Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1175/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 6,8,7  art. 107  par. 3,  art. 138  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106  par. 3,  art. 145  par. 1  pkt 1   lit. c,  art. 135, 200,  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej również jako "Minister") decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Funduszu Nieruchomości Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również jako "Wojewoda") z [...] września 2015 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 (powstałej z działki nr [...]) oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (wcześniej KW nr [...]), położonej w [...], obr. [...], przy ul. [...], zajętą pod drogę.

Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako "Przepisy wprowadzające"), decyzją z [...] września 2015 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości położonej w [...], obr. [...], przy ul. [...], zajętej pod drogę. Zdaniem organu w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z powołanego przepisu.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie złożył [...] Fundusz Nieruchomości Sp. z o.o., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem.

Minister, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Minister podał, że przepis art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Zdaniem Ministra, z akt sprawy wynika, że działka nr [...] (powstała z działki nr [...]) oraz działka nr [...] stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A.P., K.D., E. K., A. N., B. O., M. O., J. K., K. K., H. K., S. R., H. T., J. R., M. S., M. R., J.R., R.R., I. T., M. S., A. H., C. W., R. W., A. P., Z. R. oraz B. R.. Aktualnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest [...] Fundusz Nieruchomości Sp. z o.o., co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. W ocenie Ministra, powyższe oznacza, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a więc została spełniona pierwsza z przesłanek określonych w cytowanym art. 73 ust.1.

Minister podał, że kolejną przesłanką z omawianego przepisu jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Przy czym stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 j.t.) o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem, według Ministra, wynika z tego, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał również, iż przestrzenny zasięg działania art 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Reasumując, Minister stwierdził, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Minister wskazał, że podstawą prawną zaliczenia drogi ul. [...] w [...] do kategorii dróg publicznych jest rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 15, poz. 48). Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Minister Inwestycji i Rozwoju podkreślił jednocześnie, że nie może budzić wątpliwości fakt, iż art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających odnosi się zarówno do dróg urządzonych, jak i dróg nie urządzonych, lecz zaliczonych do dróg publicznych. W przepisie tym użyto bowiem sformułowania "zajęte pod drogi", a nie np. "na których urządzono drogi". Przy czym w przypadku dróg publicznych nie urządzonych, granicami zajęcia nieruchomości pod takie drogi są granice faktycznego korzystania z nieruchomości lub ich części w taki sposób jak korzysta się z dróg publicznych (urządzonych) w granicach pasa drogowego. Granice faktycznego korzystania wyznacza w tym przypadku rozmiar możliwości powszechnego i nieograniczonego dostępu przez kogokolwiek z ograniczeniem wynikającym jedynie z ustawy o drogach publicznych lub innych przepisów ograniczających dostępność dróg publicznych.

Zdaniem Ministra, na fakt zajęcia działek nr [...] (powstałej z działki nr [...]) oraz nr [...] pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazuje mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia [...] marca 2015 r., sporządzona przez starszego geodetę A. S., która na powyższym dokumencie stwierdziła (na podstawie znajdujących się również w aktach sprawy dokumentów będących treścią operatów technicznych), że w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] i nr [...] były zajęte pod drogę publiczną. Wobec powyższego Minister zauważył, że mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. W konsekwencji opisanych okoliczności Minister uznał, iż została spełniona druga z przesłanek z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających.

Odnosząc się z kolei do trzeciej z przesłanek z ww. przepisu jaką jest zaistnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego Minister wskazał, że władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Według Ministra do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

Minister podniósł, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: 1) umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; 2) dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); 3) umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r.; 4) dokumentacja powykonawcza; 5) metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.; 6) umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres 31 grudnia 1998 r.; 7) dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.; 8) dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, co znajduje odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Zdaniem Ministra, na fakt władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, zajętą pod ul. [...], wskazują liczne dokumenty (m. in. umowy obejmujące zimowe oczyszczanie chodników, wiaduktów, tuneli i schodów publicznych, konserwację terenów zielonych, oczyszczanie ulic miejskich, konserwację i prace awaryjno-naprawcze kanalizacji deszczowej, sprzątanie pozimowe, letnie sprzątanie chodników i koszty utrzymania instalacji oświetleniowej) znajdujące się w aktach sprawy, które organ szczegółowo wymienił w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Według Ministra dokumenty te obejmowały ul. [...], w tym także zieleniec przy ul. [...], schody, tunel w ciągu [...], przejście podziemne, ciąg pieszy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się metryka ul. [...], z której wynika, że ulica była wyposażona w oświetlenie, kanalizację sanitarną, deszczową, wodociąg, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne.

Minister podał, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Zatem, w ocenie Ministra, wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością.

Odnosząc się do zarzutu strony, że właściciele zajmowali się utrzymaniem letnim i zimowym przedmiotowej nieruchomości, Minister wskazał, iż w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie - co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Domniemania tego nie może obalić sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym przez właściciela gruntu prac polegających na koszeniu trawy lub odśnieżaniu. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

Mając na uwadze zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy Minister uznał, że zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a tym samym utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., uznając ja za prawidłową.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. wniósł [...] Fundusz Nieruchomości Sp. z o.o. (dalej również jako "Skarżący"), zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 75, 77 § 1 w zw. z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, niepodjęciu przez organ wszelkich niezbędnych czynności w tym celu, a w szczególności poprzez brak jednoznacznej weryfikacji okoliczności, pomimo licznych zastrzeżeń skarżącego, czy na dzień 31 grudnia 1998 r. sporne działki skarżącego znajdowały się we władaniu Gminy Miasta [...], a także czy rzeczywiście były w całości zajęte pod drogę publiczną – drogę gminną [...];

2. art 7, art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez ustalenie okoliczności faktycznych wyłącznie w oparciu o dowody przedłożone przez Prezydenta Miasta [...] z wyłączeniem rozpatrzenia przez organ dowodów i zastrzeżeń wniesionych przez skarżącego;

3. art. 76 § 3 kpa polegające na błędnym uznaniu przez organ, że niedopuszczalnym jest kwestionowanie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia [...] marca 2015 r. sporządzonej przez geodetę A. S., pomimo tego że inne dowody w sprawie zaprzeczały okolicznościom w niej stwierdzonych;

4. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na obrazie zasady przekonywania i brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do twierdzeń i dowodów pochodzących od skarżącego;

5. art. 8 kpa polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie po 15 latach od wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, potwierdzania przez przedstawicieli Gminy Miasta [...] w ww. okresie świadomości kolejnych właścicieli Nieruchomości co do przysługującego im prawa własności, w konsekwencji naruszenie pewności obrotu cywilnoprawnego, konstytucyjnie chronionego prawa własności, a co więcej i prawa do odszkodowania z tytułu jego pozbawienia;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez organ błędnej wykładni art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 1 Pwurap poprzez przyjęcie, że granicach przestrzennych pasa drogowego może znajdować się niezależny plac parkingowy jak i skwer zieleni;

III. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. poprzez przekroczenie granic dozwolonej ingerencji państwa w prawo własności, a polegające na pozbawieniu Skarżącego prawa własności nieruchomości bez prawa do odszkodowania.

Argumenty na poparcie zasadności skargi strona przedstawiła w jej obszernym uzasadnieniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o dopuszczenie dowodu z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] a także [...] na okoliczność usytuowania na nieruchomości przy ul. [...] oddziału przedsiębiorstwa [...], która to nieruchomość analogicznie jak sporne działki jest własnością Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 27 maja 2019 r. Skarżący uzupełnił skargę rozwijając argumentacje na poparcie zarzutów skargi oraz załączając oświadczenie członka [...] sp. z o.o.

Postanowieniem z 26 lipca 2019 r. Sąd postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 2 października 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Pismem z 16 listopada 2020 r. Skarżący przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 30 listopada 2020 r. Sąd odmówił przeprowadzenia dowodów z wydruków elektronicznych ksiąg wieczystych dołączonych do skargi oraz wydruku wiadomości mailowej zawierającej oświadczenie członka [...] sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody, naruszyły przepisy postępowania wskazane w skardze w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, za przedwczesne, zdaniem Sądu byłaby ocena zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bowiem dopiero konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy i jego prawidłowa ocena będą miały zasadniczy wpływ na zgodne z prawem rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy rozstrzygnięć jest art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako "Przepisy wprowadzające"), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności.

Przepisy wprowadzające weszły w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 29 października 1998 roku. Nie zawierają one jednak definicji drogi publicznej, należy zatem posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. – Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej jako ustawa o drogach publicznych) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych (art. 7 ust. 2) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, determinuje więc stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pasa drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat powyższej definicji.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy niewątpliwym jest, że zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 roku w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 1996 roku Nr 15, poz. 48), którego tekst znajduje się w aktach sprawy, ustalony został wykaz dróg gminnych i lokalnych miejskich na terenie województwa [...]. W § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wskazano, że wykaz dróg (ulic) zaliczonych do kategorii dróg lokalnych miejskich w województwie gdańskim znajduje się w załączniku nr 1, który stanowi integralną część rozporządzenia. Bezsprzecznie w treści ww. załącznika pod pozycją II. [...] pkt 662 wymieniona jest ulica [...]. Na podstawie natomiast art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, ulica [...] w [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Niekwestionowane w sprawie jest również to, że na dzień 31 grudnia 1998 r. własność spornej nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz [...] nie należała do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy obu instancji przedwcześnie jednak uznały, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie zajęcia całości działek nr [...] oraz [...] pod drogę publiczną, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Zarówno Wojewoda, jak i Minister, nie ustalili ponad wszelką wątpliwość, iż działki nr [...] oraz [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości znajdowały się w granicach pasa drogowego drogi publicznej ulicy [...] w [...]. Uszło przy tym uwadze organów, że cześć działki nr [...] w postaci wąskiego jej fragmentu zlokalizowana jest wzdłuż ulicy [...]. Organy nie usunęły wątpliwości czy działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła część drogi publicznej – ulicy [...] lub [...].

Wbrew twierdzeniom organów okoliczności zajęcia w całości ww. działek pod drogę publiczną nie potwierdza bezspornie kopia metryki ulicy [...] w [...], sporządzona według stanu na 1988 r., ale od tego czasu nieaktualizowana, zgodnie z którą ulica [...] przebiega od ulicy [...] do tunelu pod torami PKP. Długości ulicy [...] wynosi [...] m, a średnia jej szerokość – 20,30 m, w tym średnia szerokość jezdni – 14,40 m. Ponadto, jak wynika z opisu technicznego metryki, ulica [...] jest drogą utwardzoną (nawierzchnia bitumiczna), z chodnikami, zatokami parkingowymi, pasami zieleni oraz oświetleniem. Ulica [...] jest uzbrojona w kanalizacje sanitarną i deszczową, sieć wodociągową, oraz przewody telekomunikacyjnej i elektroenergetyczne. Ponadto ulica jest drogą dojazdową do budynków wielorodzinnych i handlowych oraz do pogotowania ratunkowego i do dojścia do tunelu dla pieszych pod torami PKP. Brak jest za to załącznika graficznego do ww. metryki obrazującego przebieg ulicy [...] w [...] przez poszczególne działki ewidencyjne.

Sąd nie podziela bowiem zapatrywania organów, które uznały, że przesłankę faktycznej zajętości całości działek nr [...] oraz [...] pod drogę publiczną - ul. [...] w [...] potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy: mapa ulicy [...] w [...] z [...] października 2014 r. sporządzona przez uprawionego geodetę M. K. oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa z [...] marca 2015 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę A. S., na których ww. geodeta odnotowała, że działki nr [...] i [...] są zajęte pod ulicę [...] w [...]. Należy zauważyć, że przedmiotowe mapy nie zostały włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie wynika to przynajmniej z akt sprawy. Wbrew poglądowi Ministra nie stanowią zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Ponadto, jak słusznie podnosi Skarżący, ww. mapy nie zawierają linii rozgraniczających pasa drogowego ulicy [...], co uniemożliwia ustalenie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że sporne działki nr [...] oraz [...] były w całości zajęte pod drogę publiczną. Kwestia ta wymagała zatem precyzyjnego wyjaśnienia, ponieważ jako istotna okoliczność w sprawie, wyznaczałaby zakres terytorialny faktycznego władania sporną nieruchomością zwłaszcza, w części stanowiącej tereny zielone.

