Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 416/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. skarżąca M. P. wystąpiła do Burmistrza K. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego – nawałnica deszczu i opadu. Po rozpatrzeniu tego wniosku Burmistrz K., decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], przyznał skarżącej na podstawie m.in. art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, dalej powoływanej jako "ups") zasiłek celowy na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej w kwocie 6000 zł jednorazowo, z przeznaczeniem na przeciwdziałanie i usuwanie skutków nawałnicy.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza K. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego – dopłata do budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Burmistrz K., na skutek wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił przyznania skarżącej, na podstawie m.in. art. 40 ust. 2 i 3 ups, zasiłku celowego z przeznaczeniem na odbudowę budynku mieszkalnego położonego we W. ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzona w sprawie przez inspektorów nadzoru budowlanego ocena uszkodzeń budynku mieszkalnego skarżącej z dnia [...] października 2017 r., potwierdzona przez Komisję do spraw szacowania strat w protokole z zakresu oszacowania szkód z dnia [...] listopada 2017 r., nie uprawnia do przyznania wnioskowanej pomocy, gdyż oszacowany w nich zakres uszkodzeń budynku wynosi jedynie 1,4 %, tymczasem pomoc finansowa przysługuje w przypadku poniesienia straty w budynku w wymiarze co najmniej 5 % (załącznik do pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...], zmienionego pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] - dalej powoływanego jako "Zasady udzielania pomocy finansowej"), natomiast przedstawiona przez skarżącą, wykonana na jej prywatne zlecenie, ocena uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r., określająca zniszczenie budynku w wymiarze 34,50 % została sporządzana przez mgr inż. T. C., który nie posiada uprawnień rzeczoznawcy majątkowego do szacowania nieruchomości (art. 149-178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), a zatem w sposób niezgodny z pkt IV ppkt 5 Zasad udzielania pomocy finansowej. Jednocześnie organ podkreślił, że ocena przeprowadzona przez inspektora nadzoru budowlanego sporządzona została na podstawie określonych algorytmów i obejmowała wyłącznie straty spowodowane przez nawałnicę.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Skarżąca podniosła, że w wyniku klęski żywiołowej w postaci nawałnicy zostały zalane w jej budynku mieszkalnym pokoje, kuchnia, sufity, nie ma możliwości otwierania okien, w pokojach powstały zarysowania ścian, nie ma możliwości zamknięcia drzwi na strych od strony południowej, od ścian budynku odkleja się styropian, tynki są popękane, a w szycie budynku od strony północnej powstała szczelina i rozszedł się dach. W tych okolicznościach skarżąca stwierdziła, że nie mogła zgodzić się z oszacowaniem wymienionych uszkodzeń na 1,4 %, i dlatego też przedstawiła organowi I instancji ocenę uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r., sporządzoną przez mgr inż. T. C. - znajdującego się na liście osób uprawnionych do szacowania strat po nawałnicy, prowadzonej przez Wojewodę [...] (pismo Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. [...]), w której to uszkodzenia budynku określone zostały na 34,5 % oraz zawarte zostały wszystkie uszkodzenia spowodowane działaniem nawałnicy. W ocenie skarżącej ocena ta jest wiarygodna i szczegółowa, uwzględnia wszystkie uszkodzenia spowodowane nawałnicą. Skarżąca powołała się również na trudną sytuację finansową, która nie pozwala jej na zakończenie remontu domu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając decyzję organ II instancji wskazał, że w ocenie uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r., sporządzonej przez inspektorów PINB, oszacowano szkody w budynku w wymiarze 1,4 %. W ocenie uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r., wykonanej na zlecenie strony, określono natomiast uszkodzenia budynku na 34,5 %. Komisja szacująca szkody w protokole z dnia [...] listopada 2017 r. podtrzymała jednak ocenę z dnia [...] października 2017 r. i uznała zniszczenia w wymiarze 1,4 % za obowiązujące. Wprawdzie - jak stwierdził organ II instancji - w protokole Komisji z dnia [...] października 2017 r. oraz piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wskazano na uszkodzenie budynku w wymiarze 34,5 % i przysługującą pomocy w kwocie [...]zł, co nie świadczy o staranności Komisji, to jednak informacje te w ocenie SKO zostały uchylone protokołem Komisji z dnia [...] listopada 2017 r. oraz informacją o braku uprawnień rzeczoznawcy przez osobę sporządzającą ocenę na zlecenie strony. Jednocześnie SKO zauważyło, że przyjmując sporządzoną na zlecenie strony ocenę uszkodzeń budynku, stronie mogłaby zostać przyznana pomoc w wysokości ponad 20.000 zł, a w takiej sytuacji zastosowanie miałyby przepisy pkt IV ppkt 5 w zw. z pkt II ppkt 6 i pkt III Zasad udzielania pomocy finansowej, który wskazuje, iż szacowania wysokości szkód dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat. W tym kontekście SKO wskazało, że ustaliło, iż sporządzający ocenę na prywatne zlecenie strony nie figuruje na liście rzeczoznawców majątkowych w ramach wykazu na stronie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Brak było więc, jak stwierdziło SKO, podstaw do przyjęcia ustaleń innych niż dokonane w ocenie sporządzonej przez inspektorów nadzoru budowlanego z dnia [...] października 2018 r. SKO podkreśliło również, że decyzje w sprawie przyznania pomocy osobie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej podejmowana jest zgodnie z art. 40 ust. 2 ups w ramach uznania administracyjnego, że pomoc społeczna ma subsydiarny charakter i nie stanowi odszkodowania za poniesione straty, a także że skarżącej została już przyznana pomoc społeczna w kwocie 6.000 zł oraz że budynek skarżącej jest ubezpieczony i strona otrzymała z tego tytułu od ubezpieczyciela 2.800 zł odszkodowania, co stanowi znaczną pomoc w remoncie budynku zniszczonego w 1,4 %. Konkludując SKO uznało, że w świetle wszystkich wskazanych okoliczności, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 40 ust. 2 i 3 ups oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca powtórzyła w całości argumenty i zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając że nie zgadza się z oszacowaniem uszkodzeń w budynku w wymiarze 1,4 % oraz wskazując na wiarygodność i szczegółowość sporządzonej na jej zlecenie prywatnej oceny uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r. Strona dołączyła do skargi operat szacunkowy z dnia [...] marca 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym uszkodzenia budynku oszacowane zostały na 15,12 %.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. SKO dodatkowo wskazało, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji tj. [...] lutego 2018 r., nie dysponowało dołączonym do skargi dowodem w postaci operatu szacunkowego, gdyż ten został sporządzony w dniu [...] marca 2018 r. Za prawidłowe uznało także uwzględnienie przez organ I instancji aktów wewnątrzadministracyjnych, jako że mieści się takie działanie organu w ramach kompetencji uznaniowych i tym samym jest wskazane. W tym kontekście podniosło, że jednostka samorządu terytorialnego jest beneficjentem dotacji celowej z budżetu państwa, zobowiązana jest więc uwzględniać wytyczne dotyczące przeznaczenia zasiłków celowych w ramach stosowania art. 40 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4 ups.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego z uwagi na straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej stanowią przepisy art. 40 ust. 2 i 3 ups. Zgodnie z ich treścią zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Weryfikacja zatem wniosku o przyznanie zasiłku celowego musi zostać oparta na wskazanych regulacjach prawnych i określonych w nich przesłankach przyznania zasiłku celowego. Przesłanką zaś warunkującą możliwość przyznania wskazanej pomocy, wprost określoną w art. 40 ust. 2 ups, jest wymóg poniesienia straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Pomimo tego zasiłek celowy nie pełni funkcji odszkodowawczej za powstałe szkody w wyniku klęski żywiołowej i jego celem nie jest zapewnienie pełnej rekompensaty z tytułu powstałych strat i szkód. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem oferowanym w ramach pomocy społecznej, zatem musi być przyznawany zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej (m.in. z zasadą subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej - art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 usp).

W związku z tym, iż środki finansowe na usuwanie skutków klęsk żywiołowych pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Zasady te zawarte zostały w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] oraz w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...], zmienionym pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...]. W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. określone zostały zasady udzielania pomocy finansowej w wysokości nie przekraczającej 6000 zł dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne. Natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. ustanowione zostały zasady udzielania pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzenia klęskowego, w wysokości odpowiednio nie przekraczającej kwoty 20.000 zł (w szczególnych przypadkach 200.000 zł) oraz 200.000 zł. Należy podkreślić, że ww. pisma organu rządowego nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jako że podstawy takiej należy zawsze upatrywać w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a zatem w art. 40 ups. Niemniej jednak pisma ta obrazują określone ujednolicone standardy i zasady postępowania organu pomocowego względem osób pokrzywdzonych zdarzeniem klęskowym, celem zapewniania równego dostępu do pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, a także odzwierciedlają one założenia na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa celem realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co wiąże się jednocześnie z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej, realizującego zadanie zlecone finansowane z budżetu państwa. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny badanej sprawy (określonych okoliczności) w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych w ustawie o pomocy społecznej, mając na względnie Zasady udzielania pomocy finansowej.

Podkreślić należy, że decyzja o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ups, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyte w art. 40 ups sformułowanie "może być przyznany". Oznacza to, że organ orzekający w sprawie przedmiotowego świadczenia posiada większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, wyboru jednego spośród kilku jego wariantów. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej. Organ działając w ramach uznania administracyjnego jest zatem zobowiązany do rzetelnego wyjaśnienia i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz do wykazania w uzasadnieniu decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy (art. 11 i art. 107 § 3 kpa). Niezgodna z prawem jest więc decyzja uznaniowa w której organ nie ustali, nie odniesie się czy też nie wyjaśni istotnych dla sprawy okoliczności, jak też pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, bądź pominie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie wyjaśni istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie ustosunkuje się i nie zweryfikuje materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy

W niniejszej sprawie nie było sporne, że skarżąca należy do osób poszkodowanych zdarzeniem klęskowym w postaci nawałnicy oraz, że w wyniku tego zdarzenia powstały straty w stanowiącym jej własność budynku mieszkalnym. Jak podkreślono wyżej określoną w art. 40 ust. 2 ups przesłanką warunkującą możliwość przyznania pomocy w ramach zasiłku celowego jest poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej. Strata stanowi zatem konieczny warunek przyznania zasiłku celowego oraz ustalenia jego wysokości. Zarówno brak stwierdzenia poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej, jak i brak ustalenia bądź wyjaśnienia w decyzji jej wymiaru, nie pozwala na podjęcie w ramach uznania administracyjnego, zgodnej z prawem decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ups. Nie sposób bowiem przyjąć, że organ rozważył prawidłowo całokształt okoliczności dotyczących możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia ukierunkowanego na konkretny cel - stratę, nie ustalając i wyjaśniając istotnych kwestii związanych z poniesioną stratą.

W przedmiotowej sprawie organy odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, powołując się przy tym na okoliczność, że straty w budynku mieszkalnym zostały oszacowane w ocenie uszkodzeń budynku z dnia z dnia [...] października 2017 r. i potwierdzone w protokole Komisji z dnia [...] listopada 2017 r. w wymiarze nieprzekraczającym wartości 5 % (tak organ I instancji), że przedłożona przez skarżącą ocena uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r. określająca zniszczenie budynku w wymiarze 34,50 % została sporządzona przez osobę, która nie posiada uprawnień rzeczoznawcy majątkowego do szacowania nieruchomości, gdyż nie figuruje na liście rzeczoznawców majątkowych w ramach wykazu na stronie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa (tak organ I i II instancji) oraz, że przyznana skarżącej w związku ze stratami w wyniku nawałnicy pomoc społeczna w kwocie 6.000 zł i otrzymana z tego tytułu od ubezpieczyciela kwota 2.800 zł, stanowią znaczną pomoc w remoncie budynku zniszczonego w 1,4 %.

Odnosząc się do wskazanej argumentacji, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej, nie warunkuje przyznania zasiłku celowego wymogiem poniesienia straty w określonej wysokości, lecz - jak zostało to wprost wskazane w art. 40 ust. 2 upa - jedynie samym wymogiem poniesienia straty w wyniku zdarzenia klęskowego. Ponadto także w Zasadach udzielania pomocy finansowej nie zastała w ich treści wyrażona wytyczna, że pomoc finansowa przysługuje jedynie w przypadku poniesienia straty w budynku w wymiarze co najmniej 5 %. Okoliczność zaś, że w zawartej w nich tabeli Kwot pomocy finansowej, procentowy wymiar zniszczeń zaczyna się od 5 %, nie oznacza zdaniem Sądu, że w przypadku oszacowania zniszczeń w wymiarze niższym np. 4,9 % pomoc finansowa już nie przysługuje. Mając na uwadze to, iż wnioskowane świadczenie przyznawane jest w ramach pomocy społecznej, brak jest uzasadnienia dla takiego stanowiska organu I instancji, zważywszy że brak określenia w tabeli Kwot pomocy finansowej procentowego wymiaru zniszczeń w wartościach niższych niż 5 %, może równie dobrze oznaczać, iż np. wolą organu rządowego w przypadku niewielkiego rozmiaru uszkodzeń budynków (poniżej 5 %) było pozostawienie organom pomocowym pewnej swobody w zakresie wymiaru przyznawanej pomocy, z uwagi na niewielką w takich warunkach wysokość możliwej do przyznania pomocy. Uzasadnieniem dla braku przyznania pomocy w sytuacji poniesienia straty w budynku w wymiarze niższym niż 5 %, mógłby być w takim wypadku argument o braku możliwości finansowych organu ze względu na nieprzekazanie środków na pokrycie niewielkich strat (w wymiarze niższym niż 5 %), niemniej jednak w takiej sytuacji to nie wymiar straty, lecz brak środków finansowych na przyznanie świadczenia stanowiłby podstawę do odmowy jego przyznania.

Nie było również, zdaniem Sądu podstaw, jak uczyniły to orzekające organy, do całkowitego pominięcia dowodu w postaci sporządzonej na prywatne zlecenie skarżącej oceny uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r., jedynie z uwagi na okoliczności, że sporządziła go osoba nie będąca rzeczoznawcą majątkowym. Wskazać należy, że w dniu [...] października 2017 r. pracownicy nadzoru budowlanego w dokumencie "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpnia 2017 r.", w ramach oszacowania zakresu uszkodzeń budynku, ustalili że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 1,4 %. Oszacowane w takim wymiarze straty w budynku mieszkalnym, zostały zakwestionowane przez skarżącą, która na tą okoliczność przedłożyła prywatną "Ocenę uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpnia 2017 r." z dnia [...] października 2017 r., w której mgr inż. T. C. oszacował, że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 34,50 %, wskazując przy tym że szacunkowe zużycie budynku przed zdarzeniem wynosi 20 %. Podkreślić należy, że wskaźnik uszkodzeń ma istotne znaczenie dla ustalenia wysokości pomocy finansowej, gdyż od jego wymiaru została uwarunkowana w załączniku nr 2 do Zasad udzielania pomocy finansowej wysokość wsparcia finansowego. Pomimo przedłożenia przez skarżącą dowodu w postaci ww. oceny uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r., organ obu instancji w ogóle nie odniosły się do treści tego dokumentu, a w szczególności określonego w nim rozmiaru i zakresu uszkodzeń budynku, powołując się jedynie na okoliczność braku posiadania przez mgr inż. T. C. uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Zauważyć jednak należy, że określony w pkt IV ppkt 5 Zasad udzielania pomocy finansowej wymóg, aby oszacowania wysokości szkód w budynku mieszkalnym dokonała osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat dotyczy, w przypadku pomocy na remont budynku mieszkalnego, jedynie sytuacji gdy udzielana pomoc ma przekraczać kwotę 20.000 zł. W przedłożonej przez skarżącą ocenie uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r. wprawdzie określone zostało, że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 34,50 %, to jednak jednocześnie zostało zaznaczone, że szacunkowe zużycie budynku przed zdarzeniem wynosi 20 %. Do określonego w ocenie stopnia zużycia budynku przed zniszczeniem orzekające organy w ogóle się nie odniosły. Tymczasem kwestia ta wymagała wyjaśnienia organów, gdyż uwzględnienie obu tych wartości (stopnia zużycia budynku przed zniszczeniem i stopnia uszkodzenia po zniszczeniu) może uzasadniać wniosek, że szkoda spowodowana tylko nawałnicą wynosi 14,50 % (34,50 – 20 = 14,50), co zgodnie z tabelą Kwot pomocy finansowej zawartą w załączniku nr 2 do Zasad udzielenia pomocy finansowej uprawnia do uzyskania pomocy w wysokości do 20.000 zł, a więc pomocy, co to której nie ma wymogu określonego w pkt IV ppkt 5 w zw. z pkt pkt II ppkt 6 Zasad udzielenia pomocy finansowej. Zauważyć przy tym należy, że nawet stanowisko organów o braku możliwości ze względów podmiotowych oparcia decyzji jedynie na dokumencie z dnia [...] października 2017 r., nie oznacza, że dokument ten nie stanowi środka dowodowego, w oparciu o który skarżąca wykazywała podnoszone przez nią okoliczności związane z zakresem poniesionej straty i podważała dowody przeciwne organu. W ramach oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, należało zatem wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym i przedłożony przez skarżącą dowód i skonfrontować go z dowodami w oparciu, o które organy podjęły rozstrzygnięcie w sprawie, a nie go całkowicie pominąć, zważywszy że dokument ten sporządził inżynier z uprawnieniami budowlanymi, znajdujący się na prowadzonej przez Wojewodę [...] liście osób uprawnionych do szacowania strat po nawałnicy (dowód: znajdujące się w aktach organu I instancji pismo Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. [...]). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 79a § 1 kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Oznacza to, zdaniem Sądu, że w sprawie należało poinformować skarżącą, że przedłożony przez nią dowód (Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpnia 2017 r. z dnia [...] października 2017 r.) nie spełnia wymagań określonych w pkt IV ppkt 5 Zasad udzielenia pomocy finansowej i, że tym samym powoływane przez stronę okoliczności w ocenie organu nie zostały wykazane. Tego jednak w sprawie zabrakło.

Nieprawidłowym w sprawie było także całkowite zignorowanie znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy dowodu w postaci protokołu Komisji do spraw szacowania strat z dnia [...] października 2017 r. W protokole tym powołana przez Burmistrza K. Komisja oszacowała, że straty w budynku wynoszą 34,50 %. Wskazany dokument został całkowicie pominięty przez organ I instancji, natomiast organ II instancji wprawdzie wskazał na okoliczność istnienia takiego dokumentu, niemniej jednak nie wypowiedział się w ogóle co do jego treści, uznając że sporządzenie kolejnego protokołu z zakresu oszacowania szkód przez Komisję (protokołu z dnia [...] listopada 2017 r.) oznacza uchylenie protokołu z dnia [...] października 2017 r. Zauważyć jednak należy, że Komisja w protokole z dnia [...] listopada 2017 r. nie odniosła się w żaden sposób do treści protokołu z dnia [...] października 2017 r., lecz do oceny uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r., sporządzonej przez inspektorów nadzoru budowlanego. Nie sposób zatem uznać, że Komisja uchyliła, coś do czego się w ogóle nie odniosła. W ocenie Sądu, w sytuacji sporządzenia dwóch protokołów przez Komisję o całkowicie odmiennej treści co do stwierdzonego w nich stopnia uszkodzenie budynku, obowiązkiem organów było wyjaśnienie przyczyn wystąpienia tego stanu rzeczy. Organy powinny były zatem, w ramach wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ustalić dlaczego w sprawie Komisja sporządziła dwa protokoły o diametralnie różnej treści, a nie całkowicie pominąć jeden z tych protokołów, jak uczynił to organ I instancji, czy też wskazać jedynie na brak staranności Komisji, jak uczynił to organ II instancji, bez ustalenia na czym ta niestaranność polegała, z czego wynikała, i co spowodowało zmianę stanowiska Komisji odnośnie stopnia uszkodzenia budynku. Bez poczynienia wyjaśnień w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy w sprawie dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i wyczerpująco rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Wobec zatem okoliczności zgromadzenia w aktach sprawy dokumentów, których przedmiotem było określenie wysokości straty powstałej w budynku mieszkalnym skarżącej (oceny uszkodzeń budynku z dnia [...] października 2017 r., protokołu Komisji z dnia z dnia [...] października 2017 r.), co do których to dokumentów organy nie odniosły się w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z treści dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") i nie wyjaśnił istotnych kwestii dotyczących tych dokumentów, Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, że podjęte przez organy decyzje odpowiadają przywołanym przepisom postępowania, a w konsekwencji, że w sprawie prawidłowo zastosowania przepis prawa materialnego określony w art. 40 ust. 2 ups. Obowiązek dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wynika z obwiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kpa. Obowiązek ten jest realizowany dzięki, wynikającemu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa). Ustalenia organu oparte na całokształcie materiału dowodowego, rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, powinny znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Jak podkreślono wyżej koniecznym i podstawowym warunkiem możliwości przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 ups jest poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej. Wielkość tej straty determinuje kwestię przyznanej pomocy finansowej oraz jej wysokości. Skoro więc w sprawie nie zostały w sposób zgodny z prawem wyjaśnione i ustalone, wskazane powyżej przez Sąd, istotne kwestie dotyczące zaistniałej w budynku mieszkalnym skarżącej straty, to tym samym Sąd nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zobligowany był do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, jako naruszających w stopniu istotnym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 kpa, a w efekcie przepis art. 40 ust. 2 ups.

Dodatkowo należy wskazać, że w sprawie decyzja organu I instancji wydana została na skutek wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego z dnia 14 listopada 2017 r., tymczasem organy oparły rozstrzygnięcia w sprawia na podstawie dowodu "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpnia 2017 r." sporządzonego w dniu [...] października 2017 r., a więc przed złożeniem wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.