Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1938/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151  par. 2 w zw. z  art. 146  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57  ust. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skarg M. J. i M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...])[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, - po rozpatrzeniu zażalenia M. J. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...].04.2012 r., ([...]) odmawiające uchylenia postanowienia z dnia [...].11.2011 r. ([...]), którym wymierzono M. J. 10.000 zł karę z tytułu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], bez dopełnienia wymogów z art. 54 i 55 ustawy i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 126 kpa stwierdził, że ww. postanowienie wydano z naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...].03.2012 r. wznowiono postępowanie zakończone ww. postanowieniem z dnia [...].11.2011 r., a następnie postanowieniem z dnia [...].04.2012 r. odmówiono jego uchylenia.

Następnie stwierdził, że organ powiatowy dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Po czym przybliżył zasady obowiązujące w postępowaniu wznowieniowym, podkreślając, że składa się ono z dwóch etapów. W pierwszym organ bada przesłanki formalne to jest, czy żądanie wznowienia zostało zgłoszone przez stronę, czy wskazuje podstawy wznowienia z art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa oraz czy zachowano termin do wniesienia podania określony w art. 148 § 1 kpa. Po spełnieniu ww. przesłanek organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadza je zgodnie z art. 150 i 151 kpa. Jednakże w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej. Nie znajdował bowiem zastosowania art. 151 § 1 kpa.

[pic]

Organ wskazał, że w protokole z dnia [...].01.2012 r. M. J. oświadczył, iż był reprezentowany przez adw. E. J., ale w innych postępowaniach. W tej sprawie nie składał pełnomocnictwa. W aktach znajduje się wprawdzie kserokopia pełnomocnictwa udzielonego adw. E. J., jednak nie wynika z niego upoważnienie do działania w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji postanowienie z dnia [...].01.12r. nie zostało doręczone stronie, lecz podmiotowi nie posiadającemu umocowania do działania w tej sprawie.

Organ przytoczył art. 146 § 2 kpa, zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i stwierdził, że taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Stwierdził, że pomimo niedoręczenia postanowienia stronie, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, mogłoby zapaść postanowienie odpowiadające postanowieniu z dnia [...].11.2011 r. Dodał, że postanowienie to wydano po przeprowadzeniu kontroli, w trakcie której stwierdzono, że ww. lokal nr [...] jest użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy. M. J. oświadczył do protokołu, iż lokal ten jest wykorzystywany do celów mieszkalnych. W takiej sytuacji organ zobligowany jest do nałożenia kary w wysokości określonej w art. 59f ust. 1 cyt. ustawy, a którą obliczono prawidłowo.

Wobec powyższego należało uchylić postanowienie z dnia [...].04.2012 r. i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 oraz w zw. z art. 126 k.p.a. stwierdzić, że postanowienia z dnia [...].11.2011 r. zostało wydane z naruszeniem prawa.

Skargi na powyższe postanowienie złożyli M. J. i M.J..

M. J. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie:

art. 151 § 2 w zw. art. 146 § 2 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w skutek błędnego przyjęcia, że pomimo niedoręczenia postanowienia stronie, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego mogłoby zapaść postanowienie odpowiadające postanowieniu dotychczasowemu,

art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał jego zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia,

art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa poprzez zakończenie postępowania postanowieniem, w sytuacji, gdy ww. przepisy wymagają formy decyzji,

art. 7 kpa polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

5) art. 9 kpa, 10 § 1 kpa, 15 kpa poprzez usankcjonowanie uchybień organu I instancji skutkujących pozbawieniem skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa złożenia zażalenia i skargi do sądu.

Skarżący wniósł o:

uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...].04.2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie

uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II Instancji - w celu uchylenia postanowienia z dnia [...].11.2011 r. i umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie roszczenia lub, w ostateczności, w celu uchylenia postanowienia z dnia [...].11.2011 r. i przekazania sprawy do rozpoznania organowi I instancji w celu dopuszczenia skarżącego jako strony do udziału w postępowaniu,

zwrot kosztów postępowania.

Skarżący wyjaśnił na wstępie, że przed organem powiatowym toczyło się z jego udziałem klika postępowań administracyjnych, z których jedynie w dwóch pełnomocnikiem ustanowił adw. E. J. (sprawa dot. rozbudowy i nadbudowy budynku przy ul. [...] oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] i [...] w tym budynku). W pozostałych sprawach, w tym niniejszej, skarżący występował osobiście. Organy wyłącznie do skarżącego kierowały korespondencję, z wyjątkiem postanowienia z dnia [...].11.2011 r., co uniemożliwiło złożenie zażalenia oraz skorzystanie z prawa do sądu w celu jego weryfikacji.

M. J. stwierdził, że choć słuszna jest pierwsza część zaskarżonego postanowienia dot. uchylenia postanowienia z dnia [...].04.2012 r., to nie sposób zgodzić się z drugą dot. stwierdzenia, iż postanowienie z dnia [...].11.2011 r. wydano z naruszeniem prawa. W pierwszej części organ podzielił bowiem stanowisko o pominięciu skarżącego jako strony postępowania. W konsekwencji, w drugiej części winien uchylić wadliwą decyzję, w celu zapoznania się strony z aktami sprawy, zgłoszenia wniosków i zarzutów, doręczenia wydanego postanowienia, w celu złożenia środka odwoławczego i ewentualnie skargi do sądu. Skoro strona ma prawo do czynnego udziału w postępowaniu, a postępowanie jest dwuinstancyjne, to właśnie ww. rozstrzygniecie winno mieć zastosowanie w sprawie. W przeciwnym razie prawo to byłoby jedynie fikcją.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa skarżący powtórzył, że brak doręczenia postanowienia z [...].11.2011 r., uniemożliwił

mu zgłoszenie zarzutów. Twierdzenie zatem, że po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego mogłoby zapaść postanowienie odpowiadające postanowieniu dotychczasowemu było nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne.

Stanowisku temu przeczą również uchybienia procesowe organu I instancji. W tym miejscu skarżący powtórzył zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione w petitum skargi (art. 9 i 10 kpa) dodając, że organ pismem z [...].05.2011 r. i [...].09.2011 r. zawiadomił o oględzinach w sprawie sposobu użytkowania lokalu nr [...]. Na dalszym etapie samowolnie zmienił przedmiot postępowania, bo postanowienie wydał w sprawie samodzielnego przystąpienia do użytkowania, co jest niedopuszczalne z uwagi na definicję i charakter sprawy administracyjnej oraz konieczność zapewnienia realizacji uprawnień procesowych wtoku postępowania.

W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 7 kpa. W zakresie naruszenia tego przepisu skarżący dodał, że podczas przeprowadzania jedynego dowodu dwukrotnych oględzin w sprawie sposobu użytkowania lokalu nr [...] złożył oświadczenie dotyczące wyłącznie sposobu użytkowania, skoro postępowanie prowadzone było w takim zakresie.

Nadto, organ nie wyjaśnił dwóch kluczowych kwestii, bez których nie można przypisać odpowiedzialności z art. 57 ust. 7 ustawy, to jest kto i w jakiej dacie naruszył ww. przepis. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie art. 57 ust. 7 ustawy bez ustalenia, czy delikt popełniono w dacie jego obowiązywania. W tym miejscu skarżący obszernie przytoczył orzecznictwo NSA oraz piśmiennictwo.

Zdaniem M. J. twierdzenie organu, że wobec dokonanych podczas kontroli ustaleń i oświadczeń, inwestor przystąpił do użytkowania jest gołosłowne, niezasadne. Organ oparł się jedynie na oświadczeniu skarżącego, które nie ma jednak znaczenia dla sprawy, albowiem wyłączne znaczenie ma kto i w jakiej dacie dopuścił się samowolnego przystąpienia do użytkowania, a nie kto i w jaki sposób wykorzystuje lokal w chwili obecnej. Należało zatem wyjaśnić, czy to skarżący dopuścił się zarzucanego czynu, jako właściciel lokalu, rodzina, najemca, czy inna osoba użytkująca lokal. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 ustawy kara może być nałożona wyłącznie na osobę, która faktycznie dopuściła się deliktu administracyjnego. Nałożenie kary wyłącznie na inwestora jest chybione. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo.

Organ naruszył art. 10 § 1 kpa, także w ten sposób, że uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszenia twierdzeń,

zarzutów i wniosków dowodowych. Nie doręczył orzeczenia kończącego postępowanie, pozbawiając stronę prawa do jego zaskarżenia, uchybiając art. 15 kpa.

Skarżący dodał, przytaczając orzecznictwo, że stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe również z tego względu, że roszczenie objęte postanowieniem z dnia [...].11.2011 r. uległo przedawnieniu, co winno skutkować umorzeniem postępowania i dowodzi, że mogłoby zapaść jednak postanowienie odmienne od dotychczasowego. Występująca w orzecznictwie rozbieżność co do okresu przedawnienia 3 lub 5 lat nie ma znaczenia, gdyż roszczenie objęte postanowieniem z dnia [...].11.2011 r. uległo przedawnieniu nawet przy zastosowaniu 5-letniego terminu przedawnienia.

M. J. w swojej skardze zarzucił natomiast obrazę przepisów postępowania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie:

-art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa tj. uchylenie postanowienia organu powiatowego w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki oraz niewydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie w sytuacji, gdy do takiego działania organ był zobligowany;

-art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 126 kpa tj. błędne stwierdzenie, że postanowienie PINB wydano z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy było ono prawidłowe, w szczególności prawidłowo doręczono je stronie;

art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie, że M. J. ustanowił w postępowaniu zwyczajnym pełnomocnika - adw. E. J., nie doszło zatem do wydania orzeczenia z naruszeniem prawa;

art. 8 kpa wobec podważenia prawidłowego postanowienia PINB i nadmiernie skomplikowaniaepostępowania;

W razie uznania zaskarżonego postanowienia za słuszne z uwagi na wskazanie błędnej podstawy prawnej lub nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego skarżący, zarzucił obrazę przepisów postępowania:

art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędne zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i:

nie orzeczenie o zmianie postanowienia poprzez odmowę jego uchylenia na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 126 kpa;

nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

7) art 8 kpa z uzasadnieniem jak wyżej.

M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 ppsa z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na nieważność zaskarżonego postanowienia.

Na podstawie art. 134 § 1 ppsa skarżący wniósł także o uwzględnienie skargi, jeśli Sąd dopatrzy się innych uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że tak organy, jak i M. J. nie kwestionowały zasadności postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r., którym wymierzono M. J. karę z tytułu użytkowania lokalu nr [...] w ww. budynku, M. J. oświadczył bowiem do protokołu, że lokal wykorzystywany jest do celów mieszkalnych, bez dopełnienia wymogów prawa. Wysokość kary także nie była kwestionowana. Problem dotyczył jedynie kwestii proceduralnych.

Skarżący zwrócił uwagę na rozbieżność zdania PINB i [...]WINB dotyczącą podstawy odmowy uchylenia postanowienia we wznowionym postępowaniu. Jako słuszne uznał stanowisko, że należało wydać rozstrzygnięcie tej samej treści, ale rację miał również PINB wskazując brak podstaw do uchylenia orzeczenia (art. 145 § 1 lub art. 145a kpa).

Stwierdził, że M. J. ustanowił pełnomocnikiem adw. E. J. udzielając jej pełnomocnictwa ogólnego, brał zatem udział w postępowaniu. Nie było podstaw do uchylenia postanowienia o nałożeniu kary. Błędnie organ odwoławczy ocenił zgromadzony materiał przez co stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. postanowienia. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144, art. 151 §2wzw. z art. 146 §2 i art. 126 kpa.

Organ powinien wydać postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie. W tym miejscu skarżący powołał orzecznictwo i piśmiennictwo.

Jeśli Sąd dojdzie do wniosku, że słusznie uchylono postanowienie PINB, to -w ocenie skarżącego - doszło do nieprawidłowości w świetle art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. Skoro organ wojewódzki uznał prawidłowość rozstrzygnięcia PINB, ale dopatrzył się uchybień procesowych, to uchylając postanowienie powinien orzec co do istoty zmieniając postanowienie i precyzując te zmiany. Jeśli stwierdził, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, to powinien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na koniec skarżący stwierdził, że jako inwestor budynku przy ul. [...]posiada interes prawny we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie.

W odpowiedziach na obie skargi organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W myśl art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W świetle powołanych wyżej kryteriów skargi zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty były zasadne.

Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...]czerwca 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]kwietnia 2012 r. - odmawiające uchylenia, we wznowionym postępowaniu, ww. postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r., którym wymierzono M. J. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania - oraz stwierdził, że postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. wydano z naruszeniem prawa.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że istotą administracyjnego toku instancji jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez organy administracji.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczynił to organ I instancji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 322/11, z dnia 1 czerwca 2011r., LEX nr 821609, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Go 289/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada wyrażona w art. 15 kpa nakłada na organy obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji.

W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił uchylenia ww. postanowienia, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 wskazując, że M. J. ustanowił w postępowaniu zwyczajnym pełnomocnika w osobie adwokata E. J. oraz postanowienie to skutecznie doręczono pełnomocnikowi, w konsekwencji stwierdził, że nie zaszła przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast organ II instancji wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne stosownie do art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa, dokonując odmiennej oceny. Przyjął bowiem, że wspominana przesłanka do wznowienia postępowania miała miejsce oraz stwierdził jednocześnie, że postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak nie może ono zostać uchylone, gdyż mogłoby zapaść jedynie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu.

Stanowisko organu odwoławczego, w zakresie w jakim ustalił, że M. J. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. należało ocenić jako prawidłowe i odpowiadające obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Z akt administracyjnych i pism M. J. wynika bowiem jednoznacznie, że pełnomocnictwo udzielone adw. E. J. nie zostało złożone w sprawie zakończonej ww. postanowieniem, co z kolei skutkowało wadliwym doręczeniem postanowienia zamiast stronie pełnomocnikowi, którym nie był upoważniony do działania w tej sprawie,

a w konsekwencji niezawinionym pozbawieniem udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Nie mniej - zdaniem Sądu - w części w jakiej organ II instancji stwierdził, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż po przeprowadzeniu postępowania wznowionego mogłoby zapaść postanowienie odpowiadające postanowieniu dotychczasowemu doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Kwestia ta nie była bowiem przedmiotem rozważań organu I instancji, co z kolei oznacza, że strony nie miały możliwości kwestionowania stanowiska organu w tym zakresie w obu instancjach.

W konsekwencji doszło do naruszenia art. 15 kpa w stopniu obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu powiatowego wobec - jak wskazano wyżej - błędnego ustalenia braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Ponownie orzekając organ I instancji obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 kpa uzasadniając swoje stanowisko stosownie do wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Organ uwzględni przytoczone wyżej stanowisko Sądu, tak w zakresie zajścia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jak i przedstawią argumentację odnośnie zastosowania, bądź braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa. W tym zakresie rozważenia będzie wymagała kwestia oddziaływania przepisów przejściowych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), którą wprowadzono obowiązek, wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. wskazano bowiem, że - co do zasady - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalenie zatem, że sprawę zakończono przed dniem [...]maja 2004r. (wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r.) będzie powodowało konieczność zastosowania przepisów dotychczasowych. Zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy, w kontekście powołanego przepisu przejściowego wymaga bowiem ustalenia obowiązującego inwestora trybu zakończenia budowy, a przyjęcie, że powinien uzyskać pozwolenie na użytkowanie wymaga wskazania podstawy takiego obowiązku, która przed [...]maja 3004r. mogła wynikać z decyzji o pozwoleniu na budowę, po tej dacie z zaliczenia obiektu do danej kategorii.

Organy winny mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z wykładnią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. przeważającą w orzecznictwie sądów administracyjnych, sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tej dacie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 26 września 2008 r., II OSK 1096/07 - ONSAiWSA nr 5 z 2009 r., poz. 92; z dnia 30 czerwca 2010 r. II OSK 989/09 niepubl.; z dnia 18 października 2010 r., II OSK 1756/09 niepubl.; z dnia 21 października 2010 r. II OSK 1673/09 niepubl.; z dnia 22 marca 2011 r. II OSK 415/10).

Organy odniosą się również do zarzutu przedawnienia sygnalizowanego w skardze i piśmie procesowym M. J..

Pozostałe zarzuty obu skarg nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do skargi M. J. przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że postępowanie wznowieniowe ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją (postanowieniem) w ramach zgłoszonych w podaniu podstaw wznowienia i nie może prowadzić do rozpoznania sprawy w całości. We wznowionym postępowaniu organ nie doręcza zatem ponownie postanowienia, które błędnie nie zostało doręczone stronie, jak wywodził M. J.. Postanowienie to uzyskało bowiem przymiot ostateczności, a strona ma możliwość wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia wydanego w postępowaniu wznowionym.

Jedynie na marginesie zatem zaznaczyć należy, że ponowne doręczenie M. J. postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. mogłoby nastąpić jedynie w przypadku nie wejścia tegoż postanowienia do obrotu prawnego, to jest niedoręczenia go żadnej ze stron postępowania. Podjęty akt administracyjny dopiero uzewnętrzniony poprzez zakomunikowanie jego treści stronie nabiera bowiem cech decyzji (postanowienia). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji (postanowienia) stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja (postanowienie) wiąże organ administracji publicznej i stronę (por. teza 1 wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2007r., IV SA/GL 53/09, LEX nr 514455).

Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, skoro postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. zostało doręczone M. J., co oznacza, że weszło do obrotu prawnego.

Sąd nie miał przy tym wątpliwości, że M. J. posiada status strony w niniejszym postępowaniu. Postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest bowiem tożsame z postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w którym stroną jest wyłącznie inwestor, jak stanowi art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Do ustalenia statusu strony w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu zastosowanie znajduje zatem art. 28 kpa. Odmienna jest bowiem sytuacja, w której inwestor po uzyskaniu pozwolenia na budowę dokonuje - zgodnego z przepisami - zawiadomienia o zakończeniu budowy lub występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie od sytuacji, w której inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej. W ostatnim przypadku współinwestorzy, czy właściciele sąsiednich nieruchomości mogą mieć interes prawny uzasadniający żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie nielegalnego użytkowania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011r., II OSK 837/10, LEX nr 992643).

Jak wynika z akt sprawy M.J. wraz z M. J. był inwestorem rozbudowy objętej pozwoleniem budowlanym z dnia [...]października 2000r. inicjatorem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] listopada 2011r., oraz współwłaścicielem budynku przy ul. [...] posiada zatem interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, w kwestionowaniu we wznowionym postępowaniu postanowień wydanych w przedmiocie nałożenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania.

Jako chybiony należało ocenić również zarzut dotyczący obowiązku ustalenia przez organ, kto dopuścił się samowolnego przystąpienia do użytkowania. Jednolite jest bowiem stanowisko sądów administracyjnych, że adresatem art. 57 ust. 7 cyt. ustawy jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012r., II OSK 204/11, LEX nr 1167137, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., II OSK 2168/10, LEX nr 11380950. Podobnie w piśmiennictwie wskazuje się że celem nałożenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego wyd. C.H.Beck 2006 r.). Podkreśla się przy tym, że ustawa Prawo budowlane nie obliguje organu do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia, czy zgłoszenia (por. wyroki. WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt Vii SA/Wa 787/05, z dnia 7 kwietnia 2008r.,VIISA/Wa145/08, czy w Krakowie z dnia 25 listopada 2009 r., II SA/Kr 1213/09 lub

Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2010 r. II SA/Po 61/10 publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA).

Powyższa zasada doznaje ograniczeń jedynie w sytuacji wykazania przez inwestora, że uczynił wszystko, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Nie mniej takich okoliczności M. J.nie podnosił, ograniczając się jedynie do przytoczenia orzecznictwa w tym zakresie.

Bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał zarzut rzekomej samowolnej zmiany przez organ przedmiotu postępowania, skoro postępowanie od początku toczyło się w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania, co potwierdza treść postanowienia z dnia [...]marca 2012r. o wznowieniu postępowania.

Nadto, nie można było podzielić stanowiska w zakresie naruszenia art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa poprzez zakończenie postępowania postanowieniem zamiast decyzją. Zgodnie bowiem z art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Odnosząc się natomiast do skargi M. J., Sąd przedstawił wyżej stanowisko w zakresie podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz obrazy art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa. W konsekwencji uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie, a chybiony zarzut uchybienia dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie.

Opisanych wad wskazanych przepisów postępowania nie można było jednak uznać za rażące, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, jak wywodził skarżący. Rażącego naruszenia prawa nie można bowiem utożsamiać z każdym naruszeniem prawa. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.

W tym sianie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.