Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1171/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi T.Z. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od W.W. na rzecz skarżącego T.Z. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. o pozwoleniu na budowę [...]

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...] pozwolenia na budowę [...]

W dniu [...] września 2016r. T. Z. (dalej jako: Skarżący) wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego oraz wstrzymanie wykonanie ostatecznej decyzji Starosty [...] r. Uzasadniając złożony wniosek Skarżący podniósł, że sporna inwestycja będzie oddziaływać na jego nieruchomość, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko T. Z. powołał szereg przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W złożonym [...] września 2016 r. uzupełnieniu wniosku o wznowienie postępowania Skarżący zwrócił szczególną uwagę na przepis § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nakazuje lokalizowanie miejsc postojowych w określonych odległościach od wymienionych w tym przepisie obiektów. T. Z. wskazał, że zatwierdzone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę miejsca parkingowe zlokalizowano tak, że spełnienie wymogów odległości wskazanych w § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ogranicza możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej, tj. działki stanowiącej własność T. Z.. Skarżący zauważył, że aktualnie jego działka jest niezagospodarowana, ale spełnienie przez sporną inwestycję zatwierdzoną ostatecznym pozwoleniem na budowę, wymogu zachowania odległości przewidzianych w § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest możliwe – tylko pod warunkiem – określonego zagospodarowania nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności T. Z.. Ponadto, niezależnie od wskazania podstaw wznowieniowych Skarżący w piśmie inicjującym postępowanie, a następnie w jego uzupełnieniu w obszerny sposób omówił również obserwowaną – w jego ocenie – wadliwość ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2016r. o pozwoleniu na budowę [...], wskazując na brak zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Od tej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył T. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy w kwestii uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 21 lipca [...] uzupełniał następnie odwołanie przedstawiając obszerna argumentacje na poparcie swojego stanowiska o wadliwości ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że T. Z. swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oparł na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśniono, że zgodnie z przywołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podkreślono, że jest to jedna z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty co do tego, że T. Z. nie może powoływać się skutecznie na przysługujący mu status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Podkreślono, że oceny statusu Skarżącego należało dokonać w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz., 1332 - dalej jako: Prawo budowlane). Wskazano też, że zgodnie treścią tego przepisu, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przywołany przepis, jak wyjaśniono, określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Ponadto – co zaakcentowano - stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 kpa w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako szczególny, ma zastosowanie przed ogólną regulacją art. 28 kpa. Wojewoda wyjaśnił, że mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego był obowiązany ustalić, czy nieruchomości, co do których Skarżącemu przysługuje prawo własności, znajdują się w "obszarze oddziaływania obiektu", na budowę którego wydano pozwolenie. W następnej kolejności wskazano, że wyjaśnienie tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tegoż terenu. Innymi słowy tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycją nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że przedmiotem postępowania wznowieniowego na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest zbadanie, czy treść oraz ustalenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. wydanej z pominięciem strony w stosunku do której wszczęto postępowanie nadzwyczajne pozwalają na stwierdzenie, że wnioskodawca powinien być stroną, a mimo to za stronę nie został uznany.

Dokonawszy analizy okoliczności badanej sprawy Wojewoda wskazał, że nie pozwalają one na stwierdzenie, że obszar oddziaływania spornej inwestycji obejmuje również działki Skarżącego. Podkreślono, że oceny obszaru oddziaływania należy dokonywać przez pryzmat treści decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Wskazano, że T. Z. jest współwłaścicielem działek o nr [...], bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora tj. działką o nr [...] i [...]. W następnej kolejności wyjaśniono, że w projekcie budowlanym wskazano, iż projektowany budynek nie będzie oddziaływał na sąsiednie działki i sąsiednie obiekty budowlane. Ponadto, zdaniem organu II instancji uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych, stwierdzić należało, że w badanej sprawie brak jest konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez T. Z. z jego nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z uwagi na zagospodarowanie działek o nr [...] i [...], nie będą jej ograniczać w żaden sposób normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do wniosku Skarżącego Wojewoda wskazał, że w szczególności nie naruszono i nie wprowadzono ewentualnych ograniczeń na nieruchomości ze względu na odległości wskazane w § 12 powołanego rozporządzenia. Podkreślono, że zachowano także rygory z § 13, 57, tego rozporządzenia dotyczące przesłaniania pomieszczeń, czy normy wynikające z § 29 tego rozporządzenia. Wyjaśniono, że w tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o przepisy odrębne zostaną wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, w tym działek należących do Skarżącego, a tym samym i uznania T. Z. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do treści odwołania wskazano, że na tym etapie postępowania ocenie i analizie podlega jedynie czy T. Z. przysługiwał status stron w zakończonym postępowaniu Starosty [...]. W sytuacji gdy organy uznały, że Skarżący nie miał praw strony w przedmiotowym zakończonym postępowaniu, to nie możliwe było badanie zasadności merytorycznych zarzutów dotyczących wydanego pozwolenia na budowę. Podkreślono, że okoliczności, na które powołuje się Skarżący, mogą świadczyć jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W związku z tak udokumentowanymi ustaleniami, Wojewoda uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka uchylenia decyzji, określanej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa i stwierdził, że z tego powodu Starosta [...] mógł zakończyć sprawę decyzją o odmowie uchylenia decyzji pozwolenia na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa.

W przewidzianym ustawą terminie T. Z. wniósł skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze ponowiono jednocześnie argumentację dotyczącą osadzenia przysługującego Skarżącemu interesu prawnego w treści § 12, § 13 - a także § 19 - i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na poparcie złożonej skargi przedstawiono obszerną argumentację, która jednak w zasadniczej mierze obejmowała zarzuty dotyczące ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W dniu [...] marca 2018 r. pismo procesowe złożył pełnomocnik inwestora [...] kwestionując zasadność złożonej skargi i wskazując, że w sprawie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik inwestora podkreślił, że w okolicznościach faktycznych badanej sprawy nie można zasadnie zarzucając organom, ze nie odniosły się do prezentowanej przez Skarżącego argumentacji na temat wadliwości ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Uprzedzając zasadnicze rozważania w badanej sprawie należy wskazać, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe należało dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że T. Z. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestią bezsporną pozostaje również, że przesłanką wznowieniową wskazaną przez T. Z. było pozbawienie go, jako strony czynnego udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy de facto tego kiedy - jednostka ma prawo żądać ochrony prawnej - w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę oraz kiedy ma prawo korzystać z tej ochrony, która realizowana jest na drodze przyznania uprawnień strony postępowania.

Rozstrzygając o istocie zaistniałego sporu należało wziąć pod rozwagę cel, któremu służy przyznanie przez ustawodawcę, na określonych prawem zasadach, statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym kontekście należało więc zwrócić uwagę, że w prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie podmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. II GSK 662/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, ochronę prawną w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę należy rozumieć jako system roszczeń, jakie przysługują uprawnionemu w razie naruszenia lub - tylko - zagrożenia jego prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości.

Niewątpliwe przepis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 - dalej jako: Prawo budowlane) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa).

Prawidłowo, w ocenie Sądu Wojewoda wyjaśnił, że mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należało ustalić, czy nieruchomości, co do których Skarżącemu przysługuje prawo własności, znajdują się w "obszarze oddziaływania obiektu", na budowę którego wydano pozwolenie. Prawidłowo też przedstawiono treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Prawidłowo też wskazano, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie – Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. W szczególności są to przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych (vide także uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 599/07, LEX nr 504650; uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 370/09, LEX nr 597561; z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, LEX nr 852306).

Podzielając przedstawiony pogląd Sąd zauważa, że generalnie te właśnie przepisy powinny być przeanalizowane przez organy administracji, jako decydujące o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, że jakkolwiek nie ma podstaw do nakładania na jednostkę (Skarżącego) obowiązku wskazania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację, to w okolicznościach badanej sprawy T. Z. wskazał konkretne przepisy, w tym § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U nr. 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako: Rozporządzenie) – jako przesądzający o uznaniu go za stronę postępowania w sprawie spornego pozwolenia na budowę. Jakkolwiek organ badając sprawę odniósł się do przepisów Rozporządzenia, to pomimo jednoznacznej argumentacji wniosku o wznowienie nie odniósł się wprost ani do samego § 19 Rozporządzenia, ani do argumentacji Skarżącego na temat związanych z tym przepisem ograniczeń, które w związku z realizacją spornej inwestycji, w zagospodarowaniu jego nieruchomości wprowadza wskazany przepis. Należy zwrócić uwagę, że w żaden sposób do kwestii tej nie odniósł się również Starosta [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.

Organ, I instancji - jak można wnioskować z treści uzasadnienia orzeczenia pierwszoinstancyjnego - analizę przepisów odrębnych decydujących o zakresie obszaru oddziaływania inwestycji ograniczył wyłącznie do postanowień Rozporządzenia, normujących odległości zabudowy planowanej na działce objętej inwestycją od działek sąsiadujących i stwierdzając, że zachowane zostały odległości określone we wskazanym Rozporządzeniu uznał to za wystarczający argument przemawiający za pozbawieniem Skarżącego statusu strony. Organ odwoławczy podtrzymując to stanowisko i nie odnosząc się do argumentacji Skarżącego, dotyczącej wywodzonego z § 19 Rozporządzenia interesu prawnego powtórzył tezę organu I instancji o braku wprowadzenia przez planowaną inwestycję jakichkolwiek ograniczeń w stosunku do zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji nie pozwala na faktyczną kontrolę zasadności stanowiska Wojewody. Podkreślić należy stanowczo, że spełnienie określonych warunków technicznych przez projektowany obiekt nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie tego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak wyjaśnia się, bowiem w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został - naruszony - interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki – przysługuje – danemu podmiotowi.

Analizując kwestię zastosowania w okolicznościach sprawy regulacji prawnych zawartych w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Sąd nadmienia, że od wielu już lat przepisy te w orzecznictwie sądowym budzą pewne kontrowersje. Ujmując dorobek judykatury w tym przedmiocie z szerszej perspektywy wybrać można przykłady orzeczeń, w których składy orzekające opowiadały się za szerszym rozumieniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak i przykłady, w których prezentowana jest restrykcyjna wykładnia tych przepisów.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności - zapewnić ochronę interesów prawnych – stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2759/14 gdzie Sąd ten dostrzegł też, że wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczając prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1) .

Reasumując, właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć - możliwość sprawdzenia - czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli - jakikolwiek przepis prawa podmiotowego - wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Podkreślić trzeba, że w kontekście oceny położenia działki w obszarze oddziaływania inwestycji, nie jest rolą sądu administracyjnego badanie - na ile prawdopodobne - są możliwe przyszłe inicjatywy - właściciela nieruchomości sąsiedniej w zakresie zagospodarowania tej działki, które mogą zostać ograniczone przez inwestycję której dotyczy pozwolenie na budowę. Fundamentalne znaczenie ma natomiast już sam fakt, że zachodzi w ogóle potrzeba rozważania wpływu danego normatywu na konkretną nieruchomość. Jednocześnie z całą mocą należy podkreślić, że ustawodawca w żadnym przepisie nie upoważnia organów do dokonywania w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - jakiejkolwiek gradacji – tego istniejącego, bądź potencjalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, bardzo konkretnie utożsamiając przyznanie statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z samym - faktem - oddziaływania (lub jego brakiem) ze strony projektowanej inwestycji. Jest to uzasadnione ratio legis przyjętej na gruncie Prawa budowlanego koncepcji ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. II OSK 647/13, oraz wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2569/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w judykaturze zauważa się, że obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony tylko z tego powodu, że zgodnie z - założeniami - projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie odrębnych przepisów. To, czy tak będzie w rzeczywistości podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, powinny mieć - możliwość sprawdzenia - tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. sygn. II OSK 1210/17, wyrok NSA z dnia 05 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1414/15 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę, że z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2811/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem obszaru działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to - niezależnie - od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1254/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednolicie, bowiem w judykaturze przyjmuje się, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach Rozporządzenia – nie przesądza – o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jej oddziaływanie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2619/14, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn.. II OSK 1628/13, wyrok NSA z dnia 06 czerwca 2013 r. sygn.. II OSK 332/12 oraz wyro NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1613/11,orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak zauważa się przy dokonywaniu literalnej wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zasadnicze znaczenie z punktu widzenia interpretacji tego przepisu ma jego końcowy fragment. Łączy on pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" z "terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Oznacza to – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że ustawodawca odwołuje się nie tyle do przepisów odrębnych jako generalnego źródła uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, jednocześnie ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Abstrahując zatem nawet od przedstawionych powyżej wyników wykładni celowościowej, dokonując interpretacji powołanych przepisów przy użyciu samych tylko dyrektyw językowych nie można nie zauważyć, że powoływany przez Skarżącego od początku postępowania administracyjnego § 19 Rozporządzenia nakłada na inwestora obowiązek posadowienia miejsc postojowych w określonej odległości od wskazanych tym przepisem obiektów - literalnie - nie zamykając warunku spełnienia tego wymogu wyłącznie do granic działki objętej pozwoleniem na budowę. Fakt, że aktualnie działka sąsiednia (należąca do Skarżącego) położona na obszarze odległości wskazanej w przepisie § 19 Rozporządzenia, pozostaje niezagospodarowana, nie oznacza, że nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy, bowiem zarówno terenu niezagospodarowanego, jak i już zagospodarowanego. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania (W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 85-86).

Faktem jest natomiast istniejący zakres normatywu wyrażający się w nakazie zachowania określonych odległości od wskazanych w § 19 Rozporządzenia obiektów oraz fakt, że z uwagi na przyjęte w projekcie budowlanym usytuowanie miejsc postojowych, w okolicznościach badanej sprawy przekracza on granice pomiędzy nieruchomością inwestora, a nieruchomością sąsiednią, należącą do T. Z.. Przepis § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia nakazuje zachować odległość 7 m od wymienionych w tym przepisie obiektów. Miejsca postojowe na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, jak wynika z projektu budowlanego, zostały zlokalizowane w odległości 6m od granicy nieruchomości Skarżącego. Faktem jest więc, że ocena zachowania wymogów określonych w § 19 Rozporządzenia wymagała rozważenia stanu faktycznego i możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości T. Z.. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji rolą Wojewody było co najmniej odnieść się do argumentacji Skarżącego i wyjaśnić dlaczego, pomimo takich ustaleń stanowisko Skarżącego – w ocenie organu - nie jest zasadne. Należy przy tym przypomnieć, że przepisy prawa nie upoważniają organów do dokonywania gradacji ograniczenia właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W świetle powyższego znamienne jest, że pomimo, iż T. Z. od początku postępowania wznowieniowego wskazywał na – znajdujące oparcie w § 19 Rozporządzenia – oddziaływanie inwestycji na stanowiącą przedmiot jego współwłasności nieruchomość, wyrażające się właśnie w ograniczeniu możliwości zagospodarowania tej nieruchomości w przyszłości – to organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii w żaden sposób. Jeszcze raz podkreślić należy, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno – budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno – budowlanymi. Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie może być bowiem utożsamiany z wadliwością projektu budowlanego, ani też z ograniczeniem prawa do zabudowy (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, Lex 1352906).

Kwestia wynikającego z § 19 Rozporządzenia ograniczenia T. Z. w uprawnieniach dotyczących zagospodarowania jego nieruchomości nie została w istocie omówiona w zaskarżonej decyzji. Nie jest jasne, co leży u przyczyn tego stanu rzeczy, tj. czy nie wyjaśniono sprawy w tym zakresie ponieważ umknęła ona uwadze organu, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, czy też tylko zaniechano uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie, naruszając art. 8 i art. 107 § 3 kpa i dokonując błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponieważ – jak wskazano powyżej – motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia wymykają się kontroli Sądu, z uwagi na fakt, że nie jest wiadomym z jakich przyczyn, pomimo wyraźnej treści żądania wniosku o wznowienie postępowania, Wojewoda uznał, że w okolicznościach badanej sprawy § 19 Rozporządzenia nie przesądza o statusie Skarżącego jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, Sąd zadecydował o uchyleniu wyłącznie zaskarżonej decyzji. Po ponownym zbadaniu sprawy z uwzględnieniem wykładni i wytycznych przedstawionych w uzasadnieniu wyroku rolą Wojewody będzie zatem odnieść się do tej kwestii. Podkreślić trzeba, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w istocie, czy faktycznie organ badał zasadność stanowiska Skarżącego, co do wynikającego z § 19 Rozporządzenia jego interesu prawnego. Jeżeli nawet organ kwestię tę ustalał, to nie jest wiadomym na czym opiera swoje stanowisko, co do tego, że sporna inwestycja, w kontekście stanu faktycznego sprawy i brzmienia § 19 Rozporządzenia nie będzie wprowadzać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na nieruchomości Skarżącego i to w sytuacji gdy aktualnie nieruchomości ta pozostaje niezagospodarowana. W sytuacji gdy wnioskodawca powołując się na postanowienia tego przepisu domagał się wznowienia postępowania w sprawie, rzeczą organu było przynajmniej odnieść się do argumentacji złożonego wniosku.

Mając na uwadze powyższe i uznając, że sprawa nie została w pełni wyjaśniona po wznowieniu postępowania wobec braku pełnego omówienia przyczyn odmówienia T. Z. przymiotu strony, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).

Z całą mocą podkreślić trzeba, że w żadnym przypadku przyznanie statusu strony T. Z. w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie może być utożsamiane z wadliwością samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli – postępowanie – w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne [za:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, warszawa 2005, s. 627).

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić trzeba, że Sąd w niniejszym postępowaniu badał legalność zaskarżonych decyzji a nie samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie mógł odnieść się zatem do zarzutów stricte związanych z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się natomiast do pisma pełnomocnika inwestora należy wskazać, że kwestią odrębną jest badana w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwalifikowana - wadliwość decyzji - a zagadnieniem odrębnym jest kwalifikowana - wadliwość postępowania – uzasadniająca ponowne rozpoznanie sprawy, która nie może być automatycznie utożsamiana z wadliwością samej ostatecznej decyzji kończącej takie postępowanie.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie uwzględnić wykładnię przepisów prawa przedstawioną w niniejszym wyroku i ocenić spełnienie przesłanek uznania T. Z. za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwagi stan faktyczny niniejszej sprawy i brzmienie wskazywanego przez Skarżącego § 19 Rozporządzenia.