Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2884/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 i 49
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi B B na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie Odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B B kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również "GINB"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez B B od postanowienia GINB z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również "[...]WINB") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr 1/2017, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej również "PINB dla [...]"), działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...]ustalił dla B B opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł za samowolną budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] . Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 622/17 odrzucił skargę B B na powyższe postanowienie [...]WINB z dnia [...] stycznia 2017 r.

Wnioskiem z dnia 24 listopada 2017 r. B B, wystąpiła do GINB o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. We wniosku tym zarzuciła, że przedmiotowe postanowienie rażąco narusza:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 do samowoli budowlanych popełnionych przed 10 lipca 1998 r. przepisy dotyczące opłat legalizacyjnych nie znajdują zastosowania;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 11 lipca 2003 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

W uzasadnieniu wniosku B B wskazała, że organy obu instancji ustaliły, że roboty budowlane wykonywane były po roku 1995. Zdaniem strony ustalenie takiego zakresu daty dokonania samowoli jest w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. niewystraczające, tym bardziej, że faktyczną datą zakończenia tych robót jest koniec roku 1997. Potwierdzają to oświadczenia sąsiadów. Zdaniem B B, biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Wnioskodawczyni zaznaczyła także, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej toczyło się przed 11 lipca 2003 r. i w związku z tym nie znajduje tu zastosowania art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Natomiast zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. do spraw wszczętych, a niezakończonych do dnia wejścia jej w życie stosuje się przepisy tej ustawy.

GINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 126 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z dnia [...] stycznia 2017 r.

Od postanowienia tego B B złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. GINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, opisując przebieg postępowania w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB dla [...] ustalono, iż budynek usytuowany na działce przy ul. [...], w narożu działki przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], jest obiektem dwurodzinnym, posiadającym parter i poddasze. Od strony podwórka część nad parterem posadowiona jest na słupach. Wymiary budynku zmierzone w przyziemiu wynoszą 9,13 x 11,01 m. Obiekt użytkowany jest jako budynek mieszkalny. Podczas oględzin nie stwierdzono, aby budynek stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Budynek został wybudowany w latach 1992 - 1993, jednak nie przedłożono dokumentów świadczących o jego legalności. W latach 1991 - 1994 wybudowano budynek usługowy z poddaszem użytkowym, natomiast po roku 1995 rozbudowano przedmiotowy obiekt poprzez budowę w poziomie poddasza części mieszkalnej o powierzchni 4,20 x 5,05 m wspartej na słupach.

Dalej organ podał, że PINB dla [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Po przedłożeniu przez B B wymaganych dokumentów PINB dla [...], postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...], ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 złotych za samowolną budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...].

Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek w dobudowanej części mieszkalnej powstał w warunkach samowoli budowlanej po 1995 r. Z oświadczeń sąsiadów B B wynika zaś, że roboty budowlane zostały ukończone przed końcem 1997 r.

GINB podał, że organ nadzoru budowlanego dokonał oceny złożonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, w tym dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Wobec spełnienia warunków wynikających z postanowienia z dnia [...] września 2016 r., oraz stwierdzenia faktu samowoli budowlanej organ powiatowy zastosował art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane,

oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W ocenie organu przedłożony przez B B projekt budowlany spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., nr 462 ze zm.). Projekt zagospodarowania terenu dz. o nr ewid. [...],[...],[...]obr [...]przy ul. [...] jest zgodny z treścią decyzji Zarządu Dzielnicy [...]z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]o warunkach zabudowy.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło łączne spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wobec czego podstawą do wydania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej była pozytywna ocena złożonej dokumentacji.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia GINB wyjaśnił, że do dnia 10 lipca 2003 r. art. 49 Prawa budowlanego umożliwiał legalizację samowoli budowlanej, jeżeli od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ administracyjny nie ustalał w takiej sytuacji opłaty legalizacyjnej. Przepisy Prawa budowlanego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nie stanowiły o obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Nowelizacja z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) wprowadziła do porządku prawnego opłatę legalizacyjną, jednakże przepis art. 7 ust. 2 ww. ustawy nowelizacyjnej został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października r. sygn. akt P 27/05 (który wszedł w życie w dniu 25 października 2006 r.). Kolejna nowelizacja, stanowiąca konsekwencję zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny ww. przepisu, dokonana została ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665). Art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowił, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia

2008 r. przepisów art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

GINB zwrócił uwagę, że przepisy art. 48-49b Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) regulują obligatoryjne postępowanie organu administracyjnego, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, to jest w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zezwalają one pod określonymi warunkami na legalizację obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Obligatoryjnym elementem postępowania legalizacyjnego jest m. in. ustalenie przez organ administracyjny opłaty legalizacyjnej, do zapłaty której zobowiązany jest inwestor.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy wprowadzone ww. ustawą zmieniającą z dnia 10 maja 2007 r., dlatego też organy nadzoru budowlanego nie naruszyły prawa ustalając dla B B opłatę legalizacyjną za samowolną budowę budynku mieszkalnego. Organ zaznaczył przy tym, że w odniesieniu do legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, spełniających warunki opisane w art. 3 ustawy zmieniającej, możliwość zastosowania preferencji w nim określonych (wyłączenie art. 48 - 49b Prawa budowlanego) istniała jedynie w stosunku do wniosków o pozwolenie na użytkowanie zgłoszonych do dnia 31 grudnia 2007 r. Wobec pozostałych, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są stosować przepisy Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania.

Reasumując GINB stwierdził, że postanowienie [...]WINB z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla [...] z dnia [...] września 2016 r., nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postanowienie to zostało wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem, zostało skierowane do właściwych stron postępowania, było wykonalna w dniu wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r.

B B, działając przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie GINB z dnia [...] września 2018 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie zakończone postanowieniem [...] WINB nr [...] z dnia [...] stycznia

2017 r. zostało wszczęte przed 11 lipca 2003 r. co wyklucza stosowanie w/w przepisu w niniejszej sprawie;

art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 do samowoli budowlanych popełnionych przed 10 lipca 1998 roku przepisy dotyczące opłaty legalizacyjnej nie znajdują zastosowania;

art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie zakończone postanowieniem [...] WINB nr [...]z dnia [...] stycznia 2017 r. wszczęte zostało przed 11 lipca 2003 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]WINB z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.". Naruszenie to polegało na niepodjęciu przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy załatwionej zaskarżonym postanowieniem, a w szczególności okoliczności mogących zadecydować o wystąpieniu przesłanki kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawowym problem w niniejszej sprawie jest, czy w postępowaniu zakończonym postanowieniem [...]WINB z dnia z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymującym w mocy postanowienie PINB dla [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] organ mógł zastosować art. 49 ust. 1 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tego postanowienia.

Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., możliwa była legalizacja samowoli budowlanej, jeżeli od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące do dnia 10 lipca 2003 r. nie stanowiły zatem o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) znowelizowano m. in. treść art. 48 oraz 49 ustawy Prawo budowlane. W art. 49 ustawy wprowadzono wówczas instytucję opłaty legalizacyjnej. Art. 49 ust. 1 ustawy po nowelizacji tej stanowił, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Art. 7 ust. 2 stanowił zaś, że do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41. Oznaczało to, że art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r., przewidujący nałożenie opłaty legalizacyjnej, miał zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem 11 lipca 2003 r.

Przepis art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października r., sygn. akt P 27/05.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W konsekwencji powyższego wyroku w ustawie z dnia 10 maja r. 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665) w art. 3 ust. 1 wprowadzono regulację stanowiącą, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Jeżeli zatem postępowanie samowoli budowlanej wszczęte zostało przed dniem 11 lipca 2003 r., to wskazany wyżej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja r.

2007 r. nie miał zastosowania. Nie miałby w tym przypadku również zastosowania przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nakazujący w takich przypadkach stosowanie art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym tą ustawą, albowiem przepis ten został w tym zakresie zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 865/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla ustalenia, jakie przepisy winny mieć zastosowanie w tego typu przypadkach, konieczne zatem jest określenie, w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

W zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu organ kwestii tej nie ustalił mimo, że skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. podnosiła, że postępowanie zostało wszczęte przed 11 lipca 2003 r. W aktach sprawy brak jest również dokumentu, z którego by wynikała data wszczęcia postępowania w tej sprawie.

