Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 750/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit b i c, art 170, art 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189 f
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku Celowego Gmin z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak [...] Zarząd Związku Celowego Gmin, powołując się na 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, z późn. zm. - określanej dalej jako u.u.c.p.g.) oraz § 3 pkt 2 lit. f i lit. g uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Celowego z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia zmian do Statutu Związku Celowego Gmin nałożył na przedsiębiorcę J.G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "U." administracyjną karę pieniężną w wysokości 2.100 zł za przekazanie po terminie Zarządowi Związku Celowego Gmin sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 u.u.p.c.g., obejmującego I kwartał 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż sporządzone przez J.G. sprawozdanie za I kwartał 2017 r. wpłynęło do biura Związku Celowego Gmin dnia 23 maja 2017 r., czyli 21 dni po terminie przewidzianym w art. 9o pkt 2 u.u.c.p.g., co uzasadniało wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w trybie art. 9zb pkt 1b u.u.c.p.g.

Od powyższej decyzji J.G. złożył odwołanie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - określanej dalej jako k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia kary pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ I instancji;

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 198f § § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, a jedynie przyjęcie z góry założenia, że nie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania albo wydanie decyzji o odstąpieniu od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art.9o ust. 2 u.u.c.p.g. sprawozdanie podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Tymczasem odwołujący mimo ciążącego na nim obowiązku złożenia zgodnie z cyt. przepisem sprawozdania do 2 maja 2017 r. (uwzględniając, iż 30 kwietnia 2017 r. przypadał w niedzielę), złożył je dopiero w dniu 23 maja 2017 r., pozostając tym samym 21 dni w zwłoce. Powyższe skutkowało koniecznością nałożenia na odwołującego się sankcji administracyjnej - zgodnie z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. za niezłożenie sprawozdania w terminie w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Następnie Kolegium stwierdziło brak spełnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie w przedmiotowej sprawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje konieczność spełnienia w sposób łączny dwóch warunków: waga naruszenia musi być znikoma oraz strona musi zaprzestać naruszania prawa. W ocenie Kolegium złożenie sprawozdania 21 dni po ustawowym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa, szczególne w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział karę za każdy dzień opóźnienia, a zatem pierwsza z przesłanek koniecznych do zastosowania odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie występuje. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie brak także podstaw do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Analizując spełnienie powyższej przesłanki Kolegium wzięło pod uwagę dwa aspekty, tj. czas naruszenia prawa oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa. Organ odwoławczy stwierdził, iż 21 dni spóźnienia w złożeniu sprawozdania to długi okres. Natomiast odnosząc się do oceny poszanowania prawa Kolegium zwróciło uwagę, iż to na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą, a więc na odwołującym spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa dotyczących prowadzonej przez niego działalności, aby ustrzec się ewentualnych negatywnych skutków i oczekiwać należy od takiego podmiotu należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków związanych ze sprawozdawczością

Na powyższą decyzję J.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia kary pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ I instancji;

2. art. 6 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

3. art. 7a § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. i z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., a w konsekwencji naruszenia art. 139 k.p.a. w części uzasadnienia dotyczącej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

4. art. 77 § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, a jedynie przyjęcie z góry założenia, że takowe nie zachodzą.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, iż przesłanka dotycząca zaprzestania naruszania prawa przez stronę nie dotyczy samego faktu naruszenia (opóźnienia w złożeniu sprawozdania), ale faktu dalszego naruszania prawa w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji. Odnośnie zaś znikomości naruszenia prawa skarżący podniósł, iż jego zdaniem to naruszenie, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa, i za takie na gruncie niniejszego postępowania uznać należy spóźnione złożenie sprawozdania, tym bardziej, że dane objęte sprawozdaniem są znane organowi na podstawie innych źródeł. Ponadto zdaniem skarżącego czas spóźnienia był krótki.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 923/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę J.G. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych stanowiły przepisy u.u.c.p.g. W myśl art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, których treść precyzuje art. 9o ust. 3 u.u.c.p.g. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g.).

Sąd podniósł, że w sprawie nie jest sporne, iż sprawozdanie za I kwartał 2017 r. zostało złożone 21 dni po ustawowym terminie. Obowiązek sprawozdawczy skarżącego jako przedsiębiorcy wynika wprost z art. 9o ust. 1 - 3 u.u.c.p.g., zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. Przepis ustawy przewiduje za naruszenie terminu sprawozdawczego karę administracyjną skonstruowaną w szczególny sposób, bo periodyczny - 100 złotych za każdy dzień opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Dalej Sąd zauważył, że przepisy wprowadzające omawianą sankcję pieniężną zostały wprowadzone z odpowiednim wyprzedzeniem, dlatego obowiązki sprawozdawcze w roku 2017 nie mogły być dla skarżącego zaskoczeniem, tym bardziej, że były one wykonywane przez niego w 2016 r., ale również z opóźnieniem. Odnośnie zasadniczego przedmiotu sporu czyli możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art.189 §2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Sąd zwrócił uwagę, że z tego względu część wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach uznaje, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 września 2018 r., II SA/Sz 425/18, wyrok WSA w Kielcach 7 marca 2018 r., II SA/Ke 108/18, wyrok WSA w Opolu z 25 września 2018 r., II SA/Op 174/18). Wsparciem tych poglądów jest stanowisko doktryny wskazujące, że uregulowanie w przepisach odrębnych wskazanych w art. 189 § 2 k.p.a. zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa.

W ocenie Sądu nawet jednak, gdy przyjmie się przeciwne, gwarancyjne i korzystniejsze dla jednostek stanowisko i dopuści możliwość stosowania działu IVa k.p.a. oraz instytucji której dokładnych odpowiedników nie ma w u.u.c.p.g., to w odniesieniu do takiego typu sankcji, jaka występuje w sprawie, przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Jeśli bowiem każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłyby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Jak wspomniano wyżej takiej delegalizacji nie jest władny dokonać sąd administracyjny, a przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Nadto, co zauważa również Kolegium, przekroczenie terminu o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Złożenie sprawozdania nie sanuje zatem deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia. Powyższa argumentacja, zdaniem Sądu, potwierdza tezę, że uregulowane w dziale IVa k.p.a. dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych. Ponadto - nawet przyjmując poglądy odmienne - to przeciwko uznaniu znikomości wagi naruszenia, jakiego dopuścił się skarżący, przemawia fakt, iż przypadek złożenia przez niego sprawozdania za I kwartał 2017 r. po terminie nie był odosobniony i nie sprowadzał się jedynie do tego rozpoznawanego w kontrolowanej sprawie. Jak już wspomniano powyżej również sprawozdania za poszczególne kwartały 2016 r. zostały złożone po terminie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.G.

Wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1353/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9xb u.u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, ma zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. NSA podał, że w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyraził następujące stanowisko: "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.)". W motywach owej uchwały wskazano, że wprowadzenie do k.p.a. przepisów działu IVa należy odczytywać jako przejaw realizacji wniosków wypływających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i dostosowania procedury wymierzania administracyjnych kar pieniężnych do standardów wynikających z art. 6 EKPCz. Z intencji prawodawcy wynika (druk nr 1193 Sejmu RP VIII kadencji), że każdą z instytucji uregulowanych w dziale IVa k.p.a. należy stosować, gdy przepisy odrębne danej instytucji nie normują. Dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej, konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189f § 2 pkt 2-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. W konkluzji uchwały stwierdzono, że w przepisach Rozdziału 4d u.u.c.p.g. nie ma konstrukcji prawnej odpowiadającej instytucji określonej w art. 189f k.p.a. Zatem, co do zasady, do postępowań administracyjnych dotyczących administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie ma zastosowanie art. 189f k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały zauważono, że art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), a w konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d u.u.c.p.g. Stwierdzenie w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 189f ma zastosowanie do konstrukcji naruszeń prawa określonych w ustawie nie oznacza jednak swoistego automatyzmu w stosowaniu owego przepisu, gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uzależnione jest od ustalenia spełniania przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a.

Dalej NSA zauważył, że dokonana w uchwale składu poszerzonego NSA interpretacja przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z art. 269 p.p.s.a., jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Pod pojęciem "stanowisko wyrażone w uchwale" rozumie się wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale, a w konsekwencji nie znalazł podstawy do zanegowania powołanej uchwały i do wystąpienia do składu poszerzonego o podjęcie kolejnej uchwały w tym zakresie. Zatem, w świetle sentencji powołanej uchwały, Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego.

NSA podkreślił, że zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189f § 2 k.p.a. nie oznacza, że automatycznie brak jest możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189 § 2 k.p.a. - jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. Za odmową stosowania art. 189f k.p.a. nie przemawia także okoliczność, że wymierzenie tej kary jest obligatoryjne. Przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych Wykładnia przepisów ustawy musi uwzględniać kontekst systemowy. Dokonując zatem wykładni przepisu art. 9o w zw. z art. 9x u.u.c.p.g. w relacji do art. 189f k.p.a., pamiętać należy, że ten ostatni przepis jest ulokowany w regulacji kodeksowej - porządkującej system prawa administracyjnego w zakresie przesłanek wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. NSA wyraził pogląd, że z analogicznych względów nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przepisu art. 189f k.p.a. nie można stosować do kary biegnącej. Okoliczność, że kara ma charakter biegnący nie uzasadnia stanowiska, iż każdy dzień zwłoki w wypełnieniu obowiązku stanowi odrębny delikt administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na mocy art. 170 p.p.s.s.a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany omówionym powyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2020 r. sygn. akt III OSK 1353/21 oraz, na podstawie art. 269 p.p.s.a., Sąd jest związany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd był obowiązany uwzględnić stan prawny aktualny na datę orzekania w danej sprawie. Należy zatem wskazać, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. do 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został opublikowany w dniu 28 grudnia 2022 r. (DZ.U. 2022 poz. 2797).

W uzasadnieniu wyroku, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia, Trybunał wskazał min., że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie miała również przywołana powyżej uchwała siedmiu sędziów NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (CBOSA). Uchwała ta została podjęta, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności związane z dopuszczalnością stosowania art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.).

W ocenie Trybunału bezwzględny obowiązek nałożenia przez organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny w postaci przekazania po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych stanowi ingerencję państwa w wolność wykonywania działalności gospodarczej jako elementu wolności działalności gospodarczej i prawo własności. Trybunał wywodził, że wartością konstytucyjną, dla ochrony której ustawodawca wprowadził do ustawy o utrzymaniu czystości zakwestionowane przepisy, był wzgląd na ochronę środowiska. W art. 31 ust. 3 zdaniu pierwszym Konstytucji ochrona środowiska jest expressis verbis wymieniona jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia korzystania z praw konstytucyjnych, w tym z wolności działalności gospodarczej i prawa własności. Ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i służeniu ochronie środowiska, muszą odpowiadać również wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności. W konkluzji Trybunał stwierdził, że automatyzm wymierzania kary przewidziany w zaskarżonych przepisach nie pozwala uwzględnić wagi naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. Ustawodawca nakazuje stosowanie dolegliwej sankcji bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności przekazania po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych. Zaskarżone przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których doszło do nieterminowego przekazania wskazanego sprawozdania. Organ właściwy do wymierzenia wysokości kary za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych ustala, ile dni liczy opóźnienie, i określa jej wysokość (100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni). Dodatkowo kary za przekazanie po terminie sprawozdań dotyczących nieczystości ciekłych mogą się kumulować, gdy dotyczą różnych okresów sprawozdawczych. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej, zmuszając go do zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej i odjęcia mu prawa własności. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że ograniczenia wolności gospodarczej i prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i wobec tego są niezgodne z at. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Dalej Trybunał stwierdził, że skutkiem wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości, lecz wyeliminowanie znaczeń tych przepisów, które zostały wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjne. Sentencja i uzasadnienie niniejszego wyroku nakładają na ustawodawcę obowiązek dokonania takich zmian w prawie, które uwzględniać będą złożone przyczyny przekazywania po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości, i ich wpływ na wymiar przewidzianej kary administracyjnej. Sądy administracyjne i organy administracji publicznej rozstrzygające po ogłoszeniu niniejszego wyroku powinny uwzględniać konstytucyjny standard ochrony praw człowieka - do czego zobowiązuje je art. 8 Konstytucji - i łagodzić przewidziany automatyzm wymierzania kary administracyjnej za przekazywanie po terminie sprawozdania, o którym mowa wart. 9o ustawy o utrzymaniu czystości.

Stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W myśl ust. 4 art. 190 orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

W ocenie Sądu właściwe odkodowanie normy prawnej, zawartej w art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. a następnie jego prawidłowe zastosowanie, wymagało w rozpoznawanej sprawie uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 66/21. Skutek wyroku stwierdzającego niezgodność z Konstytucją inkryminowanego przepisu prawa polega na obaleniu domniemania jego zgodności z Konstytucją od momentu wprowadzenia danego przepisu do obrotu prawnego. W tej sytuacji wobec stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, art. 9xb pkt 2, od momentu wejścia w życie w.w. wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Jeżeli bowiem Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), to tym bardziej należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Podkreślić jednocześnie trzeba, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Tym niemniej powoduje on konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Dodać przy tym trzeba, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16). Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art.188 pkt 1 Konstytucji, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (J. Trzciński, glosa krytyczna do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/2/158-160; M. Wiącek, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/156-157 pkt 3, s. 166 pkt 10; G. J. Wąsiewski, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/141; M. Ziółkowski, glosa do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/s.186 pkt 2, s. 191 pkt 5 i przywołane przez Glosatorów orzecznictwo i piśmiennictwo).

Wskazać należy, że z dniem 9 sierpnia 2022 r., na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1549) przepis art. 9xb u.c.p.g. uległ zmianie poprzez dodanie ust. 2 o następującej treści: wymierzając karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 pkt 3, bierze się pod uwagę przesłanki, o których mowa w art. 189d pkt 2 i 4-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000).

Zgodnie natomiast z art. 189d kpa wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, obowiązujący stan prawny wynikający z podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 oraz wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21 wymaga, aby niniejsza sprawa administracyjna, której przedmiotem jest nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za delikt określony w art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. (według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego popełnienia), rozpatrzona została przez organ administracyjny z uwzględnieniem okoliczności o których mowa w art. 189f kpa, a które nie były przedmiotem badania i analizy w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to znajduje oparcie w treści w.w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz w argumentacji zawartej w uzasadnieniu powyższej uchwały NSA w której Sąd dowodził, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uregulowana w art. 189f kpa znajduje również zastosowanie do kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.u.c.g. NSA wskazał, że unormowanie zawarte w art. 189f k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Sąd w powyższej uchwale stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.u.p.g. Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art.189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt 711/22).

W rozpatrywanej sprawie organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności danego przypadku pod kątem znikomości naruszenia prawa. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zatem ustalić czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w przytoczonym powyżej przepisie, nadto w wypadku ustaleń pozytywnych w tym zakresie rzeczą organu będzie ocena ich wpływu na wymiar kary.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", "c" p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.