Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2911/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], reprezentowanej przez J. S. i J. K. (dalej: "Wspólnota") od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku z przeznaczeniem na funkcję mieszkalno - usługową przy [...] w [...] - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta [...].

Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że [...] września 2018 r. inwestor – [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], reprezentowany przez A. R. wystąpił o pozwolenie na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku z przeznaczeniem na funkcję mieszkalno - usługową przy [...] w [...].

Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił reprezentowanej przez A. R. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na ww. przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota, reprezentowana przez J. S. i J. K..

Dokonując analizy akt sprawy organ wskazał, że skarżąca Wspólnota posiada zarząd reprezentowany przez J. S. i J.K.. W trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji właśnie te osoby były uprawnione do reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej z tytułu pełnienia funkcji członków zarządu. Wojewoda zaznaczył jednakże, że w przypadku, gdy organ wspólnoty mieszkaniowej uprawniony do jej reprezentacji jest organem kolegialnym, a jednocześnie nie wskazano adresu lokalu siedziby tego organu (ani wspólnoty mieszkaniowej) tylko adresy zamieszkania członków zarządu, organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do doręczania pism w postępowaniu administracyjnym wszystkim wskazanym członkom zarządu. Czym innym jest bowiem sposób reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej - do czego wymagane jest, co do zasady, złożenie oświadczenia woli przynajmniej przez dwóch członków kilkuosobowego zarządu (art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali), a czym innym uprawnienie do odbioru pism kierowanych do wspólnoty mieszkaniowej, które to uprawnienie posiada każdy członek zarządu samodzielnie. Oznacza to, że dysponując danymi trzech członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej wystarczające byłoby doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym tylko jednej z nich - wybranej przez organ, jeśli wskazania takiego nie dokonała wspólnota.

Przyjęcie takiej koncepcji doręczenia stanowi wystarczające zapewnienie stronie udziału w postępowaniu, nie narusza art. 45 k.p.a., a jednocześnie jest zgodne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. Ponadto pozwala to uniknąć wątpliwości co do daty skutecznego doręczenia pisma i sposobu liczenia terminów do wniesienia środków odwoławczych, w tym również skargi do sądu administracyjnego, jakie zaistniały w sprawie.

Zaskarżona decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r. została skutecznie doręczona wszystkim dwóm członkom zarządu skarżącej Wspólnoty i w opinii organu nie mogło być to oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 45 k.p.a. Działanie takie, choć pozbawione uzasadnienia z punktu widzenia ekonomiki procesowej, niewątpliwie miało bowiem na celu zapewnienie Wspólnocie jak najpełniejszego udziału w sprawie.

Wojewoda [...] uznał, że w sytuacji, gdy każdy z członków zarządu odebrał zaskarżoną decyzję w innej dacie, skutek prawnie skutecznego doręczenia decyzji wobec Wspólnoty nastąpił w chwilą pierwszego, najwcześniejszego doręczenia decyzji jednemu z członków zarządu. Późniejsze doręczenie tej samej decyzji pozostałym członkom zarządu miało charakter wyłącznie informacyjny i nie wpływało na bieg terminu do wniesienia odwołania, który rozpoczął już swój bieg. Doręczenie Wspólnocie zaskarżonej decyzji nastąpiło zatem w dniu [...] listopada 2018 r., tj. z dniem, kiedy decyzję doręczono J. K.. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] zostało natomiast nadane w placówce operatora pocztowego w dniu [...] grudnia 2018 r.

Według ustaleń Wojewody, w przedmiotowym postępowaniu, odwołanie wniesione przez Wspólnotę od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r., zostało złożone po upływie ustawowego terminu, wobec czego nie zasługiwało na uwzględnienie. Powołał się przy tym na pogląd orzecznictwa, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a.

Wojewoda uznał, że strona nie skorzystała z możliwości wynikającej z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym termin uchybiony może zostać przywrócony na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło nie z jego winy. Wniosek o przywrócenie terminu powinien być wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. Rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu było więc niedopuszczalne.

Organ wyjaśnił, że termin do wniesienia odwołania jest terminem nieprzekraczalnym. Czynność procesowa dokonana po upływie takiego terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Z istoty terminu wynika, że nigdy nie może on być przedłużony. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

Z ww. postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na dzień [...] kwietnia 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie: "art. 45 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że doszło do skutecznego doręczenia zaskarżonej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] decyzji w dniu [...] listopada 2018 roku, mimo że doręczenie tej decyzji J.K. nie nastąpiło w siedzibie Wspólnoty Mieszkaniowej".

Skarżąca wniosła o:

"1. uchylenie skarżonego Postanowienia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 roku w całości i uznanie, że został zachowany termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2018 roku znak [...]

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych

bądź

1. uchylenie skarżonego Postanowienia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych".

Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawionym w skarżonym postanowieniu.

Powołując się na art. 45 k.p.a., który stanowi, że jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism, wyjaśniła, że Wspólnota posiada swoją siedzibę w lokalu nr [...] przy [...] w [...]. Był to jednocześnie adres korespondencyjny Wspólnoty Mieszkaniowej, którym posługuje się ona we wszelkich pismach kierowanych do organów. W związku z powyższym przyjęcie, że doręczenie skarżonej decyzji J. K. - członkowi zarządu Wspólnoty na jego adres prywatny jest równoznaczne z doręczeniem tej decyzji Wspólnocie Mieszkaniowej było nieprawidłowe i stanowiło naruszenie art. 45 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, przyjęcie przez Wojewodę [...], że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania było nieuzasadnione. Skuteczne doręczenie zaskarżonej decyzji Wspólnocie Mieszkaniowej nastąpiło w dniu [...] listopada 2018 r., poprzez jej doręczenie J. S. - członkowi zarządu Wspólnoty, gdyż to doręczenie miało miejsce w siedzibie Wspólnoty, tj. w lokalu nr [...] przy [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna. Słusznie podkreślała Wspólnota w skardze, że dyspozycja art. 45 k.p.a. jest jednoznaczna i wynika z niej, że dla uznania prawidłowości doręczenia decyzji jednostce organizacyjnej, jaką jest również wspólnota mieszkaniowa, niezbędnym jest doręczenie nie tylko osobom upoważnionym do odbioru pism w imieniu takiej jednostki, ale również w siedzibie jednostki. Ustawa nie zawiera w tym zakresie żadnych wyjątków.

Jak podkreśla się w doktrynie, w art. 45 k.p.a. "określa się miejsce, w którym następuje doręczenie pisma, oraz wymienia osobę odbierającą je. Brzmienie przepisu wyklucza możliwość odstępstw od zasad doręczenia i dokonanie go poza miejscem wskazanym w przepisie lub do rąk osoby wprawdzie upoważnionej do odbioru pism, ale będącej poza lokalem, stanowiącym siedzibę adresata" (por. np. komentarz do art. 45 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019, a także w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Marek Wierzbowski, red. Aleksandra Wiktorowska, 2019, wydanie 28 oraz w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, red. Roman Hauser, Marek Wierzbowski, 2020, wydanie 6).

W takim tez zakresie ukształtowana jest linia orzecznicza sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Już bowiem w wyroku z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1970/12 (Legalis) NSA wyjaśnił, że nie powinno być sporne, że jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism, zgodnie z treścią art. 45 k.p.a. W wyroku z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1956/13 (Legalis) NSA wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. NSA stwierdził też w ww. wyroku, że "z jasnej treści art. 45 KPA wynika, że obowiązek doręczania pism w postępowaniu administracyjnym w lokalu siedziby adresata ciąży na organie wówczas, gdy adresatem pisma jest jednostka organizacyjna lub organizacja społeczna".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że doręczenie dokonane jednostce organizacyjnej poza lokalem jej siedziby jest - co do zasady - prawnie bezskuteczne i to nawet w sytuacji, gdy osobą odbierającą pismo jest osoba uprawniona do odbioru pism (tak też komentarz do art. 45 k.p.a. w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, red. Roman Hauser, Marek Wierzbowski, 2020, wydanie 6).

Innymi słowy, słusznie podkreśla skarżąca Wspólnota, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku rozpoczął się od dnia doręczenia tej decyzji Wspólnocie (tj. członkowi zarządu Wspólnoty J. S., działającemu w jej imieniu) w dniu [...] listopada 2018 r., a nie [...] listopada 2018 r., kiedy decyzję adresowaną nie na miejsce siedziby Wspólnoty, ale miejsce zamieszkania osoby fizycznej otrzymał J. K.. Wyłącznie bowiem doręczenie decyzji J.S. było zgodne z prawem, gdyż miało miejsce zarówno w siedzibie Wspólnoty, tj. w lokalu nr [...] przy [...] w [...], jak i spełniało pozostałe przesłanki z art. 45 k.p.a.

Tut. Sądowi znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3029/15 (CBOSA), że w przypadku, gdy organ wspólnoty mieszkaniowej uprawniony do jej reprezentacji jest organem kolegialnym, a jednocześnie nie wskazano adresu lokalu siedziby tego organu (ani wspólnoty mieszkaniowej) tylko adresy zamieszkania członków zarządu, organ administracji publicznej uprawniony jest do doręczenia pisma na adres zamieszkania członka zarządu z zastosowaniem przepisu art. 42 i art. 43 k.p.a. Należy jednakże wyjaśnić, że ww. wyrok zapadł w sprawie, w której taka ani zarząd wspólnoty, ani wspólnota mieszkaniowa nie posiadały lokalu swej siedziby. Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, charakter cogentis art. 45 k.p.a. sprawia, że jakiekolwiek odstępstwa od zasady doręczania pism jednostce organizacyjnej w jej siedzibie powinny być traktowane z wyjątkową ostrożnością i jedynie w wypadkach, kiedy jednostka taka nie ma siedziby. Organ powinien jednakże każdorazowo ustalać adres siedziby takiej jednostki i dopiero wówczas, gdy z akt sprawy wynikało będzie (np. z wyjaśnień jednostki wezwanej przez organ do wskazania adresu siedziby), że nie ma ona siedziby, możliwe jest rozważenie innego sposobu doręczeń.

Wojewoda [...], ponownie rozpoznając odwołanie Wspólnoty od ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r., przyjmie za datę doręczenia tej decyzji [...] listopada 2018 r. (piątek) i przy obliczaniu terminu do wniesienia odwołania uwzględni treść art. 57 § 1 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.