Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1202/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 9 ust 4  , art 17  , art 20 ust 1  , art 27  , art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. spraw ze skarg J. D., J. D., B. R., P. R., H. W. oraz Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Proszowice I. uwzględnia skargę J. D. oraz J. D. i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...], II. oddala skargi B. R., P. R., H. W. oraz Z. W., III. zasądza od Rady Miejskiej w Proszowicach solidarnie na rzecz J. D. oraz J. D. kwotę 814 złotych (słownie: osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły skargi J. D., J. D., B. R., P. R., H. W. oraz Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Proszowice, w brzmieniu wynikającym z uchwały nr L/383/2022 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany naprawczej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Proszowice, w zakresie działek skarżących.

Z uwagi na to, że przedmiotem kilku skarg jest ta sama uchwała na mocy postanowienia z dnia 19 stycznia 2023 r. skargi B. R. i P. R. (sygn. akt II SA/Kr 1215/22) oraz H. W. i Z. W. (sygn. akt II SA/Kr 1217/22) połączono do wspólnego rozpoznania ze skargą J. D. i J. D. pod sygnaturą II SA/Kr 1202/22.

J. D. oraz J. D. zarzucają skarżonej uchwale:

1) istotne naruszenie trybu sporządzania planu poprzez brak rozpatrzenia uwag skarżących dotyczących zmiany naprawczej planu w zakresie pozostawienia w planie w § 42 ust. 2 pkt 5 szerokości 10-metrowej krajowej drogi lokalnej ulicy [...] lub zawężenie jej na tym odcinku do tej wartości, co - w związku z podlegającą poprawieniu wprowadzającą w błąd treścią § 42 ust. 2 pkt 5 planu zablokowało skarżącym możliwość udziału w ustalaniu szerokości i przebiegu ul. [...] w planie, a tym samym naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 11, art. 17 ust. 12-14, art. 18 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.).

2) istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez:

- niezgodność części graficznej planu z jego częścią tekstową tj. niewspółgrające określenie szerokości 2.KDL ul. [...], co jednocześnie stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- niedostosowanie planu do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. niezgodność części graficznej planu z częścią graficzną Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 3 do Uchwały nr XXXlV/286/2021 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 17 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta Proszowice), co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p;

