Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1821/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1145/14 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1145/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...]– stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i jednocześnie orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 4 września 2013 r., [...] ([...]) Wójt Gminy B. (zwany dalej "Wójtem") odmówił C. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] o powierzchni 1,29 ha, położonej we wsi G., gmina B.. Jako zasadniczy motyw decyzji wskazano fakt, że działka obejmuje grunty klasy III, co powoduje, że przeznaczenie jej na cele nierolnicze wymaga uzyskania odpowiedniej zgody [która może być uzyskana jedynie w procedurze planistycznej – uw. NSA].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył C. S.. Podkreślił w nim w szczególności, że pierwotne brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (na datę złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266; aktualnie Dz. U. z 2015 r., poz. 909 – uw. NSA, dalej "u.o.g.r.") pozwalało na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów o zwartym obszarze projektowanym takiego przeznaczenia nie przekraczającym 0,5 ha. W trakcie postępowania w jego sprawie rozważany przepis znowelizowano (od 25 maja 2013 r.) wykluczając przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów I-III klasy. Skarżący wyraził więc przekonanie – szeroko to uzasadniając – że do rozpatrzenia jego wniosku należało stosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odwołanie zawiera prezentatę z datą złożenia "2013-09-30".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...]Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.") – uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. We wstępnej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi, że odwołanie zostało wniesione z dochowaniem ustawowego terminu. Z kolei jako zasadniczy motyw uchylenia decyzji Wójta Kolegium powołało okoliczność, iż nie przeanalizowano, czy w odniesieniu do gruntu objętego postępowaniem została udzielona zgoda na zmianę jego przeznaczenia, wydana w procedurze uchwalania planów miejscowych, które obowiązywały niegdyś w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.). Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 778 – uw. NSA, dalej "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest między innymi warunkowane tym, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo "jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" [to jest planów uchwalonych pod rządami ustawy z 1994 r. – uw. NSA].

Na powyższą decyzję skargę wniósł C. S.. Podkreślił, że Kolegium całkowicie pominęło jego argumentacje prawną przedstawioną w odwołaniu. Ponownie wyraził przekonanie, że w odniesieniu do złożonego przez niego wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno się stosować przepisy dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej 25 maja 2013 r.

W piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. Sąd zobowiązał Kolegium do nadesłania dokumentu potwierdzającego, że odwołanie zostało wniesione z dochowaniem terminu.

Kolegium w piśmie z dnia 20 listopada 2014 r. poinformowało, że wystąpiło o przekazanie żądanych dokumentów do Wójta, który prześle je bezpośrednio do Sądu.

W dniu 5 grudnia 2014 r. do akt sprawy wpłynęło pismo z dnia 2 grudnia 2014 r., w którym Sekretarz Gminy B. poinformował, że C. S. złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji osobiście w kancelarii Urzędu Gminy w dniu 30 września 2013 r. Ponadto, do akt sprawy dołączono wydruk z programu komputerowego, potwierdzający rejestrację w tym dniu odwołania wniesionego przez C. S..

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1145/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (jednocześnie stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku).

W motywach orzeczenia wskazano, że Sąd badając legalność decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r. doszedł do przekonania, iż wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Sąd wyjaśnił, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Przechodząc do oceny materiału sprawy Sąd wskazał, że organ odwoławczy w sposób dowolny, przedwczesny, a konsekwencji nieuprawniony, przyjął, że odwołanie C. S. od decyzji Wójta z dnia 4 września 2013 r. zostało wniesione z dochowaniem ustawowego terminu. Zdaniem Sądu lakoniczne stwierdzenie w tej kwestii zawarte we wstępnej części uzasadnienia decyzji Kolegium nie znajduje oparcia w materiale dowodowym.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono dalej, że data wniesienia przez C. S. odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości. Na znajdującym się w aktach odwołaniu C. S. od decyzji Wójta znajduje się prezentata Urzędu Gminy B. z widoczną datą wpływu – 30 września 2013 r. W związku z wątpliwościami jakie Sąd powziął w zakresie prawidłowości ustalenia, że odwołanie zostało wniesiono w terminie, pismem z dnia 13 listopada 2014 r. zobowiązał Kolegium do nadesłania dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 20 listopada 2014 r. poinformował o przekazaniu wezwania organowi pierwszej instancji, który z kolei przekazał Sądowi pismo Sekretarza Gminy z dnia 2 grudnia 2014 r. informujące o tym, że C. S. złożył odwołanie osobiście w kancelarii urzędu gminy w dniu 30 września 2013 r., a także wydruk z programu komputerowego, potwierdzający rejestrację w tym dniu odwołania od decyzji, wniesionego przez C. S. Wskazane dokumenty w zestawieniu z informacjami wynikającymi z prezentaty umieszonej na znajdującym się w aktach administracyjnych odwołaniu pozwoliły – w ocenie Sądu – na przyjęcie ustalenia, że skarżący wniósł odwołanie za pośrednictwem Wójta Gminy B. w dniu 30 września 2013 r.

Sąd uznał dalej, że zestawienie wskazanej daty z możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy okolicznościami doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 4 września 2013 r. nie daje podstaw do stwierdzenia, że odwołanie wniesiono w terminie. Jedynym znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego źródłem informacji w tym zakresie jest pokwitowanie odbioru przesyłki poleconej skierowanej do C. S., w której przesłano mu decyzję (pokwitowanie znajduje się w kopercie przytwierdzonej do obwoluty akt postępowania przed organem administracji pierwszej instancji). Na dokumencie tym odciśnięto za pomocą datownika datę 13 września 2013 r. oraz podpis odbiorcy, a nad nim sporządzono nieczytelną adnotację. Imię i nazwisko kwitującego wpisane są w sposób uniemożliwiający pełne ich odczytanie, jednakże niewątpliwie nie są to dane skarżącego.

Sąd wskazał, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony od daty wskazanej na pokwitowaniu odbioru, upłynął 27 września 2013 r., zatem trzy dni przed wniesieniem przez skarżącego odwołania od decyzji Wójta z dnia 4 września 2013 r. (30 września 2013 r.).

Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd wskazał, że stosownie do art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Decyzję z dnia 4 września 2013 r. wysłano do C. S. na adres podany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W myśl art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Sąd zaznaczył, że dopuszczalność dokonania doręczenia zastępczego uzależniona jest od spełnienia warunków z art. 43 K.p.a. Dodał, że jeżeli w realiach sprawy wskazane wyżej warunki doręczenia zastępczego zostaną spełnione, to miarodajną dla oceny daty doręczenia jest data przyjęcia pisma przez domownika, sąsiada lub dozorcę domu, niezależnie od tego, czy wywiązali się oni z obowiązku dostarczenia pisma w odpowiednim czasie.

Analizując przedstawioną w aktach administracyjnych dokumentację Sąd uwypuklił, że informacje zawarte na pokwitowaniu pozwalają stwierdzić, że odbioru decyzji Wójta w dniu 13 września 2013 r. nie potwierdził osobiście adresat C. S. Na pokwitowaniu znajduje się podpis innej osoby, której personaliów nie sposób jednak jednoznacznie ustalić oraz nieczytelna adnotacja. To w ocenie Sądu prowadzi do konkluzji, że pokwitowanie odbioru nie pozwala na ustalenie, czy wszystkie przesłanki dopuszczalności doręczenia zastępczego zostały spełnione. Nie można bowiem na jego podstawie ustalić, czy decyzję odebrała osoba określona w art. 43 K.p.a.

Zdaniem Sądu obowiązkiem Kolegium dokonującego wstępnej kontroli odwołania było skorzystanie z przysługujących mu uprawnień w celu zweryfikowania prawidłowości czynności podjętych przez doręczyciela, które pozwolą ocenić, czy skutek doręczenia nastąpił w dniu potwierdzenia odbioru przesyłki przez osobę inną niż adresat. Powinno przede wszystkim zażądać wyjaśnień od operatora pocztowego, co do tego, kto pokwitował odbiór przesyłki pocztowej poleconej zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, czy osobą tą był domownik, czy może sąsiad adresata, a także, czy osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi oraz – jeżeli odbiór pokwitował sąsiad – czy doręczyciel umieścił zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, o ile nie było to możliwe, w drzwiach mieszka.

Sąd wskazał też, że jeżeli wyjaśnienia operatora pocztowego okażą się niewystarczające do ustalenia wskazanych okoliczności, organ odwoławczy powinien przeprowadzić także inne niezbędne dowody, w szczególności ustalić osobę, która pokwitowała odbiór przesyłki i w razie potrzeby dokonać jej przesłuchania, a jeżeli uzna to za konieczne – przesłuchać także doręczyciela i skarżącego.

W konkluzji wskazań Sąd dodał, że jeżeli ustalenia Kolegium potwierdzą, że decyzja Wójta została doręczona C. S. zgodnie z art. 43 K.p.a., to należy stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Jeżeli zaś okaże się, że warunki doręczenia zastępczego nie zostały zachowane, to Kolegium za datę doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji Kolegium powinno przyjąć datę faktycznego przekazania decyzji skarżącemu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C. S. Zaskarżając wyrok w części obejmującej punkt 1 (stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji) zarzucił naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA; dalej "P.p.s.a.") w związku z: art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1, art. 129 § 2, art. 42 § 1 i art. 43 K.p.a. oraz w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji i nierozpatrzenie żadnego zarzutu skargi oraz niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie – naruszenie zakazu wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, podczas gdy powinno było nastąpić uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.;

2. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1, art. 248 § 1 i art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (to jest ustawy z dnia 17 listopada 1964 r., obecnie tekst jednolity tego aktu opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 – uw. NSA, dalej "K.p.c.") poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci informacji o osobie, która odebrała przesyłkę oraz o pozostawieniu albo niepozostawieniu adresatowi przesyłki, zawierającej decyzję II instancji [w treści zarzutu najpewniej powinno być "I" instancji – uw. NSA], zawiadomienia w skrzynce oddawczej pocztowej lub w drzwiach mieszkania o doręczeniu pisma innej osobie niż adresat przesyłki w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także poprzez nieprawidłowe zobowiązanie organu odwoławczego do udokumentowania, że odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2, art. 112, art. 43 K.p.a. oraz art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do zarzutów skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy organ II instancji naruszył prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy oraz czy naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe C. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (wraz ze wskazaniem w trybie art 190 zd. 1 P.p.s.a., iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien przyjąć ustalenia organu drugiej instancji o złożeniu przez skarżącego odwołania w terminie oraz powinien odnieść się i ustosunkować do wszystkich zarzutów skargi).

Skarżący zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej C. S. wyjaśnił, że doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z: art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji, obejmującą rozpatrywanie okoliczności, czy skarżący złożył odwołanie w terminie, podczas gdy wprost w decyzji drugiej instancji stwierdzono, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Naruszenie to polegało na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta nie była obarczona wadą kwalifikowaną. W ocenie skarżącego naruszenie terminu można byłoby rozważać, gdyby zachodziły podstawy do stwierdzenia, że to skarżący odebrał decyzję w dniu 13 września 2013 r., bądź decyzję tę odebrał domownik, sąsiad lub dozorca domu. Tymczasem żadna z osób wymienionych w art 43 K.p.a. nie odebrała korespondencji adresowanej do skarżącego, co wynika wprost ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Przyjęcie więc przez Sąd pierwszej instancji, jakoby zaskarżona decyzja była obarczona wadą nieważności jest bezpodstawne.

Zdaniem C. S. Sąd powinien był uznać – czego nie uczynił – że przyjęcie przez organ drugiej instancji złożenia odwołania w terminie musiało nastąpić w oparciu o określoną podstawę. Poszukiwanie i czynienie ustaleń w zakresie niezaskarżonym przez żadną ze stron, a także przez skarżącego czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że dopiero, gdyby skarżący albo organy wskazały Sądowi, że przesyłkę odebrała jedna z osób do tego uprawnionych w myśl art. 43 K.p.a., zasadne byłoby przyjęcie, że doszło do doręczenia decyzji w dniu 13 września 2013 r., a tak nie było.

W ocenie C. S. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 16 § 1 K.p.a. wyrażało się również w niezasadnym przyjęciu przez Sąd, iż trwałość decyzji administracyjnej polega na tym, że wszystkie strony postępowania mają prawo oczekiwać, że z upływem czternastu dni od doręczenia im decyzji organu pierwszej instancji bez powiadomienia ich o wniesieniu odwołania decyzja stała się ostateczna. Tymczasem Sąd – oprócz tegoż stwierdzenia – w ogóle nie zbadał interesu prawnego pozostałych stron postępowania administracyjnego, to jest nie zważył, czy decyzja pierwszej instancji jest korzystna czy niekorzystna dla pozostałych stron. Wobec złożenia odwołania przez skarżącego i uznania tegoż odwołania za wniesione w terminie pozostałe strony postępowania mogły zająć stanowisko w sprawie, czego nie uczyniły, a zatem Sąd niezasadnie przyjął, jakoby art. 16 § 1 K.p.a. i wynikająca z niego zasada trwałości decyzji mogła przeważać nad ustaleniem przez Kolegium wniesienia odwołania skarżącego w terminie.

Jednocześnie, zdaniem skarżącego nie było podstaw do stwierdzenia, że odwołanie zostało złożone po terminie, a tylko wtedy Sąd mógłby stwierdzić nieważność decyzji Kolegium.

Według C. S. doszło więc do naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Sąd nie był uprawniony do wydania wyroku na niekorzyść skarżącego, co przejawia się w tym, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji drugiej instancji, pozostaje w obrocie prawnym decyzja pierwszej instancji wydana przez Wójta Gminy B. z dnia 4 września 2013 r., [...] ([...]) odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Prowadzi to do sytuacji, że to na niekorzyść skarżącego Sąd zważył, że organ odwoławczy "w sposób dowolny, przedwczesny, a w konsekwencji nieuprawniony, przyjął, że odwołanie (...) zostało wniesione z dochowaniem ustawowego terminu".

W ocenie C. S. naruszono także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż jego sprawa nie została rozpoznana merytorycznie i pod kątem zarzutów podniesionych w skardze.

Skarżący stwierdził dalej, że doszło również do naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1, art. 248 § 1 i art. 244 § 1 K.p.c. Sąd co prawda zwrócił się do Kolegium, które to zobowiązanie zostało przekazane organowi pierwszej instancji o udzielenie informacji, jednak wezwanie to dotyczyło "nadesłania dokumentu potwierdzającego, że odwołanie zostało wniesione z dochowaniem terminu". Takie sformułowanie zobowiązania spowodowało, że organ przesłał tylko i wyłącznie informację o dacie złożenia odwołania w dniu 30 września 2013 r. wraz z wydrukiem z programu komputerowego potwierdzającego rejestrację wpłynięcia odwołania do organu. Sąd jednak – wbrew art 106 § 3 P.p.s.a. - nie zwrócił się o udzielenie szczegółowych informacji o sposobie doręczenia przesyłki zawierającej decyzję pierwszej instancji.

Według skarżącego naruszony został także art. 6 P.p.s.a. Gdyby Sąd wypełnił należycie swój obowiązek udzielania stronie niezbędnych wskazówek i pouczeń, to skarżący mógłby przedstawić Sądowi stanowisko w przedmiocie terminu i sposobu doręczenia mu decyzji pierwszej instancji oraz złożyć lub wnioskować o dopuszczenie przez Sąd dowodów ze stosownych dokumentów, a co za tym idzie Sąd miałby podstawy do jednoznacznego ustalenia terminowości wniesienia odwołania i mógłby należycie rozpoznać skargę.

Wreszcie według C. S. doszło także do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez poczynienie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, to jest niezasadne przyjęcie, że stwierdzenie w zaskarżonej decyzji terminowości złożenia odwołania było przedwczesne i nieuprawnione. Niepełne okazało się też uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyrażające się w braku jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skargi.

Końcowo skarżący wyjaśnił (wskazując na naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art 156 § 1 pkt 2, art. 112 i art. 43 K.p.a.), że Sąd nie rozważył, iż ani decyzja pierwszej instancji, ani żadne pismo w toku postępowania administracyjnego nie zawierały pouczenia, iż możliwe jest doręczenie w trybie art 43 K.p.a. Skarżący więc zasadnie opierał się na jedynym pouczeniu jakie otrzymał, iż terminie 14-dniowy na wniesienie odwołania wynosi 14 dni od dnia odebrania przez niego decyzji i do tegoż pouczenia się zastosował, składając odwołanie zaledwie pod pięciu dniach od otrzymania decyzji wójta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie ze względu na zarzut naruszenia części przepisów powołanych w ramach pierwszego z przedstawionych zarzutów, to jest w zakresie naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 134 § 2 P.p.s.a.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zakres sądowej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej (decyzji kasacyjnej Kolegium – uchylającej odmowną decyzję o warunkach zabudowy) został w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1145/15 znacząco zawężony. Nastąpiło to z uwagi na stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybienie Kolegium przejawiające się w rozpoznaniu odwołania C. S. bez zweryfikowania, czy wniesiono je w terminie (art. 129 § 2 K.p.a.).

Z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że C. S. uznał zaskarżony wyrok za z gruntu nieprawidłowy. W jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powinien stwierdzać nieważności decyzji ze względu na możliwe uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozważania skarżącego prowadzą do generalnego wniosku, że nie można przyjmować, iż doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na rozpoznaniu odwołania po terminie, jeżeli skuteczność doręczenia – względem którego termin ten miał rozpocząć swój bieg (13 września 2013 r.) – budzi wątpliwości. Przyjmując to rozumowanie C. S. zajął stanowisko, że Sąd pierwszej instancji powinien sam zweryfikować, w ramach dostępnych mu środków dowodowych, czy doręczenie decyzji Wójta dokonane w dniu 13 września 2013 r. było skuteczne. Wreszcie zdaniem skarżącego stwierdzone przez Sąd uchybienia nie uzasadniały odstąpienia przez skład orzekający od kontroli legalności decyzji w zakresie materialnoprawnym.

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest wadliwy w zakresie, w jakim Sąd zdecydował się stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z powołanymi przepisami "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd "stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Wreszcie zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji zachodzi, gdy została ona wydana "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Jak wynika z zaskarżonego wyroku – i pogląd ten należy podzielić – merytoryczne rozpoznanie przez organ administracji odwołania wniesionego po terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. należy ocenić jako rażące (oczywiste) naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Trzeba jednak zaznaczyć, że "oczywistość" naruszenia art. 129 § 2 K.p.a. wystąpi tylko wówczas, jeżeli istnieje pewność co do tego, że wniesione odwołanie było spóźnione i nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Rażące (oczywiste) naruszenie wymogu terminowego złożenia odwołania nie wystąpi natomiast, jeżeli istnieją wątpliwości – związane z ustaleniami faktycznymi bądź prawnymi – co do zachowania przez odwołującego terminu, a kwestia skuteczności odwołania nie jest jeszcze wyjaśniona. Wówczas można organowi zarzucić co najwyżej zaniechanie obowiązku należytego zweryfikowania warunków formalnych środka zaskarżenia, który pośrednio wynika z art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. (zgodnie z tymi przepisami odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji stronie, z kolei uchybienie terminowi nakazuje organowi odwoławczemu wydać postanowienie o uchybieniu terminowi, wykluczając jednocześnie merytoryczne załatwienie sprawy).

Mając na uwadze powyższe, zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ocenić należy jako wewnętrznie niespójny.

Z jednej strony Sąd stwierdził bowiem rażące naruszenie prawa wyrażające się w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, z kolei z drugiej strony nakazał organowi kontynuować postępowanie administracyjne i badać skuteczność doręczenia dokonanego w dacie 13 września 2013 r. Co więcej, Sąd ukierunkował dalsze działania Kolegium i w sposób zawoalowany wysunął hipotezę, że odwołanie złożone przez C. S. mogło być złożone w terminie (cyt.: "Jeżeli zaś okaże się, że warunki doręczenia zastępczego nie zostały zachowane, za datę doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji Kolegium przyjmie datę faktycznego przekazania decyzji skarżącemu i z uwzględnieniem tej daty zbada, czy odwołanie zostało wniesione w terminie").

Innymi słowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, którego sentencja opiera się na przesądzeniu istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci uchybienia terminowi do wniesienia odwołania przez C. S., a zarazem w tym samym wyroku uwypuklono wątpliwości związane ze skutecznością doręczenia decyzji, nie wykluczając, iż do owego uchybienia terminowi mogło w ogóle nie dojść.

Naczelny Sąd Administracyjny odnotował oczywiście, że z akt administracyjnych sprawy wynika niepodważalnie, iż podjęto próbę doręczenia decyzji Wójta Gminy B. z dnia 4 września 2013 r., [...] ([...]) na adres C. S. i doszło do odebrania przesyłki przez niezidentyfikowaną osobę pod tym adresem w dniu 13 września 2013 r. Z kolei odwołanie złożono bezspornie w dacie 30 września 2013 r. Gdyby zatem przyjąć założenie, że decyzję skutecznie doręczono w dacie 13 września 2013 r., to z całą pewnością doszłoby do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, który zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji. Jednakże w sprawie skuteczność doręczenia w dacie 13 września 2013 r. poddana została przez Sąd pierwszej instancji pod wątpliwość, co powiązano z nienależytym zweryfikowaniem przez organ dopełnienia przez doręczyciela przesłanek doręczenia z art. 43 K.p.a. Również sam skarżący podważa skuteczność wskazanego doręczenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko C. S., że Wojewódzki Sąd Administracyjny przedwcześnie stwierdził, że decyzja Kolegium rażąco narusza prawo. Taka konkluzja byłaby dopuszczalna, gdyby na podstawie akt sprawy można było przyjąć, iż doręczenie decyzji Wójta dokonane dnia 13 września 2013 r. było z całą pewnością skuteczne oraz, że względem tej daty należało liczyć termin do wniesienia odwołania. Tymczasem prawidłowość doręczenia z dnia 13 września 2013 r. budziła wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Już samo to świadczy, że trudno twierdzić o "oczywistości" naruszenia art. 129 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza także uzupełniająco, że w myśl art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W zdaniu drugim tego przepisu zawarto dodatkowy warunek brzmiący, iż "o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania". Ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia doręczenia decyzji z dnia 4 września 2013 r., [...] ([...]) wynika, że doręczono ją niezidentyfikowanej osobie, co do której skarżący zaprzecza, że jest ona domownikiem. Oznacza to, że skuteczność doręczenia wymagałaby awizowania decyzji, a na zwrotnych potwierdzeniach odbioru nie odnotowano, iżby dopełniono tego warunku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie można twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającego na uchybieniu przez C. S. terminowi do wniesienia odwołania. Wady doręczenia dokonanego 13 września 2013 r. nie pozwalają bowiem względem tej daty obliczać terminu do wniesienia środka zaskarżenia.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega okoliczność uwypukloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w niniejszej sprawie Kolegium nie wywiązało się należycie z obowiązku zweryfikowania, czy odwołanie wniesione przez C. S. zostało wniesione z dochowaniem ustawowego terminu (art. 129 § 2 K.p.a.).

W tym kontekście rodzi się jednak pytanie, jak uchybienie to powinno być kwalifikowane w świetle art. 134 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny "nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności".

W doktrynie podkreśla się, a pogląd ten należy podzielić, że "celem ustanowienia zakazu reformationis in peius jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, s. 624). Zakaz zmiany na niekorzyść ma eliminować obawę jednostki wnoszącej środek prawny przed ewentualnością pogorszenia jej pozycji prawnej wskutek kolejnego orzeczenia wydanego w jej sprawie i gwarantować tzw. bezpieczne przeniesienie rozpoznania sprawy do wyższej instancji (P. Pogonowski, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2004, s. 54).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesienie z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi C. S. wątpliwości dotyczących terminowości wniesienia odwołania przez tegoż skarżącego i nakazanie organowi badania związanych z tym okoliczności należy postrzegać jako wyrokowanie na jego niekorzyść, co jest w świetle art. 134 § 2 P.p.s.a. niedopuszczalne. Takie działanie zaprzeczałoby zakazowi reformationis in peius, który to zakaz ma zapobiegać orzeczeniom stawiającym skarżących bardziej niekorzystnej sytuacji i podważającym sens skorzystania przez niech z prawa do sądu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga – co zostało wyżej uwypuklone – że w niniejszej sprawie, wobec wad doręczenia dokonanego w dacie 13 września 2013 r., nie można mówić o oczywistym uchybieniu terminowi, a więc o wydaniu decyzji w warunkach nieważności.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ze względu na treść art. 134 § 2 P.p.s.a. powinien przyjąć założenie korzystne dla składającego skargę C. S,, że jego odwołanie zostało złożone z zachowaniem terminu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nieskuteczne należało natomiast ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (poza ostatnim opisanym w końcowej części niniejszego uzasadnienia). W ramach pierwszego z zarzutów kasacyjnych C. S. – poza omówionymi wyżej – wskazał także na naruszenie art. 16 § 1, art. 129 § 2, art. 42 § 1 i art. 43 K.p.a. oraz w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te dotyczą zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), określają termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.), określają przesłanki doręczenia zastępczego decyzji (art. 42 § 1 i art. 43 K.p.a.), statuują zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przez sąd administracyjny (art. 134 § 2 P.p.s.a.) oraz zawierają zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Motywując naruszenie art. 16 § 1 K.p.a. skarżący wskazał, że jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie powołał się na prawo pozostałych stron postępowania do oczekiwania, iż decyzja po upływie terminu do wniesienia odwołania stanie się ostateczna. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestia ta wykracza poza granice sporu wynikłego w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rzeczywiście powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jednakże nie uczynił z tej zasady fundamentu swoich rozważań, a powołał ją li tylko na potrzeby szerszego prawnego objaśnienia motywów wyroku. Nie budzi natomiast wątpliwości, że kanwą sprawy była kwestia nienależytego udokumentowania i wyjaśnienia przez Kolegium kwestii terminowanego wniesienia odwołania.

Nie sposób też mówić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów określających termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.) czy przesłanki doręczenia zastępczego decyzji (art. 42 § 1 i art. 43 K.p.a.). Jak wskazano wyżej, rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odnosiły się do kontrowersji wokół brzmienia przepisu określającego termin wniesienia odwołania, czy zasad doręczeń, ale koncentrowały się w istocie na tym, że nie wyjaśniono okoliczności faktycznych z tym związanych.

Nie naruszono także konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ocenił, że w danych okolicznościach zachodzi potrzeba stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodów formalnych. To nie oznacza jednak automatycznie naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1, art. 248 § 1 i art. 244 § 1 K.p.c. Należy przyznać, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o dowody z dokumentów. Dowody te przeprowadza się, jednak tylko wtedy, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Wreszcie końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z punktu widzenia niniejszej sprawy nie ma znaczenia to, czy prawidłowo pouczono skarżącego o terminie wniesienia odwołania i sposobie jego obliczania. Tego typu okoliczności mogą mieć znaczenie jedynie z punktu widzenia oceny ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast spełnienie wymogu z art. 129 § 2 K.p.a. (warunek wniesienia odwołania w terminie) ma charakter obiektywy i alternatywny – termin może być jedynie zachowany albo niezachowany.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje natomiast, że jako częściowo trafny uznać należy ogólny zarzut naruszenia grupy przepisów w punkcie 3 skargi kasacyjnej (art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2, art. 112, art. 43 K.p.a. oraz art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP) poprzez, cyt. "błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do zarzutów skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy organ II instancji naruszył prawo materialne". Można się zgodzić ze skarżącym, że ze względu na art. 134 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien opierać swego wyroku na stwierdzeniu uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania i ograniczać swych rozważań tylko co do tego zagadnienia. Zarzuty skargi C. S. należało rozpoznać w pełnym zakresie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowo Administracyjnemu w Warszawie.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że art. 203 P.p.s.a. stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego:

1) od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę;

2) od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

Powyższy przepis nie przewiduje zatem możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W konsekwencji, wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony.