Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 830/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
article: art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 9, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku na zakup żywności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia 25 września 2008 r., odmawiającą Z. S. przyznania pomocy na żywność ze środków pomocy społecznej.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 22 września 2008 r. Z. S. zwróciła się o przyznanie świadczenia na żywność. Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawczyni wraz z mężem i córką prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe. Dochód jej rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w sierpniu 2008 r. wyniósł 2.784,77 zł, co daje kwotę 928,26 zł na osobę w rodzinie. Na wskazany wyżej dochód rodziny składały się: renta socjalna męża w kwocie 475,38 zł, jego zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 109,82 zł, 1/12 kwoty wypłaconego mężowi zaległego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 726,75 zł, zasiłek rodzinny na córkę wnioskodawczyni w kwocie 64,00 zł, dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 955,82 zł (4,6175 ha przeliczeniowych x 207 zł) oraz zarobki wnioskodawczyni w kwocie 300 zł. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 25 września 2008 r., odmówił Z. S. przyznania pomocy na żywność, wskazując, iż dochód na osobę w jej rodzinie przekracza kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące 351,00 zł, jak i kryterium dochodowe z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", podwyższone przez Radę Miasta, które wynosi 614,25 zł. Organ wyjaśnił, iż rodzina wnioskodawczyni, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, otrzymała w okresie od grudnia 2007 r. do czerwca 2008 r. specjalne zasiłki celowe w łącznej wysokości 2.147,56 zł. Ponadto w dniu 2 lipca 2008 r. mąż wnioskodawczyni otrzymał wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 8.721,00 zł. Organ pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego, gdyż w jego ocenie, sytuacja rodziny Z. S. nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium podkreśliło, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, co do braku przesłanek w tej sprawie do przyznania odwołującej się specjalnego zasiłku celowego na żywność oraz pomocy w zakresie dożywiania z ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", gdyż odwołująca miała i ma możliwość zaspokojenia tych potrzeb z własnych środków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podniósł, iż w świetle ustawy o pomocy społecznej, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia fakt, że mąż odwołującej się nie jest właścicielem należącego do niej gospodarstwa rolnego, ani fakt użytkowania tego gospodarstwa przez osobę trzecią, jak również to, że część gruntów jest odłogowana, zachwaszczona, nieogrodzona itp. Organ odwoławczy stwierdził również, że podniesiona w decyzji organu pierwszej instancji okoliczność, iż mąż wnioskodawczyni przeznacza znaczne środki finansowe na gry hazardowe, nie została w żaden sposób udowodniona i w związku z tym nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Nadto, w ocenie Kolegium, kwestia niewypłaconych mężowi odwołującej się odsetek ustawowych od wypłaconych po terminie świadczeń, a także pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogą być ocenione przez organ, gdyż nie były objęte przedmiotem postępowania w tej sprawie.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w imieniu Z. S. złożył jej pełnomocnik – mąż J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż pracownicy organów administracji obu instancji zarówno w tej sprawie, jak i w innych sprawach dotyczących przyznania mu renty socjalnej, czy zasiłku pielęgnacyjnego, wielokrotnie rażąco naruszali prawo, działając na jego szkodę. Zdaniem pełnomocnika strony, te sprawy, wbrew stanowisku Kolegium, mają znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Krzywdzące jest zwłaszcza to, że skarżąca ponosi konsekwencje wypłacenia z 7-letnim opóźnieniem kwoty wyrównania należnej jej mężowi renty socjalnej, która została doliczona do jej dochodu przez organy administracji.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił również organom administracji naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak udowodnienia dochodu osiąganego przez żonę z gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to jest położone w odległości ponad 200 km od jej miejsca zamieszkania, zaś wchodzące w jego skład grunty rolne stanowią ugory zachwaszczone i zadrzewione, a więc nie mogą faktycznie przynosić dochodu.

Do skargi pełnomocnik skarżącej załączył kserokopię wezwania komorniczego do dokonywania przez ZUS Oddział w L. potrąceń z przysługującego mu świadczenia rentowego na wniosek wierzyciela Gminy B. – Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego.

Skarżąca zwróciła się do organu pomocy społecznej o przyznanie świadczenia na żywność na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Ustawa ta w przepisie art. 3 pkt 1 przewiduje pomoc w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, świadczoną m. in. osobom i rodzinom dotkniętym ubóstwem, bezdomnością, bezrobociem i niepełnosprawnością.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w ust. 1 (art. 5 ust. 2). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Rada Gminy B. podwyższyła to kryterium do 175 % dochodu wskazanego w ustawie o pomocy społecznej.

W przypadku osób pozostających w rodzinie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie określone zostało w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", na kwotę 351 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 135, poz. 950).

Dochód na osobę w rodzinie, uprawniający do pomocy w zakresie dożywiania na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie może zatem przekraczać kwoty 614,25 zł, stanowiącej 175 % kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej.

Sposób obliczania dochodu określa przepis art. 8 ust. 3 – 13 ustawy, który z mocy art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. stosuje odpowiednio.

W myśl przepisu art. 8 ust. 3, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (art. 8 ust. 4).

Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł (§ 1 pkt 2 lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 135, poz. 950). Dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej i z ha przeliczeniowych oraz z innych źródeł sumuje się (art. 8 ust. 10).

Prawidłowe jest stanowisko organów, że w przypadku rodziny skarżącej kryterium dochodowe, wynoszące 175 % kryterium ustawowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zostało przekroczone, co dawało podstawę do odmowy przyznania pomocy w zakresie dożywiania na podstawie ustawy z dnia z dnia 29 grudnia 2005 r. Należy jednak zauważyć, że dochód rodziny skarżącej nie został obliczony przez organy prawidłowo. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem prawidłowe obliczenie dochodu również wskazuje na znaczne przekroczenie i tak podwyższonego progu dochodowego.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku dochód rodziny skarżącej stanowiły: renta męża skarżącej, J. S. w kwocie 475, 38 zł i jego zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 109,82 zł, wynagrodzenie za pracę skarżącej w kwocie 300 zł, zasiłek rodzinny na córkę skarżącej w kwocie 64 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność skarżącej w kwocie 955,82 zł, czyli łącznie 2058,02 zł, a nie 2784,77 zł, jak ustalił organy pierwszej instancji. Organ ten doliczył do dochodu rodziny także kwotę 726,75 zł, stanowiącą 1/12 część przyznanego J. S. w lipcu 2008 r. zasiłku pielęgnacyjnego należnego za okres od 1 maja 2005 r. do 31 stycznia 2005 r. Kwota ta nie powinna być doliczona do dochodu za sierpień 2008 r., jak bowiem wynika z art. 8 ust. 12 ustawy, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Dochód ten dolicza się więc w równych częściach do dochodu za miesiące, za które jednorazowo wypłacony dochód był należny, a nie w kolejnych miesiącach, następujących po miesiącu, w którym dochód ten został wypłacony.

W przeliczeniu na osobę w rodzinie prawidłowo obliczony dochód wynosi 686,01 zł.

Brak podstaw do nieuwzględniania w dochodzie rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność skarżącej. Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od sposobu jego faktycznego wykorzystania. Nie ma też znaczenia, że gospodarstwo położone jest w znacznej odległości od miejsca zamieszkania rodziny skarżącej. Sposób obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego określony został w ustawie i jest to stała kwota przyjętą dla 1 hektara przeliczeniowego (art. 8 ust. 9 w zw. z art. 9 ust. 6 i ust. 8"a" ustawy). Od dnia 1 października 2006 r. kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 207 zł (§ 1 pkt 2 litera "e" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych). Dochód z 4,6175 ha przeliczeniowych wyliczony został więc prawidłowo.

Podzielić należy także stanowisko organów, iż w przypadku skarżącej nie zachodziły podstawy do przyznania świadczenia na zakup żywności w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy) oraz specjalny zasiłek celowy, który może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe (art. 41 pkt 1 ustawy).

Z powołanych przepisów wynika, że przyznanie zasiłku celowego możliwe jest tylko w przypadku spełniania przez osobę lub rodzinę kryterium dochodowego, określonego w ustawie, natomiast przyznanie specjalnego zasiłku celowego możliwe jest mimo przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, warunkiem przyznania tego zasiłku jest jednak wystąpienie szczególnie uzasadnionych okoliczności.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium dochodowe, uprawniające do świadczeń z ustawy, wynosi 351 zł na osobę w rodzinie. W rodzinie skarżącej kryterium to – nawet po odliczeniu części wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego - przekroczone zostało prawie dwukrotnie, brak zatem podstaw do przyznania zasiłku celowego na żywność.

Prawidłowa jest również ocena organów, że w przypadku rodziny skarżącej nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, nakazujące przyznanie specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego w art. 41 pkt 1 ustawy.

Konstrukcja tego przepisu wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości, nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola decyzji uznaniowych jest jednak ograniczona. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny, które pozwolą na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Organ drugiej instancji jest bowiem zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji (art.136 i 138 k. p. a.).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Ustaliły bowiem dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim zaś dokonały niezbędnych ustaleń co do sytuacji rodziny skarżącego, co pozwoliło na ocenę, czy rodzina ta znajduje się w położeniu uzasadniającym uznanie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy.

Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie wykazało, by rodzina skarżącej znajdowała się w dacie wydawania decyzji w szczególnie trudnej sytuacji, spowodowanej nadzwyczajnymi zdarzeniami. Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji wskazał na fakt posiadania przez rodzinę stałych dochodów. Skarżąca podjęła w sierpniu 2008 r. pracę, natomiast jej mąż otrzymuje rentę socjalną i zasiłek pielęgnacyjny. Jak podkreślił organ, w sierpniu skarżąca przepracowała tylko sześć dni, ale podpisała umowę na kolejny miesiąc, więc jej dochód z tytułu pracy wzrośnie. Pozwala to na ocenę, że sytuacja rodziny jest stabilna. Ocenę te należy podzielić, zwłaszcza że nie wystąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby potrzebę przyznania rodzinie pomocy finansowej. Organ wskazał ponadto na zakres pomocy udzielanej rodzinie skarżącej przez ośrodek pomocy społecznej. W okresie od dnia 14 grudnia 2007 r. rodzina otrzymała pomoc w łącznej kwocie 2147,56 zł. Zakres pomocy przyznanej rodzinie skarżącej jest więc stosunkowo duży i uwzględnia potrzeby tej rodziny, wynikające z jej sytuacji materialnej i stanu zdrowia męża skarżącej.

Organ podkreślił, że pomoc finansowa była przyznawana mimo przekraczania kryterium dochodowego, rodzina znajdowała się jednak wówczas w trudniejszej sytuacji, niż obecnie, gdy skarżąca podjęła pracę. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że w lipcu 2008 r. mąż skarżącej otrzymał kwotę 8721 zł zaległego zasiłku pielęgnacyjnego. Słusznie podnosi organ, że dysponując tak znaczną sumą rodzina mogła własnym staraniem zabezpieczyć swoje podstawowe potrzeby.

Dodać należy, że przepisy ustawy nie nakazują przyznania osobie ubiegającej się o pomoc społeczną świadczeń przez nią żądanych, lecz nakazują rozważenie wszystkich okoliczności w celu przyznania świadczeń odpowiednich do potrzeb danej osoby i uwzględniających zarówno cele pomocy, jak i możliwości jej udzielenia przez organ administracji (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy).

Odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego na żywność organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji jest więc prawidłowa.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).