Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 727/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. S., H. J. i E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 kwietnia 2020r. znak [...] o odmowie zwrotu działki skargę oddala


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją znak: [...] z 31 lipca 2019 r., Starosta

C. , na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140, art. 142, art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 2204) orzekł o odmowie na rzecz: I. S., H. J., E. K., J. G., H. G., I. G. J. i Skarbu Państwa, zwrotu udziału 62850/103040 części nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1721 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb -K. , zgodnie z księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy C..

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było przez Urząd Powiatowy w C. w związku z zamiarem realizacji budowy [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 9 lipca 1974 r., znak: [...] Zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości w gm. kat. K. i o odszkodowaniu z 3 marca 1975 r., znak: [...], właścicielem nieruchomości wywłaszczonej m. in. działki nr [...] o pow. 0,1721 ha była K. C. w [...] cz.+ [...] cz., J. B. w [...] cz.+ [...] cz., W. M. w [...] cz.+ [...] cz., R. G. w [...] cz.+ [...] cz., Z. M. w [...] cz.+ [...] cz., M. G. w 105/3220 cz. Zgodnie z w/w decyzją ustalono odszkodowanie w kwocie 102.493 zł, w tym za składnik budowlany 448 zł. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. 6803 m2, która wpisana była w LWH [...] i została wywłaszczona zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, co wynika z protokołu z 29 stycznia 1975 r. W/w decyzja stała się ostateczna dnia 5 kwietnia 1975 r.

Organ stwierdził, że wniosek o zwrot został prawidłowo złożony przez uprawnione osoby, przy czym z uwagi na śmierć w toku postępowania B. M. i ustalenie, że postępowanie spadkowe nie będzie przeprowadzone, udziały będące przedmiotem postępowania o zwrot zostały pomniejszone zostały o 8038/103040 części.

Organ ustalił, że w zakresie pozostałych działek wywłaszczonych tj. działki nr [...] o pow. 0,3705 ha, nr [...] o pow. 0,1377 ha cel został zrealizowany. Zgodnie z wypisem z ewidencji budynków na działce nr [...] znajduje się czterokondygnacyjny budynek murowany oznaczonym nr [...] przy ul. [...], wybudowany w roku 1975. Pierwotną funkcją budynku był [...] pracowniczy dla [...]. Obecnie wykorzystywany jest na funkcjonowanie Ośrodka [...] w C. (działka nr [...]).

Celem ustalenia w jaki sposób zagospodarowany jest aktualnie grunt będący przedmiotem wniosku o zwrot, przeprowadzono w dniu 10 sierpnia 2017 r., oględziny przedmiotowej nieruchomości w trakcie których stwierdzono, że działka nr [...], porośnięta wysoką trawą, zadbana, wykoszona. Na działce znajdują się 4 sosny, 3 świerki, drzewo owocowe. Od strony działki nr [...] nie ma trwałych naniesień w formie ogrodzenia tylko podmurówka. W pozostałej części ogrodzona przęsłami metalowymi. Wzdłuż granicy z działką nr [...] poprowadzona infrastruktura techniczna w postaci prądu (podziemna).

Organ stwierdził, że celem wywłaszczenia działki [...] jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej była realizacja budowy [...] w C.. W celu zgromadzenia materiału geodezyjnego zlecono uprawnionemu geodecie naniesienie na kopię mapy ewidencyjnej, zasadniczej oraz na plan realizacyjny [...] w C. działki wywłaszczonej. Na podstawie Planu Realizacyjnego [...] w C. można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowa działka znajduje się poza planem realizacyjnym objętym wywłaszczeniem co stanowi przesłankę potwierdzającą zapis w protokole, że wywłaszczona nieruchomość [...] została dowłaszczona. Cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z dokumentów w aktach sprawy wynika, że część nieruchomości znajdująca się poza planem realizacyjnym została wywłaszczona na wniosek właściciela.

Odwołując się do orzecznictwa organ konkludował, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. (tzw. nieruchomości dowłaszczonej) możliwy jest tylko wówczas gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone na cel wywłaszczenia.

Odwołanie od ww. decyzji wniosły: I. S., H. J. i E. K., zarzucając, że Starosta [...] i Urząd Miasta C. działają w porozumieniu i w zmowie by nie doszło do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Biura Prawne obydwóch urzędów powołują się na artykuł dowłaszczenia, który nie istnieje, a opinia prawna wydana przez Biuro Prawne Starosty jest ewidentnie niezgodna z kodeksem postępowania administracyjnego. W ocenie odwołujących się protokół z 29 stycznia 1975 r., który stwierdza, że za zgodą współwłaścicieli doszło do dowłaszczenia nieruchomości, jako niepodpisany przez wszystkich współwłaścicieli nie może stanowić podstawy ustaleń w sprawie. Odwołujący się wyrazili stanowisko, że dowłaszczenie w polskim prawie nie istnieje. Ponadto nieprawdziwe jest stwierdzenie, że na działce [...] nie jest zaprojektowana żadna sieć która mogłaby służyć do zasilenia [...]. Na działce [...], zainstalowany jest kanał, który odprowadza ścieki z budynków, które powstały na wywłaszczonej nieruchomości, a bez tego inwestycja nie mogłaby funkcjonować. Powołane w decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych nie odnosi się do stanu faktycznego w sprawie, ponieważ nieruchomość została wywłaszczona w całości, a nowe numery katastralne działek powstały po wywłaszczeniu. Odwołujący się zaznaczyli, że aktualne pozostają zarzuty podniesione we wcześniejszym odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji.

Wojewoda decyzją z 30 kwietnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia zwrotu udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. C. - miasto na rzecz: I. S., H. J., E. K., J. G., H. G., I. G. - J. oraz Skarbu Państwa.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie wywłaszczenia decyzją Urzędu Powiatowego w C. znak: [...] z 3 marca 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę [...] utworzone z parceli l. kat. [...] o pow. 6803 m2 obj. Iwh [...] parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] (wymienione w poz. 1 ww. decyzji) stanowiące współwłasność: K. C., J. B., W. M., R. G., Z. M. i M. G. (we wskazanych w zaskarżonej decyzji udziałach) i ustalono odszkodowanie na rzecz ww. osób. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "w poz. 1 wykazu wywłaszczeniowego nin. decyzji tut. Urząd orzekł o wywłaszczeniu całej nieruchomości zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej."

Wniosek o zwrot w części działki nr [...] złożyli: I. S. i B. M. działające przez A. S. (spadkobiercy J. B., przy czym w toku postępowania B. M. zmarła, a A. S. wyjaśnił, że nie zostało, ani też nie zostanie przeprowadzone po niej postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku). Następnie do postępowania przyłączyli się: E. K. i H. J. (spadkobiercy P. Z. Mędrali, działający przez pełnomocnika A. S.), Skarb Państwa (spadkobierca M. G.), I. G. - J., H. G. i J. G. (spadkobiercy R. G.). Postanowieniem z 15 kwietnia 2019 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek B. P. i A. Z., którzy nie przedłożyli dokumentów, na podstawie których można by potwierdzić, że są oni spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli. Zawiadomieniem z 16 listopada 2016 r. i 13 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta C. informował również J. B. i D. D. (domniemanych spadkobierców K. C.) o możliwości złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy przedstawił treść art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także wskazał, że w aktach postępowania wywłaszczeniowego znajdują się również inne dokumenty potwierdzające, że wywłaszczenie parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] utworzonych z parceli l. kat. [...], nastąpiło na wniosek poprzednich współwłaścicieli. I tak Wojewoda zauważył, że oferta sprzedaży nieruchomości złożona przez inwestora - Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K. w trybie art. 6 ww. ustawy dotyczyła "przewidzianej do nabycia" parceli l. kat. [...] (wydzielonej z parceli l. kat. [...]), obr. K. , powiat C.. Podobnie we wniosku znak: [...] z 20 grudnia 1974 r. skierowanym do Naczelnika Powiatu w C. o wywłaszczenie nieruchomości pod [...] w C., Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w K. wniosła o wywłaszczenie parceli l. kat. [...] o pow. 3705 m2, utworzonej z parceli l. kat. [...] o pow. 6803 m2 i pozostawienie przy poprzednich właścicielach wydzielonych z parceli l. kat. [...] parcel: l. kat. [...] o pow. 1377 m2 i l. kat. [...] o pow. 1721 m2. Zawiadomieniem znak: [...] z 4 stycznia 1975 r. Naczelnik Powiatu zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Państwowe Biura Notarialne zawiadomieniem z 13 stycznia 1975 r. poinformowało poprzednich współwłaścicieli o ujawnieniu w dziale III Lwh [...] wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. w przedmiocie części parceli l. kat. [...] o pow. 3705 m2. W protokole z 29 stycznia 1975 r. z rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej w przedmiotowej sprawie odnotowano, że w rozprawie wzięli udział: J. B., K. C. oraz W. M., którzy złożyli wniosek o objęcie wywłaszczeniem pozostałej części parceli l. kat. [...], na co przedstawiciele ODIM w K. wnieśli o wywłaszczenie parceli l. kat. [...] o pow. 1377 m2 i "odnośnie parceli l. kat. [...] o pow. 1721 m2 o zbadanie potrzeby objęcia jej wywłaszczeniem, ponieważ wnioskodawcy wywłaszczenia jest ona zbędna.". W aktach postępowania znajduje się również mapa uzupełniająca podziału parcel złożona do ewidencji gruntów i budynków z 3 października 1974 r. Nr [...] oraz załącznik do decyzji Naczelnika Powiatu w C. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 9 lipca 1974 r. znak: [...] z aneksem z 24 września 1974 r. (na którym organ I instancji naniósł działkę ewidencyjną nr [...]), a który potwierdza, że działka nr [...] znajdowała się poza granicami lokalizacji planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy podzielił wyrażony w zaskarżonej decyzji Starosty [...] i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" jest możliwy jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która była niezbędna na określony cel wywłaszczenia. Natomiast oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia można dokonać jedynie w toku postępowania o jej zwrot. Nie jest możliwe bowiem dokonanie samodzielnej - w oderwaniu od zbędności nieruchomości wywłaszczonej - oceny zbędności nieruchomości "dowłaszczonej" stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., skoro w przypadku tej nieruchomości już w dacie wywłaszczenia brak było celu jej wywłaszczenia, a jej przejęcie było zainicjowane wnioskiem właściciela, gdyż - jako pozostawiona przy właścicielu wskutek wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na cel wywłaszczenia - nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania (co wypełniało dyspozycję normy art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości). Możliwy jest natomiast zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Biorąc zatem pod uwagę, że nie toczy się postępowanie dotyczące nieruchomości wywłaszczonej decyzją Urzędu Powiatowego w C. znak: [...] z 3 marca 1975 r. oraz że nie została oceniona zbędność parceli l. kat. [...] o pow. 3705 m2, utworzonej z parceli l. kat. [...] organ odwoławczy stwierdził brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wyjaśnił również, że nie są wystarczające dla oceny zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości pierwotnie wnioskowanej do wywłaszczenia przez inwestora, wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty [...], gdyż takiej oceny organ może dokonać jedynie na wniosek poprzednich współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców w decyzji administracyjnej, w której wyrzeczenie dotyczyłoby również tej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów, że tylko część współwłaścicieli nieruchomości brała udział w rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej i złożyła w trakcie niej wniosek o wywłaszczenie całej parceli l. kat. [...], organ wyjaśnił, że powyższa kwestia może być rozważana jedynie jako wada przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania na rzecz jej właścicieli. Natomiast w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istotne jest przede wszystkim, że decyzja Naczelnika Powiatu w C. znak: [...] z 3 marca 1975 r. jest ostateczna i dopóki jest ona w obrocie prawnym wiąże organy administracyjne orzekające w sprawie zwrotu działki nr [...].

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje również sposób, w jaki zagospodarowana została działka nr [...], gdyż jako działka "dowłaszczona" mogła być również wykorzystana na planowaną inwestycję, choć pierwotnie jej na ten cel nie planowano. Działkę "dowłaszczoną" na wniosek poprzednich współwłaścicieli inwestor mógł zagospodarować w dowolny sposób.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości kwestia komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i jej nabycia przez Gminę C. nie ma istotnego znaczenia dla postępowania, gdyż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy gospodarce nieruchomościami, przysługuje zarówno przeciwko Skarbowi Państwa jak i jednostce samorządu terytorialnego.

Ponadto mając na uwadze podnoszony zarzut, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania "ponieważ nieruchomość została wywłaszczona w całości, a nowe numery katastralne działek powstały po wywłaszczeniu, a sprawa nieruchomości [...] nigdy wcześniej nie była własnością wywłaszczanych współwłaścicieli, a była niezbędna do realizacji inwestycyjnej", organ II instancji wskazał, że parcelę l. kat. [...] podzielono na parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] operatem Nr [...] wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 3 października 1974 r., tj. przed złożeniem oferty z 7 października 1974 r. dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 3705 m2, powstałej z parceli l. kat.[...] i złożeniem przez inwestora wniosku z 20 grudnia 1974 r. o wywłaszczenie parceli l. kat. [...] o pow. 3705 m2. Zmiany w ewidencyjnym oznaczeniu parcel zostały zatem dokonane przed wywłaszczeniem nieruchomości, wówczas, gdy ich współwłaścicielami byli spadkodawcy wnioskodawców, a decyzją Urzędu Powiatowego w C. z 3 marca 1975 r. wywłaszczono parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], obręb K., jedn. ewid. C. utworzone z parceli l. kat. [...] o pow. 6803 m2 obj. Iwh [...]. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie zawarte również w poprzednim odwołaniu od decyzji Starosty [...] z 18 czerwca 2018 r., że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości dotyczyła parceli l. kat. [...]. Ponadto zmiany ewidencyjne ww. parceli mogły być ujawnione w księdze wieczystej w terminie późniejszym, niż data wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w poprzednim odwołaniu o niepowiadomieniu spadkobierców o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. i ogłoszeniu przetargu na sprzedaż tych nieruchomości, a także o niepowiadomieniu o zmianie przeznaczenia byłego [...], Wojewoda wyjaśnił, że wobec unieważnienia przetargu i złożenia wniosku o zwrot o nieruchomości przez uprawnione osoby, podniesiona kwestia nie ma znaczenia w sprawie. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się umowa z 8 lipca 2014 r. zawarta pomiędzy Gminą C. a Powiatem C. , dotycząca użyczenia działki nr [...], obręb K., jedn. ewid. C., na cele rekreacyjne - związane z realizacją celów statutowych jednostki organizacyjnej Powiatu C. - Powiatowego Ośrodka [...] w C.. Co do zasady umowa użyczenia nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy nieruchomość zostanie uznana za zbędną na cel wywłaszczenia z uwagi na treść art. 138 ust. 2 u.g.n.

A. S., H. J. i E. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę zarzucając zaskarżonej decyzji Wojewody naruszenie:

-art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez bezzasadną odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości;

-art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] objętej wnioskiem skarżącej cel wywłaszczenie nie został zrealizowany pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wobec tego nieruchomość powinna zostać zwrócona skarżącym;

- art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie nakazu równego traktowania i zakazu dyskryminacji na skutek zróżnicowania prawnego osób ubiegających się o zwrot nieruchomości, niemającego uzasadnienia prawnego w zasadzie sprawiedliwości;

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych i stwierdzenie przez organ, że przedmiotowa nieruchomość nie może zostać zwrócona na rzecz uprawnionych, gdyż została "dowłaszczona", w sytuacji gdy z dokumentów bezsprzecznie wynika, że decyzja wywłaszczeniowa dotyczyła całości nieruchomości i wywłaszczenie było dokonane na określony cel w całości bez podziału na nieruchomości zbędne wywłaszczone na wniosek właściciela i nieruchomości wywłaszczone z mocy decyzji jako niezbędne do realizacji celu wskazanego w decyzji. Tym samym konieczność wywłaszczenia nieruchomości w całości wynikała z decyzji organu administracji, a wobec tego cała nieruchomość była niezbędna na cele wywłaszczenia;

- art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał wydania decyzji pozytywnej przez organ I instancji o zwrocie nieruchomości na rzecz uprawnionych.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. Skarżący wywodzili, że w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie ma żadnej wzmianki jakoby działka nr [...] została "dowłaszczona" na wniosek właścicieli nieruchomości i nie była konieczna do realizacji celu wywłaszczenia. W przedmiotowej decyzji Urząd Powiatowy w C. jednoznacznie wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nr działki [...], z której następnie utworzono działki nr [...], [...] i [...] jest wywłaszczana na określony cel jaką jest budowa hotelu dla pielęgniarek. Organ wskazał, że wywłaszcza całość nieruchomości uznając tym samym, że jest konieczność objęcia we własność wszystkich działek, które były niezbędne do realizacji wskazanego tam celu.

Gdyby tak jak wskazuje Wojewoda działka o nr [...] była wywłaszczana tylko na wniosek właścicieli jako zbędna, to na pewno byłoby to wskazane w uzasadnieniu decyzji poprzez dokładne i konkretne określenie działki. A ponadto przez przedmiotową działkę przechodziła kanalizacja, która zasilała m. in [...], a zatem nie była ona zbędna dla inwestora. Sama informacja ogólna, że wywłaszczenie następuje na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej nie konkretyzuje numeru działki, której dotyczy. W protokole z 29 stycznia 1975 r. jest tylko wzmianka, że Przedstawiciele Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. wnoszą o zbadanie potrzeby objęcia wywłaszczeniem działki nr [...]. Zatem, jeżeli w decyzji wywłaszczeniowej orzeczono o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości to należy stwierdzić, że ówczesny organ uznał nieruchomości nr [...] jako niezbędną i potrzebną do zrealizowania celu czyli budowy [...]. Zdaniem skarżących wskazana podstawa prawna wywłaszczenia jako art. 5 ust 3 ustawy z 12 marca 1958 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mogła dotyczyć każdej innej z trzech wymienionych działek, na które podzieliła się główna działka tj. [...].

Niezależnie od powyższego z ostrożności procesowej skarżący podnieśli, że decyzja Starosty [...], a następnie decyzja Wojewody jest niezgodna z podstawowymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Odmowa zwrotu przedmiotowych nieruchomości prowadzi do dyskryminacji art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie nakazu równego traktowania i zakazu dyskryminacji na skutek zróżnicowania prawnego osób ubiegających się o zwrot nieruchomości, niemającego uzasadnienia prawnego w zasadzie sprawiedliwości. Niezależnie od sposobu i podstawy prawnej wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli nieruchomości te nie zostały wykorzystane na określony cel - w tym przypadku budowę [...] to winny zostać zwrócone na takich samych zasadach.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do meritum, trzeba na wstępie przytoczyć przepis rozważany w sprawie oraz jego ustaloną wykładnię. Zgodnie z obowiązującym w czasie badanego wywłaszczenia art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 t.j.):

1. Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część.

2. Jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt.

3. Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej nieruchomości w trybie w/w ustawy z 12 marca 1958 r. w sytuacji, gdy wywłaszczenie obejmuje na żądanie właściciela, na podstawie art. 5 ust. 3 cyt. ustawy całą nieruchomość, bo w jego wyniku pozostała dla niego część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, działka dowłaszczona dzieli los działki zasadniczej (por. np. NSA w wyrokach z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1739/15, z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSAK 488/16, z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1752/13, z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2420/13, z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 681/10 i z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 388/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl.; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1110-1111, nb 18.). Zwrot dowłaszczonych na wniosek właściciela (art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 2 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – por. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2019 r. I OSK 1065/17, LEX nr 2732595 ). Zatem, zwrot nieruchomości dowłaszczonej może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone na cel wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2391/12). Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tych nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest fakt, że nieruchomość ta nie była niezbędna na żaden cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, lecz została wywłaszczona na żądanie jej właściciela i w związku z tym nie jest możliwe, czy stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Należy przy tym podkreślić, że z definicji, działka dowłaszczona jest w istocie od początku zbędna na cel wywłaszczenia. Zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest zatem możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Teren wywłaszczony na wniosek byłego właściciela nie miał bowiem określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności. Zbędność ta, o czym już wspomniano, podlega zatem ocenie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o dowłaszczenie części nienadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela.

W przedstawionej sprawie spór jednakowoż nie dotyczy głównie interpretacji powołanych wyżej przepisów, lecz stanu faktycznego. Skarżący bowiem twierdzi, że skoro brak w decyzji wzmianki, że działka nr [...] została dowłaszczona na wniosek właściciela i nie była konieczna na cel wywłaszczenia, to uznać należy, że organ wywłaszczeniowy ostatecznie uznał i tę działkę jako niezbędną i potrzebną do zrealizowania budowy hotelu dla pielęgniarek. W ocenie skarżącego dowłaszczona mogła być każda inna z trzech wymienionych działek, na które podzieliła się działka nr [...]. Zatem wymienione wyżej zasady obowiązujące przy zwrocie takiej działki zdaniem skarżącego nie obowiązują.

Powyższe zarzuty skargi wymagały szczegółowej analizy dokumentacji wywłaszczeniowej zawartej w aktach sprawy (odrębny brązowy skoroszyt). Wyniki tego badania potwierdzają w pełni wnioski organów. Mianowicie procedura wywłaszczenia rozpoczęła się operatem pomiarowym, w ramach którego czynności trwały od [...] do [...] Sporządzony operat zawierał wykaz wywłaszczeniowy, dokonując podziału działki nr [...], w którym to wykazie do wywłaszczenia była przewidziana nowo powstała działka nr [...], natomiast działki nr [...] i [...] miały pozostać poza obszarem zawnioskowanym do wywłaszczenia /k.94 i 40 skoroszytu wywłaszczeniowego/. Ten podział obrazuje mapa uzupełniająca z [...] /k.39 skoroszytu/. Kolejnym krokiem była oferta w sprawie sprzedaży nieruchomości z dnia 7.10.1974r., gdzie proponowano zawarcie umowy sprzedaży odnośnie działki nr [...] /k.79 skoroszytu/. Ostatecznie doszło do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości pod hotel pielęgniarek, co nastąpiło w dniu 20 grudnia 1974r. /k.76 skoroszytu/. Wniosek w zakresie przedmiotowych nieruchomości powielał ofertę sprzedaży, wskazując jako działkę do wywłaszczenia – działkę nr [...]. Jednakże zauważyć trzeba, że wniosek zawierał odwołanie się do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Naczelnika Powiatu w C. z dnia 9.07.1974r. znak [...] akt adm. oraz k. 97 w skoroszycie/. Plan realizacyjny oczywiście obejmował w granicach inwestycji działkę nr [...], ale nie tylko, gdyż obejmował także działkę nr [...], co wynika z porównania mapy podziału z 3.10.1974r. oraz wspomnianego planu. Natomiast o działce tej nie było mowy we wniosku w kontekście tego, że jest przewidziana do wywłaszczenia.

Z całą pewnością plan ten nie zawierał natomiast w granicach inwestycji działki nr [...], będącej przedmiotem sprawy /plan realizacyjny w skoroszycie, oraz na k.82 verte akt adm/.

W dalszym toku procedury nastąpiło zawiadomienie ( obwieszczenie) z dnia 4 stycznia 1975r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nadal wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...] skoroszytu/, oraz o rozprawie wywłaszczeniowej. Na rozprawę tę stawili się następcy prawni A. G., właścicielki działki pierwotnej (przed podziałem) nr [...]/. Z treści protokołu rozprawy wynika, że spadkobiercy zostali zapoznani z wysokością odszkodowania i wyrazili zgodę na wywłaszczenie za odszkodowaniem, co dotyczyło bez wątpliwości działki nr [...]. Ponadto wnieśli o objęcie wywłaszczeniem pozostałej części nieruchomości, co musiało wobec tego dotyczyć działek nr [...] i [...].

Na tejże rozprawie stanowisko wyraził też inwestor. Mianowicie wnioskował o objęcie wywłaszczeniem działki nr [...]. Dla Sądu jest to logiczne, wobec faktu, że, jak już wspomniano, działka ta była w planie realizacyjnym objęta terenem inwestycji, a zatem inwestor dostosował tym samym zakres wywłaszczenia do planu realizacyjnego.

Natomiast co do przedmiotowej działki nr [...], inwestor takiej woli nie wyraził; wskazał wyraźnie, że wywłaszczenie jej jest zbędne i prosił organ o zbadanie potrzeby objęcia jej wywłaszczeniem.

Dalszy tok wydarzeń był konsekwencją stanowisk stron na rozprawie. Mianowicie w dniu 17 lutego 1975r. sporządzono operat szacunkowy dla działki nr [...], objętej dodatkowym wnioskiem o wywłaszczenie /k.45/. Jak wynika z tego operatu, inwestor przygotował się do wystąpienia z wnioskiem co do tej działki, gdyż zlecenie opracowania operatu miało miejsce na dzień przed rozprawą.

Decyzja o wywłaszczeniu kompleksu nieruchomości pod [...] z dnia 3 marca 1975r. znak [...] skoroszytu/ zawierała wskazanie, że w pozycji 1 wykazu wywłaszczeniowego organ orzekł o wywłaszczeniu całej nieruchomości zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. W pozycji 1 wykazu jest mowa o wywłaszczeniu działki nr [...] (dotychczasowe oznaczenie) i nr [...], [...] i [...] (nowe oznaczenie). Zestawiając zatem wszystkie powyższe informacje, nie ulega wątpliwości, że skoro do wywłaszczenia wnioskowano od początku działkę nr [...], oraz w toku procedury wywłaszczeniowej – również działkę nr [...], jako także objętą planem realizacyjnym, to w trybie art. 5 ust. 3 ( na prośbę właścicieli) wywłaszczono tylko działkę przedmiotową, nr [...]. To właśnie ta działka została objęta wywłaszczeniem wyłącznie na skutek wniosku właścicieli, albowiem dla inwestora była zbędna na cele wywłaszczenia, co dodatkowo potwierdza fakt, że leżała w planie realizacyjnym poza terenem inwestycji. Wobec tego nie znajdują potwierdzenia wszystkie zarzuty skargi, które wskazują na inny stan rzeczy. Zatem trzeba je ocenić jako bezzasadne.

Wobec ustalenia w sposób niewątpliwy, że działka nr [...] było dowłaszczona w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy z 1958r., w celu jej zwrotu należałoby uzyskać stanowisko organów o zbędności pozostałej części terenu wywłaszczonego zgodnie z wnioskiem inwestora, o czym już była mowa powyżej. Skład orzekający zwraca wobec tego uwagę, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlegają badaniu w postępowaniu uruchamianym wnioskiem byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy (spadkobierców) (vide: treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dopiero w ramach postępowania wszczętego na wniosek osoby (osób) uprawnionej (uprawnionych), organ jest zobowiązany do zbadania wszystkich materialnoprawnych przesłanek uzasadniających żądanie. Wystąpienie materialnoprawnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określonych przepisem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest dopuszczalne w ramach innego postępowania, dotyczącego zwrotu innej nieruchomości niż wywłaszczona. Dopóki zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zostanie przesądzony ostateczną decyzją, nie może nastąpić zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" przy okazji wywłaszczenia. Przesądzenie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej łącznie z "dowłaszczoną" może nastąpić w ramach jednego postępowania, o ile wniosek o zwrot nieruchomości obejmuje nieruchomość wywłaszczoną i "dowłaszczoną". W przypadku wniosków odrębnie złożonych, nie jest możliwy zwrot nieruchomości "dowłaszczonej", zanim ostateczną decyzją o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nie zostanie potwierdzone zaistnienie przesłanki zwrotu tejże nieruchomości wywłaszczonej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, bezsporna jest okoliczność, że wnioskiem o zwrot nieruchomości, nie była objęta nieruchomość przeznaczona na realizację celu wywłaszczenia tj. działka nr [...] i [...]. Skarżący wystąpił wyłącznie o zwrot działki "dowłaszczonej", to jest nr [...]. Z tego względu jest to sytuacja, w której nie można orzekać o zbędności na cele wywłaszczenia całego kompleksu – działka "dowłaszczona" łącznie z działkami "wywłaszczonymi" - z przyczyn, które wyżej przedstawiono. Dlatego stanowisko organów należy uznać za prawidłowe.

Sąd nie znajduje też powodów, dla których należałoby ocenić, iż została naruszona zasada równego traktowania wskazana w Konstytucji. Zróżnicowane prawne osób ubiegających się o zwrot wynika z faktu, że z różnych powodów nieruchomości zostały wywłaszczone. Jest logicznym, że nieruchomość wywłaszczana na potrzeby inwestora, w sytuacji, gdy staje się zbędna na ten cel, może podlegać zwrotowi. Jest to jednak zasadniczo inna sytuacja od sytuacji, gdzie część nieruchomości została wywłaszczona z działkami potrzebnymi inwestorowi, gdyż chciał tego właściciel, albowiem tej części nie potrzebował i wolał odszkodowanie. Jest oczywistym, że do takiej działki tryb oceny zbędności dla celów wywłaszczenia na potrzeby zwrotu nie może mieć zastosowania. Różnica sytuacji prawnej istnieje tu od momentu wywłaszczenia, albowiem inne są tu przyczyny wywłaszczenia (wniosek właścicieli, a nie potrzeba inwestora). Dlatego kwestionowanie braku równości właścicieli działek "wywłaszczanych" i "dowłaszczanych" w zakresie trybu zwrotu nie może odnieść skutku, gdyż wynika to z zastosowanych przy wywłaszczeniu przepisów.

Z powyższych względów nie zachodzą wskazane w skardze naruszenia przepisów materialnoprawnych i procesowych.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.