Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 554/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASANIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. P.. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 16 czerwca 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę wydanych dla Zakładu "A." – K. P. Wyjaśnił, że w dniu 15 stycznia 2020 r. wpłynęło do niego wystąpienie Wójta Gminy Ż. w sprawie wydania opinii o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego w zabudowie usługowej zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] obręb G., gmina Ż.

Po przeanalizowaniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu płodów rolnych z własnego gospodarstwa rolnego – w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości G. (obręb G.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. P. – P.P.H. "A." w N.(dalej: "inwestor"). Inwestor zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu: wszczęcie postępowania w oparciu o wniosek oparty na błędnej podstawie prawnej, a więc na art. 76 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; a także błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania GINB decyzją z [...] stycznia 2021r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy będące podstawą kontrolowanej decyzji. Wskazał, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji dołączył oświadczenie o prawie dysponowania na cele budowlane działkami nr ew. [...] i [...] , obręb G.. Ponadto uzyskał on decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2016 r., ustalającą dla inwestora warunki zabudowy dla tej inwestycji. Jednocześnie GINB ustalił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...] , utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2020 r., stwierdzające nieważność powyższej decyzji Wójta Gminy Ż. W tym miejscu wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji ma konsekwencje prawne w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania. Następuje wówczas przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Oznacza to, że decyzja Wójta Gminy Ż. z [...] listopada 2016 r. nigdy nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Organ II instancji dodał, zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art, 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż inwestor nie dysponował oraz nie dysponuje w chwili obecnej ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która obejmowałaby swoim zakresem zamierzenie budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowanym rozstrzygnięciem. Jednocześnie zwrócił uwagę, że na terenie, na którym zaprojektowano sporna inwestycję, obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta była również podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2020 r. GINB uznał, że skutki analizowanego rażącego naruszenia powyższych przepisów są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek uzyskania warunków, na jakich może być realizowana określona inwestycja powinny być bowiem przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny.

Ponadto, GINB podkreślił, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę magazynu o obniżonej temperaturze, w którym przechowywane będą płody rolne z gospodarstwa rolnego inwestora – w centralnej części działek nr ew. [...] i [...]. Z dokumentacji projektowej wynika zaś, że dla spornej inwestycji projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 5556,06 m2, a powierzchnia placów i dróg projektowanych wynosi 4276,72 m2 (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu budowy magazynu płodów rolnych z własnego gospodarstwa rolnego - 14. Bilans terenu - str. 20) - razem 9832,78 m2. Co więcej, projektowany obiekt będzie przylegał do już istniejącego na działkach o nr ew. [...] i [...] obiektu budowlanego użytkowanego również jako magazyn płodów rolnych. Zgodnie z projektem budowlanym powierzchnia zabudowy istniejącej wynosi 5211,74 m2, a powierzchnia placów i dróg istniejących - 2063,44 m2 (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu budowy magazynu płodów rolnych z własnego gospodarstwa rolnego - 14. Bilans terenu - str. 20) - razem 7275,18 m2. Dodatkowo organ nadzoru budowlanego zauważył, że dane wskazane w projekcie budowlanym, zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r., różnią się od danych wskazanych w projekcie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. W części opisowej do projektu budowlanego pierwszego magazynu wskazano bowiem, że powierzchnia zabudowy będzie wynosić 5200,78 m2, a powierzchnia placów i dróg - 3880,40 m2 (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu budowy magazynu płodów rolnych z własnego gospodarstwa rolnego - 16. Bilans terenu - str. 49) - razem 9081,18 m2.

W dalszej części uzasadnienia GINB - cytując orzeczenia sądów administracyjnych w tej materii – stwierdził, że przy ocenie wpływu spornej inwestycji na środowisko należało wziąć pod uwagę nie tylko powierzchnię projektowanej zabudowy, ale również zabudowy już istniejącej. Dodał, że powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Powiązanie, o którym mowa w art.3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tą samą technologie, choćby planowanych przez różne podmioty prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższa regulacja ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie, w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko i ominięcia obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. W niniejszej spawie wniosek o pozwolenie na budowę spornego budynku magazynowego został złożony, gdy pierwszy magazyn był w trakcie budowy. Ponadto z projektów budowlanych obu magazynów wynika, że są to przedsięwzięcia tego samego rodzaju bowiem polegają na magazynowaniu płodów rolnych z własnego gospodarstwa inwestora. Oba magazyny są również zlokalizowane na tych samych działkach i przylegają do siebie. Zdaniem GINB porównanie charakteru tych inwestycji prowadzi zatem do wniosku, że oba magazyny stanowią jedno całe przedsięwzięcie. Na powyższą ocenę nie wpływa zaś twierdzenie inwestora, że każdy obiekt chłodni ma własną, oddzielną konstrukcję nośną, samoistne ściany, a obiekt na działce nr ew. [...] i jest obiektem wyższym i posiada oddzielne zaplecze socjalne, ekspedycję, doki przeładunkowe oraz plan manewrowy.

Analizując całość materiału dowodowego GINB doszedł do wniosku, że wskazana w obu projektach powierzchnia zabudowy wynosi 10761,69 m2, a powierzchnia placów i dróg projektowanych wynosi 8157,12 m2 - razem

18918,81 m2. Tym samym, stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, inwestor zobowiązany był wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Jednakże w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu. Stąd też rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Na marginesie GINB wyjaśnił, że nawet gdyby uznać, że prawidłowe wielkości powierzchni zabudowy i powierzchni utwardzonych wskazano w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia w przedmiotowej sprawie wymagane byłoby uzyskanie decyzji środowiskowej bowiem suma powierzchni wynosiłaby 17112,81 m2, a zatem dalej byłaby większa niż wskazana w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.

Odpowiadając na zarzuty sformułowane w odwołaniu dotyczące konieczności zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu tego przepisu, mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych należy bowiem rozpatrywać nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Mając z kolei na uwadze podnoszoną okoliczność, że inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie GINB wyjaśnił, że wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu braku uprawnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a pismo z 8 czerwca 2020 r., stanowiło jedynie informację skierowaną do organu wojewódzkiego. Ponadto zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadku stwierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 72 ust. 1, została wydana bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - jeżeli taka decyzja była wymagana - właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Stąd też wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. P., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa z powodu niedysponowania przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy Ż. o warunkach zabudowy została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i oczekuje na rozstrzygnięcie,

- art. 6 k.p.a. polegające na wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o wniosek RDOŚ w [...] wydany na błędnej podstawie prawnej - przepisie art. 76 ust. 3 i 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który nie powinien być zastosowany w niniejszej sprawie,

- § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego błędne zastosowanie wynikające z błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia,

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu racji ekonomiczno-gospodarczych przy ocenie rażącego naruszenia prawa,

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie pomimo, że doszło do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu płodów rolnych z własnego gospodarstwa rolnego – w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości G. (obręb G.).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, w pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organów, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu na datę wydania decyzji przez Starostę [...] stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. poprzedzone było uzyskaniem przez inwestora decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2016 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2016 r. o warunkach zabudowy , a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2020r., SKO w K. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium decyzja o warunkach zabudowy zapadła z rażącym naruszeniem Kolegium wyjaśniło, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, Dz. U. 2016, poz. 353 ze zm.), wskazującym na konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Słusznie więc organ II instancji wyjaśnił, że w dacie wydawania przez niego decyzji odwoławczej, nie było w obiegu prawnym decyzji o warunkach zabudowy, a dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Należy w związku z tym zauważyć, iż NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12) przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W kontekście zatem tezy tej uchwały trzeba podkreślić, że nie istnieje automatyzm w stwierdzaniu nieważności tzw. decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności "innej decyzji". Mówiąc inaczej, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji zależnej" (w tym przypadku dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę) jest autonomicznym postępowaniem, w którym, oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. badać i uwzględniać należy również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej "innej decyzji" (o ustaleniu warunków zabudowy).

Podkreślenia wymaga, że Sąd administracyjny obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a ten był taki, że z obiegu prawnego ostateczną decyzją SKO w K. z dnia [...] listopada 2020r. wyeliminowano ze skutkiem ex tunc decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2016r. Dla porządku należy jednak odnotować, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 6 maja 2021r. w sprawie sygn.akt IV SA/Po 58/21 uchylił zaskarżoną decyzję.

Oceniając jednak poprawność zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021r., Sąd podziela stanowisko organów, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, Dz. U. 2016, poz. 353 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit.b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016. poz.71).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 tej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie zgodnie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016. poz.71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczyć należało następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b)1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Wskazać także trzeba, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Słusznie przy tym organ odwoławczy podniósł, że przy ocenie wpływu spornej inwestycji na środowisko należało wziąć pod uwagę nie tylko powierzchnię projektowanej zabudowy, ale również zabudowy już istniejącej. Jednocześnie należy przyjąć, że powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy.

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 15 lutego 2018r. w sprawie II OSK 1847/17 ". W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje się wyraźnie, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend). W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Ocenę powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie należy dokonać, badając także powiązania tego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami.

Zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017r., obejmuje budowę magazynu o obniżonej temperaturze, w którym przechowywane będą płody rolne z gospodarstwa rolnego inwestora – w centralnej części działek nr ew. [...] i [...]. Z dokumentacji projektowej wynika zaś, że dla spornej inwestycji projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 5556,06 m2, a powierzchnia placów i dróg projektowanych wynosi 4276,72 m2 (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu budowy magazynu płodów rolnych z własnego gospodarstwa rolnego - 14. Bilans terenu - str. 20) - razem 9832,78 m2. Projektowany obiekt będzie przylegał do już istniejącego na działkach o nr ew. [...] i [...] obiektu budowlanego użytkowanego również jako magazyn płodów rolnych. Zgodnie z projektem budowlanym powierzchnia zabudowy istniejącej wynosi 5211,74 m2, a powierzchnia placów i dróg istniejących - 2063,44 m2 (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu budowy magazynu płodów rolnych z własnego gospodarstwa rolnego - 14. Bilans terenu - str. 20) - razem 7275,18 m2.

Wskazana w obu projektach powierzchnia zabudowy wynosi 10761,69 m2, a powierzchnia placów i dróg projektowanych wynosi 8157,12 m2 - razem

18918,81 m2. Tym samym, stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, inwestor zobowiązany był wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Takiej decyzji jednak inwestor nie uzyskał.

Sąd podziela także stanowisko organu, że dane podane w samej Karcie informacyjnej przedsięwzięcia ( s.10 verte) w przedmiotowej sprawie wskazują, że wymagane byłoby uzyskanie decyzji środowiskowej bowiem suma powierzchni wynosiłaby 17112,81 m2 ( powierzchnia zabudowy – 10772,65 m2 + powierzchnia utwardzona – 6340,16 m2), a zatem dalej byłaby większa niż wskazana w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.

Jednak jest oczywistym, że na terenie przedmiotowego zakładu powstało drugie przedsięwzięcie tego samego rodzaju. W takiej sytuacji należy zsumować parametry obu przedsięwzięć i jeżeli przekroczą one jeden z progów przewidzianych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko. Bez znaczenia jest przy tym, czy chodzi tu o nowe przedsięwzięcie czy też o modyfikację istniejącego.

Skumulowane oddziaływania mogą powodować zmiany w środowisku, będące konsekwencją wpływu danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Skumulowane oddziaływanie może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub planowanymi przedsięwzięciami), dotyczącymi tych samych zasobów i/lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcie. W sprawie CODA, sygn. C-142/07 rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, (LEX nr 421757) wydanym w wyniku pytania prejudycjalnego sądu administracyjnego w Madrycie ETS wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby – wzięte pod uwagę łącznie – stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Zakaz "dzielenia przedsięwzięć" oznacza według ETS, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny – np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Wykładnia ETS pozwala na stwierdzenie, że niedopuszczalny jest nie tyle sam fakt realizowania przedsięwzięcia odrębnymi etapami, co sytuacja, gdy spowoduje to, że przy rozstrzyganiu, czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania (zob. M. Bar. J. Jendrośka, Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania na środowisko w Polsce, [w:] B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 84).

Sąd także podziela stanowisko organów obu instancji, że skutki rażącego naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, Dz. U. 2016, poz. 353 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit.b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016. poz.71) są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa, bowiem kwestie zgodności inwestycji z wymogami ochrony środowiska winny być traktowane wyjątkowe restrykcyjnie, ze względu na ewentualne skutki w tym zakresie wywołane działaniami sprzecznymi z prawem, które mogą ujawnić się w przyszłości.

Wbrew zarzutom skargi przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z 8 czerwca 2020 r., stanowiło jedynie informację skierowaną do organu wojewódzkiego, który następnie pismem z dnia 12 sierpnia 2020r., zawiadomił strony, w tym skarżącego, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017r.

Wyjaśnić jednocześnie trzeba, że wbrew zarzutom skargi, nie można zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenia art. 156 § 2 Kpa, stanowiącego, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, według którego pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozumieć jako rzeczywistą niemożliwość przywrócenia stanu prawnego bez względu na tryb (administracyjny albo sądowy), w którym to przywrócenie mogłoby nastąpić. Niemożność przywrócenia stanu prawnego nie powinna być więc wiązana z kompetencją organu administracji. Taki pogląd zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 607/07 LEX nr 498362, podkreślając, że: "nieodwracalność skutku prawnego można (...) przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego".

W orzecznictwie sądowym podkreśla się ponadto wymóg bezpośredniego związku skutku prawnego uznanego za nieodwracalny z decyzją. Pośredni związek nie może być podstawą do wywodzenia wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie chodzi o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności. Wskazuje się zatem, że przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2001 r. sygn. I SA 326/01 LEX nr 75508, z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. I OSK 268/05 LEX nr 188815, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92 OSNC z 1992 r. nr 12 poz. 211 LEX nr 9543, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96 ONSA z 1997 r. nr 2 poz. 49 LEX nr 29267, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r. sygn. OPS 14/99 ONSA z 2000 r. nr 3 poz. 93 LEX nr 40345).

Zauważyć wobec tego trzeba, że zawarcie przez skarżącego umowy kredytu z bankiem, w celu sfinansowania inwestycji, a także ustanowienie na rzecz banku hipoteki , nie stanowią o zaistnieniu nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Podobnie zrealizowanie inwestycji, a także uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie stanowi negatywnej przesłanki określonej w tym przepisie, uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ( vide wyrok NSA z 2 października 2015r., II OSK 215/14).

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.), skargę oddalił.