Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 161/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 64d par1, art. 64f
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia

Wskazaną decyzją organ I instancji na podstawie art.106 ust. 1 i 4 w związku z art. 39 ust. 1, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020r., poz.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", art.104 i art.107 k.p.a. w zw. z art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) dalej jako "ustawa covidowa" - po rozpatrzeniu wniosku T. W. z 24 marca 2021r. odmówił przyznania skarżącej w pkt 1. specjalnego zasiłku celowego na zakup opału, a w pkt 2. specjalnego zasiłku celowego na zakup lekarstw, środków pomocniczych, higieny i sanitarnych.

Organ ustalił, że skarżąca zamieszkuje w jednym domu wraz z mężem Z. W., z którym pozostaje w sądowej separacji faktycznej, w związku z tym prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze; współmałżonek udziela jej wsparcia i pomocy wyłącznie w sprawach urzędowych; pomocy nie udziela jej syn (który mieszka poza gminą [...]) i który nie jest informowany o problemach rodziców. Skarżąca jest osobą przewlekle chorą (astma oskrzelowa, cukrzyca), systematycznie przyjmuje lekarstwa, jest pod opieką lekarską. Od 9 lipca 2020 r. legitymuje się orzeczeniem ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Od 1 sierpnia 2020 r. skarżąca otrzymuje: emeryturę [...] zł netto, dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł netto, dodatek uzupełniający w wysokości [...] zł netto. Łączny dochód wynoszący [...] zł, pomniejszony jest o kwotę [...]zł, tj. zajęcie komornicze, a więc skarżąca otrzymuje miesięcznie [...] zł. W ocenie organu, skarżąca jest sprawna fizycznie, nie ma poważniejszych problemów z poruszaniem się, sama chodzi do pobliskiego sklepu, robi zakupy wspólnie z mężem w centrum [...]; nie korzysta z pomocy osób drugich - opiekunki, mimo przyznania jej takiej pomocy decyzją z [...] sierpnia 2020 r. w wymiarze 3 dni w tygodniu po 2 godziny i w 2021 r. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. w wymiarze 5 dni w tygodniu po 3 godziny.

W dniu 24 marca 2021r. skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia z przeznaczeniem na zakup opału oraz zakup lekarstw, środków pomocniczych, higieny i sanitarnych. Mając na względzie wymagania art. 107 ust. 1 u.p.s. (który nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), art. 15o ust. 1 i ust. 1a ustawy covidowej (który ze względu na pandemię umożliwia zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, dokonać ustaleń faktycznych w drodze rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, na podstawie dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b u.p.s. i który w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, u których nie nastąpiła zmiana danych, zwalnia z obowiązku aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego), organ I instancji zawiadomił skarżącą pismem z 26 marca 2021r. o terminie rozmowy telefonicznej wyznaczonym na 7 kwietnia 2021r. w celu aktualizacji jej sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej. Zawiadomienie zostało odebrane w dniu 30 marca 2021r., mimo to skarżąca w tym dniu nie odebrała telefonu. Kolejne próby przeprowadzenia rozmowy telefonicznej podjęte w dniach 8 i 9 kwietnia 2021r. również nie powiodły się. W związku z tym organ ponownie zwrócił się do niej w dniu 20 kwietnia 2021r. o dostarczenie informacji o aktualnej sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej. W dniu 23 kwietnia 2021r. wpłynęło jej pismo informujące, że jej sytuacja zdrowotna uległa zmianie od 15 lipca 2020r. tj. od uzyskania orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie uległa natomiast zmianie sytuacja rodzinna i materialna. Wskazała, że koszty leków i środków pomocniczych wyniosły za marzec 2021r. [...] zł miesięcznie, zaś opieki dorywczej – [...] zł, skarżąca nie nadesłała natomiast dowodów potwierdzających wydatki mieszkaniowe i zdrowotne.

W oparciu o wskazany wyżej materiał dowodowy, wywiad środowiskowy przeprowadzony ze skarżącą w dniu [...] lutego 2020 r., złożoną przez skarżącą dokumentację (oświadczenia, faktury za okres od stycznia do grudnia 2020 r. za zakupione lekarstwa, inhalator na łączną kwotę [...]zł, dokumentację z ZUS O/Lublin o wysokości otrzymywanych świadczeń w lutym 2021 r.) organ I instancji ustalił, że jej dochód przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę [...]zł. Jej dochód za styczeń 2021r. (ustalony zgodnie z art. 8 u.p.s.) wynosił [...] zł netto (emerytura [...] zł, dodatek pielęgnacyjny [...] zł). Znacznie przekroczone kryterium dochodowe dyskwalifikuje skarżącą do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Jednocześnie skarżąca nie wykazała, że spełnia przesłanki z art. 41 pkt 1 u.p.s., a więc że jej sytuacja należy do szczególnie uzasadnionych. Poniesione wydatki na leki i inhalator w kwocie [...]zł (tj. [...] zł m-nie) nie stanowią znacznego obciążenia jej budżetu.

Organ I instancji stwierdził, że nieodbieranie telefonu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia ustalenie jej aktualnej sytuacji i oznacza brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej,

Ponadto Ośrodek dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ani udzielać jej w oczekiwanej wysokości. Skarżąca i jej mąż od lat korzystają z takiej pomocy. T. W. jest osobą korzystającą ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] od około 30 lat, w związku z tym organ prowadził liczne postępowania, których przedmiotem było ustalenie jej dochodów i zdrowia. Korzystała ze świadczeń pieniężnych do sierpnia 2020 r., gdy jej dochód wynosił [...] zł netto; w 2019 r. otrzymywała następującą pomoc: świadczenie pieniężne na zakup żywności w ramach wieloletniego Rządowego Programu " Posiłek w szkole i w domu" w okresie od 01.01.2019 r. do 31.12.2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, specjalne zasiłki celowe w wysokości [...] zł (wypłacone w styczniu i w lutym 2019 r.), w wysokości [...] zł (wypłacony w kwietniu 2019 r.) i w wysokości [...] zł (wypłacony w październiku 2019r.) Łącznie w 2019 r. otrzymała świadczenia w wysokości [...] zł, czyli miesięcznie [...] zł.

Z kolei w 2020 r. otrzymała: - świadczenie pieniężne na zakup żywności w ramach wieloletniego Rządowego Programu " Posiłek w szkole i w domu" w okresie od 01.01.2020 r. do 31.08.2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, specjalne zasiłki celowe w wysokości [...] zł (wypłacone w kwietniu, wrześniu i październiku 2020 r.), w wysokości [...] zł (wypłacony w październiku 2020 r.).

Łącznie w 2020 r. otrzymała świadczenia w wysokości [...] zł, czyli miesięcznie [...] zł.

Jej sytuacja dochodowa poprawiła się w związku z orzeczeniem z 9 lipca 2020r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji – w związku z tym otrzymuje ona dodatkowe świadczenia, tj. dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł oraz świadczenie uzupełniające w wysokości [...] zł (jej łączny dochód to [...] zł, a więc wzrósł o [...] zł). Skarżąca ma więc obecnie możliwość pokryć swoje podstawowe niezbędne wydatki.

Dodatkowo organ I instancji wskazał, że w kwietniu 2020r. Z. W. otrzymał wyrównanie świadczenia uzupełniającego z ZUS w wysokości ponad [...] zł, dlatego zdaniem organu "nie powinno być żadnych problemów z zakupem opału potrzebnego do ogrzania całego budynku".

Po rozpatrzeniu odwołania T. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że "zaskarżona decyzja narusza prawo z tego powodu, iż sposób procedowania w sprawie i ustalania stanu faktycznego nie daje pewności, iż został właściwie ustalony".

Kolegium przytoczyło przepisy określające zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej tj. art. 7, art. 3 ust. 3 i 4, art. 2 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ust. 1-4a, art. 41 u.p.s. Mając na uwadze te przepisy, w tym dotyczące zasad wyliczania dochodu, Kolegium ustaliło, że dochód T. W. wynosi [...] zł, na który składa się emerytura netto w wysokości [...] zł i dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, gdyż wypłacanego przez ZUS łącznie z ww. świadczeniami, świadczenia uzupełniającego w wys. [...] zł nie uwzględnia się w dochodzie (sprawa dotyczy bowiem świadczenia pieniężnego). Jednak w związku z tym, że emerytura skarżącej jest pomniejszana o zajęcie komornicze w wysokości [...] zł, którego nie odlicza się od dochodu, łącznie T. W. ma do dyspozycji wypłacaną kwotę [...]zł (pismo ZUS z 16 kwietnia 2021r. Dochód skarżącej niewątpliwie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 701 zł, a więc skarżącej nie przysługuje zasiłek celowy na podstawie art. 39 u.p.s. Konieczne stało się natomiast zbadanie, czy skarżącej może być przyznany specjalny zasiłek celowy na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., co wymagało ustalenia aktualnej sytuacji życiowej skarżącej. Kolegium podobnie, jak w poprzedniej decyzji kasatoryjnej, przytoczyło treść art. 15o ust. 1 i ust. 1a ustawy covidowej podkreślając, że skoro w świetle tego przepisu, rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji nie przeprowadza się, należy postępowanie wyjaśniające prowadzić za pomocą innych instrumentów prawnych i środków dowodowych. Natomiast w sytuacji braku możliwości (faktycznej bądź jedynie deklarowanej) przeprowadzenia rozmowy telefonicznej skarżącej z pracownikiem socjalnym, należy przeprowadzić niezbędne dla rozstrzygnięcia ustalenia m.in. w formie korespondencyjnej. Zakładając możliwość potencjalnej obstrukcji skarżącej, należy w piśmie żądającym udzielenia odpowiedzi zawrzeć stosowne pouczenia o ustawowych obowiązkach spoczywających na osobie, która ubiega się o pomoc społeczną i skutkach prawnych ich niewykonania. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie organ I instancji w dniu 20 kwietnia 2021 r. wystosował pismo w celu ustalenia aktualnej sytuacji skarżącej, jednak pismo to, z uwagi na jego treść, nie spełniły właściwej roli i oczekiwań organu, dlatego przy ustalaniu stanu faktycznego organ skorzystał z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 13 lutego 2020 r., którego ustalenia skarżąca kwestionuje, poza tym ustalenia te są dosyć odległe w czasie. Kolegium zauważyło również, że organ I instancji skorzystał z posiadanych dokumentów i oświadczeń, ale – zdaniem Kolegium – organ nie wykorzystał w sposób właściwy i skuteczny posiadanych możliwości dla ustalenia aktualnej sytuacji skarżącej. Organ powinien skierować pismo, o którym było wyżej, do wnioskodawczyni zobowiązujące ją pod rygorem skutków prawnych do konkretnego odniesienia się na piśmie do przedstawionych w nim przez organ pytań, czy też przedstawienia aktualnej swojej sytuacji we wskazanych przez organ zakresach takich jak sytuacja rodzinna, mieszkaniowa, zdrowotna, dochodowa, ponoszone wydatki, do uściślenia wnioskowanych potrzeb i oczekiwań, do załączenia kopii dokumentów, na które wnioskodawczyni się powołuje (które składane były w innych często odległych czasowo sprawach, których fizycznie nie ma w organie, ponieważ bardzo często są w rozpatrywaniu w Kolegium lub sądach), do wskazania na okoliczności, które jej zdaniem powodują, że jej sytuacja kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniona itp. Skierowanie takiego pisma i uzyskanie na nie odpowiedzi od skarżącej, pozwoli na oparcie się przy orzekaniu na aktualnej sytuacji faktycznej, która nie będzie mogła być skutecznie przez skarżącą kwestionowana. Kolegium taki sposób uzyskania informacji uznało za zasadny, ponieważ skarżąca już od listopada 2020 r. podnosiła, że ma niesprawny telefon, później twierdziła, że nie ma telefonu, dlatego nie odbierała telefonów od pracowników socjalnych. Za wadliwe uznało Kolegium jej wyjaśnienia: "sytuacja bez zmian", czy "sytuacja znana z urzędu", czy też "sytuacja powszechnie znana". Jeżeli bowiem skarżąca oczekuje pomocy, to w jej interesie było wykazanie choćby minimum dobrej woli i współpracy z pracownikiem socjalnym poprzez przedstawienie aktualnej swojej sytuacji. W tym miejscu Kolegium przytoczyło stanowisko WSA w Lublinie, wyrażone w wyroku z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 794/19, że: "W toku rozpatrywania sprawy konieczne będzie podjęcie ponownie czynności zmierzających do ustalenia sytuacji skarżącej. Z uwagi na to, że od przeprowadzenia ostatniego wywiadu (...) upłynął już rok, przeprowadzenie wywiadu aktualizacyjnego zasadniczo byłoby konieczne. Należy jednak mieć na względzie obowiązujący stan epidemii, podczas którego zastosowanie ma przepis art. 15o ust. 1 i ust. 1a ustawy covidowej" (...) "Ubocznie należy wyjaśnić skarżącej, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego leży nie tylko w interesie organu, który dysponuje środkami publicznymi, ale również w interesie samej osoby zainteresowanej. Jak słusznie wskazało Kolegium, to od prawidłowych, jak najpełniejszych ustaleń, zależy nie tylko to, czy w ogóle pomoc zostanie przyznana, ale także wysokość i rozmiar przyznanej pomocy. Strona może mieć więc istotny wpływ na sposób załatwienia jej żądania. Należy przy tym podkreślić, że o ile interes publiczny (interes organu) został zabezpieczony przez ustawodawcę w ten sposób, że w razie powzięcia przez organ informacji o poprawie sytuacji dochodowej strony, czy też o marnotrawieniu przyznanej pomocy, może on uchylić przyznane świadczenie i zażądać zwrotu wypłaconych świadczeń, o tyle wnioskodawca nie ma możliwości bez własnego zaangażowania i bez aktywnej współpracy z organem, wpływania na uzyskanie pomocy w większym rozmiarze. Może się więc okazać, że z powodu braku takiej współpracy nie uzyska ona - faktycznie ze swojej winy rozumianej jako brak należytej dbałości o własne interesy - pomocy adekwatnej do jej potrzeb".

