Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1057/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 40/08 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o dopuszczenie do użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 40/08, oddalił skargę T. P. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., nr[...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o dopuszczenie do użytkowania obiektu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

T. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wniosku strony o dopuszczenie do użytkowania budynku przy [...][...]- ul. [...] we W., w trybie art. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665).

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r., Nr [...] Prezydent Miasta Włocławka nakazał stronie, tj. właścicielowi nieruchomości położonej przy [...][...] rozbiórkę, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414), części ścian parteru, dobudowy do istniejącego budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę Włocławskiego orzeczeniem z dnia[...] lutego 1996 r., n r[...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, wyrokiem z dnia 26 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA/Łd 422/96 oddalił skargę T. P. na powyższą decyzję Wojewody Włocławskiego.

Postępowanie w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego zakończyło się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Ośrodkiem Zamiejscowym w Gdańsku oddaleniem skargi T. P., w wyroku z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 61/01.

Następnie w piśmie z dnia 18 czerwca 2007 r. T. P. wniosła o dopuszczenie do użytkowania obiektu, w stosunku do którego istniał prawomocny nakaz rozbiórki, w związku z nowelizacją Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji strona w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. wyjaśniła, że dobudowa do budynku, wybudowana samowolnie w 1996 r., nie dotyczy decyzji Prezydenta Włocławka z dnia [...] listopada 1995 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki ścian parteru o powierzchni 1,6 m x 18m x 5,5 m. Oświadczyła, że ściany te zostały rozebrane, o czym informowała organ pierwszej instancji. Na terenie znajduje się dobudowa o innych parametrach ścian, całkowicie wykonana w 1996 r., w zakresie której nigdy nie otrzymała decyzji o rozbiórce. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska załączyła opinię biegłego sądowego z [...] 2004 r. powołując się na akta Sądu [...] we W., sygn. akt [...], i wniosła o przeprowadzenie dowodu z tych akt, gdyż jej zdaniem wybudowana samowolnie dobudowa nie jest objęta decyzją z dnia 1995 r.

W następstwie powyższego, organ pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2007 r. przeprowadził kontrolę spornego obiektu, która potwierdziła samowolę budowlaną. Kontrolujący nie wypowiedzieli się co do okresu powstania samowoli.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku umorzył wszczęte postępowanie w sprawie wniosku o dopuszczenie do użytkowania spornego obiektu budowlanego w trybie art. 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu z 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, powołując się na prawomocność decyzji z 1995 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665) stwierdził, że strona nie spełnia przesłanek wynikających z tego przepisu, aby mogła zostać zwolniona ze stosowania wobec niej przepisów art. 48-49b ustawy. Zdaniem organu, powstanie samowoli w 1995 r. nie mieści się w ramach czasowych określonych w ustawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r., nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1.

Organ nie dał wiary stronie, że sporny obiekt jest samowolą budowlaną z 1996 r. Na potwierdzenie tożsamości sprawy z postępowaniem zakończonym decyzją z 1995 r. w przedmiocie rozbiórki, organ powołał cytaty z opinii biegłego sądowego dostarczonej przez stronę oraz jej stanowiska o zakończeniu rozbudowy obiektu i uruchomieniu restauracji, z przytoczeniem numerów kart administracyjnych.

We wniesionym odwołaniu strona zażądała uchylenia decyzji organu pierwszej instancji bowiem jej zdaniem wniosek o użytkowanie dotyczy samowoli z 1996 r., a nie z 1995 r. Potwierdza to kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. (zwanego dalej: PINB) przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2007 r., w wyniku której ustalono, że dobudowany obiekt ma inne wymiary niż ten objęty decyzją z 1995 r. Oświadczyła również, że informowała organ o rozebraniu ścian samowolnie wybudowanych w 1995 r. W sprawie samowoli powstałej w 1996 r. organ zdaniem strony wszczął postępowanie dopiero w dniu [...] października 2007 r. Jako dowód w/w wskazała pismo organu o nr [...].

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego nie uwzględnił odwołania T. P. i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odpierając zarzuty strony zawarte w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że obiekt objęty postępowaniem w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie jest tym samym obiektem, którego budowę w ramach samowoli budowlanej rozpoczęto w 1995 r. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] maja 2000 r. przez PINB wykazały, że sporny budynek wraz z rozbudową użytkowany był jako obiekt handlowy. Nadto zakończenie budowy skarżąca potwierdziła w piśmie z dnia [...] czerwca 1996 r., skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego we Włocławku, w którym stwierdziła, że niezachowanie terminu wynikającego z art. 35 § 3 spowodowało całkowite zakończenie budowy i rozpoczęcie działalności restauracji chińskiej. Organ odwoławczy dodatkowo powołał się na pismo strony z dnia [...] września 1998 r. skierowane do Prezydenta Miasta Włocławka, potwierdzające zakończenie samowoli.

W skardze do Sądu, T. P. decyzji organu odwoławczego zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] grudnia 1995 r. dotyczy dobudowanego obiektu na jej posesji oraz przyjęcie, że w sprawie zrealizowanej samowoli budowlanej zostało wszczęte postępowanie w dniu [...] lipca 2003 r. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie celem kontroli sądowej było ustalenie, czy możliwe jest, zgodnie z nowelizacją przepisów prawa budowlanego, zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz.665), uwzględnienie wniosku skarżącej o dopuszczenie do użytkowania obiektu wybudowanego samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc czy przepis noweli Prawa budowlanego będzie miał zastosowanie do obiektu skarżącej wybudowanego samowolnie bez pozwolenia na budowę.

Powyższy przepis art. 3 ust.1 stanowi, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1.

Z treści powyższego przepisu jak wskazano wynikają dwa ograniczenia czasowe, które determinują legalizację poprzez dopuszczenie do użytkowania obiektu samowolnie wybudowanego.

Pierwsza z tych ram czasowych warunkuje zakończenie budowy po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. Poza sporem jest, że kwestionowany obiekt został wybudowany samowolnie w powyższych ramach czasowych.

W dalszej części przepis jednak nakłada kolejny warunek, aby w przypadku samowoli budowlanej, której dopuszczono się w powyższym czasookresie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Chodzi zatem o sytuację, gdzie przed dniem 11 lipca 2003 r. nie rozpoczęły się żadne czynności organu administracji publicznej w zakresie samowoli, a więc przed powyższą datą organ nie miał żadnej wiedzy na temat powstałej samowoli. Można postawić nawet tezę, że powyższy przepis miał posłużyć legalizacji powstałych samowoli budowlanych, o których organ nie miał wiedzy.

Jak wyjaśnił Sąd sama skarżąca w pismach procesowych kierowanych do organu nie ukrywała faktu dopuszczenia się samowoli spornego obiektu, na który nie posiada pozwolenia na budowę. Nadto samowoli skarżąca dopuściła się świadomie, gdyż w piśmie z dnia[...] lipca 1996 r. załączonym do akt administracyjnych sprawy (K-55) poinformowała, że dokonała rozbiórki ścian, których rozbiórkę nakazano decyzją z 1995 r., ale w treści pisma zapowiedziała, że jeżeli nie otrzyma pozwolenia na budowę, to wykona budowlę ponownie. W piśmie z dnia [...] lipca 2002 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (K-80 akt administracyjnych) skarżąca oświadczyła, że istniejący sporny obiekt został wykonany na podstawie nowej dokumentacji po rozbiórce ścian parteru. Fakt dopuszczenia się samowoli budowlanej przez skarżącą został potwierdzony na podstawie protokołu oględzin z dnia [...] maja 2000 r., a także został stwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 53/01.

Powyższy stan faktyczny zdaniem Sądu ponad wszelką wątpliwość potwierdza, że o fakcie samowoli budowlanej spornego obiektu organy nadzoru budowlanego powzięły wiadomość przed dniem 11 lipca 2003 r. i prowadzą cały czas postępowanie administracyjne, mające na celu doprowadzenie do sytuacji zgodnej z przepisami prawa.

Skarżąca jak podkreślono wiedziała o obowiązku nałożonym na nią w decyzji z 1995 r. Miała świadomość, że decyzja ta była konsekwencją wybudowania ścian bez pozwolenia na budowę. Nawet, gdyby dać wiarę skarżącej, że wykonała obowiązek nałożony na nią w tej decyzji, to i tak nie ulega wątpliwości, że w miejscu stwierdzonej samowoli dalej świadomie z naruszeniem przepisów prawa wybudowała już obiekt w pełnym zakresie bez pozwolenia na budowę. Zachowanie skarżącej świadczy o rażącym lekceważeniu przepisów prawa i nie może być akceptowane zarówno przez organy jak i przez Sąd.

Zdaniem Sądu powstały obiekt jest kontynuacją samowoli objętej decyzją z 1995 r. nie ma znaczenia, że obowiązek wynikający z tej decyzji został wykonany. Decyzja ta nakazywała, zgodnie z jej rozstrzygnięciem, rozbiórkę części ścian parteru dobudowaną do istniejącego budynku wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu wybudowanie samowolnie ścian o innych wymiarach nie może stanowić podstawy do obejścia przepisów prawa i prowadzić do wniosku, że obiekt wybudowany samowolnie już o innych rozmiarach jest nową budowlą, nie objętą nigdy przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem.

Odmienne twierdzenie prowadziłoby do wniosku, że zawsze w przypadku ujawnienia obiektu bez wymaganego przez przepisy prawa pozwolenia na budowę, mimo nałożonego nakazu rozbiórki, dalsza jego kontynuacja poprzez zmianę wymiarów obiektu zwalniałaby inwestora łamiącego przepisy prawa od odpowiedzialności. Zatem przy uwzględnieniu powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał , ze zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W stosunku do obiektu wybudowanego samowolnie organy orzekły o nakazie jego rozbiórki, a postępowanie administracyjne w celu wyegzekwowania nałożonego obowiązku zawartego w decyzji z 1995 r. nadal trwa.

W świetle powyższego stanu faktycznego i prawnego organy postąpiły prawidłowo umarzając postępowanie w sprawie. Postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu zostało wszczęte przez organy przed dniem 11 lipca 2003 r., ma zatem zastosowanie w sprawie przepis art. 48 prawa budowlanego, a nie art. 3 ust. 1 noweli tego prawa z 2007 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. P. i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowego ustaleń w zakresie stanu faktycznego

2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. art. 3 ust. 1 ustawy z 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2007r., Nr 99, poz. 665 ).

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż "(...) powstały obiekt jest kontynuacją samowoli objętej decyzją z 1995r. nie ma znaczenia, że obowiązek wynikający z tej decyzji został wykonany" ( str. 6 uzasadnienia). Fakt wykonania decyzji z 1995r. tj. dokonanie rozbiórki ma znaczenie dla przyjęcia czy sporny obiekt nie jest tożsamy z tym wybudowanym w 1995r., a następnie rozebranym. Rozbiórka to przecież całkowite usunięcie istniejącego obiektu budowlanego, biorąc pod uwagę powszechne rozumienie tego słowa (wobec braku definicji legalnej w ustawie Prawo budowlane) oraz zasady logiki i doświadczenia życiowego. Nowo wybudowanego budynku nie można w żadnym razie określać jako kontynuację poprzedniego, który został rozebrany,

Dokonanie rozbiórki budynku posadzonego na nieruchomości [...][...] ul. [...] w 1995r., zdaniem skarżącej jest faktem, który nie powinien budzić wątpliwości. Z niezrozumiałych powodów Sąd nie wyeksponował tego w uzasadnieniu. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika przecież niezbicie, iż informowałam o rozbiórce przedmiotowego budynku Prezydenta Miasta Włocławek. Na miejscu poprzednio istniejącego obiektu powstał nowy o zupełnie innych wymiarach ścian parteru, wykonany w oparciu o nową dokumentację techniczną, co też wynika z przedstawionych przeze mnie dowodów. Organy administracji nie dokonały bezpośrednio po zawiadomieniu sprawdzenia czy i w jakim zakresie doszło do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w 2007r., w trakcie której nie ustalono momentu powstania samowoli budowlanej ( str. 2 uzasadnienia), a to pozwala wnioskować, iż nie był też w stanie wykluczyć, tego że doszło do całkowitej rozbiórki obiektu w wykonaniu decyzji z 1995r.

Wbrew ustaleniom Sądu - ( str. 5 uzasadnienia), w stosunku do budynku pobudowanego w 1996 r. nie wszczęto postępowania administracyjnego przed 11 lipca 2003 r. Samo powzięcie wiadomości przed tą datą o jego istnieniu wbrew przepisom prawa nie oznacza jeszcze objęcia go postępowaniem administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero 9 października 2007 r., a wcześniejsze postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne odnosiły się do poprzedniego budynku wybudowanego w 1995 r., w odniesieniu do którego wydano decyzję nakazującą rozbiórkę.

Niewłaściwa ocena zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zdaniem skarżącej miała swoje konsekwencje w postaci błędów w ustaleniach faktycznych, a co za tym idzie doprowadziła do naruszenia fundamentalnej zasady postępowania tj. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Sąd aprobując ustalenia organów nadzoru budowlanego również doprowadził do jej naruszenia.

Z powyższym wiązało się także naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 ustawy z 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2007r., Nr 99, poz. 665) określającego dwa warunki legalizacji samowoli budowlanej: pierwszy zakończenie budowy przed 11 lipca 1994r, a przed 11 lipca 1998r. i drugi- przed 11 lipca 1998r. i przed 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia drugi z warunków nie został zrealizowany . W związku z tym zdaniem Sądu winien być stosowany art. 48 prawa budowlanego, a nie cyt. wyżej art. 3 (str. 6 uzasadnienia).

Skarżąca zaznaczyła także, iż wywody Sądu na temat tego, że świadomie wybudowała obiekt bez pozwolenia na budowę, są bezprzedmiotowe, jako że nie mające znaczenia dla dopuszczenia do użytkowania na warunkach wskazanych w wyżej wskazanej ustawie .

W dniu [...] lipca 2009 r. wpłynęło pismo skarżącej zwierające wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu merytorycznego rozpoznania żądania strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z dnia [...] grudnia 1995 r. nakazującej rozbiórkę ścian parteru budynku położonego przy [...] we W. Jednocześnie w piśmie tym adwokat T. P. zawarła wniosek o zniesienie terminu rozprawy wyznaczonego na dzień [...] lipca 2009 r. ponieważ od dnia 13 do 27 lipca 2009 r. przebywać będzie na wcześniej zaplanowanym i opłaconym urlopie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego albowiem prowadzenie postępowania w sprawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z dnia [...] grudnia 1995 r. dotyczącej nakazu rozbiórki ścian parteru budynku nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 124 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 193 tejże ustawy procesowej. Brak również było podstaw do fakultatywnego zawieszenia niniejszego postępowania w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt. 1 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w przedmiotowej sprawie. Tym samym wobec nie stwierdzenia przesłanek niezbędnych do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie wniosek skarżącej jako niezasadny oddalono.

Nie uwzględniono również wniosku skarżącej będącej jednocześnie adwokatem o " zniesienie terminu rozprawy wyznaczonego na [...] lipca 2009 r.". Wniosek ten z uwagi na użyte w nim sformułowanie "zniesienie terminu rozprawy" a składany przecież przez adwokata nie jest czytelny gdyż nie znajduje wprost odzwierciedlenia w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisach tych znajduje się w szczególności pojęcie " odroczenia rozprawy" lecz przedmiotowy wniosek skarżącej nie zawiera tak sformułowanego wniosku a w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 109 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki wniosek skarżącej będącej co już wyżej zaznaczono adwokatem można również zinterpretować jako prośba o zdjęcie sprawy z wokandy , lecz w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek takiej treści również nie zasługiwał na uwzględnienie wobec braku ku temu podstaw. Tym samym nie było przeszkód procesowych do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem przedstawiona w kasacji konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż uznać należy ją za bezskuteczną.

W kasacji tej zamieszczono zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego o jakich mowa w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy procesowej. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 ustawy procesowej skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w kasacji podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy wskazano, że postępowanie przed organami administracji publicznej dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Przede wszystkim skarżąca wskazuje, iż błędne jest stanowisko Sądu przyjmującego, że powstały obiekt usytuowany przy[...][...] – ul. [...] we W. jest kontynuacją samowoli budowlanej objętej decyzją o nakazie rozbiórki z dnia [...] grudnia 1995 r. Zdaniem skarżącej dokonanie rozbiórki budynku posadowionego na nieruchomości[...][...] –ul. [...] we W., jest faktem, który nie budzi wątpliwości, bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że informowała o rozbiórce Prezydenta Miasta Włocławek. Na miejscu poprzedniej samowoli powstała nowy obiekt o innych wymiarach ścian parteru wykonany w oparciu o nową dokumentację techniczną. Organy administracji po dokonanym zgłoszeniu nie dokonały sprawdzenia czy i w jakim zakresie doszło do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Wbrew stanowisku skarżącej nie można przyjąć w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że dokonanie rozbiórki spornego budynku w 1995 r. jest faktem, który nie budzi wątpliwości. Wprost przeciwnie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że powstały obiekt, którego ma dotyczyć przedmiotowa legalizacja jest kontynuacją samowoli objętej decyzją o nakazie rozbiórki z 1995 r. Dowodzenie, iż po orzeczeniu rozbiórki decyzją z dnia Prezydenta Miasta Włocławek z dnia [...] grudnia 1995 r. następnie utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r. skarżąca dokonała dobrowolnego wykonania tego obowiązku, poza twierdzeniem skarżącej opartym na wcześniejszym piśmie z dnia [...] lipca 1995 r. nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy a nadto budzi uzasadnione wątpliwości w świetle innych oświadczeń składanych przez skarżącą w tej sprawie.

Z pisma strony z dnia [...] lipca 1996 r. wynika, iż informuje ona Urząd Miasta we Włocławku, że dokonała rozbiórki ścian parteru dobudowanych do budynku zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. Jednocześnie strona żąda w tym piśmie, wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o dokumentacje złożoną w tamtejszym Urzędzie stawiając warunek, że jeżeli w terminie jednego miesiąca nie otrzyma stosownej decyzji to wykona ponownie budowę. Treść tego pisma informującego o wykonaniu przedmiotowego obowiązku, pozostaje w sprzeczności z innym oświadczeniem składanym, przez skarżącą we wcześniejszym piśmie z dnia [...] czerwca 1996 r. (data wpływu [...] lipiec 1996 r.) kierowanym do Urzędu Wojewódzkiego , gdzie przyznano, że całkowicie zakończono budowę ( której część była przedmiotem nakazania rozbiórki ) i rozpoczęto działalność restauracji chińskiej, której całkowity koszt wybudowania wynosił około 700 000 000 starych złotych, w związku z czym domaganie się rozbiórki jest bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego w aktach sprawy brak jest protokołu oględzin, w którym uprawniony organ stwierdziłby wykonanie wskazanego wyżej obowiązku, a tego przecież powinna się domagać skarżąca, po tym jak podaje dobrowolnie wykonała obowiązek rozbiórki. Brak takiego dowodu nie pozwala uznać twierdzeń skarżącej o dobrowolnym wykonaniu obowiązku. Ponadto zauważyć należy, że wszczęto postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania powyższego obowiązku rozbiórki postanowieniem z dnia [...] października 2000 r. Strona zgłaszając zarzuty w tym postępowaniu egzekucyjnym dowodziła właśnie, że wykonała wskazany wyżej obowiązek, lecz jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 53/01 z dnia 6 lutego 2003 r. oddalającego skargę na ostateczne postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2000 r. o nieuwzględnieniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym właśnie do wykonania tego obowiązku rozbiórki, przyjęto w tym postępowaniu, że przeprowadzona wizja lokalna w dniu 24 maja 2000 r. wykazała , że obowiązek rozebrania ścian nie został wykonany. W wyroku tym również jako niewiarygodne oceniono twierdzenia skarżącej co do rozebrania ścian a jednocześni przyjęto, że dysponując opisanym w tej sprawie materiałem dowodowym Sąd ten doszedł do wniosku, że skarżąca działając zgodnie z logiką dokończyła rozbudowę obiektu, przy czym ściany objęte nakazem rozbiórki zostały rozbudowane stosownie do potrzeb. Nie budzi tym samym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że również i to rozstrzygniecie, na które przecież powołał się Sąd pierwszej instancji w swoich motywach oraz zawarta w nim ocena prawna, na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych o ustawę– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wiązały organ w sprawie i Sąd pierwszej instancji.

Niewątpliwie składanie w tej sprawie odmiennych oświadczeń spowodowane jest chęcią uniknięcia negatywnych skutków nałożonego wcześniej obowiązku rozbiórki ostateczną i prawomocną decyzją a nie wynika z błędu w ustaleniach faktycznych sprawy. Dlatego też wbrew wywodom kasacji nie można uznać, iż postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było wadami, uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowego ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Zatem uczyniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit .c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a. ( co wynikało z uzasadnienia kasacji) jako nieusprawiedliwiony nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie można również uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 99 , poz. 665 -dalej jako ustawa zmieniająca). Zgodnie z przepisem art. 3 tej ustawy, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane (ust. 1); w takim przypadku, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; w razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2);

Prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej nie może ograniczać się do jego literalnego brzmienia, ale wymaga odniesienia się do wcześniejszych regulacji ustawy - Prawo budowlane w kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej, rezultat wykładni winien także pozostawać w zgodzie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP.

Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy - Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależnione od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie - w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy - Prawo budowlane - lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK - A 2006, nr 9, poz. 124). Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji.

Bezsprzecznym jest, że przepis art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r. a dniem 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r.

Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2007 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego w trybie określonym w art. 3 ustawy zmieniającej. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy jednakże wynika, że wprawdzie obiekt ten został wzniesiony w 1996 r., to jednak postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej toczyło się już w 1995 r. w odniesieniu do spornego budynku (jego części). Postępowanie to dotyczyło części ścian samowolnie wybudowanych a zakończyło się wydaniem prawomocnej i ostatecznej decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] lutego 1996 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części ścian parteru ( wyrokiem NSA O/Z w Łodzi z dnia 26 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA/Łd 422/96 oddalono skargę T. P. na w/w decyzję – przypomnienie Sądu ).

Ponadto informacyjnie zauważyć należy , iż pismem z dnia [...] maja 2001 r. T. P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka o wydanie decyzji w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z dnia [...] grudnia 1995 r. Organ ten decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia tejże decyzji a Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Bydgoszczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w/w rozstrzygniecie w mocy zaś prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 468/04 oddalono skargę na tę decyzję.

Z uwagi na powyższe ustalenia brak był podstaw do zastosowania wskazanej wyżej normy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 99 , poz. 665 ) w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanego wyżej przepisu art. 3 ust. 1 co prowadzi do konkluzji, iż uczyniony w tym zakresie zarzut kasacji jawi się jako nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów stąd też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).