Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 449/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.  105, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 27 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 21 maja 2012r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 czerwca 2011 r., nr [...], Prezydent W. ustalił na rzecz A. SA lokalizację inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A. we W. przy ul K. [...], obejmującej: 1/ montaż stalowej wieży kratowej o wysokości 32,5 m; 2/instalowanie 3 anten sektorowo nadawczych odbiorczych skierowanych na azymuty:

60o – zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 4o;

180o – zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 7o ;

300o - zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 3o.;

o równoważnej mocy promieniowania każdej anteny EIRP 3396W;

3/ instalowanie 3 anten nadawczo – odbiorczych skierowanych na azymuty:

60o – zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 4o;

180o – zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 7o;

300o - zawieszonych na wysokości 26,5 m. n.p.t, o pochyleniu 0o – 3o;

o równoważnej mocy promieniowania izotropowo każdej anteny EIRP 3874W;

4/ instalowanie 5 anten parabolicznych radioliniowych; 5/ posadowienie kontenera wraz z urządzeniami technologicznymi; 6/ wykonanie bramy wjazdowej wraz z ogrodzeniem i utwardzeniem terenu.

O stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił W.D., wskazując jako podstawę unieważnienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja ta, rażąco narusza art. 8 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak analizy stanu faktycznego w odniesieniu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w powiązaniu z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej zwaną ustawą środowiskową) przez nieustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji wobec nieustalenia poziomu pola elektromagnetycznego, brak zsumowania mocy anten i dokonania kumulacji poziomu pola elektromagnetycznego z uwzględnieniem wszystkich źródeł, nieuwzględnienia błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że decyzja powołuje nieobowiązujące rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponadto opiera się na decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań z dnia 16 grudnia 2010 r. wydanej w innym stanie prawnym. Wobec zmiany stanu prawnego należało ponownie zbadać podstawy do wydania merytorycznej decyzji środowiskowej. Dla uzasadnienia wniosku skarżący powołał orzecznictwo sądowe, cytując wyrok NSA o sygn.akt II OSK 1485/10 oraz wyroki WSA o sygn. akt SA/Go 71/12, II SA/Po 529/10, II SA/Gl 509/11 i 129/11. Wskazał także, że w niniejszej sprawie moc EIRP pojedynczej anteny w każdym sektorze wynosi 7210 W - uwzględniając łączenie się mocy na danym azymucie i maksymalną moc anten. Zdaniem wnioskodawcy, inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż powoduje zmianę standardów środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, art. 144 ust. 1 i 2 Prawo ochrony środowiska (dalej P.o.ś) w powiązaniu z art. 64 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 74 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do art. 1 pkt 1a i b rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r.). Wnioskodawca stwierdził także, że miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu przepisów środowiskowych (art. 124 ust. 2 P.o.ś) to również takie, w których budynki mogą być wznoszone, a nie jedynie określone według istniejącego stanu zagospodarowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po wszczęciu na wniosek W.D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji lokalizacyjnej, orzeczeniem z dnia 21 maja 2012 r. ([...]) odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ wywodził, że analiza akt administracyjnych oraz samej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa". Kolegium nie dopatrzyło się także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z innych przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się zarzutów wnioskodawcy organ nadzoru stwierdził, że w prowadzonym obecnie nadzwyczajnym postępowaniu, bezprzedmiotowa jest wszelka argumentacja podważająca rzetelność przyjętych w decyzji lokalizacyjnej wskaźników mocy promieniowania anten. Zagadnienie oceny wpływu na środowisko wskaźników mocy promieniowania izotropowo anten sektorowych, zasadniczo rozstrzygane jest bowiem w odrębnym postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań chyba, że inwestor i organ samodzielnie ustalą, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia takiego postępowania. W niniejszej sprawie, inwestor przed złożeniem wniosku lokalizacyjnego uzyskał ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia 16 grudnia 2010 r. wydaną w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, umarzającą postępowanie w sprawie tej samej inwestycji. Zdaniem Kolegium, decyzja ta wiązała organ lokalizacyjny i nie utraciła swojej mocy prawnej w związku z późniejszą zmianą stanu prawnego – na co wskazuje wnioskodawca. Wynika to z § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko [...] wprowadzającego zasadę stosowania do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, przepisów dotychczasowych. Logiczną konsekwencją takiego rozwiązania, jest konieczność późniejszego honorowana w obrocie prawnym decyzji wydanych w poprzednim stanie prawnym. Nawet jednak gdyby przyjąć stanowisko skarżącego o utracie mocy prawnej decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe w związku ze zmianą stanu prawnego, to – zdaniem organu – teza ta jest na tyle dyskusyjna, że trudno z tego względu zarzucać organowi naruszenie prawa o charakterze rażącym. W rezultacie, Kolegium nie podzieliło zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności ze względu na brak w postępowaniu lokalizacyjnym ustaleń faktycznych i rozważań w zakresie wpływu inwestycji na środowisko. Skoro bowiem, inwestor dysponował ostateczną decyzją środowiskową która te kwestie rozstrzygała w sposób jednoznaczny i stanowczy, to organ lokalizacyjny nie mógł w tym względzie dokonywać własnych ustaleń i wyrażać własnych sądów.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, W.D. zarzucił naruszenie art. 105 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że nastąpiło merytoryczne rozpatrzenie sprawy decyzją umarzającą postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań; § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przez bezpodstawne stwierdzenie, że Prezydent W. uwzględnił jego brzmienie; art. 8 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niepowołanie prawidłowego przepisu rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. oraz niewskazanie istoty inwestycji - co uniemożliwia polemikę z decyzją; art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy środowiskowej, przez niewskazanie jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji, oraz art. 63 ust. 1 pkt 1b cyt. ustawy w związku z § 4 rozporządzenia z 2004 r. przez nieustalenie rzeczywistego poziomu pola elektromagnetycznego występującego w miejscu planowanej inwestycji po zsumowaniu mocy anten i dokonaniu kumulacji pola e-m (wyroki II SA/Kr 418/11, II OSK 1485/10, II OSK 1695/10). Zarzucono ponadto, że nie wskazano mocy anten radioliniowych. W uzasadnieniu skarżący kwestionował pogląd organu, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań wywołała skutki merytoryczne. Uznał, że argumentacja oparta na § 4 rozporządzenia z 2010r. jest bezzasadna. Wywodził, że zespół anten na danym azymucie należy rozpatrywać uwzględniając ich sumaryczną moc, gdyż nie mają wówczas oddzielnych EIRP. Zarzucił, że nie wiadomo jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji, gdyż nie wynika to z dołączonej mapy lub ustaleń organu. Tym samym nie jest możliwa polemika w tym zakresie. Skarżący powołał także pogląd prawny na temat potrzeby sumowania mocy anten (zawarty w wyroku WSA o sygn.akt II SA/Wr 133/12).

Decyzją z dnia 27 września 2012 r. (nr SKO 4122/154/12) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 21 maja 2012 r. podtrzymując stanowisko, że decyzja lokalizacyjna nie narusza prawa w sposób rażący.

W obszernym uzasadnieniu, odnosząc się do argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności, Kolegium zauważyło, że inwestor określił obszar odziaływania inwestycji wskazując na mapie ewidencyjnej zakres ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji oraz szczegółowo wskazał jakie anteny, o jakiej mocy, na jakim azymucie i na jakiej wysokości będą zamocowane. W aktach sprawy znajduje się także decyzja z dnia 16 grudnia 2010r. umarzającą postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań w której szczegółowo zostały scharakteryzowane parametry techniczne implikujące odziaływanie inwestycji. Wobec brzmienia art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, nie było więc obowiązku dołączania do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Kolegium podkreśliło, że parametry techniczne implikujące ocenę wpływu inwestycji na środowisko wyspecyfikowane w decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe są identyczne jak we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Dla oceny legalności decyzji lokalizacyjnej nie ma zaś wpływu okoliczność, że wniosek o jej wydanie został złożony w dacie, gdy nie obowiązywało już rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. stanowiące podstawę orzekania w decyzji umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lecz nowe rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. W nowym rozporządzeniu regulacje dotyczące anten radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych w zasadzie są tożsame z regulacjami w akcie poprzednio obowiązującym.

Kolegium przytoczyło również odpowiednie przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. i rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. dotyczące anten radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych (por. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8). Porównując ich treść stwierdziło, że zmienne decydujące o charakterze inwestycji nie uległy zmianie. Jedynie w rozporządzeniu z 2010 r. zastrzeżono, że EIRP zawsze wyznacza się dla pojedynczej anteny, niezależnie od innych instalacji na terenie zakładu. Z powyższego wynika, że jeżeli pod rządami rozporządzenia z 2004 r. inwestycja nie została uznana z mogącą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to identycznie należy ją oceniając pod rządami nowego rozporządzenia. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje zarzucana we wniosku ocena charakteru decyzji umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Decyzja ta faktycznie nie rozstrzyga istoty sprawy, ale kończy postępowanie w inny sposób. Nie można jednak pomijać, że podstawą umorzenia postępowania środowiskowego były uwarunkowania o charakterze materialnoprawnym, zatem przedmiotowa decyzja umorzeniowa wywołała skutki w sferze materialnoprawnej.

W ocenie organu nadzoru inwestycja nie mogła być kwalifikowana jako oddziałująca na środowisko bez względu na wykładnię § 4 rozporządzenia z 2010 r. Co więcej, organ lokalizacyjny uwzględniając w decyzji wymogi rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ustalił nie tylko parametry urbanistyczne ale przede wszystkim, parametry techniczne mające wpływ na charakter inwestycji. Oznacza to, że tylko dla inwestycji spełniającej te parametry uzyskać można pozwolenie na budowę. Nadto określenie terenu inwestycji w decyzji lokalizacyjnej uniemożliwia usytuowanie przedsięwzięcia w innej konfiguracji. Nie są więc zasadne zarzuty naruszenia § 4 rozporządzenia z 2010 r. w związku z art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. i 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej. Samo określenie EIRP na poziomie 3336 W oraz 3874 W, wskazuje na możliwość ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji. Trudno więc twierdzić, że nie zbadano zakresu odziaływania skoro pośrednio, przez parametry techniczne, zasięg ten został określny. W ocenie Kolegium chybione są także zarzuty nie uwzględnienia w decyzji lokalizacyjnej przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. W pkt 2 lit. b decyzji, organ bowiem wprost wskazał, że: "inwestycja nie znajduje się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.".

Konkludując Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Ocena materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wskazuje, że inwestycja nie wymagała decyzji środowiskowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.D. zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. przez uznanie, że wniosek inwestora mógł być rozpatrywany w oparciu o rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez ponowne rozpatrywanie sprawy merytorycznej, bez odniesienia się do stosowanych w niej przepisów prawa materialnego; art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego; art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez pominięcie sumowania energii anten, niepodania mocy anten radioliniowych, nieuwzględnienie zjawiska odbić oraz brak wskazania błędu metody obliczeniowej; art. 144 ust. 1 i 2 P.o.ś przez pominięcie okoliczności, że inwestycja zmienia standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę i wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, art. 63 ust. 1 pkt 1b cyt. ustawy i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 9 listopada 2010 r. przez nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wydanie decyzji lokalizacyjnej w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa stanowiło rażące naruszenie prawa, tak samo jak nieuwzględnienie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Uważa, że stanowisko organu wobec podniesionych przez niego zarzutów było lakoniczne, bez uwzględnienia superpozycji, podania błędu metody obliczeniowej, zjawiska odbić, mocy anten radioliniowych. Anten nie zsumowano, czyli nie ustalono zasięgu występowania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych. Organ powinien wskazać, jaki konkretny przepis rozporządzenia stosował organ lokalizacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn.akt II SA/Wr 136/13 oddalił powyższą skargę. Sąd podzielił ocenę Kolegium, że decyzja lokalizacyjna nie narusza prawa w sposób rażący.

Wyrok ten zaskarżony został skargą kasacyjną przez W.D.. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2015 r. (sygn.akt II OSK 2041/13) uchylił powyższe orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej NSA zauważył, że dotyczą one trzech zasadniczych problemów. Po pierwsze, skarżący twierdzi, że decyzja lokalizacyjna dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej powinna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (tego dotyczą zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz pośrednio - art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy środowiskowej). Po drugie, skarżący przekonuje, że w postępowaniu lokalizacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy określić szczegółową charakterystykę, także techniczną, lokalizowanej instalacji (tego dotyczą zarzuty naruszenia art. 52 ust 2 pkt 1 oraz art. 54 ust. 1 u.p.z.p.). Po trzecie, zwraca uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym podjęto się oceny kwestionowanego przez niego przedsięwzięcia, podczas gdy powinno być ono w całości zbadane już wcześniej, w pierwotnej decyzji (tego dotyczy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W ocenie NSA zasadny okazał się jedynie zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie przyjął - wskazując na art. 63, art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. - że podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organ lokalizacyjny powinien wymagać od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, jednak pod tym kątem nie badał zaskarżonej decyzji, a w każdym razie nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku.

Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutów skargi i nie dokonał oceny decyzji lokalizacyjnej w świetle konkretnych przepisów prawa, tj. rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. które zdaniem skarżącego powinno mieć w sprawie zastosowanie. W decyzji I instancji znalazły się w tej kwestii pewne nieścisłości, które wymagały jednoznacznego wyjaśnienia przez sąd pierwszej instancji i zajęcia stanowiska w tym względzie. Skarżący zwracał bowiem uwagę, że zaskarżona decyzja lokalizacyjna wymienia zarówno rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r., ale bez wskazania konkretnej jednostki, jak i rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. (które jego zdaniem nie powinno być stosowane) ze wskazaniem konkretnych przepisów tego aktu prawnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e. Do tych kwestii Sąd pierwszej instancji się nie ustosunkował. W zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono też podstawy prawnej, uprawniającej organ lokalizacyjny do "wstępnego ustalenia braku potrzeby wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych". Dopiero wskazanie takiej podstawy, zdaniem NSA, pozwala ocenić decyzję lokalizacyjną, także pod kątem ewentualnej kwalifikowanej wady w postaci rażącego naruszenia prawa, które mogło się przejawiać w lokalizacji inwestycji bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W kontekście powyższych uwag, Sąd II instancji zaakceptował wyrażany w orzecznictwie pogląd, według którego, organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej badając wpływ inwestycji na środowisko, jest władny do dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie i wyłącznie w sytuacji uznania, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana, powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. Aby jednak uznać takie samodzielne ustalenie organu za prawidłowe, organ powinien wskazać na jakiej podstawie prawnej dokonał badania i w związku z określoną charakterystyką inwestycji. Dopiero wówczas można zweryfikować stanowisko organu. Akceptując powyższy pogląd, NSA zaznaczył, że rolą organu sprawującego nadzór w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, było odniesieni się do zarzutu braku decyzji środowiskowej (zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności) i wskazanie na konkretne przepisy prawa pozwalające dokonać ocenę, czy dana instalacja – jak twierdzi wnioskodawca – zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji czy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), czy też nie ma podstaw do takiej jej kwalifikacji. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji powinna być poparta oceną na tyle szczegółową, by móc z całą pewnością odeprzeć zarzuty, co do wskazywanego przez wnioskodawcę charakteru inwestycji. W przypadku instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, ich ocena wymaga co najmniej wskazania miejsca lokalizacji instalacji, scharakteryzowania jej otoczenia, wskazania przebiegu osi wiązek poszczególnych anten, a następnie zweryfikowania, czy "miejsca dostępne dla ludzi" nie znajdują się na linii przebiegu tych osi wiązek, w odległości określonej z uwzględnieniem mocy anten (por.: § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r.). W konsekwencji, wszystkie powyższe okoliczności powinny być również przedmiotem rozważań w ramach kontroli legalności przeprowadzanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 1 § 2 u.p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku brak było jasno sformułowanej oceny zaskarżonej decyzji, pod kątem tego, czy organ w postępowaniu nadzwyczajnym zbadał według jakiego wzorca - zawartego w konkretnym przepisie prawnym - organ lokalizacyjny ustalał kwalifikację inwestycji ze względu na ewentualne wymaganie decyzji środowiskowej i czy stanowisko organu było prawidłowe. Bez konkretnych ustaleń w tym zakresie nie sposób stwierdzić, czy decyzja lokalizacyjna jest wolna od wad, ewentualnie także od wad kwalifikowanych. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej NSA uznał za nieuzasadnione.

Na rozprawie przeprowadzonej w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy w dniu 15 października 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie B." z siedzibą w R. Prezes Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji przedkładając uzasadnienie tego wniosku w formie załącznika do protokołu. Obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania A. sp. z.o.o. wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu, Stowarzyszenie przywołując obszerne fragmentu orzeczeń sądów wojewódzkich i NSA zarzuciło, że w niniejszej sprawie nie ustalono czy EIRP anten sektorowych nie wejdzie w suprerpozycję z antenami radioliniowymi o bliżej nieokreślonej mocy. Wskazano także, że inwestycja wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich a organ nie ustalił, czy poza terenem, co do którego inwestor ma tytuł prawny, wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i tym samym nie udowodniono, że nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dalej podniesiono, że organy powinny zbadać sumaryczną moc EIRP całego zespołu antenowego na danym sektorze, gdyż pod pojęciem "pojedynczej anteny" należy rozumieć "pojedynczy system antenowy" złożony z par panelowych anten sektorowych, (lub więcej), których wiązki główne promieniują w tych samych kierunkach wyznaczonych azymutami. Panelowa antena sektora nie jest pojedyńczą anteną w rozumieniu rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Odmienna wykładnia prowadziłaby do zawężającej oceny skutków wywieranych na środowisko jedynie poszczególnych jego elementów (pojedynczych anten) bez względu na łączny rozmiar ich oddziaływania. Wskazano wreszcie, że organ powinien był ustalić, czy wysokości na której znajdują się osie głównych wiązek promieniowania z uwzględnieniem maksymalnych tiltów (a nie takich jakie inwestor dopasowuje sobie do własnych potrzeb)można uznać za miejsca dostępne dla ludności (interpretowane zgodnie z linią orzeczniczą zaprezentowaną w piśmie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "u.p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie istotne jest również to, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji po raz kolejny, w związku z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2015 r. (sygn.akt II OSK 2041/13) uchylającym poprzedni wyrok z dnia 19 kwietnia 2014 i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Należy bowiem mieć na uwadze, że z art. 190 u.p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana (w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej) związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

Norma zawarta w tym przepisie w sposób zasadniczy wpłynęła na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszym postępowaniu. Ma ona bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Mając na uwadze powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 30 marca 2015 r. oraz wynikających z niego wskazań co do dalszego postępowania. Uwzględnić przy tym należało, że nawet gdy ocena prawna i wskazania odnoszą się do stanu faktycznego, a nie sposobu wykładni przepisu prawa materialnego, to ma pełną moc wiążącą dla Sądu, który orzeka ponownie na skutek wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, co do tego, że kontrola zgodności z prawem odnosi się zarówno do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego (prawidłowości wykładni i zastosowania przepisu) jak i przepisów postępowania. Oceną tą (co do zastosowania przepisów postępowania) związany jest wojewódzki sąd administracyjny w oparciu o art. 190 u.p.p.s.a. Judykatura zgodnie przyjmuje, że przez ową ocenę prawną, należy rozumieć osąd, co do prawidłowości rozstrzygnięcia - może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Lex 510043). Warto także zwrócić uwagę na orzeczenie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. (II FSK1328/10) w którym stwierdzono, że związanie oceną prawną oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd wojewódzki "granice sprawy" o których mowa w art. 134 i art. 135 u.p.p.s.a podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie. Pogląd ten podzielony został w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2014r. (I FSK 1448/13), w którym Sąd wskazał: "Ratio legis unormowania art. 190 u.p.p.s.a sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy"

Podzielając przedstawione wyżej stanowiska zaznaczyć należy, że w wyroku z dnia 30 marca 2015 r. który zapadł w rozpoznawanej obecnie sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił jedynie zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a., co wiązało się bezpośrednio z kwestią oceny, czy decyzja lokalizacyjna Prezydenta W. z dnia 13 czerwca 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa przez zakwalifikowanie objętej nią inwestycji jako nie wymagającej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. NSA nie uwzględnił natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutu naruszenia art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zarzutu nie określenia w postępowaniu lokalizacyjnym szczegółowej charakterystyki, także technicznej, planowanej inwestycji oraz zarzutu przeprowadzenia w postępowaniu nieważnościowym ponownego merytorycznego postępowania, zamiast dokonania oceny decyzji.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że granice rozpoznania w niniejszej sprawie zawężone zostały przede wszystkim do zakresu w jakim NSA uwzględnił skargę kasacyjną. Dodać wypada, że zarzuty skargi powtórzone również w postępowaniu kasacyjnym i nieuwzględnione przez NSA nie mogą być w obecnym postepowaniu inaczej ocenione. Należy zatem skoncentrować się na kwestii oceny zaskarżonej decyzji nadzorczej pod kątem tego, czy i w jaki sposób Kolegium zweryfikowało przesłankę rażącego naruszenia prawa w kontekście braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzającej decyzją lokalizacyjną.

W tym miejscu przypomnieć należy, że NSA zarzucił, że Sąd I instancji nie przedstawił jasno sformułowanej oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod kątem tego, czy organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zbadał według jakiego wzorca - zawartego w konkretnym przepisie prawnym – Prezydent W. wydając decyzję lokalizacyjną dokonał kwalifikacji inwestycji ze względu na wymagania uzyskania decyzji środowiskowej. Dla stwierdzenia, czy decyzja lokalizacyjna wolna jest od wad (również kwalifikowanych) konieczne są konkretne wskazania w tym zakresie. Istotne również jest, że NSA w wyroku który zapadł w niniejszej sprawie przyjął takie rozumienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. według którego, organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej badając wpływ inwestycji na środowisko, jest władny do dokonania w tym zakresie samodzielnych ustaleń i wyłącznie w sytuacji uznania, że decyzja środowiskowa jest wymagana, powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. Sąd II instancji wyjaśnił również, że aby takie samodzielne ustalenia uznać za prawidłowe, organ lokalizacyjny powinien wskazać na jakiej podstawie prawnej dokonał takiego badania i w związku z określoną charakterystyką inwestycji. W tym kontekście NSA wskazał, że przedmiotem rozważań sądu wojewódzkiego powinno być, czy organ nadzoru decydując się na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak wymogu uzyskania decyzji środowiskowej swoje rozstrzygnięcie poparł oceną na tyle szczegółową aby móc odeprzeć zarzuty skargi co do charakteru inwestycji. W szczególności w ramach postępowania nieważnościowego organ powinien wskazać konkretne przepisy pozwalające na ocenę, czy dana instalacja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. W przypadku instalacji elektromagnetycznych, ich ocena powinna zawierać co najmniej: wskazanie miejsca lokalizacji inwestycji, scharakteryzowania jej otoczenia, wskazania osi przebiegu wiązek poszczególnych anten a następnie zweryfikowania czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się na linii przebiegu tych wiązek w odległości określonej z uwzględnieniem mocy anten (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 RM z dnia 9 listopada 2010 r. ).

Uwzględniając powyższe należy przypomnieć, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). W tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym, w oparciu o zebrane już w sprawie dowody, bez przeprowadzania kolejnego postępowania dowodowego, badane jest tylko, czy w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Pokreślić przy tym należy, że na obecnym etapie postępowania badaniu podlegać może tylko wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

W postępowaniu nieważnościowym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

W orzecznictwie dominuje stanowisko, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Rażące naruszenie prawa zachodzi więc tylko w przypadku oczywistego naruszenia normy prawnej, czyli ma miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszej wykładni. Jednolicie również przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa obejmuje swoim zakresem naruszenie norm prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym.

Mając na uwadze przedstawione wcześniej wskazania NSA, należało zatem ocenić, czy Kolegium kontrolując w trybie nadzwyczajnym zaskarżoną decyzję lokalizacyjną zweryfikowało, według jakich przepisów organ lokalizacyjny ustalał kwalifikację inwestycji ze względu na ewentualne wymaganie decyzji środowiskowej i czy stanowisko organu w tym zakresie było prawidłowe.

Według art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej zwaną ustawą środowiskową) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p). Zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o których mowa w ust. 1. Obowiązek ten dotyczy także decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 72 ust. 1 pkt 3). Z drugiej strony trzeba mieć na uwadze, że organ lokalizacyjny na mocy przepisów u.p.z.p. zobowiązany jest do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.c). Przy interpretacji wzajemnej relacji przywołanych przepisów, zgodnie ze wskazaniem NSA wyrażonym w niniejszej sprawie, należało też przyjąć, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej badając wpływ inwestycji na środowisko władny jest do dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Do niego należy więc ocena, czy inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej. W orzecznictwie wskazuje się także, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma "charakter rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (por. NSA w wyroku z dnia 16 września 2008 r. II OSK 821/08). Do organu lokalizacyjnego należy przede wszystkim zbadanie, czy występuje wskazana "kwestia wstępna". Samodzielne ustalenia organu lokalizacyjnego w tym zakresie powinny znajdować oparcie w odpowiednich przepisach prawa materialnego oraz istotnych z punktu widzenia tych przepisów ustaleniach faktycznych. Jak zauważył NSA, stanowisko organu w tym względzie musi być weryfikowalne – winno wskazywać na jakiej podstawie prawnej organ oparł ustalenia i w związku z jaką charakterystyką inwestycji.

Przepisami prawa materialnego, które w tym przypadku znajdują zastosowanie jest art. 72 ust. 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla planowanych: 1/ przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2/ przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia te w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej (tj w dniu 13 czerwca 2011r.) wymienione zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Akt ten obejmuje również niektóre przedsięwzięcia radiokomunikacyjne zaliczając je do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7) lub też do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8). Na potrzeby niniejszej sprawy zaznaczyć również należy, że przywołane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 listopada 2010 r. uchylając rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zmienione rozporządzeniem z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 dalej rozporządzenie z 2004 r.). W § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. zawarta została norma intertemporalna nakazująca do postępowań w sprawie decyzji o których mowa w art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 2 ustawy środowiskowej, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosować przepisy dotychczasowe.

Kolegium ustaliło, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej wszczęte zostało na wniosek inwestora A. SA w dniu 2 marca 2011 r. (data wpływu wniosku do organu pierwszej instancji). Organ zaznaczył także, że inwestor przedstawił kompletny wniosek do którego załączył ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia 16 grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla tożsamej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że decyzja ta dotyczy stacji bazowej o parametrach identycznych jak wyspecyfikowane we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Trzeba jednak zauważyć, że w decyzji z dnia 15 grudnia 2010 r. podstawę przeprowadzonej kwalifikacji przedsięwzięcia, która doprowadziła do umorzenia postępowania było rozporządzenie z 2004 r., a więc akt, który nie obowiązywał w dacie podejmowania decyzji lokalizacyjnej. Ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej wszczęte zostało w dniu 2 marca 2011 r. zatem do tego postępowania nie miała zastosowania norma intertemporalna zawarta w § 4 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Tymczasem w decyzji lokalizacyjnej z dnia 13 czerwca 2011 r. która została poddana ocenie w trybie nadzwyczajnym, w pkt 2 lit. b zawierającym ustalenia dotyczące ochrony środowiska, organ podał: "w myśl decyzji organu ochrony środowiska z dnia 16 grudnia 2010 r. (o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań - przyp. Sądu) planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. [ ... ] i nie znajduje się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowaniach związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko." Uzasadnienie decyzji organ lokalizacyjny ograniczył jedynie do zacytowania fragmentów decyzji umarzającej z dnia 16 grudnia 2010r., między innym, że : "przedsięwzięcie uwzględniając aktualną zabudowę przedmiotowego terenu oraz terenów sąsiednich nie jest wymienione w rozporządzeniu z 2004 r. - § 2 ust.1 pkt 7 lit.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit.e jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko".

Z przywołanych fragmentów decyzji lokalizacyjnej wynika, że organ lokalizacyjny nie przeprowadzał we własnym zakresie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji pod względem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, ale oparł się na decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Jednocześnie uznał, że decyzja z dnia 16 grudnia 2010 r. kwalifikuje inwestycję również pod względem nowego rozporządzenia z 2010 r. (świadczy o tym zdanie: "W myśl decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r. inwestycja nie należy do przedsięwzięć o których mowa w art. 59 ustawy środowiskowej i nie znajduje się w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r."). Taka ocena jest oczywiście wadliwa. Jeżeli bowiem przedsięwzięcie nie byłoby ujęte w rozporządzeniu z 2010 r. to niewątpliwie nie wynika to z treści decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r. Nie budzi wątpliwości, że decyzja ta wydana została tylko przy uwzględnieniu regulacji z 2004 r. bez odniesienia do rozporządzenia z 2010. Z decyzji lokalizacyjnej wydanej w trybie zwykłym, poza formalnym przywołaniem rozporządzenia z 2010 r. w ścisłym powiązaniu z decyzją z dnia 16 grudnia 2010 r., nie wynika natomiast aby Prezydent dokonywał samodzielnej kwalifikacji przedsięwzięcia według tego aktu. Organ nie wskazuje konkretnego przepisu tego rozporządzenia, który uprawniał go do takiej oceny, ani też nie przedstawia żadnej w tym względzie argumentacji. Tym samym nie można się zgodzić z twierdzeniem Kolegium, że pkt 2 lit b decyzji z dnia 13 marca 2011 r. potwierdza, że w postępowaniu lokalizacyjnym uwzględnione były przepisy rozporządzenia z 2010 r. Odmienne stanowisko prezentuje zresztą Kolegium w odpowiedzi na skargę potwierdzając, że organ lokalizacyjny nie zastosował przepisów rozporządzenia z 2004 r. (co jednak nie stanowiło rażącego naruszenia prawa). Powyższe wskazuje, w postępowaniu nadzwyczajnym nie dokonano jednoznacznej oceny, według jakiego wzorca – zawartego w konkretnym przepisie prawa – organ lokalizacyjny dokonał kwalifikacji inwestycji pod względem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej.

Kolegium uznało jednakże, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem organu istotnym elementem przesądzającym w tej kwestii, była załączona do wniosku przez inwestora decyzja z dnia 16 grudnia 2010r. umarzająca postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Jednocześnie Kolegium oceniło, że zmiana stanu prawnego związana z wejściem w życie nowego rozporządzania z dnia 9 listopada 2010 r. była bez znaczenia dla oceny legalności decyzji lokalizacyjnej. Z porównania przepisów "nowego" i "starego" rozporządzania wynika bowiem, że regulacje dotyczące anten radiokomunikacyjnych i radiolokacyjnych są w zasadzie tożsame w obu aktach. Nie uległy zmianie zmienne decydujące o charakterze inwestycji z wyjątkiem zasady, że EIRP wyznacza się obecnie dla pojedynczej anteny, niezależnie od innych instalacji na terenie obiektu.

Stanowisko organu nadzoru o braku rażącego naruszenia prawa opiera się zatem na ocenie, że zaistniała zmiana stanu prawnego nie była tego rodzaju, że podważałaby kwalifikację przedsięwzięcia przeprowadzoną na podstawie przepisów aktu wcześniej obowiązującego (jaką dokonano w decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań). W konsekwencji za zgodne z prawem Kolegium uznało, że organ I instancji poprzestał jedynie na decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego, pomimo, że ta, wydana została w innym stanie prawnym.

Sąd nie kwestionuje co do zasady prezentowanego w zaskarżonej decyzji, stanowiska wskazującego na konieczność uwzględniania przez organ lokalizacyjny decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań o ile z jej treści wyraźnie wynika, że podstawę umorzenia postępowania stanowiły przeanalizowane przez organ środowiskowy przesłanki materialnoprawne. Mając jednak na uwadze wiążący na gruncie niniejszej sprawy pogląd prawny NSA, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej badając jej wpływ na środowisko jest władny do dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie i w przypadku uznania, że decyzja taka jest wymagana powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia, stwierdzić należy, że w przypadku przedłożenia decyzji o umorzeniu postępowaniu środowiskowego, dla wypełnienia obowiązku zbadania wpływu inwestycji na środowisko, nie wystarczyło powołanie się tylko na sam fakt funkcjonowania w obrocie prawnym takiej decyzji. Organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej powinien przeanalizować motywy prawne i faktyczne wydania tej decyzji zawarte w jej uzasadnieniu oraz porównać stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej podjęcia ze stanem prawnym i faktycznym istniejącym w dacie orzekania w przedmiocie lokalizacji inwestycji. Istotna zmiana w tym zakresie nie uprawniałaby bowiem organu lokalizacyjnego do powoływania się na ustalenia wynikające z decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego dojdzie do zmiany nie tylko stanu prawnego ale również stanu faktycznego w zakresie na tyle istotnym, że ustalenia i ocena organu środowiskowego w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania (która nie rozstrzyga wszak co do istoty sprawy) stracą na aktualności. Zdaniem Sądu, kwestia uwzględnienia przez organ lokalizacyjny decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego wymaga zatem indywidulanej oceny w każdej sprawie. W przypadku, gdy nie wystąpią istotne zmiany w omawianym zakresie a z decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe wynikać będzie, że pomimo formalnego rozstrzygnięcia oparta została na przesłankach materialnoprawnych, organ lokalizacyjny niewątpliwie nie może pominąć wynikających z niej ustaleń.

W decyzji wydanej w trybie zwykłym nie wynika jednak aby organ lokalizacyjny dokonał w omówionym wyżej zakresie jakiejkolwiek oceny. Z racji toczącego się postępowania nadzwyczajnego należy mieć na uwadze, że sam fakt, że decyzja zawiera pewne braki wynikające z nie w pełni przeprowadzonego postępowania lub z innych uchybień formalnych – np. nie zawiera pewnych elementów, czy też wyjaśnień w uzasadnieniu - nie oznacza, że z automatu jest ona nieważna. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje, gdy zostanie ustalone, że decyzja w brzmieniu w jakim została wydana narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu kwalifikowanym, inaczej mówiąc, gdy okaże się, że uznana zostanie za sprzeczną z porządkiem prawnym

W takiej sytuacji to Kolegium w postępowaniu nadzwyczajnym powinno, w sposób nie budzący wątpliwości, wskazać konkretne przepisy właściwe dla oceny przedmiotowego zamierzenia pod względem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej. Badając decyzję pod względem przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. należy bowiem ustalić niewątpliwy stan prawny. Organ nadzoru powinien jasno wskazać, które z rozporządzeń i które konkretnie jego przepisy stanową podstawę (wzorzec) tej oceny i czy w świetle przesłanek zawartych w tych przepisach, jak też zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stanowisko organu w postępowaniu zwykłym było zgodne z tymi przepisami, czy też w oczywisty sposób sprzeczne. Jak wskazał NSA, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium powinno było swoje stanowisko wesprzeć szczegółową oceną, która w przypadku instalacji emitujących pola elektromagnetyczne wymagała co najmniej wskazania miejsca lokalizacji instalacji, scharakteryzowania jej otoczenia, wskazania przebiegu osi wiązek poszczególnych anten, a następnie zweryfikowania, czy "miejsca dostępne dla ludzi" nie znajdują się na linii przebiegu tych osi wiązek, w odległości określonej z uwzględnieniem mocy anten (por.: § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r.). Te wszystkie okoliczności powinny być przedmiotem kontroli i rozważań Kolegium.

W zaskarżonej decyzji brak odpowiednich rozważań dotyczących w szczególności, charakterystyki otoczenia miejsca lokalizacji inwestycji, wskazania osi przebiegu wiązek poszczególnych anten oraz zweryfikowania, czy "miejsca dostępne dla ludzi" nie znajdują się na linii przebiegu tych osi wiązek, w odległości określonej z uwzględnieniem mocy anten. Kolegium takiej analizy nie przeprowadziło, poprzestając w pierwszym z rozstrzygnięć (z dnia 21 maja 2012 r.) do odwołania się w tym względzie do decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych. W drugim orzeczeniu, uznając moc prawną wynikających z tej decyzji ustaleń w kwestii zaliczenia przedsięwzięcia do mogących oddziaływać na środowisko, Kolegium stwierdziło, że zmiana stanu prawnego która zaistniała w okresie pomiędzy wydaniem decyzji umarzającej a datą złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, pozostaje bez wpływu na te ustalenia. W efekcie, organ sformułował tezę, że jeżeli pod rządami rozporządzenia z 2004 r. inwestycja nie została uznana za mogącą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to identyczny wniosek należy postawić oceniając te inwestycję w kontekście rozporządzenia z 2010 r. Formułując powyższą tezę organ nadzoru oparł się jedynie na porównaniu przepisów rozporządzenia, natomiast nie odniósł ich do okoliczności faktycznych wynikających z akt organu lokalizacyjnego. Zaznaczyć należy, że nie chodzi tu tylko parametry inwestycji (które zresztą Kolegium podało), ale o wskazane przez NSA okoliczności istotne dla prawidłowego określenia charakteru inwestycji emitującej pola elektromagnetyczne, obejmujące co najmniej: charakterystykę otoczenia miejsca lokalizacji inwestycji, wskazania przebiegu osi wiązek poszczególnych anten, a następnie zweryfikowania, czy "miejsca dostępne dla ludzi" nie znajdują się na linii przebiegu tych osi wiązek, w odległości określonej z uwzględnieniem mocy anten). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że kwalifikacji czy dana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ lokalizacyjny dokonuje na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. W postępowaniu nadzwyczajnym zabrakło oceny decyzji lokalizacyjnej w tym kontekście. Tymczasem w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznaje się zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. jako rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w ramach którego przeprowadza się kwalifikację przedsięwzięcia pod kątem wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sprawie o nieustalonym stanie faktycznym oraz bez należytej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów. Brak ustaleń faktycznych, w tym oceny danych zawartych w dokumentach dotyczących przedsięwzięcia złożonych przez inwestora (karta informacyjna przedsięwzięcia) stwarza podstawy do przyjęcia wątpliwości co do kwalifikacji przedsięwzięcia. Jak stwierdził NSA brak ustaleń stanu faktycznego powoduje wyłączenie możliwości prawnej podciągnięcia występującego stanu faktycznego w sprawie pod hipotetyczny stan faktyczny zapisany w przepisie prawa (por. NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. II OSK 411/12, CBOSA nsa.gov.pl).

W odniesieniu do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rolą organu w postępowaniu nadzwyczajnym było przeprowadzenie oceny w oparciu o konkretne przepisy prawa z odwołaniem do konkretnych okoliczności ustalonych na podstawie akt sprawy, czy przedmiotowa inwestycja – jak twierdzi wnioskodawca – zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji, czy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), czy też nie ma podstaw do takiej jej kwalifikacji. W decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej zabrakło oceny na tyle szczegółowej aby jednoznacznie odeprzeć zarzuty wniosku. Kolegium nie wyjaśniło wskazanych przez NSA okoliczności, (tj. jak w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym ocenić należało miejsce lokalizacji i jej otoczenie, nie odniosło się do przebiegu osi wiązek poszczególnych anten i nie zweryfikowało, czy "miejsca dostępne dla ludzi" nie znajdują się na linii przebiegu tych osi wiązek, w odległości określonej z uwzględnieniem mocy anten - por.: § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r.). Odwołując się do decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Kolegium nie oceniało, czy wynikające z niej uwarunkowania faktyczne co do wskazanych wyżej istotnych kwestii, mogły być też przyjęte w postępowaniu lokalizacyjnym. Organ środowiskowy dokonywał natomiast oceny w odniesieniu do "aktualnej zabudowy terenu i terenów sąsiednich" opierając się na sporządzonych przez inwestora dowodach w czerwcu 2010 r.

Stosowne rozważania w powyższym zakresie powinny być, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak konkretnych ustaleń, co do przedstawionych wyżej okoliczności w odniesieniu do przepisów organ rozporządzenia z 2010 r. (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8) oznacza, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego wynikających z art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uniemożliwia też Sądowi zajęcie stanowiska co do oceny prawidłowości podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skarga w zakresie objętym obecnie kontrolą sądową - w związku z wyrokiem NSA z dnia marca 2015 r.- zasługiwała na uwzględnienie. Trzeba przy tym przypomnieć, że co do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez pominięcie sumowania energii anten, niepodania mocy anten radioliniowych, nieuwzględnienie zjawiska odbić oraz brak wskazania błędu metody obliczeniowej wypowiedział się NSA w wyroku II OSK 2041/13 nie uwzględniając podniesionego w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej. NSA wyjaśnił, jednocześnie, że w decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się – tak jak w decyzji o pozwoleniu na budowę - szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie (...) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" (przepis ten odnosi się przede wszystkim do Tytułu I, Działu VII ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Oceną NSA objęty został również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w trybie nadzwyczajnym ponownego merytorycznego postępowania zamiast dokonania oceny zgodności decyzji objętej wnioskiem z przepisami art. 107 § 1 i 3 w powiązaniu z art. 8 k.p.a.

Podobnie odnieść należy się do zarzutów stawianych w piśmie procesowym Stowarzyszenia B. przedstawionym na rozprawie. Kolegium w ramach postępowania nadzwyczajnego nie mogło wyjaśniać poruszonych w tym piśmie kwestii ze względu na omówiony wcześniej charakter tego postępowania. Organ mógł jedynie weryfikować decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym pod kątem tego, czy kwalifikowanie naruszenie prawa rzeczywiście występuje.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 ww. ustawy.