Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1923/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 156 PAR. 1 PKT. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 3 i 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 443/12 w sprawie ze skargi M. G. i I. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M. G. i I. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 maja 2012 r., sygn. VII SA/Wa 443/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. G. i I. G., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...], Prezydent Miasta Ruda Śląska zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. G. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie wraz z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Rudzie Śląskiej – [...]. Decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku inwestora z 5 grudnia 2008 r.

Wojewoda Śląski, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia [...] października 2011 r. stwierdził nieważność decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ruda Śląska, podając w podstawie prawnej art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po rozbudowie i przebudowie budynek będzie przylegał całą tylną ścianą do granicy działki, także zaprojektowana wiata, powiązana funkcjonalnie z budynkiem, będzie przylegała swą tylną pełną ścianą do granicy działki. Takie usytuowanie budynku narusza przepisy § 12 ust 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2008 r., nr 201, poz. 1238 ze zm.). Budynek został rozbudowany o tylną ścianę wiaty, co spowodowało zwiększenie jego długości przy granicy i rozbudowany do samej granicy o szerokość istniejącej niezabudowanej luki o wymiarach 50-90 cm.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. i I. G., decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., znak; [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotem pozwolenia była w istocie budowa nowego budynku z wiatą, a nie przebudowa istniejącego. Wobec tego inwestycja w zakresie usytuowania względem granicy powinna zostać zaprojektowana zgodnie z wymaganiami określonymi w § 12 ust. 1 warunków technicznych. Pozwolenia udzielono natomiast na realizację w granicy z działką 2102/123, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Wprawdzie Wojewoda Śląski zastosował przepisy niewłaściwe, albowiem ze względu na przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009 r., nr 56, poz. 461) winien dokonać oceny zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a nie w dacie udzielenia pozwolenia, jednakże również przepisy właściwe nie przewidywały bezwarunkowej budowy w granicy. Na działce sąsiedniej nie ma budynku usytuowanego w granicy, także rozmiary działki nie uzasadniają przyjętej lokalizacji. Możliwości budowy w granicy nie przewiduje także plan miejscowy, albowiem zgodnie z § 11 uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z 22 czerwca 2006 r., nr 1066/LXI/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ruda Śląska dopuszcza się sytuowanie nowej zabudowy leżącej ścianą zewnętrzną bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki budowanej lub w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, jeżeli stanowi ona uzupełnienie zabudowy pierzei ulicy lub realizację zabudowy szeregowej, bliźniaczej lub też stanowi rozbudowę istniejącej zabudowy usytuowanej bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od granicy. Inwestycja tych przesłanek nie spełnia. Konkludując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem przepisów prawa – § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Naruszono przepisy bezwzględnie obowiązujące. Naruszenie to wywołało skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

W skardze do sądu administracyjnego M. G. i I. G. wnieśli o uchylenie decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. wobec braku właściwego wyjaśnienia sprawy, naruszenie przepisu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wobec zakwalifikowania wiaty jako budynku w rozumieniu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnieśli, że organ wszczął postępowanie nie jak określa z urzędu, a na wniosek Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś jego udział w sprawie rodzi wątpliwości. Nie jest też zasadna teza o niedopuszczalnych skutkach społeczno-gospodarczych decyzji pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z 18 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten przewiduje możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Naruszenie zasad procesowych może także stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności, gdy prowadzi do naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnymi. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie, przewidziane w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Odnosząc wskazane przesłanki nieważności do okoliczności prawy Sąd I instancji stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie odpowiada przepisom prawa. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie z nadbudową budynku mieszkalnego, pierwotnie usytuowanego w odległości w przedziale 40 - 90 cm od granicy z niezabudowaną sąsiednią działką, a w świetle projektu zatwierdzonego - "wyrównanego" do tej granicy. Wniosek o udzielenie pozwolenia złożony został w dniu 5 grudnia 2008r. Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że w sprawie dla oceny projektu budowlanego powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w tej dacie, zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w przepisach zmieniających warunki techniczne.

Przepis § 12 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w wersji obowiązującej w dacie złożenia wniosku stanowił, że sytuowanie ściany budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. W ocenie Sądu udzielone pozwolenie nie może zostać uznane za

rażąco naruszające przepis § 12 rozporządzenia. Usytuowanie budynku przewidziane w projekcie można uznać za nie naruszające w rażący sposób postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołanego w decyzji organu drugiej instancji. Plan ten dopuszcza sytuowanie zabudowy bezpośrednio w granicy działki, jeżeli miała miejsce rozbudowa tak usytuowanego budynku. Lokalizacja pierwotnego budynku w odległości od 40 do 90 cm od granicy działki w warunkach postępowania nieważnościowego może być przyrównana do usytuowania przy granicy. Także sytuowanie wiaty przy tym budynku przylegającej do ogrodzenia, nie narusza w sposób rażący przepisów, w szczególności w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza wymagań praworządności i nie rodzi nie dających się zaaprobować skutków. Usytuowanie budynku w granicy jest bardziej właściwe, niż pozostawienie go w odległości, której nie akceptują przepisy techniczne, i która w przypadku posadowienia na sąsiedniej działce budynku w granicy, znacząco utrudniłaby utrzymanie tak zbliżonych budynków.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że naruszenie prawa, które mogłoby zostać skutecznie podniesione przy kontroli decyzji w postępowaniu zwykłym, w postępowaniu nadzwyczajnym nie może prowadzić do jej wyeliminowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na odstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanego dalej k.p.a.) w związku z § 12 ust. 3 i ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2008 r., nr 201, poz. 1238 ze zm., zwanego dalej warunkami technicznymi) polegające na przyjęciu, że niezachowanie przez inwestora odległości, o których mowa w tym przepisie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Na podstawie natomiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy winna ona zostać oddalona.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy przebieg postępowania, wydane decyzje i przytoczono argumentację uzasadnienia wyroku Sądu I instancji stwierdzając, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może się z nią zgodzić. Podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do okoliczności, że inwestycja nie stanowi rozbudowy istniejącego budynku, ale w istocie budowę nowego obiektu i powinna zostać zaprojektowana zgodnie z wymaganiami § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W sprawie nie zachodzi także sytuacja uregulowana w § 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 warunków technicznych. Realizacja w granicy nie jest także dopuszczalna w oparciu o plan miejscowy, odmienne założenie prowadziłoby do obejścia bezwzględnie obowiązującej normy z § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych.

Stwierdzono, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista i wyraźna, rzucająca się w oczy sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem. Obok oczywistości naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu, kryterium rażącego naruszenia prawa stanowią skutki społeczno-gospodarcze wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu można mówić, gdy stwierdzone naruszenie, w okolicznościach sprawy, ma większą wagę niż stabilność decyzji ostatecznej. Wskazano, że ze względu na rozwiązania projektowe spornej inwestycji i treść § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, naruszenie w niniejszej sprawie jest bezsprzeczne i nie budzi wątpliwości. Konsekwencje naruszenia są poważne, a naruszony przepis ma charakter bezwzględnie wiążący, nadto wywołane nim skutki są niemożliwe do zaakceptowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. i I. G., reprezentowaniu przez kwalifikowanego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie na ich rzecz kosztów postepowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony i nie wykazano, na czym niewłaściwość ta miałaby polegać. Nie można też uznać, że naruszenie przepisów § 12 warunków technicznych mogło mieć charakter rażący. Sąd nie dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania, nie może go uzasadniać fakt, że sąd zajął stanowisko odmienne niż wnoszący skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Zgodnie zaś z art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej.

Formułując zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano w skardze kasacyjnej na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny kontrolowanego aktu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub naruszenie przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wskazanych przepisów, w skardze kasacyjnej nie powołano żadnych innych przepisów procesowych, tak regulujących postępowanie sądowe, jak i postępowanie administracyjne.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi procesową podstawę wyroku o określonej treści. Jego naruszenie miałoby zatem w pierwszej kolejności miejsce wówczas, gdyby został zastosowany mimo braku stwierdzenia naruszeń określonego rodzaju. Sąd I instancji jako podstawę zaskarżonego wyroku wskazał zarówno przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak i lit. c). Uzasadnienie wyroku nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że podstawą uchylenia decyzji administracyjnych były stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji nie wskazał żadnego takiego naruszenia i nie oparł uchylenia decyzji na konkluzji, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień procesowych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Negując, aby w sprawie administracyjnej zaistniała przesłanka nieważności postępowania polegająca na rażącym naruszeniu prawa, Sąd odniósł się do kwestii materialnoprawnych. W tej sytuacji, jakkolwiek powołany w uzasadnieniu, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie miał w sprawie zastosowania. Okoliczność ta nie daje jednak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem wadliwe powołanie wskazanego przepisu nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, które nie bazuje na negatywnej ocenie prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procedury. Natomiast podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii kwalifikacji robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, bez równoczesnego wskazania, jakie przepisy procedury sądowej zostały w ten sposób naruszone, nie mogły w konsekwencji odnieść skutku pod postacią uwzględnienia skargi. Sformułowanie zarzutów wymaga wskazania konkretnej naruszonej normy prawnej, z podaniem jednostki redakcyjnej aktu prawnego, w której norma ta jest zawarta.

Nie można także postawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, albowiem w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa materialnego przez organy administracji, właśnie ten przepis winien stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Jedynie zatem skuteczne zakwestionowanie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji prawa materialnego, może skutkować uwzględnieniem zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Wobec wyroku Sądu I instancji został podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 12 ust. 3 i ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że warunki udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie odległości obiektu od granic działki nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Warunkiem skuteczności takiego zarzutu jest wykazanie, że Sąd I instancji naruszył określone dyrektywy interpretacyjne, co skutkuje wadliwym ustaleniem znaczenia lub zakresu określonego przepisu. Uzasadnienie zarzutów, zawarte na stronie 5 i 6 skargi kasacyjnej, żadnych argumentów w tym zakresie nie zawiera. Natomiast rozważania dotyczące rozumienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczące rażącego naruszenia prawa (str. 6 skargi kasacyjnej) w istocie są w całości zbieżne z rozumieniem przesłanek rażącego naruszenia prawa, przyjętym przez Sąd I instancji (str. 3 uzasadnienia wyroku). W konsekwencji nie można przyjąć, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie były także przedmiotem zabiegów interpretacyjnych Sądu przepisy § 12 ust. 3 i ust. 1 pkt 2 warunków technicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690). Jak wynika z uzasadnienia wyroku, zasadniczy argument dotyczący dopuszczalności usytuowania budynku w granicy związany był z postanowieniami planu miejscowego, z jego przepisów bowiem Sąd wywiódł dopuszczalność lokalizacji w granicy. Zarzut błędnej wykładni przepisów i niewłaściwego zastosowania prawa miejscowego nie został jednak podniesiony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko, że obie formy naruszenia prawa materialnego, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą odnosić się jedynie do sytuacji, gdy skarżący nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji, ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane przez postawienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 588 i powoływane tam orzeczenia). Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwego zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie dopuszczenia lokalizacji w granicy na podstawie postanowień planu miejscowego i zasadności stosowania w sprawie § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia bazują na tezie skargi, że roboty budowlane objęte pozwoleniem winny być inaczej zakwalifikowane. Sąd I instancji, co wynika z uzasadnienia wyroku, przyjął że pozwolenie, zgodnie z jego sentencją, dotyczyło rozbudowy i przebudowy z nadbudową. Kwestionowanie stanu faktycznego powinno opierać się na zarzucie naruszenia prawa procesowego, którego jednak skutecznie nie postawiono.

Mając na względzie przedstawione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 2, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).