Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 849/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołania A. J. (dalej "Skarżącej"), reprezentowanej przez G. K., od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej "Wójta") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], obciążającej Skarżącą, jako właściciela zwierząt ([...] psów uprzednio czasowo odebranych), kosztami w wysokości [...] zł za transport, utrzymanie i konieczne leczenie, odebranych [...] października 2017 r. zwierząt orzekło w następujący sposób: - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638 z późn zm.), dalej "u.o.z." albo "ustawa", uchyliło decyzję Wójta w całości i orzekło o obciążeniu Skarżącej kosztami za udokumentowane ww. czynności w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych).

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], dalej "decyzją SKO o odebraniu", wydaną po rozpatrzeniu stosownego odwołania Skarżącej, SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] czerwca 2017 r. nr [...], dalej "decyzję Wójta o odebraniu", orzekającą o czasowym odebraniu wszystkich psów rasy mieszaniec z nieruchomości przy ul. [...] w [...], na okres do wydania przez Sąd orzeczenia o przepadku zwierząt lub umorzenia postępowania karnego prowadzonego w sprawie i umieszczeniu odebranych zwierząt w Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt w [...].

Odebrane zwierzęta zostały przekazane następującym sześciu pomiotom (dalej także "Zleceniobiorcom"), z którymi zawarto stosowne umowy zlecenia:

1) [...] Stowarzyszeniu [...], siedziba [...], [...] (dalej także "[...]", do którego przekazano [...] zwierząt;

2) Fundacji [...], z siedzibą w miejscowości [...], ul. [...], [...] (dalej "Fundacja [...]"), do której przekazano [...] zwierząt;

3) Fundacji [...] z/s [...], [...] (dalej "Fundacja [...]"), do której przekazano [...] zwierząt;

4) Fundacji [...] ul. [...], [...] (dalej "Fundacja [...]"), do której przekazano [...] zwierząt;

5) Fundacji [...], z/s ul. [...], [...] (dalej "Fundacja [...]") , do której przekazano [...] zwierząt ;

6) Fundacja [...], ul. [...], [...] (dalej "Fundacja [...]"), do której przekazano [...] zwierzęta.

2. Prawomocnym wyrokiem z 22 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2134/17, tut. Sąd oddalił skargę Skarżącej na decyzję SKO o odebraniu.

3. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy [...] w [...] [...] Wydział Odwoławczy, po rozpatrzeniu apelacji Skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...], m.in. orzekł o przepadku zwierząt czasowo odebranych Skarżącej na podstawie decyzji Wójta o odebraniu.

4. Pismem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wójt, stosownie do wymagań art.61 § 4 k.p.a., zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w przedmiocie obciążenia Skarżącej kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebranych zwierząt.

5. W latach 2017 – 2021 r. Wójt orzekał pięciokrotnie w przedmiocie w/w obciążenia Skarżącej kosztami (każdorazowo ustalając kwotę należnych kosztów na [...] zł). Cztery pierwsze ze w/w decyzji Wójta zostały kolejno, na zasadzie art.138 § 2 k.p.a., uchylone przez SKO a sprawa przekazana Wójtowi do ponownego rozpoznania.

6. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. (piątą z kolei) Wójt ponownie orzekł o obciążeniu Skarżącej kosztami w wysokości [...] zł, przedstawiając na tę okoliczność następujące uzasadnienie:

(-) Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają regulacji, dotyczących szczegółowego sposobu czasowego odebrania zwierząt. Wprawdzie do w/w odebrania stosuje się ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niemniej brak tam regulacji odnoszących się do odbioru zwierząt, ich późniejszego utrzymania i leczenia;

(-) Czasowe odebranie przez Wójta zwierząt należących do Skarżącej nastąpiło za pośrednictwem wyspecjalizowanych podmiotów na podstawie umów, zobowiązujących te podmioty do transportu, utrzymania i leczenia zwierząt do czasu wydania przez sąd orzeczenia o przepadku, względnie wydania wyroku uniewinniającego w zamian za wynagrodzenie w formie ryczałtowej stawki, obejmującej koszty w/w transportu, leczenia, jak i utrzymania zwierząt. Wypłata umówionego wynagrodzenia ma charakter jednorazowy i wyczerpuje wszystkie wydatki Gminy związane z czasowym odebraniem zwierząt Skarżącej (Gmina nie poniesie już zatem żadnych innych kosztów z tego tytułu);

(-) Podkreślić należy, iż znaczna liczba odebranych zwierząt uniemożliwiała zindywidualizowanie wymienionych w ustawie kosztów w stosunku do każdego z nich. Okoliczność ta nie upoważnia jednakże do kwestionowania prawidłowości przyjętego w sprawie sposobu rozliczania kosztów w sytuacji, w której obowiązujące ustawodawstwo nie narzuca określonego sposobu dokonywania takich rozliczeń;

(-) Koszty, którymi obciążono Skarżącą, wynikają z sześciu faktur/rachunków oraz jednej faktury za transport, wystawionych przez organizacje, tj.:

1) Faktura VAT nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł brutto, (utrzymanie [...] psów), wystawiona przez Fundację [...]. W e-mailu z dnia [...] maja 2018 r. Fundacja wyjaśniła, że w ww. faktura obejmuje koszty poniesione m.in. na szczepienia, zakup książeczek, kastrację, leczenie, wykonanie badań, zakup obroży oraz koszty jedzenia;

2) Rachunek [...] z dnia [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł brutto (utrzymanie [...] zwierząt), wystawiony przez Fundację [...]. W e-mailu z dnia [...] czerwca 2018 r. Fundacja wyjaśniła, że środki finansowe zostały wykorzystane na opiekę weterynaryjną i utrzymanie zwierząt;

3) Faktura Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł brutto (utrzymanie [...] psów), wystawiona przez Fundację [...]. W pismach z dnia [...] i [...] kwietnia 2018 r. Fundacja złożyła wyjaśnienia do ww. faktury o poniesionych kosztach m.in. na leczenie i wykonanie zabiegów tj. odrobaczenie, odpchlenie, szczepienia, strzyżenia (kąpiele lecznicze), badania krwi (morfologia, biochemia, tarczyce), badania zeskrobin, leczenie babeszjoz (leki, kroplówki), preparaty witaminowe i wzmacniające, badania USG i RTG, leczenie zapalenia spojówek, leczenie grzybicy skóry, sanacja jamy ustnej i ekstrakcja zębów, operacje usunięcia zmian skórnych, u suk operacje ropomacicz, sterylizacja samic z martwymi płodami, wyżywienie oraz transport zwierząt;

4) Faktura Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł brutto (utrzymanie [...] psów), wystawiona przez Fundację [...]. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Fundacja wyjaśniła, że przekazane środki finansowe były wydatkowane m.in. na odłowienia i transport zwierząt, ich utrzymanie, zabezpieczenia przeciw pchłom i kleszczom, leczenie przeciwzapalne i przeciwświądowe. Fundacja oświadczyła, że środki finansowe zostały wykorzystane m.in. na: szczepienia (parwowiroza, nosówka, choroba Rubartha, przeciwko wściekliźnie), odrobaczenie, odpchlenie, leczenie i antybiotykoterapia szczeniąt chorych, sterylizację oraz koszty transportu;

5) Faktura nr [...] z dnia [...] października 2017 r., w wysokości [...] zł brutto (utrzymanie [...] psów), wystawiona przez Fundację [...]. W e-mailu z dnia [...] kwietnia 2018 r., karmę, odrobaczenie, badania, leczenie przeciwlękowe, kastrację, szczepienia przeciw chorobom wirusowym i wściekliźnie;

6) Rachunek nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł brutto (utrzymanie [...] psów), wystawiony przez Stowarzyszenie [...] Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie wyjaśniło, że środki finansowe zostały przeznaczone m.in. na: sterylizacje, operację suki z wypadającą macicą, podstawowe badania weterynaryjne, szczepienia, utrzymanie psów w schronisku oraz zabiegi pielęgnacyjne;

7) Faktura VAT nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł brutto wystawiona przez firmę [...], [...], [...], za odłowienie i transport [...] zwierząt, dla których nie było możliwości odłowienia i transportu do schroniska prowadzonego przez Fundację [...];

Jak była o tym mowa wyżej, wszystkie w/w dokumenty księgowe zostały wystawione w wykonaniu umów mających charakter ryczałtowy, obowiązujących i zobowiązujących wykonawców do świadczenia usług do czasu zakończenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko Skarżącej, które może zakończyć się albo wyrokiem skazującym i przepadkiem zwierząt, bądź też wyrokiem uniewinniającym. Całkowita kwota wydatków poniesionych na transport, utrzymanie i konieczne leczenie odebranych zwierząt wyniósł [...] zł i jest kosztem jednorazowym. Z uwagi na charakter zawartych umów nie jest możliwe powstanie dodatkowych kosztów, co uzasadnia wydanie niniejszej decyzji bez konieczności oczekiwania na zakończenie postępowania karnego. Wszystkie w/w dokumenty księgowe zostały sprawdzone pod względem merytorycznym i księgowym i nie budziły zastrzeżeń. W toku postępowania nie głoszono żadnych uwag, czy też wątpliwości dotyczących prawidłowości ich wykonania. Ponadto, na przełomie października i listopada 2017 roku przeprowadzono kontrole dobrostanu zwierząt w miejscach, do których zostały one przekazane i nie stwierdzono w tym zakresie uchybień wskazujących na nienależyte wykonanie zawartych z Gminą umów;

(-) Ryczałtowy charakter zawartych umów był uzasadniony nie tylko liczbą odbieranych psów oraz trudnościami w znalezieniu podmiotów zainteresowanych wykonywaniem tego rodzaju usług, ale leżało to również w interesie Skarżącej, ponieważ koszty indywidualnego odbierania zwierząt i szczegółowego ewidencjonowania kosztów z tym związanych byłyby z pewnością znacznie, a być może wielokrotnie wyższe. Zastosowane stawki wynikają z rozpoznania rynku i w żadnym razie nie odbiegają od stawek stosowanych w innych postępowaniach bądź przez inne jednostki samorządu terytorialnego w podobnych sprawach. Do organu I instancji nie wpłynęły nigdy uwagi, czy zarzuty strony postępowania, które w sposób racjonalny poddawałyby w wątpliwość zastosowane stawki i wysokość poniesionych kosztów. Niezależnie od powyższego, należy pamiętać, że ograniczona liczba podmiotów świadczących usługi w zakresie transportu, leczenia i opieki nad zwierzętami skutkuje powstaniem sytuacji dużego popytu oraz małej podaży. Ponadto, organ był zobowiązany do niezwłocznego działania ze względu na przedmiot postępowania egzekucyjnego, którym były żywe zwierzęta pozostające w stanie zagrażającym ich życiu i zdrowiu. W takiej sytuacji priorytetem musi być ochrona dobrostanu zwierząt;

(-) Biorąc powyższe pod uwagę, nie ma ani potrzeby, ani możliwości wymieniana na fakturach jednostkowych cen wszystkich usług składających się na transport, leczenie i utrzymanie odebranych zwierząt. Zakres obowiązków Zleceniobiorców określają bowiem zawarte z nimi umowy, a wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy. Tytułem dodatkowego uwypuklenia zasadności poniesienia kosztów w wysokości wskazanej w sentencji decyzji, organizacje przedłożyły dodatkowe informacje co do sposobu wydatkowania środków finansowych otrzymanych tytułem wynagrodzenia, które zostały dołączone do akt niniejszego postępowania. Koszty w kwocie określonej w sentencji decyzji zostały rzeczywiście poniesione, wydatkowane przez Gminę racjonalnie, z zachowaniem zasady konkurencyjności i prawidłowo rozliczone. Nie można oczekiwać od organu prowadzącego postępowanie rozliczenia kosztorysowego, skoro organ - z racjonalnych i opisanych wyżej pobudek - zastosował rozliczenie ryczałtowe, którego zasadność oraz ekonomiczna trafność nie zostały w żaden sposób zakwestionowane.

7. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik Skarżącej G. K. wniósł do SKO odwołanie od decyzji Wójta (za pośrednictwem tego organu).

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpatrzyło odwołanie Skarżącej od decyzji Wójta, reformując tę decyzję na korzyść Skarżącej w sposób wskazany na wstępie (tj. obniżając kwotę ustalonych kosztów ze [...] zł na [...] zł).

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

(i) Pomimo kilkukrotnego uchylenia wcześniejszych decyzji wydanych w tej sprawie przez Wójta organ I instancji nie uzupełnił materiału dowodowego stosownie do zaleceń SKO;

(ii) Niektóre z podmiotów, z którymi zawarto umowy, podobnie jak i firma [...] nie udokumentowały należycie powierzonych im czynności;

(iii) Analiza poniesionych w sprawie kosztów, odpowiadających kryteriom z art.7 ust.4 u.o.z., prowadzi do następujących wniosków:

1) Koszty na leczenie zwierząt, poniesione przez Fundację [...] zostały udokumentowane. Brak podstaw do kwestionowania kosztów [...] zł brutto, na które opiewa faktura VAT nr [...] z [...] października 2017 r.;

2) Koszty poniesione przez Fundację [...] w wysokości [...] zł brutto - faktura [...] z [...] października 2017 r. nie zostały należycie udokumentowane. W e-mailu z [...] czerwca 2018 r. Fundacja podała, że środki finansowe zostały poniesione na opiekę weterynaryjną i utrzymanie zwierząt. Poniesienie tych kosztów nie zostało w żaden sposób udokumentowane. Nie mogą być one być ponoszone przez właścicielkę psów;

3) Koszty poniesione przez Fundację [...] - faktura nr [...] opiewająca na [...] zł brutto, zostały udokumentowane do wysokości [...] zł za leczenie zwierząt (por. rachunki i faktury w aktach sprawy). Brak jednak podstaw do nieuwzględnienia pozostałych kosztów w wysokości [...] zł;

4) Udokumentowane zostały w aktach sprawy koszty odłowienia, przyjęcia i opiekowania się przyjętymi psami ([...] sztuk), w tym koszty leczenia psów, poniesione przez Fundację [...] - [...] zł brutto. Co do kosztu odłowienia i transportu zwierząt, to został on wykazany na korekcie faktury [...] z [...] października 2017 r. w odniesieniu do [...] psów. Tymczasem odłowienie i transport [...] psów zlecono firmie [...] , której zapłacono za to [...] zł. Zatem nie mogą być poniesione przez właścicielkę psów koszty poniesione przez firmę [...] z ww. tytułu (por. niżej);

5) Co do faktury nr [...] z [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł brutto za leczenie, utrzymanie i opiekę [...] psów, wystawionej przez Fundację [...], to brak specyfikacji na co konkretnie była wydatkowana ww. kwota (np. brak specyfikacji czynności leczenia w obecności lekarza weterynarii, ze wskazaniem kosztu poszczególnych czynności - oświadczenie Fundacji [...] z 2018 r. w sprawie dokonanych czynności z zakresu leczenia psów, bez jego potwierdzenia przez lekarza weterynarii, nie jest miarodajne) - w tej części nie można uwzględnić tego kosztu jako podlegającego zaliczeniu na poczet kosztów, które ma ponieść właścicielka psów;

6) Czynności, za które wystawiono rachunek nr [...] w wysokości [...] zł brutto, to - jak podano w decyzji - utrzymanie [...] psów, według w/w rachunku - przyjęcie psów do schroniska, zawartej z Gminą przez Stowarzyszenie [...], odłowienie, przyjęcie i opiekowanie się psami (ok. [...] sztuk) do czasu wydania orzeczenia sądowego o przepadku zwierząt. Oprócz ww. rachunku, prezes ww. podmiotu złożył [...] kwietnia 2018 r. oświadczenie, na co zostały wydatkowane pieniądze (sterylizacje samców, operacja suki z wypadającą macicą, podstawowe badania weterynaryjne, szczepienia, utrzymanie psów w schronisku oraz zabiegi pielęgnacyjne), brak jednak jakiejkolwiek specyfikacji podpisanej przez lekarza weterynarii, jakie czynności lecznicze zostały wykonane w ramach ww. umowy. Zatem poniesienie ww. kosztów te nie zostało należycie udokumentowane. Stąd nie ma możliwości obciążenia tym kosztem właścicielki psów;

7) Organ I instancji wykazał, że faktura VAT nr [...] wystawiona przez firmę [...] na kwotę [...] zł brutto za odłowienie i transport zwierząt, została wystawiona w wykonaniu zlecenia z [...] października 2017 r. Z akt sprawy wynika, że w istocie Gmina zapłaciła dwa razy za to samo, raz Fundacji [...], a drugi raz firmie [...] (por. odnośnie kosztów zapłaconych Fundacji [...]). Stąd ww. koszt, poniesiony na rzecz firmy [...], nie może być uznany za uzasadniony do poniesienia przez właścicielkę psów.

Ostatecznie zatem ustaloną przez Wójta kwotę kosztów w wysokości [...] zł należy pomniejszyć o kwotę [...] zł (koszty w tej części należy zatem zakwestionować). W związku z powyższym kwota kosztów z tytułu transportu zwierząt, ich utrzymania i koniecznego leczenia, podlegająca zwrotowi przez Skarżącą wynosi [...] zł ([...] zł - [...] zł = [...] zł).

IV. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję reformatoryjną SKO, podnosząc przeciwko niej następujące zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 7 ust. 1c i art. 7 ust. 4 u.o.z. w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego;

2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego tj. art. 8 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew wcześniejszym kilkukrotnym ustaleniom.

W uzasadnieniu w/w zarzutów podniesiono w szczególności, co następuje:

(i) W sprawie zastosowano wzorce umów zawieranych wcześniej przez Gminę ze schroniskami dla zwierząt w sytuacji umieszczania tam zwierząt bezdomnych na stałe. To dla tego rodzaju sytuacji Gmina przewidziała rozwiązanie, polegające na jednorazowej ryczałtowej opłacie bez ustalania rzeczywistego poziomu kosztów utrzymania zwierzęcia w schroniskach;

(ii) Przyjęte wówczas rozwiązania praktycznie są nie do pogodzenia z wymogami ustawy i ustalonym orzecznictwem. Art. 7 ust. 4 u.o.z. reguluje zakres odpowiedzialności finansowej właściciela po odebraniu zwierzęcia jako koszty transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia. Przy czym ten zakres kosztów występuje jeśli zwierzę trafi do placówki mającej status schroniska. Wystarczyło potencjalnym kontrahentom już na etapie ustalania warunków umowy wskazać jakie są wymogi ustawowe, jak umowa ma być wykonywana i dokumentowana. Pozyskane później, już na potrzeby sprawy, informacje okazały się szczątkowe i nie spełniały wymogów ustawy. Dobitnie potwierdził to organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019 r. (str.5);

(iii) Zaskakująca i niezrozumiała jest zaskarżona obecnie decyzja SKO. Zwłaszcza jeśli porówna się ja z uzasadnieniem poprzednio wydanych decyzji, gdzie zastrzeżenia Skarżącej przyjmowano jako zasadne.

