Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 762/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje określone w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

1. Z dniem [...] czerwca 2000 r. J.G. został zwolniony ze służby w Policji i uzyskał prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.

2. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2002 r. Komendant Powiatowy Policji przyznał J.G., jako emerytowi policyjnemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na zasadach i w wysokości należnych w dniu jej wydania, tj. w ilości 6 norm zaludnienia z uwzględnieniem żony – A.G. i synów Ł.G., P.G. i M.G. oraz córki M.G.. .

3. Wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. J.G., powołując się na ustawę o Policji, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 zgodnie z:

- normą przysługującą jak w złożonych wnioskach,

- nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami.

Wnioskodawca do wniosku dołączył określone załącznikiem do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zm.), zwanego dalej rozporządzenie MSWiA, oświadczenia mieszkaniowe za rok 2006, 2007 i 2008.

4. Pismem z [...] lutego 2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji poinformował J.G., że na skutek nowelizacji rozporządzenia MSWiA z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia.

Pismem z [...] marca 2009 r. J.G. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, żądając ponownego rozpoznania wniosku w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008.

5. Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z [...] maja 2009 r. nr [...] podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

6. Na to pismo J.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z 10 września 2009 r., II SAB/Go 39/09 zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

7. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 marca 2010 r., I OSK 1577/09 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Powiatowego Policji, wniesioną od wyroku sądu pierwszej instancji.

8. Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a w związku z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA, cofnął J.G. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 6 norm zaludnienia, przyznane decyzją z [...] lipca 2002 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia MSWiA, decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant (a w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia – emeryt policyjny) przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Uchylony § 8 stanowił podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako, że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Zasadnym było zatem cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

9. Od powyższej decyzji odwołał się J.G., żądając ponownego rozpoznania sprawy.

10. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, w związku z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następującą argumentację prawną:

Realizacja uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikała z przepisów wykonawczych wydanych na mocy upoważnienia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji - w tym § 8 rozporządzenia MSWiA (przed nowelizacją).

Następnie 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. nr 266 poz. 2246), które uchyliło § 8 (przed nowelizacją rozporządzenia, przyznający świadczenie emerytom i rencistom) a zatem z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 08.03.2007 r., sygn. akt II S.A/Wa 2180/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z 29.11.2006 r., sygn. akt II S.A./Wa 1689/06 i wyrok WSA v Warszawie z 21.11.2006 r., sygn. akt II S.A./Wa 1335/06 a także wyrok SN z 08.05.2003 r., sygn. akt II RN 69/02).

Przede wszystkim podkreślić należy, zgodnie z zasadą praworządności, że organy administracyjne mają obowiązek rozstrzygać w sprawie wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest § 6 w związku z § 1. ust. 1 rozporządzenia MSWiA w brzmieniu: "decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia".

Wobec powyższego za chybione należy uznać zarzuty J.G., aby zaskarżona decyzja była wydana bez podstawy prawnej. Komendant Powiatowy Policji, wydając decyzję nr [...] z [...] lipca 2010 r. nie korzystał też, jak twierdzi skarżący z nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, o którym mowa w przepisach art. 156 § 1 K.p.a wobec czego bezpodstawnym jest twierdzenie strony, aby koniecznym było przy cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wykazanie przez Komendanta Powiatowego Policji konkretnego przepisu prawa, który został naruszony oraz określenie tego naruszenia.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04: art. 91 ustawy o Policji stanowi: "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Przepis ten wskazuje podmiot uprawniony do uzyskania określonego w nim świadczenia ("policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny") oraz jego funkcję ("za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Wobec czego (...) krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest oczywisty na poziomie ustawowym. Intencją ustawodawcy nie było zatem wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń dostępności do analizowanego świadczenia, ani uznaniowości jego przyznania. Podmiot (policjant) staje się uprawniony (po złożeniu wniosku) do równoważnika z mocy samego prawa, a jedyny element, który wymaga rozstrzygnięcie, to jego wysokość. Dodatkowo należy zauważyć, iż w samej ustawie o Policji ustawodawca przesądził, że zwrot (a przez analogię także wypłata) nienależnie pobranego świadczenia ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. (...)

Pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia, albo ograniczających to prawo skutkuje cofnięciem tych uprawnień. (...) Tak więc trudno uznać, iż zwrot "zasady cofania" i "zwracania" może być rozpatrywany w oderwaniu od "określenia wysokości i zasad przyznawania" świadczenia i że działa samoistnie. (...) Z ustawy wynika, iż zasady cofania oraz zwrotu równoważnika są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzania) prawa do świadczenie a stanowiąc ich pochodną nie mogą być rozpatrywane oddzielnie. Wypłata świadczenia ma bowiem charakter związany z rodzajem świadczenia, które bezspornie ma charakter administracyjny.

Dlatego Komendant Wojewódzki Policji podziela pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że organ - rozpatrując wniosek - zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wnoszący nadal posiada uprawnienie, w realiach rozpatrywanej sprawy, do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (a co za tym idzie dalszego pobierania świadczenia), Organ obowiązany jest z urzędu cofnąć świadczenie jeżeli uzna, że na skutek nowych okoliczności jego dalsze pobieranie jest bezzasadne.

Uzasadnionym jest też pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że zgodnie z art. 91 ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Bezspornie więc, ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie - wprost - jedynie policjantom. Z kolei art. 29 oraz 30 ustawy z dnia 18.02.1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin mówi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Zapisy art. 29 i art. 30 ustawy emerytalnej nie pozwalają zatem rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanej w ustawie o Policji na emerytów policyjnych.

Należy podkreślić, że 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.12.2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które uchyliło § 8 (przed nowelizacją rozporządzenia, przyznający świadczenie emerytom i rencistom) a zatem z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 08.03.2007 r,. sygn. akt II S.A./Wa 2180/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z 29.11.2006 r., sygn. akt II S.A./Wa 1689/06 i wyrok WSA w Warszawie z 21.11.2006 r., sygn. akt II S.A./Wa 1335/06 a także wyrok SN z 8.05.2003r., sygn. akt II RN 69/02).

Skoro więc uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nigdy nie wynikały ani z ustawy o Policji ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jedynie przyznawano je na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji to z dniem 1 stycznia 2006 r. (data wejścia w życie rozporządzenia z 28.12.2005 r.) zaszła konieczność cofnięcia tych uprawnień, bowiem obowiązujący do dnia 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia MSWiA wykraczał poza granicę delegacji ustawowej, a przyznane świadczenia nie miały oparcia w normie prawnej.

Zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant (a w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia - emeryt policyjny) przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Uchylony § 8 stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. (por. wyroki: WSA w Warszawie z 29.11.2006 r., sygn. akt II S.A/Wa 1689/06; WSA w Warszawie z 09.12.2009 r., sygn. akt VIII S.A/Wa 620/09; WSA w Warszawie, sygn. akt VIII/Wa 621/09).

Organ podkreślił, że nietrafne jest twierdzenie skarżącego, aby oświadczenia mieszkaniowe nigdy nie były dokumentami, które miały wpływ na wydanie decyzji przyznającej przedmiotowy równoważnik a jedynie służyły do naliczenia wysokości przyznanego równoważnika pieniężnego.

Jak wynika z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji "przydział i opróżnienie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej".

Stosownie bowiem do postanowień § 3 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia MSWiA wydanym z upoważnienia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji ustalenia uprawnień (przez wydanie decyzji administracyjnej) policjanta a przez analogię § 8 cyt. rozporządzenia (przed nowelizacją) -emeryta, rencisty - do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. l oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Wzór oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia (przez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji) do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości określa załącznik do rozporządzenia.

Ponadto zgodnie z § 5 cyt. rozporządzenia policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Co w konsekwencji zobowiązuje organ w myśl § 6 cyt. rozporządzenia do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do wydania dotychczas przyznanego równoważnika, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia.

Z takiego rozwiązania skorzystał Komendant Powiatowy Policji, co podziela Komendanta Wojewódzki Policji i wcześniej wskazane orzecznictwo sądów administracyjnych, a mianowicie: Z analizy treści uzasadnienia decyzji nr [...] z [...] lipca 2010 r. wynika, że Komendant Powiatowy Policji stosując wykładnię wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004r. sygn. akt K 7/04 w pierwszej kolejności zbadał czy J.G. posiada uprawnienia do dalszego pobierania świadczenia z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Następnie na skutek nowych okoliczności - jakimi bezspornie jest uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA - cofnął stronie na podstawie § 6 cyt. rozporządzenia uprawnienia do przedmiotowego świadczenia przyznane decyzją nr [...] z [...] lipca 2002r. Komendanta Powiatowego Policji wykazując, że zainteresowany przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia z chwilą uchylenia § 8, bowiem z dniem nowelizacji rozporządzenia § 1 ust. 1 się do niego w ogóle nie stosuje. Pochodnie organ I instancji wyjaśnił stronie, że już sama zmiana jego uprawnień do liczby norm zaludnienia zobowiązuje organ, w myśl § 6 rozporządzenia, do cofnięcia uprawnień do przedmiotowego świadczenia.

Ponadto zaznaczyć trzeba, że złożony wniosek z [...] grudnia 2008 r. i dołączone do niego oświadczenia mieszkaniowe - nie wszczyna postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia, a wręcz przeciwnie analiza niniejszych oświadczeń mieszkaniowych zobowiązuje organ - w myśl § 6 omawianego rozporządzenia - do cofnięcia uprawnień przyznanych decyzją nr [...] z [...] lipca 2002 r. Komendanta Powiatowego Policji. Posiadanie decyzji ostatecznej o przyznaniu stronie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie oznacza, że uprawnienia te nie mogą być cofnięte - jak wywodzi skarżący.

Komendant Wojewódzki Policji podziela także pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że cofnięcie stronie uprawnień do przedmiotowego świadczenia nie narusza praw nabytych, które jako tako nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone. Pamiętać należy, że zarówno ustawa o Policji, jak i policyjna ustawa emerytalna nie dawały jednoznacznych podstaw do wypłaty tego równoważnika, a uprawnień takich nie można domniemywać (por. wyrok TK z dnia 27.10.2008r. sygn. akt U 4/08) . Ponadto nie mamy też do czynienia z zasadą działania prawa wstecz. Z retroakcją mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzję o cofnięciu uprawnienia do przyznanego stronie równoważnika z datą wsteczną. W przedmiotowej sprawie cofnięcie uprawnień polega na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Nie powinno budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania. (wyrok WSA w Warszawie z 29.11.2006 r., sygn. akt II S.A/Wa 1689/06).

Zgodzić się należy z organem pierwszej instancji, że następstwem decyzji o cofnięciu uprawnień, wydanej w trybie postępowania zwyczajnego, jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej (wyrok: NSA z 16.05.1991r., sygn. akt S.A./Wr 371/91; OSP 1991/11/268).

Organ odwoławczy zgodził się także z organem pierwszej instancji, że na skutek cofnięcia stronie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanych decyzją nr [...] z [...] lipca 2002r. Komendanta Powiatowego Policji wnioskodawca nie może skutecznie żądać wypłaty omawianego świadczenia za lata 2006-2018 tak w postępowaniu administracyjnym jak i cywilnoprawnym.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji mieści się w granicach zgłoszonego przez J.G. żądania wypłaty świadczenia za lata 2006-2008. bezspornym jest bowiem, że wypłata świadczenia jest konsekwencją ustalenia przez organ czy wnoszący jest w ogóle uprawniony do dalszego pobierania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego a jeśli organ uzna, na skutek nowych okoliczności, że wnoszący utracił to prawo, cofa te uprawnienia.

11. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.G. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wniósł o:

- skontrolowanie zaskarżonej decyzji, czy zawarte w niej postanowienia w sprawie wniosku z [...] grudnia 2008 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami,

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pozbawiających równoważnika pieniężnego, pobieranego co rocznie do 2005 r., z uwagi na ich bezprawność,

- zamieszczenie w wyroku uznania do świadczenia, jego obowiązku wypłaty i że wynika to z przepisów ustawowych,

- wydanie stosowanego wyroku zobowiązującego organ pierwszej instancji do wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami,

- wskazanie w wyroku uznania posiadania prawa do świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego wzruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia na przyszłość.

Skarżący zanegował stanowisko organów wyrażone w decyzjach.

12. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13. Skarga okazała się uzasadniona.

14. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako p.p.s.a). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

15. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem emeryta policyjnego J.G. z [...] grudnia 2008 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

Poza sporem pozostaje także ustalenie, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] czerwca 2000 r. i uzyskał prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Z akt sprawy wynika również, że [...] lipca 2002 r. nabył on prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na mocy ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...], które to świadczenie wypłacano skarżącemu do 2005 r. na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych.

16. Zważyć przyjdzie, iż bezczynność organu administracji publicznej w niniejszej sprawie stanowiła przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed tutejszym sądem, który wyrokiem z 10 września 2009 r., II SAB/Go 39/09 uwzględnił skargę J.G. i zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2008 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zwrócić należy uwagę, iż po myśli przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osadzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Wobec tego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 września 2009 r., II SAB/Go 39/09, wiąże jedynie co do tego co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w związku ze skargą na bezczynność organu, czyli co do dokonanej przez sąd oceny, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, a organ właściwy do rozpoznania wniosku pozostawał bezczynny bowiem właściwą formą załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego nie mogło być pismo informacyjne. Zobowiązując Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2008 r. we wskazanym terminie, sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż zasadniczo właściwą formą załatwienia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 lub art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2010 r., l OSK 1577/09 oddalającym skargę kasacyjną organu administracji publicznej, którego bezczynność stanowiła przedmiot skargi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2009 r., l OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. l OSK 1176/09, 17 marca 2010 r., l OSK 1249/09, z 17 czerwca 2010 r., l OSK 1249/09 -niepubl.). W konsekwencji należy wskazać, iż nie wiążą sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ani też organów administracji wywody sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 10 września 2009 r., II SAB/Go 39/09 w pozostałych kwestiach, wykraczających poza granice rozpoznawanej sprawy bezczynności organu, w szczególności w zakresie wskazania ewentualnego dochodzenia wypłaty równoważnika w drodze postępowania cywilnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze treść wniosku skarżącego z [...] grudnia 2008 r, w kontekście przepisu art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zakresu związania powyższymi wyrokami sądów administracyjnych (art. 153 p.p.s.a.) nie może budzić wątpliwości, iż obowiązkiem organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie było pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami, zgodne z wymogami procedury administracyjnej. Wnioskodawca nie domagał się bowiem przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, lecz wywodził swe uprawnienie i żądanie wypłaty z ostatecznej decyzji z 8 lipca 2002 r. i ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego.

Sąd podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu, że akt lub czynność (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (istniejących ex lege), czy opartych na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem stosowania prawa np. w drodze decyzji (zob. A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II Zakamycze 2006, str. 25; E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/GD 4182/2001, OSP 2003, nr 10, M. Bogusz, glosa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/2004, OSP 2006, nr 3).

W tej sytuacji wskazać należy na dwa możliwe sposoby działania organu w rozpatrywanej sprawie. Mianowicie organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas powinien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest również pogląd, zgodnie z którym oprócz sytuacji, gdy właściwy organ odmówi wypłaty dochodzonego świadczenia pieniężnego, potrzeba wydania decyzji mogłaby zaistnieć wówczas, gdyby z obrotu prawnego usunięta została decyzja o przyznaniu przedmiotowego równoważnika, a strona domagałaby się nadal przyznania (ustalenia) prawa do tego równoważnika (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2010 r., l OSK 1647/09 oraz z 17 czerwca 2010 r., l OSK 17/10).

17. W ocenie sądu analiza akt sprawy, w szczególności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż przez wydanie decyzji z [...] lipca 2010 r. Komendant Powiatowy Policji nie załatwił sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem J.G. z [...] grudnia 2008 r., w rozumieniu przepisu art. 104 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., bowiem nie rozstrzygnął sprawy żądania wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 co do jej istoty. Stwierdzić bowiem należy, iż w sentencji, a zasadniczo także w uzasadnieniu swych decyzji, zarówno Komendant Powiatowy Policji jak również Komendant Wojewódzki Policji rozstrzygnęli ex oficio (wbrew jednoznacznemu żądaniu wnioskodawcy) o cofnięciu uprawnienia do równoważnika, brak jest natomiast wyraźnego i jednoznacznego rozstrzygnięcia w zakresie żądania wypłaty przedmiotowego świadczenia za okres 2006 -2008 r. O ile zasadniczo należy zaaprobować pogląd organów, zgodnie z którym rozpatrując przedmiotowy wniosek należało w pierwszej kolejności zbadać czy wnoszący nadal posiada uprawnienie, to zdaniem sądu w realiach rozpoznawanej sprawy, organy wadliwie utożsamiły uprawnienie do dalszego pobierania świadczenia z istnieniem "uprawnienia do przyznania" równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że wniosek z dnia [...] grudnia 2008 r. i dołączone do niego oświadczenia mieszkaniowe nie wszczyna postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia, bowiem analiza jego treści oraz dalszych pism skarżącego jednoznacznie wskazuje, iż domaga się on wypłaty spornego równoważnika zgodnie z nabytymi i przysługującymi uprawnieniami. W dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego tj. [...] grudnia 2008 r. (art. 61 § 3 k.p.a.), jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja nr [...] z [...] lipca 2002 r., którą Komendant Powiatowy Policji przyznał J.G. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia. Organ orzekł jednocześnie, iż wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Z uwagi na stanowisko organów administracji wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena mocy obowiązującej powyższej decyzji. Prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostało skarżącemu przyznane decyzją z [...] lipca 2002 r. na podstawie art. 91 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2000 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 65, poz. 777).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją tego organu nr [...] z [...] lipca 2002 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Organy orzekające w sprawie konsekwentnie podnoszą, iż od 1 stycznia 2006 r. nie można do emerytów (rencistów) policyjnych stosować przepisów ww. rozporządzenia, bowiem na skutek nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został przepis § 8 rozporządzenia, dopuszczający stosowanie jego przepisów między innymi do emerytów i rencistów policyjnych. Jednocześnie organy pomijają jednak fakt, iż w związku z uchyleniem § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, żaden inny przepis ww. aktu wykonawczego, bądź inny przepis szczególny nie daje organom administracji publicznej po owej dacie granicznej tj. 1 stycznia 2006 r. nie tylko kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym, lecz analogicznie także do cofania uprawnień (o którym mowa w § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia) już przyznanych takim podmiotom stosunków administracyjnoprawnych. Nie może budzić bowiem wątpliwości, iż niedopuszczalna jest stosowana w niniejszej sprawie przez organy wykładnia negująca możliwość orzeczenia pozytywnego w zakresie uzyskania uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego z przyczyn podmiotowych, przy jednoczesnym dopuszczeniu z tej samej przyczyny możliwości pozbawienia przyznanych uprzednio uprawnień. Zważyć przyjdzie, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia MSWiA decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Oznacza to, iż podmiotem omawianej normy prawnej jest policjant, a nie emeryt (rencista) policyjny. Nadto organy zupełnie pominęły okoliczność, iż przepis § 6 rozporządzenia nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisu § 1 ust. 1 do którego odsyła. Oznacza to, iż decyzję o cofnięciu przyznanego uprawnienia (nawet wobec policjanta) można wydać, poza przypadkami gdy uległy zmianie uprawnienia do liczby norm zaludnienia, jedynie w sytuacji gdy policjant przestał spełniać warunki lokalowe sprecyzowane w § 1 ust. 1 pkt 1-6. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, niedopuszczalne jest obecnie orzekanie, w trybie przepisu § 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o cofnięciu uprawnienia przyznanego uprzednio emerytowi (renciście) policyjnemu z tej przyczyny, iż następnie - z dniem 1 stycznia 2006 r. - wyeliminowany został przepis powszechnie obowiązującego aktu wykonawczego wskazujący jako podmioty uprawnione do otrzymania spornego świadczenia także emerytów (rencistów) policyjnych.

Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie, samo uchylenie przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, nie pozbawiło skarżącego z dniem 1 stycznia 2006 r. "z mocy prawa" uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego mu ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji z [...] lipca 2002 r. nr [...]. Zaaprobować należy pogląd Komendanta Wojewódzkiego Policji wywodzącego, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami (rencistami) policyjnymi. Biorąc bowiem pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, w tożsamych z przedmiotowym stanach faktycznych, jednakże powstałych po dacie 1 stycznia 2006 r. uzasadnione byłoby stanowisko organów, iż emeryt policyjny nie może już korzystać z możliwości uzyskania prawa określonego we wcześniejszym rozporządzeniu albowiem odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego między innymi emerytom (rencistom) policyjnym. Z sytuacją taką nie mamy jednakże do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie uprawnienie przyznano skarżącemu (jako renciście policyjnemu) ostateczną decyzją administracyjną z 2002 r. opartą na obowiązujących wówczas przepisach prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, bądź też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że ani rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919), ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Nadto żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie przewidywał także ex legę wygaśnięcia, z dniem uchylenia normy konstruującej prawo do równoważnika (1 stycznia 2006 r.), uprawnień przyznanych emerytom i rencistom wcześniejszymi decyzjami. Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt l OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że: "W razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 174/10 niepubl.).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z mocy wymienionej decyzji ostatecznej Komendanta Powiatowego Policji z [...] lipca 2002 r. powstał stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego przyznanemu skarżącemu prawu odpowiadał obowiązek organu wypłaty świadczenia "corocznie w wysokości ustalanej na podstawie obowiązujących stawek". Niewątpliwie przedmiotową decyzją przyznano skarżącemu określone uprawnienie na przyszłość (bezterminowo), a przepisy regulujące daną materię nie określiły zdarzenia, czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Zasadnie zarzuca skarżący, iż rozporządzenie zmieniające z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera w swej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej przez organy administracji w drodze wydania stosownej decyzji. Żaden inny akt prawny nie zawiera również normy szczególnej regulującej kwestie uchylania, zmiany czy też wygaśnięcia ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających emerytom (rencistom) policyjnym uprawnienie do spornego świadczenia.

W doktrynie przyjmuje się, że: "(...) Jeżeli w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje i obowiązuje norma prawna lub akt ją konkretyzujący" (por. J. Zimmermann: Prawo administracyjne. Kraków 2006, str. 257). W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie aktem autorytatywnie konkretyzującym uprawnienie skarżącego do przedmiotowego równoważnika jest decyzja, to wobec braku wyraźnego przepisu prawa uchylającego moc takiej decyzji, jej uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności może tylko nastąpić w trybie i na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Skoro tak się nie stało, to określony podmiot jest zobowiązany do realizacji decyzji, do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego aktem administracyjnym lub utraty mocy obowiązującej na podstawie wyraźnego przepisu prawa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r. l OSK 1647/09).

Wobec powyższego na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji z [...] lipca 2002 nr [...] przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego obowiązywała i wywoływała skutki prawne, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu zarówno w okresie, za który wypłaty równoważnika żąda skarżący (2006-2008), w dacie złożenia do właściwego organu wniosku z [...] grudnia 2008 r., jak również w dacie rozstrzygnięcia i załatwienia przez organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem o ustalenie i wypłatę przyznanego równoważnika. Nie została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego inną ostateczną decyzją administracyjną.

