Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1248/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 4 , art 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151 , art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 4 czerwca 2019 r. nr: [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zabudowa zagrodowa. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowa budynku inwentarsko-gospodarczego na działce nr [...] obr[...] oraz budowa zjazdu z działki nr [...] obr. jw., przy ul. [...] w K.", wszczęte na wniosek T. W. z 22 lipca 2014 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 105 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej "u.p.z.p.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 22 lipca 2014 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek T. W. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W dniu 4 lipca 2018 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] poz. 5309 z dnia 24 lipca 2018 r. i weszła w życie z dniem 8 sierpnia 2018 r.

W dniu 10 października 2012 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 23 października 2012 r., poz. 5212 i weszła w życie z dniem 7 listopada 2012 r.

Organ wskazał, że część planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyżej wskazanej zabudowy zagrodowej objętej ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru [...]" jest w części na terenie przeznaczonym na tereny rolnicze - R.9 o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne i różnorodne formy zieleni nieurządzonej, w tym: łąki, pastwiska, zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne; częściowo na terenie przeznaczonym pod tereny zieleni urządzonej - ZPi.6 oraz ZPi.8 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną oraz w części na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji - teren drogi publicznej - KDG.1 o podstawowym przeznaczeniu terenu pod drogi publiczne klasy głównej.

Dalej organ wskazał również, że pozostała część zamierzenia inwestycyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie robót budowlanych planowanych do realizacji na działce nr [...] obr[...] objętych ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "[...]" częściowo jest na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną - publicznie dostępny park miejski, towarzyszący korytu [...] - ZPm.5 - z przeznaczeniem rekreacyjno-wypoczynkowym, w pozostałej części na terenie przeznaczonym na tereny rolnicze - R.3 bez prawa zabudowy.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Na tej podstawie stwierdził, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania obejmująca "Zabudowę zagrodową. Budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę budynku inwentarsko - gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] oraz budowę zjazdu z działki nr [...] obr. jw., przy ul. [...] w K." wymaga ustalenia warunków zabudowy wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego.

Wobec powyższego, według organu, nie zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, a zatem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone.

T. W. i M. W. wnieśli od powyższej decyzji odwołania.

T. W., reprezentowany przez radcę prawnego, w pierwszej kolejności zarzucił, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony niniejszego postępowania, a zatem termin do jej wniesienia jeszcze nie zaczął biec. Niezależnie od powyższego skarżący zaskarżył decyzję w całości i wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy - zgodnie z wnioskiem T. W. i stanowiskiem wyrażonym przez M. W. - według stanu prawnego obowiązującego na chwilę złożenia wniosku oraz z uwzględnieniem, że odwołujący nie może ponosić niekorzystnych skutków zmiany prawa, jakie nastąpiły w trakcie wieloletniego postępowania administracyjnego.

Ewentualnie wniesiono o wydanie pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej - w sposób opisany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wskazano, że długotrwałość postępowania jest okolicznością zupełnie niezawinioną przez odwołującego, zaś wyrok NSA wydany w niniejszej sprawie jednoznacznie potwierdza, że gdyby organ we właściwym czasie poprawnie zinterpretował stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku, to decyzja byłaby korzystna dla odwołującego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również, następujące naruszenia prawa:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez: naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej z pominięciem prawomocnego wyroku NSA potwierdzającego stanowisko odwołującego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza w sposób jednoznaczny zabudowy zagrodowej na części działki przeznaczonej na uprawy rolne i pastwiska (a tym samym umożliwia hodowlę zwierząt, które wymagają zabudowy), fundamentalnego prawa własności M. W., która posiada działkę rolną i chce czerpać z niej korzyści,

- art. 138 K.p.a. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z prawem, ograniczającej skarżącym rozporządzanie prawem własności nieruchomości i korzystanie z niej w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, co ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uniemożliwia skarżącym pobieranie pożytków i innych dochodów z nieruchomości, podczas gdy ochrona prawa własności jest zagwarantowana i szczególnie chroniona na mocy ustawy zasadniczej.

W uzasadnieniu, popierając argumenty odwołania wniesionego osobiście przez M. W., podniesiono, że zabudowa zagrodowa nie jest typową zabudową i nawet przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - z zawartym w planie zastrzeżeniem, że są to tereny rolnicze bez prawa zabudowy - nie wyklucza zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa jest bowiem szczególnym rodzajem zabudowy rolniczej, zaś jest oczywistym, że przeznaczenie terenu rolnego na uprawy, czy pastwiska, wymaga stosownej zabudowy. Zatem organ chcąc wykluczyć zabudowę zagrodową, powinien w miejscowym planie zagospodarowania wyraźnie wskazać, że ograniczenie zabudowy dotyczy również zabudowy zagrodowej. Odwołujący rozumie miejscowy plan w ten sposób, że brak prawa zabudowy dotyczy jedynie zabudowy mieszkaniowej. Inny sposób rozumienia miejscowego planu naruszałby fundamentalne prawo właściciela działki rolnej przeznaczonej pod uprawy rolne i pastwiska. Nie może być tak, że odwołujący w celu ochrony swoich praw, musi prowadzić bardzo kosztowne i długotrwałe postępowanie administracyjne, by ostatecznie dowiedzieć się, że w międzyczasie nastąpiła zmiana przepisów i obecnie jego roszczenia nie mogą zostać uwzględnione.

Jak wynika z wyroku NSA, odwołujący w 2014 roku złożył wniosek, który powinien był zostać wtedy uwzględniony. Gdyby organ od razu prawidłowo zinterpretował prawo i w przewidzianym terminie, tj. w 2014 roku prawidłowo rozstrzygnął sprawę odwołującego, to odwołujący mógłby korzystać z działki zgodnie ze swoimi zamierzeniami. Natomiast, na skutek błędnej decyzji organu, a w konsekwencji trwającego kilka lat postępowania, słuszne prawa odwołującego zostały zniweczone. Takie działanie organu, według skarżącego, a w szczególności wadliwa decyzja organu wydana w roku 2014, niewątpliwie podważa zasadę zaufania do organów administracji publicznej i rażąco narusza interesy skarżących.

M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzuciła naruszenie art. 3 K.c. (zasada lex retro non agit), art. 7 i art. 8 K.p.a., art. 23 Konstytucji. Podniosła, że postepowanie ciągnie się 5 lat, co jest spowodowane m.in. bezczynnością organu. Wskazała, że NSA jednoznacznie stwierdził, że wniosek dotyczy zabudowy siedliskowej, a zgromadzone dowody są kompletne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 sierpnia 2019 r. znak [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia I instancji stwierdzono, że teren planowanego zamierzenia w całości objęty jest dwoma planami zagospodarowania przestrzennego (po części), odpowiednio od 7 listopada 2012 r. i 8 sierpnia 2018 r.

Organ II instancji przywołał treść art. 4, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ust. 6 u.p.z.p. Podkreślił, że zgodnie z ww. przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy oraz ustaleń organu I instancji, Rada Miasta K. uchwałą nr [...] z dnia 10 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] objęła planem część terenu przedmiotowej inwestycji stanowiącej działkę nr [...] obr. [...], przewidując jako przeznaczenie terenu zieleń urządzoną i tereny rolnicze.

Natomiast uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 4 lipca 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", objęta została pozostała część działki nr [...] obr. [...] [...], przewidując przeznaczenie również na tereny rolnicze, pod zieleń urządzoną i teren drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe ustalenia zaznaczono, iż cytowane wcześniej regulacje u.p.z.p. w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, w kwestii zabudowy i zagospodarowania terenu dają pierwszeństwo miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest bowiem wyłącznie w sytuacji braku planu miejscowego.

Kolegium podkreśliło, że jednoznaczne stanowisko w kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w sytuacji braku planu miejscowego, wynika również z orzecznictwa sądowego.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zastępuje plan i jej istotą jest zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie, wobec czego wydawana jest tylko wówczas, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przez radę gminy uchwalony, wówczas to w tym planie następuje określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, na skutek czego wydanie decyzji o warunkach zabudowy staje się niedopuszczalne, a ewentualna decyzja merytoryczna obarczona byłaby istotną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Stąd też Kolegium stwierdziło, że skoro bezsporne jest, iż na terenie objętym wnioskiem T. W. obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, niedopuszczalne jest w tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż taka decyzja byłaby - jak to wyżej zostało wskazane - dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa tj. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 59 u.p.z.p. i jako taka podlegałaby stwierdzeniu nieważności.

Zatem z uwagi na wyjaśnienia przedstawione w uzasadnieniu decyzji, nie jest dopuszczalne uczynienie zadość argumentacji podniesionej w złożonych odwołaniach.

T. W. wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 sierpnia 2019 r. znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając ją, jak również poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z 6 kwietnia 2019 r., w całości.

Skarżący wniósł o uchylenie obu ww. decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 w zw. z 140 K.p.a, poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz rozstrzygnięcie wątpliwości organu na niekorzyść obywatela:

z pominięciem interesu społecznego, jakim jest możliwość skorzystania z ekologicznych produktów zwierzęcych o wysokich walorach smakowych, a jednocześnie koszernych - przy braku jakichkolwiek korzyści społecznych z nieużytku/chwastowiska, jaki obecnie stanowi działka objęta wnioskiem,

z pominięciem słusznego interesu obywatela, który w celu zapewnienia bytu rodzinie, musi rozwijać gospodarstwo i poszukiwać nowych rozwiązań,

z naruszeniem konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji, który stanowi, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne i czynienie przeszkód wnioskodawcy w utrzymaniu oraz rozwoju tego gospodarstwa, jest sprzeczne z tym artykułem,

- z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z 140 K.p.a, poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania, a w szczególności brak wyjaśnienia w jaki sposób zaskarżone orzeczenie realizuje zasadę niedziałania prawa wstecz.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uwzględnieniu wniosku sprzeciwia się plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie rozumie przyczyn, dla jakich organ nie chce wyrazić zgody na planowaną inwestycję. Umarzając postępowanie popełnia przestępstwo, polegające na niewypełnieniu ostatecznego i prawomocnego wyroku niezawisłego sądu RP. NSA wydając swój wyrok (sygn. II OSK 398/17 z 24 stycznia 2019 r.), niewątpliwie znał stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem, z pewnością zapoznał się z treścią planu przestrzennego zagospodarowania (uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]"), nakazując ponowne rozpatrzenie wniosku.

Powszechnie wiadomym bowiem jest, że nie można odrywać produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służących, a za takie urządzenia ustawodawca uważa również budownictwo gospodarcze i zagrodowe (wyroki NSA z dnia 3 grudnia 1981 r. SA/Kr 296/81 -ONSA 1981 Nr 2 poz. 120, z dnia 11 grudnia 1981 r. I SA 2435/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 131). Przeznaczenie terenu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego, z równoczesnym dodaniem zastrzeżenia "bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych", nie może być podstawą prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie obiektu związanego bezpośrednio z produkcją rolną (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 1985 r. SA/Ka 172/85 -ONSA 1985 Nr 1 poz. 32). Jak trafnie podkreślono w motywach cytowanej wyżej uchwały NSA z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97, ten kierunek orzecznictwa, wypracowany na gruncie przepisów już nie obowiązujących, jest aktualny w obecnie obowiązującym stanie prawnym.

Rada Miasta tworząc plan przestrzennego zagospodarowania "[...]" zobowiązana jest do precyzyjnego i jednoznacznego określania przeznaczenia terenu. Nieruchomość objęta wnioskiem, w planie tym jest wskazana jako tereny rolne bez prawa do zabudowy. Zatem literalnie traktując ten zapis, oraz biorąc pod uwagę powszechnie przyjętą wykładnię prawa, należy uznać, iż zakaz ten nie dotyczy zabudowy siedliskowej, którą obejmuje wniosek. Namacalnym dowodem precyzyjności formowania aktów prawa jest inny akt prawa lokalnego tj. plan przestrzennego zagospodarowania Gminy O. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy O. z dnia 27 maja 2004 roku), wyraźnie wskazuje on, i klasyfikuje tereny rolne na co najmniej dwie kategorie w tym:

RP tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej,

RM tereny rolne z prawem zabudowy rolniczej,

Taki precyzyjny zapis potwierdza, iż tereny rolne są terenami przeznaczonymi do produkcji rolnej w tym zabudowy siedliskowej, chyba że wskazano inaczej. Jest to potwierdzenie wyjątkowości terenów rolnych wskazanym w art. 61 u.p.z.p. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia pojęcie "zabudowy" w domyśle jedno lub wielorodzinnej od "zabudowy zagrodowej" wprowadzając pkt. 4 o treści "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej". Zatem logicznym jest, że sformułowanie umieszczone w planie przestrzennego zagospodarowania "bez prawa do zabudowy" nie jest sformułowaniem stwierdzającym bezwzględny zakaz zabudowy, a jedynie dotyczy zabudowy jedno lub wielorodzinnej jak opisano w ust 1 pkt 1 ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt nieprecyzyjnego sformułowania przeznaczenia terenu w planie przestrzennego zagospodarowania "[...]", należy zastosować art. 7a K.p.a. i rozstrzygnąć wątpliwość wyrażoną przez SKO oraz Urząd Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki na korzyść skarżącego (in dubio pro libertate). Tereny rolne bez prawa do zabudowy są w dalszym ciągu terenami rolnymi, zatem możliwa jest ich zabudowa zgodna z pierwotnym ich przeznaczeniem w tym przypadku zabudową siedliskową skoro nie wskazano inaczej (NSA z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97).

Według skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wyczerpujący. Wyrok NSA w sposób jednoznaczny wskazuje, iż wniosek dotyczy zabudowy siedliskowej, a zgromadzone dowody są w tej kwestii kompletne.

Wszystko powyższe sprawia, że w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, nie ma potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I i II instancji, bowiem WSA jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć sprawę na podstawie zgromadzonego materiału i naprawić krzywdę wyrządzoną błędną decyzją administracyjną wydaną w roku 2014 i dalej w 2019 przez Wydział Architektury i Urbanistyki.

Na koniec skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie istoty sprawy przez WSA dodatkowo uzasadnione jest faktem, że organ I i II instancji kwestionuje wyrok NSA, co jest przejawem ignorancji wobec orzekających sędziów oraz godzi w powagę instytucji Sądu Najwyższego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentacji skargi Kolegium podniosło, że nie można przyznać racji skarżącemu, że w okolicznościach zaistniałych w przedmiotowej sprawie organy administracji winny orzekać zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na czas złożenia wniosku przez inwestora. Zaznaczyło, że zaskarżona decyzja Kolegium realizuje w pełni zasadę niedziałania prawa wstecz, bowiem opiera się na aktualnym stanie prawnym i faktycznym, właściwym na czas orzekania.

Z kolei odwoływanie się przez skarżącego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (uchwała nr [...] Rady Gminy O. z dnia 27 maja 2004 r.) co do klasyfikacji terenów rolnych, w żaden sposób nie odnosi się do przedmiotowej sprawy, ani też nie może stanowić wskazówek interpretacyjnych w zakresie wykładni treści uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz.Urz.Woj[...]) oraz uchwały nr [...] z dnia 10 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]

Wskazane uchwały są bowiem prawem miejscowym obowiązującym wyłącznie na terenie, którego dotyczą, nadto nie stanowią podstawy do orzekania w trybie art. 59 ust. 1 i nast. u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (podkreślenie Sądu). Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na uchwalenie - na datę orzekania w sprawie - miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących całość terenu inwestycji.

Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego i prawnego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji. Organy wystarczająco wyjaśniły przyczyny uznania postępowania za bezprzedmiotowe, co przytoczono w pierwszej części niniejszego uzasadnienia. Mimo braku odniesienia się przez organy do wszystkich podnoszonych przez strony zarzutów, podjęte rozstrzygnięcia odpowiadają prawu.

Przed oceną dokonanych w sprawie przez organy ustaleń należy wyjaśnić, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 398/17.

Zatem na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego mogły mieć wpływ ustalone wcześniej przez sąd kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu.

Sąd stwierdził jednak, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłym w sprawie wyroku, ponieważ doszło do uchwalenia w dniu 4 lipca 2018 r. przez Radę Miasta K. uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", która weszła w życie z dniem 8 sierpnia 2018 r.

Należy wyjaśnić, że NSA wyrokiem z 24 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 398/17 uchylił wyrok WSA oddalający skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz odmowy ustalenia warunków zabudowy i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z 30 czerwca 2016 r. nr [...]

Trzeba dostrzec, że NSA uzasadniając swoje rozstrzygnięcie skoncentrował się na kwestii naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. co do tego, że w tej konkretnej sprawie wadliwe przyjęto, iż planowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej.

NSA skupił się na wykładni ww. przepisu i wyjaśnieniu pojęcia zabudowy zagrodowej. W rozważaniach prawnych w ogóle nie poruszył zagadnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ani razu nie użył też sformułowania "miejscowy plan". W opisie stanu faktycznego natomiast wskazał jedynie na obowiązujący od 2012 r. miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Trzeba też zauważyć, że żadna ze stron postępowania nie powoływała się w sprawie na uchwalenie w 2018 r. planu miejscowego obszaru "[...]".

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po objęciu całości terenu zamierzenia inwestycyjnego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w niniejszej sprawie i jest bezsporne.

Ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa i zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego skutkowała prawidłowym zastosowaniem przez organy art. 105 § 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji merytorycznej w kwestii ustalenia warunków zabudowy było nie tylko zbędne, ale wręcz niedopuszczalne.

W sprawie niniejszej zaistniała negatywna przesłanka ustalenia warunków zabudowy, skutkująca bezprzedmiotowością postępowania i koniecznością umorzenia postępowania I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 i art. 59 u.p.z.p.

Jak słusznie wskazały organy, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Tylko i wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższej konstatacji nie może zmienić argumentacja skarżącego, który akcentuje, że do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2018 r. organy wadliwie orzekały w sprawie jego wniosku złożonego w 2014 r.

Z powyższych względów nie mogły też przynieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia interesu społecznego, czy interesu obywatela. Sąd nie stwierdził też naruszenia podnoszonych w skardze przepisów postępowania i prawa materialnego.

Trzeba wyjaśnić, że nakaz stosowania przez organy co do zasady przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania (zarówno ustaw jak i prawa miejscowego), również w przypadku ich zmiany po dacie złożenia wniosku, nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit. W przypadku zmiany przepisów ustaw i rozporządzeń w trakcie postępowania ustawodawca może korzystać z zastosowania przepisów międzyczasowych, nakazując np.: stosowanie w pewnych sytuacjach przepisów dotychczasowych. Taki stan jednak nie może mieć miejsca w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trakcie prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Warto podkreślić, że istotą władztwa planistycznego gmin jest kompetencja do regulowania możliwości zabudowy terenu, co siłą rzeczy musi ograniczać prawa własności właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego należy jeszcze wskazać, że analiza konkretnych postanowień ww. planów miejscowych nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jako że przedmiot ten znajduje się poza jej granicami. Należy też zaznaczyć, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej nie może być rozpoznany przez Sąd, a powinien być złożony do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wówczas, bez wydawania niedopuszczalnej w okolicznościach niniejszej sprawy decyzji o warunkach zabudowy, a w oparciu o postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie działki nr [...], kompetentny organ winien rozstrzygnąć taki ewentualnie złożony wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..