Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 479/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Tomasz Smoleń WSA Jarosław Szaro Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego I. K. kwotę 1170 zł /słownie: tysiąc sto siedemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: WINB) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) z urzędu wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie wykonania otworów okiennych w oficynie kamienicy nr [...] przy ul. M. w R. od strony działki nr 960, obr. [...] - od strony podwórza budynku przy ul. K. [...].

W toku postępowania organy nadzoru budowlanego wydały kilka rozstrzygnięć, a sprawa była również dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Rzeszowie. I tak, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. PINB umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając wykonane otwory za legalne, jednak decyzja ta została uchylona przez WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, ponieważ istniały niewyjaśnione wątpliwości co do terminu wykonania okien. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. PINB ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ nie było możliwe konkretne ustalenie daty wykonania przedmiotowych otworów okiennych, a przez to ustalenie stanu prawnego, który regulował tego typu roboty. Brak było zatem podstaw do uznania otworów za nielegalnie i wykonane samowolnie. Rozpoznając odwołanie I. K. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. WINB ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że wprawdzie nie jest możliwe ustalenie daty wykonania otworów okiennych, to jednak okoliczność ta nie była najistotniejsza, ponieważ ważniejsze było ustalenie, czy obowiązujące przepisy techniczne dopuszczały wykonanie otworów w ścianie budynku graniczącej z inną działką. Tymczasem przepisy takie uniemożliwiały realizację rzeczonej inwestycji, a ich naruszenie powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia i uniemożliwia zabudowę działki sąsiedniej. Dodatkowo, budynek objęty jest ochroną konserwatorską i realizacja takich otworów nie byłaby możliwa. Dlatego w ocenie organu odwoławczego otwory te należy zamurować. Z kolei wskutek uwzględnienia skargi B. M. wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. II SA/Rz 45/08, obie wymienione decyzje zostały w całości uchylone. Sąd uznał, że organ odwoławczy niezasadnie orzekł w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada samodzielności orzeczniczej organów, dlatego niedopuszczalne było polecenie organowi I instancji rozstrzygnięcie sprawy w określony sposób przez nakazanie zamurowania okien. Ponadto, organ czyniąc merytoryczne rozważania dotyczące warunków technicznych powinien wskazać konkretne przepisy prawa, które odnosiłyby się do kwestii usytuowania otworów okiennych, aby zadośćuczynić zasadzie praworządności. Przede wszystkim jednak WSA w Rzeszowie stwierdził, że organy nie poczyniły ustaleń, czy rzeczone otwory okienne wykonano samowolnie, czy na podstawie stosownego pozwolenia, jak też jaki wpływ na usytuowanie budynku względem granicy działki miał jej podział. Za bezsporne uznano natomiast ustalenie daty wybudowania budynku.

Ponownie prowadząc postępowanie PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na M. i Z. K. i B. M. – właścicieli poszczególnych lokali, obowiązek zamurowania otworów okiennych w oficynie kamienicy w ścianie od strony działki nr 960, ponieważ otwory te naruszały przepis art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, i należy je doprowadzić do zgodności z tą normą. Rozstrzygnięcie to zostało zasadniczo utrzymane w mocy decyzją WINB z dnia [...] lutego 2011 r., który zmienił jedynie na dłuższy termin wykonania tego obowiązku. Wskutek jednak uwzględnienia skargi B. M. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Rz 284/11, uchylił obie w/w decyzje uznając, że materiał dowodowy nie został uzupełniony zgodnie ze wskazaniami zawartymi w poprzednim wyroku. Przede wszystkim nie zbadano kwestii podziału działki, jak też kto był właścicielem graniczącej działki, ponieważ gdyby okazało się, że właścicielem obu działek była ta sama osoba, nie można byłoby przyjąć, że doszło do naruszenia art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Sąd wytknął również brak precyzyjnych oględzin okna w pomieszczeniu skarżącej, ponieważ autor opracowanej opinii - powołany w sprawie biegły A. S., nie był w ogóle w jej mieszkaniu i nie dokonywał odkrywek tynku. Wobec tego Sąd polecił przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia sprawy z udziałem biegłego umożliwiając stronom zadawanie pytań.

W aktualnie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], PINB nałożył na (1) M. i Z. K. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego na parterze budynku o wymiarach 120 x 210 cm w ścianie od strony działki nr 960 od strony podwórza budynku przy ul. K. [...] w oficynie kamienicy przy ul. M. [...] w R., cegłą pełną lub innym materiałem ogniotrwałym tak, aby ściana spełniała parametry muru ogniochronnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30 czerwca 2013 r., a na (2) B. M. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego na I piętrze budynku o wymiarach 140 x 140 cm w ścianie od strony działki nr 960 od strony podwórza budynku przy ul. K. [...] w oficynie kamienicy przy ul. M. [...] w R., cegłą pełną lub innym materiałem ogniotrwałym tak, aby ściana ta spełniała parametry muru ogniochronnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem, w terminie do 30 czerwca 2013 r.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że jedno z okien o wym. 120 x 210 cm znajduje się na parterze budynku przy ul. M. [...] w lokalu zajmowanym przez M. i Z. K., natomiast drugie o wym. 140 x 140 cm na piętrze w lokalu zajmowanym przez B. M. Oba otwory znajdują się od strony działki nr 960, tj. podwórka budynku przy ul. K. [...]. Na działce nr 960 na wprost tych otworów znajduje się oficyna budynku przy ul. K. [...] w odległości około 5 m. Kamienicę przy ul. M. wzniesiono przed 1888 r., a otwory okienne wykonano w okresie od 1928 do 1960 r., przy czym otwór na piętrze przebudowano około 1990 r. (zmniejszając jego prześwit). Kamienica przy ul. K. [...] powstała przed 1909 r., jednak po w/w obiekcie. Nie zachowały się jednak dokumenty, na podstawie których obiekty te zostały wzniesione. Ustalono również, że w żadnym okresie ta sama osoba nie była właścicielem obu w/w budynków jednocześnie. Ponadto przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem biegłego, który dokonał odkrywki cegieł na parterze uznając tę czynność za wystarczającą do wydania opinii, bez konieczności ponowienia jej na piętrze. Biegły stwierdził, że obecność stalowego nadproża w oknie dowodzi, że powstało ono później niż sam budynek. Dlatego ich wykonanie oceniono przez pryzmat przepisów obowiązujących w latach 1928 – 1960, tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Wybicie otworów okiennych w ścianie, która powinna być ścianą ogniochronną bez otworów i próżni, ponieważ jest ścianą graniczącą z sąsiednią nieruchomością, narusza dyspozycję art. 196 tego rozporządzenia. To zaś obligowało organ do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazu wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek ten skierowano do właścicieli poszczególnych lokali. Stwierdzono ponadto, że nawet gdyby otwory okienne powstały przed 1928 r. to i tak do ich powstania konieczna była zgoda odpowiedniej władzy gminnej, która nie została wydana. Także późniejsza realizacja okien niż w 1960 r. nie była możliwa na ścianie przeciwpożarowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. zarzuciła, że ustalenia organu I instancji są sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, którego ocena była dowolna. Ponadto, organ ustalił, że wykonanie otworów naruszało przepisy dotyczące usytuowania obiektów i przyjął, że otwory te należy zamurować, pomimo braku wskazania, w jakiej dacie one powstały, a przez to jakie powinny znaleźć zastosowanie przepisy prawa. W ocenie odwołującej sporządzona w sprawie opinia jest niespójna i niewiarygodna, a dodatkowo biegły przyznał, że otwory te mogły powstać tak przed 1928 r. jak i po 1960 r. Za niedopuszczalną uznano praktykę, w której przy rozstrzygnięciu sprawy nie powołuje się konkretnych przepisów, które znajdują zastosowanie do danej sytuacji. A zatem, organ nie jest w stanie określić daty powstania okien. Nakaz zamurowania okna w pomieszczeniu kuchennym będzie uniemożliwiać korzystanie z tego pomieszczenia.

Opisaną na wstępie decyzją WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji w całości. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "Kpa", w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. N 243, poz. 1623 z późn. zm.) dalej: "Upb".

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy celem ustalenia przebiegu granic działek. Podjęte działania i zgromadzone dokumenty nie wykazały jednak zmian w usytuowaniu granicy między działkami nr 958 i 960. Podział działki nr 158 (wcześniej nr 1050) na dwie mniejsze o nr 158/1 i 158/2 (aktualnie nr 960 i 961) dokonany w 1976 r. nie miał wpływu na przebieg granicy, ponieważ polegał na podziale działki w kierunku poprzecznym (prostopadłym) do granicy między działkami nr 1050 i 1052 (obecnie nr 960 i 958). Zgromadzone natomiast materiały nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie naruszenia prawa poprzez wykonanie okien w granicy działki, ponieważ brak jest materiałów graficznych (map) we właściwych, starszych księgach wieczystych, m.in. z okresu budowy budynku (ok. 1888r.) i latach następnych (po 1900r.), oraz z czasu podziału działki. Dlatego nie znajdowało uzasadnienia stwierdzenie organu I instancji, jakoby otwory okienne wykonano w latach 1928 r. - 1960r., ponieważ sam biegły przyznał, że mogły one powstać także kilka lat wcześniej lub później. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że przepisy obowiązujące przed 1928 r. nie przewidywały wykonywania okien w ścianach budynków znajdujących się w granicy działki, jednak nie wykluczały również takiej możliwości, a ewentualne ich wykonanie wymagało specjalnego zezwolenia odpowiednich władz w postaci tzw. "konsensusu", którego w rozpatrywanej sprawie nie przedstawiono. Jednak możliwości uzyskania i posiadania takiego dokumentu przez zainteresowanych poprzednich właścicieli nieruchomości w czasie wykonywania okien nie można wykluczyć na podstawie zgromadzonych dokumentów.

Mając na względzie powyższe uznano, że nie jest możliwe jednoznaczne wykazanie, że wykonanie spornych okien nastąpiło lub było przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa, czyli nielegalnie. Tym samym brak było podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1, w tym pkt 2 Upb. Nie można bowiem przyjąć, że wykonanie lub istnienie 2 okien w ścianie znajdującej się w granicy działki jest równoznaczne z wykonywaniem robót w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, lub skutkuje faktycznym stworzeniem takiego zagrożenia. Przedmiotowe postępowanie dotyczy stanu istniejącego od wielu lat i akceptowanego przez zainteresowanych właścicieli poszczególnych sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Aktualna właścicielka mieszkania przy ul. M. [...] – B. M. nabyła je w 1992 r., a interweniujący właściciel mieszkania przy ul. K. [...] – I. K., w 2004 r. przy istniejącym stanie faktycznym. Brak jest zatem wystarczających podstaw do ingerencji organu w opisany wyżej stan istniejący poprzez nakazanie ich zamurowania. Wobec więc braku podstaw do nałożenia obowiązku lub wydania nakazu postępowanie należało zakończyć poprzez jego umorzenie jako bezprzedmiotowego.

Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się I. K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił, że wydano ją z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację i przez to zaniechanie nakazania przywrócenia budynku do stanu poprzedniego polegającego na zamurowaniu spornych otworów okiennych pomimo ich wykonania po zrealizowaniu obiektu i bez pozwolenia. Z kolei naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, miało nastąpić poprzez jego nieuwzględnienie i uniemożliwienie jemu swobodnego dysponowania prawem własności do działki nr 960. W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego nadal nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 i 80 Kpa.

I. K. podkreślił, że od 1928 r. niezgodne z prawem jest wybijanie otworów okiennych w ścianach usytuowanych na granicy działek. W związku z bliską odległością działki nr 958 z jego działką o nr 960 został on, przez nielegalnie zrealizowane otwory w budynku przy ul. M. [...], pozbawiony możliwości dobudowy lub rozbudowy swojej kamienicy, ponieważ odległość zabudowy od granicy działki budowlanej do granicy sytuowania ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiami powinny wynosić co najmniej 4 m. Niezależnie jednak od tego, kiedy dopuszczono się samowoli, zastosowanie do jej oceny powinny znaleźć przepisy określone w Prawie budowlanym z 1994 r., na podstawie którego, stosownie do art. 51 ust. 1, powinien zostać wydany jeden z rodzajów przewidzianych tam decyzji mającej charakter związanej.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Do powyższego dodać należy, że wskazanej kontroli Sąd dokonuje w określonej kolejności; Najpierw bada istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności następnie przechodzi do kontroli czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który wyżej wskazano a dopiero w razie braku takich naruszeń prawa może przystąpić do badania zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego.

Na wstępie zauważyć należy, że w zasadzie organy wykonały wskazania zawarte w prawomocnych wyrokach tut. Sądu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 45/08 i 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 284/11. Ustalone bowiem zostało w oparciu o udostępnione materiały z ksiąg wieczystych, lwh [...] i [...] Gminy katastralnej [...] z zasobów Archiwum Państwowego, iż działki, na których znajdują się budynki przy ul. M. [...] oraz K. [...] w R. nie należały do tego samego właściciela. Podział działki, na której znajduje się budynek przy ul. K. [...] nastąpił w 1976 r., kiedy to działka ewidencyjna według ówczesnego oznaczenia nr 158 podzieliła się na działki 158/1 i 158/2. Podział był prostopadły do ściany oficyny budynku przy ul. M. [...] (w poprzek działki 158). Przesłuchano biegłego P. S., umożliwiając stronom zadawanie mu pytań, w ten sposób uzupełniając lakoniczną opinię. Oceniono przedłożone przez B. M. orzeczenie techniczne wykonane przez mgr inż. W. G.

Pomimo dużego nakładu pracy i podjęcia wielu czynności w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w ocenie Sądu nadal nie wyczerpano wszystkich możliwości ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a przede wszystkim uchybiono przepisowi art. 80 k.p.a. Nie rozpatrzono bowiem całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Istota zasady swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W doktrynie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów jest zatem ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Zarówno w nauce, jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania admianistracyjnego, s. 155). W pierwszym etapie tego procesu należy się oprzeć na materiale dowodowym zebranym przez organ. Po drugie - ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu. Nie ma znaczenia, na jakim etapie postępowania wyjaśniającego dany dowód został przeprowadzony. Organ winien w tej fazie postępowania także odpowiednio usystematyzować materiał dowodowy. W trzecim stadium organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Ważne jest tylko to, by określony środek dowodowy miał w ocenie organu znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku zgromadzenia dowodów o przeciwstawnej treści, np. rozbieżnych opinii biegłych (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42 z glosą W. Olszowego, OSP 1986, z. 1, poz. 20). Ostatnia zasada oceny zgromadzonego materiału dowodowego odwołuje się do reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadniania (tamże, s. 155-156; por. też uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27107 oraz uzasadnienia wyroków NSA z 27.03.2013 r. sygn. akt II GSK 1940/11 – Lex 1331838 i inne).

Swobodna ocena dowodów musi być dokonywana z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych, zawartej w art. 75 § 1 k.p.a. Oznacza to, że określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu dowolnych środków dowodowych, byleby nie były one sprzeczne z prawem (wyr. NSA z dnia 9 marca 1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 33). Wyjątek od tej zasady mogą wprowadzić wyłącznie przepisy szczególne, wskazujące, że określone zdarzenia mogą być dokumentowane wyłącznie ściśle określonymi przez ustawodawcę dowodami. Jak podkreślił WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 282/07 (LEX nr 460733) organ administracji powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności. Organ może poszczególnym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów, jednakże w nauce wskazuje się, że w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Naruszenie wskazanych wyżej reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Dokonując swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej musi pamiętać, że czynność ta winna znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest więc wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji, a także wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ ten odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, jeżeli organ administracji w uzasadnieniu faktycznym powoła się na pewne okoliczności, to muszą one wynikać ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego i muszą mieć w nim swoje umocowanie. I odwrotnie: gdy organ stwierdzi, że niektórych środków dowodowych, zwłaszcza zgłoszonych przez stronę nie uwzględnił, powinien to także szczegółowo uzasadnić, mając na względzie także zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. (tak Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca Cz. Martysz A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, komentarz do art. 80).

Naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organy w sytuacji, gdy wśród dowodów zgromadzonych w sprawie są dowody wykazujące okoliczności przeciwne, zupełnie odmienne, zawsze jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym uprawniony do dokonania w swoim zakresie ustaleń stanu faktycznego poprzez własną ocenę dowodów. Nie może bowiem "wyręczać" organów w tym przedmiocie nie będąc "organem III instancji" w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest uprawniony jedynie do zbadania czy ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organy jest prawidłowa w tym sensie, o którym wyżej wskazano, czy jest spójna, logiczna, konsekwentna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie – uzasadnienie decyzji powinno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady, tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania (tak m.in. WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 943/13 – Lex nr 1401726). Taką możliwość powinien też mieć sąd, do którego zaskarżono decyzję. Ocena, o której mowa w w/w przepisie powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien w jej ramach dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Można odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu wyjaśniając przyczyny ich konkretnej oceny. Jak wyżej wskazano zastosowanie zasady swobodnej oceny dowodów powinno też znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a.

Do powyższego dodać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu i na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Sądu organy w/w przepisy naruszyły, chociaż to naruszenie niekoniecznie nastąpiło w sposób, który zarzuca skarżący. Organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w ogóle nie dokonały oceny zeznań przesłuchanych wcześniej w sprawie świadków i złożonych na piśmie oświadczeń – dotyczących wykucia czy istnienia spornych okien. Owszem – datę powstania otworów okiennych miał ocenić biegły z listy Ministra Kultury i Sztuki, ale nie wskazano dlaczego w takim razie uznano te dowody za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub niewiarygodne. W ocenie Sądu z obowiązku tego nie zwalniało ich wskazanie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 45/08, że do ustalenia czasu wykonania spornych otworów okiennych przyczynić się może zbadanie układu cegieł ściany budynku z tymi otworami. Opinia biegłego P. S. jest jednym z dowodów w sprawie ale nie jedynym dotyczącym daty powstania otworów okiennych. Opinia ta według Sądu nadal jest zbyt lakoniczna i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności. Umknęło bowiem uwadze organów ale i w/w biegłego, że na mapie katastralnej z 1931 r. (analogiczny plan jest oznaczony odręcznie – 1928 r.) podwórze na działce oznaczonej wówczas nr 1050 wygląda na zabudowane i można odnieść wrażenie, że zabudowania przylegają m.in. do ściany budynku oficyny przy ul. M. [...]. Podobne wnioski można wyciągnąć z mapy dokumentującej podział działki nr 158 na działki 158/1 i 158/2, którą włączono do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 24 czerwca 1976 r. Na istnienie zabudowań w podwórzu wskazuje także pismo z dnia 30 listopada 2006 r. sporządzone z upoważnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – Kierownika Delegatury mgr Z. J. kierowane do I. K., w którym zawarto informacje, że zgodnie z posiadanym planem miasta [...] z 1928 r. podwórko na nieruchomości przy ul. K. [...] było prawie całkowicie zabudowane, a wąski pas komunikacji miał w przybliżeniu szerokość obecnej sieni na parterze kamienicy (ok. 1,40m). Z opinii biegłego P. S. nie wynika, aby ta okoliczność była mu znana. Nie podjęto próby wyjaśnienia co właściwie na w/w planach czy mapach zostało przedstawione, jakiego rodzaju była to zabudowa i czy wobec tego w ogóle mogły w takim stanie rzeczy zostać wykonane przed 1928 rokiem otwory okienne. O istnieniu komórek na podwórzu zeznali przecież niektórzy świadkowie, przy czym nie wiadomo czy wzmiankowane komórki to te same zabudowania, które zaznaczono na planie z 1928 czy 1931 roku. Wyjaśnienia wymaga jakiego rodzaju zabudowa w tamtym czasie była nanoszona na plan czy mapę.

W ocenie Sądu opinia biegłego P. S. nadal jest zbyt lakoniczna. Fakt zadawania biegłemu pytań przez pełnomocnika B. M. nie zwalniał organu od obowiązku wyjaśnienia sprawy. Tymczasem biegły ten formułuje pewne stwierdzenia autorytatywnie i nikt nie domagał się wyjaśnienia dlaczego tak uważa. Na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. na jedno z pytań biegły odpowiada: "dokonałem oględzin zewnętrznych obu okien, odkrywki w oknie parterowym. Moim zdaniem było to wystarczające do wydania opinii". Nie wiadomo w takim razie skąd biegły ma taka pewność, że obydwa okna powstały w tym samym czasie. Biegły nie wyjaśnia też dlaczego "wykonanie dodatkowych odkrywek w oknie pani M. nie wpłynęłoby na zmianę wydanej opinii". Na wcześniejszym etapie postępowania biegły wykluczył też możliwość ustalenia okresu wykłucia otworów okiennych w oparciu o analizę zaprawy i wymiarów cegieł. Ten pogląd wyrażony w piśmie z 24 lipca 2009 r. również nie został w żaden sposób uzasadniony.

Dowód z opinii biegłego także podlega ocenie organów. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej ani w zakresie określania konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego. Pogląd ten jest powszechnie przyjęty w piśmiennictwie np. E. Iserzon w Komentarzu z 1970 r., (s. 178) wyraził pogląd, że "opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć te kwestię sam, we własnym imieniu" (zob. też uzasadnienia wyroków NSA z 8 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 251/84 – Lex Polonica nr 328957, z 30 czerwca 1986 r. sygn. III SA 554/86, z 15 marca 1994 r. sygn. akt SA/Wr 147/94 – Prokuratura i Prawo 1995 nr 2 str. 27, z 1 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 226/08 – Lex nr 510368 i inne). Z kolei orzeczenie techniczne mgr inż. W. G. (bo trzeba pamiętać nie jest to opinia biegłego w sprawie w rozumieniu przepisów k.p.a. i przeprowadzona zgodnie z procedurą) nie jest całkiem zbieżne z opinią biegłego S., bo wskazuje on na możliwość powstania otworu okiennego nawet przed 1918 r. Tymczasem biegły podał, że mógł on powstać nie wcześniej niż kilka lat przed 1928 r.

W świetle tych wątpliwości i luk w materiale dowodowym i jego ocenie nie można wykluczyć, że uzupełnienie tego materiału (nie wykluczając przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego) i ocena jego całokształtu pozwoli jednak na ustalenie kiedy zostały wykonane otwory okienne w ścianie granicznej oficyny budynku przy ul. M. [...] w R. Możliwe jest przecież, że każdy z otworów został wykuty w innym czasie, np. okno na piętrze istniało wcześniej niż to na parterze albo odwrotnie.

Sąd zaznacza przy tym, że nie neguje co do zasady stanowiska organu II instancji, bo w istocie z uwagi na upływ czasu, od momentu kiedy otwory okienne mogły powstać oraz historię tego regionu (dwie wojny światowe) nie można wykluczyć, że w stosownym – czasie w tym wypadku taka możliwość odnosi się do okresu sprzed wejścia w życie Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli – otwory zostały wykonane zgodnie z prawem, w tym na podstawie konsensusu "zwierzchności gminnej", wobec brzmienia § 1 i § 2 lit. g i h ustawy z dnia 28 kwietnia 1882 r. (Dz.U. i r. kr. Nr 77) zawierającej "przepisy budownicze" m.in. dla gminy miejskiej [...]. Jednak wobec wskazanych wyżej uchybień związanych z postępowaniem dowodowym w ocenie Sądu takie stanowisko jest przedwczesne. Tak więc zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania okazały się zasadne a w ocenie Sądu naruszenie wskazanych wyżej norm proceduralnych mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem zostałoby ustalone, że otwory okienne wykonano po 1927 roku lub po wejściu w życie w/w Rozporządzenia Prezydenta z 1928 r. albo jeszcze później, to bezzasadne byłoby umorzenie postępowania. Z tych względów Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wobec naruszenia przepisów postępowania w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego za postępowanie przed sądem I i II instancji (stosownie do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07) zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490).

W ponownym postępowaniu organy uzupełnią materiał dowodowy poprzez wyjaśnienie stanowiska biegłego P. S. w zakresie wyżej wskazanym lub/i – stosownie do okoliczności – ewentualnie dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego, z uwzględnieniem faktów wynikających z archiwalnych planów i map, które najpierw powinny zostać zinterpretowane, rozpatrzą i ocenią całokształt zebranego materiału dowodowego czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu decyzji.