Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1003/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. W., A. W. i R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. W., A. W. i R. W. (dalej jako "skarżący") od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydenta [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy Al. [...], róg ul. [...]w [...]w Dzielnicy [...] (kategoria obiektu budowlanego XIII), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 12 czerwca 2008 r. R. K. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w obrębie [...] w [...]. Przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, na wniosek inwestora, Prezydent [...] na podstawie upoważnienia Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., znak [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] wyraził zgodę na odstępstwo od §12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie") umożliwiające wykonanie pochylni w odległości 1,30 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...]w projektowanym budynku mieszkalnym.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...]sierpnia 2008 r., znak: [...] Prezydent [...], na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości we wniosku w określonym terminie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy Al. [...], róg ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...].

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli E. W., A. W. i R. W.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku skargi złożonej na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2138/10 oddalił skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 1461/11.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent [...], pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem w sprawie udzielenia upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie §12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W dniu 16 czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił udzielenia upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych umożliwiające wykonanie na działce nr ew. [...] przy Al. [...] w [...], w projektowanym budynku mieszkalnym pochylni w odległości 1,30 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...].

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., Prezydent [...] odmówił udzielenia zgody na odstępstwo od §12 ust. 5 rozporządzenia, umożliwiające wykonanie w projektowanym budynku mieszkalnym pochylni w odległości 1,30 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w [...] . W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że na wykonanie zjazdu do garażu podziemnego usytuowanego w odległości 1,30 m z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w drodze postanowienia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Zgoda ta została wyrażona w oparciu o pismo z dnia 21 września 2007 r., w którym Minister Budownictwa upoważnił Prezydenta [...] do wyrażenia zgody w drodze postanowienia na odstępstwo od przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] Nr [...] złożyli skarżący. Przedmiotowej decyzji zarzucili szereg naruszeń w tym m.in. naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1, 1-6 § 1 i art. 40 k.p.a. Skarżący podnieśli ponadto, że organ naruszył art. 9 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniały warunki do udzielenia odstępstwa od obowiązujących warunków technicznych w zakresie odległości zamierzonej inwestycji od granicy działki sąsiedniej, należącej do skarżących i wydał decyzję w oparciu o nieaktualne postanowienie Nr [...].

Z uwagi na fakt, że do akt sprawy przesłanych wraz z odwołaniem dołączono projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] organ II instancji wezwał Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] do przesłania zatwierdzonego i opieczętowanego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do kontrolowanej decyzji.

W odpowiedzi na powyższe organ I instancji wyjaśnił, że załącznikiem do decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę jest projekt budowlany, który został przesłany wraz z aktami sprawy przy piśmie przekazującym odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany powinien zostać prawidłowo opieczętowany jako załącznik do kontrolowanej decyzji.

Ponadto projekt budowlany zawiera w tomie "Projekt zagospodarowania terenu" dwie mapy z projektem zagospodarowania terenu, w tym jedną z dokonaniem korekt poprzez umieszczenie na mapie naklejek bez ich autoryzacji przez projektanta. Ponadto tomy "Projekt zagospodarowania terenu" i "Architektura" zawierają zmiany dotyczące daty sporządzenia na stronie tytułowej bez ich autoryzacji.

Badając kwestię zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] naruszył art. 9 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały warunki do udzielenia odstępstwa od obowiązujących warunków technicznych w zakresie odległości zamierzonej inwestycji od granicy działki sąsiedniej, wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieaktualne postanowienie nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie pochylni w odległości 1,30 m od granicy działki budowlanej o nr ew. [...] oraz wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2014 r. odmawiającego udzielenia zgody na odstępstwo od §12 ust. 5 rozporządzenia.

Wojewoda [...] wskazał, że uchylając decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., odniósł się również do postanowienia Nr [...] zarzucając nie przeprowadzenie wszechstronnej analizy celowości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto w jego ocenie organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę nie był związany swoim postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2007 r., wyrażającym zgodę na odstępstwo od §12 ust. 5 rozporządzenia umożliwiające wykonanie pochylni w odległości 1,30 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie to zostało de jure uchylone decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Ponadto, w ocenie Wojewody [...], niezgodnym z prawem jest wydanie przez Prezydenta [...] postanowienia Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. odmawiającego udzielenia zgody na odstępstwo od §12 ust. 5 rozporządzenia, umożliwiające wykonanie na działce nr ew. [...] przy Al. [...] w [...], w projektowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym pochylni w odległości 1,30 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...]. W konsekwencji niezgodne z prawem jest wydanie przez Prezydenta [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, ściana zewnętrzna projektowanego budynku jest usytuowana w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], stanowiącą własność skarżących. Co prawda, na planie zagospodarowania terenu projektant zwymiarował odległość od planowanej pochylni do granicy z działką nr [...], podając wartość 1,3 m, to jednak zgodnie z zamieszczonym w projekcie budowlanym, w tomie "Projekt budowlany" rysunkiem rzutu garażu (nr rys. B.A.2.0 - bez nr strony) zewnętrzna część pochylni stanowiącej wjazd do garażu, w najszerszym miejscu znajduje się w odległości 4,1 m od ściany zewnętrznej, zatem już na terenie działki nr ew. [...]. W najwęższym miejscu zewnętrzna krawędź pochylni znajduje się w odległości 3,14 m od ściany zewnętrznej, zatem w odległości 0,86 m od granicy z działką sąsiednią, co wyklucza nawet zachowanie odległości 1,3 m zgodnie z postanowieniem nr [...] Prezydenta m[...] z dnia [...] października 2007 r. Pomimo zaprojektowania pochylni na działce nr ew. [...], w aktach sprawy brak jest oświadczenia inwestora o dysponowaniu na cele budowlane ww. działką.

Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu przedmiotowy budynek został zaprojektowany w odległości 4 m od istniejącego budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr [...] położonej przy Al. [...], w związku z czym organ I instancji winien sprawdzić zgodność projektu z § 271-273 rozporządzenia, czego nie uczynił.

Badając natomiast kompletność projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia 23 marca 2007 r. mają określony termin ważności na dzień 22 marca 2008 r., który upłynął jeszcze przed wydaniem uchylonej decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Załączone do projektu budowlanego warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z dnia 13 marca 2007 r. zgodnie z pkt 9.10 były ważne przez 2 lata od ich wydania. Decyzja Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r. o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej była ważna na okres 3 lat od daty jej uprawomocnienia. Wobec powyższego organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca R. K. pozwolenia na budowę została wydana bez dołączenia wymaganych przepisem art. 33 ust. 2 uzgodnień i pozwoleń.

W kwestii wykonania projektu budowlanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami organ podał, że w przypadku tomu "Zacienianie" brak jest załączników określających uprawnienia projektantów oraz oświadczeń o przynależności do właściwych izb samorządu zawodowego, pomimo wykazania ww. załączników w zawartości opracowania.

Odnośnie zachowania wymogów proceduralnych w prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy podkreślił, że decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., uchylająca decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydenta [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia zobowiązała organ I instancji do dokonania konkretnych czynności procesowych. Po przeprowadzeniu tych czynności, a przed wydaniem rozstrzygnięcia strony winny mieć możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto organ I instancji po zakończeniu postępowania sądowo-administracyjnego nie poinformował stron o ponownym prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie, ograniczając się do wydania postanowienia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., o zawieszeniu postępowania z urzędu. Organ I instancji podjął zawieszone postępowanie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., zaś w dniu [...] października wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, zatem czas dla stron postępowania na zapoznanie się z aktami sprawy był zbyt krótki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pełnomocnictwa do prowadzenia niniejszego postępowania, udzielonego przez E. W., zobowiązującego organ I instancji zgodnie z art. 32 k.p.a. do zapewnienia udziału w postępowaniu pełnomocnikowi strony. W kwestii przekroczenia określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] dla tego terenu wysokości 12 m dla projektowanego budynku i zbyt wysoki stopień zabudowy organ odwoławczy wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] nie jest aktem prawnym wiążącym organy administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrującej wniosek o pozwolenie na budowę. Związane są one miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się określona we wniosku o pozwolenie na budowę działka, lub przy braku planu decyzją o warunkach zabudowy. Projektowany budynek znajduje się w strefie oznaczonej na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MU, dla której to strefy uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru nr [...] - Al. [...] nie wprowadziła ograniczenia wysokości zabudowy, ani też wskaźnika intensywności zabudowy.

W kwestii braku odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej oraz zaprojektowania zbyt małej ilości miejsc parkingowych dla projektowanego obiektu organ stwierdził, że uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru nr [...] - Al. [...] nie określa wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W tym wypadku zastosowanie znajduje przepis §39 rozporządzenia, który stanowi, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wypadku niniejszej inwestycji, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, warunek ten został spełniony. Odnośnie zbyt małej ilości miejsc parkingowych organ odwoławczy stwierdził, że §26 ww. uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] nie określa ilości miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W kwestii naruszenia §23 ust. 1 rozporządzenia poprzez usytuowanie komory na odpady zbyt blisko działki skarżących organ wskazał, że przepis ten dotyczy miejsc na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych określonych w §22 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Natomiast §22 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dopuszcza wyodrębnienie na ten cel pomieszczenia w budynku, co ma miejsce w przypadku planowanej inwestycji. W kwestii braku w aktach sprawy opinii dotyczącej poziomu hałasu, wibracji i spalin w sytuacji, gdy wjazd do podziemnego garażu znajduje się przy granicy działki skarżących i bezpośrednio pod ich działką organ podał, że brak jest przepisów prawa powszechnie obowiązującego nakładających na inwestora obowiązek sporządzenia takiej opinii.

Organ odwoławczy podał również, że w aktach sprawy znajduje się analiza zacienienia i stanowi część projektu budowlanego. Z załącznika graficznego do ww. analizy wynika, że została sporządzona dla działki nr ew. [...] stanowiącej własność skarżących. Natomiast wskazanie w części opisowej działki nr [...] (zamiast [...]) przy ul. [...] jest zdaniem organu odwoławczego oczywistą omyłką pisarską, którą należy wyjaśnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Ponadto pismem z dnia 6 marca 2014 r. Biuro [...] Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta [...] zwróciło bez uwag projekt budowlany dla planowanej inwestycji, co zgodnie z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego jest równoznaczne z uzgodnieniem ww. projektu.

Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien sprawdzić zgodność całego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, a także zgodność projektu budowlanego z wymogami określonymi w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ I instancji winien zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości i uzupełnienia projektu budowlanego o wszystkie wymagane opinie.

E. W., A. W. i R. W. złożyli skargę na powyższą decyzję w części, w jakiej organ odwoławczy uznał zarzuty podniesione w odwołaniu za niezasadne.

W ocenie skarżących w niniejszej sprawie brak jest uzgodnienia projektu budowlanego z Konserwatorem Zabytków również w zakresie nieruchomości przy Al. [...] w [...], pomimo że nieruchomość ta wpisana jest do ewidencji zabytków zarządzeniem nr [...]. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przesłał bowiem do Biura [...] Konserwatora Zabytków projekt budowlany budynku celem uzgodnienia w związku z włączeniem Al. [...] do Gminnej ewidencji zabytków [...] - jako "Układ Urbanistyczny "[...]" zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zatem organ administracji nie przesłał projektu budowlanego w związku z zarządzeniem nr [...] r.

Ponadto skarżący wskazali na:

- niewłaściwe usytuowanie miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych tj. niezgodnie z § 20 i 21 rozporządzenia;

- zaprojektowanie komory na odpady i wentylacji zbyt blisko działki skarżących;

- uznanie, że brak jest przepisów określających maksymalny dopuszczalny poziom hałasu wówczas, gdy wynikają one zarówno z § 11 rozporządzenia, rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przepisów europejskich (Dyrektywa 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego oraz Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku) oraz art. 140 i 144 kc;

- uznanie, że brak jest przepisów określających maksymalny dopuszczalny poziom wibracji spalin, podczas gdy wynikają one zarówno z § 11 rozporządzenia jak i z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 140 i 144 kc.

1. Skarżący zarzucili ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w związku z wysokim poziomem wód gruntowych. Wątpliwości skarżących budzi także wydanie pozwolenia na budowę bez wymaganej przepisami dokumentacji geotechnicznej, oraz zaprojektowanie rozdzielnicy RG dla projektowanego budynku w garażu podziemnym, czy kotłowni gazowej na 4 kondygnacji tego budynku tuż przy budynku objętym ochroną konserwatora zabytków, a także brak miejsca dla trzepaka. Również ocena i analiza zacienienia nie obejmuje nieruchomości skarżących. W ocenie skarżących nie wyjaśniono również, czy B. P. wykonując w lipcu 2006 r. badania geotechniczne posiadała uprawnienia do wykonania takich badań albowiem w aktach nie udokumentowano uprawnień do wykonywania tych robót. Nie wyjaśniono także kto jest autorem informacji dot. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, choć dane te powinny być czytelne. Ponadto projekt nie jest opatrzony numeracją, nie zawiera spisu zawartości zaś na stronie tytułowej nie wskazano sprawdzającego projekt.

2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015r. Wojewoda [...] uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydenta [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy Al. [...], róg ul. [...] w [...]w Dzielnicy [...] (kategoria obiektu budowlanego XIII) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji.

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a..

Organ wydał decyzję kasacyjną, którą nie rozstrzygał sprawy merytorycznie i nie stosował przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., na mocy którego przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naruszenie przez Prezydenta [...] przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co do ogólnych i szczególnych zasad dotyczących dowodów i ich oceny spowodowało, iż niemożliwe było w postępowaniu odwoławczym zastosowanie art. 136 K.p.a. – to jest przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowej sprawie organ II instancji wydając decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Należy podkreślić, iż jak zostało to już wyżej wyjaśnione w sprawie orzekał już zarówno Wojewódzki Sad Administracyjny ( VII SA/Wa 2138/10) jak i Naczelny Sąd Administracyjny, potwierdzając legalność również kasacyjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, w odniesieniu do postanowienia Nr [...] z [...] września 2007r. wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie §12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, iż "od postanowienia wydanego w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, to w myśl art. 124 § 2 K.p.a. wykładanego a contrario – nie wymaga ono uzasadnienia. Konieczne jest natomiast, aby organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawił przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Całkowity brak w decyzji organu pierwszej instancji ustaleń faktycznych i prawnych w tym przedmiocie sprawił w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy nie mógł podjąć oceny co do materialnoprawnych podstaw wyrażonej zgody na odstępstwo, a następnie dokonanego zatwierdzenia projektu i udzielonego pozwolenia na budowy."

Tymczasem przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2014r. , z naruszeniem art. 170 i 153 ppsa ponownie oparł swoje rozstrzygnięcie na treści postanowienia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. wyrażającym zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, bez analizy konieczności zastosowania art 9 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ I instancji całkowicie zignorował fakt, iż sam wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. odmawiające udzielenia zgody na odstępstwo od §12 ust. 5 rozporządzenia, umożliwiające wykonanie na działce nr ew. [...] przy Al. [...] w [...], w projektowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym pochylni w odległości 1,30 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...]. Organ I instancji uchylił się od oceny tego rozstrzygnięcia, choć taka powinna pojawić się w uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenie na budowę.

Należy także podzielić zastrzeżenia organu odwoławczego w zakresie prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego, bowiem zawiera on w tomie "Projekt zagospodarowania terenu" dwie mapy z projektem zagospodarowania terenu, w tym jedną z dokonaniem korekt poprzez umieszczenie na mapie naklejek bez ich autoryzacji przez projektanta. Ponadto tomy "Projekt zagospodarowania terenu" i "Architektura" zawierają zmiany dotyczące daty sporządzenia na stronie tytułowej bez ich autoryzacji.

Słusznie organ odwoławczy ponadto podkreślił, iż w tomie "Projekt budowlany" rysunek rzutu garażu (nr rys. B.A.2.0 - bez nr strony) wskazuje, że zewnętrzna część pochylni stanowiącej wjazd do garażu, w najszerszym miejscu znajduje się w odległości 4,1 m od ściany zewnętrznej, zatem już na terenie działki nr ew. [...]. W najwęższym miejscu zewnętrzna krawędź pochylni znajduje się w odległości 3,14 m od ściany zewnętrznej, zatem w odległości 0,86 m od granicy z działką sąsiednią, co wyklucza nawet zachowanie odległości 1,3 m. Jednocześnie inwestor ni oświadczył sie co do prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane.

Zasadnie także organ odwoławczy wskazał , iż decyzja z 16 października 2014r. została wydana bez dołączenia wymaganych przepisem art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego uzgodnień i pozwoleń, bowiem: warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia 23 marca 2007 r. miały termin ważności do dnia 22 marca 2008 r., warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z dnia 13 marca 2007 r. zgodnie z pkt 9.10 były ważne przez 2 lata od ich wydania zaś decyzja Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r. o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej była ważna na okres 3 lat od daty jej uprawomocnienia.

Organ wskazał także, iż w zakresie projektu "zacieniania" brak jest załączników określających uprawnienia projektantów oraz oświadczeń o przynależności do właściwych izb samorządu zawodowego.

Omawiane naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji ( art 7, 77 i 80 kpa) pozwalają na uzasadnioną ocenę, iż przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w konsekwencji za prawidłowe należy uznać kasacyjne rozstrzygniecie organu odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, iż skierowane są one wyłącznie do uzasadnienia zaskarżonej decyzji , bowiem skarżący nie oczekują w wyniku rozpoznania skargi uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015r.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż dopuszczalne jest zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 KPA) będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji. Przyjęcie takiego stanowiska uzasadnia potraktowanie kontroli uzasadnienia jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tak w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010r. I OSK 314/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz podane tam orzecznictwo). Również w literaturze prawniczej możliwość zaskarżenia uzasadnienia decyzji nie budziła wątpliwości (por. B. Adamiak, w Komentarzu do Kpa Wyd. C.H. Beck Warszawa 2005, str. 569, Kodeks Postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcją M. W. i A. W. W.. C.H BECK 2013. str. 606 ). Oczywiste wydaje się, że wadliwe uzasadnienie decyzji może prowadzić do zakwestionowania samej decyzji przez sąd administracyjny. Bez wątpienia zaskarżenie uzasadnienia decyzji kasacyjnej, otwiera drogę do badania także zasadności zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Jak zostało to wyżej omówione decyzja kasacyjna wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2015r.uzasadniała zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Treść wyroku sądowego w sytuacji zaskarżenia uzasadnienia decyzji zależy od charakteru decyzji, zakresu wadliwości uzasadnienia decyzji i rodzaju wad. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji mogą mieć znaczenie dla realizacji ukształtowanych w niej uprawnień lub obowiązków na etapie wykonania decyzji, a w przypadku decyzji kasacyjnej dalszego postępowania przed organem I instancji.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, wskazanie przez organ odwoławczy okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie ma charakteru wiążącego organ pierwszej instancji. Nie w każdym zatem przypadku wadliwości uzasadnienia decyzji kasacyjnej zachodzić będzie konieczność uchylenia takiej decyzji. Uchylenie to będzie uzasadnione, jeżeli decyzja będzie wadliwie uzasadniona w całości lub znacznej części, a wadliwe uzasadnienie decyzji kasacyjnej może wpłynąć na dalszy bieg postępowania i działania organu ponownie rozpoznającego sprawę. Wówczas za uzasadnione uznać należy uchylenie zaskarżonej decyzji. W szeregu przypadków sąd administracyjny, mimo błędnego uzasadnienia takiej decyzji może skargę oddalić, a w uzasadnieniu wyroku wyrazić ocenę prawną, która będzie odnosić się do wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Należy podkreślić, iż spotykane w orzecznictwie sądów administracyjnych przypadki uchylania uzasadnień decyzji dotyczą sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie organu było prawidłowe, jednakże z przyczyn innych niż podane w uzasadnieniu, co prowadziłoby do ewidentnej sprzeczności między uzasadnieniem decyzji a jej rozstrzygnięciem (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, albowiem z uzasadnienia decyzji wynikają w prawidłowy sposób przyczyny rozstrzygnięcia.

Jak wskazano wyżej, sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli nastąpiło naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja jednak nie występuje w niniejszej sprawie, zaś zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z argumentacją organu, pozostająca bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż § 22 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w kwestii miejsc na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych dopuszcza wyodrębnienie na ten cel pomieszczenia w budynku, co ma miejsce w przypadku planowanej inwestycji. Co do zarzutu zaprojektowania zbyt małej ilości miejsc parkingowych słusznie wskazano , że § 26 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa ilości miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Zgodnie z art. 39 ust 3 ustawy Prawo budowlane organ wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego . W dniu 6 marca 2014 r. Biuro [...] Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta [...] zwróciło bez uwag projekt budowlany dla planowanej inwestycji. Wobec niezajęcia stanowiska przez ten organ, stosownie do treści art. 39 ust. 4 prawa budowlanego, należało uznać, że nie wnosi on zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Zgodnie z ustawą Prawo budowlane uzgodnienie dodatkowe (poza wyżej wymienionym) nie jest wymagane w przypadku, gdy inwestycja nie jest wpisana indywidualną decyzją do rejestru zabytków, ani nie leży na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego uznania przez organ odwoławczy, że brak jest przepisów określających maksymalny dopuszczalny poziom hałasu wówczas, gdy wynikają one z § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, należy wskazać , iż zarzut ten jest wadliwy, bowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, iż brak jest przepisów powszechnie obowiązujących nakładających na inwestora obowiązek sporządzenia opinii dotyczącej poziomu hałasu, wibracji i spalin w sytuacji, gdy wjazd do garażu podziemnego znajduje się przy granicy z działką sąsiednią

Należy też zwrócić uwagę, iż § 11 ust. 1 wskazanego rozporządzenia statuuje ogólny zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten jest normą ogólną i ma zastosowanie w przypadku istnienia przepisów szczególnych, określających - w uproszczeniu - normy dla danych uciążliwości. Przepisy § 11 ust. 1 jak i § 11 ust. 2 pkt 3 nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej dla działania organu. Niezbędne jest wskazanie przepisu szczególnego ( vide wyrok NSA z 14 lutego 2012r., II OSK 2296/10).

Nieprawdziwy jest także zarzut skargi , iż nie wykonano analizy zacienienia dla działki skarżących , bowiem w aktach sprawy znajduje się analiza zacienienia dla działki nr ew. [...] stanowiącej własność skarżących i stanowi część projektu budowlanego. Kwestia wskazania w części opisowej działki nr [...] (zamiast [...]) przy ul. [...] powinna być traktowana jako oczywistą omyłka pisarska i pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut niewykonania badań geologiczno-inżynieryjnych i geotechnicznych, bowiem , na co zwrócił uwagę organ odwoławczy , badania takie zostały wykonane , a ich wyniki znajdują się w projekcie budowlanym- projekt zagospodarowania terenu.

Kwestia zaprojektowania rozdzielnicy RG dla projektowanego budynku w garażu podziemnym, czy kotłowni gazowej na 4 kondygnacji winna być przedmiotem oceny organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W ocenie Sądu, uzasadnienie objętej skargą decyzji odpowiada na pytanie - co doprowadziło organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną.

Decyzja organu odwoławczego zawiera motywy, którymi organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie, a którym nie można zarzucić, że są niespójne czy nielogiczne.

Podsumowując należy zwrócić uwagę, że wprowadzając instytucję zakazu reformationis in peius do postępowania sądowoadministracyjnego ustawodawca stworzył Skarżącemu gwarancję, że wszczęcie postępowania sądowego nie narazi go na pogorszenie własnej sytuacji prawnej (zob. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 353). W ocenie Sądu, uchylenie korzystnego dla strony rozstrzygnięcia spowodowałoby naruszenie przez Sąd art. 134 § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.