Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 445/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Brak istotnych przeszkód w przypisaniu procesowej czynności wniesienia odwołania od decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości materialnoprawnego skutku w postaci zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83).

2. Skoro, jak wynika z art. 2 ust. 2 zd. pierwsze u.p.p.u.w., wniesienie sprzeciwu wobec wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania "przez właściwy organ", to, lege non distinguente, sprzeciw ów można złożyć zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji – dopóty, dopóki toczy się postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia, a więc póki nie zapadanie w tym postępowaniu decyzja ostateczna.

TEZY

1. Brak istotnych przeszkód w przypisaniu procesowej czynności wniesienia odwołania od decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości materialnoprawnego skutku w postaci zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83).

2. Skoro, jak wynika z art. 2 ust. 2 zd. pierwsze u.p.p.u.w., wniesienie sprzeciwu wobec wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania "przez właściwy organ", to, lege non distinguente, sprzeciw ów można złożyć zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji – dopóty, dopóki toczy się postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia, a więc póki nie zapadanie w tym postępowaniu decyzja ostateczna.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części obejmującej umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do G. W.; 2. w pozostałej części zaskarżoną decyzję uchyla; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1218/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") decyzję z [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu drugiego, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną do WSA decyzją, SKO: (1) umorzyło postępowanie odwoławcze wobec G. W. oraz (2) uchyliło w całości wydaną przez Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji) decyzję z [...] maja 2011 r., znak: [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ów prawomocny wyrok WSA zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta – wskazując jako podstawę prawną art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 83; dalej: "ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego", w skrócie: "u.p.p.u.w.") – orzekł przekształcić odpłatnie w prawo własności prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...], związane z prawem własności wyodrębnionych lokali zapisanych w księgach wieczystych:

1) KW nr [...] – lokal nr [...], przysługujące A. N. i A. K. w udziale [...],

2) KW nr [...]– lokal nr [...], przysługujące J. i W. małżonkom D. w udziale [...],

3) KW nr [...]– lokal nr [...], przysługujące A. S. w udziale [...],

4) KW nr [...] – lokal nr [...], przysługujące G. W. w udziale [...],

5) KW nr [...]– lokal nr [...], przysługujące J. P. w udziale[...],

6) KW nr [...] – lokal nr [...], przysługujące M. i W. małżonkom B. w udziale [...].

7) KW nr [...] – lokal nr [...], przysługujące J. T. w udziale 1/2 w [...] oraz E. T. w udziale 1/2 w [...].

Jednocześnie organ określił wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla poszczególnych właścicieli ww. lokali.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta uznał, że ww. osoby spełniły przesłanki uprawniające do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a ponadto do uzyskania określonych bonifikat od opłat za przekształcenie. W rezultacie opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności po udzieleniu bonifikat wyniosła łącznie [...] zł.

Od powyższej decyzji odrębne odwołania złożyły: G. W. – która jednak późniejszym pismem z 30 września 2011 r. poinformowała, że zgadza się na przekształcenie i cofa złożone odwołanie – a także J. P., która wskazała, że uzasadnieniem dla wniesienia odwołania jest brak środków finansowych na dokonanie przedmiotowego przekształcenia, w kwocie 7.541,86 zł.

SKO wymienioną na wstępie decyzją z [...] października 2011 r. – wskazując jako podstawę prawną art. 32, art. 33, art. 7, art. 77 § 1, art. 127 § 2, art. 137 oraz art. 138 § 1 pkt 3 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – w punkcie pierwszym zaskarżonej decyzji umorzyło postępowanie odwoławcze wobec G. W., a w punkcie drugim uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z [...] maja 2011 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, iż z uwagi na cofnięcie przez G. W. jej odwołania przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, zaistniała okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania odwoławczego wobec tej strony postępowania.

Odnosząc się z kolei do odwołania J. P. SKO wskazało, że jednym z użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości jest A. S., która złożyła wniosek o przekształcenie, natomiast w toku postępowania przed organem I instancji w jej imieniu występował P. S., któremu to również doręczono zaskarżoną decyzję. Organ II instancji zauważył, że P. S. podpisywał w imieniu A. S. deklarację w zakresie podtrzymania wniosku o przekształcenie z [...] sierpnia 2010 r., oświadczenie z [...] stycznia 2011 r., wniosek o przyznanie bonifikaty, czy oświadczenie o korekcie i uzupełnieniu wniosku z [...] kwietnia 2011 r. W ocenie SKO z akt sprawy nie wynika, aby P. S. był umocowany do podejmowania za A. S. jakichkolwiek czynności prawnych. Tym samym zostały naruszone przepisy proceduralne art. 32 i art. 33 k.p.a. dotyczące pełnomocnictwa oraz ogólne zasady działania wynikające z zapisów tej ustawy, a związany z tym naruszeniem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe powoduje także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. SKO uznało również za kwestię wymagającą wyjaśnienia to, czy odwołanie J. P. nie stanowi w rzeczywistości wycofania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.p.p.u.w., w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, a brak zgody (sprzeciw) chociaż jednego współużytkownika wieczystego wobec złożonego wniosku o przekształcenie czyni koniecznym zawieszenie postępowania administracyjnego (art. 2 ust. 2 u.p.p.u.w.).

Na skutek skargi A. K. WSA, opisanym na wstępie wyrokiem z 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1218/11, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w zakresie punktu drugiego, tj. w części uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z [...] maja 2011 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że SKO słusznie w punkcie pierwszym swojej decyzji umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do G. W., skoro strona cofnęła odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ wyższego stopnia.

Dalej WSA podkreślił, że organ wyższego stopnia obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. Zasadniczo w pierwszym rzędzie organ odwoławczy powinien dążyć do wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie WSA, SKO nie rozważyło należycie, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Przede wszystkim WSA zauważył, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia sporządzonego w [...] w dniu 09 kwietnia 2009 r. upoważnienia, udzielonego P. S. przez jego matkę A. S. S. Kopia ta została potwierdzana za zgodność z oryginałem w dniu [...] sierpnia 2010 r. przez osobę o nazwisku B[...]. Zatem, w uznaniu WSA, SKO albo nie zauważyło istnienia w aktach sprawy kopii ww. pełnomocnictwa, co świadczyłoby o niestarannym rozpatrzeniu przez ten organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albo dostrzegłszy ten dokument uznało, z przyczyn nie wyartykułowanych w uzasadnieniu decyzji, że kopia ta nie spełnia wymogów koniecznych do uznania, iż P. S. był umocowany do reprezentowania A. S. W tym drugim wypadku SKO powinno jednak, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznało, iż opisana kopia pełnomocnictwa nie jest dokumentem świadczącym o umocowaniu P. S. do reprezentowania matki. WSA podkreślił, że z dokonanego na kserokopii pełnomocnictwa potwierdzenia za zgodność z oryginałem przez bliżej nieokreśloną osobę o nazwisku B[...], nie wynika, czy osoba potwierdzająca była osobą uprawnioną do urzędowego potwierdzenia odpisu pełnomocnictwa, co jest z kolei istotne dla oceny prawidłowości sporządzenia tego odpisu zgodnie z treścią art. 33 § 3 k.p.a. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, jednakże zakres czynności z tym związanych nie wykracza poza ramy dodatkowego postępowania dowodowego, które może przeprowadzić organ wyższego stopnia na podstawie art. 136 k.p.a.

WSA nie zgodził się także z drugim poglądem SKO – o konieczności wyjaśnienia przez organ I instancji, jaki jest rzeczywisty charakter oświadczenia zawartego w odwołaniu. Organ I instancji w chwili wydania decyzji dysponował bowiem zarówno wnioskiem, jak i późniejszą deklaracją, w których odwołująca się strona wnosiła o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, i które nie zostały cofnięte do dnia wydania decyzji. Natomiast w swoim odwołaniu i kolejnych pismach strona nie oświadczyła wyraźnie, że cofa swój wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, względnie, iż zgłasza sprzeciw wobec takowego przekształcenia, a jedynie oświadczyła, że została wprowadzona w błąd przez innych współużytkowników wieczystych co do kosztów przekształcenia i nie posiada środków finansowych na poniesienie opłaty. W ocenie WSA, jeżeli organ wyższego stopnia miał jakiekolwiek wątpliwości co do rzeczywistego charakteru wniesionego odwołania, to powinien je rozstrzygnąć w toku postępowania odwoławczego i brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do przerzucania na organ I instancji obowiązku wyjaśnienia rzeczywistego charakteru oświadczeń, żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu.

WSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę SKO winno wyjaśnić, czy znajdujący się w aktach odpis pełnomocnictwa udzielonego P. S. przez A. S. został poświadczony za zgodność z oryginałem przez uprawnioną osobę, względnie wezwać do nadesłania oryginału tego pełnomocnictwa lub jego odpisu spełniającego wymagania z art. 33 k.p.a. Ponadto SKO powinno ustalić, jaką intencją kierowała się J. P. składając odwołanie od decyzji organu I instancji (jaki był jej zamiar) oraz czy, a jeśli tak, to jakie skutki prawne rodzić będzie złożone przez nią w toku postępowania odwoławczego oświadczenie woli o określonej treści. Wreszcie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO winno także zająć stanowisko odnośnie do skutków zmian stanu prawnego zaistniałych po wydaniu decyzji organu I instancji, w tym w szczególności wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. K 9/08, oraz wejścia w życie uchwały Rady Miasta [...].

Decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], SKO – wskazując, że czyni to "po rozpatrzeniu (...) sprawy z odwołania G. W. oraz J. P" – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wobec G. "W[...]" oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że pismem z [...] września 2011 r. G. W. wskazała, iż zgadza się na przekształcenie i cofa złożone odwołanie. Odnosząc się zaś do odwołania J. P. SKO stwierdziło, że nie kwestionuje ona prawidłowości postępowania w sprawie przekształcenia własnościowego w niniejszej sprawie ani treści samej decyzji. Odwołanie nie oznacza też wycofania wniosku o przekształcenie. Dalej SKO stwierdziło, że "po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego należy uznać, iż reprezentacja A. S. była prawidłowa. Umocowanie do działania i podejmowania stosownych czynności w jej imieniu miał syn, P. S., na podstawie pełnomocnictwa sporządzonego w USA, przed notariuszem publicznym i zaopatrzonym w klauzulę apostille przez Sekretarza Stanu [...]. Tym pełnomocnictwem posługiwał się pełnomocnik przy zawieraniu aktu notarialnego w kwestii ustanowienia wysokości udziałów nieruchomości wspólnej. Pełnomocnictwo to obejmowało również przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pełnomocnictwo to co prawda nie znajdowało się w aktach sprawy, ale SKO rozpatrując wcześniej sprawę nie dołożyło należytej staranności, aby wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości powyższą kwestię.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła J. P. (dalej: "Skarżąca"). Podkreśliła, że złożone przez nią odwołanie jest w rzeczywistości cofnięciem zgody na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. SKO nie ustosunkowało się do powyżej kwestii, ani jej nie wyjaśniło w zaskarżonej decyzji. Tymczasem, jak oświadczyła Skarżąca, dwukrotnie informowała Wydział Gospodarki Nieruchomościami [...] że wnosi sprzeciw wobec wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podkreślając, że Skarżąca na żadnym etapie postępowania – a sprawa była dwukrotnie rozpatrywana przez SKO, a także przez WSA – nie złożyła w sposób formalny oświadczenia woli, iż wycofuje swój wniosek i rezygnuje z przekształcenia własnościowego. SKO zauważyło, że Skarżąca nie kwestionuje prawidłowości postępowania dotyczącego przekształcenia własnościowego w niniejszej sprawie ani treści samej decyzji. Dopiero w skardze stwierdza, że odwołanie jest w rzeczywistości cofnięciem zgody na przekształcenie. Odnosząc się do twierdzenia Skarżącej, iż dwukrotnie informowała Wydział Gospodarki Nieruchomościami [...] SKO wskazało, że zasięgnęło informacji w tym Wydziale, i podane przez Skarżącą fakty nie znalazły potwierdzenia. SKO podkreśliło, że nie do końca jasne stanowisko Skarżącej co do jej zamiarów w przedmiotowej sprawie, i w zasadzie wyartykułowane dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego, może narazić pozostałych współużytkowników wieczystych na wymierne straty. Ewentualne uwzględnienie skargi sprawi, że nie będzie już możliwe przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na dawnych, bardziej korzystnych niż obecnie, warunkach.

W replice z [...] maja 2013 r. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, iż dwukrotnie informowała Wydział Gospodarki Nieruchomościami [...], że wnosi sprzeciw wobec wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności lokalu, oraz że została wprowadzona w błąd co do kosztów i zakresu przekształcenia, a także "poddana manipulacji w zakresie deklarowanej zgody". Z kolei w piśmie procesowym z 03 lipca 2013 r. Skarżąca, oprócz powielenia wcześniejszych zarzutów, wyraziła jeszcze wątpliwość co do prawidłowości określenia wysokości opłaty w stosunku do A. S., a także podkreśliła, że A. K. wykorzystuje zajmowany lokal nr [...] nie na cele mieszkaniowe, lecz w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej w postaci [...].

W piśmie procesowym z [...] lipca 2013 r. (zatytułowanym "odpowiedź na skargę") uczestnik postępowania, A. K., oświadczył, że w całej rozciągłości popiera stanowisko SKO wyrażone w odpowiedzi tego organu na skargę. Podkreślił, że za oddaleniem skargi przemawia również "aspekt ogólnospołeczny i dobro pozostałych mieszkańców Wspólnoty", wyrażające się w tym, iż w przypadku uchylenia decyzji o przekształceniu w jej dotychczasowym kształcie zniweczona zostanie możliwość "przekształcenia gruntu w prawo własności" na dotychczasowych, korzystnych dla mieszkańców zasadach, co de facto spowoduje niemożność przekształcenia.

Odnosząc się do tego pisma, Skarżąca, w piśmie procesowym z 24 lipca 2013 r., zarzuciła uczestnikowi postępowania brak odpowiedzi na jej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić okoliczność, że w niniejszej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok WSA – z 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1218/11 – uchylający poprzednią decyzję SKO z [...] października 2011 r. w zakresie punktu drugiego, tj. w części uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z [...] maja 2011 r.

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W świetle cytowanych przepisów organ administracji ponownie rozpoznający daną sprawę – a także sąd administracyjny następnie kontrolujący wydaną przez ów organ decyzję – są związani uprzednio zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, tak co do treści rozstrzygnięcia (sentencji wyroku), jak i zawartych w jego uzasadnieniu ocen prawnych oraz wytycznych.

W konsekwencji podstawową powinnością sądu rozpoznającego skargę na decyzję organu administracji wydaną w następstwie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego jest zbadanie, czy organ należycie i w całej rozciągłości wyrok ten uwzględnił oraz wykonał zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, SKO wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniło treści rozstrzygnięcia wyroku WSA o sygn. II SA/Po 1218/11, jak i zawartych w jego uzasadnieniu wytycznych.

Przede wszystkim należy zauważyć, że WSA w przywołanym wyroku uchylił decyzję SKO z [...] października 2011 r. jedynie w zakresie punktu drugiego, co oznacza, że uprawomocniło się rozstrzygnięcie zawarte w jej punkcie pierwszym, mocą którego umorzono postępowanie odwoławcze w stosunku do G. W. Tym samym ponownie orzekając o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do G. W. w pierwszym akapicie sentencji zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2013 r., SKO w tym zakresie w istocie orzekło w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w tej części.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

Dalej należy wskazać, że wyrok WSA o sygn. II SA/Po 1218/11 zawierał wyraźne i jednoznaczne wskazania dla SKO co do dalszego postępowania, dające się ująć w trzech podstawowych punktach. WSA wskazał mianowicie, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien:

i) wyjaśnić, czy znajdujący się w aktach odpis pełnomocnictwa udzielonego P. S. przez A. S. został poświadczony za zgodność z oryginałem przez uprawnioną osobę, względnie wezwać do nadesłania oryginału tego pełnomocnictwa lub jego odpisu spełniającego wymagania z art. 33 k.p.a.;

ii) ustalić, jaką intencją kierowała się J. P. składając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta (jaki był jej zamiar) oraz czy – a jeśli tak, to jakie skutki prawne – rodzić będzie złożone przez nią w toku postępowania odwoławczego oświadczenie woli;

iii) zająć stanowisko odnośnie do skutków zmian stanu prawnego zaistniałych po wydaniu decyzji organu I instancji, w tym w szczególności wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. K 9/08 oraz wejścia w życie uchwały [...].

W ocenie Sądu organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę żadnego z tych wskazań należycie nie wykonał.

Przede wszystkim, wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, SKO nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w nakazanym przez WSA zakresie. W każdym razie w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jakichkolwiek śladów takiego postępowania, w postaci korespondencji, dokumentów, notatek służbowych z rozmów telefonicznych itp.

Po pierwsze, SKO nie wyjaśniło, kim jest osoba o nazwisku B[...], która poświadczyła "za zgodność z oryginałem" kopię pełnomocnictwa udzielonego przez A. S. P. S., znajdującą się w aktach administracyjnych organu I instancji. Wnikliwa lektura tych akt nasuwa przypuszczenie, że być może jest to jeden z pracowników Urzędu Miasta – T. B. – który w tej sprawie m.in. przygotowywał postanowienie organu I instancji z [...] października 2010 r., znak: [...], w przedmiocie powołania rzeczoznawcy majątkowego (zob. k. 32v. akt adm. I inst.). Jeśli tak jest w istocie, to w świetle regulacji art. 76a k.p.a. nie jest to osoba formalnie uprawniona do uwierzytelniania składanych do akt kopii pełnomocnictw ani innych dokumentów nie pochodzących od organu zatrudniającego te osobę. W takim zaś przypadku – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA o sygn. II SA/Po 1218/11 – powinnością SKO było wezwać pełnomocnika do nadesłania oryginału pełnomocnictwa lub jego odpisu spełniającego wymagania z art. 33 k.p.a. Obowiązkowi temu organ nie uczynił zadość. Zamiast tego poprzestał na bezkrytycznym (i pozbawionym oznaczenia źródła) wciągnięciu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnień zawartych we wcześniejszej skardze A. K.

Po drugie, SKO nie wyjaśniło także, jaką intencją kierowała się J. P. składając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z [...] maja 2011 r. Skoro WSA nakazał ustalić, jaki był jej zamiar w tym względzie, to jest jasne, że organ w pierwszej kolejności winien zwrócić się do Skarżącej o złożenie stosownych wyjaśnień. Inna sprawa, czy finalnie organ uznałby te wyjaśnienia, złożone ex post, za wiarygodne i relewantne – bez wątpienia podlegałyby one ocenie w kontekście wcześniejszych działań Skarżącej i składanych przez nią oświadczeń, w tym przede wszystkim przez pryzmat treści odwołania. Organ winien jednak takimi wyjaśnieniami dysponować, aby następnie na podstawie całego zebranego materiału w sposób wszechstronny i rzetelny móc dokonać interpretacji treści oraz materialnoprawnych skutków odwołania Skarżącej, zgodnie z ogólnymi zasadami rządzącymi wykładnią oświadczeń woli składanych oznaczonym adresatom. Brak uprzedniego zwrócenia się przez SKO do Skarżącej o wyjaśnienie zamiaru, jaki przyświecał złożeniu przez nią odwołania, dyskwalifikuje, w ocenie Sądu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia organu, iż wniesienie odwołania przez Skarżącą nie może być uznane za cofnięcie wniosku o przekształcenie ani za zgłoszenie sprzeciwu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.p.p.u.w. – jako co najmniej przedwczesne i niedostatecznie umotywowane, a przez to arbitralne.

Godzi się zresztą w tym miejscu zauważyć, że już samo brzmienie odwołania zdaje się przemawiać przeciwko trafności powyższego stanowiska organu. Skoro bowiem, jak słusznie zauważyło SKO, Skarżąca w odwołaniu nie kwestionuje treści skarżonej decyzji Prezydenta Miasta ani prawidłowości poprzedzającego ją postępowania w sprawie przekształcenia, to wniesienie przez Skarżącą odwołania należałoby raczej odczytywać jako wyraz niezadowolenia w ogóle z faktu wydania tej decyzji, a co za tym idzie – z orzeczonego tą decyzją przekształcenia. W tym kontekście brak istotnych przeszkód w przypisaniu procesowej czynności wniesienia odwołania od decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości materialnoprawnego skutku w postaci zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.p.p.u.w. – o ile oczywiście taka byłaby wola odwołującej, czego organ nie wyjaśnił. Skoro, jak wynika z art. 2 ust. 2 zd. pierwsze u.p.p.u.w., wniesienie sprzeciwu wobec wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania "przez właściwy organ", to, lege non distinguente, sprzeciw ów można złożyć zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji – dopóty, dopóki toczy się postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia, a więc póki nie zapadanie w tym postępowaniu decyzja ostateczna.

Wreszcie po trzecie, SKO, wbrew wytycznym WSA, nie zajęło stanowiska odnośnie do skutków zmian stanu prawnego zaistniałych po wydaniu decyzji organu I instancji, w tym w szczególności w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. K 9/08, oraz uchwały Rady Miasta [...]. Dokonując swoistej "aktualizacji" tych wytycznych należy zauważyć, że już po wyroku WSA o sygn. II SA/Po 1218/11 weszła w życie kolejna uchwała Rady Miasta [...]– co również powinno zostać wzięte pod uwagę przez SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Powyższe oznacza, że SKO wydało zaskarżoną decyzję z oczywistym naruszeniem art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście argumenty organu oraz uczestników postępowania wskazujących na interes pozostałych członków Wspólnoty w dokonaniu przekształcenia na dawnych, bardziej korzystnych zasadach, a nawet, jak uczestnik A. K., na bliżej nieokreślony "aspekt ogólnospołeczny", pozbawione są doniosłości prawnej i nie mogą zostać uwzględnione przez Sąd w niniejszej sprawie. Co do zasady sąd administracyjny kontroluje bowiem działalność administracji publicznej tylko pod względem legalności (zgodności z prawem) – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie drugim wyroku.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (punkt trzeci wyroku), co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (tak trafnie wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

O kosztach (punkt czwarty wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji należycie wykona wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1218/11, z uwzględnieniem uwag i poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.