Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 241/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 1 - 6, art. 83,
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1045
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty za wycięcie drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Mieszkaniowa A w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 13 czerwca 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie umorzenia opłaty, która obciążono Spółdzielnię Mieszkaniową A w pkt. 4 decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. z tytułu zezwolenia na usunięcie drzew.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 26 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta G. w pkt. 2 zezwolił Spółdzielni Mieszkaniowej A w G. na usunięcie 11 sztuk drzew określonych co do gatunku w zakreślonym terminie. W pkt. 3 decyzji odstąpiono od pobierania opłaty za usunięcie 4 sztuk drzew, a w pkt. 4 decyzji ustalono opłatę z tytułu usunięcia 7 sztuk drzew w wysokości 33 144,78 zł, której uiszczenie w pkt. 5 decyzji odroczono na okres 3 lat od dnia realizacji nasadzeń rekompensujących wskazanych w pkt 6 orzeczenia. W pkt. 6 decyzji zobowiązano Spółdzielnię do posadzenia 14 sztuk drzew ozdobnych na administrowanym przez nią terenie, w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. W decyzji wskazano, że drzewa przeznaczone do nasadzeń powinny być dobrej jakości, co najmniej 3-krotnie szkółkowane, z wyraźnym przewodnikiem i posiadać obwody pni co najmniej 15 cm. Ponadto ustalono, że drzewa należy posadzić w dołach zaprawionych żyzną ziemią z domieszką hydrożelu oraz objąć je opieką pielęgnacyjną przez trzy sezony wegetacyjne. W pkt. 7 decyzji zobowiązano stronę do powiadomienia organu o wykonaniu ww. nasadzeń.

Spółdzielnia Mieszkaniowa A w G. w zgłoszeniu z dnia 26 maja 2010 r. wyjaśniła, że dokonała nasadzeń 14 sztuk drzew ozdobnych na administrowanym przez nią terenie tj. 3 sztuk głogów - przy ul. K. [...], 2 sztuk jabłoni rajskich, 2 sztuk głogów i 2 sztuk złotokapów - przy ul. H. [...], 1 sztuk głogu i 1 sztuk jabłoni - przy ul. M. [...], 2 sztuk złotokapów - przy ul. G. [...] oraz 1 sztuk jabłoni rajskiej - przy ul. S. [...].

Protokół sporządzony z oględzin przeprowadzonych przez pracowników Biura Ogrodnika Miasta w dniu 25 czerwca 2010 r., w obecności przedstawicieli Spółdzielni, którzy protokół ten podpisali, ujawnił, że na terenie administrowanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową A zobowiązany posadził 14 sztuk drzew ozdobnych tj.: 6 sztuk głogów, 3 sztuk jabłoni rajskich i 5 sztuk złotokapów o obwodach pni od 3 cm do 8 cm mierzonych na wysokości 100 cm od poziomu gruntu. Cztery drzewa z posadzonych czternastu były martwe.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A poinformowała organ, że w wyniku stwierdzenia przez przedstawiciela Biura Ogrodnika Miasta niezgodności z ustaleniami decyzji z 2010 r. wykonanych przez nią nasadzeń Administracja Osiedla C. zleciła specjalistycznej firmie dokonanie nowych, zgodnych z tą decyzją, nasadzeń oraz zwróciła się z prośbą o odroczenie terminu opłaty orzeczonej w pkt. 4 decyzji na okres kolejnych 3 lat począwszy od dnia dokonania nowych nasadzeń. Ponadto w piśmie z dnia 9 maja 2013 r. Spółdzielnia wyjaśniła przyczyny obumarcia 4 drzew posadzonych w 2010 r. wskazując na trudne warunki atmosferyczne panujące w okresie zimy - silne mrozy oraz negatywne, szkodliwe skutki zwierzęcego moczu.

Kolejne oględziny przeprowadzone przez prawo wnika Biura Ogrodnika Miasta w dniu 11 czerwca 2013 r. wykazały, że na terenie administrowanym przez Spółdzielnię, wskazanym jako miejsce wykonania nasadzeń orzeczonych w decyzji z 2009 r., stwierdzono obecność 3 drzew o obwodach pni 8 cm, 9 cm i 11 cm. Pozostałych 11 sztuk drzew, zgodnie z wyjaśnieniem uprawnionego przedstawiciela wnioskodawcy, uschło lub przemarzło. W zamian za ww. drzewa zgodnie z pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. posadzono 14 sztuk drzew ozdobnych o obwodach pni 16 - 20cm, w miejscach wskazanych na załącznikach do protokołu.

Pismem z dnia 4 lutego 2014 r. Prezydent Miasta zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową A o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia opłaty ustalonej w punkcie 4 decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r.

Następnie decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta orzekł o pobraniu od Spółdzielni Mieszkaniowej A opłaty ustalonej w punkcie 4 decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. z tytułu usunięcia drzew.

Decyzją z dnia 22 września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2015 r. uznając, że z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew posiada kompetencje i podstawę prawną do wydania jedynie decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, o których stanowi art. 84 ust. 5 tej ustawy. W sytuacji gdy nasadzenia zamienne nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od daty ich posadzenia, posiadacz nieruchomości jest zobowiązany do niezwłocznego uiszczenia opłaty za usunięte drzewa (art. 84 ust. 5a ustawy).

Kolejną decyzją, z dnia 13 czerwca 2016 r., Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie umorzenia opłaty Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w G. ustalonej w punkcie 4 decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r., w wysokości 33 144,78 zł w związku z usunięciem 7 sztuk drzew. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Spółdzielnia posadziła drzewa o obwodach pni znacznie mniejszych niż wskazane w decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r., żadne z posadzonych drzew nie zachowało żywotności po upływie 3 lat od daty ich posadzenia, a wskazane przyczyny nie mogą być uznane za niezależne od posiadacza. Organ uznał, że nie zaistniały przesłanki umożliwiające organowi umorzenie opłaty w wysokości 33 144,78 zł ustalonej w punkcie 4 rozstrzygnięcia, czego skutkiem była konieczność orzeczenia o pobraniu opłaty. Organ wskazał, ze bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje kwestia wykonania przez stronę nowych nasadzeń zgodnych z obowiązkiem ustalonym w decyzji zezwalającej na wycinkę. Ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości wykonania powtórnych nasadzeń kompensujących i ponownego odroczenia płatności należnej opłaty za usunięte drzewa. W wyniku zrealizowania nasadzeń zastępczych w sposób niezgodny z brzmieniem 6 pkt decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. brak było możliwości uznania, że strata w przyrodzie w skutek usunięcia 7 sztuk drzew została skompensowana.

W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa A w G. oprócz zarzutów przeciwko tej decyzji, zawarła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. w punktach 2 i 6, uzasadniając to tym, że w zakresie określającym termin wycięcia drzew oraz wskazującym, że nowe drzewa powinny być dobrej jakości, co najmniej 3 - krotnie szkółkowane, z wyraźnym przewodnikiem i posiadać obwody pni co najmniej 15 cm, decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia 2 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktów 2 i 6 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lutego 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 53 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) oraz art. 104, 105 i 107 k.p.a. Zgodnie z ustawą zmieniającą z dniem 27 sierpnia 2015 r. weszła w życie zmiana ustawy o ochronie przyrody, w tym art. 84. Zgodnie jednak z treścią art. 53 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. do postępowań w sprawach, o których mowa wart. 83-87 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 6-9, stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji zatem w niniejszej sprawie, jako że postępowanie zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta pismem z dnia 4 lutego 2014 r. i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem 27 sierpnia 2015 r., zastosowanie będzie miał przepis art. 84 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem dokonania nowelizacji.

Według tych przepisów, organ mógł odroczyć na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenia przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Tak też organ orzekł w decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat (ust. 5 ustawy). Jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew (ust. 5a).

Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające - oględziny w dniu 22 września 2010 r. wykazały, że Spółdzielnia dokonała nasadzenia 14 sztuk drzew ozdobnych tj.: 6 sztuk głogów, 3 sztuk jabłoni rajskich i 5 sztuk złotokapów o obwodach pni od 3 cm do 8 cm mierzonych na wysokości 100 cm od poziomu gruntu, z czego 10 sztuk drzew zachowało żywotność, a cztery drzewa z posadzonych czternastu były martwe. Bezsporne jest zatem, że żadna z posadzonych roślin nie posiadała minimalnego obwodu pnia wskazanego w decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. (15 cm). Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 11 czerwca 2013 r. przez Biuro Ogrodnika Miasta, a więc po ponad trzech latach od daty wykonania nasadzeń zastępczych, wykazały obecność jedynie 3 drzew o obwodach pni 8 cm, 9 cm i 11 cm - posadzonych w 2010 r., a pozostałych 11 sztuk drzew, zgodnie z wyjaśnieniem uprawnionego przedstawiciela wnioskodawcy, uschło lub przemarzło. Z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej A z dnia 24 czerwca 2013 r. wynika, że w zamian za powyższe drzewa posadzono 14 sztuk drzew ozdobnych o obwodach pni 16 – 20 cm.

Kolegium uznało, że Spółdzielnia Mieszkaniowa A nie wywiązała się z nałożonego na nią w decyzji Prezydenta Miasta obowiązku nasadzenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. 14 sztuk drzew ozdobnych o określonych parametrach, w tym pniach o obwodach co najmniej 15 cm. Jak wykazały oględziny dokonane w dniu 22 września 2010 r. żadne z posadzonych w ramach nasadzeń zastępczych drzew nie posiadało minimalnego obwodu pnia wskazanego w pkt. 6 decyzji. Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 11 czerwca 2013 r., po trzech latach od daty wykonania nasadzeń zastępczych, wykazały obecność jedynie 3 drzew posadzonych w 2010 r. o obwodach pni 8 cm, 9 cm i 11 cm.

Według Kolegium nie stanowi spełnienia warunku nałożonego decyzją z dnia 26 czerwca 2009 r. nasadzenie zastępcze 14 sztuk drzew ozdobnych o obwodach pni 16 – 20 cm, o czym strona zawiadomiła organ w piśnie z dnia 24 kwietnia 2013 r. Określone w decyzji nasadzenia zastępcze miały być dokonane w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. Podejmując czynności faktyczne niezgodne z treścią wydanej w sprawie decyzji ostatecznej (sadząc drzewa nieodpowiadające parametrom wynikającym z decyzji), strona dopuściła się samowolnej jego modyfikacji, do której nie była uprawniona. W tej sytuacji nie można uznać działania strony, polegającego na późniejszym (w roku 2013), niż to określono w decyzji, nasadzeniu zastępczym kolejnych drzew, za wypełnienie warunku z decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r.

Kolegium uznało, że skoro warunek umorzenia opłaty określonej w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. za usunięcie drzew nie został wypełniony, to opłata ta nie może zostać umorzona, a Spółdzielnia Mieszkaniowa A zobowiązana jest niezwłocznie do jej uiszczenia (art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że ze względu na zastosowanie regulacji przejściowych w niniejszej sprawie przepis art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody nie przewidywał proporcjonalnego naliczania opłaty w stosunku do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności. Odnośnie natomiast wniosków Spółdzielni o zmianę decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. w zakresie terminu w trybie art. 154 k.p.a., to Kolegium wyjaśniło, że po pierwsze do takiej ewentualnej zmiany zastosowanie mógłby mieć przepis art. 155 k.p.a., a po drugie zmiana terminu byłaby możliwa przed jego upływem. W niniejszej sprawie Spółdzielnia wystąpiła o zmianę terminu już po jego upływie. W tej sytuacji wymagalna stawała się należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew. Przyjęcie, że możliwa jest dalsza, wsteczna zmiana tego terminu, stanowiłoby według Kolegium obejście prawa.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez brak umorzenia opłaty pomimo, że posadzone w zamian drzewa zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich posadzenia;

- art. 83 i art 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez uznanie, że stanowi on podstawę do określenia w decyzji organu administracji szczegółowych parametrów, jakim mają odpowiadać nasadzenia zastępcze;

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach poprzez jego niezastosowanie;

- art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, po zmianie ustawy, poprzez jego niezastosowanie, jak i nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie i wskazanie w sposób nieprawidłowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwoty, która ma zostać pobrana,

- art. 154 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji co do wniosku z dnia 24 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 9 maja 2013 r. złożonych przez Spółdzielnię Mieszkaniowa A w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r.;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 9, 11 k.p.a. w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności brak wskazania konkretnych przepisów zobowiązujących organ do dbałości o zieleń na terenie administrowanej jednostki terytorialnej, z których Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło uprawnienie organu wydającego zezwolenie na usunięcie drzew do określenia parametrów wielkości i wieku, jak też rodzajów i gatunków drzew, które mają być posadzone,

- art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy wydawaniu decyzji,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zawarcie błędnego pouczenia, że nie przysługuje prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO.

Skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew, z ostrożności wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

Według skarżącej organy nie dość wnikliwie rozpoznały sprawę, nieuwzględniając faktu dokonania w rzeczywistości większej ilości nasadzeń niż wskazane w decyzji zezwalającej na wycinkę, a drzewa te zachowały żywotność, co uznać należało za wywiązanie się z nasadzeń kompensujących. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z obowiązują ustawą o ochronie przyrody, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności lub które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Jeżeli nawet doszło do niewielkiego przekroczenia terminu nie z winy Spółdzielni, to jednak rekompensata dla środowiska, jakiej dokonała przekracza nałożone na nią obowiązki w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że wysokość opłaty orzeczonej do pobrania w zaskarżonej decyzji jest taka sama, jak gdyby Spółdzielnia nie posadziła ani jednego drzewa. Skoro zatem posadziła więcej drzew niż miała obowiązek, przez 3 lata je pielęgnowała oraz poniosła koszty wskazanych prac, to orzeczenie opłaty w wysokości takiej samej, jak gdyby nic nie zrobiła stanowi przekroczenie konstytucyjnych granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. W ocenie skarżącej takie zachowanie organu jest niezgodne z Konstytucją RP, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt SK 6/12.

Według skarżącej Kolegium oparło się na niewłaściwej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że wskazywana nowelizacja ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 grudnia 2016 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., nie miała w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem przedmiotowa sprawa nie dotyczy ustalenia opłaty ale jej uiszczenia z powodu braku zrealizowania obowiązku nasadzeń zastępczych. Wskazało też Kolegium, że brak właściwego pouczenia o prawie do skargi nie miało wpływu na uszczuplenie uprawnień procesowych skarżącej, która w sposób prawidłowy skorzystała z prawa do skargi.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania w sprawie umorzenia opłaty ustalonej w stosunku do Spółdzielni Mieszkaniowej A w pkt. 4 decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. z tytułu zezwolenia na usunięcie 7 sztuk drzew ściśle oznaczonych co do gatunku, której uiszczenie odroczono w pkt. 5 decyzji na okres trzech lat od dnia realizacji nasadzeń kompensujących określonych w pkt 6 decyzji.

W decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. udzielono skarżącej zezwolenia na usunięcie 11 sztuk drzew określonych co do gatunku w zakreślonym terminie (pkt 2), ustalono opłatę z tytułu usunięcia 7 sztuk drzew w kwocie 33 144,78 zł (pkt 4), której uiszczenie odroczono na okres 3 lat od dnia realizacji nasadzeń rekompensujących wskazanych w pkt 6 rozstrzygnięcia. W pkt. 6 zobowiązano Spółdzielnię do posadzenia 14 sztuk drzew ozdobnych na administrowanym przez nią terenie, w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. Określono przy tym, że drzewa przeznaczone do nasadzeń powinny być dobrej jakości, co najmniej 3 – krotnie szkółkowane, z wyraźnym przewodnikiem i posiadać obwody pni co najmniej 15 cm. Nadto określono, że drzewa należy posadzić w dołach zaprawionych żyzną ziemią z domieszką hydrożelu oraz objąć je opieką pielęgnacyjną przez trzy sezony wegetacyjne.

Wskazana decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. jest ostateczna i podjęta została na podstawie art. 83 ust. 1 i 3, art. 84 ust. 1-3, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 86 ust. 1 pkt 4, 9, 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.).

W pierwszej kolejności należy wskazać na przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o ochronie przyrody, na podstawie których została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta.

Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), dokonała nowelizacji przepisów regulujących usuwanie drzew i krzewów. Zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy, w postępowaniu prowadzonym w sprawie niniejszej, jako wszczętym i niezakończonym decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisów zmieniających (art. 29 pkt 6-9 ustawy zmieniającej), czyli przed dniem 28 sierpnia 2015 r. (wszczęcie postępowania nastąpiło 4 lutego 2014 r.), zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. W związku z tym organ odwoławczy trafnie poddał analizie przepisy art. 84 ust. 1-6 ustawy o ochronie przyrody, według stanu prawnego sprzed dokonanej tą ustawą zmiany.

Zatem, według art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek właściciela nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem – do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków (ust. 2.). Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów (ust. 3.).

Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (ust. 2). Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu (ust. 3). Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami (ust. 4).

Na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat.

Konsekwencją odroczenia terminu płatności jest konieczność powrotu do sprawy opłaty za usunięcie po upływie terminu odroczenia, celem ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Jest to jednak całkowicie nowe postępowanie administracyjne, tylko bowiem w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego (wyjaśniającego) organ może dokonać wiążących ustaleń.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 czerwca 2009 r. zezwolił Spółdzielni na usunięcie 11 sztuk drzew, ustalił opłatę z tytułu usunięcia 7 sztuk drzew, której termin uiszczenia odroczył na okres trzech lat od dnia realizacji nasadzeń kompensujących ściśle określonych w pkt 6 decyzji. Określono również konkretny termin wykonania nasadzeń zastępczych. Oznacza to, że organ zastosował instytucję nasadzeń zastępczych wydając zezwolenie pod warunkiem zastąpienia wskazanych w decyzji drzew innymi drzewami.

Według sądu przewidziana w art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody instytucja nasadzeń zastępczych, ze względu na złożony charakter, wymaga w procesie jej stosowania indywidualnego podejścia, które organy orzekające w niniejszej sprawie wdrożyły. Jednymi z podstawowych dyrektyw, jakimi należy kierować się w każdym przypadku korzystania ze środowiska, jest wynikająca z art. 5 Konstytucji RP zasada zrównoważonego rozwoju zmuszająca do uwzględniania integracji działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. W odniesieniu do ochrony drzew i krzewów rosnących poza lasami instrumentem, który ma służyć realizacji tych zapisów, jest wynikająca z postanowień art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody konieczność poniesienia opłat za korzystanie ze środowiska w przypadku usuwania na podstawie zezwolenia drzew i krzewów, których obowiązek uiszczenia może zostać odroczony, gdy w zezwoleniu przewidziano przesadzenie drzew i krzewów w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.

Na organie właściwym do orzekania w przedmiocie zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów spoczywa obowiązek zindywidualizowanej oceny właściwej formy kompensacji przyrodniczej, która zachodzi wówczas, gdy za drzewa lub krzewy posadzone "na stałe" będą wykonane nowe nasadzenia o takim samym charakterze. W związku z tym organ uprawniony jest do szczegółowego określenia przedmiotu nasadzeń zastępczych, z określeniem ich ilości i miejsca nasadzenia, a także innych parametrów, w tym wielkości, obwodów pni, które mają wymierny wpływ na skuteczność kompensacji przyrodniczej.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w świetle dyspozycji art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, sprowadza się zatem do sprawdzenia w pierwszej kolejności, czy określony w decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. obowiązek nasadzeń zastępczych, o ustalonej liczbie i określonych ściśle cechach (parametrach), został prawidłowo wykonany. Następnie organ winien był ustalić, czy prawidłowo wykonane nasadzenia zastępcze zachowały swoją żywotność bądź, jeśli żywotności nie zachowały, to czy z przyczyn zależnych czy też niezależnych przez posiadacza nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisem art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, opłata za zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów podlega umorzeniu tylko w razie zachowania żywotności przez prawidłowo zrealizowane nasadzenia zastępcze. Taki kierunek wykładni art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody jest prawidłowy i współgrający z wykładnią systemową i celowością art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, dopuszczającą ścisłe precyzowanie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych poprzez wskazanie np. gatunków drzew czy też innych parametrów jakie mają spełniać. Precyzyjne bowiem ustalenie warunku w postaci nasadzeń zastępczych ma znaczenie dla możliwości jego wykonania, a tym samym właściwej kompensacji przyrodniczej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1516/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1097/16 wyjaśnił, że zasadniczym celem art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody było zobowiązanie organów właściwych do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, do zachowania oraz odnawiania zasobów, tworów i składników przyrody. Nie budziło wątpliwości NSA, że nasadzenia zastępcze są rozwiązaniem korzystniejszym dla ochrony przyrody niż zezwolenie oparte na rekompensacie w postaci zobowiązania do dokonania opłaty. Ochrona przyrody, do jakiej zobowiązane zostały organy faktycznie oznacza, że funkcjonalnie uzasadnione będzie precyzyjne wskazanie gatunków drzew i krzewów oraz wyraźne określenie specyfikacji nasadzeń, które będą w stanie zrekompensować szkody w środowisku, jakie nastąpią w wyniku usunięcia zdrowych już istniejących.

W tym kontekście zarzuty skarżącej o braku podstaw prawnych do sprecyzowania szczegółowych warunków nasadzeń zastępczych sąd uznał za niezasadne i pomimo tego, że nie odnoszą się one do istoty kontrolowanej decyzji, ale do decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r., ze względu na ich powiązanie sąd uznał za stosowne o nich wspomnieć. Dodatkowo sąd zaznacza, co jest wiadomym z urzędu, że odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji, przywołana na wstępie uzasadnienia, została zaakceptowana przez tut. sąd, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 239/17 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia 2 stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. w częściach obejmujących pkt. 2 i 6.

W konsekwencji przedstawionego stanowiska sąd uznał, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy zweryfikowały w terenie stan zrealizowanych przez skarżącą nakazanych nasadzeń zastępczych i uznały, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku wykonania nasadzeń rekompensujących zgodnie z pkt 6 decyzji. Nie budzą wątpliwości ale też nie są przedmiotem sporu ustalenia zawarte w protokołach z oględzin przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2010 r. oraz w dniu 11 czerwca 2013 r. przez pracowników organu, w obecności przedstawiciela skarżącej. Potwierdza zatem treść protokołów, że pomimo nasadzenia w 2010 r. 14 sztuk drzew, obwody ich pni w sposób znaczący odbiegały od określonego w decyzji minimum, co też stało się przyczyną obumarcia bardzo młodych sadzonek, zawinioną przez skarżącą. Zamiast 14 sztuk drzew o obwodach pni wynoszących minimum 15 cm posadzono 2 sztuki drzew o obwodach 2 cm mierzonych na wysokości 100 cm, 3 sztuk drzew o obwodach 3 cm, 7 sztuk drzew o obwodach 7 cm oraz 2 sztuk drzew o obwodach 8c m. Jest niesporne, że żadna z posadzonych roślin nie posiadała minimalnego obwodu pnia wskazanego w orzeczeniu decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. oraz żadne z drzew nie zachowało żywotności po upływie trzech lat od daty ich posadzenia. W ocenie sądu organ nie bez przyczyny nakazał nasadzenie drzew o minimalnym obwodzie pnia 15 cm, chcąc tym samym w sposób prawidłowy zastąpić zdrowy drzewostan podlegający wycięciu, składający się z drzew o obwodach pni od 75 cm do 188 cm.

W tej sytuacji uzasadnionym było stwierdzenie o braku możliwości umorzenia naliczonej w decyzji opłaty za usunięcie drzew, zwłaszcza, że wskazanej przez zobowiązanego przyczyny niezachowania żywotności przez posadzone drzewa organ nie mógł uznać za niezależną od posiadacza. W ocenie sądu organy prawidłowo uznały, że w tych okolicznościach zaistniała bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w trybie art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, mającego doprowadzić do umorzenia opłaty orzeczonej w decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r.

W tym kontekście nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie kolejne nasadzenia, dokonane przez Spółdzielnię po upływie terminu na wykonanie kompensacji przyrodniczej, w sytuacji, w której pierwotnie dokonane nasadzenia nie zachowały żywotności. Celem nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych jest bowiem wyrównanie uszczerbku w przyrodzie i kluczowe w związku z tym znaczenie mają parametry wykonanych nasadzeń zastępczych oraz termin ich wykonania. Skoro organ, w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami określił termin wykonania nasadzeń zastępczych oraz precyzyjnie określił ich parametry, to tylko terminowe i jakościowo zgodne z treścią obowiązku wykonanie nasadzeń zastępczych można było uznać za wypełniające dyspozycję art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, z czym bezspornie nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Analiza zgromadzonego przez organy materiału dowodowego potwierdza, że skarżąca nie kwestionowała braku żywotności nowych nasadzeń oraz ich parametrów odbiegających od wymaganych w decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. Bezzasadnie natomiast upatrywała możliwości umorzenia ustalonej opłaty powołując się na dokonane nowe nasadzenia, co miało miejsce po upływie terminu wyznaczonego w decyzji do nasadzeń zastępczych. W tych okolicznościach jednak dokonanie powtórnych nasadzeń, po upływie terminu określonego w decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. nie miało znaczenia dla osiągnięcia celu przyrodniczego i było irrelewantne prawnie. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości wykonania powtórnych nasadzeń kompensujących i ponownego odroczenia płatności należnej za usunięte drzewa.

Podobnie rzecz ma się z wnioskiem skarżącej o zmianę decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. w zakresie ustalonego tam terminu odroczenia uiszczenia opłaty, który został wniesiony przez skarżącą w piśmie z dnia 24 kwietnia 2013 r., czyli po blisko trzech latach od upływu terminu wykonania nasadzeń zastępczych. Niemniej sąd zaznacza, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym organy nie naruszyły art. 154 k.p.a., ponieważ go nie stosowały. Kontrolowane postępowanie jest postępowaniem zwyczajnym, natomiast przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. kreują postępowania nadzwyczajne. Sąd zgadza się jednak z Kolegium, że ewentualna zmiana decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. mogłaby nastąpić jedynie w trybie art. 155 k.p.a., więc tym bardziej zarzut naruszenia art. 154 k.p.a. w kontrolowanym postępowaniu jest całkowicie chybiony.

Za niezasadny sąd uznał też zarzut skargi odnoszący się do niezastosowania przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o ochronie przyrody), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych. Wskazana ustawa nowelizująca nie miała w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem kontrolowana decyzja nie dotyczy ustalenia opłaty za zezwolenie na wycinkę drzewa, ale jej uiszczenia w związku z brakiem zrealizowania obowiązku nasadzeń zastępczych.

Również zarzut braku zastosowania proporcjonalności w obliczaniu opłaty od zezwolenia na usunięcie drzew nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 84 ust. 5 w brzemieniu obowiązującym od dnia 28 sierpnia 2015 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. zmieniającej m.in. ustawę o ochronie przyrody, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania ze względu na dyspozycję przepisu przejściowego art. 53 nakazującego do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizujących, stosować przepisy dotychczasowe. Te zaś nie przewidywały proporcjonalnego przeliczania opłaty w stosunku do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności. Według obowiązującego w dacie procedowania w kontrolowanym postępowaniu art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody organ nie miał możliwości uwzględnienia częściowego zachowania żywotności przez nowe nasadzenia i proporcjonalnego przeliczenia naliczonej opłaty. W niniejszej sprawie zdaniem sądu kwestia ta i tak ma charakter uboczny, gdyż dokonane tu nasadzenia zastępcze w terminie wynikającym z decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. w całości nie odpowiadały wymaganiom w niej określonym.

Sąd podziela zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia o braku prawa do wniesienia skargi, jednakże ono miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem błędnego pouczenia skarżąca Spółdzielnia skorzystała z uprawnienia do wniesienia skargi i wszczęcia tym samym sądowoadministracyjnej kontroli legalności kwestionowanej decyzji, wobec czego jej uprawnienia procesowe nie zostały uszczuplone ani naruszone.

Sąd nie dostrzegł też uchybień procesowych w zakresie gromadzenia i analizy dowodów, które stały się podstawą do ustaleń faktycznych i podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadne jest też naruszenie art. 7 k.p.a., organ orzekał kierując się zasadą praworządności, na podstawie przepisów właściwych dla prowadzonego postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargę jako niezasadną.