Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 163/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 429/08 w sprawie ze skargi A. P. i B. P. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 21 czerwca 2007 r. nr IX/55/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 06 w granicach administracyjnych miejscowości Zielonki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 429/08, oddalił skargę A. P. i B. P. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 21 czerwca 2007 r., Nr IX/55/2007, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 06 w granicach administracyjnych miejscowości Zielonki.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Gminy Zielonki podjęła w dniu 21 czerwca 2007 r. Uchwałę Nr IX/55/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 06 w granicach administracyjnych miejscowości Zielonki.

W dniu 7 kwietnia 2008 r. na uchwałę tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. P., zam. w K. przy ul. [...] i B. P., zam. w Z. przy ul. [...]. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia, skierowanym do Rady Gminy Zielonki w dniu 7 lutego 2008 r. Negatywna odpowiedź na to wezwanie została skarżącym doręczona w dniu 17 marca 2008 r.

W skardze tej zarzucono naruszenie:

1) Art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2) Art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

3) Art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zastosowanie niewłaściwej skali mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały,

4) § 10 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. przez stosowanie niejednolitego nazewnictwa w obrębie aktu prawnego i jego załączników,

5) § 159 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej przez zastosowanie odesłania do nieobowiązującego aktu prawnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż nieruchomość należąca do skarżących znalazła się w obszarze oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 06.MN 1. Uchwała przewiduje dla wskazanego terenu jako przeznaczenie podstawowe - funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie stosunkowo szeroko określone zostało dopuszczalne przeznaczenie terenu umożliwiające m. in. lokalizację budynków gospodarczych, pojedynczych obiektów i urządzeń usług wbudowanych lub wolnostojących na wydzielonych działkach.

Wskaźnik zabudowy terenu wynosi 40 %, przy czym łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie może wynosić więcej niż 20 %. Ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących przez nadmierną intensyfikację rozbudowy na terenie, na którym znajduje się ich nieruchomość.

Podniesiono dalej, że przeznaczenie terenu i zasady jego zabudowy wynikające z planu wskazuje na istnienie sprzeczności pomiędzy nim a studium. Najpoważniejszym zarzutem jest brak zgodności umożliwiający przekroczenie intensywności zabudowy określonej w studium. Niekonsekwencja działania organów gminy w kształtowaniu kierunku zagospodarowania przestrzennego gminy jest też sprzeczna z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Zarzucono, że Rada Gminy Zielonki mylnie przyjęła brak naruszenia interesu prawnego. Przede wszystkim nie można ograniczyć naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa wart. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na gruncie procesu planowania przestrzennego tylko do przypadków określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 36 powyższej ustawy mowa jest o wprowadzeniu takich zapisów do planu miejscowego, których skutkiem jest brak możliwości lub istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości lub z jej części w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Pojęcie interesu prawnego jest o wiele szersze. W omawianym przypadku może dojść do naruszenia interesu prawnego przez zwiększenie intensywności zabudowy działek sąsiednich lub ograniczenie lub zmniejszenie powierzchni tzw. publicznych terenów otwartych w sąsiedztwie nieruchomości mocodawców pomimo, że nie spowoduje to istotnego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla celów mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W motywach wyroku Sąd wskazał, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy (w tym na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wynika z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten uzależnia legitymację do wniesienia takiej skargi od istnienia po stronie podmiotu skarżącego interesu prawnego i to interesu, który byłby naruszony poprzez zaskarżaną uchwałę. Dla występowania legitymacji konieczne jest bowiem nie tylko istnienie interesu prawnego, ale również wykazanie związku przyczynowego między tym interesem a treścią uchwały - związku, który oznaczałby naruszenie interesu przez uchwałę. Taka regulacja prawna wymaga więc od podmiotu oceniającego istnienie legitymacji skargowej nie tylko zbadania, czy istnieje norma prawa pozytywnego, na której skarżący opiera swój interes, ale także, przede wszystkim znalezienia zależności między treścią zaskarżanej uchwały a sytuacja prawną skarżącego.

