Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1600/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 12 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 19 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. L. O. R.A. R. i M. R. w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 965/13 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję D. L. O. R. A. R. i M. R. w E. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 965/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] ( pkt I wyroku), określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt II wyroku) oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. P. 153 zł (sto pięćdziesiąt trzy złote) z tytułu zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał P. P. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 3.831,97 zł, w tym jednolitą płatność obszarową (2.413,22 zł) i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (1.418,75 zł). Przyznane środki zostały przekazane skarżącemu na rachunek bankowy w dniu [...] grudnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność powyższej decyzji, z uwagi na to, że organ nie sprawdził, czy zadeklarowane przez skarżącego powierzchnie działek nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych (PEG).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił P. P. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Stanowiącą przedmiot odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. ustalił nienależnie pobrane przez P. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na kwotę 3.831,97 zł. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r., o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, kierownik biura powiatowego w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej bądź krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej. Wypłacone P. P. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności pochodziły ze środków z EFRG oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu środki, a następnie odmowy przyznania płatności należało uznać, że strona utraciła uprawnienie do uzyskania płatności, a przekazane środki pieniężne zostały pobrane nienależnie.

Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm.), kierownik biura powiatowego odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, w tym jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej, w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 65 z 21.12.2006 r., str. 52, z późn zm.).

Organ wskazał, że w przypadku skarżącego kwota nienależnie pobranych płatności przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną stosownie do powyższych przepisów. Tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Organ stwierdził jednocześnie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia, bowiem beneficjent został powiadomiony o nieuzasadnionym charakterze płatności przed upływem okresów przedawnienia.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zaistniały również przesłanki braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności wskazane w art. 73 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18).

Organ wyjaśnił, że stosownie do powyższego przepisu, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność dokonana została na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jeżeli jednak błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie występuje jedynie w przypadku gdy organ nie doręczył stronie decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, co miało miejsce w przypadku skarżącego. Wprawdzie bowiem wypłacenie nieprawidłowo przekazanej należności wynikało z pomyłki Agencji, jednak skarżący, zdaniem organu, mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd. Przede wszystkim decyzja przyznająca środki została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Błąd stanowiący takie naruszenie jest błędem oczywistym, który mógł być wykryty przez stronę. Ponadto, we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, skarżący podpisał oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. P. P. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił jej naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego i oparcie decyzji jedynie na jego części, ocenionej wybiórczo i nieobiektywnie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania braku podstaw do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 796/2004, podczas gdy prawidłowa ocena całego materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzić winna do wniosku, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia, a tym samym nie ma podstaw orzekania o obowiązku zwrotu pobranych opłat, a także naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię zwrotu "błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika", podczas gdy prawidłowa wykładnia tej części przepisu prowadzić winna do wniosku, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia, a tym samym nie ma podstaw orzekania o obowiązku zwrotu pobranych opłat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał, że skarga złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że płatności te zostały przyznane skarżącemu i wypłacone w 2009 r., a w 2012 r. organ wyższej instancji stwierdził nieważność decyzji przyznającej płatności, w konsekwencji czego organ I instancji, ponownie rozpatrując wniosek o przyznanie płatności, odmówił przyznania skarżącemu płatności na 2009 r. W konsekwencji stanowisko organu, że wypłacone skarżącemu w 2009 r. świadczenia: jednolita płatność obszarowa oraz płatność uzupełniająca do powierzchni grupy upraw podstawowych uznane być muszą za świadczenia nienależnie pobrane, jest prawidłowe. Odpadła bowiem podstawa prawna ich wypłacenia.

Sąd wyjaśnił, że w zakresie zasad ustalania i zwrotu nienależnie pobranych płatności obszarowych i uzupełniających zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 68, poz. 634 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 NR 141, str. 18). Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r., stosuje się je jednak nadal do wniosków dotyczących lat gospodarczych zaczynających się przed 1 stycznia 2010 r. (art. 86 rozporządzenia rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win - Dz. U. UE.L. z 2009 r. Nr 316, str.65).

Przepisy ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określają jedynie tryb oraz organy właściwe w sprawie ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (art. 29). Natomiast obowiązek zwrotu wynika z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W przepisie art. 73 rozporządzenia uregulowany został zwrot nienależnych płatności, natomiast w przepisie art. 73a zwrot nienależnych uprawnień do płatności, do których stosuje się zasady określone w art. 73.

Przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę, powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Przepis ten ustanawia zatem obowiązek zwrotu płatności, która uznana zostanie za nienależnie wypłaconą.

W niniejszej sprawie ustalono bezspornie, że wypłacone skarżącemu w ramach wsparcia bezpośredniego środki prawidłowo uznane zostały za świadczenia nienależne.

Dalej jednak Sąd podkreślił, że przewidziany w art. 73 ust. 1 rozporządzenia obowiązek zwrotu nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z ust. 4 tego przepisu, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika; jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Obowiązek zwrotu nie ma również zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat; jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5).

W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie przyjęły organy, nie wchodzi w grę zwolnienie z obowiązku zwrotu na skutek upływu terminów określonych w ust. 5. Wypłata świadczenia (płatności) została bowiem dokonana w grudniu 2009 r., natomiast ostateczna decyzja ustalająca nienależnie pobrane płatności wydana została w październiku 2013 r.

Sad nie podzielił jednak stanowiska organu, że w sprawie nie zachodzą także przesłanki określone w art. 73 ust. 4, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do dokonania tak stanowczej i jednoznacznej oceny. Organ wprawdzie prawidłowo uznał, że dokonanie płatności nastąpiło na skutek pomyłki organu (błędne ustalenie powierzchni kwalifikowanych) oraz że nie powiadomiono zainteresowanego o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od płatności, co oznacza dopuszczalność stosowania art. 73 ust. 4 także w przypadku błędu dotyczącego elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, jednak nie wyjaśnił należycie i nie uzasadnił przekonująco swojego stanowiska, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika.

Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne są w tym zakresie niewystarczające, materiał dowodowy niepełny, a uzasadnienie tej oceny sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że błąd mógł zostać wykryty przez skarżącego, ponieważ składając wniosek podpisał go i oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności. W ocenie organu rolnik jest zobowiązany - w związku z wykonywaną działalnością - do dokładnego i rzetelnego zgłoszenia działek do płatności, a podpisując wniosek bierze na siebie odpowiedzialność za prawidłowość zawartych w nim danych. Zatem możliwość wykrycia błędu organ wywodzi z samego faktu złożenia oświadczenia dotyczącego znajomości zasad przyznawania pomocy.

Zdaniem Sądu takie stanowisko jest nieuzasadnione. Stwierdzenie czy błąd mógł zostać wykryty przez rolnika wymaga ustalenia przede wszystkim charakteru błędu. Rodzaj błędu ma bowiem istotny wpływ na możliwość jego zauważenia czy wykrycia przez rolnika. W tym zakresie organ nie poczynił jednak wystarczających ustaleń.

Sąd stwierdził, że z treści decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatności wynika, że błąd organu polegał na nieprawidłowym ustaleniu powierzchni kwalifikującej się do płatności. Stwierdzono, że organ przyznający płatności, w przypadku działek nr 155/3, 155/6 159, 160, 315/1 i 158/2 ustalił kwalifikującą się do płatności powierzchnię różniącą się od powierzchni PEG, czyli maksymalnego kwalifikowanego obszaru określonego dla danej działki ewidencyjnej. W decyzji nie wskazano jednak, o jaką różnicę powierzchni chodzi. Różnica ta wskazana jest natomiast w decyzji o odmowie przyznania płatności, z tym że w decyzji tej wymienione zostały jedynie działki ewidencyjne 159, 160, 315/1 oraz działki rolne C i C1 oraz D i D1. Odmawiając płatności organ stwierdził, że różnica powierzchni wynosi 26,02%. Z decyzji przyznającej płatności wynika z kolei, że w wyniku kontroli administracyjnej uwzględniającej powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) płatności zostały pomniejszone, ponieważ co do działek C i D - gdy chodzi o jednolite płatności obszarowe oraz działek C1 i D1 - gdy chodzi o uzupełniające płatności obszarowe ustalono, że różnica powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej nie przekracza 20%.

Zatem z treści wymienionych trzech decyzji wynika, że organ przyznający płatności dokonał sprawdzenia powierzchni kwalifikowanej i powołał się na maksymalną powierzchnię kwalifikowaną (PEG), wynik tego sprawdzenia był jednak inny niż wynik ponownego sprawdzenia powierzchni po prawie trzech latach. Z uwagi na to, że w aktach brak całości materiału dotyczącego zarówno przyznania płatności, jak i stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności oraz decyzji odmawiającej płatności, w szczególności brak wniosku i dołączonych do niego map, nie sposób ocenić, czy błąd był widoczny i mógł zostać zauważony przez rolnika. Ponadto decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności oraz odmowy przyznania płatności odnoszą się do rożnych danych, są ogólnikowe i nie wyjaśniają, jakie różnice powierzchni stwierdzono co do poszczególnych działek. Także decyzja ustalająca nienależnie pobrane płatności okoliczności tych nie wyjaśnia. Zarówno organ przyznający płatności, jak i organ stwierdzający nieważność decyzji powołują się na te same okoliczności, czyli obowiązujące dla poszczególnych działek ewidencyjnych maksymalne powierzchnie kwalifikowane (PEG), podają jednak różne wielkości stwierdzonych w wyniku kontroli powierzchni. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia tych rozbieżności. W tak ustalonym stanie rzeczy twierdzenie organu, że rolnik mógł błąd zauważyć, zdaniem Sądu, jest nie przekonywające. Organ nie wyjaśnia zresztą, w jaki sposób i na jakiej podstawie, w szczególności w oparciu o jakie dokumenty, rolnik mógł błąd wykryć. Nie sposób również nie zauważyć, że organ, a więc podmiot profesjonalny nie odkrył swojego błędu przez prawie trzy lata, mimo dysponowania wyspecjalizowanym aparatem urzędniczym i stałym dostępem do danych dotyczących powierzchni kwalifikowanych, w szczególności do systemu informacji geograficznej (LPIS). Błąd ten nie wydaje się więc tak oczywisty i łatwy do wykrycia, jak twierdzi organ w zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych stanowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wyczerpujących ustaleń co do rodzaju błędu i możliwości jego wykrycia spowodował bowiem w konsekwencji błędną ocenę, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, a w konsekwencji odmowę zastosowania tego przepisu w stosunku do skarżącego.

Dalej Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i w pierwszej kolejności ustali wyczerpująco, jaki charakter miał błąd organu w sprawie niniejszej. Niezbędne w tym zakresie będzie także wskazanie, z odniesieniem się do konkretnych danych dotyczących poszczególnych działek, jakie działki zostały objęte wnioskiem, jaka powierzchnia upraw została w odniesieniu do każdej z działek wskazana jako uprawniona do płatności oraz w jaki sposób ustalono powierzchnię kwalifikującą się do płatności, a zwłaszcza, skąd wynikła różnica między ustaleniem dokonanym przez organ przyznający płatności a ustaleniem dokonanym przez organ stwierdzający nieważność decyzji. Ponadto ustalenia wymagać będzie, w oparciu o jakie dokumenty wniosek został złożony. W tym zakresie zaś organ powinien uwzględnić, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, składane były na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Zgodnie natomiast z ust. 2 powołanego przepisu, Agencja zobowiązana była do przesłania formularza oraz materiału graficznego, o których mowa w art. 22 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych w poprzednim roku. W takim przypadku, rolnik składał kolejny wniosek o przyznanie płatności obszarowych na formularzu przesłanym przez Agencję i dołączał do niego przesłany przez Agencję materiał graficzny (art. 25 ust. 3). Wnioski mogły być także składane za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji (art. 25 ust. 4). Obowiązujące w tym czasie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269 z późn. zm.) określało, jakie informacje i oświadczenia muszą być zawarte we wniosku i co rolnik obowiązany jest zaznaczyć na materiale graficznym przesłanym mu przez Agencję (§ 2, 3 i 4 rozporządzenia).

W świetle przedstawionych unormowań, obowiązujących w dacie złożenia wniosku, dla oceny, czy rolnik mógł wykryć błąd konieczne jest szczegółowe przeanalizowanie złożonego wniosku i jego ocena pod kątem wymogów określonych powołanymi wyżej przepisami. Wymaga to także ustalenia, jakie materiały graficzne zostały przesłane skarżącemu oraz czy były to materiały umożliwiające prawidłowe określenie powierzchni działek rolnych. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że to organ udostępnia rolnikowi dane dotyczące położenia i powierzchni działek, zakres udostępnionych danych może zatem wpływać na prawidłowe określenie powierzchni uprawnionych do płatności. Podkreślenia wymaga, że w dacie składania wniosku nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., które w art. 12 ust. 3 przewiduje, że w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Również zmiana ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dostosowująca przepisy ustawy do wymienionego wyżej rozporządzenia wprowadzona została po dacie złożenia wniosku przez skarżącego i dacie przyznania płatności.

Ustalenia w tym zakresie pozwolą natomiast prawidłowo ocenić czy błąd organu – stwierdzony po prawie trzech latach – mógł być zauważony przez skarżącego, a w konsekwencji, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

Wnosząc skargę kasacyjną na w/w wyrok Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, zaskarżył go w całości i wniósł zmianę w całości zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi P. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bądź też ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L..

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.:

a) polegające na nieprawidłowym ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego, poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił jak rolnik mógł wykryć błąd, co do różnicy w powierzchni działek deklarowanych do płatności oraz, że organ nie wyjaśnił stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchnią ewidencyjno-gospodarczą (PEG) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli, w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że ustalenia organu w tym zakresie były wystarczające, bowiem wynikały z materiału dowodowego oraz danych ewidencyjnych systemu LPIS (GIS) i PEG,

b) błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że organ zaniechał zbadania istnienia przesłanki - możliwości wykrycia błędu przez rolnika, wynikającej z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30.4.2004, str. 18) zwanego dalej rozporządzeniem (WE) Nr 796/2004, w sytuacji gdy organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, a przesłanka, iż rolnik mógł błąd wykryć, jest oczywista, gdyż jako użytkownikowi gruntów znana jest mu powierzchnia użytkowanych i deklarowanych do płatności użytków, a Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej subsumpcji stanu faktycznego do stanu prawnego, czym naruszył zasady przeprowadzenia i oceny dowodów,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30.4.2004, str. 18) zwanego dalej rozporządzeniem (WE) Nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przesłanka "możliwości wykrycia błędu przez rolnika" nie została spełniona, tym samym na podstawie powołanego przepisu zostały spełnione przesłanki odstąpienia od dochodzenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w sytuacji gdy przesłanka ta nie zaistniała, bowiem rolnik mógł błąd wykryć, a obowiązkiem organu w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nie było wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych ze stwierdzoną różnicą w powierzchni działek zadeklarowanych przez rolnika, a faktyczną powierzchnią ewidencyjną skoro przedmiotem postępowania było jedynie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności i obowiązku jej zwrotu.

Skarżący P. P. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne przytoczenie na wstępie kilku uwag ogólnych dotyczącej art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L. 2004.141.18)

Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Przedmiotem badania w postępowaniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest więc ustalenie, czy w danej sprawie nastąpiło nienależne lub nadmierne pobranie środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do ich nienależnego pobrania, występuje wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź też – jak w niniejszej sprawie – stwierdzone zostanie, że wydano ją z naruszeniem prawa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych środków publicznych nie jest analizowana prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach ostatecznych podjętych w postępowaniach nadzwyczajnych. Istotny jest bowiem sam fakt wydania takich decyzji oraz poczynienia w nich ustalenia, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania płatności na podstawie decyzji administracyjnej. Nie kontroluje się zatem w postępowaniu w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych środków publicznych zasadność stwierdzenia w podjętych w trybach nadzwyczajnych decyzjach ostatecznych, iż płatności pobrane zostały nienależnie, tj. że decyzja je przyznająca dotknięta była wadami stanowiącymi podstawę do wznowienia postępowania oraz do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją o przyznaniu płatności. Choć przedmiotem postępowaniu, o którym mowa wart. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie ww. okoliczność, świadczących o nienależnym pobraniu płatności oraz ustalenie kwoty tych nienależnych płatności, organ winien również dokonać oceny sprawy z punktu widzenia szczególnych regulacji prawnych zwalniających skarżącego z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Takie regulacje przewidziane zostały w art. 73 rozporządzenia nr 796/2004. Stosownie do dyspozycji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Ponadto obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyrok NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 315/13; 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10). Jak podnosi się w judykaturze pomyłka organu może zaś zaistnieć wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono także pogląd, iż: "Pod pojęciem "pomyłki organu" zawartym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności." (tak w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 584/14). Przyjmuje się w orzecznictwie, że gdy możliwość wykrycia błędu organu przez rolnika wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów, istotne jest to, czy przepisy te są jasne i zrozumiałe, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. Ponadto przy wykładni art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy oceniać naturę błędu i brak doświadczenia (profesjonalizm) rolnika.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie można stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10, zbiór lex nr 1083307; z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 621/12; z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 672/13 baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest ocena, czy organy prawidłowo zbadały sprawę przez pryzmat powołanego wyżej art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Bezspornym jest, że sporna płatność została dokonana na rzecz P. P. w wyniku błędu organu. Spornym pozostaje natomiast, czy organ wykazał, że rolnik mógł ten błąd wykryć.

Dla dokonania tej oceny niezbędnym jest odniesienie się do okoliczności, w jakich płatność została przyznana, a następnie w jakich uznano decyzję o przyznaniu płatności za obarczoną kwalifikowaną wadą prawną skutkującą jej nieważnością.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał P. P. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 3.831,97 zł, w tym jednolitą płatność obszarową (2.413,22 zł) i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (1.418,75 zł). Przyznane środki zostały przekazane skarżącemu na rachunek bankowy w dniu [...] grudnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność powyższej decyzji, z uwagi na to, że organ nie sprawdził, czy zadeklarowane przez skarżącego powierzchnie działek nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych (PEG).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił P. P. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., którą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał P. P. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego było stwierdzenie, że płatność przyznano do powierzchni działek przekraczającej powierzchni kwalifikowana do płatności. Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatności wynika, że błąd organu polegał na nieprawidłowym ustaleniu powierzchni kwalifikującej się do płatności. Stwierdzono, że organ przyznający płatności, w przypadku działek nr 155/3, 155/6 159, 160, 315/1 i 158/2 ustalił kwalifikującą się do płatności powierzchnię różniącą się od powierzchni PEG, czyli maksymalnego kwalifikowanego obszaru określonego dla danej działki ewidencyjnej. W decyzji nie wskazano jednak, o jaką różnicę powierzchni chodzi. Różnica ta wskazana jest natomiast w decyzji o odmowie przyznania płatności, z tym że w decyzji tej wymienione zostały jedynie działki ewidencyjne 159, 160, 315/1 oraz działki rolne C i C1 oraz D i D1. Odmawiając płatności organ stwierdził, że różnica powierzchni wynosi 26,02%. Z decyzji przyznającej płatności wynika z kolei, że w wyniku kontroli administracyjnej uwzględniającej powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) płatności zostały pomniejszone, ponieważ co do działek C i D - gdy chodzi o jednolite płatności obszarowe oraz działek C1 i D1 - gdy chodzi o uzupełniające płatności obszarowe ustalono, że różnica powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej nie przekracza 20%. Z treści wymienionych trzech decyzji wynika, że organ przyznający płatności dokonał sprawdzenia powierzchni kwalifikowanej i powołał się na maksymalną powierzchnię kwalifikowaną (PEG), wynik tego sprawdzenia był jednak inny niż wynik ponownego sprawdzenia powierzchni po prawie trzech latach.

Jak słusznie zauważył Sąd instancji w aktach brak jest całości materiału dotyczącego zarówno przyznania płatności, jak i stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności oraz decyzji odmawiającej płatności, w szczególności brak wniosku i dołączonych do niego map, nie sposób ocenić, czy błąd był widoczny i mógł zostać zauważony przez rolnika. Ponadto decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności oraz odmowy przyznania płatności odnoszą się do rożnych danych, są ogólnikowe i nie wyjaśniają, jakie różnice powierzchni stwierdzono co do poszczególnych działek. Także decyzja ustalająca nienależnie pobrane płatności okoliczności tych nie wyjaśnia. Zarówno organ przyznający płatności, jak i organ stwierdzający nieważność decyzji powołują się na te same okoliczności, czyli obowiązujące dla poszczególnych działek ewidencyjnych maksymalne powierzchnie kwalifikowane (PEG), podają jednak różne wielkości stwierdzonych w wyniku kontroli powierzchni. Do tych rozbieżności organ orzekający w niniejszej sprawie nie doniósł się, uznając że zostały one definitywnie rozstrzygnięte decyzjami o charakterze ostatecznym. Zaś samo stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zdaniem organu, które zgodnie z doktryną jest możliwe jedynie w przypadku oczywistej i widocznej na pierwszy rzut oka niezgodności z przepisem prawa, jest dowodem na to, że rolnik mógł ten błąd wykryć. Pamiętać jednak należy, że gdy możliwość wykrycia błędu organu przez rolnika wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów, istotne jest to, czy przepisy te są jasne i zrozumiałe, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. Przy tym przy wykładni art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy oceniać naturę błędu i brak doświadczenia (profesjonalizmu) rolnika. Nie można też stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu.

Ocenę świadomości i możliwości wykrycia błędu ocenić należy bowiem przede wszystkim na moment złożenia wniosku i to przez pryzmat charakteru tego błędu, wyjaśnienia okoliczności w jakich do niego doszło. Wbrew twierdzeniu organu skarżącego kasacyjnie nie prowadzi to do wyjścia poza granice rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem za konieczne wyjaśnienia do czego sprowadzała się nieprawidłowość stwierdzona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej P. P. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z czego zaistniały błąd powierzchni zadeklarowanych przez niego działek wynikał, jakimi dokumentami posługiwał się on, składając stosowny wniosek. Dopiero poczynienie w tym zakresie szczegółowych ustaleń pozwolą na ocenę, czy dysponując określoną wiedzą, co do prowadzonej działalności rolniczej i uprawianych gruntów, w oparciu o otrzymaną z Agencji dokumentacji P. P. miał możliwość wykrycia błędu organu. Twierdzenie organu, że rolnik mógł błąd zauważyć, jest na obecnym etapie postępowania nieuzasadnione, bowiem organ nie wyjaśnił, w jaki sposób i na jakiej podstawie, w szczególności w oparciu o jakie dokumenty, rolnik mógł błąd wykryć. Poza tym organ, a więc podmiot profesjonalny, nie odkrył swojego błędu przez prawie trzy lata, mimo dysponowania wyspecjalizowanym aparatem urzędniczym i stałym dostępem do danych dotyczących powierzchni kwalifikowanych, w szczególności do systemu informacji geograficznej (LPIS). Błąd ten – jak zauważył słusznie Sąd Wojewódzki - nie wydaje się więc tak oczywisty i łatwy do wykrycia, jak twierdzi organ w zaskarżonej decyzji i wymaga wyjaśnienia takich okoliczności jak - na czym polegał błąd organu dokładnie, jakimi dokumentami posługiwał się rolnik składając wniosek o przyznanie płatności, co pozwoli w dalszej kolejności ustalić, czy stwierdzony błąd był tego rodzaju, że mógł być wykryty przez rolnika.

Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, składane były na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Zgodnie natomiast z ust. 2 powołanego przepisu, Agencja zobowiązana była do przesłania formularza oraz materiału graficznego, o których mowa w art. 22 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych w poprzednim roku. W takim przypadku, rolnik składał kolejny wniosek o przyznanie płatności obszarowych na formularzu przesłanym przez Agencję i dołączał do niego przesłany przez Agencję materiał graficzny (art. 25 ust. 3). Wnioski mogły być także składane za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji (art. 25 ust. 4). Obowiązujące w tym czasie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269 z późn. zm.) określało, jakie informacje i oświadczenia muszą być zawarte we wniosku i co rolnik obowiązany jest zaznaczyć na materiale graficznym przesłanym mu przez Agencję (§ 2, 3 i 4 rozporządzenia). Tym bardziej, że w dacie składania wniosku nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., które w art. 12 ust. 3 przewiduje, że w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Również zmiana ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dostosowująca przepisy ustawy do wymienionego wyżej rozporządzenia wprowadzona została po dacie złożenia wniosku przez skarżącego i dacie przyznania płatności.

Organ w zaskarżonej decyzji możliwość wykrycia błędu sprowadził do przesłanki stwierdzenia nieważności, a więc oczywistej niezgodności z przepisami prawa. W skardze kasacyjnej zaś wskazuje, że strona nie zaskarżyła decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. o przyznaniu P. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz decyzji o odmowie przyznania tej płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wywodzić tak daleko idących skutków, ze wskazanej wyżej okoliczności, bowiem nie zachodzi tu żaden związek przyczynowy. Nie można wywodzić świadomości rolnika co do błędu organu jedynie z faktu, że strona nie zaskarżyła decyzji ( decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR i decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.). Wydanie tych decyzji stanowi okoliczności, które miały miejsce trzy lata po przekazaniu płatności, a zatem nie mogą świadczyć o świadomości strony w dacie jej przekazania. Nadto nieskorzystanie z środków zaskarżenia może być jedynie objawem tego, że strona zrozumiała i zaakceptowała pogląd organów w nich zaprezentowany, nie musi świadczyć, że strona taką wiedzę posiadała lub mogła posiadać od początku. Wyjaśnienia, które Sąd I instancji uznał za niezbędne do przeprowadzenia w tej sprawie, pozwolą natomiast na ustalenie, czy istotnie rolnik mógł wykryć błąd, bowiem był on na tyle oczywisty, że w oparciu o posiadane dokumenty, wiedzę z wcześniejszych lat ubiegania się opłatności i otrzymanych dotychczas decyzji, mógł dostrzec, że przekazana mu przez organ dokumentacja – wniosek , nie są zgodne z przepisami prawa, a przyznana do określonej powierzchni płatność jest nienależna.

W tym zakresie zatem nie znajduje uzasadnienia zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przede wszystkim zarzut w tym zakresie nie jest prawidłowo skonstruowany, bowiem orzekając w sprawie Sąd I instancji nie jest związany w żaden sposób normą wynikającą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i tym samym w swoim postępowaniu przepisu tego naruszyć nie może. Przepis ten wskazuje jedynie podstawy zaskarżenia, i ma charakter procesowy. Nie zasady jest także zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, bowiem Sąd I instancji wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie uznał, że przesłanka "możliwości wykrycia błędu" nie została spełniona, a jedynie uznał, że niezbędne jest przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego i dokładnej analizy w zakresie okoliczności w jakich doszło do błędu, aby móc prawidłowo orzec o istnieniu lub nie istnieniu tej przesłanki w niniejszej sprawie. Skutkiem zaskarżonego wyroku nie jest przesądzenie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka "możliwości wykrycia błędu", ale obowiązek organu przeprowadzenia, zgodnie ze wskazówkami Sądu, pogłębionej analizy badanego zagadnienia, i wydanie orzeczenia w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i wnikliwie przeanalizowany materiał dowodowy.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, bowiem przede wszystkim, Sąd I instancji w swoim postępowaniu nie jest związany powołanymi przepisami art. 7, 77 i 80 k.p.a. i tym samym nie mógł ich naruszyć, lecz zobowiązany jest do kontroli postępowania organu administracji publicznej w zakresie jego zgodności z dyrektywami wynikającymi z powołanych przepisów. Sąd nie ustala również stanu faktycznego sprawy, lecz dokonuje kontroli prawidłowości jego ustalenia. Z akt sprawy ponadto, że istotnie organ nie wyjaśnił jak rolnik mógł wykryć błąd, co do różnicy w powierzchni działek deklarowanych do płatności, a także nie wyjaśnił stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchnią ewidencyjno-gospodarczą (PEG) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że do takich rozbieżności doszło, co ustalono w oparciu o materiał dowodowy oraz dane ewidencyjne systemu LPIS (GIS) i PEG, lecz nie wyjaśniono w sposób precyzyjny czego dotyczyły rozbieżności, w jaki sposób do nich doszło. Skoro jednak dla wykrycia błędu koniecznym było posłużenie się systemami LPIS (GIS) i PEG, nie jest tak oczywistym, że strona, która nie posiada dostępu do tych systemów, sama mogła wykryć błąd organu. Kwestionowanie poglądu Sądu I instancji w tym zakresie stanowi jedynie polemikę z oceną prawną zastosowaną przez ten Sąd.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.