Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 117/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1946 nr 53 poz 298
law: Dekret z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M., K. O., U. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących A. M., K. O., U. M. i M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

We wniosku z [...] października 2019 r. M. K., H. K., A. M. i M. M. wystąpili do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 1981 r. znak: [...], w przedmiocie rozgraniczenia części gruntów miasta B. w postaci obrębu ewidencyjnego Nr "[...]" z gruntami wsi Z., obrębu ewidencyjnego Nr [...]", obrębu ewidencyjnego Nr -"[...]", obrębu ewidencyjnego Nr -"[...]", w ten sposób, że granicę pomiędzy nimi stanowi linia łamana szczegółowo opisana w protokole ustalenia granic i przedstawiona na sporządzonych w trakcie rozprawy granicznej szkicach granicznych, stanowiących integralną część decyzji.

Zarzucili, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem:

- § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Odbudowy z 10 listopada 1948 r. o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości (Dz. U. nr 55, poz. 439), przez posłużenie się mapą scalenia wsi O., która nie obejmuje nieruchomość o nr [...] oraz odcinka koryta rzeki B.;

- art. 5 ust. pkt 1, 2, 3 dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 53, poz. 298), przez nie poinformowanie stron o terminie stawienia się na gruncie w celu utrwalenia granic na gruncie, sporządzenia protokołu, oraz nie podanie terminu do którego strony mają dostarczyć dokumenty dotyczących gruntów podlegających rozgraniczeniu - co uniemożliwiło właścicielom nieruchomości dostarczenie szkicu polowego oraz zawiadomienia o wszczęciu egzekucji komorniczej polegającej na wydzieleniu z nieruchomości J. K. od strony nieruchomości spadkobierców A. J. działki o powierzchni 0,4620 ha dla małoletnich H. i J. K.;

- § 64 ust. 3 w zw. z § 58 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, przez nie poinformowanie stron o wydaniu przedmiotowej decyzji;

- § 61 pkt 1 rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i wprowadzaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków przez nie poinformowania stron o wydaniu przedmiotowej decyzji;

- art. 4 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w zw. art. 14 ust. 2 dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków w zw. z § 6 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, przez wydanie decyzji z [...] grudnia 1981 r. kończącej postępowanie rozgraniczeniowe, do czego Prezydent Miasta B. nie był uprawniony, ponieważ postępowanie dotyczyło zastąpienia dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. przedmiotowy wniosek przekazał według właściwości do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta wadami o których stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Podniesiono, że w głównej mierze - co spowodowane jest zarzutami podnoszonymi we wniosku - Kolegium odniosło się do zagadnienia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tej przesłanki Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1946 r. nr 53, poz. 298; dalej powoływany jako dekret). Z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] (stanowiąca obecnie współwłasność wnioskodawców – M. K., H. K., A. M. i M. M.), w trakcie założenia w 1964 r. ewidencji gruntów miasta B., oznaczona była nr [...], w obrębie [...] zaś jej powierzchnia wynosiła 0,3783 ha. Przebieg granic ww. działki, jak wynika z Księgi protokołów nr 3, poz. 133 polubownego ustalenia granic położonych na obszarze administracyjnym miasta B., obiekt [...], blok nr 2, był okazany na gruncie i przyjęty bez zastrzeżeń przez jej ówczesnego użytkownika J. K. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miast B. decyzją z [...] maja 1978 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1, 2 i 3 dekretu, z urzędu wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do zewnętrznych granic miasta B. Następnie ostateczną decyzją z [...] grudnia 1981 r. orzekł o rozgraniczeniu. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zainteresowane strony ustalone granice uznały za bezsporne i przyjęły jako prawnie obowiązujące. W wyniku dokonanego rozgraniczenia ustalony został południowy przebieg granicy działki nr [...] z rzeką B. Punkty graniczne obrębu nr -[...] i obrębu nr -[...] oraz wyznaczające zarazem granicę rzeki B. zostały zastabilizowane w terenie znakami granicznymi (punkty graniczne o nr: [...]). Wskazana okoliczność została opisana w protokole granicznym z [...] września 1979 r. Pozostałe granice ww. działki, zostały przyjęte zgodnie z danymi wynikającymi z planu scaleniowego wsi O.. Kolegium podniosło, że powierzchnia ww. działki, wynosząca 0,3659 ha, w granicach określonych rozgraniczeniem z rzeką B. oraz planem scaleniowym wsi O., została przyjęta bez zastrzeżeń i uwag do ustalonego stanu władania oraz potwierdzona podpisem Z. M. w Protokole ustalenia i ogłoszenia stanu władania obrębu nr -[...] z września 1980 r. (Ks. robót nr [...]). Zdaniem Kolegium organ prowadzący postępowanie w sprawie podjął niezbędne czynności, zgodnie z wymogami art. 5 dekretu, w celu rozgraniczenia części gruntów miasta B. z gruntami sąsiednich wsi. W ocenie Kolegium wskazana w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji okoliczność, że zainteresowane strony ustalone granice uznały za bezsporne i przyjęły jako prawnie obowiązujące, a także przyjęcie bez zastrzeżeń i uwag do ustalonego stanu władania przez ówczesnego właściciela działki nr [...], daje podstawę do uznania, że zaistniały podstawy do wydania takiego orzeczenia w oparciu o ww. dokumenty geodezyjne. W konsekwencji, brak jest podstaw do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając natomiast możliwość zaistnienia w niniejszej sprawie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności (niewymienionych we wniosku), tj. określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 i 7 K.p.a. Kolegium ustaliło, że skarżona decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w tym przepisie. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie, organem właściwym był Prezydent Miasta B. i to z upoważnienia tego organu decyzja została wydana. Nie sposób zatem potwierdzić zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności z tego powodu, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu, a co więcej właściwy w sprawie organ wykazał ww. podstawę prawną w treści decyzji. Nie sposób zatem potwierdzić braku podstawy prawnej skarżonego aktu. Nie sposób też potwierdzić zaistnienia przesłanki wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podniesiono że Kolegium nie jest znana okoliczność wydania innej ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. Nie sposób też przyjąć, że skarżona decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną, toteż należy uznać, że nie zaistniał warunek z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Kolegium nie doszło również do trwałej niewykonalności decyzji organu pierwszej instancji. W istniejącym na dzień wydania decyzji przez Prezydenta Miasta B. stanie prawnym, nie istniały przeszkody o charakterze faktycznym i prawnym, uniemożliwiające dokonanie rozgraniczenia ww. nieruchomości. Zdaniem Kolegium nie zaistniała też przesłanka stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. tj. wykonanie decyzji wywołujące czyn zagrożony karą. Nie sposób bowiem wykazać, ażeby zrealizowanie przedmiotowego rozgraniczenia mogło stanowić czyn zagrożony odpowiedzialnością karną. Nie zaistniała również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Odnosząc się do tej przesłanki Kolegium stwierdziło, że przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. samoistnie nie określa przesłanek nieważności, lecz odsyła do przypadków nieważności, wynikających z przepisów szczególnych. W analizowanej sprawie żaden przepis prawa materialnego nie zawiera klauzuli nieważności i dlatego też Kolegium nie może potwierdzić zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w tym przepisie.

W ocenie Kolegium podnoszone we wniosku zarzuty kwestionujące prawidłowość wydanej decyzji nie zasługują na uwzględnienie. Podnoszony zarzut, posłużenia się mapą scalenia wsi O., jest nieuzasadniony, skoro dokument scalenia wsi O. nie został wzruszony. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu był uwzględnić ten dokument. Z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, czy w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego zostały w pełni dopełnione czynności określone w art. art. 5 ust. 1 pkt 1 dekretu, niemniej jednak Z. M. był uczestnikiem tego postępowania, co potwierdza wyżej przywołany Protokół ustalenia i ogłoszenia stanu władania (...). Ponadto Kolegium podniosło, że okoliczność dotycząca tego, że strona nie brała udziału w czynności postępowania, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Również podnoszony zarzut, niepoinformowania stron o wydaniu przedmiotowej decyzji, nie ma wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, a ponadto nie stanowi przesłanki nieważnościowej.

Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 4 w zw. z art. 2 pkt. 3 ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w zw. z art. 14 ust. 2 dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków w zw. z § 6 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, przez wydanie decyzji z 28 grudnia 1981 r., w pierwszej kolejności przytoczono treść tych przepisów a następnie stwierdzono, że ich treści wynika wprost, że dotyczą one publikacji dokumentów związanych z założeniem dla jednostki ewidencyjnej operatu ewidencji gruntów na obszarach dotychczas nie objętych katastrem gruntowym bądź po zastąpieniu nową ewidencją dotychczasowego operatu katastru gruntowego. Przepisy te nie nakładają obowiązku publikacji dokumentów rozgraniczeniowych, stąd też zarzut naruszenia ww. przepisów należy również uznać za bezzasadny.

Z powyższych względów Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

M. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucił przede wszystkim, że decyzja rozgraniczeniowa została wydana bez podstawy prawnej. Podniósł, podobnie jak we wniosku wszczynającym postępowanie nieważnościowe, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji z [...] maja 1978 r. postępowanie rozgraniczające miało związek z opracowaniem mapy zasadniczej i odnowieniem ewidencji gruntów i budynków miasta B., gdyż zachodziła konieczność ustalenia zewnętrznych granic miasta B. i granic obrębów ewidencyjnych. Skoro postępowanie rozgraniczające miało związek ze zmianami jednostek ewidencyjnych, to w sprawie powinien mieć zastosowanie dekret z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. W konsekwencji robota nr [...] wykonana przez geodetę A. P. powinna zostać ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa – co wynika z § 6 ust. 1 zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów a nie zatwierdzone decyzją. Jedyną formą zatwierdzenia zmian dotyczących zewnętrznych granic miasta B. i obrębów, zgodnie z § 80 ust. 1 zarządzenia było ogłoszenie ich w dziennikach o których mowa § 70 ust. 1 zarządzenia. Powyższe dowodzi, że decyzja w przedmiocie rozgraniczenia została wydana bez podstawy prawnej. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że podstawą prawną był art. 8 ust. 1 dekretu, to stwierdzić należy, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] listopada 2002 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podtrzymano stanowisko, że treść decyzji rozgraniczeniowej nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że zawiera ona wadę, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 K.p.a. Zdaniem Kolegium nie może też budzić wątpliwości, że decyzja ta posiada podstawę prawną – art. 8 dekretu, który obowiązywał do 1989 r. Wskazano, że z przepisu tego wyprowadzany był w orzecznictwie od lat wniosek, że o rozgraniczeniu nieruchomości rozstrzyga się decyzją administracyjną. Kolegium podtrzymało także swoje stanowisko, że skarżona decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł M. M. i zarzucił naruszenie:

1) art. 61 a § 1 K.p.a., przez niezastosowanie i nie oddalenie wniosku skarżącego dotyczącego unieważnienia decyzji Geodety Miejskiego w B. z [...] grudnia 1981 r. z uwagi na fakt, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ decyzja która nie wymienia strony postępowania jest uważana za nieistniejącą;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji Geodety Miejskiego w B. z [...] grudnia 1981 r. pomimo, że wydana decyzja dotyczy rozgraniczenia obrębu 2, który to "z punktu prawnego" nie istnieje, ponieważ nowy podział administracji miasta B. nie został zatwierdzony przez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej;

3) art. 7 oraz art. 77 K.p.a., przez opieranie swojego stanowiska na dokumentach, których brak jest w aktach sprawy, lecz jedynie na stanowisku prezentowanym przez Prezydent Miasta B., nie mających oparcia w dokumentach znajdujących się w zasobach.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., z uwagi na śmierć skarżącego, zawieszono postępowanie sądowe do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego skarżącego. Postępowanie w sprawie zostało podjęte w dniu [...] stycznia 2022 r. z udziałem A. M., M. M., U. M. i K. O. jako skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Kolegium nie odniosło się w sposób prawidłowy do zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Zaskarżona decyzja zapadła w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 1981 r. znak: [...], w przedmiocie rozgraniczenia części gruntów miasta B. w postaci obrębu ewidencyjnego Nr - "[...]" z gruntami wsi Z., obrębu ewidencyjnego Nr 12-"[...] obrębu ewidencyjnego Nr -"[...]", obrębu ewidencyjnego Nr 4-"[...]", w ten sposób, że granicę pomiędzy nimi stanowi linia łamana szczegółowo opisana w protokole ustalenia granic i przedstawiona na sporządzonych w trakcie rozprawy granicznej szkicach granicznych, stanowiących integralną część decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone jest w trybie nadzoru, a organ je prowadzący ma obowiązek traktować je jako samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 K.p.a. Jest to nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej którego wynik w postaci stwierdzenia jej nieważności stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Pokreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Równie istotne jest także, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W tym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może zostać dotknięty akt administracyjny.

W rozpatrywanej sprawie istotności nabiera przesłanka nieważnościowa ustalona w art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.Beck Warszawa 2014, str. 657). W katalogu przypadków wydania decyzji bez podstawy prawnej wymienia się przykładowo: (a) wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej; (b) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; (c) wydanie decyzji w sprawie w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, str. 803).

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide: wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202).

W orzecznictwie wśród różnych typologii rozumienia terminu "brak podstawy prawnej" między innymi wymienia się wydanie decyzji:

- w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (vide: wyrok NSA z 10 września 1999 r., III SA 7586/98, LEX nr 43401; wyrok NSA z 1 lipca 1997 r., II SA/Gd 516/96, LEX nr 44214; wyrok SN z 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 29);

- w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy (vide: wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2, poz. 81; wyrok NSA w Warszawie z 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983/1, poz. 41);

- w sferze stosunków cywilnoprawnych (vide: wyroki NSA w Warszawie z 8 listopada 1995 r. I SA 1690/94 ONSA 1996/4 poz. 165, z 12 maja 1995 r. II SA 217/94 ONSA 1996/2, poz. 91);

- wówczas, gdy przewidziana jest przepisami prawa inna forma działania np. czynność materialno- techniczna (vide: wyroki NSA w Warszawie z 24 czerwca 1983 r., I SA 283/83, ONSA 1983/1; z 2 października 1989 r., IV SA 565/89, CBOSA, zgodnie z którym wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, dla której Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje inną formę załatwienia żądania strony, np. wydanie zaświadczenia, czyni wydaną decyzję nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 2; wyrok NSA w Gdańsku z 28 października 1993 r., SA/Gd 1180/93, Sam. Teryt. 1995/4, s. 66, wyrok WSA w Olsztynie z 30 sierpnia 2016 r., II SA/Ol 262/16, LEX nr 2121583, zgodnie z którym przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że skarżący podnosząc zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej twierdził, że brak było podstawy prawnej do wydania decyzji rozgraniczającej, która miała na celu odnowienie operatu ewidencji gruntów. Skoro postępowanie rozgraniczające miało związek z opracowaniem mapy zasadniczej i odnowieniem ewidencji gruntów i budynków miasta B., to w sprawie powinien mieć zastosowanie dekret z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 55, poz. 32). Dekret ten nie przewidywał zatwierdzenia odnowionej ewidencji w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z jego postanowieniami, ewidencja gruntów zakładana była i prowadzona oddzielnie dla każdej jednostki ewidencyjnej. Natomiast taką jednostką ewidencyjną był obszar gruntów zawarty w granicach administracyjnych gromady, osiedla lub miasta (§ 3). O założeniu i o terminach założenia ewidencji lub o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego i budynkowego nową ewidencją na poszczególnych obszarach Państwa prezydia wojewódzkich rad narodowych podawały do wiadomości publicznej drogą obwieszczeń w dziennikach urzędowych właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 14 ust.1). Obwieszczenie, jako czynność materialno – techniczna była jedyną formą poinformowania mieszkańców o zakończeniu odnowienia operatu ewidencyjnego.

Organ odnosząc się do tego zarzutu stwierdził, że decyzja miała podstawę prawną i ograniczył się do wskazania przepisów prawnych stanowiących podstawę do wydania tej decyzji w postępowaniu zwykłym – art. 8 ust. 1 dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1946 r. nr 53, poz. 298). Kwestia badania podstawy prawnej w postępowaniu nadzorczym to nie przytoczenie przepisów wymienionych w decyzji zwykłej, ale merytoryczna ocena, czy przepisy te mogły stanowić podstawę prawną wydania decyzji. Takiej oceny w sprawie niniejszej zabrakło.

Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z [...] września 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących od organu kwotę 200 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie organ oceni merytorycznie czy przepis art. 8 dekretu mógł stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Nadto przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2021 r., poz. 1491) zgodnie z którym: "Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa".