Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 157/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 51 w zw. z  art. 50  ust. 3-5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1  art. 138
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – powołując się na art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz.264 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.), art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r.), art. 51 w związku z art. 50 ust. 3-5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] (Nr [...]) odmawiającą I. O. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło z inicjatywy I. O., która we wniosku złożonym [...] w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wystąpiła o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...], deklarując w tabeli Nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i Nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) działki ewidencyjne Nr [...], Nr [...], o powierzchni 35,00 ha, położone w województwie [...], w powiecie [...], w gminie K., w obrębie ewidencyjnym J. G.

Podczas kontroli administracyjnej krzyżowej stwierdzono, że działka Nr [...] została objęta również wnioskiem J. Ż., który także wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...]. W takiej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wezwał producentów rolnych do złożenia wyjaśnień.

W piśmie z [...] I. O. oświadczyła, że jest właścicielem spornej działki od [...] r. oraz że działka ta nie jest i nie była oddana osobom trzecim w najem, dzierżawę lub użyczenie. Strona przedstawiła także klasyfikację pastwisk według wypisu z rejestru gruntów oraz kserokopię zawiadomienia Sądu Rejonowego – Wydział [...] w K., z informacją o wpisaniu działki Nr [...] do księgi wieczystej KW-[...].

W oświadczeniu złożonym [...] w Biurze Powiatowym ARiMR w K. J. Ż. wyjaśnił, że sporne grunty użytkuje od osiemnastu lat choć nie jest ich właścicielem, i że w roku [...] prowadził działalność rolniczą na działce Nr [...] zgodnie z treścią wniosku z [...]. Podtrzymał także deklarację zawartą w pierwotnym wniosku i oświadczył, że ujęte tam dane są zgodne ze stanem rzeczywistym.

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. poinformował I O. o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania płatności obszarowych i wyznaczył termin do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. strona stawiła się [...]. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. i przedstawiła – adresowane do K. Ż. (a odebrane przez J. Ż. w dniu [...]) – pismo z [...] zakazujące użytkowania spornej działki, zawiadomienie Komendy Policji w K. z dnia [...] o popełnieniu przestępstwa oraz zdjęcia przedstawiające stan użytkowania działki Nr [...] oraz działek Nr [...] i Nr [...].

W piśmie z [...] do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. I. O. oświadczyła, że jest właścicielem spornej działki i użytkuje ją zgodnie z klasyfikacją wskazaną w wypisie z ewidencji gruntów i budynków. Na potwierdzenie tej okoliczności strona przedłożyła oświadczenie z dnia [...] o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez H. i I O. Przedstawiła również oświadczenie Z. O. o wykaszaniu pastwisk o powierzchni około 37 ha na działce Nr [...] oraz dołączyła kserokopie – skierowanego do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w W. – zlecenia wykonania granic pomiędzy działkami Nr [...] i Nr [...] a działką Nr [...] i pisma do J. Ż., informujące o nabyciu przez I O. działki Nr [...] i niewyrażające zgody na użytkowanie tej działki.

W dniu [...] I. O. przekazała – za pośrednictwem Poczty Polskiej – Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. dokumenty, w których informuje o zawiadomieniu Komendy Powiatowej Policji w K. o zniszczeniu przez J. Ż. trawy na działce Nr [...]. Z kolei, w dniu [...] strona przesłała kserokopię pisma Sądu Rejonowego w K. informującego o wyroku skazującym J. Ż. za zniszczenie trawy na pastwisku położonym w obrębie działki Nr [...]. Następnie, pismem z [...], I. O. zawiadomiła organ pierwszej instancji o dalszych działaniach niszczycielskich J. Ż. na spornej działce, zaś w piśmie z [...] poinformowała o uznaniu J. Ż. za winnego zniszczenia trawy na pastwisku i skazania go za to wyrokiem Sądu Rejowego – [...] Wydział [...] – w K..

Ponieważ dokumenty przedstawione przez strony konfliktu organ pierwszej instancji uznał za niewystarczające do ustalenia faktycznego użytkownika działki Nr [...], przeto skontrolowano gospodarstwa rolne przez inspekcję w terenie. Kontrolę przeprowadzono w dniach [...]., w obecności producentów rolnych, po ich uprzednim zawiadomieniu o zamiarze kontroli.

Kontrola w gospodarstwie I. O. wykazała nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej we wniosku na działkach rolnych Nr [...] i Nr [...]. Jednocześnie na działce rolnej Nr [...] nie stwierdzono deklarowanej przez wnioskodawczynię uprawy (trwałe łąki i pastwiska), stwierdzono natomiast owies, żyto oraz inne zboża, grykę, rośliny motylkowate drobnonasienne. Kontrola na miejscu potwierdziła uprawy zadeklarowane przez J. Ż..

Wyniki kontroli na miejscu potwierdziły faktyczne użytkowanie działki Nr [...] przez J. Ż., co odzwierciedla protokół z czynności kontrolnych oraz materiał fotograficzny. Stan faktyczny w terenie zgadza się z wnioskiem J. Ż. z dnia [...] o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...].

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego w K. poinformował I. O. o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wniosku o przyznanie płatności obszarowych i wyznaczył termin na złożenie dodatkowych oświadczeń w tej sprawie. Pouczył ponadto, że na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. strona ma możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W dniu [...] I. O. przysłała do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. pismo, w którym podtrzymała twierdzenie o bezprawnym użytkowaniu jej gruntów przez J. Ż..

Mając na uwadze ustalony stan faktyczny, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał w dniu [...] decyzję (Nr [...]) odmawiającą przyznania I. O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.

Przy rozpoznawaniu odwołania I. O. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podkreślił, że aktem prawnym określającym warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.). Według art. 2 ust. 1 i 2 beneficjentem płatności jest posiadacz gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą grunty rolne. Grunty te muszą być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zaś łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, musi być nie mniejsza niż 1 ha, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha. Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Celem płatności – według organu odwoławczego - jest zrekompensowanie kosztów, jakie zostały poniesione w związku z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej. Istotą płatności obszarowych jest przyznanie ich osobie będącej faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia, tzn. decyduje co uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Zasadniczym kryterium dla organu administracji przy dokonywaniu rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie, czy wnioskodawca w roku gospodarczym [...] faktycznie władał nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, czy miał swobodę podejmowania decyzji co i kiedy uprawiać na danej działce. Poza sferą badania przez organy pozostaje tytuł prawny do gruntu.

W ustalonym stanie faktycznym I. O. nie mogła być beneficjentem płatności bezpośrednich co do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, ponieważ nie użytkowała ich w roku gospodarczym [...].

Odmowa płatności I. O. nastąpiła na podstawie art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r.), według którego jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, że ustalona różnica między zadeklarowanym a ustalonym obszarem przekracza 50% wyznaczonego obszaru, rolnikowi odmawia się przyznania pomocy w danym roku, a ponadto jest on wykluczony ponownie z przywileju uzyskania premii od kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota odejmowana jest z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku, w którym wykryto tę różnicę. Według art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r.), za obszar zatwierdzony uznaje się obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy.

Wyjaśniając sposób wyliczenia sankcji dotyczącej jednolitej płatności obszarowej (JPO), organ odwoławczy wskazał na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną (35 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu (6,31 ha) (zawyżenie powierzchni 454,68%), która wyniosła 28,69 ha, co przy pomnożeniu przez kwotę 276,28 zł dało 7 926,47.

Przepis art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 769/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników stanowi, że jeżeli dla całkowitego zatwierdzonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 tego rozporządzenia i różnica ta przekracza 50%, rolnikowi w danym roku odmawia się przyznania pomocy, jak również będzie on wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy.

