Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3254/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1-3, art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
journal: M.P. 2015 poz 821 art. 4
law: Uchawała Nr 221 Rady Ministrów  z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 286/18 w sprawie ze skargi Gminy M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) w przedmiocie zmiany nazw ulic 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 286/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone przez Gminę M. zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) stycznia 2018 r. (...) w przedmiocie zmiany nazw ulic.

Sąd pierwszej instancji uznał zasadność skargi. Sąd ocenił legitymację skarżącej Gminy do skutecznego wniesienia skargi i nie podzielił stanowiska Wojewody, jakoby z art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publiczne j oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą dekomunizacyjną" wynikał brak dopuszczalności wniesienia w tej sprawie skargi przez Gminę.

Zgodnie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, który wszedł w życie w dniu 7 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę dekomunizacyjną, skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 przysługuje jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Regulacje te powtarzają, w odniesieniu do samorządu gminnego będącego jedną z form samorządu terytorialnego, art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1 należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów spraw zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Niezależnie od art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, treść art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98, opub. w Lex nr 35586 zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej wskazująca na pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego prawa do sądu prowadziłaby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu.

Dodatkowo Sąd wskazał na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 z późn. zm.) w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w pawie wewnętrznym.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 w terminie 3 miesięcy od dnia 2 września 2017 r.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej w skrócie jako IPN) potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgodził się z powołanym przez Wojewodę poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt IV SA/GI 781/17 (uchylonym przez NSA wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18) sprowadzającym się do uznania, że opinia ta nie ma charakteru zwykłego stanowiska w sprawie, lecz wiąże organ nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy lub dokonywania własnych ustaleń.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, nie zaś, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody.

Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalniał Wojewody od zbadania jej pod względem formalnym oraz zawartości merytorycznej, tj. czy opinia została wydana przez właściwy organ, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, czy opisuje lub analizuje lokalny kontekst historyczny oraz czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm.

Tymczasem organ nadzoru w niniejszej sprawie bez najmniejszych zastrzeżeń przyjął opinię IPN. Nie ustalił, czy formalnie spełnia ona warunki opinii Instytutu, tj. czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN.

Sąd wskazał również, że poruszaną opinię wydał dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa - komórki organizacyjnej Instytutu - a zgodnie z § 2 statutu IPN organami IPN są kolegium, dyrektor oddziału i prezes, który stosownie do § 8 w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. Wojewoda nie odniósł się również do merytorycznej zawartości opinii w odniesieniu do przedmiotowej ulicy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewoda nie dokonał żadnych własnych ustaleń czy nazwa ulicy (...) w M. stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił też, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenia z komunizmem.

Sąd pierwszej instancji podsumowując swoje rozważania stwierdził, że wydając kontrolowane zarządzenie zastępcze Wojewoda Wielkopolski naruszył art. 1 ust 1 ustawy dekomunizacyjnej dokonując niewłaściwej jego interpretacji i uznając, że w sytuacji, gdy nazwa ulicy, stanowiąca dzień i miesiąc, który może być kojarzony z różnymi wydarzeniami w historii miasta M., symbolizuje komunizm. W sprawie nie zaistniały podstawy – lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie – do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej i wydania zarządzenia zastępczego.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 2 i art. 165 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) i uchylenie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy Gminie M. nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i podtrzymywania tejże skargi, a zatem w sytuacji wystąpienia przyczyny bezprzedmiotowości postępowania sądowego;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną ich wykładnie, a w konsekwencji błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski skorzystał z kompetencji określonej w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej w sposób arbitralny przy jednoczesnym braku wyczerpującego i uwzględniającego fakty historyczne uzasadnienia dla tego rodzaju ingerencji w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest niewyczerpujące i tym samym zarządzenie to winno ulec uchyleniu;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej polegające na błędnej wykładni poprzez niezasadne przyjęcie, że opinia IPN nie stanowi dla organu nadzoru podstawy do wydania zarządzenia zastępczego;

4) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa (...) w miejscowości M. nie jest niezgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru;

5) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że organ nadzoru winien był przy wydawaniu zarządzenia zastępczego stosować ww. przepisy K.p.a. a poprzez ich naruszenie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie dokonał na jego podstawie ustalenia, że nazwa ulicy: (...) nie jest niezgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej;

6) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do bezpodstawnego uznania, że opinia IPN została wydana przez nieuprawniony podmiot (Dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa), jest zatem błędna pod względem formalnym, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do bezpodstawnej odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej tej opinii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej i w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez uznanie, że Gminie M. przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego wobec niedopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej, co miałoby wynikać z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej.

Zgodnie z art. 6c ustawy o dekomunizacji skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 2, art. 165 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje jedną z podstawowych zasad ustrojowych samorządu jaką jest zasada samodzielności. Gwarancją przestrzegania tej zasady, a także jej funkcjonowania w obrocie prawnym jest prawo do sądu przysługujące każdej jednostce samorządu w przypadku, gdy jakikolwiek podmiot podejmuje jakiekolwiek działania władcze skierowane wobec danej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP to samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to każdorazowe wkroczenie w wykonywanie takiego zadania przez inny podmiot musi pociągać za sobą prawo samorządu do sądowej ochrony przed taką ingerencją. Przyjęcie odmiennego założenia wprost skutkowałoby wprowadzeniem centralizacji administracji publicznej w miejsce decentralizacji wraz z uprawnieniem do przeniesienia danej sprawy do wykonywania na inny podmiot.

W związku z tym nie można uznać, że prokonstytucyjna wykładnia prawa przeprowadzona w tej sprawie przez Sąd pierwszej wykładni stanowi naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 165 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP trafnie uznając, za skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 Konstytucji RP nie jest uzasadniony już dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie pominęła jakiekolwiek uzasadnienie naruszenia tego przepisu przez Sąd. Zgodnie zaś z powoływanym już art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia podstawy kasacyjnej uniemożliwia ocenę, na czym miałoby polegać naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Z art. 2 Konstytucji RP wynika podstawowa zasada konstytucyjna jaką jest zasada demokratycznego państwa prawnego. W żadnym zakresie prawo do zaskarżenia zarządzenia zastępczego nie narusza tej zasady.

Potwierdza konstytucyjną zasadę sądowej ochrony samorządu także art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zgodnie z tym przepisem społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej jest zgodna z art. 11 ww. Karty, a strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła w skardze kasacyjnej, na czym miałaby polegać naruszenie art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

W związku z tym należy stwierdzić, że w tej sprawie obowiązujący od 7 stycznia 2018 r. art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie prowadził do uznania postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot zaskarżenia, a w jego następstwie także sprawa sądowoadministracyjna. W tej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie zastępcze będące aktem nadzoru nad samorządem i w okolicznościach tej sprawy zarządzenie to mogło zostać zaskarżone nawet wtedy, gdy datą jego wydania był dzień (...) stycznia 2018 r.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. Z przepisu tego wynika obowiązek zasięgnięcia przez organ nadzoru opinii IPN celem uzyskania stanowiska co do tego, czy nazwa danej ulicy potwierdza lub niepotwierdza zgodność nazwy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Stanowisko to ustawodawca nazwał opinią. Żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej nie stwierdza, że taka opinia wiąże organ, który o nią się zwrócił. Jeżeli ustawodawca chciał uzależnić od zgody IPN dokonanie zmiany nazwy ulicy, to wprost uregulował to w art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ww. ustawy stanowi niewiążące wojewodę stanowisko tego podmiotu. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że IPN na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, z późn. zm.) jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych (art. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie ww. ustawy). To jednak nie oznacza, że opinie tego podmiotu nie podlegają jakiejkolwiek ocenie. Każda opinia, zwłaszcza taka, która ma zawierać wiadomości specjalne mogące stać się podstawą do władczego rozstrzygnięcia, powinna być sporządzona poprawnie. Musi być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł w oparciu o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia winna być także weryfikowalna, a więc umożliwić prześledzenia toku wywodu (myśli) w niej zawartego. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana data stanowi symbol komunizmu lub propaguje komunizm musi przede wszystkim zawierać analizę z której wynika owo symbolizowanie lub propagowanie.

Zasadnym są zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej, w okolicznościach tej sprawy, wykładni art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i błędne przyjęcie, że nazwa ulicy (...) w miejscowości M. nie podlega hipotezie normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Jak wynika z akt sprawy w miejscowości M. nadano nazwę ulicy (...)i w okresie od (...) września 2016 r. do (...) września 2017 r. Rada Miejska w M. nie podjęła żadnej uchwały w przedmiocie zmiany lub określenia sposobu interpretacji wydarzenia, jakie miało miejsce w dniu (...) stycznia.

W takiej sytuacji organ nadzoru mógł zwrócić się o opinię do IPN celem uzyskania informacji co do tego, czy data ta symbolizuje lub propaguje ustrój totalitarny. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii IPN z (...) listopada 2017 r. wynika, że data ta upamiętnia wkroczenie Armii Czerwonej do miejscowości M. Wprawdzie opinia ta częściowo posługuje się ogólnikami, to jednak fakt wkroczenia w dniu (...) stycznia 1945 r. Armii Czerwonej do miejscowości M. został udokumentowany poprawnie.

Należy również przyjąć za Wojewodą Wielkopolskim, że skoro żadne inne wydarzenie nie dotyczy tej daty, to tym samym w sposób dopuszczalny zostało uzasadnione w zarządzeniu zastępczym z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...), że ta data stanowi symbolikę ustroju komunistycznego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że niezbędnym wymogiem uznania jakiejś daty za symbol komunizmu jest identyfikowanie danej daty przez mieszkańców jako symbolu komunizmu. Wprawdzie takie postrzeganie dat, wydarzeń czy osób jest istotne, ale nie może być ono postrzegane jako przesądzające.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i tego stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym data (...) stycznia w miejscowości M. stanowi upamiętnienie powołania Tymczasowego Komitetu Obywatelskiego tworzącego Tymczasowy Komitet Wykonawczy Zarządu Miasta M. oraz wybrania burmistrza M. i rozplakatowanie odezwy do mieszkańców miasta.

Przede wszystkim argumentacja ta nie pojawiła się w żadnej uchwale Rady Miejskiej w M., a tylko organ stanowiący ma kompetencje do nadawania nazw ulic (za wyjątkiem przypadków objętych ustawą dekomunizacyjną) i zmiany tych nazw. Tym samym gdyby to Rada Miejska w M. w drodze uchwały nadała np. nazwę ulicy (...) z uzasadnieniem dotyczącym argumentacji podnoszonej w skardze do Sądu pierwszej instancji, to wówczas miałoby to istotne znaczenie w sprawie. Ustawa dekomunizacyjna nakazała usuwanie nazw ulic symbolizujących lub propagujących komunizm, a to, czy dana nazwa lub data spełnia przesłankę symbolizowania lub propagowania może także wynikać z uzasadnienia uchwały w przedmiocie nadania lub zmiany nazwy ulicy. Wprawdzie uzasadnienie uchwały nie stanowi części obowiązującej aktu normatywnego, tym niemniej pozwala na ocenę przesłanek, jakimi kierował się organ nadając lub zmieniając nazwę.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie zasadnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W okolicznościach tej sprawy nazwa ulicy (...) symbolizowała ustrój totalitarny.

Usprawiedliwionymi są także zarzuty dotyczące błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że wydana w tej sprawie opinia nie została prawidłowo podpisana. Zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że zasady reprezentowania IPN regulowane są w załączniku do zarządzenia nr (...) Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i z treści tego zarządzenia wynika, że dyrektor Biura Upamiętnienia Walk i Męczeństwa wchodzi w skład centrali IPN i regulamin ten przewiduje działanie dyrektorów poszczególnych jednostek w imieniu IPN.

W związku z powyższym zasadnym jest także i ten zarzut skargi kasacyjnej, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, z późn. zm.) poprzez bezpodstawna odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej opinii IPN. Zgodnie z art. 233 § 1 K.p.c. sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Takiej oceny nie przeprowadził w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i niezasadnie podważył opinię IPN poprzez zanegowanie jej prawidłowości podpisania. Opinia ta, mimo częściowej ogólności zawartych w niej sformułowań, wskazuje na datę (...) stycznia w powiązaniu z miejscowością M. i wkroczeniem wojsk Armii Czerwonej.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) w sprawie nadania nazwy ulicy (...) położonej w miejscowości M. nazwy (...). Kontrolując zaskarżone zarządzenie zastępcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i nie nastąpiło naruszenie prawa przez Wojewodę. Tym samym skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.