Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 923/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2197/13 w sprawie ze skargi M. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 29 marca 2012 r. nr XXXIV/819/2012 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2197/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na uchwałę m.st. Warszawy z 29 marca 2012 r. nr XXXIV/819/2012 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy", oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Uchwałą z dnia 29 marca 2012 r., nr XXXIV/819/2012 Rada Miasta Stołecznego Warszawy utworzyła park kulturowy pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 23 kwietnia 2012 r. pod poz. 3566.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie zawiera uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości lub w części.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), przez przyjęcie, że na nieruchomości skarżącej Spółki (działki ewidencyjne nr: [...] i [...]) zaistniała potrzeba utworzenia parku kulturowego.

Z art. 16 ust. 1 ww. ustawy wynika, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Wskazane w tym przepisie wymogi warunkujące możliwość utworzenia parku kulturowego, zdaniem Sądu, zostały spełnione. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że Rada Miasta należycie udokumentowała potrzebę stworzenia parku kulturowego. W pełni Sąd podzielił stanowisko Rady, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że za stworzeniem parku kulturowego przemawia konieczność ochrony przestrzeni, w której zabytki i przyroda tworzą spójną całość i stanowią krajobraz kulturowy o niezaprzeczalnej wartości.

Podniesione przez skarżącą Spółkę w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2013 r. argumenty sprowadzają się do ogólnych stwierdzeń, że Rada podejmując uchwałę o utworzeniu parku kulturowego uczyniła to dowolnie. Spółka nie wskazuje jednak skonkretyzowanych argumentów przemawiających za takim poglądem. Także dokonana przez Sąd z urzędu analiza zaskarżonej uchwały nie dała podstaw do przyjęcia, że podjęcie uchwały o utworzeniu parku kulturowego nosi cechy dowolności. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. tekst jedn. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego Sąd wskazał, że przepis ten określa granice wykonywania prawa własności. Z przepisu tego wynika, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z treści uchwały nie wynika, by Rada Gminy negowała wynikające z tego przepisu uprawnienia skarżącej Spółki do wykonywania prawa własności nieruchomości. Uchwała powoduje oczywiście ograniczenia w możliwości zagospodarowania należących do Spółki nieruchomości jednakże są to ograniczenia prawem dopuszczalne.

Z art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że uchwałą określa się nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. Granice parku kulturowego zostały określone. Ustalenie tych granic, aczkolwiek utrudnione, nie jest jednak niemożliwe. Nadto zgodzić należy się z poglądem Rady Miasta, że w sąsiedztwie działek należących do skarżącej Spółki granica Wilanowskiego Parku Kulturowego wyznaczona i opisana jest w pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały w sposób niebudzący wątpliwości: "ulicą [...] (po północno-wschodniej granicy obrębu [...])".

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej Spółki, że Rada Miasta naruszyła art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przekroczenie swoich kompetencji do utworzenia parku kulturowego poprzez delegowanie kompetencji do utworzenia planu ochrony parku kulturowego Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy.

Brak w uchwale o utworzeniu parku kulturowego planu ochrony tego parku jest naruszeniem wymogu wynikającego z art. 16 ust. 2 ww. ustawy i stanowi naruszenie tego przepisu. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Rady, że określenie zakazów i ograniczeń jest w istocie realizacją obowiązku określenia planu ochrony parku. Naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak określenia planu ochrony nie jest jednak, zdaniem Sądu, naruszeniem na tyle istotnym, by skutkowało to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Podstawowe znacznie dla funkcjonowania parku kulturowego ma bowiem określenie zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie tego parku. Obowiązek ten został przez Radę zrealizowany. Obowiązek wskazania sposobu ochrony parku może zaś zostać zrealizowany w terminie późniejszym.

