Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1694/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.16 par. 1, art.156 par.1, art.24 par.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotyczącej warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] ; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Przebudowa ul. [...] w Z.". Na skutek odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2013 r. J. S. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wniosku wskazała na podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.), podnosząc, że decyzja ta rażąco narusza art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.) oraz art. 10 k.p.a. J. S. zwróciła uwagę, że już w dacie wydania tej decyzji była właścicielką nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], tymczasem decyzja Kolegium została skierowana do poprzedniej właścicielki tej nieruchomości – P. Z. Przez to, wnioskodawczyni została pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem tej decyzji oraz zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Nadto, decyzja ta została skierowana do dwóch osób już nie żyjących, tj. T. i F. W. Podczas, gdy zgodnie z treścią ksiąg wieczystych, jako strony postępowania uznać należało H. L. i P. T.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu powyższego wniosku, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...], uznając, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tego aktu. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przywołało zaprezentowaną w doktrynie prawa administracyjnego wykładnię pojęcia "rażące naruszenia prawa", którym ustawodawca posłużył się w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pokreśliło przy tym, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wobec tego, samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, jak również w żaden sposób nie oddziaływuje na przysługiwanie tych praw innym osobom. Ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w oderwaniu od tych praw, jako proces oceny braku naruszenia prawa wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym na określonym obszarze.

Zdaniem Kolegium w sprawie brak jest również podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja skierowana została zarówno do stron postępowania, jak i podmiotów, którym nie przysługuje taki status, ocenić należy bowiem, czy jest ona nieważna w części dotyczącej podmiotów nie będących stronami w sprawie, o ile nie ma między ich prawami i obowiązkami wzajemnych powiązań. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie J. S. jest powiązana z poprzednią właścicielką nieruchomości umową przeniesienia własności. Może zatem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego sporną decyzją. Wniosek w tym przedmiocie mogą zgłosić także następcy prawni innych stron postępowania, które zmarły w jego toku. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja jest skierowana w ścisłym tego słowa znaczeniu tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim. Wobec tego jedynie błąd co do tej osoby uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji.

J. S. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] r. nr [...]. Wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i dokonując interpretacji tego przepisu, zaakcentowała, że decyzja Kolegium z dnia [...] r. została skierowana do przynajmniej kilku osób, które nie miały interesu prawnego, pominięto zaś osoby, które ten interes posiadały. Nadto, zwróciła uwagę, że organ nie rozpoznał jej wniosku o stwierdzenie nieważności w kontekście zaistnienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponownie podniosła, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Wskazała także na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie merytoryczne odwołania od decyzji, która nie została prawidłowo doręczona stronie. Końcowo, podniosła zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., na skutek rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności przez podlegających wyłączeniu pracowników Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zawarte w tym przepisie określenie "w sprawie" odnosi się zaś do konkretnego przedmiotu rozpoznania. Kolegium podniosło, że postępowanie odwoławcze jest przedmiotem innej sprawy niż postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego fakt, że dwóch członków Kolegium orzekało zarówno w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] r., jak i z dnia [...] r. nie narusza art. 23 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzje te zostały wydane bowiem w różnych trybach. Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. S. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i przedstawioną w nich argumentację, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w jej treści zarzuty okazały się skuteczne. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozważania prawne rozpocząć należy od krótkiej charakterystyki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z którą mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Instytucja ta uregulowana została przepisami art. 156 – 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. k.p.a. i ma na celu usuwanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień od których przysługiwało zażalenie, w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest zarazem samodzielnym postępowaniem administracyjnym i stanowi jeden z wyjątków od wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tych też względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn nieważności. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia, poza przypadkami, gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze.

Przystępując do badania nieważności decyzji czy zaskarżalnego postanowienia organ orzekający musi mieć na uwadze przede wszystkim zdolność do rozpoznania wniosku w tym zakresie, w kontekście przepisów regulujących kwestie wyłączenia pracowników organu. Obowiązek ten wynika wprost z treści art.24 k.p.a.

W niniejszej sprawie Kolegium niedochowało należytej staranności w tym zakresie. Decyzja SKO w K. z dnia [...] r. została wydana w składzie: P. S., A. A., R. S. Tymczasem wszyscy wymienieni członkowie Kolegium brali udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, dwaj byli członkami składu który wydał decyzję z dnia [...] r. ( P. S., A. A.), natomiast trzeci uczestniczył w wydaniu, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzji z dnia [...] r.( R. S.). Dlatego też zdaniem Sądu trafny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., bowiem opisana sytuacja procesowa stwarzała podstawy do wyłączenia wymienionych pracowników organu. Członek składu orzekającego Kolegium, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu zwykłym w trybie odwoławczym podlega bowiem wyłączeniu z mocy ustawy w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z jego udziałem i to na każdym etapie postępowania nadzwyczajnego ( por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 680/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. wymaga, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Wprawdzie kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ.

W tym miejscu wskazać należy, że kwestia wyłączenia pracownika organu była także przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że w wypadku wyłączenia członka organu kolegialnego nie ustanowiono odrębnych przesłanek wyłączenia, gdyż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., tj. na takich samych podstawach jak pracownik. Przesłanki wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego są więc tożsame i rozważania dotyczące wyłączenia pracownika można w sposób bezpośredni stosować do członków organu kolegialnego. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Przesłanki określające wyłączenie członka organu kolegialnego zawarte są w art. 24 § 1-7 k.p.a. Wskazują one na bliskość członka tego organu wobec strony postępowania (pkt 2 i 3), albo bliskość wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie ( pkt 4-7). W dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3k.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

Kwestia wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od orzekania w postępowaniu wznowionym była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego na gruncie przepisów regulujących instytucję wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07, publ. OTK-A 2008/8/137, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.18 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art.45 ust.1 Konstytucji R.P. Na powyższy problem zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07, w którym przywołując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazał, iż istotą tzw. bezstronności obiektywnej, jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności". Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika postępowania. Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). W opinii Trybunału Konstytucyjnego okoliczność orzekania tego samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego należy zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że - niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy - może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego – także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (zob.: wyrok z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1222/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko, iż choć powyższe rozważania odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r. sygn. akt K 11/95).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na zasadę sprawiedliwości proceduralnej podkreśla się, że zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie kontrolowała de facto swój sposób załatwienia danej sprawy (zob.: uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie zwraca się natomiast uwagę, iż uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa.

Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie, na które powołuje się również w zaskarżonej decyzji SKO, zgodnie z którym brak jest podstaw do wyłączenia członka kolegium orzekającego poprzednio w tej samej sprawie, choć w innym trybie ze względu na brak tożsamości przedmiotowej i podmiotowej pomiędzy sprawami rozstrzyganymi w dwóch różnych trybach (zob.: wyrok z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 678/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt I OSK 1064/10 dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), niemniej jednak zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżone decyzje wydane zostały w trybie nadzwyczajnym, w którym organ orzekający zobligowany był do weryfikacji decyzji z dnia [...] r. Tym samym organ zobligowany był do wypowiedzenia się co do zaistnienia przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparty został m.in. na podstawie określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. tj. na rażącym naruszeniu prawa. Rozpatrując ponownie sprawę w trybie nieważnościowym Kolegium ma obowiązek odnieść się do tego zarzutu, a więc przedstawić swoją ocenę co do przyjętej wykładni lub zastosowania prawa w kontrolowanej w tym trybie decyzji. Mogą zatem powstać wątpliwości co do bezstronności członka Kolegium, który brał udział w wydaniu objętej kontrolą decyzji i przypuszczenie powierzchownej, mało dokładnej i niewnikliwej oceny zarzutu.

Zauważyć ponadto należy, że wedle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., z perspektywy konstytucyjnej jest równoważny odwołaniu i znajduje do niego zastosowanie standard wynikający z art. 78 Konstytucji RP (zob.: wyrok z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. SK 3/11). Tak samo zatem, jak odwołanie, zapewnić ma gwarancję prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy z poszanowaniem zasad bezstronności, obiektywizmu oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stąd, również na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości i zgodności z prawem tejże decyzji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że członkowie składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlegają wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej z ich udziałem ostatecznej decyzji, na każdym etapie tego postępowania. Przy czym przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy.

Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie tego rodzaju naruszenia formalnego skutkuje tym, że pozostałe zarzuty okazały się przedwczesne. Niemniej jednak Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, w oparciu o które organ ustalił krąg stron biorących udział w postępowaniu, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutu niewłaściwego doręczenia decyzji. Nadto wskazać należy, że jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to okoliczność ta stanowi ewentualną podstawę do wznowienia postępowania, ale nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013r., sygn. akt II OSK 533/12, Gazeta Prawna FiP 2014/8/8).

Stwierdzić również przyjdzie, że z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu można tu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1324/09, gdzie stwierdzono, iż przesłanie decyzji określonej osobie nie jest w każdej sytuacji uznawane za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej ( por. wyroki NSA z dnia 15 września 2011r., sygn. akt II OSK 1347/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 1935/11, LEX nr 1358467, z dnia 14 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 484/11, LEX nr 1252085). Taki też pogląd prezentowany jest w doktrynie (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 912-913). W sytuacji gdy decyzja nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki pozbawionej zdolności prawnej, w tym przypadku osoby zmarłej, więc gdy nie jest ona adresatem tego rozstrzygnięcia, gdy to rozstrzygnięcie nie kształtuje jej sytuacji prawnomaterialnej lub procesowej, to wówczas następuje pozbawienie prawa do obrony, co jest kwalifikowanym naruszeniem prawa procesowego, które może być podstawą do wznowienia postępowania w sprawie ( art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jak przyjmuje się w orzecznictwie na zarzut ten może skutecznie powoływać się tylko osoba, której dotyczą skutki wskazanego uchybienia, bowiem ewentualne skutki tego rodzaju uchybienia mogły dotknąć jedynie spadkobierców osób zmarłych ( por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 1970/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art.28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji ( por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2012r. sygn. akt II GSK 892/11, LEX nr 1219387 oraz z dnia 14 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 484/11, LEX nr 1252085). Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Zgodzić się należy również ze stanowiskiem, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ ogranicza się tylko do badania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym powinien zbadać występowanie wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie, bez względu na zakres wniosku strony, albowiem postępowanie nieważnościowe może być prowadzone zarówno z urzędu jak i na wniosek.

Z omówionych względów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, orzekało w składzie niezgodnym z prawem tj. z udziałem członków podlegających wyłączeniu, co stanowiło określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie wystąpienia tej przesłanki skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w myśl art. 200 cyt. aktu, a orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku ma umocowanie w art. 152 tej ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań.