Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 938/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a) i c), art 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21 ust. 6 pkt 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 6, art. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej "Prezes AMW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018r., poz. 2308 ze zm.), dalej: "ustawa o AMW", oraz art. 21 ust. 1 i ust. 4, art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu (...)", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz chor. S. C. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący").

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] października 2019 r. S. C. wystąpił do Dyrektora OR AMW o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca jest żołnierzem w służbie kontraktowej w korpusie podoficerów zawodowych, który na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Pułku Ochrony z dnia [...] września 2019 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe w Pułku Ochrony w [...]. Uprzednio pełnił służbę w Policji i w ramach tej służby, jak wynika z pisma Komendanta Powiatowego Policji w [...] znak: [...] z dnia [...] października 2019 r., otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 9.004,00 zł.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Dyrektor OR AMW w [...], powołując w podstawie prawnej m.in. art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...), odmówił S. C. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpoznawana sprawa jest jedną z kolejnych potwierdzających fluktuację osób pomiędzy służbami. Przyjęcie, że w każdej z formacji mundurowych realizacja potrzeb mieszkaniowych winna następować odrębnie (czy to w formie rzeczowej, czy pieniężnej) byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy uwzględniania wysługi w poprzednich służbach. Byłoby to także równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej niż Siły Zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymać pomoc w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Powyższe dotyczy również niniejszej sprawy, gdyż wnioskodawca jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy Państwa w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Świadczenie to należy uznać za równorzędne świadczeniu o jakim mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...), co powoduje, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel.

Zdaniem organu, pomimo, że przytoczony art. 21 ust 6 ww. ustawy nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów prawa, to ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania dyspozycji art. 21 ust 6, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej, powodowałby zaprzeczenie istoty ww. norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych.

Organ podkreślił, że ważnym interesem publicznym, w tym interesem Państwa jest bez wątpienia solidarność społeczna w celu pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych jako podstawowych. Jednakże udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb dwukrotnie, jest zaprzeczaniem interesu Państwa. Uzasadnione jest więc stanowisko, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ww. ustawy "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. W związku z faktem, iż wnioskodawca otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego jako funkcjonariusz Policji, brak jest podstaw prawnych do wydania na jego rzecz decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. S. C. wniósł odwołanie od ww. decyzji do Prezesa AMW zarzucając naruszenie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż skarżącemu pełniącemu zawodową służbę wojskową nie przysługuje prawo do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ww. ustawy ze względu na fakt, że otrzymał już pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego jako funkcjonariusz Policji w kwocie 9.004 zł, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 21 ust. 6 ww. ustawy powinny były prowadzić do wniosku, że fakt uprzedniego uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w oparciu o ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.), nie stanowi żadnej z przesłanek wyłączających prawo do kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ww. ustawy i nie realizuje celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie dyspozycyjności osobom, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej oraz mają obowiązek podporządkować się jej rygorom.

W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ww. ustawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał w szczególności, iż organ I instancji w ogóle nie sprecyzował, która z przesłanek określonych w art. 21 ust. 6 ww. ustawy, po dokonaniu wykładni celowościowej i systemowej przedmiotowego przepisu, ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Przepis ten wskazuje na precyzyjny katalog przesłanek wyłączających przyznanie prawa zakwaterowania, podczas gdy organ odwołuje się wysoce nieprecyzyjnie do ogólnej jego treści bez wskazania która z negatywnych przesłanek określonych w pkt od 1) do 6), ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zaznaczył również, że organ w ogóle nie wskazał jaki jest cel przedmiotowej ustawy, czy też cel prawa do zakwaterowania. Odwołał się jedynie do pojęcia ważnego interesu publicznego, w tym interesu Państwa, który to interes jakkolwiek pozostaje ważny we wszelkich obszarach życia społecznego, to jednak nie sam w sobie nie stanowi podstawy prawnej dla wydanego rozstrzygnięcia, w całkowitym oderwaniu od litery prawa. W praktyce bowiem niemal każdą decyzję administracyjną można by uzasadnić tzw. interesem publicznym, co faktycznie oznaczałoby przyzwolenie na daleko idące, nieuprawnione władztwo administracyjne ze strony organów, w całkowitym oderwaniu od reguł wynikających z powszechnie obowiązującego prawa.

Skarżący podniósł również, że pomoc finansowa jaką otrzymał jako funkcjonariusz Policji nie zabezpiecza jego potrzeb mieszkaniowych. Zarówno na dzień wypłaty powyższego świadczenia, jak i obecnie, skarżący za pomocą tych środków był i jest w stanie nabyć mniej więcej 1m2 lokalu mieszkalnego lub nająć lokal mieszkalny na okres od 4 do 5 miesięcy. Nie sposób więc przyjąć, że przyznanie skarżącemu prawa do zakwaterowania w trybie art. 24 ust. 1 ww. ustawy, stanowiłoby "ponowną realizację prawa do zakwaterowania". Nie sposób też zaakceptować stanowiska organu, iż byłoby to w efekcie "nadużycie pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel".

Wadliwa też pozostaje ocena organu, iż ww. świadczenie pieniężne przyznane w Policji jest równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...). Istnieje bowiem istotna dysproporcja między świadczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego przyznawanym policjantom, a pomocą otrzymywaną przez żołnierzy, chociażby w postaci wielokrotnie wyższej odprawy mieszkaniowej.

W konsekwencji, bezwzględne wykluczenie możliwości przyznania skarżącemu pomocy na zabezpieczenie jego potrzeb mieszkaniowych w oparciu o ustawę o zakwaterowaniu (...), tylko dlatego, że uprzednio uzyskał on jako funkcjonariusz Policji znacząco niższą, jednorazową pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy o Policji, stanowiłoby jawne pokrzywdzenie skarżącego w stosunku do uprawnień przysługującym pozostałym żołnierzom zawodowym. Z tego względu rozstrzygnięcie każdego takiego przypadku wymaga przed wszystkim indywidualnej oceny, czy potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego, pozostającego uprzednio w innej formacji mundurowej, zostały już faktycznie a nie formalnie zaspokojone na podstawie świadczeń kwaterunkowych przewidzianych w innych przepisach niż ustawa o zakwaterowaniu (...). Powyższe stanowisko, jak zaznaczył skarżący, znajduje odzwierciedlenie w treści odpowiedzi Podsekretarza Stanu w MON B. G. z dnia [...] czerwca 2017 r. na interpelację nr [...] w sprawie świadczeń mieszkaniowych w wojsku.

Konkludując skarżący stwierdził, iż wykładnia celowościowa i systemowa art. 21 ust. 6 ww. ustawy, dokonana przez organ I instancji pozostaje w tak daleko idącej sprzeczności z jego wykładnią językową i jednocześnie jest tak nieprecyzyjna, że w efekcie działanie organu nosi znamiona nieuprawnionego prawotwórstwa, a nie interpretacji obowiązującego przepisu prawa.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Prezes AMW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 4 w związku ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) przydział lokalu nie może nastąpić gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie świadczenia miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury (31 grudnia 1995 r.) wynikało z faktu, że od dnia 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz.U. z Nr 116, 1302 ze zm.) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Analogicznie z ustawy o Policji wynikało (w czasie wypłaty skarżącemu pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta określa również wypadki, w których prawo to nie przysługuje, m.in. gdy nastąpił przydział lokalu mieszkalnego bądź wypłata pomocy finansowej. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nr [...] z dnia 22 lutego 2013 r. (pismo KPP w [...] znak: [...] z dnia [...] października 2019 r.).

Dalej organ stwierdził, że wielokrotna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu (...) spowodowała zmianę nazw instytucji prawnych realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej, pozostały - co do zasady - niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że ustawy te mają wspólny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko jeden raz.

Ustawy pragmatyczne traktują pełnienie służby przez funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych jako równorzędne i gwarantują osobom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby ciągłość należnych im uprawnień i świadczeń.

Zdaniem organu, nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego, że w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, możliwe jest otrzymanie pomocy Państwa przez tę samą osobę w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy finansowej. Odmienna interpretacja prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy i byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP).

"Uwzględniając specyfikę sprawy" organ stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. Istnieje zatem podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) z uwzględnieniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze strony Państwa, na ten sam cel - obecnie w formie przydziału kwatery. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 ww. ustawy, o co faktycznie wnosi skarżący, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych.

Zdaniem Prezesa AMW, wbrew zarzutom odwołania, organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. regulacji, prawidłowo również wskazał podstawę prawną decyzji, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do kwatery.

Odnosząc się natomiast do tezy skarżącego, zgodnie z którą kwota otrzymanego wsparcia miałaby przesądzać o zaistnieniu bądź potwierdzeniu prawa do odprawy mieszkaniowej organ stwierdził, że nie znajduje ona potwierdzenia w żadnej regulacji prawnej, czy to dotyczącej uprawnień funkcjonariuszy i ich praw do zakwaterowania, czy to żołnierzy.

Konkludując Prezes AMW stwierdził że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Odmienna zaś interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ww. ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości kilkakrotnego korzystania z pomocy Państwa.

Pismem z dnia 3 marca 2020 r. S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] stycznia 2020 r. zarzucając naruszenie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż skarżącemu, pełniącemu zawodową służbę wojskową, nie przysługuje prawo do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ww. ustawy ze względu na fakt, iż otrzymał już pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego jako funkcjonariusz Policji w kwocie 9.004 zł, podczas gdy prawidłowa wykładania i zastosowanie art. 21 ust. 6 ww. ustawy powinny były prowadzić do wniosku, że fakt uprzedniego uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w oparciu o ustawę o Policji nie stanowi żadnej z przesłanek wyłączających prawo do kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ww. ustawy i nie realizuje celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie dyspozycyjności osobom, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej oraz mają obowiązek podporządkować się jej rygorom.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo odniósł się do stanowiska Prezesa AMW, zgodnie z którym "kwota otrzymanego wsparcia w zależności od formacji mundurowej nie może przesądzać o potwierdzeniu prawa do odprawy mieszkaniowej w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu, a rozwiązanie takie nie znajduje odzwierciedlenia w żadnej regulacji prawnej", wskazując, że to właśnie odmowa przyznania skarżącemu prawa do zakwaterowania jako żołnierzowi zawodowemu, ze względu na uzyskanie uprzedniej finansowanej pomocy w oparciu o ustawę o Policji, nie znajduje odzwierciedlenia w żadnej regulacji prawnej, w tym w art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy, a jest ona jedynie efektem dokonanej przez organ rozszerzającej i instrumentalnej wykładni przepisów prawa, nakierowanej wyłącznie na ochronę interesów Skarbu Państwa, z jednoczesnym pokrzywdzeniem interesów żołnierzy zawodowych. Wskazał, że organ stosując taką wykładnię ww. przepisu automatycznie i całkowicie pozbawia żołnierza przysługującego mu prawa do zakwaterowania, nie biorąc pod uwagę choćby możliwości rozważenia ewentualnego proporcjonalnego obniżenia świadczenia przysługującego żołnierzowi o kwotę uprzednio uzyskanej pomocy finansowej w innej formacji mundurowej.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) u żołnierza, który jako były funkcjonariusz otrzymał gratyfikację pieniężną lub nabył lokal z bonifikatą w celu realizacji prawa do lokalu, niweczy zarówno prawo do zakwaterowania w formie przydziału lokalu i wypłaty świadczenia mieszkaniowego jak i prawo do odprawy mieszkaniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Prezes AMW podzielił stanowisko Dyrektora OR AMW w [...] zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego S. C. z dnia [...] października 2019 r. o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze do Sądu skarżący zakwestionował to stanowisko i podniósł, iż nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania prawa do zakwaterowania we wskazanej formie, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który otrzymał pomoc finansową przed dniem 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. i nie podstaw do tego, aby zakaz ten rozszerzać na inne podstawy nabycia prawa do zakwaterowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał z pomocy Państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Jak wskazywał sam Prezes AMW, wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Przepis ten nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z ww. przepisu tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżący otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu - już teraz żołnierzowi - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. Uzasadniając to "zapożyczenie" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Podkreślić należy, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, zaś pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, należy przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest wobec tego uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Można więc stwierdzić, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu ponad jego wykładnię językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia "obok" ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji.

W pierwszej kolejności należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się - w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie prawnej aniżeli w tym przepisie wskazana - naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji do "poprawiania" ustawy we własnym zakresie poprzez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu pomocy Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także funkcjonariuszy innych służb mundurowych.

Odnosząc się do powołanych wyżej zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają pewnego uprzywilejowania jednych osób w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w przypadku zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniła formację - przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji mundurowej, wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w Policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m.in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Należy też odnotować, że nieobowiązująca już ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu stanowiła w art. 84 ust. 2 pkt 5, że nie przydziela się lokalu w drodze decyzji administracyjnej m.in. funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Takiej regulacji - zakazu - nie ma w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani w ustawie o Policji.

Sądowi orzekającemu znane są orzeczenia sądów administracyjnych, z których, jak należy wnioskować, organ wywodzi swoje stanowisko w niniejszej sprawie. Dotyczą one jednak wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...), a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. I tak przykładowo w wyroku z dnia 27 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1418/18 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, należy zauważyć, iż NSA przyznał, że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie.

Zdaniem Sądu orzekającego taki sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady, ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również o charakterze wyjątku, zwłaszcza w sytuacji, gdy w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3, przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] stycznia 2020 r. r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jako takie podlegały uchyleniu.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.