Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1279/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt5, art. 146 par. 1, art. 148 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – oddala skargę –


UZASADNIENIE

J. R. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. skierowanym do [...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie opinii o służbie. Jako podstawę prawną wznowienia podał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie ujawniły się nowe okoliczności, nieznane organowi w chwili wydawania decyzji, wynikające z wyroku Sądu Apelacyjnego w K. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt [...]. Podał również, iż o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., gdy doręczono mu postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby z dnia [...] sierpnia 1996 r.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podał, że ostateczna decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. została wydana w 2002 r., a wniosek J. R. o wznowienie postępowania wpłynął w 2012 r. Z art. 146 § 1 K.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może nastąpić, jeśli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat, a w tym przypadku upłynęło dziesięć lat.

Na skutek wniesienia przez J. R. zażalenia, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że w ramach postępowania wstępnego (przed postanowieniem o wznowieniu lub odmowie wznowienia) organ powinien ustalić, jakie nowe dowody lub okoliczności faktyczne podaje wnioskodawca i ocenić, czy został zachowany termin określony w art. 148 K.p.a. Jednocześnie wskazał, że należy wziąć pod uwagę fakt, iż skarżący we wniosku podał, iż o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., gdy otrzymał postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], mając za podstawę prawną art. 145 § 1, art. 146 § 1 i art. 149 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podał, że w sprawie wystąpiły trzy negatywne przesłanki formalne uniemożliwiające wznowienie postępowania, wynikające z art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 i art. 146 § 1 k.p.a. Po pierwsze, wyrok Sądu Apelacyjnego w K., na który powołuje się skarżący został wydany w dniu [...] października 2011 r., a więc ten dzień należy przyjąć za datę, od której biegną terminy określone w art. 148 § 1 K.p.a. i trudno przyjąć, że o fakcie, z którego wywodzi skutki prawne, dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., gdy otrzymał postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby, które było wydane w związku z wnioskiem wyżej wymienionego opierającym się na powołanym wyroku. Ponadto organ wskazał, że wyrok Sądu Apelacyjnego w K. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt [...] był znany wyżej wymienionemu w dniu jego wydania, a z całą pewnością w lutym 2012 r., gdy odpis tego wyroku składał jako dowód w sprawie o sygn. akt [...] w Sądzie Okręgowym w G. ze swego powództwa przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w G. o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienie. Po drugie, od dnia doręczenia decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie opinii o służbie upłynęło 5 lat i stosownie do treści art. 146 § 1 K.p.a., nie można wznowić postępowania w tej sprawie. Po trzecie, z art. 145 pkt 5 K.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu, okoliczności na które powołuje się J. R., były znane organowi w chwili wydania decyzji ostatecznej, albowiem wynikały one z jego akt osobowych.

Po wniesieniu zażalenia, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w sprawie odmowy wznowienia postępowania oraz orzekł co do istoty sprawy w sposób następujący: na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 i art. 149 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia [...] grudnia 2012 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] znak [...] w sprawie opinii o służbie postanowił wznowić postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji w przeprowadzonym postępowaniu wstępnym analizował zarówno przesłanki warunkujące wznowienie postępowania (termin jednego miesiąca – art. 148 § 1 K.p.a.), jak i przesłanki dotyczące możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 146 § 1 K.p.a.). Jest to działanie nieprawidłowe, bowiem w ramach postępowania wstępnego nie można badać przesłanek merytorycznych dotyczących możliwości uchylenia decyzji, czy postanowienia. Ponadto wskazał, że po złożeniu przez J. R. wyjaśnienia dotyczącego podania, konkretnie z jakiego dokumentu uzyskał on informacje o zaistnieniu okoliczności będących podstawą do wznowienia postępowania oraz kiedy otrzymał wspomniany wyrok Sądu Apelacyjnego w K., przyjął, iż można uznać, że dochował on jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. W związku z powyższym stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wznowienia postępowania, a zatem jego wszczęcie jest uzasadnione. Jednocześnie wskazał, że przeprowadzenie postępowania merytorycznego oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia będzie należeć do organu pierwszej instancji. W ramach tego postępowania należy ustalić, czy faktycznie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane wówczas organowi oraz należy ustalić, czy nie występują negatywne przesłanki uchylenia decyzji (art. 146 K.p.a.). Po zakończeniu postępowania organ może wydać decyzję tylko w oparciu o art. 151 K.p.a.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 151 § 1, art. 150 i art. 149 § 2 K.p.a. oraz powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W ocenie skarżącego, skoro Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (jako organ odwoławczy) był właściwy do wznowienia postępowania, to w sprawie winien wydać również stosowną decyzję merytoryczną.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego ograniczenia się jedynie do wznowienia postępowania administracyjnego i braku wydania decyzji merytorycznej, iż zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, jako organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy. Nie może orzekać w innym zakresie, niż to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji rozpatrywał sprawę jedynie w zakresie samego wznowienia postępowania i tylko w takim zakresie mógł rozstrzygać organ odwoławczy. Organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu zażalenia strony, mógł wznowić postępowanie, ale nie mógł przeprowadzać postępowania wznowieniowego i rozstrzygać w trybie art. 151 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1526/13, oddalił skargę. W uzasadnieniu podał, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania podlega weryfikacji według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (zażalenie na postanowienie). Rozpoznając zażalenie od postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania organ odwoławczy – uznając to postanowienie za wadliwe – może orzec co do istoty sprawy, tj. uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1988 r. sygn. akt IV SA 316/88, LEX nr 951725 i A. Witkowska, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wyd. 2, Warszawa 2013 r., str. 893). Rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że nie można odmówić wznowienia postępowania, powołując się na wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1 K.p.a. okoliczności wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Okoliczności te mogą stanowić podstawę do odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej K. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] znak [...] w sprawie opinii o służbie. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Na wskutek wniesionej skargi kasacyjnej przez skarżącego J. R., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3054/14, uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podał mi.in., że: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota podniesionego w niej zarzutu naruszenia powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania, był uprawniony do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. do uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. (...) przepisy określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu odwoławczego do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, rozpoznając zażalenie od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydać postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak wyżej podano, zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., w sprawach wymienionych w art. 149 wyłącznie właściwym jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, w tym przypadku jest to [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., a zatem tylko ten organ jest właściwy dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania."

W tej sytuacji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w pierwszej fazie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania bada się, czy zostały spełnione formalne podstawy wznowienia – czy faktycznie zostały wskazane przesłanki wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowano termin do zgłoszenia żądania wznowienia. Z kolei skarżący powołuje się na dwa dokumenty, które – jego zdaniem – są nowymi okolicznościami faktycznymi istniejącymi w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który decyzję wydał (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), tj. postanowienie Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby (doręczenie w dniu 27 grudnia 2012 r.) oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2011 r. Nie podaje jednak, w jaki sposób wymienione akty prawne wpływają na postępowanie dotyczące zmiany i uzupełnienia opinii o służbie. Postanowienie Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby J. R. z dnia [...] sierpnia 1996 r. dotyczy tylko i wyłącznie problemów związanych ze świadectwem służby, głównie zakończonych już postępowań administracyjnych dotyczących możliwości sprostowania świadectwa służby prowadzonych w latach 1996 – 2009, a zatem informacje z tego postanowienia w żadnej mierze nie dotyczą opinii o służbie. Z kolei wyrok Sądu Apelacyjnego w K. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt [...] przyznaje J. R. prawo do emerytury (z ZUS) od dnia 1 września 2008 r. Wyrok ten analizuje charakter pracy podczas zatrudnienia strony przed podjęciem służby w Państwowej Straży Pożarnej i nie ma żadnego związku z opinią o służbie za okres służby w Państwowej Straży Pożarnej. Ten wyrok sądowy jedynie przedstawił inną interpretację okresu pracy strony dla celów emerytalnych w ramach systemu ubezpieczeń społecznych. Ponadto należało dokonać ustaleń, czy przedstawione dokumenty wniesiono do organu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. I tak, wymienione wyżej postanowienie Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] grudnia 2012 r. doręczono stronie dnia 27 grudnia 2012 r. i w tej sytuacji nastąpiło zachowanie terminu. Natomiast wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2011 r. doręczono stronie w dniu 24 listopada 2011 r. (co sam podaje w piśmie z dnia 17 maja 2013 r.) i w tym przypadku nie dopełniono terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Analizując niniejszą sprawę stwierdzono, że skarżący nie podał w istocie żadnych nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Podaje jedynie wyroki sądowe lub akty administracyjne, które nie mają związku ze sprawą, którą chce się wzruszyć w trybie wznowienia. Ponadto sprawy poruszone zarówno w wyroku sądowym, jak i postanowieniu Komendanta Miejskiego PSP w G. są i były znane organom PSP, gdyż dokumentacja spraw dotyczących służby i pracy J. R. jest obszerna. W dalszej części powołując się na Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 7 wydanie, str. 648 wskazał, że : "Nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody, mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Nie stanowi podstawy wznowienia postępowania odmienna wykładnia przepisów prawa." Ponadto, "powołanie nowych okoliczności polega na ich przytoczeniu (scharakteryzowaniu) oraz wskazaniu na ich znaczenie dla sprawy, natomiast powołanie nowych dowodów polegać będzie na konkretnym ich wskazaniu i przytoczeniu tezy dowodowej" (J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, str. 89). Dalej wskazano, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 291/04, decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać wówczas, "gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazana podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji. Innymi słowy, jeśli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie podjęcie decyzji odmownej". Natomiast zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 805/07, jest możliwość wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji wskazania przez wnoszącego podanie takiej podstawy faktycznej wznowienia, która nie odpowiada co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1 - 8 oraz art. 145a k.p.a. podstaw wznowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. R. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak również o sygnalizację do Prezesa Rady Ministrów i do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 13 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 czerwca 1992 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, uchwały nr 41 Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 1992 r. w sprawie przyznawania nagród jubileuszowych strażakom Państwowej Straży Pożarnej, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 145 § 1 pkt 5, art. 148, art. 149 § 1, art. 149 § 3, art. 151, art. 151 § 2 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r. w wyniku dokonanej łącznej analizy: wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2011 r., telefonicznej informacji Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2012 r. o wyroku oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego w K. i postanowienia Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] grudnia 2012 r. Ponadto skarżący uważa, że okres jego pracy od dnia 1 stycznia 1978 r. do dnia 31 maja 1981 r. jest okresem równorzędnym ze służbą w Państwowej Straży Pożarnej w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) i okres ten podlega wliczeniu do stażu służby warunkującego przyznanie prawa do emerytury policyjnej oraz dodatku za lata służby.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że zarzuty przedstawione w skardze dotyczące naruszenia przepisów dotyczących spraw emerytalnych, nie mogą mieć zastosowania, ponieważ zaskarżone postanowienie nie dotyczy tego tematu, podobnie jak uchwała Rady Ministrów dotycząca nagród jubileuszowych strażaków. Może tu mieć zastosowanie jedynie rozporządzenie MSWiA z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej, jednak skarżący nie podał który konkretnie przepis tego rozporządzenia został naruszony. Podobnie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został sprecyzowany. Wymienienie przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania czy budowy decyzji administracyjnej bez przytoczenia w jaki sposób zostały one naruszone nie pozwala na podjęcie polemiki w tym zakresie. Niezależnie od powyższego nie można przyjmować, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia strona w pewnej chwili doszła do przekonania w wyniku łącznej analizy kilku faktów czy dokumentów. Na użytek postępowania należy przyjąć konkretną datę doręczenia określonego dokumentu, z którego może wynikać ta okoliczność. Ponadto nie można zgodzić się ze skarżącym, że ze wspomnianego wyroku Sądu Apelacyjnego w K. wynika, iż okres pracy od 1 stycznia 1978 r. do 31 maja 1981 r. jest okresem równorzędnym ze służbą w Państwowej Straży Pożarnej. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie ma prawa oceniać tego okresu do celów emerytalnych i organem właściwym w tym zakresie jest dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, co zresztą nie to jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej, opinia o służbie powinna określać okres i przebieg służby strażaka, czyli obejmować okres służby w PSP oraz okres służby jako funkcjonariusz pożarnictwa. Natomiast opinia sądu przedstawiona w wyroku Sądu Apelacyjnego, że okres pracy w latach 1978 – 1981 odpowiadał rodzajowi pracy wykonywanej przez funkcjonariuszy pożarnictwa, nie może mieć wpływu na okresy rzeczywistej służby skarżącego.

Skarżący w pismach procesowych z dnia 6 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 12 sierpnia 2016 r. podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i ustosunkował się do odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Na wstępie stwierdzić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718,) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei art. 170 ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w powyższych przepisach oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Powyższe uwagi są o tyle istotne, iż w rozpatrywanej sprawie orzekał już tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1526/13, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3054/14, uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania, był uprawniony do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu odwoławczego do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, rozpoznając zażalenie od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i wydać postanowienia o wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a., wyłącznie właściwym jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji i w tym przypadku jest to [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., a zatem tylko ten organ jest właściwy dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

W związku z powyższym Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej zobligowany był uznać za wiążącą ocenę prawną i wytyczne sformułowane w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] czerwca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zmiany i uzupełnienia opinii o służbie. Organy obu instancji uznały, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiły trzy negatywne przesłanki formalne uniemożliwiające wznowienie postępowania, a to wynikające z art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1 oraz art. 148 § 1 k.p.a.

Na wstępie zatem wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana została w Kodeksie postępowania administracyjnego w rozdziale 12 – wznowienie postępowania, w art. 145 – 152 i umożliwia ponowne rozpoznanie oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a.), w drugiej natomiast, organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 k.p.a. orzeczenie, którym:

– odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 (§ 1 pkt 1),

– uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1 pkt 2),

– stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (§ 2).

Złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a.

Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a., bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1999 r. sygn.akt IV SA 2391/98, LEX nr 47857).

Ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania.

Istotnym jest również, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez zainteresowaną stronę, nie wszczyna automatycznie tego postępowania. O wznowieniu, bądź odmowie wznowienia postępowania rozstrzyga bowiem, stosownie do treści art. 149 k.p.a., właściwy organ. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczyna dopiero pierwszy etap, w którym organ właściwy bada przesłanki formalne, niezbędne do uruchomienia tego postępowania. W przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej legitymację procesową (strony), czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia, z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a.

Jeżeli wstępna weryfikacja powyżej wskazanych przesłanek pozwoli organowi administracji na stwierdzenie, że warunki formalne wniosku zostały spełnione, wydane zostaje postanowienie wznawiające postępowanie. Postanowienie takie, jak wskazano wyżej, skutkuje przejściem do kolejnej fazy postępowania, polegającej na przeprowadzeniu ustaleń w zakresie przyczyn wznowienia, a następnie wydaniu stosownego rozstrzygnięcia. Natomiast negatywna ocena wniosku, skutkuje odmową wznowienia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżone zostało postanowienie wydane w trybie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania. Oznacza to, iż Sąd, oceniając obecnie prawidłowość tego postanowienia, bada wyłącznie, czy organ miał podstawy do odmowy wznowienia postępowania z przyczyn formalnych, które powyżej zostały wskazane. Sąd nie kontroluje natomiast innych okoliczności, w tym zasadności podnoszonej przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania, a następnie w skardze kwestii faktycznego wykonywania przez skarżącego pracy należącej do obowiązków funkcjonariuszy pożarnictwa. Sąd nie kontroluje zatem decyzji administracyjnych, wydanych w zwykłym (jurysdykcyjnym) toku instancji. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami rozpatrywanej przez sąd sprawy, którą – co należy ponownie podkreślić – stanowi kwestia odmowy wznowienia postępowania.

Analizując powyższe Sąd podziela pogląd organu, iż skarżący uchybił terminowi przewidzianemu w art. 148 § 1 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Termin ten należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący w tym zakresie odwołuje się do ustaleń poczynionych w wyżej wymienionym wyroku Sądu Apelacyjnego w K. Istotne zatem jest kiedy skarżący poznał treść wyroku. Z twierdzeń skarżącego wynika, iż odpis wyroku wraz z uzasadnieniem otrzymał 24 listopada 2011 r., co sam podaje w piśmie z dnia 17 maja 2013 r. Od tej zatem daty rozpoczął się -zdaniem Sądu – bieg terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Wniesienie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. podania o wznowienie [...] grudnia 2012 r. nastąpiło zatem z przekroczeniem miesięcznego terminu przewidzianego dla tej czynności. Okolicznością irrelewantną w sprawie jest, w jakiej dacie oddalona została przez Sąd Najwyższy skarga kasacyjna od powyższego wyroku i kiedy skarżący dowiedział się o tym rozstrzygnięciu. Wyrok Sądu Apelacyjnego jest wyrokiem prawomocnym, a rozpatrzenie sprawy przed Sądem Najwyższym w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej jest trybem nadzwyczajnym. Skoro zatem skarżący otrzymał wyrok Sądu Apelacyjnego, w oparciu o który uznał, że istnieją przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z [...] stycznia 2002 r. w przedmiocie opinii o służbie, to niewątpliwie do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął okres, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

W treści wniosku z [...] grudnia 2012 r. o wznowienie postępowania skarżący wskazuje, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, dowiedział się 27 grudnia 2012 r. w wyniku dokonanej analizy otrzymanego w tym dniu postanowienia z [...] grudnia 2012 r. Komendanta Miejskiego Policji Państwowej Straży Pożarnej w G. o odmowie wszczęcia postanowienia w sprawie sprostowania świadectwa służby skarżącego z [...] sierpnia 1996 r. Jednakże i ta data – w ocenie Sądu – nie mogła być uwzględniona przy ocenie zachowania przez skarżącego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, skoro okoliczności, do których odwołuje się skarżący w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynikają z wyroku Sądu Apelacyjnego w K., którego treść skarżący, na co wyżej wskazano, poznał 24 listopada 2011 r. Wbrew przekonaniu skarżącego dla zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia, kiedy uświadomił on sobie o zaistnieniu możliwości wniesienia podania o wznowienie postępowania, ale wtedy, kiedy obiektywnie dowiedział się o istnieniu okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

Już tylko uchybienie ustawowemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 k.p.a. do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z [...] stycznia 2002 r., stanowiło dla organu wystarczającą podstawę do odmowy wznowienia ww. postępowania.

W ramach postępowania wstępnego organ ustalił dodatkowo, że w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, co również mogło stanowić podstawę odmowy wznowienia postępowania. Jako nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne skarżący powołał okoliczności wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w K. Są to okoliczności związane z pracą skarżącego w szczególnym charakterze i wykonywaniem przez skarżącego w latach 1978 – 981 takich samych obowiązków jakie wykonuje mianowany funkcjonariusz pożarnictwa. Ustalenia te były czynione w związku z odmową przyznania skarżącemu prawa do emerytury. Okoliczności wskazane w powyższym wyroku nie pozostają w jakimkolwiek związku z przedmiotem sprawy objętej wnioskiem o wznowienie. Decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. odnosi się bowiem do zmiany i uzupełnienia opinii służbowej.

Nowych, istotnych dla sprawy okoliczności nie zawiera również postanowienie z [...] grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby skarżącego z [...] sierpnia 1996 r., do którego również odwołuje się skarżący. We wniosku o wszczęcie tego postępowania skarżący w istocie powołuje się także na okoliczności wynikające z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w K.

Ponadto sprawy poruszane zarówno w tym wyroku sądowym jak i w postanowieniu Komendanta Miejskiego PSP są i były znane organom PSP, gdyż dokumentacja spraw dotyczących skarżącego istotnie jest obszerna. Wyrok sądowy jedynie przedstawił inną interpretację okresu pracy strony dla celów emerytalnych w ramach systemu ubezpieczeń społecznych.

W tej sytuacji, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organu, iż skarżący we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazał ustawowych podstaw wznowienia postępowania. Skarżący powołuje wprawdzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jednak przywoływane przez niego okoliczności w sposób oczywisty nie są nowymi, istotnymi dla sprawy okolicznościami, skoro nie pozostają w związku z jej przedmiotem.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że skarżący, wbrew stanowisku organu wynikającemu z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie powołuje się w sprawie na nowe dowody, lecz na nowe okoliczności. W istocie jednak organ, pomimo iż jako nowe dowody wskazane przez skarżącego traktuje wyżej wymieniony wyrok i postanowienie z [...] grudnia 2012 r., analizuje zarówno treść uzasadnienia wyroku, jak i postanowienia, czyli bada czy okoliczności przywołane przez skarżącego są tymi, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. A zatem zarzuty skarżącego w tym zakresie, aczkolwiek zasadne, pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Również pozostałe zarzuty skargi, jako odnoszące się do kwestii merytorycznych, związanych z postępowaniem objętym wnioskiem o wznowienie, pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył przepisów art. 7 – 11 k.p.a., zaś wydane rozstrzygnięcie uzasadnił w zgodzie z przepisem art. 107 k.p.a.

Końcowo należy wyjaśnić, że wnioski dowodowe skarżącego nie mogły zostać uwzględnione, albowiem nie mieszczą się one w dyspozycji przepisu art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, a nadto orzeczenia, na które powołuje się skarżący, są znane Sądowi z urzędu.

Reasumując, w ocenie Sądu organy nie miały prawa badać merytorycznie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i z art. 146 § 1 k.p.a., ale miały prawo do badania przesłanek z art. 148 § 1 k.p.a. Zatem skoro nie została spełniona przesłanka z tego ostatniego przepisu, to należało odmówić wznowienia, zaś badanie podanych na wstępie przepisów, mimo że stanowi naruszenie przepisów postępowania, to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bo nie zachowano i tak terminu do wniesienia wniosku o wznowienie (art. 148 § 1 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.