Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 459/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1, art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2021 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 czerwca 2012 r. nakazał L. D. i L. D. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem i łącznikiem łączącym ten obiekt z obiektem budowlanym znajdującym się na sąsiedniej działce nr [..] oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) i konstrukcji stalowej pod beczkę, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w miejscowości K., gmina K. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r., od której Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 725/14, oddalił skargę.

Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki organ skierował do L. D., aktualnie jedynej właścicielki obiektu, upomnienie z dnia 10 marca 2015 r. zawierające wezwanie zobowiązanej do wykonania obowiązku. Po ponownym sprawdzeniu w dniu 20 kwietnia 2015 r., że obowiązek nie został wykonany, organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne i wystawił na L. D. tytuł wykonawczy z dnia 23 kwietnia 2015 r., doręczony zobowiązanej w dniu 29 kwietnia 2015 r.

W toku sądowoadministracyjnej kontroli decyzji rozbiórkowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wstrzymał jej wykonanie, w następstwie czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne. Postanowienie organu odwoławczego podtrzymujące to rozstrzygnięcie zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylone wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 528/15. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 lipca 2016 r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 2 czerwca 2015 r. stwierdzając brak podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem o sygn. akt II SA/Gd 433/16 z dnia 7 grudnia 2016 r. oddalił skargę L. D. na powyższe postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II OSK 3113/17 z dnia 14 maja 2018 r. oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kontynuując postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. nałożył na L. D. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, w terminie do dnia 31 sierpnia 2021 r. W ocenie organu, wobec braku realnego i dobrowolnego wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki nałożenie grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania było konieczne, a wysokość grzywny nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie L.D. postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie dotyczącym terminu do uiszczenia grzywny i terminu do wykonania przedmiotowego obowiązku wyznaczając nowy termin do dnia 30 października 2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie z dnia 29 kwietnia 2021 r. w mocy. Organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu 23 kwietnia 2015 r. a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, zatem zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Oceniając działanie organu I instancji wskazano, że w chwili obecnej właścicielem działki jest tylko i wyłącznie L. D., która nie wywiązała się z prawidłowo nałożonego obowiązku wykonania rozbiórki. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do podjęcia działania w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wystawienia tytułu wykonawczego oraz, konsekwentnie, nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji także w kwestii wysokości nałożonej grzywny.

L. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 czerwca 2021 r. zarzuciła organowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 49f Prawa budowlanego, art. 25 i art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Nadto, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia mimo niewykonania przez organ obowiązku wynikającego z art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącej bowiem, prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie, w której wszczęto postępowanie administracyjne w 2007 r. i wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki w 2014 r. prowadzi do wniosku, że działania takie naruszają normy porządku konstytucyjnego wynikającego z zasad demokratycznego państwa prawnego, a w szeregu znacznie bardziej istotnych kwestii egzekwowanych w postępowaniach administracyjnych stosowana jest instytucja przedawnienia. Wskazano też, że na gruncie prawa budowlanego pojawiła się instytucja uproszczonej legalizacji, która mogłaby dotyczyć obiektu skarżącej, gdyby nie regulacje art. 49f pkt 5 Prawa budowlanego, art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz art. 25 tej ustawy. W ocenie skarżącej, ta regulacja ma charakter dyskryminujący, biorąc pod uwagę chociażby sytuację w K., gdzie kwestia, czy wobec któregoś z budynków tam wybudowanych wszczęto procedurę przed wejściem w życie art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oraz art. 25 tej ustawy, zależała wyłącznie od przypadku. Nadto, nakładanie się trzech w sumie sprzecznych wzajemnie regulacji przejściowych prowadzi do całkowitego chaosu legislacyjnego. Tym samym niektóre z osób posiadających przez długi okres obiekty wybudowane w ramach samowoli mogą je zalegalizować, a wobec innych osób posiadających identyczne obiekty nadal toczą się postępowania egzekucyjne. Wskazano też, że żaden przepis prawa nie zwalnia organu z doręczenia tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. W szczególności obowiązek ten istnieje także wówczas, gdy tytuł taki sporządzono i doręczono wcześniej. Nadto, skoro wydano decyzję wobec L. D. i L. D., a organ twierdzi, że obecnie zobowiązaną jest wyłącznie L. D., to niezbędne jest uwzględnienie tej okoliczności w tytule wykonawczym. Egzekucja może pozbawić skarżącą możliwości zaspokojenia jej bieżących potrzeb bytowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą którego uchylono postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny na zobowiązaną L. D. w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku wyznaczając nowy termin, natomiast w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., w brzmieniu sprzed ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070). Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organy nadzoru budowlanego, działające jako organy egzekucyjne, na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, 2 i 4 i art. 122 u.p.e.a., nałożyły na L. D. jako zobowiązaną grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki: obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem i łącznikiem, łączącym ten obiekt z obiektem budowlanym znajdującym się na sąsiedniej działce nr [..], oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) i konstrukcji stalowej pod beczkę, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w miejscowości K., gmina K.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że egzekwowany obowiązek rozbiórki został określony w ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2012 r. Legalność powyższych rozstrzygnięć potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 725/14, oddalającym skargę. Zobowiązanymi do rozbiórki zostali skarżąca L.D. oraz L. D.

Obowiązek rozbiórki nałożony decyzją ostateczną powinien zostać wykonany przez każdego ze zobowiązanych dobrowolnie i niezwłocznie po otrzymaniu decyzji. W niniejszej sprawie organy ustaliły w sposób niewątpliwy, że nałożony na zobowiązanych obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Oznacza to, że zobowiązani uchylają się od wykonania powyższego obowiązku skonkretyzowanego ostatecznie w roku 2014, a żadna z ujawnionych okoliczności nie stanowi usprawiedliwienia dla takiego postępowania zobowiązanych. Wyjaśnić należy, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przeszkód do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do realizacji obowiązku rozbiórki, podobnie jak nie ma przeszkód natury prawnej uniemożliwiających dobrowolne wykonanie tego obowiązku.

Organy egzekucyjne miały zatem wszelkie podstawy do wszczęcia i powadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku, który nie został przez zobowiązanych wykonany dobrowolnie. W świetle dyspozycji art. 6 § 1 u.p.e.a. organy egzekucyjne mają obowiązek podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku.

Przy tym wyjaśnić należy, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego wyłącznie w stosunku do zobowiązanej L. D. oraz zastosowanie wobec niej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki nie narusza przepisów u.p.e.a. Jeśli bowiem egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego - to każdy z małżonków jest zobowiązany w myśl art. 27 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten jest nie spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 tej u.p.e.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2020 r. II OSK 3075/19 LEX nr 3085093).

Chronologia i prawidłowość podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności w toku postępowania egzekucyjnego nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu i uzasadniała formalnoprawną możliwość zastosowania środków egzekucyjnych, w tym podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 119 u.p.e.a. Treść obowiązku podlegającego egzekucji została, zgodnie z utrzymaną w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 19 czerwca 2012 r. przytoczona w tytule wykonawczym z dnia 23 kwietnia 2015 r., nie pozostawiając żadnych wątpliwości co do istoty egzekwowanego obowiązku. Skuteczność doręczenia zobowiązanej L. D. zarówno wskazanego tytułu wykonawczego, jak i poprzedzającego go upomnienia z dnia 10 marca 2015 r., nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu. Wyjaśnić należy, że tytuł wykonawczy jest doręczany zobowiązanemu tylko raz w trakcie postępowania egzekucyjnego i nie podstaw prawnych do tego, aby tą czynność, raz skutecznie dokonaną, powtarzać.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł.

Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły jej wysokość. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą znamion dowolności. Wskazać należy, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, a jej zastosowanie nie jest celem samym w sobie, gdyż ma wyłącznie doprowadzić do wykonania zasadniczego obowiązku w postaci rozbiórki. O charakterze grzywny w celu przymuszenia świadczy przepis art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Zatem to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek rozbiórki, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie rozbiórki przez zobowiązaną w określonym terminie zwalnia ją z obowiązku uiszczenia grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z koniecznością pokrycia jego kosztów, co ze względu na nieuchronność tego obowiązku byłoby oczywiście bardziej dolegliwe dla zobowiązanej niż grzywna. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami związanymi z wyłonieniem wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, wskazał, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zd. 2, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub 2, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine.

Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów prawa budowlanego. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika zaś, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika zatem, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku.

Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Oznacza to, że górną granicą dopuszczalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie na obowiązanego, jest kwota 10 000 zł. W ocenie Sądu, nałożenie grzywny w orzeczonej wysokości na skarżącą jako zobowiązaną było w niniejszej sprawie uzasadnione długoletnim (7 lat) uchylaniem się od wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych świadczącym o braku woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny nie bez wpływu pozostaje też okoliczność, że organ w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego.

Z treści art. 121 u.p.e.a. nie wynika obowiązek uwzględniania przy ustalaniu wysokości grzywny sytuacji majątkowej zobowiązanej i jej możliwości płatniczych. Grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Tym bardziej, że jak już wskazano, zobowiązana może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek niepieniężny. Z kolei ocena celowości i racjonalności zastosowania wskazanego środka znajduje się zasadniczo w sferze swobody organu. Według Sądu, uzasadnienie kwestionowanych rozstrzygnięć egzekucyjnych jest wystarczające dla uznania, że granice ustawowej swobody organu egzekucyjnego w zakresie stosowania środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie zostały przekroczone.

W konsekwencji Sąd uznał, że zastosowanie oraz wysokość grzywny nałożonej na skarżącą mieszczą się w granicach ustawowych kompetencji organów egzekucji i nie naruszają prawa w sposób, który uzasadniałby uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Dokonując takiej oceny uwzględniono przede wszystkim długotrwałość stanu niewykonywania nałożonych obowiązków (7 lat) świadczącą o braku poszanowania nakazów wynikających z władczych rozstrzygnięć organów państwowych. Wątpliwości, w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie budzi też przestrzeganie przez organy zasad postępowania egzekucyjnego, w tym zasady celowości oraz stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Przeprowadzone postępowanie nie narusza także ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona na zobowiązaną w wysokości 10 000 zł spełnia wymogi przepisów u.p.e.a. Wybór tego środka, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach kontrolowanych aktów.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Żaden z zarzutów skargi nie zdołał podważyć legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność przepisów art. 49f pkt 5 Prawa budowlanego oraz art. 25 i 32 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, albowiem, jej zdaniem, mają one charakter dyskryminujący.

Wskazać należy, że przepis art. 193 Konstytucji RP pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Z powyższego wynika, że przewidziana w art. 193 Konstytucji RP instytucja pytania prawnego ma zastosowanie w sytuacji, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem zakwestionowane z punktu widzenia standardów konstytucyjnych wskazane wyżej przepisy prawa nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym Sąd mógł zbadać jedynie prawne przesłanki jego wydania. Nie miał natomiast podstaw do badania zgodności z prawem egzekwowanego obowiązku, tj. nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Sprawa egzekucyjna nie daje pola do dyskusji nad prawidłowością zastosowanych przepisów prawa materialnego, w świetle których dochodzi do konkretyzacji egzekwowanego obowiązku. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie - zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni do tego, aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki, a także badać możliwość legalizacji samowoli budowlanej objętej wyżej wymienioną, ostateczną decyzją, w trybie znowelizowanych w 2020 r. przepisów Prawa budowlanego.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie