Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 47/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2005 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 12 listopada 2001 r.Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w sprawie zmiany wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 listopada 2001r, Nr p[...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] 2001r. w sprawie zmiany wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy. Organ nadzoru uznał, że podejmując uchwałę Rada Miejska naruszyła przepisy kodeksu pracy. Powołując się na art. 2 pkt 1 lit c i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) Wojewoda stwierdził, że do stosunku pracy z wyboru Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta stosuje się przepisy kodeksu pracy w zakresie nie uregulowanym przez ustawę o pracownikach samorządowych. Organ nadzoru uznał, iż jeżeli stanąć na stanowisku, że zmiana wynagrodzenia Przewodniczącego jest dopuszczalna w toku jego kadencji, to zakwestionowana uchwała jest wadliwa z powodu niezachowania przez Radę Miejską wymogu kodeksu pracy, zgodnie z którym zmiana taka wymaga zachowania okresu wypowiedzenia. Tymczasem w § 3 zakwestionowanej uchwały zapisano, że wchodzi on w życie z dniem podjęcia. Równocześnie już w rozstrzygnięciu nadzorczym (a następnie w odpowiedzi na skargę Gminy) zaznaczono, że w ocenie Wojewody zmiana wynagrodzenia w ogóle nie jest dopuszczalna. Dlatego nawet zachowanie okresu wypowiedzenia nie zmieniłoby negatywnej oceny uchwały. Powołano się w tym zakresie na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1997 r. (II SA 941/97) zgodnie z którą do stosunku pracy z wyboru przewodniczącego zarządu gminy nie mają zastosowania przepisy art. 42 § 1-3 kodeksu pracy regulujące wypowiedzenie warunków pracy i płacy.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy Gmina Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa uchwała mieściła się w ramach kompetencji przyznanych Radzie Miejskiej przez art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten upoważnia Radę do ustalania wynagrodzenia przewodniczącego zarządu i takie właśnie ustalenie zawarte było w zakwestionowanej uchwale. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001 r. (II SA/Ka 2967/00) skarżąca Gmina twierdzi, iż dopuszczalna jest zmiana wynagrodzenia przewodniczącego zarządu gminy. Kierując się tymi przesłankami Rada Miejska w obniżyła wynagrodzenie Przewodniczącego Zarządu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę powziął wątpliwość, czy pominięcie w art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym słów "podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej" jest zgodne z art. 177 Konstytucji i w związku z tym zawiesił postępowania sądowe oraz skierował pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003r., sygn. akt P 9/02, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 91 ust. 1 zd. 2 nie jest niezgodny z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym WSA podjął zawieszone postępowanie i po rozpoznaniu sprawy, w wyroku z dnia 24 lutego 2004 r. sygn. akt III SA/Kr 49/04, oddalił skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] 2001 r., którym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Dobczycach Nr [...] z dnia [...] 2001r.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podano, że przedmiotową uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2001 r. w sprawie zmiany wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy Rada Miejska zmieniła wynagrodzenie Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta Jako podstawę uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz § 41 pkt 3 statutu Gminy i Miasta uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą z dnia 27 sierpnia 2001 r., Nr [...]

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że pogląd skarżącej gminy, że dopuszczalna była zmiana wynagrodzenia przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy i w tym przedmiocie powołującej się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001 r. (II SA Ka 2967/00) nie ma oparcia w prawie przedmiotowym i w sposób mało przekonujący odchodzi od utrwalonej linii orzecznictwa sądowego. Sąd podał, że w wyroku z dnia [...] 1995 r. ([...]) Sąd Apelacyjny trafnie zwrócił uwagę, że "Stosunek pracy na podstawie wyboru zbliżony jest najbardziej do umowy zawartej na czas określony, gdyż z góry wiadomo, jak długo trwa mandat takiego pracownika" (Pr. Pracy 1996/5/40). W następnej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu (art. 73 § 2 kodeksu pracy)". Nie ma do niego zastosowania wypowiedzenie warunków pracy i płacy (art. 42 § 1-3 kodeksu pracy)" - wyrok NSA z dnia 24 września 1997 r., II SA 941/97, Pr. Pracy 1998/1/42. Identyczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy: "Przepisy o wypowiedzeniu wynikających w umowy warunków płacy (art. 42 § 1 k.p.) nie mają zastosowania do stosunków pracy z wyboru (art. 73 k.p.)" - wyrok SN z dnia 23 listopada 2001, I PKN 699/00, OSNP 2003/22/541.

Skład orzekający WSA podzielił w niniejszej sprawie to stanowisko. Skoro Przewodniczący Zarządu Gminy i Miasta został wybrany na okres kadencji, to jego stosunek pracy nie powinien podlegać regułom wykształconym na tle umów o pracę zawieranych na czas nieoznaczony, lecz - na czas z góry określony. Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sąd Najwyższy uznaje za niedopuszczalne zmienianie wynagrodzenia przewodniczącego zarządu miasta w toku kadencji.

Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina i Miasto, reprezentowana przez radcę prawnego. Skarga zaskarża wyrok w całości zarzucając mu:

1/ Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- naruszenie art. 13, art. 78 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy oraz art. 2 pkt 1 lit c, art. 4 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, § 3, § 6, § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61 poz. 707 ze zm.), art. 3, 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 165 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niezastosowanie w wyniku przyjęcia błędnego poglądu, że rada gminy nie ma prawa dokonać zmiany wynagrodzenia w czasie trwania mandatu pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru

- naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w związku z art. 73 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że stosunek pracy z wyboru powinien podlegać regułom wykształconym na tle umów o pracę, w tym szczególnie umów na czas z góry określony i w związku z tym brak jest dopuszczalności zmiany wynagrodzenia w czasie jego trwania

2/ Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dlatego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł tego, że materiał zebrany w sprawie nie daje podstaw do takiego rozstrzygnięcia, a także poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych

- ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w przypadku uznania za nieusprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, ustalenia warunków pracy i płacy pracowników samorządowych z wyboru dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Stosowną uchwałę w tym przedmiocie może on - co do zasady - podjąć w każdym czasie. Dokonując jednostronnego ustalenia wynagrodzenia takiego pracownika jest on związany jedynie granicami określonymi przez art. 20 w/w ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów wydanego w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 20 ust. 2. Przytoczony wyżej przepis, a także przepis art. 20 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz 78 § 1 k.p. pozwalają zdaniem skarżącego przyjąć, że przy kolejnym ustaleniu wynagrodzenia (zmianie wynagrodzenia) dla pracownika samorządowego z wyboru może dojść do jego obniżenia. Takie stanowisko potwierdza również powołany w skardze precedensowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Ka 2967/00) gdzie rozstrzygając sprawę sąd nie znalazł powodów do kwestionowania obniżenia wynagrodzenia prezydenta a jedynie uznał za niedopuszczalne i naruszające art. 80 k.p. nadanie uchwale ustalającej obniżone wynagrodzenie mocy wstecznej.

Przyjęcie takiego stanowiska zdaniem skarżącego dodatkowo uzasadnia fakt, że stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. Z tych też powodów ustawowe określenie w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych sposobów zatrudnienia pracowników samorządowych zamieszczone co prawda w ustawie dotyczącej praw i obowiązków stron stosunku pracy jest również elementem regulacji ustrojowych, służących zapewnieniu sprawności i skuteczności administracji samorządowej. Celem tych przepisów nie jest więc wyłącznie ochrona interesów pracowniczych i nie można ich oceniać tylko przez pryzmat korzyści pracownika. Zdaniem skarżącego zmiana wysokości wynagrodzenia odbyła się zgodnie z ustawowymi kompetencjami Rady Miejskiej bez naruszenia przepisów Kodeksu pracy o pracownikach zatrudnionych na podstawie wyboru oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz o pracownikach samorządowych. Wynagrodzenie przyznane Przewodniczącemu Zarządu mieściło się w granicach wyznaczonych przepisami § 3, § 6, § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r.. Niezależnie od powyższego skarżący dodał, że odebranie Radzie Miejskiej kompetencji do ustalania wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważa jej ustawowe kompetencje i jest niezgodne z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Zasadniczo prawo stosunków pracy z wyboru dla danej kategorii pracowników wybieralnych regulują przepisy szczególne. Do stosunków tych zastosowanie mają wprost przepisy prawa pracy, które dotyczą ogółu stosunków pracy, bez rozróżnienia podstawy na jakiej one powstają, zaś w pozostałym zakresie w drodze analogii bądź z nakazu odpowiedniego stosowania, tak jak to czyni art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że w kwestiach nie uregulowanych w powołanej wyżej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu pracy. Wynika stąd a contrario wniosek, będący potwierdzeniem reguły ustalonej w art. 5 k.p. że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, jako unormowanie szczególne, mają w sprawach z zakresu stosunku pracy pracownika samorządowego pierwszeństwo stosowania przed ogólnymi regulacjami powszechnego ustawodawstwa pracy. W przepisach ustawy o pracownikach samorządowych nie została wprost uregulowana kwestia przesłanek dopuszczalności i trybu ewentualnego obniżenia pracownikowi samorządowemu wynagrodzenia za pracę. W stosunku do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę znajdą zatem zastosowanie ogólne reguły kodeksu pracy dotyczące rozwiązywania umów o pracę oraz wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Natomiast w doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że do stosunku pracy na podstawie wyboru nie mają zastosowania przepisy kodeksu pracy dotyczące zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Takie stanowisko potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 1979 r. (I PR 93/79, OSNCP 1980/6/122) uchwała SN z 18 lutego 1994 (I PZP 60/93, PiZS 1994/7), wyrok SN z dnia 20 czerwca 2001 r. (I PKN 488/00, OSNP 2003/10/242) oraz orzeczenie wskazane w zaskarżonym wyroku.

Analiza przytoczonych orzeczeń – zdaniem strony skarżącej - nie daje podstaw do takiego rozumienia art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, jaką można wyinterpretować z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W szczególności nie daje podstaw do przyjęcia, że stosunek pracy z wyboru powinien podlegać regułom wykształconym na tle umów na czas z góry określony. Przeczy temu również treść art. 73 § 2 k.p. zgodnie z którym funkcja mandatariusza kończy się wraz z wygaśnięciem mandatu i z tą chwilą wygasa również stosunek pracy z wyboru. Redakcja powyższego przepisu nie pozwala traktować stosunku pracy z wyboru jako terminowej umowy o pracę. Umowa o pracę na czas określony bowiem powinna zawierać oznaczenie okresu, na jaki jest zawierana, i oznaczenie to powinno być pewne. Tymczasem wygaśnięcie mandatu może nastąpić w szczególności w razie odwołania mandatariusza z pełnionej funkcji, a więc w każdym czasie. Nie odpowiada to wymogowi czasowej stabilności stosunku pracy łączącej się z umową o prace na czas określony.

Strona skarżąca zarzuciła także wyrokowi, iż nie spełnia wymogów przepisu art. 141§ 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w części dotyczącej podstawy prawnej jest lakoniczny i nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skład orzekający przedstawił jedynie ustalony stan sprawy, zarzuty podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym i skardze oraz stwierdził, że interpretacja przedstawiona przez stronę skarżącą nie znajduje oparcia w przedmiotowym prawie. Skarżący podkreślił, że nadmierna zwięzłość uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz istotne braki uniemożliwiają ocenę zasadności przyjętego przez sąd stanowiska w sprawie. W wyroku z dnia 12 lipca 2000 r. (III RN 5/00) Sąd Najwyższy uznał, że lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawiające strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia stanowi rażące naruszenie prawa. Na takim samym stanowisku stanął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 października 1996 r. (III RN 1/96, OSNAPiUS 19997/9/143). Sąd powinien był - zdaniem strony skarżącej - ocenić czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu powinno to być dwustopniowe: najpierw obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały organu gminy, potem badanie z prawem rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność tej uchwały. Takiej jurydycznej argumentacji strona nie widzi w zaskarżonym wyroku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Gminy złożył pismem z dnia [...] 2004 r. Wojewoda który wniósł o jej oddalenie w całości. Organ nadzorczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 12 listopada 2001 r. Zdaniem organu zmiana wynagrodzenia w trakcie stosunku pracy z wyboru w ogóle nie jest dopuszczalna. Szczególnie wbrew regulacjom kodeksu pracy jest zmiana wynagrodzenia bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 listopada 2004r., sygn. akt OSK 873/04, uznał zasadność skargi kasacyjnej i uchylił zaskarżony wyrok sprawę przekazując do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa co powinno zwierać uzasadnienie wyroku. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać podstawę prawną przyjętą przez sąd oraz jej wyjaśnienie. NSA zauważa, że poza przedstawieniem stanu faktycznego, orzekający w niniejszej sprawie WSA powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, z których to orzeczeń jak podał Sąd Wojewódzki wynika, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu oraz że do stosunku pracy z wyboru nie ma zastosowania art. 42 § 1-3 Kodeksu Pracy. Następnie WSA podał "nic więc dziwnego, że Sąd Najwyższy uznaje za niedopuszczalne zmienianie wynagrodzenia przewodniczącego zarządu miasta w toku kadencji". W ocenie NSA zawierając w uzasadnieniu to ostatnie zdanie sąd nie powołał konkretnie w jakich orzeczeniach Sąd Najwyższy zajął takie stanowisko. Samo jednak stwierdzenie, że przepis art. 42 Kodeksu Pracy nie ma zastosowania do pracowników samorządowych z wyboru, bez zajęcia stanowiska przez sąd czy wobec braku unormowania o dopuszczalności zmiany warunków pracy i płacy pracownikowi z wyboru, w ogóle jest możliwa zmiana wynagrodzenia przewodniczącemu zarządu gminy i w jakiej formie, nie czyni zadość art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

NSA w swym uzasadnieniu podniósł również, że w sprawach z zakresu stosunku pracy pracownika samorządowego, przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21 poz. 124 ze zm.) - jako unormowanie szczególne mają pierwszeństwo stosowania przed unormowaniami z Kodeksu Pracy. Stanowi o tym art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Powołanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 73 § 2 Kodeksu Pracy, który reguluje rozwiązanie stosunku pracy z wyboru, a mianowicie określa, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu daje podstawę do przyjęcia, że w sprawie rozwiązania stosunku pracy nie mają zastosowania przepisy o wypowiedzeniu stosunku pracy wynikające z umowy o pracę zawarte w Kodeksie Pracy.

Natomiast kwestia zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru nie została uregulowana ani w ustawie o pracownikach samorządowych ani w przepisach Kodeksu Pracy. Rozdział III oddział 2 art. 42 § 1 Kodeksu Pracy stanowi, że przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy, a zatem nie z wyboru. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, stoi na stanowisku, że przepis ten nie ma zastosowania do stosunku pracy powstałego na podstawie wyboru. NSA podkreślił, że powołany przez WSA w uzasadnieniu wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r. (OSNP z 2003/220/541) nie wypowiada się o niedopuszczalności zmiany wynagrodzenia przewodniczącego zarządu, a jedynie sąd zajął w tym wyroku stanowisko, że do pracownika samorządowego z wyboru nie mają zastosowania przepisy o wypowiedzeniu wynikającym z umowy o pracę (art. 42 k.p.). Sprawa, którą rozpoznawał Sąd Najwyższy dotyczyła powództwa wójta w związku ze zmianą dodatku służbowego i funkcyjnego uchwałą rady gminy.

Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w art. 2 pkt 1 określa kto podlega zatrudnieniu na podstawie wyboru, a przepis koresponduje z art. 4 pkt 1 ustawy. Natomiast art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Wynagrodzenie określone zostało stosownie do delegacji zawartej w art. 20 ust. 2 powołanej ustawy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymaganych kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U Nr 61 poz. 707 ze zm.). Przepis zatem art. 20 ustawy i rozporządzenie Rady Ministrów stanowi podstawowe kryterium ustalania wysokości wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru. Art. 13 Kodeksu Pracy na który powołuje się skarga kasacyjna zawarty w rozdziale "Podstawowe zasady prawa pracy" stanowi, że pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę, a warunki realizacji tego prawa określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w dziedzinie płac, w szczególności poprzez ustalenie najniższego wynagrodzenia za pracę. Z przepisu tego wynika, że wynagrodzenie za pracę musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy z zakresie wynagrodzenia dla określonej grupy pracowników w tym wypadku określonych w podanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Ustalenia wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru tylko rada gminy może dokonać w granicach art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych oraz powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Do zadań Rady Gminy należy określenie wysokości wynagrodzenia "przewodniczącego zarządu gminy". Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Skoro do Rady Gminy należy ustalanie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi, to do niej należy również zmiana wysokości. Odebranie Radzie Gminy kompetencji ustalenia wynagrodzenia dla pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby ustalone jej kompetencje. Powołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r. (I PKN 699/00, OSNP 2003/22/541) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r. (I PKN 488/00, OSNP 2003/100/242) wbrew stanowisku sądu nie wykluczają możliwości zmiany wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu z wyboru, a z uzasadnień wynika jedynie, że wobec tego, iż w tych sprawach nie ma zastosowania art. 42 Kodeksu Pracy nie może ta zmiana nastąpić w drodze wypowiedzenia umowy. Zmiana wysokości wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu może być dokonana tylko w drodze uchwały Rady Gminy, bez naruszenia przepisów Kodeksu Pracy o pracownikach zatrudnionych na podstawie wyboru oraz przepisów ustaw o samorządzie gminnym oraz pracownikach samorządowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie ustosunkował się do omówionych wyżej zagadnień, jak również do jednej z podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego a mianowicie jak podano w tym rozstrzygnięciu wypowiedzeniu " z dnia na dzień". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie zatem z zapatrywaniem prawnym przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając niniejszą sprawę przyjął jako zasadę dopuszczalność zmiany wynagrodzenia przewodniczącego zarządu gminy w toku kadencji.

Zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym przez NSA, punkt wyjścia do wywiedzenia tej tezy stanowi konstatacja wynikająca z art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, że w sprawach z zakresu stosunku pracy pracownika samorządowego, przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21 poz. 124 ze zm.), jako unormowanie szczególne, mają pierwszeństwo stosowania przed unormowaniami z Kodeksu Pracy. Art. 73 § 2 Kodeksu Pracy, który reguluje rozwiązanie stosunku pracy z wyboru, a mianowicie określa, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu, daje podstawę do przyjęcia, że w sprawie rozwiązania stosunku pracy z wyboru nie mają zastosowania przepisy o wypowiedzeniu stosunku pracy wynikające z umowy o pracę zawarte w Kodeksie Pracy.

Należy natomiast podkreślić, że kwestia zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru nie została uregulowana ani w ustawie o pracownikach samorządowych ani w przepisach Kodeksu Pracy. Rozdział III oddział 2 art. 42 § 1 Kodeksu Pracy stanowi, że przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy. Zgodnie zatem z postawioną powyżej tezą nie mają one zastosowania do stosunków pracy z wyboru. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego stoi na stanowisku, że przepis ten nie ma zastosowania do stosunku pracy powstałego na podstawie wyboru (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., OSNP 2003/220/541, w którym sąd zajął stanowisko, że do pracownika samorządowego z wyboru nie mają zastosowania przepisy o wypowiedzeniu wynikającym z umowy o pracę tj. art. 42 k.p.).

Ustawa z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych w art. 2 pkt 1 określa kto podlega zatrudnieniu na podstawie wyboru, a przepis ten koresponduje z art. 4 pkt 1 ustawy. Natomiast art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Wynagrodzenie określone zostało stosownie do delegacji zawartej w art. 20 ust. 2 powołanej ustawy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymaganych kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U Nr 61 poz. 707 ze zm.). Należy zatem uznać, że przepis art. 20 ustawy i cytowane powyżej rozporządzenie Rady Ministrów stanowią podstawę ustalania wysokości wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru. Art. 13 Kodeksu Pracy zawarty w rozdziale "Podstawowe zasady prawa pracy" stanowi, że pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę, a warunki realizacji tego prawa określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w dziedzinie płac, w szczególności poprzez ustalenie najniższego wynagrodzenia za pracę. Z przepisu tego wynika, że wynagrodzenie za pracę musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy z zakresie wynagrodzenia dla określonej grupy pracowników, w tym wypadku określonych w podanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Ustalenia wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru może dokonać tylko rada gminy, działając w granicach art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych oraz powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Do zadań Rady Gminy należy określenie wysokości wynagrodzenia "przewodniczącego zarządu gminy".

Skoro do Rady Gminy należy ustalanie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi, to do niej należy również zmiana wysokości. Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Odebranie Radzie Gminy kompetencji ustalenia wynagrodzenia dla takiego pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby ustalone jej kompetencje. Nie może być zatem wątpliwości co do dopuszczalności zmiany wynagrodzenia przewodniczącego zarządu przez radę gminy.

Pozostaje zatem do rozwiązania jedynie kwestia formy, w jakiej ta zmiana może nastąpić. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu, zmiana wysokości wynagrodzenia nie może nastąpić w drodze wypowiedzenia umowy, w tych sprawach nie ma bowiem zastosowania art. 42 Kodeksu Pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., I PKN 699/00, OSNP 2003/22/541 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., I PKN 488/00, OSNP 2003/100/242). Należy zatem przyjąć, że zmiana wysokości wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu może być dokonana tylko w drodze uchwały Rady Gminy, bez naruszenia przepisów Kodeksu Pracy o pracownikach zatrudnionych na podstawie wyboru oraz przepisów ustaw o samorządzie gminnym oraz pracownikach samorządowych.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację prawną uznać należy za dopuszczalną zmianę wynagrodzenia przewodniczącego zarządu dokonaną przez uchwałę rady gminy w toku kadencji. Przyjąć zatem należy, że Rada Miejska miała prawo dokonać zmiany wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy uchwałą. Uznać też należy, że ustalone w przedmiotowej uchwale wynagrodzenie przewodniczącego zarządu mieści się w granicach ustalonych w obowiązujących przepisach prawa. Z tego punktu widzenia przedmiotowa uchwała jest zatem prawidłowa, ustalone wynagrodzenie mieści się bowiem w granicach wyznaczonych treścią art. 20 ust. 1 i 2. Ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych z którego wynika, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych, jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymaganych kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U Nr 61 poz. 707 ze zm.).

Do rozważenia pozostała natomiast kwestia prawidłowości przedmiotowej uchwały z punktu widzenia wymogów procesu uchwałodawczego. W celu dokonania z tego punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał stronę skarżącą do doręczenia dokumentów pozwalających na dokonanie kontroli. Przeprowadzona przez sąd analiza dowodów z dokumentów tj. wniosku o zwołanie sesji rady (k. 144), wniosku o umieszczenie w porządku dziennym sesji rady sprawy przedmiotowej uchwały (k. 147), protokołu sesji rady, na której podjęto przedmiotową uchwałę z wynikami głosowania (k. 148-156) oraz protokołu sesji rady z dnia 12.11.2001r., którym przyjęto protokół poprzedniej sesji (k.167) prowadzi do wniosku, iż nie budzi zastrzeżeń prawidłowość podjętej uchwały z punktu widzenia spełnienia wymogów przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym i Statucie Gminy i Miasta z dnia 27 sierpnia 2001r. (uchwała nr [...]). W ocenie Sądu zatem także i z tego punktu widzenia przedmiotowa uchwała jest prawidłowa.

Za zgodną z prawem uznano również przyjętą w przedmiotowej uchwale zasadę jej obowiązywania "z dnia na dzień". W §4 przedmiotowej uchwały zawarto zapis, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a zatem z dniem podjęcia uchwały tj. z dniem 8 października 2001r. uległa zmianie wysokość wynagrodzenia przewodniczącego zarządu. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie nie naruszyło obowiązujących w naszym porządku prawnym zasad. Nie może tu być w szczególności mowy o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych czy też art. 80 kodeksu pracy. Zdaniem Sądu do takiego naruszenia doszłoby jedynie w sytuacji obowiązywania zmienionej wysokości wynagrodzenia z mocą wsteczną np. poprzez odniesienie nowych zasad wynagrodzenia do już wykonanej pracy (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy z dnia 11.04.2001r., sygn. akt II SA/Ka 2967/00, w którym Sąd uznał za niedopuszczalne nadanie uchwale rady gminy ustalającej wysokość wynagrodzenia prezydenta miasta mocy wstecznej), a tymczasem jak wynika z akt sprawy bezpośrednio po podjęciu uchwały tj. w dniu 8 października 2001r. przewodniczący zarządy został poinformowany o jej treści (k.5) i dopiero od tego momentu zaczęły obowiązywać nowe zasady dotyczące jego wynagrodzenia.

Mając na uwadze wskazane powyżej argumenty należy uznać, że zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 12 listopada 2001r. uchwała Rady Miejskiej z dnia 8.10.2001r. jest prawidłowa. Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem. Sąd oceniając w niniejszej sprawie legalność zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały uznał, że nie narusza ona prawa. Poza zakresem działania sądu administracyjnego leży natomiast ocena tej uchwały z punktu widzenia innych niż legalność kryteriów, a w szczególności rzetelności czy celowości.

Uznając legalność przedmiotowej uchwały Sąd doszedł jednocześnie do przekonania, iż podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty są nieuzasadnione. Z tego powodu, uwzględniając skargę Miasta i Gminy na przedmiotowe rozstrzygniecie nadzorcze, zostało ono uchylone stosownie do treści art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270).

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.