Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1095/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 515/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 515/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek A. S. - właściciela działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...], Prezydent Miasta Stargard Szczeciński wszczął postępowanie dotyczące naruszenia stosunków wodnych, skutkujące zalewaniem jego nieruchomości.

Prezydent Miasta Stargard Szczeciński decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) odmówił wydania właścicielom i wieczystemu użytkownikowi działek o numerach: [...] oraz [...] nakazu przywrócenia stosunków wodnych lub wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom. Po rozpatrzeniu odwołania A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie sprawę, Prezydent Miasta Stargard Szczeciński decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] nakazał E. M. przywrócenie stosunków wodnych na działkach nr 203 i 207, natomiast w stosunku do M. K. i T. K. oraz [...] orzekł o odmowie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na ich działkach. W wyniku wniesionego odwołania SKO w Szczecinie decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie Prezydent Miasta Stargard Szczeciński decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. ponownie odmówił wydania właścicielom działek nr [...] i [...] nakazu przywrócenia stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania A. S., uchyliło powyższą decyzję organu I instancji z dnia 10 listopada 2009 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skargę do WSA w Szczecinie na powyższą decyzją SKO w Szczecinie z dnia [...] lutego 2010 r. wniósł A. S. W wyniku rozpoznania skargi WSA w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. nr [...] ją oddalił.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę Prezydent Miasta Stargard Szczeciński dokonał analizy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] października 2008 r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie podniesienia rzędnych terenu objętego budową realizowaną na podstawie decyzji Starosty Stargardzkiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2007 r. znak: [...]. W wyniku tych ustaleń i analiz Prezydent Miasta Stargard Szczeciński decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego odmówił nakazania właścicielom i użytkownikom wieczystym działek nr [...] i [...] przywrócenia stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...]. Odwołanie od tej decyzji Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński wniósł A. S. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. utrzymało w mocy decyzją Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński z dnia [...] maja 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję SKO w Szczecinie z dnia [...] października 2011 r. wniósł A. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1311/11 uchylił decyzję SKO w Szczecinie z dnia [...] października 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] maja 2011 r. podnosząc, że w sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie dowodowe w oparciu o różnorodne środki dowodowe (oględziny, opinie biegłych, rozprawa administracyjna, dowody z dokumentów: mapy, zdjęcia). Ostatnia opinia wydana w kwietniu 2011 r. przez biegłego z uprawnieniami hydrogeologicznymi z Państwowego Instytutu Geologicznego – Zakładu Regionalnego Geologii Pomorza w Szczecinie - w ocenie Sądu wyczerpująco wskazuje na przyczyny zalewania działek nr [...] i [...], spowodowane podnoszeniem się wód gruntowych powyżej powierzchni tych działek na skutek wysokich stanów wód rzeki [...] i Kanału [...]. Biegły uzasadnił również brak wpływu podwyższenia terenu działek [...] i [...] na podniesienie poziomu wód na działce nr [...]. Jednakże odnosząc się w opinii uzupełniającej z dnia 13 maja 2011 r. do podnoszonego przez skarżącego wpływu zbiornika wodnego (oczka wodnego) na działce nr [...], który został zlikwidowany, na działkę skarżącego (nr [...]), biegły powołał się na brak wiedzy na temat istnienia tego zbiornika. W konkluzji opinii wskazał jedynie, że podniesienie gruntu na działce nr [...] jest korzystne dla działki nr [...], albowiem wody gruntowe spływają do Kanału [...], zaś niezależnie od tego czy oczko na działce nr [...] istniało, czy też nie, po wybudowaniu osiedla nastąpiły korzystne zmiany stosunków wodnych. Sąd podkreślił, że jakkolwiek opinia biegłego ma niewątpliwie kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ze względu na wyjaśnienie stosunków wodnych na działkach poddanych ocenie przy wykorzystaniu specjalistycznej wiedzy, to powołanie się biegłego na brak wiedzy co do istnienia zbiornika wodnego na działce nr [...] i wyprowadzanie, mimo braku wiedzy w tym zakresie, istotnych dla sprawy ocen, utwierdziło Sąd w ocenie, że dowolność tej części opinii, istotnej dla rozpatrzenia sprawy, uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego musi bezsprzecznie prowadzić do wniosku, że właściciel działki nr [...] i jego działania poczynione w związku z budową osiedla nie spowodowały zmian stanu wody na gruncie, a co za tym idzie, zalewania działki nr [...]. Biegły winien zatem zbadać nie tylko wpływ wybudowania kanalizacji oraz odprowadzenia wód opadowych na osiedlu na stosunki wodne na gruncie, ale również szczegółowo odnieść się do istnienia zbiornika wodnego na działce nr [...] i jego wpływu, jako naturalnego odbiornika wód z terenu działki, przed zasypaniem oraz po zasypaniu, na stosunki wodne. Zbadany winien być również związek przyczynowy pomiędzy zasypaniem zbiornika i podwyższeniem terenu, czyli zmianą stosunków wodnych na działce nr [...], a zalewaniem działki skarżącego.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent Miasta Stargard Szczeciński – uwzględniając uwagi i zlecenia Sądu zwrócił się do Państwowego Instytutu Geologicznego w Szczecinie o sprawdzenie, czy w dostępnych materiałach kartograficznych na działce nr [...] istniało w przeszłości oczko wodne, a w przypadku potwierdzenia jego istnienia, o uzupełnienie "Opinii geologicznej w sprawie określenia przyczyn zalewania posesji ul. [...] w S."- w zakresie oddziaływania jego likwidacji przez zasypanie.

Państwowy Instytut Geologiczny przedłożył w dniu 5 października 2012 roku uzupełnienie do ww. opinii. Biegły stwierdził, iż na działce [...] nie było stałego oczka wodnego, rozumianego jako zbiornik wodny wypełniony wodą przez cały rok lub przez większą część roku. Gdyby takie oczko kiedykolwiek istniało, zostałoby odwzorowane kartograficznie, jak w przypadku oczka wodnego na działce [...]. Brak oczka wodnego na terenie działki przed budową osiedla na działce nr [...] widoczny jest też na mapie geodezyjno-sytuacyjno-wysokościowej. Biegły stwierdził również, iż jeśli taki zbiornik - oczko wodne istniałby na terenie działki [...], linie prądu wskazywałyby kierunek spływu wód w jego kierunku, a hydrpizohipsy zamykałyby się wokół oczka wodnego, tak jak zostało to przedstawione na mapie nr 5 w załączniku do uzupełnienia, na granicy działek [...] i [...].

Następnie Prezydent Miasta Stargard Szczeciński decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego odmówił przywrócenia stosunków wodnych na działkach [...] i [...] obręb [...] w S. W wyniku wniesionego odwołania przez A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński z dnia [...] października 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Stargard Szczeciński decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego ponownie odmówił przywrócenia stosunków wodnych na działkach [...] i [...] obręb [...] w S. Decyzja ta, w wyniku rozpatrzenia odwołania A. S., została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Następnie Państwowy Instytut Geologiczny Oddział Pomorski w Szczecinie uzupełnił swą opinię geologiczną w sprawie przyczyn zalewnia posesji przy ul. [...] w S. , podtrzymując stanowisko, że na działce nr [...] nie było stałego oczka. Ponowna analiza, tego co zostało już stwierdzone - zdaniem organu - jest bezprzedmiotowa, ponieważ biegły wykazał, że budowa osiedla domków jednorodzinnych nie ma żadnego wpływu na zalewanie działki nr [...], a wręcz przeciwnie - badania wykazały, że w chwili obecnej nastąpiła zmiana kierunku przepływu wód gruntowych z działki nr [...] w kierunku dawnej działki [...].

W trakcie postępowania Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie, skierował do Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński kserokopię decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie, znak: [...] z dnia [...] lipca 2013r. zwalniającej A. S. od zakazu wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych, przy realizacji na działce nr [...] inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną związaną z budynkami.

