Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 914/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (sprawozdawca), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.S. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona przez K S skarga na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. Nr (...), który działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zwanej dalej Prawem budowlanym, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) Nr (...) z dnia (...) czerwca 2011 r., znak: (...) - udzielającą (...) pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. (...) położonej przy ul. (...) - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) Nr (...) została wydana w wyniku trwającego od 1996 r. postępowania w sprawie rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalno-gospodarczego.

Ustalono, że postępowanie w sprawie miało następujący przebieg.

Kierownik Urzędu Rejonowego w (...) decyzją z dnia (...) grudnia 1996 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zobowiązał skarżącą, aby przedłożyła, sporządzony przez uprawnioną osobę, projekt techniczny "rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalno-gospodarczego". Podstawą faktyczną tej decyzji, jak wynikało z jej uzasadnienia, było stwierdzenie, że skarżąca rozpoczęła samowolnie remont i modernizację istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego. Wykonała, jak przyjęto, strop żelbetowy nad częścią gospodarczą, podniosła konstrukcję dachu poprzez nadmurowanie o około 50 cm ściany i rozpoczęła ocieplać budynek. Podstawą tych ustaleń była kontrola obiektu budowlanego przeprowadzona w dniu (...) października 1996 r.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody (...)z (...) stycznia 1997 r. Skarżąca od tej decyzji wniosła skargę i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 411/97, uchylił ją w części dotyczącej terminu i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Następnie toczyły się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 1997 r., jednakże nie doprowadziły do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z (...) maja 2006 r., powołując się na art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nakazał skarżącej rozbiórkę "rozbudowy budynku gospodarczego" na działce nr (...) przy ul. (...). Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego na nią decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...)grudnia 1996 r.

Decyzją z (...) października 2006 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/07, na skutek skargi skarżącej, uchylił decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) października 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) maja 2006 r.

Sąd uwzględnił skargę, mimo że zarzuty w niej podniesione uznał za niezasadne. Sąd stwierdził, że skoro decyzja Wojewody (...) z (...) stycznia 1997 r., nie została wykonana to, zobowiązywało organy administracji do wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku skarżącej.

Natomiast powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji było uznanie, że organy administracji nie rozważyły czy rozebranie części budynku, mianowicie więźby dachowej i stropu żelbetowego, nie spowoduje uszkodzenia pozostałej części budynku.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) postanowieniem z (...) lipca 2010 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r., zobowiązał skarżącą do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta (...) o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr (...) przy ul. (...) oraz zaświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu tego postanowienia powołano się na wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r. oraz w odniesieniu do wytycznych Sądu wyjaśniono, że podczas oględzin budynku w dniu (...) kwietnia 2010 r. ustalono, iż budynek, którego dotyczy postanowienie, zrealizowano "jednoetapowo" w (...) r.

Wykonując obowiązek nałożony postanowieniem z (...) lipca 2010 r. skarżąca (...) września 2010 r. złożyła projekt zamienny, oświadczenie o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji procedury legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) postanowieniem z (...) września 2010 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości (...) zł. Na skutek zażalenia skarżącej (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z (...) października 2010 r. uchylił postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynikało, że powodem uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji było pominięcie w postępowaniu administracyjnym pozostałych poza skarżącą współwłaścicieli działki nr (...) mianowicie (...). Ponadto organ odwoławczy zakwestionował zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

W tym zakresie stwierdził, że skoro organ pierwszej instancji ustalił, że budynek powstał w (...) r., to powinno mieć zastosowanie Prawo budowlane z 1974 r.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wskazaną na wstępie decyzją z (...) czerwca 2011 r., powołując się na art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., udzielił skarżącej oraz (...) pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr (...).

Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu (...) kwietnia 2010 r. ustalił, iż budynek, którego dotyczy decyzja, został wybudowany "jednoetapowo" w (...) r. Przyjął, iż "całość bryły obiektu wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę". Te fakty, zdaniem organu, uzasadniały zastosowanie w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Udzielając pozwolenia na użytkowanie wskazał, że budynek spełnia warunki, od których zależy jego legalizacja. Jest bowiem zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a z dokumentacji technicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę wynika, iż spełnia normy techniczno-budowlane. Tym samym nie można było zastosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a stosując art. 42 tej ustawy oceniono, iż jest on zdatny do użytku.

Następnie zaskarżoną decyzją z dnia (...)sierpnia 2011 r. Nr (...)(...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania R N uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) Nr (...) z dnia (...)czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że stwierdzenia organu I instancji są zaprzeczeniem wcześniej ustalonych faktów. Zdaniem organu odwoławczego PINB w (...) nie podjął żadnych kroków aby pozyskać brakującą dokumentację, która pełni kluczową rolę w omawianej sprawie. W posiadaniu tych dokumentów jest np. R N, który załączył ją do odwołania od decyzji PINB w (...) Nr (...) z dnia (...) czerwca 2011 r.

W tym kontekście wskazał, że z mapy sytuacyjnej datowanej na dzień (...) września 1994 r. wynika, iż obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem oznaczony jest na mapie jako budynek gospodarczy. Z notatki służbowej z dnia (...)stycznia 1998 r. sporządzonej z oględzin przeprowadzonych na polecenie Wojewody (...) wynikało, iż K S dokończyła samowolnie rozpoczęty remont budynku gospodarczego, znajdującego się w granicy z działką (...) stanowiącego dobudowę do budynku ww., tym samym nie zastosowała się do ustaleń postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych.

Zdaniem organu odwoławczego zebrana w sprawie dokumentacja obala oświadczenie K S iż w chwili nabycia przez nią budynku był on użytkowany jako mieszkalny oraz , że nie był rozbudowywany.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że PINB w (...) winien podjąć odpowiednie czynności z zakresu nadzoru budowlanego w trybie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Skargę do sądu administracyjnego na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) złożyła Kr S. Decyzji tej zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uwzględnienie odwołania R N, podczas gdy R N oraz D N nie powinni korzystać z praw strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego lub obowiązku,

2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji nr (...)z dnia (...) września 2011r. znak (...) bez wskazania przyczyn, z powodu których organ drugiej instancji nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania samodzielnie,

3. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ pierwszej instancji, PINB w (...), błędnie ustalił że brak było możliwości identyfikacji części rozbudowanej i istniejącej budynku, którego postępowanie dotyczy, podczas gdy w istocie taki zarzut sprowadza się do odmiennej oceny materiału dowodowego i na tej podstawie ustalenia stanu faktycznego przez organ drugiej instancji.

Wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji.

W uzupełnieniu skargi K S wniosła o dołączenie do materiału dowodowego takich dokumentów jak książka meldunkowa, (została zameldowana w roku (...)), polisa ubezpieczeniowa z roku (...), dotycząca ubezpieczenia budynku mieszkalnego a nie gospodarczego, decyzja opłacania podatku od nieruchomości, którego wysokość naliczana jest dla budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę (...) WINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2446/11) oddalił skargę na ww. decyzję.

W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawą podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ I instancji, że budynek był wybudowany w (...) r. a zatem zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego mają do niego zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) zasadnie zauważył, że w sprawie tej został przesądzony tryb postępowania, które ma się toczyć w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.

Podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku zapadłego w sprawie - z dnia 25 kwietnia 2007 r. Sygn. akt VII SA/Wa 65/07 stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1997 r., która nie została przez skarżącą wykonana, co z kolei obligowało organy do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i wydania na podstawie art. 51 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy spornego budynku.

WSA zauważył również, że organ odwoławczy stanął na straży podstawowej zasady prawa administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Poczynienie innych ustaleń w tym zakresie wyłącznie przez organ II instancji i przejście ponownie na grunt prawa budowlanego z 1994r. prowadziłoby do jednoinstancyjności postępowania.

W tym stanie rzeczy zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego w tym art. 138 § 2 K.p.a. oceniono jako bezzasadny.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła K S.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2524/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił tylko niektóre istotne okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że akta sprawy, na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji, nie zawierają wszystkich dokumentów dotyczących postępowania toczącego się od 1996 r., w szczególności brak w nich oryginałów lub uwierzytelnionych odpisów dokumentów dotyczących decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie w latach dziewięćdziesiątych XX w.

Dalej NSA wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2010 r. ustalono, iż budynek, którego dotyczy decyzja, został wybudowany "jednoetapowo" w (...) r. Przyjęto, iż "całość bryły obiektu wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę". Te fakty, zdaniem organu, uzasadniały zastosowanie Prawa budowlanego z (...)r. Uzasadniając udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazano, że budynek spełnia warunki, od których zależy jego legalizacja. Jest bowiem zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a z dokumentacji technicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę wynika, iż spełnia normy techniczno-budowlane. Tym samym nie można zastosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a stosując art. 42 tej ustawy oceniono, iż jest on zdatny do użytku.

NSA stwierdził, że powyższe okoliczności wskazują, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) czerwca 2011 r. miała inny przedmiot niż decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...) grudnia 1996 r. oraz Wojewody (...) z (...)stycznia 1997 r.

Decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...) grudnia 1996 r. oraz Wojewody (...) z (...) stycznia 1997 r. - dotyczyły robót budowlanych wykonanych w istniejącym obiekcie budowlanym, mianowicie wykonania stropu żelbetowego nad częścią gospodarczą, nadmurowania o około 50 cm ściany i ocieplenia budynku. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) czerwca 2011 r. dotyczyła, co prawda tego samego budynku, ale jego wybudowania od podstaw. Decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...) grudnia 1996 r. oraz Wojewody (...) z (...) stycznia 1997 r. dotyczyły zatem zalegalizowania ściśle określonych robót budowlanych, zaś decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) czerwca 2011 r. dotyczyła zalegalizowania tego budynku w całości. Wyraźnie bowiem w tej decyzji stwierdza się, że "całość bryły obiektu wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Charakterystyczne są też w tym kontekście motywy wyroku WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r., który decyzję o nakazie rozbiórki rozbudowy uznał za niezgodną z prawem, dlatego że nie wyjaśniono czy nie spowoduje to uszkodzenia pozostałej części budynku.

Uwzględniając powyższe NSA stwierdził, że ocena prawna dokonywana w związku z kontrolą decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 1997 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...) grudnia 1996 r. nie mogła wiązać w sprawie dotyczącej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) czerwca 2011 r. Tym samym podstawowa i jedyna przesłanka rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji okazała się nietrafna.

Dlatego NSA uznał, że skarga kasacyjna była zasadna, a Sąd pierwszej instancji powinien sprawę rozpoznać ponownie z uwzględnieniem wskazanych okoliczności.

NSA wskazał także, że Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić szerszy kontekst sprawy. Z akt sprawy wynikało bowiem, że sprawa budowy i rozbudowy budynku na działce nr (...) przez skarżącą wiąże się ze sprawą budowy przez uczestników postępowania (...) budynku na sąsiedniej działce nr (...). Związek tych spraw polega na tym, że oba budynki są usytuowane przy wspólnej granicy nieruchomości, na których stoją. Z akt administracyjnych wynikało, że w sprawie budynku na działce nr (...) toczyło się postępowanie legalizacyjne, jednakże nie jest znany jego skutek.

Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu wskazał na wyrok NSA z 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1317/10, którym uchylono wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1971/09, o oddaleniu skargi K S na decyzję o udzieleniu (...) pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr (...)i przekazano temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W wyroku tym, odwołując się do wyroku NSA z 4 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 1393/97, dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr (...), stykającego się z budynkiem na działce nr (...), stwierdzono, że "orzeczenie administracyjne umożliwiające istnienie obu tych obiektów, przy zachowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, należy uznać za zgodne z prawem oraz uwzględniające konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa". Wskazania zawarte w tym wyroku oraz w wyroku NSA z 4 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 1393/97, Sąd pierwszej instancji został zobowiązany również uwzględnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rozpoznając niniejszą sprawę, należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2524/12, mocą którego uchylono wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2446/11.

