Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2393/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1254/20 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2020 r. znak DOA.7110.22.2020.JOO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 1254/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. (Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 19 maja 2020 r., nr DOA.7110.22.2020.JOO, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 4 czerwca 1998 r., znak: GP-7351/32/98, Wójt Gminy Szydłowo (dalej: Wójt), działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1 i 4, art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., uPb) zatwierdził projekt techniczny i udzielił J.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez przyłączy technicznych do budynku na działce nr [...] w obrębie wsi D. (źródłowa decyzja). W dniu 13 sierpnia 2019 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynął wniosek Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta z dnia 4 czerwca 1998 r. We wniosku wskazano, że w sąsiedztwie zrealizowanej inwestycji przebiega wybudowany w 1974 r. gazociąg [...] o ciśnieniu roboczym gazu powyżej 2,5 MPa, a inwestycja naruszać ma przepisy obowiązujące w dniu wybudowania gazociągu, tj. rozporządzenie Ministra Górnictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. 1978, Nr 21, poz. 94).

W wyroku wskazano dalej, że decyzją z 23 grudnia 2019 r., znak IR-IV.7840.60.2019.6, Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy Szydłowo z dnia 4 czerwca 1998 r. Sąd wojewódzki przywołał zasadnicze motywy decyzji Wojewody, który wyjaśnił, że kwestionowana decyzja Wójta została wydana w oparciu o decyzję tego samego organu z 25 lutego 1998 r., znak UG-7331/07/98, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a także na podstawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Szydłowo przyjętego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr V/24/89 z 6 kwietnia 1989 r. ze zmianą określoną na mocy Uchwały Rady Gminy nr VII/32/96 z 29 kwietnia 1996 r. (MPZP). Wojewoda przytaczając treść art. 35 ust. 1 uPb (w brzmieniu w dacie obowiązującym w chwili wydania badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji) wskazał, że przepis ten nie pozwalał zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw od warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, bądź miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w oderwaniu od przepisów techniczno-budowlanych, czy też wymagań ochrony środowiska. Organ ten za kwestią kluczową uznał ustalenie, czy weryfikowana decyzja narusza przepisy dotyczące strefy ochronnej gazociągu oraz czy jest ona obarczona jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ I instancji zaznaczył, że właściwymi przepisami będą przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać sieci gazowe, Dz. U. 1995, Nr 139, poz. 686, "rozp. MPiH 1995"), które w załącznikach określało odległość obiektów terenowych od gazociągów. Wojewoda powołał się na § 3 ust. 1 MPZP wprowadzający zakaz budowy wszelkich obiektów kubaturowych w odległości 35 m po obu stronach gazociągu. Ponadto, w decyzji Wójta o warunkach zabudowy określono, że na terenie strefy ochronnej od gazociągu obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów kubaturowych – w odległości 35 m po obu jego stronach (pkt 1 tiret 8). Z uwagi na przebieg na działce nr ew. [...] gazociągu, Wójt powinien uwzględnić strefy ochronne gazociągu, które zostały określone w rozp. MPiH 1995, § 6 ust. 1 powyższego aktu wskazywał, że odległość podstawową gazociągów od obiektów terenowych określają załączniki 1 i 2, przy czym, zgodnie z ust. 3 wymagania te stosuje się do ustalenia odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów. Budynki mieszkalne zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej powinny być oddalone od gazociągu o ciśnieniu powyżej 2,5 MPa i średnicy powyżej 300 mm o 35 m od jego osi, tymczasem budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany jest w odległości 31,50 m od gazociągu, zaś jego taras w odległości 26 m od tegoż gazociągu.

Z powyższych powodów Wojewoda stwierdził, że źródłowa decyzja Wójta rażąco naruszała § 6 ust. 1 i 3 rozp. MPiH 1995 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a) uPb poprzez wydanie pozwolenia na budowę niezgodnie z § 3 ust. 1 uchwały, jak i z pkt 1 tiret 8 decyzji Wójta z 25 lutego 1998 r. ustalającej warunki zabudowy.

W wyroku przywołano następnie, że odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wnieśli J.P. oraz W. P. podnosząc, że organ ten nie uwzględnił zgłoszenia w 2001 r. zakończenie robót związanych z budową spornego budynku. Odwołali się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującego na niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji po znacznym upływie czasu od jej wydania, a także w sytuacji, gdy decyzja nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Opisaną na wstępie decyzją z 19 maja 2020 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 4 czerwca 1998 r. W wyroku obszernie przywołano motywy tego rozstrzygnięcia. GINB w swej decyzji przedstawił stan sprawy oraz specyfikę postępowania nieważnościowego podkreślając, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, jak również wykazał przysługujące mu prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja w sposób rażący naruszała ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rodzaju zabudowy, maksymalnej wysokości okapu dachu, połaci dachowej oraz kąta nachylenia połaci dachowej. Organ centralny podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera wskazanie, że na terenie strefy ochronnej gazociągu obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów kubaturowych w odległości 35 m po obu stronach gazociągu. Podkreślił jednak, że na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji, brak jest wrysowanego gazociągu, jak również dokładnej lokalizacji projektowanego budynku. Z kolei znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza wg stanu na 10 kwietnia 2000 r., opatrzona pieczątką z informacją, że stanowi załącznik nr 1 do decyzji Wójta z 25 lutego 1998 r., uwzględnia już przebieg gazociągu. GINB podkreślił również, że żadna z powyższych map nie zawierała wrysowanej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponadto, zakaz budowy wszelkich obiektów kubaturowych w odległości 35 m po obu stronach gazociągu wynika również z treści § 3 ust. 1 MPZP, a załącznik graficzny do ww. planu zawierał przebieg gazociągu oraz określone granice jego strefy ochronnej wraz z wynikającą z tej strefy nieprzekraczalną linią zabudowy. GINB zwrócił uwagę, że na ww. załączniku wyrysowany gazociąg został oznaczony jako gazociąg "[...]", podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przebiegający przez działkę inwestycyjną gazociąg jest gazociągiem o średnicy nominalnej DN 350. Odnosząc się do kwestii nieprzekraczalnej linii zabudowy, wyznaczonej ww. uchwałą GINB wskazał, że linia ta na załączniku graficznym do planu przebiega przez działkę nr [...] w odległości ok. 18 m od jej południowej granicy, sama zaś strefa ochronna gazociągu ma na załączniku graficznym do planu szerokość ok. 65 m, nie jak wynika z tekstu planu – 70 m. Ponadto plan przewiduje obowiązującą linię zabudowy przebiegającą w odległości 5 m od działki drogowej nr [...].

Organ odwoławczy wskazał również, że z opisu projektowanej zabudowy oraz z odległości naniesionych na mapie sytuacyjno-wysokościowej przeznaczonej do celów projektowych wg stanu na dzień 2 lutego 1998 r., sporny budynek został usytuowany w odległości 5 m od granicy z działką drogową nr [...], zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że maksymalna długość projektowanego budynku (w układzie północ-południe, liczona bez schodów zlokalizowanych od strony elewacji tylnej) wynosi 10,31 m. Wobec powyższego, projektowany budynek mieszkalny sięga na odległość 15,31 m w głąb działki nr [...] licząc od granicy z działką drogową nr [...]. Załącznik graficzny do miejscowego planu oraz mapa zasadnicza, wg stanu na 10 kwietnia 2000 r., pozwoliły GINB natomiast stwierdzić, że istniejący na działce nr [...] gazociąg znajduje się w odległości ok. 50 m od granicy z działką drogową nr [...], a więc kubatura projektowanego budynku została przewidziana w odległości ok. 35 m od gazociągu. Podkreślono również, że w mniejszej odległości zaprojektowano jedynie schody zewnętrzne prowadzące do budynku, jednak nie są one elementem kubatury. Dodatkowo GINB ocenił, że żaden z elementów projektowanego budynku nie przekracza naniesionej na załączniku graficznym do miejscowego planu, a związanej z gazociągiem, nieprzekraczalnej linii zabudowy. W konkluzji GINB stwierdził, że decyzja Wójta z dnia 4 czerwca 1998 r. nie narusza w sposób rażący przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b uPb. GINB stwierdził, że usytuowanie spornej inwestycji nie naruszało w sposób rażący przepisów, obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1995, Nr 10, poz. 46 ze zm.), w tym zwłaszcza § 12 ust. 4, dotyczącego sytuowania budynków. Natomiast w ocenie organu odwoławczego plan zagospodarowania działki narusza wymogi § 8 ust. 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 30 grudnia 1994 r. (M.P. 1995, nr 2, poz. 30, zarz. MGPiB 1994) dotyczącego wymogów względem części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Naruszenie to jednak nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do kwestii usytuowania spornej inwestycji względem przebiegającego przez działkę inwestycyjną nr [...] (aktualnie nr [...]) gazociągu, GINB wskazał, że jest to gazociąg DN 350 o ciśnieniu roboczym powyżej 2,5 MPa, wybudowany w 1974 r. W dacie wydania decyzji Wójta z dnia 4 czerwca 1998 r. obowiązywały przepisy rozp. MPIH 1995, a zgodnie z jego § 6 ust. 1 w zw. z załącznikiem nr 2 odległość podstawowa gazociągów od budynków mieszkalnych jednorodzinnych powinna wynosić 35 m. Wyjaśniono, że stosownie do § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia wymagania dotyczące odległości podstawowych stosuje się do ustalania odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów oraz do projektowanych gazociągów w stosunku do istniejących obiektów budowlanych. Wskazał GINB na treść § 91 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jego przepisów nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed 22 grudnia 1995 r.). GINB podkreślił również, że przedmiotowy gazociąg nie był objęty unormowaniami rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r., nr 45, poz. 243 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Górnictwa z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1978 r. Nr 21, poz. 94). Dalej GINB wyjaśnił, że w dacie zrealizowania gazociągu obowiązywała ustanowiona przez Ministra Górnictwa i Energetyki norma branżowa BN-71/8976-31 z 18 marca 1971 r., zgodnie z którą bezpieczna odległość oddzielenia dla oddzielnie stojących budynków mieszkalnych powinna wynosić 35 m, jednakże normy branżowe nie stanowiły i nie stanowią przepisów budowlano-technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, a których ewentualne naruszenie skutkowałoby automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zwrócił uwagę na znaczny upływ czasu od dnia wydania kontrolowanej decyzji Wójta, wynoszący ponad 21 lat wskazując, że okoliczność ta musi być brana pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję GINB, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń;

2) prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez wadliwą ocenę prawną, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że fakt, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu i innymi aktami prawa miejscowego – nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie jest przesłanką do stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że argumentacja GINB, co do niewrysowania gazociągu na mapie oraz dołączenie do decyzji o warunkach zabudowy mapy bez zaznaczonego gazociągu, nie zwalniała organu od zweryfikowania projektu zgodnie z obowiązującym prawem, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że na dołączonych mapach nie było wrysowanego gazociągu jest w ocenie skarżącej nieistotny, ponieważ w treści decyzji o warunkach zabudowy zaznaczono ograniczenie zabudowy i samo to winno być dla organu wydającego pozwolenie na budowę dodatkowym argumentem do zweryfikowania wniosku i sprawdzenia przedłożonych dokumentów pod względem ograniczeń wynikających z treści § 3 ust. 1 uchwały z 29 kwietnia 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Drugorzędne znaczenia ma natomiast błędne oznaczenie na mapach średnicy gazociągu, gdyż w planie miejscowym wyraźnie wpisano zakaz zabudowy w strefie 35 m od osi gazociągu. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, co do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb. Eksponując znaczenie specyfiki gazociągów powodujących ustalenie tzw. stref bezpiecznych, które mają chronić osoby i mienie ludzi, wywodzono iż na organach administracji ciąży obowiązek respektowania prawa, w tym prawa miejscowego, którego celem jest ochrona powyższych wartości. W ocenie skarżącej naruszenie tego typu przepisów zawsze jest rażące i niemożliwe do zaakceptowania.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm., Ppsa) oddalił skargę, uznając że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Sąd wojewódzki podkreślając zasadę trwałości decyzji ostatecznej uwypuklił, że stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zaznaczył, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje.

Sąd pierwszej instancji przywołał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana w oparciu o decyzję Wójta ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i na podstawie MPZP ze zmianą określoną na mocy uchwały Rady Gminy nr VTI/32/96 z 29 kwietnia 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Pilskiego nr 11 z 20 maja 1996 r.). Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego było sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b uPb według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wójta).

W ocenie sądu pierwszej instancji GINB całkiem zbędnie – w kontekście ww. § 3 ust. 1 MPZP – ustalał, jakie przepisy techniczne obowiązywały dla budowy sieci gazowych. Podobnie wadliwie odnosił się do norm branżowych, jakkolwiek zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym normy branżowe nie są źródłem prawa. Zdaniem sądu a quo, wbrew jednak zarzutom skargi GINB dokonał weryfikacji projektu budowlanego w kontekście obowiązującego MPZP. Prawidłowo, zdaniem sądu wojewódzkiego, odnosząc się do nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej uchwałą w sprawie zmiany planu, organ centralny ustalił, że linia ta na załączniku graficznym do planu przebiega przez działkę nr [...] w odległości ok. 18 m od jej południowej granicy, przy czym plan przewiduje obowiązującą linię zabudowy przebiegającą w odległości 5 m od działki drogowej nr [...]. Sąd wojewódzki stwierdził, że skarżąca nie kwestionuje odległości naniesionych przez projektanta na mapie sytuacyjno-wysokościowej odnośnie usytuowania budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Przytaczając ustalenia organu centralnego odnośnie projektowanego budynku mieszkalnego za słuszne uznano ustalenie GINB, że kubatura projektowanego budynku mieszkalnego została przewidziana w odległości ok. 35 m od istniejącego gazociągu i tych ustaleń skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała. Jedynie schody zewnętrzne do budynku zaprojektowano w odległości mniejszej niż wynikająca z MPZP, ale jak słusznie zauważył GINB schody nie są elementem kubatury.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że kwestionowana decyzja Wójta z 4 czerwca 1998 r. nie naruszała w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb. Powoływana w skardze okoliczność, że sporny budynek mieszkalny został zrealizowany w odległość 31,5 m (ustalenie poczynione podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w Pile po zrealizowaniu inwestycji) od istniejącego gazociągu nie mogła mieć wpływu na ocenę zgodności z przepisami ww. decyzji Wójta, bowiem w przedmiotowym postępowaniu ocenie podlegała inwestycja w jej zaprojektowanym, a nie w zrealizowanym kształcie. Realizacja inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bądź wykonanie robót nieobjętych takim pozwoleniem – zdaniem sądu pierwszej instancji – pozostawała poza zakresem kontrolowanego postępowania, a wkracza w zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Sąd wojewódzki podkreślił, że "strefy ochronne" gazociągu nie oznaczają stref "ochrony ludzi i mienia", tj. stref bezpieczeństwa dla osób trzecich, ale tworzone są wyłącznie dla umożliwienia operatorowi sieci gazowej czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Pozwalają więc operatorowi na podejmowanie niezwłocznych działań w wypadku stwierdzenia potencjalnego zagrożenia przyszłej działalności grożącej gazociągowi. Ta "niezwłoczność" ma również istotne znaczenie przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, wywoływanych przez decyzję kwestionowaną z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd wojewódzki eksponując działania Spółki, jak i organu I instancji, podejmowane po ponad 20 lat od zrealizowania inwestycji na podstawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, nie uznał ich za "niezwłoczne", przyjmując iż ewentualne zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu mogło powstać, ale w 1998 r. przy budowie budynku.

Sąd pierwszej instancji uznał, że GINB prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko odnośnie stwierdzonego naruszenia wymogów § 8 ust. 3 zarz. MGPiB 1994 dotyczącego wymogów względem części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu i oceny, iż naniesienie obrysu projektowanego budynku niezgodnie z podanymi odległościami od granicy działki drogowej nr [...] nie miało charakteru rażącego. Za prawidłowe uznano w wyroku zastosowanie w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jako podstawy decyzji GINB.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Spółka zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego i wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 151 K.p.a. "poprzez uznanie, że fakt wybudowania budynku jednorodzinnego bez zachowania należytej odległości od gazociągu wysokiego ciśnienia przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, nie stanowi podstaw do stwierdzenia jej nieważności i w konsekwencji niezastosowanie tych przepisów".

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Odrębnym pismem procesowym Spółka zrzekła się rozprawy.

W skardze kasacyjnej zrekapitulowano stan sprawy, przywołując zapadłe decyzje oraz zaskarżony wyrok. Spółka kwestionuje stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku w kwestii stref ochronnych gazociągu, eksponując iż jej definicja zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 16 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013, poz. 640). Strona skarżąca kasacyjnie obszernie wskazuje na cel wprowadzenia "stref ochronnych" gazociągów wywodząc, że relatywizowanie zmniejszania odległości od osi gazociągu może wywołać negatywne skutki interpretacji przepisów. W skardze kasacyjnej wyjaśniono ponadto znaczenie tzw. pasów eksploatacyjnych, eksponowano również niebezpieczeństwo awarii gazociągu. Zdaniem Spółki każde naruszenie prawa, które nawet jedynie potencjalnie skutkować może zagrożeniem zdrowia, życia i mienia ludzi winno być traktowane jako rażące naruszenie prawa.

J.P. i W. P. w piśmie procesowym wnieśli o "utrzymanie w mocy" wyroku WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2021 r. wywodząc, że w "analogicznej sprawie" wypowiadał się ten sąd w wyroku VII SA/Wa 99/20.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

A. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, który określają oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny. Sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się odpowiednio – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

B. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, wskazującego na niektóre z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy prawa materialnego, którym uchybił zaskarżony organ w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji, względnie powinna wskazać naruszenie konkretnych przepisów postępowania, które naruszył skarżony organ. W dalszej kolejności winna przekonać, że uchybienia przepisów postępowania przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Podobne uwagi odnieść należy do zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa, z którego wynika jedynie, że gdy sąd nie uwzględnia skargi w całości lub w części, to ją oddala odpowiednio w całości lub w części. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa mają charakter wynikowy, wskazują na oznaczone rozstrzygnięcia podejmowane przez sąd administracyjny, ale są konsekwencją ocen odnośnie innych norm prawa.

C. Spółka w podstawie kasacyjnej w aspekcie wywodzenia odnośnie do naruszenia prawa materialnego ograniczyła się do wskazania jedynie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., określającego jedne z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia wynika, że Spółce chodzi o to drugie pojęcie. Rzecz w tym, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, które to przepisy prawa miał rażąco naruszyć GINB, a czego wadliwie nie dostrzec miał orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji. Nie jest trafny zarzut kasacyjny przypisujący sądowi wojewódzkiemu uznanie, że "fakt wybudowania budynku jednorodzinnego bez zachowania należytej odległości od gazociągu wysokiego ciśnienia przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, nie stanowi podstaw do stwierdzenia jej nieważności i w konsekwencji niezastosowanie tych przepisów". WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku akceptując ustalenia dokonane w sprawie i wydane w ich konsekwencji rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, trafnie eksponował, że oceniając w postępowaniu nieważnościowym źródłową decyzję Wójta w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia w 1998 r. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oceniać należało tę inwestycję w stanie zaprojektowanym (podkr. Sądu), a nie finalnie zrealizowanym. Kwestia odstąpienia od ustaleń udzielonego pozwolenia, w szczególności w aspekcie "zbliżenia" zrealizowanego budynku inwestora do przebiegającego przez działkę inwestycyjną gazociągu, na co trafnie sąd wojewódzki wskazywał, należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że Spółka zdaje się nie dostrzegać tego zróżnicowania, w konsekwencji istoty postępowania nieważnościowego, w ramach którego kontroli podlega źródłowa decyzja o pozwoleniu na budowę, nie zaś inwestycja w stanie zrealizowanym z ewentualnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu w części dotyczącego faktycznego zlokalizowanego przewidzianego nim obiektu kubaturowego.

D. W tych okolicznościach nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji chybione jest zarzucanie sądowi pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa.

E. Z wyłożonych powodów skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.