Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 240/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 2, art. 75 a ust. 2, art. 75 j ust. 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie Tadeusz Cysek NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Sprawiedliwości, J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2218/06 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 marca 2007 r., sygn. VI SA/Wa 2218/06 w wyniku rozpoznania skargi J. Z. – D. (obecnie W.) stwierdził nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r., [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2006 r. J. Z. - D. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką przed komisją egzaminacyjną działającą na obszarze Okręgowej Rady Adwokackiej w G. Po przeprowadzeniu konkursu komisja ta uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., działając na podstawie art. 75j ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), dalej: Prawo o adwokaturze, stwierdziła, że skarżąca uzyskała z testu kwalifikacyjnego 188 punktów, co oznacza negatywny wynik egzaminu konkursowego.

W wyniku rozpoznania odwołania J. Z. - D. od powyższej uchwały komisji egzaminacyjnej Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 75j ust. 2 Prawo o adwokaturze, uchylił zaskarżoną uchwałę w zakresie uzyskanej liczby punktów i ustalił, że J. Z. - D. uzyskała podczas egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2006 r. łącznie 189 punktów (zamiast 188). Minister utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę w pozostałej części stwierdzającej, że powyższa liczba punktów uzyskanych z testu oznacza negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. Uzasadniając częściowe uchylenie zaskarżonej uchwały Minister Sprawiedliwości wskazał, że analiza przedstawionej przez skarżącą argumentacji związanej ze sposobem sformułowania pytań testowych uzasadniała doliczenie wnoszącej odwołanie jednego punktu, niemniej dokonana w tym zakresie korekta punktacji nie mogła podważyć ostatecznego wyniku egzaminu konkursowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdzając nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości, wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że w ustawie – Prawo o adwokaturze przewidziano dwa etapy postępowania w sprawie określanej mianem "przyjęcia na aplikację adwokacką". Pierwszy z tych etapów nosi miano "egzaminu konkursowego", a drugi rozpoczyna się od złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich. Rozróżnienie tych etapów zostało dokonane w ustawie w sposób nie budzący wątpliwości. Ustawodawca przewidział bowiem w art. 75c Prawo o adwokaturze procedurę "egzaminu konkursowego", która rozpoczyna się od ogłoszenia przez Ministra Sprawiedliwości o egzaminie konkursowym, a kończy ustaleniem wyniku egzaminu kandydata.

W ocenie Sądu I instancji, użycie w art. 75j ust. 2 Prawo o adwokaturze sformułowania, że od uchwały komisji egzaminacyjnej służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, nie ma przesądzającego znaczenia dla uznania pierwszego etapu postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką za postępowanie administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, które kończyć się ma wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, przepis art. 75j ust. 2 Prawo o adwokaturze wprowadza na użytek omawianej regulacji swoistą "procedurę weryfikacji" wyniku kandydata, natomiast nie daje Ministrowi Sprawiedliwości podstaw do wydania w tym przedmiocie decyzji, ponieważ uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu nie jest ani decyzją, ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu I instancji, omawiana uchwała komisji jest oświadczeniem wiedzy, a jej celem nie jest wywołanie skutku prawnego, a zatem nie stanowi formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków. Zdaniem Sądu, prezentowanemu poglądowi co do charakteru postępowania w sprawie odwołania od wyniku egzaminu nie przeczy wprowadzenie procedury administracyjnej w części wstępnej postępowania konkursowego (art. 75c Prawo o adwokaturze). Taki zabieg jest uzasadniony tym, że w toku czynności zgłoszeniowych, o których mowa w cytowanym przepisie, kandydat na aplikanta może zostać pozbawiony prawa wyboru i wykonywania zawodu (pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania, zwrot zgłoszenia, odmowa dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie), co w efekcie naruszałoby konstytucyjną wolność wyboru zawodu.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od uchwały komisji egzaminacyjnej, powinien zawiadomić odwołującą się o wynikach rozpatrzenia odwołania pismem o charakterze wyłącznie informacyjnym (ewentualnie informacyjno-wyjaśniającym). Minister Sprawiedliwości powinien również zawiadomić o rezultacie odwołania właściwą komisję egzaminacyjną, albowiem tylko i wyłącznie temu podmiotowi przysługuje kompetencja do ustalenia wyników kandydata i ogłoszenia wyniku egzaminu konkursowego. Wskazana wadliwość oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana bez podstawy prawnej. Stanowi to naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji powoduje stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości zaskarżył w całości powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o oddalenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi Minister Sprawiedliwości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 oraz art. 138 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że uchwała komisji egzaminacyjnej nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a., w związku z czym forma rozstrzygnięcia przez organ nadrzędny tj. Ministra Sprawiedliwości odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie wyników konkursu na aplikację adwokacką nie jest decyzją administracyjną i w efekcie przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości jako organ administracji publicznej nie może w formie decyzji rozstrzygnąć indywidualnej sprawy, dotyczącej ustalenia rezultatu egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że o rozstrzygnięciu przyjmującym formę decyzji administracyjnej decyduje charakter sprawy, to jest rozstrzygnięcie indywidualnej kwestii stanowiącej konkretyzację określonej normy prawnej, a z drugiej strony właściwość rzeczowa organu administracji publicznej. Zdaniem Ministra, uchwała komisji egzaminacyjnej stanowi indywidualny akt administracyjny o charakterze zewnętrznym w stosunku do administracji, mający charakter działania jednostronnego i władczego, skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Jest zatem decyzją administracyjną, od której przewidziano, wynikający wprost z ustawy - Prawo o adwokaturze, tryb odwoławczy do Ministra Sprawiedliwości.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, komisja egzaminacyjna, podejmując zaskarżoną uchwałę, działała jako organ administracyjny. Komisja egzaminacyjna jest organem, przy czym ewentualne wątpliwości dotyczyć mogą ustalenia, czy jest organem samorządu zawodowego wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej (organ administrujący), czy też wprost organem administracyjnym (na co wskazywać może skład i tryb powoływania). Wątpliwości te jednak nie mają znaczenia dla sprawy, albowiem w obu przypadkach organom takim przysługuje uprawnienie do załatwiania spraw indywidualnych poprzez dokonanie konkretyzacji prawa. Uchwala komisji egzaminacyjnej jest niewątpliwie oświadczeniem woli kompetentnego organu, podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego (wyników konkursu), w trybie i formie uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego.

Minister podkreślił ponadto, że decyzja komisji egzaminacyjnej nie jest jedynie oświadczeniem wiedzy nieprowadzącym do wywołania skutku prawnego. Wskazał, że w toku postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów, organ, przed którym toczy się to postępowanie, jest związany wynikiem egzaminu wcześniej ustalonym uchwałą komisji egzaminacyjnej. Tym samym pomimo, że w pierwszym etapie postępowania konkursowego nie dochodzi jeszcze do nabycia uprawnień aplikanta, to jednak przy ustaleniu wyniku egzaminu następuje konkretyzacja uprawnień – prawa do legitymowania się pozytywnie zdanym egzaminem, jako przesłanką wpisu na listę aplikantów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła również J. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię tj.:

- art. 75 ust. 2 Prawa o adwokaturze przez uznanie, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej nie wywołuje żadnych skutków indywidualnych w sytuacji prawnej skarżącej, jako kandydatki na aplikanta adwokackiego;

- art. 75a ust. 2 Prawa o adwokaturze oraz art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na nieprzyznaniu przymiotu postępowania administracyjnego, postępowaniu wszczętemu w wyniku złożenia odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej.

W uzasadnieniu podniosła, że uchwała organu jakim jest Komisji Egzaminacyjna jest decyzją administracyjną od której niezadowolona strona może złożyć odwołanie do organu wyższego stopnia, jakim zgodnie z art. 75a ust. 2 Prawa o adwokaturze jest Minister Sprawiedliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami działu IV rozdziału 1 p.p.s.a., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. To zatem przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. i tak stosownie do punktu 1 tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w myśl punktu 2 podstawą skargi kasacyjnej może być także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skarg kasacyjnych dotyczą wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego przez przyjęcie, że ustawodawca nie przewidział w Prawie o adwokaturze możliwości rozstrzygnięcia odwołania dotyczącego wyniku egzaminu na aplikację adwokacką w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczą kwestią, jaka wyłania się w rozpoznawanej sprawie, jest wyjaśnienie charakteru prawnego czynności polegających na ustaleniu wyniku egzaminu na aplikację adwokacką oraz czynności podjętych w wyniku rozpatrzenia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu.

Art. 75 Prawa o adwokaturze stanowi, że nabór na aplikację adwokacką przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego. Poddanie się procedurze konkursowej jest warunkiem koniecznym uzyskania wpisu na listę aplikantów adwokackich, ponieważ aplikantem może być jedynie osoba, która poza spełnieniem odrębnych warunków (wynikających z art. 65 pkt 1-3 cyt. ustawy), uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Należy zauważyć, że nawiązanie stosunku korporacyjnego pomiędzy samorządem adwokackim a aplikantem następuje dopiero po uzyskaniu wpisu na listę aplikantów. Osoby przystępujące do egzaminu na aplikację są traktowane jedynie jako osoby starające się o umożliwienie im wypełnienia warunku dostępu do zawodu, tj. odbycia aplikacji, rozumianej jako forma szkolenia poprzedzająca pracę w zawodzie adwokata.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK-A 2006/10/149 wskazał, że "weryfikacja przygotowania do zawodu i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie sił rynkowych, bez jakiejkolwiek regulacji i stawiania wymogów profesjonalnych i etycznych, a także gwarancji ich dochowania". Z tego względu ustawodawca przyjął, że uzyskanie statusu aplikanta powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania konkursowego. Ma ono na celu weryfikację wiedzy dla wyłonienia spośród osób aspirujących do wykonywania zawodu adwokata kandydatów najlepiej do tego przygotowanych merytorycznie przy zapewnieniu równych szans wszystkim osobom ubiegającym się o możliwość odbywania aplikacji. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że kryteria egzaminacyjne powinny być jednoznaczne i transparentne, bowiem zasady przeprowadzania i oceny wyników konkursu na aplikacje prawnicze mają newralgiczne znaczenie dla zrealizowania przez kandydatów na aplikantów konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu (por. wyrok TK z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK-A 2004/2/9). W świetle Prawa o adwokaturze, egzamin na aplikację powinien być przeprowadzony w taki sposób, aby zapewnić równe traktowanie przez władzę publiczną osób zamierzających podjąć przygotowanie zawodowe do wykonywania zawodu adwokata (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 75c ust. 1 Prawa o adwokaturze, Minister Sprawiedliwości w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku zamieszcza w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim i Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenie o egzaminie konkursowym. Egzamin ten przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (art. 75a ust. 1 Prawa o adwokaturze). Minister Sprawiedliwości powołuje komisje spośród osób, których wiedza, doświadczenie i autorytet dają rękojmię prawidłowego przebiegu egzaminu konkursowego i jest organem wyższego stopnia w stosunku do niej. W myśl art. 75h ust. 1 cyt. ustawy, egzamin konkursowy odbywa się w obecności co najmniej trzech członków komisji i polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu pytań (250). Test jest sprawdzany przez komisję w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy (art. 75i ust. 2 Prawa o adwokaturze) i z jego przebiegu sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji uczestniczący w egzaminie. Postępowanie konkursowe kończy się ogłoszeniem wyników egzaminu konkursowego. Zgodnie z art. 75j ust. 1 cyt. ustawy, komisja w drodze uchwały ustala wynik kandydata. Od powyższej uchwały, na podstawie art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze, służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Organ ten zawiadamia okręgowe rady adwokackie o wynikach egzaminu konkursowego oraz publikuje w Biuletynie listę osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu.

Istotne znaczenie ma ustalenie relacji między przedstawionym wyżej postępowaniem egzaminacyjnym, a postępowaniem w sprawie wpisu na listę aplikantów.

Według Sądu I instancji, ustawa wyróżnia dwa etapy postępowania, które kończy się decyzją o wpisie lub odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Pierwszy z tych etapów – egzamin konkursowy – nie jest postępowaniem w rozumieniu k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie jest trafny. Co prawda, nie ulegają wątpliwości funkcjonalne powiązania między wynikiem procedury egzaminu konkursowego, a postępowaniem w sprawie wpisu na aplikację. Mianowicie, stosownie do art. 75 ust. 3 Prawa o adwokaturze, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wpis na listę aplikantów adwokackich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia, o którym mowa w art. 75c ust. 2. Uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego. Z kolei, stosownie do art. 75 ust. 4, nie można odmówić wpisu osobie spełniającej warunki, o których mowa w ust. 2 i 3.

Jednakże, w świetle przedstawionego stanu prawnego, procedura egzaminu konkursowego jest odrębna w stosunku do późniejszego postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Wpis ten nie następuje bowiem automatycznie po uzyskaniu przez kandydata pozytywnego wyniku egzaminu konkursowego, ale wymaga złożenia wniosku przez zainteresowanego. Zainteresowany korzysta przy tym ze swobody co do czasu wystąpienia z wnioskiem o wpis na listę aplikantów w okresie dwóch lat od ustalenia wyników egzaminu konkursowego.

Należy zauważyć, że oba następujące po sobie postępowania są prowadzone przez inne organy, które mają własne ustawowo zakreślone kompetencje. Postępowanie konkursowe prowadzi komisja egzaminacyjna, wobec której organem wyższego stopnia jest Minister Sprawiedliwości (art. 75a ust. 2). Postępowanie w przedmiocie wpisu na listę aplikantów należy natomiast do wyłącznej właściwości organów samorządu adwokackiego. Minister Sprawiedliwości nie bierze udziału w tym postępowaniu.

Nieprawidłowy jest pogląd Sądu I instancji przypisujący uchwale komisji, ustalającej wynik egzaminu, bliżej niesprecyzowany charakter pisma informacyjnego (informacyjno-wyjaśniającego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmowana na podstawie art. 75j ust. 1 Prawa o adwokaturze czynność komisji egzaminacyjnej polegająca na ustaleniu wyniku egzaminu jest indywidualnym, władczym rozstrzygnięciem, którego adresatem jest osoba uczestnicząca w egzaminie konkursowym. Uchwała komisji egzaminacyjnej nie ma zatem celów informacyjnych, ale stanowi czynność o charakterze prawnym. Wywołuje ona bezpośrednie skutki prawne w stosunku do kandydata. Polegają one, stosownie do art. 75 Prawa o adwokaturze, na przyznaniu indywidualnego uprawnienia do żądania wpisania kandydata na listę aplikantów adwokackich w ciągu następnych dwóch lat (w razie spełnienia warunków określonych w art. 65 pkt 1-3 ustawy). Uprawnienie to ma przy tym charakter definitywny w tym sensie, że ustalony przez uprawniony organ (komisję egzaminacyjną) wynik egzaminu nie podlega kontroli w postępowaniu o wpis na listę aplikantów.

Powyższe okoliczności uzasadniają, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd o samodzielnym charakterze postępowania egzaminacyjnego na aplikantów adwokackich w stanie prawnym obowiązującym w 2006 r. Pomimo zachodzącej oczywistej zależności pomiędzy wynikiem postępowania konkursowego, a postępowaniem w przedmiocie wpisu na listę aplikantów, oba postępowania nie pozostają w granicach jednej i tej samej sprawy administracyjnej. W piśmiennictwie wskazuje się, że "ilekroć (...) normy materialne w sposób dostatecznie wyraźny upoważniają organ administrujący do wydania autorytatywnego aktu i jednocześnie wiążą z tym aktem określony, samoistny i jemu tylko właściwy skutek, tylekroć kreują (...) eo ipso – odrębny przedmiot czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygnięcia, innymi słowy, odrębną sprawę administracyjną" (por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 77).

Powyższe ustalenia pozwalają na odniesienie się do zarzutu zawartego w skargach kasacyjnych, dotyczącego formy prawnej, w jakiej działa komisja egzaminacyjna. Chodzi o to, czy ustalenie wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką ma charakter decyzji administracyjnej. Taką kwalifikację odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjmując, że uchwała komisji, działającej przy Ministrze Sprawiedliwości, jako właściwym organie administracji publicznej, jest oświadczeniem wiedzy, które nie wywołuje skutków w sferze prawnej adresata. Akt ten nie stanowi zatem formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków.

Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, komisja egzaminacyjna jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ma bowiem kompetencje administracyjne przyznane jej w ustawie - Prawo o adwokaturze.

Formy prawne działania organów administracji publicznej określają przepisy prawa, przyznające kompetencje tym organom. Kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych są konstruowane w ustawach w różny sposób, począwszy od ich bezpośredniego nazwania, do metod wymagających rekonstrukcji norm w wyniku różnych rodzajów wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na zakwalifikowanie danej czynności do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawne dla określenia tej właśnie formy działania administracji posługują się różnymi określeniami, mającymi zarówno charakter sformułowań rzeczownikowych /np. zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, uchwała, zgoda, koncesja/ jak i czasownikowych /np. organ zezwala, przyznaje, stwierdza, określa/, (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 6/98, ONSA 1999/1/3; uchwała 5 sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. OPK 24/99, ONSA 2000/2/54; uchwała 7 sędziów NSA z 8 września 2003 r., sygn. OPS 2/03, ONSA 2004/1/5; uchwała 7 sędziów NSA z 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006/4/95; uchwała 7 sędziów z 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59).

Przepisy Prawa o adwokaturze nie określają bezpośrednio charakteru prawnego uchwały komisji egzaminacyjnej. Wykładnia ustawy wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu biorącego udział w postępowaniu konkursowym, wydawane przez organ administracji publicznej w ramach przyznanej mu ustawowo kompetencji, odnoszącej się do ustalenia wyniku (pozytywnego lub negatywnego) egzaminu konkursowego. Jest to więc indywidualny akt administracyjny, przyjmujący procesową postać decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie konkursowe (art. 104 k.p.a.). Materialnoprawną podstawę owej decyzji administracyjnej zawiera art. 75j ust. 1 Prawa o adwokaturze.

Dodatkowo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie kwalifikacji prawnej formy działania organu w niniejszej sprawie, jako decyzji administracyjnej należy uwzględnić wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że "władcze działania organu wykonującego administrację publiczną muszą być dokonywane w formach, które otwierają przed jednostką prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa" (por. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 18). Również w orzecznictwie jest ugruntowany pogląd o domniemaniu formy decyzji administracyjnej w przypadku konkretyzacji prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy" (wyrok z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. OSK 1185/04).

Przy wykładni art. 75j ust. 1 Prawa o adwokaturze należy także uwzględnić normatywne znaczenie rozwiązania przyjętego w art. 75a ust. 2 Prawa o adwokaturze, stosownie do którego Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Nie można zgodzić się z wykładnią tego przepisu, przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do której przytoczony przepis nie miałby odnosić się do trybu rozpatrzenia odwołania w przedmiocie wyniku egzaminu. Należy zauważyć, że określenie organu wyższego stopnia w ustawach ma zasadniczo na celu ustalenie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej w określonej sprawie i musi być z tej racji odnoszone do regulacji procesowej zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego. Kodeks posługując się określeniem "organ wyższego stopnia" wskazuje na właściwość instancyjną organów (art. 17 k.p.a.), jak również przyjmuje zasadę, według której organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu rozpoznającego sprawę w I instancji (art. 127 § 2 k.p.a.).

Dla oceny charakteru prawnego uchwały komisji egzaminacyjnej istotne znaczenie ma również sposób, w jaki ustawa unormowała kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej. Art. 75j ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, umożliwiając zaskarżanie decyzji nieostatecznych. Ustawa, wprowadzając możliwość zaskarżenia uchwały komisji do Ministra Sprawiedliwości i posługując się terminem "odwołanie" nie nadała innego znaczenia temu środkowi kontroli działania komisji, niż ten, jaki wynika z kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu należy przyjąć, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej do Ministra Sprawiedliwości, o którym mowa w art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przez ustawodawcę środka zaskarżenia w postaci odwołania wzmacnia konkluzję, że rozstrzygnięciu komisji egzaminacyjnej ustalającemu wynik egzaminu należy przypisać charakter decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że po rozpatrzeniu odwołania uczestnika konkursu od uchwały komisji egzaminacyjnej, Minister Sprawiedliwości powinien powiadomić odwołującego się o wyniku rozpatrzenia odwołania pismem o charakterze wyłącznie informacyjnym, zawiadamiając jednocześnie właściwą komisję o przyjętym rezultacie kontroli odwołania. Według Sądu I instancji, przeciwko traktowaniu odwołania przewidzianego w art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze jako odwołania w rozumieniu k.p.a., przemawiają okoliczności, że w ustawie brakuje określenia trybu rozpoznania odwołania, odrębnego odesłania do przepisów k.p.a., określenia terminu do wniesienia odwołania, jak również brak wskazania charakteru rozstrzygnięcia, podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty są nietrafne. Wobec zakwalifikowania uchwały komisji egzaminacyjnej jako decyzji administracyjnej, nie jest potrzebne osobne odesłanie do stosowania procedury unormowanej w k.p.a., określenia w ustawie terminu wnoszenia odwołania oraz określenia formy, w jakiej następuje rozpatrzenie odwołania. Jeśli chodzi o zastosowanie w omawianej sprawie przepisów k.p.a., bezpośrednie zastosowanie znajduje art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., określający zakres podmiotowy i przedmiotowy obowiązywania kodeksu. Termin do wniesienia odwołania przewidzianego w art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze wynika na ogólnych zasadach z art. 129 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do formy prawnej, w jakiej następuje rozpatrzenie przez Ministra Sprawiedliwości odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej na podstawie art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, odmawiającego czynności Ministra Sprawiedliwości charakteru decyzji administracyjnej.

Ze względu na znajdujące tu zastosowanie przepisy k.p.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości jako organu drugiej instancji, dokonane w wyniku rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, przyjmuje postać decyzji administracyjnej, jak wynika to z art. 138 k.p.a.

Oprócz przedstawionych powyżej argumentów należy dodać jeszcze konkluzje, które można wyciągnąć z wykładni systemowej przepisów Prawa o adwokaturze. Mianowicie, w ustawie przewidziana została wyraźna możliwość zaskarżania przez uczestnika postępowania konkursowego postanowienia przewodniczącego komisji egzaminacyjnej o zwrocie zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu (art. 75c ust. 7 Prawa o adwokaturze) oraz decyzji przewodniczącego komisji odmawiającej dopuszczenia do udziału w egzaminie konkursowym (art. 75c ust. 8 cyt. ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuzasadniony przyjął, że rozwiązania proceduralne służące ochronie interesów kandydatów odnoszą się tylko do wstępnej fazy postępowania konkursowego, a więc etapu kontroli wymagań formalnych zgłoszenia się przez kandydata do konkursu i dopuszczenia go do udziału w tym konkursie. Niewątpliwie, potrzeba ochrony interesów strony występuje zarówno na wstępnym, jak i na końcowym etapie procedury konkursowej, gdy chodzi o podjęcie uchwały przez komisję egzaminacyjną o wynikach egzaminu, wywołującą omówione wyżej skutki prawne. W tym duchu należy interpretować art. 75c ust. 2 Prawa o adwokaturze.

Z przedstawionych powyżej powodów na uwzględnienie zasługuje zarzut skarg kasacyjnych, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 75j ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze przyjmując, że Minister Sprawiedliwości nie miał kompetencji do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej kwestię wyniku egzaminu J. Z. - D. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze określa kompetencję Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia odwołania uczestnika postępowania konkursowego w zakresie osiągniętego przez niego wyniku egzaminu w formie decyzji administracyjnej. Tym samym, nietrafne jest stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2006 r. została wydana bez podstawy prawnej, czego wynikiem było stwierdzenie nieważności decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 185 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.