Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2022/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 8
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z siedzibą w Wałbrzychu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 11/14 w sprawie ze skargi Federacji Pracodawców Polski Zachodniej w L. na bezczynność Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z siedzibą w Wałbrzychu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 11/14 w sprawie ze skargi Federacji Pracodawców Polski Zachodniej w L. na bezczynność Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z siedzibą w Wałbrzychu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt I. zobowiązał Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z siedzibą w Wałbrzychu do rozpoznania wniosku skarżącej Federacji z dnia 14 listopada 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt. II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. III. zasądził od Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z siedzibą w Wałbrzychu na rzecz skarżącej Federacji kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poczynił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia 14 listopada 2013r. Federacja Pracodawców Polski Zachodniej z siedzibą w Legnicy powołując się na przepis art.61 Konstytucji R.P. oraz art.2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy o przekazanie w terminie 7 dni pełnej treści wniosku o dofinansowanie projektu [...] Sp. z o.o. o numerze [...] pn. "Aktywni i Mobilni na rynku pracy" oraz treści pozostałych wniosków o dofinansowanie rekomendowanych do dofinansowania i przyjętych do realizacji przez Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy w okresie 2011-2013. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 w/w ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei zapis art. 28 ust. 8 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r., nr 84, poz. 712), stanowi, iż wniosek o dofinansowanie na etapie oceny w trakcie trwania konkursu aż do czasu zawarcia umowy o dofinansowanie nie stanowi informacji publicznej, natomiast po zawarciu umowy o dofinansowanie zapisy wniosku podlegają zasadzie jawności i są informacją publiczną. Zgodnie z powyższym wniosek o dofinansowanie w/w projektu po otrzymaniu dofinansowania jest informacją publiczną, a informacje zawarte we wniosku nie zawierają danych podlegających ochronie informacji niejawnych (tajemnicy państwowej i służbowej), ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ochronie prywatności osoby fizycznej, i ochronie tajemnicy podmiotu i przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w piśmie z dnia 19 listopada 2013r., Nr [...] stwierdził, że wnioski o dofinansowanie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198) i z tego względu nie podlegają udostępnieniu. Zdaniem organu, udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty, które zostały wytworzone przez organy władzy publicznej, w ramach realizacji powierzonych im zadań, a więc dokumenty urzędowe, powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Nie mają natomiast – w ocenie organu takiego charakteru dokumenty prywatne, wytworzone przez podmioty spoza sektora publicznego i kierowane do organu administracji publicznej. Zgodnie, bowiem z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 9/11, wniosek o dofinansowanie nie może zostać uznany za informację publiczną, gdyż jest on dokumentem prywatnym. W tym kontekście, wniosek o dofinansowanie, jako dokument będący zbiorem danych, wytworzonych przez podmiot uczestniczący w konkursie i nie pochodzący od organu administracji publicznej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udup. Dalej organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r., Nr 84, poz. 7121), po zawarciu umów o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, udostępnieniu podlegają wszelkie dokumenty składane przez wnioskodawców, jednakże dotyczy to tylko i wyłącznie dokumentów urzędowych, mających walor informacji publicznej, a nie dokumentów prywatnych. Ponadto, sam fakt, iż wniosek o dofinansowanie projektu stanowi załącznik do podlegającej udostępnieniu umowy o dofinansowanie projektu, nie oznacza, iż nabywa on przez to cech informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z 15 stycznia 2013r. Federacja Pracodawców Polski Zachodniej z siedzibą w Legnicy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w przedmiocie nie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Strona skarżąca powołując się na przepis art. 30c ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, poprzez umożliwienie powodowi wglądu do pełnej treści projektów lub przekazanie pocztą elektroniczną (e-mail) wskazanych projektów realizowanych w okresie ostatnich 3 lat oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, wskazano, że zgodnie z sugestią Marszałka Województwa, Federacja zwróciła się do Dyrektora DWUPu o udostępnienie i przekazanie pełnej treści opisanej wyżej dokumentacji, tj. wniosków o dofinansowanie określonych projektów z tego przede wszystkim powodu, iż w dniu 8 listopada 2013r., skarżąca złożyła w Prokuraturze zawiadomienie o podejrzeniu przestępstwa (sygn. akt 3 ds. 391/13), tj. o kradzież wniosku o dofinansowanie projektu Federacji przez [...] i złożenia przez [...] plagiatu projektu do konkursu organizowanego przez DWUP, który następnie otrzymał dofinansowanie na realizację, gdy zaś projekt skarżącej nie przeszedł, co stanowiło odrębną sprawę w WSA we Wrocławiu (sygn. akt III SA/Wr 29/13). W odpowiedzi na ów wniosek, Federacja otrzymała od Dyrektora [...] pismo odmawiające udostępnienia i przekazania wniosków o dofinansowanie projektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącej strony z dnia 14 listopada 2013r., a dotyczące, cyt. "przekazanie pełnej treści wniosku o dofinansowanie projektu [...] Sp. z o.o. o numerze [...] pn. "[...]", oraz treści pozostałych wniosków o dofinansowanie rekomendowanych do dofinansowania i przyjętych do realizacji przez Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy w okresie 2011-2013", jest informacją publiczną w rozumieniu art.1 w/w ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz czy podmiot do którego skierowała skarżąca ów wniosek, czyli Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej - stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej zgodnie z art. 10 ustawy na wniosek, a który to wniosek nie tylko wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu /podmiotu/ należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów omawianej ustawy, do udzielenia informacji publicznej. Przepis art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określa, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Skoro powyższa ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, to dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Istotne jest przy tym zdaniem sądu, że tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Stanowią ją, zatem tak treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą) nawet, gdy wprost od nich nie pochodzą.

Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. I OSK 2215/11 zgodnie, z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje, bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów.

Podkreślił przy tym, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji R.P. zasadę "prawa do informacji", wyznaczył podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli zatem prawo do informacji stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane bardzo wąsko. Zdaniem sądu I instancji ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, determinuje wyłącznie regulacja ustawowa i tylko ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa przewidzianą w aktach rangi ustawy (art. 61 ust. 3 Konstytucji R.P.).

Za istotny sąd uznał także przepis art.4 ust.1 omawianej ustawy, zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, co oznacza, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne (zadania władzy publicznej), zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznej.

Sąd podzielił przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd zgodnie, z którym wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną Odwołał się przy tym do prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu w kwestii dotyczącej udostępnienia informacji z akt znaku towarowego, zgodnie z którym - informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ, w tym zarówno dokumenty wytworzone jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ograniczają prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady zatem udostępnieniu podlegać będzie wszystko co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy"

Kontrolowany sąd podkreślił, że podobne jest stanowisko Sądów w kwestii udostępniania projektu budowlanego, stanowiącego integralną cześć decyzji – pozwolenia na budowę. W konsekwencji tegoż przyjęte zostało, że przymiot informacji publicznej posiadają także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu Zawarte w art. 6 ust. 1 w/w ustawy z dnia 6 września 2001r., wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu, ma charakter przykładowy, a więc zamieszczony w tym przepisie katalog informacji publicznych nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe, a ponadto treść przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, Sąd zaakcentował, że prawo do informacji jest zasadą, natomiast wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle.

Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (w/w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy) ma charakter wyjątku od zasady. Oznacza to, że powody przemawiające za nieudzieleniem żądanej informacji publicznej ze wskazanej przez organ przyczyny, winny były być wyjaśnione oraz wyczerpująco i precyzyjnie omówione w decyzji wydanej w trybie art.16 ust.1 w/w ustawy w związku z art.107 § 3 k.p.a..

Sąd stwierdził, że w świetle unormowania art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy jest co do zasady podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie, bowiem z uchwałą Nr XXV/468/2000 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 29 września 2000 r., Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy z siedzibą w Wałbrzychu, jest samorządową jednostkę organizacyjną, zorganizowaną w formie jednostki budżetowej, której zadania określone są w § 4 Statutu Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XVIII/428/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 grudnia 2011r. w sprawie nadania statutu Dolnośląskiemu Urzędowi Pracy.

Niesporne było w sprawie, że wniosek skarżącej z dnia 14 listopada 2013r., zawierający żądanie udostępnienia określonych informacji, skarżąca oparła z jednej strony na omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej, z drugiej zaś strony powołała się na przepis art.28 ust.8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym do 7 kwietnia 2014r.), wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Powyższa regulacja pozwala na stwierdzenie, że od momentu zawarcia z beneficjentami umów o dofinansowanie, dokumentacja związana z przedmiotowym konkursem lub danej tury konkursu, nie korzysta już z ochrony przewidzianej w cytowanym wyżej przepisie art. 28 ust. 8 ustawy.

Oznacza to, że całość dokumentacji związanej z danym konkursem lub danej tury konkursu, może po zawarciu umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, stanowić przedmiot informacji publicznej, a jej udostępnienie winno następować zgodnie z regułami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe, jak i to, że w myśl art.6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym, w tym o udzielanej ze środków tego majątku pomocy publicznej, Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, z art.3 ust.1 ustawy o dostępie do informacji nie wynika, by prawo dostępu do informacji publicznej ograniczone było do wglądu wyłącznie do dokumentów urzędowych, lecz jedynie, iż wgląd do tego rodzaju dokumentów (to jest dokumentów urzędowych) każdorazowo i niezależnie od ich treści stanowić będzie sposób realizowania obywatelskiego prawa podmiotowego, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej, zaś w przypadku dokumentów prywatnych, możliwość zapoznania się z ich zawartością na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej uzależniona będzie od tego, czy w swojej treści zawierają one informację o charakterze publicznym, czyli informację dotyczącą między innymi majątku publicznego, w tym pomocy publicznej i odnoszącą się do działalności organów władzy publicznej, względnie wykorzystywana przez te organy przy dysponowaniu majątkiem publicznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2011r., sygn.akt II SAB/Po 25/11, Lex Nr 1153830).

W ocenie Sądu, jest niewątpliwe, że środki przekazane na dofinansowanie projektów realizowanych w ramach ustawy o zasadach polityki rozwoju są środkami publicznymi, a sposób ich podziału i kontrola ich wydatkowania są niewątpliwie "sprawą publiczną" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd w pełni podzielił pogląd, że wnioski i załączone do nich dokumenty, co do których postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej zawierają informację publiczną (art.28 ust.8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), albowiem dotyczą "sprawy publicznej", jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom przez dysponowanie tym mieniem. W świetle powyższego to, że dokument w postaci wniosku o udzielenie dofinansowania (niewątpliwie ze środków publicznych, czyli majątku publicznego) w ramach danego programu operacyjnego pochodzi od beneficjenta mogącego być osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, nie ma znaczenia prawnego, albowiem w momencie złożenia go w instytucji zarządzającej (pośredniczącej, wdrażającej) staje się on podstawą rozstrzygnięcia konkursu przez tą instytucję, a więc dokumentem dotyczącym działania tego podmiotu (organu) i stanowiącym niezbędną przesłankę wydatkowania środków publicznych.

Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym treść dokumentu prywatnego pochodzącego od beneficjenta, jakim niewątpliwie jest - na bazie w/w ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu obejmuje informacje niezbędne dla oceny prawidłowości dysponowania przez podmioty uprawnione majątkiem publicznym, w tym udzielania pomocy publicznej, to informacja o treści tegoż dokumentu ma charakter publiczny, a jej udostępnianie (czy też ewentualna odmowa udostępnienia) podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. w/w wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2011r.).

Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyjąć należało, iż ma miejsce bezczynność organu w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącą Federacje żądania objętego wnioskiem z dnia 14 listopada 2013r.

Skoro sąd nie może nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść, organ sam musi wybrać właściwą formę załatwienia sprawy. Może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jeśli natomiast organ odmawiałaby udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy (handlowej), to winien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Stwierdzona zaś przez Sąd bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z tej to przede wszystkim przyczyny, że owa bezczynność wskazuje ma nieprawidłową przez organ wykładnię, tak przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a zwłaszcza jej art.28 ust.8.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył organ i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 82, poz. 712 t. j.), poprzez przyjęcie, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, co wiąże się z koniecznością ich udostępnienia w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w w/w ustawie.

Powołując się na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3. przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność skarżącego.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji, dokonując oceny charakteru prawnego wniosku o dofinansowanie, w ogóle nie wziął pod uwagę aspektu dotyczącego szczególnej roli, jaką pełnią one w ramach konkursu o dofinansowanie. Wskazano, że z samej istoty konkursu wynika, iż ma on formę rywalizacji, w której poszczególni uczestnicy konkurując ze sobą, ubiegają się o realizację zadania w ramach danego projektu. Elementy oceniane w trakcie konkursu przez powołaną do tego komisję, zawarte są właśnie w przedkładanym wniosku o dofinansowanie. Zawiera on więc, istotę projektu, w tym koncepcję i model biznesowy, planowane działania oraz koncepcje strategii promocji projektu oraz wszelkie aspekty rzeczowo finansowe. Wszystkie te elementy, stanowią więc oryginalny pomysł beneficjenta na wykonywanie objętej dofinansowaniem działalności, i z istoty rzeczy, nie mogą posiadać przymiotu informacji publicznej. Inne rozumienie powyższego zagadnienia, naruszałoby sferę prywatności tych podmiotów i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem informacji o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczono, że Sąd I Instancji, wskazując na zasadność swojego rozstrzygnięcia w sprawie, powołuje się na odpowiednie przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 Z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR i EFS. Należy wyjaśnić, iż przywołane akty prawne, określają jedynie ogólne wytyczne co do sposobu wydatkowania środków publicznych pochodzących z budżetu UE. Wskazują na konieczność ich ponoszenia zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami oraz przy zachowaniu pełnej przejrzystości obowiązujących w tym zakresie reguł. Przepisy te, nie przewidują jednak jakichkolwiek regulacji, przesądzających o kwalifikacji wniosków o dofinansowanie, jako informacji publicznej czy zobowiązujących do ich udostępnienia.

Wbrew twierdzeniom Sądu I Instancji, przyjęcie rozwiązania zgodnego z dotychczasową linią orzeczniczą w przedmiotowej kwestii, nie stanowi zagrożenia naruszenia konstytucyjnej gwarancji dostępu do informacji o działaniach władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 30 a ust 2 i 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju na instytucji przeprowadzającej konkurs o dofinansowanie, zgodnie z przepisami ustawy, ciąży obowiązek umieszczenia na swojej stronie internetowej listy projektów wyłonionych do dofinansowania, oraz poinformowania pisemnie wnioskodawcy o wynikach oceny jego projektu. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznych, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o majątku publicznym. Z tego względu, udostępnieniu w trybie tej ustawy, podlegają wszystkie dokumenty wytworzone przez organ, określające sposób i formę finansowania zwycięskich projektów. Wnioskodawcy mogą więc wystąpić i otrzymać pełną informację o kwotach dofinansowania, wypłaconych poszczególnym beneficjentom w ramach realizowanych projektów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący i wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zapisy art. 28 ust. 8 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jasno określają, iż wniosek o dofinansowanie po zawarciu umowy o dofinansowanie podlega zasadzie jawności i jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten nie zawiera danych podlegających ochronie informacji niejawnych (tajemnicy państwowej i służbowej), ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ochronie prywatności osoby fizycznej i ochronie tajemnicy podmiotu i przedsiębiorcy. Wnioski o dofinansowanie są składane w celu uzyskania dofinansowania ze środków publicznych, pochodzących w 85% z budżetu Unii Europejskiej i 15% z budżetu Państwa, zatem podlegają ujawnieniu, gdyż zgodnie z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlegają informacje o majątku publicznym, który znajduje się w dyspozycji podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5. Podmioty te otrzymują dofinansowanie na realizację konkretnych działań, które mają na celu wypracowanie rozwiązań służących społeczeństwu, wsparcie i pomoc określonym grupom osób, bądź są przeznaczone na realizację zadań publicznych, projekty nie służą dofinansowaniu bieżącej działalności danego podmiotu. Niezrozumiałym jest dla skarżącej, iż organ, tj. Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy we Wrocławiu, odmawia udostępnienia informacji publicznej, czyli wniosków o dofinansowanie, które zostały przyjęte do realizacji, traktując je jako dokumenty prywatne, wbrew stanowisku Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 17.02.2010 r. wyrażonego pismem o sygn. [...], rozesłanego do wszystkich Instytucji Pośredniczących, które mówi, iż dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej od dnia podpisania ostatniej umowy o dofinansowanie w ramach danego konkursu, która podlega jawności i udostępnieniu zainteresowanym. Wniosek o dofinansowanie po zawarciu umowy o dofinansowanie podlega zasadzie jawności i jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok sądu I instancji okazał się prawidłowy mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

W niniejszej sprawie analizy wymagała przede wszystkim treść art. 28 ust.8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 kwietnia 2014r stanowił, że wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców i oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji przeprowadzając w oparciu o ten przepis rozumowanie a contrario doszedł do wniosku że dokumentacja dotycząca beneficjentów umów o dofinansowanie, po zawarciu tych umów lub zakończeniu danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uznaje że pogląd ten jest trafny, ale tylko wtedy gdy będzie miało się na względzie treść powyżej zacytowanej normy prawnej zwłaszcza w części która odsyła do ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że udostępnieniu po zawarciu umowy o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu podlega wyłącznie ta informacja, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam wniosek i załączniki do tego wniosku nie nabierają bez względu na ich treść waloru informacji publicznej tylko dlatego, że złożone zostały z okazji ubiegania się o fundusze publiczne. Dokumenty te jednak mogą zawierać informacje publiczne. Organ winien ustalić które z zawartych w dokumentach informacji są informacją publiczną, a które dotyczą wyłącznie wnioskodawcy.

Wskutek tego rozróżnienia może zostać udostępniona treść informacji publicznej, a nie jej postać. Inne rozumienie powyżej zacytowanych przepisów mogłoby być wykorzystywane do uzyskiwania informacji wrażliwych dotyczących działalności prowadzonej przez przedsiębiorców, którzy byliby pozbawieni ochrony przed nieuprawnionym wykorzystaniem takich informacji( por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014r wydany w sprawie I OSK 2799/13).

Należy podkreślić, że nawet gdyby organ uznał, że jakaś informacja jest informacją publiczną lecz jej udostępnienie groziłoby interesom przedsiębiorcy, czy też naruszeniem prywatności możliwa jest w takim wypadku odmowa udostępnienia przez wydanie decyzji w trybie art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że powyżej poczynione wywody nie zmieniają dokonanej przez sąd I instancji oceny, iż wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co skutkowało koniecznością przyjęcia bezczynności po stronie organu w tym względzie, a bezczynność w załatwieniu wniosku nie ustała po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, co czyniło słusznym zobowiązanie jak w pkt.1 sentencji zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy rozpozna wniosek zgodnie z nałożonym na niego zobowiązaniem, mając na względzie wywody poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.