Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1453/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.207, art.214 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art.105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1423/10 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz H. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1423/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących ustalonych przez Sąd I instancji okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 14 grudnia 1988 r. H. M. złożył wniosek w trybie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) o oddanie w użytkowanie wieczyste zabudowanej działki położonej w Warszawie przy ul. [...]. Wnioskodawca wskazał przy tym, że znajdujący się na gruncie budynek został wybudowany przez niego, a w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej dekretem o własności i użytkowaniu gruntów, działka stanowiła własność jego rodziców. Wniosek ten został ponowiony pismem z dnia 12 grudnia 1994 r., w którym H. M. oświadczył, że przedmiotowa działka była w wieczystej dzierżawie jego i matki C. M.

Pismem z dnia 8 marca 1995 r., H. M. domagał się nadania prawa własności działki przez zasiedzenie. W piśmie z dnia 20 kwietnia 1995 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował H. M., iż nie leży w jego kompetencji rozpatrzenie tego rodzaju wniosku. Jednocześnie pismo z dnia 8 marca 1995 r. potraktował jako cofnięcie wniosku z dnia 14 grudnia 1988 r.

Kolejnym wnioskiem złożonym przez H. M. był wniosek z dnia 1 marca 1998 r., wniesiony na podstawie przepisu art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia 5 stycznia 2006 r. H. M. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. wyznaczyło organowi termin dwóch miesięcy, od daty doręczenia postanowienia, na wydanie orzeczenia w przedmiocie wniosku H. M. z dnia 1 marca 1998 r. Kolegium uznało, iż wniosek z dnia 14 grudnia 1988 r. został zmodyfikowany wnioskiem z dnia 8 marca 1995 r., i na to pismo została udzielona zamykająca sprawę odpowiedź organu w dniu 20 kwietnia 1995 r. W konsekwencji organ powinien rozpoznać wniosek z dnia 1 marca 1998 r., złożony w oparciu o przepis art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na skutek wniesionej przez H. M. skargi na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem za dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 197/09, wyznaczył Prezydentowi Warszawy termin jednego miesiąca – od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem - na rozpoznanie wniosku z dnia 14 grudnia 1988 r.

W trakcie postępowania, w piśmie z dnia 24 lutego 2010 r. pełnomocnik wnioskodawcy wskazała, że H. M. nie posiada zaświadczeń hipotecznych czy aktu notarialnego, gdyż te zostały utracone podczas działań wojennych. Jako dowód, że poprzednicy prawni H. M. byli właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] wskazano m.in. oświadczenia H. R. i S. R. z dnia 11 listopada 1989 r., z których wynika, że H. M. zajmuje przedmiotową nieruchomość od swojego urodzenia, tj. 1 kwietnia 1932 r., przy czym została mu ona wydzielona przez jego matkę C. M. Powyższe potwierdził również w dniu 7 stycznia 2009 r. S. M. i ponownie w dniu 8 stycznia 2009 r. H. R. Ponadto przedłożyła kopie książki meldunkowej C. M. i H. M., świadectwo urodzenia i chrztu C. M. Akt własnościowych, dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w Archiwum Państwowym m. st. Warszawy nie odnaleziono. Ponadto pełnomocnik H. M. – J. M. oświadczyła, że "faktycznie ani C. M. ani też jej syn H. M. nie uzyskali nigdy ze strony m.st. Warszawy tzw. dzierżawy wieczystej, czyli jakiegokolwiek formalnego uregulowania tytułu prawnego do władania nieruchomością przy ul. [...] i nie posiadają żadnych dokumentów, które mogłyby to potwierdzić". Z kolei z postanowienia z dnia 28 lutego 2000 r. o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że spadek po C. M., zmarłej w 1990 r. w Warszawie przy ul. [...], na podstawie ustawy nabyły dzieci H. M. i J. G. po ½ części spadku każde z nich. W oparciu o powyższe ustalenia, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie wynikające z tego przepisu przysługuje poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów, wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1 - jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Oznacza to, że H. M. winien udowodnić, że jest właścicielem lub spadkobiercą właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem z dnia 14 grudnia 1988 r. W ocenie organu po stronie wnioskodawcy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego wymaganego wspomnianym przepisem (wniosek złożyła osoba, która nie jest przedwojennym właścicielem ani spadkobiercą przedwojennego właściciela). W konsekwencji nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Odwołanie od decyzji złożyła pełnomocnik wnioskodawcy, zarzucając, że organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...] przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów oraz, że nie ma dowodów wskazujących na to, że C. M. nie była przed wejściem dekretu właścicielką spornej nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2010 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium przychyliło się do argumentacji organu I instancji, wskazując, iż skoro wnioskodawca nie wykazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] lub następcą prawnym dawnych właścicieli, istnieje przeszkoda o charakterze podmiotowym, uniemożliwiająca prowadzenie postępowania w oparciu o art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł, że zarówno z zeznań świadków, jak i z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika jedynie, że H. M. na nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] zamieszkuje od 1932 r., co wcale nie świadczy o jego prawie własności do tego gruntu. To samo odnosi się do jego poprzedników prawnych.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H. M. przyznał, m. in., że nie posiada zaświadczeń hipotecznych czy aktu notarialnego dotyczących gruntu położonego przy ul. [...], gdyż te zostały utracone podczas działań wojennych w latach 1939-45. Dokumentami takimi nie dysponuje także właściwy sąd. Skarżący ponadto wskazał, iż wystąpił także do Parafii [...] w Warszawie o udostępnienie akt zawierających informacje dotyczące nieruchomości położonej przy ul. [...]. Z aktu urodzenia H. M. wynika, iż urodził się on w mieszkaniu swojego ojca, co, w kontekście zebranego przez wnioskodawcę materiału dowodowego, wskazywałoby pośrednio, iż rodzice H. M. byli właścicielami nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że uwarunkowania wynikające z treści tej regulacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Zobowiązuje ona właściwy organ do przyznania wieczystego użytkowania i zwrotu budynków osobom uprawnionym. Osoba uprawniona to poprzedni właściciel czyli osoba, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów lub jej następca prawny. H. M. oświadczył, że jest następcą prawnym byłych (przedwojennych) właścicieli i pomimo przejścia prawa własności nieruchomości na inny podmiot, nieruchomość ta pozostawała i pozostaje do dnia dzisiejszego we władaniu i faktycznym, nieprzerwanym posiadaniu przedwojennych właścicieli i ich następców prawnych. O ile władanie nieruchomością przez H. M. potwierdza informacja z ewidencji gruntów z dnia 8 lipca 2008 r., o tyle materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza, iż własność nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] należała do C. M. ani, że jest ona własnością H. M. Sąd podał, że żaden z organów udzielających informacji w sprawie, czy to na wniosek organu prowadzącego postępowanie, czy też wnioskodawcy, nie odnalazł dokumentów potwierdzających informacje w tym zakresie. Brak jest także stosownych wypisów z ksiąg wieczystych. Wniosek o urządzenie księgi wieczystej dla nieruchomości położonej przy ul. [...] został złożony w dniu 22 sierpnia 1996 r. przez Urząd Gminy Warszawa Centrum Dzielnica Mokotów. Z wniosku tego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość z mocy art. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów przeszła na własność Skarbu Państwa, a mocą prawomocnej decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] października 1992 r. stała się własnością Dzielnicy Gminy Warszawa Mokotów. Wpisu w księdze dokonano 13 września 2002 r. Jako właściciel obecnie wpisana jest Gmina Warszawa Centrum. Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że tytuł własności C. M. organ mógł potwierdzić stosownymi zeznaniami świadków. Świadkowie potwierdzili jedynie fakt zamieszkania H. M. przy ul. [...] od urodzenia, tj. od 1932 r. Natomiast kluczowe znaczenie, w ocenie Sądu, ma oświadczenie pełnomocnika skarżącego co do tego, że ani C. M. ani jej syn H. M. nie uzyskali nigdy jakiegokolwiek formalnego uregulowania tytułu prawnego do władania przedmiotową nieruchomością i nie posiadają żadnych dokumentów, które mogłyby to potwierdzić. A skoro tak, wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej Warszawie przy ul. [...] wniosła osoba, która nie może być uznana za następcę prawnego dawnego właściciela. W ocenie Sądu, jeżeli strona, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte, nie wykazała, iż posiada przymiot strony, pomimo takich twierdzeń od początku postępowania, oznacza to, że podmiot postępowania przestaje istnieć. Z tą chwilą odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej, co obligowało organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 7 i art. 105 § 1 K.p.a., oraz w związku z ar. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), a także art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w sposób niewłaściwy zinterpretował art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w konsekwencji akceptując błąd subsumcji popełniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które stwierdziło, że H. M. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd nie wziął pod uwagę, że Kolegium wydając decyzję o utrzymaniu w mocy wcześniejszej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o umorzeniu postępowania, nie dokonało ustaleń, kto był właścicielem nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów, naruszając w rażący sposób art. 7 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ nie może, wobec faktu, iż księgi wieczyste dotyczące tej nieruchomości zostały zniszczone w okresie wojennym, autorytatywnie stwierdzić, iż H. M. nie jest następcą prawnym dawnych właścicieli tej nieruchomości. Wskutek nieprzeprowadzenia czynności dowodowych w postępowaniu organ, nie dysponując informacją o tym, kto był właścicielem nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu, nie mógł stwierdzić, iż H. M. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że Sąd nie dokonał oceny zawartych w skardze zarzutów w stosunku do naruszających art. 7 K.p.a., a w konsekwencji także art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. działań organów obu instancji, polegających w szczególności na niepodjęciu jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w sprawie i niewykorzystania w postępowaniu przepisów rozdziału 4 działu II K.p.a. w zakresie środków dowodowych. W toku postępowania, organy ograniczyły się jedynie do skierowania jednorazowego żądania do wnioskodawcy o dostarczenie określonych dokumentów, przerzucając ciężar dowodu całkowicie na stronę. Sąd przyjął także błędnie, iż przeprowadzone zostały w toku postępowania dowody ze świadków, którzy potwierdzili fakt zamieszkiwania H. M. przy ul. [...], przy czym organy orzekające nie dysponują protokołami z zeznań świadków, ponieważ czynności związanych z przesłuchaniem świadków nie przeprowadziły. Do wniosku w 1988 r. zostały jedynie dołączone oświadczenia o zamieszkiwaniu H. M. pod wskazanym adresem od chwili urodzenia. Sąd przez niedokonanie oceny tych działań i zaniechań organów pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, naruszył wskazane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. Wobec tego w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych, tym bardziej, że zarzut naruszenia prawa materialnego przybrał formę niezastosowania wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w stanie faktycznym sprawy, innym aniżeli przyjęty przez Sąd I instancji.

Za usprawiedliwiony należało uznać w szczególności zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego brak jest po stronie organu administracyjnego możliwości załatwienia sprawy co do istoty w drodze wydania decyzji. Przy tym prawidłowo wszczęte postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe zarówno wtedy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter już w jego toku.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie pojawienie sie wątpliwości organów administracyjnych co do przysługiwania skarżącemu lub jego poprzedniczce prawnej prawa własności w stosunku do spornej nieruchomości warszawskiej spowodowało konieczność skorzystania z powyższej regulacji, a to wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wiążącego – zdaniem Sądu - możliwość inicjowania postępowania o zwrot nieruchomościami tylko przez byłych właścicieli.

Tego rodzaju rozumowanie jest jednak błędne. W piśmiennictwie zwraca się w tym zakresie uwagę na konieczność odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 411 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Podkreśla się przy tym, że umorzenie postępowania administracyjnego jest tylko formalnym załatwieniem sprawy, a nie jej rozstrzygnięciem. Uprawnienie wynikające z tego unormowania nie może być przy tym ani interpretowane rozszerzająco ani też nadużywane przez właściwy organ administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt III ARN 50/95 (OSNAPiUS z 1996, nr 11, poz. 150) Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Na ten pogląd powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1393/09 (zam. na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), wyjaśniając expressis verbis, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Stąd też art. 105 § 1 K.p.a., stanowiący podstawę prawną wydania kontrolowanej przez WSA decyzji, przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany oczywiście rozszerzająco (...). Jeśli zaś chodzi o bezzasadność żądania strony to mamy z nią do czynienia w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. NSA podkreślił, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądanie zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Podobnie w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/10 (publ. w CBOSA), z powołaniem się na poglądy piśmiennictwa zaakcentowano, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do jej umorzenia. Identyczny pogląd na gruncie przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania administracyjnego wyrażono w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10 (publ. w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie pozytywna ocena skierowanego do właściwego organu wniosku zależała od oceny spełnienia przez stronę (skarżącego) przesłanek wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a uzasadniających zastosowanie tych jej regulacji, które odpowiadają treści wniosku. Negatywna ocena tych przesłanek w żadnym wypadku nie uzasadniała umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a., gdyż w istocie pozbawiła skarżącego prawa do merytorycznej oceny zasadności skierowanego do organu żądania. Nie ma podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, jeżeli strona żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty i to chociażby świadczy o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie, zob. przykładowo wcześniejsze wyroki NSA: z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt IV SA 314/86 - Gazeta Prawna z 1988 r., nr 1, s. 44 i z dnia 8 września 1987 r., IV SA 418/87 - ONSA z 1988 r., nr 1, poz. 8).

Sąd I instancji nie dokonał przy tym jakiejkolwiek oceny dokonanej przez organy administracyjne kwalifikacji prawnej złożonego przez skarżącego wniosku, w sytuacji gdy był on na przestrzeni od 1988 r. wielokrotnie ponawiany z istotnymi modyfikacjami. Zwracał na to uwagę już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 197/09 (publ. w CBOSA), dotyczącym bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia 14 grudnia 1988 r. W jego uzasadnieniu zauważono, że sprawa dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku złożonego w dniu 14 grudnia 1988 roku (w aktach sprawy wniosek ten określany jest również datą 29 grudnia 1988 roku) w trybie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o oddanie w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Konstrukcję tego artykułu przejął art. 214 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast wniosek z dnia 2 marca 1998 roku złożony został w trybie art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Przesłanki określone w obu przywołanych przepisach są różne i postępowanie w obu sprawach może toczyć się odrębnie od siebie. Sąd w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. zwrócił też uwagę na to, że nie ma wiążącego znaczenia ocena wyrażona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2006 r. (dotyczącym zażalenia na bezczynność organu), odnośnie pisma skarżącego H. M. z dnia 8 maja 1995 roku, które to pismo Kolegium uznało za modyfikację wniosku z dnia 14 grudnia 1988 roku, zaś odpowiedź urzędu z dnia 20 kwietnia 1995 roku za "załatwienie" pierwotnego wniosku z 1988 r.

Ani z uzasadnienia decyzji administracyjnych ani z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika, czy w sprawie tej toczy się tylko jedno (przedmiotowe) postępowanie, czy też toczą się dwa odrębne postępowania zainicjowane powyższymi pismami; nie wynika też na jakiej podstawie doszło do zakwalifikowania wniosku skarżącego jako żądania zwrotu nieruchomości na podstawie przepisu art. 214 ust. 1 i 2 ustawy. Niewyjaśnienie tej istotnej okoliczności sprawy wskazuje na niedostateczną kontrolę zaskarżonej decyzji oraz na przedwczesne oddalenie skargi na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a.

Wyjaśnienie tej podstawowej okoliczności było rzeczą Sądu I instancji, który winien przy tym zwrócić uwagę na to, że inne są przesłanki oddania nieruchomości na podstawie przepisu art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a inne jeśli chodzi o zwrot nieruchomości na podstawie przepisu art. 214 ust. 1 i 2 tej ustawy. W każdym z tych przypadków inaczej wyglądać może postępowanie dowodowe, a kwestia wykazania prawa własności na użytek postępowania administracyjnego może być uzależniona od uprzedniego wystąpienia strony do sądu powszechnego z odpowiednim powództwem i zawieszenia postępowania administracyjnego na czas trwania takiego postępowania sądowego, o czym organ powinien stronę poinformować.

W sytuacji naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 105 § 1 K.p.a. i braku merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, za przedwczesną należało uznać kwestię oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.