Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1029/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 roku sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] maja 2017 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zwrócić skarżącej kwotę [...]- zł ( [...] złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. W. S.A. od decyzji Marszałka Województwa W. z [...] 2017 r. nr [...] o wymierzeniu opłaty za wprowadzenie ścieków lub ziemi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach.

Ww. decyzją z [...] 2017 r. Marszałek Woj. Wlkp. wymierzył A. W. S.A. opłatę za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji w zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości opłat za rok 2013 r. w kwocie [...]zł .

A. W. S.A. wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie:

- art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez pominięcie słusznego interesu strony w sposób, który narusza zaufanie do organów państwa,

- art. 276 w zw. z art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.) poprzez bezpodstawne wymierzenie opłaty podwyższonej.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w P. powołało art. 276 ust. 1 p.o.ś. stanowiący podstawę do wymierzenie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Następnie wskazało, że kluczowe w sprawie było ustalenie, czy zaszła sytuacja braku wymaganego prawem pozwolenia za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w 2013 r. Kolegium podało, że spółka dysponowała pozwoleniami wodnoprawnymi:

- dla modułu 3.1.1 N. T. M., należącego do Odcinka 3 N. T. [...] [...] N. T. – K., udzielone decyzją Wojewody W. z [...] 2002 r. na okres do 31 grudnia 2012 r.

- dla modułu 3.1.2 M. – B. [...], udzielone decyzją Wojewody W. z [...] 2002r . na okres do 31 grudnia 2012 r.,

- dla modułu 4.1 OUA K. [...], udzielone decyzją Wojewody W. z [...] 2002 r. na okres do 31 grudnia 2012 r.,

- dla modułu 2.2 K.-W. [...] [...] N. T. – K., udzielone decyzją Wojewody W. z [...] 2002 r. na okres do 31 grudnia 2012 r.,

- dla odcinka 2 K. - W. [...] [...] N. T. – K. modułu 2.3 km 207+000-km 209+138, udzielone decyzją Wojewody W. z [...] 2002 r. na okres do 31 grudnia 2012 r.,

- na szczególne korzystanie z wód i wykonanie urządzeń wodnych dla odcinka nr [...] [...] [...], moduł 2.1 K. – K. km 171+600 do 180+200, udzielone decyzją Wojewody W. z [...] 2002 r. na okres do 31 grudnia 2012 r.,

- dla modułu 3.3 G. – [...] km 154+600 – 258+300, udzielone decyzją Wojewody W. z [...] 2002 r. na okres do 31 grudnia 2012 r.

Wygaśnięcie ww. decyzji stwierdził Marszałek Woj. Wlkp. odpowiednio decyzjami z: [...] 2013 r. (decyzji z [...].2002 r.), z [...] 2013 r. (decyzji z [...].2002 r.), z [...] 2015 r. (decyzji z [...].2002 r.), z [...] 2015r. (decyzji z [...].2002 r.), z [...] 2015 r. (decyzji z [...].2002 r.), z [...] 2015 r. decyzji z [...].2002 r.),z [...] 2015 r. (decyzji z [...] 2002 r.).

Ten sam organ udzielił spółce następujących pozwoleń wodnoprawnych:

- decyzją z [...] 2013 r. – dla odcinka nr [...] [...] [...], moduł G. – [...] km 153+900 – 158+300 od 22 lutego 2013 r. do 21 lutego 2023 r.,

- decyzją z [...] 2013 r. – dla odcinka nr [...] moduł 2.1 K. – K. od km 171+600 do km 180+200 [...] od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2023 r.,

- decyzją z [...] 2013 r. – dla odcinka [...] [...] moduł 3.1.1 N. T. – M. od 13 września do 12 września 2023 r.,

- decyzją z [...] 20113 r. – dla odcinka [...] [...] , moduł 3.1.2 M. – B. od km 123+840 do km 140+500 od 23 września 2013 r. do 22 września 2023 r. ,

- decyzją z [...] 2013 r. dla odcinka nr [...] moduł 2.3 W. [...] [...] od km 207+000 do km 209+138 od 11 października 2013 r. do 10 października 2023 r.,

- decyzją z [...] 2013 r. – dla odcinka [...] [...] moduł K. – W. od km 180+200 do km 207+000 od 31 października 2013 r. do 30 października 2023 r.,

- decyzją z [...] 2014 r. dla odcinka nr [...] [...] [...] moduł 4.1, km 160+000 OUA K. od 17 stycznia 2014 r. do 16 stycznia 2024 r.

Kolegium wskazało, że zdaniem spółki decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter konstytutywny i w związku z tym spółka dysponowała stosownymi pozwoleniami do czasu stwierdzenia ich wygaśnięcia. SKO nie podzieliło tego stanowisko stwierdzając, że pozwolenia wodnoprawne wygasły z upływem terminu, na jaki je wydano. Przywołane zaś decyzje Marszałka Woj. Wlkp. o wygaśnięciu pozwoleń wodnoprawnych mają charakter deklaratoryjny. Potwierdziły one jedynie zaistnienie skutku prawnego w postaci wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych z uwagi na upływ terminu, na który je wydano. Wynika to wprost z art. 135 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej: p.w.), zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 138 pkt 1 p.w. z 2001 r. stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Zdaniem organu II instancji niewydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza, że podmiot nadal dysponuje pozwoleniem. Tak przyjmując podmiot, któremu wygasło pozwolenie wodnoprawne nie musiałby występować o nowe do czasu stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia dotychczasowego. Nie miałby też możliwości oceny, kiedy decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia dotychczasowego zostanie wydana oraz kiedy powinien złożyć wniosek o wydanie nowego pozwolenia. Na poparcie stanowiska Kolegium przytoczyło fragment uchwały NSA z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II OPS 2/11).

Następnie Kolegium wyjaśniło, że spółka złożyła wnioski o wydanie nowych pozwoleń [...] 2012 r. (dla modułu 3.1.1), [...] 2012 r. (dla odcinka nr [...], moduł G.-K.), [...] 2012 r. (dla modułu 3.1.2.), [...] 2012 r. (dla modułu 2.1), [...] 2012 r. (dla modułów 2.3, 2.2 i 4.1). Zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie uznał, że spółka owe wnioski złożyła przed upływem okresu, na który wydano dotychczasowe pozwolenia, ale nie nastąpiło to z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych przed 31 grudnia 2012 r. Wniesienie podań o wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych tuż przed upływem okresu, na który wydano pozwolenia dotychczasowe, uniemożliwiło wydanie nowych pozwoleń przed upływem tego terminu. Jednocześnie późniejsze stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych pozwoleń umożliwiło organowi I instancji ustalenie opłaty podwyższonej za 2013 r. Organ I instancji wziął przy tym pod uwagę stopień skomplikowania spraw. Marszałek Woj. Wlkp. uznał, że strona mimo złożenia podań tuż przed upływem terminu, na który wydano pozwolenia dotychczasowe nie może ponosić ujemnych konsekwencji z powodu rozpatrywania spraw o wydanie nowych pozwoleń dłużej niż w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Stąd ustalono opłatę podwyższoną dla poszczególnych obiektów autostradowych za okres od 1 stycznia do 20 lutego 2013 r. (odcinek 3.1.2), od 1 stycznia do 27 lutego 2013 r. (odcinek 2.1), od 1 stycznia do 28 lutego 2013 r. (odcinek 2.2 i 2.3). W przypadku odcinka 4.1 ustalono opłatę podwyższoną za cały 2013 r., gdyż organ wydał decyzję dopiero w 2014 r., bowiem strona uzupełniła dokumentację dopiero po kilkukrotnym wezwaniu. Nie ustalono zaś opłaty za odcinek 3.1.1 oraz nr [...] [...] [...], ponieważ w pierwszym przypadku spółka złożyła podanie o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego 22 października 2012 r. i organ miał możliwość wydania decyzji przed 31 grudnia 2012 r., w drugim zaś – spółka wniosła podanie dopiero 14 grudnia 2012 r., ale organ I instancji również nie ustalił opłaty. Reasumując stwierdzono, że za okres podwyższonej opłaty spółka nie posiadała pozwoleń wodnoprawnych. Dodano, że już pismem z 23 maja 2012 r. organ I instancji zwracał spółce uwagę na zbliżający się koniec okresu, na który przyznano dotychczasowe pozwolenia wodnoprawne.

W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że niezasadne są zarzuty odwołania naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Organ nie ma obowiązku uwzględnienia wyłącznie interesu strony, gdyż art. 7 k.p.a. nakazuje wyważy słuszny interes strony z interesem społecznym. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wziął pod uwagę zarówno interes społeczny wyrażający się w obowiązku ustalenia podwyższonej opłaty, jak i słuszny interes strony. Ten ostatni wyrażał się w zapewnieniu spółce, aby nie poniosła konsekwencji trwania postępowań w sprawie wydania nowych pozwoleń wodnoprawnych dłużej niż to wynika z terminów określonych w k.p.a. SKO przyjęło też za niezasadny zarzut naruszenia art. 276 w zw. z art. 292 p.o.ś. wskazując, że decyzja ustalająca opłatę podwyższoną była prawidłowa.

A. W. S.A. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w P. zarzuciło organowi naruszenie:

- art. 135 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 p.w. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że upływ czasu, na który wydano pozwolenie wodnoprawne skutkuje wyeliminowaniem go z obrotu prawnego, podczas gdy konieczne jest wydanie w tym zakresie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia,

- art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 p.w. poprzez uznanie, wbrew literalnemu brzmieniu przepisów, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy prawa z upływem okresu, na który je udzielono, podczas gdy przepis ten wskazuje na konstytutywny charakter decyzji w tym przedmiocie,

- art. 276 w zw. z art. 292 ust. 1 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że spółka działała bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii procedowania wniosków o wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych,

- art. 8 k.p.a. poprzez obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami działań organu w zakresie wydania nowych pozwoleń wodnoprawnych.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga spółki [...] W. S.A. jest zasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z [...] 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Woj. Wlkp. z [...] 2017r. o wymierzeniu spółce [...] W. S.A. opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2013 r. w kwocie [...]zł.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zgodnie z art. 272 pkt 1 p.o.ś. jednym ze środków finansowo-prawnych ochrony środowiska jest opłata za korzystanie ze środowiska. Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 273 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). W myśl art. 274 ust. 2 p.o.ś. wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków zależy, z zastrzeżeniem ust. 4, od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w wypadku wód chłodniczych - od temperatury tych wód. Co istotne, zgodnie z art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Jak określa to art. 292 pkt 2 p.o.ś. w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500% za pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Spór pomiędzy organami ochrony środowiska a skarżącą spółka zrodził się na gruncie zastosowania ostatniego z powołanych przepisów, co do zagadnienia konieczności poniesienia przez [...] W. S.A. podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska za poszczególne miesiące 2013 r. kiedy to spółka nie uzyskała jeszcze wymaganych pozwoleń wodnoprawnych, ale złożyła w celu ich uzyskania – a przed wygaśnięcia dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych – stosowne wnioski.

W tym miejscu należy stwierdzić, że bezsporne są okoliczności, wymienione przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydania decyzji Wojewody W. w sprawie pozwoleń wodnoprawnych na okres do 31 grudnia 2012 r., stwierdzenia ich wygaśnięcia odpowiednimi decyzjami Marszałka Województwa W. w okresie lat 2013-2015, a także wydania nowych pozwoleń wodnoprawnych w okresie lat 2013-2015 odpowiednio na okresy do 2023 lub 2024 r.

Przypomnieć należy, iż organy orzekające uznały, że dotychczasowe pozwolenia wodnoprawne wygasły z upływem terminu, na jaki je wydano, a decyzje Marszałka Woj. Wlkp. o wygaśnięciu pozwoleń wodnoprawnych mają charakter deklaratoryjny. Decyzje te potwierdziły jedynie zaistnienie skutku prawnego w postaci wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych z uwagi na upływ terminu, na który je wydano, co wynika wprost z art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 138 pkt 1 p.w. z 2001 r. stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Zatem niewydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza, że podmiot nadal dysponuje pozwoleniem. Tak przyjmując podmiot, któremu wygasło pozwolenie wodnoprawne nie musiałby występować o nowe do czasu stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia dotychczasowego. Następnie SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, iż skoro spółka wnioski o nowe pozwolenia wodnoprawne złożyła przed upływem okresu, na który wydano dotychczasowe pozwolenia, ale nie nastąpiło to z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych przed 31 grudnia 2012 r., to uniemożliwiło to wydanie nowych pozwoleń przed upływem tego terminu. Jednocześnie późniejsze stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych pozwoleń umożliwiło organowi I instancji ustalenie opłaty podwyższonej za 2013 r., z przyjęciem, że względu na stopień skomplikowania spraw, że spółka mimo złożenia podań tuż przed upływem terminu, na który wydano pozwolenia dotychczasowe nie może ponosić ujemnych konsekwencji z powodu rozpatrywania spraw o wydanie nowych pozwoleń dłużej niż w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. (na okres 2 miesięcy od złożenia wniosku).

Zważyć należy zatem, że istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy utrata ważności pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi z powodu upływu okresu, na jakie zostało udzielone, jest tożsama z jego wygaśnięciem, w sytuacji, gdy właściwy organ nie wydał decyzji stwierdzającej taki skutek prawny w trybie art. 138 Prawa wodnego z 2001 r.

Podstawą do wymierzenia opłaty podwyższonej z mocy art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś. jest bowiem korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Ustawa nie zawiera jednak definicji pojęcia "bez wymaganego pozwolenia". Nie jest kwestionowany fakt, że na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Skarżąca uzyskała takie pozwolenia na podstawie decyzji wymienionych przez organy obydwu instancji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że wpływ na ewentualne zastosowanie sankcji administracyjnych w postaci podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska wobec podmiotu, który przed upływem terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego wystąpił o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, mają przyczyny i okoliczności niewydania nowych pozwoleń wodnoprawnych, przed upływem wygaśnięcia pozwoleń dotychczasowych.

W niniejszej sprawie zachodzi przypadek, wskazany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, bowiem skarżąca spółka wystąpiła o wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych przed upływem ważności poprzednich. W uchwale tej NSA stwierdził, że "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie w art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy (udzielenia pozwolenia na wprowadzanie substancji do środowiska) nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. W tym zakresie NSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, według którego stwierdzenie, że strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, iż nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 ustawy, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 p.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 p.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 p.o.ś.).

We wspomnianej uchwale NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11 jednoznacznie wskazano, że w myśl art. 162 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna wygasa w trzech przypadkach: po pierwsze, wtedy, gdy upłynie termin jej ważności, po drugie, wtedy, gdy stanie się bezprzedmiotowa, po trzecie wtedy, gdy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku i nie został on dopełniony w wyznaczonym terminie. Tylko w drugim i trzecim przypadku, organ, który wydał decyzję w I instancji powinien stwierdzić wygaśnięcie dotychczasowej decyzji. W odniesieniu zaś do pierwszej przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, bowiem z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie to, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, (art. 162 k.p.a., PiP z1992 r., nr 7, s. 50). NSA uznał przy tym, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 p.o.ś. W rezultacie, w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Jak wynika z powyższych rozważań NSA, chodziło w tym wypadku o sytuację, gdy strona prawidłowo, przed upływem terminu ważności pozwolenia złożyła stosowny wniosek o wydanie nowego pozwolenia, jednak z przyczyn leżących po stronie organu decyzja nie została wydana przed upływem ważności tego pozwolenia.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organy orzekające nie wyjaśniły istotnych dla wyniku sprawy okoliczności podnoszonych przez spółkę, czym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a, który nakazuje organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co istotne uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno zaś zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W okolicznościach i stanie prawnym niniejszej sprawy kluczowym było ustalenie i wyjaśnienie, czy [...] W. S.A. z odpowiednim wyprzedzeniem, przed wygaśnięciem z końcem roku 2012 r. dotychczasowym pozwoleń wodnoprawnych, wystąpiła o nowe pozwolenia.

Organy orzekające zgodnie przyjęły, że spółka o nowe pozwolenia wodnoprawne dla poszczególnych odcinków autostrady [...] wystąpiła odpowiednio w dniach: 22 października 2012 r. oraz 14, 20, 27 i 28 grudnia 2012 r. i przyjęły, że podwyższone opłaty powinny zostać naliczone za brak pozwoleń w tych sprawach, w których złożenie wniosków nie nastąpiło to z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych przed 31 grudnia 2012 r.

Zważyć jednak należy, że ustalenia organów orzekających w tym zakresie są niewystarczające i nie znajdują potwierdzenia w zgormadzonym materiale dowodowym. Po pierwsze akta sprawy nie zawierają wniosków spółki, którymi ta zwróciła się do Marszałka Woj. Wlkp. o wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych (wraz z ewentualnymi dowodami ich nadania – kopertami, bądź potwierdzeniem, że zostały złożone w siedzibie organu). Ustalenie zatem dat złożenia wniosków nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy i pozostaje gołosłowne. Okolicznością, która uwiarygadnia stanowisko organów obu instancji w tym zakresie jest jedynie fakt, że daty złożenia poszczególnych wniosków o nowe pozwolenia wodnoprawne dla kolejnych odcinków Autostrady [...] potwierdziła spółka.

Niemniej stwierdzić należy, że organy zignorowały istotne z punktu widzenia ustalenia okresu, w którym ubiegała się o uzyskanie nowych pozwoleń wodnoprawnych, okoliczności podnoszone w odwołaniu, a których "ślad" pozostaje w materiale dowodowym organu I instancji. W odwołaniu podniesiono, że spółka składając wnioski w grudniu 2012 r. działała zgodnie z wytycznymi Urzędu Marszałkowskiego ustalonymi podczas spotkania w dniu 16 listopada 2012 r. Podano, że działając w oparciu o ww. robocze ustalenia z Urzędem Marszałkowskim, w październiku 2012 r. spółka złożyła wniosek jedynie dla odcinka 3.1.1. Był on przedmiotem omówienia na spotkaniu 16 listopada 2012 r. w siedzibie Urzędu i na podstawie podjętych na tym spotkaniu ustaleń przygotowano pozostałe wnioski dla odcinków 3.1.2, 3.3, 4.1, 2.1, 2.2, 2.3. Wskazano, że celem podjętych ustaleń było uniknięcie konieczności poprawienia wszystkich wniosków. Dodano, że treść wzajemnych ustaleń została szczegółowo opisana w piśmie spółki z dnia 22 października 2014 r. znak: [...] Zdaniem spółki na dzień 22 października 2012 r. (dzień złożenia wniosku dla odcinka 3.1.1) spółka była gotowa złożyć również wniosku dla pozostałych odcinków, czego nie uczyniła, działając tym zakresie w oparciu o wytyczne ustalone w porozumieniu z Urzędem Marszałkowskim.

Powyższe twierdzenia spółki znajdują jedynie szczątkowe odzwierciedlenie w aktach sprawy. W notatce służbowej z 11 sierpnia 2014 r. autorstwa pracownika Urzędu Marszałkowskiego Departamentu Środowiska, Wydziału Opłat i Baz Danych o Środowisku, Oddziału Opłat za Korzystanie ze Środowiska – specjalisty M. M. wskazuje się, że dnia 22 października 2012 r. spółka złożyła wniosek o pozwolenie wodnoprawne dla odcinka 3.1.1., a następnie, że 16 listopada 2012 r. odbyło się spotkanie w sprawie braków wniosku. Również w piśmie z 11 grudnia 2014 r. znak: [...] spółka podała, że "Wniosek w zakresie pododcinka 3.1.1 został złożony w dniu 22.10.2012 r. w oparciu o istniejące rozwiązania i zgodnie z obowiązującą dotychczas decyzją Wojewody W.. Kolejne wnioski były składane w oparciu o ustalenia roboczego spotkania, które odbyło się w dniu 16 listopada 2012 r., stąd termin ich złożenia przypadł na grudzień 2012 r." Jak wskazano w cytowanym piśmie "Takie postępowanie było ustalone roboczo pomiędzy Urzędem Marszałkowskim a Spółką".

W ocenie Sądu rację ma strona skarżąca, że z uwagi na sporną kwestię, kluczowe było ustosunkowanie się przez organy orzekające do podnoszonych okoliczności podjęcia przez organ I instancji i spółkę ustaleń w listopadzie 2012 r. co do złożenia wniosków we wszystkich sprawach nowych pozwoleń wodnoprawnych objętych niniejszą sprawą. Gdyby bowiem okazało się, że faktycznie do takich ustaleń doszło, niedopuszczalnym byłoby obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu I instancji będzie wyjaśnienie kwestii ewentualnych ustaleń podjętych przezeń ze stroną w listopadzie 2012 r. co do składania wniosków o nowe pozwolenia wodnoprawne dotyczące Autostrady [...] i ich wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. poz. 1800) zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie [...]zł jako sumy: wpisu od skargi ([...] zł) oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) – pkt II wyroku.

Na podstawie zaś art. 225 p.p.s.a. Sąd zwrócił stronie skarżącej nadpłacony wpis od skargi w kwocie [...]zł (pkt III wyroku).