Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 499/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 3,  art. 29
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. Ż. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2022 r. nr 489/2022 w przedmiocie wstrzymania budowy konstrukcji oporowej nadziemnej bez wymaganego pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr 489/2022 z dnia 9 maja 2022 r. znak: WOA. 7722.37.2022.IV.25.0.2 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej organ II instancji, DWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej organ I instancji, PINB) wstrzymujące budowę konstrukcji oporowej nadziemnej o wysokości ok. 70 cm na działkach [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb [...] B., gmina Z., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowienie jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego. W dniu 31 stycznia 2022 r. do organu I instancji wpłynęła informacja o prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym - w zakresie wykonania muru oporowego, podwyższenia terenu działki oraz poziomu posadowienia budynków. Oględziny przeprowadzone w dniu 1 marca 2022 r. wykazały, że z trzech stron działki (południowej, wschodniej i zachodniej) wykonano mur o wysokości ok. 70 cm, na niektórych odcinakach niższy, z bloczków betonowych. Według właściciela działki nawieziona ziemia ma na celu profilowanie terenu i dlatego jest rozsunięta, aby umożliwić prowadzenie robót budowlanych. Ziemia pochodzi także z wykopu studni. Nadmiar ziemi zostanie usunięty. Ustalono, że prace budowlane trwają, choć akurat w trakcie kontroli nie prowadzono ich.

Na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dni 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 2351) PINB postanowił o wstrzymaniu budowy ustalając, że inwestycja w postaci konstrukcji oporowej dokonana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ I instancji powiadomił inwestora o możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji. Inwestor (dalej także jako skarżący) zażaleniem z dnia 17 marca 2022 r. zakwestionował akt PINB. Zarzucił, że przedmiotowa konstrukcja faktycznie jest częścią nadziemną ogrodzenia, a z uwagi na toczące się prace budowlane część mas ziemnych składowana jest w różnych częściach działki, także ze względu na ograniczenia przestrzenne. Istniejące ogrodzenie nie podtrzymuje mas ziemnych, a jedynie czasowo je ogranicza. Stan stwierdzony przez PINB, jak podnosi inwestor, miał charakter przejściowy, związany z trwającymi pracami budowlanymi, jeszcze nie zakończonymi.

Organ II instancji utrzymując postanowienie PINB stwierdza, że przedmiotowy mur stanowi konstrukcję oporową, będącą budowlą, której wykonanie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem DWINB za kwalifikacją przedmiotowej konstrukcji jako muru oporowego przemawia m. in. fakt, że podstawową jego funkcją, oprócz odgrodzenia od sąsiedniej działki (na co wskazuje inwestor) jest podtrzymanie gruntu i zabezpieczenie go przed osuwaniem się. Wskazują na to materiały, z jakich wykonano obiekt (bloczki betonowe na fundamencie) oraz dokumentacja zdjęciowa ukazująca różnice poziomu terenu z sąsiednimi działkami. W ocenie organu II instancji oczywiste jest, na podstawie zgormadzonego materiału, że mamy do czynienia z murem oporowym zabezpieczającym teren przed osuwaniem się, z uwagi na fakt, że na działkach [...], [...], [...], [...] zmieniono ukształtowanie terenu poprzez jego podniesienie względem działek sąsiednich. Zdjęcia, jak wskazują organ II instancji, bezsprzecznie wskazują na konstrukcję oporową, i nie sposób uznać, że konstrukcja stanowi podbudowę pod ogrodzenie. Kwestia docelowego ukształtowania terenu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze do tutejszego Sądu inwestor zwraca uwagę na nieścisłości i błędy organów w postępowaniu, w tym w ustaleniu stanu faktycznego. Zarzuca, że organ II instancji nie uwzględnił faktu trwających robót budowlanych i przekazanych w związku z tym informacji. Wskazuje, że w rozstrzygnięciu brak miarodajnych parametrów i cech charakterystycznych konstrukcji oporowej, a organ opiera się wyłącznie na analizie fotograficznej i własnym opisie.

Skarżący podnosi, że konstrukcja uznana przez organy za oporową występuje tylko w granicach działek [...] i[...], natomiast na działce [...] (w jej części) nie była obsypana gruntem i nie mogła być uznana za oporową. Na działce [...] brak jakichkolwiek konstrukcji. Dlatego rozpoznanie obiektu od początku było wadliwe. Organ błędnie opisał konstrukcję, ponieważ faktycznie nie ma ona fundamentu i jest posadowiona na gruncie.

Ponadto oględziny nastąpiły w trakcie trwającej budowy, zaś inne elementy inwestycji realizowane są prawidłowo. Inwestor zarzuca organom oparcie się wyłącznie na dokumentacji zdjęciowej. Inwestor wyjaśnia, że dokonał przesunięcia spornych mas ziemnych dalej od ogrodzenia, i obecnie zbudowany na granicy działek [...] i [...] mur nie jest obsypany masami ziemnymi. Nadto inwestor polemizuje z organem w kwestii potraktowania konstrukcji jako muru oporowego i prezentuje techniczne uwarunkowania takiej konstrukcji.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje uprzednie stanowisko.

W aktach sprawy znajduje się datowane na 2 lutego 2023 r. pismo uczestnika postępowania, w którym postuluje od oddalenie skargi, jednak z drugiej strony prezentuje okoliczności faktyczne, które jego zdaniem powinny przemawiać za usunięciem z obrotu prawnego postanowienia PINB nr 23/2022 z dnia 1 marca 2022 r. Uczestnik postępowania S. D. szeroko opisuje okoliczności powodujące jego niezadowolenie z dotychczasowego działania organów administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Na zasadzie art. 145 §1 p. p. s. a. sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie, na mocy którego PINB w Z. wstrzymuje budowę konstrukcji oporowej.

W kontrolowanej decyzji Sąd dopatrzył się zajścia wskazanych przez art. 145 §1 p. p. s. a. przesłanek w tej postaci, że naruszono przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało uchylenie wydanych w sprawie postanowień.

Organy nadzoru budowlanego zbudowały swoje stanowisko na przyjęciu, że skarżący wzniósł konstrukcję oporową (mur oporowy) bez wymaganych prawem pozwoleń, i w konsekwencji zastosowały adekwatne dla samowoli budowlanej instrumenty prawne (wstrzymanie budowy).

Problem prawny sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie rzeczywiście mamy do czynienia z konstrukcją oporową.

Odpowiedź pozytywna zaktualizuje obowiązki przewidziane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej Prawo budowlane). Konstrukcje oporowe wymienione są w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego pośród budowli, a z treści przepisu art. 29 Prawa budowlanego wynika, że budowa konstrukcji oporowej wymaga pozwolenia.

Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "konstrukcja oporowa". Znaczenie tego pojęcia należy odkodować w drodze zastosowania wykładni językowej, jak również wykładni zewnętrznej systemowej. Zwrot "konstrukcja" w znaczeniu językowym oznacza pewną budowlę, strukturę, natomiast przymiotnik "oporowy" rozumieć należy jako stawiający opór, działający na zasadzie oporu, czyli przeciwstawiający się, nieulegający działającej nań sile (S. Skorupka, H. Auderska, Z. de Bondy-Łempicka (red.), Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1968, s. 297, 512). W konsekwencji, funkcją konstrukcji oporowej jest zachowanie położenia przylegającego doń środowiska, mimo działających nań sił (zachowanie stateczności). Definicja ta z oczywistych względów odnosi się do gruntów, co nie przesądza jednak o wyłącznie takim charakterze konstrukcji oporowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FSK 456/21, Centralna Baza Orzeczeń i informacji o Sprawach). Tylko posiłkowo, zważając na niepromieniujące na cały system prawny określenie legalne z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, warto przywołać art. 4 pkt 16 tego aktu, w który konstrukcja oporowa to budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu.

Reasumując, konstrukcja oporowa, czego strony nie kwestionują, ma na celu zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, zaś ogrodzenie oddziela od siebie części terenu. Artykuł 29 ust. 2 pkt 20 Prawa budowlanego zwalnia od uzyskania pozwolenia na budowę oraz od zgłoszenia budowę ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2.20 m.

Tak więc stosownie do realiów sprawy sporna konstrukcja – w razie potraktowania jej jako ogrodzenia, zwolniona jest z reglamentacji budowlanej. W sytuacji przeciwnej, jeśli ustalone zostanie, że przedmiotowa konstrukcja pełni funkcje oporowe, to zasadne będzie nałożenie obowiązków wymaganych prawem budowlanym.

Eo ipso, rudymentarne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma ustalenie charakteru i funkcji konstrukcji, która wywołała spór.

Takie ustalenia wchodzą w zakres wyjaśnień stanu faktycznego sprawy. Jak nakazuje art. 7 ustawy z dnia 14 lipca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Artykuł 75§1 w związku z art. 77§1 k. p. a. definiuje dowód ( jako wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny) i nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przegląd wykreowanego na tle przywołanych przepisów dorobku orzecznictwa i doktryny pozwala podsumować, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA w Warszawie z 26.05.1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981/1, poz. 45, zob. też Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2022, uwagi do art. 7, pkt 5). Zgodnie z wyrokiem SN z 23.11.1994 r., (sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83): "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)".

Zdaniem Sądu organy nie sprostały wymogom określonym przepisami art. 7, 77§1 oraz art. 80 k. p. a. nakazującemu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona.

DWINB, uznając słuszność kwalifikacji organu I instancji wyjaśnia, że podstawową funkcją przedmiotowej konstrukcji jest podtrzymanie gruntu, o czym świadczą materiały z jakich konstrukcję wykonano (bloczki betonowe na fundamencie) oraz zdjęcia obrazujące różnicę poziomu terenu.

W protokole oględzin zawarta jest informacja od inwestora, że nawiezienie ziemi spowodowane jest profilowaniem terenu, a jej ułożenie, tymczasowe, ma związek z prowadzonymi pracami budowlanymi. W protokole brak informacji, jakoby ziemia opierała się na murze, czy jakoby mur zabezpieczał ziemię przed osuwaniem się. Takie dane świadczyłyby, że konstrukcja pełni funkcje oporową (stawia opór osuwaniu się mas ziemnych), jednakże z opisu oględzin tego odczytać nie można.

Załączone fotografie niewątpliwie ukazują teren budowy, fragmenty muru, na którym zamontowane są elementy ogrodzenia (słupki, siatka). Miejscami na ukazanych fragmentach konstrukcji brak elementów ogrodzeniowych. Cześć fragmentów muru nie ma elementów ogrodzenia (a przynajmniej nie są one widoczne na fotografiach). Niektóre zdjęcia obrazują nierówności terenu, zwały ziemi, co może wynikać z okoliczności związanych z prowadzonymi pracami. Na części materiałów fotograficznych uwidocznione są także różnice w poziomach gruntu, po obydwu stronach konstrukcji.

Sąd uznał, że argumentacja DWINB w decyzji nie w pełni znajduje odzwierciedlenie zarówno w spisanym protokole oględzin, jak i materiałach zdjęciowych.

Od organu w pierwszym rzędzie należałoby wymagać takiego ukazania spornej konstrukcji, który pozwoliłby umiejscowić ją na obszarze całej, objętej inwestycją nieruchomości, na przykład poprzez sporządzenie odpowiednich rysunków, szkiców. Dałoby to kompleksowy obraz konstrukcji. Wskazanie, że konstrukcję wykonano z trzech stron działki jest lakoniczne, i nie daje w istocie rzeczy pełnego, przestrzennego obrazu sytuacji.

Nadto należałoby wymagać od organów dokonania stosownych pomiarów. Skoro w sprawie mowa o różnicach terenu, to trzeba ustalić z jakimi konkretnie różnicami mamy do czynienia. W tym kontekście należałoby wykazać, czy są owe różnice tożsame na całej długości i w każdym fragmencie konstrukcji, którą organy uznały za nielegalną. Nie jest także jasna wysokość konstrukcji – organ wprawdzie zaznacza "ok. 70 cm", ale wskazuje przy tym na różną wysokość, gdzieniegdzie niższą. Również to należałoby, w ocenie Sądu, ustalić precyzyjnie.

Nie jest dla Sądu przekonujący argument organów, że sformowanie konstrukcji z bloczków betonowych świadczy o funkcji muru oporowego, ponieważ materiał, z jakiego zbudowana jest taka konstrukcja nie musi mieć wpływu na funkcję oporową. W tym sensie konstrukcja oporowa mogłaby być również konstrukcją drewnianą, czy na przykład kamienną.

Organ powinien wreszcie zauważyć, że w sprawie mamy do czynienia z trwającymi robotami budowlanymi. W trakcie budowy pewne przesuwanie mas ziemnych jest sprawa naturalną, i może mieć charakter jedynie czasowy. W tym względzie kwalifikacja określonego obiektu może okazać się przedwczesna, biorąc pod uwagę dynamiczny charakter inwestycji i postępy prac.

Gdy organ, odnosząc się do zażalenia skarżącego, wypowiada się o dużej różnicy terenu, to powinien dokładnie wskazać (ustalić), z jaką różnicą mamy do czynienia, skoro takie ustalenie ma wpływ na uznanie konstrukcji za oporową, a nie za podbudowę pod ogrodzenie systemowe. W konsekwencji wykazanie takiej różnicy pozwoli ocenić, czy mamy do czynienia z sytuacją, w której masy ziemi będą "napierać" na konstrukcję, wskutek znacznego zróżnicowania poziomów.

Uogólniając, Sąd dostrzegł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nadmierne posługiwanie się przez organ sformułowaniami "oczywistym jest", "w sposób bezsprzeczny", "znaczne podwyższenie", "duża różnica terenu".

Jest wprawdzie naturalne, że niekiedy, w opisie stanu faktycznego, trzeba używać określeń nieostrych i nie w pełni sprecyzowanych, jednak musi chodzić o sytuacje ewidentne, widoczne od razu, na pierwszy rzut oka.

Zdaniem Sądu przedłożona w aktach sprawy dokumentacja takich znamion nie wypełnia, i nic nie stało na przeszkodzie, aby organ dokonał stosownych, wnikliwych, konkretnych ustaleń, w tym pomiarów, aby dysponować możliwie najpełniejszą wiedzą dla kwalifikacji prawnej wzniesionej konstrukcji. Argumentacja organu I instancji jest pozbawiona nawiązania do ustaleń faktycznych, co sprawia, że nie może ostać się w obrocie prawnym.

Zebrany materiał dowodowy był niedostateczny dla ustalenia, czy przedmiotem sprawy jest konstrukcja oporowa, a w związku z tym rozstrzygnięcie organu jest przedwczesne, i narusza zasadę z art. 80 k. p. a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej rozważania Sądu, a w szczególności dokonają analizy spornej konstrukcji na tle całej nieruchomości, ustalą jej kształt i dokładne wymiary, uszczegółowią różnice wysokości terenów, zbadają czy cechy konstrukcji oporowej/ogrodzenia należy przypisać całości konstrukcji, czy zdywersyfikować to w zależności od poszczególnych fragmentów. Rozważą też, że w sprawie mamy do czynienia z trwającymi robotami budowlanymi, co rodzi określone konsekwencje faktyczne związane z realizacją prac.

Z wyżej przedstawionych powodów Sąd dostrzegł istotny deficyt w postępowaniu prowadzącym do należytego ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji mogło znacząco wpłynąć na wynik sprawy. Dlatego na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit. c, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie postanowienia.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p. p. s. a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (wpis od skargi).