Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 106/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 b i art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego [...] S.A. w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 124 b i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce ruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku [...] SA z siedzibą w Warszawie, Oddział w [...] (dalej [...] SA, skarżąca)

Zobowiązał właścicieli do udostępnienia nieruchomości położonej w[...] , w celu wykonania przez [...] SA czynności związanych z remontem linii elektroenergetycznej 15 kV, polegających na: demontażu linii napowietrznej około 500 m, wymianie trzech stanowisk słupowych, montażu i zawieszeniu przewodów roboczych AFL, regulacji linii napowietrznej.

Obowiązek udostępnienia nieruchomości ustanawił na okres czterech miesięcy, przypadających w II półroczu 2015 roku.

Wskazał, że obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w pkt 1, podlega egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu starosta wskazał, że pismem z dnia [...].05.2014 r., [...] SA reprezentowana przez pełnomocnika J. G. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości położonej w [...] do jej udostępnienia w celu wykonania przez [...] S.A czynności związanych z remontem linii elektroenergetycznej 15 kV.

W ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne przedłożony wniosek spełniał wymogi formalne niezbędne do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...].05.2014 r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania właścicieli wyżej opisanej nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania przez [...] SA czynności związanych z remontem linii elektroenergetycznej 15kV.

Zgodnie z treścią art. 124 b u.g.n. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania: czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżelii właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Z wniosku wynika, że czynności zaplanowane na przedmiotowej nieruchomości związane są z realizacja inwestycji pod nazwą "Modernizacja [...]".

Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika wnioskodawcy, przewody i urządzenia znajdujące się na działce nr [...], nie stanowią części składowych nieruchomości oraz służą do przesyłania i dystrybucji energi i elektrycznej. W niniejszej sprawie wnioskodawca przedłożył do akt sprawy dokumentację, która pozwala organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne stwierdzić, że z właścicielem nieruchomości prowadzone były rokowania, które zakończyły się wynikiem negatywnym. Właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonanie czynności, o których mowa powyżej z uwagi na brak porozumienia w zakresie wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości.

Podkreślić należy, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2009 roku sygn. IV SA/Po 381/09 niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemne takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W niniejszej sprawie strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Fakt zakończenia negocjacji wynikiem negatywnym prowadzi do konkluzji, że [...] SA po wyczerpaniu cywilnych środków porozumienia z właścicielem nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wystąpiła na drogę administacyjnoprawną.

W toku postępowania administracyjnego Starosta [...] wezwał wnioskodawcę do przesłania projektu budowlanego, dotyczącego planowanych prac.

Przesłany przez wnioskodawcę projekt budowlany został nazwany jako "Przebudowa [...]". Mając na uwadze rozbieżności pomiędzy wnioskiem Spółki [...], z którego wynika, że czynności planowane na działce nr [...] stanowią remont, a nazwą projektu budowlanego oraz biorąc pod uwagę zapisy art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta zobowiązuje właścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii bądź w celu zapewnienia dojazdu, konieczne było wyjaśnienie czy prace, które mają być prowadzone stanowią remont czy przebudowę oraz czy zakres prac planowanych na przedmiotowej nieruchomości stanowi jeden z enumeratywnie wymienionych przypadków, dla realizacji których może zostać zastosowany cytowany artykuł.

W toku prowadzonego postępowania w oparciu o wyjaśnienia wnioskodawcy (pismo z dnia [...].06.2014 r.) oraz Kierownika [...] (pismo z dnia [...].07.2014 r.) organ ustalił, że planowane na przedmiotowej działce roboty budowlane zgodnie z zapisami art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 roku poz. 1409 – dalej p.b.) stanowią remont, gdyż polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego.

Pismem z dnia 4.08.2014 r. Starosta [...] wezwał strony postępowania administracyjnego na rozprawę administracyjna na dzień [...].08.2014 r. Na przedmiotowej rozprawie pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie stawiła się U. K. współwłaściciel nieruchomości. Na rozprawie strony m.in. zostały zawiadomione o terminie przeprowadzenia oględzin działki [...].

Podczas oględzin nieruchomości właściciele przedmiotowej działki ponownie podnieśli zarzut, iż prace zaplanowane na ich nieruchomości nie stanowią remontu lecz przebudowę. Pełnomocnik [...] SA powiedział, że w czasie planowanych robót nie ulegną zmianie parametry linii elektroenergetycznej, tj. ilość konstrukcji wsporczych, poziom napięcia, przekrój przewodów oraz trasa linii, co wyczerpuje definicję remontu, zgodnie z ustawą Prawo budowlane.

Zgodnie z zapisami art. 3 pkt 8 ustawy p.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Wobec powyższego organ podtrzymał swoje stanowisko, iż zakres prac planowanych na wyżej opisanej działce stanowi remont. Pismem z dnia [...].09.2014 r. Starosta [...] zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony postępowania administracyjnego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia pisma. Następnie w dniu [...].09.2014 r. do tutejszego organu wpłynęło pismo [...] SA informujące, iż czas na jaki miałoby nastąpić zobowiązanie właścicieli do udostępnienia nieruchomości, który w przedmiotowej sprawie został określony na 4 miesiące winien przypadać w II półroczu 2015 r.

Mając powyższe na uwadze pismem z dnia [...].09.2014 r. Starosta [...] poinformował właścicieli nieruchomości o powyższym piśmie złożonym przez [...] S.A. W dniu [...].09.2014 r. właściciel nieruchomości S. K. zapoznał się z treścią pisma [...] S.A. i poinformował, że nadal stoi na stanowisku, iż planowane prace na jego nieruchomości stanowią przebudowę, a nie remont.

Z treści art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że właściciel jest zobowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania remontu, a obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

Organ po przeanalizowaniu dokumentów zebranych w sprawie stwierdził, że prace zaplanowane na działce objętej niniejszym postępowaniem stanowią remont, a więc spełniona została przesłanka z art. 124 b.

W dniu 21 października 2014 r. złożone zostało odwołanie U. K. i S. K., kwestionujących zakwalifikowanie przez organ I instancji planowanych prac jako remontu. W ocenie odwołujących prace te to nie remont lecz przebudowa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zobowiązania właścicieli do udostępnienia nieruchomości [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Wielkopolski zważył co następuje:

Z przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. wynika, że decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są łącznie trzy warunki:

nieruchomość udostępniana jest na cel związany z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii urządzeń wymienionych w ww. przepisie, bądź na ich usunięcie z gruntu,

właściciel, użytkownik wieczysty bądź osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe clo przedmiotowej nieruchomości, nie wyraża zgody na jej udostępnienie dla ww. celów,

ww. urządzenia nie stanowią części składowych nieruchomości.

Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków skutkować musi odmową zobowiązania właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości.

Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie niewątpliwie wynika, że drugi i trzeci z ww. warunków został spełniony.

Organ II instancji nie podzielił oceny spełnienia przez Spółkę pierwszego z ww. warunków dokonanej przez organ I instancji.

Przywołany wyżej art. 124b ust. 1 u.g.n. wymienia czynności, przy których można go zastosować: konserwację, remont oraz usuwanie awarii. Mając na uwadze fakt, że niniejszy przepis prowadzi do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, należy go interpretować ściśle. [...] SA zakwalifikowała planowane prace jako remont. Definicja legalna remontu zawarta jest w art. 3 pkt. 8 p.b. W myśl przywołanego przepisu przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Dokładny zakres planowanych robót w ramach całej inwestycji wymieniono, jest w szczegółowej specyfikacji technicznej, stanowiącej część projektu budowlanego dot. przebudowy części napowietrznej linii zasilającej [...] do podstacji trakcyjnej Sulęcinek. Zgodnie z niniejszym dokumentem w zakres wykonania robót wchodzą:

demontaż przewodów 3 x AFI 6 185 mm2 o 4665 m.,

demontaż konstrukcji wsporczych żelbetowych i strunobetonowych 34 szt.

demontaż konstrukcji wsporczych stalowych kratowych 2 szt.

posadowienie nowych stanowisk słupowych 36 szt.

montaż przewodów 3 x AFI 6 185 mm2 o 4665 m.

wykonanie uziomów konstrukcji wsporczych,

badanie linii SN.

Z kolei na terenie działki nr 125/1, zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pi>mem Spółki z 24 lipca 2014 r., planowany jest następujący zakres prac:

demontaż linii napowietrznej ok. 500 m,

wymiana trzech stanowisk słupowych,

montaż i zawieszenie przewodów roboczych AFL,

regulacja linii napowietrznej,

prace porządkowe.

Roboty budowlane polegać będą na demontażu istniejących przewodów na całej linii oraz 34 słupów, a następnie posadowieniu nowych stanowisk słupowych i zawieszeniu przewodów. Prace prowadzone przy przedmiotowej linii nie dotyczą zatem napraw czy wymiany niektórych tylko elementów linii, mających na celu zapobieżenie jej zniszczeniu bądź awarii, ale na budowie nowego odcinka linii, w tym nowych stanowisk słupowych.

Z przytoczonej definicji legalnej remontu wynika, że roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, niestanowiących zarazem bieżącej konserwacji winny być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. W ocenie organu II instancji trudno mówić o istniejącym obiekcie budowlanym w sytuacji, gdy w trakcie prac dochodzi do jego całkowitej rozbiórki. W tym przypadku należałoby mówić o odbudowie, tym bardziej, że jak wynika z oświadczenia pełnomocnika [...] SA, znajdującym się w protokole rozprawy administracyjnej, z [...] sierpnia 2014 r. (k. 82) planowane jest usunięcie starych słupów wraz z fundamentem i posadowienie w to miejsce nowych słupów wraz z fundamentem.

Rozróżniając te dwa pojęcia należy zauważyć, że zarówno remont jak i odbudowa polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różnica tkwi jednak w zakresie wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, w przypadku której zakres ten jest znacznie szerszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r" sygn. akt II OSK 281/11). Ponadto w niniejszym wyroku wskazano, że naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym nie może być rozumiana jako remont.

Sądownictwo administracyjne podkreśla też, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 76/14). Zgodnie z powyższym tokiem rozumowania, nie mieszczą się także w pojęciu remontu roboty polegające na demontażu lamp stalowych i budowie nowych obiektów budowlanych w postaci ciągu lamp o konstrukcji betonowej; bez znaczenia przy tym pozostaje, czy zmienione zostało usytuowanie lamp (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt: II SA/Ka 4/03).

Niezależnie od kwestii prowadzenia robót w istniejącym obiekcie budowlanym, wątpliwa pozostaje kwestia braku zmiany parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego. Zgodnie z pismem Spółki z 25 czerwca 2014 r. lokalizacja i główne parametry techniczne budowli (przekrój linii, długość linii, ilość stanowisk słupowych, napięcie) nie ulegają zmianie. Jednakże w protokole oględzin (k. 87) widnieje oświadczenie pełnomocnika Spółki, że dwa słupy znajdujące się na działce 125/1 zostaną wymienione na słupy wirowane, co spowoduje zajęcie mniejszej powierzchni działki.

Pod pojęciem "parametru użytkowego i technicznego" rozumieć należy wszelkie wielkości (wyrażone w jednostkach miary, wagi, nachylenia itd.) elementów użytkowych (np. balkonu, dachu, ściany) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności ppoż.), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Wr 412/10). Z oświadczenia złożonego w trakcie oględzin wynika, że wymiana słupów spowoduje zmniejszenie powierzchni zajętej działki. Oznacza to zmianę parametru użytkowego lub technicznego obiektu budowlanego, która nie mieści się w pojęciu remontu. Remont polega bowiem na odtworzeniu stanu pierwotnego. Pojęcie "odtworzenie stanu pierwotnego" nie może być utożsamiane z powstaniem nowego obiektu lub części obiektu o innych parametrach niż obiekt pierwotny, a więc z odbudową czy też rozbudową obiektu. Istotą remontu jest wykonywanie zmiany bądź wymiany elementów w istniejącym obiekcie lub jego części bez naruszenia jego materii (konstrukcji) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r. II SA/Wr 708/10). Tymczasem nie sposób uznać wymiany słupów wraz z fundamentami za wymianę elementów w istniejącym obiekcie bez naruszenia jego konstrukcji.

Zastępowana przez fachowego pełnomocnika [...] SA zaskarżyła decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego , poprzez błędną wykładnię, w szczególności art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt. 8 p.b. skutkującą przyjęciem, że planowane przez skarżącą prace na działce nr 125/1 należącej do S. i U. K. nie są remontem linii elektroenergetycznej posadowionej na tej działce lecz odbudową tej linii.

Skarżąca wniosła o:

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

Zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na działce nr 125/1 nastąpi wymiana dwóch żelbetowych stanowisk słupowych, trzecie stanowisko słupowe /słup nr 15/ - znajdujące się na tej działce - o konstrukcji stalowej nie podlega demontażowi. Powyższe wynika z "Zestawienia demontażowego linii SN-15 kV‟ stanowiącego załącznik skargi.

Przeciwko argumentom organu II instancji skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. Błędna jest argumentacja organu II instancji, jakoby w czasie planowanych robót przestał istnieć obiekt budowlany jakim jest linia elektroenergetyczna, w czasie planowanego remontu nie dochodzi do całkowitej rozbiórki obiektu, ponieważ:

nie podlegają demontażowi wsporcze konstrukcje stalowe, w tym znajdująca się na działce nr 125/1 należącej do państwa S. i U. K. Wspomniane konstrukcje stalowe podlegają wyłącznie czyszczeniu i zakonserwowaniu poprzez nałożenie powłoki malarskiej.

nie podlegają również rozbiórce odcinki kablowe, które są integralną częścią składową remontowanego obiektu budowlanego.

Nie zachodzi więc całkowita rozbiórka obiektu jak to uznaje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Wielkopolski. Skoro nie zachodzi sytuacja, że obiekt budowlany, w którym wykonywane są prace jest rozebrany, to należy uznać, że przedmiotowe prace wykonywane są w istniejącym obiekcie budowlanym, co stanowi istotny element wcześniej zaprezentowanej definicji remontu.

Definicja remontu zawarta w Prawie budowlanym nie wyłącza z jego zakresu remontu fundamentów. Nie ogranicza również jego zakresu do odtworzenia - wymiany tylko niektórych elementów obiektu budowlanego, ponadto dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, co może mieć odniesienie właśnie do fundamentów czy też słupów wirowanych.

Wymiana słupów żelbetowych na wirowane nie powoduje zmiany żadnego zasadniczego parametru linii energetycznej takiego jak: długość, szerokość, wysokość, przekrój przewodów, poziom napięcia, długość przęseł, lokalizacja konstrukcji wsporczych. Skutkuje ona jedynie zajęciem mniejszej powierzchni przez konstrukcje wsporczą w istniejących parametrach gabarytowych linii energetycznej, które po remoncie nie ulegają zmianie. Dopuszczenie, w ustawowej definicji remontu, stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, także nie może stanowić zarzutu w tym zakresie. Na marginesie należy dodać, że zastosowanie rozwiązania ze słupami wirowanymi spowoduje zmniejszenie dla właścicieli nieruchomości uciążliwości związanych z posadowioną linią elektroenergetyczną.

4. W wyniku uchylenia przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., orzekającej o zobowiązaniu właścicieli do udostępnienia ww. nieruchomości położonej w [...] w celu wykonania przez [...] S.A. czynności związanych z remontem linii elektroenergetycznej 15 kV przebiegającej przez tę nieruchomość, powstał swoisty dualizm prawny dotyczący wykonywania przez [...] S.A. remontu przedmiotowej linii elektroenergetycznej:

po pierwsze Starosta [...] podobnie jak [...] stoi na stanowisku, że wykonywane prace stanowią remont i nie ma konieczności uzyskiwania w takim przypadku pozwolenia na budowę. Potwierdzenie stanowiska Starosty [...] znajduje się w Protokole z przeprowadzonych w dniu 4 września 2014 r. oględzin działki nr 125/1 (protokół znajduje się w aktach sprawy), gdzie T. F. inspektor w Wydziale [...] dwukrotnie potwierdził, że planowane przez [...] S.A. prace stanowią remont.

po drugie Wojewoda Wielkopolski uchyla decyzję Starosty [...], której przedmiotem jest zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości, uzasadniając jak to wyżej wskazano, że w ocenie organu II instancji planowane prace nie są remontem.

Taka sytuacja prawna dotycząca planowanych prac związanych z przedmiotową linią elektroenergetyczną stwarza niepewność w zakresie stosowania prawa. Zgodnie z powszechnie stosowaną zasadą należy mieć na uwadze, że wstępnej kwalifikacji zamierzonych robót dokonuje inwestor, natomiast ostateczna ocena, czy planowane roboty budowlane stanowią budowę, czy też przebudowę bądź remont i objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia, zgłoszenia bądź są zwolnione z obu tych obowiązków, należy do właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej (starosty) lub - jeżeli roboty budowlane zostały wykonane - do właściwego organu nadzoru budowlanego, który w oparciu o przepisy ustawy oraz ocenę prowadzonych robót powinien zająć w tej sprawie wiążące stanowisko. Jak wynika z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Zatem w omawianej sprawie wobec zgodnych stanowisk inwestora i Starosty [...] nie jest wymagane pozwolenie na budowę, natomiast wobec uchylenia decyzji mającej za przedmiot zobowiązanie do udostępnienia gruntu i mając na uwadze uzasadnienie tej decyzji, gdzie organ II instancji twierdzi, że planowane prace nie są remontem - należałoby wnosić, że pozwolenie na budowę byłoby konieczne, o czym jednak nie zdecydował organ II instancji.

Odnośnie zaprezentowanych w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 grudnia 2014 r. orzeczeń Sądów skarżący wskazał, że dotyczą one innych niż linia energetyczna obiektów budowlanych. Specyfika wykonywanych robót w przypadku linii energetycznej jest z natury rzeczy inna niż w przypadku remontu budynku czy drogi.

Skarżąca wskazała, że zarówno w definicji remontu, jak i definicji odbudowy określony jest inny zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (często będącej następstwem wcześniejszego zniszczenia części lub całości obiektu) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, z kolei przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający niekiedy elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Jak stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11: "W przypadku remontu, obiekt jemu poddawany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji". W ocenie skarżącej w sprawie bezspornie zachodzi pierwsza sytuacja, gdyż linia elektroenergetyczna 15 kV przebiegająca przez działkę nr 125/1 jest sprawna i użytkowana, jednak z uwagi na niezadowalający stan techniczny wymaga remontu. Biorąc pod uwagę zakres prac i ich charakter oraz opisany stan faktyczny planowane roboty są remontem.

W odpowiedzi na skargę organ wiósł o jej oddalenie. W ocenie organu przeciwko uznaniu prac za remont przemawiają następujące argumenty:

- w pkt 1.5 projektu budowlanego widnieje wzmianka, że w zakres przygotowania dokumentacji robót wchodzą:

- wykonanie kompletnego projektu budowlanego wraz z ustaleniem właścicieli

nieruchomości oraz uzyskaniem prawa dysponowania nieruchomościami na cele

budowlane

- uzyskanie pozwolenia na budowę

- planowane prace w praktyce w praktyce pociągają za soba rozbiórkę obiektu

- w wyniku planowanych prac dojdzie do zmiany parametru użytkowego lub technicznego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja w przedmiocie odmowy zobowiązania właścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez skarżącą określonych czynności. Zdaniem strony skarżącej niezasadnie organ II instancji zakwalifikował te czynności jako odbudowę.

W ocenie Sądu kwalifikacja dokonana przez Wojewodę Wielkopolskiego w zaskarżonej decyzji jest co najmniej przedwczesna. Nie została bowiem poprzedzona wyczerpującą analizą stanu faktycznego.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. w sprawie II OSK 281/11. W uzasadnieniu tego orzeczenia przedstawione zostały kryteria różnicujące pojęcia remontu i odbudowy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Decydujące znaczenie przypisać tu należy zakresowi prac wykonywanych w danym obiekcie: naprawa, wymiana lub odnowienie niektórych tylko elementów charakteryzuje remont, zaś wszystkich lub prawie wszystkich – w praktyce oznaczająca rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu – za remont nie może być uznawana. Szczególnego znaczenia nabiera zatem prawidłowe zdefiniowanie obiektu.

Należy zauważyć, że w powołanej sprawie II OSK 281/11 przedmiotem oceny była inwestycja polegająca na rekonstrukcji drewnianego budynku i takiego rodzaju obiektu budowlanego dotyczyły też rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie niniejszej obiektem budowlanym jest linia elektroenergetyczna, a więc obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (obiekt liniowy). Organ II instancji nie poświęcił – w ocenie Sądu – dostatecznej uwagi analizie obiektu budowlanego, w którym mają zostać przeprowadzone prace. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano zakres planowanych robót na działce nr 125/1 oraz zakres planowanych robót w ramach całej inwestycji. Zabrakło jednak analizy całości obiektu budowlanego oraz odniesienia planowanych robót w ramach całej inwestycji do całego obiektu budowlanego.

Jak słusznie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 279/09 (Lex nr 531615) na budowlę liniową składać się może wiele wzajemnie ze sobą funkcjonalnie powiązanych elementów i nie znajduje żadnego uzasadnienia "rozdzielanie" budowli na poszczególne elementy, nawet wówczas gdy odrębnie spełniają definicję budowli. Punktem wyjścia dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy musi być zatem precyzyjne ustalenie wszystkich funkcjonalnie ze sobą powiązanych elementów składających się na obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 lit. a) p. b. Przedmiotem oceny nie może być bowiem tylko ta część obiektu, w której planowane jest prowadzenie prac (zawarta w aktach administracyjnych szczegółowa specyfikacja techniczna dotyczy modernizacji 100 %, ale jedynie części napowietrznej linii zasilającej), ani tym bardziej część znajdująca się na nieruchomości uczestników postępowania. Dopiero w następnej kolejności należy dokonać oceny proporcji pomiędzy częścią objętą inwestycja a całością w celu rozstrzygnięcia, czy planowane prace spełniają kryteria remontu.

W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się również do drugiego z kryteriów różnicujących remont i odbudowę wskazanych w wyroku NSA w sprawie II OSK 281/11, a mianowicie tego czy poddany pracom obiekt jest jeszcze użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, czy też nie spełnia już swych funkcji użytkowych ze względu na wyeksploatowanie czy zniszczenie. Kryterium to winno być wprawdzie stosowane elastycznie (co sygnalizuje NSA wyrażeniami: "zazwyczaj", "najczęściej", lecz nie oznacza to, że może być w ogóle pominięte.

Także kwestia zmiany (lub jej braku) parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego nie została w zaskarżonej decyzji przeanalizowana należycie. Wątpliwości organu co do braku takiej zmiany wynikają z planowanej wymiany na działce 125/1 dwóch istniejących słupów na słupy wirowane, które mimo, iż zajmą mniejsza powierzchnię działki, to jednak są elementami o innej konstrukcji, a zatem dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu, co nie mieści się w pojęciu remontu. Zdaniem Sądu nie może być wątpliwości, że zmiana parametrów użytkowych lub technicznych jest następstwem prac budowlanych wykonywanych nie w ramach remontu, lecz przebudowy (art. 3 pk 7 lit. a) p.b.). Organ nie dokonał jednak ustalenia czy taka zmiana ma nastąpić. Przypomnieć tu należy, że z definicji remontu wynika możliwość zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie sposób przyjmować, by intencją ustawodawcy było dopuszczenie przy wykonywaniu remontu zastosowania wyrobów budowlanych innych niż pierwotne, ale tylko pod warunkiem, że ich wszystkie bez wyjątku parametry będą identyczne jak wyrobów pierwotnych. Byłoby to nieracjonalne, choćby z uwagi na postęp techniczny i czyniłoby remont niemożliwym w sytuacji, gdy na rynku nie są już dostępne materiały budowlane o cechach identycznych jak materiały zastosowane w remontowanym obiekcie. W każdym wypadku należy zatem analizować, czy wyroby nowe na tyle różnią się od użytych pierwotnie, by uzasadniony był wniosek o zmianie parametrów. Podkreślić należy także, że dla ustalenia czy dane prace mieszczą się w pojęciu remontu, wymagana jest ocena czy nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, nie tylko poszczególnych jego elementów.

Rzeczą organu będzie zatem przeanalizowanie najpierw jakiej proporcjonalnie części elementów obiektu liniowego (tj. linii elektroenergetycznej) dotyczy zmiana parametrów i na ile – w odniesieniu do każdego poszczególnego elementu – jest to zmiana istotna, a dopiero następnie – czy suma zmian w zakresie poszczególnych elementów uzasadnia tezę, że nastąpić ma zmiana parametrów obiektu budowlanego jako całości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności podda wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w wypadku zaistnienia takiej konieczności, uzupełni go w niezbędnym zakresie. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące, z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie orzeczenia.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

MZ