Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 519/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skarg B. C. i E. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji

i Rozwoju (dalej "organ odwoławczy" lub "Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2017r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania B. C. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem

1 stycznia 1999 r. przez Powiat R. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działki nr ew. [...] o pow. 0,0096 ha jednostka ewidencyjna [...] W., obręb [...] W. zajętych pod drogę publiczną - powiatową nr [...] (obecnie nr [...]) M. – O. – S., orzekł

o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy:

Zarząd Powiatu w R. wnioskiem z [...] marca 2017 r. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat R. z dniem

1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, prawa własności ww. nieruchomości.

Organ I instancji, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej także jako: "ustawa z 1998 r.") i art. 104 § 1 k.p.a., decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. stwierdził nabycie przez Powiat R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0036 ha i działki nr ew. [...] o pow. 0,0096 ha jednostka ewidencyjna [...] W., obręb [...] W. zajętych pod drogę publiczną - powiatową nr [...] (obecnie nr [...]) M. – O. – S..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. C., kwestionując ustalenia Wojewody i wskazując, iż zawłaszczenie gruntów pod drogę jest niezgodne

z prawem i powinno nastąpić za wypłatą odpowiedniego odszkodowania. W odwołaniu mającym charakter opisowy, podniosła, iż wskazane grunty należące uprzednio do jej rodziny, nigdy nie były użytkowane jako droga. Podkreśliła także, że pas drogowy znajduje się w granicach działki [...], również za istotne uznała wycięcie 50 letnich dębów za zgodą Nadleśnictwa, przy których Zarząd Dróg nie wykonywał żadnych zabiegów pielęgnacyjnych. W jej ocenie nie były wykonywane żadne czynności zarządcze przez podmiot publicznoprawny i nie zostało to udokumentowane.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2018 r., Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy

z 1998 r. Wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. przepisu nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki, tj. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Podniósł, że art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Nadto wskazał, że decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki w dniu 1 stycznia 1999 r.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż działki nr [...] (z której wyodrębniona została działka nr [...]) i nr [...] (z której wyodrębniona została działka nr [...]) stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. K., B. P. i B. C. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1988 r. Rep. A Nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] listopada 1997 r. sygn. akt [...] Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Aktualnie, na podstawie umowy darowizny i umowy działu spadku i nieodpłatnego zniesienia współwłasności nieruchomości z dnia [...] października 2005 r., Rep. A nr [...], właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest E. K., co potwierdza treść księgi wieczystej nr RA1 [...].

Z powyższego wynika jak podał Minister, że ww. nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej

z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem,

z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawą prawną zaliczenia drogi nr [...] relacja M. – O. – S. do kategorii dróg publicznych jest rozporządzenie Ministra Komunikacji

z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich

w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim

i szczecińskim (Dz. U. z 1986 r. nr 43, poz. 205).

Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 przedmiotowa droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) jako droga wojewódzka. Obecnie droga oznaczona jest numerem [...].

Odnosząc się do kolejnej przesłanki wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy ww., tzw. zajętości danej nieruchomości pod drogę publiczną, Minister wskazał, iż przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2017, poz. 2222 tj.)

w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu

i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Według Ministra zajętość działek nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego J. Ż. oraz opinia ww. geodety z dnia 13 grudnia 2016 r. W ocenie organu powyższy dokument jest wiarygodny, bowiem został sporządzony przez uprawnionego geodetę, posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geodezji i wykonującego zawód zaufania publicznego.

Ponadto sporządzona mapa w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę.

Organ odwoławczy podniósł także, że udokumentowana została również przesłanka władztwa publicznoprawnego.

Władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] M. – O. – S., z którego wynika, iż w m. in. 1992 r. oraz w 1995 r. dokonano jej przeglądu. Ponadto dowodem na spełnienia przesłanki władztwa jest także wykaz dróg

wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97, uwzględniający m. in. drogę wojewódzką nr [...] relacji O. – S..

Wyjaśniając powyższą kwestię Minister podał, iż do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela.