Jak wynika z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznaczało, iż nie mógł on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, zobowiązany był do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499).

Kontroli Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie ponownie podlegała decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. Nr (...), który to działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) Nr (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przechodząc do merytorycznego rozważania sprawy należy wskazać, że z ww. wyroku NSA wypływają następujące wytyczne: po pierwsze materiał w sprawie jest niekompletny, po drugie w sprawie nie wiąże wyrok WSA z dnia 25 kwietnia 2007 r. Sygn. akt VII SA/Wa 65/07, gdyż dotyczył on wprawdzie tego samego budynku, ale prac związanych z jego rozbudową, po trzecie na sprawę należy spojrzeć w szerszym kontekście obejmującym także kwestię budowy budynku na sąsiedniej działce nr (...) przez uczestników postępowania (...).

Po rozpoznaniu sprawy, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji poprzednio rozpoznający sprawę nie uwzględnił szeregu istotnych okoliczności sprawy, co wynikało z niekompletności materiału dowodowego. NSA zobowiązał przy tym Sąd do uzupełnienia akt administracyjnych na podstawie art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się to tej okoliczności, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, że z uwagi na fakt istnienia powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji, zobowiązanie WSA do zgromadzenia materiału sprawy na etapie sądowoadministracyjnym zdezaktualizowało się, co Sąd dostrzega, po analizie wytycznych NSA.

To zaś oznacza, że obowiązek zgromadzenia całości materiału sprawy będzie spoczywał teraz na organach administracji. Także z tej przyczyny cofnięcie sprawy do etapu postępowania administracyjnego jest całkowicie zasadne. Uchylenie decyzji organu II instancji, znajduje także oparcie w kontekście przestrzegania zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Dalej należy wskazać, że jak zauważył NSA - w rozpoznawanej sprawie w kwestii oceny wybudowania budynku i jego przekształcenia z budynku gospodarczego na mieszkalny, organy administracji nie są związane wcześniejszym wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2007 r. r. sygn. akt VII SA/Wa 65/07. Wyrok ten został wydany w przedmiocie rozbudowy budynku, a więc nie w kwestii przebudowy z budynku gospodarczego na mieszkalny i zmiany sposobu użytkowania, a w końcu pozwolenia na użytkowanie (co jest przedmiotem niniejszej sprawy).

NSA zauważył, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) czerwca 2011 r. miała inny przedmiot niż decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...) grudnia 1996 r. oraz Wojewody (...) z (...) stycznia 1997 r. Decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w (...)z (...) grudnia 1996 r. oraz Wojewody (...) z (...) stycznia 1997 r. dotyczyły robót budowlanych wykonanych w istniejącym obiekcie budowlanym, mianowicie wykonania stropu żelbetowego nad częścią gospodarczą, nadmurowania o około 50 cm ściany i ocieplenia budynku. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) czerwca 2011 r. dotyczyła, co prawda tego samego budynku, ale jego wybudowania od podstaw. Decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z (...)grudnia 1996 r. oraz Wojewody (...) z (...) stycznia 1997 r. dotyczyły zatem zalegalizowania ściśle określonych robót budowlanych, zaś decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) czerwca 2011 r. dotyczyła zalegalizowania tego budynku w całości. Wyraźnie bowiem w tej decyzji stwierdza się, że "całość bryły obiektu wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę". Charakterystyczne są też w tym kontekście motywy wyroku WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r., który decyzję o nakazie rozbiórki rozbudowy uznał za niezgodną z prawem, dlatego że nie wyjaśniono czy nie spowoduje to uszkodzenia pozostałej części budynku.

Uwzględniając tę okoliczności NSA stwierdził, że ocena prawna dokonywana w związku z kontrolą decyzji Wojewody (...) z (...) stycznia 1997 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...)z (...) grudnia 1996 r. nie mogła wiązać w sprawie dotyczącej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z (...) czerwca 2011 r. Tym samym podstawowa i jedyna przesłanka rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji we wcześniejszym wyroku, okazała się nietrafna.

Skoro zatem w niniejszej sprawie nie wiążą ustalenia zawarte w wyroku WSA z 2007 r., które legły u podstaw decyzji organu I instancji, to konieczna jest ponowna ocena okoliczności sprawy pod kątem prawnym. Organ I instancji w pierwotnie prowadzonym postępowaniu nałożył na właścicieli budynku opłatę legalizacyjną. Po uchyleniu postanowienia nakładającego ww. opłatę przez organ II instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Przy czym nie wskazał na żadne nowe faktyczne okoliczności sprawy, poza stwierdzeniem, że nie jest możliwe zidentyfikowanie części rozbudowanej i części istniejącej. Organ odwoławczy uchylając ww. decyzję mocą decyzji (...) wskazał, że jest dla niego niezrozumiałym, stwierdzenie, iż organ I instancji uznał przedmiotowy budynek za wybudowany jednoetapowo, pomimo, iż wcześniej wskazał, że w trakcie wizji nie było możliwe zidentyfikowanie części rozbudowywanej i istniejącej. Stwierdzenie to ma pewne podstawy faktyczne, jednak należy zauważyć, że niniejsza sprawa toczy się od 1996 r., w sprawie przeprowadzono kilka oględzin, zatem organ dysponuje szeregiem ustaleń, dysponuje również wytycznymi sądów administracyjnych zawartymi w wydanych w sprawie niniejszej i sprawie budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej wyrokach. Jest zatem zgromadzony materiał, który powinien zostać oceniony pod kątem prawnym.

W decyzji organu II instancji zabrakło odniesienia się do już zgromadzonych dowodów i okoliczności sprawy. Decyzja ta została oparta na stwierdzeniu, że organ I instancji odmiennie, niż wynika to z wcześniejszych ustaleń, ocenił budynek skarżącej – jako wybudowany jednoetapowo, organ II instancji stwierdził w tej sytuacji jedynie, że stanowi to zaprzeczenie dotychczasowych ustaleń i faktów, nie wskazał jednak w uzasadnieniu decyzji z jakimi ustaleniami i faktami nie zgadza się i na jakiej ewentualnie podstawie. Uchylenie decyzji I instancji powinno zatem być poparte odmienną oceną sprawy ze wskazaniem konkretnych okoliczności na poparcie tego stanowiska. W decyzji organu odwoławczego tego zabrakło. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, jest możliwe dokonanie oceny tego materiału pod względem prawnym, po uzupełnieniu materiału sprawy o brakującą dokumentację, przez organ II instancji.

Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dopuszcza możliwość wydania przez organ II instancji ponownie decyzji kasatoryjnej, jednakże organ w takiej decyzji musi, po analizie materiału sprawy, wskazać w jakim zakresie należałoby przeprowadzić dodatkowe postępowanie przed organem I instancji. Organ musi przesądzić co z okoliczności faktycznych w sprawie nie zostało wyjaśnione i dać temu wyraz w decyzji rozstrzygającej sprawę. Tylko w takim wypadku możliwy będzie zwrot sprawy do organu I instancji.

W tym zakresie Sąd częściowo podzielił zatem zarzut postawiony w skardze naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji nr (...) bez wskazania przyczyn, z powodu których organ drugiej instancji nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania samodzielnie. W uzasadnieniu organ nie wskazał w jakim zakresie postępowanie powinno być uzupełnione, ani powodów dla których nie mógł tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w oparciu o art. 136 K.p.a. Należy również wskazać w tym miejscu, że zasadnym będzie odniesienie się przez organ odwoławczy zwłaszcza do okoliczności związanych z kwestią dokumentów przedstawionych przez K S wskazujących na użytkowanie ww. budynku jako budynku mieszkalnego od (...) r.

Przechodząc do omówienia trzeciego problemu podniesionego przez NSA wskazać należy, że przedmiot niniejszej sprawy – budynek gospodarczy przekształcony na mieszkalny na działce powiązany jest z budynkiem znajdującym się na działce sąsiedniej stanowiącej własność R N. Powiązanie to wynika z okoliczności iż są to budynki pobudowane na sąsiednich działkach w granicy i mające wspólne oparcie we wspólnej ścianie granicznej. Jeden z tych budynków został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej jako gospodarczy z garażem (budynek na działce R N), zaś drugi (będący przedmiotem niniejszej sprawy) pobudowany jako gospodarczy (na którą okoliczność brakuje jednak materiałów sprawy pochodzących z akt administracyjnych - zostały dołączone jako załącznik odwołania) i od wielu lat jest użytkowany faktycznie jako mieszkalny, przy braku dowodów na to, że został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, ewentualnie iż było pozwolenie na zmianę sposobu wykorzystania obiektu z gospodarczego na mieszkalny.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących budynku R N (sprawy o sygn. akt II OSK 1317/10 i IV SA 1397/97) uznał, że orzeczenie administracyjne umożliwiające istnienie obu tych obiektów, przy zachowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, należy uznać za zgodne z prawem oraz uwzględniające konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa.

NSA w uzasadnieniach tych wyroków wskazał, że niezakłócone użytkowanie, jako mieszkalnego, przez skarżącą K S obiektu budowlanego zbliźniaczonego z budynkiem należącym do R N powoduje, iż nie może on korzystać ze swojego obiektu w sposób, który powodowałby nadmierną uciążliwość dla nieruchomości sąsiedniej. Taka właśnie sytuacja wystąpiłaby, gdyby organ orzekający zezwolił na korzystanie z części przedmiotowego obiektu jako garaż. Z tego względu prawidłowo w zaskarżonej decyzji znalazło się postanowienie, które w istocie trzeba traktować jako zezwolenie na korzystanie z obiektu na działce R N w całości jako gospodarczy, zaś odmownie rozstrzygnięto jedynie wniosek R N o udzielenie zezwolenia na korzystanie z części obiektu jako garażu.

Okoliczność uwzględnienia związku z sąsiednim budynkiem jest tym bardziej zasadna, że budynki te posiadające wspólną ścianę oddziaływają na siebie bezpośrednio, na co wskazał NSA uznając, że uszkodzenia w budynku K S są wynikiem użytkowania budynku sąsiedniego jako garażu.

Z tego względu organ II instancji wydając orzeczenie powinien wziąć pod uwagę również te okoliczności. Także z tej przyczyny Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zobligowany był do uchylenia kontrolowanej decyzji.

Na koniec wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez uwzględnienie odwołania R N, podczas gdy R N oraz D N nie powinni korzystać z praw strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego lub obowiązku. Szersze omówienie tej kwestii już tylko z uwagi na kontekst wytycznej NSA nakazującej przy rozpoznaniu niniejszej sprawy uwzględnieniu kontekstu sprawy związanego z budynkiem usytuowanym na działce R N wydaje się zbędne.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, związany oceną prawną zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji będzie zatem musiał jeszcze raz przeanalizować stan faktyczny, po wcześniejszym uzupełnieniu materiału sprawy, a także uwzględnić orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenę w nich zawartą oraz wskazania co do dalszego postępowania.

W szczególności, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, rozważyć należy kwestie umożliwiające istnienie obu tych obiektów, przy zachowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich. A także kwestię udzielenia R N pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego.

Dopiero w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zebranego w sposób wyczerpujący i po prawidłowym zakwalifikowaniu sprawy budynku na działce K S oraz w świetle oceny prawnej zawartej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy będą mogły wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) skargę uwzględnił.

Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w oparciu o art. 152 cyt. ustawy.

Pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

4