Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 98/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art.5 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.147 § , art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant ref. Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. spraw ze skarg R.W. i Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr LIV/339/09 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Nowa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego R.W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Rada Miejska w dniu [...] grudnia 2009 r. podjęła uchwałę nr LIV/339/09 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę.

W uchwale tej wskazano, między innymi, że występujące w jej treści określenie "podstawa programowa" używa się w rozumieniu rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U z 2009 r. Nr 4, poz.17). Natomiast przez "opłatę miesięczną" należy rozumieć wysokość opłaty ponoszonej na dziecko za świadczenia realizowane ponad czas podstawy programowej wychowania przedszkolnego ustalanej na podstawie stawki godzinowej oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu (§ 2 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 2 uchwały).

W rozdziale 2 uchwały wskazano, że usługi świadczone przez przedszkola publiczne w Gminie w zakresie podstawy programowej określonej w powołanym wyżej Rozporządzeniu są realizowane bezpłatnie w wymiarze 7 godzin dziennie w godzinach od 6.00 do 13.00 (§ 3 ust. 1).

Za zajęcia świadczone przez przedszkole ponad czas realizacji podstawy programowej w godzinach od 13.00 do 16.00, a obejmujące następujące zajęcia opiekuńczo - wychowawcze i dydaktyczne:

1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny,

emocjonalny i społeczny dziecka;

2) zabawy aktywizujące oraz badawczo - rozwijające zainteresowania

otaczającym światem;

3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające

zdolności dzieci oraz zaspakajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania;

4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka;

ustalono opłatę za 1 godzinę realizacji tych zajęć w wysokości 3,00 zł, naliczaną za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej (§ 3 ust. 2 pkt 1 do 4).

Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalono na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w § 3 oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów dziecka liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. Za czas nie wykorzystania przez dzieci świadczeń określonych w § 3 pobrana opłata miała podlegać zwrotowi (§ 4).

W § 5 uchwalono, że zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub prawnymi opiekunami.

W rozdziale 3 ustalono zasady przyznawania ulg w opłatach miesięcznych za świadczenia realizowane w przedszkolu uzależniając je od złożenia wniosku oraz wykazania dochodu mniejszego niż tzw. kryterium dochodowe lub trudnej sytuacji materialnej i losowej, uczęszczania więcej niż jednego dziecka do przedszkola, bądź niepełnosprawności (§ 6).

2. Skargą z dnia 7 stycznia 2010 r. R.W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podnosząc, że zawarte w uchwale przepisy istotnie naruszają prawo to jest - art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwanej dalej ustawą o systemie oświaty). Wskazał, że zakres zajęć określony w § 3 ust. 2 uchwały mieści się w zakresie podstawy programowej określonej w zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

3. Ta sama uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 112/10). Skarżący wniósł w niej o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej rozdział 2 § 3 ust. 2 pkt 1-4 oraz § 5 zarzucając istotne naruszenie prawa to jest art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Podobnie jak poprzedni skarżący Prokurator zwrócił uwagę, iż zakres zajęć określony w § 3 ust. 2 uchwały mieści się w istocie w zakresie podstawy programowej określonej w zał. nr 1 do wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej co, w jego ocenie, oznacza brak podstaw do ustalania za nie opłat.

Ponadto Prokurator uznał, iż organ przekroczył granice delegacji określonej w art. 14 ust. 5 udzielając w § 5 uchwały dyrektorowi przedszkola upoważnienia do zawierania umów cywilnoprawnych z rodzicami lub opiekunami dzieci, w których określany byłby zakres świadczeń tzw. ponadprogramowych i zasad ich pobierania.

4. Postanowieniem z dnia 4 marca 2010 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), zarządzono połączenie obu spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

5. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Nie zgadzając się z zarzutami zawartymi w skargach pełnomocni organu stwierdził, że treść uchwały została ustalona z uwzględnieniem wskazań zawartych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu do wyroku z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Go 864/09, w którym stwierdzono nieważność poprzedniej uchwały Rady Miejskiej podjętej w tym samym przedmiocie.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2010 r. (k. 121-122) pełnomocnik organu wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej organu wniesionej od wskazanego wyżej wyroku. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. złożył także wniosek o odstąpienie od zastosowania art. 152 p.p.s.a. powołując się na praktykę Trybunału Konstytucyjnego oraz sytuacji budżetowej Gminy (k. 135).

Prokurator obecny na rozprawie zmodyfikował skargę domagając się stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości, podnosząc, iż uwzględnienie zakresu pierwotnie wskazanego w skardze spowoduje bezprzedmiotowość całej uchwały (k. 136).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a.). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych używanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

7. Podzielić należy pogląd wyrażony już we wcześniejszych sprawach z udziałem skarżącego, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tryb wniesienia skargi na akt prawa miejscowego do sądu administracyjnego regulują przepisy art. 52 § 4 i 53 § 2 p.p.s.a. Celem skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem kontrola legalności określonych aktów podjętych przez organy samorządu terytorialnego. Dopuszczalność wniesienia takiej skargi nie jest więc zależna od jej opublikowania (por. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., II OSK 1738/06, postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2008r., II OSK 1132/08). Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zaś interes prawny skarżącego nie budzi wątpliwości.

Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

8. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy - są świadczone za odpłatnością. W oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Rada Miejska podjęła uchwałę nr LIV/339/09 w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego.

9. Kwestią wstępna, na tle przedstawionego stanu sprawy oraz jej prawnych regulacji było rozpoznanie wniosku pełnomocnika Rady Miejskiej o zawieszenie postępowania. Został on uznany za bezzasadny. Obowiązek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zależy od tzw. kwestii prejudycjalnej. Pojęcie te, wspólne zresztą wszystkim procedurom krajowym, odnosi się do istnienia ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną a sprawą będącą przedmiotem postępowania prejudycjonalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 317 i 318 oraz powołane tam poglądy). W niniejszej sprawie taka ścisła zależność nie zachodzi. Przedmiotem skargi jest bowiem inna uchwała niż objęta, rozpoznawaną na skutek skargi kasacyjnej wniesionej do wyroku tutejszego sądu, sprawą II SA/Go 864/09. Podobieństwo uchwał, czy też wspólność problematyki prawnej obu spraw nie może być przyjmowane jako prejudykat, gdyż wypowiedź sądu kasacyjnego nie determinuje bezpośrednio orzeczenia w tej sprawie, choć niewątpliwie byłaby dla niego ważkim wsparciem argumentacyjnym. Art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie daje bowiem podstaw do zawieszenia postępowania w sprawach tego samego rodzaju, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy, w której zapadło już orzeczenie ale zostało zaskarżone do sądu drugiej instancji (tamże, s. 319).

Sytuacje, w których doktryna lub orzecznictwo wyjątkowo tolerują zależność od problemu interpretacyjnego związana jest z tzw. pytaniami prawnymi zadawanymi Trybunałowi Konstytucyjnemu lub składom powiększonym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Żadna z nich w sprawie nie zachodzi.

10. Odnosząc się do merytorycznej zasadności obu skarg zasługiwały one na uwzględnienie. Kwestią kluczową, która prowadzi do stwierdzenia istotnego naruszenia uchwałą wynikającego art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakresu upoważnienia ustawowego jest niezachowanie zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności. Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo . wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r., OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. III SA/Gd 71/10 oraz dnia 19 marca 2009 r., III SA//Gd 476/08; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 182/10 oraz dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Bd 400/09; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., IV SA/Po 871/09, dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Po 889/09 oraz dnia 21 stycznia 2010 r., IV SA/Po 887/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., II SA/Op 432/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2009 r., IV SA/Gl 385/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 oraz wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach II SA/Go 1025/09, 962/09, 934/09, 880/09, 841/09, 799/09, 790/09, 781/09, 777/09, 771/09, 759/09, 752/09, 709/09, 705/09, 697/09, 665/09, 556/09, wszystkich publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl).

11. Mimo twierdzeń organu, że uchwała akceptuje wskazówki sądu, który derogował poprzedni akt prawa miejscowego gminy wydany w tym samym przedmiocie należy wskazać, że zasadniczy element decydujący o istotnym naruszeniu prawa a zatem nieważności uchwały pozostał w niej bez zmian. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest bowiem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa.

Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest tu zatem precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Jeżeli zajęcia wychowawcze przekraczają te podstawy, to winny być one określone w uchwale w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty (por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09).

Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, gdyż generalizuje ona zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej lub prowadzi do istotnych wątpliwości w rozróżnianiu desygnatów określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 do 4 tej uchwały. Paragraf § 3 tej uchwały nie zawiera wskazanej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach czyli takiego określenia "zajęć ponadprogramowych" by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. obszarów, w szczególności zaś form wychowania i wspomagania rozwoju umysłowego dzieci. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem.

Przyjęcie w § 3 ust. 2 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć i przyporządkowanie im w § 4 uchwały godzinowej opłaty stałej wyłącznie zależnej o czasu ich realizowania (w godzinach od 13 do 16) uniemożliwia zatem adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty.

Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Niewątpliwe jest to niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych, nieobjętych nią świadczeń. Rodząca się tu w tle kwestia wystarczającego finansowania z budżetu państwa zadań oświatowych, realizowanych jako zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego, nie jest kryterium legalności przedmiotowej opłaty. Jej podstawową konstrukcją prawną jest bowiem ekwiwalentność i w tym zakresie lokują się kompetencje Rady Gminy.

12. Zgodzić się należy z poglądem skarżących, że przewidziany w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakres kompetencji Rady Gminy nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określania zakresu, jak i zasad pobieranych świadczeń. Kwestionowany przepis § 5 uchwały, na tle przepisów go poprzedzających, rodzi także wątpliwości, co do zakresów ich wzajemnej relacji. Możliwa jest bowiem interpretacja, że kompetencja w nim wymieniona obejmuje wszystkie elementy przedmiotowe świadczeń objętych jej § 3. Świadczy to o istotnej wadliwości prawnej § 5 uchwały.

13. Niezachowanie wskazanych zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Tego konsekwencją jest, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Zakres derogacji przyjęto zgodnie ze stanowiskami stron mając na względzie, iż przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego winna spełniać podstawowe kryteria zastosowania normatywnego. Derogowanie elementów niezgodnych wprost z prawem to jest przepisów § 3 ust. 2 w zw. z § 4 oraz § 5 prowadziłoby do pozostawienia "kadłubowgo" aktu, rodzącego istotne problemy jako źródło prawa miejscowego. Ponad elementy definicyjne oraz przepisy końcowe, mające zastosowanie tylko dla "merytorycznej" części treści tego aktu prawnego, uchwała zawiera rozdział 3, dotyczący ulg w pobieranych opłatach. Warunkiem koniecznym ich stosowania jest jednak obowiązywanie przepisów rozdziału 3, które zostały uznane za niezgodne z prawem. Realizacja zasady legalności, w pryzmacie środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., wymagała zatem wyeliminowania całego zaskarżonego aktu.

14. Kwestią końcową jest zastosowanie w sprawie art. 152 p.p.s.a. Niniejszy sąd skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także w przedmiotowej sytuacji aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny, odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (szerzej Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).

15. O zwrocie poniesionych przez skarżącego R.W. kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a.