Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 280/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 §2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Nr [...] Wojewoda M. (dalej: Wojewoda/organ), po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. uchylił w całości decyzję Starosty W. Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w stosunku do [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki ewidencyjnej nr [...] , która na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ul. [...] jako przedłużenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Z. , z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasto Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Organ wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, iż po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Z. , Starosta W. wydał, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ul. [...] jako przedłużenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Z. . Pod w/wym. inwestycję przeznaczono między innymi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...] , dla której Sąd Rejonowy w W. prowadził księgę wieczystą Nr [...] . Organ podniósł, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż na dzień wydania decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., właścicielem nieruchomości przejętej pod drogę na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, była spółka [...] i [...] spółka jawna z siedzibą w Z. . W dziale IV księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej dla działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] . , ujawniony była m. in. hipoteka umowna kaucyjna na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. . Sąd Rejonowy dla W. w W. [...] Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i naprawczych postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt [...] ogłosił upadłość obejmującą likwidację majątku dłużnika [...] i [...] spółki jawnej z siedzibą w Z. , a na syndyka powołany został K. L. . Umową zbycia zawartą w dniu 9 kwietnia 2014 r. K. L. zbył, na rzecz A. K. , ekspektatywę wierzytelności przyszłej, jaka mu przysługiwała, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z tytułu odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...] , która zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ul. [...] jako przedłużenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Z. , z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasto Z. . Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. Starosta W. orzekł, w stosunku do [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...] , która na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] jako przedłużenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Z. , z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasto Z. . W uzasadnieniu decyzji Starosta W. wskazał, iż z uwagi na fakt, że spółka [...] i [...] spółka jawna z siedzibą w Z. uległa likwidacji, syndyk masy upadłości zgodnie z prawem upadłościowym i naprawczym (art. 336) dokonuje spłaty wierzycieli, w tym wierzycieli hipotecznych. Zdaniem Starosty W. w świetle powyższego, [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nie można uznać za stronę postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego, na podstawie specustawy drogowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. reprezentowana, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1c i 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) w zw. z art. 345 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 498) polegającą na bezpodstawnym umorzeniu postępowania o odszkodowanie w stosunku do [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wobec uznania, że brak jest podstaw, aby spółkę [...] uznać z stronę w niniejszym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (były wierzyciel hipoteczny) posiadała interes prawny w tym postępowaniu w szczególności wynikający z przepisów art. 18 ust. 1c oraz 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odwołanie zostało złożone w terminie. Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda stwierdził, że stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 z póżn. zm.) nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Z. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 w/wym. ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 w/wym. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4c tej ustawy jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Z kolei jak stanowi ust. 4f cytowanego artykułu odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wśród ograniczonych praw rzeczowych Kodeks cywilny wymienia m.in. hipotekę. Hipoteka, zgodnie z art. 244 kodeksu cywilnego jest ograniczonym prawem rzeczowym, które regulowane jest przez przepisy odrębne, tj. ustawę z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Z faktem wygaszenia hipoteki związana jest konieczność ustalenia odszkodowania za to prawo. Stosownie do art. 18 ust. 1 c tej ustawy, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały (art. 18 ust. 1 d). Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera więc szczegółową regulację co do sposobu ustalenia odszkodowania za hipotekę oraz podmiot któremu to prawo, którym to odszkodowanie przysługuje. Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia z dnia 18 czerwca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1228) na skutek ogłoszenia upadłości, upadły traci z samego prawa zarząd oraz możność korzystania i rozporządzania majątkiem, należącym do niego w dniu ogłoszenia upadłości. Majątek ten stanowi masę upadłości. W przypadku upadłości spółki z ograniczoną odpowiedzialnością prowadzenie spraw spółki i reprezentacja powierzona zostaje Syndykowi Masy Upadłościowej. Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji podniósł, że na dzień wydania decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. właścicielem nieruchomości przejętej pod drogę na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych był podmiot prawa handlowego [...] i [...] spółka jawna, który następnie uległ likwidacji, a w konsekwencji podmiotem na rzecz którego powinno być ustalone odszkodowanie jest jedynie syndyk masy upadłości, który zgodnie z art. 336 Prawa upadłościowego dokonuje spłaty wierzycieli, w tym wierzycieli hipotecznych. Organ I instancji powołując się na powołany wyżej przepis ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe uznał, iż przepisy tej ustawy mają pierwszeństwo ponieważ stanowią one lex specialis w stosunku do innych regulacji prawnych odnoszących się do rozstrzyganego stosunku prawnego. Wojewoda odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/GI 879/2014, zgodnie z którym "prawo upadłościowe i naprawcze z 28 lutego 2003 roku jest aktem normatywnym szczególnym i jego zastosowanie ma pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi. Jednakże specustawa drogowa z dnia 10 kwietnia 2003 roku nie zawiera przepisów ogólnych i stanowi lex specialis w stosunku do pozostałych regulacji obowiązujących w systemie prawnym. Świadczy o tym jej nazwa "ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych"". Oznacza to tylko tyle, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma pierwszeństwo przed innymi przepisami podczas ustalania odszkodowania. W zakresie nieuregulowanym przepisami tej ustawy zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że postępowanie odszkodowawcze za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej należy prowadzić zgodnie z przepisami specustawy drogowej, a w zakresie w niej nieuregulowanym, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody wskazuje na to także fakt, że działka [...] została przejęta pod drogę publiczną na podstawie specustawy drogowej, a ta ustawa reguluje właściwość organów do ustalania wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości oraz ustalanie i wypłatę odszkodowania za odjęte prawa. Wojewoda podkreślił, że powołany przez organ I instancji w skarżonej decyzji art. 336 Prawa upadłościowego dotyczy przeznaczenia sum uzyskanych ze zbycia obciążonych rzeczy i praw, a nie zaś kwot uzyskanych z odszkodowań przyznanych w trybie specustawy drogowej. Przepis ten stanowi "sumy uzyskane z likwidacji rzeczy, wierzytelności i praw obciążonych hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym, zastawem skarbowym lub hipoteką morską, a także prawami oraz prawami osobistymi i roszczeniami ujawnionymi przez wpis do księgi wieczystej lub nieujawnionymi w ten sposób, lecz zgłoszonymi sędziemu komisarzowi w terminie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 5, przeznacza się na zaspokojenie wierzycieli, których wierzytelności były zabezpieczone na tych rzeczach lub prawach, z zachowaniem przepisów ustawy. Kwoty pozostałe po zaspokojeniu tych wierzytelności wchodzą do funduszów masy upadłości". Zgodnie z kolei z art. 345 Prawo upadłościowe, "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, wierzytelności zabezpieczone hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym, zastawem skarbowym i hipoteką morską, a także wygasające według przepisów ustawy prawa oraz skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości, użytkowaniu wieczystym, spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu lub statku morskim wpisanym do rejestru okrętowego, podlegają zaspokojeniu z sumy uzyskanej z likwidacji obciążonego przedmiotu, pomniejszonej o koszty likwidacji tego przedmiotu oraz inne koszty postępowania upadłościowego w wysokości nieprzekraczającej dziesiątej części sumy uzyskanej z likwidacji, nie więcej jednak niż o taką część kosztów postępowania upadłościowego, która wynika ze stosunku wartości obciążonego przedmiotu do wartości całej masy upadłości. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wierzytelności i prawa, o których mowa w ust. 1, są zaspokajane w kolejności przysługującego im pierwszeństwa. Jeżeli z sumy uzyskanej z likwidacji obciążonego przedmiotu zaspokojeniu podlegają zarówno wierzytelności zabezpieczone hipoteką, jak i wygasające na podstawie art. 313 ust. 2 prawa oraz prawa i roszczenia osobiste, o pierwszeństwie rozstrzyga chwila, od której liczy się skutki wpisu hipoteki, prawa lub roszczenia do księgi wieczystej". Wojewoda zwrócił uwagę, że powołane wyżej przepisy dotyczą sum i kolejności zaspokajania wierzycieli, z masy upadłości, która została uzyskana, np. ze sprzedaży nieruchomości w trakcie postępowania upadłościowego. Tymczasem w niniejszej sprawie środki należne wierzycielowi hipotecznemu, nie pochodzą z majątku upadłego, nie zostały uzyskane w trybie postępowania cywilnego o egzekucji, lecz są uzyskane wskutek wydania decyzji i przejęcia nieruchomości w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W analizowanej sprawie właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono ograniczone prawa rzeczowe, a co do której prawo własności w trybie specustawy drogowej zostało nabyte z mocy prawa, była spółka [...] i [...] spółka jawna, której majątkiem od chwili ogłoszenia upadłości likwidacyjnej zarządzał Syndyk Masy Upadłości. Na nieruchomości stanowiącej przedmiot przejęcia pod drogę ustanowiona była hipoteka na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. , która wygasła, a spółka ta stała się stroną postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania i bezpośrednim uprawnionym do otrzymania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia tejże hipoteki. Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych o której mowa w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wypłaca się więc osobom, którym te prawa przysługiwały z uwagi na wygaśniecie hipoteki (art. 18 ust. 1d). Oznacza to, że w każdym wypadku, czyli również w sytuacji szczególnej, gdy wobec właściciela nieruchomości toczy się postępowania upadłościowe, prawo do odszkodowania przysługuje bezpośrednio podmiotowi, którego wierzytelność była zabezpieczona ograniczonym prawem rzeczowym, w tym wypadku hipoteką. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje, że z mocy prawa wygasają ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na nieruchomościach. Nieruchomości, na których planowana jest inwestycja drogowa przejmowane są bez obciążeń prawnych. Z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego osobom, które takie prawo przysługiwało należy się odszkodowanie i ustawa nie przewiduje żadnego wyjątku i wyłączenia, także w zakresie nieruchomości należących do podmiotów wobec których toczy się postępowanie upadłościowe. Należy więc wskazać, że odmienny jest tytuł prawny zaspokojenia wierzyciela z ceny uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości w trybie ustawy Prawo upadłościowe, od zaspokojenia wierzyciela z tytułu wygaśnięcia hipoteki w trybie specustawy drogowej. Postępowania te różnią się trybem ich dochodzenia, podmiotami, wobec których dane prawo zostało w przepisach określone, jak również inny jest charakter prawny poszczególnych należności. W ocenie organu odwoławczego przytoczone powyżej przepisy specustawy stanowią kompletną regulację w zakresie ustanowienia prawa do odszkodowania, ustalenia kwoty odszkodowania oraz określenia osób, którym przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomościach, które w niniejszej sprawie z mocy prawa, w trybie specustawy drogowej, przeszły na własność Gminy Miasta Z. . Wojewoda podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 864/19 wskazał, że "nie ma oparcia w stanie prawnym stanowisko, zgodnie z którym kwota odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w nadzwyczajnym trybie jakim jest wywłaszczenie nieruchomości w związku z prowadzeniem inwestycji drogowej wchodzi do masy upadłości na tej samej podstawie, na jakiej ma to miejsce w wypadku ceny uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości w ramach prowadzonego postępowania upadłościowego. Oba akty prawne - ustawy - mają równorzędny charakter (żadnemu z nich ustawodawca nie przypisał charakteru nadrzędnego) i wskazują odmienny sposób zaspokojenia roszczeń wierzycieli w odmiennych sytuacjach prawnych". Reasumując, organ podkreślił, że w specustawie drogowej wyraźnie wskazano podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek. W art. 18 ust. 1 d ustawodawca zawarł regulację, która wskazuje jednoznacznie, że kwotę odszkodowania wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. Z tego względu powołanie się organu I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skarżonej decyzji, na przepisy ustawy Prawo upadłościowe jest chybione, bowiem zgodnie ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie należne za wygaśnięcie hipoteki powinno być przyznane na rzecz wierzyciela hipotecznego. Tym bardziej, iż powołana ustawa nie zawiera żadnych ograniczeń praw wierzyciela z tytułu wygaśnięcia hipoteki do sytuacji, gdy wobec podmiotu jest prowadzone postępowanie upadłościowe. Nie ma zatem podstawy prawnej do uznania, że kwoty te powinny być wpłacone do masy upadłości na rzecz syndyka

Sprzeciw od powyższej decyzji do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. K. (dalej: skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako ,,k.p.a.") przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wniosła także o zwrócenie się do Sądu Rejonowego dla W. w W., Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych o nadesłanie ostatecznego odrębnego planu podziału oraz częściowego planu podziału sporządzonego w postępowaniu upadłościowym prowadzonym pod sygnaturą akt [...] w sprawie upadłego [...] i [...] Sp.J. z/s w Z. na okoliczność wypłaty na rzecz [...] wierzytelności z tytułu posiadanego zabezpieczenia rzeczowego w postaci hipoteki umownej kaucyjnej na nieruchomości oznaczonej księgą wieczystą nr [...] oraz wartości wypłaconej wierzytelności;

2. przyjęcie i przeprowadzenie dowodu z wydruku księgi wieczystej nr [...], działu II i IV na okoliczność oznaczenia i wielkości nieruchomości zabezpieczonej hipoteką umowną kaucyjną na rzecz spółki, wielkości obszaru dokonanego przejęcia ex lege na rzecz Gminy Miasta Z. , wygaśnięcia hipoteki umownej kaucyjnej [...] wobec zaspokojenia wierzytelności w toku prowadzonego postępowania upadłościowego na skutek umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2013r.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Wojewodę M. [...] listopada 2020 r, w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), (dalej k.p.a.), w której uchylił decyzję Starosty W. z [...] maja 2020 r. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. gdyż właściwie uznał, ze organ I instancji błędnie przyjął, że [...] sp. z o.o. nie jest stroną postępowania o ustalenie odszkodowania na podstawie specustawy drogowej gdyż uznał, ze przepisy prawa upadłościowego mają w stanie faktycznym niniejszej sprawy pierwszeństwo a wobec tego syndyk jest uprawniony do uzyskania sumy odszkodowania.

Skarżąca podniosła natomiast w sprzeciwie, że w świetle wydanej decyzji kasatoryjnej istnieje możliwość podwójnego zaspokojenia wierzyciela, a mianowicie na podstawie decyzji i w postępowaniu upadłościowym.

W niniejszej sprawie zagadnieniem, które zatem wymagało przede wszystkim rozstrzygnięcia jest zbadanie wzajemnej relacji pomiędzy przepisem art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a przepisami ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 z późn. zm.) na podstawie, których Sąd Rejonowy dla W. w W. [...] Wydział Gospodarczy do spraw upadłościowych i naprawczych postanowieniem z [...] maja 2011 r. w sprawie o sygn. [...] ogłosił upadłość spółki [...] i [...] spółki jawnej z siedzibą w Z. , gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie pozwoli na ustalenie czy [...] spółce z o.o. przysługuje status strony w niniejszym postepowaniu.

Należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter tzw. specustawy, tj. specjalnej ustawy uchwalonej w celu rozwiązania doraźnego problemu o ograniczonym czasie działania. Celem specustawy drogowej było bowiem przyśpieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, na co wskazują wprost jej postanowienia.

I tak stosownie do treści art. 12 ust. 4c specustawy jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Z kolei w myśl art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (czyli nieruchomości, które na skutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie natomiast do treści art. 18 ust. 1c jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały (art. 18 ust. 1d). Przepis ten zatem oznacza, że w każdym wypadku, czyli również w sytuacji gdy wobec właściciela nieruchomości toczy się postępowanie upadłościowe, prawo do odszkodowania przysługuje bezpośrednio podmiotowi, którego wierzytelność była zabezpieczona ograniczonym prawem rzeczowym, w tym wypadku hipoteką, Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje, że z mocy prawa wygasają ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na nieruchomościach (na skutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej), które na skutek tej władczej decyzji organu stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Nieruchomości, na których planowana jest inwestycja drogowa przejmowana są bez obciążeń prawnych. Z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego osobom i podmiotom, które takie prawo przysługiwało należy się odszkodowanie i ustawa nie przewiduje żadnego wyjątku i wyłączenia także w zakresie nieruchomości należących do podmiotów wobec których toczy się postępowanie upadłościowe. Ustawa reguluje jednocześnie wysokość i sposób wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci hipoteki na nieruchomości, stanowiąc wprost, że kwotę odszkodowania wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. Zdaniem Sądu zatem przytoczone powyżej przepisy specustawy stanowią kompletną regulację w zakresie: ustanowienia prawa do odszkodowania, ustalenia kwoty odszkodowania oraz określenia osób, którym przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomościach, które z mocy prawa, w trybie specustawy drogowej, przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zastosowanie omawianych przepisów możliwe jest bez konieczności sięgania do odpowiednich zabiegów interpretacyjnych.

W analizowanej sprawie właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono ograniczone prawa rzeczowe, a co do których prawo własności w trybie specustawy drogowej zostało przeniesione była spółka jawna [...] i [...] sp.j. w Z. , którego majątkiem od chwili ogłoszenia upadłości likwidacyjnej zarządzał Syndyk Masy Upadłości. Na nieruchomościach stanowiących przedmiot wywłaszczenia ustanowiona była hipoteka na rzecz [...] sp. z ograniczoną odpowiedzialnością. Te okoliczności nie są kwestionowane. Spór powstał co do podmiotu, któremu winno zostać wypłacone odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipotek, na skutek przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej. Organ I instancji odmówił [...] sp. z o.o. przyznania statusu strony i postępowanie umorzył. Skarżąca, która nabyła ekspektatywę prawa do odszkodowania na mocy umowy zawartej z Syndykiem Masy Upadłości reprezentuje stanowisko, że istnieje ryzyko , że wierzyciel hipoteczy [...] sp. z o.o zostanie zaspokojony dwukrotnie tj. z masy upadłości oraz w związku z wypłatą odszkodowania na podstawie specustawy drogowej.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art 345 prawa upadłościowego jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, wierzytelności zabezpieczone hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym, zastawem skarbowym i hipoteką morską, a także wygasające według przepisów ustawy prawa oraz skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości, użytkowaniu wieczystym, spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu lub statku morskim wpisanym do rejestru okrętowego, podlegają zaspokojeniu z sumy uzyskanej z likwidacji obciążonego przedmiotu, pomniejszonej o koszty likwidacji tego przedmiotu oraz inne koszty postępowania upadłościowego w wysokości nieprzekraczającej dziesiątej części sumy uzyskanej z likwidacji, nie więcej jednak niż o taką część kosztów postępowania upadłościowego, która wynika ze stosunku wartości obciążonego przedmiotu do wartości całej masy upadłości. Zgodnie z ust 2 tego przepisu wierzytelności i prawa, o których mowa w ust. 1, są zaspokajane w kolejności przysługującego im pierwszeństwa. Jeżeli z sumy uzyskanej z likwidacji obciążonego przedmiotu zaspokojeniu podlegają zarówno wierzytelności zabezpieczone hipoteką, jak i wygasające na podstawie art. 313 ust. 2 prawa oraz prawa i roszczenia osobiste, o pierwszeństwie rozstrzyga chwila, od której liczy się skutki wpisu hipoteki, prawa lub roszczenia do księgi wieczystej. Zauważyć jednak należy, że przepisy powyższe określają kolejność zaspakajania należności, z masy upadłości, które pochodzą ze środków uzyskanych m.in. ze sprzedaży nieruchomości, która to sprzedaż nastąpiła w trakcie postępowania upadłościowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 311 ust. 1 Prawa upadłościowego likwidacji masy upadłości dokonuje się przez sprzedaż z wolnej ręki lub w drodze przetargu lub aukcji przedsiębiorstwa upadłego w całości lub jego zorganizowanych części, nieruchomości i ruchomości, wierzytelności oraz innych praw majątkowych wchodzących w skład masy upadłości albo przez ściągnięcie wierzytelności od dłużników upadłego i wykonanie innych jego praw majątkowych. Uzyskana cena wchodzi wówczas w skład masy i podlega podziałowi według przepisów o podziale funduszów masy – tj. z godnie z art. 335 i nast. Prawa upadłościowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie środki które miałby uzyskać wierzyciel hipoteczny nie pochodzą ze sprzedaży majątku upadłego dokonanej przez syndyka, lecz będą skutkiem rozstrzygnięcia o charakterze władczym, tj. decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. Występuje tu zatem zasadnicza różnica pomiędzy sprzedażą nieruchomości, która następuje w trybie postępowania cywilnego o egzekucji, a przejęciem nieruchomości w trybie specustawy drogowej. Przy sprzedaży nieruchomości dotychczasowy właściciel otrzymuje cenę ze sprzedaży, która wchodzi w skład masy, natomiast wierzyciel hipoteczny zostaje zaspokojony z masy upadłości według kolejności. Przejęcie nieruchomości w trybie specustawy powoduje natomiast wygaśnięcie ograniczonych praw rzeczowych z mocy prawa i powoduje powstanie prawa do odszkodowania z tego tytułu bezpośrednio na rzecz osób, którym te prawa przysługiwały. Inny jest zatem tytuł prawny do określonych praw (prawo do ceny uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości oraz prawo do odszkodowania), tryb ich dochodzenia, podmioty, wobec których dane prawo zostało w przepisach określone, a nadto odmienny jest charakter prawny poszczególnych należności. W ocenie Sądu nie ma oparcia w stanie prawnym stanowisko, zgodnie z którym kwota odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w nadzwyczajnym trybie jakim jest wywłaszczenie nieruchomości w związku z prowadzeniem inwestycji drogowej wchodzi do masy upadłości na te samej podstawie, na jakiej ma to miejsce w wypadku ceny uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości w ramach prowadzonego postępowania upadłościowego. Oba akty prawne – ustawy- mają równorzędny charakter (żadnemu z nich ustawodawca nie przypisał charakteru nadrzędnego) i wskazują odmienny sposób zaspokojenia roszczeń wierzycieli w odmiennych sytuacjach prawnych. To stanowisko Sądu zostało już wyrażone w wyroku w sprawei I SA/Wa 864/19.

Reasumując należy podkreślić, że w specustawie drogowej wyraźnie wskazano podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek. W art. 18 ust. 1d ustawodawca zawarł regulację, która wskazuje jednoznacznie, że kwotę odszkodowania wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. Ustawodawca nie ograniczył tych praw do sytuacji gdy wobec podmiotu jest prowadzone postępowanie upadłościowe. Zatem [...] sp. z o.o. jest stroną postępowania, jak zasadnie ustalił Wojewoda, na podstawie specustawy drogowej. Nie ma zatem podstawy do uznania, że kwoty te powinny być wpłacone do masy upadłości. Rozstrzygnięcie Wojewody jest zatem prawidłowe a organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić dokonaną przez Wojewodę ocenę prawną i merytorycznie rozpoznać sprawę z udziałem [...] spółki z o.o., gdyż prawo rzecozwe- hipoteka, które tej spółce przysługiwało wygasło na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z uwagi zatem na powyższe stwierdzone wady decyzji organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 64e p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji był uprawniony wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może na obecnym etapie postępowania odnosić się do argumentów strony związanych z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Z tych też względów Sąd nie rozpoznał zgłoszonych przez skarżącą w sprzeciwie wniosków dowodowych.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.