Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 841/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94  ust. 1, art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 3  pkt 13, art. 5, art. 5a, art. 6  ust. 1, art. 14
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 3, 52 § 1, art. 147 § 1 i § 2,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy nr XV/66/07 z dnia [...]r. w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli publicznych I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 4 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XV/66/07 z dnia [...] listopada 2007 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2001 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustaliła opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. Uchwała została opatrzona tytułem "w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli publicznych". Opublikowano ją w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2008 r. Nr 12, pod pozycją 299, akt ten wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2008 r.

Zgodnie z § 2 uchwały odpłatność za świadczenia przedszkola obejmuje:

1) koszt zakupu surowca zużytego do przyrządzania posiłków.

2) koszt organizacji i utrzymania przedszkola.

Nadto stosownie do § 3 ust. 1 uchwały wysokość kosztów, o których mowa w § 2 ustala dyrektor przedszkola po zasięgnięciu opinii rady rodziców z uwzględnieniem norm żywieniowych ustalonych przez Ministerstwo Zdrowia. Koszty te mogą ulec zmianie w zależności od zmiany artykułów żywnościowych i są pokrywane w całości przez rodziców. Zasady zwrotu kosztów, o których mowa w § 2 ust. 1 w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu ustala dyrektor w porozumieniu z radą rodziców (§ 3 ust. 2).

W myśl § 4 ust. 1 odpłatność, o której mowa w § 2 ust. 2, wynosi 85 zł miesięcznie i stanowi częściowy udział w kosztach przyrządzania posiłków, organizacji i utrzymania przedszkola. W pozostałej części koszty ponosi jednostka organizacyjna. Kwota wymieniona w ust. 1 nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu (§ 4 ust. 2).

Na uchwałę Nr XV/66/07 Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2007 r., w części obejmującej § 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 i 2 tego aktu, skargę wniósł Prokurator Rejonowy. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez uchwalenie powyższych przepisów pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 i 2.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, regulujące kwestię ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych. Zdaniem Prokuratora analiza tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że nauczanie i wychowanie odbywające się w ramach podstawy programowej jest bezpłatne, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Jednakże niezbędne jest określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale nie jest wystarczająca.

Ogólnikowe wskazanie odpłatności, o której mowa w § 1 zaskarżonej uchwały powoduje przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak to w jakim rozmiarze.

Obowiązkiem rady gminy ustalającej opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowana mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, z jakiego tytułu jest ona ustalana. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Oczywistym jest, że usługi świadczone przez przedszkola wymagają ze strony gminy stałych wydatków. Są nimi koszty osobowe i rzeczowe. Gdyby opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszące się do usług przekraczających podstawę programową zostały przez rade gminy ustalone zgodnie z zasadą ekwiwalentności i odpowiednio skalkulowane, a kalkulacja ta została wyeksponowana w uchwale, to byłoby możliwe uznanie takiej uchwały za zgodną z regulacjami rangi ustawowej.

Prokurator przytoczył obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazano, iż niedopuszczalne jest określanie na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłat za korzystanie ze świadczeń wykraczających poza podstawy programowe realizowanych w przedszkolach w sposób stały, niezależny od faktycznego korzystania z tych świadczeń przez wychowanków przedszkola.

Nadto w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono okoliczności, że poszczególne dzieci pozostają w przedszkolu różną ilość godzin, natomiast zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Stąd też § 1 uchwały godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu opłaty za świadczenia przedszkola okoliczności, w jakim zakresie czasu poszczególne dziecko korzysta z usług tego przedszkola.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podała, iż na sesji Rady Gminy w dniu [...] października 2009 r. podjęto uchwałę uchylającą zaskarżone przepisy i wprowadzono zapisy zgodne z prawem, w związku z czym odstąpiono od sporządzenia odpowiedzi na skargę. Nadto organ przedłożył odpis uchwały Nr XXXIII/182/09 z dnia [...] października 2009 r., zmieniającej zaskarżony akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Na dzień wydania w niniejszej sprawie wyroku uchwała nr XXXIII/182/09 Rady Gminy z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XV/66/07 Rady Gminy z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli publicznych nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zaskarżona uchwała zachowała więc moc obowiązującą w swym pierwotnym brzmieniu. W konsekwencji brak było podstawy do uznania, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a tym samym nie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania.

Niezależnie od tego zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Pogląd taki sformułował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej w skrócie "u.s.g." Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten pogląd. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia lub zmiany uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, zmiany treści uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż zmiana czy uchylenie uchwały wywierające skutki od daty zmiany lub uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, Samorząd Terytorialny z 2005 r. z. 7-8 poz. 125). Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu wyrok opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291).

Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w swym pierwotnym brzmieniu funkcjonowała w obrocie prawnym przez około 2 lat (od 1 stycznia 2008 r. do chwili obecnej) i jako powszechnie obowiązujące prawo w tym czasie wywoływała konkretne skutki prawne wobec członków wspólnoty samorządowej np. powstanie po stronie rodziców czy opiekunów prawnych dziecka zobowiązania do uiszczenia opłat za przedszkole w okresie, w którym zaskarżona uchwała obowiązywała, w wysokości w niej określonej, a w konsekwencji możliwość egzekwowania od tych osób zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała ma zastosowanie do sytuacji faktycznych zaistniałych przez jej uchyleniem. Nadto podkreślenia wymaga, iż orzeczenie o nieważności uchwały na skutek uwzględnienia skargi Prokuratora spowoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a wyrok taki otworzy drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Zgodnie z przepisem art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, których Sąd stwierdzi nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), w myśl którego jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Konstrukcja powyższego przepisu oznacza, iż w przypadku stwierdzenia przez prokuratora, że uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem – do prokuratora należy wybór jednego spośród wskazanych przez ustawodawcę trybów zmierzających do przywrócenia stanu zgodności z prawem czy to przez zmianę lub uchylenie uchwały przez organ, który ją wydał, czy też przez wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny.

Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności (art. 2 ustawy o prokuraturze) prokurator wnosząc skargę na uchwałę w powyższym trybie nie działa we własnej sprawie lecz jako reprezentant interesu publicznego. Ustawodawca zwolnił prokuratora z obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia (lub wezwania organu do zmiany lub uchylenia skarżonego aktu), co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W myśl przepisu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 ww. ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Orzeczenie o nieważności aktu organu gminy ma więc charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zaistnienie przesłanki skutkującej nieważnością uchwały (aktu) z mocy prawa, ze skutkiem ex tunc.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr XV/66/07 Rady Gminy z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli publicznych.

W pierwszej kolejności należało dokonać oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt zawierający normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowany do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006r., sygn. akt l OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – dalej jako "ustawa oświatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany

w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (l OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 31 marca 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 671/08, Wspólnota rok 2009, Nr 31, str. 42). W ocenie tego Sądu, za takim charakterem powyższej uchwały przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zważyć przyjdzie, iż przedmiotowa uchwała jest skierowana ogólnie do rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie Gminy, zarówno uczęszczających do przedszkoli, jak i tych, które dopiero będą korzystać z ich świadczeń w przyszłości. Zaskarżona uchwała zawiera zatem normy generalne

i abstrakcyjne skierowane do podmiotów zewnętrznych, a nadto zawiera w swej treści regulacje o charakterze normatywnym. Z tych powodów zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co w sytuacji stwierdzenia podjęcia jej z istotnym naruszeniem prawa, implikuje stwierdzenie przez Sąd jej nieważności w każdym czasie (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a contrario).

Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności:

1. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2. wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3. zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4. wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Jak wynika z art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy oświatowej, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego;

2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (art. 14 ust. 1 ustawy). Przedszkole realizuje podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (art. 14 ust. 2).

Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy oświatowej, pod pojęciem "podstawa programowa" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw o światy i wychowania. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 51, poz. 458)

W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Stosownie do art. 14 ust. 5 opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Przepis ten zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych (wyrok WSA w Gliwicach z 1 czerwca 2009 r., IV SA/Gl 766/08)

Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie wykraczającym poza podstawę programową, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe (np. nauka języków obcych) oraz zapewnianie posiłków, jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych.

Skoro brak jest podstaw prawnych do pobierania opłat za nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej, należy przyjąć, że nie istnieje podstawa do pobierania opłaty za sam fakt uczęszczania dziecka do przedszkola (z pominięciem opłat za posiłki i zajęcia ponadprogramowe). Przedszkole publiczne powinno bowiem prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego.

Wprawdzie zgodnie z ustawą zajęcia w ramach podstawy programowej, jak wskazano wyżej, nie są objęte opłatą, jednak w przepisach § 1 oraz § 2 uchwały, regulujących wysokość tzw. opłaty dziennej, nie dokonano wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych. Przeciwnie, ujęto takie koszty ogólnikowo jako "koszt organizacji i utrzymania przedszkola" (§ 2 ust. 2 uchwały), co w praktyce uniemożliwia weryfikację, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata. Uniemożliwia to również kontrolę czy w ramach opłaty mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego.

Tak sformułowane przepisy zaskarżonej uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz nie uwzględniają treści art. 6 ust. 1 ustawy. Za niewystarczające należy bowiem uznać wskazanie, iż omawiana opłata stanowi "częściowy udział w kosztach przyrządzania posiłków, organizacji i utrzymania przedszkola" (§ 4 ust. 1 uchwały). Jak trafnie zauważył Prokurator w swej skardze, ogólnikowe wskazanie wysokości opłaty powoduje przyjęcie tylko jednej sztywnej wysokości opłaty, co nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak to w jakim rozmiarze.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Opłaty nie mogą nadto prowadzić do przeniesienia na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole np. zapewnienia warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywania remontów, zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, wyposażenia w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania i wychowawczych, wynagrodzenia nauczycieli, utrzymania przedszkola (art. 5, art. 5a).

Przepisy zaskarżonej uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty, brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat we wskazanej w § 4 ust. 1 wysokości 85 zł. Omawiana regulacja uniemożliwia ustalenie, czy opłata ustalona zaskarżoną uchwałą nie obejmuje jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową, a nadto czy nie obejmuje "partycypacji" rodziców w kosztach prowadzenia przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową. Ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty winno być poprzedzone kalkulacją ekonomiczną i respektować zasadę ekwiwalentności świadczeń. Niezachowanie tych zasad skutkowało w niniejszej sprawie ustanowieniem przez Radę Gminy stałej odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych na terenie Gminy, a tym samym przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Przepis § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały przewiduje, iż wysokość opłat za świadczenia przedszkola ustala dyrektor przedszkola po zasięgnięciu opinii rady rodziców z uwzględnieniem norm żywieniowych ustalonych przez Ministerstwo Zdrowia. Unormowanie narusza w istotny sposób przepis art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, bowiem w sposób nieuprawniony przenosi ustawowo określoną kompetencję do ustalania opłat za świadczenia publicznych przedszkoli przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkołę (władczym aktem organu administracji publicznej o charakterze generalnym i abstrakcyjnym), na rzecz ustalania ich przez dyrektora przedszkola (gminnej jednostki organizacyjnej), a więc organ, któremu ustawodawca nie udzielił kompetencji w tym zakresie.

Dodatkowo uwagę zwraca błędna idea uchwały, powzięta przez Radę Gminy, wyrażająca się już w samym tytule tego aktu prawnego: "w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli publicznych". Tymczasem, jak wynika z ustawy o systemie oświaty, odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym czy też korzystanie z przedszkola, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się już pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ww. ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. Sygn. akt III SA/Wr 622/07, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 372638, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA//Lu 167/08, wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 r. sygn. akt III SA//Gd 476/08 wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r, IISA/Bd 400/09 niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl).

Wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winy być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji prawnej możliwe jest zatem, a nie obligatoryjne, ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń w zakresie przekraczającym podstawę programową, wykraczające poza minimum określone podstawą programową. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, dowolności, polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

Omówione wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie spełniają powyższych wymogów, zatem istotnie naruszają art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. W oparciu o ten przepis Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 4.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, zaskarżona uchwały w części objętej stwierdzeniem nieważności nie podlega wykonaniu.