie jest w ogóle miarodajna;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

a) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 oraz 5 k.p.a. w zw. z § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., polegającą na wadliwym przyjęciu, że brak określenia geometrii dachu w decyzji WZ nie jest uchybieniem powodującym, że powołana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, a także nieuwzględnienie, że brak tego parametru powoduje, iż jest ona niewykonalna;

b) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., polegającą na wadliwym przyjęciu, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego dla potrzeb wydania decyzji WZ nie jest uchybieniem powodującym, że powołana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, mimo że w istotny sposób wpływa ona na to, czy w tym obszarze występuje, czy też nie występuje zabudowa wielorodzinna, a zatem na charakter nowej zabudowy;

c) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 oraz 5 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., polegającą na wadliwym przyjęciu, że brak wyznaczenia w decyzji WZ wysokości górnej krawędzi elewacji frotowej, jej gzymsu lub attyki nie jest uchybieniem powodującym, że powołana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, także nieuwzględnienie, że brak tego parametru powoduje, iż jest ona niewykonalna.

W oparciu o powyższe zarzuty S. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

I. C. i S. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wnieśli o jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 9 listopada 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, albowiem z uwagi na liczną ilość stron przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie należy zaakcentować, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania - stwierdzenia nieważności decyzji - co ma kardynalne znaczenie dla dalszych rozważań, nie każde bowiem naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów obu skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zapatrywaniu Kolegium, to, iż Sąd I instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia przez organ nadzoru przesłanek wyznaczenia w postępowaniu merytorycznym takich parametrów planowanej inwestycji jak wysokość elewacji frontowej i linia zabudowy w kontekście spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, nie oznacza sprzeczności z twierdzeniem Sądu, że samo nieprawidłowe ustalenie parametrów nie jest wystarczające aby uznać spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. oraz że sąd w tego rodzaju postępowaniach nie dokonuje co do zasady ustaleń faktycznych na nowo, a także, że błędy w ustaleniach faktycznych dokonane w postępowaniu zwyczajnym, co do zasady nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Po pierwsze, Sąd Wojewódzki pogląd ten wyraził w odniesieniu do określonych zarzutów skarżących, a po drugie, jak wskazał Sąd, organ nadzoru nie odniósł się do zarzutów "odwołania" (zapewne chodziło o wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji) w zakresie parametru odnoszącego się do linii zabudowy, poprzestał na ogólnym stwierdzeniu wyznaczenia wszystkich parametrów zgodnie z rozporządzeniem (str. 22 uzasadnienia), a w kwestii parametru wysokości Sąd podniósł, że z decyzji ani wyników analizy nie wynika jaka wysokość występuje w obszarze analizowanym, a skarżący wywodzą, że nie ma na nim wysokich budynków, gdyż występują wyłącznie budynki o wysokości 8,5 m (po stronie wschodniej), powołał się także na § 7 rozporządzenia, następnie stwierdzając, że organ nie odniósł się do tej kwestii przyjmując, że parametry są prawidłowe. Sąd zaznaczył, że organ musi ustalić jaka była na dzień wydania decyzji wysokość budynków na działkach sąsiednich (str. 20 uzasadnienia). Sąd w składzie obecnie orzekającym nie stwierdził, aby zachodziła jakakolwiek sprzeczność we wskazywanym przez organ zakresie, tym bardziej, że brak jest po stronie autora tego zarzutu pogłębionych rozważań. Nie sposób jest też przyjąć, jak twierdzi drugi ze skarżących kasacyjnie, że brak jest jednoznacznego wskazania w treści uzasadnienia wyroku wytycznych dla organu, co do dalszego toku postępowania. Strona upatruje to w tym, że Sąd z jednej strony wskazuje na konieczność odniesienia się do kwestii linii zabudowy i wysokości zabudowy w kontekście spełnienia zasad dobrego sąsiedztwa, a z drugiej strony przesądza, że bez względu na uchybienia, ostatecznie nieruchomość została zabudowana. Takie wytyczne dla organu są nieuprawnione albowiem niejako z góry nakazuje organom tak odnieść się do spornych kwestii, aby ostatecznie spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, bo przecież budowa została zakończona. Takie sformułowanie Sądu przesądza przyszłe rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji publicznej, albowiem nieruchomość została zabudowana, a zatem decyzje organów mają się niejako wpasować w zastały stan. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie dokonuje nadinterpretacji stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który nie przesądził wyniku sprawy, a jedynie wziął pod uwagę szczególny charakter niniejszego postępowania, w którym należy także badać skutki, jakie wywołać by mogło stwierdzenie nieważności decyzji. W sposób nieuprawniony także autor środka zaskarżenia łączy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 153 p.p.s.a. Co do zasady, naruszenie ostatniego powołanego przepisu mogłoby mieć miejsce w toku ponownie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyby organ bądź sąd administracyjny, nie zastosowały się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu podjętego obecnie rozstrzygnięcia.

Chybiony jest zarzut S. C. zawarty w punkcie 1) d) opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Twierdzenia strony odnośnie oparcia się przez organ przy ustalaniu stanu faktycznego na załączniku nr 2 do decyzji w wersji odtworzonej w 2008 r. są gołosłowne i nie poparte żadną konkretną argumentacją. NSA nie stwierdził, aby na stronie 5 uzasadnienia decyzji SKO organ odwoływał się do treści załącznika z 2006 r. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie rozwinął tego zarzutu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadna jest ta grupa zarzutów skargi kasacyjnej S. C., która odnosi się do wadliwego określenia parametru – geometrii dachu (punkt 1) a), b); 2) a) środka zaskarżenia). W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że wbrew wywodom skargi została określona geometra dachu (§ 8 rozporządzenia) – dach spadzisty, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki prostopadły. Jak wynika z analizy, która stanowiła załącznik do decyzji ma być on taki sam jak na działce po zachodniej stronie terenu analizowanego. W związku z tym na podstawie decyzji i załącznika do decyzji możliwe było określenie niezbędnych parametrów w tym zakresie. Wprawdzie w samej decyzji nie został określony kąt nachylenia dachu to jednak wobec odniesienia się do budynku na działce sąsiedniej uchybienie to należy potraktować jako nie mające rażącego charakteru. Ponownie należy odwołać się do nadzwyczajnego charakteru postępowania i zaznaczyć, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem tutejszego Sądu, w braku ustalenia konkretnego parametru geometrii dachu nie można też upatrywać niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Otóż, niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ma rację wnoszący skargę kasacyjną, że ustalając parametry nowej zabudowy obowiązkiem organu jest wskazanie konkretnych wielkości, tak aby nie pozostawić inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody, która może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego. Jednakże, w świetle powyższego, ustalenie parametrów w sposób nieprecyzyjny, tak jak w niniejszym postępowaniu poprzez odwołanie się do parametrów obiektu sąsiedniego, nie powinno się łączyć z niewykonalnością decyzji, a naruszeniem konkretnego przepisu prawa regulującego tę kwestię. Czym innym jest natomiast przeniesienie ustaleń z decyzji o warunkach zabudowy do projektu budowlanego, może to powodować pewne komplikacje, skutkujące koniecznością sięgnięcia do dodatkowych dokumentów, lub ustaleń. Nie świadczy to jednak o niewykonalności decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednocześnie zarzutu zredagowanego w punkcie 2) c) skargi kasacyjnej S. C.. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościom decyzja Prezydenta odniosła się do parametru wysokościowego spornego obiektu. Uzasadnienie zaś skargi kasacyjnej, nie zawiera rozwinięcia tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje się zatem za zwolniony od czynienia dalszych pogłębionych analiz w tej kwestii, zaznaczając jedynie, że aktualne nadal pozostają rozważania, co do charakteru niniejszego postępowania i odnoszące się do niewykonalności decyzji.

Niezasadny w końcu jest także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej S. C. (punkt 2) b)). Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego dla potrzeb wydania decyzji WZ jest uchybieniem powodującym, że powołana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem w istotny sposób wpływa na to, czy w tym obszarze występuje, czy też nie występuje zabudowa wielorodzinna, a zatem na charakter nowej zabudowy. Nie wskazuje przy tym żadnej konkretnej wadliwości w ustaleniu obszaru analizowanego w niniejszej sprawie. Zarzut ten ma charakter ogólny, podobnie jak poprzedni zarzut nie jest on rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zapewne zarzut ten został zredagowany w odniesieniu do stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że nawet wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd odwołał się przy tym do sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia, zauważając odmienną interpretację na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co skutkowało wobec różnej wykładni przepisu rozporządzenia uznaniem, że wadliwość w tym zakresie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże z uwagi na brak konkretyzacji zarzutu skarżącego kasacyjnie, przejawiającego się w braku podważenia prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego zarzut ten nie podaje się kontroli kasacyjnej. Intencją zapewne autora środka zaskarżenia było wykazanie związku pomiędzy prawidłowym ustaleniem obszaru analizowanego, a zasadą dobrego sąsiedztwa, uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Do takiego spostrzeżenia uprawnia odniesienie do występowania zabudowy wielorodzinnej, bądź też nie występowania takiej zabudowy. Skarga kasacyjna S. C. nie zawiera żadnych zarzutów odnoszących się do zasady dobrego sąsiedztwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do konkretyzowania podstaw kasacyjnych za stronę.

Zauważyć należy, że z powyższym zarzutem koresponduje zarzut zawarty w punkcie 1) a) skargi kasacyjnej Kolegium. Organ zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W odniesieniu do powyższego, wyjaśnić trzeba, że jakikolwiek Sąd przyjął jedną z możliwych interpretacji wyznaczenia obszaru analizowanego (obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki), to nie jest to istotą sprawy i okolicznością przesądzającą, jak należy ustalać taki obszar (na marginesie Sąd w Składzie obecnie orzekającym podziela odmienny pogląd – wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18). Istotą jest to, że skoro interpretacja przepisu § 3 rozporządzenia powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a tym samym naruszenie tego przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem tej podstawy kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwiony jest natomiast zarzut zawarty w punkcie 1) b) skargi kasacyjnej SKO. Podobnie, jak w przypadku ustalenia parametru dotyczącego geometrii dachu, mając na uwadze charakter postępowania nadzorczego, za wystarczające z punktu widzenia stwierdzenia, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, było odwołanie się do treści pkt 1 ppkt 1.1. tiret trzeci decyzji i pkt 2 ppkt 2.1 załącznika nr 2 (ilość kondygnacji max. IV, max. wysokość 12 m, wskazane jest aby wysokość planowanej zabudowy nawiązywała górną krawędzią elewacji do wysokości obiektów w sąsiedztwie po stronie zachodniej wnioskowanego terenu i nie była wyższa niż 12 m.). Kolegium nie przeprowadziło głębszych analiz, w zakresie ustalonej linii zabudowy, jednakże okoliczność ta, zdaniem Sądu w Składzie obecnie orzekającym, nie stanowi podstawy do wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego. Linia zabudowy w decyzji Prezydenta została wyznaczona, wg załącznika nr 1 – w odległości 6,5 m od linii granicy terenu z ulicą D., miała ona stanowić kontynuację linii wyznaczonej przez istniejące obiekty po stronie zachodniej wnioskowanego terenu (pkt 1 ppkt 1.1 tiret pierwszy decyzji i pkt 2 ppkt 2.3 załącznika nr 2). Nie sposób jest zatem uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Za uzasadniony należy uznać także zarzut Kolegium zredagowany w punkcie 2) a) środka zaskarżenia. Po pierwsze, Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego skorzystał z dyspozycji art. 135 p.p.s.a. i uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] grudnia 2006 r. Po drugie, jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ, wyeliminowanie tej decyzji, czyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie oceny jej legalności przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Sprawiło, że brak było przedmiotu postępowania nadzwyczajnego. Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, nie zważając na to, że jego obowiązkiem była kontrola wyłącznie zaskarżonej decyzji SKO, tj. ocena, czy słusznie organ nadzoru nie stwierdził istnienia wad kwalifikowanych w decyzji Prezydenta.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną S. C. Jednocześnie wobec stwierdzenia zasadności skargi kasacyjnej Kolegium oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę w oparciu o art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny miał przy tym na względzie, że jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Za rażące naruszenie prawa nie można uznawać każdego, nawet oczywistego, naruszenie prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. W tej konkretnej sprawie, nie zostało wykazane, że ustalenie parametrów spornej inwestycji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, że została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. Załączona do akt administracyjnych dokumentacja, w tym załączniki do decyzji Prezydenta, a także ortofotomapa z 2005 r. potwierdzają występowanie na analizowanym obszarze zabudowy niejednorodnej (jednorodzinnej i wielorodzinnej), a ponadto zabudowy III i IV kondygnacyjnej (po stronie zachodniej i północnej działki inwestycyjnej). Uwzględnienie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy przy ustalaniu parametrów projektowanej inwestycji obiektu będącego w budowie na sąsiedniej działce, nie stanowi wady, tym bardziej o charakterze rażącym. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06).

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego ma swoje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.