Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 188/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 6, art. 18 ust. 5 lit. a) i c), art. 92a ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 68 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 670/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 670/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta [...] Policji w W. z [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych – oddalił skargę.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] września 2007 r. dokonano kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...], należącego do D. S. L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., kierowanego przez L. D. W protokole kontroli stwierdzono, iż pojazd wyposażony był w taksometr fiskalny "Cezar" o nr [...], a na dachu pojazdu umieszczono urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, z numerem telefonu i napisem. Kierowca przedstawił wystawione przez Spółkę A. zaświadczenie uprawniające go do wykonywania krajowego transportu drogowego osób kontrolowanym pojazdem, jak również okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób przez powyższą Spółkę z [...] grudnia 2004 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Rejonowy Policji W. [...], działając w oparciu m.in. o przepisy art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej cytowanej jako u.t.d., w zw. z Lp. 2.9. pkt 1 i 3 załącznika do ustawy, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] orzekł o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w łącznej wysokości 10.000 złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000 zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5.000 zł). W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na zebrane w toku postępowania dowody uznał, iż przewóz osób wykonywany przez skarżącą spółkę skontrolowanym pojazdem wyczerpał znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d.

W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania Komendant [...] Policji decyzją z [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kontrolowany pojazd nie był taksówką oraz że był wyposażony w taksometr, co narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Ponadto, organ II instancji podniósł, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż skarżąca dopuściła się naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub urządzeń technicznych, który określony jest w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. W konkluzji organ uznał, że w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że strona skarżąca wykonując transport drogowy osób – dopuściła się ww. naruszeń, a zatem nałożenie kary w łącznej wysokości 10.000 zł było uzasadnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. Sp. z o.o. zarzucając organowi: 1) nieważność decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) wydanej z rażącym naruszeniem prawa, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d., 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 k.p.a. – poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r. skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi zarzucając nieważność decyzji Komendanta [...] Policji poprzez: utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną, nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie, utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji, wydanej bez podstawy prawnej, utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Komendę Rejonową Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że decyzje obu organów nie naruszają ani przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie o transporcie drogowym oraz stosownych unormowaniach wspólnotowych regulujących wykonywanie transportu drogowego, ani też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy Policji I i II instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo ustaliły, iż w dniu [...] września 2007 r. A. Sp. z o.o. wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d.

Sąd przywołując treść art. 4 pkt 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.t.d. wywiódł, iż skarżąca posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., natomiast nie spełniała ona warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o transporcie drogowym ogranicza uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o czym świadczy treść art. 12 ust. 1b u.t.d. Zgodnie z tym przepisem licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją powyższego są zakazy określone w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że kierowca L. D. wykonujący własną działalność gospodarczą, jedynie na podstawie zawartej ze skarżącą umowy o współpracę - czynił to na własną odpowiedzialność, poza kontrolą przedsiębiorcy, co miałoby uzasadniać nałożenie kary na niego osobiście. Paragon fiskalny wskazujący samochód o nr rej. [...], nr boczny [...], NIP [...], stanowi wystarczający dowód, iż kierowca wykonywał przewóz na rzecz skarżącej. Zapłata za usługi następowała bowiem na rzecz podmiotu wymienionego jako jej dostawca, a mianowicie A. Sp. z o.o. Prawidłowo w tej sytuacji organ uznał, iż podmiotem podlegającym karze jest przedsiębiorca. Powyższe potwierdzają też zeznania świadka A. G.

Sąd wywiódł, że kara pieniężna w łącznej wysokości 10.000 złotych została nałożona za dwa naruszenia wyszczególnione w decyzji (2 x 5.000 złotych). Organ prawidłowo więc dokonał zsumowania kar, a to z uwagi na ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym, w myśl których suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 15.000 złotych w odniesieniu do kontroli drogowej. Sąd uznał zatem, że fakt, iż organ nałożył w części dyspozytywnej decyzji karę stanowiącą sumę kar jednostkowych, przytaczając jednocześnie podstawy prawne oraz faktyczne w treści uzasadnienia, nie narusza w żaden sposób praw skarżącej i nie uchybia zasadom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym eliminację decyzji z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] września 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z Lp. 2.9. pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy nakładając na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 złotych. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji organy administracji rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Sąd uznał także, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

4) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem – dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym,

6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia,

7) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika okoliczność, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym,

8) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

1) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję) a drogomierzem – dalmierzem (tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

2) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez uznanie, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżącej spółki zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżących nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

5) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, na podstawie protokołu kontroli jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym, za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru, zamontowania na dachu pojazdu podświetlonej lampy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) oraz art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym wobec spółki, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

6) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) oraz art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przypomniała, iż tak w odwołaniu od decyzji Komendanta Rejonowego Policji, jak i w skardze na decyzję Komendanta [...] Policji zaprzeczyła okolicznościom faktycznym, które powołały organy administracyjne I i II instancji w celu przypisania skarżącej odpowiedzialności za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) oraz art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Ocena powyższych okoliczności oraz samo ich istnienie, wbrew stanowisku Sądu i organów administracyjnych, jest sporna i kwestionowana przez skarżącą.

Skarżąca wskazała, iż Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy poprzez niezasadne zrównanie taksometru z drogomierzem – dalmierzem połączonym z urządzeniem przeliczającym (kasą fiskalną). W ocenie skarżącej, jeżeli w pojeździe nie zainstalowano taksometru, ustalenie Sądu, iż nie ma różnicy pomiędzy taksometrem a drogomierzem połączonym z kasą fiskalną, skutkuje niezasadnym ukaraniem skarżącego z tytułu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

Skarżąca wskazała, iż w uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i w uzasadnieniu decyzji Komendanta Rejonowego Policji oraz decyzji Komendanta [...] Policji nie wykazano dowodu, który pozwalałby przyjąć, iż urządzenia zamontowane na dachu samochodu były urządzeniami technicznymi czy też lampami. Protokół kontroli stwierdzający naruszenie prawa jest tylko jednym z dowodów w sprawie administracyjnej prowadzonej przez uprawnione organy w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 u.t.d. W sytuacji istnienia zasadniczej wątpliwości co do istnienia okoliczności będącej podstawą wymierzenia kary, organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy. Niewywiązanie się organu z tego obowiązku i nałożenie kary pieniężnej na gruncie niewyjaśnionego ostatecznie stanu sprawy jest naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i skutkuje wadliwością takiego rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżąca nie zgadza się z wyrokiem Sądu I instancji i stoi na stanowisku, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej winno kierować się do kierowcy, który jest samodzielnie działającym przedsiębiorcą, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Zauważyć należy, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o ukaraniu spółki, podczas gdy podmiotem wykonującym przewóz był samodzielny przedsiębiorca, tj. Pan L. D. Powyższe oznacza, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obarczona jest ona wadą nieważności, a w konsekwencji Sąd powinien decyzję organu II instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności, czego nie uczynił.

Ponadto skarżąca podniosła, iż decyzja administracyjna określa w petitum jedną karę administracyjną, tj. orzeczono karę łączną za wszystkie zbiegające się naruszenia. Natomiast art. 92 ust. 2 u.t.d. mówi o zsumowaniu kar nałożonych, co oznacza, że organ powinien najpierw nałożyć poszczególne kary za określone naruszenia, a dopiero potem dokonać ich zsumowania.

W ocenie skarżącej błędnym jest rozumienie przewozu okazjonalnego jako przewozu wykonywanego okolicznościowo. Zarówno podmioty wykonujące transport drogowy taksówką oraz podmioty wykonujące przewóz w oparciu o licencję na krajowy transport drogowy wykonują przewozy bez określenia startu i zakończenia przewozu, bez określenia trasy przewozu, bez rozkładu jazdy, bez przewożenia tej samej grupy osób. Zawarcie umowy o przewóz jest zatem okazjonalne, to znaczy przedsiębiorca nie wie: gdzie, kiedy, z kim, dokąd i jaką trasą będzie świadczył usługę przewozu zarówno w ciągu jednego dnia, jak i w czasie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Taki właśnie sens, zdaniem skarżącej, ustawodawca nadał definicji przewozów okazjonalnych, a nie – jak próbuje dowieść Wojewódzki Sąd Administracyjny – wiążąc go ze szczególną okolicznością.

Skarżąca podniosła, iż istotne znaczenia ma także treść licencji, jako decyzji administracyjnej. Treść ta rozstrzyga kategorycznie o uprawnieniach i obowiązkach uprawnionego z licencji. Treść licencji, wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów, nie zawiera żadnych ograniczeń tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca powołując się na treść art. 193 w związku z art. 125 § 1 p.p.s.a. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania sądowego ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. Ponadto w piśmie tym skarżąca podniosła, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o cofnięciu skarżącej licencji nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 648/08, uchylił obie zaskarżone decyzje, co oznaczało, że w dacie kontroli drogowej oraz w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji strona na zasadzie określonej w art. 15 ust. 4 u.t.d. w zw. z art. 16 k.p.a. nie posiadała licencji nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r. wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Skarżąca złożyła ten wniosek na podstawie art. 193 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji RP art. 18 ust. 5 u.t.d. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. Skarżąca podniosła, że w dotychczasowym orzecznictwie pomijano aspekt konstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d., w szczególności nie dokonywano jego oceny w zw. z art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pod ww. sygnaturą została zarejestrowana w dniu 23 września 2009 r. skarga konstytucyjna z dnia 18 września 2009 r. zgłoszona w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w której skarżący podmiot wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. Sąd winien więc rozważyć, czy w danym przypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności.

Ekonomia procesowa, a także względy sprawiedliwości mogą przemawiać za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Jednakże rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną, nie można abstrahować od tego, że skarga ta została zgłoszona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Na mocy tego przepisu jednostka zyskała środek ochrony na drodze szczególnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wniesienie skargi konstytucyjnej jest bowiem możliwe tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu było ostateczne. Natomiast każdy sąd na mocy art. 193 Konstytucji może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Użyte w art. 193 Konstytucji określenie "może" należy rozumieć w ten sposób, że to sąd określa, jaki jest stopień niezgodności danego przepisu z Konstytucją i od jego oceny zależy, czy uznaje go za zgodny z Konstytucją, czy też poweźmie poważne wątpliwości co do niezgodności z Konstytucją.

Zgodnie bowiem z art. 178 ustawy zasadniczej sędziowie podlegają również Konstytucji, a to oznacza, że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis jest zgodny z Konstytucją z uwagi na uregulowania zawarte w art. 193 tej ustawy. Sąd winien ocenić argumenty strony przedstawione w tym względzie. Oznacza to, że wszystkie wyżej przedstawione aspekty sąd jest zobowiązany uwzględnić rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie już w zarzutach formułowanych w skardze kasacyjnej skarżąca wskazywała na występującą (w jej ocenie) niezgodność uregulowań zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, a argumentacja uzasadniająca to stanowisko zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przedstawionych przez skarżącą argumentów w kwestii niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d. skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł tym samym uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem szczegółowo opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy) z numerem telefonu i napisem. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] września 2007 r., świadectwa legalizacji ponownej taksometru, zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Policji oraz treści zeznań świadka i okazanej przez tegoż świadka kserokopii wydruku z kasy fiskalnej.

Za chybione należy uznać zarzuty, iż Sąd I instancji wadliwie przyjął, że w pojeździe nie był zamontowany taksometr. Załączone do akt świadectwo legalizacji ponownej potwierdza, że urządzenie zamontowane w kontrolowanym pojeździe to taksometr elektroniczny współpracujący z kasą fiskalną, który spełnia wymagania przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz.U. Nr 108, poz. 1014).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy), spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne) nie jest trafny, ponieważ z materiału fotograficznego sporządzonego w toku kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany przedmiotem wskazanym w tym przepisie. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju przewozu. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób wykonywania transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że zainstalowany na dachu pojazdu podświetlony transparent (lampa) z napisem i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika, jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżąca nie wskazała, na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Ponadto należy zauważyć, że z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz.U. Nr 19, poz. 153) wynika m.in., że funkcjonariusze Policji dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w sposób określony w przepisach o kontroli ruchu drogowego z uwzględnieniem przepisów tegoż rozporządzenia. Z kolei z § 5 ust. 5 rozporządzenia wynika, że kontrolowany jest obowiązany umożliwić kontrolującemu przeprowadzenie czynności kontrolnych, a w szczególności umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do ustalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli. Natomiast treść § 6 ww. rozporządzenia wprost stanowi, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów.

Także z uregulowań tegoż rozporządzenia wynika obowiązek sporządzenia protokołu kontroli i wymogów, jakie winien on spełniać, oraz wymogów dotyczących jego sporządzenia (§ 7-9).

Powyższe wskazuje, że zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń w oparciu o sporządzony protokół kontroli oraz materiał fotograficzny nie mogły być uznane za trafne.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do Spółki A. sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy (pkt 3), gdyż oznaczenie stron w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] przyznanej A. sp. z o.o. z siedzibą w W., była ta spółka jako uprawniony przedsiębiorca do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 u.t.d.). Z treści okazanej kserokopii wydruku z kasy fiskalnej wynika, że to skarżąca przez wystawienie paragonu potwierdzała zawarcie i wykonanie umowy przewozu. Okoliczność ta wynikała też z zeznań świadka. Skarżąca spółka jako wykonująca przewóz drogowy posiadała zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ policji (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do skarżącej spółki, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 4), zamiast kar za każde naruszenie z osobna. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] września 2007 r., nie może być w związku z tym traktowane jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1091/08, niepubl.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 4-8 wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt 1-2 i 5-6). W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są innym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżących, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm). W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 ustawą z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm.). W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżących, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08).

Wzruszenia zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też podniesiona w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r. okoliczność odnosząca się do wydania decyzji ostatecznej o cofnięciu licencji, która została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przede wszystkim z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. nie można przyjąć, że tak sformułowane stanowisko stanowi wyłącznie uzasadnienie dotychczasowych zarzutów opartych o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Ponadto należy zauważyć, że z treści protokołu kontroli z dnia [...] września 2007 r. wynika, iż kierowca okazał kontrolującemu wypis z licencji nr [...]. Wskazuje to, że skarżąca wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 4 u.t.d. nie zwróciła wszystkich wypisów z tej licencji i w dalszym ciągu wykonywała przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Przy wykonywaniu tego przewozu obowiązywały skarżącą zakazy ustanowione w art. 18 ust. 5 u.t.d., których naruszenie uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.