Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4129/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 113
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133, art. 141
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 855/20 w sprawie ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2020 r. nr SKO. [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 498 (czterysta dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 855/20, którym po rozpoznaniu skargi Powiatowego Zarządu Dróg w J. uchylone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia

[...] maja 2020 r. nr SKO. [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr UG. [...] Wójt Gminy K.:

1. Zezwolił na usunięcie 47 sztuk drzew rosnących w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] K. – Ż. – G. w km [...]- [...], stanowiącej własność Powiatu J. zgodnie z wykazem zawartym w decyzji.

2. Umorzył postępowanie na usunięcie 6 sztuk drzew rosnących w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] K. – Ż. – G. w km [...] z powodu wycofania ich z wniosku przez wnioskodawcę.

3. Nie zezwolił na usunięcie 4 sztuk drzew, zgodnie z wykazem zawartym w decyzji.

4. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

5. Określił termin usunięcia drzew do dnia [...] grudnia 2020 r. z wyłączeniem okresów lęgowych ptaków.

6. Nie naliczył opłaty za usunięcie drzew wymienionych w pkt 1.

Po rozpoznaniu wniosku Powiatowego Zarządu Dróg w J., postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr UG. [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) - wyjaśnił wątpliwości co do treści pkt 5 decyzji z dnia [...] marca 2020 r. w ten sposób, że w § 1 postanowienia stwierdził:

1. Zgodnie z brzmieniem pkt 5 decyzji z dnia 10 marca 2020 r. nr UG.6131.43.2018/2019/2020 został określony termin usunięcia drzew do 31 grudnia 2020 r. z wyłączeniem okresów lęgowych ptaków.

2. Dopuszcza się jednak usunięcie drzew nawet w tym okresie czasu, na których nie znajdują się miejsca lęgowe ptaków czyli drzew, na których nie ma gniazd i dziupli, a więc drzewa, które nie są zasiedlone; zgodnie z pkt 5 i 7 pouczenia w ww. decyzji.

3. Pkt 2 § 1 niniejszego postanowienia zatem koresponduje z pkt 5 i 7 pouczenia w ww. decyzji.

4. Przed rozpoczęciem prac związanych z usunięciem drzew należy wykonać stosowną dokumentację fotograficzną i spisać stosowny protokół, gdzie dokumentacja fotograficzna i protokół potwierdzać będą fakty, o których mowa w pkt 2 § 1 niniejszego postanowienia i pkt 5 i 7 pouczenia w ww. decyzji.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Towarzystwo Ochrony Przyrody w W. zarzuciło, że dokonano w nim faktycznej modyfikacji (istotnej zmiany) jednoznacznej treści pkt 5 decyzji - zezwolenia na usunięcie drzew w pasie drogowym drogi powiatowej [...] na odcinku K. – Ż. – G. co jest sprzeczne z art. 113 § 2 k.p.a. Ponadto pkt 4 zaskarżonego postanowienia bezpodstawnie oraz w sposób nie mający związku z decyzją z dnia [...] marca 2020 r. - nakłada na skarżącego całkiem nowy obowiązek - przeprowadzenie oględzin, wraz z wykonaniem stosownej dokumentacji fotograficznej - zgodnie z art. 83a ust. 4 oraz art. 83b ust. 1 u.o.p., który powinien być spełniony przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew (dokumentacja fotograficzna) lub w trakcie postępowania (oględziny z udziałem organu), nie zaś po wydaniu decyzji w tej sprawie.

Stowarzyszenie [...] w swoim zażaleniu zarzuciło naruszenie:

1) art. 124 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, które nie istnieje lub cechuje się wadą nieważności - ponieważ w jego treści nie wskazano do jakiej strony (adresata) akt ten jest skierowany (element konstytutywny postanowienia);

2) art. 113 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia, mimo braku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek;

3) art. 113 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niezgodne z prawem zastosowanie trybu wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, a w szczególności nieuprawnioną ocenę prawidłowości wydanej decyzji; wyjaśnienie jednoznacznych treści; wydanie postanowienia przy braku obiektywnych wątpliwości co do treści decyzji; niezgodne z prawem uzupełnienie oraz modyfikowanie rozstrzygnięcia; rozstrzygnięcie za pomocą wyjaśnienia o prawach i obowiązkach; dokonanie nowej oceny stanu faktycznego i stanu prawnego; dokonanie wyjaśnienia poza granicami rozstrzygnięcia; brak istnienia obiektywnych podstaw do wyjaśnienia treści decyzji;

4) art. 113 § 2 k.p.a., poprzez rozszerzającą wykładnię pojęcia "wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji";

5) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia instrumentalnego, sprzecznego z zasadą wzbudzania zaufania do organu;

6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dostatecznego i wnikliwego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy;

7) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez zupełny brak uzasadnienia skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 113 § 2 i art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr SKO. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że celem zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to jednak dotyczyć może jedynie uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, możliwość udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie decyzji nie może bowiem zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana jest innymi środkami. Wyjaśnienie decyzji nie może też prowadzić do uzupełnienia decyzji. Wykładnia decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może stanowić także konkurencji ani alternatywy dla określenia na podstawie prawa materialnego praw i obowiązków strony bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr SKO. [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. nr UG. [...].Tym samym postępowanie dotyczące wyjaśnienia treści decyzji, która została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stało się bezprzedmiotowe.

Powiatowy Zarząd Dróg w J. złożył skargę na powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R., w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., przez jego nieuprawnione zastosowanie i bezpodstawne uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] marca 2020 r. nr UG. [...], pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem postanowienie organu I instancji nie było obarczone uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego nieuprawnione niezastosowanie i nieutrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z dnia

[...] marca 2020 r. nr UG. [...] w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie było zgodne z obowiązującymi przepisami i brak było podstaw do jego uchylenia.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało oparte na wadliwym ustaleniu, że decyzja z dnia [...] marca 2020 r. została wydana wadliwie, co równocześnie winno poskutkować automatycznie uchyleniem postanowienia z dnia [...] marca 2020 r. Tymczasem to decyzja organu odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr SKO. [...] została wydana wadliwie, w szczególności z naruszeniem przepisów k.p.a. Skoro więc decyzja z dnia [...] maja

2020 r. została wydana wadliwie, co skutkować winno koniecznością jej uchylenia, to również oparte jedynie na tej decyzji postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. nr SKO. [...]winno ulec uchyleniu, jako wadliwe ze swej istoty. Zarówno bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. nr UG. [...]w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, jak i postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2020 r. nr UG. [...]w sprawie wyjaśnienia pkt 5 w/w decyzji wydane zostały prawidłowo, a nawet jeśli nie prawidłowo - to w momencie wydawania decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2020 r. nr SKO. [...], nie istniał już przedmiot sprawy, co winno poskutkować umorzeniem postępowania odwoławczego w sprawie, a co za tym idzie również umorzeniem postępowania odwoławczego w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. nr UG. [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że należy zgodzić się z ogólną oceną organu zażaleniowego, iż pozbawienie mocy wiążącej decyzji administracyjnej, co do której złożono wniosek o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do jej treści (art. 113 § 2 k.p.a.), powinno co do zasady skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie tej kwestii (w pierwszej – art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. albo w drugiej instancji – art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.), jednakże w określonych sytuacjach konieczność dokonania tzw. oficjalnej wykładni decyzji, która została uchylona, może okazać się aktualna, pomimo iż w sensie formalnym nie obowiązuje już przedmiot tego rodzaju wykładni. Sytuacje tego rodzaju mogą wiązać się przykładowo z koniecznością dokonania oceny legalności działań związanych z dobrowolnym lub przymusowym wykonaniem decyzji, której treść wywołała wątpliwości organu egzekucyjnego albo strony i która została następnie uchylona. Tego rodzaju ocena może być również konieczna w odniesieniu do decyzji nieostatecznych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności lub które były natychmiastowo wykonalne z mocy ustawy. Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r., orzekająca w przedmiocie zezwolenia na usunięcie 47 sztuk drzew rosnących w pasie drogowym drogi powiatowej znajdującej się w obszarze M. Parku Narodowego (pkt 1 decyzji), została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności (pkt 4 decyzji) z jednoczesnym określeniem ostatecznego terminu usunięcia drzew ([...] grudnia 2020 r.) i zastrzeżeniem wyłączenia z zakresu wykonalności "okresów lęgowych ptaków" (pkt 5 decyzji). Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji, że skoro przed rozstrzygnięciem zażalenia decyzja organu I instancji objęta wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści została uchylona decyzją odwoławczą z dnia [...] maja 2020 r., to tym samym postępowanie zażaleniowe stało bezprzedmiotowe. Jeśli bowiem przedmiot postępowania w sprawie wyjaśnienia treści decyzji przestał – co najmniej tymczasowo – obowiązywać, to nie zachodzi konieczność dokonywania urzędowej wykładni jego treści, a postępowanie z art. 113 § 2 k.p.a. podlega w toku instancji umorzeniu, a zaskarżone postanowienie uchyleniu (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ nie wziął pod uwagę, że poddana urzędowemu postępowaniu interpretacyjnemu (art. 113 § 2 k.p.a.) nieostateczna decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. podlegała natychmiastowemu wykonaniu, natomiast organ odwoławczy nie zdecydował się na wstrzymanie natychmiastowego jej wykonania na podstawie art. 135 k.p.a. W związku z powyższym Powiatowy Zarząd Dróg w J. był uprawniony do dobrowolnego wykonania nieostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2020 r. i po otrzymaniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści pkt 5 powyższej decyzji mógł, zgodnie z tą treścią decyzji przystąpić do czynności wykonawczych. Ocena prawidłowości potwierdzenia przez organ I instancji możliwości natychmiastowego przystąpienia do usunięcia spornych drzew z pasa drogowego (motywowane m.in. istnieniem określonych i realnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego), niezależnie od trwania okresów lęgowych ptaków, jeśli tylko zostaną zachowane regulacje ochronne dotyczące ptaków bytujących na terenie parku narodowego, jest zatem zagadnieniem ciągle aktualnym, ponieważ niezależnie od wzruszenia decyzji organu I instancji na mocy decyzji organu II instancji z dnia [...] maja 2020 r. strona skarżąca ma prawo do merytorycznej oceny przez organ zażaleniowy postanowienia wyjaśniającego z dnia [...] marca 2020 r., albowiem nie tylko była uprawniona do rozpoczęcia natychmiastowego wykonywania decyzji z dnia [...] marca 2020 r. w takim rozumieniu, jakie zostało nadane jej w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r., lecz dodatkowo czynności te faktycznie podjęła, przystępując po dniu [...] marca 2020 r. do usuwania spornych drzew (wskazanych w pkt. pierwszym decyzji z dnia 10 marca 2020 r.).

W związku z powyższym WSA w Rzeszowie stwierdził, że postępowanie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. nie stało się bezprzedmiotowe na skutek uchylenia tejże decyzji przez organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2020 r., albowiem nie tylko ta ostatnia decyzja została prawomocnie uchylona przez wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 727/20, lecz dodatkowo w sprawie konieczna jest ostateczna merytoryczna ocena legalności postanowienia wyjaśniającego [...] marca 2020 r., ponieważ w świetle treści tego postanowienia skarżący podjął czynności wykonawcze względem decyzji z dnia [...] marca 2020 r. zezwalającej na usunięcie drzew w pasie drogowym. Sąd uznał, że organ odwoławczy, orzekając w dniu [...] maja 2020 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] marca 2020 r., nie był uprawniony do uchylenia postanowienia wyjaśniającego z dnia [...] marca 2020 r. i umorzenia postępowania przez organem I instancji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Stowarzyszenie [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciło:

I. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj,:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art, 144 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a, - poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia - w sytuacji gdy istniały podstawy do jej oddalenia - z uwagi na wadliwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, iż organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania, pomimo iż w sensie formalnym nie istniał przedmiot postępowania, ponieważ kontrolowane przez organ postanowienie wyjaśniające odnosiło się do decyzji uprzednio uchylonej;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. - dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu w oparciu o okoliczności faktyczne zaistniałe po dniu wydania tego aktu, a więc po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu temu organowi nieznane, a tym samym rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku na podstawie stanu faktycznego oderwanego od ustalonego w aktach sprawy przez organ II instancji;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji, w związku z pominięciem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazań co do dalszego postępowania dla organu zażaleniowego.

Zarzucając powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ze względu na dostateczne wyjaśnienie sprawy;

2) zasądzenie od skarżącego - Powiatowego Zarządu Dróg w J. - na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - rozpoznanie sprawy, bez przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona w pierwszej kolejności, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i literaturę, odniosła się do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wskazując, że bezprzedmiotowość oznacza, iż w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. W niniejszych okolicznościach sprawą administracyjną (a jednocześnie przedmiotem postępowania), którą rozstrzygał organ II instancji było wyjaśnienie stronom wątpliwości co do treści decyzji organu I instancji. Tak rozumiany przedmiot postępowania przestał jednak istnieć w rezultacie uchylenia przez SKO w K. decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2020 r. - skoro bowiem w obrocie prawnym nie obowiązywała przedmiotowa decyzja, organ zażaleniowy nie miał podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia niż orzeczenia o uchyleniu postanowienia i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. W czasie trwania postępowania przed organem zażaleniowym powstały bowiem przeszkody uniemożliwiające merytoryczne orzekanie co do istoty sprawy - brak było przedmiotu postępowania. Wniosek, iż za bezprzedmiotowe należy uznać postępowanie w sprawie wyjaśnienia treści decyzji, jeśli następczo ta decyzja została uchylona, wynika przede wszystkim z charakteru obu aktów i ich wzajemnych powiązań. Wyjaśnienie treści decyzji przez organ wywołuje ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wyjaśnienia. Jest to skutek ex tunc, a to powoduje, że w zakresie, w jakim chodzi o wykonanie decyzji i korzystanie z uprawnień z niej płynących, wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści mieć będzie cechy elementu trwale złączonego z decyzją. Zdaniem strony skarżącej, wzajemne powiązanie decyzji wyjaśnianej z postanowieniem wyjaśniającym, wynikające z charakteru wspomnianego postanowienia, prowadzić musi do wniosku o braku podstaw do merytorycznego orzekania co do legalności postanowienia w sytuacji, w której brak jest w obrocie prawnym decyzji, której treść postanowienie wyjaśnia. Nie jest bowiem możliwe zbadanie zgodności z prawem treści postanowienia wydanego w niniejszej sprawie w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. bez odniesienia się do rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji Wójta Gminy K. z [...] marca 2020 r. Skoro jednak na chwilę orzekania przez organ drugoinstancyjny decyzja ta nie funkcjonowała w obrocie prawnym, organ ten nie miał możliwości oceny czy wyjaśnienie zawarte w postanowieniu jedynie usuwało niejasność co do jej treści, czy też wychodziło poza treść rozstrzygnięcia, pozostając przy tym w sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji.

W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, nie można zaaprobować tezy, iż za koniecznością wyjątkowego potraktowania sprawy w przedmiotowych okolicznościach świadczy fakt, iż poddana urzędowemu postępowaniu interpretacyjnemu nieostateczna decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. podlegała natychmiastowemu wykonaniu. W każdym wypadku bowiem strona, jeśli decyduje się na wykonanie nieostatecznej decyzji - nawet zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności - wykonuje ją na własną odpowiedzialność. Jeśli zatem strona wykonała nieostateczną decyzję w brzmieniu nadanym jej w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r., musiała liczyć się z konsekwencjami jej ewentualnej niezgodności z prawem - zwłaszcza w obliczu złożenia przez organizacje ekologiczne zażaleń na postanowienie wyjaśniające. Powiatowy Zarząd Dróg w J. powinien bowiem wziąć pod uwagę przed przystąpieniem do wycinki drzew w czasie obowiązywania okresu lęgowego ptaków, iż w wypadku, gdyby SKO w Krośnie uznało postanowienie za sprzeczne z prawem, obowiązywałaby jedynie decyzja w wersji z dnia [...] marca 2020 r.

W dalszej części skargi kasacyjnej strona podniosła, że WSA w Rzeszowie dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu w oparciu o okoliczności faktyczne zaistniałe po dniu jego wydania przez organ drugoinstancyjny. Były to zatem okoliczności temu organowi nieznane. Sąd I instancji naruszył więc art. 133 § 1 p.p.s.a., ze względu na wydanie wyroku na podstawie stanu faktycznego oderwanego od ustalonego w aktach sprawy przez organ II instancji. Sąd I instancji, badając zaskarżone postanowienie SKO w Krośnie, dokonał samodzielnie ustaleń faktycznych, z których następnie wywiódł własne, nieposiadające oparcia w prawie wnioski. Jest bowiem niedopuszczalnym zabiegiem przy formułowaniu uzasadnienia wyroku, posiłkowanie się przez Sąd argumentem, iż należy wyjątkowo dopuścić konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy - w momencie braku przedmiotu postępowania - gdyż przemawia za tym okoliczność uchylenia przez ten sam Sąd decyzji z dnia [...] maja 2020 r., uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Fakt, iż wyrok ten niejako przywrócił moc prawną decyzji wyjaśnianej postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nie może pod żadnym warunkiem stanowić podstawy faktycznej orzekania przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie.

Dalej pełnomocnik podkreślił, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tymczasem uzasadnienie skarżonego wyroku nie spełnia powyższych kryteriów. Sąd nie tylko bowiem zupełnie pominął w jego treści wskazania co do dalszego postępowania dla organu zażaleniowego, które to powinien był zakreślić w związku z uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji administracyjnej organu II instancji, ale przede wszystkim nie wskazał podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a co za tym idzie, równocześnie nie dokonał ich wyjaśnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego bowiem, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12).

Zasługuje natomiast, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji, wynikającego z akt sprawy. Konsekwencją wyrażonej w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy jest to, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego – istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności, a zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu lub czynności nie podlega uwzględnieniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04, zakres rozpoznania sprawy przed sądem administracyjnym jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Za naruszenie art.133 § 1 p.p.s.a. uznać należy samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/050. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych , tylko bada czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają praw. Z tego względu sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego , a jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a. , który dopuszcza przeprowadzenie dowodu z dokumentu wyłącznie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości pod warunkiem nieprzedłużania postępowania. Dowód ten jednak powinien dotyczyć okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydawania zaskarżonego aktu przez organ administracji. Te uwagi należy odnieść do możliwości powołania się przez sąd na fakty powszechnie znane, o których mowa w art. 106 § 4 p.p.s.a Nadto należy podnieść, że sąd dokonujący oceny zgodności z prawem aktu administracyjnego nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia , aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2100/16). Reasumując więc – do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. może dojść nie tylko wtedy, gdy sąd pominie dokonane w sprawie ustalenia, ale także gdy dokonana własnych ustaleń, na których następnie oprze swoje rozstrzygnięcie, w szczególności gdy ustalenia te dotyczą okoliczności faktycznych mających miejsce po dacie wydania zaskarżonego aktu.

Przenosząc niniejsze rozważania nas grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok oparł się nie tylko na stanie faktycznym istniejącym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którym uchylono postanowienie organu I instancji w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] marca 2020 r., dotyczącej wyrażenia zgody na usunięcie drzew, ale także fakty zaistniałe po tej dacie. Okolicznościami istotnymi do rozstrzygnięcia sprawy mającymi miejsce przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2020 r. niewątpliwie jest wydanie przez Wójta Gminy K. a w dniu [...] marca 2020 r. decyzji w przedmiocie zgody na usunięcie drzew (której nadano rygor natychmiastowej wykonalności) oraz wydanie w dniu [...] marca 2020 r., a wiec dwa dni później, postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści punktu 5 decyzji, od których to aktów prawnych uczestnicy postępowania wnieśli przysługujące im środki odwoławcze. Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze powyższe okoliczności, to samo Kolegium postanowieniem z dnia [...]maja 2020 r. uchyliło postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2020 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do decyzji, uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie brakiem w obrocie prawnym decyzji, której treść miała stanowić przedmiot wyjaśnienia. To postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania stanowi przedmiot rozpoznania niniejszego postępowania sądowego. Zgodnie z treścią art.133 p.p.s.a. w tych ramach zamyka się stan faktyczny, będący przedmiotem sprawy administracyjnej podlegającej kontroli sądowej. Natomiast okoliczności związane z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w dniu 6 października 2020 r. wyroku, którym uchylono decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2020 r. jest faktem zaistniałym po dniu wydania postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2020 r. Uznanie tej okoliczności jako istotnej, mającej wpływ na wynik sprawy stanowi naruszenie art. 133 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny, przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny. Dyspozycja tego przepisu nie daje podstawy do przeprowadzania przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego, wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, zwłaszcza tych, które wystąpiły po wydaniu ostatecznej decyzji, podlegającej ocenie przez sąd. Dokonywanie przez sąd administracyjny własnych ustaleń dotyczących okoliczności zaistniałych po dacie wydania zaskarżonej decyzji, czy też postanowienia i oparcie na nich rozstrzygnięcia stanowi naruszenie dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a. Stanowi uchybienie przepisom postępowania, uzasadniające uchylenie takiego orzeczenia.

Ustosunkowując się do twierdzeń strony wnoszącej skargę kasacyjną zawartych w jej uzasadnieniu, podzielić należy stanowisko, iż w chwili wydawania przez Kolegium zaskarżonego postanowienia, którego przedmiotem było dokonanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, postępowanie było już bezprzedmiotowe. Odpadł bowiem jeden z konstytutywnych elementów postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. jakim jest decyzja, której treść miała zostać wyjaśniono wobec pojawiających

się wątpliwości. W sprawie wystąpiła więc przeszkoda tego typu, która uniemożliwiała wydanie postanowienia załatwiającego sprawę. Wystąpił brak decyzji, której treść miała podlegać wyjaśnieniu. Skoro przeszkoda ta pojawiła się w toku postępowania, zasadnym było nie tylko uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia wydanego przez organ I instancji, ale także w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzenia w tym przedmiocie postępowania.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, korzystając z uprawnienia określonego w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę złożoną na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2020 r. Skarga została złożona przez Powiatowy Zarząd Dróg w J.. Skarżący, który jest adresatem decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew, który następnie złożył wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wnosił o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...]maja 2020 r. Wnoszący skargę w jej uzasadnieniu podniósł, że skoro ostatecznie decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2020 r. okazała się decyzją wadliwą, wydaną z naruszeniem przepisów k.p.a. i została uchylona, to i postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2020 r. oparte na tej wadliwej decyzji również winno zostać uchylone, jako wadliwe ze swej istoty. Zarówno decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, jak i postanowienie tego samego organu z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji wydane zostały prawidłowo, a jeśli nawet nie, to winno to skutkować umorzeniem tylko postępowania odwoławczego w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. W chwili bowiem wydania postanowienia z dnia [...] marca 2020 r. istniał przedmiot sporu – decyzja. Tym samym postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2020 r. narusza art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. skoro nie było obarczone uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżący nadto uznał, że naruszony został art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego brak zastosowania, skoro postanowienie organu I instancji było zgodne z prawem i brak było podstaw do jego zastosowania.

Z akt sprawy administracyjnej, jak i pism przedłożonych przez strony, w tym skarżącego wynika, że stan faktyczny sprawy był bezsporny i przedstawiał się tak jak przedstawiono w niniejszym uzasadnieniu przy ocenie skargi kasacyjnej.

Z przedstawionych tam rozważań dotyczących daty, na jaką należy ustalać stan faktyczny i prawny dokonując oceny zaskarżonego aktu prawnego, wynika, że datą tą jest data orzekania przez organ odwoławczy. Skoro zatem na dzień [...] maja 2020 r. – dzień wydania zaskarżonego postanowienia – decyzja z dnia [...] marca 2020 r. nie istniała w obrocie prawnym wobec jej uchylenia przez ostateczną decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2020 r., to tym samym nie istniał przedmiot postępowania. Organ odwoławczy nie rozpatruje bowiem tylko wniesionego środka odwoławczego, ale rozpoznaje sprawę od nowa. Tym samym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga wniesiona na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2020 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. Nie przemawia za odmienną oceną wniesionej skargi podniesiona przez Sąd I instancji konieczność dokonania oceny legalności działań adresatów decyzji związana z dobrowolnym lub przymusowym wykonaniem decyzji, której treść wywołała wątpliwości organu egzekucyjnego albo strony i która została następnie uchylona. Stanowisko takie mogłoby prowadzić do sytuacji, że strony wnosiłyby o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, które wcześniej zostały uchylone. Nie usprawiedliwia takiego stanowiska również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie kwestią do rozważenia jest możliwość zastosowania trybu nadzwyczajnego, jednak nie stanowi to przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu.

Wobec powyższego orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w punkcie 1 wyroku, uchylając zaskarżony wyrok i oddalając skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną Stowarzyszenia kwotę 498 zł (pkt 2 wyroku). Koszty te obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej – 100 zł, pobraną opłatę kancelaryjna na podstawie art. 235a p.p.s.a. w wysokości 21 zł, wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym w wysokości 360 zł, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.