Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2076/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M., B. S.-M., T. C., J. C., J. O.-K., W. W.-B., E. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2122/21 odrzucającego skargi S. M., B. S.-M., T. C., J. C., J. O.-K., W. W.-B., E. F., w sprawie ze skarg S. M., B. S.-M., T. C., J. C., J. O.-K., W. W.-B., E. F. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 14 października 2020 r. nr ... w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2122/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), odrzucił skargi S. M., B. S., T. C., J. C., J. O., W. W.T., E. F., w sprawie ze skarg S. M., B. S., T. C., J. C., J. O., W. W.T., E. F. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2020 r. nr ... w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że S. M., B.S., T. C., J. C., J. O., W. W. i E. F. złożyli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2020 r. nr ... w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P., podjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr ... z [...] 2012 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w P. nr ... z [...] 2017 r., zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej w P. nr ... z [...] 2012 r.

Skarżący wskazali, że w dniu [...] 2010 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: G., J., O. i P. Plan ten przewiduje przeprowadzenie drogi oznaczonej jako "ul. P. 4 3KD-D(g)pl", która ma połączyć ulicę T. z ulicą R.

Następnie Rada Miejska w P. w dniu [...] 2012 r. podjęła uchwałę nr ..., którą przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: G., J., O. i P.. Skarżący wskazali, że zmiana miała polegać na likwidacji odcinka drogi publicznej oznaczonej symbolem 3 KD-D(g) łączącej ulicę T. z ulicą R., a uchwała została podjęta w wyniku wniosku radnego oraz mieszkańców.

W dniu [...] 2017 r. podjęta została uchwała nr ... w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w P. Nr ... z dnia [...] 2012 r. Tą uchwałą ograniczono zakres uchwały z 2012 r. i doprecyzowano, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyć będzie jedynie likwidacji odcinka drogi publicznej oznaczonej symbolem 3KD-D(g), łączącej ulicę T. z ulicą R. w granicach obszaru objętego przystąpieniem.

Następnie w dniu [...] 2020 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr ... w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P., podjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr ... z [...] 2012 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w P. nr ... z [...] 2017 r., zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej w P. nr ... z [...] 2012 r.

Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała z dnia [...] 2020 r. posiada elementy regulacyjne, które w sposób niekorzystny oddziałują na ich sytuację prawną. W skardze podkreślono, że uchwała z 2012 r., która miała zmierzać do likwidacji łącznika, została podjęta z inicjatywy 17 radnych oraz w odpowiedzi na postulaty mieszkańców ul. T. Zaskarżona uchwała o odstąpieniu od sporządzenia planu jest sprzeczna z postulatem zgłoszonym przez mieszkańców, co uzasadnia, zdaniem skarżących, istnienie ich interesu prawnego do wniesienia skargi na tę uchwałę. Nie można bowiem odmawiać grupie mieszkańców możliwości zaskarżenia uchwały, która dokonuje uchylenia poprzednio obowiązującej uchwały, która została podjęta z inicjatywy grupy mieszkańców ul. T. Skutkiem zaskarżonej uchwały jest prawna zmiana sytuacji skarżących, którzy mogli oczekiwać zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, planowana likwidacja łącznika nie nastąpi. Jak wskazano w skardze, zaskarżona uchwała zadecydowała o pozostawieniu łącznika i o wyeliminowaniu uchwał ten łącznik likwidujących, narusza więc prawo własności skarżących oraz uprawnienia wynikające z tego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na regulacje prawne art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wywodząc, że w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. nie narusza interesu prawnego skarżących.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z uwagi na swój charakter uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza interesów prawnych właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy, bowiem nie kształtuje ich sytuacji prawnej i nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 13/18, z 16 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 2712/21, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12, z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. II OSK 81/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2013 r. sygn. IV SA/Wa 1748/13). Dopiero ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika ponadto z art. 14 ust. 7 ww. ustawy, poza przypadkami wynikającymi z przepisów odrębnych gmina nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego, rada gminy samodzielnie zatem podejmuje decyzje odnośnie inicjatywy planistycznej, decyduje, jaki teren zostanie objęty planem miejscowym i teren ten może swobodnie modyfikować. Rada gminy posiada w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, może również zaprzestać prac nad sporządzeniem planu i zakończyć procedurę planistyczną.

Taka też sytuacja, w ocenie Sąd Wojewódzkiego, wystąpiła w niniejszej sprawie.

Sąd podkreślił, że uchwała o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak samo jak i uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, nie jest aktem prawa miejscowego, są to akty o charakterze wewnętrznym. Uchwały te nie przesądzają przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze objętym takimi uchwałami i nie wypowiadają się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Uchwały takie nie wpływają na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i uchwała o odstąpieniu od sporządzenia planu, nie wywołują żadnych skutków materialnoprawnych i nie kształtują sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczą, wobec czego nie naruszają interesów prawnych tych osób (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 660/11; z 24 maja 2016 r. sygn. II OSK 1111/16, z 5 maja 2016 r. sygn. II OSK 916/16, z 29 maja 2020 r. sygn. II OSK 838/20, postanowienie WSA w Białymstoku z 13 lipca 2021 r. sygn. II SA/Bd 563/21).

W związku z argumentacją skargi, Sąd zauważył, że uchwała z [...] 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ze swej istoty nie zawierała żadnych wiążących postanowień, nie określała przeznaczenia terenu, czy sposobu jego zagospodarowania, w szczególności nie likwidowała drogi łączącej ul. T. z ul. R. (jak wskazuje się w niektórych fragmentach skargi), nie przyznawała skarżącym żadnych praw. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z [...] 2020 r. o odstąpieniu od sporządzenia planu niczego w zakresie sytuacji prawnej skarżących nie zmienia, nie narusza żadnych praw czy uprawnień skarżących. Nie doszło zatem do naruszenia postanowieniami uchwały interesu prawnego skarżących, lecz co najwyżej ich interesu faktycznego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, okoliczność, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z postulatami mieszkańców ulicy T. i ich oczekiwaniem, że dojdzie do zmiany miejscowego planu przez likwidację drogi łączącej ul. T. z ul. R., nie daje podstaw do twierdzenia, że na skutek tej uchwały naruszony został ich interes prawny i wbrew przekonaniu skarżących nie daje im uprawnienia do jej kwestionowania. Samo zainteresowanie kontynuowaniem procedury planistycznej nie może być źródłem legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi podlegają odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej S. M., B. S., T. C., J. C., J. O., W. W., E. F. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) przez odrzucenie skargi z uwagi na uznanie, że interes prawny skarżących nie został naruszony przez zaskarżoną uchwałę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co obligowało Sąd I instancji do merytorycznego rozpoznania skargi;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że uchwała w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także uchwała w przedmiocie odstąpienia od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt intencyjny, nie może naruszyć interesu prawnego osoby, podczas gdy tego rodzaju uchwały mogą wpływać na sytuację prawną skarżących w sposób naruszający ich interes prawny;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i uznanie, że charakter uchwały o odstąpieniu od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może niweczyć legitymację skargową osoby dotkniętej skutkami takiej uchwały, podczas gdy charakter uchwały nie ma znaczenia dla możliwości naruszenia przez nią interesu prawnego, a członek wspólnoty samorządowej dysponuje pewnymi uprawnieniami z racji samego członkostwa w takiej wspólnocie, to wykluczenie możliwości poszukiwania ochrony tych uprawnień przed sądem administracyjnym narusza konstytucyjne prawo do sądu.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiącym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził niedopuszczalność skargi, przyjmując, że uchwała w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w istocie sporządzenia zmiany planu miejscowego) nie narusza interesu prawnego skarżących, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd Wojewódzki, opierając się na ugruntowanym stanowisku judykatury, wskazał prawidłowo, że istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jest materialnoprawny związek między sferą indywidualnych praw lub obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.

Wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano, że naruszenie interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.) oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2022 r. II OSK 2845/21, postanowienie NSA z 25 września 2018 r. II OSK 2387/18, wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r. II OSK 1033/07).

W piśmiennictwie zauważono, że uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., red. B. Dolnicki, opubl. WKP 2021, SIP.Lex, komentarz do art. 101).

W świetle powyższych uwag, na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą skarżący nie wykazali legitymacji skargowej w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż zaskarżona uchwała w sprawie odstąpienia od sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesów prawnych właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym przedmiotową uchwałą.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo z przepisów art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej, ale nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Dopiero bowiem ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy.

Podkreślenia wymaga, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, w ramach której przyjmuje się jednolicie, że uchwała o przystąpieniu (odstąpieniu) do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Ponadto wskazuje się również, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. postanowienia NSA z 29 maja 2020 r. II OSK 838/20, 24 stycznia 2018 r. II OSK 13/18, z 15 kwietnia 2011 r. II OSK 660/11, 24 maja 2016 r. II OSK 1111/16, 16 grudnia 2021 r. II OSK 2712/21; wyroki NSA z 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12, 14 listopada 2013 r. II OSK 81/13, z 5 października 2016 r. II OSK 7/15).

Wobec powyższego nietrafne są prezentowane w skardze kasacyjnej twierdzenia, że zaskarżona uchwała "posiada elementy regulacyjne, które w sposób niekorzystny oddziałują na sytuację prawną skarżących".

Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie więc uchwalenie planu miejscowego prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości objętych granicami planu, co może ich właścicielom dawać podstawę do skorzystania ze skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast sama uchwała o przystąpieniu, czy odstąpieniu od sporządzenia planu miejscowego bezpośrednio nie oddziałuje na uprawnienia właścicieli nieruchomości położonych na terenie projektowanego planu, a zatem nie może naruszyć czyjegokolwiek interesu prawnego. W rezultacie zainteresowanie skarżących postulowaną zmianą planu miejscowego, konkretnie likwidacją łącznika dróg (likwidacją oznaczonego odcinka drogi publicznej), należało uznać za interes faktyczny, który nie stwarza uprawnienia do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. To, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z oczekiwaniami skarżących, nie oznacza naruszenia ich interesu prawnego, a więc takiego interesu, który regulowany jest konkretnymi przepisami prawa materialnego.

W tym kontekście trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na art. 14 ust. 4 u.p.z.p., z którego wynika, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W świetle tego unormowania zadaniem organów gminy jest ocena konieczności sporządzenia planu miejscowego czy dokonania zmian w obowiązującym planie, a wnioski innych podmiotów w tym zakresie nie są dla rady gminy wiążące.

Dlatego należy wskazać, że postulaty skarżących co do zmiany planu nie były samoistną przesłanką do podjęcia uchwały intencyjnej, jak również nie mogły być przeszkodą do podjęcia uchwały o odstąpieniu od sporządzenia (zmiany) planu miejscowego. Samo zaś zainteresowanie kontynuowaniem procedury planistycznej nie mogło być źródłem legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.

Zaznaczyć trzeba, że uchwalenie planu miejscowego ma co do zasady charakter fakultatywny, co oznacza, że gmina może, ale nie musi go uchwalić. Jest to wyraz samodzielności, jak i władztwa planistycznego gminy (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 194).

W rezultacie w orzecznictwie wskazano, że mieszkańcom gminy nie przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, która mogłaby być źródłem roszczenia o uchwalenie planu miejscowego (por. postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r. II OSK 59/13, wyrok NSA z 12 marca 2020 r. II OSK 3979/19).

Nawiązując do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie świadczy o posiadaniu uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż jak już wskazano powyżej, zgodnie z tym przepisem przyznanie legitymacji skargowej uzależnione jest od naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a więc interesu o charakterze osobistym czyli własnym i zindywidualizowanym. Tak więc występowanie ze skargą w celu ochrony zasad ładu przestrzennego osiedla nie może znaleźć oparcia w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Tym samym przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004; wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04 ONSA i WSA 2005/1/2; wyrok NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12).

W konsekwencji niezasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że zastosowany w sprawie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 16 września 2008 r. SK 76/06 uznał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, że umożliwia on zaskarżenie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wymienionego wyroku Trybunał podkreślił, że legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis; trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej.

Również w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, że sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesy prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/04, 29 grudnia 2005 r. OSK 1262/04).

Wobec powyższego należało uznać, że Sąd Wojewódzki, rozstrzygając o dopuszczalności skargi na podstawie właściwie zinterpretowanego i zastosowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. nie naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Zauważyć przy tym trzeba, że ustanowione w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu, nie stwarza samoistnie podstawy do rozpoznania sprawy przez sąd, bowiem to przepisy prawa materialnego określają prawną ochronę w zakresie uprawnień i obowiązków określonych podmiotów, a przepisy ustaw procesowych formułują kryteria decydujące o uprawnieniach do wszczęcia postępowania sądowego. Jak zatem wskazano w doktrynie: "Skuteczne odwołanie się do prawa do sądu jest w konsekwencji uwarunkowane istnieniem prawnej relacji między potencjalnym podmiotem tego uprawnienia a przedmiotem zamierzonego lub toczącego się postępowania sądowego, której istota sprowadza się najogólniej do tego, aby przedmiot tego postępowania i jego wynik dotykał sytuacji prawnej zainteresowanego" (zob. Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, Wydawnictwo C.H. Beck, Tom 1, str. 1104).

Skoro w niniejszej sprawie, z uwagi na charakter przedmiotowej uchwały, nie stwierdzono naruszenia interesu prawnego skarżących, to zasadne było odrzucenie skargi, o czym Sąd Wojewódzki orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. Przedmiot niniejszej sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające było rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

-----------------------

11