Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2409/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty A., Wspólnoty B., Wspólnoty C. i Wspólnoty D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. nr KOC/6557/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 marca 2020 r., IV SA/Wa 2625/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z/s w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z/s w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z/s w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO) z 19 września 2019 r., nr KOC/6557/Ar/18, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z 28 września 2018 r., nr 141/WZ/ŚRÓ/2018 (decyzja I instancji), w pkt 2. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (RDOŚ) z 8 czerwca 2018 r., nr WPN-III.612.949.2018.MS, w pkt 3. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego od organu solidarnie na rzecz skarżących. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 22 grudnia 2011 r. M. sp. z o.o. (Spółka) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-rekreacyjną w parterze oraz garażem podziemnym i wjazdem na działkę wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. W toku prowadzonego postępowania Zarząd Dzielnicy [...] kilkakrotnie wydawał decyzje w przedmiotowej sprawie.

Sąd wskazał, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji decyzją z 7 marca 2017 r., która z kolei decyzją SKO z 5 lutego 2018 r., została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. WSA w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2018 r. IV SA/Wa 816/18, oddalił sprzeciw inwestora od powyższej decyzji SKO, wskazując, że skoro projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został przedstawiony RDOŚ do uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp), to w tym zakresie analiza zagospodarowania obszaru została nieprawidłowo przeprowadzona. Dokonanie uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska jest konieczne. Inwestor wnosząc sprzeciw nie dostarczył bowiem uzasadnionych podstaw by stwierdzić, że aleja drzew bożodrzewów gruczołkowatych nie podlega ochronie jako pomnik przyrody.

Dalej w wyroku IV SA/Wa 2625/19 przywołano, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, zgodnie z wytycznymi Kolegium i sądu, przedstawił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do uzgodnienia RDOŚ, który postanowieniem z 15 czerwca 2018 r., znak: WPN-III.612.949.2018.MS, umorzył w całości postępowanie uzgodnieniowe z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu postanowienia organ współdziający wskazał, że pomnik przyrody nie jest "obszarem", o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp.

Ostatecznie, decyzją Nr 141/WZ/ŚRÓ/2018 z 28 września 2018 r., Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy wyznaczono granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp. Organ dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze nie mniejszym niż 50 m licząc od środka terenu inwestycji. Ze sporządzonej analizy zagospodarowania obszaru wynika, że teren inwestycji posiada regularny kształt i usytuowany jest w obszarze z dominującą funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Analiza sąsiedztwa wskazuje, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, tj. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Działka ma dostęp do drogi publicznej oraz leży na terenie uzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej. Obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono równolegle do osi jezdni ul. [...] w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów gruczołkowatych objętych ochroną jako pomnik przyrody na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Uop) oraz uchwały Rady m. st. Warszawy nr XIV/295/2015 z dnia 9 lipca 2015 roku w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Maz. z 30 lipca 2015 roku, poz. 6699, dalej: uchwała nr XIV/295/2015). Elewacja frontowa będzie oddalona w odpowiedniej odległości od alei bożodrzewów, przy czym możliwość realizacji balkonów od strony ul. [...] będzie uwarunkowana uzgodnieniem z Biurem Ochrony Środowiska m. st. Warszawy. Organ I instancji w swej decyzji ustalił szczegółowe parametry zabudowy.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie od powyższej decyzji o warunkach zabudowy wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...], [...], podnosząc, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, obszar analizowany został wyznaczony przez organ w sposób dowolny, a analizę przeprowadzono w sposób wybiórczy, brak kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy, jak również brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Kolejno wskazano, że SKO w Warszawie, wskazaną na wstępie decyzją z 18 października 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ustalająca warunki zabudowy. W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania przepisów prawa. Kolegium podkreśliło, że najbliższe otoczenie nowej inwestycji stanowi bardzo dobry wyznacznik co do wszystkich jej parametrów. Zdaniem organu odwoławczego, analiza powyższa w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach objętych analizą do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Upzp: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W szczególności SKO wskazało, że wnioskowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ponieważ przylega do pasa drogowego ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na działkę. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że lokalizacja nowego wjazdu z drogi publicznej będzie wymagała uzgodnienia z zarządcą drogi oraz Biurem Ochrony Środowiska m. st. Warszawy z uwagi na pomnik przyrody. Ponadto organ II instancji wskazał, że realizacja zjazdu nie może powodować niszczenia, uszkadzania lub przekształcania drzew, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, dokonywania zmian stosunków wodnych. Kolegium podniosło ponadto, że decyzja organu I instancji zabezpiecza interesy osób trzecich m. in. w zakresie dostępu światła dziennego, dostępu do drogi publicznej, ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ochrony interesów osób trzecich, do których to wymogów inwestor jest zobligowany się dostosować przy projektowaniu planowanej inwestycji. Badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi zaś elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie nasłonecznienia tzw. linijka słońca oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym również związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Inwestor bowiem dopiero wówczas jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku przeprowadzenia uzgodnień Kolegium podniosło, że RDOŚ postanowieniem z 8 czerwca 2018 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją SKO Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...] i [...] wystąpiły do WSA w Warszawie ze skargą na nią, w której zarzuciły naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 53 ust. 5 Upzp i w zw. z art. 106 § 1 K.p.a., przejawiające się brakiem dokonania przez organy administracyjne uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ, a nadto naruszenie przez organ II instancji art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp i art. 8 § 1-2 K.p.a., a także art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) poprzez uznanie, wbrew wydanej wcześniej decyzji i wyrokowi sądu administracyjnego, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp nie ma zastosowania do terenu pomnika przyrody w postaci alei bożodrzewów gruczołkowatych, skutkujące nieuchyleniem decyzji organu I instancji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp poprzez błędną wykładnię, polegającą na poprzestaniu na ustaleniu, że wnioskowana inwestycja przylega do pasa drogowego przy ul. [...], z której planowany jest główny wjazd na działkę, podczas gdy dostęp do drogi winien być bezpośredni, realny i zapewnić faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, co skutkowało, iż organ II instancji nie zbadał, czy organ I instancji wywiązał się z obowiązku zweryfikowania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące nieuchyleniem decyzji I-instancyjnej zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 158 rozp. MI 2003) poprzez przyjęcie, że projektowana zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy, jaka występuje na działkach sąsiednich, podczas gdy przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące nieuchyleniem decyzji organu I instancji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy takiego dostępu nie ma, co miało wpływ na treść decyzji w ten sposób, że gdyby organ wziął pod uwagę ten przepis, doszedłby do przekonania, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy;

- art. 138 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z 140 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta i jej uzasadnienie nie wyjaśniały, jakie parametry przedstawione we wniosku inwestora odbiegały od analizy i dlaczego organ nie ustalił warunków zabudowy zgodnie z analizą, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., a także nie odniesienie się przez organ II instancji do tego zarzutu w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji.

Wobec powyższego skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe wniosły o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, o wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia RDOŚ z dnia 8 czerwca 2018 roku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp, przejawiający się w braku dokonania uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ. Sąd ten podkreślił, że kwestia, czy zlokalizowanie na terenie inwestycji pomnika przyrody w postaci alei bożodrzewów gruczołkowatych obligowało organ I instancji do uzyskania uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ, była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2018 r., II OSK 2264/17 (CBOSA.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wspomniane orzeczenie NSA zostało wydane na skutek skargi kasacyjnej spółki W. Sp. z o.o. z/s w W. (uczestnika w niniejszym postępowaniu), a nadto, w sprawie II OSK 2264/17 chodziło o decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z 9 lutego 2016 r. orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-biurową w parterze oraz wielopoziomowym garażem podziemnym i wjazdem na działkę od strony ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...]. Sąd wojewódzki w całości podzielił oceny prawne wyrażone w tej kwestii w wyroku NSA z 8 maja 2018 r. Stwierdził, że określony na podstawie art. 44 ust. 2 Uop w uchwale właściwej rady gminy o ustanowieniu pomnika przyrody obszar objęty ochroną stanowi w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 Upzp inny niż park narodowy, a jego otulina "obszar objęty ochroną w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody", a zatem projekt decyzji ustalający warunki zabudowy dla terenu obejmującego ten obszar podlegał obowiązkowi uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

WSA w Warszawie wskazał, że bezsporne jest, iż na działkach objętych wnioskiem inwestycyjnym, zgodnie z poz. nr 42 załącznika Nr 1 do uchwały nr XIV/295/2015, zlokalizowany jest pomnik przyrody obejmujący grupę 23 drzew gatunku bożodrzew gruczołkowaty. Jest to pomnik przyrody o charakterze obszarowym nazwany "aleją drzew". W przypadku tego rodzaju zbiorowych pomników przyrody obszar jest konieczną i integralną częścią tej formy ochrony przyrody, co potwierdza treść art. 44 ust. 2 Uop. Sąd wojewódzki dodał, że przyjęta przez NSA w przywołanym wyroku II OSK 2264/17 wykładnia znajduje wsparcie w argumentach natury konstytucyjnej, ochrona środowiska (w jej zakres, na poziomie konstytucyjnym, wchodzi również ochrona przyrody), jako wartość szczególnie chroniona na poziomie Konstytucji RP (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP), niewątpliwie mieści się bowiem w kategorii ważnego interes publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w realiach niniejszej sprawy organ I instancji dostrzegł co prawda potrzebę dokonania przedmiotowego uzgodnienia i wystąpił do "GDOŚ" (oczywista omyłka sądu pierwszej instancji, chodziło o RDOŚ – uwaga Sądu) pismem z 6 czerwca 2018 r., jednak organ ochrony przyrody w sposób bezzasadny uznał, że wspomniany pomnik przyrody obejmujący grupę 23 drzew gatunku bożodrzew gruczołkowaty nie może być zakwalifikowany do kategorii obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie uzgodnieniowe. W ocenie tegoż sądu w trakcie procedury uzgodnieniowej "GDOŚ" (uwaga jw.) winien wnikliwie zbadać, czy możliwa jest realizacja i funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji bez naruszenia któregokolwiek z zakazów przewidzianych w § 5 powołanej uchwały z 9 lipca 2015 r., a także czy planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkami określonymi w § 4 tej uchwały, w tym zwłaszcza z obowiązkiem ochrony drzew w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa (§ 4 ust. 1 pkt 4 przywołanej uchwały).

Stąd też sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, "Ppsa") uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak również postanowienie RDOŚ z 8 czerwca 2018 r. W konkluzji stwierdzono, że organ I instancji ponownie wystąpi do RDOŚ o dokonanie uzgodnienia.

Za bezzasadne uznano natomiast zarzuty skargi odnośnie braku dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, jak również niespełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, opierając ją na poniższych podstawach:

1. mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 Ppsa poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości zapadłych w sprawie: zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...], pomimo iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania wskazanych w zaskarżonym wyroku;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 33 "ust. 1" (oczywiście błędne określenie jednostki redakcyjnej, artykuły w Ppsa dzielą się na paragrafy, nie zaś na ustępy, jakby to wynikało z użytego w podstawie kasacyjnej skrótowego oznaczenia, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprawnie formalnie wskazano na art. 33 § 1 – uwaga Sądu) Ppsa przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wyrażonego w sprawie stanowiska skarżącej kasacyjnie jako jednej z pozostałych stron postępowania - i w konsekwencji zaniechanie oceny w uzasadnieniu wyroku implikacji prawnych wynikających z faktu, że materialnoprawna podstawa wydania zaskarżonego aktu (uchwała nr XIV/295/2015), jest sprzeczna z bezpośrednio obowiązującymi normami prawa UE - co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie;

3) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 Ppsa i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137 ze zm., "Pusa"), poprzez "niezbadanie przez WSA w Warszawie zgodności z prawem całego postępowania w sprawie", w tym pominięcie zbadania materialnoprawnych podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego w zakresie wykraczającym poza zarzuty i wnioski podniesione w skardze;

2. rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego, polegającym na:

1. art. 7 i art. 9 Konstytucji RP (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483) oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa, w zw. z art. 7 ust. 1 lit. a)-h) i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych (Dz. Urz. UE L 317/35 z 4 listopada 2014, dalej: "Rozporządzenie nr 1143/2014") w zw. z przepisami (art. 1 i 2, poz. 3 Załącznika - Ailonthus altissimo) Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2019/1262 z 25 lipca 2019 r. zmieniającymi rozporządzenie wykonawcze (UE) 2016/1141 w celu aktualizacji wykazu inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii (Dz. Urz. UE L 199/1 z 26 lipca 2019 r., dalej: "Rozporządzenie Wykonawcze") - poprzez ich niezastosowanie pomimo zasady bezpośredniego obowiązywania norm prawa UE, i w konsekwencji pominięcie zbadania zgodności regulacji uchwały nr XIV/295/2015 z ww. przepisami, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno skutkować stwierdzeniem, że materialnoprawna podstawa decyzji (uchwała nr XIV/295/2015) podlega - jako częściowo nieważna - wyeliminowaniu z obrotu prawnego w zakresie jej § 4 ust. 1 pkt 1-4 i § 5 pkt 1-7 w zw. z pkt 42 Załącznika Nr 1 i Załączników 44a i 44b do Uchwały;

2. art. 1 § 1 i 2 Pusa - poprzez "jego" (oczywista omyłka, należało użyć zaimka "ich" – uwaga Sądu) niezastosowanie i nieuwzględnienie stanu prawnego istniejącego na dzień wydawania skarżonej decyzji, określonego w szczególności przepisami Rozporządzenia nr 1143/2014 i Rozporządzenia Wykonawczego, a tym samym naruszenie zasady szerokiego (tj. wykraczającego poza zarzuty skargi) badania i kontroli przez sądy administracyjne zgodności z prawem materialnym decyzji administracyjnych, co w konsekwencji prowadziło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 Upzp, w zw. z art. 40 ust. 1 Uop przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uzgodnienia przez organ I instancji decyzji z RDOŚ, podczas gdy w stanie prawnym istniejącym na dzień wydawania zaskarżonej w sprawie decyzji, przy uwzględnieniu obowiązujących regulacji Rozporządzenia nr 1143/2014 i Rozporządzenia Wykonawczego, brak było podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie istnieje wymóg dokonania uzgodnienia decyzji z RDOŚ.

Z uwagi na powyższe, skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, lub rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym w postępowaniu kasacyjnym, wg norm przepisanych; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie sąd pierwszej instancji przeoczył, że ponieważ przepisy uchwały nr XIV/295/2015 są sprzeczne z przepisami Rozporządzenia nr 1143/2014 i Rozporządzenia Wykonawczego, nie powinny stanowić podstawy oceny ani decyzji w postępowaniu przed SKO, ani skargi na decyzję rozpatrywaną przez WSA w Warszawie. Wskazane przez skarżącą kasacyjnie przepisy uchwały nr XIV/295/2015 (§ 4 ust. 1 pkt 1-4 i § 5 pkt 1-7, w zw. z pkt 42 załącznika Nr 1 i załączników 44a i 44b do uchwały) powinny zostać usunięte z obrotu prawnego na podstawie art. 134 Ppsa.

W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że sąd pierwszej instancji, nie biorąc pod uwagę (z naruszeniem art. 134 Ppsa) powołanych na wstępie przepisów, nie zwrócił uwagi, iż przepisy uchwały nr XIV/295/2015 są sprzeczne z przepisami Rozporządzenia 1143/2014 w związku z przepisami Rozporządzenia Wykonawczego - a zwłaszcza z tymi normami, które nakazują stosować środki eliminacji w stosunku do przedstawicieli gatunku zagrażającego Unii Europejskiej. Ponieważ przepisy w/w uchwały w zakresie ustanawiającym aleję bożodrzewów przy ul. [...] pomnikiem przyrody są sprzeczne z przepisami ww. Rozporządzeń (co zostało wskazane także w piśmie skarżącej kasacyjnie z 28 lutego 2020 r. i załączonej do niego opinii) nie powinny one stanowić podstawy oceny decyzji w postępowaniu przed SKO ani podstawy oceny skargi na decyzję rozpatrywanej przez WSA w Warszawie. W piśmie z 20 maja 2022 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W piśmie z 23 maja 2022 r. działający w imieniu Wspólnot Mieszkaniowych [...], [...], [...] oraz [...] profesjonalny pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego wywołanego skargą kasacyjną wg norm przepisanych. Nie sprzeciwił się przy tym rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2022 r. rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm., dalej jako "uCOVID-19"). Strony zostały poinformowane o możliwości złożenia pisma procesowego zawierającego argumentację uzupełniającą swego stanowiska.

W piśmie z 2 listopada 2022 r. stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał w całości twierdzenia i wnioski w niej zawarte i późniejszych pismach, uzupełniając jej argumentację. Wniósł również o uwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy dowodów złożonych przy niniejszym piśmie. W motywach tego pisma wskazywano na uzyskane przez W. sp. z o.o. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz garażem podziemnym na dz. nr [...] przy ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

A. Przywołany w podstawie skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga m. in. na decyzję podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi, skoro w tej sprawie skargę uwzględniono na podstawie cyt. przepisu, powinna skutecznie zakwestionować tę ocenę sądu pierwszej instancji, który miałby wadliwie dopatrzeć się naruszeń konkretnych przepisów prawa, a którym miały uchybić organy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Tę samą uwagą opatrzeć należy zarzut naruszenia art. 135 Ppsa, skoro w konsekwencji uznania zasadności samej skargi, sąd wojewódzki uznał za konieczne uchylenie także decyzji organu I instancji, jak i postanowienia RDOŚ wydanego w ramach współdziałania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, tylko skuteczne podważenie zasadniczego stanowiska sądu a quo, dopatrującego się oznaczonych naruszeń przepisów prawa procesowego, może przemawiać za skutecznością zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa.

B. Zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 Ppsa oraz art. 1 § 2 Pusa, jak również naruszenia art. 7 i art. 9 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa, w zw. z art. 7 ust. 1 lit. a)-h) i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nr 1143/2014 w zw. z przepisami (art. 1 i 2, poz. 3 Załącznika - Ailonthus altissimo) Rozporządzenia Wykonawczego poprzez ich niezastosowanie, oraz naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa poprzez ich niezastosowanie, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Spółka podnosi, że uchwała nr XIV/295/2015 jest sprzeczna z bezpośrednio obowiązującymi normami prawa UE, zarzucając sądowi wojewódzkiemu pominięcia zbadania tej uchwały i braku jej wyeliminowanie w części z obrotu prawnego. W dalszej argumentacji w konsekwencji zarzucanego sądowi pierwszej instancji pominięcia stanu prawnego istniejącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Spółka zarzuca, że brak takiej kontroli o wskazanym zakresie przedmiotowym, pod względem zgodności z prawem materialnym, w konsekwencji prowadził do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 Upzp, w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy Uop, przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uzgodnienia przez organ I instancji decyzji z RDOŚ. Zdaniem Sądu Naczelnego tak skonstruowane podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione.

C. Strona skarżąca kasacyjnie pozostaje w błędzie zarzucając sądowi pierwszej instancji wadliwe zaniechanie, że – wobec wywodu zawartego w przedłożonej temuż sądowi opinii prawnej odnośnie niezgodności uchwały nr XIV/295/2015 z prawem UE – sąd ten powinien w ramach rozpoznawanej sprawy stwierdzić nieważność powyższej uchwały w oznaczonej w skardze kasacyjnej części. Stanowisko to jest nieprawidłowe. W myśl art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach "danej sprawy". Owe granice wyznacza przedmiot skargi – w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem była nim decyzja SKO z 19 września 2019 r., nr KOC/6557/Ar/18, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Uwzględniając skargę wniesioną na – wydaną w reżimie K.p.a. – decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa) sąd administracyjny wyrokuje na podstawie przepisów art. 145 § 1 Ppsa, mogąc uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdzić jej nieważność w całości lub w części, względnie stwierdzić niezgodność zaskarżonej decyzji w całości lub w części. W myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchwała nr XIV/295/2015 ma charakter aktu prawa miejscowego, nie została podjęta w granicach sprawy, której dotyczyła wniesiona skarga Wspólnot Mieszkaniowych, przeto sąd pierwszej instancji nie mógł z powyższych przyczyn objąć w ramach rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej zakresem swojej kontroli przedmiotowej uchwały. Uchwała ta może być natomiast przedmiotem odrębnej skargi sądowoadministracyjnej, a jeśli skarga ta zostanie uwzględniona, sąd administracyjny wyrokować będzie na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. Z tych przyczyn i uwzględniając przedmiot skargi sąd wojewódzki mógł swoją kontrolą objąć zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz wydany w granicach sprawy o ustalenie warunków zabudowy akt współdziałania – postanowienie RDOŚ. Nie mógł sąd pierwszej instancji, jak tego oczekuje strona skarżąca kasacyjnie, niejako przy okazji kontroli zaskarżonych decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdzić nieważność uchwały nr XIV/295/2015.

D. Strona skarżąca kasacyjnie pomija przy tym, że w obrocie prawnym, nie licząc powyższej uchwały nr XIV/295/2015, pozostaje rozporządzenie Nr 24 Wojewody Mazowieckiego z 31 lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu warszawskiego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 124, poz. 3639), gdzie w lp. 162 załącznika ujęto pomnik przyrody – aleję bożodrzewów gruczołkowatych przy ul. [...] w W. Strona skarżąca kasacyjnie pomija dalej motywy wyroku IV SA/Wa 816/18 wydanego w granicach tej sprawy, w których jednoznacznie wskazano na konieczność dokonania uzgodnienia w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp. Wyrok ten jest prawomocny, zatem wiąże również Sąd Naczelny orzekający w tej sprawie. Z tych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, w ramach których zakwestionowano wymóg dokonania uzgodnienia decyzji z RDOŚ.

E. Słuszny jest natomiast zarzut strony skarżącej kasacyjnie odnośnie naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 33 § 1 Ppsa, gdy idzie o pominięcie przez sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Spółki wyrażonego w złożonym temu sądowi piśmie z 24 lutego 2020 r. Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku winien zawrzeć m. in. "stanowisko pozostałych stron", a do takiej kategorii podmiotów na etapie rozpoznawania skargi Wspólnot Mieszkaniowych należało zakwalifikować Spółkę. Stanowisko Spółki należało zatem odnotować w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i do niego się odnieść, czego sąd wojewódzki wadliwie nie uczynił. Rzecz jednak w tym, że aby podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 Ppsa miała prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, stwierdzone przez Sąd Naczelny uchybienie sądu pierwszej instancji musi być tej natury, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

F. W zaskarżonym wyroku nietrafnie przyjęto, że uwzględniając okoliczność umorzenia przez RDOŚ postępowania uzgodnieniowego postanowieniem z 8 czerwca 2018 r. doszło do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp. Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, odnoszącą się do przypadku, w którym decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Dostrzeżenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa, stanowiącego przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego nakazuje uwzględnić skargę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Tymczasem stwierdzając ziszczenie się jednej z przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego sąd pierwszej instancji zaskarżony wyrok oparł nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, lecz na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, czyli dopatrując się innego naruszenia przepisów postępowania (innego, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – uwaga Sądu), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko sądu a quo jest przeto niekonsekwentne. Zdaniem Sądu Naczelnego nie można skutecznie organowi I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., skoro o akt współdziałania, będąc przy tym związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku IV SA/Wa 816/18, zwrócił się on do RDOŚ. Ten zaś organ współdziałający wydał postanowienie, zatem podjął formalnie – stosownie do wymogów określonych w art. 106 § 5 K.p.a. – akt współdziałania. Trafnie natomiast w motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji dopatrzył się bezzasadności takiego działania RDOŚ, które polegało na uznaniu, że pomnik przyrody w postaci grupy drzew gatunku bożodrzew gruczołkowaty nie może być zakwalifikowany do kategorii obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów Uop, a co sąd ten uznał za podstawę do oceny odnośnie wadliwego umorzenia postępowanie uzgodnieniowego. Postępowanie uzgodnieniowe nie było bezprzedmiotowe, zatem RDOŚ dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., a to wadliwie działanie organu współdziałającego mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji podjętej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Utrzymanie zatem w mocy przez SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. takiej decyzji organu I instancji stanowiło naruszenie cyt. przepisu i było przedwczesne.

G. Z powyższych względów i uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo jego częściowo błędnego uzasadnienia, skargę kasacyjną oddalono po myśli art. 184 Ppsa.

H. Uwzględniając treść odpowiedzi na skargę kasacyjną, jak również przyczyny dla których uznano zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu, Sąd Naczelny doszedł do przekonania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, aby odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w myśl art. 207 § 2 Ppsa.