Dodatkowo Kolegium pouczyło organ I instancji, że "przed podpisaniem decyzji winien ze szczególną starannością przeczytać uzasadnienie i zastanowić się nad logiką stwierdzeń w nim zawartych, bo niektóre dyskwalifikują całe postępowanie np. "Znacznie przekroczone kryterium dochodowe dyskwalifikuje T. W. do przyznania pomocy pieniężnej w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności dietetycznej". Z niego wynika, że wystarczającą przesłanką odmowy przyznania ww. pomocy jest znaczne przekroczenie kryterium dochodowego, podczas gdy przy tej formie pomocy dopiero nieznaczne, czy znaczne przekroczenie tego kryterium daje podstawę do procedowania wniosku w tym trybie. Wprawdzie wobec dalszych tez uzasadnienia należy to stwierdzenie uznać za niefortunne, ale należy unikać tego typu lapsusów, ponieważ osłabiają one uzasadnienie decyzji".

Ponadto Kolegium za niecelowe uznało szczegółowe wyliczanie przez organ I instancji przyznanej skarżącej pomocy w 2019r. i 2020r. Organ nie musi tłumaczyć jaką pomoc skarżąca otrzymywała w okresie prawie 30 lat do 9 lipca 2020r., lecz powinien skupić się na aktualnej sytuacji z uwagi na charakter art. 41 u.p.s.

Trudno też - zdaniem Kolegium - zgodzić się ze stwierdzeniem organu I instancji, że skoro Z. W. otrzymał w kwietniu 2020r. wyrównanie świadczenia uzupełniającego z ZUS w wysokości ponad [...] zł, to nie powinno być żadnych problemów z zakupem opału potrzebnego do ogrzania całego budynku, ponieważ jest to zbyt odległy czas, aby ten dochód brać pod uwagę.

Uchylając decyzję, Kolegium wskazało, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podejmie stosowne działania i wyda decyzję uwzględniającą uwagi Kolegium, gdyż w wyżej ustalonym stanie prawnym i faktycznym nie jest możliwe ostateczne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ jest konieczne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego. Uzasadnienie decyzji winno skupiać się na istotnych dla rozstrzygnięcia kwestiach i w tym zakresie winno być uporządkowane i logiczne.

W sprzeciwie od powyższej decyzji T. W. zarzucała, że organ odwoławczy bezzasadnie przekazał sprawę ponownie organowi I instancji, zamiast rozpatrzeć sprawę merytorycznie we własnym zakresie.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw.

Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., a więc powinien dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a.

W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasatoryjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazało w dostateczny sposób zaistnienia przesłanek kasatoryjnych.

Sprawa dotyczy przyznania T. W. zasiłku celowego z przeznaczeniem na opał i na zakup lekarstw, środków pomocniczych, higieny i sanitarnych na wniosek z 24 marca 2021r.

Uchylając decyzję odmowną organu I instancji z [...] kwietnia 2021r., Kolegium stwierdziło, że bezspornie dochody skarżącej przekraczają kryterium dochodowe, a więc nie jest możliwe przyznanie jej zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. (według Kolegium jej dochód wynosi [...] zł). W związku z tym Kolegium, podobnie jak i organ I instancji, za konieczne uznało zbadanie, czy zachodzą przesłanki z art. 41 pkt 1 u.p.s. usprawiedliwiające przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku celowego, niezależnego od dochodu. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie podjął jednak wszystkich możliwych i wystarczających czynności dowodowych, które pozwoliłyby na ustalenie aktualnej sytuacji życiowej skarżącej i w konsekwencji na prawidłową ocenę, czy te przesłanki zachodzą. W sytuacji, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie ze skarżącą wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej, organ powinien dokonać ustaleń w formie korespondencyjnej. Kolegium przy tym nakazało uwzględnić możliwą "obstrukcję" skarżącej i w wezwaniu do złożenia pisemnych wyjaśnień, nakazać jej odniesienie się do konkretnie sformułowanych pytań, czy zagadnień związanych z jej sytuacją życiową, pod rygorem skutków prawnych oraz do załączenia kopii dokumentów, na które się powołuje oraz do wskazania okoliczności świadczących o jej szczególnej sytuacji.

Powyższe czynności nie uzasadniały wydania przez Kolegium decyzji kasatoryjnej przede wszystkim dlatego, że Kolegium miało możliwość dokonania tych czynności we własnym zakresie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego; mogło również - w razie potrzeby - zlecić dokonanie określonych czynności organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zarówno organ I instancji, jak Kolegium dokonało przecież ustalenia sytuacji dochodowej pozwalającej na stwierdzenie, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe, a wiec nie przysługuje jej zasiłek celowy na podstawie art. 39 u.p.s. Skarżąca w toku postępowania wskazywała na wydane przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenie z dnia 9 lipca 2020r. stwierdzające jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, a organ I instancji ustalił, że w związku z tym orzeczeniem skarżącej przyznano dodatek pielęgnacyjny, a także świadczenie uzupełniające. Oba organy ustaliły również, gdzie i w jakich warunkach skarżąca zamieszkuje. Organ I instancji stwierdził, że z posiadanych informacji wynika natomiast, że jest sprawna fizycznie, nie ma poważniejszych problemów z poruszaniem się, jest widywana w sklepie w centrum [...], samodzielnie nosi siatki, chodzi również do biblioteki.

Z akt i uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten zwrócił się do skarżącej na piśmie (k.23) z informacją, że podejmie próbę skontaktowania się ze skarżącą telefonicznie w celu ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej. Wskazał jednocześnie, że w przypadku niemożności skontaktowania się z nią z wyznaczonym terminie, pracownik socjalny podejmie próby połączenia się z nią telefonicznie w kolejnych dniach we wskazanych godzinach. Organ zwrócił się przy tym z prośbą do skarżącej o wskazanie dogodnego terminu lub samodzielne skontaktowanie się z pracownikiem, w przypadku, gdyby wskazana data jej nie odpowiadała. Organ poinformował ją też, że istotne znaczenie w sprawie rozpatrzenia wniosków o przyznanie pomocy ma dostarczenie faktur, rachunków za wykupione lekarstwa czy inne ponoszone wydatki. Jako podstawę prawną zobowiązania skarżącej do wskazanych czynności procesowych organ wskazał art. 15o ust. 1 ustawy covidowej. Organ faktycznie próbował dodzwonić się do skarżącej trzykrotnie (bezskutecznie), zaś w związku z jej pismem (k.24), w którym podniosła, że "nie ma telefonu, a jej stan zdrowia nie pozwala na kontakt i rozmowę z urzędnikiem", dlatego "postępowanie urzędowe powinno być prowadzone wyłącznie pisemnie", organ zwrócił się do niej (20 kwietnia 2021r., k.31) o nadesłanie na piśmie informacji na temat jej aktualnej sytuacji; pismo zawierało także wskazanie dokumentów, które uwiarygodniałyby jej wydatki (faktury, rachunki za zakupy). Stanowisko Kolegium, że pismo to nie zawierało wystarczających pouczeń dla skarżącej co do tego, jakie informacje są konieczne do wyjaśnienia i rozpoznania, sprawy jest chybione. Skarżąca jest osobą korzystającą z pomocy społecznej od kilkudziesięciu lat: w tym okresie składała do organu pomocy społecznej wiele wniosków, które były załatwiane w formie decyzji administracyjnych, od lat ma więc do czynienia z czynnościami urzędowymi i wymaganiami postępowania administracyjnego, w tym w zakresie okoliczności faktycznych koniecznych do przyznania jej świadczeń. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że wymaga ona w każdej kolejnej sprawie szczegółowych pouczeń co do tego, jakie konkretnie informacje dotyczące jej sytuacji życiowej ma przedstawić organom. Skierowanie przez organ I instancji do skarżącej pism (23 marca 2021r. i następnie 20 kwietnia 2021r.), w których organ wskazywał na konieczność przedstawienia dokumentów potwierdzających jej aktualną sytuację życiową, należy zatem uznać za wystarczające i czyniące zadość obowiązkowi organu określonemu w art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji nie było uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji tego organu i przekazywania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym do wydania decyzji merytorycznej, a w razie wątpliwości mogło we własnym zakresie przeprowadzić czynności dowodowe, które wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium powinno było też ocenić postawę skarżącej, która faktycznie nie umożliwiła przeprowadzenia z nią wywiadu aktualizacyjnego, ani osobiście, ani przez telefon, ani na piśmie, zwłaszcza że Kolegium powoływało wyrok tut. Sądu, z którego wynikało m.in. to, że skarżąca nie może oczekiwać pomocy od organu, jeśli sama pozostaje bierna i nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia swojej aktualnej sytuacji organowi w sposób wiarygodny i wyczerpujący.

Za uchyleniem decyzji organu I instancji nie przemawiały też "lapsusy uzasadnienia" (których Sąd nie stwierdza), ani "odniesienie się do sytuacji historycznych sięgających 30 lat wstecz", które faktycznie pozwoliło na potraktowanie skarżącej jako osoby dostatecznie zorientowanej w sposobie załatwiania spraw administracyjnych przez organy pomocy społecznej, w tym zakresie obowiązku przedstawienia i wykazania dowodami jej aktualnej sytuacji życiowej (zdrowotnej, dochodowej). Również kwestia przyznania mężowi skarżącej - Z. W. (pozostającemu w separacji) świadczenia uzupełniającego w wysokości [...] zł, które – jak słusznie zauważył organ I instancji - zabezpieczało także potrzeby skarżącej w zakresie zakupu opału na ogrzanie zajmowanego wspólnie z mężem domu, w żadnym stopniu nie świadczy o wadliwości uzasadnienia organu instancji, która dyskwalifikowałaby rozstrzygnięcie tego organu - kwestia ta wiąże się przecież jednoznacznie ze stałymi potrzebami i wydatkami skarżącej, a więc z jej sytuacją materialną, i obrazuje możliwości i źródła finansowania tych wydatków, innych, niż z pomocy społecznej.

W związku z powyższym, mając na uwadze z jednej strony to, że zasadą jest merytoryczne rozpatrywanie sprawy przez organy obu instancji, a wydawanie decyzji kasatoryjnych przez organ odwoławczy należy traktować jako wyjątkowe, zaś z drugiej strony analizując powody wydania takiej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd stwierdził, że zarzuty sprzeciwu są w pełni zasadne, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 64 d § 1 w zw. z art. 64 f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329). Stosownie bowiem do art. 64 f tej ustawy - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Ponowni rozpatrując sprawę organ odwoławczy oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w razie wątpliwości we własnym zakresie podejmie odpowiednie czynności procesowe, a następnie wyda merytoryczne rozstrzygnięcie.