Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 48/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 4, par. 6, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), §1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), art. 59, 60 i 61 ust. 1-5 oraz art. 52, 53 ust. 3 i 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. dalej: u.p.z.p.), a nadto art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o. o. w P. (dalej: strona lub skarżąca) od decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz [...] Ltd spółka komandytowa w L. warunków zabudowy polegających na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następującym stan faktyczny i prawny sprawy.

[...] Ltd spółka komandytowa z siedzibą w L. (dalej również jako wnioskodawca) dnia [...] grudnia 2016 r. (data wpływu do organu [...].2016 r.) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]).

Burmistrz Miasta K. wszczął w dniu [...] lutego 2017 r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i ustalił, że nieruchomość położona w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]) stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w wieczystym użytkowaniu przez Zakład Usługowy [...] s.c. R. M., J. B. z siedzibą w K. Os. J. [...], oraz ustalił, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie: działkę o numerze ewidencyjnym gruntów [...], położoną w K. przy ul. [...], która stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w wieczystym użytkowaniu firmy M. K. z siedzibą w K. ul. [...]; działkę o numerze ewidencyjnym gruntów [...], położoną w K. przy ul. [...], która stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w wieczystym użytkowaniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., ul. [...] [...], oraz działkę o numerze ewidencyjnym gruntów [...], położoną w K. przy ul. [...], która stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w wieczystym użytkowaniu "[...]" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. ul. [...].

Organ ustalił, że z dniem 31 grudnia 2003 r. stracił ważność plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. (zatwierdzony uchwałą nr XLIII/398/94 Rady Miejskiej Kościana z dnia 17 maja 1994 r. - opublikowany w Dz. Urz. woj. Leszczyńskiego z 1994 r. Nr 6 poz. 38), który swymi ustaleniami obejmował przedmiotową nieruchomość. Mając to na uwadze zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Dnia [...] marca 2017 r. uprawniony urbanista sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza składa się z części tekstowej zawierającej określenie obszaru analizowanego, określenie nieruchomości podlegających analizie, przegląd funkcji i zagospodarowania terenu w formie tabelarycznej oraz ocenę warunków 2-5, art. 61 u.p.z.p. Do analizy załączono mapę z oznaczeniem nieruchomości objętej wnioskiem oraz obszaru analizy. Sporządzono również część tekstową i graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Zgodnie z notatką urbanisty z dnia [...] marca 2017 r., stwierdzono rozbieżności między wnioskiem a częścią graficzną, dotyczące szerokości elewacji frontowych budynków, sposobu odprowadzania wód opadowych, linii zabudowy od ul. [...] oraz [...], sposobu rozmieszczenia miejsc parkingowych. Na tej podstawie Burmistrz K. wystosował pismo do wnioskodawcy o wyjaśnienie nieścisłości.

Pismem z [...] maja 2017 r. wnioskodawca uzupełnił informacje załączając koncepcje rozmieszczenia miejsc parkingowych ze wskazaniem ilości, wyjaśnił rozbieżności w szerokości elewacji oraz załączył warunki techniczne budowy przyłącza kanalizacji deszczowej wydane przez Wodociągi [...] Sp. z o.o.

Dnia [...] maja 2017 r. stronom zostały rozesłane projekty decyzji, a [...] czerwca 2017 r. strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego. Do tego czasu żadna ze stron nie zajęła stanowiska.

Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] ustalił na rzecz [...] Ltd sp. k. warunki zabudowy polegających na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]).

W uzasadnieniu podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono z uwagi na szerokość frontu działki (60,7m) w odległości 182,1 m od granic działki, co wystarczało dla znalezienia obiektów pozwalających na określenie warunków i wymagań do wnioskowanej inwestycji w zakresie określonym w rozporządzeniu. Ustalono następujące parametry dla planowanej inwestycji:

. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki – do 45% - inny niż średni wskaźnik obszarze analizowanym ustalono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. , gdyż w obszarze analizowanym występują działki o wskaźniku większym,

. szerokość elewacji frontowej – budynku zlokalizowanego przy ul. [...] – do 61m, zlokalizowanego wzdłuż ul. [...] – do 61m – inna niż mieszcząca się w przedziale wartości średniej z tolerancją + 20% (23,2m – 34,8m) na podstawie § 6 pkt 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. z uwagi na to, że w obszarze analizowanym występują działki o szerokości frontowej większej,

. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki każdego budynku – do 12m – inna niż średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, z uwagi na to, że w obszarze analizowanym występuje budynek o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 12m,

. geometria dachu – dla każdego budynku – dach płaski lub wielospadowy o spadku połaci dachowych nie większym niż 12 %, wysokość w najwyższym punkcie dachu – do 12 m, ustalona w oparciu o analizę funkcji i cech zabudowy, na podstawie § 8 rozporządzenia,

. linia zabudowy – od strony ul. [...] – nieprzekraczalna – w odległości 2 m od granicy działki z ul.Gostyńskiej, co spełnia wymóg odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, od ulicy [...], ustalona w oparciu o analizę funkcji i cech zabudowy, na podstawie § 4 pkt 3 rozporządzenia.

Organ podał, że funkcja inwestycji oraz przyjęte cechy zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią kontynuację istniejącej funkcji w obszarze analizowanym.

Od decyzji w ustawowym terminie odwołała się [...] Spółka z o.o., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zarzucono, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) decyzja o warunkach zabudowy musi posiadać część graficzną sporządzoną na kopii mapy określonej w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to jest na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strona zarzuciła, że mapa, na której przygotowano załącznik graficzny nie spełnia przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w szczególności nie posiada oznaczenia zgodnego z załącznikiem nr [...] do ww. rozporządzenia, przez co decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją niekompletną i wydaną z rażącym i oczywistym naruszeniem prawa.

Strona podniosła również, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Strona wskazała, że w uzasadnieniu do decyzji nie wskazano, jakie działki sąsiednie położone są wzdłuż tej samej drogi publicznej oraz jakie działki zostały wzięte pod uwagę w analizie, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO wskazało, że organ I instancji prawidłowo oznaczył obszar analizowany oraz strony postępowania. Ustalenie parametrów zabudowy, jakie ustawodawca narzucił przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostało dokonane przez organ I instancji w sposób określony w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja zawiera ustalenia w zakresie: infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących interesów osób trzecich oraz linii rozgraniczających teren inwestycji. W decyzji wskazano, że ściany budynku usytuowane w granicach winny posiadać parametry przegrody ogniowej. Jest to ustalenie przedwczesne i rozstrzygnięte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenie takie nie powoduje jednak, że decyzja rażąco narusza prawo i nie może stanowić podstawy do jej uchylenia.

Według SKO zostało prawidłowo ustalone, na jakie nieruchomości inwestycja może oddziaływać. Organ I instancji przeprowadził analizę wynikającą z art. 53 ust. 3 u.p.z.p.. Burmistrz Miasta K. scharakteryzował przyjęte parametry zabudowy z wyjaśnieniem, dlaczego parametry wnioskowanej zabudowy przekraczające parametry wynikające z analizy zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji wyjaśnił również w jaki sposób została ustalona linia zabudowy oraz, że funkcja inwestycji oraz przyjęte cechy zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią kontynuację istniejącej funkcji w obszarze analizowanym.

Decyzja zawiera załącznik graficzny oraz cześć tekstową i graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Mając to na uwadze SKO stwierdziło, że rozstrzygniecie organu I instancji jest wyczerpujące i odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w prawym dolnym rogu mapy widnieje klauzula o treści zgodnej z przepisami, a ponadto załącznik graficzny został opatrzony pieczęcią i podpisem osoby upoważnionej do wydawania decyzji. W ocenie SKO zawarte w decyzji uzasadnienie wskazuje jakie działki sąsiednie położone są wzdłuż tej samej drogi publicznej oraz jakie działki wzięto pod uwagę w analizie, w związku z czym rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe. SKO podało, że przygotowana przez uprawnionego urbanistę analiza zawiera tabelę, w której scharakteryzowano poszczególne działki. Brak w tabeli rozbicia zabudowy mieszkaniowej na jednorodzinną i wielorodzinną nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji. Z załącznika graficznego do wyników analizy wynika, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, czyli odpowiadająca zabudowie wnioskowanej usytuowana została na działce nr [...] – działce bezpośrednio przylegającej do działki objętej wnioskiem, a dodatkowo zabudowa o tej samej funkcji znajduje się na działce nr [...]. Poza tym na działkach w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przemysłowa, usługowa i usługi zdrowia. Przygotowana analiza a za tym jej wyniki, zawarte w aktach sprawy, charakteryzują parametry zabudowy w obszarze analizowanym, zawierają obliczone wartości średnie, jak i wyjaśniają przesłanki wskazujące, że podjęte rozstrzygnięcie dotyczące parametrów zabudowy może być różne od wskaźników obliczeniowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając decyzję SKO w całości, zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy;

2. obrazy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz naruszenia § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zasądzenie od SKO w L. na rzecz skarżącej kosztów postępowania i o przeprowadzenie dowodu z treści doręczonej jej decyzji Burmistrza Miasta K. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o warunkach zabudowy na okoliczność, że stanowiące załączniki do tej decyzji kopie map zasadniczych nie posiadają klauzul potwierdzających przyjęcie map do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz o przeprowadzenie dowodu z treści wydruku działu I KW [...] prowadzonej przez SR w K. z dnia [...] grudnia 2017 r. na okoliczność, że działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

W uzasadnieniu wskazała, że teren położony między ulicami Ł. i G. stanowi teren zabudowy przemysłowej a obecnie podejmowane są próby zmiany tego terenu na teren zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej. Powołując się na otrzymaną decyzję i jej załączniki podała, że jest to decyzja niekompletna, gdyż załącznik graficzny nie został opatrzony stosowną klauzulą a takowego nie otrzymała, choć zgodnie z przepisami k.p.a. winna otrzymać oryginał a nie odpis decyzji. Bez znaczenia jest podnoszony przez SKO fakt, że znajdująca się w aktach kopia mapy zasadniczej posiada wymaganą klauzulę poświadczającą przyjęcie do zasobu. Pojawienie się na etapie postępowania międzyinstancyjnego w aktach sprawy prawidłowych map zasadniczych z pewnością nie nastąpiło w sposób przewidziany prawem. Skarżąca spółka wskazała również, że odwoływanie się przez organy do analizy funkcji nie spełnia wymogów z art.107 § 3 k.p.a. Uzasadnienia decyzji organów nie zawierają nawet wskazania jakie to działki sąsiednie położone wzdłuż tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem wzięte zostały pod uwagę w analizie, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia. Dokument analizy nie stanowi części decyzji i strona nie musi znać jego treści, gdyż przedmiotem weryfikacji w drodze zaskarżenia jest tylko i wyłącznie decyzja. Odnosząc się do podanych przez SKO budynków na działkach [...] i [...] skarżąca wskazała, że działka [...] nie jest zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym wielorodzinnym a budynkiem warsztatów szkolnych o pow.1500m2. Z kolei narożna działka nr [...] i znajdująca się w znacznej odległości od działki objętej wnioskiem jest zabudowana dwukondygnacyjnymi budynkami (parter i piętro) jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Gabaryty tych budynków z kolei nie wynoszą z pewnością 12 m wysokości oraz 61 m szerokości elewacji frontowej a zatem określona w zaskarżonej decyzji zabudowa nie jest kontynuacją funkcji i cech tego rodzaju zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że ujęta w aktach mapa zasadnicza zawiera wszystkie wymagane przepisami oznaczenia wskazujące, że jest to dokument wiarygodny. Skarżący nie wykazał, że dołączony mu załącznik graficzny do decyzji nie zawiera wszystkich oznaczeń wymaganych przepisami prawa. Z uwagi na obszerność dokonywanej analizy, z którą strony mają możliwość zapoznania się, sam ustawodawca postanowił, że do decyzji o warunkach zabudowy zostanie załączony tylko wybór najistotniejszych faktów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Stąd nie ma podstaw, aby wymagać od organu I instancji umieszczenia dokładnej kopii wszystkich dowodów w uzasadnieniu do decyzji. Działka nr [...] została oznaczona na mapie oraz w ewidencji symbolem klasoużytku B, co zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§ 68 ust. 3 pkt 1) oznacza tereny mieszkaniowe. Ponadto budynek został oznaczony symbolem m3, co według instrukcji kartograficznej oznacza budynek mieszkalny o wysokości trzech kondygnacji. Gabaryty obiektu takie jak szerokość elewacji frontowej oraz liczba kondygnacji są właściwe dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Stanowi to wystarczające przesłanki aby uznać go za budynek mieszkalny wielorodzinny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty były uzasadnione

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369., dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegała decyzja SKO w L., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] na działce nr ew. [...].

Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; przywoływana w tekście jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja musi zostać uchylona, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu i instancji, bowiem sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, której argumenty powtórzone zostały w ograniczonym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posiada istotne braki w zakresie również częściowo zakwestionowanym w skardze.

W konsekwencji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza urbanistyczno - architektoniczna wymaga uzupełnienia a następnie organy ponownie ocenią czy jest możliwe i zgodne z przesłankami ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia zgodnego z wnioskiem inwestora.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w pkt 1–4, dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w porównaniu z istniejącą już zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest tzw. zasada kontynuacji (lub inaczej zasada dobrego sąsiedztwa), która oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustalenie, czy inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa tj. jak określa to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu następuje w wyniku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy przy tym rozumieć – jak stanowi przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Oznacza to, że istotne jest, aby inwestor podał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z której drogi odbywać ma się główny wjazd na działkę objętą inwestycją, tak by organ prowadzący postępowanie mógł w oparciu o szerokość frontu działki od strony tejże drogi wyznaczyć obszar analizowany w sposób, o którym mowa w art. 3 § 2 rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie inwestor nie podał we wniosku informacji, gdzie znajduje się główny wjazd lub wejście na działkę. Wskazał jedynie, że wjazd na działkę następować będzie od ulic G. i Ł. . W piśmie z dnia [...] maja 2017r. podał, że planowana maksymalna szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] to odległość od granicy z działką nr [...] z jednej strony do proponowanej przez urbanistę nieprzekraczalnej linii zabudowy z drugie strony, czyli ok. 56,23m a planowana szerokość elewacji frontowej budynku zlokalizowanego od ulicy [...] to ok.34 m, przy czym ze względu na możliwe zmiany na etapie projektu wnosiło dopuszczenie maksymalnej szerokości elewacji do 60m. Na załączonej mapie dołączonej do tego pisma strzałkami oznaczył wjazd zarówno od ulicy Ł. jak i G. . W decyzji organu I instancji wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono z uwagi na szerokość frontu działki (60,7m) w odległości 182,1m od granic działki. Podano, że przyjęto minimalny obszar analizowany ponieważ jest on wystarczający na określenie warunków i wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie określonym w rozporządzeniu. Nie wskazano przy tym, która z ulic i na jakiej podstawie uznana została za front działki. W tabeli do analizy funkcji wskazano K. ul. [...] – działka nr ewid. gruntów [...] – szerokość frontu działki 60,7m, co może wskazywać, że za front działki uznano jej część przylegającą do tej ulicy, to jednak nie wynika z akt sprawy. Szerokości elewacji frontowych w decyzji określono – do 61 m zarówno od ulicy Ł. jak i G. , czyli większej od przyjętego frontu działki. Nie wyjaśniono przy tym dlaczego szerokość elewacji frontowej przyjęto jako większą niż przyjęty do ustalenia minimalnego obszaru analizowanego i ile wynoszą fronty działki od obu tych ulic, która z nich jest większa, którą przyjęto jako front działki dla obliczenia obszaru analizowanego i dlaczego. Inwestor nie wskazał bowiem od której z tych ulic ma się odbywać główny wjazd. Wobec tych zastrzeżeń nie sposób stwierdzić, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, skoro nie wiadomo gdzie leży front działki. Niemożność ustalenia, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo nie pozwala ocenić czy organ I instancji, zgodnie z przepisami rozporządzenia przeprowadził analizę funkcji. Wyniki analizy z uwagi na inne rozmiary obszaru analizowanego mogłyby bowiem okazać się inne.

W niniejszej sprawie dostatecznie nie wyjaśniono również zachowania ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji. Jak wynika z uzasadnienia organu II instancji w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przemysłowa, usługowa i usługi zdrowia. Jak podał organ II instancji z załącznika graficznego do wyników analizy wynika, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, czyli odpowiadająca zabudowie wnioskowanej znajduje się na działce [...] bezpośrednio przylegającej do działki objętej wnioskiem a dodatkowo na działce nr [...]. Z danych zawartych w tabeli analizy funkcji wynika, że na działce bezpośrednio przylegającej do działki inwestycji na ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa, wskaźnik powierzchni zabudowy: 26,1 %, szerokość elewacji frontowej – 41,7 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 10m. Przy czym jak podał skarżący na tej działce znajduje się budynek warsztatów szkolnych o pow. 1500 m2. W decyzjach obu instancji a także w wynikach analizy nie ma dokładnych informacji dotyczącej tego budynku, stąd nie można uznać tej kwestii za dostatecznie wyjaśnionej. Zawarte informacje w odpowiedzi na skargę o oznaczeniu tej działki na mapie i w ewidencji nie wystarczają do uznania, że jest ona faktycznie zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

Podana przez SKO działka [...],znajdująca się na ul. Ł. w znacznej odległości od działki inwestycji wskazana jako zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym nie została opisana w tabeli analizy. Nie można więc również odnieść się do zarzutów skargi, związanych z podaniem, że jest to faktycznie zabudowa jednorodzinna bliźniacza. W analizie funkcji, wynikach tej analizy nie ma wyszczególnionej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, co zauważył również organ II instancji. Zdaniem Sądu z uwagi na powyższe za niewyjaśnione uznać należy przyjęcie, że z analizy wynika kontynuacja funkcji planowanej inwestycji –dwóch budynków mieszkalnych na 80 mieszkań, o wskazanych parametrach znacznie odbiegających od średniej w zakresie wskaźnika wielkości zabudowy, wysokości, szerokości elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym.

W sporządzonej analizie i uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak szczegółowych rozważań przemawiających za tym, że zastosowanie wielorodzinnego rodzaju funkcji mieszkaniowej na analizowanym terenie nie będzie naruszało zasady dobrego sąsiedztwa. Samo zastosowanie dla nowej zabudowy wielorodzinnej parametrów budynków występujących na działkach sąsiednich nie jest wystarczającym argumentem za przyjęciem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w terenie, skoro występuje w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przemysłowa, usługowa i usługi zdrowia a istnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie zostało wyjaśnione.

Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym ( ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r , sygn. akt II OSK 1494/13) Oznacza to że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r , sygn. akt II OSK 1095/10). A to nie zostało w przedmiotowej sprawie należycie wyjaśnione.

Z ustaleń organu wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wyznaczono dla każdego budynku do 12m, co stanowi znaczne odstępstwo od średniej wynoszącej 5,6 m. Jako uzasadnienie odstępstwa wskazano to, że na działkach sąsiednich znajdują się budynki o wysokości elewacji zbliżonej do planowanej, tj. o wysokości 9 i 12 m (działki ew. [...], [...], [...], [...]). Są to budynki przemysłowe. Planowana w inwestycji dewelopera szerokość elewacji frontowej 61 m również odbiega znacznie od średniej, którą mają budynki w obszarze analizowanym, wynoszącej 29,8 m. Organ jako przykłady uzasadniające odstępstwo (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) podał budynki szersze np. przy ul. [...] - 73,3 m ( dz. [...], zab. przemysłowa, o wysokości 5,2m), przy ul. [...] - 121,2 m (dz. 3378, zab. przemysłowa, o wysokości 8 m), przy ul. [...] - 74,5 m ( dz. 3409.1 i [...], zab. przemysłowa, o wysokości 7, 5 m)., czyli inne niż uzasadniające odstępstwo w zakresie wysokości i również wszystkie dotyczące zabudowy o funkcji przemysłowej). W zaskarżonych rozstrzygnięciach organów nie zawarto uzasadnienia pozwalającego na skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średniej wartości poszczególnych parametrów dotyczących innych budynków i o innej funkcji niż mieszkaniowa będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2018r. ( II OSK 1515/17) wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 556/13 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), które w pełni podziela, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa (planowana) zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Jeśli przyjmiemy definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, ratio legis tego przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Jak zauważył Sąd w powołanym wyroku ustawodawca nie wymaga, aby wśród analizowanej zabudowy wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca nakazuje, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić. Może się zatem zdarzyć, iż na niezabudowanej działce o większej powierzchni w stosunku do działek już zabudowanych, powstanie zabudowa o znacznie większym parametrze szerokości elewacji frontowej, przy zmniejszonej wielkości pozostałych parametrów, co w konsekwencji pozwoli zachować podobieństwo gabarytów ("sumy" wymiarów zewnętrznych) zabudowy nowej i istniejącej. Tylko w takiej sytuacji będziemy mieli do czynienia z kontynuacją gabarytów.

Nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja aby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stosując wyjątki w ocenie poszczególnych parametrów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., doprowadził do powstania w analizowanym terenie zabudowy całkowicie odbiegającej gabarytami (najczęściej znacząco większej) od zabudowy już istniejącej. Nie zezwala na to przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 wskazujący na obowiązek organu zachowania kontynuacji gabarytów. Taki proceder w krótkim czasie może bowiem doprowadzić do całkowitej zmiany parametrów zabudowy na danym terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, gdyż dla ustalania parametrów każdej nowej inwestycji bierze się pod uwagę parametry powstających coraz większych budynków.

W rozpoznawanej sprawie zaś planowana inwestycja dotyczy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, 3- kondygnacyjnych, o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki: 12 m, szerokości elewacji frontowej: 61 m, o planowanej liczbie mieszkań: 80 i liczbie miejsc parkingowych: 22 miejsca na terenie działki i 58 w garażach podziemnych (por. wniosek [...] Ltd i pismo z [...].2017r.- w aktach sprawy). Sąd zauważa, że działka ewidencyjna nr [...] znajduje się na terenie w którym przeważa zabudowa jednorodzinna, przemysłowa i usługowa. Na działkach sąsiadujących bezpośrednio nie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jedno ani wielorodzinna. Znajdują się tam zakłady przemysłowo- produkcyjne (w tym zakład skarżącej). Dokonując więc analizy organ, kierując się wyrażoną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasadą kontynuacji, miał obowiązek ustalenia, czy w obszarze analizowanym znajduje się budynek o podobnych gabarytach. Analiza działek wskazanych jako mieszkaniowych, wielorodzinnych przez organ II instancji oznaczonych nr [...] i [...] była niewystarczająca..

Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości, a ustawodawca nie zawarł w tym przepisie wyjątku, iż ustalając parametry nowej zabudowy można odstąpić od zasady kontynuacji gabarytów, gdy wynika to z analizy. Nawet gdyby z przeprowadzonej analizy wynikała możliwość odstępstwa od kontynuacji gabarytów i posadowienia budynku wymiarach zewnętrznych (bryle), znacznie odbiegających od istniejących w obszarze analizowanym budynków, to ustawodawca na takie odstępstwo nie zezwala. Zdaniem Sądu taka interpretacja ww. przepisów jest również zbieżna z wykładnią systemową. Skoro ustawodawca założył, iż w zakresie planowania przestrzennego regułą jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których powinny być właśnie rozstrzygane na przykład – tak istotne z punktu widzenia społeczności lokalnej - kwestie lokalizacji inwestycji znacznie odbiegających gabarytami od zabudowy już istniejącej, to nie powinno się to odbywać przy pomocy procedury wskazanej w art. 61 u.p.z.p., która w zamyśle ustawodawcy ma charakter wyłącznie pomocniczy i stosuje się ją do czasu uchwalenia na danym terenie planu miejscowego.

Reasumując powyższe uwagi stwierdzić należy, iż na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gabaryty planowanego budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji jednego z parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Odstępstwo to musi być jednak odpowiednio uzasadnione w odniesieniu do funkcji lub cech zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich). W związku z tym organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie.

Na terenach miejskich zabudowa siłą rzeczy ma zróżnicowany charakter, co wynika z konieczności zaspokojenia różnych potrzeb mieszkańców, zapewnienia dostępności usług, zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych itp. Stąd oczywistym jest, że na takich terenach sąsiedztwo zabudowy różnego typu jest koniecznością, przy czym wraz z rozwojem miast, poszerzaniem się stref mieszkaniowych, przemysłowych i usługowych niezbędnym jest takie kształtowanie przestrzeni, które nie zaburzy dotychczasowego ładu. Dopuszczalne jest zatem sąsiedztwo obszarów o różnorodnej zabudowie i różnych funkcjach. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, jednak aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego.

Przechodząc zaś do podnoszonych w skardze zarzutów odnośnie załącznika do decyzji należy wskazać, co następuje.

W § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewidziano, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią stosownie do art. § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwentnie wady tych dokumentów obciążają bezpośrednio wydane rozstrzygnięcie.

Prawodawca wskazał zarazem w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 i 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych także w skali 1:2.000. Ponadto w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, Sąd zarzuty skarżącej spółki w zakresie odnoszącym się do wad załączników do decyzji uznał za niezasadne. Z akt sprawy wynika, że załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Na tym załączniku widnieje informacja o skali mapy (1:1000), liniach rozgraniczających teren inwestycji, a także o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Dokument ten podpisał Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Mienia Gminnego wskazując na udzielone mu upoważnienie Burmistrza Miasta K.. Omawiany załącznik określa również decyzję, do której się odnosi przez podanie daty jej wydania, numeru i znaku. Wbrew twierdzeniom skarżącej na załączniku do decyzji z dnia [...] lipca 2017r.w prawym dolnym rogu widnieje czytelna klauzula poświadczającej zgodność mapy z materiałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego, zgodna z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2013.1183). Tym samym spełniono wymóg z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wymogi prawem przewidziane spełnia również cześć graficzna wyników analizy, która sporządzona została również na takiej samej mapie w skali 1:1000 zawierającej prawidłowo brzmiącą klauzulę i wyznaczony obszar analizowany oraz budynki objęte analizą. Nie zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut skarżącej, że decyzja jest niekompletna, a tym samym wydana z rażącym i oczywistym naruszeniem prawa.

Skarżący na poparcie swoich twierdzeń załączył otrzymaną wraz z decyzją kopię mapy. Rację przyznać należało SKO, że rozpoznając odwołanie bierze pod uwagę mapę stanowiąca załącznik do decyzji i część graficzną wyników analizy funkcji, a te w aktach sprawy były prawidłowe. Organ II instancji nie ma bowiem podstaw do badania jaką mapę otrzymała strona. Z załączonych do skargi i pisma z [...] stycznia 2018r. kopii mapy wynika, że nie są one kompletne. Nawet zakładając, że poza tym strona nie otrzymała nic więcej, nie można uznać, że wskazuje to na wadliwość samej decyzji. Przedstawione przez skarżącą kopie mapy odpowiadają tym, które znajdują się w aktach, tyle tylko, że obejmują teren inwestycji i obszaru analizowanego ( a więc istotnych kwestii) a nie całość mapy stanowiącej załącznik do decyzji. Nie są więc inną, zmienioną mapą, a co najwyżej doręczoną niekompletnie. Ewentualna wada dotyczyć więc może co najwyżej kwestii proceduralnych związanych z nie doręczeniem wszystkich stron załącznika do decyzji a nie nieprawidłowego sporządzenia samej decyzji. Skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących braków czy niezgodności istotnych treści w załączniku jaki otrzymała z tym co znajduje się w aktach, tym samym nawet przy założeniu, że nie otrzymała wszystkich prawidłowych załączników do decyzji, nie stanowi to naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, te zarzuty skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie. Twierdzenia skarżącej, że mapa była zmieniana na etapie postępowania międzyinstancyjnego uznać należało za gołosłowne, jak i nie poparte dowodami. Jak już bowiem wyżej wskazano nawet te fragmenty mapy, które przedłożyła skarżąca są zgodne z kompletną mapą znajdującą się (w całości) w aktach, z którą skarżąca mogła zapoznać się już na etapie postępowania przed organem I instancji.

Załącznikiem tekstowym do decyzji są tylko wyniki analizy a nie analiza jako taka. Żaden przepis prawa nie wymaga też, aby analiza została przeprowadzona w formie pisemnej. Chodzi tu raczej o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę. Wyniki tego procesu stanowią podstawę dla ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji i stanowiąc załącznik do decyzji nie muszą być w pełni odwzorowane w treści samej decyzji czy w jej uzasadnieniu. Nie zmienia to oczywiście zawartych wyżej uwag odnośnie nieprawidłowości skutkujących uchyleniem decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych powyżej uchybień. W szczególności dotyczy to przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o nią zbadanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i uwzględnia zasadę kontynuacji. Przy ustalaniu linii zabudowy organ weźmie również pod uwagę stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2017 r. ( II OSK 79/17), zgodnie z którym brak jest podstaw do różnicowania pojęcia "linii zabudowy" i wyprowadzenia kategorii typu "nieprzekraczalna linia zabudowy", przy czym użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Uwzględni również to, że stosownie do wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Rolą organu nie jest wyłącznie samo merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale również jego uzasadnienie sporządzone w ten sposób by dla wszystkich było widoczne, że wydane rozstrzygnięcie jest najsłuszniejsze i najbardziej odpowiadające prawu.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku.

W punkcie II sentencji wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).