Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 320/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 60, art. 67
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 par. 1 pkt 1, art. 6, art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. I. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., obejmującą działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie Z. K.. Przeznaczenie wskazanego terenu zostało zmienione i oznaczone literą "[...]" jako teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Kolejną uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] zmieniono przeznaczenie kolejnych działek nr [...], [...]. [...], [...]. Z ustaleń planu wynika, że w obszarze tym możliwa jest przebudowa, rozbudowa i modernizacja istniejącej zabudowy z możliwością dopuszczenia jako uzupełnienie zabudowy obiektów o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m˛. W okresie od dnia [...] r. do [...] r. tereny wskazanych wyżej działek oznaczone były w planie literą "[...]" - jako tereny pod usługi komercyjne, pod usługi handlowe, gastronomii, rzemiosła, drobnej wytwórczości, komunikacji, instytucji finansowych oraz turystykę i rekreację. Ponieważ powyższe działki zostały sprzedane na mocy umów sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego z dnia [...] r., Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., ustalił [...] i M. I. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o łącznej powierzchni 16 463 m˛, w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Wójta utrzymało w mocy. Na skutek skargi zobowiązanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015r. ( II SA/Lu 798/14 ) uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i decyzję Wójta. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017r. ( I OSK 2538/15 ) oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...]. w związku ze sprzedażą działek nr [...], [...], [...] i [...] ( powstałych z podziału działki [...] ), [...] i [...] ( powstałych z podziału działki [...] ) , [...], [...] , [...], [...], [...], [...] ( powstałej z podziału działki [...] ) , [...], [...]. [...] i [...] ponownie ustalił [...] i M. I. jednorazową opłatę planistyczną tym razem w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Organ wyjaśnił, że według przedłożonych operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. wzrost wartości zbytych nieruchomości o nr [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...] i [...] wyniósł [...] zł , natomiast dla działek o nr [...], [...], [...] i [...] – [...] zł. Ostatecznie jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na łączną kwotę [...]zł. Organ podkreślił, że dopiero zmiana planu z [...] r. doprowadziła do wzrostu wartości opisanych nieruchomości. W jej wyniku nieruchomości te przeznaczone zostały pod teren obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ oraz ujednolicono zapisy w zakresie zasad zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy terenu poprzez wskazanie: udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu 40%. zbilansowanego do całego obszaru objętego zmianą, udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu minimum 8%, zbilansowanego dla całego obszaru objętego zmianą, lokalizacji miejsc postojowych minimum 30 na każde 1000 m˛ sprzedaży. Wcześniejsza zmiana planu, dokonana w oparciu o uchwałę Rady Gminy K. z [...] r. nie regulowała zasad zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników zabudowy, albowiem zapisy jakie pojawiły się w tej zmianie dotyczyły jedynie obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych powyżej 300 miejsc, możliwości realizacji dachów wielospadowych jak również płaskich, ograniczenie wysokości zabudowy do 15 metrów. Organ zaznaczył, że w oparciu o plan miejscowy poprzednio obowiązujący, inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] r., w której powierzchnię sprzedaży określono na 1800,96 m˛. Decyzja ta została zmieniona [...] r., gdzie powierzchnię zabudowy zwiększono do 1921,70 m˛. [...] r., [...] r. i [...] r. zostały wprowadzone kolejne zmiany do pozwolenia na budowę zakładając ponownie znaczne zwiększenie projektowanej powierzchni sprzedaży do 4406,98 m˛. Oznacza to, że dopiero od daty wejścia w życie uchwały z [...]r. , co miało miejsce [...] r. nastąpił wzrost możliwości inwestycyjnych omawianego obszaru, skutkujący obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej. Według organu został także zachowany określony w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 5 letni termin do jej ustalenia. Termin ten liczy się od dnia w którym plan miejscowy albo jego zmiana stała się obowiązująca. Tymczasem postepowanie w sprawie zostało wszczęte w [...]. , zmiany planu weszły zaś w życie [...]. i [...]. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wspomniany termin dotyczy dnia wszczęcia postępowania, a nie daty wydania decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Wójta utrzymało w mocy. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Oplata jest zaliczana do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do której ma zastosowanie art. 67 ustawy o finansach publicznych zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy kpa i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Jej art. 22 § 1 stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże podstawę takiego zobowiązania ( pkt. 1 ) doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania ( pkt.2 ). Zobowiązanie w postaci opłaty planistycznej powstaje z chwilą jej ustalenia w drodze decyzji. Jej wysokość nie wynika bowiem wprost z obowiązujących przepisów i w konsekwencji nie jest możliwe do ustalenia przez zobowiązanego we własnym zakresie. Według organu nie ma natomiast podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia. Art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje tę kwestię samodzielnie, stanowiąc, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący. Powołując się na wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r. ( II OSK 207/10 ) organ wskazał, że termin ten należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. Brak jest przepisu, z którego wynikałoby, iż opłata z tytułu renty planistycznej ulega przedawnieniu o ile wszczęcie postępowania nastąpiło z zachowaniem terminu. Organ zawrócił uwagę, że w sprawie zostały sporządzone operaty szacunkowe z dnia [...] r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Kolegium, zawierają one wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawierają niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. Operaty wskazują podstawy opracowania, opisy i określenie stanu nieruchomości, analizy i charakterystyki runku nieruchomościami, opisują metodykę i procedury wyceny. Punkty 7. wycen określają wartości nieruchomości przed zmiana planu, punkty 8. określają wartości nieruchomości po zmianie planu. Określają przyjęte założenia wyceny, statystyczny opis transakcji rynkowych, identyfikację i określenie wag cech rynkowych zestawienie cech nieruchomości i określenie wartości nieruchomości. Punkt 12. zawiera niezbędne załączniki. Pierwszy operat dotyczy działek podlegających sprzedaży tj. [...], [...], [...], [...] położonych w Zakręciu Kolonia, gmina K.. W punkcie 8.5 operatu określono wartość nieruchomości na podstawie przyjętego zbioru transakcji porównawczych przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Korekty dokonano poprzez skorygowanie ceny średniej (zaktualizowanej ze względu na czas) współczynnikiem korygującym. Transakcje stanowiące bazę dla szacowania zawierającą zbiór 20 transakcji przedstawiono w załączniku do operatu. Wskazano cechy rynkowe z wagami cech i wartością współczynników korygujących W punkcie 9. określono wzrost wartości nieruchomości określając w tabeli datę transakcji, nr działki, powierzchnię sprzedaną, wartość 1 m gruntu po zmianie planu, wartość 1 nr gruntu przed zmiana planu i wzrost wartości gruntu. W punkcie 10. wskazano wynik końcowy wyceny. Łączny wzrost wartości nieruchomości podlegających wycenie, które były przedmiotem sprzedaży aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z [...] wynosi [...] zł, która stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty jednorazowej. Analogicznie sporządzony został drugi operat szacunkowy dotyczący działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W punkcie 10. operatu wskazano wynik końcowy wyceny. Łączny wzrost wartości nieruchomości podlegających wycenie, które były przedmiotem sprzedaży wynosi [...] zł. Organ zaznaczył, że rzeczoznawca oraz właściwy organ ustalając opłatę mają obowiązek uwzględnić tylko przeznaczenie planistyczne, abstrahując od faktycznego sposobu wykorzystywania zbywanej nieruchomości. Dlatego też nie ma znaczenia, czy nieruchomości pozostały niezabudowane lub przebudowane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] i M. I. zarzucili decyzji Kolegium wydanie jej pomimo przedawnienia zobowiązania do uiszczenia opłaty. Skarżący zgodzili się, że dla zachowania terminu 5-letniego o którym mowa w art. 37 ust.3 i ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające jest wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, natomiast samo wydanie decyzji w sprawie może nastąpić również po tej dacie. W ich opinii należy jednak wykluczyć należy interpretację, która pozwalałby prowadzić postępowanie w sprawie wymiaru opłaty bez ograniczenia czasowego, jedynie w oparciu o zachowaną datę jego wszczęcia. Termin ten należy ustalić w oparciu o znajdujące odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji Podatkowej. Zgodnie z jej art. 68 § 1 decyzja o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 powinna zostać doręczona w terminie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego w którym powstał obowiązek podatkowy. Zdaniem skarżących należy zatem przyjąć, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej (odpowiednik obowiązku podatkowego) powstaje w momencie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jej wysokości. W tym dniu spełnione bowiem zostają obydwie przesłanki zaistnienia takiego obowiązku, czyli zbycie nieruchomości i zażądanie przez organ gminy opłaty planistycznej od zbywcy. Nawiązuje to do definicji obowiązku podatkowego o którym mowa w art. 4 Ordynacji, podczas gdy odpowiednikiem zobowiązania podatkowego z art. 5 jest decyzja ustalająca wysokość opłaty planistycznej. Skoro postępowanie zostało wszczęte w styczniu [...]r., 3-letni okres do wydania decyzji w sprawie opłaty planistycznej , który rozpoczął swój bieg [...] r. powinien upłynąć w dniu [...]. Ponadto uwzględnić należy dodatkowo zawieszenie biegu przedawnienia zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2. Zawieszenie to miało miejsce od dnia wszczęcia postępowania sądowo-administracyjnego na skutek skargi z [...]. do dnia doręczenia Kolegium odpisu prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...]. ze stwierdzeniem jego prawomocności, co miało miejsce najprawdopodobniej, biorąc pod uwagę datę wyroku NSA, w roku [...]. Zgodnie z art. 70 §7 pkt 2 Ordynacji termin przedawnienia zaczął biec dalej począwszy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Skoro w chwili zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania z tytułu opłaty planistycznej ([...].) do końca okresu przedawnienia pozostawało 4 miesiące i 25 dni, to po doręczeniu do SKO w C. odpisu prawomocnego orzeczenia WSA w Lublinie do końca okresu przedawnienia również pozostało 4 miesiące i 25 dni i wydanie ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia opłaty planistycznej powinno było nastąpić w tym terminie. Termin ten nie został dotrzymany, co oznacza, że przedawniło się prawo organu podatkowego do wydania i doręczenia decyzji ustalającej, a przez to wygasł ciążący na podatniku obowiązek zapłacenia podatku. Skarżący zarzucili również, że ustalenie jednorazowej opłaty miało miejsce pomimo braku związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...]., a wzrostem wartości gruntu. W ich ocenie nie wprowadziła ona zmiany przeznaczenia i funkcji przedmiotowego terenu dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zmiana taka nastąpiła bowiem wcześniej na skutek zmiany miejscowego planu dokonanej uchwałą Rady Gminy K. z [...]. Za niezrozumiale uznali wywody Wójta zawarte w uzasadnieniu jego decyzji, którymi stara się uzasadnić wzrost wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie zmiany planu w odniesieniu do tych nieruchomości, których przeznaczenie zostało już zmienione na podstawie uchwały z [...]. Ich zdaniem działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie uzyskały większego potencjału na skutek tego, że obszar [...] został poszerzony o działki [...], [...], [...], [...] (w oparciu o zapisy planu z [...]. zostało im wydane zamienne pozwolenie na budowę budynku pawilonu handlowego o pow. sprzedaży 4406, 98 m" w dniu [...]. na działkach [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), nie uzyskały również większego potencjału na skutek tego, że na ich obszarze wprowadzono udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni całego terenu w wysokości 40%, a raczej doszło do zmniejszenia takiego potencjału, gdyż analogicznego ograniczenia nie było we wcześniejszych zapisach planu. Nie uzyskały większego potencjału także na skutek tego, że udział powierzchni biologicznie czynnej miał wynosić minimum 8% terenu, gdyż wcześniejsze zapisy planu nie stanowiły takiego ograniczenia, a jego wprowadzenie powinno być co najwyżej rozpatrywane w kategoriach zwiększenia rygorów budowlanych dla inwestora i nie uzyskały większego potencjału na skutek tego, że wprowadzono wskaźnik miejsc postojowych minimum 30 na 1000 m˛ powierzchni sprzedaży, skoro poprzednie zapisy planu nakazywały zapewnienie powyżej 300 miejsc postojowych na całym obszarze, a z niczego nie wynika, aby określony w nowy sposób wskaźnik miejsc postojowych wpływał na zmianę wartości terenu. Również w operacie szacunkowym nr [...] z dnia [...]. na str. 9-10 rzeczoznawca stwierdziła, iż "analiza treści uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] roku wskazuje, że nie zmienia ona przeznaczenia nieruchomości w stosunku do ustaleń Uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]. Zmiany te nie spowodowały istotnego i możliwego do określenia wpływu na wartość nieruchomości objętej wyceną w stosunku do wartości uwzględniającej zmianę planu dokonaną uchwałą z [...] roku." Jest to opinia stanowcza i nie budząca wątpliwości interpretacyjnych. W konsekwencji organ naruszył też art. 37 ust. 1 i art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż błędnie ustalił, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości na skutek zmiany planu, podczas gdy z żadnych dowodów nie wynika, aby zmiana wartości nastąpiła. Tym samym ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu z [...]. jest bezzasadne odnośnie kwoty co najmniej [...] zł (czyli co do kwoty [...]zł opłaty planistycznej). Na skutek zmiany planu z [...]. zmieniło się wyłącznie przeznaczenie działek o numerach [...], [...], [...] i [...]. Rzeczoznawca w swoim operacie nr [...] z [...]. ustaliła wzrost ich wartości o kwotę [...]zł. Skarżący przekonywali jednak, że jednak również w odniesieniu do tych działek nie można mówić o wzroście wartości, gdyż ustalenie wzrostu ich wartości zostało przez Rzeczoznawcę dokonane błędnie metodologicznie, bez uwzględnienia faktycznego wpływu zmiany planu miejscowego na wzrost tej wartości. W dniu wejścia w życie uchwały posiadali bowiem ostateczne pozwolenia na budowę na podstawie których byli uprawnieni do wybudowania na działkach sąsiednich (o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] i [...]) obiektu handlowego o pow. sprzedaży powyżej 2000m˛. a budowa tego obiektu już trwała. Po zmianie planu na ich rzecz nie została wydana żadna nowa decyzja o pozwoleniu na budowę w związku z prowadzoną inwestycją, dotycząca działek o numerach [...], [...], [...] i [...] lub w jakikolwiek sposób wykorzystująca ich ewentualne nowe przeznaczenie w zmienionym wówczas planie zagospodarowania. Działki te pozostały niezabudowane i takie są do dnia dzisiejszego. Zmiana ich przeznaczenia nie wpłynęła również na wzrost ich wartości z przyczyn natury faktycznej i funkcjonalnej. Działki te nie stanowiły i nie mogły stanowić przedmiotu zabudowy wielkopowierzchniowej , realizowanej wówczas na sąsiednich działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wymagałoby to bowiem dokonania zasadniczych zmian w projektach budowlanych i przeprowadzenie całego procesu związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę od samego początku. Zdaniem skarżących wykładnia art. 36 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinna uwzględniać nie tylko teoretycznie obliczony wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu, lecz również ocenę, czy w konkretnym przypadku zmiana miejscowego planu wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości..

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r Ordynacja podatkowa ( Dz. U z 2019r. poz. 900 ) w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U z 2018r. poz. 869 ). Problematyka możliwości stosowania przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych do opłaty planistycznej, w tym także na podstawie odesłania z art. 67 ustawy o finansach publicznych była już przedmiotem orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że renta planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej ( tak NSA w wyrokach z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1928/14 i podane tam orzecznictwo i 4 grudnia 2015 r., II OSK 880/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W wyroku z dnia 22 stycznia 2018r. ( II OSK 1243/17 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podatkiem jest - jak stanowi art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było nadanie rencie planistycznej statusu podatku i nie ma podstaw, aby ten fakt domniemywać i w konsekwencji do renty planistycznej stosować przepisy Ordynacji podatkowej. O tym bowiem, czy przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji stanowić powinna wprost sama ustawa. Nie można natomiast domniemywać nadania określonemu świadczeniu statusu podatku. Renta planistyczna nie ma też wymaganej przez art. 6 Ordynacji podatkowej cechy nieodpłatności. Obowiązek zapłaty renty planistycznej nie wynika z obowiązku podatkowego, a tym samym nie stanowi zobowiązania podatkowego. Skoro zaś opłata ta nie stanowi zobowiązania podatkowego, to nie znajdują do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Wprawdzie przepisy Ordynacji podatkowej odnoszą się również do niepodatkowych należnościach budżetowych (nie będących podatkami i opłatami należności stanowiących dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze stosunków publicznoprawnych), to jednak dotyczy to tylko tych należności budżetowych, które są konkretnie wskazane w przepisach szczegółowych. Nadto art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej jednoznacznie stanowi, iż przepisy tej ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że nie ma podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych do opłaty planistycznej także na podstawie odesłania ze wspomnianego już art. 67 ustawy o finansach publicznych. Kwestię przedawnienia roszczeń związanych z wzrostem wartości nieruchomości reguluje w sposób wyczerpujący art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu nie można więc równolegle stosować art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wywodząc to z brzmienia art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych. Sąd zauważył ponadto, że wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w tekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd ten jest dominujący, podziela go również sąd rozpatrujący niniejszą skargę. Nie mają też racji skarżący dowodząc braku podstaw do ustalenia opłaty. Trzeba jednak zaznaczyć, że nie bardzo jest zrozumiale tłumaczenie organu, według którego dopiero na skutek uchwały z dnia [...]. nastąpił wzrost wartości wszystkich przedmiotowych działek, mimo, że dotyczyła zmiany tylko oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...]. Przecież w wyroku z dnia 9 czerwca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał twierdzenie organu, według którego właśnie uchwała z [...]. była o tyle istotna, że spowodowała złożenie zamiennego projektu budowlanego w zakresie architektoniczno-konstrukcyjnym i zagospodarowania terenu, w ten sposób, iż inwestor uzyskał zwiększenie planowanej powierzchni sprzedaży o 2 504,04 m˛ do wielkości 4 406,98 m˛ z adaptacją budynku modernizowanego o powierzchni 680,85 m˛, co łącznie dawało 5 087,70 m˛. Pierwsza decyzja z dnia [...]. o pozwoleniu na budowę dotyczyła bowiem budowy pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży wynoszącej 1800,96 m˛, W dniu 5 września 2007r. inwestorzy uzyskali jej zmianę poprzez zwiększenie powierzchni sprzedaży do 1921,70m˛. Dopiero po zmianie planu uchwałą z dnia [...]. skarżący w dniu [...]. uzyskali zmianę pozwolenia na budowę dla powierzchni sprzedaży 4 406,98 m˛. Powyższe stanowisko potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2017r. ( II OSK 2538/15 ), przekonując, że skoro plan z [...] r. zmienił przeznaczenie nieruchomości i stanowił podstawę do uzyskania przez skarżących korzystnej dla nich zmiany pozwolenia na budowę, polegającego na uzyskaniu "zwiększenia planowanej powierzchni sprzedaży o 2 504,04 m2 do wielkości 4 406,98 m2, to jest rzeczą oczywistą, że nie można wszystkich skutków co do zmiany wartości utożsamiać wyłącznie z planem z [...] r. W przedmiotowej sprawie zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiąca podstawę określenia wzrostu wartości nastąpiła zatem dwuetapowo. Zdaniem sądu zmiany dokonane [...] r. tj. dopuszczające realizację inwestycji wielkokubaturowych w sposób istotny został ukształtowały status planistyczny nieruchomości skarżących. Nie jest jednak tak, jak uważają skarżący, że w powołanych wyrokach przesądzono o braku podstaw do ustalenia opłaty także w stosunku do działek objętych uchwałą z [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny jasno przecież stwierdził, że co do zasady możliwa jest sytuacja, w której usunięcie opisanych wadliwości sporządzonego w sprawie operatu nastąpić może w drodze uzupełnienia operatu rzeczoznawcy majątkowego, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza wskazanymi brakami, sprowadzającymi się do nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę wpływu na wzrost wartości opisanych nieruchomości zmiany planu miejscowego gminy dokonanej na mocy uchwały z dnia [...] r. i w konsekwencji niedokonania należytego oszacowania wartości tych nieruchomości, prawidłowość tego operatu nie budzi zastrzeżeń co do jego zgodności z przepisami prawa. NSA stwierdził jedynie, że stan sprzed uchwalenia zmiany planu z [...] r. powinien bezwzględnie uwzględniać zmiany dokonane [...] r. tj. dopuszczające realizację inwestycji wielkokubaturowych. Jest to oczywiste, jeśli zważyć, że w pierwotnej decyzji Wójt opłatę ustalił od wszystkich działek utrzymując, że wzrost wszystkich działek nastąpił na skutek uchwały z [...]. podczas, gdy jak już wspomniano, wzrost wartości części działek miał miejsce na skutek uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] . Według ustaleń szczegółowych § 3. 1 dla terenów oznaczonych na rysunku planu w skali 1:1000 ustalono symbol [...] - teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ właśnie w granicach działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jest jednak równie jasne, że do daty zmiany planu uchwałą z dnia [...]. wspomniane działki [...], [...], [...] i [...] objęte były uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w którym były przeznaczone pod usługi komercyjne, pod usługi handlowe, gastronomii, rzemiosła, drobnej wytwórczości, komunikacji, instytucji finansowych, oraz turystykę i rekreacje - A 21 U. Dopiero § 3 pkt. uchwały z [...]. tereny oznaczone na rysunku planu w skali 1:1000 w granicach działek nr ewid: [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczył pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 - symbol: [...]. Dopiero zatem z datą wejścia jej w życie także te działki zostały przeznaczone pod zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m˛. Oznacza to, że rzeczywiście nie nastąpiła zmiana co do działek o których mowa w uchwale z [...]., ale nastąpiła w stosunku do działek o nr [...], [...], [...] z której powstały następnie działki [...] i [...], oraz [...] z której powstały działki [...] i [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]. o zatwierdzeniu projektu ich podziału powołanej w opinii biegłej. Nie ulega wątpliwości, że właśnie z uwzględnieniem stanowiska sądów biegła wartość nieruchomości ustaliła odrębnie dla zmiany wprowadzonej w [...]r. i kolejno w [...]r. Stąd w operacie dotyczącym działek [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...] i [...] biegła stwierdziła, że uchwała z [...]. nie zmienia ich przeznaczenia w stosunku do ustaleń uchwały z [...]. W efekcie biegła jako datę zmiany planu przyjęła [...]., czyli datę jego wejścia w życie i ustalenia obowiązujące po tej dacie. Konsekwentnie określając wartość działek [...], [...], [...] i [...] biegła przyjęła datę [...]. , czyli datę wejścia w życie uchwały z [...]. Nie ulega też wątpliwości, że mimo powtarzania tezy o wzroście nieruchomości po wejściu w życie uchwały z [...] organ przyjął za właściwe wartości nieruchomości wskazane przez biegłą w dwóch odrębnych operatach, następnie je sumując i obliczając opłatę w wysokości 5 % wzrostu wartości nieruchomości ( § 4 uchwały z [...]. i § 4 uchwały z [...]r. ). Zupełnie niezrozumiale jest twierdzenie skarżących, jakoby organ nigdy nie zgłosił roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu z [...]. Nie ulega przecież wątpliwości, że choć już w decyzji z [...]. Wójt Gminy K. ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powołując się na zmianę planu z [...]r. , to przecież chodziło o nieruchomości o których była mowa w uchwale z [...]. Ta sama retoryka została powtórzona w kolejnych decyzjach, co zostało zakwestionowane dopiero w orzeczeniach sądów administracyjnych. Nigdy jednak nie wyrażono w nich stanowiska, że przez nieprawidłową ocenę poszczególnych uchwał, organ nie zgłosił roszczenia o ustalenie opłaty w związku z uchwałą z [...]. Stwierdzono natomiast, jak już wskazano, że stan sprzed uchwalenia zmiany planu z [...] r. powinien bezwzględnie uwzględniać zmiany dokonane [...] r. tj. dopuszczające realizację inwestycji wielkokubaturowych. Nie sposób również zgodzić się ze skarżącymi, że w związku z uchwałą z [...]. faktycznie nie miał miejsca wzrost wartości nieruchomości o nr [...], [...],[...] i [...]. Według skarżących wniosek ten płynie z faktu, że budowa obiektu handlowego trwała już na sąsiedniej nieruchomościach, zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami na budowę. Żadna nowa decyzja nie została wydana po tej dacie także dotycząca realizacji inwestycji na wspomnianych działkach. Jest jasne, że stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest uchwalenie planu, rozumiane jako wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego – wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty i zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu. Tak jak zauważyli skarżący istotne jest, aby zwiększenie wartości nieruchomości było następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego, niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak jest podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę i żądał jej uiszczenia. W rozpoznawanej sprawie nie budzi jednak wątpliwości, że na skutek zmiany planu wartość wspomnianych nieruchomości wzrosła, co jednoznacznie wykazała biegła w sporządzonym operacie szacunkowym. Było to związane ze zmianą przeznaczenia z terenów usług na tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛. Nie ma przy tym znaczenia, że obecnie nie są prowadzone na nich żadne roboty budowlane związane z realizacją budynku handlowego, na które skarżący otrzymali pozwolenie na budowę. Należy zaznaczyć, że jakkolwiek przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego musi mieć charakter obiektywny i zewnętrznie weryfikowalny, a zatem wymaga ona szczegółowego wykazania za pośrednictwem operatu szacunkowego, to jednak nie można nie uwzględnić, że ustawodawca w zakresie ustalania wartości wzrostu nieruchomości w razie zmiany obowiązującego dla danego obszaru planu miejscowego ustanowił normatywny mechanizm obliczania tej wartości. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 zd. 2 ustawy wartość tę oblicza się jako różnicę pomiędzy wartością ustaloną dla przeznaczenia terenu wynikającego z planu miejscowego po jego zmianie, a wartością ustaloną dla przeznaczenia terenu wynikającego z planu miejscowego przed jego zmianą. Z woli ustawodawcy uprawniony rzeczoznawca oraz właściwy organ mają w takiej sytuacji obowiązek uwzględnić tylko przeznaczenie planistyczne, abstrahując od faktycznego sposobu wykorzystywania zbywanej nieruchomości. Warto przy tym zauważyć, że w aneksie z dnia [...]. do listu intencyjnego podpisanego [...]. dotyczącego ustaleń wariantowego określenia przedmiotu sprzedaży oraz jego ceny zawartego z [...] P. S.. [...] opisano wariant [...] w którym wymieniono m.in. działki nr, [...] i [...], [...] i [...] jako działki przeznaczone pod rozbudowę "[...]". Efektem rozmów było zbycie tych działek na rzecz [...] [...] aktem notarialnym z [...] ( [...]. [...] nr [...] ). Nie budzi również zastrzeżeń prawidłowość sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Przeprowadzona ich ocena przez organ odwoławczy zasługuje na akceptację, tym bardziej, że sami skarżący nie przedstawili żadnych racji, poddających w wątpliwość zastosowaną w nich metodologię i wyprowadzone wnioski. Rzeczoznawca dokładnie wyjaśnił sposób w jaki doszedł do zawartych w operatach wniosków; szczegółowo opisał przyjętą metodę i technikę wyceny nieruchomości, podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Wskazał transakcje, które przyjął do porównań, wyjaśnił podstawy nadania określonych cech nieruchomościom, ich wagi i wartości współczynników korygujących. Wątpliwości nie budzi również stawka opłaty, na co wskazywano już wcześniej.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. Poz. 2325 ) skargę należało oddalić.