Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1592/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 107/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak:[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie kwotę 1007 (jeden tysiąc siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 20 marca 2013 r., sygn. II SA/Kr 107/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] listopada 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Decyzją z [...] sierpnia 2012r. znak [...] Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] sp. z o.o. w Krakowie z dnia 14 marca 2007r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami i infrastrukturą techniczną na działce nr 63/1 obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie wraz z dwoma zjazdami z dz. nr 195/2 (ul. [...]) oraz budowie sieci: kablowej N.N. poprzez działki nr 61/9, 61/8, 61/6,195/2, 63/1, 57/14, 57/15,56/6, 54/48, 63/1, gazowej poprzez działkę nr 63/1, wodociągowej poprzez działkę nr 63/1, kanalizacji opadowej poprzez działkę nr 63/1, kanalizacji sanitarnej poprzez działki nr 195/2, 63/1.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, jednym z nich jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zamierzenie polega na budowie zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zjazdami oraz infrastrukturą techniczną towarzyszącą. Zgodnie z art. 143 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej u.g.n.), przez infrastrukturę techniczną rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W związku z tym wystąpiono o zaopiniowanie zamierzenia inwestycyjnego wraz z proponowanymi rozwiązaniami w zakresie infrastruktury technicznej do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. W piśmie z [...] czerwca 2012r. znak: [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie zaopiniował negatywnie przedmiotową inwestycję stwierdzając, że inwestor przewiduje obsługę komunikacyjną zabudowy poprzez drogi publiczne ul. [...]. W chwili obecnej drogi te, bez rozbudowy, nie są wstanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni tych ulic wynosi ok. 2,5 -3,0 m, co nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów. W związku z powyższym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, nie jest zatem spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 13 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym od 17 lipca 2010 r., ilekroć w ustawie jest mowa o uzbrojeniu terenu należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust 2 u.g.n. W związku z tym, aby warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. był spełniony, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również drogi muszą być wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Wobec stanowiska zarządcy ulic i braku możliwości bezpiecznej i prawidłowej obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji, nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 60 pkt 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stanowisko (opinia) innego organu powinno być pozytywne, wskazujące na zgodę organu współdziałającego na ustalenie warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. Negatywną opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. należy traktować jako brak uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 2 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), jak również art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 3, art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zarzuciła także naruszenie art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, jednostki organizacyjne organu nie są innymi organami w stosunku do organu wydającego decyzję główną, a stanowisko jednostki organizacyjnej, jaką jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, należy traktować jedynie jako materiał dowodowy na potrzeby sprawy głównej o ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy wydawanie uzgodnienia przez ten sam organ, który wydaje decyzję główną, narusza art. 106 K.p.a. Wprawdzie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie nie wydał postanowienia zawierającego uzgodnienie, jednakże organ pierwszej instancji traktuje pismo tego Zarządu jak stanowisko będące opinią czy wręcz uzgodnieniem, podczas gdy jest to jedynie część materiału dowodowego, podlegająca ocenie na zasadach ogólnych. Zdaniem Spółki, stanowisko Zarządu może być traktowane jedynie jako uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. Bezpodstawne jest więc przyjęcie, że określone przez Zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 1562/09). Stanowisko Zarządu nie stanowi braku uzgodnienia w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., wykracza bowiem poza materię takiego uzgodnienia, które dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. W ocenie Spółki organ I instancji przywiązuje zbyt duże znaczenie do nowelizacji przepisu art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zmiana brzmienia tego przepisu nie wprowadziła autonomicznej dla ustawy definicji uzbrojenia terenu. Aktualne brzmienie tego przepisu wymienia wprawdzie co należy rozumieć przez uzbrojenie terenu (drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n.), ale brzmienie art. 143 ust. 2 u.g.n. nie zmieniło się i nadal stanowi on, co należy rozumieć przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z tym przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się także budowę drogi. Nowelizacja przepisu art. 2 pkt 13 u.p.z.p. dodała do urządzeń infrastruktury technicznej także obiekty budowlane, wprost nie wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n., co pozwala zaliczyć do uzbrojenia terenu również obiekty kubaturowe, oraz inne, wymagające pozwolenia na budowę. W opinii Spółki zachowało aktualność stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 1562/09 oraz w wyroku z 3 listopada 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 1625/09, że w pojęciu uzbrojenia terenu nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, że obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca.

Decyzją z [...] listopada 2012r. znak. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p., w tym warunek z art. 61 ust.1 pkt. 3 u.p.z.p. by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Definicję uzbrojenia terenu zawiera art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Urządzenia i przewody to w szczególności urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ odwoławczy podkreślił także, że określenie jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Użyte w art. 143 ust. 2 u.g.n. określenie budowa drogi jest zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007, nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.) jako wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Do budowy drogi zalicza się zatem również prace wykonywane w obrębie dróg już istniejących - odbudowę i rozbudowę drogi. Pojęcie drogi użyte w art. 143 ust. 2 u.g.n. jest tożsame z drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Zgodnie z art. 35 ust.3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest wyłącznie gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Kolegium wyjaśniło, że orzecznictwo sądów i organów administracyjnych od kilku lat jednolicie przyjęło sposób uzgadniania warunków komunikacji i infrastruktury technicznej w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, zastępując uzgodnienie formą opinii ( vide uchwała składu 5 sędziów NSA z 9 kwietnia 2001, OPK 26/00, ONSA nr 4, wyrok NSA w Warszawie z 4 października 2007 r., sygn. II OSK 997/07). Opinia ta jest przekazywana bezpośrednio do organu prowadzącego postępowanie, nie przysługuje od niej odwołanie, może być zaskarżana w odwołaniu od decyzji. Uzgodnienia są formą zajęcia wiążącego stanowiska przez inny organ, odmowa uzgodnienia z zasady wyłącza możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W rozpatrywanej sprawie zarządca drogi oceniał jej stan na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej przy ul. [...] oraz przedłożonych dokumentów. Z ustaleń podanych w piśmie z [...] czerwca 2012 r. wynika, że w chwili obecnej ulice te bez rozbudowy nie są w stanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni wynosi około 2,5 m-3,0 m, co nie zapewnia bezpieczeństwa mijania się. Kolegium wskazało przy tym, że oceniając stanowisko zarządcy drogi miało na względzie rozmiar planowanej inwestycji, która docelowo obejmuje zagospodarowanie całej działki nr 63/1 kilkoma zespołami budynków mieszkalnych. Objęta postępowaniem planowana budowa sześciu budynków mieszkalnych obejmuje tylko fragment projektowanej zabudowy. Obciążenie tak wąskiej ulicy, obsługującej już przecież mieszkańców tamtejszego terenu, a zwłaszcza mieszkańców osiedla mieszkaniowego zlokalizowanego po południowej stronie ulicy [...], spowoduje rzeczywiste zwiększenie ruchu pieszego i kołowego, uniemożliwiającego zapewnienie bezpieczeństwa ruchu. Ten obowiązek obciąża nie Inwestora, a zarządcę drogi. W tej sytuacji zrealizowanie projektowanej inwestycji nie jest możliwe, gdyż niezbędny dla ustalenia warunków zabudowy warunek zapisany w art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. nie został wypełniony. Nie budzi przy tym wątpliwości, że uzbrojenie terenu obejmuje również drogę. Kolegium stwierdziło, że stanowisko zarządcy drogi jest negatywne zarówno co do kwestii uzbrojenia ocenianej w oparciu o przepisy odrębne - ustawę o drogach publicznych (art. 35 ust. 3 tej ustawy), jak i co do możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego, co wyczerpuje przesłankę z art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. Do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg ( art. 19 ust.1 u.d.p.), nie można czynić zarzutu zarządcy drogi, że wykonuje swoje obowiązki, w których mieści się utrzymanie i ochrona dróg.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a także art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., a także art. 4 pkt 2 i pkt 17 i art. 35 ust. 3 u.d.p. Zarzuciła także naruszenie prawa procesowego, art. 106, art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji błędnie przyjęły, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a brak spełnienia tego warunku wynika z negatywnego zaopiniowania przedmiotowej inwestycji przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 roku. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła argumenty i zarzuty zgłoszone uprzednio w odwołaniu. Zwróciła uwagę, że formułowanie pod adresem inwestora wymogu rozbudowy już istniejącej drogi, nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa. Skoro art. 143 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obecnym rozumie przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" między innymi "budowę drogi", gdy uprzednio "urządzenie albo modernizację drogi", to bezsprzecznie wolą ustawodawcy było precyzyjne ograniczenie "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" w zakresie dróg, jedynie do ich budowy, czyli realizacji inwestycji drogowej w miejscu, w którym dotychczas nie istniała. Skarżąca zamierza zrealizować drogi wewnętrzne na terenie objętym wnioskiem, tak więc zrealizuje "uzbrojenie terenu" w zakresie dróg, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., uczyni więc zadość wymogowi z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1625/09 wyrażono pogląd, że przepis art. 16 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do ewentualnej zmiany układu drogowego przez inwestora, ale na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, a nie na etapie ustalenia warunków zabudowy. Rozwiązanie sugerowane przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu prowadziłoby do ograniczenia uprawnienia wnioskodawców do ustalenia warunków zabudowy danej nieruchomości, spowodowanego koniecznością zaciągnięcia zobowiązań finansowych względem gminy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonym wyrokiem z 20 marca 2013 r., sygn. II SA/Kr 107/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił kryteria i zakres sądowej kontroli administracji, a także przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi, uregulowane w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przytoczył także brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.

Sąd I instancji stwierdził, że w prawie kwestią sporną, a zarazem istotną z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, jest wykładnia art. 61. ust.1 pkt.3 u.p.z.p. Ustawodawca w art. 2 pkt. 13 u.p.z.p. zawarł definicję legalną "uzbrojeniu terenu", przez które należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. Definicja w tym brzmieniu obowiązuje od 17 lipca 2010 r., na podstawie art. 70 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.). Natomiast zgodnie z przepisem art.143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Użyte w tym przepisie sformułowanie "budowa drogi" zostało z kolei zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 u.d.p. jako "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa". Do budowy drogi zalicza się zatem również prace wykonywane w obrębie dróg już istniejących, odbudowę i rozbudowę drogi.

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle przedstawionych regulacji, aby warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również drogi muszą spełniać warunek, iż są wystarczające dla realizacji jak i późniejszej obsługi planowanej inwestycji. Określenie natomiast jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, obsługę komunikacyjną inwestycji mają zapewniać drogi publiczne ul. [...]. Z uwagi na powyższe obowiązkiem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust.3 u.d.p. uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, którym w tym przypadku jest Prezydent Miasta Krakowa. Obowiązek przeprowadzenia uzgodnień wynika z dwóch korelujących wzajemnie ze sobą regulacji prawnych. Zgodnie z art. 35 ust.3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Niezależnie od tego obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego przewiduje także art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadnieniem takiego rozwiązania na gruncie u.p.z.p. jest wymóg przewidziany w art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art.64 ust.1 tej ustawy, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy musi m.in. określać warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że Prezydent Miasta Krakowa pełni równocześnie funkcję Starosty, organ prowadzący postępowanie główne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zarazem organem właściwym do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego. Z uwagi na powyższe, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, nie mógł on skorzystać z formy określonej w art.106 k.p.a., w zakresie objętym uzgodnieniem nie mogło zostać wydane odrębne postanowienie (uchwała składu 5 sędziów NSA z 9 kwietnia 2001, OPK 26/00, ONSA nr 4). Prawidłowo zatem Prezydent Miasta zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, jako swojej jednostki organizacyjnej rzeczowo właściwej, o zaopiniowanie decyzji w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ustalenia poczynione w oparciu o sporządzoną opinię stanowią część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie. Tym samym spełniają one podobną rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. Choć opinia taka nie podlega zaskarżeniu, to jednak jej treść może być zaskarżana w odwołaniu od decyzji. W sprawie opinia została wydana po przeprowadzeniu wizji w terenie oraz po przeanalizowaniu materiałów sprawy. W wyniku tych czynności stwierdzono, że w chwili obecnej ulice bez rozbudowy nie są wstanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni tych ulic wynosi ok. 2,5 -3,0 m, co nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów. W związku z powyższym istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a zatem nie jest spełniony warunek z art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.

Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko przedstawione w opinii jest zasadne, jeśli uwzględnić skalę planowanej inwestycji i treść przepisów wykonawczych regulujących kwestię szerokości dróg gminnych, w tym także dróg lokalnych i dojazdowych (§ 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430). Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że istniejący aktualnie układ komunikacyjny nie stanowi wystarczającego uzbrojenia terenu, albowiem nie jest on dostatecznie wydolny, aby zapewnić nie tylko samą realizację inwestycji, ale przede wszystkim jej późniejszą niezakłóconą obsługę.

Sąd I instancji zgodził się, że sporządzona opinia ma status materiału dowodowego w sprawie, podlegającego ocenie organu prowadzącego sprawę, jednakże ustalony stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do kwestionowania zasadności stanowiska przedstawionego w tej opinii. Tym samym oparte na niej stanowisko organów obu instancji jest uzasadnione. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że w związku ze zmianą stanu prawnego, utraciło aktualność stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1562/09 i z 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1625/09, podobnie jak powoływane przez Spółkę poglądy doktryny. Po nowelizacji art. 2 pkt 13 u.p.z.p., obowiązującej od 17 lipca 2010 r. brak jest podstaw do twierdzenia, że w zakresie pojęcia "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a w konsekwencji, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Powoływane orzeczenia dotyczą spraw rozstrzyganych na podstawie stanu prawnego sprzed nowelizacji, nie ma znaczenia data wydania wyroku, albowiem przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonego aktu z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. W konsekwencji Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za pozbawione podstaw.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Spółka wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, mimo że organy obu instancji dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a były one bądź wskazane przez skarżącą w skardze, bądź winny być wzięte pod uwagę przez Sąd z urzędu. Organy administracji naruszyły:

- art. 7 k.p.a. nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia czy istniejące uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- art. 8 k.p.a. prowadząc postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez szczątkowe jedynie postępowanie dowodowe, uniemożliwiające dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie spełnienia wymogu wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie dróg i sporządzenie uzasadnienia decyzji uznaniowej w sposób nie odpowiadający wymogom ustawowym,

- art. 11 k.p.a. przez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy, gdy uzasadnienie negatywnego rozstrzygnięcia sprowadza się do cytowania fragmentów stanowiska jednej z jednostek organizacyjnych organu I instancji,

- art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w zakresie określenia parametrów jakie posiada przylegająca do planowanej inwestycji droga, oraz podania cech planowanej inwestycji, które wpłyną na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej i określenie rozmiaru tego zwiększenia, poparte analizą obowiązujących wskaźników i parametrów, które zostaną naruszone lub przekroczone w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w tym analizą przewidzianą w §7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak również przez brak rozpatrzenia wniosków analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 17 września 2010 roku i z dnia 17 maja 2012 roku,

- art. 80 k.p.a. przez uznanie za udowodnioną okoliczności, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie dróg nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, mimo braku przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy tej kwestii, w tym analizy przewidzianej w §7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także przez uznanie owej okoliczności za udowodnioną, wbrew wnioskom analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 17 września 2010 roku i z dnia 17 maja 2012 roku, co spowodowało iż dokonana ocena dowodów posiada cechy dowolności,

- art. 107 §3 k.p.a przez sporządzenie uzasadnień decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, gdyż udowodnienie faktu braku wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie dróg oparte zostało jedynie na stanowisku jednostki organizacyjnej organu I instancji, a taka wada uzasadnienia decyzji uznaniowej stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 80 ustawy z dnia 17 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez przyjęcie związania negatywną opinią ZIKiT, gdy z uwagi na fakt niezajęcia stanowiska przez ową jednostkę w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie winno być uważane za dokonane.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że spełnienie przesłanki wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu w zakresie dróg obejmuje nie tylko budowę drogi, ale także jej odbudowę i rozbudowę,

- art. 4 pkt 17 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie jako definiującego pojęcie "budowy drogi" w art. 143 ust. 2 u.g.n., gdy przepis art. 143 ust. 3 u.g.n. sam zawiera definicję "budowy urządzeń infrastruktury technicznej", a tym samym definiowanie pojęć w nim zawartych poprzez sięgnięcie do innych regulacji nie jest dopuszczalne,

- przepisu § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść tego przepisu sprowadza się do nieprzewidującej odstępstw regulacji kwestii minimalnej szerokości dróg lokalnych i dojazdowych, gdy przepis § 7 ust. 2 tego Rozporządzenia w wyjątkowych wypadkach dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma charakter decyzji uznaniowej, co rodzi dla organów określone obowiązki, jeżeli chodzi o jej uzasadnienie. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 898/11 stwierdzono, że nie jest wystarczająca bezkrytyczna akceptacja i powtórzenie w decyzji ogólnikowych twierdzeń zawartych w opinii. Obowiązkiem organów było wskazanie, jakie konkretnie parametry posiada przylegająca do planowanej inwestycji droga i jakie cechy inwestycji wpłyną na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej oraz określenie rozmiaru tego zwiększenia. Stwierdzenie, że istniejąca ulica nie będzie w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej winno być poparte analizą obowiązujących wskaźników i parametrów, które zostaną naruszone lub przekroczone w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd I instancji ograniczył się do akceptacji stanowiska organów, tożsamego z opinią Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, iż w chwili obecnej, ulice [...] bez rozbudowy nie są w stanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej, gdyż szerokość jezdni wynosi około 2,5 do 3,0 m, co nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów. Zdaniem Sądu z treścią przedmiotowej opinii nie sposób się nie zgodzić, jeżeli zważyć skalę planowanej inwestycji oraz treść przepisów regulujących kwestię szerokości dróg gminnych, w tym także dróg lokalnych i dojazdowych. Sąd I instancji powołał się na § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zarówno jednak organy obu instancji, jak i Sąd I instancji nie zwróciły uwagi na znajdującą się w aktach analizę urbanistyczno-architektoniczną z 17 września 2010 r. (opatrzoną także datą 17 maja 2012 r. – k. 155 – 160 akt administracyjnych). Analiza owa pozytywnie ocenia wniosek skarżącej w zakresie założonego zamierzenia inwestycyjnego, także w kontekście planowanej w rejonie środkowej części działki nr 63/1 drogi publicznej. W tym stanie rzeczy ocena, czy uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest wystarczające, winna być dokonywana także z uwzględnieniem owej planowanej drogi publicznej.

Podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ustalenia organu I instancji i ocena uzbrojenia w zakresie dróg sprowadzają się do zacytowania pisma ZIKiT z 11 czerwca 2012 r., bez jakiejkolwiek samodzielnej analizy parametrów planowanej inwestycji w kontekście jej wpływu na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej i określenia rozmiaru tego zwiększenia. Podobnie uzasadnienie decyzji organu II instancji ogranicza się do przywołania stwierdzeń z pisma ZIKiT i konstatacji, że obciążenie tak wąskiej ulicy obsługującej już przecież mieszkańców tamtejszego terenu, a zwłaszcza mieszkańców osiedla mieszkaniowego zlokalizowanego po południowej stronie ulicy Pod Stokiem, spowoduje rzeczywiste zwiększenie ruchu pieszego i kołowego, uniemożliwiającego zapewnienie bezpieczeństwa ruchu. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odpowiadają wymaganiom, na które zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 898/11.

Wskazano także, że znowelizowany ustawą z 17 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Po myśli art. 80 ustawy z dnia 17 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora. W przedmiotowej sprawie wniosek taki nie został złożony, stosuje się więc przepisy nowe. Organ I instancji pismem z dnia 25 maja 2012 roku wystąpił do ZIKiT o uzgodnienie. Pismo to wpłynęło do ZIKiT w dniu 28 maja 2012 roku (karta 188 akt administracyjnych). Pismo ZIKiT zawierające odmowę uzgodnienia z dnia 11 czerwca 2012 roku, wysłane w dniu 14 czerwca 2012 roku, wpłynęło do organu I instancji w dniu 15 czerwca 2012 roku (karta 192 akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy termin dwutygodniowy od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie upłynął dnia 11 czerwca 2012 roku, a odmowa uzgodnienia została wysłana po tym terminie. Mając powyższe okoliczności na uwadze, uzgodnienie winno być uważane za dokonane. Jednocześnie w skardze kasacyjnej kasator zastrzegł, że do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia stosowania czy art. 53 ust. 5 u.p.z.p. do uzgodnień dokonywanych w formie opinii, a nie w trybie art. 106 k.p.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 c) p.p.s.a., albowiem doprowadziły do niepełnych ustaleń w przedmiocie uzbrojenia terenu w zakresie dróg i oceny czy uzbrojenie to jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Naruszenia te obligowały Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji II instancji i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano w skardze kasacyjnej, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji, w sprawie kwestią sporną, a zarazem istotną z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, była przede wszystkim wykładnia art. 61 ust. 1pkt 3 u.p.z.p. Przepis ten dotyczy "uzbrojenia terenu", który to termin dla potrzeb ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zdefiniowany w art. 2 pkt 13 tej ustawy. Z kolei ta definicja legalna odwołuje się do art. 143 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji użyte w art. 143 ust. 2 u.g.n. sformułowanie "budowa drogi" zostało z kolei zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Taka wykładnia nie jest prawidłowa, należy się posłużyć argumentami wykładni historycznej. Art. 143 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obecnym rozumie przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" m.in. "budowę drogi", natomiast w poprzedni stan prawny dotyczył "urządzenia albo modernizacji drogi". Bezsprzecznie więc wolą ustawodawcy było precyzyjne ograniczenie "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" w zakresie dróg jedynie do ich budowy, czyli realizacji inwestycji drogowej w miejscu, w którym dotychczas nie istniała. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne, jak uczynił to WSA w Krakowie, definiowanie "budowy drogi" w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. nie tylko jako jej wykonywania, ale także jako odbudowy i rozbudowy w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Skoro zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć m. in. drogi, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., który to przepis z kolei przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" rozumie jedynie budowę drogi, ale już nie jej odbudowę i rozbudowę, to projektowane uzbrojenie terenu w zakresie dróg, spełniające przesłankę adekwatności dla planowanego zamierzenia budowlanego, może polegać jedynie na budowie nowej drogi, ale z pewnością nie na rozbudowie drogi już istniejącej.

Mimo sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że jest dyskusyjne, czy Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego także przez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, skoro brak jest podstaw do tłumaczenia znaczenia terminu "budowa drogi" w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. przez odnoszenie się do znaczenia tego terminu w innej regulacji, czy też przepisu tego nie naruszył, a jedynie dokonał błędnej wykładni art. 143 ust 2 u.g.n.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji powołując się na regulujący szerokości dróg gminnych, w tym także dróg lokalnych i dojazdowych przepis § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie uznał, że określone w nim minimalne szerokości ulic w liniach rozgraniczających są wytycznymi, od których nie ma odstępstw. Jednakże § 7 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1. Przyjęcie mniejszej szerokości wymaga przeprowadzenia analizy, której elementy wymienione są w punktach od 1-6 ustępu 2 § 7. W tym stanie rzeczy spełnienie wymogów co do istniejącego uzbrojenia terenu w zakresie dróg powinno być badane z uwzględnieniem możliwości odstępstw przewidzianych w § 7 ust. 2 Rozporządzenia i poprzedzone analizą obejmującą elementy wymienione w punktach od 1-6.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wskazane naruszenia prawa materialnego pozostają w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni przywołanych przepisów prawa materialnego i zaniechanie stosowania art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych prowadziłoby do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Skoro teren planowanej inwestycji przylega do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy i pieszy, to istniejące uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p., gdyż w świetle art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. nie można wymagać od inwestora rozbudowy istniejącej już drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Natomiast zgodnie z art. 188 p.p.s.a. jeżeli NSA nie stwierdzi naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a zachodzi naruszenie prawa materialnego, może uchylić zaskarżone orzeczenie sądu I instancji i rozpoznać skargę.

Zgodnie z przedstawionymi powyżej zasadami, w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej dotyczą one przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi prowadzenie postępowania dowodowego przez organ administracji i uzasadnianie decyzji – art. 7,8,11,77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Zakres postępowania wyjaśniającego oraz uzasadnienia faktycznego decyzji są zrelatywizowane do okoliczności i przesłanek relewantnych w sprawie ze względu na stan prawny. Z uwagi na stanowisko orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące interpretacji przepisów prawa materialnego regulujących ustalanie warunków zabudowy, zaprezentowane w dalszej części uzasadnienia, prowadzenie szczegółowej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na poziom natężenia ruchu czy przepustowości dróg publicznych w otoczeniu terenu inwestycji należy uznać za zbędne, a wobec tego za nie mające wpływu na wynik sprawy. Także prowadzenie przez organy administracji rozważań w oparciu o kryteria określone w § 7 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie było w sprawie istotne, albowiem rozporządzenie to stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanymi w ich pasach drogowych (§ 2 rozporządzenia), takich robót i inwestycji sprawa nie dotyczy.

Nie jest także skuteczny zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, w razie milczenia organu uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy, wystąpienie z mocy prawa skutku uzgodnienia. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach, gdy istnieją podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. przez organ uzgadniający. W niniejszym natomiast przypadku, ze względu na tożsamość organu uzgadniającego i wydającego decyzję o warunkach zabudowy, tryb ten nie miał zastosowania, nie ma zatem podstaw do stosowania art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p.

Skuteczny natomiast okazał się w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i art. 143 ust. 2 u.g.n., co stanowiło powód do uwzględnienia skargi kasacyjnej i zastosowania art. 188 p.p.s.a przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kwestią sporną na gruncie interpretacji wskazanych przepisów jest, czy droga publiczna, do której ma dostęp teren inwestycji, stanowi element uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Przepisem art. 70 pkt 2 lit. b) ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniono brzmienie art. 2 pkt 13, który w wyniku nowelizacji stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o uzbrojeniu terenu, należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. W brzmieniu przed nowelizacją, do dnia 17 lipca 2010 r. przepis ten stanowił, że przez uzbrojenie terenu należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 u.g.n. Definicja legalna uzbrojenia terenu na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się konstrukcją odesłania do innego aktu prawnego. Istotne jest zatem rozeznanie, w jaki sposób odesłanie to wpływa na zakres definiowanego określenia ustawowego. Przepis art. 143 u.g.n. zawarty jest w rozdziale dotyczącym udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej i w ust. 2 zawiera definicję legalną budowy urządzeń infrastruktury technicznej, przez co rozumie się na gruncie tej ustawy budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów i urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Oba przepisy definiują różne terminy ustawowe, a art. 143 ust. 2 u.g.n. nie definiuje ani uzbrojenia terenu, ani urządzeń uzbrojenia terenu. Ten wniosek znajduje potwierdzenie w brzmieniu przepisu, gdzie zwrotem definiowanym (definiendum) jest budowa urządzeń infrastruktury technicznej, zaś w definiensie wymienione są takie urządzenia jak droga, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Na gruncie obu definicji legalnych nie można między nimi postawić znaku równości i utożsamić definiowanych przez nie wyrażeń, wszak w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. ustawodawca nie stwierdza, że przez uzbrojenie terenu należy rozumieć urządzenia infrastruktury technicznej, o jakich mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. Regulacja jest znacznie bardziej złożona i definicja uzbrojenia terenu na gruncie art. 2 pkt 13 u.p.z.p wymaga uwzględnienia skutków odesłania, a odesłanie to dotyczy określenia rodzajów urządzeń.

Definicja z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w definiensie, jako elementy uzbrojenia terenu, wymienia takie elementy jak drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o jakich mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. Drogi wymienione są w tym przepisie bezpośrednio, podobnie jak w art. 143 ust. 2 u.g.n. Rodzi to pytanie o skutki odesłania do art. 143 ust. 2 u.g.n. przy ustalaniu zakresu obiektów objętych definicją uzbrojenia terenu z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Uzasadniony jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek, że odesłanie to nie rodzi żadnego skutku dla objęcia drogi zakresem definicji z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., a odesłanie ma znaczenie w stosunku do rodzajów urządzeń i przewodów, albowiem tylko w tym zakresie art. 143 ust. 2 u.g.n. wprowadza regulację mającą wpływ na zakres definicji uzbrojenia terenu, limitując w konsekwencji rodzaje urządzeń i przewodów ze względu na przedmiot przesyłu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie do drugiej części art. 143 ust. 2 u.g.n., wymieniającej sieci uzbrojenia terenu odnosi się odesłanie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Trzeba przy tym zauważyć, że także w art. 61 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się zarówno pojęciem uzbrojenia terenu, jak i urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), nie można wobec tego z założenia utożsamić obu tych określeń. W konsekwencji drogi wymienione w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. nie są objęte odesłaniem do art. 143 ust. 2 u.g.n., a odesłanie to dotyczy rodzajów urządzeń i przewodów, o jakich mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. in fine. Drogi nie są elementem uzbrojenia terenu ze względu na odesłanie do art. 143 ust. 2 u.g.n., lecz ze względu na treść art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Ich wymienienie w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. definiującym na potrzeby ustawy pojęcie uzbrojenia terenu nie przesądza jednak o tym, w jakim zakresie i jakie drogi mogą być uwzględniane jako element dopuszczający ustalenie warunków zabudowy.

Zasadnie w sprawie przyjęto, że dla jej rozpatrzenia istotna jest kwestia wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wprowadzającego warunek, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Przepis ten winien być interpretowany z uwzględnieniem całej regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., skoro dotyczy jednego z kumulatywnych warunków. Także wprowadzona zmiana w definicji legalnej uzbrojenia terenu powinna być uwzględniania z zachowaniem spójności regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. winna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem dyrektyw wykładni systemowej i językowej.

Ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy jest wymagane, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., dla zmiany zagospodarowania terenu. Termin "teren" konsekwentnie pojawia się także w art. 61 u.p.z.p. Dla terenu, którego dotyczy postępowanie ustala się parametry zabudowy, dla tego terenu wymaga się dostępu do drogi publicznej, teren ten nie może wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (lub jest już taką zgodą objęty), w końcu, planowane lub istniejące uzbrojenie tego terenu ma być wystarczające dla zamierzenia. Konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę terminem "teren" winno zostać uwzględnione przy wykładni jednej z norm art. 61 u.p.z.p. Skoro, zgodnie z definicją legalną uzbrojenia terenu, uzbrojeniem takim jest droga, a odrębny przepis wymaga równocześnie, aby teren miał dostęp do drogi publicznej, to relacja tych dwóch przepisów jest dla interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 3 istotna i wymaga uwzględnienia.

Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, każdy może korzystać z drogi publicznej, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub przepisach szczególnych. Zarządca drogi może w konsekwencji wprowadzić określoną organizację ruchu na drodze czy ograniczyć wjazd pojazdów ponad określoną masę, do takich ograniczeń korzystający z drogi będą się musieli dostosować, ale ograniczenia te dotyczą w równym stopniu potencjalnych użytkowników drogi. W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się jednak zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. W toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Skoro drodze nadano status publicznej, to jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej, poprzez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z drogi przy ustalaniu warunków zabudowy. Taka praktyka rodzi paradoksalne skutki, gdy teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu, i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznacza to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wydaje się wpływać na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej. W konsekwencji należy przyjąć, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry tej drogi publicznej. Drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie mogą być drogami publicznymi, służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu, odmienne stanowisko prowadzi do nieakceptowalnej sprzeczności między wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Odróżnienie to ma uzasadnienie w konieczności uwzględnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2. Wydawana w sytuacji braku planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy ingeruje w sposób wykorzystania prawa na zasadzie indywidualnego rozstrzygnięcia, przepisy regulujące dopuszczalność jej wydania nie mogą zatem być interpretowane rozszerzająco. W konsekwencji należy podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że skoro teren inwestycji przylega do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi nie jest możliwe, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i uwzględnieniu skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Spółki od wnoszącego skargę kasacyjną postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.