Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4207/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i zobowiązano do załatwienia wniosku w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Trybunału Konstytucyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 234/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, tj. w zakresie pkt. 1 i w tej części zobowiązuje Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania punktu czwartego wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 28 stycznia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 234/20, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...], zobowiązał Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania punktu drugiego i czwartego wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W uzasadnieniu opisano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2020 r. Stowarzyszenie [...], działając na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.), zwróciło się do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o udostępnienie:

1. liczby wniosków o informację publiczną, które wpłynęły do Trybunału Konstytucyjnego w 2019 r.;

2. kopii elektronicznej rejestru takich wniosków - jeśli jest prowadzony, z wyłączeniem danych wnioskodawców;

3. liczby spraw z wniosków o informację publiczną, w których w roku 2019 zastosowano możliwość przedłużenia terminu wskazaną w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4. informacji czy Trybunał Konstytucyjny rejestruje wydłużanie terminu odpowiedzi na wniosek, jeśli tak – jak często termin jest wydłużany – prosimy o kopię dokumentacji.

W dniu 31 marca 2020 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego udzielił odpowiedzi na wniosek wskazując, że:

1. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło 709 wniosków o dostęp do informacji publicznej (pytanie pierwsze);

2. w 2019 r. termin odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej był przedłużany w 112 sprawach (pytanie trzecie).

Odnośnie pytania drugiego Prezes Trybunału wskazał, że w zakresie, w jakim dotyczy kopii elektronicznej rejestru wniosków o informację publiczną, nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Objęte wnioskiem żądanie (pytanie 2) dotyczy, zdaniem Prezesa TK, informacji o charakterze wewnętrznym. Zestawienie informacji na temat wniosków o informację publiczną (wg wnioskującego "rejestr") jest narzędziem służącym bieżącemu funkcjonowaniu Kancelarii Trybunału Konstytucyjnego. Zestawienie to służy wyszukiwaniu danych na potrzeby własne. Uzyskane przy pomocy tego zestawienia informacje wymagają weryfikacji z materiałami źródłowymi, zestawienie zawiera bowiem informacje przedstawione w formie skróconej (niekiedy hasłowo), nie ma więc charakteru wyczerpującego w zakresie informacji, których dotyczy. Natomiast, odpowiadając na pytanie 4, Prezes TK wskazał, że Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej powołanym w celu wykonywania kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach. Do kompetencji Trybunału – co wynika z analizy przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2393) i Konstytucji – nie należy rejestrowanie bliżej nieokreślonego przez wnioskodawcę "wydłużania terminu odpowiedzi na wniosek". Zdaniem Prezesa TK, powyższe pytanie jest bezprzedmiotowe, to samo dotyczy udostępnienia kopii "dokumentacji".

W dniu 16 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie wywiodło skargę na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w rozpoznaniu wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. w zakresie pytania 2 i 4 wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, podnosząc, że na gruncie u.d.i.p. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest organem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Art. 10 ust. 1 Konstytucji RP wśród władz publicznych wyróżnia władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Władza ta jest sprawowana przez podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu, tj. Sejm, Senat, Prezydenta RP i Radę Ministrów oraz sądy i trybunały.

WSA w Warszawie nie podzielił poglądu organu, że prowadzone przez niego rejestry nie mają charakteru oficjalnego dokumentu, a jedynie wewnętrzny, roboczy, porządkujący pracę komórek organizacyjnych i z tej przyczyny nie mogą być uznane za informację publiczną.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Racjonalny ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów. Skoro tak, to żądana przez skarżącego informacja, dotycząca udostępnienia elektronicznego rejestru wniosków o udzielenie informacji publicznej stanowi informację publiczną. Stwierdzić zatem należy, iż w świetle u.d.i.p. żądana przez skarżącego w pytaniu 2 informacja stanowiła informację publiczną.

Również żądana przez Stowarzyszenie informacja dotycząca rejestracji wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek, wbrew twierdzeniom organu, dotyczy udzielenia informacji publicznej, jeżeli rejestr taki jest przez organ prowadzony. A zatem organ pozostawał i pozostaje w zwłoce w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. co do pytania 2 i 4 i dlatego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), zobowiązał Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania wniosku w punkcie 2 i 4. WSA w Warszawie uznał jednocześnie, że bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż organ jeszcze przed złożeniem skargi wyraził swoje stanowisko, jednakże błędnie interpretował przepisy dotyczące udostępnienia informacji publicznych (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zaś w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny, ponieważ uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 5 stycznia 2021 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Trybunału Konstytucyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że racjonalny ustawodawca nie rozróżnia rejestrów wewnętrznych i zewnętrznych, ponieważ wymieniony przepis tylko ogólnie stanowi o prowadzeniu rejestrów, podczas gdy wykładnia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. polega na odczytaniu jego treści w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji, a w efekcie przyjęciu, że udostępnieniu podlega rejestr będący nośnikiem informacji publicznej.

2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że wniosek z dnia 28 stycznia 2020 r., w zakresie żądania oznaczonego w tym wniosku punktem (tiretem) drugim, odnosi się do udzielenia informacji publicznej, podczas gdy żądanie z punktu (tiretu) drugiego wniosku odnosi się do zestawienia informacji na temat wniosków o informację publiczną będącego narzędziem służącym bieżącemu funkcjonowaniu Kancelarii Trybunału i wyszukiwaniu danych na potrzeby własne, co więcej, uzyskane przy pomocy tego zestawienia informacje wymagają weryfikacji z materiałami źródłowymi, ponieważ zestawienie zawiera informacje przedstawione w formie skróconej (niekiedy hasłowo), co skutkować powinno uznaniem, że żądanie z punktu (tiretu) drugiego wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.

3. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, że informacje, do których odnosi się punkt (tiret) czwarty wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. dotyczą informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. pominięcie wyjaśniania - dlaczego objęte wnioskiem z dnia 28 stycznia 2020 r. pytania i żądanie, oznaczone w tym wniosku punktem (tiretem) czwartym, są żądaniem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz są dostatecznie precyzyjne i zawierają wskazanie zakresu żądanych informacji.

4. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wniosek z dnia 28 stycznia 2020 r., w zakresie pytań i żądania oznaczonych w tym wniosku punktem (tiretem) czwartym, odnosi się do udzielenia informacji publicznej, podczas gdy pytania i żądanie z punktu (tiretu) czwartego wniosku, nie są dostatecznie precyzyjne i nie zawierają wskazania zakresu żądanych informacji, a tym samym nie stanowią żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p., co skutkować powinno uznaniem, że pytania i żądanie z punktu (tiretu) czwartego wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawy skargi kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Naruszenia ww. art. 141 § 4 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że uzasadnienie zaskarżanego wyroku nie odnosi się do kwestii precyzyjnego zakreślenia w tirecie czwartym wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. żądanej informacji. Zarzut ten nie jest zasadny. Przypomnieć jednak należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z dnia 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom w oparciu, o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. f u.d.i.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Nieuprawniony jest również zarzut dotyczący obrazy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wniosek z dnia 28 stycznia 2020 r., w zakresie pytań i żądania oznaczonych w tym wniosku punktem (tiretem) czwartym, odnosi się do udzielenia informacji publicznej. W tym zakresie należy przypomnieć, że Stowarzyszenie wniosło w dniu 28 stycznia 2020 r. o udzielenie informacji publicznej "czy Trybunał Konstytucyjny rejestruje wydłużenie terminu odpowiedzi na wniosek - jeśli tak jak często jest on wydłużany" (k -1 akt administracyjnych). W tym zakresie wniosek ten składa się z dwóch pytań: 1 - o prowadzenie przez organ rejestru dotyczącego zagadnień opisanych we wniosku oraz 2 - jeżeli odpowiedź na to pytanie jest pozytywna o wyniki płynące z tego rejestru (tj. liczba postępowań w sprawie udzielenia informacji publicznej, w których wydłużono termin udzielenia załatwienia sprawy). Pytanie to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej jest jasne, a jego treść w kontekście trzech pozostałych pytań zawartych we wniosku Stowarzyszania z dnia 28 stycznia 2020 r. o udzielnie informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wykazał, że powyższe pytanie mieści się w zakresie treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Przepis ten przewiduje dostęp do informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Tak więc "przepis ten nakłada obowiązek udostępnienia informacji o tym, czy podmiot zobowiązany prowadzi określone rejestry ewidencyjne, natomiast nie odnosi się do zawartości gromadzonych w nich danych czy informacji. Wobec tego wystarczające będzie podanie jedynie ogólnych informacji, w tym nazwy określonego rejestru (ewidencji, archiwum), aktu normatywnego uprawniającego do jego prowadzenia, miejsca przechowywania, administratora danych i zasad wglądu do tego rejestru oraz zmiany ujętych w nim danych" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 6). Skoro pytanie dotyczyło kwestii prowadzenia przez Trybunał Konstytucyjny określonego rodzaju rejestru, to powinien on odpowiedzieć na nie w prosty sposób wskazując, czy taki rejestr jest prowadzony czy też nie. Tymczasem odpowiedź organu na pytanie zwarte w tirecie czwartym określa jedynie, że nie jest on zobowiązany do prowadzenia tego rodzaju rejestrów (k - 5 akt administracyjnych) – co nie stanowi odpowiedzi na zadane pytanie. Także drugie pytanie zawarte w tirecie czwartym wniosku stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy ono kwestii działania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie realizacji przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej w tym przede wszystkim przestrzegania podstawowego terminu udzielenia informacji na wniosek określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro zatem taka informacja jest informacją o sprawie publicznej, to mieści się ona w definicji art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jako uzasadnione należy natomiast uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez WSA w Warszawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. poprzez uznanie, że treść rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej prowadzonego przez organ posiada charakter informacji publicznej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14 LEX nr 1770329). Cel ten winien być każdorazowo uwzględniany przy ocenie czy dana informacja ma charakter informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że treść rejestru wniosków o informację publiczną stanowi informację publiczną. Wskazany rejestr, co konsekwentnie podnosi organ zarówno w swojej odpowiedzi udzielonej Stowarzyszeniu w dniu 31 marca 2020 r. (k -5 akt administracyjnych), jak i pismach procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (odpowiedź na skargę) – posiada charakter roboczy, służy wewnętrznej ewidencji podmiotu, nadto posiada on charakter wybiórczy i niepewny, co dotyczy zarówno formy, jak i przedmiotu zawartych w nim danych. Tak więc rejestr wniosków o udostępnienie informacji publicznej prowadzony przez organ stanowi wewnętrzny i roboczy dokument służący porządkowaniu jego pracy.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że z treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. nie wynika podział na rejestry o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym. Aktualne jest bowiem stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2440/14, wedle którego "rejestr może być dokumentem wewnętrznym, ale tylko wtedy gdy zawiera informacje niebędące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc nie dotyczy spraw publicznych, lecz tylko wewnętrznych spraw danego podmiotu i prowadzony jest w celu lepszej organizacji pracy określonej komórki czy komórek organizacyjnych" (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2082/17). W sytuacji, gdy rejestr posiada charakter stricte roboczy, organizacyjny i został utworzony tylko w celu ułatwienia pracy danej jednostki - stanowi on dokument wewnętrzny, a zatem nie zawiera on informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., częściowo uwzględnił skargę kasacyjną, tj. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę poprzez zobowiązanie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 28 stycznia 2020 r. w zakresie punktu czwartego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w zakresie żądania rozpoznania wniosku w punkcie 2, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo skargę oddalił i w tej części, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest uzasadnione obciążanie strony, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.