Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 776/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 3, 8, 9,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 17 grudnia 2019 roku nr XVIII/131/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie Miasta Sieradza 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta Sieradza na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (słownie czterysta osiemdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.T.


UZASADNIENIE

W dniu 17 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Sieradzu podjęła uchwałę nr XVIII/131/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie Miasta Sieradza. Podstawę uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej "u.s.g." oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej "u.d.p.".

Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru 30 grudnia 2019 r.

W dniu 20 stycznia 2020 r. zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 u.s.g. w celu kontroli legalności powyższej uchwały. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły powtórzenia zapisu art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz nieustalenia wysokości stawek niektórych opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W odpowiedzi na powyższe, Przewodnicząca Rady Miejskiej w Sieradzu w piśmie z 23 stycznia 2020 r. nie podzieliła stanowiska organu nadzoru i poinformowała, że ustalone przez Radę wartości mieszczą się w przedziale dopuszczalnych stawek opłat, które określone są w ustawie. Ponadto, ustawodawca nie wskazał obligatoryjnego

sposobu przedstawienia w uchwale stawek opłat, a przedstawiony procentowy model określenia wysokości stawek opłat umożliwia ustalenie ich wartości w zależności od sposobu zajęcia pasa drogowego.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 4 i 8 u.d.p.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XVIII/131/2019 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie Miasta Sieradza, w części dotyczącej § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego przekracza zakres upoważnienia ustawowego treść § 2 ust. 2 uchwały, w którym Rada Miasta określiła, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 40 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Wskazano, że § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) wyraźnie stanowi, że w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W ocenie skarżącego, z przekroczeniem granic upoważnienia udzielonego Radzie Miasta zostały przyjęte także zapisy § 3 ust. 2, § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 uchwały, w których Rada określiła, że stosuje się stawki opłat ustalone procentowo, tj. "w wysokości 50% stawek", "w wysokości 5 % wartości opłaty", "stawka opłaty ulega obniżeniu o 95 %".

Zdaniem skarżącego, w świetle art. 40 ust. 8 u.d.p., postanowień zawartych w § 3 ust. 2, § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 uchwały nie można uznać za ustalenie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p. Z przepisu tego wynika, że organ stanowiący jest zobowiązany do ustalenia stawek opłat poprzez wskazanie kwoty stawki opłaty. Określenie stawki opłaty procentowo powoduje, że podmiot zobowiązany do jej ponoszenia nie ma pełnej wiedzy, jakie zobowiązanie musi ponieść. Organ zauważył, że w przepisie tym, dając organowi stanowiącemu delegację do podjęcia uchwały, ustawodawca posługuje się konkretnymi, maksymalnymi kwotami, co w ocenie organu nadzoru stanowi wskazówkę, aby w uchwale kwoty opłat zostały określone precyzyjnie, poprzez wskazanie konkretnej kwoty nie przekraczającej kwot maksymalnych. Takie działanie Rady Miejskiej powoduje zaś, że uchwała w tej części jest niejasna i nieprecyzyjna.

W odpowiedzi na skargę Miasto Sieradz wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem organu, nie sposób uznać, że zapis § 3 ust. 2 kwestionowanej uchwały może budzić dla potencjalnego odbiorcy tej normy jakiekolwiek wątpliwości. Kwestionowany zapis jest poprawny, precyzyjny i jasny. Jednocześnie zawarte w ust. 2 § 3 odwołanie do ust. 1 tego paragrafu powoduje bez wątpienia, że chodzi o opłatę roczną, a ta w każdym przypadku mieści się w maksymalnej kwocie przewidzianej przez ustawę.

Miasto wskazało, że stosownie do § 5 za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności w celu, o którym mowa w § 1 pkt 4 (czyli innym niż wskazane w § 1 w punktach od 1 do 3), ustala się następujące stawki opłaty za każdy dzień zajęcia: 5) przy zajęciu elementów pasa drogowego - terenów zielonych, poboczy na prawach wyłączności oraz stanowisk dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w § 1 pkt 4 na okres nie krótszy niż jeden rok stosuje się stawkę w wysokości 5% opłaty - należy przez to rozumieć 5% opłaty, o której mowa odpowiednio w § 5 pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Będzie to zatem odpowiednio za każdy dzień: 0,0025 zł; 0,0005 zł i 0,03 zł, pod warunkiem, że zajęcie następuje przez okres nie krótszy niż jeden rok.

Ostatni z zakwestionowanych przepisów - § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały ma charakter klauzuli generalnej i z racji na przedmiot nawiązuje on do § 1 pkt 1, a opłaty, które podlegają obniżeniu o 95% zostały wskazane w § 2 ust. 1 pkt od 1 do 5. Kolejno zatem opłaty te po zastosowaniu obniżki wyniosą: 0,15 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1); 0,25 zł (§ 2 ust. 1 pkt 2); 0,05 zł (§2 ust. 1 pkt 3); 0,15 zł (§ 2 ust. 1 pkt 4) i 0,01 zł (§ 2 ust. 1 pkt 5).

Organ wyjaśnił, że jak widać na powyższych przykładach ustalenie konkretnych opłat nie jest problematyczne dla ewentualnego odbiorcy przepisów zaskarżonej uchwały. Akt ten posługuje się wzorcem procentowym, stanowiącym iloraz konkretnej stawki opłaty określonej w uchwale i wartości procentowej, dając tym samym w wyniku prostego działania matematycznego, jakim jest mnożenie wysokości finalnej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od celu, w jakim do tego zajęcia dochodzi.

Odnośnie zapisu § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Miasto wskazało, że nie powielono przepisu art. 40 ust. 4 u.d.p., którego treść jest bardziej rozbudowana od zakwestionowanego przez Wojewodę Łódzkiego fragmentu uchwały. Niemniej odnosząc się wzorca legalności - w § 2 ust. 2 chodzi o to, aby podmiot zobowiązany do wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie miał wątpliwości, w przypadku, jeżeli zajęcie to trwać będzie krócej niż 24 godziny, że w takiej sytuacji faktycznej będzie on traktowany, jak gdyby zajmował pas drogowy przez jeden dzień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Wojewody Łódzkiego jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Sieradzu z 17 grudnia 2019 r. nr XVIII/131/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie Miasta Sieradza.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje przy tym jedynie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował więc tego określenia. Z powyższego wynika bowiem, że ani ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa.

Każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, 2004, s. 310; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 147 p.p.s.a., wyd. VII). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W kontekście powyżej określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Omawiana uchwała Rady Miejskiej jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 u.s.g.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Do tego aktu prawa miejscowego znajdują wobec tego zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, nr 100, poz. 908) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 zdanie pierwsze). Sankcją za naruszenie przez akt prawa miejscowego zasady wyrażonej w § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe (zob. m. in. komentarz G. Wierczyńskiego do § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – lex 2013; wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 465/04, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 4, poz. 24; z dnia 8 listopada 2006 r., IV SA/Wr 699/06, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 204, poz. 2523; z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 611/07, Dz. Urz. Woj. Doln. 2008 Nr 302, poz. 3489). Uznaje się ponadto w orzecznictwie i doktrynie, że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych również stanowią istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu.

Sąd po przeanalizowaniu zaskarżonej uchwały uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż przy podjęciu zaskarżonej uchwały Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 8 u.d.p.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty wskazanej w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady Gminy do określenia jedynie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W zaskarżonym akcie organ określił w § 2 ust. 2 uchwały, że "Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Stanowiło to przekroczenie udzielonego przez ustawodawcę uprawnienia, a nadto było powtórzeniem przepisu ustawy. Przepis art. 40 ust. 4 u.d.p. stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Uznać zatem należy, że § 2 ust. 2 uchwały przekraczał zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 4 u.d.p., co w konsekwencji oznaczało konieczność stwierdzenia jego nieważności.

Akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych, nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej.

Z kolei w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Sieradzu ustaliła, że przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 50 % stawek określonych w ust. 1. W § 5 pkt 5 uchwały postanowiono, że za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności w celu, o którym mowa w § 1 pkt 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: przy zajęciu elementów pasa drogowego – terenów zielonych, poboczy na prawach wyłączności oraz stanowisk dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w § 1 pkt 4 na okres nie krótszy niż jeden rok stosuje się stawkę w wysokości 5 % wartości opłaty. W § 6 ust. 1 uchwały ustalono, że stawka ulega obniżeniu o 95% przy oddaniu pasa drogowego drogi gminnej w związku z prowadzeniem robót związanych z remontem obiektów zabytkowych, sakralnych, lub robót zabezpieczających obiekty przed katastrofą budowalną oraz zabezpieczeniem obiektów uszkodzonych w wyniku pożaru lub innej katastrofy.

Przytoczone wyżej postanowienia zaskarżonej uchwały w części ustalenia procentowej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego: "w wysokości 50 % stawek", "w wysokości 5 % wartości opłaty" oraz "stawka ulega obniżeniu o 95 %" są niezgodne z treścią art. 40 ust. 8 u.d.p., bowiem nie wskazują wprost konkretnej kwoty, którą należy ponieść. Dodatkowo trzeba zauważyć, że § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadza częściowe zwolnienie z opłaty za zajęcie pasa drogowego, co w istotny sposób narusza art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Z treści art. 40 ust. 9 u.d.p. wynika, że przy ustalaniu stawek, o którym mowa w ust. 7 i 8 uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. wymienia zatem w sposób zamknięty czynniki, które powinna uwzględnić rada gminy ustalając stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Enumeratywne wyliczenie oznacza, że rada gminy ustalając stawki opłat nie może brać pod uwagę innych czynników.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że w zaskarżonych § 3 ust. 2, § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 uchwały Rada nie określiła wprost wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego i tym samym naruszyła art. 40 ust. 8 u.d.p. Rada przy określaniu stawek za zajęcie pasa drogowego powinna posługiwać się konkretnymi kwotami, które nie przekraczają kwot maksymalnych. W tym zakresie uchwała musi być jasna i precyzyjna. Potencjalny zobowiązany nie może domyślać się jaką stawkę opłaty będzie musiał ponieść. Przepis art. 40 ust. 3 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z kolei art. 40 ust. 11 u.d.p. stanowi, że opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji, o której mowa w ust. 2a, opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala się proporcjonalnie do planowanego okresu zajęcia pasa drogowego przez każdego z zajmujących pas drogowy, wskazanego przez nich we wspólnym wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustalając opłatę, właściwy zarządca drogi uwzględnia także ustalenia umowy, o której mowa w art. 50a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 1309, 1571, 1696 i 1815), art. 50a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, 1571 i 1815) i art. 59a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512, 1571 i 1815). Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że ustalenie konkretnych opłat nie jest problematyczne dla ewentualnego odbiorcy przepisów zaskarżonej uchwały, skoro w wyniku prostego działania matematycznego, jakim jest mnożenie wysokość finalnej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od celu, w jakim do tego zajęcia dochodzi, otrzymuje wysokość stawki. Skoro w przepisie art. 40 ust. 8 u.d.p. wprost wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego to nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej procentowe określenie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego.

Podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19", zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 t.j. ze zm.).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 (w związku z intensyfikacją epidemii), orzekł o stwierdzeniu nieważności § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5 pkt 5 i § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 t.j. ze zm.). Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł.

e.g.