Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 429/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8; art. 11; art. 138 § 1 pkt 1; art. 145 § 1; art. 146 § 1 i 2; art. 149 § 1 i 2; art. 151 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 60 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 308
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej  lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c; art. 200; art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016 r,. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], którą organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., przyznającą [...] płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz odmówił przyznania tych płatności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że we wniosku z dnia 12 maja 2010 r. [...] wniósł o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010:

- jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 6,90 ha,

- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych o łącznej powierzchni 4,18 ha,

- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych o łącznej powierzchni 1,52 ha.

Wniosek został poddany kontroli administracyjnej w celu zweryfikowania zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc.

W dniu 12 stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję przyznającą skarżącemu płatność do gruntów rolnych na rok 2010 w łącznej wysokości 4.905,79 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości 2.883,52 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grup upraw podstawowych w wysokości 1.354,94 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 667,33 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 18 stycznia 2011 r.

W związku z wnioskiem [...] o przyznanie płatności na rok 2014, w dniu 30 stycznia 2015 r. w gospodarstwie skarżącego zostały przeprowadzone oględziny działek oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w celu oceny stanu użytkowania wymienionych działek w zakresie weryfikacji powierzchni PEG. Kontrola wykazała błędy polegające na rozbieżności pomiędzy uprawami zadeklarowanymi we wniosku, a stwierdzonymi faktycznie podczas kontroli na miejscu. Rozbieżności występowały na działkach rolnych oznaczonych we wniosku identyfikatorami: H, I, J, K, na których zadeklarowano grupę upraw JPO Z (zagajniki o krótkiej rotacji).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz odmówił przyznania na rok 2010 jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 7 stycznia 2016 r.

Rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. organ odwoławczy podniósł, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: decyzja musi być ostateczna, po jej wydaniu muszą wyjść na jaw nowe dowody (bądź okoliczności), które muszą mieć istotne znaczenie dla sprawy, powyższe dowody (bądź okoliczności) muszą istnieć w dacie wydania decyzji, której wznowienie dotyczy, a dowody te (bądź okoliczności) nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję w momencie jej wydania. Najistotniejszym warunkiem jest istnienie okoliczności (lub dowodów) w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności (lub dowody) powstały dopiero po dacie wydania decyzji ostatecznej, nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, a jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania obowiązkiem organu jest zidentyfikować ujawnioną okoliczność faktyczną lub dowód a następnie zbadać, czy jest to nowa okoliczność lub dowód, czy miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy okoliczność istniała już w dniu wydania decyzji oraz czy była znana organowi w chwili wydania decyzji.

W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie zostały ujawnione okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania i uchylenie dotychczasowej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że we wniosku z 2010 r. skarżący ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 6,90 ha, w tym działek rolnych oznaczonych identyfikatorami: H, I, J, K z deklaracją grupy upraw JPO Z (zagajniki o krótkiej rotacji) o łącznej powierzchni 1,20 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) – do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,18 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) – do działek rolnych o łącznej powierzchni 1,52 ha.

W ramach wszczętego postępowania administracyjnego stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wniosek został poddany kontroli administracyjnej w celu skutecznego zweryfikowania zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Wniosek został poddany kontroli w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (Systemu Identyfikacji Działek Rolnych). Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku, w dniu 12 stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Natomiast podczas przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2015 r. oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) stwierdzono rozbieżności pomiędzy uprawami zadeklarowanymi we wniosku, a faktycznie stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu. Na działkach ewidencyjnych nr: [...],[...],[...] (działka I) stwierdzono niekoszoną łąkę. Na działkach ewidencyjnych nr: [...],[...],[...] (działka J) stwierdzono niekoszoną łąkę, a na pozostałej części las. Na działkach ewidencyjnych nr: [...],[...],[...] (działka K) stwierdzono las na całej powierzchni działek. Natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] (działka H) stwierdzono nieużytek porośnięty drzewami i krzakami.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w przypadku działek o identyfikatorach: H, I, J, K nie została uwzględniona faktyczna powierzchnia uprawy zagajników o krótkiej rotacji, która kwalifikowała się do przyznania płatności w roku gospodarczym 2010. W ocenie organu wieloletni charakter uprawy zagajników o krótkiej rotacji, cykliczność zbiorów drzew oraz ustalenia inspektorów terenowych dokonane podczas oględzin działek stanowią okoliczności, które mają istotny wpływ na przyznanie płatności obszarowych w roku gospodarczym 2010. Ustalenia dokonane w czasie oględzin w dniu 30 stycznia 2015 r. uzasadniały wydanie postanowienia o wznowieniu z urzędu postępowania w zakończonej decyzją ostateczną sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ze względu na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych w postaci rozbieżności w zadeklarowanych uprawach na działkach H, I, J, K na których wskazano grupę upraw JPO Z (zagajniki o krótkiej rotacji).

Organ wskazał, że w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i brakiem zadeklarowanych upraw na działkach: H (0,20 ha), I (0,22 ha), J (0,21 ha), K (0,57 ha), działki te zostały wykluczone z przyznania płatności.

W konsekwencji, w przypadku jednolitej płatności obszarowej powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu wyniosła 5,70 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną – 6,90 ha, a powierzchnią stwierdzoną – 5,70 ha (jako uprawnioną do płatności JPO) wynosiła 1,20 ha, co stanowiło 21,0526 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. W związku z tym, powołując się na treść art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE L 2009.316.65) organ odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej. W świetle art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego następstwem odmowy przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej była również odmowa przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że do przyznania jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie rośliny uprawne (rolnicze) uprawiane na gruntach rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej obejmujących: grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także zagajniki o krótkiej rotacji. Zagajniki o krótkiej rotacji (grupa upraw JPO Z) to powierzchnie obsadzone gatunkami drzew objętych kodem, kwalifikujące się tylko do jednolitej płatności obszarowej, w skład których wchodzą zdrewniałe uprawy wieloletnie, a także podkładki lub podstawy łodyg pozostające w ziemi po zbiorach oraz pędy wschodzące w następnej porze roku. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie gatunków drzew, których uprawa stanowi zagajnik o krótkiej rotacji oraz maksymalnego cyklu zbioru dla każdego z tych gatunków drzew (Dz.U. Nr 39, poz. 214) zagajniki o krótkiej rotacji stanowią jednolite gatunkowo uprawy drzew z rodzaju:

- wierzba (Salix sp.), (z wyjątkiem wierzby wykorzystywanej do wyplatania), których maksymalny cykl zbioru wynosi 6 lat,

- topola (Populus sp.), których maksymalny cykl zbioru wynosi 6 lat,

- brzoza (Betula sp.), których maksymalny cykl zbioru wynosi 8 lat

uprawiane na gruntach rolnych, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej.

Zagajniki o krótkiej rotacji stanowią zatem jednolitą gatunkowo uprawę drzew gatunków ściśle wymienionych w rozporządzeniu i w zależności od rodzaju drzew określony został dla nich maksymalny cykl zbioru. Zachowanie wskazanego cyklu zbiorów w przypadku zagajników jest warunkiem kwalifikującym te uprawy do płatności. Powierzchnia uprawy drzew, na której nie został zachowany warunek dotyczący cyklu zbiorów, nie kwalifikuje się do przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Organ wskazał, że argumenty podniesione w odwołaniu nie podważają dokonanych ustaleń. Skarżący nie przedstawił żadnych przekonujących dowodów czy argumentów przemawiających za słusznością jego stanowiska. Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności wszczynane jest wyłącznie na wniosek rolnika, na którym spoczywa ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Organ podkreślił, że do dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu skarżący nie informował Agencji o nieprawidłowościach, które zdaniem skarżącego były skutkiem działań wywołanych przez bobry oraz powódź.

[...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o fałszywe założenia zawarte w protokole pokontrolnym z dnia 26 stycznia 2016 r., odniesione do 2010 roku. Wyjaśnił, że utrata około 50 % plantacji zagajników o krótkiej rotacji była następstwem siły wyższej, to jest dwuletniej powodzi mającej miejsce od połowy czerwca 2013 r. i trwającej bez przerwy do września 2014 r. Podniósł ponadto, że do zniszczeń przyczyniły się żerujące bobry.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

W myśl art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Kolejne podstawy wznowienia zostały przewidziane w przepisach art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

Wznowienia postępowania właściwy organ dokonuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 właściwy organ wydaje decyzję, w której:

1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przepis art. 146 § 1 k.p.a. przewiduje zaś, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W przypadku zatem podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przepis art. 146 § 1 k.p.a. ustala pięcioletni okres przedawnienia, po upływie którego w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia decyzji.

Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w akcie prawnym proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 561/06, z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1521/11, LEX nr 1367311, z dnia 29 stycznia 2015 r., I OSK 1142/13, LEX nr 1646149 oraz z dnia 20 maja 2016 r., I OSK 3452/15).

Przyjmuje się, że rozwiązanie przyjęte w art. 146 § 1 k.p.a. jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK str. 571).

Wymaga przy tym podkreślenia, że w ramach postępowania odwoławczego (lub z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) organ rozpatrujący środek zaskarżenia ma obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Rozpatruje zatem ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego organ odwoławczy musi badać, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Należy więc uznać, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez obydwa organy, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji zostanie zaskarżone. Organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić upływ tych terminów zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Dopiero rozstrzygnięcie organu drugiej instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostanie kontroli instancyjnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1521/11, z dnia 8 stycznia 2014 r., II GSK 1780/12, LEX nr 1765804 oraz z dnia 20 maja 2016 r., I OSK 3452/15).

W niniejszej sprawie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o uchyleniu ostatecznej decyzji tego organu, w związku ze stwierdzeniem podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., została wydana w dniu [...] stycznia 2016 r., a więc w terminie pięciu lat od doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Ostatnio wymieniona decyzja została bowiem doręczona stronie w dniu 18 stycznia 2011 r. Natomiast decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako organu odwoławczego, została wydana w dniu [...] lutego 2016 r., to jest już po upływie pięcioletniego terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., liczonego od dnia 18 stycznia 2011 r.

W sytuacji zaś upływu pięciu lat od doręczenia stronie decyzji ostatecznej, w świetle art. 151 § 2 k.p.a. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie mógł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy decyzji organu pierwszej instancji uchylającej decyzję ostateczną z dnia [...] stycznia 2011 r.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający do jej rozstrzygnięcia.

Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania, istotne dla rozstrzygnięcia jest zagadnienie prawidłowości ustalenia przez organy wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Zatem ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte przez organ, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne, jak i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji. Ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody nie mogły być przy tym znane organowi, który wydał decyzję.

Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5, najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności lub dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli więc okoliczności faktyczne lub dowody powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie stanowią natomiast podstawy wznowienia postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., II GSK 986/09, LEX nr 746382).

W toku wznowionego postępowania organ obowiązany jest zatem ustalić czy nowa, istotna z punktu widzenia przedmiotu sprawy, okoliczność faktyczna rzeczywiście występowała w dniu wydania decyzji ostatecznej.

W rozpoznawanej sprawie podstawę ustaleń organów o wystąpieniu okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiły wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2015 r. W toku oględzin na działkach ewidencyjnych nr: [...],[...],[...] (działka I) stwierdzono niekoszoną łąkę. Na działkach ewidencyjnych nr: [...],[...],[...] (działka J) stwierdzono niekoszoną łąkę, a na pozostałej części las. Na działkach ewidencyjnych nr: [...],[...],[...] (działka K) stwierdzono las na całej powierzchni działek. Natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] (działka H) stwierdzono nieużytek porośnięty drzewami i krzakami.

W oparciu o powyższe ustalenia odnośnie stanu działek stwierdzonego w dniu oględzin, to jest w dniu 30 stycznia 2015 r. organy uznały, że w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w przypadku działek H, I, J, K nie została uwzględniona faktyczna powierzchnia uprawy zagajników o krótkiej rotacji, która kwalifikowała się do przyznania płatności w roku gospodarczym 2010, gdyż wymienione działki należało wykluczyć z przyznania płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w ocenie organu wieloletni charakter uprawy zagajników o krótkiej rotacji, cykliczność zbiorów drzew oraz ustalenia inspektorów terenowych dokonane podczas oględzin stanowią okoliczności, które mają istotny wpływ na przyznanie płatności obszarowych w roku gospodarczym na 2010.

Organ nie odniósł się jednakże w sposób pełny do twierdzeń skarżącego, który w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podkreślał, że sytuacja opisana w protokole oględzin zaistniała dopiero w grudniu 2014 r., kiedy po trwającej w latach 2013-2014 powodzi skarżący dokończył likwidację części opisanych w decyzji zagajników. Skarżący przeczył zatem okoliczności nieistnienia w 2010 r. na przedmiotowych działkach upraw w postaci zagajników o krótkiej rotacji, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Natomiast organ odwoławczy nie wyjaśnił, które konkretnie okoliczności w zakresie stanu działek stwierdzonego w dniu 30 stycznia 2015 r., a więc cztery lata po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności, przemawiają i w jaki sposób za uznaniem o istnieniu nieprawidłowości także cztery lata wcześniej. Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wieloletniego charakteru uprawy zagajników o krótkiej rotacji i cykliczności zbiorów drzew nie stanowi samo przez się wystarczającego argumentu w tym zakresie. W odniesieniu do tego argumentu organu wymaga ponownie podkreślenia, że nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania tylko w sytuacji, gdy istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej. Takiej podstawy nie stanowią zaś okoliczności zaistniałe po podjęciu decyzji ostatecznej. W ostatnio wymienionym przypadku mogą one stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Zatem same naruszenia w zakresie wieloletniego charakteru upraw i cykliczności zbiorów, o ile dotyczyłyby okresu po wydaniu decyzji ostatecznej, nie mogłyby być uznane za podstawę wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 został poddany kontroli administracyjnej, która, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., skutkowała korektą powierzchni deklarowanej we wniosku. W decyzji wydanej po wznowieniu postępowania organ nie omówił jednak w sposób szczegółowy, w oparciu o jakie konkretnie dane nastąpiła weryfikacja wniosku w 2010 r., a także czy i w jaki sposób były weryfikowane ewentualne wnioski o płatności w latach późniejszych oraz czy dane, którymi dysponowały organy w tym zakresie nie pozwalały na ustalenie stanu upraw na przedmiotowych działkach w roku 2010.

W konsekwencji uznać należy, że istotne dla sprawy okoliczności dotyczące kwestii zaistnienia podstawy wznowienia nie zostały w zaskarżonej decyzji wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości.

W związku z odwołaniem się organu do wnioskowego charakteru postępowania administracyjnego o przyznanie płatności oraz zasady spoczywania na rolniku ciężaru dowodu faktów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne wskazać należy, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm.), znajdującej zastosowanie w sprawie na mocy art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 308 z późn. zm.), przewiduje, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zarazem jednak art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Powyższe oznacza, że w przypadku, gdy organ administracji wszczyna z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe odnośnie pewnej okoliczności, powinien je przeprowadzić zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Wprawdzie organ zwolniony jest z poszukiwania dowodów, jednak jeżeli zamierza ustalić pewną okoliczność, to powinien to uczynić za pomocą środków dowodowych, które ma do dyspozycji, ewentualnie wyznaczyć stronie odpowiedni termin do przedstawienia dowodów, celem wykazania odpowiednich okoliczności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Ke 546/11).

Trzeba zauważyć, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji [...] wskazał, iż jego twierdzenia można zweryfikować w Gminie [...], Nadleśnictwie [...] oraz Starostwie [...], a także za pomocą wywiadu środowiskowego oraz świadków. Mając więc na względzie, iż w świetle przytoczonych wyżej przepisów organ jest obowiązany stać na straży praworządności, udzielać stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewniać stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, w kontrolowanym postępowaniu organ winien był wezwać skarżącego do sprecyzowania czy i jakie konkretnie wnioski dowodowe zgłasza dla poparcia swoich twierdzeń. Zaniechanie w tym zakresie oznacza naruszenie obowiązujących przepisów postępowania, które także mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wymaga podkreślenia, że na mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się, co do zasady, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie powinna realizować zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Obowiązek należytego uzasadniania podjętych rozstrzygnięć wiąże się także z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.). Wymogom tym nie odpowiada natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której w sposób jasny i logiczny nie zostało wykazane rzeczywiste zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania.

Z omówionych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie kierując się przedstawioną wyżej oceną.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.