Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1045/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: 3 § 2 pkt 4, 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7, 170 ust. 2, 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego I.W. po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 578/17 w sprawie ze skargi D.B. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od D.B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 578/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.B. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia uchylił zaskarżony akt, uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia D.B. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz D.B. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z [...] maja 2017 r., znak: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", powołując się na art. 165 ust, 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dalej jako "PwKAS", złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

W dniu 31 maja 2017 r. D.B. wezwała DIAS-a do złożenia propozycji służby, zaś pismem z 7 czerwca złożyła do DIAS-a odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od przedstawionej jej pisemnej propozycji zatrudnienia. Jednakże pismem z 19 lipca 2017 r., organ wskazał, że przepisy PwKAS nie przewidują ani trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, ani też formy decyzji dla takiej propozycji.

Następnie pismem z 8 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu przedstawionej jej propozycji określającej warunki zatrudnienia, a kolejnym pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwała DIAS-a do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby.

Wobec wskazania przez organ, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego, D.B. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, dalej również jako "WSA". Zarzuciła w niej naruszenie (1) art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 PwKAS oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947), dalej jako "ustawa o KAS", (2) art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 oraz art. 77 ust. 1 i art. 83 Konstytucji RP, a także art. 6, art. 13 i art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz (3) naruszenie art. 165 ust. 7 PwKAS.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności sąd ten podkreślił, że dokonując oceny dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie sposób pominąć faktu, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS. WSA zaznaczył przy tym, że podziela pogląd akceptujące właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw.

Dalej WSA podkreślił, że zaskarżona w niniejszej sprawie pisemna propozycja została wydana na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS. Wskazał, że w jego ocenie przytoczony przepis wprost określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). Dalej podkreślił, że obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest w jego ocenie następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.u. KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy.

Sąd ten stanął na stanowisku, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, bez względu na jej przyjęcie bądź odrzucenie, w każdym przypadku powoduje ustanie stosunku służbowego - odpowiednio w formie przekształcenia go w stosunek pracy, albo poprzez jego wygaśnięcie, wobec czego "pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego", przy czym stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnoprawnym. WSA uznał, że będąca przedmiotem skargi pisemna propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co pozwala na poddanie jej sądowej kontroli.

Wobec powyższego WSA wskazał na konieczność zbadania dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej propozycji zatrudnienia, złożonej skarżącej, uznając przy tym, że wszelkie wymagania w tej kwestii zostały wypełnione.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, WSA wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby użycie w art. 165 ust. 7 PwKAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" - przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 PwKAS, prowadziło do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W jego ocenie analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Sąd ten podkreślił także, że celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał zatem organ łączący - w sferze kapitału ludzkiego - zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej jak i funkcjonariuszy celnych, przy czym dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tak ukształtowanego nowego organu i optymalnego zarządzania jego kadrami, usprawiedliwionym było przyjęcie rozwiązania przewidzianego w art. 165 ust. 7 PwKAS, w którym dopuszczono możliwość przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia w miejsce pełnionej do tej pory służby.

Odnosząc się natomiast do powodów uchylenia zaskarżonego aktu, WSA zauważył, że w przepisie art. 165 ust. 7 PwKAS przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków zatrudnienia, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Według WSA w niniejszym przypadku pisemna propozycja złożona skarżącej nie zawiera jednak żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Zdaniem WSA "jedynie prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Brak takiego uzasadnienia powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS, zaskarżając go w całości i zarzucając "naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania sądowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", tj.:

1. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, tj. błędne ustalenie przez WSA rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 PwKAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia D.B. w Izbie Administracji Skarbowej w [...], zawarta w piśmie DIAS z dnia [...] maja 2017 r. jest aktem administracyjnym. Zdaniem organu ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS;

2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS - przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS - jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 .p.p.s.a.

3. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 PwKAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS - musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu, iż zdaniem WSA propozycja pracy w służbie cywilnej "dotyka elementu ustania stosunku służbowego" i już samo jej złożenie jest równoznaczne ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby;

4. art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

5. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS - wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni - stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby;

7. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw.z art. 170 ust. 1 PwKAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. - wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 PwKAS, dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy samego prawa;

8. art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, złożona w dniu [...] maja 2017 r. - wymaga ponowienia, a to z powodu, jak to uznał Sąd pierwszej instancji, potrzeby uzupełnienia już przyjętej i zaakceptowanej pisemnej propozycji o dodatkowy element jej treści, tj. pisemne uzasadnienie, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby;

9. art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 170 ust. 1 PwKAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 146 § 2 p.p.s.a. - wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 PwKAS, dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy samego prawa.

10. art.-146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 3 PwKAS, jak-również w zw. z art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 r., poz. 1947) dalej jako "ustawa o KAS", przez nieprawidłową wykładnię art i. 165 ust 3 PwKAS, tj. błędne ustalenie przez WSA rzeczywistego znaczenia norm prawnych art. 165 ust. 3 PwKAS, i przez to mylne przyjęcie, że art. 276 ust. 1 ustawy o KAS - nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń kwalifikowanych na podstawie- norm prawnych art. 165 ust. 7 lub art. 170 ust. 1 PwKAS;

11. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, jak również w związku z art. 277 ustawy o KAS - przez nieprawidłową wykładnię art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywistego znaczenia norm prawnych art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, i przez to mylne przyjęcie, że art. 277 ustawy o KAS - nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń, kwalifikowanych na podstawie norm prawnych art. 165 ust. 7 lub art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS;

12. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że WSA uznając swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji przez przyjęcie, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS - jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie wyjaśnił, z jakiego normatywnie relewantnego powodu, za punkt odniesienia do wykładni cech konstytutywnych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przyjął kryteria definiujące pojęcie stosunku służbowego, zamiast za punkt odniesienia przyjąć w tej sprawie ustawową konstrukcję pisemnej propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS.

W oparciu o powyższe zarzuty DIAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, lub alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który uznał, że skarga wniesiona na pisemną propozycję DIAS-a z [...] maja 2017 r., w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić, wobec czego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter pisemnej propozycji w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia, złożonej D.B. przez DIAS na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd pierwszej instancji wprawdzie przeprowadził taką analizę, jednak doprowadziła ona do błędnych wniosków, tj. uznania, że pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W tej sprawie przedmiotem skargi jest propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Mając na uwadze treść powołanej uchwały, sygn. I OPS 1/19, stwierdzić należało, że sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest następstwem rozwiązania prawnego przyjętego w PwKAS, zgodnie z którym jedną z możliwych opcji dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest m.in. przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, która w istocie jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, a przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, tj. gdy funkcjonariusz przyjmie złożoną mu propozycję zatrudnienia.

W związku z faktem, że w niniejszej sprawie organ, działając zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS, w terminie do 31 maja 2017 r. przedstawił skarżącej ofertę – propozycję pracy, która została następnie przez nią przyjęta, stwierdzić należało, że doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak skarżąca, błędnie zaś uznał propozycję zatrudnienia z [...] maja 2017 r., za czynność z zakresu administracji publicznej. Podkreślić raz jeszcze należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zatem nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i propozycja ta została przyjęta to zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, zaś wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, albowiem nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają z mocy prawa bezpośrednio poddane ukształtowaniu albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 PwKAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można by przyjąć, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa, albowiem zmierza ona do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną. (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 668/18, postanowienie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 392/18, postanowienie z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1151/18).

W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko sądu pierwszej instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie należało uznać za uzasadnione.

Z art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego, na podstawie art. 189 p.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.