Wyjaśniając sposób wyliczenia sankcji dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), organ odwoławczy wskazał na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną (35 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu (6,31 ha) (zawyżenie powierzchni 454,68%), która wyniosła 28,69 ha, co przy pomnożeniu przez kwotę 313,45 zł dało 8 992,88 zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo oraz rodzaj uprawy deklaruje z własnej inicjatywy producent rolny i własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku potwierdza prawdziwość danych, tym samym na nim spoczywa obowiązek podania danych zgodnych z rzeczywistością. I. O. własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok [...] potwierdziła, że znane jej są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zasady te określają również kary za przekroczenie deklaracji oraz uściślają, komu przysługują płatności bezpośrednie.

W postępowaniu administracyjnym organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązane są do wyjaśnienia, kto użytkuje działki rolne objęte dwoma lub większą liczbą wniosków, nie rozstrzyga natomiast sporu zaistniałego na tle bezprawnego użytkowania działek ewidencyjnych. Prawo własności działek rolnych, któremu towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach bezpośrednich, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli, którzy – dysponując jedynie tytułem własności – nie zajmują się produkcją rolną (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lipca 2005 r., II SA/Bk 718/04).

Według organu drugiej instancji, sprawa bezprawnego użytkowania spornych gruntów stanowi przedmiot roszczeń cywilnoprawnych, które mogą być realizowane przed sądami powszechnymi. Kwestie te nie mogą natomiast mieć wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organy ARiMR nie mogą uczestniczyć w sporze cywilnym prowadzonym pomiędzy właścicielami i użytkownikami gruntów rolnych. Rolą Agencji jest bowiem ustalenie faktycznego użytkownika gruntów. Dlatego też zarzut strony, że ARiMR nie zweryfikowała uprawnienia do płatności, jest bezpodstawny, ponieważ ponad wszelką wątpliwość ustalono, że I. O. nie użytkowała spornych działek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. I. O. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących regulacji prawnych, zarzucając kwestionowanym rozstrzygnięciom naruszenie:

• art. 6, art. 7, art. 12, art. 61 § 4, art. 73, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a.;

• art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/1994, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/1971 i (WE) Nr 2529/2001;

• art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.).

Na początku uzasadnienia skargi I. O. przywołała regulacje prawne Unii Europejskiej, których celem jest wspieranie działań zmierzających do utrzymywania trwałych pastwisk, stwierdzając przy tym, że w [...] zadeklarowała utrzymywanie swoich gruntów jako pastwisk i obowiązek ten spełniała.

Według skarżącej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. rażąco naruszył prawo wspólnot europejskich, nie uwzględnił bowiem faktu, że niezgodności w złożonym przez stronę wniosku nie są wynikiem bezpośredniego działania lub zaniechania wnioskodawczyni (art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r.), lecz skutkiem bezprawnego postępowania J. Ż., za co został skazany dwoma wyrokami Sądu [...] w K..

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nieprawidłowo określił użytkownika działek rolnych objętych wnioskiem strony i J. Ż., bezpodstawnie przyjmując, że popełnienie czynu zabronionego może stanowić podstawę przyznania dopłat sprawcy takiego czynu, co ewidentnie narusza art. 6 i art. 7 k.p.a. J. Ż. nigdy bowiem nie był użytkownikiem działek należących do strony i nie miał do nich jakiegokolwiek tytułu prawnego. W takiej sytuacji organy prowadzące postępowanie administracyjne powinny szczególnie wnikliwie zbadać prawo intruza do dopłat oraz ustalić przesłanki uzyskania takich świadczeń.

Istotnym uchybieniem ze strony organów ARiMR była wielomiesięczna zwłoka w przeprowadzeniu kontroli na spornych gruntach, co – jak twierdzi skarżąca – nie tylko stanowiło naruszenie art. 12 k.p.a., ale nade wszystko uniemożliwiło skarżącej wykazanie, że to ona użytkowała te grunty jako pastwiska, zanim J. Ż. zniszczył w [...] wieloletnią okrywę roślinną pastwisk przez jej zaoranie części działki w [...] oraz po zakończeniu wegetacji w [...] a także w [...], czym doprowadził do rzekomej zgodności zadeklarowanej przez niego powierzchni ze stanem faktycznym stwierdzonym w czasie kontroli.

Skarżąca podniosła również, że powierzchnie upraw podane przez organ drugiej instancji rażąco nie pokrywają się z treścią protokołu kontroli terenowej, wskutek czego suma różnic w powierzchniach dla poszczególnych pozycji wynosi 14,20 ha. Wydanie decyzji w takiej sytuacji stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła organom, że nie została poinformowana przez ARiMR o wszczęciu postępowania administracyjnego, ani czego ono dotyczy. Strona nie otrzymała bowiem od Agencji stosownego zawiadomienia, czym został naruszony art. 61 § 4 k.p.a.

W skardze zwrócono uwagę, że WSA w Białymstoku posiłkuje się w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. (II SA/Bk 1107/05) przepisami k.c. Dlatego też tylko na podstawie unormowań k.c. powinno być – zdaniem skarżącej – rozpatrywane zagadnienie posiadania i użytkowania spornej działki. W doktrynie prawa cywilnego panuje bowiem pogląd, według którego użytkowanie (w tym także gruntów rolnych) odbywa się, co do zasady, na podstawie tytułu prawnego. Posiadanie działek musi zostać poprzedzone ich wydaniem (art. 348 k.c.). Tymczasem J. Ż. nigdy nie był użytkownikiem gruntów stanowiących działkę Nr [...] na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego. W [...] wkroczył on bezprawnie na działkę skarżącej, niszcząc efekt dwuletnich starań.

Skarżąca podniosła przy tym, że J. Ż. znany był przebieg granic między jego gruntami a nieruchomościami skarżącej, gdyż w [...] określono – na zlecenie skarżącej – granice działki Nr [...].

W skardze raz jeszcze zwrócono uwagę na utrzymywanie przez skarżącą w [...] pastwisk w dobrej kulturze rolnej z zachowaniem wymogów ochrony środowiska, gdyż skarżąca wykaszała grunty, w tym również powierzchnie bezprawnie zaorane przez J. Ż., i zbierała skoszony porost, co wskazuje, że była ona użytkownikiem tych gruntów w [...] oraz ich posiadaczem, jako właściciel i użytkownik. Taki sposób użytkowania przez skarżącą trwałych użytków zielonych wyczerpuje zasady określone w przepisach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czego nie wziął pod uwagę organ odwoławczy. Organ ten nie zarządził rozprawy administracyjnej na okoliczność wyjaśnienia tak złożonej materii i nie przesłuchał świadków.

W związku z tym skarżąca podniosła, że pozbawiono ją możliwości powołania świadka na okoliczności towarzyszące doręczeniu pisma z [...], co zostało spowodowane tym, że [...] skarżąca odebrała z poczty zawiadomienie z Oddziału Regionalnego ARiMR we W. (datowane [...]), w którym wskazano siedmiodniowy termin (liczony od dnia otrzymania pisma) na składanie wyjaśnień. W piśmie tym podano, że wyjaśnienia można złożyć w nieprzekraczalnym terminie do [...]. Ponieważ skarżąca odebrała przesyłkę [...]., nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłaszania wniosków i dowodów, w tym powołania wnioskowanych świadków, przez co naruszono art. 73 i art. 75 § 1 k.p.a.

