Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2171/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w W. im. [....] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezydenta [....] na rzecz skarżącej T. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2013 r., poz. 1474 ze zm.) i art. 107 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w [...] (dalej jako Dyrektor ZSS) odmawiającą udzielenia T. D. informacji publicznej.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

W dniu [...] lipca 2014 r. T. D. (nauczyciel ZSS) złożyła wniosek do Dyrektora ZSS o udostępnienie informacji publicznej, polegającej na przekazaniu wykazu wszystkich umów i zleceń oraz zamówień, jakie Dyrektor ZSS zawarł z podmiotami gospodarczymi i osobami prywatnym w latach 2011 – 2014, z podaniem w rubrykach: 1) daty zawarcie umowy, zlecenia, zamówienia, 2) okresu obowiązywania umowy, zlecenia, zamówienia, 3) podmiotu zawierającego umowę, zlecenie, zamówienie, 4) podmiotu, z którym zawarto umowę, zlecenie, zamówienie, 5) przedmiotu umowy, zlecenia, zamówienia, 6) współfinansowania ze środków UE, 7) wartości umowy, zlecenia, zamówienia.

Dyrektor ZSS pismem z dnia 15 lipca 2014 r. wezwała wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., poprzez wskazanie interesu publicznego, który byłby zagrożony nieudzielaniem tej informacji do dnia 30 lipca 2014 r.

Wnioskodawczyni pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., ustosunkowując się do wezwania organu wskazała, iż aby informacja, o którą występowała, nie wymagała opracowania zwraca się z prośbą o udostępnienie jej w formie kserokopii wnioskowanych umów, co nie stanowi informacji przetworzonej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nazwanym postanowieniem) Dyrektor ZSS wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2014 r., w którym poinformował zainteresowaną, iż jej wniosek "jest prosty, ale wymaga kserowania znacznych zasobów dokumentów, wymaga pracy, która powinna być wykonana bez uszczerbku dla podstawowego zakresu funkcjonowania Szkoły". Tylko część dokumentów objętych wnioskiem znajduje się w Szkole. Natomiast znaczna ich część znajduje się w archiwum Miejskiego Biura Finansowania Oświaty, placówki obsługującej księgowość Szkoły.

Z powodu nieuzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor ZSS w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ uznał, iż wniosek T. D., w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należało zakwalifikować jako niekompletny, niewłaściwy i niezasługujący na uwzględnienie, albowiem jego wadliwości wnioskodawczyni, mimo udzielonych terminów, nie usunęła.

Uznając, iż sposób załatwienia sprawy narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, T. D. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Prezydent [...]decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest obowiązany ocenić, czy udostępnienie takiej informacji będzie służyło interesowi publicznemu. Bowiem, co wynika z orzecznictwa, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej rozróżniają prostą informację publiczną i informację publiczną przetworzoną, której zobowiązany nie posiada, a która wymaga opracowania przy użyciu dodatkowych sił i środków i która ma być przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Za udostępnieniem informacji przetworzonej mogą przemawiać argumenty wskazujące na szczególne okoliczności, które uzasadniają szczególny interes publiczny. Gwarantowane w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej zawiera ograniczenia określone przez ustawodawcę, których zadaniem jest ochrona przed nadużyciem prawa.

Dyrektor ZSS, działający w tej sprawie jako organ I instancji, nie zamierzał uszczuplać praw wnioskodawczyni do uzyskania informacji publicznej, ale w przypadku żądania udostępnienia informacji przetworzonej organ, wykonujący obowiązki administracji, postąpił prawidłowo wzywając wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku. W przypadku żądania przetworzonej informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, organ może, a nawet powinien, żądać wykazania przez wnioskodawczynię interesu publicznego, który stałby za zasadnością udzielenia przetworzonej informacji publicznej. W tej zaś sprawie nie można zarzucić organowi I instancji, że działał w celu ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Przepisy w tym zakresie obowiązujące nie tylko mają na celu ochronę obywateli w zakresie dostępu do informacji publicznej, ale też ochronę organów administracji przed nadużywaniem prawa, poprzez kierowanie do organu wniosków, które paraliżują prace tego organu. Zakres wniosków składnych przez T. D. jest taki, że ich realizacja wymagałaby dużego zaangażowania pracowników ZSS oraz pracowników Miejskiego Biura Finansów Oświaty.

Decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] października 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez odmowę udostępnienia istniejących dokumentów w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

2) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, iż w przypadku wniosku o udostępnienie istniejących informacji należy uzasadniać żądanie ich udostępnienia,

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do uznania, iż wniosek o udostępnienie konkretnych informacji w postaci danych związanych z zawartymi umowami prowadzi do przetworzenia informacji publicznej,

4) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść "wyłączenia prawa do informacji publicznej", co prowadzi do naruszenia jego istoty,

5) art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż wydatki ponoszone ze środków publicznych podlegają wyłączeniu z jawności.

Z podanych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, iż wnioskowane informacje na dzień złożenia wniosku istniały i nie było konieczności wytworzenia nowych informacji, a jedynie ich wyszukanie i podanie. Organ nawet nie wskazał zakresu informacji, jakie musiałby wyszukać. Nie jest jasne - a z uzasadnienia musi to wynikać - czy wniosek dotyczył 100, 1000 i więcej umów, a może rzeczywiście tylko 3 umów.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...]wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł m.in., że skarżąca zażądała wykazu wszystkich umów i zleceń oraz zamówień, jakie Dyrektor ZSS zawarł w latach 2011-2014 zarówno z podmiotami gospodarczymi, jak i osobami prywatnymi: nazwiska i imiona oraz dane w siedmiu rubrykach: data zawarcia umowy/zlecenia/zamówienia, okres obowiązywania, podmiot zawierający, podmiot, z którym zawarto umowę/zlecenie/zamówienie, przedmiot umowy/zlecenia/zamówienia, współfinansowanie ze środków UE, wartość umowy/zlecenia/zamówienia. Skarżąca nie wnosiła więc o udostępnienie informacji prostej, posiadanej już przez ZSS, lecz o informację, która wymaga nowego opracowania przy użyciu dużych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, według wskazanych kryteriów. Taką informację teza wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 nakazuje traktować jako informację przetworzoną. Do wytworzenia dokumentu według wniosku T. D. z dnia [...] lipca 2014 r. konieczne jest zaangażowanie 3 - 4 pracowników na co najmniej kilka do kilkunastu dni z wyłączeniem ich od bieżących obowiązków i powierzenie tych prac innym osobom, co jest czynnością bardzo pracochłonną i czasochłonną. Stąd zasadne było wezwanie organu zobowiązanego do uzupełnienia wniosku przez skarżącą na podstawie art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie istotne jest, czy żądana przez skarżącą wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r., zmodyfikowanym pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też informacją prostą.

Przechodząc do oceny powyższego zagadnienia, wskazać należy, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) stanowi, iż poza informacją prostą istnieje możliwość żądania dostarczenia informacji przetworzonej. W powołanej ustawie brak jest definicji pojęcia "informacji przetworzonej", w związku z tym prawidłowe rozumienie tego terminu wiąże się z oceną konkretnego stanu faktycznego w danej sprawie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13; publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie informacja, której domagała się skarżąca pierwotnym wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. nie miała postaci tzw. prostej i niewątpliwie wymagała stworzenia jakościowo nowej informacji wg kryteriów podanych w tym wniosku. To z kolei wskazuje na żądanie udostępnienia informacji przetworzonej, co wymagało od wnioskodawczyni wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tejże informacji.

Jednakże organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły fakt, iż skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. zrezygnowała z żądania udostępnienia informacji wg podanych wcześniej kryteriów na rzecz informacji prostej w postaci kserokopii żądanych umów za lata 2011 – 2014.

W doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd, iż sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich żądanych dokumentów nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Nie są to czynności prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Przetworzenie informacji wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia działań o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji (vide: H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r.). Takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt: VIII SA/Wa 1072/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także proces polegający na wykreśleniu z dokumentu elementów dotyczących danych osobowych bez naruszania samego rozstrzygnięcia, czyli anonimizacja, nie jest przetworzeniem informacji. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Innymi słowy, informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji (vide: wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., w sprawie sygn. akt I OSK 792/11 i I OSK 977/11 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1455/13; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 48/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również przekształceniem informacji, a nie jej przetworzeniem, jest zmiana nośnika danych informacji, czyli poddanie dokumentu procesowi kopiowania czy skanowania (vide: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 22 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt IV SAB/Po 31/13; z dnia 25 kwietnia 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Po 11/13; z dnia 6 marca 2013 r., II SAB/Po 87/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie trudno w niniejszej sprawie zaakceptować stanowisko organów orzekających, iż skarżąca po modyfikacji swego wniosku nadal żąda informacji publicznej przetworzonej.

Dostrzec należy, iż w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (patrz wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 416/12). W niniejszej jednak sprawie organy orzekające nie przeprowadziły analizy wniosku skarżącej pod kątem ilościowego kryterium przedmiotu żądania (ilości kserokopii umów), co czyni decyzyjną odmowę udostępnienia informacji przedwczesną.

Zwrócić należy uwagę, że pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w istocie ma na celu ograniczenie ilości wniosków o udostępnienie informacji o skomplikowanym charakterze, której wytworzenie wymaga od organu analizy wielu źródeł, w następstwie której powstaje nowa informacja niż ta zawarta w materialne źródłowym. Traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej, tylko dlatego, że miałaby być ona przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu, a owo przygotowanie ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich zeskanowania i anonimizacji, pozostaje w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej. Tym samym wyjątki od owej zasady nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający. Stąd uznanie określonej informacji za przetworzoną nakłada na organ obowiązek wykazania w przekonywujący sposób przyczyn, dla których zajął takie stanowisko. Tego zaś organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły, błędnie, konsekwentnie i wbrew stanowisku wnioskodawczyni przyjmując, iż związane są pierwotną treścią wniosku o sporządzenie zestawienia tabelowego, w miejsce udostępnienia kopii dokumentów źródłowych.

Zatem decyzje wydane w sprawie zostały wydane przedwcześnie z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej Dyrektor ZSS winien mieć na względzie powyższe wskazania. Weźmie też pod uwagę, iż w świetle art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Koszty przyznano stronie skarżącej na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.