Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 507/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 33 i34
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 206 poz 7
law: Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1986/07 w sprawie ze skargi P. Ć., M. P., G. W., K. W., M. W. i J. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnień środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1986/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez P. Ć., M. P., G. W., K. W., M. W. i J. K. postanowienie Ministra Środowiska z dnia [..], nr [..] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [..] w przedmiocie uzgodnień środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy P. w ciągu drogi krajowej nr [..] na odcinku [..] .

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [..] Minister Środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia według wariantu podstawowego a na odcinkach od km [..] do km [..] według wariantu S., od km [..] do km [..] według wariantu K. i określił warunki wykonania przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza wariantów raportu oddziaływania na środowisko przyrodnicze i na warunki życia ludzi funkcjonowania układu komunikacyjnego oraz rozwiązań technicznych wykazała, że najkorzystniejszym wariantem przewidzianym do realizacji, na większości trasy jest wariant podstawowy, natomiast na wskazanych odcinkach wariant S. i wariant K. Wariant S. w znacznym stopniu minimalizuje kolizyjność z zasobami przyrody, droga nie będzie przecinać szczególnie cennych ekosystemów wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Siedliskowej Natura 2000. Wariant K. został zaś wybrany z uwagi na większe oddalenie drogi od istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej, a tym samym ze względu na korzystniejszy klimat akustyczny dla najbliżej położonych budynków.

Po rozpatrzeniu wniosków Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P., P. Ć., M. S., I. i W. J., K., G. i M. W. oraz J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [..] uchylił postanowienie w części dotyczącej lokalizacji ekranów akustycznych, odwodnienia oraz przepustów dla zwierząt orzekając w tym zakresie co do meritum, a w pozostałej części utrzymał postanowienie swoje z [..] w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska wskazał, że na odcinku przebiegu trasy przez miejscowość K. analizowano dwa warianty – "podstawowy" oraz K., z których ten drugi jest korzystniejszy ze względów społecznych, spełniający w możliwie największym stopniu postulaty mieszkańców K., N. i R. Z uwagi na brak możliwości przesunięcia trasy w kierunku północno-zachodnim, ze względu na kolizję z istniejąca i planowaną zabudową mieszkaniową w N., wariant "K. II" nie został opisany w raporcie.

Przebieg trasy w wariancie S. został wybrany ze względu na ochronę walorów przyrodniczych obszaru, na którym występują gatunki i siedliska chronione w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 "Dolina [...]". Planowana inwestycja w tym wariancie nie będzie miała wpływu na zabudowę mieszkaniową położoną w najbliższej odległości, a taka lokalizacja zmniejszy znacząco negatywne oddziaływanie na środowisko. Odnosząc się do zarzutu niezgodności wariantu S. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w sprawach dotyczących lokalizacji dróg krajowych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Ponadto organ stwierdził, że na inwestora nałożono obowiązki, które mają zapewnić wymagany prawem poziom ochrony przed hałasem, nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej dotyczącej sprawdzenia skuteczności zastosowanych środków ochrony akustycznej, zarządca drogi jest także obowiązany do wykonywania okresowych pomiarów.

Ponieważ jednak lokalizacja ekranów akustycznych oraz sposoby odwodnienia poszczególnych odcinków zostały określone na podstawie informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i kolejnych uzupełnień, a podana w raporcie lokalizacja urządzeń ochrony środowiska dotyczyła przebiegu trasy, który nie został w całości zaakceptowany przez Ministra Środowiska (wariant S. i K. wydłużył trasę o ok. 400 m) i dane dotyczące lokalizacji urządzeń mogą ulec zmianie na dalszym etapie projektowania – w tym zakresie organ uchylił swoje postanowienie z dnia [..] i orzekł w zakresie lokalizacji ekranów akustycznych, odwodnienia oraz przepustów dla zwierząt

Skargi do sądu administracyjnego wnieśli:

– J. K. domagając się stwierdzenia nieważności postanowienia, ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 84 § 1, 124 § 1 i 2, 140 w zw. z 127 § 3 kpa oraz art. 55 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie.

– P. Ć. zarzucając, iż raport zawiera fałszywe informacje i nie precyzuje dokładnego przebiegu drogi, podczas gdy istnieje możliwości wytyczenia jej w taki sposób, który będzie oddziaływał jedynie na dwa budynki.

– M. P. w skardze zarzucił, że wariant S. nie spełnia podstawowych norm ochrony środowiska i realizacja inwestycji w tym wariancie spowoduje nieodwracalne szkody w środowisku.

– K. W., G. W. i M. W. zarzucili w skardze, że wariant S. jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, a odnosząc się do zarzutu naruszenia Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 stwierdził, że obszar "Dolina [...]" nie figurował w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, zatem przebieg trasy nie koliduje z żadnym obszarem zaliczonym do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [..] wskazał, że stanowisko Ministra Środowiska dotyczące "Doliny [...]" jest błędne i narusza przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i nie odpowiada wykładni prawa wspólnotowego. Polska dokonując implementacji dyrektywy siedliskowej (dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory, Dz.Urz. L Nr 206/1992, s. 7) zawarła rozstrzygnięcie dalej chroniące przyrodę, niż regulacja unijna, co jest dopuszczalne. Art. 33 ustawy o ochronie przyrody przewiduje szczególną ochronę obiektów przyrodniczych już od momentu sporządzenia listy wykazu terenów proponowanych do objęcia ochroną siedliskową, nie zaś jak stanowi dyrektywa, od chwili zatwierdzenia tych wykazów przez Komisję Europejską.

Sąd podkreślił, że w orzeczeniu wstępnym z dnia 13 stycznia 2005r., sygn. akt C-117/03 w sprawie Societa Italiana Dragaggi SpA i inni v. Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti oraz Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, Trybunał stwierdził, że artykuł 4 ust. 5 dyrektywy 92/43 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w art. 6 ust. 2-4 tej dyrektywy środki ochronne stosuje się tylko wobec tych terenów, które, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy, zostały umieszczone na przyjętym przez Komisję, zgodnie z procedurą określoną w art. 21 tej dyrektywy, wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty. W konsekwencji środków tych nie stosuje się wobec terenów znajdujących się na wykazach krajowych przekazanych Komisji zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy. Niemniej jednak na podstawie tej samej dyrektywy Państwa Członkowskie są zobowiązane, jeśli chodzi o te ostatnie tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, a w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów. Organy miały zatem obowiązek stosować przepisy prawa krajowego tj. ustawy o ochronie przyrody, bowiem przepisy krajowe gwarantują realizację celów pełniej, niż wynika to z samej dyrektywy. Są podkreślił także, że obszar "Dolina [...]" wytypowany został przez BirdLife International jako ostoja ptasia o znaczeniu międzynarodowym i znajduje się na Shadow List. Zgodnie z orzeczeniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (sprawa C-374/98 o Basses Corbieres) dla inwestycji realizowanych na obszarze Important Birds Area, które powinny zostać wyznaczone jako obszary specjalnej ochrony ptaków, stosuje się przepisy dyrektywy ptasiej. Dyrektywa ta nie zawiera zaś przepisów pozwalających na realizację przedsięwzięcia mającego negatywny wpływ na chronione na jej podstawie gatunki ptaków i wymaga od państw członkowskich ochrony tych gatunków. Wobec tego dopiero po wyznaczeniu ostoi ptasich o znaczeniu europejskim, jako obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, można zastosować art. 7 dyrektywy siedliskowej dający sposobność zastosowania art. 6(3) i art. 6(4) dyrektywy siedliskowej. Jeżeli więc teren inwestycyjny znajduje się na obszarze zaproponowanym przez Polskę w wykazach do Komisji Europejskiej, podlega on szczególnej ochronie już od tego momentu. Ustalenie, że obszar "Dolina [...]" objęty został wykazem krajowym przedłożonym do zatwierdzenia jako obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, skutkuje rozważeniem przez organ projektowanej inwestycji pod kątem rygorów zawartych w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Sąd uznał także za słuszny zarzut podniesiony przez skarżącego P. Ć. w piśmie procesowym z dnia [...] .Zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem orzeczenia umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są zobowiązane, więc do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Tymczasem "Aneks II" sporządzony do raportu i będący podstawą dokonanego przez organ uzgodnienia wpłynął w dniu [...] września 2007 r. a więc po dacie [...] lipca 2007 r. wyznaczonej prze Ministra jako data końcowa do zgłaszania przez zainteresowanych uwag i wniosków. Sąd nie uznał zaś zarzutu podniesionego przez skarżących W., iż wybrany wariant jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podzielając w tym zakresie stanowisko organu. Nie podzielił także zarzutu J. K. dotyczącego naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 55 Prawa ochrony środowiska, wskazując, że przepis ten odnosi się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie do postanowienia uzgodnieniowego. W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej pismem z dnia [...] lutego 2008 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad działającego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. zarzucono:

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w tym m.in. przepisów art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony Środowiska oraz przepisów art. 34 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

– naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 106, art. 107 § 3 K.p.a.;

w związku z czym wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wydanie wyroku oddalającego skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi który wydał orzeczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenia Sądu odnośnie zarzutu niespełnienia rygorów dotyczących ochrony obszarów Natura 2000 są błędne. Minister Środowiska dokonując uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wziął pod uwagę, iż inwestycja jest częściowo realizowana na obszarze przewidzianym jako obszar ochrony Natura 2000 i dokonał pod tym kątem wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału, co wynika z punktów I.4, I.7, II.6, II.8, II.9, II.10, IV, V postanowienia z dnia [...] i jego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zatem przyjął, że Minister Środowiska uważał, iż obszar "Doliny [...]" (jako nie figurujący w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie i obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000) powodował, iż planowany przebieg inwestycji nie wymaga analizy pod kątem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. Minister Środowiska dokonał szczegółowej analizy oddziaływania inwestycji na obszary zaliczane do sieci Natura 2000 i to zarówno na potencjalny, znajdujący się na tzw. "Shadow List" obszar "Doliny [...]" jak i będącą już w chwili wydawania postanowienia obszarem Natura 2000 "Ostoją [...]". W postanowieniu tym Minister uzgodnił wariant S., jako najbardziej korzystny dla środowiska i wyznaczył na inwestora szereg obowiązków w zakresie przygotowania i realizacji inwestycji celem ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto postanowienie Ministra Środowiska wydane zostało po analizie Raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia drogowego, a w Raporcie wielokrotnie wskazuje się na status przyrodniczy "Doliny [...]". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną inwestycja została zlokalizowana w taki sposób, aby do minimum ograniczyć oddziaływanie inwestycji na obszary Natura 2000. Przyjęto rozwiązania techniczne w zakresie jej projektowania i realizacji, które ewentualne negatywne oddziaływanie ograniczą do minimum. W sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego o charakterze społecznym lub gospodarczym, możliwa jest, za zgodą wojewody, realizacja przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na obszar Natura 2000, przy równoczesnym zobowiązaniu inwestora do wykonania kompensacji przyrodniczej. Na inwestora został nałożony obowiązek wykonania kompensacji przyrodniczej.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że niesłusznie Sąd uznał za skuteczny zarzut podniesiony przez P. Ć. w piśmie procesowym z dnia [...], który sprowadza się do twierdzenia, iż "Aneks II" do raportu nie został przedstawiony do publicznej wiadomości, co uniemożliwiło zainteresowanym składanie uwag i wniosków. Organ współdziałający przy dokonywaniu uzgodnień nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która jest już zawita przed jakimś organem administracyjnym, a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia zawisłej sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej, jego stanowisko wyrażone w formie postanowienia rozstrzyga co do sprawy nie mającej samodzielnego bytu, bo związanej ze sprawą główną. Samo prowadzenie poszczególnych etapów postępowania administracyjnego wyznaczonych wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów szczególnych, w tym zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stronom oraz umożliwienie zapoznawania się z materiałami sprawy, nie należy do zakresu działania oraz obowiązków organu dokonującego uzgadniania warunków środowiskowych. Zarzuty w tym zakresie nie powinny być więc analizowane przez Sąd w ramach postępowania sądowo-administracyjnego w niniejszej sprawie a co za tym idzie nie mogą być podstawą do wydania przez Sąd wyroku uchylającego postanowienie w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia. Odnośnie uwzględnionych przez Sąd zarzutów, jakoby przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia doszło do naruszenia terminów polegającego na tym, że Raport wpłynął w dniu [...] września 2007 r. a więc po dacie [...] lipca 2007 r., w skardze kasacyjnej podniesiono, że postanowienie zostało wydane przez Ministra w dniu [...], a następnie zmienione w części w dniu [..], zatem w sprawie nie doszło do naruszenia terminów. Pismem z dnia [...] M.P. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej Obszaru Natura 2000 w Dolinie Rzeki "[...]", popierając stanowisko Sądu, który stwierdził, że organ nie zastosował rygorów ochrony środowiska wynikających z przyjętych w 2004 r. regulacji prawnych dotyczących ochrony przyrody – krajowych i unijnych. Uczestnik postępowania podniósł, że wariant S. przebiega na skraju [...] Torfowisk, ok. 200 m od serca unikalnego obszaru, a na trujące działanie spalin nie pomogą żadne kompensacje w postaci ekranów czy nasadzeń. Wariant S. nie jest zaś najkorzystniejszym wariantem z możliwych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także P. Ć. pismem z dnia [...] podnosząc że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. nie jest stroną w postępowaniu i nie miała prawa wniesienia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podniósł zaś, że zgodnie z art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody przejście przez obszar Natura 2000 wymaga opinii Komisji Europejskiej, czego nie uzyskano w przypadku przejścia przez obszar Natura 2000 na [...]. Ponadto zgodnie z art. 34 i 35 Prawa ochrony środowiska powinien być zapewniony udział społeczeństwa w postępowaniu, nie został on jednak zagwarantowany.

Ponadto do akt sprawy załączono:

– opinię Prof. dr hab. A. W. z Zakładu Biologii i Ekologii Ptaków Uniwersytetu im. [...] w P. dotyczącą poprawności przebiegu Zachodniej Obwodnicy P. (-) w kontekście wpływu na Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków sieci Natura 2000 "PLB 300013 Dolina [...]",

– pisma procesowe P. Ć. z dnia [...] lipca 2008 r. i z dnia [...] lipca 2008 r. (wraz z załącznikami),

– pismo procesowe M. P. z dnia [...] lipca 208 r. (wraz z załącznikami).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując w jej petitum na naruszenie przepisów:

– prawa materialnego (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska oraz art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie,

– postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 10 § 1, art. 77, 106 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W praktyce więc dokonując kontroli zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), Sąd powinien przeanalizować ten akt starając się ustalić, czy jest on zgodny z przepisami prawa materialnego i czy w trakcie jego wydania organy nie naruszyły przepisów postępowania (k.p.a.). W przypadku naruszenia powyższych przepisów, Sąd powinien ocenić zakres tych naruszeń zgodnie z kryteriami określonymi w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., gdyż nie każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania stanowi podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części. Celowo tutaj pomijam przesłanki wznowieniowe i nieważnościowe zamieszczone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i pkt 2 p.p.s.a. jako niemające odniesienia do tej sprawy.

Uwzględniając skargę Sąd powinien dokładnie wykazać, w których punktach zaskarżany akt i dlaczego jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa i czy miało to (mogło mieć) wpływ (istotny wpływ) na wynik sprawy.

Przypomnienie tych elementarnych zasad orzekania w odniesieniu do zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów skargi kasacyjnej, jest niezbędne.

Zasadnie bowiem podnosi się w skardze kasacyjnej, iż Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że zaskarżone postanowienie nie spełnia rygorów dotyczących ochrony obszarów Natura 2000, wynikających z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Dla poparcia tego zarzutu w skardze kasacyjnej (s. 3-9) cytuje się liczne fragmenty uchylonych postanowień Ministra Środowiska i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, świadczących o tym, że ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest nieuzasadniona i nie opiera się na aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Przyjęcie bowiem przez Sąd oceny, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (ustawy o ochronie przyrody), wymagało dokładnej analizy całości tych aktów administracyjnych, nie zaś ogólnikowego jednozdaniowego stwierdzenia. Poza tym całość przedsięwzięcia podlegająca uzgodnieniu jako inwestycja liniowa, liczy około 27 km długości, natomiast obszar Natura 2000 podlegający ochronie, przez który ma przebiegać ta inwestycja ma długość około 0,5 km, co stanowi mniej niż 2% długości całej obwodnicy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się tyko do tego odcinka, nie omawiając w ogóle pozostałej części inwestycji objętej zaskarżonym postanowieniem. Tym samym zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające w pozostałym zakresie nie zostały w ogóle poddane kontroli sądowej, chociaż uchylono je zaskarżonym wyrokiem w całości.

Cytowane obszernie w skardze kasacyjnej fragmenty postanowień Ministra Środowiska odnoszące się do ochrony obszarów Natura 2000 świadczą o tym, że organ wziął pod uwagę ten fakt, wbrew temu co twierdzi Sąd. Wobec tego należało ocenić, czy w tym zakresie zapewniano dostateczną ochronę tych obszarów (Natura 2000) zgodną z obowiązującymi przepisami. Poza tym Sąd powinien niezależnie od tego, ocenić pod względem zgodności z prawem (Prawo ochrony środowiska, ustawa o ochronie przyrody), postanowienia uzgadniające Ministra w pozostałej części, w której planowana obwodnica ma przebiegać poza obszarami Natura 2000 i następnie dać temu wyraz w orzeczeniu.

To, że obszar Dolina [...] nie był ujęty w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313) jest faktem, gdyż został dopiero uwzględniony ten obszar w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. (Dz.U. Nr 179, poz. 1275) zmieniającym wcześniejsze rozporządzenie, jednak z faktu tego nie można wyciągać automatycznie wniosku, że zaskarżone postanowienie nie uwzględnia chronionych obszarów Natura 2000 w ogóle. Sąd kontroluje i ocenia zaskarżony akt ewentualnie inne akty (art. 135 p.p.s.a.), a nie to co napisze organ w odpowiedzi na skargę. Niewykluczone, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest trafne, jednak nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bowiem Sąd rozstrzygnął sprawę nie analizując w ogóle zaskarżonego aktu, bardzo lakonicznie i ogólnikowo wyjaśniając swoje stanowisko. A w tej roli Sąd kasacyjny nie może zastępować Sądu I instancji.

W całości natomiast należy zgodzić się z rozważaniami Sądu na temat przyjęcia przez Polskę, z dniem przystąpienia do Unii Europejskiej, obowiązku przestrzegania regulacji prawnych wynikających z postanowień traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje wspólnotowe przed dniem przystąpienia Polski. Bezspornym jest również, że w niniejszej sprawie należy brać pod uwagę Dyrektywę Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE L 92.206.7), podobnie jak i to, że mają w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Jednak wszystkie te rozważania jakkolwiek odpowiadające prawu, nie mogą zastąpić solidnej analizy zaskarżonego aktu, bez której nie jest możliwa ocena prawna i prawidłowe rozstrzygnięcie.

W istocie postanowienia ust. 1 art. 33 ustawy o ochronie przyrody zgodnie z ust. 2 tego przepisu "stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28". Nie ma wątpliwości, że przepis ten jest bardziej rygorystyczny niż przepisy tzw. dyrektywy siedliskowej. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis ten "stosuje się odpowiednio", a poza tym stosując go, jak w tym przypadku, należy ustalić czy w dacie wydania zakażonego postanowienia istniał już "projekt listy obszarów Natura 2000", o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, co nie wynika z akt niniejszej skargi, chociaż Sąd tak przyjął. Ponadto wskazując na konieczność zachowania rygorów wynikających z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody należałoby również wskazać na przepis art. 34 tej ustawy, który zezwala w pewnych określonych sytuacjach na pewne odstępstwa przy jednoczesnym wykonaniu kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, czego w zaskarżonym wyroku w ogóle nie wzięto pod uwagę i na co słusznie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania a polegający na tym, iż Sąd przyjął, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 10 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., należy również uznać za w pełni uzasadniony. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku bowiem nie wynika, w jaki sposób i w odniesieniu do kogo lub czego, organ miałby naruszyć powyższe przepisy. Na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd się odwołuje do jakiegoś pisma procesowego P. Ć. z dnia "[...] listopada 2007 r." po czym dalej jest mowa o "Aneksie II", który "wpłynął w dniu [...] września 2007 r. a więc po dacie [..] lipca 2007 r. wyznaczonej przez Ministra jako data końcowa do zgłaszania przez zainteresowanych uwag i wniosków", jednak nie bardzo wiadomo jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć powyższe okoliczności skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane wcześniej w dniu [...].

Trudno, aby w oparciu o tak szczątkowe informacje można było prawidłowo ocenić, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, nie mówiąc już o tym, że Sąd nie wykazał aby to naruszenie (jeśli miało miejsce) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Samo powołanie w uzasadnieniu wyroku (s. 8) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie świadczy jeszcze o tym, że przepisy te zostały naruszone w danej sprawie.

Należy też zwrócić uwagę, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd wskazał jako podstawę prawną wydania zaskarżonego wyroku, co w tej sytuacji musi budzić jeszcze większe wątpliwości w kwestii prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Powołanie wyłącznie powyższego przepisu jako podstawy wydanego orzeczenia musi budzić wątpliwości jeszcze z tego względu, że wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 5) Sąd stwierdził, iż "wadliwość zaskarżonego postanowienia dotyczy rygorów obowiązujących w formie ochrony przyrody, jaką jest obszar Natura 2000", co sugerowałoby naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.). Uchylając postanowienie poprzedzające zaskarżone postanowienie należało również powołać przepis art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie oprócz kwestii powyżej omówionych, powinien również mieć na uwadze to, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), w przypadku uwzględnienia skargi, dopuszczają uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) w całości albo w części, co w przypadku inwestycji liniowych należy rozważyć.

Poza tym w przypadku kiedy wniesiono kilka skarg, Sąd powinien w sentencji, jak i w uzasadnieniu wyroku, dać temu odpowiedni wyraz aby jasno i jednoznacznie z tego wynikało, które skargi zostały uwzględnione, a które nie w związku z czym zostały oddalone. Uprawnionym do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., jest każdy kto ma w tym interes prawny. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd powinien zbadać, czy wnoszący skargę ma taki interes, z czego on wynika i w jakim zakresie (w jakiej części) dotyczy on zaskarżonego aktu. Przy inwestycjach liniowych (drogach, liniach energetycznych, rurociągach) obejmujących niekiedy trasę ich przebiegu liczoną w kilometrach, gdzie przymiot strony mają niekiedy dziesiątki a nawet setki podmiotów, wyjaśnienie tej kwestii na wstępie ma istotne znaczenie.

Należy również zwrócić uwagę, iż uzasadnienie wyroku powinno odpowiadać warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w przypadku uwzględnienia skargi uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania dla organów co do dalszego postępowania, czego zabrakło w zaskarżonym wyroku.

Niniejszy wyrok pomimo negatywnej oceny zaskarżonego wyroku, nie przesądza o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, pozostawiając tę kwestię zgodnie z zakresem kognicji Sądowi I instancji.

Mając na uwadze charakter sprawy oraz indywidualne warunki skarżących, od których należało zasądzić zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.