Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 461/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 28 listopada 2019 r. , nr XIV(148)2019 w przedmiocie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Barczewo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Barczewie (dalej jako: organ lub rada) w dniu 28 listopada 2019 r. podjęła Uchwałę Nr XIV(148)2019 w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Barczewo. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2019 r. poz. 2010, dalej jako: u.c.p.g.)

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski (dalej jako: strona skarżąca, organ nadzoru), zaskarżając ją w części dotyczącej § 3 ust. 2, 3, 4 i 7, § 6 ust. 1, 2 i 3, § 7 ust. 1 pkt 1 i 2, § 7 ust. 2, § 10 ust. 1 pkt 1, § 12 pkt 2 i 3, § 13 ust. 3, § 14 pkt 1 i 3, § 16 ust. 2, § 17 ust. 3, 4 i 5, § 18 ust. 1 zd. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały (dalej jako: Regulamin).

Z treści uzasadnienia skargi wynika, że strona skarżąca zarzuciła, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie szeregu obowiązków i zakazów bez podstawy prawnej oraz w sposób sprzeczny z przepisami u.c.p.g., a mianowicie:

1) określenie w § 3 ust. 2, 3, 4 i 7 Regulaminu, zakazów wrzucania konkretnych przedmiotów do pojemników i worków przeznaczonych do selektywnej zbiórki poszczególnych odpadów, podczas gdy w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. brak jest podstawy do stanowienia takich zakazów, a materia dotycząca selektywnego zbierania odpadów powinna zostać uregulowana w sposób pozytywny;

2) określenie w § 6 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu, że uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia w części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników, przejść, bram, itp., nie powinny trafiać na jezdnię oraz zanieczyszczenia te należy gromadzić w sposób umożliwiający odpływ wody do kanalizacji deszczowej, nieutrudniający ruchu pieszych i pojazdów, podczas gdy art. w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. organ może jedynie określić zasady uprzątania wskazanych zanieczyszczeń, a nie sposób i miejsce ich gromadzenia;

3) określenie w § 7 ust. 1 pkt 1 i 2, § 7 ust. 2, Regulaminu, zakazów związanych z odprowadzaniem ścieków powstałych w związku z myciem pojazdów samochodowych oraz ograniczenie zakresu dopuszczalnych napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi;

4) określenie w § 10 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych na zbieranie odpadów z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a tym samym wkroczeniem w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego;

5) określenie w § 12 pkt 2 i 3 Regulaminu, zasad utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

6) określenie w § 13 ust. 3 Regulaminu, zwiększonej częstotliwości usuwania odpadów na terenach, na których prowadzona jest działalność wiążąca się z okresowym przebywaniem osób z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

7) określenie w § 14 pkt 1 i 3 Regulaminu, zasad w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

8) określenie w § 16 ust. 2 Regulaminu, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach, które nie służą do użytku publicznego, podczas gdy upoważnienie ustawowe umożliwia określenie tych obowiązków w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego;

9) określenie w § 17 ust. 3, 4 i 5 Regulaminu, wymagań i obowiązków w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz z wkroczeniem w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego.

10) określenie w § 18 ust. 1 zd. 2 Regulaminu, osób zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji, podczas gdy z upoważnienie ustawowe z art. 4 ust 2 pkt 8 u.c.p.g. daje jedynie możliwość wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez wskazywania osób zobowiązanych do dokonania tej czynności.

W świetle powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Na rozprawie w dniu 13 października 2020 roku pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowy zarzut w postaci niewypełnienia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez brak uregulowania w uchwale częstotliwości i sposobu pozbywania się ciekłych nieczystości komunalnych. W związku z czym zmienił wniosek zawarty w skardze i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r,. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Kontrola ta wymagała analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały:

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia wskazanego wyżej regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, CBOSA). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 ustawy.

Za niezgodne zatem ze wskazanymi powyżej przepisami (w szczególności z art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Dotyczy to zarówno zakresu spraw mających być objętymi regulaminem, jak i kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (a także z innymi aktami wyższego rzędu).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu podniesionego przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie, gdyż w głównej mierze jego podzielenie przez Sąd legło u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W ocenie Sądu, organ podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Barczewo, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. wprost wynika, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W uchwale podjętej przez Radę Miejską w Barczewie próżno szukać uregulowania dotyczącego częstotliwości usuwania nieczystości ciekłych. W szczególności wskazanego upoważnienia ustawowego nie wypełnia uregulowanie zawarte w § 14 pkt 2 Regulaminu, z którego wynika, że częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych wynika z ich instrukcji eksploatacji. W orzecznictwie wskazuje się, iż przyjęcie przez gminę, że częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych określa instrukcja ich eksploatacji jest niewystarczające i niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. [vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 roku, sygn. II SA/Ol 123/19, CBOSA].

Przechodząc natomiast do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi, Sąd podziela ich słuszność za wyjątkiem zarzutu, odnoszącego się do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g, a polegającego na określeniu w § 3 ust. 2, 3, 4 i 7 Regulaminu, zakazów wrzucania konkretnych przedmiotów do pojemników i worków przeznaczonych do selektywnej zbiórki poszczególnych odpadów. Zarzut ten nie jest zasadny. Przede wszystkim Sąd widzi intencję organu w takim sposobie uregulowania materii związanej z selektywnym zbieraniem odpadów komunalnych, a opierającej się na założeniu, ułatwienia mieszkańcom gminy, prawidłowego, selektywnego zbierania odpadów. W ocenie Sądu taki sposób regulacji nie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g. Na wskazane upoważnienie ustawowe należy spojrzeć z perspektywy celu jaki ustawodawca chciał osiągnąć w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach. Nadrzędnym celem jest utrzymanie czystości i porządku na terenie gmin, który to cel ma być realizowany między innymi poprzez selektywne zbieranie odpadów komunalnych. Aby zapewnić realną i prawidłową selektywność zbierania odpadów uznać należy, iż organ może na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g. wprowadzać wymagania zarówno przez formułowanie ich w sposób pozytywny jak i negatywny, gdyż tylko taki sposób regulacji pozwoli osobom, do których skierowana jest uchwała prawidłowe jej wykonywanie.

Sąd podziel zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. w zakresie jakim organ nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w części nieruchomości służących do użytku publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia [vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 marca 2020 roku, sygn. II SA/Ke 1047/19, CBOSA]. Rację ma też organ nadzoru wskazując, że regulacje nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w zakresie wynikającym z obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., tj. z chodników, przejść, bram, nie mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Ostatnio powołany przepis upoważnia bowiem radę gminy do określenia w ww. regulaminie wymagań wyłącznie w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości z części nieruchomości służących do wspólnego użytku. Natomiast zakres obowiązków właścicieli nieruchomości odnośnie chodników położonych wzdłuż nieruchomości wynika bezpośrednio z ustawy - art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Sąd uznał także zasadność zarzutów skargi dotyczących § 7 Regulaminu, a dotyczących kwestii mycia pojazdów poza myjniami oraz ich naprawy poza warsztatami naprawczymi. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów [vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 roku, sygn. II SA/Ol 164/20, CBOSA]. Nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości przeprowadzania napraw poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją i wskazywania tylko co do nich określonych wymogów, prowadzi to do naruszenia delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań [vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18, CBOSA]. Przekracza także zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wprowadzone w § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, ograniczenie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na terenie nieruchomości, która nie służy do użytku publicznego. Jest to zwrot niedookreślony, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.

W § 10 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wprowadzono obowiązek zapewnienia podmiotowi uprawnionemu do odbioru odpadów komunalnych dostęp do pojemników, worków i kontenerów w sposób niestwarzający zagrożenia dla osób trzecich i ich mienia. Zapis ten wykracza poza materię upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Przyjęcie przez radę kwestionowanego przepisu w takiej formie, rodzi po stronie osób trzecich prawo podmiotowe do żądania, aby rozmieszczenie pojemników przeznaczonych na zbieranie odpadów nie stwarzało dla nich oraz ich mienia zagrożenia. Natomiast przepisy ustawy nie dają radzie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Wyłącznie bowiem prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego.

W ocenie Sądu również regulacja zawarta w § 12 Regulaminu jest wadliwa. Z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. wynika upoważnienie dla lokalnego prawodawcy do określenia warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, a nie do określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Zatem § 12 ust. 1, który nakazuje umieszczanie pojemników w miejscu "widocznym, na wyrównanej, utwardzonej powierzchni, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody i błota" wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego [vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., sygn. II SA/Gd 232/20, CBOSA]. Rację ma ponadto strona skarżąca podnosząc, że zapisy § 12 pkt 2 i 3 u.c.p.g. nie regulują zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.

Zasadne są także zarzuty skargi wskazujące na wadliwe zapisy § 13 ust. 3 Regulaminu. W § 13 ust. 3 Regulaminu, określono zwiększenie częstotliwości usuwania odpadów lub wyposażenia nieruchomości w dodatkowe pojemniki na odpady na terenach, na których prowadzona jest działalność wiążąca się z okresowym przebywaniem osób. Rację ma organ nadzoru wskazując, że takie zapisy wykraczają poza upoważnienie ustawowe, gdyż nie określają częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a wprowadzane jest odstępstwo od ustalonej częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych.

W ocenie Sądu, przepis § 16 ust. 2 Regulaminu nie może stanowić realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który uprawnia organ gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść tego przepisu wskazuje bowiem, że rada miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, dlatego też wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Tymczasem § 16 ust. 2 Regulaminu nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek trzymania zwierząt domowych na nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie i wykluczający swobodny dostęp do osób trzecich, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe świadczy o przekroczeniu ww. delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy [vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19, CBOSA].

Wadliwe jest uregulowanie § 17 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej dopuszcza się możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na własny użytek pod warunkiem posiadania pomieszczeń inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt spełniających wymogi przepisów odrębnych oraz jeżeli wszelkie uciążliwości dla środowiska związane z utrzymywaniem zwierząt zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której znajdują się zwierzęta. W ocenie Sądu również uregulowanie wynikające z § 17 ust. 4 Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Wskazany przepis ustawy nie daje Radzie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Przepisy regulaminu nie mogą regulować stosunków sąsiedzkich a tym samym nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego. Ponadto kwestionowane zapisy Regulaminu zawierają odesłanie do przepisów odrębnych, co jest niedopuszczalne.

Dodatkowo w § 17 ust. 5 Regulaminu rada zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do:

1) gromadzenia i usuwania powstających w związku z utrzymaniem zwierząt odpadów i nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby

2) utrzymanie czystości terenu i pomieszczeń

3) przestrzeganie przepisów sanitarno - epidemiologicznych i weterynaryjnych

4) usuwanie i unieszkodliwienie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi.

W tym miejscy wskazać należy, iż rada nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są uregulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi, np. ustawa lub rozporządzenie [vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 214/17, CBOSA]. Wprowadzenie obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych i weterynaryjnych przekracza upoważnienie ustawowe i wkracza w materię regulowaną przez akty prawne wyższego rzędu. Takie unormowanie ma charakter czysto informacyjny i zarazem odsyłający do systemu prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc wskazane regulacje dotyczące zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej naruszają treść delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Przejawem dowolnej inicjatywy uchwałodawczej są również zapisy § 18 ust. 1 Regulaminu. Przypomnieć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. uprawnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zatem norma kompetencyjna nie upoważnia do określania podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji, jak to ma miejsce w zaskarżonym akcie prawa miejscowego. Wskazanie podmiotów obowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji nie znajduje oparcia w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. [vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15, CBOSA].

Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Barczewie narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba, a przede wszystkim stwierdzone pominięcie uchwałodawcze przesądzają o tym, że akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.