Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1870/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11h ust. 1, art. 11h ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/17 w sprawie ze skargi Starosty [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji oddala skargę kasacyjną w


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Starosty [...] (dalej Starosta albo skarżący) na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) z [...] listopada 2016 r., nr [...] zapadłe w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Podaniem z dnia 12 lutego 2014 r., skorygowanym pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r., Prezydent Miasta [...] wystąpił do Starosty o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie ul. [...] w [...] w km 0+000,00 – km 1+265,17". Decyzją z [...]stycznia 2015 r., nr [...]Starosta zezwolił na realizację tej inwestycji.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 11h ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej ustawa z 2003 r. albo specustawa drogowa) nałożył na Starostę karę w wysokości 10.500 zł za 21 dni zwłoki w wydaniu tej decyzji.

Organ ustalił, że postępowanie toczyło się przez 315 dni, a po odliczeniu od czasu jego trwania, tj. od 315 dni, ustawowych 90 dni, 23 dni związanych z usunięciem braków formalnych wniosku, 33 dni przeznaczonych na ustosunkowanie się przez inwestora do zastrzeżeń stron do realizacji inwestycji, 64 dni stanowiących okres zawieszenia postępowania oraz 84 dni związanych z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym, zadecydował, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana z 21-dniową zwłoką.

Na skutek wniesionego przez Starostę zażalenia Minister postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Minister stwierdził, że po odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 315 dni, ustawowych 90 dni, 23 dni związanych z usunięciem braków formalnych wniosku, 29 dni przeznaczonych na ustosunkowanie się przez inwestora do zastrzeżeń dotyczących realizacji inwestycji wniesionych przez strony postępowania, 35 dni stanowiących okres zawieszenia postępowania, 14 dni związanych z wystąpieniem do regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji inwestycji drogowej oraz 86 dni związanych z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym, następuje matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 90 wskazanych przez ustawodawcę, która wynosi 38 dni, a nie jak ustalił Wojewoda – 21 dni, co powinno być równoznaczne z wymierzeniem Staroście kary pieniężnej w wysokości 19.000 zł, a nie – jak to uczynił organ I instancji – z wymierzeniem kary w wysokości 10.500 zł za 21 dni zwłoki.

Minister stwierdził, że organ I instancji błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z biegu ustawowego 90-dniowego terminu. Mający znaczenie w sprawie błąd organu w zakresie ustalania terminów podlegających odliczeniu od ustawowego terminu, polegał na nieprawidłowym wskazaniu początku okresu stanowiącego czas zawieszenia postępowania oraz termin związany z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Ponadto, mający znaczenie w sprawie błąd organu w zakresie ustalania terminów podlegających odliczeniu od ustawowego terminu polegał na błędnym przyjęciu, że cały okres zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ze względu na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, podlega odliczeniu od 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej.

Błędy organu, dotyczące niewłaściwego ustalenia okresu podlegającego odliczeniu od biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wpłynęły na wymiar kary nałożonej na Starostę. Minister wskazał wobec tego, że - stosownie do art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. - organ II stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony, która wniosła zażalenie, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Organ uznał, że Wojewoda naruszył art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, jednak naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, a zatem brak jest podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody oraz wymierzenia Staroście kary pieniężnej w wyższej wysokości.

Skargę na postanowienie Ministra wniósł Starosta, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie tej skargi.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

Dokonując wykładni art. 11h ust. 1-3 ustawy z 2003 r. WSA podzielił stanowisko Ministra, że organ I instancji błędnie ustalił czas podlegający wyłączeniu z ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w rezultacie czego kara wymierzona została w nieprawidłowej wysokości, a organ I instancji słusznie ustalił, że postępowanie administracyjne w sprawie trwało 315 dni.

Nie budziło również wątpliwości stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji, że okres od 8 kwietnia 2014 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braków wniosku, do dnia 30 kwietnia 2014 r., tj. dnia wpływu do Starostwa Powiatowego w [...] odpowiedzi inwestora na to wezwanie (23 dni), na podstawie art. 11h ust. 3 specustawy drogowej podlega odliczeniu od 90-dniowego terminu na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako opóźnienie spowodowane z winy strony - zaistniałe braki we wniosku uniemożliwiły Staroście podjęcie działań zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Minister, powołując się na art. 11h ust. 3 specustawy drogowej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych słusznie stwierdził, że do czynności podlegających odliczeniu od ustawowego biegu terminu postępowania nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z prawa, w tym z k.p.a., stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań - nie można uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o czym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu, czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma, a do terminów podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, można zaliczyć okres czasu przeznaczonego na zajęcie przez inwestora stanowiska w sprawie podniesionych przez strony postępowania zastrzeżeń co do planowanej inwestycji drogowej. Nie budzi również wątpliwości, że wszczęcie postępowania następuje z chwilą usunięcia braków formalnych wniosku, bo od tej chwili dopiero organ może przystąpić do rozpatrzenia wniosku pod względem merytorycznym.

W ocenie WSA prawidłowe jest zatem stanowisko Ministra, że po odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 315 dni, ustawowych 90 dni, 23 dni związanych z usunięciem braków formalnych wniosku, 29 dni przeznaczonych na ustosunkowanie się przez inwestora do zastrzeżeń stron dotyczących realizacji inwestycji, 35 dni stanowiących okres zawieszenia postępowania (do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), 14 dni związanych z wystąpieniem do regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji inwestycji drogowej, oraz 86 dni związanych z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym, następuje matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 90 wskazanych przez ustawodawcę, która wynosi 38 dni, a nie jak ustalił Wojewoda – 21 dni, co powinno być równoznaczne z wymierzeniem Staroście kary pieniężnej w wysokości 19.000 zł, a nie – jak to uczynił organ I instancji – z wymierzeniem kary w wysokości 10.500 zł.

WSA podkreślił, że do terminu, o którym mowa w ust. 1 specustawy drogowej, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nie budzi również wątpliwości, że organ w taki sposób powinien zorganizować przebieg postępowania, aby mógł je zakończyć w przewidzianym ustawowym terminie i bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe mogą skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, a są to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Minister zasadnie również stwierdził, że organ I instancji błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z biegu ustawowego 90-dniowego terminu. Błąd ten polegał na nieprawidłowym wskazaniu początku okresu stanowiącego okres zawieszenia postępowania oraz okres związany z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym; ponadto mający znaczenie w sprawie błąd organu w zakresie ustalania terminów podlegających odliczeniu od ustawowego terminu polegał na błędnym przyjęciu, że cały okres zawieszenia przez Starostę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, ze względu na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, podlega odliczeniu od terminu określonego w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej.

Zdaniem Ministra, błędy organu dotyczące niewłaściwego ustalenia okresu podlegającego odliczeniu od biegu ustawowego terminu wpłynęły na wymiar kary nałożonej na Starostę. Jednakże, jak słusznie stwierdził Minister, stosownie do art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. organ II stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony, która wniosła zażalenie, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Miał rację organ twierdząc, że Wojewoda naruszył art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, a zatem brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody oraz wymierzenia Staroście kary pieniężnej w wyższej wysokości.

W skardze kasacyjnej Starosta [...] zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z dnia 17 listopada 2017 r. w całości, zarzucając:

I. w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11h ust. 1 ustawy z 2003 r. o polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., pomimo wydania postanowień w sprawie naliczenia kary za wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po terminie z rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, że w chwili wydania postanowień decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w sprawie nie zakończyło się wydaniem żadnej innej decyzji z uwagi na zaniechania inwestora i pozostawienie sprawy bez rozpoznania;

2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, art. 64 § 2, art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pomimo dokonania przez organy administracyjne błędnej oceny materiału dowodowego rzutującej na wymiar zasądzonej kary polegającej na błędnym przyjęciu, że korekta wniosku inwestora z dnia 30 kwietnia 2014 r., będąca odpowiedzią na wezwanie inwestora przez skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku złożonego w dniu 12 marca 2014 r., dotyczyła wyłącznie uzupełnienia formalnych kwestii żądanych przez skarżącego i nie była merytoryczną zmianą wniosku, która nie wymagała przeprowadzenia ponownej analizy wniosku rzutującej na termin wydania decyzji. Skutkowało to bezzasadnym przyjęciem, że termin do wydania decyzji przez skarżącego rozpoczął się w dniu 13 marca 2014 r., zamiast 30 kwietnia 2014 r., tj. w dniu doręczenia poprawionego (nowego) wniosku, pomimo faktu, że z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że wszczęcie postępowania, a zatem bieg terminu do wydania decyzji biegnie dopiero od usunięcia braków formalnych wniosku.

3) Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39, art. 44 § 1 pkt 1, art. 44 § 2, art. 44 § 3, art. 44 § 4, art. 46 § 1, art. 46 ust. 6 i art. 49 § 1, 49 § 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pomimo dokonania przez organy administracyjne błędnej oceny materiału dowodowego rzutującej na wymiar zasądzonej kary polegającej na błędnym przyjęciu, że do terminu wydania decyzji przez skarżącego wlicza się:

a) okres czasu jaki mija od wysłania ostatniego powiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się stronom co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań do dnia najpóźniej doręczonego powiadomienia,

b) okres czasu jaki mija od dnia upływu terminu wyznaczonego przez skarżącego do wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w związku z zakończeniem postępowania dowodowego najpóźniej doręczonego stronie do dnia najpóźniejszego doręczenia skarżącemu zwrotnej informacji o doręczeniu lub dokumentów, z których doręczenie wynika z domniemania prawnego, jeżeli zwrotna informacja dociera do skarżącego po upływie wyznaczonego przez niego terminu.

4) Naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia rozstrzygnięcia w kontekście stawianych zarzutów i poprzestanie na stwierdzeniach prawidłowości działań podjętych przez organ II instancji.

II. W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

1) Naruszenie art. 11h ust. od 1 do 3 i art. art. 11i ust. 1 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 35 ust. 6 i art. 35 ust. 6a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 220 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej pr.bud.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naliczeniu kary za wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po terminie wskazanym w ustawie pomimo faktu, że inwestycja podlegała ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Prawidłowa wykładnia art. 11h ust. 1 i art. art. 11i ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 5 i art. 35 ust. 6a pr.bud. sprowadza się do tego, że w przypadku postępowania o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej dla której przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, art. 11h ust. od 1 do 3 ustawy z.r.i.d. nie stosuje się.

2) Naruszenie art. 11d ust. 1 pkt od 1-9, art. 11h ust. 1, art. 11h ust. 3 ustawy z 2003 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) błędnym przyjęciu, że termin 90 dni na wydanie decyzji biegnie od dnia złożenia wniosku bez względu na fakt jego wad formalnych bądź późniejszych modyfikacji merytorycznych wniosku przez inwestora, pomimo faktu, że wszystkie te czynności wynikają z winy inwestora, na które skarżący nie ma żadnego wpływu i nie ma możliwości merytorycznej oceny wniosku do czasu uzupełnienia braków formalnych, a tym bardziej w razie merytorycznej zmiany projektu budowlanego. Konsekwencją błędnej wykładni jest wliczenie do terminu wydania decyzji czasu jaki upłynął od dnia złożenia pierwotnego i wadliwego wniosku do dnia wezwania do jego uzupełnienia, tj. okresu od dnia 13 marca 2014 r. do dnia 7 kwietnia 2014 r. Prawidłowa wykładnia art. 11d ust. 1 pkt 1-9, art. 11h ust. 1 i art. 11h ust. 3 ustawy z 2003 r. sprowadza się do ustalenia, że termin do wydania decyzji rozpoczyna swój bieg od dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. od 30 kwietnia 2014 r., zwłaszcza gdy wraz z brakami formalnymi dochodzi do merytorycznych zmian we wniosku.

b) błędnym przyjęciu, że do terminu 90 dni na wydanie decyzji wlicza się okres czasu jaki mija od wysłania ostatniego powiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się stron co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań do dnia najpóźniej doręczonego powiadomienia.

c) błędnym przyjęciu, że do terminu 90 dni na wydanie decyzji wlicza się okres czasu jaki mija od dnia upływu terminu wyznaczonego przez skarżącego do wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w związku z zakończeniem postępowania dowodowego najpóźniej doręczonego stronie do dnia najpóźniejszego doręczenia skarżącemu zwrotnej informacji o doręczeniu lub dokumentów, z których doręczenie wynika z domniemania prawnego, jeżeli zwrotna informacja dociera do skarżącego po upływie wyznaczonego przez niego terminu pomimo faktu, że:

- termin doręczenia z obwieszczenia oraz z tzw. doręczenia zastępczego wynika z przepisów prawa, co winno skutkować zastosowaniem art. 11h ust. 3 ustawy z 2003 r., który wprost stanowi, iż do terminu, o którym mowa w ust. 1 ww. przepisu nie wlicza się czynności przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności,

- o terminie doręczenia pisma o treści określonej w art. 10 § 1 k.p.a. skarżący może dowiedzieć się jedynie po przekazaniu zwrotnego potwierdzenia odbioru z datą doręczenia lub wysłanej korespondencji z podwójnym awizo przez operatora pocztowego, na czas pracy którego skarżący nie ma żadnego wpływu, a do czasu otrzymania informacji od operatora pocztowego o doręczeniach, skarżący nie ma prawa wydać decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie, co powinno skutkować zastosowaniem art. 11h ust. 3 ustawy z 2003 r., który wprost stanowi, że do terminu, o którym mowa w ust. 1 ww. przepisu nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Prawidłowa wykładnia art. 11h ust. 1 oraz art. 11h ust. 3 ustawy z 2003 r. sprowadza się więc do ustalenia, że do terminu 90 dni nie wlicza się wskazanych wyższej okresów, gdyż nie wynikają one ze zwłoki skarżącego, lecz bądź są zawinione przez stronę (nieodbieranie korespondencji) lub niezależne od skarżącego (tryb pracy operatora pocztowego). A contrario wliczeniu powinien podlegać jedynie okres wyznaczony w piśmie przez skarżącego do zapoznania się przez strony z zebranymi dowodami i materiałami oraz zgłoszonymi żądaniami, a także okres od doręczenia skarżącemu ostatniej zwrotnej informacji o doręczeniu lub ostatniego dokumentu, z którego doręczenie wynika z domniemania prawnego do dnia wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie.

3) Naruszenie art. 11h ust. 1, art. 11h ust. 3 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej u.o.o.ś.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odliczeniu od terminu na wydanie decyzji przez skarżącego tylko części okresu zawieszenia postępowania, tj. od 14 czerwca 2014 r. do 18 lipca 2014 r. Prawidłowa wykładnia art. 11h ust. 1 i art. 11h ust. 3 ustawy z 2003 r. sprowadza się do ustalenia, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu odliczeniu polega cały okres zawieszenia postępowania administracyjnego, tj. od 14 czerwca 2014 r. do 20 sierpnia 2014 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności postanowień wydanych przez organy obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w trzykrotnej wysokości według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec nie zidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, które nie zasługiwały na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie pozostawało poza sporem, że podaniem z dnia 12 lutego 2014 r., skorygowanym pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Prezydent wystąpił do Starosty o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie fragmentu ulicy [...] w [...]. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło [...] stycznia 2015 r. Przedmiotem sporu pozostawało natomiast obliczenie czasu trwania tego postępowania z perspektywy art. 11h ust. 1 ustawy z 2003 r., w tym kary pieniężnej wymierzonej przez Wojewodę Staroście w wysokości 10.500 zł, tytułem 21 dni zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zarzuty kasacyjne sformułowane względem wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. nie zasługiwały na uwzględnienie.

WSA trafnie przyjął, że odliczeniu od 90-dniowego terminu na załatwienie sprawy podlegał okres od 8 kwietnia 2014 r. do 30 kwietnia 2014 r., w którym inwestor został wezwany do uzupełnienia braków formalnych złożonego podania. Odmiennie niż wywodzi to Starosta, odliczeniu nie podlegał czas od dnia 12 marca 2014 r., kiedy to inwestor złożył podanie o wydanie decyzji do dnia wezwania tego podmiotu o uzupełnienie braków formalnych podania. Ustawodawca w art. 11h ust. 1 ustawy z 2003 r. wprost przesądził o rozpoczęciu biegu 90-dniowego terminu od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, a nie jego uzupełnienia czy też modyfikacji. Przyjęcie poglądu reprezentowanego przez Starostę prowadziłoby do wyłączenia spod ochrony przed bezczynnością organu pierwszego etapu postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Organ mógłby bez żadnych konsekwencji zwlekać z merytoryczną weryfikacją złożonego wniosku, obchodząc tym samym treść art. 11h ust. 1 ustawy z 2003 r. i wypaczając sens tej regulacji, polegający na sprawnym rozstrzygnięciu sprawy.

Odliczeniu od biegu wskazanego powyżej terminu nie podlega także termin na doręczenie stronom zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Doręczanie stronom wszelkiego rodzaju zawiadomień oraz rozstrzygnięć w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego stanowi jeden ze zwyczajnych elementów każdego postępowania. Nie zawiera się ono w katalogu wyłączeń, o których stanowi art. 11h ust. 3 specustawy drogowej. Tezie tej nie przeczą trudności natury faktycznej, jakie łączą się z doręczeniem korespondencji w konkretnej sprawie. Rozumując konsekwentnie należałoby postawić pytanie, dlaczego tylko doręczenie zawiadomienia, o którym stanowi art. 10 § 1 k.p.a., powinno być wyłączone spod biegu terminu na załatwienie sprawy, a nie doręczenia jakiejkolwiek korespondencji kierowanej do strony. Tego rodzaju praktyka prowadziłaby tak samo jak w przypadku wyżej wskazanego wstępnego etapu postępowania do faktycznego wydłużenia czasu trwania postępowania, czemu regulacja art. 11h ust. 1 ustawy z 2003 r. ma przeciwdziałać. Jeżeli Starosta dostrzega poważne trudności w doręczeniu korespondencji stronom drogą pocztową, powinien rozważyć przynajmniej częściową modyfikację sposobu doręczeń, na co pozwalają przepisy rozdziału 8 działu I k.p.a. o doręczeniach, w tym art. 39 k.p.a., który stanowi o trzech wariantach doręczeń korespondencji stronom.

W niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy art. 35 ust. 6 oraz 6a pr.bud. W odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie regulacji o zbliżonej treści do art. 35 ust. 6a pr.bud. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie można potraktować jedynie w kategoriach postulatu pod adresem ustawodawcy, a nie zarzutu w stosunku do wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., który zapadł w oparciu o obowiązującą regulację.

Sąd I instancji nie naruszył art. 88 ust. 4 u.o.o.ś. Przepis ten stanowi wyraźnie, że zawieszenie postępowania w przypadku stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko następuje do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę tego raportu. Starosta otrzymując od inwestora w dniu 18 lipca 2014 r. trzy egzemplarze raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko powinien był podjąć postępowanie toczące się w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez WSA art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie ma odrębny charakter prawny od postępowania dotyczącego wydania tej decyzji. Inny jest zarówno przedmiot obu postępowań, jak i podmioty, które biorą w nich udział (por. uwagi A. Ostrowskiej w komentarzu do art. 35 ust. 6 pr.bud. pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 524-527). W konsekwencji tego późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie niweczy uchybienia, którego dopuścił się organ w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, a polegającego na naruszeniu wyznaczonych przez ustawodawcę ram czasowych.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zarzut taki – jako samodzielna podstawa kasacyjna - może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08 niepubl.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu, tj. jako samodzielnej podstawy, kwestionować merytorycznej poprawności stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze obecny stan epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, stąd też sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.