W aktach postępowania administracyjnego nadesłanych do sprawy o sygn. VII SA/Wa 2670/16 znajduje się natomiast decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję PINB dla [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nakazającą skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku handlowo-usługowego (aktualnie mieszkalnego) na nieruchomości przy ul. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. Decyzja ta poprzedzała postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej zakończone postanowieniem [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji [...]WINB z dnia [...] października

2014 r. organ wyjaśnił, że rozstrzygana sprawa była już przedmiotem postepowania administracyjnego, w toku którego [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] uchylił w trybie autokontroli własną decyzję z dnia 30 września 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] . Organ wyjaśnił przy tym, że ostatnia z wyżej wymienionych decyzji nakazywała skarżącej dokonanie rozbiórki części mieszkalnej w wymiarach zew. 5,05 m x 4,20 m wspartej na słupach, powstałej w wyniku rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego z poddaszem użytkowym usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] . W uzasadnieniu decyzji PINB dla [...] z dnia [...] marca 2004 r., która znajduje się w aktach administracyjnych nadesłanych do sprawy o sygn. VII SA/Wa 2670/16, organ podał, że w dniu [...] maja 2003 r. przeprowadzona został wizja lokalna w wyniku, której ustalono, iż inwestor samowolnie wybudował pawilon handlowo -usługowy z poddaszem użytkowym w latach 1991-1994. Ponownie budynek ten został rozbudowany po roku 1995 poprzez dobudowę poziomie poddasza części mieszkalnej o powierzchni 4,20 x 5,05 wspartej na słupach..

Z powyższego wynika zatem, że pierwsze czynności w sprawie dokonane zostały już w dniu 27 maja 2003 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, na podstawie której to nowelizacji wprowadzona została w art. 49 ustawy Prawo budowlane instytucja opłaty legalizacyjnej. Organ pominął całkowicie tę okoliczność, naruszając w ten sposób art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić przy tym należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest ustalenie czy decyzja (postanowienie) została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego. Jedynie wyjątkowo, w razie gdy kwestionowany jest stan faktyczny, do którego zastosowano przepis prawa i wyprowadzono konsekwencje prawne, w celu ustalenia, że stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia, dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 78/14 oraz z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2488/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wskazano wyżej data wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej ma znaczenie dla określenia właściwej normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie. Prawidłowe rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wymagało zatem ustalenia przez organ, w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty, daty wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej przedmiotowej samowoli budowlanej. Działań takich organ jednak nie podjął.

Jest to o tyle istotne bowiem wydanie postanowienia [...]WINB z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tego postanowienia, w sytuacji gdy organ zobowiązany byłby do stosowania przepisów tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Można by bowiem uznać, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r., a więc nowelizacji, która wprowadziła instytucję opłaty legalizacyjnej do ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakazywał bowiem stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Ponownie w tym miejscu trzeba zaznaczyć, że art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej niewątpliwie nie mógł być zastosowany, albowiem zakwestionowany został on przez Trybunał Konstytucyjny. Rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia 2 stycznia 2017 r. byłoby zatem oczywiście sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa i utrwalonych poglądów doktryny - o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki spowodowane tą decyzją. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, którego wykładnia nie budzi zasadniczych wątpliwości. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, to skutki oceniane z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, ze względu na które nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94 - OSN 1994 z. 3 poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 535/94 - ONSA 1995 Nr 2 poz. 91)

Ponadto zauważyć również należy, że w doktrynie wskazuje się, iż w sytuacji gdy decyzja została wydana na podstawie przepisu, o którego niekonstytucyjności orzekł Trybunał Konstytucyjny, a utrata mocy nastąpiła bądź przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania, powoduje, że decyzja ta jest wydana bez podstawy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 759). Jeżeli postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 11 lipca 2003 r., to podstawę do zastosowania art. 49 ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu dawał art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Można zatem również rozważać, czy postanowienie [...]WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] nie zostało wydane bez podstawy prawnej.

Rozpatrując sprawę ponownie organ przede wszystkim ustali, kiedy zostało wszczęte postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej

i w konsekwencji tych ustaleń oceni, czy w sprawie ma zastosowanie art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. Po ustaleniu tych okoliczności organ ponownie zbada, biorąc pod uwagę powyższe uwagi Sądu, czy istnieją podstawy do stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. [...].

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących: wpis od skargi - 200 zł, opłatę za czynności radcy prawnego - 480 zł oraz opłaty od pełnomocnictwa - 17 zł) postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).