Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1284/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 1-10
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1412/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn.akt II SA/Kr 1412/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. M. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] Starosta B. orzekł o odmowie nałożenia na spółkę P. kary za zajęcie nieruchomości gruntowej, obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], położonej w miejscowości M., stanowiącej własność M. M. - w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości gruntowej.

Po rozpatrzeniu odwołania M. M. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta B. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako k.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek M. M. z dnia [...] czerwca 2013 r., uzupełniony pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako u.g.n.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że firma P. Sp. z o. o. z siedzibą w S. działała z upoważnienia T. S.A., z dnia [...] marca 2012 r., które obejmowało między innymi zadanie dotyczące wycinki drzew, krzewów, podrostów i gałęzi w pasie czynnych linii elektroenergetycznych, zlokalizowane między innymi na części działki nr [...] o pow. 0,2521 ha, położonej w miejscowości M., będącej własnością wnioskodawcy.

Zdaniem Starosty wykonane prace nie miały charakteru prac dokonywanych w sytuacji zaistnienia siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, co jednoznacznie wykluczyło zastosowanie w niniejszej sprawie art. 126 u.g.n.. Dokonane prace miały w ocenie organu charakter jedynie prac pielęgnacyjnych, wykonanych w przedmiocie drzew rosnących pod wspomnianymi powyżej, ogólnie rozumianymi urządzeniami, nie dotyczyły natomiast ich samych. W związku z tym, Starosta stwierdził, że w niniejszej sprawie nie miał również zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n.. ani inne przepisy tej ustawy, wobec czego prowadzone postępowanie umorzył jako bezprzedmiotowe.

Organ wskazał również, że w dniu [...] stycznia 2016 r. w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek M. M. z dnia [...] czerwca 2013 r. przekazano według właściwości Burmistrzowi B. do rozpatrzenia w zakresie zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty B. złożył M. M.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskaza, że z art. 126 ust. 6 i 7 u.g.n. wynika jednoznacznie, iż postępowanie w sprawie nałożenia kary finansowej może być wszczęte jedynie przez organ z urzędu i wymaga uprzedniego stwierdzenia, iż dokonano zajęcia konkretnej nieruchomości w określonym czasie, lecz - w zależności od trybu postępowania, jaki znajdzie zastosowanie w danym przypadku - podmiot, który dokonał zajęcia, nie wystąpił ze stosownym wnioskiem w ustawowym terminie bądź dokonane zajęcie było nieuzasadnione wystąpieniem siły wyższej lub nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Innymi słowy, orzeczenie o nałożeniu kary finansowej jest możliwe tylko i wyłącznie w następstwie wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości, na podstawie przepisów art. 126 ust. 5 i 8 w związku z ust. 1 tego artykułu, względnie art. 126 ust. 5 i 8 oraz art. 126 ust. 10 w związku z art. 126 ust. 1 i art. 124b u.g.n., co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło, bowiem w wyniku niepodlegającej weryfikacji w niniejszym postępowaniu czynności materialno-technicznej (pismo organu I instancji z [...] stycznia 2016 r.), sprawa wycięcia drzew i krzewów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, ewentualnego nałożenia kary oraz przyznania odszkodowania z tego tytułu właścicielowi nieruchomości została przekazana, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Burmistrzowi B., jako organowi właściwemu w tym zakresie zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Organ przy tym podał, że według twierdzeń P. Sp. z o.o., dokonane przez ten podmiot czynności stanowiły "zabiegi pielęgnacyjne" drzew rosnących pod linią średniego napięcia, a zatem ww. spółka nie powoływała się na żadne konkretne zagrożenia ww. linii, w tym zwłaszcza zdarzenia nagłe lub stanowiące siłę wyższą, którym miałaby zapobiec dokonana ingerencja, lecz wskazała na jedynie prewencyjny charakter swych działań. Organ wskazał, że w omawianej sytuacji nie sposób było znaleźć podstaw do wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia przedmiotowej nieruchomości, a tym samym brak było podstaw do wszczynania postępowania w prawie nałożenia kary finansowej z tego tytułu - tym bardziej na wniosek nieuprawnionego podmiotu - jak również przyznawania odszkodowania, na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Przypomniano też, iż co do zasady stroną postępowania w sprawie nałożenia kary finansowej nie jest właściciel zajętej nieruchomości, bowiem wynik takiego w żaden sposób nie wpływa na zakres praw i/lub obowiązków takiego podmiotu (w przeciwieństwie do decyzji w sprawie potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości, o których mowa w art. 126 ust. 5 w związku z ust. 1 u.g.n.), bowiem odszkodowanie przysługuje za "szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126" u.g.n. (art. 128 ust. 4 u.g.n.). W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji zasadnie uznał, że postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem M. M. winno było zostać umorzone jako bezprzedmiotowe i ustalenia te pozostają nadal aktualne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł M. M. zarzucając jej:

- naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. - sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego

- naruszenie art. 80 k.p.a. - poprzez nie wywiązanie się z obowiązków nałożonych na organ przepisami art. 80 k.p.a.

- naruszenie zasady praworządności.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że zarówno decyzja Wojewody Małopolskiego, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty B. są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy postępowania - przede wszystkim te, dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 i 77 k.p.a.), jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niewystarczające były w ocenie Sądu meriti ustalenia faktyczne poczynione przez organy. W decyzji Starosty ustalenia te obejmują tylko jedno zdanie: "Firma P. Sp. z o. o. z siedzibą w S. działała z upoważnienia T. S.A. z dnia [...] marca 2012 r., które obejmowało między innymi zadanie dot. wycinki drzew, krzewów, podrostów i gałęzi w pasie czynnych linii elektroenergetycznych, zlokalizowane między innymi na części działki nr [...] o pow. 0,2521 ha, położonej w miejscowości M., będącej własnością wnioskodawcy". Organ w ocenie Sądu meriti nie ustalił czy doszło do zajęcia nieruchomości skarżącego i pominął wszelkie okoliczności związane z wejściem pracowników firmy P. na działkę skarżącego – tj.: czy doszło do zajęcia nieruchomości, kto konkretnie tego dokonał, w jakiej dacie, jakie drzewa zostały usunięte, a jakie przycięte.

Sąd Wojewódzki podniósł, że Starosta wskazał na konieczność ustalenia "czy wykonane czynności przez firmę P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwalifikują się jako te, których katalog zawiera art. 124b i art. 126 ustawy", ale nie wskazał o jakie konkretnie czynności chodzi, a wadliwości tej nie dostrzegł Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji, koncentrując się wyłącznie na rozważaniu jaki skutek w świetle art. 124b i art. 126 u.g.n. ma wykonywanie "zabiegów pielęgnacyjnych". Sąd meriti wskazał, że uchybienie to jest tym bardziej jaskrawe, że jest sprzeczne ze stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym w wydanej wcześniej, w tej samej sprawie decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. W rozstrzygnięciu tym organ odwoławczy, powołując się na treść pisma spółki P. z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 34 akt administracyjnych) stwierdził: "(...) kwestia realności i aktualności tego zagrożenia w danym momencie wymaga rozważenia na płaszczyźnie "nagłości" potrzeby działania, czego organ I instancji nie uczynił, podobnie jak nie wyjaśnił dokładnego terminu zajęcia przedmiotowej nieruchomości oraz zakresu przeprowadzonych prac". Organ odwoławczy ponadto wówczas wskazał: "w ponownie prowadzonym postępowaniu (...) organ I instancji winien ustalić charakter przedmiotowej nieruchomości oraz zakres dokonanych przez P. Sp. z o.o. prac na przedmiotowej nieruchomości (...)".

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie dokonał żadnych czynności dowodowych, nie rozważył także materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy na wcześniejszym etapie postępowania. Zwracano się wówczas do m. M. o wskazanie daty czasowego zajęcia nieruchomości (k. 9 akt administracyjnych) oraz ilości oraz gatunku wyciętych drzew i wysokości szkody (k. 26 akt administracyjnych). Informacji co do charakteru wykonanych prac oraz ilości i gatunków wyciętych drzew żądano także od spółki P. M. M. udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 28 akt administracyjnych), dołączając również zdjęcia dokonanych szkód. Natomiast w piśmie spółki P. z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 29 akt administracyjnych) mowa jest o "pracach wykonanych na działce nr [...]" polegających na "punktowym przycięciu gałęzi drzew wchodzących w kolizję z liniami sieci energetycznej". Sąd meriti podał, że ani Starosta, ani Wojewoda Małopolski w drugiej, wydanej w tej sprawie decyzji nie tylko nie zgromadzili nowego materiału zgodnie ze wskazaniami, ale również nie rozważyli już wcześniej zebranego w aktach materiału dowodowego pod kątem ustaleń, które zalecił poczynić Wojewoda w decyzji z [...] listopada 2015 r. i już choćby z tego powodu - niewystarczającego ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia - obie te decyzje musiały zostać uchylone.

Sąd Wojewódzki podniósł, że aby ustalić jakie okoliczności są istotne w sprawie, należy przeanalizować treść wniosku skarżącego, który przywołał trzy aspekty sprawy:

a) kwestię braku zachowania procedury, o której mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n., w tym braku wydania decyzji potwierdzającej (lub odmawiającej potwierdzenia) zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 5 art. 126 u.g.n.

b) kwestię odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości, zgodnie z art. 126 ust. 3 u.g.n.

c) kwestię kary za ewentualne niezłożenie wniosku, o którym mowa w art. 124b, art. 126 ust. 1 lub ust. 5 u.g.n.

Sąd meriti wskazał przy tym, że mimo niejasnego sformułowania sentencji decyzji organu I instancji, z uzasadnienia decyzji obu instancji zdaje się wynikać, że umorzenie dotyczy wszystkich trzech, wyżej wymienionych postępowań. Połączenie wszystkich trzech trybów w jednym postępowaniu, stanowiło zdaniem Sądu I instancji uchybienie.

Z akt postępowania, a w szczególności z pism M. M. (k. 2, 5, 13 i 28 akt administracyjnych) oraz pism przedstawicieli spółki P. (k. 19, 29 i 34 akt administracyjnych) wynika jednoznacznie, że pracownicy spółki P. Weszli na nieruchomość skarżącego celem usunięcia gałęzi kolidujących z linią energetyczną. Nie ulega również wątpliwości, że miało to miejsce pod nieobecność właściciela nieruchomości i wbrew jego woli. Takie wejście na cudzą nieruchomość było w ocenie Sądu meriti tożsame z "czasowym zajęciem nieruchomości", o którym mowa w art. 126 u.g.n. Mimo, że fakt ten wynika z zebranych w sprawie dowodów w sposób niepodważalny, ustalenie takie nie znalazło się ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji organu I instancji.

Sąd Wojewódzki podał, że Spółka potwierdziła fakt wejścia na przedmiotową działkę, tym samym fakt czasowego zajęcia nieruchomości, natomiast rolą organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 126 u.g.n. było ustalenie, czy zachodziły inne okoliczności, wskazane w tym przepisie i wyciągnięcie z tych ustaleń odpowiednich konsekwencji procesowych. Jak wynika z pism spółki P. nie występowała ona z żadnym wnioskiem w odniesieniu do działki M. M. Z kolei brak siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody został stwierdzony w decyzjach obu instancji, poprzez powołanie się na stanowisko spółki, iż wejście na nieruchomość skarżącego miało na celu jedynie dokonanie czynności pielęgnacyjnych.

Sąd meriti podniósł, że organ odwoławczy mimo takich ustaleń uznał za zasadne umorzenie postępowania, przez co popadł w sprzeczność logiczną. Z jednej strony stwierdził, że zajęcie cudzej nieruchomości mimo braku zagrożenia uzasadniającego nagłą i pilną potrzebę takiego zajęcia stanowi przesłankę nałożenia kary, o której mowa w art. 126 ust. 7 u.g.n., a jednocześnie przyjął, że ze względu na nieistnienie takiego zagrożenia brak jest przesłanek do zastosowania art. 126 u.g.n. i z tego właśnie powodu umorzył postępowanie.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na upoważnienie udzielone przez T. S.A. spółce P. (k. 12 akt administracyjnych), że w ramach zadania "Wycinka drzew, krzewów, podrostów i gałęzi w pasie czynnych linii elektroenergetycznych" do uzyskania w imieniu T. oświadczeń - zgód właścicieli nieruchomości na wejście w teren, celem wykonania prac oraz do uzyskania uzgodnień z właściwymi podmiotami, niezbędnych w procesie wykonywania prac. Upoważnienie to nie obejmowało i nie mogło obejmować wejścia na nieruchomości bez zgody ich właścicieli.

Sąd meriti zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące wycinki drzew oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zajęcia nieruchomości mają całkowicie odmienne cele, zakres i przesłanki zastosowania. Wbrew stanowisku Wojewody Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się pomiędzy nimi relacji przepis ogólny - przepis szczególny i ewentualnego pierwszeństwa w zastosowaniu.

Sąd I instancji podniósł, że kompetencje organów orzekających o zezwoleniu na wycięcie drzew bądź też o karze za wycięcie drzew bez zezwolenia, prowadzonym na podstawie ustawy o ochronie przyrody oraz w sprawie czasowego zajęcia nieruchomości prowadzonym na podstawie u.g.n., nie wykluczają się. Czym innym jest zezwolenie na wycięcie drzew oraz kara administracyjna za wycięcie drzew bez zezwolenia, a czym innym zezwolenie na zajęcie nieruchomości i kara administracyjna za jej zajęcie bez zezwolenia. Nie ma żadnych przeszkód, aby obie te kary wymierzyć temu samemu podmiotowi za to samo zachowanie, które jednocześnie będzie wycięciem drzewa bez zezwolenia oraz zajęciem cudzej nieruchomości bez zezwolenia.

Jedyny element wspólny postępowania o zezwolenie na wycięcie drzew oraz postępowania w sprawie czasowego zajęcia nieruchomości, który w pewnych okolicznościach może się pokrywać i może wykluczać w jakimś zakresie rozstrzyganie w tej samej sprawie przez organ, na podstawie drugiej procedury, to kwestia odszkodowania. Sąd I instancji podkreślił, że w roku 2012 - czyli w czasie dokonywania zajęcia nieruchomości skarżącego art. 83 ust. 7 - 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.) o ochronie przyrody miały następujące brzmienie:

"7. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, na wniosek właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela nieruchomości, a w przypadku gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego - na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje od właściciela urządzeń.

8. Ustalenie wysokości odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron.

9. W przypadku gdy strony nie zawrą umowy w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzew lub krzewów, odszkodowanie ustala organ, który wydał zezwolenie na ich usunięcie, stosując odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości".

Sąd meriti wskazał, że z kolei obowiązek zapłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości wynika z art. 126 ust. 3 u.g.n. oraz podniósł, że analogiczną regulację przewiduje art. 124b ust. 4 u.g.n., a zaznaczenia w ocenie Sądu Wojewódzkiego wymagało, że w pierwszym przypadku mowa jest o odszkodowaniu za wycięcie drzewa, w drugim zaś za zajęcie nieruchomości. Jeżeli więc szkoda wynikła w związku z bezprawnym zajęciem nieruchomości związanym z wycięciem drzewa należy ustalić jednoznacznie zakres odszkodowania przysługującego właścicielowi w każdym z omawianych trybów.

Sąd I instancji jednocześnie zaznaczył, że ani w dacie dokonywania zajęcia nieruchomości, ani obecnie żaden przepis ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości przyznania odszkodowania w trakcie postępowania dotyczącego wycięcia drzew bez zezwolenia. Takie odszkodowanie może zostać w trybie administracyjnym przyznane wyłącznie w sytuacji usunięcia drzewa na podstawie zezwolenia, którego spółka P. nie uzyskała. Zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w żadnym stopniu w przedmiotowej sprawie nie dojdzie do pokrycia się kompetencji Burmistrza B., któremu przekazano sprawę wycięcia drzew bez zezwolenia i Starosty B., prowadzącego niniejsze postępowanie. Sąd Wojewódzki podkreślił, że przekazanie sprawy wycięcia drzew bez zezwolenia organowi właściwemu - według przepisów ustawy o ochronie przyrody, w żaden sposób nie zwalnia organów prowadzących sprawę w trybie art. 126 u.g.n. od jej rozstrzygnięcia i nie czyni takiego postępowania bezprzedmiotowym. Wbrew stanowisku Wojewody Sąd Wojewódzki uznał, że ustawa o ochronie przyrody nie stanowiła w tym przypadku przepisu szczególnego w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie miała "pierwszeństwa" i nie wyłączała zastosowania trybu, o którym mowa w art. 126 u.g.n..

Sąd I instancji wskazał nadto, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest wszczynane z urzędu, a właściciel zajętej nieruchomości nie jest stroną takiego postępowania. Jest to postępowanie odrębne od postępowania dotyczącego następczego potwierdzenia przesłanek zajęcia nieruchomości, a właściciel zajętej nieruchomości nie jest stroną takiego postępowania. Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku wszczęcia takiego postępowania z urzędu, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. Przesłankami takimi są zaś niezłożenie wniosku, o którym mowa w art. 126 ust. 6 u.g.n. albo zajęcie nieruchomości mimo braku zaistnienia przesłanek uzasadniających zajęcie nieruchomości, o których mowa w art. 126 ust. 1 i ust. 5 u.g.n.

Zatem w ocenie Sądu meriti wadliwe było rozstrzyganie w jednym postępowaniu zarówno o "zatwierdzeniu" wejścia w teren, jak i o karze finansowej oraz o odszkodowaniu. Każda z tych kwestii winna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym, odrębną decyzją, bowiem wydanie każdej z nich opiera się na innych podstawach faktycznych i prawnych. Wszystkie zostały uregulowane w art. 126 u.g.n. i przesłanką każdego z nich jest zajęcie nieruchomości, niemniej na tym kończą się ich elementy wspólne.

Wadliwe było również zdaniem Sadu Wojewódzkiego uzasadnienie umorzenia postępowania tym, że według przepisów jest ono prowadzone z urzędu, a zostało wszczęte na wniosek strony, co czyni je bezprzedmiotowym. Pismo strony, o ile okoliczności w nim podniesione się potwierdzą i będą uzasadniać wszczęcie postępowania z urzędu - może i powinno stanowić dla organu administracji asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu.

Sąd meriti podniósł, że kolejnym powodem umorzenia postępowania było przyjęcie, że nałożenie kary finansowej możliwe jest tylko i wyłącznie w następstwie wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości, na podstawie art. 126 ust. 5 i 8 w zw. z ust. 1 tego artykułu.Odnosząc się do tej kwestii Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 126 ust. 5 in fine u.g.n. decyzja następcza, w przedmiocie stwierdzenia przesłanek zajęcia nieruchomości może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że obecnie nie jest już możliwe wydanie takiej decyzji i w tym zakresie postępowanie musi zostać umorzone. W ocenie Sądu meriti w sytuacji, gdy podmiot, który dokonał zajęcia nieruchomości w ogóle nie złożył wniosku w terminie 6 miesięcy od daty zajęcia, należy badać zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej, na podstawie art. 126 ust. 7 u.g.n. Sześciomiesięczne ograniczenie możliwości wydawania decyzji nie dotyczy decyzji w przedmiocie nałożenia kary, ani też decyzji o odszkodowaniu. Sąd Wojewódzki wskazał, że odszkodowanie należy się niezależnie od tego, czy zajęcie nieruchomości nastąpiło zgodnie z prawem, a zatem niezależnie od wydania decyzji, o której mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n.

Sąd Wojewódzki wskazał na treść pisma spółki P. skierowanego do M. M. z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 34 akt administracyjnych). Wskazano w nim m. in.: "Niezachowanie minimalnych bezpiecznych odległości stwarza realne zagrożenie dla zdrowia i życia oraz mienia w postaci zagrożenia porażenia prądem o wysokim napięciu oraz pożaru. Z tego względu zostały przycięte rosnące na w/w działce drzewa zagrażające prawidłowemu funkcjonowaniu linii energetycznej". Pismo to było przedmiotem analizy Wojewody Małopolskiego w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., który wskazał, iż kwestia realności i aktualności tego zagrożenia w danym momencie wymaga rozważenia na płaszczyźnie "nagłości" potrzeby działania, czego organ I instancji nie uczynił. Wskazanie to, w ocenie Sądu meriti pozostaje aktualne - w ramach postępowania dotyczącego wymierzenia spółce P. kary finansowej.

Wobec powyższego Sąd meriti uznał, że wobec niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego naruszono przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. i nieprawidłowo również zastosowano przepisy prawa materialnego, naruszając art. 126 u.g.n. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sądu Wojewódzkiego nakazał uwzględnić powyższe wskazania, przede wszystkim w zakresie:

- umorzenia postępowania w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. z uwagi na upływ czasu przewidzianego w tym przepisie,

- rozdzielenia postępowania w zakresie odszkodowania dla skarżącego oraz w zakresie kary pieniężnej dla spółki P.,

- wyjaśnienia jakie czynności, przez kogo i kiedy dokładnie zostały dokonane w ramach zajęcia nieruchomości skarżącego przez spółkę P.,

- rozważenia w ramach postępowania dotyczącego kary, czy istniały przesłanki do zajęcia nieruchomości bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Małopolski i na podstawie art.173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr z 2016 r.poz.718 z późn. zm. dalej jako p.p.s.a.), zaskarżył wyrok w całości i wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

1) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

Na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oświadczam o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że nieprawidłowo organ odwoławczy zastosował przepisy prawa materialnego naruszając art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak zastosowania trybu postępowania, o którym mowa w tym przepisie,

2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. nie przeprowadzając postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów skargi, w szczególności wskazano, że starosta, a następnie wojewoda, nie mogą w przypadku braku wniosku podmiotu ingerującego, stwierdzić z urzędu braku przesłanek wynikających z art. 125 ust. 5 u.g.n., a w konsekwencji orzec z urzędu o nałożeniu kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r, poz.718 z póżn. zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w sprawie, tj. do poprawności subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod hipotezę art. 126 u.g.n.( różne jednostki redakcyjne) dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. W tym miejscu NSA wskazuje, że w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 126 u.g.n. nie została wskazana jednostka redakcyjna tego przepisu, co uznać należy za błędnie – wobec braku sprecyzowania sformułowany zarzut. Z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że zarzut ten dotyczy naruszenia przez Sąd meriti art. 126 ust 5 u.g.n., w szczególności podkreślona została okoliczność, że organ na tej podstawie nie mógł działać z urzędu. Już na wstępie dostrzec należy, że Sąd meriti słusznie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie okoliczności podniesione w piśmie właściciela nieruchomości mogły i powinny stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ powinien bowiem podane w piśmie okoliczności zweryfikować. Zgodnie z art. 126 u.g.n. w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 2). W przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości (ust. 5). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję potwierdzającą zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5 (ust. 8). Przepisy ust. 1-9 stosuje się również w przypadku nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii, o których mowa w art. 124b (ust. 10). Zgodnie z art. 124 b u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Sąd meriti słusznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na zasadnicze braki w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym podkreśleniu, że organ naruszył przepis prawa materialnego – art.126 u.g.n., którego redakcja daje podstawę do rozstrzygania odrębną decyzją o wszystkich kwestiach podniesionych przez właściciela nieruchomości (wejście na teren, kara finansowa, odszkodowanie)

Okoliczności sprawy wskazują, że firma P. na terenie nieruchomości stanowiącej własność M. M. przeprowadziła prace konserwacyjne na urządzeniach energetycznych i jednocześnie dokonała przecinki drzew, czego efektem było wycięcie 15 sztuk czeremchy, 1 brzozy oraz przycięcie gałęzi 24 sztuk sosen. Ww. firma dokonała czasowego zajęcia części przedmiotowej nieruchomości bez zwrócenia się o zgodę właściciela na udostępnienie nieruchomości i nie składając wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości.

Sąd meriti prawidłowo zważył, że niewystarczające są ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy administracji, a zalecenia, do wykonania których zobowiązał organ uczynią zadość prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego i na jego podstawie odpowiadającemu prawu rozstrzygnięcia. Ustalony stan faktyczny nie wskazuje, że zaistniała konieczność usunięcia awarii linii elektrycznej, o której mowa w art. 124b u.g.n. Brak ustaleń wskazujących na na potrzebę szybkiego działania, przy czym tak nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody uniemożliwiłaby przedsiębiorstwu złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości. Wniosek taki nie został jednak złożony w terminie trzech dni od dnia zajęcia nieruchomości, firma P.nie wystąpiła bowiem ze stosownym ani z żadnym wnioskiem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Trudno przy tym stwierdzić czy spełnione zostały przesłanki do czasowego zajęcia nieruchomości.

Stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest trafne, stąd nie przybiera podstawy do stwierdzenia, że Sąd ten naruszył prawo materialne, tj. art. 126 ust.10 w związku z ust. 1 i 5 u.g.n.. Przesłanką najistotniejszą dla zastosowania art. 126 ust. 10 u.g.n. jest stan kwalifikowanej nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii, a zajęcie nieruchomości ma charakter na tyle nagły, że nie jest możliwe wstrzymanie się z zajęciem nieruchomości do czasu wydania decyzji w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. Chodzi tu więc o zdarzenia wymagające natychmiastowej reakcji z wykorzystaniem cudzej nieruchomości, gdy oczekiwanie na wydanie decyzji o czasowym zajęciu (która i tak jest wydawana w przyspieszonym trybie) spowodowałoby najpewniej wyrządzenie szkody (G. Matusik (w): Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, S. Kulas (red.), Wydanie 1, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 777-778). Powyższe nie oznacza, że następne działania pracowników fimy P. w postaci wycinki drzew i przycięcia drzew nie podlegają ocenie. Ocena ta jednak dotyczy nie konieczności usunięcia awarii i nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z tej awarii, ale zakresu ingerencji Przedsiębiorstwa w związku z tymi działaniami. Przy wydawaniu bowiem decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości z powodu zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii, należy kierować się racjonalnością i przewidywalnością rozmiarów możliwej do zaistnienia szkody, w kontekście tych przesłanek, które istnieją w chwili wydawania decyzji. Mogą to być jednak jedynie takie czynności, które są niezbędne do odwrócenia siły wyższej lub jej skutków bądź zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Ocena zakresu niezbędnych czynności musi być dokonywana indywidualnie w odniesieniu do każdego przypadku. I o ile w sprawie niekwestionowane jest, że doszło do natychmiastowego zajęcia nieruchomości bez zwrócenia się o zgodę wyrażoną przez właściciela, o tyle do zbadania pozostają kwestie wyjaśnienia jakie czynności i przez kogo oraz kiedy zostały dokonane w ramach zajęcia przedmiotowej nieruchomości oraz czy w ogóle istniały przesłanki do zajęcia nieruchomości bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia. Oceny tej sytuacji należy więc dokonywać nie tylko w kontekście art. 126 ust. 5 i 10 u.g.n., ale także w kontekście art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zasady proporcjonalności i zasady ochrony własności wynikającej z art. 21 ust. 2 i z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (M. Wolanin, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, C. H. Beck II wydanie, 2011, s. 956).

Na marginesie wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia pozwala na jednoznaczne ustalenie właściwych przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Zawarta w uzasadnieniu argumentacja jest jasna i spójna.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.