Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2742/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski, Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2002r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego w wyniku wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2002r., nr [...], 2. orzeka, iż decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego decyzją z dnia 9 kwietnia 2002 roku, nr [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 151 § l pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), rozpatrując ponownie sprawę M. Z. po wznowieniu postępowania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. postanowieniem z dnia 30 stycznia 1998 roku, nr [...], w zakresie budowy obiektu magazynowego na działce oznaczonej nr ew. [...] przy ul. F. [...] w miejscowości B. B.:

▪ uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 17 października 1997 roku, nr [...], dotyczącą udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku magazynowego na działce nr [...] przy ul. F. [...] w miejscowości B. B. oraz

▪ nakazał rozbiórkę obiektu garażowego realizowanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego na działce nr [...] usytuowanego przy granicy działek nr [...] i nr [...] w miejscowości B. B..

W uzasadnieniu stwierdził, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w B. postanowieniem z dnia 30 stycznia 1998 roku, nr [...], wydanym na wniosek W. P., wznowił postępowanie dotyczące budowy obiektu magazynowego na działce nr ew. [...] przy ul. F. [...] w miejscowości B. B..

Organ wskazał także, iż Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania W. P., decyzją z dnia 28 kwietnia 1998 roku, nr [...], uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 30 marca 1998 roku, nr [...] dotyczącą odmowy uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 17 października 1997 roku, nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 8 marca 1999 roku, nr [...], nakazującą M. Z. rozbiórkę obiektu garażowego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości B. B..

Jak wyjaśnił dalej organ, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2001 roku (sygn. akt II SA/Gd 1020/99) stwierdzono nieważność zaskarżonej przez M. Z. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 1999 roku, nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 1999 roku, nr [...]. Organ wskazał również, iż w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono, że skarga M. Z. była zasadna nie z powodów, które podniesiono w skardze lecz z uwagi na to, że decyzje podjęte przez organy I i II instancji zapadły niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż po wznowieniu postępowania nie zakończono tego postępowania jedną z decyzji wskazanych w art. 151 k.p.a., czyli bądź decyzją o odmowie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B., bądź też decyzją o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. i innym rozstrzygnięciu o istocie sprawy.

Jak wskazał nadto organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego ustalono, że inwestor - M. Z. wykonywała roboty budowlane polegające na budowie garażu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty te zostały rozpoczęte w 1989 roku przez jej męża. Po wybudowaniu garażu w stanie surowym otwartym nastąpiła przerwa w prowadzeniu robót. Wznowienie robót nastąpiło w październiku 1996 roku. Roboty były prowadzone cały czas bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nadto właściciel sąsiedniej działki - W. P. złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na usytuowanie ww. obiektu przy granicy działki nr [...] w miejscowości B. B.. Z tych też przyczyn - na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ nakazał rozbiórkę ww. obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. Z. wskazała, iż budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie został wybudowany w 1990 roku, a pozwolenie na jego budowę prawdopodobnie znajdowało się w Urzędzie Gminy w B. B.. Odwołująca się podała także, iż w październiku 1996 roku zostały wykonane jedynie roboty zabezpieczające budynek przed zniszczeniem i wykończeniowe, na wykonanie których nie miała pozwolenia, ponieważ nie wiedziała, iż jest potrzebne. Zdaniem odwołującej się, jeżeli nie można w jej sprawie zastosować art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, co może dziwić, gdyż budowa została zakończona w 1990 roku, należy w niniejszej sprawie zastosować art. 49 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż minął okres pięciu lat od czasu zakończenia budowy obiektu. Odwołująca się zaznaczyła przy tym, iż budynek nie jest całkowicie samoistny, jest bowiem wbudowany pomiędzy inne budynki, a co za tym idzie rozebranie go spowoduje jedynie szkody i pogorszy wygląd wszystkich działek.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 maja 2002 roku, nr [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071) oraz art. 81 ust. l pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że mąż odwołującej się - R. Z. rozpoczął budowę garażu w 1989 roku, przy czym roboty budowlane zostały przerwane na ponad dwa lata. Jak wskazał dalej organ II instancji - odwołująca się nie może udokumentować, że na sporny obiekt zostało wydane pozwolenie budowlane, a były inspektor ds. budownictwa w Urzędzie Gminy B. B. oświadczył przed organem I instancji, że inwestor realizował budowę garażu bez wymaganych dokumentów. Również ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Gminy B. B. z dnia 12 grudnia 2001 roku wynika, że w rejestrze wydanych pozwoleń za lata 1987 - 1992 nie figuruje pozwolenie na budowę przedmiotowego garażu wydane dla R. i M. Z.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ II instancji - powołując się na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stwierdził, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 48 tego prawa albowiem postępowanie administracyjne w sprawie spornego obiektu zostało wszczęte w grudniu 1996 r., a nadto budowa obiektu nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku. W ocenie organu dowody na to, iż roboty budowlane nie zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r. stanowią: protokół z oględzin z dnia 3 stycznia 1997 roku dokonanych przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz "Projekt budowlany budynku magazynowego na bazie inwentaryzacji stanu istniejącego na działce nr [...] w B. B." opracowany w miesiącu sierpniu 1997 roku. Zdaniem organu II instancji z powyższych dokumentów wynika, iż roboty budowlane zostały wznowione w 1996 roku i kontynuowane w 1997 roku bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Organ wyjaśnił przy tym, iż ponieważ uprzednio sporny obiekt nazywano garażem, a po opracowaniu dokumentacji w sierpniu 1997 roku budynkiem magazynowym, stąd w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę obiektu garażowego, jednakże oba ww. określenia dotyczą tego samego obiektu usytuowanego w granicy działek nr [...] i [...] w miejscowości B. B..

Organ II instancji zaznaczył także, iż zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140), obiekty budowlane winny być sytuowane w odległościach wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie natomiast sporny obiekt usytuowany jest w granicy działki [...], będącej własnością W. P., który nie wyraża zgody na takie usytuowanie obiektu.

Z tych też przyczyn – w ocenie organu II instancji – zaskarżona decyzja była w świetle art. 48 Prawa budowlanego w pełni zasadna albowiem organ nadzoru budowlanego w przypadku wykrycia samowoli budowlanej może jedynie wydać decyzję o przymusowej rozbiórce.

W skardze na powyższą decyzję M. Z. co do zasady powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu ponownie wskazując, iż budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie został wybudowany w 1990 roku albowiem stan surowy oznacza zakończenie budowy. Jak wskazała, pozwolenie na jego budowę prawdopodobnie znajdowało się w Urzędzie Gminy w B. B. co potwierdził inspektor do spraw budownictwa - pan S. podczas pierwszej interwencji w 1996 roku w październiku. W ocenie skarżącej późniejsze oświadczenie ww. osoby złożone Powiatowemu Inspektorowi Budowlanemu jest nieprawdziwe. M. Z. podała także, iż w październiku 1996 roku zostały wykonane jedynie roboty zabezpieczające budynek przed zniszczeniem oraz roboty wykończeniowe, na wykonanie których nie posiadała pozwolenia albowiem nie wiedziała, iż jest potrzebne. Zdaniem skarżącej, jeżeli nie można w jej sprawie zastosować art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, co może dziwić, gdyż budowa została zakończona w 1990 roku, należy zastosować art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż minął okres pięciu lat od czasu zakończenia budowy obiektu. Skarżąca ponownie zaznaczyła, iż przedmiotowy budynek nie jest całkowicie samoistny tylko wbudowany pomiędzy inne budynki, a co za tym idzie rozebranie go spowoduje jedynie szkody i pogorszy wygląd wszystkich działek. Wskazała także, iż zwracała się do organu II instancji o dokonanie oględzin ww. budynku, jednakże bezskutecznie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2002 roku oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2002 roku zostały oparte na treści art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), który stanowił, w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przy czym - zgodnie z treścią art. 52 cytowanej ustawy, przedmiotowa decyzja nakazująca rozbiórkę mogła być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

W świetle przepisów art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie.

Przepis art. 107 § l k.p.a. stanowi zaś, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja wydana w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów wskazanych w ww. przepisie albowiem z jej sentencji nie wynika kto jest adresatem zawartego w niej nakazu.

Należy podkreślić, iż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest bowiem równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji jest jej kwintesencją, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie musi więc być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, do kogo jest skierowane i jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie uprawnienie strona otrzymuje. Przy czym adresat decyzji oraz wynikający z niej obowiązek lub uprawnienie powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Z rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej musi bowiem jasno i wprost wynikać kto i co może (musi) czynić, względnie do czego i w jakim zakresie jest uprawniony (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1996 roku, SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 1995 roku, III SA 1225/94, ONSA 1996/3/135).

Z tych też względów nie sposób przyjąć, iż w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie decyzji nie zawiera wyraźnego wskazania adresata zawartego w niej nakazu, stronę, do której decyzja jest skierowana, można wyinterpretować z samej komparycji decyzji lub jej uzasadnienia. Komparycja decyzji jest bowiem jedynie częścią wstępną rozstrzygnięcia określającą czas, okoliczności oraz strony postępowania (które nie muszą stać się adresatami decyzji), natomiast uzasadnienie decyzji służy jedynie wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, nie może więc rozstrzygnięcia zastępować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 roku, II SA 924/01, LEX nr 81816, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2000 roku, IV SA 13/98, LEX nr 53448).

Jasne i czytelne wskazanie adresata nakazu wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego jest szczególnie istotne w sprawach takich jak niniejsza gdzie właścicielami obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, jest kilka osób, a nie wszystkie z nich muszą stać się adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ I instancji, wydając w niniejszej sprawie decyzję, której rozstrzygnięcie nie zawiera wskazania adresata zawartego w nim nakazu, naruszył w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98. poz. 1071 ze zm.) oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.). Sąd miał przy tym na uwadze, iż również zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem ww. przepisów albowiem utrzymała w mocy decyzję organu I instancji zawierającą wadliwe pod względem formalnym rozstrzygnięcie.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości zindywidualizować obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania i - mając na uwadze treść art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu przede wszystkim ustalenie daty wybudowania przedmiotowego obiektu oraz stwierdzenie czy budowa była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, a nadto ustalić aktualny stan prawny ww. obiektu. Dopiero bowiem wyczerpujące wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli stwierdzić czy w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz ustalić adresata ewentualnej decyzji nakazującej rozbiórkę.