Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 757/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 3 ust. 2 § 5 ust. 1 i ust. 2 § 6 ust. 1 § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 § 1 plt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K.W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. A. Sp. z o.o. Sp. K. (poprzednio: A. Spółka Jawna) (dalej jako: inwestor) zwróciła się do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą towarzyszącą – III etapy zabudowy, na działkach ewidencyjnych nr [...], w [...].

W związku z postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2020 r., nr [...] odmawiającym uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji oraz przeprowadzonymi z właścicielami sąsiednich nieruchomości konsultacjami, inwestor pismem z dnia [...] października 2020 r. dokonał korekty wniosku z [...] czerwca 2020 r., poprzez zmianę załącznika graficznego "zagospodarowanie terenu", zmianę wybranych parametrów wnioskowanej zabudowy (budynek A – dach płaski, maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne, maksymalna wysokość do attyki 10 m, budynek B - dach płaski, maksymalnie cztery kondygnacje nadziemne, maksymalna wysokość do attyki 13 m), zmianę zapisu obejmującego budowę wjazdu oraz wyjazdu – pozostawiając dostęp do budynków A i B od drogi publicznej od strony frontu działki tj. ul. [...] dz. nr [...]. Nadto inwestor zawnioskował o wprowadzenie dodatkowych zapisów w decyzji o warunkach zabudowy, wskazujących na: ustalenie lokalizacji wschodniej ściany budynku A w odległości minimum 10 metrów od ściany budynku do granicy z działką nr [...], konieczność wprowadzenia zieleni izolacyjnej pomiędzy wschodnią ścianą budynku A oraz granicą z działką nr [...], konieczność zastosowania przesłon balkonowych oraz balustrad pełnych na wschodniej ścianie budynku A od strony graniczącej z działką nr [...], ustalenie maksymalnej wysokości bezwzględnej, wynoszącej 89,1 m n.p.m. dla poziomu 0,00 dla budynku A od strony granicy z działką nr [...].

Następnie pismem z [...] listopada 2020 r. inwestor dokonał aktualizacji pierwotnego wniosku z [...] czerwca 2020 r. (z zachowaniem zmian wprowadzonych korektą z [...] października 2020 r.), poprzez zmianę załącznika graficznego z korektą lokalizacji budynku oznaczonego literą B oraz wprowadzenie dodatkowych zapisów w decyzji o warunkach zabudowy, tj. ustalenie lokalizacji północnej ściany budynku B w odległości minimum 15 metrów od granicy z działkami nr [...], konieczność wprowadzenia zieleni izolacyjnej pomiędzy północną ścianą budynku B i granicami działek nr [...], konieczność zastosowania przesłon balkonowych oraz balustrad pełnych na północnej ścianie budynku B od strony graniczącej z działkami nr [...], ustalenie maksymalnej wysokości bezwzględnej wynoszącej 89,1 m n.p.m. dla poziomu 0,00 dla budynków A i B.

Burmistrz decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą towarzyszącą – III etapy zabudowy, na działkach o nr ewidencyjnych [...]. Organ I instancji przedstawił szczegółowe ustalenia dotyczące rodzaju inwestycji, warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, interesów osób trzecich, linii rozgraniczających teren inwestycji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Burmistrz przedstawił chronologiczny przebieg postępowania i wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Następnie podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: r.s.u.w.), w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy.

Burmistrz wyjaśnił, że objęte wnioskiem działki posiadają bezpośredni dostęp do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...], ul. [...], poprzez projektowane zjazdy. Istnieje możliwość przejścia i przejazdu przez działkę o nr ewid. [...], z działki o nr ewid. [...], który wynika z prawa służebności przejścia i przejazdu przez wskazaną działkę na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], zapisanego w dziale l-SP księgi wieczystej nr [...], której odpis znajduje się w aktach sprawy. Inwestor zrezygnował z budowy zjazdu z publicznej drogi powiatowej o nr ewid. [...]. Szerokość frontu obu działek od strony ul. [...] wynosi łącznie 74 metry. Trzykrotność tego parametru to 3x74,0m=222 metrów, zatem jako zasięg obszaru analizowanego dla pełnego określenia występującej istniejącej zabudowy i specyfiki okolicy wokół działki wnioskowanej, w celu przeprowadzenia dokładnej analizy układu urbanistycznego przyjęto 222 metry. Burmistrz wskazał, że w obszarze analizowanym, przy ul. [...] na którą inwestor planuje główny zjazd na działki wnioskowane występuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna (dz. nr [...]). Planowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, gdyż nie stoi w sprzeczności z zabudową istniejącą i stanowi jej kontynuację jako funkcja mieszkalna wielorodzinna. Nadto w obszarze analizowanym wzdłuż publicznej drogi powiatowej ul. [...], również występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na dz. nr ewid. [...]. Organ I instancji stwierdził, że w zakresie uzbrojenia terenu istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem planowana inwestycja realizowana będzie na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Bi- inne tereny zabudowane.

K.W. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:

1) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy planowane zamierzenie nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym;

2) § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 2 r.s.u.w., poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie obszaru analizowanego na kopii mapy katastralnej i w konsekwencji niezałączenie jej do treści zaskarżonej decyzji;

3) § 5 ust. 1 r.s.u.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla niektórych tylko działek z obszaru analizowanego;

4) § 6 ust. 1 r.s.u.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na niektórych tylko działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym;

5) § 7 ust. 1 r.s.u.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji formantowej w oparciu o wskaźniki nieprzewidziane w przepisach prawa;

6) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy inwestor nie przedłożył odpowiedniego uzgodnienia z dostawcą wody gwarantującego możliwość zasilania planowanej inwestycji w wodę.

7) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy planowane zamierzenie jest sprzeczne z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest na obszarze chronionego krajobrazu w otoczeniu zabytku - historycznego układu urbanistycznego miasta [...].

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu strona podniosła, że Burmistrz dokonał błędnych ustaleń w oparciu o niewłaściwie sporządzoną analizę urbanistyczną. Organ I instancji nie wyznaczył obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w., bowiem do treści analizy urbanistycznej nie załączono wymaganej przepisami u.p.z.p. mapy. W konsekwencji skarżąca nie może samodzielnie zweryfikować ustaleń wynikających z przeprowadzonej analizy. Strona zaznaczyła także, że nie sposób ustalić, czy organ przyjął trzykrotną szerokość frontu działek w celu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz w jaki sposób uwzględnił w przeprowadzonej analizie działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego (uwzględnił je, pominął, czy częściowo uwzględnił a częściowo pominął).

Nadto skarżąca wskazała, że zgodnie z § 9 ust. 2 r.s.u.w., wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, przy czym strona w niniejszej sprawie nie otrzymała części graficznej analizy urbanistycznej, co w jej ocenie przesądza o naruszeniu ww. przepisu. Zdaniem skarżącej także część tekstowa sporządzona została w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami, bowiem w części D pkt 2, 3 i 4 analizy urbanistycznej organ ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia jedynie w oparciu o wyniki analizy dla 6 działek z około 120 zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Strona wyjaśniła, iż na podstawie § 5 ust. 1 r.s.u.w., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wskaźnik powierzchni zabudowy powinien być zatem ustalony jako średni wskaźnik tej powierzchni z obszaru analizowanego, a nie jedynie z kilku działek. W ocenie skarżącej działanie organu jest sprzeczne z podstawowym celem analizy urbanistycznej – utrzymania spójnej i uporządkowanej zabudowy. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje możliwość odstąpienia od średniej, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistycznej, organ jednak nie wykazał, by ewentualne odstępstwa z analizy urbanistycznej wynikały.

Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z § 6 ust. 1 r.s.u.w., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W przedmiotowej sprawie organ I instancji powinien był uwzględnić średnią z całego obszaru analizowanego, a nie jedynie średnią z 6 dowolnie wybranych działek. Skarżąca powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniła, że parametry poszczególnych nieruchomości w obszarze analizowanym powinny zostać szczegółowo przedstawione, a następnie wyliczone ich średnie w obszarze analizowanym i obszarach szczególnie istotnych, do których ma nawiązywać zabudowa (np. kwartałach ulicy). Te wskaźniki, które zostały przez autora analizy wyznaczone w inny sposób, odbiegający od średniej, muszą zostać stosownie uzasadnione w analizie i wynikać z analizy.

Zdaniem strony skarżącej organ I instancji także błędnie określił wartość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ponieważ stosownie do § 7 ust. 1 r.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie zaś z § 7 ust 4 r.s.u.w. dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. Strona zaznaczyła, że stosowanie wyjątków od podstawowej reguły wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji formantowej jest więc możliwe jedynie wówczas gdy podstawowa reguła nie może w danym przypadku mieć zastosowania. W ocenie strony wszystkie ustalone przez organ wskaźniki, znacznie odbiegają od średniej wynikającej z analizy urbanistycznej, a działanie takie nie zostało w żaden sposób uzasadnione.

Następnie skarżąca podniosła, że decyzja Burmistrza ustalająca warunki zabudowy narusza art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem inwestor nie przedłożył uzgodnienia przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej. Strona podkreśliła, że z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy (pismo Z. Sp. z o.o. z [...] czerwca 2020 r.) wynika jedynie, iż istnieje możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, przy czym nie złożono wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia. W zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., skarżąca podniosła, że planowana inwestycja została zlokalizowana w obszarze chronionego krajobrazu, w związku z wpisem do rejestru zabytków obszaru historycznego układu urbanistycznego miasta [...] i zaznaczyła, że wysokość planowanych budynków nie powinna być wyższa, niż obecnie występująca w otoczeniu inwestycji, przy jednoczesnym uwzględnieniu wyniesienia terenu, na którym planowana jest inwestycja, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z [...] września 2020 r., w którym odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W treści powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2-8 r.s.u.w. wyjaśnił, że jednym z podstawowych wymogów, jakie należy spełnić dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność przestrzegania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższy przepis ustawy przewiduje bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy, m.in. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy jak też zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że powstająca w sąsiedztwie innych (zabudowanych) działek nowa zabudowa powinna być dostosowana do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy na działkach sąsiednich, czyli do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Organ podniósł, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu z ww. art. 61 ust. 1 pkt 1 są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze tj. na obszarze analizowanym. Kolegium wyjaśniło również, że pojęciu sąsiedztwa (działka sąsiednia) w rozumieniu powyższego przepisu nadać należy znaczenie szersze niż tylko działka oparta na wspólnej granicy pomiędzy działkami (działką sąsiednią oraz tą, na której ma powstać inwestycja) - działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Dalej SKO wskazało, iż w jego ocenie organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami i podało, że jednym z warunków odpowiednio przeprowadzonej analizy jest prawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego. Organ zwrócił uwagę, że obszar analizowany należy rozumieć jako teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Stosownie do § 3 ust. 1 r.s.u.w. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zatem wymóg oznaczenia granic obszaru analizowanego jest spełniony tylko wówczas, gdy wokół działki, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja oznaczy się okręg o promieniu stanowiącym co najmniej trzykrotność frontu działki, który to promień nie może być mniejszy niż 50 metrów. W części graficznej natomiast uwzględnia się nazewnictwo i oznaczenia graficzne stosowane w decyzji o warunkach zabudowy. Wyniki przeprowadzonej przez organ analizy (część tekstowa i graficzna), stanowić powinny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do powyższych twierdzeń Kolegium zauważyło, że pierwszy projekt decyzji nie został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, w związku z czym przeprowadzone zostały konsultacje z udziałem stron postępowania (właścicielami nieruchomości od [...] oraz skarżącą realizującą budowę na działkach [...]). W konsekwencji ustalono parametry akceptowalne pod względem konserwatorskim, a także zawarto porozumienie ze stronami. Burmistrz opracował nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniający ww. ustalenia, wobec którego w ustawowym terminie Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wniósł żadnych uwag. SKO podkreśliło, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła jedynie K.W., zaskarżając przede wszystkim te kwestie, które były przedmiotem wspólnych ustaleń stron.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej obniżono wysokość budynku oznaczonego jako B o 2 m w stosunku do pierwotnego wniosku, co ze względu na zróżnicowanie terenu pomiędzy działkami inwestora i skarżącej spowoduje, iż dachy budynków strony i inwestora będą w tej samej linii (gwarantuje to także dodatkowo uzgodnienie maksymalnej wysokości bezwzględnej dla budynków A i B). Kolegium zwróciło uwagę, że budynek B zostanie zlokalizowany w odległości minimum 15 metrów od ściany budynku do granicy z działką nr [...], a jego ustawienie spowoduje jedynie częściowe zabudowanie granicy działki należącej do skarżącej, w drugiej części przewidziano plac zabaw. Inwestor wykona także pas zieleni izolacyjnej na całej długości z granicą działki nr [...], a w budynku B od strony przedmiotowych działek wykonane zostaną przesłony balkonów i pełne balustrady. Zdaniem organu II instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, Z. Sp. z o.o., wydając zapewnienie mediów dla inwestycji znał zamierzenie i wstępnie ocenił, czy posiadane sieci są na tyle wydajne, by obsłużyć inwestycję. Dodatkowo Z. zwrócił uwagę, że przewidziano dla inwestycji zwykłe przyłącza do istniejących sieci, a w warunkach przyłączeniowych określone zostaną szczegółowo dane sieci ciśnienia wody przepływów. Z akt sprawy wynika także, że przeprowadzona analiza tekstowa i graficzna stanowi załącznik do kwestionowanej decyzji oraz żadna ze stron postępowania nie zakwestionowała faktu jego otrzymania, trudno zatem przyjąć, by skarżąca dokonała tak wnikliwej analizy wskazywanego załącznika, bez posiadania go.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. K.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 15 w zw. z 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niedokonanie ponownego rozpoznania sprawy i nieodniesienie się do żadnego z podniesionych w odwołaniu z dnia [...] lutego 2021 r. zarzutów, co pozbawiło skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego;

2) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie niewszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, tj. dokumentów pn.: Ustalenia z Dyskusji z dnia [...] października 2020 r., Aneks do ustaleń z dyskusji z dnia [...] października 2020 r.. Ustalenia z Dyskusji (Korekta do ustaleń z dnia [...] października 2020) z dnia [...] października 2020 r. i przyjęcie, że skarżąca zawarła wraz z innymi stronami porozumienie z inwestorem, w sytuacji, gdy skarżąca żadnego z wymienionych dokumentów nie posiadała i nie zawarła z inwestorem porozumienia co do akceptowalnych parametrów planowanego przedsięwzięcia, jak również poprzez brak oceny prawnej zawartego porozumienia, które nie może zmieniać powszechnie obowiązujących przepisów i jako sprzeczne z prawem jest nieważne.

b) przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

1) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy planowane zamierzenie nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym;

2) § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 2 r.s.u.w., poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie obszaru analizowanego na kopii mapy katastralnej i w konsekwencji nie załączenie jej do treści zaskarżonej decyzji;

3) § 3 ust. 2 r.s.u.w., poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego na nieaktualnej kopii mapy katastralnej, nieuwzględniającej istniejącej obecnie zabudowy na działkach o numerach ewidencyjnych [...], a w konsekwencji niewzięcie pod uwagę tej zabudowy przy ustalaniu parametrów i cech dla nowej zabudowy.;

4) § 5 ust. 1 r.s.u.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla niektórych tylko działek z obszaru analizowanego;

5) § 6 ust. 1 r.s.u.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na niektórych tylko działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym;

6) § 7 ust. 1 r.s.u.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji formantowej w oparciu o wskaźniki nieprzewidziane w przepisach prawa;

7) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy inwestor nie przedłożył odpowiedniego uzgodnienia z dostawcą wody gwarantującego możliwość zasilania planowanej inwestycji w wodę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutów zawartych w odwołaniu, w żaden sposób nie odniósł się do nich merytorycznie, dopuszczając się naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zdaniem strony organ nie dokonał analizy spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ograniczył się jedynie do niemających znaczenia w sprawie okoliczności związanych z zawartym porozumieniem. Kolegium nie przedstawiło wnikliwej analizy stanu prawnego i faktycznego, nadto dopuściło się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, bowiem skarżąca nie zawierała z inwestorem żadnego porozumienia. W aktach sprawy znajdują się jedynie dokumenty związane z prowadzonymi rozmowami, strona nie podpisywała się pod żadnym z porozumień, nie sposób zatem przyjąć, że zaakceptowała poczynione ustalenia. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że przepisy związane z postępowaniem administracyjnym nie przewidują instytucji "porozumienia", zatem czynności tej nie należy traktować jako wiążącej i przesądzającej o sposobie załatwienia sprawy. W pozostałym zakresie stanowisko strony było zbieżne z przedstawionym w odwołaniu.

Skarżąca ponownie podniosła, że organ nie wyznaczył obszaru analizowanego zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 r.s.u.w., ponieważ stosowna mapa nie została załączona do analizy urbanistycznej, ani decyzji o warunkach zabudowy, strona nie może zatem samodzielnie weryfikować ustaleń przeprowadzonej analizy. Nie sposób też ustalić czy organ I instancji rzeczywiście przyjął trzykrotną szerokość frontu działek w celu wyznaczenia obszaru analizowanego. Ponadto nie sposób zweryfikować, w jaki sposób organ uwzględnił w przeprowadzonej analizie działki przez które przebiega granica obszaru analizowanego, tzn. czy zostały uwzględnione w analizie, zostały pominięte, czy też zostały w części uwzględnione i w części pominięte. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie otrzymała części graficznej analizy urbanistycznej, a wyniki analizy (część tekstowa i graficzna) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Uniemożliwia to zweryfikowanie poczynionych przez organ ustaleń, dla których określenia ma właśnie służyć analiza. Nadto wbrew twierdzeniom Kolegium to na organie ciąży obowiązek wykazania, że wraz z decyzją wysłano stronom wszystkie niezbędne załączniki, strona nie musi udowadniać, że załącznika nie posiada. Skarżąca zauważyła także, że z informacji pozyskanych od jednego z uczestników wynika, iż analiza urbanistyczna sporządzona została na nieaktualnej kopii mapy katastralnej, na której nie uwzględniono istniejącej obecnie zabudowy na działkach o nr ewid. [...]. Z orzecznictwa sądowo administracyjnego wynika jednoznacznie, iż mapa w oparciu o którą sporządza się analizę powinna być aktualna.

Dalej skarżąca powieliła swoje stanowisko z zawartym w odwołaniu w zakresie średniego wskaźnika obszaru analizowanego, ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz braku uzgodnienia warunków technicznych przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej. Strona zaznaczyła, że organ ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji jedynie w oparciu o 6 działek z około 120, takie działanie jest sprzeczne z podstawowym celem analizy urbanistycznej w zakresie utrzymania spójnej i uporządkowanej zabudowy. Ponownie podniosła, że wskaźnik powierzchni zabudowy powinien być ustalony jako średni wskaźnik tej powierzchni z obszaru analizowanego, a nie jedynie z kilku nielicznych działek. Skarżąca zaznaczyła, że § 5 ust. 2 r.s.u.w. przewidują możliwość odstąpienia od średniej, ale pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistycznej, natomiast w przedmiotowej sprawie organ w żaden sposób nie wykazał, by ewentualne odstępstwa w omawianym zakresie wynikały z tejże analizy. Powyższe wpływa zdaniem strony również na sposób ustalenia przez organ I instancji elewacji frontowej, bowiem uwzględnić należało średnią z całego analizowanego obszaru, nie zaś średnią ustaloną na podstawie wybranych działek. Skarżąca wyjaśniła następnie, że organ I instancji w celu ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej powinien ustalić wysokość zabudowy na nieruchomościach sąsiednich, tymczasem Burmistrz w ogóle nie ustalił cech zabudowy na działkach w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Strona podkreśliła, że żaden przepis prawa nie przewiduje eliminowania z analizy urbanistycznej jakichkolwiek działek położonych w obszarze analizowanym. Skarżąca powołała się także na treść pisma Z. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym stwierdzono jedynie możliwość przyłączenia inwestycji do sieci wodociągowej i sanitarnej, co nie stanowi gwarancji przyłączenia inwestycji do tej sieci.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

A. Sp. z o.o. Sp. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła w dniu 19 listopada 2021 r. (data wpływu do tut. Sądu) pismo procesowe, w którym wniosła o oddalenie skargi. W ocenie inwestora organ odwoławczy w sposób merytoryczny odniósł się do wszystkich kwestii poruszonych w odwołaniu, w szczególności dokonał całościowej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz ustalonych na jej podstawie parametrów wnioskowanej inwestycji. Z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że w ocenie organu analiza została sporządzona zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz r.s.u.w., co oznacza, iż decyzja organu I instancji była prawidłowa. Nadto Kolegium odniosło się zarówno do zarzutu braku dołączenia załącznika graficznego z wynikami analizy, jak i kwestii wymogów w zakresie doprowadzenia wody do inwestycji, a także zgodności inwestycji z wymaganiami wynikającymi z objęcia terenu ochroną konserwatorską.

Odnosząc się do zakwestionowanego przez stronę porozumienia inwestor wyjaśnił, iż prowadzono konsultacje ze stronami postępowania w zakresie ustalenia parametrów inwestycji, w sposób uwzględniający interesy wszystkich zainteresowanych stron. Zdaniem inwestora prowadzenie konsultacji jest działaniem dopuszczalnym i legalnym w świetle przepisów, kiedy prowadzi do uwzględnienia słusznego interesu stron oraz stwarza szansę na polubowne rozstrzygnięcie kwestii spornych (art. 7 w zw. z art. 13 k.p.a.). Skarżąca także brała aktywny udział w prowadzonych konsultacjach, zgłaszała szereg wniosków zmierzających do ograniczenia ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomości. W szczególności wnosiła o odsunięcie zabudowy od granicy jej nieruchomości, obniżenie wysokości wnioskowanej zabudowy, jak również zaprojektowanie zieleni izolacyjnej na całej długości z granicą działki nr [...]. Inwestor zaznaczył, że poczynione ustalenia nie mogą mieć charakteru bezwzględnie wiążącego dla organu, niemniej organ powinien uwzględniać oczekiwania stron postępowania w granicach obowiązujących przepisów. A. Sp. z o.o. Sp. K. uznała działanie skarżącej za nielojalne i niezgodne z zasadami współżycia społecznego oraz dobrymi obyczajami, bowiem jako inwestor uwzględniła oczekiwane przez stronę zmiany w zakresie parametrów inwestycji, pomimo jej ustnych zapewnień, że nie złoży ona środków odwoławczych, a ostatecznie wniesione przez stronę odwołanie i skarga wpłynęły na znaczne przedłużenie postępowania i zniweczyło cel dokonanych ustępstw. Spółka podkreśliła, że skarżąca na sąsiednich nieruchomościach realizuje własną inwestycję deweloperską, zatem odnosi bezpośrednią korzyść z paraliżowania procesu realizacji konkurencyjnego zamierzenia.

Inwestor za błędny uznał zarzut skarżącej w zakresie niespełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ jak wskazał organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma zasada tzw. dobrego sąsiedztwa i powielił stanowisko organu odwoławczego z zaskarżonej decyzji. Spółka podkreśliła, że istotna z punktu widzenia ustalenia warunków nowej zabudowy jest okoliczność występowania odpowiedniej zabudowy na obszarze analizowanym wyznaczonym przez przepisy r.s.u.w. Na obszarze analizowanym w niniejszej sprawie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w oparciu o którą organ I instancji miał możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Spółka zaznaczyła, że w treści sporządzonej analizy stwierdzono, iż na terenie analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zbudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i są to m.in. działki [...]. Ponadto w granicach obszaru analizowanego zlokalizowano zabudowę wielorodzinną wzdłuż ul. [...] na działkach [...]. Inwestor podkreślił, że współistnienie zabudowy jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności jest jedną z istotnych cech części [...] na której zlokalizowano inwestycję, zatem nie wyklucza to możliwości ustalenia warunków zabudowy. Spółka zaznaczyła, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem ma funkcję zbliżoną i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. W sytuacji gdy planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem architektonicznym i urbanistycznym, można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, to organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej inwestor wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w przedmiotowej sprawie właściwy organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonana w analizie charakterystyka terenu wskazuje, że projektowana zabudowa mieszkaniowa będzie kontynuacją funkcji występującej na danym terenie. Oprócz funkcji zabudowy, analiza określa również cechy (wskaźniki) nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości, szerokości elewacji frontowej, a także geometrii dachu. Wskaźniki te zostały ustalone w oparciu o przepisy r.s.u.w., a przyjęcie każdego z parametrów zostało w analizie uzasadnione. Biorąc pod uwagę treść ww. rozporządzenia należy stwierdzić, że ustawodawca pozostawił organowi ustalającemu warunki zabudowy stosunkowo duże pole do kształtowania parametrów nowej zabudowy. Spółka zauważyła, że pomimo sztywnego określenia sposobu ustalania wskaźników nowej zabudowy zawarto w przepisach Rozporządzenia klauzule pozwalające określić każdą z cech nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu. Ponadto, przewidując trudności, jakie mogą się pojawić w poszczególnych, indywidualnych sprawach, ustawodawca postanowił, że ustalanie cech nowej zabudowy ma być domeną urbanistyki i w oparciu o wiedzę urbanistyczną winno się kształtować nowe warunki, tak by w pełni nawiązywały do sąsiedniej zabudowy i były kontynuacją zastanego porządku urbanistycznego. Dlatego, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji sporządzić musi osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Inwestor stwierdził, że dla pełnej realizacji celów planowania przestrzennego, również analizę architektoniczną powinna wykonać osoba legitymująca się takimi kwalifikacjami. W przedmiotowej sprawie uprawniona osoba przygotowała analizę urbanistyczno-architektoniczną wyznaczonego terenu, zawierającą oprócz określenia funkcji zabudowy także cechy istniejącej zabudowy. Na ich podstawie organ administracji określił w decyzji warunki zabudowy przy zastosowaniu przepisów r.s.u.w. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej wyznaczenie każdego parametru zostało w decyzji wyjaśnione z precyzyjnym wskazaniem uwarunkowań faktycznych, urbanistycznych i prawnych uzasadniających prawidłowość przyjętych rozwiązań. W szczególności wyjaśniono, że z uwagi na zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym (tj. współistnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o istotnie odmiennych gabarytach), za podstawę ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy przyjęto przede wszystkim cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ odstąpił zatem od ustalania w tym przypadku parametrów zabudowy w oparciu o średnią z obszaru analizowanego. W ocenie spółki, uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy jest to rozwiązanie absolutnie uzasadnione, gdyż pozwala na realizację nowej zabudowy wielorodzinnej w oparciu o cechy zabudowy o dokładnie takim samym charakterze i funkcji. Nawiązanie do średniej z obszaru analizowanego ma pełne uzasadnienie wyłącznie w przypadkach realizowania inwestycji w układach urbanistycznych o jednorodnym sposobie zagospodarowania, gdzie wyliczona w sposób arytmetyczny średnia będzie rzeczywiście stanowiła nawiązanie do dominującego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym.

Spółka wskazała, że w obszarach o bardzo zróżnicowanym sposobie zagospodarowania (jak w przedmiotowej sprawie) nawiązywanie do średniej arytmetycznej, z całkowitym pomięciem szczególnych uwarunkowań danego terenu jest nieprawidłowe, gdyż może prowadzić do istotnych wypaczeń, a tym samym do zaburzenia ładu przestrzennego. Nadto podkreśliła, iż przepisy r.s.u.w. nie stanowią regulacji samoistnej, lecz pomocniczą w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów art. 1 oraz art. 2 pkt 1 tej ustawy, które to stanowią, że celem przedmiotowej regulacji oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Analizowany przepis nie może być natomiast interpretowany w ten sposób, że kształtowanie ładu przestrzennego przy zastosowaniu zasady kontynuacji i dobrego sąsiedztwa sprowadza się do mechanicznego ustalania parametrów zabudowy na podstawie obliczeń arytmetycznych z pominięciem istotnych uwarunkowań urbanistycznych obszaru, jak twierdzi skarżąca. Z tego względu za całkowicie niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące wadliwego wyznaczenia poszczególnych parametrów wnioskowanej inwestycji, takich jak wysokość, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy też linia zabudowy. Każdy z tych parametrów został bowiem ustalony w oparciu o konkretne uwarunkowania i cechy zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Co istotne, żaden z ustalonych parametrów zabudowy nie przekracza przy tym wskaźników występujących na obszarze analizowanym. W szczególności dotyczy to parametru w zakresie wysokości zabudowy, który został ustalony na poziomie 10 m dla budynku A oraz 13 m dla budynku B. Takie ustalenia, w połączeniu z wyznaczeniem maksymalnej wysokości bezwzględnej dla poziomu zerowego budynków na wysokości 89,1 m n.p.m., zapewnią, że planowane budynki nie będą przewyższały istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy

W ocenie inwestora organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, a następnie przeprowadził na tym obszarze szczegółową analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Spółka podała, iż z uwagi na to, że szerokość frontu działek składających się na teren inwestycji wynosi 74 m, zasięg obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 222 m od granicy terenu wnioskowanej inwestycji. Granice obszaru analizowanego zostały przy tym wyznaczone na kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, a mapa ta znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy i stanowi załącznik do wydanej w sprawie decyzji. Załącznik ten nie został doręczony wszystkim stronom postępowania, z uwagi na jego znaczny rozmiar, jednak informacja o możliwości zapoznania się z jego treścią została zamieszczona w decyzji, a zatem każda ze stron postępowania miała możliwość zweryfikowania jego treści. Tym samym zawarte w skardze zarzuty naruszenia § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 2 r.s.u.w. należy uznać za całkowicie bezpodstawne. Spółka również za niezrozumiały uznała zarzut, że na mapie z wynikami analizy nie została uwzględniona zabudowa na działkach nr [...]. Analiza przedmiotowej mapy wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa zabudowa jest uwidoczniona na mapie, a działki nr [...] zostały wskazane w zawartym w analizie zestawieniu działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. Nadto organ prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, dotyczy to w szczególności możliwości podłączenia planowanych budynków do sieci wodociągowej. Za całkowicie bezpodstawny należy uznać również zarzut sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami. Następnie spółka wyjaśniła, że organem właściwym do oceny inwestycji pod kątem zgodności z przepisami u.p.z.p. jest Wojewódzki Konserwator Zabytków, który dokonuje uzgodnienia projektu decyzji w trybie przewidzianym art. 53 ust. 5 tej ustawy. Spółka podała, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków dwukrotnie oceniał planowaną inwestycję i w ostateczności nie wniósł wobec niej żadnych zastrzeżeń, co uznać należało jako "milczącą zgodę" i przyzwolenie na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza a z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą towarzyszącą – III etapy zabudowy, na działkach ewidencyjnych nr [...], przy ul. [...]. Zgodnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. Należy przypomnieć, że podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i potwierdzenia spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma w myśl § 3 r.s.u.w. prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Należy równocześnie podkreślić, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 17 marca 2021 r., II OSK 889/18; wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Podkreślić należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09, CBOSA).

W ocenie Sądu organ II Instancji nie dokonał prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w przedstawionym powyżej rozumieniu. Organ nie dokonał w istocie rzeczy oceny sporządzonej w sprawie części tekstowej analizy urbanistycznej. SKO odwołało się do porozumienia (ustalenia z dyskusji z [...] października 2020 r.) zawartego przez uczestników postępowania z inwestorem odnośnie ustalenia wskaźników (parametrów) planowanego przedsięwzięcia. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca nie podpisała wskazanego uzgodnienia i trafnie zarzucił, że to uzgodnienie (porozumienie) nie mogło być uznane za ugodę (art. 114 k.p.a.), czy też za ustalenia poczynione w wyniku mediacji (art. 96a i nast. k.p.a.). Wskazać trzeba, że Kolegium nie wyjaśniło charakteru prawnego wskazanej czynności. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że dokonane w sprawie porozumienie (uzgodnienie) w przedmiocie warunków parametrów planowanej inwestycji nie jest wiążące dla organów. Warunki (parametry) ustalane w decyzji o warunkach zabudowy wynikają z przepisów o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Należy wskazać, że analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt-urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Wymaga podkreślenia, że organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11). W orzecznictwie wskazuje się, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w przepisach r.s.u.w. analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze powoduje nieprzydatność takiej analizy albowiem nie wynika z niej czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Stwierdzenie w analizie, że zabudowa na analizowanym obszarze ma charakter zabudowy rozproszonej pozwala przyjąć większy obszar analizowany niż minimalny wynikający z § 3 ust. 2 r.s.u.w. Wówczas odnosząc się do zabudowy występującej w powiększonym obszarze o określonych funkcjach, cechach i parametrach architektonicznych będzie możliwe ustalenie czy planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2903/18, CBOSA).

W analizowanej sprawie SKO nie odniosło się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia § 5 ust.1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 r.s.u.w. Skarżąca podniosła, że organ ustalił warunki zabudowy dla 6 działek z ok. 120 zlokalizowanych w obszarze analizowanym co stoi w sprzeczności z ww. przepisami. W orzecznictwie wskazuje się, że z przepisów r.s.u.w. wynika, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 r.s.u.w.). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, CBOSA). Zgodnie z § 5 ust. 1 r.s.u.w. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z kolei ust. 2 tego paragrafu, dopuszczający wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. To, że przepisy w sposób precyzyjny nie określają dopuszczalnych odstępstw, wymagając jedynie, by wynikało to z analizy urbanistycznej, pośrednio wskazuje na wymóg szczegółowego uzasadnienia przyjętego rozwiązania, którego przesłanki powinny z tej analizy wynikać. Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 1318/16, CBOSA). Z przepisu § 5 ust. 1 r.s.u.w. wynika, iż średnia jest wyliczana dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji. Brak jest również podstaw do eliminowania z tej średniej działki całkowicie zabudowanej. Ten sposób zabudowy nieruchomości nie jest bowiem całkowicie wykluczony przez przepisy prawa i zdarza się niejednokrotnie, zwłaszcza w przypadku zabudowy śródmiejskiej (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 września 2019 r., II SA/Go 269/19, CBOSA). Dopuszczalne odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, średniego parametru szerokości elewacji frontowej oraz średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 r.s.u.w.) powinny wynikać logicznie i merytorycznie z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka "wynikania" z analizy urbanistyczno-architektonicznej odmiennej niż średnia wartość szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 806/16, CBOSA). Wymogi te należy odpowiednio odnieść do pozostałych wskaźników i parametrów (zob. § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), co do których zachodzi możliwość odstąpienia od wyznaczenia wartości średniej występującej w obszarze analizowanym (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., II OSK 3013/17, CBOSA).

W analizie urbanistycznej nie została wskazana średnia wartość dla obszaru analizowanego w rozumieniu § 5 ust. 1 r.s.u.w. Wynika z niej jedynie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna ze zróżnicowanym wskaźnikiem zabudowy od 3% do 100%. W orzecznictwie wskazuje się również, że nie można jednak ustalić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w ten sposób, że najpierw oblicza się wskaźnik w oparciu o kilka wybranych działek - co już stanowi odstępstwo od zasady polegającej na obliczeniu wskaźnika z uwzględnieniem wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy - a następnie dokonuje się kolejnego odstępstwa od tak ustalonego wskaźnika z pominięciem uzasadnienia w tym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2009 r. II SA/Kr 1297/08, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2017 r., II SA/Rz 437/17, CBOSA).

Wynikającą z § 6 ust. 1 r.s.u.w. zasadą odnoszącą się do szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, jest jej wyznaczenie dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. § 6 ust. 2 r.s.u.w. dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż wynikająca z ustaleń poczynionych na podstawie ust. 1, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3. Z analizy nie wynika jednak średnia wartość elewacji frontowej na działkach w obszarze analizowanym co narusza § 6 ust. 1 r.s.u.w. Szerokość o której mowa w § 6 ust. 1 r.s.u.w. (od 20 do 30 m z zastosowaną tolerancją do 20%) ustalono bowiem na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych a następnie na zasadzie odstępstwa przyjęto, że szerokość elewacji frontowej wynosi do 40 m (§ 6 ust. 2 r.s.u.w.). Organ powinien zatem wyjaśnić, czy ustalenie tego parametru nastąpiło zgodnie z ww. regulacją.

W zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do kwestii ustalenia wysokości górnej elewacji frontowej (§ 7 r.s.u.w.). Skarżąca podniosła w odwołaniu i skardze, że przy obliczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie uwzględniono zgodnie z § 7 ust. 1 r.s.u.w. działek położonych w najbliższym sąsiedztwie planowanej zabudowy (m.in. [...]). Organ winien mieć na uwadze, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 r.s.u.w. ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., II OSK 1660/17, CBOSA). Z kolei zgodnie z § 7 ust. 3 r.s.uw. jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (§ 7 ust. 4 r.s.u.w.). Wskazać należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie oceny wskazanych powyżej kwestii za organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy z uwagi na nieprzedłożenie odpowiedniego uzgodnienia z dostawcą wody gwarantującego możliwość zasilania planowanej inwestycji w wodę. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., II OSK 963/17, CBOSA). Należy wskazać, że z pisma Z. sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2020 r. wynika, że istnieje możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Nie można uznać, że ww. podmiot wykluczył możliwość przyłączenia planowanej inwestycji sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Skoro etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, w którym zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki techniczne podłączenia mediów były spełnione (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., II OSK 963/17, CBOSA). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie w sposób prawidłowy został również wyznaczony obszar analizowany. Zgodnie z § 9 ust. 1 r.s.u.w. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (9 ust. 2 r.s.u.w.) W ocenie Sądu trafne jest stanowisko, że brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącej załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna z uwagi na rozmiary tego dokumentu pozostaje do wglądu w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1368/09, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej i wnikliwej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. W zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do parametrów zabudowy, które na podstawie przepisów r.s.u.w. ustalane są co do zasady na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Organ powinien wyjaśnić, czy dokonane w analizie odstępstwa są uzasadnione. Celem uniknięcia zarzutu dowolności, zagadnienie to powinno znaleźć stosowne potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Organ II instancji nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących istotnych parametrów planowanej zabudowy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną oraz zastosuje się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej poniesione koszty postępowania (pkt II wyroku), które sprowadzają się do: wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającego z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 535), wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.