Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 417/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie oceny projektu  w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 1-13, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a), art. 68a ust. 1-14
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 87.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska, asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca), Protokolant specjalista Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022r. sprawy ze skargi P. w N. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr ROPS-VIII.432.5.51.2022 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego; 2) zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz strony skarżącej P. w N. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. w N. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "[...]" do konkursu nr RPWM.11.02.03-IZ.[...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020.

Jak wynika z treści wniosku, celem projektu miało być ułatwienie dostępu

do usług społecznych dla [...] osób ([...] kobiet i [...] mężczyzn) w wieku 55+, zamieszkujących gminę miejsko-wiejską D., zagrożonych ryzykiem ubóstwa i/lub wykluczenia społecznego. Zadania realizowane w projekcie obejmowały: indywidualną diagnozę, motywację, integrację, edukację, aktywizację, nowoczesne technologie, generator inspiracji. Projekt miał na celu poprawę funkcjonowania osób poprzez uczestnictwo w różnego typu zajęciach. Udział

w projekcie miał wpłynąć pozytywnie na funkcjonowanie uczestników w życiu społecznym. Projekt poprzez wzmocnienie kompetencji społecznych takich jak poczucie własnej wartości, zdefiniowana motywacja miał na celu również zachęcenie seniorów do podjęcia pracy. Wysokość wnioskowanego dofinansowania wynosiła [...] zł, tj. 85% dofinansowania.

Sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie była przedmiotem rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "Instytucja Zarządzająca", "IZ", "organ"). Po weryfikacji warunków formalnych wniosek został przekazany do oceny merytorycznej dwóch wybranych w losowaniu członków Komisji Oceny Projektów. W wyniku tej oceny wniosek otrzymał ocenę negatywną z uwagi na niespełnienie kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego nr 1: "Projekt zapewnia kompleksowość wsparcia przez zastosowanie co najmniej trzech różnych działań w odniesieniu do każdej osoby lub rodziny uczestniczącej w projekcie, a wsparcie w ramach projektu wynika z diagnozy osoby lub rodziny, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb". Informacja

o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym została przedstawiona stronie w piśmie z 22 lipca 2022 r., do którego dołączono dwie karty oceny kryteriów merytorycznych, wskazując, że zawierają one szczegółowe uzasadnienie oceny.

Zgodnie z uzasadnieniem zawartym w karcie oceny kryteriów merytorycznych nr 1 (k. 134 akt sąd.), wskazane w projekcie formy wsparcia nie przekładają się na zdiagnozowane problemy. Stanowią natomiast przygotowanie uczestników projektu do pełnienia funkcji trenerów wolontariuszy. Ponadto we wniosku założono przeprowadzenie diagnozy indywidualnej, podczas której uczestnik "przedstawi trenerowi swoje oczekiwania wobec uczestnictwa w projekcie, wyjaśni powody

i chęci zostania wolontariuszem". Zatem wnioskodawca z góry założył, że każdy

z uczestników chce zostać wolontariuszem. Zdaniem eksperta, celem projektu powinno być ułatwienie dostępu do usług społecznych dla osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, a nie przeprowadzenie kursu na trenera wolontariusza. Dodatkowo wskazano na wątpliwości co do jakości usług trenera senioralnego i trenera wolontariusza z uwagi na brak kwalifikacji w ramach form wsparcia.

Z kolei w uzasadnieniu zawartym w karcie oceny kryteriów merytorycznych

nr 2 (k. 141 akt sąd.) wskazano, że projekt nie przyczyni się do zażegnania problemów grupy docelowej, gdyż nie zaplanowano zadań mających bezpośredni wpływ na poprawę sytuacji, szczególnie np. w przypadku problemów zdrowotnych. Projekt nie odpowiada na bezpośrednio zidentyfikowane przez wnioskodawcę potrzeby uczestników, bowiem działania w projekcie nie są skierowane na zaspokojenie wyszczególnionych potrzeb, lecz na przygotowanie do pełnienia roli "trenerów wolontariuszy". Opisana w Zadaniu 1 "indywidualna diagnoza" sprowadza się w szczególności, a wręcz jedynie do ustalenia, dlaczego uczestnik projektu chce zostać trenerem wolontariuszem, nie zaś, czy w ogóle chce takie kompetencje zdobyć. Wszystkie działania w projekcie prowadzą wyłącznie do bycia trenerem wolontariuszem, a nie odpowiadają na indywidualne potrzeby. Projekt wyczerpuje znamiona kursu, a nie jest kompleksowym wsparciem osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Ponadto zarówno diagnoza, jak i zajęcia, nie są przeprowadzane przez specjalistów, a przez trenera senioralnego będącego coachem/mentorem, co budzi wątpliwości co do oferowanego wsparcia np. dietetyki. Kadra projektu nie gwarantuje odpowiedniej wiedzy i doświadczenia, co budzi wątpliwości, czy oferowane w projekcie działania faktycznie mogą mieć wpływ na realizację potrzeb uczestników projektu.

W proteście strona podniosła, że projekt zapewnia kompleksowe wsparcie poprzez zastosowanie 4 różnych działań dla każdego uczestnika projektu. Wskazała, że kompleksowość projektu polega na wsparciu w zakresie motywacji, edukacji, integracji, wzmacniania więzi społecznych, wzmacniania kompetencji społecznych oraz aktywizacji seniorów poprzez integrację, organizację warsztatów grupowych, zajęć indywidualnych, które to zostaną dopasowane do każdego z uczestników na podstawie indywidualnej diagnozy. Strona wymieniła formy wsparcia, o których mowa w Regulaminie Konkursu, możliwe do realizacji w ramach 1. typu projektu pod lit. c), n), o) i v), wskazując, w którym konkretnie zadaniu znajduje się dana forma wsparcia. Nie zgodziła się z twierdzeniem, że projekt nie przyczyni się do zażegnania problemów grupy docelowej. Wskazała, że zaplanowała działania mające na celu zniwelowanie problemów wskazanych w diagnozie, tj. problemów zdrowotnych, niepełnosprawności, bezradności, niesamodzielności, niezaradności życiowej, braku wsparcia najbliższych. Nie zgodziła się z oceną, że działania w projekcie prowadzą wyłącznie do bycia trenerem wolontariuszem. Podniosła, że w treści wniosku wyraźnie wskazano, że pomimo że projekt zakładał udział każdego z uczestników we wszystkich formach wsparcia, to dzięki przeprowadzeniu diagnoz, warsztaty zostaną dopasowane do indywidualnych potrzeb. Indywidualne spotkania pozwolą zdiagnozować problemy każdego z uczestników projektu oraz ustalić plan działania. W wyniku spotkań stworzone zostaną indywidualne diagnozy. Ponadto strona zaplanowała indywidualne sesje mentoringowe oraz motywacyjno-doradcze, czyli spersonalizowane i adekwatne do potrzeb wynikających z diagnozy.

Pismem z 12 sierpnia 2022 r. IZ poinformowała stronę o nieuwzględnieniu protestu. Dokonując analizy zarzutów protestu, organ stwierdził, że oceniający nie sformułowali zarzutu braku co najmniej trzech różnych form wsparcia. Podniósł,

że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu typ projektu nr 1 został określony jako: "Realizacja zintegrowanych usług społecznych skierowanych do osób lub rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, z zastosowaniem co najmniej trzech różnych form wsparcia (na podstawie indywidualnej diagnozy)". Zgodnie natomiast z brzmieniem kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego nr 1, projekt musi zapewnić kompleksowość wsparcia przez zastosowanie co najmniej trzech różnych działań

w odniesieniu do każdej osoby lub rodziny uczestniczącej w projekcie a wsparcie

w ramach projektu wynika z diagnozy osoby lub rodziny, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb.

Dokonując analizy treści wniosku, w szczególności zapisów Zadania 1 "Indywidualna diagnoza", organ stwierdził, że trafnie zauważył jeden z Oceniających, że diagnoza sprowadza się w szczególności, a wręcz jedynie do ustalenia, dlaczego uczestnik projektu chce zostać trenerem wolontariuszem, nie zaś, czy w ogóle chce takie kompetencje zdobyć. W ocenie IZ, wnioskodawca powinien przeprowadzić indywidualną diagnozę każdego uczestnika. Diagnoza powinna zostać przeprowadzona przez personel posiadający odpowiednie kompetencje/doświadczenie/wykształcenie, np. psychologa, pracownika socjalnego. Z opisu Zadania 1 wynika natomiast, że celem diagnozy nie będzie doprowadzenie do określenia form wsparcia dostosowanych do indywidualnych potrzeb, możliwości czy predyspozycji uczestników projektu. Celem diagnozy będzie wyrażona przez uczestników "chęć zostania wolontariuszem". Ponadto indywidualna diagnoza nie powinna służyć jedynie do określenia przyczyny znajdowania się w trudnej sytuacji, zagrożenia wykluczeniem społecznym, problemów związanych z codziennym funkcjonowaniem seniorów, relacji z najbliższymi. Powinna zawierać identyfikację potrzeb uczestnika oraz opracowanie, w uzgodnieniu z tą osobą, indywidualnego zakresu wsparcia. Reasumując, organ podał, że powodem odrzucenia wniosku jest brak przeprowadzenia indywidualnej diagnozy każdego uczestnika, w oparciu o którą powinna być zaplanowana indywidualna ścieżka wsparcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny projektu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła ocenie projektu:

1) naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.) dalej: "ustawy wdrożeniowej" poprzez posłużenie się w części dotyczącej oceny spełnienia analizowanego kryterium treścią oznaczenia 1. typu projektu, względnie zastosowanie nieprzewidzianych w Regulaminie konkursu oraz w SzOOP wskazówek na potrzeby oceny spełnienia kryterium zamiast wskazówek zawartych

w definicji kryterium wskazanych w pkt 3.2.3. SzOOP (s. 302), co skutkowało dokonaniem oceny naruszającej prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, prowadząc do błędnej konstatacji, że projekt nie spełnia kryterium,

2) naruszenie art. 37 ust. 1 wdrożeniowej poprzez brak poinformowania strony

o przesłankach stanowiących podstawę negatywnej oceny, względnie wprowadzenie strony w błąd przez brak wskazania rzeczywistych przesłanek, jakimi kierowali się członkowie Komisji Oceny Projektów lub poprzez wskazanie przesłanek innych niż rzeczywiste, co stanowiło naruszający prawo brak zapewnia stronie równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania

i miało istotny wpływ na wynik oceny, utrudniając skorzystanie ze środka odwoławczego w postaci protestu, prowadząc do jego błędnego nieuwzględnienia,

3) naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że projekt nie spełnia analizowanego kryterium podczas, gdy we wcześniejszym konkursie projekt przewidujący takie same założenia został oceniony jako spełniający ww. kryterium, co stanowiło naruszający prawo brak bezstronności oceny i miało istotny wpływ na wynik oceny, prowadząc do zakończenia jej wynikiem negatywnym.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca podniosła, że IZ dokonała zmiany swego stanowiska w informacji o nieuwzględnieniu protestu. Wskazała bowiem, że przyczyną negatywnej oceny wniosku nie był brak zapewnienia

w projekcie co najmniej trzech różnych działań, lecz niedostatki w procesie diagnozy indywidualnej. Przy czym argumentacja organu opiera się na brzmieniu 1. typu projektu oraz brzmieniu ocenianego kryterium, zaś nie odnosi się w żadnej mierze do definicji kryterium. W ocenie strony, brzmienie 1. typu projektu jest podobne do brzmienia kryterium specyficznego obligatoryjnego nr 1, co może prowadzić do pomyłek w zakresie oceny spełnienia kryterium. Na to, że w zakresie oceny spełnienia kryterium, zamiast definicji tego kryterium zastosowano do oceny treść oznaczenia 1. typu projektu wskazuje treść informacji o nieuwzględnieniu protestu

(s. 4). Zdaniem strony, w definicji kryterium element "diagnozy osoby lub rodziny" został zupełnie pominięty. Natomiast w nazwie 1. typu projektu sformułowanie "na podstawie indywidualnej diagnozy" zostało ujęte w nawias, co wskazuje na jego charakter poboczny, drugoplanowy bądź uzupełniający. Co więcej, oznaczenie 1. typu projektu posługuje się określeniem "indywidualnej diagnozy", zaś w nazwie analizowanego kryterium posłużono się określeniem "diagnozy osoby lub rodziny". Zdaniem skarżącej, podobieństwa bądź nieścisłości w sformułowaniu nazw typu projektu i kryterium nie zwalniają z obowiązku przeprowadzenia oceny wniosków

o dofinansowanie w sposób rzetelny, bezstronny i przejrzysty.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że nie poinformowano jej o przesłankach negatywnej oceny projektu, względnie poinformowano ją o tym wadliwie.

W informacji o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym wskazano,

że uzasadnienia skarżąca ma szukać w treści dołączonych kart oceny, choć dokumenty te nie pochodziły od IZ i nie wchodziły w zakres kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Skarżąca zgodnie z brzmieniem oraz definicją kryterium wykazała w proteście, że kryterium zostało spełnione, albowiem projekt przewiduje, że każdy z uczestników będzie uczestniczył w co najmniej trzech działaniach spośród czterech realizowanych w ramach projektu odpowiadającym działaniom wymienionym w literze c). n). o). v) 1. typu projektu. Gdyby w informacji o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym organ wyraźnie wskazał, że zarzut braku spełnienia kryterium zasadza się na tym,

że zaproponowane działania nie wynikają z indywidualnej diagnozy w rozumieniu 1. typu projektu, to strona mogłaby przedstawić stosowną argumentację. Działanie organu należy uznać za utrudniające stronie skorzystanie ze środka odwoławczego w postaci protestu, co miało istotny wpływ na rezultat rozpatrzenia protestu.

Z ostrożności strona przedstawiła także argumentację dotyczącą kwestii "indywidualnej diagnozy". W jej ocenie, według organu, jedynym możliwym sposobem realizacji projektu jest sposób sprowadzający się do następującego ciągu zdarzeń: osoba zgłaszająca się do projektu poddawana jest diagnozie, na podstawie której dobierane są do jej diagnozowanych potrzeb co najmniej 3 działania

z 22 działań przewidzianych w 1. typie projektu. Tymczasem nie jest to jedyny możliwy i skuteczny sposób realizacji projektu. Strona zaproponowała inny sposób, tj. osoba zgłaszająca się do projektu jest diagnozowana w kierunku ustalenia, czy pomoc oferowana w projekcie może okazać się skuteczna w rozwiązaniu jej osobistych problemów oraz czy po udziale w projekcie będzie mogła stanowić wsparcie i źródło inspiracji dla innych osób z grupy docelowej jako trener senioralny.

Końcowo skarżąca podniosła, że we wcześniejszym konkursie

o nr RPWM.11.02.03-IZ.[...] pozytywną ocenę uzyskał projekt C. pt. "[...]", w którym przewidziano ten sam sposób diagnozowania uczestników projektu, tj. osób w wieku 55+ z obszaru P. w K. oraz Gminy K..

W odpowiedzi na skargę IZ wskazała, że wbrew twierdzeniem strony nie musiała się odnosić do definicji kryterium, skoro z samej nazwy kryterium wynikało, że skarżąca zobowiązana jest do przeprowadzenia indywidualnej diagnozy. Niezasadny był również zarzut skargi, że karty oceny nie są dokumentami pochodzącymi od IZ i nie wchodzą w zakres kompletnej dokumentacji dotyczącej oceny projektu. Oceny dokonali pracownicy IZ będący ekspertami, a skarżąca otrzymała pełną informację o wyniku oceny wraz z uzasadnieniem w piśmie, którego integralną częścią były zanonimizowane kopie karty oceny projektu. W proteście strona nie odniosła się w żaden sposób do przyczyn odrzucenia projektu, tj. braku indywidualnej diagnozy. Przedstawiła jedynie argumentację w kwestii kompleksowości wsparcia poprzez zastosowanie co najmniej 3 form wsparcia,

do czego Oceniający nie wnieśli zarzutów. W uzasadnieniu informacji

o nieuwzględnieniu protestu IZ przytoczyła brzmienie zarówno typu projektu 1 oraz brzmienie kryterium specyficznego obligatoryjnego nr 1, z których to wynika,

że realizacja zintegrowanych usług/wsparcia w ramach projektu musi wynikać

z indywidualnej diagnozy osoby lub rodziny. Przedmiotowe wskazanie miało charakter pomocniczy i wyjaśniający, że indywidualna diagnoza uczestników projektu jest istotna nie tylko z punktu widzenia spełnienia kryterium, ale i typu projektu. Projekty dedykowane osobom zagrożonym wykluczeniem społecznym są bowiem tzw. projektami "szytymi na miarę", co oznacza, że wsparcie musi zostać dopasowane do indywidualnych potrzeb uczestników. Ponadto IZ nie uznała za zasadny zarzutu podobieństwa wniosku strony do wniosku innego podmiotu, wskazując, że porównanie zapisów wniosków dotyczących diagnozy wskazuje,

że nie są one jednakowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 818), dalej: "ustawy wdrożeniowej", oraz Regulamin konkursu Nr RPWM.11.02.03-IZ.[...] Regionalny Program Operacyjny Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa 11 "Włączenie społeczne", Działanie 11.2 "Ułatwienie dostępu do przystępnych cenowo, trwałych oraz wysokiej jakości usług, w tym opieki zdrowotnej i usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, Poddziałanie 11.2.3 "Ułatwienie dostępu do usług społecznych, w tym integracja

ze środowiskiem lokalnym – projekty konkursowe".

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi.

Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i pkt 2). W trybie konkursowym wniosek

o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego

i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały największą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 1 i

ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy wdrożeniowej).

Podnieść również należy, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Regulamin konkursu określa m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu, formę konkursu, termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek, wzór wniosku

o dofinansowanie projektu, wzór umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji

o dofinansowaniu projektu, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 1-13 ustawy).

