Wyrok NSA oz. w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 374/00
NSA oz. w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2002-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm./ i ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ nie przewidywały możliwości przedawnienia samowoli budowlanej.

2. Art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nie określa na czyje żądanie wszczyna się postępowanie. Przyjmuje się iż w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 61 par. 1 Kpa, wedle którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

TEZY

1. Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm./ i ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ nie przewidywały możliwości przedawnienia samowoli budowlanej.

2. Art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nie określa na czyje żądanie wszczyna się postępowanie. Przyjmuje się iż w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 61 par. 1 Kpa, wedle którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Janusza S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 31 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 30.11.1999 r., (...); (...).


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 28.04.1998 r. Janusz S. żądał wyburzenia 7 garaży usytuowanych z tyłu jego budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. S. 44.

Twierdził, że przedmiotowe garaże zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie ze sztuką budowlaną, w następstwie czego jego budynek uległ zawilgoceniu i zagrzybieniu. Jedynym sposobem uratowania jego budynku jest wyburzenie garaży, osuszenie ścian, odgrzybienie i zabezpieczenie przed wilgocią. Konieczne jest wykonanie izolacji wodoodpornej na ścianie szczytowej do której dostawiono garaże.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 30.07.1998 r., (...) odmówił wydania decyzji na rozbiórkę 7 garaży usytuowanych na działce nr 23/11, obręb 84, bezpośrednio przylegających do budynku nr 44 przy ul. S. w P.

Na skutek odwołania Janusza S., Wojewoda P., decyzją z dnia 16.11.1998 r., (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., decyzją z dnia 30.11.1999 r., (...) odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę 6 garaży.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po rozpatrzeniu odwołania Janusza S., decyzją z dnia 31.01.2000 r., (...) - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie rozbiórki.

Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.

W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, ze Janusz S. od września 1997 r. jest właścicielem budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 21, obręb 84 przy ul. S. 44 w P. Z opinii technicznej i mykologicznej przedłożonej przez wnioskodawcę wynika, ze jest to budynek jednopiętrowy, wybudowany około 70 lat temu, częściowo podpiwniczony, ściana tylna szczytowa posiada tylko cienką obrzutkę /tzw. rapówka/ bez elewacji zewnętrznej, izolacja przeciwwilgociowa pozioma wykonana jest tylko od strony frontowej obiektu, a na tylnej ścianie brak jest izolacji. Obiekt jest zawilgocony i zagrzybiony i kwalifikuje się do remontu, odgrzybienia i zabezpieczenia. Na stronie 7 ekspertyzy mykologicznej podano, że dla wykonania robót odkażających, izolacyjnych i innych "konieczny jest dostęp do ściany od strony garaży tzn. w partii dolnej wewnątrz poszczególnych pomieszczeń garażowych oraz ponad dachami garaży".

Wynika więc, że istnieje też inny sposób wykonania niezbędnych robót osuszających. Z oględzin przedmiotowego budynku i garaży wynika, że przedmiotowe garaże w ilości 6 sztuk są zlokalizowane przy budynku nr 44. Są to obiekty murowane ze stropodachem żelbetowym krytym papą. Zespół garaży od strony obiektu wnioskodawcy posiada własną ścianę, a wody opadowe są odprowadzane w kierunku wjazdu do garaży.

Nie stwierdzono zawilgocenia ściany tylnej garażu, przylegającej do budynku wnioskodawcy. W okresie zakupu budynku mieszkalnego przez wnioskodawcę, garaże były użytkowane. Garaże zostały wybudowane w latach 1968-70 tj. w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1961 r. Obecni właściciele garaży przedłożyli posiadane dokumenty świadczące o legalności budowy. Pierwszy garaż od strony północno-zachodniej należący od 1994 r. do Franciszka S. został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 22.12.1970 r., (...). Działka na której ten garaż jest umiejscowiony stanowiła wówczas własność Skarbu Państwa. Następny garaż na podstawie umowy najmu z dnia 19.05.1986 r. użytkuje Sławomir K. Na ten garaż brak jest danych dotyczących pozwolenia na jego budowę. Trzeci garaż Jana S. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 2.11.1970 r., (...), wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Czwarty garaż na podstawie umowy najmu z dnia 2.01.1986 r. zawartej z Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej ADM - Ś., użytkuje Zdzisław S. /brak dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę/. Piąty garaż /Ryszarda K./ został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 9.09.1968 r., (...), wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Szósty garaż użytkuje Izabela S. /brak dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę/. Wcześniej garaż ten użytkowała Jadwiga M.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro na część garaży zainteresowane strony posiadają jeszcze dokumenty świadczące o ich legalności, zatem uznać należy, że pozostałe garaże zostały również wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę. Wszystkie garaże są w dobrym stanie technicznym. Z przedstawionych względów brak jest podstaw do nakazania rozbiórki tych garaży. Zgodnie z art. 67 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. nie można nakazać rozbiórki obiektu który jest użytkowany, lub który nadaje się do remontu. Rozbiórce podlegają tylko te obiekty, które nie są użytkowane, znajdują się w złym stanie technicznym i ze względu na swój stan techniczny nie nadają się już do remontu.

Odwołujący się nabył obiekt z istniejącą zabudową. Nabyty obiekt, jak wynika z ekspertyzy nie był remontowany przez najemców i użytkowników, którzy nie dbali o jego stan techniczny.

W związku z czym argument odwołującego się, że obiekt wymaga remontu, nie może być podstawą do domagania się wydania nakazu rozbiórki, nawet wówczas gdyby sąsiadujące obiekty były wybudowane w całości samowolnie. Art. 67 prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy nie jest możliwe usuniecie nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego. Jeżeli nie użytkowany lub nie wykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ administracji może wydać stosowny nakaz. Natomiast przepisy prawa budowlanego w takim przypadku nie dopuszczają możliwości wydania decyzji negatywnej, w związku z czym należało umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Janusz S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 66 i art. 67 prawa budowlanego z 1994 r., przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozwijając te zarzuty podniósł, że zgodnie z przedłożoną opinią techniczną i mykologiczną jego budynek kwalifikuje się do remontu, odgrzybienia i zabezpieczenia.

Dla wykonania robót odkażających, izolacyjnych i innych od strony garaży konieczny jest dostęp do ściany od strony garaży tzn. w dolnej partii wewnątrz poszczególnych pomieszczeń garażowych oraz ponad dachami garaży. Roboty remontowe mogą być wykonane tylko po uprzedniej rozbiórce garaży. Wartość jego budynku jest nieporównywalnie większa od wartości garaży. Organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że tylko 3 użytkowników garaży posiada pozwolenia na budowę. Odnośnie pozostałych garaży, organ opiera się jedynie na domniemaniu, że zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę. Takie założenie jest nie do przyjęcia. Zdaniem skarżącego w stosunku do użytkowników, którzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę powinny być wydane nakazy rozbiórki garaży. Usytuowanie garaży w bezpośredniej styczności z granicą jego działki i przy ścianie szczytowej jego budynku nie da się pogodzić z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Takie usytuowanie narusza również przysługujące mu prawo własności. Tolerowanie takiego stanu rzeczy naraża go na niewspółmierną szkodę w stosunku do szkody, jaką mogą doznać użytkownicy garaży w razie ich rozbiórki. Niezależnie od tego zaskarżona decyzja jest nieważna, bo w sprawie nie brała udziału Gmina Miejska P., która jest właścicielem gruntu na którym są usytuowane garaże.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu, że w sprawie nie brała udziału Gmina Miejska P. wyjaśnił, iż strona ta była zawiadamiana o terminach czynności administracyjnych /oględziny, rozprawa administracyjna/. Okoliczność, iż mimo prawidłowego zawiadomienia nie uczestniczyła w tych czynnościach, nie świadczy o naruszeniu prawa.

Organy nie brały pod uwagę przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, ponieważ w okresie budowy garaży to rozporządzenie nie obowiązywało.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 51 zdanie 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nazwanej dalej skrótem ustawa o NSA, Sąd ten nie jest związany granicami skargi i z tej racji władny jest uwzględnić skargę także ze względu na uchybienia, nie przytoczone w skardze.

W piśmie z dnia 28.04.1998 r. (...), które zainicjowało przedmiotową sprawę administracyjną, Janusz S. napisał, że żąda rozebrania 7 garaży dobudowanych do jego budynku, położonego przy ul. S. 44 w P.

Twierdził, że garaże zostały wybudowane niezgodnie z prawem budowlanym, brak jest też decyzji zezwalającej na budowę tych garaży.

Zostały wybudowane niezgodnie ze sztuką budowlaną, w następstwie czego jego budynek mieszkalny uległ zawilgoceniu i zagrzybieniu, co grozi zawaleniem.

Niesporna jest okoliczność, iż garaże były wybudowane w latach 1968-1970 i przylegają do ściany budynku mieszkalnego skarżącego. Obecnie istnieje 6 garaży, bo jeden został już rozebrany /Dogmary Z./.

W toku postępowania wyjaśniającego, użytkownicy 3 garaży /Ryszard K., Franciszek S., Jan S./ przedstawili organowi pozwolenia na budowę, które były wydane w różnych datach. Na tej podstawie organ odwoławczy oparł się na domniemaniu faktycznym, że skoro na trzy garaże istnieją pozwolenia na budowę, to również pozostałe zostały wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę, ale ze względu na upływ czasu, obecni użytkownicy nie są w stanie przedstawić na tą okoliczność stosownych dowodów. Ustalono też, iż stan techniczny garaży jest należyty. Przy takim stanie faktycznym, orzekające w sprawie organy administracji, kierując się treścią art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ odmówiły wydania decyzji nakazującej rozbiórkę 6 garaży.

Treść pisma skarżącego z dnia 28.04.1998 r. i późniejsze jego twierdzenia oraz fakt, iż garaże były w należytym stanie technicznym świadczy zdaniem Sądu, iż postępowanie administracyjne zostało ukierunkowane niezgodnie z żądaniem skarżącego, którego organy traktowały de facto jako wnioskodawcę (...). Art. 67 ust. 1 prawa budowlanego, nie określa na czyje żądanie wszczyna się postępowanie. W takiej sytuacji przyjmuje się w doktrynie, iż ma zastosowanie art. 61 par. 1 Kpa, wedle którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu /zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 1993 r., str. 105/.

Istota sprawy zgodnie z intencją skarżącego sprowadza się do pytania czy na budowę garaży były wydane pozwolenia na budowę a jeżeli tak czy zostały one wybudowane zgodnie z istniejącymi pozwoleniami, albo w przypadku ewentualnej samowoli budowlanej czy zostały wybudowane zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi w okresie budowy? Organy w takim zakresie sprawy nie rozpatrzyły.

W okresie budowy garaży obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46/ oraz zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Produkcji Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego /Dz.Bud. nr 10 poz. 44 ze zm./. Jak to już powiedziano na trzy garaże są pozwolenia na budowę, przeto należy jedynie sprawdzić czy zostały wybudowane zgodnie z projektem budowlanym, a w razie braku takiego dokumentu czy istniejące wówczas przepisy techniczne pozwalały na dobudowanie garaży do innych budynków.

Co się tyczy pozostałych garaży, to przyjęte przez organ domniemanie faktyczne, iż również zostały wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę jest wnioskiem zbyt daleko idącym, przede wszystkim ze względu na brak innych faktów z których taki wniosek mógłby być wyprowadzony. Istnienie 3 osobnych pozwoleń na budowę, wydanych w różnym czasie, nie oznacza jeszcze, że na pozostałe garaże były także wydane pozwolenia na budowę. W takim stanie rzeczy, organ powinien wezwać Zdzisława S., Izabelę S. i Sławomira K. o przedstawienie wszelkich dokumentów związanych z postępowaniem administracyjnym w sprawie o pozwolenie na budowę garaży, ewentualnie przesłuchać świadków mogących mieć w tej sprawie wiadomości.

Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym kierunku stworzy możliwość udzielenia odpowiedzi na pytanie czy ww. osoby wybudowały garaże na podstawie pozwoleń na budowę i jednocześnie pozwoli organowi na dokonanie prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego.

Warto w tym miejscu nadmienić, iż przepisy prawa budowlanego z 1961 i 1974 r. nie przewidywały możliwości przedawnienia samowoli budowlanej. Natomiast do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1.01.1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania art. 49 prawa budowlanego z 1994 r. /zob. uchwała Składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r., OPS 3/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 2/. Do takich obiektów zgodnie z art. 103 ust. 2 i art. 107 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy prawa budowlanego z 1974 r., które dopiero po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej.

Natomiast w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę, organ mógł orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę i w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli - wydać decyzję z art. 37 lub 40 prawa budowlanego z 1974 r.

Wskazany kierunek postępowania /zgodnie z intencją skarżącego/ zmierza więc do sprawdzenia czy garaże zostały wybudowane zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami technicznymi i tym samym do właściwego rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzut skarżącego zawarty w skardze, że Gmina Miejska P., nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jest zasadny. Wskazana Gmina jest właścicielem działki nr 23/11, obręb 84, położonej przy ul. S. w P., objętej KW 51 426. Na tej właśnie działce umiejscowione są przedmiotowe garaże. W takim stanie rzeczy Gmina miała przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Mimo tego nie doręczono jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 30.11.1999 r., (...). Nie została wymieniona w rozdzielniku tej decyzji, tudzież w aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia decyzji.

Organ odwoławczy nie doręczył Gminie zawiadomienia o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 19.01.2000 r. (...), jak również zaskarżonej decyzji z dnia 31.01.2000 r. (...).

Z przedstawionych względów i na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1-3, art. 29 i 55 ust. 1 ustawy o NSA, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy uwzględnią wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz zapewnią Gminie Miejskiej P. udział w postępowaniu administracyjnym.