Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 336/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 15 i 17, par. 12 ust. 1 i 9
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 883/20 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. K. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. oddala wniosek J. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 883/20 oddalił skargę P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2018 r. nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. W. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku jednorodzinnego nr [...] na budynek wielorodzinny (Etap I) oraz budowę budynku wielorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przebudową zjazdu (Etap II):

̶ budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wewnętrznych instalacji wod.-kan., cwu, co, gazowej, wentylacji mechanicznej garażu i elektrycznej z piorunochronną oraz budowa przyłączy (wodnego i kanalizacji sanitarnej), kanalizacji deszczowej z dachu do zbiorników retencyjnych oraz odwodnienia terenów utwardzonych do zbiorników bezodpływowych (retencyjnych),

̶ zmiana pozwolenia na budowę nr [...] (I Etap inwestycji) w zakresie sytuowania miejsc postojowych i lokalizacji śmietnika,

na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach nr [...], obręb ew. [...].

Jak wskazano w powyższej decyzji po rozpoznaniu wniosku inwestora z 13 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] września 2017 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzając, że wniosek zawierał braki. Inwestor został wezwany do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie, natomiast przedłożone przez niego uzupełnienie nie odnosi się do wszystkich uchybień określonych w postanowieniu z [...] lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: Prawo budowlane). W ocenie organu pierwszej instancji wymogi dotyczące uzupełnienia braków wniosku miały na celu m.in. weryfikację przyjętej w projekcie kwalifikacji kondygnacji garażu jako kondygnacji podziemnej, do której mają zastosowanie przepisy § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej: warunki techniczne). W projekcie budowlanym kondygnacja ta została uznana za całkowicie podziemną, w związku z obsypaniem jej ściany bocznej (południowej) gruntem do poziomu nawierzchni tarasów dostępnych z mieszkań mieszczących się na 1 kondygnacji nadziemnej (nad kondygnacją garażu), podczas gdy w świetle § 3 pkt 17 warunków technicznych za kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Zdaniem organu, na rysunkach elewacji i przekrojach jednoznacznie stwierdzić można, że ściana wschodnia budynku mieszcząca bramę garażową jest w całości usytuowana ponad terenem – zarówno istniejącym, jak i projektowanym. Ściany kondygnacji garażu – południowa i północna – znajdują się w części ponad terenem istniejącym (zgodnie ze spadkiem), a zaprojektowane obsypanie kondygnacji garażu od strony południowej gruntem ukształtowanym w formie skarp terenowych przekrywających ściany boczne garażu, nie stanowi przesłanki do uznania kondygnacji mieszczącej się w ukształtowanym sztucznie terenie za podziemną, znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, tj. takiej, dla której nie na obowiązku ustalenia odległości od granicy i niewliczanej do powierzchni zabudowy. A zatem kondygnacja garażu w projektowanym budynku nie jest kondygnacją podziemną w rozumieniu przepisów rozporządzenia, a co tym idzie wykazuje zbliżenie do granic działki nr [...] na odległość mniejszą niż 3 m, co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 i ust. 7 warunków technicznych oraz dyspozycji pkt 2.1. decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2015 r. znak: [...], utrzymana następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] października 2015 r. znak: [...]) w zakresie wielkości powierzchni zabudowy.

Organ wskazał także na treść § 14 warunków technicznych, który stanowi, iż do budynków i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. W projekcie budowlanym przedstawione zostało rozwiązanie uwzględniające ruch dwukierunkowy, prowadzony od zjazdu z ulicy [...] wzdłuż istniejącego budynku drogą dojazdową o szerokości zmiennej od 3,30 m do 3,50 i dalej wzdłuż budynku projektowanego do placu manewrowego o szerokości 4,60 m i wskazał, że nie do zaakceptowania jest stanowisko inwestora co do tego, że wydane pozwolenie na budowę nr [...] obejmujące w ramach I Etapu inwestycji m.in. budowę miejsc postojowych z dojazdem o szerokości 3,30 m – 3,50 m zostaje utrzymane także dla II Etapu inwestycji bez zmian.

Organ podkreślił, że w tej kwestii swoje stanowisko wyraził Minister Infrastruktury i Budownictwa w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], w ramach uprzednio prowadzonego, odrębnego postępowania o pozwolenie na budowę II Etapu przedmiotowej inwestycji, zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił udzielenia upoważnienia na udzielenie wnioskowanego przez inwestora odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 14 ust. 3 warunków technicznych, umożliwiającego "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dojściem pełniącym funkcję dojazdu o szerokości od 3,3 m do 3,5 m na działkach [...] obręb [...] przy ulicy [...] w B.".

Organ administracji przeanalizował również projekt architektoniczno-budowlany w zakresie parametrów technicznych miejsc parkingowych i uznał, że w rzeczywistości garaż nie będzie mieścił 12 samochodów na wyznaczonych miejscach postojowych, zatem funkcję tę będzie musiał przejąć plac manewrowy wraz z przedpolem wjazdowym do garażu.

W konkluzji organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymagań art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku uzupełnienia braków w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę, nałożonego w postanowieniu z [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez inwestora Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, przedstawiając odmienną ocenę okoliczności sprawy, które, zdaniem organu pierwszej instancji, uniemożliwiły wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora.

W pierwszym rzędzie uznał za nietrafne zastrzeżenia Prezydenta Miasta B. co do kwestii dotyczących rozwiązań projektowych w zakresie dojazdu oraz kwalifikacji garażu jako kondygnacji podziemnej. Zdaniem Wojewody najniższa kondygnacja projektowanego budynku może zostać uznana jako podziemna. Jej obsypanie od strony południowej zgodnie z projektem spowoduje, że od tej strony będzie całkowicie schowana pod powierzchnią terenu. W ogólnym bilansie wszystkie ściany będą zagłębione na powierzchni przekraczającej 50%, zgodnie z § 3 pkt 17 rozporządzenia.

Po wtóre, odnosząc się do wskazanych przez niego uchybień projektowych, w tym odnoszących się do parametrów podziemnego parkingu, uznał, że przepisy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie dają organowi prawa do sprawdzania zgodności rozwiązań projektowych z przepisami regulującymi warunki techniczne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 organ sprawdza jedynie zgodność z przepisami technicznymi w zakresie projektu zagospodarowania działki.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydenta Miasta B. decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] ponownie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niewypełnienie obowiązku polegającego na zapewnieniu dojazdu i dojścia do budynku zgodnie z wymogami § 14 rozporządzenia, nałożonego w postanowieniu z [...] maja 2018 r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W tych okolicznościach organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany dalej nie spełnia wymagań art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku uzupełnienia braków w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę, nałożonego kolejnym postanowieniem z [...] maja 2018 r., podjętym na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Inwestor nie doprowadził do zgodności rozwiązania projektowego w zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu do budynku na warunkach określonych w § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania J. W. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora, zatwierdzając jednocześnie projekt budowlany.

Odnośnie do kwestii szerokości wymaganego dojazdu organ odwoławczy uznał, że rozwiązanie w zakresie sposobu dojazdu zastosowane dla realizacji I Etapu zabudowy działki inwestycyjnej, polegające na wprowadzeniu sygnalizacji świetlnej kierującej ruchem na odcinku pasa ruchu zawężonego do szerokości 3,3 m, jest całkowicie wystarczające również dla II Etapu zabudowy, w sytuacji, gdy dojazd ten pełnić będzie również (na krótkim odcinku) funkcję dojścia. Dojazd ten został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych. Zatem obsługa komunikacyjna 11 lokali mieszkalnych jest dopuszczalna w sposób wyżej opisany. Ponadto nie istnieje możliwość zaprojektowania dojazdu w inny sposób, a to z uwagi na fakt, że został on zrealizowany podczas I Etapu inwestycji, na który to właśnie organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na budowę.

W konsekwencji przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska nie jest wymagane uzyskanie odstępstwa w trybie przepisów art. 9 ustawy Prawo budowlane dla przedstawionego w projekcie rozwiązania komunikacyjnego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę I Etapu inwestycji. Fakt, że inwestor wystąpił o uzyskanie takiego odstępstwa, a właściwy minister odmówił udzielenia stosownego upoważnienia, nie ma znaczenia, bowiem stanowisko ministra nie zostało uzasadnione w jakikolwiek merytoryczny sposób, a zatem oznacza wyłącznie brak możliwości zastosowania procedury wynikającej z art. 9 Prawa budowlanego, ale nie odbiera właściwym organom prawa do własnej oceny problematycznej kwestii. Wobec tego argumentacja organu pierwszej instancji, będąca uzasadnieniem wydanej negatywnej dla inwestora decyzji, jest niezasadna.

Organ sprawdził ponadto przedłożony projekt budowlany, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Po stwierdzeniu, że inwestor w niniejszej sprawie spełnił wszystkie warunki niezbędne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ orzekł jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. K. (właściciel sąsiedniej działki nr ew. [...]). Skarżący podniósł m.in., że już decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy była wydana niezgodnie z przepisami. Wskazał, że działka mająca stanowić komunikację terenu inwestycji z drogą publiczną nie zapewnia realnego przejazdu. Zarzucił organowi odwoławczemu, że nie zajął się innymi błędami w projekcie budowlanym, na które powoływał się on sam oraz organ pierwszej instancji przy poprzednich odmownych decyzjach w tej sprawie. W jego ocenie niezgodnie z przepisami w tym projekcie są m.in. ustalenia dotyczące:

1) działki, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną,

2) działki, której wielkość powierzchni nie wystarcza na budynek wielorodzinny, gdzie zaplanowano 11 mieszkań w budynku,

3) budowy "podziemnego" garażu,

4) miejsc parkingowych,

5) technicznych możliwości, aby na ul. [...] mógł odbywać się tak natężony ruch,

6) analizy zagrożenia polegającego na naruszeniu stateczności zbocza i znajdującej się tam zabudowy ze względu na możliwość osuwania się terenu i prawdopodobieństwa katastrofy budowlanej,

7) uwzględnienia charakteru sąsiedniej zabudowy objętej ochroną konserwatorską,

8) analizy uciążliwości dla istniejącej zabudowy po obu stronach ulicy

W skardze zasygnalizowano także problemy związane z odpowiedzialnością zawodową osób uprawnionych do sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz osób sprawujących samodzielne funkcje techniczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu jego decyzji.

Inwestor pismami z 23 kwietnia i 9 maja 2019 r. odniósł się do zarzutów skarżącego, wnosząc o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 14 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 199/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu skoro inwestor nie wykazał, że wymóg wynikający z w § 14 ust. 3 warunków technicznych, dotyczący parametrów dojazdu (dojścia) do projektowanego budynku i urządzeń z nim związanych, został spełniony, to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Poza wskazanym wyżej uchybieniem organ dopuścił się także naruszenia prawa procesowego, które także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie została bowiem wyjaśniona kwestia zachowania odległości budynku wielomieszkaniowego, przewidzianego do realizacji w drugim etapie.