W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do działek nr [...]

o pow. 0,0036 ha i nr [...] o pow. 0,0096 ha zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Natomiast zdjęcia dołączone do odwołania zostały wykonane w latach 2009/2010, a zatem zdaniem Ministra nie stanowią dowodów w przedmiocie wyjaśnienia przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z 1998 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej w kwestii brak zajętości spornych działek pod drogę publiczną, wskazał, iż oceny przesłanki zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną organ odwoławczy dokonał w oparciu o mapę sytuacyjną z września 2016 r., sporządzoną przez geodetę uprawnionego J. Ż., która to została wykonana w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a więc na potrzeby niniejszego postępowania. Na ww. dokumencie znajduje się adnotacja, że przedstawia on "działki zajęte pod drogę powiatową nr [...] na dzień 31.12.1998 r.". W ocenie Ministra powyższy dowód wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa działka znajdowała się

w całości w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Z kolei argument strony odwołującej, iż przedmiotowa droga była "piaszczystą rozjeżdżoną ścieżyną(...)" Minister uznał za pozbawiony jakiejkolwiek doniosłości prawnej, albowiem o tym czy dana droga stanowi drogę publiczną nie decyduje stan jej urządzenia, a zaliczenie do danej kategorii dróg w formie przewidzianej prawem.

W konkluzji podkreślił, że Wojewoda [...] dokonał ustaleń faktycznych

w oparciu o wiarygodne dowody, tj. wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] M. – O. – S., a także wykaz dróg wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97. Tym samym nie kwestionuje ustaleń organu wojewódzkiego w zakresie sprawowania władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością.

Zdaniem Ministra podnoszona kwestia, iż rodzina odwołującej wykonywała prace związane z utrzymywaniem spornej części nieruchomości, nie ma wpływu na rozstrzygniecie, gdyż samo władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza możliwości władania publicznoprawnego. W tym zakresie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, odnoszącego się do pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Minister wskazał także, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Konkludując Minister uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa,

a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

Skargi na decyzję Ministra wniosły B. C. i E. K. (skarżące), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciły

I. naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia przedmiotu sprawy oraz rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego i wadliwego materiału dowodowego,

w szczególności:

-) całkowite pominięcie twierdzeń skarżącej wskazującej w toku postępowania, że sporny pas drogowy na dzień 31 grudnia 1998 r. przebiegał przez działkę nr [...], która oddzielona była od działek nr [...] i [...] drzewami, co uniemożliwiało używanie ich i traktowanie jako drogi,

-) poczynienie istotnych ustaleń w sprawie, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, na podstawie mapy sytuacyjnej sporządzonej we wrześniu 2016 r. przez geodetę J. Ż. oraz jego wyjaśnień, które to dowody nie mogły być uznane za wiarygodne i miarodajne;

-) nieprzeprowadzenie żadnego dowodu w celu ustalenia stanu urządzenia drogi w dniu 31 grudnia 1998 r.,

-) całkowite pominięcie dowodu w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości rolnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. B. z 2005 r., zaewidencjonowanej za nr ew. [...] ;

-) nieskonfrontowanie dwóch odmiennych map sporządzonych przez geodetów uprawnionych S. B. i J. Ż., w celu ustalenia prawidłowej wersji, pomimo, że ich moc dowodowa, wobec posiadanych uprawnień, jest taka sama.

-) brak wykazania władania pasem drogowym przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego w granicach przebiegających przez działki nr [...] i [...] należące do skarżącej; żaden z dokumentów na które powołuje się organ, tj. wykaz stanu drogi wojewódzkiej, wykaz dróg wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97 nie dotyczy roku 1998, a co więcej nie dowodzi stanu istniejącego na dzień 31 grudnia 1998 r., od którego ustawa uzależnia możliwość nabycia własności nieruchomości z mocy prawa;

-) odmówienie mocy dowodowej zdjęciom dołączonym do odwołania od decyzji organu I instancji, z tego powodu, że zostały one wykonane w latach 2009/2010

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie

w mocy decyzji organu I instancji.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

-) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki warunkujące nabycie własności nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...] położone w W.

z mocy prawa przez Powiat R..

W uzasadnieniu skarg, skarżące podniosły wadliwość mapy sporządzonej przez geodetę J. Ż. w oparciu o nieprawdziwe dane, ponadto dowolność w ustaleniu pasa drogowego, wskazując, iż pas ten przebiega przez działki nr [...] i [...], podczas gdy tezę tę niweczy fakt, że dęby rosnące na działce [...] zostały wycięte w październiku 2016 r. zaś na mapie z września 2016 r. zaznaczono już pnie tych drzew.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Ministra z [...] maja 2018 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat R. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0036 ha i działki nr ew. [...] o pow. 0,0096 ha jednostka ewidencyjna [...] W., obręb [...] W. zajętych pod drogę publiczną - powiatową nr [...] (obecnie nr [...]) M. – O. – S..

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przepis ten określa przesłanki od spełnienia, których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. A zatem dla prawidłowego przejęcia konieczne było wystąpienie następujących elementów: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Należy zauważyć, że art. 73 ustawy z 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej.

W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1998

r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr

19, poz. 115 ze zm.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej.

W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, by zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych

art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, wyrok WSA

w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt 274/12, Lex nr 12311811).

Na wstępie stwierdzić należy prawidłowość organów, co do zaliczenia drogi nr

[...] M. – O. – S. do kategorii dróg publicznych co zgodne jest ze wskazanym w decyzji rozporządzeniem. Nie zostało podważone że przedmiotowa droga wojewódzka stała się drogą powiatową oznaczoną nr [...].

Zauważyć przy tym trzeba, że w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami

i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem

i zabezpieczeniem ruchu. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Tak więc wbrew stanowisku stron skarżących pas drogowy to nie tylko pas jezdni czy pas pieszych, ale również pobocze, choćby nie urządzone, przeznaczone do ruchu

i postoju pojazdów i pieszych, inne elementy infrastruktury drogowej, jak np. pas zieleni czy oświetlenie uliczne, a także pas techniczny, na którym zgodnie z definicją ustawową nie powinny znajdować się widoczne elementy pasa drogowego.

Zajętość działek nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną potwierdza znajdująca się w aktach mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona przez geodetę uprawnionego J. Ż. oraz opinia geodety z dnia 13 grudnia 2016 r. Powyższa mapa stosownie do art. 76 k.p.a. stanowi dokument urzędowy, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. Wyrok NSA z 16 maja 2013 r., I OSK 2/12).

Stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone

w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm.) do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii jest niezbędne posiadanie uprawnień zawodowych. Zwiększona moc dowodowa dokumentu urzędowego sprowadza się do przyjęcia dwóch domniemań, a mianowicie prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności jego treści z prawdą (wiarygodności).

Dodatkowo należy przy tym pamiętać, iż dokumentację tego rodzaju geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne

i kartograficzne, pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z 17 maja 1989 r. Ponadto opracowanie geodezyjne podlega zgłoszeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który stanowi, stosownie do treści art. 2 pkt 10 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne

Zatem prace zgłaszane do Państwowego Zasobu Geodezyjnego

i Kartograficznego sporządzane są w oparciu o materiały pochodzące z ośrodka

i podlegają kontroli. Również należy zauważyć, iż zgodnie z § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych

i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263 poz. 1572), na potrzeby postępowań administracyjnych sporządza się mapy do celów prawnych. W myśl § 76 ww. rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. przy opracowywaniu powyższych map wykorzystuje się informacje zawarte w: 1. materiałach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków; 2. księgach wieczystych oraz w aktach ksiąg wieczystych; 3. orzeczeniach sądowych; 4. aktach notarialnych; 5. decyzjach administracyjnych; 6. dokumentach geodezyjnych

i kartograficznych przechowywanych w archiwach państwowych, 7. dokumentach geodezyjnych i kartograficznych będących w posiadaniu zainteresowanych stron.

Należy zatem uznać, mając na uwadze powyższe regulacje, iż geodeta uprawniony może na podstawie dokumentów znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, na aktualnej kopii mapy zasadniczej, odtworzyć faktyczny stan przebiegu granic danego ciągu komunikacyjnego według stanu na określoną datę, którą w tym przypadku będzie dzień 31 grudnia 1998 r.

Fakt sporządzenia mapy z projektem podziału na podkładzie aktualnej mapy zasadniczej, który to obowiązek wynika z przepisów prawa i zaewidencjonowanie jej

w zasobie w dniu 16 grudnia 2016 r. nie oznacza w żadnym wypadku, iż dokument taki nie przedstawia stanu na określoną datę (jak w przedmiotowej sprawie stanu granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r.). Geodeta jako osoba posiadająca uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, na podstawie ww. wskazanych dokumentów, ustala przebieg granic nieruchomości na określony dzień i wrysowuje go na stanowiącą podstawę opracowania mapę zasadniczą, która zawiera aktualne na dzień uzyskania z zasobu informacje

o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu.

Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie sporządzona mapa stanowiła przesądzający dowód o przebiegu granicy drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo geodeta opisał wykaz zmian gruntowych.

W opinii (k-[...] akt administracyjnych) wyjaśnił precyzyjnie, iż pas drogowy wyznaczony został na podstawie danych z operatu ewidencji gruntów obrębów: M. i W. oraz ustalenia granicy gruntów zajętych pod drogę powiatową (zgodnie z art. 73 ustawy). Wskazał, że granice użytkowania drogi m.in. dla działki nr [...], zostały określone przez położenie istniejących na gruncie dobrze utrzymanych rowów odwadniających, zaś co do działki [...] – przez położenie zachowanych szczątkowych przydrożnych rowów odwadniających.

Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2006 r., I OSK 1331/05 operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń

i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2011 r., II OSK 389/10) czego na gruncie niniejszej sprawy skarżące nie uczyniły.

Skoro zatem przedmiotowa mapa sporządzona została w celu przestrzennego wskazania granic zajęcia działki nr [...] i [...] pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., to przy braku w aktach sprawy innych dokumentów urzędowych lub też innych dowodów mogących podważać ustalenia dokonane przez geodetę, twierdzenia organów o wystarczalności ww. dowodu do wykazania faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną należy uznać za zasadne. Takie stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 16 maja 2013 r., I OSK 2/12, w którym stwierdził, iż "brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a.

i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu.

Odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnić należy, iż wobec zarzutów skarżących i podnoszenia na etapie postępowania administracyjnego, a także skargi okoliczności sporządzenia mapy przez geodetę S. B. w 2005 r.

w zakresie podziału działek nr ew. [...] i nr ew. [...], biegły geodeta J. Ż. w piśmie z 26 czerwca 2017 r. ( w aktach odwoławczych) odniósł się do podniesionych zarzutów, wskazując, iż granice nieruchomości położonych w obrębie W. gmina W. zostały zaprojektowane w postępowaniu scaleniowym – operat scalenia gruntów obrębu W. [...]. Projekt scalenia wyznaczano na gruncie, punkty graniczne stabilizowano trwale granicznikami betonowymi.

Natomiast w operacie podziałowym, na który powoływały się skarżące, (dotyczący podziału działek [...] i [...]), jak wyjaśnił geodeta J. Ż., punkty graniczne wyznaczono na podstawie danych z numerycznej bazy danych ewidencji gruntów opracowanej na podstawie operatu scaleniowego, punktów granicznych nie stabilizowano trwale, spisano protokół przyjęcia granic nieruchomości będącej przedmiotem podziału.

Ponadto biegły szczegółowo odniósł się do sporządzonej przez siebie mapy, wskazując, iż dokument na który powołują się strony skarżące stanowi szkic. Nie stanowi więc w przekonaniu Sądu takiego samego dowodu i takiej samej mocy dowodowej mapa, na którą powołują się skarżące, skoro nie uwzględniała ona operatu scalenia gruntów obrębu W.. Za słuszne należy uznać stanowisko organu przyjęte w zaskarżonej decyzji. Kwestia mocy dowodowej dokumentu urzędowego została przez Sąd omówiona już powyżej, zatem jedynie Sąd stwierdza, że chybiony jest zarzut, że nie przeprowadzono żadnego dowodu w celu ustalenia stanu urządzenia drogi. W tym zakresie wyjaśnić należy, że po pierwsze co podnoszono powyżej istotna jest data 31 grudnia 1998 r. i to niezależnie od stanu technicznego drogi.

Kluczowym jak się wydaje zarzutem skarg jest okoliczność, że na mapie sporządzonej przez geodetę J. Ż. figurują wycięte drzewa –dęby na działce nr ew. [...] już we wrześniu 2016 r., podczas gdy drzewa te zostały wycięte w październiku 2016 r. Otóż odnosząc się do powyższego argumentu wyjaśnić należy skarżącym, iż okoliczność, że biegły wykonywał czynności na gruncie we wrześniu 2016 r. nie świadczy o tym, że nie mógł on uwzględnić w przygotowanej dokumentacji okoliczności wycięcia drzew – dębów w miesiącu październiku 2016 r., bowiem opinia (k- [...] akt adm.), wypis z rejestru gruntów (k-36 akt adm.), wykaz zmian gruntowych (k-[...], [...] akt adm.) i pozostała cała dokumentacja (mapy) zawierają daty

z grudnia 2016 r. Mylne jest wyobrażenie stron skarżących o przygotowaniu pracy geodezyjnej, nie jest to wyłącznie jednorazowy pobyt na gruncie o którym strony były powiadomione. Przygotowanie takiej pracy trwało do miesiąca grudnia 2016 r., bowiem dopiero wówczas nastąpiło zarejestrowanie i złożenie operatu do ewidencji.

Na marginesie Sąd zaznacza, że dokument na który powołuje się E. K. (k-[...] akt adm.) nie stanowi zezwolenia na wycięcie drzew, a jedynie świadectwo legalności pozyskania drewna, które otrzymuje się już po wycięciu drzewa. Oznacza to tym samym, że nie można na jego podstawie przyjąć, iż faktyczna wycinka drzew miała miejsce w październiku 2016 r.

Racje miały organy odmawiając mocy dowodowej zdjęciom dołączonym do odwołania, a to z tej przyczyny, iż zostały one wykonane jak twierdzą strony w latach 2009/2010. Sąd badał stan prawny na datę 31 grudnia 1998 r. i z tej już przyczyny prawidłowe było stanowisko organów.

Nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżące nie uzasadniły tego zarzutu, a Sąd nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu z urzędu.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., do kwestii władztwa, zauważyć należy, iż do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 14 marca 2000 r., P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Takie stanowisko zostało też zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2004 r., I SA 2398/02, oraz w wyroku WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., I SA/Wa 375/2009 (publ. CBOSA).

Zgodnie z orzecznictwem udokumentowanie władania polega na wykazaniu wykonywania prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/2007, oraz wyroki WSA w Warszawie, I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, I SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012, I SA/Wa 2308/2011, I SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011, I SA/Wa 105/2011).

Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne, jako właściciele, wykonują obowiązki nałożone przez prawo względem dróg publicznych. Wykonywanie ich w okresie, gdy drogi nie były ich własnością, było więc faktycznym korzystaniem

z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, tak jakby stanowiły własność państwową. Należy wskazać, że ustawodawca w przepisie art. 73 ust. l ustawy z 13 października 1998 r. nie wprowadził żadnych kwalifikacji odnośnie spełnienia przesłanki sprawowania władztwa publicznego.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo

w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie rozdziału 2 tej ustawy wynikają określone czynności wykonywane przez zarządcę, które świadczą w sposób nie budzący wątpliwości

o władaniu nieruchomości w świetle art. 73 ust. 1 ustawy. Czynności te zarządca drogi miał obowiązek wykonywać w stosunku do całej drogi, a więc również wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu w ramach którego umieszczone mogą być np. drzewa i krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne.

Jak zostało wykazane w przedmiotowej sprawie wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] M. – O. – S., z którego wynika, iż w m. in. 1992 r. oraz

w 1995 r. dokonano jej przeglądu, a także wykaz dróg wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97, uwzględniający m. in. drogę wojewódzką nr [...] relacji O. – S. są dowodem na spełnienia przesłanki władztwa.

Należy przy tym zaznaczyć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 381/12, z 10 grudnia 2012 r.,

I SA/Wa 1961/12 oraz z 19 czerwca 2012 r., I SA/Wa 601/12).

Podsumowując Sąd uznał, iż postępowanie dowodowe zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, ponieważ nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.