Zgodzić należy się, co do zasady, ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że następstwem decyzji o cofnięciu uprawnień, wydanej w trybie postępowania zwyczajnego, jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1991 r. sygn. akt SA/Wr 371/91, opubl. OSP 1991/11/268). Jednakże wskazany skutek może wywoływać decyzja wykonalna, zasadniczo zatem dopiero ostateczna decyzja o cofnięciu uprawnienia (art. 130 § 1 K.p.a.), czyli decyzja od której nie przysługuje środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Wobec tego nawet wówczas, gdyby organ pierwszej instancji zamierzał wywodzić skutek prawny (opisany w uzasadnianiu) ze swej decyzji z [...] lipca 2010 r. o cofnięciu uprawnienia przyznanego skarżącemu ostateczną decyzją z [...] lipca 2002 r. nr [...], mógłby to uczynić nie wcześniej niż w dniu 23 sierpnia 2010 r., kiedy jego decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją organu drugiej instancji. Organy w swych rozważaniach pominęły fakt, iż wniosek z [...] grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika (wszczynający przedmiotowe postępowanie) dotyczył lat 2006-2008, kiedy decyzja o przyznaniu równoważnika, czyli indywidualny akt administracyjny konkretyzujący uprawnienie skarżącego, pozostawała w obrocie prawnym. W konsekwencji wywód organów zmierzający do przyjęcia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja o cofnięciu uprawnienia, w istocie skutkuje odjęciem (pozbawieniem) uprawnienia od 1 stycznia 2006 r., sprzeczny jest także z normami procedury administracyjnej, w szczególności art. 16 § 1 i art. 130 K.p.a.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie wielokrotnie akcentowały, wynikający z zasady praworządności obowiązek rozstrzygania indywidualnej sprawy administracyjnej z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Oznacza to w niniejszej sprawie, iż fakt, że od dnia 1 stycznia 2006 r. powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie umożliwiają przyznania emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego nie może stanowić samoistnej podstawy do negowania istnienia uprawnienia skarżącego przyznanego mu, jako renciście policyjnemu, przed tą datą indywidualnym aktem stosowania prawa. Tym bardziej, że Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, iż skarżący nie domaga się przyznania uprawnienia do równoważnika, lecz jedynie jego realizacji poprzez naliczenie i wypłatę równoważnika już przyznanego.

Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień podkreślić należy, że w sytuacji gdy organ uznał (abstrahując od zasadności tego stanowiska), iż rozstrzygnięcie o żądaniu strony i załatwienie sprawy administracyjnej wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, zagadnienia wstępnego wówczas, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., winien wszcząć z urzędu odrębne postępowanie administracyjne i zawiadomić o tym stronę, umożliwiając jej rzeczywisty czynny udział w tym postępowaniu oraz możliwość obrony praw.

Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych ex oficio nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości odwołania. Zgodnie z przepisem art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom i czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedmiotowa sprawa nie należy do kategorii spraw wyłączonych spod stosowania powyższej zasady, a nawet gdyby tak było, zgodnie z przepisem art. 10 § 3 Kpa, organ obowiązany byłby utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od niej. Jednakże w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iżby organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia przyznanego decyzją z [...] lipca 2002 r., a następnie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji.

Zaniechanie tego obowiązku przez Komendanta Powiatowego Policji, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, i prowadzenie w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem strony z [...] grudnia 2008 o wypłatę przyznanego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (przyznanego ostateczną decyzją z [...] lipca 2002 r.), z urzędu jednoczesnego postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia stanowiło, w ocenie sądu, istotne naruszenie procedury administracyjnej. Takie działanie organów administracji publicznej, zwłaszcza w sprawie dotyczącej pozbawienia obywatela przyznanych mu wcześniej uprawnień, sprzeczne jest przede wszystkim z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. zasadą praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania słusznego interesu strony, obowiązku informowania co do sytuacji faktycznej i prawnej oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można pominąć faktu, iż powyższe uchybienia organów w konsekwencji doprowadziły do zasadniczej rozbieżności merytorycznej pomiędzy treścią żądania strony, kreującego wszakże przedmiot sprawy administracyjnej, a treścią rozstrzygnięć organów administracji wydanych w wyniku rozpoznania tego wniosku. Wbrew oznaczeniu w sentencji decyzji i wywodom uzasadnienia, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie załatwiają zatem przedmiotowej sprawy administracyjnej, co do jej istoty. Analiza treści decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji wskazuje, że uznają one, iż orzeczenie o cofnięciu uprawnienia przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji z [...] lipca 2010 r. skutkuje bezskutecznością żądania (z [...] grudnia 2008 r.) wypłaty równoważnika za lata 2006-2008 przyznanego tą decyzją, stanowiska takiego nie można jednakże uznać za prawnie uzasadnione, ze wskazanych wyżej przyczyn.

W ocenie sądu biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności dotyczące praktyki stosowania omawianych przepisów i ukształtowanego orzecznictwa sądowego w tym zakresie, oraz mając wzgląd na wartości wynikające z zasady pewności prawa, zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie można zaakceptować stanowiska organów wyrażonego w decyzjach poddanych kontroli sądu w niniejszym postępowaniu oraz na poprzednim etapie postępowania administracyjnego. Trudno bowiem uznać za pozostające w zgodzie z wymogiem zasady praworządności działania organów administracji publicznej zmierzające w istocie do próby przerzucania na obywatela (emerytowanego funkcjonariusza Policji), skutków wcześniejszych błędów i zaniechań organów Policji. Po pierwsze należy tu wskazać, na znaną Sądowi z urzędu i niekwestionowaną przez organy okoliczność, iż powszechną praktyką właściwych organów Policji w zakresie wydawania decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważników zarówno za brak lokalu mieszkalnego, jak i za remont zajmowanego lokalu było wydawanie decyzji o przyznaniu uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego bezterminowo na przyszłość (możliwe było wszakże wydawanie decyzji na dany rok, lub inny określony okres, która wygasałaby z upływem tego okresu). Zasadniczo również po utracie przez adresata decyzji statusu policjanta, w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych lub rentowych, organy nadal stosowały praktykę dalszej corocznej wypłaty świadczenia na zasadach stosowanych do funkcjonariuszy Policji (po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego) na podstawie uprzedniej decyzji. W przypadku zmiany okoliczności emerytom policyjnym wydawano odrębne decyzje o przyznaniu uprawnienia do spornego świadczenia. Dopiero nowelizacja rozporządzenia wykonawczego sprawiła, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. organy zaprzestały wypłaty przedmiotowych świadczeń emerytom (rencistom) policyjnym. W niniejszej sprawie Komendant Powiatowy Policji od 1 stycznia 2006 r. pomimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nr [...] z [...] lipca 2002 r., oraz wniosku skarżącego z [...] grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika za lata 2006-2008, nie podjął jednakże z urzędu żadnych czynności procesowych zmierzających do jej wyeliminowania z obrotu prawnego celem zagwarantowania pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, aż do dnia wydania decyzji nr [...] z [...] lipca 2010 r. o cofnięciu uprawnienia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, iż organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, a nadto wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 września 2009 r., II SAB/Go 39/09, w sprawie administracyjnej o wypłatę J.G. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 (przyznanego decyzją z [...] lipca 2002 r.) orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z [...] grudnia 2009 r. nie określił - w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego ww. decyzją.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień. Nadto, zgodnie z treścią przepisu art. 153 P.p.s.a, organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi zarówno w wyrokach sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jak i w niniejszym orzeczeniu.

18. Odnosząc się do wniosków skargi, którymi sąd nie jest związany (art. 134 § 1 P.p.s.a) wskazać należy, iż procedura sądowoadministracyjna w zależności od charakteru i rodzaju orzeczenia, aktu, czynności, uchwały lub bezczynności organów administracji publicznej poddanych kontroli sądów administracyjnych, przewiduje odmienne rodzaje rozstrzygnięć sądu. W przedmiotowej sprawie przedmiot kontroli sądu stanowi (decyzja administracyjna wydana w postępowaniu uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, zatem po myśli przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę sąd: uchyla decyzję w całości albo w części, albo stwierdza nieważność decyzji, albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, przy zaistnieniu okoliczności określonych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstaw do zamieszczenia w wyroku, zgodnie z wnioskiem skargi, uznania prawa do świadczenia tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jego obowiązku wypłaty i że wynika ono z przepisów ustawowych, zobowiązania organu do wypłaty spornego równoważnika wraz z odsetkami, czy też wskazania (uznania) posiadania prawa do przedmiotowego świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego naruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia na przyszłość.

19. Wobec powyższego sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. Stosownie zaś do przepisu art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, iż powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu na czas do uprawomocnienia się wyroku.