Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 590/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a i 3b, art. 66 ust. 4, art. 83 ust. 4 - 6
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3,
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, 77, 80, 86 i 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie Sędzia WSA Zofia Skrzynecka Sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.) Protokolant Ewa Grusza po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]" maja 2010r. nr "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Z przedstawionych akt sprawy wynika, iż L.B, złożył w dniu 1 lutego 2010r. (data wpływu) za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w "[...]" pismo, kierowane do Prezesa ZUS, w którego treści zawarł wniosek o umorzenie wszystkich swoich zaległości. W jego uzasadnieniu powołał się na swój zły stan zdrowia i trudną sytuację materialną. Opisując swoją sytuację materialną i zdrowotną stwierdził, że zaległości powstały z winy ZUS.

Natomiast przed złożeniem w/w wniosku dłużnik już dwukrotnie wszczynał postępowanie składając wnioski o umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w "[...]" decyzjami z 24 czerwca 2009r. nr "[...]" i 16 grudnia 2009r. Nr "[...]" utrzymywał w mocy wydane w I instancji decyzje o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi decyzją z dnia "[...]" maja 2010r. Zakład odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego do czerwca 2005r., marzec i maj 2006r., sierpień 2007r., październik i listopad 2007r., oraz od lutego 2008r. do grudnia 2009r., wraz z odsetkami w łącznej kwocie 5.311,86 zł.

Jako podstawę prawną wskazano art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 24 ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz.U z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., w skrócie: u.s.u.s.) oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 241, poz. 2074). W uzasadnieniu organ przedstawił treść art. 28 ust. 1, 2 i 3a w/w ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).

Organ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdyż skarżący posiada mienie podlegające egzekucji. Wskazał, że dokonał oceny wniosku pod względem możliwości umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach zawartych w w/w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. W akcie tym określono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Podkreślił, że w takim zaś przypadku to na zobowiązanym ciąży obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia.

Organ uznał, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych aktualnych dokumentów, z których wynikałoby, w jaki sposób jego problemy zdrowotne wpływają na budżet domowy. Nie udokumentował kosztów związanych z zakupem leków, opłatami mieszkaniowymi i innymi niezbędnymi wydatkami związanymi z utrzymaniem siebie i żony. ZUS podał, iż wziął pod uwagę, że strona otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.768,97 zł brutto, natomiast żona – 1.357,81 zł netto. Prowadzoną egzekucję ze świadczenia dłużnika oceniono jako skuteczną. Z kolei likwidacja działalności gospodarczej nie stanowi podstawy do uznania, że stan zdrowia strony uniemożliwia uzyskiwanie dochodów i wystąpienie przesłanki z § 3 pkt 3 w/w rozporządzenia z 31 lipca 2003r. Organ zauważył, że od 23 sierpnia 2007r. wnioskodawca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe, z którego wynika, że dopuszcza się wykonywanie pracy w warunkach chronionych. W związku z tym organ dodatkowo uznał, że w niniejszym postępowaniu nie ma konieczności przeprowadzania oceny stanu zdrowia strony i ustalania zdolności do pracy przez powołanych do tego celu biegłych, o co wnosiła strona.

Organ odmówił pozytywnego załatwienia sprawy podając, że nie ma obowiązku umorzenia należności, gdyż decyzje w tym zakresie, podejmowane w oparciu o powołane przepisy, mają charakter uznaniowy, co oznacza, że udzielenie tego rodzaju ulgi jest prawem, a nie obowiązkiem. Ponadto wiąże się z tzw. "uznaniem administracyjnym", które wskazuje na brak obowiązku umorzenia należności mimo wystąpienia przesłanek, o których stanowią przepisy z tego zakresu. Z tego powodu odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki do umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Wyjaśnił, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy, gdyż jest najdalej idącą ulgą w spłacie należności, powodującą w efekcie zwolnienie dłużnika z obowiązku opłacenia zadłużenia i tym samym trwale pozbawiającą zarządzane przez ZUS fundusze możliwości odzyskania swoich należności. Wnioskowane umorzenie oznaczałoby też w konsekwencji przeniesienie ciężaru odpowiedzialności związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej na ZUS.

Z takim rozstrzygnięciem L.B. się nie zgodził. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy z 27 maja 2010r. i 4 czerwca 2010r. podniósł, że decyzja z "[...]" maja 2010r. jest objawem dyskryminowania go jako osoby niepełnosprawnej i ciężko chorej, której życie jest cały czas zagrożone. Poinformował o posiadanych stopniach niepełnosprawności oraz chorobach, na które cierpi. Wskazał, iż przedmiotowa decyzja wyczerpuje znamiona czynów niedozwolonych funkcjonariuszy publicznych, w szczególności zarzucił rażące naruszenie obowiązujących zasad, norm społecznych, dobrych obyczajów oraz przepisów prawa krajowego, europejskiego oraz międzynarodowego.

W decyzji z "[...]" nr "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]" maja 2010r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Jako podstawę wydania decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie: Kpa) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskujący w okresie prowadzenia działalności gospodarczej był zobowiązany do opłacania składek na ubezpieczenia zdrowotne. Z obowiązku tego się nie wywiązał, czym doprowadził do powstania zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Podał, że przed wydaniem niniejszej decyzji wszczęto postępowanie wyjaśniające w kwestii rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie podjęto czynności mające na celu wyjaśnienie podnoszonych zarzutów. W konsekwencji stwierdził, iż wskazane przez stronę okoliczności i argumenty nie stanowią dostatecznych przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Natomiast po analizie sytuacji wnioskodawcy pod kątem zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ doszedł do przekonania, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych okoliczności i argumentów, które wyczerpywałyby przesłanki określone w w/w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Oceniono, że złożona do akt sprawy dokumentacja lekarska nie uzasadnia umorzenia przedmiotowych należności. Poza wymienionymi wyżej dokumentami wnioskodawca nie przedłożył innych materiałów dowodowych oraz nie wskazał nowych, nieznanych Zakładowi informacji. W związku z tym Zakład oparł się na materiałach zebranych we wcześniejszych postępowaniach dotyczących wniosków o umorzenie. Wynika z nich, iż pobiera on emeryturę w ustalonej już wysokości, ze świadczenia tego dokonywane są potrącenia komornicze w kwocie 442,24 zł, a świadczenie emerytalne pobiera także jego żona. Strona posiada zobowiązania podatkowe w wysokości 29.304,93 zł oraz zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów w bankach w kwocie 43.846,40 euro i 5.073,42 zł. Ustalono, iż strona nie posiada zarejestrowanych na swoje nazwisko pojazdów mechanicznych. Natomiast z informacji udzielonych przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych w Warszawie wynika, iż jest współwłaścicielem nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW "[...]". W opinii Zakładu wnioskujący nie udowodnił trudnej sytuacji majątkowej uzasadniającej umorzenie zaległości z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny, a w szczególności nie wykazał, iż trudności mają charakter stały i pogłębiający się. Wobec zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej nie stwierdzono także wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia.

Odnośnie stanu zdrowia wnioskodawcy organ podał, że jego choroba na tle § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przyznano, że dłużnik jest osobą schorowaną, lecz stan zdrowia nie pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na spłatę należności. Ponadto posiada on stałe źródło utrzymania, niezależne od stanu zdrowia, w postaci świadczenia emerytalnego. Wywiedziono, że wszystkie podmioty będące płatnikami składek są zobowiązane wywiązywać się z obowiązku ich opłacania, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie tego obowiązku oraz, że niski dochód przedsiębiorcy lub jego brak, nie może być równoważony ze środków stanowiących przychód ZUS, z którego finansowana jest min. wypłata bieżących świadczeń osobom uprawnionym. Dlatego też organ przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie uwzględnił konieczność realizacji zadań, do których został powołany ZUS. Wyjaśnił ponadto, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem prawa publicznego, dlatego też przy podejmowaniu wszelkich decyzji dotyczących udzielania pomocy podmiotom gospodarczym, a taką pomocą jest zastosowanie instytucji umorzenia, jest on zobligowany do uwzględnienia interesu reprezentowanych Funduszy. Wierzyciel należności publicznoprawnych w przeciwieństwie do wierzyciela w cywilnoprawnych stosunkach zobowiązaniowych nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną.

Wskazał, że ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału Państwa. Trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań i nie mogą stanowić automatycznie podstawy, do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Podkreślił, iż niewystarczającym jest dążenie strony do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznawania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją. W ocenie organu brak jest też podstaw do twierdzenia, że za uchyleniem decyzji przemawiają okoliczności wskazane przez wnioskodawcę we wniosku. Rolą państwa jest bowiem zapewnienie by pod względem obciążeń zobowiązaniami publicznymi stworzyć równe dla wszystkich warunki i zasady prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast o istnieniu którejkolwiek z wymienionych przesłanek warunkujących umorzenie zadłużenia zawsze decyduje nie subiektywne przekonanie płatnika, a kryteria obiektywne ustalone zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości.

Ponadto decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek rozpatrywane są indywidualnie, w oparciu o zgromadzony materiał w sprawie oraz dołączone przez stronę dokumenty i wyjaśnienia, które obrazują aktualną sytuację płatnika. Dopiero tak zgromadzony materiał w sprawie oraz zaistnienie przesłanek warunkujących podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia, daje organowi możliwość umorzenia, a nie stanowi obligatoryjnego przymusu zastosowania takiej ulgi.

Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest także zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym, co uzasadnia również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Zakładu istnieje jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne.

Dokonując ponownej analizy sytuacji strony organ końcowo stwierdził, iż wskazane okoliczności i dowody w sprawie nie przemawiają za uchyleniem decyzji o odmowie umorzenia należności.

Na powyższą decyzję L.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W jej treści w pierwszej kolejności zarzucił, że zaskarżona decyzja obarczona jest poważnymi wadami, gdyż Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w "[...]" powołując się na upoważnienie Prezesa ZUS nie wskazał miejsca siedziby Prezesa, na którego upoważnienie się powołał, nie podał oznaczenia służbowego upoważnienia i nie załączył odpisu upoważnienia. W tym zakresie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do złożenia do akt przedmiotowej sprawy odpowiednich wyjaśnień w związku z zaistniałymi brakami udzielonego upoważnienia i uzupełnienia powołanych braków zaskarżonej decyzji, a także o doręczenie na jego adres stosownych wyjaśnień i zaskarżonej decyzji bez wskazanych wad.

W części I uzasadnienia skargi podniósł, że w ogóle nie odniesiono się do najważniejszego dla wnioskodawcy zarzutu ponoszenia obciążeń spłaty kolejnych, nadmiernych zadłużeń. Powoduje to, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W kolejnych punktach skargi odwołał się do swojej wcześniejszej korespondencji w sprawie oraz zapowiedział dalsze ustosunkowanie się do zaskarżonej decyzji po jej otrzymaniu - bez powołanych braków i wad.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 10 listopada 2010r. zatytułowanym: żądanie wdrożenia sprawiedliwości naprawczej, skarżący uznał prowadzone wobec niego postępowanie ZUS za krzywdzące. Zarzucił, że następujące akty stanowią czyn niedozwolony:

– zaskarżona decyzja ZUS,

– postanowienie WSA w Olsztynie z 7 września 2010r. sygn. akt I SA/Ol 590/10 o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji,

– postanowienie NSA z 19 października 2010r. sygn. akt II GZ 295/10 oddalające zażalenie skarżącego na w/w postanowienie WSA w Olsztynie z 7 września 2010r.

Wniósł również o ujawnienie wymienionych w piśmie akt spraw ZUS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2010r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Natomiast przed złożeniem w/w wniosku dłużnik już dwukrotnie wszczynał postępowanie składając wnioski o umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w "[...]" decyzjami z 24 czerwca 2009r. nr "[...]" i 16 grudnia 2009r. Nr "[...]" utrzymywał w mocy wydane w I instancji decyzje o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Należy wskazać, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., nr 205, poz.1585 j. t. z późn. zm.) należności z tytułu składek - pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) - mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Na wstępie należy wskazać, iż organ orzekający w sprawie trafnie uznał, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania.

Odrębnej oceny zaś wymaga przyjęte przez organ uzasadnienie niezastosowania w sprawie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w rozporządzeniu. W art. 28 ust. 3b. została określona delegacja, w której określono, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (Dz.U.03.141.1365) z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

W § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003r., przewidziano możliwość umarzania składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 - 3 tego przepisu. Wśród nich wymieniona została sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1). Sytuacja "braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" odnosi się do hipotezy normy i wskazują sytuację faktyczną, w której można dokonać umorzenia należności. Oznacza to, że organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu do tej sytuacji, jak i jej oceny faktycznej. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia tej sytuacji, w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowania przez organ uznania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Organ nie dokonał niezbędnych ustaleń i zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącego sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. A zatem chodzi o taką sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że " podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest także zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym, co uzasadnia również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Zakładu istnieje jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne".

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, gdyż stan faktyczny ustalony w sprawie nie daje odpowiedzi, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ dopuścił się błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Z powołanych unormowań wynika, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może nastąpić "w uzasadnionych przypadkach", których wystąpienie należy oceniać uwzględniając stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego. W związku z tym wykluczenie, ustalonej w toku postępowania administracyjnego, trudnej sytuacji finansowej skarżącego, jako przyczyny umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. było pozbawione podstaw i zasadzało się na błędnym zrozumieniu treści normy prawnej wyprowadzonej z powołanego przepisu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął, że umorzenie ich oznaczałoby w konsekwencji przeniesienie ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej na budżet państwa. Należy podkreślić, że przy rozpoznawaniu wniosku o umarzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona, zatem postępowanie organu należy uznać za nieprawidłowe.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ uznał, że umorzenie ich oznaczałoby w konsekwencji przeniesienie ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej na budżet państwa. W konsekwencji kierował się tylko interesem finansów ubezpieczeń, pomijając całkowicie interes skarżącego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Zakład oparł się na materiałach zebranych we wcześniejszych postępowaniach dotyczących wniosków o umorzenie. Wynikało z nich, iż skarżący pobierał emeryturę w ustalonej już wysokości, ze świadczenia tego dokonywane są potrącenia komornicze w kwocie 442,24 zł, a świadczenie emerytalne pobiera także jego żona. Strona posiada zobowiązania podatkowe w wysokości 29.304,93 zł oraz zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów w bankach w kwocie 43.846,40 euro i 5.073,42 zł. Ustalono, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW "[...]". W opinii Zakładu wnioskujący nie udowodnił trudnej sytuacji majątkowej uzasadniającej umorzenie zaległości z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny, a w szczególności nie wykazał, iż trudności mają charakter stały i pogłębiający się. Ta ocena nie została oparta na analizie materiału dowodowego. Przede wszystkim Zakład nie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie ponoszenia przez skarżącego wydatków ale i również ewentualnych dochodów. Skarżący wskazywał na swoje problemy zdrowotne. Organ nie dokonał ustaleń faktycznych odnośnie wydatków związanych z kosztami leczenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odnotował, że skarżący posiada zadłużenie. Nie wyjaśnił czy i w jakim zakresie te długi obciążają bieżące wydatki skarżącego. Zastrzeżenia budzi również postawa Organu w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących nieruchomości. Z posiadaniem nieruchomości związane jest ponoszenie wydatków. Organ nie ustalił tych wydatków. Z tytułu własności nieruchomości mogą być pobierane pożytki. Brak jest też ustaleń w tym zakresie.

Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w niniejszej sprawie nie wyjaśniło powstałych rozbieżności w zakresie stanu majątkowego i możliwości finansowych skarżącego. Organ wbrew zobowiązaniom prawa (art. 7 k.p.a.) nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Przede wszystkim nie określił jakie konkretnie dokumenty powinien wskazać skarżący (na przykład dokumentację lekarską, zaświadczenie z banków o wysokości zadłużenia, wykaz zaordynowanych leków itp). Na mocy art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W rozpatrywanym stanie faktycznym nie zostały wyjaśnione okoliczności w zakresie kosztów utrzymania, wydatków na leki, innych zobowiązań skarżącego i obciążenia skarżącego w zakresie spłaty tych zobowiązań ponoszonych w stosunku miesięcznym. W mniejszej sprawie organ nie ustalił faktycznej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny, na którą oprócz wysokości osiąganych dochodów wpływ ma także wielkość obciążeń (np. opłaty za energię elektryczną, telefon, gaz, mieszkanie, wydatki na leki, splata zobowiązań bankowych, itp.). Nie rozważył jaką rzeczywiście kwotą Skarżący dysponuje (wysokość wpływów pomniejszona o niezbędne koszty utrzymania), oraz przede wszystkim czy z kwoty tej jest on w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny.

Obowiązkiem organu orzekającego jest zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc taki, gdy w przeświadczeniu tego organu wszelkie możliwości dowodowe zostały już wyczerpane.

Ze względu na nie zebranie całego materiału dowodowego organ wydający zaskarżoną decyzję nie mógł jednoznacznie rozważyć i ocenić, czy zapłata należności pociągnie dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki polegające na pozbawieniu skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ wprawdzie powołał odpowiednie przepisy jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, jednakże nie ustalił dochodu rodziny w kontekście możliwości zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zobowiązującego organ do wnikliwego i szczegółowego rozpatrzenia materiału dowodowego, przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, w kontekście unormowań zawartych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116).

Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający dla ustalenia zasadności wniosku skarżącego nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził jego wszechstronnej oceny, w szczególności pod kątem rozważenia przesłanek zawartych w rozporządzeniu mającym w sprawie zastosowanie w myśl art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Tym samym naruszył w sposób istotny także treść art. 7, 77, 80, 86 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy, zgodnie z wskazaniami Sądu, następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpatrzyć wniosek skarżącego o umorzenie należności składkowych w oparciu o przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia.

Organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 - 6 ustawy jest Zakład, a nie Prezes Zakładu (np. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 373/06 oraz wyrok NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 340/06). Jak przyjął NSA w powołanych orzeczeniach, użyty w art. 83 ust. 4 ustawy zwrot: "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia. Powyższy wniosek uzasadnia w szczególności treść przepisów art. 66 ust. 4 oraz art. 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy, które kompetencje do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznają Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Wskazać bowiem należy, że z treści art. 66 ust. 4 ustawy wynika, że Zakład jest jednostką organizacyjną, która jako całość jest organem administracji publicznej, zaś wewnętrzne organy Zakładu, m.in. Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 ustawy), nie występują w roli samodzielnych organów administracji publicznej. Przepis art. 87 ust. 6 i 7 ustawy powierzył kompetencje do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Zakładowi. Powyższe wynika również z samej istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jest specyficznym środkiem odwoławczym przewidzianym w procedurze administracyjnej, a polega na możliwości poddania sprawy administracyjnej ponownej weryfikacji merytorycznej w jej całokształcie przez ten sam organ, nieposiadający z reguły organu nadrzędnego ze względu na umiejscowienie na najwyższym szczeblu administracyjnej hierarchii. Uznając zatem, iż niewątpliwym jest, że to Zakład, a nie Prezes Zakładu jest organem administracji publicznej właściwym w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy zaakcentować, iż odmienną kwestią, jest kto w imieniu Zakładu wydaje tę decyzję. W tym miejscu należy wskazać na powołany wyżej wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., w którym NSA dopuścił możliwość dekoncentracji kompetencji decyzyjnych na pracowników Zakładu na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914). W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 28, poz. 164). W świetle § 2 ust. 2 pkt 2 obowiązującego statutu ZUS nie ma wątpliwości, iż Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. Ze względu bowiem na przyjęcie przez ustawodawcę, iż organem administracji publicznej jest Zakład, zachodzi konieczność określenia osoby personifikującej Zakład w podejmowanych przez niego decyzjach. Osobami takimi niewątpliwie są: Prezes Zakładu jako organ wewnętrzny Zakładu oraz upoważnieni przez Prezesa Zakładu pracownicy. Dodatkowo należy wskazać, że do odpowiedzi na skargę zostało dołączone upoważnienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydawania decyzji m. in. w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek.

W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona decyzja została podpisana przez upoważnionego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pracownika, ale została ona podjęta w imieniu i na rzecz organu administracji publicznej jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Dysponentem należności, w sensie materialnoprawnym, którego wniosek dotyczy, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych . Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.