Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3120/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 127/12 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za zrealizowane usługi opiekuńcze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 127/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za zrealizowane usługi opiekuńcze (pkt I). Jednocześnie Sąd przyznał na rzecz adwokata K. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku H. D., decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta K., odmówił wnioskodawczyni zwolnienia z odpłatności za realizowane na jej rzecz usługi opiekuńcze, gospodarcze i pielęgnacyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przyznał, że sytuacja H. D. jest trudna, jednakże po odliczeniu miesięcznych wydatków, pozostaje jej do dyspozycji kwota [...] zł, która pozwoli na uiszczanie należności za przyznane jej usługi.

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uzupełnił ustalenia stanu faktycznego, dodatkowo uwzględniając w wydatkach skarżącej kwotę [...] zł, ponoszoną na zakup leków oraz kwotę [...] zł na koszty prywatnych usług medycznych. Określając miesięczne wydatki odwołującej na kwotę [...] zł, organ stwierdził, że nadal do jej dyspozycji pozostaje kwota [...] zł. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że uiszczenie wydatków na realizowane usługi opiekuńcze nie spowoduje, że skarżąca nie będzie w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych. Dla zdefiniowania pojęcia "szczególnie trudnej sytuacji" organ posiłkował się treścią ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza w zakresie kryterium dochodowego dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe. Dokonując ogólnej oceny sytuacji wnioskodawczyni stwierdził, że przy dochodzie [...] zł oraz wskazanych wydatkach jest ona w stanie pokryć koszty przyznanych jej usług w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ podkreślił przy tym, że stawka za świadczone na rzecz skarżącej usługi została już obniżona do 60%, a nadto skarżąca nie korzysta ze świadczeń finansowych z pomocy społecznej, co wskazuje, że zaspokaja swoje niezbędne potrzeby ze środków własnych. Organ odwoławczy uznał, że decyzja I instancji nie została podjęta w sposób dowolny, ponieważ jej wydanie poprzedzono dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego.

Na powyższą decyzję H. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., w tym:

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w efekcie doprowadziło do poczynienia przez organ błędnych ustaleń faktycznych oraz uznania, iż skarżąca nie znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej;

- art. 7 przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej i przyznanie prymatu interesowi społecznemu poprzez uznanie, że w interesie budżetu miasta, z którego wydatkowane są środki na pomoc społeczną, leży to, aby skarżąca zwróciła wydatki za świadczone na jej rzecz usługi opiekuńcze.

Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 8 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zwolnienie skarżącej z odpłatności za usługi z pomocy społecznej uzależnione jest od spełnienia przez nią kryterium dochodowego z art. 8 tej ustawy;

- § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] przez błędne przyjęcie, że skarżąca po poniesieniu niezbędnych wydatków na leczenie oraz odpłatności za usługi opiekuńcze jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wydatkach skarżącej nie uwzględniono kosztów zakupu żywności i środków czystości, a także faktu, że skarżąca nie wykupuje wszystkich koniecznych dla niej lekarstw. Nadmieniono również, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] grudnia 2011 r., skarżąca została zobowiązana do spłacania po [...] zł miesięcznie należności z tytułu zaległego czynszu na rzecz Gminy K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołał się do treści art. 50 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej. Następnie stwierdził, że zgodnie z § 3 załącznika Nr 2 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania przez Gminę Miejską K. pomocy w formie usług opiekuńczych, zakresu czynności wchodzących w skład usług opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze, zmienionej uchwałą z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], osoby samotne i samotnie gospodarujące, których dochód przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, ponoszą odpłatność za usługi opiekuńcze zgodnie z przedstawioną tabelą. Sąd zwrócił uwagę, że w przepisie tym istnieje wyraźnie odniesienie do kryterium dochodowego, określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z treścią § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do ww. uchwały, osoby znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji, które udokumentują, że kwota dochodu pozostająca do ich dyspozycji po poniesieniu niezbędnych opłat i wydatków na leczenie oraz odpłatności za usługi opiekuńcze nie pozwalałyby na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, mogą zostać częściowo lub całkowicie zwolnione z odpłatności za usługi opiekuńcze. Decyzja wydana na podstawie § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały Rady Miasta K. Nr [...], ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, lecz sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można było zarzucić organom obu instancji naruszenia obowiązujących przepisów, ponieważ wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organy skoncentrowały się na zbadaniu sytuacji materialnej i życiowej skarżącej w celu oceny czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w cytowanym przepisie, tj. czy skarżąca znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji, a zwłaszcza czy uiszczanie opłat za udzielone jej usługi opiekuńcze spowodowałoby brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W szczególności organ I instancji przeprowadził z udziałem skarżącej w dniu [...] września 2011 r. aktualizacyjny wywiad środowiskowy, a w celu dokładnego ustalenia dochodu, uwzględniono sytuację zdrowotną skarżącej, wszystkie przedstawione przez skarżącą miesięczne wydatki, a także zapewniono czynny udział w postępowaniu przez informowanie o możliwości zapoznawania się z aktami sprawy. Poza tym organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącej, spowodowanej w szczególności przez chorobę, ale wskazały, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, posiada stałe źródło dochodu, a kwota jaką skarżąca dysponuje po odliczeniu wszystkich kosztów wynosi [...] zł, jest więc wyższa niż ustawowe kryterium dochodowe. Odnosząc się do zarzutu skargi o braku podstaw do odwoływania się do art. 8 ustawy o pomocy społecznej, przy zastosowaniu § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały Nr [...], Sąd uznał, że jest on zasadny o tyle, że w istocie § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 wprost nie odsyła do art. 8 powołanej ustawy. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Przy przyjęciu, że kryterium dochodowe nie jest w sprawie skarżącej przesłanką do zwolnienia jej z opłat za przyznane usługi, Sąd uznał, że osoba która po uiszczeniu wszystkich należności dysponuje nadal kwotą [...] zł jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby. Również stwierdzenie organu, że mimo to, iż skarżąca jest osobą samotną, w podeszłym wieku i cierpi na liczne dolegliwości, nie daje podstawy do uznania, że znajduje się w "szczególnie trudnej sytuacji", nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Ponadto organ słusznie odniósł sytuację skarżącej do sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej, wskazując, że jej sytuacja nie jest szczególnie trudna. W zakresie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organy kosztów zakupu żywności i środków czystości Sąd stwierdził, że w zestawieniu wydatków przedstawionych przez skarżącą nie określiła ile wydaje na te produkty, a zatem organ nie miał możliwości uwzględnienia konkretnej kwoty. Nie mniej jednak, zważywszy, że skarżącej po odliczeniu kosztów pozostaje kwota [...] zł, Sąd uznał, że może z niej zaspokoić swoje niezbędne potrzeby. Organy nie mogły również, przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej uwzględnić okoliczności, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] grudnia 2011 r., skarżąca została zobowiązana do spłacania po [...] zł miesięcznie należności z tytułu zaległego czynszu na rzecz Gminy K. albowiem decyzje organów obu instancji zapadły przed dniem [...] grudnia 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez dowolne przyjęcie, że organy administracyjne nie przedłożyły interesu społecznego nad słusznym indywidualnym interesem skarżącej i tym samym nie naruszyły art. 7 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie postawiła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały Rady Miasta K. Nr [...] przez jego błędne niezastosowanie do szczególnie trudnej sytuacji H. D.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że kryterium dochodowe z art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie może mieć zastosowania w przypadkach przewidzianych w § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały Rady Miasta K. Nr [...]. W stosunku bowiem do osób spełniających kryterium dochodowe zastosowanie miałby przepis § 2 załącznika Nr 2, tj. byłyby one z takiej odpłatności zwolnione z mocy samego prawa. Natomiast osoby niespełniające tego kryterium nie mogłyby skorzystać z omawianego § 5 ust. 1, gdyż o występowaniu szczególnie trudnej sytuacji przesądzałoby spełnienie kryterium dochodowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro prawodawca wprowadził obok instytucji zwolnienia z mocy prawa z odpłatności za usługi opiekuńcze, stosownie do treści § 2 załącznika Nr 2, również instytucję określoną w § 5 ust. 1, oznacza to, że uznał, iż mogą zaistnieć takie sytuacje, gdy pomimo niespełniania kryterium dochodowego inne okoliczności mogą przemawiać za zwolnieniem z odpłatności. Niewątpliwie zaś H. D. znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji, gdyż stan zdrowia i konieczność wydatkowania znacznej części jej dochodów na leczenie sprawiają, że żądanie zwrotu wydatków na zrealizowane na jej rzecz usługi opiekuńcze gospodarcze i pielęgnacyjne będzie dla niej nadmiernym obciążeniem i nie pozwoli jej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. H. D. nie spełnia kryterium dochodowego jedynie z tej przyczyny, iż "oszczędza" nie płacąc czynszu za mieszkanie, nie wykupując wszystkich zapisanych leków, nie opłacając koniecznej rehabilitacji, tak aby zostały jej jakiekolwiek pieniądze na żywność i środki czystości. Ponadto nawet jeśli w zestawieniu wydatków nie ujęła tychże kosztów, to nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżąca musi je ponosić i nie mogą być one mniejsze niż kilkaset złotych miesięcznie. Zwrócono również uwagę, że za odstąpieniem od żądania zwrotu przez skarżącą wydatków na zrealizowane usługi przemawia również zasada domniemania pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy uznaniowej, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się interesu ogólnego, który miałby stać się przeszkodą dla pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. Takim interesem nie jest z pewnością konieczność świadczenia pomocy innym osobom, ani też ściąganie należności od osoby, która ze względu na swój wiek i stan zdrowia nie jest w stanie sprostać takiemu obciążeniu. Końcowo wskazano, że gdyby hipotetycznie doszło do egzekucji należności, to kwota uzyskiwana miesięcznie przez Miasto K. będzie symboliczna, natomiast dla skarżącej może być to kwota przesądzająca o zagwarantowaniu minimum egzystencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Podstawowy zarzut kasacyjny sprowadza się do domniemanego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 5 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały Nr [...] z dnia 26 września 2007 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania przez Gminę Miejską K. pomocy w formie usług opiekuńczych, zakresu czynności wchodzących w skład usług opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r., nr 714, poz. 4676 ze zm.) na skutek błędnej odmowy jego zastosowania, a w szczególności na wadliwym przyjęciu, że osoba skarżącej, cierpiącej na liczne schorzenia i pozbawionej opieki osób bliskich, może ponosić odpłatność za świadczone na jej rzecz usługi opiekuńcze.

Przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że "Rada Gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania".

Delegacja ustawowa dla stanowienia norm powszechnie obowiązujących na obszarze działania organu, wynikająca z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, została zrealizowana przez Radę Miasta K. wskazaną wyżej uchwałą, która w § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 stanowi, że "osoby znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji, które udokumentują, że kwota dochodu pozostająca do ich dyspozycji po poniesieniu niezbędnych opłat i wydatków na leczenia oraz odpłatności za usługi opiekuńcze nie pozwalałyby na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, mogą zostać częściowo lub całkowicie zwolnione z odpłatności za usługi opiekuńcze, z zastrzeżeniem ust. 2". Zastrzeżenie dotyczy osób, których odpłatność winna wynosić 100 % i nie ma zastosowania w sprawie, gdyż odpłatność skarżącej wynosi 60 %.

W świetle powyższej regulacji prawnej należało stwierdzić, że decyzja administracyjna będąca następstwem rozpoznania przez organ administracji publicznej wniosku strony domagającej się zwolnienia z odpłatności za realizowane na jej rzecz odpłatne usługi opiekuńcze, podjęta została w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Na wstępie zwrócić uwagę należało na to, że skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto głównie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 1326/11, zam na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Wprawdzie podniesiono także zarzut procesowy naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., ale nie dotyczył on ustaleń faktycznych i okazał się nieusprawiedliwiony, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że polegał on na błędnym zastosowaniu omawianego przepisu w okolicznościach sprawy.

Zarzut, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, jest niewłaściwym stosowaniem prawa. Wobec tego kwestia, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie stronie zwolnienia z odpłatności za sporne usługi jest elementem stosowania prawa i stąd ważne jest, że – jak już wspomniano – stan faktyczny ustalony przez organ administracyjny i Sąd I instancji nie jest kwestionowany.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie również zwracano uwagę na to, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy, co powoduje, że jego sądowa kontrola jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Sąd I instancji nie dysponował zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1156/10 zam. na stronie internetowej CBOSA). Organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę zwolnienia skarżącej z obowiązku zapłaty za szeroko rozumiane usługi opiekuńcze, zobowiązany był do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany był również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona, jak już wyżej wskazano, do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Z uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji oraz z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – że argument o dysponowaniu przez skarżącą, już po uiszczeniu wszelkich opłat, kwotą wyższą od kryterium dochodowego, określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, służył jedynie do zobrazowania stosunkowo korzystniejszej sytuacji majątkowej skarżącej w stosunku do innych osób korzystających ze świadczeń pomocowych. Nie wyrażono przy tym poglądu, że przekroczenie kryterium dochodowego wyklucza możliwość skorzystania z instytucji odstąpienia od żądania zwrotu wydatków za zrealizowane usługi opiekuńcze. Wskazano jedynie, że skoro skarżąca dysponuje po odliczeniach wszystkich wydatków sumą [...] zł, a więc wyższą niż wynosiło ustawowe kryterium dochodowe, to uiszczenie opłat nie będzie stanowić dla niej nadmiernej uciążliwości. Sąd I instancji trafnie zauważył, że przepis art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie może mieć w sprawie rozstrzygającego znaczenia, a kryterium dochodowe nie było w sprawie jedynym czynnikiem branym pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej. Organy całościowo zbadały jej sytuację życiową i zdrowotną i na tej podstawie wydały negatywne dla strony decyzje.

W kontekście uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, które koncentrowały się na podkreśleniu obiektywnie ciężkiej sytuacji zdrowotnej i życiowej H. D., godzi się zauważyć, że ze względu na wysokość posiadanych dochodów ma ona możliwość bieżącego regulowania odpłatności za świadczone na jej rzecz usługi opiekuńcze, ustalone ostateczną decyzją administracyjną, a doprowadzając do powstania zaległości nie może oczekiwać dalszej pomocy kosztem uszczuplenia środków finansowych ośrodka pomocy społecznej, przeznaczonych dla osób znajdujących się również w obiektywnie ciężkiej sytuacji życiowej. W takim wypadku wybór określonych priorytetów należy do organów pomocy społecznej, tak by świadczenia pomocowe mogły objąć jak najszerszą grupę osób potrzebujących wsparcia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższych przepisów prawa wynika, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny oraz powinna mieć charakter doraźny i nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu.

W takiej sytuacji nie sposób podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji w sposób dowolny zaaprobował stanowisko organów administracji publicznej. Dokonując wyboru konsekwencji prawnych w realiach konkretnego, ustalonego stanu faktycznego - zwolnienie od zwrotu części albo całości wydatków na udzielone świadczenie, bądź odmowa takiego odstąpienia - organy administracji publicznej, w przekonujący i racjonalny sposób swój wybór uzasadniły. Należy podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. z uwagi na przedłożenie przez organy pomocy społecznej interesu społecznego nad słusznym indywidualnym interesem strony. Z unormowania art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił w jaki sposób Sąd I instancji wykroczył poza granice skargi oraz jakiego zarzutu nie uwzględnił, a wywód dotyczący uzasadnienia wyboru rozstrzygnięcia z punktu widzenia przepisu art. 7 K.p.a. zmierza do podważenia istoty decyzji o charakterze uznaniowym, do czego ustosunkowano się już powyżej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.