Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 152/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 422/05 w sprawie ze skargi A. D. i J. P. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 422/05 oddalił skargę A.D. i J.P. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Uchwałą z dnia [...] Rada Miasta G. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G.- O.. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...] r. oraz od [...] do [...].

J.P. wniósł do Rady Miasta G. pismo zatytułowane jako zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące przebudowy ulicy [...]. W piśmie tym w/w wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą, świadcząc usługi blacharsko-lakiernicze, na stanowiącej jego własność nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Planowana rozbudowa ul. [...] przewiduje zamknięcie dojazdu do warsztatu od strony ul. [...] i komunikowanie się w okresie prowadzenia prac drogowych od strony ulicy [...] i G. - O. J.P. wniósł o zaprojektowanie organizacji ruchu, która pozwoliłaby na bezkolizyjne realizowanie robót drogowych przy jednoczesnym dojeździe do ulicy [...] od strony ulicy [...].

A.D. złożył również zarzut, w którym wniósł o uchylenie projektu jako niezgodnego z prawem i przekazanie do ponownego rozpatrzenia likwidacji przejazdu kolejowego przy ul. [...], usytuowania trasy "[...]" przez środek dzielnicy mieszkaniowej i tereny zielone produkujące żywność oraz zmiany w systemie melioracji podnosząc, że po zlikwidowaniu przejazdu mieszkańcy nie będą mieli bezpośredniego dostępu do infrastruktury użyteczności publicznej tj. ośrodka zdrowia, poczty, sieci usługowo-handlowej. Znacznie wzrosną koszty przejazdów ludzi dojeżdżających do pracy komunikacją miejską, jak też własnym samochodem. Przejście pieszo mieszkańców ul. [...] do G. będzie niemożliwe. Usytuowanie trasy "[...]", która będzie służyć jako objazd Ś. przez środek dzielnicy mieszkaniowej i tereny zielone produkujące żywność jest zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt. Sumując szkodliwe parametry torów z bocznicą przetaczania wagonów hałas przekroczy normy dla budownictwa jednorodzinnego i terenów wiejskich. Zwiększenie emisji gazów i pyłów dyskwalifikuje dzielnicę jako środowisko mieszkaniowe. Projektowany system wodno-melioracyjny budzi zastrzeżenia. Woda opadowa i gruntowa z terenu depresyjnego będzie mieć utrudniony przepływ przez nasyp kolejowy i pod ulicą [...]. Inwestycje przy ulicy [...] sparaliżują dopływ wody do pompy przy ulicy [...]. Projektowany nowy kanał na terenie ogrodów działkowych ma załamania pod kątem 90° i brak naturalnego spadku związanego z ukształtowaniem terenu. Przy projektowaniu brak było konsultacji z działającą na tym terenie spółką wodno-melioracyjną. Istnieje możliwość wystąpienia powodzi i degradacji terenów rolniczych.

Rada Miasta G. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. - O.. Uchwałą tą pisma wniesione między innymi przez A.D. i J.P. zostały zakwalifikowane jako protesty i zostały w całości odrzucone.

W uzasadnieniu Rada Miasta G. stwierdziła, że protest do projektu może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, zaś zarzut każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. W przypadku skarżących nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem żadne ustalenia przyjęte w projekcie planu w żaden sposób nie naruszają ich interesu prawnego. W swoich pismach nie wykazali oni naruszenia ich interesu, zatem pisma te zostały zakwalifikowane przez Radę jako protesty.

Odnosząc się do protestów Rada Miasta G. w szczególności stwierdziła, że realizacja ulicy [...], która jest ulicą zbiorczą, wymaga zamknięcia przejazdu kolejowego funkcjonującego w jednym poziomie z ulicą [...]. Równocześnie nie ma możliwości realizacji przekroczenia torów kolejowych w ciągu ulicy [...] nad torami kolejowymi, z uwagi na brak możliwości obsługi zabudowy przy ulicy [...] (niemożliwe zjazdy do posesji na długości minimum 150 m w obu kierunkach od przejazdu kolejowego z uwagi na konieczność wznoszenia jezdni celem przekroczenia torów wiaduktem). W zamian za zamknięcie przejazdu projektuje się przekroczenie torów kolejowych wiaduktem w ciągu tzw. łącznika do Trasy [...] i dalej ulicą [...]. Wydłużenie drogi z powodu zmiany przebiegu ulicy [...] wynosi około 400m, ale eliminuje istniejące do tej pory kolizje ruchu drogowego i kolejowego na jednopoziomowym skrzyżowaniu, oraz usprawnia zdecydowanie ruch samochodowy likwidując konieczność oczekiwania na przekroczenie przejazdu kolejowego w przypadku jego zamknięcia. Dla obsługi ruchu pieszego jest możliwe przejście piesze przez tory kolejowe w ciągu ulicy [...] tzw. "labiryntem". W sytuacjach awaryjnych istnieje również możliwość wjazdu z północnego odcinka ulicy [...] zakończonego placem do zawracania na ulicę [...], ponieważ są one na tym samym poziomie.

Projektowana ulica zbiorcza tzw. [...] jest częścią miejskiego układu komunikacyjnego i łącząc się z projektowanymi ulicami: [...] i [...] poprzez węzeł integracyjny [...] oraz z Trasą [...] i ulicą tzw. [...]. Projektowana droga jest ulicą zbiorczą, jednojezdniową. Jej przebieg został zaprojektowany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G.. Warianty przebiegu ulicy rozważane były na etapie prac nad Studium ,z których jak optymalny wybrano przebieg zgodny z zaprojektowanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gdańsk O.. Ulica tzw. [...] została zaprojektowana wzdłuż torów kolejowych, po ich północno - zachodniej stronie. Ulica łączyć będzie dzielnicę O. z [...] oraz ulicą [...]. Rezerwa terenu pod ul. tzw. [...] pokrywa się w części z rezerwą terenu pod ulicę dojazdową, jaka występowała w poprzednio obowiązującym miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego Gdańsk - O. z 1993 r. Lokalizacja ulicy wzdłuż kolei pozwala na skupienie uciążliwości komunikacyjnych w jednym pasie (uciążliwość drogi w stosunku do uciążliwości kolei jest niewielka), a jej położenie od strony osiedla ułatwia do niej dostępność poprzez skrzyżowania z istniejącymi ulicami:[...], [...] i [...].

Lokalizacja ulicy po drugiej stronie torów kolejowych (stronie południowo -wschodniej) powodowałaby konieczność budowy dwóch obiektów inżynierskich w celu bezkolizyjnego przekraczania torów kolejowych (wiadukt w części zachodniej planu oraz poza granicami planu po stronie wschodniej). Taki przebieg drogi tzw. [...] uniemożliwiałby również obsługę osiedla O., którego istniejący układ drogowy byłby odcięty od projektowanej drogi terenami kolejowymi. Droga przebiegałaby w większym stopniu w porównaniu z obecnym przypadkiem po gruntach właścicieli prywatnych naruszając ich własność i narażając Gminę na wykup terenów procentowo większy, niż w chwili obecnej(powierzchnia do wykup to około 1,3 ha więcej niż w sytuacji obecnego projektu planu). Przebieg ulicy ustalony w projekcie planu wpływa korzystnie na obsługę komunikacyjną osiedla. Zakłada możliwość podłączenia poprzez skrzyżowania istniejących ulic: [...], [...], [...]. Nie powoduje również konieczności budowy obiektów inżynierskich. Przebieg ulicy jest bezkolizyjny na całej jej długości, dając mieszkańcom osiedla [...] szybkie powiązanie z ul. [...] i [...]. Tak więc rozwiązanie przyjęte w obecnym projekcie planu jest rozwiązaniem najkorzystniejszym ekonomicznie, technicznie i ze względów społecznych. Obecne powiązania drogowe dzielnicy O. poprzez ulice: [...], [...] i [...] są niezadowalające, a zainwestowanie oraz warunki naturalne nie dają możliwości poprawy parametrów tych powiązań. W trakcie prac nad sąsiadującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ś. rejon [...], na skutek negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zlikwidowano ustalone w poprzednich planach zagospodarowania przestrzennego projektowane powiązanie ulicy [...] z ulicą [...]. Brak zgody na realizację połączenia drogowego przez bastiony oznaczał konieczność poszukiwania innych połączeń drogowych dzielnicy. Realizacja ul. tzw. [...] w istotny sposób poprawi skomunikowanie dzielnicy O., dając jej oczekiwane przez wszystkich mieszkańców powiązanie z ul. [...] i ul. [...]. W wyniku uwzględnienia części zarzutów złożonych po pierwszym wyłożeniu planu do publicznego wglądu i przeprowadzonych dodatkowych analizach zmniejszeniu uległa rezerwa na cele realizacji ulicy tzw. [...], a uwolnione obszary przeznaczono pod strefę mieszkaniowe - usługową. Zaprojektowano omawianą ulicę w poziomie terenu, a nie jak poprzednio na rzędnej torów kolejowych. Zmiana ta pozwoliła na zmniejszenie szerokości podcięcia działek zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej trasy o połowę szerokości w porównaniu z pierwszym projektem planu, jednak wiąże się to z rezygnacją jej wykorzystania jako drogi ewakuacyjnej w przypadku powodzi. Lokalizacja ulicy wzdłuż torów kolejowych po stronie osiedla daje możliwość lepszej obsługi zabudowy mieszkaniowej poprzez skrzyżowania z ulicami [...], [...] i [...], zawężając obszar uciążliwości od komunikacji do pasa przy kolejowego. Ulica ma charakter miejski, jest ulicą jednojezdniową o dwóch pasach ruchu po 3,0 metry każdy, bez linii tramwajowej, porównywalną do ul. [...] w G. - W.. Uciążliwość wynikająca z funkcjonowania stacji O. jest zdecydowanie większa od przewidywanej uciążliwości ulicy, nawet przy jej docelowym obciążeniu, które według prognoz wyniesie w [...] r. 400 - 500 pojazdów na godzinę szczytu. Tak więc ewentualna uciążliwość ulicy tzw. [...] nie wykroczy poza już istniejącą strefę uciążliwości od kolei.

Zastrzeżenia odnośnie projektowanego systemu melioracyjnego zostały wniesione w zdecydowanej większości przez właścicieli terenów zlokalizowanych na polderze O., poza obszarem planu i dotyczą w szczególności warunków pracy istniejącej pompowni po wykonaniu nasypu ul. tzw. [...] (utrudnienia przepływu przez nasyp kolejowy i pod ulicą [...]) oraz po zrealizowaniu planowanej zabudowy wzdłuż ul. [...], a także trasy i spadku kanału głównego do przepompowni "[...]" (załamań projektowanego kanału na terenach ogrodów działkowych pod kątem 90° i braku naturalnego spadku związanego z ukształtowaniem terenu). Zastrzeżenia budzi ponadto brak konsultacji z działającą na terenie polderu Spółką Wodną "[...]".

W wyniku uwzględnienia części zarzutów złożonych po pierwszym wyłożeniu planu do publicznego wglądu i przeprowadzonych dodatkowych analizach zaprojektowano ulicę tzw. [...] w poziomie terenu, a nie jak poprzednio na rzędnej torów kolejowych. Zmiana ta pozwoliła na zmniejszenie szerokości podcięcia działek zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej trasy o połowę szerokości w porównaniu z pierwszym projektem, jednakże spowodowało to rezygnację jej wykorzystania jako drogi ewakuacyjnej w przypadku powodzi.

Za utrzymaniem przedstawionego w projekcie planu rozwiązania układu melioracyjnego przemawia istniejący system melioracyjny polderu P. przystosowany jest do obsługi terenów użytkowanych rolniczo. Na terenie polderu znajdują się obszary zabudowy o charakterze miejskim. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., wyznaczono linię zasięgu terenów zurbanizowanych oraz ustalono, iż system melioracyjny zostanie podzielony na dwa niezależne układy: melioracyjny dla obszarów użytkowanych rolniczo oraz odwodnieniowy dla terenów zabudowy miejskiej.

Obszar planu O. -[...] obejmuje teren przewidziany pod zabudowę miejską. Projektowany w planie system odwodnieniowy został skonstruowany w sposób umożliwiający realizację podziału przewidzianego w Studium, z zachowaniem, do czasu zakończenia przebudowy, istniejących warunków pracy układu melioracyjnego. W rozwiązaniu docelowym system istniejących rowów został utrzymany z korektą ich gabarytów i kierunków przepływu. Realizacja ustaleń planu nie wpłynie na obniżenie istniejącej sprawności układu melioracyjnego na terenach-użytkowanych rolniczo. W zakresie projektu planu G. - [...] nie mieści się przebudowa systemu melioracyjnego obszarów przewidywanych jako użytkowane rolniczo, stad nie wystąpiła potrzeba konsultacji z działającą na tym terenie Spółką Wodną "[...]".

W dniu [...] A.D. i J.P. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwali Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały z dnia [...] kwestionując zakwalifikowanie wniesionych przez nich zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jako protestów.

Następnie zaś w dniu 29 kwietnia 2005 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie prawa tj. art. 1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające ma przyjęciu projektu planu nieuwzględniającego :

a) zasad prawidłowego układu komunikacyjnego polegającego na odcięciu części dzielnicy od projektowanej trasy [...] poprzez likwidację przejazdu kolejowego na ul. [...], co powodować może naruszenie wymagań ładu przestrzennego polegające na sztucznym rozdzieleniu jednej dzielnicy na dwa organizmy pozbawione wewnętrznej komunikacji, pogorszenia warunków zakresie zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także spełnienia wymagań osób niepełnosprawnych poprzez utrudnienie mieszkańcom dostępu do przychodni lekarskiej, utrudnienie dojazdu służb w tym szczególności Pogotowia Ratunkowego, Straży Pożarnej i Policji i poważne ograniczenie możliwości ewakuacji osób i mienia w przypadku powodzi wprowadzenia zmian w systemie melioracyjnym, ignorowanie walorów ekonomicznych przestrzeni polegające na obniżeniu wartości nieruchomości odciętych od naturalnego układu komunikacyjnego, dostępu do szkół i zakładów pracy oraz pozbawienie nieruchomości położonych przy ulicy [...] infrastruktury w postaci wody. kanalizacji i gazu.

b) wymagań ochrony środowiska poprzez zwiększenie zagrożenia promieniowaniem elektromagnetycznym i degradację terenów przeznaczonych do produkcji rolnej

Skarżący zarzucili także naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który wbrew treści art. 11 i art. 12 tej ustawy przesądza o sposobie zagospodarowania nieruchomości położonych poza granicami objętymi uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu poprzez zmianę systemu komunikacyjnego w całym obszarze dzielnicy O. w projekcie planu, który to formalnie dotyczy wyłącznie części dzielnicy.

Nadto zarzucili naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie dzielnicy [...] równej ochrony prawnej w zakresie ich prawa własności, naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który nie uwzględnia słusznych postulatów właścicieli nieruchomości co do przekształcenia ich gruntów oraz naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na zaprojektowaniu ogródków działkowych na gruntach prywatnych wbrew woli właścicieli gruntów.

W piśmie z dnia [...] skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie wniesionych przez nich zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jako protestów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej odrzucenie jako przedwczesnej, gdyż nie upłynął termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w piśmie z dnia 7 lipca 2005 r. Rada wniosła o oddalenie skargi, twierdząc, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem w oparciu o przepis art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zaś wskazała, że działki skarżących nie są objęte planem (lokalizacja ich nieruchomości została pokazana na załączonym rysunku). Stwierdziła nadto, że podnoszone przez skarżących ogólne zastrzeżenia do ustaleń projektu planu Dzielnicy O., zmian przebiegu układu komunikacyjnego oraz systemu melioracyjnego w żaden sposób nie oddziałują na sferę prawną skarżących, nie zmieniają ich uprawnień i nie zwiększają zakresu obowiązków, mogą oni korzystać ze swojej własności w sposób dotychczasowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał , iż zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może -po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem jak podkreślono uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Sąd pierwszej instancji uznał przede wszystkim , że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Natomiast zauważono , że przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie, iż w konkretnym wypadku istnienie związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem. Podzielono utrwalony w orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd przyjmujący , że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego.

Zauważono , że gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, a zatem może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zdaniem Sądu trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W ocenie Sądu w tej sprawie skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącym legitymacji do wniesienia skargi .

W przedmiotowym postępowaniu jak zauważono J.P. i A.D. zakwestionowali zapisy zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące lokalizacji trasy [...], a w szczególności likwidacji przejazdu kolejowego w ulicy [...], lokalizacji trasy [...] po północnej stronie torów kolejowych przez środek dzielnicy mieszkaniowej i terenów produkujących żywność oraz zmiany w systemie melioracji. W konsekwencji zaś zarzucili, że nieprawidłowo zakwalifikowano wniesione przez nich pisma jako protesty. Wywodząc że Rada Miasta G. winna była rozpatrzyć je jako zarzuty do projektu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość J.D. położona jest w G. przy ul. [...] 53, zaś nieruchomość J.P. w G. przy ul. [...]. Nieruchomości te nie są objęte opracowaniem projektu planu zagospodarowania G. - O..

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej uchwale, w żaden sposób nie wpływa na indywidualną, sytuację prawną skarżących. Nie ogranicza, ani nie pozbawia ich bowiem konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na nich żadnych obowiązków. Wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zrealizowania zamierzeń zaplanowanych w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego, nie dotyczą interesu prawnego skarżących, a jedynie ich interesu faktycznego. Z twierdzeń skarżących wynika bowiem, że wysuwają oni wraz z innymi mieszkańcami dzielnicy O. jedynie ogólne postulaty odnośnie przebiegu ulic na tym terenie. Istotne jest natomiast, że skarżący w żaden sposób nie wykazali interesu czy też uprawnienia, które zostało im prawnie zagwarantowane. W szczególności starzący nie wykazali, aby przebieg ulicy [...], likwidacja przejazdu kolejowego w ulicy [...] i utrudnienia, które mogą w przyszłości powstać zarówno w trakcie wykonywania robót z tym związanych jak i wydłużenie dojazdu na skutek zmiany układu drogowego, czy też zmiany w systemie melioracji naruszały ich np. prawo własności. Zdaniem Sądu uprawnienie takie nie wynika z samego faktu bycia mieszkańcem dzielnicy O., której części dotyczy przedmiotowy projekt planu.

Zauważono nadto , że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. O sposobie zakwalifikowania wniesionego pisma decyduje rada gminy badając czy konkretne postanowienia planu naruszają interesy prawne wnoszącego pismo. Uznając, iż do takiego naruszenia nie doszło - organ gminy winien uznać wniesione pismo jako protest. Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarżący nie wykazali aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny czy też wynikające z przepisów prawa materialnego uprawnienie i na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a contrario w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

Oddalenie skargi z powyższej przyczyny spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w niniejszym postępowaniu , że nie był uprawniony do badania i wypowiadania się ani co do tego, czy kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ani co do stopnia ewentualnego naruszenia prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżących, iż postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają ich interes prawny lub uprawnienie, otworzyłoby drogę do merytorycznej oceny uchwały. Powyższe wynika z tego, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.D. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono :

a) naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie uchyleniu zaskarżonej uchwały, mimo iż została ona wydana z naruszeniem art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały.

b) naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa wniesiono , o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania .

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono , że zaskarżony wyrok jest niesłuszny bowiem Sąd bezpodstawnie przyjął, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących . Stanowisko Sądu jest wadliwe gdyż plan zagospodarowania przestrzennego mimo , iż formalnie dotyczy określonych nieruchomości to jego skutki prawne mogą naruszać interes prawny właścicieli innych nieruchomości formalnie nie objętych planem. Taka sytuacja ma w szczególności miejsce w wypadku gdy plan dotyczy rozwiązań komunikacyjnych. W niniejszej sprawie formalne granice planu nie obejmują nieruchomości skarżącego, jednakże rozwiązanie komunikacyjne w postaci likwidacji przejazdu kolejowego znajdującego się praktycznie na granicy objętej planem prowadzi do praktycznego odcięcia nieruchomości skarżącego od infrastruktury drogowej. Tym samym projekt planu przyjęty przez Radę Miasta narusza prawo bowiem przyjęte w planie rozwiązania komunikacyjne wymuszają określone rozwiązania komunikacyjne również poza granicami terenu formalnie objętego planem. Tym samym uznanie przez Radę Miasta , iż złożony przez skarżącego zarzut jest protestem stanowi oczywiste naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazano, iż złożony przez skarżącego zarzut jest uzasadniony. Projekt planu poprzez faktycznie rozdzielenie dzielnicy O. na dwie pozbawione wzajemnej komunikacji części narusza art. 1 ust. 2 pkt.. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zaś poprzez odcięcie części dzielnicy od połączeń drogowych prowadzi do naruszenia art. 1 ust.2 pkt. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podział dzielnicy na dwie nie skomunikowane ze sobą części prowadzi do rozpadu istniejących powiązań społeczno - gospodarczych i tym samym narusza zasady wynikające z wymagań ładu przestrzennego. Wprowadzone zaś utrudnienia komunikacyjne uniemożliwiają w praktyce skarżącemu dojazd do jego pól ciągnikami i maszynami rolniczymi. Planowany wiadukt na jaki powołuje się Rada Miasta i który ma umożliwiać taką komunikację będzie bowiem częścią drogi ekspresowej na której niedopuszczalny będzie ruch ciągników rolniczych czy np. rowerów. Wprowadzenie przez projekt planu tego rodzaju utrudnień w komunikacji jest podstawą do uznania, iż skarżący wykazał swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nawet jeżeli stanowiąca jego własność nieruchomość znajduje się formalnie poza obszarem opracowania planu, którego dotyczy zaskarżona uchwała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania . W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać za nieusprawiedliwione .

Przede wszystkim z dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika , że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Zatem tylko naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego , jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy , uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia na wskazanej wyżej podstawie. Jednakże w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji nie pozostawała decyzja czy też postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym lecz uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

Przepisy postępowania administracyjnego mają zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Natomiast przedmiotowa uchwała jest aktem organu jednostki samorządowej , innym niż akt prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , przy wydawaniu którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych przesłanek , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nawet w przypadku teoretycznego uznania , iż skarżący w istocie złożył zarzut , który wadliwie przez Miasto G. potraktowany zostało jako protest w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , to nie mógł zastosować przy ewentualnej eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały powołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy procesowej , lecz wyłącznie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , który pozwala stwierdzić nieważność takiej uchwały w sytuacji gdyby wydana ona została z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej jednakże nie wskazano takiej podstawy , stąd też zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy procesowej w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jako całkowicie nieusprawiedliwiony nie mógł zostać uwzględniony bowiem przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie .

Natomiast zauważyć należy , że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) zarzut może wnieść każdy , którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Do wniesienia tego środka potrzebna jest zatem szczególna legitymacja. Naruszony interes prawny jak i uprawnienie powinny wynikać obiektywnie z prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wystarczy tu wyłącznie twierdzenie , że interes prawny lub uprawnienie znajduje związek z przygotowywanym planem . Trzeba ten związek wykazać na gruncie obowiązujących przepisów prawa . Dlatego też wnosząc zarzut należy wprost wykazać ( udowodnić ) , że zapis projektu planu zagospodarowania przestrzennego godzi w interes prawny lub uprawnienie wnoszącego go powodując , że sfera prawna zainteresowanego będzie przez ten plan zmieniona ,uszczuplona lub zmodyfikowana. Sfera chroniona przez instytucję zarzutu jest wyznaczana przez obiektywne pojecie interesu prawnego lub uprawnienia i przez fakt jego naruszenia . Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to zawsze ingerencja w sferę prawną indywidualną danego podmiotu w sferę jego interesów lub uprawnień . Stąd też mówiąc o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia jako podstawie zarzutu trzeba wskazać na konkretne uregulowanie prawa materialnego. Skarżący jednakże nie wskazał takiej normy prawa , a Sąd nie jest uprawniony mimo ,że nie jest związany zarzutami skargi samodzielnie poszukiwać takiej normy prawa materialnego , która została by naruszona projektem planu .

Natomiast protest ( art. 23 ust. 1 cyt. ustawy ) może wnieść każdy , kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospogarowani9a przestrzennego , wyłożonym do publicznego wglądu . Zatem od strony przedmiotowej , protest może zatem obejmować jakąkolwiek kwestię ujętą w projekcie planu albo sposób jego przygotowania czy procedurę . Jedynym wymogiem jest tutaj potrzeba zakwestionowania projektu a więc wyrażenia niezadowolenia z jego rozwiązań .

Tak więc podstawowym kryterium rozróżnienia pomiędzy zarzutem a protestem jest tutaj legitymacja do wniesienia , któregoś ze środków . Jeżeli zatem dany podmiot kwestionując projekt planu wykaże naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia to pismo to należy uznać za zarzut , w przeciwnym wypadku jest to protest.

Podnieść w tym miejscu należy , że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , które mają zastosowanie w tej sprawie z uwagi na treść art.85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , inaczej niż przy zarzucie , nie stwierdzają , że na uchwałę rady gminy o odrzuceniu protestu można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Jednakże skoro taka uchwała należy do zakresu administracji publicznej to może być zaskarżona na zasadach wynikających z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym . Legitymacje do wniesienia takiej skargi wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Może więc ją złożyć każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą , po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia tego interesu lub uprawnienia .

Skoro skarżący wniósł pismo uznając go za zarzut a gmina potraktowała je jako protest to niewątpliwie mógł z powołaniem się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wnieść przedmiotową skargę z powołaniem się na w/w przepis .

Jednakże rozpoznając wniesioną skargę trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił , iż wnosząc zarzut do projektu przedmiotowego projektu planu A.D. nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Stąd też nie można uznać że zaskarżoną uchwałą o odrzuceniu protestu narusza prawo gdyż zaskarżoną uchwałą nie naruszono interesu prawnego jak i jego uprawnienia .

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że A.D. zakwestionował zapisy zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące lokalizacji trasy [...], a w szczególności likwidacji przejazdu kolejowego w ulicy [...], lokalizacji trasy [...] po północnej stronie torów kolejowych przez środek dzielnicy mieszkaniowej i terenów produkujących żywność oraz zmiany w systemie melioracji, natomiast w skardze kasacyjnej wprost przyznał w jej motywach, że granice planu nie obejmują nieruchomości skarżącego podnosząc , iż przyjęte rozwiązania komunikacyjne w szczególności poprzez likwidację przejazdu kolejowego objętego planem prowadzi do praktycznego odcięcia nieruchomości skarżącego od infrastruktury drogowej. To zaś narusza jego interes prawny wyrażony przepisem art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro jednak ponad wszelką wątpliwość wykazano w tej sprawie , że nieruchomość A.D. położona jest w G. przy ul. [...], znajdując się poza obszarem opracowania projektu planu zagospodarowania G. - O., to niespornym jest , że zaskarżona uchwała, w żaden sposób nie wpływa na indywidualną, sytuacją prawną skarżącego. Nadto wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie odcina nieruchomości skarżącego od infrastruktury drogowej skoro w zamian za zamknięcie przejazdu projektuje się przekroczenie torów kolejowych wiaduktem w ciągu tzw. łącznika do trasy [...] i dalej ulicą [...]. Wydłużenie drogi z powodu zmiany przebiegu ulicy [...] wynosi około 400 m , ale eliminuje istniejące do tej pory kolizje ruchu drogowego i kolejowego na jednopoziomowym skrzyżowaniu , oraz usprawni zdecydowanie ruch samochodowy. Natomiast dla obsługi ruchu pieszego jest możliwe przejście piesze przez tory kolejowe w ciągu ulicy [...] .

Tym samym zaproponowane rozwiązania w projekcie planu nie ograniczają , ani nie pozbawiają skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakładają także na niego żadnych obowiązków. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji , że wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zrealizowania zamierzeń zaplanowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego. Zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji , że z twierdzeń skarżącego wynika bowiem, że wysuwa on wraz z innymi mieszkańcami dzielnicy O. jedynie ogólne postulaty odnośnie przebiegu ulic na tym terenie. Istotne jest natomiast, że skarżący w żaden sposób nie wykazał interesu czy też uprawnienia, które zostało mu prawnie zagwarantowane. Bycie mieszkańcem dzielnicy O. i wskazywanie wyłącznie na podniesione w skardze przesłanki , prowadzi wyłącznie do jednego wniosku , iż skarżący ma tylko interes faktyczny w kwestionowaniu przedmiotowego projektu planu . Skarżący zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się wyłącznie na ogólne interesy mieszkańców i wywodząc je z ogólnych ustawowych obowiązków wspólnoty wobec jej członków , nie wskazał stosownej normy prawa materialnego , która pozwalałaby na przyjęcie odmiennego stanowiska od tego zajętego przez Sąd pierwszej instancji .

Interes prawny jak i uprawnienie nie wynika ze wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego , że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego , urbanistyki i architektury ( pkt. 1) , walory ekonomiczne przestrzeni i prawa własności ( pkt. 5). Przepis ten nakazujący uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania określone w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , nie można traktować jako przepisów bezpośrednio zobowiązujących . Obowiązek ten bowiem istnieje w takim zakresie w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte w samej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym jak i w innych przepisach prawa materialnego.

Wobec powyższych rozważań jako nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia prawa procesowego a to przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , jak i naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .