Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 366/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 3 i 7, art. 152, art. 154 ust. 3 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 170, art. 185 §1, art. 182 §2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 350/19 w sprawie ze skargi [A] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy na rzecz [A] sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 350/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [A] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

I.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 1 kwietnia 2014 r. Dyrektor Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej w okresie od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r.

Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert dwóch oferentów, którzy w rankingu końcowym uzyskali najwyższą liczbę punktów, tj. [B] w B. – 78,94 punktów oraz [C] sp. z o.o. w W. – 78,94 punktów. Zwycięskie oferty w całości zaspokajały zapotrzebowanie na świadczenie usług objętych konkursem. Do zawarcia umowy nie została wytypowana m.in. oferta spółki [A], która w konkursie uzyskała 77,94 punktów.

Dyrektor Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Bydgoszczy decyzją z [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oddalił odwołania [D] sp. z o.o. w G., [A] sp. z o.o. w G. oraz [E] sp. j. w B. od rozstrzygnięcia komisji konkursowej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - na wniosek [A] sp. z o.o. w G. - decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] organ utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Bd 1184/14. Sąd ten przyjął bowiem, że wniesienie odwołania od decyzji przez kilka stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to orzeczenie wyrokiem z 1 grudnia 2016 r. sygn. II GSK 1293/15. Stwierdził, że w przypadku wydania w pierwszej instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 tej ustawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 6 września 2017 r. sygn. II SA/Bd 162/17 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ten uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej.

Według przedstawionej przez Sąd argumentacji, ustawa o świadczeniach nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy). W świetle art. 148 i art. 146 ustawy o świadczeniach weryfikacja, czy w sprawie - w zakresie porównania i oceny ofert - zachowano wymóg równego traktowania świadczeniodawców, nie może ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej, a nie innej liczby punktów.

Sąd stwierdził, organ nie zweryfikował zarzutów skarżącej dotyczących potencjału świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana, a także przedstawionych przez niego certyfikatów (czy dany certyfikat odpowiada posiadanemu przez świadczeniodawcę sprzętowi, czy został on wystawiony na właściwą jednostkę lub komórkę organizacyjną). W uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się do stwierdzenia, że komisja konkursowa zbadała w toku postępowania kwestie objęte wymienionymi zarzutami i nie znalazła podstaw do ich uwzględnienia. Wskazał na zastosowane w konkursie zasady punktacji (oceny) i porównał ilość punktów przyznanych poszczególnym oferentom w ramach poszczególnych kryteriów. Nie skonfrontował przy tym oceny z samymi ofertami, nie ustalił w sposób samodzielny i indywidualny, czy przyznana ilość punktów oparta została na prawdziwych i poprawnych informacjach.

Zdaniem WSA, organ nie wyjaśnił i nie odniósł się w należyty sposób również do zarzutu błędnych ustaleń punktacji za poszczególne pytania. W aktach administracyjnych brak było kwestionowanych regulacji, co tym samym uniemożliwiło ocenę tego zarzutu przez Sąd. Podobnie, organ nie odniósł się do zarzutu związanego ze zmianą kryteriów oceny w toku postępowania na skutek wystąpienia przez komisję konkursową o dokonanie interpretacji pytań w centrali NFZ.

Za niezasadny uznany został natomiast zarzut skarżącej dotyczący zakresu przeprowadzonych przez organ negocjacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przeprowadzenie negocjacji zarówno co do ceny świadczeń opieki zdrowotnej, jak i ich liczby, pozostawione zostało uznaniu organu (art. 142 ust. 6 ww. ustawy). Wynikająca z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców nie oznacza, że komisja ma obowiązek prowadzenia negocjacji ze wszystkimi świadczeniodawcami i w pełnym zakresie. Nieskuteczne - w ocenie WSA - okazały się również zarzuty skarżącej dotyczące legalności części aktów, w oparciu o które przeprowadzono postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2018 r. sygn. II GSK 289/18 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. NSA zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach, gdyż nie wyjaśnił w sposób odpowiadający wymogom postępowania administracyjnego istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił - w zakresie objętym zarzutami skarżącej - samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z samą ofertą, a także nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczby punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr 2/2019/WN/ZRP utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. w części wydanej na skutek odwołania spółki [A].

Organ wskazał, że oceny oferty dokonano przy uwzględnieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa oraz rozporządzeń Ministra Zdrowia oraz Prezesa NFZ. Oferta wnioskodawcy, jak i oferty wszystkich pozostałych oferentów, ocenione zostały według jednolitych, obiektywnych kryteriów. Punktacja została określona w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 23 stycznia 2014 r. nr 3/2014/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - w załączniku nr 1 (gdzie wskazano sposób obliczenia końcowej punktacji) w tabeli nr 13 do tego załącznika (gdzie określono punktację za poszczególne kryteria), oraz w załączniku nr 2 do zarządzenia, gdzie określono sposób obliczenia punktacji w kryterium Cena.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy organ nie dopatrzył się nieprawidłowości co do oceny punktowej poszczególnych ofert. Powołując się na wytyczne wynikające z prawomocnych wyroków WSA w Bydgoszczy i NSA, organ przedstawił informację o punktacji uzyskanej przez zgłoszone oferty w poszczególnych kryteriach. Wyjaśnił, że podstawą do oceny ofert są załączone do nich ankiety, a udzielane przez poszczególnych oferentów odpowiedzi dają podstawę do przyznania odpowiedniej liczby punktów, wynikającej z treści ww. zarządzenia i załączników. Punktacja podlega korektom w przypadku stwierdzenia rozbieżności między ankietą, a ofertą lub stanem faktycznym. Rozbieżności takie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ podał, że stosownie do zarządzenia Prezesa NFZ z 23 stycznia 2014 r. wynik ostatecznej oceny uzyskiwany był dwuetapowo. W pierwszej kolejności obliczano punktację z ankiety. W drugim etapie, system komputerowy dokonywał przeliczenia punktacji uzyskanej z ankiet na punktację do rankingu końcowego. Punktacja uzyskiwana przez oferentów wprost z ankiet nie przekładała się bezpośrednio na punktację uzyskaną w rankingu końcowym. Punktacja zawarta w tabeli w poszczególnych kryteriach stanowi wynik obliczeń po dokonanych korektach, o których mowa w kolumnie - UZASADNIENIE KOREKTY PKT. Oferta złożona przez skarżącą w trakcie konkursu uzyskała 77,94 pkt, podczas gdy oferty wytypowane do zawarcia umowy uzyskały od 78,94 pkt. Nie było możliwości zaproponowania zawarcia kontraktu oferentom, których oferty zostały ocenione niżej, gdyż nie było w tym konkursie wolnych środków niewykorzystanych na kontrakty z wytypowanymi oferentami.

Organ zaznaczył, że wszyscy oferenci byli oceniani na podstawie tych samych kryteriów i znali wymagania zawarte z rozporządzeniach Ministra Zdrowia, jak i w Zarządzeniach Prezesa NFZ. Ranking końcowy jest tworzony dla wszystkich ofert biorących udział w postępowaniu, z uwzględnieniem kryteriów punktowanych, stosownie do zasady równego traktowania oferentów.

W odniesieniu do zarzutu posługiwania się niejawną dla oferentów Procedurą konkursu ofert, organ wskazał, że sądy administracyjne uznały argumentację wnioskodawcy w tym zakresie za nietrafną. Przywołana procedura ma charakter aktu wewnętrznego i ma jedynie charakter wskazówek technicznych skierowanych do pracowników Funduszu przy przeprowadzaniu konkursu ofert. Procedura ta nie jest sprzeczna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a komisja konkursowa jest zobligowana do jej stosowania.

W ocenie organu, bezpodstawny okazał się też zarzut posługiwania się przez komisję formularzami dokumentów wydanymi bez podstawy prawnej. Organ wskazał, że twierdzenia strony w tym zakresie maja charakter skargi konstytucyjnej. Co więcej, zarzut pojawił się dopiero w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, nie był podnoszony wcześniej, zarówno w tym konkursie, jak i w żadnym wcześniejszym, mimo obowiązywania ww. uchwały od 2005 r.

Organ uznał, że nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące błędnego ustalenia punktacji za poszczególne pytania znajdujące się w ankiecie ofertowej.

Zdaniem organu, pytania ankiety nr 1.2.1.1, 1.2.1.2 oraz nr 1.6.1.1. i 1.6.1.2. sformułowane są precyzyjne i nie dają podstaw do interpretacji odmiennej od przyjętej przez komisję. Skarżąca bezpodstawnie twierdzi, że z treści pytań 1.2.1.1 (Czy oceny mammografii dokonuje lekarz, który ocenia co najmniej 5000 mammografii skryningowych rocznie?) i 1.2.1.2 (Czy świadczeń udziela lekarz specjalista z dziedziny radiologii i diagnostyki obrazowej?) wynika, że wystarczy jeden lekarz spełniający dane kryterium. Pytanie dotyczy każdego lekarza udzielającego danego świadczenia. W przypadku udzielania świadczeń przez lekarza niespełniającego tych kryteriów, odpowiedź powinna być negatywna. Organ uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości odpowiedzi ankietowych spółki [B], co do kompetencji specjalistów z dziedziny radiologii i diagnostyki obrazowej.

Co do prawidłowości przyznania punktów za pytania dotyczące posiadanych certyfikatów ISO 14001 lub ISO 27001 oraz ISO 9001 (1.6.1.1. i 1.6.1.2. ankiety) organ wskazał, że certyfikaty te podlegały badaniu przez komisję konkursową. W przypadku dwóch oferentów brak certyfikatu był powodem obniżenia oceny, przy czym nie dotyczyło to oferentów, których oferty wygrały postępowanie konkursowe. Z tego też powodu obniżono punktację skarżącej. Pozostali oferenci posiadali certyfikaty w wymaganym zakresie. Organ zaznaczył, że okoliczność posiadania certyfikatu ISO 14001 przez spółkę [B] była badana podczas prac komisji konkursowej, została również zweryfikowana w wyniku wniesienia odwołania. Spółka ta posiada certyfikat ISO 14001:2004 wystawiony przez jednostkę certyfikującą PCA - nr certyfikatu [...] ważny w okresie od 12 marca 2014 r. do 11 marca 2017 r. Certyfikat w pełni odpowiada stawianym wymogom. Z tego względu zarzut uznany został za niezasadny.

W ocenie organu, nieusprawiedliwiony okazał się też zarzut błędnej oceny potencjału [B] sp. z o.o. Organ argumentował, że komisja konkursowa dokonała weryfikacji możliwości wykonawczych wszystkich oferentów, w tym również spółki [B] sp. z o.o. i uznała zadeklarowany w ofercie potencjał jako wystarczający do zrealizowania ilości świadczeń wynikającej z ogłoszenia konkursowego oraz z wynegocjowanego kontraktu. Kontrakt zawarty z [B] w wyniku konkursu został w całości zrealizowany, a zarzuty podnoszone przez skarżącą w tym zakresie mogłyby być również skierowane przeciwko niej samej.

Organ wskazał, że oceny punktowej poszczególnych ofert dokonano stosownie do zarządzenia Prezesa NFZ Nr 81/2013/DSOZ z 17 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne oraz zarządzenie Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zmianami. Zawarta tam punktacja została ściśle zastosowana do oceny wszystkich ofert. W wyniku oceny, oferta wnioskodawcy uzyskała łącznie 77,94 pkt, a oferty konkurencyjne - 78,94 pkt. Organ wyjaśnił, że pierwotnie oferta wnioskodawcy uzyskała 79,94 pkt, jednak w wyniku jej weryfikacji, łączna ocena została obniżona o 2 punkty, tj. o 1 punkt za brak pomieszczenia sanitarnego dla osób niepełnosprawnych w mammobusie (dostępność) i o 1 pkt za nieuznany certyfikat ISO 14001:2005 wydany przez Europejskie Centrum Certyfikacji (jakość). Ostateczna wartość punktowa oferty wnioskodawcy wyniosła łącznie 77,94 pkt. Pozostałe oferty również podlegały weryfikacji, wskutek czego obniżono wartość punktową dwóch innych ofert.

Co do zarzutu matematycznych błędów w obliczeniu punktacji organ stwierdził, że nie doszło do omyłki, a jedynie tabela "Ranking Ofert" nie zawierała uzasadnienia dokonanych korekt. Nie miało to jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ przedstawił ranking ofert zawierający dokonane przez komisję konkursową korekty oraz ich wyjaśnienie.

W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzania obowiązkowych negocjacji zarówno w celu ustalenia ceny jak i liczby planowanych do udzielenia świadczeń, organ wskazał, że komisja konkursowa prowadziła negocjacje co do ceny ze wszystkimi oferentami, natomiast negocjacje co do ilości świadczeń prowadziła jedynie z oferentami, którzy zaoferowali najniższą cenę i równocześnie uzyskali najwyższą ilość punktów z innych kryteriów. W art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach nie wynika bowiem, że komisja ma obowiązek prowadzić negocjacje co do ilości świadczeń również z oferentami, których oferta w trakcie negocjacji cenowych okazała się mniej korzystna od innych. Negocjacje co do ilości świadczeń nie mogłyby doprowadzić do zmiany pozycji oferty w rankingu, nie wpłynęłyby więc na zwiększenie szans oferenta na zawarcie umowy.

Zdaniem organu, nieuzasadniony był również zarzut naruszenia art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez zmianę kryteriów oceny ofert w toku postępowania, gdyż komisja konkursowa posługiwała się jednolitymi kryteriami i nie dokonywała w tym zakresie żadnych zmian.

II.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę spółki [A] na powyższą decyzję działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył to odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy (art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach). Uwzględnienie odwołania a więc otwarcie drogi do przeprowadzenia rokowań, rzutuje na zakres kontroli rozstrzygnięcia i stanowi gwarancję sprawnego działania systemu przez możliwość sfinalizowania procedur wobec innych świadczeniodawców, polegających na podpisaniu umów. Celem tej regulacji jest zapewnienie nie tylko jakości świadczonych usług leczniczych, ale też sprawnego wyboru świadczeniodawcy. Warunkiem jest jednak, by odbyło się to w czasie objętego konkursem okresu świadczeniowego. Nie można bowiem prowadzić rokowań w sprawie zawarcia umowy na dany okres, po jego upływie. Nie można też kwestionować oferty innych świadczeniodawców, gdy została już z nimi podpisana umowa a tym bardziej wykonana, wskutek upływu terminu jej obowiązywania. WSA zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie nabyła uprawnienia, które mogłaby skonsumować, gdyż postępowanie w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach zostało zakończone w związku z wyborem świadczeniodawców i podpisaniem umowy oraz upływem okresu świadczeniowego.

Sąd przyjął, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w związku z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Niedopuszczalne zwłaszcza jest kwestionowanie oceny ofert, które przez ich przyjęcie -zgodnie z zasadami nawiązywania stosunków obligacyjnych - doprowadziły do ukształtowania sytuacji prawnej podmiotów. Nie ma podstaw do kwestionowania oferty po zawarciu umowy. Wątpliwie też jest rozpatrywanie wystąpienia uszczerbku interesu prawnego skarżącej w części związanej z zastrzeżeniami, które mogły być zgłaszane w formie protestu na działania komisji konkursowej.

Zdaniem WSA, nie ma podstaw do ponownej oceny poprzednio złożonych ofert według reguł obowiązujących w postępowaniu konkursowym, gdy strona nie korzysta z obowiązujących instrumentów prawnych i podnosi zarzuty, do których komisja konkursowa nie ma możliwości się ustosunkować, ponieważ z chwilą rozstrzygnięcia konkursu przestała działać. Stąd też zarzuty skarżącej dotyczące braku konfrontacji oceny z innymi ofertami (co należy do kompetencji komisji konkursowej), bez wcześniejszego wniesienia protestu, czy kwestionowanie przyznania przez komisję określonej liczby punktów po zawarciu umowy, a tym bardziej po jej wykonaniu jest spóźnione o ile nie zostało wykazane, że zostały naruszone zasady równości i uczciwej konkurencji.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że w wydanych w sprawie wyrokach NSA z 8 maja 2018 r. sygn. II GSK 289/18 oraz WSA w Bydgoszczy z 6 września 2017 r. sygn. II SA/Bd 162/17 nie stwierdzono naruszenia zasad postępowania konkursowego. Ponadto Sąd uznał, że nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w tych orzeczeniach, gdyż dotyczyły one decyzji wydanej w innym stanie faktycznym - w czasie trwania umowy. Obecnie przedmiotem oceny jest decyzja, która została wydana po zakończeniu kontraktu.

Sąd wskazał, że jest władny skontrolować zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie przed Dyrektorem Ośrodka Wojewódzkiego NFZ i pośrednio, przed komisją konkursową, jedynie w zakresie związanym z udziałem świadczeniodawcy w postępowaniu. Zasadniczo poza zakresem rozpoznania Sądu pozostają więc zarzuty skargi związane z weryfikacją i merytoryczną oceną w tym postępowaniu ofert złożonych przez pozostałych oferentów. Badanie zarzutów może dotyczyć ustalenia czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania w kontekście spowodowania uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu.

W ocenie WSA, przeprowadzenie rokowań tylko co od ceny a nie ilości świadczeń - z uwagi na ilość punktów uzyskanych przez skarżącą - nie stanowi naruszenia prawa, gdyż nie wpływa na wynik sprawy. Sąd zgodził się z organem, że nie ma podstaw do kwestionowania liczby punktów przyznanych przez komisję. Zaaprobował również stanowisko, że komisja - co do zasady - działała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wszyscy oferenci byli oceniani na podstawie tych samych kryteriów, które w trakcie konkursu nie uległy zmianie, i znali wymagania zawarte z rozporządzeniach Ministra Zdrowia, jak i w zarządzeniach Prezesa NFZ. Komisja konkursowa nie naruszyła też zasady równego traktowania podmiotów, działając zgodnie z obowiązującymi zasadami. Sąd uznał, że organ dostatecznie szczegółowo odniósł się do zarzutów błędnego ustalenia punktacji za poszczególne pytania znajdujące się w ankiecie ofertowej, certyfikacji, potencjału, jak również do kwestii prawidłowości przyznania punktów innym oferentom i zastosowanych korekt.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [A] sp. z o.o. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 153 p.p.s.a. polegające na niezrealizowaniu wskazań prawomocnych wyroków: WSA w Bydgoszczy z 6 września 2017 r. sygn. II SA/Bd 162/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. sygn. II GSK 289/18, poprzez pominięcie przedstawionej w nich oceny prawnej, sprowadzające się do niewzięcia pod uwagę nieprzeprowadzenia przez organ analizy porównawczej ofert skarżącej spółki w relacji do oferty innych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym i nieprzedstawienie tej analizy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do każdego z kryteriów oceny;

- art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej, w szczególności pominięcie w rozważaniach Sądu pierwszej instancji, jak również w zaskarżonej decyzji, kwestii wadliwości certyfikatu ISO oferenta, który wygrał postępowanie konkursowe, w świetle pisma Polskiego Centrum Akredytacji z 25 września 2014 r. potwierdzającego wadliwość certyfikatu (złożonego przez skarżącego do WSA w Bydgoszczy wraz z pismem z 13 listopada 2014 r.);

- art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania konkursowego, polegające na nierównym traktowaniu oferentów, przyjęciu błędnych i niezrozumiałych z punktu widzenia obywateli kryteriów konkursu, błędnej punktacji za poszczególne pytania, zmiany kryteriów oceny w toku postępowania, błędnej oceny potencjału świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana przez komisję konkursową, posługiwania się przez komisję konkursową niejawną dla oferentów Procedurą konkursu oraz formularzami wydanymi bez podstawy prawnej;

- niewzięcie pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 32 ust 2 ustawy o świadczeniach poprzez zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcą, który wybrany został do udzielania świadczeń z pominięciem zasad określonych w Dziale VI tej ustawy;

- art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w dacie ponownego orzekania przez organ nastąpiła istotna dla rozstrzygnięcia zmiana stanu faktycznego w postaci upływu okresu wykonywania świadczeń, których dotyczył konkurs, w sytuacji gdy wyrok NSA w sprawie o sygn. II GSK 289/18 zapadł 8 maja 2018 r. a więc już w zmienionych okolicznościach faktycznych, które NSA uwzględnił w swoim orzeczeniu, tym samym Sąd pierwszej instancji był związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w trybie art.188 p.p.s.a. i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

IV.

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w piśmie procesowym z 3 stycznia 2020 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 7 stycznia 2020 r.) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji i organ administracji przepisów postępowania. Przedstawione zarzuty zmierzały do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który rozpatrując sprawę ze skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - po uchyleniu wcześniejszej decyzji tego organu - uznał, że nie jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach WSA w Bydgoszczy z 6 września 2017 r. sygn. II SA/Bd 162/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. sygn. II GSK 289/18.

Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na upływ okresu realizacji świadczeń, którego dotyczyło postępowanie w rozpoznawanej sprawie - do czego doszło przed ponownym merytorycznym rozpatrzeniem odwołania Spółki, utraciły aktualność ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte we wcześniejszych orzeczeniach WSA i NSA. W konsekwencji Sąd ten na nowo zakreślił, jakie okoliczności wymagały badania w ramach postępowania dowodowego w sprawie z odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Abstrahując przy tym od wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych obu instancji, w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że organ prowadzący postępowanie odwoławcze nie był zobligowany do przeprowadzenia analizy porównawczej ofert skarżącej spółki w relacji do oferty innych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym i do przedstawienia wyników tej analizy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do poszczególnych kryteriów oceny.

Przypomnienia wymaga, że powołane wyroki WSA i NSA zostały wydane w wyniku kontroli decyzji z 25 czerwca 2014 r., która została wydana przed upływem okresu świadczeń, którego dotyczył konkurs. W wyrokach tych stwierdzono nieprawidłowości w prowadzeniu przez organ postępowania wszczętego w wyniku odwołania spółki [A]. W wyroku z 6 września 2017 r. sygn. II SA/Bd 162/17 WSA w Bydgoszczy wyraził stanowisko, że zadaniem organu administracji dokonującego - w trybie określonym w przepisach art. 154 ustawy o świadczeniach - kontroli zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania, jest porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców oraz skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami. W rozpatrywanej sprawie organ zadania tego nie wypełnił. W związku z tym Sąd stwierdził, że nie przeprowadzono rzeczywistej, lecz jedynie pozorną kontrolę rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która nie pozwala rozstrzygnąć, czy nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w konkursie.

Stanowisko to nie zostało przez NSA w wyroku z 8 maja 2018 r. sygn. II GSK 289/18 zakwestionowane. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. oraz wskazane przepisy ustawy o świadczeniach, gdyż nie dopełnił m.in. obowiązku dokonania - w zakresie objętym zarzutami skarżącej - samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria oraz wyjaśnienia w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczby punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych.

Granice badania sprawy wyznaczone zarzutem skargi kasacyjnej, na które powołał się NSA w uzasadnieniu wyroku powodowały, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do konieczności uwzględnienia wskazań zawartych w wyroku z 6 września 2017 r. przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie było przedmiotem oceny w postępowaniu kasacyjnym.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., II FSK 209/07; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten Sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008, Nr 11, poz. 119). W obecnym stanie prawnym wynika to zarówno z treści samego art.153 p.p.s.a., jak i z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepisy te nie wyłączają ze swojego zakresu Sądu drugiej instancji. Wprawdzie sąd ten sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, ale tryb tego nadzoru wynika z ustaw, w szczególności z ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uwzględniając zatem konsekwencje wynikające z art. 153 p.p.s.a. należy podkreślić, że w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji operował w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyrokach uprzednio wydanych w tej samej sprawie administracyjnej za uzasadnione należało uznać oczekiwanie, że kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia powinna być przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane doń wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że na skutek upływu okresu świadczeniowego, którego dotyczył konkurs organ mógł przeprowadzić postępowanie i zakończyć je wydaniem decyzji rozstrzygającej co do meritum sprawę z odwołania spółki z pominięciem wskazań wynikających z prawomocnych orzeczeń WSA i NSA. W ten sposób doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 i 170 p.p.s.a.

W tym kontekście i w okolicznościach tej sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Stosownie natomiast do art. 154 ust. 7 tej ustawy w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie. Wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku, gdy z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze, jednak z sytuacją taką nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zestawienie powołanych przepisów z treścią art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że odwołanie otwierać ma świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, drogę do zawarcia umowy w trybie rokowań.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że przed dniem wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowej, umowy zawarte ze świadczeniodawcami, których oferty zostały wybrane zostały wykonane i upłynął określony warunkami konkursu okres, w którym świadczenia opieki zdrowotnej na podstawie tych umów miały być realizowane.

Zaznaczyć zatem trzeba, że wyrażona w powołanych orzeczeniach ocena prawna i wskazania, co do prawidłowego sposobu prowadzenia postępowania wszczętego na skutek odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie wyłączały obowiązku uwzględnienia przez organ i Sąd pierwszej instancji również okoliczności upływu okresu świadczeniowego w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach.

W doktrynie i judykaturze rysują się pewne różnice poglądów co do tego, czy zawarcie i wykonanie umów w związku z upływem określonego warunkami konkursu okresu realizacji świadczeń stanowi samoistną podstawę do oddalenia odwołania ze względu na brak przesłanki uwzględnienia żądania, czy powoduje, że przestaje istnieć sprawa w znaczeniu materialnoprawnym, co stanowi trwałą i nieusuwalną przeszkodę w kontynuowaniu postępowania odwoławczego, prowadzącą do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII., M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, opubl.: Wolters Kluwer Polska 2020, komentarz do art. 105 k.p.a. oraz wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r. sygn. II GSK 1773/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie przesądzając na obecnym etapie – w jednej tylko instancji – jaki sposób zakończenia postępowania powinien być zastosowany w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zauważyć należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji pomijający wytyczne zawarte w wydanych wcześniej w sprawie prawomocnych wyrokach i oddalający skargę ze względu na pozytywną ocenę dokonanych przez organ ustaleń, które mogłyby mieć znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, okazał się wadliwy.

Z omówionych powodów odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania nie jest zasadne.

W ramach środka odwoławczego nie sformułowano zarzutu pominięcia przez Sąd pierwszej instancji występowania przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przyczyn powołanych na wstępie, kwestia ta pozostawała poza zakresem badania w postępowaniu kasacyjnym, w którym NSA bierze z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Nieuzasadnione było zatem żądanie orzekania przez NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz w art. 158 § 2 k.p.a., art. 156 §1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Powołane przepisy, stanowiące podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa mogą być zastosowane w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności ze względu na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca nie wykazała, że przesłanki te zostały spełnione w rozpatrywanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe stanowisko i ponownie ocenić skutki prawne wskazanej zmiany w stanie faktycznym - wynikającej z upływu czasu, które powinien wziąć pod uwagę organ administracji.

Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Ustalając wysokość podlegającego zwrotowi wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie skargi kasacyjnej NSA uwzględnił, że pełnomocnik ten reprezentował stronę również w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.