Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 311/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1; par. 1 pkt 3 oraz par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 5 i art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi F. B. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku F. B. z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz F. B. kwotę 100 zł (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2020 r. F. B. przesłał na adres poczty elektronicznej Kancelarii Prokuratorii Generalnej RP wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przesłania wszystkich zawiadomień o zaistnieniu sporu ([...]) wniesionych przez inwestorów zagranicznych, informujących RP o zaistnieniu sporów dotyczących inwestycji zagranicznych w energetykę odnawialną w Polsce w latach 2012-2019.

Skarżący poprosił o udostępnienie informacji w formie elektronicznej lub w formie wydruku.

Prokuratoria Generalna RP uznała, że wskazane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym poinformowała stronę pismem wysłanym w dniu [...] lutego 2020 r.

Pismem z dnia 5 marca 2020 r. F. B. przesłał do organu ponaglenie. Wskazał w nim, że, jego zdaniem, dokumenty objęte wnioskiem stanowią informację publiczną oraz załączył pismo z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., z którego wynika, że kopia notyfikacji sporu została mu udostępniona jako informacja publiczna.

Strona wyjaśniła również, że:

a) argumenty zawarte w piśmie organu z [...] lutego 2020 r., jakoby zawiadomienie o zaistnieniu sporu (notyfikacja sporu arbitrażowego) nie podlegało udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej są chybione;

b) zawiadomienia dotyczą spraw publicznych – działań państwa, które wyrządziły szkodę i spowodowały zaistnienie sporu, który wiąże się z roszczeniem odszkodowawczym, które przysługuje inwestorom zagranicznym;

c) zawiadomienia są dokumentami w posiadaniu organu władzy publicznej, które dotyczą gospodarowania mieniem publicznym i funkcjonowania (działań) organów władzy publicznej;

d) zawiadomienia nie wszczynają postępowania arbitrażowego (w przeciwieństwie do wezwań na arbitraż lub pozwów) i dlatego nie są objęte ewentualną poufnością postępowania arbitrażowego.

F. B. wniósł w dniu 7 maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej naruszył art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez nieudzielenie informacji publicznej przy jednoczesnym braku wydania decyzji odmawiającej udostępnienia tej informacji.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zażądał ponadto przeprowadzenie dowodu z wydruków informacji prasowych załączonych do skargi.

Skarżący podkreślił, że organ nie kwestionuje, że posiada zawiadomienia. Przyznał też, że zawiadomienia nie wszczynają postępowania arbitrażowego (w przeciwieństwie do wezwań na arbitraż lub pozwów). Inwestor, który zawiadomił o zaistnieniu sporu nie jest zobowiązany do wniesienia sprawy przed arbitraż. W praktyce znaczna część zawiadomień o zaistnieniu sporu nie powoduje następnie wszczęcia arbitrażu. Zawiadomienia nie są zatem objęte ewentualną poufnością postępowania arbitrażowego oraz nie są pismem w toku sprawy arbitrażowej.

Zdaniem strony zawiadomienia dotyczą spraw publicznych – działań państwa, które wyrządziły szkodę i spowodowały zaistnienie sporu, który wiąże się z roszczeniem odszkodowawczym, przysługującym inwestorom zagranicznym.

Zawiadomienia dotyczą bowiem bezprawia legislacyjnego. Skarżący podkreślił, że na mocy tzw. "ustawy odległościowej" ustanowiono minimalny dystans, który musi dzielić turbiny wiatrowe od zabudowań mieszkalnych. W rezultacie nieomal wykluczono możliwość budowy nowych oraz rozbudowy istniejących elektrowni, co wpisało się w politykę energetyczną rządu preferowania energetyki węglowej. Zmieniono też zasady naliczania podatku od nieruchomości nie tylko od powierzchni gruntu na którym znajdują się elementy konstrukcyjne ale od całego, gruntu elektrowni wiatrowej, którego wartość (ze względu na koszt instalacji) zasadniczo zmieniała wymiar ciężaru podatkowego.

