Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 225/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3,4 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Aktem notarialnym z dnia [...] r. [A] Spółka z o.o. w G. sprzedała W. G. prawo użytkowania wieczystego działek nr a, b, c, d, e, f i g położonych w S. przy ul. [...] wraz z własnością budynku, budowli i urządzeń stanowiących odrębne nieruchomości. W związku z tą okolicznością Prezydent Miasta S. zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości wymienionych wyżej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, w odniesieniu do przedmiotowego terenu doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do [...] r. obowiązywał plan miejscowy przyjęty uchwałą RM w S. z dnia [...]r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), zgodnie z którym działki położone były w jednostce 18 ZL – "tereny zalesień powstałe w wyniku rekultywacji terenów poprzemysłowych i zagospodarowania nieużytków" oraz w jednostce 62P – "tereny przemysłu i baz. Adaptacja zakładu produkcyjnego i bazy remontowo-budowlanej. Obowiązek działań modernizacyjnych, zmian technologicznych a nawet likwidacji produkcji – w celu ograniczenia uciążliwości zakładu do poziomu dopuszczalnych norm, wymaganych przez funkcje obszarów sąsiednich. Wskazane łączenie i wymiana funkcji wiodącej (przemysłu, bazy) z usługową, handlową, gastronomiczną, rzemiosłem usługowym i wytwórczym, a także urządzeniami komunikacji samochodowej i zielenią – na podstawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obszaru lub planu realizacyjnego – restrukturyzacji zakładów przemysłowych".

Od dnia [...] r. dla terenu obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą RM w S. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), zgodnie z którym działki położone są w trzech jednostkach: 15 TUHGS/TZP, 21 TUHG/TZI oraz 3 KZ1/2. Zgodnie z § 5 pkt 1 lit. b) tekstu planu, tereny o symbolach TUHG i TUHGS oraz TUHGR stanowią tereny strefy projektowanego wielofunkcyjnego zespołu handlu, usług, gastronomii, sportu i rekreacji z zielenią towarzyszącą. Postanowienia szczegółowe dla jednostek 15 TUHGS/TZP i 21 TUHG/TZI zawiera § 15 planu. Przeznaczenie podstawowe pierwszej z nich to strefa projektowanego wielofunkcyjnego zespołu handlowo-usługowo-rekreacyjnego w terenie zieleni parkowej: usługi handlu materiałami budowlanymi i związane z nimi usługi biurowe, usługi sportu, rekreacji i rozrywki, usługi gastronomii, zieleń towarzysząca. Przeznaczenie podstawowe drugiej jednostki to strefa projektowanego wielofunkcyjnego zespołu handlowo-usługowego w terenach zieleni: usługi handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, usługi gastronomii, zieleń towarzysząca.

Dla potrzeb postępowania sporządzony został operat szacunkowy. W operacie przyjęto, że objęte wyceną działki przed zmianą planu były przeznaczone na teren zalesień i leżały w jednostce 18 ZL, a po zmianie planu stanowią tereny handlowo-usługowe leżące w dwóch jednostkach planistycznych: 15 TUHGS/TZP (58 751 m2) i 21 TUHG/TZI (5286 m2). Ponieważ cześć działek d i e o łącznej powierzchni 5456 m2 w obecnie obowiązującym planie przeznaczona została pod drogę 3K Z1/2, wycenie poddano tylko teren o powierzchni 64 067 m2. Powierzchnię tę, co uzasadniono dużą zbieżnością przyjętego w planie przeznaczenia, objęto jednolitą wyceną. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do ustalenia wartości przed zmianą planu przyjęto trzy transakcje z lat [...] działkami z terenu S. i R. W operacie, poza datą transakcji i ceną 1 m2 działek, brak jest innych danych indywidualizujących działki przyjęte do porównania. Podobnie dla ustalenia wartości nieruchomości po zmianie planu miejscowego, do porównania przyjęto trzy transakcje z okresu [...], brak jest jednak danych, czy dotyczyły one transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Wartość prawa użytkowania wieczystego działek przed zmianą planu określono na 509 000 zł (7,94 zł/m2) a po zmianie planu na 1 490 000 zł (23,26 zł/m2).

Kolejne decyzje w sprawie były wydawane przez organ I instancji [...] r., [...]r. i [...]r. Rozstrzygnięcia te były uchylane przez organ odwoławczy (brak w aktach sprawy decyzji organu II instancji). W szczególności decyzją z dnia [...] r. SKO w K., uchylając po raz kolejny rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S., wskazało, że wykorzystany w sprawie operat był sporządzony [...] r. i bez opatrzenia klauzulą aktualności nie mógł stanowić podstawy obliczenia opłaty. W konsekwencji autor operatu nadesłał organowi I instancji dokument określony jako "Klauzula aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] r." potwierdzający aktualność wyceny działek przy ul. [...] w S.

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta S. ustalił dla Spółki [A] jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kwocie 159 373, 20 zł. W podstawie prawnej podano przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 17 uchwały RM w S. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru południowego części dzielnicy [...] i części [...]w granicach wyznaczonych przez pas [...], granice administracyjne miasta (od zachodu), ulice: [...],[...] i odcinek łączący [...] z ul. [...] (od wschodu). W uzasadnieniu wyjaśniono, że na skutek przeprowadzonej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, działki zbyte przez Spółkę, pierwotnie położone w jednostkach 18 ZL i 62P zmieniły przeznaczenie z terenów przeznaczonych w większości pod tereny zalesień, na tereny wielofunkcyjnego zespołu handlu, usług, gastronomii, sportu i rekreacji z zielenią towarzyszącą, co skutkowało zwiększeniem ich wartości. Wartość nieruchomości została wyznaczona przy traktowaniu wszystkich działek jako jednego tereniu, zlokalizowanego w trzech jednostkach planu, przy czym część przeznaczoną pod drogę wyłączono z obliczeń. Ze względu na brak transakcji prawem użytkowania wieczystego, do porównania przyjęto transakcje prawem własności i zastosowano współczynnik korygujący. Ustalono wartość 1 m2 terenu przed zmianą planu i po zmianie planu. Jak zauważono, obliczenia klasyfikują wartość działek poniżej średniej cen zawartych transakcji. Wartość ta wynika z położenia, wielkości i otoczenia działek oraz istniejącego zagospodarowania. Podano, że działki objęte wyceną znajdują się w dwóch jednostkach planistycznych o tej samej funkcji, dla których ustalono w planie różne wysokości stawek opłaty planistycznej – dla terenu 21 TUHG stawka wynosi 30 %, a dla terenu 15 TUHGS 15 %. W konsekwencji obliczono opłatę dla terenu o pow. 5286 m2 położonego w jednostce 21 TUHG w wysokości 24.294,46 zł., a dla terenu o powierzchni 58781 m2 w jednostce 15 TUHGS w wysokości 135 078,74 zł. Zwrócono uwagę, że przy wycenie dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji skarżąca Spółka zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem minęło 4,5 roku od uchwalenia planu, a decyzja winna być wydana niezwłocznie. Nie jest także skuteczne i dopuszczalne nadanie operatowi klauzuli aktualności poprzez oświadczenie rzeczoznawcy. Zarzucono także, że plan miejscowy będący podstawą do obliczenia opłaty jest wadliwy, albowiem nie jest zgodny z obowiązującym Studium, a nadto przyjmuje wadliwą datę wejścia w życie. W stosunku do operatu podniesiono zarzut, że rzeczoznawca wadliwie dobrał nieruchomości porównawcze, odbiegające przeznaczeniem od wycenianych i nie uwzględnił faktu zadrzewienia sprzedanych działek, co obniża ich wartość. Wadliwie także zrównano wartość działek przeznaczonych pod zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2 z działkami pozostałymi. Nie uwzględniono także, że działki są zabudowane. Spółka ma status [...] i z tego powodu jest zwolniona z wszelkich opłat. Podniesiono, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego 9 lutego 2010 r. opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu są niezgodne z Konstytucją.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że zmiana wartości działek w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została potwierdzona sporządzonym operatem przez uprawnionego rzeczoznawcę. Operat szacunkowy zawiera określenie sposobu wyceny i wyboru zastosowanej metody, a także spełnia wymogi formalne i nie zawiera omyłek mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przed zmianą planu nieruchomości były przeznaczone pod tereny zalesień. Zmiana planu doprowadziła do zmiany przeznaczenia działek na tereny wielofunkcyjnego zespołu handlowo-usługowo-rekreacyjnego, skutkującego zmianą ich wartości. Prawidłowo organ I instancji obliczył wobec tego należną opłatę jednorazową w oparciu o ustalenia operatu. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że roszczenia z tytułu zmiany wartości nieruchomości mogą być skutecznie zgłaszane w terminie 5 lat od daty wejścia planu w życie, co w sprawie zachowano. Nie jest też uzasadniony zarzut posłużenia się nieważną wyceną. Operat został zweryfikowany pod kątem swojej aktualności przez rzeczoznawcę, poprzez sporządzenia klauzuli aktualności. Brak jest regulacji prawnej stanowiącej, w jakim czasie klazula taka może być nadana i nie ma podstaw do twierdzenia, że w celu jej nadania winno uprzednio dojść do przywrócenia terminu do sporządzenia klauzuli aktualności operatu. Wobec pozostawania uchwały w przedmiocie zmiany planu w obrocie prawnym, zarzut jej sprzeczności ze Studium nie ma w sprawie znaczenia. Wskazano też, że w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy odniósł się pisemnie do zarzutów zgłaszanych przez skarżącą Spółkę. Status [...] nie zwalnia natomiast Spółki z obowiązku poniesienia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu. Zwolnione z opłat są jedynie nieruchomości służące prowadzeniu zakładu, nie mają takiego statusu nieruchomości zbywane. Podano też, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu, albowiem nie dysponuje specjalistyczną wiedzą. Może jedynie dokonać oceny operatu pod kątem jego poprawności formalnej. Zlecenie sporządzenia nowego operatu może być uzasadnione jedynie po uprzednim zakwestionowaniu formalnej poprawność operatu, gdy negatywna jego ocena przez organ nie zostanie zmieniona po uzyskaniu od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień. Strona negując operat winna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśniono też, że wyrok TK z 9 lutego 2010 r. nie ma zastosowania w sprawie, albowiem dotyczy innego problemu, gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym planie jest takie samo jak w planie, który utracił moc z dniem [...] r.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania. Zarzuciła wydanie decyzji w oparciu o wadliwy operat, albowiem tylko część terenu przeznaczona jest pod zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, nie można wobec tego całego terenu wyceniać jednolicie. Plan przewiduje różne rodzaje dopuszczalnego zagospodarowania terenu przedmiotowych działek. W odniesieniu do wartości działek przed zmianą planu podano, że operat wadliwie nie uwzględnia stanu zagospodarowania działek, teren nie jest zrekultywowany, nie może zatem zostać potraktowany jak teren zalesień, nie był nim bowiem w dacie sprzedaży. Nieuprawnione jest przyjmowanie w operacie tezy o prognozowanym wzroście cen nieruchomości, S. nie są miastem atrakcyjnym inwestycyjnie i nie powstają na jego terenie duże inwestycje, nie było zatem prawidłowe przyjmowanie do porównania działek położonych w innych gminach, podstawą wyceny winny być działki podobne. Zarzucono też, że organy nie pouczyły strony o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny operatu. Podniesiono, że decyzja ostateczna została w sprawie wydana po upływie 7 lat od uchwalenia zmiany planu miejscowego, niewydanie decyzji przez okres 5 lat od uchwalenia planu winno skutkować umorzeniem postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii biegłego rzeczoznawcy. Brak było także podstaw do zwracania się o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców, albowiem autor operatu ustosunkował się pisemnie do zarzutów strony i przedstawił wyjaśnienia. Konsekwentne podtrzymywanie zarzutów przenosi ciężar dowodu na stronę, która jednak nie przedłożyła żadnych materiałów konkurencyjnych wobec sporządzonego operatu. Zarzut braku wiedzy o możliwości poddania operatu ocenie nie jest przekonujący, albowiem strona jest osobą prawną i niewątpliwie posiada obsługę prawną. Brak jest także podstaw do umorzenia postępowania, a jego długość jest efektem działań strony. Dla zachowania terminu 5 lat od daty wejścia planu w życie wystarczające jest wszczęcie przed jego upływem postępowania w sprawie, stanowiące odpowiednik zgłoszenia przez gminę roszczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącej Spółce, że kierowanie do sądu administracyjnego żądania umorzenia postępowania administracyjnego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych co do istoty i wydawania decyzji, w tym o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działalności administracji publicznej i są uprawnione do usuwania z obrotu prawnego aktów wydawanych przez organy administracji, jeśli zostanie stwierdzone wydanie tych aktów z naruszeniem prawa, uzasadniającym ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Dostrzegając bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie, sąd administracyjny może, uchylając decyzję, zawrzeć w tym zakresie w swoim orzeczeniu stosowną ocenę prawną, którą organy będą związane, zawsze jednak wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego należy nie do sądu, lecz do organu administracji właściwego w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził jednak, aby prowadzone przez organy postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty było bezprzedmiotowe ze względu na upływ czasu, jak to sugeruje strona skarżąca.

Instytucję tzw. "opłaty planistycznej" regulują przepisy art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004 r., nr 5, poz. 41 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 6 tej ustawy, opłatę ustala się w drodze decyzji, wydawanej przez organ niezwłocznie po otrzymaniu odpisu aktu notarialnego poświadczającego fakt zbycia. Niezwłoczność, o jakiej mowa w tym przepisie odnosi się do obowiązku organu wszczęcia postępowania w sprawie, co powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie określa natomiast terminu o charakterze materialnoprawnym. Do terminu, w jakim organ może wszcząć postępowanie, zastosowanie znajdują przepisy art. 37 ust. 3 i 4 ustawy. Zgodnie z tą regulacją, do ustalenia jednorazowej opłaty stosuje się odpowiednio przepis art. 37 ust. 3 ustawy, stanowiący, że roszczenia związane ze skutkami finansowymi uchwalenia planu miejscowego można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 ustawy do opłat, o których mowa w jej art. 36 ust. 4, należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OSK 207/10, LEX 753419). Mając na względzie datę wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([...]r.) oraz datę odbioru przez stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania ([...]r.), termin ten został zachowany, nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut Spółki o bezprzedmiotowości postępowania. Sąd podziela przy tym stanowisko organów, nie negowane przez stronę, że kwestia wskazania w uchwale RM w S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daty wejścia w życie tej uchwały (14 dni od daty ogłoszenia), odmiennej od ustawowego vacatio legis (30 dni od daty ogłoszenia), nie ma znaczenia dla sprawy. Po pierwsze, uchwała pozostaje w obrocie prawnym, po wtóre reguły kolizyjne związane ze sprzecznością postanowień aktów różniących się rangą (lex superior derogat legi inferiori), pozwalają na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do daty wejścia aktu prawnego w życie, w konsekwencji rozbieżność dotycząca tej kwestii nie ma merytorycznego wpływu ani na uznanie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty, ani nie wpływa w sposób istotny na określenie stanu przedmiotu wyceny, ustalanego na datę wejścia w życie planu miejscowego. Należy także zwrócić uwagę stronie skarżącej, że na etapie ustalania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, nie odnoszą skutku zarzuty odwołujące się do ewentualnej wadliwości samego planu i podważające jego legalność. Do weryfikacji aktów prawa miejscowego służą odrębne środki prawne, w szczególności skarga do sądu administracyjnego na uchwałę, uregulowana w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), o czym stronę organy poinformowały w toku postępowania.

Niezależnie od powyżej przedstawionych zastrzeżeń, skarga w ocenie Sądu podlegała uwzględnieniu, chociaż w zasadniczym zakresie nie ze względu na zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten zobowiązuje sąd administracyjny I instancji do weryfikacji kontrolowanej decyzji niezależnie od rodzaju podnoszonych przez stronę zarzutów. Realizując ten obowiązek Sąd doszedł do przekonania, że operat będący podstawą obliczenia opłaty nie zasługuje na tak jednoznaczną akceptację, jakiej udzieliły mu orzekające w sprawie organy. Nie można podzielić przekonania, że operat nie podlega weryfikacji przez organy orzekające pod względem merytorycznym. Niewątpliwie operat jest materiałem dowodowym o szczególnym charakterze, ze względu na wymóg sporządzenia go przez osobę posiadającą licencjonowane uprawnienia, podlega jednak ocenie organu w zakresie realizacji standardów określonych przepisami prawa i swojej kompletności. Z operatu winny wynikać dla organu wszelkie dane pozwalające nie tylko ustalić wysokość opłaty, ale także uzasadnić podejmowane rozstrzygnięcie, a zatem wykazać wzrost wartości nieruchomości w określonej wysokości. Jeśli dane zawarte w operacie nie pozwalają w koniecznym zakresie uzasadnić faktu wzrostu wartości, tak aby decyzji nie można było postawić zarzutu arbitralności, to operat taki nie może być bez zastrzeżeń zaakceptowany.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sytuacji ciągłości obowiązywania planu dla danego terenu, różnice wartości ustala się, biorąc pod uwagę zapisy planu sprzed zmiany i po zmianie. Istotne jest wobec tego ustalenie, jakie było każdorazowo przeznaczenie w planie i ustalenie wartości do każdego z tych przypadków. W tym kontekście zwraca uwagę różnica w stanie faktycznym przyjętym przez organ I instancji i przez rzeczoznawcę w operacie. Prezydent Miasta, zgodnie zresztą ze stanem faktycznym, w uzasadnieniu swojej decyzji podaje, że przed zmianą planu zbyte działki leżały w dwóch jednostkach planistycznych, przy czym tylko jedna z nich stanowiła teren przeznaczony pod zalesienie (18 ZL). Część działki e o pow. 348 m2 leżała w jednostce 62P – tereny przemysłu i baz, przewidującej także łączenie i wymianę funkcji wiodącej z usługową, handlową, gastronomiczną, rzemiosłem usługowym i wytwórczym, a także urządzeniami komunikacji. Operat natomiast kwalifikuje cały teren przez zmianą planu jako obszar przeznaczony pod zalesienia. Takie jednolite potraktowanie całego obszaru nie zostało przy tym w ogóle uzasadnione, nie wiadomo zatem, dlaczego część działki e zyskała w wyniku zmiany planu na wartości w takim samym zakresie, jak pozostałe działki. Przeznaczenie terenu 62P wydaje się wszak bardziej zbliżone do aktualnej funkcji terenu, przewidzianej w planie. Mimo niewielkiej powierzchni tego obszaru, ponieważ konsekwencją ustalenia różnicy wartości jest opłata planistyczna, okoliczność ta winna zostać wyjaśniona, przekłada się bowiem bezpośrednio na wysokość opłaty planistycznej. Biegły w operacie zasadnie wyłączył z obliczenia wzrostu wartości tereny przeznaczone pod drogę, nie odniósł się jednak do kwestii wyżej opisanej. Okoliczność ta winna była przez organy administracji zostać dostrzeżona, rzutuje bowiem na możliwość uzasadnienia faktu wzrostu wartości i wyliczonej opłaty planistycznej.

Analogiczne zastrzeżenia można wysunąć pod adresem ustaleń dotyczących wartości nieruchomości po zmianie planu miejscowego. Także po zmianie planu, teren objęty wyceną w operacie leży w dwóch jednostkach, przy czym część o pow. 5286 m2 w jednostce 21 TUHG, dopuszczającej lokalizację obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2. Lokalizacja takich obiektów jest limitowana i dopuszczalna tylko na wyznaczonych terenach, co może mieć wpływ na wartość takich terenów, o zasadności takiej konkluzji świadczą nie tylko względy doświadczenia życiowego, ale również fakt, że w aktualnie obowiązującym planie miejscowym gmina przewidziała o 100% wyższą stawkę opłaty planistycznej dla terenów 21 TUHG (30%) niż dla terenów 15 TUHGS (15%). W operacie biegły potraktował cały teren objęty wyceną w sposób jednorodny, podając że czyni to ze względu na dużą zbieżność przeznaczenia w planie (str. 6 operatu). Nie jest jednak wiadome, jakie działki przyjęto do porównania i ustalenia cen rynkowych, w szczególności czy były to nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czy też nie. W operacie brak jest jakiejkolwiek bliższej charakterystyki nieruchomości porównywanych, odnoszącej się do wskazanej kwestii. W konsekwencji zarzut odwołania, a następnie skargi, że bezpodstawnie zrównano wartość działek po zmianie planu, traktując je w całości jako przeznaczone pod zabudowę wielkopowierzchniową, nie może zostać zweryfikowany i odparty. Brak jest podstaw zarówno do uznania, że działki porównawcze nie były przeznaczone pod taką zabudowę, jak i do przyjęcia tezy przeciwnej. Brak również stwierdzenia rzeczoznawcy, że przeznaczenie w planie działek pod zabudowę handlową wielkopowierzchniową nie ma wpływu na większą ich wartość, w porównaniu z terenami przeznaczonymi pod pozostałe obiekty handlu i usług. Brak ten winien był przez orzekające w sprawie organy dostrzeżony, albowiem nie pozwala w konsekwencji na rzeczowe uzasadnienie wykazanego w decyzji wzrostu wartości działek po zmianie planu. Być może zastosowane przez rzeczoznawcę ujednolicenie było dla strony korzystne, jeśli skutkowało ustaleniem wartości na poziomie cen działek przeznaczonych pod handel i usługi, bez uwzględniania możliwości lokalizowania obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, przypuszczenia tego nie da się jednak zweryfikować w oparciu o sporządzony operat i wyjaśnienia składane przez jego autora, a ani Sąd, ani organy nie mogą domniemywać treści w operacie wprost nie wyrażonych.

Prowadząc ponownie postępowanie organy przeprowadzą je w oparciu o operat pozwalający rozstrzygnąć opisane zastrzeżenia, pamiętając o konieczności oparcia decyzji o operat mający cechę aktualności.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów na rzecz strony skarżącej nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku w tym zakresie, złożonego w terminie przewidzianym w art. 210 § 1 powołanej ustawy, o treści tego przepisu strona była przez Sąd informowana w pouczeniach dołączonych do doręczanych pism z dnia [...] r. i [...] r.