Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1182/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

W dniu 16.01.2007r NSA Izba Gospodarcza II GSK 271/06 uchylił wyrok do ponownego rozpoznania W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Asesor WSA Jarosław Trelka, Asesor WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr[...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., działają na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm.) w dniu [...] grudnia 2005 r. wydał decyzję nr [...] (nr sprawy[...]), którą nie umorzył J. Z. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych za płatnika w okresie od 07/2000 do 09/2002 w łącznej kwocie 13 899,19 zł w tym składka – 8 115,99 zł oraz odsetki naliczone na dzień 2 listopada 2005 r. – 5 783,20 zł.

W dniu 28 grudnia 2005 r. J. Z. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie odsetek w powyżej określonej kwocie.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm.) w dniu [...] stycznia 2006 r. wydał decyzję nr [...] (nr sprawy[...]), którą odmówił J. Z. umorzenia odsetek w wysokości określonej w decyzji tego Zakładu z dnia [...] grudnia 2005 r.

J. Z. od powyższej decyzji złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa wydał w dniu [...] lutego 2006 r. decyzję nr[...], którą postanowił utrzymać w mocy decyzję nr [...] i nie umarzać odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest przepisu uniemożliwiającego umorzenie samych odsetek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ponownie stwierdził, że możliwe jest umorzenie odsetek za zwłokę tylko w przypadku umorzenia należności głównej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, niż podniesione w skardze.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Natomiast art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, kluczową kwestię którą, należało przesądzić była ta, czy zastępcy dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. – D. S. i E. H. były osobami upoważnionymi do wydania decyzji w imieniu tego Zakładu.

W aktach sądowych sprawy znajdują się pełnomocnictwa udzielone ww. przez dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. – J. S.. w których zostały one upoważnione m.in. do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych wynikających z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w zakresie zadań powierzonych na podstawie innych ustaw.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Siedzibą Zakładu jest miasto W.. Nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (ust. 2). Zakład działa na podstawie niniejszej ustawy oraz innych ustaw regulujących poszczególne zakresy jego działalności (ust. 3). W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (ust. 4).

Natomiast art. 67 ust. 1 ustawy stanowi, że w skład Zakładu wchodzą:

1) centrala,

2) terenowe jednostki organizacyjne.

Działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje go na zewnątrz (art. 73 ust. 1 ustawy).

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będąc państwową jednostką organizacyjną, realizuje swoje zadania w ramach struktury wielozakładowej utworzonej przez terenowe jednostki organizacyjne, jakimi są oddziały, którymi kierują dyrektorzy działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i realizują oni jego ustawowe kompetencje, założenia i cele.

Zgodnie z art. 83. ust. 1 ustawy Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:

1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,

2) przebiegu ubezpieczeń,

3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek,

4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych,

5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.

Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 2).

Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (ust. 3).

Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 4).

Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę (ust. 5).

Jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu (ust. 6).

Jeżeli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania, sprawę do sądu wraz z uzasadnieniem (ust. 7).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle powyżej przytoczonego przepisu, a w szczególności jego ust. 1, działalność Zakład Ubezpieczeń Społecznych mieści się w ramach działalności przypisanej organowi administracji publicznej.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 Kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Natomiast art. 1 pkt 1 i 2 Kpa stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1,

Zakład Ubezpieczeń Społecznych został powołany mocą ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych do załatwiania spraw w zakresie nią objętym, w tym do wydawania m.in. decyzji administracyjnych w przedmiocie umarzania składek na ubezpieczenia społeczne.

Jednakże skoro Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uprawniony jest do jego reprezentowania i działa poprzez dyrektorów oddziałów, to decyzje o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawane w pierwszej instancji przez Zakład de facto są decyzjami Prezesa, gdyż to on personifikuje organ administracji publicznej. Oczywiście nie oznacza to, że Prezes nie może wyznaczyć pracownika Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia, ale musi być ono skuteczne w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Zdaniem Sądu, ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, gdyż zastępcy dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. posiadały, co prawda upoważnienie do wydawania przedmiotowych decyzji, ale zostało ono udzielone przez dyrektora tego Oddziału, a nie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 123 ustawy w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Brak takiego wyłączenia w ustawie oznacza, że w zakresie upoważnienia do załatwiania spraw miał zastosowanie art. 268a Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a Kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarze Becka 1996 r., str. 910).

Przy ocenie legalności wydanych decyzji nie można pominąć kwestii związanej z kontrolą aktu wykonawczego, na podstawie którego zostały udzielone przedmiotowe upoważnienia.

Fakt, iż dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. posiadał pełnomocnictwo (upoważnienie) udzielone przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w tym. m.in. do udzielania dalszych pełnomocnictw nie oznacza jeszcze, ze udzielone przez niego pełnomocnictwa dla swoich zastępców były prawnie dopuszczalne.

Pełnomocnictwa dla zastępców zostały udzielone na podstawie pełnomocnictw udzielonych dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 z późn. zm.), zgodnie z którym Prezes Zakładu może upoważnić m.in. dyrektorów komórek organizacyjnych do :

1) reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach,

2) upoważnienia innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt 1.

Nie ulega wątpliwości, że uregulowanie zawarte w pkt 2 stoi w sprzeczności z art. 268a Kpa, co należy uznać za niedopuszczalne, gdyż przepisem zamieszczonym w akcie wykonawczym został zmieniony przepis ustawowy.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co oznacza, że jest ona nieważna (art. 156 §1 pkt 1 Kpa).

Natomiast zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności, gdyż na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymała ona w mocy decyzję nieważną. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Ponadto Sąd stwierdził, że podczas prowadzonego postępowania administracyjnego organ wydał dwie decyzje w pierwszej instancji (decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. i z dnia [...] stycznia 2006 r.), czym naruszył art. 15 Kpa, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to nic innego jak to, że w sprawie mogą zostać wydane dwie decyzje, a nie trzy jak to się stało w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.