Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 790/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Par. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. B. i W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 08.05.2008 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz.U. Nr 240 z 2005 r., poz. 2027) – oraz § 10 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – po rozpatrzeniu odwołania J. i W. B., od decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, odmawiającą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

Uzasadniając decyzję Organ Odwoławczy wskazał, że J. i W. małż. B. wystąpili z wnioskiem do Starosty Powiatowego o "poprawienie z urzędu map i rejestru gruntów działki nr 1382 położonej w R. S." podnosząc, że przebieg granicy między tą działką ich własności, a sąsiednią działką 1381/2 przedstawiony na mapie jest niezgodny ze stanem faktycznym na gruncie. Podnosili, że przedstawiona na mapie działka 1382 jest mniejsza o 0,11 ha od parceli, z których powstała i zarzucali, że droga dojazdowa do działki 1382 należąca w połowie do nich została na mapie dołączona do sąsiedniej działki 1381/2 co jest niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Wnosili także o zmianę powierzchni działki 1382. Na dalszym etapie postępowania wnioskodawcy kwestionowali także granice ewidencyjną ich działki 1383/2 z działką 1381/2 podnosząc te same zarzuty.

Starosta decyzją z dnia [...] 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego art. 7d, 20, 22, 24 ust. 1, 29 ust. 3, oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz § § 10, 35 pkt 1, 3 i 4, 36 pkt 1, 37, 44 pkt 2, 45, 46 ust. 1 i 2, 47 ust. 1 i 3, 60 ust. 1, pkt 1 do 7, 82 ust. 1 i 2, pkt 2a oraz 86 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oddalił wniosek.

Uzasadniając swoją decyzję Starosta opisał przebieg postępowania w sprawie i poczynione ustalenia w poprzednich decyzjach tego organu z dnia [...] 2005 r. i dnia [...] 2006 r., odmawiających wprowadzenia zmian. Organ wskazał, że o ile decyzja z dnia [...] 2005 r. została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2005 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, o tyle wydana kolejna decyzja z [...] 2006 r. również odmawiająca wprowadzenia zmian została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] 2006 r.

Starosta wskazał, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego łącznie z utrzymaną nią w mocy decyzją Starosty z [...] 2006 r., po rozpatrzeniu skargi J. i W. małż. B. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z uwagi na uchybienia przepisom postępowania w zakresie udziału wszystkich zainteresowanych oraz ustaleń faktycznych.

Organ podkreślił, iż po raz kolejny rozpatrując sprawę zawiadomił o niej właścicieli działki sąsiedniej 1381/2 tj. M. i K. małż. K. oraz ustalił, iż skarżącym przysługuje własność do działek 1383/2 i 1379/2, pomiędzy, którymi przebiega pas gruntu mogący stanowić drogę dojazdową jako część działki 1381/2, co do którego skarżący podnoszą, iż jego połowa winna być wykazana na mapie jako część działki 1382.

Wskazano, że w czasie wizji w dniu 15.11.2007 r. ustalono, że rurki i paliki, które oznaczać miały istniejącą na gruncie granicę działki 1382 zostały umieszczone na spornej drodze tuż przed terminem rozprawy przez W. B. Obecny w czasie wizji uczestnik postępowania K. K. nie wypowiedział się co do przebiegu północnej granicy jego dz. Nr 1381/2 z tego względu, że jak oświadczył nie zna dokładnego jej przebiegu.

Starosta ustalił, że; J. i W. B., są właścicielami następujących działek położonych w R. S. (wypisy z KW i z ewidencji gruntów):

• dz. 1383/2, o pow. 0,24 ha obj. KW nr [...];

• dz. 1407/7, 1407/14 i 1379, o pow. 0,7943 ha, obj. KW nr [...]. Działkę 1379 podzielono na dz. Nr 1379/1 i 1379/2 w związku z poszerzeniem drogi gminnej, lecz podział ten nie został do tej pory ujawniony w księdze wieczystej;

• dz. 1382 o pow. 1,74 ha, która w księgach wieczystych określona jest jeszcze numerami parcel gruntowych ujawnionych w Zd.B. 3128 gm. Kat. R. S. Tym samym zbiorem dokumentów objęta jest część działki 1419 i działka 1424. Innym zbiorem dokumentów Zd.B. 3129 objęte są parcele stanowiące pozostałą część działki 1419.

Natomiast M. i K. K., są właścicielami działek nr 1381/1 i 1381/2 objętych KW [...].

Organ dokonał także powtórnej analizy kartometrycznej mapy katastralnej w skali 1:2880 i mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, w wyniku której ustalił, że granice działki ewidencyjnej nr 1382, odpowiadają konfiguracji tej nieruchomości w dawnym stanie katastralnym, określonym numerami parcel gruntowych, z których powstała.

W opinii organu istniejąca różnica w powierzchni dz. 1382 pomiędzy stanem z dawnego katastru i obowiązującą ewidencją gruntów, wynosząca 0,11 ha, daje się wyjaśnić następującymi okolicznościami; istniejącymi drobnymi różnicami w geometrii granic działki na obu wymienionych mapach, wynikającymi z:

• różnej techniki wykonania map. Okres sporządzenia porównywanych map dzieli 130 lat. Są to opracowania z różnych epok technik kartograficznych i posiadają różne odwzorowania kartograficzne.

• zmian w przebiegu granic na gruncie, które następowały w ciągu 130 lat, w tym granic naturalnych, spowodowanych różnym przebiegiem potoku (dz. Nr 1522).

A także zmianą techniki obliczania powierzchni działek i sposobem wyrównywania do powierzchni obrębu oraz różną skalą porównywanych opracowań kartograficznych. Mapy katastralne posiadały skalę niemetryczną 1:2880 a mapy ewidencyjne są opracowane w skali 1:2000, przez co charakteryzują się większą dokładnością. Mapy ewidencyjne powstały na bazie podkładów aerofotogrametrycznych, przy czym granice własności uczytelnianie były bezpośrednio w terenie.

Powyższe okoliczności w opinii organu powodują, że różnice w powierzchniach poszczególnych nieruchomości i działek między stanem katastralnym i ewidencyjnym są rzeczą zupełnie naturalną i powszechną, występującą na terenie całego powiatu. Co więcej organ wskazał, że analiza powierzchni nieruchomości objętej Zd.B. 3128 i 3129, w skład której wchodzi działka nr 1382, oraz działka nr 1419 i 1424 stanowiące własność J. i W. B., wykazała, że w starym stanie katastralnym jej powierzchnia wynosiła 3,06 ha (3,0598), a w nowej ewidencji suma wymienionych działek wynosi 3,02 ha. Różnica w powierzchni wynosi więc 0,04 ha, co w stosunku do powierzchni całej nieruchomości stanowi 1%.

Starosta ustalił, że ewidencja gruntów i budynków na terenie wsi R. S. powstała w dwóch etapach. Etap I, zakończył się 16.05.1986 r. kiedy wprowadzono obecnie obowiązującą ewidencję gruntów. Zakończenie tego etapu poprzedziło, przekształcenie w 1976 r. parcel gruntowych w tzw. działki gruntowe w ramach opracowania tzw. katastru reambulowanego. Powierzchnie działek gruntowych stanowiły sumę powierzchni odpowiadających im parcel gruntowych. Drugi etap mający miejsce od czasu wprowadzenia w 1986 r. obowiązującej ewidencji gruntów polegał na wymianie map katastralnych na mapy ewidencyjne i wprowadzaniu działek ewidencyjnych w miejsce działek gruntowych. Nowe mapy ewidencyjne opracowane zostały w sposób odzwierciedlający faktyczny stan użytkowania gruntami na dzień ich sporządzenia.

Starosta wskazał, że rejestry dawnego katastru nieruchomości oraz mapy katastralne nie mają w chwili obecnej wartości dowodowej a jedynie wartość archiwalną, gdyż z chwilą wprowadzenia w życie nowej ewidencji gruntów w 1986 r. na terenie gminy dokumenty te straciły przymiot dokumentów obowiązujących w administracji publicznej. Działki ewidencyjne otrzymały powierzchnię z obliczeń niezależnych od dawnego katastru gruntowego.

Starosta zajął stanowisko, że brak podpisu wnioskodawców na protokole stanu władania (z 1984 r.), kiedy ustalono obowiązującą powierzchnię działki wskazuje, że nie zgłosili się w czasie wyłożenia do wglądu operatu z ustalenia stanu władania.

Zdaniem Starosty odbyte na gruncie rozprawy dowodzą sporu granicznego w sytuacji, gdy pomiędzy działkami nie stwierdzono znaków granicznych, a umieszczone tam paliki i rurki przez wnioskodawców nie mają takiego charakteru. Zobrazowany zdjęciami na długości ok. 200 m pas zieleni stanowi przedmiot sporu o szerokość 2-3 m biegnący po krzywej od drogi publicznej w kierunku wschodnim.

W przekonaniu organu przeprowadzone postępowanie nie wykazało błędu w obowiązującym operacie dyskwalifikującego dane ewidencyjne wobec obowiązujących standardów technicznych, który mógłby stanowić podstawę wprowadzenia przez Starostę z urzędu zmian w ewidencji.

Przywołując przepis § 86 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Starosta podkreślił, że modyfikacja danych mająca na celu doprowadzenie tych danych do zgodności z wymogami rozporządzenia i obowiązującymi standardami technicznymi może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych.

Wskazano, też że zgodnie z § 82 tego Rozporządzenia przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji wykorzystuje się istniejące dane i materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Wskazano okoliczności, w których w świetle tego przepisu ustalenia granic i ich pomiaru dokonuje się w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji.

Organ podkreślił, że wnioskodawcy nie przedstawili opracowania, z którego wynikały by błędy ewidencji. Wskazano, że zgodnie z wykazem synchronizacyjnym, działki gruntowe, które stanowiły "połowę" drogi należącą do wnioskodawców weszły w całości w działkę ewid. 1382. Aby można było określić jednoznacznie w terenie gdzie przebiegają linie granic ewidencyjnych wykazanych na mapie, należy dokonać pomiaru w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej. Podkreślono, że powierzchnia jest funkcją przebiegu granic działek, a zmiana powierzchni działki 1382 względem powierzchni działek gruntowych, z których powstała nie jest następstwem wytyczania nowych granic, lecz następstwem przyczyn, które wyżej wskazano.

W przekonaniu organu przedmiotem sporu jest w istocie spór o zasięg prawa własności podlegający rozpoznaniu w postępowaniu rozgraniczeniowym, co uzasadniało odmowę wprowadzenia zmian.

J. i W. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji i domagając się dokonania korekty mapy ewidencyjnej o brakujące 0,11 hektara. Skarżący wskazali, iż podczas regulowania spraw własności i dokonywania nowych pomiarów i wyrysowania nowych map zniknęła droga gruntowa podzielona na dwie części i włączona została do działki stanowiącej własność ich sąsiada. Powyższa okoliczność zdaniem skarżących może w przyszłości być przyczyną istnienia sporów pomiędzy nimi, a właścicielem sąsiedniej nieruchomości.

Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął za własne ustalenia organu I instancji, oraz dokonał ustaleń dalszych.

Wskazano, że porównanie mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 i mapy katastralnej w skali 1:2880 świadczy o tym, że w granicach dokładności map granice zewnętrzne sąsiadujących nieruchomości są zgodne.

Organ drugiej instancji podkreślił, że całkowitej zgodności nie można osiągnąć albowiem mapy katastralne na tym obszarze były wykonane w latach 40-tych XIX wieku a mapy ewidencyjne w latach 70-tych XX wieku. Różny był w tych czasach sposób wykonania map i odmienny był sposób obliczania i wyrównania powierzchni. Mapa ewidencyjna w skali 1:2000 powstała na podstawie materiału aerofotogrametrycznego poprzez uczytelnienie (wrysowanie) na przetworzonym zdjęciu lotniczym granic nieruchomości.

Organ odwoławczy przypomniał również, iż mapa ewidencyjna w skali 1:2000 po jej wykonaniu została wyłożona do publicznego wglądu we wsi R. S. w miesiącu kwietniu 1984 roku. O fakcie tym właściciele nieruchomości byli powiadomieni poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz poprzez wywieszenie ogłoszenia w miejscach publicznych wsi na słupach i starych drzewach służących do wywieszania ogłoszeń zgodnie ze zwyczajem miejscowym.

Podkreślono, że w ustalonym w ogłoszeniu terminie przyjmowane były uwagi i wnioski na temat nowej mapy ewidencji gruntów. Z pozycji 715 protokołu ogłoszenia stanu władania wynika, że nie odnotowano uwag ani zastrzeżeń co do działki 1382 przedstawionej na nowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000.

