Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 858/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 193, art. 60, art. 161
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 3 pkt 3, art. 6a, art. 2 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej B.K. skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1071/14 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. nr LVIII 795/2012 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń 1. umarza postępowanie kasacyjne w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. nr LVIII 795/2012 w zakresie słów "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie"; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 10 października 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm., dalej ustawa).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski, wnioskując o stwierdzenie nieważności szeregu wymienionych w skardze przepisów uchwały, w tym § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 26 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu" oraz "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie", § 55 pkt 8.

Przepis § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały dotyczy zasad realizacji wyroków przyznających uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego i stanowi, że Prezydent Miasta Krakowa, w uzasadnionych przypadkach, może wydać skierowanie realizujące wyrok eksmisyjny z pominięciem kolejności w szczególności, gdy wierzyciel lub osoba eksmitowana złoży deklarację remontu lokalu socjalnego na własny koszt. Przepis § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały dotyczy nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokali i dopuszcza nabycie takiego tytułu w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy przez osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu (dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych lub przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie). Przepis § 55 pkt 8 uchwały uprawnia Prezydenta Miasta Krakowa do określenia w drodze zarządzenia zasad udzielania zgody na oddanie w podnajem lub bezpłatne używanie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy.

Uzasadniając skargę do Sądu I instancji Wojewoda Małopolski w odniesieniu do wymienionych przepisów uchwały podniósł, że § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały stoi w sprzeczności z art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepisy art. 6a-6e tej ustawy w sposób wyczerpujący regulują, na kim spoczywa obowiązek dokonania remontów i w jaki sposób obowiązki ustawowe mogą być przez strony stosunku najmu modyfikowane. Z w/w ustawy wprost wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, zatem strony nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a-6e tej ustawy, a tym bardziej nie można tego czynić w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

W sposób nieuprawniony zmodyfikowano w § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały treść przepisu, w tym krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu z art. 691 § 1 i § 2 k.c. poprzez postanowienie, że dopuszcza się nabycie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy przez osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego, pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż lat pięć do ustania stosunku najmu (dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie).

W nieuprawiony sposób Rada Miasta subdelegowała także w § 55 pkt 5 uchwały kompetencje organu stanowiącego na organ wykonawczy gminy, zabieg taki narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. Naruszeniem powyższej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej, które jest podejmowane bez podstawy prawnej, czy też z przekroczeniem delegacji ustawowej dla organu do podejmowania określonego działania.

Zaskarżonym wyrokiem z 2 października 2014 r., sygn. III SA/Kr Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów wymienionych w skardze organu nadzoru, w tym nieważność § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 26 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu" oraz "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie", § 55 pkt 8.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na zakres i kryteria sądowej kontroli administracji publicznej, określone w art. 3 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, albowiem uchwała Rady mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru i upłynął wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Ponieważ przedmiotem skargi są konkretnie wskazane przepisy uchwały, Sąd I instancji przyjął, że podlegała ona merytorycznej kontroli sądowej jedynie w zakwestionowanych częściach. Sąd stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane przepisy uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym.

Uchwała została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Ustawodawca przewidział kompetencję dla rady gminy do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Dodatkowo wskazano w ustawie, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Przytoczone przepisy ustawy upoważniają radę gminy do uchwalania aktów prawa miejscowego określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zawarte w ustawie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto można zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe, nie wymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Tego rodzaju uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji. Oznacza to, że jest ona aktem wykonawczym do ustawy, na podstawie której została wydana i nie może wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego stosunkowo szeroka samodzielność prawotwórcza nie oznacza bowiem ich autonomii. Przy ustalaniu zasad wynajmu lokali rada powinna zatem respektować ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone w Konstytucji RP. Przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe czyli warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, niepublikowany, LEX nr 164541).

Uzasadniając stwierdzenie nieważności przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały Sąd I instancji podał w pkt 11 uzasadnienia, że narusza on art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów. Wynikająca z art. 6a-6e tej ustawy wyczerpująca regulacja podmiotów zobowiązanych do dokonania remontów i dopuszczalnego zakresu modyfikowania tych obowiązków ustawowych przez strony stosunku najmu, wyklucza uprawnienie rady gminy do samodzielnego regulowania tej materii w uchwale. Z ustawy wprost wynika, że lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy należą do publicznego zasobu mieszkaniowego, zatem strony nie mogą w umowie ustalać odmiennie praw i obowiązków wymienionych w art. 6a-6e tej ustawy. Nie może tego zrobić także rada gminy w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, ustawa jej bowiem do tego nie upoważnia.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały w zakresie słów "stale" i "przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu" oraz "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie", Sąd I instancji w pkt 8 uzasadnienia podał, że wprowadza on nieznane ustawie kryterium długości okresu zamieszkiwania, a nadto zawiera niedopuszczalną w akcie podustawowym modyfikację treści art. 691 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego w zakresie kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu. Nawet jeśli intencją uchwałodawcy było odwołanie się do treści art. 691 k.c. jedynie w celu uniknięcia w uchwale powtórzeń, to zastosowanie takiej techniki legislacyjnej doprowadziło do wątpliwości co do treści zawartej w uchwale regulacji i uzasadnionego wniosku o niedozwolonej modyfikacji aktem podustawowym treści ustawy, taka technika legislacyjna stanowi istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności § 55 pkt 8 uchwały Sąd I instancji w pkt 12 uzasadnienia wyroku wyjaśnił, że trafny jest zarzut nieuprawnionego subdelegowania kompetencji Rady Miasta na organ wykonawczy gminy, podniesiony w skardze m. in. w stosunku do tego przepisu uchwały. Taka regulacja narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3, 5 i 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Niezgodne z prawem przekazanie kompetencji należących do organu stanowiącego gminy jej organowi wykonawczemu narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. Przyznane Prezydentowi Miasta kompetencje mają charakter merytoryczny, a nie jedynie techniczny. Punkt 12 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji odnosi się do kilku zakwestionowanych przepisów uchwały i przytoczone w nim brzmienie § 55 pkt 8 nie odpowiada treści uchwały w tym zakresie, odnosi się natomiast do treści § 55 pkt 7, uprawniającego Prezydenta Miasta do określenia w drodze zarządzenia regulaminu konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę.

W pkt 16 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, stanowią niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wymienionych w wyroku części zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g.

Skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w części, w jakiej stwierdza nieważność: § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 26 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie", oraz § 55 pkt 8 uchwały. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i o oddalenie w tym zakresie skargi Wojewody, lub alternatywnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokowi w zaskarżonej części zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 21 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż postanowienia § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie oraz przyjęcie przez Sąd, iż Rada Miasta Krakowa nie miała kompetencji do uchwalenia § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b w obowiązującym brzmieniu;

2. art. 4 oraz art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie za nieważny przepisu § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały jako modyfikującego w sposób nieuprawniony treść art. 691 k.c. oraz przyjęcie, iż przepis ten jest niezgodny z zasadami techniki legislacyjnej poprzez nieuprawnione odwołanie się do art. 691 k.c.;

3. art. 142 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności § 55 pkt 8 uchwały, powołane w treści uzasadnienia argumenty odnoszą się bowiem do pkt 9 zaskarżonego przepisu uchwały;

