Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 720/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Zbigniew Rausz (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 795/05 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 II 2006 r., uchylił trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uchylając decyzją z [...] decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z 28 XII 2004 r. wskazało, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winien rozważyć, czy w sprawie zachodzą podstawy do wyłączenia wskazanych przez T. P. pracowników Gminnego Ośrodka, określone w art. 24 § 1 i § 3 kpa.

W dniach 19 X 2004 r., 21 I 2005 r. i 22 II 2005 r. T. P. składała kolejne wnioski o przyznanie zasiłków celowych. Wnioski te zostały częściowo uwzględnione. Decyzją z 4 III 2005 r. przyznano wnioskodawczyni zasiłek pieniężny w kwocie 97,00 zł na pokrycie należności za zużytą wodę, a decyzją również z 4 III 2005 r. - w kwocie 200 zł na pokrycie kosztów zakupu butli gazowych w okresie od 1 II 2005 r. do 31 II 2005 r.

Kolejną decyzją z [...] natomiast odmówiono przyznania pomocy przeznaczonej na zwrot nadpłaty, wynikającej z różnicy taryf w zakładzie energetycznym.

W odwołaniach od tych decyzji T. P. zarzucała, iż decyzje zostały wydane przez pracowników podlegających wyłączeniu, bez uwzględnienia wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło odwołań i wydało [...] trzy decyzje, którymi utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Organ odwoławczy uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zarzuty zawarte odwołaniu są gołosłowne, a częściowo mają charakter pomówień.

Fakt, że pracownicy GOPS w [...] byli świadkami w toku postępowania karnego, czy też cywilnego, w którym stroną była wnioskodawczyni, nie daje podstawy do ich wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 kpa. Kolegium omówiło kolejne przesłanki wyłączenia określone tym przepisem i stwierdziło, że nie mają one miejsca w niniejszej sprawie. Odnośnie przesłanki art. 24 § 3 kpa Kolegium wskazało, iż o wyłączeniu na tej podstawie, orzeka z urzędu lub na wniosek bezpośredni przełożony pracownika. Z akt wynika, że bezpośredni przełożony pracowników GOPS w [...], nie znalazł podstaw do wyłączenia któregokolwiek pracownika wydając w tym przedmiocie postanowienie z 24 II 2005 r. znak: [...]. Kolegium nie dostrzegło żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną w postanowieniu.

T. P. wniosła skargi na decyzje SKO w [...], w których ponowiła zarzuty o wydaniu decyzji w sprawie zasiłków celowych przez pracowników, którzy winni być wyłączeni. Nadto zarzuciła organom dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, poprzez przyjęcie jako dochodu kwoty 150 zł w sytuacji gdy w istocie była to pożyczka, którą trzeba będzie zwrócić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zasadność skarg. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie kwestią podnoszoną przez stronę było to, że postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem pracowników, którzy podlegali wyłączeniu. W ocenie Sądu kwestia ta nie została przez organy należycie wyjaśniona i oceniona w aspekcie przepisów kpa. Jest to o tyle istotne, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika, skutkuje wadliwością tych decyzji. Kolegium doceniło wagę tego problemu i w uzasadnieniu swej decyzji z [...] wskazało na potrzebę rozważenia przez organ I instancji czy nie zachodzą podstawy wyłączenia określone w art. 24 § 1 i § 3 kpa.

Tymczasem, z przekazanych Sądowi akt spraw administracyjnych nie wynika, aby postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone. Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 kpa). W okolicznościach niniejszej sprawy strona wyraźnie artykułuje brak zaufania do pracowników organu I instancji. Tym bardziej więc, przy zachowaniu zasad rzetelnej procedury w postępowaniu administracyjnym, kwestia ta winna być wnikliwie rozpatrzona i uzasadniona w sposób taki, by uwolnić organ oraz jego pracowników od podejrzeń o stronniczość.

W rozpoznawanej sprawie T. P. wniosła o wyłączenie od udziału w sprawie konkretnych, imiennie wymienionych pracowników GOPS w [...]. Zadaniem organu I-ej instancji było więc przeprowadzenie postępowanie incydentalnego, zmierzającego do ustalenia, czy wymienione osoby mogą brać udział w postępowaniu administracyjnym z uwagi na treść art. 24 § 1 i § 3 kpa. Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie na podstawie art. 24 § 3 kpa powinno nastąpić w formie postanowienia.

Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie, jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji w sprawie na podstawie art. 141 kpa. Organ odwoławczy zaś ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Pomimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej sprawie zajęło ogólnikowe stanowisko, iż "nie znajduje żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną w postanowieniu z dnia 24 lutego 2005 roku". Nie wiadomo jednak o jaką ocenę chodzi. Postanowienia tego w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi nie ma, a nawet gdyby było, to i tak nie wiadomo czym kierowano się przy odmowie wyłączenia, ponieważ postanowienie to jako niezaskarżalne, nie zawierało uzasadnienia (art. 124 § 2 kpa). W istocie więc – zdaniem Sądu – nie wiadomo dlaczego organ uznał, iż w stosunku do pracowników, których wyłączenia domagała się strona, nie zachodzą okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do ich bezstronności. Sąd zaznaczył, że nie przesądza o stronniczości tychże pracowników lub jej braku. ale kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia przez organ odwoławczy.

Uchybienie tej powinności stanowiło istotne naruszenie przepisów o postępowaniu. Sąd zauważył, że niezależnie od tego - choć nie było to przedmiotem odwołania – należało dokładnie wyjaśnić kwestię dochodu w rodzinie strony ubiegającej się o pomoc społeczną (art. 7 kpa i art. 77 kpa). Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Granice postępowania dowodowego winny jednak być rozszerzone na okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne, niedostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji. W tej sprawie w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z 10 II 2005 r. w pozycji dotyczącej dochodu rodziny, została wykazana kwota 200 zł jako pomoc rodziny. Organy przed wydaniem decyzji nie ustaliły o jaką pomoc chodziło, czy o pomoc bezzwrotną (np. w formie darowizny), którą należałoby traktować jako dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy z 12 III 2004 r. o pomocy społecznej, czy też była to forma pomocy zwrotnej (pożyczki), która jako dochód nie może być traktowana. Wyjaśnienie tej okoliczności mogło mieć według Sądu ewentualny wpływ na rozmiar udzielonego świadczenia z pomocy społecznej w ramach decyzji, jeżeli nie przekroczyłoby to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżone decyzje.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, o którym wyżej mowa, skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez Radcę prawnego A. K., zaskarżając wyrok ten w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na:

a) wydaniu wyroku i sporządzeniu jego uzasadnienia bez uwzględnienia całych akt sprawy, a mianowicie z pominięciem zgromadzonych w nich dowodów wskazujących na to, że organ II instancji rozważył podstawy wyłączenia pracowników GOPS w [...] w oparciu o przepis art. 24 § 1 i 3 kpa,

b) uchyleniu decyzji organu I instancji i II instancji pomimo, iż nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c) uchyleniu decyzji organu I i II instancji bez rozważenia czy stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania (w ocenie Kolegium uchybienia takie wogóle nie wystąpiły) miały istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 106 § 3, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu – postanowienia z 24 II 2005 r. w sprawie odmowy wyłączenia pracowników GOPS w [...] od załatwienia sprawy, pomimo iż uznał że dokumentu tego nie ma w aktach sprawy, przesądzając jednocześnie, że jego wartość dowodowa jest wątpliwa,

3) art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie korzystnej dla strony decyzji z [...] nr [...], pomimo że nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

II. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż zwrotna pomoc pieniężna nie stanowi dochodu branego pod uwagę przy rozpoznawaniu spraw z zakresu pomocy społecznej,

2) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 III 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w realiach rozpoznawanych spraw (trzech) wysokość dochodu rodziny spełniającej kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, miało wpływ na wysokość oczekiwanych przez rodzinę zasiłków celowych.

Wskazując na powyższe postawy kasacyjne, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Wnoszący skargę kasacyjną organ stwierdził, iż Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że we wszystkich trzech sprawach Kolegium naruszyło art. 7 i 77 kpa, bowiem nie ustaliło kwestii dochodu w rodzinie T. P. Nie rozważył Sąd jednak wpływu tego uchybienia na wynik każdej z trzech spraw, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślono przy tym, że w jednej ze spraw objętych wyrokiem ([...]) strona uzyskała świadczenie w wysokości i formie, jakiej oczekiwała. Stąd Sąd w tym przypadku orzekł z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Motywy działania strony, które zaskarżyła korzystną dla siebie decyzję nie są zrozumiale, niemniej jednak art. 134 § 2 ppsa w sposób rygorystyczny zabrania orzekania na niekorzyść strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób ogólny podał, iż Kolegium nie odniosło się do kwestii ewentualnego wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 i 3 kpa pracowników organu I instancji, powołując się jedynie na postanowienie z 24 II 2005 r., które nie zawiera żadnej oceny okoliczności podnoszonych przez stronę (choć Sąd tego postanowienia nie miał w aktach).

Kolegium nie zgadza się z taką oceną. W uzasadnieniu każdej z trzech decyzji z [...] skład orzekający Kolegium w sposób obszerny odniósł się do wszystkich powodów wskazanych przez stronę, a mających przemawiać za wyłączeniem pracowników GOPS w [...] od załatwienia sprawy. Strona wskazała, iż wydane zostało fałszywe zaświadczenie GB.7326-171/98, pracownicy GOPS w [...] byli świadkami w sprawie karnej przeciwko wnioskodawczyni; składając w jej toku fałszywe zeznania, pracownicy Urzędu Gminy w [...] oraz GOPS w [...] są skorumpowani; pracownicy Gminy w [...] doprowadzili rodzinę do ubóstwa; Urząd Gminy w [...] oraz GOPS w [...] są stroną w sprawie, istnieją wątpliwości co do poczytalności pracowników GOPS w [...]. Kolegium analizując powyższe powody wyłączenia uznało: "po części są one gołosłowne, a w części mają charakter pomówień (doprowadzenie rodziny do ubóstwa, korupcja), a wręcz zniesławień (kwestia poczytalności) osób w stosunku do których zostały skierowane". W dalszej części Kolegium oceniło wskazane przesłanki z punktu widzenia zarówno art. 24 § 1 kpa jak i art. 24 § 3 kpa. Rozprawiwszy się z zarzutami, które mogą odnosić się do obligatoryjnych przesłanek wyłączenia, Kolegium uznało mając na względzie wcześniej wyrażoną negatywną opinię okoliczności wskazanych przez stronę, iż co do pozostałych zarzutów należy podzielić ocenę dokonaną w postanowieniu z 24 II 2005 r., iż brak jest podstaw do wyłączenia pracowników GOPS w [...] od załatwienia sprawy T. P. Brak jakichkolwiek powodów do prowadzenia dalszego badania podstaw wyłączenia pracowników organu I instancji, bowiem Kolegium ustosunkowało się do wszystkich okoliczności podanych przez T. P. Nie jest też – zdaniem organu – wiadomym, jak miałoby wyglądać szczegółowe wyjaśnienie i uzasadnienie przez organ odwoławczy kwestii bezstronności tychże pracowników np. z punktu widzenia poczytalności, skorumpowania, składania fałszywych zeznań przez pracowników GOPS z [...]. Jest oczywistym, iż podstawy obligatoryjnego wyłączenia pracowników nie wystąpiły, zaś fakultatywne wyłączenia nie zostały przez stronę uprawdopodobnione.

Znamiennym jest, iż Sąd nie zakwestionował dokonanej przez Kolegium oceny wskazanych przez stronę powodów wyłączenia pracowników, lecz zupełnie ją pominął, tak jakby nie została w ogóle dokonana, czym uchybił art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest postanowienia z 24 II 2005 r. kwestionując jednocześnie jego wartość dowodową. Nie jest przy tym wiadomym jakie konsekwencje pociągnęła za sobą powyższa wątpliwość, bowiem Sąd tego nie wyraził. Jest to jednak wątpliwość istotna, skoro Sąd uznał za konieczne wspomnienie o niej w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z art. 113 §1 ppsa, przewodniczący składu zamyka rozprawę, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, zaś w sytuacji, gdy ujawnią się istotne wątpliwości, Sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa). W ocenie Kolegium Sąd nie może wywodzić negatywnych konsekwencji dla organu, który wydał decyzję tylko z tego powodu, iż ma wątpliwości co do okoliczności sprawy. W takiej sytuacji winien wątpliwości te wyjaśnić, przesądzając czy w sprawie doszło do naruszenia prawa i ocenić te ewentualnie stwierdzone naruszenie z punktu widzenia wpływu na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku uchybia art. 106 § 3, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Z wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania wynika, że Sąd nie uwzględnił w całości dowodów zawartych w aktach sprawy uznając jednak, wbrew dokumentom w nich zawartych, iż Kolegium dopuściło się w tym względzie uchybień. Rozpoznając łącznie trzy sprawy, Sąd potraktował je bardzo pobieżnie, co ma swój wyraz w uzasadnieniu wspólnego dla nich wyroku.

Sąd dokonał też wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej uznając, iż zwrotnej pomocy finansowej nie można uznać za dochód rodziny. W ocenie Kolegium jest to wykładnia błędna. Ustawa o pomocy społecznej w sposób ścisły określa co należy rozumieć przez dochód, za który uważa się sumy miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W art. 8 ust. 3 i 4, art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy określa się jakie składniki nie wlicza się do dochodu. Co więcej, ustawa ta przewiduje pomoc o charakterze zwrotnym (art. 41 ust. 2) jednak nie przewiduje, iż świadczeń z tego tytułu (o ile są okresowe) nie wlicza się do dochodu. Za wliczeniem przychodu z tytułu zwrotnej pomocy finansowej do dochodu (na użytek ustawy o pomocy społecznej) przemawia również wykładnia systemowa i celowościowa.

Uchylając decyzję Kolegium Sąd wyraził też pogląd, iż brak wyjaśnienia wysokości dochodu (co nie nastąpiło, skoro sama strona zadeklarowała dochód w kwocie 200 zł) stanowi istotne uchybienie, z uwagi na fakt, iż zasiłek ma charakter uznaniowy. W realiach rozpoznawanej sprawy, wysokość dochodu rodziny nie ma znaczenia, skoro zarówno organ I jak i II-ej instancji uznał, iż rodzinna spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o świadczenia pomocy społecznej. Kolegium w sposób obszerny w dwóch z trzech spraw (przyznających świadczenia) powołując się na sytuację finansową ośrodka pomocy, podało motywy takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Odnośnie trzeciej sprawy ([...]) – gdzie odmówiono przyznania pomocy – uznano, iż tego typu żądanie – pomoc w formie zasiłku celowego – stanowiącego zwrot nadpłaty wynikającej z różnicy " taryf w Zakładzie Energetycznym"- nie może być objęte świadczeniem pomocy społecznej. Uchylając tę decyzję ze wskazaniem, iż wysokość dochodu strony może mieć wpływ na wysokość świadczenia, Sąd niejako przesadził, iż tego typu żądanie może być zaspokojone w formie zasiłku celowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z 23 II 2006 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd I instancji uchylił tylko trzy zaskarżone doń decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a nie jak twierdzi się w skardze kasacyjnej również decyzje organu I instancji.

Podstawowy zarzut, jaki Sąd I instancji postawił organowi odwoławczemu – ponieważ to decyzje tego organu zostały przez Sąd uchylone – było to, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku T. P., nie została należycie wyjaśniona kwestia czy postępowanie to toczyło się – jak podnosi zainteresowana – z udziałem osób, które podlegały wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i § 3 kpa. Otóż – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – dokumentacja sprawy nie dawała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu postawy do sformułowania takiego zarzutu.

T. P. w odwołaniach od decyzji organu I instancji, jako główną kwestię podnosiła, że decyzje te zostały wydane przy udziale osób, które według niej podlegały wyłączeniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze właśnie wyjaśnieniu tych kwestii poświęciło obszerne fragmenty uzasadnienia swych decyzji. W pierwszym rzędzie Kolegium odniosło się do poszczególnych zarzutów stawianych przez odwołującą się, które według niej dawać miały podstawy do wyłączenia z mocy prawa wymienionych przez nią pracowników organu I instancji, konfrontując te zarzuty z przesłankami wymienionymi w art. 24 § 1 pkt 1-7 kpa, decydującymi o wyłączeniu z mocy prawa pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie. W wyniku tej analizy, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w odniesieniu do wymienionych przez zainteresowaną pracowników organu nie zachodzą przesłanki wyłączenia ich od udziału w sprawie z mocy art. 24 § 1 kpa. Do tych rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się, a jednocześnie zarzucił nienależyte wyjaśnienie omawianej wyżej kwestii. Dalej Sąd stwierdza, że wyłączenie pracownika lub odmowa wyłączenia go od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 3 kpa powinno nastąpić w formie postanowienia. Jest to pogląd słuszny. Organ odwoławczy i w tym zakresie dokonał oceny, powołał się tu przede wszystkim na postanowienie organu I instancji z 24 II 2005 r. odmawiające wyłączenia określonych pracowników organu w oparciu o art. 24 § 3 kpa i podał, że stanowisko tego organu w tym względzie podziela. Prawda jest, że postanowienia tego nie było w aktach sprawy, co utrudniało Sądowi ocenę czy postępowanie organów obu instancji było w tej materii prawidłowe.

W takiej sytuacji z uwagi na to, że (jak wiadomo Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu) przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, oprócz tych spraw, które stanowią przedmiot niniejszego postępowania, toczyło się w tym czasie jeszcze kilka innych spraw ze skarg T. P. na decyzje dotyczące świadczeń z pomocy społecznej, należało sprawdzić czy w aktach którejś z tych spraw nie znajduje się wzmiankowane postanowienie z 24 II 2005 r. Gdyby okazało się, iż orzeczenia tego w aktach tych nie ma, wówczas – aby ewentualnie nie przedłużać sprawy administracyjnej – Sąd mógł, a nawet powinien był skorzystać z trybu przewidzianego w art. 106 § 3 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd z tych możliwości jednak nie skorzystał.

Nie dysponując ww. postanowieniem Sąd zdyskredytował jego moc dowodową zakładając nie wiadomo na jakiej podstawie, że nie wyjaśnia ono czym organ kierował się odmawiając wyłączenia swych pracowników od udziału w sprawie. Do takiego wniosku Sąd dochodzi, ponieważ postanowienie to (którym Sąd nie dysponował) nie zawiera uzasadnienia, przy czym jednocześnie Sąd stwierdza że postanowienie tego rodzaju wydane na podstawie art. 24 § 3 kpa nie wymaga zgodnie z art. 124 § 2 kpa uzasadnienia.

Jeśli Sąd I instancji nie dysponował przedmiotowym postanowieniem, to nie mógł przeprowadzać rozważań co do jego treści i wartości dowodowej. W takiej sytuacji rozważania Sądu – jako niemające potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym sprawy, uznać trzeba za dowolne. Uznać zatem należy, że w okolicznościach tej sprawy Sąd naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, nie stosując trybu przewidzianego w powołanym art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarazem uznając, że sprawa została dostatecznie we wszystkich jej aspektach wyjaśniona (art. 113 § 1 ww. ustawy). Niezrozumiałe natomiast są w realiach tej sprawy wywody Sądu na temat konieczności wyjaśnienia kwestii dochodu w rodzinie strony i jego ewentualnego wpływu na wysokość wnioskowanych przez T. P. świadczeń z pomocy społecznej. Po pierwsze, organy obu instancji w oparciu o dokumenty sprawy uznały, iż m.in. od strony dochodowej zainteresowana spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej. Po drugiej, w odniesieniu do zasiłku celowego (art. 39 ustawy o pomocy społecznej) – a o takie świadczenie w tym wypadku chodzi – wysokość dochodu osoby zainteresowanej tym świadczeniem – jeśli tylko spełnia ona kryteria dochodowe ustalone ustawą o pomocy społecznej, uprawniające do ubiegania się o tego rodzaju świadczenie – odmiennie niż przy zasiłku okresowym – nie ma bezpośredniego wpływu na wysokość tego świadczenia, przyznawanego przez organ administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego. Po trzecie, wreszcie rozważania Sądu na temat tego, co może wchodzić do dochodu, a co nie – w rozumieniu ustawy z 12 III 2004 r. o pomocy społecznej – nie znajdują potwierdzenia w przepisach art. 8 tej ustawy, a zwłaszcza jego ustępu 3 i 4.

Sąd I instancji zalecenia co do wyjaśnienia kwestii dochodu rodziny T. P., odniósł do wszystkich trzech rozpoznawanych przezeń spraw, w których zapadły zaskarżone przez wyżej wymienioną, decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Tymczasem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] Nr [...] dotyczy odmowy przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego, stanowiącego zwrot nadpłaty wynikającej z różnicy taryf w Zakładzie Energetycznym. Uszło przy tym uwagi Sądu, że organ w tym przypadku odmowę przyznania świadczenia nie wiązał z sytuacją dochodową rodziny wnioskodawczyni lecz w ogóle niemożnością przyznania zasiłku celowego na wnioskowany cel, bo po pierwsze żądanie to nie mieściło się – jego zdaniem – w ramach niezbędnej potrzeby bytowej, a tylko na taki cel może być przyznany zasiłek celowy, a po wtóre, żądanie zwrotu nadpłaty winno być skierowane do usługodawcy czyli Zakładu Energetycznego, a nie organu pomocy społecznej.

Jak w tym przypadku należy rozumieć zalecenia Sądu, o których wyżej mowa odnośnie dochodu rodziny T. P., skoro w tym wypadku dochód nie odgrywał żadnej roli bo organ uznał, że co do zasady świadczenie na wnioskowany cel nie przysługuje, a Sąd się do tego w swych rozważaniach w ogóle nie odniósł. Za uzasadniony zatem uznać trzeba zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sprawa nie została przez Sąd I instancji należycie rozpoznana i z tego względu na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.