Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 807/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77  par. 1,  art. 80 i  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145  par. 1  pkt 1c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skarg S. P. i M. P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz S. P. oraz M. P. kwoty po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul.[...] , oznaczonej jako parcele nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej nr [...] , stanowiącej współwłasność Z. P. , M. P. oraz M. P. (pkt 2a orzeczenia)..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256,), dalej jako "kpa" zasady trwałości decyzji ostatecznych. Z tej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek ustawowych stwierdzenia nieważności. Co za tym idzie, wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia jej w obrocie prawnym. Z tego też powodu w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia po upływie znacznego czasu ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ podniósł, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31,), dalej jako "dekret" i to w świetle tego aktu prawnego należy oceniać kwestionowane orzeczenie. Niezbędność nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzana była poprzez wydanie przez [...] Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Zgodnie ze wskazanym przepisem, zezwolenie wydawane było na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, która powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości jest niezbędne do zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Jednocześnie organ podtrzymał swoje stanowisko, że brak umieszczenia dosłownego sformułowania o ww. treści nie oznacza, że opinia ta narusza art. 5 ust. 2 dekretu. Analiza treści opinii wydanej w niniejszej sprawie potwierdza, że przesądzono o niezbędności przedmiotowej nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych, przez co zarzut wskazujący, że wywłaszczenie nie miało na celu ich realizacji nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu rażącego naruszenia prawa nie można upatrywać również w fakcie, że wywłaszczenie miało na celu przeniesienie części istniejących obiektów wojskowych na inną nieruchomość, skoro pozostawało to w związku z realizacją planu gospodarczego.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości wykonawca narodowych planów gospodarczych (inwestor) obowiązany był wezwać właściciela do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną w art. 28 dekretu. Zgodnie z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w ciągu 15 dni od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w tym przedmiocie inwestor mógł nabyć nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

W niniejszej sprawie wezwanie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach [...] maja 1952 r. – [...] maja 1952 r. Taki sposób wezwania był prawidłowy, gdyż inwestor uzyskał zezwolenie na zbiorowe wezwanie właścicieli. Niewskazanie w wezwaniu konkretnej ceny i odesłanie w tym zakresie do art. 28 dekretu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa zgodnie z treścią uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OPS 2/08). Również okoliczność braku zaproponowania nieruchomości zamiennej nie stanowi przejawu rażącego naruszenia prawa, albowiem przedmiotem wywłaszczenia była jedynie część a nie całość gospodarstwa rolnego. Bezskuteczność wezwania upoważniała inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. W ocenie organu nie doszło zatem do naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wymogi formalne wniosku określone zostały w ust. 3 ww. przepisu. W niniejszej sprawie wniosek został złożony przez osobę uprawnioną i spełnia wymogi z art. 17 ust. 3. Wobec powyższego nie można uznać, aby doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 i 3 dekretu.

Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonywane za pomocą obwieszczeń wywieszanych na tablicach prezydiów właściwych rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany był właściciel nieruchomości którego miejsce zamieszkania nie było znane. Zgodnie z art. 20 ust. 1 dekretu po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę, o której miejscu i terminie zawiadamiano osoby zainteresowane co najmniej na 7 dni naprzód.

W ocenie organu w niniejszej sprawie zawiadomienia zostały prawidłowo doręczone, stąd nie doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 dekretu.

Stosownie do art. 21 ust. 1 dekretu po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły przesłanki do wszczęcia postępowania. W art. 21 ust. 2 zawarto elementy, które powinno zawierać wydawane orzeczenie.

Odnosząc powyższe przepisy do niniejszej sprawy organ wskazał, że rozprawa została przeprowadzona w prawidłowym trybie zaś wydane orzeczenie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Zarzut dotyczący wydania orzeczenia przez osobę nieuprawnioną nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem fakt podpisania orzeczenia przez [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nie oznaczał automatycznie, że orzeczenie to zostało wydane przez organ niewłaściwy. Niezachowanie się dokumentu potwierdzającego udzielenie upoważnienia ww. osobie w aktach administracyjnych oraz aktach osobowych po kilkudziesięciu latach od daty wydania orzeczenia nie może prowadzić do przyjęcia, że taki dokument w ogóle nie został sporządzony. W świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnych braki w dokumentacji archiwalnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

Konkludując organ uznał, że nie została spełniona żadna z przesłanek nieważności decyzji a zatem brak podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.

Skargi od powyższej decyzji złożyli S. P. oraz M. P. (dalej także jako skarżący).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. (dalej jako skarżący) zarzucił wskazanej decyzji:

1. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez:

-wydanie orzeczenia przez podmiot nieuprawniony tj. [...] Prezydium Rady Narodowej a nie podmiot kolegialny Prezydium Rady Narodowej;

-brak podstaw do przyjęcie, że uchwała Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950r. mogła stanowić podstawę do upoważnienia do działania w imieniu organu kolegialnego jako, że kompetencja do wydawania orzeczeń wywłaszczeniowych przysługiwała wyłącznie organowi kolegialnemu i musiało być podpisane przez wszystkich członków tego organu a nie jednego z nich;

-orzeczenie zostało wydane przez organ monokratyczny tj. [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, który nie był organem właściwym;

-brak wykazania, że [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej miał upoważnienie do podpisywania orzeczeń wywłaszczeniowych w imieniu Prezydium, brak uchwały o udzieleniu takiego upoważnienia;

-brak wezwania właścicieli nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę (art. 8 dekretu);

-dokonanie wywłaszczenia nie na cele związane z wykonywaniem narodowego planu gospodarczego (art. 1 dekretu) i na wniosek podmiotu nieuprawnionego tj. prezydium Rady Narodowej a nie władze wojskowe (art. 2 pkt 1 dekretu);

2. rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez:

-nie wykazanie, że T. K. posiadał uprawnienie do podpisywania orzeczeń wywłaszczeniowych w imieniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej;

-brak wykazania że podjęta została uchwała Prezydium o udzieleniu takiego upoważnienia;

-brak ustalenia czy takie dokumenty – o ile zostały wydane – zachowały się;

-podjęcie decyzji na podstawie domniemań i domysłów a nie na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego.

3. rażące naruszenie art. 16 kpa;

4. rażące naruszenie art. 7a, art. 8 i art. 11 kpa poprzez:

- nie rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w sytuacji gdy organ nie podjął działań mających na celu usunięcie tych wątpliwości w drodze postępowania dowodowego;

- obciążenie skarżącego obowiązkiem dowodzenia który nie jest możliwy do spełnienia w związku z brakiem w dokumentacji archiwalnej która powinna być kompletna a obowiązek utrzymania akt w kompletności spoczywał na organie.

Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I

instancji w całości, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze M. P. zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu poprzez braku zasadności celu wywłaszczenia – cel wywłaszczenia nie stanowił realizacji narodowych planów gospodarczych a nieruchomości wywłaszczane nie były nieruchomościami bez których plan gospodarczy nie mógł być wykonany; Prezydium Miejskiej Rady Narodowej chciało uzyskać wywłaszczone nieruchomości w celu zawarcia z władzami wojskowymi umowy zamiany a zatem celem ich nabycia było nabycie nieruchomości na terenie miasta. To konkretna nieruchomość musi być przeznaczona na realizację celów planu a taka sytuacja nie zachodziła w tej sprawie.

b. art. 1 dekretu ponieważ nieruchomość w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie była we władaniu właściciela gdyż doszło do jej wcześniejszego wywłaszczenia, co oznacza, że cel wywłaszczenia został osiągnięty;

c. art. 8 ust. 1 dekretu poprzez brak wskazania ceny w wezwaniu do dobrowolnego zbycia nieruchomości;

d. art. 30 ust. 1 dekretu poprzez nie zaoferowanie nieruchomości zamiennej;

e. art. 5 ust. 1 dekretu poprzez wydanie zezwolenia przez [...] Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego bez stosownego upoważnienia od Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego;

f. art. 21 ust. 1 dekretu poprzez brak stosownego upoważnienia dla T. K. do podpisania orzeczenia wywłaszczeniowego. Wskazano na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] marca 2019 r. z którego wynika, że nie odnaleziono w aktach osobowych T. K. takiego upoważnienia

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 77 § 1 kpa poprzez nie rozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w szczególności nie uwzględnienie okoliczności przemawiających za brakiem podstaw do wydania i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

b. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przepisów wskazanych wyżej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji

w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania Agencja Mienia Wojskowego w W. wniosła o oddalenie skarg.

Postanowieniem z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 808/20 i I SA/WA 807/20 połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą I SA/WA 807/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie choć większość jej zarzutów jest niezasadnych.

W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na braku dokonania analizy sprawy pod kątem wydania decyzji przez podmiot nieuprawniony.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym organ ocenia czy kwestionowane orzeczenie nie zawiera wad o jakich mowa w art. 156 kpa.

Skarżący S. P. we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzucił w pierwszej kolejności wydanie orzeczenia przez podmiot monokratyczny tj. [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej podczas gdy dekret przyznawał kompetencję do wydawania orzeczeń w przedmiocie wywłaszczenia wyłącznie organowi kolegialnemu jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej a co wynikało z art. 10 ust. 1 i 21 ust. 1 dekretu. Skarżący wskazał nadto, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r o terenowych organach jednolitej władzy państwowej prezydium rady narodowej działało kolegialnie. W świetle tych uregulowań brak było podstaw do zmiany ustawowych zasad przy pomocy postanowień zawartych w uchwale Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r. Instrukcja nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (Monitor Polski nr A 57, poz. 654). Uchwała w hierarchii źródeł prawa stoi bowiem znacznie niżej niż ustawa. Taki zabieg jest więc, zdaniem tego skarżącego, niedopuszczalny. W konsekwencji organem właściwym do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu było wyłącznie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej będące kolegialnym organem administracji publicznej a skuteczność tego rodzaju orzeczenia wymagało albo jego podpisanie przez wszystkich członków orzekających albo przez jednego z nich działającego z upoważnienia Prezydium, udzielonego na podstawie uchwały Prezydium.

Wydanie decyzji przez podmiot nieuprawniony stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2018 r sygn. akt I OSK 2011/15 oddalił skargi kasacyjne m. inn S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2015 r sygn. akt IV SA/WA 108/15 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1953 r nr [...] w odniesieniu do działek oznaczonych jako parcele [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych [...] i [...] w P., Przedmiotem oceny WSA i NSA było zatem to samo orzeczenie wywłaszczeniowe co obecnie, choć w odniesieniu do innych działek ewidencyjnych. NSA oceniał to orzeczenie pod kątem istnienia wad uzasadniających stwierdzenie nieważności i przyjął ich brak.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę brak jest podstaw do odmiennej oceny niż ta przyjęta przez WSA i zaakceptowana przez NSA.

Oceniając kwestię upoważnienia T K. NSA wskazał, że skoro w praktyce funkcjonowania prezydiów wojewódzkich rad narodowych powszechnym było podpisywanie decyzji wywłaszczeniowych przez [...] prezydiów wojewódzkich rad narodowych a orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. opatrzone było pieczęcią "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. i podpisane przez T K. z oznaczeniem jego funkcji jako [...] Prezydium WRN w P. oznacza to, że był on upoważniony przez Przewodniczącego Prezydium WRN w P. do podpisywania orzeczeń wywłaszczeniowych. NSA powołał się w tym zakresie na doświadczenie życiowe wskazując na opisaną wyżej Instrukcję nr 2 oraz podkreślając, że upoważnienia nie były składane do akt sprawy ale do akt osobowych pracownika.

Sądowi wiadomo z innych spraw ze skargi m.in. S. P. , że w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. w zbiorze akt osobowych odnaleziono teczkę osobową T. K. w której nie stwierdzono dokumentów dotyczących zakresu jego czynności z racji pełnionej funkcji. Zawiera ona informacje że w latach 1950-1960 r. pełnił funkcję [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej. W piśmie z Archiwum podano, że Przewodniczącym Wojewódzkiej Rady Narodowej od maja 1953 do listopada 1956 r był J. P. Pismo to zostało podpisane przez dyrektora biura organizacyjno-administracyjnego M. D.. (pismo z [...] marca 2019r.). Pełnomocnik skarżącego w toku postępowania nieważnościowego złożył wniosek dowodowy o zażądanie przez organ tychże akt osobowych. Wniosek ten nie został jednak rozpoznany mimo, że miał istotne znaczenie w sprawie. Także w decyzji organ nie odniósł się do tego wniosku. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 78 § 1 kpa i czyni zasadnym zarzut M. P. dotyczący braku wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego.

W ocenie Sądu niewystarczające byłoby poprzestanie na ocenie treści informacji przekazanej przez dyrektora biura organizacyjno-administracyjnego Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. ponieważ informacja ta stanowi w istocie pogląd tej osoby o dokumentach znajdujących się w aktach archiwalnych, podczas gdy to organ ma za zadanie ocenić dowód. Takim dowodem jest teczka osobowa i znajdujące się tam dokumenty.

Dlatego w ocenie Sądu konieczne jest rozpoznanie wniosku dowodowego strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności i zwrócenie się do Archiwum o nadesłanie jej kopii. Dopiero posiadając dokument źródłowy organ będzie mógł ocenić w sposób prawidłowy czy T. K. miał umocowanie do podpisania orzeczenia wywłaszczeniowego. Organ zapozna się także z wyrokiem NSA, I OSK 2011/15

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne.

Zdaniem Sądu treść orzeczenia wywłaszczeniowego wskazuje, że zostało ono wydane przez organ kolegialny Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. o czym świadczy treść pieczęci w nagłówku orzeczenia. W świetle praktyki funkcjonowania prezydiów wojewódzkich rad narodowych powszechnym było podpisywanie decyzji wywłaszczeniowych przez [...] wojewódzkich rad narodowych - co było zgodne z instrukcją nr 2. Nawet gdyby przyjąć koncepcję skarżącego, że w świetle hierarchii źródeł prawa brak było podstaw prawnych do podpisywania rozstrzygnięć kolegialnych przez jedną osobę to biorąc pod uwagę zasadę pewności obrotu prawnego, zasadę stabilizacji stosunków administracyjnych i znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanego orzeczenia, zasadne jest przyjęcie, że generalnie utrzymanie takiego rozstrzygnięcia leży w interesie obowiązującego porządku prawnego. W tej sprawie z uwagi jednak na niepełne zebranie materiału dowodowego Sąd tej kwestii nie przesądza. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie miał za zadanie uzupełnić materiału dowodowego w tym zakresie i dokonać oceny skutków wynikających z zebranych dokumentów. W tej sprawie mimo konkretnych zarzutów dotyczących umocowania T K. do podpisywania decyzji wywłaszczeniowych okoliczności te nie zostały ani wyjaśnione ani ocenione przez organ.

Sąd jednocześnie w pełni podziela tezę, zawartą m.in. w wyroku NSA z 13 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 3379/19, o tym, że braki w dokumentacji archiwalnej w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Nie można też odnosić obecnych standardów prawnych do realiów lat powojennych, gdyż decyzje te były wydawana w innych warunkach prawnych a przede wszystkim innych warunkach ustrojowych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnej wydanej przed kilkudziesięcioma laty, nie powinny naruszać zasad bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Sąd nie podziela tez skarżących, że doszło do rażącego naruszenia art. 8 dekretu. /nie podanie ceny w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości/. Przepis ten wskazywał, że wykonawca narodowych planów gospodarczych miał obowiązek wezwania właściciela nieruchomości by odstąpił mu nieruchomość za cenę określoną w na podstawie art. 28 dekretu. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że odesłanie w wezwaniu do nabycia nieruchomości do art. 28 dekretu nie stanowi rażącego naruszenia prawa tym bardziej, że przepis ten był interpretowany różnie co oznacza, że nie był jasny a tym samym nie istnieją przesłanki do uznania naruszenia tego przepisu za rażące naruszenie prawa (wyroki: z 11 września 2018 r., I OSK 2448/16,LEX nr 2555040 - wyrok z dnia 11 września 2018 r., z 11 października 2017 r., sygn., akt I OSK 1443/16, LEX nr 2450753, z 13 marca 2014 r., I OSK 1845/12, LEX nr 1487759 - wyrok z dnia 13 marca 2014 r., uchwała 7 Sędziów z 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08, ONSA 2008/5/76)).

Niezasadny jest również, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez brak podstaw do przyjęcia, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. na "cel wojskowy" w postaci budowy placu ćwiczeń. Realizacja celów wojskowych i związane z tym zamierzenia inwestycyjne o takim charakterze były przedmiotem narodowych planów gospodarczych. Obronność państwa, z którą oczywiście związane są cel wojskowe była jednym z założeń ustawy z 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu w latach 1950-1955 (D.U. nr 37, poz. 344). Planowanie gospodarcze uwzględniało cele obronności i wojskowe i należało do podstawowych zadań państwa określonych w art. 3 ust. 3 i art. 7 ust. 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (D.U. nr 33, poz. 232).

Z treści opinii będącej podstawą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jasno wynikało, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna Prezydium Rady Narodowej dla realizacji m.in. celów planowania tj. przekazania na cele wojskowe.

Zgodnie z art. 1 dekretu nieruchomość mogła być wywłaszczona na podstawie dekretu wyłącznie na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych. Była to przesłanka o charakterze formalnym a organ wywłaszczeniowy nie posiadał uprawnień do oceny zasadności wywłaszczenia. Planami zostały objęte wszystkie dziedziny gospodarki. Ocenę czy dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celów planowania dokonywało prezydium wojewódzkiej rady narodowej w formie opinii i minister wydając stosowne zezwolenie. Treść opinii wskazuje że nieruchomość była niezbędna dla zrealizowania zamierzeń wykonawcy narodowych planów gospodarczych na cele wojskowe i użyteczności publicznej, które mieściły się w realizacji ówczesnych planów gospodarczych.

Zarzut, że dokonane wywłaszczenie zostało przeprowadzone na wniosek i na rzecz podmiotu nieuprawnionego również jest niezasadny.

Plany gospodarcze i normy w nich zawarte ustalały zadania oraz ich wykonawcę, określały kierunki działania dla organów administracji, czas obowiązywania. Stanowiły źródło prawa administracyjnego i podstawę do władczego działania organów administracji (Z Rybicki Z problematyki prawnej aktów planowania PiP 1956/1 s. 51). Zgodnie z art. 2 pkt 2 dekretu prawo przejmowania, nabywania i zbywania oraz przekazywania nieruchomości służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych w tym władzom i urzędom państwowym. Rady narodowe zgodnie z Konstytucją z 1952 r. były częścią aparatu państwowego – organami władzy państwowej. Oznacza to, że w świetle Konstytucji oraz art. 2 dekretu rady narodowe były podmiotami uprawnionymi do nabywania i przekazywania nieruchomości na ww. cele jako wykonawcom narodowych planów gospodarczych. Nie niweczy tego fakt, że zgodnie z treścią opinii nieruchomość niezbędna była dla realizacji zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych poprzez przekazanie władzom wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Prezydium Miejskiej Rady Narodowej na potrzeby gospodarcze miasta i częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ulicy [...] i [...], zieleń publiczną. Realizacja celów wojskowych jak i celów związanych z użytecznością publiczną stanowiła realizację powojennych planów gospodarczych.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. (zarzut III skargi) ocena posiadania odpowiedniego upoważnienia przez osobę podpisującą rozstrzygnięcie czy uchwały jest przedwczesna o czym była mowa wyżej. Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ nie odniósł się do tych, podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kwestii, co stanowi o naruszeniu ww. przepisów prawa procesowego w tym art. 107 § 3 kpa.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7a, 8 w zw. z art. 11 kpa (zarzut IV skargi). Wprowadzony do porządku prawnego art. 7a dotyczy sytuacji w której doszło do nałożenia na stronę obowiązku lub ograniczenia lub odebrania uprawnienia w sytuacji w której powstają wątpliwości co do treści normy prawnej. W takiej sytuacji wątpliwości te są interpretowane na korzyść strony.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie mieści się w tym katalogu. W tego rodzaju postępowaniu organ ocenia wyłącznie czy istnieją podstawy uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego z powodu istnienia przesłanek z art. 156 kpa a nie utrata praw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 dekretu z uwagi na wcześniejsze faktyczne wywłaszczenie.

Nawet bowiem przyjmując tezę skarżącego M. P. o wcześniejszym objęciu w posiadanie tego gruntu przez Państwo to odjęcie prawa własności wymaga zmian o charakterze prawnorzeczowym tj. przeniesienia prawa własności do nieruchomości stosownym aktem czy to umową czy w drodze wywłaszczenia – takie nie nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Kwestia zaoferowania nieruchomości zamiennej - art. 30 ust. 1 dekretu nie jest związana z decyzją wywłaszczeniową ale z decyzją odszkodowawczą i uregulowana była odrębnie w rozdziale 4 dekretu.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu i twierdzenie, że [...] Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nie mógł bez stosownego upoważnienia Przewodniczącego Komisji wydać zezwolenia podobnie jak kwestia umocowania T. K. nie został rozpoznany mimo, że został zgłoszony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ powinien się do niego odnieść a tego nie uczynił. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie obowiązany wyjaśnić tę kwestię w sposób zgodny z art. 11 Kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie zaprezentowaną wyżej ocenę prawną Sądu.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1004). Na koszty składają się wpisy w kwocie po 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocników w kwocie po 480 zł.