Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1076/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Anna Żmijewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej usunięcie uchybień w procesie przetwarzania danych osobowych - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2003 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję nr [...], nakazującą Urzędowi Skarbowemu w L. usunięcie uchybień w procesie przetwarzania danych osobowych, poprzez:

1. Zapewnienie, aby moduły "R.", "W.", "E.", "K.", "P." i "M." systemu "P." odnotowywały dla każdej osoby, której dane są przetwarzane w systemie informatycznym, informacje komu, kiedy i w jakim zakresie dane zostały udostępnione.

2. Zapewnienie, aby moduł "M." systemu "P." odnotowywał dla każdej osoby, której dane są przetwarzane w systemie informatycznym, datę pierwszego wprowadzenia danych oraz identyfikator użytkownika wprowadzającego dane.

3. Zapewnienie, aby system "P." umożliwiał udostępnienie na piśmie, w powszechnie zrozumiałej formie, treści danych o każdej osobie, której dane są przetwarzane, wraz z informacjami, o których mowa w § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 1998 r. w sprawie określenia podstawowych warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. Nr 80, poz. 521 z późn. zm.).

Decyzję tę doręczono jej adresatowi w dniu 14 lipca 2003 r. Adresat decyzji nie zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 16 stycznia 2004 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2003 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L.wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z uwagi na niewykonalność decyzji w dniu wydania oraz fakt, iż wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą,

2. wstrzymanie wykonania ww. decyzji do czasu rozstrzygnięcia wniosku wymienionego w pkt 1.

W uzasadnieniu wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. podniósł, że system "P." jest częścią systemu informatycznego, którego autorem jest Ministerstwo Finansów. System ten został przekazany wszystkim urzędom skarbowym, w tym Urzędowi Skarbowemu w L. do obowiązkowego wdrożenia. Urząd Skarbowy w L. jest administratorem tej aplikacji jedynie we własnej jednostce, nie może zaś dokonywać żadnych zmian w przedmiotowym systemie informatycznym z uwagi na przyjęte procedury służbowe jego wdrażania i użytkowania. Urząd informował Ministerstwo Finansów o przedmiotowej decyzji Generalnego Inspektora, lecz do chwili obecnej nie nastąpiły zmiany w systemie informatycznym "P.".

Ponadto wnioskodawca wskazał, iż system "P." jest chroniony przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 z późn. zm.), z której wynika, iż dokonywanie zmian w jakimkolwiek programie bez zgody autora, a więc i zmian w ww. systemie jest zabronione pod groźbą określonych w tej ustawie sankcji karnych, zaś decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2003 r. była niewykonalna już w dniu jej wydania, a w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

W dniu 30 stycznia 2004 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji nr [...], nakazującej Urzędowi Skarbowemu w L. usunięcie uchybień w procesie przetwarzania danych osobowych.

W dniu[...]lutego 2004 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż badana w trybie nadzorczym decyzja skierowana została do administratora danych. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. posiadający status administratora danych odpowiada za zapewnienie odpowiednich warunków technicznych i organizacyjnych decydujących o właściwej ochronie danych osobowych podatników w procesie ich przetwarzania.

Organ podkreślił, iż kwestie dotyczące stosunków własnościowych i praw autorskich w odniesieniu do systemu informatycznego są obojętne dla uznania podmiotu za administratora danych. Fakt, iż autorem i właścicielem tego systemu jest Ministerstwo Finansów mogło mieć wpływ jedynie na określenie terminu na dostosowanie systemu "P." do wymogów określonych w § 16 pkt 1, pkt 3, pkt 4 i § 17 rozporządzenia.

W dniu 8 marca 2004 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Inspektora z dnia [...] lutego 2004 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2003 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Generalny Inspektor nie uwzględnił argumentacji o braku możliwości wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. w zakresie braku posiadania przez Urząd Skarbowy w L. uprawnień do ingerowania i dokonywania jakichkolwiek zmian w systemie "P." - we wszystkich jego modułach oraz braku posiadania przez Urząd Skarbowy w L. władczych uprawnień do dokonywania zmian w systemie "P.", z uwagi na to, iż wyłącznym organem uprawnionym do dokonywania zmian w systemie jest Ministerstwo Finansów.

Ponadto wnioskodawca podniósł, iż Urząd Skarbowy w L., jako administrator bezpośredni systemu "P." ma prawo jedynie do użytkowania systemu, bez możliwości jakiejkolwiek ingerencji w zasady jego działania.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. wskazał, iż jeszcze przed wydaniem decyzji Urząd Skarbowy w L. podjął działania mające na celu usunięcie uchybień wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, poprzez zwrócenie się do Ministerstwa Finansów za pośrednictwem Izby Skarbowej w B. o dostosowanie aplikacji do wymogów rozporządzenia. Poczynione działania nie przyniosły jednak żadnych rezultatów.

W ocenie zainteresowanego, decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia[...] lipca 2003 r. była niewykonalna już w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały oraz w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2004 r.

W dniu 17 maja 2004 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2004 r.

W skardze podniesiono, iż uprawnionym do dysponowania systemem "P." i dokonywania w nim zmian jest Minister Finansów. System komputerowy "P." jest tylko częścią systemu informatycznego, którego autorem jest Ministerstwo Finansów. I to właśnie Ministerstwo Finansów zadecydowało o przekazaniu tegoż systemu do obowiązkowego wdrożenia przez wszystkie urzędy skarbowe, w tym przez Urząd Skarbowy w L.. Naczelnik urzędu skarbowego jest tylko administratorem tej aplikacji we własnej jednostce. Nie może on dokonywać żadnych zmian w aplikacji z uwagi na przyjęte procedury służbowe jej wdrażania i użytkowania. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych powinien zaadresować swoje zastrzeżenia do systemu "P." do Ministerstwa Finansów, jako organu odpowiadającego kryteriom administratora danych.

Ponadto skarżący wskazał, iż decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2003 r. jest niewykonalna, gdyż uprawnienia Ministerstwa Finansów do systemu "P." podlegają ochronie na podstawie prawa autorskiego. Dokonywanie zatem zmian w tym systemie jest zabronione pod groźbą sankcji karnych. Możliwości naczelnika urzędu skarbowego ograniczają się do składania postulatów dotyczących funkcjonowania systemu "P." i dlatego strona skarżąca zwróciła się z pismem do Ministerstwa Finansów o usunięcie zaistniałych nieprawidłowości. Zdaniem strony skarżącej, wykonanie decyzji GIODO z dnia [...] lipca 2003 r. wywołałoby czyn zagrożony karą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż Sąd rozpatrując przedmiotową skargę zbadał zasadność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. W rezultacie tego badania Sąd dokonał również oceny prawidłowości objętej postępowaniem nadzorczym decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., jednakże ocena ta ograniczona została do tego, czy decyzja dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne było rozważenie trzech podstawowych kwestii.

Dotyczyły one pojęcia systemu informatycznego, pojęcia administratora danych oraz znaczenia terminu "decyzja niewykonalna". Pojęcie systemu informatycznego i kwestia wykonalności decyzji miały znaczenie dla zgodnego z prawem określenia przedmiotu decyzji, pojęcie administratora danych wpływało natomiast na legalność podmiotowego zakresu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z językowym znaczeniem, termin "informatyczny" odnosi się do informatyki, a więc techniki i metod przetwarzania informacji z zastosowaniem komputerów. Odróżnia się w związku z tym system informacyjny jako udzielający informacji lub objaśnień, objaśniający, od systemu informatycznego (por. Mały Słownik Języka Polskiego, Warszawa 1996 r., s. 265). Za takim rozumieniem przemawia też wykładnia systemowa, bowiem w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych wskazuje się, że ustawę tę stosuje się do przetwarzania danych osobowych w systemach informatycznych oraz w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i w innych zbiorach ewidencyjnych. Wynika z tego, że ustawodawca rozróżnia system informatyczny oraz inne systemy przetwarzania danych. Jak wskazuje się w literaturze, ustawodawca traktuje w związku z tym odmiennie przetwarzanie danych w systemach informatycznych, a odrębnie w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i w innych zbiorach ewidencyjnych (J. Barta, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych, Komentarz, Zakamycze 2001 r., s. 260), (A. Drozd, Zakres zakazu przetwarzania danych osobowych, PiP 2003 r. nr 2 s. 44-55). Podobne stanowisko zajmuje A. Mednis podkreślając, że system informatyczny oznacza zespół środków informatycznych połączonych w określony sposób, stanowiący odrębną, niezależną całość (A. Mednis, Ustawa o ochronie danych osobowych, Komentarz, Warszawa 1999 r. s. 14). Za tego typu wykładnią przemawia ponadto dyrektywa 95/46/EC Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób w związku z przetwarzaniem danych osobowych oraz swobodnego przepływu takich danych (O Nr L281 z 23 listopada 1995 r. s. 31), która w art. 3 rozróżnia automatyczne przetwarzanie danych oraz wykonywane nie za pomocą środków automatycznych. Wskazując na możliwość przetwarzania danych wykonywanych także, tylko w części, automatycznie, używa wówczas dla takiego systemu nazwy system ewidencyjny, a nie informatyczny.

W rozpatrywanej sprawie elementami zbioru są szczególne dane zbierane przez organy podatkowe. Mają one istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony praw obywateli i objęte są tajemnicą skarbową na podstawie art. 293 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.). Na tym tle szczególnego znaczenia nabiera odpowiednia ochrona tych danych, wynikająca z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ochronę tę wzmacnia m.in. fakt, iż w samym systemie informatycznym powinno być każdorazowo odnotowane, kto zwracał się o udostępnienie informacji o podatniku, jakie informacje i kiedy zostały mu udzielone. Odnotowywanie tego typu danych w odrębnej ewidencji, poza systemem informatycznym nie zapewnia, zdaniem Sądu, prawidłowej ochrony takich danych i właściwej kontroli nad ich przetwarzaniem, stwarzając możliwość ujawnienia danych bez odnotowania tego faktu.

Zgodnie bowiem z § 16 pkt 1, pkt 3, pkt 4 rozporządzenia, dla każdej osoby, której dane są przetwarzane w systemie informatycznym, system ten powinien zapewniać odnotowanie daty pierwszego wprowadzenia danych tej osoby, identyfikatora użytkownika wprowadzającego dane oraz informacji, komu, kiedy i w jakim zakresie dane zostały udostępnione, jeśli przewidziane jest udostępnianie danych innym podmiotom, chyba że dane te traktuje się jako dane powszechnie dostępne. Natomiast w myśl § 17 rozporządzenia, system informatyczny służący do przetwarzania danych osobowych powinien umożliwić udostępnienie na piśmie, w powszechnie zrozumiałej formie, treści danych o każdej osobie, której dane są przetwarzane, wraz z informacjami, o których mowa w § 16.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że użytkowany przez Urząd Skarbowy w L. system "P.", we wskazanych w decyzji GIODO modułach, nie spełnia warunków rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nie zapewnia również dostatecznej ochrony przetwarzanych przez urząd danych osobowych podatników.

Kolejnym pojęciem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, było pojęcie administratora danych osobowych. Skarżący kwestionował bowiem, że pełni tę rolę i wskazywał w tym kontekście, że decyzja została skierowana do niewłaściwej strony.

Należy w związku z tym zauważyć, że pojęcie administratora określa art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, wskazując organ, instytucję, jednostkę organizacyjną, podmiot lub osobę, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 decydujące o celach i środkach przetwarzania danych osobowych.

W sprawie nie budził wątpliwości fakt, że zbiór danych osobowych został zarejestrowany przez Urząd Skarbowy w L. Bezspornym było również, że urząd był organem podatkowym w dacie wydawania decyzji i samodzielnie decydował o celach przetwarzania danych. Dopiero na podstawie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), funkcję tę przejął naczelnik urzędu skarbowego. Stąd stroną postępowania przed sądem administracyjnym stał się Naczelnik Urzędu Skarbowego w L.. Do organów tych, zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U Nr 106, poz. 489 z późn. zm.), należało m.in. ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz nieopodatkowanych należności budżetowych, jak i rejestrowanie podatników oraz przyjmowanie deklaracji podatkowych. Przetwarzali oni w związku z tym dane osobowe, decydując o celach tego przetwarzania. W ocenie Sądu, należało do nich również decydowanie o środkach przetwarzania. Zarejestrowali bowiem zbiory danych, zdając sobie sprawę z wiążących się z tym uprawnień i obowiązków. Decydowali o udostępnieniu bądź odmowie udostępnienia danych, o czym świadczą sporządzane informacje, nieodnotowane jednak w systemie informatycznym. Ciążyły wreszcie na nich obowiązki z art. 36 ustawy, a nadto prowadzili ewidencję osób zatrudnionych przy ich przetwarzaniu na podstawie art. 39 ustawy o ochronie danych osobowych.

Skarżący konsekwentnie podnosił zarzut braku możliwości decydowania o środkach przetwarzania danych.

Zgodnie z art. 41 pkt 5 ustawy o ochronie danych osobowych możemy wyróżnić środki techniczne i organizacyjne.

W sprawie nie budziła wątpliwości możliwość decydowania przez naczelnika urzędu o środkach organizacyjnych, istniały natomiast wątpliwości odnośnie środków technicznych w tym zakresie, przynajmniej w tej części, jaką stanowiło zastosowanie określonego systemu informatycznego "P.". Skarżący podniósł bowiem, że system ten został mu narzucony w drodze polecenia służbowego. Należy w związku z tym wskazać, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakazywał stosowania w urzędach skarbowych określonego systemu informatycznego, ani nie zakazywał stosowania innego. Jeżeli system "P." zatem nie odpowiadał wymogom rozporządzenia stanowiącego akt powszechnie obowiązujący, jego zastosowanie stanowiło granice posłuszeństwa wobec takiego polecenia. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.), jeżeli polecenie służbowe w przekonaniu urzędnika jest m.in. niezgodne z prawem, powinien on przedstawić swoje zastrzeżenia przełożonemu, a w razie pisemnego potwierdzenia powinien je wykonać, informując o tym przypadku organ nadrzędny. Podobną regulację zawiera art. 68 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.). Dlatego też, w ocenie Sadu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. dotknięta jest wadą, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Nie można bowiem przyjąć, iż jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, na organach władzy publicznej spoczywa bowiem obowiązek przestrzegania prawa, organy te działają na podstawie i w granicach prawa.

Jednocześnie należy wskazać, że w myśl ustawy o urzędach i izbach skarbowych, system organów podatkowych oparty jest na decentralizacji, co w innym świetle stawia możliwość wydawania tego typu poleceń, gdyż minister właściwy do spraw finansów publicznych, na podstawie art. 14 sprawuje nadzór w sprawach podatkowych.

Wobec tego zasadne jest przyjęcie, że urząd miał możliwości zarówno prawne, jak i faktyczne decydowania o środkach przetwarzania danych. Przetwarzanie danych nie jest bowiem czynnością prawną, lecz czynnością faktyczną, z której wypływają konsekwencje prawne. Do uznania podmiotu za administratora danych potrzebna jest zawsze analiza konkretnych przepisów prawnych. Stąd o tym, czy ktoś jest administratorem danych, decyduje przede wszystkim rodzaj i charakter nadanych mu przez prawo kompetencji z obszaru spraw publicznych oraz wyznaczone ustawowo zadania (R. Hauser, Przetwarzanie danych osobowych, cel i środki, Rzeczpospolita z 6 kwietnia 1999 r.). Wskazane powyżej ustawowe kompetencje skarżącego wskazują, że spełnia on rolę administratora danych w rozumieniu art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie danych. Minister był, co prawda, dostawcą systemu informatycznego, lecz nie miał wpływu na treść i cel przetwarzania konkretnych danych. Stąd nie mógłby być traktowany jako administrator zbioru podatników z zakresu działania urzędu (por. J. Barta, R. Markiewicz, Ochrona... s. 307).

Dlatego też można przyjąć, że zagadnienie autorstwa systemu informatycznego nie ma wpływu na obowiązki administratora danych wypływające z ustawy. Autorstwo systemu dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków z zakresu prawa cywilnego, natomiast obowiązki administratora wiążą się z prawem administracyjnym, ewentualnie prawem karnym.

Należy również podkreślić, że przy zastosowanej przez skarżącego koncepcji, określony zbiór danych nie mógłby być ze wskazanych wyżej przyczyn, administrowany przez Ministra Finansów. Podnosił to zresztą wcześniej w swoich decyzjach Generalny Inspektor, czego konsekwencją było zarejestrowanie zbiorów danych przez właściwe urzędy skarbowe. Nie mógłby być według tej koncepcji administrowany także przez urzędy skarbowe, co mogłoby doprowadzić do sytuacji, że bardzo ważne istotne zbiory danych osobowych pozbawione zostałyby ochrony prawnej i wyłączone z zakresu stosowania ustawy.

Następnym zarzutem urzędu skarbowego w stosunku do decyzji GIODO był zarzut niewykonalności decyzji. Urząd wskazywał bowiem, że nie jest właścicielem systemu "P.", nie jest więc władny dokonywać w nim żadnych zmian, w związku z tym decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Dla wyjaśnienia tej kwestii należy podkreślić, że przesłanka niewykonalności decyzji może mieć charakter faktyczny i prawny. Oznacza ona w pierwszym przypadku, iż nie ma możliwości technicznych do usunięcia przeszkody, w drugim zaś, że istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków ustanawianych w decyzji.

Niewykonalność tę powinny przy tym znamionować dwie cechy: wspomniane sytuacje istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas oraz ich istnienie powinno być przy tym udowodnione (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000 r. s. 668-669).

Odnośnie niewykonalności faktycznej należy wskazać, że Sąd nie dopatrzył się jej w przedmiotowej sprawie. Organ nie wykazał bowiem, aby system "P." nie mógł podlegać modyfikacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano też, że nie stanowią przeszkody w wykonalności decyzji ani względy ekonomiczne, ani finansowe (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1239/97, wyrok NSA z 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84. ONSA 1984 r. nr 2, poz. 123). W przypadku niewykonalności prawnej muszą istnieć prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu decyzji. Takim powodem może być to, że jej realizacja mogłaby nastąpić tylko w wykonaniu czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Taka sytuacja, nie może zaś mieć miejsca w przedmiotowej sprawie.

O ile bowiem, w przypadku ustawy o ochronie danych osobowych wchodzi w grę podmiotowość administracyjnoprawna zgodnie z art. 28 i 29 kpa w zw. z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych, o tyle w przypadku prawa cywilnego w grę wchodzi osobowość cywilnoprawna. W rozumieniu prawa cywilnego, zarówno urząd skarbowy, jak i Minister Finansów reprezentują szerszą strukturę jaką jest Skarb Państwa. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), osobami prawnymi są bowiem Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną.

Nie można zaś mówić o czynie niedozwolonym, jako popełnionym przez wewnętrzną część jednostki w stosunku do samej siebie. Stąd wykonanie zmian przez urząd w systemie "P.", którego autorem jest Ministerstwo Finansów nie może stanowić czynu niedozwolonego w rozumieniu prawa cywilnego. Nie można więc uznać, że decyzja nakładająca taki obowiązek jest niewykonalna prawnie.

Z uwagi na odmiennie ukształtowaną podmiotowość prawa administracyjnego i prawa cywilnego może zdarzyć się, że skutki decyzji będą oddziaływać pośrednio na podmiot, który nie był stroną postępowania. Taka sytuacja nie może być jednak ujmowana w ramach przesłanki niewykonalności decyzji. W takim bowiem przypadku niewykonalne byłyby np. wszystkie decyzje o odszkodowaniu, ponieważ podmiot zobowiązany jako strona postępowania w uzależniony od środków finansowych ministra i znajdowałby się w podobnym systemie organizacyjnym.

Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż w przedmiotowej sprawie w grę wchodziły prawa autorskie do systemu. Ich autorem i właścicielem był bowiem pracodawca, Ministerstwo Finansów, reprezentujące Skarb Państwa.

Należy zresztą zauważyć, że jest to konsekwencja przekazywania przez jednostkę nadrzędną jednostce podległej określonych środków przekazu w formie decyzji, stanowiącej w istocie polecenie służbowe. W przypadku struktur niezależnych od siebie, kiedy takie przekazanie następuje w drodze umowy, jej strony dysponują środkami cywilnoprawnymi, które pozwalają m.in. na zmianę umowy. Do tego typu umowy nie dochodzi w przypadku struktur niestanowiących w świetle prawa cywilnego odrębnych podmiotów prawa. Stąd też, przekazujący w drodze polecenia, np. obowiązek stosowania określonego systemu informatycznego, musi liczyć się z konsekwencjami, które będą wypływać z faktu tego przekazania w związku z istnieniem odrębnej podmiotowości administracyjnoprawnej.

Co prawda, na tle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. 2000 r. Nr 80, poz. 904) pracodawca nabywa jedynie autorskie prawa majątkowe, a istnieją poza tym prawa osobiste, w tym nienaruszalność treści i formy utworu (art. 16 pkt 3 ustawy), podlegają one jednak ograniczeniu w odniesieniu np. do systemu komputerowego (por. Barta J., Markiewicz R., Nowy nośnik informacji - nowe problemy Rzeczpospolita 1997 r. 11/18 t. 2).

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, albowiem badana w trybie nadzorczym decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.