Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 974/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011 r. sprawy ze skargi M. B. i B. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 kwietnia 2011 r. Nr 38 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. i B. T., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów polegających na wpisaniu odwołujących się jako współwładających działką nr [...] z obrębu [...] położoną w W. w Dzielnicy [...] stanowiącej drogę - ulicę [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że M. B. złożyła wniosek o wpisanie jej w ewidencji gruntów i budynków, jako władającą działką nr [...] z obrębu [...] stanowiącą drogę położoną przy jej nieruchomości. Do wniosku dołączono akt własności ziemi z którego wynika, że M. B. i B. S. są właścicielami po 1/2 działek nr [...] i [...] z obrębu [...] i działki nr [...] z obrębu [...] oraz zaświadczenie o opłacaniu podatku rolnego przez M. B. za działkę nr [...] z obrębu [...] i działki nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w latach 1971-2001 i figurowaniu w aktualnej ewidencji podatników podatku rolnego za nieruchomości położone w W. przy ul. [...] j (dz. nr [...] obręb [...]) i ulicy [...] (dz. ewid. Nr [...]). Pismem z dnia [...] maja 2010 r. przedmiotowy wniosek został rozszerzony o wniosek B. T. (w imieniu, której wystąpiła M. B.) aby także ją ujawnić w ewidencji gruntów jako współwładającą drogą oznaczoną jako działka nr [...]. Wniosek motywowano przekazaniem na jej rzecz aktem notarialnym własności i udziału w przyległych do przedmiotowej drogi nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...]. Odmawiając uwzględnienia wniosków organ pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzona w dniu [...] października 2010 r. wizja w terenie wykazała, iż przedmiotowa działka stanowi ulicę [...] o nawierzchni utwardzonej i użytkowana jest jako droga do przyległych działek. Działki należące do M. B. i B. T. przylegają do tej drogi, jest na nich skoszona trawa ale są nieogrodzone i nie widać innych śladów zagospodarowania, przy czym wnioskodawczynie oświadczyły, iż planują ogrodzić i zagospodarować te działki. W dniu [...] listopada 2010 r. przeprowadzono ponowną wizję w terenie. Na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z [...] października 1975 r. M. B. oraz B. S. nabyli w równych częściach prawo własności działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Działki nr [...] i nr [...] odpowiadają obecnym działkom ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z aktualnymi danymi z ewidencji gruntów M. B. jest właścicielką oraz współwłaścicielką działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], zaś B. T. jest właścicielką oraz współwłaścicielką działek nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...]. Natomiast działka nr [...] pochodzi z nieruchomości "[...]" i jej właściciel jest nieustalony. W ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących własność wnioskodawczyń jak i osób ujawnionych jako władający tą nieruchomością. Na podstawie uchwały Rady miasta W. z dnia [...] września 2004 r. drodze tej nadano nazwę - [...] Jako władający nią ujawnione są osoby fizyczne: D. K., B. P., M. S., T. S. małż. A. i J. W.. Władanie ujawniono w trakcie prac geodezyjnych prowadzonych w 1972 r. w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy i oświadczenia złożone do "Protokołu ustalenia granic oraz właścicieli lub osób władających nieruchomościami". M. B. nie zgłosiła się wówczas, brak jej podpisu na protokołach sporządzonych w kwietniu i sierpniu 1972 r. Nie zgłoszono również żadnych uwag i zastrzeżeń odnośnie stanu władania do "Protokołu ogłoszenia wyników pomiaru stanu władania gruntami". Przedłożone przez stronę dowody z opłacania podatku świadczą jedynie o tym, że przedmiotowa działka była przedmiotem opodatkowania. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zapisy w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę do określenia wymiaru podatku, a zatem to organy podatkowe są związane zapisami w ewidencji gruntów, a nie na odwrót. M. B. nie była zaś nigdy ujawniona jako władająca (współwładąjąca) działką nr [...]. Wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów świadczących o tytule prawnym do spornej działki. Przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstawy do wprowadzenia wnioskowanych zmian, gdyż w myśl tych przepisów władającego wykazuje się jedynie w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych oraz w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków do czasu uregulowania tytułu własności do danej nieruchomości. Przepis art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odnosi się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do uregulowania - wykazania - tytułu własności. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe cyt. ustawy i w okresie przejściowym wprowadzania w życie instytucji określonych w tej ustawie stanowi gwarancję dla władającego, o której mowa wyżej, iż do czasu uregulowania prawa własności - gruntu nie stanowiącego własności państwowej lub komunalnej - będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów. Przepisu §10 ust. 2 oraz §12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie można traktować jako podstawy do wykazania w ewidencji gruntów i budynków władających innymi gruntami, niż grunty państwowe lub samorządowe, skoro według art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się jedynie władających gruntami państwowymi i samorządowymi. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji wskazał, że działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, a jej właściciel pozostaje nieznany, zaginęła bowiem "[...]", w której ta nieruchomość była uregulowana. W trakcie zakładania ewidencji gruntów w 1972 r na postawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, nie ujawniono M. B. jako władającej pod pozycją nr [...] (odpowiadającą przedmiotowej działce). W związku z tym M. B. nie została wykazana jako współwładająca tą działką w założonej wówczas ewidencji tj. w Rejestrze Gruntów dla tego obrębu. M. B. nie zgłosiła się wówczas celem ustalenia stanu władania, nie została też zgłoszona przez inne osoby podpisujące wówczas protokół ustalenia stanu władania. Protokół ten podpisał natomiast jej brat B. S., ujawniając jej współwładanie (współwłasność) do działek nr [...] i [...] (objętych następnie aktem własności ziemi), nie zgłaszając zaś zastrzeżeń do władania działką nr [...]. B. S. został wówczas ujawniony jako współwładający przedmiotową działką. Na podstawie aktu zgonu został jednak wykreślony z ewidencji, osoba nieżyjąca nie może bowiem władać nieruchomością. Zastrzeżeń do ujawnionego wówczas władania nie zgłoszono także w późniejszym okresie. Sporna działka jest utwardzoną drogą - ulicą [...] stanowiącą dojazd do przyległych posesji, w tym m.in. działek wnioskodawczyń. Żądanie wpisu do ewidencji gruntów M. B. oraz B. T. nie może zostać uwzględnione z uwagi na brak podstaw w tym zakresie. Przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyznacza ogólną zasadę w zakresie ujawniania w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z którą w ewidencji w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, budynki i ich części. A zatem wyłącznie w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych można wykazywać osobę władającego. Jedynie Rada Ministrów może rozszerzyć w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej (art. 20 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Rozporządzenie jest szczególnym aktem normatywnym wydawanym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, wobec powyższego przepisy rozporządzenia nie mogą rozszerzać zakresu wskazanego w powołującej go ustawie, a ponadto nie mogą być interpretowane bez uwzględnienia jej zapisów. Dlatego §10 rozporządzenia Ministra Rozwoju j Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie może stanowić postawy prawnej w niniejszym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ponieważ odnosi się on tylko do dawnych wpisów w ewidencji gruntów i budynków, dokonanych na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. A jako zamieszczony w przepisach przejściowych i końcowych miał zagwarantować, iż osoby ujawnione w ewidencji na podstawie wcześniejszych przepisów w niej pozostaną do czasu uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości. Nie daje on jednak podstawy do ujawniania nowych osób w ewidencji. Wpisy w ewidencji gruntów nie rozstrzygają o tytule prawnym do nieruchomości, nie mogą też zastąpić uregulowań prawnych w tym zakresie. Zmiany w ewidencji po stronie podmiotowej wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji nie mogą zaś samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Nie można też poprzez żądanie wpisów w ewidencji gruntów dochodzić czy udowadniać swoich uprawnień do nieruchomości. Postępowanie ewidencyjne nie może też w szczególności zastąpić prowadzonego w odpowiednim trybie postępowania regulującego prawo wnioskodawczyń (współwłasności czy też służebności) do przedmiotowej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. M. B. i B. T. zarzuciły naruszenie prawa materialnego tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. (powinno być §) 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, jakoby nie była możliwa aktualizacja ewidencji gruntów w przypadku gdy nie znani są prawni właściciele przedmiotowego gruntu, gdzie tym samym organ pierwszej instancji nieprawidłowo orzekł co do żądania strony, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów umożliwia wpisanie posiadacza samoistnego do ewidencji gruntów w przypadku gdy nie znani są prawni właściciele przedmiotowego gruntu, nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej i grunt ma nieuregulowany stan prawny, a bezsporne, że strony są samoistnymi współposiadaczami nieruchomości – współwładającymi. W skardze zarzucono również naruszenie art. 6 i art. 107 §3 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie przepisów prawa obowiązujących dla potrzeb niniejszego rozstrzygnięcia, niewłaściwą subsumcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowna normę prawa, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieprawidłowych konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony; ponadto treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego, które to wyjaśniałoby podstawy prawne decyzji.

W uzasadnieniu skargi przytoczono obszerne fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 802/08, według którego w postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów i budynków przez właściciela, którego dane na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podlegają wykazaniu w ewidencji gruntów, należy rozumieć także osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną, która - przy danych o właścicielu - faktycznie włada będącym przedmiotem ewidencji gruntem (w tym leśnym) jak właściciel, tzn. podmiot za którym przemawia domniemanie posiadania samoistnego (art. 339 kc). W odniesieniu do gruntów niepaństwowych i niesamorządowych w ewidencji wykazuje się ich właściciela, a władającego - samoistnego posiadacza tylko wówczas, gdy brak danych o właścicielu. Gdy właściciel takich gruntów jest znany, danych o ich posiadaczu samoistnym innym niż właściciel do ewidencji nie wprowadza się. W niniejszej sprawie strona postępowania administracyjnego w zakresie wnioskowanego wpisu wykazała samoistne posiadanie nieruchomości. M. B. i B. T. korzystają z nieruchomości jako współposiadacze samoistni. Działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy innych działkach i stanowi drogę dojazdową dla tych działek, których właścicielami są odwołujące się strony. Przedmiotowa działka nr [...] była przedmiotem opodatkowania uiszczanego przez M. B., co dowodzi posiadania samoistnego. Oczywiste, że posiadanie samoistne B. S. (brata wnioskodawczyni) działki o obecnym nr [...] niczym się nie różniło od posiadania działki przez M. B., a podpisując protokół uczynił to we wspólnym imieniu i interesie - swoim i M. B. - jako współwłaścicieli nieruchomości przyległej. Żądanie strony wprowadzenia zmian w ewidencji oparte jest na faktycznym władaniu jako samoistny współposiadacz - działki, co do której w ewidencji brak danych o jej właścicielach. Przepis §10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten określa tylko sytuację, w której w odniesieniu do gruntów nie będących gruntami państwowymi i samorządowymi, wykazuje się władającego gruntem, co do którego brak danych w ewidencji o właścicielu. Organ, nie uwzględniając aktualnej wykładni, błędnie ustalił znaczenie normy prawnej opierając się na nieaktualnej już wykładni przepisów prawa w związku z czym doszło do naruszenia art. 6 kpa. Organ odwoławczy odnosząc się do wykładni prawnej przepisów podpartej orzecznictwem sądów, co zostało podkreślone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nie wyjaśnił dlaczego przywołana interpretacja jest nieprawidłowa. Organ tylko w pewnym zakresie podjął próby wyjaśnienia przedstawionej interpretacji prawnej, co nie spełnia wymogów ustanowionych przytoczonym wyżej przepisem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie stwierdzając m.in., że zarzut skargi oparty jest na jednostkowym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 802/08 wydanym w innym stanie faktycznym i prawnym. W orzeczeniu tym Sąd wprost stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie (dotyczącej nieruchomości leśnej a nie ogólnodostępnej drogi) nie podziela odmiennego stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co świadczy o różnicach w interpretacji art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjnego i kartograficzne. Sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślały, iż ewidencja gruntów i budynków, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi wyłączenie rejestr danych dotyczących nieruchomości (ich obszaru, granic, stanu własności). Postępowanie ewidencyjne, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej, nie może aktualnie służyć dokonaniu zmian w zasobie ewidencyjnym, o ile przesłanką takich zmian nie są konkretne dokumenty lub zdarzenia prawne, powodujące z mocy prawa obowiązek dokonania nowego wpisu. Postępowanie w przedmiocie wpisu nie może służyć niejako samoistnie weryfikacji danych zawartych w ewidencji odnośnie kwestii własności, obszaru czy przebiegu granic nieruchomości, których podstawą byłyby własne ustalenia w wyniku krytycznej oceny danych i dokumentów stanowiących podstawę wcześniejszych wpisów. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu o ewidencji gruntów i budynków, nie może zaś tego prawa ustanowić ani wyinterpretować. Strony zaś takich dokumentów w przedmiotowym postępowaniu nie przedłożyły. Postępowanie przed organem ewidencyjnym nie może zastąpić postępowania prowadzonego przed właściwym sądem, a zmierzającego do uregulowania swoich praw, w szczególności prawa przejścia i przejazdu.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżące dodatkowo podniosły, że rodzice M. B., jako rolnicy uprawiali posiadane działki, wydzielając z nich pasmo gruntu, szerokie na około 3,5 m, obecnie określane jako działka Nr [...], o powierzchni około [...] m2 (akty własności ziemi). Akty własności ziemi zostały wydane w latach 1974/75 na rzecz wszystkich osób uprawiających działki rolne przylegające do działki Nr [...]. Władze administracyjne wydające akty własności ziemi pominęły w nich całkowicie przyznanie uprawiającym rolę osobom, prawa własności drogi dojazdowej do działek wymienianych w aktach własności, a nieco później, po wręczeniu aktów własności, władze Dzielnicy [...], próbowały ten błąd administracyjny naprawić, wzywając uprawiających działki rolne przylegające do działki Nr [...] (droga dojazdowa), do przybycia do Urzędu Dzielnicowego [...] i wpisania się do Rejestru Gruntów do działki [...] - droga, jako współwładający. Sposób powiadamiania osób, mających przyznane wcześniej aktami własności grunty przyległe do drogi Nr [...] nie spełniał wymogów obowiązujących ówcześnie w postępowaniu administracyjnym bowiem jedynie część osób - właścicieli gruntów przyległych do działki Nr [...] powiadamiano na ich adresy zamieszkania. Z niewyjaśnionych przyczyn do części osób, w tym skarżącej, pomimo posiadanych danych adresowych zawiadomienia nie przesłano, a jedynie rzekomo wywieszano ogłoszenie z wezwaniem do stawienia się, celem wpisania ich, jako współwładających drogą Nr [...]. Taki tryb postępowania w stosunku do osób, których dane Urząd Dzielnicy posiadał był niewłaściwy. Nie dokonano wówczas w trybie administracyjnym, stosowanym do obowiązującej wówczas ustawy o nadawaniu rolnikom w W. prawa własności do uprawianej roli, korekty wszystkich wystawionych aktów na działki pozbawione dróg dojazdowych. W wyniku opisanego postępowania, jako współwładających działką Nr [...] wpisano jedynie około 40% właścicieli przylegających do tej działki nieruchomości. M. B. nie została wpisana do Rejestru gruntów jako współwładająca tą działką, pomimo opłacania za działkę Nr [...] podatku gruntowego za siebie i za B. S. (jeszcze za jego życia). Zaskarżona decyzja odmawiająca jej i jej córce prawa do współwładania działką Nr [...] "niczyją" pozbawiła ją i jej córkę B. praktycznie jakiegokolwiek prawa do posiadanego gruntu, co uniemożliwia choćby dokonanie podziału geodezyjnego, stanowiących ich własność czterech działek przyległych do działki Nr [...]. Organ ewidencyjny popadł w niekonsekwencję bowiem bez żadnych przeszkód dokonał wpisów jako współwładających działką Nr [...] na rzecz osób, które dopiero w ostatnich latach nabyły działki przylegające do działki Nr [...] i tak np. dotyczy to Państwa W. oraz T. S., a także D. K. Takie postępowanie organu w sposób oczywisty narusza zasady postępowania administracyjnego bowiem wprowadza niczym nieuzasadnioną nierówność. Część wpisów do ewidencji została oparta na odręcznych poprawkach dokonanych na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Takie dokumenty z odręcznymi poprawkami nazwisk i imion "współwładających" nanoszonymi długopisami i zwykłym ołówkiem nie parafowane przez nikogo oraz nie autoryzowane przez upoważnionych urzędników nie mogą obecnie stanowić podstawy odmowy wprowadzenia M. B. oraz jej córki B. T. do ewidencji gruntów, która potwierdza jedynie stan faktyczny, a nie stabilny stan współwłasności tej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu jest zaskarżona decyzja w przedmiocie niedopuszczalności ujawnienia skarżących w ewidencji gruntów i budynków, jako władających działką nr [...], dlatego zarzuty dotyczące sposobu ujawniania innych osób w tej ewidencji, jako władających działką nr [...] nie mogą być rozważone i uwzględnione, skoro nie jest to przedmiotem zaskarżonej decyzji i nie mogło być ze względu na rozpatrywanie sprawy w granicach żądania zgłoszonego przez skarżące.

Z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako zbiór informacji, ewidencja gruntów i budynków nie służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości, lecz jedynie jego rejestrowaniu, jako wynikającego z innych dokumentów. Organ ewidencyjny rejestruje zatem w ewidencji gruntów i budynków stosowne informacje, które wynikają z innych dokumentów. Organ ten nie dokonuje więc jakichkolwiek samodzielnych ustaleń stanu prawnego lub faktycznego lecz ocenia jedynie, czy przedłożony dowód lub dokument zawiera informacje podlegające wpisaniu do ewidencji gruntów i budynków. Informacje ewidencyjne tworzone są bowiem w odrębnych postępowaniach właściwych dla wydania dokumentów lub dowodów stanowiących podstawę dokonywania wpisów w ewidencji gruntów i budynków.

W rozpatrywanej sprawie skarżące nie przedłożyły jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na władanie działką gruntu nr [...]. Za taki dokument nie można bowiem uznać przedłożonych przez skarżące pokwitowań opłacania podatku od nieruchomości, ponieważ prawidłowo organ odwoławczy ocenił te pokwitowania, jako dowód co najwyżej uiszczenia podatku, a nie dowód władania gruntem, za który podatek został uiszczony. Wprawdzie z przepisów podatkowych wynika, że podatek od nieruchomości zobowiązany jest uiszczać m.in. samoistny posiadacz nieruchomości, ale z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jednoznacznie wynika, że to dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (a więc ujawnione w niej informacje) stanowią podstawę m.in. wymiaru podatków. Pokwitowanie opłacenia podatku od nieruchomości nie stanowi zatem dowodu władania gruntem, skoro taki podatek może być wymierzony jedynie osobie ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków. Nie należy zaś do zakresu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją ocena prawidłowości uiszczania przez skarżące podatku od nieruchomości wobec działki gruntu nr [...], tym bardziej, iż nie wynika z akt, aby wobec skarżących wydana została decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe w tym zakresie.

Z dotychczas zebranych przez organy orzekające akt, jak również ze skargi i pisma procesowego skarżących z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika stanowcze żądanie ujawnienia ich, jako władających działką gruntu nr [...] z tytułu samoistnego posiadania tej działki gruntu. Organy ewidencyjne nie są jednak uprawnione do ustalania okoliczności samoistnego posiadania przedmiotowej działki gruntu, ponieważ samoistne posiadanie jest okolicznością cywilnoprawną możliwą do wykazywania w procedurze cywilnej, a nie w administracyjnej procedurze wpisu danych do ewidencji gruntów i budynków. Samo oświadczenie skarżących o charakterze władania przedmiotową działką gruntu nie stanowi dowodu, a tym bardziej nie stanowi dokumentu, z którym ustawodawca wiązałby skutek ujawienia w ewidencji gruntów i budynków informacji wynikających z takiego oświadczenia. Prawidłowo więc organy orzekające odmówiły uznania oświadczeń skarżących w tym zakresie za dowód zobowiązujący do ujawnienia skarżących w ewidencji gruntów i budynków, jako samoistnych posiadaczy działki gruntu nr [...]. Samoistność posiadania gruntu nie jest bowiem okolicznością możliwą do ustalania w postępowaniu ewidencyjnym służącym rejestrowaniu takiego stanu ustalonego we właściwej do tego procedurze cywilnej. Przyjęcie argumentacji skargi skutkowałoby uznaniem związania organu ewidencyjnego oświadczeniem strony o wykonywaniu przez nią samoistnego posiadania gruntu, bądź też obowiązkiem dokonywania przez organ ewidencyjny, jako organ administracji, samodzielnych ustaleń w zakresie zaistnienia cywilistycznej okoliczności samoistnego posiadania gruntu, co nie należy do właściwości organu ewidencyjnego.

Zarzucanie zatem przez skarżące organowi odwoławczemu, iż zaskarżoną decyzją pozbawił skarżące jakiegokolwiek prawa do posiadanego gruntu jest niezrozumiałe, skoro ani z decyzji o wpisie danych do ewidencji gruntów i budynków, ani też z samej ewidencji gruntów i budynków nie wynikają jakiekolwiek prawa do posiadania gruntu.

Ponadto, władających gruntem ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków przede wszystkim wobec gruntów stanowiących własność państwową lub samorządową, co wynika z art. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wyjątkowo zaś władających ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), także do gruntów, których właściciel nie jest ustalony, do czasu uregulowania tytułu własności, co wynika z art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W rozpatrywanej sprawie działka gruntu nr [...] – wykorzystywana pod drogę dojazdową m.in. do nieruchomości stanowiących własność skarżących – nie ma ustalonego właściciela, ale w ewidencji gruntów i budynków zostały w przeszłości ujawnione określone osoby, jako jej władający. Prawidłowo zatem organy orzekające odmówiły ujawnienia skarżących w ewidencji gruntów i budynków, jako władających tą działką gruntu. Do przedmiotowej działki gruntu nie ma bowiem zastosowania powołany art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do skarżących nie można również zastosować art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, skoro skarżące nie przedstawiły jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego władanie tą działką gruntu, gdy jednocześnie działka ta ma już ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków władających. Nie należy zaś do niniejszego postępowania ocena prawidłowości ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków innych osób, jako władających zwłaszcza, iż w żaden sposób nie zostało wykazane, aby osoby te zostały wpisane do ewidencji gruntów i budynków bez jakichkolwiek dokumentów.

Prawidłowo organy orzekające uznały również, że podstawy wpisu skarżących do ewidencji gruntów i budynków nie stanowi także §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Z przepisu tego wynika bowiem, że w przypadkach braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Przepis ten, zawarty w rozporządzeniu, jako akcie wykonawczym wobec ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie może zmieniać ustawowej dyspozycji art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Powołane rozporządzenie wydane bowiem zostało na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, według którego minister właściwy do spraw architektury i budownictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Z cytowanego art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika zatem upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowego zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, zapewniającego informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Tymczasem, zakres informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków został określony przez samego ustawodawcę w art. 20 ust. 1 – 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z jednoczesnym upoważnieniem Rady Ministrów, zawartym w art. 20 ust. 4 powołanej ustawy, do rozszerzenia tego zakresu w drodze stosownego rozporządzenia, przy uwzględnieniu zadań administracji publicznej. Tylko więc Rada Ministrów została przez ustawodawcę upoważniona do rozszerzenia zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, w tym informacji określonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczących osób władających gruntami. Rada Ministrów nie wydała jednak rozporządzenia o rozszerzeniu zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, dotyczących osób władających innymi gruntami, dlatego uwzględniając art. 92 Konstytucji RP, nie można §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków traktować, jako podstawy prawnej do wykazywania w ewidencji gruntów i budynków władających również innymi gruntami, niż grunty państwowe lub samorządowe. Nie można bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyprowadzać uprawnienia do rozszerzenia zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków dla ministra, który wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, skoro ustawodawca upoważnił do dokonania takiego rozszerzenia tylko Radę Ministrów w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jeżeli kompetencję do wydania aktu wykonawczego w określonym zakresie ustawodawca wyraźnie zastrzegł dla wskazanego organu, w rozpatrywanym przypadku dla Rady Ministrów, to nie można w drodze zabiegów interpretacyjnych – wbrew art. 92 Konstytucji RP - przypisywać tej kompetencji także innemu organowi, którego upoważnienie do wydania aktu wykonawczego nie pozostaje w wyraźnym związku normatywnym z upoważnieniem do wydania takiego aktu w określonym zakresie przez organ, którego wskazał ustawodawca.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy rozważył ewentualność zastosowania w sprawie jedynie art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i z powołanych wyżej względów prawidłowo uznał brak podstaw do zastosowania w sprawie tego przepisu.

Skarżące powołały przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie mający wykluczać przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne o braku podstaw zastosowania §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie jest jednak polemika z poglądami przywołanymi w skardze, lecz ocena prawnej poprawności zaskarżonej decyzji w świetle obowiązującego prawa, w tym art. 92 Konstytucji RP.

Organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu, skoro ich kompetencje sprowadzają się jedynie do rejestrowania stosownych danych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie prawnie określonych w tym względzie dokumentów. Dlatego - wbrew zarzutom skargi - organy orzekające nie naruszyły art. 6 i art. 107 §3 kpa w sposób określony w skardze, ponieważ ustalony w sprawie stan faktyczny podlegał ocenie przez pryzmat tych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które wskazane zostały przez organy orzekające.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.