Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1206/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.  85, art. 86, art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 90 f ust. 4, art. 90 m ust. 4, ust. 5a, art. 90o ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Nisko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr p-II.4131.2.286.2019 w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy i Miasta Nisko I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Nisko kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] reprezentowanej przez r. pr. M. P. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stwierdzające nieważność § 7, § 8 ust. 1 i 2, § 11 i § 12 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej w skrócie: "Rada Miejska") z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...].

W dniu 25 lipca 2019 r. Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej w skrócie: "u.s.g."), oraz art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.s.o."), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...]. Regulamin stanowił załącznik nr 1 do uchwały.

Po przekazaniu w/w uchwały organowi nadzoru, Wojewoda w dniu 16 sierpnia 2019 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności § 7, § 8 ust. 1 i 2, § 11 i § 12 załącznika do ww. uchwały.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. oraz art. 90f ust. 4, art. 90n ust. 4 i 5a, art. 90o ust. 1 u.s.o. - stwierdził nieważność § 7, § 8 ust. 1 i 2, § 11 i § 12 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że art. 90f u.s.o. określający materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza granice upoważnienia ustawowego. O ile jednak w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, które winny być w regulaminie ujęte, o tyle użyte w nim wyrażenie "w szczególności" wskazuje na to, iż uchwalany regulamin obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 90f u.s.o. Wojewoda podkreślił, iż udzielona radzie gminy norma kompetencyjna ma charakter otwarty, rada bowiem uchwala regulamin, uwzględniając w szczególności elementy wymienione w pkt 1-4. Rada może zatem unormować także inne sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania regulaminu udzielania pomocy materialnej. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę.

Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w § 7 Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. (dalej w skrócie: "Regulamin") postanowiła, że w celu przyspieszenia rozpoznania wniosku, wnioskodawca wskazuje szczegółowe informacje o których mowa w ust. 1, oraz dołącza zaświadczenia lub oświadczenia umożliwiające określenie miesięcznego dochodu, ponadto składa oświadczenie o odpowiedzialności karnej.

Tymczasem w ocenie Wojewody przepisy u.s.o. regulują w sposób kompleksowy elementy obligatoryjne wniosku o przyznanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (art. 90n ust. 4, art. 90n ust. 5, art. 90n ust. 5a u.s.o.). Ponadto wniosek taki należy również traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Zgodnie zaś z treścią art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Wojewoda stwierdził, że takim przepisem szczególnym jest art. 90n ust. 4 u.s.o., który nakazuje uzasadnić przesłanki przyznania stypendium i potwierdzić to zaświadczeniem o dochodach. Wojewoda podkreślił, że jedynym dokumentem, jaki w komentowanym ust. 4 ustawa nakazuje załączyć, jest zaświadczenie o dochodach. Zdaniem Wojewody, stosowanie wykładni rozszerzającej i żądanie od wnioskodawcy innych jeszcze dokumentów urzędowych jest sprzeczne z wyraźnym brzmieniem ustawy, a przez to niedopuszczalne. Wojewoda zwrócił również uwagę, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do powtarzania w uchwale przepisów ustawowych.

Dalej Wojewoda wskazał, że w § 8 Regulaminu zawarto sposób udzielenia stypendium sprzeczny z jego rzeczowym charakterem. Wojewoda zauważył, że w przepisie tym Rada Miejska odwołała się do § 4 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu, który nie zawiera takich redakcji i prawdopodobnie wolą Rady Miejskiej było odniesienie się do zapisów § 5 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu.

Wojewoda stwierdził, że pomoc rzeczowa powinna być udzielona przez przyznanie konkretnych świadczeń i jest to pomoc, która powinna być udzielona bezpośrednio uczniowi. Tymczasem w Regulaminie zawarte zostały zapisy dotyczące udzielenia stypendium poprzez częściową lub całkowitą refundację poniesionych przez ucznia wydatków na podstawie przedstawionych faktur, rachunków lub innych dowodów zakupu.

W ocenie Wojewody taki sposób udzielenia stypendium nie odpowiada charakterowi rzeczowemu formy pomocy określonej w art. 90d ust. 2 pkt 2 u.s.o., co więcej, jej udzielenie zostało uzależnione od konieczności uprzedniego kredytowania przez ubiegającego się o nią ucznia. Wojewoda podkreślił, że stypendium w formie rzeczowej ma być udzielone uczniowi bezpośrednio, albowiem uczeń znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie dysponuje środkami finansowymi, skoro o taką pomoc się zwraca. Wojewoda podkreślił, że realizując kompetencję organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Dalej Wojewoda wskazał, że ustawodawca w art. 90o u.s.o. precyzyjnie reguluje zarówno kwestię konieczności informowania o zmianie okoliczności stanowiących podstawę przyznania stypendium szkolnego, podmioty do tego zobowiązane, jak i kwestię wstrzymania lub cofnięcia stypendium i wydawania decyzji w tym zakresie, nie pozostawiając radzie gminy żadnych uprawnień do regulowania powyższych spraw. Dlatego też zapisy zawarte w § 11 Regulaminu są w ocenie Wojewody zbędne i stanowią powtórzenie materii, która została uregulowana przez ustawodawcę.

Wreszcie Wojewoda wskazał, że w § 12 Regulaminu Rada Miejska ustaliła, iż w sprawach nieuregulowanych w niniejszym regulaminie mają zastosowanie przepisy ustawy o systemie oświaty, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W ocenie Wojewody powyższy przepis Regulaminu narusza art. 87 Konstytucji i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. W kwestionowanym § 12 Regulamienu wyraźnie zastrzeżono, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje Regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom uchwały przed ustawami. Tymczasem zastrzeżenie, jakie zostało zawarte w przywołanym § 12 Regulaminu dopuszczalne jest jedynie w aktach tego samego rzędu. Niezgodne z Konstytucją jest zaś stawianie przepisów uchwały rady gminy przed przepisami ustawy.

W ustawowym terminie Rada Miejska wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Rada Miejska zarzuciła:

a) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 90n ust. 4 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezasadnym przyjęciem, że przepis ten nie może być podstawą do żądania przez organ pomocy społecznej danych dotyczących osoby wnioskodawcy wskazanych w § 7 Regulaminu;

- art. 90d ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 90f ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą niezasadnym przyjęciem, że zapisy § 8 Regulaminu dotyczące udzielania stypendium poprzez częściową lub całkowitą refundację poniesionych przez ucznia wydatków na podstawie przedstawionych faktur, rachunków lub innych dowodów zakupu nie odpowiada charakterowi rzeczowemu formy określonej w u.s.o.;

- art. 91 u.s.g. poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej posiada wady prawne skutkujące jej częściową nieważnością;

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) oraz art. 90o ust. 1 - 3 u.s.o., poprzez jego zastosowanie skutkujące niezasadnym przyjęciem, że zapisy § 11 Regulaminu winny być uznane za nieważne, z uwagi na ich zbędność przejawiającą się powtórzeniem materii zawartej w ustawie.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego § 7 Regulaminu Rada Miejska wskazała, że wprawdzie w art. 90n ust. 4 u.s.o. znajdują się elementy obligatoryjne wniosku o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, to jednak użyty w treści w/w przepisu zwrot "w szczególności" pozwala na rozszerzenie przedmiotowego katalogu, oraz oznacza zarazem możliwość wyjścia poza ramy wskazane w tym przepisie. Rada Miejska podkreśliła, że wskazanie dodatkowych informacji przez wnioskodawcę (w tym np. składu rodziny, nazwy, adresu i typu szkoły do której uczęszcza uczeń) służy jedynie przyspieszeniu rozpoznania wniosku i ma charakter pomocniczy. Użyty w § 7 Regulaminu termin "w celu przyspieszenia rozpoznania wniosku" nie oznacza, iż w hipotetycznej sytuacji, gdy wnioskodawca nie wskaże dodatkowych danych, jego wniosek nie zostanie rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., czy też skutkować będzie ewentualnym wydaniem decyzji o odmowie przyznania stypendium, w sytuacji spełnienia warunków do jego przyznania. Rada Miejska wskazała, że z uwagi na liczbę wniosków i krótkie terminy ich składania, a także ich rozpatrzenia i wydania merytorycznej decyzji, przedłożenie dodatkowej dokumentacji dowodowej niewątpliwie przyspieszy postępowanie, a dla wnioskodawcy nie będzie stanowiło jakiejkolwiek uciążliwości. Ponadto w ocenie Rady Miejskiej zapis § 7 Regulaminu jest konieczny z uwagi na treść art. 75 § 1 k.p.a. Zapis kwestionowanego § 7 Regulaminu nie ogranicza zasady swobodnej oceny dowodów przedłożonych w sprawie, będących podstawą ewentualnego przyznania stypendium, skoro katalog środków dowodowych ma charakter przykładowy i nie jest on ograniczony np. tylko i wyłącznie do oryginałów dokumentów (dopuszcza się także bowiem kserokopie).

Następnie Rada Miejska wyjaśniła, że § 8 Regulaminu nie ogranicza udzielania stypendiów jedynie poprzez refundację poniesionych wydatków, na co wskazuje użycie określenia "stypendia mogą być realizowane". Zdaniem Rady Miejskiej możliwość realizacji zwrotu wydatków po ich akceptacji na podstawie m. in. odpowiednich rachunków potwierdzających ich poniesienie nie oznacza wcześniejszego skredytowania tej pomocy przez samego wnioskodawcę i zarazem nie jest zmianą form pomocy określonych w u.s.o., w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb konkretnego ucznia. Udzielenie świadczenia w formie rzeczowej poprzez refundację poniesionych przez wnioskodawcę kosztów zależy bowiem wyłącznie od wyboru wnioskodawcy, nie jest zaś narzucane przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie stypendium. Na poparcie swojego stanowiska Rada Miejska przytoczyła wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 338/14. Zdaniem Rady Miejskiej § 8 Regulaminu wprowadza zwrot "stypendia mogą być udzielane", który oznacza dopuszczenie również innego sposobu realizacji prawa do stypendium, a więc zakłada pewną elastyczność postępowania w tym zakresie. Ową regulację należy odczytać, jako jedną z opcji, tym bardziej, że w treści przedmiotowego zapisu Rada Miejska nie wskazuje na wyłączność refundacji. Powierzenie wykonawczej realizacji uprawnienia do stypendium, a więc właściwie gospodarowania nim, uczniom czy ich rodzicom ma uzasadnienie w tym, że najlepiej znają oni swoje potrzeby i w ramach ewentualnych świadczeń stypendialnych najlepiej powinni je zaspokoić. W przypadku braku takiej możliwości istnieje szansa na zmianę sposobu udzielenia świadczenia.

Następnie Rada Miejska wskazała, że w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym. Dlatego też § 11 Regulaminu ma charakter porządkujący i precyzujący podmioty, które są obowiązane powiadomić organ przyznający stypendium, o ustaniu przyczyn stanowiących podstawę przyznania stypendium szkolnego. Taki zabieg był uzasadniony potrzebą czytelności aktu prawnego przez jego adresatów, tym bardziej, że katalog w/w podmiotów nie jest wskazany enumeratywnie w jednym ustępie wskazanego przepisu prawa lecz odsyła ponadto do regulacji ust. 2 i ust. 3 art. 90o u.s.o.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. Przedmiotem zaskarżenia objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stwierdzające nieważność § 7, § 8 ust. 1 i 2, § 11 i § 12 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...]. Po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie "Ppsa" akty nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego należą do kognicji sądów administracyjnych.

2. Przed wniesieniem skargi rada podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego – uchwała z [...] września 2019 roku,

nr [...], a jej wykonanie powierzyła [...].

3. Przechodząc do warstwy merytorycznej rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że stanowisko prezentowane przez wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym jest wadliwe. Podstawę normotwórczą, upoważaniającą radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, stanowi art. 90f u.s.o. Zgodnie z jego treścią rada uchwala regulamin, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa

w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Treść cytowanego upoważnienia wskazuje po pierwsze, na wiodącą dyrektywę, jaką powinien kierować się organ uchwałodawczy uchwalając regulamin – realizacja celów pomocy materialnej o charakterze socjalnym - i po drugie, na obligatoryjne elementy normatywne regulaminu, które w ocenie ustawodawcy są niezbędne do kompleksowego uregulowania przyznawania pomocy o tym charakterze. Cel pomocy materialnej dla uczniów został określony w art. 90b ust. 2 u.s.o., jako zmniejszanie różnic w dostępie do edukacji, umożliwienie pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia (pomoc materialna o charakterze socjalnym), a także wspierania edukacji uczniów zdolnych (pomoc materialna o charakterze socjalnym i motywacyjnym).

W ocenie Sądu żadne z podważonych przez wojewodę postanowień regulaminu nie narusza, tak przepisów normujących cel pomocy materialnej oraz zakres upoważnienia wyznaczonego treścią art. 90f u.s.o., jak i innych przepisów prawa w stopniu uzasadniającym skorzystanie przez ten organ z nieważnościowej kompetencji nadzorczej.

4. Zakwestionowany przez wojewodę § 7 regulaminu stanowi, że "W celu przyspieszenia rozpoznania wniosku, Wnioskodawca wskazuje dodatkowo:" szereg wymienionych w tym przepisie informacji weryfikujących jego sytuację rodzinną, dochodową, zdrowotną i majątkową, zaświadczenie o lub oświadczenie umożliwiające określenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, oraz oświadczenie o odpowiedzialności karnej. Zdaniem wojewody tak sformułowane wymogi wniosku naruszają art. 90n ust. 4 u.s.o., który w sposób kompleksowy reguluje obligatoryjne elementy jego treści. Sąd tej oceny nie podziela. Wstępnie podać należy, że adekwatnie do treści art. 90n. ust. 4 u.s.o. ab initio "Wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczególności". Zamieszczenie takiej klauzuli przed enumeratywnym wskazaniem elementów wniosku

o przyznanie pomocy (pkt. 1-4 ust. 4 art. 90n) dowodzi tego, że z jednej strony ustawodawca określa jego obligatoryjne komponenty formalne, z drugiej zaś pozostawia przestrzeń na ustanowienie dodatkowych jego elementów, jeżeli jest to celowe. Co więcej, w art. 90n ust. 4 pkt 3 u.s.o. podano, że wniosek ma zawierać "dane uzasadniające przyznanie świadczenia pomocy materialnej,

w tym zaświadczenie albo oświadczenie o wysokości dochodów, z zastrzeżeniem ust. 5". Treść § 7 regulaminu wskazuje, że we wniosku "wskazuje się dodatkowo", a więc niezależnie od elementów określonych w art. 90n ust. 4 u.s.o. i "w celu przyspieszenia rozpoznania wniosku" podane w jego treści dokumenty, zaświadczenia i oświadczenia. Wojewoda wychodzi z błędnego założenia, że podane w § 7 dokumenty stanowią element formalny wniosku, bez których nie można nadać mu biegu, stosownie do art. 63 i 64 K.p.a. Jest to wnioskowanie nieuprawnione. Jednoznaczne zastrzeżenie w treści § 7 regulaminu, że dodatkowe informacje, dokumenty, oświadczenia i zaświadczenia składa się "w celu przyspieszenia rozpoznania wniosku" dowodzi tego, że ich brak nie spowoduje formalnej nieskuteczności wniosku, lecz rozpoznanie sprawy w "normalnym" "nieprzyspieszonym" trybie. Przedmiotowa regulacja w założeniu ma więc jedynie na celu intensywniejsze wdrożenie dyrektywy proklamowanej

w art. 12 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać

w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W tym kontekście należy powołać się również na art. 35 § 2 Kpa, zgodnie z którym sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody załączone do wniosku powinny być załatwione niezwłocznie. Nie ma więc racji wojewoda tak co do tego, że art. 90n ust. 4 u.s.o. zawiera zamknięty spis elementów wniosku o przyznanie pomocy, jak i co do tego, że niezałączenie do niego dodatkowych dokumentów i informacji, spowoduje jego formalną bezskuteczność.

Błędnie również zarzucono, że § 7 regulaminu bezprawnie powtarza postanowienia ustawowe. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy dochodzi do skompilowania postanowień ustawy oraz postanowień regulaminu co do konstrukcji wniosku o przyznanie pomocy, zredagowanie wymogów obu wymienionych kategorii (ustawowych i regulaminowych) w jednym przepisie regulaminu jest dopuszczalne a nawet wskazane, albowiem pozwala jego adresatom zorientować się w swoich obowiązkach, bez konieczności modułowego zestawiania regulacji rozproszonych po różnych aktach prawnych.

5. Postanowienia § 8 ust. 1 i 2 regulaminu wojewoda ocenił jako naruszające prawo, albowiem dopuszczają przyznanie pomocy socjalnej w formie finansowej, a nie rzeczowej, to jest poprzez refundację poniesionych przez beneficjenta kosztów zakupu pomocy dydaktycznych lub kosztów usług edukacyjnych. W pierwszej kolejności Sąd odnotowuje, że faktycznie w § 8 ust. 1 regulaminu znajduje się wadliwe odesłanie do § 4 ust. 1 pkt 1-3, podczas gdy w § 4 brak jest wskazanych jednostek redakcyjnych. Ponieważ jednak w § 8 ust. 1 określono, iż chodzi

o "stypendia udzielane w formach określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3" nietrudno się zorientować, iż w istocie chodzi o odesłanie do § 5 ust. 1 pkt 1-3, albowiem to ten przepis reguluje formy udzielania stypendiów. Wątpliwości takich nie ma Sąd, podobnie nie miał ich również wojewoda, co wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej kwestii Sąd nie dopatruje się więc takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 regulaminu.

Niezasadne są również i pozostałe zarzuty względem § 8 ust. 1 i 2 regulaminu. Stypendium szkolne jest formą materialnej pomocy

o charakterze socjalnym – art. 90c ust. 2 pkt 1 u.s.o. Stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie: 1) całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania,

a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą; 2) pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników – art. 90d ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.s.o. Stypendium szkolne może być udzielone w jednej lub kilku formach jednocześnie – art. 90d ust. 6 u.s.o. Wstępnie Sąd uznaje za zasadne wyeksponować, iż treść § 5 ust. 1 pkt 1-3 regulaminu dowodzi, iż zawiera on postanowienia kształtujące formę przyznania stypendium szkolnego adekwatnie do postanowień art. 90d ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.s.o., a zatem poprzez całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału

w zajęciach edukacyjnych oraz poprzez pomoc rzeczową o charakterze edukacyjnym. Przewidziana w § 8 forma udzielania stypendium szkolnego ma charakter dodatkowy i ewentualny. Z treści powołanego przepisu (ust. 1) wynika wprost, iż stypendia szkolne udzielane w formach określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 (czytaj: § 5 ust. 1 pkt 1-3) mogą być realizowane poprzez częściową lub całkowitą refundację poniesionych kosztów. Realizacja refundacji następuje

w uzgodnieniu z wnioskodawcą (ust. 2). Sąd nie podziela oceny wojewody, iż takie postanowienia regulaminu są niezgodne z prawem. Po pierwsze, jak wynika

z art. 90f pkt 2 u.s.o. formy udzielania stypendium szkolnego powinny uwzględniać potrzeby uczniów zamieszkałych na ternie gminy. Po drugie, wymienione w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.o. formy udzielania stypendium szkolnego nie mają charakteru wyczerpującego; świadczy o tym zastrzeżenie, że "stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie". Po trzecie, stosownie do art. 90n ust. 4 pkt 4 u.s.o. wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera "pożądaną formę świadczenia pomocy materialnej inną niż forma pieniężna." Z przywołanych przepisów wynika zatem, że ustalając formę przyznania pomocy w formie stypendium szkolnego, rada może, poza formami wymienionymi w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.o., przewidzieć jeszcze inne formy przyznania tego świadczenia, o ile jest to podyktowane potrzebami uczniów, i wnioskodawca wyrazi wolę skorzystania z tej "dodatkowej formy". Taką też możliwość przewidują postanowienia § 8 w zw. z § 5 regulaminu. Nie można przecież wykluczyć takiej sytuacji, w której osoba wnioskująca już wcześniej poniosła z własnych zasobów koszty edukacyjne i aktualnie oczekuje ich zwrotu. Uwzględnienie takich potrzeb dowodzi nie naruszenia prawa, lecz elastyczności i responsywności organu stanowiącego.

Przywołany przez wojewodę wyrok WSA w Gliwicach (sygn. IV SA/Gl 893/12) dotyczył odmiennej konfiguracji faktycznej, w której refundacja stanowiła wyłączną formę materialnej pomocy o charakterze socjalnym (stypendium).

6. Postanowienia § 11 regulaminu Sąd uznaje za prawidłowe, a w każdym razie

z pewnością niewadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego przepisu. Zamieszczenie w regulaminie informacji o konieczności informowania organu wydającego decyzje w przedmiocie pomocy o ustaniu przyczyn uzasadniających ich przyznanie, owszem z jednej strony stanowi powtórzenie regulacji ustawowych – art. 90o ust. 1 u.s.o., z drugiej zaś stanowią dodatkowe źródło informacji, pozwalających uchronić beneficjentów świadczeń, przed pobraniem i przymusowym zwrotem nienależnych świadczeń – art. 90o ust. 5 i ust. 6 u.s.o. Jeszcze raz Sąd podkreśla, iż o ile można byłoby przyjąć, że takie powtórzenie narusza § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r. poz. 283), to wobec celu i zakresu tego powtórzenia, nie można sklasyfikować go jako istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

7. Sąd nie podziela argumentów, które w ocenie wojewody miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności § 12 regulaminu; przypomnijmy stanowi on:

"W sprawach nieuregulowanych w niniejszym regulaminie mają zastosowanie przepisy ustawy o systemie oświaty, przepisy ustawy o pomocy społecznej

i Kodeksu Postępowania Administracyjnego." Organ nadzoru odczytuje ten przepis, jako zastrzeżenie, że regulamin wyłącza stosowanie przepisów ustawowych, a więc aktów wyższego rzędu, jak to określono, "stawia przepisy uchwały rady gminy przed przepisami ustawy". Sąd odczytuje cytowany przepis inaczej. Jeżeli zakładamy, a tak należałoby uczynić, że rada gminy, jako organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, to uchwalony regulamin powinien regulować wyłącznie te kwestie, jakie zostały oddane radzie w ramach kompetencji normotwórczej określonej w art. 90f u.s.o. Jeżeli ustawa kształtuje dla organu uchwałodawczego kompetencję do ustanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa, to tym samym ustawodawca rezygnuje z samodzielnego uregulowania pewnych kwestii na rzecz prawodawcy lokalnego. Nie można wobec powyższego zakładać, że postanowienia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów będą regulować kwestie unormowane już w ustawie o systemie oświaty, lecz kwestie poruczone przez ustawę. Zawarte w § 12 regulaminu zastrzeżenie należy więc traktować jako wskazanie uzupełniającego charakteru tego aktu, który ma zastosowanie wyłącznie w graniach określonych upoważnieniem z art. 90f, a nie jako zastrzeżenie, że w przypadku kolizji regulaminu z ustawami ma on względem nich pierwszeństwo. Dowodzi tego wyraźne wskazanie, iż chodzi o "sprawy nieuregulowane", a więc wykraczające poza upoważnienie z art. 90f u.s.o.

Z wyłożonych przyczyn Sąd uchylił zaskarżony akt nadzoru – art. 148 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.