Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1897/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...]sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ odwoławczy"), postanowieniem z [...]sierpnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. K. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Prezesa ULC z [...]czerwca 2020 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że ww. postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., Prezes ULC - na podstawie art. 61a k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia, przez właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w miejscowości [...], przepisu art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1580 i 1495 z późn. zm.). Organ I instancji wyjaśnił, że zakresem sprawowanej przez Prezesa ULC kontroli pod względem spełnienia określonych przepisami prawa warunków dla lądowiska objęte są wyłącznie obiekty, które podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, o której mowa w art. 93 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze. Zatem, mając na uwadze, że objęty wnioskiem obiekt nie został zgłoszony do ewidencji lądowisk, badanie przesłanek naruszenia przez właściciela przepisów ustawy Prawo lotnicze znajduje się poza kognicją tego organu.

Od powyższego rozstrzygnięcia M. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes ULC, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie odniósł się do zarzutu skarżącego w sprawie wadliwości pouczenia oraz właściwości instancyjnej Prezesa ULC. Organ odwoławczy przywołał art. 127 § 2 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. Wskazał, że zażalenie stanowi instrument kontroli instancyjnej sprawowanej przez organy zgodnie z obowiązującą w polskim porządku prawnym zasadą dewolutywności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy gwarantuje natomiast uczestnikowi procesu administracyjnego możliwość poddania rozstrzygnięcia weryfikacji w postępowaniu zwyczajnym, pomimo braku organu wyższego stopnia powołanego co do zasady do rozpoznawania środków odwoławczych.

W zakresie zarzutu odnoszącego się do właściwości organu odwoławczego podał, że stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze Prezes ULC jest centralnym organem administracji rządowej w zakresie lotnictwa cywilnego. Natomiast w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w pojęciu ministra na gruncie tej ustawy mieszczą się również kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej, podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez właściwego ministra lub Prezesa Rady Ministrów. Wskazał także, że Prezes ULC jest organem centralnym, który nie posiada organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. Tym samym, właściwym do rozpoznania środka odwoławczego jest ten organ. Podkreślił również, że rozpoznając środek odwoławczy w pełni podzielił pogląd organu I instancji co do braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wskazanym we wniosku skarżącego.

Prezes ULC wyjaśnił, że zgodnie z art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze możliwe jest wykonywanie startów i lądowań na lądowiskach wykorzystywanych nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy. Lądowiska takie nie podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa ULC. Start i lądowanie na takim lądowisku mogą zostać wykonane za zgodą posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 30 września 2014 r., sygn. akt II KK 253/14, zgodnie z którym przepisy art. 93 ust. 6 i 7 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, formułujące nakaz określonego postępowania dowódcy statku powietrznego wykonującego start i lądowanie na lądowisku wykorzystywanym nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy, polegający na obowiązku uzyskania zgody posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, na dokonanie takich manewrów, nie zostały wyposażone w sankcję karną, jak też nie odwołują się w tym zakresie do działu XII ustawy Prawo lotnicze zawierającego przepisy karne. Nie stanowią one wykroczeń, a są jedynie normami prawnymi o charakterze administracyjno - porządkowym. Tym samym, jak wskazał organ odwoławczy, ustawodawca nie wyposażył Prezesa ULC w narzędzia prawne umożliwiające kontrolę posiadacza nieruchomości lub prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. W szczególności nie ma podstaw prawnych do przeprowadzenia kontroli w przedmiocie zgody posiadacza nieruchomości udzielonej na podstawie art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze.

Prezes ULC zaznaczył, że rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r. poz. 795) wydane na podstawie art. 93 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze określa tryb zgłaszania do ewidencji lądowisk, w tym zakres opinii niezbędnych dla zgłoszenia lądowiska, tryb wykreślania z ewidencji lądowisk oraz wzór ewidencji lądowisk, uwzględniając konieczność zapewnienia bezpieczeństwa operacji lotniczych przez zgłaszających lądowiska oraz zakres danych niezbędnych do dokonania wpisu lub wykreślenia z ewidencji lądowisk. Wskazane rozporządzenie odnosi się jedynie do lądowisk podlegających wpisowi.

W związku z powyższym, organ odwoławczy wskazał, że przesłany przez wnioskodawcę w dniu [...] czerwca 2019 r. materiał nie stanowi podstawy do wszczęcia przez Prezesa ULC postępowania w sprawie naruszenia przez właściciela działki nr [...]w [...] art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze, bowiem żądanie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Prezesa ULC, zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a., zasadą praworządności oraz działania w granicach i na podstawie prawa, nie jest możliwe domniemywanie właściwości organu do załatwienia sprawy administracyjnej. Kompetencja do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron musi bowiem znajdować podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że w zakresie ustalania odpowiedzialności podmiotów za wszelkie naruszenia przepisów ustawy Prawo lotnicze, obowiązuje domniemanie właściwości Prezesa ULC, który może stosować dowolne środki administracyjno - porządkowe.

W konsekwencji, organ odwoławczy powołanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2020 r.

Na powyższe postanowienie M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności naruszenie art. 77 k.p.a., w związku z art. 7, 9 i 11 k.p.a.; art. 65 i 66 k.p.a. a także art. 21 ust. 1 oraz art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze.

W uzasadnieniu skargi M. K. przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W ocenie skarżącego organ poczynił błędne ustalenia faktyczne uznając, że sprawa nie podlega rozpoznaniu w trybie jurysdykcyjnym.

Wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2018 r. właściciel działki nr [...]w [...] zorganizował na ww. nieruchomości imprezę "piknik lotniczy". Pismem z [...] października 2018 r. Prezes ULC stwierdził, że operacje lotnicze prowadzone w dniu [...] lipca 2018 r. miały cechy zorganizowanego pokazu lotniczego. Powołując się na art. 123 ust. 1b i 1d ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, skarżący podkreślił, że właściciel działki nr [...] w takiej sytuacji powinien zawiadomić Prezesa ULC o zamiarze zorganizowania pokazów lotniczych w miejscowości [...] lub zwrócić się do Prezesa ULC o wyrażenie zgody na przeprowadzenie wspomnianego pokazu lotniczego. W ww. piśmie Prezes ULC stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze do kompetencji Prezesa ULC należą wszystkie sprawy, niezastrzeżone w ustawie - Prawo lotnicze, innych ustawach oraz umowach międzynarodowych na rzecz ministra właściwego do spraw transportu lub innych organów administracji publicznej. Zdaniem skarżącego, w zacytowanym sformułowaniu Prezesa ULC istnieje domniemanie kompetencji organu. Skarżący wskazał, że Prezes ULC poinformował, iż podejmie, w zakresie swojej właściwości, dodatkowe działania wyjaśniające dotyczące wspomnianego festynu w miejscowości [...]. Pomimo kilku pism i zapytań, skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi organu w tej materii. W jednej z rozmów telefonicznych z pracownikiem Departamentu Prawnego ULC uzyskał natomiast informację nieoficjalną, że organ odstąpił od wyciągnięcia konsekwencji prawnych wobec właściciela działki nr [...]w [...], w związku z organizacją pokazu lotniczego w lipcu 2018 r. bez zawiadomienia organu o zamiarze jego zorganizowania, jak również bez dopełnienia obowiązku uzyskania zezwolenia Prezesa ULC na organizacje takiego pokazu.

Dalej skarżący opisał dowody wskazane na poparcie twierdzeń co do zasadności wszczęcia postępowania w trybie art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze tj.: korespondencję z organami, zdjęcia, nagrania video, petycje mieszkańców, interpelacje. Podniósł, że materiał dokumentacyjny potwierdza naruszenie przepisu art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze przez właściciela nieruchomości nr [...]w [...], na której zorganizowane jest nie wpisane do ewidencji Prezesa ULC lądowisko, na którym to wykonywane są różnorodne operacje lotnicze z wykorzystaniem różnorodnego sprzętu (samoloty, motolotnie. helikoptery, wiatrakowce) częściej niż przez 14 dni w trakcie kolejnych 12 miesięcy, tj. w okresie luty 2019 - luty 2020.

W konsekwencji, zdaniem skarżącego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest wadliwe. Ponadto podstawę jego wydania stanowiło rozpatrzenie materiału dowodowego, który nie był dołączony do wniosku z [...] marca 2020 r., zaś właściwy materiał dowodowy pozostał bez rozpoznania. Prezes ULC stwierdził bowiem, że "wnioskodawca domaga się zbadania, czy przedstawiony przez niego przy piśmie z [...] czerwca 2019 r. materiał stanowi dowód naruszenia przez właściciela działki nr [...]w [...] art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze". W uzasadnieniu zaś wniosku z [...] marca 2020 r. skarżący wskazał, że "materiał dowodowy w postaci nagrań video został dołączony do interpelacji skierowanej do Wójta Gminy [...]w dniu [...]czerwca 2019 r. Wójt Gminy [...]na jej podstawie wystąpił do Prezesa ULC, ale materiał dowodowy w postaci nagrań wysłał do Prezesa ULC dopiero pismem z [...]września 2019. Ten sam materiał (jako załącznik do pisma, obejmujący materiał dowodowy w postaci nagrań video startów i lądowań na działce nr [...] w okresie do czerwca 2019 r.) Prezes ULC otrzymał od skarżącego osobnym pismem z [...]czerwca 2019 r., a nie pismem z [...]czerwca 2019 r. jak organ podniósł w postanowieniu z [...]czerwca 2019 r., w którym skarżący wniósł do Prezesa ULC o wstrzymanie procesu wpisania do ewidencji lądowisk.

Następnie skarżący stwierdził, że wniósł do organu zapytanie o udzielenie odpowiedzi w następujących kwestiach: 1) Czy Prezes ULC dysponuje instrumentami kontroli w zakresie przestrzegania przez właściciela lądowiska warunków, o których mowa w art. 93 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Lotnicze ? Jeśli tak, wniósł o ich zastosowanie w odniesieniu do udokumentowanych lotów w załączniku nr 3. 2) Czy starty i lądowania wiatrakowców z takiego lądowiska również obwarowane są ograniczeniami ilościowymi w oznaczonym czasie? Czy powinny być gdzieś odnotowane? Jeśli tak wniósł jak w pkt. 1.

Skarżący wskazał, że w odpowiedzi z [...] września 2019 r. adresowanej do Wójta Gminy [...] (w odpowiedzi na pismo Wójta skierowane po złożonej przez skarżącego interpelacji jako Radnego Rady Gminy [...]), Prezes ULC nie uzasadnił w żaden sposób odmowy dokonania oceny czy zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze.

Skarżący podkreślił, że dołączony do ww. interpelacji i przekazany Prezesowi ULC materiał dowodowy dotyczył udokumentowanych lotów wyłącznie do czerwca 2019 r. Tymczasem materiał dowodowy przekazany Prezesowi ULC przy wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania z dnia [...] marca 2020 r. obejmował nagrania startów i lądowań na ww. działce za okres od lutego 2019 r. do lutego 2020 r., czyli z okresu kolejnych 12 miesięcy. M. K. podniósł, że z postanowienia organu I instancji wynika bezsprzecznie, że Prezes ULC w ogóle nie zbadał materiału video dołączonego do pisma z [...]marca 2020 r., w tym w szczególności pod kątem naruszenia art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze, a tym samym nie zbadał również na podstawie przedstawionego przez skarżącego materiału dowodowego, czy w trakcie operacji lotniczych prowadzonych na działce nr [...] w [...] (starty, lądowania, przeloty nad terenem zabudowanym) dochodzi do ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego, zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy - Prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powietrznych oraz określenia warunków i wymagań dotyczących używania tych statków (wydane na podstawie art. 33 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze), w tym załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia w zakresie wymogów dotyczących wysokości wykonywania operacji lotniczych (startów, lądowań i przelotów) nad terenem zabudowanym.

Zdaniem skarżącego, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego Prezes ULC naruszył także przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 21 ust 1. ustawy Prawo lotnicze, który ustanawia domniemanie kompetencji (właściwości miejscowej i rzeczowej) Prezesa ULC we wszystkich sprawach związanych z lotnictwem cywilnym, które nie zostały zastrzeżone w niniejszej ustawie, innych ustawach oraz umowach międzynarodowych na rzecz ministra właściwego do spraw transportu lub innych organów administracji publicznej (a które mają miejsce na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej).

Stanowisko Prezesa ULC jest także sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez organ w cytowanym na początku skargi piśmie z [...]października 2018 r.

Uzasadniając z kolei naruszenie art. 65 oraz 66 k.p.a. skarżący podniósł, że skoro w zaskarżonym postanowieniu Prezes ULC stwierdził, że: "ustawodawca nie wyposażył organu w stosowne narzędzia prawne, które umożliwiają kontrolę posiadacza nieruchomości lub prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie", to biorąc pod uwagę art. 65 k.p.a. winien niezwłocznie przekazać sprawę do organu właściwego (o co skarżący wnosił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zawiadamiając o tym wnoszącego podanie, a zawiadomienie to powinno zawierać uzasadnienie. W skarżonym postanowieniu z [...]sierpnia 2020 r. Prezes ULC w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Stosownie natomiast do art. 66 § 1, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie powinien zawiadomić wnoszącego podanie, że w innych sprawach powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Ani w postanowieniu z [...]czerwca 2020 r., ani w zaskarżonym postanowieniu z [...]sierpnia 2020 r. organ nie odniósł się do tej kwestii, pomimo faktu, że w ich uzasadnieniach podkreślał brak swojej właściwości w przedmiotowej sprawie.

Dalej skarżący podniósł, że zgodnie z art. 66 § 3, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je skarżącemu. Jak wskazał skarżący z tej możliwości prawnej Prezes ULC nie skorzystał przy rozpatrywaniu sprawy z wniesionych do organu wniosków z [...]marca 2020 oraz z [...]czerwca 2020 r.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że: 1) Prezes ULC nie przekazał zgłoszonej przez skarżącego sprawy do organu właściwego i nie zawiadomił o tym uzasadniając tą czynność administracyjną (art. 65 k.p.a.); 2) nie zawiadomił, że skarżący w tej sprawie powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu (art. 66 § 1 k.p.a.); 3) nie stwierdził, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, bowiem nie zwrócił podania skarżącego (art. 66 § 3 k.p.a.).

Następnie M. K. wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika ponadto, jaki organ jest właściwy w sprawie zbadania okoliczności naruszenia art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze na urządzonych lądowiskach, które nie są wpisane do ewidencji Prezesa ULC oraz zbadania okoliczności przestrzegania i naruszenia na takich lądowiskach przepisów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy - Prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powietrznych oraz określenia warunków i wymagań dotyczących używania tych statków w tym załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia w zakresie wymogów dotyczących wysokości wykonywania operacji lotniczych (startów, lądowań i przelotów) nad terenem zabudowanym.

Jednocześnie skarżący wskazał, że obecnie toczy się postępowanie przeciwko właścicielowi działki nr [...]w [...]przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie wzniesienia przez niego na przedmiotowej działce trzech hal namiotowych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]w [...], które pełnią obecnie funkcje "hangarów lotniczych". Przeprowadzona na ww. nieruchomości kontrola przez pracowników Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego [...]w dniu [...]listopada 2019 r. ustaliła, że w trzech halach namiotowych stwierdzono podczas czynności kontrolnych, cyt.: "garażowanie statków powietrznych do celów sportowych", tych samych, które wykonywały w sposób ciągły, w okresie od lutego 2019 r. do lutego 2020 r., operacje lotnicze na działce nr [...], w szczególności starty, lądowania i przeloty nad terenem zabudowanym w sposób niezgodny z opinią Wójta Gminy [...]z [...]listopada 2019 r.

Wynika stąd, zdaniem skarżącego, że starty i lądowania na przedmiotowej nieruchomości, na której urządzone zostało lądowisko nie wpisane do ewidencji lądowisk prowadzonej przez Prezesa ULC, odbywały się (i odbywają nadal) się z naruszeniem ograniczeń ilościowych i czasowych za zgodą posiadacza (i zarazem właściciela) działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę, PULC podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku M. K. w sprawie naruszenia przez właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], art. 93 ust. 6 ustawy - Prawo lotnicze.

Podstawę prawną postanowienia organu I instancji z [...] czerwca 2020 r. utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te wprawdzie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej należy przyjąć, że obejmują ona takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do uruchomienie postępowania. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa wskazana w art. 61a k.p.a. druga przesłanka odmowy wszczęcia postępowania - "z innych uzasadnionych powodów postępowanie nie może być wszczęte" (z wyłączeniem jednak przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II Kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem) - dotyczy sytuacji, w których uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a, wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 355/16 i wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1926/17).

W rozpoznawanej sprawie Prezes ULC uznał, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, że żądanie M. K. do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przez właściciela działki nr [...], położonej w [...], art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej albowiem ustawodawca nie przyznał Prezesowi ULC kompetencji do rozstrzygania na podstawie art. 93 ust. 6 ww. ustawy o prawach i obowiązkach stron.

W konsekwencji, rolą Sądu była ocena czy Prezes ULC wydając postanowienie w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., nie naruszył tego przepisu, tj. ustalenie czy w stanie faktycznym przedstawionym przez skarżącego zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w oparciu o przepis ar. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze.

Tym samym nie podlega kontroli Sądu w tym postępowaniu działanie Prezesa ULC w sprawie organizacji na terenie działki nr [...] pokazu lotniczego w dniu [...] lipca 2018 r., który jak wyjaśnił skarżący (powołując się na pismo Prezesa ULC z [...] października 2018 r.) miał cechy zorganizowanego pokazu lotniczego, o którym mowa w art. 123 ustawy Prawo lotnicze.

Ww. przepis określa warunki wykonywania lotów próbnych, akrobacyjnych oraz organizowania pokazów lotniczych. Zgodnie z ust. 1 "Zabrania się wykonywania przez statki powietrzne lotów próbnych, akrobacyjnych oraz organizowania pokazów lotniczych nad osiedlami i innymi skupiskami ludności." Przez pokaz lotniczy (zgodnie z ust. 1a) należy rozumieć loty statków powietrznych organizowane dla publiczności w celu zademonstrowania sprzętu lotniczego lub umiejętności pilotów, które nie są: 1) wykonywane wyłącznie w ramach szkolenia lub treningu; 2) organizowane wyłącznie w celach handlowych lub zawodowych. Z kolei według ust. 1b "Na wniosek organizatora pokazów lotniczych, złożony co najmniej na 30 dni przed planowanym terminem pokazu, zawierający ich program, Prezes Urzędu wyraża zgodę na ich przeprowadzenie, jeżeli spełnione są wymogi bezpieczeństwa określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 1f." Zgodę, o której mowa w ust. 1b, Prezes Urzędu wydaje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1c). Jak stanowi z kolei ust. 1d "Nie wymagają zgody Prezesa Urzędu pokazy lotnicze organizowane dla publiczności na terenie, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób wynosi mniej niż 1000. O zamiarze zorganizowania takich pokazów należy jednak powiadomić Prezesa Urzędu na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem pokazu wraz z podaniem programu." Pokazy lotnicze odbywają się z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2171) (ust. 1e). Ustawa ta w art. 1 określa: 1) zasady postępowania konieczne do zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych; 2) warunki bezpieczeństwa imprez masowych; 3) zasady i tryb wydawania zezwoleń na przeprowadzanie imprez masowych; 4) zasady przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych, w tym danych osobowych; 5) zasady odpowiedzialności organizatorów za szkody wyrządzone w związku ze zorganizowaniem imprez masowych.

Według natomiast art. 123 ust. 1f Prawa lotniczego "Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej i ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia: 1) wyjątki od zakazów, o których mowa w ust. 1, 2) szczegółowe wymogi bezpieczeństwa podczas organizacji i prowadzenia pokazów, 3) szczegółowe warunki organizacji i prowadzenia pokazów oraz lotów próbnych i akrobacyjnych - z uwzględnieniem bezpieczeństwa lotów, osób zamieszkałych lub przebywających w osiedlach i skupiskach ludności, a także bezpieczeństwa mienia i osób przebywających na pokazach lotniczych, w zależności od rodzaju pokazu i liczby miejsc udostępnionych przez organizatora pokazów.

Wskazać należy, że wymagania zawarte w art. 123 mają na celu przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa osób trzecich w trakcie wykonywania statkami powietrznymi lotów próbnych, akrobacyjnych i w czasie pokazów lotniczych. Przepisy upoważniające zawarte w ust. 1f zostały wykonane rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 maja 2013 r. w sprawie lotów próbnych i akrobacyjnych oraz pokazów lotniczych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1970).

Za zorganizowanie pokazu lotniczego bez zgody Prezesa Urzędu, o której mowa w art. 123 ust. 1b grozi kara administracyjna w wysokości 5000 zł (art. 209r Prawa lotniczego). Natomiast, za wykonywanie lotów próbnych, akrobacyjnych nad osiedlem lub innym skupiskiem ludności wbrew art.123 ust. 1 grożą sankcje karne określone odpowiednio w art. 211 ust. 1 pkt 9 ustawy.

Jeśli więc wolą skarżącego jest wyjaśnienie, czy zostały spełnione warunki formalne organizacji konkretnych pokazów lotniczych - podstawą tego żądania są normy zawarte w art.123 Prawa lotniczego. Przesłanki podmiotowe i przedmiotowe wszczęcia tego postępowania podlegają odrębnej ocenie przez Prezesa ULC.

W niniejszej sprawie (jak wskazano wyżej) skarżący żąda wszczęcia postępowania w trybie art. 93 ust. 6 Prawa lotniczego. Podkreślił, że na lądowisku usytuowanym na działce nr [...] odbywają się loty częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy a świadczyć ma o tym materiał dokumentacyjny opisany w skardze. Wobec tego domaga się wydania aktu administracyjnego stwierdzającego naruszenie ww. przepisu oraz ewentualnie naruszenie (nie wskazanych konkretnie) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy - Prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powietrznych oraz określenia warunków i wymagań dotyczących używania tych statków.

Przechodząc więc do oceny zasadności odmowy przez Prezesa ULC wszczęcia postępowania w trybie art. 93 ust. 6 ww. ustawy wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 93 ust. 2 "Lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu, na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Starty i lądowania statków powietrznych mogą być wykonywane na lądowiskach tylko za zgodą zgłaszającego lądowisko i zgodnie z instrukcją operacyjną lądowiska (ust. 4). Za bezpieczną eksploatację lądowiska odpowiada zgłaszający lądowisko (ust. 5). Z kolei, zgodnie z art. 93 ust. 6 "Przepisy ust. 2-5 nie dotyczą lądowisk wykorzystywanych nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy. Start i lądowanie na takim lądowisku mogą zostać wykonane za zgodą posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko." Zgodnie z art. 93 ust. 9 Prawa lotniczego "Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, tryb zgłaszania do ewidencji lądowisk, w tym zakres opinii niezbędnych dla zgłoszenia lądowiska, tryb wykreślania z ewidencji lądowisk oraz wzór ewidencji lądowisk, uwzględniając konieczność zapewnienia bezpieczeństwa operacji lotniczych przez zgłaszających lądowiska oraz zakres danych niezbędnych do dokonania wpisu lub wykreślenia z ewidencji lądowisk."

Z ww. przepisów wynika, że wpis do ewidencji lądowisk uzależniony jest od uzyskania pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwego miejscowo wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Opinia instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego powinna przede wszystkim uwzględniać plan organizacji ruchu lotniczego na lądowisku i w jego rejonie wraz ze wskazaniem sposobów uniknięcia ewentualnych kolizji z pozostałymi uczestnikami ruchu lotniczego. Gdy chodzi natomiast o opinię gminy, to powinna ona uwzględniać zgodność z ustaleniami jej polityki przestrzennej, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli obowiązuje on na terenie planowanym pod lądowisko, oraz możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska. Do wniosku o wpis do ewidencji lądowisk należy również załączyć instrukcję operacyjną lądowiska obejmującą dane wskazane w rozporządzeniu wydanym na podstawie ust. 9 komentowanego przepisu. Zgłaszający lądowisko ponosi pełną odpowiedzialność za bezpieczną eksploatację lądowiska. Powinien on zapewnić przede wszystkim, by infrastruktura lądowiska spełniała wymogi zatwierdzone w chwili wpisania lądowiska do rejestru prowadzonego przez Prezesa ULC. W razie jakichkolwiek szkód powstałych w związku z nienależytą eksploatacją lądowiska przez zgłaszającego będzie on obowiązany do jej naprawienia w stosunku do każdego, kto wykaże, że poniósł taką szkodę (tak: Komentarz do ustawy Prawo lotnicze: Żylicz Marek (red.), WK 2016).

W przedmiotowej sprawie, na dzień wydawania postanowienia przez Prezesa ULC, obiekt takich warunków nie spełniał albowiem nieruchomość oznaczona jako działka na [...]w [...], nie była objęta wpisem do ewidencji lądowisk. Potwierdza to także sam autor skargi na str. 4, gdzie wskazał, że pismem z [...]czerwca 2019 r. wniósł do Prezesa ULC o wstrzymanie procesu wpisania do ewidencji lądowisk.

Czytając a contrario przepis art. 93 ust. 6 ustawy - Prawo lotnicze, można byłoby stwierdzić, że lądowisko wykorzystywane z większą częstotliwością niż wskazana w przepisie (tak twierdzi bowiem skarżący) powinno być wpisane do ewidencji lądowisk prowadzonej przez Prezesa ULC. Jednakże, jak wskazano wyżej ustawodawca wpis do ewidencji uzależnił od wniosku zgłaszającego, a także innych dodatkowych warunków, jak np. od uzyskania pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Wydaje się jednak, że zamiarem skarżącego nie jest uzyskanie stanu w postaci wpisu przedmiotowego lądowiska do ewidencji a doprowadzenie do zaniechania jakichkolwiek manewrów lotniczych na lądowisku w [...], zakłócających spokój mieszkańcom zamieszkującym pobliskie nieruchomości.

O ile z przyczyn ludzkich działanie skarżącego jest jak najbardziej zrozumiałe, to jednak, w ocenie Sądu, w omawianym stanie faktycznym ustawodawca nie wyposażył Prezesa ULC w możliwość kreowania - w oparciu o art. 93 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze - jakiegokolwiek obowiązku prawnego w decyzji administracyjnej.

Wzmocnieniem tej argumentacji jest przywołane przez organ odwoławczy orzeczenie Sądu Najwyższego z 30 września 2014 r., sygn. akt II KK 2534/1, aczkolwiek rację ma skarżący, że nie ma ono bezpośredniego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał, że "przepisy art. 93 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze formułujące nakaz określonego postępowania dowódcy statku powietrznego wykonującego start i lądowanie na lądowisku wykorzystywanym nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy, polegający na obowiązku uzyskania zgody posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko na dokonanie takich manewrów, nie zostały wyposażone w sankcję karną, jak też nie odwołują się w tym zakresie do działu XII ustawy - Prawo lotnicze zawierającego przepisy karne. Konstrukcja jedynego przepisu ustawy - Prawo lotnicze zawierającego katalog wykroczeń - art. 210, zawiera zakazy i nakazy określonego postępowania wskazanych w nim podmiotów, m.in. poprzez sformułowanie "..Kto wbrew..." i następcze odwołanie się do enumeratywnie wymienionych przepisów ustawy - Prawo lotnicze. W ten sposób ustawodawca uzupełnia znamiona poszczególnych wykroczeń o przepisy szczegółowo regulujące stosunki prawne z zakresu lotnictwa cywilnego. Powołany art. 210 nie odwołuje się do art. 93 ust. 6 i 7 tejże ustawy, co przy uwzględnieniu braku zawartej w tych przepisach sankcji oznacza, że nie stanowią one wykroczeń, a są jedynie normami prawnymi o charakterze administracyjno-porządkowym."

W konsekwencji, słusznie Prezes ULC podniósł, odmawiając wszczęcia postępowania w trybie art. 93 ust. 6 Prawa lotniczego, że przez inne uzasadnione przyczyny, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym a tym samym wydania decyzji nakładającej określone obowiązki. Kluczowe bowiem znaczenie przy wydawaniu aktów administracyjnych jest precyzyjne i nie budzące najmniejszych wątpliwości określenie obowiązku prawnego wynikającego z przepisów prawa administracyjnego i wykazanie, że obowiązek taki został obiektywnie naruszony. Ponadto obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej muszą być skierowane do podmiotu prawnego, na którym ciążą określone obowiązki prawne.

Reasumując, nie można zarzucić Prezesowi ULC naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Biorą pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.