Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 620/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 5 lit. c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 5 000,- zł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zwanego k.p.a., art. 18 ust. 5 lit. c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm. – dalej u.t.d.) oraz lp. 2.9 pkt 3 załącznika do u.t.d.

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

Podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] , przeprowadzonej w dniu [...] maja 2009 roku w [...], którym kierował [...] stwierdzono wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W toku czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej J. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Sporządzono wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w zatrzymanym pojeździe, zarejestrowanej na kontrolowanego przedsiębiorcę, dokumentujący wykonywanie w dniu poprzedzającym kontrolę odpłatnej usługi bądź usług transportowych. Na tej podstawie stwierdzono, że podmiotem wykonującym przewóz w dniu kontroli była J. J. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...].

Organ ustalił, że na dachu kontrolowanego pojazdu magnetycznie zamontowane zostało urządzenie techniczne – baner reklamowy z napisem "[...]". Okoliczność ta narusza zakaz wyrażony w art. 18 ust. 5 pkt. c) u.t.d. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Dowodem na powyższe naruszenie jest dokumentacja fotograficzna i zeznanie kierowcy. Jednocześnie organ I instancji uznał, że urządzeniem technicznym jest każdy przedmiot zamieszczony trwale na dachu pojazdu, który przypomina swoim wyglądem urządzenia umieszczane na dachu taksówek. Takie oznaczenia wprowadzają konsumentów w błąd co do charakteru pojazdu i mogą sugerować, że pojazd jest taksówką.

Organ I instancji uznał, że kontrolowanym pojazdem wykonywano okazjonalny przewóz osób. Dowodem powyższego jest wydruk dzienny z kasy fiskalnej nr [...] z którego wynika, że w dniu [...] maja 2009 r. wykonano dwie usługi przewozu na łączną kwotę [...] złotych. Stwierdził, że zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2004r., Nr 54, poz. 535 z późn. zm.) podatnik dokonujący sprzedaży na rzecz osób nie prowadzących działalności gospodarczej jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji obrotu za pomocą kas fiskalnych. Zgodnie z art. 2 pkt. 22 przez sprzedaż należy rozumieć m. in. odpłatne świadczenie usług. W tym wypadku bez znaczenia jest fakt, że w chwili przeprowadzenia kontroli w pojeździe nie było pasażera, ponieważ zapisy na wydruku z kasy fiskalnej jednoznacznie wskazują, że w dniu [...] maja 2009 r. strona odpłatnie wykonała dwie usługi przewozu osób. Organ nie uwzględnił wniosku dowodowego w przedmiocie przesłuchania w charakterze świadków pasażerów, którzy mieli być w dniu kontroli przewożeni w imieniu skarżącej skontrolowanym pojazdem. Ocenił, że najistotniejszym i dowodem wykonywania usług przewozu w tym dniu jest raport dzienny z urządzenia rejestrującego - kasy fiskalnej.

W konsekwencji, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 zł z uwagi na wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.).

W odwołaniu od decyzji strona wnosiła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając jej rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Zarzuciła organowi I instancji, iż jedna i ta sama osoba, czyli inspektor Inspekcji Transportu Drogowego [...] przeprowadził kontrolę, sporządził protokół oraz wydał decyzję z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a powinien zostać wyłączony od udziału w sprawie, ponieważ był w niej świadkiem. Strona podnosi, iż § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego jest niezgodny z art. 75 u.t.d. oraz art. 56 ust. 1 u.t.d. W art. 75 znajduje się zamknięty katalog postępowań, które mogą zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli. Strona podniosła, że organ administracyjny nałożył przedmiotową karę z pominięciem przesłanki wykonywania przez stronę przewozu okazjonalnego, bowiem w zatrzymanym pojeździe, poza kierowcą, nie znajdowała się żadna osoba. Skarżąca zarzuciła bezpodstawną odmowę przeprowadzenia dowodów przez nią wskazanych, gdy nie udowodniono, iż w dniu kontroli miał miejsce okazjonalny przewóz osób. Zdaniem skarżącej przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. należy uznać za sprzeczne z Konstytucją. Także kolidują z prawem Unii Europejskiej i ustawą o swobodzie działalności gospodarczej.

Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, iż argumenty strony nie zasługują na uwzględnienie.

Nie zgodził się ze stroną, że wykonujący kontrolę inspektor transportu drogowego z mocy prawa powinien być wyłączony z dalszego postępowania. Zgodnie z art. 56 u.t.d. inspektor ma prawo w szczególności do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami ustawy. Art. 93 ust. 1 u.t.d. stanowi, że uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Nie można tutaj przyjąć ograniczenia, zgodnie z którym użycie przez ustawodawcę sformułowania "uprawnieni do kontroli" w żadnym wypadku nie oznacza "ten sam inspektor".

Stwierdził, że ustawa o transporcie drogowym w żadnym przepisie nie wyklucza możliwości prowadzenia całego postępowania od chwili wszczęcia do chwili wydania rozstrzygnięcia kończącego przez jednego inspektora. Wręcz przeciwnie - sytuacja taka jest nie tylko zgodna z cytowaną ustawą, ale wydaje się również pożądana ze względu na możliwość pełniejszej realizacji podstawowych zasad i celów prowadzonego postępowania, jak choćby zasady szybkości działania czy zasady prawdy obiektywnej.

Nie zgodził się z odwołującą, że konieczne było zastosowanie w prowadzonym postępowaniu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i wyłączenie od udziału w sprawie kontrolującego inspektora. Żadna z wymienionych w tych przepisach okoliczności nie miała miejsca. Prowadzenie kontroli drogowej, sporządzenie z tej czynności protokołu, wydanie po przeprowadzeniu całego postępowania decyzji administracyjnej oraz przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka są czynnościami w pełni odpowiadającymi zakresowi obowiązków inspektora transportu drogowego wynikającymi z wyżej cytowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nie można przyjąć, że między kontrolującym a kontrolowanym powstaje w omawianej sytuacji taki stosunek prawny, w którym wynik prowadzonej sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki inspektora transportu drogowego.

Nie ma zatem zastosowania przypadek określony w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ma racji odwołująca, że kontrolujący inspektor był świadkiem w sprawie, w rozumieniu k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że wskazany w nim powód wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik ten złożył zeznania w charakterze świadka. Sytuacja taka nie miała miejsca. Okoliczność, w której pracownik prowadzi całe postępowanie, jest zgodna z obowiązującym prawem i charakterystyczna dla wszystkich służb kontrolnych. Zabezpieczeniem interesów strony w omawianym zakresie jest ocena całości materiału dowodowego dokonywana w toku postępowania odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez Ministra Infrastruktury delegacji ustawowej przy wydawaniu przez niego rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2008 roku w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego organ II instancji stwierdził, że organy inspekcji transportu drogowego powołane są do kontroli przestrzegania prawa i działają w oparciu o obowiązujące przepisy. Nie odnoszą się do zarzutów dotyczących błędów w technice legislacyjnej. Niezależnie, przywoływany akt prawny już nie obowiązuje. Został zastąpiony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 roku w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. z 2009 r., Nr 145, poz. 1184).

W odniesieniu do argumentu strony dotyczącego sprzeczności przepisów art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, ustawą o swobodzie działalności gospodarczej oraz prawem Unii Europejskiej organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma uprawnień do badania zgodności aktów prawnych obowiązujących na terytorium RP. Celem działania organu II instancji jest ocena decyzji organu I instancji pod kątem jej merytorycznej i faktycznej prawidłowości, uwzględniając całokształt okoliczności w sprawie oraz argumenty przytoczone przez stronę odwołującą się.

Strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób pomimo, iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. O wykonywaniu tej działalności przez skarżącego przedsiębiorcę świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Ponadto kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności. Odnośnie przymiotu zarobkowości organ odwoławczy wskazał, iż każda działalność gospodarcza ukierunkowana jest na osiągnięcie zysku, ale nieuzyskanie go nie świadczy o tym, że przedsiębiorca działalności takiej nie wykonuje. Każda działalność gospodarcza związana jest z ryzykiem straty. Okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu, nie stanowi o nie wykonywaniu działalności gospodarczej. W przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym w tym celu miejscu postojowym na klienta i jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągnięcie zysku. Podczas kontroli wykonano również wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej. Oczywiście z wydruku nie wynika, jakiego rodzaju usługa transportowa została wykonana, ale ww. okoliczności przemawiają za przyjęciem, że wykonana w pojeździe usługa dotyczyła przewozu osób. Taką możliwość oceny daje art. 80 k.p.a., na mocy którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - nawet wobec faktu, gdy w chwili kontroli w pojeździe nie znajdował się pasażer.

Uznał, że wbrew stanowisku odwołującego, ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolił na przyjęcie, że kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz okazjonalny. Wprawdzie na podstawie udzielonej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób można również wykonywać (po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia) przewóz regularny lub przewóz regularny specjalny, jednak na podstawie art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. do tych przewozów w krajowym transporcie drogowym używane są wyłącznie autobusy. Autobus, stosownie do art. 2 pkt 41 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, poz. 908 ze zm.), to pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zatrzymany do kontroli pojazd nie był autobusem w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu.

Podobne argumenty odniósł do sugestii skarżącego, że zatrzymanym pojazdem mógł być wykonywany przewóz regularny specjalny, który zgodnie z jego definicją zawartą w art. 4 pkt 9 u.t.d. jest wyodrębnioną formą przewozu regularnego. Zastosowanie do niego ma zatem również art. 18b ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.

Za nietrafiony uznał również zarzut, że przedmiotowym pojazdem wykonywany mógł być przewóz kabotażowy lub przewóz okazjonalny w międzynarodowym transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 12 u.t.d. przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W omawianej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w cytowanym przepisie okoliczności. Na podstawie udzielonej skarżącemu licencji nie mógł on natomiast wykonywać międzynarodowego przewozu okazjonalnego osób. Do takiego przewozu konieczne jest uzyskanie licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób, udzielonej przez ministra właściwego do spraw transportu. Powoływane przez pełnomocnika strony zezwolenie na wykonywanie przewozów okazjonalnych, które miały by być realizowane w czasie kontroli, dotyczy natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 u.t.d. jedynie przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym. Taki przewóz z pewnością nie był wykonywany w chwili kontroli.

Wykonywany przewóz nie był także przewozem wahadłowym w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.t.d. W takiej sytuacji zastosowanie musi mieć art. 4 pkt 11 u.t.d., zgodnie z którym przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Wykonywany przez stronę przewóz wypełniał kryteria tej definicji.

Organ odwoławczy podniósł, że transport drogowy taksówką wykonywany jest w oparciu o odrębną licencją, udzielaną po spełnieniu przez przedsiębiorcę odrębnych kryteriów, wymienionych w art. 6 u.t.d. Jest ona również udzielna przez inny organ niż w przypadku uzyskanej przez skarżącego licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Odwołujący takiej licencji nie posiadał. Zatrzymany do kontroli pojazd nie spełniał również definicji taksówki określonej w art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym (t.j. taksówka to m.in. pojazd samochodowy odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu za ustaloną na podstawie taksometru opłatą). Zakres niezbędnego wyposażenia i oznaczenia taksówki został szczegółowo określony w § Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. (Dz. U. 2003 Nr 32, poz. 262). Zatrzymany do kontroli pojazd nie spełniał warunków wymienionych w tym przepisie, odnoszących się np. do właściwie umieszczonego dodatkowego światła z napisem "TAXI". Biorąc pod uwagę wszystkie ww. okoliczności, nie ma podstaw do przyjęcia, że strona wykonywała transport drogowy osób taksówką.

Odpierając zarzut niezgodnego z prawem nieuwzględnienia wniosków dowodowych składanych w toku postępowania powołał art. 78 § 2 k.p.a. uznając, że okoliczności których dowodzić miało przeprowadzenie postulowanych dowodów zostały już udowodnione na podstawie innych dowodów. Nadto, sformułowany wniosek o przesłuchanie w charakterze świadków pasażerów pojazdu nie wskazywał danych osobowych tych świadków. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin pojazdu również nie wskazywał na jakie okoliczności miałby być przeprowadzony, gdy informacje o zatrzymanym pojeździe zostały precyzyjnie wskazane w protokole kontroli.

Organ odwoławczy uznał brak uzasadnionych podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy umieszczone na pojeździe urządzenie było lampą lub innym urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 u.t.d. Wniosek nie wskazywał, z jakiej dziedziny ma być biegły. Brak jest definicji legalnej pojęcia "urządzenie techniczne".

Uznał, że do stwierdzenia, że zamontowane na dachu pojazdu urządzenie narusza art. 18 ust. 5 u.t.d. wystarczające są dane zawarte w protokole kontroli oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna. Nie uwzględnił wniosku o ponowne przesłuchania w charakterze świadka kierowcy zatrzymanego pojazdu, na wskazane we wniosku okoliczności uznając, że świadek nie jest uprawniony do dokonywania subsumpcji przepisów prawa do stanu faktycznego. Ocena, czy podczas kontroli stwierdzono naruszenie prawa, czy też nie, jest rolą organu, a nie kierowcy zatrzymanego pojazdu.

Przepis art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. stanowi jednoznacznie, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczenia na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego, to konieczne jest zatem posłużenie się wykładnią językową, a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. Czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl w/w przepisu, jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji z art. 18 ust. 5 lit. c) jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. Innymi słowy o zatrzymaniu pojazd nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z umowy przewozowej.

W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, dla przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego podświetlenia napisu "TAXI". Zdając sobie sprawę z powyższych okoliczności stworzono takie instrumenty prawne, aby całkowicie uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, wstrzymanie wykonania decyzji, a także zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec okoliczności, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła, iż art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. nie daje podstaw do wykorzystania wyników kontroli, tj. protokołu kontroli, do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) ww. ustawy. Jej zdaniem, nałożenie kary pieniężnej możliwe jest jedynie podczas kontroli drogowej, natomiast nieuprawnione jest sporządzenie z czynności kontrolnych protokołu, na podstawie którego zostanie dopiero wszczęte postępowanie administracyjne. Jej zdaniem organ posłużył się dokumentami, do których kontroli ani wykorzystania nie ma uprawnień. Ponadto twierdziła, iż w dniu [...] maja 2009 r. nie wykonywała przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, bowiem w momencie kontroli w samochodzie nie było żadnej osoby poza kierowcą pojazdu. Zarzuciła, iż przepis art. 18 ust 5 u.t.d. jest sprzeczny z Konstytucją. Zarzuciła naruszenie art. 123 § 1 i 2 k.p.a. i 124 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy powyższe postanowienie jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 k.p.a. Zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie, że na dachu pojazdu było zamontowane urządzenie techniczne, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy obu instancji oraz art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez przyjęcie, że strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby pojazdem była przewożona jakakolwiek osoba. Zdaniem strony okazana podczas kontroli licencja na krajowy transport drogowy nie zawiera ograniczeń w zakresie wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w art. 4 pkt 7, 9, 10, 11, 12 u.t.d. Jednocześnie, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy licencja zawiera określenie rodzaju przewozu, na które została wydana. Podnosiła, iż w okazanej licencji nie ograniczono licencji na krajowy transport drogowy poprzez wskazanie rodzaju przewozu, a tym samym licencjobiorca może wykonywać wszystkie rodzaje przewozu. W ocenie strony organ nie miał możliwości ustalenia charakteru przewozu podczas kontroli, a w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o transporcie drogowym. Podnosiła, iż organ nie ustalił rodzaju licencji, rodzaju wykonywanego przewozu, sposobu zawierania umowy, sposobu wykonywania przewozu, faktu przewozu osoby, danych osoby przewożonej. Wskazała, iż inspektorzy Transportu Drogowego nie są uprawnieni do kontrolowania wydruków z kasy fiskalnej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia [...] maja 2010 r. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że brak jest podstaw wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje żadnych podstaw.

Nie znalazł ich także wniosek o zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego postępowania, a o zawieszeniu decydują względy celowościowe. Zdaniem Sądu, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego jest niecelowe. Strona posiada instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją RP przepisy (np. wniosek o wznowienie postępowania).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie, czy umocowany magnetycznie na dachu kontrolowanego pojazdu baner z napisem "[...] przewóz osób", znak słuchawki i numer telefonu "[...]" wypełnia dyspozycję art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Dyspozycja tej normy posługuje się niedookreślonymi pojęciami "lampa" lub "inne urządzenie techniczne", które nie są zdefiniowane ani w ustawie o transporcie drogowym, ani w pokrewnych regulacjach, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 235/09). W związku z powyższym obowiązkiem organu było jednoznaczne wskazanie charakteru spornego urządzenia, czyli odpowiedzi na pytanie, w jakim celu zostało zamontowane.

Kwestia ta, w ocenie Sądu, została przez organy obu instancji dostatecznie wyjaśniona i wyczerpująco uzasadniona. Sąd podzielił ocenę, iż przedmiotowy baner jest urządzeniem technicznym, a jego umieszczenie na dachu pojazdu wymagało zamontowania. Tym samym uznał, zaskarżona decyzja z [...] lutego 2010 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2009 r. nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w szczególności art. 18 ust. 5 oraz art. 75 i 89 ust. 5 tejże ustawy, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 10, 77 § 1 i 107 § 1 i § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nakładając zatem karę pieniężną w łącznej wysokości 5.000 złotych organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem niebędącym taksówką, z naruszeniem zakazu: umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Należy wskazać, iż w myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

Odpowiednia licencja, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d. jest wymagana przy wykonywaniu transportu drogowego taksówką, bowiem tej licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja taksówkowa, udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. u.t.d.).

Według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu, czego także strona nie kwestionowała, skarżąca spółka posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący ww. pojazdem.

Licencja ta nie spełniała warunków określonych dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką - art. 6 ust. 4 u.t.d. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca – skarżąca spółka była uprawniona do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom "licencji taksówkowej".

Zdaniem Sądu, ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 u.t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla "licencji taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a – c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Zatem uznać należy, iż ustawodawca dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów, które nie są taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d., przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez takiej licencji i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy.

Na podkreślenie zasługuje, że umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, wskazane w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. należy ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach "licencji taksówkowej". Innymi słowy, inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają "licencji taksówkowej" – nie mogą wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

W tej sytuacji, uprawniona jest argumentacja organu, że konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że umieszczenie na dachu pojazdu magnetycznie umocowanego banera (urządzenia technicznego) spełnia kryterium zakazu objętego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Odpierając zarzut naruszenia art. 75 u.t.d. oraz art. 89 ust. 5 u.t.d przez wydanie decyzji na podstawie protokołu kontroli stwierdzić należy, że jest on pozbawiony podstaw. Owszem, przepis art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog innych postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, ale oprócz postępowania prowadzonego na mocy ustawy o transporcie drogowym. Twierdzenie, że tryb jaki przewidziany jest w samej ustawie nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie jej przepisów (czyli także art. 18 ust. 5 lit. c) stoi w sprzeczności z tą ustawą. Inspekcja Transportu Drogowego powołana została do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów, o których mowa w art. 3 (art. 48 u.t.d.) Zadania kontrolne Inspekcji określone są w art. 50 u.t.d., a wykonując określone w art. 56 u.t.d. kontrole, inspektorzy mają prawa określone w art. 56 - w szczególności do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym i ustawy drogach publicznych. Także art. 92 u.t.d. odwołuje się w pierwszym rzędzie wprost do jej norm (ust. 1. Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów (...) - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Kto i na jakiej zasadzie podlega kontroli Inspektorów mówią art. 68-70. Zakres uprawnień inspektora w toku kontroli, co do legitymowania kierowców, badania dokumentów, dokonywania oględzin i zabezpieczania zebranych dowodów przewiduje art. 73, a wszystkie te informacje z przeprowadzonych czynności umieszcza się w protokóle, o którym mowa w art. 74 u.t.d. Także art. 93 ust. 1 ustawy wprost stanowi, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, a następnie określa tryb tego postępowania.

Zatem zarzut skarżącego, że art. 89 ust. 2 u.t.d. nie zawiera umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wykraczający poza katalog określony w art. 75 u.t.d. – jest nieuzasadniony, skoro w niniejszej sprawie art. 75 u.t.d. nie był podstawą wszczęcia postępowania.

Omawiane normy przeczą twierdzeniom skarżącej, że nałożenie kary pieniężnej możliwe jest jedynie podczas kontroli drogowej i że nieuprawnione jest sporządzenie z czynności kontrolnych protokołu, na podstawie którego zostanie dopiero wszczęte postępowanie administracyjne.

Przepis art. 74 ust. 1 – 3 u.t.d. jednoznacznie stanowi że z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole. Twierdzenie skarżącej o ograniczeniu możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego – zainicjowanego wynikami kontroli drogowej - na podstawie ustawy o transporcie drogowym, byłoby także sprzeczne z normą art. 56 u.t.d. i czyniłoby zbędnymi nadane inspektorom uprawnienia.

Ze wskazanych norm nie wynika, że nałożenie kary pieniężnej decyzją administracyjną musi nastąpić bezpośrednio po kontroli drogowej i wręczeniu kierowcy protokołu. Ustawa o transporcie drogowym, która w kwestiach nieuregulowanych odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego nie zamyka organowi drogi do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania i zebrania dowodów celem wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, jaki miał miejsce w dacie kontroli, a których nie można dostatecznie wyjaśnić na drodze. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje przy tym zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń, co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustalaniu faktu. Zawarta w tym przepisie została zasada równej mocy środków dowodowych, która dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., także dowody z dokumentów, zdjęcia fotograficzne, zeznanie świadka - tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, które mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej wyjaśnienia, czy skarżąca naruszyła zakaz objęty dyspozycją art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy.

Także judykatura i orzecznictwo stoi na stanowisku, że w przepisach k.p.a. nie ma podstaw do wprowadzenia zróżnicowania środków dowodowych. (p. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, str. 393, Wyd. C.H.Beck, 2005 r.). Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r. sygn. akt III SA 1838/91 stwierdzając, iż ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a.

Na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw, aby dezawuować protokół kontroli, zeznania świadka oraz dokumentację fotograficzną i inne dowody wskazane w zaskarżonej decyzji, jako niewystarczające środki dowodowe w zakresie potwierdzenia faktu zainstalowania na dachu pojazdu "innego urządzenia technicznego". Nie ma też znaczenia, dla zasadności ustalenia wykonywania przewozu okazjonalnego fakt, że w pojeździe w chwili kontroli nie znajdował się pasażer. Ocena materiału dowodowego dokonana w tym zakresie przez organy, przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 80 k.p.a. jest dostatecznie przekonywująca.

Zdaniem Sądu, nie było konieczności sięgania przez organ do kolejnych środków dowodowych, w tym oględzin, czy też opinii biegłego celem ustalenia okoliczności umieszczenia na dachu pojazdu "innego urządzenia technicznego". Poczynione przez organ ustalenia w oparciu o przeprowadzone dowody oraz ich ocena celowościowa nie budzą wątpliwości.

W ocenie Sądu, trudno także uznać za uprawnioną tezę strony skarżącej, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. pozbawione były logiki, czy naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a także - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).

Negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

Natomiast niewydanie przez organ postanowienia o odmowie dopuszczenia dowodów, które jest niezaskarżalne jest tego rodzaju uchybieniem formalnym, które – w okolicznościach wskazanych w uzasadnieniu - nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.