Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 912/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i O. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1038/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala obie skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1038/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "P." z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia na wniosek Stowarzyszenia "P." z siedzibą w R. nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] października 2013 r., umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy stacji bazowej telefonii komórkowej E., zlokalizowanej na działce nr [...] (aktualnie po podziale działki nr [...]- na działce nr [...]) przy ul. R. w R. – O..

W uzasadnieniu powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w inkryminowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wykonanie przez inwestora robót budowlanych w warunkach wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest samo w sobie przesłanką do wydania decyzji nakazowej, o której mowa w art. 51 ust. 1. Wyjaśnił, że warunkiem wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że wykonane roboty naruszają przepisy. W przeciwnym razie nie istnieje potrzeba ani możliwość wydania w sprawie decyzji merytorycznej, wskutek czego postępowanie powinno być umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Organ wojewódzki ustalił, że w rozstrzyganym przypadku nie ma podstaw, aby w stosunku do efektu robót budowlanych, które są przedmiotem postępowania, wydać decyzję mającą podstawę w art. 51 Prawa budowlanego. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie stwierdził, iż przy ich realizacji nie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że roboty budowlane związane z realizacją spornej inwestycji, wykonane w 2005 r., polegały na montażu na istniejącym maszcie antenowym wieży P. Sp. z o.o. 3 anten sektorowych typu Kathrein 739686 (o parametrach: h = 2,58 m, częstotliwość 900 Mhz, izotropowa moc promieniowania 676 W), jednej anteny radioliniowej MW HPSlim - 06212S (h=0,50 izotropowa moc promieniowania 676W) oraz "montażu" u podstaw wieży prefabrykowanego żelbetonowego kontenera technicznego wraz z okablowaniem pomiędzy kontenerem technicznym i antenami oraz wykonaniu przyłącza energii elektrycznej do kontenera technicznego. Powyższe roboty budowlane wykonano na podstawie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia 7 lutego 2005 r., przyjętego bez sprzeciwu. Organy nadzoru budowlanego ustaliły ponadto, że sporna inwestycja została wykonana zgodnie z dokonanym zgłoszeniem.

Główny Inspektor zaznaczył, że organ wojewódzki w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazał, że zważywszy na wykonanie u podstaw istniejącej wieży prefabrykowanego kontenera, przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., lecz dyspozycja art. 51 Prawa budowlanego.

Dalej Główny Inspektor podał, że w 2008 r. dokonano demontażu anten sektorowych zamontowanych w 2005 r., a w ich miejsce zamontowano 3 nowe anteny Kathrein typu 742272 o parametrach: h -2,63, częstotliwość -2170 MHz, izotropowa moc promieniowania 3384,4W. Ponadto zmieniono moc nadawania anteny radioliniowej, dokonano montażu urządzenia ACS dla pasma UMTS. Wykonano również roboty budowlane polegające na wykonaniu dodatkowej instalacji po istniejącej drodze kablowej, zamontowano dodatkowe wyposażenie elektryczno-przesyłowe w kontenerze bazowym. W ocenie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, montaż ww. anten na istniejącym nośniku nie wymagał ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie zamontowania nowych anten, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Zatem montaż anten o wysokości 2,63 m nie wymaga zgłoszenia.

Główny Inspektor wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie (przede wszystkim protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB dla miasta R. z dnia 17 sierpnia 2006 r., protokołów kontroli przeprowadzonych przez pracowników PINB dla miasta R. z dnia 18 listopada 2008r. i z dnia 28 czerwca 2013r. i dołączonej do ww. protokołów dokumentacji zdjęciowej) nie wynika, że roboty budowlane związane z realizacją spornej inwestycji uchybiają jakimkolwiek przepisom techniczno-budowlanym. Ponadto z protokołu z przeglądu okresowego rocznego obiektu sieciowego przeprowadzonego w dniu 12 września 2013r. wynika, że obiekt nadaje się do dalszej eksploatacji. Podał także, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalono, że zbudowana stacja bazowa telefonii komórkowej przy ul. R. w R. - O., składająca się z 3 anten sektorowych i jednej anteny radioliniowej, zamontowanych na wieży stalowej oraz kontenera technicznego o wymiarach 3,22 x 2,55 m w rzucie i 3,43 m wysokości, posadowionych na fundamencie betonowym w bezpośrednim sąsiedztwie wieży i połączenia kablowego, pomiędzy kontenerem technicznym i antenami nie spowodowała naruszenia przepisów aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R., co potwierdza pismo Prezydenta Miasta R. z dnia 1 sierpnia 2013 r. Ponadto Inspektor zaznaczył, że ze sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych, sporządzonego przez Laboratorium Badawcze S. w C. Nr [...] z dnia 13 listopada 2008 r. wynika, że przebywanie w miejscach dostępnych dla ludności w okolicy stacji bazowej będącej przedmiotem pomiarów dozwolone jest bez ograniczeń.

Mając na uwadze powyższe organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie stwierdzono również podstaw do zastosowania w omawianej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącego o nałożeniu decyzją obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, bowiem sporną inwestycję zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa jak również żadną z pozostałych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2014 r., podzielając stanowisko w niej wyrażone.

Skargą Stowarzyszenie zaskarżyło powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP w odniesieniu do art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co praktycznie uniemożliwi sądowi kontrolę takiej decyzji a organizację pozbawiło to naruszenie prawa do tego, aby jej zarzuty formułowane we wniosku były rozpatrzone. Ponadto organ nie wskazał, dlaczego inwestycja, która w dniu budowy wymagała obligatoryjnego udziału społeczeństwa jest legalna, pomimo że go nigdy nie przeprowadzono i tym samym naruszono przepisy Konwencji z Aarhus; art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na nie wskazanie, których z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. odpadł, a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania. Ponadto organ nie wskazał jak inwestycja, która wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę a go nie posiadała spełnia wszystkie wymogi prawa, którym by podlegała w legalnym trybie. Dodatkowo organ sam sobie zaprzecza albowiem rozpatruje sprawę tak jakby miała jednak charakter administracyjny z uwagi, iż sprawa nie administracyjna nie zawiera treści merytorycznych. Ponadto organ cytuje wyroki NSA oraz WSA, których treści nie rozumie a pomija inne stanowisko; art. 6, 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez brak podania podstawy prawnej, która stanowi, że demontaż anten i montaż nowych i tym samym zmiana parametrów technicznych jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo, że zmienia parametry techniczne i użytkowe obiektu budowlanego (budowli). Ponadto organ po raz kolejny nie akceptuje poglądów, a szczególnie wyroku NSA, który oddalił skargę T. oraz WINB w Poznaniu w dniu 19 lipca 2013 r. uznając identyczną inwestycję za rozbudowę obiektu budowlanego; art. 3 pkt 7 a w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez zupełnie ich pominięcie, pomimo że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie; § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r. Nr 254, poz. 2573 ze zm.) poprzez jego całkowite pominięcie pomimo istnienia obligatoryjnego obowiązku zsumowania anten sektorowych oraz radioliniowych oraz innych anten znajdujących się na istniejącym obiekcie (O., P.) albowiem są to parametry tego samego rodzaju; art. 7, 8, 9, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieudowodnienie, iż faktycznie inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji, polegającej na montażu na istniejącym maszcie antenowym wieży P. Sp. z o.o. 3 anten sektorowych typu Kathrein 739686 (o parametrach: h = 2,58 m, częstotliwość 900 Mhz, izotropowa moc promieniowania 676 W), jednej anteny radioliniowej MW HPSlim - 06212S (h=0,50 izotropowa moc promieniowania 676W) oraz "montażu" u podstaw wieży prefabrykowanego żelbetonowego kontenera technicznego wraz z okablowaniem pomiędzy kontenerem technicznym i antenami oraz wykonaniu przyłącza energii elektrycznej do kontenera technicznego wykluczało w konsekwencji możliwość realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia budowlanego i traktowanie go jedynie w kategoriach instalacji. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawiera legalną definicję obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć także budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W ocenie Sądu budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w opisanej sytuacji stanowi całość techniczno-użytkową. Poszczególne elementy składające się na stację bazową telefonii komórkowej nie mogą działać oddzielnie. Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Stacji bazowej telefonii komórkowej nie można przy tym zaliczyć do urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Przez urządzenia budowlane, zgodnie z definicją legalną, należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Skoro zatem zrealizowana budowla stanowi całość techniczno-użytkową, to wymagała ona pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 Prawa budowlanego. Błędne jest stanowisko organów, iż brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego po złożeniu zgłoszenia w każdym przypadku sankcjonuje legalność wykonania zamierzonych robót. Nie budzi wątpliwości ani doktryny ani orzecznictwa, iż zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (a taka sytuacja miała miejsce), nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać rozbiórce, przy czym z woli ustawodawcy postępowanie naprawcze toczy się powinno w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego. Umknęło także uwadze organu, iż w 2008 r. dokonano demontażu anten sektorowych zamontowanych w 2005 r., a w ich miejsce zamontowano 3 nowe anteny Kathrein typu 742272 o parametrach: h -2,63, częstotliwość -2170 MHz, izotropowa moc promieniowania 3384,4W. Ponadto, zmieniono moc nadawania anteny radioliniowej, dokonano montażu urządzenia ACS dla pasma UMTS. Wykonano również roboty budowlane polegające na wykonaniu dodatkowej instalacji po istniejącej drodze kablowej, zamontowano dodatkowe wyposażenie elektryczno-przesyłowe w kontenerze bazowym. Również te roboty budowlane powinny być przez organ zakwalifikowane jako przebudowa lub rozbudowa obiektu budowlanego wymagające pozwolenia na budowę. Organy umarzając postępowanie nie wzięły pod uwagę potencjalnego oddziaływania tych urządzeń na otoczenie, biorąc pod uwagę typ anten, ich moc, azymuty i inne parametry, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia § 4 cytowanego rozporządzenia.

W ocenie Sądu niedopuszczalne jest twierdzenie, iż wobec niestwierdzenia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziłoby do umorzenia postępowania. Skoro bowiem inwestycja wymagała pozwolenia na budowę to nieuprawnione było przyjęcie przez organy, że postępowanie jest bezprzedmiotowe co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji również nieuzasadnione jest stanowisko organu, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności wadą, o której mowa w pkt 2 tego przepisu. Umorzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy inwestor zrealizował inwestycję bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, niewątpliwie w sposób rażący narusza art. 105 k.p.a. w związku z art. art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Skargą kasacyjną O. S.A. z/s w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

a) przepisów postępowania, a to art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyjście przy rozpoznaniu sprawy i orzekaniu ponad granicę sprawy, w szczególności w oparciu o przepisy prawa w brzemieniu nie obowiązującym w dacie zdarzenia objętego sporem, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i ocenę i wykładnię Sądu w zakresie meritum,

b) prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię,

c) prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z następującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym w dacie realizacji przedsięwzięcie objętego sprawą tj. w 2005 r.:

- z art. 3 pkt 3 w zakresie wadliwej wykładni definicji budowli i niewłaściwego zastosowania,

- z art. 3 pkt 7 i 7a w zakresie wadliwej wykładni pojęcia roboty budowlane i przebudowa i niewłaściwego zastosowania,

- z art. 3 pkt 9 w zakresie wadliwej wykładni pojęcia urządzenia budowlane i niewłaściwego zastosowania,

- z art. 29 ust. 2 pkt 15 w zakresie niewłaściwego jego zastosowania i wadliwej wykładni użytego tam pojęcia urządzenia,

- z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c w zakresie jego pominięcia i niezastosowania,

- z art. 50 i 51 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżył on ten wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez Sąd, że roboty budowlane wykonane przez inwestora w 2008 r. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty, o których mowa powyżej, uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagały;

2) art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez Sąd, że skoro roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to organ powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze, podczas gdy postępowania naprawczego nie trzeba było przeprowadzać, bowiem roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

3) art. 105 k.p.a. w zwi. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ umarzając postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości, rażąco naruszył prawo, skutkujące uchyleniem decyzji, podczas gdy umorzenie było usprawiedliwione i organowi nie można poczynić zarzutu rażącego naruszenia prawa;

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona.

Z uwagi na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy stacji bazowej telefonii komórkowej E., zlokalizowanej na działce nr [...] (aktualnie [...]) przy ul. R. w R. - O.. Zdaniem Sądu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja umarzająca postępowanie administracyjne nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

Przechodząc do oceny podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów w pierwszej kolejności podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. W postępowaniu naprawczym natomiast orzekanie następuje na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Słusznie zatem w tej sytuacji rozważania zarówno organów jak i Sądu I instancji uwzględniały - obok robót wykonanych w 2005 r. - także roboty wykonane przez inwestora w roku 2008.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odmówić słuszności podniesionym w skargach kasacyjnych zarzutom zmierzającym do podważenia przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego przez umorzenie postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy przedmiotowej stacji bazowej w sposób rażący naruszyły art. 105 k.p.a. w zw. z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Przede wszystkim na aprobatę zasługuje stanowisko, że realizacja przedmiotowej inwestycji w 2005 r. wymagała pozwolenia na budowę. Inwestycja ta polegała na montażu na istniejącym maszcie antenowym wieży P. sp. z o.o. 3 anten sektorowych typu Kathrein 739686, jednej anteny radioliniowej MW HPSlim - 06212S oraz "montażu" prefabrykowanego żelbetonowego kontenera technicznego wraz z okablowaniem pomiędzy kontenerem technicznym i antenami oraz wykonaniu przyłącza energii elektrycznej do kontenera technicznego. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi jednak katalogu zamkniętego, a ma charakter jedynie przykładowy. W niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja obejmowała nie tylko montaż urządzeń technicznych, ale również budowę u podstaw wieży prefabrykowanego budynku żelbetowego wraz z niezbędnym zasilaniem, czyli całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Konieczne było zatem zakwalifikowanie spornej inwestycji jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową, na wykonanie której wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia wymaga przy tym, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. w decyzji z dnia [...] października 2013 r. jak i Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. jednogłośnie uznali przedmiotową inwestycję za wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Słuszne jest także stanowisko Sądu I instancji odnośnie robót wykonanych w 2008 r. obejmujących demontaż trzech anten Katherin 739686 i montaż trzech anten Katherin 742272 o parametrach: h - 2,63 m, częstotliwość 2170 Mhz, izotopowa moc promieniowania 3384,4 W, zmianę mocy nadawania anteny radioliniowej, montaż urządzeń ACS dla pasma UMTS i dodatkowej instalacji po istniejącej drodze kablowej oraz zmianę i montaż nowych urządzeń stanowiących wyposażenie kontenera technicznego. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, zmiana parametrów stacji telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2145/10). Zmiana przedmiotowego obiektu na skutek nie tylko wymiany anten już istniejących, ale też dodanie nowych elementów, spowodowała znaczną ingerencję w istniejący stan, prowadząc do zmiany parametrów użytkowych, czy technicznych, co świadczy o przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Prawidłowe jest w tych okolicznościach stanowisko, że dla rozpoczęcia tych prac zakwalifikowanych jako budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 7 i 7a, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego.

W konsekwencji należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że skoro przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, to nieuprawnione było przyjęcie przez organy, że postępowanie jest bezprzedmiotowe co uzasadniało umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie również wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 734/10). Wskazując na powyżej analizowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie sposób uznać, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty legalności przedmiotowych robót budowlanych tylko dlatego, że w sprawie dokonano zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, bez analizy czy takie zgłoszenie w warunkach danej sprawy było uprawnione (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1429/14). W tych okolicznościach słuszne Sąd I instancji stwierdził, że organy umarzając postępowanie w sposób rażący naruszyły art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Nieuzasadnione było w związku z powyższym stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem zaskarżonym wyrokiem uchylono zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora z dnia [...] marca 2014r. Nie doszło więc w niniejszej sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przedmiotem ponownej oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie kwestia, czy decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. posiada wady, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu rozważań zawartych w powyższym wyroku jak i wyroku Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.