Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 229/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 , art. 87 ust. 2, art. 94,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 10a ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2019 poz 2028
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska  z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji  odpadów - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gryfinie na uchwałę Rady Miejskiej w Trzcińsku - Zdroju z dnia 25 czerwca 2020 r. nr XXI/143/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Trzcińsko - Zdrój oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Gryfinie pismem z dnia 15 lutego 2021 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr XXI/143/2020 Rady Miejskiej w Trzcińsku - Zdroju z dnia 25 czerwca 2020 r- w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Trzcińsko – Zdroju (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2020 r. poz. 3744), której załącznik stanowi Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Trzcińsko-Zdrój - dalej zwany: "Regulamin". Powyższa uchwała została podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm. - dalej zwanej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm. – dalej zwanej: "u.c.p.g.").

W skardze prokuratora podniesiono zarzuty istotnego naruszenia prawa materialnego tj.:

1. art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego wyrażającym się w zbyt ogólnym i nieprecyzyjnym uregulowaniu w § 13 Regulaminu wymagań jakim powinny odpowiadać worki i pojemniki poprzez wskazanie niedookreślonych przepisów powszechnie obowiązujących,

2. art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego wyrażające się w zbyt ogólnym i nieprecyzyjnym uregulowaniu w § 14 ust. 1 Regulaminu wymagań jakim powinny odpowiadać pojemniki do zbierania odpadów komunalnych poprzez wskazanie niedookreślonych przepisów powszechnie obowiązujących i wymagań technicznych, którym powinny odpowiadać w zakresie utrzymania ich w należytym stanie technicznym i sanitarnymi porządkowym,

3. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 24 Regulaminu posiadaczy zwierząt domowych do utrzymywania ich w sposób zapewniający przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarnych,

4. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 25 ust 1 Regulaminu obowiązku dla posiadaczy rasy psów niebezpiecznych, wyprowadzania ich w kagańcu i na smyczy, podczas gdy nałożenie na obywateli takiego obowiązku nie wynika z normy upoważniającej, a jednocześnie stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności,

5. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 28 pkt 1 i 2 Regulaminu prowadzących chów zwierząt do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno - epidemiologicznych oraz do gromadzenia i usuwania powstających w związku z tym chowem, odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem,

6. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i umożliwienie w § 29 pkt 1 Regulaminu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej pod warunkiem posiadania budynków gospodarczych spełniających wymogi niedookreślonych przepisów powszechnie obowiązującego prawa,

7. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 30 ust 1 Regulaminu prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno – epidemiologicznych,

8. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w § 30 ust 2 Regulaminu prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej do gromadzenia i usuwania nieczystości w nieokreślony bliżej sposób przewidziany dla ścieków.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXI/143/2020 Rady Miejskiej w Trzcińsku - Zdroju z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Moryń (Dz. Urz. z 2020 r. poz. 3744) - w części, tj. przepisów zawartych w §13, §14 ust. 1, §24, §25 ust. 1, §28 ust. 1 i 2, §29 pkt 1, §30 ust. 1 i 2 Regulaminu.

Uzasadniając swój wniosek Prokurator argumentował, iż kwestionowany akt prawa miejscowego w zakresie przywołanych powyżej postanowień regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy Trzcińsko - Zdrój jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Niezgodność ta wyraża się przede wszystkim w sprzeczności z normami, które stanowiły podstawę prawną wydania uchwały. Prokurator wskazał także, iż szereg postanowień Regulaminu wykroczyło poza zakres upoważnienia. Są to postanowienia wskazane w pkt 1-8. Ustawodawca w treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnił organów jednostek samorządu terytorialnego do normowania materii zawartych w zakwestionowanych skargą jednostkach redakcyjnych Regulaminu.

Wskazano też, iż w odniesieniu do obowiązków właścicieli zwierząt domowych normy prawne dotyczące obowiązków w zakresie zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku, wynikają z przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu, a mianowicie z art. 77 i art. 145 Kodeksu wykroczeń, a także z art. 431 Kodeksu cywilnego. Tymczasem w § 25 ust. 1 Regulaminu Rada Miejska nałożyła na osoby wyprowadzające psy rasy uznawanej za agresywną w miejsce publiczne, obowiązek prowadzenia psa na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną - również w kagańcu.

W argumentacji zasadności swojego stanowiska wnoszący skargę posłużył się uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 na którym oparł wniosek, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych oraz mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Gd 886/18).

W ocenie skarżącego niewypełnieniem upoważnienia ustawowego zawartego w z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. było zobowiązanie adresatów norm w przepisach § 13, § 14 ust. 1, § 24, § 28, § 29 i § 30 ust. 1 i 2 Regulaminu do przestrzegania niedookreślonych przepisów sanitarno-epidemiologicznych oraz innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa bez precyzyjnego wskazania tychże przepisów.

Końcowo Prokurator oświadczył, iż uchylenie uchwały w części, tj. w zakresie zakwestionowanych postanowień Regulaminu będzie wystarczające, aby zapewnić adresatom tych norm ich czytelności i jasności. Oświadczył dalej jednak, iż zasadne jest uchylenie uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Organ stanął na stanowisku, że przywołane przez skarżącego postanowienia nie naruszają wskazanych przepisów, ani innych — a jeżeli nawet doszło do naruszenia jakichkolwiek norm, to ma ono charakter nieistotny. Podkreślono przy tym z powołaniem na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 17 sierpnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 398/18), że w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi organ gminy wyjaśnił, że uchwała w §13, §14, §24, § 28 pkt 1 i 2 oraz § 29 pkt 1 Regulaminu zawiera odesłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa co jest często stosowanym zabiegiem legislacyjnym i trudno uznać to za naruszenie prawa, a tym bardziej za rażące naruszenie. W ocenie organu jest to zabieg tym bardziej uzasadniony, że ustawodawstwo w randze ustawowej czy tym bardziej rozporządzenia określające różnego rodzaju wymagania techniczne ulegają częstym modyfikacjom, co powodowałoby zbędną konieczność aktualizacji treści uchwały. Odwołano się także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który 28 stycznia 2021 r. sygn. akt. II SA/Sz 769/20 orzekając w podobnej sprawie dotyczącej uprzednio obowiązującego Regulaminu na obszarze gminy Trzcińsko-Zdrój, zwrócił uwagę na brak możliwości kauzalnego określenia wymagań odnoszących się do każdego gatunku zwierzęcia, stąd dopuszczalny jest zastosowany stopień ogólności.

Natomiast co do § 25 ust. 1 Regulaminu, nakładającego obowiązki dla posiadaczy ras psów niebezpiecznych wskazano, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia wniosku wskazanego przez skarżącego albowiem delegacja ustawowa art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, daje Radzie Miejskiej prawo do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem dla ludzi. W ocenie organu gminy trudno tu mówić również o naruszeniu zasady proporcjonalności, w sytuacji w której osoby decydujące się na posiadanie psów rasy agresywnej powinny mieć świadomość ograniczeń z tym związanych. Stanowisko powyższe poparto również powołanym powyżej wyrokiem WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 roku, sygn. akt. II SA/Sz 769/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w odpowiednich ustawach samorządowych.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i ma charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Ponadto art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do zakwestionowanego w skardze Prokuratora Regulaminu, zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady;

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach;

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy gminy posiada obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu.

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Koresponduje to z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Należy też zważyć na treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012 r., s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Prokuratora przepisów ani tym bardziej nieważności uchwały w całości.

I tak, co do zarzutów niedopełnienia upoważnienia ustawowego w §13 i § 14 Regulaminu mającego się wyrażać w zbyt ogólnym i nieprecyzyjnym uregulowaniu wymagań jakim powinny odpowiadać worki i pojemniki poprzez wskazanie niedookreślonych przepisów powszechnie obowiązujących, mając na względzie treść powyższych przepisów zgodnie z którymi: worki i pojemniki muszą spełniać zawarte w powszechnie obowiązujących przepisach prawa wymagania techniczne" (§13) a pojemniki do zbierania odpadów komunalnych muszą spełniać zawarte w powszechnie obowiązujących przepisach prawa wymagania techniczne oraz powinny być utrzymane w należytym stanie sanitarnym i porządkowym, poprzez okresowe czyszczenie i dezynfekowanie w miarę potrzeb (§14 ust. 1), w ocenie Sądu należy przyjąć, iż Rada Gminy wskazała adresatom uchwały, że uznaje istniejące w tym zakresie regulacje wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących za wystarczające. Organ stanowiący gminy uznał zatem, iż w realiach gminy Trzcińsko-Zdrój nie zachodzi potrzeba dodatkowego doprecyzowywania obowiązków bądź nakładania dodatkowych. Niewątpliwie możliwe było wskazanie w tym miejscu tytułu (lub tytułów) takich aktów prawnych jak choćby rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2028). Jednakże mając na względzie, iż powyższy akt prawny podlega uchyleniu z dniem 1 lipca 2021 roku na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 z późn. zm.), za przekonującą uznać należy argumentację organu gminy przedstawioną w odpowiedzi na skargę a dotyczącą częstej modyfikacji tego rodzaju przepisów przez prawodawcę. Słusznie zatem wskazano, że powołanie szczegółowych tytułów innych aktów prawnych skutkowałoby koniecznością dokonywania kolejnych, czysto technicznych zmian treści Regulaminu. Powyższe wiązałoby się nie tylko z angażowaniem Rady Gminy w proces dokonywania tego rodzaju zmian, ale co nawet bardziej istotne, powodowałoby po stronie adresatów Regulaminu konieczność zapoznawania się z jego ciągle zmienianą treścią. W ostatecznym więc rozrachunku dla większości adresatów większa szczegółowość Regulaminu, nie niosąc istotnych korzyści, budowałaby poczucie niestabilności prawa, bowiem zmiana prawa krajowego dotyczącego kwestii objętych Regulaminem, powołałaby dodatkową konieczność zmiany także Regulaminu nawet jeśli nie miałoby to wpływu na prawa i obowiązki adresatów. Stąd wywodzonego przez Prokuratora w skardze w skardze zarzutu wskazania niedookreślonych przepisów powszechnie obowiązujących w realiach powyższej regulacji nie uznano za wadę dająca podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów Regulaminu.

Z analogicznych przyczyn należy zgodzić się z argumentacją organu administracji przedstawioną w odpowiedzi na skargę a dotyczącą zarzutów niedookreśloności §24. Zgodnie z tym przepisem zwierzęta domowe należy utrzymywać w sposób zachowujący wymagania sanitarne, gwarantujący właściwą opiekę i dozór. Jakkolwiek należy się zgodzić, iż powyższa regulacja ma charakter ogólny, należy też mieć na uwadze to, że wiele jest zwierząt, które mogą być utrzymywane w warunkach domowych (psy, ptaki, gryzonie, owady, gady itp.) i ich utrzymywanie wiąże się z różnego rodzaju wymaganiami, w zależności od gatunku, rasy itp. Stąd nie jest zdaniem Sądu możliwe określenie szczegółowych wymagań w stosunku do każdej grupy zwierząt, a określenie ich na pewnym stopniu ogólności i przypomnienie, iż to na osobach utrzymujących zwierzęta spoczywa pełna odpowiedzialność za ich zachowanie i dobrostan, nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Jeśli chodzi natomiast o zarzuty prokuratora dotyczące §25 ust. 1 Regulaminu obligującego osoby, wyprowadzające psy w miejsca publiczne do prowadzenia zwierza na smyczy a w przypadku psów rasy, uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - również w kagańcu warto dostrzec, iż powyższy przepis zawiera także ust. 2 zawierający zakaz niekontrolowanego wypuszczania psów poza obręb własnych nieruchomości.

Zatem przy ocenie zasadności zarzutu prokuratora w pierwszej kolejności celowe wydaje się dostrzeżenie, iż w uchwale posłużono się dwoma pojęciami "wyprowadzanie" i "prowadzenie". W istocie zakwestionowana część tej regulacji dotyczy "prowadzenia" psów na smyczy i ewentualnie w kagańcu. "Prowadzenie" odnosi się do czynności dojścia lub przejścia do czegoś (patrz. Słownik Języka Polskiego PWN). Jest to pojęcie węże niż pojęcie "wyprowadzenie" psa pod którym należy nie tylko przemieszczenie się z psem do wybranego miejsca, ale ogół czynności dotyczący wyjścia ze zwierzętami na tereny otwarte. Wyprowadzenie obejmuje też zwykle uwolnienie zwierzęcia w miejscu, w którym właściciel uznaje to za bezpieczne dla psa i jego otoczenia. W zasadności powyższego rozróżnienia utwierdza pełna treść powołanego przepisu, który nie zakazuje przecież co do zasady wypuszczania psów poza obręb własnych nieruchomości lecz jedynie takiego ich wypuszczania, które byłoby niekontrolowane. Regulacja ta wykonuje także zasadę art. 10a ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638) na mocy którego zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż w uchwale nie przewidziano obowiązku permanentnego utrzymywania psa na smyczy i ewentualnie również w kagańcu w przypadku ras uznawanych za agresywne, lecz jedynie obowiązek przemieszania się z takimi powszechnie przyjętymi środkami ostrożności w czasie przejścia ze zwierzęciem do miejsca jego wypuszczenia. Niewątpliwie tak rozumiane prowadzenie psa ze swej natury odbywa się w zmiennym otoczeniu o ograniczonej przestrzeni (ścieżki, chodniki, ulice itd.). Są to zatem miejsca, w których panowanie nad zwierzęciem jest szczególnie trudne ze względu na zmienność otoczenia a jego kontakt z przypadkowymi osobami i innymi zwierzętami jest w istocie nieunikniony.

Rozstrzygając w sprawie skład orzekający, uznał też za w pełni uzasadnione stanowisko przedstawione uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 28 stycznia 2021 roku sygn. akt. II SA/Sz 769/20 a dotyczącym poprzednio obowiązującego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Trzcińsko-Zdrój. W pełni zgodzić należy się z poglądem, że przy ocenie zgodności z prawem tego obowiązku należy brać pod uwagę okoliczność, iż z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej korzystają zarówno właściciele psów i ich podopieczni, jak i inne osoby, dla których kontakt z obcym zwierzęciem może stanowić źródło lęku, czy stresu. Stąd też konieczność korzystania w takich miejscach ze smyczy, i w określonych przypadkach również kagańca, należy traktować jako element poszanowania praw wszystkich użytkowników, także tych, którzy nie życzą sobie kontaktu z obcym zwierzęciem, obawiają się go lub wręcz kontakt taki z uwagi na ich stan zdrowa jest niepożądany lub nawet niebezpieczny. Również w ocenie niniejszego składu orzekającego, osoby świadomie decydujące się na utrzymywanie psów zaliczanych do ras agresywnych powinny zdawać sobie sprawę z ograniczeń z tym związanych oraz tego, iż takie zwierzęta już ze względu na przyrodzone cechy stanowią większe zagrożenie niż zwierzęta nie zakwalifikowane do takich ras dla innych użytkowników terenów publicznych. Świadomość owej przyrodzonej agresji zwierząt przebywających w przestrzeni publicznej może być szczególnym źródłem stresu i utrudniać a nawet uniemożliwiać swobodne korzystnie z przestrzeni publicznej innym osobom.

Skoro więc ustawodawca z jednej strony nałożył na Radę Gminy prawo a drugiej strony obowiązek uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, stosowne zapisy Regulaminu obok interesów właścicieli zwierząt powinny uwzględniać interesy osób nie utrzymujących zwierząt . Powinno to następować w taki sposób aby zapewnić bezpieczeństwo również osobom mającym trudności w kontaktach ze zwierzętami oraz dzieciom, które ze swej natury będąc szczególnie zainteresowane kontaktami ze zwierzętami nie są w stanie oceniać ryzyka z tym związanego.

Oceniana regulacja, z uwagi na ważenie dóbr (kwestii bezpieczeństwa i zdrowia) ludzi oraz zwierząt znajdujących, mogła więc zostać zamieszczona w Regulaminie, wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i wobec opisanej wyżej treści pozostaje zgodna z upoważnieniem ustawowym. Objęcie szczególnymi obowiązkami, w określonych sytuacjach, tych zwierząt które ze swej natury stanowią większe zagrożenie dla otoczenia nie przekracza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy ocenie ewentualnego naruszenia tej zasady należało mieć bowiem na względzie nie tylko prawa i obowiązki osób sprawujących opiekę nad zwierzętami ale też proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego do którego należy zaliczyć umożliwienie wszystkim obywatelom swobodnego i możliwe bezpiecznego korzystania z przestrzeni publicznej. Dla Sądu nie budzi wątpliwości, iż taka szczególna ochrona powinna dotyczyć w przede wszystkim osób nieporadnych i dzieci. Ochrona taka rozciąga się również na właścicieli zwierząt i same zwierzęta, dla których nierozważne korzystnie z przestrzeni publicznej, także przez innych użytkowników, może być nie tylko niekomfortowe ale wręcz niebezpieczne.

Niewątpliwie w orzecznictwie pojawia się pogląd, iż nawet zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Jednak zaistnienie takich zdarzeń jest zwykle wynikiem działań lub zaniechań opiekuna zwierzęcia i nie może pozbawiać Rady Gminy możliwości ustalenia zasad pozwalających zredukować występowanie zdarzeń niekomfortowych a nawet niebezpiecznych dla innych użytkowników w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Aktualna dostępność zróżnicowanych smyczy i kagańców pozwala dostosować je do osobniczych potrzeb w zasadzie każdego zwierzęcia a potencjalne wystąpienie zdarzeń mających charakter niehumanitarnego traktowania zwierzęcia i wynikających z ich stosowania na etapie prowadzenia psa na miejsce uwolnienia, należy uznać za sytuacje o charakterze na tyle wyjątkowym oraz zawinionych przez opiekuna, iż nie można na ich podstawie pozbawiać ochrony innych użytkowników miejsc publicznych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 28 Regulaminu w myśl którego prowadzący chów zwierząt obowiązany jest zapewnić: gromadzenie i usuwanie powstających w związku z chowem odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem oraz do przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarnoepidemiologicznych, Sąd stanął na stanowisku, że przepis taki stanowi w istocie przypomnienie o konieczności przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych. Faktem jest, że również tym przypadku uchwałodawca nie wymienił aktów prawnych, które winny być przestrzegane, jednak podobnie jak w przypadku zwierząt domowych, chów zwierząt gospodarskich ma swoją specyfikę uzależnioną od gatunku hodowanych zwierząt. Oczywistym zatem jest, że osoby hodujące zwierzęta powinny znać obowiązujące przepisy i je stosować w zależności od wynikających z hodowli potrzeb, a enumeratywne wyliczanie obowiązujących w tym zakresie przepisów rodziłoby te same problemy które opisano powyżej przy ocenie zarzutów dotyczących § 13 i §14 Regulaminu.

Co zaś do kwestionowanego w skardze § 29 ust. 1 Regulaminu, na mocy którego dopuszczono na pozostałych terenach, wyłączonych z produkcji rolniczej utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania budynków gospodarczych, przeznaczonych do hodowli zwierząt, spełniających wymogi powszechnie obowiązujących przepisów prawa, Sąd stwierdził, iż przepis ten co do zasady służy realizacji zasady humanitarnego traktowania zwierząt. Niewątpliwie trudno by byłoby uznać za akceptowane utrzymywanie zwierząt gospodarskich w budynkach mieszkalnych względnie w pomieszczeniach nie spełniających jakichkolwiek norm. W sytuacji gdy również w tym przypadku potrzeby zwierząt są bardzo zróżnicowane niewątpliwa ogólność regulacji, służąca jednak jej czytelności, nie może być uznana za istotnie naruszającą prawo.

Nie narusza też istotnie prawa regulacja zawarta w § 30 ust. 1 i ust 2 Regulaminu, zgodnie z którą prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach, wyłączonych z produkcji rolniczej zobowiązani są do przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych a także gromadzenia i usuwania nieczystości (obornik, gnojówka) w sposób przewidziany dla ścieków. Taki przepis niewątpliwe wskazuje podmioty zobowiązane realizacji obowiązków. Obowiązki takie są zróżnicowane w zależności od rodzaju i wielkości prowadzonej hodowli oraz zależne od dostępnej na danej nieruchomości infrastruktury sanitarnej. Niemniej jednak każda osoba korzystająca z nieruchomości w celu chowu zwierząt gospodarskich już na dzień wejście w życia Regulaminu musiała posiadać wiedzę o sposobie postępowania ze ściekami. W szczególności powszechnie znany jest wynikający z art. 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028) zakaz wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych odpadów i ścieków z hodowli zwierząt, a w szczególności gnojówki, gnojowicy, obornika, ścieków z kiszonek. Stąd odesłanie hodowców do regulacji dotyczących ścieków, mimo swojej niewątpliwej ogólności, jawi się jako zasada czytelna dla adresatów i możliwa do realizacji bez szczegółowego przywoływania przepisów dotyczących postępowania z tego rodzaju nieczystościami.

Również samo zwrócenie uwagi konieczność przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, przy uwzględnieniu brzmienia całego przepisu trudno uznać za istotnie naruszające prawo.

Końcowo należy wskazać, iż Sąd przy dokonywaniu oceny zarzutów Prokuratora zważył na charakter kwestionowanego aktu prawa miejscowego, w którego stosowaniu szczególne znaczenie ma jego zrozumiałość i czytelność dla adresatów. Takim cechom zwykle nie służy zwiększanie objętości tekstu oraz stosowanie licznych odesłań czy kazuistyczne wyliczanie przepisów. W ocenie Sądu kwestionowane przez prokuratora zapisy Regulaminu, mimo wywodzonej ogólności, pozwalają adresatom w możliwe łatwy sposób powzięcie wiedzy czy Rada Gminy dokonała zmiany lub doprecyzowania zasad, do których stosowania obywatele są zobowiązani niezależnie od wprowadzenia Regulaminu. Jeśli zaś doszło do modyfikacji takich zasad, z łatwością mogą ustalić na czym one polegają.

Warto przy tym dostrzegać, że w takich dokumentach jak statuty czy regulaminy również w literaturze dopuszcza się odstępstwa od ogólnie przyjętych zasad tworzenia budowania przepisów (np. stosowania powtórzeń innych regulacji normatywnych) jeśli zapewnia to komunikatywność tekstu prawnego (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Stąd rozstrzygając w sprawie należy mieć na uwadze również aspekt czytelności i komunikatywności Regulaminu.

Z tych względów Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.