Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 489/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne: Powszechny obowiązek obrony
Skarżony organ: Komisja Lekarska
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia w całości
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr., sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. Ż. na postanowienie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 6 lutego 2015 r. i odmowy uchylenia orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie zdolności do czynnej służby wojskowej stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W. z dnia 23 kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144, w związku z art. 145 § 1 pkt 5, w związku z art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 28 ust. 4c ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 144 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez pełnomocnika M. Ż. na rozstrzygnięcie Powiatowej Komisji Lekarskiej w L., nr [...] z dnia 6 lutego 2015 r. o odmowie uchylenia orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. nr [...] z dnia 18 lutego 2008 r., uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzeczono o odmowie uchylenia orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. nr [...] z dnia 18 lutego 2008 r. w związku z brakiem podstaw do jego uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że dnia 25 lutego 2014 r. M. Ż. wystąpił do Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z - datowanym na 13 lutego 2014 r. - wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją nr [...], wydaną w dniu 18 lutego 2008 r. przez Powiatową Komisję Lekarską w L., mocą której wyżej wymieniony zaliczony został do kategorii D i uznany za niezdolnego do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju.

M.Ż. wniosek swój umotywowała faktem oparcia się przez Powiatową Komisję Lekarską przy wydawaniu wyżej wspomnianego rozstrzygnięcia jedynie na lakonicznym zaświadczeniu lekarskim z badania, przeprowadzonego przez prof. dr hab. med. A. G. Zdaniem wnioskodawcy, w chwili wydawania orzeczenia z dnia 18 lutego 2008 r. Powiatowa Komisja Lekarska w L. nie znała wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, w szczególności dokładnego opisu stanu zdrowia M. Ż.

Do wniosku M. Ż. dołączył zaświadczenie lekarskie z dokładnym opisem swojego stanu zdrowia, wydane przez prof. dr hab. med. A. G., po przeprowadzonym przez niego badaniu lekarskim poborowego, które zdaniem wnioskodawcy dowodzi, że rozpoznany u niego zespół chorobowy jest tylko wyrazem objawowym, a nie organicznym i nie może być podstawą do uznania go za niezdolnego do służby wojskowej na podstawie § 44 pkt. 11 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 151, poz. 1595 z późn. zm.).

W dniu 12 marca 2014 r. M. Ż. stawił się w siedzibie Starostwa Powiatowego w L. i - jak wynika z notatki służbowej Naczelnika Wydziału Zarządzania Kryzysowego z dnia 12 marca 2014 r. - została mu udzielona wszechstronna informacja na temat jego sprawy. Z przedmiotowej notatki wynika również, że zapytany o to, czy posiada inne dokumenty, które mogą uzupełnić obraz sprawy, przedstawiony przez niego we wniosku, M. Ż. zaprzeczył.

Postanowieniem nr [...] z dnia 17 marca 2014 r. Powiatowa Komisja Lekarska w L. orzekła o odmowie wznowienia - zakończonego ostateczną decyzją - postępowania w sprawie określenia zdolności M. Ż. do czynnej służby wojskowej z uwagi na upływ - określnego w art. 148 § 1 k.p.a. - terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W dniu 28 marca 2014 r., z zachowaniem ustawowego terminu, M. Ż. wniósł zażalenie na wskazane wyżej postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że organ I instancji pominął ten aspekt zapisu art. 148 § 1 k.p.a., który nakazuje liczyć termin do złożenia podania o wznowienie postępowania nie od daty, kiedy strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, lecz kiedy faktycznie o takiej okoliczności się dowiedziała. Podkreślił, że dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie określenia jego kategorii zdrowia w dniu 13 lutego 2014 r.

W dniu 7 kwietnia 2014 r. organ odwoławczy wraz z aktami przedmiotowej sprawy i zażaleniem M.Ż. na postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. nr [...]z dnia 17 marca 2014 otrzymał pisemne wyjaśniania, z których wynikało, że z uwagi na lakoniczne uzasadnienie wniosku o wznowienie - zakończonego ostateczną decyzją - postępowania w sprawie określenia zdolności wyżej wymienionego do czynnej służby wojskowej - wezwano wnioskodawcę do siedziby organu l instancji, celem złożenia dodatkowych wyjaśnień.

M. Ż. stawił się w siedzibie Starostwa Powiatowego w L. w dniu 12 marca 2014 r. Został poinformowany o przebiegu postępowania w jego sprawie, w tym o konsekwencjach niezachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, określonych przepisem art. 148 § 1 k.p.a. Na zadane pytanie, czy posiada jakiekolwiek dokumenty lub informacje w sprawie, wnioskodawca oświadczył, że przedstawił w przedmiotowej sprawie wszystkie informacje, którymi dysponuje. Zapytany o powód złożenia wniosku po upływie 5 lat od uprawomocnienia się orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. nr [...], z dnia 17 marca 2014 r., wyjaśnił, że zmiana orzeczonej kategorii zdrowia, umożliwi mu przyjęcie do Państwowej Straży Pożarnej.

Ponieważ M. Ż. odmówił składania pisemnych wyjaśnień i podpisywania jakichkolwiek dokumentów, z opisanych wyżej czynności sporządzona została notatka służbowa.

Ze względu na argumentację przedstawioną w zażaleniu oraz fakt, że zostało ono złożone w chwili, kiedy Powiatowa Komisja Lekarska w L. w sposób formalny zakończyła swoją działalność, podsumowując ją w sprawozdaniu, odebranym przez Wojewodę D. w dniu 27 marca 2014 r., a nie było wiadomym, czy przedmiotowy organ zostanie powołany w roku następnym, mając na względzie ustalenia poczynione podczas postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy wydał w dniu 26 czerwca 2014 r. postanowienie nr [...] uchylające postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 17 marca 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie określenia zdolności do odbycia czynnej służby wojskowej przez M. Ż. z uwagi na uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania i postanowił przeciwnie, mając na uwadze ewentualność zakończenia przedmiotowej sprawy w trybie art. 150 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu 15 lipca 2014 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych opublikowany został projekt Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Obrony Narodowej w sprawie przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej w 2015 r., który to akt stanowił podstawę oceny, że możliwym będzie przeprowadzenie postępowania w sprawie ewentualnego wzruszenia orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie określenia zdolności do czynnej służby wojskowej M. Ż. przez Powiatową Komisję Lekarską w L.

W związku z powyższym, Wojewódzka Komisja Lekarska we W. postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r. przekazała sprawę wzruszenia decyzji Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 18 lutego 2008 r. do rozpatrzenia organowi administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, mając na względzie umożliwienie merytorycznego rozpatrzenia sprawy wznowieniowej prowadzonej na wniosek M. Ż. i zakończenia jej orzeczeniem, możliwym do zweryfikowania w toku instancji.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Powiatowa Komisja Lekarska w L. wydała rozstrzygnięcie z dnia 6 lutego 2015 r., o odmowie uchylenia orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 18 lutego 2008 r., powołując się na wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki określonej wart. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli przedawnienia.

Wskazując na bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie w przypadku upływu okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ I instancji stwierdził jednocześnie, że w trakcie wznowionego postępowania nie badał zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt.

W dniu 26 lutego 2015 r. pełnomocnik M. Ż. wniósł zażalenie na rozstrzygnięcie Powiatowej Komisji Lekarskiej w L., z dnia 6 lutego 2015 r. do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W., wskazując oparcie przedmiotowego rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawnej oraz wydanie go z naruszeniem - określonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

W przedmiotowej sprawie bezsprzeczne jest to, że M. Ż. stawił się przed Powiatową Komisją Lekarską w L. w dniu 18 lutego 2008 r. i przedstawił zaświadczenie lekarskie z badania lekarskiego przeprowadzonego przez prof. dr hab. med. A. G., z którego wynika, że u strony występuje Zespół Meulengrachta-Gilberta, czyli wrodzone zaburzenie metabolizmu bilirubiny, charakteryzujące się przewlekłą hiperbilirubinemią.

Przedmiotowe zaświadczenie, wraz z badaniem przeprowadzonym przez sam organ orzekający stało się podstawą zaliczenia M. Ż. do kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej "D" i uznania go za niezdolnego do odbywania służby wojskowej w czasie pokoju, na podstawie § 44 pkt. 11 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach.

Powiatowa Komisja Lekarska w L. po przeprowadzeniu badania i sporządzaniu orzeczenia zapoznała osobę badaną z jego treścią, wręczając jej jednocześnie jeden egzemplarz orzeczenia, z którego pouczenia wynikało, że M. Ż. przysługuje 14 dni na złożenie odwołania od przedmiotowego orzeczenia do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej. Z możliwości tej M.Ż. nie skorzystał.

Wyżej wymieniony wystąpił natomiast w dniu 13 lutego 2014 r. do Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, wydaną w dniu 18 lutego 2008 r. przez Powiatową Komisję Lekarską w L., twierdząc, że w chwili wydawania przedmiotowego orzeczenia Powiatowa Komisja Lekarska w L. nie znała wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, w szczególności dokładnego opisu stanu zdrowia M. Ż.

Wnosząc o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 18 lutego 2008 r. M. Ż. mylnie założył, że wyniki badań poziomu bilirubiny z dnia 1 października 2013 r., zaświadczenie lekarskie z dokładnym opisem stanu zdrowia, wydane przez prof. dr hab. med. A. G. po przeprowadzonym przez niego badaniu lekarskim w dniu 2 października 2013 r., a także opisany w nim bardzo dobry stan zdrowia składającego zażalenie, pomimo rozpoznanego u niego zespołu Meulengrachta-Gilberta, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, zawartą w art. 145 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyniki badania M. Ż. z dnia 1 października 2013 r. i zaświadczenie z opisem stanu zdrowia, wydane przez prof. dr hab. med. A. G. po przeprowadzonym przez niego badaniu lekarskim w dniu 2 października 2013 r., powstały już po wydaniu przez Powiatową Komisję Lekarską w L. orzeczenia z dnia 18 lutego 2008 r., a więc nie ujawniają istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących już w chwili wydawania wyżej wspomnianego rozstrzygnięcia, nie znanych organowi, który je wydał.

Trzeba też podkreślić, że Powiatowa Komisja Lekarska w L. w chwili wydawania orzeczenia z dnia 18 lutego 2008 r. miała wiedzę, że u M. Ż. stwierdzono zespół Meulengrachta-Gilberta, którego specyfika nie wyklucza stanów, w którym schorzenie to nie daje żadnych objawów, zwłaszcza, jeżeli - tak, jak w przypadku wyżej wymienionego- jest prawidłowo zdiagnozowane, co pozwala na stosowanie odpowiedniej diety oraz unikanie czynników, które wpływają na podwyższenie poziomu bilirubiny i wystąpienie objawów klinicznych. Również tych czynników, które związane są z odbywaniem służby wojskowej, a więc stresu, wzmożonego wysiłku fizycznego, czy też braku możliwości doboru odpowiedniej diety.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zauważył, że w rozstrzygnięciu Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 6 lutego 2015 r., nieadekwatnie zastosowano przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego.

Zauważono, że postanowienie o wznowieniu postępowania, wydane w trybie art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na etapie wstępnym postępowania organ nie bada prawdziwości podanej przez wnioskodawcę przyczyny wznowienia, czyli nie wyjaśnia jej istnienia, a tylko dokonuje oceny prawnej, czy we wskazanych przez stronę konkretnych okolicznościach stanowiła ona przyczynę ustawową.

Po wznowieniu postępowania, w kolejnym etapie organ dokonuje właśnie badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje. W tej fazie postępowania organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej. Gdy organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe powinno ulec zakończeniu na etapie badania zaistnienia wskazanej we wniosku i wymienionej w postanowieniu o wznowieniu postępowania podstawy wznowienia, gdyż przedmiotowa podstawa nie zaistniała. W świetle dotychczasowych wywodów uniemożliwiało to przejście do kolejnego etapu postępowania, którego treścią byłoby zbadanie, czy występują okoliczności uzasadniające niemożność uchylenia decyzji w trybie art. 146 w związku z art. 151 § 2 k.p.a. Tym bardziej niedopuszczalne byłoby przystąpienie do rozstrzygania o istocie sprawy na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywiście istnienie przesłanek negatywnych uchylenia decyzji dotychczasowej, określonych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. w żaden sposób nie wpływa na treść ocen i sposób zakończenia etapu wcześniejszego. Gdy bowiem organ stwierdzi brak podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., to odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i w ten - jedynie wówczas dopuszczalny sposób - kończy postępowanie wznowieniowe.

Organ odwoławczy zauważył również, że nieadekwatne jest w stanie prawnym przedmiotowej sprawy wskazywanie - w zażaleniu pełnomocnika M. Ż. na postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 6 lutego 2015 r. o odmowie uchylenia orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 18 lutego 2008 r. - na okoliczność stwierdzenie wydania dotychczasowej ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa i konieczność zastosowania, trybu opisanego w art. 151 § 2 k.p.a. Aby użyć tego trybu, organ musiałby wcześniej uznać podstawę wznowienia za wykazaną (prawdziwą, istniejącą w okolicznościach danej sprawy).

Jak wynika z przytoczonych na wstępie okoliczności przedmiotowej sprawy w rozstrzygnięciu Powiatowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia 6 lutego 2015 r. nie zaistniały okoliczności umożliwiające zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję M. Ż. stwierdził, że została ona wydana naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 15 k.p.a poprzez zmianę podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, doprowadzającej do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego, a tym bardziej bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego, w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, art. 9 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyczerpującego zebrania materiału, potrzebnego na podjęcie decyzji administracyjnej, co miało bezpośrednie przełożenie w wadliwym zbadania stanu faktycznego i nienależytym oraz niewyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, art. 77 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez uwzględnienia całości stanu faktycznego i bez podania powodów dla jakich organ nie uwzględnił interesów odwołującego.

W związku z tym wniósł o uchyleniu decyzji w całości. W motywach uzasadnienia M. Ż. zakwestionował sposób oceny przez organ wyników badań z dnia 1 października 2013 r. sporządzonych przez prof. dr hab. med. A. G., zarzucił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, a także, że organ odwoławczy zmienił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, co doprowadziło do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzka Komisja Lekarska we W. wniosła o jej oddalenie. W motywach uzasadnienia podkreślono, że Wojewódzka Komisja Lekarska w W., kierowała się koniecznością zapewnienia stronie możliwości zweryfikowania decyzji organu I instancji, w którym nie zostały merytorycznie zbadane przesłanki wznowienia postępowania, a wydała zaskarżone rozstrzygnięcie w sytuacji, w której Powiatowa Komisja Lekarska w L. zakończyła pracę, przesyłając Wojewodzie D. w dniu 12 marca 2015 r. sprawozdanie po zakończeniu Kwalifikacji Wojskowej na terenie Powiatu L. w 2015 r.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzka Komisja Lekarska we W. miała na uwadze, że na podstawie art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki oraz to, żeby w ogólne zapewnić stronie wydanie w jej sprawie rozstrzygnięcia, na wypadek, gdyby np. Kwalifikacja Wojskowa w roku 2016 r. miała zostać zawieszona i nie zostałoby wydane Rozporządzenie określające tryb przeprowadzenie kwalifikacji wojskowej w roku 2016. Skorzystała więc z trybu art. 150 § 2 k.p.a., mimo że niemożliwym było wyznaczenie innego właściwego miejscowo organu, w którego kompetencji byłoby orzeknięcie w przedmiotowej sprawie w trybie art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując zatem oceny zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanymi normami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż skardze nie może odmówić słuszności, gdyż przede wszystkim rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, co godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Kontrolowane przez Sąd postępowanie toczyło się w trybie wznowieniowym i dotyczyło wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie zdolności skarżącego do służby wojskowej.

Postępowanie administracyjne, uregulowane w rozdziale 12, działu II k.p.a. cechuje szczególny charakter, przejawiający się m.in. w konieczności spełnienia szeregu wymogów formalnych warunkujących wszczęcie i prowadzenie tego postępowania, a także ewentualne uchylenie decyzji będącej przedmiotem oceny dokonywanej w jego trakcie. W tym kontekście podkreślić trzeba, że zasada wzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych w toku postępowania wznowieniowego nie ma charakteru nieograniczonego, albowiem godziłoby to w pewność obrotu prawnego. Jednym z mechanizmów gwarantujących trwałość decyzji administracyjnych jest regulacja art. 146 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tym samym, nawet decyzja wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego obarczonego wadami, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. pozostanie w obrocie prawnym jeśli upłynie termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał organ I instancji, decyzja z dnia 18 lutego 2008 r. została doręczona stronie w tym samym dniu. Oznacza to, że po dniu 18 lutego 2013 r. nie było możliwe jej uchylenie ze względu na treść powołanego art. 146 § 1 k.p.a.

Wskazany pięcioletni termin ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. W konsekwencji upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, publ. CBOSA) i przesądza o pozostawieniu w obrocie prawnym takiego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśnić przyjdzie, że biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany był uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 258/10). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł tej okoliczności wydając zaskarżone postanowienie.

Najistotniejsze w sprawie jest, że mimo wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej uchylenia orzeczenia z dnia 18 lutego 2008 r. z powodu zaistnienia przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a., organ odwoławczy uchylił orzeczenie organu I instancji z dnia 6 lutego 2015 r. i rozstrzygnął sprawę merytorycznie odmawiając uchylenia orzeczenia PKL z dnia 18 lutego 2008 r. z powodu braku podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie działanie organu narusza, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną. Art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że jej celem jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy prawa do zaskarżenia orzeczeń do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalnie rozumienie zasady (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/98 niepubl.). Chodzi o to, by przeprowadzono dwukrotnie postępowanie, dwukrotnie rozstrzygnięto sprawę.

Jak trafnie wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1472/13, publ. CBOSA, cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji lub przyznania racji wnoszącemu odwołanie.

Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy. Jej rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. w LEX/el.).

Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadzające się do tezy, że jeśli organ I instancji odmówi uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na upływ terminu pięcioletniego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a. organ odwoławczy jest zobligowany uwzględnić jego upływ zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Oznacza, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W omawianej sprawie organ drugiej instancji uchylając orzeczenie organu I instancji i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmienił bowiem formalnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na materialnoprawną, doprowadzając do tego, że uległa zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy.

Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej sprawy, co w omawianym przypadku, zdaniem Sądu, nie miało miejsca, gdyż zaskarżone postanowienie z dnia 23 kwietnia 2015 r. jest orzeczeniem pierwszoinstancyjnym chociaż wydanym przez organ drugiej instancji (por. uzasadnienie wyroku NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95, wyroku NSA z 8 grudnia 2004 r., I SA 2257/03, Legalis, wyroku NSA z 21 lipca 2010 r., I OSK 1335/09, Legalis). Tak więc w takim przypadku organ odwoławczy uchylając orzeczenie organu I instancji i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. uzasadnienia wyroków NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, Lex nr 48725, z dnia 9 listopada 2012 r., Lex nr 1291980 oraz z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 904/10, Lex nr 1081076 oraz z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 424/10, publ. CBOSA).

Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak NSA w uzasadnieniach wyroków z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989 nr, poz. 36, z dnia 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1699/94 niepubl.). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej wymagająca stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. teza 8 komentarza do art. 15 (w:) G. Łaszczyca, C. Matysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I - Lex 2010).

Przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13, LEX nr 15192120).

Wobec powyższego Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. przez organ odwoławczy.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem wydanie stosownego orzeczenia po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania w sprawie, zgodnie z wymogami określonymi przepisami k.p.a.

W sytuacji, gdy zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi albowiem uznał je za wykraczające poza kontrolę dokonywaną w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy na skutek ujawnionego i opisanego powyżej rażącego naruszenia prawa, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.