Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 607/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 397
law: Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M." z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania zgromadzenia publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Stowarzyszenia "M." z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent W. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2013 r., poz. 397, zwanej dalej "ustawą o zgromadzeniach"), rozwiązał zgromadzenie publiczne, organizowane w imieniu Stowarzyszenia "M." w dniu [...] listopada 2013 r. w godzinach [...] – [...] z planowaną trasą przemarszu ulicami: [...],[...],[...],[...],[...],[...], Al. [...] do placu [...], nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że podczas zgromadzenia jego uczestnicy posiadali przy sobie przedmioty niebezpieczne i wyroby pirotechniczne (race, petardy, świece dymne i flary), których używali, nie zważając na apele kierowane przez przewodniczącego zgromadzenia o zaprzestanie ich używania. Straż M. nie usunęła samodzielnie ze zgromadzenia uczestników posiadających i odpalających materiały pirotechniczne. Z prośbą o ich usunięcie przewodniczący nie zwrócił się również do Policji, Straży Miejskiej, ani do przedstawicieli organu gminy.

Około godziny 16.00 na wysokości ulicy [...] i [...] kilkusetosobowa zamaskowana grupa uczestników zgromadzenia odłączyła się od kolumny przemieszczającego się trasą planowanego przemarszu i zaczęła niszczyć mienie, atakować przypadkowe osoby oraz podejmujących interwencje funkcjonariuszy Policji. Spowodowali oni podpalenie dwóch pojazdów, zaparkowanych przy ulicy [...] oraz utrudniali działania Straży Pożarnej, związane z gaszeniem palących się samochodów. W trakcie tego wydarzenia uczestnicy zgromadzenia zaatakowali niebezpiecznymi przedmiotami funkcjonariuszy, rzucając w ich kierunku kamienie, odpalone race i inne przedmioty. Po podjęciu działań przez Policję, uciekli na ulicę [...], dołączając do M.

Podobna sytuacja miała miejsce na placu [...], gdzie zamaskowana grupa uczestników odłączyła się od kolumny, przemieszczającej się ulicą [...]. Biegnąc ulicą [...] i placem [...], dopuściła się podpalenia [...] oraz doprowadziła do zniszczeń zieleni i infrastruktury drogowej. Następnie grupa ta ponownie dołączyła do M.

Około godziny 16.20 doszło do kolejnej eskalacji wydarzeń i zaatakowania przez zamaskowanych uczestników zgromadzenia na ulicy [...]. grupy policjantów, wchodzących w skład Zespołu Antykonfliktowego.

Organ I instancji ustalił, że to uczestnicy M. dokonali ww. zniszczeń mienia oraz dopuścili się ataków na funkcjonariuszy Policji, przypadkowe osoby oraz ich mienie. Grupa niebezpiecznych chuliganów swobodnie opuszczała kolumnę M., a następnie po dokonanych ekscesach dołączała do kolumny, bez żadnej reakcji ze strony przewodniczącego zgromadzenia (usunięcia ich ze zgromadzenia, zwrócenie się o pomoc do Policji, czy rozwiązanie zgromadzenia).

Wobec realnego zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariuszy Policji oraz osób postronnych, możliwości powstania dalszych strat w mieniu w znacznych rozmiarach i nierozwiązania M. przez przewodniczącego, zaistniała konieczność jego rozwiązania na podstawie art. 12 ustawy o zgromadzeniach przez przedstawiciela organu gminy. Prezydent ustalił, że podejmowano wielokrotne próby nawiązania kontaktu z przewodniczącym zgromadzenia W.T., celem uprzedzenia go po konieczności rozwiązania zgromadzenia, kiedy się to nie udało, trzykrotnie ostrzeżono uczestników o możliwości rozwiązania zgromadzenia, co uczyniono o godzinie 16.42, ogłaszając tę decyzję publicznie osobom na czele pochodu. Następnie po nawiązaniu kontaktu z przewodniczącym zgromadzenia, poinformowano go o powyższym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: W.T. (dalej "uczestnik postępowania") – przewodniczący zgromadzenia oraz Stowarzyszenie "M." (dalej "skarżący"), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

W.T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów:

1/ art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zgromadzeniach poprzez:

- rozwiązanie zgromadzenia w sytuacji, gdy jego przebieg nie zagrażał życiu i zdrowiu ludzi, ani mieniu w znacznych rozmiarach, nie naruszał przepisów ustawy o zgromadzeniach, ani ustaw karnych, a przewodniczący zgromadzenia nie został uprzedzony o konieczności jego rozwiązania, dlatego nie zajmował żadnego stanowiska w tym przedmiocie, w szczególności nie wzbraniał się tego uczynić;

- rozwiązanie zgromadzenia bez wymaganego tym przepisem uprzedniego trzykrotnego ostrzeżenia uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, a także bez publicznego ogłoszenia tej decyzji uczestnikom zgromadzenia;

2/ art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwany dalej "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego stojącego u podstaw zaskarżonej decyzji, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewskazanie dowodów, na których została oparta.

Zdaniem odwołującego się uczestnika postępowania wszystkie zdarzenia wskazane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji miały miejsce poza terenem odbywania zgromadzenia publicznego. Tylko takie zachowanie uczestników, które odbywa się w ramach zgromadzenia może być brane pod uwagę przy ocenie jego przebiegu. Nie mogą stanowić podstawy rozwiązania zgromadzenia działania podejmowane przez osoby poza terenem odbywania tego zgromadzenia, choćby uczestnicy tych działań brali początkowo udział w tym zgromadzeniu lub dołączali do niego później. Poza tym możliwy był kontakt przedstawiciela gminy z przewodniczącym zgromadzenia, jak również tenże przedstawiciel nie dopełnił obowiązku trzykrotnego ostrzeżenia uczestników o możliwości rozwiązania zgromadzenia.

W drugim odwołaniu profesjonalny pełnomocnik skarżącego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucił organowi I instancji naruszenie tych samych, wyżej wymienionych, przepisów. Jednocześnie wnosił o przeprowadzenie przez organ dowodów wskazanych w treści odwołania, a mianowicie:

- z zeznań świadków: A.M., P.C., W.T. i P.J. na okoliczność wykazania, że przedstawiciel gminy obecny "na przedzie M." nie dopełnił obowiązku trzykrotnego ostrzeżenia uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, nie ogłosił decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia jego uczestnikom,

- wykazu rozmów telefonicznych W.T. z [...] listopada 2013 r. oraz przesłuchania ww. świadków na okoliczność wykazania, że nie jest prawdą, jakoby przedstawiciel organu nie mógł skontaktować się z przewodniczącym zgromadzenia w trakcie jego odbywania,

- zeznań W.T. na okoliczność braku uprzedzenia przez przedstawiciela gminy o konieczności rozwiązania zgromadzenia.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w postaci:

a/ interpelacji skierowanej do Ministra Sprawiedliwości, zgromadzonych na płycie CD nagrań ukazujących zapis zdarzeń istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wydruków i wypowiedzi Ministra Spraw Wewnętrznych B.S. oraz Komendanta Głównego Policji [...], dotyczących przedmiotowego zgromadzenia "M.",

b/ stenogramu nadzwyczajnego posiedzenia Sejmowej Komisji Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2013 r.,

c/ zeznań świadków:

- B.S. i M.D. na okoliczność przebiegu zgromadzenia "M.", działań podejmowanych na trasie M. i poza nim, podstaw faktycznych rozwiązania zgromadzenia, działań podejmowanych przez organizatora zgromadzenia,

- S.L. i T.S. (członków Straży M.) na okoliczność działań podejmowanych w czasie M. przez służby porządkowe organizatorów zgromadzenia, przebiegu wydarzeń w dniu [...] listopada 2013 r. i braku podstaw do rozwiązania przedmiotowego zgromadzenia.

Skarżący w piśmie procesowym powtórzył zarzut odwołania, iż organ I instancji przekroczył ustawowe granice działania, wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zgromadzeniach. Jednocześnie wskazał, że usunięcie przez organizatorów ze zgromadzenia uczestników posiadających materiały pirotechniczne było w praktyce niemożliwe, biorąc pod uwagę liczebność sił porządkowych organizatora niepotrzebnego zamieszania i sprowokowania aktów agresji wymierzonych w organizatora, a także w uczestników zgromadzenia. Poza tym używanie przez uczestników wyrobów pirotechnicznych nie stanowiło realnego zagrożenia dla otoczenia, a korzyści z działań podjętych przez organizatorów byłyby nieproporcjonalnie mniejsze, niż potencjalne zagrożenia z nimi się wiążące. Interwencja służb publicznych w takiej sytuacji byłaby niezasadna, nieproporcjonalna i ryzykowna.

Organ I instancji nie wykazał również, aby uczestnicy zgromadzenia posiadali i używali w jego trakcie niebezpiecznych narzędzi. Wszystkie naruszenia porządku publicznego (przy ulicy [...] i na placu [...]) zostały dokonane poza terenem odbywania zgromadzenia publicznego "M." i nie miały wpływu na pokojowy przebieg zgromadzenia. Skarżący zarzucił organowi I instancji niekonsekwencję w twierdzeniu, że przebieg M. naruszał przepisy ustaw karnych, gdy sam przyznał, że prawo naruszali uczestnicy zgromadzenia poza jego trasą. W ocenie skarżącego, przedmiotowe zgromadzenie było legalne, miało pokojowy przebieg, a na jego trasie nie doszło do aktów przemocy, ani agresji. Przebieg zgromadzenia nie zagrażał również ani zdrowiu ludzi, ani mieniu w znacznych rozmiarach.

Zdaniem skarżącego, nie można czynić organizatorom zarzutu, że nie unieszkodliwiła agresorów, jeśli do zamieszek doszło poza trasą zgromadzenia, który to teren powinna zabezpieczać Policja. Na trasie M. nie doszło do ataku na policjantów, a więc zdarzenie to nie mogło mieć wpływu na wydaną w sprawie decyzję, gdyż nie było związane z przebiegiem samego zgromadzenia.

W ocenie skarżącego, twierdzenia organu I instancji dotyczące wydarzeń na ulicy [...], czy też wydarzeń na placu [...] są zinterpretowane subiektywnie (na podstawie materiałów własnych i przekazu telewizji informacyjnych, bez konsultacji z innymi służbami odnośnie przebiegu wydarzeń), co jest niedopuszczalne w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r., II GSK 1169/11).

Końcowo skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji ukarał organizatora i uczestników kilkudziesięciotysięcznego M. za podejmowane poza trasą zgromadzenia zachowanie relatywnie niedużej grupki osób. Poza tym rola organizatora zgromadzenia nie jest podobna do roli funkcjonariuszy strzegących porządku publicznego i obowiązujące prawo może jedynie od niego wymagać, aby dołożył należytej staranności dla zapewnienia pokojowego charakteru zgromadzenia przez powstrzymanie się od przemocy i apelowanie do uczestników zgromadzenia o powstrzymanie się od jej stosowania.

Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o zgromadzeniach, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe zgromadzenie zostało zgłoszone do Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu W. w dniu [...] października 2013 r., wraz z określoną trasą M., czasem jego trwania, określonym celem zgromadzenia. Ponadto skarżący zapewnił, że planowanym przez organizatora środkiem służącym do zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzenia będą "wolontariusze skupieni w nieformalnej formacji straży M.; zgłaszający nie oczekiwał obecności Policji.

Wojewoda, po dokonaniu analizy materiałów dowodowych przedstawionych przez strony, w tym nagrań, materiałów prasowych, notatek służbowych oraz pełnego zapisu przebiegu posiedzenia komisji Spraw Wewnętrznych (nr [...]) z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdził brak podstaw do zmiany decyzji wydanej przez organ I instancji.

Odnośnie zarzutu braku przesłanek do rozwiązania zgromadzenia na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o zgromadzeniach, organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny i prawny:

- przed godziną 15.00 przy ulicach: [...],[...],[...], i placu [...] rozpoczęła się zbiórka uczestników zgromadzenia "M.";

- o godzinie 15.20 z ulicy [...] (róg [...]) rozpoczął się przemarsz uczestników zgromadzenia planowaną trasą;

- po rozpoczęciu przemarszu uczestnicy zgromadzenia zaczynają używać materiałów pirotechnicznych (rac, petard, flar);

- na polecenie przedstawicieli organów gminy organizatorzy nadają komunikaty o nieużywaniu materiałów pirotechnicznych przez uczestników zgromadzenia, którym uczestnicy nie podporządkowali się;

- po bezskutecznych komunikatach o zaprzestaniu używania materiałów pirotechnicznych, przewodniczący zgromadzenia nie wezwał do opuszczenia osób, które swoim zachowaniem naruszyły przepisy ustawy o zgromadzeniach (jej art. 10 pkt 4 w związku z art. 3 ust. 2),co stanowiło zagrożenie dla pokojowego charakteru zgromadzenia;

- o godzinie 15.36 Policja otrzymała informację o zakłóceniu porządku na ulicy [...], znajdującej się w pobliżu ulicy [...], którą odbywał się "M.";

- na prośbę Policji organizator M. wysłał dodatkowe siły w celu zapewnienia porządku, które nie były w stanie powstrzymać większej grupy agresywnie zachowujących się osób;

- na wysokości ulicy [...] agresywne osoby zaatakowały Straż M., Policję oraz osoby przebywające na dachu squatu, a organizator nie był w stanie nad tym zapanować;

- po interwencji Policji uczestnicy zamieszek zostali zepchnięci z powrotem na ulicę [...] i powrócili do kolumny "M.";

- pomimo ponownego oddzielenia przez straż M. kolumny "M.", z przemieszczającego się tłumu w stronę Policji rzucane były kamienie i odpalone race;

- o godzinie 16.25 organizator poprosił o interwencję Policję, ponieważ sam nie dawał sobie rady;

- o godzinie 16.42 przedstawiciel organu gminy skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o zgromadzeniach prawa do wydania decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o zgromadzeniach, po analizie notatki służbowej z dnia [...] listopada 2013 r., sporządzonej przez przedstawiciela organów gminy, raportu z połączeń wykonanych pomiędzy tym przedstawicielem z numeru [...] a organizatorem na podany przez niego w zgłoszeniu numer komórkowy [...] w okresie od [...] listopada 2013 r. i [...] listopada 2013 r. oraz wypowiedzi Dyrektor Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, zawartej w pełnym zapisie z przebiegu posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalono, że w dniu [...] listopada 2013 r., pomiędzy godziną 16.22 a 16.42 pracownik organów gminy podjął 4 próby połączenia z organizatorem, który nie dotarł w umówione miejsce. Z uwagi więc na stały brak kontaktu z przewodniczącym zgromadzenia oraz wobec realnego zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariuszy Policji i osób postronnych oraz zniszczeń mienia, ogłoszono publicznie osobom znajdującym się na czele "M." informacje o rozwiązaniu zgromadzenia publicznego.

Organ odwoławczy wskazał, że pomimo starań, podejmowanych przez organizatora wobec eskalacji zdarzeń naruszających porządek prawny, nie był on w stanie zapanować nad zachowaniem uczestników zgromadzenia, co doprowadziło do utraty pokojowego charakteru zgromadzenia. Zdaniem Wojewody, przebieg zgromadzenia to nie tylko przejście wyznaczoną trasą, ale także zdarzenia odbywające się w czasie i miejscu jego trwania, realizowane tak w ramach idei i celu zorganizowanego zgromadzenia, jak i bezpośrednio z nim związane i odbywające się równolegle w czasie. Jeśli przewodniczący zgromadzenia utracił kontrolę nad zachowaniem uczestników zgromadzenia, to powinien je rozwiązać, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o zgromadzeniach. Wobec braku reakcji organizatora w tym zakresie, uczynił to uprawniony przedstawiciel organu gminy, korzystając z prawa do dokonania oceny sytuacji i stwierdzenia, że zdarzenia zagrażają życiu i zdrowiu ludzi oraz mieniu w znacznych rozmiarach na podstawie art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o zgromadzeniach.

Organ II instancji odstąpił od przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków uznając, że nie są one uzasadnione stanem sprawy, a złożone zeznania nie będą miały wpływu na ustalenie stanu faktycznego.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania, zarzucił organowi odwoławczemu rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1/ art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dokładnej i wnikliwej analizy całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienie wniosków pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie szeregu dowodów na okoliczności istotne dla sprawy,

2/ art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie w sprawie uzasadnienia, które nie odpowiada przepisom prawa, tj. nie odnoszącego się do wszystkich stawianych w odwołaniu zarzutów, nie zawierającego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł, wydając skarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 12 ust. 1 ustawy o zgromadzeniach, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy przebieg zgromadzenia nie zagrażał życiu ani zdrowiu ludzi, ani też mieniu w znacznych rozmiarach, nie naruszał przepisów przedmiotowej ustawy, ani ustaw karnych, a ponadto przewodniczący zgromadzenia nie został uprzedzony o konieczności rozwiązania M., wobec czego nie mógł zająć jakiegokolwiek stanowiska w tym przedmiocie, w tym nie wzbraniał się rozwiązać M.,

2/ art. 12 ust. 2 ustawy o zgromadzeniach przez rozwiązanie zgromadzenia publicznego "M." z pominięciem wymaganego uprzedniego trzykrotnego ostrzeżenia uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, jak również z uchybieniem obowiązkowi publicznego ogłoszenia tej decyzji uczestnikom zgromadzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił przede wszystkim fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej opartej na niepełnych dowodach, przy zignorowaniu większości wniosków dowodowych skarżącego, zawartych zarówno w odwołaniu, jak i w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., powtórzonym w dniu [...] lutego 2014 r. Organ odwoławczy dokonał analizy jedynie wybiórczej części spośród materiałów dowodowych przedstawionych przez strony. Wśród dowodów Wojewoda wymienił: nagrania (bez wskazania, o jakie nagrania chodzi), materiały prasowe (również bez wskazania, jakie materiały i w jakim zakresie stały się podstawą rozstrzygnięcia), notatki służbowe oraz pełen zapis przebiegu posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2013 r.

Natomiast kilkakrotnie zgłaszany wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych świadków został pominięty, mimo że osoby wskazane we wniosku (np. przewodniczący zgromadzenia W.T.) posiadają wiadomości, mające istotny wpływ na wynik sprawy, pozwalające ustalić wszechstronnie przebieg zdarzeń z dnia [...] listopada 2013 r. na trasie M. Poza tym organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego wniosek dowodowy skarżącego został pominięty.

Skarżący ponownie powtórzył, że wszystkie zapalne zdarzenia miały miejsce poza terenem odbywania zgromadzenia publicznego. Zdaniem skarżącego, osoba opuszczająca zgromadzenie i dokonująca poza jego terenem czynów bezprawnych nie działa już w jego ramach, a zatem nie ma wpływu na jego przebieg, niezależnie od tego, czy osoby te następnie do kolumny M. wróciły. Straż "M." podejmowała działania zmierzające do przywrócenia porządku, m.in. apelując o zaprzestanie stosowania pirotechniki, co spowodowało ograniczenie takich zachowań.

W świetle powyższych faktów bezzasadny jest zarzut organów, że przewodniczący zgromadzenia nie skorzystał z uprawnień przysługujących mu na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o zgromadzeniach i nie rozwiązał zgromadzenia. Skarżący zaprzeczył, aby przedstawiciel organu gminy nie mógł skontaktować się z przewodniczącym zgromadzenia w trakcie jego odbywania. Przewodniczący bowiem dysponuje wykazem połączeń telefonicznych przeprowadzonych tego dnia między nim a przedstawicielem Prezydenta (połączenia odebrane, nieodebrane, wiadomości SMS). W każdym przypadku, najpóźniej po 3 minutach od nieodebranego połączenia od przedstawiciela Prezydenta, przewodniczący oddzwaniał lub odbierał od niego ponowny telefon. Takiej sytuacji nie można nazwać "brakiem kontaktu". Pomimo pozostawania przewodniczącego zgromadzenia w stałym kontakcie z przedstawicielami organu gminy, nie został on poinformowany o planowanym rozwiązaniu zgromadzenia w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zgromadzeniach. Ponadto do rozwiązania przedmiotowego zgromadzenia doszło z pominięciem obowiązku uprzedniego trzykrotnego uprzedzenia uczestników o możliwości jego rozwiązania, jak również z pominięciem poinformowania o tym przewodniczącego zgromadzenia.

Końcowo skarżący zarzucił organom administracji naruszenie art. 2 i art. 57 Konstytucji RP, art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i politycznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zez zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję rozwiązującą zgromadzenie publiczne z dnia [...] listopada 2013 r., zgłoszone przez W.T.

Wolność zgromadzeń, gwarantowana przez art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284, ze zm.) i art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. 1977 Nr 38, poz. 167), zobowiązuje organy administracji publicznej do jej respektowania, w granicach ustalonych przez ustawodawcę, stosownie do treści zdania drugiego art. 57 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia prawa do zgromadzeń może określać ustawa. Uprawnienie z art. 57 Konstytucji RP określa się nie jako prawo zgromadzeń, ale jako wolność, które to rozróżnienie ma istotne znaczenie. Skoro bowiem mamy do czynienia z wolnością, to państwo jej nie stwarza, a ma jedynie zabezpieczyć jej realizację (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 2000 r., s.68).

Na gruncie prawa polskiego ustawa o zgromadzeniach zawiera zamknięty katalog ograniczeń, określony w art. 8, odnoszącym się do zakazu zgromadzenia publicznego oraz w art. 12, ustanawiającym przesłanki rozwiązania takiego zgromadzenia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 12 ust. 1

i ust. 2 ustawy o zgromadzeniach (chociaż w sentencji decyzji Wojewody błędnie wskazano art. 8 ust. 1 ustawy o zgromadzeniach). Przepis ten przewiduje możliwość rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela organu gminy, jeżeli jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu albo mieniu w znacznych rozmiarach lub gdy narusza przepisy niniejszej ustawy albo przepisy ustaw karnych, a przewodniczący, uprzedzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia, wzbrania się tego uczynić. Rozwiązanie zgromadzenia następuje wówczas przez wydanie ustnej decyzji, poprzedzonej trzykrotnym ostrzeżeniem uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, a następnie ogłoszonej przewodniczącemu lub w przypadku niemożności skontaktowania się z nim – ogłoszonej publicznie uczestnikom zgromadzenia. Taka decyzja ustna podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Bezsporne w sprawie jest, że o przedmiotowym zgromadzeniu jego przewodniczący W.T. zawiadomił organ gminy, zgodnie z art. 7 ustawy o zgromadzeniach. Następnie brał udział w spotkaniu służbowym w dniu [...] listopada 2013 r. w Biurze Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu W., na którym omówiono organizację M. w dniu [...] listopada 2013 r. Wówczas wydelegowano również 4 przedstawicieli Prezydenta, tj. D.D. (1), D.D. (2), J.M. (3) i P.B. (4), znanych przewodniczącemu zgromadzenia, którzy posiadali upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w czasie zgromadzenia. Uzgodniono, że w przypadku niemożności nawiązania osobistego kontaktu z organizatorem i przewodniczącym zgromadzenia, nawiązywana będzie łączność za pośrednictwem telefonii komórkowej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że do rozwiązania zgromadzenia "M." w dniu [...] listopada 2013 r. o godzinie 16.42 doszło z zachowaniem trybu określonego w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zgromadzeniach, co było podważane przez skarżącego, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu. Z uwagi na szczególny charakter decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia (decyzja ustna, wydana w uproszczonym trybie administracyjnym, doręczana organizatorowi na piśmie później, tj. w terminie 72 godzin od jej podjęcia), dopiero na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda, jako organ II instancji, dążył do zebrania wszelkich dowodów mających istotne znaczenie prawne w celu udowodnienia faktów przemawiających za zasadnością podjęcia przedmiotowej decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia przez przedstawiciela Prezydenta.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że na etapie postępowania odwoławczego Prezydent uzupełnił istniejący materiał dowodowy o kopię dokumentów potwierdzających straty w dniu [...] listopada 2013 r. na terenie dzielnicy [...], płytę CD z elektronicznym zapisem programu [...] "[...]" oraz płytę CD z rejestracją zdarzeń podczas przedmiotowego zgromadzenia. Natomiast na wezwanie Wojewody Komenda [...] Policji przesłała płytę CD z prezentacją multimedialną dotyczącą przygotowań i realizacji zabezpieczenia zgromadzeń w dniu [...] listopada 2013 r. Wojewoda dysponował również notatką służbową sporządzoną w dniu [...] listopada 2013 r. przez D.D. (2) na okoliczność przebiegu zgromadzenia, podstaw i sposobu jego rozwiązania, jak również wykazem połączeń wykonanych z telefonu przedstawiciela Prezydenta na numer telefonu komórkowego przewodniczącego zgromadzenia W.T.

Skarżący natomiast składał liczne wnioski dowodowe w odwołaniu oraz pismach z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] lutego 2014 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy analizował płyty CD, złożone przez strony (w tym prawdopodobnie płytę złożoną przez skarżącego, której jednak brak w aktach) oraz stenogram z posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., załączony przez skarżącego przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., którego również brak w aktach administracyjnych. Jednak nie uwzględnił żądania skarżącego dotyczącego przesłuchania zgłoszonych przez niego świadków, wskazanych na istotne dla sprawy okoliczności, uznając, że nie są one uzasadnione charakterem sprawy, a złożone zeznania nie będą miały wpływu na ustalenie stanu faktycznego. Organ odwoławczy nie odniósł się również do dokumentów załączonych do pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2013 r.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 15 k.p.a., organ II instancji, na skutek wniesionego przez stronę odwołania, winien ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie, nie zaś ograniczyć się tylko do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Postępowanie dowodowe organu II instancji winno więc prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, iż elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a., skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia opisanych wymogów. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że Wojewoda dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego. Wśród dowodów wymienił: nagrania i materiały prasowe, ale bez wskazania, o jakie nagrania i materiały chodzi, w jakim zakresie stały się podstawą rozstrzygnięcia. Powołał się na pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2013 r., jednak dowód ten i jego ocena nie poddają się weryfikacji przez Sąd z uwagi na jego brak w aktach administracyjnych. Notatka służbowa sporządzona w dniu [...] listopada 2013 r. została podpisana tylko przez jednego z przedstawicieli Prezydenta, mimo że było ich czterech i wszyscy zostali wymienieni w jej nagłówku. Analiza tej notatki świadczy o nieścisłościach dotyczących okoliczności stanowiących podstawę rozwiązania zgromadzenia. Wojewoda ustalił, iż pomiędzy godziną 16.22 a 16.42 przedstawiciel Prezydenta podjął 4 nieskuteczne próby połączenia się z organizatorem. Jednak ostatnia próba, trwająca 31 s, prawdopodobnie zakończyła się oddzwonieniem W.T. o godzinie 16.43, kiedy otrzymał informację o rozwiązaniu zgromadzenia. Jednocześnie z notatki wynika, że już o godzinie 16.20 trzykrotnie ostrzeżono uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, a więc zanim przedstawiciel organu podjął próby skontaktowania się z przewodniczącym zgromadzenia, aby go uprzedzić o konieczności rozwiązania zgromadzenia, jak tego wymaga art. 12 ust. 1 ustawy o zgromadzeniach, już dokonał trzykrotnego ostrzeżenia, wynikającego z art. 12 ust. 2 tej ustawy.

Organ odwoławczy nie poważył przy tym ustaleń organu I instancji, iż podejmowano wielokrotne próby nawiązania kontaktu z przewodniczącym zgromadzenia celem uprzedzenia go o konieczności rozwiązania zgromadzenia. Z wykazu połączeń przedstawiciela Prezydenta wynika, że wykonywał on nieskuteczne połączenia na numer uczestnika postępowania w godzinach: 14.49, 15.16, 15.26, 16.22, 16.38 i 16.42, natomiast z notatki służbowej z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, iż kontakt telefoniczny nawiązano z przewodniczącym zgromadzenia o godzinie 15.46, co może świadczyć, że wówczas telefonował W.T. do przedstawiciela Prezydenta.

W tym miejscu, w ocenie Sądu, zasadne było skonfrontowanie wykazu połączeń telefonicznych znajdującego się w aktach sprawy z takim samym wykazem połączeń (odebranych, nieodebranych, sms) przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2013 r. w godzinach trwania M. z telefonu przewodniczącego zgromadzenia z przedstawicielem Prezydenta, ponieważ skarżący zaprzecza, aby nie było wówczas stałego kontaktu między tymi osobami i twierdzi, że nie został poinformowany o planowanym rozwiązaniu zgromadzenia, pomimo możliwości takiego kontaktu. Celowym w tym zakresie wydaje się również przesłuchanie przewodniczącego zgromadzenia, a jednocześnie stronę postępowania W.T. na okoliczności związane z przebiegiem i rozwiązaniem zgromadzenia, jak również uwzględnienie wniosków skarżącego, zgłaszanych w odwołaniu i pismach procesowych z dnia [...] grudnia 2013 r. i [...] lutego 2014 r.

Zdaniem Sądu stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie został prawidłowo ustalony, bowiem nie zebrano wszechstronnie materiału dowodowego, dającego podstawę do uznania, że zgromadzenie "M." utraciło pokojowy charakter i dlatego zostało prawidłowo rozwiązane. Organ odwoławczy, z uwagi na specyfikę sprawy, powinien ze szczególną wnikliwością zgromadzić w aktach sprawy całość dowodów, w tym również tych wskazanych przez skarżącego, bowiem z opisu okoliczności, na jakie zostały powołane wynika, że mają one znaczenie dla sprawy, tj. pozwolą wszechstronnie ocenić przebieg zgromadzenia, przyczyny oraz zasadność jego rozwiązania. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., jak już wyżej wskazano, podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2012 r., II GSK 1169/11, Lex nr 1233927, z dnia 17 maja 2012 r., II OSK 370/11, Lex nr 1219144). Ocena dowodów przez organ administracji powinna być swobodna oraz możliwa do skontrolowania przez Sąd. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy na podstawie wszechstronnie zebranych i ocenionych dowodów organ może przejść do oceny, czy ten stan faktyczny jest zgodny z hipotezą normy prawa materialnego, tj. czy przebieg zgromadzenia zagrażał życiu lub zdrowiu albo mieniu w znacznych rozmiarach lub czy naruszał przepisy ustaw karnych, ustawy o zgromadzeniach, jeśli tak, to w jakim zakresie, czy zgromadzenie utraciło pokojowy charakter. Na podstawie pełnego materiału dowodowego należy również ponownie ocenić, czy przedmiotowe zgromadzenie zostało rozwiązane w sposób, o którym mowa w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zgromadzeniach, przy uwzględnieniu okoliczności, iż przesłanek ograniczenia wolności, wynikającej z art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie należy interpretować rozszerzająco.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organu odwoławczego uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń z uwzględnieniem wytycznych Sądu,

a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ponowne ustalenia organu odwoławczego winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania ich pełnej weryfikacji.