Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 261/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 51 ust. 1,  art. 28, art. 30, art. 23, art. 25
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2007 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania dla [...] Sp. z o.o z siedzibą w B. ( dalej jako "wnioskodawczyni", "spółka", "skarżąca" ) płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 15 maja 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. prezes zarządu w/w spółki P.M. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 rok zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004, nr 73, poz. 657, z późn. zm.). Przedmiotowy wniosek obejmował działki rolne o łącznej powierzchni 448,34 ha.

W trakcie kontroli administracyjnej wniosku wykryto nieścisłości w związku, z czym w dniu 6 listopada 2006r. do wnioskodawczyni wystosowano wezwanie w trybie art. 50 § 1 K.p.a. do złożenia wyjaśnień w kwestii działek ewidencyjnych o wskazanych w wezwaniu numerach. W odpowiedzi na wezwanie spółka złożyła korektę do wniosku, w której wyjaśniła nieścisłości dotyczące działki rolnej: o symbolu I położonej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz oświadczyła, że powierzchnia pozostałych działek, których dotyczyło wezwanie nie uległa zmianie podtrzymując ich powierzchnie deklarowaną we wniosku.

Organ odwoławczy wskazał, iż w dniach 11-12 lipca 2006 r. oraz w dniach 12-13 lipca 2006 r. jak też w dniach 26, 27, 28, 31 lipca 2006r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w oparciu o art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dziennik Urzędowy L 141, 30/04/2004 P. 0018-0058)- dalej jako rozporządzenie nr 796/2004.

W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie działek deklarowanych do płatności ONW. Po weryfikacji dokumentów wyliczona różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli działek położonych na terenach ONW- Nizinne strefa I wyniosła 2,89 ha, czyli 2,25% ( w związku z powyższym płatność naliczona do powierzchni 128,43 ha zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę powierzchni działek ), a dla działek położonych na terenach ONW - Nizinne strefa II wyniosła 13,30 ha, czyli 21,82% ( w związku z powyższym zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 płatność dla danej strefy na rok 2006 nie została przyznana ). Nadto ustalono, że na działce oznaczonej symbolem B kontrola stwierdziła kod błędu DR 18 co oznacza, że nie była na niej prowadzona w 2006 roku działalność rolnicza. Tym samym, przeprowadzone kontrole na miejscu wykazały, iż wnioskodawczyni zawyżyła powierzchnie gruntów uprawnionych do przyznania płatności.

W odpowiedzi na wykryte w trakcie kontroli nieścisłości, spółka przedłożyła w dniu 23 października 2006 roku wniosek żądając przeprowadzenia powtórnej kontroli na działce rolnej B. Kontrola ta została przeprowadzona, jednocześnie zlecono ekspertyzę w zakresie uznania okrywy roślinnej na spornej działce o symbolu B prof. dr hab. H.C. pełniącemu obowiązki Kierownika Katedry Łąkarstwa na Akademii Rolniczej w S. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ I instancji przyznał wnioskodawczyni płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła, iż kontrola na miejscu przeprowadzona w jej gospodarstwie nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ została ona przeprowadzona zbyt wcześnie, przed zakończeniem prac polowych i z tego względu podczas kontroli stwierdzono uchybienia. Ponadto odwołująca się podniosła, że przy kompensacji powierzchni gruntów rolnych nie uwzględniono tolerancji, która jej zdaniem powinna być zawsze uwzględniona na jej korzyść. Nadto spółka zarzuciła, iż kontrola odbyła się bez udziału strony i stosownego zawiadomienia. W konkluzji odwołania podniesiono, iż protokół z czynności kontrolnych został wadliwie sporządzony z uwagi na fakt łącznego pomiaru działek oraz wskazania metody pomiaru "inna".

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż są one niezasadne i nie mogą stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, kontrola na miejscu wykryła nieprawidłowości polegające na rozbieżności pomiędzy powierzchnią działek rolnych deklarowaną przez wnioskodawczynię we wniosku a stwierdzoną w czasie kontroli, a zatem termin jej przeprowadzenia nie ma żadnego wpływu na jej wyniki w świetle podnoszonych zarzutów. Wyjątek w tym zakresie stanowiła działka rolna o symbolu B o powierzchni deklarowanej na poziomie 2,89 ha gdzie kontrola na miejscu stwierdziła brak prowadzenia działalności rolniczej na tej działce. Niemniej jednak, co do tej działki organ wyjaśnił, iż została zlecona ponowna kontrola, zaś ekspertyza przeprowadzona przez prof dr hab. H.C. pełniącego obowiązki Kierownika Katedry Łąkarstwa na Akademii Rolniczej w S. wykazała, iż na spornej działce w 2006r roku okrywa roślina nie była koszona i uprzątana, a zatem w 2006 roku na przedmiotowej działce nie była prowadzona działalność rolnicza w myśl obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Odnosząc się do zarzutów nieuwzględniania tolerancji organ wyjaśnił, iż tolerancja służy wyznaczeniu granicy dopuszczalnego błędu przy pomiarze. Jest ona uwzględniana w sytuacji, w której zadeklarowana przez stronę powierzchnia rolna jest różna od dokonanego pomiaru przez inspekcję terenową, ale mieści się w granicach tolerancji (jest nie większa niż suma stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni rolnej i dopuszczalnego błędu lub jest nie mniejsza niż różnica stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni rolnej i dopuszczalnego błędu).

W odniesieniu do kolejnego zarzutu spółki dotyczącego tego, że kontrola ONW odbyła się bez udziału jej przedstawiciela i stosownego powiadomienia spółki, organ wskazał, iż w myśl art. 25 rozporządzenia nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Natomiast w myśl art. 23 ust 1 w/w rozporządzenia wnioskodawca zostaje powiadomiony o czynnościach kontrolnych w jego gospodarstwie jedynie w zakresie niezbędnym, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności dotyczy to zobowiązań wynikających z przystąpienia do działania - wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, które to warunki można skontrolować jedynie poprzez weryfikację tych wymogów w obrębie siedliska oraz uzyskując w trakcie kontroli odpowiednie oświadczenia od producenta rolnego lub osoby przez niego upoważnionej. Z uwagi na powyższy przepis, zdaniem organu odwoławczego kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

W ocenie organu II instancji bezzasadnym jest również zarzut spółki, iż protokół z czynności kontrolnych został wadliwie sporządzony z uwagi na fakt łącznego pomiaru działek oraz określenia metody pomiaru jako "inny". Organ wskazał, iż brak jest przepisu z którego wynikałoby, iż niedopuszczalne jest wykonanie łącznego pomiaru dwóch lub więcej działek. W szczególności przepisem takim nie jest art. 28 rozporządzenia nr 796/2004, z którego wynika jedynie to, że dla każdej działki musi zostać podana odrębna wartość pomiaru. W sytuacji, gdy nie ma widocznych granic działek rolnych położonych w jednym kompleksie, niemożliwym jest również dokonanie ich odrębnego pomiaru, wówczas przyjmuje się wartości podane przez wnioskującego, jeżeli ich ogólna powierzchnia deklarowana nie odbiega od powierzchni zmierzonej w odwołaniu.

Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się spółka, która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w toku instancji decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. W skardze zarzuciła naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez dowolną arbitralną i niedopuszczalną interpretację i stosowanie przepisów prawa;

- art. 7 w związku z art. 75, 77 i 78 k.p.a poprzez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego

- art. 9 i 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie w postępowaniu odwoławczym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, zgłoszenia lub powtórzenia wniosków dowodowych w sprawie oraz uzyskania wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony w postępowaniu

- zapisów punktów 11.10 i 11.11 Załącznika do Obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej

- art.23 Rozporządzenia KE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

- art.28 Rozporządzenia KE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

- art.30 Rozporządzenia KE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r.

- § 1 ustęp 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej

- § 7 w związku z § 3 pkt 5 i 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na wspieranie działalności rolniczej na ONW objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

- art. 7 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o rozwoju obszarów wiejskich oraz ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż organy winny działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, a przepisem takim jest m.in. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich ogłoszony przez właściwego ministra na podstawie przepisów krajowych (plan ten jest notyfikowany przez Komisję Europejską). Plan rozwoju obszarów wiejskich na stronie 173 w podrozdziale "Zasady Kontroli" stanowi, iż "obecność beneficjenta (lub jego pełnomocnika) podczas wizyty inspektora jest obowiązkowa". W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zadbano o zapewnienie możliwości udziału strony w każdym stadium postępowania, poszczególne jednostki w tym postępowaniu uczestniczące nie zawiadamiały strony ani o czynnościach kontrolnych ani o możliwości w nich czynnego uczestniczenia, co doprowadziło do błędnych zapisów w protokołach z kontroli. Zdaniem skarżącej nie uwzględniono również kategorycznego żądania o powtórzenie czynności (z udziałem strony).

Skarżąca podniosła również, iż organ odwoławczy nie zadbał o wypełnienie wyraźnej dyspozycji z art.10 k.p.a. Strona pozbawiona została możliwości składania i podtrzymywania wniosków dowodowych i zastrzeżeń w sprawie, których uwzględnienie świadczyłoby o bezzasadności w części skarżonej przedmiotowych decyzji np. dowody z protokołów z kontroli prowadzonych przez Jednostkę Certyfikującą w zakresie rolnictwa ekologicznego, z oględzin spornych nieruchomości, czy zeznań w charakterze świadków inspektorów olsztyńskiego oddziału. Kontrolę w sprawie niniejszej dokonano przedwcześnie, gdyż nie upłynęły jeszcze terminy wypełniania przez producenta norm. Tymczasem inspektorzy zgodnie z instrukcją wydaną przez agencję uwzględnili jedynie powierzchnię, która jest użytkowana zgodnie z normami (notabene instrukcją zgodną z ust. 2 art. 30 rozporządzenia 796/2004). Skarżąca wskazała, iż organ zlecił kontrolę pochopnie nie analizując przepisów o utrzymaniu gruntów w dobrej kulturze. Mierzone były tylko i wyłącznie powierzchnie, na których skoszono trawę i zebrano ściętą biomasę do dnia kontroli. Ponadto zdaniem skarżącej art. 28 rozporządzenia nr 796/2004 nie ma znaczenia tylko porządkowego. Przepis ten wskazuje bowiem, konieczne składniki jakie powinien zawierać protokół z kontroli - dokument, który może skutkować sankcjami dla kontrolowanego. Kontrola powinna być prowadzona w sposób zapewniający obiektywne wskazanie wszelkich wymaganych ściśle okoliczności -cech zapisanych literalnie w dokumencie. Instrukcja Agencji winna wskazywać konkretnie, iż nie można stosować "innej" (nieokreślonej) metody pomiaru oraz wskazywać wymóg odrębnego zmierzenia każdej działki rolnej. Inspektorzy natomiast, jak wskazuje skarżąca mierzyli łącznie działki rolne o różnych uprawach t.j. łąki trwałe i założoną wiosną uprawę traw na gruntach ornych. Granice działek rolnych z takimi uprawami są w naturze widoczne co najmniej przez dwu do pięciu lat. Dodatkowo obowiązek koszenia nowej plantacji trawy na gruntach ornych nie był ograniczony terminowo we wspomnianym w komparycji rozporządzeniu ministra. Zdaniem skarżącej, organ nie zważył na oczywiste błędy kontrolujących przez co nie ustalono faktycznej powierzchni użytkowanej przez producenta rolnego zgodnie z obowiązującymi normami - minimalnymi wymogami co do dobrej kultury rolnej.

Za zasadny skarżąca uznała również podnoszony w odwołaniu zarzut strony o nie uwzględnianiu tolerancji błędu urządzeń pomiarowych stosowanych przez kontrolujących. Nie można - w jej ocenie - uznawać, iż tolerancja pomiaru jest istotna jedynie w przypadku gdy, jej wartość pokrywa rozbieżność między powierzchnią zgłoszoną a fizycznie stwierdzoną na niekorzyść producenta rolnego. Każdy dokonany przy użyciu konkretnego przyrządu pomiarowego pomiar jest obarczony sprecyzowanym w danych technicznych urządzenia pomiarowego błędem. Wynik każdego pomiaru wpływa wprost na finansową skonkretyzowaną kwotę uprawnienia wnioskodawcy. Pogląd organu dotyczący nieuwzględnienia błędu tolerancji jest zdaniem skarżącej chybiony, nie wynika bowiem z żadnego przepisu prawa obowiązującego a jedynie z wewnętrznej instrukcji Agencji, sprzecznej z zasadami zwykłej logiki. Pomiary poszczególnych działek ewidencyjnych (dodatnie i ujemne) znoszą się wzajemnie przy obliczaniu powierzchni, od której przysługuje płatność - według metody "kompensacji". Organ nie może doliczać błędów urządzeń pomiarowych z racji tylko jednej kategorii wyniku pomiaru, według dowolnej i nie znajdującej oparcia w prawie własnej oceny. W sprawie niniejszej w skutek opisanego wyżej błędu poprzez nie uwzględnienie tolerancji pomiarów nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji wskazanej w protokołach powierzchni wynikającej z tolerancji pomiarów 2,43 ha, a co więcej naliczono od niej podwójną sankcję.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że jak wynika z akt zgromadzonych w sprawie, a szczególności z protokołów z czynności kontrolnych w zakresie ONW, spółka była poinformowana o tych czynnościach, a P.M. w nich uczestniczył co potwierdził własnoręcznym podpisem na formularzu z kontroli. Nadto, nie wniosła również w terminie 14 dni od chwili przekazania protokołu żadnych do niego uwag. Zarzut skarżącej dotyczący przeprowadzenia kontroli na miejscu bez uwzględnienia przepisów o utrzymaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej jest bezzasadny z uwagi na fakt, że przepisy te nie mają zastosowania do płatności ONW. W wyniku przeprowadzonej kontroli dokonano pomiaru działek i określona została powierzchnia, na której spółka w 2006 roku prowadziła działalność rolniczą z zachowaniem zwykłej dobrej praktyki rolniczej w myśl § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.04.2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. z 2004r. nr 73 poz. 657 ze zm. ), a zatem termin jej przeprowadzenia nie miał żadnego wpływu na wyniki w świetle podnoszonych zarzutów. Jedyny wyjątek stanowiła działka rolna o symbolu B, gdzie kontrola na miejscu stwierdziła brak prowadzenia działalności rolniczej, co do której jednakże organ uwzględnił wniosek spółki o przeprowadzenie powtórnej kontroli. Organ wyjaśnił nadto, że mając na względzie konieczność uwzględnienia błędu pomiaru w procesie ustalania powierzchni działek rolnych stosowane są tolerancje pomiaru. Wielkość tolerancji obliczana jest zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję Europejską i Dokumencie Technicznym JRC IPSC/G03/P/SKA/ska D (2003) (1576). W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Stosowanie techniki GPS wykorzystywanej do pomiaru powierzchni w kontroli na miejscu wynika również z rozporządzenia nr 796/2004 oraz rekomendacji technicznych. Nadto z racji prowadzenia kontroli przez bezstronne podmioty wyspecjalizowane, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, trudno odmówić im wiarygodności.

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2008 roku, skarżąca podniosła, że nie dokonano na spornych działkach koniecznej w jej ocenie dokumentacji fotograficznej. Dodała, że sześć działek rolnych ze względu na ukształtowanie terenu nie mogło być mierzonych z zastosowaniem GPS a tylko i wyłącznie za pomocą tachimetru przez co nie ustalono faktycznej powierzchni użytkowanej przez producenta rolnego z zgodnie z obowiązującymi normami - minimalnymi wymogami co do dobrej kultury rolnej. Tym samym, zdaniem skarżącej, organy naruszyły zasadę obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz uczynienia wszystkiego co możliwe dla pełnego i obiektywnego wyjaśnienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje bowiem min. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a ).

Tak więc, w niniejszej sprawie Sąd badał, czy zaskarżona decyzja, przyznająca skarżącej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW ) w pomniejszonej wysokości na rok 2006 , była zgodna z prawem. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wniosek złożony przez skarżącą dotyczył przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW ). Ze względu na treść wniosku podstawę prawną decyzji stanowiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. z 2003r. Nr 229, poz. 2273 ze zm. ) wraz z wydanym na podstawie delegacji ustawowej art. 3 ust. 2 pkt. 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U z 2004 r. nr 73, poz. 657 i zm., dalej jako rozporządzenie ONW).

Na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia ONW wysokość płatności ONW, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W sprawach dotyczących udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem obszarów wiejskich stosuje się również przepisy prawa wspólnotowego. Organy administracji - w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej - stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń. W odniesieniu do płatności obszarowych, tj. płatności przyznawanych na bazie powierzchni gruntów rolnych - zatem min. w odniesieniu do płatności ONW - stosuje się min. art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.

W przedmiotowej sprawie powodem wydania decyzji przyznającej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości była stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez spółkę we wniosku, a stwierdzoną w trakcie kontroli. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW w roku 2006, dla ONW - Nizinne strefa I wynosiła 131,32 ha, dla ONW - Nizinne strefa nizinna II wynosiła 74,24 ha. Powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie w strefie I wynosiła - 128,43 ha, co oznaczało różnicę 2,25%, a dla strefy II - 60,94 ha, co oznaczało różnicę 21,82% . Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeżeli zaś różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.

Skarżąca swojej skardze zarzuca, iż organy wydające zaskarżoną decyzję nie przestrzegają zapisów pkt. 11.10 i 11.11 zawartych w Załączniku do Obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 listopada 2004 roku w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (MP Nr 56 z 31 grudnia 2004 roku) wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Zapis w pkt. 11.10 zatytułowanym "Kontrola realizacji planu", w podrozdziale "Zasady kontroli", str. 173 zdanie drugie stanowi : "obecność beneficjenta (lub jego pełnomocnika) podczas wizyty jest obowiązkowa". Zaznaczyć należy, iż zapisy pkt. 11.10 oraz 11.11 przedmiotowego Załącznika stanowią, iż kontrole na miejscu odbywają się zgodnie z rozporządzeniem Komisji WE nr 2419/2001, które zostało uchylone przepisem art. 80 rozporządzenia nr 796/2004. W ocenie Sądu, zapisy pkt. 11.10 i 11.11 przedmiotowego Załącznika do Obwieszczenia zobowiązują do pewnych zachowań organy dokonujące kontroli. Przedmiotowe przepisy są więc instrukcją, a nie przepisami prawa materialnego. Zdaniem Sądu mogą one być stosowane jedynie posiłkowo, o ile akty wyższego rzędu tj. rozporządzenia Komisji WE bądź ustawy nie stanowią inaczej. Reasumując, w pierwszej kolejności organy winny stosować zapisy ustaw lub aktów równorzędnych. Z art. 25 rozporządzenia nr 796/2004 w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wynika zaś zasada zgodnie z którą, jeżeli cel kontroli nie jest zagrożony dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie producenta tylko w koniecznym przypadku, a okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin. Zasadą jest bowiem kontrola nie zapowiedziana, która nie daje podmiotom kontrolowanym prawa żądania, aby kontrola na miejscu była wcześniej zapowiadana. Przeprowadzana kontrola ma więc charakter niezapowiedziany i decydują o tym regulacje europejskie. Zasada ta nie może być zmieniona przepisami krajowymi zarówno materialnymi jak i procesowymi ( patrz : wyrok WSA w Krakowie III SA/KR 957/07).

Jedynie w zakresie niezbędnym, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc w przypadku kontroli ONW zgodnie z art. 23 ust. 1 Rozporządzenia WE nr 796/2004 zachodzi potrzeba uczestnictwa w czynnościach kontrolnych producenta rolnego. Ten warunek został jednak spełniony, albowiem jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z protokołów z czynności kontrolnych w zakresie ONW spółka była poinformowana o kontroli, która miała miejsce w dniach 11 - 12 lipca 2006 roku, a jej prezes zarządu P.M. uczestniczył w czynnościach kontrolnych, co poświadczył własnym podpisem ( k. 57-58 akt administracyjnych). Fakt jego obecności przy kontroli w zakresie ONW potwierdzają również formularze kontroli znajdujące się na kartach akt administracyjnych nr 85 i 126, na których to zostały złożone jego podpisy. W wypadku kontroli w dniach 11-12.07.2006 oraz kontroli w dniach 26,27,28,31.07.2006 spółka była informowana o kontroli co potwierdzają protokoły kontroli ( k. 41 - osobą poinformowaną telefonicznie był P.M. oraz k. 110 akt administracyjnych - powiadomiono telefonicznie sekretariat firmy ). Pomimo zawiadomienia o kontroli skarżąca nie uczestniczyła jednak w kontroli przeprowadzonej w dniach 26,27,28 i 31.07.2006. Ponadto zaznaczyć należy, iż strona skarżąca od chwili przekazania protokołu z czynności kontrolnych miała możliwość w terminie 14 dni do wniesienia uwag do protokołu. Spółka w niniejszej sprawie nie skorzystała jednak z tego prawa. Tym samym, zdaniem Sądu nie zostały naruszone zarówno art. 25 jak i art. 23 rozporządzenia nr 796/2004. Stanowisko takie wynika z faktu, iż skarżąca uczestniczyła w kontrolach w których powyższe przepisy wymagają obecności beneficjenta, co więcej spółka nie skorzystała z prawa możliwości uczestnictwa w kontroli o której została powiadomiona.

Skarżąca zarzuca, iż w toku postępowania nie zadbano o zapewnienie jej możliwości udziału w każdym stadium postępowania oraz nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów zgodnie z art. 9 i 10 kpa. Nie sposób zgodzić się z tym zarzutem, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, tj. 6.10.2007 r. P.M. oświadczył, że zapoznał się z materiałem zebranym w sprawie, nie będzie wnosił zastrzeżeń i wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji (k. 217 akt administracyjnych).

Niezasadnym zdaniem Sądu jest zarzut skargi dotyczący nie uwzględnienia żądania powtórzenia czynności kontrolnych z udziałem strony dotyczącej działek nr [...] i [...] obrębu R., tj. działek rolnych o symbolach HM, XN,XO oraz działek nr [...] i [...] o symbolach XW, XY, XZ, XX. Podkreślić bowiem należy, iż skarżąca do skargi ( k.4-7 akt sądowych ) dołączyła jedynie kserokopię swojego pisma z dnia 18.10.2006 roku kierowanego do ARiMR [...] Oddział Regionalny w W. Biura Kontroli na Miejscu oraz do wiadomości Oddziału Regionalnego ARiMR w O. a także tylko potwierdzenie kserokopii nadania tego pisma. Ponadto, należy zauważyć, że na kserokopii potwierdzenia nadania przedmiotowych pism widnieje data pieczęci urzędu pocztowego - 18.10.2005 roku. Tym samym, trudno uznać, że spółka wystąpiła rzeczywiście z takim wnioskiem w 2006 roku, pomijając już kwestię nie potwierdzenia chociażby tych kserokopii za zgodność z oryginałem. Zdaniem Sądu, skarżąca nie udowodniła więc, że faktycznie składała taki wniosek w postępowaniu o płatności za 2006 rok. Wniosek taki nie wpłynął też do Biura Powiatowego w B. (patrz. k. 254 akt administracyjnych).

Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika, że spółka składała jedynie wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli co działki o symbolu B, na co organ zareagował zlecając dokonanie ponownej kontroli. Jak wynika z przeprowadzonej 14 czerwca 2007 roku analizy prof. dr hab. H.C. pełniącego obowiązki Kierownika Katedry Łąkarstwa na Akademii Rolniczej w S. - na spornej działce w 2006r roku okrywa roślina nie była koszona i uprzątana, a zatem w 2006 roku na przedmiotowej działce nie była prowadzona działalność rolnicza w myśl obowiązujących w tym zakresie przepisów. Tym samym, działka rolna o symbolu B słusznie została wykluczona z płatności.

Zarzut przeprowadzenia kontroli zbyt wcześnie, to znaczy bez uwzględnienia terminów określonych w przepisach dotyczących utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej jest również bezzasadny, ponieważ przepisy te nie dotyczą płatności ONW. Ponadto należy zauważyć, że kontrole odbywały się w ostatnich dniach lipca.

Skarżąca podnosi, że kontrola odbyła się przed 31 lipca, tj. dniem kiedy najpóźniej powinna dokonać odpowiednich zabiegów rolniczych. Dodać należy, że kontrola zakończyła się 31 lipca i nie stwierdziła, aby producent działał zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zastosowania przez kontrolujących metody pomiaru "innej" i naruszenia w związku z tym art. 28 rozporządzenia nr 796/2004 - należy wyjaśnić, że wymieniony kod służy do zestandaryzowania szczegółowych wyników kontroli. Natomiast, art. 28 ust 1 litera c w/w rozporządzenia określa jedynie, jakie elementy powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport z kontroli tj. między innymi, sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach łącznie z liczbą drzew oliwnych oraz z ich rozmieszczeniem na działce, wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki i zastosowane metody pomiaru. Zgodnie z wyjaśnieniami ARiMR zawartymi w odpowiedzi na skargę pomiary na kontrolowanych obszarach odbywały się metodą GPS. W wypadku pomiaru łącznego działek w kolumnie metoda pomiaru wpisuje się kod "In" lub "Inne". Tak więc, kody stosowane podczas kontroli mają znaczenie czysto techniczne. ARiMR dokonuje pomiarów różnymi metodami takimi na przykład jak korzystanie z systemu GPS bądź pomiar taśmami mierniczymi. Stosowanie techniki GPS wykorzystywanej do pomiaru powierzchni w kontroli na miejscu wynika z rozporządzenia nr 796/2004, rekomendacji technicznych oraz ekspertyzy wykonanej przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu [...]. W ocenie Sądu wskazanie metody pomiaru "Inna" nie narusza cytowanego wyżej przepisu art. 28 rozporządzenia nr 796/2004. Stanowisko takie wynika z faktu, iż metoda wskazana w powyższy sposób określa jedynie sposób dokonywania pomiaru za pomocą metod uznanych i stosowanych za powszechne. Z treści tego przepisu nie wynika jednak jak podnosi skarżąca, iż niedopuszczalne jest wykonanie łącznego pomiaru dwóch lub więcej działek, a jedynie to, że dla każdej działki musi zostać podana odrębna wartość pomiaru. Zdaniem Sądu, zapis zawarty w tym przepisie w brzmieniu : "wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki" jest jednoznaczny i dotyczy wyniku pomiaru a nie zastosowanej metody pomiaru. Jednym słowem dla każdej działki musi zostać podana odrębna wartość pomiaru, co też ARiMR uczynił. Organ administracji który wydał decyzję nie był w stanie podać podstawy prawnej umożliwiającej dokonywania łącznego pomiaru działek, ponieważ żaden obowiązujący przepis nie przewiduje takiej możliwości. Należy jednak również zauważyć, że żaden przepis nie zakazuje również dokonywania pomiarów łącznie.

Mając na względzie konieczność uwzględnienia błędów pomiaru w procesie ustalania powierzchni działek rolnych stosowane są tolerancje pomiaru. Wielkość tolerancji obliczana jest zgodnie z zasadami określonym przez Komisję Europejską i zamieszczonymi w Dokumencie Technicznym JRC IPSC/G03/P/SKA/ska D(2003) (1576). Sposób obliczenia tolerancji pomiaru zależy od narzędzia zastosowanego do pomiaru. W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Podstawą do ustalenia powierzchni gruntów posiadanych przez rolnika jest bowiem jego deklaracja. W przedmiotowej sprawie zadeklarowana powierzchnia rolna na działkach gdzie kontrola wykazała nieprawidłowości znacznie odbiega od powierzchni stwierdzonej, jak również nie mieści się w granicach tolerancji. Zastrzeżeń ani uwag nie składano również do właściwego miejscowo oddziału regionalnego Agencji, zgodnie z art. 28 rozporządzenia nr 796/2004 osobiście lub listownie, w terminie 14 dni od otrzymania kopii protokołu z czynności kontrolnych. Tym samym, zdaniem Sądu za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 30 rozporządzenia nr 796/2004. Zgodnie bowiem z ust. 1 tego przepisu, powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5- metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Za zupełnie niezrozumiały należy uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia § 7 w związku z § 3 pkt 5 i 7 rozporządzenia ONW. Wskazane bowiem przepisy dotyczą spraw wynikających z przeniesienia posiadania działek rolnych na rzecz innego podmiotu. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi brak jest dokumentów potwierdzających jakiekolwiek przeniesienie posiadania na rzecz innego podmiotu.

Faktem jest, iż kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, albowiem organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły pomiędzy wydaniem orzeczenia wydanym w I instancji a orzeczeniem organu II instancji. Zdaniem Sądu do takowych zmian w niniejszej sprawie nie doszło. W związku z tym, że stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o posiadane dowody zebrane przez organ I instancji oraz biorąc pod uwagę to, iż skarżąca nie wnosiła żadnych wątpliwości co do przeprowadzonych dowodów, organ wydający decyzję w II instancji w oparciu o posiadany materiał dokonał w ocenie Sądu prawidłowego rozstrzygnięcia.

Na podstawie posiadanych przez Sąd akt, wynika jednoznacznie, że skarżąca inicjatywę w sprawie przejęła dopiero w momencie prowadzenia postępowania sądowego, a nie w trakcie postępowania przed organami administracji publicznej. Spółka nie podnosiła, aby w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono dowody na które powołuje się dopiero w piśmie procesowym złożonym do Sądu w dniu 6 października 2008 roku. Obowiązek zaś poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji : obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Strona jest bowiem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 kpa i w ogóle z zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 kpa ) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu ( art. 10 kpa). Z art. 7 i 77 par. 1 kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nie udowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów w sprawie działających na jej korzyść. Co więcej Skarżąca swoje działania i wnioski ograniczyła do postępowania przed WSA w Warszawie, niewiele czyniąc w trakcie kontroli oraz postępowań przed organami administracji publicznej I i II instancji. Zaznaczyć również należy, iż w trakcie postępowania spółka nie przedstawiała żadnych dowodów oprócz własnych subiektywnych wniosków.

Organy prowadzące postępowanie w miarę swoich możliwości oraz działając zgodnie z obowiązującym prawem starały się uzyskać informacje które mogą posiadać jakiekolwiek znaczenie w przedmiotowej sprawie. Niestety jednak, niemożliwym jest w ten sposób uzyskać pełną wiedzę na temat stanu sprawy. Organy prowadzące sprawę zgodnie z art. 7 i 77 Kpa oparły postępowanie dowodowe na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Zaznaczyć również należy, iż organ odwoławczy w swojej decyzji odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.