Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 291/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64b
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacji szkód 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 marca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 8 kwietnia 2016 r. o odmowie wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek R. Z. Starosta, po przekazaniu sprawy przez Wójta Gminy, prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o nakazaniu wykonania urządzeń zlokalizowanych na działce nr [..] w miejscowości M. zapobiegających szkodom związanym ze zmianą stanu wody na gruncie.

Decyzją z dnia 31 marca 2015 r. Starosta umorzył postępowanie w tej sprawie. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie wyników oględzin oraz dokumentacji w postaci wyrysów z mapy ewidencyjnej oraz mapy z urządzeniami melioracyjnych, ustalono, że na działce nr [..] nie ma innych, oprócz rowu melioracyjnego R-2, którym zarządza Gminna Spółka Wodna, urządzeń melioracji wodnych wybudowanych legalnie, nad którymi z mocy prawa starosta winien sprawować nadzór i zastosować dyspozycję art. 64b Prawa wodnego.

Rozpoznając odwołanie R. Z. od powyższej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 24 września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał ją organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien ustalić i wyjaśnić kwestię legalności niezewidencjonowanych urządzeń melioracyjnych i w razie potrzeby orzec o obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, zgodnie z parametrami ustalonymi w opinii biegłego.

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r. Starosta, na podstawie art. 64b i art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 23) odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości oraz na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 1 lutego 2016 r., a także w oparciu o zdjęcia lotnicze i oświadczenia wykonawcy rowów – M. B., z których wynika, że rowy wykonane zostały bez pozwolenia wodnoprawnego w okresie pomiędzy rokiem 2005 a 2006 organ uznał, że do ustalonej sytuacji faktycznej nie mają zastosowania przepisy art. 64b Prawa wodnego, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Według ustaleń organu rowy na wskazanej działce były nielegalne, nie figurowały w ewidencji urządzeń melioracji wodnych prowadzonej przez marszałka województwa i wobec tego nie są objęte nadzorem w trybie art. 64b Prawa wodnego. Ustalono również, że nie zalegalizowano tych rowów na zasadach wynikających z art. 64 Prawa wodnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. Z. wniósł o jej uchylenie decyzji oraz wydanie rozstrzygnięcia nakazującego właścicielowi działki nr [..] przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego gwarantującego prawidłowe odwadnianie działki nr [..], określając warunki i termin wykonania tych czynności. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że urządzenia melioracji szczegółowej zostały wybudowane na działce nr [..] po roku 2002, a tym samym nie zachodzą podstawy do nakazania ich odtworzenia. Podkreślono, że organ pierwszej instancji stwierdzając, że urządzenia zostały wybudowane po 2002 r. oparł się wyłącznie na zeznaniach świadka M. B., pomijając jednocześnie pozostałe dowody znajdujące się w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego dowodami świadczącymi o tym, że urządzenia melioracyjne zostały wybudowane przed rokiem 2002 są: opinia biegłego mgr inż. M. S., z której jednoznacznie wynika, jakie urządzenia melioracyjne istniały przed rokiem 2002, dokumentacja fotograficzna przedłożona przez R. Z., oświadczenie właściciela nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [..] zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej, gdzie stwierdza, że urządzenia zostały wybudowane przed 2000 r., zdjęcia satelitarne dostarczone przez ARiMR, na których nie widać żadnych zmian na gruntach pomiędzy 2005 a 2007 r., co jednoznacznie potwierdza, ze nie doszło wówczas do wybudowania nowych urządzeń melioracyjnych.

Rozpoznając odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 24 marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję starosty.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy w celu ustalenia legalności urządzeń wodnych oraz przedmiotu postępowania i przeanalizowania możliwych rozwiązań w zakresie problemów stosunków wodnych na przedmiotowych działkach, wezwał strony na rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu 21 grudnia 2016 r. M. i A. G. wyjaśnili, że przedmiot sporu stanowią niezewidencjonowane urządzenia wodne - rów łączący stawy wraz z jego przedłużeniem, rowem doprowadzającym wody do zewidencjonowanego rowu R-2, które wykonane zostały w 2006 r., co potwierdza oświadczenie świadka M. B. W 2014 r. M. G. zlikwidował niezewidencjonowane rowy zasypując je aż do rowu oznaczonego R-2.

Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika wyraźnie, iż teren na którym są zlokalizowane urządzenia wodne, w tym zlikwidowane rowy będące przedmiotem niniejszego postępowania, jest podmokły. Właściciele tego terenu wykonywali urządzenia, które miały odprowadzać nadmiar wód do rowu R-2 (który istnieje w ewidencji urządzeń melioracyjnych). Przed rokiem 2002 na wykonanie tych urządzeń nie musieli mieć pozwolenia wodnoprawnego, natomiast od 2002 r., w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2001 r. i utratą mocy obowiązującej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego, było ono wymagane.

Jak ustalono, w piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że urządzenia wodne, których przywrócenia funkcji żąda skarżący, istniały przed 2002 r. Potwierdza to opinia rzeczoznawcy i biegłego z zakresu rolnictwa, pratotechniki i melioracji wodnych mgr inż. M. S., który stwierdził, że przedmiotowe urządzenia widoczne są na mapie topograficznej z 1981 r. w skali 1:25000. Fakt istnienia tych urządzeń przed 2002 r. został również przyznany podczas rozpraw administracyjnych przez strony postępowania przed organem pierwszej instancji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego prace które mogły być prowadzone przy przedmiotowych urządzeniach wodnych w latach 2005-2006 nie polegały na wybudowaniu urządzeń, lecz miały wyłącznie charakter prac konserwacyjnych i naprawczych.

Organ odwoławczy ocenił jednak odmiennie materiał dowodowy zgromadzony w postępowania stwierdzając, że nie potwierdza się teza o wykonaniu przedmiotowych urządzeń melioracyjnych przed 2002 r. Fotografie dostarczone przez R. Z. obrazują rowy przed ich likwidacją, zaś treść i jakość zdjęć satelitarnych z ARiMR nie pozwala zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego że na pewno w 2006 r. nie wykonano spornych rowów na działce nr [..]. Organ odwoławczy nie przychylił się do wniosku o powołanie na świadka M. S., ponieważ opinia biegłego wyrażona na piśmie w dostateczny sposób oddaje trudności z jakimi zetknął się, przy próbie dokładnego ustalenia wieku przedmiotowych urządzeń wodnych. Z opinii wynika, że biegły bazował na rozmowie z właścicielami działek. Jak podkreślono w treści opinii trudne jest dokładne ustalenie roku budowy tych urządzeń z powodu braku jakichkolwiek dokumentów. Zaznaczone są one na mapie topograficznej z 1981 r. w skali 1:25000 ale znacznie później zostały odbudowane. Według właścicieli obu działek urządzenia te zostały odbudowane około kilkanaście lat temu. Obecnie trudno jest ustalić szczegółowo lokalizację tych urządzeń w terenie z powodu braku słupków granicznych i dokładniejszej mapy w większej skali.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy podzielił stanowisko starosty. Organ odwoławczy dał wiarę oświadczeniom świadka i właściciela urządzenia wodnego zlokalizowanego na działce nr [..], że zlikwidowane rowy zostały wykonane nielegalnie. W niniejszej sprawie starosta wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 64b Prawa wodnego, odmawiając nakazania przywrócenia poprzedniej funkcji. Rowy na działce nr [..] były sukcesywnie zasypywane, tak że w chwili obecnej nie można już stwierdzić nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych, lecz ich likwidację. W tej sytuacji, zgodnie z treścią art. 64a Prawa wodnego, wobec braku wniosku o legalizację organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego musiałby orzec o nakazie likwidacji tych urządzeń. Ponieważ urządzenia były nielegalne i zostały już zlikwidowane, procedowanie w tym zakresie na podstawie art. 64a Prawa wodnego byłoby bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję R. Z. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 28, 77 i 107 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy co skutkowało przyjęcie przez organ, że urządzenia wodne, których przywrócenia poprzedniej funkcji domagał się skarżący zostały wybudowane po 2001 r. a tym samym, że nie jest możliwe wydanie decyzji nakazującej przywrócenie ich poprzedniej funkcji,

2. art. 64 b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 23) przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki uzasadniające nakazanie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, kiedy wykonano rowy na działce nr [..], gdyż do końca 2001 r. wykonanie rowów jako urządzeń melioracji szczególnych nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji ustalenie, że rowy wykonano przed 2002 r. determinuje uznanie ich za legalne, a ich zasypanie za wymagające zastosowania art. 64b Prawa wodnego. Według skarżącego ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie nastąpiło wadliwie, albowiem organy przyjęły, że urządzenia wybudowano po 2002 r. opierając się na oświadczeniach świadka i właściciela nieruchomości, pomijając natomiast opinię biegłego przedłożoną przez skarżącego, z której wynika, że urządzenia te powstały przed 2002 r. Datę tę potwierdzają również zdjęcia satelitarne, dokumentacja fotograficzna oraz mapa topograficzna z 1981 r. gdzie naniesione są sporne urządzenia.

Zdaniem skarżącego organ nie tylko ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy wbrew zasadom logicznego rozumowania, lecz całkowicie pominął przy rozstrzygnięciu dowody przedłożone przez wnioskodawcę, nie wyjaśnił motywów jakimi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolą legalności objęto w niniejszym postępowaniu decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 8 kwietnia 2016 r. o odmowie wydania decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Organ pierwszej instancji uznał w oparciu o zgromadzony i oceniony materiał dowodowy, a organ odwoławczy stanowisko to podzielił i podtrzymał, że nie zaistniały w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające hipotezę normy prawnej wynikającej z art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), zwanej dalej Prawem wodnym. Przepis ten stanowi, że w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Decyzja wydana w trybie art. 64b Prawa wodnego ma doprowadzić do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Niemniej przesłanką jej wydania jest wyłącznie nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Decyzja wydana w celu przywrócenia funkcji urządzenia nie zawsze musi prowadzić do jego całkowitego odtworzenia w pierwotnej postaci, gdyż może to w okolicznościach danej sprawy okazać się zbędne, np. w przypadku poprawy stosunków wodnych czy też ich istotnej zmiany. Decyzja taka nie może być natomiast wydawana w celu realizacji nowego urządzenia wodnego. W takiej bowiem sytuacji właściwą drogą jest wystąpienie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja taka nie może być również wydana w odniesieniu do urządzenia wodnego, które nie zostało wybudowane legalnie. Dyspozycję tego przepisu można bowiem zastosować do takich sytuacji, gdy nieprawidłowy stan urządzenia wodnego wynika z jego nienależytego utrzymywania, a nawet faktycznego zlikwidowania, np. poprzez zasypanie, ale urządzenia wodnego legalnie działającego. Urządzenie nielegalne może ewentualnie podlegać legalizacji, a jego usunięcie przywraca stan zgodności z prawem.

Z tego wynika, że kluczową okolicznością dla rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w postaci rowów melioracyjnych zlokalizowanych na działce nr [..], które zasypał właściciel tej działki M. G., było ustalenie, czy wykonane rowy miały charakter legalny, czy też były nielegalne. Dla oceny tej okoliczności prawnej z kolei istotna jest daty powstania przedmiotowych rowów, albowiem od niej zależy reżim prawny mający wpływ na ocenę ich legalności. Otóż bowiem przed dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., tj. przed dniem 1 stycznia 2002 r., obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 230 ze zm.), na podstawie której wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. nr 13, poz. 55 ze zm.). Rozporządzenie to w § 1 pkt 6 zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, do których zaliczają się rowy melioracyjne. Wobec tego w okresie obwiązywania ustawy Prawo wodne z 1974 r. oraz powołanego rozporządzenia budowa rowów melioracyjnych nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i wówczas każdy rów melioracyjny był legalny z tego punktu widzenia.

Natomiast pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r., na mocy art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 pkt 19 lit. a), na wykonanie rowów melioracyjnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, którego brak czyni rów melioracyjnym samowolą w rozumieniu przepisów Prawa wodnego.

Datą graniczną dla oceny charakteru wykonanych rowów melioracyjnych jest zatem dzień 1 stycznia 2002 r., bowiem rowy wykonane przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. nie wymagały pozwolenia wodnoprawnego, a rowy wykonane po tym dniu pozwolenia tego wymagały.

Z ujawnionych okoliczności przedmiotowej sprawy, mających oparcie zarówno w dokumentach oraz w zeznaniach stron, wynika, że rowy melioracyjne na działce nr [..], oprócz rowu oznaczonego nr R-2, którym zarządza Gminna Spółka Wodna , wykonane zostały bez pozwolenia wodnoprawnego i nie są odnotowane w ewidencji urządzeń melioracji wodnych prowadzonej przez Marszałka Województwa. W tej sytuacji ustalić pozostało, czy brak pozwolenia wodnoprawnego spowodowany był brakiem obowiązku prawego jego uzyskania, bo rowy powstały przed dniem 1 stycznia 2002 r., czy też spowodowany był samowolą inwestora, jeśli rowy powstały po dniu 1 stycznia 2002 r. Od tych ustaleń zależy bowiem ocena prawidłowości zastosowania konsekwencji prawnych przewidzianych przez Prawo wodne.

W ocenie sądu materiał dowodowy, na podstawie którego najpierw organ pierwszej instancji a następnie również organ odwoławczy uznały, że rowy na działce stanowiącej własność M. G. wybudowane zostały po wejściu w życie Prawa wodnego z 2001 r., nie dawał jednoznacznych podstaw do tego rodzaju stanowczych wniosków.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie doprowadziła sąd do wniosku, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji wodnej obu instancji dotknięte jest uchybieniami, które nie pozwalają na uznanie poczynionej w oparciu o nie oceny za wszechstronną i wyczerpującą. Organy oparły swoje stanowisko przede wszystkim na twierdzeniach właściciela działki nr [..] M. G. oraz wykonawcy robót budowlanych dotyczących rowów na tej działce – M.B., według których rowy powstały po 2002 r. (zostały wykopane w latach 2005 – 2006). Jednak organy zgromadziły również inne dokumenty, które mogą wskazywać na to, że rowy te powstały wcześniej, przed wejściem w życie Prawa wodnego. Skarżący wskazywał przede wszystkim na opinię sporządzoną przez mgr inż. M. S. pt. "Opinia w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie działki nr [..] i na działce nr [..] we wsi M., gm. P., w której stwierdzono, że "trudne jest dokładne ustalenie roku budowy tych urządzeń z powodu braku jakichkolwiek dokumentów. Zaznaczone są one na mapie topograficznej z 1981 roku w skali 1:25000, ale znacznie później zostały odbudowane.". Również z oświadczenia właściciela działki nr [..] złożonego w trakcie oględzin na nieruchomości skarżący wywodzi, że rowy wykonane zostały przed rokiem 2002.

W ocenie sądu zarówno materiał dowodowy przedkładany przez skarżącego, w tym w postaci wskazanej opinii oraz załączników do niej, jak i przedkładany przez M. G. oraz oświadczenia składane przez niego w toku czynności procesowych oraz świadka M. B., w tym na rozprawie administracyjnej w dniu 1 lutego 2016 r., rodzą istotne wątpliwości co do rzeczywistej daty powstania rowów, które jednak nie zostały usunięte w toku prowadzonego postępowania.

Organy administracji nie wyczerpały wszystkich środków dowodowych, ażeby zaistniałe wątpliwości rozwiać i wyjaśnić rozbieżności faktyczne pomiędzy zebranymi dowodami. W tej sytuacji pominięcie wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadka autora spornej opinii – M. S. naruszyło zasady postępowania dowodowego, w tym przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., czyniąc zaskarżoną decyzję wadliwą, a co najmniej przedwczesną.

Podkreślić bowiem należy, że z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 k.p.a., która stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki. Po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Drugim obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów. Z art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84 (ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 98), stwierdził m.in. co następuje: "(...) z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę".

Podzielając to ugruntowane w judykaturze stanowisko sąd podkreśla, że to na organie administracji spoczywa przede wszystkim obowiązek zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w sprawie, który umożliwi jego ocenę w kontekście zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Prawidłowe bowiem zastosowanie przepisu prawa materialnego wymaga od organu ustalenia w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. W świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i rozpatrzyć ten materiał. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wynikającą z art. 80 k.p.a., organ powinien rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic, czego w niniejszej sprawie zdaniem sądu zabrakło.

Rola strony jest w tym zakresie uzupełniająca, bowiem strona postępowania na gruncie k.p.a. jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dowodów. To organ administracji winien dążyć do wyjaśnienia rozbieżności wynikających ze zgromadzonych dowodów wszelkimi dostępnymi środkami i nie może w tym zakresie tłumaczyć się trudnościami w pozyskaniu materiału dowodowego. Stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, i rodzącym wewnętrzne rozbieżności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

W kontrolowanej sprawie według sądu rozbieżności pojawiające się na tle zebranego materiału dowodowego nie zostały dostatecznie wyjaśnione i pomimo tego organ podjął rozstrzygnięcie końcowe. Rozbieżności te dotyczyły daty powstania przedmiotowych rowów i wynikały z oświadczenia świadka M. B. z dnia 30 listopada 2015 r. z którego wynika, że roboty rekultywacyjne na działce nr [..] wykonywał w 2006 r. oraz z jego oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 1 lutego 2016 r., które podważa zakres robót wykonywanych w 2006 r., sugerując, że miało wówczas miejsce oczyszczenie istniejącego rowu melioracyjnego, a nie jego wybudowanie. Również wyjaśnienia właściciela działki nr [..] obarczone są nieścisłościami, których organ nie wyjaśnił, albowiem w toku oględzin w dniu 26 lutego 2015 r. oświadczył, że około 2000 r. teren wskazanej działki został zmeliorowany, później natomiast wyjaśniając, że rowy powstały dopiero w 2006 r., co miała potwierdzać przedkładana dokumentacja fotograficzna, w ocenie sądu jednak nieczytelna. Podobnie rzecz ma się z mapą topograficzną załączoną do opinii M. S., która według biegłego pochodzi z 1981 r. i obrazuje występowanie na działce rowów melioracyjnych. Wątpliwości sądu budzi pochodzenie tej mapy z 1981 r., gdyż nie wynika to z tego dokumentu, co też może podważyć ocenę biegłego zawartą w opinii co do daty powstania rowów. W tych okolicznościach faktycznych jak najbardziej pożądanym było pozyskanie dodatkowych wyjaśnień autora opinii, który miałby okazję uszczegółowić swoje stanowisko i rzucić ewentualnie nowe światło na kwestię daty powstania rowów na działce nr [..].

Sąd badając sprawę uznał, że wymogów postępowania dowodowego nie spełnił organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i nie wykorzystał kompetencji przysługujących mu w zakresie postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 136 k.p.a. Dokonana przez sąd analiza akt sprawy potwierdza trafność tego stanowiska, albowiem pomimo rozbieżności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności wyjaśniających poprzestając na materiale, który według niego był spójny i odzwierciedlał prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne. Sąd zaznacza przy tym, że trudności w pozyskaniu materiału dowodowego nie zwalniają organu administracji od rzetelnej analizy dowodów zgromadzonych i drobiazgowego wyjaśnienia istotnych sprzeczności w materialne tym zauważonych.

Tymczasem materiał dowodowy zebrany z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 2 oraz art. 80 k.p.a. nie mógł stać się podstawą do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych stanowiących bazę do ustalenia ich konsekwencji prawnych, wynikających z zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego.

Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor RZGW winien, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 153 p.p.s.a., kierować się oceną prawną oraz wytycznymi sformułowanymi przez sąd w niniejszym wyroku, korzystając też z uprawnień przyznanych w art. 136 k.p.a. uzupełnić materiał dowodowy w kierunku wyznaczonym przez sąd.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) zasądzając od organu na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł składa się również wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.