Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 82/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 15, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 4, art. 27 ust. 1 i 8m, art. 29 ust,. 2 pkt 1-3, art. 50 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odpadów; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy R. decyzją z [...] 2014 r., nr [...]zobowiązał J. L. jako właściciela działki nr [...] obręb K. do:

1. usunięcia odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba ziemia w tym kamienie), z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr 195, obręb K., w terminie do 20 maja 2014 r,

2. przekazania ww. odpadów do odzysku lub unieszkodliwiania podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia,

3. przedstawienia dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania, w Referacie Gospodarki Rolnej i Współpracy Środowiskowej Urzędu Gminy w R..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku postępowania uzyskał informacje od firmy "A" S.A., iż jest ona uprawniona do wywozu gruntów (ziemi) poza teren prowadzonej przez firmę budowy zachodniej obwodnicy P.. Do pisma dołączono karty przekazania odpadu oraz oświadczenie J. L. - właściciela działki nr 195 w K., w którym wyraził zgodę na przyjęcie odpadu o kodzie 17 05 04 od firmy "A" S.A w ilości łącznej 54 000 Mg.

W toku wizji terenowej z dnia 20 grudnia 2013 r. ustalono, iż na działce nr [...] obręb K. są magazynowane masy ziemi stanowiące odpad o kodzie 17 05 04.

Z kolei z decyzji Starosty P. nr [...] wynika, iż organ ten wyraził sprzeciw w sprawie zgłoszeniu budowy grobli, zlokalizowanej w m. K., gm. R., przy ul. S. nr ewid. [...] .

Mając na względzie wyjaśnienia złożone w toku postępowania oraz brak stosownych dokumentów, które wskazywałyby na to, że masy ziemne nawiezione przez "A" S.A. na działkę nr [...] obręb K. nie podlegają przepisom o odpadach, organ uznał, że przedmiotowe masy ziemne stanowią odpad 17 05 04 gleba ziemia w tym kamienie.

Dalej organ stwierdził, iż nawiezione na działkę nr [...] odpady nie będą służyć dla celów budowlanych. Zatwierdzony decyzją Starosty P. z dnia [...] 2013 r., nr [...]projekt budowlany nie przewidywał bowiem użycia przedmiotowych odpadów dla celów budowlanych. Ponadto nawiezione masy ziemi, nie będą służyć dla celów rekultywacyjnych.

Mając powyższe na uwadze organ zauważył, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2006 roku nr 75 poz. 527 ze zmianami) odpady o kodzie 17 05 04 (gleba ziemia w tym kamienie) odzyskiwane są metodą R14 i ich odzysk polega na wykorzystaniu do utwardzania powierzchni, po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów oraz zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. W razie nieprzestrzegania ww. przepisów wójt może wydać decyzję na podstawie art 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Wójt Gminy R. zauważył, iż zgodnie z art. 26 ust. 2 o odpadach, obowiązek usunięcia odpadów spoczywa na ich posiadaczu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się im nieruchomości.

W rozpatrywanym przypadku posiadaczem odpadów jest właściciel działki nr 195 w K. - J. L., który to bez stosownych zezwoleń przyjął odpad w postaci mas ziemnych i składuje go w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Strona w toku prowadzonego postępowania nie udowodniła, że przysługuje jej prawo składowania przedmiotowych mas ziemnych na podstawie udzielonemu pozwolenia na budowę. Tym samym Wójt uznał, iż zgromadzona ziemia stanowi odpad podlegający usunięciu zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Organ jednocześnie zaznaczył, że chęć wyrównania czy uporządkowania terenu działki, wykonania grobli, utwardzenia drogi wewnętrznej nie zwalnia J. L. z konieczności uprzedniego uzyskania stosownych zezwoleń umożliwiających wykonanie tych prac zgodnie z prawem i bez szkody dla środowiska i działek sąsiednich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik J. L. zarzucając m.in., iż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżanej decyzji nie jest precyzyjne. Decyzja w postępowaniu administracyjnym powinna być tak sformułowana, aby była zrozumiała dla strony, to znaczy, żeby strona nie miała wątpliwości w jaki sposób ma ją wykonać, a ponadto, żeby w razie niewywiązania się strony z nałożonego na nią obowiązku, nadawała się do wykonania w trybie egzekucyjnym. Zarówno nakaz usunięcia odpadów z pkt. 1 sentencji decyzji, bez sprecyzowania o jakie odpady chodzi, a także nakaz z 2 pkt. sentencji - przekazania odpadów podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia, bez określenia o jakie podmioty chodzi, jakie zezwolenia powinny one posiadać i w jakim celu ma nastąpić przekazanie są zbytnio ogólnikowe i niedokładne. Również nakaz z pkt. 3 sentencji - przedstawienia dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania, nie dość, że jest nieprecyzyjny, to również jest niespójny z resztą rozstrzygnięcia.

Zarzucono ponadto, iż organ nie wyjaśnił w toku postępowania kto jest posiadaczem odpadów i o jakie dokładnie odpady chodzi. Organ powinien najpierw, określić o jakie odpady dokładnie chodzi, później gdzie się one znajdują, a na koniec, kim jest władający powierzchnią ziemi, na której się znajdują.

Strona podniosła także, iż obarczanie je odpowiedzialnością pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawy o odpadach, która w art. 29, pozwala na to, aby posiadacz odpadów przekazał określone ich rodzaje osobie fizycznej do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wykonawczych, jednocześnie nie przewidując przejścia odpowiedzialności za te odpady na osobę fizyczną. Wytwórca odpadów zostaje zwolniony z odpowiedzialności za nie, tylko i wyłącznie w sytuacji przekazania ich podmiotom, które posiadają uprawnienia określone w art. 29 ust. 2 pkt. 1-3 ustawy o odpadach, tj. zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5. Podkreślono, iż bezspornym w postępowaniu administracyjnym był nie tylko fakt, że to "A" SA jest wytwórcą odpadu, a także okoliczność, że J. L. nie posiada ww. uprawnień. Dlatego też obarczenie odpowiedzialnością za odpad podmiotu, który na podstawie regulacji ustawowej jest zwolniony od tej odpowiedzialność, a zarazem pominięcie faktu, że odpowiedzialność za odpady obarcza inny podmiot jest działaniem sprzecznym z prawem.

W piśmie z dnia 27 października 2014 r. pełnomocnik J. L. zaznaczył, iż w sytuacji gdy wytwórca odpadów zobowiązany do prawidłowego gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami (art. 27 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r.) przekazał odpady podmiotowi, w stosunku do którego nie przebadał przesłanki możliwości bezpiecznego wykorzystania tych odpadów na własne potrzeby (art 27 ust. 8 ustawy o odpadach z 2012 r.) to nie zwolnił się z odpowiedzialności za prawidłowe gospodarowanie wytworzonymi odpadami, w tym ich zbieranie i przetwarzanie. W sytuacji, gdy odzysk na potrzeby własne w rozumieniu art. 27 ust. 9 ustawy o odpadach nie nastąpił (względnie nie mógł nastąpić), oznacza to, że wytwórca ("A" S.A.) nadal jest posiadaczem wytworzonych przez siebie odpadów, które nie zostały należycie zagospodarowane.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 27 ust 1, ust. 2, ust 3, ust. 4, ust. 8, ust. 9, a także art. 3 pkt 2, 19 i 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz treść załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, a następnie stwierdził, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wyłącznie z przyczyn wskazanych przez stronę.

Kolegium zarzuciło organowi I instancji, iż pominął dowody przedstawione w piśmie odwołującego z dnia 28 marca 2014 r. oraz pominął wniosek o umorzenie postępowania. Spowodowało to naruszenie zasady wysłuchania stron, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania, a także rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).

Ponadto organ odwoławczy podzielił zarzut dotyczący braku precyzyjnego określenia odpadów, które miałyby podlegać usunięciu. Wójt Gminy R. również w sposób zbyt ogólnikowy wskazał, że odpady powinny zostać przekazane podmiotom posiadającym odpowiednie zezwolenia. Nakazane działanie powinno być określone w sposób jednoznaczny, m. in. poprzez wskazanie opisu odpadów, które mają być usunięte, umożliwiającego ich identyfikację. Organ I instancji powinien również dokładnie zbadać kwestię tego, które z odpadów zostały na działce nr 195 zostawione zostały za zgodą odwołującego, a które nie, biorąc pod uwagę twierdzenia odwołującego o tym, że nie wyrażał zgody odnośnie zdeponowania wszystkich odpadów, które były składowane na jego działce.

Według Kolegium nie ma racji organ I instancji, iż odwołanie od decyzji Starosty P. o sprzeciwie wobec zgłoszenia zamiaru utwardzenia powierzchni działki oraz kwestii podniesienia poziomu wjazdu na działkę w związku z podniesieniem poziomu drogi są bez znaczenia w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie tych dwóch kwestii może mieć wpływ na niniejszą sprawę, chociażby ze względu na możliwość wykorzystania przez odwołującego odpadów. Wójt powinien zatem wziąć te zagadnienia pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.

Według Kolegium, organ I instancji powinien dokładnie rozpatrzeć sprawę pod kątem możliwości nałożenia na pana J. L. obowiązku usunięcia odpadów i możliwości wykorzystania przez niego tych odpadów w celu utwardzenia działki, przy czym istotne znaczenie będzie miało tu rozstrzygnięcie w sprawie odwołania od decyzji Starosty P. o sprzeciwie wobec zgłoszenia zamiaru utwardzenia powierzchni działki.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik J. L. zarzucając:

naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego przedwczesne zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji Wójta Gminy R. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przy całkowitym pominięciu rozpoznania zasadniczego, materialnoprawnego zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. co do koniecznych do wyjaśnienia okoliczności ani co do tego, że w oparciu o art. 136 K.p.a. organ odwoławczy nie był w stanie ze względu na stwierdzone braki przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego;

naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach z 2012 r. poprzez pominięcie istotnego zagadnienia, że wytwórca odpadów nie zwolnił się z odpowiedzialności za prawidłowe gospodarowanie wytworzonymi odpadami. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego twierdził, że to wytwórca odpadów zobowiązany jest do prawidłowego gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami i to wytwórca powinien baczyć w jaki sposób zagospodarowuje swoje odpady, tymczasem organ odwoławczy w swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia oraz do obszernej opinii przekazanej do organu przez pełnomocnika J. L. jeszcze przed wydaniem decyzji;

naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się organu do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Rozwijając powyższe zarzuty strona skarżąca podniosła między innymi, iż w myśl art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które spełniają określone wymagania, np. posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Tylko wówczas bowiem (co do zasady) odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami przejdzie z ich wytwórcy na podmiot, któremu wytwórca zlecił zagospodarowanie odpadów. A zatem przekazanie odpadów osobie nieuprawnionej oznacza, że przekazujący odpady nie pozbywa się ryzyka odpowiedzialności za nieprawidłowe gospodarowanie nimi.

W stanie faktycznym badanej sprawy wytwórca odpadów, będący profesjonalistą nie zlecił wykonania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zatem nie doszło do przejścia odpowiedzialności, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach z 2012 r. Zgodnie z art. 27 ust. 9 ustawy o odpadach z 2012 posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącymi przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Przepis ten nie zwalnia jednak wytwórcy odpadów od odpowiedzialności za ich należyte zagospodarowanie.

W przedmiotowej sprawie wytwórcą odpadów była "A" S.A. Podmiot ten przekazał odpady kolejnemu posiadaczowi, który jak ustalił organ I instancji, nie mógł wykorzystać odpadów na własne potrzeby, bo nie zostały zachowane przepisy prawa budowlanego i inne. Jest zatem jednoznacznym prawnie, że wytwórca nie został zwolniony z odpowiedzialności za wytworzone przez siebie odpady i nadal ponosi za nie odpowiedzialność jako posiadacz.

Zdaniem strony skarżącej w chwili orzekania organ odwoławczy posiadał wystarczający materiał do wydania rozstrzygnięcia, w którym ustosunkowałoby się do zarzutów dotyczących art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy o odpadach z 2012 r. Odniesienie się do tych przepisów pozwalałoby stwierdzić - i to bez konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego - że zastosowanie art. 26 ust 2 ustawy o odpadach z 2012 r. wobec skarżącego jest wyłączone w drodze przepisu szczególnego - art. 27 ust. 3 omawianej ustawy. O odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. traktowanego jako posiadacz odpadów w oparciu o domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, można mówić wyłącznie wówczas, gdy przeszła na niego odpowiedzialność za gospodarowanie tymi odpadami. Tymczasem w tej sprawie prawna odpowiedzialność za zagospodarowanie odpadów ciążąca na wytwórcy będącym profesjonalistą ("A" S.A.) nie przeszła na J. L..

Kolegium w ogóle nie rozważyło zarzutu naruszenia wymienionych wyżej przepisów i nie wzięło pod uwagę, że w istocie zachodzi konieczność wydania decyzji uchylającej decyzję Wójta i umarzającej postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (jako skierowaną do niewłaściwego adresata).

Na zakończenie strona podniosła także naruszenie art. 391 § 1 pkt 1 K.p.a. Pełnomocnik Skarżącego przekazał korespondencję w formie elektronicznej, a mimo to decyzja organu II instancji została przesłana w formie zwykłej (papierowej), tym samym organ zignorował żądanie strony, a jednocześnie naruszył ww. przepis K.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Podkreślenia wymaga, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną zawartą w art. 78 Konstytucji RP. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz dwukrotnie przeanalizowano wszystkie argumenty.

Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 k.p.a., który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ zarówno I jak i II instancji, musi, zatem nie tylko zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie lecz także odnieść się do występujących w sprawie zagadnień prawnych. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia prawnego, w tym w szczególności wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA, z dnia 16 marca 1998 r., sygn. II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane).

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno obejmować ponadto ustosunkowanie się – z zachowaniem wskazanych wyżej wymogów (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.) – do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, co podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1323/94, LEX nr 26918; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 1998 r., sygn. I SA/Lu 1056/97, dost. w CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 274/97, LEX nr 48234; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 30 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Op 137/08, dost. CBOSA).

Istotne braki uzasadnienia, w tym brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, są kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998 r., sygn. III SA 1436/96, publ. LEX nr 36196, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 1998 r., sygn. I SA/Lu 21/98, dost. CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Po 382/08, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Wr 154/09, dost. CBOSA).

Należy przy tym uznać – w ślad za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2011 r. (sygn. II OSK 367/10, dost. CBOSA) - że odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienie rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy, musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez pierwszą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełniła przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego wskazanym powyżej wymogom.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r., nr [...]brak jest bowiem jakiegokolwiek odniesienia do podnoszonych zarówno w odwołaniu, jak i pismach procesowych skarżącego (składanych w toku postępowania administracyjnego zarówno I jak i II instancji) zarzutów dotyczących tego, iż w świetle przepisów ustawy o odpadach, brak jest przesłanek dla uznania go za posiadacza odpadów w rozumieniu tej ustawy i co za tym idzie do obarczania go odpowiedzialnością za te odpady. W szczególności organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska strony, iż obarczanie jej odpowiedzialnością pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawy, która w art. 29, pozwala na to, aby posiadacz odpadów przekazał określone ich rodzaje osobie fizycznej do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wykonawczych, jednocześnie nie przewidując przejścia odpowiedzialności za te odpady na osobę fizyczną, bowiem wytwórca odpadów zostaje zwolniony z odpowiedzialności za nie, tylko i wyłącznie w sytuacji przekazania ich podmiotom, które posiadają uprawnienia określone w art. 29 ust. 2 pkt. 1-3 ustawy o odpadach, tj. zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, lub wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 oraz do stanowiska skarżącego, że w sytuacji gdy wytwórca odpadów zobowiązany do prawidłowego gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami (art. 27 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r.) przekazał odpady podmiotowi, w stosunku do którego nie przebadał przesłanki możliwości bezpiecznego wykorzystania tych odpadów na własne potrzeby (art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach z 2012 r.) to nie zwolnił się z odpowiedzialności za prawidłowe gospodarowanie wytworzonymi odpadami, w tym ich zbieranie i przetwarzanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się także do stanowiska J. L., iż postępowanie administracyjne w sprawie winno być z wskazanych wyżej przyczyn umorzone.

Nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania i tym samym niewyjaśnienie czy zarzuty te były słuszne powoduje uznanie zaskarżonej decyzji za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego i z tego powodu co najmniej przedwczesną.

Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art.15 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Powyższy brak był istotny dla sprawy, bowiem w decyzji organu I instancji, któremu znane było stanowisko J. L., co do braku podstawy prawnej do obciążania go odpowiedzialnością za przedmiotowe odpady, przesądzono, iż w obowiązującym stanie prawnym to właśnie na niego jako władającego powierzchnią ziemi, na której składowane są odpady winien zostać nałożony obowiązek ich usunięcia.

Wyrażony przez organ I instancji pogląd prawny wymagał zatem zweryfikowania w postępowaniu odwoławczym, albowiem dopiero ocena jego prawidłowości pozwalała zarówno na ustalenie czy, a jeśli tak to jakie czynności procesowe winny być jeszcze dokonane w przedmiotowym postępowaniu, a przede wszystkim na ustalenie jaki podmiot winien być adresatem obowiązku usunięcia przedmiotowych odpadów.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji do podnoszonego w odwołaniu zagadnienia związanego z wykładnią przepisów ustawy o odpadach regulujących przejście odpowiedzialności za odpady w przypadku przekazania ich przez wytwórcę innemu podmiotowi uniemożliwia Sądowi kontrolę merytorycznej słuszności stanowiska zajętego w tym zakresie w sposób dorozumiany - to jest przez skierowanie decyzji do określonego podmiotu - przez organ I instancji.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż do zadań sądów administracyjnych należy kontrola władczych działań organów administracji publicznej, której to kontroli sąd administracyjny dokonuje z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast Sąd administracyjny nie może zastępować organu i w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego rozP. sprawy, sprawę merytorycznie rozpoznać, a taka sytuacja zaistniałaby w rozpoznawanej sprawie, gdyby to Sąd I instancji (a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze), dokonał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszonych już w odwołaniu, a jedynie powtórzonych w skardze, aczkolwiek doprecyzowanych i bardziej szczegółowo uzasadnionych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. II OSK 672/10, dost. CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1998 r., sygn. III SA 193/97, publ. Lex nr 35474, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 czerwca 1998 t., sygn. I SA/Kr 963/97, publ. Lex nr 74237, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1622/05, publ. Lex nr 222029 i z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 617/07, publ. Lex nr 516099).

Reasumując wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień, co oznacza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno dokonać kompleksowej wykładni przepisów ustawy o odpadach celem ustalenia:

- kto ponosi odpowiedzialność za odpady, w przypadku przekazania ich przez wytwórcę osobie fizycznej władającej nieruchomością, która nie posiada decyzji wymienionej w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo wpisu do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o odpadach,

- jakie podmioty są stronami postępowania prowadzonego w sprawie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, przy uwzględnieniu, iż decyzja o nałożeniu na posiadacza odpadów obowiązku ich usunięcia wydana na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach rodzi określonego rodzaju obowiązki nie tylko po stronie posiadacza odpadów, ale również dla władającego powierzchnią ziemi na jakiej są one składowane, lub magazynowane (patrz art. 26 ust. 4 ustawy),

- czy zachodzą przesłanki dla umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, w przypadku ustalenia, iż podmiotem zobowiązanym do ewentualnego usunięcia odpadów winien być podmiot inny, niż władający powierzchnią ziemi, na której odpady są składowane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.