Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 714/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 13b, art. 13f, art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora w S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta oraz wysokości stawek opłat za postój i sposobu ich pobierania 1. stwierdza nieważność załącznika nr do zaskarżonej uchwały w części obejmującej unormowania: - § 8 ust. 2 w zakresie "i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku wolnych miejsc postojowych"; - § 9 ust. 2, - § 11 ust. 2 pkt 5 - § 17 ust. 7; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. podjęła w dniu 30 listopada 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta S. oraz wysokości stawek za postój i sposobu ich pobierania.

Jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, poz. 1579), powoływanej dalej jako "u.s.g.", art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), dalej powoływanej jako "u.d.p." lub "ustawa".

Powyższa uchwała zawiera trzy załączniki załącznik nr 1 - wykaz ulic objętych Strefą Płatnego Parkowania, załącznik nr 2 – wykaz obowiązujących stawek opłat za postój oraz załącznik nr 3 – regulamin strefy płatnego parkowania.

Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta S. (§ 6) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązywania od dnia 1 marca 2017 r. (§ 8).

W Regulaminie Strefy Płatnego Parkowania wskazano:

- w § 4, że opłaty obowiązują w strefie płatnego parkowania, której obszar określony jest pod postacią wykazu ulic wyszczególnionych w załączniku nr 1 do uchwały i oznakowany jest znakami pionowymi D - 44 (strefa płatnego parkowania) oznaczającymi wjazd do strefy oraz D - 45 (koniec strefy płatnego parkowania) oznaczającymi wyjazd z tej strefy;

- w § 8 ust.1, że abonament na okaziciela "O", służbowy "S", dla osób niepełnosprawnych "N", przedsiębiorcy/pracującego "P" i ekologiczny "E" upoważnia do nieograniczonego postoju określonego pojazdu na całym obszarze strefy płatnego parkowania, z zastrzeżeniem ust. 2, w którym określono, że posiadanie abonamentu nie upoważnia do zastrzegania sobie stałego miejsca postoju i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku wolnych miejsc postojowych;

- w § 9 w ust. 2, że abonament "M" jest ważny odpowiednio 6 lub 12 miesięcy od dnia jego nabycia przez osobę fizyczną zameldowaną na pobyt stały lub posiadającą lokal na obszarze objętym SPP, będącą właścicielem lub współwłaścicielem pojazdu, co potwierdzone jest wpisem do dowodu osobistego oraz dowodu rejestracyjnego pojazdu. Przez własność pojazdu rozumie się również samochody osób, posiadających ważną umowę leasingowa lub umowę przewłaszczenia z instytucjami kredytowymi (§ 9 ust. 2);

- w § 11, że dokumentami upoważniającymi do wykupienia abonamentu dla osób niepełnosprawnych "N", który może być wykupiony przez uprawnioną osobę wyłącznie na pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, są:

1. orzeczenie o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w zakresie schorzeń narządu ruchu lub neurologicznych (kod R, N),

2. karta parkingowa dla osoby niepełnosprawnej,

3. dowód osobisty lub inny dokument potwierdzający tożsamość osoby uprawnionej,

4. dokument potwierdzający zameldowanie osoby uprawnionej na pobyt stały na terenie Miasta S.,

5. dowód rejestracyjny pojazdu z zapisanymi w rubryce dotyczącej właściciela pojazdu danymi osoby uprawnionej lub jej opiekuna prawnego,

6. w przypadku nabywania abonamentu przez opiekuna prawnego, dokument potwierdzający sprawowanie opieki prawnej nad osobą niepełnosprawną;

- w § 17, że za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł (ust. 1), za nieprzedłużenie opłaconego czasu postoju pojazdu w SPP pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 25 zł (ust.2). Ponadto określono, że zawiadomienie o nałożeniu opłaty dodatkowej wystawia kontroler strefy płatnego parkowania i umieszcza je za wycieraczką pojazdu (ust. 3), a zaginięcie zawiadomienia nie zwalnia użytkownika pojazdu (jego kierowcy) z obowiązku jej uiszczenia (ust. 4). Opłatę dodatkową uiszcza się w biurze strefy płatnego parkowania, w kasie ZIM lub przelewem na konto ZIM w terminie 14 dni od daty wystawienia zawiadomienia (ust.5);

- w § 17 ust. 6, że opłata dodatkowa podlega anulowaniu przez Dyrektora ZIM, upoważnionych przez niego pracowników ZIM lub pracowników operatora SPP w terminie 14 dni od daty wystawienia zawiadomienia w przypadku okazania:

1) biletu parkingowego wykupionego w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego na zawiadomieniu,

2) ważnego abonamentu typu "M", "S", "N", "P", "E" lub "O" (wyłącznie w wersji z zapisanym na nim numerem rejestracyjnym pojazdu),

