Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1621/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1, art. 47
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 61 ust. 1 oraz ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 104/19 w zakresie odrzucenia skargi K. T. na czynność Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oraz statystycznej liczby uczniów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 104/19, odrzucił skargę K. T. na czynność Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oraz statystycznej liczby uczniów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżąca wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta Wałbrzycha polegającą na ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Wałbrzych podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oraz statystycznej liczby uczniów. Ogłoszenia dokonano na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203, dalej: ustawa o finansowaniu zadań oświatowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest niedopuszczalna. W opinii Sądu I instancji zaskarżona czynność nie stanowi czynności mieszczącej się w zakresie kontroli sądów administracyjnych.

Zdaniem Sadu I instancji analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że podlegająca kontroli sądu czynność musi być czynnością z zakresu administracji publicznej, musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa oraz nie może być podjęta w ramach postępowań administracyjnych (nie może mieć charakteru czynności procesowej). Ponadto, dana czynność powinna być w sposób oczywisty skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata. W przeciwnym wypadku nie można jej uznać za administrowanie, czyli władcze rozstrzyganie w sferze praw i obowiązków jednostki.

Sąd I instancji zestawiając te wymogi z charakterem zaskarżonej czynności, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stwierdził, że nie jest ona skierowana wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków określonego odbiorcy. Sąd stwierdził, że czynność ta pomimo, że wskazuje na wysokość kwoty dotacji przysługującej przedszkolom, to jednak informuje o tym w sposób ogólny, bez odniesienia się do poszczególnych podmiotów. Nie można zatem w żaden sposób stwierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osób prowadzących przedszkola.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 17 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zgodnie z którym: Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, zaś ilekroć jest mowa o podstawowej kwocie dotacji należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach;

- przez błędną jego wykładnię i zastosowanie przez wadliwe pomniejszenie kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, od której jest liczona podstawowa kwota dotacji dla przedszkola niepublicznego niebędacego przedszkolem specjalnym, które nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy oraz zarazem zawyżenie statystycznej liczby uczniów w tych przedszkolach wskazaną w ww. akcie na 782 uczniów, jak również przez zawyżenie kwot wskazanych wyżej punktach od 1 do 7, o które pomniejsza się kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli przed ich podzieleniem przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach;

- art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zgodnie z którym: Czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego pominięcie i niezastosowanie w sprawie prowadzące do wadliwego uznania, że sprawa niniejsza nie jest sprawą, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i wadliwego odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podczas gdy zgodnie z treścią ww. przepisu prawa czynności podejmowane przez organ dotujący wskazany w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

- art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm.), stanowiących że gospodarka finansowa gminy jest jawna, zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych w zw. z art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez brak wskazania przy czynnościach podejmowanych przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji dla przedszkola niepublicznego ogłoszonych mieszkańcom gminy w ogłoszeniu o podstawowej kwocie dotacji z dnia 18 stycznia 2019 r. danych i liczb wskazanych w art. 12 ust. 1 ustawy, podczas gdy powyższe kłuci się z zasadą jawności finansów gminy oraz obowiązkiem informowania mieszkańców gminy o wykorzystaniu środków budżetowych na udzielenie dotacji;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie w sprawie z uwagi na błędne przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, bowiem niniejsza sprawa jest sprawą należącą do kognicji sądu administracyjnego, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wadliwego odrzucenia skargi, która winna zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd;

Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy czynność Prezydenta Miasta Wałbrzycha polegająca na ogłoszeniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli oraz statystycznej liczby dzieci w przedszkolach na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych podlega kontroli sądów administracyjnych.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę skarżącej jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność Prezydenta Miasta Wałbrzycha polegająca na ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej korekty informacji o podstawowej kwocie dotacji oraz statystycznej liczbie dzieci w przedszkolach, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska [red. T. Woś], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).

W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Mając na uwadze powyższe uwagi wprowadzające do rozpoznawanej problematyki stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.

Stosownie do treści art. 46 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 16-21, art. 25 i art. 28, ogłasza się informację o: 1) podstawowej kwocie dotacji, o której mowa w art. 12, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej, o którym mowa w spornym przepisie, stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej czynności (postanowienia NSA z: 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1804/18, 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2193/18, 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3285/17). Zasady powszechnego udostępniania informacji publicznej przy pomocy "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej" - Biuletynu Informacji Publicznej określa art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Wspomniany Biuletyn stanowi więc w zamierzeniu ustawodawcy podstawowy środek realizacji prawa do informacji publicznej. Atrybut jawności działania organów władzy publicznej jest szczególnie mocno wyeksponowany w sferze gospodarki środkami finansowymi samorządu terytorialnego. We wszystkich jednostkach samorządu obowiązuje ten sam kanon jawności gospodarki finansowej, składający się m.in. z obowiązku debaty budżetowej, obowiązku opublikowania uchwały budżetowej oraz sprawozdań z jej wykonania i przedstawiania do publicznej wiadomości pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Lex 2010).

Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, stanowiący podstawę podjęcia zaskarżonej czynności nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 tej ustawy, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zaskarżyła czynność polegającą na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej korekty informacji o podstawowej kwocie dotacji. Wbrew twierdzeniom skarżącej postawy do zaskarżenia czynności Prezydenta w przedmiocie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej tej informacji nie stanowi również art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż przepis ten wskazuje katalog czynności podejmowanych przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji które stanowią czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W katalogu tych czynności nie wymieniono czynności ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej na podstawie art. 46 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (por. wyrok NSA z 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 3178/18, z 26 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2945/18).

Wniosek strony o zasądzenie kosztów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.