Sąd przywołał treść § 12 ust. 1 i 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i stwierdził, że brak byłoby podstaw do ustalenia w tym przypadku odległości garażu, traktowanego jako kondygnacja podziemna, od granicy działki tylko w sytuacji, w której garaż znajdowałby się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, zgodnie z § 3 pkt 17 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 916/20 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że ponownie zbadał kwestię spełnienia wymogów w zakresie odległości przedmiotowego budynku od granic sąsiednich działek budowlanych, w tym działki skarżącego, usytuowanej od strony południowej. Część budynku od tej strony zgodnie z projektem budowlanym została usytuowana w odległości 1,65 – 1,90 m od granicy działki skarżącego. Przyjęta w projekcie budowlanym rzędna terenu od tej strony wynosi 3,52 m. Najwyższy punkt garaży w tym miejscu to 3,49 m. Skoro zatem zgodnie z § 3 pkt 15 warunków technicznych poziom terenu to poziom projektowany w danym miejscu działki budowlanej, a więc dopuszczalne jest nadsypanie terenu, część budynku od strony działki skarżącego jest całkowicie zagłębiona w terenie na odległość większą niż 4 m. Zatem z mocy § 12 ust. 9 warunków technicznych ta część budynku nie musi spełniać wymogów z § 12 ust. 1. Zgodnie z ust. 6 pkt 1 tego przepisu balkony, galerie, tarasy mogą zaś być usytuowane w odległości 1,5 m od granicy. Wymogi te zostały w niniejszej sprawie spełnione, gdyż tarasy zaprojektowano na poziomie nad częścią podziemną garażu. W konsekwencji w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi z § 12 i § 14 warunków technicznych.

Zdaniem Sądu nie są też uzasadnione pozostałe zarzuty skargi.

Sąd wskazał, że w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego brak było podstaw do objęcia kontrolą decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Dopóki nie zostanie ona wzruszona w odrębnym postępowaniu, jej ustalenia są wiążące i Sąd nie jest władny odmówić jej zastosowania. Bez znaczenia są też zarzuty skargi co do zapisów studium oraz kwestia braku uchwalenia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dopełnił wymogów w zakresie uregulowanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz motywów poprzedniej decyzji kasatoryjnej. Z mocy art. 35 ust. 4 tej ustawy odmowa udzielenia pozwolenia na budowę nie może nastąpić na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, a więc po uwzględnieniu sprzeciwu sąsiadów czy okolicznych mieszkańców. Sąd zgodził się z Wojewodą Śląskim, że organ administracji nie bada prawidłowości rozwiązań projektowych, a jedynie kompletność projektów i sporządzenie go przez osoby uprawnione, które potwierdzają opracowanie projektu zgodnie z wymogami prawa budowlanego, zasadami sztuki budowlanej pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Takie oświadczenie zostało zaś dołączone do projektu budowlanego w niniejszej sprawie i sąd administracyjny nie jest władny do zbadania, czy oświadczenie to jest prawdziwe. Brak też podstaw prawnych do powołania niezależnego eksperta celem sprawdzenia projektu budowlanego, czego domagał się skarżący.

Nie mogły też odnieść skutku zarzuty co do zagrożenia dla stateczności zbocza z powodu realizacji spornego budynku. Inwestor przedłożył bowiem wymaganą dokumentację geotechniczną i geologiczno-inżynierską oraz decyzję z [...] października 2015 r. o jej zatwierdzeniu.

Na koniec rozważenia wymagała kwestia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy oraz ilości miejsc parkingowych. W tym zaś zakresie istotne znaczenie ma kwalifikacja kondygnacji garażu jako podziemnej w rozumieniu § 3 pkt 17 warunków technicznych – w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z ówczesną definicją kondygnację podziemną stanowi kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przyległego, a także każda usytuowana pod nią kondygnacja. Tymczasem w niniejszej sprawie z analizy rysunków projektowych (elewacje i przekroje) wynika, że elewacja wschodnia, od strony, na której zaprojektowano wjazd do garażu, nie jest zagłębiona poniżej terenu, nawet projektowanego. Od strony południowej, tj. od strony działki skarżącego, zaprojektowano skarpę, która po usypaniu spowodować winna całkowite zagłębienie pod powierzchnię terenu. Od strony południowej kondygnacja jest zagłębiona na ok. 60% powierzchni ściany. W ogólnym bilansie zagłębienie ścian przekracza 50% ich całkowitej powierzchni (vide: uzasadnienie poprzedniej decyzji kasacyjnej Wojewody [...]). Stąd też w ocenie organu odwoławczego garaż spełnia wymogi kondygnacji podziemnej, a zatem spełnione zostały wymogi decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy projektowanego obiektu.

Zdaniem Sądu stanowisko to należy podzielić. Dopuszczalne jest bowiem zaprojektowanie określonego poziomu terenu poprzez jego nadsypanie (§ 3 pkt 15 warunków technicznych). W okolicznościach niniejszej sprawy jest to uzasadnione z powodu naturalnego pochylenia terenu w kierunku wschodnim i różnicy poziomu terenu o ok. 4,5 m. Nie chodzi zatem o sztuczne nadsypanie terenu celem uzyskania skarpy ze wszystkich stron, lecz jedynie wyrównanie różnic poziomu i to tylko na pewnym jego fragmencie, a mianowicie garażu podziemnego od strony południowej, gdzie teren podniesiono maksymalnie o ok. 3,50 m.

W celu ochrony nieruchomości skarżącego przed obsuwaniem się ziemi zaprojektowano ścianę samonośną o wysokości 1,80 m. Zdaniem skarżącego spowoduje to pozbawienie go dostępu do ściany garażu i ogrodzenia na wysokości tego garażu. Jednak Sąd pokreślił, że garaż zrealizowano z przekroczeniem granicy nieruchomości skarżącego, co potwierdza mapa dla celów projektowych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W takim stanie rzeczy skarżący nie może skutecznie podważać usytuowania ściany w odległości ok. 20 cm od okapu dachu garażu. Podwyższenie terenu na pozostałym odcinku granicy, tj. poza ścianą garażu, zgodnie z projektem wynosi ok. 20 cm, co nie spowoduje obciążenia ogrodzenia skarżącego na podmurówce. Sąd wskazał, że w ramach I Etapu inwestycji przewidziano też murki oporowe i ogrodzenie.

Odnośnie do ściany wschodniej, na której zaprojektowano wjazd do garażu, zdaniem Sądu dopuszczalne jest jej całkowite odkrycie. W niniejszej sprawie odsłonięcie elewacji wschodniej jest też uzasadnione nie tylko usytuowaniem wjazdu do garażu, lecz naturalnym ukształtowaniem terenu. Zbędne byłoby więc usypywanie przedłużenia skarpy od strony południowej, aby spowodować zagłębienie do wysokości połowy ściany w świetle. Sąd dodał, że zgodnie z obecnie obowiązującą definicją kondygnacją podziemną jest zagłębienie w świetle bez wymogu zagłębienia z wszystkich stron (§ 3 pkt 17 warunków technicznych w brzmieniu od 1 stycznia 2018 r.). Mając na uwadze jednoznaczną treść aktualnej definicji kondygnacji podziemnej Sąd uznał, że wątpliwości co do kwalifikacji garażu należy interpretować na korzyść inwestora, skoro kwestia braku zagłębienia ściany wschodniej jest nieistotna z punktu widzenia interesu skarżącego.

W konkluzji Sąd uznał, że projekt budowlany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy w zakresie liczby kondygnacji naziemnych (3 kondygnacje), wysokości (do 12 m) oraz powierzchni zabudowy (21%), powierzchni biologicznie czynnej (32%). Do powierzchni zabudowy nie wlicza się bowiem kondygnacji podziemnej. Spełniono też wymogi w zakresie ilości miejsc postojowych, bowiem projekt przewiduje 17 miejsc (w tym 12 w garażu podziemnym), podczas gdy w decyzji o warunkach ustalono wymóg 1,5 miejsca na mieszkanie. W nowym budynku zaprojektowano 8 lokali (łącznie 11 lokali w obu budynkach, realizowanych w II etapach). Podnoszona przez skarżącego kwestia wzrostu natężenia ruchu drogowego oraz uciążliwości dla nieruchomości skarżącego musi pozostać poza ramami niniejszej sprawy zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd nadmienił, że inwestor został zobowiązany do przebudowy zjazdu celem utworzenia zatoki na głębokość co najmniej 1 pojazdu, aby nie blokować ulicy. Wreszcie, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotowy teren nie jest objęty ochroną konserwatorską (pkt 2.3 decyzji o warunkach zabudowy). Projekt budowlany zawiera wszelkie dane co do wysokości i charakteru zabudowy. Nie było też obowiązkiem organu odwoławczego dokonanie oględzin terenu.

Z tych względów brak było podstaw prawnych do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Uciążliwości spowodowane zabudową nieruchomości sąsiedniej oraz utrata dotychczasowych walorów użytkowych i estetycznych, zacienienie ogrodu i działki, nie mieszczą się w ramach uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej i nie mogą być brane pod rozwagę przez sąd administracyjny. Ochrona uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich na etapie pozwolenia na budowę następuje tylko na podstawie wymogów prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. K., zaskarżając wyrok w całości.

Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego pozwoliłyby na ustalenie stanu faktycznego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy w postaci dokumentacji projektowej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przeprowadzenie oględzin w miejscu wznoszenia przez inwestora nieruchomości celem ustalenia, czy wznoszony budynek jest zgodny z warunkami zabudowy oraz projektem budowlanym, a przez to, czy w stanie faktycznym spełnia wymogi warunków technicznych. Sąd nie dostrzegł nadto, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja zdjęciowa przedstawiająca stan budynku istotnie odbiegający od projektu budowlanego;

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 9 w zw. z art. 3 pkt 17 warunków technicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy garaż mający stanowić kondygnację podziemną jest całkowicie naziemny i tworzy de facto pierwszą kondygnację budynku, a nadto garaż jako faktycznie naziemny dochodzi do granicy i obsypanie z jakiejkolwiek strony ścian garażu nawet hipotetycznie nie jest możliwe (od strony północnej znajduje się droga dojazdowa do garażu, od wschodu miejsca postojowe dla samochodów i wjazd do garażu, a od południa granica z ogrodzeniem i sąsiednią zabudową w granicy), co powoduje, iż § 12 ust. 9 w zw. z art. 3 pkt 17 warunków technicznych nie może mieć zastosowania,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy garaż mający stanowić kondygnację podziemną jest całkowicie naziemny i tworzy de facto pierwszą kondygnację budynku, a nadto garaż jako faktycznie naziemny dochodzi do granicy i obsypanie z jakiejkolwiek strony ścian garażu nawet hipotetycznie nie jest możliwe, co powoduje, iż koniecznym jest spełnienie wymagań określonych § 12 ust. 1 warunków technicznych,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 warunków technicznych w zw. § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozwiązanie w zakresie dojazdu przewidziane dla obsługi 11 lokali pod względem bezpieczeństwa przeciwpożarowego, wymaga drogi pożarowej o minimalnej szerokości 3,5 m, a dojście i dojazd do przedmiotowego budynku został zaplanowany z przewężeniem o szerokości mniejszej niż 3,5 m.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie, jak również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 916/20 uchylił kontrolowany wówczas wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Wymaga przypomnienia, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie zarówno Sąd wojewódzki rozstrzygający ponownie sprawę, jak i Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązani są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w ww. wyroku. Analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia 26 czerwca 2020 r. pozwala stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się co do 2 kwestii. Po pierwsze stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r., a to z uwagi na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia nowelizującego. Po drugie, Sąd ten ocenił, iż kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja nie narusza § 14 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w ww. dacie. Wobec powyższego nie można uznać za trafny zarzutu zawartego w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej co do naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r. wskazano jednoznacznie, że zaplanowane dojście i dojazd z przewężeniem od 3,3 m do 3,5 m tylko we fragmencie przewidzianego w projekcie dostępu do drogi publicznej nie stanowi przeszkody do uznania, że do przedmiotowego budynku zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej odpowiedni także z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 9 (w brzmieniu obowiązującym we wskazanej w omawianym wyroku dacie jednostka ta oznaczona była jako § 12 ust. 7) i definicji kondygnacji podziemnej zawartej w § 3 pkt 17 omaw. rozporządzenia. Wskazał przy tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny, że ww. przepis odnosi się do kondygnacji podziemnej, gdy tymczasem mowa w nim o "części podziemnej budynku", co oznacza, że w sprawie istotne jest, która część garażu, jako część podziemna budynku, znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu.

Biorąc pod uwagę wskazania co do dalszego toku postępowania i zawartą ocenę prawną co do omawianych przepisów w ww. wyroku należy stwierdzić, że punktem wyjścia dla oceny prawidłowości obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia było odkodowanie definicji "poziomu terenu" zawartej w § 3 pkt 15 warunków technicznych. Przepis ten stanowi, iż jest to przyjęta w projekcie rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej. Dokonując wykładni celowościowej ww. pojęcia należało stwierdzić, że ustawodawca odniósł poziom terenu do rzędnej w danym miejscu działki budowlanej, a zatem istniejącej rzędnej terenu. Gdyby natomiast celem ustawodawcy było przyjęcie jako punktu wyjścia rzędnej projektowanej, to z pewnością wprowadziłby takie określenie, tak jak zostało to uczynione w innych definicjach, jak np. w definicji sutereny zawartej w § 3 pkt 20, która odnosi się do poziomu projektowanego (lub terenu urządzonego). Zauważyć również należy, że za taką wykładnią przepisu, przyjmując racjonalność ustawodawcy, przemawia to, że w brzmieniu obowiązującym przed ostatnią jego zmianą (nowela z dnia 17 marca 2009 r.; Dz.U. z 2009 r. Nr 461, poz. 56) poziom terenu zdefiniowany był jako "poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych". Skoro ustawodawca zdecydował o zmianie przepisu, w tym poprzez wyeliminowanie używanych wcześniej pojęć "projektowany", to należało przyjąć, że dla ustalenia wykładni pojęcia "poziom terenu", od którego dodatkowo uzależnione są ustalenia innych parametrów obiektu, kluczowy jest poziom istniejący, a nie projektowany. Wypada dodać, że odmienna interpretacja mogłaby z łatwością doprowadzić do obejścia przepisów prawa m.in. w sytuacji, gdy wysokość obiektu planowanej inwestycji zostałaby określona jedynie poprzez ilość kondygnacji. Zmiana rzędnych i ustalenie innego poziomu terenu niż teren istniejący mógłby doprowadzić do realizacji inwestycji znacznie odbiegającej od zabudowy zrealizowanej na terenie sąsiadującym z inwestycją, pomimo zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie tego parametru. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze nie odnoszą parametru "wysokości" obiektu do terenu projektowanego.

Konkludując, co najmniej przedwcześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji nie naruszył § 12 ust. 7 (wg oznaczenia jednostki w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r.) w zakresie spełnienia norm odległościowych od granic działek sąsiednich. Sąd przyjął bowiem, że poziom terenu wyznacza rzędna 3,52 m, która jednak jest rzedną projektowaną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając dnia 26 czerwca 2020 r. nie przesądził, iż poziom terenu to poziom projektowany, lecz stwierdził konieczność określenia poziomu projektowanego dla ustalenia, która część garażu jest częścią podziemną, a która nadziemną, uwzględniając legalną definicję poziomu terenu zawartą w § 3 pkt 15 warunków technicznych. Błędna wykładnia omawianej definicji doprowadziła do nieprawidłowego, tj. przedwczesnego przyjęcia, iż nadziemna część budynku od strony działki skarżącego zachowuje normy odległościowe.

Powyższe wskazuje, że zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że stan faktyczny w ww. zakresie nie został wyjaśniony w dostateczny sposób.

Podobnie należało ocenić kwestię kwalifikacji garażu jako kondygnacji podziemnej. Sąd uznał wszak, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia i ta część obiektu spełnia przesłanki do uznania jej za kondygnację podziemną z tego powodu, że dopuszczalne jest zaprojektowanie określonego poziomu terenu poprzez jego nadsypanie, a w niniejszej sprawie jest to uzasadnione naturalnym nachyleniem terenu i różnicą poziomu terenu o ok. 4,5 m. Takie stanowisko, w świetle powyższych rozważań, jest nieuprawnione. Legalna definicja kondygnacji podziemnej została zawarta w § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wprawdzie językowa wykładnia, literalne brzmienie tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r.) wskazywałaby na konieczność zagłębienia ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do tego terenu, jednakże podobnie jak w ww. wypadku dla prawidłowego zastosowania tej normy prawnej należy zastosować również inne metody wykładni. W konsekwencji Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, w którym wskazuje się, iż dopuszczalne jest "odkrycie" ścian kondygnacji podziemnej na całej jej wysokości w miejscu, gdzie przewidziany jest wjazd do garażu usytuowanego w tej kondygnacji (tak m.in. NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 973/15; LEX nr 2237835). A zatem zagłębienie, o którym mowa w tym przepisie (dla zachowania wymogów kondygnacji podziemnej), postrzega się jako obniżenie przestrzeni względem pozostałego terenu ze wszystkich stron, a nie jako zamknięcie tej przestrzeni pod tym poziomem.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął za punkt odniesienia poziom terenu projektowanego i w oparciu o takie założenie dokonał oceny, czy garaż stanowi kondygnację podziemną, czy nadziemną. Jedynie na marginesie wskazać przy tym należy, że wprawdzie kwestia prawidłowego ustalenia poziomu terenu ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jednakże sam fakt różnicy rzędnych pomiędzy poziomem istniejącym a projektowanym nie oznacza, że projektowana kondygnacja jest kondygnacja nadziemną. Dla oceny powyższego organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest dokonać analizy projektu budowlanego pod kątem parametrów podanych przez ustawodawcę kształtującego legalną definicję tego pojęcia, uwzględniając przy tym ukształtowanie terenu.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej związane z nienależytym wyjaśnieniem okoliczności sprawy, będącym skutkiem wadliwie dokonanej wykładni definicji poziomu terenu, należało uznać za zasadne. Biorąc pod uwagę, że istota sprawy została wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uwzględnił ją uznając, że postępowanie w omawianym zakresie, z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, winno zostać uzupełnione lub powtórzone. Rzeczą organu będzie zatem ocena zgodności projektu budowlanego z przepisami w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Nie był natomiast uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, którego skarżący kasacyjnie upatruje w niezasadnym zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia pomimo wydania decyzji bez dokonania przez organ administracji oględzin. Należy podkreślić, że organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do przeprowadzania takiego dowodu, a jego obowiązki w zakresie wydawania decyzji zostały określone w art. 32 – 35 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że organ ten nie powinien poprzestać na analizie przedłożonych dokumentów.

Nietrafne są również te zarzuty skarżącego P. K., które odnosiły się do decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie to jest ostateczne i wiąże organy architektoniczno-budowlane. Zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. zezwala na wzruszenie takiej decyzji jedynie w odrębnych postępowaniach wszczynanych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (postępowania nadzwyczajne) lub przepisów szczególnych. Takie postępowanie nie zostało wszczęte w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2015 r.

Również kwestia technicznych możliwości, aby na ul. [...] mógł odbywać się tak natężony ruch, nie mogła być przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego. Podobnie należy odnieść się do zarzutu skargi związanego z uciążliwościami spowodowanymi zabudową nieruchomości sąsiedniej oraz utratą walorów estetycznych i użytkowych, w tym zacienienia ogrodu przez przedmiotową inwestycję. Kwestia zacienienia może być badana przez organ architektoniczno-budowlany jedynie w odniesieniu do pomieszczeń i to przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Organy przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały przez ustawodawcę wyposażone w prawo badania wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie w ogólności.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd oparł o art. 203, art. 200 i art. 205 tej ustawy.

Jednocześnie Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje kwestie zwrotu kosztów postępowania jedynie pomiędzy skarżącym kasacyjnie a organem administracji i skarżącym. W pozostałym zakresie, niezależnie od wyniku postępowania, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.