Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1231/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 22, art. 37 ust. 2, 3 i 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 147 § 1 w zw. z art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 14 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wykazu kąpielisk na terenie miasta P. oraz sezonu kąpielowego w roku 2019 I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 5, § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały oraz załącznika numer [...] do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 797,- (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania procesowego.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. sp.k. z s. w P. (dalej: spółka lub skarżąca) 7 sierpnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z 14 maja 2019 r. nr XI/159/VIII/2019 w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta Poznania oraz sezonu kąpielowego w roku 2019 (dalej: uchwała), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym kąpieliska Kaskada, w szczególności stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 5 i § 2 pkt 5 uchwały oraz załącznika nr 5 do uchwały – ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Skarżąca wniosła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o dopuszczenie dowodów z treści dokumentów i wydruków wymienionych w skardze na okoliczności w niej wskazane.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: P.w.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) przez podjęcie uchwały w zakresie dotyczącym kąpieliska Kaskada na podstawie wniosku o utworzenie kąpieliska niespełniającego wymogów z art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. poprzez niedołączenia do wniosku o utworzenie ww. kąpieliska zgody skarżącej jako właściciela przyległych działek nr [...] i [...], a co za tym idzie podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem prawa, w sposób naruszający interes prawny i uprawnienia skarżącej, w szczególności jej prawo własności ww. działek.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że skarżąca jest właścicielem działek nr [...] i [...], z którymi – a także z działkami nr [...] i nr [...] (będącymi własnością Miasta P.) – sąsiaduje bezpośrednio obszar kąpieliska Kaskada. Z dokumentacji zebranej przed podjęciem uchwały wynika zaś, że uzyskano zgodę na utworzenie kąpieliska jedynie przez właściciela działek nr [...] oraz [...], brak jest zaś zgody skarżącej jako właściciela działek nr [...] i [...] – co narusza ww. przepisy P.w. Skarżąca zakwestionowała stanowisko [...] Ośrodków Sportu i Rekreacji ([...]OSiR) jakoby działka nr [...] nie stanowiła terenu bezpośrednio przylegającego do Kąpieliska. Jej zdaniem Kąpielisko graniczy nie tylko działkami nr [...] i [...], ale także z działkami nr [...] i [...].

W odpowiedzi Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w uzasadnieniu dokumentów na okoliczności tam podane. Zdaniem organu po stronie skarżącej istnieje co najwyżej interes faktyczny, a nie prawny, który legitymowałby spółkę do wniesienia skargi. Twierdzenia skarżącej o wadliwości w procedurze podjęcia uchwały ze względu na brak uzyskania zgody właściciela działki sąsiadującej nie znajdują oparcia w art. 37 ust. 4 pkt 3 P.w. (uw. Sądu: omyłkowo: winno być art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w.), który wymaga dołączenia do wniosku o utworzenie kąpieliska zgody właściciela wód oraz właściciela gruntu przylegającego do kąpieliska. Właścicielem wód oraz właścicielem gruntu (plaży) o nr ewid. [...] przylegającego do kąpieliska jest Miasto Poznań, które wyraziło zgodę na organizację kąpieliska. Z definicji legalnych "kąpieliska" (art. 16 pkt 22 P.w.) oraz jednolitych części wód powierzchniowych (art. 16 pkt 20 lit. a P.w.) wynika bowiem, że kąpielisko Kaskada, utworzone w drodze uchwały, obejmuje wyłącznie wody powierzchniowe jeziora Kierskiego. Kąpielisko to w całości graniczy z dz. nr [...] poprzez linię brzegową o długości 50 m. Zatem do stworzenia Kąpieliska wymagana była wyłącznie zgoda właściciela działki nr [...] - Miasta P., a nie właściciela działek nr [...] i [...].

Postanowieniem z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 826/19 tutejszy Sąd odrzucił skargę spółki uznawszy, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 549/20 uchylił ww. postanowienie, przesądzając na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.), że skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały. Stwierdzono, iż umieszczenie w wykazie kąpielisk kąpieliska Kaskada na Jeziorze Kierskim w Poznaniu-Krzyżownikach, obejmującego 50 m linii brzegowej, wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącej spółce prawa własności znajdujących się w sąsiedztwie tego kąpieliska nieruchomości - działek nr [...] i [...], na których skarżąca prowadzi m.in. hotel i restaurację. Wiąże się to ze wzmożonym przechodzeniem osób korzystających z tego kąpieliska przez działki skarżącej i związanym z tym hałasem oraz pozostawianymi zanieczyszczeniami (odpadami), jak i ze zwiększonym negatywnym oddziaływaniem samego kąpieliska, związanym chociażby z hałasem emitowanym przez osoby na nim się znajdujące. Uwzględniono, że w zaskarżonej uchwale liczbę osób kąpiących się na terenie kąpieliska Kaskada określono na 300 osób, a w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy i pismach stron wskazuje się, że kąpielisko to nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Reasumując NSA zważył, że jeśli istnieje na gruncie art. 37 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 16 pkt 20 lit. a) i pkt 22 P.w. spór co do tego, czy była wymagana zgoda skarżącej spółki na utworzenie kąpieliska przez organizatora, to ta okoliczność świadczy o posiadaniu przez skarżącą legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w zakresie kąpieliska.

Tutejszy Sąd wyrokiem z 18 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1232/20 oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. wniesioną w niniejszej sprawie. Stwierdził, że istota sporu zawiera się w pytaniu, czy składając wniosek o umieszczenie kąpieliska Kaskada w wykazie objętym uchwałą, organizator tego kąpieliska winien uzyskać i dołączyć do wniosku także zgodę skarżącej. Sąd odwołał się do definicji legalnej "kąpieliska" (art. 16 pkt 22 P.w.) wskazując, że pojęcie to obejmuje wyłącznie teren wód powierzchniowych, bez terenów przylegających do linii brzegowej, takich jak np. teren plaży. Tym samym legalna definicja kąpieliska ma węższy zakres, niż jego definicja słownikowa (czyli znaczenie powszechne, potoczne), która swym zakresem obejmuje miejsce, teren, zespół urządzeń umożliwiający kąpanie się lub zabiegi hydroterapeutyczne. Sąd uznał, że na tle art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. prawnie relewantne jest legalne (art. 16 pkt 22 P.w.), a nie potoczne, znaczenie terminu kąpielisko. Gdy mowa więc w przepisie o "właścicielu gruntu przylegającego do kąpieliska" chodzi o właściciela gruntu przylegającego do "fragmentu wód powierzchniowych". Nie ma istotnego znaczenia, czy grunt pokryty wodami oraz grunt doń przyległy stanowią odrębne działki geodezyjne, czy składają się na jedną działkę, skoro w art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. nie mówi się o przylegających "działkach", tylko o przylegającym "gruncie". Podobnie irrelewantny jest status własnościowy tych gruntów – wszak przepis nie zastrzega, że chodzi tu o przylegające grunty należące do różnych właścicieli. Liczy się sam fakt "przylegania" danego (fragmentu) gruntu do (fragmentu) gruntu pokrytego wodami – czyli ich "stykania się", "graniczenia", "sąsiadowania" – zdeterminowany w praktyce przebiegiem linii brzegowej. W ocenie Sądu analiza map znajdujących się w aktach sprawy pokazuje, że działki stanowiące własność skarżącej (nr [...] i [...]) nie przylegają do kąpieliska Kaskada w powyższym rozumieniu, czyli nie graniczą bezpośrednio z odnośnym fragmentem wód powierzchniowych stanowiącym to kąpielisko. Oddziela je od kąpieliska "sucha" część działki nr [...], która przylega na całej długości linii brzegowej do kąpieliska (zajmującego inną część tej samej działki nr [...]). Jedynym zaś właścicielem działki nr [...] jest Miasto P. , a skarżąca nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości. Sąd zgodził się z organem, że do utworzenia kąpieliska Kaskada wymagana była wyłącznie zgoda właściciela działki nr [...], czyli Miasta P., a nie skarżącej – właściciela działek nr [...] i [...]. Wymagana zgoda została dołączona do wniosku o utworzenie Kąpieliska. W związku z tym Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 37 ust. 2 i ust. 5 pkt 3 P.w. Jako chybione uznał zaś powiązanie w skardze naruszenia tych przepisów z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazując, że do wydania aktu prawa miejscowego przepisów K.p.a. nie stosuje się.

Na skutek skargi kasacyjnej spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4291/21 uchylił zaskarżony ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd odwoławczy stwierdził, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena prawna wyrażona w postanowieniu NSA z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 549/20, w którym wskazano, że wynikające z zaskarżonej uchwały umieszczenie w wykazie kąpielisk kąpieliska Kaskada, obejmującego 50 m linii brzegowej, wpływa na sposób korzystania z przysługującego spółce prawa własności znajdujących się w sąsiedztwie tego kąpieliska nieruchomości działek, na których skarżąca prowadzi m.in. hotel i restaurację. Wiąże się to przede wszystkim ze wzmożonym przechodzeniem osób korzystających z tego kąpieliska przez działki spółki i związanym z tym m.in. hałasem oraz pozostawianymi zanieczyszczeniami (odpadami). Wiąże się to również ze zwiększonym negatywnym oddziaływaniem samego kąpieliska, związanym z hałasem emitowanym przez osoby na nim się znajdujące. W zaskarżonej uchwale liczbę osób kąpiących się na terenie kąpieliska określono na 300 osób. W dokumentach znajdujących się w aktach sprawy i pismach stron wskazuje się, że kąpielisko nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Przesądza to o istnieniu po stronie spółki interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały (art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 K.c.). W ocenie NSA wyrażonej w ww. postanowieniu spółka wykazała więc naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Pomimo powyższej oceny, NSA ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż Sąd I instancji w istocie uznał, że spółka nie dysponowała interesem prawnym, a tym bardziej nie doszło do jego naruszenia. Wynika to z dokonanej przez Sąd I instancji wykładni pojęcia kąpieliska zdefiniowanego w art. 16 pkt 22 P.w. W konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo, że dokonał oceny prawnej, która uzasadniała odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Stwierdzenie bowiem, że dany podmiot nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. lub, gdy ma interes prawny, ale nie został on naruszony przez podjęcie danego aktu prawa miejscowego, skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie powołanego przepisu. Natomiast oddalenie skargi możliwe jest jedynie, jeżeli wprawdzie doszło do naruszenia interesu prawnego strony, ale naruszenie to nie miało takiego charakteru, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie niezgodności z prawem danego aktu (uchwały lub zarządzenia). W związku z powyższym w ocenie NSA zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenie art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. zawężając pojęcie kąpieliska wyłącznie do wód powierzchniowych, na których to kąpielisko zostało wyznaczone, wyłączając jednocześnie interes prawny skarżącej, którego istnienie i naruszenie już prawomocnie przesądzono. Niezależnie bowiem od wykładni pojęcia kąpieliska i konieczności jego zawężenia do wód powierzchniowych lub rozszerzenia również na grunty do nich przylegające takie jak np. plaże, to w tej sprawie graficzne określenie kąpieliska Kaskada (zał. nr 5 do uchwały) uwzględnia również tereny wykraczające poza wody powierzchniowe. Przesądza to o naruszeniu interesu prawnego spółki, a odpowiedzi wymaga, czy naruszenie to stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do kąpieliska Kaskada (ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem).

NSA zobowiązał tutejszy Sąd, by ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz odniósł się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 5 w związku z art. 37 ust. 2 i 3 P.w., który sformułowano dopiero w skardze kasacyjnej i na obecnym etapie postępowania jest przedwczesny. Sąd I instancji nieprawidłowo stwierdził brak naruszenia interesu prawnego spółki, a więc kwestia prawidłowości zgłoszenia wodnoprawnego złożonego wraz z wnioskiem o ustanowienie kąpieliska nie była przedmiotem zaskarżonego wyroku, natomiast może być przedmiotem oceny przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Na rozprawie sądowej w dniu 23 lutego 2023 r. stawili się pełnomocnicy skarżącej i organu. Pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze oraz składanych w toku postępowania pismach, podkreślając, że w postanowieniu NSA z 29 maja 2020 r. na str. 8 znajduje się potwierdzenie, że do naruszenia interesu skarżącej doszło. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w pismach procesowych. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) postanowił dopuścić dowód z dokumentów dołączonych w formie załączników do skargi oraz odpowiedzi na skargę.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż Sąd rozpoznając sprawę na rozprawie uwzględnił żądanie skarżącej i organu przeprowadzenia dowodu z dołączonych do skargi i odpowiedzi na skargę dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zawarty w przepisie tym zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. III OSK 1054/21, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wziął pod uwagę, że przeprowadzenie dowodu z dołączonych tak do skargi, jak i odpowiedzi na skargę dokumentów (zwłaszcza zaskarżona uchwała wraz z jej zał. graf. nr [...], wypisy z ksiąg wieczystych KW nr [...], nr [...], nr [...], mapa z wyrysem terenu w okolicy kąpieliska Kaskada, wniosek [...] nr [...] o ustanowienie kąpieliska Kaskada z zał., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 2.08.2019 r.) przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie w żaden sposób nie przedłuży postępowania.

Stwierdzić należy, że kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność związania aktualnie orzekającego składu Sądu wykładnią przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanych w dwóch orzeczeniach – postanowieniu z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 549/20 oraz wyroku z 15 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4291/21. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia (por. wyrok NSA 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1360/20, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe wymagają przypomnienia zasadnicze tezy wydanych w sprawie, a powołanych wyżej wydanych w sprawie orzeczeń.

Po pierwsze NSA w postanowieniu z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 549/20 rozstrzygnął na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., iż skarżąca spółka jako właściciel działek nr [...] i [...] wykazała naruszenie jej interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie określenia wykazu kąpielisk na terenie miasta Poznania w roku 2019 odnośnie kąpieliska Kaskada na Jeziorze Kierskim w Poznaniu-Krzyżownikach.

Wymaga wtrącenia, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd II instancji uznał, iż umieszczenie w wykazie kąpielisk kąpieliska Kaskada na Jeziorze Kierskim w Poznaniu-Krzyżownikach, obejmującego 50 m linii brzegowej, wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącej spółce prawa własności znajdujących się w sąsiedztwie tego kąpieliska nieruchomości - działek nr [...] i [...], na których skarżąca prowadzi m.in. hotel i restaurację. Wiąże się to ze wzmożonym przechodzeniem osób korzystających z tego kąpieliska przez działki skarżącej i związanym z tym hałasem oraz pozostawianymi zanieczyszczeniami (odpadami) oraz ze zwiększonym negatywnym oddziaływaniem samego kąpieliska, związanym chociażby z hałasem emitowanym przez osoby na nim się znajdujące. NSA wziął również pod uwagę, że w zaskarżonej uchwale liczbę osób kąpiących się na terenie kąpieliska Kaskada określono na 300 osób, a w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy i pismach stron wskazuje się, że kąpielisko to nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wszystkie te okoliczności – jak uznał NSA – przesądzają nie tylko o istnieniu po stronie skarżącej spółki interesu prawnego, ale i o jego naruszeniu.

W związku z powyższym Sąd aktualnie badając sprawę wykluczył możliwość odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który to przepis określa, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. NSA w powołanym wyżej postanowieniu reasumując rozważania stwierdził bowiem, że jeśli istnieje na gruncie art. 37 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 16 pkt 20 lit. a) i pkt 22 P.w. spór co do tego, czy była wymagana zgoda skarżącej spółki na utworzenie kąpieliska przez organizatora, to ta okoliczność świadczy o posiadaniu przez skarżącą legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w zakresie kąpieliska.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki (regulacje § 1 ust. 1 pkt 5, § 2 pkt 5 dotyczące ujęcia w wykazie kąpielisk m. Poznania na 2019 r. kąpieliska Kaskada) przywołania wymagają materialnoprawne regulacje stanowiące podstawę jej podjęcia.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 P.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub na polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy. W myśl zaś art. 37 ust. 3 P.w. organizator kąpieliska do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego sezon kąpielowy, w którym kąpielisko ma być otwarte, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wniosek o umieszczenie w wykazie kąpielisk, o którym mowa w ust. 2, wydzielonego fragmentu wód powierzchniowych, na którym planuje utworzyć kąpielisko. Wniosek, o którym mowa w ust. 3, zawiera:

1) imię i nazwisko albo nazwę oraz adres organizatora;

2) nazwę i adres kąpieliska oraz opis granicy kąpieliska na aktualnej mapie topograficznej albo ortofotomapie lub wykaz współrzędnych punktów załamania granicy kąpieliska;

3) wskazanie długości linii brzegowej kąpieliska;

4) wskazanie przewidywanej maksymalnej liczby osób korzystających dziennie z kąpieliska;

5) wskazanie terminów otwarcia i zamknięcia kąpieliska;

6) opis infrastruktury kąpieliska, w tym urządzeń sanitarnych;

7) wskazanie sposobu gospodarki odpadami (art. 37 ust. 4 P.w.).

Jak stanowi zaś art. 37 ust. 5 P.w. do wniosku, o którym mowa w ust. 3, dołącza się:

1) kopię zgłoszenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 394 ust. 1 pkt 4, wraz z zaświadczeniem o niezgłoszeniu sprzeciwu, o którym mowa w art. 423 ust. 9;

2) informacje dotyczące planowanego kąpieliska:

a) aktualny profil wody w kąpielisku,

b) status kąpieliska w poprzednim sezonie kąpielowym (czynne, nieczynne) albo wzmianka, że wniosek dotyczy kąpieliska nowo utworzonego,

c) ocena jakości wody i klasyfikacja wody w kąpielisku w poprzednim sezonie kąpielowym, jeżeli wniosek dotyczy istniejącego kąpieliska,

d) udogodnienia i środki podjęte w celu promowania kąpieli;

3) zgodę właściciela wód oraz właściciela gruntu przylegającego do kąpieliska na utworzenie kąpieliska.

Na gruncie powołanych przepisów skarżąca spółka zarzuciła Radzie Miasta, że podjęła zaskarżoną uchwałę (w zakresie dotyczącym kąpieliska Kaskada w sezonie kąpielowym 2019 r.) z naruszeniem art. 37 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 P.w. na podstawie wniosku [...]OSiR o utworzenie tegoż kąpieliska, który nie spełniał wymogów art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. ze względu na niezałączenie doń zgody skarżącej spółki jako właściciela przyległych do kąpieliska działek nr [...] i [...] na jego utworzenie.

Organ zaś wskazując na określony w art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. wymóg dołączenia do wniosku o utworzenie kąpieliska zgody właściciela wód oraz właściciela gruntu przylegającego do kąpieliska, zważył, że właścicielem wód oraz właścicielem gruntu (plaży) o nr ewid. [...] przylegającego do kąpieliska jest Miasto Poznań, które wyraziło zgodę na organizację kąpieliska. Wskazano, że z legalnej definicji "kąpieliska" (art. 16 pkt 22 P.w.) oraz "jednolitych części wód powierzchniowych" (art. 16 pkt 20 lit. a P.w.) wynika, że kąpielisko Kaskada, utworzone w drodze zaskarżonej uchwały obejmuje wyłącznie wody powierzchniowe Jeziora Kierskiego. W związku z tym w całości graniczy ono z działką nr [...] poprzez linię brzegową o dł. 50 m i do jego utworzenia wymagana była wyłącznie zgoda właściciela działki nr [...] - Miasta Poznań, nie zaś właściciela działek nr [...] i [...] – tj. skarżącej spółki.

W świetle powyższego uznać należy, że rudymentarne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena prawidłowości wykładni pojęcia "kąpieliska". Pozwoli bowiem stwierdzić, czy grunty skarżącej (działki nr [...] i [...]) stanowią "grunty przylegające" do kąpieliska, a tym samym doprowadzi do przesądzenia, czy [...]OSiR jako organizator w 2019 r. kąpieliska Kaskada zobowiązany był dołączyć do wniosku o utworzenie tegoż kąpieliska zgodę skarżącej spółki.

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 15 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4291/21 NSA uznał, że Sąd I instancji błędnie zawęził pojęcie kąpieliska wyłącznie do wód powierzchniowych, na których to kąpielisko zostało wyznaczone, wyłączając jednocześnie interes prawny skarżącej, którego istnienie i naruszenie już prawomocnie przesądzono. NSA stwierdził, że niezależnie od wykładni pojęcia kąpieliska i konieczności jego zawężenia do wód powierzchniowych lub rozszerzenia również na grunty do nich przylegające takie jak np. plaże, to w niniejszej sprawie graficzne określenie kąpieliska Kaskada (zał. nr 5 do uchwały) uwzględnia również tereny wykraczające poza wody powierzchniowe. W rezultacie Sąd II instancji przyjął, że Sądowi I instancji ponownie rozpoznającemu sprawę pozostaje odnieść się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 5 w związku z art. 37 ust. 2 i 3 P.w.

Orzekając ponownie Sąd w niniejszym składzie uznaje, że z uwagi na okoliczność, że w zaskarżonej uchwale kąpielisko Kaskada zostało ujęte nie stricte jako wody powierzchniowe działki [...], lecz rozszerzono je na grunty tejże działki ewidencyjnej przylegające do wód powierzchniowych (zał. nr 5 - s. 22 I tomu akt sądowych), organizator kąpieliska ([...]OSiR) zobowiązany był na podstawie art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. dołączyć do wniosku o utworzenie przedmiotowego kąpieliska zgodę właścicieli gruntów przyległych - skarżącej spółki jako właściciela działek nr [...] i [...]. Poza sporem jest bowiem, że działki ewid. nr [...] i [...] stanowią grunty przylegające do działki ewid. nr [...] (por. zał. graficzne – k. 34, 115 i k. 121 I tomu akt sądowych), a tym samym – wedle powołanej wyżej wiążącej w niniejszej sprawie wykładni przepisów art. 37 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 16 pkt 22 P.w. –stanowią również grunty przylegające do kąpieliska Kaskada.

W konsekwencji, w ocenie Sądu podjęcie przedmiotowej uchwały w zakresie dotyczącym kąpieliska Kaskada na podstawie wniosku [...]OSiR o utworzenie tegoż kąpieliska bez dołączenia zgody skarżącej jako właściciela przyległego gruntu (działek nr [...] i [...]) zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 37 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 P.w. W sytuacji bowiem niekompletności wniosku o utworzenie kąpieliska przepisy art. 37 ust. 6 i 7 P.w. zobowiązują wójta, burmistrza lub prezydenta miasta aby wezwał do jego uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, a w przypadku braku uzupełnienia wniosku w powołanym terminie pozostawia się go bez rozpatrzenia. Niedopuszczalne jest więc ujęcie w wykazie kąpielisk kąpieliska, odnośnie którego wniosek o jego utworzenie na dany rok jest niekompletny. Skoro przepis art. 37 ust. 5 P.w. wyraźnie określa, że do wniosku, o którym mowa w ust. 3 dołącza się m.in. (pkt 5) zgodę właściciela wód oraz właściciela gruntu przylegającego do kąpieliska na utworzenie kąpieliska, to niedołączenie takiej zgody, stanowi przeszkodę formalną do ujęcia danego projektowanego kąpieliska w wykazie kąpielisk.

Sąd biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 37 ust. 2 P.w. uchwała w przedmiocie wykazu kąpielisk jest aktem prawa miejscowego, rozważył na gruncie art. 147 P.p.s.a., czy istnieją przesłanki do stwierdzenia w omawianym zakresie nieważności przepisów § 1 ust. 1 pkt 5, § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały i jej załącznika nr 5.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W doktrynie wskazuje się i pogląd ten należy podzielić, że treść art. 91 ust. 4 u.s.g. uzasadnia przyjęcie, że w razie ustalenia przez sąd administracyjny, że naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę, a w wypadku gminy również zarządzenie, jest "nieistotne", uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 P.p.s.a. będzie polegać na orzeczeniu o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, opubl.: Lex/el 2021). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się w judykaturze sądów administracyjnych uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Chodzi o takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 765/21, dostępny - jak wyżej).

W okolicznościach niniejszej sprawie należy po pierwsze stwierdzić, że żaden przepis szczególny nie wyłącza stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie określenia wykazu kąpielisk na terenie gminy. Po wtóre, wobec uznania, zgodnie z wykładnią art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. w zw. z art. 16 pkt 22 P.w. dokonaną przez NSA, że graficzne określenie kąpieliska Kaskada uwzględnia również tereny wykraczające poza wody powierzchniowe, a w konsekwencji, że [...]OSiR przed złożeniem wniosku, o którym mowa w art. 37 ust. 3 P.w., winien był uzyskać zgodę skarżącej spółki jako właściciela gruntów przylegających do wspomnianego kąpieliska, stwierdzić należy, że brak takiej zgody jest wyraźnie sprzeczne z normą zawartą w art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. W rezultacie podjęcie uchwały określającej wykaz kąpielisk na terenie miasta Poznania w 2019 r. w zakresie kąpieliska Kaskada narusza postanowienia art. 37 ust. 2 P.w.

Zgoda właściciela gruntu przylegającego do kąpieliska, o której mowa w art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w. jest w okolicznościach niniejszej sprawy tym bardziej istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, że [...]OSiR zwrócił o taką zgodę do właściciela innych gruntów przylegających – działek nr [...] i [...] tj. do Miasta Poznań (WGN UM Poznania), lekceważąc okoliczność, że również granice należących do skarżącej działek nr [...] i [...] stykają się bezpośrednio z terenem kąpieliska. Przypomnieć należy, że NSA w postanowieniu z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 549/20 odwołując się zasady poszanowania prawa własności (art. 64 Konstytucji RP i art. 144 K.c.) zwrócił uwagę, że umieszczenie w wykazie kąpielisk kąpieliska Kaskada wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności sąsiednich nieruchomości (dz. nr [...] i [...]), na którym ta prowadzi hotel i restaurację. Wskazano na związane z utworzeniem dla 300 osób kąpieliska (§ 2 pkt 5 uchwały) wzmożone przechodzenie osób korzystających z kąpieliska przez działki strony, hałas oraz pozostawianie zanieczyszczeń (odpadów). Pominięcie zatem omawianej, a wymaganej w świetle art. 37 ust. 5 pkt 3 P.w., zgody skarżącej spółki na utworzenie kąpieliska Kaskada w roku 2019 uznać należało za sprzeczne z powołanymi przepisami P.w.

Dlatego Sąd na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 190 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały oraz jej załącznika nr 5 (pkt I. sentencji wyroku).

Za niezasadny uznać należało zaś powiązanie w skardze zarzutu naruszenia art. 37 ust. 2 i ust. 5 pkt 3 P.w. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Do wydania przedmiotowego aktu prawa miejscowego nie znajdują bowiem zastosowania przepisy K.p.a.

Sąd w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł jako sumę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), stawki wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).