Wskazując na bezzasadność zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła ponadto, że już na etapie powiadamiania skarżącej o wynikach kontroli krzyżowej Agencja odmówiła udostępnienia stronie akt sprawy w zakresie treści wniosków złożonych przez J. Ż. a dotyczących działki należącej do strony. Agencja uniemożliwiła skarżącej zapoznanie się z częścią elektroniczną protokołu kontroli terenowej (mapa stwierdzonych działek rolnych i rodzajów upraw), co pozbawiło stronę możliwości pełnego odniesienia się do wyników kontroli. Postępowanie organów uniemożliwiło stronie powołanie biegłych, którzy ustaliliby stan naniesień na gruncie, i porównanie ich ekspertyzy z wynikami kontroli, które – według skarżącej – są w dużej mierze niezgodne ze stanem faktycznym. Takie podejście organów do sprawy narusza art. 9 i art. 73 k.p.a. Agencja nie skorzystała też z możliwości zarządzenia ponownej kontroli bezpośredniej, mimo zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżąca.

W końcowej części skargi ponowiono zarzut nieuwzględnienia przez organy bezprawnych działań J. Ż. i nieuprawnionego przyznania mu płatności z tytułu użytkowania gruntów należących do skarżącej, dokonując przy tym negatywnej oceny postępowania J. Ż..

W odpowiedzi na skargę Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. ustosunkował do zarzutów I. O. i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Ocenę legalności decyzji kwestionowanej przez skarżącą należy poprzedzić uwagą, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie pozostaje tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie, którego adresatem jest I. O.. Sąd nie oceniał natomiast zgodności z prawem decyzji przyznającej płatność J. Ż. za grunty obejmujące także sporną, między I. O. a J. Ż., działkę, gdyż ten indywidualny akt administracyjny – mimo zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń co do jego legalności – nie został skutecznie zaskarżony przez podmiot do tego legitymowany, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. – działając nawet w najszerzej zakreślonych przez art. 135 u.p.p.s.a. granicach – nie mógł dokonać takiej oceny z urzędu.

Punktem wyjścia przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego stała się treść wniosku I. O. z dnia [...] o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na [...]. W punkcie VII formularza skarżąca złożyła oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych (Nr [...] – 34,44 ha oraz Nr [...] – 0,56 ha, łącznie 35 ha), w punkcie VIII zaś oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych (pastwisko trwałe – 29 ha na działce Nr [...], trawa – 5,44 ha na działce Nr [...], trawa – 0,56 ha na działce Nr [...]). Jeżeli jednak kontrola krzyżowa wykazała, że działka Nr [...] została objęta również – złożonym w Biurze Powiatowym ARiMR w K. w dniu [...]. – wnioskiem J. Ż., konieczne stało się rozstrzygnięcie dostrzeżonej kolizji. Ponieważ wyjaśnienia wnioskodawców nie pozwoliły ustalić, kto i w jakim zakresie był użytkownikiem spornej nieruchomości, organy sięgnęły po dowód z kontroli na miejscu. Przeprowadzona w dniach [...] kontrola, z udziałem skarżącej ([...]) i jej pełnomocnika ([...]), wykazała, że faktyczne zagospodarowanie działki Nr [...] nie pokrywa się, i to w znacznym stopniu, z deklarowanym we wniosku I. O., przy czym obszar odpowiadający oświadczeniu wnioskodawczyni (pastwiska trwałe i trawa) wynosi 6,31 ha (wobec zgłoszonych 35 ha). Na pozostałej części stwierdzono m. in. owies, żyto, grykę, koniczynę, truskawki, maliny oraz tereny zaorane. Rezultaty kontroli odzwierciedlone w protokole z czynności dowodowych stanowiły – w ocenie Sądu – dostateczną podstawę do zakwestionowania wniosku skarżącej, co w konsekwencji wykluczało wydanie decyzji czyniącej zadość żądaniu strony.

Wobec dostrzeżonej rozbieżności między deklaracją skarżącej a rzeczywistym stanem gruntów objętych wnioskiem, organy rozpatrujące sprawę I. O. niewadliwie wskazały na uregulowania art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/ 2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r.). Według zawartych tam zasad, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, że ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w danym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli różnica ta przekracza 30% stwierdzonego obszaru, za dany rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli zaś różnica ta przekracza 50%, rolnik jest wykluczony ponownie z przywileju premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłaty pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.

Stosownie zaś do postanowień art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20%. Gdy zaś różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeżeli dla całkowitego ustalonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia o więcej niż 30%, pomoc, do której rolnik był uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, zostanie cofnięta na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeżeli różnica ta przekracza 50%, rolnik będzie również wyłączony z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy.

Ponieważ poczynione w sprawie ustalenia wykazały, że różnica, o której mowa w przywołanych przepisach, przekracza 50%, organy rozpatrujące wniosek I. O. nie mogły nie zastosować dyspozycji zawartej w tychże unormowaniach.

W tak ustalonym stanie faktycznym zarzuty ujęte w skardze i mające wesprzeć je argumenty nie dają podstaw do wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, trzeba przede wszystkim podkreślić, że jeśli chodzi o treść wniosku, która powinna odzwierciedlać faktyczny stan zagospodarowania gruntów rolnych, to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek zharmonizowania informacji ujętych w stosownym formularzu z rzeczywistością (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2006 r., IV SA/Wa 1184/06, niepubl., LEX Nr 284549). Nie ma bowiem dostatecznych podstaw prawnych, by na pracowników organów przerzucać odpowiedzialność za rozbieżność między treścią wypełnionego przez stronę wniosku a ustalonym w postępowaniu wyjaśniającym realnym stanem nieruchomości. Taka właśnie rozbieżność zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdy poczynione przez organy ustalenia wykazały, że zagospodarowanie gruntu objętego wnioskiem nie odpowiada, i to w przeważającej części, deklaracji złożonej przez stronę. Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją skarżącej, że rozbieżność ta nie istniała w dacie złożenia wniosku lecz powstała dopiero wskutek późniejszych, bezprawnych działań J. Ż., które doprowadziły do zniszczenia pastwisk i łąk ujętych we wniosku skarżącej. Jeżeli bowiem z dwóch wniosków – złożonych w bliskich sobie terminach ([...] – wniosek J. Ż.; [...] – wniosek I. O.) – wynikają istotne rozbieżności co do stanu zagospodarowania spornej działki, a kontrola przeprowadzona w [...] wykazuje, że faktyczne zagospodarowanie działki odpowiada deklaracji złożonej przez J. Ż., to organy rozpatrujące sprawę nie przekroczyły granic oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a., odmawiając wnioskowi skarżącej waloru wiarogodności. W kontekście poczynionych ustaleń nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że dopiero bezprawne działania J. Ż., podjęte już po złożeniu wniosku (w szczególności zaś zaoranie części spornej działki), doprowadziły do istotnych zmian dotychczasowego zagospodarowania działki Nr [...], albowiem – kierując się chociażby elementarnymi zasady doświadczenia życiowego – trudno uznać, by J. Ż. po złożeniu wniosku w dniu [...] dopasowywał rzeczywistość do treści swego oświadczenia, zwłaszcza gdy się uwzględni fakt, że zastany sposób zagospodarowania spornej działki (żyto, owies, gryka, maliny, truskawki) wymagał dłuższego czasu, aniżeli ten, który upłynął od złożenia wniosków przez J. Ż. i skarżącą do dnia przeprowadzenia kontroli w terenie. W takim stanie rzeczy organy nie uchybiły regułom poprawnego rozumowania, wywodząc, że wniosek skarżącej został sformułowany na podstawie przeznaczenia nieruchomości zapisanego w ewidencji gruntów, nie zaś według rzeczywistego zagospodarowania.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie pojawiły się istotne wątpliwości co do tego, komu należą się dopłaty w przypadku, gdy grunt stanowiący własność osoby trzeciej jest rolniczo użytkowany przez osobę nie legitymującą się tytułem prawnym do nieruchomości, konieczne stało się rozstrzygnięcie tej kwestii, zwłaszcza, że w skardze mocno zaakcentowano konieczność istnienia prawa podmiotowego do nieruchomości po stronie posiadacza gruntów. Przy rozwiązywaniu tak postawionego problemu nie można tracić z pola widzenia celu, jakiemu mają służyć przyjęte także w prawie polskim płatności. Jeżeli celem płatności bezpośrednich do gruntów jest wspieranie działalności rolniczej posiadaczy gospodarstw rolnych (nazwanych producentami rolnymi), którzy utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru – Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), to takie wsparcie powinno odnosić się do osób faktycznie (nie zaś hipotetycznie) użytkujących grunty na działalność rolniczą, wszak sam tytuł prawny do gruntu nie został przewidziany jako przesłanka konieczna do ubiegania się o wspomniane świadczenia, albowiem do realizacji działalności rolniczej wystarczające jest posiadanie, przy czym – wbrew stanowisku strony skarżącej – nie chodzi tu tylko o posiadanie wykonywane w granicach przysługującego posiadaczowi prawa podmiotowego (np. własności, dzierżawy), ale także o posiadanie nie będące elementem takiego prawa. Na wsparcie działalności rolniczej zasługuje bowiem zarówno posiadacz wywodzący swe posiadanie z prawa podmiotowego, jak i sprawujący faktyczne władztwo nad nieruchomością jak (a nie "jako") właściciel, a więc posiadacz samoistny według art. 336 k.c., lub jak (a nie "jako") np. użytkownik, dzierżawca, a więc posiadacz zależny w rozumieniu tego przepisu – czyli bez umocowania w prawie podmiotowym.

W kontekście poczynionych uwag, mając na względzie fakt, że obowiązujące regulacje nie przewidują możliwości przyznania płatności bezpośrednich zarówno właścicielowi nieruchomości, jak i faktycznie użytkującemu grunt posiadaczowi, ani też przyznania płatności właścicielowi gruntu, gdy użytkujący faktycznie działkę posiadacz korzysta z nieruchomości bez tytułu prawnego a nawet wbrew woli jej właściciela, należy opowiedzieć się za płatnościami na rzecz posiadacza realnie gospodarującego na nieruchomości rolnej, pozostawiając stronom sporu ewentualne rozliczenia z tego tytułu.

Jeżeli więc w rozpoznawanej sprawie doszło – jak twierdzi strona skarżąca – do bezprawnego zajęcia i zagospodarowania spornej nieruchomości przez J. Ż. wbrew woli I. O., legitymującej się tytułem własności do tego gruntu, to w zakresie kompetencji organów rozpatrujących sprawę płatności nie leżało rozstrzyganie sporu cywilnoprawnego między właścicielem a posiadaczem nieruchomości, lecz ustalenie czy wnioskodawczyni spełniła przesłanki do uzyskania żądanych dopłat, przede wszystkim zaś czy treść wniosku skarżącej odzwierciedla faktyczny stan zagospodarowania gruntów, za które przyznaje się dopłaty.

Skoro postępowanie wyjaśniające wykazało poważne rozbieżności między treścią wniosku strony skarżącej a wynikami kontroli w terenie, przeto ze względu na stwierdzony stan gruntów niemożliwe stało się przyznanie płatności wnioskodawczyni. Nie można przy tym nie zauważyć, że stan bezprawnego – jak twierdzi strona skarżąca – użytkowania jej działki przez J. Ż. nie jest zdarzeniem zaistniałym jedynie w [...]., gdyż z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, w szczególności zaś z dokumentów przedstawionych przez skarżącą, wynika, że i wcześniej grunt ten był użytkowany przez J. Ż., a osoba dysponująca tytułem prawnym do spornej nieruchomości nie sięgnęła po ochronę petytoryjną (a nawet posesoryjną), która – w odróżnieniu od wezwań kierowanych do J. Ż. i procesów mających na celu ukaranie sprawcy naruszenia prawa I. O. – mogłaby doprowadzić do przywrócenia władztwa nad sporną nieruchomością. Jeżeli skarżąca – mimo przejawów niezadowolenia z działań J. Ż. na jej nieruchomości – nie doprowadziła do skutecznego zniweczenia sposobu zagospodarowania spornej działki przez J. Ż. w [...], to do kompetencji organów administracji na należało ustalanie z jakich przyczyn istniejący, faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości znalazł odzwierciedlenie we wniosku J. Ż. złożonym w dniu [...], nie pokrywał się natomiast, i to w przeważającej części, z treścią wniosku skarżącej, który został złożony dwa dni później, tj. [...].

Z tych też względów na nieporozumieniu polega zarzut skarżącej o rażącym naruszeniu prawa wspólnot europejskich przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przez nieuwzględnienie faktu, że niezgodności w złożonym przez skarżącą wniosku nie są wynikiem bezpośredniego działania lub zaniechania wnioskodawczyni (art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r.), lecz skutkiem bezprawnego postępowania J. Ż., za co został skazany dwoma wyrokami Sądu [...] w K..

Wobec stwierdzonego w postępowaniu wyjaśniającym stanu zagospodarowania spornej nieruchomości, który nie znalazł odzwierciedlenia we wniosku strony skarżącej, chybiony staje się zarzut skargi o naruszeniu przez organy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, skoro okazało się, że faktycznego zagospodarowania gruntu w [...] dokonywała osoba trzecia, nie zaś skarżąca.

Ocena zaskarżonej decyzji nie dała sądowi dostatecznych podstaw do postawienia organom zarzutu naruszenia reguł proceduralnych w takim stopniu, który miałby wpływ na wynik postępowania. Organy prowadzące kontrolowane postępowanie działały na podstawie właściwych przepisów (art. 6 k.p.a.), wyjaśniły stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a zmierzając do wykazania istnienia lub nieistnienia ustawowych przesłanek uzyskania dopłat, a więc okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, posłużyły się zarówno dowodami z dokumentów, jak i wykorzystały najistotniejszy, decydujący w rozpoznawanej sprawie dowód z oględzin spornej nieruchomości (art. 75 § 1 w związku z art. 85 § 1 k.p.a.), przeprowadzony z udziałem strony (art. 79 k.p.a.).

Oceniając zarzut rozbieżności między treścią protokołu a uzasadnieniem decyzji Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., należy zauważyć, że podstawą dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyliczeń powierzchni deklarowanej przez skarżącą oraz obszaru zagospodarowanego zgodnie z wnioskiem strony były dane zawarte w protokole z kontroli terenowej, nie zaś wskazane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji.

Dostrzegając, podnoszoną w skardze, przewlekłość postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, nie można jednak nie zauważyć, że uchybienie to nie miało – wbrew twierdzeniu skarżącej – wpływu na stan zagospodarowania gruntów rolnych, gdyż sposób użytkowania gruntów, ustalony na podstawie dowodu z oględzin nieruchomości, odpowiadał zagospodarowaniu istniejącemu już w datach złożenia wniosków przez I O. i J. Ż., przy czym stan gruntów pokrywał się z wnioskiem J. Ż., rozmijał się natomiast zdecydowanie z wnioskiem I. O. Jak już wcześniej podkreślono, ze względu na rodzaj upraw zastanych na kontrolowanej nieruchomości oraz czas niezbędny do zagospodarowania gruntów takimi właśnie uprawami, organy miały dostateczne podstawy, by przyjąć, że niemożliwym było dopasowanie rzeczywistości przez J. Ż. do treści złożonego wcześniej wniosku.

Trzeba w końcu zauważyć, że w ocenianym postępowaniu zachowano standardy proceduralne ujęte w art. 10 k.p.a., gdyż strona miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu przed organami obu instancji.

Ponieważ postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec, jak w sentencji.