Dodatkowo organ podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów prawa dotyczących ewidencji gruntów zgodnie z § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku (Dz.U. Nr 38, poz. 454) "w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy". Natomiast art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 240 z 2005 r. poz. 2027) nakłada ów obowiązek na strony postępowania gdyż "na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków".

Powyższe okoliczności w opinii organu odwoławczego sprawiają, że zasadne jest iż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (starosta) wymaga od osób zgłaszających zmiany dostarczenia odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej jako podstawy wprowadzania zmian.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie ustalenie granicy działek nr 1382 i nr 1381/2 winno być wykonane w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym na wniosek stron zgodnie z art. 30 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli J. i W. małżonkowie B. Nie wskazując naruszonych przepisów skargę oparto na zarzucie niewłaściwego zastosowania przepisów o zgłoszeniu zmiany w ewidencji gruntów i połączono z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi, powtórzono w całości zarzuty odwołania akcentując, że przedmiotem postępowania nie jest przebieg granic między działkami 1382 i 1383/2 i 1379/2 ich własności, a działką 1381/2 i zmieniona powierzchnia działki, ale przedmiotem postępowania jest zgłoszenie zmian w ewidencji, choć tak zostały nazwane zauważone przez wnioskodawców błędy na mapie ewidencyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dokonane ustalenia i stanowisko.

Na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. skarżący wyjaśnili, że podnoszony zarzut różnicy między mapą a stanem faktycznym polega na tym, że faktycznie korzystają z drogi, która nie leży w granicach działki 1382.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie jest uzasadniona.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy też mieć na uwadze, że sprawa jest po raz drugi przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. III SA/Kr 428/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując skargę J. B. i W. B., uchylił zaskarżoną wówczas decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z [...] 2006 r., odmawiającą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

Zgodnie z przepisem art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sam organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2007 r. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wchodzą zatem także w krąg okoliczności, które podlegają ocenie na płaszczyźnie kryterium zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia.

Na tle uzasadnienia powyższego wyroku WSA wiążąca nadal jest ocena prawna, że zaskarżone decyzje zapadły w postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r.(tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) – dalej ustawa – oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – dalej zwanego Rozporządzeniem.

W ramach tej oceny przyjął Sąd, iż wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania dającym podstawę do wznowienia postępowania z powodu niebrania w postępowaniu udziału przez współwłaścicieli działki 1381/2, której granicę ewidencyjną z własnymi działkami skarżący kwestionują.

Drugą podstawę uwzględnienia skargi stanowiło naruszenie przez organy przepisów postępowania w zakresie niespełnienia wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w sposób uniemożliwiający Sądowi weryfikację prawidłowości ustaleń przyjętych przez organy.

Wiążące organy wskazania dotyczyły ustalenia, stosownym wykazem zmian gruntowych z jakich parcel katastralnych powstały działki 1382, 1381/2 i 1383/2, braku wypisów z ksiąg wieczystych dotyczących działek 1383/2 i 1382, ustalenia czy skarżący mają tytuły do działek 1379/1 i 1379/2. Wskazano na brak ustalenia jakim celom służył dokument na k. 9 akt, kiedy zastąpiono oznaczenia katastralne ewidencyjnymi, i od kiedy obowiązuje aktualny stan ewidencji. Stwierdził Sąd rozbieżność pomiędzy orientacją kierunków na szkicu (k. 55) z kserokopią mapy ewid. (k. 11).

W świetle tych uchybień w zakresie zebrania dowodów uznał Sąd za przedwczesne ustalenie organów, że dane ewidencyjne co do przebiegu granic działki 1382 nie zawierają błędu mimo zakresu dopuszczalnych odchyleń i różnicy technik opracowań kartograficznych.

Zarazem podkreślił Sąd, iż obszar działki jest tylko funkcją przebiegu jej granic, a przedmiotem postępowania winno być ustalenie, czy ewidencyjne granice działki 1382 odpowiadają zewnętrznym granicom parcel, z których powstała. W wypadku ustalenia takiej rozbieżności, mającej charakter nieuzasadnionej tj. nie dającej się wyjaśnić, winny organy rozważyć czy jej usunięcie może nastąpić na podstawie opracowania geodezyjno-kartograficznego przyjętego do zasobu, czy też podstawę zmian stanowić może rozstrzygnięcie co do zasięgu prawa własności w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu uzupełnienia przez organy materiału dowodowego przyjętego za podstawę ustaleń, prowadzi do wyżej wyrażonego wniosku, iż skarga nie jest uzasadniona.

Jak wyżej stwierdzono zaskarżone decyzje zapadły w tzw. postępowaniu ewidencyjnym. Należy zatem przybliżyć przepisy określające jego istotę i przedmiot postępowania.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, istotę ewidencji gruntów stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1).

Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wykazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 ustawy).

Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. powołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji. Usuwanie zatem błędów lub omyłek ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć. Nie jest więc aktualizowaniem ewidencji wprowadzenie zmian na podstawie dokumentów stwierdzających stan wcześniejszy, niż wynikający z aktualnie obowiązującego stanu prawnego.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, iż skarżący domagają się zmian w ewidencji gruntów założonej w 1986 r. i obowiązującej od tego czasu. Podstawę założenia w tym czasie ewidencji gruntów stanowiły przepisy dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oraz wydanego na ich podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Mon.Pol. Nr 11, poz. 98 z późn.zm.), którego załącznik określał zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów. Przepisy tego zarządzenia przewidywały tryb tworzenia i obwieszczania (§ 7) o założeniu obowiązującej ewidencji gruntów. Obwieszczenie o założeniu ewidencji gruntów stwarzało zatem pewny stan prawny co do objętych ewidencją informacji, a zmiana danych podlegała przepisom obowiązującym w czasie rozpatrywania wniosków o wprowadzenie takich zmian.

Należy podkreślić, iż z przepisów tego zarządzenia wynika, że ustalenie granic ewidencyjnych według stanu prawnego dotyczyło tylko granic stanowiących równocześnie granice jednostek terytorialnego podziału administracyjnego lub obrębów, względnie nieruchomości państwowych. Stosownie do § 35 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 granice działek nie opisanych wyżej, przyjmowało się przy aktualizacji map według faktycznego stanu władania na gruncie.

Regulacja ta jest o tyle zrozumiała, że wprowadzenie ewidencji gruntów w trybie przepisów powyższego zarządzenia, poprzedzało wydanie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 z późn.zm.), wedle której decydujący dla określenia zakresu nabytej z mocy prawa własności, w trybie tzw. uwłaszczenia był stan władania nieruchomościami na dzień 4 listopada 1971 r. Skutkiem takiej regulacji było zarazem, iż granice ewidencyjne zgodne ze stanem władania mogły być – przedstawiane bez naruszenia prawa – odmienne od granic prawnych, które określały na dzień 4 listopada 1971 r. zasięg prawa własności. Istota zaś założenia nowej ewidencji polegała m.in. na zastąpieniu dotychczasowych map katastralnych, mapami ewidencyjnymi o dokładniejszej skali.

Z tych względów istotne dla sprawy znaczenie ma dokonane przez organy ustalenie, że przed założeniem w 1986 r. nowej ewidencji gruntów i utworzeniem mapy ewidencyjnej ustalono stan władania przez skarżących działkami już wówczas oznaczonymi numerami działek ewidencyjnych, a w tym działki 1382. Z kopii protokołu ogłoszenia stanu władania m.in. co do tej działki (k. 103 akt, poprzednio k. 9) nie wynika ani potwierdzenie przez skarżących stanu władania ani też zaprzeczenie temu protokołowi co do tej działki. Podnoszenie zaś obecnie przez skarżących, że już wówczas kwestionowali protokół nie jest niczym potwierdzone. Uwidocznione w tym protokole dane obrazujące obszar działki 1382 pozostają w ewidencji gruntów niezmienione.

Ponownie rozpatrując sprawę po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., organy administracji ewidencyjnej wypełniły wskazania Sądu co do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego.

W szczególności ustalono na podstawie wykazów synchronizacyjnych (k. 93), że działka ewidencyjna 1382 powstała m.in. z działek gruntowych 3124/2 i 3124/3, które objęte były zbiorem Dokumentów Zd.B. 3128 (dawniej Zd. 10572), i co do których przysądzono własność na rzecz skarżących postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 8 sierpnia 1978 r. Stan zatem tzw. geodezyjno-prawnej części operatu ewidencji, stanowiącej zbiór dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych ewidencyjnych w tym do rejestru gruntów (§ 20 ust. 1, § 21 ust. 1, § 22 pkt 1 Rozporządzenia) jest zgodny ze stanem prawnym ukształtowanym orzeczeniem przysądzającym własność.

W istocie zatem zarzuty skarżących dotyczyły części opisowo-kartograficznej operatu ewidencji, której zasadniczą część stanowi kopia odpowiedniego fragmentu mapy ewidencyjnej (§ 20 pkt 2, § 21 ust. 2 pkt 2, Rozporządzenia), a sprowadzały się do twierdzenia, że mające charakter drogi działki 3124/2 i 3124/3 na obowiązującej mapie ewidencji zostały przypisane, czy "objęte" granicą ewidencyjną działki 1381/2 własności małż. K. i M. K.

W świetle § 9 ust. 1 obowiązującego Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków definiującego działkę gruntu jako ciągły obszar położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych, wobec objęcia przysądzeniem własności na rzecz skarżących szeregu działek gruntowych, co do tych działek, które położone były w kompleksie istniały podstawy do utworzenia w ich miejsce jednej działki. Podobną regulację zawierał § 7 ust. 1 powołanego Zarządzenia z 1969 r., w trybie którego założono ewidencję w miejsce katastru. Taka sama podstawa prawna istniała do połączenia na mapie ewidencji w jedna działkę 1381/2 tworzących ją działek gruntowych, a w tym przylegającej od strony południowej do działek 3124/2 i 3124/3, działki 3129 określonej przez skarżących jako "druga" połowa drogi.

I w tym zakresie ustalenie organów znajduje oparcie w wykazie synchronizacyjnym dla działki 1381 (k. 97), z którego wynika, że działka 3129 jako wchodząca w działkę 1380 utworzyła wraz z innymi działkę 1381, jeszcze za poprzednika prawnego obecnych właścicieli działki 1381/2.

Z kolei, z wykazu synchronizacyjnego z 1986 r. dotyczącego działki ewid. 1383 (k. 98) wynika, że powstała ona z działek 3123/2 i 3124/1. Drugą z tych działek skarżący wskazują jako "swoją" część drogi na przedłużeniu działek 3124/2 i 3124/3 w kierunku drogi publicznej. Działka ta w 1986 r. stanowiła własność M. K. Z księgi wieczystej [...] wynika, iż część tej działki oznaczoną jako działka 1383/2 nabyli skarżący od K. O. notarialnie w 2003 r. aktem not. Nr [...]. Ewentualne korzystanie w okresie zakładania w 1986 r. map ewidencyjnych z działki gruntowej 3124/1 jako drogi dojazdowej nie było więc oparte na udokumentowanym tytule prawnym skarżących.

Z protokołu badania ksiąg wieczystych (k. 95) wynikało też, że działkę ewid. 1379 wraz z innymi parcelami położonymi w odrębnym kompleksie nabyli skarżący aktem notarialnym w 1990 r., kiedy leżąca po drugiej stronie gruntu użytkowanego jako droga działka 1383 należała do poprzednich właścicieli.

Jeszcze na poprzedzającej założenie w 1986 r. mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, mapie katastralnej w skali 1:2880 (k. 107, poprzednio k. 35 akt), powstałej według ustaleń organów w czasie opracowania tzw. katastru reambulowanego obowiązującego do 16.05.1986 r. tj do obwieszczenia o założeniu obowiązującej aktualnie ewidencji gruntów, już figurowały działki ewidencyjne 1382, 1383, 1379 oraz 1380 i 1381. Z tych ostatnich w 1986 r. powstała działka 1381. Już na tej mapie działki 1383 i 1379 oddzielone są od siebie pasem stanowiącym część ówczesnej działki 1380.

W świetle powyższych dowodów za przekonujące należy uznać stanowisko i wyjaśnienie organów, w myśl którego zebrany materiał nie dowodzi, iż konfiguracja obecnej działki ewidencyjnej 1381/2 świadczy o tym, iż objęto nią działki gruntowe 3124/2 i 3124/3 przysądzone na własność skarżących w 1978 r. oraz działkę gruntową 3124/1 nabytą w 2003 r. jako część działki 1383, a przedstawione na kopii mapy katastralnej, którą sporządzono ponad 100 lat temu.

Obowiązujące przepisy dotyczące wprowadzania zmian w ewidencji nie posługują się pojęciem jej prostowania. Nawet zatem usunięcie ewentualnych błędów możliwe jest w oparciu tylko o określone rozporządzeniem dokumenty w trybie aktualizacji ewidencji. Z przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia wynika, że podstawę wprowadzenia zmian może m.in. stanowić opracowanie geodezyjne lub kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian ewidencyjnych.

Skarżący nie złożyli takiego opracowania, z którego wynikało by, iż istnieje rozbieżność pomiędzy częścią geodezyjno-prawną operatu ewidencji gruntów, wedle której dawne działki gruntowe 3124/1, 3124/2 i 3124/3 jako wchodzące w działki ewidencyjne 1383/2 i 1382 wpisane są w rejestrze gruntów jako stanowiące własność skarżących, a częścią opisowo-kartograficzną, wedle której wchodzą w obszar działki ewidencyjnej 1381/2, należącej do sąsiadów.

Za uzasadnione uznać należy stanowisko organów, iż wyniki postępowania nie dają podstawy do zainicjowania z urzędu czynności w celu wprowadzania zmian w ewidencji obowiązującej od 1986 r. Żaden przepis prawa materialnego nie przydaje natomiast skarżącym uprawnienia do żądania nakazania przez Sąd organom wykonania takich czynności na koszt państwa. Przepis § 84 stanowi, że operat ewidencyjny założony i prowadzony przed wejściem w życie Rozporządzenia, do czasu jego modernizacji podlega aktualizacji na zasadach określonych w rozporządzeniu.

Wyniki rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami na gruncie i wykonaniem materiału zdjęciowego dowodzą trafności stanowiska organów, że w istocie spór o to czy granice ewidencyjne działki 1381/2 na odcinku sąsiadującym z działkami skarżących, są zgodne ze stanem prawnym ma charakter sporu o zasięg prawa własności.

Spór taki podlega rozstrzygnięciu w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ale w trybie przepisów Rozdziału 6 i przed innym organem. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) prowadzą postępowanie rozgraniczeniowe.

Jak podkreślono w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, aby móc jednoznacznie określić w terenie gdzie przebiegają linie granic działek wykazanych na mapie należy dokonać pomiaru w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej, a więc w oparciu o znaki geodezyjne, stanowiące jeden z elementów ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym (art. 31 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 pkt 5 i 4).

Sam skarżący podkreśla, iż umieścił przed oględzinami paliki w miejscach gdzie stare znaki graniczne (nie geodezyjne) są niewidoczne z uwagi na ich zasypanie. Nie ma prawnej doniosłości czy punkty te oznaczyli skarżący za akceptacją organów czy bez, gdyż przedmiotem tych czynności nie było zobrazowanie przebiegu granicy na mapie ewidencji, lecz ustalenie zasięgu prawa własności na gruncie, który mapa ma tylko odzwierciedlać.

Trzeba też zasygnalizować, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w przepisie art. 39 reguluje także inny niż rozgraniczeniowy tryb postępowania, którego przedmiotem może być samo wznowienie znaków granicznych bez przeprowadzania rozgraniczenia, o ile nie ma sporu co do położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych (ust. 1) albo tryb wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków (ust. 5). Czynności takich na zlecenie zainteresowanych dokonują nie organy administracji geodezyjnej lecz podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki organizacyjne, jeżeli przedmiot ich działania przewiduje takie prace.

Nie miały natomiast wpływu na wynik sprawy, choć utrudniały kontrolę wykonania zaleceń Sądu, zmiany oznaczenia kart akt postępowania administracyjnego prowadzonego, po poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności umieszczony poprzednio na k. 9 akt protokół ustalenia stanu władania znajduje się na k. 103, protokół rozprawy z 16.12.2005 r. k.56 na k. 37, notatka k. 57 na k.39, szkic k. 55 – poprawiony co do orientacji k. 38, kserokopia mapy ewid. k. 11 na k. 67.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.