4. art. 21 ust 3 ustawy w związku z art. 688 2 k.c. oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez prawdopodobne przyjęcie, iż Rada Miasta Krakowa nie miała kompetencji do delegowania na Prezydenta Miasta Krakowa kwestii związanych z wyrażaniem zgody na podnajem lub bezpłatne używanie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w sytuacji, w której w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. to Prezydent gospodaruje mieniem komunalnym.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały i możliwości wydawania skierowań do zawarcia umów najmu lokali socjalnych będących realizacją wyroków eksmisyjnych z pominięciem kolejności w szczególności, gdy wierzyciel lub osoba eksmitowana złoży deklarację remontu lokalu socjalnego na własny koszt wskazano, że lokale socjalne wskazywane w wyniku realizacji wyroków eksmisyjnych na zasadach określonych w § 9 ust. 1 pkt. 2 lit. b zawsze spełniają wymagania określone w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Lokale takie nadają się do zamieszkania ze względu na stan techniczny oraz wyposażenie. Dodatkowo, przed wydaniem skierowania do zawarcia umowy najmu, gmina wykonuje remont poprawiając jego stan techniczny, co wpływa przede wszystkim na jego estetykę, komfort oraz bezpieczeństwo zamieszkiwania przyszłego najemcy. Tak w pełni wyremontowane lokale są dopiero wskazywane jako oferty najmu lokali socjalnych. Natomiast przepis § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały wprowadzono uwzględniając liczne wnioski osób eksmitowanych oraz wierzycieli wyroków eksmisyjnych, którym zależy by otrzymać lokal socjalny wcześniej niż to wynika z długiej listy oczekujących wg kolejności wpływu wyroku. Jest to jedynie możliwość, z której zainteresowani mogą skorzystać, a nie obligatoryjna zasada realizacji wyroków eksmisyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 3 punkt 3 ustawy, rada gminy w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma obowiązek określić kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Zapis § 9 ust. 1 pkt 2 lit, b jest wykonaniem powyższego obowiązku. W przypadku, gdy osoba uprawniona do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego zadeklaruje w sposób dobrowolny, że jest gotowa wykonać taki remont, zawierana jest przedwstępna umowa najmu. Oznacza to, że dana osoba nie jest jeszcze najemcą danego lokalu, a jedynie przyszłym najemcą. W takim przypadku gmina występuje wyłącznie jako właściciel lokalu, a nie wynajmujący. W przypadku gdy wierzyciel wyroku eksmisyjnego zadeklaruje w sposób dobrowolny, że jest gotowy wykonać remont lokalu socjalnego, zawierane jest porozumienie. Oznacza to, że gmina występując jako właściciel danego lokalu zawiera umowę z osobą fizyczną (nie będącą najemcą) lub prawną na wykonanie remontu wskazanego lokalu. Zdaniem Prezydenta, powyższe czynności nie stoją w sprzeczności z art. 6a-6e ustawy i należy je uznać za prawidłowe.

Uzasadniając zarzut dotyczący § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały w zakresie słów "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie" wskazano, że stanowisko zajęte w tym zakresie przez Sąd I instancji nie jest jasne. Niezrozumiałe jest, na czym miałaby polegać modyfikacja art. 691 k.c., gdyż art. § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały odnosi się do uregulowania sytuacji osób, które zostały w lokalu po śmierci najemcy, i które nie wstąpiły w stosunek najmu na podstawie art. 691 k.c. (a zatem stosunek prawny zgodnie z powołanym przepisem k.c. wygasł). Nie ma zatem mowy o wstępowaniu w stosunek najmu, który już nie istnieje. Konieczność wprowadzenia takiej regulacji wynika wprost z obowiązku zawartego w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Już z treści upoważnienia wynika, że regulacja ta nie jest adresowana do wszystkich mieszkańców gminy, tylko do tych osób, które zostały w lokalu. Wobec powyższego intencją uchwałodawcy nie było odwołanie się do treści art. 691 k.c. w celu uniknięcia w uchwale powtórzeń, a odpowiedź na skargę w ogóle takiego tłumaczenia nie zawiera. Gmina jest upoważniona do ustalenia kręgu osób, z którymi skłonna jest zawrzeć umowę najmu (decydujący jest tu stopień pokrewieństwa, powinowactwo lub przejęcie formalnej opieki np. w formie rodziny zastępczej). W razie braku możliwości zawężenia grupy osób, do których adresowany jest ten przepis mogłoby dojść do sytuacji, którą ustawodawca sam wyeliminował z porządku prawnego, gdyż powodowała nadużycia poprzez wprowadzanie do lokalu przez najemcę obcych osób, pod pozorem sprawowania opieki. Nie doszło zatem w uchwale do zmodyfikowania art. 691 k.c., bowiem akt prawa miejscowego w ogóle nie dotyczy uprawnień ustawowych., uchwała w tym zakresie dotyczy osób nieobjętych dyspozycją art. 691 k.c.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do stwierdzenia nieważności § 55 pkt 8 uchwały wskazano, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w ogóle się nie odnosi do tego przepisu. Sąd I instancji stwierdził nieważność § 55 pkt 1,2,4,6,7,8,9 uchwały, natomiast argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu odnosi się do punktów 1,2,4,6 i 8 (ale ze wskazaniem, iż chodzi o regulamin konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowowybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę, z czego wynika, że istotnie chodzi o pkt 9 § 55 uchwały). Brak jest zatem odniesienia się do stwierdzenia nieważności punktu 8, który dotyczy udzielania zgody na oddanie w podnajem lub bezpłatne używanie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Być może doszło wobec tego do pomyłki i punkt 8 nie powinien być unieważniony. Kwestie podnajmu reguluje art. 6882 k.c., zgodnie z którym bez zgody wynajmującego najemca nie może oddać lokalu lub jego części do bezpłatnego używania ani go podnająć. Zgoda wynajmującego nie jest wymagana co do osoby, względem której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym. Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zadań Prezydenta Miasta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, w szczególności dzierżawa, najem i użyczenie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Tym samym, prawo podnajmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest kwestią związaną tylko i wyłącznie z treścią umowy najmu i tylko od woli wynajmującego (wójta) zależy prawo najemcy do wynajęcia osobie trzeciej oznaczonego lokalu mieszkalnego. Rada gminy nie może regulować elementów treści stosunku najmu, w zakresie których przepisy prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej dopuszczają swobodę w ich kształtowaniu stronom umowy najmu (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 czerwca 2006 r., IV SA/Wr 596/05). Właśnie ze względu na to stanowisko w projekcie uchwały LVIII/795/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. nie znalazły się zapisy dotyczące zasad udzielania zgody na podnajem lub bezpłatne używanie lokalu, tak jak to miało miejsce w poprzednio obowiązującej uchwale Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r.

Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa cofnął skargę kasacyjną w części dotyczącej stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności przepisu § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały w zakresie słów "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wojewody Małopolskiego wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów kasacyjnych stwierdzono, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził nieważność § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, albowiem organ wykonawczy gminy mógłby na jego podstawie samodzielnie decydować, kiedy zachodzą przesłanki określone jako "uzasadnione przypadki", co w praktyce pozostawia decyzję, czy dany przypadek jest, czy też nie jest "uzasadniony", uznaniu organowi wykonawczemu. Do obowiązków gminy należy przystosowanie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy do stanu umożliwiającego ich wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Argumentacja odwołująca się w skardze kasacyjnej do ochrony ekonomicznych interesów gminy poprzez oddawanie w najem lokali socjalnych w pierwszej kolejności osobom dającym swymi dochodami gwarancję wyremontowania lokalu na własny koszt i preferowanie osób, które wyremontują lokal na własny koszt sprzeczne jest z określonym w art. 20 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy celem przepisów, jakim jest "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach".

Odnosząc się do upoważnienia zawartego w § 55 pkt 8 uchwały podniesiono, że czym innym jest określenie zasad udzielania zgody na oddanie w podnajem lub bezpłatne używanie lokali, a czym innym ich konkretyzacja. Zasady należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Tak rozumiana kompetencja organu stanowiącego nie stoi w kolizji z normą wyrażoną w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. ani art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., jednym z warunków skargi kasacyjnej jest określenie zakresu zaskarżenia, orzeczenie sądu I instancji może być bowiem zaskarżone w całości lub części. Zakres zaskarżenia wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 193 p.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanie znajduje przepis art. 60 p.p.s.a., zgodnie z którym skarżący może cofnąć skargę, cofnięcie skargi wiąże sąd, jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną może cofnąć skargę kasacyjną w całości lub części, a cofnięcie to jest dla wiążące i skutkuje umorzeniem postępowania w zakresie objętym cofnięciem. Ze względu na zasadę związania granicami skargi, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać zasadności cofnięcia, poza przesłankami określonymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ wnoszący skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa cofnął skargę w części dotyczącej stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały w zakresie słów "dotyczy to zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych i przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie", ograniczając w ten sposób granice skargi, w tym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 w związku z art. 193 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Rozpoznając zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie są one uzasadnione.

Stwierdzając nieważność przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b) uchwały Rady Miasta Krakowa nr LVIII/795/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 21 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, przyjmując przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Delegacja z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy zobowiązuje radę gminy do określenia, w ramach przyjmowanych zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Kryteria wyboru tych osób powinny zatem być określone w akcie prawa miejscowego, w ramach zasad wynajmowania lokali. Zasady tworzą zespół ogólnych norm odnoszących się do kwestii wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast zakwestionowany przez Sąd I instancji § 9 ust. 1 pkt 2 lit.b) uchwały stanowi, że prezydent miasta, w uzasadnionych przypadkach, może wydać skierowanie realizujące wyrok eksmisyjny, z pominięciem kolejności w szczególności gdy wierzyciel lub osoba eksmitowana złoży deklarację remontu lokalu socjalnego na własny koszt. Przepis ten zawarty został w rozdziale 2 uchwały dotyczącym lokali socjalnych, dotyczy zasad realizacji wyroków eksmisyjnych, w których sąd orzekł o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego i stanowi odstępstwo od zasady, że realizacja takich wyroków następuje przy zastosowaniu zasad racjonalnego gospodarowania zasobem i powierzonymi środkami finansowymi, z uwzględnieniem kolejności dostarczenia wyroku eksmisyjnego. Jedyną zasadą, jaką można wywieść z § 9 ust. 1 pkt 2 lit.b) uchwały jest, że odstępstwo od kolejności realizacji wyroków eksmisyjnych należy do sfery uznania organu wykonawczego gminy. Przesłanka złożenia deklaracji o woli remontu lokalu na własny koszt bynajmniej nie stanowi wiążącego kryterium wyboru osoby, której przysługuje pierwszeństwo. Trzeba bowiem zauważyć, że zakwestionowany przepis uchwały w dwojaki sposób oddaje kwestię wyboru uznaniu i ocenie organu wykonawczego, raz poprzez posłużenie się klauzulą "uzasadnionego przypadku", co oznacza poddanie wyboru ocenie organu, a następnie poprzez wyposażenie prezydenta w uprawnienie o charakterze uznaniowym, poprzez wskazanie że ma on jedynie możliwość wydania takiego skierowania poza kolejnością (nawet gdy przypadek jest uzasadniony, a osoba złożyła deklarację w sprawie kosztów remontu). Przy takiej konstrukcji wprowadzonego rozwiązania nie można w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzić, że stanowi ono określenie kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy. Na podstawie kwestionowanego przepisu bynajmniej nie można określić, jakimi cechami winny się cechować osoby uprawnione do pierwszeństwa. Przyjęta regulacja, ze względu na wprowadzony tryb wyboru uprawnionych, nie wyczerpuje zatem zakresu delegacji ustawowej. Natomiast ze względu na oddanie kompetencji do dokonania wyboru w oparciu o ocenę i uznanie organowi wykonawczemu, stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym to uchwała pod postacią zasad winna kryteria tego pierwszeństwa określić. Uzależnienie wyboru od oceny i uznania prezydenta nie może być uznane za określenie kryteriów wyboru. W tym kontekście traci na znaczeniu argument skargi kasacyjnej, że przed zawarciem umowy nie ma mowy o relacji wynajmujący-najemca, zatem w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 6a ustawy. Niezależnie od tego trzeba jednak zwrócić uwagę, że art. 6a ustawy odnosi się do obowiązków wynajmującego lokal, w tym lokal socjalny, zaś lokalem socjalnym zgodnie z definicją art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy jest lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny. Umowa o sfinansowanie remontu lokalu nie może zatem dotyczyć lokalu socjalnego jako takiego, mając taki status winien on bowiem nadawać się do zamieszkania. Czy umowa o takie finansowanie remontów lokali z zasobów komunalnych jest dopuszczalna i na jakiej podstawie, nie należy do zakresu niniejszej sprawy. Źródłem i podstawą prawną do zawarcia takiej umowy nie może jednak być uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Nie są także uzasadnione zarzuty odnoszące się do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności § 55 pkt 8 uchwały. Pierwszy z nich, odwołujący się do naruszenia art. 142 w związku z art. 153 p.p.s.a. ma charakter procesowy i podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Zarzut tego rodzaju może odnieść skutek w sytuacji wykazania, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Istotnie, fragment uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w którym nominalnie powoływana jest przedmiotowa jednostka redakcyjna uchwały i cytowana treść nie wykazują spójności. Nie można jednak stwierdzić, że uzasadnienie wyroku w ogóle się nie odnosi do § 55 pkt 8. W pkt 12 uzasadnienia wymieniony jest kwestionowany przepis w kontekście takiego zarzutu, jak nieuprawnione delegowanie kompetencji rady na organ wykonawczy miasta, co narusza art. 7 Konstytucji. Sąd I instancji wskazał zatem zarówno naruszony przepis, jak i określił rodzaj wadliwości kwestionowanego postanowienia uchwały. Wskazywany brak koherencji nie ma zatem żadnego wpływu na wynik sprawy. Nadto skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu odnoszącego się do naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Natomiast zarzuty odwołujące się do naruszenia art. 142 i 153 p.p.s.a nie mogły odnieść skutku. Przepis art. 142 p.p.s.a. reguluje kwestie doręczania odpisu wyroku oraz jego uzasadnienia, nie wskazano aby doszło w tym zakresie do naruszeń. Natomiast art. 153 p.p.s.a. odnosi się do związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania i nie jest jasne, w jaki sposób Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku przepis ten naruszył, wszak w sprawie nie był związany żadnym wyrokiem i zawartą w nim oceną, nie wykazano także, aby zaakceptował naruszenie takiego związania przez organ.

Drugi z zarzutów odnoszących się do stwierdzenia nieważności § 55 pkt 8 uchwały ma charakter materialnoprawny i odwołuje się do wynikającej z art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym kompetencji organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 6882 k.c. wymagana jest zgoda wynajmującego na oddanie przez najemcę lokalu w podnajem lub do bezpłatnego używania, w odniesieniu do zasobu gminnego gospodarowanie mieniem gminnym, w tym oddawanie w najem, należy do kompetencji prezydenta miasta i zgoda na podnajem wymaga zgody zawartej w umowie. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja wskazująca na wyłączne i ustawowo umocowane kompetencje organu wykonawczego w tym zakresie w istocie potwierdza zasadność stanowiska Sądu I instancji, że zakwestionowanym przepisem uchwały organ stanowiący przekroczył granice delegacji ustawowej określonej dla rady gminy w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Na tej podstawie rada może określić zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu gminnego, delegacja nie przewiduje natomiast nakładania obowiązków prawodawczych na inny organ gminy. Zakwestionowanym przepisem § 55 pkt 8 uchwały Rada zobowiązała Prezydenta do wydania zarządzenia określającego zasady udzielania zgody na oddanie w podnajem lub bezpłatne używanie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (tak bowiem należy interpretować zwrot, że Prezydent określi te zasady w drodze zarządzenia). Do nałożenia takiego obowiązku Rada nie była upoważniona, przekroczyła zatem zakres delegacji dokonując zobowiązania Prezydenta do wydania zarządzenia w zakresie określenia zasad udzielania zgody na podnajem i oddawanie lokali w bezpłatne używanie. Zakwestionowanie legalności tego rozwiązania w żadnym zakresie nie pozostaje w związku z ustawowymi kompetencjami organu wykonawczego przewidzianymi w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz w art. 25 ust. 1 u.g.n.i wskazanych przepisów nie narusza.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.