W analizowanej sprawie zależności takiej w ocenie Sądu nie sposób się doszukać, co nie pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących. Interes taki można ewentualnie budować na tym, że skarżący są właścicielami nieruchomości leżącej na terenie objętym planem. To jednak nie wystarcza. Samo znajdowanie się czyjejś nieruchomości na obszarze objętym planem nie może od razu wskazywać na to, że dany plan narusza czyjeś prawo własności. Dla wykazania takiego naruszenia trzeba wskazać normę planu, która dotyczy danej nieruchomości w taki sposób, że ogranicza prawa ich właścicieli. Skarżący jak wyjaśniono wskazują tu na te ustalenia planu, które zmieniają gęstość zabudowy na terenie, w którym znajduje się ich nieruchomość. Sama ta zmiana gęstości nie ingeruje jednak w żaden sposób w prawo własności skarżących, a dotyczy tych nieruchomości, na których mają być podejmowane nowe inwestycje. To, że na jakiejś działce sąsiedniej lub dalszej powstanie gęstsza zabudowa może zmienić warunki i komfort życia skarżących (ujemnie lub także dodatnio), ale zmianę tę można rozpatrywać jedynie w kategoriach interesu faktycznego, gdyż nie ma ona odniesienia prawnego. Zaskarżony plan w żaden sposób nie ogranicza prawa własności skarżących pozostawiając jako główne przeznaczenie terenu zabudowę jednorodzinną, toteż nie narusza ich interesu prawnego.

W tych okolicznościach Sąd przyjął brak u A. P. i B. P. legitymacji do wniesienia skargi i z tego powodu skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym.

A. P. i B. P. wnieśli od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie:

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi i wydania wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 powyższej ustawy,

art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie .

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji skarżący legitymują się interesem prawnym, który naruszony został przez uchwałę Rady Gminy Zielonki Nr IX/55/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 06 w granicach administracyjnych miejscowości Zielonki. Co więcej, interes ten jak również sposób jego naruszenia i związek przyczynowy pomiędzy treścią uchwały a naruszeniem interesu prawnego został wprost przedstawiony przez skarżących. Z treści uzasadnienia wyroku z dnia 24 października 2008 r. jak zaznaczono wynika, że dla wykazania legitymacji skargowej do złożenia skargi konieczne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy interesem a treścią uchwały. Bez względu na fakt wykazania tego interesu i wymaganego związku pomiędzy jego naruszeniem a treścią uchwały jak zaznaczono, wystarczające jest wskazanie subiektywnego interesu prawnego, który powinien zostać oceniony przez sąd administracyjny w toku rozpatrywania skargi a Sąd nie może wymagać wskazania w samej skardze obiektywnego związku przyczynowo skutkowego.

Jak zauważono, skarżący w treści skargi wykazali, że ich interes prawny został naruszony i opisali sposób tego naruszenia. Przedstawione jednak stanowisko zostało przez sąd pierwszej instancji pominięte, a Sąd w żaden sposób nie ustosunkował się do ich argumentów, przyjmując z góry, że nie istnieje możliwość naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiające zagęszczenie zabudowy działek sąsiednich i dopuszczające lokalizację budynków gospodarczych, pojedynczych obiektów i urządzeń usług wbudowanych lub wolnostojących na wydzielonych działkach. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku "brak legitymacji skargowej prowadzić musi do oddalenia skargi i do pominięcia w rozważaniu Sądu wszelkich elementów merytorycznych sprawy". Automatyczne zastosowanie powyższej tezy jak wyjaśniono w kasacji może prowadzić do pewnej pułapki logicznej. Mianowicie przyjęcie z góry, że strona nie może mieć legitymacji skargowej powoduje pominięcie merytorycznych argumentów podniesionych przez stronę, a pominięte argumenty mogą właśnie wskazywać na istnienie naruszenia interesu prawnego i sposób jego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę rady gminy (miasta). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ograniczył się do przyjęcia, że skarżący nie mogą mieć legitymacji skargowej i nie zbadał podniesionych w skardze argumentów udowadniających istnienie takiej legitymacji.

Wskazując na istnienie legitymacji skargowej w tej sprawie wyjaśniono, iż naruszenie interesu prawnego A. P. i B. P. polega w tym przypadku na dopuszczeniu do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na terenie, w którym znajduje się nieruchomość skarżących. Przeznaczenie bowiem terenu i zasady jego zabudowy wynikające z kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje na istnienie sprzeczności pomiędzy powyższym aktem prawa miejscowego a studium, co należy rozpatrywać nie tylko jako naruszenie interesu prawnego skarżących, ale także jako naruszenie normy art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki przyjętego uchwałą Nr XIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 r. teren gminy został podzielony na: dzielnicę miejską - na południu oraz strefę krajobrazu na północy. Nieruchomość skarżących objęta planem miejscowym znalazła się w tzw. dzielnicy miejskiej. Studium stwierdza m. in., że dzielnica miejska jest terenem o wyraźnie ukształtowanej strukturze, której racjonalne zagospodarowanie powinno polegać na "zachowaniu i wykorzystaniu ciągłości atrakcyjnej obszarów przyrodniczych i kulturowych dla utworzenia systemu terenów zielonych, rekreacyjnych, tras spacerowych, ścieżek rowerowych itp." Jednocześnie na mapie stanowiącej załącznik do studium nieruchomość skarżacych znalazła się w tzw. obszarze zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowej o niskiej intensywności. Przede wszystkim podkreślono, że studium wprowadza wymóg, aby 15 % powierzchni terenu w tzw. strefie miejskiej obejmującej nowe zespoły zabudowy stanowiły publiczne tereny otwarte. Powyższy wymóg nie został powtórzony i uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pomimo, że studium nakazuje wprowadzenie wszystkich opisanych w nim zasad kształtowania współczesnego krajobrazu kulturowego do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wydawanych w oparciu o ustalenia studium. Podobnie w planie miejscowym nie znalazły się odpowiednie zapisy, które gwarantowałyby zachowanie atrakcyjności obszarów przyrodniczych i utworzenie systemu terenów zielonych, na co w przytoczonych wyżej fragmentach wskazywało studium. Najpoważniejszym jednak zarzutem, który w ocenie skarżących można postawić zapisom zaskarżonego planu miejscowego przez pryzmat zgodności ze studium, jest brak zgodności umożliwiający przekroczenie intensywności zabudowy określonej w studium. Mianowicie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki przewiduje w pkt 3.3.2, że w strefie dzielnicy miejskiej zabudowa jednorodzinna nie może przekroczyć intensywności 0,85. Jednocześnie zgodnie z zawartą w dokumencie stosowną definicją współczynnik intensywności liczony jest wg wzoru: I=P/T, gdzie P to suma powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych mieszkalnych i usługowych liczona w zewnętrznym obrysie murów, a T to powierzchnia działki objętej planem zagospodarowania terenu i znajdująca się w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę. Od stosowania powyższego współczynnika intensywności zabudowy w budownictwie jednorodzinnym odchodzi już zaskarżany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który posługuje się pojęciem wskaźnika zabudowy terenu. Dla analizowanego obszaru, w którym znajduje się nieruchomość mocodawców, wskaźnik ten wynosi 40%. Również plan miejscowy wprowadza definicję stosowanego wskaźnika w § 8 ust. 1 pkt 20 określając go jako nieprzekraczalny parametr wykorzystania terenu o ustalonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania wyrażony jako procentowy udział powierzchni, która może być wykorzystana pod zabudowę do powierzchni działki. Podkreślono również, że w przypadku zabudowy jednorodzinnej zaskarżona uchwała nie określa dopuszczalnej ilości kondygnacji nadziemnych lub zewnętrznych wymiarów budynku. Jedynie w uchwale stwierdzono, że w przypadku budownictwa jednorodzinnego wysokość kalenicy nie może przekroczyć 9 metrów. Możliwe jest więc wystąpienie sytuacji, w której przy tak określonych parametrach planu powstanie budynek spełniający wymóg 40% wskaźnika zabudowy posiadający dwa piętra i mieszkalne poddasze, którego powierzchnia użytkowa przekroczy współczynnik intensywności zabudowy jednorodzinnej przewidziany w studium. Zatem przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym rozwiązanie nie zabezpiecza realizacji rozwiązań przyjętych w studium. Powyższe rozważania zdaniem skarżących bezpośrednio wskazują na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale pośrednio oznaczają też naruszenie słusznego interesu skarżących, co wskazano już w skardze z dnia 3 kwietnia 2008 r. przy okazji ustosunkowania się do przyjętej również przez Sąd tezy Rady Gminy Zielonki oceniającej, że skarżący nie mają w powyższej sprawie legitymacji skargowej. Wyjaśniono więc, że nie można ograniczyć naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na gruncie procesu planowania przestrzennego tylko do przypadków określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 36 powyższej ustawy mowa jest o wprowadzeniu takich zapisów do planu miejscowego, których skutkiem jest brak możliwości lub istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości lub z jej części w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Pojęcie zaś interesu prawnego spełniające funkcję tzw. klauzuli generalnej jest o wiele szersze. W omawianym przypadku może dojść do naruszenia interesu prawnego przez zwiększenie intensywności zabudowy działek sąsiednich lub ograniczenie lub zmniejszenie powierzchni tzw. publicznych terenów otwartych w sąsiedztwie nieruchomości mocodawców pomimo, że nie spowoduje to istotnego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla celów mieszkaniowych. Tym bardziej do naruszenia interesu prawnego może dojść przez dopuszczenie do lokalizacji na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne obiektów o charakterze usługowym. Zmniejsza to atrakcyjność terenu, a w konsekwencji może prowadzić do spadku wartości nieruchomości, co świadczy o istnieniu nie tylko naruszenia interesu faktycznego, ale przede wszystkim naruszenia interesu prawnego skarżących.