3) aktualnego dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju na obszarze SPP;

- w § 17 ust. 7, że w innych niż określone w ust. 6 niniejszego paragrafu przypadkach opłata dodatkowa może być anulowana wyłącznie przez Dyrektora ZIM a w przypadku jego nieobecności przez upoważnionego pracownika ZIM;

- w § 18, że kontrolę w zakresie zgodności postoju pojazdów z niniejszym Regulaminem prowadzą upoważnieni kontrolerzy strefy płatnego parkowania; § 18 ust. 2 określa obowiązki kontrolerów SPP, którymi są w szczególności:

1) sprawdzanie faktu wniesienia przez użytkownika pojazdu (jego kierowcę) wymaganej opłaty za postój pojazdu na obszarze SPP,

2) sprawdzanie zgodności daty oraz opłaconego czasu postoju pojazdu określonych na bilecie parkingowym z datą oraz czasem aktualnymi w momencie przeprowadzania kontroli,

3) sprawdzanie ważności abonamentu, dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju na obszarze SPP lub karty parkingowej,

4) wystawianie zawiadomień o nałożeniu opłaty dodatkowej za stwierdzony postój bez wniesienia wymaganej opłaty, brak dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju jak również brak możliwości stwierdzenia ważności wymaganych w momencie kontroli dokumentów,

5) zgłaszanie Straży Miejskiej wszelkich nieprawidłowości związanych z postojem pojazdów oraz zajęciem pasa drogowego.

6) Kontrolerzy SPP nie pobierają należności z tytułu nałożonej opłaty dodatkowej, nie prowadzą sprzedaży abonamentów i biletów parkingowych, nie przyjmują zawiadomień z biletami parkingowymi oraz nie rozpatrują odwołań związanych z wystawieniem zawiadomienia (ust.3).

Skargę na powyższą uchwałę, wniósł Prokurator Okręgowy w S., zaskarżając ją w części dotyczącej § 4, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2, § 11 ust 2 pkt 5; § 18 załącznika nr 3 do tej uchwały; oraz § 17 ust 6 -7 załącznika nr 3 - w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych uchwałą [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta S. oraz wysokości stawek opłat za postój i sposobu ich pobierania.

Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza art. 13 b ust. 3 i 4 oraz art. 13 f ust. 2 u.d.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski jak i § 115 § 133, 134 i 135 zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej:

w § 8 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] - poprzez przyjęcie braku podstaw do roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych pomimo wykupienia karty abonamentowej;

w § 17 ust. 6 -7 załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] w brzmieniu obowiązującym przed wprowadzeniem zmian § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 28 lutego 2018r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 2016r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta S. oraz wysokości stawek opłat za postój i sposobu ich pobierania oraz w § 1 ust. 6-8 uchwały Nr [...], poprzez przyjęcie w przepisach procedury reklamacyjnej, umożliwiającej kwestionowanie zasadności wezwania do zapłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13 f ustawy drogach publicznych;

w § 18 załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] poprzez uregulowanie uprawnień i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania.

Prokurator wskazał również na istotne naruszenie art. 13 b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski polegające sprzecznym z w/w przepisami przyjęciu w § 4 załącznika nr 3 do uchwały Nr [...], że opłaty obowiązują w całej SPP, której obszar określony jest pod postacią wykazu ulic wyszczególnionych w załączniku nr 1 do uchwały i oznakowany jest znakami pionowymi D-44 oraz D-45, podczas gdy opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój w odpowiednio wyznaczonych do tego miejscach.

Ponadto Prokurator wskazał na istotne naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na sprzecznym z tym przepisem przyjęciu w § 9 ust. 2 i § 11 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 3 uchwały Nr [...] kryteriów przyznawania abonamentu rocznego mieszkańcom strefy parkowania i abonamentu dla osób niepełnosprawnych.

Prokurator podkreślił, że dla podjęcia aktu prawa miejscowego w akcie rangi ustawowej, musi być zawarta delegacja, która wiąże organ gminy. Dokonując oceny aktu prawa miejscowego należy mieć jednak na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Przytaczając treść art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust 3 i 4 oraz art. 13 f ust. 2 u.d.p. i skarżący wskazał, że ustawodawca ograniczył kompetencje rady miasta do możliwości: ustalenia wysokości opłaty za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowych, określenia sposobu jej pobierania, określenia wysokości opłaty dodatkowej (w przypadku nieopłacenia pobytu w strefie płatnego parkowania) i sposobu jej pobierania. Prokurator stwierdził, że żaden z wyżej wskazanych przepisów ustawy nie stanowił upoważnienia do podjęcia rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale w § 4, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2, § 11 ust. 2 pkt 5, §18 załącznika nr 3 do uchwały oraz §17 ust. 6-7 załącznika nr 3 w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych uchwalą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 28 lutego 2018 r.

Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia stawianych zarzutów skarżący wskazał, że w przepisach u.d.p. brak jest podstawy do uchwalenia zapisu, że posiadanie abonamentu nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku wolnych miejsc postojowych. Treść tego zastrzeżenia (§ 8 ust. 2 załącznika nr 3) stoi ponadto w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, ponieważ o tym, czy zgłaszane roszczenie jest zasadne czy też nie, rozstrzygają sądy powszechne.

Podobnie żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych nie stanowił upoważnienia do uchwalenia procedury reklamacji precyzowanej w załączniku nr 3 do uchwały w § 17. Prokurator zaznaczył, że wskazane uchybienie było już omawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że w pojęciu "sposobu pobierania opłaty" (art 13b ust. 4 pkt 3 ustawy) nie mieści się upoważnienie do ustalenia przez organ gminy trybu reklamacyjnego w sytuacji kwestionowania prawidłowości wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczonej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty. Dotyczy to również regulacji odnoszących się do egzekucji opłat. W zakresie upoważnienia z art. 13f ust. 2 ustawy nie mieści się kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13 ust. 1 ustawy.

Podobnie brak jest w przepisach u.d.p. jakiegokolwiek upoważnienia dla uchwalenie na poziomie aktu prawa miejscowego regulacji obowiązków kontrolerów SPP. Uchwalenie ich w § 18 załącznika nr 3 do uchwały stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13b ust. 4 ustawy.

Prokurator zarzucił nadto, że w art. 13b ust. 3 i 4 ustawy Rada Miejska nie została upoważniona do wskazania, w jakiej części strefy płatnego parkowania pojazdów obowiązuje opłata za parkowanie oraz zwłaszcza przyjęcia, że opłata ta obowiązuje w każdym miejscu tej strefy. Zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit, a, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Opłatę za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania pobiera się więc jedynie za postój pojazdów w wyznaczonym miejscu, a nie w całej strefie, zaś wyznaczenie w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, a w konsekwencji miejsc w których postój będzie wiązał się z opłatą, nie należy zgodnie art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do kompetencji Rady Miejskiej, a do kompetencji organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach. Wobec tego przyjęty w § 4 uchwały zapis w brzmieniu, że opłaty obowiązują w SPP, której obszar określony jest pod postacią wykazu ulic wyszczególnionych w załączniku nr 1 do uchwały i oznakowany jest znakami pionowymi D-44 (strefa płatnego parkowania) oznaczającymi wjazd do strefy oraz D-45 (koniec strefy płatnego parkowania) oznaczającymi wyjazd z tej strefy jest w ocenie skarżącego jest sprzeczny z art. 13 b ust 1 u.d.p.

Strona skarżąca wskazała dalej, że co prawda u.d.p. nie wskazuje kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada miasta przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Niemniej uchwalając akt prawa miejscowego w tym przedmiocie organ nie może naruszyć podstawowych zasad porządku prawnego, w tym konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W § 9 ust. 2 i § 11 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 3 do uchwały organ uzależnił natomiast uprawnienia do nabycia abonamentu dla mieszkańców od władania pojazdem jako właściciel, przy przyjęciu, że przez własność rozumie się też samochody osób posiadających ważną umowę leasingową lub przewłaszczenia z instytucjami kredytowymi. Podobnie w § 11 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 3 do uchwały organ uzależnił uprawnienia do nabycia abonamentu dla osób niepełnosprawnych od przedłożenia m. in. dowodu rejestracyjnego pojazdu z zapisanymi w rubryce dotyczącej właściciela pojazdu danymi osoby uprawnionej lub jej opiekuna prawnego. W tym zakresie uchwalone przepisy dyskryminują więc osoby, które posiadają pojazd na podstawie innych tytułów prawnych, a więc konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Prokurator wskazał, że ochrona praworządności wymaga stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonych częściach, zaistniałe naruszenia prawa mają bowiem charakter istotny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi.

Organ nie zgodził się z oceną strony skarżącej w kwestii przekroczenia delegacji ustawowej przez przyjęcie braku podstaw do roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych pomimo wykupienia karty abonamentowej. Organ wskazał, że pierwsza część § 8 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] stanowi, że posiadanie abonamentu nie upoważnia do zastrzegania sobie stałego miejsca postoju. Oznacza to, że wykupienie abonamentu uprawnia do parkowania w SPP na terenie miasta w wyznaczonych do tego w strefie miejscach, bez konieczności wnoszenia opłaty w parkometrach w wyznaczonych miejscach, które są w danym momencie wolne. Druga cześć ww. paragrafu wynika z pierwszej. Na drogach publicznych każdy ma prawo parkować, nikomu nie można tego zabronić, trudno zaś ocenić natężenia ruchu w danym miejscu w danym okresie, dlatego też zarządzający strefą płatnego parkowania nie jest w stanie zagwarantować wolnych miejsc postojowych dla osób posiadających abonamenty. Nadto istnieje również możliwość wykupienia zastrzeżonego stanowiska postojowego, wówczas uprawniony ma gwarancję wolnego miejsca postojowego w SPP. Posiadanie abonamentu nie jest równoznaczne z możliwością zastrzeżenia sobie na wyłączność danego miejsca parkingowego, zatem po stronie korzystającego z dróg publicznych nie powstaje roszczenie związane z brakiem wolnych miejsc postojowych. Stwierdzenie takie zawarte w ww. paragrafie regulaminu SPP nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, a także nie stoi w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego procedury reklamacyjnej organ wskazał, że w przypadku jej braku osoby (w tym niepełnosprawne), które były uprawnione do zaparkowania w wyznaczonym miejscu w SPP, ale z jakiegoś powodu nie pozostawiły biletu parkingowego lub innego dokumentu uprawniającego do parkowania w SPP, a posiadają taki dowód, zostałyby pozbawione możliwości wyjaśnienia tej kwestii.

W ocenie organu, za nieuzasadniony należy również uznać zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez uregulowanie obowiązków kontrolerów SPP. Skoro brak w tym zakresie innych uregulowań, a Rada Miejska jest odpowiedzialna za ustalenie sposobu pobierania opłaty dodatkowej, to tym samym regulacja obowiązków kontrolerów mieści się w zakresie pojęcia zasad pobierania opłat.

Rada wskazała, że oznaczenie SPP za pomocą znaków pionowych D-44 oznaczających wjazd do strefy oraz D-45 oznaczających wyjazd ze strefy nie oznacza w praktyce, że opłaty za parkowanie w SPP są pobierane za zaparkowanie na terenie SPP w miejscu innym niż do tego wyznaczone za pomocą znaków poziomych. W mieście S. na obszarze SPP określonym poprzez wykaz ulic, oznakowanym ww. znakami, nie pobiera się opłat za zaparkowanie na terenie strefy poza miejscem do tego wyznaczonym.

W ocenie organu, w sprawie nie ma także podstaw do podważania zasadności wprowadzenia kryteriów, które należy spełnić w celu nabycia określonego abonamentu, w tym m.in. abonamentu dla osób niepełnosprawnych, które są zobowiązane do przedłożenia m.in. dowodu rejestracyjnego pojazdu z zapisanymi w rubryce dotyczącej właściciela pojazdu danymi osoby uprawnionej lub jej opiekuna. Kryterium to jest zdaniem organu usprawiedliwione i logiczne, ponieważ pozwala na ustalenie czy danej osobie faktycznie przysługuje prawo do nabycia takiego abonamentu i jednocześnie umożliwia uniknięcie korzystania z tego rodzaju abonamentów przez osoby to tego nieuprawnione.

Nadto w uzasadnieniu wskazano, że po podjęciu zaskarżonej uchwały wszczęte zostało postępowanie nadzorcze. Zarzuty Wojewody [...], zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 21 grudnia 2016 r., zostały przez Radę Miejską w S. uwzględnione i dokonała ona zmian w zaskarżonej uchwale. Rada Miejska w S. wskazała, że Wojewoda [...] nie zakwestionował żadnego z zapisów uchwały, co do których podniesiono zarzuty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, reguluje ona bowiem uprawnienia nieograniczonej liczny podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Na wstępie podkreślić należy, że przeprowadzenie postępowania nadzorczego nie wyklucza możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Tryb przewidziany w art. 91 u.s.g. jest bowiem trybem kontroli uchwał lub zarządzeń organu gminy przez organ nadzoru, niezależnym od sądowoadministracyjnej kontroli takich aktów, przewidzianej w art. 101 u.s.g.

Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikająca z art. 50 § 1 p.p.s.a. nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on zatem obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f u.d.p.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

Wskazane przepisy u.d.p. dotyczące strefy płatnego parkowania w dacie podjęcia uchwały stanowiły:

art. 13.

1. Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za:

1) postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania;

art. 13b

1. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

2. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

3. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

4. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

5. Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju.

6. Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo.

7. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi;

art. 13f.

1. Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.

2. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

3. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi.

Oceniając zaskarżone postawienia uchwały w kontekście powyższych unormowań, Sąd uznał skargę za częściowo uzasadnioną.

Zgodnie art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa.

Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia jak również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Upoważnienie do wydania prawa miejscowego w przypadku strefy płatnego parkowania przewiduje art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13b ust. 3 -5 oraz art. 13f ust. 2 ustawy.

Zawarte w skardze stanowisko, że rada gminy podejmując uchwałę nie może przekroczyć określonego ustawą zakresu kompetencji do wydania przepisów prawa miejscowego jest niewątpliwie uzasadnione. Nie wszystkie zarzuty skargi w tym zakresie zasługują jednak na uwzględnienie. Sąd dokonał bowiem odmiennej od poczynionej w skardze oceny zakresu przekroczenia delegacji ustawowej do wydania uchwały.

Skarżona regulacja dotyczy m.in. tzw. trybu reklamacyjnego stosowanego w przypadku opłaty (kary pieniężnej) z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie.

Zgodnie z art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, a rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty, która nie może przekroczyć 50 zł, oraz sposób jej pobierania.

Natomiast w § 17 ust. 6-7 zaskarżonej uchwały wskazano, że :

6. Opłata dodatkowa podlega anulowaniu przez Dyrektora ZIM, upoważnionych przez niego pracowników ZIM lub pracowników operatora SPP w terminie 14 dni od daty wystawienia zawiadomienia w przypadku okazania:

1) biletu parkingowego wykupionego w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego na zawiadomieniu,

2) ważnego abonamentu typu "M", "S", "N", "P", "E" lub "O" (wyłącznie w wersji z zapisanym na nim numerem rejestracyjnym pojazdu),

3) aktualnego dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju na obszarze SPP.

7. W innych niż określone w ust. 6 niniejszego paragrafu przypadkach opłata dodatkowa może być anulowana wyłącznie przez Dyrektora ZIM a w przypadku jego nieobecności przez upoważnionego pracownika ZIM.

W orzecznictwie sądów administracyjnych kwesta ważności przepisów prawa miejscowego - uchwał w sprawie stref płatnego parkowania przewidujących postępowanie reklamacyjne w przypadku opłaty wymierzanej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie, podlegała już rozstrzyganiu i była oceniana w sposób niejednolity, przy czym za dominujące uznać należy stanowisko o niedopuszczalności takich zapisów uchwał (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1978/16, WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1683/09, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 550/04). Jako zasadniczy argument na poparcie takiej oceny wskazuje się, że z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Upoważnienie do anulowania opłat dodatkowych nie ma charakteru "czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" i nie mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia organu, jakim jest rada gminy, do określenia sposobu pobierania opłaty.

Stanowisko przeciwne zakłada, że możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty i leży w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu reklamacyjnym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 610/12, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1154/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 77/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 822/04).

W judykaturze przyjmuje się, że opłata dodatkowa jest opłatą powstającą z mocy prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 91) wskazał, że opłata jest daniną publicznoprawną charakteryzującą się cechami podobnymi do podatku i cła, ale w przeciwieństwie do podatków i ceł, jest ona świadczeniem odpłatnym. Opłaty są świadczeniami pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez państwo i jako dochody publiczne, przymusowe, mogą być pobrane w drodze egzekucji administracyjnej. Jeżeli opłata pobierana jest za określoną usługę, może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem dodatkowym, pobieranym w wysokości wyższej niż faktycznie świadczona usługa, zawiera cechy podatku. Opłaty za parkowanie przewidziane są za korzystanie z obiektów publicznych, jakimi są niewątpliwie drogi publiczne, art. 13f u.d.p. reguluje natomiast rodzaj sankcji administracyjnej w postaci opłaty za uchylanie się od uiszczenia opłaty przewidzianej za parkowanie. Cechy podatku, które ma opłata dodatkowa pobierana w wysokości wyższej od wartości usługi, decydują o tym, że jest ona traktowana jako danina publiczna. Jest ona administracyjną karą pieniężną mającą na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (por. postanowienie SN z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I KZP 15/09, (OSNKW 2009, nr 10, poz. 85), orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93 (OTK Zb.Urz. 1994, nr 1, poz. 5), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97 (OTK Zb.Urz. 1998, nr 3, poz. 30) i z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 1, poz. 6)). Jak wskazano w uchwale Sądu Najwyższego z dnia19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10 zdarzenie, z którym art. 13f u.d.p. łączy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania, nie powoduje skutków cywilnoprawnych, lecz obowiązek zapłacenia należności o charakterze daniny publicznej, a w sprawie o ustalenie nieistnienia należności stwierdzonej administracyjnym tytułem wykonawczym wystawionym w związku z nieuiszczeniem opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania droga sądowa jest niedopuszczalna.

Do stwierdzenia obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10, przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, że zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on przystąpić do jego egzekwowania zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.e.a. W takim przypadku wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej.

Przepis art. 40d ust. 2 u.d.p. stanowi, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sytuacji, w której właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Z powyższego wynika, że określenie "sposobu pobierania" opłaty dodatkowej przez organ gminy nie zawiera sposobu jego egzekucji, co wynika wprost z przepisu prawa - art. 40d ust. 2 u.d.p.

Niewątpliwe pojęcie to musi zawierać w sobie element jakim jest sposób poczynienia ustaleń czy kierujący pojazdem pozostawił pojazd w strefie parkowania bez uiszczenia opłaty i czy w konsekwencji jest on zobligowany do uiszczenia opłaty dodatkowej. Aczkolwiek ustalenie to nie następuje w drodze decyzji, niewątpliwie musi on poprzedzać rozumowanie organu, którego efektem będzie wystawienie tytułu wykonawczego. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstanie bowiem jedynie w sytuacji wskazanej w hipotezie normy art. 13f ust. 1 u.p.d., czyli w przypadku nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Organ każdorazowo musi zatem ustalić czy mamy do czynienia z taką sytuacją, a ustawodawca nie wprowadził granicy czasowej dokonania ustaleń w tym zakresie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową parkujących auta w strefie płatnego parkowania jest obiektywny fakt postoju bez opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu jej uiszczenia (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 992/14, NSA z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1674/13, WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 530/11 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Go 88/09). Organ może zatem i powinien dokonywać ustaleń umożliwiających ocenę czy kierujący był zobligowany do zapłacenia opłaty podstawowej i czy opłata ta została uiszczona, czy też nie i czy należna jest w związku z tym opłata dodatkowa.

W ocenie Sądu tryb, w którym organ wystawi zawiadomienie o opłacie, a następnie w terminie 14 dni będzie mógł uwzględnić wyjaśnienia pozostawiającego pojazd, wskazujące na brak podstaw do stwierdzenia powstania obowiązku uiszczenia opłaty, jest prawidłowy. Wprowadzenie takiej regulacji pozostaje w graniach unormowania sposobu pobierania opłaty i nie narusza prawa.

Na gruncie analizowanych zapisów uchwały - § 17 ust. 6 -7 rozróżnić należy normy prawne o różnym charakterze:

- zawartą w ust. 6 normę dotyczącą ustalenia czy za parkowanie pojazdu należna jest opłata dodatkowa oraz

- zawartą w ust. 7 normę dotyczącą anulowania opłaty dodatkowej z innych przyczyn niż wymienione w § 17 ust. 6 uchwały przypadki braku podstaw do powstania należności z tytułu opłaty dodatkowej.

Wszystkie przypadki, określone jako "anulowanie" opłaty z § 17 ust. 6 uchwały, dotyczą sytuacji gdy strona w ogóle nie jest zobowiązana do zakupu biletu w strefie parkowania (w związku z posiadaniem ważnego abonamentu, dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju) bądź gdy bilet taki nabyła (wykupiła go w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego w zawiadomieniu). W takim przypadku brak jest podstaw do powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, mającej niewątpliwie charakter sankcyjny za brak opłaty za parkowanie.

Sformułowanie "anulowanie opłaty" dotyczy w tym przypadku stwierdzenia braku podstaw do dochodzenia opłaty uwagi na to, że obowiązek jej zapłaty w ogóle nie powstał. Określenia działania organu w takim przypadku jak "anulowanie" opłaty dotyczy w istocie anulowania zawiadomienia o obowiązku uiszczenia opłaty a nie anulowania powstałego obowiązku zapłaty. Nieścisłość sformułowania zapisu uchwały w tym zakresie nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tego zapisu. Podlega ono bowiem wykładni prowadzącej do skutków nadających sens zgodny z przepisami obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu, nie jest uzasadnione pozbawianie organu samorządu terytorialnego prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, zasadnym jest by nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej.

W związku z powyższym, Sąd nie podziela stanowiska, że osoba, wobec której wystawiono zawiadomienia o obowiązku uiszczenia opłaty, ma możliwość wykazania braku podstaw do poboru opłaty dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważniając radę gminy do ustalenia sposobu pobierania opłaty dotyczy zasad, formy i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty, w tym także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę czy w danym przypadku obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w ogóle powstał.

Dodatkowo wskazać należy, że w toku postępowania egzekucyjnego, po wniesieniu zarzutów przez dłużnika, stanowisko wierzyciela dotyczące zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, w tym w kwestii zarzutu nieistnienia obowiązku, jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Oceny zasadności takiego zarzutu dokonuje zatem w istocie wierzyciel a nie organ egzekucyjny. Umożliwienie wierzycielowi dokonania takiej oceny przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie naruszy zatem w żaden sposób przyszłych kompetencji organu egzekucyjnego.

Sąd przychylił się zatem w niniejszej o sprawie do stanowiska reprezentowanego przez tę część orzecznictwa sądów administracyjnych, która uznaje takie zapisy uchwał w sprawie stref płatnego parkowania za dopuszczalne.

Odmiennej oceny należało dokonać w przypadku § 17 ust. 7 uchwały. Zróżnicowana ocena § 17 ust. 6 oraz ust. 7 uchwały wynika z faktu, że ust. 6 dotyczy czynności podejmowanych w celu ustalenia czy opłata jest należna, natomiast ust. 7 jest sformułowany w sposób umożliwiający arbitralne odstąpienie od poboru należnej opłaty.

Norma § 17 ust. 7 uchwały pozostawia organowi swobodę w odstąpieniu od poboru opłaty nie wiążąc tej kwestii z oceną powstania obowiązku uiszczenia opłaty. Pozostawia ona rozstrzygnięcie w tym zakresie swobodnemu nieograniczonemu uznaniu organu. Taki zapis uchwały nie jest dopuszczalny.

Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi dowolności w zakresie poboru powstałej opłaty. Źródło powstania tego obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa. W tym zakresie należy podzielić wyrażoną w judykaturze ocenę, że w ramach kompetencji ustalenia sposobu pobierania opłaty nie mieści się prawo do rezygnacji z pobrania należnej opłaty (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2016 r o sygn. akt I OSK 1978/16, NSA z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08, WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09, NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1683/09, WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 550/04).

Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w art. 13b ust. 4 u.d.p. stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wykonawczym wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Przekroczenie udzielonego upoważnienia jest rażącym naruszeniem prawa - normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego, w tym wypadku aktu prawa miejscowego. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności unormowania § 17 ust. 7.

Sąd uznał za niezasadny zarzut przekroczenia kompetencji poprzez zawarcie w uchwale regulacji dotyczącej uprawnień i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania (w § 18 załącznika nr 3 do uchwały Nr [...]). Regulacja w tym zakresie pozostaje w granicach kompetencji organu zakreślonych normą art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy. Upoważnienie organu gminy do odkreślenia "sposobu pobierania opłaty" nie może być rozumiane jako ograniczone do samego aktu wpłaty, ani tym bardziej egzekucji opłaty, którą uregulowana jest odrębnie. Zgodnie ze Słownikiem język polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/slowniki/spos%C3%B3b.html) sposób to:

1. określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś,

2. zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania,

3. to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś.

Na gruncie art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy pojęcie sposobu poboru opłaty należy rozumieć jako tryb postępowania, ogół działań, umożliwiających realizację celu w postaci poboru opłaty. Do działań tych należy zaliczyć wszystkie kwestie wiążące się z realizacją tego celu, w tym kwestie dotyczące sposobu ustalenia czy opłata podstawowa została uiszczona i wezwania pozostawiającego pojazd do zapłaty opłaty dodatkowej. Tych spraw dotyczy § 18 ust. 2 uchwały, określający obowiązki kontrolerów SPP. W ocenie Sądu, interpretacji takiej nie stoi na przeszkodzie zakaz rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej. Zastosowana wykładnia jest bowiem wykładnią ściśle językową.

Dodatkowo jedynie zaznaczyć należy, że taką wykładnię językową wspiera w tym przypadku wykładnia instrumentalna. Reguły tej wykładni pozwalają wnioskować z norm, w których prawodawca ustanawia cele do realizacji, i wyprowadzać z nich normy statuujące nakazy i zakazy działań będących środkami wiodącymi do realizacji celu. Założyć należy, że racjonalny prawodawca stanowiąc normę nakazującą wykonanie określonego stanu rzeczy – doprowadzenie do poboru opłaty, stanowi jednocześnie tym samym normę nakazującą czynienie tego co jest konieczne do poboru opłaty, w tym sprawdzanie czy opłata podstawowa została uiszczona i wzywanie do uiszczenia opłaty dodatkowej.

Wskazać należy, że z punktu widzenia mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego korzystnym jest by kwestie te zostały unormowane w sposób przejrzysty w akcie prawa miejscowego, który prowadzi równe zasady i wykluczy wątpliwości i niejasności w zakresie trybu postępowania organu.

Za uzasadnioną Sąd uznał skargę w zakresie zarzutu, że w żadnym z przepisów u.d.p. nie znajduje się podstawa do uchwalenia zapisu, że posiadanie abonamentu nie stanowi podstawy do roszczeń wobec organu w przypadku braku wolnych miejsc postojowych. Stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę w tym zakresie nie jest zasadne. Kompetencja do określenia sposobu poboru opłaty nie zawiera bowiem w sobie kompetencji do regulacji roszczeń pozostawiającego pojazd w stosunku do organu.

Sąd nie podzielił stanowiska o nieważności § 4 uchwały. Prokurator zarzucał, że w art. 13b ust. 3 i 4 ustawy Rada Miejska nie została upoważniona do wskazania, w jakiej części strefy płatnego parkowania pojazdów obowiązuje opłata za parkowanie oraz zwłaszcza przyjęcia, że opłata ta obowiązuje w każdym miejscu tej strefy.

Zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Prokurator zasadne wywodzi, że opłatę za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania pobiera się jedynie za postój pojazdów w wyznaczonym miejscu, a nie w całej strefie, czego organ nie kwestionował odpowiedzi na skargę.

Zapis § 4 uchwały, że opłaty obowiązują w SPP, której obszar określony jest pod postacią wykazu ulic wyszczególnionych w załączniku nr 1 do uchwały i oznakowany jest znakami pionowymi D-44 (strefa płatnego parkowania) oznaczającymi wjazd do strefy oraz D-45 (koniec strefy płatnego parkowania) oznaczającymi wyjazd z tej strefy, nie pozostaje, zdaniem Sądu, w sprzeczności z art. 13b ust. 1 i ust. 6 pkt 1 u.d.p.

Celem § 4 uchwały jest wyjaśnienie zakresu i oznaczenia strefy płatnego parkowania a nie wprowadzenie normy określającej obowiązek uiszczenia ołaty za postój w każdym miejscu na terenie strefy. Zawarcie w uchwale zapisu, zgodnie z którym opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania ponosi się jedynie w przypadku postoju w wyznaczonych miejscach stanowiłoby zbędne powtórzenie zapisu ustawy w tym zakresie. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie pozostaje on w sprzeczności z przepisami obwiązującego prawa.

Prokurator słuszne zarzucał, że uchwalając akt prawa miejscowego organ nie może naruszyć podstawowych zasad porządku prawnego, w tym konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W § 9 ust. 2 i § 11 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 3 do uchwały organ uzależnił uprawnienia do nabycia abonamentu dla mieszkańców od władania pojazdem jako właściciel, przy przyjęciu, że przez własność rozumie się też samochody osób posiadających ważną umowę leasingową lub przewłaszczenia z instytucjami kredytowymi. Podobnie w § 11 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 3 do uchwały organ uzależnił uprawnienia do nabycia abonamentu dla osób niepełnosprawnych od przedłożenia m. in. dowodu rejestracyjnego pojazdu z zapisanymi w rubryce dotyczącej właściciela pojazdu danymi osoby uprawnionej lub jej opiekuna prawnego. W tym zakresie uchwalone przepisy dyskryminują osoby, które posiadają pojazd na podstawie innych tytułów prawnych, co narusza wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa.

Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, a wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (por. wyrok TK z dnia 6 grudnia 1997 r., sygn. akt: K 8/97, wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt: K 18/99, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1979/16).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/11, ustawodawca, wprowadzając w u.d.p. możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost liczby posiadanych przez obywateli aut sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich, jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności).

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada gminy (miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi". Uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona według kryterium tytułu prawnego przysługującego do posiadanego pojazdu. Wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność, co do zasady, nie pozostaje w sprzeczności z zasadami art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, bowiem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. I OSK 1112/17).

W zaskarżonej uchwale doszło jednak do nieuzasadnionego zróżnicowania uprawnień mieszkańców strefy poprzez umożliwienie nabycia abonamentu leasingobiorcom oraz osobom, które zawarły umowę przewłaszczenia z instytucjami kredytowymi, z pominięciem osób, które zwarły inne udokumentowane umowy długoterminowe np. najmu długoterminowego pojazdu; o ile bowiem możliwe jest, z powołaniem różnych argumentów – społecznych, ekonomicznych czy dowodowych, preferowanie umów długoterminowych, zawartych w określonej formie, o tyle niezasadne jest ograniczenie uprzywilejowania do konkretnego jednego rodzaju umowy.

Nadto w przypadku osób niepełnosprawnych - ograniczono możliwości nabycia abonamentu do osób będących właścicielami lub współwłaścicielami pojazdu (z wykluczeniem leasingobiorców i osób, które zawarły umowę przewłaszczenia z instytucjami kredytowymi), co w przypadku osób niepełnosprawnych w niedopuszczalny sposób zawęża krąg osób uprawnionych w stosunku do pozostałych właścicieli pojazdów uprzywilejowanych uchwałą. Wprowadzenie zróżnicowania, że abonament dla mieszkańca może być wykupiony w przypadku posiadania pojazdu na innej podstawie niż prawo własności, a w przypadku osoby niepełnosprawnej jedynie w sytuacji posiadania pojazdu na podstawie prawa własności, nie jest uzasadnione. Konsekwentnie, prawodawca winien w przypadku osoby niepełnosprawnej, co najmniej analogicznie określić zakres prawa do pojazdu umożliwiający nabycie abonamentu.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej unormowania § 8 ust. 2 w zakresie "i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku wolnych miejsc postojowych", § 9 ust. 2, § 11 ust. 2 pkt 5 i § 17 ust. 7 oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.