Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 566/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 426/18 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] lipca 2018 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 426/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, zaś w punkcie II przyznał adwokatowi P.S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 28 lutego 2018 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek I. S. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2017 /2018 na córkę J. S. ur. w dniu [.]. marca 2004 r., tj. zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019.

Decyzją z dnia [..] marca 2018 r. nr [..] działający z upoważnienia Wójta Gminy P. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania stronie wnioskowanych świadczeń rodzinnych.

W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją nr [..] z dnia [..] maja 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania i związaną z tym konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wedle wskazań organu odwoławczego, organ I instancji winien ustalić jaka kwota dochodu została osiągnięta przez stronę za drugi miesiąc pracy z tytułu zatrudnienia na umowę zlecenie w "[..] sp. j. w G., a więc za luty 2018 r., skoro umowa została zawarta od dnia 1 stycznia 2018 r., a następnie ponownie przeliczyć dochody rodziny w celu ustalenia, czy zostało spełnione kryterium dochodowe do uzyskania wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji w jaki sposób dokonał wyliczeń dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego, a także nie przeanalizował sprawy pod kątem możliwości skorzystania przez stronę z uprawnień wynikających z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. – dalej ustawa).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [..] czerwca 2018 r. nr [..] organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych normujące zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz definiujące pojęcia rodziny, dochodu rodziny, dochodu, utraty dochodu, uzyskania dochodu i zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, że z informacji uzyskanych drogą elektroniczną o składkach na ubezpieczenie zdrowotne płaconych przez pracodawców wynika, że strona osiągnęła w 2016 r. łączny dochód w wysokości [...] zł, który jest jednak dochodem utraconym i nie podlega uwzględnieniu w dochodzie rodziny. Dalej organ podał, że w dniu [...] września 2017 r. skarżąca zawarła umowę zlecenie z firmą "[..] sp. j. w G., na okres od [...] września 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. Następnie w dniu [...] września 2017 r. strona wniosła do pracodawcy prośbę o rozwiązanie tej umowy zlecenia z dniem [...] września 2017 r. Prośba ta wynikała z możliwości zmiany formy zatrudnienia z umowy zlecenia na umowę o pracę. W dniu [....] września 2018 r. podpisana została umowa o pracę na okres próbny od dnia [...] października 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. skarżąca podpisała kolejną umowę zlecenie z tą firmą na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. Organ wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w ustawie, zatrudnieniem lub pracą zarobkową jest zarówno wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, jak i wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia (art. 3 pkt 22). Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 4c tej ustawy przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. Mając na względzie powyższe organ zastosował w sprawie art. 5 ust. 4c cytowanej ustawy, powiększając dochód rodziny strony o dochód w wysokości [...] zł netto osiągnięty na podstawie pierwszej umowy zlecenia zawartej z "[..] sp. j. w G. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. za październik 2017 r.

Następnie organ I instancji podał, powołując się na regulacje art. 5 ust. 8 ustawy, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się miesięczny dochód w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 617 i 1579 oraz z 2017 r., poz. 624, 1282 i 1529). Z oświadczenia skarżącej wynika, że posiada ona gospodarstwo rolne o powierzchni [..]ha przeliczeniowych. Zgodnie z obwieszczeniem z dnia 22 września 2017 r. Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w 2016 r. przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił 2.577,00 zł, tj. 214,75 zł miesięcznie. Na podstawie tych danych do dochodu rodziny doliczony został dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł ([....] zł/ha x [...] ha). W celu uzyskania wartości miesięcznej dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego kwotę [...] zł należało podzielić przez 12. Wobec tego wartość miesięcznego dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego wyniosła [...] zł. Po analizie zgormadzonych dokumentów stwierdzono, że do sumy miesięcznych dochodów należało wliczyć kwotę [...] zł (alimenty na rzecz córki skarżącej) oraz kwotę [...] zł (miesięczny dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego), a także dochód uzyskany z pracy zarobkowej skarżącej w wysokości [...] zł. Łączny dochód rodziny skarżącej wyniósł [...] zł miesięcznie, co w przeliczeniu na 3 osoby w rodzinie stanowi kwotę [...] zł miesięcznie na osobę, która przekracza kryterium dochodowe, tj. 674,00 zł. Jednocześnie organ I instancji przeanalizował sprawę pod kątem zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 ustawy wskazując końcowo, że skoro kwota przekroczenia kryterium dochodowego dla całej rodziny skarżącej wynosi [...] zł , a łączna kwota zasiłków rodzinnych, o które ubiega się strona wynosi 132,33 zł, co daje 1.820,36 miesięcznej kwoty zasiłku rodzinnego przysługującej rodzinie zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy w zw. z art. 5 ust. 3a. Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanych świadczeń rodzinnych na córkę J.

Skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie od wskazanej decyzji.

Decyzją z dnia [..] lipca 2018 r., nr [..] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z treści złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych wynika, że w skład rodziny wchodzą 3 osoby - strona, córka J. S. oraz syn M. S. Zatem aby w niniejszej sprawie stwierdzić, czy została spełniona przesłanka dochodowa, warunkująca przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, należało ustalić wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę uzyskanego w roku kalendarzowym 2016 z uwzględnieniem występujących po tym roku zmian dochodu polegających na utracie, bądź uzyskaniu dochodu, stosownie do cytowanych wyżej przepisów ustawy regulujących to zagadnienie.

Dalej organ wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę i dokonując ponownej analizy przepisów ustawy mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie odstępuje od stanowiska zaprezentowanego w poprzedniej decyzji z dnia [..] maja 2018 r. We skazanym rozstrzygnięciu organ błędnie ocenił, że przy interpretowaniu art. 3 pkt 22 ustawy należy odróżnić zatrudnienie od innej pracy zarobkowej, gdyż ma to przełożenie na ustalenie dochodów osiągniętych w przypadku, kiedy osoba ubiegająca się o dane świadczenie zawierała u tego samego pracodawcy różne rodzaje umów. Dlatego też organ I instancji został zobowiązany do ustalenia kwoty dochodu uzyskanego przez stronę za miesiąc luty 2018 r., a więc za drugi miesiąc pracy z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia z dnia [...] grudnia 2017 r. w "[..] sp.j. w G. i ponownego przeliczenia dochodu rodziny skarżącej, w celu ustalenia czy zostało spełnione kryterium dochodowe do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Kolegium wywiodło, że skoro strona w okresie od [...] września 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. zawierała różne rodzaje umów z "[..] sp.j. w G., to dochody z nich uzyskiwane były osiągane z innych tytułów - z umowy zlecenia (tj. innej pracy zarobkowej) oraz z umowy o pracę (tj. z zatrudnienia), a więc dochody osiągnięte z tytułu pierwszej umowy zlecenia (z dnia [...] września 2017 r.) oraz z tytułu umowy o pracę (z dnia [...] września 2017 r.) należało potraktować jako utracone. Obecnie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że art. 3 pkt 22 ustawy należy interpretować w ścisłym powiązaniu z brzmieniem art. 5 ust. 4c ustawy, który stanowi, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. Przepis ten ma na celu zapobieganie zjawisku dopasowywania przez wnioskodawców i członków ich rodzin osiąganego dochodu do kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego przez np. rozwiązywanie stosunku pracy, a następnie ponowne jego nawiązywanie z tym samym pracodawcą na innych warunkach, co pozwalało skorzystać z instytucji utraty dochodu. Zdaniem organu II instancji bez znaczenia pozostaje fakt, że dana osoba zawiera z tym samym pracodawcą lub zleceniodawcą różne rodzaje umów. Najważniejszym jest to, aby w przypadku rozwiązania jednej umowy (np. o pracę) kolejna (np. zlecenia) została zawarta w okresie 3 miesięcy od rozwiązania tej pierwszej. Wówczas zachodzi przesłanka do powiększenia dochodu rodziny z roku bazowego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego, stosownie do art. 5 ust. 4b ustawy.

Ponadto organ wskazał, że syn skarżącej w 2016 r. osiągnął dochód w wysokości [...] zł z tytułu pobierania renty z ZUS, który jest dochodem utraconym z racji utraty uprawnienia do tego świadczenia, a więc nie należy brać go pod uwagę przy ustalaniu kryterium dochodowego.

Kolegium przyjęło, że obliczając miesięczny dochód skarżącej należało wskazać, że w 2016 r. osiągnęła ona dochód w wysokości [...] zł, który stosownie do art. 3 pkt 22 ustawy podlega utracie z racji rozwiązania stosunków pracy. Ponadto strona w dniu składania wniosku oświadczyła, iż w 2016 r. uzyskała dochód w wysokości [...] zł z tytułu alimentów płaconych na rzecz córki J., wobec tego należy go wliczyć do dochodu rodziny. Po podzieleniu tej kwoty przez 12 miesięcy, miesięczny dochód skarżącej z tego tytułu wyniósł [...],00 zł. Ponadto z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni [.] ha przeliczeniowych. Wyliczając dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego organ wskazał, że stosownie do cytowanego wcześniej art. 5 ust. 8 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. W 2016 r. przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił 2.577,00 zł, tj. 214,75 zł miesięcznie (por. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 września 2017 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2016 r. - opubl. w M.P. z 2017 r., poz. 884). Stąd też miesięczny dochód rodziny skarżącej z gospodarstwa rolnego w 2016 r. wyniósł [...] zł ([...] ha przel. x [...] zł). Wobec tego miesięczny dochód rodziny skarżącej w 2016 r. wyniósł [...] zł ([...],00 zł + [...] zł).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] września 2017 r. skarżąca zawarła z "[..] sp.j. w G. umowę zlecenia na wykonanie dorywczo usług opiekuńczo-gospodarczych. W miesiącu październiku 2017 r. osiągnęła z tego tytułu dochód w wysokości [...] zł, wobec czego w rodzinie nastąpiło uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c ustawy w związku z art. 5 ust. 4b ustawy. Po doliczeniu tej kwoty do miesięcznego dochodu rodziny z 2016 r., tj. [...] zł, miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł i w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł ([...] zł : 3 osoby). Stwierdzono zatem, że dochód rodziny za 2016 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie, stanowiący podstawę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na obecny okres zasiłkowy 2017/2018, powiększony o dochód uzyskany po tym roku (cyt. art. 5 ust. 4b ustawy), przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, tj. kwotę 674,00 zł.

Wobec powyższego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, organ I instancji w prawidłowy sposób ocenił bowiem, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wnioskowanego świadczenia, ustalonego na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy. Dochód rodziny skarżącej bowiem przekroczył ustawowe kryterium o [...] zł, a więc o kwotę wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych z dodatkami ([...] zł miesięcznie). Na tle przedstawionych okoliczności faktycznych wskazano, że przepisy normujące zasady i tryb przyznawania świadczenia wychowawczego mają charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens), co oznacza, że decyzja wydana na ich podstawie jest decyzją związaną, a jej treść wyznacza przepis prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Z tych też względów organ nie ma możliwości orzekania w oparciu o uznanie administracyjne i niewypełnienie jednej ze wskazanych powyżej przesłanek, a w szczególności - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przekroczenie kryterium dochodowego określonego w przepisach obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Inne działanie organu I instancji naruszałoby podstawowe zasady funkcjonowania organów administracji, które działają na podstawie przepisów prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę decyzję wniosła I. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w myśl przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674,00 zł (art. 5 ust. 1 ustawy) przy czym: "dochód" oznacza tu dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 1 ustawy), "dochód członka rodziny" – przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2 a ustawy.), a "dochód rodziny" sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy) Zgodnie z ustawową definicją "dochodu" zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy pod tym pojęciem należy rozumieć, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: (a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu i składki na ubezpieczenie zdrowotne, (b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, a także (c) inne, wyszczególnione dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym m.in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. W kontrolowanej sprawie podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń, a tym samym kwestię sporną, stanowiło ustalenie przez organy obu instancji, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w 2016 r. wyniósł [...] zł i przekracza kwotę wymienioną w art. 5 ust. 1 ustawy, m.in. z uwagi na doliczenie do dochodów uzyskiwanych przez rodzinę dochodu z posiadanego przez skarżącą gospodarstwa rolnego oraz dochodów uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia w "[..] sp.j. w G. W zakresie dochodu osiąganego w firmie [.] Sąd wyjaśnił, że dochodem członka rodziny, zgodnie z powołanym już art. 3 pkt 2a ustawy, jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca wnioskowała o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres zasiłkowy 2017/2018. Zatem aby stwierdzić, czy została spełniona przesłanka dochodowa, warunkująca przyznanie prawa do tych świadczeń, organy orzekające zobowiązane były ustalić wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę uzyskanego w roku kalendarzowym 2016 z uwzględnieniem występujących po tym roku zmian dochodu polegających na utracie, bądź uzyskaniu dochodu. Zdaniem Sądu, wprowadzone w ustawie zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Ma to na celu możliwie najbardziej obiektywne określenie sytuacji dochodowej osoby (i jej rodziny) starającej się o przyznanie zasiłku rodzinnego. Z powołanego już art. 3 pkt 2a ustawy wynika, że rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w tej sprawie jest rok kalendarzowy 2016. Jednakże zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny (...) po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny (...), powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady brania pod uwagę przy wyliczaniu kryterium dochodowego dochodów osiągniętych w roku bazowym (w niniejszej sprawie 2016). Zatem wobec faktu, że skarżąca we wrześniu 2017 r. podjęła zatrudnienie w "[..] sp.j. w G., a więc po roku kalendarzowym 2016, to bezwzględnie należało doliczyć do dochodu rodziny za 2016 r. dochód uzyskany za miesiąc następujący (tj. październik 2017 r.) po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (tj. wrzesień 2017 r.), gdyż dochód ten był uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane było prawo do świadczeń rodzinnych (z zaświadczenia z dnia 1 marca 2018 r. wystawionego przez "[..] sp.j. w G. wynika, że strona została zatrudniona na umowę zlecenie do dnia 31 grudnia 2018 r.). Z kolei w zakresie kwestionowanego przez stronę wliczenia połowy dochodu z gospodarstwa rolnego należało wskazać, że w treści skargi strona podnosiła, że nie uzyskuje z gospodarstwa rolnego żadnego dochodu, ponieważ gospodarstwo jest w posiadaniu jej byłego męża, z którym rozwiodła się w 2015 r. Były mąż jest rolnikiem i to on czerpie korzyści z upraw i dopłat. W związku z tym należało wyjaśnić, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się – stosownie do art. art. 5 ust. 8 ustawy– że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono np. oddane w posiadanie zależne innej osobie. W tym kontekście należało za prawidłowe uznać przyjęcie przez organy orzekające przy wyliczeniu dochodu rodziny za rok poprzedzający wnioskowany okres zasiłkowy, dochodów z posiadanego gospodarstwa rolnego ustalonych na podstawie przeciętnego dochodu z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa rolnego, ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego stosownie do powołanych przez organy przepisów. Okoliczność czy skarżąca osiągnęła faktycznie z tego tytułu jakiekolwiek dochody nie może mieć żadnego znaczenia. Takie stanowisko zostało już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W przypadku bowiem ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego, na gruncie wszystkich ustaw przewidujących pomoc socjalną Państwa, ustawodawca przyjął założenie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, tzn. czerpie z niego korzyści materialne, jednocześnie przyjmując, że kwota wynikająca z przewidzianego w danych przepisach wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa.

Sąd podkreślił, że w rozumieniu ustawy dochody z gospodarstwa rolnego osiąga ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Ustawa nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. W przypadku obliczania dochodu osób będących właścicielami gospodarstw rolnych jest zasadą, że przy ustalaniu wielkości gospodarstwa uwzględnia się także grunty oddane w dzierżawę, za wyjątkiem trzech sytuacji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 8a ustawy, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem: (1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; (2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; (3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż gospodarstwo rolne skarżącej nie zostało oddane w dzierżawę, a prowadzi je współwłaściciel – były mąż skarżącej, nie było zatem potrzeby sprawdzania, czy w rozpatrywanej sprawie doszło spełnienia jakiejkolwiek przesłanki wskazanej w tym przepisie (art. 5 ust. 8a ustawy) .

Końcowo Sąd ustosunkowując się do zarzutów pisma procesowego strony skarżącej z dnia 28 listopada 2018 r., dotyczących naruszenia art. 7,art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez organy orzekające w sprawie wielkości posiadanego przez stronę gospodarstwa rolnego, podniósł, że należało uznać je za bezpodstawne. W niniejszej sprawie bezspornym jest bowiem fakt, że przedmiotowe gospodarstwo rolne wchodziło w skład małżeńskiej współwłasności majątkowej. Następnie został orzeczony rozwód małżonków (wyrok z dnia [..] listopada 2015 r. sygn. akt [..]), który spowodował ustanie majątkowej wspólności ustawowej i powstanie współwłasności w częściach ułamkowych, przy czym istnieje domniemanie, że małżonkowie mają równe udziały w majątku wspólnym ( art. 43 §1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). W związku z tym wobec niedokonania podziału majątku dorobkowego skarżąca ma udział w wysokości ½ tego gospodarstwa. Zarówno w oświadczeniu z dnia 20 marca 2018 r., jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji nr [..] z dnia [..] marca 2018 r. znajdującym się w aktach administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę złożoną w tej sprawie, strona jednoznacznie oświadczyła, że jest właścicielką [..] ha przeliczeniowych. Oświadczenia te korespondują za znajdującą się w aktach sprawy decyzją z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [..] Wójta Gminy P. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2016. Z decyzji tej jednoznacznie wynika, że skarżąca i jej były mąż byli w 2016 r. współwłaścicielami [..] ha przeliczeniowych gruntów rolnych położonych w miejscowości [..]. W konsekwencji, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie było wątpliwości, że skarżąca w 2016 r. była właścicielką [..] ha przeliczeniowych gospodarstwa rolnego, nie było zatem podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

W pozostałym zakresie Sąd wskazał, że kwestia tego, kto był w 2016 r. i nadal jest faktycznym posiadaczem tego gospodarstwa, podobnie jak brak po stronie skarżącej faktycznych dochodów z działalności rolniczej, pozostaje bez wpływu na wysokość dochodu przyjmowanego dla celów przyznania stronie prawa do świadczeń rodzinnych, bowiem w tym przypadku zasadą jest przyjmowanie kwoty ryczałtowej zależnej od powierzchni gospodarstwa. Z powyższych względów, ustalając dochód rodziny skarżącej, organy obu instancji zasadnie uznały, że istnieją podstawy do uwzględnienia w nim także dochodu z gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy w części, tj. w zakresie owych [...] ha przeliczeniowych, których właścicielką była w 2016 r. i nadal jest skarżąca.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła I. S., zaskarżając wyrok co do punktu I i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi Skarżącej, mimo dokonania przez organy administracyjne błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy z uwagi na niepełną i błędną ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. :

a) pominięcie faktu, iż Skarżąca nie pozostaje w związku małżeńskim od dnia [..] listopada 2015 r., to jest od dnia w którym Sąd Okręgowy w L. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [..] orzekł rozwiązanie jej małżeństwa z J. P. S. przez rozwód bez orzekania o winie stron i znaczenia tych okoliczności dla niniejszej sprawy,

b) pominięcie faktu, że Skarżąca nie jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego, a tym samym nie uzyskuje z tego tytułu dochodu, który powinien być uwzględniony przy wyliczaniu dochodu w rodzinie na potrzeby ustalenia spełnienia warunków przyznania zasiłku rodzinnego, w sytuacji gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. np. oświadczenia z Placówki Terenowej w P. [...] (dat.07.11.2017 r.) wynika, że Skarżąca nie jest właścicielką gospodarstwa rolnego, nie prowadzi działalności rolniczej i nie czerpie z tego tytułu żadnych korzyści;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez zastosowanie wynikającego z niego domniemania to jest przeliczenie, że 1 ha posiadanego gospodarstwa rolnego należy dodać dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, to jest doliczenie kwoty 214,50 zł miesięcznie (jako 1/12 przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych w 2016 r. obwieszczonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 22 września 2017 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2016 r. ), w sytuacji, gdy I. S. nie jest właścicielką gospodarstwa rolnego, nie pobiera z tego tytułu żadnych dochodów.

