Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1124/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skarg M. K., D. P., E. P., E. T., H. A., K. B.,L, B,, S. K. i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 roku, znak [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.K., D. P., E.P., E.T., H. A., K. B., L. B. i S. K. solidarnie kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009r., znak: [...]- po rozpatrzeniu wniosku S. K. działającego w imieniu własnym i w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. - odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "[...]" Trasy [...] – od węzła [...] do węzła [...] – odcinek A – od km 1 + 0,99 do km 7 + 420 (węzeł "[...]" – węzeł "[...]") – wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję. Zdaniem organu kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd drugiej instancji wskazał, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] października 2008 r. postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek stron, złożony pismem z dnia [...] marca 2008 r. do Ministra Budownictwa. To pismo, potraktowane przez organ jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, powinno mieć kluczowe znaczenie w sprawie, jako wyznaczające zakres postępowania nieważnościowego, nie zaś inne pisma późniejsze, kierowane przez strony do organu i sądów administracyjnych. NSA podkreślił, że w aktach administracyjnych odnaleziono wszystkie dokumenty, których brak stwierdził Sąd pierwszej instancji. Nie było więc podstaw do twierdzenia, że organy w postępowaniu nadzorczym nie miały tych dokumentów, a ich ocena prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie była wnikliwa i pełna. W aktach sprawy znajduje się decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] z dnia z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], natomiast nie ma decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/05 została częściowo uchylona a skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/06. NSA zauważył, że we wniosku z dnia [...] marca 2008 r. podnoszone są również zarzuty niedotyczące kwestionowanej decyzji, a innych postępowań (w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia), czy też przesłanek do ewentualnego wznowienia postępowania. Ponadto NSA stwierdził, że ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają zastosowanie w konkretnej sprawie dopiero wtedy, kiedy organ stwierdzi, że ma miejsce chociaż jedna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...].

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]- po ponownym rozpatrzeniu wniosku S.K. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r., znak: [...],

- uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...]i [...] w miejscowości [...]i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że obok dotychczasowego wniosku, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 258/09 rozpatrzył również wniosek H. A., M.K. i L.B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Powyższym wyrokiem Sąd uchylił decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek tych osób. Organ wskazał, że po uzupełnieniu materiału dowodowego i dokonaniu analizy stosownie do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 258/09, stwierdził, że H. A., M.K. oraz L.B. przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] (znak: [...]). GINB przywołał przepis art. 153 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i wskazał, że we wniosku z dnia [...] marca 2008 r. (wniosek S. K. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T., K. B.); z dnia [...] października 2008 r. (wniosek M.K.) i z dnia [...] października 2008 r. (wniosek H. A. i L. B.) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., Nr [...], znak: [...], wnioskodawcy podnoszą, że pozwolenie na budowę rażąco narusza prawo, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej oraz narusza przepisy dotyczące ochrony środowiska, w tym bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub z naruszeniem przepisów normujących udział społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem wnioskodawców kwestionowana decyzja jest niezgodna z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a na etapie sporządzania projektu budowlanego istniał obowiązek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i wykupu ich działek. Wnioskodawcy twierdzą także, że lokalizacja instalacji związanych z infrastrukturą trasy [...] na nieruchomościach [...]i [...], lokalizacja zbiornika na ścieki pomiędzy ich nieruchomościami spowoduje ograniczenie zagospodarowania oraz ograniczenie dostępu do drogi publicznej. Brak odpowiedniego zjazdu publicznego z drogi nr [...] uniemożliwi dojazd samochodów ciężarowych do nieruchomości położonych przy ul. [...]i [...], na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Ponadto, bliskie sąsiedztwo ekranów akustycznych pogarsza walory krajobrazowe i stagnacje spalin i pyłów. Nieruchomości przy ul. [...]i [...] będą miały ograniczony dostęp światła słonecznego. Lokalizacja drogi w sąsiedztwie inwestycji powoduje, że niemożliwe jest wykorzystywanie w/w nieruchomości zgodnie z dotychczasową funkcją mieszkaniową i usługową. Organ wskazał także, że ww. grupa wnioskodawców w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. podniosła naruszenie art. 30, 29 i 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), zarzucając brak dostępu do drogi publicznej oraz nieprzebudowanie przez inwestora (zarządcę drogi) istniejącego wcześniej zjazdu z nieruchomości znajdujących się przy ul. [...]i [...] na drogę nr [...]. Ponadto, naruszenie § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.) polegające na zlokalizowaniu zbiorników sedymentacyjno - infiltracyjnych w odległości 2 m od zabudowy. Organ wskazał, że S. K. i M. K. są współwłaścicielami działki nr [...] (odpis z KW nr [...]), na której prowadzą działalność gospodarczą (w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...].10.1993r., udzielająca S. K. pozwolenia na nadbudowę budynku warsztatowego na w/w działce [...] położonej przy ul. [...]). Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], znak: [...] (projekt zagospodarowania terenu - rys 02-05A), wynika że na część inwestycji zaplanowanej przy ul. [...] w miejscowości [...] składa się droga [...]biegnąca ponad ul. [...] wraz z [...] nr [...]i [...], drogi dojazdowe wzdłuż ul. [...]oznaczone jako nr [...] i [...] oraz 4 zbiorniki retencyjne w tym zbiornik nr [...]. Nieruchomość będąca współwłasnością S. K. usytuowana jest wzdłuż zaplanowanej drogi dojazdowej nr [...]. Powyższa działka jest oddzielona od elementów infrastruktury składających się na inwestycję (zbiornik retencyjny nr [...], chodnik, ekrany akustyczne oraz wiadukt - obiekt nr [...]) działką o nr ew. [...]. Odległość od granicy działki nr ew. [...]do najbliżej położonego obiektu - ogrodzenia zbiornika retencyjnego nr [...] wynosi ponad 40 m i ok. 75 m od ekranów akustycznych usytuowanych wzdłuż zaplanowanej [...]. L. B., K. B. i H. A. są współwłaścicielami działek nr ew. [...],[...], [...]. Działki nr ew. [...]i [...] powstały na skutek kolejnych podziałów działki nr ew. [...] na inne działki. Z projektu budowlanego wynika, że w/w działki bezpośrednio graniczą z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) i znalazły się poza granicami inwestycji. Organ wskazał, że na projekcie zagospodarowania terenu naniesiono oznaczenie bramy wjazdowej na dawnej działce nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]) - stanowiącej współwłasność L. B., K. B. i H.A. oraz na działce nr ew. [...] stanowiącej współwłasność S. K.. S. K. nie przedstawił jednak inwestorowi - zarządcy drogi nr [...] - decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu na działce nr ew. [...] (pismo GDDKiA z dnia [...] października 2008 r., znak: [...]), jak również dowodu potwierdzającego, że L. B. posiada zgodę na wybudowanie zjazdu na obecnej działce nr ew. [...]. Organ podkreślił, że czym innym jest zjazd faktyczny i nieformalny, a czym innym zjazd legalny wzniesiony na podstawie zgody właściwego zarządcy drogi. Ponadto, nie należy utożsamiać braku prawnego, czy też nawet faktycznego, zjazdu w postaci utwardzonej nawierzchni o parametrach określonych w przepisach prawa z dostępem do drogi publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Brak zjazdu prawnego, który w związku z tym nie uległ odtworzeniu lub przebudowie oraz rozbiórka istniejącego dotychczas zjazdu w omawianym przypadku ma wpływ jedynie na komfort korzystania z działek wnioskodawców. Faktu tego nie można utożsamić z pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość M. i S.K. ma dostęp do drogi publicznej - wewnętrznej drogi dojazdowej nr [...] biegnącej częściowo wzdłuż ul. [...] i częściowo wzdłuż [...] nr [...]. Natomiast działka należąca do L. B., K. B. i H. A. przylega bezpośrednio do drogi publicznej nr [...]. Zarzut braku dostępu ww. nieruchomości do drogi publicznej poprzez realizację zaplanowanej inwestycji nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji projektowej, zaś wnioskodawcy nie wykazali, że posiadają decyzję udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu, w związku z tym bezpodstawne jest żądanie dokonania przebudowy lub zmiany lokalizacji zjazdu przez zarządcę drogi w ramach spornej inwestycji. Analizując kolejne zarzuty organ wskazał, że G. K. i E. T. są współwłaścicielkami zabudowanej działki o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] zaś D. P. jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...], w miejscowości [...]. Od strony zachodniej działka v sąsiaduje z pasem drogi dojazdowej nr[...], a działkę nr ew. [...] oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr [...]) działka nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na w/w nieruchomościach w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze. Od strony południowej działki nr ew. [...] i [...] graniczą z będącym częścią inwestycji zbiornikiem infiltracyjnym nr [...], który został zaplanowany w odległości ok. 2,5 m od ich granicy. Projekt budowlany (tom pt. Rozbiórka budynków) nie przewiduje rozbiórki obiektów gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...]. Organ wskazał, że zgodnie z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odległość od zabudowy zbiorników infiltracyjnych, o których mowa w ust. 4 nie powinna być mniejsza niż 8 m. W związku z tym zbiornik nr [...] został usytuowany niezgodnie z § 108 w/w rozporządzenia - w odległości ok. 2,5 m od budynków gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...]. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia. Jednocześnie stosownie do art. 31 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności ograniczając się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa. Dalej organ wskazał, że E. P. jest właścicielką działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...]. Nieruchomość ta jest zlokalizowana wzdłuż drogi dojazdowej nr [...]będącej częścią inwestycji. Analizowany projekt zagospodarowania terenu spełnia warunki określone w § 108 ust. 5 wskazanego rozporządzenia. Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia w stosunku do działek nr ew. [...],[...],[...] przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu to inne obiekty muszą być sytuowane w określonej odległości od krawędzi jezdni, nie zaś krawędź jezdni od budynków.

W odniesieniu do żądania wnioskodawców wykupu nieruchomości i ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania organ przytoczył treść art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, zezm. - wg stanu prawnego na dzień [...] października 2006r.) i wskazał, że obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, lub dla zakładów, bądź innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda w drodze rozporządzenia - takim przypadku występujący jako właściwy organ ochrony środowiska - art. 376 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewoda wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w pierwszej instancji występuje jako organ administracji architektoniczno – budowlanej - art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym stanowienie obszaru ograniczonego użytkowania nie należy do organu, który wydał kwestionowane pozwolenie na budowę. Zdaniem organu zapis zawarty m.in. w pkt 18 Podsumowania Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko (opracowanie na czerwiec 2005r.), nie może stanowić podstawy do kwestionowana w tym zakresie pozwolenia na budowę. Wykonanie i wyegzekwowanie analizy porealizacyjnej należy do kompetencji właściwych organów ochrony środowiska. W ocenie GINB z analizy przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że w przypadku omawianej inwestycji ustawa nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 tej ustawy realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, której wydanie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Inwestycja zatwierdzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 1 pkt 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień 19 października 2006 r.) i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dacie wydania pozwolenia na budowę obowiązywał art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Powyższy warunek został spełniony (art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska). Skoro w przypadku omawianej inwestycji nie było wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym samym nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w myśl art. 46 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. Inwestor spełnił natomiast obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Analiza tego dokumentu nie wykazała, aby projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. był z nim sprzeczny. Z Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko wynika przede wszystkim, że projekt budowlany drogi ekspresowej [...] - trasa [...]- na odcinku do węzła [...]do węzła [...]" powinien zawierać rozwiązania termiczne minimalizujące negatywne oddziaływania związane z fazą eksploatacji. Projektowane ekrany akustyczne zapewnią dotrzymanie wymaganych standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego. Wody opadowe przed ich odprowadzeniem do środowiska będą oczyszczane z zanieczyszczeń charakterystycznych dla dróg (str. 91). W celu ograniczenia negatywnego wpływu wód opadowych, będą one na odcinku od węzła [...] do węzła [...]odprowadzane do zbiorników infiltracyjnych i rowu melioracyjnego z wykorzystaniem procesów samooczyszczania. Projekt budowlany przewiduje rozwiązania w tym zakresie i tym samym spełnia wymogi określone w Raporcie. Projekt przewiduje także ekrany akustyczne chroniące otoczenie przed nadmiernym hałasem. W kwestii ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami w w/w Raporcie stwierdzono, że ze względu na specyfikę przedsięwzięcia nie planuje się podejmowania działań zmniejszających emisję zanieczyszczeń do środowiska powstających w związku z eksploatacją drogi, gdyż pośrednio duży wpływ na wielkość emisji i rozkład stężeń ma stan techniczny pojazdów, rodzaj stosowanego paliwa, budowa silnika. Parametry te nie zależą natomiast od rozwiązań projektowych podejmowanych w ramach projektu budowlanego. GINB wskazał, że stanowiące własność wnioskodawców działki nr ew. [...]i [...]zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę) znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem UM, tj. strefa usług z zabudową mieszkaniową, przeznaczone na usługi rzemiosła, handlu, gastronomii z zabudową mieszkaniową z zasięgiem uciążliwości od tras komunikacyjnych odpowiednio od ul. [...] - 40 m od krawędzi jezdni i od projektowanej Trasy [...] i od krawędzi jezdni. Działka nr ew. [...]- obecnie działki nr ew. [...]- [...], znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 2KUG - teren drogi głównej krajowej nr [...] - ul. [...] szerokość w lingach rozgraniczających 37 m. Działki nr ew. [...],[...] i [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem Mu, tj. strefa mieszkaniowo – usługowa, dla której w planie dopuszczono m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz drogi dojazdowe niezbędne do obsługi obszaru. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę. Organ, odnosząc się do argumentów dotyczących ekranów akustycznych, tj. zacieniania przez nie nieruchomości wnioskodawców oraz pogorszenia walorów krajobrazowych, wyjaśnił, że przepisy w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi nie regulują odległości w jakich mają być sytuowane ekrany akustyczne. Przepis § 179, uznaje ekrany akustyczne za podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem. Zaś przepisy regulujące odpowiednie nasłonecznienie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) dotyczą budynków i związanych z nimi urządzeń powstających na działce budowlanej (§ 1 w/w rozporządzenia), nie zaś dróg publicznych i ekranów. W ocenie GINB analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., Nr [...], znak: [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004r., nr [...], znak: [...]o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...]- Trasy [...]odcinek: węzeł [...]" - węzeł : [...]- poza niezgodnym z przepisami usytuowaniem zbiornika infiltracyjnego nr [...] - nie wykazała niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą lokalizację. Decyzja z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli S.K., M. K., E. P., D. P., E.T., K.B. L. B., H. A. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/12 oddalił skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej postawiony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Przepis § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymaga dokonania wykładni, a zatem nie można mówić o jego rażącym naruszeniu prawa. NSA uznał za uzasadnione także zarzuty kasacyjne postawione przez S. K., M. K., E.P., D. P., E. T., K. B., L.B. i H.A. dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 133 §1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, z których wynikałyby przyczyny oddalenia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził tylko jednym zdaniem, że w zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów skarżących, realizując tym samym, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10. NSA podkreślił, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej jak i sądu administracyjnego. Oceny, czy decyzja ta dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. należy dokonać w świetle prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał decyzję będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego w oparciu stan prawny nieobowiązujący w dniu wydania tejże decyzji. NSA podkreślił, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnosi się do decyzji organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1832/13 uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...]i [...]w miejscowości [...]i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...]została wydana z naruszeniem prawa oraz oddalił skargi M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2244/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, odnoszącym się do naruszeń przepisów postępowania, był zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA z uzasadnienia wyroku wynika, że wyrok rozstrzyga tylko o jednej kwestii, co do której wypowiadał się już wcześniej NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 975/13, tj. kwestii usytuowania zbiornika infiltracyjno-retencyjnego. NSA w ww. wyroku wskazał również na art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych. NSA stwierdził, że w kontrolowanym wyroku do wielu kwestii opisanych w skardze kasacyjnej odniesiono się pobieżnie albo nie odniesiono się wcale. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska NSA wskazał, że w 2008 r. nastąpiła zmiana relacji postępowań w zakresie ochrony środowiska do postępowań budowlanych, w tym również w zakresie specustawy drogowej. Wprowadzono nową ustawę o dostępie do informacji, gdzie przeniesiono część procesową z ustawy o ochronie środowiska, przyjęto nową koncepcję regulacji wynikającej m.in. z Konwencji z Arhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Konwencja ta zawiera ogólnie sformułowane normy, które wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które ją podpisały. Na gruncie prawa polskiego realizacja tych obowiązków nastąpiła w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przed wprowadzeniem ww. regulacji przepisy te miały inny charakter ‒ również w zakresie prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa. Skoro postawiono zarzuty dotyczące ww. zagadnienia to obowiązkiem Sądu było wyjaśnić, które przepisy zastosowano, dlaczego nie było konieczności prowadzenia postępowania z udziałem ludności i dlaczego nie przeprowadzono postępowania, które po 2008 r. należy przeprowadzać. Ponadto, w ocenie NSA, w kwestii rozstrzygnięcia w zakresie zjazdu trzeba ustosunkowywać się jednoznacznie do faktu, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, w którym możliwości prowadzenia postępowania dowodowego sprowadzają się do ocen tego, co znajduje się w aktach sprawy, co oznacza, że nie prowadzi się dodatkowego postępowania dowodowego. Należy więc dokonać oceny czy dokumentacja, którą zgromadzono była wystarczająca do zajęcia określonego stanowiska i wyprowadzenia z tego określonych skutków materialno-prawnych, czego w kontrolowanym wyroku zabrakło. NSA wskazał, że w orzeczeniu będącym przedmiotem kontroli nie odniesiono się do spraw poruszanych w wytycznych wyroku NSA, sygn. akt. II OSK 1107/10, w którym wyraźnie wskazano, że organ powinien indywidualizować kwestie naruszeń interesu prawnego poszczególnych stron. Zalecenie to organ wykonał, jednakże przedmiotowe zagadnienie nie zostało poddane ocenie Sądu pierwszej instancji. NSA stwierdził również, że te kwestie, które zostały przesądzone nie mogą podlegać badaniu i powtórnym ocenom (m.in. sprawa zbiornika, trybu ewentualnego rozstrzygnięcia). W pozostałych kwestiach Sąd pierwszej instancji powinien się wypowiedzieć, zaś z treści uzasadnienia powinno wynikać, że przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i materiałem dowodowym sprawy.

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skarg M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...]i [...]w miejscowości [...]i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa (pkt I wyroku), w pozostałej części skargi oddalił (pkt II wyroku).

Wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt II i w tej części sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a w pozostałej części oddalił skargę kasacyjną.

Sąd II instancji wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w znacznej części stanowi powtórzenie uzasadnień poprzednich wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zabrakło w niniejszej sprawie oceny Sądu pierwszej instancji w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Sąd pierwszej instancji nie tylko pominął ocenę kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz także zajął stanowisko nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym, a nawet sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek stanowiących własność E. P. (nr ew. [...]) i D. P. (nr ew. .) pomimo że zarzut w tym zakresie został podniesiony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, a także w skardze do Sądu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny ponownie wskazał, że wadliwość sporządzonego uzasadnienia uzasadnia częściowe uchylenie rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Podkreślono, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji wydając wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/12, przeprowadził niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, o czym świadczyła treść przytoczonych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył wówczas brzmienie przepisów ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym dopiero od dnia [...] listopada 2008 r. i stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Takie działanie Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłowe i uchylając zaskarżony wyrok zalecił, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r.

Podkreślono nadto, że Sąd I instancji, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 153 p.p.s.a., nie dokonał oceny decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym w aspekcie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nie odniósł się do żadnych przepisów tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, w tym art. 32 ust. 1 i ust. 4, oraz art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji pozostały kwestie objęte przepisami ustawy - Prawo budowlane, w tym art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Tymczasem kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest istotna w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Jak zaś stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A zatem, Sąd pierwszej instancji winien odnieść się do tej kwestii w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

NSA wskazał, że Skarżący zasadnie powołują się w skardze kasacyjnej na przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie uznano za usprawiedliwione, gdyż Sąd pierwszej instancji nie wykonał wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślono, iż kwestia dotycząca oświadczenia o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek stanowiących własność skarżących podnoszona była także w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2244/14. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że Sąd pierwszej instancji przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i materiałem dowodowym sprawy - Naczelny Sąd Administracyjny przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13 i z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10. Dotyczyło to m.in. powyższych kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że w kwestii zjazdów z drogi publicznej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powtórzył za organem, że skarżący nie przedstawili inwestorowi dowodów legalności zjazdów, które faktycznie funkcjonowały na działkach nr ew. [...] oraz na obecnej działce nr ew. [...]i podzielił stanowisko organu, że zjazd faktyczny nie może być źródłem praw tożsamych z tymi, które ma zagwarantowane przy przebudowie drogi właściciel zjazdu legalnego potwierdzonego przez zarządcę drogi. Sąd pierwszej instancji orzekając w danej sprawie, nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), winien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 k.p.a.).

Sąd II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżący przedłożyli pisma (k. 8-11 akt o sygn. VII SA/Wa 1691/16), z których wynika, że Gmina [...] w związku z przebudową drogi wojewódzkiej - ul. [...] zwróciła się do skarżącego S. K. pismem z dnia [...] lipca 2004 r. o wyrażenie zgody na projektowaną lokalizację zjazdu do działki nr ew. [...], a [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Drogowy [...] w pismach z dnia [...] kwietnia 2009 r. wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna działek nr [...]i [...]odbywa się przez zjazd włączony do drogi wojewódzkiej nr [...] i zjazd ten został wykonany z kostki brukowej betonowej typu Behaton koloru czerwonego w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku granica [...]–[...], Etap II w latach 2007 – 2008 (do tego pisma załączono mapę sytuacyjną z projektu stałej organizacji ruchu z naniesionym zjazdem). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powtórzył stanowisko organu w zakresie zjazdów nie poddając ocenie załączonych do skargi pism Gminy [...] i [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Drogowy [...]i nie rozważając, jakie znaczenie mają powyższe pisma dla kwestii zjazdów w sytuacji, gdy pisma te wprost odnoszą się do tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 6 ust. 1, 2 i 7 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, która została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską na mocy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji konwencji o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył co następuje:

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r.

Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie rozumieć należy więc ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadt, że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). W tym też kontekście podnieść należy, gdy uwzględnić konsekwencje wynikające z przepisu art. 190 w związku z art. 141 § 4, że NSA w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu administracyjnego I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Zaktualizuje się to w sytuacji sformułowania w uzasadnieniu sądu kasacyjnego oceny prawnej o charakterze wiążącym dotyczącej właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz wskazań co do dalszego postępowania stanowiących z reguły konsekwencję oceny prawnej oraz dotyczących sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości.

Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny I instancji "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a

Dalej wskazać należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku w sposób jednoznaczny wskazał, że wymaga właściwego rozważenia przez Sąd I instancji kwestia zjazdów do działek Skarżących oraz brak prawa do dysponowania określonymi nieruchomościami na cele budowlane.

Przypomnieć w związku z tym należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Problem ten dotyczy działek stanowiących własność E. P. (nr ew. [...]) i D. P. (nr ew. [...]).

Wskazać w związku z tym należy, że uproszczenie w kompletowaniu dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, poprzez ograniczenie do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ mimo tego, że ma wiedzę o nieprawdziwości takiegoż oświadczenia nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1735/06, Lex Omega nr 453475). Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/11, Lex Omega nr 1404619; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1606/12, Lex Omega nr 1250092 i z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1156/12, Lex Omega nr 1345327 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1816/09, Lex Omega nr 619927). Należy zatem dopuścić możliwość weryfikacji oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez organ administracji publicznej. Może ona sprowadzać się do żądania od inwestora, by przedstawił dokumenty potwierdzające prawdziwość złożonego oświadczenia.

Przy czym zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie, dotyczyć konkretnego inwestora i konkretnej inwestycji, a poza tym aktualna na dzień złożenia wniosku przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Przestrzeganie tych wymagań należy do obowiązków organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę.

W tym kontekście należy rozstrzygnąć, jaki walor ma przedłożenie przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Podkreślenia wymaga, że złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawowym warunkiem wydania pozwolenia na budowę. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Ustalenie, że nie została spełniona podstawowa przesłanka wydania pozwolenia na budowę, wyliczona w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to wydanie pozwolenia na budowę jest dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa - rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności.

W ocenie Sądu wadliwe jest też stanowisko organu w zakresie statusu ocenianych w postępowaniu administracyjnym zjazdów. Organ uznał mianowicie, że Skarżący nie wykazali legalności istniejących zjazdów faktycznych.

W odniesieniu do tej kwestii wskazać należy, że niezależnie od tego, że omawiane zjazdy zostały zbudowane w latach 40-tych XX wieku, stąd oczekiwanie posiadania decyzji na ich wykonanie było co najmniej nieuprawnione. Podkreślić jednak należy, że z pism Gminy [...]w związku z przebudową drogi wojewódzkiej - ul. [...] z dnia [...] lipca 2004 r. o wyrażenie zgody na projektowaną lokalizację zjazdu do działki nr ew. [...] oraz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]Rejon Drogowy [...]z dnia [...] kwietnia 2009 r., który wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna działek nr [...] i [...]odbywa się przez zjazd włączony do drogi wojewódzkiej nr [...] i zjazd ten został wykonany z kostki brukowej betonowej typu Behaton koloru czerwonego w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku granica [...]– [...], Etap II w latach 2007 – 2008 wynika, że organy te uznawały zjazdy za legalne a ich przebudowa w nowych procesach inwestycyjnych, w oparciu o zatwierdzone projekty budowlane uzasadnia twierdzenie, że były legalne.

W tej sytuacji brak zachowania ich w ocenianym projekcie budowy drogi stanowi naruszenie prawa, niemniej stopień tego naruszenia winien być oceniony przez organ w kontekście istniejących w sprawie okoliczności, w szczególności możliwości realnego skomunikowania się nieruchomości z drogą publiczną oraz znaczenia dla jej funkcjonowania.

W związku z brakiem skargi kasacyjnej co do pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, rozstrzygnięcie w tym zakresie stało się prawomocne.

Jednocześnie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 6 ust. 1, 2 i 7 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, która została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską na mocy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji konwencji o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970).

Zatem stanowisko to jest wiążące dla Sądu I instancji i w tym zakresie skarżona decyzja nie podlegała ocenie.

Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokona oceny decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę w zakresie wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając stanowisko Sądu I instancji zawarte w wydanym rozstrzygnięciu.

Z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.