Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2277/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134  par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit c, art.135, 200 w związku z art.205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 66, 68
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg adw. D. K. - kuratora spadku po H. P. oraz adw. E. O - kuratora spadku po J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz adw. E. O. - kuratora spadku po J. C. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak:[...], po rozpatrzeniu odwołania D.K., kuratora spadku po H.P., zwanego dalej również "skarżącym nr 1", od decyzji nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], dalej też "PINB", decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak:[...], nakazał D.K. (kuratorowi spadku po zmarłej H.P.), E.O. (kuratorowi spadku po zmarłej J.C.) oraz M.R. (kuratorowi spadku po zmarłej W.S.) opróżnienie budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. i umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia oraz zakazał użytkowania budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że termin wykonania obowiązku wynosi cztery miesiące od dnia uprawomocnienia się decyzji. Ponadto organ zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp do budynku osób trzecich i wydzielenie strefy zagrożenia w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się powyższej decyzji. Dodatkowo, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższą decyzję organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 68 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud."

W związku z informacją otrzymaną droga urzędową uprawniony inspektor PINB przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2014 r. kontrolę ww. działki nr ew.[...], położonej przy ul. [...] w W. Ustalono, że na terenie nieruchomości znajduje się parterowy budynek mieszkalny z dachem jednospadowym o wymiarach ok. 4,50 x 8,50 m i wysokości ok. 4,70 m. Budynek posiada dobudowany ganek wejściowy o wymiarach ok. 2,20 x 2,40 m i wysokości ok. 3,00 m z daszkiem dwuspadowym. Podczas oględzin stwierdzono, że zawaliła się cześć górnej ściany szczytowej od strony zachodniej budynku. Ponadto, od strony południowej oraz zachodniej część ściany konstrukcyjnej budynku ponad stropem w znacznym stopniu odchyla się od pionu i grozi dalszym zawaleniem. Ustalono także, iż elementy konstrukcyjne drewnianego stropu w miejscach odsłoniętych są spróchniałe, podobnie jak widoczne elementy konstrukcyjne dachu. Organ ustalił, że ogólny stan budynku jest zły i stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zamieszkująca budynek rodzina została poinformowana o występującym zagrożeniu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości (tj. osoby za takie uznawane) nie żyją, nikt nie zarządza nieruchomością, a wezwanie wszystkich spadkobierców nie jest możliwe. Wobec powyższego wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego [...] w W., Wydział [...], o ustanowienie kuratora spadku po zmarłych H.P., J.C. i W.S., które władały przedmiotową nieruchomością.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. (sygn. akt [...]) sąd ustanowił: kuratora spadku po H. P. w osobie adw. D.K., kuratora spadku po J.C. – adw. E.O., zwaną dalej "skarżącą nr 2" i kuratora spadku po W.S. – adw. M.R.

Z uwagi na fakt, iż budynek był zamieszkały i stwarzał bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa przebywających w nim ludzi, organ powiatowy wydał ww. decyzję z dnia [...] marca 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył w dniu [...] marca 2016 r. adw. D.K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Ponadto skarżący nr 1 wniósł o pozbawienie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Przedmiotowej decyzji skarżący nr 1 zarzucił naruszenie:

art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez fakt, iż uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a także brak ustalenia aktualnego stanu nieruchomości;

art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji, która nie uzasadnia przyjęcia stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego;

art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W ocenie skarżącego nr 1 kurator spadku nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Podstawowym obowiązkiem kuratora spadku jest poinformowanie potencjalnych spadkobierców o otwarciu spadku (o czym jedyna znana potencjalna spadkobierczyni już wie od organu). Nawet gdyby przymiot strony przysługiwał kuratorowi spadku, zaskarżona decyzja nosi w sobie szereg innych wad nakazujących jej uchylenie.

Organ, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek zagraża życiu i zdrowiu ludzi, nie zawarł szerszego wyjaśnienia przyczyn tego stanu rzeczy w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Organ nie wyjaśnił też, jakie nowe okoliczności uzasadniały przystąpienie do czynności w sposób uniemożliwiający stronie obronę jej praw i nałożenie na nią obowiązku z art. 68 pr.bud., mimo że zły stan nieruchomości rzekomo trwa co najmniej od sierpnia 2014 r. Podobne zarzuty skarżący nr 1 sformułował w odniesieniu do kwestii nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ponadto, jak wskazywał skarżący nr 1, kurator spadku nie ma możliwości usunięcia osób zamieszkujących ten dom w sposób przymusowy. Przymusowe wykonanie powyższej decyzji przez kuratora spadku stanowiłoby czyn zagrożony karą (art. 191 § 1 k.k.), co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności samej decyzji. Kurator spadku nie dysponuje bowiem żadnymi środkami władczymi mogącymi zgodnie z prawem zmusić osoby przebywające w budynku do opróżnienia go z osób i rzeczy. Byłoby to możliwie jedynie na podstawie prawomocnego wyroku sądu orzekającego eksmisję, a władnym wykonać to orzeczenie byłby jedynie komornik sądowy z ewentualną asystą funkcjonariuszy policji.

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ wojewódzki wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

W ocenie organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, w konsekwencji czego wydał właściwe rozstrzygnięcie, w szczególności słusznie nakazał wykonanie określonych czynności celem wyeliminowania istniejącego zagrożenia poprzez wykonanie zabezpieczeń uniemożliwiających osobom trzecim dostęp do budynku, wydzielenie strefy zagrożenia oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia.

Zarzuty odwołania dotyczące skierowania decyzji do nieprawidłowego adresata, organ drugiej instancji uznał za bezzasadne. Jako adresata wymienionych obowiązków art. 68 pr.bud. wskazuje wprost właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie ma wątpliwości, że zarządcą w powyższym rozumieniu jest kurator spadku, do którego zgodnie z art. 667 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.), zwanego dalej "k.p.c.", stosuje się przepisy o zarządzie nieruchomością w toku egzekucji.

Kurator spadku zobowiązany jest więc do podejmowania wszelkich czynności mających na celu wypełnienie obowiązków wynikających z wydanej decyzji administracyjnej. W sytuacji zagrożenia życia i zdrowia ludzi, organ państwowy powinien w pierwszej kolejności skupić się nad jego ochroną, nie zaś nad długotrwałym procesem ustalania zarządców przedmiotowego budynku. Organ wskazał także, iż współwłaścicielom, którzy wykonają obowiązek nałożony w decyzji, będzie służyło roszczenie regresowe wobec pozostałych, na podstawie przepisów prawa cywilnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skierowanie nakazów z art. 68 pr.bud. tylko do niektórych współwłaścicieli nie narusza art. 68 w związku z art. 61 pr.bud. Skierowanie nakazu do części współwłaścicieli nie oznacza bowiem niemożności osiągnięcia celu. Dlatego też zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy prawidłowo skierował obowiązek wynikający ze skarżonej decyzji do kuratorów spadku po zmarłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący nr 1 pismem z dnia [...] września 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nr 1 wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący nr 1 zarzucił naruszenie:

1) art. 7, 77 i 107 k.p.a. w szczególności poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym nieustalenie aktualnego stanu nieruchomości oraz bezkrytyczne powielenie treści decyzji organu pierwszej instancji, a także brak odniesienia się do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy nie ustalił, kto reprezentuje inne strony i pozbawił je możliwości działania oraz wskazania informacji, które mogłyby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w sprawie, w sytuacji nieuzasadniającej przyjęcia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego;

3) art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w ww. stanie faktycznym.

Skarżący nr 1 podniósł zatem te same zarzuty jak w odwołaniu. Zdaniem skarżącego nr 1 organ odwoławczy ograniczył się do opisania stanu faktycznego sprawy sprzed dwóch lat. Organy obu instancji w ocenie skarżącego nr 1 w sposób rażący uchybiły swoim ustawowym obowiązkom, uniemożliwiając przy tym rzetelną kontrolę odwoławczą decyzji organu pierwszej instancji.

W odniesieniu do nakazu opróżnienia budynku skarżący nr 1 wskazał, że usiłował skontaktować się z osobami rzekomo zamieszkującymi przedmiotowy budynek, lecz korespondencja wróciła jako niepodjęta. Może to budzić istotne wątpliwości co do możliwości wykonania decyzji już w dacie jej wydania.

Skarżący nr 1 zarzucił też organowi odwoławczemu brak informacji o reprezentacji pozostałych stron.

Niezależnie od skargi wniesionej przez skarżącego nr 1 również skarżąca nr 2 złożyła w dniu [...] września 2016 r. skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skarżąca nr 2 wniosła o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] marca 2016 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca nr 2 zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 156 §1 pkt 2 in fine w zw. z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowanie obu ww. decyzji do osoby nie będącej stroną niniejszego postępowania, bowiem postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Sąd Rejonowy [...][...]zwolnił adw. E.O. z obowiązku pełnienia funkcji kuratora spadku dla zmarłej J.C.;

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia z urzędu kręgu stron i uczestników postępowania, a w szczególności zaniechanie sprawdzenia, czy wniosek złożony przez skarżącą nr 2 o zwolnienie z pełnienia funkcji kuratora spadku został rozpoznany przez Sąd Rejonowy [...], a jeśli tak – to jakie zapadło rozstrzygnięcie i czy został ustanowiony nowy kurator.

W uzasadnieniu skarżąca nr 2 podkreśliła, że w ankiecie przeprowadzonej przez Okręgową Radę Adwokacką w W. nie wyraziła zgody na pełnienie funkcji kuratora wyznaczonego przez sąd. Po otrzymaniu przesyłki zawierającej postanowienie o ustanowieniu ją kuratorem spadku, niezwłocznie w dniu [...] marca 2016 r. skierowała do sądu wniosek o zwolnienie jej z pełnienia tej funkcji. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Sąd Rejonowy [...] zwolnił skarżącą nr 2 z obowiązku pełnienia funkcji kuratora spadku po zmarłej J.C., wyznaczając w to miejsce nowego kuratora.

Skarżąca nr 2 wyjaśniła też, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. skierowała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, w którym poinformowała organ o zwolnieniu jej z funkcji kuratora spadku. W odpowiedzi organ drugiej instancji wskazał, że postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz że przed wydanie ww. decyzji zwracał się do Sądu Rejonowego [...][...]z pytaniem, czy wniosek o zwolnienie z funkcji kuratora spadku złożony przez skarżącą nr 2 został rozpoznany. Wobec braku odpowiedzi z ww. sądu, w dniu [...] sierpnia 2016 r. organ wydał powołaną decyzję.

Zdaniem skarżącej nr 2, brak odpowiedzi ze strony sądu obligował organ administracji do poczynienia szczegółowych ustaleń celem pozyskania informacji na temat wniosku o zwolnienie z funkcji kuratora. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organ administracji publicznej jest bowiem zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zaniechanie podjęcia wszystkich czynności wyjaśniających przez organ co do ustalenia, kto działa w charakterze kuratora spadku po zmarłej J.C., stanowi naruszenie prawnych obowiązków organu.

W konsekwencji skarżąca nr 2 wskazała, że nie jest kuratorem spadku po zmarłej J.C., a przez to nie jest również stroną w niniejszej sprawie.

W odpowiedziach z dnia [...] września 2016 r. na obie ww. skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie zarówno skargi skarżącego nr 1, jak i skarżącej nr 2. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Zarzuty zawarte w obu skargach organ odwoławczy uznał za pozostające bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2017 r. Sąd zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skargi skarżącej nr 2 o sygn. akt VII SA/Wa 2278/16 ze skargą skarżącego nr 1 o sygn. akt VII SA/Wa 2277/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zarządził, że sprawa z obu skarg będzie prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 2277/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Przystępując do rozpoznania sprawy na podstawie obu skarg Sąd stwierdził, że przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd nastąpiły istotne zmiany podmiotowe:

a) skarżącego nr 1 (adw. D.K.) zastąpił adw. K.C., gdyż postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...], skarżący nr 1 został zwolniony z obowiązków kuratora spadku po H.P.;

b) skarżącą nr 2 (adw. E.O.) zastąpiła adw. R.O., gdyż postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia[...] marca 2016 r., sygn. akt[...], skarżąca nr 2 została zwolniona z obowiązków kuratora spadku po J.C.;

c) kuratora spadku po W.S. (adw. M.R.), powołanego postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt[...], zwolniono z funkcji kuratora spadku powyższym postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...] i na to miejsce powołano adw. R.O.

Powyższe zmiany osób pełniących funkcje kuratorów spadku po zmarłych osobach będących - według ustaleń PINB - współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości, nie miały wpływu na treść żądań wyrażonych w skardze skarżącego nr 1 oraz skardze skarżącej nr 2. Obecny kurator spadku po H.P., adw. K.C. już na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożył oświadczenie, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. Analogicznie adw. R.O., kurator spadku po J.C. i W.S., pismem z dnia [...] listopada 2016 r., skierowanym do Sądu, oświadczyła, że popiera skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniesioną przez skarżącą nr 2: poprzedniego kuratora spadku adw. E.O.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk skarżących i właściwych organów administracji oraz podniesionych argumentów, Sąd stwierdza, że obie skargi zasługują na uwzględnienie, choć z różnych powodów i w różnym zakresie.

Odnosząc się do skargi skarżącego nr 1 Sąd stwierdza, że kluczowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy kurator spadku ustanowiony na podstawie art. 666 § 1 k.p.c. może być stroną w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 68 pr.bud.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga ważenia argumentów wynikających wprost bądź wywodzonych z przepisów prawa, a ściśle rzecz biorąc zarówno z przepisów regulujących postępowanie cywilne, jak i z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Argumenty podniesione w skardze skarżącego nr 1 oparte są na wąskiej, przede wszystkim językowej oraz systemowej wykładni prawa. Skarżący nr 1 kładzie bowiem nacisk na ograniczone obowiązki i upoważnienia (kompetencje) kuratora spadku, wyznaczone przez przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Rzeczywiście, w doktrynie postępowania cywilnego, a także orzecznictwie sądów powszechnych i niekiedy również sądów administracyjnych, podkreśla się, że rola kuratora spadku jest, i co do zasady powinna być, ograniczona.

Podstawowym obowiązkiem kuratora spadku jest poszukiwanie spadkobierców w celu zawiadomienia ich o otwarciu spadku, a także zarządzanie majątkiem wchodzącym w skład spadku, pozostając pod nadzorem sądu spadku. Sąd Najwyższy przychylając się do niektórych poglądów doktryny uznał, że kurator spadku nieobjętego jest tzw. zastępcą pośrednim nieznanych spadkobierców, a nie ich przedstawicielem ustawowym. Zgodnie bowiem z art. 667 § 2 zd. 2 k.p.c. do sprawowania zarządu majątkiem spadkowym przez kuratora przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości stosuje się odpowiednio (patrz: J. Gudowski, Komentarz do art. 667 Kodeksu postępowania cywilnego, cyt. za bazą LEX). W tym samym duchu w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego akcentowano, np. że występowanie przez kuratora spadku w postępowaniach sądowych dotyczących własności rzeczy wchodzących w skład spadku jest czynnością zachowawczą, zmierza bowiem do zachowania spadku w stanie nieuszczuplonym. Z drugiej jednak strony, kurator spadku, co się podkreśla, powinien dokonywać takich czynności, które są niezbędne dla prowadzenia prawidłowej gospodarki majątkiem spadkowym (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt III CSK 138/10, LEX nr 1299179).

Podobnie, analiza zarządu majątkiem spadkowym dokonywana w świetle art. 935 k.p.c. o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości wskazuje, że kurator spadku upoważniony jest do prowadzenia "prawidłowej gospodarki". Oznacza to, że będą to przede wszystkim czynności niezbędne do zachowania nieruchomości (majątku spadkowego) w stanie niepogorszonym. Jeśli majątek spadkowy przynosi normalne i stałe dochody, to zarządca zajętej nieruchomości (kurator spadku) jest upoważniony i zobowiązany do pobierania takich dochodów. Może to wszakże czynić jedynie w granicach zwykłego zarządu. Do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda sądu (vide: Henryk Pietrzykowski, Komentarz do art. 935 k.p.c., w: Tadeusz Ereciński, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, cyt. za bazą LEX).

W orzecznictwie sądów administracyjnych można również spotkać ostrożne stanowisko w kwestii nakładania na kuratora spadku obowiązków wynikających z prawa publicznego. Dla przykładu, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1830/07, podkreślono, że w zależności od przedmiotu postępowania administracyjnego, trybu w jakim się ono toczy oraz roli, w jakiej występuje w tym postępowaniu skarżący, albo będzie on posiadał przymiot strony, albo nie i kwestię tę za każdym razem musi rozstrzygnąć organ administracyjny. Sąd administracyjny przyjął przy tym, że kuratorowi spadku przysługuje zdolność sądowa, jednakże w procesie o własność nieruchomości sięgającym skutkami poza granice zwykłego zarządu nie może on reprezentować spadku.

Analogicznie, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 74/10, sąd stwierdził, że podstawową funkcją kuratora spadku jest ochrona majątku spadkowego i z tego względu nie znajduje podstawy prawnej nakładanie na taki podmiot obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego i umieszczenia na ww. budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania. Tym bardziej niezasadne jest nałożenie na kuratora spadku grzywny w celu przymuszenia z tytułu niewykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Kurator spadku jest bowiem jedynie "piastunem majątku spadkowego" aż do momentu jego objęcia przez prawowitych spadkobierców.

W trzecim wreszcie wyroku, w którym rozważano prawidłowość nałożenia na kuratora spadku obowiązków z art. 66 i 68 pr.bud., sąd nie wypowiedział się bezpośrednio w tej materii, ale jednocześnie uznał za zasadne stanowisko organu administracji, według którego adresatem decyzji administracyjnej na podstawie art. 66 pr.bud. powinni być wyłącznie znani z miejsca pobytu współwłaściciele obiektu budowlanego, podczas gdy współwłaściciele nieznani z miejsca pobytu, dla których ustanowiony został kurator, powinni być pominięci wśród adresatów decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/15).

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę w zakresie skargi złożonej przez skarżącego nr 1, Sąd przyjmuje jednak, że powyższe, zachowawcze orzecznictwo sądowe, nie powinno mieć zastosowania. Przedmiotem postępowania jest bowiem nałożenie obowiązku opróżnienia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi ze względu na to, że bezpośrednio grozi on zawalaniem, a zatem powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W takich przypadkach zgodnie z art. 68 pr.bud., interpretowanym zarówno językowo, jak i systemowo, organ jest obowiązany do nakazania opróżnienia bądź wyłączenia całości lub części budynku z użytkowania w określonym terminie. Zwraca się przy tym uwagę, że w przypadku przepisów prawa budowlanego przewidujących nakładanie obowiązków ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (m.in. art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.bud. oraz art. 68 pr.bud.), organom nadzoru budowlanego pozostawia się stosunkowo szeroki margines swobodnego uznania, co do tego, czy zaistniały przesłanki zastosowania wskazanych przepisów, tzn. czy wystąpiło zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Jednocześnie jednak, gdy takie okoliczności zostaną stwierdzone, organ ma bezwzględny obowiązek nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego odpowiednie obowiązki przewidziane w przepisach (patrz: A. Despot-Mładenowicz, Komentarz do art. 66, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wydanie 1., Warszawa 2012, str. 593-594).

Jeśli zatem przyjąć wykładnię funkcjonalną przepisów prawa budowlanego, według której kluczowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i uchylenie zagrożenia dla ich życia lub zdrowia, wówczas stanowisko organu, poszukującego podmiotu, który byłby w stanie wykonać obowiązek opróżnienia budynku, jest – zdaniem Sądu – w pełni uzasadnione. Inaczej mówiąc, dopuszczalne byłoby nałożenie przedmiotowych obowiązków również na kuratora spadku, choćby nie była to jego zwykła rola. Nie można bowiem doprowadzać do sytuacji, w której organ administracji nie jest w stanie podjąć i wyegzekwować żadnych działań, mających na celu ochronę bezpieczeństwa ludzi.

Sąd zdaje sobie sprawę, że wykonanie przez kuratora spadku obowiązków przewidzianych w art. 68 pr.bud. wymagałoby znacznie wyższej niż przeciętnie aktywności osoby powołanej do tej roli. Kurator spadku musiałby wystąpić do sądu powszechnego, pod nadzorem którego zarządza majątkiem spadkowym, o wyrażenie zgody na dokonanie wszystkich czynności, włącznie z czynnościami egzekucyjnymi, które prowadziłyby do wykonania obowiązku administracyjnego. Nie bez przyczyny bowiem art. 667 k.p.c. do wykonania obowiązków kuratora spadku nakazuje stosować odpowiednio przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości.

W świetle powyższej interpretacji przepisów Sąd uznaje za nietrafne argumenty skargi złożonej przez skarżącego nr 1 i odwołujące się do ograniczonego zakresu obowiązków kuratora spadku.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził jednak, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

W szczególności organ pierwszej instancji ograniczył się do ustanowienia kuratorów spadku dla spadkobierców po trzech zmarłych osobach wskazanych w ewidencji gruntów i budynków jako władający (na zasadach posiadania samoistnego): W.S., J.C. oraz H.P. (ostatnio zamieszkałej przy ul. [...] w W.). Występując do Sądu Rejonowego [...] z wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. o ustanowienie kuratora spadku (k. 36 akt PINB), organ pierwszej instancji oparł swoje działanie na podstawie art. 30 § 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących spadków nieobjętych, jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem spadkowym, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Po wydaniu przez sąd powołanego wyżej postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. o ustanowieniu kuratora spadku po zmarłych H.P., J.C. i W.S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 68 pr.bud., wydał wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] marca 2016 r.

Postępowanie organu pierwszej instancji w przedstawionym zakresie wydaje się wszakże nieprawidłowe. Dysponując bowiem wypisem z rejestru gruntów dla działki nr ewid.[...], obręb [...] organ nie ustalił, czy rzeczywiście w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie ma osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej w rozumieniu art. 30 § 5 k.p.a., ani też – zwłaszcza – czy nie ma zarządcy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 pr.bud.

Przede wszystkim organ nie ustalił, czy dla przedmiotowej nieruchomości jest założona księga wieczysta lub czy jest prowadzony zbiór dokumentów. Zgodnie z art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 790 z późn. zm.) dla nieruchomości, które nie mają założonych ksiąg wieczystych, albo których księgi zaginęły lub uległy zniszczeniu, prowadzi się we właściwych sądach rejonowych, do czasu założenia ksiąg, zbiory dokumentów przeznaczone do składania wniosków i dokumentów dotyczących ograniczonych praw rzeczowych i ograniczeń w rozporządzaniu tymi nieruchomościami.

W wypisie z rejestru gruntów numer księgi wieczystej nie jest wskazany, można zatem przypuszczać, że księga wieczysta dla działki nr ewid. [...] nie została założona. Mało prawdopodobne jest jednak, aby dla rejonu ulicy [...] w dzielnicy [...], sąsiadującej z gospodarczo intensywnie wykorzystywanymi nieruchomościami nie było żadnych ksiąg wieczystych. Ustalenie księgi wieczystej pozwalałoby skorzystać ze skutków zasady jawności materialnej księgi w odniesieniu do właścicieli przedmiotowej działki nr ewid.[...].

Organ powiatowy nie ustalił również, na jakiej podstawie w rejestrze gruntów, w rubryce "Władanie" wpisano spadkobierców po W.S., spadkobierców po J.C. i H.P. Przepis § 25a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.) wskazuje, że w przypadku, gdy właściciel lub władający gruntem nie są ustaleni, rejestr gruntów zawiera odpowiednio wpis o treści: "właściciel nieustalony" lub "władający nieustalony". Skoro zatem w rejestrze gruntów w 2014 r. wpisani byli spadkobiercy po zmarłych osobach, musiała dla takiego wpisu istnieć podstawa prawna i faktyczna. Nie można więc wykluczyć, że zbadanie tej okoliczności pozwoliłoby ustalić osoby rzeczywiście władające przedmiotową nieruchomością.

Organ powiatowy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, ze budynek będący przedmiotem decyzji jest zamieszkały przez cztery osoby. Organ nie ustalił jednak tytułu, który mieszającym tam osobom przysługuje do przedmiotowego budynku. Organ ograniczył się jedynie do wystąpienia w dniu [...] sierpnia 2014 r. do Burmistrza Dzielnicy [...] z prośbą o udzielenie informacji, "Czy rodzina zamieszkująca w przedmiotowym budynku została zakwaterowana w innym miejscu, a budynek został opróżniony" (k. 8 akt PINB). W aktach sprawy nie znajduje się jednak żaden dokument, który stanowiłby odpowiedź na powyższą prośbę. Tym samym nie można rozstrzygnąć, czy wbrew ewidencji gruntów i budynków osoby zamieszkujące przedmiotowy budynek nie są jej władającymi.

Co więcej, skoro przedmiotowy budynek był zamieszkały, to nie można było wykluczyć, że posiadanie samoistne osób ujawnionych w ewidencji gruntów zostało przerwane lub ograniczone. Informacja zawarta w wypisie z rejestru gruntów mogła zatem okazać się nieaktualną bądź niepełną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdzając również zły stan techniczny przedmiotowego budynku nie dokonał czynności mających na celu ustalenie stanu prawnego tego budynku. Przyjmuje się powszechnie, że w postępowaniach na podstawie art. 61-68 pr.bud. stwierdzenie niewłaściwego stanu technicznego budynku, a zwłaszcza istnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, nie wymaga od organu ustalania przyczyn takiego stanu faktycznego, a zwłaszcza ustalania osób winnych doprowadzenia do takiego stanu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 838/14). Poszukując wszakże osób władających nieruchomością oznaczoną jako działka o nr ewid. [...] oraz obiektem budowlanym na niej zlokalizowanym organ nadzoru budowlanego mógłby i powinien ustalić osoby, które są zobowiązane do uchylenia istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Jak wskazano wyżej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył swoje działanie do spowodowania ustanowienia kuratora spadku po nieżyjących współwłaścicielkach (współwładających) przedmiotowej nieruchomości. Było to zgodne z art. 30 § 5 k.p.a. Ograniczenie się do tego przepisu pozostawało wszakże w praktycznej, lub ściśle: prakseologicznej, niezgodności z wskazanymi wcześniej funkcjami art. 68 pr.bud. Skoro organ był w pierwszej kolejności zobowiązany do uchylenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, to jednocześnie nie powinien zaniechać dokonania innych czynności urzędowych, pozostających w zakresie jego faktycznych możliwości, nawet jeśli nie są one wskazane w art. 30 § 5 k.p.a.

Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę z możliwego kontrargumentu, a mianowicie, że nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego prowadzenie faktycznego ani prawnego postępowania spadkowego po osobach zmarłych, a jednocześnie wpisanych w ewidencji gruntów jako władające nieruchomością. Należy wszak zwrócić uwagę, że wniosek do sądu rejonowego o ustanowienie kuratora spadku został złożony przez organ pierwszej instancji w dniu [...] listopada 2014 r., a postanowienie Sądu Rejonowego [...] o ustanowienie kuratora spadku zostało wydane w dniu [...] stycznia 2016 r. Oznacza to, że organ przez okres ponad roku nie podjął żadnych czynności, które miałyby na celu zrealizowanie wartości chronionych przez art. 68 pr.bud. Zdaniem Sądu, niepodjęcie wskazanych wyżej czynności możliwych, choć nie wymienionych wprost w przepisach ustawy Prawo budowlane i kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być uznane za działanie zgodne z zasadą legalności wyrażoną w art. 6 k.p.a., zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. oraz ze wskazanym w art. 77 k.p.a. obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Prowadząc postępowanie na podstawie art. 68 pr.bud. i czekając na orzeczenie sądu powszechnego o ustanowieniu kuratora (kuratorów) spadków po zmarłych władających przedmiotową nieruchomością, organ pierwszej instancji nie ustalił również, czy w odniesieniu do zmarłych osób uważanych za władające przedmiotową nieruchomością były wydane na podstawie art. 666 § 2 k.p.c. postanowienia o sporządzeniu spisu inwentarza i czy takie spisy inwentarza zostały sporządzone. Mogłoby bowiem okazać się, że wbrew ewidencji gruntów i budynków nie wszystkim spadkobiercom zmarłych osób ujawnionych w tej ewidencji przysługiwało prawo współwłasności nieruchomości, a przez to nie na wszystkich mogą być nałożone obowiązki przewidziane w art. 68 pr.bud. Okoliczność taką wskazał na rozprawie pełnomocnik skarżącej nr 2 oraz uczestniczka postępowania adw. R.O. Tymczasem w aktach sporawy nie ma dokumentu wskazującego na próbę ustalenia tej okoliczności sprawy.

Powyższe fakty uzasadniają zarzut skarżącego nr 1 naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał w istocie wnikliwej oceny działania organu powiatowego w przedmiotowej sprawie mimo wskazania zarzutów pod adresem decyzji PINB zawartych w odwołaniu skarżącego nr 1.

Analogiczny zarzut uzasadniony jest w przypadku skarżącej nr 2. Organ drugiej instancji nie ustalił, mimo zawiadomienia, komu została powierzona funkcja kuratora spadku po J.C oraz W.S. W związku z powyższym należy stwierdzić naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego będą musiały zebrać pełny materiał dowodowy z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu i poddać go analizie, ta zaś winna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a., w związku z faktem, że tylko skarżąca nr 2 złożyła wniosek w tym zakresie.