Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 476/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W wyniku pisma A. i M. P. z dnia [...] r., w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy oraz zmiany konstrukcji i kształtu dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ulicy [...] w S.

Postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust 2 w związku z art. 37 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1`ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał on Z. i I. K. wstrzymanie robót budowlanych przy nadbudowie oraz zmianie konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym na posesji przy ulicy [...] w S., prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę w związku z wygaśnięciem decyzji nr [...] z dnia [...] r. oraz wykonanie zabezpieczenia fragmentów dachu przed zalaniem budynku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na przedmiotowej posesji prowadzone były prace budowlane na podstawie uzyskanego i przedłożonego w trakcie kontroli pozwolenia na budowę dla inwestycji "nadbudowa- zmiana konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w S." udzielonego decyzją z dnia [...] r.. Analiza przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych wykazała zdaniem organu, iż wykonane one zostały w warunkach samowoli budowlanej, a to z uwagi na utratę ważności pozwolenia na budowę uzyskanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wykonane roboty budowlane wskazane w dzienniku budowy polegające na: demontażu warstw podłogowych i ociepleniu stropu poddasza, usunięciu warstw stropowych, reparacji (częściowego przemurowania kominów na poddaszu oraz wykonaniu schodów żelbetowych na poddasze, które w części rysunkowej wykazane są jako istniejące i tynków wewnętrznych w klatce schodowej na pierwszym piętrze nie stanowią zakresu ujętego w projekcie budowlanym. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymieniona powyżej decyzja udzielająca pozwolenia na budowę – wygasła. Dodał, że w bryle budynku stwierdzono istotne odstępstwa w stosunku do projektu z [...] r.

Pismem z dnia [...] r. I. K. złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie wymienionego postanowienia. Zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, iż w postępowaniu nie zapewniono mu czynnego udziału, nie wysłuchano jego stanowiska w sprawie, a rozstrzygnięcie podjęto bez wystarczającego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Podkreślił, iż rażącym naruszeniem prawa jest nadto stwierdzenie w sentencji tego postanowienia o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] r., podczas gdy może to uczynić tylko organ wydający takie pozwolenie, czyli organ architektoniczno-budowlany w formie decyzji. Nie jest natomiast uprawniony do takiego działania organ nadzoru budowlanego, a wynika to z art. 83 Prawa budowlanego.

Dodatkowo wskazał, iż naruszeniem przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego jest stwierdzenie, iż prowadzone roboty budowlane wykonywane są bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swego zażalenia wyjaśnił, że [...] r. uzyskał decyzją pozwolenie na budowę pn. "nadbudowa, zmiana konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym", a rozpoczęcie budowy nastąpiło [...] r. Stopniowo wykonywane były kolejne prace i nie zostały one nigdy przerwane na czas dłuższy niż dwa lata. Wnioski wyciągnięte z przeprowadzonej kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w jego ocenie są całkowicie bezpodstawne. Przeprowadzenie nadbudowy wymagało wcześniejszego wykonania robót przygotowawczych, wśród których niewątpliwie musiały być prace wymienione w zaskarżonym postanowieniu m.in. przemurowanie (podwyższenie) kominów czy wykonanie schodów żelbetowych w miejsce starego wyjścia na strych. Przeprowadzane były także prace (związane z usuwaniem starych izolacji na poddaszu), które nie zawsze podlegały wpisowi do dziennika budowy. W ocenie żalącego się, Prawo budowlane nie określa terminu, w jakim powinny być wykonane prace przygotowawcze. Dlatego nie można uznać, że z uwagi na przerwanie prac udzielone pozwolenie na budowę wygasło. W zażaleniu podniósł także, że przeprowadzona kontrola pomijała obecność kierownika budowy, który powinien być o niej zawiadomiony i w niej uczestniczyć. Stanowi to o naruszeniu art. 81a Prawa budowlanego. Dodatkowo, o samym wstrzymaniu prac budowlanych nie uczyniono wzmianki w dzienniku budowy, wskutek czego kierownik budowy dowiedział się o niej z ustnej informacji.

Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uznając argumenty przedstawione w zażaleniu za uzasadnione. Podzielił stanowisko żalącego, że postanowienie to rażąco narusza przepisy art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 Prawa budowlanego, gdyż w myśl tych przepisów jedynie organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę może stwierdzić jej wygaśnięcie. Organ nadzoru budowlanego w przypadku potwierdzenia przesłanek wygaśnięcia decyzji powinien wystąpić z odpowiednim wnioskiem do właściwego organu. Nie podzielił natomiast organ odwoławczy stanowiska żalącego w odniesieniu do zarzutów naruszenia w postępowaniu interesów strony, gdyż strona na każdym etapie postępowania mogła zapoznać się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, a żaden przepis nie zobowiązuje organu do bezpośredniego przesyłania ich zainteresowanym. Także w interesie inwestora jest zapewnienie obecności kierownika budowy podczas kontroli, bo dla organu stroną postępowania jest inwestor a nie kierownik budowy.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] r. zwrócił się do organu architektoniczno- budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej na rzecz Z. i I. K. W piśmie tym przedstawił swoje ustalenia w sprawie oraz argumentację, że nie wszystkie wykonane i wpisane do dziennika budowy roboty mogą być zaliczone do zakresu objętego udzielonym pozwoleniem na budowę.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa, na mocy art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta S. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. dla inwestycji pn. "nadbudowa- zmiana konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] dz. Nr [...] km. [...]" wydanej dla Z. i I. K., ponieważ roboty budowlane objęte wymienioną decyzją zostały przerwane na czas dłuższy niż 2 lata. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, także tego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., oraz po przeprowadzeniu rozpraw administracyjnych w dniach [...] r. i [...] r. mających na celu wyjaśnienie faktycznego przebiegu prowadzonych prac budowlanych wykonywanych na podstawie udzielonego w 1999 r. pozwolenia na budowę, w tym dokładnej analizie załączonych kserokopii prowadzonego dziennika budowy, organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja oraz zatwierdzony projekt budowlany dotyczył wyłącznie robót budowlanych na poziomie poddasza przebudowywanego budynku. Projekt nie obejmował przebudowy budynku polegającej na wykonaniu schodów żelbetowych w miejsce istniejących drewnianych. Zatem budowa takich schodów wymagała uzyskania odrębnego pozwolenia, a wpisy o wykonaniu takich robót nie powinny figurować w przedstawionym dzienniku budowy. Mając powyższe na uwadze, w budowie odnotować należy przerwę przekraczającą okres dwóch lat, co w myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przesądza o wygaśnięciu wskazanej powyżej decyzji nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. i Z. K., wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co istoty sprawy w przedmiocie ważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że po uzyskaniu przedmiotowej decyzji sukcesywnie prowadzono roboty budowlane, wprawdzie z dużymi przerwami, ale nigdy prace nie zostały przerwane na czas dłuższy niż dwa lata. Dopiero w lipcu [...] r. sąsiedzi – państwo P. zaczęli interesować się ich budową i wówczas omyłkowo zostali oni poinformowani, ze prace prowadzone są bez pozwolenia na budowę. Dlatego też ich wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie. Prowadzone postępowanie doprowadziło do zakwestionowania ważności udzielonego pozwolenia na budowę, co w ocenie odwołujących się nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim wniosek sąsiadów P., wszczynający niejako postępowanie w sprawie, dotyczył wznowienia postępowania, w którym nie brali udziału, nie dotyczył zaś kwestii ważności udzielonego pozwolenia na budowę. Organy architektoniczno- budowlane zajęły się tą sprawą na skutek wniosku organów nadzoru budowlanego, który przecież nie jest stroną tego postępowania. Nadto w ocenie inwestorów organ błędnie zinterpretował wpisy w przedłożonym dzienniku budowy, gdyż nie wynika z niego przerwa w prowadzeniu robót budowlanych dłuższa niż dwa lata. Podkreślili, że przepisy prawa budowlanego nie precyzują do jakiego czasu można prowadzić roboty przygotowawcze, czyli mogą one być prowadzone tak długo jak są potrzebne na bieżąco. Nieporozumieniem jest twierdzenie organu, iż budowa schodów czy kominów nie wynikają wprost z zatwierdzonego projektu. Nie sposób przecież dokonać nadbudowy bez potrzebnego i niezbędnego wydłużenia kominów czy też postawieniu dla bezpieczeństwa nowych schodów w miejsce niestabilnych schodów na poddasze. Pomimo, iż roboty te nie zostały wprost wyartykułowane w zatwierdzonym projekcie, to jednak trudno sobie wyobrazić dalszą budowę bez wykonania tego typu prac. Dla przeprowadzenia nadbudowy wraz z przebudową dachu niezbędne było także przeprowadzenie wielu prac związanych z demontażem istniejących stropów, podłóg, ocieplenia i wykonanie tego ponownie w nowych warunkach. Zarzucając organowi oparcie się przy wydaniu niniejszego rozstrzygnięcia jedynie na stanowisku zaprezentowanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy całkowitym pominięciu wyjaśnień inwestora, wniósł o dokładne ponowne przeanalizowanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja pierwszej instancji nie mogła się ostać z uwagi na liczne uchybienia proceduralne, czyli naruszenie ogólnych zasad postępowania, wyrażonych w art. 7, art. 10, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy przyznając rację skarżącemu potwierdził, iż postępowanie faktycznie prowadzone było "z urzędu", gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada przymiotu strony, pozwalającego na prowadzenie postępowania "na wniosek". Nadto wskazał, iż przeprowadzone postępowanie powinno wyjaśnić wszelkie wątpliwości i ustalić bezsporny stan faktyczny. Wymagane jest więc zebranie odpowiedniego materiału dowodowego, dokumentującego przebieg prowadzonych prac budowlanych, także tych, które nie podlegają wpisowi do dziennika budowy. Powoływany bowiem przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie odnosi się bowiem do przerwy dłuższej niż dwa lata w dokonywanych wpisach do dziennika budowy, lecz do znaczenie szerszego pojęcia jakim jest prowadzenie wszelkiego rodzaju prac związanych z realizacją inwestycji. Dlatego brak oświadczeń kierownika budowy a także brak zebrania stosownych dokumentów w tym zakresie organ uznał za niedopuszczalne i wymagające uzupełnienia.

Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa, na mocy art. 104 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe i nie stwierdził wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] r. dla inwestycji pn. "nadbudowa – zmiana konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] - dz.nr [...] km. [...]". W krótkim uzasadnieniu stwierdził, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zebraniu niezbędnych dokumentów i dokładnej ich analizie, a przede wszystkim mając na uwadze oświadczenie kierownika budowy, należy uznać, że działania związane z kontynuacją robót budowlanych były prowadzone i nie można mówić o przerwaniu prac budowlanych na czas dłuższy niż dwa lata. Z uwagi, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego orzeczono jak na wstępie.

W wyniku odwołania wniesionego tym razem przez pełnomocnika M. P. i A. P., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie stwierdził, iż odstąpił od merytorycznego rozpoznawania z uwagi na uchybienia formalne zaskarżonej decyzji. Doszło bowiem, w ocenie organu odwoławczego, do niedopuszczalnego połączenia postępowania z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę z postępowaniem w sprawie o wygaszenie pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zastosował przepis art. 162 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje wygaśnięcie decyzji, gdy stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Dotyczy to jednak sytuacji gdy bezprzedmiotowa stała się decyzja a nie postępowanie. Organ odwoławczy dodał, że nie może być mowy o umorzeniu postępowania, gdy istnieją zarówno prawne jak i faktyczne podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jak to ma miejsce w tej sprawie. Postępowanie w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego rozstrzyga bowiem albo o wygaśnięciu, albo odmowie wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

Ponownie rozpatrując sprawę, Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją Nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odmówił z urzędu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "nadbudowa – zmiana konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym przy ulicy [...]". W uzasadnieniu organ przedstawił wyniki dotychczasowego postępowania oraz odwołał się do stanowiska Wojewody, stwierdzającego, iż nie wszystkie roboty budowlane, a tym bardziej roboty przygotowawcze związane z realizacją budowy, podlegają wpisowi do dziennika budowy, a zatem analiza tylko tych zapisów nie może stanowić wyłącznego dowodu w sprawie. Na tej podstawie wyjaśnił, że przeprowadzona dokładna analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów, m.in. pism inwestora, oświadczenia kierownika budowy oraz dołączonych rachunków potwierdziła kontynuację prowadzonych prac budowlanych. Oznacza to, że budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata, uzasadniający skorzystanie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji, M. i A. P., działający przez pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnili, że po raz kolejny pozbawieni zostali w tym postępowaniu możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz nie uzyskali możliwości ustosunkowania się do tak zebranego materiału dowodowego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...], na mocy art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przyznał, że podstawą ewentualnego wygaszenia decyzji pozwolenia na budowę jest zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego albo brak rozpoczęcia budowy przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, albo przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata. Analiza zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, tj. wpisów do dziennika budowy, ale także oświadczeń inwestora i kierownika budowy nie wykazały, by roboty budowlane przerwane zostały na czas dłuższy niż dwa lata. W analizowanym czasie prowadzone były nie tylko roboty podlegające bezpośrednio wpisowi do dziennika budowy, ale także prace, które takiemu wpisowi nie podlegały. Powoływany w cytowanym powyżej artykule okres dwóch lat odnosi się nie tylko do robót podlegających wpisowi do dziennika budowy, ale do robót budowlanych w szerszym słowa znaczeniu, czyli wszelkich robót związanych z realizacją inwestycji – dlatego nie można w rozpatrywanej sprawie mówić o wygaśnięciu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż prace nie zostały przerwane na czas dłuższy niż dwa lata.

Odpowiadając na zarzut odwołania naruszenia przez art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że nie sposób go podzielić. Przepis ten zobowiązuje organy administracyjne do zapewnienia stronom postępowania czynny w nim udział w każdym jego stadium. Jak wynika z akt sprawy strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania, dostępne w aktach sprawy dokumenty mogły być w każdym czasie przeglądane, pełnomocnik skarżących uczestniczył także w wyznaczonych w sprawie rozprawach administracyjnych oraz przekazane mu zostały kserokopie żądanych dokumentów. Przedłożenie nowych dokumentów wskazane zostało w poprzedniej decyzji Wojewody [...], a zatem także i z nimi strona skarżąca mogła się zapoznać. Zainteresowani nie wnosili jednak żadnych uwag i zastrzeżeń. Trudno zatem uznać, by organ administracyjny naruszył wskazywany artykuł. W przedmiotowej sprawie skarżący działający przez pełnomocnika w każdym stadium tego postępowania mogli czynnie w nim uczestniczyć, zgłaszając wnioski i prezentując swoje stanowisko. W związku z powyższym orzeczono jak powyżej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. i M. P., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 37 w związku z art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię oraz art. 7 , art. 77 i art. 10 Kodeksu prawa administracyjnego poprzez zaniechanie precyzyjnego ustalenia jakie prace budowlane były w rzeczywistości prowadzone oraz uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co zebranego sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu podtrzymali wszystkie dotychczasowe argumenty wyłożone już w odwołaniu, dodatkowo wyjaśniając, że błędne jest stanowisko Wojewody [...] zbyt szeroko traktujące pojęcie robót budowlanych. Nie można bowiem uznać, by czynności związane z zakupem, transportem i zabezpieczaniem materiałów stanowiły kontynuację budowy (roboty budowlane). Jak należy rozumieć pojęcie "roboty budowlane" stanowi art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Dodatkowo podnieśli, że z zestawienia dziennika budowy z zakresem prac objętych projektem budowlanym wynika, że wiele prac nie zostało objętych pozwoleniem na budowę. Nie można więc mówić w tym przypadku o kontynuacji budowy w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących organy nie ustaliły jakie "innego rodzaju prace" były wykonywane, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że po prostu były wykonywane. W ich ocenie stanowi to naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie został ustalony w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Nadto powtórzyli zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu, gdyż nie umożliwiono im wypowiedzieć się na temat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi.

W związku z koniecznością odniesienia się do przedstawionych zarzutów i porównania wykonanych prac budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, sprawa została odroczona w celu przedłożenia zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja zgodna jest z obowiązującym w tym zakresie prawem, a przede wszystkim art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Zgodnie z treścią wymienionego przepisu, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lata od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Wygaśnięcie decyzji oznacza utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, w którym w tym przypadku jest upływ czasu.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że inwestorzy Z. i I. K. decyzją nr [...] dnia [...] r. uzyskali pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji pn. "nadbudowa – zmiana konstrukcji i kształtu dachu w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] dz. [...] k.m [...]". Dalsze ustalenia potwierdziły, że w dniu [...] r. zgłoszone zostało rozpoczęcie budowy i w dniu tym wydany został dziennik budowy. Pierwszy wpis w tym dzienniku dokonany został w dniu [...] r. Dokładna lektura wpisów dokonywanych w dzienniku budowy, zwłaszcza w przypadku pierwszych wpisów, pozwala stwierdzić, że roboty budowlane nie były bynajmniej prowadzone zbyt szybko i sprawnie. Pierwsze trzy- cztery wpisy pojawiają się bowiem z częstotliwością prawie co dwa lata, nie przekraczając jednak tego wymienionego w przepisie dwuletniego okresu. Tylko bowiem jednoznaczne stwierdzenie, że budowa przerwana została na czas dłuższy niż dwa lata uzasadnia stwierdzenie, że zaistniała przesłanka wygaszenia umowy o pozwoleniu na budowę. Należy przy tym zauważyć, że czasu przerwy w prowadzonych robotach budowlanych nie można domniemywać.

Poprzestając tylko i wyłącznie na analizie wpisów dokonywanych w dzienniku budowy, należy stwierdzić, że prace tak były prowadzone i dokumentowane, że nie można stwierdzić w nich przerwy trwającej ponad dwa lata. Jednakże w trakcie postępowania zakwestionowano niektóre wpisy w tymże dzienniku, podnosząc, iż nie mieszczą się one w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących, skoro zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał wykonania określonych prac, to nie mogły one, jako wykraczające poza udzielone pozwolenie na budowę, podlegać wpisowi do dziennika budowy. Zastrzeżenia te dotyczą wpisów potwierdzających "reperację (częściowe przemurowanie) kominów na poddaszu oraz wykonania schodów żelbetowych na poddasze, wykonanie tynków gipsowych wewnętrznych w klatce schodowej.." . Niewątpliwie okres budowy pomiędzy [...] a [...] rokiem obarczony był długimi, prawie dwuletnimi przerwami, ale nigdy nie był to okres ponad dwa lata. Mając na uwadze fakt, iż to inwestor prowadzi budowę, która może być uzależniona od różnych czynników, nie można kwestionować takiego sposobu jej prowadzenia. Co do zasadniczego problemu, a mianowicie czy nastąpił okres przerwy uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia wymienionej decyzji, nie można jednak przyjąć, by warunki przewidziane w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione. W ocenie Sądu nie nastąpiła przerwa w prowadzeniu prac budowlanych dłuższa niż dwa lata. Wynika to wprost z zapisów dziennika budowy. Zapisów tych nie można bowiem podważyć, uznając, iż nie mieszczą się one w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Lektura tego projektu musi prowadzić do stwierdzenia, że jest on, przynajmniej w części opisowej niezmiernie lakoniczny, jednakże zawarte w nim projekty, schematy i rysunki konkretnych zamierzeń nie pozwalają jednak podważyć kwestionowanych wpisów do dziennika budowy. Wynika z nich bowiem, że projekt dotyczy nie tylko zmiany konstrukcji dachu, ale także nadbudowy na poziomie dawnego poddasza. Świadczą o tym plany zawierające rzut dachu z oknami, -elewacja południowa i zachodnia. Niezbędne wydaje się zatem w takich obocznościach przeprowadzenie kwestionowanych prac mających na celu przebudowę zbyt niskich, przy podniesieniu i przebudowie dachu – z płaskiego na spadzisty, kominów czy wybudowanie niezbędnych dla celów bezpiecznej komunikacji schodów żelbetowych prowadzących do uzyskanych, w wyniku nadbudowy, nowych pomieszczeń mieszkalnych czy też wreszcie wykonanie tynków gipsowych wewnętrznych w klatce schodowej. Z faktu, iż w części opisowej tego projektu nie można znaleźć wprost zapisanych tych właśnie prac budowlanych, nie można, w ocenie Sądu, wywodzić, iż zatwierdzony decyzją projekt tych prac nie przewidywał. Dodatkowo należy podkreślić, iż prawidłowość decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej, kwestionowany przez skarżących, projekt budowlany nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu wynikająca z przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające fakt wygaśnięcia musi mieć walor pewności oparty na bezspornym materiale dowodowym. Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie powołanego przepisu art. 37 ustawy, a zebrany materiał dowodowy uzasadniał wydanie decyzji niestwierdzającej wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowania w tym przedmiocie nie można bowiem utożsamiać z restrykcją w znaczeniu "karania" inwestora za przerwę w budowie.

Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie podzielił także twierdzeń skarżących w zakresie pozbawienia ich bezpośredniego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że zostali oni powiadomieniu o wszczęciu postępowania, pełnomocnik skarżących uczestniczył w wyznaczonych rozprawach administracyjnych, przekazano mu także dokumenty, których się domagał. Nie można zatem w takich okolicznościach zgodzić się z twierdzeniem naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie zostały także naruszone art. art. 77 § 1 i art. 80 tego Kodeksu, – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.

.