Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 248/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, 11b, 11c, 11d, 11f ust. 1 pkt 8e
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 1, 2, 17, 18
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr 1241/10 Prezydent Miasta B., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych: przedłużenia ulicy Ch., przedłużenia ulicy G., ulicy W., skrzyżowania ulic W., K. i P. w B., ścieżki rowerowej, mostu i kładki na rzece D., zjazdów na posesje, budowie kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, gazowej, ciepłowniczej, sieci elektrycznej, teletechnicznej, oświetlenia ulic, rozbiórce istniejącej kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, gazowej, sieci elektrycznej, teletechnicznej, oświetlenia ulic na działkach o nr ewid: 1113/9; 1113/18 w obrębie 17; 968; 969; 970; 446/17; 446/11; 446/12; 446/13; 986/1; 986/2; 698/1; 1275/2; 469; 314/3; 314/5; 473/1; 295/1; 296/1; 297/1; 298/1; 299/1; 300/1; 301/1; 302/1; 303/1; 304/1; 305; 306; 307; 308; 309; 310; 311; 312; 313; 435/2; 436/2; 437/2; 437/3; 438/2; 438/5; 439; 440; 441; 442; 443; 444; 445; 483/2; 484/2; 485/2; 486/2; 487/1; 488/1; 489/1; 1097/2; 1098/4; 1098/2; 1099; 1103/4; 1104/3; 1105/1; 1117/1; 1117/3; 1118/3; 1122/10; 1123/10; 698/26; 1124/1; 1141/1; 698/25; 498/4; 700/4; 570/1; 500/4; 570/2; 570/3; 501/4; 701/4; 570/4; 570/5; 570/6; 504/4; 570/55; 570/56; 506/4; 508/4; 570/57; 570/58; 509/4; 570/59; 570/60; 511/5; 570/10; 570/11; 570/12; 491/2; 492/5; 495/2; 496/1; 496/2; 496/3; 496/4; 496/5; 497; 498/3; 700/3; 500/3; 501/3; 701/7, 701/9; 496/6; 496/7; 496/8; 496/9; 496/10; 496/11; 498/6; 700/6; 500/6; 501/6; 701/6; 503/4; 504/8; 503/5; 503/7; 504/9; 504/11; 506/7; 506/9; 508/7; 508/9; 509/5; 509/7; 447 i 935/8 (cieki naturalne - wody płynące) w obrębie 19, budowie infrastruktury technicznej na działkach poza pasem drogowym:

- budowie ciepłociągu o długości 19,0 m na głębokości 0,9 m, na działce o nr ewid. 446/16 (z podziału działki 446/10) w obrębie 19,

- budowie linii teletechnicznej kablowej o długości 1,10 m na głębokości 0,7 m, na działce o nr ewid. 446/16 (z podziału działki 446/10) w obrębie 19,

- budowie linii teletechnicznej napowietrznej o długości 1,65 m, na działce o nr ewid. 1097/1 (z podziału działki 1097) w obrębie 19,

- budowie linii energetycznych kablowych o długości 39,90 m na głębokości 0,7+0,8 m, na działce o nr ewid. 1098/3 (z podziału działki 1098/ 1) w obrębie 19,

- budowie linii energetycznych napowietrznych o długości 5,65 m, na działce o nr ewid. 511/4 w obrębie 19,

- budowie kanalizacji sanitarnej o długości 19,05 m na głębokości 2,9 m, na działce o nr ewid. 1113/17 (z podziału działki 1113/14) w obrębie 17;

- budowie rowu odprowadzającego wody z kanalizacji deszczowej o długości 14,40 m, na działce o nr ewid. 935/8 w obrębie 19,

oraz rozbiórce infrastruktury technicznej na działkach poza pasem drogowym:

- rozbiórce linii teletechnicznej kablowej o długości 1,15 m, na działce o nr ewid. 446/16 (z podziału działki 446/10) w obrębie 19,

-rozbiórce słupa linii teletechnicznych napowietrznych na działce o nr ewid. 1097/1 (z podziału działki 1097) w obrębie 19,

-rozbiórce linii energetycznych o długości 11,60 m, na działce o nr ewid. 1098/3 (z podziału działki 1098/1) w obrębie 19,

- rozbiórce sieci wodociągowej o długości 11,70 m na działce o nr ewid. 446/16 (z podziału działki 446/10) w obrębie 19,

- rozbiórce kanalizacji sanitarnej o łącznej długości 38,05 m na działce o nr ewid. 1113/17 (z podziału działki 1113/14) w obrębie 17 i na działce o nr ewid. 935/8 w obrębie 19,

w zakresie oznaczonym na planie zagospodarowania linią kreskową koloru niebieskiego (zakres inwestycji - projektowany pas drogowy) i fioletowego (czasowe zajęcie terenu) oraz liczbami 1 - 94 z jednoczesnym zatwierdzeniem podziału nieruchomości i zatwierdzeniem projektu budowlanego.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył S. R., współwłaściciel działek nr ewid. 1122/1 i 1123/1 i wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że organ I instancji nadużył prawo korzystając ze szczególnej procedury określonej w specustawie drogowej dla inwestycji polegającej w większości na przebudowie istniejących dróg oraz poprzez objęcie zakresem skarżonej decyzji budowy infrastruktury technicznej w pasie drogowym i poza nim, podczas gdy zezwolenie na budowę sieci winno być wydawane w trybie zwykłego pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołującego się w kwestionowanej decyzji nie określono wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz linii rozgraniczających teren inwestycji. Nadto zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych, m.in. art. 7, 9, 11 Kpa. Odwołujący się zakwestionował rozwiązania techniczne drogi dotyczące szerokości chodnika oraz średnicy ronda, poprzez przyjęcie większych wymiarów niż wskazane w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r. nr 43, poz. 430).

