Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2735/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant referent Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] przy udziale Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. [...] (obecnie [...] S.A.) o zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie 24 szt. budynków mieszkalnych o powierzchni zabudowy w przedziale 135-110 m2 w zabudowie szeregowej oraz bliźniaczej, jak również wolnostojącego budynku usługowego o powierzchni zabudowy do 170 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym przyłączami, planowanego do realizacji na terenie nieruchomości, działkach nr [...],[...] i [...] obręb ewidencyjny [...] w mieście [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., odmówił zwolnienia z ww. zakazów, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych.

Spółka odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, z uwagi na fakt, iż na działkach sąsiednich są już zlokalizowane domki jednorodzinne i budynek biurowy. Podniesiono również, że wał po stronie lewego brzegu rzeki [...] wynosi ok. 4 m wysokości, a po prawej stronie rzeki jest o dwa metry niższy.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie inwestycyjne znajduje się, wg map zagrożenia w rejonie km [...]+[...] rzeki [...] po lewej stronie koryta rzeki, po stronie odpowietrznej wału przeciwpowodziowego. Stosownie do ustaleń map zagrożenia powodziowego w rejonie km [...]+[...] rzeki [...] rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%) wynosi ok. 235,87 m n.p.m. Przedmiotem planowanego przedsięwzięcia jest zabudowa terenu nieruchomości, działek nr ew. [...],[...],[...] obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...], obiektem budowlanym przeznaczonym na cele mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Rzędne terenu ww. działek określone na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej kształtują się na poziomie 233,5—235,00 m n.p.m. Organ podkreślił, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że planowane przedsięwzięcie będzie w całości realizowane w zasięgu wody 1% i w przypadku jej wystąpienia teren całej nieruchomości zostanie pokryty wodami wezbraniowymi, przekraczającymi lokalnie o ponad 2 m poziom terenu przedmiotowych nieruchomości. Zaproponowane rozwiązanie polegające na wyniesieniu poziomu posadzki parteru projektowanych obiektów budowlanych na poziom 234,50-236,00 m n.p.m. nie zabezpieczy projektowanej zabudowy przed oddziaływaniem wód powodziowych. W przyjętym założeniu technicznym część obiektów budowlanych miałoby poziom posadzki ok. 1,40 m poniżej rzędnej wody 1%. Organ zaznaczył też, że samo wyniesienie posadzki obiektów budowlanych ponad rzedną wody 1%, w przypadku gdy okoliczne nieruchomości zostaną w całości zalane wodami wezbraniowymi, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy. Z powyższych ustaleń, zdaniem organu I instancji, jednoznacznie wynika, że lokalne ukształtowanie terenu i bliskie sąsiedztwo koryta rzeki wpływają na zagrożenie powodziowe terenu nieruchomości, a w przypadku wystąpienia powodzi teren zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych robót zostanie pokryty wodami wezbraniowymi, które będą oddziaływały na projektowane zagospodarowanie. W związku z powyższym, z uwagi na możliwość uniknięcia rzeczonego zagrożenia, co stanowi element racjonalnej polityki w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, w przedmiotowym przypadku w pełni uzasadniona była odmowa zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Organ odwoławczy wskazując na treść art. 88l ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne wyjaśnił, iż ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Zgodnie z art. 88k ustawy Prawo wodne, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód.

Prezes KZGW wskazał, podzielając stanowisko organu I instancji, iż z całokształtu akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki o nr ew. [...],[...] i [...] obręb ew. [...] w miejscowości [...], znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego dla tego obszaru, wizualizującą obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi p=1%, przedmiotowa działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) w rejonie przedmiotowej inwestycji wynosi około 235,87 m n.p.m., a głębokość wody w miejscu planowanej inwestycji znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m a miejscami w strefie zalewu od 2,0 do 4,0 m. Mapy zagrożenia powodziowego zostały przyjęte i opublikowane, co oznacza, że do czasu ich ewentualnej aktualizacji są dokumentem obowiązującym i wiążącym. Organ stwierdził, iż z analizy lokalizacji inwestycji zgodnie z ww. mapami wynika, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Położenie nieruchomości na trasie przepływu wód powodziowych oraz niesionego wraz z wodą materiału może spowodować zniszczenie planowanych budynków mieszkalnych. Nadto intensywny rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego.

Odnosząc się do argumentu odwołania, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowane są obiekty budowlane, organ wyjaśnił, że było to przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, niemającego związku z niniejszym postępowaniem, a każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Wydane decyzje mogły dotyczyć innego stanu faktycznego, ale również mogły być wydane w innym stanie prawnym.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że wał po stronie lewego brzegu rzeki [...] wynosi ok. 4 m wysokości a po prawej stronie rzeki jest o 2 metry niższy, organ wyjaśnił, że lokalne uwarunkowania w zagospodarowaniu terenu skutkują tym, że w przypadku wystąpienia powodzi nastąpi przepuszczenie części wód wezbraniowych poza obwałowanym odcinkiem rzeki, w tym również przez tereny wskazane pod przedmiotową inwestycję. Przestrzeń reglamentującą przepuszczenie wód wezbraniowych stanowi światło mostu zlokalizowanego powyżej terenu nieruchomości odwołującego. Wystąpienie powodzi będzie skutkowało zalaniem terenów wokół projektowanej zabudowy, co również uwzględniono na etapie rozpoznawania wniosku.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1542/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały w sposób wszechstronny wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Samo stwierdzenie organów, że wskazana we wniosku skarżącego inwestycja planowana jest do realizacji na działkach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, jest niewystarczające do wydania decyzji odmownej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z przedłożonego przez skarżącego opracowania "Opinia dotycząca map zagrożenia powodziowego w rejonie [...]+[...] km rzeki [...]" sporządzonego w maju 2017 r. przez mgr inż. K. B. miało wynikać, że zwolnienie z zakazów nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Wskutek zwolnienia z zakazów nie dojdzie do utrudnień i zwiększenia nakładów związanych z koniecznością ochrony mienia, ludzi i środowiska. Inwestycja nie utrudni także ewakuacji ludności z ewentualnych terenów zalewowych, ponieważ nieruchomości nie znajdują się na istniejących drogach. Autor tej opinii stwierdził ponadto, że mapy nie są prawidłowo sporządzone i nie mogą być podstawą do odmowy zwolnienia z zakazów zabudowy na terenach zalewowych, których tak naprawdę nie ma w rozpatrywanym obszarze. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego i nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności sprawy, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (obecnie Prezes Wód Polskich), zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego tj. art. 88l ust. 1 w związku z ust. 2 tego przepisu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej "Prawo wodne"), poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów do oceny wydanej przez organy administracji decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwolnienia inwestycji polegającej na budowie 24 szt. budynków mieszkalnych o powierzchni zabudowy w przedziale 135-110 m2 w zabudowie szeregowej oraz bliźniaczej, jak również wolnostojącego budynku usługowego o powierzchni zabudowy do 170 m2 wraz z niezbędną infrastruktura techniczną, w tym z przyłączami, od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 1 pkt 1 b i 6c w związku z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów do oceny wydanej przez organy administracji decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest wykazanie w jaki sposób planowana inwestycja utrudni ochronę przed powodzią pomimo tego, że w stanie faktycznym i aktualnym stanie prawnym organ administracji był zobowiązany do ustalenie wpływu inwestycji na utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257, dalej k.p.a.) poprzez uchylenie decyzji na tej podstawie i przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powyższe uchybienia w niniejszej sprawie nie miały miejsca albowiem prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy potwierdzał prawidłowość decyzji organów administracji,

– art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art.153 p.p.s.a poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku nie zawiera wyczerpującego wskazania, co do dalszego postępowania, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji.

Wyrokiem z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1530/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1542/17 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Sąd II instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, będący podstawą prawną wydanych decyzji, zastosowany został przez Sąd Wojewódzki w nieaktualnym brzmieniu, tj. z pominięciem nowelizacji obowiązującej z dniem 12 lipca 2014 r. podczas gdy aktualnie przepis ten przewiduje, że: Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzenia ryzykiem powodziowym. NSA dodał przy tym, że taka właśnie treść wymienionego przepisu przytoczona została w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji. Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśniając znaczenie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego zaznaczył, że "w obowiązującym stanie prawnym w przypadku przedsięwzięć, które utrudniają zarządzenie ryzykiem powodziowym, organ nie może wydać decyzji zwalniającej od przedmiotowych zakazów". Z kolei organ drugiej instancji wskazał dodatkowo na zdefiniowane w art. 9 ust. 1 pkt 1b) Prawa wodnego cele zarządzania ryzykiem powodziowym, rozumiane jako ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracji wskazał następnie, że Sąd Wojewódzki przeprowadził wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie zweryfikował zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustaleń faktycznych, które według organów obu instancji warunkowały negatywne załatwienie wniosku w przedmiocie zwolnienia od zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych oraz wolnostojącego budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Sąd II instancji podkreślił, że w decyzjach organy obu instancji wskazały, iż na podstawie obowiązujących map teren nieruchomości przeznaczonych pod planowane przedsięwzięcie znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art. 9 ust. 6c Prawa wodnego). Przedstawiono szczegółową charakterystykę terenu, wynikającą z oznaczonego arkusza mapy zagrożenia powodziowego, obowiązującego na dzień wydania decyzji. Wyjaśniono w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową oraz mapę zagrożenia powodziowego, że w przypadku wystąpienia powodzi możliwe jest zalanie wodami przekraczającymi o ponad 2 m poziom terenu przedmiotowych nieruchomości. Sąd wskazał nadto, że organ I instancji odmowę wydania wnioskowanej decyzji uzasadnił szeroko, podając m.in. że:

– podane przez wnioskodawcę parametry techniczne projektowanych obiektów budowlanych nie zabezpieczą ich przed oddziaływaniem wód powodziowych;

– przyjęte założenia techniczne projektowanej zabudowy będą skutkować stratami w mieniu w razie powodzi;

– aspekty techniczne planowanego przedsięwzięcia stanowią jeden z wielu czynników branych pod uwagę podczas oceny spełnienia kryterium nieutrudniania zarządzania ryzykiem powodziowym;

– lokalne uwarunkowania w zagospodarowaniu terenu skutkują w przypadku wystąpienia powodzi przepuszczeniem części wód wezbraniowych poza obwałowanym odcinkiem rzeki, w tym również przez tereny wskazane pod przedmiotową inwestycję;

– zgodnie z art. 88k Prawa wodnego ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Przedmiot ochrony przed powodzią stanowią zarówno ludzi jak i mienie, a więc oba te elementy organ uwzględnia na etapie rozpoznawania wniosku o wydanie decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

– do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi, czy też zaostrzenia ich negatywnych skutków przyczyniają się m.in. przyrost zabudowy, wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, obniżenie naturalnego poziomu retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów i zmiany ich charakterystyki, pokrywanie gruntu nieprzepuszczalnymi lub trudno przepuszczalnymi nawierzchniami;

– w aspekcie zagrożeń związanych z występowaniem powodzi, lokalizacja nowych obiektów kubaturowych w sąsiedztwie koryta rzeki winna być traktowana jako działanie utrudniające ochronę przed powodzią;

– wydanie decyzji w trybie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego powinno uwzględniać kryterium przezorności i zapobiegania zagrożeniom, w tym zapewnienie bezpieczeństwa zdrowia ludzi i mienia w przypadku wystąpienia powodzi i możliwych jej skutków;

– wystąpienie powodzi może negatywnie wpłynąć na jakość warunków sanitarnych w projektowanych obiektach budowlanych oraz na ich szybsze niszczenie, a w konsekwencji generować straty i większe koszty ich utrzymania;

– lokalizacja inwestycji po stronie odpowietrznej wału powodziowego, ze względu na bezodpływowy układ przedmiotowej przestrzeni, będzie skutkować stagnowaniem wód wezbraniowych;

– lokalne ukształtowanie terenu skutkować będzie w razie powodzi zalaniem całego terenu należącego do wnioskodawcy oraz terenów przyległych, w tym również istniejących i projektowanych dróg;

– odmowa wydania wnioskowanej decyzji podyktowana jest możliwością uniknięcia wskazanych zagrożeń oraz ograniczenia kosztów reagowania odpowiednich służb w sytuacji wystąpienia powodzi;

– organ uwzględnił wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, określone w art. 88a ust. 4 Prawa wodnego oraz cele zarządzania ryzykiem wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 1b Prawa wodnego.

Na podstawie powyższego NSA doszedł do przekonania, że w takim stanie sprawy nieuprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, iż podstawą wydania decyzji odmownej było "Samo stwierdzenie organów, że wskazana we wniosku skarżącego inwestycja planowana jest do realizacji na działkach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego".

W ocenie NSA Sąd Wojewódzki nie skonfrontował zarzutów strony skarżącej z twierdzeniami organu odwoławczego co do spornych okoliczności w kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku mylnie stwierdził, że przy ocenie sprawy pominięto fakt, że teren inwestycji położony jest za wałem przeciwpowodziowym o wysokości 4 m, a po drugiej stronie rzeki wał ma wysokość 2 m, pomijając okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii. Podobnie oceną Sądu Wojewódzkiego nie zostały objęte wyjaśnienia organów dotyczące istniejącej zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Ponadto Sąd I instancji tylko zrelacjonował treść opinii złożonej przez skarżącego, podczas gdy powinien ocenić jej walor dowodowy i przydatność dla kontroli zaskarżonej decyzji. Nadto nie wypowiedziano się również w sposób wiążący w przedmiocie mapy zagrożenia powodziowego, będącej podstawowym dowodem w sprawie, chociaż organy obu instancji przedstawiły wyjaśnienia w tym zakresie.

Nadmienić trzeba, że w piśmie z [...] stycznia 2020 r. skarżąca podtrzymała twierdzenia i wnioski zawarte w skardze, podkreślając ponownie, że organ, pomimo wniosku skarżącej, nie dopuścił dowodu z oględzin miejsca planowanej inwestycji, choć jej zdaniem przyczyniłoby się to do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Skarżąca podkreśliła także, iż w organy na skutek nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego błędnie przyjęły, że rzędna wody w rejonie km [...]+[...] rzeki [...] o prawdopodobieństwie raz na 100 lat (p=1%) wynosi ok. 235,87 m n.p.m., natomiast w rzeczywistości rzędna wału w tym miejscu wynosi ok. 236,00 m n.p.m., a więc jest wyższa o ok. 13 cm od rzędnej wody Q1%. Ponadto wał jest połączony z bulwarem przechodzącym pod mostem, którego nie wzięto pod uwagę przy sporządzaniu map ryzyka. Skarżąca wskazała również, że jej zdaniem wątpliwości budzi to, iż przy rzędnej Q1% wynoszącej 235,87 m n.p.m. teren po przeciwnej stronie rzeki nie jest zalany mimo niższego wału. Dodano także, że teren nieruchomości położony jest niżej niż korona wału, którego rzędna wynosi ok 236 m n.p.m., a naturalna dolina rzeczna znajduje się po przeciwnej stronie rzeki, gdzie wał jest niższy.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. skarżąca przesłała opinię geodety W. S. wraz z pomiarami wysokościowymi dotyczącymi działki nr [...] położonej w [...]oraz działek przyległych, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z ww. opinii na okoliczność, że teren zajęty przez działkę nr [...] wraz z terenami przyległymi bezpośrednio jest w takim samym stopniu terenem bezpiecznym do realizacji inwestycji, jak działki o numerach: [...],[...],[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga spółki [...] S.A. jest zasadna, ponieważ stan faktyczny sprawy nie został w pełni wyjaśniony, a stwierdzone w tym zakresie naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wyjaśnić należy, że dla rozpatrzenia sprawy istotne znaczenie miał fakt, że była ona uprzednio przedmiotem oceny NSA, który wyrokiem z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1530/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1542/17 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Ramy kognicji Sądu ponownie orzekającego w sprawie zostały zatem zakreślone rozstrzygnięciem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zaś zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, co miało miejsce w sprawie. Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z wyroku kasacyjnego, nie może również ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia NSA (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną wiąże zarówno sąd, jak również organ, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny staje się nieaktualny. Oznacza to, że wyrok kasacyjny wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest również przyszłe postępowanie administracyjne. Przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna o charakterze wiążącym może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, prawidłowości uznania administracyjnego, jak też kwestii właściwego zastosowania konkretnego przepisu w odniesieniu do przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, podjętego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1306/16). Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Działanie przepisu art. 190 p.p.s.a. wyraża się także w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd "granice sprawy" ulegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Wyjaśnić również należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co na gruncie rozpatrywanej sprawy nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy Sąd w składzie orzekającym, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego w wyroku z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1477/18, zobowiązany był przyjąć ocenę prawą przedstawioną przez NSA ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami prawnymi.

Uwzględniając powyższe, należy wskazać, że kontrola w niniejszym postępowaniu ograniczona była do zagadnień, jakie zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, jako niezbędne do wyjaśnienia przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Ponowna analiza sprawy, uwzględniająca wytyczne zawarte w wyroku NSA, doprowadziła Sąd w składzie rozpoznającym sprawę do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem stan sprawy nie został wyjaśniony w sposób dostateczny, tj. na tyle, by z całą pewnością można było uznać zasadność rozstrzygnięcia o odmowie zwolnienia z zakazów, co narusza art. 7, 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto braki w zakresie analizy stanu faktycznego sprawy nie pozwalają ocenić, czy w sprawie nie doszło do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, co w całokształcie doprowadziło Sąd do przekonania, że zaistniałe w sprawie naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawą wydania w sprawie decyzji odmownych był art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 – Prawo wodne

(tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), zgodnie z którym: Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Dodać należy, że zakres pojęciowy tego przepis ulegał zmianie, bowiem jego wcześniejsze brzmienie, nieobowiązujące już w toku kontrolowanego postępowania, nie posługiwało się sformułowaniem pozwalającym na zwolnienie z zakazów, o ile "nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym", lecz uzależniało pozytywną dla strony decyzję od stwierdzenia, że "nie utrudni to ochrony przed powodzią". Sformułowań tych z całą pewnością nie można traktować synonimicznie, a to również rzutuje na sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawach związanych ze zwolnieniem od zakazów określonych w ust. 1 art. 88l Prawa wodnego, który stanowi, że: Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym:

1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych;

2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;

3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego.

W tak zakreślonych uwarunkowaniach prawnych rolą organu orzekającego w sprawie zwolnienia z zakazów, jeżeli jego zamiarem jest wydanie decyzji odmownej, jest łaczne wykazanie, że dany teren znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przy jednoczesnym wskazaniu, w jaki sposób realizacja danego zamierzenia na danym terenie utrudniałaby zarządzanie ryzykiem powodziowym. W przypadku ostatniej kwestii chodzi przy tym nie o zapobieganie powodzi, lecz o okoliczności, które w razie jej wystąpienia mogłyby przede wszystkim utrudnić stosownym władzom i służbom skuteczną ochronę życia i zdrowia ludzi,

np. poprzez brak możliwości zapewnienia efektywnej ewakuacji oraz przeciwdziałanie powstaniu znaczących szkód w mieniu.

W powyższym kontekście należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organy, jako podstawę ustalenia, czy teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przyjęły treść map zagrożenia powodziowego opracowanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, wskazujących, że teren realizacji inwestycji znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przy czym nieruchomości przeznaczone pod inwestycję nie znajdują się na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie (str. 2 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Kwestia ustaleń poczynionych w oparciu o ww. mapy okazała się być zagadnieniem spornym i kwestionowanym przez stronę zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Znalazło to również odzwierciedlenie w zapadłym w sprawie wyroku NSA, który zobligował tut. Sąd, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, do wypowiedzenia się w sposób wiążący w przedmiocie map zagrożenia powodziowego.

Gdy chodzi o zakres oddziaływania ww. map na dokumenty na proces inwestycyjny, to wprost odnoszą się do niego przepisy art. 88f ust. 5 i 6 Prawa wodnego, które w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygania sprawy stanowiły odpowiednio, że: "Przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2, uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy"; oraz "Od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego, wszystkie decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzje o warunkach zabudowy na obszarach wykazanych na mapach zagrożenia powodziowego, muszą uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia tych obszarów". Z powołanych wyżej przepisów wynikał jednoznaczny obowiązek uwzględnienia map zagrożenia powodziowego przez organy administracji orzekające m.in. w procedurze ustalenia warunków zabudowy. Wprawdzie uwzględnienie tego aspektu nie odnosi się bezpośrednio do wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz następuje pośrednio, w procedurze uzgodnieniowej, jak miało to miejsce m.in. w rozpoznawanej sprawie. Niemniej jednak, w dacie rozpoznawania sprawy, organy ustalenia wynikające z ww. map miały obowiązek uwzględnić. Należy jednak podkreślić, że uwzględnienie treści map nie oznacza zwolnienia organów administracji z oceny wpływu takiego dokumentu na indywidualną sprawę podmiotu występującego o warunki zabudowy. Organy administracji nie mogą więc a priori zakładać, iż ujęcie na mapie danego terenu jako obszaru zagrożenia powodzią skutkuje w dalszej konsekwencji odmową wyłączenia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w., natomiast niewątpliwie, po pierwsze, prowadzi to do wniosku, że na danym obszarze występuje ryzyko powodziowe, którym potencjalnie – w razie jej wystąpienia – trzeba będzie zarządzać. Po drugie zaś, w przypadku konkretnej inwestycji należy ocenić, czy i w jaki sposób jej ewentualna realizacja utrudni zarządzanie tym ryzykiem. Zdaniem Sądu nie chodzi przy tym o samo wskazanie, że powstanie danej inwestycji zwiększy ryzyko i okoliczność ta jest wystarczająca do odmowy zwolnienia z zakazów, jest bowiem oczywistością, że każde działanie w rejonie zagrożenia powodzią zwiększa trudności w zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Gdyby jednak automatycznie miało to oznaczać odmowę zwolnienia z zakazów, to ustawodawca wprost by na to wskazał. Tymczasem ustawodawca przewidział nie tylko możliwość zwolnienia z zakazów, ale również określił, że w takiej sytuacji orzekający w tym zakresie organ, ma obowiązek określenia warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią. Oznacza to, że sam fakt potencjalnego zwiększenia trudności w zarządzaniu ryzykiem powodziowym nie jest wystarczający do wydania decyzji odmownej. Właściwe w tym zakresie organy mają obowiązek wykazania, poprzez obiektywne okoliczności, że utrudnienia wynikające z powstania danej inwestycji są na tyle negatywnie i istotnie wpłyną na realną możliwość zarządzania ryzykiem powodziowym, że zwolnienie z zakazów byłoby nieuzasadnione, a jednocześnie nie jest możliwe przeciwdziałanie temu poprzez określenie stosownych warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią. Z powyższej perspektywy Sąd nie mógł zgodzić się z ogólnymi wnioskami zawartymi m.in. w decyzji drugoinstancyjnej, w tym przede wszystkim właśnie ze stwierdzeniem, że jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z istotą zarządzania ryzykiem powodziowym, przez które zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b p.w., rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Powyższy pogląd został uzupełniony przez organ stwierdzeniem, iż analizując lokalizację inwestycji zgodnie z mapami, istnieje duże ryzyko zalania terenu podczas wezbrania powodziowego, co może spowodować zniszczenie planowanych budynków mieszkalnych, wskazując jednocześnie, że intensywny rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejsze zdolności retencjonowania wód opadowych, co z kolei może powodować coraz wyższe stany wód w rzece, zwiększając prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. To stanowisko nie jest, w ocenie Sądu, w stanie analizowanej sprawy, wystarczająco przekonywające, ponieważ zawiera wewnętrzną sprzeczność. Skoro bowiem w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że przedmiotowe nieruchomości nie znajdują się na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie, to powstaje zasadnicza wątpliwość, czy realizacja spornej inwestycji rzeczywiście rodzi takie utrudnienia w zarządzaniu ryzykiem powodziowym, które zmuszałyby do odmowy zwolnienia z zakazów, a jednocześnie niemożliwe jest ustalenie ewentualnych warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią. Sąd przynajmniej nie dopatrzył się w decyzjach obu instancji rozważań, które te wątpliwości by wystarczająco rozwiewały, co oznacza, że stan sprawy w tym zakresie nie został dostatecznie wyjaśniony i wymaga uzupełnienia.

Należy podkreślić, że powyższe nie stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA, bowiem Sąd II instancji nie związał w tym zakresie obecnie orzekającego składu jakąkolwiek oceną prawną. NSA wskazał bowiem, że organy uzasadniły przy pomocy określonych okoliczności swoją odmowę, ale Sąd Wojewódzki nie poddał stosownej analizie wniosków wyprowadzonych przez organy obu instancji w zakresie przesłanek do udzielenia zwolnienia od przedmiotowych zakazów.

W kontekście mocy map ryzyka powodziowego Sąd stoi nadto na stanowisku, że organy miały obowiązek ich uwzględnienia, jednak nie bezkrytycznie. Mapy te stanowią wprawdzie jeden z zasadniczych dowodów w tego rodzaju postępowaniach co analizowane, ale podlegają ocenie na zasadach określonych w przepisach k.p.a., w szczególności art. 80 k.p.a., tj. z uwzględnieniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie ma bowiem w Prawie wodnym takiego przepisu, który temu dowodowi dawałby szczególny prymat, wyłączając możliwość badania map przez organ, zwłaszcza gdy strona postępowania podnosi istotne zastrzeżenia, co do ustaleń wynikających z tego dokumentu. Organy obu instancji de facto uchyliły się od rzetelnej oceny map, w świetle zgłaszanych przez stronę uwag, co do zasadności uznania nieruchomości skarżącej jako teren zagrożony powodzią, błędnie przyjmując, że dane zawarte w mapach mają charakter bezwzględnie obowiązujący, ignorując jednocześnie – bez należytego wyjaśnienia – wniosek skarżącej o powołanie w tym zakresie biegłego czy przeprowadzenie oględzin. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a., żądanie strony przeprowadzenia dowodu nie musi zostać uwzględnione przez organ administracji, jednak musi ono dotyczyć okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ rozstrzygający sprawę nie wskazał jednak takich okoliczności, które pozwalałyby na zastosowanie ww. przepisu, czym mu uchybił i co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu Sąd zauważa, że do akt postępowania sądowego skarżąca dołączyła dwie opinie na okoliczność, że teren potencjalnej inwestycji jest terenem bezpiecznym do jej realizacji, a zwolnienie z zakazów nie doprowadzi do utrudnień i zwiększenia nakładów związanych z koniecznością ochrony mienia, ludzi i środowiska. Zdaniem Sądu, przedstawione opinie mają charakter dokumentów prywatnych, a ich analiza sama przez się nie deprecjonuje wartości map ryzyka powodziowego, bowiem zawarte w nich analizy nie wskazują, aby poczyniono je według metodyki właściwej dla sporządzania map, a przede wszystkim wówczas można by kwestionować zawartość map, jeśli osiągnięte ustalenia byłyby z nimi rozbieżne. Ponadto opinia załączona do pisma procesowego z [...] marca 2020 r. jest zdecydowanie niejednoznaczna, skoro płynie z niej wniosek, że w razie wystąpienia powodzi, woda w pierwszej kolejności zaleje tereny prawobrzeżne, a nie tereny potencjalnej inwestycji, niemniej jednak takie stanowisko nie wyklucza zalania także tego obszaru, tyle że później niż tereny prawobrzeżne. Niemniej jednak wskazane w obu dokumentach rzędne poszczególnych terenów, wałów oraz lustra wody wskazują, że obszar planowanej inwestycji znajduje się wyżej aniżeli wysokość wałów i wody, co wskazuje na duże prawdopodobieństwo, iż ocena przesłanek odmowy zwolnienia z zakazów nie została przeprowadzona w postępowaniu administracyjnym kompleksowo i wymaga przynajmniej uzupełnienia, jeżeli zdaniem organu okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ powinien ponadto wykazać, że albo ustalenia map w powyższym zakresie są prawidłowe i mają prymat w sprawie, albo też w razie powstania wątpliwości co do ich prawidłowości – powinien rozważyć powołanie na tę okoliczność biegłego, aby w drodze uzyskanej opinii móc je rozstrzygnąć. Na marginesie, zdaniem Sądu, stawiana przez stronę skarżącą teza, iż skoro wał po stronie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja jest wyższy, aniżeli po stronie przeciwnej, nie uzasadnia jeszcze wniosku o wadliwości map czy ustaleń organu dotyczących zaliczenia danego terenu jako zagrożonego powodzią. Z mapy załączonej do opinii W. S. wynika, że tereny planowanego przedsięwzięcia zlokalizowane są na rzędnej ok. [...], natomiast tereny po przeciwnej stronie rzeki – na rzędnej [...]. Z zasad logiki wynika bowiem, że wspomniana różnica poziomów wysokości wałów będzie w pierwszej kolejności konsekwencją różnicy wynikającej z wysokości położenia przeciwległych terenów, która wynosi ok. 1,5 m, w związku z czym z natury rzeczy wał po stronie terenu o niższej rzędnej będzie wyższy, aniżeli wał po stronie prawej, gdzie teren przyległy ma wyższe rzędne. W pewnym stopniu wpisuje się to jednocześnie we wnioski opinii W. S. o tym, że w razie wezbrania powodziowego tereny planowanej inwestycji nie zostaną zalane w pierwszej kolejności, niemniej jednak wydaje się, że w razie takiego zalania, właśnie z uwagi na ich niższe położenie, poziom wód zalewowych będzie wyższy niż po przeciwległej stronie, a woda taka może na tych terenach stagnować. Niemniej jednak kwestie te wymagają pogłębionej analizy ze strony organu, który musi je wyjaśnić dokładniej i jaśniej.

Na koniec, w ocenie Sądu, w toku postępowania administracyjnego organy nie wyjaśniły kwestii istniejącej zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Stanowisko organu w tym zakresie zamyka się w stwierdzeniu, że wydane decyzje mogły dotyczyć innego stanu faktycznego, ale również mogły być wydane w innym stanie prawnym. Stwierdzenie takie nie jest wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, lecz spekulowaniem nad tym stanem. Rolą organu, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jest wszechstronne wyjaśnienie stanu sprawy poprzez zebranie materiału dowodowego i jego analizę, czego w powyższym zakresie zabrakło. Brak ustaleń co do warunków, w jakich doszło do zabudowy na sąsiednich działkach skutkuje tym, że organ nie wyeliminował ryzyka naruszenia art. 8 k.p.a., bowiem nie wykluczył, czy w identycznych lub bardzo zbliżonych uwarunkowaniach prawnych i faktycznych nie doszło do rozstrzygnięć odmiennych niż zaskarżone. Wymaga to więc wyjaśnienia, poprzez zwrócenie się do właściwych organów o udostępnienie decyzji ustalających warunki zabudowy dla sąsiednich zabudowań, aby zbadać okoliczności ich wydania, a następnie by odnieść te ustalenia do sytuacji strony w kontrolowanym postępowaniu.

Wobec zaistniałych uchybień procesowych doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem na skutek niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest kompletne, ponieważ nie odnosi się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Organ administracji, ponownie rozpatrując sprawę, weźmie pod uwagę rozważania poczynione w niniejszym wyroku. W szczególności organ będzie zobowiązany do dokonania rzetelnej i rzeczywistej oceny, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadne są zarzuty strony skarżącej odnoszące się do wadliwości map ryzyka powodziowego. Gdyby dotychczasowy materiał okazał się niewystarczający dla dokonania takiej oceny, organ przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające, bądź też rozważy, czy w sprawie nie należałoby powołać biegłego, dla ustalenia ww. kwestii. Organ będzie również zobowiązany do pogłębienia ewentualnych rozważań na temat zwiększenia utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym i przede wszystkim zbada rzetelnie i wyczerpująco, czy w przedmiotowej sprawie istotnie dochodzi do wzrostu takich utrudnień, skoro jak zauważono w postępowaniu administracyjnym, sporny teren w niskim stopniu narażony jest na ewentualne zalanie powodziowe. Obowiązkiem organu będzie także wyjaśnić kwestię okolicznej zabudowy i warunków jej usytuowania, poprzez zwrócenie się do właściwych organów o przesłanie niezbędnych decyzji związanych z warunkami ich zabudowy oraz realizacji, aby ustalić, czy ewentualne negatywne rozstrzygnięcie sprawy nie nastąpiłoby z naruszeniem art. 8 k.p.a. poprzez fakt, że w identycznych lub bardzo zbliżonych uwarunkowaniach prawnych i faktycznych nie zapadły rozbieżne rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, stwierdzone w toku kontroli uchybienia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., na które to koszty składa się wpis od wniesionej w sprawie skargi w kwocie 300 zł.