Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2834/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 i 30
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia WSA del. Paweł Groński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 544/13 w sprawie ze skargi E. J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 544/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: MWINB) z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki (dalej także jako: PINB, Powiat Grodzki) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych w zakresie budowy ogrodzenia w formie muru kamiennego o wys. 2.20 m od strony drogi publicznej tj. al. Waszyngtona w Krakowie na działce nr [...] (pierwotne oznaczenie [...]/19) obr. 13 Krowodrza. Postanowieniem z [...] listopada 2002 r. wstrzymał roboty budowlane na działce nr [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] stycznia 2003 r. W dwumiesięcznym terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych PINB w Krakowie Powiat Grodzki wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego z 1994 r., nakazując inwestorowi rozbiórkę ogrodzenia w formie muru pełnego przedmiotowej działki przy alei Waszyngtona w Krakowie. Decyzją z [...] stycznia 2003 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Na powyższe postanowienie i decyzję inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 452/03 WSA w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych natomiast wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 453/03 WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję MWINB i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w przedmiocie rozbiórki ww. muru. Wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. II OSK 138/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Towarzystwa Przyjaciół Salwatora od ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2006 r. II SA/Kr 452/03.

Po wydaniu ww. wyroków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 póz. 1623 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane w zakresie budowy ogrodzenia w formie muru pełnego od strony drogi publicznej tj. al. Waszyngtona w Krakowie na działce nr [...] obr. 13 Krowodrza, wykonywane w sposób istotnie naruszający ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obszaru wzgórza św. Bronisławy II z 6 lipca 2011 r. Organ ustalił, że inwestor w dniu 22 stycznia 2002 r. zgłosił zamiar wykonania ogrodzenia działki od strony drogi publicznej tj. al. Waszyngtona w formie ażurowego ogrodzenia stalowego o wysokości 1,50 m, zatwierdzonego przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków. W dniu 24 lipca 2002 r. dokonano ponownego zgłoszenia do ww. organu, dotyczącego zmiany formy przedmiotowego ogrodzenia tj. w miejsce ogrodzenia ażurowego wykonanie muru pełnego o wys. 2.20 m, nie uzyskując przy tym zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, mimo, że taki obowiązek nakładał obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania robót związanych z budową ogrodzenia nastąpiło w czasie obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VII/58/94 z 16 listopada 1994 r. Obecnie przedmiotowa działka od strony alei Waszyngtona podlega ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze św. Bronisławy II zatwierdzonego Uchwałą Nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r., - przeważająca część działki znajduje się w terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R.2. Organ uznał, że przedmiotowe ogrodzenie narusza postanowienia rozdziału II § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a, w którym określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz kształtowania przestrzeni publicznej m.in. poprzez zakaz ogrodzeń pełnych i ogrodzeń powyżej 2,20 m. Zdaniem organu, właściwe jest zastosowanie w sprawie trybu wynikającego z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Natomiast dokonane przez organ architektoniczno- budowlany przyjęcie zgłoszenia na realizację przedmiotowego ogrodzenia jest zgłoszeniem nieskutecznym, z uwagi na niedopuszczalny fakt niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, który to obowiązek nakładał obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja przedmiotowego ogrodzenia jest niezgodna z przepisami, gdyż naruszała i narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Organ wskazał również, że w dniu 24 maja 2012 r. przeprowadził kontrolę, która wykazała, że prowadzone są roboty budowlane przy wznoszeniu omawianego ogrodzenia w formie kamiennego muru.

W zażaleniu na ww. postanowienie E. J., zarzucił naruszenie art. 16 kpa w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane w zw. z zasadą nieretroakcji przez ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz art. 170 ppsa i 153 ppsa, a także art. 50 ustawy Prawo budowlane przez wydanie postanowienia wobec robót już zakończonych i art. 107 kpa w zw. ze 126 kpa przez wadliwe uzasadnienie postanowienia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 i art. 83 ustawy -Prawo budowlane utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że przeważająca część przedmiotowej działki nr [...]/19 od strony Al. Waszyngtona podlegała ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i położona jest w obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej. Zgodnie z zapisem obowiązującego planu w obszarze, na którym jest realizowane przedmiotowe ogrodzenie, budowa nowych obiektów i urządzeń winna być prowadzona z uwzględnieniem zapisu § 58 ustaleń ww. Planu tj. po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, z uwagi, iż przedmiotowy teren znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Stwierdzono jednoznacznie, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego. Skoro dla budowy ogrodzenia w formie kamiennego muru pełnego inwestor nie uzyskał wymaganej przepisami pozytywnej opinii konserwatorskiej, to przyjęcie zgłoszenia pismem z 24 lipca 2002r należy uznać za dokonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki był jedynie chwilowy i również nie przesądzał o zgodności inwestycji z prawem. Do budowy ogrodzenia wzdłuż północnej granicy działki o aktualnym numerze [...] przystąpiono z naruszeniem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym - ustawy Prawo budowlane.

Nadto organ wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącego, iż WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006r, sygn. II SA/Kr 453/03 orzekł o legalności tego ogrodzenia. Sąd bowiem w określonym stanie prawnym orzekł jedynie o wadliwości decyzji MWMB z dnia [...] stycznia 2003r. i poprzedzającej ją decyzji l instancji. W niniejszej sprawie nastąpiła jednak niewątpliwie zmiana stanu prawnego. Z dniem wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego jego ustalenia stały się obowiązujące i stanowią podstawę do oceny zgodności z prawem inwestycji. W strefie, w której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń pełnych i ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m. Nadto zgodnie z obowiązującymi przepisami, na realizację takiej inwestycji wymagane jest pozwolenie konserwatorskie, którego inwestor nie posiada. Wystąpiła zatem przesłanka, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i uzasadnione jest badanie przez organ nadzoru budowlanego legalności tego ogrodzenia oraz wstrzymanie robót, zgodnie z właściwością organu określoną w przepisie art. 84 i w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł E. J., który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lex retro non agit,

- art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych,

- art. 153 ppsa poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego, aniżeli wyrażona w wyroku WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2006 r., do sygn. II SA/Kr 452/03 oraz wyroku NSA z 18 sierpnia 2008 r., do sygn. II OSK 138/07,

- art. 170 ppsa poprzez uznanie, że stan faktyczny, pomimo wydania dotyczącego go prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego może być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organy administracji architektoniczne- budowlanej -art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wstrzymanie prac budowlanych pomimo niezaistnienia żadnej z ustawowych przesłanek, wskazanych w ww. przepisie,

- błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że prace budowlane w zakresie budowy ogrodzenia są nadal prowadzone, pomimo że faktycznie zostały one zakończone.

W uzasadnieniu skarżący podał, że postanowienie zapadło z naruszeniem art. 153 ppsa. W jego ocenie zarówno NSA, jak i WSA wskazały, że w czasie rozpatrywania sprawy nie istniała przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie istnieje przesłanka wstrzymania prowadzenia prac. Ponadto, fakt wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r., na który powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ l instancji, nie ma wpływu na przeprowadzone już roboty budowlane. Podniósł, że nakazanie inwestorowi wstrzymania budowy ogrodzenia, wzniesienie którego zostało przez inwestora prawidłowo zgłoszone przed uchwaleniem ww. aktu prawa miejscowego jest naruszeniem zasady nieretroakcji prawa, stanowiącej jeden z filarów porządku prawnego demokratycznego państwa prawa. Podkreślił, że zgłoszenie realizacji inwestycji w postaci ogrodzenia dokonane zostało skutecznie, jak również, że w chwili wydania postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie prace budowlane zostały już zakończone. Organ II instancji błędnie przyjął, że prace polegające na wznoszeniu ogrodzenia nadał trwają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. J. w oparciu o art. 151 ppsa.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego ogrodzenia nie zostały ukończone, co przesądza o konieczności uwzględnienia prawa obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Za kluczowe Sąd uznał wskazanie, że wykonywane ogrodzenie na działce nr [...] obr. 13 Krowodrza narusza postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXl/234/11 Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r. w obszarze, na którym jest realizowane przedmiotowe ogrodzenie, budowa nowych obiektów i urządzeń, zgodnie z § 58 ustaleń planu wymaga uzyskaniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, z uwagi, iż przedmiotowy teren znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej i jest wpisany do rejestru zabytków pod nr 1124. Nadto wskazał, że ustalenie § 7 ust. 2 pkt 2 lit a planu miejscowego wprowadza zakaz ogrodzeń pełnych na obszarze, na którym realizowane jest przedmiotowe ogrodzenie. W konsekwencji Sąd uznał, że ogrodzenie, którego budowa była kontynuowana w 2012 r. jest wykonywane z naruszeniem ustaleń obowiązującego planu. Sąd nadto zauważył, że w dacie zgłoszenia przedmiotowego ogrodzenia tj. 24 lipca 2002 r. obowiązujący wówczas plan z 1994 r. obejmujący teren przedmiotowej inwestycji także nakładał obowiązek uzgodnienia inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Sąd podkreślił, że przyjęcie zgłoszenia pismem z 24 lipca 2002 r. należy uznać za dokonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki był jedynie chwilowy i również nie przesądzał o zgodności inwestycji z prawem. Do budowy ogrodzenia wzdłuż północnej granicy działki o aktualnym numerze [...] przystąpiono z naruszeniem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, póz. 1568 ze zm.), a tym samym - ustawy Prawo budowlane w zakresie powołanego art. 50 ust. 1 pkt 4.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem, iż sprawa legalności przedmiotowego ogrodzenia została przesądzona pozytywnie wyrokiem WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 452/03 oraz wyrokiem NSA z 18 sierpnia 2008 r., do sygn. II OSK 138/07. Jako nietrafny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 153 i 170 ppsa, gdyż - jak wskazał - organy administracji nie stosują przepisów tej ustawy.

E. J. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargą kasacyjną. W oparciu o art. 174 pkt 1 ppsa zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci:

- art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych i zasady lex retro non agit,

- art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie,

- art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 35 uchwały Nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II przez błędne przyjęcie, że fakt niezakończenia robót budowlanych prowadzonych na podstawie skutecznego zgłoszenia z 24 lipca 2002 r. upoważnia organy do stosowania wymogów wynikających z przepisów, które weszły w życie dopiero w 2011 r. .

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa przez oddalenie skargi na postanowienie, które zostało wydane z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ppsa w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, które zostały już wykonane,

- art. 141 § 4 ppsa przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że do dnia doręczenia skarżącemu postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych prace te nie zostały ukończone, w sytuacji, gdy w chwili wydania postanowienia przez organ I instancji ogrodzenie zostało już wykonane, w dniu kontroli 24 maja 2012 r. prowadzone były jedynie drobne prace wykończeniowe, a 70 % prac zostało wykonanych już przed dniem [...] listopada 2002 r. tj. przed wydaniem pierwszego postanowienia o wstrzymaniu prac, co stoi w sprzeczności z zebranymi dokumentami w sprawie

-art. 153 ppsa poprzez uznanie, że organy administracji nie stosują przepisów tej ustawy wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu,

-art. 170 ppsa poprzez uznanie, że organy administracji nie stosują przepisów tej ustawy wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu,

-art. 153 ppsa poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego, niż wyrażona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 452/03 oraz wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2008 sygn. akt II OSK 138/07,

-art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez pobieżne przeprowadzenie kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że roboty budowlane dotyczące muru objętego zgłoszeniem zostały ukończone przed dniem 27 czerwca 2012 r., kiedy to skarżącemu doręczono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. wstrzymującego wykonywanie prac. Z kolei przed dniem [...] listopada 2002 . (tj. przed wydaniem pierwszego postanowienia o wstrzymaniu prac) wykonanych zostało już 70 % ww. prac. W konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za prawidłowe ustalenia organu I i II instancji, że prace nie zostały ukończone nastąpiło z naruszeniem art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 80 kpa.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że w niniejszej sprawie organ (mylnie przez skarżącego wskazany jako PINB) nie tylko nie wniósł sprzeciwu ale nawet skierował do skarżącego oficjalne pismo, w którym wprost stwierdził, że nie zgłasza sprzeciwu co do prowadzenia prac zgłoszonych w piśmie z dnia 24 lipca 2002 r.

Ponadto w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r. nie określono żadnych szczegółowych wymogów odnośnie ogrodzeń (parametrów ogrodzeń), ani nie wprowadzono ogólnego zakazu ich budowy. Nie można więc twierdzić, że zgłoszone i rozpoczęte wówczas roboty budowlane są niezgodne z ww. planem.

Wskazał także, że skoro proces inwestycyjny rozpoczął się na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia z dnia 24 lipca 2002 r. to prowadzone przez skarżącego roboty budowlane podlegają ocenie pod kątem ich zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Całkowicie niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady lex retro non agit. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie, na żadnym etapie procesu inwestycyjnego nie doszło do dokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na budowie muru pełnego o wys. 2.20 m. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że inwestor w dniu 22 stycznia 2002 r. zgłosił zamiar wykonania ogrodzenia działki od strony drogi publicznej tj. al. Waszyngtona w formie ażurowego ogrodzenia stalowego o wysokości 1,50 m, w formie zatwierdzonej przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków. Następnie jednak inwestor zmodyfikował projekt i w dniu 24 lipca 2002 r. dokonał ponownego zgłoszenia, wskazując na zamiar wykonania muru pełnego o wys. 2.20 m. Tym razem jednak inwestor nie uzyskał zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, mimo, że taki obowiązek wynikał wprost z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VII/58/94 z 16 listopada 1994 r. W tej sytuacji nie można twierdzić o dokonaniu skutecznego i zgodnego z prawem zgłoszenia. O takim zgłoszeniu można bowiem twierdzić, nie tylko w przypadku, gdy właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyrazi w terminie 30 dni sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej, lecz także wówczas, gdy zgłoszenie jest dokonane zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Należy zauważyć, że w przypadku korzystania przez inwestora z uproszczonej procedury polegającej na dokonaniu zgłoszenia nie uzyskuje on rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w postaci decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, lecz niejako "milczącą zgodę" organu na prowadzenie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Wspomniana "milcząca zgoda" i brak negatywnego rozstrzygnięcia w postaci sprzeciwu nie wywołują jednak takich samych skutków jak wydana decyzja zezwalającą na realizację inwestycji, szczególnie gdy zgłoszenia nie dokonano zgodnie z prawem. Brak jest bowiem w istocie zewnętrznego przejawu woli organu, który zresztą mógł nie zgłosić sprzeciwu wyłącznie z powodu upływu materialnoprawnego 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy-Prawo budowlane. W takim przypadku inwestor - w przeciwieństwie do sytuacji, gdy uzyskuje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i pozwolenie na budowę - nie korzysta z domniemania legalności inwestycji objętej zgłoszeniem, lecz ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych niezgodnych z obowiązującymi przepisami. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1441/05 wadliwe niewniesienie przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych naruszającego przepisanie nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (por. też: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 150/10). Nie można zatem uznać, że dokonanie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego niezgodnie z obowiązującymi przepisami i wadliwe niewniesienie sprzeciwu czyni inwestycję legalną i pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości podjęcia postępowania naprawczego. Wręcz przeciwnie, taka sytuacja zobowiązuje, w wyniku sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Skoro zatem zgłoszenie zamiaru wykonania muru pełnego o wys. 2.20 m. nie zostało dokonane zgodnie z prawem, to nie można twierdzić, że wadliwe było prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Prawidłowo również organy badały zgodność inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXl/234/11 Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r. W sprawie bowiem kluczowe znaczenie miało dokonanie zgłoszenia niezgodnie z prawem, wadliwie niewniesienie sprzeciwu przez Prezydenta m.st. Krakowa oraz niedokończenie robót budowlanych w dacie wejścia w życie przepisów planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXl/234/11 Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r. Z treści § 7 ust. 2 pkt 2 lit a obowiązującego planu miejscowego wynika wprost zakaz budowy ogrodzeń pełnych na obszarze, na którym realizowane jest sporne ogrodzenie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki miał podstawy do wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Z powyższych względów niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 35 uchwały Nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II.

Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ppsa i 141 § 4 ppsa w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, które zostały już wykonane. Z akt postępowania administracyjnego, w tym z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ l instancji w dniu 24 maja 2012 r., wynika jednoznacznie, że budowa ogrodzenia na działce nr [...] nie została zakończona. Jednocześnie, jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie konieczne było uwzględnienie prawa obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. W rezultacie należało stwierdzić, że wykonywane ogrodzenie na działce nr [...] obr. 13 Krowodrza narusza postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXl/234/11 Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ppsa poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego, niż wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 452/03 oraz wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2008 sygn. akt II OSK 138/07, należy podnieść, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - sprawa legalności spornego ogrodzenia nie została przesądzona pozytywnie w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 sierpnia 2006r, sygn. II SA/Kr 453/03. Podstawowym powodem uchylenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych był fakt, iż Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 r., w trakcie rozpatrywania zażalenia przez organ II instancji. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ odwoławczy powinien był wziąć pod uwagę okoliczności związane z utratą mocy obowiązywania Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, gdyż jego obowiązkiem jest uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego danej sprawy administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ani Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew

twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie podważyły prawidłowości i zasadności trybu zastosowanego przez organy nadzoru budowlanego. Wręcz przeciwnie- Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 8 sierpnia 2006r, sygn. II SA/Kr 453/03 zawarł wskazówki o konieczności uwzględnienia stanu zaawansowania robót budowlanych, ustalenia przesłanek z art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., a następnie w przypadku ich potwierdzenia orzeczenia co do istoty sprawy w myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od wyroku z 8 sierpnia 2006r, sygn. II SA/Kr 453/03, podniósł wyraźnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2008 sygn. akt II OSK 138/07, że nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię.

Wprawdzie Sąd I instancji wadliwie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy administracji publicznej nie stosują art. 153 i 170 ppsa, jednakże w świetle powyższych rozważań ta częściowa wadliwość uzasadnienia nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził prawidłową kontrolę zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji.