Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 31/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c w zw z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 6,  par. 7, par. 10 ust 3
journal: Dz.U. 2015 poz 982
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz  zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności  gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487  art. 2 lit f
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 31/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 czerwca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.), Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Katarzyna Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r., sprawy ze skargi R.N., na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 29 listopada 2016 r. Nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy finansowej, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji,, zasądza na rzecz strony skarżącej od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa koszty, postępowania w kwocie 200 zł (dwieście złotych).,


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 25 października 2016 r. nr [...], znak [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez R. N., (dalej: Wnioskodawca, Skarżący) w dniu 29 kwietnia 2016 r., odmówił przyznania R. N. pomocy finansowej z tytułu działania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (Premie dla młodych rolników)".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 349, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 562 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu) oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego [...] (Dz.U. z 2015 r., poz. 982 ze zm., dalej: rozporządzenie).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmówił przyznania pomocy finansowej ze względu na niespełnienie warunku § 10 ust. 3 rozporządzenia.

Organ przywołał treść § 10 ust. 3 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia.

Dalej wskazał, że w dniu 25 lipca 2016 r., po dokonaniu oceny merytorycznej wniosku, organ wysłał do Wnioskodawcy wezwanie do złożenia wyjaśnień. W dniu 29 lipca 2016 r. Wnioskodawca złożył wyjaśnienia do wniosku, gdzie wyjaśniono wszystkie błędy z wezwania, poza jednym (punkt 6 wezwania), w którym wykryto błąd kontroli krzyżowej we wniosku na działkę ewidencyjną nr [...] położoną w Ż.

Następnie organ stwierdził, że działka ewidencyjna zadeklarowana w biznesplanie wchodziła w skład gospodarstwa osoby fizycznej, której wypłacono pomoc w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego PROW 2007-2013 działanie 112, status sprawy zakończony, znak sprawy [...] (działanie 112 młody rolnik). W. N. również zadeklarował tę działkę w części i działka ta wchodziła w skład gospodarstwa osoby fizycznej, której wypłacono pomoc na powierzchnię 0,30 ha.

Dalej organ wskazał, że działkę ewidencyjną nr [...] położoną w Ż. Wnioskodawca nabył aktem notarialnym nr [...] w dniu 28 kwietnia 2016 r. i na tej działce ustanowiono na rzecz darujących służebność mieszkania i prawo do korzystania z gruntu na powierzchni 0,30 ha. Następnie w dniu 28 kwietnia 2016 r. Wnioskodawca zawarł umowę dzierżawy na okres dziesięciu lat z W. N., na część działki [...] (0,30 ha), co stanowi dożywocie rodziców, na powyższą dzierżawę rodzice wyrazili zgodę.

W dniu 29 lipca 2016 r. Wnioskodawca złożył do biura powiatowego ARiMR w P. powyższą umowę wraz z oświadczeniem, iż jego zdaniem nie został naruszony § 10 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ wydzierżawiono jedynie dożywocie na działkę [...], natomiast pozostała część działki jest w użytkowaniu Wnioskodawcy. Powierzchnia wydzierżawiona nie jest ujęta we wniosku i w biznesplanie. Oświadczył również, iż jest formalnie właścicielem całego przejętego gospodarstwa. Zgodnie z oświadczeniem wydzierżawiona część działki jest w posiadaniu brata (W. N.), część ta była wydzierżawiona zarówno przez B. N. oraz przez Wnioskodawcę z dniem, kiedy otrzymano darowiznę. Oświadczył, że części tej działki nigdy nie użytkował i w okresie realizacji programu nie będzie jej posiadaczem, czy użytkownikiem.

W związku z powyższym według Wnioskodawcy spełniona została definicja przekazania gospodarstwa w całości, należne są z tego tytułu punkty, jednak w korekcie do wniosku zrezygnował z wnioskowania o punkty za przekazanie w całości, zastępując je wnioskowaniem o uprawę roślin wysokobiałkowych w roku docelowym, przy czym w dowolnym momencie może na wezwanie ARiMR przywrócić poprzednia wersję biznesplanu oraz dokonać fizycznego podziału działki, ponownie dokonać odpisu na rzecz darującego do momentu przejęcia przez Wnioskodawcę kierowania gospodarstwem. Odniósł się również do wyników z kontroli na miejscu, gdzie zaznaczono, że uprawa w plonie głównym była prawidłowo określona w biznesplanie, a stwierdzona powierzchnia uprawy bobu i słonecznika stanowi uprawę w poplonie.

Po analizie wniosku organ ustalił, że działka ewidencyjna [...] ma powierzchnię użytków rolnych 0,8696 ha. Wnioskujący w sprawie znak [...] W. N. zgłaszał / miał wypłacone do powierzchni 0,30 ha. W niniejszej sprawie znak [...], zgodnie z wynikami z kontroli na miejscu z 26 lipca 2016 r., nr dokumentu [...] oraz biznesplanem zadeklarowano 0,55 ha (kontrola na miejscu zmierzyła uprawę poplon na działce 0,26 ha bób, 0,29 ha słonecznik).

Dalej organ wskazał, że art. 46 § 1 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilnego (obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) zawiera definicję nieruchomości - nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Grunt jest rodzajem nieruchomości w rozumieniu kodeksu cywilnego. Kodeks cywilny wyróżnia grunty rolne - są to grunty wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji rolniczej i grunty nierolnicze, czyli grunty, które nie są gruntami rolnymi. Innymi słowy grunt w znaczeniu prawnym to rzecz nieruchoma.

Nieruchomość gruntowa jest częścią powierzchni ziemskiej i stanowi odrębny przedmiot własności (jest oznaczona numerem działki i to ją identyfikuje), stanowi wyodrębnioną całość (uchwała Sądu Najwyższego z 28 sierpnia 1988 r., sygn. III CZP 15/88). Prawnego wytyczania nieruchomości dokonuje się przez wytyczenie jej granic i założenie dla niej księgi wieczystej. Granice określające nieruchomość jako wydzieloną część powierzchni ziemskiej należy rozumieć w sensie fizycznym. Fizyczny umowny podział nieruchomości winien korelować ze stanem, który jest w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. Użyte w powołanym rozporządzeniu pojęcie grunt rolny jest tożsamy z pojęciem nieruchomość rolna. Zgodnie z art. 461 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Dalej organ wskazał, że istotnym w sensie prawnym jest numer działki ewidencyjnej [...] zadeklarowany w biznesplanie i fakt, że ten sam numer działki zgłosił W. N. do programu Ułatwianie startu młodym rolnikom. Grunt rolny (nieruchomość rolna) w ramach działki nr [...] położonej w Ż. identyfikuje go i wyodrębnia od gruntu rolnego w ramach innej działki ewidencyjnej.

Wnioskodawca wskazując do biznesplanu nieruchomość rolną (grunt rolny) objęty działką nr [...], która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego osoby fizycznej, której wypłacono pomoc w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" nie spełnia więc na dzień składania wniosku jednego z warunków przyznania pomocy w ramach działania "Premia dla młodych rolników" - w związku z tym ma zastosowanie postanowienie zawarte w § 10 ust 3 rozporządzenia.

Ponadto w oparciu o wyjaśnienia Wnioskodawcy z dnia 29 lipca 2016 r. organ stwierdził, że był on świadomy, iż powyższa działka ewidencyjna wchodziła w skład gospodarstwa osoby fizycznej, której wypłacono pomoc. Do wyjaśnień załączył umowę dzierżawy na część działki z bratem – W. N. Wszelkie zmiany inicjowane przez Wnioskodawcę powinny być dokonane w formie zmiany do wniosku, przed złożeniem wniosku, lub w terminie dopuszczalnym na dokonanie zmian. Dokonanie fizycznego podziału działki, ponowny odpis na rzez darującego, możliwość zamiany działki na inną nie jest możliwy po wykryciu przez ARiMR nieprawidłowości.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 17 rozporządzenia, kolejność przysługiwania pomocy jest ustalana na podstawie danych i informacji zawartych we wniosku o przyznanie pomocy, dołączonych do niego dokumentach oraz kontroli administracyjnej. Dokonanie przez wnioskodawcę zmian we wniosku o przyznanie pomocy lub w dołączonych do niego dokumentach po upływie 20 dni od dnia zakończenia terminu składania wniosków o przyznanie pomocy nie wpływa na kolejność przysługiwania pomocy oraz liczbę punktów, z wyłączeniem przypadku, gdy zmiana taka powoduje zmniejszenie liczby punktów. Nabór wniosków trwał od 31 marca do 29 kwietnia 2016, ostateczny termin na dokonanie zmiany upłynął 19 maja 2016 r.

Ponadto zgodnie z artykułem 15 rozporządzenia delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 181 z 20.6.2014 r., str. 48 z późn. zm.), (uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności) - przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność i innych deklaracji, terminów zgłaszania poprawek do wniosków o przyznanie pomocy obszarowej lub wniosków o płatność oraz terminów składania dokumentów uzupełniających lub umów jest niezbędne, aby organy krajowe miały możliwość planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli poprawności wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność lub innych dokumentów. Należy zatem ustanowić przepisy dotyczące terminów, w których będą przyjmowane spóźnione dokumenty. Aby skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków złożonych po terminie należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

W dniu 25 lipca 2016 r. przekazano Wnioskodawcy informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 16 sierpnia 2016 r. Wnioskodawca stawił się do biura powiatowego ARiMR wraz z W. N., gdzie złożył oświadczenie, że działka [...] jest użytkowana w różnych częściach, tzn. nie są użytkowane te same grunty rolne. W dniu 7 października 2016 r. została wysłana ponownie informacja o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, przed wydaniem decyzji odmownej. W odpowiedzi na pismo Wnioskodawca zgłosił się do biura powiatowego ARiMR w P. w dniu 17 października 2016 r., gdzie spisano protokół ze spotkania. W powyższym protokole poinformowano o przyczynach wydania decyzji odmownej. Do protokołu Wnioskodawca wniósł pismo, iż wydanie decyzji odmownej jest niezasadne, gdyż nie zachodzi problem nakładania się powierzchni wypłaconej w ramach programu młody rolnik.

W odniesieniu do oświadczenia, że spełniona została definicja przekazania gospodarstwa w całości i należne są z tego tytułu punkty - zaliczono punkty, na które wnioskowano, po korekcie wniosku - produkcja roślin wysokobiałkowych 2 punkty, w korekcie do wniosku zaznaczono, iż nie przejęto gospodarstwa w całości. Uzyskano sumę punktów 13,5.

R. N. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Podniósł, że w sprawie nie dochodzi do naruszenia przepisu określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ od początku złożenia wniosku wraz z biznesplanem nie jest w posiadaniu gruntów, które były podstawą do przyznania pomocy na rzecz jego brata W. N. Grunty te początkowo wydzierżawione przez ojca, w dniu nabycia przez Skarżącego nieruchomości także zostały wydzierżawione jego bratu w celu kontynuowania jego zobowiązania. Są to jednocześnie grunty stanowiące tzw. "dożywocie" zapisane w akcie notarialnym. Wydzierżawione grunty stanowiły i stanowią określoną powierzchnię oraz stałe położenie w ramach działki ewidencyjnej nr [...] od początku okresu wydzierżawienia. Kalkulacje zawarte we wniosku i biznesplanie dotyczące powierzchni upraw, inwestycji, zasobów gospodarstwa itp. zostały wykonane z wyłączeniem tej powierzchni i w pełni gwarantowały wykonalność założeń biznesplanu.

Skarżący podniósł, że tylko w sytuacji odwrotnej, gdyby deklarował we wniosku tę część (miałoby to wpływ na wielkość ekonomiczną gospodarstwa), na którą pomoc uzyskał brat, a do wykrycia nieprawidłowości doszłoby na etapie oceny wniosku, stanowiłoby to naruszenie przepisu § 10 ust. 3 rozporządzenia.

Sugestie z jego strony jakoby chciał dokonać fizycznego podziału działki oraz zwrotu tej powierzchni na rzecz darującego były odpowiedzią na wątpliwości organu oceniającego, wskazującego w toku postępowania, iż podział fizyczny oraz sprzedaż lub darowizna tej części byłaby najbardziej prawidłową ścieżką do spełnienia warunku określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia i były próbą polubownego załatwienia problemu, mimo wątpliwości co do oceny organu.

Skarżący wskazał, że przepisy rozporządzenia w jasny sposób definiują grunty rolne mogące stanowić gospodarstwo rolne stanowiące podstawę do przyznania pomocy na rzecz młodych rolników i w swej treści dopuszczają zarówno grunty nabyte na własność jak i grunty dzierżawione od osób fizycznych, z Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego, zatem wydzierżawienie części gruntów lub ich sprzedaży powinno poprzez analogię powodować zmniejszenie powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie. W ocenie Skarżącego wskazanie przesłanki posiadania gruntów, na które brat otrzymał pomoc dla młodych rolników w ramach PROW 2007-2013 jedynie w oparciu o fakt, iż Skarżący jest ich właścicielem, jest nadinterpretacją przepisów rozporządzenia przez organ, ponieważ w swej ocenie nie odnosi się do umowy dzierżawy, którą w dniu nabycia zawarł z bratem, odrzucając tą formę przeniesienia posiadania jako dopuszczalnej do ustalania rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych zgodnie z definicją § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 29 listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.), w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał i wyjaśnił treść art. 127 § 2, art. 16 i art. 15, art. 129 § 2, art. 107 § 1 i art. 138 K.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Dalej wskazał, że decyzja I instancji jest prawidłowa, tj. uwzględnia wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne sprawy, którą rozstrzygała. Organ stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli administracyjnej i terenowej wniosku strony. Art. 74 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 ze zm.) oraz art. 24 i nast. rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 227 z 31.7.2014, str. 69 ze zm.) wskazują, że kontrole tego rodzaju mają na celu skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku, ze stanem faktycznym.

Podczas kontroli administracyjnej, dane z wniosku o płatności są porównywane m.in. z danymi KRUS, Ewidencji Gruntów i Budynków, dotychczas złożonymi wnioskami strony i innych producentów, wynikami kontroli przeprowadzanych na terenie zadeklarowanym do płatności i podstawowymi wymogami związanymi z wnioskowanym wsparciem. Ww. czynności są prowadzone przede wszystkim przy pomocy informatycznego systemu ARiMR, tj. Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) oraz innych systemów tego rodzaju pozostających w dyspozycji Agencji.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że strona nie spełniła wszystkich wymogów związanych z wnioskowanym wsparciem. Dotyczyło to w szczególności zgłoszenia w dokumentach dot. płatności gruntów, które nie mogły być w tym programie uwzględniane, co skutkowało odmową przyznania wsparcia.

Organ odwoławczy wskazał, że bezsporne w niniejszej sprawie było, że:

- część działki ewid. nr [...] (msc. Ż., gm. P., całk. pow. 0,8696 ha) o pow. 0,30 ha została na podstawie umowy z 28 lutego 2011 r. oddana w dzierżawę W. N., przez B. N.,

- W. N. zadeklarował ww. fragment działki nr [...] o pow. 0,30 ha w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego PROW 2007-2013 (sprawa nr [...] - działanie nr [...]) - do wniosku tej osoby o przyznanie ww. dofinansowania z dnia 27 czerwca 2010 r. załączono m.in. ww. umowę dzierżawy,

- sprawa ww. wniosku W. N. została zakończona decyzją Dyrektora OR ARiMR, na mocy której ten wnioskodawca uzyskał żądane wsparcie,

- w biznesplanie przedłożonym przez R. N. wraz z wnioskiem o P. wskazano m.in. działkę ewid. nr [...] - w biznesplanie jako uprawianą wskazano obszar 0,55 ha (kontrola terenowa zmierzyła 0,26 ha uprawy bobu i 0,29 ha słonecznika),

- ww. działka nr [...] stała się własnością Skarżącego na podstawie darowizny od rodziców (E. i B. N.) dokonanej dnia 28 kwietnia 2016 r. (akt notarialny rep. A Nr [...]), w zamian za służebność mieszkania i prawo do korzystania z części ww. działki (0,30 ha) dla darczyńców,

- na podstawie umowy z dnia 28 kwietnia 2016 r. Skarżący (za zgodą rodziców) oddał 0,30 ha ww. działki ewid. nr [...] w 10-letnią dzierżawę W. N. (zgodnie z umową dzierżawca przejął ww. fragment w dniu zawarcia ww. umowy).

Powyższe okoliczności ustalono przede wszystkim na podstawie porównania dokumentów ze spraw pomocy dla młodych rolników, o które wystąpili W. N. (w 2011 r. w ramach [...]) i Skarżący ([...]), oraz na podstawie oświadczenia Skarżącego z 27 lipca 2016 r., oświadczeń Skarżącego i W. N. z 16 sierpnia 2016 r. oraz wyjaśnień Skarżącego z 17 października 2016 r.

Kontrola terenowa wykonana w niniejszej sprawie nie wykazała żadnych nieprawidłowości, ale w jej ramach zasadniczo nie sprawdzano historii poszczególnych działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez Wnioskodawcę (istotny był stan aktualny).

Ww. okoliczności oznaczały zdaniem organu odwoławczego brak możliwości przyznania stronie płatności w żądanej wysokości, co wynika w szczególności z § 10 ust. 3 rozporządzenia. Z ww. przepisów wynika, że jeżeli danego gruntu rolnego dotyczył program pomocy dla młodych rolników w ramach [...], to ten sam grunt nie może być wykorzystany do uzyskania podobnej pomocy przez inną osobę w ramach [...]. Definicję gruntu zdaniem organu zawiera art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Organ przywołał też treść art. 461 K.c.

Następnie organ wskazał, że w zbliżony sposób zdefiniowano pojęcie użytku rolnego (pojęcie tożsame do gruntu rolnego) w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.Urz. UE nr L 347 z 20.12.2013, str. 608 ze zm.) i w art. 2 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 (Dz.Urz. UE nr L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 487 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

Dalej organ wskazał, że wyodrębnienie nieruchomości (np. gruntu rolnego) polega na wytyczeniu granic danej nieruchomości (gruntowej), nadaniu numeru ewidencyjnego i założeniu księgi wieczystej.

Skoro przepisy § 10 ust. 3 i § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia dot. premii dla młodych rolników, odwołują się tylko do pojęcia "gruntu" lub "gruntów rolnych", a nie np. do ich części lub też faktycznego ich użytkowania, to organ nie mógł przyjąć np., że odnośnie pomocy dla W. N. chodziło tylko o 0,30 ha spornej działki, a odnośnie pomocy dla R. N. tylko o pozostałą część tej samej działki.

Ww. część (0,30 ha dz. ewid. Nr [...]) nie jest i nie była bowiem wyodrębniona jako nieruchomość - brakuje jej własnych granic, własnego oznaczenia i księgi wieczystej. Brak realnego wyodrębnienia prawnego i ww. brzmienie przepisów dot. premii dla młodych rolników za 2016 r. uniemożliwiały przyjęcie, że ta sama działka nr [...] w okolicznościach niniejszej sprawy może być podstawą do uzyskania ww. płatności zarówno dla R. jak i W. N.

Brak wyraźnego wyodrębnienia spornej części ww. działki i przekazanie jej Skarżącemu w całości przez rodziców sprawia zdaniem organu, że bez znaczenia pozostają następujące kwestie podniesione przez Skarżącego:

- brak wyszczególnienia spornej części we wnioskach i biznesplanach obu ww. osób,

- dysponowanie statusem właściciela całego gospodarstwa (włącznie z całą działką nr [...]) przez R. N. (przejęcie całego gospodarstwa od rodziców), - brak użytkowania ww. spornej części działki nr [...] przez stronę obecnie i kiedykolwiek wcześniej.

Dalej organ wskazał, że niemożliwa okazała się także skuteczna - niewpływająca na płatność - korekta wniosku i biznesplanu strony, z powodu brzmienia § 17 ust. 1 rozporządzenia. W 2016 r. termin składania ww. wniosków jest ogłaszany przez Prezesa ARiMR nie później niż 30 dni przed dniem planowanego rozpoczęcia terminu składania tych wniosków i powinien przypadać w pierwszym albo drugim kwartale roku kalendarzowego, przy czym okres ten nie może być krótszy niż 14 dni oraz dłuższy niż 30 dni (§ 12 rozporządzenia). Termin na składanie wniosków takich jak wniosek strony rozpoczynał się 31 marca 2016 r. i trwał do dnia 29 kwietnia 2016 r. Tym samym ostatni dzień na złożenie ew. zmian upłynął wraz z dniem 19 maja 2016 r. Do tego czasu strona żadnych zmian w swym wniosku nie dokonała.

Brak poinformowania o ew. niezgodnościach lub nieprawidłowościach dot. zawartości tego wniosku uniemożliwiał uznanie ww. błędów za usprawiedliwione w oparciu o brzmienie art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Ten przepis przewiduje, iż kar administracyjnych "nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność". W niniejszej sprawie przed wystosowaniem do Skarżącego wezwania do wyjaśnień z 22 lipca 2016 r., nie informował on ARiMR o czymkolwiek mogącym być podstawą do zastosowania ww. przepisu.

W ocenie organu II instancji materiały zgromadzone w niniejszej sprawie pozwalały i pozwalają wystarczająco jednoznacznie określić stan spełniania przez Wnioskodawcę wymogów dot. płatności istotnych w niniejszej sprawie. Konsekwencją stwierdzenia nieprawidłowości wskazanych wyżej było uznanie, że strona nie spełnia wszystkich warunków uprawniających do uzyskania wnioskowanej płatności. Po uwzględnieniu całości okoliczności niniejszej sprawy oznaczało to odmowę przyznania żądanych płatności.

Według organu odwoławczego nieprawidłowości, jakie stwierdzono w przedmiotowej sprawie obciążają producenta. Przy ocenie uchybień przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zdaniem ARiMR w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać. W związku z tym to sama strona powinna postarać się o to, by dane z wniosku odpowiadały rzeczywistości, oraz odpowiednio wcześnie powiadomić ARiMR o ewentualnych zmianach w tym zakresie. Zwłaszcza, że składając wniosek Skarżący podpisał się pod ujętym w tym wniosku oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania żądanych płatności. Podpis pod wnioskiem o płatności oznaczał tu zatem swego rodzaju poręczenie znajomości zasad, w oparciu o które przyznawane jest ww. wsparcie, gwarancję rzetelności deklarowanych we wniosku informacji, jak i zgodę na weryfikację tych informacji. Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z obowiązującymi przepisami organ I instancji nie mógł zignorować stanu stwierdzonego w wyniku czynności kontrolnych.

Rozstrzygając sprawy wniosków o wsparcie ARiMR musi bowiem respektować wymogi związane z udzielaniem wsparcia danego rodzaju i podobnie traktować rolników w podobnych sytuacjach. Brak uwzględnienia ww. nieprawidłowości byłby możliwy, gdyby w okolicznościach tej konkretnej sprawy strona nie była w stanie ich uniknąć bądź usunąć. Zdaniem ARiMR, nic takiego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi - nie złożono wniosku całkowicie poprawnego pod względem faktycznym.

Organ przywołał art. 27 ust. 2 i ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu, wskazując, że do momentu wydania niniejszej decyzji strona nie przedłożyła jednak żadnych materiałów mogących podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji.

R. N. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej brak akceptacji rzeczywistych faktów.

Wniósł o uchylenie decyzji w całości, akceptację podziału gruntu działki [...] w obecnym stanie faktycznym i umożliwienie dostosowania się do wymogów prawnych ARiMR dotyczących utworzenia podziału notarialnego działki [...].

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że decyzja dotycząca tzw. definicji gruntu rolnego jest zasadna teoretycznie natomiast stan faktyczny jest następujący.

Kontrola w terenie ARiMR dotycząca użytkowania części gruntu 0,55 ha na działce [...] zaakceptowała stan faktyczny bez rozgraniczenia geodezyjnego i notarialnego gruntu rolnego 0,30 ha jak również gruntu zabudowanego na tej działce. Skarżący podniósł również, że funkcjonuje program dopłat obszarowych aktualnie wypłaconych przez ARiMR.

Akt notarialny zawiera stan prawny do czasowego dysponowania częścią gruntu 0,30 ha przez rodziców, wyznaczoną w części działki [...] od strony zachodniej, co pozwala na wieloletnie planowanie produkcji rolnej.

Wniosek oraz biznes plan wyłączył część gruntu, czyli 0,30 ha, co świadczy o fakcie nieukrywania, iż grunt ten był wykorzystany w innych programach.

Skarżący zarzucił, że brak akceptacji powyższej sytuacji przez ARiMR zmusza do podziału i pomniejszenia gospodarstwa z powodu zawartej definicji gruntu w programie "Premia dla Młodych", podział notarialny może spowodować trwałą utratę części działki w tym gospodarstwie. Dopełnienie przekazania gospodarstwa w całości jest przyczyną odmownej decyzji ARiMR.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzuty Dyrektor wskazał, że z uwagi na to , że § 10 ust. 3 rozporządzenia, odnosi się wyłącznie do pojęcia gruntu i nie wspomina w ogóle o ich częściach lub ich faktycznym użytkownikiem, przyjęto, że chodzi o wyłącznie o całą nieruchomość gruntową oznaczoną i wyodrębnioną w księgach wieczystych i EGiB jako działka ewid.

Zdaniem Dyrektora oceny tej nie może zmienić:

- wynik kontroli terenowej,

- niekwestionowany przez organ wieloletni już brak użytkowania przez R. N. 0,3 ha zachodniej części ww. działki ewidencyjnej,

- brak wpisania ww. 0,30 ha do wniosku o płatności PMR żądane przez Skarżącego,

- odmienny sposób użytkowania części użytkowanej przez Skarżącego (wschodnia część działki to najczęściej grunt orny), i W. N. (zachodnia część działki [...] jest zajęta najczęściej pod tunele foliowe - północną zajmują zabudowania),

- zadeklarowanie przez R. N. na ww. działce [...] takiej samej powierzchni do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 r. jak i do płatności PMR - 0,55 ha.

Należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy, uzupełnionych w wykonaniu postanowienia Sądu z 29 marca 2017 r. a także zarządzenia z 18 kwietnia 2017 r., wynika, że 2 sierpnia 2016 r. organ I instancji wystąpił do Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – A. Ś., z prośbą "o wskazanie ścieżki postępowania" w sprawie przyznania pomocy finansowej R. N. Zawarto w tym piśmie pytanie "czy w zaistniałej sytuacji § 10 ust. 3 rozporządzenia nie wyklucza wnioskodawcy w przyznaniu pomocy".

Następnie pismem z 4 sierpnia 2016 r. Dyrektor M. Oddziału ARiMR zwrócił się do Dyrektora Działań Społecznych i Organizacji Producentów ARiMR – W. G. o zajęcie stanowiska w sprawie, twierdząc, że w takich okolicznościach należy odrzucić wniosek.

W odpowiedzi z 28 września 2016 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR – P. S., przekazał organowi I instancji pismo Dyrektora Działań Społecznych i Organizacji Producentów ARiMR – W. G. z 23 września 2016 r. wraz ze sporządzoną przez radcę prawnego E. B. opinią prawną z 22 sierpnia 2016 r. w kwestii wypłacania środków w ramach działania [...] na tę samą działkę, co do której wcześniej wypłacono premię w ramach [...].

W ww. piśmie z 23 września 2016 r. wskazano, że w przedstawionym przypadku ma zastosowanie § 10 ust. 3 rozporządzenia. W opinii prawnej zaś zawarto rozważania uwzględniające art. 46 i art. 461 Kodeksu cywilnego, wskazujące, że wcześniejsze zgłoszenie działki [...] uniemożliwia ponowne skorzystanie z premii dla rolnika na inną część tej działki w ramach programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oraz błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje organów ARiMR w przedmiocie przyznania R. N. pomocy finansowej z tytułu działania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (Premie dla młodych rolników)".

Organ w pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji

Decyzje wydane były na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 6 lit. a-c i e oraz pkt 8-12, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z ust. 2 pkt 2 art. 26 w brzmieniu obwiązującym do 17 stycznia 2017 r., a zatem w chwili wydawania decyzji poddanych w niniejszej sprawie kontroli Sądu, organem właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej był kierownik biura powiatowego Agencji - w przypadku działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a, c i e, pkt 8 oraz pkt 10-12.

Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje następujące działania i poddziałania:

(...)

6) rozwój gospodarstw i działalności gospodarczej:

a) pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników.

Z kolei zgodnie z art. 10 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa:

1. Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach.

2. W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego.

3. Kierownik biura powiatowego jest właściwy miejscowo również w sprawach dotyczących nieruchomości położonych w miastach na prawach powiatu i w innych sprawach, w których stroną jest podmiot mający miejsce zamieszkania (siedzibę), miejsce pobytu albo ostatnie miejsce zamieszkania w mieście na prawach powiatu, jeżeli właściwość miejscową w tych sprawach ustala się odpowiednio według miejsca zamieszkania (siedziby), miejsca pobytu albo ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu.

Stosownie zaś do art. 4 ustawy o wspieraniu, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zatem z powyższego przepisu wynika, że w postępowaniu w przedmiocie pomocy w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników wprost stosowane są przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne postępowania administracyjnego i art. 15.

Przede wszystkim, należało zatem ocenić postępowanie organów w odniesieniu do ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Organ odwoławczy (wyższego stopnia – dyrektor oddziału regionalnego) mimo przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ww. przepisu, nie dostrzegł jego naruszenia w toku postępowania przed organem I instancji.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66).

Środek zaskarżenia musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, uwagi do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564).

Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 K.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1989 r., sygn. II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36; wyrok NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.).

Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 K.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1267/15 - powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 stycznia 2017 r., sygn. III SA/Kr 1461/16).

Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.; zob. komentarz do art. 136 i 138 § 2 i 3). Niniejszy Skład orzekający podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95), zgodnie z którym do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Zasada ta służy realizacji prawa strony do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy, przez dwa niezależne podmioty (podkreślenie Sądu) – organy administracji publicznej, co sprowadza się nie tylko do obowiązku wydania dwóch rozstrzygnięć w tej samej sprawie przez dwa różne organy, ale także do dwukrotnego zbadania tej sprawy co do jej meritum i to przez dwa niezależne i samodzielnie działające organy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 613/10, Lex nr 1070866).

Narzucenie organowi administracji państwowej stopnia podstawowego przez organ II instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza faktycznie postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 lutego 1985 r., sygn. II SA 1811/84, ONSA 1985/1/7 i wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., II SA 1678/83, ONSA 1984/1/21).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie tej zasady w rozpoznawanej sprawie polegało na tym, że organ I instancji nie podjął samodzielnie i w sposób suwerenny wydanej przez siebie decyzji.

Mianowicie organ I instancji zwrócił się do organu II instancji "o wskazanie ścieżki postępowania" w sprawie R. N. Organ II instancji jednoznacznie opowiedział się za negatywnym rozpoznaniem wniosku Skarżącego, czemu dał wyraz w piśmie z 4 sierpnia 2016 r.

Ingerencja taka miała decydujący wpływ na treść decyzji I instancji, wobec czego istniały uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy sprowadzono w istocie do jednej instancji.

Przedstawiony tok postępowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że

w sprawie de facto orzekał jeden organ mianowicie Dyrektor MOR ARiMR. To ten organ wydawał organowi I instancji konkretne merytoryczne zalecenia odnośnie sposobu postępowania i treści wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast rola organu I instancji została ograniczona do wyrażenia i przedstawienia stanowiska organu odwoławczego.

Uzasadnienie rozstrzygającej w sprawie kwestii wykładni § 10 ust. 3 rozporządzenia w odniesieniu do działki [...] organ I instancji skopiował dokładnie (in extenso) z opinii prawnej przesłanej przez organ odwoławczy.

Taki sposób procedowania zasługuje na zdecydowaną krytykę i powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji została wydana bowiem z naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania a organ II instancji utrzymał decyzję zawierającą taką wadę w mocy.

Znamienne jest również, że przedkładając Sądowi akta administracyjne wraz ze skargą, Dyrektor MOR ARiMR wyłączył z nich korespondencję pomiędzy organami przeprowadzoną w toku I instancji, a przedstawił ww. pisma dopiero na wyraźne, dwukrotne wezwanie Sądu. Trzeba też wskazać, że karty akt administracyjnych nie są ponumerowane, co narusza art. 54 § 2 P.p.s.a. i utrudnia należytą kontrolę sądową sprawy.

Należy tu wskazać, że Sąd w niniejszej sprawie nie neguje w sposób absolutny wszelkich przejawów współdziałania pracowników różnych szczebli konkretnej struktury administracyjnej, w szczególności gdy wynika to ze specyfiki pracy danej agencji czy inspekcji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1361/15, LEX nr 2268844).

W szczególności Sądowi w składzie orzekającym znany jest wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. II GSK 282/14, zgodnie z którym nie jest wykluczone konsultowanie lub wystąpienie o opinię prawną przez kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do radcy prawnego zatrudnionego w oddziale, w zakresie kompetencji którego leży także obsługa prawna biur powiatowych.

Zgodnie bowiem z Zarządzeniem nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 kwietnia 2016 r., w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydanym na podstawie § 5 statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2009 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 877), ustalono zadania przydzielone poszczególnym komórkom organizacyjnym Agencji.

I tak, stosownie do § 8 ust. 2 Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzje administracyjne w zakresie określonym w ustawach oraz jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do kierowników biur powiatowych.

Zgodnie z § 9 ust. 2 Kierownik biura powiatowego wydaje decyzje w zakresie określonym w ustawach. Stosownie do § 36 ust. 2 pkt 26 oddział regionalny rozpatruje odwołania od decyzji administracyjnych wydawanych przez kierowników biur powiatowych.

Zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 36 oddział regionalny prowadzi obsługę prawną w zakresie zadań oddziału regionalnego oraz podległych biur powiatowych.

W związku z powyższym w przywołanym wyroku NSA stwierdził, że radca prawny zatrudniony może być tylko w oddziale regionalnym i może wydawać opinie prawne, sprawdzać pod względem formalno-prawnym projekty postanowień i decyzji przygotowywane zarówno przez Biura Powiatowe na potrzeby biur powiatowych, jak również na potrzeby oddziału regionalnego.

W tym miejscu należy zdecydowanie podkreślić, że czym innym jest opisana wyżej obsługa prawna, a czym innym wydawanie jednoznacznych, rozstrzygających opinii przez sam organ II instancji (jak w piśmie z 4 sierpnia 2016 r.), w kwestii "ścieżki postępowania" w konkretnej sprawie administracyjnej.

Zatem nie sposób uznać, że w sprawie niniejszej, jak w sprawie podlegającej ocenie NSA w ww. wyroku z 10 marca 2015 r., sygn. II GSK 282/14, instrukcje organu II instancji są natury formalno-prawnej, a nie zalecają merytorycznego rozstrzygnięcia.

Opinię w sprawie niniejszej wydał też nie tylko radca prawny, ale także sam Zastępca Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR.

Należy również mieć na uwadze, że ustalenia zarządzenia wewnętrznego Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie może być sprzeczne z przepisami ustaw i rozporządzeń, a także prowadzić do zawężającej wykładni przepisów gwarancyjnych zawartych m.in. w K.p.a. (np. art. 15).

Na marginesie można wskazać, że treść ww. zarządzenia nie jest upubliczniona przez Agencję ani na stronach własnych Agencji, ani też na stronach Biuletynu Informacji Publicznej.

Przechodząc do oceny samej wykładni ww. § 10 ust. 3 rozporządzenia zaprezentowanej przez organ odwoławczy, należy wskazać w pierwszej kolejności, że w istocie bezsporne było w sprawie między stronami, że działki ewid. nr [...] (msc. Ż., gm. P.) ma powierzchnię całkowitą 0,8696 ha. Część zachodnia działki o pow. 0,30 ha jest od 28 lutego 2011 r. użytkowana przez W. N., na podstawie umów dzierżawy. W. N. zadeklarował ww. fragment działki nr [...] o pow. 0,30 ha w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego [...] (sprawa nr [...] - działanie nr [...]) i mocą decyzji Dyrektora OR ARiMR uzyskał żądane wsparcie. W biznesplanie przedłożonym przez R. N. wraz z wnioskiem o PMR wskazano m.in. działkę ewid. nr [...] - w biznesplanie jako uprawianą wskazano obszar 0,55 ha (kontrola terenowa zmierzyła 0,26 ha uprawy bobu i 0,29 ha słonecznika), a zatem nie wpisano ww. 0,30 ha.

Wyraźnie odmienny jest sposób użytkowania części użytkowanej przez Skarżącego (wschodnia część działki to najczęściej grunt orny), i W. N. (zachodnia część działki [...] jest zajęta najczęściej pod tunele foliowe - północną zajmują zabudowania). Organy w ogóle nie kwestionowały wieloletniego już braku użytkowania przez R. N. 0,30 ha zachodniej części ww. działki ewidencyjnej. Organy akceptowały faktyczny podział użytkowania działki nr [...] między braćmi, czego wyrazem jest skuteczne zadeklarowanie przez R. N. na ww. działce [...] takiej samej powierzchni do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2016 r. - 0,55 ha.

Organ, po stosownych wyjaśnieniach Skarżącego, nie kwestionował żadnych innych elementów wniosku, poza objęciem wnioskiem działki [...].

Zatem jedyną przeszkodą do przyznania pomocy przez organ rozpatrujący wniosek jest uznanie, że udzielenie premii w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach [...] innemu rolnikowi na inne grunty (pozostałą część działki) wypełnia przesłankę zastosowania § 10 ust. 3 rozporządzenia.

Zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia, pomocy nie przyznaje się, jeżeli grunty, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, wchodziły w skład gospodarstwa osoby fizycznej, której wypłacono pomoc w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 lub której wypłacono pierwszą ratę pomocy na operację typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem.

Paragraf 6 ust. 1 pkt 1 lit. a odnosi się do gruntów rolnych zadeklarowanych w biznesplanie i znajdujących się w gospodarstwie - grunty te uwzględniają powierzchnię i rodzaj użytków rolnych, a także dotyczą budynków, budowli, maszyn, urządzeń i wyposażenia, wykorzystywanych do produkcji rolnej, zwanych dalej "zasobami gospodarstwa".

Należy podkreślić, że przepisy prawa krajowego dotyczące rozdziału środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich są ustanowione w wyniku dostosowania prawa krajowego do prawa unijnego, a to przede wszystkim rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr [...]".

Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jako wdrażająca system wspierania rozwoju obszarów wiejskich z [...], jak i wydane na jej podstawie (art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy) rozporządzenie, muszą być interpretowane zgodnie z przepisami rozporządzenia nr [...], bowiem wsparcie dla młodych rolników z [...] powinno być udzielane w granicach podmiotowych określonych rozporządzeniem unijnym. Wsparcie to nie może przekraczać granic zakreślonych rozporządzeniem, ale także nie powinno być udzielane w zakresie węższym niż to określa art. 19 rozporządzenia nr [...].

Należy zatem uwypuklić, że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr [...] "użytek rolny" oznacza każdy obszar (podkreślenie Sądu) zajęty przez grunty orne, trwałe użytki zielone, pastwiska trwałe lub uprawy trwałe określone w art. 4 rozporządzenia (UE) nr [...];

Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...]:

b) "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego;

e) "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe;

f) "grunty orne" oznaczają grunty uprawiane w celu produkcji roślinnej lub obszary dostępne dla produkcji roślinnej, ale ugorowane, w tym obszary odłogowane zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, bez względu na to, czy grunty te znajdują się pod uprawą szklarniową lub pod stałym bądź ruchomym przykryciem.

Zatem wbrew stanowisku organu odwoławczego, ww. rozporządzenia unijne posługują się pojęciem "użytek rolny", jako nietożsamym z pojęciem "grunty rolne", o którym mowa w Kodeksie cywilnym.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że nieuprawniona jest wykładnia pojęcia "gruntów" z § 10 ust. 3 i "gruntów rolnych" z § 6 rozporządzenia w sposób prowadzący do zawężenia wsparcia udzielanego rolnikom. Wykładnia systemowa bowiem prowadzi do wniosku, że w przepisach tych chodzi o konkretne części powierzchni ziemi objęte uprawami, niekoniecznie wyodrębnione w osobne nieruchomości czy działki geodezyjne.

Także wykładnia funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w rozporządzeniu zawarto wyłączenia od przyznania premii dla rolnika, w przypadku ponownego zadeklarowania tych samych użytków rolnych.

Nie jest więc zasadne stosowanie definicji nieruchomości czy nieruchomości rolnej jako równoważnej ww. pojęciu gruntu.

Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia wprowadzanej legislacji, sformułowanego przez ustawodawcę przy wydawaniu rozporządzenia, należy stwierdzić, że również wykładnia autentyczna prowadzi do tożsamego wniosku.

Jak słusznie podnosił Skarżący, przepisy rozporządzenia w jasny sposób definiują grunty rolne mogące stanowić gospodarstwo rolne stanowiące podstawę do przyznania pomocy na rzecz młodych rolników i w swej treści dopuszczają zarówno grunty nabyte na własność jak i grunty dzierżawione m.in. od osób fizycznych. Brak jest podstaw do kwestionowania możliwości wydzierżawienia części nieruchomości czy działek ewidencyjnych, co jest całkowicie dopuszczalne i powszechnie stosowane na gruncie prawa cywilnego.

Zgodnie zresztą z § 7 rozporządzenia:

1. Przy ustalaniu powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie sumuje się powierzchnię użytków rolnych stanowiących przedmiot:

1) własności;

2) użytkowania wieczystego;

(...)

4) dzierżawy od podmiotów innych niż wymienione w pkt 3, na podstawie umowy dzierżawy zawartej:

a) w formie aktu notarialnego albo z datą pewną oraz

b) na okres co najmniej 10 lat, jednak nie krótszy niż do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy.

2. Powierzchnia użytków rolnych stanowiących przedmiot własności beneficjenta, użytkowania wieczystego lub dzierżawy z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub od jednostek samorządu terytorialnego powinna stanowić przynajmniej 70% minimalnej powierzchni, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6 lit. a.

3. Przy ustalaniu powierzchni gospodarstwa, w tym powierzchni minimalnej, bierze się pod uwagę średnią powierzchnię gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w poszczególnych województwach oraz średnią powierzchnię gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju, w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o przyznanie pomocy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zgodnie z § 7 ust. 3 ustalając powierzchnię gospodarstwa, należy mieć na uwadze łączną powierzchnię użytków rolnych a nie działek ewidencyjnych wchodzących w jego skład.

Powyższe potwierdza również fakt, że w załączonym do wniosku zestawieniu tabelarycznym na płycie CD, w tabeli 4: "Oświadczenie o posiadanych i/lub zadeklarowanych do przejęcia działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przedstawionego w biznesplanie" istnieją osobne kolumny o nazwach: "Powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej" i "Powierzchnia użytków rolnych" oraz "Powierzchnia pozostała". Oczywiste jest bowiem, że w obrębie działek rolnych (gruntów rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego) znajdować mogą się zarówno użytki rolne, jak i nieużytki, zabudowania, drogi, zalesienia i inne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wykona zalecenia powyżej sformułowane oraz uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu.

W związku z powyższym rozważania organu dotyczące winy czy też nienależytej staranności Wnioskodawcy i terminów możliwych zmian wniosków, są po pierwsze nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, po drugie nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wnioskodawca bowiem od początku, w pierwotnym wniosku, określił jako część swojego gospodarstwa rolnego tylko część działki [...], którą faktycznie posiadał, co znajduje potwierdzenie zarówno w rezultacie kontroli na miejscu, kolejnych wyjaśnieniach jak i odrębnej sprawie dopłat obszarowych.

Organ uwzględni również przepis przejściowy – art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 5), zgodnie z którym do postępowań w sprawach dotyczących pomocy w ramach poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a i c ustawy zmienianej w art. 1, w tym w sprawach o przyznanie i wypłatę tej pomocy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Na marginesie można wskazać, że organ odwoławczy przywołał i podkreślił znaczenie art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie ww. płatności są obowiązane samodzielnie przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności tej sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia określonego faktu danej sprawy spoczywa przede wszystkim na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Jednakże organ pominął i nie zastosował w sprawie treści art. 27 ust. 1 pkt 1-3, stosownie do których w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Działania organów w sprawie naruszają obowiązki wyznaczone ww. przepisem.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.