W dniu 22 grudnia 2010 r. do Wojewody P. wpłynęły pisma współwłaścicieli działki nr 1118/1 oraz odwołującego się, w których sprzeciwili się oni rozwiązaniu technicznemu w przedmiocie wjazdu z ul. Warmińskiej na w/w działkę. W ocenie stron postępowania zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązanie komunikacyjne "eliminuje możliwość wjazdu z ulicy W. w drogę zlokalizowaną na działce nr 1118/1". Wojewoda P. zwrócił się pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. do Prezydenta Miasta B. (Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich) o ustosunkowanie się do powyższych zastrzeżeń. Z uwagi na niejasne stanowisko zawarte w odpowiedzi z dnia 7 stycznia 2011 r. organ pismem z dnia 12 stycznia 2011 r. ponownie wystąpił do Prezydenta Miasta B. o przedstawienie jednoznacznego stanowiska inwestora w zakresie rozwiązania technicznego wjazdu z kierunku projektowanego ronda na działkę nr 1118/1. Odpowiedź inwestora wpłynęła dnia 31 stycznia 2011 r. Nadto w dniu 24 grudnia 2010 r. wpłynęło do Wojewody P. pismo (zatytułowane "protest") mieszkańców osiedla S., w którym sprzeciwiają się proponowanym rozwiązaniom komunikacyjnym i bezzasadnej budowie ronda o średnicy 35 m. Wnioskodawcy podnosząc brak poszanowania własności prywatnej, utrudnienia związane z nadmiernym natężeniem ruchu, nadmiernym hałasem, zwracają uwagę, iż inwestor nie uwzględnił interesów wszystkich stron, a jedynie interesy Spółki R. Development - inwestora nowobudowanych budynków wielorodzinnych. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym S. R. w dniach 24 i 27 grudnia 2010 r. przedłożył pisma procesowe w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odwołujący podtrzymał w nich swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że akta sprawy są niekompletne, gdyż brak jest w nich mapy załączonej do pisma organu I instancji z dnia 9 lipca 2009 r. w zakresie wydania opinii w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta B., działającego jako starosta, jak również projekt budowlany nie zawiera projektu przebiegu sieci ciepłowniczej, którego istnienie było warunkiem uzgodnienia rozwiązań projektowych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w B.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 11a ustawy postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek zarządcy drogi - Prezydenta Miasta B. Do wniosku załączono zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu. W aktach sprawy znajdują się także wymagane przepisami art. 11b ust. 1 ustawy opinie Prezydenta Miasta B. i Zarządu Województwa P. Do wniosku o wydanie decyzji dołączono decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r., wymaganą art. 11a ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy wywiódł, że kwestionowana decyzja spełnia wymogi art. 11f ust. 1 ustawy: zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określa linię rozgraniczającą teren, określa warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zawiera zatwierdzenie projektu budowlanego i zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. W decyzji wskazano nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy B. Zdaniem organu odwoławczego z analizy dokumentów wynika także, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 11f ust. 3 specustawy, została prawidłowo doręczona wnioskodawcy oraz organ zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w B., na stronie internetowej Urzędu oraz w prasie lokalnej, jak również wszystkim dotychczasowym właścicielom przesłano zawiadomienie o wydaniu decyzji na adresy określone w ewidencji gruntów. W konkluzji stwierdzono, że brak jest podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy poprzez objęcie decyzją dotyczącą inwestycji drogowej również budowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, gazowej, ciepłowniczej i elektrycznej podano, że specustawa nie zabrania inwestorowi w ramach budowy dróg wykonywania uzbrojenia terenu. Zgodnie z przytoczoną, również przez odwołującego, definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.) droga oznacza, budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Również w przepisach stanowiących podstawę wydania skarżonej decyzji zawarto zapis w art. 11f ust. 1 pkt 8e, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Powyższa sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego inwestor mógł wnioskować o budowę oraz rozbiórkę infrastruktury technicznej w pasie drogowym jak i poza nim z uwagi na konieczność połączenia projektowanej infrastruktury z istniejącym uzbrojeniem terenu. Podkreślono, że infrastruktura techniczna (energetyczna, melioracyjna, telekomunikacyjna i wodociągowa) nierozerwalnie związana jest z realizowanym zamierzeniem budowlanym (budowa drogi) i stanowi jego część. Dlatego też zezwolenie na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć budowy drogi wraz z przebudową infrastruktury technicznej jako jedno zamierzenie budowlane. Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stanowiskiem odwołującego się w kwestii, że przedmiotowa inwestycja stanowi w większości przebudowę już istniejących dróg. Zgodnie z definicją zawarta w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagąjących zmiany granic pasa drogowego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje przejście własności nieruchomości nią objętych na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Na projektach zagospodarowania terenu oraz mapach sytuacyjnych znajdujących się w projekcie budowlanym wskazano nowy przebieg granic pasa drogowego, dlatego zarzut w tym zakresie należy uznać za bezzasadny. W ocenie organu odwoławczego zarzut dotyczący niekompletnych akt sprawy i projektu budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Odnośnie braku w aktach sprawy załącznika graficznego w postaci mapy z zakresem robót objętych inwestycją z dnia 9 lipca 2009 r. wyjaśniono, że zarządca drogi jest zobowiązany zgodnie z art. 11b specustawy przed złożeniem wniosku uzyskać opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Inwestor do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dołączył wymagane opinie Prezydenta Miasta B. i Zarządu Województwa P. Projekt budowlany zawiera również niezbędne załączniki wymagane przepisami prawa. Projekt zagospodarowania terenu został zaopiniowany pozytywnie przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w B. w zakresie usytuowania sieci uzbrojenia terenu. Kwestionowana sieć ciepłownicza została pozytywnie uzgodniona przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o. o. w B. o czym świadczą opinie, protokoły z koordynacji usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu wraz z załączonymi projektami zagospodarowania terenu. Kwestionowana decyzja zawiera zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 1 i 2 specustawy, wbrew twierdzeniom odwołującego się, wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii oraz określenie linii rozgraniczających teren. Elementy te znajdują się na stronie 2 i 3 skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu bezprawnego nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy podał, że w rozumieniu art. 17 specustawy poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem". Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym konieczność wydania decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności uzasadniają względy społeczne i gospodarcze, konieczność poprawy ruchu drogowego oraz jego płynności i efektywnego gospodarowania publicznymi środkami finansowymi. W niniejszej sprawie za nadaniem skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawiają względy gospodarcze (unijne środki finansowe), jak również względy społeczne związane z prawidłową obsługą komunikacyjną zarówno nowobudowanych budynków mieszkalnych jak również istniejących posesji. Dlatego też nie stwierdzono podstaw do uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do kwestii dotyczących rozwiązania komunikacyjnego w postaci ronda, wyjaśniono, że złożony w trybie specustawy drogowej wniosek zarządcy drogi o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, podlega ocenie wyłącznie z punktu widzenia jego kompletności i dochowania wymogów formalnych. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, zarówno I i II instancji są zobowiązane wyłącznie do działania w ramach złożonego przez inwestora wniosku, nie są natomiast upoważnione do ingerowania w planowany przebieg drogi czy rozwiązania techniczne. Inwestor sam dokonuje wyboru rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych, samodzielnie decyduje o przebiegu drogi, dołączając do wniosku o wydanie decyzji mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem niezbędnego terenu. Organ odwoławczy nie ma wpływu, przez jakie działki będzie przebiegać inwestycja. Niemniej jednak każdorazowo organ I instancji powinien w prowadzonym postępowaniu, odnieść się do wniesionych uwag przez strony i wykazać, że ta konkretnie wskazana nieruchomość jest niezbędna, tzn. że bez jej użycia cel nie może być zrealizowany, a uzasadnienie tej niezbędności musi być zawarte w decyzji - organ powinien przedstawić dowody, iż w czasie postępowania ten aspekt sprawy był analizowany. Z akt sprawy wynika, iż powyższa analiza została przeprowadzona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym o czym świadczy pismo Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B., z dnia 29 października 2010 r. (k. 20 akt I instancji). Również w postępowaniu odwoławczym podjęto kroki w celu ustosunkowania się inwestora do zastrzeżeń wniesionych do Wojewody P. w przedmiocie wjazdu na działkę nr 1118/1. Zdaniem organu odwoławczego w kontrolowanym postępowaniu wyjaśniono konieczność budowy ronda o średnicy większej niż wymiary wskazane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, biorąc pod uwagę ilość wlotów, wymiary wysp rozdzielających oraz korzystając z wytycznych projektowania wydanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych w Warszawie. Zgodnie z pismem Prezydenta Miasta B. z dnia 31 stycznia 2011 r. "Zastosowane na wlotach na rondo wyspy rozdzielające kierunki ruchu są wymagane dla zachowania bezpieczeństwa ruchu pojazdów a zwłaszcza pieszych". Wytyczne projektowe dopuszczają stosowanie wlotów bez wysp rozdzielających przy braku miejsca na rondo o średnicy do 30 m co nie ma zastosowania na przedmiotowym skrzyżowaniu. Odnosząc się zaś do umożliwienia wjazdu z kierunku zaprojektowanego ronda na działkę o nr ewid. gr. 1118/1 wyjaśniono, że wjazd możliwy jest poprzez nawrócenie na odcinku zaprojektowanej jezdni. Dodatkowo podano, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym działka nr 1118/1 (obecnie nr 1118/3 - po podziale) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania w zakresie rozwiązań technicznych, podano, że zamierzeniem inwestycyjnym jest budowa dróg, a nie przebudowa bądź ich remont. Z powyższych względów inwestor nie mógł, jak sugeruje odwołujący się, zmniejszyć szerokości chodnika przy nieruchomości skarżącego z 2,0 ni na 1,25 m mając na uwadze zapisy § 44 ust. 2 w/w rozporządzenia. Ustosunkowując się do protestu mieszkańców osiedla S. z dnia 22 grudnia 2010 r. podano, że zgłoszone kwestie nadmiernego hałasu, uciążliwości związane z wzmożonym natężeniem ruchu, wyboru najmniej korzystnego wariantu inwestycyjnego przedsięwzięcia, rozpatrywane były przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Końcowo odnosząc się do kwestii naruszenia prawa własności, wyjaśniono, że realizacja drogi jest działaniem z zakresu celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.), generalnie daje więc podstawy do ingerencji w prawo własności osób trzecich, niemniej jednak przekonywująco uzasadnionej. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rzeczpospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie organu odwoławczego budowa dróg gminnych stanowi cel publiczny, o jakim mowa w powyższym przepisie Konstytucji RP, jak również szkody, wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 specustawy.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył S. R. i zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 4 pkt 1-2 ustawy o drogach poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu i niewłaściwe zastosowanie w sprawie,

- art. 11f ust. 1 pkt 8e specustawy poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie;

- przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w szczególności przepisów dotyczących wielkości sytuowanego w osiedlu mieszkaniowym domów jednorodzinnych ronda, szerokości chodników na przebudowywanych ulicach,

- procedury administracyjnej poprzez niewyjaśnieme wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie, jak również naruszenie reguł dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podano, że organ błędnie przyjmuje, że specustawa nie zabrania inwestorowi w ramach budowy dróg wykonywania uzbrojenia terenu. Z samej istoty tej ustawy wynika, że dotyczy ona wyłącznie inwestycji drogowych, zaś drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (np. mosty, wiadukty) urządzeniami oraz instalacjami stanowiącymi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Oznacza to, że całość ma być zlokalizowana w pasie drogowym - czego w zaskarżonych decyzjach nie spełniono, a obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje muszą stanowić całość techniczno – użytkową. W całość użytkową z jezdnią nie można powiązać gazociągu, kanalizacji sanitarnej, telefonii i energetyki. Nadużyciem prawa jest również podciągnięcie przez organ pod dyspozycję przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy budowy całkiem nowych sieci z przeznaczeniem ich do obsługi prywatnej inwestycji spółki. Podniesiono, że budowa ponadwymiarowego ronda spowoduje znaczne komplikacje, jeśli nie całkowite odcięcie nieruchomości skarżącego od nowobudowanego układu ulicznego. Zarzucono, że Wojewoda nie udzielił wiążącej odpowiedzi jak będzie zorganizowany ruch z nieruchomości budynkowych położonych na działce 1118/1. Wskazano na brak potrzeby "bulwarowych chodników" w miejscu gdzie ruch pieszych jest incydentalny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2011 r. skarżący generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze. Dodatkowo podał, że sieci ciepłowniczej, elektrotechnicznej wysokiego napięcia czy kanalizacji deszczowej nigdy nie było, dlatego tłumaczenie, że ustawa zezwala na ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem sprawy niniejszej jest legalność ustalenia lokalizacji dróg gminnych. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej specustawą drogową. Z uwagi na liczne nowelizacje tego aktu prawnego zadaniem organów w pierwszej kolejności było ustalenie stanu prawnego właściwego na datę orzekania. W ocenie sądu nastąpiło to prawidłowo. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o przepisy specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 72, poz. 620). Znowelizowane przepisy weszły w życie 29 maja 2009 r., a więc przed wydaniem obydwu wymienionych decyzji (z [...] listopada 2010 r. i z [...] lutego 2011 r.). Przechodząc do oceny kwestionowanej decyzji w pierwszej kolejności podać należy, że skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 30 marca 2010 r. w sprawie II OSK 88/10 przesądził brak podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania własnych wniosków o lokalizację dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak sama jej nazwa wskazuje, ma charakter regulacji szczególnej. Potwierdzają to kolejne nowelizacje ustawy zmierzające do maksymalnego uproszczenia i przyspieszenia realizacji inwestycji drogowych. W tekście pierwotnym specustawy, przed nowelizacją ustawą z 18 października 2006 r. (Dz. U. nr 220, poz. 1601 ze zm.), która weszła w życie 16 grudnia 2006 r., wydawano odrębnie decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi i zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a odrębnie decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu. Po dniu 16 grudnia 2006 r. przypisano skutek wywłaszczenia decyzji o lokalizacji drogi pozostawiając do odrębnego rozstrzygnięcia kwestie odszkodowania i zatwierdzenia projektu budowlanego. Następnie na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 25 lipca 2008 r., decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozstrzyga jednocześnie o wszystkich powyższych kwestiach, w tym o zatwierdzeniu projektu budowlanego, za wyjątkiem odszkodowania. Z dniem 16 grudnia 2006 r. rozszerzono także stosowanie ustawy na wszystkie kategorie dróg publicznych, oprócz krajowych także wojewódzkie, powiatowe i gminne. Jeżeli zatem, jak z powyższego wynika, przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych jest celem specustawy drogowej (bowiem priorytetowym interesem publicznym jest poprawa infrastruktury drogowej w Polsce), to słusznie wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 15 czerwca 2010 r. w sprawie II SA/Bk 292/10, że należy interpretować jej przepisy poprzez pryzmat znaczenia ustawy dla przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wyrazem powyższego kierunku uproszczenia są przepisy specustawy które wyłączają bądź ograniczają stosowanie ogólnych reguł procedury administracyjnej (np. w zakresie doręczeń decyzji) oraz wyłączają stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11c, 11 ust. 2 specustawy). Oceniając treść zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat przedstawionych wyżej ogólnych założeń i celów specustawy drogowej należy stwierdzić, że nie narusza ona norm tego aktu prawnego, w tym w zakresie wskazanym przez skarżącego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi publicznej toczyło się z wniosku inwestora – zarządcy drogi, który wraz z wnioskiem, zaopiniowanym przez właściwe organy i zawierającym wszystkie niezbędne elementy, przedłożył wymaganą przepisami i kompletną dokumentację zgodnie z art. 11b w zw. z art. 11d ust. 1 specustawy. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji i miejsce jej lokalizacji opinie przedłożyli Prezydent Miasta i Zarząd Województwa P. Do wniosku dołączono także mapę w skali 1:500 przedstawiającą usytuowanie inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Organ w toku postępowania administracyjnego dokonał sprawdzenia czy wniosek spełnia wymagania przewidziane przepisami, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze publicznym. Spełnienie tych warunków, a taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej i ocenę tę skład orzekający podziela, zobowiązywało organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi.

Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ, a w konsekwencji i sąd rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, mogą jedynie ocenić zgodność z prawem rozwiązań decyzji i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie. Ten kierunek orzecznictwa można uznać za dominujący (vide wyroki: WSA w Warszawie z 09.11.2006 r., IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z 18.04.2007 r., IV SA/Wa 46/07, WSA w Warszawie z 27.08.2008 r., I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z 09.06.2009 r., IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z 16.09.2010 r., II SA/Sz 563/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić też należy, że w rozpoznawanej sprawie organy szczegółowo uzasadniły przyjęte rozwiązania architektoniczne, lokalizacyjne i techniczne, co wynika z uzasadnień kwestionowanych decyzji oraz pism: Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich z dnia 29 października 2010 r. (plik nr 20 akt organu I instancji); Zastępcy Prezydenta z dnia 07.01.2011 r. (karta 67 akt organu II instancji); Prezydenta B. z 31.01.2011 r. (karta 72 akt organu II instancji.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty podniesione w skardze. Główny zarzut dotyczy tego, że decyzją wydaną w przedmiocie inwestycji drogowej objęto również budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, gazowej, ciepłowniczej i elektrycznej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 specustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika, że pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą – art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z treści działu IV rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.) wynika natomiast, że wyposażenie techniczne dróg obejmuje: urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę, urządzenia oświetleniowe, obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, urządzenia techniczne a także infrastrukturę techniczną w pasie drogowym nie związaną bezpośrednio z drogą. W § 140 ust. 2 rozporządzenia do tej infrastruktury w szczególności zaliczono: linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia, ciągi transportowe. Z regulacji tej wynika, że powyżej wymienione wyposażenie techniczne stanowi integralną część drogi i pasa drogowego a jego występowanie niezbędne jest dla zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego – głównego celu dróg. Oznacza to, że w przypadku realizacji inwestycji drogowej przebudowa lub budowa infrastruktury technicznej stanowi jedno zamierzenie budowlane. W przedmiotowej sprawie w związku z realizacją inwestycji drogowej zaprojektowano całkowicie inne rozwiązania układu komunikacyjnego, przewidziano rozbiórkę istniejących sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, elektroenergetycznych (k. 93 projektu budowlanego). W konsekwencji niezbędnym była budowa tych sieci w innym przebiegu, z uwagi na konieczność połączenia projektowanej infrastruktury z istniejącym uzbrojeniem terenu. Ponadto dopuszczalna jest realizacja nowej sieci w świetle powołanego § 140 ust. 2 rozporządzenia a także w kontekście tego, że w art. 11f ust. 1 specustawy prawodawca wymieniając elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej posłużył się zwrotem "w szczególności", co oznacza że dopuszczalne jest zawarcie w decyzji również rozstrzygnięć dotyczących nowej sieci.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący tego, że inwestycja stanowi w większości przebudowę już istniejących dróg. Zgodnie z definicją zawarta w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagąjących zmiany granic pasa drogowego. Budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa – art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. W sprawie niniejszej na projektach zagospodarowania terenu oraz mapach sytuacyjnych znajdujących się w projekcie budowlanym wskazano nowy przebieg granic pasa drogowego. Dlatego też nie może być mowy o przebudowie drogi a bez wątpienia zakres inwestycji i charakter robót świadczy o tym, że jest to budowa drogi. Bezzasadnym jest również zarzut dotyczący rozwiązań technicznych związanych z szerokością chodnika oraz średnicą ronda, poprzez przyjęcie większych wymiarów niż wskazane w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 75 rozporządzenia dla małego ronda na drogach lokalnych i osiedlach miejskich podaje się średnicę zewnętrzną ronda w granicach 26 - 40 m. Zatem projektowane rondo o średnicy zewnętrznej 35 m mieści się w/w zakresie. Wybór średnicy zewnętrznej ronda oraz jego wyspy środkowej, uzależniony jest od warunków terenowych, istniejących jak i projektowanych. W ocenie Sądu przedstawione przez inwestora rozwiązanie jest uzasadnione, biorąc pod uwagę ilość wlotów, wymiary wysp rozdzielających (wymaganych dla zachowania bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych) oraz wytyczne projektowania wydane przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych w Warszawie, które zalecają przy liczbie wlotów większej niż 4 stosowanie średnicy ronda w zakresie 35 - 45 m. Również budowa chodnika o szerokości 2,0 m zgodna jest z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do treści § 44 ust. 2 rozporządzenia szerokość chodnika przy jezdni lub pasie postojowym nie powinna być mniejsza niż 2,0 m, a w wypadku przebudowy lub remontu drogi dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,25 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych. Jako, że zamiarem inwestycyjnym jest budowa dróg gminnych, nie było możliwe w przedmiotowej sprawie zmniejszenie szerokości chodnika. Bezzasadnym jest również zarzut dotyczący tego, że przedmiotowa inwestycja w przyszłości spowoduje całkowite odcięcie mieszkańców budynku w zabudowie szeregowej przy ul. Warmińskiej od układu ulicznego, albowiem nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym działka o nr 1118/3 (nr po podziale), z której skarżący korzysta jako dojazd do jego nieruchomości (dz. 1119/1), ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia procedury administracyjnej, albowiem skarżący nie wskazał na czym konkretnie to naruszenie miałoby polegać, a w ocenie Sądu organy zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i oceniły go wszechstronnie, jak również zapewniły stronom czynny udział w postępowaniu.

Końcowo podać należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji - art. 21 ust. 1, a także przepis art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W kontrolowanym postępowaniu powyższe warunki wywłaszczenia zostały spełnione. Przejście z mocy prawa własności nieruchomości skarżącego, w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi zatwierdzonymi w projekcie podziału, następuje na podstawie przepisów ustawowych, przewidujących obowiązek ustalenia odszkodowania (art. 12, 18 specustawy drogowej). Również pozbawienie skarżącego prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg mających służyć polepszeniu komunikacji. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji w rejonie zamieszkania skarżącego. Stanowi ona konieczną inwestycję celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do podważania dotyczącej jej decyzji lokalizacyjnej z powołaniem się na art. 21 Konstytucji RP (vide wyrok NSA z 23.04.2010 r., II OSK 704/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.