Wydana decyzja narusza wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie zwierząt i pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem w tego typu sprawach. Nie wskazano na jakiej podstawie znane wcześniej dowody naraz zostały przyjęte jako "udokumentowane" mimo oczywistej sprzeczności z wymogami ustawy, jakie kryteria o tym zdecydowały i na ile pozostają one zgodne z przepisami ustawy. Jest to próba tuszowania błędów Gminy kosztem Skarżącej.

Począwszy od 2017 r. decyzje Wójta były uchylane przez SKO na podstawie zarzutów Skarżącej. Wydając decyzję obecnie zaskarżoną, przy niezmienionym stanie faktycznym, ujawnionym w postępowaniu dowodowym, SKO dokonało istotnej zmiany stanowiska, naruszając tym samym ogólną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 8 k.p.a. ("Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a." – por. wyroku NSA w Łodzi z 8.04.1998r., I SA/Łd 652/97.).

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.7 ust.4 ustawy o ochronie zwierząt, było obciążenie Skarżącej jako dotychczasowego właściciela zwierząt czasowo odebranych na zasadzie art.7 ust.1 ustawy kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia.

Przekonująco wykazało SKO (znacząco obniżając na korzyść Skarżącej kwotę kosztów, ustaloną przez Wójta), iż Skarżącą należy obciążyć kosztami w wysokości wskazanej w rozstrzygnięciu odwoławczym.

Nie zasługują na uwagę zarzuty skargi, zmierzające w szczególności do:

(-) zakwestionowania co do zasady (tj. niezależnie od okoliczności faktycznych danej sprawy) dopuszczalności przyjmowania za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie o obciążenie kosztami, na zasadzie art.7 ust.4 u.o.z., dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt – kosztów ustalonych w sposób ryczałtowy nie zaś kosztorysowy,

(-) wykazania naruszenia przez SKO art.8 k.p.a., mającego polegać na nieuzasadnionym odstąpieniu przy rozpatrywaniu kolejnego odwołania od decyzji Wójta, wydanej na podstawie art.7 ust.4 u.o.z., od kryteriów oceny prawidłowości ustaleń faktycznych w tej sprawie, przyjętych przez SKO we wcześniejszych decyzjach odwoławczych.

Podkreślenia wymaga, iż: (-) na etapie postępowania odwoławczego SKO dokonało daleko idącej redukcji obciążających Skarżącą kosztów, (-) analiza materiału dowodowego sprawy nie daje przekonujących podstaw do przyjęcia, iż kwota kosztów, którymi obciążono Skarżącą na zasadzie art.7 ust.4 u.o.z., odpowiadająca łącznej kwocie ryczałtowych wynagrodzeń umownych, wypłaconych przez Gminę pomiotom, wykonującym opiekę nad zwierzętami czasowo odebranymi Skarżącej, przewyższa kwotę usprawiedliwionych wydatków, jakie w okresie trwania zawartych umów musiały być poniesione w związku wykonywaniem w/w opieki.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

W art.7 ust.1 i 3 u.o.z. uregulowano instytucję czasowego odebrania zwierzęcia.

W art.7 ust.4 u.o.z. wskazano z kolei, iż w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychcza

Do należności z tytułu kosztów określonych w ust. 4 stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art.7 ust.4 u.o.z.).

"Ustawa o ochronie zwierząt nie pozostawia jakiejkolwiek swobody organowi w zakresie obciążenia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia, zwierzęcia, które zostało czasowo odebrane. Ustawodawca wręcz obliguje właściwy organ do wydania rozstrzygnięcia o kosztach transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia, w sytuacji gdy zwierzę traktowane było w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z., co spowodowało jego czasowe odebranie. Innymi słowy, jeżeli decyzja o odebraniu zwierząt jest ostateczna i wykonalna to organ administracji ma obowiązek orzec o obciążeniu kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia - dotychczasowego właściciela lub opiekuna tego zwierzęcia." – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 148/21.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy przedstawia się następująco:

3.1. W dniu [...] października 2017 r. Wójt, wykonując własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. o czasowym odebraniu zwierząt należących do Skarżącej, dokonał ich odebrania faktycznego, przekazując psy sześciu wyspecjalizowanym podmiotom, z którymi w tym samym dniu zawarł w imieniu Gminy stosowne umowy zlecenia.

3.2. We w/w umowach zlecenia Zleceniobiorcy zobowiązali się w szczególności do:

(-) odłowienia, przyjęcia i opiekowania się przyjętymi psami do czasu wydania orzeczenia sądowego o przepadku zwierząt (§ 1 pkt 1 umów),

(-) zaczipowania lub oznaczenia zwierząt przy odbiorze, stworzenia listy zwierząt i protokołu z odbioru zwierząt oraz dokonania tych czynności w obecności lekarza weterynarii (§ 1 pkt 2 umów),

(-) starannego i rzetelnego prowadzenia fundacji dla bezdomnych psów (§ 1 pkt 3 umów),

(-) opieki nad psami, w tym: a) zapewnienia właściwych warunków bytowych zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami prawa, b) zapewnienia opieki weterynaryjnej, c) leczenia psów, d) sterylizacji suk/kastracji samców (§ 1 pkt 4 umów).

Kwestię wynagrodzenia Zleceniobiorców za wykonanie umów uregulowano w następujący sposób: (-) określono maksymalną łączną kwotę wynagrodzenia (§2 pkt 1 umów), (-) ustalono stawkę za przyjęcie jednego psa (tj. samca i samicy) do schroniska (§2 pkt 2 umów), przyjmując dwa różne warianty tej stawki, tj.: 1) [...] zł (w odniesieniu do czterech Zleceniobiorców), 2) [...] zł (w odniesieniu do dwóch Zleceniobiorców).

Przytoczony sposób skonstruowania umów łączących Gminę ze Zleceniobiorcami upoważnia do stwierdzenia, że w umowach tych zastrzeżono ryczałtową stawkę wynagrodzenia (naliczaną od przyjęcia jednego zwierzęcia), w zamian za które to wynagrodzenie każdy ze Zleceniobiorców zobowiązał się do zapewnienia przejętym zwierzętom szeroko rozumianej opieki do czasu wydania orzeczenia sądowego o przepadku zwierząt. W umowach tych nie zastrzeżono zatem kosztorysowego sposobu rozliczania wynagrodzenia Zleceniobiorców, przewidującego jego wypłatę np. w odstępach miesięcznych po uprzednim przedstawieniu Gminie specyfikacji wykonanych w tym okresie czynności, związanych ze sprawowaniem opieki nad przejętymi zwierzętami. Istota zawartych umów polegała zatem na tym, iż wyłącznie w zamian za ryczałtową stawkę od jednego przejętego zwierzęcia, wypłaconą Zleceniobiorcy z góry stawał się on zobowiązany do zapewnienia zwierzęciu opieki przez cały okres trwania umowy, którego koniec - co istotne - nie był określony terminem (tj. ścisłą datą) a zdarzeniem przyszłym (tj. wydaniem orzeczenia sądowego o przepadku zwierząt).

Oczywistym jest w tej sytuacji, iż czas trwania zawartych umów, a tym samym czas, w którym Zleceniobiorcy byli zobowiązani do zapewnienia opieki przejętym zwierzętom, nie był możliwy do ustalenia w dacie zawierania umów. Co do zasady zatem otrzymany przez Zleceniobiorcę ryczałt mógł rodzić po jego stronie, w zależności od daty wydania wskazanego w umowie orzeczenia sądowego, obowiązki w wymiarze np. tylko kilkumiesięcznym ale równie dobrze mógł zobowiązywać Zleceniobiorcę do działania w okresie kilku lat. Okres trwania zobowiązań umownych Zleceniobiorców ma zatem zasadnicze znaczenie dla oceny generalnego zarzutu skargi, iż zastrzeżone w umowach wynagrodzenie nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości kosztów, o których mowa w art.7 ust.4 u.o.z., którymi Skarżąca miałaby być obciążona, albowiem wynagrodzenie to w żaden sposób nie odzwierciedla tych kosztów.

Odnotować w tym kontekście należy, co następuje: (-) przewidziane w umowach jako data ich wygaśnięcia zdarzenie w postaci wydania przez sąd powszechny prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, rozstrzygającego o przepadku zwierząt czasowo odebranych Skarżącej na podstawie decyzji Wójta, nastąpiło w dniu [...] listopada 2020 r. a zatem dopiero po upływie ponad 37 miesięcy od dnia umieszczenia zwierząt w schroniskach prowadzonych przez Zleceniobiorców ([...] października 2017 r.), (-) odniesienie skorygowanej przez SKO na korzyść Skarżącej (tj. obniżonej o ponad 36% w stosunku do kwoty konsekwentnie przyjmowanej przez Wójta) ogólnej kwoty wypłaconych przez Gminę wynagrodzeń, podlegającej uwzględnieniu w kontekście art.7 ust.4 u.o.z., tj. kwoty [...] zł do okresu trwania umów (37 miesięcy) oraz liczby przejętych zwierząt ([...]) prowadzi do wniosku, że w istocie Zleceniobiorcy otrzymali wynagrodzenie wynoszące średnio [...] zł za psa miesięcznie. Nie zmienia znacząco obrazu rzeczy zawężenie obliczeń do grupy tych czterech Zleceniobiorców, którzy otrzymali od Gminy wyższą stawkę ryczałtową za przyjęcie jednego psa, tj. stawkę [...] zł. Miesięczna kwota wynagrodzenia, należna od jednego psa wynosi w tej sytuacji [...] zł ([...] zł : 37 miesięcy). Powyższe szacunki upoważniają do stwierdzenia, iż miesięczne wynagrodzenie, uzyskane przez Zleceniobiorców od Gminy, mogło de facto nie pokrywać nawet kosztów wyżywienia zwierzęcia w tym okresie (por. ogólnodostępne informacje zamieszczone na temat kosztów utrzymania zwierząt w schroniskach, zamieszczone np. na stronie internetowej Schroniska w [...], prowadzonego przez Fundację [...] "[...]" - [...]).

Mając na uwadze w/w zestawienie okresu trwania umów zawartych przez Gminę ze Zleceniobiorcami z kwotami ryczałtowego wynagrodzenia wypłaconymi Zleceniobiorcom z tego tytułu, stwierdzić należy, iż przyjęcie przez organy obu instancji łącznej kwoty tych wynagrodzeń (z uwzględnieniem jej daleko idącej redukcji, dokonanej przez SKO) jako podstawy do ustalenia kosztów transportu, utrzymania i niezbędnego leczenia odebranych zwierząt, obciążających Skarżącą, na zasadzie art.7 ust.4 u.o.z., jako byłego właściciela tych zwierząt, było uprawnione. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje bowiem przekonujących podstaw do przyjęcia, iż wypłacone wynagrodzenie mogło przekraczać wartość uzasadnionych kosztów, jakie obiektywnie rzecz ujmując należało ponieść w związku ze sprawowaniem zleconej opieki nad zwierzętami w okresie obowiązywania umów. Odnotować należy, iż pomimo generalnego kwestionowania samej dopuszczalności opierania rozliczeń, o których mowa w art.7 ust.4 u.o.z., o wynagrodzenie dla podmiotu sprawującego opiekę nad zwierzęciem czasowo odebranym właścicielowi lub opiekunowi, ustalone ryczałtowo, Skarżąca nie podjęła starań celem wykazania, iż wynagrodzenia wypłacone w niniejszej sprawie nie znajdowały pokrycia w rzeczywistych kosztach opieki nad zwierzętami.

3.3. Kategorycznego podkreślenia wymaga, iż ustawa o ochronie zwierząt przewiduje pełną finansową odpowiedzialność właściciela lub opiekuna zwierzęcia, które zostało mu czasowo odebrane, za koszty poniesione w celu zapewnienia zwierzęciu niezbędnej opieki w tym okresie. Wyrazem obowiązywania tej zasady jest ustanowiona w art.7 ust.4 u.o.z. instytucja obciążenia dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia. Co do zasady zatem ustawa nie przyjęła rozwiązania, iż koszty zapewnienia opieki zwierzęciu czasowo odebranemu ponosi gmina, zwalniając z tego obowiązku właściciela lub opiekuna zwierzęcia. Wynika stąd, iż jeżeli koszty te zostały przez gminę faktycznie poniesione (tj. gmina, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zleciła opiekę nad odebranymi zwierzętami podmiotom zewnętrznym), to finansowanie to ma mieć charakter wyłącznie tymczasowy a instytucja z art.7 ust.4 u.o.z. ma umożliwiać gminie odzyskanie od właściciela lub opiekuna zwierzęcia publicznych środków, wyłożonych na zapewnienie w/w opieki

Odnotować należy, iż ustawa nie zawiera jakichkolwiek uregulowań, uszczegóławiających sposób ustalania na potrzeby art.7 ust.4 u.o.z. kosztów transportu, utrzymania i niezbędnego leczenia odebranego zwierzęcia. Ustawodawca nie zdecydował się także np. na określenie maksymalnych stawek poszczególnych rodzajów w/w kosztów, jakimi można obciążyć dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia.

Nie można w tym kontekście zaprzeczyć generalnemu stanowisku skargi, nawiązującemu do stanowiska odwołań Skarżącej od kolejnych decyzji Wójta, iż co do zasady optymalną metodą ustalania kosztów czasowego odebrania zwierzęcia (w zakresie przewidzianym w art.7 ust.4 u.o.z.) jest metoda kosztorysowa, polegająca na prostym zsumowaniu wszystkich szczegółowo udokumentowanych wydatków na usługi i produkty, jakie okazały się niezbędne dla zapewnienia zwierzęciu odpowiedniej opieki w tym czasie. Stosowanie tej metody pociąga za sobą konieczność poczynienia przez organ szczegółowych ustaleń na okoliczność rodzaju, ilości i cen w/w usług i produktów z zakresu transportu, utrzymania i leczenia zwierzęcia. W rezultacie obciążenie dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia kosztami, o których mowa w art.7 ust.4 u.o.z., następowałoby ściśle tylko w takim zakresie, jaki znajdowałby pokrycie we w/w specyfikacji kosztów faktycznie poniesionych.

Nie negując w żadnym zakresie słuszności postulatu dokonywania przedmiotowych rozliczeń kosztów w sposób wskazany powyżej, tj. w oparciu o szczegółowe rozliczenia kosztów szczegółowych, przedstawiane organowi przez podmioty, którym zlecono czasową opiekę nad zwierzętami, nie można jednakże całkowicie wykluczyć, mając na uwadze wspomniany już brak w przepisach u.o.z. uregulowań, wskazujących kosztorysowy sposób rozliczania kosztów jako obligatoryjny, dopuszczalności oparcia rozliczeń przewidzianych w art.7 ust.4 u.o.z. o ustalone w stosownych umowach ryczałtowe kwoty, jakie gmina wypłaciła podmiotom, którym powierzyła opiekę nad zwierzętami (co do zasady kwota taka, wypłacana przez gminę jednorazowo, miałaby w założeniu pokrywać zarówno należne zleceniobiorcy wynagrodzenie sensu stricto, jak też koszty usług oraz produktów, niezbędnych do zapewnieniu zwierzęciu opieki, z których zleceniobiorca nie składa następnie szczegółowego sprawozdania) w sytuacji, w której ze stanu faktycznego sprawy wynika w sposób niewątpliwy, iż kwota tak wypłaconego przez organ wynagrodzenia w oczywisty sposób nie przekroczyła kwoty możliwych do oszacowania samych uzasadnionych kosztów transportu, utrzymania i niezbędnego leczenia odebranego zwierzęcia, o których mowa w art.7 ust.4 u.o.z. Sytuacja tego rodzaju miała miejsce w niniejszej sprawie, w której, jak wcześniej wykazano, wypłacone zleceniobiorcom wynagrodzenia nie przekroczyły (o ile nie były niższe) kosztów samego wyżywienia przejętych zwierząt w okresie obowiązywania umów.

4. Jak już wcześniej wskazano, wydanie na zasadach określonych w art.7 ust.4 u.o.z. decyzji obciążającej byłego właściciela lub opiekuna wszystkimi kosztami transportu, utrzymania i niezbędnego leczenia zwierzęcia odebranego czasowo, jest obowiązkiem nie zaś jedynie fakultatywnym uprawnieniem wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Ustawa nie zawiera przy tym upoważnienia dla organu do miarkowania tych kosztów, tj. obciążania właściciela lub opiekuna tylko częścią ustalonych kosztów z uwagi np. na trudną sytuację finansową zobowiązanego.

Jednocześnie u.o.z. nie zawiera żadnych własnych regulacji, umożliwiających przyznanie dotychczasowemu właścicielowi lub opiekunowi zwierzęcia, już obciążonemu kosztami na zasadzie art.7 ust.4 u.o.z. (chodzi zatem o sytuację, w której wydano już ostateczną decyzję, obciążającą właściciela lub opiekuna zwierzęcia całością kosztów) ewentualnych ulg w spłacie tych zobowiązań na rzecz gminy, która środki te tymczasowo wyłożyła (odroczenie terminu płatności, rozłożenie zapłaty na raty, czy też umorzenie należności). Uznać w tej sytuacji należy, iż stosowanie tego rodzaju ulg jest dopuszczalne wyłącznie na zasadach ogólnych.

Odnotowując powyższe, Sąd nie przesądza w niniejszym postępowaniu, czy do wierzytelności gminy, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art.7 ust.4 u.o.z., obciążającej wskazanymi tam kosztami (wyłożonymi uprzednio przez gminę) byłego właściciela, czy też opiekuna zwierzęcia, które zostało czasowo odebrane, znajdują zastosowanie zasady przyznawania ulg, przewidziane w dziale III rozdziale 7a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U.2021, poz.1540), czy też w art.59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.2021, poz. 305). Skarżąca winna zatem rozważyć ewentualność zwrócenia się do Gminy o to, aby w stosownym trybie przeprowadziła odrębne postępowanie w przedmiocie udzielenia Skarżącej ulg w spłacie ustalonych kosztów (w tym w szczególności, aby Gmina oceniła podstawy do umorzenia należności w całości lub części).

Wskazując na powyższe, Sąd nie przesądza w żadnym zakresie wyniku takiego postępowania.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a