Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 789/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Zofia Flasińska del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z.N. oraz Rady Miejskiej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 198/13 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Rady Miejskiej w R. w przedmiocie nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. oddala skargę kasacyjną Rady Miejskiej w R., 3. zasądza od Gminy Miasta R. na rzecz Z. N. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 grudnia 2013 r., sygnatura akt II SAB/Kr 198/13, oddalił skargę Z. N., wniesioną na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w której zarzucano, że Rada Miejska w R. mimo ustawowego obowiązku nie uchwala miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest dopuszczalna. W tym zakresie wskazał, że o jej dopuszczalności przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2013 r., sygnatura akt II OSK 1591/13, który dotyczył sprawy z poprzedniej skargi skarżącej w tym samym przedmiocie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w uzasadnieniu powołanego wyroku NSA przyjął, iż "dopuszczalna jest skarga na niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem [co] dotyczy [...] również bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej w takim zakresie, w jakim przepisy prawne, a więc ustawa o samorządzie gminnym i inne ustawy, nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w danym przedmiocie".

Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga skarżącej, wniesiona w dniu 5 sierpnia 2013 r., została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, którym było jej pismo z 10 lipca 2013 r., złożone w Urzędzie Miejskim w dniu 12 lipca 2013 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż Rada Miejska w R. jest zobowiązana do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w terminie do 11 maja 2014 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy, która uzyskała status uzdrowiska wynikał najpierw z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, przy czym wykonanie tego obowiązku winno było nastąpić do 2 października 2007 r. Następnie obowiązek taki wynikał, zdaniem Sądu pierwszej instancji, z art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw, przy czym był ograniczony do strefy "A" ochrony uzdrowiskowej i wykonalny w terminie do 7 lipca 2013 r. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że [...] maja 2010 r. Rada Miejska w R. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., jednakże WSA w Krakowie wyrokiem z 13 lipca 2011 r., sygnatura akt II SA/Kr 795/11, stwierdził jego nieważność i wyrok ten uprawomocnił się 11 maja 2012 r. na skutek oddalenia przez NSA wniesionej od niego skargi kasacyjnej (sprawa o sygnaturze akt II OSK 460/12). W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzenie nieważności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma ten skutek, że obowiązek jego uchwalenia powstał na nowo, przy czym termin jego wykonania wynosi 2 lata od prawomocnego stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Przyjmując, że termin wykonania obowiązku uchwalenia planu wynosi 2 lata Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie ma wyraźnych przepisów, które określały taki termin w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym posłużył się analogią do art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw, w którym taki termin przyjęto.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargi kasacyjne wnieśli skarżąca oraz Rada Miejska w R.

Rada Miejska w R. w skardze kasacyjnej twierdziła, że skarga była niedopuszczalna z dwóch powodów.

Po pierwsze, art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem Rady Miejskiej, nie stanowi podstawy do wniesienia skargi na bezczynność prawotwórczą organów gminy. W związku z tym w podstawach kasacyjnych zarzucono naruszenie tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi on podstawę do orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności prawotwórczej oraz art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało polegać na jego niezastosowaniu i oddaleniu skargi, a nie jej odrzuceniu. Uzasadniając ten zarzut odwołano się do uzasadnienia wyroku NSA z 19 września 2013 r., sygnatura akt II OSK 1591/13, cytując jego fragmenty i na tej podstawie formułując tezę, według której pod pojęciem "czynności nakazanej prawem" w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszczą się tylko takie czynności, których wykonanie sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru, zaś nie można nakazać takiemu organowi sporządzenia planu miejscowego.

Po drugie, skarga skarżącej nie została, zdaniem Rady Miejskiej, poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym w podstawach kasacyjnych zarzucono naruszenie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo skarżącej z dnia 10 lipca 2013 r. było takim wezwaniem oraz art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na jego niezastosowaniu i oddaleniu skargi, a nie jej odrzuceniu. Uzasadniając ten zarzut podniesiono, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarte w piśmie z 10 lipca 2013 r. zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, mianowicie do Rady Miejskiej w R., a nie do Gminy R.

Ponadto Rada Miejska w R. w skardze kasacyjnej twierdziła, że występująca w sprawie strona przeciwna wobec skarżącej nie posiadała ani zdolności sądowej, ani zdolności procesowej. W związku z tym w podstawach kasacyjnych zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 25 § 1 i art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącego się do tego zarzutu wynika, że Rada Miejska w R. uważa, że została w skardze oznaczona jako strona przeciwna, gdy tymczasem zgodnie z uchwałą NSA z 13 listopada 2012 r., sygnatura akt I OPS 3/12, stroną przeciwną powinna być Gmina Miasta R., gdyż tylko ta Gmina ma zdolność sądową i procesową w rozpoznawanej sprawie.

W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie Rada Miejska w R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca swoją skargę kasacyjną oparła wyłącznie na podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego. W szczególności zarzuciła naruszenie:

- art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzenie wyrokiem sądu administracyjnego nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego nie ma skutku wstecznego; zarzut ten był związany z uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że mimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., uchwalenie tej uchwały oznaczało wykonanie przez organ gminy ustawowego obowiązku oraz z uznaniem, że obowiązek ten powstał na nowo dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2011 r.

- art. 10, art. 87 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 7 ustawy z 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzdrowiskowej ma obowiązek ponownego jej uchwalenia w terminie 2 lat od daty uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego, którym stwierdzono nieważność tej uchwały,

- art. 153 w zw. z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej wynikającej z wyroku WSA w Krakowie z 28 lutego 2013 r. oraz wyroku NSA z 19 września 2013 r., według której w rozpoznawanej sprawie termin uchwalenia planu miejscowego upłynął w dniu 7 lipca 2013 r.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna Rady Miejskiej w R. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Treść art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 954 ze zm.) nie daje podstaw do wyłączenia z jego zakresu sytuacji, w której organ gminy, mimo obowiązku wynikającego z ustawy, nie wydaje aktu prawa miejscowego. Powołany przepis umieszczono w rozdziale dotyczącym nadzoru nad działalnością gminną, zaś działalność gminna bardzo często polega na wydaniu aktu prawa miejscowego. Nadto, ustawodawca zdecydował się na technikę prawotwórczą polegającą na odesłaniu do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ten zaś przepis, co nie ulega wątpliwości, ma także zastosowanie wówczas, gdy organ gminy podejmuje akt będący aktem prawa miejscowego. Zatem, pod pojęciem "czynności nakazanych prawem", użytym w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć też czynności polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego.

Nie jest przy tym trafne stanowisko przyjęte w skardze kasacyjnej Rady Miejskiej w R., według którego pod pojęciem "czynności nakazanej prawem" w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszczą się tylko takie czynności, których wykonanie sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru, zaś nie można nakazać takiemu organowi sporządzenia planu miejscowego. Przede wszystkim należy zauważyć, że sam ustawodawca przewiduje możliwość sporządzenia planu miejscowego przez organ nadzoru nad działalnością gminną, mianowicie wojewodę, wówczas gdy rada gminy zaniedbuje określone w ustawie obowiązki. W art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2012 r., poz. 647 ze zm.) przewidziano możliwość sporządzenia przez wojewodę planu miejscowego (lub jego zmiany) w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest zatem co do zasady wykluczona możliwość sporządzenia planu miejscowego przez wojewodę.

Odmiennego stanowiska nie zajął też NSA w cytowanym w skardze kasacyjnej wyroku z 19 września 2013 r., sygnatura akt II OSK 1591/13. Cytowane w skardze fragmenty pochodzą bowiem z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 28 lutego 2013 r., sygnatura akt II SAB/Kr 131/12, od którego wyrokiem z 19 września 2013 r. NSA oddalił skargę kasacyjną. Istotne jest przy tym, że wyrok ten zapadł w sprawie pomiędzy tymi samymi stronami, co rozpoznawana sprawa, zaś jednym z zarzutów oddalonej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w R. było twierdzenie, że pod pojęciem "czynności nakazanej prawem" w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego.

Zarzut skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w R. naruszenia art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie jest zatem trafny.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101a ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które miałoby polegać na tym, że nie odrzucono skargi skarżącej, mimo że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu. Ocenę tego zarzutu należy powiązać z ostatnim zarzutem skargi kasacyjnej Rady Miejskiej R., mianowicie zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 25 § 1 i art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który sprowadza się do tezy, że Rada Miejska w R. nie posiada ani zdolności sądowej, ani zdolności procesowej w rozpoznawanej sprawie, gdyż te uprawnienia przysługują Gminie R.

Nietrafne jest stanowisko Rady Miejskiej w R., jakoby z uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygnatura akt I OPS 3/12, wynika, że w sprawach ze skarg opartych na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zdolność sądowa i procesowa przysługuje tylko i wyłącznie gminie. Nie ulega wątpliwości, że z tej uchwały wynika, iż rada gminy ma zdolność sądową w tego rodzaju sprawach. Skoro przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, to zgodnie z art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ten organ jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym, którego przedmiotem jest działanie rady gminy, czyli uchwała tego organu. Jeżeli zaś rada gminy jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym, to musi posiadać zdolność sądową, mimo tego że wprost nie została wymieniona w art. 25 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powołanej uchwały nie wynika też, aby przyznanie zdolności procesowej wójtowi gminy (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w tego rodzaju sprawach, pozbawiało tej zdolności samą radę gminy. Przeczy temu już sama sentencja uchwały, w której dopuszcza się możliwość posiadania przez radę gminy zdolności procesowej w szczególnych sytuacjach, co oznacza, że rada gminy ma zdolność procesową.

W związku z tym niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w R., w których twierdzi się, że podmiot ten nie posiada zdolności sądowej oraz procesowej w sprawach ze skarg opartych na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a więc także w sprawach ze skarg opartych na art. 101a ust. 1 tej ustawy. Nie jest też trafny pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być skierowane wyłącznie do Gminy R., a nie – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – do Rady Miejskiej w R.

W związku z tymi zarzutami NSA uznaje za konieczne wyjaśnienie, że w rozpoznawanej sprawie za Radę Miejską w R. miał możliwość działania Burmistrz R. Niezależnie od tego, że skarga została wniesiona za pośrednictwem tego organu, gdyż została wniesiona za pośrednictwem Urzędu Miasta, a więc urzędu obsługującego zarówno Burmistrza, jak i Radę Miasta, Burmistrz Miasta został o wniesieniu skargi zawiadomiony przez Sąd pierwszej instancji pismem z 11 października 2013 r., na które odpowiedział pismem z 28 października 2013 r. Nie zajął co prawda merytorycznego stanowiska, gdyż uznał, że termin do udzielenia odpowiedzi na skargę upływa 20 listopada 2013 r., jednakże także po upływie tego terminu nie odniósł się do zarzutów skargi. Ponadto Burmistrz R. został zawiadomiony o terminie rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, która odbyła się 10 grudnia 2013 r. Na rozprawę tę, mimo prawidłowego zawiadomienia, Burmistrz się nie stawił. Nie przedstawił też swego stanowiska na piśmie. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że Burmistrz R., któremu przysługuje zdolność procesowa do działania w sprawie, w której stroną była Rada Miejska R., miał możliwość działania. Oznacza to, że w sprawie nie zachodzą podstawy nieważności, które Sąd drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić z urzędu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ), w szczególności sytuacja, w której strona nie ma zdolności sądowej lub procesowej (art. 183 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz pozbawienie strony, jaką jest Rada Miejska w R., możności obrony swych praw.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna Rady Miejskiej w R. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.

