Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5388/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 27 ust. 1 i 2, par. 9, zał. nr 3
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 553/16 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. R. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 553/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014r., w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, oddalił skargę.

Sąd I instancji rozstrzygał, biorąc pod uwagę następujący stan sprawy.

I

Wnioskiem z [...] maja 2013 r. M. R. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z/s w S. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (w skrócie: płatność PRŚ) na rok 2013. Wniosek obejmował Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne: wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) o powierzchni 18,20 ha.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Kierownik BP ARiMR przyznał beneficjentce płatności PRŚ na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 28.512 zł. Wyjaśnił, że w wyniku kontroli administracyjnej i przeprowadzonej w dniu 2 sierpnia 2013r. kontroli na miejscu, po dokonaniu kompensacji powierzchni działek rolnych z płatności PRŚ wykluczono powierzchnię 0,16 ha. Ponadto, skoro podczas kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowość obejmującą nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew na działce rolnej A (nieprawidłowość oznaczona kodem E7) w ramach wariantu 2.10 na płatność PRŚ nałożona została sankcja 100% do powierzchni działki rolnej A, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm., dalej: rozporządzenie PRŚ 2009).

Po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z [...] kwietnia 2014r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (w skrócie: Dyrektor LOR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ ten stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia oraz wysokości środków finansowych przyznanych stronie miały wyniki kontroli w toku której inspektorzy terenowi ustalili m.in., że na działce rolnej A nie jest utrzymywana minimalna obsada drzew i krzewów zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009 (tj. 125 szt./ha). Organ powołując się na § 9 ust 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia PRŚ 2009 określającego warunki, jakie musi spełniać materiał nasadzeniowy w przypadku realizacji zobowiązania rolno środowiskowego w ramach wariantu 2.10. w przypadku działki rolnej A, przyjął, że tylko 201 szt. drzewek odpowiadało tymże wymogom. Natomiast pozostałe drzewka na działce rolnej A, tj. 80 szt. drzewek niekwalifikujących się (drzewka wyraźnie poniżej 80 cm) oraz 15 szt. drzewek uschniętych, nie spełniły ww. wymogów, a tym samym drzewka te nie zostały wzięte pod uwagę przy określeniu obsady drzewek kwalifikujących się zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia PRŚ 2009.

Kierując się do treścią § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 i załącznika nr 7 do tego rozporządzenia, organ II instancji wskazał, że w przypadku działki rolnej A należy zastosować 100% zmniejszenie płatności, albowiem nie tylko nie została zachowana na niej minimalna obsada drzew na 1 ha użytków rolnych, ale też stwierdzona obsada drzew nie mieści się w dozwolonej tolerancji wynoszącej 5% wymaganej obsady.

Dyrektor ARiMR także zauważył, że sposób oceny wagi stwierdzonej niezgodności został uregulowany w § 30 ust. 1-3 rozporządzenia PRŚ 2009, a wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności określa § 31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2009. Jednakże, jego zdaniem, przepisy te odnoszą się do stwierdzonych niezgodności, w zakresie podstawowych wymagań, o których mowa w § 3 rozporządzenia PRŚ 2009. Natomiast w niniejszej sprawie stwierdzono uchybienie dotyczące nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów, a ten przypadek został uregulowany przepisami § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2009, które odnoszą się do uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, a przepisy rozporządzenia PRŚ 2009 nie przewidują żadnych odstępstw od tych uregulowań.

Organ odwoławczy stwierdził też, że ewentualnie wystąpienie siły wyższej nie miałoby znaczenia dla ustalenia, czy spełnione zostały warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, natomiast może mieć wpływ na zwolnienie producenta rolnego z obowiązku zwrotu środków pomocowych już wypłaconych w ramach wniosków złożonych za lata ubiegłe, co czyni się w odrębnym postępowaniu.

II

Powyższą decyzję M. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i wyrokiem z 7 sierpnia 2014r., sygn. II SA/Go 395/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji zauważył, że organ prawidłowo ustalił, iż uchybienie dotyczące nieutrzymania przez skarżącą minimalnej obsady drzew lub krzewów podlega regulacji § 27 ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2009.

Organy zaś, jak przyjął, nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, błędnie uznając, że załącznik nr 3 rozporządzenia PRŚ 2009 r., w którym określono minimalną obsadę jabłoni domowej nie należy do wymogów podstawowych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009.

Sąd uznał, że odesłanie z § 32 rozporządzenia PRŚ 2009 do przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest pojęciem bardzo szerokim. Obejmuje bowiem wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych, w którego zakres wchodzi również ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013 r., poz. 173).

Jak wskazuje treść art. 28c tej ustawy w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor LOR ARiMR, zaskarżając wyrok w całości.

W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 kwietnia 2016r. sygn. II GSK 2553/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

NSA stwierdził, iż spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli ustaleń dotyczących obsady jabłonią domową działek wnioskodawczyni w kontekście sposobu rozumienia przez organ uregulowań określających charakter norm ustalających minimalną obsadę jabłoni – czy jest to wymóg podstawowy, czy też inny przypadek zasad przydzielania pomocy.

Dokonując analizy treści przepisów prawa w tym § 3 pkt 1, § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 i art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 NSA zauważył, że § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 dopuszcza możliwość uznania przypadków za drobną niezgodność jedynie w odniesieniu do podstawowych wymagań wskazanych w przepisach tego aktu. W ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm.), w art. 2 zdefiniowano "wymóg" (pkt 4) i "normę" (pkt 7). Wymóg oznacza wymóg w rozumieniu art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1122/2009, co w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarządzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 w ramach danego aktu i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie. Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 przypadki drobnej niezgodności odnosi do podstawowych wymagań. Ponadto pojęcie niezgodności według art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.) stanowi, że przez niezgodność należy rozumieć niezgodność w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1122/2009 czyli wszelką niezgodność z wymogami oraz normami.

Dlatego przepis ten nie może być, zdaniem NSA stosowany w przypadku uchybienia wymogom dla poszczególnych pakietów i wariantów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009. W przypadku wystąpienia tych uchybień zastosowanie ma § 27 rozporządzenia PRŚ 2009. Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność.

Zdaniem NSA nie było podstaw do traktowania naruszenia w postaci braku minimalnej obsady jabłoniami jako naruszenia podstawowego wymogu (wymagania) stanowiącego niezgodność, a w konsekwencji oceny jej charakteru – czy np. jest drobna. Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2016 r., złożonym w toku ponownego postępowania, skarżąca wskazała, że porównanie regulacji krajowej zawartej w rozporządzeniu PRŚ 2009 tj. rozporządzeniu wykonawczym rangi podstawowej z regulacją wspólnotową – rozporządzeniem 1122/2009, prowadzi do wniosku, że w prawie krajowym, odmiennie niż w prawie wspólnotowym, ustanowiono sankcję bardziej restrykcyjną i tym samym nadmiernie restrykcyjną w stosunku do wagi uchybienia wymagania utrzymania minimalnej obsady drzew w danym roku, za który wnioskowana jest płatność. Zdaniem skarżącej wykładnia i sposób stosowania prawa krajowego, według której nieprawidłowość w postaci nieutrzymania minimalnej obsady drzew lub krzewów bez względu na obiektywne i naturalne przyczyny wystąpienia nieprawidłowości, a także z pominięciem oceny wagi nieprawidłowości dla spełnienia celów wsparcia finansowego, pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia nr 1698/ 2005 oraz rozporządzenia nr 1122/2009.

III

Ponownie rozpoznając sprawę, opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że kierując się treścią art. 190 p.p.s.a związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie Sąd wyjaśnił, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowiła przede wszystkim okoliczność, czy stwierdzone podczas kontroli na działce rolnej A nieprawidłowości w postaci nieutrzymania przez skarżącą minimalnej obsady jabłoni domowej, pozwalają na zastosowanie w odniesieniu do tej działki 100% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.

W powyższym względzie zasadnicze znaczenie, jak podkreślił Sąd orzekający ma pogląd wyrażony w tym zakresie przez NSA w wyroku z 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2553/14, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia uchybienia polegającego na nieutrzymaniu przez wnioskodawcę minimalnej obsady jabłoni domowej, zastosowanie ma § 27 rozporządzenia PRŚ 2009. Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność.

Zdaniem Sądu orzekającego na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2553/14 i tym samym Sąd zobowiązany jest przyjąć wykładnię prawa tam przedstawioną. Sąd I instancji zauważył, że NSA nie wskazał na odmienności regulacji krajowej zawartej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z regulacją wspólnotową – rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009, a co za tym idzie odmienności tych nie nakazał badać. Niemniej jednak Sąd orzekający – wobec zarzutów w tym zakresie sformułowanych w piśmie skarżącej z [...] sierpnia 2016 r. – uznał, że nie można dopatrzeć się w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2009 r. naruszenia zasady proporcjonalności określonej w pkt 75 motywów rozporządzenia nr 1122/2009, które może wyrażać się procentowym ujęciem wielkości zmniejszenia w stosunku do liczby uchybień.

Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania przez organ treści § 27 rozporządzenia PRŚ 2009 Sąd I instancji zwrócił uwagę na szczególny charakter płatności rolnośrodowiskowych na tle systemu płatności rolnych, wskazując na przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE z 2005r. L 277) i implementowane do krajowego porządku prawnego w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173). Podkreślił, że ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem.

Jak wynika z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., stanowiącego wykonanie tej delegacji, płatność rolnośrodowiskowa była przyznawana rolnikowi, który m.in. realizował 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, a także na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pierwszym roku i w kolejnych latach uczestnictwa w programie, rolnik, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., zobowiązywał się do: 1) zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody; 2) prowadzenia na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestru działalności rolnośrodowiskowej; 3) przestrzegania innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Przy czym, stosownie do § 4 ust. 3, wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów określone zostały w załączniku nr 3 do rozporządzenia

Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia PRŚ 2009 w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (tj. pakietu Rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli: a) wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, (...), - w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego.

Wskazane w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) wymagania określone zostały w części B poz. II pkt 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U.2007.29.189 ze zm.).

Stosownie do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia PRŚ 2009, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

W myśl § 27 ust. 2 ww. rozporządzenia, wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Z tabeli stanowiącej ten załącznik wynika, że dla upraw sadowniczych i jagodowych "nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady)" skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności.

W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości determinowane jest spełnieniem przez rolnika warunku określonego w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a. Nawet przejściowe niezachowanie minimalnych wymagań dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, naprawione następnie poprzez dosadzenie jabłoni, stanowi naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia PRŚ 2009, bowiem skarżąca była zobowiązana do utrzymania w sposób ciągły minimalnej obsady drzew.

Zdaniem Sądu I instancji stan faktyczny nie budzi wątpliwości; w wyniku kontroli ujawniono niezachowanie minimalnej obsady jabłoni. Powyższego faktu nie podważała także skarżąca.

Odnosząc się do powołanych przez stronę skarżącą, a niezawinionych przez nią powodów uszczuplenia obsady drzew w postaci szkód łowieckich, Sąd I instancji podkreślił, iż przepisy normujące realizację programów rolnośrodowiskowych nie uzależniają odmowy, bądź pomniejszenia płatności od przyczyny braku minimalnej obsady drzew. Tym samym bez znaczenia jest powoływanie się przez skarżącą na okoliczność wystąpienia szkód łowieckich, które jako inne - nie dające się przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a mające wpływ na realizację zobowiązania i będące wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika - okoliczności, o jakich mowa w § 35 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. kwalifikują się do kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Jednakże powyższe okoliczności zastosowanie znajdują tylko do uchylenia się od odpowiedzialności przy zwrocie pomocy (już przyznanej).

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 Sąd I instancji wskazał, że przepis ten stanowi normę kompetencyjną dla państw członkowskich do uregulowania w krajowym porządku prawnym zasad i metod określania kwot, podlegających zwrotowi lub pomniejszeniu w przypadku programów rolnośrodowiskowych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji tych programów przez rolnika. Aktem określającym problematykę realizowania zobowiązań rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie PRŚ 2013 oraz, jak w przedmiotowej sprawie, rozporządzenie PRŚ 2009.

IV

Skargę kasacyjną wniosła M. R.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 — 2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, art. 249 TWE i art. 2 Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej) - przez zastosowanie przepisów prawa polskiego, które są niezgodne z prawem wspólnotowym i w konsekwencji przyjęcie, że sankcja 100% zmniejszenia pomocy do danej działki rolnej na podstawie nieprawidłowości — nieutrzymania minimalnej obsady drzew nie narusza zasady proporcjonalności.

Skarżąca uzasadniając zarzut kasacyjny niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym poprzez sprzeczność prawa krajowego z zasadą proporcjonalności oraz z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego wskazała, że obniżki (zmniejszenia) i wykluczenia stanowione przez Państwa Członkowskie zawsze powinny uwzględniać zasadę proporcjonalności i szczególne problemy związane z naturalnymi przyczynami, kiedy chodzi o nieprawidłowości polegające — jak w niniejszej sprawie — na niespełnieniu dodatkowego kryterium (obowiązku) tj. wykraczającego poza normy i wymogi czyli dodatkowego zobowiązania do utrzymania minimalnej obsady drzew owocowych na hektar powierzchni uprawnionej do płatności.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie pozbawienie płatności do danej działki rolnej z powodu niedochowania tego dodatkowego wymagania i bez uwzględnienia naturalnych, obiektywnych i niezawinionych przez rolnika przyczyn powstania uchybienia stoi w sprzeczności z celami i wymaganiami określonymi w rozporządzeniu wspólnotowym.

Wykładnia i sposób stosowania prawa krajowego, według których nieprawidłowość w postaci nieutrzymania minimalnej obsady drzew lub krzewów bez względu na obiektywne i naturalne przyczyny wystąpienia nieprawidłowości, a także z pominięciem oceny wagi, jaką miała nieprawidłowość dla spełnienia celów wsparcia finansowego, pozostaje w sprzeczności z przepisami Rozporządzenia nr 1698/2005 oraz Rozporządzenia nr 1122/2009.

To z kolei w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 249 TWE i art. 2 Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej powoduje niewłaściwe zastosowanie przez organy przepisów prawa krajowego, które są niezgodne z prawem wspólnotowym.

Zdaniem skarżącej sankcja administracyjna ustanowiona w załączniku nr 7 do rozporządzenia PRŚ 2009 jest niezgodna z wymaganiami ustanowionymi w Rozporządzeniu nr 1698/2005 oraz w Rozporządzeniu nr 1122/2009 ( motyw 78 i 93 Preambuły Rozporządzenia )

W tej sytuacji, skarżąca podnosi, że - zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego - Sąd I instancji będąc sądem wspólnotowym powinien był odstąpić od zastosowania przepisów prawa krajowego ustanawiającego sankcję zmniejszenia o 100%, jednocześnie uznawszy za nieprawidłową zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w zakresie, w jakim organy zastosowały zmniejszenie płatności z powodu nieprawidłowości nieutrzymania minimalnej obsady.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2017r. skarżąca wniosła o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym w wyjaśnienie czy sprzeczne jest z motywami 28 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub motywami 78 i 93 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, a w szczególności z zasadą proporcjonalności uregulowanie krajowe, zgodnie z którym w przypadku przejściowego nieutrzymania minimalnej obsady drzew owocowych, bez uwzględnienia intencji zaniedbania, winy lub wyjątkowych okoliczności i przyczyn naturalnych powstania nieprawidłowości, nakłada sankcję 100% obniżki ( zmniejszenia ) pomocy do danej działki rolnej dotkniętej nieprawidłowością, a to z tytułu niedochowania zobowiązania do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów o kreślonych dla danego wariantu zobowiązania rolnośrodowiskowego, przez co obsada drzew została uzupełniona w tym samym roku w pierwszym możliwym terminie agrotechnicznym, przez co w następnych latach działka spełnia przesłanki przyznania po mocy ponieważ rolnik realizuje nadal zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z planem rolnośrodowiskowym.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Powyższe oznacza, że Sąd kasacyjny nie może zajmować się kwestiami, które nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( pkt 1 ) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie ( por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012r. sygn. akt I FSK 150/11 LEX nr 1218337). Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem jego błędnej wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też terminu występującego w jego treści.

Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 — 2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 249 TWE i art. 2 Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej) - przez zastosowanie przepisów prawa polskiego, które zdaniem skarżącego są niezgodne z prawem wspólnotowym i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że sankcja 100% zmniejszenia pomocy do danej działki rolnej na podstawie nieprawidłowości — nieutrzymania minimalnej obsady drzew nie narusza zasady proporcjonalności.

Odnosząc się do powyższego zarzutu w sposób opisany w zarzucie i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on niezasadny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skoro przepis ten nie był przez niego stosowany, a wydane w pierwszej instancji rozstrzygnięcie oparte zostało na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naruszenia natomiast tego przepisu autor skargi kasacyjnej nie podnosi. Niezależnie od powyższego za nietrafny, zdaniem NSA uznać należy też zarzut naruszenia § 27 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2009.33.262), bowiem nie można dopatrzeć się w tej krajowej regulacji prawnej naruszenia zasady proporcjonalności określonej w pkt 75 ( mylnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako pkt 78) i pkt 93 motywów rozporządzenia nr 1122/2009, które może wyrażać się procentowym ujęciem wielkości zmniejszenia w stosunku do liczby uchybień.

Również, zdaniem Sądu II instancji powyższej zasady nie narusza krajowe uregulowanie prawne w świetle motywu 28 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę będąc w myśl art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2016r. w sprawie sygn. II GSK 2554/14, w świetle której, w przypadku uchybienia polegającego na nieutrzymaniu przez rolnika minimalnej obsady drzew jabłoni domowej zastosowanie ma § 27 rozporządzenia PRŚ 2009.

Tego rodzaju uchybienia traktować należy bowiem, jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność. Tym samym NSA stwierdził brak podstaw do rozważania w/w uchybienia w kategoriach drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust 2 rozporządzenia Rady ( WE) nr 73/2009, gdyż uchybienie to nie stanowi naruszenia podstawowego wymogu ( wymagania ).

Sąd I instancji ponownie dokonując oceny legalności wydanej przez organ decyzji w kontekście stwierdzonej nieprawidłowości i zastosowanego § 27 rozporządzenia PRŚ 2009 zasadnie zatem zwrócił uwagę na szczególny charakter płatności rolnośrodowiskowych na tle systemu płatności rolnych, objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-1013, co wynika z treści art. 36 pkt a ppkt iv Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE z 2005r. L 277). Przepisy te implementowane do krajowego porządku prawnego zostały ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 173).

Ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem.

Jak wynika z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ z 2009 r., stanowiącego wykonanie tej delegacji, płatność rolnośrodowiskowa była przyznawana rolnikowi, który m.in. realizował 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, a także na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Stosownie do § 4 ust. 3, wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów określone zostały w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia RPŚ 2009 w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (tj. pakietu Rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli:

a) wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, (...), - w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego.

Stosownie do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia PRŚ 2009, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

W myśl § 27 ust. 2 ww. rozporządzenia, wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Z tabeli stanowiącej ten załącznik wynika, że dla upraw sadowniczych i jagodowych "nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady)" skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności.

W zobowiązaniu rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu mieści się, jak zasadnie wskazano, respektowanie przez ustawodawcę wymogu minimalnej obsady drzew, której wielkość dla jabłoni domowej ( jako wymóg dla wariantu 2.10) określono w załączniku 3 do rozporządzenia PRŚ 2009 na poziomie 125 sztuk/ha. W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości determinowane jest spełnieniem przez rolnika warunku określonego w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a. Natomiast niezachowanie minimalnej obsady skutkuje - stosownie do treści § 27 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia - zastosowaniem 100 % zmniejszenia płatności. Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w w/w § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy zmniejszenia płatności w danym roku. Konsekwencją powyższego może być, o ile nie zostaną wykazane nadzwyczajne, niezależne od rolnika okoliczności nierealizowania przez niego w danym roku podjętego zobowiązania - żądanie zwrotu ( odzyskanie ) płatności za lata ubiegłe. Zdaniem NSA wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie ocenił jako prawidłowe zastosowanie przez organy przepisów § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2009 poprzez nałożenie na skarżącą sankcji 100% zmniejszenia płatności do działki rolnej dotkniętej nieprawidłowością. Przepisy Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, na co skarżąca zasadnie zwraca uwagę określają podstawowe zasady wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, natomiast kwestie szczegółowe pozostawione są Komisji do regulacji w aktach wykonawczych wydanych w trybie tego rozporządzenia. Art. 7 Rozporządzenia nr 1698/2005 stanowi że państwa członkowskie odpowiadają za realizację programów rozwoju obszarów wiejskich na odpowiednim poziomie terytorialnym zgodnie z ich wewnętrznymi rozwiązaniami instytucjonalnymi oraz z tym rozporządzeniem.

Punkt 28 Preambuły Rozporządzenia Rady ( WE) nr 1698/2005 określa, że celem środka udzielającego wsparcia rolnikom biorącym udział we wspólnotowych lub krajowych systemach jakości żywności jest zapewnienie konsumentom gwarancji dotyczących jakości produktu lub stosowanego procesu produkcyjnego wynikającej z uczestnictwa rolników w takich systemach, uzyskanie wartości dodanej dla podstawowych produktów rolnych i zwiększenie możliwości rynkowych. Z tego względu, że uczestnictwo w takich systemach może powodować powstanie dodatkowych kosztów i obowiązków, które nie są w pełni rekompensowane przez rynek, rolnicy powinni być zachęcani do uczestnictwa w takich systemach.

Przepisy Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie nr 65/2011) tj. w szczególności art. 18 ust. 1 określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub/i zobowiązują Państwa Członkowskie do określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności czego wyrazem stały się przepisy krajowe wydane wskutek implementacji art.18 ust 2 rozporządzenia stanowiącego normę kompetencyjną skierowaną do państwa członkowskiego. Rozmiar niezgodności należy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym służyć miały niespełnione kryteria, zasięg zaś niezgodności zależy w szczególności od skutków jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są, jak już wyżej wskazano przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze PRŚ 2009. Porównanie regulacji krajowej zawartej w rozporządzeniu PRŚ 2009 tj. rozporządzeniu wykonawczym z regulacją wspólnotową prowadzi do wniosku, że w prawie krajowym, wbrew zarzutom skargi nie ustanowiono zmniejszenia, (obniżki ) nadmiernie dotkliwej w stosunku do wagi uchybienia co do wymagania utrzymania minimalnej obsady drzew w danym roku, za który wnioskowana jest płatność.

Rolnik, który nie spełnił wymagania w zakresie minimalnej obsady drzew określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009, w istocie nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie upraw sadowniczych, która to pomoc finansowa przysługuje do działek rolnych uprawianych jako sady w okresie podjętego pięcioletniego letniego zobowiązania. Minimalna obsada drzew ( z tolerancją 5%), którą rolnik podejmujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobowiązuje się utrzymać stanowi warunek przyznania pomocy, a tym samym jej niedotrzymanie uznać należy jako przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy. Pozbawienie płatności do danej działki rolnej z powodu niedochowania tego wymagania zgodne jest zatem z celami i wymaganiami określonymi w rozporządzeniu wspólnotowym bowiem wsparcie nie może zostać przyznane jeżeli rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Regulacja krajowa wyłączająca w całości pomoc finansową w danym roku, należną do działki rolnej dotkniętej nieprawidłowością (nieutrzymania minimalnej obsady) jest wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zgodna z celami i wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu nr 1698/2005. Utrzymanie minimalnej obsady drzew, jest bowiem jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.9 i 2.10. Natomiast stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadne jest również stanowisko skarżącej, że ww. regulacje krajowe poprzez dolegliwość sankcji ustanowionej w załączniku nr 7 do rozporządzenia PRŚ 2009 niezgodne są z wymaganiami ustanowionymi w rozporządzeniu Komisji ( WE ) nr 1122/2009 ( pkt 75 i 98 Preambuły).

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE ) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych określonych Rozporządzeniem Rady nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie jaki wynika z Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Motyw 75 preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczący zasad obniżek i zmniejszeń w zależności od wagi stwierdzonych niezgodności dotyczy zatem przypadków niezgodności w zakresie podstawowych wymagań. Zasady stosowania obniżek i zmniejszeń oraz wykluczeni w zależności od wagi niezgodności w zakresie podstawowych wymagań realizują przepisy krajowe rozporządzenia PRŚ 2009.

Natomiast motyw 93 Preambuły Rozporządzenia nr 1122/2009 określający, że obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie – mający swe rozwiniecie w przepisie art. 73 tego rozporządzenia, odpowiednio stosowany w sprawie wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – w sprawie nie ma zastosowania gdyż dotyczy nieprawidłowości wniosku o pomoc związanych z kryteriami kwalifikowalności. Nie znajduje zatem odniesienia do spełnienia wymogów w zakresie warunków przyznania pomocy wynikających z innych odpowiednich wymogów obowiązkowych wynikających ponad wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z uwagi na powyższe, w ocenie NSA naruszenie przez Sąd I instancji wskazanej normy § 27 ust 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez pryzmat art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 249 TWE i art. 2 Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej nie zostało skutecznie zakwestionowanie. Organy w sprawie niniejszej, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, będąc związany wyrokiem NSA, w niepodważonym stanie faktycznym, prawidłowo zastosowały zmniejszenie pomocy o 100% w sytuacji, gdy dochodzi do nieprawidłowości wynikającej z niespełnienie przez skarżącą wymogu zrealizowania na tej działce podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie uprawy sadowniczej, co do którego to zobowiązania warunkiem przyznania pomocy jest między innymi utrzymanie minimalnej obsady drzew.

Regulacje zawarte w Rozporządzeniu nr 1698/2005 oraz w Rozporządzeniu nr 1122/2009, w świetle których państwa ustanawiają obniżki i wykluczenia - nie stoją na przeszkodzie wykluczeniu z pomocy działki rolnej, na której nie jest realizowane podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Tym samym sankcja administracyjna ustanowiona w załączniku nr 7 do rozporządzenia PRŚ 2009 nie jest niezgodna z wymaganiami ustanowionymi w Rozporządzeniu Rady nr 1698/2005 jak i Rozporządzeniu Komisji nr 1122/2009, w zakresie ponadpodstawowych wymagań w ramach określonych pakietów i ich wariantów.

Interpretacja przepisu § 27 ust. 1 i 2 w związku z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia PRŚ 2009 dokonana przez organy Agencji i zaakceptowana przez Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie stoi w sprzeczności do zasady proporcjonalności, a tym samym nie narusza art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm. — poprzednio art. 249 TWE).

Na koniec odnosząc się do wniosku skarżącej o rozważenie wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, NSA wyjaśnia, że z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mających zastosowanie w sprawie niniejszej wskazanych przez skarżącego motywów preambuły Rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 oraz Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/200 w związku z uregulowaniem krajowym zawartym w § 27 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 200r. (Dz. U 2009.33. 262 ) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U 2009.33. 262 ) nie ma, stąd wniosek skarżącej zawarty w piśmie z 16 stycznia 2017r. uznać należy za niezasadny.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit b, w zw. z §14 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015r. poz. 1804, ze zm.).