Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2962/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2011 nr 205 poz 1212
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 396/12 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 6 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 396/12 oddalił skargę S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 6 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Decyzją z dnia 14 lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku ustaliło, że S.P. pobrał nienależnie świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r. w wysokości 918 zł. Decyzja powyższa stała się ostateczna.

W dniu 18 listopada 2011 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Płocku wpłynął wniosek S.P. o umorzenie ww. kwoty.

W uzasadnieniu swego wniosku wskazał, że organowi znane są okoliczności, które uniemożliwiają mu spłatę należności.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r., nr [...] Zastępca Prezydenta Miasta Płocka działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Płocka, odmówił S.P. umorzenia należności pieniężnej w łącznej wysokości 1115,40 zł (kwota główna 918 zł oraz odsetki 197,40 zł) nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że S.P. zamieszkuje z żoną, lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni 44 m2. Łącznie miesięczne opłaty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 540,00 zł. S.P. utrzymuje się z emerytury, która ulega uszczupleniu w wyniku egzekucji komorniczej w wysokości 300,62 zł. Wnioskodawca zmaga się z problemami zdrowotnymi, leczy się z powodu choroby nowotworowej, nadciśnienia tętniczego, zwyrodnienia stawów oraz prostaty. Leczenie związane jest z podawaniem leków, żywności dietetycznej oraz stosowaniem diety płynnej. Koszty związane z leczeniem strona określa na poziomie 100,00 zł miesięcznie. Z uwagi na powyższe schorzenia S.P. posiada orzeczony stopień niepełnosprawności na stałe.

Powyższe okoliczności organ ustalił na podstawie opinii dotyczącej sytuacji materialno-bytowej S.P., sporządzonej w dniu 28 listopada 2011 r. oraz na podstawie akt sprawy.

Powołując się na treść przepisu art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) organ wskazał, że dyspozycja tego przepisu zezwala na zastosowanie ulgi w postaci umorzenia ww. zasiłku, ale tylko w sytuacjach szczególnych i wyjątkowych. Wskazał przy tym, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że S.P. wprawdzie jest osobą niepełnosprawną, ma orzeczony stopień niepełnosprawności na stale, zmaga się z wieloma dolegliwościami. Należy jednak zauważyć, że adresatami zasiłku pielęgnacyjnego są wyłącznie osoby chore, niepełnosprawne, osoby w podeszłym wieku, cierpiące na różnego rodzaju schorzenia, które utrudniają w znaczny sposób bądź uniemożliwiają samodzielne funkcjonowanie tych osób w życiu codziennym. Reasumując organ stwierdził, że po przeanalizowaniu całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znalazł szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji wnioskodawcy, które uzasadniałaby umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Wskazał przy tym, że strona może ubiegać się o rozłożenie na raty nienależnie pobranego zasiłku.

Od powyższej decyzji S.P. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie lub przekazanie sprawy do MOPS do ponownego rozpatrzenia, celem umorzenia wymaganych (rzekomych) należności. Zdaniem odwołującego się określenie "nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego" nie może mieć w sprawie zastosowania, ponieważ z wywiadów wynikało, że zasiłek pielęgnacyjny był nienależny i należało wtedy wszelkie czynności w tej sprawie przeprowadzić tak, aby do takiej sytuacji nie doszło.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy i wskazało, że organ pierwszej instancji rozeznał sytuację życiową, materialną i zdrowotną wnioskodawcy i dokonał oceny czy zaszła przesłanka "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Kolegium wskazało, że wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu w postaci emerytury, otrzymuje dodatek pielęgnacyjny związany z wiekiem i stanem zdrowia oraz uzyskuje pomoc na leczenie. Wskazał przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem użyty w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. A zatem sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie szczególna i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin.

Na powyższą decyzję S.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zwracając się o jej uchylenie oraz uznanie, że sporny zasiłek pielęgnacyjny był świadczeniem uznaniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 6 lutego 2012 r., jak i oraz poprzedzająca ją decyzja Zastępcy Prezydenta Miasta Płocka, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Płocka z dnia 16 grudnia 2011 r., wydane zostały zgodnie z prawem.

Przywołując treść przepisów art. 30 ust. 9 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Sąd wyjaśnił, że w myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązuje zasada zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W związku z powyższym umorzenie zadłużenia może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych okolicznościach dotyczących sytuacji rodziny wnioskodawcy, zgodnie z art. 30 ust. 9. Rozpoznając zatem wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji powinien dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, majątkowy, wiek, stan zdrowia (choroby w rodzinie, niepełnosprawność) mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności".

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych powyżej norm Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że organy przeprowadziły wyczerpującą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącego w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 9 ustawy. Tym samym nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Sąd podzielił stanowisko organu, że na tle sytuacji zdrowotnej, materialnej i osobistej przeważającej liczby podmiotów objętych opieką organów pomocy społecznej, w rodzinie skarżącego nie wystąpiły "szczególne okoliczności", o jakich mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że co prawda skarżący posiada orzeczony stopień niepełnosprawności, leczy się z powodu choroby nowotworowej nadciśnienia i prostaty a także nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną, lecz jednocześnie posiada dochód z tytułu emerytury i zasiłku pielęgnacyjnego przekraczający kwotę 1200 zł miesięcznie, posiada mieszkanie własnościowe o pow. 44 m2, objęty jest także pomocą w formie zasiłków celowych specjalnych na leki i żywność dietetyczną. Powyższe, w ocenie Sądu, oznacza, że sytuacja finansowa S.P., w świetle analogicznych problemów innych osób korzystających z pomocy ośrodka, nie uzasadnia uwzględnienia jego żądania umorzenia nienależnie pobranej należności.

Niemniej jednak, jak zaznaczył Sąd, należy uwzględnić, że organy orzekające w niniejszej sprawie przesądziły jedynie o braku możliwości umorzenia zadłużenia skarżącego, nie wykluczając rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Do powyższego niezbędny jest jednak jego wniosek .

Końcowo Sąd zaznaczył, że co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewielkich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Zatem jeżeli skarżący osiąga dochody powyżej granicy minimum socjalnego to brak było podstaw do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.P., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku S.P. nie zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności", które stanowiłyby podstawę do umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, jak również przyjęciu przez Sąd, że organy administracyjne obu instancji wydając decyzje administracyjne działały zgodnie z prawem i dokonały prawidłowej analizy sytuacji majątkowo-rodzinnej S.P. w świetle art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu podniesionego zarzutu autor skargi kasacyjnej powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że choć stosownie do brzmienia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ administracji nie ma obowiązku umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, to jednak jego swoboda i uznaniowość w tym zakresie doznaje ograniczenia. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 554/08, pełnomocnik skarżącego podkreślił, że – jak przyjęto w powołanym wyroku - przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej. W świetle powyższego należało w niniejszej sprawie uwzględnić, że skarżący pozostaje w trudnej sytuacji finansowej, zmuszony jest pobierać dodatek z pomocy społecznej, jak i korzystać z zasiłków celowych na zakup leków w związku ze swoją niepełnosprawnością oraz pogarszającym się stanem zdrowia, będącym rezultatem postępującej choroby nowotworowej. Bez wątpienia więc badając możliwość spłaty nienależnie pobranego świadczenia, nawet po rozłożeniu go na raty, konieczne jest dokonanie innej oceny sytuacji bytowo-finansowej S.P., aniżeli w przypadku osoby mającej szansę na poprawę swoich warunków zarówno zdrowotnych, jak i materialnych. Dopiero wzięcie pod uwagę tych okoliczności, a nie tylko kryterium uzyskiwania przez skarżącego kasacyjnie stałego dochodu w postaci emerytury w wysokości 952,18 zł, pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy sytuacja, w której znajduje się S.P. wyczerpuje przesłankę szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny.

Konkludując, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy "osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu".

Z powyższych unormowań wynika, że umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skorzystanie przez organ z możliwości o jakiej mowa w przepisie uwarunkowane jest wystąpieniem po stronie osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji jej rodziny. Strona, która uprzednio pobrała nienależne świadczenie, do którego zwrotu jest obowiązana, a którego umorzenia się domaga, powołując się na brak możliwości spłaty spowodowany sytuacją majątkową i rodzinną, winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi orzekającemu stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Do uznania organu należy ocena, czy w określonej sytuacji spełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających uwzględnienie wniosku o umorzenie należności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnie uzasadnione okoliczności stanowią tylko zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, na które zobowiązany do zwrotu świadczeń nie ma żadnego wpływu, a zaistnienie których wyłącza lub ogranicza możliwość wykonania zobowiązania lub też doprowadziłoby do takiego pogorszenia sytuacji rodziny, że zostałaby ona narażona na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Skoro instytucja umorzenia nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy, to ocena okoliczności na jakie powołuje się wnioskujący o umorzenie powinna być dokonana z zastosowaniem surowszych kryteriów dotyczących możliwości wywiązania się przez zobowiązanego z ciążących na nim obowiązków. Sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia może jedynie zbadać, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność sytuacji materialnej rodziny wnioskodawcy, czy poprawnie ocenił zebrane dowody oraz czy właściwie uzasadnił wydaną decyzję. Najistotniejszą kwestią podlegającą kontroli Sądu jest ocena w zakresie, czy poczynione przez organ ustalenia w sprawie pozwalają uznać, że nie zachodzą w niej szczególnie uzasadnione okoliczności, które umożliwiłyby podjąć decyzję pozytywną dla strony.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza wskazany przepis prawa materialnego przez przyjęcie, że w jego przypadku nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Należy jednak podkreślić, że z niekwestionowanego przez stronę materiału dowodowego wynika, iż sytuacja materialna, w jakiej znajduje się skarżący kasacyjnie, dawała organom administracji podstawę do przyjęcia, że nie znajduje się on w na tyle "szczególnie uzasadnionych okolicznościach", aby konieczne było umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co prawda skarżący posiada orzeczony stopień niepełnosprawności, leczy się z powodu choroby nowotworowej nadciśnienia i prostaty a także nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną, lecz jednocześnie posiada dochód z tytułu emerytury i zasiłku pielęgnacyjnego przekraczający kwotę 1200 zł miesięcznie oraz posiada mieszkanie własnościowe o pow. 44 m2, objęty jest także pomocą w formie zasiłków celowych specjalnych na leki i żywność dietetyczną.

W tej sytuacji podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sytuacja finansowa S.P., w świetle analogicznych problemów innych osób korzystających z pomocy ośrodka, nie uzasadnia uwzględnienia jego żądania umorzenia nienależnie pobranej należności. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy oświadczeniach rodzinnych jest przykładem występującej w systemie prawa administracyjnego instytucji uznania administracyjnego. Wobec decyzji wydanych w tym trybie sąd administracyjny obligowany jest zbadać, czy decyzja taka podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji niniejszej sprawie organ zebrał obszerny materiał dowodowy, który ocenił z zachowaniem zasad doświadczenia życiowego i logiki. Ocena ta w żadnym wypadku nie jest dowolna, a uzasadnienie obu decyzji zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów procesowych. Pozwalało to na zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę prawną, z której wynika ze wbrew swoim twierdzeniom skarżący znajduje się w sytuacji obiektywnie umożliwiającej spłatę zobowiązań, a w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Tym samym podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach społecznych w związku z nieprawidłową oceną i ustaleniami dotyczącymi sytuacji materialnej i życiowej strony skarżącej uznać należało za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.