Wniesiono o "uchylenie wyroku w całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 powołanego artykułu. Żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie tam wymienionych nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego omówione zostaną łącznie, gdyż istota zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest konsekwencją przyjęcia określonej wykładni prawa materialnego, w tym przypadku przepisu art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Sens sformułowanych zarzutów sprowadza się do błędnego przyjęcia, iż skarżąca kasacyjnie jest właścicielką gospodarstwa rolnego i znajduje się w jego posiadaniu, a to w związku z rozwodem, który został prawomocnie orzeczony w 2015 r., i wobec tego błędnego przyjęcia, że osiągnęła z tego tytułu dochody.

Poza sporem w toku postępowania administracyjnego było, iż rodzina skarżącej składa się z trzech osób – skarżącej oraz dwóch jej dzieci. Skarżąca nie pozostawała na dzień składania wniosku w związku małżeńskim, gdyż w dniu [..] listopada 2015 r. Sąd Okręgowy w L. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [.] orzekł o rozwiązaniu jej małżeństwa z J. P. S. przez rozwód. W skład majątku wspólnego skarżącej oraz jej byłego małżonka wchodziło gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych gruntów rolnych położonych w miejscowości [..]. Oboje małżonkowie mają równe udziały w majątku wspólnym (art. 43 § 1 k.r.o.). Następstwem rozwiązania małżeństwa w drodze rozwodu jest przekształcenia wspólności majątkowej małżeńskiej we współwłasność w częściach ułamkowych, wynoszących po połowie. Skarżąca nie dostrzega natomiast na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, iż jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego. Zarówno w oświadczeniu z dnia [..] marca 2018 r., jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji nr [..] z dnia [..] marca 2018 r. znajdującym się w aktach administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę złożoną w tej sprawie, strona jednoznacznie oświadczyła, że jest właścicielką [..] ha przeliczeniowych, co odpowiada udziałowi w rozmiarze połowy we wskazanym powyżej gospodarstwie rolnym. Oświadczenia te są zgodne za znajdującą się w aktach sprawy decyzją z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [..] Wójta Gminy [..] w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2016, z której wynika, że skarżąca i jej były mąż byli w 2016 r. współwłaścicielami [..] ha przeliczeniowych gruntów rolnych położonych w miejscowości [..]. W konsekwencji, organ słusznie przyjął, a Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż skarżąca w 2016 r. była właścicielką [..] ha przeliczeniowych gospodarstwa rolnego. Nie było zatem podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, ani też powzięcia przez Sąd I instancji wątpliwości co do okoliczności wskazywanej przez skarżącą.

Zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969). Z brzmienia powyższego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. Ustawodawca przyjął założenie, iż z prawa własności gospodarstwa rolnego, bez względu na okoliczność, czy jest ono prowadzone osobiście, czy też oddane innej osobie w posiadanie zależne, wynika, że właściciel osiąga określony normatywnie dochód. Wyłączenie możliwości jego osiągania wchodzi w rachubę tylko w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 5 ust. 8a ustawy. W świetle obowiązujących przepisów bez znaczenia jest, czy skarżąca jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego, jeśli jest jego współwłaścicielką, czy prowadzi działalności rolniczej osobiście, czy czerpie z tego tytułu faktycznie określone korzyści.

W rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego zatem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego (zwykle prawa własności lub posiadania samoistnego) pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 ustawy nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Pogląd, że ustawodawca w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wielu orzeczeniach m.in. w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., I OSK 321/07, LEX nr 401679; z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 50/08 nie publ.). Należy zgodzić się tym samym z wyrokiem Sądu I instancji, który prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję, w której organ przyjął, że skarżącą osiągnęła dochód z gospodarstwa rolnego.

Biorąc pod uwagę powyższe należało przyjąć, iż żaden z podniesionych zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienia, zaś skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.