Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 630/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Sygn. akt I OSK 630/21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1843/20 w sprawie ze sprzeciwu J.S. i T.S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz J.S. i T.S. solidarnie kwotę 1.040,00 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1843/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw J.S. i T.S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Działki nr: [...], o pow. 0,0195 ha; [...] o pow. 0,0622 ha, położone w gminie [...], powiat [...], województwo [...] zostały objęte decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zostały przeznaczone pod budowę trasy [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 16 września 2016 r.

Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2018 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) ustalił: 1. na rzecz J.S. i T.S. (dalej skarżący) odszkodowanie w wysokości 72.960,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji, polegającej na budowie drogi ekspresowej ([...]), oznaczonej geodezyjnie jako działki nr: [...], o pow. 0,0195 ha; [...] o pow. 0,0622 ha, położonej w gminie [...], powiat [...], województwo [...], stanowiącej wspólność ustawową majątkową małżeńską J.S. i T.S.; 2. na rzecz "A" Sp. z o.o. odszkodowanie w wysokości 2.535,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na tej nieruchomości; 3. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor lub GDDKiA) złożył odwołanie, zarzucając decyzji z [...] marca 2018 r. naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie] przez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa, określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, z pominięciem reguły, która w pierwszej kolejności winna zostać zastosowana, tj. określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Opracowanie [z 27 stycznia 2017 r.] autorstwa M.W. (dalej rzeczoznawca bądź M.W.) nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Rzeczoznawca błędnie uznał, że skoro na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi, to zasadnym jest dokonanie wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej bez dodatkowej analizy rynku regionalnego. Doprowadziło to do zawyżenia ustalonego odszkodowania. W świetle naruszenia przepisów prawa materialnego, Generalny Dyrektor zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 § 1 kpa, polegające na zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego i oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na dowodzie stanowiącym operat szacunkowy (dalej operat z ) sporządzony na zlecenie strony postępowania. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji powołał się jedynie na wynik opinii Komisji Arbitrażowej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która w analogicznych sprawach pozytywnie oceniała opracowanie M.W. Wojewoda nie wykazał w uzasadnieniu, dlaczego odmówił wiarygodności opracowaniu D.B. (dalej biegły bądź D.B.), tym bardziej, że nie dokonał jego oceny. Operat szacunkowy z 26 maja 2017 r. (dalej operat z 26 maja 2017 r.) sporządzony został z uwzględnieniem zastrzeżeń wynikających z opinii z 1 marca 2017 r., zatem Wojewoda winien wskazać wszystkie okoliczności prawne i faktyczne, którymi kierował się dokonując rozstrzygnięcia, a pominięcie powyższego świadczy jednoznacznie o naruszeniu generalnych zasad procedury administracyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju (dalej Minister bądź organ odwoławczy) decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2020 r.) na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Minister powołał art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, zm. z 2019 r. poz. 1716; dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid) i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.], dalej ugn), wskazując, że podstawą do ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn stanowi operat szacunkowy. Podstawą ustalenia przez Wojewodę odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat z 27 stycznia 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę M.W. na zlecenie stron postępowania i przedłożony przez nich pismem z 6 kwietnia 2017 r. do akt sprawy.

Minister przywołał § 36 ust. 4 rozporządzenia i wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy winien dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a w sytuacji braku takich transakcji dokonać wyceny, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do transakcji drogowych umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Na zlecenie Wojewody 3 października 2016 r. biegły D.B. sporządził operat szacunkowy, zawierający wycenę wartości nieruchomości stanowiącej działki nr: [...] i [...]. Pismem z 6 kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły opinię nr 21/2017 Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z 1 marca 2017 r. (dalej opinia Komisji), zawierającą ocenę opracowania D.B. Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z tej opinii do akt sprawy przedłożono poprawiony operat szacunkowy z 26 maja 2017 r. D.B. Wojewoda jako podstawę orzekania przyjął złożony przez stronę operat M.W. z 27 stycznia 2017 r. wykonany na zlecenie strony, w którym rzeczoznawca dokonując wyceny, przeanalizował rynek lokalny nieruchomości nabywanych pod drogi i stwierdził brak wystarczającej "ilości" [winno być "liczby"] transakcji nieruchomościami nabywanymi na ten cel, spełniających kryteria podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca dokonał wyceny w oparciu o nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, właściwą dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. W ocenie Ministra w sytuacji, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero gdy także rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych, biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Operat z 27 stycznia 2017 r. został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) i rozporządzenia, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie w celu ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji, akceptując ustalenia operatu, Wojewoda naruszył § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także art. 7 i 77 kpa, skoro kierował się niewłaściwie ustaloną wartością rynkową prawa własności działki

Kolejną nieprawidłowością w operacie szacunkowym był brak opisu nieruchomości porównawczych. W ocenianym opracowaniu biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne; jakie mają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacow[a]nej nieruchomości, wobec czego nie można dokonać poprawnej analizy operatu w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań.

Wątpliwości Ministra wzbudziło przyjęcie przez M.W. przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe, bo rzeczoznawca powyższe twierdzenie oparł jedynie o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która w rzeczywistości nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działek wycenianych.

Minister zwrócił uwagę na brak dokonania przez Wojewodę wnikliwej analizy operatu z 27 stycznia 2017 r. i ograniczenie się jedynie do lakonicznego stwierdzenia jego poprawności w oparciu o opinię Komisji, jak również brak wnikliwej analizy opracowania autorstwa D.B. z 26 maja 2017 r., który w ocenie organu odwoławczego mógł stanowić dowód w sprawie. Było to uchybienie, które przeczy zasadzie wyrażonej w art. 7 kpa.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy co do zasady może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Operat D.B. jest już nieaktualny, a z uwagi na fakt, że od daty jego sporządzenia upłynęło ponad 24 miesiące, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności w trybie art. 156 ust. 4 ugn. Konieczne jest sporządzenie nowego opracowania w celu ustalenia wartości przejmowanej nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 kpa.

Działania Wojewody ograniczyły się do arbitralnego przyjęcia wyjaśnień biegłego, mimo że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, winien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, ale przede wszystkim czy odpowiada przepisom ugn i przepisom rozporządzenia (wyrok NSA z 25.8.1998 r. IV SA 1656/96). W ocenie Ministra działania Wojewody pozostawały w sprzeczności z art. 77 § 1 kpa. Ustalenia te świadczą o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego przeprowadzonej przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda zobligowany został przez Ministra do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu uwag organu II instancji zawartych w uzasadnieniu wydanej decyzji. Takie stanowisko zaakceptował na gruncie analogicznej sprawy NSA, który wyrokiem z 26 lutego 2020 r. I OSK 216/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2019 r. I SA/Wa 1692/19 oddalającego sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. [nr [...]].

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji z [...] lipca 2020 r. wnieśli J.S. i T.S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi; w konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M.W. z 27 stycznia 2017 r. został "sporządzony z naruszeniem przepisów" i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: dowód ten został przeprowadzony zgodnie z regulującymi go przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również decyzja I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie, nie zaistniały w sprawie przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa; naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 in principio ugn przez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa NSA, podważenie przez Ministra wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie przez Ministra art. 138 § 2 kpa, bez wymaganego prawem wykazania naruszenia przepisów postępowania i braków postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego z 26 maja 2017 r., sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego w sytuacji, gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach, dotyczących skarżących, zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 ugn organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to okoliczność została całkowicie pominięta przez Ministra przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez wydanie decyzji Ministra z całkowitym pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z 4 października 2018 r. na odwołanie złożone przez GDDKiA, o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji i nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, mimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień w sprawie, związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji i jej uzasadnieniu, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak wymaga tego art. 107 § 3 kpa; naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 kpa, w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez przeprowadzenie przez Ministra postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż decyzja Ministra została w istocie wydana z uwagi na jedynie pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem tzw. nadużycia prawa (tzw. detournement de pouvoir). W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przywołali argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji (k. 2-17 akt sądowych).

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 21-23 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1843/20 oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ppsa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy terminy procesowe (art. 64c § 1 i 4, art. 64d § 1 ppsa).

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga prz[e]kazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 24.4.2014 r. II OSK 2846/12).

Gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (wyrok WSA w Rzeszowie z 15.2.2018 r. II SA/Rz 1277/17, cbosa). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwu różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, by załatwić sprawę co do jej istoty. Już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na podstawie omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z 11.1.2007 r. II SA/GI 439/06, Lex 930299). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z 29.5.2014 r. l SA/Sz 1256/13, Lex 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z 10.10.2013 r. II SA/Kr 997/13, Lex 1384918; wyrok NSA z 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w wyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Poza dostrzeżonymi wadami postępowania odszkodowawczego przeprowadzonego przez organ I instancji uchylenie decyzji Wojewody nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowił art. 18 [ust. 1 i 1e] ustawy z 2003 r. oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a uzrid, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Jak wynika z akt sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: pierwszy na zlecenie organu - operat z 26 maja 2017 r. D.B.; drugi na zlecenie skarżących - M.W. z 27 stycznia 2017 r. Sporządzony wcześniej operat szacunkowy z 3 października 2016 r. otrzymał negatywną opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, a w konsekwencji, na podstawie obowiązującego w tej dacie art. 157 ust. 1a ugn, utracił charakter opinii o wartości nieruchomości. Zespół opiniujący wskazał, że będzie możliwe uznanie tego opracowania za prawidłowe po dokonaniu poprawek w zakresie wskazanych zastrzeżeń. Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z opinii Komisji biegły D.B. do akt sprawy przedłożył poprawiony operat z 26 maja 2017 r.

Wojewoda, bez żadnego wyjaśnienia, za podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie przyjął operat z 27 stycznia 2017 r., wykonany na zlecenie stron przez rzeczoznawcę M.W. Jak wynika z akt sprawy, na potrzeby wyceny rzeczoznawca ustalił, że owa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa rzepaku i kukurydzy), mającą pojedyncze zadrzewienie (2 lipy). Nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości 750 m od strefy śródwiejskiej miejscowości. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo, a w odległości około 400 m zakład produkcji rolnej. Dojazd do ww. działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość ta nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., ze zm. (dalej Studium), położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Ustalając odszkodowanie na podstawie operatu z 27 stycznia 2017 r., organ I instancji wskazał, że operat o podobnej treści, w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Oceniany operat opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Spełniał te same kryteria, które podlegały weryfikacji i ocenie. Komisja w swej opinii uznała, że operat ten może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. Wojewoda uznał, że operat ten jest wiarygodnym dowodem, i w związku z tym przyjął, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 72.960 zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji I instancji nie sposób doszukać się oceny tego operatu pod kątem prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów obowiązującego prawa, w tym § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie) wycena wartości nieruchomości rozpoczyna się od analizy transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5.11.2014 r. I OSK 1395/13; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 2.4.2014 r. I OSK 1816/13).

Rzeczoznawca M.W. stwierdził, po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar powiatu [...], brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi, spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Skłoniło to "biegłego" [winno być "rzeczoznawcę"] do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową. Rzeczoznawca dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r. na obszarze powiatu [...] i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyroki NSA z: 22.5.2012 r. I OSK 701/11; 8.1.2014 r. I OSK 1460/12). W judykaturze przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (wyrok NSA z: 13.2. 2013 r. I OSK 1642/11; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15). Szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). Rzeczoznawca dokonując wyceny przedmiotowej działki, nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, tj. przeznaczeniu drogowym, poszukiwał jedynie na terenie powiatu [...]. Po dokonaniu tej analizy uznał, że na badanym terenie nie doszło do żadnej transakcji nabycia nieruchomości pod drogi krajowe, które mogłyby zostać przyjęte jako materiał porównawczy do wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca zaniechał zbadania rynku regionalnego. Skoro w procesie wyceny nieruchomości, w sposób nieuprawniony § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat, zgodnie ze stanowiskiem Ministra, nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ugn. Wykluczało to możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Czyni zasadnym postawiony przez Ministra zarzut wadliwej weryfikacji tego dowodu i naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia.

Sąd I instancji zgodził się z Ministrem, że kolejnym uchybieniem w operacie M.W., niedostrzeżonym przez Wojewodę, jest brak opisu nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają miarodajnych informacji o cechach nieruchomości podobnych, a w konsekwencji brak jest możliwości oceny, czy prawidłowo zastosowano art. 4 pkt 16 ugn. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne; jakie mają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacow[a]nej nieruchomości. W świetle powyższego nie można dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których rzeczoznawca skorygował różnice między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r.; art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 157 ust. 1 ugn, jak również w zw. z art. 8 § 1 kpa, art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skoro organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł owe uchybienia w operacie M.W. z 27 stycznia 2017 r., konieczne było uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu I instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok NSA z 11.2.2010 r. I OSK 564/09).

Sąd I instancji uznał, że szczegółowe uzasadnienie decyzji Ministra wskazuje na takie naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, które powoduje konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i dodatkowe wyjaśnienie sprawy w zakresie, który niewątpliwie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (sporządzenie nowego operatu szacunkowego), co uzasadniało w rozpatrywanej sprawie zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Skargę kasacyjną wywiedli J.S. i T.S., reprezentowani przez adw. J.S., którzy zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 1843/20, zarzucili wyrokowi naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania:

1.1. art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec nieprzedstawienia motywów odstąpienia przez WSA w Warszawie od utrwalonej linii orzeczniczej NSA, dotyczącej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., w tym z uwzględnieniem powołanych w skardze norm konstytucyjnych i wobec nieprzedstawienia motywów pominięcia przez WSA w Warszawie pozytywnej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez M.W. w sprawach dotyczących skarżących, analogicznych do operatu tego rzeczoznawcy z 27 stycznia 2017 r., dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych wskazaną w art. 157 ust. 1 ugn; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ocenę prawidłowości motywów, na których oparto rozstrzygnięcie zawarte w wyroku w ramach kontroli kasacyjnej;

1.2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa i w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 ugn przez uznanie przez WSA w Warszawie, że operat szacunkowy z 26 maja 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D.B. nie może być uwzględniony nie z uwagi na jego wadliwość, lecz nieaktualność, w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 ugn organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego WSA w Warszawie nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku, mimo że opinie tej organizacji znajdowały się w aktach sprawy; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wzięcie pod uwagę powyższych okoliczności winno było skutkować uwzględnieniem sprzeciwu;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego:

2.1. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn i z w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu na skutek przyjęcia przez WSA w Warszawie błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu, naruszającej art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., które to przepisy Konstytucji RP i EKPC (jednostki redakcyjne) w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie jedynie wymienił, jednak nie uwzględnił w procesie wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia i nie dokonał oceny hierarchicznej zgodności;

2.2. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwej wykładni powołanych wyżej przepisów, prowadzącej do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi i nieadekwatności rynku regionalnego, a wobec tego błędne przyjęcie, iż decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że zaistniały przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa;

2.3. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa i w zw. z art. 157 ust. 1 ugn przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy brak było podstaw do podważenia przez WSA w Warszawie oraz Ministra wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M.W., uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie, zwłaszcza wobec pozytywnej oceny prawidłowości sporządzenia analogicznych operatów szacunkowych dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

2.4. art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ppsa przez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.

Wniesiono o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; w przypadku, gdyby Sąd uznał istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 ppsa - uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu przez uchylenie decyzji Ministra; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2a; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zarówno jako samodzielna podstawa kasacyjna - pkt 1.1., jak i jako przepis pozostający w związku z art. 133 § 1 ppsa i w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 ugn - pkt 1.2. petitum skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku I SA/Wa 1843/20.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa.

Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 ppsa. Skarżący kasacyjnie nie wskazują, w jaki sposób WSA miał uchybić przedmiotowemu przepisowi. Błędnych ustaleń Sądu lub nieprawidłowej wykładni prawa nie można zwalczać przez powołanie art. 133 § 1 ppsa.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa (pkt 2.1., 2.2., 2.3. i 2.4. petitum skargi kasacyjnej).

Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale przede wszystkim sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu winny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych... nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 730-731 nb 13); winien być interpretowany właściwie.

Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 kpa, dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 kpa miało i ma celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ pierwszej instancji a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18) zmiany art. 138 § 2 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2.12.2011 r. II OSK 1774/10).

Prawo materialne determinuje, jakie i jak należy zastosować przepisy procesowe. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy Minister prawidłowo ocenił przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie, a w dalszej kolejności, czy organ odwoławczy winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 136 kpa), czy też uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 w zw. z art. 156 ust. 1 ugn).

Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie. Stosownie do § 36 rozporządzenia, rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji (in casu: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1 § 36 rozporządzenia). W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2 § 36 rozporządzenia). W ust. 3 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została... przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5.112014 r. I OSK 1395/13; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 2.4.2014 r. I OSK 1816/13, cbosa). Zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (wyroki NSA z: 23.1.2020 r. I OSK 1541/19; 13.2.2013 r. I OSK 1642/11; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 5.12.2018 r. I OSK 4132/18). Szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (wyroki NSA z: 14.6.2018 r. I OSK 1751/16; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 13.2.2019 r. I OSK 830/17; 19.6.2019 r. I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).

Bezsporne w sprawie jest ustalenie Sądu I instancji, że na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: pierwszy - na zlecenie organu - operat z 26 maja 2017 r. D.B.; drugi - na zlecenie skarżących - M.W. z 27 stycznia 2017 r. Sporządzony wcześniej operat szacunkowy z 3 października 2016 r. otrzymał negatywną opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, a w konsekwencji, na podstawie obowiązującego w tej dacie art. 157 ust. 1a ugn, utracił charakter opinii o wartości nieruchomości. Zespół opiniujący wskazał, że będzie możliwe uznanie tego opracowania za prawidłowe po dokonaniu poprawek w zakresie wskazanych zastrzeżeń. Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z opinii rzeczoznawca D.B. do akt sprawy przedłożył poprawiony operat z 26 maja 2017 r. (s. 11 akapit 2 wyroku I SA/Wa 1843/20).

Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1106, nb 7).

Wojewoda błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę M.W. Wadliwość działania organu I instancji przejawia się na dwu płaszczyznach. Po pierwsze, biegłego powołuje organ a nie strona postępowania (art. 84 § 1 kpa; art. 7 w zw. z art. 240 ust. 2 ugn; M. Wolanin - op. cit., s. 105-106, nb 4-5). Biegłym w niniejszym postępowaniu był D.B. i dlatego sporządzony przez niego operat z 26 maja 2017 r. winien lec u podstaw ustalenia odszkodowania w myśl art. 130 ust. 2 ugn. Bez znaczenia pozostaje przekonanie strony, czy nawet organizacji zawodowej rzeczoznawców, co do prawidłowości operatu, gdyż podmioty te nie zastępują organu i sądu w ocenie dowodów (nieco odmiennie sprawa przedstawiała się, gdy obowiązywał art. 157 ust. 1a ugn).

Ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych - która została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej ["skarżący nadesłał do organu odwoławczego negatywną opinię Komisji"; s. 6 akapit 5 zd. 1 decyzji z [...] lipca 2020 r.] - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena ma charakter dokumentu prywatnego, choć pochodzi od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) wskazano: "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (E. Iserzon - op. cit. s. s. 178-179, uw. 8) i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływał.

Operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.W., nie powołanego w charakterze biegłego przez właściwy organ prowadzący kontrolowane postępowanie, ma przymiot prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko skarżących, lecz nie może stanowić podstawy do ustalenia należnego im odszkodowania. Z tego też powodu niezasadny był zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 i 4 ugn (pkt 1.2., a w zakresie art. 157 ust. 1 - pkt 2.3. petitum skargi kasacyjnej). Po drugie, operat M.W. narusza § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia. Fakt ten przyznali sami skarżący kasacyjnie w pkt 20 uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 8/9). Działający na zlecenie skarżącego T.S. (s. 3 pkt 2.1. operatu z 27 stycznia 2017 r.) dla sporządzenia prywatnej opinii rzeczoznawca M.W. nie jest uprawniony do twierdzenia, że "wykazał jego [rynku regionalnego] nieadekwatność w sprawie" (s. 9 pkt 20 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Prawidłowo sporządzony operat, na mocy § 36 ust. 4 in fine w zw. z § 36 ust. 2, nie mógł pominąć rynku regionalnego. Za przyjęciem przeciwnego stanowiska nie przemawia art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn, art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36 poz. 175/1, zm. 1998 r., nr 147, poz. 962), który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności, co czyniło niezasadnym zarzuty ujęte odpowiednio w pkt 2.1. i 2.2. petitum skargi kasacyjnej.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Art. 64 Konstytucji RP składa się z 3 ustępów o różnej treści normatywnej. Ani w petium skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, naruszenia jakiej normy, zawartej w konkretnym ustępie art. 64 Konstytucji RP się dopatruje. W tej części zarzut 2.1. (s. 3 petitum skargi kasacyjnej; s. 9 p. 21 uzasadnienia tej skargi) nie nadawał się do rozpoznania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA z: 8.8.2018 r. I OSK 2045/18; 11.12.2018 r. I OSK 4191/18, cbosa). W kontrolowanej sprawie wskazane wzorce kontroli w zakresie materialnoprawnym nie wymagały bezpośrednio wykładni, bowiem nie mogły wpłynąć na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wobec wadliwości operatu M.W., nie był on przydatny w sprawie o ustalenie odszkodowania w postępowaniu regulowanym ustawą i wydanym na jej podstawie (art. 159 ugn) rozporządzeniem (art. 80 kpa).

Usprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (pkt 2.1. i 2.2. petitum skargi kasacyjnej).

Minister trafnie uznał, że skoro decyzja Wojewody narusza prawo materialne i procesowe, to należy ją uchylić. Błędnie jednak organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Minister winien uchylić decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy (138 § 1 pkt 2 kpa), przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 136 ust. 1 kpa. W tym zakresie Minister naruszył przepisy postępowania. Sporządzenie nowego operatu mieści się w zakresie postępowania wyjaśniającego toczącego się przed organem odwoławczym, gdy w postępowaniu przed organem I instancji sporządzono pierwszy operat, który utracił aktualność bądź nie został uznany przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej bądź sąd administracyjny).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprzeciw (art. 188 w zw. z art. 64b § 1 ppsa).

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 781, nb 3).

Rozpoznając sprawę ponownie Minister, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 § 1 kpa (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w wyroku I OSK 630/21 (zlecenie opracowania nowego operatu szacunkowego) i szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu jego ocenę oraz akt subsumcji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za obie instancje i opłatę od pełnomocnictwa.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2a ppsa.