Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 699/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 1 , ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi F. D. i E. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. w pozostałej części oddala skargę, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących F. D. i E. D. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta S. na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz.2351) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) odmówił wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości ul[...] w S. (dz. nr [...], obr. [...]), w celu wykonania prac przygotowawczych i robót budowlanych na działce nr [...] z obrębu [...] w S..

Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po złożeniu przez współwłaścicieli działki nr [...] z obrębu [...] w S. - E. i F. D. wniosku o wydanie na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiednich nieruchomości wynikającej z konieczności "skorzystania z pasa przejazdu pojazdów i przechodu ludzi (począwszy od bramy wjazdowej na teren nieruchomości do granic w linii prostej o długości 21,1 m i szerokości 4,75 m na okres 174 dni roboczych ujętych w załączonym harmonogramie prac w związku z:

- dowozem płyt poliwęglanowych (220 płyt o wymiarach 0,5 m x 3,05 m oraz 110 płyt o wymiarach 0,5 m x 1,4 m),

- przejazdem podnośnika koszowego do prowadzenia prac na wysokości,

- przejazdem wywrotek i wywozem gruzu,

- dowozem pozostałego sprzętu niezbędnego do wykonania prac objętych zgłoszeniem,

- przejściem pracowników" – w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych z dnia 6 kwietnia 2020 r., polegających na remoncie szklarni na terenie działki nr [...] z obrębu [...]. Dodatkowo we wniosku wymieniono prace polegające na wywiezieniu gruzu po kominie oraz pozostałości po remoncie szklani, a także instalację urządzeń fotowoltaicznych bez wskazania podstaw prawnych ich wykonania.

Powyższy wniosek oprócz sformułowania żądania wejścia na teren działki nr [...] z obrębu [...] zawierał również wniosek ewentualny obejmujący wejście na teren działek nr [...], [...] i [...] z tego samego obrębu – "sformułowany na wypadek odmowy uwzględnienia przez organ żądania głównego". Z uwagi na takie określenia żądania, organ wezwał stronę do jego sprecyzowania celem jednoznacznego ustalenia stron postępowania.

W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawcy wycofali żądanie ewentualne dotyczące wejścia na teren działek nr [...], [...] i [...].

Po weryfikacji wniosku i przedłożonych załączników organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że wnioskodawcy udokumentowali brak zgody, o której mowa w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie możliwości dostępu przez teren każdej z nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki nr [...].

Wobec treści art. 47 ust. 2 tej ustawy, w celu przeprowadzenia obiektywnej weryfikacji zasadności wniosku, organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w punktach od 1 do 6, z czego strony uzupełniły wniosek jedynie w zakresie punktów 5 i 6 i wniosły o zawieszenie postępowania. Postępowanie zostało zawieszone na okres od 16 lutego 2022 r. do 24 marca 2022 r. Uzupełnienie w zakresie pozostałych punktów od 1 do 4 zostało złożone wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Zobowiązanie wynikające z postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r. nie zostało jednak wypełnione w całości wobec czego organ w myśl art. 79a § 1 k.p.a. wskazał zawiadomieniem z dnia 24 marca 2022 r. przesłanki zależne od stron, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania zawiadomienia oraz poinformował o możliwych skutkach braku ich spełnienia.

Uzupełnienie wniosku w powyższym zakresie zostało złożone w dniu 4 kwietnia 2022 r.

W ocenie organu, przedstawiony harmonogram prac w istotny sposób ingeruje w prawa właścicieli działki nr [...], znacząco ograniczając na okres blisko pół roku (faktycznie 2/3 roku – wliczając dni wolne od pracy) możliwość dotychczasowego i ewentualnego planowania korzystania z części jej terenu. Organ zaznaczył, że wnioskodawcy tak naprawdę nie wykazali konieczności wnioskowanego sposobu dostępu do działki nr [...] akurat przez teren działki nr [...], poza podkreśleniem własnych korzyści z takiego rozwiązania. Dodał, że usunięcie zlokalizowanych na terenie działki nr [...] wiaty i części ogrodzenia, nosi znamiona rozbiórki, przekraczającej granice niezbędnej potrzeby. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawnego upoważnienia do kwestionowania rodzaju i potrzeby legalnie istniejącego zagospodarowania nieruchomości, ani ingerowania w jego części składowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. D. i F. D. podnieśli zarzut naruszenia:

1. art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez niewydanie decyzji zezwalającej stronie na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, mimo, że strona wykazała w sprawie spełnienie wszystkich przesłanek obligujących organ do wydania decyzji pozytywnej na podstawie wskazanego przepisu,

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy i kompletny stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że wnioskowany dostęp do działki nr [...] nie powinien odbywać się przez teren działki sąsiedniej o nr [...].

Zdaniem stron, art. 47 ustawy Prawo budowlane w literalnym jego brzmieniu stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedni. Zatem przesłanką "niezbędności" wynikającą z ustawy jest to, że roboty budowlane konieczne do wykonania na działce inwestora nie mogą być wykonane bez skorzystania z nieruchomości sąsiedniej. Warunkiem ustawowym niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej nie jest natomiast okoliczność, że roboty budowlane konieczne do wykonania przez inwestora, muszą być prowadzone z nieruchomości sąsiedniej.

Wojewoda, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S..

Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 47 ustawy Prawo budowlane, stosowany jest, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Wojewoda przytoczył treść art. 47 ust. 2 tej ustawy i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, gdy nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości.

Organ zaznaczył, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie jest przejazd i przejście przez teren nieruchomości sąsiedniej dz. nr [...] przy ul. [...] w S., celem jak wskazał inwestor dokonania robót budowlanych z terenu własnej działki nr [...] (dotyczących remontu szklarni i montażu ogniw fotowoltaicznych). Wobec tego – zdaniem Wojewody – nie zachodzi konieczność korzystania z nieruchomości sąsiedniej, o której mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. W sytuacji braku możliwości dostania się na teren własnej nieruchomości, inwestor powinien wystąpić na drogę sądową celem uzyskania służebności przechodu i przejazdu przez teren sąsiedni. Nie jest rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyganie w kwestiach cywilnych i umożliwianie właścicielowi działki dostanie się do niej.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, E. D. i F. D., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

1. art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, jak również brak pouczenia strony o takiej możliwości, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a tym samym uznanie za udowodnione, że nie zachodzą podstawy do zezwolenia stronie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej pomimo tego, że strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych na tę okoliczność dowodów,

2. art. 11 k.p.a. i art. 8 § k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej lakoniczne uzasadnienie podstaw rozstrzygnięcia, a tym samym niewyjaśnienie skarżącym zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy rozstrzygnięciu, co stanowi naruszenie zasady przekonywania oraz zasady zaufania do władzy publicznej,

3. art. 15 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przez organ własnej oceny stanowiska organu I instancji oraz brak odniesienia się do argumentacji strony podniesionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i nieprzedstawienie dokonanych ustaleń faktycznych, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,

4. art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego pomimo tego, że ustalenie zasadności niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej wymagało wiadomości specjalnych,

5. art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu oględzin przedmiotowych nieruchomości (z udziałem biegłego) pomimo tego, że potrzeba dokonania oględzin wynikała z charakteru sprawy i dokonanie tej czynności pozwoliłoby ustalić organowi prawidłowy stan faktyczny, tj. że istnieje obiektywna potrzeba uzyskania przez stronę możliwości wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej,

6. art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie stron postępowania, co umożliwiłoby ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy i pozwoliłoby organowi stwierdzić zasadność wniosku strony o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej,

7. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ faktów, które uznał z udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a tym samym wydanie decyzji niezawierającej prawidłowego uzasadnienia fatycznego i prawnego,

8. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie nienałożenie obowiązku przeprowadzenia takiego postępowania przez organ I instancji pomimo tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ I instancji nie przeprowadził dowodów celem wyjaśnienia wątpliwości,

9. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. pomimo, że w sprawie wystąpiły podstawy do zmiany tej decyzji, a z pewnością wystąpiły podstawy do uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na to, że organ ten nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił kwestii mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

10. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a tym samym nieustalenie w sposób prawidłowy i kompletny stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że:

a) nie zachodzi konieczność korzystania z nieruchomości sąsiedniej,

b) wnioskowany dostęp do działki nr [...] nie powinien odbywać się przez teren działki sąsiedniej o nr [...],

c) wnioskodawcy nie wykazali, że wejście na teren działki sąsiedniej jest im potrzebne do wykonania prac budowlanych,

d) potrzeba uzyskania uprawnienia do wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej przez strony możliwy jest wyłącznie na drodze cywilnej poprzez uzyskanie służebności przechodu i przejazdu,

II. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 47 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że przepisy te nie umożliwiają wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej polegające na przechodzie i przejeździe przez tę nieruchomość pomimo tego, że wykładnia językowa nie pozwala na takie odkodowanie treści tego przepisu, a wykładnia funkcjonalna wręcz nakazuje taką interpretację treści wskazanych przepisów, a tym samym wydanie błędnej decyzji pomimo, że strona wykazała w sprawie spełnienie wszystkich przesłanek obligujących organ do wydania decyzji pozytywnej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty od pełnomocnictwa.

Strony wniosły ponadto o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego oraz przeprowadzeniu oględzin nieruchomości z udziałem biegłego, jak również przesłuchaniu stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie chociaż nie wszystkie argumenty w niej podnoszone są trafne.

Kontroli Sądu podlega decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2022 r., odmawiającą wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości położonej na działce nr [...] przy ul[...] w S., w celu wywozu gruzu pozostałego po rozbiórce komina, transportu materiałów budowlanych, rusztowań, ludzi i sprzętu budowlanego oraz instalacji ogniw fotowoltaicznych oraz remontu istniejącej szklarni na terenie działki nr [...] z obrębu [...] w S..

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, powodem odmowy wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości należącej do M. M. i R. M. było to, że harmonogram prac w istotny sposób ingeruje w prawa właścicieli działki nr [...], znacząco ograniczając na okres blisko pół roku możliwość dotychczasowego i ewentualnie planowanego korzystania z części jej terenu, a udostępnienie w celu realizacji tych prac wnioskowanego przejazdu i przechodu przez teren tej działki wymuszałoby również nadmierną ingerencję w istniejące zagospodarowanie jej terenu i prawo własności.

Zdaniem tego organu, w celu realizacji wymienionych we wniosku robót budowlanych, z których żadne nie będą wykonywane z terenu działki nr [...], wnioskodawcy domagają się umożliwienia przejazdu i przechodu przez teren tej działki przez okres 174 dni roboczych, mimo, że zgodnie z treścią przedłożonego harmonogramu prac, wyznaczony teren komunikacyjny ma zostać wykorzystany do przejazdu tyko przez 40 dni. Dodatkowo, usunięcie zlokalizowanych na terenie działki nr [...] wiaty i części ogrodzenia, nosi znamiona rozbiórki przekraczającej granice niezbędnej potrzeby.

Ponadto, u podstaw braku możliwości wykonania prac przygotowawczych nie leży konieczność i niezbędność wejścia na teren działki nr [...], ale brak usankcjonowania prawnie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej.

Rozpoznając odwołanie stron od decyzji Prezydenta Miasta S., Wojewoda w istocie do powyższej argumentacji nie odniósł się, przyjmując, że co do zasady art. 47 ustawy Prawo budowlane dotyczy wyłącznie sytuacji gdy obiekty, na których mają być wykonane prace znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie żadne prace nie mają być wykonywane z nieruchomości sąsiedniej zatem, w ocenie Wojewody, nie ma do nich zastosowania art. 47 ustawy Prawo budowalne.

W ocenie Sądu, powyższy pogląd Wojewody nie jest trafny.

W myśl art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

Natomiast zgodnie z art. 47 ust. 2 tej ustawy, w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Zdaniem Sądu, z cytowanych wyżej przepisów nie wynika, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych nie może wiązać się jedynie z przewiezieniem materiałów czy sprzętu niezbędnego do ich wykonania, nie zaś z samym wykonaniem robót budowlanych. Przepis art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, a zatem jeżeli do wykonania tych prac lub robót konieczne jest np. dostarczenie materiałów czy sprzętu o znacznych gabarytach, które nie mogą być przewiezione drogą, z której inwestor korzystał dotychczas, może okazać się konieczne wejście – przejazd – przez teren tejże nieruchomości.

Wobec tego, sam fakt, że roboty budowlane nie muszą być wykonywane z terenu sąsiedniej nieruchomości nie oznacza, że nie ma w tym wypadku zastosowania omawiany przepis.

Z uwagi na powyższe, oceniając zasadność wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, organ powinien zbadać: po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu i czy starania te okazały się bezskuteczne; a po drugie, czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest konieczne i niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. W konsekwencji, dopiero łączne spełnienie obu warunków umożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji z zakreśleniem czasowych ram wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Jeżeli jeden z warunków nie zostanie spełniony, organ powinien wydać decyzję odmowną. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do kwestionowania ani rodzaju planowanych robót budowlanych ani potrzeby ich przeprowadzenia. Powyższe twierdzenia znajdują potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 542/18 oraz z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 135/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 204 r., sygn. akt II SA/Lu 269/4; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 stycznia 204 r., sygn. akt II SA/Op 305/11; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 726/10 oraz z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1135/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 707/07).

W niniejszej sprawie organ I instancji omawiane kwestie analizował, a swoje stanowisko w tym zakresie przedstawił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. jednakże organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżących od tej decyzji w istocie do argumentacji w niej przedstawionej nie odniósł się. Podobnie w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżących we wspomnianym odwołaniu.

Tymczasem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Tak więc organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Odwołanie bowiem przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Becka, 9 wydanie, str. 618-620).

Organ odwoławczy uznając, że w sprawie nie ma zastosowania art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie dokonał własnych ustaleń, nie ocenił argumentacji organu I instancji ani nie ustosunkował się do żądań strony.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd, bez oceny pozostałych zarzutów skargi, doszedł do przekonania, że decyzja dotknięta jest wadą powodującą konieczność jej uchylenia. Rolą Sądu nie jest bowiem czynienie ustaleń faktycznych za organ, lecz ocena poczynionych przez organ ustaleń. Sąd nie może zastępować organu.

W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wypowiedział się przede wszystkim, czy zakres i rodzaj prac wskazany przez wnioskodawców uzasadnia konieczność wejścia czy chociażby przejazdu przez nieruchomość sąsiednią (czy ewentualnie mogą oni stosować dotychczasowy sposób dojazdu do działki nr [...]).

Jak słusznie zauważyli skarżący, organ II instancji nie rozpatrzył w sposób wystarczający materiału dowodowego i nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji nie sposób jednak zgodzić się ze stronami, że w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu "do wydania decyzji w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego oraz przeprowadzeniu oględzin nieruchomości z udziałem biegłego, jak również po przesłuchaniu stron postępowania".

Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia jest możliwe jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo wówczas gdy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, sami skarżący na takie podstawy zresztą nie wskazują. Natomiast zaistniałe w sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego spowodowało, że organ (przyjmując brak możliwości zastosowania w tym wypadku art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) nie dokonał niezbędnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy ustaleń. Zachodzi zatem nie tylko przypadek, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ale także w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skoro zatem w sprawie nie dokonano istotnych dla jej rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, to nie sposób w chwili obecnej przesądzić, że po ich dokonaniu z pewnością zajdą podstawy do wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej – czego oczekują skarżący.

Odnosząc się do wskazywanej przez skarżących potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz oględzin nieruchomości z udziałem biegłego należy zaznaczyć, że na tym etapie postępowania, wobec wskazanych wyżej uchybień, rozstrzyganie o konieczności przeprowadzania tychże dowodów byłoby co najmniej przedwczesne.

Z tego względu, skarga w części żądania zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości okazała się niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu (punkt II wyroku).

Natomiast mając na uwadze pozostałe naruszenia przepisów prawa, o których mowa powyżej, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto (w punkcie III wyroku) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń, a następnie oceny stanu faktycznego, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek skarżących, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się organ (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).