Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1276/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 13 ust. 1 lit. h
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: art. 29
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
article: art. 92a ust. 1 i ust. 6 w zw. z lp. 6.3.7. załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Po 478/14 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2625 (dwa tysiące sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014r., III SA/Po 478/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia .... stycznia 2014r., nr .... w przedmiocie nałożenia na S.O. kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego, oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia .... czerwca 2013r., nr ..., wstrzymał wykonalność zaskarżonej decyzji oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku – przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy - Sąd wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego, prowadzonego pod nazwą S. O. ., stwierdzono naruszenia polegające na: nieokazaniu wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu oraz wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji (protokół kontroli nr ....). W konsekwencji tych ustaleń Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w P. decyzją z dnia ...czerwca 2013r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, wskazując, że łączna suma kar za stwierdzone naruszenia wynosiła 57.500 zł. Jednakże na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. kwota ta została ograniczona do 15.000 zł.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia ... stycznia 2014r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził bowiem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że przedsiębiorca nie okazał podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek kierowcy M. G., w których ten prowadził pojazd niepodlegający wyłączeniom z zastosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. UE Seria L z 1985r. Nr 370, poz. 8), zwanego dalej rozporządzeniem nr 3821/85, za 74 dni łącznie, a także kierowcy R. L., w których ten prowadził pojazd niepodlegający wyłączeniom z zastosowania rozporządzenia nr 3821/85, za 8 dni łącznie. Na dziennych kartach pracy kierowcy wskazano rodzaje przewozów realizowanych w poszczególnych dniach. Wyłączeniu z rejestracji aktywności na wykresówce podlegają, w ocenie organu, przewozy realizowane w ramach zbierania i wywozu odpadów z gospodarstw domowych, co zostało przez organ uwzględnione. Wyłączeniu nie podlegają natomiast przewozy realizowane w ramach zbierania i wywozu odpadów od innych podmiotów niż gospodarstwa domowe. Obowiązek używania wykresówek dotyczył wobec tego tych dni, w których na dziennych kartach pracy kierowcy wykonywał on takie prace jak "wyjazd po kontenery - przywóz kontenerów ze śmieciami z firmy brata właściciela lub z innych miejsc i ich segregacja na terenie przedsiębiorstwa", "wyjazd na wysypisko (zakłady plus prywatne)" - przemieszczenie śmieci z placu firmy na wysypiska, "wyjazd na wysyp (zm. odpady)" - wywóz na wysypisko połączonych odpadów pochodzących z firm i od osób prywatnych, niepodlegających odzyskowi. Wskazał również, że świadek M. G., odnosząc się do zapisów na swoich kartach pracy, wyraźnie wskazał, że wymienione powyżej wpisy oznaczały przewozy odpadów z przedsiębiorstwa należącego do brata strony postępowania oraz wyjazdy z odpadami z placu przedsiębiorstwa na wysypisko. Z kolei R. L., odnosząc się w swoich zeznaniach do zapisów na kartach pracy, wyraźnie wskazał, że odbierał odpady z zakładów pracy takich jak S. i OSM ., a także wyjeżdżał z odpadami na wysypisko do K..

Organ odwoławczy podkreślił następnie, jak wywodził Sąd I instancji, że wyłączenie z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, (Dz.U. UE Seria L z 2006r. Nr 102, poz. 1 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006, dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, gdy zbierane i wywożone są odpady z gospodarstw domowych, to jest z posesji na których zlokalizowane są budynki mieszkalne, których mieszkańcy są wytwórcami odpadów. W ocenie organu odwoławczego nie można powyższych wywozów łączyć z innymi. Jak wynika z okazanych podczas kontroli w przedsiębiorstwie dokumentów przedsiębiorca obsługiwał nie tylko powyższe gospodarstwa, lecz także inne podmioty, w tym przedsiębiorstwa. Przepisy rozporządzenia nr 561/2006 nie zawierają, co zauważył organ, legalnej definicji pojęcia "odpady z gospodarstwa domowego", co uzasadnia odwołanie się do językowego znaczenia tego sformułowania. Zdaniem organu odwoławczego przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008r. oraz przepisy ustawy o odpadach, a także o utrzymaniu porządku i czystości w gminie, definiujące pojęcia odpadów komunalnych, medycznych itp., nie mogą znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż żaden z przepisów rozporządzenia nr 561/2006 do nich nie odsyła. Brak jest zatem podstaw prawnych do uznania odpadów wytwarzanych i odbieranych od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą za odpady pochodzące z gospodarstw domowych w rozumieniu art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006. W związku z tym, do przewozów związanych z odbiorem odpadów z przedsiębiorstw lub instytucji użytku publicznego należy stosować, jak argumentował organ, przepisy rozporządzenia nr 561/2006 i rozporządzenia nr 3821/85, a więc używać wykresówek lub kart kierowców. Tym samym wymierzenie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia jest zasadne.

Uznając za niezasadne zarzuty przedsiębiorcy, co do prawidłowości przeprowadzonych czynności kontrolnych, organ odwoławczy stwierdził, że załączony do akt sprawy protokół kontroli spełnia wymagania materialne i formalne, w szczególności określa podmiot kontrolowany, podmiot przeprowadzający kontrolę, miejsce i datą kontroli, rodzaj i przebieg dokonanych czynności oraz dokonane w ich wyniku ustalenia. Natomiast kwestie związane z przyczynami odmowy podpisania protokołu, czy też zarzut nieświadomości strony, że jest przesłuchiwana, czy też niekompletny wykaz akt, na który powołuje się strona pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż dokument - upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie zawiera terminu, po którym wygasa. W upoważnieniu wskazano datę rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia kontroli. Przewidywany termin zakończenia kontroli nie jest terminem ważności upoważnienia. Organ odwoławczy stwierdził, że przekroczono maksymalny czas trwania czynności kontrolnych (kontrola trwała 20 dni), jednakże naruszenie to nie dyskwalifikuje jej wyników. W sprawie nie znajduje zdaniem organu zastosowania przepis art. 92b ust. 1 u.t.d. wyłączający odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia.

Rozpoznając skargę S. O. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014r., III SA/Po 478/14, uchylił podjęte w sprawie decyzje, choć nie wszystkie zarzuty skargi uznał za usprawiedliwione. Za niezasadne Sąd ten uznał zarzuty co do niezgodności z prawem przeprowadzonego postępowania kontrolnego w zakresie upływu ważności upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, pozbawienia skarżącego prawa zgłaszania zastrzeżeń do protokołu kontroli i nie odniesienie się do tych zastrzeżeń przez organ kontrolujący. Uznając natomiast za uzasadnione zarzuty co do przekroczenia maksymalnego czasu kontroli oraz naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 5 u.t.d. poprzez przesłuchanie skarżącego w charakterze świadka, w sytuacji gdy nie zostały spełnione ku temu przesłanki, stwierdził, że pozostają one bez wpływu na wynik wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji w sprawie brak jest zatem podstaw do skutecznego kwestionowania prawidłowości kontroli i sporządzonego w jej wyniku protokołu, stanowiącego wyłącznie jedną z podstaw ustaleń faktycznych czynionych przez organy transportu drogowego. Sąd ten podkreślił, iż analiza stanowiska prezentowanego przez organ, jak i stanowiska skarżącego, pozwalała na przyjęcie, że stan faktyczny kontrolowanej sprawy był bezsporny. Skarżący nie okazał - podczas przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie kontroli - wykresówek kierowcy M. G.za 74 dni łącznie, a także wykresówek kierowcy R. L. za 8 dni łącznie, w którym to okresie, kierowcy ci realizowali przewozy w ramach zbierania i wywozu odpadów od innych podmiotów niż gospodarstwa domowe, co także zasadniczo nie było kwestionowane przez skarżącego.

Sporną w sprawę natomiast pozostaje – jak wywodził Sąd I instancji - kwestia, czy powyższe okoliczności faktyczne pozwalają uznać, iż doszło do naruszenia wymienionego w l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., w tym w szczególności, czy w oparciu o przepis art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2004r. Nr 92 poz. 879 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.k., w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006. Przepisy te przewidują, jak argumentował Sąd, możliwość wyłączenia stosowania przepisów Rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (dotyczących czasu pracy kierowców), jak również przepisów rozporządzenia nr 3821/85 w stosunku do przewozów pojazdami określonymi w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, w tym co istotne w niniejszej sprawie, przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem.

Dostrzegając brak legalnej definicji pojęcia "odpadów z gospodarstw domowych", za konieczne Sąd I instancji uznał uwzględnienie regulacji zarówno krajowych, jak i wspólnotowych, odnoszących się do kwestii zbierania i wywozu odpadów w ogóle, w tym między innymi: dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE Seria L z 2008r. Nr 312, poz. 3), zwanej dalej dyrektywą nr 2008/98/WE; dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz.U.UE Seria L z 2000r. Nr 226, poz. 3 ze zm.); rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE Seria L z 2006r. Nr 190, poz. 1 ze zm.); ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.); ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 391); ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011r. Nr 152, poz. 897). Analizując wskazane akty prawne dla potrzeb wykładni użytego w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 pojęcia "odpady z gospodarstw domowych" Sąd I instancji stwierdził, że przewidziane w tej regulacji odstępstwo dotyczy przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem i wywozem odpadów komunalnych, a więc odpadów powstających w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpadów niezawierających odpadów niebezpiecznych pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Zasadność tego stanowiska zdaniem Sądu I instancji potwierdza wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 13 marca 2014r. w sprawie C-222/12, zgodnie z którym z przewidzianego w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 odstępstwa mogą korzystać zarówno organy władzy publicznej, jak i przedsiębiorstwa prywatne świadczące - pod kontrolą tych organów - ogólne usługi użyteczności publicznej. Odmienna wykładnia analizowanego pojęcia, a w szczególności wykładnia przyjęta w zaskarżonej decyzji, byłaby w ocenie Sądu I instancji sprzeczna z celem art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 polegającym na wyeliminowaniu rozbieżności mogących zakłócić konkurencję w dziedzinie transportu drogowego. Wyłączenie bowiem pojazdu podmiotu, który prowadzi działalność gospodarczą tylko i wyłącznie w zakresie odbierania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, z obowiązku używania tachografu sprowadzałoby się do przyznania mu przewagi konkurencyjnej nad innymi prowadzącymi działalność w tym sektorze podmiotami – w tym nie tylko tymi, które odbierałyby wyłącznie odpady komunalne pochodzące od innych niż gospodarstwa domowe wytwórców, lecz także tymi, które odbierałyby odpady komunalne pochodzące z obydwu tych źródeł. Prezentowana wykładnia nie zagraża nadto celom realizowanym przez rozporządzenie nr 561/2006 w zakresie poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Za takim poglądem zdaniem Sądu I instancji przemawia z jednej strony zasada bliskości, wyraźnie eksponowana w przypadku gospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, z drugiej natomiast strony konieczność wymuszenia, w przypadku odmiennej wykładni, organizacji odbierania odpadów komunalnych, w tym także ich dalszego wywozu, oddzielnie od gospodarstw domowych oraz oddzielnie od innych wytwórców i to niezależnie od wzajemnej odległości pomiędzy poszczególnymi źródłami wytworzenia odpadów komunalnych. Takie rozwiązanie nie tylko urągałoby, jak wywodził Sąd, racjonalności, prowadząc do zmniejszenia bezpieczeństwa drogowego – chociażby poprzez zwiększenie liczby kursów oraz faktyczne (częściowo podlegające rejestracji, a częściowo nie) wydłużenie czasu prowadzenia pojazdu przez określonego kierowcę, lecz skuteczność jego realizacji byłaby wątpliwa, zważywszy na niejednokrotną niemożność rozróżnienia odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych od odpadów komunalnych pochodzących z innych źródeł (w szczególności w wielolokalowych budynkach mieszkalnych, w których w części może być prowadzona działalność gospodarcza, a w których odpady komunalne - niezależnie od selektywnego zbierania – mogą być przechowywane do czasu odbioru wspólnie). Za nieuprawnione zatem Sąd uznał stanowisko organu, że wyłączeniu z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 podlegają jedynie sytuacje, gdy zbierane i wywożone są odpady z gospodarstw domowych, to jest z posesji na których zlokalizowane są budynki mieszkalne, których mieszkańcy są wytwórcami odpadów, z wyłączeniem sytuacji, w których wytwórcami odpadów są podmioty prowadzące działalność gospodarczą.

Zważywszy na powyższe argumenty Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji, dokonując nieprawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, w rezultacie nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organy nie poczyniły ustaleń faktycznych, co do tego, czy w dniach stanowiących podstawę wykazanego wobec skarżącego naruszenia, o którym stanowi art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 a także w zw. z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., przedmiotem realizowanych przewozów były odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów niż gospodarstwa domowe, a które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w tych gospodarstwach. Ogólnie rzecz ujmując organy nie ustaliły, czy w powyższych dniach skarżący realizował przewozy wykonywane pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem i wywozem odpadów komunalnych. Poczynienie zaś tych ustaleń pozwoliłoby na stwierdzenie, czy wobec skarżącego znajduje zastosowanie wyłączenie z art. 29 u.c.p.k.

W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez zaniechanie ustalenia, czy przedmiotem przewozów realizowanych przez skarżącego, w dniach, za które stwierdzono naruszenia stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej, objęte były odpady nie pochodzące co prawda z gospodarstw domowych, ale które ze względu na swój charakter lub skład były do nich podobne, tj. czy były to odpady komunalne, podczas gdy organy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy, który był wystarczający do stwierdzenia, iż w sprawie nie ma zastosowania wyłączenie z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 29 u.c.p.k. skoro wykazano, że skarżący realizował we wskazanym okresie przewozy odpadów odbieranych z innych miejsc niż gospodarstwa domowe, co w konsekwencji oznaczało, że w dniach tych zastosowanie miały obowiązki wynikające z przepisów rozporządzenia nr 3821/05 w zakresie rejestracji okresów aktywności kierowcy za pomocą tachografu samochodowego oraz przechowywania i okazywania na każde żądanie kontrolującego zapisów z tego urządzenia; oraz

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wyłączeniu określonemu w tej normie prawnej podlegają nie tylko przewozy odpadów z gospodarstw domowych, ale również przewozy odpadów pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, a więc ogół przewozów wykonywanych pojazdami używanymi do zbierania i wywozu odpadów komunalnych, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia przepisów art. 29 u.c.p.k. oraz art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, a także art. 92a ust. 1, ust. 6 u.t.p. oraz I.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jak również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik S. O.wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, co oznacza, iż wniesiona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w jej granicach. Skarga ta, oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a., ma usprawiedliwione podstawy kasacyjne.

Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego oznacza, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają - jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie – te pierwsze. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 425). A zatem dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez sąd I instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Stanowisko to wymaga jednakże modyfikacji w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej – jak ma to miejsce w tej sprawie - zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Wobec tego zarzutu pierwszoplanową kwestią jest ustalenie treści przepisu prawa materialnego, gdyż ona warunkuje zakres i granice postępowania wyjaśniającego. To przepis prawa materialnego określa relewantne prawnie okoliczności, a więc determinuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do poczynienia ustaleń faktycznych na istotne prawnie okoliczności. W konsekwencji przyjąć też należy, że organ nie ma obowiązku czynienia ustaleń na wszystkie podnoszone przez stronę postępowania okoliczności faktyczne, lecz jedynie na te, które w świetle normy materialnoprawnej mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – stawiając najpierw zarzuty naruszenia prawa procesowego, a następnie zarzut naruszenia prawa materialnego - w istocie zmierza do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który przyjmując szeroką wykładnię zawartego w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 pojęcia "odpady z gospodarstw domowych" (obejmując nim również odpady komunalne pochodzące od innych wytwórców niż gospodarstwa domowe jednakże o charakterze i składzie podobnym do odpadów powstających w gospodarstwach domowych), zarzucił organom transportu drogowego nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność charakteru i składu odpadów komunalnych, pochodzących od innych wytwórców niż gospodarstwa domowe, a w konsekwencji również prawidłowość nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z tytułu nie rejestrowania za pomocą urządzeń rejestrujących aktywności kierowców i pojazdów oraz nie przechowywania zapisów z tych urządzeń. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor tej skargi wprost wskazuje, że stawiany przez Sąd I instancji zarzut naruszenia przez organy przepisów postępowania jest konsekwencją dokonania przez ten Sąd odmiennej (rozszerzającej) wykładni wskazanego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić Sąd do wniosku, iż zakresem zastosowania tegoż przepisu są objęte wyłącznie przewozy odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. Zastosowanie tegoż przepisu jest determinowane – jak argumentuje skarżący kasacyjnie organ - przez miejsce pochodzenia odpadów, nie zaś jak przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przez charakter i właściwości przewożonych odpadów, zbliżone do charakteru i właściwości odpadów pochodzących z gospodarstw domowych.

Oceniając tak sformułowane zarzuty kasacyjnie wskazać należy, że na mocy art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde państwo członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5 - 9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi państwami, na terytorium innego państwa członkowskiego, mające zastosowanie między innymi do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. Korzystając z tej możliwości polski ustawodawca w art. 29 u.c.p.k. przyjął, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5 - 9 tego rozporządzenia, jak również z zakresu stosowania rozporządzenia nr 3821/85.

Analiza powyższych przepisów pozwala na wniosek, że ustawodawca unijny - dopuszczając wprowadzenia przez państwa członkowskie wyjątków od przepisów regulujących czas prowadzenia pojazdów, przerwy oraz okresy odpoczynku w zakresie wykonywania przewozów wykonywanych pojazdami używanymi m.in. do zbierania i wywozu odpadów z gospodarstw domowych – pozostawił państwom członkowskim swobodę decyzji co do wprowadzenia w prawie krajowym wskazanych w tym rozporządzeniu wyjątków i zakresu tych wyjątków, a polski ustawodawca w pełnym zakresie je wprowadził. Konsekwencją uregulowania na poziomie prawodawstwa unijnego zasady rejestrowania czasu pracy kierowców, przerw i okresów odpoczynków, jak i wyjątków od tej zasady jest obowiązek państw członkowskich dokonywania wykładni przepisów krajowych, w tym spornego w tej sprawie pojęcia "odpady z gospodarstw domowych", w sposób uwzględniający cele wprowadzenia tej regulacji przez instytucje unijne, jak i w sposób zapewniający jej skuteczność oraz jednolitość wykładni i stosowania przez krajowe organy poszczególnych państw członkowskich (pkt 36 preambuły rozporządzenia nr 561/2006). W drodze wykładni zawartego w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 pojęcia "odpady z gospodarstw domowych" nie jest zatem dopuszczalne doprowadzenie do sytuacji, w której zniweczone zostałoby osiągnięcie zakładanych przez ustawodawcę unijnego celów regulacji socjalnej w transporcie drogowym. Te zaś zmierzają do osiągnięcia optymalnej skuteczności nadzorowania i egzekwowania przepisów socjalnych w transporcie drogowym (pkt 36 preambuły i art. 1 rozporządzenia nr 561/2006); poprawy warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem i bezpieczeństwa drogowego oraz wspierania postępu społecznego (pkt 17 i pkt 22 preambuły rozporządzenia nr 561/2006); oraz ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego (art. 1 rozporządzenia nr 561/2006). Realizacji tych celów służą przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób (pkt 17 preambuły i art. 1 rozporządzenia nr 561/2006), uprawnienia państw do przyjęcia stosownych środków (pkt 22), stanowienia przepisów dotyczących kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów rozporządzenia oraz ich wykonania, które to kary muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (pkt 26).

Zważywszy na powyższe rozważania, przepis art. 13 ust. 1 lit.h rozporządzenia nr 561/2006 należy interpretować – odmiennie niż to przyjął Sąd I instancji – w sposób ścisły. Przepis ten wprowadza bowiem wyjątki od ogólnego reżimu rozporządzenia, obejmując nimi m.in. przewozy pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem. Na wymóg ścisłej wykładni tegoż pojęcia wskazuje również zawarty w tym przepisie zwrot "o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1", nakazujący uwzględnić przy stosowaniu tego odstępstwa cele rozporządzenia, jakimi są zapewnienie bezpieczeństwa drogowego, poprawy warunków pracy kierowców oraz konkurencyjności różnych rodzajów transportu lądowego. Wszelkie odstępstwa od reguł zmierzających do realizacji tych wartości są zatem dopuszczalne o ile nie niweczą tych nadrzędnych celów ustawodawcy unijnego. Z treści art. 13 ust. 1 lit.h rozporządzenia nr 561/2006 wynika nadto, iż wykonywany danym pojazdem przewóz, aby mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach analizowanego wyłączenia, powinien realizować konkretną wskazaną w przepisie funkcję, w związku z którą przewóz ten jest dokonywany. Związek ten musi być przy tym bezpośredni i wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011r., II GSK 1363/10). Na okoliczności te co prawda zwrócił uwagę Sąd I instancji, jednakże wyciągnął błędne wnioski, dokonując wykładni użytego w art. 13 ust. 1 lit.h rozporządzenia nr 561/2006 zwrotu "odpady z gospodarstw domowych". Zwrot ten nie został zdefiniowany ani przez ustawodawcę unijnego, ani krajowego. Niemniej jednak już literalne brzmienie tego zwrotu w zestawieniu z faktem, iż art. 13 ust. 1 lit.h rozporządzenia nr 561/2006 wprowadza odstępstwa od ogólnego reżimu rozporządzenia wprost i jednoznacznie wskazuje, iż odstępstwo to obejmuje tylko i wyłącznie przewozy odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. Akcentowanie przez ustawodawcę unijnego pochodzenia odpadów (poprzez użycie spójnika "z" łączącego słowa odpady i gospodarstwa domowe) wskazuje, że ich wytwórcą dla potrzeb zastosowania tego odstępstwa może być jedynie gospodarstwo domowe, nie zaś jakikolwiek inny wytwórca, np. przedsiębiorca, choćby wytwarzał on - poza odpadami przemysłowymi - również odpady o cechach zbliżonych do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. Decydujące znaczenie dla spornego odstępstwa ma zatem miejsce powstania odpadów (tak też wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2013r., II GSK 1203/12). Nie bez znaczenia ma też charakter usług przewozu objętych odstępstwem art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006. Wspólną cechę tych przejazdów jest realizowanie usług użyteczności publicznej, co akcentuje TSUE w wyroku z dnia 13 marca 2014r. w sprawach połączonych C-222/12 (pkt 30). Taki charakter przejazdów pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych znajduje potwierdzenie w prawie krajowym (zob. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 594, oraz art. 3 ust. 1 i art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 1399). Celem wykonywania usług użyteczności publiczne jest bieżące i nieprzerwalne zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, tekst jedn.: Dz.U. z 2011r. nr 45, poz. 236). Zważywszy na przedmiot transportu (odpady) sporne odstępstwo uzasadnia zagrożenie epidemiologiczne. Powyższy kierunek wykładni analizowanego pojęcia potwierdza nadto - na co zwraca również skarżący kasacyjnie organ - użyty w angielskiej wersji językowej art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 zwrot "door-to-door Household refuse collection and disposal", co można zrozumieć jako "zbieranie odpadów z gospodarstw domowych od drzwi do drzwi i ich wywóz". Zabieg interpretacyjny, polegający na weryfikacji wyniku wykładni przepisu unijnego wyrażonego w rodzimym języku poprzez odwołanie do jego obcojęzycznej wersji językowej, pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości, który w swoim orzecznictwie szczególnie mocno akcentując konieczność jednolitej wykładni aktów unijnych wyklucza rozpatrywanie, w razie wątpliwości, danego przepisu w sposób oderwany od jego sformułowania w innych językach urzędowych UE, lecz przeciwnie, wymaga, aby był on interpretowany i stosowany w świetle tych wersji (zob. np. wyroki TSUE: z dnia 26 maja 2005r. w sprawie C-498/03 Kingscrest Associates Ltd i Montecello Ltd przeciwko Commissioners of Customs& Excise, Zb. Orz. 2005r., s. I-4427, pkt 26; z dnia 10 września 2009r. w sprawie C-199/08 Erhard Eschig przeciwko UNIQA Sachversicherung AG, Zb. Orz. s. I-8295, pkt 54, także wyrok NSA z dnia 14 maja 2015r., I FSK 382/14, por. też A. Doczekalska, Interpretacja wielojęzycznego prawa Unii Europejskiej, EPS 2006, nr 2, s. 15). Istotny w procesie wykładni spornego sformułowania jest również fakt, iż pojęcia: "odpady z gospodarstw domowych" i "odpady komunalne" nie są pojęciami zakresowo tożsamymi, co wynika z przywołanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku unijnej regulacji prawnej, w tym dyrektywy nr 2008/98/WE, decyzji Komisji 2000/532/WE czy rozporządzenia nr 1013/2006, oraz regulacji krajowej, w tym ustawy o odpadach czy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odnoszących się do przemieszczania i gospodarowania odpadami. Sąd I instancji - podejmując próbę wykładni pojęcia "odpady z gospodarstw domowych" w świetle tych aktów prawnych - nie wyciągnął jednakże właściwych wniosków z tej regulacji. Wniosek Sądu co do ekwiwalentnego traktowania odpadów powstających stricte w gospodarstwach domowych oraz odpadów pochodzących od innych wytwórców, jednakże ze względu na charakter lub skład podobny do tych pierwszych (z wyjątkiem wycofanych z eksploatacji oraz odpadów niebezpiecznych); oraz jednolitego reżimu prawnego zbierania i transportowania odpadów niezależnie od ich pochodzenia (z gospodarstw domowych lub innych wytwórców) nie usprawiedliwia bowiem szerokiej wykładni analizowanego pojęcia. Regulacja to dotyczy bowiem innego zakresu przedmiotowego i służy realizacji innych celów niż wynikające z rozporządzenia nr 561/2006 i rozporządzenia nr 3821/85. Nie uwzględnia ona istotnych dla wykładni art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzania nr 561/2006 celów i założeń tego rozporządzania. Niemniej jednak podnieść można, że ustawodawca unijny – zmierzając w kierunku zmniejszenia negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska oraz stworzenia europejskiego społeczeństwa recyklingu o wysokiej wydajności zasobów oraz promowania wysokiej jakości recyklingu - wskazuje na różne podejście do zbiórki odpadów z gospodarstw domowych oraz odpadów o podobnym charakterze i składzie a pochodzących od innych wytwórców; rozróżnia strumienie odpadów innego pochodzenia podobne do odpadów z gospodarstw domowych (odpady komunalne) i odpady z gospodarstw domowych, akcentując pochodzenie odpadów; a także wprowadza selektywną zbiórkę odpadów, rozumianą jako dany strumień odpadów, obejmujący jedynie odpady jednego rodzaju i o tym samym charakterze. Wyróżniając zaś kategorie odpadów wskazuje m.in. odpady niebezpieczne, bioodpady, odpady z gospodarstw domowych, odpady komunalne i zmieszane odpady komunalne; zaś w ramach odpadów komunalnych wymienia odpady z gospodarstw domowych oraz podobne odpady handlowe, przemysłowe i instytucjonalne, łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie. A zatem nawet na gruncie powołanej przez Sąd I instancji regulacji prawnej dotyczącej gromadzenia i przetwarzania odpadów nie budzi najmniejszej wątpliwości, że ustawodawca traktuje odpady z gospodarstw domowych jako element szerszej kategorii odpadów komunalnych. Wnioski płynące z tej regulacji unijnej potwierdza przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku krajowa definicja odpadów komunalnych, obejmująca odpady powstające w gospodarstwach domowych (z wyjątkiem pojazdów wycofanych z eksploatacji) oraz odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. W definicji tej na podkreślenie zasługuje użyty przez ustawodawcę zwrot "powstające w gospodarstwach domowych" i "pochodzące od innych wytwórców", wskazujący tak jak art. 13 ust. 1 lit.h. rozporządzenia nr 561/2006 na miejsce (pochodzenie) powstania odpadów jako kryterium ich rozróżnienia i kwalifikowania. Co istotne Sąd I instancji - przyjmując jako kryterium klasyfikowania odpadów charakter i skład odpadów – pominął art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, nakazujący zaliczanie odpadów do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju wedle źródła ich pochodzenia oraz uwzględnianie właściwości odpadów i ich składu jedynie jako kryterium kwalifikowania odpadów do odpadów niebezpiecznych właśnie z uwagi na te cechy. Kolejnego argumentu uzasadniającego ścisłe rozumienie pojęcia "odpady z gospodarstw domowych" dostarcza ustanowiony w powołanym przez Sąd I instancji przepisie art. 9e ust. 2 u.c.p.g. zakaz mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych różnych rodzajów ze sobą, co miało miejsce w okolicznościach faktycznych tej sprawy.

W konsekwencji powyższego przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 poprzez przyjęcie, że wyłączeniu określonemu w tym przepisie podlegają nie tylko przewozy odpadów z gospodarstw domowych, ale również przewozy odpadów pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Wadliwe wnioski Sąd I instancji wyciągnął też z wykładni art. 13 ust. 1 lit.h rozporządzenia nr 561/2006, dokonanej przez TSUE w wyroku z dnia 13 marca 2014r. w sprawie C-222/12. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten – wskazując na konieczność eliminowania rozbieżności mogących zakłócić konkurencję w dziedzinie transportu drogowego - uznał, że wyłącznie pojazdu podmiotu, który prowadzi działalność gospodarczą tylko i wyłącznie w zakresie odbierania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, z obowiązku używania tachografu sprowadzałoby się do przyznania mu przewagi konkurencyjnej nad innymi prowadzącymi działalność w sektorze podmiotami. Tymczasem z powołanego wyroku TSUE (w drodze wnioskowania przez analogię) wynika wniosek odmienny niż przyjął to Sąd I instancji, a mianowicie, że to przedsiębiorca wykonujący działalność w zakresie szerszym niż ogólne usługi użyteczności publicznej, będąc z tytułu realizowania usług użyteczności publicznej zwolniony z obowiązku używania tachografu w pojazdach wykorzystywanych do wykonywania tych usług, korzystałby z przewagi konkurencyjnej w stosunku do przedsiębiorstw, które jedynie świadczą usługi użyteczności publicznej, gdyż oszczędzałby on na kosztach związanych z instalacją i utrzymaniem tachografów w pojazdach, które to koszty muszą ponosić inne przedsiębiorstwa świadczące usługi użyteczności publicznej (pkt 32). Z wyroku tego płynie nadto o wile istotniejszy wniosek dla wykładni art. 13 ust. 1 lit.h rozporządzenia nr 561/2006. TSUE uznał bowiem, że 1) zakres ustanowionego w tym przepisie odstępstwa należy określać z uwzględnieniem realizowanych przez to rozporządzenie celów, w tym związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa drogowego; 2) pojazdy, których przemieszczanie się jest ograniczone w czasie i przestrzeni, mogą być zwolnione z obowiązku posiadania tachografu i nie zagraża to celom realizowanym przez rozporządzenie nr 561/2006 w zakresie warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego; 3) do sądu krajowego należy dokonanie oceny, czy pojazd przemieszcza się w krótkim czasie i na krótkich dystansach, którego to wymogu spełnienie jest konieczne do realizacji celów rozporządzenia nr 561/2006 (pkt 40, 42 i 45 pkt 40, 42 i 45). Z powyższego wynika zatem, że przejazdy pojazdem, realizującym funkcje określone w art. 13 ust. 1 rozporządzania nr 561/2006, na krótkich dystansach i w krótkim czasie, a za takie bez wątpienia można uznać przejazdy pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami (gospodarstwami domowymi), nie zagrażają realizacji celów rozporządzenia w zakresie czasu pracy, przerw i odpoczynków kierowców i z tego względu dopuszczalne jest określone w art. 13 ust. 1 lit.h. rozporządzenia nr 561/2006 odstępstwo od ogólnego reżimu rejestracji aktywności kierowców. W takiej sytuacji rejestrowanie wszystkich czynności kierowcy z uwagi na liczne, krótkie i w krótkich odstępach czasu postoje celem załadunku odpadów wręcz utrudniałoby korzystanie z urządzeń rejestrujących, gdyż w bardzo krótkim czasie kierowca musiałby dokonywać niezliczonej liczby odpowiednich adnotacji na urządzeniu rejestrującym. Tego zaś nie da się pogodzić z celem, dla którego wprowadzono wymóg rejestrowania czasu pracy, przerw i odpoczynków kierowców.

Uznanie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 13 ust. 1 lit.h. rozporządzenia nr 561/2006 za wadliwą – co zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ – czyni nieuprawnionym zarzut tego Sądu naruszenia przez organy transportu drogowego prawa procesowego poprzez zaniechanie ustalenia, czy przedmiotem spornych w sprawie przewozów były odpady co prawda nie pochodzące z gospodarstw domowych, lecz o charakterze i składzie do tych pierwszych zbliżonym (odpady komunalne), co z kolei również mogło uzasadniać zdaniem Sądu I instancji zastosowanie odstępstwa od ogólnych reguł rejestrowania czasu pracy, przerw i odpoczynków kierowców za pomocą urządzenia rejestrującego. Tego rodzaju okoliczności na gruncie tego przepisu nie mają charakteru prawnie istotnych, a więc takich których stwierdzenie ma wpływ na zastosowanie tego przepisu. Ich ustalenie nie zmierza do wyjaśnienia spełnienia lub nie warunków określonych w hipotezie art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzania nr 561/2006, co oznacza, że są one obojętne dla treści rozstrzygnięcia w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków rejestracji aktywności kierowców i pojazdów. W konsekwencji pozbawione znaczenia prawnego jest czynienie jakichkolwiek ustaleń na okoliczność faktyczną charakteru i składu odpadów, wytworzonych przez przedsiębiorstwa, co błędnie zalecił organom Sąd I instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Nie jest konieczne przeprowadzanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na te okoliczności, tj. przesłuchania kierowców realizujących sporne przewozy jako świadków i kontrahentów przedsiębiorcy, jak i zwrócenie się do jednostek odbierających odpady. Dla uznania zasadności nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej istotne i jednocześnie wystarczające jest natomiast – co wynika z wykładni art. 13 ust. 1 lit.h. rozporządzenia nr 561/2006 – niewątpliwe ustalenie źródła pochodzenia spornych odpadów i okresu wykonywania przejazdów, tj. że odpady nie były odbierane z gospodarstw domowych, a także, że aktywność kierowców i pojazdów nie była rejestrowana za pomocą urządzeń rejestrujących. Ustalone przez organy w tym zakresie okoliczności zostały, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaaprobowane przez Sąd I instancji. Sąd ten wskazał na niesporne i niekwestionowane przez przedsiębiorcę okoliczności faktyczne, że nie okazał on podczas przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie kontroli wykresówek kierowców w dniach szczegółowo wskazanych w decyzjach administracyjnych oraz że kierowcy w tych dniach realizowali przewozy pojazdami używanymi do zbierania i wywozu odpadów od innych podmiotów niż gospodarstwa domowe. W tych okolicznościach uprawnione jest oddalenie skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 490 ze zm.).