Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 815/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5 , art. 29 ust. 1 pkt 12 , art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 par 1 , art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] Klubu "[...] Spółka jawna w K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją z dnia 22 maja 2015 r., znak: [...] nakazał inwestorowi tj. [...] Klubowi [...]" M. i M. S. Spółka Jawna w K. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. typowej hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, o powierzchni zabudowy 1160,4 m2 zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. - od strony granicy z działką nr [...] i działką nr [...] obr. [...], zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 02.06.2014 r., znak: [...].

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Klubu [...] M. i M. S. Spółka Jawna [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., znak: [...] Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2016 poz. 290, dalej: u.p.b.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania.

W dniu 2 października 2013 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę robót budowlanych na terenie Klubu Sportowego przy ul. [...] . Stwierdzono w protokole: W realizacji są dwie następne hale - wykonano konstrukcje stalowe - przykrywające dwa korty tenisowe -konstrukcja wspólna. Konstrukcja hali montowana jest do żelbetowych fundamentów za pomocą śrub (wym. fundam 0,8 x 1,0 m). Konstrukcja wsporcza układu nośnego oraz przewiązki zamocowana jest bezpośrednio do fundamentów betonowych. Załączono dokumentację zdjęciową.

W dniu 9 kwietnia 2014 r., pracownicy PINB przeprowadzili oględziny przedmiotowych robót. Do protokołu załączono szkic obiektu oraz dokumentację zdjęciową.

Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014 r., znak: [...] , PINB na podst. art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora tj. [...] Klub [...] M. i M. S. Spółka Jawna obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów do dnia 22 sierpnia 2014 r. celem przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.

Postanowieniem z dnia 2 września 2014 r. PINB w oparciu o art. 77 k.p.a. zmienił postanowienie z dnia 2 czerwca 2014 r., znak: [...] , i przedłużył termin wykonania obowiązku do dnia 31 października 2014 r.

W aktach sprawy zalega kserokopia postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 03 października 2014 r., znak: [...], którym odmówiono wydania zaświadczenia [...] Klubowi [...]" M. i M. S. Spółka jawna o żądanej treści, tj. m.in. o zgodności budowy ("typowej hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...] przy ul.[...] - od strony granicy z działką nr [...] i działką nr [...] obr. [...], zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej") z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 03 października 2014 r., znak: [...] .

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2015 r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

W aktach sprawy zalega postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 grudnia 2014 r., znak: [...], którym utrzymano w mocy skarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2014 r. na [...] o odmowie wydania [...] Klubowi [...] " M. i M. S. Sp. j. siedzibą w K. zaświadczeń o żądanej treści.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r., Klub [...] " M. i M. S. Spółka Jawna zwrócił się z prośbą o ponowne zawieszenie postępowania toczącego się przed PINB oraz o zmianę terminu przedstawienia zaświadczeń.

W tej sytuacji organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydał zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja PINB jest prawidłowa.

Mając na uwadze, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), zgodnie z art. 6. ust. 1 ustawy zmieniającej: Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Inwestor w roku 2013 wykonał roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 6 u.p.b.(przez budowę należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego). Roboty budowlane polegały na budowie nad kortami tenisowymi typowej hali sportowej przekrytej powłoką pneumatyczną. Jak ustalił PINB, przedmiotowa dwunawowa hala sportowa posiada długość 36m i szerokość w osiach 2 x 16 m. Wyposażona jest w instalację elektryczną, oświetlenie oraz nawiew ciepłego powietrza. Wg. treści protokołu z dnia 9 kwietnia 2014 r. przedmiotowa hala została wykonana zgodnie z projektem budowlanym pt. namiotowe tymczasowe zadaszenie kortów tenisowych w K. ulica [...] - branża konstruktorska z sierpnia 2013 r. sporządzonego przez dr inż. A.K. W przedmiotowym protokole zapisano, iż: Inwestor nie posiada zgody właściwego organu administracji architektoniczna - budowlanej.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 u.p.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z definicji powyższej wynika, iż można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jeżeli więc obiekt budowlany nie jest połączony trwale gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje jego przeniesienie lub rozbiórkę. Z drugiej strony tymczasowym obiektem budowlanym będzie obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Go 796/11; LEX nr 1135760).

Organ odwoławczy podkreślił, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych co do zasady zwolniona jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym świadczy treść art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, określonego w zgłoszeniu. Zatem pozostawanie w tym samym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego przez czas dłuższy niż 120 dni, rodzi m.in. konsekwencje określone w art. 48 u.p.b., a więc możliwość wydania nakazu rozbiórki, jeżeli inwestor nie wykaże ostatecznego pozwolenia na budowę.

Wskazać należy, że ustalono iż hala sportowa została zrealizowana w oparciu o projekt z sierpnia 2013 r., który Inwestor dołączył do materiału PINB.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 2 października 2013 r. przedmiotowy obiekt był w trakcie budowy, natomiast był już ukończony w dniu przeprowadzenia oględzin tj. 9 kwietnia 2014 r. Obiekt został posadowiony na dłużej niż 120 dni. Ponadto w treści odwołania stwierdzono: Inwestycje, objęte ww. postępowaniami, przeprowadzone w sierpniu 2013 r. miały na celu wyłącznie modernizację części istniejących kortów przez montaż nad nimi nowoczesnych zadaszeń, tj. typowych, stosowanych w działalności sportowej, konstrukcji stalowych (tzw. "hal"), umożliwiających korzystanie z tych kortów w okresie jesienno - zimowym. Z treści odwołania nie wynika również by przedmiotowa hala z powłoką pneumatyczną została rozebrana. Zatem na budowę przedmiotowej hali sportowej przekrytej powłoką pneumatyczną, posadowionej na okres dłuższy niż 120 dni, wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma tryb postępowania uregulowany w art. 48 ustawy Prawo budowlane

W niniejszej sprawie organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną poprzez wydanie postanowienia z dnia 02 czerwca 2014 r., znak: [...] , którym PINB na podst. art. 48 ust. 3 u.p.b. nałożył na inwestora tj. [...] Klub [...] "" M. i M. S. Spółka Jawna obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów do dnia 22 sierpnia 2014 r.

W dniu 1 sierpnia 2014 r. wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego przedmiotową inwestycją, w dniu 2 września 2014 r. PINB wydał postanowienie znak: [...] w oparciu o art. 77 k.p.a. zmieniające powyższe postanowienie w ten sposób, że zamiast ostatecznej decyzji o wzizt zażądał przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, wyznaczając nowy termin do wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 października 2015 r. W dniu 7 października 2014 r. do PINB wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 3 października 2014 r. na [...] , którym odmówiono wydania takiego zaświadczenia, zaś SKO w K. postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r. utrzymał w mocy skarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. W dniu 13 maja 2015r. zapadł wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 335/15, którym oddalono skargę. Wyrok nie jest prawomocny.

Do dnia wydania decyzji przez PINB Inwestor nie przedłożył dokumentów, do których był zobowiązany postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014 r., zmienionym następnie postanowieniem z dnia 2 września 2014 r. Zatem zgodnie z brzmieniem art. 48 ust.4 u.p.b. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Ponadto WINB dokonał analizy zgodności wybudowanego obiektu budowlanego względem zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 80 k.p.a. i doszedł do przekonania, iż realizacja przedmiotowego obiektu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " (dalej: mpzp). Zgodnie z zapisami mpzp, analizowany obiekt znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZP.1 - tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną. Zgodnie z § 7 pkt 1 ppkt 3 mpzp, w rozdziale II. Zasady ochrona i kształtowania ładu przestrzennego: zakazuje się lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem § 23 ust. 2 pkt 3 oraz za wyjątkiem tymczasowych obiektów budowlanych towarzyszących imprezom masowym, lokalizowanych na czas trwania tych imprez w terenach: ZP.1 z zastrzeżeniem § 19 ust. 5pkt 1 oraz ZP.2, US.1. Wedle § 19 pkt 5 mpzp: W wyznaczonym terenie zakazuje się lokalizacji:

1) zabudowy z wyjątkiem obiektów tymczasowych, o których mowa w §7 ust. 1 pkt 3, dla których ustala się nakaz zachowania minimalnej odległości 50 m od Strefy symbolu

2) powłok pneumatycznych z zastrzeżeniem § 7 ust. 1 pkt 3 (...).

Zgodnie z art. 81 ust. 1 u.p.b. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska (...).

Zatem z treści przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] obr. [...] w K. , jasno wynika że budowa obiektów takich jak analizowany w przedmiotowym postępowaniu, jest niedopuszczalna. Powyższe stanowisko zostało również wyrażone w powołanym powyżej postanowieniu Prezydenta Miasta K. z dnia 03 października 2014 r., znak: [...] oraz postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 grudnia 2014 r., znak: [...] , a także wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 335/15 z dnia 13 maja 2015 r., którym oddalono skargę.

Powyższe wskazuje, że zalegalizowanie wykonanej budowy hali sportowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, wobec naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 a u.p.b. nie jest możliwe. Fakt niezgodności inwestycji z przepisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż nie spełniona jest jedna z przesłanek wyrażonych w art. 48 ust. 2 u.p.b. Obliguje to organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki.

Ustosunkowując się do zarzutu Odwołującego, iż wykonane roboty budowlane przez Inwestora stanowiły montaż, MWINB wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym "definicja budowy odnosi się więc do wykonywania czynności faktycznych w celu zrealizowania obiektu budowlanego w określonym miejscu. Wykonywanie obiektu w określonym miejscu może polegać także na usytuowaniu w określonym miejscu obiektu, który został wykonany poza miejscem budowy, co może dotyczyć takich obiektów budowlanych jak np. barakowozy, urządzenia techniczne, kontenery. Jeśli zatem, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie pawilon handlowy został wykonany w całości w innym miejscu, a następnie został przeniesiony i usytuowany w innym miejscu z zamiarem korzystania z niego, to nie ma podstaw do uznania, że nie jest to budowa w rozumieniu cyt. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że inwestycja poczyniona przez skarżącego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której to skarżący nie otrzymał. Zrealizowanie przez niego obiektu budowlanego w tych okolicznościach słusznie uznał za samowolę budowlaną" - wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 216/07, LEX nr 468752.

Odnośnie zarzutu, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte jeszcze przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru wyjaśniono, iż na dzień orzekania przez organ II instancji obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatem jej zapisy wiążą organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 541/09).

W odpowiedzi na kolejny zarzut, że "w przedmiotowym postępowaniu istnieją ważkie argumenty prawne i faktyczne przemawiające za tym, aby tymczasowo - tj. do czasu zrealizowania nowego zagospodarowania tego terenu (który ma być docelowo parkiem miejskim), zezwolić na funkcjonowanie istniejących od lat kortów tenisowych" stwierdzono, iż przedmiotem postępowania nie jest budowa kortów tenisowych, tylko zadaszenia nad nimi składającego się z hali sportowej przekrytej powłoką pneumatyczną.

Odnosząc się do zarzutu: "Konieczność wnikliwego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wynika też z innej zasady postępowania administracyjnego —zasady uwzględniania słusznego interesu strony na równi z interesem społecznym (art. 7 k.p.a.)" MWINB wskazał, iż organy administracji publicznej nie mogą różnicować stron postępowania w zależności od sytuacji materialnej czy względów społecznych. Fakt nieprzedłożenia kompletu dokumentów zgodnie z postanowieniami PINB z dnia 2 czerwca 2014 r. oraz z dnia 2 września 2014 r. obligował organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu.

Wobec nieprzedłożenia kompletu dokumentów zgodnie z w/w postanowieniami PINB brak podstaw do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka [...] Klub [...] " M. i M. S. Spółka Jawna w K. , zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 48 ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 ustawy - Prawo budowlane

- poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w stwierdzonym stanie faktycznym i prawnym sprawy istnieją przesłanki do wydania nakazu rozbiórki opisanego wyżej obiektu, ze względu na brak przedłożenia zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji, gdy obiekt zrealizowany został w okresie nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest badanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i nast. zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie po zrealizowaniu obiektu i wszczęciu tego postępowania, co oznacza brak możliwości zbadania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie powstania obiektu,

b) art. 50-51 Prawa budowlanego - poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że zastosowanie znajduje tryb określony w art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego,

c) art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (Dz. Urz. Woj. [...] , dalej: plan miejscowy lub mpzp) - poprzez niezastosowanie, co skutkowało stanowiskiem organu II instancji o niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

d) § 7 pkt 1 ppkt 3 miejscowego planu - poprzez błędne zastosowanie,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 10 §1, 97 §1 pkt 4, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez:

- brak przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, a także bez uwzględnienia słusznego interesu strony,

- brak przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadą zaufania wyrażoną w art. 8 kpa, w szczególności nie uwzględnienie wniosku skarżącego o zmianę terminu do dostarczenia dokumentów uprawniających do legalizacji samowoli budowlanej,

- brak zawiadomienia skarżącego o zgromadzonym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji stosownie do art. 10 §1 kpa i wyrażonej w nim zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co pozbawiło skarżącego możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawienia swoich racji na tym etapie postępowania,

- brak zawieszenia postępowania na podstawie art 97 §1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (Dz. Urz. Woj. [...] , dalej: plan miejscowy lub MPZP),

- brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgodnego z art. 107 §3 kpa, z pominięciem ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego zgłoszonych w odwołaniu, w szczególności wyjaśnienia pojęcia montażu, które, przy prawidłowej wykładni tego pojęcia, miało znaczenie w mniejszej sprawie, determinując zastosowanie innego trybu niż określony w art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego,

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane rozumianego w ten sposób, że niemożliwe jest zbadanie zgodności obiektu, o którym mowa w art. 48 ust. 1 tej ustawy, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), w razie przyjęcia przez Sąd, że prokonstytucyjna wykładnia art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest niemożliwa. Ponadto wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.)- dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest usprawiedliwiona.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z Dz.U. z 2013 poz.1409 z późn. zm.). Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane - co od zasady - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym.

Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48 ustawy, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4).

Innymi słowy, na postępowanie legalizacyjne składa się wstępna analiza czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile taki na danym obszarze obowiązuje) lub czy jest zgodny decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności musi prowadzić do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Z kolei negatywna weryfikacja tych okoliczności skutkować musi wydaniem przez organ decyzji rozbiórkowej.

Zarzuty skargi w znacznej części dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego tj. błędnego zastosowania trybu legalizacji przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zdaniem skarżącego zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu nie są one uzasadnione, a organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 12 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa obiektów tymczasowych podlega natomiast zgłoszeniu, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt. 5 tej ustawy przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Poza sporem jest, że skarżąca nie uzyskała ani pozwolenia na budowę, ani nie dokonała zgłoszenia spornego obiektu, jak również i ta okoliczność, że roboty budowlane wykonane zostały w 2013 r. a co najmniej od 9 kwietnia 2014r. (kontrola w terenie udokumentowana w aktach sprawy) obiekt jest ukończony i funkcjonował nadal w dniu wydawania decyzji przez organ II Instancji tj. w dniu 29 kwietnia 2016 r. To oznacza, że nie był "przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy". Dodatkowo wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że obiekt ten trudno uznać za niepołączony trwale z gruntem. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.

Nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo budowlane, lecz nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym organ właściwie prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy prawo budowlane.

Dalej wskazać należy, że podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji. Istotą ustalenia zgodności z przepisami planowania przestrzennego jest bowiem wykazanie takiej zgodności w trakcie wszczętego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Tak też kształtuje się aktualne orzecznictwo NSA, zgodnie z którym zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyroki NSA: z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09; z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09).

Tym samym organ prawidłowo zmienił swoje postanowienie z dnia 2 czerwca 2014 r. w ten sposób, że w chwili gdy w spornym terenie wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odstąpił od żądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy, a zażądał w to miejsce przedłożenia zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie od odmowie wydania zaświadczenia żądanej przez inwestora treści, utrzymane mocy przez SKO oraz zaakceptowane przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. sygn. II SA/kr 335/15 jasno wskazuje, że takiej zgodności nie ma. Niezależnie od wskazanego postanowienia organ samodzielnie dokonał weryfikacji postanowień planu i nie można w tym zakresie poczynić mu żadnych zarzutów co do prawidłowości postępowania czy interpretacji zapisów prawa miejscowego.

Nie są zatem zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia poprzez niezastosowanie § 6 i § 7 pkt. 1 ppkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj.[...] ).

Kwestię tę ponadto przesądził już WSA w Krakowie w przywoływanym wyroku z dnia 13 maja 2015 r. sygn. II SA/Kr 335/15, w którym stwierdził między innymi: "Powołany przepis planu miejscowego nie pozwala na wykładnię zgodną z żądaniem skarżącej Spółki. § 6 ust. 1 planu miejscowego dotyczy obiektów znajdujących się na terenach, dla których plan odmienny sposób zagospodarowania, co w okolicznościach tej sprawy dotyczy w istocie zakazu zabudowy obszaru ZP.1 takimi budowlami jak hala sportowa o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną. Powołany § 6 ust. 1 planu miejscowego przewiduje tylko utrzymanie obiektów niezgodnych z treścią nowo uchwalonego planu miejscowego. Przepis ten w ogóle kwestii legalności istniejącego zagospodarowania i posadowionych obiektów budowlanych nie reguluje. Tryb legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie uregulowany jest przepisami Prawa budowlanego. Zgodność danego obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest tylko jedną z przesłanek pozytywnej w tym względzie decyzji organu nadzoru budowlanego. Zgodność danego obiektu z planem miejscowym to zgodność z określonymi w planie przeznaczeniem danego terenu i warunkami jego zagospodarowania, a nie z regulowanymi w planie zasadami postępowania z obiektami już istniejącymi. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 365/13) i Sąd w tym składzie to stanowisko podtrzymuje."

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – niezależnie od treści art. 153 p.p.s.a. – stanowisko to w pełni podziela.

Nie jest też zasadny zarzut braku zawieszenia postępowania na podstawie art 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (Dz. Urz. Woj. [...] , dalej: plan miejscowy lub MPZP). W sytuacji gdy organ dysponował ostatecznym postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia żądanej przez inwestora treści (o zgodności zrealizowanej inwestycji z planem miejscowym), nie był obowiązany do oczekiwania na wynik postępowania sądowo administracyjnego (a w szczególności na jego prawomocne zakończenie), gdyż nie jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który dokonuje kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia, ani tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny dokonujący kontroli wyroku sądu I Instancji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 kpa poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zgromadzonym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji, co pozbawiło skarżącego możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawienia swoich racji na tym etapie postępowania. Zgodnie z w zasadzie jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 Kpa: "w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. sygn. IV SA/Po 1109/12).

Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa procesowego które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane rozumianego w ten sposób, że niemożliwe jest zbadanie zgodności obiektu, o którym mowa w art. 48 ust. 1 tej ustawy, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, należy wskazać, że na podstawie art. 193. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przy czym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest zatem dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy, a próba podważenia wiążącej wykładni miałaby na celu w takiej sytuacji naruszenia ładu prawnego (por. analogicznie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2008r. sygn. akt: P 53/07, publ. OTK-A 2008/10/192). Wobec tego sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to by uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy, PiP 1999, z 8, str. 25-29; A. Mączyński Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000, z 5, str. 3-14; A. Wasilewski, Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sądowy 2000, nr 5, str. 3-11).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wątpliwości takich nie powziął, co więcej wyraża pogląd ze legalizacja samowoli budowlanej powinna odbywać się według przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez organ. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Obowiązujące zasady legalizacji samowoli budowlanej, w których nakaz rozbiórki jest ostatecznością, zdaniem Sądu pozostają w zgodności z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa i zasadą proporcjonalności. Nielegalna zabudowa dokonywana jest na ryzyko inwestora i wbrew obowiązującym przepisom, zatem trudno mówić, że przepisy nakazujące organom nadzoru budowlanego jej usunięcie naruszają "zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa".

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.