Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 175/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego M.M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek od towarów i usług w wysokości 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2006 r. M.M. sformułował do Urzędu. W. wniosek o udostępnienie – w trybie dostępu do informacji publicznej – kserokopii opinii prawnej, wysłanej do ZDM w W., a wymienionej w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] w sprawie odmowy wydania karty N. przez ZDM w W. dla niepełnosprawnej K.M..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. p. o. Dyrektora Biura [...] Urzędu W. poinformował M. M., że żądana opinia prawna, sporządzona przez pracownika podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, nie mieści się w przedmiotowym zakresie stosowania ustawy, gdyż nie jest dokumentem urzędowym.

W dniu [...] sierpnia 2006 r. M. M. skierował do organu pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, oczekując pisemnej odpowiedzi.

W dniu [...] sierpnia 2006 r. p. o. Dyrektora Biura [...] Urzędu W. poinformował M. M., że opinia prawna nie zawiera w swej treści informacji publicznych, a więc brak jest podstaw prawnych do jej udostępnienia, jak również brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej, odmawiającej jej udostępnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.M. podniósł zarzut bezczynności organu w zakresie wniosku z dnia [...] sierpnia 2006 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, wymierzenie organowi maksymalnej kary za zwłokę w rozpoznaniu jego wniosku, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swego stanowiska procesowego organ podał, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż przed wniesieniem skargi na bezczynność strona nie skorzystała z trybu zażaleniowego, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

Z kolei motywując swoje merytoryczne stanowisko, Prezydent W.wskazał, że żądana przez skarżącego opinia prawna nie ma charakteru informacji publicznej. Dlatego też, zdaniem organu, brak jest podstaw do stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wobec wniosku Prezydenta W. o odrzucenie skargi, rozważenia wymaga kwestia jej dopuszczalności. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej, zaś organ stawia zarzut niewyczerpania środków zaskarżenia. W tym zakresie organ wskazał na konieczność stosowania art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Regulacja ta nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność.

Sąd zwraca uwagę, że zakres podmiotowy ustawy obejmuje nie tylko organy administracji publicznej, ale także podmioty niebędące organami administracji publicznej i to może tłumaczyć, dlaczego ustawa pomija kwestię bezczynności i środków zaskarżenia przy bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Również nie bez znaczenia są tu krótsze terminy załatwiania spraw. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw (służy walce z czasem, który jest marnotrawiony). Gdy termin załatwiania spraw jest krótszy, wprowadzenie środków zaskarżenia byłoby odsuwaniem celu w czasie, celu, którym jest uzyskanie informacji.

W przypadku wydania decyzji odmownej organ administracyjny lub podmiot niebędący organem ma obowiązek pouczyć stronę o przysługującym jej środku odwoławczym, ze wskazaniem organu lub podmiotu właściwego do jego rozpatrzenia (art. 107 § 1 kpa). Jeśli jednak wnioskodawca skieruje swój wniosek np. do stowarzyszenia korzystającego z majątku publicznego, to w sytuacji bezczynności stowarzyszenia może być zupełnie zdezorientowany, do jakiego podmiotu miałby zwrócić się z zażaleniem w trybie art. 37 § 1 kpa.

Brak uregulowania w zakresie bezczynności w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie oznacza swoistego automatyzmu w stosowaniu w takiej sytuacji przepisów procedury administracyjnej. Ustawa odsyła do kpa tylko w zakresie wydania decyzji administracyjnej, toteż nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie kpa. Trzeba bowiem pamiętać, że osoba, która żąda udostępnienia informacji publicznej, swój wniosek składa nie po to, by jej odmówiono. Trudno zatem wymagać, by wnioskodawca przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej.

Sąd badał dopuszczalność skargi także w świetle art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 maja 2004 r. o sygnaturze akt II SAB/Op 1/04 (ONSAiWSA 2005/2/33) zaprezentował pogląd, że jeśli strona przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uchybiła przepisowi art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga winna zostać odrzucona. Jednak Sąd w niniejszym składzie tezy tej nie podziela.

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

Z uwagi na to, iż przepis ten odwołuje się do paragrafu poprzedzającego, dokonując analizy przedmiotowego zagadnienia, koniecznym jest uwzględnienie również jego brzmienia. Art. 52 § 3 ww. ustawy stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

Warto zauważyć, że art. 52 § 4 przedmiotowej ustawy mówi o innych aktach i czynnościach, nie mówi natomiast o bezczynności. Trudno uznać, by pojęcie "inny akt" było tożsame z pojęciem "bezczynności". Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o art. 52 § 3 ww. ustawy. Przepis ten dotyczy skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nic zaś nie wspomina o bezczynności, a ta przecież jest przedmiotem skargi.

Gdyby nawet na chwilę przyjąć za trafną tezę zaprezentowaną we wspomnianym wyroku WSA w Opolu, to jednak wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógłby się ostać, gdyż M.M. skierował do organu w dniu [...] sierpnia 2006 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Stosownie do treści art. 52 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Konkludując formalną część rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraża pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. o sygnaturze akt I OSK 243/06, niepubl.).

Uznając zatem skargę za dopuszczalną i przechodząc do merytorycznych motywów wyroku, wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent. W.jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Wbrew stanowisku organu, żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw, jako dokument wewnętrzny, służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, został wytworzony w ramach struktury organizacyjnej organu, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie załatwienia sprawy (spraw), etc., stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, w tym na etapie dokonywania ocen prawnych i opiniowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Ważne przy tym jest to, że skarżący nie ubiegał się o udzielenie porady prawnej, lecz o udostępnienie (w formie kserokopii) już sporządzonej w ramach struktury organu opinii prawnej, a więc istniejącego fizycznie dokumentu, stworzonego na potrzeby związane z obsługą prawną organu i znajdującego się w organie (pozostającego w jego dyspozycji). Dokument ten – jak wynika z pisma Zastępcy Dyrektora Biura [...] W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. – nie został włączony do akt jakiejkolwiek sprawy dotyczącej skarżącego, a skoro tak, to istnieją podstawy do jego udostępnienia na wniosek, gdyż w takiej sytuacji wnioskodawca nie ma innej możliwości zapoznania się z treścią takiej opinii, jak tylko poprzez złożenie wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy.

Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy).

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czy nie pozostaje w bezczynności).

Prezydent W., negując fakt stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie, nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Prezydenta W. do załatwienia wniosku M. M.z dnia [...] sierpnia 2006 r., bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 "c" ustawy o dostępie do informacji publicznej orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie należy wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny nie posiada instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu na uwzględnienie wniosku o zastosowanie wobec Prezydenta W. dyspozycji przepisu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten przewiduje możliwość nałożenia sankcji karnych jedynie w trybie procedury karnej.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Prezydenta W.na rzecz M. M. kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.

Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie miałby podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł powiększone o należny podatek od towarów i usług w wysokości 52,80 zł, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.