Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 867/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1207/15 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1207/15 oddalił skargę R. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu 20 marca 2014 r. [...] – dalej: skarżący – złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014. Powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] ha. W dniach od [...] września 2014 r. ARiMR w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności. Stwierdzono wówczas, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Nieprawidłowości opisane zostały w raporcie z kontroli nr [...].

W dniach od 31 października 2014 r. do 1 grudnia 2014 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Zgodnie z ustaleniami przeprowadzonych kontroli, wystąpiły nieprawidłowości ujęte w protokołach [...] Z wynikami kontroli nie zgodził się [...] , który odmówił podpisania protokołu. Zakwestionował on pomiary dokonane dla działek rolnych [...], nie zgadzając się ponadto z ustaleniami raportu wzajemnej zgodności, gdyż działka rolna [...] zostały wykoszone, a na działkach rolnych [...] , z uwagi na realizowany pakiet 5.1, został pozostawiony obszar nieskoszony. Skarżący zaznaczył, iż na działkach rolnych [...] pozostawiono obszar niekoszony zgodnie z załącznikiem graficznym.

Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w T. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. ustosunkowało się co do zgłoszonych zastrzeżeń. Zastrzeżenia nie zostały uwzględnione.

[...] pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. ponownie wniósł zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych. Nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. odnośnie działek rolnych [...], podnosząc, że jest niemożliwym, iż w ciągu 9 miesięcy nastąpił tak znaczny rozrost drzew ograniczających użytkowaną powierzchnię.

W odpowiedzi na złożone zastrzeżenia, Biuro Kontroli na Miejscu, pismem z dnia [...] marca 2015 r., ustosunkowało się do zarzutów i podtrzymało wyniki kontroli na miejscu.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. przyznał [...] , płatności na rok 2014 w wysokości [...] zł, w tym jednolitą płatność obszarową, kod pomocy [...] krajowa pozycja budżetowa [...] w wysokości [...] zł, w tym środki unijne [...] zł, środki krajowe [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, kod pomocy [...], w wysokości [...] zł, w tym środki unijne [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Organ wskazał sposoby obliczenia płatności obszarowej:

1) jednolita płatność obszarowa - Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosiła [...] ha.

2) zwrot dyscypliny finansowej. Zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. państwa członkowskie zwracają środki przeniesione zgodnie z art. 169 ust. 3 rozporządzenia (UE Euratom) Nr 966/2012 odbiorcom końcowym, w odniesieniu do których w roku budżetowym, na który przeniesiono środki, zastosowano współczynnik korygujący. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 oraz rozporządzenia (UE Euratom) nr 966/2012 zwrot powinien spełniać kryteria równego traktowania i być proporcjonalny do korekty dyscypliny finansowej. Początkowa kwota zwrotu dyscypliny finansowej wyniosła [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów i ostatecznie wyniosła [...] zł.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w T. decyzją z dnia 5 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku czynności kontrolnych podjętych na gruntach rolnych deklarowanych do płatności przez skarżącego, stwierdzono nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni. Ponadto rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta.

Zdaniem organu II instancji ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanej we wniosku spoczywał na beneficjencie płatności, który powinien wskazać dowody podważające poczynione przez organy ustalenia. Skarżący kwestionował wyniki poszczególnych kontroli, nie przedstawił jednak żadnych dowodów mogących podważyć te wyniki.

Uzasadniając oddalenie skargi [...] na powyższą decyzję WSA w Bydgoszczy uznał, że nie narusza ona prawa.

WSA zauważył, że w gospodarstwie rolnym skarżącego w dniach 16 -18 września 2014 r. ARMiR przeprowadziła kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, w dniach 16-17 września 2014r. przeprowadziła kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a w dniu 18 września 2014r. przeprowadziła kontrolę w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Z czynności kontrolnych została sporządzona pełna dokumentacja (protokoły, szkice, zdjęcia). Skarżący nie był obecny w trakcie kontroli w zakresie wzajemnej zgodności i w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Był o terminie kontroli powiadomiony telefonicznie. Kopie raportów z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności i w zakresie kwalifikowalności powierzchni zostały przekazane skarżącemu. Został on pouczony o możliwości wniesienia zastrzeżeń. Skarżący był obecny przy kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Na stronie 67 protokołu oświadczył, że nie zgadza się z wynikami kontroli i wniósł o przeprowadzenie ponownej kontroli. Skarżącemu został przekazany również raport z czynności w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Został on ponadto pouczony o możliwości wniesienia pisemnych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w Raporcie z czynności kontrolnych. W piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. skarżący wniósł zastrzeżenia do raportów z czynności kontrolnych: w zakresie programu rolnośrodowiskowego, w zakresie wzajemnej zgodności i w zakresie kwalifikowalności powierzchni i odmówił podpisania tego dokumentu kwestionując treść dostarczonych dokumentów. Zastrzeżenia nie zostały uwzględnione, o czym organ wypowiedział się w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. Skarżący w piśmie z dnia 31 stycznia 2015 r. odniósł się do stanowiska organu wnosząc o rzetelną ocenę, zgodną ze stanem faktycznym kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2014 r. Organ w piśmie z dnia 25 marca 2014 r. uznał zastrzeżenia skarżącego za niezasadne oraz poinformował go o możliwości zapoznania się z materiałem z kontroli, w którym zgromadzono dowody w postaci fotografii, pomiarów działek rolnych, szkiców. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia.

Sąd I instancji wskazał, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu zakresu przedmiotowego wniosku i precyzyjnym ustaleniu czy i jakie działki rolne mogą być objęte tą płatnością. Staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania, użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem, a także ich powierzchni ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego i wpływa ostatecznie na rozstrzygnięcie w sprawie i na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych. W świetle powyższego, to na rolniku, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawienia inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania.

WSA zauważył, że w pismach z dnia 13 listopada 2014r, 31 stycznia 2015r. i 13 kwietnia 2015r. skarżący kwestionuje wyniki pomiarów i ustalenia z kontroli organu. Nie przedstawił jednak on żadnych dowodów podważających stanowisko organu. Nie przedstawił on również stanowiska eksperta w zakresie nieprzestrzegania normy [...] Dokumentacja fotograficzna i szkice załączone do akt sprawy potwierdzają stanowisko organu. Skarżący miał możliwość zapoznania się z tymi dokumentami i zgłoszenia do nich zastrzeżeń. Forma sprzeciwu powinna jednak uzewnętrzniać stanowisko poparte wnioskami oraz dowodami, które podważają ustalenia organu, jak chociażby własna dokumentacja fotograficzna, czy też szkice z własnych pomiarów. Nie wystarcza, do podważenia stanowiska kontrolujących, będących uprawnionymi osobami, z odpowiednim przygotowaniem merytorycznym, dysponującymi wiedzą specjalistyczną oraz sprzętem specjalistycznym do pomiarów jest subiektywne przekonanie o nieprawidłowości wyników kontroli.

Sąd podniósł, że organ szczegółowo w piśmie z dnia 4 maja 2015r. (k. 198 akt administracyjnych) ustosunkował się do pisma skarżącego z dnia 13 kwietnia 2015 r., w którym podtrzymał on zastrzeżenia złożone do przeprowadzonej kontroli. Wyjaśnienia organu poparte zostały dokumentacją fotograficzną oraz szkicami (dowody utrwalono również na płycie CD załączonej do akt). Ustalenia organu znajdują potwierdzenie w metryce działki referencyjnej dla PEG (k- 184 akt administracyjnych). Co więcej, w uzasadnieniu decyzji organ powtórzył stanowisko zaprezentowane skarżącemu w piśmie z dnia 18 grudnia 2014r. (K- 167 akt administracyjnych). Na działkach [...], deklarowano łąki trwałe i przemienne. Inspektorzy pomierzyli teren faktycznie wykorzystywany jako łąka. Wyniki kontroli odnoszą się do działek użytkowanych rolniczo, a nie działek ewidencyjnych. Wyniki kontroli znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Ustalenia kontrolne zawierają dane w zakresie powierzchni deklarowanej we wniosku o płatność oraz stwierdzonej w wyniku kontroli. Wyjaśniono skarżącemu, że do pomiaru działki [...] nie został włączony fragment deklarowany na działce ewidencyjnej 27. Wyjaśniono zastosowanie kodów DR 13+ i kod DR 52. Na tej części nieruchomości inspektorzy stwierdzili nieużytek w postaci suchych, przerośniętych, nie koszonych traw, chwastów z licznie występującymi samosiewami drzew. Dokumentacja fotograficzna i szkic z naniesionymi miejscami wykonanych zdjęć potwierdzają ustalenia organu. Organy szczegółowo opisały stwierdzone niezgodności na każdej z wymienionych działek oraz sposób wykonania pomiarów. Na działce J stwierdzono przedeklarowanie o [...] ha. Działkę tę pomierzono po granicy, którą stanowił od północnej strony nasyp kolejowy i zadrzewienie a od południowej strony droga dojazdowa do innych działek rolnych. Zgodnie ze szkicem działka ta stanowi trwałą łąkę. Na działce tej wykonano fotografie od 108- do 110. Na wykonanych zdjęciach widoczny jest teren z łąką trwałą oraz z częściowym nieużytkiem. Działki K i KA zostały zadeklarowane na jednej działce 175. Przedeklarowanie wyniosło 0,01 ha. Obie działki rozgranicza pas niekoszonej trawy na działce K. W stosunku do działki R kontrolujący ustalili, że teren znajdujący się w jej w centralnej części nie kwalifikuje się do płatności. Na fotografiach 7-10, 13, 17 widać sukcesję naturalną terenu, na którym zaniechano prowadzenia upraw. Odnośnie Działki V kontrola wykazała obecność fragmentu obszaru tymczasowo niekwalifikującego się do płatności w postaci składowiska bel słomy widocznych na fotografiach 112 i 115. Z uwagi na wyłączenie wewnętrzne większe od 100m2 odjęto je od powierzchni zmierzonej działki i zastosowano z uwagi na wyłączenie kod DR 51, ponieważ wyłączenie jest nietrwałe i w przyszłości teren może być zastosowany do płatności. Na całym terenie działki W stwierdzono łąkę niekoszoną. Pomiar wykonano po granicy upraw. Natomiast na działkach [...] zastosowano kod DR 13 +, ponieważ na obu działkach powierzchnia deklarowana była mniejsza od stwierdzonej. Takie nieprawidłowości dotyczą działki [...], na której stwierdzono wyłączenie w centralnej części działki, co potwierdza dokumentacja fotograficzna i szkic (fot. 59-64). Skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających prawidłowość wykoszenia na zakwestionowanych w kontroli działkach rolnych. Działki [...], według szkicu, stanowią łąkę trwałą, niekoszoną. Nie został spełniony wymóg [...] mówiący o konieczności koszenia i usuwania ściętej biomasy do dnia 31 lipca. Działki te nie zostały zgłoszone do żadnego pakietu rolnośrodowiskowego. Termin koszenia był nieprzekraczalny. Działki [...] zadeklarowane w pakiecie 3.1 i działka KA wnioskowana w pakiecie 5.1 – dla tych działek kontrolujący stwierdzili nieprzestrzeganie normy N.04.01 na powierzchni przekraczającej wymagane 5-10% pozostawionej powierzchni niewykoszenia. Sytuacja w terenie zezwoliła na jednoznaczne rozróżnienie granicy między powierzchnią wykoszenia a tą, na której zaniechano prowadzenia zabiegów agrotechnicznych.

Sąd I instancji podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich....(Dz.U. 2007 nr 64 poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich lub ustawa), odmiennie od zasad określonych w k.p.a. w postępowaniu o przyznanie pomocy, nakładają na stronę obowiązek wykazania się dowodami, a organ, przed którym toczy się postępowanie w myśl zasady praworządności, obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, wyłącza się obowiązek organu poszukiwania dowodów w sprawie. Nie oznacza to jednak, że organ może zrezygnować z części dowodów przedstawionych, czy też zaproponowanych przez stronę, których przeprowadzenie możliwe jest tylko przez ten organ. Ponadto przepis ten nakazuje organowi rozpatrzenie, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Pominięcie niektórych dowodów, a także powierzchowna ocena części zebranych dowodów, prowadzi do wniosku, że organ nie spełnił standardów należytego prowadzenia postępowania administracyjnego wyznaczonych m.in. przez wskazany wyżej przepis. Ocena materiału dowodowego, aby nie można jej było postawić zarzutu dowolności, powinna być kompletna, logiczna i pełna. Zgłoszenie zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie powtórzenie ich w skardze do sądu administracyjnego, bez wskazania konkretnych dowodów na poparcie ich zasadności, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Bierność dowodowa skarżącego daje podstawy organowi do przyjęcia dowodów z przeprowadzonej kontroli jako wystarczających do rozstrzygnięcia. ARiMR nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył [...] zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego jak i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez uznanie, że z treści cyt. przepisów wynika, iż to na wnioskodawcy spoczywa cały ciężar dowodowy w sprawie przyznania płatności a organ administracyjny jest zasadniczo zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów

2. przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie, że organy administracji w prawidłowy sposób ustaliły wysokość pomocy finansowej dla skarżącego pomimo zdaniem skarżącego nieprzeprowadzenia przez organy wyczerpującego postępowania dowodowego, a w konsekwencji oddalenie skargi

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie, w odniesieniu do redakcji zarzutów, stwierdzić należy, że właściwszym byłoby powiązanie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku ze stosownymi przepisami postępowania, albowiem za podstawę orzeczenia Sąd I instancji przyjął art. 151 p.p.s.a., ewentualnie wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się w jego niezastosowaniu. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że wskazany przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów Wymieniony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd co do ustalenia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy proceduralnej (p.p.s.a.), zarzut naruszenia których to przepisów należy podnieść w skardze kasacyjnej w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt. 1, czy art. 151 P.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16).

Uznanie za nieusprawiedliwionej tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się WSA do stosowania prawa materialnego przez organy podatkowe orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, należy je uznać za niezasadne. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż to na wnioskodawcy spoczywa cały ciężar dowodowy w sprawie przyznania płatności a organ administracyjny jest zasadniczo zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów. Pogląd ten jest nieuprawniony z powodów o jakich mowa niżej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Stwierdzić zatem należy, że cytowany wyżej przepis modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania - określone w przepisach k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2327/13). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia: 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 832/14).

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w sprawie. W jej okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego - sformułowanej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.