Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 716/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 61 par. 1 i  art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, ust. 1 art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 11, ust. 2, art. 21 oraz art.23  ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Anna Moskała, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

Zaskarżoną (powołaną w sentencji wyroku) decyzją, po rozpatrzeniu odwołania A. N. (dalej: strona, skarżąca), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J.(dalej: Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) z [...]r. (nr [...]), przyznającą płatność rolnośrodowiskową na rok 2014. Jako podstawę prawną decyzji wskazał: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.); art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U.

z 2014 r. poz. 1438); art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz.173); § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. - dalej: rozporządzenie MRiRW).

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] maja 2014 r., zmienionym pismem z [...] maja 2014 r. (wpływ do organu - [...] maja 2014 r.), strona zwróciła się do Kierownika BP ARiMR o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W piśmie zmieniającym zgłosiła do płatności dziewięć dodatkowych działek rolnych. Żadne z ww. pism nie zawierało załączników graficznych odnośnie działek, których dotyczył wniosek.

Pismem z [...] lipca 2014 r., Kierownik BP ARiMR - powołując art. 64 § 2 K.p.a. -wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku przez złożenie załączników graficznych, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania. Dnia [...] lipca 2014 r., w zakreślonym terminie, do organu wpłynęły załączniki, do których przedłożenia strona została wezwana.

Wskazaną na wstępnie decyzją, Kierownik BP ARiMR przyznał stronie dopłatę

w pomniejszonej wysokości. Uzasadniał, że pomniejszenie jest konsekwencją złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej po terminie przewidzianym

w przepisach. Wskazał, że ostateczny termin na złożenie takiego wniosku przypadał

w dniu [...] czerwca 2014 r. Stwierdził, że w sprawie trzeba przyjąć, że strona złożyła wniosek w dniu, w którym uzupełniono braki formalne pierwotnego wniosku, tj. [...]lipca 2014 r.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Dyrektor OR ARiMR utrzymał

w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniał, że przepisy art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych

w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 2 grudnia 2009 r., Nr 316, str. 65 - dalej: rozporządzenie Nr 1122/2009) i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U.

z 2012 r., poz. 1164 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach) przewidywały (z nieistotnymi w sprawie wyjątkami) nieprzekraczalny termin złożenia wniosku o przyznanie dopłat obszarowych do dnia 15 maja. Wskazał, że konsekwencją przekroczenia terminu złożenia wniosku (również z nieistotnymi w sprawie wyjątkami), przewidzianą w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009, było zmniejszenie płatności o 1% za każdy dzień opóźnienia oraz utrata prawa do płatności w przypadku opóźnienia przekraczającego 25 dni (tj. złożenia wniosku po dniu 9 czerwca).

Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, w rozstrzyganej sprawie należało przyjąć, że strona skutecznie złożyła wniosek w dacie jego uzupełnienia, czyli przedłożenia załączników graficznych w dniu [...] lipca 2014 r. Wniosek został więc złożony po upływie 25 dni od ostatecznego - przewidzianego w przepisach - terminu, co skutkowało nieprzyznaniem stronie dopłat żądanych w tym wniosku.

Przytaczając treść § 23 ust. 1 i § 25 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, organ wywodził, że materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok a niedołączenie do wniosku wypełnionych materiałów graficznych, dotyczących działek ewidencyjnych i rolnych, które zgłoszono we wniosku do płatności, stanowi brak formalny wniosku, którego nieuzupełnienie w określonym terminie skutkuje pozostawieniem wniosku lub jego części bez rozpoznania. Zauważył, że - w sprawie - wymagane we wniosku załączniki graficzne zostały uzupełnione [...] lipca 2014 r., czyli po upływie terminu z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, z uwzględnieniem regulacji art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009, co spowodowało wygaśnięcie uprawienia strony do wnioskowania o płatności w zakresie, w jakim było niezbędne złożenie brakujących załączników graficznych. Podał, że art. 23 - przewidujący konsekwencje przekroczenia terminu - jest bowiem precyzyjny i nie wymaga uszczegółowienia w przepisach prawa krajowego. Wskazał, że prawodawca unijny (z nieistotnymi w sprawie wyjątkami) nie przewiduje jakiejkolwiek swobody decyzyjnej dla państwa członkowskiego i jego organów pod kątem ewentualnych możliwości ustanowienia derogacji w stosunku do dopuszczalności wniosków złożonych po ostatecznym terminie na ich wniesienie. Podał, że - w związku z tym - regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 K.p.a.), ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych, nie stanowi odstępstwa, ani też uzupełnienia, art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Tym samym, w ocenie organu, okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów z art. 64

§ 2 K.p.a., pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku, w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni, tj. po dniu [...]czerwca. Na poparcie tego poglądu, organ powołał wyrok NSA (z 24 listopada 2010 r.,

II GSK 1020/09, opubl. w CBOSA).

