Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1122/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 55
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2009 r., nr [....] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 5 maja 2006 r. inwestor Zarząd Dróg i Komunikacji w Krakowie (obecnie Krakowski Zarząd Dróg w Krakowie) wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie remontowanej i przebudowywanej płyty Rynku Głównego w Krakowie tj. nawierzchni o pow. 7000 m2 od strony północnej, wschodniej i południowej – etap I, bez nawierzchni nad Kramami Bogatymi, na działce nr 580/1 obr. 1 Kraków.

W dniu 15 maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w Krakowie (dalej PINB) decyzją znak: [...], nr [...] udzielił inwestorowi Zarządowi Dróg i Komunikacji w Krakowie z siedzibą przy ul. Centralnej 53 w Krakowie pozwolenia na użytkowanie płyty Rynku Głównego w Krakowie - o powierzchni 7000 m2 (bez nawierzchni nad Kramami Bogatymi), po przebudowie i remoncie części wschodniej, północnej i południowej od strony Sukiennic - bez kubatur podziemnych, etap I na dz. nr 580/1 w Krakowie.

Decyzją z dnia 13 lipca 2006 r. znak: [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB), działając z urzędu, stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia 15 maja 2006 r. Powyższa decyzja MWINB została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2006 r. znak: [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z dnia 27 listopada 2006 r. znak: [...] orzekł o udzieleniu inwestorowi Krakowskiemu Zarządowi Dróg w Krakowie pozwolenia na użytkowanie płyty Rynku Głównego w Krakowie o powierzchni 7000 m2 (bez nawierzchni nad Kramami Bogatymi) po przebudowie i remoncie części wschodniej, północnej i południowej od strony Sukiennic — bez kubatur podziemnych, etap I na dz. Nr 580/1 w Krakowie określonej w decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2004 r., znak: [...], jako zamierzenie inwestycyjne pn. wykonanie prac remontowych przebudowy płyty Rynku Głównego w Krakowie z budową podziemnych kubatur od strony północnej i południowej Sukiennic wraz z infrastrukturą techniczną - etap II, z wyłączeniem rozbudowy piwnic Sukiennic o obecnie niepodpiwniczoną północną część hali głównej na dz. Nr 580/1 i 311 obr. 1 Śródmieście oraz decyzją nr [...]Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12.05.2006 r. - zmieniającą decyzję pierwotną - w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego obejmującego wykonanie prac remontów przebudowy płyty Rynku Głównego w Krakowie objętego w/w pozwoleniem na budową, z podziałem etapy:

- etap I- nawierzchnia na płycie rynku Głównego bez nawierzchni na Kramach Bogatych,

- etap IIa i Ilb - nawierzchnia na płycie rynku Głównego na tzw. Kramach Bogatych,

- etap III - kubatury podziemne po stronie północnej i południowej wraz z infrastrukturą techniczną.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jednym z powodów wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 15 maja 2006 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie było nieprzedłużenie przez inwestora niekompletnych protokołów i sprawdzeń. Brak istotnego ze względów bezpieczeństwa użytkowania protokołu badań i sprawdzeń istniejącej w nawierzchni płyty Rynku Głównego (co potwierdza przedłożona przez inwestora inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza) sieci (instalacji) elektrycznej wraz zamontowanymi urządzeniami. Nadto inwestor nie przedłożył oświadczeń organów określonych w art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego o braku sprzeciwu lub uwag, ani nie wskazał, że zawiadomił powyższe organy o zakończeniu budowy co najmniej na 14 dni przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że oświadczenie kierownika budowy z dnia 5 maja 2006 r. z którego wynika, że dokonano zmian nieistotnie odstępujących od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę zostało potwierdzone jedynie przez inspektora nadzoru inwestorskiego, a powinno zostać potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego.

Organ podniósł, że w dniu 27 listopada 2006 r. Dyrektor Krakowskiego Zarządu Dróg wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie podanie o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku z dnia 5.05.2006 r. w sprawie wydania decyzji przyjęcia do użytkowania płyty Rynku Głównego załączając:

1) oświadczenie z dnia 25.11.2006 r. o stanie sieci (instalacji) elektrycznej;

2) oświadczenie kierownika budowy, potwierdzone w zakresie dokonanych nieistotnych odstępstw przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego,

3) poświadczenie złożenia przez Inwestora zawiadomień do:

- Państwowej Straży Pożarnej

- Państwowej Inspekcji Pracy,

- Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska,

- Państwowego Inspektora Sanitarnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krakowa rozpatrując ponownie złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na użytkowanie stwierdził, że dołączone do pisma dokumenty, których brak był jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia 15.05.2006 r. zostały uzupełnione. Drugą przesłanką było niezastosowanie w podstawie prawnej decyzji art. 59 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, mimo niewykonania wszystkich robót budowlanych.

Organ podał, że inwestor złożył oświadczenie, że nie zostały jeszcze zakończone roboty związane z wykonaniem instalacji elektrycznej. W związku z powyższym do wykonania I etapu pozostały jeszcze roboty budowlane związane z realizacją małej architektury oraz powołanej wyżej instalacji elektrycznej.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie może być tylko i wyłącznie zmiana konstrukcji części płyty stropowej zaprojektowanej w pozwoleniu na budowę jako kasetonowa, a wykonanej jako płyta płaska. Organ uznał, że dokonana zmiana nie ma charakteru odstępstwa istotnego w rozumieniu przepisów art. 36a ust. 5 powołanej ustawy zwłaszcza, że została dokonana w ramach realizacji nakazu uprawnionego organu nadzoru budowlanego zawartego w powołanej wyżej decyzji nakazowej, która została unieważniona już po wykonaniu tych robót. Niezależnie od powyższego wskazano, że powyższy nakaz był oparty o ekspertyzę sporządzoną przez uprawnioną osobę oraz, że przedmiotowy zakres robót został opisany w oświadczeniu z dnia 25.11.2006 r. kierownika budowy z powołaniem się na realizację decyzji nakazowej organu nadzoru budowlanego, a powyższe oświadczenie podpisali również projektant i inspektor nadzoru inwestorskiego.

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 55 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione warunki udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ponieważ niewykonano części robót budowlanych związanych z realizacją etapu I i stąd został określony termin ich wykonania na dzień 31.12.2008 r.

Organ zastrzegł, że niniejsza decyzja nie obejmuje robót budowlanych związanych z realizacją etapów II i Il b oraz etapu III Inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 11 grudnia 2006 r. złożył Prokurator Okręgowy w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazując na obrazę przepisów postępowania jak i przepisów prawa budowlanego:

a) art. 7, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności oraz wydania decyzji pomimo istnienia przesłanki zawieszenia postępowania;

b) art. 36a ust. 5, art. 57 i art. 59 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że dokonane przez inwestora zmiany w konstrukcji płyty Rynku Głównego stanowią nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy są one istotne oraz błędów w zakresie interpretacji dokumentów dołączonych do zgłoszenia (błędnego oświadczenia kierownika budowy, oświadczenia o wykonaniu instalacji elektryczne, która nie została wykonana, zmian w układzie nośnym płyty).

W wyniku rozpatrzenia odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 23 kwietnia 2009 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 listopada 2006 r. nr [...], znak: [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy rozważył możliwość i terminowość wniesienia odwołania przez prokuratora, oceniając te kwestie pozytywnie.

Następnie organ II instancji wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Organ nie zgodził się z Prokuratorem, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą przepisu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a.

Dalej Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że płyta Rynku Głównego w części stanowiącej strop podziemnej kubatury nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego mogącego być w myśl art. 54 Prawa budowlanego przedmiotem przyjęcia do użytkowania. Tym samym prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie użytkowania płyty Rynku Głównego nad wykonaną kubaturą, nie będącą samodzielnym obiektem budowlanym - akcentując, że to nie nazwa etapu zamierzenia inwestycyjnego lecz treść ustawowych definicji przesądza co jest obiektem budowlanym – prowadzi do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Organ wskazał na interpretację przepisów będących podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 20008 r. II SA/Kr 801/09. Zawarta w przywołanym wyroku interpretacja przepisów Prawa budowlanego z zakresu przyjęcia do użytkowania potwierdza stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że płyta Rynku Głównego w części stanowiącej strop podziemnej kubatury nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego mogącego być w myśl art. 54 Prawa budowlanego przedmiotem przyjęcia do użytkowania.

W kwestii rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ administracji publicznej załatwiający sprawę poprzez wydanie decyzji winien załatwić sprawę co do jej istoty. Umorzenie postępowania jest obligatoryjne w sytuacji stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art.105 § 1 K.p.a. Organ podniósł, że wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie płyty Rynku Głównego w Krakowie — o powierzchni 7000 m2 (bez nawierzchni nad Kramami Bogatymi), po przebudowie i remoncie części wschodniej, północne i południowej od strony Sukiennic — bez kubatur podziemnych, etap I na dz. Nr 580/1 w Krakowie, tak w części dotyczącej płyty Rynku Głównego posadowionej bezpośrednio na gruncie jak i w części dotyczącej płyty Rynku Głównego po wykonanych robotach stanowiącej strop wykonanej kubatury - z przyczyn które powyżej wykazano nie znajduje podstawy w przepisach Prawa budowlanego, w zakresie złożonego wniosku całe postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, wynikająca z braku podstaw w przepisach Prawa budowlanego do orzeczenia w przedmiocie wydania decyzji o pozwolenia na użytkowanie obiektu, który nie został wzniesiony i części obiektu nie mogącej samodzielnie funkcjonować, obliguje organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję w dniu 28 maja 2009 r. złożył Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M.M. . Strona skarżąca zarzuciła zakwestionowanej decyzji błędne ustalenie, że postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego o wydanie pozwolenia na użytkowanie płyty Rynku Głównego w Krakowie o pow. 7.000 m2 (bez nawierzchni nad Kramami Bogatymi) po przebudowie i remoncie części wschodniej, północnej i południowej od strony Sukiennic - bez kubatur podziemnych etap I na działce 580/1 w Krakowie tak w części dotyczącej płyty Rynku Głównego posadowionej bezpośrednio na gruncie jak i w części dotyczącej płyty Rynku Głównego po wykonanych robotach stanowiącej strop wykonanej kubatury jest bezprzedmiotowe. Jednocześnie zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie: prawa materialnego, a to:

- art. 54 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie polegającą na stwierdzeniu, że nawierzchnia na płycie Rynku Głównego, będąca przedmiotem postępowania przed organem I instancji nie może być przedmiotem przyjęcia do użytkowania;

- art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten wyklucza prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jeżeli obiekt budowlany nie należy do żadnej z kategorii wskazanej tym przepisem;

- art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie;

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nawierzchnia nad wykonaną kubaturą nie jest obiektem budowlanym, mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem;

oraz naruszenie prawa procesowego:

- art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżącą rozwinęła przedstawione powyżej zarzuty dodając, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie płyty Rynku Głównego w Krakowie wynika nie z faktu ewentualnego zakwalifikowania takiej inwestycji do miana obiektu budowlanego, ale z treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2004 r. nr [...] udzielającego pozwolenia na budowę i obowiązek wynikający z tej decyzji nie został wyeliminowany.

Ponadto w ocenie strony skarżącej płyta Rynku Głównego bez nawierzchni nad Kramami Bogatymi jest samodzielnym obiektem budowlanym, a jej funkcjonowanie nie jest uzależnione od podziemnych kubatur. Nawet gdyby założyć, że nie jest ona samodzielnym obiektem budowlanym, to i tak nie byłoby przeszkód do stosowania art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego i tym samym może ona stanowić przedmiot oddania do użytkowania. Czy innym jest ewentualne odstępstwa przy realizacji części podziemnych pod płytą. Umorzenie postępowania było więc nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, nie znajdując podstaw do jego zmiany pod wpływem argumentacji w skardze przedstawionej. Zaakcentowano przy tym, że płyta Rynku Głównego o powierzchni 7000 m2 bez powierzchni pod Kramami Bogatymi nie jest samodzielnym obiektem budowlanym, a tym samym postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na jej użytkowanie musiało zakończyć się umorzeniem postępowania.

Podniesiono, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zamierzenia budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2004 r. W toku tego postępowania wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z tym do chwili wydania odrębnej decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego oraz ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowanego – bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie musi dotyczyć obiektu budowlanego, a nie etapu realizacji tego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 :.p.s.a.). Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu dotyczy ustalenia, czy roboty budowlane polegające na przebudowie płyty Rynku Głównego w Krakowie należy zakwalifikować jako roboty budowlane obejmujące obiekt budowlany.

W ocenie Sądu ten zakres robót budowlanych obejmował odrębny obiekt budowlany.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi zaś, że pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że to nie nazwa danego zamierzenia budowlanego (obiektu) powinna prowadzić do jego klasyfikacji, ale cel, na jaki wykonano dany obiekt bądź sposób jego wykorzystania. W ocenie Sądu płyta Rynku Głównego w Krakowie stanowi budowlę będącą częścią drogi publicznej, powszechnie dostępną dla ruchu pieszego z ograniczeniami administracyjnymi co do ruchu kołowego. Płyta Rynku Głównego w Krakowie stanowi przy tym samodzielny obiekt w znaczeniu odbywającej się na nim komunikacji, jego wykorzystanie pozwala na dotarcie do obiektów znajdujących się przy tej płycie (np. do Kościoła archiprezbiterialnego pw. Wniebowzięcia Najświętszej Marii Panny (Kościoła Mariackiego) lub Sukiennic. Okoliczność, że płyta Rynku Głównego granicząc z ulicami (np. ul. Floriańską, Grodzką, Sienną, Bracką, itd.) stanowi niejako "łącznik" pozwalający na przemieszczenie się w ciągu tych ulic, dodatkowo potwierdza jej samodzielny charakter jako odrębnej budowli. Jest przy tym oczywistą rzeczą, że w zakresie budowli drogowych polegających na budowie ulic, z reguły ich większość ma swoje przedłużenie komunikacyjne i samodzielność takich obiektów budowlanych należy rozumieć jako fragment ciągu komunikacyjnego.

Analiza znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego pozwala na przyjęcie, że samo zamierzenie budowlane polegało na przebudowie płyty Rynku Głównego w Krakowie wraz z sieciami infrastruktury podzielnej, poprzez wymianę nawierzchni, modernizacją sieci zasilającej w zakresie c.o., wody i kanalizacji, zasilania energetycznego, oświetlenia i iluminacji. Wymiana nawierzchni obejmowała wymianę płyt na kostkę, a także budowę ław fundamentowych.

Ponadto, co również należy w tej sprawie uwzględnić i to, że pozwolenie na budowę z dnia 12 maja 2006 r., nr [...] określiło etapy wykonania prac budowlanych dotychczasowej inwestycji polegającej na wykonaniu prac remontowych przebudowy płyty Rynku Głównego w Krakowie z budową podziemnych kubatur od strony północnej i południowej Sukiennic wraz z infrastrukturą techniczną, z wyłączeniem rozbudowy piwnic Sukiennic o obecnie niepodpiwniczoną północną część płyty głównej. Etapy te polegały na: etap I – przebudowa płyty Rynku Głównego bez nawierzchni na Kramach Bogatych, etap IIa i IIb – przebudowa nawierzchni na płycie Rynu Głównego na tzw. Kramach Bogatych i etap III – budowa kubatury podziemnej na stronie północnej i południowej wraz z infrastruktura techniczną.

Etapowanie wykonywania robót budowlanych w pozwoleniu na budowę dopuszczalne jest wówczas, gdy poszczególne etapy obejmują odrębne obiekty budowlane, co w istocie potwierdził sam Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Decyzja ta bowiem na swojej stronie [...] wprost wskazuje, że przebudowa płyty Rynku Głównego w związku z pozwoleniem na budowę z 12 maja 2006 r. została zaliczona do kategorii odrębnego obiektu budowlanego.

Sąd nie podziela również rozważań organu II instancji dotyczących zastosowania art. 54 i 55 Prawa budowlanego w tej sprawie. Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że inwestor nie dokonywał zgłoszenia w trybie art. 54 Prawa budowlanego, to znaczy nie zawiadamiał właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy, w zakresie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Wynika to tak z wniosku z 5 maja 2006 r., jak i późniejszych zmian tego wniosku, w tym zmiany tego wniosku z dnia 27 listopada 2006 r., w których wyraźnie wskazano, że inwestor składa wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a nie dokonuje zgłoszenia zakończenia budowy. Postępowania regulowane art. 54 i 55 Prawa budowlanego mają charakter rozłączny i niedopuszczalne jest ich alternatywne stosowanie. Skoro zaś wyraźnie sformułowano wniosek w zakresie wydania pozwolenia na użytkowanie, tym samym wywody Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do znaczenia i zasad stosowania art. 54 Prawa budowlanego są bezpodstawne.

Sąd nie zgadza się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, jakoby stosowanie również art. 55 Prawa budowlanego obejmowało jedynie budowę obiektów budowlanych. Powołany art. 55 ww. ustawy stanowi bowiem, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do Prawa budowlanego;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Tym samym jeżeli na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie (podkreślenie Sądu) wymagane było pozwolenie na budowę, to niedopuszczalne jest przyjmowanie takiej wykładni, że pozwolenie na budowę obejmuje tylko budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Pozwolenie na budowę to nazwa decyzji uprawniająca do wykonywania robót budowlanych stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a roboty budowlane stanowią nie tylko budowę, ale również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego).

Tym samym skoro powołany art. 55 Prawa budowlanego stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonej kategorii; bądź zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 tejże ustawy lub też przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych – to oznacza, że zakres tego przepisu nie obejmuje tylko takie pozwolenia na budowę, których przedmiotem jest wykonanie prac budowlanych polegających jedynie na budowie. Również prace budowlane polegające na przebudowie mogą być objęte ww. artykułem.

Sąd także nie zgadza się z ze stanowiskiem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]), jakoby niedopuszczalnym było prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdyby dany obiekt nie stanowił kubatury [...]). Pojęcie kubatury (obiektu kubaturowego) nie ma znaczenia dla oceny zasadności lub dopuszczalności złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Tym samym skoro płyta Rynku Głównego stanowi obiekt budowlany, który może podlegać procedurze uzyskania pozwolenia na użytkowanie, umorzenie w tym zakresie postępowania jako bezprzedmiotowego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było zgodne z prawem. Postępowanie nie było bowiem bezprzedmiotowe w związku z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnego.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie nie może dokonać oceny merytorycznej decyzji organu I instancji, ponieważ byłoby to działanie przedwczesne. Sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i w związku z taką decyzji - innych aktów administracyjnych podjętych w granicach danej sprawy. Nie mogą w szczególności zastąpić organu administracji w dokonaniu ustaleń stanu faktycznego bądź oceny merytorycznej sprawy. Sądy administracyjne kontrolują prawidłowość takiej oceny i kontrolują dokonanie ustaleń przez organy administracji.

Na rozprawie przedłożono Sądowi kopię decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 września 2008 r. uchylającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Ta okoliczność również ma znaczenie dla oceny zastosowania art. 55 Prawa budowlanego. Niewątpliwie do skutecznego złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wymagane jest, aby istniało w obrocie prawnych pozwolenie na budowę. Jednakże art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy takiej sytuacji, w której po uchyleniu pozwolenia na budowę z uwagi na istotne odstępstwa – wydawana jest decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo w razie zakończenia budowy – decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Samo więc przedłożenie decyzji eliminującej z obrotu prawnego pozwolenie na budowę nie musi oznaczać bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. Ustalenie zaś tych okoliczności wymaga jednak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji i wyjaśnienia tych okoliczności.

Tym samym skoro Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie badał merytorycznie zasadności bądź braku zasadności udzielenia pozwolenia na użytkowanie w trybie spełnienia przesłanek wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego, a jedynie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, to po uprawomocnieniu się tego wyroku w tej sprawie organ ten będzie zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania i uwzględnienia wskazówek zawartych w tym orzeczeniu.

Sądowi znany jest z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 801/08, jednakże wyrok ten zapadł w innej sprawie, nie charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej, a sądy administracyjne I instancji nie dokonują oceny trafności swoich wyroków.

Mając powyższe należy uznać, że organ odwoławczy wadliwie przeprowadził w tej sprawie postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy.

Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 §1 K.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania.

W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 55 Prawa budowlanego) oraz postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym, że uchybienia zaistniałe w toku postępowania administracyjnego dotyczą tylko decyzji organu odwoławczego, Sąd uchylił tylko decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2009 r., znak [...].

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku, przyjąć dopuszczalność prowadzenia postępowania w tej sprawie i po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w tym również ustalenia skutków, jakie wywołała decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę i czy zostały zakończone bądź toczą się ewentualnie inne postępowania mające wpływ na sposób rozstrzygnięcia tej sprawy - wydać stosowany akt administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot uiszczonego wpisu oraz zasądzone wynagrodzenie pełnomocnika.