- nadużycie władztwa planistycznego gminy, poprzez nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności tj. wykorzystanie pod inwestycję drogową działki skarżących zamiast pełnego wykorzystania działki należącej do Gminy oraz brak przeprowadzenia oraz zamieszczenia w uzasadnieniu m.p.z.p. porównania wchodzących w grę interesów i wyjaśnienia powodów istotnej ingerencji w prawo własności skarżących, tj. naruszenie art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 3] ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 42 ust. 2 m.p.z.p. podano następujące przyjęte minimalne szerokości krajowych dróg lokalnych w ich liniach rozgraniczających: 15 metrów oraz 10 metrów (odpowiednio pkt 4 i 5). Skarżący nie mieli podstaw przypuszczać, że jedna z tych szerokości podana jest błędnie i mieli prawo sugerować się nią w ocenie, na ile ich prawo własności jest zagrożone. Tymczasem na skutek zmiany naprawczej z dnia 30 czerwca 2022 r, brzmienie punktu 5 zostało zmienione w taki sposób, że przestał on dotyczyć drogi biegnącej obok działki skarżących (zaczął odnosić się do krajowych dróg dojazdowych). Tak więc dopiero przystąpienie do sporządzenia zmiany naprawczej planu przez Gminę i korekta tzw. omyłki pisarskiej, ujawniły skarżącym prawdziwy plan zagospodarowania drogi, przy której leży ich działka, a zatem również zagospodarowania działki będącej ich własnością. Był to moment, w którym dowiedzieli się oni, że do ulicy [...] będzie miała zastosowanie minimalna szerokość 15 m, a nie 10 m. Wcześniej ze względu na omyłkę pisarską (wg. nomenklatury stosowanej przez Radę) nie mieli oni czego skarżyć w zakresie szerokości ich drogi. Pozostawali zatem w wywołanym przez Radę Miejską błędnym, aczkolwiek usprawiedliwionym okolicznościami, przekonaniu co do planowanej szerokości tej ulicy. Zarówno rysunek Studium, jak i rysunek planu określają szerokość 2.KDL ul. [...] w jej liniach rozgraniczających węziej, niż wynika to ze zmiany naprawczej. Skarżący mieli prawo przyjąć, że oba rysunki przedstawiają 10-metrową szerokość 2.KDL tj. w zgodzie z parametrami wynikającymi z § 42 ust. 2 pkt. 5 planu miejscowego przed zmianą naprawczą. Takie stanowisko potwierdza dodatkowo porównanie szerokości 2.KDL z prostopadłą 9.KDL ul. [...], która już na pierwszy rzut oka jest na tym odcinku zauważalnie szersza. Odległość między zabudowaniami na działce skarżących (licząc od najdalej wysuniętego punktu) do granicy działki [...] wynosi 16,3 m. W związku z tym w przypadku naniesienia na rysunek 15-metrowej szerokości drogi powinna ona praktycznie zajmować całą działkę [...] (działka ta stanowi własność Miasta Proszowice). Tymczasem lewa linia rozgraniczająca drogi jest spory kawałek oddalona od linii granicznej działek [...] i [...]. Z tego względu skarżący mogli przypuszczać, iż plan miejscowy przyjmuje w § 42 dwie alternatywne szerokości stosowane według uznania Gminy do dróg oznaczonych symbolem KDL. Z uwagi na rysunek planu mieli prawo przyjąć, że do ul. [...], przy której mieszkają ma zastosowanie 10-metrowa szerokość drogi. Przyjęta w planie szerokość drogi - ze względu na niewielką odległość między budynkami na działkach 785 i [...] - bezpośrednio przekłada się na istnienie lub nieistnienie potrzeby zaangażowania pod tę inwestycję działki skarżących. Podkreślono, iż skarżący od lat, również po uchwaleniu m.p.z.p., byli przez Gminę utrzymywani w przeświadczeniu, że grunt gminny, tj. działka nr [...], jest zarezerwowany na inwestycję drogową. Taką odpowiedź uzyskiwał od Gminy również właściciel działki sąsiedniej składający Gminie oferty jej wykupu. Skarżący - działając w zaufaniu do informacji płynących od Gminy - nie mieli podstaw przypuszczać, że będzie chciała ona budować drogę gminną nie wykorzystując w całości swojej nieruchomości, natomiast zrobi to kosztem nieruchomości skarżących. Uwagi skarżących do projektu zmiany naprawczej planu miejscowego nie zostały w ogóle rozpatrzone, o czym świadczy fakt, iż ani nie zostały uwzględnione w uchwale z 30.06.2022 r. w objętych zmianą naprawczą fragmentach planu miejscowego, ani nie zostały wpisane do wykazu nieuwzględnionych uwag stanowiących załącznik do niej. Tym samym, w stosunku do uwag skarżących pominięto zupełnie zastosowanie kroków procedury planistycznej wymaganych przez art. 17 ust. 12-14 oraz art. 18 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz w zw. z art. 27 u.p.z.p. Zaznaczyć należy, że taka sytuacja nie jest objęta hipotezą normy art. 7 u.p.z.p. i podlega zaskarżeniu.

Dodatkowo skarżący podnoszą że przebieg w/w drogi w części graficznej planu miejscowego jest niezgodny z jej przebiegiem w części graficznej Studium, gdzie droga zaplanowana jest w pewnej odległości od budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce Skarżących (działce nr [...]), a nie niemal równo z nimi.

Skarżący podnoszą ponadto, że postanowienia w/w planu naruszają wskazane wyżej przepisy prawa chroniące ich prawo własności w sposób odnoszący się bezpośrednio do prawnej sytuacji skarżących. Zaskarżone postanowienia planu miejscowego w części dotyczącej działki skarżących są nie tylko niezgodne z prawem, ale jednocześnie powodują dla skarżących negatywne konsekwencje prawne poprzez nieuprawnione i nieproporcjonalne ograniczenie ich prawa własności. Skarżący zostają w ten sposób pozbawieni możliwości ogrodzenia swojej działki od strony ulicy [...]. W zasadzie zostaje skarżącym zabrany swobodny dostęp do tylnej ściany tych budynków. W takiej sytuacji bardzo utrudnione będzie przeprowadzanie remontów budynku gospodarczego z garażem, którego tylna ściana będzie wychodzić bezpośrednio na ulicę, chodnik lub ścieżkę rowerową. Tymczasem są to wieloletnie budynki, które już teraz wymagają remontu, a tym bardziej, jeśli zostaną narażone na wstrząsy przy ruchliwej ulicy, którą odbywał się będzie nie tylko ruch samochodów osobowych, ale też ciężarowych. Ponadto nieodgrodzony od ciągów ruchu publicznego mur budynku będzie bezpośrednio narażony na dewastację przez przechodniów. Nie ulega zatem wątpliwości, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją skarżących, polegający na utracie władztwa nad częścią ich nieruchomości. Skarżący zarzucają w tym względzie przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Jak stanowi art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Jest zrozumiałym, że niekiedy gmina musi ingerować w wykonywanie tego prawa, jednak taka ingerencja ma ograniczenia (tak: NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17, LEX nr 2447157). Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą konieczności i proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zastosowanie tych zasad ma kluczowe znaczenia dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r. lV SA/Po 986/19), W niniejszej sprawie postanowienia planu miejscowego naruszają konstytucyjne zasady konieczności i proporcjonalności i w sposób niewspółmierny do celu ograniczają prawa skarżących do działki nr [...]. Poszerzenie istniejącej drogi mogłoby z powodzeniem zostać zaplanowane z wykorzystaniem leżącej po przeciwległej stronie drogi działki nr [...] będącej własnością gminną. Tymczasem działka ta jest zaplanowana pod inwestycję jedynie w części. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia, dla którego działka nr [...], stanowiąca własność gminy, nie zostaje wykorzystana w jakimś zakresie pod planowaną inwestycję gminną, a działka skarżących (nr [...]), leżąca po przeciwnej stronie ulicy, zostaje w tym właśnie zakresie pod tę inwestycję zaplanowana. Uzasadnienia takiego nie zawiera również uchwała w sprawie m.p.z.p. Mamy tu do czarnienia z naruszeniem zasad sporządzania planu. Gmina skorzystała ze swojego władztwa, aby kosztem prywatnej nieruchomości, zachować "nieruszonym", niczemu w zasadzie nie służący, fragment nieruchomości będący jej własnością. Ta ingerencja w prawo własności skarżących nie jest konieczna ani proporcjonalna i w związku z tym jest nieuzasadniona. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 17/17 (LEX nr 2316280) "jeżeli regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska), to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem, nie uzasadniałby to ograniczenia praw i wolności jednostek." Poprowadzenie drogi po nieruchomości skarżących ma dodatkowo ten ujemny skutek, że naraża na poważne szkody kolejne nieruchomości po tej stronie ulicy, gdzie poczynione zostały przez ich właścicieli spore inwestycje. Po prawej stronie drogi 2.KDL, właściciele działek dokonali znacznie większych nakładów na nie (dwa domy wraz z ogrodzeniami, ogrodzenie dwóch działek ze świeżo położoną kostką brukową oraz jeden dom w trakcie budowy) niż po stronie lewej (jeden dom w trakcie budowy). Mając alternatywę w postaci możliwości przeprowadzenia drogi po działce nr [...], będącej własnością Gminy, a następnie po nieruchomościach prywatnych zabudowanych po lewej stronie ul. [...], wskazanie pod inwestycję przeciwnej (patrząc na mapę: prawej) strony ulicy, powoduje konieczność przeznaczenia na ten cel dużo większych środków publicznych na odszkodowania dla właścicieli. Jest oczywiste, że poniesione szkody przez właścicieli działek lub ich fragmentów, na które poczyniono tak duże nakłady będą znacznie wyższe niż w przypadku działek niezabudowanych i niezainwestowanych. Takie działanie Gminy należałoby ocenić w kategoriach wysoce nierozsądnego, niegospodarnego i naruszającego interes publiczny dysponowania środkami publicznymi przez Gminę. Tak więc decyzji o lokalizacji drogi na części nieruchomości skarżących nie można uzasadnić w żaden logiczny sposób; godzi ona w interes prywatny skarżących oraz w interes publiczny. A zatem, o ile sam cel, jakim jest poszerzenie drogi publicznej, jest uzasadniony, to nie jest uzasadniona jej lokalizacja w części, w jakiej zachodzi na działkę skarżących.

Zarzuty skarżących B. R. i P. R. w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu oraz częściowo w zakresie naruszenia zasad sporządzania skarżonego planu są tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze J. D. i J. D.. Dodatkowo w skardze B. R. i P. R. podniesiono, że poszerzenie istniejącej drogi mogłoby z powodzeniem zostać zaplanowane z wykorzystaniem leżącej po przeciwległej stronie drogi działki nr [...] będącej własnością gminną, tymczasem działka ta jest zaplanowana pod inwestycję jedynie w części. Spowodowałoby to automatycznie "odsunięcie" planowanej inwestycji drogowej od nieruchomości skarżących.

Także zarzuty sformułowane w skardze H. W. oraz Z. W. w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu oraz częściowo w zakresie naruszenia zasad sporządzania skarżonego planu są tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze J. D. i J. D.. Dodatkowo w skardze H. W. oraz Z. W. podnoszą, że zaplanowanie użycia pod inwestycję gminną działek będących własnością prywatną w sytuacji, gdy wcześniejsze stanowisko Gminy jednoznacznie wskazywało na umiejscowienie inwestycji po stronie, po której znajduje się działka gminna, kłóci się z zasadą zaufania do organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) i jest sprzeczna z § 8 ust. 4 planu, zgodnie z którym realizacja nowych lub przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejących obiektów, a także zmiany zagospodarowania i użytkowania terenów nie mogą naruszać praw właścicieli, użytkowników i administratorów terenów sąsiadujących. Dodatkowo trzeba podkreślić, że taka lokalizacja 2.KDL naraża na poważne szkody nie tylko nieruchomość skarżących, ale też wcześniejszą nieruchomość po tej stronie ulicy, gdzie poczynione zostały przez ich właścicieli spore inwestycje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że wbrew stanowisku skarżących, ustalenie w zaskarżonej uchwale minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających nie powoduje utraty ich władztwa nad częścią nieruchomości. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych określa ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176 z późn. zm.). Zgodnie z art.11i ust. 2 tej ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485). Ewentualna utrata władztwa nad częścią nieruchomości skarżących, mogłaby dopiero nastąpić w przypadku realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, natomiast w efekcie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ich interes prawny nie został naruszony. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (tak wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 618/16).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia trybu i zasad sporządzania planu w odpowiedzi na skargę wskazano, że podczas całej procedury przygotowywania projektu planu miasta Proszowice, której poprawność została zweryfikowana przez organ nadzoru (Wojewoda Małopolski), skarżący nie zgłaszali żadnych formalnych wniosków ani uwag, ani też słownych wątpliwości do wykładanego do publicznego wglądu projektu planu, którego harmonogram przedstawiono w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Obecnie twierdzenia osób składających skargę, że uznały omyłkę pisarską, która pojawiła się w § 42 ust. 2 pkt, 5 w odniesieniu do publicznych gminnych dróg lokalnych (nie krajowych jak podają skarżący), o tym samym symbolu przeznaczenia "KDL" za alternatywę - są nie do przyjęcia. Nie może być różnych ustaleń planu w odniesieniu do określonych jednoznacznie w planie symboli. Natomiast w planie zostało przyjęte ustalenie, zgodne z przepisami odrębnymi, czyli ustawą o drogach publicznych w § 42 ust. 3 planu, że "ze względu na istniejące zainwestowanie terenu dopuszcza się lokalne zawężenia szerokości w liniach rozgraniczających dróg, podanych w pkt. 2; linie rozgraniczające dróg zostały ustalone na rysunku planu." Z tego też względu szerokość w liniach rozgraniczających drogi KDL, której skarga dotyczy, wynosi na rysunku planu 12 m. Nie występuje niezgodność rysunku planu z jego częścią tekstową - co zarzucają skarżący. Natomiast, jeżeli skarżący zaakceptowaliby - co wynika ze złożonej skargi - szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, to przedmiotem sporu może być jedynie 1 m, licząc szerokość w liniach rozgraniczających od osi drogi w obie strony po 1 m. Dodatkowo należy nadmienić, że przyjęta szerokość w liniach rozgraniczających ma zabezpieczyć, zgodnie z ustawą o drogach publicznych i ustaleniami planu, urządzenie pasa drogowego zgodnie z przepisami odrębnymi, gdzie znajdzie miejsce wyposażenie części jezdnej w różne przynależności, w tym zieleń urządzoną, zakładając jej izolacyjny charakter. Wskazano także, że obecne połączenie drogowe w terenie, gdzie planowana jest docelowo realizacja drogi KDL to wąski pas gruntowy o średniej szerokości ok. 2 m w rejonie działek, których dotyczy skarga i nieuregulowanej osi przebiegu (dawny dojazd do pól, wydzielona działka nr [...]). W sposób oczywisty ten pas gruntowy nie odpowiada wymogom drogi publicznej i nie ma możliwości planistycznych spełnienia wymogów odpowiedniego projektowania dróg ściśle wykorzystując to historyczne połączenie. Stąd pozbawionym realiów planistycznych jest oczekiwanie, że niewielkie korekty osi obecnej drogi gruntowej nie będą wymagane. Podkreślono, że planowany przebieg analizowanej drogi KDL w planie, jest w pełni zgodny z jej przebiegiem przyjętym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Proszowice (Uchwała Nr XIX/170/2020 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 26 maja 2020 roku ze zmianą podjętą Uchwałą Nr XXXIV/286/2021 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 17 czerwca 2021 roku). Organ nie podziela także zarzutów skargi, jakoby doszło do ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności. Przyjęta, jako minimalna szerokość dróg lokalnych - 15 m (w Studium i w Planie), jest głównie dedykowana nowym drogom, które powinny spełniać wymogi odpowiedniego komfortu połączeń komunikacyjnych w mieście i umożliwić możliwie pełne wyposażenie pasa drogowego m. in. w chodniki, trasy rowerowe, infrastrukturę towarzyszącą i zieleń. Tam gdzie było to utrudnione poprzez istniejące zainwestowanie, zostały zastosowane przepisy odrębne i zgodnie z możliwościami pas drogowy w liniach rozgraniczających dróg został zawężony (co zostało odpowiednio ustalone zarówno w tekście jak i na rysunku planu). Szczególnie nowoplanowane drogi gminne otwierają możliwość zagospodarowania nowych terenów budowlanych, na uruchomienie których oczekuje wiele osób zainteresowanych. Jest to podstawowy cel tak publiczny, jak i społeczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W pierwszej kolejności Sąd zbadał legitymację skargową wnoszących skargę. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Poza sporem pozostaje także fakt, że J. D. i J. D. są właścicielami działki nr [...] w P., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], B. R. i P. R. są właścicielami działek nr [...] oraz nr [...] w P., dla których prowadzona jest księga wieczysta [...], natomiast H. W. i Z. W. są właścicielami działki nr [...] w P., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] Skargi na przedmiotową uchwałę zostały złożone w granicach interesu wynikającego z prawa własności w/w działek, a w podniesionych zarzutach skarżący wykazują, że interes ten został wskutek przyjęcia skarżonej uchwały naruszony. Tym samym skargi uznać należy za dopuszczalne.

Przystępując do badania skarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżących stwierdzić należy, co następuje. Sformułowane w skargach zarzuty dotyczą naruszenia trybu oraz zasad sporządzania planu.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W przedmiotowej sprawie skarżona uchwała Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta P. została zmieniona na mocy uchwały nr L/383/2022 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany naprawczej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Proszowice. Zmiana ta została podjęta w związku z oceną nadzorczą uchwały nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. dokonaną przez Wojewodę Małopolskiego (k. 991-995 administracyjnych akt sprawy). W szczególności wskazano na omyłkę pisarską w § 42 ust. 2 pkt 5 uchwały polegającą na dwukrotnym określeniu minimalnej szerokości drogi lokalnej oznaczonej symbolem KDL, pominięto zaś ustalenie szerokości drogi dojazdowej oznaczonej symbolem KDD. W wyniku dokonanej zmiany skarżona uchwała w zakresie § 42 ust. 2 pkt 4 i 5 otrzymała z dniem 29 lipca 2022 r. następujące brzmienie:

"Dla poszczególnych terenów dróg, wymienionych w ust. 1 ustala się minimalną szerokość w liniach rozgraniczających:

4) drogi publiczne klasy lokalnej, oznaczone na rysunku planu symbolem KDL - 15 m;

5) drogi publiczne klasy dojazdowej, oznaczone na rysunku planu symbolem KDD - 10 m".

Stosownie do art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jako zmianę w rozumieniu przepisu art. 27 u.p.z.p. należy traktować taką sytuację, gdy ustalenia obowiązującego planu miejscowego mają zostać zastąpione innymi unormowaniami w miejsce dotychczas obowiązujących. Innymi słowy pojęcie "zmiany" dotyczy merytorycznej zmiany regulacji stanowiących miejscową normę prawa czy poprzez zastąpienie jej inną normą czy też poprzez usunięcie, lecz w ramach zachowanej systematyki aktu prawa (tak WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1956/20). Zmiana taka staje się skuteczna z dniem wejścia w życie uchwały zmieniającej.

Zarzuty dotyczące trybu sporządzenia uchwały odnoszą się do trybu przyjęcia uchwały naprawczej, skarżący wskazują bowiem, że nie zostały rozpatrzone ich uwagi dotyczące zmiany naprawczej planu w zakresie § 42 ust. 2 uchwały nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. Badanie akt sprawy wykazało, że zarzut ten nie jest uzasadniony. W aktach sprawy znajduje się wykaz uwag wniesionych do projektu zmiany naprawczej w/w uchwały. Wynika z niego, że skarżący złożyli uwagi (poz. 9, 10, 11, k. 1071 administracyjnych akt sprawy), lecz z uwagi na to, że wykraczały poza zakres zmiany naprawczej planu nie zostały rozpatrzone. Wobec powyższego zarzuty w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad sporządzenia planu stwierdzić należy, co następuje:

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługują zarzuty J. D. i J. D. w zakresie nadużycia władztwa planistycznego przez nieuzasadnioną nadmierną ingerencję w prawo własności działki nr [...].

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16). Odnosząc te rozważania do sprawy J. D. i J. D. stwierdzić należy, że zasadnie stawiają oni organowi uchwałodawczemu gminy zarzut nadmiernej ingerencji w prawo własności. Z analizy załącznika graficznego do uchwały Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. wynika, że linię rozgraniczającą tereny 2. KDL poprowadzono w ten sposób, iż biegnie ona po obrysie ściany budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce skarżących nr [...]. Nie są zatem pozbawione racji zarzuty skarżących, że taka regulacja może pozbawić ich w przyszłości możliwości ogrodzenia działki od strony drogi, ograniczy dostęp do tylnej ściany budynku i doprowadzi do bezpośredniej ekspozycji budynku na drogę 2.KDL. Jednocześnie zauważyć należy, że działka nr [...] stanowi działkę gminną i stwarza możliwość ograniczenia ingerencji w działkę nr [...] poprzez przesunięcie zajętości terenu pod drogi na lewo od działki nr [...], na co zresztą słusznie zwracają uwagę skarżący. Tym samym w ocenie Sądu organ uchwałodawczy dokonał ingerencji w prawo własności skarżących w stopniu daleko bardziej idącym niż wynika to z celu regulacji t.j. zabezpieczenia terenów pod drogi publiczne (2.KDL). Brak jest również uzasadnienia przyjętego rozwiązania w dokumentach planistycznych.

Sąd nie uznał natomiast zarzutów naruszenia władztwa planistycznego w odniesieniu do pozostałych skarżących z następujących powodów. Działki B. R. i P. R. nr [...] i [...] stanowią działki niezabudowane, a wyznaczona na rysunku planu linia zabudowy jest dodatkowo odsunięta od terenów [...], tak, iż nie dochodzi do kolizji terenów przeznaczonych pod drogi z istniejącą zabudową, jak to ma miejsce w przypadku zabudowań na działce nr [...].

Jeśli zaś chodzi o działkę nr [...] stanowiącą własność H. W. i Z. W., to stanowi ona wprawdzie działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym, jednak, podobnie jak w przypadku działek B. R. i P. R., a odmiennie niż w przypadku działki J. D. i J. D., wyznaczona na rysunku planu linia zabudowy jest dodatkowo odsunięta od terenów [...], tak iż nie dochodzi do kolizji terenów przeznaczonych pod drogi bezpośrednio z istniejącą zabudową.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących Sąd stwierdził, co następuje.

Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Należy także odnotować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 20 października 2022 r. (sygn. akt II OSK 1616/21), zgodnie z którym "na tle tych regulacji [t.j. art. 9 ust. 4 i art. 21 ust. 1 u.p.z.p] należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne." W świetle powyższego nie stwierdzono, aby skarżona uchwała w części graficznej naruszała postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Proszowice (wyrys ze Studium w aktach sprawy, załącznik nr 1 do uchwały nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 r.). Przeznaczenia działek w Studium oraz w planie nie pozostają ze sobą w sprzeczności.

Także zarzut niezgodności części graficznej planu z jego częścią tekstową w zakresie określenia szerokości ul. [...] (2.KDL) uznać należy za nieuzasadniony. W części tekstowej planu w § 42 ust. 2 pkt 5 określono minimalną szerokość drogi w liniach rozgraniczających. Jednocześnie w § 42 ust. 3 uchwały wskazano, że ze względu na istniejące zainwestowanie terenu dopuszcza się lokalne zawężenia szerokości w liniach rozgraniczających dróg, podanych w ust. 2; linie rozgraniczające dróg zostały ustalone na rysunku planu. Stąd wyjaśnienia organu, że z uwagi na powyższe szerokość w liniach rozgraniczających drogi KDL, której skarga dotyczy, wynosi na rysunku Planu 12 m.

Przeprowadzona kontrola uchwały Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Proszowice, w brzmieniu wynikającym z uchwały nr L/383/2022 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany naprawczej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Proszowice, w zakresie działek skarżących wykazała istotne naruszenie zasad sporządzania uchwały w zakresie działki nr [...] stanowiącej własność J. D. i J. D. wobec czego stwierdzono jej nieważność w tym zakresie w pkt I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie nie stwierdzono istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, jak również istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, dlatego w pkt II sentencji orzeczono o oddaleniu skarg B. R., P. R., H. W. oraz Z. W..

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a Na koszty te składają się kwota uiszczonego wpisu sądowego (300 złotych), koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (34 złote).