Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 541/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1 i § 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 170, art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1, art. 91, art. 92, art. 94
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Teza: 1. Sama zmiana rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., obowiązująca od 12 maja 2005 r., pozostała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych, powstałe na podstawie wydanych przed tą datą decyzji przyznających równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego;

2. Uprawnionym jest wnioskowanie, że stan prawny istniejący od dnia 12 maja 2005 r. nie dawał podstawy do nabycia przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do omawianego równoważnika pieniężnego. Skutkiem tego zwolnienie ze służby funkcjonariusza Policji po tej dacie w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych czy rentowych sprawia, że decyzja przyznająca temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego staje się bezprzedmiotowa, co z kolei warunkuje stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

TEZY

1. Sama zmiana rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., obowiązująca od 12 maja 2005 r., pozostała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych, powstałe na podstawie wydanych przed tą datą decyzji przyznających równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego;

2. Uprawnionym jest wnioskowanie, że stan prawny istniejący od dnia 12 maja 2005 r. nie dawał podstawy do nabycia przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do omawianego równoważnika pieniężnego. Skutkiem tego zwolnienie ze służby funkcjonariusza Policji po tej dacie w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych czy rentowych sprawia, że decyzja przyznająca temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego staje się bezprzedmiotowa, co z kolei warunkuje stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 449/09 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009r., sygn. akt III SA/Kr 449/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. S. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. wydaną przez Komendanta Powiatowego Policji w W. przyznano W. S., wówczas funkcjonariuszowi w służbie stałej Policji, prawo do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego w wysokości dla policjantów posiadających rodzinę.

Na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. W. S. został zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych, w związku z czym Komendant Powiatowy decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r., Nr 7, poz. 58) w zw. z § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005r. Nr 70, poz. 633), stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Powiatowy wskazał, że na mocy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005r. uchylony został § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowił, że określone w rozporządzeniu zasady przyznawania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego mają zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych. Uchylenie tego przepisu spowodowało, że od daty wejścia w życie powyższej zmiany emeryci i renciści policyjni utracili prawo do pobierania tego równoważnika. W. S. przeszedł na emeryturę z dniem [...] lutego 2009r., wobec czego utracił prawo do pobierania równoważnika, organ stwierdził więc, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcie decyzji z dnia [...] listopada 2003r. jako bezprzedmiotowej.

Odwołanie od w/w decyzji złożył W. S., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem art. 162 § 1 pkt 1 Kpa nie ma w tej sprawie zastosowania. Podniósł, że organ nie wskazał przepisu, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jak również nie wskazał interesu społecznego, który mógłby usprawiedliwiać wydanie takiej decyzji, nie można też uznać, że wydanie jej było w interesie strony. Odnośnie powołanego w orzeczeniu rozporządzenia, stwierdził, że przepisy te nie mają w sprawie zastosowania, albowiem uprawnienie policjanta miało swe źródło bezpośrednio w ustawie. Podniósł również, że uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 Kpa.

Małopolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] lutego 2009r.

W uzasadnieniu decyzji odwołał się do argumentów podnoszonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a nadto powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ wskazał też, że okoliczności faktyczne dotyczące zwolnienia odwołującego się ze służby w związku z przejściem na emeryturę są bezsporne. W takiej sytuacji zasadnym było wydanie decyzji na podstawie art. 162

§ 1 pkt 1 Kpa, albowiem od dnia 12 maja 2005r. nie ma przepisu prawa materialnego, na podstawie którego emeryci i renciści policyjni posiadali uprawnienia do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu.

Skargę do WSA w Krakowie na decyzję organu II instancji złożył W. S., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi zawarł argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji, a w szczególności zakwestionował zastosowanie w przedmiotowej sprawie art.162 § 1 pkt 1 kpa. Podał, że przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Skarżący odwołał się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego powoływanego w uzasadnieniu decyzji zarzucając, że organ w sposób wybiórczy odwołał się do fragmentów tego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymagają dwa zagadnienia. Pierwsze zagadnienie to ustalenie, czy emerytom, rencistom policyjnym przysługuje - tak jak funkcjonariuszom policji - prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Drugie zagadnienie to rozważenie, czy w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 Kpa.

Odnośnie pierwszego zagadnienia, cytując zapisy zawarte w rozdziale

8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r., Nr 7, poz.58 ze zm.), zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), dalej jako rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r., Sąd wskazał, że emerytom policyjnym przyznawano prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie takich samych przesłanek, jak dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Na podstawie powyższego stanu prawnego ukształtowała się praktyka, że prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługuje również emerytom policyjnym.

Powyższe rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633). Zmiana rozporządzenia, która weszła w życie 12 maja 2005r. spowodowała, że od dnia tego nie ma przepisu, który pozwalałby stosować powyższe rozporządzenie do emerytów policyjnych.

W związku z tą zmianą stanu prawnego organ II instancji wyraził pogląd, że począwszy od 12 maja 2005 r. brak jest podstawy prawnej do otrzymywania przez emerytów policyjnych równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a Sąd to stanowisko podzielił i ponadto wskazał, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji reguluje sytuację prawną funkcjonariuszy policji i w żadnym przepisie w żaden sposób nie odnosi się i nie reguluje sytuacji prawnej emerytów policyjnych. Również ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, która uregulowała, że emeryci i renciści policyjni mogą korzystać z prawa do lokalu mieszkalnego i z pomocy w budownictwie mieszkaniowym, nie zawiera podstawy prawnej, która pozwalałaby przyznać emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu, lub prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu.

Sąd w swoich rozważaniach podniósł ponadto wątpliwość, czy § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiący, iż przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego (...) nie został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Z uwagi jednak, że przedmiotowy przepis został uchylony, kwestia rozważania jego zgodności z wymienionymi ustawami stała się bezprzedmiotowa.

Sąd zaznaczył również, że w czasie obowiązywania wymienionego przepisu organy administracyjne nie były władne do samodzielnej oceny, czy przepis ten nie narusza przepisów ustaw.

Dalej podkreślono, że rozporządzenie MSWiA z 6 kwietnia 2005 r. nie zawiera żadnych przepisów o charakterze przejściowym.

Następnie Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, w uzasadnieniu którego Trybunał jednoznacznie przyjął, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz wskazał, iż kwestionowany przepis rozporządzenia MSWiA z 6 kwietnia 2005 r. nie narusza ochrony praw nabytych.

Dalej Sąd rozważał drugą istotną kwestię, a mianowicie zasadność zastosowania w sprawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że decyzja z dnia [...] listopada 2003r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego dotyczyła funkcjonariusza w służbie stałej, a nie emeryta policyjnego. Status emeryta policyjnego skarżący uzyskał [...] lutego 2009 r. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie ma takiej sytuacji, w której emeryt policyjny uzyskał prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego przed dniem 12 maja 2005r., a więc przed datą wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005r. uchylającego § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. W przedmiotowej sprawie skarżący uzyskał prawo do równoważnika pieniężnego jako funkcjonariusz, a nie jako emeryt policyjny i w chwili wejścia w życie zmienionego stanu prawnego tj. 12 maja 2005r. skarżący był nadal funkcjonariuszem policyjnym, a nie emerytem policyjnym, nie mógł więc uzyskać prawa do równoważnika pieniężnego jako emeryt. Z kolei w chwili uzyskania przez skarżącego statusu prawnego emeryta policyjnego tj. luty 2009r. brak było nawet tej wadliwej podstawy prawnej do uzyskania przez emeryta policyjnego prawa do równoważnika pieniężnego. Na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2003r. prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego przyznane zostało funkcjonariuszowi w służbie stałej, a nie emerytowi policyjnemu, stąd też z chwilą utraty statusu funkcjonariusza nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.

Powołując się na treść art. 162 § 1 pkt 1 kpa Sąd wskazał, że podstawową przesłanką uzasadniającą jego zastosowanie jest bezprzedmiotowość decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji można rozważać zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym zachodzi nie tylko w tedy gdy przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego np. śmierć osoby, zmiana, przekształcenie, likwidacja określonego podmiotu, ale również wtedy gdy następuje utrata przez stronę określonych kwalifikacji, statusu prawnego. W rozpoznawanej sprawie podmiot stosunku prawnego, czyli skarżący utracił status funkcjonariusza policyjnego w służbie stałej w związku z nabyciem statusu emeryta policyjnego. Dlatego też Sąd uznał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji w aspekcie podmiotowym. Decyzja z dnia [...] listopada 2003r. o przyznaniu równoważnika z tytułu braku lokalu adresowana jest do skarżącego jako funkcjonariusza policji w służbie stałej. Utrata tego statusu przez skarżącego spowodowała, że przestał istnieć podmiot tego stosunku prawnego. Jeżeli przepis szczególny nie wskazuje możliwości wygaśnięcia decyzji, a tak jest w rozpoznawanej sprawie, wówczas oprócz bezprzedmiotowości decyzji należy wskazać istnienie "interesu społecznego" lub "interesu strony", które uzasadniają podjęcie takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie uzasadnieniem dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest istnienie interesu społecznego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 2003r. przyznającej ówczesnemu funkcjonariuszowi policji W. S. prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy z dniem [...] lutego 2009r. utracił on status funkcjonariusza uzyskując status emeryta policyjnego, co spowodowało, że wynikające z niej prawa przestały istnieć, powodowałoby z jednej strony niejasność i brak pewności co do obwiązującego stanu prawnego dla wszystkich uczestników obrotu prawnego, z drugiej zaś strony formalne pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym mogłoby rodzić spory związane z jej wykonywaniem. Interes społeczny przemawia za tym, aby takie okoliczności nie występowały w obrocie prawnym.

Odnosząc się na zakończenie do treści skargi, Sąd uznał za częściowo zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, dotyczący uzasadnienia decyzji.

Jednocześnie zauważył, że jest to naruszenie, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, a zatem nie było podstaw do uwzględnienia skargi.

W konsekwencji orzeczono jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organy Policji oparły wydane w tej sprawie decyzje na treści art. 162 ust. 1 pkt 1 kpa z powołaniem się na istnienie interesu społecznego w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania,

2) błędną wykładnię art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia

18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i ich niezastosowanie, a w konsekwencji niesłuszne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie mają te przepisy zastosowania i nie stanowią podstawy do wypłacania skarżącemu, będącemu policyjnym rencistą, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia musi prowadzić do wniosku przeciwnego.

II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) naruszenie treści art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) poprzez niedostrzeżenie ewidentnego naruszenia przepisów ustawowych przez organy Policji wydające decyzje w tej sprawie w obu instancjach, co spowodowało wydanie w tej sprawie oczywiście nietrafnego orzeczenia,

2) naruszenie art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wyjście przez Sąd I instancji poza granice sprawy i wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, co miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu Policji przedstawionego w odpowiedzi na skargę jako stanowiska będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem stanowisko organu Policji przed wydaniem decyzji było zupełnie odmienne, a tym samym dopuszczenie się błędu w sporządzonym uzasadnieniu powodującego sprzeczność uzasadnienia z treścią sentencji wyroku,

4) naruszenie treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu orzeczenia oczywistego naruszenia przez organy Policji wydające zaskarżone decyzje prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu orzeczenia wydanych wcześniej w podobnych sprawach wyroków sądów administracyjnych.

Wskazując na wymienione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (w przypadku uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania), względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał, że Małopolski Wojewódzki Komendant Policji dopiero w odpowiedzi na skargę po raz pierwszy powołał się na przesłankę interesu społecznego uzasadniającego wygaszenie decyzji.

Organy nie wykazały natomiast, aby decyzje zostały oparte na przesłance istnienia interesu społecznego bądź interesu strony, albo aby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazywał jakikolwiek przepis prawa. Oznacza to, w ocenie strony skarżącej, iż decyzje wydano bez podstawy prawnej

Zatem błąd w ustaleniach faktycznych polegał na tym, że niedopuszczalne było przyjęcie przez Sąd, że organy Policji wydawały decyzje w oparciu o przesłankę interesu społecznego w sytuacji, gdy tak naprawdę pierwszy raz powołały się na nią dopiero w dniu 18 maja 2009 r. w odpowiedzi na skargę. Tym samym Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem zaaprobował orzeczenia organów administracji sprzecznie z porządkiem prawnym, a więc nie przeprowadził prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji

Ponadto pełnomocnik strony za błędne uznał stanowisko Sądu I instancji, że skoro uchylony został § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., to brak jest przepisu, na podstawie którego można przyznać emerytowi (renciście) policyjnemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej prawo funkcjonariusza Policji, ale też policyjnego rencisty i emeryta, do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa do lokalu mieszkalnego sformułowanego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Prawo to nie znajduje i nigdy nie znajdowało oparcia w przepisach rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., albowiem delegacja zawarta w art. 92 ust. 2 ustawy 1990 r. o Policji nie uprawniała Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określania kręgu podmiotów, którym przysługuje bądź nie prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do przedmiotowego równoważnika określił bezpośrednio ustawodawca, co ewidentnie wynika z prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Z przepisów Rozdziału ósmego ustawy o Policji wynika, że podstawowym prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu mieszkalnego. Bezpośrednio z tym prawem związany jest uregulowany przepisem art. 92 równoważnik pieniężny, stanowiący rekompensatę za niezrealizowane prawo do lokalu w naturze lub w postaci pomocy finansowej.

Należy więc dojść do wniosku, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 92 ust. 1 niniejszej ustawy. W tej sytuacji zmiana rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., w wyniku którego skreślono § 8 tego aktu nie ma wpływu na prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Tym samym brak było podstaw uzasadniających pozbawienie skarżącego prawa do tego świadczenia z przyczyn wskazanych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Równocześnie autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji dopuścił

się wielokrotnego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim zarzucił naruszenie treści art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji ewidentnego naruszenia przepisów ustawowych przez organy Policji wydające decyzje w tej sprawie w obu instancjach, co spowodowało wydanie oczywiście nietrafnego orzeczenia. Organy obu instancji bowiem dopuściły się wydania decyzji bez podstawy prawnej, bowiem decyzje wydały w oparciu o treść art. 162 § 1 pkt 1 kpa, który nie miał w tej sprawie zastosowania.

Ponadto zdaniem pełnomocnika, Sąd roztrząsając sprawę przesłanki interesu społecznego wyszedł nie tylko poza granice skargi (co może uczynić), lecz wyszedł poza granice sprawy, naruszając treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Organy Policji ani w I ani w II instancji nie badały tej przesłanki ani nie brały jej pod uwagę. Dlatego badanie jej przez Sąd było wyjściem poza granice sprawy i jednocześnie jest przykładem naruszenia w sprawach administracyjnych zasady zakazu "reformationis in peius" wyrażonej w art. 134 § 2 p.p.s.a. Analizy i oceny przeprowadzone w tym zakresie przez Sąd doprowadziły do pogorszenia sytuacji skarżącego w stosunku do tej, która wynikała z wydanych do tej pory przez organy Policji decyzji.

Pełnomocnik wskazał też, że WSA w sposób bezpośredni, kilkakrotnie stwierdził, iż § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. W ten sposób Sąd samowolnie orzekł o niezgodności przepisu powołanego rozporządzenia z ustawą, na podstawie której wydano rozporządzenie i tym samym naruszył treść art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, który upoważnia wyłącznie Trybunał Konstytucyjny do orzekania o zgodności aktów prawnych z ustawami.

Kolejnego naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej dopatruje się w tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zaznaczył, iż swoje orzeczenie oparł na tezie dotyczącej istnienia przesłanki interesu społecznego w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, podczas gdy organ przesłankę tę wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę. W ocenie pełnomocnika przyjęcie takiego stanowiska wskazuje na naruszenie w/w przepisu, który wymaga, aby w uzasadnieniu m. in. przedstawić stanowiska stron. Stanowisko organów Policji zostało zatem przestawione w sposób błędny, bo oparty na błędzie w ustaleniach faktycznych. Istotą tego błędu jest okoliczność, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organy Policji nigdy nie oparły się na przesłance interesu społecznego. Przesłanka ta przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła mieć żadnego wpływu na dokonywanie oceny działania organu przed i przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, a mimo to została uznana przez Sąd.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki powinien na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, tymczasem skargę oddalił z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

Podniósł też, że orzeczenie Sądu miałoby odmienną treść, gdyby uwzględniono orzeczenia wydane wcześniej w podobnych sprawach przez sądy administracyjne. Nieuczynienie tego stanowi naruszenie art. 170 p.p.s.a., który gwarantuje zachowanie spójności orzecznictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Odnosząc się więc merytorycznie do zarzutów objętych skargą kasacyjną zauważyć należy, że istota zagadnienia podlegającego rozważeniu w niniejszej sprawie sprowadzała się do tego, czy zwolnienie ze służby funkcjonariusza Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych powoduje, że decyzja o przyznaniu temu funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego staje się bezprzedmiotowa i zasadne jest stwierdzenie jej wygaśnięcia na postawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, czy też powinna być dalej wykonywana poprzez wypłatę świadczenia emerytowi.

Według strony skarżącej regulacja zawarta w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 1277 ze zm.) i ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) – dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym" – stwarza uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do otrzymywania świadczeń związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych na zasadach odnoszących się do policjantów, w tym spornego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Natomiast Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podzielił pogląd wyrażony przez organy Policji, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej, która pozwalałaby na przyznanie emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że organ administracji jako datę utraty podstawy prawnej do wypłaty omawianego świadczenia przyjął dzień 12 maja 2005 r. tj. datę wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005r. Nr 70, poz. 633) – dalej jako rozporządzenie MSWiA z 2005 r., wskutek którego uchylony został przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., na mocy którego przepisy rozporządzenia stosowane były do emerytów i rencistów policyjnych.

Nawiązując do powyższej nowelizacji przepisów wykonawczych Sąd Wojewódzki poczynił istotną uwagę, iż decyzja z [...] listopada 2003 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego dotyczyła skarżącego jako funkcjonariusza Policji w służbie stałej, a status emeryta skarżący uzyskał [...] lutego 2009 r., a więc w zmienionym stanie prawnym, kiedy to jako emeryt nie mógł już uzyskać prawa do równoważnika pieniężnego.

W ocenie składu orzekającego zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest uprawnione, aczkolwiek w związku z zarzutami kasacyjnymi poczynić należy zastrzeżenia do argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej jednak kolejności konieczne jest zwięzłe przypomnienie regulacji prawnej mającej zastosowanie w sprawie, a w szczególności przepisów ustawowych przytoczonych w podstawie skargi kasacyjnej. Mianowicie w rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" zawarto przepisy stanowiące o uprawnieniach i świadczeniach funkcjonariuszy służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, przy czym w art. 88 ust. 1 sformułowano ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, które zostało skonkretyzowane w dalszych przepisach obejmujących szereg różnych uprawnień, w tym: prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (art. 91), prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (art. 92), pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94). Z kolei w cytowanej ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i innych służb, postanowiono w art. 2, że w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie wymienione świadczenia pieniężne oraz (pkt 2) "inne świadczenia i uprawnienia", w tym (pkt 2 lit. c) prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Zgodnie z dalszym przepisem zawartym w art. 29 tej ustawy – funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego (...), w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Treść właśnie tych wymienionych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rodzi zasadnicze wątpliwości interpretacyjne, które znalazły wyraz nie tylko w dwóch różnych stanowiskach Sądu Wojewódzkiego i strony skarżącej, ale również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym.

W tym miejscu zaznaczyć jednocześnie trzeba, że do dnia 12 maja 2005 r. jednolita była praktyka stosowania omawianej regulacji przez organy Policji, które przyznawały i wypłacały emerytom i rencistom policyjnym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a do dnia 1 stycznia 2006 r. równoważnik za remont zajmowanego lokalu – na zasadach stosowanych do funkcjonariuszy Policji. Dopiero nowelizacja rozporządzeń wykonawczych sprawiła, że zaprzestano wypłaty przedmiotowych świadczeń emerytom (rencistom) policyjnym oraz zaczęto wydawać orzeczenia stwierdzające wygaśnięcie decyzji o przyznaniu tych równoważników. Aby ocenić prawidłowość takich działań organów administracji, a w szczególności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, należało wyróżnić dwie odmienne sytuacje:

1. pierwszą, w której emerytowi policyjnemu wypłacano przedmiotowe świadczenia na podstawie decyzji wydawanych na rzecz funkcjonariusza bądź emeryta przed datą 12 maja 2005 r.,

2. drugą, w której przedmiotowe świadczenie przyznano decyzją funkcjonariuszowi w służbie stałej, a zaprzestano wypłaty świadczenia i wygaszono decyzję gdy funkcjonariusz nabył uprawnienia emerytalne i został zwolniony ze służby po dniu 12 maja 2005 r.

Na tle przypadków wymienionych w pkt 1. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w związku z rozpoznawaniem spraw, w których zaskarżone zostały orzeczenia dotyczące wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika pieniężnego za remont bądź brak lokalu oraz spraw w przedmiocie bezczynności organów Policji wobec żądań emerytów i rencistów co do wypłaty spornych świadczeń.

Z uwagi na zbieżność regulacji w zakresie równoważników za remont lokalu i brak lokalu mieszkalnego do rozważań w niniejszej sprawie przydatne okazały się poglądy wyrażone w orzeczeniach dotyczących obu rodzajów świadczeń.

Na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 245/06), w którym sformułowano tezę, że określone w art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że równoważnik pieniężny przyznany funkcjonariuszowi na podstawie art. 92 ustawy o Policji oraz § 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. (MP Nr 76, poz. 7008) był również wypłacony po uzyskaniu przez skarżącego statusu emeryta policyjnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 lutego 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w świetle art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych ma prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu i nie zmienia tego fakt uchylenia przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., co w konsekwencji czyniło niezasadnym wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Powyższy pogląd znalazł potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2008 r. (sygn. akt I OSK 525/07) oraz w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 4/07), w uzasadnieniach których podkreślono, iż uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej (§ 8 cyt. rozporządzenia) nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sama bowiem zmiana takiej podstawy nie ma wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny.

Wskazany kierunek orzeczniczy ugruntowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 957/07 (publ. ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 77) przyjętym następnie szeroko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki: I OSK 1739/09; I OSK 1574/09; I OSK 1211/09; I OSK 1527/09; I OSK 1176/09; II SA/Po 592/09; II SA/Po 598/09; II SA/Po 577/09; II SA/Po 660/09; II SA/Po 687/09; II SA/Po 567/09; II SA/Po 659/09; II SA/Po 609/09; II SA/Wa 1763/09; II SA/Wa 1480/09; II SA/Wa 1661/09; II SA/Wa 1469/09; II SA/Wa 1230/09; II SA/Wa 1437/09; II SA/Wa 1208/09; II SA/Wa 1296/09; II SA/Wa 1227/09; II SA/Wa 1211/09; IV SA/Wr 170/09; IV SA/Wr 188/09; III SAB/Łd 36/09; III SA/Gd 309/09; IV SA/Wr 291/09; IV SA/Wr 191/09; IV SA/Wr 197/09; III SAB/Łd 33/09; IV SA/Wr 178/09; III SAB/Łd 32/09; IV SA/Wr 192/09; IV SA/Wr 282/09; IV SA/Wr 168/09; IV SA/Wr 190/09; IV SA/Wr 266/09; IV SA/Wr 222/09; II SAB/Go 30/09; II SA/Ol 638/09; IV SA/Wr 186/09; IV SA/Wr 198/09; II SAB/Go 33/09; II SAB/Go 34/09; IV SA/Wr 165/09; II SAB/Go 26/09; II SAB/Go 31/09; IV SA/Wr 148/09; IV SAB/Wr 19/09; IV SAB/Wr 18/09; IV SA/Wr 169/09; III SAB/Gd 6/09).

Warto zatem przytoczyć zawartą w tym wyroku tezę, zgodnie z którą w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że przepisy rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005 r., ani inne przepisy ustawy o Policji, nie powodują takiego skutku, a zatem samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejące wówczas podstawy prawne.

Nawiązanie do tego stanowiska znalazło wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych rozstrzygających w przedmiocie bezczynności organów Policji, w związku z zaprzestaniem wypłaty równoważników pieniężnych emerytom policyjnym (np. wyroki NSA z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09). W wyrokach dotyczących tych spraw przyjmowano jednolicie, iż zmiana stanu prawnego dokonana nowelizacją określonego rozporządzenia MSWiA nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających funkcjonariuszom lub emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont, czy brak lokalu mieszkalnego, przy czym zauważano, że decyzje przyznające prawo do równoważnika pieniężnego wskazywały, że wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalanej na podstawie obowiązujących stawek. Oznacza to, że przedmiotowe decyzje przyznawały uprawnionym osobom określone uprawnienia na przyszłość (bezterminowo), a przepisy regulujące daną materię nie określały zdarzenia, czy warunków z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09).

Podsumowując powyższe uwagi stwierdzić trzeba, że w wieloletniej praktyce organów Policji, zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczo nie budziło wątpliwości to, że decyzje o przyznaniu emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za brak lokalu znajdowały oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepisie § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. (wcześniej stosownego zarządzenia MSWiA). Wymienione przepisy uznawano również jako podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby w Policji. Prowadzi to do wniosku, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się z chwilą zwolnienia ze służby adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była na rzecz funkcjonariusza w służbie stałej.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w przytoczonych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż sama zmiana rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., obowiązująca od 12 maja 2005 r., pozostała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych, powstałe na podstawie wydanych przed tą datą decyzji przyznających równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Z całą mocą podkreślić należy, że takie stanowisko pozostaje w związku z przedstawioną wyżej tzw. szeroką interpretacją pojęcia "prawa do lokalu", którym posługuje się regulacja art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednak treść wymienionych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym może być też rozumiana odmiennie, mianowicie, że prawo do lokalu przewidziane w art. 29 ust. 1 cyt. ustawy jest zawężone tylko do prawa zajmowania przydzielonego lokalu i nie obejmuje innych świadczeń w postaci równoważnika za brak lokalu, czy remont lokalu. Wyrazem tych dwóch różnych stanowisk są przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 969/07) i z dnia 25 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 1012/07), dotyczące analogicznej regulacji w zakresie funkcjonariuszy i emerytów ABW. Kolejnym orzeczeniem, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wąskim rozumieniem prawa do lokalu przysługującego emerytom i rencistom policyjnym jest wyrok z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 1032/09), nawiązujący do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (pub. Dz. U. Nr 196, poz. 1221). Niewątpliwie wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpłynął znacząco na zmianę interpretacji przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aczkolwiek bezpośrednio dotyczył zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 6 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania (...) równoważnika za brak lokalu mieszkalnego – ze wskazanymi przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i Konstytucji RP. Trybunał, dostrzegając występowanie różnej wykładni w omawianym zakresie, stwierdził w uzasadnieniu, że opowiada się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, co oznacza, że przepis ten nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zaznaczono przy tym, że krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie, a rozporządzenie nie może normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie, ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. Tym samym, w ocenie Trybunału, uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy.

Z uwagi na całokształt argumentacji przedstawionej przez Trybunał w uzasadnieniu wyroku trudno nie uwzględnić jego stanowiska przy dokonywaniu interpretacji art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aczkolwiek przypomnieć należy, że wykładnia przepisu ustawy zawarta w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy powszechnie wiążącej i nie jest jedynym dopuszczalnym sposobem rozumienia określonego przepisu (por. Uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 8/09). Akceptując jednak przedstawioną w tym zakresie ocenę Sądu Wojewódzkiego, zbieżną z wykładnią przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny, zarazem trzeba zastrzec, że Sąd wyprowadził z wymienionego wyroku zbyt daleko idące wnioski, zwłaszcza wypowiadając się co do sprzeczności z ustawą przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki powinien mieć na uwadze, że do rozstrzygania przedmiotowego zagadnienia przez Trybunał Konstytucyjny doszło dlatego, że w wieloletniej praktyce organów administracji utrwalone było inne rozumienie przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., niż przyjęte przez Trybunał, a jego uchylenie zapoczątkowało działania ukierunkowane na pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych określonych świadczeń związanych z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych. Jak wskazano wyżej również sądy administracyjne podstawę uprawnienia emerytów policyjnych do uzyskania oraz pobierania równoważników pieniężnych wyprowadzały ze związanej ze sobą regulacji zawartej w ustawie i przepisach wykonawczych (por. np. uzasadnienie w sprawie sygn. akt I OSK 953/07). Dlatego zmiana stanu prawnego, wywołana nowelizacją rozporządzenia, nie mogła pozostać bez wpływu na materię regulowaną uchylonym przepisem, a konkretnie na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z tych względów za trafne należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który jako cezurę czasową, wyznaczającą moment od jakiego można stosować wykładnię polegającą na wąskim rozumieniu "prawa do lokalu", przyjął datę 12 maja 2005 r. W rozpoznawanej sprawie skutkowało to uznaniem, iż od tej daty przestała istnieć podstawa prawna do nabycia przez emeryta policyjnego prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. W konsekwencji wydana [...] listopada 2003 r. na rzecz skarżącego, będącego wówczas funkcjonariuszem Policji, decyzja przyznająca prawo od równoważnika pieniężnego nie mogła być wykonywana od [...] lutego 2009 r., gdy skarżący został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że sytuację skarżącego należało odróżnić od sytuacji tych funkcjonariuszy Policji, którzy status emeryta uzyskali przed datą 12 maja 2005 r.

Doprecyzowując stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku wskazać należy, że odmienna ocena omawianych uprawnień emerytów i rencistów policyjnych ma związek nie tyle z samą zmianą stanu prawnego wyznaczonego powyższą datą, ile ze zmianą wykładni przepisów regulujących przedmiotowe świadczenia.

Oczywiście dyskusyjną jest kwestia czy i jakie granice czasowe należało wyznaczyć dla zastosowania zmienionej interpretacji przepisów prawa stanowiących o konkretnych uprawnieniach oznaczonej grupy osób i będących podstawą normatywną władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Trudność taka występuje zawsze, gdy mamy do czynienia z dynamiczną wykładnią przepisów prawa, przystosowującą prawo do złożonego kontekstu funkcjonalnego (społecznego, politycznego, ekonomicznego, aksjologicznego etc.). W uzasadnieniu uchwały z 17 grudnia 2009 r. (III PZP 2/09) Sąd Najwyższy wyraził myśl, że zmiana wykładni określonego przepisu nie ma wstecznej mocy obowiązującej (interpretatio retro non agit) i wskazał, że w przypadkach zmiany dotychczasowej wykładni prawa przyjmuje się w orzecznictwie tego Sądu jako zasadę, iż obowiązuje ona wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Sąd Najwyższy stwierdził również, że orzeczenia wydane na podstawie standardów wykładni akceptowanej w czasie prawomocnego orzekania nie powinny być podważane lub wzruszane w jakikolwiek sposób tylko dlatego, że możliwa okazała się odmienna interpretacja określonych przepisów prawa. W orzecznictwie dopuszczono jednak możliwość ograniczenia wstecznego stosowania nowej interpretacji przepisu, skoro występowały usprawiedliwione różnice stanowisk w orzecznictwie sądów i przemawia za tym wzgląd na inne wartości chronione przez porządek prawny (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt I CSK 284/08).

W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie uzasadnionym zatem było uznanie, że istnieje potrzeba określenia ram czasowych dla stosowania wykładni spornej regulacji ustawowej – przyjmowanej we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych i następnie uznanej za słuszniejszą – nowej wykładni, zaprezentowanej głównie przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc pod uwagę okoliczności przestawione wyżej, dotyczące praktyki stosowania omawianych przepisów i ukształtowanego orzecznictwa sądowego w tym zakresie oraz mając wzgląd na wartości wynikające z zasady pewności prawa, zasady trwałości decyzji ostatecznych, czy zasady praworządności, należało zaakceptować przyjętą przez organy administracji, a następnie Sąd Wojewódzki, datę 12 maja 2005 r. jako datę graniczną. Trudno byłoby bowiem zaakceptować stan, w którym nowa interpretacja przepisu rzutowałaby na uprawnienia nabyte na podstawie decyzji wydawanych wówczas, gdy obowiązywał przepis prawa tj. § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. regulujący wprost uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do przedmiotowych świadczeń pieniężnych, a organy administracji nie były władne do samodzielnej oceny, czy przepis ten nie narusza przepisów ustawy. Kłóciłoby się to z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, mającą na celu ochronę praw nabytych, zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, a także przyczynianie się do pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów państwa.

Niewątpliwie zmiana stanu prawnego dokonana nowelizacją rozporządzenia, obowiązującą od 12 maja 2005 r., była na tyle znacząca, że adresaci uchylonej normy powinni się liczyć ze skutkami z tego wynikającymi. W rezultacie uprawnionym jest wnioskowanie, że stan prawny istniejący od dnia 12 maja 2005 r. nie dawał podstawy do nabycia przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do omawianego równoważnika pieniężnego. Skutkiem tego zwolnienie ze służby funkcjonariusza Policji po tej dacie w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych czy rentowych sprawia, że decyzja przyznająca temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego staje się bezprzedmiotowa, co z kolei warunkuje stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

W świetle powyższych uwag trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł w tym zakresie wyczerpującą argumentację, której powtarzanie jest zbędne. Warto jedynie podkreślić, że w rozważanym stanie faktycznym zastosowanie znalazła norma wynikająca z treści art. 162 § 1 pkt 1 kpa., w myśl której organ administracji obowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie decyzji jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Sąd pierwszej instancji w sposób przekonywujący wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość podmiotowa, bowiem skarżący jako podmiot stosunku prawnego utracił status funkcjonariusza policyjnego, który warunkował przyznanie mu równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Nabycie przez skarżącego uprawnień emerytalnych oznaczało, że przestał istnieć podmiot stosunku prawnego ukształtowanego decyzją z [...] listopada 2003 r.

Słusznie też Sąd przyjął, że uzasadnieniem dla podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji było istnienie interesu społecznego, który wymaga aby w obrocie prawnym nie pozostawały decyzje bezprzedmiotowe. Dalsze istnienie takiej decyzji mogłoby bowiem stwarzać brak pewności co do obowiązującego stanu w zakresie uprawnień i obowiązków uczestników obrotu prawnego oraz mogłoby rodzić spory związane z wykonywaniem decyzji.

Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki istnienia w sprawie interesu społecznego nie stanowi "ustalenia faktycznego" lecz było oceną z zakresu stosowania prawa. Fakt, iż przesłanka ta nie była omówiona w uzasadnieniach decyzji obu instancji, nie oznacza, iż nie była spełniona oraz uwzględniona przez organ administracji. Oczywiście należy to potraktować jako uchybienie proceduralne, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż badanie przez Sąd tej przesłanki było wyjściem poza granice sprawy i jednocześnie naruszeniem zakazu reformationis in peius (art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność decyzji wydanej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, musiał poddać analizie wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu. W ramach tej oceny konieczne zatem było zbadanie czy organy administracji dokonały właściwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego sprawy do normy stanowiącej podstawę prawną decyzji. Czyniąc to Sąd musiał uwzględnić wszystkie istotne aspekty prawne, niezależnie od tego, czy zostały one omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew przekonaniu strony skarżącej, świadczy to o prawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się jeszcze do treści skargi kasacyjnej za nietrafny należało uznać zarzut, iż Sąd nie był uprawniony do badania ewentualnego przekroczenia delegacji ustawowej przy stanowieniu § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie jest już ugruntowane stanowisko, że sądy administracyjne są uprawnione do dokonywania samodzielnej oceny, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z Konstytucją lub ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2007r., I OSK 414/06 podkreślił, iż "Sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie takiego aktu wykonawczego." (por. także A. Kabat w: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pod red. K. Działochy, Wydawnictw Sejmowe, Warszawa 2005, str. 95; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Warszawa 2008, str. 26; postanowienie NSA z 20 maja 2008r., sygn. I FZ 12/08, OSP z 2009r., nr 5, poz. 51). W niniejszej sprawie Sąd w podanym zakresie nie wskazał jednoznacznej oceny. Należy więc wyrazić dezaprobatę wobec podniesionych w zaskarżonym wyroku wątpliwości co do zgodności omawianego przepisu rozporządzenia z ustawą w sytuacji, gdy Sąd ostatecznie nie odmówił zastosowania spornej regulacji w rozstrzyganej sprawie.

Ze stanowiskiem Sądu nie można się również zgodzić ze względów omówionych wyżej, mianowicie związanych z ograniczeniami przy wstecznym stosowaniu zmienionej interpretacji przepisów prawa. Wadliwość wyroku w tym przedmiocie pozostała jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty objęte podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty dotyczące art. 3 § 1, art. 134 § 1 i § 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 170 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przedstawił argumentację świadczącą o mylnym odczytywaniu znaczenia tych przepisów. Ostatni z wymienionych przepisów ma charakter ustrojowy, normując zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zaś to, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. m. in. wyroki NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06 i z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1447/07).

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania tym przepisem określone. Z przyczyn podanych już wyżej nie można wadliwości uzasadnienia upatrywać w tym, że Sąd Wojewódzki w swoich rozważaniach odniósł się do interesu społecznego w kontekście art. 162 ust. 1 pkt 1 kpa, stanowiącego podstawę decyzji, mimo iż kwestia ta nie została przedstawiona w orzeczeniach organów obu instancji. Podnieść dodatkowo trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku może się okazać zasadny wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może również stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. Uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt I FSK 1401/09). Wymienione sytuacje jednak nie wystąpiły, natomiast to, czy w istocie sprawa została prawidłowo rozstrzygnięta nie zależy od tego, jak zostało napisane uzasadnienie, co znajduje potwierdzenie w art. 184 p.p.s.a., w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Również niewłaściwa interpretacja przepisu art. 170 p.p.s.a. doprowadziła autora skargi kasacyjnej do postawienia zarzutu, iż zaskarżone rozstrzygnięcie byłoby odmienne, gdyby przy wyrokowaniu Sąd Wojewódzki uwzględnił orzeczenia wydane w podobnych sprawach przez inne sądy administracyjne. Zaznaczyć więc należy, że według art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądowego wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądowego. Wynikający z tej normy stan związania ograniczony jest jednak, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia. Skutkiem mocy wiążącej orzeczenia sądowego jest związanie stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem. W piśmiennictwie wskazuje się, że "tym stanem prawnym, który zawiera się w pozytywnym skutku prawomocności jest wynikająca z orzeczenia sądu administracyjnego ocena zgodności z prawem skontrolowanego aktu" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia. Lexis Nexis. Warszawa 2009, str. 682). Z powyższego wynika w sposób oczywisty, że ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia sądowego nie powoduje w swych skutkach konieczności uwzględnienia motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku przy rozstrzyganiu innych spraw, mimo zbieżnych stanów faktycznych i prawnych.

Innym natomiast zagadnieniem jest uwzględnianie przy wyrokowaniu w konkretnej sprawie poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowym w zakresie wykładni i stosowania określonych regulacji prawnych. Jednak problem prawny jaki pojawił się w niniejszej sprawie dotychczas nie stał się przedmiotem szerszego orzecznictwa, a tym bardziej ukształtowanego kierunku orzeczniczego.

Z tych wszystkich względów za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.