Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1844/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 58 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: § 25
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Pracy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2607/11 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie o wyrażenie zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniach stałej pracy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Sopocie na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2011 r. (znak [...]) w przedmiocie opinii w sprawie o wyrażenie zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniach stałej pracy uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z prośbą o zaopiniowanie wniosku [...] Sp. z o.o., dotyczącego wyrażenia zgody na oświetlenie światłem sztucznym w laboratoriach biotechnologicznych zlokalizowanych w realizowanym budynku A [...].

Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. -wydanym na podstawie art. 184 § 1 kodeksu pracy, art. 106 § 5 k.p.a. i § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.) wyraził negatywną opinię w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy, zlokalizowanych w realizowanym budynku A [...] oraz co do innych szczegółowo wyliczonych pomieszczeń wyraził opinię, że brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie w nich oświetlenia światłem sztucznym jako pomieszczeniach stałej pracy, zlokalizowanych w realizowanym budynku A [...].

Powołując się na treść § 25 rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy organ podkreślił, iż przepis ten wyraźnie wskazuje, że możliwość wydania przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy istnieje tylko w sytuacji, gdy uzasadnione jest to zastosowaną technologią produkcji. Odwołał się w tym zakresie do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 814/08.

W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku wskazane we wniosku pomieszczenia przeznaczone na produkcję pilotażową i Scale-up produktów farmaceutycznych, mieszczą się w dyspozycji § 25 ww. rozporządzenia nie jest jednak spełniony, warunek niemożliwości lub niewskazania zapewnienia światła dziennego. Wskazane przez stronę argumenty związane z technologią prowadzonego procesu produkcyjnego, w ocenie organu, nie są zasadne. Współczesne osiągnięcia techniki umożliwiają bowiem takie rozwiązania w zakresie zapewnienia oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach, które pozwalają na utrzymanie wymogów sanitarnych. Ponadto, w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów jednoznacznie zakazujących stosowania oświetlenia naturalnego w procesach produkcji leków. Zgodnie natomiast z art. 207 § 2 kodeksu pracy pracodawca obowiązany jest chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu nauki i techniki. Z powyższych względów w wymienionych pomieszczeniach, jako pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, stosownie do przepisów § 25 i § 26 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r.

Co do innych wymienionych we wniosku pomieszczenia stałej pracy wskazał, że nie mają one charakteru produkcyjnego, tak więc nie mieszczą się w dyspozycji § 25 ww. rozporządzenia. Tym samym wydanie opinii przez Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku w powyższej sytuacji staje się bezprzedmiotowe.

W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o., kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia podniosło, iż obecność w pomieszczeniach produkcyjnych oświetlenia naturalnego jest niewskazana ze względu na:

- negatywny wpływ światła naturalnego na dynamikę hodowli komórkowych i tkankowych będących podstawą planowanego procesu produkcyjnego,

- niestabilność pożywek wykorzystywanych w procesie produkcyjnym pod wpływem zmiennego natężenia światła naturalnego,

- zmiany makrostruktury białek: pod wpływem światła naturalnego możliwe są niekontrolowane zmiany w procesie potranslacyjnej modyfikacji białek, które w konsekwencji prowadzą do braku powtarzalności poszczególnych szarż produkcyjnych,

- zmiany parametrów środowiskowych pod wpływem światła naturalnego w pomieszczeniach warunkujących powtarzalność procesu produkcyjnego, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia prawa farmaceutycznego.

Ponadto, obecność w pomieszczeniach produkcyjnych oświetlenia naturalnego jest niemożliwa ze względu na fakt, że projektowany układ technologiczny pomieszczeń (pomieszczenia produkcyjne, śluzy oraz pomieszczenia pomocnicze) w części półtechnicznej, ze względu na konieczność połączenia w logicznie powiązaną wzajemnie całość, przy zachowaniu klas czystości oraz niekrzyżującego się ruchu materiałów i personelu wymagają otoczenia ich drogami komunikacji wewnętrznej, co siłą rzeczy uniemożliwia zapewnienie dostępu światła dziennego.

Skarżący zaznaczył przy tym, że procesy produkcyjne są prowadzone zarówno w skali laboratoryjnej jak i półtechnicznej jako powiązane ze sobą czynności badawcze i produkcyjne.

Główny Inspektor Pracy, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, iż kwestie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem technicznym pomieszczenia pracy, uregulowane są w przepisach prawa pracy.

Z § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. wynika ogólna zasada, zgodnie z którą pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W szczególności w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie naturalne i sztuczne, odpowiednią temperaturę, wymianę powietrza oraz zabezpieczenie przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem, drganiami oraz innymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia i uciążliwościami.

Ponadto, zgodnie z § 25 ww. rozporządzenia w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Z treści ww. przepisu wynika możliwość wydania przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy zgody na zastosowanie oświetlenia, gdy zastosowana technologia produkcji uzasadnia wydanie takiej zgody.

Odnosząc się do zawartych we wniosku oraz w zażaleniu argumentów, iż w objętych wnioskiem pomieszczeniach laboratoryjnych prowadzone są procesy technologiczne oraz uzyskiwane w ich efekcie produkty mogą być wrażliwe na światło słoneczne i nie można dopuścić do dostępu światła naturalnego, organ odwoławczy wskazał, iż negatywny wpływ światła dziennego dotyczy pasma UV i można wyeliminować go odpowiednimi filtrami. Natomiast podnoszony w zażaleniu brak stabilności procesu technologicznego dotyczy przede wszystkim temperatury, wilgotności, ciśnienia oraz natężenia oświetlenia.

Obowiązujące przepisy nie zawierają natomiast regulacji wskazujących, że produkcja leków musi odbywać się bez dostępu światła naturalnego. Zgodnie bowiem z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 października 2008 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Wytwarzania (Dz. U. Nr 184, poz. 1143 ze zm.) część I (Podstawowe wymagania dla produktów leczniczych) rozdział 3 (Pomieszczenia i Urządzenia) ust. 3.3, oświetlenie, temperatura, wilgotność, wentylacja powinny być odpowiednie i nie wywierać ujemnego wpływu na produkty lecznicze. W części II ww. załącznika (Podstawowe wymagania dla substancji czynnych używanych jako materiały wyjściowe) w ust. 4.50 stwierdzono: we wszystkich pomieszczeniach powinno być zapewnione odpowiednie oświetlenie, umożliwiające czyszczenie, konserwację i prowadzenie wymaganych operacji.

Aktualny stan techniki pozwala natomiast na zastosowanie rozwiązań, spełniających jednocześnie wymagania sanitarne (ograniczenie negatywnego wpływu światła naturalnego), jak również ochrony zdrowia pracowników (zapewnienie oświetlenia dziennego pomieszczeń stałej pracy) np. poprzez zastosowanie tuneli świetlnych i filtrów pochłaniających UV.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Sopocie.

Skarżąca zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż "[...]" Spółka z o.o. jest stroną postępowania o uzyskanie zgody w trybie § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r.,

2. naruszenie prawa materialnego (w postaci § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r.), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż nie zostały spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki wyrażenia zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym,

3. naruszenie prawa materialnego (w postaci § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż nie zostały spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki wyrażenia zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym,

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie opinii biegłego w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne,

5. naruszenie przepisów postępowania - art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia motywów, którymi kierował się organ wydając postanowienie odmowne, w szczególności nieodniesienie się do szczegółowej argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę w toku postępowania.

Mając na względzie treść zarzutu wskazanego w pkt 1) skargi, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Pracy i poprzedzającego go postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2011 r., albowiem zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zostały one skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Mając natomiast na względzie treść zarzutów wskazanych w pkt 2-5) skargi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. skarżąca podniosła, że produkcja leków jest bardzo złożonym procesem i wymaga stosowania szczegółowych i bardzo restrykcyjnych zasad z uwagi na daleko idące konsekwencje jakichkolwiek odstępstw wyrażające się w ryzyku zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego. Z redakcji § 25 rozporządzenie wynika natomiast wprost, że możliwość odstąpienia od nałożonego nim obowiązku nie została zawężona jedynie do sytuacji, w której dostęp do światła naturalnego byłby niemożliwy, ale obejmuje również sytuacje w której światło dzienne jest niewskazane ze względu na technologię produkcji. Wnioskodawca przedstawił zaś szereg powodów, dla których produkcja substancji leczniczych w pomieszczeniach, w których występuje światło dzienne jest niewskazana. Organy obu instancji ograniczyły się natomiast jedynie do wskazania, że obecne technologie umożliwiają zaprojektowanie pomieszczeń, w których znajdować się będą tunele świetlne mające odpowiednie filtry UV. Nie wzięto przy tym pod uwagę, iż filtry wskazane przez organy eliminują jedynie pasmo UV, nie ograniczając jednocześnie negatywnego wpływu pozostałych czynników w postaci np. zmiennego natężenia oświetlenia oraz - co za tym idzie - zmiennej temperatury wywołanej zmianą natężenia oświetlenia.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r. organ pierwszej instancji uznał, że brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia światłem sztucznym w pomieszczeniach o numerach - 3.05, 3.07, 4.02 - 4.04, 4.06, 4.1 - 4.15, 5.11, 5.17, 5.19, 1.01. uznając, że nie są to pomieszczenia produkcyjne. Organ nie podał jednak żadnych podstaw i przyczyn na jakich oparł swoje twierdzenie. Organ drugiej instancji utrzymując postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy nie odniósł się natomiast w żaden sposób do tej części postanowienia organu pierwszej instancji.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżąca zarzuciła, że także i w tym przypadku organy nie wyjaśniły w uzasadnieniu swych postanowień na jakiej podstawie uznały, iż nie zostały spełnione przesłanki wyrażenia zgody na odstępstwo - w szczególności nie wskazały w sposób przekonujący, iż przesłanki te nie zostały spełnione.

Główny Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ podkreślił też ponownie, że podstawę jego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie odstępstwa od obowiązujących przepisów stanowią przepisy prawa pracy. Zatem zarzut naruszenia § 58 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki nie może zostać uwzględniony.

Organ nie podzielił twierdzeń skarżącego, że zaskarżone postanowienia nie wskazywały motywów rozstrzygnięcia. W ocenie organu obydwa postanowienia zostały uzasadnione w sposób obszerny i szczegółowy.

Skarżąca Spółka odnosząc się do powyższego stanowiska stwierdziła, że nie sposób zgodzić się z tezą, że skoro ustawodawca nie wprowadził "regulacji wskazujących, że planowana produkcja musi odbywać się bez dostępu światła naturalnego", to tym samym nie ma konieczności ograniczenia tego dostępu. Nie zasługuje też na uwzględnienie argument, iż to wnioskodawca powinien przedłożyć "stosowne dowody i argumenty, w tym także ewentualne opinie, ekspertyzy, etc.", gdyż pogląd taki nie koresponduje z treścią art. 7 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc również posiłkowania się w razie potrzeby opinią biegłego.

Główny Inspektor Pracy w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2012 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ zaznaczył jednocześnie, iż z aktualnego brzmienia art. 7 k.p.a. wynika, że obowiązek aktywnego udziału w dążeniu do dokładnego wyjaśnienia sprawy spoczywa nie tylko na organie, ale także na stronach.

Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2011 r.

Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Sopocie jako właścicielowi i inwestorowi w stosunku do realizowanej inwestycji [...] przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie na podstawie art. 50 ustawy p.p.s.a. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej, że postępowanie przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w niniejszej sprawie dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zauważył w związku z tym, że postępowanie przed organami Państwowej Inspekcji Pracy toczyło się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 k.p.a. podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji przez organ właściwy do rozpoznania sprawy, w tym wypadku Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest natomiast organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwionej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Organ współdziałający nie jest zaś władny do rozstrzygania o tym, czy postępowanie przed organem właściwym do rozpoznania sprawy zostało wszczęte na wniosek podmiotu uprawnionego, mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Jak dalej wskazał Sąd meriti, organy inspekcji pracy opiniując wniosek [...] Sp. z o.o., dotyczący wyrażenia zgody na oświetlenie światłem sztucznym w laboratoriach biotechnologicznych zlokalizowanych w realizowanym budynku A [...] prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na przepisie § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Jak słusznie zauważył organ, podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie przez organy Państwowej Inspekcji Pracy nie mógł stanowić przepis § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rozporządzenie to nie zawiera bowiem przepisów z zakresu prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Wyłącznym celem tych przepisów nie jest regulowanie praw i obowiązków pracowników i pracodawców. Przepisy te regulują warunki techniczne wszystkich obiektów budowlanych, bez względu na to, czy w obiekcie znajdować się będą pomieszczenia pracy.

Z treści § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. wynika, że zastosowanie w pomieszczeniach stałej pracy wyłącznie oświetlenia elektrycznego jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zachodzą dwa warunki:

1) zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane,

2) przyczyna dowolnej z przeszkód określonych powyżej związana jest z technologią produkcji.

W ocenie Sądu zaprezentowane stanowisko organów wskazuje na to, iż organy Państwowej Inspekcji Pracy dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Przepis § 25 ww. rozporządzenia dopuszcza bowiem możliwość wyrażenia zgody na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniach stałej pracy nie tylko w sytuacji, gdy przepisy jednoznacznie zakazują stosowania oświetlenia naturalnego, ale także wtedy, gdy stosowanie tego oświetlenia jest z jakichś względów niewskazane ze względu na technologię produkcji.

Organy w procesie opiniowania wniosku [...] Sp. z o.o. zobowiązane były zatem rozważyć, nie tylko, czy stosowanie oświetlenia naturalnego we wskazanych pomieszczeniach stałej pracy znajdujących się w laboratoriach biotechnologicznych zlokalizowanych w realizowanym budynku A [...] jest niemożliwe lecz także, czy istnieją przeciwwskazania do stosowania oświetlenia naturalnego w tych pomieszczeniach ze względu na technologię produkcji, mając przy tym na względzie wymogi w zakresie produkcji leków wynikające z obowiązujących przepisów prawa.

Organy powinny tym samym ocenić zasadność wniosku w kontekście wymogów jakie na wytwórców produktów leczniczych nakłada rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 października 2008 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Wytwarzania (Dz. U. Nr 184, poz. 1143 ze zm.).

Zdaniem Sądu I instancji, rację miał organ wskazując, iż przepisy tego rozporządzenia nie zakazują wprost dostępu światła dziennego do pomieszczeń związanych z produkcją leków. Należało jednakże mieć na uwadze, iż przepisy te nakładają na producentów leków rygorystyczne wymogi w zakresie zapewnienia w pomieszczeniach związanych z produkcją leków m.in. odpowiedniego oświetlenia, temperatury, wilgotności, wentylacji. Z redakcji § 25 rozporządzenia wynika natomiast wprost, że możliwość odstąpienia od nałożonego nim obowiązku obejmuje również sytuacje w której światło dzienne jest niewskazane ze względu na technologię produkcji. Organ powinien zatem rozważyć w świetle obowiązujących przepisów prawa, czy produkcja substancji leczniczych w pomieszczeniach, w których występuje światło dzienne jest niewskazana, a nie poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że nie ma przepisów zakazujących dostępu światła naturalnego do pomieszczeń, w których odbywa się produkcja leków.

Sąd wojewódzki zwrócił również uwagę, iż treść § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. wyraźnie wskazywała, że chodzi w nim o pomieszczenia stałej pracy związane z technologią produkcji, a zatem rację miała skarżąca podnosząc, iż nie muszą być to tylko pomieszczenia, w których bezpośrednio odbywa się proces produkcji.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Głównego Inspektora Pracy zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie zasady określonej w art. 6 k.p.a., a tym samym niewłaściwe zakwalifikowanie, iż zaskarżone postanowienia Głównego Inspektora Pracy i Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 106 § 5 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 narusza prawo.

Ponadto skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

poprzez błędną wykładnię § 58 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09.1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy polegającą na nieuwzględnieniu, że organy PIP opiniując wniosek o odstępstwo działają jedynie jako organy współdziałające i zajmują stanowisko w zakresie swoich ustawowych kompetencji odnośnie do warunków pracy pracowników na podstawie przepisów prawa pracy i bhp, zaś postępowanie główne prowadzone jest przez organy Inspekcji Sanitarnej, które wydają decyzje w tej sprawie (PWIS);

naruszenie § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09.1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez błędne przyjęcie, że:

a) opiniując wniosek organy PIP dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu § 25 rozporządzenia MP i PS w sprawie ogólnych przepisów bhp,

b) organy PIP opiniując wniosek na podstawie przepisów prawa pracy - tj. przepisów dotyczących warunków bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników, powinny "rozważyć czy istnieją przeciwwskazania do stosowania oświetlenia naturalnego w tych pomieszczeniach ze względu na technologię produkcji, mając przy tym na względzie wymogi w zakresie produkcji leków wynikające z obowiązujących przepisów prawa",

c) na organach PIP spoczywa obowiązek wykazania ("rozważenia, czy istnieją przeciwwskazania do stosowania oświetlenia naturalnego w tych pomieszczeniach"), że zaistniały przesłanki do wyrażenia zgody na odstępstwo, w sytuacji, gdy przepisy prawa nie nakazują wyeliminowania oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach stałej pracy, zaś strona nie wykazała przesłanek, które w ocenie organu uzasadniałyby wydanie opinii pozytywnej,

d) przepis § 25 rozporządzenia MP i PS "wyraźnie wskazuje, że chodzi w nim o pomieszczenia związane z technologią produkcji - tj. pomieszczenia w których nie odbywa się bezpośrednio proces produkcji".

błędną wykładnię art. 1, art. 10 ust 1 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 13.04.2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez przyjęcie, że organy PIP opiniując wniosek powinny ocenić jego zasadność w kontekście "wymogów w zakresie produkcji leków wynikających z obowiązujących przepisów prawa", pomimo, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, co Sąd odnotował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie przez Sąd i wskazanie organowi jako właściwej podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia (postanowienia) przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 października 2008 r. w sprawie wymagań Dobrej praktyki Wytwarzania (Dz. U. Nr 184, poz. 1143 ze zm.) ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do zasad produkcji leków, czyli określenie konieczności zastosowania przez organy PIP przepisów prawa nie będących prawem pracy.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnik "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Sopocie wnosił o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W treści uzasadniania swojego stanowiska szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując na ich – w jego ocenie – niezasadność.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie popierała skargę kasacyjną. Pełnomocnik uczestnika postępowania wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagał oceny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. wskazać należy, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy nie pozostawia w zasadzie żadnych wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd meriti zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa (o czym poniżej), to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 5 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Zgodnie z wymienionym przepisem zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie. Przepis art. 106 § 5 k.p.a. - jak wynika z jego treści - określa procesową formę w jakiej organ zajmuje stanowisko oraz przysługujący stronie środek zaskarżenia. Z żadnego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji stwierdził, że zastosowana przez organy inspekcji pracy forma rozstrzygnięcia wniosku naruszała art. 106 § 5 k.pa. Zaskarżone postanowienie i utrzymane w nim w mocy postanowienie organu I instancji nie zostały uchylone przez Sąd z uwagi na naruszenie art. 106 § 5 k.p.a., lecz z uwagi na naruszenie przy ich wydaniu przepisów prawa materialnego, co powoduje że tak określona podstawa kasacyjna nie mogła być skuteczna.

Nieuzasadnione są także stawiane wobec zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia prawa materialnego, chociaż należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zaskarżone postanowienie odwołuje się także do § 25 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów BHP.

Generalnie należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że podstawą w oparciu o którą powinny orzekać organy inspekcji pracy w rozpoznawanej sprawie powinien być przede wszystkim § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr. 169, poz. 1650 ze zm.).

Przepis § 58 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr. 75, poz. 690 ze zm.) odsyła jedynie do przepisów rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r.

Zgodnie z § 58 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., dopuszcza się oświetlenie pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi wyłącznie światłem sztucznym, jeżeli:

1) oświetlenie dzienne nie jest konieczne lub nie jest wskazane ze względów technologicznych,

2) jest uzasadnione celowością funkcjonalną zlokalizowania tego pomieszczenia w obiekcie podziemnym lub w części budynku pozbawionej oświetlenia dziennego (ust. 1).

W przypadku gdy pomieszczenie, o którym mowa w ust. 1, jest pomieszczeniem stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, dla zastosowania wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym, w tym elektrycznym, jest wymagane uzyskanie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy.

Z treści § 58 ust. 2 rozporządzenia wynika, że obowiązek uzyskania zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie światłem sztucznym istnieje wyłącznie w odniesieniu do pomieszczeń stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów BHP.

Przepisy te zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

W myśl § 2 pkt. 4 wyżej wymienionego rozporządzenia przez "pomieszczenie stałej pracy" rozumie się pomieszczenie pracy, w którym łączny czas przebywania tego samego pracownika w ciągu jednej doby przekracza 4 godziny.

Kwestie związane z oświetleniem takich pomieszczeń zostały uregulowane w § 25 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Stanowi on, że w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy.

Ma zatem rację Sąd I instancji stwierdzając, że wniosek o wyrażenie zgody przez organy inspekcji pracy na zastosowanie oświetlenia światłem sztucznym powinien zostać rozpoznany na podstawie § 25 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów BHP.

Wprawdzie wymieniony przepis został powołany w uzasadnieniu postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2011 r. dla poparcia stanowiska, że w sprawie nie występują przesłanki wynikające z technologii produkcji, mogące uzasadniać zastosowanie oświetlenia wyłącznie sztucznego, jednak w żaden sposób nie zostało wykazane na jakiej podstawie organ doszedł do takiego wniosku.

Natomiast z uzasadnienia postanowienia Głównego Inspektora Pracy wynika, że strona nie przedstawiła dowodów na okoliczność, że technologia produkcji wymaga zastosowania oświetlenia sztucznego.

Samo odwołanie się przez organy inspekcji pracy do § 25 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów BHP bez rozważenia na tle rozpoznawanej sprawy, wszystkich przesłanek z niego wynikających doprowadziło do sytuacji, w której przepis ten nie został w sposób prawidłowy zastosowany.

W swoim wniosku o wyrażenie zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie sztucznego strona podnosiła, że w przywoływanych pomieszczeniach prowadzone mają być procesy technologiczne, w których efekcie uzyskiwane mogą być produkty wrażliwe na światło słoneczne, w związku z czym w tych pomieszczeniach nie można dopuścić tego rodzaju światła. Zaskarżone postanowienie w ogóle nie odnosi się do uzasadnienia wniosku, które przecież wskazuje na technologię produkcji, jako uzasadniającą zastosowanie sztucznego oświetlenia i z tych względów powinno zostać poddane szczegółowej analizie przez organy inspekcji pracy.

Gdy chodzi zaś o zarzuty skargi kasacyjnej opisane w jej pkt. 3 i pkt. 4 to sposób ich sformułowania uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie.

Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 1, art. 10 ust. 1 pkt. 1 i art. 18 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Nie można tym samym postawić mu zarzutu błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów. Nie można też, jak czyni to skarga kasacyjna poprzez zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego kwestionować zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku. Tego rodzaju zarzut dla swojej skuteczności wymaga powołania przepisów ustawy p.p.s.a., a w szczególności art. 141 § 4 tej ustawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej, na mocy art. 204 pkt 2 powoływanej ustawy zasądzono od Głównego Inspektora Pracy na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Sopocie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku).