Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 581/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 04, 4c, 4d, art. 17 ust. 1 i 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "przygotowanie terenów pod budownictwo mieszkaniowe w rejonie ulicy [...] i ulicy [...] w K. - droga gminna klasy D (dojazdowa)" na szczegółowo wymienionych działkach, w tym na działce nr 1 należącej do S. M. i M. C..

Decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 16 ust. 1, ust.1a, ust.1b, ust.1c i ust. 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ) oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ust. 1 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tjedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta K. orzekł:

w pkt.1 - o ustaleniu na rzecz M. C. i S. M. odszkodowania w łącznej wysokości 40,330,00 zł tj. po 20.165,00 zł na rzecz każdej z nich z tytułu utraty przez nie udziałów wynoszących po ½ części w prawie własności nieruchomości gruntowej wraz ze składnikiem budowlanym i składnikiem roślinnym, położonej w K., oznaczonej jako działka nr 2 o pow. 29m², przejętej z mocy prawa przez Miasto K. na podstawie decyzji wymienionej na wstępie tj. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r.

w pkt 2 - o zaliczeniu odszkodowania ustalonego na rzecz M. C. i S. M. na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipotekami, które wygasły na wymienionej działce nr 2 i wypłacenie w całości na rzecz wierzyciela hipotecznego ujawnionego w księdze wieczystej [...] tj. "A" S.A. Oddział w K. jako odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ustanowionych hipotek.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wymieniona nieruchomość - działka nr 2 objęta została decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i z dniem [...] r. (decyzja Wojewody [...]) z mocy prawa stała się własnością Miasta K. w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W chwili wydania tej decyzji przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z księgą wieczystą Nr [...] stanowiła własność M. C. i S. M. (po ½ części), a w dziale IV księgi z dniem [...] r. wpisane były hipoteki: umowna zwykła w kwocie 60012,00CHF oraz umowna kaucyjna w kwocie 32500,00CHF na rzecz "A" S.A. Oddział w K.. Z dniem [...] r. prawo do działki nr 2 Miasto K. ujawniło w księdze wieczystej Nr [...].

Po zacytowaniu przepisów obowiązujących w sprawie organ stwierdził, że dla potrzeb prowadzonego postępowania przygotowany operat szacunkowy z dnia [...] r. określił wartość własności gruntu oznaczonego jako działka 2 o pow. 29m² na kwotę 9.480,00 zł., wartość składnika budowlanego na kwotę 8.670,00 zł., a wartość składnika roślinnego na kwotę 1.630,00 zł, co łącznie stanowi wartość 19.780,00 zł.

Wobec uwag i zastrzeżeń wniesionych do operatu przez M. C. biegły rzeczoznawca sporządził aktualny operat szacunkowy z dnia [...] r., w którym wycenił wartość szacowanej nieruchomości na kwotę 40.330,00 zł (na którą składają się niemieniona wartość nieruchomości - 9.480,00 zł i podniesione wartości składnika budowlanego - kwota 28,200,00 zł oraz składnika roślinnego - 2.830,00 zł ).

Po przekazaniu kserokopii operatu zainteresowanym, M. C. poinformowała, iż prowadzi rozmowy z wierzycielem hipotecznym odnośnie możliwości przekazania na jej rzecz kwoty odszkodowania za przedmiotową działkę.

Z ustaleń organu wynika, iż prawo własności nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - tj. [...] r. było obciążone hipotekami w łącznej kwocie 92.512,00 zł CHF. Zgodnie zatem z treścią art. 18 ust. 1d specustawy drogowej wypłaty odszkodowania dokonuje się podmiotom, którym ograniczone prawa rzeczowe przysługiwały w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji. Wysokość odszkodowania w tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się zgodnie z art. 18 ust. 1c ustawy. W myśl art. 18 ust. 1d w związku z ust. 1 tej ustawy kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych prawa rzeczowych ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W przypadku kiedy nastąpił podział nieruchomości obciążonej hipoteką, a przejęcie na podstawie decyzji realizacji inwestycji drogowej dotyczył jedynie części takiej nieruchomości, to w takim przypadku tylko na tej części wygasają wszelkie ograniczone prawa rzeczowe, w tym hipoteka. Utrzymuje się natomiast ona nadal na pozostałej części nieruchomości pierwotnej. W niniejszej sprawie, pomimo wezwania, wierzyciel hipoteczny nie wskazał wysokości świadczenia głównego zabezpieczonego hipotekami na dzień, w którym decyzja o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna oraz aktualnej wysokości świadczenia głównego zabezpieczonego hipotekami. Podstawę ustalenia rekompensaty na rzecz wierzyciela hipotecznego stanowi kwota wyrażająca aktualną wartość prawa rzeczowego, za które przyznawane jest odszkodowanie (art.18 ust. 1c i ust.1d). W związku z powyższym odszkodowanie ustalone na rzecz dotychczasowego właściciela powinno zostać pomniejszone o wartość istniejących hipotek.

Rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy z dnia [...] r. zbadał uwarunkowania planistyczne, ustalając, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego, a według studium, obowiązującego w dniu wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej, teren leży w strefie obszaru zabudowy mieszkaniowej.

W celu ustalenia wartości rynkowej prawa własności tego gruntu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Przeprowadził analizę rynku w zakresie sprzedaży nieruchomości o takim przeznaczeniu, wybierając 12 transakcji dotyczącej terenów najbardziej podobnych do działki wycenianej, pochodzących z obrębów południowych miasta K., a następnie aktualizując je na dzień wyceny współczynnikiem korygującym oraz uwzględniając czynniki wpływające na jej wartość takie jak: lokalizacja, sąsiedztwo, uzbrojenie, dojazd, kształt itp. W ten sposób ustalił cenę średnią nieruchomości na kwotę - 280,65 zł/m², a poprzez jej korektę współczynnikami korygującymi - wartość wycenianego gruntu na kwotę 326,96 zł/m², co w sumie spowodowało wartość przedmiotowej nieruchomości - kwotę 9.480,00zł.

Wartość składnika budowlanego ustalono metodą odtworzenia - m.in. brama wjazdowa, ogrodzenie, nawierzchnia z kostki betonowej - w sumie kwota - 28.020,00 zł. Wartość składnika roślinnego - tj. ozdobne krzewy liściaste i iglaste oraz rośliny kwietnikowe - w sumie 2.830,00 zł. Łącznie dało to kwotę odszkodowania w wysokości 40.330,00 zł.

Organ pierwszej instancji uznał, iż przygotowany w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] r. został przygotowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, uwzględniając zarówno przepisy specustawy drogowej jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz mając na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 134 i art. 135 i następne).

Odwołania od powyższej decyzji złożyły M. C. i S. M., wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania ma ich rzecz. Zarzuciły naruszenie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu odwołań stwierdziły, że zapisy wymienionej ustawy odnoszą się do modelowego przykładu, w którym dochodzi do wywłaszczenia całej nieruchomości obciążonej hipoteką. W niniejszej sprawie taki przypadek nie ma miejsca. Art. 18 specustawy drogowej jest zabezpieczeniem prawa wierzyciela hipotecznego z tytułu wygaśnięcia tego prawa. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości w całości. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło przez podział nieruchomości na działkę nr 2 o pow. 29m², która stanowi 4% całości nieruchomości przed podziałem. Na nowo powstałej nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe wygasło, jednakże na pozostałej nieruchomości pozostało i nadal stanowi zabezpieczenie zobowiązania kredytowanego dla którego zostało ustanowione. Zatem nie doszło do wygaśnięcia tego prawa, a co za tym idzie zastosowanie wprost przepisów art. 18 specustawy drogowej jest niedopuszczalne. Nie można przyjąć by nieznaczne zmniejszenie się powierzchni nieruchomości przedpodziałowej wpłynęło w istotny sposób na wartość istniejącego w dalszym ciągu zabezpieczenia hipotecznego. Wypłacenie bowiem wierzycielowi hipotecznemu tj. bankowi odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki na nieruchomości wywłaszczonej wraz z należnymi odsetkami, zabezpieczonej dotąd hipoteką na nieruchomości przedpodziałowej bez uwzględnienia faktu, że zabezpieczenie hipoteczne obciąża w dalszym ciągu część nieruchomości, która nie została wywłaszczona, byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2900/14 odwołujące podkreśliły, że zmniejszenie wartości nieruchomości obciążonej hipoteką w żaden sposób nie pogorszy sytuacji wierzyciela hipotecznego.

Mając powyższe na uwadze podniosły, że organ pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych dotyczących hipoteki. Dodały też, że wystąpiły o zmniejszenie zabezpieczenia hipotecznego do banku, o czym informowano organ, a ten zupełnie pominął tę kwestię. Do odwołania załączony został aneks do umowy z dnia [...]r.

W ocenie odwołujących w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 18 ustawy do wypłaty całości odszkodowania na rzecz banku, nadto wypłata całości odszkodowania na rzecz stron odwołujących się nie narusza praw wierzyciela hipotecznego, gdyż w dalszym ciągu posiada on zabezpieczenie wierzytelności w postaci hipoteki na nieruchomości, a strony nadal pozostają związane umową kredytową.

Dodatkowo odwołujące zarzuciły, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił art. 18 ust. 1e ustawy, wskutek czego przyznane odszkodowanie nie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości, a wskutek tego odszkodowania jest niewłaściwie ustalone, pomimo, iż strony wydały przedmiotową nieruchomość w terminie do 30 dni.

Przywołując art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odwołujące stwierdziły, iż związanie organów oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny dotyczy nie tylko organów, które poprzednio orzekały w danej sprawie, ale każdy inny organ, który będzie orzekał w danej sprawie. Wobec czego organy administracji publicznej powinny dokonywać oceny aktualnej linii orzeczniczej w podobnych sprawach i uwzględnić ją w przy wydawaniu decyzji w danej sprawie.

administracyjnej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przywołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a następnie stwierdził, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] r. ustalający wartość nieruchomości na kwotę 40.330,00 zł.

Wojewoda [...] weryfikując prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania powziął wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wyjaśnił, że przystępując do wyceny w pierwszej kolejności biegły winien ustalić w sposób zgodny z przepisami istotne daty dla określenia wartości nieruchomości. Skoro więc sprawie sporządzony został operat w dniu [...] r., za nieprawidłowe należy uznać określenie wartości przedmiotu wyceny na dzień [...] r. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, który jest podstawą prawną w niniejszej sprawie, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Poprzez przyjęcie błędnej daty określenia wartości przedmiotowej nieruchomości biegły dokonując analizy rynku nieruchomościami gruntowymi, objął badaniem ceny transakcyjne nieruchomości za okres od [...] r. do [...] r., przyjmując dla dokonania wyceny transakcje od [...]r. do [...] r. Nie może zatem być wątpliwości, że dokonana analiza rynku przeprowadzona została w nieprawidłowy sposób, nie objęła bowiem analizy rynku do dnia sporządzenia wyceny, czyli do dnia [...] r.

W oparciu o dokonane ustalenia rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z dyspozycją art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma obowiązek zbadania występowania tzw. "zasady korzyści". Z operatu szacunkowego wynika, że biegły dla potrzeb wyceny zbadał wyłącznie kształtowanie się cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie potwierdza natomiast przeprowadzona wycena, aby biegły przeprowadził analizę kształtowania się cen gruntów przeznaczonych pod drogi, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Wątpliwości organu odwoławczego budzi także kwestia sporządzenia operatu szacunkowego w oparciu o przyjęte dane dotyczące składnika budowlanego i roślinnego nieruchomości. W ocenie organu dane przyjęte w operacie nie znajdują potwierdzenia w protokole z oględzin nieruchomości sporządzonym w dniu [...] r., który poprzez nieprecyzyjne określenia utrudnia ustalenie stanu faktycznego nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. zapisy

Mając na uwadze powyższe oraz weryfikując ustalenia zawarte w operacie szacunkowym w zakresie stanu faktycznego nieruchomości Wojewoda powziął wątpliwości co do jego przydatności dowodowej w sprawie. Złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy winien spełniać nie tyko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym., ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacownej nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie nie zostały zachowane wymogi proceduralne. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w sposób wnikliwy i wszechstronny. Prezydent Miasta K. nie dostrzegł istniejących w operacie braków i nieprawidłowości, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienia te mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, a w konsekwencji na wartość odszkodowania i przesądzają o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpozna

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania w zakresie błędnych ustaleń faktycznych dotyczących hipoteki oraz niewłaściwego zaliczenia ustalonego odszkodowania - tj. w całości na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipotekami na rzecz "A" S.A Oddział w K. jako odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek, organ odwoławczy najpierw przywołał treść obowiązujących w tym zakresie przepisów. Przyznał, że art. 18 ust. 1c omawianej ustawy wyraźnie zobowiązuje organ orzekający o ustaleniu odszkodowania do jego zaliczenia na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipotekami. Stąd też zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepis i zaliczył odszkodowanie ustalone na rzecz M. C. i S. M. na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipotekami, które wygasły na działce nr 2, na rzecz wierzyciela hipotecznego. Wskazał jednak Wojewoda, iż wierzytelność jako prawo majątkowe wierzyciela, którym może on swobodnie dysponować, może zostać przelana do majątku osoby trzeciej. Cesji wierzytelności można jednak dokonać tylko za zgodą wierzyciela. Dla skuteczności przelewu wierzytelności konieczne jest zawarcie stosownej umowy.

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności winien przeprowadzić analizę dokumentu sporządzonego w dniu [...] r. i dołączonego przez stronę odwołującą do akt sprawy, celem ustalenia czy może on być uznany za skuteczne dokonanie cesji wierzytelności i zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego przez bank. Dodatkowo organ pierwszej instancji powinien najpierw ustalić aktualną wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką (po przeliczeniu waluty obcej na walutę polską według średniego kursu Narodowego banku Polskiego z dnia ustalenia wysokości odszkodowania).

Za słuszny uznał organ odwoławczy zarzut w zakresie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania inwestorom. Organ odwoławczy nie znalazł potwierdzenia by Prezydent Miasta K. zbadał przesłanki wynikające z art. 18 ust. 1e ustawy. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest potwierdzenia czy stronie doręczono zawiadomienie o wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, jak również akta nie potwierdzają, czy dotychczasowi właściciele złożyli oświadczenie o wydaniu nieruchomości na cel planowanej inwestycji. Nie można bowiem za jedyny dowód w tym zakresie uznać powołanego przez organ pierwszej instancji pisma z dnia [...] r. Dodatkowo przeczy temu stanowisko odwołujących. Nadto Wojewoda podkreślił, że w zaskarżonej decyzji Prezydent nie zawarł rozstrzygnięcia w tym zakresie, jedynie w uzasadnieniu lakonicznie do niej nawiązując. W ocenie Wojewody sprawa ta nie została dotychczas rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, co powinno być uzupełnione w ponownym postępowaniu.

Powyższe argumenty w ocenie organu odwoławczego uzasadniają uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. C. zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji prawidłowo interpretował ten przepis zaliczając ustalone odszkodowanie na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipotekami, które wygasły na działce nr2 przez pominięcie wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej wskazanego przepisu, wniosła o zmianę uzasadnienia decyzji wojewody w tym zakresie. W uzasadnieniu powtórzyła co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2900/14.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dnia 21 września 2107 r. skarżąca podtrzymała skargę. Wskazała, że nie zgadza się z wydanymi w sprawie decyzjami. Dodała, że bank przesłał jej umowę lecz nie wyliczył aktualnego zadłużenia. Według jej wyliczeń jest ono mniejsze niż ustalone odszkodowanie. Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Pełnomocnik organu - Wojewody [...]- wniosła o oddalenie skargi z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. Dodała, że okoliczności podniesione przez skarżącą stanowiły powód uchylenia decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę, zważył, co następuje:

Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracyjne nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Taki zakres kontroli wynika zaś jednoznacznie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017, poz. 1369). Dodać trzeba, że zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części.

Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części.

Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7, art. 77 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a przeprowadzone przez ten organ postępowanie nie wyjaśniło i nie ustaliło wielu aspektów sprawy.

Merytoryczną podstawą orzekania w niniejszej są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w szczególności jej art. 18. Według ust. 1 tego przepisu wysokość odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem powołanego powyżej art. 18, zgodnie z którą ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2).

W niniejszej sprawie przygotowane zostały nawet dwa takie operaty, pierwszy noszący datę [...] r., i drugi - opatrzony datą - [...] r. Jak wynika z przytoczonego powyżej przepisu art. 18 ust. 1 ustawy - wartość nieruchomości powinna być ustalona według wartości nieruchomości z dnia ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Z mocy art. 154 ust. 1 tej ustawy – wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Wprawdzie zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, co nie oznacza to jednak, że organy administracji są zwolnione z badania operatu szacunkowego. Nie mogą ograniczyć się jedynie do formalnej oceny jego kompletności, błędów, omyłek pisarskich lub rachunkowych, bądź powoływania się przez rzeczoznawcę na nieobowiązujące przepisy prawa. Operat stanowi bowiem opinię biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena mocy dowodowej operatu nie może zatem wkraczać jedynie w kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej. Z mocy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji są nie tylko uprawnione, ale zobowiązane do badania, czy rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru prawidłowej metody i techniki szacowania zgodnie z wymogami art. 154 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości.

Dokonując takiej oceny zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że autor operatu szacunkowego przystępując do wyceny dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, z okresu od [...] r. do [...] r. - tabela na stronie 19 operatu. W konsekwencji przygotowany operat nie sprostał wymaganiom wskazanym przez ustawę, gdyż przeprowadzona analiza rynku nieruchomości została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a ustalona wartość szacowanej nieruchomości nie uwzględniała transakcji mających miejsce w okresie późniejszym, do czasu sporządzenia wyceny - czyli do połowy [...]r.. Dodatkowo, na co także zwrócił uwagę organ odwoławczy, zupełnie pominięta została regulacja § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegły nie wyjaśnił w żadnej mierze dlaczego przepis ten został zupełnie pominięty przy przygotowanej wycenie. Nie rozpatrzył w ten sposób sprawy z uwzględnieniem "zasady korzyści".

Dodatkowo podzielić trzeba wątpliwości organu odwoławczego w zakresie przygotowanej w operacie szacunkowym wyceny składnika budowlanego i roślinnego nieruchomości. Zasadnie organ ten zwrócił uwagę, że przyjęte w operacie dane nie znajdują potwierdzenia w protokole z oględzin nieruchomości sporządzonym w dniu [...] r.

Już tylko z tego powodu, decyzja organu pierwszej instancji nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Stwierdzone przez organ odwoławczy i potwierdzone przez sąd naruszenia, tj. naruszenie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz § 36 cytowanego rozporządzenia wykonawczego, wymagać będą sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. Uzupełnienie takiego braku materiału dowodowego przekracza bowiem ramy art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - tj. sporządzenie operatu, spełniającego wymogi prawa, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, podzielić trzeba stanowisko skarżącej oraz organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i zgodny z przepisami sprawy ewentualnego powiększenia należnego odszkodowania, wobec spełnienia warunków wskazanych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Braki w aktach sprawy w tym zakresie zostały dokładnie wykazane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien uzupełnić w tym zakresie postępowanie dla jednoznacznego ustalenia możliwości powiększenie ustalonego odszkodowania o 5% wartości, a rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno być zawarte w komparycji decyzji.

W odniesieniu natomiast do drugiego zarzutu skargi, tj. zaliczenia ustalonego na rzecz skarżącej i S. M. odszkodowania na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipotekami, które wygasły na działce przejętej przez miasto K.- tj. działce nr 2, skład orzekający odwołując się do treści art. 18 ust. 1c specustawy drogowej stwierdza, iż z przepisu tego jednoznacznie wynika sposób postępowania w takich przypadkach. Według tego przepisu, jeżeli na nieruchomościach (...) jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania (...), podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Z kolei przepis ust. 1d stanowi, że kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych (...) wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały.

Zasadnie skarżąca podniosła w skardze, że przywołany art. 18 ust. 1c znajduje proste zastosowanie tylko w modelowej sytuacji, tzn. w takiej w której cala nieruchomość obciążona hipoteką zostaje wywłaszczona pod drogę. W takiej sytuacji całe zabezpieczenie hipoteczne, ustanowione na rzecz wierzyciela na nieruchomości przed jej wywłaszczeniem wygasa.

Wymieniony przepis art. 18 ust. 1c nie daje natomiast jednoznacznej odpowiedzi, w jaki sposób należy stosować go w sytuacji, w której wywłaszczenie nieruchomości decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nie całej nieruchomości obciążonej hipoteką a wyłącznie jej części, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, gdy z pierwotnej nieruchomości została wydzielona działka drogowa - nr 2, przejęta przez Miasto, natomiast pozostała część nieruchomości przed podziałem pozostała przy jej dotychczasowych współwłaścicielkach. Stwierdzić jednak trzeba, że hipoteka obciążająca dotychczas jedną nieruchomość przedpodziałową obciąża w dalszym ciągu nieruchomość niewywłaszczoną, jak też i nowo wydzieloną nieruchomość drogową (hipoteka łączna), z tym jednak zastrzeżeniem, że ta ostatnia w dniu ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej automatycznie wygasa. Nie może być wątpliwości, że także w takim wypadku dochodzi do pogorszenia się sytuacji wierzyciela hipotecznego, gdyż wywłaszczenie części nieruchomości obciążonej hipoteką zmniejsza wartość nieruchomości obciążonej hipoteką (z uwagi na zmniejszenie jej powierzchni). W takim przypadku ustalone za tę właśnie wywłaszczona nieruchomość odszkodowanie, zgodnie z zacytowanymi przepisami winno być zatem wypłacone podmiotowi, któremu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe, w tym przypadku na rzecz "A" S.A. oddział w K.. Niewątpliwe jest jednak, iż odszkodowanie to nie może przewyższać aktualnego zadłużenia. Dlatego też niezbędne jest dokładne ustalenie tego zadłużenia na dzień decyzji określającej wysokość należnego odszkodowania.

W realiach ocenianej sprawy organ pierwszej instancji nie ustalił aktualnej wysokości wierzytelności zabezpieczonej hipoteką. Jest to tym bardziej naganne, że jak stwierdza skarżąca ustalone odszkodowanie jest wyższe niż jej obecne zadłużenie, a pomimo to organ w całości przeznaczył je na spłatę jej zadłużenia.

Co do zasady więc przyznane odszkodowanie, w myśl art. 18 ust. 1c specustawy, zalicza się na spłatę świadczenia głównego wierzyciela. Wbrew twierdzeniem skarżącej nie wynika inne rozumienie tego przepisu z przywołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadzają jednak zakazu dokonywania przelewu wierzytelności. Wierzytelność jest prawem majątkowym wierzyciela, którym może on swobodnie dysponować. Nie jest zatem wykluczona cesja - przelew wierzytelności na rzecz innego podmiotu. Niezbędne jest w takiej sytuacji zawarcie stosownej umowy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba podkreślić, że skarżąca już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wskazywała na prowadzone rozmowy w "A" na temat zmniejszenia zabezpieczenia hipotecznego. Dodatkowo do odwołania dołączone zostały aneksy z dnia [...]r. Zasadnie zatem organ odwoławczy podniósł, iż przedłożone i załączone do akt sprawy dokumenty wymagają zbadania i ustalenia, czy mogą zostać uznane za skutecznie dokonaną cesję. Dotychczas tego nie uczyniono.

Uwzględniając powyższe zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.