Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3465/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.22
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity
article: art.50, art.58 § 1 pkt 1, art.5a i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.U., T.U. i M.U. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 535/15 odrzucającego skargę G.U., T.U. i M.U. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 7 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na wpisanie lokalu do ewidencji lokali socjalnych oraz nie wyrażenia zgody na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu tego lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy uchwałą z dnia 7 października 2014 r., nr [...] w § 1 nie wyraził zgody na wpisanie lokalu nr [...] przy ulicy P. do ewidencji lokali socjalnych, a w § 2 nie wyraził zgody na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu ww. lokalu na rzecz G.U. i T.U. oraz M.U.

Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie § 45 pkt 2, 4, 5 i § 50 Statutu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania dzielnicom m.st. Warszawa do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz w zw. z § 11, § 14 ust. 1 pkt 3 i § 28 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.):

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że w stosunku do skarżących zapadł wyrok orzekający eksmisję z lokalu nr [...] przy ul. P. z jednoczesnym przyznaniem uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. W wyniku realizacji ww. wyroku skarżący zwrócili się z wnioskiem o przekwalifikowanie ww. lokalu na lokal socjalny.

Pismem z dnia 26 listopada 2014 r., skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola m.st. Warszawy pismem z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...], poinformował strony, iż ww. uchwała została podjęta bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Następnie pismem z dnia 26 lutego 2015 r., G.U., T.U. i M.U. wnieśli za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 7 października 2014 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 535/15 odrzucił skargę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że § 1 zaskarżonej uchwały o niewyrażeniu zgody na wpisanie lokalu nr [...] przy ulicy P. do ewidencji lokali socjalnych – nie mieści się w przedmiocie działalności organów gminy jako organów administracji publicznej. Zdaniem WSA w Warszawie sprawy w tym przedmiocie nie są regulowane decyzją administracyjną, gdyż wszelkie sprawy związane z gminnym zasobem nieruchomości mieszczą się w granicach dominium gminy, nie zaś jej imperium. W dalszej kolejności Sąd wskazał odnośnie § 2 zaskarżonej uchwały, że zawiera ona jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Ma zatem charakter cywilnoprawny, a zatem sprawa tego typu nie podlega skardze do sądu administracyjnego. Jest to w ocenie Sądu pierwszej instancji jedynie stanowisko władz dzielnicy będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu pierwszej instancji wywiedli G.U., T.U. i M.U.. Postawili w niej orzeczeniu cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarga na wskazaną wyżej uchwałę Zarządu Dzielnicy – dotyczącą odmowy zakwalifikowania lokalu do ewidencji lokali socjalnych – nie stanowi aktu organu jednostki samorządu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi pomimo braku przesłanek do takiego orzeczenia.

Po trzecie, naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy i jest odpowiedzią na propozycję lokatora.

Po czwarte, naruszenie art. 22 ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali – przez przyjęcie, że wymienione akty stanowią nie stanowią prawa materialnego administracyjnego oraz że gmina realizuje swoje prawa właścicielskie, nie zaś władztwo publiczne polegające na tworzeniu zasobu lokali socjalnych w Mieście Stołecznym Warszawie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie, gdyż uchwała będąca przedmiotem skargi stanowi jedynie odpowiedź na ofertę zawarcia umowy najmu. Mieści się przy tym w zakresie dominium gminy, nie zaś jej imperium

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, mimo nie w pełni prawidłowego uzasadnienia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie skargi na uchwałę zarządu dzielnicy o odmowie wydania skierowania do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu (stanowiącej § 2 skarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy) – nie budzi wątpliwości judykatury. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2014, poz. 150 ze zm.), która także wspomnianą wyżej zasadę realizuje (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2499/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 878/14).

Mając to uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżony akt w zakresie jego § 2 ma – istotnie – w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych charakter cywilnoprawnej oferty. Stąd ten przedmiot zaskarżenia w sprawie nie mieści się w zakresie kognicji wyznaczonej przez ustawodawcę w art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2012 r., I OSK 2236/11), obejmującej akty administracyjnoprawne. Nie jest też aktem, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przepis ten odnosi się do aktów administracyjnoprawnych, a nie cywilnoprawnych. Argumentacja przedstawiona w tym względzie przez Sąd pierwszej instancji jest zatem prawidłowa, podobnie jak wynikająca z niej konkluzja.

Dość jednak lakonicznie, a w konsekwencji błędnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia umotywowano to, że akt organu o odmowie dokonania czynności wpisania lokalu do ewidencji lokali socjalnych nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Argumentacja Sądu pierwszej instancji sprowadza się bowiem jedynie do przyjęcia, że jest to akt z zakresu sfery dominium gminy, a wobec tego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to jednak wadliwe rozumowanie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") nie wyłączają bowiem z zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne działalności jednostek samorządu terytorialnego (ich organów) o charakterze dominium. Przeciwnie, gros aktów ze sfery dominium podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (np. czynności materialno-techniczne związane ze świadczeniem usług publicznych). Stąd stwierdzić trzeba stanowczo, że akty i czynności administracyjne zarówno ze sfery imperium, jak i ze sfery dominium – mieszczą się we właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zarazem czynność wpisania lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy do określonej ewidencji ma charakter administracyjnoprawny, stanowi wszak przejaw gospodarowania przez gminę mieniem publicznym w celu realizacji zadań publicznych (zob. art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.).

Mimo jednak błędnego uzasadnienia w tej kwestii zaskarżone postanowienie Sądu odpowiada prawu, gdyż także w zakresie § 1 skarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy skarga podlegała odrzuceniu, jednak z innych przyczyn. Mianowicie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego akt odmowy wpisania lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy do określonej ewidencji, jaki zawarto w § 1 skarżonej uchwały, ma charakter aktu administracyjnoprawnego (brak jest chociażby drugiej strony stosunku, pozwalającej rozważać w tym względzie relację cywilnoprawną), jednak o charakterze rzeczowym, odnoszącym się nie do uprawnień lub obowiązków jakiejkolwiek osoby, lecz do statusu mienia publicznego w postaci lokalu. Z tych względów akt ten należy uznać za administracyjny akt o charakterze wewnętrznym, organizacyjnym – w konsekwencji nie oddziałujący bezpośrednio na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych. Tym samym § 1 skarżonej uchwały nie oddziałuje na interes prawny G.U. i T.U. oraz M.U., wobec czego nie byli oni legitymowani do skutecznego wniesienia skargi. Takiego bezpośredniego interesu nie wykazali skądinąd także sami skarżący. Wskazać zaś trzeba, że w myśl art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie mieszczą się w tym katalogu podmiotów, a zatem nie byli uprawnieni do wniesienia skargi na rzeczoną uchwałę. Art. 50 § 2 ww. ustawy wskazuje co prawda, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, jednak w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: " Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Jak zaś wyżej wykazano, skarżona uchwała w aspekcie jej § 1 ma co prawda charakter administracyjny, lecz rzeczowy i wewnętrzny, a co za tym idzie – nie jest w stanie naruszać interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym przepis ten nie mógł być podstawą ich legitymacji w niniejszej sprawie.

Przyjmując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu tj. art. 58 § 1 pkt 1, 5a i 6 p.p.s.a., co powoduje, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej z przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 tej ustawy, wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną.