Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 372/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2, art. 173 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 928/16 w sprawie ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. N. solidarnie na rzecz J. G. i J. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 928/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi J. G. i J. G., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Burmistrz D. - po rozpatrzeniu wniosku P. S. – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb C.. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Burmistrz D. - na wniosek inwestora - zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki: nr [...]/1, [...]/2, [...]/3, nr [...]/4.

Inwestor w dniu 23 grudnia 2014 r. zwrócił się do organu I instancji o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanej dla działki nr [...] w związku z podziałem tej działki. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Burmistrz D. , na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. w zakresie granic terenu inwestycji i orzekł, iż dotychczasowe warunki zabudowy dotyczyć będą inwestycji polegającej na budowie po jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]/1, [...]/2 i [...]/3 oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...]/4.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 155 k.p.a. Kolegium uznało, że zmieniając zakres inwestycji (warunki zabudowy ustalono w decyzji zmieniającej dla czterech działek odrębnie) organ rozstrzygnął nową sprawę administracyjną. Decyzja zmieniająca nie zawiera nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Można mieć też wątpliwości, czy organ uzyskał zgodę stron postępowania, gdyż strony otrzymały jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, lecz zgody w formie oświadczeń woli nie przedłożyły.

P. S. oraz J. i J. G. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nowopowstałe działki nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4 mają inną powierzchnię od działki, dla której ustalone zostały warunki zabudowy. Decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. zatwierdzająca podział działki nr [...] przesądziła o zmianie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowane jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz udziałem tych samych stron. Decyzja z [...] stycznia 2015 r. w istocie określa nowe warunki zabudowy, a zatem przesłanka tożsamości sprawy niezbędna dla zastosowania art. 155 k.p.a. nie jest w tej sytuacji zachowana. W tej sprawie doszło do naruszenia zasad ustalania warunków zabudowy, a w szczególności wynikającego z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku dokonania przed wydaniem decyzji analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. wymaga uzyskania zgody wszystkich stron postępowania. Tymczasem organ pominął ten warunek, uwzględniając wniosek inwestora o zmianę decyzji i nie wystąpił do stron postępowania o wyrażenie na nią zgody.

Skargę na tę decyzję wnieśli J. i J. G., podnosząc zarzuty naruszenia: art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz.1588), art. 61 ust. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z [...] kwietnia 2016 r. naruszają przepisy prawa.

Sąd wskazał, że zgodnie z art.155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Granicą dopuszczalności zastosowania art. 155 k.p.a. pozostaje tożsamość sprawy administracyjnej, na którą składają się zarówno element podmiotowy, jak i przedmiotowy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym, na podstawie którego strona nabyła prawo. Jej zmiana może nastąpić za zgodą wszystkich stron postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. Podjęcie decyzji w omawianym trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić w każdym czasie.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono również pogląd, że możliwa jest zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a., także w związku z uprzednim podziałem nieruchomości (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2011 r., IV SA/Po 469/11, dostępny w CBOISA). W przywołanym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2011 r. odwołano się do stanowiska, że niecelowym byłoby kilkukrotne przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu dla każdego z planowanych obiektów budowlanych w ramach tej samej inwestycji i wydawanie kilku odrębnych decyzji ustalających warunki zabudowy odrębnie dla poszczególnych obiektów budowlanych, które mają być usytuowane na tej samej działce, zwłaszcza w sytuacji braku zmiany parametrów technicznych zabudowy. Taka zaś sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Wskazano ponadto w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2011 r., że określenie granic terenu objętego wnioskiem w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może dotyczyć jednej działki gruntu bądź szeregu działek. Jeżeli granice terenu nie zmieniły się, mimo podziału działki na szereg nowych działek, nadal zachodzi tożsamość sprawy w zakresie przedmiotowym.

W ocenie Sądu I instancji, nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium, podejmując decyzje o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji dokonało wykładni przepisów prawa materialnego. Wskazało, że już sama treść przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi przeszkodę do uznania, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z 2012 r. dla działki nr [...] zachodzi tożsamość przedmiotowa z działkami nr [...]/1, [...]/2, [...]13 i [...]/4, wydzielonymi w wyniku podziału. Trudno zatem stwierdzić brak istnienia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych przy wydawaniu zakwestionowanych rozstrzygnięć. Kolegium, rozważając istnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, sięgnęło bowiem po wykładnię przepisów szczególnych.

Rażące naruszenie prawa może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy dana kwestia nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Tymczasem jak wskazano wyżej w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. przyjęto wprost, że możliwa jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. po wcześniejszym podziale działki, dla której decyzja o warunkach zabudowy została wydana, jeżeli nie zmieniły się granicę terenu. Dlatego nie można przyjąć, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu, bezzasadny jest zarzut, że decyzja Burmistrza D. z dnia [...] stycznia 2015 r. wywoła skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawnego. Nie sposób dostrzec takich skutków, zwłaszcza w kontekście braku zmiany stanu faktycznego (niezmienność parametrów zabudowy) w niniejszej sprawie. Można by się wręcz zastanawiać, czy skutków takich nie wywołałoby utrzymanie w mocy stwierdzenia nieważności spornej decyzji, zwłaszcza w kontekście uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę i jego pełnej realizacji (łącznie z oddaniem do użytku domu).

Sąd podkreślił ponadto, że pozostałe strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2012 r. po zawiadomieniu ich o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany tej decyzji, nie powiadomiły organu, że nie wyrażają zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 155 k.p.a. Wyrażenie takiego sprzeciwu i zmiana decyzji pomimo negatywnego stanowiska strony, związana byłaby w sposób oczywisty z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. N., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku dokumentów z akt sprawy dotyczących zewidencjonowania terenów, tworzących działkę nr [...] w obrębie [...] C. (po podziale - działki nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4) w postaci: postanowienia Starosty O. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (w aktach sprawy zakończonych decyzji Burmistrza D. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.; dalej jako decyzja nr [...]), danych z ewidencji gruntów i budynków (w aktach sprawy zakończonych wydaniem decyzji nr [...] i w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji Burmistrza D. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., dalej jako decyzja nr [...] lub decyzja zmieniająca), a także sporządzonych w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr [...]: analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i mapy z granicami obszaru analizowanego, stanowiących załączniki do decyzji nr [...] oraz poprzez pominięcie okoliczności, że organ zaniechał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia sposobu zewidencjonowania terenów, tworzących działkę nr [...], co spowodowało, że w zaskarżonym wyroku pominięto okoliczność, że powyższy teren obejmuje: w przypadku działki nr [...]/1 - użytki rolne w postaci pastwisk trwałych klasy III (Ps III), w przypadku działki nr [...]/2 - użytki rolne w postaci pastwisk trwałych klasy III (Ps III), w przypadku działki nr [...]/3 - użytki rolne w postaci pastwisk trwałych klasy III (Ps IIl) oraz tereny mieszkaniowe (B), w przypadku działki nr [...]/4 - użytki rolne w postaci gruntów ornych klasy Illb (R III b), nieużytków (N), pastwisk trwałych klasy III (Ps III) oraz gruntów pod rowami na obszarze pastwisk trwałych klasy III (W-Ps III), co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności, że stan prawny uległ zmianie pomiędzy wydaniem decyzji nr [...] a wydaniem decyzji nr [...], co miało istotne znacznie dla oceny dopuszczalności zmiany decyzji nr [...] na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby WSA w Olszytnie uwzględnił powyższe okoliczności faktyczne, to powinien ustalić, że stan prawny uległ zmianie, co wykluczało możliwość zmiany decyzji nr [...] na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. Zmiana dokonana decyzją nr [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co nakazywało Sądowi oddalenie skargi w tej sprawie. Organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej jako u.o.g.r.l.) zmienionym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503) i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.). W dacie wydania decyzji nr [...] nie była spełniona przesłanka określona w art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ teren wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jak również nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

2) przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku dokumentów w postaci: map stanowiących załączniki nr 1a, 1b, 1c i 1d do decyzji nr [...] oraz analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i mapy z granicami obszaru analizowanego poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że teren tworzący działkę nr [...] (po podziale - działki nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4) był położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) oraz znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów zbiornika wodnego na działce nr [...] oraz poprzez pominięcie okoliczności, że organ zaniechał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, że teren tworzący działkę nr [...] (po podziale - działki nr [...]/1,[...]/2,[...]/3 i [...]/4) w dacie wydawania decyzji nr [...] był położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], zaś teren działek nr [...]/2, [...]/3 i [...]/4 położony jest w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...]. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 155 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...];

3) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis art. 155 k.p.a. nie może być uznany jasny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji ostatecznej, podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisu art 155 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten wymaga zgody wszystkich stron postępowania, które na podstawie decyzji ostatecznej nabyły uprawnienia o charakterze materialnoprawnym, przy czym zgoda strony na zmianę decyzji ostatecznej musi być wyrażona w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, a także udokumentowana przy uwzględnieniu wynikającej z przepisu art. 14 § 1 k.p.a. zasady pisemności postępowania administracyjnego, zaś w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Burmistrz D. nawet nie zwrócił się do stron o złożenie oświadczenia czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji ostatecznej, zaś żadna ze stron nie złożyła oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji, a także do wniosku, że - w zakresie dotyczącym uprawnień stron o charakterze materialnoprawnym - jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, zaś rozumienie powyższego przepisu co do konieczności uzyskania zgody wszystkich stron, które nabyły uprawnienia materialnoprawne na mocy decyzji ostatecznej jest jednolite w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego;

4) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji nr [...], pomimo, że decyzja ta jest obarczona wadą, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci:

a) rażącego naruszenia prawa w postaci przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [....], polegającego na zlokalizowaniu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów zbiornika wodnego na działce nr [...], zaś planowana inwestycja nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej,

b) wydania jej w zakresie punktu 2.1.f tej decyzji bez podstawy prawnej, albowiem brak jest przepisu prawa, który pozwalałby na określenie w decyzji o warunkach zabudowy materiałów, które mają być stosowane do wykończenia elewacji oraz pokrycia dachu oraz ich kolorystyki,

podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten nie może być stosowany do zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji obarczonych wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności. Wszystkie wskazane naruszenia prawa materialnego doprowadziły do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz art 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

Uczestnicy postępowania J. G. i J. G. wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną, którą Sąd I instancji, pomimo braku oświadczenia, o którym mowa w art. 66 § 1 p.p.s.a., doręczył wszystkim stronom postępowania. Zwrot tego pisma procesowego pełnomocnikowi uczestników na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. - o co wnosił pełnomocnik skarżącej kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - jest więc już niemożliwy.

Uczestnicy postępowania J. G. i J. G. wnieśli ponadto w dniu 7 stycznia 2019 r. pismo procesowe, lecz pismo to wpłynęło do Sądu w dniu 10 stycznia 2019 r., a więc już po wydaniu wyroku w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu albowiem została wniesiona przez osobę, która nie ma legitymacji procesowej w tej sprawie.

Przepis art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi kasacyjnej, stanowił, iż skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo jak już wcześniej zauważono, tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji.

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalno prawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie dokonał więc z urzędu oceny interesu prawnego A. N. we wniesieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, że A. N. nie była stroną postępowania administracyjnego toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. i zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało wszczęte przez organ z urzędu, a obie decyzje zostały doręczone A. N. jedynie do wiadomości. Nie była ona również stroną postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami Burmistrza D. z dnia [...] stycznia 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2015 r. Skargę do sądu administracyjnego w tej sprawie wnieśli J. G. i J. G.. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Sąd I instancji uznał A. N. za stronę postępowania w sposób dorozumiany, zawiadamiając ją o rozprawie i doręczając jej odpisy pism procesowych w sprawie oraz odpis wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał również, jaki interes prawny przemawiał za uznaniem A. N. za uczestnika postępowania sądowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest przepisów prawa, z których skarżąca kasacyjnie mogłaby skutecznie wywodzić swój interes prawny w tej sprawie. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, iż jej interes narusza decyzja Burmistrza D. z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynku mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb C., jak również decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r. zmieniająca decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie budowy: jednego budynku na działce nr [...]/1, jednego budynku na działce nr [...]/2, jednego budynku na działce nr [...]/3, dwóch budynków na działce nr [...]/4. Jak wynika z adresowanego do Kolegium pisma z dnia 14 marca 2016 r. zatytułowanego "Wniosek o uznanie za stronę postępowania oraz wyjaśnienie dotyczące posiadania interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez Burmistrza D. decyzji nr [...] i decyzji nr [...]", A. N. wywodzi swój interes prawny z prawa własności działek nr [...], obręb C.. W piśmie tym wskazała na naruszenie stosunków wodnych na tym terenie w związku z planowaną inwestycją, ponieważ na działce nr [...] znajdował się rów melioracyjny ([...]), który został zasypany przez inwestorów, a rów ten odprowadzał wody gruntowe m.in. z jej działek.

W odniesieniu do tych argumentów wskazać należy, iż działki będące własnością skarżącej kasacyjnie o numerach [...] nie graniczą z działkami inwestorów nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4. Pomiędzy działkami A. N. a działkami utworzonymi w wyniku podziału działki nr [...] (nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4) znajdują się działki nr [...]. Nieruchomości skarżącej nie znajdują się więc w obszarze oddziaływania planowanych inwestycji (budynki mieszkalne jednorodzinne), których dotyczy decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012 r. Obsługa komunikacyjna działek inwestorów również nie wpływa na obsługę komunikacyjną działek skarżącej. Natomiast kwestia ewentualnego naruszenia urządzeń melioracji wodnych i stosunków wodnych na tym terenie nie może być oceniana na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz na etapie realizacji inwestycji. W decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się bowiem miejsca usytuowania budynku na działce i technicznych warunków jego budowy, nie można więc na tym etapie stwierdzić, że budowa tego budynku będzie naruszać urządzenia melioracyjne i będzie miała wpływ na naruszenie stosunków wodnych na danym terenie. W przypadku faktycznego naruszenia stosunków wodnych na nieruchomości jej właściciel może zwrócić się do właściwych organów o podjęcie działań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu uznał, że skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie, co skutkowało jej oddaleniem. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w tej sytuacji procesowej merytorycznie rozpoznać skargi kasacyjnej i wypowiedzieć się co do zasadności zawartych w niej zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.