Prezydent Miasta Stargard Szczeciński, po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne odmówił nakazania T. G. i H. S., wieczystym użytkownikom działki nr [...] w obrębie nr [...] miasta S., przywrócenia stosunków wodnych na przedmiotowej działce lub wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom, odmówił nakazania P. B., wieczystemu użytkownikowi działki nr [...] w obrębie nr [...] miasta S., przywrócenia stosunków wodnych na przedmiotowej działce lub wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom, odmówił nakazania M. K. i T. K., właścicielom działki nr [...] w obrębie nr [...] miasta S., przywrócenia stosunków wodnych na przedmiotowej działce lub wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom, oraz odmówił nakazania właścicielom działek nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki [...]) w obrębie nr [...] miasta S., przywrócenia stosunków wodnych na przedmiotowej działce lub wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu Prezydent podkreślił, że opierając się na zebranych dowodach doszedł do przekonania, że przyczyną zalewania działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w S., jest podnoszenie się poziomu wód gruntowych powyżej powierzchni tej działki, a bezpośrednią przyczyną jej zalewania są wysokie stany wód rzeki [...] i Kanału [...].

Odwołanie do SKO w Szczecinie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński z dnia [...] stycznia 2014 r. wniósł A. S.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne wyraźnie wynika, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 tej ustawy, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. W toku postępowania organ ustalił, iż podniesienia terenu dokonano na działkach nr [...] oraz [...]. Z uwagi na konieczność dokonania oceny, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych organ I instancji zwrócił się do biegłego, który w opinii technicznej z października 2008 r. stwierdził m.in., iż podwyższenie terenu na działkach nr [...] oraz [...] nie ma praktycznego wpływu na zwiększenie stopnia zagrożenia powodziowego na działce nr 206 przy przepływach wysokich wód wezbraniowych w rzece [...] i Kanale [...]. Biegły wskazał, że na niekorzystne stosunki wodne główny wpływ mają poziomy wody w rzece [...] i w Kanale [...]. W niewielkim stopniu na zwiększenie poziomów wody w Kanale [...] ma wpływ podwyższenie terenów działek nr [...] oraz [...].

W uzupełnieniu opinii z dnia 1 grudnia 2008 r. biegły wyjaśnił, iż na zalanie działki nr [...] w kwietniu 2008 r. wpływ miały wysokie stany wody w rzece [...] i Kanale [...], a nie podwyższenie terenu działek sąsiednich (nr [...]). Nadto wskazał, iż przy stanach wody w Kanale [...] mieszczących się w jego korycie, podwyższenie terenu na tych działkach nie ma absolutnie żadnego wpływu na wzrost poziomu wody w tym Kanale, a tym samym na podwyższenie poziomów wody na działce nr [...]. W kolejnym uzupełnieniu ww. opinii z dnia 21.04.2009 r. biegły potwierdził swoją opinię w zakresie okoliczności, iż wysokość wód powierzchniowych zależna jest tylko i wyłącznie od zmiennych poziomów wody w Kanale [...]. Zauważył nadto, iż właściciel działki nr [...] powinien wykonać rów opaskowy od strony wschodniej i południowej w celu odprowadzania opadów atmosferycznych oraz wód gruntowych z działek nr v i [...], które mogą podtapiać teren działki nr [...]. Opinia biegłego była jeszcze uzupełniana pismami z dnia 5.10.2009 r. oraz z dnia 5.11.2009 r. jednak nadal nie rozwiewała wszelkich wątpliwości dotyczących stosunków wodnych na przedmiotowych działkach, w związku z czym zaistniała konieczność powołania w sprawie biegłego specjalisty o szerszym zakresie specjalizacji, tj. z zakresu stosunków gruntowo-wodnych (hydrogeologa).

