Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2833/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 3, art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2666/13 w sprawie ze skargi J. W. i J. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2666/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. i J. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 1992 r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady Przemysłu Wełnianego [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie, a także odmówił stwierdzenia nabycia przez ww. Zakłady prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...]. W postępowaniu prowadzonym na wniosek Zakładów Produkcji Zabawek [...] Spółdzielni Pracy w [...], Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1994 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., wskazując na brak zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz innych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 kpa oraz interesu prawnego a w konsekwencji przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 2046/94, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółdzielni na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r.

Następnie na skutek wniosku [...], J. i J. W. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., znak [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję nadzorczą z dnia 11 maja 2004 r., a wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1072/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi wnioskodawców na tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na związanie organów administracji i Sądu oceną decyzji uwłaszczeniowej i decyzji nadzorczej z dnia [...] września 1994 r., zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 2046/94.

Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia wniosku [...], J. i J. W., Minister Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powołaną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., znak [...] podnosząc, że jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Sąd uznał, że ponowne postępowanie byłoby bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności została już przez sąd dokonana. Skarga kasacyjna na powyższy wyrok została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 577/08. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż konsekwencją wydania przez organ nadzoru, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. o odmowie wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 158 § 2 kpa - jest niedopuszczalność merytorycznego rozpatrywania żądania tej samej strony o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji i to bez względu na powoływane przez stronę przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Wydanie decyzji merytorycznej w tym przedmiocie nastąpiłoby w warunkach jej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że tym bardziej niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie takiego żądania strony po prawomocnym oddaleniu przez sąd administracyjny skargi tej strony na tę decyzję. Prawomocnym postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 900/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie ze skargi [...] i J. W. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego powołanym wyżej wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1072/04.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., J. i J. W. ponownie wystąpili do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. We wniosku powołali się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 i podnieśli, iż nie ma przeszkód do merytorycznej oceny decyzji z dnia 9 września 1994 r. pod kątem przedstawionych we wniosku zarzutów, które nie były przedmiotem dotychczasowych postępowań. W uzasadnieniu skarżący podnieśli również, że kwestionowana decyzja z dnia 9 września 1994 r. była decyzją merytoryczną, podczas gdy, z uwagi na wskazane w jej uzasadnieniu podstawy oceny, winna odmawiać wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku Spółdzielni [...]. Powyższe naruszenie wypełnia - w ocenie skarżących - przesłankę rażącego naruszenia prawa, a jednocześnie uniemożliwia im obronę ich praw. Ponadto we wniosku podniesiono, iż decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] marca 1992 r. jest decyzją nieistniejącą, gdyż nie istniał podmiot, który mógłby być stroną postępowania uwłaszczeniowego. Zarzucono, że dniu [...] grudnia 1990 r. Zakłady Przemysłu Wełnianego [...]nie legitymowały się prawem zarządu do gruntu położonego w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – na podstawie art. 61a § 1 kpa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., znak [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Oddalając skargę J. i J. W. na powołane postanowienie z dnia 16 września 2013 r., Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 1994 r., znak [...] , była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 2046/94, którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę ówczesnego inicjatora postępowania nadzwyczajnego i skarżącego – czyli Zakładów Produkcji Zabawek [...] Spółdzielni Pracy w [...]. W osobnym postępowaniu z wniosku skarżących, decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówiono stwierdzenia nieważności zarówno decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., jak i decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. i decyzja ta została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1072/04. Kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja była już kilkakrotnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której sąd dokonał jej oceny pod względem legalności. W konsekwencji zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym, a tym bardziej w trybie nadzwyczajnym, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Na aprobatę zasługuje (przywoływane przez skarżących) stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

W ocenie Sądu organ administracji publicznej prawidłowo ocenił wniosek skarżących i uznał, że w sprawie okoliczności, na które powoływali się skarżący we wniosku, były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenia wydane w tym postępowaniu na mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym sądy administracyjne, dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponowne orzekanie prowadziłoby nie tylko do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ale także wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z powodu rażącego naruszenia art. 171 ppsa o powadze rzeczy prawomocnie osądzonej.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. skarżący nie wskazali na nowe okoliczności, które nie były brane pod uwagę we wcześniej prowadzonych postępowaniach. Zarzucili jedynie, że z powodu braku przymiotu strony po stronie ówczesnego wnioskodawcy – organ winien odmówić wszczęcia postępowania, a ewentualnie wszczęte postępowanie winno być umorzone - a tymczasem zapadła merytoryczna decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. W ocenie Sądu tego typu zarzuty, jako typowo procesowe i nie wpływające na wynik sprawy, niewątpliwie były z urzędu brane pod uwagę przez składy Sądu orzekającego wielokrotnie w sprawie. W istocie, w uzasadnieniu skargi i licznych obszernych pismach skarżący konsekwentnie kwestionują zasadność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca [...] r., a nie decyzji z dnia [...] września [...] r. Ta ostatnia decyzja, jak wynika z akt sprawy, również była przedmiotem kontroli Sądu, ale ponieważ wniosek i skarga dotyczą decyzji z [...] r. – procesowe i merytoryczne rozważania w zakresie decyzji pierwotnej z [...] r. Sąd uznał za bezprzedmiotowe. Wobec tego, że kontrolowane przez Sąd postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie rozstrzyga sprawy kwestionowanego uwłaszczenia co do istoty - bezprzedmiotowe jest także odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i podstawowych Wolności z 1950 r.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2666/13, J. i J. W. zarzucili naruszenie:

- art. 151 ppsa poprzez jego nieuzasadnione okolicznościami sprawy zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez jego niezastosowanie do postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z rażącym naruszeniem art. 61a § 1 i art. 138 § 1 kpa, w związku z art. 106 § 4, art. 34 § 2 i art. 135 § 1 ppsa, w związku z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 16 § 1 i art. 107 § 1 kpa, art. 30, art. 38, art. 40, art. 45 ust. 1 (prawo do sądu w znaczeniu materialnym), art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 3, art. 6.1, art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji, poprzez pozbawienie skarżących praw chronionych wskazanymi przepisami, w związku z niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 145 § 2 Kpa, jeśli nie ma zastosowania art. 134 § 2 w związku z art. 106 § 4 ppsa.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że brak jest w uzasadnieniu postanowienia zaskarżonego do Sądu nawet jednego słowa wyjaśniającego, czy przesłanka o treści: "Gdy organ w postępowaniu wstępnym ustali, że w sprawie zachodzą przesłanki podmiotowe (brak stron w sprawie) lub przesłanki przedmiotowe (brak decyzji administracyjnej) stanowiące przeszkody do wszczęcie postępowania nieważnościowego" została lub nie została spełniona, a w konsekwencji czy była lub nie była podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Całe uzasadnienie odnosi się wyłącznie do wykazania, że została spełniona przesłanka o treści: "Gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcie postępowania administracyjnego występują, gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy sytuacji, gdy sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem już raz oddalił skargę w sprawie stwierdzenia jej nieważności". Całe uzasadnienie odnosi się wyłącznie do wykazania, że została spełniona ostatnia z cytowanych przesłanek, której zastosowanie - w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, nie znajduje uzasadnionych podstaw. W żadnym z dotychczas wydanych prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nigdy nie był brany pod uwagę brak uwłaszczenia ZPW im. [...] i nigdy nie wykazano jakimkolwiek dokumentem, iż w dniu [...] grudnia 1990 r. przedmiotowe grunty były w zarządzie ZPW [...]. Brak takiego stwierdzenia jest konsekwencją tego, że dotychczas żaden sąd administracyjny nie dokonał merytorycznej kontroli decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...]września 1994 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. wydanej w przedmiocie uwłaszczenia ZPW [...]. Ustalenia zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie przystają do treści uzasadnienia powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 2046/94. Sąd ten oddalił skargę Spółdzielni [...] na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wyłącznie z tego względu, iż Spółdzielnia ta nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa, uprawniającym do żądania weryfikacji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. Z tego względu brak jest w uzasadnieniu wydanego wyroku z dnia [...] lipca 1996 r. nawet jednego słowa, z którego wynikałoby dokonanie merytorycznej kontroli decyzji zaskarżonej przez Spółdzielnię [...]. Zakres związania podmiotowego i przedmiotowego tym wyrokiem przed wejściem w życie ppsa wyznacza art. 366 kpc w związku z art. 211 kpa. Przepis art. 366 kpc stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. objęty jest stanem res iudicata tylko w zakresie oddalenia skargi Spółdzielni w związku z brakiem po jej stronie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, co wynika wprost z jego uzasadnienia. Tylko w tym zakresie powołany wyrok wiąże wszystkie podmioty wskazane w art. 365 kpc.

Uwzględniając art. 171 ppsa, kolejny prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1072/04, ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (ustawodawca wyłączył element podmiotowy). Wyrok ten nie zmienił zakresu przedmiotowego stanu res iudicata w stosunku do wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 lipca 1996 r. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. stworzył jedynie domniemanie prawidłowości zaskarżonych decyzji w postępowaniu z udziałem skarżących, którego do czasu wydania wyroku przez WSA w Warszawie - w świetle art. 366 kpc - nie było. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. pozbawił skarżących prawa żądania merytorycznej weryfikacji decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa - którego skarżący nie byli pozbawieni do czasu jego wydania - przy czym motywy zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku, jakimi kierował się Sąd oddalając skargę, nie miały już żadnego znaczenia dla zamknięcia skarżącym drogi do weryfikacji wskazanych decyzji w trybie stwierdzenia ich nieważności.

Prezentowana i już nie obowiązująca linia orzecznictwa została uwzględniona w decyzji ostatecznej Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...]czerwca 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., mimo wskazania przez skarżących innych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności w/w decyzji, nie zgłoszonych w poprzednim postępowaniu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/07, WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., a NSA wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 577/08 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie. W uzasadnieniach obu wyroków, jako motywy oddalenia skarg, Sądy wskazały na obowiązującą linię orzecznictwa, wyrażoną w wyroku NSA z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1732/07. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r. wskazuje na instrumentalny charakter wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. oraz jego rolę dla pozbawienia skarżących prawa do sądu w znaczeniu materialnym. Powyższy stan faktyczny jest dowodem, że do chwili obecnej nigdy żaden sąd administracyjny nie dokonał z urzędu pełnej merytorycznej kontroli decyzji uwłaszczeniowej oraz decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w zakresie istnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie ich nieważności. Domniemanie dokonania takiej kontroli wynika tylko z przyjętej linii orzecznictwa. W żadnym z dotychczas wydanych prawomocnych wyroków nie ma w ich uzasadnieniu stwierdzenia, że wskazane decyzje nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Z dotychczas wydanych prawomocnych wyroków stan res iudicata dotyczy wyłącznie tego, że Spółdzielnia [...] nie ma przymiotu strony w sprawie żądania weryfikacji decyzji uwłaszczeniowej.

Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, otworzyła skarżącym możliwość ponownego żądania weryfikacji decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności z tego względu, że fakt uwłaszczenia ZPW [...] w ogóle nie zaistniał. Ta przesłanka nigdy nie była zgłoszona w żadnym wniosku skarżących i w żadnym z dotychczas wydanych prawomocnych wyroków sądy administracyjne nie wypowiedziały się co do faktu uwłaszczenia ZPW [...].

Zarówno w uzasadnieniu postanowienia zaskarżonego do WSA w Warszawie, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczono się do stwierdzenia, iż skargi na decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji zostały oddalone prawomocnymi wyrokami. Całkowitym milczeniem pominięto zaś to, jakie motywy wynikające wyłącznie z uzasadnienia prawomocnych wyroków, zdecydowały o oddaleniu skarg. Tym samym WSA w Warszawie uchylił się od określenia zakresu stanu res iudicata, zgodnie z uchwałą NSA sygn. akt I OPS 6/09. Z tych względów przesłanka rozstrzygnięcia dotycząca innych przyczyn (określona w art. 61a § 1 kpa), uwzględniając powołaną uchwałę NSA sygn. akt I OPS 6/09, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, i z tego względu odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na zaistnienie tej przesłanki nie znajduje uzasadnionych podstaw. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest z tych względów bezprzedmiotowe.

W dalszej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej szczegółowo opisano kwestie z zakresu uwłaszczenia ZPW [...] i wydanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., a następnie szczegółowo opisano okoliczności, które – zdaniem skarżących kasacyjnie – powodują, że postanowienie organu administracji zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rażąco narusza art. 8, art. 9, art. 61a § 1 i art. 138 § 1 kpa.

W ocenie skarżących kasacyjnie kontrola zgodności z prawem aktu administracyjnego nie może być przeprowadzana przez WSA w Warszawie dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad aktu może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia i postępowania, które go poprzedziło z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność postanowienia. Obowiązek badania z urzędu aktu administracyjnego w aspekcie występowania przyczyn określonych w art. 156 § 1 kpa powinien wyprzedzać badanie jego legalności w pozostałym zakresie. WSA w Warszawie rozpoznając skargę, powinien najpierw z urzędu ustalić, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, WSA w Warszawie zobligowany był stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i wówczas nie badać już, czy zawiera ono inne wady prawne, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jego nieważności. Dopiero zatem uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa uprawniało WSA w Warszawie do dalszej kontroli postanowienia w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa. Taka kolejność czynności badawczej wynika zarówno ze skutków, jakie niesie stwierdzenie nieważności aktu, jak i z treści art. 134 § 2 ppsa. Zniesienie zakazu reformationis in peius w sytuacji określonej w art. 134 § 2 in fine ppsa oznacza, że tylko wówczas, gdy sąd wykluczy występowanie przesłanek nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, może dokonywać dalszej oceny zgodności tego aktu z prawem i konfrontować wnioski wynikające z tej oceny z zakazem reformationis in peius. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy jednak wskazać na art. 106 § 4 ustawy ppsa, z którego wynika, że Sąd z urzędu uwzględnia fakty powszechnie znane. Obowiązek uwzględnienia z urzędu faktów powszechnie znanych w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 77 § 4 kpa. Organ nie tylko nie uwzględnił z urzędu braku uwłaszczenia ZPW [...], a w konsekwencji nie istnienia prawa użytkowania wieczystego, ale świadomie potwierdzał fakt uwłaszczenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, co jest czynem zabronionym wyczerpującym znamiona czynu z art. 231 § 1 i 2 kk. Faktem powszechnie znanym, o którym Sąd miał wiedzę, jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., w której ustalono, że ZPW [...] nie legitymował się w dniu [...] grudnia 1990 r. prawem zarządu, zatem Sąd miał z urzędu wiedzę, że prawo użytkowania w ogóle nie powstało z mocy prawa, gdyż z mocy prawa powstała z dniem [...] maja 1990 r. własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy Miasta [...]. W tym zakresie nie ma żadnej potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż stan faktyczny i prawny wynika wprost z decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. korzystającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tej przyczyny WSA w Warszawie naruszył art. 106 § 4 ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa. Jeśli z decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. wynika, że ZPW [...] nie sprawowały zarządu, zaś z decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wynika, że sprawowały, a tak organ, jak i Sąd ma wiedzę, że zarządu nie sprawowały, to decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jest nieważna, gdyż rażąco narusza art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Błędne jest stanowisko WSA w Warszawie, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie rozstrzyga o zaistnieniu przesłanek uwłaszczenia ZPW [...], zatem nie podlega w tym zakresie kontroli sądu administracyjnego. W decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zawarto stwierdzenie, że ZPW [...] sprawowały zarząd przedmiotowym gruntem na mocy decyzji nr [...] b.toap w [...] - Śródmieście z dnia [...].10.1989 r. i kontrola zasadności tego stwierdzenia powinna być dokonana przez WSA w Warszawie, gdyż jej dokonanie ma podstawowe znaczenie dla prawidłowej kontroli postanowienia zaskarżonego do WSA w Warszawie. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa miał wiedzę, że decyzja z dnia [...] października 1989 r., ustalająca opłatę dla ZPW [...] z tytułu korzystania z gruntu państwowego, zgodnie z ugruntowanym i jednolitym orzecznictwem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz sądów administracyjnych, w tym WSA w Warszawie, nie tworzyła zarządu w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz poprzedzającej ją ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa miał wiedzę, że uczestniczy w przejmowania mienia publicznego przez nieuprawniony podmiot z zamiarem uzyskania nienależnej korzyści majątkowej znacznej wartości. Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jest jedyną i pierwszą decyzją istniejącą w obrocie prawnym stwierdzającą fakt uwłaszczenia ZPW [...]. Sąd miał wiedzę z urzędu, że w zaskarżonym postanowieniu organ poświadcza nieprawdę co do okoliczności faktycznych i prawnych znanych organowi z urzędu, ustalonych w decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.

