Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1192/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.18 ust 2  pkt 9 lit h , art.101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art.12  ust.1 pkt 2, ust 3 , ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 629/15 w sprawie ze skargi E.W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 10 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji jednostki budżetowej Zespołu [...] Szkół w [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 629/15, oddalił skargę E.W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 10 grudnia 2014 r., nr II.12.2014. w przedmiocie likwidacji z dniem 1 stycznia 2015 r. jednostki budżetowej Zespołu [...] Szkół w [...].

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 grudnia 2014 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), podjęła uchwałę Nr II.12.2014 w sprawie likwidacji z dniem 1 stycznia 2015 r. jednostki budżetowej Zespół [...] Szkół w [...].

W § 1 uchwały wskazano, że z dniem 1 stycznia 2015 r. likwiduje się jednostkę budżetową Zespół [...] Szkół w [...] (ust. 1). Czynności związane z likwidacją należy przeprowadzić do dnia 30 czerwca 2015 r. (ust. 2). Wójt Gminy wyznaczy osobę nadzorującą likwidację Zespołu [...] Szkół w [...] (ust. 3). § 2 uchwały stanowi, że należności i zobowiązania zlikwidowanej jednostki budżetowej przejmuje Urząd Gminy w [...] (ust.1). Mienie znajdujące się w zarządzie zlikwidowanej jednostki budżetowej przejmuje Gmina [...] (ust. 2). Z § 3 wynika, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...], a § 4 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 18 maja 2015 r. I.P. – główna księgowa w Zespole [...] Szkół w [...] oraz E.W. – inspektor w Zespole [...] Szkół w [...] wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie przedmiotowej uchwały. Wskazały, że Rada Gminy podejmując uchwałę naruszyła w sposób istotny prawo poprzez:

1) naruszenie § 33 ust. 1-2, § 35 ust. 1-2 i ust. 4, § 41 ust. 4 Statutu Gminy, ponieważ zawiadomienie o terminie, miejscu i przedmiocie obrad zostało opublikowane na stronach BIP urzędu gminy dopiero w przeddzień planowanej sesji, porządek obrad nie zawierał punktu dotyczącego likwidacji jednostki budżetowej, a tym samym nie został dostarczony projekt uchwały w tej sprawie. Nadto z protokołu sesji Rady Gminy z dnia 10 grudnia 2014 r. nie wynika, aby którykolwiek z radnych zgłosił wniosek o zmianę projektu porządku obrad. Wniosek taki złożył Wójt Gminy [...] wbrew § 33 ust. 2 Statutu Gminy;

2) pominięcie w podstawie prawnej uchwały ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), która to ustawa w art. 5 ust. 7 ustala zakres obowiązków organu prowadzącego szkołę;

3) nieustalenie kto będzie realizował ustawowe zadania w zakresie ustawy o systemie oświaty w miejsce zlikwidowanej jednostki.

W uzasadnieniu I.P. oraz E.W. podniosły, że w związku z podjęciem przez Radę Gminy uchwały o likwidacji Zespołu [...] Szkół w [...] został naruszony ich interes prawny polegający na wypowiedzeniu im umów o pracę. Powyższe skutkowało utratą pracy, o czym zostały poinformowane w pismach pełnomocnika likwidatora zespołu szkół.

Uchwałą z dnia 3 czerwca 2015 r., Rada Gminy uznała wezwanie za bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I.P. i E.W. powtórzyły argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Podniosły nadto, że w wyniku podjętej przez Radę Gminy uchwały o likwidacji Zespołu [...] i niepodjęciu jednocześnie jednoznacznej decyzji o zapewnieniu dalszej obsługi administracyjnej i obsługi finansowej szkół zgodnie z ustawą oświatową doprowadzono do wręczenia skarżącym przez likwidatora wypowiedzeń umów o pracę bez zaproponowania im pracy u ewentualnego nowego pracodawcy, który będzie przejmował wykonywanie ich zadań. Zdaniem skarżących takie postępowanie narusza art. 23¹ Kodeksu pracy, którego celem jest ochrona pracowników przed utratą miejsc pracy oraz pogorszeniu warunków zatrudnienia w sytuacji, gdy następca prawny dotychczasowego pracodawcy przejmujący zakład pracy lub jego część prowadzi nadal taką samą lub podobną działalność, z czego wynika możliwość dalszego zatrudnienia pracowników.

