Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 109/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3,  art. 149 par. 1a,  art. 161 par. 1 pkt 3 w zw. z  art. 54 par. 3,  art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą; 4) w pozostałym zakresie oddala skargę; 5) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia 28 lutego 2017 r. (z datą wpływu do organu 3 marca 2017 r.) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca M.K., reprezentowana przez adwokata R.R., zarzuciła Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą i wniosła o:

– zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi,

– orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

– zobowiązanie organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

– przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6pP.p.s.a.,

– zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 24 sierpnia 2016 r. strona skarżąca, złożyła wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na podstawie art. 42b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej – "ustawa o świadczeniach"). Wniosek ten był złożony prawidłowo i zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane, a braki w dokumentacji zostały uzupełnione w terminie wyznaczonym w tym celu. Mimo tego organ nie rozpoznał sprawy w terminie. Skarżąca skorzystała zatem z przysługującego jej uprawnienia do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekle jej prowadzenie. Zażalenie to uznane zostało za nieuzasadnione.

[...] Wojewódzki Oddział NFZ w K. do dnia sporządzenia skargi nie wydał stosownego aktu administracyjnego, a zatem od dnia złożenia wniosku do tego momentu sprawa nie została rozpoznana. Tym samym organ naruszył art. 35 § 1 i 4, art. 8 oraz art. 12 § 1 K.p.a. prowadząc postępowanie administracyjne z uchybieniem ustawowych terminów.

Zdaniem autora skargi organ miał prawo żądać przedłożenia dokumentów uzupełniających wniosek o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej oraz miał prawo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże ze względu na stopień skomplikowania sprawy, zarówno pod względem medycznym jak i prawnym, nie można usprawiedliwić nierozpoznania sprawy aż do chwili obecnej.

W ocenie strony skarżącej niektóre wezwania organu nie miały charakteru merytorycznego, nie wnosiły niczego nowego do sprawy, a ponadto nie stanowiąc elementu koniecznego wniosku nie były niezbędne do jego rozstrzygnięcia. Kilkakrotne wzywanie strony o przedłożenie różnych dokumentów może być uzasadnione w wyjątkowych wypadkach, lecz co do zasady organ powinien wzywać stronę o uzupełnienie wniosku tylko raz.

Odnosząc się do faktu zwrócenia się do punktu kontaktowego uznano, że nie może on usprawiedliwiać wydania decyzji aż po sześciu miesiącach od wpływu wniosku, co zresztą jeszcze nie nastąpiło, zwłaszcza gdy odpowiedź z tego punktu zostanie udzielona w odpowiednio krótkim terminie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że specyfika postępowania związanego z rozpatrywaniem wniosków o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Mając to na względzie wprowadzono w zakresie terminów rozpoznawania spraw normy szczególne, odmienne od określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wprowadził podstawowy 30-dniowy termin, w którym decyzja powinna być wydana, liczony od dnia wszczęcia postępowania, czyli od daty doręczenia organowi żądania skarżącej jedynie wtedy, gdy wniosek o zwrot powyższych kosztów spełnia warunki formalne, a ponadto muszą być do niego załączone określone dokumenty, bez których postępowanie nie może być wszczęte i wnioskowi nie może być nadany dalszy bieg. W ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określone zostały bowiem szczególne wymagania dotyczące wniosku. Wydanie decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu kosztów powinno natomiast nastąpić w terminie 60 dni od wszczęcia postępowania jeżeli zajdzie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności prowadzenia korespondencji ze świadczeniobiorcą lub inną instytucją krajową, zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień. Do tego terminu nie jest wliczany ani okres upływający od dnia wezwania świadczeniobiorcy do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku, ani też okres upływający od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania odpowiedzi tej instytucji.

W razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Polska państwie członkowskim UE, termin wydania decyzji o zwrocie kosztów albo odmowie zwrotu kosztów wynosi 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Gdyby pomimo upływu 6-miesięcznego terminu nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów, zgodnie z zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść świadczeniobiorcy.

Wskazano, że organ skierował zapytanie do czeskiego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, a więc termin załatwienia sprawy został określony zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. Zdaniem pełnomocnika organu nie doszło do bezczynności, a ewentualne niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa albowiem organ podejmował wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy.

Wyjaśniono dodatkowo, że sprawa o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą charakteryzuje się tym, iż Narodowy Fundusz Zdrowia dokonuje kwalifikacji świadczenia, będącego przedmiotem wniosku o zwrot kosztów, mając jedynie do dyspozycji dokumentację medyczną. W konsekwencji powyższego, ustalenie stanu faktycznego wymaga niejednokrotnie przeprowadzenia licznych wyjaśnień. Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest do ustalenia świadczenia najbardziej zbliżonego pod względem medycznym do świadczenia udzielonego w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, spośród świadczeń finansowanych przez organ na terenie kraju. Załączona do wniosku dokumentacja była niepełna i w części niejasna. Nierzetelne działanie skarżącej przejawiające się chociażby w przedłożeniu niepełnej dokumentacji i kierowaniu niepodpisanych pism stanowi okoliczność przemawiającą przeciwko przyznaniu od organu odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wraz ze skargą wynikało, że w dniu 25 sierpnia 2016 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynął wniosek podpisany przez H.S. o zwrot kosztów za świadczenia opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej - na podstawce art. 42b ustawy o świadczeniach. Do przedmiotowego wniosku załączono oryginał faktury nr [...] na łączną kwotę 5484,86 zł, wystawionej w dniu 15 lipca 2016 r. przez placówkę A, w języku [...] i w języku polskim, dotyczącej świadczeń z zakresu stomatologii, udzielonych w dniu 12 stycznia 2016 r. M.K. Dołączono też oryginał drugiej faktury nr [...] na kwotę 88 zł, wystawionej w dniu 15 lipca 2016 r. przez powyższą placówkę, dotyczącej konsultacji specjalistycznej wykonanej u M.K. w dniu 12 stycznia 2016 r.

Ponadto do wniosku załączono informację (w języku [...] i polskim), iż konsultacja specjalistyczna jest przeprowadzana przez lekarza specjalistę z zakresu anestezjologii, który w jej trakcie, po przeprowadzeniu badania pacjenta, analizie badan laboratoryjnych, historii choroby, dokonuje kwalifikacji do zabiegu w znieczuleniu ogólnym; pismo, na którym wyszczególniono dokumentację przekazaną we wniosku dotyczącym zwrotu kosztów leczenia skarżącej; kartkę zatytułowaną "tłumaczenie procedur"; dokument "Tabela procedur" wystawiony w dniu 24 sierpnia 2016 r. przez placówkę A., w języku polskim i [...], dotyczący świadczeń z zakresu stomatologii, udzielonych w dniu 12 stycznia 2016 r. skarżącej (dokument podpisany z upoważnienia przez M.M.); uwierzytelniony wypis z dnia 5 lipca 2001 r. z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, Oddział w T., zgodnie z którym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]r. skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji okresowo do lipca 2004 r. oraz uwierzytelnioną kopię zaświadczenia z dnia 13 lipca 1995 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w T., zgodnie z którym H.S., została dnia 8 czerwca 1995 r. ustanowiona opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionej skarżącej - dokument w języku polskim.

W dniu 8 września 2016 r. organ ustalił, że skarżąca w dniu 12 stycznia 2016r. posiadała prawo do świadczeń zdrowotnych, jednocześnie nie został wydany dla niej dokument S1. Ponadto pismem z dnia 8 września 2016 r. Dyrektor na podstawie art. 64 K.p.a., odesłał stronie oryginał wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wezwał stronę do pisemnego uzasadnienia powodu, dla którego data wypełnienia wniosku jest wcześniejsza od daty wystawienia faktury.

Do organu w dniu 14 września 2016 r. wpłynęło niepodpisane pismo, stanowiące odpowiedź na pismo z dnia 8 września 2016 r., dotyczące uzupełnienia braków we wniosku o zwrot kosztów leczenia skarżącej, do którego załączono oryginał wniosku H.S., przedstawiciela ustawowego skarżącej o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej. W piśmie poinformowano również, iż wystawienie faktury odbywa się na żądanie i o ile pacjent wcześniej wypełnił wniosek, przykładowo w dniu wykonania zabiegu, to data wystawienia faktury jest późniejsza.

Pismem z dnia 17 października 2016 r. organ, zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 42d ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Organ jednocześnie zawiadomił skarżącą, iż zgodnie z art. 10 K.p.a. stronie przysługuje prawo do zapoznania się w każdym stadium postępowania z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z dnia 17 października 2016 r. Dyrektor, na podstawie art. 50 K.p.a., wezwał skarżącą do uzupełnienia załączonej do wniosku dokumentacji o oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopię autoryzowaną przez lekarza wykonującego świadczenia (imię nazwisko, prawo wykonywania zawodu): dokumentacji medycznej zawierającej opis wstępnego badania stomatologicznego, jakie zostało przeprowadzone u skarżącej na terenie C. (dokumentacja powinna zawierać nadto status zębowy, diagram oraz opis stanu higieny jamy ustnej) oraz dokumentacji z wykonanych procedur medycznych wg ICD-9 wraz z umiejscowieniem obszarów wykonanych świadczeń oraz postawionymi rozpoznaniami wg ICD-10.

W dniu 27 października 2016 r. do organu wpłynęło niepodpisane pismo, do którego załączono Kartę Choroby skarżącej, podpisaną przez dr A.J. P. z placówki A (data wydruku 26 października 2016 r.)

Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. Dyrektor zwrócił się do B z prośbą o potwierdzenie, iż dr A.J. P., udzielająca świadczeń stomatologicznych w znieczuleniu ogólnym w placówce A, posiada prawo do wykonywania zawodu na terenie C.

Organ pismem z dnia 2 listopada 2016 r. poinformował stronę o przedłużeniu postępowania do dnia 2 grudnia 2016 r.

Pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. organ zawiadomił skarżącą że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony do dnia 29 grudnia 2016 r.

W dniu 14 grudnia 2016 r. do Centrali NFZ wpłynęło zażalenie pełnomocnika skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] OW NFZ, w związku z wnioskiem o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącej na terytorium [...] w dniu 12 stycznia 2016 r., złożonym na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach.

W dniu 15 grudnia 2016 r. do [...]OW NFZ wpłynęła odpowiedź w języku [...] z instytucji pełniącej funkcję czeskiego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej. Odpowiedź ta nie została przetłumaczona na język polski.

Pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. organ powiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 27 stycznia 2017 r.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] postanowił uznać zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] OW NFZ, w związku z wnioskiem o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącej na terytorium [...] w dniu 12 stycznia 2016 r., złożonym na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. Dyrektor zawiadomił skarżącą, że termin na rozpatrzenie wniosku został przedłużony do dnia 27 lutego 2017 r.

Pismem z dnia 7 lutego 2017 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia załączonej do wniosku dokumentacji o oryginał potwierdzenia zapłaty faktury nr [...] z dnia 15 lipca 2016 r. oraz faktury nr [...]r. z dnia 15 lipca 2016 r.

Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. organ ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia załączonej do wniosku dokumentacji o oryginał potwierdzenia zapłaty powyższych faktur, albowiem przesłany przez skarżącą dokument nie zawierał pieczątki ani podpisu osoby uprawnionej. Jednocześnie organ wskazał, iż termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia 24 marca 2017 r.

Skarżąca w dniu 1 marca 2017 r. przesłała potwierdzenie zapłaty faktury wraz z pismem z dnia 28 lutego 2017 r.

Organ w dniu [...]r. wydał decyzję, mocą której zwrócono M.K. koszty leczenia w wysokości 5572,86 zł.

W odpowiedzi z dnia 12 maja 2017 r. na wezwanie Sądu pełnomocnik organu przedłożył kserokopię zawiadomienia z dnia 3 października 2016 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa złożonego przez organ do Prokuratury Rejonowej K. w K. w sprawie usług stomatologicznych udzielanych przez A. Dochodzenie w sprawie prowadzone jest pod sygn. akt [...] i postępowanie nie zostało zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym trybie. Na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.

Sąd wskazuje również, że w dniu 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uchwała ta została podjęta z uwagi na powstałe w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest także formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K., polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 24 sierpnia 2016 r. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi zauważyć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 K.p.a.

Wyczerpanie trybu zaskarżenia przed wniesieniem skargi, rozpoznawanej w niniejszej sprawie, jest bezsporne. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. złożył do organu wyższego stopnia tj. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na bezczynność organu.

Materialnoprawną podstawę działania skarżonego organu administracji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z art. 42a pkt 1 ustawy Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Następnie art. 42b ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Ponadto art. 42d ust. 1 ustawy mówi, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 42d ust. 12 - ust. 17 oraz ust. 19 ustawy wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek. W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję, o której mowa w ust. 1 albo 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w razie gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: 1) od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; 2) od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Ponadto w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zwrot kosztów następuje w terminie 7 dni od dnia powzięcia przez oddział wojewódzki Funduszu wiadomości o tym, że decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, z zastrzeżeniem art. 42h ust. 1. Natomiast od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu.

Sąd wskazuje, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, "Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym", Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. z 2007 r. Nr C 303 s. 1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 24 sierpnia 2016 r. wpłynął do siedziby organu wniosek strony o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, związanych z leczeniem stomatologicznym, udzielonych stronie w [...].

Organ prowadził postępowanie wyjaśniające albowiem wniosek i złożone wraz z nim dokumenty zawierały wiele niejasności oraz braków. Jak wyżej opisano pismem z dnia 8 września 2016 r. organ wezwał skarżącą do pisemnego uzasadnienia powodu, dla którego data wypełnienia wniosku jest wcześniejsza od daty wystawienia faktur oraz wyjaśnił, że wszelkie zmiany we wniosku powinny zostać opatrzone data wprowadzenia zmian oraz podpisem wnioskodawcy. Ponadto pouczył stronę skarżącą, że nieusunięci brakó w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi, w dniu 14 września 2016 r. do [...]OW NFZ wpłynęło niepodpisane pismo, w którym poinformowano, iż wystawienie faktury odbywa się na żądanie i o ile pacjent wcześniej wypełnił wniosek, przykładowo w dniu po wykonaniu zabiegu, to data wystawienia faktury jest późniejsza. Kolejno, pismem z dnia 17 października 2016 r. organ, na podstawie art. 50 k.p.a., wezwał skarżącą do uzupełnienia załączonej do wniosku dokumentacji o oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię - autoryzowaną przez lekarza wykonującego świadczenia (imię nazwisko, prawo wykonywania zawodu) - dokumentacji medycznej zawierającej opis wstępnego badania stomatologicznego, jakie zostało przeprowadzone u skarżącej na terenie C. ( dokumentacja powinna zawierać nadto status zębowy, diagram oraz opis stanu higieny jamy ustnej) oraz dokumentacji z wykonanych procedur medycznych wg ICD-9 wraz z umiejscowieniem obszarów wykonanych świadczeń oraz postawionymi rozpoznaniami wg ICD-10. W dniu 27 października 2016 r. do [...]OW NFZ wpłynęło niepodpisane pismo, do którego załączono Kartę Choroby skarżącej, podpisaną przez dr A.J. P. z placówki A. Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. organ zwrócił się do B z prośbą o potwierdzenie, że dr A.J. P. udzielająca świadczeń stomatologicznych w znieczuleniu ogólnym w placówce A, posiada prawo do wykonywania zawodu na terenie C. W dniu 15 grudnia 2016 r. do [...]OW NFZ wpłynęła odpowiedź w języku [...], z instytucji pełniącej funkcję [...] punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej B. Odpowiedź ta nie została przetłumaczona na język polski. Jednocześnie w dniu 14 grudnia 2016 r. do Centrali NFZ wpłynęło zażalenie pełnomocnika skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie, które prezes NFZ uznał za niezasadne postanowieniem z dnia [...]r. Jednocześnie wskazać trzeba, że pismami z dnia: 2 listopada 2016 r., 1 grudnia 2016 r., 28 grudnia 2016 r., 25 stycznia 2017 r., 24 lutego 2017 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej. Pismem z dnia 7 lutego organ wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia załączonej do wniosku dokumentacji o oryginał potwierdzenia zapłaty faktury na [...] z dnia 15 lipca 2016 r. oraz faktury nr [...] z dnia 15 lipca 2016 r. i wyznaczył 14 dniowy termin do uzupełnienia dokumentacji. W dniu 21 lutego 2017 r. wpłynęło do [...]OW niepodpisane pismo, że firma A potwierdza zapłatę faktur z dnia 15 lipca 2016 r. w formie przelewu z dnia 15 lipca 2016 r. W piśmie z dnia 24 lutego 2017 r. organ ponownie wezwał pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie załączonej do wniosku dokumentacji o oryginał potwierdzenia zapłaty dwóch faktur z dnia 15 lipca 2016 r. zauważając , że przesłany w dniu 21 lutego 2017 r. dokument nie zawiera pieczątki ani podpisu osoby uprawnionej w imieniu A. do podpisywania dokumentów finansowych wyznaczając ponownie 14 dniowy termin do uzupełnienia dokumentacji. W dniu 1 marca 2017 r, wpłynęło do [...]OW pismo uzupełnione o pieczątkę firmy A i imienna pieczatkę wraz podpisem M.M. Decyzja załatwiająca merytorycznie wniosek skarżącej została wydana w dniu 23 kwietnia 2017r.

Mając na względzie opisane wyżej ustalenia dotyczące przebiegu postępowania Sąd stwierdza, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. dopuścił się bezczynności albowiem nie wydał decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącej za granicą w terminie 6-miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, czyli od dnia złożenia wniosku z dnia 24 sierpnia 2016 r. W okolicznościach sprawy należy mieć w polu widzenia art. 42d ust. 15 ustawy, bowiem jak wynika z akt sprawy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej.

Organ rozpatrzył wniosek po wskazanym wyżej terminie 6 miesięcznym, gdyż wydał żądaną decyzję dopiero w dniu [...]r. Nastąpiło to tym samym po wniesieniu skargi w dniu 3 marca 2017 r. Wobec powyższego organ pozostawał w bezczynności od dnia 24 lutego 2017 r. do dnia wydania decyzji, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

W ocenie Sądu niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że Sądowi jest wiadome z urzędu, na podstawie oświadczenia pełnomocnika organu złożonego do protokołu rozprawy w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 58/17, że długotrwałość postępowania administracyjnego wynikała z ilości spraw 321 (łącznie 8.387 spraw o wartości 80 mln zł) w zakresie usług stomatologicznych wykonywanych w jednej placówce medycznej o nazwie A. w [...] O. Jednocześnie pełnomocnik wyjaśniła, że z uwagi na wątpliwości wynikające ze złożonych wniosków (przykładowo wniosek dotyczył osoby nieżyjącej), organ złożył pół roku temu doniesienie do prokuratury i na tę okoliczność przedstawiła kserokopię zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 3 października 2016 r. adresowanej do Prokuratury Rejonowej K. w K. Do chwili obecnej nie zapadło rozstrzygnięcie. Ponadto pełnomocnik stwierdziła, iż w większości usługi medyczne dotyczyły osób ubezwłasnowolnionych, względnie o znacznym stopniu niepełnosprawności, w większości mieszkańców domów pomocy społecznej z terenu południa Polski.

Wobec tego w ocenie Sądu nie można przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A zatem, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji.

Zdaniem Sądu taka duża liczba wniosków o zwrot kosztów leczenia, jak też wykazywane przez organ wątpliwości co do ich wiarygodności obligujące organ do rozpatrywania ich z dużą dozą wnikliwości mogły mieć istotny wpływ na szybkość postępowania.

Ponadto jak wspomniano wyżej, wniosek został załatwiony przez organ w okresie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku. Zatem postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie, w jakim dotyczyło zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku, stało się bezprzedmiotowe, bowiem organ nie pozostaje już w bezczynności i brak jest podstaw by, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do działania; dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., w punkcie 3 sentencji niniejszego wyroku, orzeczono o umorzeniu w pozostałym zakresie postępowania sądowego.

Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie nie ma podstaw żeby przyznać na rzecz skarżącej od organu sumę pieniężną i dlatego orzeczono jak w pkt 4 sentencji, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.

Natomiast o kosztach postępowania (pkt 5 sentencji), orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) - określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 383-384).

Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. dotyczące analogicznego przepisu art. 102 k.p.c. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. I PZ 2/10, Lex Polonica nr 3027650, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297).

W przedmiotowej sprawie Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania z tego powodu, że przed tutejszym Sądem prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący są reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami w jakich dokonywane są określone czynności procesowe. Tym samym udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do specyfiki tej sprawy. W postępowaniach sądowych, które zostały zakończone przed tutejszym Sądem w pierwszej kolejności, koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone z uwzględnieniem nakładu pracy pełnomocnika (przykładowo sprawy o sygn. akt: IV SAB/Gl: 58/17, 65/17). Nie doszło więc do uchybienia poczuciu sprawiedliwości czy zasadzie słuszności w przypadku odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w której sporządzono pismo procesowe o charakterze szablonowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 92/16, LEX nr 2161737). Przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia Sąd miał na uwadze także zgłoszenie do prokuratury wniosku o wszczęcie postępowania karnego jak również i to, że w znacznej części skarga została oddalona, a tym samym wyczerpana została przesłanka odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości.