Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3231/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 183 par. 1, 174, 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marzenna Glabas /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 484/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Łowicz z dnia 26 listopada 2013 r., nr XLI/177/13 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łowicz.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że pismem z dnia 28 marca 2014 r. Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, w związku z naruszeniem: art. 10 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") i § 7 pkt 1e rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), poprzez przekroczenie kompetencji określonych w ustawie oraz naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że studium narusza obowiązkowe zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W związku z tym, nieprawidłowe jest wyznaczanie dla jednego terenu kilku różnych kierunków zagospodarowania, które mogą być stosowane zamiennie. Dotyczy to terenów o symbolach: B1, ZR, U, RL, W w miejscowości Dąbkowice Górne oraz terenów o symbolach: B1, ZL w miejscowości Otolice. Wskazał ponadto, że na rysunku studium oznaczono tereny symbolem RL, ale nie zawarto objaśnień dla tych terenów w legendzie rysunku oraz nie zapisano dla nich w tekście studium zasad zagospodarowania, co zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Za nieprawidłowe uznał też wskaźniki wysokości budynków mieszkalnych dla terenu o symbolu B2. Zauważył, że z zapisu na stronie 68 studium wynika, że są dopuszczalne dla zabudowy mieszkaniowej dwie lub trzy kondygnacje, co zdaniem organu nadzoru, powoduje trudności interpretacyjne. Następnie Wojewoda wskazał, że studium dopuszcza realizację obiektów produkcji energii elektrycznej, opartych na energii słonecznej na terenach rolnych R2 i R3, nie wyznaczając jednak granic tych obszarów ani ich stref ochronnych. Zapisy takie naruszają zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którymi, jeśli na obszarze gminy przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w studium wyznacza się obszary rozmieszczenia tych urządzeń wraz ze strefami ochronnymi, związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała zawiera także zapisy wykraczające poza uprawnienia ustawowe rady gminy. Wojewoda wskazał, że na obszarze gminy występują stanowiska archeologiczne, dla których na stronie 74 tekstu studium ustanowiono zasady ochrony w punktach od a) do f). Stwierdził, że ustalenia studium zobowiązujące inwestora do wykonywania czynności, które są uregulowane w odrębnych ustawach bądź ustalenia, wykraczające poza zakres określony w art. 10 ust 1 i 2 u.p.z.p., są niedopuszczalne. Wyjaśnił, że u.p.z.p. w art. 10 ust. 1 i 2 ustala zakres zasad, które powinny być określone w studium. Natomiast ustalenia zobowiązujące inwestora np. do przeprowadzenia wyprzedzających ratowniczych badań wykopaliskowych, są ustaleniami wykraczającymi poza zakres ustawowy i poza kompetencje rady gminy. Studium ma określać zasady kształtowania polityki przestrzennej, a nie zobowiązywać inwestorów do podejmowania dodatkowych czynności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łowicz wniosła o jej oddalenie. Na wstępie podniosła, że na rysunku studium w symbolu terenu "RL" litera "R" winna być zastąpiona prawidłowo literą "Z", jednakże błąd ten jest oczywistą omyłką, którą można wyeliminować w inny sposób, niż poprzez stwierdzenie nieważności aktu. Pozostałe zarzuty skargi Rada uznała za nieuzasadnione. Podniosła, że metodę określania kierunków rozwoju na rysunku studium obejmującą wskazanie kliku typów obszaru, zastosowano do obszarów o skomplikowanej strukturze przestrzennej, co do których dopiero na etapie sporządzania planu wystąpi konieczność dookreślenia przeznaczenia, z uwagi konieczność przeprowadzenia badań gruntowych terenu pokopalnianego, a także z uwagi na skomplikowaną granicę rolno-leśną, wymagającą ukształtowania po uzyskaniu zgód właściwych organów do spraw ochrony gruntów leśnych. Ponadto, w obowiązującym dotychczas studium dla wymienionych obszarów zastosowano takie samo oznaczenia. Powielenie zapisów z obowiązującego studium uzasadnione jest zasadą nieograniczania możliwości inwestycyjnych przyszłym planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Rady Gminy, organ nadzoru nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie zasad sporządzania studium, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania lub też inne istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w zapisach dotyczących wskaźników wysokości budynków. W praktyce zapisy te umożliwiają zastosowanie w planie miejscowym dwóch wielkości. Powołując się na schemat tabeli, określający wskaźniki zabudowy, Rada Gminy wyjaśniła, że w obszarze o symbolu B2 (obszary zabudowy o dominującej formie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, produkcyjnej, obsługi komunikacji samochodowej i zaplecza technicznego motoryzacji), wskaźnik do trzech kondygnacji dotyczy budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, a wskaźnik do dwóch kondygnacji dotyczy budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Rada Gminy wyjaśniła dalej, że w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wprowadzony został obowiązek wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu, jeśli na obszarze gminy przewiduje się realizację takich obiektów. Organ uchwalający studium nie zaniechał zamieszczenia regulacji opisanych w tym przepisie, ponieważ urządzenia do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych mogą być oparte na takiej technologii, która nie wymaga ustalania stref ochronnych, a takich właśnie urządzeń dotyczy zapis studium. Skoro na rysunku studium nie wyznaczono granic stref ochronnych od innych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, od których wymagane będzie wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów sąsiednich, to nie ma możliwości przeznaczenia w planie obszarów na źródła energii, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Nie znajduje także, zdaniem Rady Gminy, uzasadnienia zarzut wykroczenia poza uprawnienia ustawowe poprzez uregulowania zawarte na stronie 74 studium w lit. a) do lit. f), mające na celu ochronę pozostałości pradziejowych. Jak stanowi § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów, obejmujące ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które powinny zawierać w szczególności wytyczne do określenia tych zasad w planach miejscowych. Rada Gminy wyjaśniła, że wbrew stanowisku organu nadzoru, zapisy studium nie wprowadzają zobowiązań dla inwestorów do podejmowania dodatkowych czynności, regulują natomiast, że w obszarach wykonywania robót ziemnych wymaga się przeprowadzenia wyprzedzających ratowniczych badań wykopaliskowych i sprawowania nadzoru archeologicznego. Zakwestionowane przez organ nadzoru uregulowania nie modyfikują ani nie rozszerzają w sposób niedopuszczalny obowiązków uczestników procesu inwestycyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oceniając legalność zaskarżonej uchwały wskazanym na wstępie wyrokiem, nie stwierdził naruszenia prawa, które powodowałoby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd I instancji przytoczył treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i wywiódł, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu, ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Nie należy jednak utożsamiać zakazu naruszania zasad sporządzania studium bądź planu z bezwzględną koniecznością zawarcia

w studium wszystkich ustaleń, przewidzianych w art. 10 ust. 2. Obowiązek zawarcia

w studium zagadnień, określonych w art. 10 ust. 2 nie jest absolutny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem.

W konsekwencji niezamieszczenie w akcie planistycznym ustaleń w związku z niezaistnieniem okoliczności faktycznych, uzasadniających dokonanie takich ustaleń, nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego i nie będzie skutkować nieważnością uchwały rady gminy. W tym kontekście też, jako nietrafny Sąd

I instancji ocenił zarzut naruszenia przez Radę Gminy przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Wyjaśnił, że powołany przepis przewiduje obowiązek ustalenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, o ile na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Oznacza to, iż ich wyznaczenie nie jest obowiązkowe. A contrario zatem – skoro organ planistyczny nie przewiduje rozmieszczenia takich obiektów, brak jest podstaw do wyznaczania dla nich obszarów czy stref ochronnych. Zaskarżone zapisy studium w jednostkach oznaczonych symbolami R2 i R3 dopuszczają realizację obiektów do produkcji energii elektrycznej opartej na energii słonecznej. Brak określenia mocy wspomnianych urządzeń, w powiązaniu z cytowaną wyżej regulacją uzasadnia formułowaną przez Radę konkluzję, iż zapis ten dotyczy urządzeń o mocy nie przekraczającej 100 kW.

Odnosząc się natomiast do zarzutów organu nadzoru związanych

z nieprawidłowym określeniem kierunków zagospodarowania dla obszarów, oznaczonych symbolami B 1, ZR, U, RL w Dąbkowicach Górnych oraz B1, ZL

w Otolicach oraz wprowadzenia do części graficznej studium symbolu RL, nie znajdującego odzwierciedlenia w części tekstowej opracowania, Sąd I instancji uwzględnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej; pozostaje wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

i zawiera elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Uchwała w sprawie studium łączy w sobie elementy o różnej mocy obowiązywania. Zgodnie z tytułem tego aktu określa on uwarunkowania oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Część diagnostyczna (uwarunkowania) ma charakter opisowy i nie zawiera ustaleń, lecz dane ekonomiczne, demograficzne, przyrodnicze etc. Określenie polityki przestrzennej rozumiane jest natomiast jako koncepcja rozwoju przestrzennego. Jednocześnie skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące – ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium. Dlatego też, postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać jedynie konkretne dyrektywy na przyszłość, ich regulacja winna być kierunkowa nie zaś szczegółowa. Ta ostatnia jest bowiem zastrzeżona dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. Wskazane wyżej okoliczności pozwalają, zdaniem Sądu I instancji, na uznanie za prawnie dopuszczalne wyznaczenie dla jednego terenu kilku różnych kierunków zagospodarowania, jeżeli jest to uzasadnione istniejącymi uwarunkowaniami i pozostaje w zgodzie z koncepcją rozwoju przestrzennego gminy. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, polityka przestrzenna Rady Gminy Łowicz, w odniesieniu do obszarów oznaczonych wieloma symbolami, położonych w Dąbkowicach Górnych i Otolicach nawiązuje do aktów planistycznych, obowiązujących uprzednio i uzasadniona jest skomplikowaną strukturą terenów pokopalnianych, jak również potrzebą przeprowadzenia szczegółowych badań gruntowych terenu (Dąbkowice Górne) oraz koniecznością ukształtowania granicy terenów rolnych i leśnych w oparciu o zgody właściwych organów, uzyskiwane na etapie sporządzenia planu miejscowego (Otolice). Oceniając zatem jako dopuszczalne, we wskazanych wyżej granicach, wyznaczenie dla tychże obszarów różnych kierunków zagospodarowania, okoliczność, iż jeden z przypisanych dla tych obszarów symboli (RL) nie został, na skutek pomyłki organu planistycznego, objaśniony na rysunku studium ani zdefiniowany w części tekstowej, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania studium. Jakkolwiek bowiem przepis § 7 pkt 1 lit. e) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wymaga objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli, w sytuacji gdy symbol wspomniany został wprowadzony do rysunku studium jedynie przez przeoczenie, zaś teren którego dotyczy posiada alternatywne kierunki zagospodarowania (B 1, ZR, U), uchybienie wspomniane nie stanowi naruszenia standardów sporządzania studium. Wprowadzone omyłkowo oznaczenie RL winno być w tej sytuacji traktowane jak nieistniejące. W sytuacji zaś, gdy obszar, którego oznaczenie to dotyczy, posiada ustalony kierunek zagospodarowania z uwagi na odnoszącą się doń wielokierunkowość, powyższe uchybienie jest konwalidowane .

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia wskaźników wysokości budynków mieszkalnych dla terenu o symbolu B 2 (dwie lub trzy kondygnacje), Sąd I instancji podniósł, że z uwagi na charakter studium, uznawanego za akt kreujący politykę przestrzenną gminy, nie powinno ono w sposób precyzyjny ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego. Postanowienia studium powinny jedynie wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też kontestowany przez organ nadzoru zapis winien być odczytywany jako wytyczna, której konkretyzacja nastąpi w planie miejscowym.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów, związanych z wykroczeniem poza ustawowe uprawnienia rady gminy i naruszeniem zasad techniki prawodawczej,

w związku z wprowadzonymi do tekstu studium zapisami dotyczącymi ochrony stanowisk archeologicznych, Sąd I instancji uznał, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 4

(a w odniesieniu do planu miejscowego przepis art. 15 ust. 2 pkt 4) u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi uzasadnienie dla wprowadzenia do studium zapisów mających na celu ochronę znajdujących się

w strefie ochrony konserwatorskiej zabytków. W kontrolowanym akcie wprowadzono obowiązek przeprowadzania wyprzedzających badań archeologicznych podczas wykonywania prac ziemnych na obszarach występowania stanowisk archeologicznych, sprawowania nadzoru archeologicznego w czasie wykonywania prac ziemnych

w obszarze ochrony stanowisk archeologicznych oraz przeprowadzenia ratowniczych badań wykopaliskowych w przypadku stwierdzenia lokalizacji stanowiska archeologicznego. Tego rodzaju regulacja, zdaniem Sądu I instancji, nie narusza ani nie modyfikuje materii zastrzeżonej dla ustawodawcy powszechnego, swe umocowanie znajdując w treści art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sugerowana przez organ nadzoru interpretacja wspomnianego przepisu, wyłączająca możliwość wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń, zakazów i nakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej, o ile dotyczą procesu inwestycyjnego, uczyniłaby w istocie wspomniany przepis martwym. W pozostałym zakresie, kwestionowane zapisy studium odsyłają do "regulacji szczegółowych, zawartych we właściwych przepisach". O ile zatem można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż odwoływanie się do regulacji ustawowej lub też powtarzanie jej brzemienia stanowi uchybienie zasadom techniki prawodawczej, określonym w § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", o tyle pozostaje ono bez wpływu na ocenę zgodności

z prawem zaskarżonej uchwały. Jak bowiem trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, zasady techniki prawodawczej są jedynie zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów, wskazujących jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawa. Nie służą natomiast ocenie ważności obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Łódzki, wnosząc

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały - na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania – w trybie art. 185 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1- 2

i art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia. 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) poprzez błędne ustalenie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, każde naruszenie zasad daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały;

- niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem nie odnosi się on do stref ochrony konserwatorskiej oraz ograniczeń, nakazów i zakazów dotyczących strefy nie określa studium, a zastosowanie tego przepisu miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz przekroczenie uprawnień ustawowych rady gminy w zakresie ochrony stanowisk archeologicznych;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny faktycznej i prawnej w zakresie ustalenia

i określenia pojęć stanowiska archeologicznego i strefy ochrony konserwatorskiej, co miało istotny wpływ na ocenę prawną przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumenty przytoczone w skardze. Dodatkowo podniósł, że przepis art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odnosi się do stref ochrony konserwatorskiej, a nie do stanowisk archeologicznych, o których mowa w studium. Zarzucił, że Sąd I instancji nie dokonał analizy pojęcia stanowiska archeologicznego, nie wskazując, czy jest ono równoznaczne z pojęciem strefy ochrony konserwatorskiej. Stwierdził, że pojęcia te nie są równoznaczne, nie definiują ich także obowiązujące przepisy prawne. Ponadto,

z treści tego przepisu wynika, że w studium ustala się strefy ochrony konserwatorskiej, ale ograniczenia, nakazy i zakazy dla tych stref określa plan miejscowy. Stąd należy uznać, że art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami został niewłaściwie powołany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zapisy studium na stronie 74 ustalające zakazy i nakazy dla obszarów stanowisk archeologicznych są tożsame z przepisami zawartymi w ustawach, a ponadto Rada Gminy Łowicz przekroczyła zakres regulacji przewidziany dla uchwalania studium i naruszyła prawo, wykraczając poza przyznane jej kompetencje, określone zarówno w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, jak również w art. 10 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, przytaczając argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę i powołane

w zaskarżonym wyroku. W szczególności Rada Gminy nie zgodziła się z zarzutem naruszenia art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Podała, że zapisy studium nie wprowadzają zobowiązań dla inwestorów do podejmowania dodatkowych czynności. Wskazują natomiast, że w obszarach wykonywania robót ziemnych wymaga się przeprowadzenia wyprzedzających ratowniczych badań wykopaliskowych

i sprawowania nadzoru archeologicznego. Zakwestionowane uregulowania nie modyfikują ani nie rozszerzają w sposób niedopuszczalny obowiązków uczestników procesu inwestycyjnego. Wymagania dotyczą fazy realizacji inwestycji, zatem wszelkie rozważania dotyczące fazy jej przygotowania, związane z obowiązkiem uzyskania uzgodnień czy pozwoleń (art. 39 Prawa budowlanego) oraz prowadzenia badań archeologicznych (art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) są bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą fazy poprzedzającej realizację inwestycji (etap ubiegania się przez inwestora o pozwolenia na budowę) i odnoszą się do kwestii związanych z uprawnieniami decyzyjnymi konserwatora zabytków. Forma ochrony ustalona w planie zagospodarowania przestrzennego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym i odnosi się do wszystkich znajdujących się na tym obszarze obiektów archeologicznych, przy czym ochronie podlegają zewnętrzne cechy tych obiektów, tworzące substancję zabytkową. Charakter ochrony obszarowej wymusza określoną jej formę, która odnosi się do robót ziemnych wykonywanych w strefie objętej ochroną konserwatorską (w niniejszej sprawie obszarem, na którym planowane jest wskazanie takiej strefy). Nie ma więc potrzeby definiowania przez Sąd pojęć strefy ochrony konserwatorskiej ani stanowiska archeologicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wskazanych wyżej podstawach. Jej zarzuty w głównej mierze dotyczą aspektów merytorycznych, tj. wymaganej treści i zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Także podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny faktycznej i prawnej w zakresie ustalenia i określenia pojęć "stanowiska archeologicznego" i "strefy ochrony konserwatorskiej" w istocie odnosi się do naruszenia prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ochrony stanowisk archeologicznych. Wojewoda zarzucił, że użyte w studium pojęcie "stanowisko archeologiczne" nie zostało zdefiniowane w obowiązujących przepisach. Natomiast art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków odnosi się do stref ochrony konserwatorskiej, a nie do stanowisk archeologicznych. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, że ten nie poddał szczegółowej analizie zakresu tego pojęcia w kontekście pojęcia "strefy ochrony konserwatorskiej". Jednak nie wyjaśnił w ogóle, jakie mogłoby to mieć znaczenie dla oceny przyjętych zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wobec stwierdzonych bezspornie na terenie objętym studium stanowisk archeologicznych, a także przewidzianej możliwości ich dalszego ujawnienia. Jednocześnie Wojewoda przyznał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że opisane na stronie 74 studium, w ramach podstawy z art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, są tożsame z przepisami zawartymi w ustawach. Skoro skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że zawarte w studium nakazy i zakazy odpowiadają regulacjom ustawowym, to nie ma konieczności ich derogowania tylko z tego powodu, że zostały zawarte również w akcie niższego rzędu, chociaż zasadą jest, że akt wykonawczy nie powinien powielać zapisów ustawowych. Nie powinno budzić wątpliwości, że rada gminy uchwalając studium powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 135 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z którego wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepis § 137 załącznika do rozporządzenia stanowiący, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W rozpoznawanej sprawie jednak nie doszło do prostego powtórzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków, a jedynie do nawiązania do nich w ramach podstawy z art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zobowiązującego organy gminy do określenia w studium obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wobec występowania na analizowanym terenie stanowisk archeologicznych. Zawarcie w akcie o charakterze programowym, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ograniczeń, nakazów czy zakazów mających na celu ochronę tych stref, które nie modyfikują zapisów ustawowych i nie mają zastosowania w sprawach indywidualnych, a jedynie stanowią wytyczne dla uchwalanych na ich podstawie planów, nie może świadczyć o naruszeniu ustaw regulujących dane zagadnienie oraz zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego studium) naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że ocena legalności studium może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady istotne, których nie można pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W konsekwencji, nie może być uznany za nieważny zapis, jeżeli nie można stwierdzić, że został on uchwalony sprzecznie z obowiązującym prawem. A taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że Rada Gminy poprzez powielenie zapisów ustawowych obejmujących nakazy i zakazy mające na celu ochronę pozostałości pradziejowych, jak to określono w zaskarżonym studium, wykroczyła

w sposób rażący poza przekazany jej na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. obowiązek określenia w studium obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego

i zabytków. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r.

w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) w § 6 pkt 4 przyjęte zostało, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania tych zasad w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony zabytków i parków kulturowych, o których mowa w art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten, poprzez użycie sformułowania

"w szczególności", nie narzuca i nie ogranicza sposobu określenia tychże zasad. Natomiast w art. 19 ust. 3, do którego wprost nawiązuje cytowany § 6 pkt 4 rozporządzenia, stanowi, że w studium i planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Skoro zgodnie z tym przepisem, jak to akcentuje Wojewoda, ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na objętym uchwałą obszarze zabytków, powinny wynikać z ustaleń planu miejscowego, który w myśl art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. powinien być zgodny z zapisami studium, a stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to również już na etapie uchwalania studium możliwe jest określenie takich ograniczeń, nakazów i zakazów, które zaczną obowiązywać po uchwaleniu planu miejscowego. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od zakresu i szczegółowości ustaleń zawartych w studium. Na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Unormowanie to gwarantuje gminie swobodę w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego na jej terenie, która może zostać ograniczona tylko wyraźnym przepisem ustawy. Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska Wojewody o przekroczeniu przez Radę Gminy, w omówionym zakresie, kompetencji i delegacji ustawowej.

Wyjaśnić należy przy tym, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 443/14, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonego aktu z powołaniem się na właściwe przepisy prawa materialnego i przesłanki ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku art. 151 p.p.s.a. Z rozważań Sądu jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 zawarcie innej oceny legalności zaskarżonego aktu, niż ocena prezentowana przez stronę. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako wynikający jedynie z braku akceptacji dla treści zapadłego w sprawie orzeczenia.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, słusznie wskazując, że organ planistyczny nie przewiduje rozmieszczenia na terenie objętym studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Wynika to jednoznacznie z zapisów na stronie 77 załącznika nr 2 do uchwały, gdzie wykluczono realizację turbin wiatrowych na obszarze gminy i dopuszczono realizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, opartych na technologii fotowoltaicznej, ale niewymagających stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Zapis taki wyklucza lokalizację obiektów wytwarzających energię o mocy przekraczającej 100 kW, a jedynie takie obiekty wymagają ustalenia stref ochronnych. Tym samym nie było potrzeby ustalania rozmieszczenia instalacji fotowoltaicznych.

Na akceptację zasługuje również wywód Sądu I instancji odnośnie do zamieszczonego omyłkowo w części graficznej studium symbolu RL, który nie został w ogóle scharakteryzowany w legendzie mapy i części tekstowej studium. Błąd ten nie zaważył na treści studium, gdyż symbol ten dodany został tylko do obszaru oznaczonego zbiorczo także innymi symbolami (B1- zabudowa mieszkaniowa, usługowa, ZR- zieleń rekreacyjna, U –usługi o znaczeniu lokalnym i W – wody śródlądowe), w celu przyjęcia alternatywnych rozwiązań na etapie uchwalania planu miejscowego. W takiej sytuacji symbol RL nie będzie w ogóle wpływał na ustalenie przeznaczenia tego terenu na etapie uchwalania planu miejscowego. Należy go uznać za nieistniejący. Jak wyjaśnił organ gminy, jest to obszar pokopalniany w Dąbkowicach Górnych wymagający badań gruntowych i zgody na przekwalifikowanie gruntów. Podobna sytuacja uzasadniała przyjęcie dwóch kierunków przeznaczenia obszaru w Otolicach. Potrzeba weryfikacji stanu gruntu, jak i uregulowania sytuacji prawnej związanej z ochroną gruntów, która jest możliwa dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego, uzasadniała określenie kilku kierunków przeznaczenia tego terenu na etapie studium. Możliwości takiej nie wyklucza treść art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stanowi on jedynie o obowiązku określenia w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Uwzględniając natomiast zasygnalizowany już fakt, że studium stanowi podstawę programową dla uchwalanych następnie w jego oparciu planów miejscowych, które dopiero wiążąco konkretyzują przeznaczenie danego terenu, należy uznać za dopuszczalne określenie więcej niż jednego kierunku przeznaczenia dla danego obszaru. W szczególności, gdy tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, istnieją racjonalne powody ograniczające wiedzę organów planistycznych na tym etapie, co do ostatecznego spełnienia uwarunkowań faktycznych lub prawnych występujących w terenie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 2 u.z.p.z., który stanowi, że w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie podniósł, że w studium sprzecznie zapisano wskaźniki wysokości budynków mieszkalnych dla terenu o symbolu B2, który dopuszcza dla zabudowy mieszkaniowej dwie lub trzy kondygnacje, co powoduje trudności interpretacyjne. Wskazać należy w związku z tym, że w myśl § 6 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium, realizacja art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ma polegać w szczególności na określeniu minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, uwzględniających wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazaniu terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawarciu wytycznych określania tych wymagań w planach miejscowych. Zapisy dotyczące symbolu B2 w niniejszym studium spełniają te wymagania i nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych w podanym zakresie. Z opisu tego symbolu wynika, że dotyczy on obszaru o dominującej formie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podając parametry zabudowy organ wskazał najpierw, że wysokość budynków mieszkalnych wynosi do 3 kondygnacji nadziemnych, a następnie wyszczególnił, że w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – wysokość budynków mieszkalnych wynosi do 2 kondygnacji nadziemnych. W takim ujęciu nie powinno budzić wątpliwości, że 3 kondygnacje budynku mieszkalnego dopuszczone zostały w zabudowie zagrodowej, a dwie w zabudowie jednorodzinnej. Słusznie Sąd I instancji zauważył też, że są to tylko wytyczne, które zostaną sprecyzowane na etapie uchwalania planu miejscowego.

Ponieważ podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.