Inwestorzy zarzucają Polsce szereg innych naruszeń uzasadnionych oczekiwań, m.in. odnośnie do regulacji w przedmiocie systemu świadectw pochodzenia, braku organizacji aukcji dla farm wiatrowych, czy wygaszania pozwoleń na budowę. Inwestorzy mogą wszcząć postępowanie na podstawie Traktatu Karty Energetycznej albo odnośnych Umów o ochronie i popieraniu inwestycji (BITów), o odszkodowanie za dyskryminacyjne traktowanie – względem innych branż energetycznych – lub pośrednie wywłaszczenie, w rezultacie czego szereg przedsiębiorców musiało wycofać się z inwestycji.

Zawiadomienia stanowią zatem informację publiczną m.in. w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy jako obejmujące "skutki realizacji zadań publicznych".

Dotyczą one także gospodarowania majątkiem publicznym i funkcjonowania organów władzy publicznej.

Organ nie wyjaśnił też, dlaczego poinformował opinię publiczną o zawiadomieniach, jeśli, w jego ocenie, nie stanowią one informacji publicznej. Potwierdza to, że argumenty zawarte w w/w piśmie są bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę Prezes Prokuratorii Generalnej RP stwierdził, że skarga F. B. powinna zostać oddalona w całości, ponieważ zarzuty w niej podniesione są bezzasadne, a organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa oraz nie pozostawał w bezczynności.

Zdaniem Prezesa Prokuratorii Generalnej RP argumentacja przedstawiona przez skarżącego w ponagleniu jest nieprzekonująca i nie mogła doprowadzić do zmiany oceny prawnej przedstawionej w piśmie Prokuratorii Generalnej RP z dnia [...] lutego 2020 r.

W związku z powyższym oraz w związku z tym, że art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania do postępowania o udzielenie informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. organ nie udzielił odpowiedzi na ponaglenie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił dlaczego wnioskowane dokumenty (zawiadomienia o zaistnieniu sporu "[...]") nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i w związku z tym nie mogą zostać udostępnione wnioskodawcy. Stanowisko organu zostało również przesłane wnioskodawcy w ustawowym terminie.

Nieprawdziwy jest również zarzut, że "organ zignorował ponaglenie". Jak zostało wcześniej wskazane, organ uznał, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska w przedmiocie udostępnienia żądanych dokumentów, a ponadto art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania do wniosków o udzielenie informacji publicznej: "W przypadku bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej przepis art. 37 nie znajduje zastosowania."

Zawiadomienie o zaistnieniu sporu stanowi notyfikację sporu i zamiar wszczęcia postępowania arbitrażowego. W tym sensie zawiadomienie o zaistnieniu sporu zbliżone jest do wezwania do negocjacji, które stanowi swoistego rodzaju zapowiedź wszczęcia postępowania sądowego, lecz nie musi do niego doprowadzić, jeśli stronom uda się załatwić sprawę polubownie. Równocześnie, inwestor, który zawiadomił o zaistnieniu sporu nie jest zobowiązany do wniesienia sprawy przed arbitraż. W praktyce znaczna część zawiadomień o zaistnieniu sporu nie powoduje następnie wszczęcia arbitrażu. Tym samym, zawiadomienie o zaistnieniu sporu znajduje się na etapie przedarbitrażowym (przedsądowym) i nie stanowi żadnej ingerencji w funkcjonowanie państwa lub jego organów.

Wbrew stanowisku skarżącego, zawiadomienia o zaistnieniu sporu nie potwierdzają, ani że państwo naruszyło prawa inwestora zagranicznego, wynikające z traktatu, ani że inwestor poniósł faktyczną szkodę, ani że w rzeczywistości doszło do tzw. bezprawia legislacyjnego. Zawiadomienia te mają charakter wezwań do negocjacji. Organ wyjaśnił więc wnioskodawcy w piśmie z [...] lutego 2020 r." że: "dokument, którego celem jest wszczęcie negocjacji przez strony, czyli dokument w istocie poprzedzający wniesienie pozwu, nie może być uznany za dokument mieszczący się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p." Jest tak zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor nie kontynuuje dochodzenia swoich rzekomych roszczeń w postępowaniu arbitrażowym.

W ocenie Prokuratorii Generalnej RP, błędne jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym zawiadomienia o zaistnieniu sporu stanowią informację publiczną, ponieważ pismem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. wnioskodawcy zostało udostępnione takie zawiadomienie, co ma oznaczać, że taka jest "dotychczasowa praktyka organów władzy publicznej". Prokuratoria Generalna RP wskazuje, że jednostkowe działanie jednego z organów państwowych, podjęte ponad 6 lat temu nie może w żadnym stopniu zostać uznane za "praktykę organów władzy publicznej". Zgodnie z definicją słownikową, praktyka to: "świadome, celowe działanie wykonywane regularnie". Stosując w sposób prawidłowy reguły wykładni, nie można więc z jednostkowego pisma z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju sprzed ponad 6 lat, wyprowadzać wniosku, że pismo to potwierdza "dotychczasową praktykę organów władzy publicznej".

Nieprawidłowy jest argument skarżącego, że: "sam organ informował opinię publiczną o zawiadomieniach" oraz, że: "organ nie wyjaśnia, dlaczego organ informuje opinię publiczną o zawiadomieniach, skoro w jego ocenie nie stanowią one informacji publicznej". Skarżący najwyraźniej nie zauważa różnicy pomiędzy poinformowaniem opinii publicznej o fakcie wystąpienia zdarzenia, polegającego na wniesieniu zawiadomień o zaistnieniu sporu, które należy potraktować jako wezwania do polubownego rozwiązania rzekomego sporu, a przekazaniem opinii publicznej kompletnej treści tych dokumentów.

Prokuratoria Generalna RP informuje opinię publiczną o swoich działaniach m.in. w ramach sprawozdania ze swojej działalności na podstawie art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 762 – tekst jednolity). Sprawozdania te są publicznie dostępne i zawierają informację o działaniach podejmowanych przez Prokuratorię Generalną RP. Natomiast, organ nie udostępnia, co do zasady, treści pism, wniosków i stanowisk procesowych osób, które formułują różnorodne roszczenia i żądania w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej (Skarbu Państwa). Jak się słusznie wskazuje w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wszystkie dokumenty, znajdujące się w dyspozycji organów państwowych, mogą zostać w całości ujawnione.

Zdaniem organu pozew nie jest zwykłym dokumentem urzędowym, nie jest dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem, czy opinią. Pozew nie mieści się w pojęciu "danych publicznych".

Sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

A zatem, skoro pozew, będący dokumentem, w którym powód formułuje swoje roszczenia, nie jest "informacją publiczną", to tym samym dokument, który stanowi zawezwanie do polubownego rozstrzygnięcia indywidualnego sporu, stosując regułę wykładni a maiori ad minus, nie może zostać uznany za "informację publiczną".

W praktyce Prokuratoria Generalna RP otrzymuje pisma, w których różne podmioty przedstawiają swoje roszczenia w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej (Skarbu Państwa). Często roszczenia te okazują się całkowicie bezpodstawne i nie znajdują kontynuacji w postępowaniu sądowym albo arbitrażowym. Przekazywanie opinii publicznej treści pism podmiotów prywatnych nie stanowi, w ocenie organu, wypełnienia obowiązku informowania o działalności organów władzy publicznej, jak również nie przyczynia się do umożliwienia kontroli działań władzy publicznej, ponieważ dokumenty te dotyczą indywidualnych roszczeń finansowych konkretnych podmiotów prywatnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialnotechnicznej.

Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zastosowanie trybu udostępnienia informacji publicznych przewidzianego w powołanej ustawie jest możliwe w przypadku, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja jest informacją publiczną, zaś adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia i jest jej dysponentem.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, zaś przykładowe wyliczenie, jaka informacja jest informacją publiczną, zawiera przepis art. 6 ust. 1 ustawy.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego obejmował żądanie "przesłania wszystkich zawiadomień o zaistnieniu sporu ([...]) wniesionych przez inwestorów zagranicznych, informujących Rzeczpospolitą Polską o zaistnieniu sporów dotyczących inwestycji zagranicznych w energetykę odnawialną w Polsce w latach 2012-2019".

Przystępując do rozpatrzenia niniejszej sprawy, wskazać należy, że Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 896/12 wyraził pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i przyjmuje jako własny, że: "W sprawie zakwalifikowania Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej należy stwierdzić, iż jest ona państwową jednostką organizacyjną, działającą na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417) co wynika wprost z art. 1 ust. 2 tej ustawy oraz z § 1 jej Statutu. Do jej zadań należy zastępstwo procesowe Skarbu Państwa oraz Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami i trybunałami, wydawanie opinii prawnych oraz opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa (art. 4 ustawy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa). Nadanie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa statusu państwowej jednostki organizacyjnej przesądza charakter prawny tego podmiotu, będącego jednostką prawną nieposiadająca osobowości prawnej powołaną przez władzę rządową odrębnymi ustawami dla realizacji zadań Państwa, całkowicie utrzymywaną z budżetu Państwa z części będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa".

Podkreślić należy, że wprawdzie wskazane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparte było o poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, jednakże w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 762), status prawny Urzędu Prokuratorii Generalnej nie uległ zmianie, jest ona nadal jednostką budżetową i prowadzi gospodarkę̨ finansową na zasadach określonych w odrębnych przepisach dla państwowych jednostek budżetowych, z uwzględnieniem przepisów ustawy (art. 45 ustawy).

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publiczny. Tak więc niewątpliwie Prokuratoria Generalna jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Podmiot ten w pełni korzysta z funduszy publicznych do realizowania obowiązków nałożonych ustawą.

Ponadto Prokuratoria Generalna RP realizuje zadania publiczne. Termin "zadanie publiczne" jest pojęciem niedookreślonym, które oznacza każde działanie administracji, znajdujące podstawę prawną. Jak wynika bowiem z art. 1 ustawy Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, zwana dalej "Prokuratorią Generalną", stoi na straży praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym praw i interesów Skarbu Państwa, oraz mienia państwowego nienależącego do Skarbu Państwa.

Biorąc pod uwagę, że katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje zwrot "obowiązane są (...) w szczególności (...)", Prokuratoria Generalna RP powinna zatem zostać zaliczona do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest stosunkowo szeroki i powinien korespondować z równie szerokim zakresem pojęcia informacji publicznej, która zgodnie z jej art. 1 ust. 1 stanowi każda informacja o sprawach publicznych (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 396/17, dostępny w CBOSA).

Należy także zauważyć, iż szeroka wykładnia terminu "podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej" znajduje odzwierciedlenie w interpretacji art. 4 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym do kategorii innych niż publiczne "osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" zalicza się także podmioty prywatne (przedsiębiorców, organizacje społeczne, szkoły wyższe itd.), które dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań.

Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy żądania skarżącego, to zdaniem Sądu, stanowią one informację publiczną. Walor taki posiadają, w ocenie Sądu, żądane zawiadomienia o zaistnieniu sporu wniesione przez inwestorów zagranicznych, informujące RP o zaistnieniu sporów dotyczących inwestycji zagranicznych w energetykę odnawialną w Polsce w latach 2012-2019.

Jak wynika ze stanowiska organu zawartego w jego piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. zawiadomienie o zaistnieniu sporu stanowi "notyfikację sporu i zamiar wszczęcia postępowania arbitrażowego". Dokumenty, których udostępnienia żąda skarżący, powiadamiają zatem Rzeczpospolitą Polską o sporze i zamiarze zagranicznych inwestorów wszczęcia postępowań arbitrażowych na tle zmiany regulacji prawnych dotyczących inwestycji w elektrownie wiatrowe wprowadzonych ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.) – por. też E. Świętochowska "Branża wiatrakowa pozywa Polskę", "Gazeta Prawna" z dnia 4 stycznia 2018 r.

Dodać należy, iż wnioskowane zawiadomienia dotyczą sporów rozstrzyganych w ramach tzw. międzynarodowego arbitrażu inwestycyjnego.

Należy w tym miejscu powołać wytyczne, zawarte w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1164/15, w którym wskazano: "Jednocześnie, co przyznaje sam skarżący kasacyjnie, odnoszenie cechy poufności arbitrażu do arbitrażu inwestycyjnego jest dyskusyjne, gdyż arbitraż handlowy i arbitraż inwestycyjny są odmiennymi rodzajami arbitrażu. W tym drugim przypadku stroną sporu jest bowiem państwo. A zatem spór nie ma charakteru wyłącznie prywatnego. Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i władzę zwierzchnią w niej sprawuje Naród (art. 1 i 4 ust. 1 Konstytucji), zatem jego członkowie mają prawo do wiedzy o treści rozstrzygnięć odnoszących się do Rzeczpospolitej Polskiej".

Wypada wreszcie zauważyć, iż arbitraż handlowy jest sposobem rozstrzygnięcia przez sąd prywatny (sąd arbitrażowy) istniejącego bądź przyszłego sporu prawnego, powstałego w związku z łączącym strony tego sporu określonym stosunkiem prywatnoprawnym, zasadniczo o charakterze gospodarczym (handlowym), który to sposób czerpie swoje umocowanie z woli stron wspomnianego sporu, z jednoczesnym wyłączeniem kognicji sądu państwowego (powszechnego). Kluczowy element konstytutywny arbitrażu handlowego, jakim jest wola stron rozstrzygnięcia ich sporu przez sąd arbitrażowy (instytucjonalny albo ad hoc), zamiast sądu powszechnego, wyraża się w instytucji nazywanej umową o arbitraż bądź innymi słowy zapisem na sąd polubowny (art. 1161 § 1 k.p.c.). Realizacja tej woli jest możliwa tylko w granicach określonych przez prawo państwa, które znajduje zastosowanie do arbitrażu (lex arbitri), a ściśle za pośrednictwem instytucji prawnej określonej w doktrynie mianem zdatności arbitrażowej (art. 1157 k.p.c.).

Natomiast arbitraż inwestycyjny tworzy kategorię prawną sui generis w stosunku do arbitrażu handlowego, nie stanowiąc jego podtypu. Mimo że spór stron jest także rozstrzygany przez sąd prywatny (arbitrażowy), a więc z wyłączeniem kognicji sądu powszechnego, to jednak o odrębności arbitrażu inwestycyjnego w stosunku do arbitrażu handlowego decydują jego odmienne strony sporu, następnie charakter zapisu na sąd polubowny oraz w końcu charakter prawny tego sporu. Mianowicie arbitraż inwestycyjny zawsze dotyczy sporu na linii inwestor zagraniczny (podmiot prawa prywatnego) oraz państwo przyjmujące (podmiot prawa publicznego), na terytorium którego inwestor ten dokonywał inwestycji. Ponadto w sporze tym powodem jest zawsze inwestor, zaś pozwanym zawsze państwo przyjmujące. Nie jest możliwa sytuacja odwrotna albo inna konfiguracja strony podmiotowej sporu, że na przykład spór toczy się tylko między państwami czy tylko pomiędzy przedsiębiorcami pochodzącymi z tychże państw. Państwo (potencjalny pozwany) podpisując umowę o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji z innym państwem, z którego pochodzi inwestor (potencjalny powód), czyli tzw. BIT (bilateral investment treaty), z góry zgadza się na poddanie sporu z tym inwestorem określonemu sądowi arbitrażowemu (tzw. standing offer of arbitration). Przedmiot sporu nie ma natomiast – tak jak w przypadku arbitrażu handlowego – charakteru prywatnoprawnego, ale charakter publicznoprawny, skoro jego podstawy prawne wywodzi się z umowy zawartej pomiędzy państwami (umowy prawa międzynarodowego publicznego) (tak: Piotr Kardas (red.), Sroka Tomasz (red.), Wróbel Włodzimierz (red.), Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, tom I).

W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości Sądu publicznoprawny charakter sporów podlegających arbitrażowi inwestycyjnemu. Ten zaś publicznoprawny charakter wspomnianych sporów prowadzi Sąd do konkluzji, iż w sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia dokumentów w postaci notyfikacji o zamiarze wszczęcia sporu, które zawierają informację o sprawach publicznych.

Sąd nie podziela natomiast tezy Prezesa Prokuratorii Generalnej RP, iż do rozstrzygnięcia niniejszego sporu mogłyby znaleźć odpowiednie zastosowanie poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące charakteru prawnego pozwu i innych pism procesowych na tle regulacji w zakresie dostępu do informacji publicznej. Sąd zauważa bowiem, iż międzynarodowe spory inwestycyjne to domena międzynarodowego prawa publicznego, jako że podstawy prawne tychże sporów wywodzą się z umów zawartych pomiędzy państwami.

W literaturze przedmiotu zwraca się też uwagę, iż możliwość bezpośredniego dochodzenia przez inwestorów roszczeń wynikających z naruszenia przez państwo goszczące jego prawnomiędzynarodowych zobowiązań tworzy zupełnie nową sytuację prawną. To zaś rodzi konieczność rozważenia kwestii suwerenności państwa z punktu widzenia międzynarodowego prawa inwestycyjnego (por. Marcin Dziurda, Cezary Wiśniewski "Wpływ umów BIT na suwerenność państw", PPH 2013/12/12-18 oraz wskazane przez nich piśmiennictwo: T.H. Cheng "Power. Authority and International Investment Law, "American Uniwersity International Law Review" 2005/3, s. 481).

Ten aspekt skutków międzynarodowych sporów inwestycyjnych także nie pozwala na potraktowanie tych sporów tak jak sporów rozstrzyganych przez sądy powszechne.

W ocenie Sądu zatem informacja o zamiarze wszczęcia takiego postępowania arbitrażowego stanowi informację o sprawach publicznych, bowiem stroną w ewentualnym postępowaniu arbitrażowym będzie Rzeczpospolita Polska, a roszczenie odszkodowawcze ma swoje źródło, zdaniem inwestorów zagranicznych, we wprowadzonych aktem prawnym o randze ustawy zmianach legislacyjnych. Inną kwestią jest oczywiście problem ewentualnej poufności zawartych we wnioskowanych dokumentach informacji. Ocena jednak tego zagadnienia winna nastąpić w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przewidzianej prawem formie.

Stwierdzając stan bezczynności organu, Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.d.i.p.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu okoliczności sprawy nie potwierdzają, że bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej RP w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci ww. zawiadomień miała postać kwalifikowaną. Z akt sprawy wynika, że wobec wpływu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. organ podjął czynności w celu jego rozpoznania i przedstawił stanowisko w sprawie, w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. Z powyższego wynika, że organ podejmował działania w celu rozpoznania wniosku i jakkolwiek działania te należy w istocie ocenić jako nieprawidłowe, potwierdzające stan bezczynności na gruncie u.d.i.p., to nie można przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. – jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.