Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1121/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 01 lutego 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1121/17

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 01.02.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.),, po rozpatrzeniu wniosku [...]y i [...]a [...]ich (dalej inwestorzy) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], arkusz 25, obręb Kobylepole, położonych w Poznaniu przy drodze wewnętrznej bocznej od ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 22.09.2016 r. wpłynął wniosek [...]y i [...]a [...]ich o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: "budowa budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego z parkingami i infrastrukturą towarzyszącą", przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], arkusz 25, obręb Kobylepole, położonych w Poznaniu przy drodze wewnętrznej bocznej od ul. [...].

Inwestycję przewidziano na dwóch niezabudowanych działkach o łącznej powierzchni wynoszącej ok. 1243 m2, położonych w zespole zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W wyniku dokonanej korekty parametrów planowanego zamierzenia przez inwestora w dniu 28.11.2016 r. (w związku z wezwaniem z dnia 14.11.2016 r.) planowany jest dwukondygnacyjny budynek mieszkalno-usługowy, z wydzielonymi 2 lokalami mieszkalnymi i 1 lokalem usługowo-handlowym z dachem płaskim, o powierzchni zabudowy ok. 300 m2, sytuowany w odległości ok. 18 m od ul. [...] i 5 m od drogi wewnętrznej (działka nr [...]). Pozostałe parametry są następujące: szerokość elewacji frontowej wynosząca 15 m od strony ul. [...] i 20 m od strony działki nr [...], wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej - 8 m. Po realizacji inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyniesie nieco powyżej 24%. Powierzchnia sprzedaży wyniesie ok. 200 m2.

W dniu 09.11.2016 r. sporządzona została, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie MI), analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Teren, na którym jest planowana inwestycja, położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obszar analizowany zgodnie z rozporządzeniem MI wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przy czym jako front działki należy rozumieć zgodnie z w.w. rozporządzeniem część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tj. od strony drogi wewnętrznej na działce nr [...] (zgodnie z wnioskiem). Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 138 m od granic terenu objętego wnioskiem (3 x 46 m). Działki, przez które przebiega granica wyznaczonego obszaru, zostały uwzględnione w analizie w przypadku, gdy większa część zabudowy danej działki znajduje się w wyznaczonym obszarze.

Tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w szczególności działki zabudowane położone przy ul. [...] 15-19 i 10-26, przy ul. [...]iej 35 i 38-40, ul. [...]iej 9 i 8a-14, ul. [...]ej 11-17 i 16-24, ul. [...]owej 3 i 2-8.

Mając na uwadze jednolity charakter zabudowy sąsiedniej, organ nie widział uzasadnienia do rozszerzania granic obszaru analizowanego ponad wskazaną powyżej wartość minimalną. Takie zwiększenie obszaru nie wniosłoby dalszych istotnych dla sprawy faktów i co się z tym nowych ustaleń.

W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - wolno stojąca i bliźniacza. Przy ul. [...] 22 i ul. [...]owej 2 zabudowę mieszkaniową uzupełniają obiekty o funkcji usługowej. Dla działek położonych w sąsiedztwie inwestycji (przy tej samej drodze wewnętrznej) wydano pozwolenia na budowę dla budynków o funkcji mieszkalno-usługowej na działkach nr [...] i [...], natomiast na działce nr [...] (poza obszarem analizowanym) powstał już budynek usługowy.

Planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami uzupełniającymi występującą w obszarze analizowanym.

W zakresie parametrów zabudowy przeprowadzona analiza wykazała, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym 21% (a maksymalny 42% - ul. [...] 22). Szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynoszą od 7 m do 18 m (dla działki przy ul. [...] 22 szerokość elewacji wynosi 20 m łącznie dla budynku mieszkalnego wraz z budynkiem usługowym). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym to 11 m. Budynki mieszkalne mają 2 kondygnacje nadziemne i wysokość do ok. 7,5-8 m w przypadku dachów płaskich i do ok. 9 m w przypadku dachów skośnych.

Linia zabudowy po północnej stronie ul. [...] przebiega w odległości od 5 m do 25 m od pasa drogowego ulicy. Linia zabudowy po południowej stronie ul. [...] przebiega w odległości 5 m od pasa drogowego. Powstająca zabudowa przy drodze wewnętrznej (na dz. [...]) znajduje się w odległości 5 m od frontowych granic działek.

Parametry dla nowej zabudowy ustalono na podstawie przepisów rozporządzenia MI :

1. W zakresie linii zabudowy obowiązującą linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia jako kontynuację linii zabudowy budynków powstających przy tej samej drodze wewnętrznej. Dodatkowo ograniczono zabudowę od strony ul. [...] poprzez wprowadzenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

2. W zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki planowana inwestycja przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym, który wynosi 21% (zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia). Wskaźnik ten można jednak wyznaczyć na podstawie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia w nawiązaniu do podobnych wskaźników działek w obszarze analizowanym (np. ul. [...]a 17a - 24%, ul. [...]a 38a - 25%).

3. Szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji (od drogi wewnętrznej) przekracza średnią szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, która wynosi 11 m - zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w nawiązaniu do maksymalnej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym (tj. w nawiązaniu do zabudowy przy ul. [...] 22).

4. Wysokość projektowanej zabudowy ustalono w nawiązaniu do maksymalnej wysokości sąsiednich budynków z dachami płaskimi, na postawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.

5. Zgodnie z §8 ww. rozporządzenia geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Wskazano, że podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ wystąpił do właściwych w przedmiotowej sprawie organów z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy. Decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. z: Zarządem Dróg Miejskich: opinia nr [...] z dnia 18.10.2016 r., Zarządem Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz: uzgodnienie nr [...] z dnia 04.10.2016 r.

Odstąpiono od uzgadniania niniejszej decyzji z Zarządem Dróg Miejskich w trybie art. 106 k.p.a. na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż zgodnie z aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaloną w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. (sygn. II OSK 922/06), dyspozycja zawarta w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawnione są jednostki działające w imieniu tego samego organu.

Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego.

Teren nie wymaga zgody na zmianę gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...] podnosząc, iż nie zgadza się na zmianę podziału działek przylegających do jego działki. Zarzucił także negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na jego nieruchomość oraz wskazał, że zastosowane w sprawie mapy są nieaktualne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 24.07.2017r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono m.in., że wzięto pod uwagę zarzuty skarżącego co do powstania nowej zabudowy na obszarze analizowanym i zbadano stan faktyczny w przedmiotowej sprawie opierając się na informacjach z ogólnodostępnego internetowego serwisu (http://geopoz.geoportal2.pl). Z uzyskanych tam danych wynika jednoznacznie, że na działkach [...], [...] i [...] obręb Kobylepole w Poznaniu istnieje zabudowa, która nie została uwidoczniona na mapie załączonej do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego zabudowa ta wpasowują się w średnie parametry pozostałych budynków objętych analizą na prawidłowo wyznaczonym obszarze i nie zmienia faktycznych ustaleń w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Innymi słowy nowopowstałe budynki nie mają wpływu na zmianę dopuszczalnych warunków zabudowy.

Obszar analizy wyznaczono w promieniu 138 m od granic terenu objętego wnioskiem tj. 3 x 46m. Pozwala on objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone przy ul. [...] 15-19 i 10-26, przy ul. [...]iej 35 i 38-40, ul. [...]iej 9 i 8a-14, ul. [...]ej 11-17 i 16-24 oraz przy ul. [...]owej 3 i 2-8.

Wobec tego, że linia zabudowy po północnej stronie ul. [...] przebiega w odległości od 5 m do 25 m od pasa drogowego ulicy, a po południowej stronie ulicy [...] w odległości 5 m od pasa drogowego, organ II instancji uznał za prawidłowe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w ten sposób, że obowiązująca linia zabudowy wyznaczona została w odległości 5 m od drogi wewnętrznej tj. od wschodniej granicy terenu inwestycji z działką nr [...], natomiast maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona od strony ul. [...] w odległości 10 m od południowej granicy terenu inwestycji.

Organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Poznania, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo - handlowo- mieszkalnego kontynuuje funkcję usługowo - handlowo - mieszkalną, które to funkcje występują też w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występuje funkcja zarówno usługowa, jak i handlowa, a także mieszkalna, a zatem planowana inwestycja w całości kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym.

Za uzasadnione Kolegium uznało ustalenia dotyczące parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej (w obszarze analizowanym wynosi ona od 7 m na nieruchomości przy ul. [...]ej 22, do szerokości 20 m na działce przy ul. [...] 22 ), geometrii dachu (w obszarze analizowanym występują bowiem zarówno dachy strome jak i dachy płaskie).

Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyniki analizy w formie zarówno tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. Analiza ta przeprowadzona została w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi w treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego w ocenie Kolegium planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie stwierdzono naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 107 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu negatywnego oddziaływania planowanego budynku na nieruchomość skarżącego, w szczególności poprzez zasłanianie od stronny wschodniej całej przestrzeni krajobrazowej wyjaśniono, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Kolegium wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p., stanowiąc że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

W ocenie Kolegium organ I instancji ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, przedłożył prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowo zastosował przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r. (II SA/Wr 10/14).

Wskazano, że inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak jeszcze, że otrzyma on pozwolenie na budowę, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. (...). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza bowiem o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Należy przy tym podkreślić, że inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt. 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08). Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Wielokrotnie sądy administracyjne stwierdziły, że takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. IV SA/Wa 650/2004, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2005 r. IV SA/Wa 713/2005; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. IV SA/Wa 233/2005). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1958/07, Lex nr 420595). Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno4judowlanej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r. sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex nr 394803).

Kwestie uciążliwości projektowanej inwestycji badane są na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Ponadto przyszłe przypuszczalnie występujące uciążliwości nie mogą stanowić negatywnej przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł [...] podnosząc, iż się z nią nie zgadza. Zarzucił, że podstawą wydania decyzji powinna być aktualna mapa, a także że planowana inwestycja zacieni jego działkę i obniży jej wartość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24.07.2017r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia z dnia 01.02.2017r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], arkusz 25, obręb Kobylepole, położonych w Poznaniu przy drodze wewnętrznej bocznej od ul. [...].

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b..

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov. pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jego wielkość przyjęta w tej sprawie jest wystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. Oparta została na wartościach minimalnych, lecz brak jest przesłanek przemawiających za poszerzeniem obszaru analizowanego. Trafnie więc przyjęto, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla określenia wymagań dla planowanej inwestycji.

Organy naruszyły jednak przepisy postępowania w innym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Po pierwsze, organ odwoławczy w trybie art.136 k.p.a. przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie dowodowe opierając się na informacjach z ogólnodostępnego internetowego serwisu (http://geopoz.geoportal2.pl). Ustalił, że na działkach [...], [...] i [...] obręb Kobylepole w Poznaniu istnieje zabudowa, która nie została uwidoczniona na mapie załączonej do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego zabudowa ta wpasowuje się w średnie parametry pozostałych budynków objętych analizą na prawidłowo wyznaczonym obszarze. Nie zmienia ona faktycznych ustaleń w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Innymi słowy nowopowstałe budynki nie mają wpływu na zmianę dopuszczalnych warunków zabudowy.

Kolegium wskazało więc, że faktycznie w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, która nie została uwidoczniona na mapie załączonej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i stanowiącej podstawę jej wydania. Nie była ona przedmiotem oceny organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zabudowa ta wpasowuje się w średnie parametry pozostałych budynków objętych analizą na prawidłowo wyznaczonym obszarze i nie zmienia faktycznych ustaleń w przedmiocie warunków zabudowy. W jego ocenie budynki te nie mają wpływu na zmianę dopuszczalnych warunków zabudowy.

Twierdzenia te jednak w żaden sposób nie poddają się kontroli Sądu, ponieważ organ odwoławczy nie wskazał ile, jakiego rodzaju i o jakich parametrach, budynków nieuwzględnionych w analizie znajduje się w obszarze analizowanym. Niewątpliwie nowo ujawnione w obszarze analizowanym budynki mogą mieć wpływ na wartości parametrów określonych w § 4 - 8 rozporządzenia MI. Ponadto należy mieć na uwadze specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i charakteru kluczowego dowodu jakim jest analiza architektoniczno – budowlana. Ugruntowany jest w judykaturze pogląd – który Sąd orzekający w pełni aprobuje – że analiza architektoniczno – budowlana powinna być w całości przeprowadzona na etapie postępowania przed organem I instancji. Przeprowadzenie takiej analizy na etapie postępowania odwoławczego zasadniczo jest niedopuszczalne.

W świetle powyższego organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji w celu przeprowadzenia nowej analizy. Wspomniane budynki wraz z ich parametrami powinny zostać uwzględnione w ponownej analizie przeprowadzonej przez organ I instancji. Bezzasadne są argumenty Kolegium (wskazane w odpowiedzi na skargę), że oczekiwanie na zakończenie budowy tych budynków ma znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ administracji ma możliwość ustalenia parametrów ustalonych dla budowanych budynków na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i udzieleniu pozwolenia na budowę. Kwestia ta wymaga dogłębnego wyjaśnienia i oceny. Zdaniem Sądu niewystarczające jest wskazanie, że budynki nieuwzględnione w analizie, ale faktycznie powstające, nie mają wpływu na ustalenia faktyczne w przedmiocie warunków zabudowy. Organ powinien uwzględnić w analizie parametry powstających budynków. Faktycznie nie nanosi się na mapy budynków nieukończonych, jednak organ z urzędu ma wiedzę o prowadzonych pracach i parametrach budowanych domów i powinien te informacje wykorzystać przy dokonywaniu analizy w przedmiotowej sprawie.

Po drugie, generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p., w taki sposób aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Uznać trzeba, że naruszenie ładu przestrzennego może mieć miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości, ale również poprzez zlokalizowanie zabudowy znacznie mniejszej niż średnia w obszarze analizowanym. W orzecznictwie wskazuje się, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14.12.2017r., sygn.. IV SA/Po 582/17, wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 428/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 918/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 265/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gabaryty obiektu budowlanego powinny być jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy i gabarytów tych nie można domniemywać. Pośrednie wskazanie gabarytów obiektu budowlanego stanowi zadość wymaganiom przepisom rozporządzenia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że musi to być wskazanie niebudzące wątpliwości (Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz,(red.) Alicja Plucińska – Filipowicz, Marek Wierzbowski,LexisNexis, Warszawa 2014, s.469, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 305/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści decyzji prezydenta Miasta Poznania wynika, iż parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny, bowiem organ ograniczył się do określenia maksymalnych (górnych granic) parametrów nowej zabudowy.

W ocenie Sądu określenie tylko górnych granic parametrów nowej zabudowy stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu sposób w jaki organ I instancji ustalił parametry nowej zabudowy nie daje jakiejkolwiek pewności, że planowana inwestycja, w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a także górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, będzie stanowić kontynuację cech zabudowy z obszaru analizowanego.

Z treści decyzji Prezydenta Miasta wynika, iż parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny bowiem organ ograniczył się do określenia maksymalnych (górnych granic) parametrów nowej zabudowy. Wielkość powierzchni zabudowy została określona jako "maksymalnie 24% terenu inwestycji". Szerokość elewacji frontowej określona została maksymalnie 15 m (ul. [...]) i maksymalnie 20 m (od drogi wewnętrznej). Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została określona na maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne przy wysokości maksymalnie 8 m od poziomu istniejącego terenu. Geometria dachu została ustalona jako dach płaski, do 12 stopni.

Gabaryty przyszłego przedsięwzięcia zostały więc określone w sposób niejednoznaczny, pozwalający interpretować ustalenia decyzji w sposób dowolny. Takie określenie parametrów nowej zabudowy pozwala inwestorowi na ubieganie się o decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji oraz znacznie od nich odbiegających, czym niewątpliwie może zostać naruszony ład przestrzenny. Skoro bowiem prawodawca w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wymaga, aby wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczać na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie tylko górnej wartości tego parametru wprost narusza wskazane przepisy, bowiem dopuszcza możliwość zrealizowania obiektu o parametrach znacznie mniejszych niż średnia wartość w obszarze analizowanym. Podobnie w przypadku szerokości elewacji frontowej, która zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na podstawie niejednoznacznie określonych parametrów nowej zabudowy inwestor uprawniony będzie do realizacji obiektu budowlanego znacznie niższego niż zabudowa sąsiednia, która bez wątpienia naruszać będzie ład przestrzenny. Powyższe w ocenie Sądu powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania. (por. wyrok WSA o sygn. IV SA/Po 582/17, publ. CBOSA).

Po trzecie, sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia MI, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia).

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia MI. Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.

W § 4-8 ww. rozporządzenia MI określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Co do zasady można więc uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny tylko taką propozycję nowej zabudowy. której wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze.

W § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszczona została jednak możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. W myśl § 6 ust.2 dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy.

Tak więc ustalenie innych, niż średnie, parametrów na zasadach określonych w rozporządzeniu MI jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy.

W przedmiotowej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik średniej wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi ok.21%. Po realizacji inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowej działki wyniesie 24%, a więc przekroczy średni wskaźnik. Organy obu instancji miały na uwadze treść § 5 ust. 2 rozporządzenia i znalazły podstawy do jego zastosowania wskazując na nieruchomości położone w obszarze analizowanym w przypadku których wskaźnik ów wynosi odpowiednio 24 % i 25 %. Nie wyjaśniły jednak co przemawia za zastosowaniem w tym przypadku odstępstwa określonego w § 5 ust.2 rozporządzenia MI. Co do zasady oczywistym jest, że w obszarze analizowanym muszą istnieć nieruchomości o parametrach wyższych niż średni. Samo jednak istnienie takich nieruchomości nie uzasadnia zastosowania odstępstwa bez wskazania jego przyczyn i zasadności.

W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie nie było zgodne w w/w przepisami i nie wynikało z uzasadnienia decyzji, a także załączonych do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej. Odstępstwo od przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym terenie musi wynikać z analizy urbanistycznej, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Powyższa uwaga odnosi się także do zastosowania odstępstw w przypadku szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W tych przypadkach w analizie na którą powołały się organy odstępstwo również wyjaśniono tylko nawiązaniem do maksymalnych szerokości i wysokości elewacji bez jakiegokolwiek dalszego uzasadnienia zastosowania wyjątku od zasady. Takie uzasadnienie zastosowania zastosowanych odstępstw jest niewystarczające.

W niniejszej sprawie wyniki analizy urbanistycznej nie umożliwiają odstępstwa od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia MI.

W związku z powyższym należy wskazać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Mając na uwadze powyższe uchybienie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny okazał się zarzut skarżącego dotyczący negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomość wskutek m.in. jej zacienienia.

Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b., obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Kwestionowanie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (a więc m.in. z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690), może mieć miejsce jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28.09.2016r., sygn. II SA/Go 281/16, publ. LEX nr 2150925).

W odniesieniu do zarzutu pominięcia określenia wymagań dotyczących ochrony osób trzecich w szczególności w zakresie zapewnienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi należy wskazać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08). Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 650/2004, z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 713/2005; z dnia 3 marca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 233/2005). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę.

Nieprawidłową praktyką organu I instancji jest to, że zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji organu I instancji przygotowała ta sama osoba, tj. [...]. Pamiętać należy, że rolą organu I instancji jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów postępowania Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ I instancji prawidłowo przeprowadzi analizę cech i funkcji i w oparciu o jej wyniki wyda właściwe, należycie uzasadnione z poszanowaniem art.107 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie.