Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 574/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 uat. 1, art. 11c, 11d ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art., 7, art. 8, art., 11, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Strona postępowania prowadzonego w trybie i na zasadach specustawy drogowej ma prawo poznać szczególne i nadzwyczajne przesłanki, jakimi kierowały się organy ingerując w konstytucyjne prawa własności w celu dokonania wywłaszczenia będących w posiadaniu strony nieruchomości, a organy administracji mają obowiązek wyjaśnienia w sposób transparentny zasadność przesłanek jakimi kierowały się w podjęciu swoich decyzji.

TEZY

Strona postępowania prowadzonego w trybie i na zasadach specustawy drogowej ma prawo poznać szczególne i nadzwyczajne przesłanki, jakimi kierowały się organy ingerując w konstytucyjne prawa własności w celu dokonania wywłaszczenia będących w posiadaniu strony nieruchomości, a organy administracji mają obowiązek wyjaśnienia w sposób transparentny zasadność przesłanek jakimi kierowały się w podjęciu swoich decyzji.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi J. K., Z. K. i M.K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wraz z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, przejęciem działki oraz zatwierdzeniem projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr[...], znak:[...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta B. z dnia

[...] października 2013 r. oraz wniosku doprecyzowującego z dnia [...] października

2013 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr[...], znak[...]Prezydent Miasta B., na podstawie m.in. art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), zwanej dalej "specustawą drogową", udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi dojazdowej od ul. Św. R. w B. - drogi gminnej wraz z chodnikami, zatokami postojowymi, zjazdem, kanalizacją deszczową wraz z wpustami deszczowymi i oświetleniem ulicznym na działkach o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...]- obręb [...] w zakresie oznaczonym na mapie linią przerywaną koloru fioletowego i liczbami od 1 do 11 z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości działki o nr ewid. [...], przejęciem w całości działki o nr ewid. [...] oraz zatwierdzeniem projektu budowlanego.

Przed wydaniem ww. decyzji, zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak:[...], organ poinformował o możliwości zapoznania się z projektem budowlanym i zebranym materiałem oraz o możliwości składania uwag, wniosków i zastrzeżeń. Pismem zaś z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]ustosunkował się do wniosków, uwag i zastrzeżeń wniesionych przez J. K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., Z.K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. pełnomocnika J.K. w pismach z dnia [...] i [...]grudnia 2013 r. informując m.in., że przedmiotowa droga dojazdowa służyć będzie do obsługi całego przyległego terenu, a nie konkretnie jednej działki i na chwilę obecną stanowi pierwszy etap planowanej do realizacji drogi pod nazwą[...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli w terminie współwłaściciele nieruchomości o nr ewid. [...], przeznaczonej w całości pod drogę, J. K. i Z. K. (reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika) oraz S. K., M.K., J. K. i M.K. Skarżący podnieśli, że organ l instancji błędnie uznał, że projektowana droga dojazdowa będzie drogą publiczną. Zdaniem ww. charakter inwestycji, jej cel i założenia spełniają warunki drogi wewnętrznej, do której nie mają zastosowania przepisy specustawy drogowej. Wskazali, że umożliwienie dodatkowego wjazdu na teren kościoła Św. R. w B. nie jest celem publicznym. Podnieśli również, że wyjaśnienie Inwestora, iż projektowana droga dojazdowa stanowi pierwszy etap planowanej do realizacji drogi pod nazwą [...]jest niewystarczający, gdyż z załączonego fragmentu mapy nie wynika, by istniał jakikolwiek związek między tymi dwiema inwestycjami. Ponadto odwołujący się zakwestionowali szerokość projektowanej ulicy, a także zakres przejęcia ich nieruchomości o nr ewid.[...]. Skarżący zarzucili również organowi l instancji naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. i 11 k.p.a.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak:[...], na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 11a specustawy drogowej postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek zarządcy drogi - Prezydenta Miasta B. W aktach sprawy znajdują się wymagane przepisami art. 11b ust. 1 ww. ustawy opinie Zarządu Województwa P.

i Prezydenta Miasta B. Do wniosku załączono zgodnie z art. 11d ust. 1 ww. ustawy mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości o nr ewid. [...], określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu. Inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany, zawierający informacje dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Dokumentacja budowlana zawiera oświadczenia projektantów

o zarządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co spełnia wymóg art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wywiódł, że kwestionowana decyzja spełnia wymogi

art. 11f ust. 1 ustawy: zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania

z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określa linię rozgraniczającą teren, określa warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zawiera zatwierdzenie projektu budowlanego i zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. W decyzji wskazano nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy B. Wojewoda P. stwierdził, że Prezydent Miasta B., zgodnie z art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej, zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Zdaniem organu odwoławczego

z analizy dokumentów wynika także, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, została prawidłowo doręczona wnioskodawcy oraz organ zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w B., na stronie internetowej Urzędu oraz w prasie lokalnej, jak również wszystkim dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym przesłano zawiadomienie o wydaniu decyzji na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r.,

Nr 102, poz. 651 ze zm.), organ odwoławczy podniósł, że jest on bezzasadny. Z akt sprawy wynika bowiem, że projektowana inwestycja obejmuje zarówno budowę drogi jak i wydzielenie nieruchomości pod drogę publiczną - drogę gminną dojazdową, a zatem spełnia wymagania inwestycji celu publicznego. Ponadto sam Inwestor w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., znak:[...] wskazał, że przedmiotowa droga dojazdowa będzie służyć do obsługi całego przyległego terenu.

Za bezpodstawny Wojewoda P. uznał również zarzut naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Organ powołując treść art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 7 ust. 1, § 3 pkt 3, § 6 i § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia wywiódł, że w liniach rozgraniczających ulicę winny

znajdować się nie tylko jezdnia, ale również chodniki i inne elementy drogi. Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika, że omawiana inwestycja w przekroju poprzecznym posiada jezdnię, chodniki oraz zatoki postojowe, a szerokość pasa drogowego planowanej inwestycji zawiera się

w granicach 17,5 ÷ 27 m, a zatem zarzut niespełnienia § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia jest chybiony.

Ponadto Wojewoda P. podniósł, że wbrew zarzutom strony skarżącej, organ I instancji w prowadzonym postępowaniu określił, iż nieruchomość skarżących o nr ewid. [...][ będzie w całości przeznaczona pod drogę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji wprawdzie niezrozumiale zarówno w treści obwieszczenia jak i zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazał na nieruchomość o nr ewid. [...] jako działkę w całości niebędącą pasem drogowym przeznaczoną do wykupu, jednakże z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ww. nieruchomość, przeznaczona jest w całości do wykupu pod planowaną inwestycję. Powyższe, zdaniem Wojewody P., znalazło wyraz w zapisach punktu II rozstrzygnięcia skarżonej decyzji dotyczącego zatwierdzenia podziału nieruchomości odnośnie wskazania nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren, które z dniem kiedy powyższa decyzja stanie się ostateczna staną się z mocy prawa własnością Gminy B. (str. 3 lit. b pkt 2 ww. decyzji). Ponadto we wniosku Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. oraz wniosku doprecyzowującego z dnia [...] października 2013 r. o wydanie decyzji

o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ wskazał, że omawiana nieruchomość w całości została przeznaczona pod pas drogowy i stanie się własnością Gminy B.

Za bezzasadny organ odwoławczy uznał również zarzut nieudzielania skarżącym przez organ I instancji pełnych informacji na uwagi podnoszone w trakcie postępowania. Wojewoda P. podniósł, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżący brali czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym

i w wyniku wydanego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2013 r. znak:[...], wnieśli zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Do ww. zastrzeżeń skarżących organ I instancji ustosunkował się w uzasadnieniu skarżonej decyzji, po otrzymaniu od Inwestora szczegółowej odpowiedzi w piśmie

z dnia [...] grudnia 2013 r. znak:[...].

Odnosząc się do stanowiska skarżących w kwestii naruszenia prawa własności, organ odwoławczy wyjaśnił, ze przepisy specustawy drogowej dopuszczają ingerencję w prawo własności, ale odbywa się to w zgodzie

z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej.

Mając powyższe na względzie Wojewoda P. stwierdził, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art.9 i art. 11 k.p.a., gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. K., Z.K. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisu art. 138 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2013 r.

w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydanej w sprawie [...]w sytuacji, w której organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów specustawy drogowej, poprzez jej zastosowanie w sprawie, w której ustawa ta, z uwagi na faktyczny cel inwestycji, jej charakter i rodzaj nie znajduje zastosowania,

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przytoczenia twierdzeń Inwestora jako odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu bez dokonania analizy zebranego materiału dowodowego jak również bez dokonania oceny prawdziwości i prawidłowości przytoczonych twierdzeń Inwestora

w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego,

3) nierozpoznanie istoty sprawy i w rezultacie zaniechanie dokonania własnej oceny

w przedmiocie ustalenia, czy w sprawie przedmiotowej dla zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem mają zastosowanie przepisy specustawy drogowej, jaki faktyczny, a niedeklarowany przez Inwestora cel realizować będzie planowana inwestycja, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w szczególności czy planowana inwestycja będzie w przyszłości drogą publiczną czy też drogą wewnętrzną,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

a mianowicie specustawy drogowej, poprzez jej zastosowanie w sytuacji, w której powołana ustawa nie ma zastosowania z uwagi na charakter, rodzaj i faktyczny cel planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła m.in., że Wojewoda P.nie dokonał samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja posiada cechy celu publicznego. Organ odwoławczy nie wskazał również nawet w jednym zdaniu, oprócz lakonicznego stwierdzenia, że planowana "droga dojazdowa będzie służyła do obsługi całego przyległego terenu", w jaki sposób krótka, wąska i ślepa uliczka ma służyć do obsługi całego przyległego terenu. Z map ewidencyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że droga, która ma powstać jest ślepą uliczką przyległą

z jednej strony do terenu parafii św. R., z drugiej zaś do działki stanowiącej własność osoby prywatnej. Z dokumentu "Uzasadnienie przyjętych rozwiązań projektowych pod względem aktualnie obowiązujących warunków technicznych

i norm dla inwestycji" wynika, że planowana inwestycja ma służyć obsłudze komunikacyjnej jedynie terenu ww. parafii. Co więcej, projektowana inwestycja, nie będzie ulicą, a parkingiem z dojazdem do miejsc parkingowych. W ocenie pełnomocnika, skoro parafia posiada wjazd na jej teren z drogi publicznej, to nie ma racjonalnego uzasadnienia pozbawienia prawa własności obywatela w celu uzyskania dla parafii kolejnego wjazdu. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie rozważył czy "projektowana ślepa uliczka" ma szanse stać się faktycznie drogą publiczną. Zdaniem pełnomocnika wątpliwym jest uznanie ww. ulicy za drogę publiczną, nie zaś za drogę wewnętrzną. Poza tym autorka skargi wskazała, że w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy specustawy. Celem wprowadzenia ww. ustawy był rozwój infrastruktury drogowej i stworzenie sprawnych połączeń transportowych. Projektowana zaś ulica z miejscami postojowymi, chodnikami nie rozwinie infrastruktury drogowej, nie usprawni istniejącej, nie stworzy nowego połączenia transportowego. Zapewnienie jedynie dodatkowego wjazdu na teren parafii czy pełnej obsługi komunikacyjnej, w ocenie pełnomocnika, nie jest celem publicznym. Wskazano również, że wyjaśnienie Inwestora, iż projektowana droga dojazdowa stanowi pierwszy etap planowanej do realizacji drogi pod nazwą [...] jest niewystarczający, gdyż z załączonego fragmentu mapy nie wynika, by istniał jakikolwiek związek między tymi dwiema inwestycjami. Strona skarżąca podniosła również, że analiza akt sprawy oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że wywłaszczenie nieruchomości o nr geod. [...] na budowę drogi dojazdowej do Parafii św. R. w B. nie będzie możliwe z uwagi na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.

Na poparcie podniesionych zarzutów pełnomocnik przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 22 października 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe wraz z załącznikami od uczestnika postępowania – Parafii Rzymskokatolickiej św. R. w B., reprezentowanej przez ks. Prałata T. Ż., proboszcza parafii. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. W przesłanym piśmie wskazuje na argumenty przemawiające za publicznym charakterem drogi co skutkuje koniecznością zastosowania w sprawie specustawy drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest przede wszystkim uprawnienie organów do działania na podstawie specustawy drogowej, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej powoływana jako: "u.d.p.". Tym bardziej, że co do zasady budowa drogi publicznej możliwa jest na podstawie u.p.z.p. jak i na podstawie przepisów szczególnych u.d.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że specustawa drogowa stanowi narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia i rozbudowy dróg publicznych w miejscach, gdzie istnieje społeczne oczekiwanie ich budowy lub rozbudowy. Ustawa ta ma pogodzić społeczne oczekiwania budowy drogi z konstytucyjnie przyznaną ochroną własności. Szczególność powyższej ustawy polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur, rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącej podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 903/13, LEX nr 1411122).

Jeżeli zatem przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych jest celem specustawy drogowej (bowiem priorytetowym interesem publicznym jest poprawa infrastruktury drogowej w Polsce), to należy interpretować jej przepisy poprzez pryzmat znaczenia ustawy dla przyspieszenia procedury budowy dróg publicznych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 309/10, LEX nr 752277).

O szczególnej specyfice specustawy drogowej świadczy również jej art. 45, zgodnie z którym przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem prawnym obowiązującym czasowo, tym samym właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco.

Trzeba podkreślić, że art. 11c specustawy drogowej stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Należy także wskazać, że "drogą publiczną" w rozumieniu art. 1 u.d.p. jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi ze względu na funkcje w sieci drogowej na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.), przy czym o zaliczeniu do określonej kategorii decyduje uchwała organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego (lub ministra odnośnie dróg krajowych) np. rady gminy w przypadku dróg gminnych. Drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (w sposób przewidziany tą ustawą) są drogami wewnętrznymi (art. 8 u.d.p.).

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 156/13, LEX nr 1485194, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 603/08, Lex nr 566545, wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 881/09, Lex nr 552887).

Nie oznacza to jednak, że specustawa drogowa może być stosowana tylko do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg zaliczonych już do określonej kategorii drogi przez właściwy organ. W tym zakresie znaczenie ma charakter jaki dla planowanej do realizacji drogi przewidział wnioskodawca, który w samym wniosku obowiązany jest określić jej przyszły charakter.

Zważyć bowiem należy, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Ustawa ta nie odnosi się zatem tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, czyli w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwej rady lub sejmiku, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały lecz już przewidziano ich publiczny charakter. Istotne bowiem jest, określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie za pomocą uchwały, że droga ma rangę drogi publicznej. Cytowany przepis należy wobec tego rozumieć w ten sposób, że specustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 91/10, LEX nr 597952, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 784/11, LEX nr 967954).

Sąd podziela stanowisko panujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że przyjęcie stanowiska ograniczającego zastosowanie specustawy drogowej jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów i modernizacji dróg już istniejących. Należy jednak pamiętać, że nie może być zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy) (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2012 r., II SA/Lu 416/12, LEX nr 1258219).

Z jednej zatem strony w tego typu postępowaniach organ administracji nie jest uprawniony do oceny słuszności rozwiązań projektowych planowanej inwestycji drogowej, z drugiej zaś strony bezwzględnie powinien położyć nacisk swojego postępowania, poza spełnieniem przesłanek formalnych do wydania decyzji, na ocenę prawidłowości kwestionowanego przez stronę uprawnienia do wywłaszczenia. Tym bardziej w sytuacji, kiedy wyraźnie domaga się tego strona postępowania.

Przenosząc powyższe na stan faktyczny sprawy, należy podkreślić, że z wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2013 r. i dokumentu doprecyzowującego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2013 r., zgłoszonego przez Prezydenta Miasta B. do Urzędu Miejskiego w B. w trybie specustawy wynika, że inwestycja drogowa ma polegać na budowie drogi dojazdowej od ul. Św. R. w B. – drogi gminnej wraz z oświetleniem ulicznym, kanalizacją deszczową z przykanalikami i wpustami ulicznymi na działkach o nr [...], [...], [...] (z podziału działki [...]) w obrębie [...]jednostki ewidencyjnej B. w zakresie oznaczonym na mapie linią przerywaną koloru fioletowego i liczbami od 1 do 11.

Przy czym skargę do sądu wnieśli współwłaściciele ww. nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] (działki, która została przewidziana do wywłaszczenia w całości, a która zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową), co przesądza o ich legitymacji procesowej w sprawie.

Nieruchomość o nr ewid. gr. [...] jest natomiast działką będącą pasem drogowym ul. Św. R., która jest własnością Miasta B., a nieruchomość o nr ewid. gr. [...](z podziału działki [...]) jest we własności Województwa P., przy użytkowaniu wieczystym przez Wojewódzki O. A. K. w B.

W dokumencie o nazwie: "Uzasadnienie przyjętych rozwiązań projektowych pod względem aktualnie obowiązujących warunków technicznych i norm dla inwestycji" (k. -12 akt administracyjnych) wynika, że: "Zadaniem inwestycji jest m.in. umożliwienie dodatkowego wjazdu na teren kościoła św. R. Dotychczasowy zjazd z ul. H. D. jest ograniczony tylko do relacji prawoskrętnych. Podczas realizowanej obecnie przebudowy ul. H. D. i al. P. nie było możliwości zapewnienia wszystkich relacji skrętnych dla tego zjazdu ze względu na kategorię techniczną przebudowywanych ulic (G). Projektowana droga dojazdowa pozwoli na wykonanie dodatkowego zjazdu, który zapewni pełną obsługę komunikacyjną dla terenu parafii". Powyższe uzasadnienie zasadności inwestycji znalazło również swój wyraz w decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu, powyższe wskazania poddają już na wstępie w wątpliwość prawidłowość oceny publicznego charakteru planowanej inwestycji, którą w ocenie Sądu należy zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych, z uwagi na jej priorytetową funkcję – obsługę komunikacyjną parafii.

Również to, że wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej sporządzony został przez Prezydenta Miasta B., i został skierowany do Urzędu Miejskiego w B. powoduje, że decyzja organu I instancji w sposób nadzwyczaj szczegółowy i transparentny dla stron postępowania powinna odnosić się do uzasadnienia uprawnienia organu do zastosowania w sprawie specustawy z poszanowaniem prawa własności. Tym bardziej, że już na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, Skarżący wielokrotnie zgłaszali swoje wątpliwości i uwagi co do uprawnienia organu do procedowania w trybie specustawy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w B. (k. - 40 akt administracyjnych), pełnomocnik J. K. zajęła stanowisko, że z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego nie wynika do jakiej nieruchomości ma prowadzić droga dojazdowa, czy jej budowa jest konieczna, czym jest uzasadniona, czyją własność stanowi działka, do której ma prowadzić droga dojazdowa i czy działka ta ma zapewniony inny dostęp z drogi publicznej. Wskazała, że opis inwestycji upoważnia do wniosku, że mająca powstać droga będzie drogą wewnętrzną. Negatywne stanowisko zajął również J. K. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. (k. - 41 akt administracyjnych), Z. K. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. (k. - 42 akt administracyjnych), S. K. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. (k. - 47 akt administracyjnych)., M. K.przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. (k. - 48 akt administracyjnych), M. K. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. (k. - 49 akt administracyjnych).

Organ wyjaśnił, że planowana droga dojazdowa powiązana będzie z innymi drogami publicznymi poprzez skrzyżowanie trójwylotowe proste z ulicą Ś. R., która jest drogą powiatową, a nabywana działka o nr ewid. [...] w obrębie [...] w całości stanowić będzie pas drogowy przedmiotowej drogi. Z informacji organu wynika również, że przedmiotowa droga dojazdowa służyć ma do obsługi całego przyległego terenu, a nie konkretnie jednej działki i stanowi pierwsze etap planowanej do realizacji drogi pod nazwą [...]. Jej przebieg jest zgodny z opracowaniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w powyższym rejonie na podstawie Uchwały nr [...]Rady Miejskiej B.z dnia [...] sierpnia 2005 r. (pismo z dnia[...]3 grudnia 2013 r. wraz z mapą, k. – 50, 51 akt administracyjnych).

Organ poprzestał na dalszych wyjaśnieniach w toku prowadzonego postępowania i w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, w której nie wyjaśnił przyczyn zastosowania specustawy, a skupił się na udowodnieniu publicznego charakteru projektowanej drogi. Odnosząc się do wątpliwości pełnomocnika jednego ze Skarżących, organ wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o którym mowa w art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, zawiera wszelkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 11 ust. 6 ww. ustawy.

W ocenie Sądu organ I instancji, skupiając się na uzasadnieniu spełnienia formalnych przesłanek do wydania decyzji, pominął aspekt indywidualny, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 k.p.a. oraz zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a.

Przede wszystkim organ nie rozważył i nie uzasadnił zasadności potrzeby wywłaszczenia nieruchomości Skarżących pod przyszłą i planowaną inwestycję w trybie i na zasadach nadzwyczajnych bo na podstawie specustawy drogowej. Nie wyjaśnił na czym polegać ma funkcja projektowanej drogi w postaci obsługi całego przyległego terenu. Nie uzasadnił w sposób przekonujący funkcji publicznej drogi. Nie przedstawił dowodów potwierdzających związek projektowanej drogi z planowaną drogą pod nazwą [...].Tym bardziej, że prawo własności jest dobrem chronionym, mocą Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 473 ze zm.) - jej art. 21 ust. 1 i art. 64, na mocy których Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Biorąc pod uwagę fakt, że Konstytucja jest najwyższym prawem, interpretacji przepisów ustaw w tym specustawy drogowej należy dokonywać z poszanowaniem praw podmiotowych jednostki, których niewątpliwie składową stanowi prawo własności. Organ prowadzący przedmiotowe postępowanie jako gwarant ochrony prawa własności powinien był odnieść się do wszelkich uwag i wątpliwości Skarżących, czego nie uczynił, a co spowodowało naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Skarżący dążąc do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy również w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnieśli swoje wcześniejsze wątpliwości co do uprawnienia organu do zastosowania w przedmiotowej sprawie specustawy drogowej.

Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, nadto nie ogranicza się on do kontroli decyzji organu I instancji w zakresie wyznaczonym odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Zaskarżona decyzja organu II instancji nie spełnia tych wymogów. Organ wydający decyzję naruszył treść art. 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. Organ nie dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie ustosunkował się prawidłowo do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z akt sprawy prowadzonej przez organ odwoławczy, wynika, że organ zwrócił się jedynie pismem, znak: [...](k. 81-82 akt sprawy organu odwoławczego, które zawiera braki formalne w postaci nieumieszczenia daty sporządzenia pisma oraz niepodpisanie tego dokumentu przez osobę ją sporządzającą) z zapytaniem do Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli w/m: "Czy budowa przedmiotowej inwestycji drogowej, określanej przez Inwestora jako droga publiczna, na której przewidziane są miejsca postojowe służące parafii i terenowi przyległemu, biorąc pod uwagę definicję drogi z ustawy o drogach publicznych, może być realizowana na podstawie specustawy drogowej?". Z opinii prawnej z dnia [...] lutego 2014 r. (k. 98-100 akt, zawierającej brak formalny w postaci niepodpisania tego dokumentu przez osobę ją sporządzającą) wynika, że budowa przedmiotowej inwestycji drogowej, określanej przez Inwestora jako droga publiczna, na której przewidziane są miejsca postojowe służące parafii i terenowi przyległemu, biorąc pod uwagę definicję drogi z u.d.p., może być realizowana na podstawie specustawy drogowej.

W decyzji organ odwoławczy również skupił się na spełnieniu wymogów formalnoprawnych do jej wydania, a co się tyczy celu publicznego wyjaśnił, że skoro projektowana inwestycja obejmuje zarówno budowę drogi jak i wydzielenie nieruchomości pod drogę publiczną - drogę gminną dojazdową, to planowana inwestycja spełnia wymagania inwestycji celu publicznego. W ocenie organu za powyższym stwierdzeniem przemawia również fakt, że inwestor w piśmie z dnia 23 grudnia 2013 r., wskazał, że przedmiotowa droga dojazdowa będzie służyć do obsługi całego przyległego terenu. Dodatkowo powołał się na to, że inwestycja stanowić ma pierwszy etap planowanej do realizacji w przyszłości innej inwestycji drogowej na tym terenie (droga [...]), nie wskazując związku pomiędzy jedną inwestycją a drugą.

W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji również nie przekonuje co do słuszności i zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie specustawy drogowej. Organ odwoławczy nie dokonał autonomicznej oceny inwestycji, opierając się na zaaprobowaniu nieuzasadnionych twierdzeń inwestora. Nie wyjaśnił na czym polegać ma funkcja drogi w postaci obsługi całego przyległego terenu. Tym bardziej, że projektowana ulica dojazdowa nie będzie miała przebicia i będzie tzw. drogą ślepą. Rację ma zatem pełnomocnik Skarżących zauważając, że na str. 9 dokumentacji projektowej pod pkt 6.4. znajduje się zapis: "inwestycja nie stanowi nowego połączenia, a jedynie ślepą ulicę z miejscami parkingowymi", co daje graniczące z pewnością przypuszczenie, że planowana droga bez przejazdu będzie spełniała funkcję parkingową z dojazdem dla parkingu, który będzie wykorzystywany na potrzeby parafii. A jeżeli tak, to z pewnością nie można potwierdzić celu publicznego takiej inwestycji.

W ocenie Sądu rację ma zatem pełnomocnik Skarżących, wskazując w treści skargi, że bez uzasadnienia celu inwestycji i jego publicznego charakteru organy nie były uprawnione do wydania skarżonych decyzji.

Organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób przekonujący i budzący zaufanie celu faktycznego inwestycji, zatem uwagi poczynione przez pełnomocnika Skarżących co do inwestycji, że ma ona służyć obsłudze komunikacyjnej terenu parafii w kontekście zebranego przez organy obu instancji materiału dowodowego są uzasadnione. Organ odwoławczy nie rozważył w sposób zupełny sformułowanych zarzutów i wątpliwości Skarżących podnoszonych w odwołaniu od decyzji.

Odnosząc się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako dowodu w sprawie, należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, z którego wynika, że w sytuacji kiedy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami specustawy drogowej, wówczas z mocy art. 11i ust. 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast lokalizacja i budowa drogi miałaby być realizowana na dotychczasowych zasadach, wówczas konsekwencją określenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym jest możliwość dokonywania (także z urzędu) podziałów nieruchomości w celu wydzielenia części przeznaczonych pod drogę, nabywania wydzielonych części w drodze umów cywilnoprawnych, wywłaszczeń, wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r., IV SA/Po 1093/10, LEX nr 795747).

W ocenie Sądu skoro jednak organy administracji nie uzasadniły w sposób odpowiadający prawu swojego uprawnienia do zastosowania specustawy, to Sąd poddał kontroli również obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, o czym Sąd już wspominał, że teren inwestycji przeznaczony jest obecnie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Należy też wskazać, że z załączonej do pisma uczestnika postępowania (k.- 86-87 akt sądowych), informacji wynika, że dnia [...] maja 2011 r. Rada Miejska B.podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedle C. i P. w B. (rejon ulic św. R. i S.), a projekt po przeanalizowaniu zebranych wniosków jest obecnie przygotowywany do przedstawienia Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej. Przewidywany termin uchwalenia nowego planu to druga połowa 2015 r.

Ustosunkowując się do treści pisma uczestnika postępowania, należy jednoznacznie stwierdzić, że wziął on na siebie obowiązek ciążący na organach i nie spełniony przez te organy, polegający na próbie uzasadnienia celu publicznego inwestycji i uprawnienia do zastosowania specustawy. Jeżeli organy nie były w stanie na podstawie wniosku inwestora do oceny publicznego i nadzwyczajnego charakteru inwestycji uprawniającego do zastosowania specustawy to powinny były albo wnosić o dalsze uzupełnienie wniosku, albo też wydać w sprawie decyzję negatywną.

Reasumując, w ocenie Sądu biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie należy stwierdzić, że ów materiał dowodowy nie dawał podstawy do wydania przez organy administracji decyzji w skarżonym zakresie. Organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący swojego stanowiska w sprawie i nie były władne do zastosowania w sprawie specustawy drogowej.

Strona postępowania prowadzonego w trybie i na zasadach specustawy drogowej ma prawo poznać szczególne i nadzwyczajne przesłanki, jakimi kierowały się organy ingerując w konstytucyjne prawa własności w celu dokonania wywłaszczenia będących w posiadaniu strony nieruchomości, a organy administracji mają obowiązek wyjaśnienia w sposób transparentny zasadność przesłanek jakimi kierowały się w podjęciu swoich decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny przede wszystkim skupić się na wyjaśnieniu jaki konkretnie cel i funkcje ma spełniać projektowana droga, czy cel ten można i należy zaliczyć do celów publicznych oraz czy powyższe uprawnia do zastosowania specustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.