Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3661/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 147/19 w sprawie ze skargi H.O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza J. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza J. na rzecz H.O. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 147/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi H.O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza J. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza J. do załatwienia wniosku R.O. datowanego na 4 kwietnia 2017 r. (pkt 1), stwierdził, że Burmistrz J. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2), stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), wymierzył Burmistrzowi J. grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt 4), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 5) oraz zasądził od Burmistrza J. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 6).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z 11 kwietnia 2019 r. wymieniona na wstępie skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza J. w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w J. przy ul. [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na budynek mieszkalny wielorodzinny – w związku z niezałatwieniem ww. wniosku do tej pory, tj. przez okres ponad 2 lat – i wniosła o:

1/ uwzględnienie skargi przez organ w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.,

2/ w przypadku nieuwzględnienia skargi przez organ, zobowiązanie organu przez Sąd do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu) w określonym przez ten Sąd terminie,

3/ stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania,

4/ stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowanie trwa już ponad 2 lata;

5/ przyznanie od Burmistrza na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

6/ oraz orzeczenie o kosztach postępowania - zasadzenie od organu na jej rzecz kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania;

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 7 kwietnia 2017 r. do Urzędu Miejskiego w J. wpłynął wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Do tej pory sprawa nie została załatwiona. Zdaniem pełnomocnika skarżącej o przewlekłości świadczy próba zawieszenia postępowania, zaś o bezczynności – brak jakiejkolwiek decyzji i nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Przedmiotowe postępowanie jest bez wątpienia prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji o nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Tok postępowania był wydłużony ze względu na oczekiwanie na dokumentację kartograficzną, którą wnioskodawca wielokrotnie deklarował dostarczyć, a która zdaniem wnioskodawcy umożliwiałaby pozytywne rozpatrzenie sprawy. Dla wyczerpującego przeanalizowania sprawy, nie wydawano decyzji przed weryfikacją deklarowanych map. Zakończenie kwestionowanego postępowania było również zależne od rozstrzygnięcia przez inny organ, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy budynek powstał legalnie, tj. w oparciu o decyzję zgodną z prawem. Ponadto tok postępowania został wstrzymany postanowieniem o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zasięg obejmował ww. działkę. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Wobec czego wydana została decyzja.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu co do zasady skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotowa skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że skarga jest dopuszczalna, gdyż: zarzucana opieszałość dotyczy niewydania decyzji oraz skarżąca wniosła ponaglenie dotyczące przewlekłego postępowania przez organ.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych, a także w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia:

– 7 kwietnia 2017 r. – wpływ do Urzędu Miejskiego w J. wniosku R.O., datowanego na 4 kwietnia 2017 r., o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji;

– 18 kwietnia 2017 r. – zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w ww. sprawie;

– 26 kwietnia 2017 r. – wpływ do organu pisma pełnomocnika skarżącej z 25 kwietnia 2017 r., w którym stwierdza się niedopuszczalność wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy;

– [...] grudnia 2018 r. – wydanie przez Burmistrza postanowienia znak: [...] o zawieszeniu postępowania na okres 9 miesięcy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na przystąpienie przez Radę Miejską w J., w dniu 18 października 2018 r. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ul. [...] na obszarze miasta J. (uchwała nr [...]);

– [...] lutego 2019 r. – wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia znak: [...] uchylającego ww. postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania;

– 2019 r. (brak możliwości dokładnego ustalenia daty: miesięcznej i dziennej) – opracowanie projektu decyzji wraz z wynikami analizy urbanistycznej;

– 11 kwietnia 2019 r. – nadanie przez stronę skarżącą skargi w placówce pocztowej Poczty Polskiej (wpływ do organu: 12 kwietnia 2019 r.);

– [...] kwietnia 2019 r. wydanie przez Burmistrza decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W skardze wniesionej w tych okolicznościach faktycznych sprawy, skarżąca zarzuciła Burmistrzowi obie postaci opieszałości – tj. bezczynność oraz przewlekłość – w załatwieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych organowi postaci opieszałości (jednej lub obu), trzeba poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów skarg: (I) na bezczynność organu oraz (II) na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dalej Sąd wskazał na rozumienie w orzecznictwie pojęć "bezczynności" i "przewlekłego prowadzenia postępowania", a następnie wyjaśnił, iż w każdym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postaci opieszałości. Podniósł także, że w pierwszej kolejności rozważy kwestię zarzucanej organowi bezczynności.

W ocenie Sądu, w sprawie poza sporem jest, że wniosek z dnia 4 kwietnia 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu 7 kwietnia 2017 r. Z tym dniem, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., doszło do wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Zakładając, że każda sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest szczególnie skomplikowana, Sąd zaznaczył, iż podstawowy, dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy upłynął z dniem 7 czerwca 2017 r. Przed jego upływem organ winien sprawę załatwić albo powiadomić strony o nowym terminie jej załatwienia, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., podając przyczynę zwłoki. Z akt nie wynika, by Burmistrz skorzystał z możliwości przedłużenia terminu, a decyzję wydał dopiero w dniu [...] kwietnia 2019 r. Przedmiotowy wniosek był rozpatrywany przez organ przez ponad dwa lata, a więc z dwunastokrotnym przekroczeniem terminu zakreślonego dla spraw szczególnie skomplikowanych.

Zdaniem Sądu, bezczynności tej towarzyszyła równie ewidentna przewlekłość w prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu, jak można wnioskować z materiałów zebranych w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy, aktywność organu w toku trwającego ponad dwa lata postępowania ograniczyła się w istocie do wykonania trzech czynności: (I) zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie (pismo z 18.04.2017 r.); (II) zawieszenia postępowania (postanowienie z 27.12.2018 r.) – notabene nieskutecznego, bo wzruszonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowieniem z [...].02.2019 r.), a więc niekorzystającego z dobrodziejstwa art. 35 § 5 k.p.a. – oraz (III) zlecenia sporządzenia projektu decyzji wraz z analizą urbanistyczną.

W takim przypadku Sąd przyjął, iż nie sposób uznać, aby kontrolowane postępowanie cechowała wymagana dynamika, a podejmowane w jego ramach czynności przez organ były należycie skoncentrowane. Jednocześnie żadna z okoliczności, które według odpowiedzi na skargę miały usprawiedliwiać tak długotrwałe procedowanie – w tym składane przez wnioskodawcę wielokrotne deklaracje o zamiarze dostarczenia dokumentacji kartograficznej, a także oczekiwanie przez organ na zakończenie postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego – nie zostały w żaden sposób udokumentowane w przedłożonych aktach sprawy. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy, zdaniem Sądu, w pełni zasadne jest twierdzenie skargi, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż to obiektywnie niezbędne. Ów stan bezczynności i przewlekłości postępowania istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi (11 kwietnia 2019 r.), ale ustał przed dniem wydania niniejszego wyroku (29 sierpnia 2019 r.). Dlatego postępowanie w zakresie zostało umorzone, na podstawie art. 161 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Burmistrz dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie oceniając charakter zaistniałej w sprawie opieszałości, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały charakter rażący (pkt 3 sentencji wyroku). Orzekając w tym zakresie Sąd miał na uwadze, że postępowanie w kontrolowanej sprawie trwało ponad dwunastokrotnie dłużej, niż dopuścił to ustawodawca. Ponadto żadna z okoliczności, które według twierdzeń Burmistrza miały usprawiedliwiać tak długotrwałą procedurę – nie zostały w żaden sposób udokumentowane w aktach sprawy. Takie działania organu bez wątpienia rażąco naruszają zasadę ogólną szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Ponadto drastycznie podważają zaufanie do organów administracji publicznej, godząc tym samym w zasadę ogólną z art. 8 § 1 in principio k.p.a. Z tych samych względów Sąd, działając z urzędu, uznał za uzasadnione wymierzenie Burmistrzowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. (pkt 4 sentencji wyroku), której orzeczona wysokość (1.000 zł) stanowi, z jednej strony, symboliczny wyraz dezaprobaty dla sposobu procedowania przez organ przedmiotowego wniosku, a z drugiej, uwzględnia fakt, iż ostatecznie sprawa ta została jednak przez organ załatwiona przed wydaniem wyroku.

Jednocześnie Sąd nie uznał za zasadne przyznanie na rzecz skarżącej żądanej sumy pieniężnej. Dlatego w tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ - Burmistrz J., domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania oraz zasądzenia od strony przeciwnej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

I. art. 149 § 1 ust 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Burmistrza J., gdy w niniejszej sprawie podjęte czynności zmierzały wprost do zakończenia tego postępowania i wydania decyzji administracyjnej;

II. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie

Burmistrzowi J. grzywny w wysokości 1.000 zł, co w sprawie jest bezpodstawne, gdyż nie doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza J.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, Burmistrz J. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie (pismo z 30 października 2018 r.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w kwocie 480 zł oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Jednakże pismami z dnia 20 lipca 2020 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji, wbrew podniesionym zarzutom, przeprowadził prawidłową kontrolę w tej sprawie dotyczącej bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania. Wydany w sprawie wyrok w kwestionowanym skargą kasacyjną zakresie nie narusza prawa, albowiem ujawnione obie opieszałości Burmistrza J. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy rzeczywiście wystąpiły i miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stąd też również zasadność oceny w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1.000 zł. Podniesione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą skutecznie zakwestionować tak przedstawionego w motywach zaskarżonego wyroku stanowiska, dlatego też pozostają nieusprawiedliwione.

Nie jest zasadny zarzut kasacji obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 ust. 3 p.p.s.a. (winno być art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., lecz oznaczenie jednostki redakcyjnej jako ust. 3 zamiast pkt 3 jest traktowane jako oczywista omyłka piłkarska) poprzez wadliwe jego zastosowanie i w efekcie przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Burmistrza J., gdy tymczasem, jak zaznaczono w niniejszej sprawie podjęte czynności zmierzały wprost do zakończenia tego postępowania i wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu upływ czasu, od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w którym nie nastąpiło wymagane załatwienie sprawy, był spowodowany brakiem określonego zachowania wnioskodawcy, a to niedostarczeniem dokumentacji kartograficznej, co nastąpiło z jego wyłącznej winy.

Przystępując do dalszych rozważań w tej sprawie zauważyć należy, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak w tej sprawie), nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Stąd też należało w realiach tej sprawy ocenić właśnie czy doszło do podnoszonej bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania przez organ zobowiązany do wydania w sprawie decyzji.

W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, według którego przez bezczynność należy rozumieć brak działania z powodu urzędniczej inercji lub błędnego przekonania o braku konieczności jego podjęcia. Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza natomiast prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. "Przewlekłość postępowania" to zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podejmowanie czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadne korzystanie przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu w trybie art. 36 § 2 k.p.a., bądź wyznaczanie zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, nieuzasadnionego żadnymi przyczynami w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (zob. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 776/12; z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12; z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12).

Przede wszystkim stan faktyczny tej sprawy jest bezsporny, albowiem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż na wniosek [...] R.O. z 4 kwietnia 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, organ administracji w dniu 18 kwietnia 2017 r., zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu. Kolejną czynnością organu w ww. sprawie, po upłynie niemal 20 miesięcy niepodejmowania jakichkolwiek działań było wydanie w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania na okres 9 miesięcy w trybie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na przystąpienie przez Radę Miejską w J. z dniem 18 października 2018 r. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ul. [...] na obszarze miasta J. Postanowienie to jednak, na skutek zażalenia H.O., zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. wobec uznania, iż nie zostało ono uzasadnione w sposób precyzyjny i wnikliwy. Następnie po opracowaniu w 2019 r. (brak możliwości dokładnego ustalenia daty) projektu decyzji wraz z wynikami analizy, dnia [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz J. podjął decyzję o odmowie ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy, a uczynił to cztery dni po tym jak skarżąca dnia 11 kwietnia 2019 r. nadała skargę w placówce pocztowej (data wpływu do organu w dniu 12 kwietnia 2019 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że zakładając, iż każda sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest szczególnie skomplikowana, to podstawowy, dwumiesięczny termin do załatwienia tej sprawy upłynął z dniem 7 czerwca 2017 r. Przed jego upływem organ winien sprawę załatwić albo powiadomić strony o nowym terminie jej załatwienia, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., podając przyczynę zwłoki. Przy czym z analizy akt nie wynika, by Burmistrz J. skorzystał z możliwości przedłużenia terminu, a decyzję wydał dopiero w dniu [...] kwietnia 2019 r. Przedmiotowy wniosek był rozpatrywany przez organ przez dwa lata, a więc z dwunastokrotnym przekroczeniem terminu zakreślonego dla spraw szczególnie skomplikowanych, a ujawnione działania zmierzające do załatwienia sprawy pojawiły się w istocie bezpośrednio przed załatwieniem sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, co obrazują akta sprawy, że aktywność organu w toku trwającego ponad dwa lata postępowania ograniczyła się w istocie do wykonania trzech czynności: zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie (pismo z 18.04.2017 r.); nieprawidłowego zawieszenia postępowania (postanowienie z [...].12.2018 r.), a więc niekorzystającego z dobrodziejstwa art. 35 § 5 k.p.a., oraz zlecenia sporządzenia projektu decyzji wraz z analizą urbanistyczną. Zatem od zawiadomienia o wszczęciu postępowania w kwietniu 2017 r. do początku roku 2019, brak było jakichkolwiek czynności przed organem właściwym do załatwienia sprawy warunków zabudowy, czego nie da się usprawiedliwić w żaden sposób.

