Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 107/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 13
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. K. z dnia 20 maja 2019 r. w zakresie pytania numer 1, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy, z uzasadnienia skargi oraz odpowiedzi na skargę wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne jej wniesienia:

T. K. pismem z 20 maja 2019 r. (wpływ do organu w dniu 21 maja 2019 r.), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) Kwoty brutto wydanej z budżetu Gminy na wynagrodzenie związane ze stanowiskiem Sekretarza za miesiąc: styczeń 2018 r., luty 2018 r., marzec 2018 r., kwiecień 2018 r., maj 2018 r., czerwiec 2018 r., lipiec 2018 r., sierpień 2018 r., wrzesień 2018 r., październik 2018 r., listopad 2018 r., grudzień 2018 r., styczeń 2019 r., luty 2019 r., marzec 2019 r., kwiecień 2019 r.;

2) Czy Gmina zawierała umowy o zakazie konkurencji? Jeśli tak to wskazanie ile było ważnych umów o zakazie konkurencji z podziałem na rok 2018 i 2019 wraz z podaniem:

a. listy stanowisk, których zakaz ten dotyczył/dotyczy,

b. daty zawarcia tych umów,

c. kosztów tych umów dla budżetu Gminy;

3) Czy Gmina zawierała porozumienia w zakresie rozwiązania umów o pracę? Jeśli tak to wskazanie porozumień w zakresie rozwiązania umów o pracę zawartych w roku 2018 i 2019 wraz z podaniem nazwy stanowiska i dokładnej daty zawarcia porozumienia;

4) Czy Gmina zwalniała z obowiązku świadczenia pracy w związku z rozwiązaniem umowy o pracę? Jeśli tak to wskazanie ile zwolnień z obowiązku świadczenia pracy miało miejsce w 2018 i 2019 roku wraz z podaniem nazwy stanowiska i dokładnej daty tego zwolnienia.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz pismem z 3 czerwca 2019 r. poinformował skarżącego o tym, że:

1) wynagrodzenie za pracę Sekretarza jako osoby publicznej wynika wprost ze składanych przez niego oświadczeń majątkowych, publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej,

2) Urząd Miejski nie zawierał umów o zakazie konkurencji,

3) Urząd Miejski zawarł dnia 31 grudnia 2018 r. porozumienie w sprawie rozwiązania umowy o pracę z Głównym Specjalistą, na jego wniosek złożony dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie rozwiązania umowy o pracę bez okresu wypowiedzenia,

4) W 2019 r. po złożeniu wypowiedzenia przez Sekretarza Urząd Miejski na jego wniosek zwolnił go z obowiązku świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia od 1 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r.

Skarżący po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi pismem z 18 czerwca 2019 r. ponownie zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku z 20 maja 2019 r. wskazując, że nie otrzymał odpowiedzi na pytanie dotyczące wynagrodzenia Sekretarza. Wyjaśnił przy tym, że pytanie zawarte we wniosku nie dotyczyło wynagrodzenia Sekretarza, tylko całkowitego kosztu poniesionego przez Gminę na wynagrodzenie z podziałem na podane we wniosku miesiące. Wynagrodzenie Sekretarza publikowane w oświadczeniu majątkowym, a całkowity koszt poniesiony z budżetu Gminy na wynagrodzenie związane ze stanowiskiem Sekretarza, to zupełnie inne rzeczy. Zgodnie z obowiązującym prawem pracy pracodawca zobowiązany jest opłacać dodatkowe składki za swoich pracowników.

Pismem z 2 lipca 2019 r. Burmistrz wyjaśnił skarżącemu, że budżet Gminy w swej treści nie zawiera pozycji "wynagrodzenie związane ze stanowiskiem Sekretarza", jednocześnie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że wynagrodzenie Sekretarza wynika z oświadczenia majątkowego opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 31 lipca 2019 r. wyjaśnił, że w dalszym ciągu nie otrzymał odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku. Według niego Biuletyn Informacji Publicznej Gminy nie zawiera danych o które wnioskował, z tego względu, że złożone na koniec pełnienia funkcji oświadczenie nie zawiera informacji dotyczących okresu objętego wnioskiem. Z kolei dane za 2018 r. są niekompletne, gdyż zawierają wynagrodzenie brutto, które nie obejmuje kosztów poniesionych przez Gminę. Dane za 2018 r. i na koniec pełnienia funkcji nie obejmują informacji o miesięcznej wysokości wynagrodzenia. Informacje te znajdują się w systemie księgowym gminy i mogą zostać z niego łatwo pobrane we wskazanym we wniosku ujęciu. Podkreślił, że wyborcom należy się informacja o kosztach poniesionych z budżetu Gminy na utrzymanie Sekretarza, także w okresie, w którym nie była świadczona praca.

W piśmie z 12 sierpnia 2019 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że wydatki poniesione na wynagrodzenie Sekretarza z budżetu Gminy wyniosły w 2018 roku 163.682,83 zł, zaś w 2019 roku 64.590,55 zł. W podanych kwotach zawarta jest suma kosztów poniesionych na wynagrodzenie, składki społeczne, zaliczkę na podatek dochodowy oraz innych składników wynagrodzenia.

Zobowiązany organ poinformował ponadto, w zakresie żądania podania kwot przeznaczonych na wynagrodzenie z rozbiciem na poszczególne miesiące i składniki, że jest to informacja przetworzona. Organ nie dysponuje takim zestawieniem i konieczne będzie wyszczególnienie tych kwot. Tym samym, działając na podstawie art. 3 ust, 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania, do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji. Jednocześnie wskazał, mając na uwadze treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że termin załatwienia sprawy zostanie przedłużony na okres do 2 miesięcy, z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy, od których uzależnione będzie dalsze działanie podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku, tj. konieczność przygotowania żądanej informacji lub przygotowania decyzji administracyjnej.

Następnie, w piśmie złożonym w Urzędzie Miejskim 19 sierpnia 2019 r. skarżący podał, że w jego ocenie, we wcześniejszych pismach wykazał interes publiczny w celu uzyskania żądanej informacji oraz wskazał, że w związku ze złożeniem stosownych wyjaśnień ustał powód przedłużenia terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy. Tego samego dnia, tj. 19 sierpnia 2019 r., skarżący złożył również skargę na bezczynność.

Organ w piśmie z 22 sierpnia 2019 r. wezwał skarżącego o wskazanie konkretnych pism, w których wykazał on szczególną wagę udostępnienia żądanych informacji dla interesu publicznego.

W skardze skarżący domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w zakresie pkt 1 w terminie 14 dni od doręczenia akt, stwierdzenia, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia zwrotów kosztów postępowania, zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 5 lit. c), art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał, że udostępnienie informacji niepełnej oraz niezgodnej z wniesionym wnioskiem nie może być poczytane za zgodne z prawem jego załatwienie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie w całości jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając powyższe wnioski organ wskazał w pierwszej kolejności, że jego zdaniem skarga jest niedopuszczalna, gdyż skarżący nie wyczerpał trybu warunkującego skuteczne jej wniesienie, albowiem do dnia złożenia skargi wymagane ponaglenie nie wpłynęło do organu. W dalszej kolejności wskazał, że nie można przypisać mu bezczynności bądź przewlekłości w prowadzeniu sprawy. Udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte w pkt 1-4 wniosku z 20 maja 2019 r. w czternastodniowym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w tym w zakresie pkt 1 odesłał skarżącego do oświadczeń majątkowych Sekretarza Gminy opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej. Nie zignorował wniosku strony i podejmował czynności w sprawie, odpowiadając na wniosek oraz kolejne pisma skarżącego w terminie zakreślonym ustawą. Ponadto, poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy o 2 miesiące, a termin ten w dacie złożenia przez skarżącego skargi na bezczynność jeszcze nie upłynął, wobec powyższego, w ocenie organu, całkowicie niezrozumiałym i bezpodstawnym jest złożenie przedmiotowej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Sąd ustosunkowując się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi wskazuje, że jest on nieuzasadniony. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd zachowuje swoją aktualność również po nowelizacji p.p.s.a. dokonanej w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. - dotyczący obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzony został w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Z kolei zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p., w tym do czynności materialnotechnicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wniesienia ponaglenia do właściwego organu, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego złożenia do sądu administracyjnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W kontrolowanej sprawie T.K. zwalcza bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 20 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania zawartego w pkt 1. Z treści skargi wynika bowiem, że w istocie skarżący domaga się udostępnienia mu informacji objętych żądaniem pkt 1 wniosku, gdyż pytania ujęte w pkt 2-4 wniosku doczekały się odpowiedzi, co w uzasadnieniu skargi wyraźnie przyznał skarżący. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżący zarzuca organowi bezczynność wyłącznie w zakresie rozpoznania pkt 1 wskazanego wyżej wniosku.

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

Bezspornie, Burmistrz jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Jednocześnie, nie budzi wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje wskazane w pkt 1 wniosku stanowią informację publiczną.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacje o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1853/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sekretarz gminy (miasta), w świetle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g. oraz przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1282), zwanej dalej u.p.s., jest swoistym pierwszym urzędnikiem w gminie (powiecie, województwie). Stanowisko sekretarza zalicza się do kierowniczych stanowisk urzędniczych, co wynika z tabel zaszeregowania stanowisk pracy, stanowiących załączniki do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 936). Wynika to zarówno z art. 5 ust. 4 u.p.s., jak i z przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Powierzenie określonych spraw sekretarzowi gminy, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.s.g. oraz upoważnienie do wykonywania w imieniu wójta zadań należących do jego kompetencji, o który mowa ust. 4 wskazanego artykułu, stwarza silne umocowanie prawne do działania w imieniu wójta w szerokim zakresie spraw.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że sekretarz gminy (powiatu, województwa) jest osobą pełniącą funkcje publiczne, albowiem przysługuje mu zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej. Jest to stanowisko, którego sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14 i z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. informacja o wysokości wynagrodzeń wypłacanych osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlega żadnym ograniczeniom. Przepis ten co prawda umożliwia ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ale wyłącza jego zastosowanie w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., I OSK 358/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz w ustawowym terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. w terminie 14 dni, udostępnił skarżącemu w piśmie z dnia 3 czerwca 2019 r. żądane przez niego informacje określone w pkt 2-4 wniosku. Skarżący zaakceptował udostępnione informacje jako zgodne z wnioskiem. Sporne natomiast było, czy organ udzielił odpowiedzi w zakresie żądania sformułowanego w pkt 1 wniosku zgodnie z wytycznymi zawartymi w u.d.i.p.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialnotechnicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 314 – 315).

Przy czym, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ponadto, z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego złożony w dniu 21 maja 2019 r. w zakresie pkt 1 powinien zostać rozpoznany przez Burmistrza albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialnotechnicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. z zachowaniem terminów wskazanych w art. 13 u.d.i.p. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością adresata wniosku.

Z treści wniosku, jak również z pism precyzujących ten wniosek, jednoznacznie wynika, że skarżący domagał się w pkt 1 wniosku udzielenia informacji w zakresie wszystkich kosztów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego na wynagrodzenie Sekretarza z rozbiciem na poszczególne miesiące roku 2018 i 2019. Takich informacji organ skarżącemu nie udostępnił.

Ustosunkowując się do jego wniosku w tym zakresie organ najpierw odesłał skarżącego do oświadczeń majątkowych umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej. Następnie wyjaśnił, że w budżecie Miasta nie figuruje taka pozycja, jak "wynagrodzenie związane ze stanowiskiem Sekretarza", ażeby potem udostępnić zbiorcze kwoty wynagrodzeń na wskazanym stanowisku za 2018 i 2019 rok. Na końcu organ uznał żądane w pkt 1 wniosku informacje rozbite na każdy miesiąc roku 2018 i 2019 za przetworzone i, w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał skarżącego do wykazania, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, przedłużając termin załatwienia sprawy o 2 miesiące.

Przedstawiona powyżej chronologia zdarzeń skłoniła Sąd do uznania, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie pkt 1. Organ w wymaganym przez u.d.i.p. terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. nie wydał decyzji administracyjnej, ani też nie udostępnił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego. Udostępnił bowiem informację niepełną, bez wskazania kosztów poniesionych na wynagrodzenia Sekretarza z rozbiciem na poszczególne miesiące. Niezałatwienie wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie, stanowi więc o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Stan tej bezczynności nie ustał po wniesieniu skargi. Z zarzutu bezczynności nie zwalnia organ również przedłużenie terminu załatwienia sprawy o 2 miesiące, do którego doszło w piśmie z dnia 12 sierpnia 2019 r. Z treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że maksymalnym terminem na załatwienie sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej są 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, czyli w niniejszej sprawie do dnia 23 lipca 2019 r. Nie ma przeszkód, aby podmiot zobowiązany nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach uchybienia i przedłużał termin udostępnienia informacji. Jednak łącznie to przedłużenie nie może przekraczać 2-miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ zobowiązany nie ma kompetencji do modyfikacji momentu rozpoczęcia biegu 2 – miesięcznego terminu do rozpoznania wniosku określonego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 2, czyli od dnia złożenia wniosku, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do jej uzyskania. Przy czym, przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Powyższe regulacje odczytywane w łączności z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozwalają wyprowadzić jednoznaczny wniosek o związaniu organu treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 – 63; S. Szuster [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el 2003).

W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 21 maja 2019 r., a więc ostateczny termin jego załatwienia, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., upłynął w dniu 23 lipca 2019 r. W tym terminie zobowiązany organ nie wydał decyzji administracyjnej, ani też nie udostępnił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego z pkt 1, dopuszczając się bezczynności, która nie ustała po wniesieniu skargi. Przy tym podkreślić należy, że z obowiązku udostępnienia żądanych informacji nie zwalniało również organu upublicznienie oświadczeń majątkowych Sekretarza z lat 2018-2019, albowiem treść tych oświadczeń nie pokrywa się z zakresem żądania pkt 1 wniosku.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 maja 2019 r. w zakresie pytania zawartego w pkt 1 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, a nie z celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił, że kwalifikując naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z tego powodu dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącego, ale uczynił zadość jego żądaniom określonym w pkt 2-4 wniosku w ustawowym terminie. Natomiast w zakresie żądania z pkt 1 wniosku organ podejmował działania, ale nieefektywne, które nie doprowadziły do rozpoznania pkt 1 wniosku w sposób przewidziany w u.d.i.p. i terminie określonym w art. 13 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.