Skarżące wskazały również, że Rada Gminy podejmując wadliwą uchwałę, bez odniesienia się do ustawy oświatowej i nie wskazując podmiotów oraz nie przekazując im zarówno przekazywanych zadań, jak i środków oraz pracowników do ich realizacji, naruszyła interes prawny skarżących uniemożliwiający korzystanie z ochrony prawnej zagwarantowanej w art. 23¹ Kodeksu pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że skarżące w żaden sposób nie wykazały, że posiadają interes prawny uzasadniający wniesienie przedmiotowej skargi. Podniosła, że okolicznością bezsporną jest fakt, że skarżące były zatrudnione w Urzędzie Gminy w [...], następnie w trybie art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych na podstawie porozumień z Zespołem [...] Szkół w [...] zostały przeniesione do pracy w tej jednostce, na co obie wyraziły zgodę. Z uwagi na likwidację z dniem 1 stycznia 2015 r. Zespołu [...] Szkół w [...] umowy o pracę zostały skarżącym wypowiedziane. Zdaniem Rady przywołany powyżej stan faktyczny może przemawiać za uznaniem, że skarżące posiadają interes faktyczny w stwierdzeniu przez Sąd nieważności uchwały, nie pozwala jednak na przypisanie im interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Przymiotu strony nie ma osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego. Z uwagi na powyższe, Rada Gminy uznała, że skarżące w ogóle nie posiadają legitymacji procesowej do wystąpienia z przedmiotową skargą.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że stosownie do zapisu § 33 ust. 1 Statutu zawiadomienie dotyczące sesji Rady Gminy [...], na której podjęto uchwałę o likwidacji Zespołu [...] Szkół w [...] zostało zamieszczone w BIP urzędu gminy dzień przed zaplanowaną sesją. Jednakże statutowy wymóg zawiadomienia na co najmniej 5 dni przed planowaną sesją dotyczy wyłącznie radnych gminy, a nie jak sugerują skarżące obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o terminie, miejscu i przedmiocie obrad z co najmniej 5 dniowym wyprzedzeniem. Odnosząc się do zarzutu, że w dostarczonym radnym porządku obrad nie było sprawy likwidacji Zespołu [...] Szkół w [...], organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 20 ust. 1a u.s.g. rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zgodnie z reprezentowanym w doktrynie stanowiskiem przez wprowadzenie zmian w porządku obrad należy rozumieć także możliwość podjęcia uchwał w sprawach nieprzewidzianych w pierwotnym porządku obrad.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w stosunku do I.P., w związku z cofnięciem przez nią skargi.

W piśmie procesowym z 5 lutego 2016 r. skarżąca E.W. podtrzymała skargę wskazując, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła jej interes prawny. W uchwale nie wskazano bowiem jednoznacznie jaki podmiot przejmie zadania realizowane przez likwidowany zespół szkół, a tym samym naruszono ustawę o systemie oświaty. Brak w przedmiotowej uchwale stosownych zapisów w tym zakresie uniemożliwił zaś skarżącej sprecyzowanie w sposób poprawny pozwu do sądu pracy. Do pisma procesowego załączyła uchwałę podjętą w podobnej sprawie przez inną gminę, w której powołano się na ustawę o systemie oświaty oraz przywołano art. 23¹ Kodeksu pracy.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Warszawie stwierdził, że skarżąca nie spełniła wymogu art. 101 ust. 1 u.s.g., jakim jest wykazanie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia w dacie podejmowania przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji zauważył, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja gminnych jednostek organizacyjnych. Stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 7, należności i zobowiązania likwidowanej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej jednostki budżetowej - przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonego aktu na podstawie wskazanych w uchwale przepisów. Zaskarżona uchwała nie wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną, nie doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień ani nie spowodowała nałożenia na nią obowiązków. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie brak jest konkretnych okoliczności wskazujących, że uchwała o likwidacji jednostki budżetowej naruszyła interes prawny, a nie faktyczny skarżącej. Skarżąca powołała się na przepis art. 23¹ Kodeksu pracy dotyczący procedury przejścia zakładu pracy do innego pracodawcy. W istocie zarzuty dotyczą więc naruszenia zasad prawa pracy. Skarżąca odwołała się zatem do ogólnych norm, które nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym. Istota skargi sprowadza się więc do ochrony interesu faktycznego wynikającego z zasad prawa pracy. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca w niniejszej sprawie, w przekonaniu Sądu I instancji, w żaden sposób nie mogą stanowić uzasadnienia dla uznania jej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o likwidacji jednostki budżetowej do sądu administracyjnego. Okoliczności te mogą bowiem jedynie stanowić o interesie prawnym skarżącej w sprawie z zakresu stosunku pracy przed sądem powszechnym.

Sąd I instancji wskazał, że ustalenie braku legitymacji skargowej skarżącej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu i na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.W. wniosła skargę kasacyjną zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływa na wynik sprawy tj. art 135 P.p.s.a. w zw. z art. 134 ust. 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi jedynie w zakresie jej treści, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie wykazała w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odmawiając tym samym obywatelowi możliwości skarżenia aktów wydawanych przez organy stanowiące gminy nawet w sytuacji, gdy treść tych aktów w sposób rażący narusza przepisy prawa naruszając jednocześnie indywidualną sytuację prawną skarżącej, jako mieszkańca gminy [...].

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazując:

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że interes prawny obywatela składającego skargę na akt prawny organów stanowiących gminy, nie może mieć charakteru indywidualnego, chociażby podjęta uchwała w sposób rażący naruszała obowiązujące przepisy prawa, tym samym godząc w indywidualny interes obywatela Gminy;

- art. 12 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - poprzez brak uwzględnienia normy prawnej wynikającej z tych przepisów, pomimo że uchwała nr II.12.2014 w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Zespół [...] Szkół w [...] nie zawiera wskazania dotyczącego przeznaczenie mienia, a tym samym obywatel nie mógł posiąść wiedzy co do dalszego przeznaczenia mienia likwidowanej jednostki budżetowej.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku, ewentualnie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadniając zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazała, że wnosząc skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 10 grudnia 2014 r. wywodziła swój interes prawny z treści przepisu art. 5 ust. 9 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowi: "W celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 7 organy prowadzące szkoły i placówki, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3a-3f, mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek, o której mowa w ust. 7 pkt 3". Przytoczony przepis nie stwarza żadnej ochrony dla pracowników zatrudnionych w zespole obsługi ekonomiczno-administracyjnej, który ulec ma likwidacji, co też ustalił Sąd Wojewódzki w powyższej sprawie. Jednocześnie uszedł uwadze tego Sądu fakt, że zespoły takie tworzone są z pracowników bądź samych placówek oświatowych, bądź pracowników urzędu gminy. W obu przypadkach ochrona miejsc pracy jest dużo lepsza, aniżeli ta, jaką oferuje im jednostka budżetowa utworzona w ramach wskazanych powyżej przepisów. W świetle jego brzmienia stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie, jako pracownik zatrudniony w zespole [...], faktycznie, zgodnie z tezą wynikającą z zaskarżonego wyroku, nie posiada legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Zespołu Ekonomiczno – Administracyjnego Szkół w [...], albowiem z materialnoprawnej podstawy zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść interesu prawnego skarżącej, który by został obiektywnie naruszony uchwałą, jeśli określać interes indywidualny jedynie w chęci ratowania miejsca pracy.

Jednak autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na fakt, który uszedł uwadze Sądu I instancji, że skarżąca jako członek gminy ma interes prawny w tym, aby dbać o prawidłowość i rzetelność jej polityki finansowej. Celem tworzenia jednostki budżetowej, jaką jest zespół [...] jest po pierwsze, zmniejszenie kosztów utrzymania obsługi księgowo-administracyjno-kadrowej placówek oświatowych, a po drugie, wspólna polityka finansowa dla wszystkich placówek, co w ocenie ustawodawcy przynosi wymierne korzyści ekonomiczne. Zatem likwidacja takiej jednostki może w ocenie obywatela będącego członkiem gminy być nieuzasadniona z punktu widzenia ekonomiczno- administracyjnego, gdyż w konsekwencji doprowadzi do zwiększenia zatrudnienia poprzez utworzenie stosownych miejsc pracy w każdej poszczególnej placówce oświatowej. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie wskazała jaka instytucja ma przejąć obowiązki dotychczas wykonywane przez Zespół, co w ocenie skarżącej kasacyjnie rodzi obawy, że nikt nie będzie wykonywał tych obowiązków lub też stworzone zostaną niepotrzebne miejsca pracy.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej Uchwała Rady Gminy [...] istotnie narusza także art. 12 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Skarżąca kasacyjnie odwołała się do definicji jednostki budżetowej zawartej w art. 11 ustawy o finansach publicznych. Pojęcie jednostki budżetowej nawiązuje do jej statusu prawno- finansowego, a jej cechą wyróżniającą jest sposób powiązania z budżetem. Zatem likwidacja jednostki budżetowej pod nazwą Zespól Ekonomiczno-Administracyjny Szkół w [...] powinien nastąpić z uwzględnieniem przepisu art. 12 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu likwidując jednostkę budżetową, organ, który ją utworzył, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki. Określenie przeznaczenia mienia wiąże się ze wskazaniem dalszego sposobu jego wykorzystania. Należności i zobowiązania likwidowanej samorządowej jednostki budżetowej, w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2. ustawy, przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Rada Gminy likwidując jednostkę budżetową musi zatem w akcie likwidacji postanowić zarówno o przeznaczeniu mienia tej jednostki, jak i wskazać podmiot, który przejmuje jej należności i zobowiązania. Wymóg wynikający z przepisu art. 12 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o finansach publicznych ma charakter bezwzględny i obligatoryjny. W ocenie skarżącej kasacyjnie kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu. Rada Gminy nie określiła przeznaczenia mienia (ruchomego i nieruchomego), znajdującego się w zarządzie likwidowanej jednostki. Lakoniczny zapis § 2 ust. 2 uchwały, stanowiący, że mienie znajdujące się w zarządzie zlikwidowanej jednostki budżetowej przejmuje Gmina [...], z całą pewnością nie spełnia wymogu określenia przeznaczenia mienia znajdującego się w zarządzie likwidowanej jednostki.

Uzasadniając interes prawny skarżącej wskazano w uzasadnieni skargi kasacyjnej, że przedmiotowa uchwała godzi w podstawowe zasady prawa samorządowego jaką jest władza suwerenna wspólnoty, tj. mieszkańców gminy. Przepisem prawa materialnego stanowiącym o uprawnieniach skarżącej kasacyjnie do określonego wymiaru czasu pracy, a także przesądzającym o jej interesie prawnym, jest art. 5 ust 7 ustawy o systemie oświaty. Skarżąca kasacyjnie jest byłym pracownikiem Zespołu [...] w [...], który w ramach swojej działalności obsługiwał placówki oświatowe prowadzone przez Gminę [...], a nadto jest mieszkańcem Gminy [...] i jako taka jest osobiście zainteresowana prawidłowością wydatkowania pieniędzy stanowiących budżet gminy. Nadto interes prawny skarżących wyrażą się również w treści art. 10a i art. 10b ustawy o samorządzie gminnym.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że organizacja obsługi finansowo-administracyjnej szkół i innych placówek oświatowych należących do sektora finansów publicznych określają przepisy trzech ustaw tj. art. 5 ust.7 pkt. 3 i ust.9 oraz art. 39 ust. 1 i 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, art. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. ustawy o rachunkowości oraz art. 53 i 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepis art. 5 ust.9 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek w celu wykonywania zadań polegających m.in. na zapewnieniu warunków działania szkoły lub placówki, wykonywaniu remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych, a także zapewnieniu im obsługi administracyjnej, organizacyjnej oraz finansowej - w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując, że podziela w całości argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lutego 2016 r..

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazała, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale determinuje też zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skarżąca E.W. nie wykazała w sposób skuteczny, że poprzez wydanie zaskarżonej uchwały zostało naruszone prawo mające bezpośredni wpływ na jej indywidualną sytuację prawną. W związku z powyższym nie zaktualizował się warunek pozwalający na merytoryczne rozpoznanie uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na obrazę art. 135 P.p.s.a w zw. z art. 134 ust. 1 (powinien być § 1) tej regulacji poprzez rozpoznanie skargi jedynie w zakresie w niej wskazanym, bez uwzględnienia z urzędu innych okoliczności, które mogłyby stanowić o interesie prawnym skarżącej, uprawniającym do kwestionowania przedmiotowej uchwały. Uzasadniając ten zarzut kasator zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że skarżąca jako pracownik zatrudniony w zespole [...] nie posiada legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w [...] w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Zespołu Ekonomiczno – Administracyjnego Szkół w [...], albowiem z materialnoprawnej podstawy zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść interesu prawnego skarżącej, który by został obiektywnie naruszony uchwałą, jeśli określać interes indywidualny skarżącej jedynie w chęci ratowania miejsca pracy. Jednakże autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na okoliczność, która uszła uwadze Sądu I instancji, że skarżąca jako członek gminy [...] ma interes prawny w tym, aby dbać o prawidłowość i rzetelność polityki finansowej gminy.

Zarzut powyższy, w przekonaniu składu orzekającego NSA, pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Zgodnie z brzmieniem 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie akt i w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony. Oznacza to, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postepowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie kontrolą Sądu Wojewódzkiego objęta została, zgodnie z art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym uchwała Rady Gminy [...] z dnia 10 grudnia 2014 r. nr II.12.2014. w przedmiocie likwidacji z dniem 1 stycznia 2015 r. jednostki budżetowej Zespołu [...] Szkół w [...]. Przepis ten stanowi, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 podzielił interpretację przyjmowaną dotychczas przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się ponadto, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, interes ten zaś powinien być konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex 171196, z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01, Lex 53376, czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

W przekonaniu składu orzekającego NSA Sąd Wojewódzki nie był zobowiązany ani uprawniony, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, do badania, czy skarżącej przysługuje interes prawny z innego tytułu niż wskazany w skardze. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zatem bezzasadny. Sąd i instancji nie mógł także naruszyć art. 135 P.p.s.a., ponieważ przedmiotem kontroli była wyłącznie wskazana w skardze uchwała Rady Gminy [...] z dnia 10 grudnia 2014 r. nr II.12.2014. w przedmiocie likwidacji z dniem 1 stycznia 2015 r. jednostki budżetowej Zespołu [...] Szkół w [...]. W konsekwencji nie mógł także zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odmowę uznania legitymacji skarżącej E.W. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Także zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jest niezasadny, ponieważ wobec stwierdzenia braku legitymacji skarżącej do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały Sąd I instancji jej nie kontrolował.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że WSA w Warszawie dokonał pełnej oceny wszystkich okoliczności sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Stanowiska tego nie podważył także autor skargi kasacyjnej, wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.