Dlatego też, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie sposób uznać, aby kontrolowane postępowanie cechowała wymagana dynamika, a podejmowane w jego ramach przez organ czynności były należycie skoncentrowane. Jednocześnie żadna z okoliczności, które według odpowiedzi na skargę miały usprawiedliwiać tak długotrwałe procedowanie, w tym składane przez wnioskodawcę wielokrotne deklaracje o zamiarze dostarczenia dokumentacji kartograficznej, a także oczekiwanie przez organ na zakończenie postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, nie zostały w żaden sposób udokumentowane w przedłożonych aktach sprawy. Twierdzenia skargi kasacyjne w tym zakresie również nie wynikają z akt sprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego prowadzone było więc znacznie dłużej, niż to było obiektywnie niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Takie niesporne ustalenia w sprawie potwierdzają ujawnioną zaskarżonym wyrokiem bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza J. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej nie zostało ustawowo zdefiniowane pojęcie rażącego naruszenia prawa. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji, a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa - nawet oczywiste - ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt II OSK 468/13). Uzupełniając powyższe uwagi należy wskazać, że art. 149 p.p.s.a. uprawnia sąd do dokonania oceny rażącego charakteru naruszenia prawa. Brak jest natomiast w powołanym przepisie katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Uprawnienie sądu do oceny we wskazanym zakresie realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Do okoliczności takich należy w pierwszej kolejności zaliczyć długotrwałość postępowania przed organem administracji, gdyż sytuacja jedynie nieznacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy ze swej istoty nie może być potraktowana jako naruszenie prawa w sposób rażący. Jak zauważono w orzecznictwie, bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1514/14). I właśnie z takim rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w tej sprawie w przypadku wskazywanej bezczynności i przewlekłości Burmistrza J. przy procedowaniu sprawy wszczętej wnioskiem [...] R.O. Postępowanie to trwało nadmiernie długo, a to 24 miesiące i prowadzone było, co wyżej wykazano, w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, a w istocie przez okres ponad 22 miesięcy nie dokonano żadnych czynności procesowych mimo, że organy winny działać efektywnie, a więc sprawnie, szybko i skutecznie. Takie działania w sprawie, która nie wymagała rozległego, opartego na żmudnym gromadzeniu materiału dowodowego, prowadzenia szeregu czynności z udziałem stron, postępowania wyjaśniającego, niewątpliwie w sposób rażący naruszało zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., naruszało w sposób kwalifikowany także zasadę ogólną wynikającą z dyspozycji art. 8 zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Trzeba w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ww. zasad posiada konstytucyjne zakotwiczenie w zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (utożsamianej często z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego) stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawa w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP. Stąd też zasadne uznano w realiach tej sprawy, że doszło zarówno do bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania organu w warunkach rażącego naruszenia prawa. Na pełną aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje również argumentacja Sądu pierwszej instancji przedstawiona dla tego stanowiska. Tym samym nie można w takim przypadku doszukać się jakichkolwiek okoliczności ekskulpujących tę bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Te same względy co wyżej przedstawione, zadecydowały, iż Sąd pierwszej instancji działając z urzędu, uznał na uzasadnione wymierzyć Burmistrzowi J. grzywnę w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. zauważając, iż stanowi to symboliczny wyraz dezaprobaty dla sposobu procedowania przez organ wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy przy jednoczesnym zaznaczeniu z drugiej strony, że ma na uwadze fakt załatwienia sprawy przed wydaniem wyroku. To rozstrzygnięcie również, w okolicznościach tej sprawy, jest trafne, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i wymierzenie Burmistrzowi J. grzywny w wysokości 1.000 zł jako bezpodstawnej, gdyż w sprawie zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie doszło do wykazywanej bezczynności i przewlekłości postępowania, także nie zasługuje na uwzględnienie.

Otóż zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, albowiem w sprawie tej, co wykazano we wstępnej części tego uzasadnienia, niewątpliwie zaistniała oczywista bezczynność organu, jak i taka przewlekłość postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 ). W tej sprawie Sąd wobec wykonania obowiązku przez organ, jakkolwiek z bardzo znacznym uchybieniem terminu, zasądził Burmistrzowi J. grzywnę w wysokości 1.000 zł, natomiast oddalił skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej żądanej sumy pieniężnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzona kwota grzywny, jak trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, jest symbolicznym wyrazem dezaprobaty dla sposobu procedowania w tej sprawie, gdzie praktycznie w toku 22 miesięcy nie podejmowano jakichkolwiek czynności w sprawie, co jest przecież szczególnie drastyczne, gdy uwzględni się termin załatwienia spraw, nawet tych szczególnie skomplikowanych, a ta w której miała być wydana decyzja do takich nie należała. Zaznaczono także, że grzywna ta pełni funkcję dyscyplinującą, z czym należy się zgodzić. Realia tej sprawy wyżej wykazane, a związane z kwalifikowaną bezczynnością organu i przewlekłością prowadzonego postępowania w kontekście prezentowanej argumentacji organu, która nie zasługuje na uwzględnienie, również musiały być uwzględnione przy wymierzeniu przedmiotowej grzywny.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwalifikowana bezczynność i przewlekłe działanie organu, były oczywiste i dlatego wymagały dyscyplinowania go przez wymierzanie grzywny, stąd zaistniały podstawy uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzenie przedmiotowej grzywny odniesie swój cel jakim jest przede wszystkim jej charakter dyscyplinujący i prewencyjny.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wszystkie zarzuty wniesionego środka odwoławczego okazały się bowiem nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zostały orzeczone na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.