Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2797/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 37/15 w sprawie ze skargi I.K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r. oddalił skargę I. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta Koła, działając na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") oraz wskazując na uchwałę XXII/155/2008 Rady Miejskiej w Kole z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 58, poz. 1156) ustalił dla I. K. i R. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Kole przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...], ark. [...] o powierzchni 0,0744 ha.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] czerwca 2009 r. Rada Miejska w Kole podjęła uchwałę [...]w sprawie inwestycji o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez Radę Gminy inicjując inwestycję wieloletnią pod nazwą "Przebudowa ulicy [...] z budową kanalizacji deszczowej". W dniu [...] września 2010 r. oddana została do użytku, nakładem Gminy Miejskiej Koło z udziałem środków Skarbu Państwa, droga gminna wraz z kanalizacją deszczową. Dzięki temu działka właściciela nieruchomości, której dotyczy decyzja, uzyskała godziwy dojazd. Tym samym wzrosła wartość nieruchomości.

Wnioskiem z [...] maja 2014 r. I. K. i R. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Koła z [...] października 2012 r. wskazując, iż zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto wskazano na naruszenie art. 145 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego: zasadę praworządności i zasadę prawdy obiektywnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z [...] września 2014 r., powołując się między innymi na art. 158 § 1 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 143 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza. Organ uznał, że w sprawie nie ma podstaw do formułowania wniosku o oczywistej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. U.g.n. nie precyzuje pojęcia "wybudowania drogi", nie wyjaśnia w jakim przypadku dochodzi do "wybudowania drogi", a w szczególności nie objaśnia, czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę. Wobec braku stosownych definicji w u.g.n. w orzecznictwie występują różne interpretacje tego zagadnienia. Zdaniem Kolegium w związku z treścią przepisu, który może prowadzić do wielości wykładni, nie ma podstaw do uznania, iż organ przyjmując jedną z możliwych interpretacji, mieszczących się w zakresie pojęcia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, rażąco naruszył ten przepis.

I. K. i R. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy decyzję własną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium ponownie podkreśliło, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawienie treści decyzji w sprzeczności z przepisem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Kolegium wskazało, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Istotne znaczenie ma zatem precyzyjne rozróżnienie obu tych pojęć bowiem tylko z "budową" (w tym rozbudową) drogi, a nie z jej "przebudową" wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ stwierdził, iż kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario - w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy" drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą drogą wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy" jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będący wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje ziemne zaliczane są do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Kolegium wskazało, że dotyczą one w istocie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia i nie mogą być uznane za wystarczające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Decyzja zostaje wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia wyraźnie jest widoczne. Zdaniem organu w sprawie ewentualne naruszenie prawa wynika natomiast z interpretacji przepisu art. 145 u.g.n., który nie określa terminu "wybudowanie drogi". Organ ustalający opłatę adiacencką decydujące znaczenie nadał faktycznemu zakresowi robót, który wynika z protokołu odbioru końcowego z dnia [...] września 2010 r. Zgodnie z pkt l części III protokołu zakres ten obejmował: odprowadzenie wód deszczowych z jezdni, wybudowanie krawężników betonowych, wybudowanie obrzeży betonowych, wykonanie nawierzchni jezdni z kostki brukowej, nawierzchni miejsc postojowych z kostki brukowej, nawierzchni ciągów pieszo-rowerowych z kostki brukowej, nawierzchni zjazdów z kostki brukowej, przejścia dla pieszych, elementy uspokojenia ruchu i miejsca pod zieleń z kostki kamiennej. Natomiast z opinii rzeczoznawcy z lipca 2014 r. wynika, że przed przystąpieniem do powyższych robót ul. [...] nie spełniała żadnych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Z powodu braku podstawowych parametrów technicznych i użytkowych ulicy nie można wykonanych robót drogowych i kanalizacyjnych jednoznacznie zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego.

Kolegium zauważyło wreszcie, że także oceny tego czym jest "budowa drogi" i jak ją rozróżnić od innych prac drogowych podlegały znacznej ewolucji. Rozumienie terminu "wybudowanie drogi" budzi zatem wątpliwości, a w takiej sytuacji zarzut, że podczas orzekania na podstawie tego przepisu doszło do rażącego naruszenia prawa, jest nieuprawniony.

Skargę od opisanej wyżej decyzji złożyli I. K. i R. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej wiąże się z "wybudowaniem drogi", a to z kolei jest pojęciem, które należy interpretować w świetle ustawy o drogach publicznych. Organ orzekający w sprawie takiej opłaty powinien wyjaśnić, na czym polega charakter inwestycji w kontekście przesłanek ustawowych jej naliczenia.

Sąd zgodził się z zarzutem skarżących, że organ w decyzji z [...] października 2012 r. nie wyjaśnił, dlaczego uznał inwestycję związaną z pracami na ul. [...] za "budowę drogi", a nie jej "przebudowę"; tym bardziej, że inwestycja ta tak właśnie była nazywana w jej dokumentacji. Faktycznie bowiem Burmistrz powinien przedstawić szersze wyjaśnienia dotyczące wykonanych prac, zwłaszcza zestawić stan drogi dotychczasowy i stan nowy i dokonać odpowiedniej kwalifikacji przeprowadzonych prac. W konsekwencji można stwierdzić, że decyzja z [...] października 2012 r. nie wypełnia standardu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a.

Tym niemniej, w ocenie Sądu wymienione powyżej kwestie nie przesądzają, że decyzje wydane w sprawie są wadliwe. Konieczne w tym względzie jest ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił wykładni art. 4 pkt 17 (w kontekście art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n.) i prezentowanej przez skarżących argumentacji opartej o brzmienie definicji przebudowy drogi zawartej w art. 4 pkt 18 u.g.n. Zdaniem Sądu, nie jest tak, że fakt wyznaczenia w danym miejscu drogi publicznej powoduje, iż wszelkie prace w granicach pasa drogowego zawsze będą tylko "przebudową drogi". Sąd podkreślił, że w świetle art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Droga to zatem nie pas drogowy, ale przede wszystkim możliwa do wyodrębnienia i zlokalizowana w jego granicach budowla. Istotę tej budowli dobrze charakteryzują przepisy techniczne, gdzie budowle drogowe usytuowane w pasie drogowym określa się jako "elementy drogi" (zob. § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Budowla drogowa może być bardzo zaawansowana i pokrywać niekiedy cały pas drogowy (np. droga asfaltowa, bądź z kostki, z jezdniami i chodnikami) albo może składać się tylko z niektórych elementów (sama jezdnia z twardą nawierzchnią, same chodniki). Do budowli drogowej zalicza się także drogowa budowla ziemna, jeżeli została realizowana w celu ułożenia na niej nawierzchni drogowej (zob. § 141 i nast. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.).

W świetle powyższego oraz mając na uwadze definicję "przebudowy drogi" Sąd stwierdził, że z przebudową drogi będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy następuje wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych "istniejącej drogi" (z zastrzeżeniem, że nie wymagają one zmiany granic pasa drogowego). Skoro przebudowa dotyczy "istniejącej drogi", to oznacza, że dotyczy "istniejącej budowli drogowej", której parametry techniczne są podwyższane. Nie jest zatem tak jak, twierdzą skarżący, że prace inwestycyjne wykonywane w granicach istniejącego pasa drogowego drogi publicznej zawsze będą kwalifikowane jako "przebudowa drogi". "Przebudowa" ma miejsce tylko wtedy, gdy budowla drogowa już istnieje i jest ona ulepszana (a nie zastępowana nową). W innych przypadkach będziemy mieli do czynienia z "budową drogi" z więc "wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę", przy czym to połączenie drogowe to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową". Decyzja Burmistrza z [...] października 2012 r. o opłacie adiacenckiej, którą kwestionują I. K. i R. K. dotyczyła inwestycji polegającej na realizacji całkowicie nowej budowli drogowej. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że w pasie drogowym ul. [...] przed realizacją tam inwestycji istniała jedynie droga gruntowa, miejscami tylko pokryta płytami chodnikowymi. Okoliczność tą potwierdzają też skarżący w skardze. Zatem ul. [...] nie była w swej przeważającej części zrealizowaną w procesie inwestycyjnym budowlą drogową (ewentualnie za wyjątkiem chodników, o których wspominają skarżący), a jednie pasem gruntu w ramach którego odbywała się komunikacja. Takiej oceny nie zmienia fakt, że gmina prowadziła w granicach tej drogi określone prace. Zgodnie z art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych "wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej" stanowi utrzymanie drogi i nie ma związku z realizacją drogi. Charakter ul. [...] przed rozpoczęciem prac potwierdza protokół odbioru po zakończeniu inwestycji z dnia [...] września 2010 r., w którym w punkcie III opisano zakres prac obejmujący przykładowo budowę nawierzchni, zjazdów z drogi, miejsc postojowych, przejść dla pieszych, wytyczenie dwóch pasów ruchu, ciągu pieszo rowerowego czy oznakowania drogi.

Zakres wymienionych wyżej prac, które nie wiązały się z ulepszeniem dotychczas istniejącej budowli, a z wykonaniem od podstaw całkowicie nowej budowli pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie, że w granicach ul. [...] w Kole nie została dokonana "przebudowa drogi", ale jej "budowa". Pokreślenia wymaga też, że z akt nie wynika, aby został zachowany i poddany ulepszeniu jakikolwiek substrat dotychczasowej drogi.

Przedstawione wyżej rozważania doprowadziły Sąd do przekonania, że twierdzenie, iż w granicach ul. [...] miała miejsce "przebudowa drogi", nie jej "budowa" jest nietrafne. Nie można zatem uznać, że decyzja z [...] października 2012 r. naruszała prawo materialne – art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 u.g.n., a w każdym razie wykluczyć należy, że przepisy te naruszono w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tych warunkach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku I. K. i R. K. podnieśli następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi, całkowicie dowolnego ustalenia, że doszło w myśl przepisów prawa administracyjnego do budowy drogi przy ulicy [...] i tym samym doszło do wzrostu wartości nieruchomości będącej we władaniu skarżących w oparciu o protokół odbioru inwestycji, gdy tymczasem jedynymi dowodami, które Sąd winien oceniać powinny być dokumenty administracyjne wskazujące, iż doszło do przebudowy drogi, a nie budowy drogi;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie pomimo braku ku temu podstaw, w szczególności na wadliwość opracowanego operatu szacunkowego, w oparciu o treść którego przedmiotowa decyzja została wydana;

3. art. 106 § 3 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie dokumentacji administracyjnej związanej z budową drogi przy ulicy [...];

4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w świetle zaistniałego stanu faktycznego i materiału dowodowego nie doszło do rażącego naruszenia prawa na skutek nałożenia opłaty adiacenckiej w stosunku do skarżących w sytuacji, gdy doszło do przebudowy drogi a nie jej budowy.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w stosunku do skarżących zaszły podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy nie doszło do budowy drogi przy ulicy [...], co stanowi rażące naruszenie prawa,

2. art. 148b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że doszło do budowy drogi podczas gdy z dokumentów administracyjnych wynika, że doszło do przebudowy drogi,

3. art. 4 pkt 18 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ulica [...] przed rozpoczęciem jej przebudowy nie spełniała kryteriów drogi publicznej;

4. § 5 i 6 w zw. z § 141 i nast. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że droga na ulicy [...] w Kole nie była w swej przeważającej części zrealizowaną w procesie inwestycyjnym budowlą drogową.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której dana decyzja została wydana. Tym samym, organ kontrolujący musi skupić się jedynie na rozważeniu, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności. Nie zajmuje się zatem samą kwestią zgodności z prawem kontrolowanej decyzji – o ile nie ma miejsca "rażące" naruszenie prawa, w tym co do zasady nie prowadzi szerokiego i rozbudowanego postępowania dowodowego. Z tego względu argumenty skargi kasacyjnej o wadliwości dokonanych ustaleń, jak też potrzebie zgromadzenia odpowiednich dowodów, nie mogły skutecznie podważyć zasadności zaskarżonego wyroku.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim uwzględnił, że ani w chwili obecnej, ani też w dacie wydawania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Burmistrza Miasta Koła z dnia [...] października 2012 r. nie ustaliło się jeszcze jednolite orzecznictwo dotyczące rozumienia zawartego w art. 145 ust. 1 u.g.n. pojęcia "wybudowania drogi." Wynika to także wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którego uzasadnieniu Sąd I instancji prowadził szerokie rozważania poparte różnoraką argumentacją celem wyjaśnienia co należy rozumieć pod pojęciem "wybudowania drogi", a co pod pojęciem "przebudowy drogi". Wybudowanie drogi upoważniałoby bowiem organ administracji do nałożenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 ust. 1 u.g.n. Zauważyć należy, że wątpliwości w rozumieniu powyższych pojęć pojawiły się także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. II SA/Po 760/12) i z dnia 27 sierpnia 2014 r. (IV Sa/PO 403/14). O ile kwestie te mogłyby mieć znaczenie w przypadku rozpoznania sprawy w postępowaniu zwykłym, to nie mogą one odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Stąd też argumenty strony skarżącej kasacyjnie, że doszło jedynie do przebudowy ul. [...] nie mogą zostać uwzględnione. Zadaniem organu, jak i Sądu w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a nie jedynie czy w sprawie miało miejsce jakiekolwiek naruszanie prawa. Takie okoliczności mogłyby być podnoszone przez skarżących kasacyjnie w postępowaniu zwykłym, jednakże nie skorzystali oni nawet z możliwości wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Koła z dnia [...] października 2012 r.

Podkreślić należy, że także wywody skargi kasacyjnej wskazują na daleko idące wątpliwości co do rozumienia pojęcia "wybudowanie drogi". W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istniejące wątpliwości co do interpretacji art. 145 ust. 1 u.g.n., a w szczególności rozumienia pojęcia "wybudowanie drogi" wskazują, że istnieją wątpliwości co do wykładni wskazanego przepisu. Stąd Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, przy czym zbędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonywał wykładni posiłkując się orzecznictwem co należy rozumieć pod pojęciem "wybudowanie drogi". Istniejące bowiem w orzecznictwie wątpliwości przesądzają już bowiem o braku rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 145 ust. 1 u.g.n. Nie można bowiem stwierdzić, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z powołaną wyżej normą prawną. Podkreślić trzeba, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Aby zatem określić czy dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i stan prawny, jaki istniał w momencie wydawania kontrolowanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11).

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 ust. 1 u.g.n., jak i art. 148b ust. 1 u.g.n. Przy czym zauważyć należy, że naruszenie ostatniego z przywołanych przepisów nie jest powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc nie dotyczy formy rażącego naruszenia normy prawnej w nim zawartej, co jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Podobnie skonstruowane są pozostałe dwa zarzuty dotyczące naruszania prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 18 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 5 i 6 w zw. z § 141 i następne Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto, co jest istotne, zarzuty odnoszące się do naruszenia powyższych przepisów zmierzają faktycznie do wykazania w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "wybudowanie drogi". Dokonywanie procesu wykładni tego pojęcia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne, o czym była mowa powyżej. Ponadto tak skonstruowane zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają faktycznie do zakwestionowanie ustaleń stanu faktycznego dokonanego w sprawie, co należy uznać za niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15).

Zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna koncentruje się nie tylko na naruszeniu prawa materialnego, ale zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, przy czym zarzuty te faktycznie koncentrują się na wykazaniu sposobu rozumienia pojęcia "wybudowanie, a przebudowanie drogi". Powyższa okoliczność przesądza więc o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a.

Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Niemniej, wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 172/13).

Nadto, punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest stan rzeczy istniejący i stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji. Organ administracji w postępowaniu nieważnościowym opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie w postępowaniu zwykłym.

W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się także do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zadaniem Sądu I instancji nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego, ale ocena czy stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony i tylko w tym zakresie istnieje możliwość przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego. W powyższych okolicznościach biorąc pod rozwagę fakt, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia powołanego wyżej przepisu.

W tym kontekście niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w odniesieniu do treści operatu szacunkowego. Operat ten podlegał badaniu w postępowaniu zwykłym, w postępowaniu nadzwyczajnym zaś jedynie w odniesieniu do wad związanych z rażącym naruszeniem prawa. Takiego rodzaju wady w odniesieniu do operatu szacunkowego nie zostały przez skarżącego kasacyjnie wykazane.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W powołanym przepisie zostały określone obligatoryjne składniki uzasadnienia wyroku. Może on być jednak samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś ze wskazanych w nim elementów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono, podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości co do tego, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim szczegółową, wszechstronną, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, z powodu których Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów wskazanych przez skarżących.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.