SKO podkreśliło, że w aktach sprawy znajduje się pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 23.04.2009 r., w którym wyjaśniono, iż wysoki stan wód gruntowych jest związany z położeniem nieruchomości A. S. w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...], jak i związany jest z ukształtowaniem terenu. Jednocześnie wskazano, iż podwyższenie terenu na działkach nr [...] i [...] może mieć w niewielkim stopniu wpływ na posesje położone naprzeciw podwyższonego terenu z uwagi na fakt utrudniania spływu wód powierzchniowych. Niemniej jednak wysoki poziom wód gruntowych skutkujący okresowo lokalnymi podtopieniami jest spowodowany głównie brakiem odwodnienia tego terenu. W związku z tym organ I instancji zwrócił się do Państwowego Instytutu Geologicznego Zakładu Regionalnego Geologii Pomorza w Szczecinie o wydanie opinii określającej jednoznaczne przyczyny zalewania posesji ul. [...] w S. oraz wpływ podwyższenia działek nr [...] i [...]. W opracowaniu z kwietnia 2011 r. wskazano, iż przyczyną zalewania działki [...] i [...] jest podnoszenie się poziomu wód gruntowych powyżej powierzchni terenu na tych działkach, zaś bezpośrednią przyczyną podnoszenia się poziomu wód gruntowych są wysokie stany wód rzeki [...] i Kanału [...]. Stwierdzono także, iż podwyższenie terenu działek geodezyjnych [...] i [...] nie ma wpływu na podniesienie się poziomu wód gruntowych na terenie działki nr [...]. Nadto wyjaśniono, iż w południowej części działki nr [...] pojawił się nowy kierunek przepływu wód o kierunku NE-SW, co wiąże się z dużym zakryciem terenu, które ujęte są dodatkowo w system kanalizacji deszczowej. Zmiana ta jest korzystna dla stosunków wodnych na działce nr [...], gdyż obecnie woda z tej działki przepływa częściowo w kierunku osiedla, podczas, gdy przed jego powstaniem woda z terenu działki nr [...] przepływała w pewnej części w kierunku działki nr [...]. W piśmie z dnia 1.10.2012 r. biegli dodatkowo wskazali, iż na podstawie analizy archiwalnych map oraz przebiegu hydroizohips sprzed budowy osiedla stwierdza, iż na działce nr [...] nie było stałego oczka wodnego rozumianego jako zbiornik wodny wypełniony wodą przez cały rok lub przez większą część roku. Brak oczka wodnego na przedmiotowej działce potwierdzają również oświadczenia złożone przez J. S. oraz "[...]" Spółka z o.o.

W ocenie SKO brak jest podstaw do dalszego wyjaśniania okoliczności związanych z istnieniem na dawnej działce nr [...] oczka wodnego. W toku postępowania zgromadzono bowiem materiał dowodowy, na który składają się wyjaśnienia stron postępowania, zeznania, świadków, mapy oraz opinia biegłych. Tym samym w sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł A. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 515/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1311/11. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż organy starały się wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, słusznie opierając się w tym zakresie na opiniach i orzeczeniach biegłych. Z tych opinii jednoznacznie wynikało, że zarzucane przez skarżącego nawiezienie ziemi i gruzu na działki sąsiednie i podwyższenie przez to ich poziomu, nie miało wpływu na podnoszone przez skarżącego zalewanie jego działki nr [...] wodami gruntowymi. Zalewanie to ma związek z okresowym podnoszeniem się poziomu tych wód na terenie położonym w sąsiedztwie rzeki [...] oraz Kanału [...]. Sprawa była badana przez organy obu instancji dociekliwie i wnikliwie, czego dowodem było kilkakrotne uchylanie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz nakazanie mu uzupełnienie opinii biegłych, w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, które zgłaszała strona skarżąca oraz jakie nasuwały się organowi odwoławczemu. Opinia wydana w kwietniu 2011 r. przez biegłego z uprawnieniami hydrogeologicznymi z Państwowego Instytutu Geologicznego – Zakładu Regionalnego Geologii Pomorza w Szczecinie - w ocenie Sądu- wyczerpująco wskazuje na przyczyny zalewania działek nr [...] i [...], spowodowane podnoszeniem się wód gruntowych powyżej powierzchni tych działek na skutek wysokich stanów wód rzeki [...] i Kanału [...]. Biegły uzasadnił również brak wpływu podwyższenia terenu działek [...] i [...] na podniesienie poziomu wód na działce nr [...].

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd w wyroku w sprawie II SA/Sz 1311/11 uznał, że dokonane przez organy ustalenia i oceny, oparte na opiniach biegłych, są prawidłowe i nie budzą wątpliwości. Niewyjaśniona została jedynie podniesiona przez skarżącego kwestia zasypania oczka wodnego na działce nr [...].

Zdaniem Sądu organy winny tę kwestię dodatkowo szczegółowo zbadać i ocenić zarówno w zakresie samego istnienia owego oczka wodnego, jak i ewentualnego wpływu jego zasypania na zmianę stosunków wodnych na tym terenie, powodującą negatywne skutki dla skarżącego – jak o właściciela działki nr [...] - jej zalewanie przez podniesienie poziomu wód gruntowych. Materialno-prawną podstawę prowadzonego postępowania stanowi art. 29 ust.1 i 3 ustawy Prawo wodne. Z jego treści jednoznacznie wynika, iż ingerencja organu administracji publicznej w tym zakresie jest uzasadnioną wyłącznie w przypadku niewątpliwego ustalenia, że właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i dokonana zmiana wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Dokonana przez Sąd analiza, dodatkowo przeprowadzonego postępowania w tym zakresie, jak i wydanej w jego rezultacie decyzji wskazuje na właściwe wykonanie przez organy wskazań Sądu, zawartych w ww. wyroku Sądu. W szczególności nie budzi zastrzeżeń wyciągnięty przez organy obu instancji - na podstawie rezultatów postępowania uzupełniającego - wniosek, iż na terenie działki nr [...] przed podziałem nie było stałego oczka wodnego, które miałoby regulacyjny wpływ na poziom wód gruntowych na działce nr [...].

Sąd podkreślił, że zeznania świadków, co do istnienia tego oczka oraz jego położenia nie były jednoznaczne. J. S., była współwłaścicielka działki nr [...], zaprzeczyła istnieniu tego oczka wodnego, inni mówili o rowie, jednakże różnie wskazywali jego położenie. W opinii stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia przez organ I instancji z dnia [...] maja 2011 r. jest mowa o oczku wodnym na granicy działek [...] i [...]. Biegły rozważał jego ewentualną funkcję regulacyjną, nie potwierdzając jej istotnego znaczenia. Przeanalizowane mapy geodezyjne nie zawierają oznaczeń, wskazujących na istnienie oczka wodnego w miejscu, które podaje skarżący. Wynika z nich, iż oczko (staw) znajdowało się na granicy działek [...] i [...], o czym opinia biegłych wspominała. Kwestia tego oczka jednak nie mieści się w zakresie wskazań Sądu zawartych w wyroku w sprawie II SA/Sz 1311/11, z którego jednoznacznie wynika, że organ winien ustalić istnienie takiego oczka na działce nr [...] (przed podziałem), a ta okoliczność nie znalazła jednoznacznego potwierdzenia.

Dlatego – w ocenie Sądu – dokonane przez biegłych i przyjęte przez organy administracji ustalenia i ocena, iż takie oczko, o istotnej funkcji regulowanej dla stosunków wodnych dla działki nr [...], na działce nr [...] nie istniało, co potwierdziła zeznająca jako świadek, a wskazana przez stronę skarżącą J. S. Za chybiony uznać należało zdaniem Sądu podważający zeznania tego świadka argument skargi, iż J. S. nigdy na działce nr [...] nie mieszkała, skoro działka ta, stanowiąca wcześniej łąki IV kl. gleb była niezabudowana. Ponadto - w ocenie Sądu -organy słusznie w tej kwestii oparły się na dokumentach, w postaci map i innych opracowań, z których wynika, iż oczka wodnego na działce nr [...] nie było, niż niejednoznacznym zeznaniom świadków, które mogą być też dotknięte subiektywnością lub mylić to oczko ze zbiornikami na innych działkach. O oczku wodnym na działce nr [...] skarżący wspomniał dopiero w piśmie z 2011 r., a więc 2 lata po wszczęciu postępowania, którego konieczność uzasadniał jedynie podniesieniem poziomu terenu okolicznych działek, nie wspominając o zasypaniu oczka wodnego, mającego istotne dla znaczenie dla stosunków wodnych na tym obszarze.

W trakcie toczącego się od 2008 r. postępowania stan faktyczny w niniejszej sprawie uległ istotnej zmianie. Na działce nr [...] zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe z całą infrastrukturą, w tym kanalizacją przeciwdeszczową, która reguluje na tym terenie poziom wód gruntowych, zapobiegając ich podnoszeniu się w skutek czynników atmosferycznych, na co biegli wielokrotnie i z naciskiem zwracali uwagę. Z konkluzji ich opinii jednoznacznie wynika, iż wybudowanie tego osiedla, wybrukowanie powierzchni działki i wybudowanie kanalizacji przeciwdeszczowej ma pozytywny, a nie szkodliwy wpływ na poziom wód gruntowych na działce nr [...], który jest obecnie wyższy niż na byłej działce nr [...], co powoduje odpływ tych wód z pierwszej na tę drugą działkę. W ocenie Sądu ewentualne skutki w zakresie stosunków wodnych, wynikające z podwyższenia poziomu terenu działki nr [...] sąsiadującej z działką skarżącego, mające wpływ na podniesienie poziomu wód gruntowych na działce nr [...] zostały usunięte przez budowę urządzeń kanalizacyjnych, co stanowi realizację wskazanego w art. 28 ust. 3 ustawy Prawo wodne – wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Podnoszona przez skarżącego kwestia "wylewania" studzienek kanalizacyjnych wskazywać może na nieprawidłowe działanie tego systemu. Jest to jednak zupełnie inne zagadnienie niż hipoteza opisana w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego i w innym trybie winna i może zostać uregulowana.

Także podnoszona w skardze kwestia wykonania rowu opaskowego między działkami nr [...] i [...] oraz działką nr [...], wobec ogólnej treści opinii biegłych i wskazań Sądu w wyroku w sprawie II SA/Sz 1311/11, zdaniem Sądu nie może mieć wpływu na ocenę przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 listopada 2014 r. wniósł A. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący i nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy szkodą (zalewaniem posesji skarżącego), a podwyższeniem terenu działek sąsiednich.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów odbyło się z naruszeniem przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, z treści którego wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Trafnie więc wskazywał Sąd i organ, iż wydanie w tym przedmiocie decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane na gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, bądź jego zasypanie). Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Należy podkreślić, że organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1538/11, Lex nr 1367319, wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2740/14, Lex nr 2102228).

Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może też ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Nie każda bowiem zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości przez osoby nieposiadające fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (por. prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 373/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym, w razie przesądzenia tego związku, rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 263/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w której treść merytoryczną co prawda organ wkraczać nie może, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły, ma jednak obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. Powinien to uczynić w kontekście pozostałego materiału dowodowego, który powinien być kompleksowo zgromadzony. Nie może również uchylić się organ od ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii i na podstawie pełnego materiału dowodowego może dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie powołany przez organ biegły uczestniczył w oględzinach działki, podczas których skarżący mógł zgłaszać własne uwagi i zastrzeżenia. Dodatkowo skarżący zgłaszał uwagi, do których wyznaczony w sprawie biegły ustosunkował się. Jednakże mimo licznych zastrzeżeń do ustaleń i wniosków biegłego, skarżący nie przedstawił kontrekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, mogącej stanowić dla organu kontrdowód uwiarygodniający zgłaszane uwagi i zarzuty. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy określona okoliczność została udowodniona czy też nie. Jeśli jednak, tak jak w sprawie niniejszej, strona zgłasza zastrzeżenia do przeprowadzonego głównego dowodu z opinii biegłego i biegły ustosunkowuje się do tych zastrzeżeń podtrzymując własne stanowisko, a w sprawie nie przedstawiono innego dowodu, co najmniej o takiej samej mocy dowodowej jak przedłożona do sprawy opinia uznać należy, że niewątpliwie opinia sporządzona w przedmiotowej sprawie, a szczególnie jednoznaczne wnioski biegłego, miały charakter rozstrzygający dla wydania w sprawie niniejszej decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Należy podkreślić, że obowiązkiem organu wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest podjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie naruszając przepisów k.p.a., dokonały oceny opinii biegłego zarówno z 1 grudnia 2008 r. (wielokrotnie uzupełnianej) jak i opinii biegłego z Państwowego Instytutu Geologicznego z kwietnia 2011 r., dając możliwość stronom wypowiedzenia się co do tych dowodów. W ocenie Sądu materiał dowodowy, w oparciu o który ustalony został stan faktyczny sprawy jest kompletny, wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia i w pełni uzasadniający wydaną decyzję. Odnosząc się do kwestii oczka wodnego na działce skarżącego należy podkreślić, iż została ona wyjaśniona zarówno przez organy orzekające w sprawie, jak również Sąd zasadnie wskazał, że w sytuacji niejednoznacznych zeznań świadków dał wiarę dokumentom z których wynika, iż oczko to nie istniało.

Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.