W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda będzie musiał zwrócić się do geodety sporządzającej opinię geodezyjną o jej uzupełnienie poprzez odniesienie się do wskazywanych wyżej wątpliwości i wyjaśnienie na jakiej podstawie uznał, że przez całość działek nr [...] oraz [...] przebiega ulica [...] skoro nie było załącznika graficznego do metryki ulicy, co oznacza że tak naprawdę nie wiadomo jaki jest jej przebieg, w tym gdzie się kończy, oraz dlaczego uznał, że całość działki nr [...] zajęta jest pod ulicę [...] skoro jej cześć jest usytuowana wzdłuż ulicy [...]. Ponadto obowiązkiem geodety będzie sporządzenie precyzyjnej mapy uwzględniającej linie rozgraniczające pasa drogowego ulicy [...]. Opinia geodety jak każdy dowód ma być przekonująca, logiczna, spójna i znajdować uzasadnienie w dowodach zebranych w sprawie. Nie można bowiem zgodzić się, tak jak uczyniły w tej sprawie organy, na bezkrytyczne akceptowanie opinii geodety, która powyższych cech nie spełnia.

Rzeczą organów była także właściwa ocena dokumentu jakim jest znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów i budynków dotyczący działki nr [...], z którego wynika, że grunt ten jest oznaczony jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy (według stanu na dzień [...] października 2014 r.). Powyższa kwestia również wymaga wyjaśnienia przy jednoczesnym uwzględnieniu, że relewantne ustalenia w tym zakresie winny dotyczyć stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Dalsze okoliczności faktyczne dotyczące przedmiotu niniejszej sprawy, takie jak choćby związane z wypełnieniem przesłanki władania publicznoprawnego wobec powyższych stwierdzeń cechuje również atrybut przedwczesności. Sąd wyjaśnia jednak, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by jednostka samorządu terytorialnego władającą nieruchomości zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w przepisie art. 73 Przepisów wprowadzających zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części stanowiącej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac pielęgnacyjnych polegających na koszeniu trawy czy sprzątaniu. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

Trzeba także pamiętać, że komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) mają dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06). Skoro więc nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających odbywa się w granicach drogi publicznej to granice tej drogi muszą zostać wyznaczone w sposób jednoznaczny. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby przepisy Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według obowiązujących przepisów prawa, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest sytuacja, w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2585/19).

W realiach niniejszej sprawy Sąd dostrzegł, że nie jest możliwym bezsporne ustalenie jaki jest faktyczny przebieg drogi publicznej – ulicy [...] w [...] na spornym gruncie, co stanowi jedną z przyczyn do uchylenia decyzji organów obu instancji, o czym była zresztą mowa wyżej.

Należy także podnieść, że rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.) Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem, że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 k.p.a.). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 k.p.a.), co oznacza, że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie sprostały powyższym regułom.

Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. Trzeba pamiętać jednakże, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 Przepisów wprowadzających. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. Takiej przekonującej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak. Zdaniem Sądu, powyższe świadczy również o naruszeniu przez organy art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując Sąd zwraca uwagę, że Minister utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia jej złożoności. Minister bezrefleksyjnie zaakceptował niepełne ustalenia Wojewody, co do których Skarżący zgłaszał uzasadnione wątpliwości jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę decyzji. Mówiąc innymi słowy, wobec istotnych braków w materiale dowodowym o zasadniczym znaczeniu Minister nie mógł dokonać jego pełnej i prawidłowej oceny, tym samym nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego brak było podstaw do wydania przez Ministra decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda uzupełni materiał dowodowy sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie, w szczególności poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących w sposób jednoznaczny fakt zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Następnie przeanalizuje ponownie całość dostępnych dokumentów i skonfrontuje te ustalenia z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz oceni możliwość jego zastosowania. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd przy tym w żadnym razie nie przesądza jaka powinna być treść tego rozstrzygnięcia.

Nie mogły zostać uwzględnione wnioski dowodowego Skarżącego, ponieważ wykraczały one poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto [...] własności ściśle określonych działek gruntu (nr [...] oraz [...]). Załączone do skargi wydruki ksiąg wieczystych odnoszą się natomiast do innych nieruchomości (działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), które nie są przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Podobnie okoliczności przedstawione w oświadczeniu członka zarządu [...] sp. z o.o. z [...] maja 2019 r., zdaniem Sądu, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzając ją decyzję Wojewody [...] z [...] września 2015 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz.U. z 2018 r. poz. 1800).

W związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy od dnia 17 października 2020 r. obszarem czerwonym, mając także na względzie zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., oraz stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.