Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1831/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 46 ust. 1 i 3 w zw. z art. 11
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących L. S. i P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą SKO, wydaną na skutek wniosku L. S. - [...] i P. [...] (dalej: "skarżący") o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 r. (nr [...]), którą SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2005 r. dla budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w zorganizowanym zespole zabudowy z niezbędną infrastrukturą na dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], położonych w [...], w gminie [...].

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Decyzją z [...] czerwca 2005 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") ustalił warunki zabudowy dla budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w zorganizowanym zespole zabudowy z niezbędną infrastrukturą na dz. ew. nr nr [...], [...], [...], [...] położonych w [...], w Gminie [...] (w pobliżu ulic [...], Osiedla [...]). Wnioskodawcą był "A. S. [...]" S.A. z siedzibą w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] ww. decyzja Burmistrza została przeniesiona na [...] Sp. z o.o. z [...].

II.2. P. S. i Ł. S. - [...] złożyli do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Skarżący zarzucili, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie") oraz art. 46 ust. 1 i 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627; dalej: "p.o.ś.). W uzasadnieniu podania wskazano szczegółowe uzasadnienie tych zarzutów.

II.3. Decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]), SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Odnosząc się do zarzutu z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 p.o.ś. Kolegium wskazało, że zgodnie 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zatem stwierdzenie nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 p.o.ś. nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia. Zdaniem SKO, w omawianym przypadku, po pierwsze, przed wydaniem decyzji było prowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, po drugie, "zgodnie z komentarzem K. Gruszeckiego do art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska (wybrany fragment - za LEXem): "Dotychczas obowiązek uzyskania decyzji przed realizacją przedsięwzięcia nie obejmował decyzji określających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (aktualnie została ona wymieniona w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy), co przysparzało wielu problemów wynikających z faktu, że często równocześnie prowadzono postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez uwzględnienia wzajemnych zależności pomiędzy tymi postępowaniami". Zatem zdaniem Kolegium, w ówczesnym stanie prawnym (na dzień wydania skarżonej decyzji) nie musiała ona być poprzedzona decyzją środowiskową. Po trzecie, przedmiotowa inwestycja - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573; dalej: "Rozporządzenie ocenowe"), sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: garaże lub parkingi samochodowe, lub zespoły parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych". Zdaniem Kolegium, przedmiotowa inwestycja, która ma posiadać jeden zespół garażowy, w którym z kolei nie może być przekroczona liczba 299 stanowisk, nie mieści się w katalogu inwestycji określonych w tym przepisie, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie zalicza się tu innych miejsc postojowych. Z kolei zarzucenie rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów § 4 - § 9 Rozporządzenia również nie jest zasadne. Zdaniem Kolegium, nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Zatem o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy istnieją rozbieżności w orzecznictwie co do interpretacji przepisów. I tak jest w przypadku kwestii, czy np. w przypadku ustalania warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej, brać pod uwagę przy ustalaniu wartości parametrów na podstawie przepisów ww. rozporządzenia jedynie budownictwo wielorodzinne, czy też brać pod uwagę wszystkie rodzaje zabudowy w sąsiedztwie (w obszarze analizowanym). Często wzięcie pod uwagę wszystkich budynków w obszarze analizowanym (różne rodzaje zabudowy) uniemożliwiłoby powstanie danego rodzaju inwestycji. W omawianym przypadku, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy, przeprowadzonej w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego (zgodnie z § 3 ust. 2 ostatnio powołanego rozporządzenia), wzięto pod uwagę do ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy zespoły zabudowy wielorodzinnej (Osiedle [...] - Załącznik nr 2c, Osiedle [...] (częściowo poza obszarem analizowanym) - Załącznik nr 2, Osiedle [...] - Załącznik nr 2b, Osiedle [...] - Załącznik nr 2A. Takiego postępowania nie można więc uznać, jako rażąco naruszające prawo. Ponadto wbrew twierdzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, możliwa jest rezygnacja z wyznaczenia jednego z parametrów, w tym linii zabudowy (§ 4 ww. rozporządzenia). Zatem również odstąpienia od wyznaczenia tego parametru nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Za naruszenie prawa (jednak nie rażące) należy uznać brak zawarcia w analizie urbanistycznej uzasadnienia dla odstąpienia od wyznaczenia tego parametru. Kolegium nie dopatrzyło się też innych wad w zaskarżonej decyzji, które powinny powodować stwierdzenie jej nieważności, a zawartych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

II.4. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza.

II.5. Kolegium w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazało, że podnoszone przez wnioskodawców zarzuty i argumenty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy są nieuzasadnione. Ponadto SKO stwierdziło, że podziela stanowisko Kolegium zaprezentowane w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Za całkowicie nieuzasadniony w świetle zaistniałego stanu faktycznego należy uznać podnoszony przez wnioskodawców zarzut wydania decyzji Burmistrza z rażącym naruszeniem prawa. Analizując przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy podnieść, iż wskazane w nim podstawy naruszenia prawa nie mają charakteru rażącego. Treść decyzji, której dotyczy wniosek, nie jest sprzeczna z treścią określonego przepisu. Zatem w świetle powyższego Kolegium uznało, iż w tym przypadku nie ma rażącego naruszenia prawa.

III.1. L. S. - [...] i P. S. w skardze zarzucili naruszenie:

(i) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 - 9 Rozporządzenia w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji budowlanej istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.,

(ii) art. 46 ust. 1 i 3 w zw. z art. 11 p.o.ś. poprzez wydanie decyzji Burmistrza z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska. W uzasadnieniu skargi, co do zasady odpowiadającym zarzutom sformułowanym we wniosku o stwierdzenie nieważności, skarżący wskazali w szczególności, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji budowlanej nie istniały działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudów, oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Jedyną działką bezpośrednio sąsiadującą, dostępną z tej samej drogi publicznej była działka Przedsiębiorstwa [...] (P[...]), zabudowana obiektami biurowymi, magazynowymi, produkcyjnymi i innymi, o różnych gabarytach, formach, wysokości, przy czym od frontu działki, znajduje się niski, jednokondygnacyjny budynek magazynowo - handlowy i szkółka ogrodnicza na otwartej przestrzeni. Pozostałe dostępne z tej samej drogi publicznej działki, bezpośrednio sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji, były niezabudowane. W dalszym sąsiedztwie od strony północnej znajduje się działka Gminnej Spółdzielni, zabudowana niskimi, jednokondygnacyjnymi budynkami magazynowymi, od strony zachodniej znajdują się zabudowania Osiedla M. z zabudową jednorodzinną (w tym bliźniaczą i szeregową). Od strony południowej, za skrzyżowaniem z ul. D., również znajdują się działki z zabudową jednorodzinną. Tymczasem w decyzji zawarto jedynie wzmiankę, iż teren pod inwestycję graniczy od północy z terenem bazy P[...] i GS, od wschodu z ul. O., od południa z zabudowanymi działkami oraz niezabudowaną działką, od zachodu z działkami z zabudową mieszkaniową, Takie wyjaśnienie nie wypełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym stanowiło naruszenie prawa. Można podzielić w tym kontekście stanowisko utrwalone w orzecznictwie NSA, że pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie należy rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale te należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. Jednakże należy wówczas przeprowadzić rzetelną kompletną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w okolicy, stanowiącej urbanistyczną całość, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy I zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 - 9 Rozporządzenia skarżący wskazali, że organ nieprawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1—5 ustawy oraz nieprawidłowo określił parametry dopuszczalnej zabudowy. Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna nie obejmuje całego obszaru, który w myśl § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia powinien być nią objęty. W dokumencie przeanalizowano wyłącznie trzy osiedla wielorodzinne, znajdujące się w odległości od ok. 300 do ok. 800 metrów od terenu przeznaczonego pod inwestycję, przy czym dwa z tych osiedli dodatkowo oddzielone są wyraźnymi liniami rozgraniczającymi w postaci linii kolejowej i dalej ul. P., będącej drogą krajową. Pomiędzy terenem stanowiącym przedmiot wniosku, a analizowanymi osiedlami wielorodzinnymi znajdują się zespoły domów jednorodzinnych, które w analizie całkowicie pominięto. W uzasadnieniu decyzji również zawarto stwierdzenie, iż dla określenia wymagań przeanalizowano zagospodarowanie osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych (osiedle [...] D., osiedle komunalne przy ul. K. i osiedle przy ul. P.). W uzasadnieniu decyzji zawarto ponadto nieprawdziwe zdanie, iż na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Osiedla M. charakterystyczną cechą jest przemieszanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z budynkami wielorodzinnymi. W ówczesnym stanie faktycznym ww. Osiedle M. było zabudowane domami jednorodzinnymi, domami w zabudowie bliźniaczej i szeregowej. Należy podkreślić, że zabudowę do analizy dobrano tak, aby ustalenia z niej wynikające dopasować do wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy. W obszarze podlegającym analizie powinny znaleźć się, oprócz wskazanych osiedli wielorodzinnych - stanowiących zdecydowaną mniejszość istniejącej zabudowy - przede wszystkim bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją osiedle M., osiedle D. i osiedle F. Nieuwzględnienie w analizie zabudowy jednorodzinnej osiedla M., zabudowy jednorodzinnej i szeregowej osiedla D. czy zabudowy w przeważającej części jednorodzinnej osiedla F. powoduje, że analiza jest niekompletna i nierzetelna. Analiza funkcji i cech powinna obejmować wszystkie działki w obszarze analizowanym, a nie tylko te spośród nich, które odpowiadają potrzebom inwestora. W analizie nie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, zasada dobrego sąsiedztwa ma służyć zagwarantowaniu na określonym terenie ochrony ładu przestrzennego. Uzależnia ona zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ustalenia parametrów dla tej inwestycji dokonano niezgodnie z zasadami określonymi w art. 1 i 2 u.p.z.p., które nakazuje takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i nakazuje wkomponowanie nowej zabudowy w istniejący układ urbanistyczny i przestrzenny. Planowane budynki rażąco odbiegają swymi gabarytami od dominującej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem skarżących, rażącym błędem było ograniczenie analizowanego obszaru do wybranych na potrzeby przedmiotowej decyzji 3 terenów zabudowy wielorodzinnej. Przeprowadzona w ten sposób analiza urbanistyczno- planistyczna miała charakter wybiórczy. W oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się bowiem wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frotowej (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia ). Cytowane przepisy dopuszczają możliwość ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, ale tylko w sytuacji gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy tych cech w obszarze analizowanym. Jednocześnie należy podkreślić, iż nie został dochowany wymóg stanowczości ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ administracji publicznej winien określić w decyzji jednoznacznie wszystkie parametry warunków zabudowy, o których mowa w § 5-8 Rozporządzenia, tak by nie było co do nich żadnych wątpliwości. Może posługiwać się przy tym określeniem granicznych wartości danego parametru, poprzez wskazanie liczbowo minimum i maksimum, natomiast określenie "do" wprowadza nieostrość miary i powoduje, że rozumiana jest, jako od 0 do tej granicznej. W żadnym razie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisy Rozporządzenia nie przewidują możliwości pominięcia ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy chociażby jednego z parametrów, o których mowa w § 4 do § 8 tegoż rozporządzenia. Natomiast przedmiotowa decyzja nie określa w sposób jednoznaczny linii zabudowy, co stanowi naruszenie § 4 Rozporządzenia. Decyzja ustala tylko, że "wyznacza się 7 zespołów do zabudowy budynkami mieszkalnymi i 2 zespoły dla zabudowy garażowej, oznaczonych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy", oraz "linie zabudowy garaży od strony ul. O. 4,5 m od projektowanej linii rozgraniczającej". Ponadto w przedmiotowej decyzji zawarto ustalenie "szerokość projektowanych elewacji od strony ul. O. do 35 m w jednym segmencie budynku wielorodzinnego", co pozwala na ustalenie dowolnej szerokości elewacji poprzez zaprojektowanie kilku segmentów łącznie. Część ta nie opowiada więc wymogom przepisów § 6 Rozporządzenia. Część graficzna decyzji została sporządzona na mapie bez skali, z której nie wynika by była to kopia mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Co nie opowiada więc wymogom przepisów § 9 ust. 3 Rozporządzenia. Uznać należy, iż w sprawie nie został zebrany pełny materiał dowodowy. Dysponując wadliwą analizą organ nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Orzekł więc w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. Stanowi to rażące naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów wykonawczych do tej ustawy, jak również przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k. p. a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezrozumiałe wobec powyższego jest stanowisko Kolegium, iż "wzięcie pod uwagę wszystkich budynków w obszarze analizowanym uniemożliwiłoby powstanie danego rodzaju inwestycji". Celem analizy urbanistycznej jest bowiem właśnie stwierdzenie, czy dany rodzaj inwestycji może powstać na danym obszarze, czy też nie, a nie - jak wynika z przedstawionego podejścia Kolegium dopasowanie analizy do potrzeb inwestora. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów o ochronie środowiska skarżący wskazali, że inwestor zaplanował garaże podziemne i wolnostojące w dwóch zespołach wielopoziomowych dla jednego przedsięwzięcia, obejmującego ok. 570 mieszkań oraz kilka lokali usługowych (godnie ze wskaźnikami programowymi miejsc parkingowych w strefie III gmin [...] należy zapewnić minimum 1,3 miejsca postojowego na jedno mieszkanie, minimum 3 miejsca postojowe na jeden lokal usługowy). Dla ok. 570 mieszkań daje to liczbę minimum 740 miejsc parkingowych. Wypełniało to warunek określony w § 3 ust. 1 pkt. 53 Rozporządzenia ocenowego (zgodnie z tym przepisem, sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może wymagać przedsięwzięcie: garaże lub parkingi samochodowe, lub zespoły parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych). Zgodnie z art. 46 ust. 1 p.o.ś., wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ustawodawca przewidział w ust. 3 tego artykułu, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w ust. 4. Natomiast ust. 4 pkt 1 tego artykułu do takich decyzji zaliczył wprost decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawaną na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego zgodnie z art. 48 ust. 1 p.o.ś., Burmistrz jako organ administracji właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1, był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postanowienie stwierdzające obowiązek lub też brak obowiązku sporządzenia raportu wydaje się po zasięgnięciu opinii innych organów administracji, wymienionych w art. 51 ust. 3 p.o.ś. Takie uregulowanie oznacza, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może we własnym zakresie oceniać, czy raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jest dla danej inwestycji wymagany, a jedynie po uzyskaniu wymaganych przepisami opinii. Pominięcie tej fazy postępowania stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa ochrony środowiska, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy. Wobec powyższego, Burmistrz winien zwrócić się o wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz jego zakresu do właściwego organu ochrony środowiska (w tym przypadku Starosty [...]) i Powiatowego Inspektora Sanitarnego, które to opinie zgodnie z art. 106 k.p.a. winny być wydane w formie postanowienia. Następnie, zgodnie z art. 106 k.p.a. Burmistrz w drodze postanowienia powinien stwierdzić o obowiązku bądź braku obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia. Dokumentami, które dotyczą oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, są pisma Burmistrza, który - powołując się nota bene na nieobowiązujące już rozporządzenie Rady Ministrów z 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - przekazał pismami z dnia 13 grudnia 2004 r. Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Powiecie [...] oraz Wydziałowi Ochrony Środowiska Starostwa [...] kopię wniosku Inwestora dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, celem określenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. W odpowiedzi Starosta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. zwrócił się o zweryfikowanie klasyfikacji przedsięwzięcia i przedstawienie dodatkowych informacji wymaganych art. 49 ust. 3 p.o.ś. i poinformował, że pozostawia sprawę bez rozpatrzenia do czasu otrzymania wnioskowanych wyjaśnień i uzupełnień. W reakcji na to pismo Burmistrz zwrócił się pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. do inwestora o przekazanie informacji o planowanym przedsięwzięciu. Inwestor w odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. przekazał wnioskowane informacje. W aktach sprawy nie ma innych dokumentów, które mogą świadczyć o dalszych krokach podjętych przez Burmistrza w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Nadto należy podkreślić, iż w/w korespondencja dotyczyła pierwszego wniosku inwestora dla inwestycji o tej samej lokalizacji, złożonego w 2004 r., dla którego wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2005 roku nr [...], uchyloną następnie przez Burmistrza. Po uchyleniu tej decyzji inwestor ponownie złożył w dniu [...] maja 2005 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w odpowiedzi na który otrzymał zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Zdaniem skarżących, nie można takiego toku postępowania uznać za postępowanie prawidłowe w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to, które zgodnie z zapisami p.o.ś., powinno stanowić część prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W treści zaskarżonej decyzji w pkt. 4 zawarto informację, że projektowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko i bezpieczeństwo ludzi oraz że dla inwestycji nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu decyzji nie zawarto wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ dokonał powyższych ustaleń.

W treści decyzji w pkt. 6 zawarto natomiast warunek, iż "zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 53 rozporządzenia zespół garażowy wielopoziomowy nie powinien przekroczyć liczby 299 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, w związku z czym nie podlega wykonaniu raportu o oddziaływaniu ni środowisko". Zapis taki jest niezgodny z art. 46 ust. 2a, który stanowi że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, wobec czego wybudowanie dwóch zespołów garażowych wielopoziomowych na potrzeby jednego osiedla mieszkaniowego należy potraktować jako jedno przedsięwzięcie. Zapis pkt. 6 zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy należy odczytać jako wskazanie możliwości obejścia przez inwestora wymagań ochrony środowiska. Stanowi to rażące naruszenia prawa przez organ ochrony środowiska, które powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowali zaskarżonej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Skarżący podkreślili, że w dacie wydania decyzji obowiązywał art. 11 p.o.ś. Spełniona zatem została również przesłanka nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

IV.2.1. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak każdego organu odwoławczego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej (art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem wyłącznie weryfikacja kwestionowanej przez stronę decyzji, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Konsekwentnie, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno m. in. obejmować wnikliwe ustosunkowanie się do zarzutów odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz odniesienie się i ocenę wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Brak takiej oceny w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz godzi nie tylko w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), ale również zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadę zaufania (art. 8 k.p.a. – por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II GSK 1882/12, CBOSA. Rzeczone wymogi uzasadnienia decyzji organu odwoławczego są szczególnie istotne jeżeli zważy się, że to właśnie decyzja tego organu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Prawidłowe, zgodne z powyższym standardem, sporządzenie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, ułatwia stronie zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego, a zatem wzmacnia konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wymóg należytego uzasadnienia zaskarżonej do sądu decyzji warunkuje również wykonanie przez sąd administracyjny rzetelnej kontroli tej decyzji. Należy przy tym podkreślić, że polski system sądownictwa administracyjnego jest oparty na modelu kasacyjnym, a nie merytorycznym (art. 184 Konstytucji RP). Oznacza to, że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do rozpoznania, ale tylko weryfikuje, czy zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 p.p.s.a., por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Sąd nie może zatem zastępować organów administracji publicznej w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Oczywiście, wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej zdeterminowane są m. in. przedmiotem rozstrzygnięcia. W przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem tym nie sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, ale ocena, czy decyzja ostateczna została wydana w warunkach nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Jeżeli postępowanie nadzorcze toczy się na wniosek strony, to swoistym minimum minimorum jest tu rzetelne odniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów strony, które w ocenie tej strony uzasadniają stwierdzenie nieważności.

IV.2.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium z [...] kwietnia 2018 r. pozostaje w sprzeczności z omówionymi wyżej standardami proceduralnymi. Uzasadnienie tej decyzji, pomijając licznie przytoczone orzeczenia dotyczące istoty przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ogranicza się do kilku ogólnych stwierdzeń, że Kolegium podziela ustalania i oceny prawne zawarte w decyzji SKO z [...] listopada 2016 r. Uzasadnienie to jest na tyle ogólnikowe, że jego lektura, bez uwzględnienia decyzji z 2016 r., nie pozwala nawet zrekonstruować istoty sporu, jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie pominięcia przez SKO przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy wszystkich zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Należy przy tym podkreślić, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ograniczyli się do postawienia ogólnego zarzutu wydania tej decyzji w warunkach nieważności, ale powołali konkretne przepisy, które ich zdaniem zostały naruszone, a także szczegółowo uzasadnili swoje zarzuty z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Reasumując, już te wady uzasadnienia decyzji SKO z [...] kwietnia 2018 r. uzasadniały jej uchylenie przez sąd administracyjny. Należy równocześnie zaznaczyć, że w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ pierwszej instancji (w sprawie niniejszej – SKO rozpoznające po raz pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza), rozpoznał podanie o stwierdzenie nieważności w sposób rzetelny i wnikliwy, odnosząc się rzeczowo do wszystkich zarzutów zawartych w podaniu (o czym niżej), a w odwołaniu strona ograniczyła się do wyrażenia ogólnego niezadowolenia z decyzji. Uwaga ta ma znaczenie w aspekcie zasady kauzalności zarzutów procesowych, a mianowicie wymogu, aby uchybienia tym przepisom mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

IV.3. Przechodząc do wspominanej decyzji Kolegium z [...] listopada 2016 r., która została przez Sąd uchylona na podstawie art. 135 p.p.s.a., należy przede wszystkim stwierdzić, że SKO przyjęło jako podstawę oceny decyzji Burmistrza w postępowaniu nadzorczym częściowo wadliwie relewantny stan prawny obowiązujący w dniu z [...] czerwca 2005 r. Otóż zdaniem Kolegium, w chwili wydawania tej decyzji nie istniał obowiązek prowadzenia postępowania co do oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek taki Kolegium wywiodło odwołując się do cytowanego wyżej komentarza K. Gruszeckiego. Pomijając już błąd popełniony przez Kolegium w cytowaniu źródła (w rzeczywistości Kolegium chodziło o komentarz K. Gruszeckiego do art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a nie komentarz tego Autora do art. 72 p.o.ś.), to w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) oczywiste jest, że organ administracji winien ustalać stan prawny w oparciu o treść aktów prawnych opublikowanych w Dzienniku Ustaw, a nie publikacje naukowe. Przywołany fragment komentarza K. Gruszeckiego nie odnosi się zresztą do stanu prawnego relewantnego na dzień wydania decyzji Burmistrza, tj. [...] czerwca 2005 r. Należy przypomnieć, że w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była wskazana w art. 46 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. (zmiana stanu prawnego nastąpiła tu z dniem [...] lipca 2005 r.). Postępowanie w sprawie wydania tej decyzji było zatem wówczas zaliczone do postępowań, w ramach których, w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane było przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Reasumując ten fragment uzasadnienia, Kolegium rozpoznało zarzut rażącego naruszenia prawa w oparciu o wadliwie ustalony stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, co przesądza o istotnej wadliwości decyzji SKO. Dla zbadania tego zarzutu należy bowiem w pierwszej kolejności ustalić, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa, a dopiero potem zbadać, czy naruszenie to miało w realiach danej sprawy charakter rażący (por. np. wyrok NSA z 8 września 2010 r., II OSK 1308/09, CBOSA). Błąd popełniony przy ocenie, czy doszło do naruszenia prawa, a wynikający z wadliwie ustalonego stanu prawnego, rzutuje zatem bezpośrednio na ocenę ewentualnego zaistnienia kwalifikowanego naruszenia prawa. Kolegium nie było przy tym konsekwentne w swoich ocenach w sprawie obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, skoro równocześnie wyraziło pogląd, że: "przed wydaniem decyzji było prowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Kolegium nie wskazało przy tym, o jakie postępowanie chodzi, tj. jakie czynności podjęte zostały w tej kwestii przez Burmistrza. Należy przy tym podkreślić, że kwestia ta była przedmiotem zarzutu skarżących zawartego na s. 5-6 wniosku. W uzasadnieniu do decyzji SKO na próżno szukać rzeczowego odniesienia się do argumentacji skarżących. Zupełnie dowolne i nie znajdujące uzasadnienia w treści kwestionowanej decyzji Burmistrza jest stwierdzenie SKO, jakoby "przedmiotowa inwestycja, która ma posiadać jeden zespół garażowy, w którym z kolei nie może być przekroczona liczba 299 stanowisk, nie mieści się w katalogu inwestycji określonych w tym przepisie, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie zalicza się tu innych miejsc postojowych". Otóż z treści decyzji Burmistrza jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie (tj. osiedle mieszkaniowe wielorodzinne w zorganizowanym zespole zabudowy) ma obejmować "garaże podziemne i wolnostojące" (pkt 1 tiret pierwsze), a nadto, że decyzją tą wyznacza się "7 zespołów dla zabudowy budynkami mieszkalnymi i 2 zespoły dla zabudowy garażowej" (punkt 3.1 tiret piąte). W decyzji tej zastrzeżono przy tym, że zespół garażowy wielopoziomowy nie powinien przekroczyć liczby 299 stanowisk (punkt 6 tiret czwarte). Oczywiste jest zatem już w świetle samej treści decyzji Burmistrza, że obejmuje ona przedsięwzięcie, w ramach którego możliwe jest zbudowanie garaży lub parkingów samochodowych lub zespołów parkingów, dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych. W sprawie nie było nawet konieczne sięganie do powołanego w podaniu o stwierdzenie nieważności oraz w skardze art. 46 ust. 2a p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Przepis ten dotyczy przyjmowanego w prawie unijnym zakazu sztucznego dzielenia przedsięwzięcia celem uniknięcia rygorów związanych z ocenami oddziaływania na środowisko (tzw. zakaz "salami slicing" – zob. np. wyroki ETS w sprawach o sygn.: C-142/07, C-205/08, C-275/09 i C-227/01). Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem, tj. osiedlem mieszkaniowym wielorodzinnym w zorganizowanym zespole zabudowy. Jeżeli natomiast chodzi o ocenę Kolegium co do zarzutów skarżących dotyczących rażącego naruszenia przez Burmistrza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 – 9 Rozporządzenia, to jest ona niepełna. Kolegium nie odniosło się w szczególności do zarzutu wyznaczenia parametrów architektonicznych poprzez wskazanie wartości maksymalnych ("do") oraz wadliwie, zdaniem skarżących, określonej szerokości elewacji, a także zarzutu co do tego, że część graficzna decyzji została wyznaczona na mapie bez skali oraz bez informacji, że mapa ta spełnia wymogi określone w § 9 ust. 3 Rozporządzenia.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium będzie mieć na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Przede wszystkim, Kolegium winno rzetelnie i wnikliwie odnieść się do wszystkich zarzutów skarżących dotyczących wydania decyzji Burmistrza w warunkach nieważności, a swoje ustalenia i oceny w tej kwestii w sposób jednoznaczny zawrzeć w uzasadnieniu do decyzji. Równocześnie należy podkreślić, że Sąd uwzględniając skargę w niniejszej sprawie nie przesądza w żaden sposób, czy podanie skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza jest zasadne. Ewentualne stanowcze oceny prawne w tej kwestii mogą być sformułowane przez Sąd dopiero w razie rozpoznania sprawy administracyjnej w trybie nadzwyczajnym przez Kolegium zgodnie z omówionymi wyżej standardami rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności Kolegium winno jednak zweryfikować kompletność akt administracyjnych sprawy, w której wydano kwestionowaną decyzję Burmistrza. W aktach znajduje się bowiem oryginał decyzji z [...] czerwca 2005 r., ale brak jest załącznika graficznego do tej decyzji oraz części tekstowej analizy. W aktach tych znajduje się natomiast załącznik graficzny do tej analizy, a właściwie załącznik wykonany [...] czerwca 2016 r. przez mgr. inż. K. Z. jako "próba odtworzenia" załącznika graficznego do przedmiotowej analizy. W aktach znajdują się co prawda dwa złączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy, ale oba dotyczą pierwotnej decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2005 r. Brak jest również części tekstowej analizy stanowiącej podstawę wydania decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2005 r. W aktach znajduje się analiza autorstwa mgr. inż. arch. A. M., ale nie wynika z tego dokumentu jednoznacznie, z jakiej jest on daty i czy stanowi on załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Należy dodać, że z ustaleń poczynionych przez asystenta sędziego w rozmowie z pracownikiem Urzędu Gminy [...] w dniu [...] listopada 2018 r. wynika, że wszystkie akta administracyjne przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Kolegium (k. 127). Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium winno podjąć działania zmierzające do uzyskania załączników do kwestionowanej decyzji, mając zwłaszcza na uwadze, że w ich posiadaniu winien być m. in. inwestor oraz organy wydające pozwolenie na budowę. Kolejną kwestią jest prawidłowe ustalenie kręgu stron. Otóż w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, że niektóre osoby wskazane przez Kolegium jako strony nie żyją (S. S. – k. 79, B. S. – k. 77, F. J. – k. 71). Pominięcie następców prawnych tych osób przez Kolegium nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., II OSK 1934/10, CBOSA). Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium podejmie jednak działania zmierzające do ustalenia wszystkich stron postępowania i zagwarantowania tym podmiotom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Ustalania w zakresie stron powinny przy tym obejmować aktualny stan prawny nieruchomości. Jeżeli zaś chodzi o merytoryczną ocenę podania skarżących, to Kolegium w pierwszej kolejności winno sformułować jednoznaczne oceny, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Burmistrza. W razie stwierdzenia, że takie naruszenia miały miejsce, Kolegium oceni, czy miały one charakter rażący. Przy czym należy pamiętać, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1832/16, CBOSA). Po pierwsze, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W tym aspekcie należy przypomnieć, że ewentualne wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzorczym (por. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., I OSK 1693/14, CBOSA). Po trzecie, skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi ([...] zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

-----------------------

13