Natomiast skarga kasacyjna skarżącej oparta jest na uzasadnionych podstawach. W szczególności zasadna jest ta podstawa kasacyjna, w której zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji sprzecznie z prawem określił termin wykonania przez gminę posiadającą status uzdrowiska (jej organy) obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych w pierwotnym brzmieniu (Dz.U. nr 167, poz. 1399) gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej miała obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do 2 lat od dnia uzyskania takiego statusu. Z uwagi na treść przepisów przejściowych powołanej ustawy (art. 59) można było przyjąć, że gminy, które w dniu wejścia w życie tej ustawy były już uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczasowych przepisów i nie posiadły planów miejscowych, miały obwiązek uchwalenia ich w terminie 2 lat od wejścia w życie powołanej ustawy, czyli do 2 października 2007 r. Ustawą z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 73, poz. 390 ze zm.) zmieniono dotychczasowy stan prawny w taki sposób, że gminy, które na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia uzyskały potwierdzenie możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze, miały obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w terminie do 2 lat od dnia otrzymania tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 7 powołanej ustawy gminy, które w dniu wejścia w życie tej ustawy posiadały status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, miały obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie powołanej ustawy z 4 marca 2011 r., czyli do dnia 7 lipca 2013 r. Istotne jest też, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych decyzja o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego poprzedza uzyskanie statusu uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej. Z powołanych przepisów wynika więc, że w obecnym stanie prawnym w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej musi obowiązywać plan miejscowy. Obowiązek ten musi być wykonany w terminie 2 lat od otrzymania przez gminę decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Jeżeli zaś chodzi o gminy, które posiadały status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej w dniu 7 lipca 2011 r., to obowiązek ten musiał być wykonany do dnia 7 lipca 2013 r. Z powyższego więc wynika, że stan, w którym mimo posiadania przez gminę statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej w dniu 7 lipca 2011 r., nie obowiązuje w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej plan miejscowy nie może istnieć dłużej niż dwa lata. Tylko w tym okresie taka gmina była zwolniona z obowiązku sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego. Brak więc podstaw prawnych do przyjęcia, że w sytuacji, w której w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej nie obowiązuje po 7 lipca 2013 r. plan miejscowy z tego powodu, że sąd administracyjny prawomocnie stwierdził jego nieważność, gmina (jej organy) mają obowiązek sporządzenia i uchwalenia tego planu znowu w terminie 2 lat z tym, że teraz liczonym od dnia, w którym na skutek wyroku sądu administracyjnego plan miejscowy przestał obwiązywać. W ocenie NSA w takiej sytuacji obowiązek sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego powstaje z dniem, w którym powstaje sytuacja sprzeczna z prawem, a więc, kiedy w gminie posiadającej status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej nie obowiązuje plan miejscowy dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej.

Zasadny jest więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw, który Sąd pierwszej instancji zinterpretował w ten sposób, że uznał po pierwsze, że termin w nim wskazany ma zastosowanie także wówczas, gdy plan miejscowy dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej nie obowiązuje po 7 lipca 2013 r. z powodu stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny, po drugie, że w takiej sytuacji termin ten liczyć należy od uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego, którym stwierdzono nieważność planu miejscowego.

Zasadność wskazanej podstawy kasacyjnej uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Niezależnie jednakże od tego NSA stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia prawa będącego podstawą nieważności postępowania, co Sąd drugiej instancji bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji skarga została wniesiona na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z ustępem pierwszym tego artykułu przepisy art. 101 tej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z kolei w myśl jego ustępu drugiego w "przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy".

Przepisy te nie są jasne. Nie są też często przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nadto, wśród nielicznych prób ich wykładni można spotykać sprzeczne stanowiska. Np. NSA wyrokiem z 19 maja 2011 r., sygnatura akt II OSK 426/11, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 10 listopada 2010 r., sygnatura akt II SAB/Gd 30/10, którym uwzględniając skargę zobowiązano radę gminy posiadającą status uzdrowiska do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że uznał on, iż nieuchwalenie planu miejscowego mimo obowiązku wynikającego z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych jest przypadkiem, kiedy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanej prawem oraz że wówczas sąd administracyjny jest władny nakazać radzie gminy sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego w zakreślonym terminie. Z kolei w postanowieniu z 8 lutego 2007 r. WSA w Gdańsku, sygnatura akt II SAB/Gd 59/06, stwierdził, że w sprawie ze skargi opartej na art. 101a ustawy o samorządzie gminnym "stroną przeciwną w postępowaniu przed sądem, będą zarówno ten organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem, jak i właściwy organ nadzoru, który zgodnie z przepisem art. 101a ust 2 ustawy może być wyłącznie adresatem nakazu sądu administracyjnego, opartego na przepisie art. 101a ust 2 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym".

Istotne wskazówki, co do sposobu wykładni art. 101a ustawy o samorządzie gminnym można znaleźć w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 30 października 2000 r., sygnatura akt OSA 3/00, opublikowany w ONSA nr 2 z 2001 r., poz. 46. Wyrok ten, co prawda, dotyczy art. 45 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), ale wydający go Sąd zauważa, że przepis ten należy do szerszej grupy przepisów, w której jest też art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Wykładnia dokonana w tym wyroku może mieć więc także znaczenie dla procesu wykładni przeprowadzanego w rozpoznawanej sprawie. Charakterystyczne jest też podobieństwo art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.

Otóż w powołanym wyroku NSA przede wszystkim wskazał, że art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie, a także art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, są przypadkami, o których mowa w art. 16 ust. 2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), w którym stanowiło się, że sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W związku z tym NSA stwierdził, że każdy z powołanych przepisów czterech ustaw jest oddzielną (szczególną i samodzielną) podstawą prawną skargi do NSA i wyroku tego Sądu. Art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ma obecnie swój odpowiednik w art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym stanowi się, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że z wykładni art. 101a ustawy o samorządzie gminnym mogą wynikać szczególne normy w zakresie postępowania przed sądem administracyjnym w stosunku do przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taką szczególną normą jest m.in. ta, że stroną postępowania sądowego prowadzonego na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym są nie tylko skarżący oraz organ gminy, którego zaniechania lub działania skarga dotyczy, ale także organ nadzoru nad działalnością gminną. Organ nadzoru jest stroną takiego postępowania, mimo że nie należy do podmiotów wymienionych w art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego że zgodnie z art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym to na ten podmiot sąd może nałożyć obowiązek wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie zachodzi nieważność postępowania ponieważ nie brał w niej udziału organ nadzoru, czyli Wojewoda [...], i tym samym został pozbawiony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zapewni w niej udział Wojewodzie [...].

W związku z udziałem w postępowaniu sądowym prowadzonym na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym organu nadzoru nad działalnością gminną należy zauważyć, że przepis ten nie daje podstaw do sformułowania tezy, iż uwzględniając taką skargę sąd może obowiązkiem wykonania niezbędnych czynności obciążyć tylko i wyłącznie ten organ nadzoru. Także w powołanym już wyroku NSA z 30 października 2000 r. przyjęto, że art. 45 ust. 2 ustawy o administracji rządowej w województwie (będący odpowiednikiem art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) "jest źródłem dodatkowej kompetencji Sądu, która nie zawsze musi być wykorzystana". Niemniej Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, po pierwsze, że skarżąca w skardze wyraźnie domagała się, aby zastosować art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po drugie, że w przypadku zaniechania przez organ gminy uchwalenia planu miejscowego nałożenie obowiązku sporządzenia takiego planu na organ nadzoru ma uzasadnienie w tym, że ustawodawca w art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, co prawda w innych okolicznościach, ale jednak, możliwość sporządzenia planu miejscowego przez organ nadzoru w drodze zarządzenia zastępczego.

W tym stanie rzeczy NSA na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w punkcie drugim wyroku oraz na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej, której skarga kasacyjna została uwzględniona.