Regulamin nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu konkursu, stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, powinien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Sytuację stron postępowania konkursowego zabezpieczają gwarancje wynikające z zasad systemu prawa oraz zasad prawa polityki rozwoju,

w szczególności: zasada równości, zasada jawności (otwartości), zasada przejrzystości i zasada bezstronności. Ustawa o zasadach realizacji programów zawiera przepisy regulujące zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Przepisy tej ustawy recypują zasady rozporządzenia ogólnego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego

i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego

i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 s. 320).

W szczególności przepisy ustawy wdrożeniowej ustanawiają zasadę równego dostępu do pomocy w art. 37 ust. 1, który zawiera dyrektywy skierowane do instytucji zarządzającej odpowiadającej za procedurę wyboru i oceny projektów (p. wyrok WSA w Łodzi z 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 527/21, opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane poniżej,

o ile nie wskazano innego publikatora).

W powołanym przepisie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania,

tj.: przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie

w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Wymogi stawiane wnioskodawcom, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (wyroki NSA: z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16;

z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17). Służy to gwarantowaniu pewności

i stałości obowiązywania kryteriów oceny projektów i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności.

W doktrynie wskazuje się, że ustanowiona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy (J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz, tezy do art. 37, Lex/el.).

Wskazania przy tym wymaga, że sądowa kontrola legalności działań IZ

w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Sąd jest natomiast uprawniony do kontroli oceny projektu w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych

z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt

I SA/Go 438/17). Wskazuje się też, że rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny, który bada, czy ocena projektu jest spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem

to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (wyrok NSA z 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy złożony przez skarżącą wniosek został oceniony w sposób rzetelny i obiektywny i czy IZ mogła stwierdzić niespełnienie kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego nr 1,

tj. czy doszło w tym zakresie do naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, co zarzucono w skardze.

Jak już wyżej wskazano, regulamin konkursu ma charakter wiążący zarówno dla IZ, jak i dla podmiotów aplikujących w postępowaniu konkursowym, i powinien on m.in. określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Taki charakter

w rozpoznawanej sprawie miał wskazany wyżej Regulamin konkursu, który określa m.in. kryteria oceny i stanowi podstawę oceny rozstrzygnięcia konkursowego. Zgodnie z zapisami 6.3.2. Regulaminu (s. 58), ocena merytoryczna polega na stwierdzeniu, czy wniosek o dofinansowanie projektu spełnia kryteria merytoryczne wyboru projektów oraz przyznaniu mu określonej liczby punktów. Ponadto stosownie do 6.3.3. Regulaminu, ocena merytoryczna dokonywana jest na podstawie Karty oceny kryteriów merytorycznych (załącznik nr 6 do Regulaminu). Zatem integralną częścią Regulaminu są załączniki, w tym Załącznik nr 6 "Wzór karty oceny kryteriów merytorycznych projektu konkursowego w ramach RPO WiM 2014-2020".

Analizowane w niniejszej sprawie kryterium merytoryczne specyficzne obligatoryjne nr 1 zostało sformułowane na s. 337-338 Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowej Włączenie Społeczne RPO WiM na lata 2014-2020. W nazwie kryterium wskazano: "Projekt zapewnia kompleksowość wsparcia przez zastosowanie co najmniej trzech różnych działań w odniesieniu do każdej osoby lub rodziny uczestniczącej w projekcie, a wsparcie w ramach projektu wynika z diagnozy osoby lub rodziny, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb".

W tym samym dokumencie sformułowano definicję powyższego kryterium

w następujący sposób: "Zastosowanie co najmniej trzech różnych działań

w odniesieniu do każdej osoby lub rodziny umożliwi i da gwarancję zastosowania szerszej formy integrującej i aktywizującej, skierowanej do uczestników projektu. Przez kompleksowość wsparcia należy rozumieć, w szczególności działania zmierzające do zwiększenia aktywności społecznej lub edukacyjnej uczestników projektu, albo pomagające przeciwdziałać zjawisku dziedziczenia ubóstwa. Aktywizacja społeczna osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, stanowi podstawowe wyzwanie dla polityki społecznej regionu, dlatego też kryterium to ma zagwarantować odpowiednią skuteczność projektów ukierunkowanych na aktywizację społeczną osób objętych wsparciem i tym samym zwiększyć efektywność zapewniającą trwałe zmiany w funkcjonowaniu uczestników projektu. Przykładowe formy wsparcia zostaną wskazane w Regulaminie. Weryfikacja spełnienia kryterium nastąpi na etapie oceny merytorycznej w oparciu

o deklaratywne zapisy treści wniosku i w okresie realizacji projektu. Wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia wskazanej informacji we wniosku w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości".

Z powyższych zapisów SzOOP wynika niewątpliwie, że ocena kryterium wymaga oceny kompleksowości wsparcia przez zastosowanie co najmniej trzech różnych działań w odniesieniu do każdej osoby, przy czym wsparcie w ramach projektu powinno wynikać z diagnozy osoby, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb. Dodatkowo, jak wskazano w definicji kryterium, weryfikacja spełnienia kryterium nastąpi w oparciu o deklaratywne zapisy treści wniosku.

Przechodząc zatem do treści złożonego w niniejszej sprawie wniosku

o dofinansowanie projektu, podnieść należy, że zgodnie z wyjaśnieniami strony przedstawionymi w proteście wskazała ona we wniosku na 4 działania określone w 1. typie projektu ujęte w lit. c), n), o) i v) na s. 44-46 Regulaminu konkursu. Kwestia kompleksowości wsparcia przez zastosowanie co najmniej trzech różnych działań

w odniesieniu do każdego uczestnika projektu nie została w niniejszej sprawie zakwestionowana przez IZ. Podstawą odrzucenia wniosku na etapie oceny merytorycznej był natomiast brak przeprowadzenia indywidualnej diagnozy każdego uczestnika, w oparciu o którą powinna być zaplanowana indywidualna ścieżka wsparcia.

Zdaniem Sądu, powyższa ocena IZ wykroczyła poza sformułowaną w SzOOP nazwę i definicję badanego kryterium merytorycznego specjalistycznego obligatoryjnego nr 1. Jak już wyżej wskazano, z analizy nazwy i definicji tego kryterium wynika, że wsparcie w ramach projektu powinno wynikać z diagnozy osoby, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb, przy czym weryfikacja spełnienia kryterium nastąpi w oparciu o deklaratywne zapisy treści wniosku.

We wniosku zaś w opisie Zadania 1 "Indywidualna diagnoza Uczestników Projektu" wskazano, że indywidualną diagnozą zostanie objętych [...] osób znajdujących się

w trudnej sytuacji życiowej, zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Co prawda, w opisie zadania wskazano w jednym miejscu, że w trakcie spotkania uczestnik przedstawi trenerowi swoje oczekiwania wobec uczestnictwa w projekcie, wyjaśni powody i chęci zostania wolontariuszem oraz wskaże co go motywuje do działania, to jednak w żadnym innym miejscu wniosku nie wskazano, by celem projektu było przeprowadzenie kursu w zakresie bycia wolontariuszem. Ponadto

w pozostałym zakresie opis Zadania 1 odnosi się do diagnozy indywidualnej mającej na celu dopasowanie usług do indywidualnych potrzeb. Wskazano bowiem, że każdy z uczestników weźmie udział w 2-godzinnej indywidualnej diagnozie, podczas której podjęte zostaną następujące zagadnienia: koło życia, test diagnostyczny

z omówieniem, wsparcie motywacyjne - rozumienie ludzkiego zachowania. Podkreślono, że pomimo że projekt zakłada udział każdego uczestnika we wszystkich formach wsparcia, to dzięki przeprowadzeniu diagnoz warsztaty zostaną dopasowane do indywidualnych potrzeb. Wskazano, że efektem spotkań indywidualnych będą diagnozy uczestników obejmujące różne obszary życia

m.in. określające przyczyny znajdowania się trudnej sytuacji, zagrożenia wykluczeniem społecznym i problemów związanych z codziennym funkcjonowaniem seniorów, relacji z najbliższymi, itp. Ponadto uczestnik przedstawi trenerowi liderowi swoje oczekiwania wobec uczestnictwa w projekcie, wskaże co motywuje go do działania. Indywidualne spotkania pozwolą zdiagnozować problemy każdego

z uczestników projektu oraz ustalić plan działania.

W ocenie Sądu, z uwagi na powyższe zapisy wniosku o dofinansowanie, które były przesądzające w procesie weryfikacji spełnienia analizowanego w świetle postanowień SzOOP kryterium, nie sposób podzielić stanowiska IZ przedstawionego w informacji o nieuwzględnieniu protestu, że diagnoza sprowadza się

w szczególności, a wręcz jedynie do ustalenia, dlaczego uczestnik projektu chce zostać trenerem wolontariuszem. Wbrew temu, co wywodzi IZ, zapisy treści wniosku wskazują na przeprowadzenie indywidualnej diagnozy każdego uczestnika i nie tylko w aspekcie akcentowanym przez organ, tj. w zakresie bycia wolontariuszem. Z uwagi zaś na niewskazanie w pozostałych zadaniach realizowanych w ramach projektu

(tj. motywacja, nowoczesne technologie w życiu seniora, integracja społeczna, edukacja, aktywizacja, generator inspiracji) kształtowania kompetencji w zakresie bycia wolontariuszem, trudno uznać za zgodne z zasadami wyłożonymi w art. 37

ust. 1 ustawy stanowisko IZ, że projekt miał służyć wyłącznie przeprowadzeniu kursu na trenera wolontariusza, nie zaś ułatwieniu dostępu do usług społecznych dla osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym.

Ponadto nie sposób podzielić stanowiska IZ, że z opisu Zadania 1. wynika,

że celem diagnozy nie będzie doprowadzenie do określenia form wsparcia dostosowanych do indywidualnych potrzeb, możliwości czy predyspozycji uczestników projektu. Przeczą temu bowiem wprost te zapisy wniosku, w których wskazano, że "indywidualne spotkania pozwolą zdiagnozować problemy każdego

z uczestników projektu oraz ustalić plan działania", czy też: "dzięki przeprowadzeniu diagnoz warsztaty zostaną dopasowane do indywidualnych potrzeb". Przy czym powyższe zapisy czynią bezpodstawnymi jednocześnie twierdzenia IZ, że diagnoza służy jedynie do określenia przyczyny znajdowania się w trudnej sytuacji, przyczyny zagrożenia wykluczeniem społecznym, problemów związanych z codziennym funkcjonowaniem seniorów, relacji z najbliższymi.

Przeciwnie też do tego, co twierdzi IZ w odpowiedzi na skargę nie można stwierdzić, by w proteście strona nie odniosła się w żaden sposób do przyczyn odrzucenia projektu, tj. braku indywidualnej diagnozy, a przedstawiła jedynie argumentację w kwestii kompleksowości wsparcia poprzez zastosowanie co najmniej 3 form wsparcia, do czego Oceniający nie wnieśli zarzutów. Przedstawiona na ostatnich 2 stronach protestu argumentacja odnosi się wprost do zarzutów braku zidentyfikowania indywidualnych potrzeb uczestników projektu oraz stanowiska IZ

w kwestii, że wszystkie działania prowadzą wyłącznie do bycia trenerem wolontariuszem a nie zidentyfikowania indywidualnych potrzeb. Do tej argumentacji strony IZ nie odniosła się w sposób szczegółowy w informacji o nieuwzględnieniu protestu, opierając swą ocenę na wybranych elementach opisu Zadania 1. -"Diagnoza indywidualna Uczestników Projektu", z pominięciem elementów tego opisu akcentowanych przez stronę, wskazujących na wsparcie spersonalizowane

i adekwatne do potrzeb uczestników wynikających z diagnozy.

Rację należy przyznać też stronie skarżącej, że zupełnie odrębną kwestią na gruncie oceny projektu jest to, czy projekt mieści się w 1. typie projektu określonym

w Regulaminie konkursu na s. 44-46, który posługuje się pojęciem indywidualnej diagnozy, a czym innym jest kwestia spełnienia kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego zdefiniowanego na s. 337-338 SzOOP, w którym wskazano, że wsparcie w ramach projektu wynika z diagnozy osoby, zapewniając zaspokojenie jej specyficznych potrzeb. Niemniej nie sposób odmówić też racji stanowisku IZ przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, że z samej nazwy kryterium z SzOOP wynikało, że skarżąca zobowiązana jest do przeprowadzenia diagnozy dotyczącej specyficznych potrzeb uczestnika projektu. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że ocena spełnienia przez projekt analizowanego kryterium powinna być dokonana w oparciu o zapisy SzOOP i to tam ujęte brzmienie nazwy

i definicji kryterium powinno być przesądzające.

W dalszej kolejności wskazania wymaga, że IZ w informacji

o nieuwzględnieniu protestu sformułowała m.in. wniosek, że diagnoza powinna zostać przeprowadzona przez personel posiadający odpowiednie kompetencje/doświadczenie/wykształcenie, np. psychologa, pracownika socjalnego. Podobnie w kartach oceny merytorycznej, stanowiących załączniki do informacji

o zakończeniu oceny projektu z wynikiem negatywnym, wskazano na brak należytego przygotowania kadry projektu. Do argumentacji tej jednak nie sposób się odnieść, gdyż pomimo sformułowania powyższego stwierdzenia, IZ nie wyciągnęła

z nich skutków w zakresie oceny projektu w przedmiocie analizowanego kryterium, wskazując wyraźnie i jednoznacznie, że przyczyną odrzucenia wniosku był wyłącznie brak przeprowadzenia indywidualnej diagnozy każdego uczestnika, w oparciu o którą powinna być zaplanowana indywidualna ścieżka wsparcia.

Zdaniem Sądu, określona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości i rzetelności zobowiązuje IZ do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia negatywnej oceny dokonanej w oparciu o kryteria zdefiniowane

w SzOOP. Opis kryterium służącego do oceny projektów wskazuje, co w jego ramach będzie oceniane. Podmiot aplikujący do konkursu ma prawo przypuszczać, że wskazania zawarte w tym opisie będą determinowały ocenę spełnienia danego kryterium. Zatem w świetle przedstawionej powyżej argumentacji stwierdzić należy, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób wadliwy, nie uwzględniała treści nazwy i definicji analizowanego kryterium, co prowadziło do naruszenia zasad przejrzystości i rzetelności. Przez rzetelność wyboru projektów rozumieć należy bowiem działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami

i obowiązkami (wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1704/21). Nakaz przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oznacza m.in. obowiązek dokonywania ich oceny zgodnie

z opisem kryteriów przygotowanym do konkursu. Przyjęcie przez IZ w stanie sprawy, że nie zostało spełnione kryterium kompleksowości wsparcia każdego uczestnika projektu, które wynika z diagnozy zapewniającej zaspokojenie jego specyficznych potrzeb, oznacza, że ocena w zakresie omawianego kryterium nie została przeprowadzona w sposób przejrzysty i rzetelny.

W odniesieniu zaś do pozostałych argumentów skargi wskazania wymaga,

że z przepisów ustawy wdrożeniowej w sposób jednoznaczny wynika, że podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku jest IZ, a nie eksperci, których udział w wyborze projektów ma charakter jedynie pomocniczy.

Za naruszającą art. 46 ustawy wdrożeniowej należy uznać taką praktykę IZ, w której uzasadnienie stanowiska IZ jest w rzeczywistości przytoczeniem ocen przedstawionych przez ekspertów poprzez włączenie tych ocen jako załączniki

do informacji o negatywnej ocenie. Przepisy art. 68a ust. 1-14 ustawy stanowią,

że właściwa instytucja może wyznaczyć ekspertów do udziału w wyborze projektów do dofinansowania i określają rolę eksperta w wyborze projektów do dofinansowania, jednak nie oznacza to, że IZ może przekazać ekspertom swoje kompetencje

w zakresie wynikającym z art. 46 ustawy. W szczególności nie jest dopuszczalne mechaniczne odwoływanie się do ocen ekspertów. W rozpoznawanej sprawie należy jednak uznać, że powyższe uchybienie nie dyskwalifikowało zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż stanowi podstawę do przyjęcia wniosku o tożsamości oceny organu z ocenami ekspertów, a zatem nie miałoby istotnego wpływu na wynik oceny. Sąd nie zgodził się też z argumentacją skargi, że doszło do zmiany stanowiska

IZ prezentowanego na etapie negatywnej oceny oraz później – na etapie rozpatrzenia protestu. Na obu bowiem etapach postępowania wskazano,

że przyczyną negatywnej oceny jest to, że indywidualna diagnoza sprowadza się do ustalenia, dlaczego uczestnik chce być trenerem wolontariuszem.

Sąd nie podzielił też zapatrywań skarżącej co do możliwości powoływania się przez nią w tej sprawie na odmienną ocenę podobnego projektu dokonanej na podstawie tego samego kryterium oceny. Zauważyć należy, że przedmiot oceny co do zasady zawsze będzie inny, ocena dotycząca innego projektu dokonywana jest

w okolicznościach dotyczących tego projektu. Trudno jest przenosić oceny kryteriów merytorycznych jednego projektu w zakres oceny drugiego innego projektu. Szczegóły ze stanu faktycznego dotyczącego jednego projektu mogą decydować

o jego ocenie, która ze względu na te szczegóły nie będzie adekwatna dla oceny drugiego z projektów.

W ponownym postępowaniu organ, dokonując powtórnej oceny zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej argumentacji, w szczególności w sposób dbały dokona ceny projektu przez pryzmat kryterium merytorycznego specyficznego obligatoryjnego nr 1 z uwzględnieniem wskazań Sądu oraz zarzutów prezentowanych przez stronę w toku postępowania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej Sąd w pkt 1. sentencji wyroku orzekł, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, dlatego też przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).