Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 557/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2268
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].04.2011 r. (znak: [...]) Starosta [...], stosując przepisy art. 52, art. 53, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 128, art. 131, art. 132 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. poz. 2019 ze zm.) udzielił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] – dalej: strona skarżąca, pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na czas określony tj. do [...].04.2031 r. W zakresie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego uwzględniono pobór wody podziemnej z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości [...] w ilości: Q max h – 12 m³/h i Q śr d – 201 m³/d oraz odprowadzanie popłuczyn do rowu melioracyjnego na działce nr [...], obręb [...] co dwa dni w ilości: Q dob śr = 16,00 m³/d i Q max h = 8,00 m³/h.

Powołując się na opisane powyżej pozwolenie wodnoprawne Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd [...][...] ustalił – w formie informacji rocznej (Nr [...],[...],[...] stronie skarżącej opłatę stałą na usługi wodne za okres 1 stycznia 2019 - 31 grudnia 2019 w wysokości: 1) 608,00 PLN za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości [...] ; 2) 101,00 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Łączną kwotę do zapłaty określono w informacji rocznej na 709,00 PLN.

Reklamacja złożona przez stronę skarżącą nie została uznana przez Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który decyzją z [...].06.2019 r. (znak: [...] ), działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 5 oraz art. 298 pkt 1 i art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2268 ze zm.) – dalej: "u.p.w." określił stronie skarżącej za okres 1 stycznia 2019 r. (w decyzji podano 2018 r. w ocenie Sądu omyłkowo) – 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 709,00 PLN, w tym: 1) 608,00 PLN za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości [...]; 2) 101,00 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). Wskazał, że zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. - wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: 1) za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód; 2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Następnie organ orzekający podał, że opłata stała za pobór wód podziemnych została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 12,00 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,00333 m³/s. Określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi organ administracji dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 u.p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Z § 10 ust. 1 rozporządzenia wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 182 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 8,00 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,00222 m³/s.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji została zakwestionowana przez stronę skarżącą poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze jej autor zarzucił organowi administracyjnemu rażące naruszenie:

1) art. 271 ust. 1 pkt. 1 i 4 oraz ust. 2 i ust. 5 u.p.w., polegające na nieprawidłowej wykładni tych przepisów, a w szczególności zawartych w nim sformułowań: "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego" oraz "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s", na niekorzyść skarżącego.

2) art. 7a ust. 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości związanych z interpretacją treści art. 271 ust. 1 pkt. 1 i 4 oraz ust. 2 i ust. 5 u.p.w. na niekorzyść skarżącego, mimo że wątpliwości te powinny być rozstrzygane na jego korzyść.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że roczna opłata stała w wysokości 709,00 zł, obliczona została w oparciu o podaną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną godzinową ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz maksymalną godzinową ilość pobranej wody podziemnej z ujęcia, co jest nieprawidłowe i niezgodne z wydanym pozwoleniem. W udzielonym stronie skarżącej pozwoleniu wodnoprawnym ustalono: A. dwie wartości dotyczące ograniczenia ilości poboru wody podziemnej, tj.: 1) średnio dobowy pobór wody podziemnej (Q śr d) w ilości: 201 m³/d, 2) maksymalny godzinowy pobór wody podziemnej (Q max h) w ilości: 12 m³/h, oraz B. dwie wartości dotyczące ograniczenia ilości odprowadzania ścieków, tj.: 1) średnie dobowe odprowadzanie ścieków (Q śr d) co dwa dni w ilości: 16,00 m³/d, 2) maksymalne godzinowe odprowadzanie ścieków (Q max h) co dwa dni w ilości: 8,00 m³/h. Maksymalny godzinowy pobór wód podziemnych oraz maksymalne godzinowe odprowadzanie ścieków są wartościami chwilowymi i nie powinny być brane pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty stałej, ponieważ takie ilości przez cały rok pozwoliłyby na: pobór wody podziemnej w ilości 105 120 m³ oraz odprowadzenie ścieków (popłuczyn wody) w ilości 35 040 m³, co byłoby niezgodne z wydanym pozwoleniem, które zezwala: pobrać wodę podziemną dobowo 201 m³, co daje rocznie 73 365 m³ wody oraz odprowadzić ścieki co dwa dni dobowo 16 m³, co daje rocznie wartość 2 920 m³ ścieków. Pobór większej ilości wody niż 73 365 m³ wiązałoby się również z naliczeniem opłat podwyższonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Również odprowadzenie ścieków w postaci popłuczyn, w ilości większej od 2 920 m³, wiązałoby się z naliczeniem opłat podwyższonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Zdaniem skarżącej strony miarodajnymi a zarazem realnymi i sprawiedliwymi oraz zgodnymi z cytowanymi przepisami wartościami w zakresie ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wody podziemnej oraz odprowadzenie ścieków (popłuczyn wody) do wód lub do ziemi, powinny być wartości ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym w oparciu o: średnio dobowy pobór wody podziemnej z ujęcia oraz średnio dobowe odprowadzanie ścieków( popłuczyn). Oznacza to, że skarżony organ, nie uwzględnił reklamacji z dnia [...].04.2019 r. określając opłatę stałą w wysokości 709,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości [...] oraz za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, naruszył cytowane przepisy a zwłaszcza zasadę określoną w art. 7a ust. 1 k.p.a. oraz ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo. Stanowisko organu orzekającego jest zdaniem strony skarżącej niesłuszne i niezgodne z prawem. Stwierdzenie, że "opłata jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych, jak i przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych", nie ma zastosowania w rzeczywistości, ponieważ ilość odprowadzonych ścieków (popłuczyn wody) w ubiegłych latach była dużo poniżej wyliczonej jak wyżej średniej rocznej wartości tj.: w 2018 r.: wyniosła: 824,3 m³, w 2017 r.: 600,7 m³, w 2016 r.: 630,6 m³, w 2015 r.: 606 m³. Również rzeczywista ilość pobranej wody w ubiegłych latach była dużo poniżej wyliczonej jak wyżej średniej rocznej wartości tj.: w 2018 r. wyniosła: 31 638 m³, w 2017 r.: 23 569 m³, w 2016 r.: 19 907 m³, w 2015 r.: 23 399 m³. Z powyższego wynika, że odbiór ścieków (popłuczyn) oraz pobór wody podziemnej w ilościach maksymalnych godzinowych, oznaczałby ilości nierealne i wręcz niemożliwe.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek organ przedstawił w porządku chronologicznym czynności podejmowane w celu ustalenia opłaty rocznej oraz powtórzył stanowisko zawarte w skarżonej decyzji, gdzie wyjaśnił, że stosowanie do obliczeń przepływu średniego w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne posiada określony przepływ maksymalny stanowi naruszenie prawa. Z kolei utożsamianie przepływów maksymalnych i średnich, jest sprzeczne z ogólnie przyjętymi zasadami statystyki stosowanymi w dziedzinie hydrologii i hydrauliki, w związku z obliczaniem wielkości przepływów średnich i maksymalnych. Dodatkowo wskazał, że w skarżonej decyzji przedstawił uproszczoną argumentację, dlaczego uważa za niewłaściwe utożsamianie przepływów średnich oraz maksymalnych i odniósł się również do przekroczenia maksymalnych wielkości, które powodowałoby naliczenie opłaty podwyższonej. Autor odpowiedzi na skargę odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że nie naruszył on art. 7a § 1 k.p.a. i zastosował do obliczania opłaty stałej zgodnie z treścią przepisów art. 271 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 2 i ust. 5 u.p.w. wielkość poboru wody podziemnej z ujęcia zlokalizowanego w m. [...] Q max h - 12 m³/h oraz wielkość odprowadzanych popłuczyn co 2 dni w ilości Q max h = 8,00 m³/h oraz podtrzymuje stanowisko przedstawiane w zaskarżanej decyzji. Organ zwrócił się przy tym o interpretację art. 7a § 1 k.p.a. z uwzględnieniem podkreślonej treści tego przepisu (organ wskazał w tym zakresie na fragment "ograniczenie lub odebranie uprawnienia"), a nie tylko wybiórcze skupianie się na jego treści, odnoszącej się do "nałożenia na stronę obowiązku", którym jest ustalenie opłaty stałej za usługi wodne według art. 271 ust. 1 pkt 1 oraz 4 oraz ust. 2 i ust 5 u.p.w.

Dalej autor skargi przekonywał, że jest on zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 1 oraz 4 oraz ust. 2 i ust. 5 u.p.w. do obliczenia opłaty zobowiązany jest do przyjęcia określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s oraz maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W przypadku uznania za wielkość maksymalną z pozwolenia wodnoprawnego - maksymalny godzinowy pobór wody podziemnej (Q max h) w ilości 12 m³/h i wynoszącą po przeliczeniu 0,00333 m³/s - nie odbiera się stronie uprawnienia do korzystania z wielkości przepływu 12 m³/h. Jeżeli jednak za wielkość maksymalną uznamy (Q śr d) w ilości 201 m³/d i wynoszącą po przeliczeniu 0,00233 m³/s ograniczone zostanie stronie uprawnienie do korzystania z wielkości przepływu 12 m³/h, ponieważ maksymalny godzinowy pobór wód wyniesie po przeliczeniu około 8,4 m³/h i zostanie naruszony w ocenie organu art. 7a § 1 k.p.a. Nałożenie na stronę obowiązku - opłaty stałej za usługi wodne powstaje niezależnie od przyjęcia wielkości maksymalnej 0,00333 m³/s (skutkującej wyższą opłatą i nałożeniem na stronę obowiązku jednak nie ograniczającą uprawnienia do korzystania) czy 0,00233 m³/s (gdzie opłata jest niższa lecz występuje, więc nastąpiło nałożenie na stronę obowiązku, a dodatkowo ograniczono stronie możliwość korzystania z wielkości 12 m³/h - uprawnienia wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego).

Ponieważ opłata stała zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 2 i ust. 5 u.p.w. obliczana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach oraz wielkości wyrażonej w m³/s, nie można odnosić opłaty stałej do rzeczywistej ilość pobranej wody czy odprowadzanych ścieków w ciągu roku. Czas wyrażony w dniach w ocenie Organu odnosi się do czasu obowiązywania pozwolenia w ciągu roku, dlatego w przypadku poboru wód do obliczeń przyjęto 365 dni, a dla odprowadzania ścieków przyjęto 182 dni, ponieważ pozwolenie wodnoprawne zezwala na odprowadzanie popłuczyn co 2 dni. Ponieważ czas wyrażony w dniach pomnożony jest przez wielkość przepływu wyrażoną w jednostce m³/s - odnoszącej do czasu wyrażonego w sekundach, nie można stwierdzić w ten sposób, że opłata stała odnosi się do rzeczywistej ilości pobranej wody lub odprowadzanych ścieków w ciągu roku. Gdyby ustawodawca określił jednostkę czasu w sekundach w odniesieniu do przepływu w m³/s lub jednostkę przepływu maksymalnego wyrażonego w m³/dobę w odniesieniu do jednostki czasu w dniach, można by wtedy odnieść opłatę stałą do rzeczywistych wielkości pobranej wody lub odprowadzanych ścieków w ciągu roku.

Istnieje możliwość, że przez 365 w roku, każdego dnia przez jedną godzinę zostanie pobrane maksymalnie 12 m³, a przez pozostałe 23 godziny woda nie będzie pobierana w lub zostanie pobrana mniejsza ilość i w ciągu doby nie zostanie przekroczony pobór wody podziemnej w ilości 201 m³, wszystkie wielkości z pozwolenia wodnoprawnego zostały zachowane przez 365,dni w roku i nie zostało ograniczone prawo do korzystania z wielkości 12 m³/h. W przypadku odnoszenia się do przepływów średnich, można również przyjąć, że jednego dnia zostanie pobrane w ciągu doby 288 m³, a drugiego dnia 113 m³, i średni przepływ dla tych dwóch dni wyniesie tyle ile wielkość (Q śr d) w ilości 201 m³/d. Taki tok obliczeń jest zgodny art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ nakłada na stronę obowiązek opłaty stałej i nie odbiera stronie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawriego dotyczącego (Q max h) w ilości 12 m³/h. Tożsamą argumentację można odnieść do pozwolenia i opłaty dotyczącej wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Autor odpowiedzi na skargę uważa, że nie powinien ograniczać uprawnień na etapie ustalania opłaty stałej. Takiego ograniczenia może dokonać strona poprzez wniosek o zmianę lub wygaszenie i wydanie nowego pozwolenia. W ocenie organu należy przyjąć, że podstawowym celem pozwoleń wodnoprawnych jest zachowanie uprawnień do korzystania z usług wodnych, bez ich ograniczania, a nie naliczanie jak najniższej możliwej opłaty za usługi wodne, z ograniczeniem uprawnień wynikających z pozwoleń. Chyba, że bardziej właściwe w ocenie Sądu jest ograniczenie uprawnienia wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego (Q max h) z ilości 12 m³/h przeliczonej na 0,00333 m³/s do ilości około 8,4 m³/h wyliczonej z 0,00233 m³/s - wielkości maksymalnej ilości wody jaka może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego określonej na podstawie (Q śr d) w ilości 201 m³/d, w przypadku gdy powoduje naliczenie niższej, więc korzystniejszej opłaty stałej, rozumianej jako obowiązek nałożony w wyniku postępowania administracyjnego.

Na rozprawie wyznaczonej na 24.10.2019 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Występujący w niniejszej sprawie problem był już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrokiem z 10.09.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 456/19, którym uchylono ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wydaną, tak jak w niniejszej sprawie, w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych oraz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznanej sprawie pogląd wyrażony w tym wyroku i uzasadniającą go argumentację w pełni podziela, przytacza je zatem jako własne.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd dotyczy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...].06.2019 r. Określa ona na podstawie art. 271 ust. 2 i ust. 5 u.p.w. Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] za okres (w ocenie Sądu) 1 stycznia 2019 r. – 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 709,00 PLN, w tym 608,00 PLN na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości [...] oraz 101,00 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie z powołanymi w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisami ustawy – Prawo wodne wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 271 ust. 2), natomiast wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s (art. 271 ust. 5). W sprawie bezsporna jest zastosowana przez organ przy ustalaniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych stawka jednostkowa opłaty (500 zł na dobę za 1 m³/s) oraz wyrażona w dniach jednostka czasu (365 dni). Wysokość stawki jednostkowej za pobór wód podziemnych wynika jednoznacznie z § 15 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Przyjęta zaś jednostka czasu uwzględnia roczny okres poboru wód, za który opłata jest w tym przypadku ustalana. Nie budzi również wątpliwości zastosowane przez organ orzekający jednostkowa stawka opłaty (250 zł na dobę na 1 m³/s) oraz wyrażona w dniach jednostka czasu, uwzględniająca wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym częstotliwość odprowadzania ścieków (popłuczyn) co dwa dni (182 dni). Wysokość stawki jednostkowej za odprowadzanie ścieków wynika wprost z przepisu § 10 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia, a przyjęte jednostka czasu odnosi się do czasokresu, na który opłata jest ustalona.

Istotą problemu jest natomiast okoliczność, że udzielone skarżącej stronie pozwolenie wodnoprawne określa nie jeden a dwa parametry poboru wód i odprowadzania popłuczyn (ścieków), a przy tym żaden z ustalonych parametrów nie posługuje się współczynnikiem m³/s. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem wielkość maksymalnego poboru godzinowego, jako Qmax h = 12 m³/h oraz wielkość średniego poboru dobowego wód jako Qśr d = 201 m³/d. Podobnie w zakresie dotyczącym legalnego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi pozwolenie wodnoprawne określa w istocie nie jeden a dwa maksymalne parametry odprowadzania popłuczyn do rowu melioracyjnego, a przy tym żaden z ustalonych parametrów nie posługuje się współczynnikiem m³/s. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem w zakresie odprowadzania ścieków wielkość maksymalną godzinową, jako Qmax h = 8,00 m³/h oraz wielkość średnią dobową Qśr d = 16 m³/d.

Należy podkreślić, że parametr, określony jako "średni dobowy", określa zarazem maksymalny pobór roczny. To bowiem parametr dobowy przemnożony przez liczbę dni w roku przy uwzględnieniu określonej w pozwoleniu częstotliwości – co dwa dni pozwala skarżącemu zorientować się, jaką ilość ścieków może on maksymalnie odprowadzić w ciągu roku. Uzasadnione więc jest traktowanie parametru dobowego jako odpowiednika parametru maksymalnego rocznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinowego i dobowego skarżąca strona nie może – w zgodzie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym – w ciągu roku pobrać więcej wody niż 73 365 m³ oraz odprowadzić więcej niż 2 920 m³ popłuczyn w skali roku. To zatem ta wielkość jest maksymalną ilością wody podziemnej wyrażoną w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz art. 271 ust. 5 tej ustawy w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Podkreślenia wymaga również to, że organ ustala sporną opłatę stałą na okres jednego roku z rozbiciem na 4 kwartały. Maksymalna ilość godzinowa, do której odwołał się organ jest wartością znacznie zawyżoną w stosunku do tej ilości wód jakie strona może rocznie tj. za okres na który zobowiązano stronę do uiszczenia opłaty, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego pobrać. Godzinowy wskaźnik maksymalnego poboru wody ma na celu ograniczenie tego poboru w krótkich terminach, aby zapewnić możliwość zrównoważonego w czasie korzystania z wód różnym podmiotom, ale nie określa maksymalnego rocznego poboru wód jakiego posiadacz pozwolenia wodnoprawnego może w tym okresie dokonać. W ten sam sposób należy traktować wskaźnik maksymalny wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

Pobór wód oraz wprowadzania ścieków - w ilościach za które opłatę stałą określił organ - skutkowałoby obowiązkiem uiszczenia przez stronę opłaty podwyższonej. Zgodnie bowiem z art. 280 pkt 2 lit. a i b u.p.w., opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych orz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Tak więc legalnie, bez narażania się na konieczność uiszczania sankcyjnej, poboru wód w okresie jednego roku tj. w okresie na jaki ustala się opłatę stałą, podmiot dysponujący pozwoleniem wodnoprawnym może dokonać w takiej maksymalnej wysokości, jaką określa to pozwolenie na okres roczny.

Jak przyznają to zgodnie strony niniejszego sporu, w świetle obowiązujących przepisów istnieją wątpliwości co do tego, w jaki sposób przepisy art. 271 ust. 2 i ust. 5 u.p.w. powinny być stosowane w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121). Nie przewidywała ona świadczenia w postaci opłaty stałej. Także wydawane wówczas pozwolenia wodnoprawne nie określały zazwyczaj parametru maksymalnego poboru wody m³/s. Obowiązujący aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 u.p.w. nakazuje w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym poboru wód podziemnych ustalać parametr: maksymalny (wyrażony w m³ na sekundę), średni (m³ na dobę) i dopuszczalny (m³ na rok). Poprzednio obowiązujący art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne nakazywał ustalenie dwóch parametrów maksymalnych (wyrażonych w m³ na godzinę i w m³ na rok) oraz parametru średniego (wyrażonego w m³ na dobę). Odpowiednio wydawane wówczas pozwolenia wodnoprawne nie określały zazwyczaj parametru maksymalnego odprowadzania ścieków wyrażonego w m³/s. Obowiązujący aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 3 u.p.w. nakazuje w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, ustalać parametr: maksymalny (wyrażony w m³ na sekundę), średni (m³ na dobę) i dopuszczalny (m³ na rok). Poprzednio obowiązujący art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne nakazywał po prostu określić w takim przypadku: "ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych". Nie wskazywał więc wprost, jakimi parametrami należało się posługiwać. Takie właśnie parametry zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym stronie skarżącej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Jakkolwiek nie można negować praktyki organu polegającej na przeliczeniu dla potrzeb opłaty stałej współczynników zastosowanych w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym, to jednak wątpliwości budzi przyjęcie do przeliczenia właśnie parametru poboru maksymalnego godzinowego, bowiem, jak zasadnie wskazuje skarżący, parametr dobowy również jest parametrem maksymalnym, tak więc z literalnego punktu widzenia mógł zostać przez organ uwzględniony w ramach stosowania art. 271 ust. 2 i art. 271 ust. 5 u.p.w., co byłoby rozwiązaniem względniejszym dla skarżącej strony.

Odwołanie się do parametru godzinowego organ uzasadnia względami celowościowymi wyjaśniając, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie "maksymalnej presji" na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody lub maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do ziemi lub do wód w jednostce czasu. Opłata stała jest więc odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych lub przyjęcia zrzutu ścieków w ramach usług wodnych. W konsekwencji organ uznał, że ustalenie opłaty stałej powinno się opierać na uwzględnieniu tego parametru usług wodnych, który po przeliczeniu na m³/s daje wartość najwyższą.

W ocenie Sądu tak sformułowanego celu opłaty stałej nie da się jednoznacznie wyprowadzić z obowiązujących przepisów.

Przede wszystkim nie przesądzają tej kwestii unormowania dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23.10.2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE z 2000 r. Nr 327, poz. 1). Wynika z nich jedynie, że państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (art. 9 ust. 1).

Z obowiązujących przepisów krajowych wynika zaś, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 u.p.w.). Opłaty za usługi wodne, czyli opłata stała i opłata zmienna, stanowią przy tym jeden z wielu ekonomicznych instrumentów w gospodarowaniu zasobami wodnymi (zob. art. 267 u.p.w.). Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 270 ust. 6 u.p.w.). Natomiast opłata za usługi wodne wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 u.p.w.).

Zestawienie przepisów normujących sposób obliczenia opłaty stałej oraz opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, a więc art. 271 ust. 2 i art. 272 ust. 1 u.p.w., pozwala jedynie stwierdzić, że o ile opłata stała należna jest za pobór maksymalny, o tyle wysokość opłaty zmiennej zależy od poboru rzeczywistego. Zgodnie bowiem z art. 272 ust. 1 u.p.w., wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości "pobranych" wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. W przypadku obliczania opłaty stałej oraz opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków, przepisy art. 271 ust. 5 i art. 272 ust. 6 u.p.w. pozwalają stwierdzić, że o ile opłata stała należna jest za dopuszczalny zrzut maksymalny, o tyle wysokość opłaty zmiennej zależy od zrzutu rzeczywistego obliczonego jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzonych ze ściekami do wód lub do ziemi. Z powyższego wynika niezbicie, że opłata stała jest opłatą ryczałtową, niezależną od poboru rzeczywistego, a odzwierciedlającą dopuszczalny pobór maksymalny. W tym sensie rację należy przyznać organowi, że jest to świadczenie wyrażające gotowość środowiska do zaspokojenia potrzeb posiadacza pozwolenia wodnoprawnego. Nie ma jednak jednoznacznych normatywnych podstaw do stwierdzenia, że chodzi tu niewątpliwie o "maksymalną presję" na środowisko wodne w takim znaczeniu, jak przyjął organ. Jest rzeczą dyskusyjną, czy biorąc pod uwagę cele ochrony zasobów wodnych istotniejsza jest presja chwilowa, czy też długookresowa. Odniesienie opłaty stałej do parametru maksymalnego również odnosi się do stałej wielkości, która odzwierciedla maksymalną presję na środowisko, tyle że w stosunku rocznym. Sąd nie neguje, że ustalany w obecnych pozwoleniach wodnoprawnych na podstawie art. 403 ust. 2 pkt 1 u.p.w. parametr maksymalnego poboru sekundowego jest w jakimś sensie odpowiednikiem parametru maksymalnego poboru godzinowego ustalanego w poprzednich pozwoleniach na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne poprzednio obowiązującej. Sąd zauważa również, że ustalany w obecnie udzielonych pozwoleniach wodnoprawnych na podstawie art. 403 ust. 2 pkt 3 u.p.w. parametr maksymalnego sekundowego odprowadzania ścieków jest w swoim charakterze i istocie zbliżony do parametru maksymalnego godzinowego w tym zakresie ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym, jakim dysponuje skarżący strona. Nie zmienia to jednak faktu, że pozwolenie wodnoprawne, jakie w 2011 r. uzyskał skarżący, wydane było w odmiennych warunkach normatywnych, w tym w zakresie stosowanych środków finansowych, ustala dwa parametry maksymalnego poboru wód i żaden nie jest wyrażony w m³/s. Wątpliwe jest w takich warunkach odczytywanie postanowień przedmiotowego pozwolenia przez pryzmat nowych przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych i to w sytuacji, gdy nałożony ma zostać na stronę obowiązek pieniężny, nieprzewidziany w poprzednim stanie prawnym, w którym uzyskała pozwolenie.

Nie odmawiając pewnej racjonalności argumentom organu, Sąd stwierdza, że z uwagi treść uzyskanego przez skarżącą stronę pozwolenia wodnoprawnego, występują w sprawie uzasadnione wątpliwości w zakresie zastosowania art. 271 ust. 2 i art. 271 ust. 5 u.p.w., obecnie obowiązującej, których nie da się jednoznacznie rozstrzygnąć na drodze zabiegów interpretacyjnych. Sąd nie znajduje również podstaw do zanegowania stanowiska przedstawionego przez skarżącej strony. Przeliczenie dla potrzeb opłaty stałej parametru maksymalnego poboru rocznego wypełnia dyspozycję art. 271 ust. 2 i ust. 5 u.p.w. i również wpisuje się w cel jakiemu powinna służyć taka opłata.

W konsekwencji Sąd podzielił również linię orzeczniczą sugerującą zasadność zastosowania w omawianym przypadku klauzuli interpretacyjnej z art. 7a § 1 k.p.a. (zob. np. wyrok: WSA we Wrocławiu z 19.09.2018 r., II SA/Wr 459/18). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Skoro przedmiotem postępowania było ustalenie stronie wysokości obowiązku pieniężnego (daniny publicznoprawnej) i pozostają wątpliwości co do treści art. 271 ust. 2 i art. 271 ust. 5 u.p.w., należało te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne, wyłączające możliwość zastosowania klauzuli z art. 7a kpa.

Mając jednak na względzie naruszenie zaskarżoną decyzją art. 271 ust. 2 i art. 271 ust. 5 u.p.w. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.