Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1352/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 119/17 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżony wyrok, II uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] października 2016 r., znak [...];


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 119/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: "LWINB") z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (dalej: "PINB") z dnia [...] 2016 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] 2003 r. Prezydent Miasta Lublin udzielił Z.R. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową z mieszkaniami na wynajem wraz z wykonaniem zewnętrznych instalacji na działce nr ew. [...] przy ul. D. w L. oraz na budowę schodów terenowych na działce o nr ew. [...], obsługujących działkę przy ul. D. [...]. Decyzją z dnia [...] 2003 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Postanowieniem z dnia [...] 2003 r. PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone na podstawie powyższego pozwolenia na budowę ze względu na istotne odstąpienie od warunków określonych w tym pozwoleniu.

Następnie decyzją z dnia [...] 2003 r. PINB nakazał Z.R. sporządzić i przedłożyć projekt budowlany zamienny schodów terenowych, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

Decyzją Prezydent Miasta Lublina z dnia [...] 2004 r., wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 wraz z późn. zm., dalej: "Pr. bud.") uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] 2003 r. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04, oddalił skargę Z.R. na decyzję Wojewody. Orzeczenie powyższe stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.

Podaniem z dnia [...] 2007 r. Z.R. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2004 r.

Decyzją z dnia [...] 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2004 r. Powyższa decyzja z dnia [...] 2008 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008 r., znak: [...].

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił, po rozpoznaniu skargi Z.R., ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż "nie można wykluczyć a priori weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym, pomimo że wcześniej zapadł wyrok oddalający skargę na tę decyzję.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2008 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2004 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] 2004 r., znak: [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] 2003 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z.R. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową z mieszkaniami na wynajem wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wod.-kan., c.o., gazowej, wentylacji mechanicznej, na działce o numerze ew. [...] położonej przy ul. D. [...] w L. oraz budowę schodów terenowych obsługujących działkę przy ul. D. [...] w L., na działce nr ewid. [...].

Wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten stał się prawomocny wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. II OSK 331/13, skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Z.R.

We wniosku z dnia [...] 2008 r. M., P. i S.P. oraz B.B. żądali rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego realizowanego przez Z.R. na działce przy ul. D. [...] w L.

Decyzją z dnia [...] 2009 r. PINB po rozpoznaniu powyższego wniosku orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalno-usługowego, wznoszonego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 2003 r.

Decyzją z dnia [...] 2009 r. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48 ust. 1 Pr. bud.

Po rozpoznaniu odwołania P.P. LWINB utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 692/09, oddalił skargę P.P. na decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Z.R. wznosił przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] 2003 r. Odnosząc się do kwestii uchylenia powyższego pozwolenia na budowę decyzją Prezydenta Miasta Lublin z [...] 2004 r. Sąd stwierdził, że decyzję nakładającą na Inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wydano jedynie w odniesieniu do schodów terenowych. Zatem zgodnie z art. 50 ust. 4 Pr. bud. postanowienie z dnia [...] 2003 r. o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność w części dotyczącej budynku mieszkalno-usługowego.

W ocenie Sądu wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z dnia [...] 2003 r. mocą wyroku z dnia 22 lutego 2005 r., II SA/Lu 880/04, nie oznacza, że wykonane przez Inwestora roboty budowlane mają charakter samowoli budowlanej, a Inwestor jest osobą, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że decyzja uchylająca pozwolenie na budowę wywiera skutki od daty jej doręczenia, zatem budynek mieszkalno-usługowy został wzniesiony przez Inwestora w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę.

Wobec faktu, że zarzuty skargi P.P. dotyczyły pozwolenia na budowę z [...] 2003 r. Sąd wskazał, że kwestia ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 711/03. Zatem Sąd jest związany powyższym wyrokiem na podstawie art. 170 P.p.s.a.

Podsumowując swoje rozważania Sąd stwierdził, że pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z [...] 2003 r., pozwolenie wywołało skutki prawne w okresie obowiązywania.

W dniu 12 listopada 2014 r. M.P. ponownie wniosła o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. LWINB utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Organy jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazały art. 61a K.p.a. oraz wskazały, że sprawa objęta zażaleniem została już prawomocnie osądzona wyrokiem z dnia 9 września 2010 r.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 652/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił oba wymienione postanowienia. Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie prawomocnego osądzenia rozpoznawanej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Sąd stwierdził jednak, że wyrok z dnia 9 września 2010 r. został wydany w stanie faktycznym, który w okresie 6 lat mógł się zmienić. W ocenie Sądu zasadne było zatem sprawdzenie, czy kontynuowane były roboty budowlane po 2 września 2009 r., tj. po wydaniu przez LWINB decyzji utrzymującej mocy decyzję PINB o odmowie wydania nakazu rozbiórki.

W dniu [...] 2016 r. PINB podjął czynności zgodnie z powyższymi zaleceniami Sądu i przeprowadził oględziny przedmiotowej inwestycji. W wyniku oględzin PINB stwierdził, że po 2 września 2009 r. nie były prowadzone roboty budowlane na działce o nr ew. [...] oraz że elewacje budynku mieszkalno-usługowego zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] 2003 r.

Pismami z 3 października 2016 r. i 18 października 2016 r. M.P. zakwestionowała swój świadomy udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu 30 września 2016 r. oraz przedłożyła kopie zdjęć obrazujących stan inwestycji istniejący jej zdaniem w listopadzie 2014 r.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. LWINB utrzymał w mocy wymienioną decyzję PINB.

Rozpoznając skargę M. P. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 119/17, wskazał, że organy uwzględnił zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że stan faktyczny przedmiotowego budynku nie zmienił się od dnia [...] 2009 r., tj. od daty wydania przez PINB postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu niekwestionowana jest okoliczność, że w okresie od 30 kwietnia 2009 r. do 30 września 2016 r. (daty ponownych oględzin przeprowadzonych przez PINB) nie zostały podjęte żadne czynności przy budynku mieszkalno-usługowym.

Sąd stwierdził, że stan faktyczny budynku będącego przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem M.P. z dnia 12 listopada 2014 r. jest taki sam, jak w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 692/09. Organy zatem zasadnie umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu ponadto wydanie kolejnego merytorycznego orzeczenia w sprawie legalności spornego budynku byłoby dwukrotnym orzekaniem w tej samej sprawie, co jest niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.P., zaskarżając go w zakresie, w jakim Sąd oddalił skargę (punkt I wyroku) i zarzucając:

1) Naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie pomimo wybudowania obiektów budowlanych bez pozwolenia na budowę po 2 września 2009 r.;

– art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zachodziła konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej;

– art. 37 ust. 2 i art. 28 Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie;

2) Naruszenie przepisów postępowania:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2 i art. 28 Pr. bud. poprzez przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy pomimo błędnego zastosowania art. 50 Pr. bud. oraz niezastosowania art. 48, 37 orz 28 Pr. bud.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2 K.p.a., art. 7, 8, 77, 79 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo, że wskutek błędów popełnionych podczas postępowania dowodowego, organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo, że zaszły okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie przez organ decyzji merytorycznej;

– art. 3 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 oraz 77 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli organu, usankcjonowanie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez organ przepisu art. 7, 8, 77 oraz 79 § 2 K.p.a. i uznanie, że wydane rozstrzygnięcie nie jest wadliwe a organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, pomimo, że organ błędnie ustalił stan faktyczny.

Jednocześnie autorka skargi kasacyjnej oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Pismem procesowym z dnia 26 lutego 2018 r. uczestnik postępowania – [...] Komitet [...] wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z.R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, 77 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo, że wskutek błędów popełnionych podczas postępowania dowodowego, organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo, że zaszły okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie przez organ decyzji merytorycznej, aczkolwiek nie była trafna całość podnoszonej dla ich uzasadnienia argumentacji.

Zauważyć jednakże należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z dnia 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy, iż dokonanie należytego zastosowania prawa materialnego jest możliwe jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony. Powyższe nakłada na organy administracji obu instancji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.) z zachowaniem wszelkich reguł i zasad określonych w przepisach K.p.a. Przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego i niedostatecznie wnikliwe ocenienie jego wyników, jak również dokonanie ustaleń faktycznych co do charakteru zrealizowanej inwestycji budowlanej bez odpowiedniego oparcia się na całokształcie okoliczności sprawy, stanowi naruszenie wyżej przywołanych przepisów postępowania.

Jednocześnie pamiętać należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego jest warunkowany przesłankami prawa materialnego, prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi zatem podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Bez uprzedniej wykładni prawa materialnego nie można ocenić czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie wynika w żadnym razie obowiązek zebrania i rozważenia materiału dowodowego dotyczącego wszelkich okoliczności sprawy podnoszonych przez strony postępowania, a jedynie obowiązek zebrania i rozważenia materiału dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a więc zdarzeń, z którymi norma prawna będąca podstawą orzekania przez organ administracji wiąże określone skutki prawne

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, iż ustalenia organów obu instancji co do braku wykonywania na przedmiotowym budynku na działce o nr ew. [...] jakichkolwiek robót budowlanych po dniu 2 września 2009 r. oparte były wyłącznie na treści protokołu oględzin z dnia 30 września 2016 r., a jednocześnie organy w żaden sposób nie odniosły się do twierdzeń i dowodów przedstawionych na tą okoliczność przez M.P. przy piśmie z dnia 18 października 2016 r. Powyższe jest o tyle istotne, iż jak wynika z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu oględzin z 30 września 2016 r. przedmiotowy budynek posiadał 3 pełne kondygnacje, w tym jedną w przyziemiu, poddasze przykryte dachem skośnym z wyniesioną ponad poziom dachu lukarną. Z pisma procesowego M.P. z dnia 18 października 2016 r. oraz dołączonej do niego kserokopii zdjęcia budynku dokumentującej rzekomo jego stan na listopada 2014 r. wynika zaś, iż według tej strony postępowania jeszcze w roku 2014 budynek posiadał jedynie 3 kondygnacje pełne i nie posiadał przykrytego dachem skośnym z lukarną poddasza.

Wyjaśnienie tej okoliczności faktycznej ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, albowiem wobec uchylenia decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] 2004 r. pozwolenie na budowę z dnia [...] 2003 r. inwestor z dniem doręczenia mu utrzymującej w mocy powyższe rozstrzygnięcie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2004 r. utracił prawo do prowadzenia na przedmiotowym obiekcie jakichkolwiek robót budowlanych. Co za tym idzie wszelkie roboty budowlane wykonane przez inwestora po tej dacie musiałyby być uznane za zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej.

Jednocześnie zauważyć należy, iż wobec treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 652/15, wiążącego na podstawie art. 170 P.p.s.a. nie tylko strony i sąd który je wydał, ale także inne sądy oraz organy państwowe, w tym orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, w realiach tej konkretnej sprawy za datę istotną dla sprawy i uzasadniającą wdrożenie w stosunku do robót budowlanych wykonanych po tej dacie, a polegających na rozbudowie istniejącego budynku o kolejną kondygnację w postaci poddasza należy uznać dzień 2 września 2009 r.

Brak wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego tych istotnych dla sprawy okoliczności samodzielnie przesądza o tym, iż kontrolowane decyzje muszą być uznane za wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającym niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem mogło prowadzić do przedwczesnego umorzenia postępowania odnośnie robót budowlanych wykonanych samowolnie, to jest po utracie przez inwestora prawa do ich realizacji. Brak jakiegokolwiek odniesienia się do argumentów podnoszonych w pismach procesowych przez M.P. i dołączonych do nich fotografii dokumentujących stan zawansowania budowy rzekomo na listopad 2014 r. stanowiło nadto naruszenie wynikającej z art. 8 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 K.p.a. Istotą zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa, jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Tej wadliwości nie zauważył Sąd I instancji przez co dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami procedury administracyjnej, polegającego na wadliwym niezastosowaniu tegoż przepisu.

Niezależnie od powyższego wskazać nadto należy na indywidualną specyfikę kontrolowanej sprawy, która umknęła orzekającym w sprawie organom nadzoru oraz Sądowi I instancji, wyrażającą się tym, że pozwolenie na budowę z dnia 21 stycznia 2003 r. dotyczyło dwóch obiektów: rozbudowy istniejącego budynku mieszkalno-usługowego (który jest przedmiotem decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu) i budowy schodów terenowych. Także postanowienie z dnia 24 października 2003 r. o wstrzymaniu robót dotyczyło tych dwóch obiektów. Jednak postanowienie to utraciło moc po upływie 2 miesięcy w części dotyczącej rozbudowy budynku, ze względu na niewydanie w tym zakresie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zauważyć dalej trzeba, iż decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydana została w dniu 16 grudnia 2003 r. przez PINB jedynie odnośnie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego schodów terenowych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązki wynikające z tej decyzji inwestor wykonał, co skutkowało wydaniem przez LWINB ostatecznej decyzji z dnia [...] 2006 r., znak [...] o zatwierdzeniu Z.R. projektu budowlanego zamiennego schodów terenowych, udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót przy budowie powołanego obiektu budowlanego oraz nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu (patrz wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. II SA/Lu 888/06).

Mimo takiego zakresu przedmiotowego decyzji z dnia [...] 2003 r. Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] 2004 r., wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] 2003 r. w całości, to jest zarówno co do pozwolenia na budowę schodów terenowych, jak i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. Decyzja ta stała się nadto ostateczna wobec utrzymania jej w mocy przez Wojewodę Lubelskiego oraz prawomocna wobec oddalenia skargi na decyzję organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04. Niepowodzeniem zakończyła się także podjęta przez inwestora próba wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. II OSK 331/13).

Podsumowując w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją faktyczną i prawną polegającą na ostatecznym i prawomocnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego (na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego) decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową z mieszkaniami na wynajem, już po zrealizowaniu przez inwestora – w okresie gdy decyzja posiadała przymiot ostateczności – zasadniczej części objętych tym pozwoleniem robot budowlanych polegających wzniesieniu przedmiotowego budynku i doprowadzeniu go do stanu surowego otwartego i to mimo braku dotyczącej tej inwestycji decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Powyższe doprowadziło do sytuacji, w której wzniesiony na działce nr ew. [...] przy ul. D. w L. i faktycznie istniejący budynek mieszkalno-usługowy (czy też posługując się terminologią użytą w decyzji o pozwoleniu na budowę rozbudowana część budynku uprzednio istniejącego) nie posiada oparcia w zatwierdzonej w prawem przewidzianej formie dokumentacji.

Podkreślić bowiem należy, iż skoro w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku to powoduje swoiste "zawieszenie w powietrzu" wszelkich rozstrzygnięć dotyczących szczegółów konstrukcyjnych tego obiektu i sytuacji tej nie zmienia w żaden sposób samo przeprowadzenie oceny technicznej, czy też inwentaryzacji zrealizowanych prac.

Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rodzi w warunkach tej konkretnej sprawy konieczność przeprowadzenia postępowania zmierzającego do doprowadzenia tegoż obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Ustalając w jakim trybie postępowanie to winno być przeprowadzone wskazać w pierwszym rzędzie trzeba, iż niewątpliwie w takiej sytuacji nie zachodzi sytuacja wskazana w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiony został (z uwzględnieniem omówionych wyżej rozbieżności co do czasu realizacji poddasza z dachem skośnym i lukarną) na podstawie pozwolenia na budowę posiadającego przymiot ostateczności. Powyższe przesądza o nietrafności tych zarzutów skargi kasacyjnej, które sprowadzały się do podniesienia wadliwego niezastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w stosunku do całości obiektu wzniesionego na działce nr ew. [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 2003 r.

Podkreślić nadto trzeba, iż o niedopuszczalności prowadzenia w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w okresie pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przesądził w niniejszej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2010 r., sygn. II SA/Lu 692/09 oddalający skargę P.P. na decyzję LWINB utrzymującą w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji odmawiającą wydania nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który to wyrok na podstawie art. 170 P.p.s.a. wiąże także orzekający w niniejszym postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny.

Dalej wskazać trzeba, że rozwiązaniem przedmiotowego zagadnienia w niniejszej sprawie nie może być potencjalnie mogący znajdować w niej zastosowanie tryb postępowania wskazany w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r. (a więc na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw potencjalnie znajdujący zastosowanie w sprawie). Zauważyć bowiem trzeba, iż regulacja ta odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu lub uchyleniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Przepis ten stanowił bowiem, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

W realiach niniejszej sprawy możliwość zastosowania tego trybu postępowania jest co najmniej wątpliwa skoro w stosunku do przedmiotowego obiektu nie wydano dotąd decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, warunkującej wydanie następnie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 4 tej samej ustawy, a jednocześnie z akt sprawy nie wynika by inwestor przejawiał aktywność zmierzającą do wznowienia budowy.

Szczególnie istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem okoliczność, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do takiej sytuacji jak zaistniała w niniejszej sprawie, to jest gdy po wzniesieniu obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przed zakończeniem robót budowlanych, uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę, a inwestor nie podejmuje działań zmierzających do wznowienia robót budowlanych.

Jedynym rozwiązaniem występującego w sprawie problemu jawi się zatem wdrożenie z urzędu postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co konwaliduje przedwczesne (aczkolwiek ostateczne i prawomocne) wydanie decyzji uchylającej na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzję o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową z mieszkaniami na wynajem wraz z wykonaniem zewnętrznych instalacji na działce nr ew. [...] przy ul. D. w L.

Powyższe oznacza, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem prowadzone w sprawie postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Uprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, a zaaprobowane w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych przesądziły bowiem jedynie o niedopuszczalności zastosowania do obiektu wzniesionego w czasie obowiązywania ostatecznego, a następnie uchylonego pozwolenia na budowę, trybu postępowania dotyczącego samowoli budowlanych wskazanego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

W sytuacji, gdy uprzednio prowadzone było przez organy dotyczące danego obiektu budowlanego zakończone decyzją ostateczną postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, to nie sposób przyjąć, iż czyni ono bezprzedmiotowym prowadzenie wobec tej samej inwestycji postępowania opartego na innej podstawie materialnoprawnej. Podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji postępowanie , które zakończyło się prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. II SA/Lu 692/09 nie było prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Inaczej rzecz ujmując ostateczna i prawomocna odmowa wydania nakazu rozbiórki danego obiektu budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym wobec ustalenia, iż nie został on zrealizowany w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nie czyni bezprzedmiotowym prowadzenia względem tegoż obiektu budowlanego postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tym bardziej że ustawową przesłanką zastosowania tryby naprawczego wynikającą z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 tej samej ustawy, jest właśnie zaistnienie przypadku innego niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy wadliwie zastosowały w niej art. 105 § 1 K.p.a., przesądza natomiast o tym, iż wyrok tego Sądu musi być uznany za wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., polegającym na wadliwym zaaprobowaniu zastosowania tegoż przepisu przez organy nadzoru budowlanego.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż sposób ich skonstruowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W szczególności niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zachodziła konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej, w sytuacji, gdy tak organy, jak i orzekający w sprawie Sąd I instancji w ogóle nie stosowały art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jak też nie odwoływały się do treści wskazanego jako wzorzec kontroli przepisu.

Z analogicznych przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 i art. 28 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, albowiem skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym winno polegać zastosowanie tych regulacji w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy i w żaden sposób zarzutów tych nie uzasadniła. Nadto zauważyć trzeba, iż art. 28 Prawa budowlanego dzieli się na cztery ustępy, zaś autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej tego przepisu, która jej zdaniem została naruszona. Zarzut kasacyjny powinien zaś zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Wobec związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazać należy, iż sposób skonstruowania tego zarzutu, jak i jego uzasadnienie wyraźnie wskazuje, iż autorka skargi kasacyjnej kwestionuje nie tyle brak zastosowania tej regulacji w ustalonym przez organy, a zaaprobowanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym, lecz właśnie ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że inwestor nie prowadził robót budowlanych po 2 września 2009 r. Na powyższą okoliczność trafnie zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z.R. Zauważyć zaś trzeba, iż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skuteczna podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., co też w skardze kasacyjnej w ramach odrębnego zarzutu skutecznie uczyniono.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, również ten zarzut kasacyjny nie został w żaden sposób uzasadniony. Nadto wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Można byłoby uznać w ostateczności te przepisy za naruszone, gdyby sąd administracyjny uchylił się od dokonania kontroli np. w ten sposób, iż odrzuciłby skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie świadczy o tym, że nie doszło do jego naruszenia. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie sposób dopatrzyć się także naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w żadnym razie nie wynika, by Sąd ten nie zapoznał się z całością akt sprawy administracyjnej, względnie by swoje orzeczenie oparł na materiale dowodowym, którego w tych aktach brak.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 79 § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracownika PINB w dniu 30 września 2016 r. brała ona udział w tej czynności, a jedynie w kolejnym piśmie procesowym zakwestionowała poczynione w jej toku ustalenia.

Odnosząc się do pisma procesowego uczestnika postępowania – [...] Komitetu [...] wskazać należy, iż nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy podnoszona w nim argumentacja dotycząca wadliwości wykonania tzw. schodów terenowych, albowiem realizacja tych robót budowlanych nie stanowiła przedmiotu postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie, a była badana rozstrzygana w odrębnym postępowaniu.

Podsumowując stwierdzić należy, iż wobec trafności części zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku.

Biorąc pod uwagę, iż uchybienia jakich dopuścił się Sąd I instancji polegały na zaakceptowaniu naruszeń prawa procesowego zaistniałych po stronie orzekających w sprawie organów oraz oceniając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę M.P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] 2016 r.

Orzekając na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w znacznym zakresie i co do istoty sprawy. W zaistniałej sytuacji procesowej rozstrzyganie wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje administracyjne.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego zastosują się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.).

W szczególności organ winien zweryfikować twierdzenia strony skarżącej co do wykonywania przez inwestora robót budowlanych w przedmiotowym budynku po 2 września 2009 r. oraz ustalić czy inwestor zainicjował postępowanie administracyjnie zmierzające do wznowienia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu, a następnie w oparciu o kompletnie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnąć co do istoty sprawy.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż w przypadku ustalenia, że inwestor wykonywał roboty budowlane objęte pierwotnie udzielonym, a następnie uchylonym pozwoleniem na budowę także po 2 września 2009 r. skutkować to będzie koniecznością wdrożenia odnośnie tych robót odrębnego postępowania legalizacyjnego, którego wynik uzależniony będzie od wyniku postępowania naprawczego prowadzonego w niniejszej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w stosunku do obiektu wzniesionego w okresie, w którym inwestor dysponował ostatecznym, choć następnie uchylonym, pozwoleniem na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.