Działanie organu wyczerpuje treść art. 145 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 231 § 1 i 2 kk, a uwzględniając zasadę trwałości decyzji ostatecznych, którą objęta jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 2 kpa. Nie ma bowiem uzasadnienia twierdzenie, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz wszyscy jego kolejni następcy prawni, nie wiedzieli, że decyzja przekazująca ZPW [...] przedmiotowe grunty państwowe w odpłatne korzystanie nie tworzy prawa zarządu, które podlegałoby z mocy prawa przekształceniu w użytkowanie wieczyste. To samo dotyczy Wojewody [...], który z urzędu weryfikował decyzję uwłaszczeniową w trybie art. 155 kpa. W takim przypadku WSA w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, przy czym zarzut ten znajduje uzasadnienie tylko wówczas, jeśli Sąd nie był zobligowany treścią art. 134 § 2 w zw. z art. 106 § 4 ppsa, których zastosowanie powinno skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Rzeczywisty stan faktyczny i prawny znany był bowiem Sądowi z urzędu, a z niego wynika brak uwłaszczenia ZPW [...], co przesądza o nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), zatem o nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nieważnej. Uwzględnienie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego z urzędu, bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego, w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. obligowało Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zatem zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa byłoby zbędne.

W piśmie z dnia 27 października 2014 r. skarżący kasacyjnie przedstawili dodatkową argumentację mającą uzasadniać zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, natomiast w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. przedstawili argumentację z wnioskiem o zastosowanie w sprawie art. 183 § 2 pkt 5 ppsa uznając zaistnienie przesłanki nieważności postępowania Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., znak [...], była już przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 156 kpa. Decyzję tę oceniał bowiem Minister Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., która była przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1072/04 o oddaleniu skargi na powołaną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. Kolejny wniosek skarżących o przeprowadzenie postępowania nadzorczego wobec decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. został rozstrzygnięty decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., a następnie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/07, oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 577/08, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/07.

W przedstawionych okolicznościach nie jest prawnie dopuszczalne wydanie ponownej decyzji w przedmiocie oceny legalności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. w trybie nadzorczym unormowanym w art. 156 i nast. kpa. Skoro bowiem ocena ta została już dokonana ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., to ponowna decyzja w tym przedmiocie byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dał temu wyraz także Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 577/08, którego ocena prawna jest wiążąca także w niniejszej sprawie z mocy art. 170 ppsa, który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Skutkiem wskazanej prawomocności jest okoliczność, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 577/08, ma powagę rzeczy osądzonej, zgodnie z art. 171 ppsa, który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przedmiotem powołanego wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. była ocena prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 9 stycznia 2008 r., w którym Sąd uznał za zgodną z prawem decyzję o odmowie wszczęcia ponownego postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. Oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał w ten sposób ocenę prawną Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego na podstawie art. 156 i nast. kpa wobec powołanej wyżej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał w obecnie zaskarżonym wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2666/13, za zgodne z prawem postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. – wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa - o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 156 i nast. kpa wobec decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. Przedstawione powyżej okoliczności spełniają bowiem przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn" określoną w art. 61a § 1 kpa, z którego wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przedstawione okoliczności wykluczają możliwość uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ kolejna decyzja w sprawie oceny legalności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. na podstawie art. 156 i nast. kpa byłaby nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Również orzeczenie Sądu zawierające odmienną ocenę prawną od oceny wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 577/08, byłoby sprzeczne z art. 170 ppsa i rażąco naruszało art. 171 ppsa.

Z tych względów zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.