Z § 3.1. zaskarżonej uchwały wynika, że sposób ochrony Parku Kulturowego, w tym szczegółowe wskazania co do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów Parku Kulturowego, zostanie określony w planie ochrony Parku Kulturowego, który zostanie zatwierdzony przez Radę m.st. Warszawy odrębną uchwałą. Z kolei z § 3.2 wynika, że Rada zobowiązała Prezydenta m.st. Warszawy do sporządzenia planu ochrony Parku Kulturowego w terminie roku od dnia podjęcia uchwały. Z przepisów tych, zdaniem Sądu, nie wynika, by Rada scedowała kompetencję do sporządzenia planu ochrony parku. Rada poleciła Prezydentowi jedynie opracowanie planu ochrony parku. Samo uchwalenie planu ochrony ma natomiast nastąpić na mocy uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, co wynika wprost w § 3.1. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wymagają, by projekt planu ochrony powinien być sporządzony wyłącznie przez Radę. Istnieje jedynie wymóg, by taki plan został przez Radę uchwalony.

Brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.

M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedziba w W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez zastąpienie merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu argumentacją Rady m.st. Warszawy oraz brak skontrolowania czy interes prawny skarżącej został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, skutkujący:

• przyjęciem a priori (bez dogłębnej analizy) argumentacji Rady m.st. Warszawy, a mianowicie, iż należy podzielić stanowisko Rady m.st. Warszawy, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że za stworzeniem parku kulturowego przemawia konieczność ochrony przestrzeni, w której zabytki i przyroda tworzą spójną całość i stanowią krajobraz kulturowy o niezaprzeczalnej wartości, podczas, gdy tereny wokół działek nieruchomości skarżącej, usytuowane w najbliższej odległości, przeznaczone są pod zabudowę, na przedmiotowym terenie (działkach skarżącej spółki) brak jest potrzeby ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi, albowiem są to tereny porolne;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, 134 § 1 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędną ocenę zaskarżonej uchwały i brak poczynienia wystarczających ustaleń, skutkujące błędnym przyjęciem przez Sąd, iż zaskarżona uchwała nie zawiera uchybień, które skutkowałyby wyeliminowaniem jej z obrotu, pomimo że:

• granice parku kulturowego określają załączniki: nr 1 i 2 do uchwały, które są ogólnikowe i nieprecyzyjne, czym uniemożliwiają identyfikację granic w terenie, a w związku z tym weryfikację, które nieruchomości są objęte obszarem parku kulturowego, podczas, gdy uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, winna określać granice obszaru parku kulturowego,

• Rada m.st. Warszawy przekroczyła swoje kompetencje do utworzenia parku kulturowego poprzez delegowanie swoich kompetencji do utworzenia planu ochrony parku kulturowego Prezydentowi m.st. Warszawy,

• w zaskarżonej uchwale brak jest postanowień odnoszących się do sposobu ochrony parku kulturowego, podczas, gdy w już treści uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego winny znaleźć się postanowienia dotyczące sposobu ochrony parku kulturowego,

• w zaskarżonej uchwale przewidziano, iż określenie sposobu ochrony parku zostanie zrealizowane w terminie późniejszym,

• Rada m.st. Warszawy zobowiązała Prezydenta m.st. Warszawy do sporządzenia planu ochrony parku kulturowego;

ponadto, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w pkt 1) i 2) powyżej, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucam:

3) naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), przez przyjęcie, że granice parku kulturowego zostały określone, zaś ustalenie tych granic, aczkolwiek utrudnione, nie jest niemożliwe, podczas, gdy granice parku kulturowego określają załączniki: nr 1 i 2 do uchwały, które są ogólnikowe i nieprecyzyjne, czym uniemożliwiają jednoznaczną identyfikację granic w terenie, a w związku z tym weryfikację, które nieruchomości są objęte obszarem parku kulturowego, a uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, winna określać granice obszaru parku kulturowego;

4) naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez przyjęcie, iż Rada m.st. Warszawy nie przekroczyła swoich kompetencji do utworzenia parku kulturowego poprzez delegowanie kompetencji do utworzenia planu ochrony parku kulturowego Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy, podczas, gdy:

• delegacja na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy wszelkich kompetencji do ustalenia "sposobu ochrony" jest niedopuszczalna z uwagi na brak podstawy prawnej,

• ustalenie "sposobu ochrony" powinno nastąpić w tekście uchwały o utworzeniu parku kulturowego,

• uchwała ma wadę powodującą jej sprzeczność z materialną podstawą kompetencji Rady m.st. Warszawy do utworzenia parku kulturowego;

5) naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez przyjęcie, iż brak w uchwale o utworzeniu parku kulturowego planu ochrony tego parku jest naruszeniem nie na tyle istotne, by skutkowało to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, podczas, gdy:

• uchwała jest wadliwa i w sposób oczywisty zawiera uchybienia, które powinny skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości,

• nie zawiera wszystkich niezbędnych wymogów ustawowych, albowiem "sposób ochrony" zostanie określony dopiero odrębną uchwałą, po uprzednim sporządzeniu przez Prezydenta m.st. Warszawy,

• w uchwale w zasadzie ograniczono się wyłącznie do wskazania zakazów i ograniczeń,

• zaniechanie określenia "sposobu ochrony" jest sprzeczne z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem nakazy i zakazy objęte uchwałą stają się instytucją samodzielną, a w związku z tym następuje delegacja na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy wszelkich kompetencji do ustalenia "sposobu ochrony", pomimo że takiej delegacji brak podstawy prawnej;

6) naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez przyjęcie, iż obowiązek wskazania sposobu ochrony parku może zostać zrealizowany w terminie późniejszym, podczas, gdy z treści przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie wynika, że uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 przedmiotowej ustawy;

7) naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez przyjęcie, iż z uchwały nie wynika by Rada m.st. Warszawy scedowała kompetencję do sporządzenia planu ochrony parku, bowiem Rada poleciła jedynie Prezydentowi opracowanie planu ochrony parku, zaś samo uchwalenie planu ochrony ma nastąpić na mocy uchwały Rady m.st. Warszawy, podczas gdy "sposób ochrony" nie może zostać określony odrębną uchwałą albowiem powinien wynikać z treści uchwały o utworzeniu parku kulturowego;

8) naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), przez przyjęcie, iż na nieruchomości skarżącej spółki (działki ewidencyjne nr: [...] i [...]) zaistniała potrzeba utworzenia parku kulturowego w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, podczas, gdy:

• tereny wokół działek nr: [...] i [...] z obrębu [...], usytuowane w najbliższej odległości, przeznaczone są pod zabudowę,

• na przedmiotowym terenie (działkach skarżącej spółki) brak jest potrzeby ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi, albowiem są to tereny porolne,

• nieruchomości skarżącej spółki znajdują się poza terenem bezpośredniej ochrony "skarpy warszawskiej", jak również nie obejmują obszaru cennego przyrodniczo rejonu ulic [...] i ul. [...],

• uchwała nie zawiera, zarówno w swojej warstwie tekstowej jak i graficznej, żadnych merytorycznych uzasadnień dla objęcia działek ewidencyjnych nr: [...] i [...], granicami obszaru parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy";

9) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez przyjęcie, iż uchwała powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania należących do spółki nieruchomości, jednakże są to ograniczenia prawem dopuszczalne, podczas, gdy Rada m.st. Warszawy:

• miała obowiązek wyważenia interesu społecznego oraz interesu właścicieli nieruchomości na przedmiotowym obszarze, w tym skarżącej spółki,

• dążąc do ochrony walorów krajobrazowych sięgnęła po środki całkowicie nieproporcjonalne, przerzucając na właścicieli nieruchomości koszty utworzenia parku, czym naruszona została zasada niezbędności i proporcjonalności ograniczenia w stosunku do zamierzonego rezultatu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 176 w związku z art. 177 § 1 w związku z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosiła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 roku (sygn. akt IV SA/Wa 2197/13) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

względnie, w przypadku uznania, iż naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w pkt 1 i 2 zarzutów, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, na podstawie art. 176 w związku z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosiła o:

2) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2197/13) i uwzględnienie skargi skarżącej przez stwierdzenie, że uchwała Rady m.st. Warszawy nr XXXIV/819/2012 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy" wydana została z naruszeniem prawa

oraz o

3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga rozpoznania w związku z podstawą kasacyjną naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 208 r. Nr 162, poz. 1568). Według art. 16 ust. 1 "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej". Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną na podstawie akt sprawy. Zarzucając naruszenie art. 133 § 1 nie wyprowadzono w skardze kasacyjnej, jakie akta sprawy zostały przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy pominięte aby dały podstawę do wyprowadzenia przekroczenia granic oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały m.st. Warszawy z 29 marca 2012 r. nr XXXIV/819/2012 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy". W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który dawał podstawy aby stwierdzić, że Rada Miasta należycie udokumentowała potrzebę stworzenia parku kulturowego. Nie można tej argumentacji Sądu zarzucić naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku stanowi całość, którą nie można dzielić na autonomiczne części. W zaskarżonym wyroku przytoczono odpowiedź na skargę Rady Miasta St. Warszawy, w której wykazano położenie nieruchomości Spółki. Powołano opracowania, które dały podstawy do ustalenia walorów przesądzających o spełnieniu przesłanek ustawowych do utworzenia "Wilanowskiego Parku Kulturowego". Opracowania są składową akt sprawy, który Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Akta te zostały Sądowi przedłożone.

Sąd w uzasadnieniu w części wywodów argumentacji braku zasadności zarzutów skargi, podzielił w tym zakresie stanowisko Rady Miasta Stołecznego Warszawy. W skardze kasacyjnej nie podważono tych ustaleń, a ograniczono się do zarzutów, że przedmiotowe działki położone są na terenach porolnych, usytuowanych w pobliżu zabudowy budynkami wielorodzinnymi. Czyni to nie zasadnym tak wywiedziony zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że zadaniem tworzonych na podstawie przepisów tej ustawy parków kulturowych jest "ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi i charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej". Co należy rozumieć pod pojęciem "krajobrazu kulturowego" definiuje ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 3 pkt 14, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowiąc: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze". Celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń historycznie ukształtowana, a to przesądza, że nie można ograniczyć terenu ochrony tylko do działek, na których jest obiekt zabytkowy. Park kulturowy przedstawia wartość kulturową jako całość, a zatem pod tym kątem podlega ocenie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

Sąd rozpoznał zgodność z prawem zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie naruszając art. 134 tej ustawy. Nie naruszył też art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności". Art. 147 § 1 wprowadzając sankcję nieważności wobec uchwał nie wylicza enumeratywnie rodzajów naruszeń prawa, które uzasadniają jej zastosowanie. Nie jest zatem ograniczone stosowanie sankcji nieważności tylko do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, a obejmuje też naruszenie przepisów prawa, które nie ma takiego ciężaru gatunkowego. Do stwierdzenia nieważności uchwały podstawą jest wyprowadzenie naruszenia prawa, którego w sprawie Sąd nie ustalił, zasadnie wywodząc, że nie naruszono przy podjęciu uchwały, art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten wymaga rozpoznania łącznie z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Według art. 16 ust. 1 "Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1". Elementem uchwały jest określenie granic parku krajobrazowego. Sposób określenia granic zastosowany w uchwale: "ulica [...] (po północno-wschodniej granicy obrębu [...])" nie narusza przepisów prawa w takim stopniu, który uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności. Należy odróżnić wyznaczenie granic od linii rozgraniczających. Wskazanie opisowe granicy w uchwale przesądza i zamyka teren Wilanowskiego Parku Kulturowego.

Nie jest zasadny zarzut kasacyjny postawiony co do naruszenia powołanych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do subdelegacji. Artykuł 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że uchwała określa sposób ochrony. Artykuł 16 ust. 2 co do zarzutu subdelegacji wymaga rozważenia w związku z art. 16 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że: "Wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy". Artykuł 16 ust. 2 stanowi, że uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 Należy rozróżnić sposób ochrony od planu ochrony parku kulturowego. W języku polskim pod pojęciem "sposób" rozumienie się: 1) "określoną metodę, formę wykonywania, ujęcie czegoś, manierę, styl"; 2) "to, co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie, wykonywanie czegoś, drogę, środek, możliwość" (Słownik języka polskiego, Warszawa 2005). Pod pojęciem planu w języku polskim rozumie się: 1) "zamiar, zamyśl, pomysł, projekt"; 2) "program zadań i prac, które mają być wykonane w określonym czasie; porządek, rozkład zajęć lub czynności przewidzianych do wykonania"; 3) "szkic, zarys, układ czegoś" (Słownik języka polskiego, Warszawa 2005). Artykuł 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadza rozróżnienie środków ochrony od planu ochrony parku kulturowego. Takie rozgraniczenie w regulacji prawnej nie jest jednak w pełni możliwe. Określenie metody, formy wykonywania będące w systemie środków ochrony powiązane jest z programem zadań i prac, czynności przewidzianych do wykonania. Powiązanie ścisłe określenia środków ochrony z planem ochrony parku kulturowego wymaga sporządzenia projektu planu ochrony przed podjęciem uchwały o utworzeniu parku. Z akt sprawy wynika, że prace nad przygotowaniem projektu planu ochrony parku kulturowego trwały od około 2006 r. W dniu podjęcia uchwały Nr XXIV/819/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 29 marca 2012 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy" została podjęta przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwała Nr XXXIV/820/2012 w sprawie zatwierdzenia planu ochrony Wilanowskiego Parku Kulturowego. Pomimo zatem wadliwego sformułowania § 3 ust. 1 uchwały Nr XXXIV/819/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 29 marca 2012 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy" nie można wywodzić o subdelegacji, skoro z art. 16 ust. 3 ustawy o ochroni zabytków i opiece nad zabytkami z mocy prawa stanowi, że sporządzenie planu ochrony należy do organu wykonawczego: wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a zatwierdzenie do rady miasta. Wadliwe sformułowanie wynikające ze stanu faktycznego sprawy – podjęcia w dniu 29 marca 2012 r. uchwały Nr XXXIV/820/2012 w sprawie zatwierdzenia planu ochrony Wilanowskiego Parku Kulturowego, nie uzasadnia wyprowadzenia naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności uchwały.

Artykuł 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazanie w uchwale o utworzeniu parku kulturowego sposobu ochrony zalicza do elementów obligatoryjnych uchwały. Brak pełnej regulacji, wymaganej przepisami prawa nie uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności uchwały. Środki ochrony stanowią system zróżnicowanych działań, wynikających z zatwierdzonego uchwałą planu ochrony, z regulacji zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak pełnej regulacji nie uzasadnia zastosowania sankcji nieważności, następstwa braku regulacji wymagają oceny systemowej. W razie braku regulacji wykluczającego stosowanie i osiągnięcie celu uchwały o utworzeniu parku kulturowego zasadnym jest wyprowadzenie podstaw do zastosowania sankcji nieważności. Takie następstwa braku w zaskarżonej uchwały regulacji środków ochrony nie występują z uwagi na powiązanie z uchwałą zatwierdzającą plan ochrony i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął prawidłową ocenę wyważenia wartości ochrony wartości interesu społecznego i interesu prawnego jednostki. Przypisanie większej wartości dobru ogólnemu dla którego przyjęto w polskim systemie prawa instytucji parku kulturowego, nie stanowi przekroczenia granic ochrony prawa własności, które z wyższych względów podlegają ograniczeniu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.