Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 98/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6 ust .1,  art. 15, art. 17
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 29 lipca 2015 r. nr XI/109/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 29 lipca 2015 r. nr XI/109/2015, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku – obr. geod. Bnin i Błażejewko - rejon ulicy Lipowej i Śremskiej – Etap V, w części obejmującej § 6 pkt 8 w zakresie słów: "zakaz stosowania węgla"; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Kórniku na rzecz skarżącego S. N. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. S. N. (zwany dalej jako "Skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XI/109/2015 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku - obręb geodezyjny Bnin i Błażejewko - rejon ul. Lipowej i Śremskiej - Etap V (zwaną dalej również jako "zaskarżona uchwała").

Uchwale tej zarzucił naruszenie:

- art. 19 w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 zwanej dalej jako "u.p.z.p.") poprzez niedokonanie uzgodnień i opinii przez organy współdziałające,

- art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewyłożenie projektu planu po raz szósty wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (wyłożenie nastąpiło od dnia 19 czerwca 2015 r. do 9 lipca 2015 r.), a w związku z powyższym nastąpiło uchybienie kolejnemu terminowi zawartemu w pkt 11 ww. art. - tj. skrócenie ustawowego okresu do składania uwag do projektu planu;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. art. 21 w związku z art 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości Skarżącego, w wyniku bezpodstawnej zmiany przeznaczenia terenu na działce ewidencyjnej [...] z terenu 2MN/U na teren zabudowy zagrodowej, uniemożliwiając tym samym jednocześnie zagospodarowanie działki w sposób oczekiwany, co w takim stanie rzeczy aktualnie przejawia się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu uprawnienia, poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazu zmiany przeznaczenia budynków, nie wynikającego zobowiązujących przepisów prawa, ani nie spełniających żadnego godziwego celu społecznego i jest nieproporcjonalne do jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej;

- § 143 w związku z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", poprzez zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu w postaci zakazu stosowania węgla podczas gdy, żadna ustawa nie upoważnia organu do podejmowania tego typu ograniczeń

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że wyodrębnienie etapu V w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku - obręb geodezyjny Bnin i Błażejewko - rejon ulicy Lipowej i Śremskiej dla której sporządzono odrębny projekt uchwały wymagało ponowienia procedury planistycznej. Uzgodnienia i opiniowanie planu następowały dwukrotnie tj. w 2009 r. oraz w 2011 r., natomiast etap piąty został wyodrębniony uchwałą nr XL/417/2013 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 27 listopada 2013 r., a po wyodrębnieniu etapu V żadnych uzgodnień ani opinii organ nie przeprowadzał. Przykładowo Skarżący wskazał, że § 7 zaskarżonej uchwały w żadnym stopniu nie koreluje z uzgodnieniami z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Rada Miejska nie zwracał się również do E. O. celem zaopiniowania projektu planu pomimo, że organ ten wskazywał, iż jest zainteresowany właściwym rozwojem terenów gminy Kórnik i w związku z tym konieczne jest bieżące informowanie o postępach prac związanych ze zmianą przeznaczenia terenów objętych planem celem ich zaopiniowania.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Natomiast na posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. członkowie Komisji Infrastruktury, Rozwoju i Polityki Przestrzennej Rady Miejskiej w Kórniku podjęli wniosek o zmianę projektu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - obr, geod. Bnin i Błażejewko, rejon ulicy Lipowej i Śremskiej - etap V", w zakresie zmiany przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2 MN/U, jednak ponowienie procedury powinno odbyć się w zakresie szerszym niż miało to miejsce w niniejszej sprawie, chociażby poprzez przekazanie projektu Burmistrzowi celem dokonania ponownych niezbędnych uzgodnień i opinii wskazanych w art. 17 u.p.z.p.

W ocenie Skarżącego Rada Miejska dopuściła się również naruszenia terminu określonego w art. 17 pkt 9 u.p.z.p., poprzez niewyłożenie projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, a tym samym uchybiła kolejnemu terminowi wskazanemu w pkt art. 17 pkt 11 poprzez skrócenie ustawowego okresu do składania uwag do projektu planu. Organ wyłożył projekt do publicznego wglądu w dniach od 19 czerwca 2015 r. do 9 lipca 2015 r., zatem wyłożenie trwało przez 20 dni, podczas gdy minimum ustawowe wynosi 21 dni. Konsekwencją powyższego było skrócenie terminu do składania uwag do projektu planu, co w ocenie Skarżącego ewidentnie naruszyło podstawowe prawa obywatelskie.

Ponadto zdaniem Skarżącego Rada Miejska nie miała podstaw prawnych do administracyjnego ograniczania możliwości stosowania węgla, także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy żaden przepis ustawowy nie nakłada na organ takiej kompetencji. Nowelizacja Prawa ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 12 listopada 2015 r. precyzuje obecne przepisy tak, by sejmiki wojewódzkie za pomocą uchwał mogły określać rodzaj i jakość paliw stałych dopuszczonych do stosowania i parametry techniczne lub parametry emisji urządzeń do spalania.

Skarżący wskazał również, że zupełnie niezrozumiała jest argumentacja organu wskazująca na konieczność wyodrębnienia obszaru jego działki jako odrębnego etapu planistycznego. Uzasadnienie do uchwały nr XL/447/2013 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 27 listopada 2013 r. wskazuje jedynie w lapidarnym ujęciu, iż przyczyną wyodrębnienia etapu V jest prowadzone przez nadzór budowlany postępowanie dotyczącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] - zatem organ wstrzymuje działania planistyczne względem tej działki do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Jako zupełnie kuriozalna w ocenie Skarżącego jawi się również ostatnia wprowadzona zmiana do projektu planu w przedmiocie zmiany przeznaczenia terenu uprzednio wskazanego jako 2MN/U, tym bardziej, iż w uzasadnieniu uchwały nr XX/207/2008 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku - obręb geodezyjny Bnin i Błażejewko, gmina Kórnik wskazano, że celem planu jest umożliwienie realizacji na wnioskowanym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług, a także określenie zasad funkcjonowania istniejących obiektów produkcyjnych i zabudowy zagrodowej. Prawo własności podlega ograniczeniom, ale tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach uzasadnionych interesem publicznym, wymagają one szczegółowego uzasadnienia i zachowania procedur przewidzianych prawem. W niniejszej sprawie trudno doszukać się interesu publicznego w dokonanej przez organ w projekcie uchwały zmianie przeznaczenia terenu, na którym posadowiony jest budynek gospodarczy, a wchodzącego w zakres działki ewidencyjnej [...]. Plan przewiduje tylko możliwość przebudowy i odbudowy budynków, tj. zgodnie ze znaczeniem tych słów zdefiniowanych w ustawie prawo budowlane. Zawarcie powyższego zapisu w zaskarżonej uchwale, podczas gdy od 2012 r. Skarżący ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest ewidentnym naruszeniem, w sposób całkowicie niekwestionowany, przysługującego mu prawa własności.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dnia 12 stycznia 2000 r.,

P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Skarżący stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności, z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, albo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Skarżący stwierdził, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Kórniku, niewątpliwie, naruszyła zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przede wszystkim dlatego, iż zmieniła przeznaczenie obszaru 2MN/U, nie mając ku temu jakichkolwiek przesłanek. Dokonała tego w sposób w pełni arbitralny i bez poszanowania elementarnych zasad państwa prawnego, wprowadzając jednocześnie zaskarżoną uchwałą zakaz zmiany przeznaczenia budynków.

Skarżący zaznaczył, że w tym wypadku doszło do istotnego przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego. Wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. ojciec Skarżącego i poprzedni właściciel nieruchomości, zainicjował postępowanie administracyjne przed Burmistrzem Gminy Kórnik składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkty i sprzęt rolniczo - ogrodniczy na budynek mieszkalny, na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Sprawa nie została jednak załatwiona w ustawowym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., poprzez wydanie właściwej decyzji. Pomimo, iż zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie okazało się zasadne, postępowanie umorzono ze względu na podjęcie zaskarżonej uchwały.

Kolejną kwestią na jaką zwrócił uwagę Skarżący jest fakt powiązania pracownika Urzędu Miejskiego - M. K. z powyższymi sprawami. M. K. jest członkiem Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej w Kórniku, jako pracownik Referatu Planowania Przestrzennego uczestniczył w spotkaniach komisji dotyczących opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie prowadził sprawę ojca skarżącego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczących działki ewidencyjnej nr [...], jak i jest pełnomocnikiem właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], dla którego zmiany w przeznaczeniu użytkowania terenu na działce nr [...] nie są korzystne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że wyodrębnienie etapu V w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymagało ponowienia procedury planistycznej. Uzgodnienia i opiniowanie planu następowały dwukrotnie, tj. w 2009 r. oraz w 2011 r. Dla uchwalenia planu w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej wystarczającym było tylko ponowienie procedury w zakresie ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, co zostało wykonane.

W ocenie organu termin z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. został zachowany. Wobec braku regulacji szczególnej, przy interpretacji ww. przepisu zastosować należało zasady ogólne przyjęte w k.p.a. oraz k.c., zgodnie z którymi do omawianego terminu wlicza się dni wolne od pracy występujące w trakcie jego biegu.

Ponadto zdaniem organu obowiązki władz publicznych do ochrony powietrza wynikają bezpośrednio z Konstytucji. Rada Miejska zauważyła, że kwestionowany przez Skarżącego zawarty w planie miejscowym zapis zakazu stosowania węgla jest połączony z dopuszczeniem stosowania indywidulanych systemów grzewczych, w tym energii elektrycznej, gazu, oleju opałowego, energii słonecznej, ciepła ziemi oraz paliw odnawialnych z biomasy. Nawet gdyby uznać zasadność ww. zarzutu to winien on skutkować jedynie stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, ale tylko w części objętej zaskarżonym zapisem, dotyczącym zakazu stosowania węgla.

Jak wskazała Rada Miejska w ramach władztwa planistycznego dokonano wyodrębnienia obszaru działki skarżącego jako odrębnego etapu planistycznego, a na północnej części tej działki, obejmującej istniejącą zabudowę ustalono, przeznaczenie pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub ogrodniczym. Wprowadzenie tego zapisu w m.p.z.p. jest zgodne z wydaną wcześniej przez Burmistrza decyzją o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego - magazynu na płody i maszyny rolnicze. Zasady proporcjonalności nie można absolutyzować i rozpatrywać jej w oderwaniu od innych zasad wyrażonych w Konstytucji RP, w tym zasady równości, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady państwa prawa. Działania Skarżącego prowadzące do samowolnej zmiany sposobu użytkowania wybudowanego na tej części działki nr [...] budynku bez wcześniejszego uzyskania decyzji PINB w tym zakresie doprowadziły do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownej procedury. Trudno oczekiwać aby ówczesna Rada Miejska w Kórniku uchwalając zaskarżony m.p.z.p. była organem, który legalizuje takie sprzeczne z prawem działanie skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 zwana dalej jako p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 2012 r. poz. 647 zwanej dalej jako "u.p.z.p.") zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Również pozostałe wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Wyjaśnić należy, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. przewiduje, iż w przypadkach gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętym w uchwale 7 sędziów dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 (dostępna na http://cbois.nsa.gov.pl) przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Innymi słowy z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w ustawowym terminie.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do oceny czy Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i czy interes ten został naruszony przez zaskarżoną uchwałę.

W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny Skarżącej. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). W wyroku tym sąd wskazał również, iż na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, iż Skarżący jest właścicielką działki nr [...], która objęta jest ustaleniami zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała ustala przeznaczenie nieruchomości należącej do Skarżącego, a także dokonuje licznych ograniczeń m.in. w zakresie parametrów nowej zabudowy. Tym samym zaskarżona uchwała ogranicza sposób wykonywania przez Skarżącego przysługującego mu w stosunku do wskazanych powyżej działek prawa własności i w konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącego. Naruszenie tego interesu zachodzi bowiem wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo Skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, http://cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały Sąd wskazuje, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego Skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Należy podkreślić, iż kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony)

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

– (uchylone)

– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

– starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) (uchylony)

8) (uchylony)

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) (uchylony)

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych z urzędu, które musiałby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik z uchwałą nr LV/450/98 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 16 czerwca 1998 r.

Skarżąca dopatruje się istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedokonanie wymaganych prawem uzgodnień. Zarzut ten w ocenie Sądu jest niezasadny. Dla pełnego zobrazowania motywów dla których Sąd uznał postawiony w skardze zarzut za niezasadny przedstawić należy tok prac planistycznych jeszcze przed wyodrębnieniem V etapu tj. dotyczącego zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr XX/207/2008 z dnia 27 lutego 2008 r. Rada Miejska w Kórniku postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku - obręb geodezyjny Bnin i Błażejewko - rejon ul. Lipowej i Śremskiej. Pierwotny projekt uchwały został pozytywnie uzgodniony przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r.nr [...]. Następnie prace planistyczne podzielono na cztery etapy. W toku prac planistycznych dokonano ponownego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (etap II i III) ze Starostą Poznańskim działającym za Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] z Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu planu dla etapu II i III zastrzegając, że warunkiem pozytywnego uzgodnienia jest wprowadzenie zapisu dotyczącego obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych podczas prac zmiennych związanych z zabudową lub zagospodarowaniem terenu oznaczonego symbolem P/U oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na te badania archeologiczne. Projekt pozytywnie uzgodniony został postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] po wprowadzeniu proponowanego przez Starostę zapisu. W dalszej kolejności, uchwała z dnia 27 listopada 2013 r. z etapu II – III wyodrębniono etap V obejmujący nieruchomość Skarżącego. Zwrócić należy uwagę, że etap V który objęty jest zaskarżoną uchwałą nie obejmuje terenu oznaczonego symbolem P/U, którego to dotyczyły zastrzeżenia zawarte w postanowieniu [...] listopada 2011 r. Oznacza to, że brak było podstaw, ażeby również w zaskarżonej uchwale wymagać od Rady Miejskiej wprowadzenia zapisu w zakresie ochrony zabytków, a tym bardziej aby wymagać od organu ponownego uzgadniania projektu planu dla etapu V, skoro organ właściwy w zakresie ochrony zabytków nie wymagał stosownych zapisów dotyczących zabytków dla terenu objętego aktualnie etapem V.

Nie jest również zasadny zarzut Skarżącego w zakresie niedochowania ustawowych terminów podczas szóstego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2636/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że 21 dniowy termin, określony w tym przepisie, należy liczyć zgodnie z ogólnymi zasadami liczenia terminów przyjętych w k.p.a. Zasady obliczania terminów określonych w dniach, uregulowane są w jednakowy sposób w prawie administracyjnym (art. 57 § 1 k.p.a.), podatkowym (art. 12 § 1 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749), czy cywilnym (art. 111 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r. Nr 16 poz.93). W regulacjach tych przyjmuje się, po pierwsze, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a po wtóre, że upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Ustawodawca nie określił w przepisie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., zasad obliczania upływu określonego w nim terminu 21 dni wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W tej więc sytuacji, skoro przepis ten nie zawiera szczególnych zasad obliczania ww. terminu, brak jest podstaw do uznania, że winny one być odmienne od powyżej przyjętych rozwiązań. Podobne stanowisko wyrażone zostało również w wyrokach WSA w Poznaniu z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 497/12, WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 298/11. Nie ma więc racji Skarżący twierdząc, że Rada Miejska nie dotrzymała omawianego terminu. Wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce w dniach 19 czerwca 2015 r. do 9 lipca 2015 r. to uznać należało, że Rada Miejska dotrzymała terminu określonego w art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących merytorycznej części zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że rację ma Skarżący zarzucając organowi zawarcie w § 6 pkt 8 zaskarżonej uchwały zakazu stosowania węgla. W przepisie tym Rada Miejska ustaliła, że w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazowego kulturowego ustala się dopuszczenie stosowania indywidualnych systemów grzewczych, w tym energii elektrycznej, gazu, oleju opałowego, energii słonecznej, ciepła ziemi oraz paliw odnawialnych z biomasy wprowadzając jednocześnie zakaz stosowania węgla.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Jednocześnie wskazać trzeba, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opublikowany - OTK 118/10/A/2005).

Zakres przedmiotowy uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 u.p.z.p. wyczerpująco wymieniając obligatoryjne (ust. 2) i fakultatywne (ust. 3) elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada nie może określić takich wymagań dotyczących zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem, jakie nie wynikają z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W ocenie Sądu rację ma Skarżący podnosząc, że brak jest podstawy prawnej dla ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania węgla. Brak bowiem w art. 15 u.p.z.p. jak również w pozostałych przepisach ustawy normy kompetencyjnej pozwalającej Radzie Miejskiej na wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania węgla.

Marginalnie Sąd zaznacza, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym kompetencja do prowadzenia zakazu eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw przyznana została sejmikowi województwa i wynika ona z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232). Przepis ten wszedł w życie w dniu 12.11.2015r., a więc już po dniu uchwalenia przedmiotowego planu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącej zmiany przeznaczenia nieruchomości, której właścicielem jest Skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Uprawnienia gminy wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w doktrynie określa się jako "władztwo palnistyczne". Na mocy przywołanego przepisu organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. II OSK 1407/11, http://cbois.nsa.gov.pl).

Ponadto pamiętać trzeba, że prawo własności korzysta z ochrony zagwarantowanej w Konstytucji. Nie jest to jednak prawo absolutne i nieograniczone. Przykład może stanowić art. 64 ust. 3 Konstytucji, w którym wskazano, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, http://cbois.nsa.gov.pl).

Powszechnie przyjmuje się, że wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenia prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowiąc podstawową funkcje ochrony prawa własności statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Warszawa 2013, 57-58). Ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

Dokonując kontroli postanowień zaskarżonej uchwały w zakresie wyznaczonym interesem prawnym Skarżącej stwierdzić trzeba, że odpowiada ona prawu. W ocenie Sądu ustalenie przeznaczenia niezgodnego z oczekiwaniem właściciela przeznaczenia należącej do niego nieruchomości nie może jeszcze oznaczać przekroczenia "władztwa planistycznego". Pamiętać należy, że żaden przepis nie tworzy obowiązku uwzględnienia uwag zgłaszanych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie konkretnego przeznaczenia nieruchomości. Nie sposób zatem zakwestionować prawa gminy do prowadzenia na jej terenie konkretnego przeznaczenia nieruchomości, czy też pewnych ograniczeń w jej wykorzystywaniu, pod warunkiem oczywiście zachowania odpowiedniej proporcji do założonych celów w zakresie kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy. W ocenie Sądu Rada Miejska w zaskarżonej uchwale zasady tej nie naruszyła. Ponadto nie sposób wywieść z faktu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkty i sprzęt rolniczo - ogrodniczy na budynek mieszkalny, obowiązku takiego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia dla oceny zarzutu Skarżącego ma też czas procedowania przez organ w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sad na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie słów "zakaz stosowania węgla".( § 6 pkt 8 Uchwały),

W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 P.p.s.a.