Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1201/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Robert Sawuła Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak[...] wydaną po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez "A" S.A. od decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak[...] odrzucającej zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie nieruchomości położonej N. przy ul. B. - stacja paliw nr "1", działka nr ewid. "2" - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie to zapadło w oparciu o przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100 poz. 1085 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył zarzuty podniesione w odwołaniu od opisanej wyżej decyzji I instancji. Zdaniem skarżącej spółki organ I instancji niesłusznie uznał "A" S.A za następcę prawnego "B" S.A. Nie można również w ocenie skarżącej odrzucić zgłoszenia na tej podstawie, że do wniosku nie dołączono koniecznych dokumentów. W sytuacji, gdy organ stwierdził, że dokumenty są niekompletne winien był wezwać stronę do uzupełnienia ich we właściwym trybie.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania. Art. 12 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska(...) nakłada na władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy obowiązek zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby dokonany przez inny podmiot. Skuteczne zgłoszenie zwalnia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku rekultywacji. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest więc stwierdzenie, czy na przedmiotowej działce nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby przez inny podmiot niż dokonujący zgłoszenia. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że 19 maja 1999 r. Zwyczajne Walne Zgromadzenie spółek "C" S.A. z siedzibą w P. oraz "B" S.A. z siedzibą w W. podjęły uchwały w sprawie połączenia. Połączenie nastąpiło na podstawie art. 463 pkt l oraz art. 464 § l, § 2 i § 4 ówcześnie obowiązującego kodeksu handlowego (Dz. U. z 1934 r. Nr 57, poz. 502 ze zm.). Zgodnie z art. 465 § 3 k.h. z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, co oznacza sukcesję generalną. Kolegium nie uznało zarzutu, że sukcesja zachodziła jedynie w sferze prawa cywilnego. Jeżeli przepis art. 465 § 3 k.h. będący normą rangi ustawowej mówi o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to nie ma powodów, by ograniczać zasięg sukcesji tylko do stosunków cywilnoprawnych i należy przyjąć, że następstwo prawne wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W niniejszej sprawie nie może być mowy o odrębności podmiotów, a zatem art. 12 ust. 1 powołanej ustawy nie ma zastosowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka akcyjna "A" wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięciom tym zarzuciła naruszenie art. 12 ust. l powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. przez przyjęcie, że na "A" S.A. spoczywa obowiązek rekultywacji nieruchomości położonej w N. przy działka ewid. nr "2", albowiem jest następcą prawnym "B" S.A. Strona skarżąca podtrzymała stanowisko, iż jest następcą prawnym "B" S.A. wyłącznie w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Sukcesja generalna nie oznacza sukcesji w zakresie praw i obowiązków administracyjnych, do zaistnienia której konieczne jest - zdaniem skarżącej spółki - istnienie odrębnej podstawy ustawowej. Ponadto wskazano, że nawet przyjęcie konstrukcji następstwa prawnego nie powinno skutkować pozbawieniem podmiotu władającego powierzchnią ziemi możliwości zgłoszenia w trybie art. 12 wymienionej ustawy. Nie ma bowiem podstaw by przyjmować, że zawarte w tym przepisie określenie "inny podmiot" nie obejmuje następców prawnych. Przyjęcie wykładni zaproponowanej w zaskarżonym orzeczeniu prowadziłoby do sytuacji, w której "A" S.A. odpowiadałaby za historyczne szkody ekologiczne wyrządzone w sektorze obrotu paliwami na terenie całego kraju, także powstałe na terenie nieruchomości, które nigdy nie zostały przekazane stronie skarżącej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a konkretnie pominięcie kwestii zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją wcześniejszą argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, postępowanie przeprowadziły z zachowaniem wszelkich wymaganych przepisami zasad, a przy wydawaniu decyzji w sposób właściwy zastosowano przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100 poz. 1085 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 powołanej ustawy władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby (...) spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do 30 czerwca 2004 r. Dokonanie takiego zgłoszenia zwalnia z obowiązku rekultywacji zanieczyszczonej powierzchni ziemi lub gleby obciążającego podmiot władający nieruchomością, o którym to obowiązku mowa w art. 102 ust. 1 - 3 prawa ochrony środowiska. Art. 12 ust. 2 stanowi, że do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby (...) oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Art. 12 ust. 3 zobowiązuje starostę do uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze, o którym mowa w art. 110 prawa ochrony środowiska, natomiast ust. 4 upoważnia starostę do wydania decyzji o odrzuceniu zgłoszenia w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy. Ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, że obowiązek rekultywacji z art. 102 ust. 1 - 3 prawa ochrony środowiska utrzymuje się.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi na opisanej nieruchomości nastąpiło przed 1 października 2001 r. (data wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska). W tym dniu podmiotem władającym nieruchomością był użytkownik wieczysty - strona skarżąca "A" S.A. Działka, o której mowa została w stanie zanieczyszczonym przekazana skarżącej w 1999 r. w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego.

Organ I instancji wskazał na dwie przyczyny odrzucenia zgłoszenia. Jedna z nich ma charakter materialnoprawny i wynika z przyjęcia, że "A" S.A. jako następca prawny "B" S.A. nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. Druga przyczyna miała charakter formalny i polegała na niedołączeniu do zgłoszenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi. O ile drugą przeszkodę dało się usunąć, to pierwsza ma charakter nieusuwalny. W ocenie Sądu w takiej sytuacji wzywanie podmiotu składającego zgłoszenie o jego uzupełnienie było zbędne, bowiem zgłoszenie to nawet po uzupełnieniu nie mogło zostać uwzględnione. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest tym samym bezprzedmiotowy.

Zarzut nieprawidłowego przyjęcia przez organy administracji tożsamości podmiotu zanieczyszczającego i podmiotu składającego zgłoszenie również nie może zostać uwzględniony. Trzeba podkreślić, że "A" S.A. wielokrotnie już dokonywał zgłoszeń zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez "B" S.A., toczyło się wiele postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości położonych na terenie całego kraju, w których okoliczności faktyczne były niemal identyczne. Przy rozpatrywaniu tych zgłoszeń w orzecznictwie wykształcił się pogląd, że "A" S.A. nie może skutecznie dokonać zgłoszenia, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. w stosunku do zanieczyszczeń powierzchni ziemi dokonanych przez "B" S.A. Na takim stanowisko stanął m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 987/05 (ONSAiWSA 2007/2/53) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 stycznia 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1607/05 (LEX nr 196342) oraz z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1600/05 (LEX nr 189795). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku zwrócono uwagę, że przejście praw i obowiązków "B" S.A. na rzecz spółki działającej później pod nazwą "A" S.A. nastąpiło na podstawie art. 465 § 3 kodeksu handlowego. Wychodząc od analizy tej regulacji oraz art. 82 ust. 1 obowiązującej w dacie przejęcia spółki "B" S.A. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska WSA w Warszawie przyjął, że skutki prawne wynikające z normy art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w zakresie obowiązku usunięcia szkód w środowisku obciążały spółkę przejmującą, w związku z generalną sukcesją praw i obowiązków.

W uzasadnieniu powołanego wyroku WSA w Warszawie zwrócono również uwagę, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. jest przepisem przejściowym i przy jego wykładni należy uwzględnić fakt, że został on wprowadzony wobec dokonania ustawą - Prawo ochrony środowiska generalnej zmiany co do określenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wcześniejsza odpowiedzialność w tym zakresie, powiązana z osobą sprawcy (wskazany art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), została zastąpiona generalną zasadą odpowiedzialności podmiotu władającego powierzchnią ziemi (art. 102 w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Odpowiedzialność ta może być ograniczona tylko we wskazanych ustawą przypadkach tj. gdy zanieczyszczenie nastąpiło w trakcie władania gruntem oraz gdy władający wskaże konkretnego sprawcę zanieczyszczenia (art. 102 ust. 1 i 2). Wynika stąd, iż nie ma obecnie możliwości ograniczenia odpowiedzialności np. nabywcy zanieczyszczonych gruntów, gdyż w takim przypadku zanieczyszczenie nastąpiło przed nabyciem władania. Zmiana stanu formalnoprawnego mogłaby rzutować w takiej sytuacji na status prawny podmiotów, które weszły w posiadanie zanieczyszczonych gruntów przed wejściem w życie nowych regulacji. W tym kontekście przepisy przejściowe mogą służyć ochronie interesu podmiotów, władających zanieczyszczonymi gruntami, gdy nie są tego sprawcą, a nabyły je przed wejściem w życie nowych regulacji.

WSA w Warszawie przywołał też art. 86 Konstytucji, który ustanawia ogólną zasadę ponoszenia odpowiedzialności za spowodowane przez siebie szkody w środowisku. Koncepcja reprezentowana w skardze, w myśl której do czasu wejścia w życie Kodeksu spółek handlowych z 2000r., w przypadku przejęcia spółki, spółka przejmująca nie ponosi zobowiązań egzekwowanych w innym trybie niż na gruncie prawa cywilnego, oznacza w istocie znaczne ograniczenie odpowiedzialności podmiotów oraz postawienie ich w uprzywilejowanej pozycji. Przejmowana spółka nie jest bowiem poddana procedurom związanym z likwidacją osoby prawnej, w ramach której mogłyby zostać wyegzekwowane roszczenia w stosunku do jej majątku wynikające np. ze spowodowanych szkód w środowisku. Podmiot przejmujący korzystałby z dobrodziejstw majątku nagromadzonego przez przejętą spółkę stanowiącego jej aktywa, natomiast jedynie w ograniczonym zakresie przejmowałby pasywa wynikające m.in. potrzeby naprawienia skutków korzystania ze środowiska z naruszeniem wymagań jego ochrony. Wskazana norma konstytucyjna musi skłaniać, w razie wątpliwości interpretacyjnych, do poszukiwania takiej wykładni przepisów, która wykluczałaby nieuzasadnione zwolnienia z odpowiedzialności osób prawnych czerpiących potencjalne korzyści (poprzez przejęcie aktywów) z nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska w zakresie obowiązku usuwania szkód (jako pasywów przejętego majątku).

Rozważania te prowadzą do wniosku, że pojęcie "inny podmiot" zastosowane w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska dotyczy podmiotu innego niż sukcesor praw i obowiązków podmiotu, który był rzeczywistym sprawcą zanieczyszczenia. Ponieważ w rozpatrywanym stanie faktycznym dokonująca zgłoszenia spółka ("A" S.A.) była następcą prawnym spółki, która dokonała zanieczyszczeń ("B" S.A.), nie można przyjąć, iż zachodziły przesłanki dokonania zgłoszenia, skoro dotyczy ono wyłącznie przypadków zanieczyszczenia przez inny podmiot.

Podzielając całkowicie przytoczoną wyżej argumentację WSA w Warszawie Sąd uznał, że prawidłowo odrzucono zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie nieruchomości położonej N. przy ul. B. - stacja paliw nr [...] działka nr ewid. "2". Skargę "A" S.A. należało więc oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).