W skardze, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów, strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 § 3 K.p.a., poprzez uznanie, że datą wypływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 r. była data uzupełnienia braków formalnych wniosku, a nie data doręczenia żądania (wniosku) Kierownikowi BP AriMR;

2) art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez zmniejszenie płatności, do której uprawniony był rolnik, pomimo że złożył on wniosek o przyznanie płatności w terminie wskazanym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach;

3) art. 8 K.p.a., poprzez nie zawarcie w treści "Szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie płatności na rok 2014" informacji o konsekwencjach złożenia wniosku o przyznanie płatności bez wymaganych załączników oraz zmianę zasad rozpoznawania przez ARiMR wniosków o płatności na rok 2014, po terminie do złożenia wniosków.

Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów

w postaci: Szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, Instrukcji wypełniania spersonalizowanego wniosku oraz przyznanie płatności

i materiału graficznego na rok 2015, Komunikatu DPB nr [...]z dnia [...] września 2014 r. w sprawie odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania - Kampania 2014 r., pisma Dyrektora OR ARMiR w L ..z [...] lutego 2015 r., na okoliczność zmiany sposobu rozpatrywania przez ARiMR wniosków o przyznanie płatności w kampanii 2014 r. po upływie terminów do składnia wniosków.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że niekompletność wniosku, w postaci braków podpisów, bądź braków załączników wniosku, stanowi brak formalnoprawny, nie zaś materialnoprawny. Wskazała, że - zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. - datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Stwierdziła, że - tym samym - za datę wszczęcia postępowania administracyjnego

w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych należy przyjąć datę doręczenia wniosku organowi, tj. dzień [...] maja 2014 r., ewentualnie datę [...] maja 2014 r., w której wpłynęła zmiana wniosku. Uznała, że w przypadku uzupełnienia przez stronę (po wezwaniu organu na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.) braków formalnych w zakreślonym przez organ terminie zawitym 7 dni, datą wszczęcia postępowania w dalszym ciągu jest data doręczenia wniosku organowi. W związku z tym, w opinii strony, nie sposób zgodzić się z taką interpretacją przepisów stosowaną przez organ odwoławczy, z której wynika, że datą złożenia wniosku posiadającego braki formalne, jest nie data doręczenia wniosku (choćby niekompletnego) organowi, a data uzupełnienia braków formalnych.

Strona podkreśliła, że - w uprzednich latach - brak załączników organ traktował jako brak formalny podlegający uzupełnieniu bez konsekwencji w przypadku dokonania uzupełnienia po dniu [...] maja. Dodała, że w - udostępnianej rolnikom - instrukcji, dotyczącej wypełniania wniosków, nie zawarto pouczenia, że praktyka ta uległa zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: u.p.p.s.a.)].

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżone orzeczenie zostało wydane

z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania.

W sprawie bezsporne jest, że skarżąca złożyła pierwotny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 przed [...]maja 2014 r. (wpływ wniosku do organu - [...] maja 2014 r.), czyli w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy

o płatnościach, przed upływem terminu określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009. Zakres żądania wniosku uzupełniono pismem, które wpłynęło do organu [...]maja 2014 r., a więc po tej dacie. Uzupełnienie polegało na dodaniu do płatności dziewięciu działek.

Nie jest sporne pomiędzy stronami, że taka forma uzupełnienia wniosku

(w oparciu o art. 14 rozporządzenia Nr 1122/2009), była dopuszczalna bez uszczerbku dla terminów i konsekwencji finansowych.

Niesporne jest również, że wniosek zawierał braki formalne w postaci braku załączników graficznych. Obowiązek ich złożenia przewidziany został w art. 12 rozporządzenia Nr 1122/2009 oraz w art. 25 ust. 1-3 ustawy o płatnościach. W związku z tym, organ - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - wezwał skarżącą do usunięcia braków

w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Skarżąca,

w zakreślonym terminie, usunęła wymienione braki formalne wniosku.

Spór między stronami koncentruje się na ocenie zasadności odmowy przyznania płatności, w sytuacji uzupełnienia przez stronę braku wniosku po terminie wynikającym z art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009 (oraz art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach), ale

z zachowaniem terminu z art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem organu, za datę złożenia wniosku należy przyjąć datę uzupełnienia braków formalnych wniosku, co wynikać ma

z wyczerpującej regulacji tej materii przez przepisy unijne. Według strony, datą złożenia wniosku jest data pierwotna złożenia wniosku.

W ocenie Sądu - w sporze - rację trzeba przyznać stronie skarżącej. W podobnie zakreślonym przedmiocie, wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny: we Wrocławiu (wyrok z [...] listopada 2015 r., III SA/Wr 334/15 - dotyczący uzupełnienia braku formalnego w postaci podpisu pod załącznikami graficznymi), w G. (wyrok z [...]września 2015 r., III SA/Gl 226/15 - dotyczący uzupełnienia braku formalnego

w postaci podpisu pod załącznikami graficznymi), w L.i (wyrok z [...] listopada 2015 r., III SA/Łd 918/15 - dotyczący uzupełnienia braku formalnego w postaci braku załączników graficznych; wszystkie wyroki opublikowane w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje zawarte w tych wyrokach stanowisko i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia w nich zawarte zostaną wielokrotnie powołane niżej, jako szczególnie trafne i mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, określających między innymi zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, przeprowadzania kontroli oraz wypłaty rolnikom tych płatności - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 pkt 2 lit. a-c).

Trzeba zaznaczyć, że w myśl art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.), z dniem 15 marca 2015 r., straciła moc ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - z tym jednak zastrzeżeniem, że stosownie do treści art. 60 ust. 2 nowej ustawy, do płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych w rozumieniu ustawy wymienionej w art. 61, a także do postępowań

w sprawach dotyczących tych płatności, wsparcia lub pomocy: 1) wszczętych

i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wobec powyższego - w niniejszej sprawie - zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na którą powołują się strony sporu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Tym samym, przepisów K.p.a. nie stosuje się "odpowiednio", lecz stosuje się je bez modyfikacji, ale z zastrzeżeniem, o którym mowa wyżej. Jeżeli zatem brak jest odmiennej regulacji w przepisach Unii Europejskiej, wymienionych w art. 1 pkt 1 lub

w przepisach ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to wówczas przepisy K.p.a. stosuje się wprost.

Do takich przepisów należą art. 8 i art. 64 § 2 K.p.a. Według art. 8 K.p.a, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (art. 18 ust. 2). Termin ten, jak wynika z art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach, nie podlega przywróceniu.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej wpłynął do organu [...] maja 2014 r.

W związku z tym, że wniosek nie zawierał załączników graficznych, Kierownik BP ARiMR - pismem z [...]lipca 2014 r. (określonym w decyzji jako: "wezwanie do złożenia wyjaśnień do usunięcia braku formalnego"; k. 3 akt administracyjnych) - wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez złożenie załączników. Skarżącą pouczono, że nieusunięcie braków - w zakreślonym w wezwaniu terminie - spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części, co do której nie usunięto braków. Zwrócić należy uwagę, że pismo organu z wezwaniem do usunięcia braku formalnego wniosku nosi datę [...] lipca 2014 r., a więc zostało wysłane po dniu [...]czerwca 2014 r., tj. dniu, po którym złożenie wniosku o płatności obszarowe jest niedopuszczalne.

Strona otrzymała wezwanie do usunięcia braku formalnego wniosku w dniu [...]lipca 2014 r. i uzupełniła brak wniosku w dniu [...] lipca 2014 r. Termin zakreślony do usunięcia braków formalnych wniosku został więc zachowany.

Organ stwierdził, że dniem złożenia wniosku o płatność nie jest dzień pierwotnego złożenia wniosku ([...] maja 2014 r.), lecz dzień, w którym został usunięty brak formalny wniosku ([...] lipca 2014r.). Przyjmując, że ostateczny termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 upłynął w dniu [...] czerwca 2014 r., organ

- w zaskarżonej decyzji - pomniejszył płatność, powołując art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Zgodnie z powołanym przez organ przepisem art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych,

o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

W niniejszej sprawie, skarżąca złożyła wniosek w terminie, lecz bez wymaganych załączników graficznych. Z zaskarżonej decyzji wynika (choć nie zostało to szerzej uzasadnione i wyraźnie podkreślone), że w ocenie organu, owe załączniki graficzne stanowią wskazane w ww. przepisie dokumenty, których złożenie po terminie zrównane zostało ze złożeniem po terminie samego wniosku. W istotnym w sprawie zakresie, przepis stanowi bowiem, że złożenie wniosku po terminie prowadzi do zmniejszenia płatności, a zasadę tą stosuje się także do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13 jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy (podkreślenie Sądu). Obowiązek złożenia załączników graficznych wynika zaś właśnie

z art. 12 rozporządzenia nr 1122/2009.

W ocenie Sądu, stanowisko organu jest błędne. Nie dostrzegł bowiem organ, że załączniki graficzne służą jedynie pomocniczo identyfikacji działek. Rolnik, na otrzymanych od organu mapach, zaznacza należące do niego obszary (z określeniem ich rodzaju), do których żąda płatności (§ 25 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenie MRiRW). Mapy (załączniki graficzne) - same w sobie - nie stanowią jednak o możliwości zakwalifikowania działek do płatności.

Warunki, od których zależy uprawnienie do płatności, regulował - w ocenianym stanie faktycznym - art. 7 ustawy o płatnościach. Uzależniał on przykładowo prawo do płatności (tj. kwalifikowalność) od zawarcia umowy na uprawę tytoniu (art. 7 ust. 2b pkt 3). O kwalifikowalności działki mogła stanowić właśnie taka umowa, którą rolnik - uprawiający tytoń - miał obowiązek przedłożyć organowi, na zasadach analogicznych do wniosku. W niniejszej sprawie, skarżąca nie była zobowiązana do złożenia tego rodzaju dokumentów, stanowiących o kwalifikowalności do dopłat. Żaden przepis unijny, ani krajowy, nie uzależniał powstania uprawnienia do dopłat od sporządzenia przez rolnika załącznika graficznego. Jego sporządzenie i doręczenie organowi stanowiło warunek formalny. W sprawie, wniosek skarżącej był więc dotknięty jedynie usuwalnym - na podstawie stosowanych na zasadzie odesłania przepisów K.p.a., o czym niżej - brakiem formalnym.

Wskazać należy, że stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1518), wydanego na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy o płatnościach, wniosek zawiera elementy podania określone w przepisach K.p.a., z wyłączeniem adresu, oraz inne elementy wskazane w § 2 i § 3 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 63 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3).

Mając na uwadze specyfikę postępowania w niniejszej sprawie, trzeba zwrócić uwagę, że rozporządzenie nr 1122/2009 rozróżnia poprawki do wniosku oraz korekty oczywistych błędów. Stosownie do treści art. 14 tego rozporządzenia, po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku, można dokonać na tych samych warunkach. Jeśli poprawki, o których mowa w akapicie pierwszym i drugim mają związek z jakimikolwiek dokumentami uzupełniającymi lub umowami, które należy przedłożyć, dozwolone są również stosowne poprawki do tych dokumentów lub umów (ust. 1). Bez uszczerbku dla terminów składania jednolitych wniosków ustalonych przez Estonię, Łotwę, Litwę, Finlandię i Szwecję zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit pierwszy, zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu notyfikuje się właściwym organom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego, a w przypadku Estonii, Łotwy, Litwy, Finlandii i Szwecji najpóźniej do dnia 15 czerwca danego roku kalendarzowego. W ramach odstępstwa od akapitu pierwszego, państwa członkowskie mogą ustalić wcześniejszy ostateczny termin powiadomienia o zmianach. Termin ten nie może jednak wykraczać poza 15 dni kalendarzowych od ostatecznego terminu na złożenie pojedynczego wniosku ustanowionego zgodnie z art. 11 ust. 2 (ust. 2). Jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go

o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 3). W myśl zaś z art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy.

Z powyższego wynika, że regulacja przewidziana w art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczy merytorycznych zmian wniosku, zaś przepis art. 21 rozporządzenia oczywistych błędów, które nie wpływają na zakres żądania, a więc przede wszystkim kwestii związanych z brakami, błędami formalnymi itp.

Stwierdzony w niniejszej sprawie przez organ błąd w postaci braku załączników graficznych, w ocenie Sądu, mieści się w dyspozycji art. 21 ww. rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie dokonywała zmian we wniosku. Organ również nie wzywał skarżącej do dokonania merytorycznych poprawek lub uzupełnień wniosku. Skarżąca prawidłowo sporządziła wniosek. Brak graficznych załączników należy więc uznać za oczywisty błąd, który może być sanowany w każdym czasie,

z uwzględnieniem przepisów prawa krajowego dotyczących usuwania błędów formalnych podania.

W świetle przywołanego powyżej przepisu rozporządzenia nr 1122/2009, organ może wezwać do poprawy oczywistego błędu wniosku na każdym etapie postępowania o przyznanie płatności. Wezwanie do usunięcia braków może być dokonane w trybie przepisów K.p.a., bowiem - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - do postępowań w sprawie przyznania płatności stosuje się przepisy K.p.a. W myśl art. 64

§ 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni

z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sprawie, skarżąca uzupełniła brak formalny wniosku w siedmiodniowym terminie - zakreślonym przez organ - i konwalidowała czynność w postaci złożenia załączników graficznych. Wniosek należało zatem uznać za skutecznie złożony przed dniem [...] maja 2014 r., a nie - jak twierdził organ - w dniu usunięcia braku formalnego wniosku, tj. [...] lipca 2014 r.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że dzień [...]czerwca 2014 r. był ostatecznym terminem do składania wniosków, a nie do korygowania braków formalnych. Nie ma

w związku z tym znaczenia w rozpoznawanej sprawie podnoszona przez organy okoliczność upływu terminu prawa materialnego - [...] czerwca 2014 r. Wymieniony termin dotyczy jedynie etapu składania przez rolników wniosków, jak też dokonywania w nich merytorycznych zmian. Termin ten nie może uniemożliwić usunięcia błędów formalnych wniosków.

Zwrócić należy uwagę, że przedstawione wyżej stanowisko, co do skutków usunięcia w zakreślonym przez organ terminie braków formalnych wniosku o płatności, prezentowane jest - chociaż z nieco inną motywacją - w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (por.: wyroki WSA w Gliwicach z 16 września 2014 r., III SA/Gl 29/15 i z 24 września 2014 r., III SA/Gl 226/15; wyroki WSA w Kielcach z 31 sierpnia 2015 r.,

I SA/Ke 343,344/15 i z 3 września 2015 r., I SA/Ke 422/15, opubl. w CBSA).

W orzeczeniach tych podkreślono, że uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili jej dokonania, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Zatem, datą wszczęcia postępowania

w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Sąd zgadza się z przytoczoną przez organ w zaskarżonej decyzji tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] listopada 2010 r. (II GSK 1020/09), że termin określony w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, przewidziany do złożenia wniosku

o przyznanie płatności, ma charakter materialny. Zachowanie terminu lub jego uchybienie powoduje zaś wywołanie określonych skutków w sferze uprawień oraz obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, w tym brak możliwości lub możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku

o przyznanie płatności. Sprawa rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczyła jednak odmiennego stanu faktycznego. Polegał on na tym, że strona nie zadeklarowała do płatności żadnej działki rolnej, pozostawiając niewypełnioną trzecią

i czwartą stronę wniosku, dotyczącą oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych i sposobie ich wykorzystania. Wnioskodawca, na wezwanie organu, przedłożył formularz korekty wniosku, w którym uzupełnił braki wniosku, deklarując działki rolne objęte wnioskiem, ich powierzchnię i położenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał

w powołanej przez organ sprawie, że strona dokonała nie uzupełnienia braków formalnych wniosku, a merytorycznej korekty.

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 i art. 61 § 1 oraz art. 64 § 2 K.p.a. z związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, a także z naruszeniem przepisów art. 21 oraz art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Naruszenie art. 8 K.p.a. wynikało z tego, że po wezwaniu skarżącej - po dniu [...] czerwca 2014 r. - do usunięcia braku formalnego wniosku organ uznał następnie, zgodne ze swoim oczekiwaniem, zachowanie skarżącej za niemające znaczenia dla dalszego biegu postępowania. Takie postępowanie organu podważa zaufanie obywateli do organów państwa, co prowadzi do naruszenia zasady zaufania, jako ogólnej zasady postępowania administracyjnego, sformułowanej w K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną dotyczącą kwestii zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku

o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Na rozprawie, Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych

w skardze. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 u.p.p.s.a., sąd może - z urzędu lub na wniosek stron - przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Poglądem utrwalonym w orzecznictwie jest, że celem postępowania dowodowego - prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 u.p.p.s.a. - nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2013 r., I OSK 3082/12, LEX nr 1455417). W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, sąd może dokonywać tylko takich czynności, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem skarżonego aktu (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., II GSK 2251/11, LEX nr 1356306).

W niniejszej sprawie, stan faktyczny nie był sporny. Strony różniły się jedynie

w jego prawnej ocenie. W opinii Sądu, przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów dla oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, nie było konieczne.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora OR ARiMR. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.