Zatem wbrew twierdzeniu Sądu jak wyjaśniono sama zmiana gęstości zabudowy na nieruchomościach sąsiednich nie spowoduje tylko zmiany warunków i komfortu życia skarżących, ale pociągnie za sobą również zmianę wartości posiadanej przez nich nieruchomości, co uderza również w ich interesy majątkowe. Zdaniem skarżących nie jest prawidłowe ograniczenie legitymacji skargowej tylko do właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym plan ograniczył możliwość zabudowy własnej nieruchomości.

Również zaznaczono, iż skarżącym jako korzystającym z przestrzeni publicznej Gminy Zielonki przysługuje prawo do wniesienia skargi na uchwałę, która wbrew zapisom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie zapewnia ochrony tzw. publicznych terenów otwartych, dopuszczając szeroką możliwość ich zabudowy, co z kolei uniemożliwia korzystanie z tej przestrzeni w dotychczasowym kształcie. Likwidacja publicznych terenów otwartych, otaczających nieruchomość mocodawców przyczyni się do powstania sytuacji, w której korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone a nie można pominąć również i tej okoliczności, że nieruchomość skarżących położna jest w rejonie posiadającym liczne walory krajobrazowe i przyrodnicze. Powyższe położenie gwarantowało do chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały wykorzystywanie nieruchomości nie tylko na cele mieszkalne, ale przede wszystkim na cele rekreacyjne. Intensyfikacja zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących uniemożliwią korzystanie z przestrzeni publicznej w dotychczasowym kształcie i korzystanie z działki przy ul. [...] w Z. w dotychczasowy sposób, tj. również na cele rekreacyjne.

Odmowę uznania legitymacji procesowej skarżącym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jak dodano należy również rozpatrzyć w kontekście niedopuszczalnego ograniczenia tzw. prawa do sądu. Prawo to nie powinno być zwłaszcza ograniczane przypadku skarg na akty prawa miejscowego, a do takich aktów zalicza się uchwała rady gminy (miasta) przyjmująca projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego konkludując stwierdzono, że skarżący wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dysponują legitymacją procesową w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Zielonki z dnia 21 czerwca 2007 r., ponieważ uchwała ta w sposób bezpośredni narusza ich interes prawny. W wyniku uchwalenia i wejścia w życie powyższej uchwały korzystanie z nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. w sposób dotychczasowy zostało uniemożliwione, co w konsekwencji doprowadziło także do spadku wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając, że mocodawcy nie posiadają koniecznej legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym popełnił błąd subsumcji przez nieprawidłowe przyporządkowanie stanu faktycznego do przyjętej wykładni normy prawnej wynikającej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji doprowadziło to do oddalenia skargi pomimo istnienia przesłanek do uznania jej zasadności i wydania orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Gmina w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. W warunkach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie, czy podstawa oparta na tym zarzucie jest usprawiedliwiona, czy też nie, będzie miało decydujący wpływ na ocenę zasadności kasacji w pozostałym zakresie.

Zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Natomiast norma ta stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie co do zasady tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Powyższe stanowisko co do rozumienia przytoczonego przepisu, zgodne z przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odpowiada stanowisku prezentowanemu dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04 - ONSAiWSA 2005 Nr 1 poz. 2). Innymi słowy przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym. Osoba skarżąca musi w tym wypadku zatem wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuacje prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r. II SA 2637-2638/02).

Ponadto zauważyć należy, iż wyżej przedstawiona interpretacja omawianej normy prawa materialnego potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust.1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust.2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis – podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie ( np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy) a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej.

Tym samym wbrew wywodom skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla skuteczności wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest wykazanie we wniesionej skardze obiektywnego związku pomiędzy zapisami tegoż planu a naruszeniem interesu prawnego, czego skarżący skutecznie nie uczynili. Niewątpliwie argumentacja skarżących potwierdzona również motywami kasacji zmierza do wykazania, że przedmiotowy plan dopuszcza do nadmiernej intensyfikacji zabudowy, co prowadzi w nieokreślonej przyszłości również do wyłącznie hipotetycznego zmniejszenia wartości nieruchomości skarżących. Jednakże jak trafnie przywołano w zaskarżonym wyroku sama zmiana gęstości zabudowy nie ingeruje w prawo własności skarżących a dotyczy tych nieruchomości, na których mają być podejmowane nowe zamierzenia inwestycyjne. Powstanie gęstszej zabudowy na dalszych działkach może ale nie musi zmienić aktualnego komfortu życia skarżących a zatem trafnie uznano w kwestionowanym orzeczeniu, że zmianę tę należy rozpatrywać w kategoriach interesu faktycznego a nie prawnego, skoro uchwalony plan nie ogranicza prawa własności skarżących pozostawiając wobec ich terenu główne przeznaczenie zabudowę jednorodzinną. Argumentacja powyższa przy jednoczesnym braku wskazania określonej normy prawa materialnego, która naruszona byłaby przyjętym prawem miejscowym prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżący legitymują się wyłącznie interesem faktycznym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały mimo, że ich nieruchomość znajduje się na terenie objętym planem , lecz ten fakt , nie może przecież automatycznie wskazywać , że ten plan narusza czyjeś prawo.

Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wystarczyło powoływać się ogólnie na naruszenie przepisów planu (które są źródłem prawa miejscowego na terenie jego obowiązywania) jak uczynili to skarżący ale należało wykazać przede wszystkim taką normę planu , która dotyczy ich nieruchomości w taki sposób, że ograniczałaby prawo właścicieli w jego zagospodarowaniu a z takim przypadkiem nie mamy do czynienie w tej sprawie. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił prawidłową wykładnię wskazanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również trafnie zastosowała go do podjętego rozstrzygnięcia oddalając skargę A. P. i B. P..

To, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego pozwoliło Sądowi pierwszej instancji badającemu na rozprawie w pierwszej kolejności kwestię legitymacji do wniesienia skargi oddalić wniesioną skargę, bez potrzeby merytorycznego odniesienia się do ewentualnych obiektywnych naruszeń prawa związanych z przedmiotową uchwałą. Wskazywanie takich naruszeń bez równoczesnego określenia naruszenia przez uchwałę konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień nie daje legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do kwestionowania prawa miejscowego. Skarga określona w art. 101 ust. 1 omawianej ustawy nie stanowi środka bezpośredniego nadzoru nad działalnością gminy. Jest to środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. Zakwestionowany skargą kasacyjną przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zatem prawa do Sądu jak wskazują na to skarżący lecz je kreuje. Zakres tej ochrony praw podmiotów wynika przecież z regulacji prawnych prawa materialnego, do których art. 101 ust. 1 omawianej ustawy odsyła i które nie zostały skutecznie wskazane w tej sprawie a konsekwencji i naruszone.

W tych okolicznościach jako nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut naruszenia prawa procesowego art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi i wydania wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 cytowanej wyżej ustawy procesowej.

Przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (aktu) oznacza jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty jej podjęcia.

Natomiast czynienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu ustawy procesowej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest całkowicie nieusprawiedliwione bowiem Sąd pierwszej instancji nie przystąpił do merytorycznego badanie postanowień zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzestając wyłącznie na zakwestionowaniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia A. P. i B. P. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero przyjęcie naruszenie interesu prawnego w postępowaniu planistycznym ( a tego nie stwierdzono w zaskarżonym wyroku) obligowało Sąd do oceny przepisów prawa miejscowego merytorycznie , co w tej sprawie nie nastąpiło. Natomiast przyjęty w tej sprawie niesporny brak legitymacji skargowej skarżących nakazywał Sądowi pierwszej instancji na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 151 ustawy procesowej i oddalenie skargi.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zgłoszone w kasacji zarzuty jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .