Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2385/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 200,206,80
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 134/17 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 134/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] maja 2016 r. Spółka P. S.A. z siedzibą w [...] zwróciła się o wydanie na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774 ze zm.), dalej "u.g.n." decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa: użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S., oznaczonej geodezyjnie nr dz. [...] obr. [...], o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tej nieruchomości i prawa własności fragmentu linii kolejowej nr [...] wybudowanej w 1990 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż dokumentem potwierdzającym prawo zarządu P. jest, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 120 ze zm.) decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nr [...] z dnia [...] października 1986 r. Spółka podniosła, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P., Spółka P. S.A. z siedzibą w [...] jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego P. oraz że wnioskowana nieruchomość zajęta jest bliżej opisanymi elementami czynnej linii kolejowej nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił uwzględnienia wniosku wskazując, że wnioskodawca nie legitymuje się żadnym innym, oprócz decyzji w przedmiocie opłat, dokumentem potwierdzającym posiadanie przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa zarządu nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. Takiego dokumentu nie udało się odnaleźć również na skutek kwerendy archiwum Urzędu Miejskiego w [...]. Ponadto organ zauważył, że kwestia ta była badana w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym w stosunku do spornej nieruchomości przez Wojewodę Śląskiego, a zakończonym jego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. potwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności tej nieruchomości, utrzymaną następnie w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2015 r. [...]. Organ wskazał również, że w toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono również, aby po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość została oddana w zarząd na rzecz P.

Organ wskazał, że prawo zarządu mogło zostać ustanowione tylko w przewidzianej prawem formie zgodnie z treścią art. 38c ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79 poz. 464 ze zm.), zatem zarząd nie mógł powstać w sposób dorozumiany, jak również istnienia tego prawa nie można domniemywać. Organ wskazał na istniejącą linię orzeczniczą, wg której decyzja o ustanowieniu opłat nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, gdyż zarząd ten mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto organ zaznaczył, ze decyzja ta może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Takiego odniesienia nie zawiera natomiast decyzja przedstawiona w niniejszej sprawie.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu wskazało, że przesłanką stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. jest to, by grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy były, w dniu 5 grudnia 1990 r., w zarządzie państwowych czy też komunalnych osób prawnych. Wskazało również na treść § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. SKO wskazał, że nie sposób uznać, że decyzja nr [...] o naliczeniu opłat z tytułu zarządu stanowi podstawę do wykazania zarządu, o którym mowa w art. 200 u.g.n., bowiem decyzja ta nie odwołuje się do jakiejkolwiek wcześniejszej decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Nadto nie zostały ujawnione jakiekolwiek inne dokumenty pozwalające stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu poprzednika prawnego Spółki. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO P. S.A. z siedzibą w [...] wniosły o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 7, 8 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 maja 1990 r. w zw. z art. 200 u.g.n. oraz art. 206 u.g.n. z związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 maja 1990 r. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 16 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P. w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P

W odpowiedzi na SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wskazał, że przesłanką stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n., przewidzianą wprost w tym przepisie jest to, by grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy były, w dniu 5 grudnia 1990 r., w zarządzie państwowych czy też komunalnych osób prawnych. Zwrócił uwagę na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Rada Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., zgodnie z którym organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wyliczonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia dokumentów. Zwrócił uwagę na wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie pogląd, iż w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Zdaniem Sądu, skoro decyzja Geodety Miejskiego z [...] października 1986 r. o wymierzeniu opłaty za zarząd nieruchomością w żaden sposób nie powołuje się ani nie nawiązuje do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu, gdyż dokument ten nie wskazuje na istnienie prawa zarządu lub użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, że decyzja ustalająca opłatę roczną, nie przywołująca żadnego aktu ustanawiającego prawo zarządu, nie przesądza o istnieniu takiego prawa, zwłaszcza, że z przedłożonej dokumentacji nie wynika nawet, czy opłaty ponoszone były w dniu 5 grudnia 1990 r.

Podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie nie zostały ujawnione jakiekolwiek inne dokumenty w rozumieniu § 4 rozporządzenia z 1998 r. pozwalające stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu poprzednika prawnego Spółki, o którym mowa w art. 200 u.g.n. Wyjaśnił również, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie wyrażono pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na ustanowienie zarządu lub istnienie innego tytułu prawnorzeczowego do gruntu, jeżeli takie zdarzenia prawne nie zostały potwierdzone odpowiednimi dokumentami. Brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala zatem na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wskazał, że w orzecznictwie zwraca się też uwagę, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulują stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Wskazał, że przyjęcie, że grunty, w stosunku do których P. nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nietrafne z tego powodu, że pogląd ten nie dotyczy gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, szczególnie gdy zarząd powstał z mocy tego samego prawa. Ponadto w myśl orzecznictwa możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu, gdyż brak jest przekonywujących argumentów dla poglądu, że akty prawne regulujące status prawny P. oraz akty nacjonalizacyjne nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. Sąd I instancji zauważył, że o istniejących w tym względzie wątpliwościach świadczy też treść zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2148/15. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy przesądzająca jest okoliczność objęcia przedmiotowej działki nr [...] decyzją komunalizacyjną Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2013 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2015 r., gdyż w postępowaniu tym Spółka brała udział powołując się m.in. na treść art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego P.

W opinii Sądu decyzją tą przesądzono, że w dniu [...] grudnia 1990 r. działka nr [...]nie pozostawała w zarządzie P., zatem organy nie mogły w tym względzie zająć innego stanowiska będąc związane tą decyzją.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się P. S.A. i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego a w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia P. S.A. przedmiotową nieruchomością;

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta [...]decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez P. S.A. z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

c) art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;

- przepisów prawa materialnego:

1. art. 200 u.g.n. oraz art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu gruntem nie stanowi dowodu na istnienie zarządu;

2. art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie Ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

3. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego P. w dniu wejścia w życie o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności;

4. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P. poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., co do której przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie Ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosło o rozpoznanie skargi na rozprawie, zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających wyrok decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą strona może udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi fakty, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, zdaniem P., decyzja, ustalająca wysokość opłat z tytułu zarządu gruntem, stanowi bezsporny dowód na okoliczność, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie P., zwłaszcza, że w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1977/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja ustalająca opłaty za zarząd gruntem stanowi wystarczający dowód na potwierdzenie sprawowania zarządu przez P., podkreślając ponadto, iż w przepisach dotyczących powstania i funkcjonowania P., począwszy od rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe ustawodawca dopuścił powstanie zarządu powierniczego, a następnie zarządu, na mocy ustawy.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że Sąd nie dokonał wszechstronnej analizy przepisów odnoszących się do P. oraz zaskarżonej decyzji. W szczególności nie uwzględnił przepisów dotyczących powstania oraz funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego P., a następnie P., w tym m.in. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, bowiem powinien był uwzględnić przepisy omawianego aktu z uwagi na fakt, iż odnosiły się one do utworzenia przedsiębiorstwa państwowego P. i stanowiły podstawę przyznanych temu podmiotowi praw. Wyjaśnił, że obowiązkiem Sądu I instancji było respektowanie ogólnego kierunku rozwiązań, którymi cechuje się określona instytucja w kształcie przyjętym przez prawodawcę.

P. S.A. zwróciło uwagę na treść § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, z którego wynika, że dokumentem, stwierdzającym prawo zarządu, jest m.in. decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Podkreśliło, że w orzecznictwie funkcjonuje pogląd, iż przy braku dowodów przeciwnych prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych przysługuje na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Błędne jest zatem stanowisko, że prawo zarządu może mieć źródło wyłącznie w decyzji o powstaniu takiego prawa.

Spółka podniosła, że w odniesieniu do terenowych organów administracji państwowej, organy administracji publicznej przyjęły stanowisko, że prawo zarządu nieruchomością przez terenowe organy administracji państwowej może wynikać z przepisów ustawy wskazując, że w niniejszej sprawie ma ono swoje źródło w art. 6 ust. 1 u.g.n., co skutkowało wydaniem decyzji "komunalizacyjnej" w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Dalej wywodziła, że została pozbawiona uprawnień przyznanych wcześniej na mocy przepisów o randze ustawowej. Wskazała, że rozciągnięcie komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie na nieruchomości, co do których skarżąca nie może wylegitymować się decyzją o przekazaniu ich w zarząd lub umową w tym względzie, tj. dokumentami, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.g.n. skutkuje nowym stanem prawnym, arbitralnie ukształtowanym na jej niekorzyść. W jej opinii skutkuje to znacznie szerszym zakresem komunalizacji niż wynika to z art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie. Spółka zwróciła uwagę, że z chwilą wejścia w życie ustawy o PKP, w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa miała prawo oczekiwać, że nabędzie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będących w jej posiadaniu, bowiem takie uprawnienie wynika wprost z art. 34 ustawy o PKP.

Wskazując na treść art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, którego wynika, że grunty państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek oraz art. 6 ust. 1 tej ustawy, wnioskować można, że jeżeli grunt będący własnością państwową został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie stawał się on wówczas przedmiotem zarządu ze strony terenowego organu administracji państwowej.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że 27 maja 1990 r., mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło ustawowo wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w którego skład wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności. Zatem brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, która nakładałaby w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego P. obowiązek podejmowania jakichkolwiek czynności faktycznych lub prawnych w celu potwierdzenia stanu prawnego określonego ustawą o przedsiębiorstwie państwowym PKP, w tym potwierdzenia sprawowanego zarządu nad nieruchomościami.

Tak ukształtowany stan faktyczny oznacza, że zarówno przed rokiem 1989, jak i w kolejnych latach, nieruchomości były oddawane w zarząd, czy użytkowanie wieczyste, również na mocy ustaw czy rozporządzeń i brak jest przekonujących argumentów, aby uznać, że tego rodzaju działania nie miały miejsca, lub że do wywarcia przez nie skutków prawnych niezbędne było wydawanie dodatkowych decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, czy też użytkowanie. Tym samym możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu.

Skarżąca spółka podniosła, że nie sposób podzielić istniejącego w orzecznictwie stanowiska, że prawa zarządu P. do nieruchomości nie można wywieść z aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP z uwagi na ich zbyt ogólny charakter. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że "grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia". Ponadto zwróciła uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że: "co do zasady, możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu".

P. przypomniało również, że zgodnie z art. 34 i 34 a ustawy o PKP, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 134 § 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie formułując zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8. 77. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 134 § 4 k.p.a. zmierza do wykazania, że w niniejszej sprawie nieprawidłowo ustalono stan faktyczny naruszając zasady postępowania oraz koncentrują się na wykazaniu braku dostatecznego uzasadnienia decyzji. W tym miejscu należy nadmienić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest precyzyjnego wskazania w czym strona upatruje tych uchybień.

Z akt sprawy natomiast wynika, że jedynym dokumentem, który zdaniem Spółki przesądza o istnieniu prawa zarządu do spornej nieruchomości, jest decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nr [...] z dnia [...] października 1986 r. Natomiast pomimo prowadzonych w tym zakresie poszukiwań organom nie udało się odnaleźć żadnych innych dokumentów wskazujących na istnienie prawa zarządu, również Spółka nie wykazała, żeby dysponowała taką dokumentacją. Zatem organy orzekając w oparciu o tak ustalony stan faktyczny oceniły czy decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Wyjaśnić należy, że ocena taka jest związana ściśle z wykładnią art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Odnosząc się zaś do naruszenia art. 134 § 4 p.p.s.a., na które wskazuje strona wskazać należy, że przepis art. 134 zawiera 2 paragrafy zatem mimo, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano nieistniejącą jednostkę redakcyjną tego przepisu, należało odczytać kierunek tego zarzutów wynikający z jego motywacji jako zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przyjmuje się, iż zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny gdy sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącej kasacyjnie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w granicach sprawy rozpoznając skargę na decyzję SKO zatem nie wykroczył poza zakres podmiotowym i przedmiotowym sprawy

Podkreślenia również wymaga, że nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. np.: wyrok NSA z 17 września 2018 r., II OSK 3343/17, wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wskazanie przez skarżącą kasacyjnie na nieuwzględnienie przepisów dotyczących powstania oraz funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego P., w tym m.in. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe nie wypełnia wskazanego wymogu. Ponadto jak już podkreślano w orzecznictwie o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa.

Uwzględniając powyższe wywody za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że istotna dla niniejszej sprawy jest pozostająca w obrocie prawnym decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności spornej nieruchomości. Istnienie tej decyzji jednoznacznie przesądza o tym, że nieruchomość ta nie mogła być równocześnie obciążona prawem zarządu ustanowionym na rzecz P. Jak już wielokrotnie wskazywano stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali wymagało, zgodnie z treścią art. 200 ust. 1 u.g.n., posiadania w tym dniu przez określone podmioty gruntów w zarządzie. Natomiast jeżeli nieruchomość miałaby pozostawać we władaniu P. S.A. konieczne jest udokumentowanie tego faktu w sposób przewidziany w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w przeciwnym wypadku uznaje się, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej (por. uchwała NSA z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17).

Jak już wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2019 r., I OSK 130/17, z 30 czerwca 2015 r., I OSK 2469/13, z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11, z 10 września 2014 r., I OSK 204/13 ; wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2015 r., II SA/Kr 801/15, wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2010 r., I SA/Wa 1288/10, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2098/05). Błędne jest zatem wyrażane przez Spółkę stanowisko, że decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu jest dowodem potwierdzającym jednoznacznie istnienie prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Jak już wskazano wyżej decyzja o ustanowieniu opłat nie stanowi wystarczającego dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości.

Oceniając zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 16 ustawy PKP wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego stawało się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wydawana zaś w tym przedmiocie decyzji miała charakter deklaratoryjny.

Wyjątek od komunalizacji z mocy prawa stanowił art. 11 przepisów wprowadzających, który w ust. 1 pkt 2 wyłączał składniki mienia ogólnonarodowego należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Natomiast władanie składnikami mienia ogólnonarodowego w rozumieniu tego przepisu określone jako "należały do" ma charakter prawny, a nie faktyczny, wymaga nadto udowodnienia, gdyż nie można go domniemywać. Art. 11 ust. 3 stanowi natomiast, że przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała 9 lipca 1990 r. rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301). Wymogu tego nie spełnia przedsiębiorstwo państwowe P., gdyż nie zostało w nim umieszczone.

Jak wynika z przedstawionych rozważań o tytule prawnym do nieruchomości nie może stanowić akt ogólny regulujący status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadnia komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej Stanowiska tego nie podważają powołane w skardze kasacyjnej różne przepisy prawa, które regulują różne materie (por. wyrok NSA z 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1625/10 oraz powołane w nim orzecznictwo).

Chybione zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, w myśl którego grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek oraz art. 16 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, który stanowił, że mienie PKP stanowi część mienia ogólnonarodowego. Dalej wskazywał on, że mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. Stosownie zaś do treści ust. 3 i 4 tego przepisu P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Treści tego przepisu nie można jednak interpretować w oderwaniu od art. 11 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające, który przyznawał Radzie Ministrów delegację do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. W wykazie tym P. nie zostały umieszczone.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji PKP poprzez błędne zastosowanie należało uznać go za chybiony, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.