Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 765/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1,18a ust. 3, art. 18a ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 19 ust. 2, art. 37, art. 40, art. 22 ust. 2, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1593
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pracownikach samorządowych.
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 1978 nr 31 poz 130
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.
article: art. 128
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 169 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 170,190,151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] została stwierdzona częściowa nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Miasta K. Organ nadzoru zakwestionował zapis jej § 3 poprzez zamieszczenie w akcie odnoszącym się do wewnętrznego ustroju gminy regulacji w przedmiocie herbu i hejnału gminy, co powinno mieć w jego opinii miejsce w odrębnej uchwale. Stwierdził nieważność § 8 ust. 1 uchwały, a to w zakresie zobowiązania przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do uczestniczenia w sesjach rady, jak i w części określonej w § 12 uchwały w zakresie użytego tam sformułowania "lub z innych ważnych powodów". Nadto w części określonej w § 14 w zakresie przyznania przewodniczącemu organu wykonawczego uprawnień do reprezentowania rady na zewnątrz, w § 59 w zakresie uprawnienia rady do wystawiania dokumentu potwierdzającego pełnienie funkcji radnego, § 78 w zakresie przypisania kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych i pomocniczych obowiązku zawiadamiania komisji rewizyjnej o sposobie wykorzystania zaleceń pokontrolnych oraz w części określonej w § 96 uchwały w zakresie użytego w tej normie sformułowania "mogą być zatrudniani" w odniesieniu do pracowników Urzędu Miejskiego w K.

Jako podstawę prawną aktu organ nadzoru wskazał art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten podniósł, że stwierdzenie nieważności powyższych przepisów jest konieczne, ze względu na niezgodność jej § 3 dotyczącego kwestii związanych z herbem i hejnałem gminy z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) upoważniającym radę gminy do ustanowienia herbu gminy w drodze odrębnej uchwały. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, regulacja dotycząca ustanowienia herbu gminy nie mieści się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Określona w § 3 statutu problematyka winna być więc przedmiotem odrębnej od statutu uchwały.

Wywodząc dalej organ nadzoru uznał zaskarżony § 8 ust. 1 uchwały w zakresie, w jakim zobowiązuje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do uczestniczenia w sesjach rady jako sprzeczny z art. 37a ustawy o samorządzie gminnym. Norma ta bowiem określa uprawnienie, a nie obowiązek przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestniczenia w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu.

Jak zauważono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, § 12 uchwały w zakresie słów "lub z innych ważnych powodów" - jest niezgodny art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z brzmienia wskazanych przepisów ustawy jednoznacznie bowiem wynika, że to przewodniczący rady decyduje o delegowaniu swoich uprawnień na wiceprzewodniczącego, zarówno w przypadku swojej nieobecności jak i w innych przypadkach, przy czym możliwość przekazania uprawnień nie została w ustawie obwarowana żadnymi szczególnymi okolicznościami, czy jak uczyniła to rada "ważnymi powodami".

Organ nadzoru wskazał, iż § 14 uchwały upoważniający przewodniczącego do reprezentacji rady na zewnątrz został przez niego zaskarżony, gdyż narusza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przywołana norma ustrojowa ogranicza zadania przewodniczącego wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad, a kompetencje przewodniczącego do reprezentowania rady na zewnątrz, względnie upoważnienia innej osoby do reprezentowania rady, nie mieszczą się zakresie uprawnień przyznanych przewodniczącemu rady mocą wskazanego art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zaskarżonego § 59 uchwały, upoważniającego radę do wystawiania radnemu legitymacji podpisanej przez przewodniczącego, w której stwierdza się pełnienie funkcji radnego, Wojewoda [...] uznał, iż jest niezgodny z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 128 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru regulacja ta nie mieści się w materii statutowej. Ponadto kompetencje do wydawania dokumentów potwierdzających pełnienie funkcji radnego posiada gminna komisja wyborcza. Poza przepisami Ordynacji wyborczej przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przyznają innym niż właściwa komisja wyborcza organom władzy publicznej kompetencji do wydawania dokumentów potwierdzających status radnego.

Analizując kolejny zapis zaskarżonej uchwały zawarty w jej § 78, nakładający na kierowników jednostek, do których zostało skierowane wystąpienie pokontrolne obowiązek zawiadomienia komisji w terminie 14 dni o sposobie wykorzystania i wykonania wniosków pokontrolnych organ nadzoru wskazał, iż unormowanie to narusza art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie mieści się w uprawnieniach kontrolnych tej komisji. Zdaniem Wojewody uprawnienia komisji rewizyjnej sprowadzają się do badania i oceny prawidłowości działań kontrolowanych podmiotów. Wydawanie wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, stosowania sankcji obejmuje uprawnienia nadzorcze, których komisja nie posiada. Z tego powodu nie jest dopuszczalne zobowiązanie kierowników jednostek do udzielenia odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne komisji rewizyjnej a także dostosowanie się do jej wniosków i zaleceń

Uzasadniając ostatni z zaskarżonych przepisów uchwały, a to jej § 96 określający, iż stanowiskami, na których pracownicy Urzędu Miejskiego w K. mogą być zatrudniani na podstawie mianowania, są stanowiska kierownicze oraz samodzielne stanowiska urzędnicze pełnione przez urzędników pracujących w Urzędzie Miejskim w K. nie krócej niż 6 lat, organ nadzoru podniósł, iż zaskarżony zapis uchwały nie odpowiada delegacji zawartej w art. 2 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) W ocenie Wojewody [...] użycie zwrotu "mogą być zatrudniani" umożliwia Burmistrzowi Miasta K. ustalenie w sposób swobodny stanowisk, dla których przewidziana jest forma zatrudniania na podstawie mianowania, gdy tymczasem kompetencja taka przypisana jest radzie gminy.

Gmina K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wnosząc o jego uchylenie oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nadzoru nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego błędnie przyjął, że statut w § 3 wprowadza nową dla Miasta K. instytucję herbu i hejnału. Tymczasem miasto to ustaliło powyższe instytucje przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach ( Dz. U. Nr 31 poz. 130 ze zm.). Na podstawie art. 17 wymienionej ustawy odznaki ustalone na mocy dekretu z 2 października 1935 r. o odznakach i mundurach mogą być używane na dotychczasowych zasadach. Ponadto podniesiono, że zarówno w poprzednio obowiązujących statutach Gminy K., jak i przy podobnych zapisach statutów niemal wszystkich gmin województwa organ nadzoru uregulowań tych nie negował.

Za chybiony uznano zarzut nieważności § 8 ust. 1 statutu, w którym określono zasady uczestnictwa przewodniczącego jednostki pomocniczej gminy w sesjach rady. Użyte w tym przepisie określenie "uczestniczy", w ocenie skarżącej nie oznacza, że wprowadzono inną niż ujęta w art. 37a ustawy o samorządzie gminnym normę, gdyż kwestionowane postanowienie statutu można interpretować jedynie w kontekście zapisu ustawy. Również i w tym zakresie wskazano na podobne i nie kwestionowane przez organ nadzoru rozwiązania w innych statutach.

Zdaniem skarżącej nie było także podstaw do stwierdzenia nieważności w zakresie § 12 uchwały, gdyż norma ta nie pozostaje w sprzeczności z art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym o wyznaczeniu wiceprzewodniczącego do wykonania zadań przewodniczącego, jak również rozstrzygającym w sytuacji, gdy jest dwóch wiceprzewodniczących. Tymczasem tej kwestii statut nie reguluje.

Dalej podniesiono, że organ nadzoru kwestionując § 14 statutu nie rozważył, czy w określeniu "organizowanie pracy rady" nie mieści się również "reprezentowanie jej na zewnątrz". W ocenie skarżącej zakres znaczeniowy tych sformułowań pozostaje w takiej relacji, że drugie mieści się w pierwszym.

Odnosząc się do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności § 59 Statutu za niezasadny uznano argument, że tylko przepisy Ordynacji wyborczej regulują kwestię wydawania dokumentów potwierdzających status radnego. Wskazano, że legitymacja, o której mowa w kwestionowanym zapisie statutu jedynie stwierdza dokonany wybór radnego, a zaświadczenia o wyborze radnego potwierdza jego wybór, co stanowi w opinii skarżącej różnicę.

Ponad powyższe, w przekonaniu skarżącej, brak jest podstaw do takiego rozumienia funkcji czy zadań komisji rewizyjnej określonej w art. 18a ustawy gminnej, która eliminowałaby wymienione w § 78 jej uprawnienie.

Odnosząc się do zarzutu skierowanego wobec § 96 uchwały wskazano, iż użycie modalności w formie "mogą", w odniesieniu do zatrudnienia pracowników na podstawie mianowania, wbrew stanowisku Wojewody, mieści się w delegacji art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Ze względu na charakter węzła prawnego, zatrudnienie takich pracowników nie może być bowiem automatyczne lecz powinno stanowić wyróżnienie ze względu na sposób wykonywania pracy. Takie znaczenia instytucji mianowania mogłoby być wyrażone w podaniu w statucie jakiegoś kryterium ocennego, lecz w przekonaniu skarżącej, kwestię tę załatwia podana "modalność".

Skargę wniesioną na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 stycznia 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 738/08, uwzględnił jedynie w części dotyczącej § 3 uchwały w sprawie treści statutu stwierdzając, że przepis ten, regulujący kwestie herbu i hejnału gminy, wbrew twierdzeniu Wojewody, jest zgodny z prawem, a to Konstytucją RP.

W ocenie Sądu podstawy prawne do podjęcia uchwały w sprawie statutu zostały zawarte w Konstytucji i przepisach ustawy ustrojowej. Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, zaś art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) określa organ właściwy do uchwalenia statutu i jest nim rada gminy. Podstawę do regulacji statutowej określa art. 3 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy ustrojowej. Brak jest tam enumeratywnego ustawowego określenia treści statutu. Ustawa przyznaje natomiast jednostce samorządu terytorialnego samodzielność określenia w statucie własnego ustroju. Zasadniczo określenie "ustrój" jest utożsamiane z organizacją i strukturą, jednak w doktrynie wskazuje się na potrzebę szerszego ujmowania zakresu tzw. "samodzielności statutowej gminy" jako jednostki o charakterze korporacyjnym. Wspólnota posługuje się dozwolonymi przez prawo środkami i metodami działania, zaś do nich w ocenie Sądu można zaliczyć ustalenie i wykorzystywanie odpowiednich odznak i symboli. Powołując się na pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 695/96 stwierdzono, iż herb miasta, regulowany kwestionowanym przez Wojewodę przepisem, jest symbolem przynależności społecznej, tradycji, historii, jest elementem samoidentyfikacji wspólnoty gminnej, natomiast hejnał - którego również dotyczy wspomniany przepis, stanowi uzupełniający element herbu. Ustanowienie herbu ma się odbywać w drodze uchwały rady gminy, w zgodzie z zasadami heraldyki, weksykologii oraz miejscową tradycją historyczną, o czym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.). Uchwała ta w ocenie Sądu ma charakter statutowy i jest aktem prawa miejscowego.

Oceniając pozostałe zarzuty zawarte w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał je za niezasadne i w tym zakresie skargę tę oddalił.

Sąd ten uznał przede wszystkim, że regulacja statutowa, jako akt niższego rzędu musi być zgodna z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na pogląd prezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2001 r. sygn. akt III RN 40/60 publ. OSNAPiUS 2001, nr 13, poz. 424) wskazano, że statut gminy, jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, a jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy. Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 37a wskazanej ustawy ustrojowej przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Tymczasem użyte w § 8 statutu sformułowanie, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej "uczestniczy" w sesjach rady, wbrew twierdzeniu skarżącej, de facto ustanawia obowiązek w tym zakresie.

Trafne, zdaniem Sądu, było także stanowisko organu nadzoru, co do niezgodności § 12 statutu z art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim "z innych ważnych powodów" wiceprzewodniczący może wykonywać czynności przewodniczącego rady. Zauważono, iż na podstawie wskazanych przepisów ustawy ustrojowej przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Natomiast w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisu tego jednoznacznie wynika kompetencja przewodniczącego rady do decydowania o delegowaniu swoich uprawnień na wiceprzewodniczącego, tak w przypadku jego nieobecności jak i w innych przypadkach. Przy czym przepis art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy w gminie jest jeden wiceprzewodniczący to wykonuje on zadania przewodniczącego podczas jego nieobecności. Poza wskazanym przypadkiem to przewodniczący decyduje o wyznaczeniu rodzaju i zakresu zadań dla wiceprzewodniczącego. Zatem wskazanie w kwestionowanym zapisie, iż zadania przewodniczącego rady może "z innych ważnych powodów" wykonywać wiceprzewodniczący wykraczało w opinii Sądu poza materię ustawową.

Z podobnych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za trafne stwierdzenie nieważności § 14 statutu upoważniającego przewodniczącego rady do reprezentowania rady na zewnątrz. Jak uznano, zapis ten wykraczał poza materię ustawową. Pozostawał bowiem w sprzeczności z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ograniczającym zadania przewodniczącego wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad. Zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynikają zatem wprost z ustawy o samorządzie gminnym i mają charakter materialno-techniczny. Zdaniem Sądu wskazany przepis jednoznacznie kształtuje charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy, przez co nie jest dopuszczalna zmiana, nie mówiąc już o odwróceniu tej relacji, w statucie gminy, a kompetencje przewodniczącego rady, jak również możliwość upoważniania innej osoby do reprezentowania rady na zewnątrz nie mieszczą się w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skargi, co do tego, iż pojęcia "organizowanie pracy" oraz "reprezentowanie na zewnątrz" pozostają w stosunku podrzędności tego drugiego pojęcia względem pierwszego, uznał natomiast, że pozostają w stosunku wykluczenia się zakresów znaczeniowych. Z mocy wskazanego przepisu uprawnienia przewodniczącego zostały bowiem wyraźnie ograniczone do prowadzenia wewnętrznych spraw, których to uprawnień nie można rozszerzać w drodze statutu.

Odnosząc się do zapis § 59 statutu, zgodnie z którym radnemu wystawia się legitymację podpisaną przez przewodniczącego stwierdzająca pełnienie funkcji radnego Sąd podzielił pogląd organ nadzoru, co do tego, że żaden przepis prawa nie przyznaje kompetencji radzie gminy do regulowania kwestii wydawania dokumentów o wskazanym charakterze. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w K., wprowadzając do Statutu kwestionowany zapis, pominęła regulacje zawarte w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis art. 128 powołanej ustawy stanowi, że "gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza". Wzór zaświadczenia został określony jak załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 9 października 2006 r. w sprawie ustalenia wzorów protokołów i zestawień sporządzanych przez terytorialne komisje wyborcze, oraz zaświadczeń o wyborze na radnego, stosowanych w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rady m. st. Warszawy i rad dzielnic m. st. Warszawy (MP z 2006 r. Nr 72, poz. 717). Poza wymienionymi przepisami Ordynacji wyborczej brak jest przepisu przyznającego, innym niż właściwa komisja wyborcza, organom władzy publicznej kompetencji do wydawania dokumentów potwierdzających status radnego. Nie sposób zatem akceptować takich postanowień statutu, których przedmiot został uregulowany w innej ustawie i został zastrzeżony dla innych organów. Zajęcie innego stanowiska prowadziłoby do zanegowania roli przepisów art. 169 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 128 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...).

Jak wynikało z przywołanego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niezgodne z przepisami rangi ustawy było także zobowiązanie w § 78 statutu kierowników jednostek, do których zostało skierowane wystąpienie pokontrolne do zawiadomienia komisji rewizyjnej w terminie 14 dni o sposobie wykorzystania uwag i wykonaniu wniosków. Stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, komisja rewizyjna jest wewnętrznym organem kontrolnym rady i pełni funkcje pomocnicze wobec organu stanowiącego. Sąd wskazał, iż podstawowym zadaniem komisji rewizyjnej jest kontrolowanie działalności wójta gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Poza zadaniem kontrolnym ustawa o samorządzie gminnym określiła również dla tej komisji inne zadania wyraźnie precyzując ich zakres (art. 18a ust. 3 cyt. ustawy). Słusznie zatem organ nadzoru wskazał, że przepisy ustawy nie przyznają komisji uprawnień nadzorczych. Kontrola sprowadza się bowiem do czynności sprawdzających, podjętych dla ustalenia zgodności działania podmiotu kontrolowanego z określonym wymaganym kryterium oraz sformułowania na tej podstawie ocen i wniosków. Kontrola jest zatem zespołem czynności materialno-technicznych. Powyższe oznacza, że komisja nie posiada uprawnienia do wydawania wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w postaci wystąpień pokontrolnych. W związku z tym nie znajduje umocowania prawnego zapis statutu zobowiązujący kierowników jednostek do zawiadomienia komisji o realizacji uwag i wniosków zawartych w wystąpieniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnym było także stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 96 statutu. Uzasadniając takie stanowisko wskazano na przepis art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych który stanowi, że "pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy". Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że rada w statucie gminy może określić stanowiska pracy, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie mianowania. Rada ma zatem swobodę w kształtowaniu podstaw zatrudnienia, poprzez możliwość określenia stanowisk, na których pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie mianowania. W kwestionowanym zapisie rada postanowiła, że stanowiskami, na których pracownicy Urzędu Miasta K. mogą być zatrudniani na podstawie mianowania są stanowiska kierownicze oraz samodzielne stanowiska urzędnicze, pełnione przez urzędników pracujących w Urzędzie Miejskim w K., nie krócej niż 6 lat. Użycie zwrotu "mogą być zatrudniani" wskazuje na element uznania. Oznacza to, że z osobami zatrudnianymi, czy już zatrudnionymi na wskazanych stanowiskach może ale nie musi być nawiązany stosunek pracy na podstawie mianowania. Rada pozostawiła zatem swobodę w kształtowaniu podstawy zatrudnienia na wskazanych stanowiskach, co pozostaje w sprzeczności z delegacją zawartą w art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Wbrew stanowisku skarżącej, wskazany przepis ustawy nie daje również podstaw do określenia w statucie kryteriów dokonywania oceny, od spełnienia których dopiero możliwe byłoby nawiązanie stosunku pracy na podstawie mianowania na określonym stanowisku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, kwestionującą zawarte w nim rozstrzygnięcie tylko w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały w sprawie statutu, wniósł Wojewoda [...] reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 169 ust. 4 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w zakres pojęcia "ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego" wchodzą sprawy związane z ustaleniem herbu i hejnału gminy oraz zasad ich używania oraz błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie herbu podjęta na tej podstawie ma charakter statutowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przeciwko poglądowi o przynależności regulacji w przedmiocie uchwalenie herbu gminy do materii statutowej przemawia systemowa wykładnia przepisu określonego w pkt 2, wymieniającego jako należące do zadań własnych gminy poza ustalaniem herbu gminy również takie jak nadawanie nazw ulicom i placom publicznych, zaś ta materia niewątpliwie nie jest zaliczana do statutowej. Zwrócono uwagę, na zapis art. 160 ust. 4 Konstytucji RP, w którym stwierdza się, iż samodzielność statutową gminy ograniczają ustawy. Granice ustaw wynikają z przepisów prawa materialnego, w tym wypadku, ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.

Skarżący podniósł, iż przeciwko zaliczeniu spraw związanych z ustalaniem zasad używania herbu gminy do materii statutowej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II OSA 1453/08 wskazując w konkretnej sprawie, że nie jest to materia związana z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego ani też z organizacją wewnętrzną, czy trybem pracy jej organów, a tym samym nie należy do materii statutowej. Tym samym skarga powinna być przez Sąd pierwszej instancji oddalona w całości.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina K. wnosząc o jej oddalenie i kwestionując twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej podkreśliła, że w statucie nie zostały w istocie uregulowane sprawy herbu i hejnału gminy, lecz jedynie rejestruje się tam fakt ich istnienia od lat.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 30 września 2009r. sygn. akt II OSK 1063/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, uznając skargę kasacyjną jako zasadną. Podzielono bowiem stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1453/08, przywołanym przez Wojewodę [...] i powołano się na motywy zawarte w jego uzasadnieniu. Stwierdzono, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach i innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mają m. in. prawo stanowienia przepisów normujących wewnętrzny ustrój gminy przede wszystkim w drodze statutu, jednak nie należy do nich normowanie zasad i warunków używania herbu. Nie jest to bowiem materia statutowa, do której należy niewątpliwie ustalenie wewnętrznego ustroju gminy. Do zakresu regulowanego statutem nie można tym samym w ocenie orzekającego w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczyć też ustalenia herbu gminy, jako materii nie związanej z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego ani też z organizacją wewnętrzną czy trybem pracy jej organów.

Niezależnie od powyższego zauważono, że treść odpowiedzi na skargę wskazuje jednoznacznie, że w zakwestionowanym przez Wojewodę [...] przepisie nie ustala się w istocie żadnej materii, którą można byłoby określić jako stanowienie tą uchwałą prawa i to prawa miejscowego, lecz jedynie zawarte są w nim informacje dotyczące herbu i hejnału Gminy, ustalonego znacznie wcześniej "przed laty", jak twierdzi strona, według obowiązujących wówczas przepisów. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, iż skoro z woli ustawodawcy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie statutu, jako prawo miejscowe obowiązujące na jej terenie, to przepisy tam zawarte muszą mieć charakter normatywny, a więc taki, który odczytuje się jako regulacje ustrojowe lub określające obowiązki czy uprawnienia. Nie powinno się natomiast w statucie zamieszczać treści informacyjnych, które nie są prawem. Materia natomiast, którą gmina uznaje za istotną, w szczególności dla jej promocji, może znaleźć miejsce w opracowaniach wydawniczych, nie stanowiących jednak regulacji prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie treść art. 170 p.p.s.a., a przede wszystkim zapis zawarty w art.190 p.p.s.a, a zatem pozostając w stanie związania oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009r. sygn. akt II OSK 1063 /09 należało przyjąć, iż skarga organu Gminy K. kwestionująca wydane przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie nadzorcze zasługuje na jej oddalenie w całości.

Zważyć trzeba, iż w poddanym kontroli instancyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 738/08 uznano za słuszne stanowisko organu nadzoru, co do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1, § 12, § 14, § 59, w 78 i § 96 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Miasta K. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną na powyższy wyrok nie wyraził odmiennego poglądu. Tym samym, rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje za swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 27 stycznia 2009r. odnoszącą się do wyżej przywołanych zapisów zaskarżonej uchwały i przyczyn oddalenie skargi organu gminy w tym zakresie.

Przechodząc natomiast do ponownej oceny zaskarżonego przez Wojewodę [...] § 3 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż kwestionowany zapis nie może znajdować się wewnątrz regulacji statutowej. § 3 zaskarżonej uchwały dotyczy bowiem sprawy, która nie jest związana z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego, ani też z organizacją wewnętrzną czy trybem pracy jej organów. Treść przywołanego przepisu wykracza poza granicę upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zezwalającego gminie wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Zważywszy, iż gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych, a jak stanowi art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, samodzielność statutową gminy ograniczają ustawy, którą w przypadku badanej jest ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, przywołane wyżej uregulowanie § 3 należało uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy ustrojowej.

Zdaniem Sądu bez wpływu na ocenę sprawy pozostaje argumentacja przedstawiona przez stroną skarżącą, co do tego, że zaskarżony § 3 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w istocie nie stanowił nowego uregulowania prawnego w przedmiocie herbu i hejnału gminy, a jedynie rejestruje się tam fakt jego istnienia od lat. Statut gminy nie może zawierać innych niż określone w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym regulacji, bez względu na to czy miałaby to być regulacja o charakterze informacyjnym, czy też o charakterze normotwórczym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną w całości i stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.