Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1209/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 36, § 37, § 38, § 39
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

A. M. wniósł do Sądu skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty D. z dnia [...] lutego 2010 r. orzekającą o dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków. Główny Geodeta Kraju stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty D. z dnia [...] lutego 2010 r. w części dotyczącej wykazania w ewidencji gruntów i budynków Miasta D. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji w pozostałej części.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Starosta D. - po rozpoznaniu wniosku A. M. oraz D. L. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków działki [...] zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów związanych z ustaleniem zasięgu własności działek. Jednocześnie wywiódł, że podczas zakładania w latach 1966 - 1972 ewidencji gruntów dla miasta D. została utworzona działka [...] stanowiąca drogę pozostającą we władaniu miasta D. Pozostała cześć wskazanej wyżej działki nie objęta wywłaszczeniem została oznaczona nr [...], która następnie została podzielona na działki o numerach [...],[...],[...],[...] oraz [...]. Od roku 1993 działka o nr [...] została określona przy przyjęciu powierzchni 0,00060 ha. Działki nr [...],[...],[...] oraz [...] zostały zbyte na rzecz osób fizycznych. W ramach kolejnych etapów odnowy ewidencji gruntów w latach dziewięćdziesiątych działka o nr [...] została ujawniona na rzecz miasta D. Nie utworzono natomiast na mapie ewidencyjnej działki odpowiadającej działce o nr [...], a parcela ta została włączona do działki o nr [...]. W trakcie kolejnego etapu odnowy geodezyjnej prowadzonej w latach 1994-1995 na odnowioną mapę ewidencyjną naniesiono odpowiedniki działek z operatu pomiarowego działki [...] i utworzono działki [...],[...],[...], oraz [...]. Nie utworzono wówczas działki odpowiadającej działce o nr [...].

Po wniesieniu przebiegu granic działki [...] na obowiązująca mapę, stwierdzono, że działka ta odpowiada części działek o nr [...], [...], i [...]. Jednocześnie ustalono, że działka [...] ujawniona jest w księdze wieczystej o nr [...] na rzecz innych właścicieli.

Na skutek odwołania wniesionego przez A. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty D. z dnia [...] marca 2005 r.

Powyższe decyzje stały się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 628/05 zostały przez Sąd uchylone.

Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że działka nr [...] w wyniku odnawiania operatu ewidencji gruntów nie została uwidoczniona w ewidencji gruntów i budynków. Nadto organy ewidencyjne nie wskazały żadnych przesłanek, które uprawniały je do włączenia tej działki do działki (działek) sąsiednich. Tymczasem kwestie własność działki oznaczonej w przeszłości numerem ewidencyjnym [...] jednoznacznie określa treść KW [...], z której wynika, iż współwłaścicielami tej działki są A. M. i D. L. Sąd zwrócił uwagę, iż organy prowadząc postępowanie administracyjne przeoczyły treść § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) stosownie, do którego w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 tego rozporządzenia lub też, gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne czy nie odpowiadają przyjętym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych bądź fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Jednocześnie w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, Sąd zlecił organom administracyjnym dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz dokonanie pomiarów geodezyjnych, w myśl § 37 powołanego rozporządzenia.

W wyniku dalej prowadzonego postępowania administracyjnego wykonano operat pomiarowy, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2007 r. pod nr [...]. W dokumentacji tej na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 wydzielono działkę [...] wniesiono na aktualnie obowiązującą mapę ewidencyjną, w wyniku czego zostały utworzone działki [...], [...] oraz [...]. W oparciu o powyższą dokumentację Starosta D. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. wprowadził zmiany w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu [...] miasta D. polegające na uwidocznieniu działek odpowiadających działce [...], objętej KW [...]. Działki o nr [...] oraz [...] zostały w operacie ewidencji gruntów i budynków ujawnione zgodnie KW [...] jako cześć działki nr [...] jak i w KW nr [...] jako cześć działki [...], a w związku ze stwierdzeniem sporu o własność gruntu oznaczonego jako działka [...], strony odesłano na drogę postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R.– po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty D. z dnia [...] sierpnia 2007 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wniósł A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 916/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty D. z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd podniósł, że w odnowionej ewidencji gruntów nie ujawniono działki [...] objętej KW [...], bowiem po odnowieniu ewidencji weszła ona w skład działek [...],[...] i [...]. W wyniku zmian – działka [...] uległa podziałowi na [...] i [...], działka [...] – na [...] i [...], a działka [...] na działki [...] i [...]. Na mapie uzupełniającej z dostosowania stanu prawnego w skali 1:500 została naniesiona dawna działka [...], która po podziale stanowi obecne działki [...],[...] i [...]. Sąd nie podzielił poglądu, że w nowej pozycji rejestru, na rzecz A. M. i D. L. należało wpisać jedynie działki [...] i [...], skoro również działka [...], jako część dawnej działki [...] stanowi ich własność, co potwierdza wpis w księdze wieczystej. Wnioskodawcy wykazali wymaganymi przez prawo dokumentami, że są współwłaścicielami całej działki [...], tymczasem organy ewidencyjne uwidoczniły na ich rzecz jedynie jej część.

W świetle tego Sąd zlecił organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał pomiarów geodezyjnych działek, których część stanowi dawna działka [...] i uwidocznił zmiany w ewidencji gruntów. Wynikiem postępowania winno być wykazanie w ewidencji gruntów jako właścicieli A. M. i D. L. wszystkich działek utworzonych jako odtworzenie działki [...].

Mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 916/07 Starosta D. dokonał ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta D. obręb [...], polegających na tym, że:

1) w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0629 ha, będącej we władaniu Gminy Miasta D. wpisano działki ewidencyjne nr: [...] o pow. 0,0295 ha (KW [...]), [...] o pow. 0,0042 ha (KW [...]),[...] o pow. 0,0279 ha, [...] o pow. 0,0009 ha (KW [...]),

2) w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0750 ha będącej we władaniu Gminy i Miasta D. wpisano działki ewidencyjne nr: [...] o pow. 0,0003 ha (KW [...]),[...] o pow. 0,0016 ha (KW [...] i KW [...]),[...] o powierzchni 0,0731 ha (KW [...]);

3) w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0061 ha stanowiącej własność W. W. wprowadzono działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,061 ha (KW [...]);

4) działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0009 ha wykazano jako własność W. W.;

5) działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0042 ha wykazano jako własność A. M. w ½ części i M. L. w ½ części.

Decyzja ta – po rozpoznaniu odwołań A. M. i Prokuratora Prokuratury Rejonowej w D.– została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Główny Geodeta Kraju, na skutek złożonego sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w D. i po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty D. z dnia [...] lutego 2010 r. w części dotyczącej wykazania w ewidencji gruntów i budynków Miasta D. jako władającego "na zasadach samoistnego posiadania" działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji w pozostałej części.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli Prokurator Prokuratury Rejonowej w D. oraz A. M.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. i wskazał, że z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że w latach 1968-1972 podczas zakładania operatu ewidencji gruntów i budynków został błędnie określony przebieg granicy pomiędzy działką [...] (droga-wykazana na rzecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w D.), a działką [...] (wykazaną na rzecz K. i W. W.). Ustalenie stanu władania polegało na pomiarze w terenie stanu użytkowania na gruncie zgodnie ze wskazaniami zainteresowanych stron, bez obowiązku okazania dokumentów prawnych. Skutkiem tego przebieg granic działki nr [...] (powstałej z podziału działki [...]) na mapie w skali 1:2000 został określony niezgodnie z dokumentami źródłowymi.

W ocenie Głównego Geodety Kraju dokumentacja sporządzona w celu podziału działki ewidencyjnej nr [...], określająca przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] jest niewiarygodna, gdyż obarczona błędem powstałym przy założeniu ewidencji gruntów i budynków. Wyniki pomiaru przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką sąsiednią - przedstawione na wówczas sporządzonym szkicu polowym nr [...] - błędnie skartowano na mapę sytuacyjno-wysokościową miasta D. w skali 1:1000, a następnie mapę ewidencji gruntów w skali 1:2000. W żadnej ze sporządzonych w okresie późniejszym dokumentacji geodezyjno-kartograficznej (operat terenów budowlanych, podział działki nr [...]) nie sprostowano istniejącego błędu, i w konsekwencji przebieg granic działki nr [...] powstałej z podziałów działki nr [...] na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 został błędnie określony. Błąd ten uwidoczniony jest również na mapach znajdujących się w operacie pomiarowym nr KERG: [...]. W oparciu o ten operat została sporządzona mapa uzupełniająca w skali 1:500, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] listopada 2009 r., pod nr [...], będąca załącznikiem do decyzji Starosty D. z dnia [...] lutego 2010 r.

Główny Geodeta Kraju stwierdził, że z dokumentacji znajdującej się w tym operacie (wykaz zmian) wynika, że działce ewidencyjnej nr [...], będącej własnością A. M. i M. L. odpowiadają działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] wydzielone z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], stanowiących użytek droga (dr) i będących we władaniu Miasta D. Jednocześnie, na podstawie tej dokumentacji wydzielono z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] pozostałe części, stanowiące: działkę ewidencyjną nr [...] odpowiadającą części parceli gruntowej nr [...] wykazanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz K. L. i M. M., działkę ewidencyjną nr [...], odpowiadającą części działki ewidencyjnej nr [...] co do której "brak jest danych hipotecznych", działkę ewidencyjną nr [...] odpowiadającą części działki ewidencyjnej nr [...] wykazanej księdze wieczystej nr [...] na rzecz W. W., działkę ewidencyjną [...], która odpowiada działce gruntu nr [...] wykazanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa oraz działkę ewidencyjną nr [...] wykazaną w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Zmieniono również przebieg granicy i oznaczenie działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością W. W., na działkę ewidencyjną nr [...].

Zdaniem organu wykazanie jako właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] A. M. i M. L., zaś jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] W. W., a także zmiany przebiegu granicy i oznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] na działkę [...], bez zmiany właściciela, jest zgodne z dokumentacją znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w oparciu o którą, na podstawie § 37 - § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, sporządzono operat nr KERG: [...].

Natomiast co do wykazanie Miasta D. jako władającego działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...], Główny Geodeta Kraju wskazał, że jedynie w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], która nie ma ustalonego właściciela, prawidłowo został wykazany władający - Miasto D. Odnośnie zaś do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] winni być wykazani właściciele albo ich następcy prawni, zaś odnośnie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] winien być ujawniony właściciel - Skarbu Państwa i ewentualnie władający.

Główny Geodeta Kraju uznał więc, że wykazanie jako władającego działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] Miasta D. i niewykazanie jako właściciela działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] Skarbu Państwa stanowi rażące naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Właściciele tych działek są bowiem znani i powinni być oni (albo ich następcy prawni) wykazani w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto organ podniósł, że objęcie działki ewidencyjnej nr [...] dwiema odrębnymi księgami wieczystymi, w których jako jej właściciele są wpisane różne osoby, nie stoi na przeszkodzie ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków praw tych osób do tej nieruchomości, wynikających z przedmiotowych ksiąg wieczystych. Ewidencja gruntów i budynków rejestruje bowiem stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w D. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Geodeta Kraju nie dopatrzył się wad postępowania prowadzonego zarówno przez Starostę D., jak również przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], w części dotyczącej "odtworzenia działki nr [...] z działek nr [...] oraz [...]", które uzasadniałyby wyeliminowanie w tym zakresie z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji.

Dodatkowo podkreślił, że przedmiotem prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju postępowania była wyłącznie ocena zgodności z prawem kwestionowanych decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym, nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Tym samym nie jest możliwe dokonywanie oceny, czy organy orzekające w sprawie zastosowały się do wytycznych Sądu, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia takich samych czynności dowodowych.

Z tego samego powodu Główny Geodeta Kraju zarzuty A. M. uznał za wykraczające poza zakres niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym i pozostające bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W ocenie organu skarżący nie wskazał wad decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., a jedynie polemizuje z oceną materiału dowodowego, jakiej dokonały organy w ramach prowadzonego postępowania.

A. M. wniósł skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2013 r. zarzucając jej obrazę przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., § 36 i § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454), jak również art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2013 r.

Uzasadniając skargę A. M. podniósł, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu w zakresie poprawności dokonanego odtworzenia działki o nr [...] poprzez utworzenie działek [...] i [...], które w ocenie organu pod względem prawnym i faktycznym odpowiadają działce [...]. W zakresie działań zmierzających do odtworzenia wskazanej parceli organ administracyjny dokonał analizy dokumentacji geodezyjnej pozostającej w zasobach geodezyjnych uwzględniając wyniki pomiarów dokonanych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Analizując sposób procedowania organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie – zdaniem skarżącego - należy zauważyć, iż charakteryzował się on dużym woluntaryzmem w zakresie odtworzenia przebiegu granic działek odpowiadających działce o nr [...].

W toku poprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta D. wskazał, iż z ustaleń poczynionych w toku prowadzonego postępowania wynika, iż działka o nr [...] został rozparcelowana pomiędzy działki [...], [...] oraz [...]. Z tego punktu widzenia skarżący podaje w wątpliwość późniejsze ustalenie w zakresie odtworzenia, że działkę tą tworzą obecnie działki [...] oraz [...]. Powyższe stwierdzenie ma tym istotniejszy walor prawny, że wskazane działki w zakresie areału (0,0058 ha) nie odpowiadają powierzchni działki [...], co powoduje, iż jej odtworzenie w ewidencji gruntów jest niezgodne ze stanem prawnym uwidocznionym w księdze wieczystej [...]. W tym zakresie wyniki prowadzonego postępowania administracyjnego w zasadniczy sposób odbiegają od stanu prawnego.

Skarżący nie zgadza się, ze stanowiskiem Głównego Geodetę Kraju, zgodnie z którym w dniu 20 listopada 2008 r. nie doszło do ustalenia przebiegu granicy działek wobec niemożności wskazania przebiegu granicy na gruncie. Skarżący jest przekonany, że organ błędnie utożsamia stan niemożności określenia przebiegu granicy ze sporem granicznym. Istotą sporu jest bowiem świadomość każdej ze stron sporu o przebiegu granicy. W stanie faktycznym będącym przedmiotem oceny na etapie stosowania prawa nie sposób ustalić przebiegu granicy w oparciu o zgodne oświadczenia woli stron. W takim wypadku per analogiam winna mieć zastosowanie dyspozycja § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z tym zastrzeżeniem, iż pomiary winny dotyczyć stanu posiadania stron. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, takowych pomiarów nie dokonano. W ocenie skarżącego stanowi to rażącego naruszenie przepisów wskazanego rozporządzenia, jak również świadczy o nie wykonaniu, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyrokach z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt. II SA/Rz 916/07 oraz z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 628/05 w zakresie konieczności przeprowadzenia na gruncie pomiarów określających przebieg granicy działki 1731/18.

Skarżący A. M. wywiódł również, że Główny Geodeta Kraju w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował do zarzutów podniesionych przez skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ograniczył się do wskazania istoty i funkcji postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wraz z przytoczeniem poglądów doktryny prawa administracyjnego i orzecznictwa. Tymczasem istotą przesłanki rażącego naruszenia prawa, jest zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Okoliczność, iż organy w administracyjnym toku instancji całkowicie lekceważą jednoznaczne w swojej treści wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sposób oczywisty prowadzi do rażącego naruszenia prawa i jako takie jest przyczyną nieważności określoną dyspozycją art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2013 r. wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i nast. k.p.a. regulujących nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenie prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż rolą organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie, czy oceniana decyzja jest dotknięta jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Oceniana dwukrotnie przez Głównego Geodetę Kraju decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest decyzją drugoinstancyjną, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty D. z dnia [...] lutego 2010 r. orzekającą o wprowadzeniu na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] zmian w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla m. D. obręb [...] wynikających z dostosowania operatu ewidencyjnego do stanu prawnego.

Oceniane w postępowaniu nieważnościowym decyzje zostały wydane w ramach postępowania administracyjnego, w którym decyzje administracyjne były dwukrotnie uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, tj. wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 628/05 i wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 916/07. Zatem zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach wiązały w sprawie organy przy wydawaniu ocenianych w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

W orzeczeniach tych stwierdzono, że A. M. i D. L. wykazali, że są współwłaścicielami działki nr [...] o powierzchni 0,0121 ha, co potwierdza wpis w księdze wieczystej nr [...]. Jednakże w toku odnawiania operatu ewidencji gruntów, działka nr [...] nie została uwidoczniona w tej ewidencji. Wskazano, że stosownie do § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. nr 38, poz. 454) przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Jednocześnie w orzeczeniach tych stwierdzono, że bezsporne w sprawie jest, iż dane zawarte w ewidencji nie są wiarygodne z zakresie , w jakim w toku odnawiania operatu ewidencji gruntów, nie zachowano w tej ewidencji działki odpowiadającej działce nr [...]. W tej sytuacji winien znaleźć zastosowanie § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., zgodnie z którym, w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Starosta D. został zobowiązany do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych oraz pomiarów geodezyjnych, prowadząc postępowania na podstawie § 37 rozporządzenia, którego celem będzie uwidocznienie w operacie ewidencji gruntów działki odpowiadającej działce nr [...], ujętej w KW nr [...].

Z akt administracyjnych wynika, że wykonując te zalecenia sądu administracyjnego, Starosta D. zlecił wykonanie prac geodezyjnych. Główny Geodeta Kraju w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazał, że pismem z dnia 3 listopada 2008 r. wykonawca prac geodezyjnych, zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., zawiadomił zainteresowane strony o przeprowadzeniu w dniu 20 listopada 2008 r. czynności ustalenia przebiegu granic mając na celu wykazanie w operacie ewidencji gruntów i budynków odpowiednika działki oznaczonej wg poprzednio obowiązującej ewidencji gruntów nr [...] poprzez pomiar faktycznego stanu użytkowania ww. działki i działek sąsiednich oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obręb [...] miasto D. numerami [...], [...], [...], [...]. Jednocześnie z protokołu granicznego sporządzonego przez wykonawcę prac geodezyjnych na podstawie § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że do ustalenia granic działki nr [...] na gruncie nie doszło z uwagi na to, że strony nie potrafiły wskazać granic przebiegu granicy pomiędzy działkami.

Z powyższego wynika, że Starosta D. postępował zgodnie ze wskazówkami zawartymi w orzeczeniach sądów administracyjnych. Z treści § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych należy pozyskać dane dotyczące przebiegu tych granic, które to dane pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych. Pomiary poprzedza ustalenie przebiegu granic na gruncie. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli stron. Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar (§ 38 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Ponieważ w sprawie nie doszło do ustalenia przebiegu granic działki nr [...], jako czynności niezbędnej, poprzedzającej dokonanie terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych, należy uznać, że jest to nowa okoliczność faktyczna, która zaistniała w sprawie już po wydaniu orzeczeń sądów administracyjnych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż wyklucza zastosowanie trybu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych przewidzianego w § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest już pogląd, zgodnie z którym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd ( por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11, LEX nr 1336324). Taka sytuacja wystąpiła przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Starostę D., która zwolniła organ od ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] w oparciu o § 37 rozporządzenia i pozwoliła przejść do ustalenia tych granic w oparciu o § 39 rozporządzenia, zgodnie z którym spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Treść protokołu granicznego z dnia 20 listopada 2008 r. ewidentnie wskazuje, że strony nie potrafiły wskazać granic przebiegu granicy pomiędzy działkami. Brak zgodnych oświadczeń woli stron w tej kwestii świadczy o sporze granicznym, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. W zaistniałej sytuacji, jak wskazał Główny Geodeta Kraju w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie dokumentów, w tym archiwalnych, znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym został wykonany operat pomiarowy nr KERG: [...]. W oparciu o ten operat została sporządzona mapa uzupełniająca w skali 1:500, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2009 r., pod nr [...], stanowiąca załącznik do decyzji Starosty D. z dnia [...] lutego 2010 r. Decyzją tą, w oparciu o ww. dokumentację geodezyjno kartograficzną, Starosta D. orzekł o wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków obr. [...] , miasto D., wszystkich wydzielonych działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], a także o zmianie przebiegu granicy i oznaczenia działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...].

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze przez skarżącego nie są uzasadnione.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.