Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 599/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. a-d i f, ust. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 573
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: par. 5, 6, par. 11, par. 14 ust. 1, 2, par. 12, par. 12 ust. 12 ust. 3b, par. 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, ust. 1 pkt 4, par. 1, par. 6 pkt 1, 2, par. 9,
journal: Dz.U. 2015 poz 926
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być  finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - t. j.
article: art. 147 par. 1, art. 200. art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu realizacji wniosków o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych oraz Kart Oceny Merytorycznej; zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze; usług tłumacza języka migowego lub tłumacza – przewodnika; uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych oraz sportu, kultury, rekreacji i turystyki w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych w roku 2021 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Zarządu Powiatu na rzecz W. Ś. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zarząd Powiatu (dalej "Zarząd") w dniu 20 kwietnia 2021 r. podjął [...] w sprawie ustalenia trybu realizacji wniosków o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych oraz Kart Oceny Merytorycznej; zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze; usług tłumacza języka migowego lub tłumacza — przewodnika; uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych oraz sportu, kultury, rekreacji i turystyki w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych w roku 2021.

1.1 Uchwała została podjęta na podstawie art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. a - d i f ustawy z 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2021 r., poz. 573), dalej: "ustawa", rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 roku w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2015 roku, poz. 926 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2020 roku, poz. 920), dalej: "u.s.p.", i uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w K. z 30 marca 2021 r. w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki otrzymane wg algorytmu z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na 2021 rok.

1.2 Zarząd uchwalił, co następuje:

"§ 1. W związku z ustaleniem środków finansowych PFRON dla Powiatu Koneckiego na rok 2021 określa się tryb realizacji wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON: likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych oraz Kart Oceny Merytorycznej; zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze; usług tłumacza języka migowego lub tłumacza - przewodnika; uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych; sportu, kultury, rekreacji i turystyki w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, zgodnie z zasadami określonymi w załączniku do niniejszej uchwały.

§ 2. Traci moc uchwała Nr 42/2020 Zarządu Powiatu z dnia 29 kwietnia 2020 roku.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Dyrektorowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K..

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia."

Nadto do uchwały Zarząd wydał załącznik pn. "PROCEDURY UDZIELANIA DOFINANSOWANIA" w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych ze środków PFRON w 2021 r. obejmujące:

1) dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych,

2) dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze,

3) dofinansowanie w zakresie sportu, kultury, rekreacji i turystyki,

4) dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych,

5) dofinansowanie usług tłumacza języka migowego lub tłumacza - przewodnika.

Wskazał w nim m.in., że w rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych bierze udział komisja powołana przez Zarząd Powiatu. Zadaniem komisji jest dokonanie oceny merytorycznej wniosków przy użyciu kart, które stanowią załącznik nr. 1, 2 i 3 do niniejszych Procedur, tj. załącznik nr 1 "Wniosek o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych", załącznik nr 2 "Wniosek o dofinansowanie likwidacji barier technicznych" oraz załącznik nr 3 "Wniosek o dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się".

W zakresie "Dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych", w postanowieniach ogólnych (pkt 5) organ ustalił, że "osoby niepełnosprawne prowadzące wspólne gospodarstwo domowe mogą ubiegać się o dofinansowanie do likwidacji barier poprzez złożenie tylko jednego wniosku". Nadto w ww. załączniku organ w informacji dla wnioskodawcy zawarł zapis, że "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, na pisemny i umotywowany wniosek, Dyrektor PCPR w K., może odstąpić od stosowania ww. zasad za zgodą Zarządu Powiatu Koneckiego".

2. Na powyższą uchwałę W. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 35a ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 35a ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez uchwalenie przez Zarząd "Procedury udzielania dofinansowania w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych ze środków PFRON", stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały, z uwagi na brak upoważnienia ustawowego dla Zarządu do określenia trybu i kryteriów przyznawania środków przekazanych powiatowi przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) na rzecz osób niepełnosprawnych na podstawie złożonych wniosków oraz powoływania komisji do oceny tych wniosków.

b) § 5 ust. 1 oraz § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez dokonanie modyfikacji postanowień rozporządzenia w zakresie przyjętych przez zarząd powiatu zasad i kryteriów oceny wniosków o dofinansowanie zawartych w załączniku do zaskarżonej uchwały pn. "Procedury udzielania dofinansowania w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych ze środków PFRON" oraz w Kartach oceny wniosków stanowiących załączniki nr 1,2 i 3 do niniejszej procedury.

2.1 W wyniku podjętych czynności nadzorczych stwierdzono, że uchwała oraz załącznik do uchwały zostały podjęte bez uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a zatem bez podstawy prawnej. Powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie przyznają zarządowi powiatu kompetencji do określenia kryteriów oraz trybu przyznawania środków przekazanych powiatowi przez PFRON na realizację zadań na rzecz osób niepełnosprawnych, czy też kompetencji w zakresie powoływania komisji do oceny wniosków o dofinansowanie.

2.2 Podstawą prawną przyznania świadczeń pieniężnych i rzeczowych dla osób niepełnosprawnych jest ustawa. Natomiast szczegółowy tryb postępowania i zasady dofinansowania zostały określone w wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu. Dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych należy do zadań powiatu, co wynika z art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy. Z kolei art. 35a ust 2 ustawy doprecyzowuje, że zadania, o których mowa w ust. 1 pkt 7, są realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie, co oznacza że rozpatrywaniem wniosków w tym zakresie zajmują się w/w powiatowe jednostki organizacyjne, w ramach których decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania podejmuje dyrektor tego centrum, działając jako organ w ramach uznania administracyjnego.

Zasady przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie podmiotów uprawionych zostały określone przez ustawodawcę w ustawie, warunkując uprawnienie do świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Do zadań powiatu należy m.in. dofinansowanie: uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych; sportu, kultury, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych; zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych.

Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie określa natomiast powołane rozporządzenie. Skarżący wskazał na poszczególne zapisy § 5, 11, 12 i 14 rozporządzenia. Wywiódł, że określony w rozporządzeniu tryb nie przewiduje żadnych dodatkowych kryteriów, które miałby brać pod uwagę organ rozpatrujący wnioski. Decyzja w przedmiocie przyznania dofinansowania jest wynikiem uznania administracyjnego organu, w tym przypadku dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K..

2.3 Zgodnie z treścią załącznika do podjętej przez zarząd powiatu uchwały określającego "Procedury udzielania dofinansowania" ze środków PFRON w 2021 r. w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych, uchwalono że wnioski o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON rozpatruje komisja powołana przez Zarząd Powiatu, a zadaniem komisji jest dokonanie oceny merytorycznej wniosków przy użyciu kart oceny wniosku, które z kolei stanowią załącznik nr 1, 2 i 3 do uchwalonej procedury. Ponadto w treści Procedury udzielania dofinansowania zawarto zapis, że "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, na pisemny i umotywowany wniosek, Dyrektor PCPR w K., może odstąpić od stosowania ww. zasad za zgodą Powiatu w K.".

W ocenie skarżącego brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Zarząd uchwały określającej zasady i kryteria oceny wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON, którymi miałby kierować się dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. przy podejmowaniu decyzji. Nadto poszczególne postanowienia Procedury udzielania dofinansowania przyznają zarządowi powiatu dodatkowe uprawnienia bez podstawy prawnej, w zakresie powołanych wyżej kompetencji w zakresie powoływania przez zarząd powiatu komisji do oceny wniosków oraz w zakresie wyrażania zgody przez zarząd na odstąpienie przez Dyrektora PCPR od stosowania przyjętych zaskarżoną uchwałą zasad udzielania dofinansowania ze środków PFRON.

2.4 Podkreślił, ze żaden z przepisów regulujących kwestie związane z dofinansowaniem zadań w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych ze środków PFRON, nie nadaje zarządowi powiatu żadnych kompetencji w zakresie ustanawiania lub zatwierdzania procedur dotyczących realizacji wniosków osób uprawnionych o dofinansowanie ze środków PFRON, czy powoływania komisji do oceny wniosków. Przepisy prawa nie przyznają zarządowi powiatu kompetencji do określenia albo zatwierdzania kryteriów przyznawania środków przekazanych powiatowi przez PFRON. Zarząd Powiatu nie posiada także żadnych kompetencji w zakresie decydowania o kolejności czy hierarchii wniosków przy rozpatrywaniu wniosków przez dyrektora PCPR. Z treści art. 35a ust 2 ustawy wprost wynika, że zadania, o których mowa w ust. 1 pkt 7 ustawy, są realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie, co oznacza że rozpatrywaniem wniosków w tym zakresie zajmują się w/w powiatowe jednostki organizacyjne, w ramach których decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania podejmuje kierownik centrum. Skarżący w tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Gdańsku z 27 maja 2020 r., I SA/Gd 391/19; oraz wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II GSK 2835/17.

Zdaniem skarżącego uchwała jest niezgodna z prawem z uwagi na zawarte w załączniku do niniejszej uchwały postanowienia modyfikujące w istotny sposób regulacje zawarte w rozporządzeniu. Wskazał, że § 1 rozporządzenia określa między innymi tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków funduszu. W § 6 tego rozporządzenia stwierdzono natomiast, że na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - mogą się ubiegać osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Krąg osób uprawnionych do otrzymania dofinansowania jest zatem zawężony określeniem: "jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności".

Zatem prawo do takiego dofinansowania jest wyraźnie określone w ww. przepisach i wiąże się z zaistnieniem przesłanek pozytywnych § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia przy braku przesłanek negatywnych z § 9 tego rozporządzenia. Mając na względzie § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wskazał, że w przypadku ubiegania się o dofinansowanie ze środków funduszu osoba niepełnosprawna składa m. in. oświadczenie o wysokości dochodów i liczbie osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, nie mniej oświadczenie to nie może wpływać na ustalenie lub brak samego uprawnienia do dofinansowania.

Zdaniem skarżącego Zarząd dokonał istotnych modyfikacji postanowień rozporządzenia w zakresie przyjętych przez niego zasad i kryteriów oceny wniosków o dofinansowanie zawartych w załączniku do zaskarżonej uchwały pn. "Procedury udzielania dofinansowania w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych ze środków PFRON" oraz w Kartach oceny wniosków stanowiących załączniki nr 1,2 i 3 do niniejszej procedury. W kartach oceny wniosków o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, technicznych i w komunikowaniu się, wprowadzono m.in. kryterium dochodowe oraz kryterium związane z sytuacją zawodową i osobistą, co wykracza poza kryteria wskazane w rozporządzeniu. Kryterium dochodowe zostało wprowadzone w § 5 rozporządzenia w przypadku ubiegania się o dofinansowanie w sprzęt rehabilitacyjny, przedmiotowego kryterium brak jest w rozporządzeniu.

Z kolei w postanowieniach ogólnych "Procedury udzielania dofinansowania" (str. 2) w pkt 5 zarząd powiatu w sposób nieuprawniony wprowadził ograniczenie dotyczące ubiegania się osób niepełnosprawnych prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, o dofinansowanie do likwidacji barier, stanowiąc że osoby te mogą złożyć tylko jeden wniosek o dofinansowanie. W ocenie skarżącego nie ma znaczenia fakt, że w danym gospodarstwie domowym jest kilka osób legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności, bowiem każda z tych osób może się ubiegać o taką pomoc ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Na takim stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 20 maja 2009 r., III SA/Kr 130/09.

2.5 Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Organy jednostek samorządu terytorialnego winny treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji.

Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi mieścić się w granicach ustanowionych przez ustawy. Tymczasem żaden z przepisów prawa nie upoważniał Zarządu do powoływania komisji do oceny wniosków i przyjęcia kryteriów wyboru wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON.

2.6 W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie.

2.7 W ocenie organu uchwała została wydana w oparciu o ustawę, rozporządzenie oraz uchwalę Rady Powiatu w K. z 30 marca 2021 r. Uwzględnia ona podstawowe zasady i kryteria przyznawania dofinansowania określone w rozporządzeniu, uszczegóławiając je. Zarząd jako organ upoważniony do wykonania uchwały określił tryb realizacji wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON na rzecz osób niepełnosprawnych, zapewniając tym samym przejrzystość i transparentność w ich podziale, jak również jak największą ich dostępność oraz optymalne wykorzystanie. Przyznanie dofinansowania przeznaczonego dla osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON odbywa się bowiem na zasadzie uznania administracyjnego. PCPR udzielając wsparcia ze środków PFRON musi dokonywać selekcji przy ich podziale w taki sposób, aby rozstrzygnięcie nie było dowolne (arbitralne). Temu ma służyć uchwała Zarządu ustanawiająca tryb realizacji wniosków beneficjentów pomocy.

Zarząd, w ramach nadzoru nad jednostką organizacyjną jaką jest PCPR w K., ustalił procedury udzielania dofinansowania, co czyni obiektywnym przyznawanie środków PERON. Kryteria działania PCPR w tym zakresie mają swoje prawne uwarunkowania.

2.8 Ustawa ani rozporządzenie, wbrew stanowisku skarżącego, nie sprzeciwiają się ustalaniu kryteriów selekcji przyznania środków PFRON, (mającego charakter uznania administracyjnego). Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych oraz wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego konkretnej sprawy.

W ocenie organu, przyznawanie środków według procedur określonych w uchwale nie narusza przepisów rozporządzenia i nie powoduje dyskryminacji osób niepełnosprawnych. Odbywa się ono w granicach ustalonych rozporządzeniem kosztów przedsięwzięcia i nie przekracza norm prawnych. Na podstawie ustalonych kryteriów organ kieruje się zasadami i celami określonymi w ustawie i innych aktach regulujących kwestie dofinansowania niepełnosprawnych.

Podjęta uchwała sprzyja równemu traktowaniu wnioskujących beneficjentów, realizując tym samym konstytucyjną zasadę równego traktowania osób niepełnosprawnych oraz budując zaufanie obywatela do organów państwa.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, albowiem Zarząd Powiatu Koneckiego przy wydaniu zaskarżonej uchwały dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

3.1 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".

3.2 Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oceny tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Wskazuje się, że chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek podjęcia stosownej uchwały.

Uwzględnienie skargi na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego lub inne akty tych organów, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, polega na: 1) stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części, albo 2) stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała lub akt wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia ich nieważności. Mając na uwadze, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym należy zauważyć, że zgodnie z jej art. 79 ust. 1 zd. pierwsze u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei stosownie do treści ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. (analogicznie jak z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcie (por. np. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. [...] Terytorialny. Nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12; wyrok NSA z 3 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11; wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

3.3 W rozpoznanej sprawie przedmiotem oceny była uchwała Zarządu Powiatu w sprawie ustalenia trybu realizacji wniosków o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych oraz Kart Oceny Merytorycznej; zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze; usług tłumacza języka migowego lub tłumacza — przewodnika; uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych oraz sportu, kultury, rekreacji i turystyki w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych w roku 2021.

3.4 Zarząd przyjął, że ramy prawne dla podjęcia uchwały wyznaczały przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. a - d i f ustawy oraz przepisy rozporządzenia.

W świetle brzmienia art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych należy do zadań powiatu. Z kolei w ust. 2 (pkt 1) cyt. przepisu określono m.in., że zadania, o których mowa w ust. 1 w pkt 1 lit. a i c, pkt 6 oraz w pkt 9c w części dotyczącej rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych, a także w pkt 4, 5, 7 i 8 - są realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Z kolei w § 5 i 6 rozporządzenia określono wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie zadań ze środków Funduszu w zakresie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W § 11 określono co powinien zawierać wniosek osoby niepełnosprawnej o dofinansowanie ze środków Funduszu. Uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku następuje natomiast na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

W § 12 rozporządzenia określony został szczegółowy tryb rozpatrywania wniosków o przyznanie dofinansowania. Przepisy rozporządzenia wskazują, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego PCPR informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3b). W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania.

3.5 Spór w sprawie dotyczył możliwości podjęcia przedmiotowej uchwały w świetle obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącego powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie przyznają zarządowi powiatu kompetencji do określenia kryteriów oraz trybu przyznawania środków przekazanych powiatowi przez PFRON na realizację zadań na rzecz osób niepełnosprawnych, czy też kompetencji w zakresie powoływania komisji do ceny wniosków o dofinansowanie. Z kolei zdaniem Zarządu ustawa ani rozporządzenie nie sprzeciwiają się ustalaniu kryteriów selekcji przyznania środków PFRON.

W tak zakreślonym sporze rację należało przyznać skarżącemu. W realiach kontrolowanej sprawy, zdaniem sądu, brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Zarząd zaskarżonej uchwały.

3.6 W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi i omówienia wymaga kwestia dotycząca załącznika do podjętej przez zarząd uchwały określającego "Procedury udzielania dofinansowania ze środków PFRON w 2021 r. w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych". Organ ustalił, że wnioski o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON rozpatruje komisja powołana przez Zarząd, a zadaniem komisji jest dokonanie oceny merytorycznej wniosków przy użyciu kart oceny wniosku, które z kolei stanowią załącznik nr 1, 2 i 3 do uchwalonej procedury. Nadto w treści Procedury sformułowano zapis, że "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, na pisemny i umotywowany wniosek, Dyrektor PCPR w K., może odstąpić od stosowania ww. zasad za zgodą Zarządu Powiatu. Zatem w świetle powyższego Zarząd przyznał sobie dodatkowe uprawnienia i kompetencje bez podstawy prawnej, w tym w zakresie powoływania komisji do oceny wniosków, oraz w zakresie wyrażania zgody przez Zarząd na odstąpienie przez dyrektora PCPR od stosowania przyjętych uchwałą zasad udzielania dofinansowania ze środków PFRON. Rację ma zatem skarżący, że żaden z przepisów regulujących kwestie związane z dofinansowaniem zadań w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych ze środków PFRON, nie nadaje Zarządowi powiatu żadnych kompetencji w zakresie ustanawiania lub zatwierdzania procedur dotyczących realizacji wniosków osób uprawnionych o dofinansowanie ze środków PFRON, czy powoływania komisji do oceny wniosków. Przepisy prawa nie przyznają temu organowi kompetencji do określenia albo zatwierdzania, czy też doprecyzowania kryteriów przyznawania środków przekazanych powiatowi przez PFRON. Zarząd nie posiada także żadnych kompetencji w zakresie decydowania o kolejności czy hierarchii wniosków przy ich rozpatrywaniu przez dyrektora PCPR.

Nadto skarżący prawidłowo wywiódł, że uchwała jest niezgodna z prawem z uwagi na zawarte w jej załączniku postanowienia modyfikujące w istotny sposób regulacje zawarte w rozporządzeniu. Zauważenia wymaga, że § 1 rozporządzenia określa tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Funduszu. Z kolei § 6 określa, że na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - mogą się ubiegać osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Krąg osób uprawnionych do otrzymania dofinansowania jest zatem zawężony określeniem: "jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności".

W konsekwencji prawo do takiego dofinansowania określono w przepisach rozporządzenia i wiąże się z zaistnieniem przesłanek pozytywnych § 6 pkt 1 i 2 przy braku przesłanek negatywnych z § 9 tego rozporządzenia. Nadto zważywszy na § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, w przypadku ubiegania się o dofinansowanie ze środków Funduszu osoba niepełnosprawna składa m. in. oświadczenie o wysokości dochodów i liczbie osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Tym niemniej oświadczenie to nie może wpływać na ustalenie lub brak samego uprawnienia do dofinansowania, na co trafnie wskazał skarżący.

Ponadto analiza załącznika do uchwały "Procedury udzielania dofinansowania w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych ze środków PFRON" oraz Kart oceny wniosków stanowiących załączniki nr 1,2 i 3 do procedury uprawnia do wniosku, że Zarząd dokonał istotnych modyfikacji postanowień rozporządzenia w zakresie przyjętych w nim zasad i kryteriów oceny wniosków o dofinansowanie. W kartach oceny wniosków o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, technicznych i w komunikowaniu się wprowadzono kryterium dochodowe oraz kryterium związane z sytuacją zawodową i osobistą, co wprost wykracza poza kryteria wskazane w rozporządzeniu. Kryterium dochodowe zostało wprowadzone w § 5 rozporządzenia w przypadku ubiegania się o dofinansowanie w sprzęt rehabilitacyjny, natomiast przedmiotowego kryterium brak jest w rozporządzeniu w przypadku dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, technicznych i komunikowaniu się. Nadto trafnie skarżący wytknął organowi, że w sposób nieuprawniony wprowadził ograniczenie dotyczące ubiegania się osób niepełnosprawnych prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, o dofinansowanie do likwidacji barier, stanowiąc że osoby te mogą złożyć tylko jeden wniosek o dofinansowanie.

3.7 W świetle wyżej przedstawionych wywodów nie sposób podzielić argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała sprzyja równemu traktowaniu wnioskujących beneficjentów, realizując tym samym konstytucyjną zasadę równego traktowania osób niepełnosprawnych oraz budując zaufanie obywatela do organów państwa. Zdaniem sądu błędne jest także stanowisko zarządu, że przyznawanie środków według procedur określonych w uchwale nie narusza przepisów rozporządzenia i nie powoduje dyskryminacji osób niepełnosprawnych.

3.8 Podsumowując powyższe, Zarząd podjął zaskarżoną uchwałę bez podstawy prawnej równocześnie w sposób nieuprawniony wkraczając w materię norm powszechnie obowiązujących.

3.9 W konsekwencji sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości - o czym sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).