Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2261/98
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2001-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Stwierdzenie, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę rodzi obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Z obowiązkiem tym wiążą się dalej idące ograniczenia niż z zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy /art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

Stwierdzenie, o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego kształtuje zatem sytuację prawną inwestora w zakresie prawa administracyjnego. Z tego względu organ administracyjny winien tej czynności dokonać w formie decyzji administracyjnej.

TEZY

Stwierdzenie, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę rodzi obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Z obowiązkiem tym wiążą się dalej idące ograniczenia niż z zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy /art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

Stwierdzenie, o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego kształtuje zatem sytuację prawną inwestora w zakresie prawa administracyjnego. Z tego względu organ administracyjny winien tej czynności dokonać w formie decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Teresy M. na decyzję Wojewody G. z dnia 26 października 1998 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - uchyla zaskarżony decyzję; (...).


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia 26 maja 1998 r., (...), na podstawie art. 87 i art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 123 Kpa po rozpatrzeniu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na mały dom mieszkalny o dwóch samodzielnych lokalach oraz sklep warzywno-owocowy i spożywczy we W. przy ul. Sz. 20, zrealizowanej w odstępstwie od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę i użytkowanego bez spełnienia obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi faktu zakończenia robót budowlanych, orzekł o nałożeniu na Gertrudę i Czesława U. oraz Ewę i Cezariusza P. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku przy ulicy Szkutników 20 we W., zrealizowanej w odstępstwie od warunków decyzji Naczelnika Miasta W.,(...) o pozwoleniu na budowę oraz użytkowania jej bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia i wyznaczył termin wywiązania się z nałożonego obowiązku do 31 lipca 1998 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotową rozbudowę Gertruda i Czesław U. zrealizowali w odstępstwie od warunków pozwolenia na budowę, gdyż nadbudowano ściankę kolankową poddasza, podwyższono linię kalenicy o 1 m oraz zmieniono sposób wejścia w elewacji zachodniej.

W takich okolicznościach państwo U. przystąpili do użytkowania rozbudowanej części nie dopełniając wymaganego obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy.

Od 1995 r., kiedy nastąpił podział nieruchomości, nowi właściciele użytkują swoją część z powyższymi obciążeniami.

Od tej decyzji odwołanie wniosła Teresa M. /właścicielka nieruchomości sąsiedniej/, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 10 par. 1, art. 61 par. 4, art. 123 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Podniosła, że decyzja nie została doręczona wszystkim zainteresowanym, np. Franciszkowi G. Wskazała, iż organ powołał się na art. 123 Kpa lecz nie wydał postanowienia, ale decyzję o jakiej mowa w art. 104 Kpa.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda G. decyzją z dnia 26 października 1998 r., (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, orzekł o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie części budynku przy ul. Sz. 20 we W.

W uzasadnieniu organ II instancji m.in. ustalił i zważył, co następuje:

Decyzja organu I instancji nie ma uzasadnienia w sytuacji, gdy inwestorzy w dniu 31 marca 1998 r. sami wystąpili do Urzędu Rejonowego w P. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku, a obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z obowiązującego prawa, z art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego na skutek zrealizowania obiektu budowlanego niezgodnie z projektem budowlanym czyli naruszenia warunków określanych w pozwoleniu na budowę.

Nadto organ wskazał, że stosownie do treści art. 57 ust. 4 prawa budowlanego - jeśli w wyniku sprawdzenia przez właściwy organ - okaże się, że dokumenty są niekorzystne lub posiadają braki i nieścisłości, tj. nie spełniają wymagań określonych w art. 57 ust. 1-3, inwestor jest obowiązany uzupełnić te dokumenty, a w wypadku niespełnienia tych wymagań jak również określonych w art. 59 ust. 5, organ odmawia pozwolenia na użytkowanie.

Organ wskazał na bezzasadność zarzutu o niedoręczeniu Franciszkowi G. decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy osoba ta od dwóch lat nie żyje.

Poza tym organ przypominał organowi I instancji o konieczności zakończenia postępowania z wniosku Józefa M. z 12 listopada 1995 r., na co wskazano już w postanowieniu z 30 czerwca 1996 r., (...).

W skardze wniesionej na tę decyzję do Sądu, Teresa M. wniosła o jej uchylenie.

Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazanie Czesławowi U. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego domu. Skarżąca podkreśliła, że organy powinny w tej sprawie postępować tak samo, jak w sprawie rozbiórki jej domu spowodowanej przez Czesława U.

Nadto skarżąca wskazała na niewłaściwe zachowanie sąsiada Czesława U. wobec niej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Sąd administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie niezbędne jest przedstawienie okoliczności w jakich doszło do wydania zaskarżonej decyzji.

Otóż Naczelnik Miasta W. w dniu 27 sierpnia 1985 r., decyzją(...) udzielił Czesławowi i Gertrudzie U. oraz Ewie U. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na mały dom mieszkalny o dwóch samodzielnych lokalach oraz sklepu warzywno-owocowego i spożywczego na działce nr 487, położonej we W., przy ul. Sz. 20.

Teresa i Józef M. podejmowali działania zmierzające do wzruszenia tej decyzji.

Wojewoda G. ostatecznym postanowieniem z dnia 15 maja 1996 r., (...) odmówił Gertrudzie i Czesławowi U. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji z 27 sierpnia 1985 r., oraz stwierdził niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do jego wniesienia.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wszczęte na wniosek Teresy i Józefa M. zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Budowlanego w W. z dnia 8 maja 1997 r., (...) - odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z dnia 27 sierpnia 1985 r., (...).

Na skutek pisma Józefa Marca wskazującego na nieprawidłową realizację przez Czesława U. przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego przeprowadzono wizję lokalną. Czynność ta wykazała, że rozbudowa wykonana została z odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, gdyż nadbudowano ściankę kolankową poddasza i podwyższono linię kalenicy o 1 m oraz zmieniono sposób wejścia w elewacji zachodniej /zrealizowano wewnętrzną klatkę schodową/.

W oparciu o te ustalenia Kierownik Urzędu Rejonowego w P. postanowieniem z dnia 26 marca 1996 r., (...) na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89, art. 55 ust. 1 pkt 2, art. 57 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 123 Kpa nałożył na Ewę i Cezariusza P. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej niezgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę części budynku mieszkalnego przy ul. Sz. 20 we W.

Wojewoda G. po rozpatrzeniu odwołania Teresy i Józefa M., postanowieniem z dnia 30 maja 1996 r., (...), na podstawie art. 138 par. 2 i art. 144 Kpa oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organu II instancji wskazał, że postanowienie organu I instancji nie rozstrzyga wniosku Józefa M. z 15 listopada 1995 r. o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki dobudówki do budynku przy ul. Sz. nr 20, będącego własnością państwa U.

Organ wskazał, że rozstrzygnięciem ww. wniosku mogłoby być wydanie decyzji odmawiającej nakazanie rozbiórki bądź decyzji taką rozbiórkę nakazującej.

Nadto organ podkreślił, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie może być orzeczony nie postanowieniem lecz decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu w zależności od rozstrzygnięcia postępowania z wniosku Józefa M. o nakazanie rozbiórki.

Następnie wydana została decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 26 maja 1998 r. a w wyniku odwołania Teresy M. - zaskarżona do Sądu decyzja, obie opisane na wstępie uzasadnienia.

Mając na uwadze to, że zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu pierwszej instancji, nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, należy rozważyć przepisy, które regulują oddawanie obiektów budowlanych do użytku.

W niniejszej sprawie, mimo że budowę obiektu, którego postępowanie dotyczy rozpoczęto przed dniem 31 grudnia 1994 r., zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Jest to konsekwencją zasady - wyrażonej w art. 103 ust. 1 i 2 powołanej ustawy bezpośredniego działania nowej ustawy, która doznaje wyjątku jedynie co do stosowania jej art. 48.

Rozdział 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane reguluje budowę i oddawanie do użytku obiektów budowlanych. Spośród przepisów tego rozdziału oddawania do użytku obiektów budowlanych dotyczą art. od 54 do 60. Funkcja tych przepisów polega na umożliwieniu organom nadzoru architektoniczno-budowlanego kontroli wykonania obiektu budowlanego zgodnie z przepisani prawa budowlanego. W tym celu w art. 54 ust. 1 prawa budowlanego uzależniono możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego od zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i od braku ze strony tego organu sprzeciwu, zaś w art. 55 Prawa budowlanego wymieniono przypadki, w których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Z art. 54 ust. 1 prawa budowlanego wynika, że uzależnienie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego od zawiadomienia o zakończeniu budowy nie dotyczy sytuacji wymienionych w art. 55 prawa budowlanego. Przepis ten zaś uzależnia przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego od uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przypadki, w których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego można podzielić na dwie grupy. Do pierwszej należeć będą te, w których obowiązek ten wynika wprost z ustawy i jest zależny od zajścia określonych okoliczności faktycznych /art. 55 ust. 1 pkt 3 - wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek; art. 55 ust. 2 pkt 1 zajście okoliczności wymienionych w art. 49 ust. 1; art. 55 ust. 2 pkt 2 - przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych/. Do drugiej natomiast te, w których obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z konstytutywnej czynności organu administracyjnego /art. 55 ust. 1 pkt 1 - nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 55 ust. 1 pkt 2 - stwierdzenie, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę/.

Wszystkie przypadki powstania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego są oczywiste za wyjątkiem wymienionego w art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ustawodawca nie wyjaśnia bowiem w jakiej formie organ winien stwierdzić, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego winno to nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzenie, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę rodzi obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Z obowiązkiem tym wiążą się dalej idące ograniczenia niż z zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy /art. 54 ust. 1 prawa budowlanego/. Stwierdzenie, o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego kształtuje zatem sytuację prawną inwestora w zakresie prawa administracyjnego. Z tego względu organ administracyjny winien tej czynności dokonać w formie decyzji administracyjnej.

Organ II instancji nietrafnie powołał się zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na rzekomy wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wniosek taki, złożony przez Ewę i Cezariusza P. w dniu 31 marca 1998 r. tj. w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne o nałożenie obowiązku uzyskania przez właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego pozwolenia na użytkowanie nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wyżej wskazane wywody, odnoszące się do przepisów prawa budowlanego z 1994 r., wyjaśniają, tok postępowania w kwestii wydania pozwolenia na użytkowanie. Przede wszystkim jeszcze raz należy podkreślić, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim /pozwoleniu/ mowa w art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy - prawo budowlane powstaje po stwierdzeniu decyzją, że obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Nadto organ powinien mieć na uwadze konieczność procesowego zakończenia sprawy wszczętej wnioskiem Józefa M. z 12 listopada 1995 r.

Mając na uwadze wyżej wskazane względy, uznając za nie zasadne rozstrzygnięcie organu II instancji, naruszające przepisy prawa budowlanego - w szczególności art. 55 ust. 1 pkt 2 - Sąd administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach postępowania orzekł na zasadzie art. 55 ust. 1 tej ustawy.