Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2913/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2227/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania S. O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2227/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta m. st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...], po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Dzielnicy [...] reprezentującego Prezydenta m.st. Warszawy, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalno-komunalnych zaprojektowanych do realizacji na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...], w dzielnicy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. O.-S. i S. O., właściciele sąsiednich działek nr [...] i [...], podnosząc zarzut, że planowana inwestycja w sposób bezpośredni narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem działka inwestycyjna wchodzi w skład obszaru planistycznego "[...]", który może być objęty wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną z usługami o zasięgu lokalnym. Wyrazili również obawę, że realizacja planowanej inwestycji może doprowadzić do zmiany stanu wód na gruntach sąsiednich oraz naruszenia istniejącego ukształtowania terenu, co w konsekwencji może doprowadzić do zalewania ich działki.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zatwierdzony projekt budowlany nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa) oraz § 10 w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1935; dalej powoływanego jako rozporządzenie). Projekt zagospodarowania działki sporządzony został na przezroczystej folii naklejonej na mapę do celów projektowych, nie zaś na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zwrócił uwagę na możliwość sfałszowania, przesunięcia czy odklejenia folii od mapy.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego projekt budowlany narusza zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stara Miłosna - część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy część I", zatwierdzonego uchwałą Rady m. st. Warszawy nr XXX/950/2008 z dnia 8 maja 2008 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2008 r. Nr 96, poz. 3413; dalej powoływaną jako uchwała lub plan miejscowy). Nawiązując do § 26 i § 28 ust. 1 pkt d planu miejscowego stwierdził, że choć na działce inwestycyjnej funkcjonują już dwa budynki mieszkalno-komunalne wielorodzinne, to jednak nie oznacza to, że możliwa jest budowa kolejnych dwóch budynków wielorodzinnych. W tym kontekście wyjaśnił, że na obszarze tym nie dopuszcza się innej zabudowy niż mieszkaniowa jednorodzinna, jak również nie ustalono innego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...].

Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez Burmistrza Dzielnicy [...] złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zaakcentował, że zarówno przepisy ustawy, jak i rozporządzenia nie wskazują w jakiej technice czy technologii powinien być sporządzony projekt zagospodarowania terenu, natomiast rysunki sporządzone zostały na przewidzianej do tego typu prac folii samoprzylepnej naklejonej trwale na mapę zasadniczą w sposób uniemożliwiający jej oderwanie lub przesunięcie. Podkreślił przy tym, że przedmiotowa nieruchomość faktycznie przeznaczona jest pod zabudowę komunalno-wielorodzinną, a charakter tej funkcji jest trwały, bowiem znajdują się na niej dwa użytkowane budynki komunalne w zabudowie wielorodzinnej. Powołując § 28 ust. 1 pkt d uchwały wyraził pogląd, że skoro dopuszczalne jest zachowanie dotychczasowych funkcji to budowa kolejnego budynku mieszczącego się w tych granicach powinna być rozumiana jako spełniająca wymogi zachowania funkcji dotychczasowej.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przychylił się do stanowiska Wojewody Mazowieckiego uznając, że będący częścią projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań określonych w ustawie i rozporządzeniu. Powołując się na treść art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, § 8 ust. 1 rozporządzenia oraz § 4 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133; zwanego dalej rozporządzeniem z 1995 r.) wyjaśnił, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na aktualnej kopii mapy zasadniczej a w razie jej braku na mapie jednostkowej, spełniającej warunki zakwalifikowania jej do kategorii map do celów projektowych. W związku z tym stwierdził, że plan zagospodarowania terenu powinien zostać wrysowany bezpośrednio na kopię mapy zasadniczej, nie zaś na przezroczystej folii naklejonej na mapę, bowiem w takiej sytuacji nie wiadomo jak wygląda mapa, na którą folia została naklejona.

Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia zapisów obowiązującego planu miejscowego Sąd I instancji wskazał, że działka inwestycyjna wchodzi w skład obszaru planistycznego "[...] ", oznaczonego symbolem [...], który stosownie do § 26 planu miejscowego może być objęty wyłącznie zabudową mieszkaniową, jednorodzinną z usługami. Zwrócił przy tym uwagę, że § 28 ust. 1 pkt d uchwały dopuszcza zachowanie dotychczasowych funkcji odrębnych od przeznaczenia terenu, a zmianę przeznaczenia warunkuje się zgodnością z przeznaczeniem terenu określonym w planie. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, że budowa kolejnego budynku nie może być rozumiana jako spełniająca wymogi zachowania funkcji dotychczasowej. Sprzeczna jest bowiem z planem miejscowym, w którym nie ustalono innego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...].

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. poz. 1270, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływanej jako p.p.s.a.), oddalił skargę.

Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 września 2016 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane

w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz § 4, 7, 8, 9 i 10 rozporządzenia przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy technika, którą posłużono się do wykonania projektu zagospodarowania terenu, zapewnia jego trwałość, a techniki tej nie wykluczają powołane przepisy.

Następnie wskazał na naruszenie § 28 ust. 1 pkt d uchwały podnosząc, że przewidziana w projekcie funkcja zabudowy zgodna jest z uchwalonym planem miejscowym, bowiem funkcja ta zachowuje funkcję dotychczasową działki inwestycyjnej i nie zmienia jej dotychczasowego przeznaczenia.

Z kolei zarzut procesowy dotyczył art. 141 § 4 p.p.s.a. i we wszystkich przypadkach został odniesiony do przepisów procedury administracyjnej wskazanych, jak zastrzeżono, w szczególności:

- art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a.) poprzez niezebranie materiału dowodowego, a następnie nierozpatrzenie go w sposób wszechstronny i obiektywny, w szczególności niewskazanie, na jakiej podstawie uznano, że przewidziana w projekcie funkcja nie stanowi zachowania dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewykazanie przez Wojewodę Mazowieckiego, aby organ pierwszej instancji naruszył przepisy proceduralne, jak również nie wskazał koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz poprzez przyjęcie, że Wojewoda nie może wydać decyzji kończącej postępowanie.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przedstawił motywy Sądu pierwszej instancji i polemizując z nimi podkreślił, że zarówno przepisy art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy, jak i § 7, 8, 9 i 10 rozporządzenia nie wskazują, w jakiej technice czy technologii powinien być sporządzony projekt zagospodarowania terenu, bowiem przewidują jedynie konieczność jego sporządzenia na kopii aktualnej mapy zasadniczej, a w razie jej braku na mapie jednostkowej. W jego ocenie powyższe wymogi zostały przez organ spełnione. Rozwijając tę myśl stwierdził, że technika w jakiej sporządzony został projekt zagospodarowania terenu nie stoi w sprzeczności z przepisami. Naklejenie folii na mapę zasadniczą powoduje ich trwałe połączenie, w sposób który uniemożliwia rozdzielenie bez trwałego uszkodzenia, zatem nie mogą być traktowane w sposób rozłączny, jako mapa zasadnicza oraz naklejona na nią folia, tylko łącznie jako mapa zasadnicza z naniesionymi w sposób trwały rysunkami.

Przechodząc do kwestii niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym pełnomocnik zwrócił uwagę, że skoro na działce inwestycyjnej użytkowane i zasiedlone są dwa budynki komunalne w zabudowie wielorodzinnej, to niezależnie od zapisów prawa miejscowego działka ta trwale spełnia tę funkcję. W tym kontekście powołał § 28 ust. 1 pkt d uchwały i wyraził pogląd, że zapis ten dopuszcza budowę kolejnego budynku w ramach zachowania dotychczasowej funkcji terenu, natomiast niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachodziłaby wyłącznie wówczas, gdyby inwestycja ta miała funkcję inną niż dotychczasowa lub przewidziana w planie miejscowym.

W końcowej części uzasadnienia autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do części postawionych w skardze zarzutów, ponieważ nie zwrócił uwagi na naruszenie przez Wojewodę Mazowieckiego wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem pełnomocnika organ odwoławczy nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i obiektywny, w szczególności nie wykazał na jakiej podstawie uznano, że przewidziana w projekcie funkcja nie stanowi zachowania dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestnika postępowania S. O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów zaznaczyć wypada, że zgodnie

z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wywierają więc doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, wbrew przyjętej w niej kolejności, należy rozpocząć od zarzutu procesowego.

Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazujący na niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Niedostatków tych pełnomocnik upatruje "w szczególności" w nieodniesieniu się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz nieprzekonującego wyjaśnienia potrzeby zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzić więc przyjdzie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może okazać się skuteczny, gdy pisemne motywy sądu nie zawierają wszystkich jego elementów, budzą poważne wątpliwości, uniemożliwiające ustalenie stanowiska sądu i poddanie go weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Dalszą kwestią jest, czy stanowisko to jest słuszne - polemikę z nim można podjąć w ramach zarzutu naruszenia innego przepisu, z którym ma ono pozostawać w sprzeczności. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po przedstawieniu stanu sprawy, wskazaniu stanowisk stron, w tym zarzutów skarżącego i twierdzeń organu wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, stąd uzasadnienie wyroku nie stwarza trudności interpretacyjnych. W sposób przejrzysty i nie nasuwający wątpliwości odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny dokonanej przez organ odwoławczy. Wyraźnie wskazał, z jakich przyczyn projekt zagospodarowania terenu nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów i dlaczego zachodzi sprzeczność między zamierzeniem budowlanym i ustaleniami planu miejscowego. Okoliczność, że Sąd w ramach argumentacji nie powołał art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. samo przez się nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro z całokształtu rozważań wynika, iż zawarte w skardze zarzuty zostały uznane za niezasadne. Wreszcie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym i wskazał zakres sprawy, który jest konieczny do wyjaśnienia celem jej ostatecznego załatwienia, a zatem uzasadnił przyczyny usprawiedliwiające podjęcie kasacyjnej decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Jak już zauważono związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone. Nie można akceptować praktyki polegającej na poprzedzaniu zarzutu zwrotem "w szczególności", tak jak to uczyniono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu procesowego. Zarzut musi wszak wymieniać wszystkie kwestionowane przepisy, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani do uściślania lub korygowania skargi kasacyjnej, ani do wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, w tym domniemywania intencji strony i samodzielnego ustalania, do jakich przepisów zarzut się odnosi, poza tymi podanymi przykładowo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 996/08, LEX nr 561329). Z tego względu Sąd nie jest w stanie odnieść się do tych bliżej nieoznaczonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które miały jeszcze zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów materialnoprawnych już w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wynika to z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.). Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu i określa sposoby zagospodarowania i warunki jego zabudowy, stąd ustalenia w tym zakresie są wiążące w procesie inwestycyjnym. Stwierdzenie przez organ niezgodności projektu z ustaleniami planu stwarza podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy).

Pogląd Sądu pierwszej instancji, wyprowadzony w wyniku zestawienia rodzaju planowanej inwestycji, który został określony we wniosku i wynika z projektu budowlanego, z ustaleniami planu miejscowego o braku zgodności w tym zakresie jest prawidłowy. Przepisy § 28 pkt 1 lit. a i b planu miejscowego jako podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...], a zatem terenu na którym położona jest działka inwestycyjna, wskazują zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako przeznaczenie dopuszczalne - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wbudowanymi usługami. Z kolei § 28 pkt 1 lit. d planu miejscowego dopuszcza zachowanie na tym terenie dotychczasowych funkcji odrębnych od obecnego przeznaczenia tego terenu, zastrzegając, że zmianę przeznaczenia dotychczasowych funkcji warunkuje się zgodnością z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Plan miejscowy nie zawiera innej regulacji odnoszącej się do dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Takie postanowienia planu nie stoją w sprzeczności z regulacją zawarta w art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to, że na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy i sposobu użytkowania budynków odmiennego od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanymi usługami. Jednakże realizacja nowej zabudowy musi już uwzględniać obowiązujące nowe planistyczne przeznaczenie tego terenu. Stwierdzenie o zachowaniu zabudowy odnosi się do zabudowy istniejącej, nie może być rozumiane jako dopuszczające taką samą nową zabudowę. Nie można wywieść z brzmienia § 28 pkt 1 lit. d zd. pierwsze planu miejscowego wniosku, tak jak to czyni autor skargi kasacyjnej, że pomimo określenia w planie nowego sposobu wykorzystania terenu w dalszym ciągu możliwa jest jego zabudowa budynkami w sposób odpowiadający dotychczasowemu przeznaczeniu. Mogące pojawić się wątpliwości w tym zakresie ostatecznie rozwiewa zapis § 28 pkt 1 lit. d zd. drugie planu miejscowego, według którego zmiana przeznaczenia (dotychczasowego wykorzystania) uwarunkowana jest już zgodnością z obecnym przeznaczeniem terenu. Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że zamierzenie budowlane polegające na budowie komunalnego budynku mieszkalnego z 12 lokalami mieszkalnymi koliduje z ustaleniami planu miejscowego. Tym samym brak podstaw do uznania, by Sąd pierwszej dopuścił się naruszenia § 28 pkt 1 lit. d planu miejscowego i art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno przez błędną wykładnię, jak i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi zarzut materialnoprawny, niezależnie od tego że został niepoprawnie zredagowany. Przyjdzie zauważyć, że pełnomocnik w petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu zarzuca Sądowi naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy, gdy tymczasem brak takiego przepisu w ustawie. Umotywowanie postawionego zarzutu wskazuje jednak na to, że doszło do błędnego oznaczenia podstawy, w istocie pełnomocnikowi chodziło o postawienie zarzutu naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy. Po wtóre podnosząc zarzut naruszenia § 4, 7 i 8 rozporządzenia umknęło pełnomocnikowi, że każdy z tych przepisów zawiera kilka jednostek redakcyjnych, niejednokrotnie rozbudowanych, regulujących odmienną materię i należało w sposób jednoznaczny oznaczyć podstawę skargi kasacyjnej przez wskazanie, które z nich miały zostać naruszone. Tym niemniej zasygnalizowane mankamenty nie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do zgłoszonego zarzutu.

Projekt zagospodarowania działki lub terenu, będący częścią projektu budowlanego powinien być sporządzony na aktualnej mapie, wymaga tego art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy. Przepis ten nie precyzuje, w jaki sposób należy rozumieć wymóg sporządzenia projektu "na aktualnej mapie". W dotychczasowym orzecznictwie ukształtowane jest stanowisko, że mapa pochodząca z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego aktualna jest tak długo, jak odzwierciedla obecny stan rzeczy istniejący na danym terenie, ustawodawca nie zakreślił bowiem żadnego terminu ważności mapy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14 - LEX nr 1989272 i z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 220/16 - LEX nr 2423108). Istota sporu nie ogniskuje się jednak wokół kwestii aktualności mapy w znaczeniu czasu, w jakim pozostaje ważna, a techniki, w jakiej powinien zostać sporządzony projekt zagospodarowania działki lub terenu na mapie do celów projektowych. W zawartym w art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy upoważnieniu ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ustawodawca w części dotyczącej wytycznych aktu wskazał, że rozporządzenie ma uwzględniać zawartość projektu budowlanego w celu zapewnienia czytelności danych. Przepis § 10 rozporządzenia określił więc, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w § 8 ust. 1 (poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta), w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. Także rozporządzenie z 1995 r., wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 43 ust. 4 ustawy, w § 4 ust. 1 i 2 potwierdza wymóg konieczności sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu na kopii aktualnej mapy precyzując, iż chodzi o mapę zasadniczą, a w razie jej braku w odpowiedniej skali w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym - na mapie jednostkowej. Nie może więc budzić wątpliwości, że projekt winien zostać sporządzony na kopii mapy, nie zaś na dodatkowym rysunku lub innych nośnikach naniesionych następnie na kopię mapy i nawet połączonych z kopią mapy w sposób trwały. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że sporządzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu na folii przezroczystej, jak to miało miejsce w odniesieniu do projektu w rozpoznawanej sprawie, poza tym że narusza wymogi zawarte w powołanych przepisach, może rodzić wątpliwości, czy istotnie folia została naniesiona i połączona na obowiązującą kopię mapy, istnieje ryzyko wadliwego połączenia oraz przesunięcia folii. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacje należy wesprzeć przez odwołanie się do treści § 9 rozporządzenia, objętego podstawą kasacyjną, który dopuszcza zamieszczenie danych, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu. Zatem przepisy w odniesieniu do "podstawowego" projektu zagospodarowania działki lub terenu nie przewidują innej możliwości jego sporządzenia jak tylko na kopii mapy do celów projektowych. Twierdzenia wnoszącego skarg kasacyjną, że kopia mapy jest poświadczana za zgodność z oryginałem przez projektanta, zaś obowiązujące przepisy nie regulują w sposób precyzyjny techniki sporządzania projektu nie mogły podważyć dokonanej przez Sąd wykładni analizowanych przepisów.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Sąd oddalił też wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie przewidują bowiem zwrotu takich kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.