Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 93/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, 2 i 3; art. 4 pkt 9b
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 16 § 1; art. 24 § 1 pkt 1 i 4; art. 26 § 3; 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Miasta – Zarząd Dróg Miejskich na decyzję Wojewody z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę gminną oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją nr [..] z dnia [..] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy S. w P., na odcinku od ul. E. E. do ul. G. - I etap "ringu śródmiejskiego" przewidzianej do realizacji m.in. na działce nr [..] oraz ustalił zasady podziału tej nieruchomości. Na wniosek Spółki Akcyjnej "W." z siedzibą w S. ostateczną decyzją z dnia [..] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 10.740 m ², będącej własnością Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym tejże Spółki. Z powyższej nieruchomości wydzielono działki: nr [..] o powierzchni 637 m² i nr 3/25 o powierzchni 61 m² pod publiczną drogę gminną - ulicę S.

Następnie - po bezskutecznych rokowaniach - Spółka Akcyjna wystąpiła o odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania gruntów oznaczonych jako działki nr [..] i nr [..]. Sprawy z tego zakresu przekazane zostały Zarządowi Geodezji i Katastru Miejskiego uchwałą Rady Miasta z dnia [..] nr [..], zmieniającej uchwałę Rady Miejskiej z dnia [..] nr [..] w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego, a Prezydent Miasta upoważnił Dyrektora Zarządu i Zastępcę Dyrektora do Spraw Orzecznictwa Administracyjnego do wydawania w jego imieniu decyzji w tym przedmiocie.

Decyzją z dnia [..] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 9 b ¹, art. 98 ust. 3 oraz art. 130 ust. 2 i art. 132 ust.1a, ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 104 k.p.a: ustalił na rzecz Spółki Akcyjnej "W." z siedzibą w S. odszkodowanie w wysokości 421.717,- zł za powyższe działki, zapisane w księdze wieczystej nr [..] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym tej Spółki oraz wskazał, że do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli : Miasto P. oraz "W." S.A. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Miasto P. zarzuciło, że z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a organ orzekający nie wyjaśnił, czy Prezydent Miasta - zobowiązany do zapłaty odszkodowania - działa w tej sprawie jako organ wykonawczy Gminy Miasto czy też jako reprezentujący interes Skarbu Państwa Prezydent Miasta na prawach powiatu wykonujący z mocy art. 4 pkt. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami zadania z zakresu administracji rządowej. Tymczasem jest to kwestia niezwykle istotna z punktu widzenia interesu Miasta. Z sentencji decyzji wynika, że działki wydzielone pod planowaną ulicę S. stanowią własność Skarbu Państwa i były obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz "W." S.A., natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że przedmiotowe działki mają stanowić fragment publicznej drogi gminnej, której właścicielem jest Miasto P. Skarb Państwa nie był uczestnikiem postępowania przed organem I instancji.

"W." S.A. zakwestionowała - jako zaniżoną - kwotę ustalonego odszkodowania, zarzucając rażące naruszenie: przepisów art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie i dokonanie wyceny według cen na dzień wydania decyzji, a nie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a przez nieprzeprowadzenie dowodu z kolejnej opinii biegłego.

Wojewoda decyzją z dnia [..]uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz stwierdził zaistnienie okoliczności powodujących wyłączenie od załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta.

Opisując w uzasadnieniu przebieg postępowań administracyjnych, które poprzedziły niniejsze postępowanie o ustalenie odszkodowania pod drogę publiczną Wojewoda ustalił, że przedmiotowe działki nr [..] zostały w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [..] nr [..], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalno - usługowych przy ul. S. w P., zaznaczone jako znajdujące się na terenie oznaczonym literą "E". Na tym terenie ustala się obowiązek utrzymania istniejących lub noworealizowanych elementów systemu komunikacji miejskiej niezbędnych dla funkcjonowania ulicy i płynnego ruchu samochodowego.

Organ II instancji wskazał, że po ustaleniu decyzją nr [..] z dnia [..] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wskazanego odcinka ulicy S. oraz zasad podziału m.in. działki nr [..] (z której później wydzielono działki nr [..]) - Prezydent Miasta [..], działając na wniosek "W." S.A. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o powierzchni 10.740 m², zapisanej w księdze wieczystej KW nr [..] jako własność Skarbu Państwa będąca w użytkowaniu Spółki Akcyjnej "W.". W wyniku podziału zostały utworzone przedmiotowe działki nr [..]. W decyzji tej podano, że nowoutworzone działki są wydzielone pod drogę publiczną, określoną w powołanej wcześniej decyzji Prezydenta Miasta nr [..] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zasad podziału nieruchomości. Działając na wniosek spółki "W." Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [..] wyjaśnił, że działki nr [..] wydzielone zostały pod publiczną drogę gminną.

Z protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych 19 lipca 2006r. wynika, iż działka nr [..] stanowi utwardzony kostką brukowa dojazd do garaży podziemnych znajdujących się w budynku nr [..] oraz zaplecze tego budynku, natomiast działka nr [..] zlokalizowana jest bezpośrednio pod budynkiem nr [..] i częściowo nr [..].

W uzasadnieniu wskazano też przebieg i charakter czynności dowodowych, które doprowadziły organ orzekający I instancji do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki wydzielone pod drogę gminną.

Wojewoda, ponownie rozpatrując sprawę na skutek wniesionych odwołań, doszedł do wniosku, że "w niniejszej sprawie naruszono przepisy o właściwości, bowiem doszło do sytuacji, w której organ orzekający o odszkodowaniu jest jednocześnie zobowiązany do jego zapłaty." Wynika to z faktu, iż działki o numerach [..] o powierzchni 637 m² i [..] o powierzchni 61m² przeszły z mocy prawa - wskutek ich wydzielenia z działki nr [..] - na własność Miasta P. i obecnie zapisane są w księdze wieczystej KW nr [..].

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Uchwale (7) z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OSP 1/03 (ONSA 2003/4/115) wyjaśnił, że sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Dostosowując to stanowisko do charakteru sprawy organ odwoławczy stwierdził, że "w sprawach o ustalenie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę - stosownie do art. 129 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie o odszkodowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, za którą ma być ustalone odszkodowanie (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciele nieruchomości (z wyjątkiem powiatu) podmiot ubiegający się o odszkodowanie oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydenta miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazane przepisy maja charakter norm kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Innymi słowy, skoro gmina jest stroną w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o ustalenie odszkodowania jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty (na podstawie art. 4 pkt 9 b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę".

Oznacza to, że zachodzą przyczyny do wyłączenia Prezydenta na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a od orzekania w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, której właścicielem jest gmina. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika powoduje jej wadliwość, a ponieważ zaskarżona decyzja organu I instancji nie ma cech ostateczności, można ją uchylić. Da to możliwość organowi I instancji, wyłączonemu od prowadzenia sprawy, do skorzystania z trybu przewidzianego w art. 26 § 2 i 3 k.p.a.

Miasto P. wniosło na tę decyzję skargę do sądu, domagając się jej uchylenia. Zarzuciło naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 9 b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez przyjęcie, że Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 3 ustawy.

W ocenie strony skarżącej, powołane w uzasadnieniu organu I instancji : Uchwała (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają w rozpoznanej sprawie istotnego, przesądzającego znaczenia, gdyż nie odnoszą się do spraw, których przedmiotem jest odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Odszkodowanie z tego tytułu ustala się i wypłaca według zasad i trybie obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Strona skarżąca wskazała też, że ustawodawca podzielając pogląd wyrażony w powołanej Uchwale (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03, ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007r. Nr 173, poz. 1218) dokonał w przepisach art. 1 ust. 46 zmiany dotychczasowych uregulowań dotyczących kompetencji w zakresie orzekania w sprawach o zwrot nieruchomości prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, nadając nowe brzmienie tylko przepisom art. 142 ust. 2 i art. 124 ust. 1 ustawy. Zdaniem strony skarżącej skoro ustawodawca wprowadzając zmiany w zakresie kompetencji do załatwiania spraw regulowanych w dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zmienił kompetencji wynikających z treści pozostałych przepisów tego działu, m.in. przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 9 b¹ tej ustawy, zgodnie z którymi prezydent miasta na prawach powiatu wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 tej ustawy, to należy uznać, że nie znalazł uzasadnienia do takiej zmiany. W tym kontekście stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji - zdaniem skarżącej - uznać należy za nadinterpretację prawa i jednocześnie podważenie teorii racjonalnego prawodawcy.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Ponad dotychczasową argumentację stwierdził, że przyjęcie stanowiska o możliwości orzekania przez Prezydenta Miasta w sprawach, w których Miasto P. jest stroną postępowania byłoby sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, które należą do naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Nie zmienia tego fakt, iż ustawodawca nowelizując ustawę o gospodarce nieruchomościami pominął zmianę kompetencji prezydenta miasta na prawach powiatu do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. Przecież w sprawach o ustalenie odszkodowania wyłączenie organu opiera się na tej samej podstawie prawnej (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a) co w przypadku postępowań zwrotowych. Wyłączeniu podlega organ, który jest stroną w sprawie.

Wojewoda podkreślił, że w art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazano, iż odrębną decyzję o odszkodowaniu za grunty wydzielone pod drogi wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zdaniem organu II instancji, art. 4 pkt 9 b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, iż pod pojęciem starosty należy również rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu odnosi się do wszystkich rodzajów działań starosty na jej podstawie podejmowanych (z racji tego, że zamieszczony został przez ustawodawcę w przepisach ogólnych ustawy). Nie uwzględnił jednak przypadku ustalania odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi, w sytuacji, gdy organem ustalającym odszkodowanie jest organ będący stroną w danym postępowaniu, który później zobowiązany jest to odszkodowanie wypłacić. Dzieje się tak dlatego, że zasadę wyłączenia takiego organu regulują przepisy k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (..)." Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału dokonanego na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działek gruntu pod drogę publiczną.

W rozpoznawanej sprawie o odszkodowanie jest bezsporne, że ostateczną decyzją z dnia [..] nr [..] - wydaną w trybie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Prezydent Miasta zatwierdził na wniosek Spółki Akcyjnej "W." podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nr [..] o powierzchni 10.740 m² zapisanej w księdze wieczystej KW nr [..](k. 44 - 45).

Dokonując w trybie art. 113 § 2 k.p.a - na wniosek Spółki - wyjaśnienia treści powyższej decyzji organ orzekający w postanowieniu z dnia [..] wyjaśnił, że:

1) Zawarte w powyższej decyzji stwierdzenie, że "działki nr [..] spełniają warunki określone przepisami art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ podział nieruchomości dokonany został na wniosek jej użytkownika wieczystego" oznacza, że te działki gruntu zostały wydzielone pod publiczną drogę gminną;

2) Publiczna droga gminna, o której wyżej mowa, to ul. S., określona w decyzji Prezydenta Miasta nr [..] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ul. S. na odcinku od ul. E. E. do ul. G. - I etap " ringu śródmiejskiego". Odmawiając w punkcie 3 tego postanowienia odpowiedzi na pytanie " czy działki [..] - powstałe w wyniku podziału - przeszły na własność gminy" Prezydent stwierdził, że powyższą kwestię reguluje art.98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzupełnieniu tych wywodów wskazać należy, że w przypadku braku

planu miejscowego możliwość dokonania podziału nieruchomości dawał art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału) - stawiając wymóg ustalenia zasad podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powołane wyżej akty stosownie do art. 16 § 1 k.pa korzystają aż do czasu wyeliminowania ich z obrotu w jednym z trybów nadzwyczajnych z waloru ostateczności. W granicach odrębnej sprawy o odszkodowanie, prowadzonej w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie może na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyjść poza granice skargi i objąć zakresem orzekania opisane wyżej akty ostateczne - decyzję zatwierdzającą podział z dnia [..] i postanowienie z dnia [..] nawet gdyby uwzględnił skargę, bowiem akty te nie zostały wydane "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego - niejako za jej pośrednictwem staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta (patrz komentarz do KPA pod red. prof. T.Wosia "WP Lexis Nexis W-wa 2005r. str.427).

Skarżąca nie powołuje się na to, że toczy się postępowanie nieważnościowe lub wznowieniowe w sprawie zakończonej tymi aktami.

Organ II instancji wydał w sprawie o odszkodowanie zaskarżoną decyzję kasacyjną dnia [..] Nie stanowią zatem stanu prawnego tej decyzji przetoczone przez skarżącą gminę Miasto P. oraz przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), ponieważ zmiany wprowadzone tą nowelą weszły w życie z dniem 22 października 2007r., czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej istotna jest odpowiedź na pytanie, czy skarżące Miasto P. ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu o odszkodowanie za działki nr [..] wydzielone pod publiczną drogę gminną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego.

Odpowiedź twierdzącą daje treść cytowanej wyżej ostatecznej decyzji z dnia [..] zatwierdzającej podział nieruchomości, w wyniku której nastąpiło wydzielenie tych działek pod publiczną drogę gminną oraz przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak już wcześniej wskazano, odszkodowanie za wygasłe prawo użytkowania należy się użytkownikowi wieczystemu na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie to ustala się i wypłaca na wniosek użytkownika wieczystego "według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

Z kolei według przepisu art. 129 ust. 5 ustawy, zamieszczonego w rozdziale 5 działu III zawierającym uregulowania dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w przypadku o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy odrębną decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Przez starostę należy też rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 4 pkt 9 b ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Skoro w rozpoznawanej sprawie o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod publiczną drogę gminną organem orzekającym w I instancji jest Prezydent Miasta, a Miasto P. - które tenże Prezydent reprezentuje i jest jego organem wykonawczym - występuje w tym postępowaniu w charakterze strony jako podmiot posiadający tytuł prawnorzeczowy do wydzielonych działek nr [..], to należy przyznać rację organowi odwoławczemu, iż zaistniały w niniejszej sprawie okoliczności powodujące wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu powołanej przez Wojewodę uchwały składu 7 Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. OPS 1/03 (opublikowanej O NSA 2003/4/15) wyjaśniono, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy, sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta). Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela jak również reprezentanta na zewnątrz, można uznać za pozostawanie ze starostą w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta.

Wyłączenie od udziału w postępowaniu w danej sprawie oznacza odsunięcie od wszystkich czynności jakie mogą być podjęte, w tym również niemożność udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek pracownikowi miasta.

W konsekwencji trafne jest stanowisko organu II instancji, iż wyłączenie osoby Prezydenta Miasta od udziału w niniejszym postępowaniu czyni organ gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). Wydanie ostatecznej decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do powołanego art. 24 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Ubocznie tylko, w związku z odwoływaniem się przez skarżącą i Wojewodę do uregulowań jeszcze nie obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji wprowadzonych z dniem 22 października 2007r. powołaną wyżej ustawą nowelizującą z dnia 24 sierpnia 2007r. do art. 142 ust. 2 i art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślić należy, że w uzasadnieniu do projektu tej ustawy nowelizującej odwołano się właśnie do cytowanej uchwały (7) NSA sygn. akt OPS 1/03. Okoliczność, że uchwała ta została wydana w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez poprzednich właścicieli przesądziła o nowelizacji dotyczącego tej kwestii art. 142 ust. 2. Natomiast wyjaśnienia konieczności znowelizowania - według podanego kryterium wyłącznie art. 124 ust. 8, zamieszczonego w rozdziale 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w uzasadnieniu projektu ustawy (www.sejm.gov.pl) wcale nie zamieszczono.

Tymczasem orzekanie o zwrocie odszkodowania oraz o rozliczeniu z tytułu zwrotu (art. 142 ust. 1) tym się różni od orzekania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania decyzją o jakiej mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że w pierwszej sytuacji decyzja wydana przez prezydenta miasta na prawach powiatu ustala kwotę jaką dany podmiot ma zapłacić Miastu, zaś w drugiej sytuacji - ile Miasto ma zapłacić danemu podmiotowi.

Należy też wskazać, iż w dotychczas zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym materiale dowodowym brak aktualnego odpisu księgi wieczystej obejmującej przedmiotowe działki nr [..]. Przepis art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na właściwy organ obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Brak ten, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, można będzie uzupełnić w toku dalszego postępowania administracyjnego. Wtedy wyjaśni się też, czy oprócz Miasta P. jakiś inny podmiot będzie uczestnikiem w dalszej fazie postępowania administracyjnego.

Odpis wskazanej przez organ orzekający księgi wieczystej nr [..] (k. 4 - 13 akt administracyjnych) złożony przez Spółkę Akcyjną W., nie odzwierciedla stanu prawnego działek nr [..]po przejęciu ich pod drogi gminne.

Z tych wszystkich względów, skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 a, c, Sąd na podstawie art. 151 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska

Brak podpisu sędziego spowodowany

jest jego nieobecnością /-/ B.Drzazga

MK