Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 857/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1-3, art. 148b, art. 154
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 roku sprawy ze skarg M. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...]., po rozpatrzeniu odwołania M.L. i M.L. od decyzji Burmistrza P. z dnia [...], w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w P. przy ul. A nr 36, oznaczonej ewid. nr 4517/2, o powierzchni 0,3140 ha, spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie częściowego umorzenia opłaty adiacenckiej należnej od S. K., G.K. i W. K. (punkt IV decyzji) i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu l instancji, natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Jako podstawę prawną decyzji SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a.", art. 143 ust. 2, art. 144, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2014r., poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." oraz uchwały Rady Miejskiej w Pajęcznie Nr 27/IV/07 z dnia 2 marca 2007r. w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 2007 r., Nr 96, poz. 827) i uchwały Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 14 września 2010r., Nr 318/XXXVI/10, w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat przypadających Gminie Pajęczno lub jej jednostkom organizacyjnym należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja Podatkowa.

Powyższe decyzje zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w łodzi z dnia 23 maja 2014 roku w sprawie II SA/Łd 291/14, którym sąd uchylił decyzje ustalające opłatę adiacencką wobec wadliwego określenia sposobu zapłaty przez poszczególnych współwłaścicieli.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy powołaną wcześniej decyzją z [...] Burmistrz P. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 3.001,84 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr 4517/2 o powierzchni 0,3140 ha, wskutek stworzenia warunków podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i zobowiązał współwłaścicieli tej nieruchomości - M.L., M.L., S.K., G.K. oraz W. K. do wniesienia tej opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, stosownie do wielkości ich udziałów we współwłasności. Na poczet naliczonej S. K., G. K. oraz W. K. opłaty zaliczono kwoty wpłacone przez nich w wykonaniu zobowiązań wynikających z ostatecznej decyzji Burmistrza P. z dnia [...]. Organ orzekł także o częściowym umorzeniu opłaty adiacenckiej należnej od S. K., G. K. i W. K..

Decyzja organu I instancji została zaskarżona przez M.L. i M.L. w dwóch jednobrzmiących odwołaniach. Skarżący zarzucili organowi l instancji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez powierzchowne rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, tj. braku ustalenia, że w niniejszej sprawie uprawnienie organu w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej względem skarżących uległo przedawnieniu. Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie interesu skarżących i tym samy tworzenie niepewności co do obrotu prawnego w zakresie wydawanych decyzji i sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazali też, że uchylenie przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Łodzi poprzednich decyzji w tej sprawie nie było równoznaczne z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem takie rozstrzygnięcie nie zostało zawarte w sentencji, zatem nie było podstaw do dalszego prowadzenia rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ustaliło w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Pajęczna, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr 212/XXVI/05 z dnia 29 czerwca 2005r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 17 sierpnia 2005 r., Nr 257, poz. 2570) teren działki nr 4517/2 w części od strony ulicy A, położony jest w terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkaniowej i/lub funkcja usługowa jako funkcja podstawowa (symbol D.MS.16) oraz w pozostałej części przy ul. B położony jest w terenie usług jako funkcja podstawowa magazyny i składy jako funkcja uzupełniająca (symbol D.U.11). Dla tych terenów ustalono obowiązek podłączenia do systemu infrastruktury technicznej. Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów działka nr 4517/2 wykazana jest jako B - tereny mieszkaniowe i R - grunty orne. Nieruchomość położona jest w strefie śródmiejskiej miasta, w terenie zabudowy mieszkaniowej, w pobliżu obiektów użyteczności publicznej, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym z budynkiem gospodarczym, dojazd do nieruchomości odbywa się od ul. C.

Organ odwoławczy wskazał, że budowa i rozbudowa sieci kanalizacyjnej w ulicy C, ul. D i w ul. A w P.została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]., Nr 430/2009. W dniu 28 października 2010r. dokonano protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytku ww. kanalizacji sanitarnej. Gmina i Miasto P. w dniu 11 października 2010r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zakończeniu wyżej opisanej inwestycji, a organ ten, w terminie 21 dni od daty zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Tym samym w ocenie organu w dniu 2 listopada 2010r. została stworzona techniczna możliwość przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej.

Organ odwoławczy odwołał się do uzasadnienia wyroku sądu z 2 maja 2014 roku, zapadłego w niniejszej sprawie, w którym sąd wyraził pogląd, że niewątpliwie powstał obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej. Stworzono bowiem faktyczną możliwość podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Po drugie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, wynikający bezpośrednio z wybudowania kanalizacji sanitarnej.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji, w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego w dniu 5 listopada 2014r. został sporządzony nowy operat szacunkowy. Zakresem opracowania objęto ww. niezabudowaną nieruchomość gruntową, jako przedmiot prawa własności, według stanu przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej (stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości) i według cen stosowanych w obrocie nieruchomościami gruntowymi na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Dla określenia wartości rynkowej biegła zastosowała metodę korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Do analizy przyjęła 17 transakcji z aktów notarialnych zawartych w latach 2012-2014, których przedmiotem były niezabudowane nieruchomości gruntowe przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położone w P. i D. Cena średnia 1 m2 w próbce reprezentatywnej wyniosła 63,00 zł, a następnie została skorygowana współczynnikami za lokalizację ogólną, otoczenie i sąsiedztwo, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, przeznaczenie w planie miejscowym, powierzchnię i kształt działki oraz dojazd. Ostatecznie wartość 1 m2 wycenianego gruntu przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej biegła oszacowała na kwotę 63,98 zł (wartość całkowita – 200.897,20 zł), natomiast po zrealizowaniu inwestycji na 66,37 zł/m2 zł (wartość całkowita – 208.401,80 zł). Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o 2,39 zł na 1 m2 gruntu, a w stosunku do całkowitej powierzchni działki - o kwotę 7.504,60 zł (operat szacunkowy).

Przytaczając treść art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. organ ponownie odwołał się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania i przeznaczenia w nim terenu nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, nieruchomość podlega więc przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami dot. udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie mają przy tym znaczenia zapisy w rejestrze ewidencji gruntów .

Powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), organ II instancji stwierdził, że wiążąca jest dla niego wykładnia przepisu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2014r., sygn. akt: II SA/Łd 291/14. Oznacza to, wbrew stanowisku skarżących, iż nie stanowi podstawy do umorzenia niniejszego postępowania okoliczność, iż upłynął już termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n., bowiem termin ten nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem.

Zdaniem Kolegium prawidłowo także organ I instancji ustalił krąg zobowiązanych do uiszczenia przedmiotowej opłaty według stanu prawnego nieruchomości na dzień 2 listopada 2010r. Data odbioru inwestycji, której realizacja spowodowała zwiększenie wartości określonej nieruchomości, powinna więc decydować nie tylko o ziszczeniu się przesłanki do ustalenia opłaty, ale również o osobie zobowiązanej do jej wniesienia, bez względu na to, czy w momencie skonkretyzowania tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej, nieruchomość nadal pozostaje we własności dotychczasowego właściciela, czy też weszła do obrotu prawnego (np. została zbyta). Skoro w dniu stworzenia warunków do podłączenia działki nr 4517/2 do kanalizacji sanitarnej jej współwłaścicielami byli: M.L., M.L., G.K., S.K. i W. K. to są to podmioty, na których ciąży obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie, stosownie do wielkości ich udziałów we współwłasności.

Dalej organ odwoławczy przypomniał, że zasady odnoszące się do sposobu wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego regulują przepisy Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego: "rozporządzeniem". Operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Należy jednak podkreślić, że jednocześnie stanowi jedyny dopuszczalny przez prawo dowód określający wielkość wzrostu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej.

Powołując się na treść art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Kolegium stwierdziło, iż operat szacunkowy J. S. odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa - ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat został sporządzony rzetelnie, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości i obejmuje wszystkie czynności szacunkowe konieczne do prawidłowego określenia wartości nieruchomości. Zawiera szczegółowy opis nieruchomości wycenianej w zakresie jej stanu prawnego, przeznaczenia, rodzaju i charakteru, lokalizacji, sąsiedztwa, stanu i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej przed wybudowaniem kanalizacji i po jej wybudowaniu, stanu zagospodarowania otoczenia nieruchomości. Biegła dokonała prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru podejścia i metody wyceny nieruchomości oraz sposobu określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym określiła wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej między innymi w pasie drogi ul. C szacując wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej i po jego wybudowaniu, przyjmując ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, co odpowiada dyspozycji art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości określono według cen z listopada 2014r. z uwzględnieniem lokalizacji, przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową i usługową, dojazdu, powierzchni i kształtu działki oraz uzbrojenia terenu przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości prawidłowo biegła przyjęła ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, bo sprzedawane na lokalnym rynku (teren miasta P. i D.) i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Do porównań wykorzystano nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości - z okresu od lutego 2012r. do lipca 2014r. (Powszechne Krajowe Zasady Wyceny). Wyliczone przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia i po jego wybudowaniu zostały należycie udokumentowane, a określony w operacie szacunkowym wzrost wartości gruntu był wynikiem wyłącznie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, bowiem wartość współczynnika korygującego określonego dla stanu nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji uległa zmianie tylko w zakresie jednej cechy, tj. "dostępność uzbrojenia".

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przestawionego w operacie szacunkowym sposobu wyliczenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i dlatego opinię rzeczoznawcy majątkowego określającą wartości rynkową działki nr 4517/2 przed i po wybudowaniu kanalizacji uznało za wiarygodną i odpowiadającą prawu. Opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości nie podważył skutecznie również sam skarżący, nie przedstawiając Kolegium kontroperatu szacunkowego, a także nie zgłaszając wniosku o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. O przysługujących stronom w toku postępowania uprawnieniach procesowych współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości zostali prawidłowo pouczeni, a przede wszystkim organy obu instancji zapewniły stronom czynny udział w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom skarżących organ l instancji udzielał stronom postępowania wyczerpujących odpowiedzi na wszystkie zgłoszone wnioski i uwagi.

Organ odwoławczy stwierdził również, że decyzja organu I instancji wymagała uchylenia w zakresie orzeczenia o częściowym umorzeniu opłaty adiacenckiej należnej od S. K., G. K. i W. K.. Podstawę rozstrzygnięcia organu w tym zakresie stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 14 września 2010r., Nr 318/XXXVI/10 w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania (...) spłat przypadających Gminie Pajęczno (...) . Nie kwestionując ustaleń organu I instancji co do uiszczenia części opłaty adiacenckiej przez wyżej wymienionych współwłaścicieli organ odwoławczy podniósł, że w aktach brak wniosku zainteresowanych, co jest warunkiem umorzenia części opłaty.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyli w jednobrzmiących egzemplarzach M.L.(sygn. akt II SA/Łd 857/15) i M.L. (sygn. akt II SA/Łd 858/15), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 K.p.a. poprzez powierzchowne zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, tj. oparcie swojego rozstrzygnięcia na niepełnym i nieaktualnym materiale dowodowym, a także braku ustalenia, że w niniejszej sprawie uprawnienie organu w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej względem skarżących uległo przedawnieniu, mimo istnienia ku temu przesłanek;

b) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie interesu skarżących i tym samy tworzenie niepewności, co do obrotu prawnego w zakresie wydawanych decyzji ich kontroli i sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego;

c) art. 77 K.p.a. poprzez powierzchowne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w mniejszej sprawie, tj. oparcie swojego rozstrzygnięcia na niepełnym i nieaktualnym materiale dowodowym oraz braku ustalenia, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie uprawnienia organu do ustalenia opłaty adiacenckiej względem skarżących;

d) art. 107 K.p.a. poprzez powierzchowne zebranie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ I instancji;

e) art. 156 pkt 4 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w przypadku, gdy z okoliczności sprawy wynika, że zachodziły ku temu przesłanki, tj. decyzja organu I instancji została skierowano do osób, które nie są właścicielami nieruchomości, której dotyczy decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej;

f) art. 105 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie w przypadku, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż zachodziły przesłanki ku jego zastosowaniu w stosunku do skarżącego ze względu na przedawnienie uprawnienia organu do wydania decyzji.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię tj. przyjęcie, że wydanie przed upływem trzyletniego terminu - o jakim mowa art. 145 ust. 2 u.g.n. - decyzji organu pierwszej instancji następnie uchylonej przesądziło o zachowaniu tegoż terminu, co skutkowało przyjęciem przez organ odwoławczy, że uprawnienie organu I instancji do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie nie uległo przedawnieniu mimo zaistnienia ku temu przesłanek, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżących zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy oparł swe rozstrzygnięcia na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego. Nieaktualność tę skarżący wiążą ze skierowaniem obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej do osób, które w dacie wydawania decyzji nie są już właścicielami nieruchomości, to jest do S. K. i G. K.. Zdaniem skarżących w przypadku zbycia nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty przechodzi na nabywcę. Decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty adiacenckiej skierowana do byłego właściciela jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze podniesiono, że zgłoszone w toku postępowania zastrzeżenia M.L. do operatu zostały przez organ całkowicie pominięte, a miały one istotny wpływ na wycenę nieruchomości. Przede wszystkim operat szacunkowy nie zawiera żadnych informacji na temat posadowionej na działce linii średniego napięcia, która znacząco wpływa na wartość nieruchomości. Rzeczoznawca nie uwzględnił nadto faktycznego przeznaczenia gruntu.

Kwestią budzącą wątpliwości skarżących odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego jest również zastosowana przez autora metoda wyceny wartości nieruchomości. W pkt. 7, w ostatnim zdaniu (strona 8) autor wskazuje, że uwzględniając cel wyceny, podstawę prawną oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych dokonano określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu przedmiotowych nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej przy zastosowaniu podejścia porównawczego stosując metodę korygowania ceny średniej. W tymże punkcie rzeczoznawca przedstawił analizę przepisów prawa dotyczących materii związanej ze sporządzaniem operatów szacunkowych. Mimo to jednak zdaniem skarżących autor nie zastosował się do przytoczonych przez siebie wytycznych, a wynikających z regulacji ustawowych, ze względów opisanych powyżej, a nadto z uwagi na okoliczność, iż w treści operatu do porównania wskazane zostały nieruchomości poprzez wskazanie jedynie numeru działki, a nie konkretnego jej położenia (choćby nazwa ulicy), co uniemożliwiło skarżącym weryfikację nieruchomości branych pod uwagę przy obliczaniu wartości nieruchomości do nich należącej. Ponadto autor operatu nie wspomina nic na temat lokalizacji nieruchomości i wpływu na jej wartość znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie wieży zabytkowego kościoła, która zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może zostać zakryta budownictwem sąsiadującym ze względu na ochronę dziedzictwa historyczno-kulturowego. W żaden sposób autor nie ustosunkowuje się również do sąsiedztwa nieruchomości ze szpitalem oraz marketem Biedronka, których to lokalizacja ma znaczący wpływ na wartość nieruchomości.

Zdaniem skarżących uprawnienie organu do ustalenia opłaty adiacenckiej wygasło, gdyż pierwsza decyzja Burmistrza Gminy i Miasto P. oraz podtrzymująca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zostały uchylone, tym samym nie można mówić w tym przypadku o istnieniu jakiejkolwiek decyzji. Z kolei termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego. Dla zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem terminu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już ustawowy termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi, dodając, że wbrew twierdzeniom skargi, w aneksie do operatu szacunkowego z dnia 8 grudnia 2014r. rzeczoznawca prawidłowo wskazała jako właścicieli nieruchomości: S. K. i G.K. (udział 1/4), W. K. (udział 1/4) oraz M.L. i M. .L. (udział 1/2) - według stanu na dzień 2 listopada 2011r., tj. na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Okoliczność ta została przez biegłą opisana w ww. aneksie.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił o połączeniu spraw ze skarg M.L. i M.L. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 z. zm. dalej: p.p.s.a.), wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przy braku powyższych przesłanek sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję według przedstawionych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - Dział III Rozdział 7 "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". W myśl art. 144 ust. 1 ww. ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się natomiast budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy).

Stosownie do art. 145 ust. 1 i 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1-3 ustawy).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy na wstępie, ze stosownie do brzmienia art. 153 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarówno organy administracji jak i sąd są związane wyrażoną w ww. wyroku oceną prawną. Zatem kontrolując zaskarżone decyzje należy zweryfikować je ze wskazaniami zawartymi w wyroku sadu z dnia 23 maja 2014 roku w sprawie II SA/Łd 291/14.

Chybiony jest zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z powodu skierowania jej do osób nie będących właścicielami nieruchomości w dacie ustalania opłaty adiacenckiej. Kwestię tę przesądził już WSA w Łodzi w powołanym wyroku wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien ustalić dokładnie, kto był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Stanowisko to jest zresztą zgodne z ugruntowanym poglądem orzecznictwa.

Podobnie jest z zarzutem naruszenia art. 7, 77, 107 k.p.a., 154 u.g.n. kontekście nieuwzględnienia przez organy upływu terminu przedawnienia możliwości dochodzenia opłaty adiacenckiej. Jak wyjaśnił WSA w Łodzi (w sprawie II SA/Łd 291/14), nie doszło w sprawie do przedawnienia, bowiem decyzja organu I instancji została wydana przed upływem 3 lat od stworzenia możliwości przyłączenia spornej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Skoro bowiem w dniu 2 listopada 2010r. została stworzona techniczna możliwość przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej, a decyzja w pierwszej instancji została wydana w dniu 27 lipca 2011r. to oznacza z całą pewnością, że termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy został zachowany. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że termin trzyletni do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką obowiązuje wyłącznie organ I instancji (patrz uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 4/09 – dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wyraził również pogląd – wiążący przy ponownym rozpoznaniu sprawy i skargi - że nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego fakt, że upłynął już termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Termin ten nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji (wyrok uwzględniający skargę), nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Gd 634/08 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy trafnie określił datę początkową biegu przedawnienia, stosownie do dyspozycji art. 145 ust. 2 w zw. z art. 148b u.g.n. W rozumieniu art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie powinny być spełnione. Artykuł 54 Prawa budowlanego przewiduje, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę - a takim obiektem jest sieć kanalizacyjna - można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Pierwsza decyzja, ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu [...]. W świetle przytoczonego wcześniej wiążącego stanowiska sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie doszło zatem do przedawnienia roszczenia.

Należy stwierdzić też, że wadliwa jest informacja Burmistrza P., iż po wyroku WSA postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej zostało wszczęte ponownie. Konsekwencją uchylenia decyzji był powrót sprawy do ponownego rozpoznania, jednakże wyrok uchylający rozstrzygnięcia nie zamyka postępowania administracyjnego, ono toczy się dalej. Nie ma potrzeby ponownego wszczynania postępowania, skoro wyrok sądu niweczy skutek kończący procedowanie. Błąd ten nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonych decyzji.

Nie mają też racji skarżący, że wyrok sądu nie oznaczał przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wbrew zarzutom skarżących, takie właśnie znaczenie ma uchylenie zaskarżonych decyzji. Natomiast treść sentencji wyroku sądu administracyjnego wynika wprost z normy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., która stanowi "sąd uchyla w całości albo w części decyzję lub postanowienie..".

Jak wskazał to już sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Łd 291/14, prawidłowo organ ustalił przeznaczenie gruntu, odwołując się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie faktycznego sposobu użytkowania. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się w granicach aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo - usługową.

Nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące operatu. Autorka operatu prawidłowo zatem ustaliła wynikające z planu przeznaczenie spornej nieruchomości. Dla ustalenia wartości nieruchomości po przyłączeniu do sieci kanalizacyjnej nie ma znaczenia przebiegająca przez nieruchomość linia średniego napięcia. Skarżący nie wskazali, aby przebieg tego typu linii energetycznej mógł wpłynąć na określenie wartości nieruchomości w innym zakresie, niż przez określenie współczynników korygujących, uwzględniających poziom atrakcyjności nieruchomości, jej położenie. Należy pamiętać, że operat miał ustalić wpływ jednego tylko czynnika na zakres wzrostu wartości nieruchomości. Analogicznie nietrafne są zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez autorkę operatu i w konsekwencji prze organ takich elementów, jak sąsiedztwo wysokiej wieży kościoła, sklepu firmy Biedronka czy szpitala. Słusznie organ zauważa, że po pierwsze w operacie uwzględniono, iż wycenie podlega nieruchomość w zabudowie śródmiejskiej, w której sąsiedztwo takich obiektów nie jest niczym szczególnym, ustalenie jakości działki, jej cech istotnych wystarczająco odzwierciedla określenie właśnie owego miejsca położenia nieruchomości w centrum miasta. Po drugie, powyższe elementy są stałe, występują zarówno przed jak i po przyłączeniu nieruchomości do sieci. Istotny jest wpływ zmiany jednego tylko czynnika korygującego na wartość nieruchomości. Autorka uwzględniała w operacie położenie nieruchomości i jej cechy lokalizacyjne. Z tych względów trafnie organy przyjęły, że wzrost wartości nieruchomości został ustalony prawidłowo.

W związku z zarzutami dotyczącymi podejścia, jak i metody oszacowania nieruchomości należy podnieść, ze są to te elementy opinii, których wybór należy do biegłej i jej kompetencji. To autor operatu w sposób suwerenny decyduje o zastosowanym podejściu i metodzie szacowania nieruchomości. Z kolei wskazanie w operacie numerów ewidencyjnych działek, czy danych aktów notarialnych dotyczących badanych nieruchomości przyjmuje się za wystarczający dla umożliwienia stronom dokonanie weryfikacji badanych nieruchomości.

Reasumując, zarzuty skargi okazały się niezasadne, w większości stanowią one polemikę z poglądem wyrażonym w uprzednim wyroku tutejszego sądu, nie mogły zatem odnieść skutku z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Organ naprawił błąd poprzedniego rozstrzygnięcia, nakładając obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej na każdego ze współwłaścicieli nieruchomości na datę przyłączenia nieruchomości do sieci.

Z uwagi na powyższe, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB