Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 55/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewl. prow. post. miało miejsce z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 8, art.119 pkt 4, art.149 par.1 ust.1 pkt 3, par.1a i par.2, art.161 par.1 pkt 3, art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.10a pkt 2, art.88 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 1100
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.
article: art.12, art.35, art.36 par.1-2, art.37, art.61 par.3 i par.3a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Spółki A na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...]; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółka A (dalej jako: Spółka lub skarżąca) złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę (dalej jako: Wojewoda lub organ) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę obywatelowi Ukrainy (S. B.), zarzucając naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 3 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie przedmiotowego zezwolenia (z akt sprawy wynika, że nastąpiło to dzień później). W dniu 3 września 2021 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Jednocześnie wezwano Spółkę do złożenia umów z kontrahentami, z którymi bezpośrednio współpracuje w ramach outsourcingu oraz wskazania, pod czyim nadzorem i kierownictwem cudzoziemcy będą wykonywać/wykonują pracę, ze wskazaniem imienia i nazwiska, stanowiska oraz czyim jest pracownikiem. Na wezwanie to skarżąca odpowiedziała pismem z 8 września 2021 r., wskazując swojego kontrahenta oraz podając imiona i nazwiska koordynatorów oraz siebie jako podmiot ich zatrudniający. W dalszej kolejności organ dopuścił dowód z przesłuchania strony w osobie prezesa zarządu Spółki. Następnie, w zawiadomieniu z 3 listopada 2021 r. Spółka została wezwana do wyjaśnienia, co wchodzi w skład kapitału własnego, przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez Spółkę, wyjaśnienia, czy posiada umowy z innymi podmiotami oprócz (...) sp. z o.o. oraz przedstawienia ich, przedstawienia dokumentów potwierdzających, że usługi wykonywane przez cudzoziemców zatrudnionych w Spółce są jej własnością. Na to wezwanie organ otrzymał odpowiedź datowaną na 25 listopada 2021 r. Przy czym wskazano na niejasne sformułowanie zawarte w żądaniu dotyczącego "własności usług", przy jednoczesnym braku sprecyzowania dokumentów, które miałyby to potwierdzać. Pismem z 30 listopada 2021 r. Spółka złożyła specyfikacje wykonanych usług, przesłaniając jedynie dane wrażliwe z punktu widzenia tajemnicy jej przedsiębiorstwa. Zawiadomieniem z 3 grudnia 2021 r. Spółka została wezwana do przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich świadczonych przez nią usług, choć – jak wskazano - wcześniej już złożyła specyfikacje potwierdzające wykonanie. Przy czym sprecyzowano, że żądanie dotyczy "własności sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi, a z dokumentów ma wynikać, że jest on własnością skarżącej. Zażądano też ponownego przesłania wszelkich składanych wyjaśnień do wszystkich prowadzonych przed Wojewodą postępowań, ponieważ wszystkie wcześniej dołączone wyjaśnienia opatrzone zostały faksymile. Pismem z 3 stycznia 2022 r. ponownie zażądano przedstawienia dokumentów potwierdzających, że sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w Spółce jest jej własnością (faktur zakupu) oraz przesłanie dokumentów potwierdzających zatrudnienie dla wszystkich aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, co oznaczałoby konieczność przygotowania kilkuset kompletów dokumentów. Skarżąca wskazała, że organ zwracał się także do wskazanego przez nią kontrahenta z prośbą o wyjaśnienie zasad współpracy i z jego odpowiedzi jasno wynika, że współpraca jest faktycznie prowadzona. Wskazując na powyższe skarżąca zarzuciła, że organ ponawia po wielokroć wezwanie do wyjaśnienia okoliczności z art. 88j ust. 2b ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2021, poz. 1100; dalej jako: u.p.z.i.r.p.), dublując żądania, wyjaśniając kwestie mające niewielkie lub żadne znaczenie dla wykładni tego przepisu, formułując je w sposób niejasny, wymagający repliki i dodatkowych zapytań skarżącej. W ocenie skarżącej postępowanie takie cechuje absolutny brak koncentracji materiału i postępowania dowodowego, sprawia wrażenie losowego doboru i sprawdzania poszczególnych okoliczności, które mnożą się wraz z kolejnymi wezwaniami, niż spójnej i prowadzonej według przyjętego planu procedury administracyjnej. Podniesiono, że z art. 88j ust 2b u.p.z.i.r.p. określa, w jakich wypadkach wojewoda może wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę. Wskazano, że z nadesłanych dokumentów wynika model współpracy, w jakim świadczy swoje usługi Spółka i ich rzeczywisty charakter, zaś o pozorności zatrudnienia nie świadczy własność maszyn. Skarżąca świadczy usługi w miejscach wskazanych przez swojego kontrahenta i przy pomocy narzędzi i urządzeń należących do jego klientów, ale jednocześnie pozostaje pracodawcą/zleceniodawcą swoich pracowników/zleceniobiorców, którym wypłaca wynagrodzenie. W związku z tym nie ma możliwości złożenia dowodów potwierdzających własność maszyn, narzędzi i urządzeń, a ponawianie wezwania do przedłożenia tych dowodów zmierza tylko i wyłącznie do przedłużenia postępowania. Skarżąca zarzuciła, że materiał dowodowy mógł i powinien był zostać skoncentrowany jednym/dwoma wezwaniami, w których organ, dokładający staranności w planowaniu procedury dowodowej, mógł sprecyzować dowody, których się domaga. Ponadto dopiero po około pół roku od wszczęcia postępowania organ żąda kilkuset kompletów dokumentów dotyczących aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, nie wykazując, jak ma się to do przesłanek art. 88j ust. 2b u.p.z.i.r.p. i dotychczas zgromadzonego materiału.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że w okresie od 6 lipca do 16 września 2021 r. skarżącą wystąpiła z ponad 60 wnioskami o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców. Pismem z 3 września 2021 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania oraz poinformowano o przewidzianym na 4 października 2021 r. terminie jej zakończenia. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia skarżącej z 16 sierpnia 2021 r. do postępowań już wcześniej wszczętych, wezwano ją jednocześnie do przedstawienia umów z kontrahentami, z którymi bezpośrednio współpracuje w ramach outsorcingu oraz pisemnego wskazania pod czyim nadzorem i kierownictwem cudzoziemcy będą wykonywać/wykonują pracę, ze wskazaniem imienia i nazwiska tej osoby, jej stanowiska oraz czyim jest pracownikiem. Pismem z 4 października 2021 r. przedłużono postępowanie z uwagi na oczekiwanie na dodatkowe wyjaśnienia strony, o które Spółka została wezwana w innych toczących się równolegle postępowaniach oraz z uwagi na wezwanie strony do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień do protokołu. Ponadto 11 października 2021 r. wystąpiono z pismami do kontrahentów strony. W dniu 20 października 2021 r. zostały złożone wyjaśnienia przez przedstawicielkę Spółki, którą podała, że dośle dodatkowe dokumenty potwierdzające zeznania. Pismem z 3 listopada 2021 r. przedłużono postępowanie do 3 grudnia 2021 r., jednocześnie wzywając wnioskodawcę do wyjaśnienia, co wchodzi w skład kapitału własnego, przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez Spółkę, wyjaśnienia czy firma posiada podpisane umowy z innymi podmiotami oprócz wskazanego w piśmie oraz przesłania umów organowi, a także przedstawienie dokumentów potwierdzających, iż usługi wykonywane przez cudzoziemców zatrudnionych w Spółce są jej własnością. W dniu 1 grudnia 2021 r. wpłynęły wyjaśnienia Spółki, jednak z uwagi na niedostarczenie wszystkich dokumentów oraz jej prośbę o sprecyzowanie żądania odnośnie do nadesłania dokumentów mających potwierdzić fakt, że usługi wykonywane przez zatrudnionych cudzoziemców są jej własnością, pismem z 3 grudnia 2021 r. ponownie przedłużono postępowanie oraz wezwano do przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez Spółkę i dokumentów potwierdzających, że sprzęt za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w Spółce jest jej własnością. Z uwagi na to, że zauważono, że dokumenty przesyłane przez Spółkę nie są podpisane przez osobę upoważnioną, lecz opieczętowane faksimile, organ wezwał też do przesłania ponownie wszelkich składanych wyjaśnień do wszystkich prowadzonych przed Wojewodą postępowań, co zostało nadesłane w dniu 27 grudnia 2021 r. Jednocześnie Spółka poprosiła o sprecyzowanie, jakie dokumenty mogliby przedstawić na potwierdzenie faktu, iż sprzęt za pomocą, którego cudzoziemcy wykonują usługi jest własnością Spółki. W związku z powyższym organ 3 stycznia 2022 r. przedłużył postępowanie oraz ponownie wezwał do przedstawienia dokumentów potwierdzających okoliczność, że sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w Spółce jest własnością firmy, a także do przedstawienia dokumentów potwierdzających zatrudnienie dla wszystkich aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, tj. umów o pracę, oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy oraz imiennych raportów ZUS RCA za ostatnie 3 miesiące, przesłania listy płac za zatrudnionych cudzoziemców za ostatnie 3 miesiące. W dniu 31 stycznia 2022 r. wpłynęło wyjaśnienie, z którego wynika, że sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi nie jest własnością Spółki. Jednocześnie Spółka poprosiła o sprecyzowanie, czy organ oczekuje 951 dokumentów osób, które widnieją w ostatnim raporcie ZUS DRA oraz czy są one niezbędne dla rozpatrzenia sprawy 12 złożonych wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemców. W związku z niedostarczeniem wszystkich dokumentów pismem z 3 lutego 2022 r. przedłużono postępowanie do 3 marca 2022 r. oraz ponownie wezwano stronę o dokumenty potwierdzające zatrudnienie dla wszystkich cudzoziemców za ostatnie 3 miesiące. Wojewoda wskazał, że 12 stycznia 2022 r. wpłynęło pismo (...) Oddziału Straży Granicznej, z którego wynika, że w Spółce została przeprowadzona kontrola legalności powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom oraz wykonywania pracy przez cudzoziemców na terytorium RP, podczas której stwierdzono powierzenie 24 cudzoziemcom wykonywania pracy na innych warunkach niż określone w zezwoleniach na pobyt czasowy i pracę. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że niezwłocznie zajął się złożonymi wnioskami; po analizie dokumentów w ciągu miesiąca wszczął postępowanie oraz biorąc pod uwagę wcześniejsze wyjaśnienia i złożone dokumenty wezwał stronę o kolejne dokumenty i wyjaśnienia niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wskazano, że postępowanie jest przedłużane nie tylko ze względu na wątpliwości co do prowadzonej działalności Spółki, ale również ze względu na jej prośby o dodatkowe wyjaśnienia co do tego, jakie ma złożyć dokumenty. Dokonano wszelkich wymaganych prawem czynności, jakie należało podjąć, dążąc do wyjaśnienia sprawy i merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Podano, że postępowanie wszczęto w terminie przewidzianym w przepisach k.p.a., tj. w ciągu miesiąca od złożenia wniosku. Nie można więc uznać, że organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, w piśmie z 24 marca 2022 r., Spółka wskazała, że organ nie wyjaśnił dotychczas, dlaczego od samego początku zdecydowano się na sięgnięcie do art. 88j ust 2b u.p.z.i.r.p. Ponadto w dalszym ciągu nie wiadomo, dlaczego wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności nie zostały skumulowane w jednym wezwaniu i dlaczego domagano się wyjaśnienia okoliczności, które z treścią art. 88j ust. 2b u.p.z.i.r.p. nie mają związku. Organ sam przyznał, że wystosował wezwania niejasne, zamiennie wskazując "własność usług wykonywanych przez cudzoziemców zatrudnionych w spółce" oraz "własność sprzętu, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w spółce", obecnie zaś przerzuca odpowiedzialność na Spółkę. Przy czym bezzasadne było wzywanie jej do przedstawienia dokumentów potwierdzających "własność sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi, gdyż od początku organ zdawał sobie sprawę z tego, że współpraca skarżącej odbywa się w ramach outsourcingu. Ponadto dopiero 3 miesiące po wszczęciu postępowania organ doszedł do wniosku, że przesyłane przez stronę dokumenty nie zostały właściwie podpisane, co spowodowało kolejne przedłużenie postępowania. Organ odwołał się także do otrzymanych w styczniu 2022 r. materiałów z (...) Oddziału SG, co ma uzasadniać wezwanie do złożenia 951 kompletów dokumentów pozostałych zatrudnionych osób, i to za ostatnie 3 miesiące, podczas gdy ustalenia tego protokołu kontroli są kwestionowane we właściwej procedurze, a jego sporządzenie nie jest równoznaczne z dowiedzeniem winy ani popełnieniem czynów niedozwolonych.

Pismem z 4 kwietnia 2022 r. Wojewoda poinformował Sąd, że zakończył przedmiotowe postępowanie, przesyłając decyzję z (...) o odmowie wydania zezwolenia na pracę, doręczoną Spółce w dniu 7 kwietnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w przepadkach określonych w pkt 1-4 oraz w pkt 4a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie.

Wyjaśnić także należy, że wprawdzie przedmiotowa skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., jednak nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia. Zgodnie bowiem z art. 10a pkt 2 u.p.z.i.r.p., przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z.i.r.p.. Regulacja ta dodana została przez art. 4 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz.U. z 2021 r., poz. 1162) i weszła w życie 13 lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Należy także stwierdzić, że wydanie - po wniesieniu skargi - decyzji załatwiającej wniosek skarżącej z 4 sierpnia 2021 r. czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku. Jednakże nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy zaistniała przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania". W orzecznictwie wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12, dostępne w Internecie). Wskazać także należy, że wprawdzie obecnie w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadzone pojęcie "przewlekłości" postępowania jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, ale definicja ta jest bardzo ogólna. W związku z tym, w ocenie Sądu, dalej aktualne pozostaje rozumienie stanu przewlekłości prezentowane – jak wskazano wyżej - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności czy też podejmowanie działań pozornych, nie zmierzających do załatwienia sprawy w najkrótszym z możliwych terminów, wyznaczanie zbyt odległych terminów załatwienia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, które nie powinny być brane pod uwagę. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłego postępowania.

Podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, które jest wymagane stosownie do art. 88 ust. 1 u.p.z.i.r.p. Zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie zapada w formie decyzji administracyjnej, a organ obowiązują terminy procesowe określone w przepisach k.p.a. Zgodnie zaś ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a., której realizacja została zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów zawartych w art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Należy zauważyć, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 4 sierpnia 2021 r. i to od tego dnia ciążył na organie obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu jego załatwienia. Z art. 61 § 3 i 3a k.p.a. wynika bowiem, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu. Błędne jest zatem stanowisko Wojewody, że bieg terminu do załatwienia sprawy rozpoczął się dopiero 3 września 2021 r., czyli z dniem zawiadomienia o wszczęciu postepowania. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że w okresie od 4 sierpnia do 3 września 2021 r. organ nie podjął żadnej czynności w celu rozpoznania wniosku. Ponadto wskazać należy, że w toku postępowania kilkukrotnie wysyłano do skarżącej wezwania do uzupełnienia wniosku, czy przedłożenia dokumentów, co miało miejsce w znacznych odstępach czasu (wezwania z 3 września, 3 listopada i 3 grudnia 2021 r. oraz 3 stycznia 2022 r.). Przy czym nie wiadomo, dlaczego konieczne było poznanie składu kapitału własnego, złożenie nie tylko oświadczeń o współpracy z kontrahentami, ale i pełnych umów tego dotyczących, przedstawienie dokumentów potwierdzających "własność sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi, w sytuacji gdy organ od początku wiedział, że współpraca skarżącej odbywa się w ramach outsourcingu. Ponadto skoro ostatecznie podstawą odmowy wydania zezwolenia były przesłanki, co do których materiał dowodowy był wystarczający, nie wiadomo w jakim celu organ żądał złożenia kilkunastu tysięcy wydruków dokumentów dotyczących innych pracowników. Także fakt, że dopiero po kilku miesiącach prowadzenia postępowania organ stwierdził braki formalne w postaci właściwego podpisania przedkładanych pism nie świadczy o sprawnym i efektywnym prowadzeniu postępowania. Nawet bowiem w przypadku konieczności weryfikacji wniosku skarżącej, organ winien dążyć do tego, aby zobowiązać stronę do przedłożenia żądanych dokumentów w ramach jednego wezwania. W tych okolicznościach uznać należy, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia, co uzasadnia wniosek, że organ naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania (pkt II wyroku). Jednakże, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, gdyż przed wydaniem wyroku wniosek ten został już merytorycznie rozpatrzony (pkt I wyroku).

Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc pod uwagę 9-miesięczny czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sytuacja, w której strona czeka bez uzasadnionego powodu na rozstrzygnięcie tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a, orzekł jak w pkt III wyroku.

Sąd nie znalazł jednak dostatecznych podstaw do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca, przepis ten nie zobowiązuje Sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny, lecz kwestię tą pozostawia do uznania Sądu. Wnioskowane przez skarżącą wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15, dostępny w Internecie). Sąd nie uznał, by w niniejszej sprawie zachodziła tego rodzaju sytuacja.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).