Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 661/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 157, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 3, art. 4 pkt 16,
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 190, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 c i pkt 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 15, art. 80, art. 84, art. 140,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej ta orzeka o niezaskarżonym punkcie 1 decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2014r., nr [...], 2. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchyla; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z [...] lutego 2017 r. sygn. akt I OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po [...] – mocą którego, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania, stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji – i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Oba wyroki zapadły, jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego – budowy zespołu domów studenckich dla U. P. (zwanego też dalej "Uniwersytetem" lub "Skarżącym"), z przedszkolem i stołówką, przewidzianej do realizacji m.in. na działce nr [...] należącej do M. R.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] października 2011 r.

Następnie Prezydent Miasta P., na mocy wskazanych w osnowie przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n."), decyzją z [...] lipca 2014 r. orzekł o wywłaszczeniu powyżej wymienionej nieruchomości, ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł, zobowiązując Uniwersytet do jego wypłaty właścicielce w określonym w decyzji terminie. W jej uzasadnieniu powołał się na ostateczną decyzję lokalizacyjną, brak zgody na dobrowolne zbycie przedmiotowej nieruchomości, wreszcie na ustaloną przez biegłego T. S. jej wartość.

Decyzję w punkcie II dotyczącym ustalenia na rzecz Pani Rassumowskiej odszkodowania zaskarżył odwołaniem Uniwersytet. Zarzucono uchybienie przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny", w skrócie: "rozp.wycen."), dowodząc w szczególności nieprawidłowego doboru materiału porównawczego, co doprowadziło do ustalenia wartości niemającej charakteru wartości rynkowej, nadto brak uzasadnienia przyjętej metody szacowania. Podważono przyjęte wartości nieruchomości, zwłaszcza wskazując na nieuzasadniony dobór do porównania prawa użytkowania wieczystego, jak też klasyfikację stanu nieruchomości.

Wojewoda zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że zważając w swej ocenie na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz jego istotę a nadto mając na względzie szczególny charakter decyzji wywłaszczeniowej, opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK [...]; orzeczenie dostępne na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach - CBOSA), w którym NSA zaznaczył, iż organ odwoławczy może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Wojewoda podał, że pomimo ograniczenia przez Uniwersytet zakresy odwołania tylko do części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania, w obliczu błędów jakich dopuścił się organ pierwszej instancji w zakresie samego już tylko wywłaszczenia przesądzając tym samym o wadliwości decyzji w tym zakresie Wojewoda za konieczne i zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Organ II instancji podkreślił, że jest zobowiązany rozpoznać sprawę merytorycznie na nowo w jej całokształcie, złożenie bowiem odwołania odnosi ten skutek, że organ nadzoru uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że odnoszą się one tylko i wyłącznie do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Wojewoda podał, że nie mógł w przedmiotowej sprawie uzupełnić materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa. Wady jakimi obarczone jest postępowanie organu pierwszej instancji implikują konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od nowa. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta P. winien wziąć pod rozwagę zastrzeżenia zawarte w tej decyzji, w celu prawidłowego wywłaszczenia niezbędne jest wcześniejsze wydzielenie części działki objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, ponadto organ zobligowany jest zlecić sporządzenie nowej wyceny nieruchomości z poszanowaniem obowiązującej w tej materii przepisów, dokonać jej wnikliwej analizy nieograniczającej się jedynie do zreferowania poszczególnych etapów, zaś gdyby okazała się ona prawidłowo, na jej podstawie ustalić należne stronie odszkodowanie.

Na opisaną decyzję w całości skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Pełnomocnik zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj art. 61 § 3 w zw. z art. 16 i 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960, Nr 30, poz. 168) polegające na uchyleniu decyzji w całości, tj. w zakresie dotyczącym sprawy administracyjnej, której przedmiotem było wywłaszczenie nieruchomości M. R. oraz w zakresie sprawy administracyjnej, której przedmiotem było ustalenie odszkodowania na rzecz M. R. za dokonane uwłaszczenie, podczas gdy odwołujący U. A. Mickiewicza w P. zaskarżył decyzję jedynie w zakresie dotyczącym zasadności ustalonego odszkodowania , a w konsekwencji rozpoznanie przez organ II instancji sprawy administracyjnej mimo braku zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, w której przedmiotem było wywłaszczenie nieruchomości M. R.,

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 16 i 15 kpa polegające na uchyleniu decyzji w całości, tj. w zakresie dotyczącym sprawy administracyjnej, której przedmiotem było wywłaszczenie nieruchomości M. R. oraz w zakresie dotyczącym sprawy administracyjnej, której przedmiotem było ustalenie odszkodowania na rzecz M. R. za dokonane wywłaszczenie, podczas gdy w ramach jednego toczącego się postępowania rozpoznawane były dwie sprawy administracyjne, a odwołanie od decyzji organu I instancji złożył jedynie U. A. Mickiewicza w P., wyraźnie wskazując, że odwołanie dotyczy sprawy związanej z zasadnością przyznanego M. R. odszkodowania, nie dotyczy natomiast zasadności i zakresu wywłaszczenia, a w konsekwencji uchylenie przez organ II instancji decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, M. R., która to decyzja była decyzją ostateczną, gdyż nie została zaskarżona w ustawowym terminie przez żadną ze stron,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 139 kpa, polegające na wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co prowadziło do wydłużenia postępowania i uniemożliwienia prowadzenia przez U. A. Mickiewicza w P. planowanej inwestycji, podczas gdy U. A. Mickiewicza w P. nie kwestionował zakresu wywłaszczenia nieruchomości i organ II instancji nie miał kompetencji do orzekania ponad żądanie strony, tj. wydania rozstrzygnięcia w drugiej sprawie administracyjnej, dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości M. R., a w konsekwencji doprowadzenie do zmiany sytuacji odwołującego U. A. Mickiewicza w P. w sposób dla niego niekorzystny i uniemożliwiający realizowanie planowanej inwestycji

Na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie o uchyleniu całości decyzji jest prawidłowe

4. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 11, 107 § 2 i 3 kpa polegające na ograniczeniu się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, iż konieczne jest wydzielenie fragmentu działki, który jako niezbędny dla celu publicznego może zostać następnie wywłaszczony bez odwołania się do załącznika, podczas gdy organ winien w swym rozstrzygnięciu bezpośrednio odnieść się do dołączonego do decyzji organu I instancji załącznika graficznego i jednocześnie oraz precyzyjnie określić fragment, który w jego ocenie ulegał wywłaszczeniu, a w konsekwencji nie wyjaśnienie okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewoda postulował oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji, powołując się na w wyroki w sprawach IV SA/Po 648/14 i IV SA/Po 552/14 - zapadłych w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym – uznał błędny pogląd Wojewody, iż pomimo że odwołanie zasadniczo ograniczało się do kwestionowania samej wysokości odszkodowania, to zasadna jest ocena decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Możliwe jest zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, ze skutkiem wiążącym dla organu odwoławczego w postaci ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy przez ten organ tylko do zaskarżonej części (odszkodowawczej).

Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Nadto Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części – w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Organ drugiej instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie strony odwołującej się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności

Prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. Powyższe oznacza, iż wbrew argumentacji organu odwoławczego możliwym jest zaskarżenie decyzji organu I instancji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości i o ustaleniu odszkodowania za tą nieruchomość tylko w części dotyczącej odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie wnoszący odwołanie Uniwersytet jednoznacznie wskazał, że odwołuje się jedynie od punktu II decyzji Prezydenta w zakresie ustalenia odszkodowania. Podał, że nie kwestionuje samego wywłaszczenia, które jest zgodne z jego wnioskiem. Uchylając decyzję Prezydenta w całości organ II instancji rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) rozstrzygając z urzędu co do niezaskarżonej części decyzji (art. 138 § 2 kpa i art. 127 § 1 kpa) i naruszając zasadę trwałości decyzji (art. 16 kpa), co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Wojewoda zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego:

I. art. 128 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w efekcie przyjęcie, że Wojewoda wykroczył w sprawie poza granice odwołania, gdyż możliwym jest zaskarżenie decyzji organu I instancji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania tylko w części dotyczącej odszkodowania, a tym samym, iż w wyniku kontroli przez organ odwoławczy decyzja taka zostać może uchylona jedynie w części obejmującej ustalone odszkodowanie, mimo iż:

a) art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n. określa, że obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest ustalenie w sentencji kwoty odszkodowania, a tym samym a contrario, że nie jest możliwy byt prawny takiej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości wydanej w trybie przewidzianym przez przepisy rozdziału 4 działu III u.g.n., która pozbawiona byłaby rozstrzygnięcia o odszkodowaniu;

b) art. 129 ust. 1 u.g.n. po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. z 2000 r. nr 6, poz. 70) statuuje zasadę ustalenia odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej;

c) art. 129 ust. 5 u.g.n. po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) oraz ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2006 r. nr 220, poz. 1601) wprowadza wyjątkowe sytuacje, gdy ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie następuje w odrębnej decyzji administracyjnej;

d) art. 21 ust. 2 Konstytucji odczytywany łącznie z art. 128 ust. 1 u.g.n. jest źródłem ex lege obowiązku słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstającego z chwilą wyrządzenia szkody, czyli orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, a którego realizacja jednocześnie wraz z wywłaszczeniem może nie nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych w art. 124 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n.;

e) art. 132 u.g.n. ustanawia nieprzekraczalny termin do wypłaty odszkodowania liczony od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, a który to termin nie zostałby dochowany – mimo braku zastosowania art. 132 ust. 1a lub 1b u.g.n. – o ile by przyjąć, iż wykonanie (skutek) wywłaszczenia następuje z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania od tej części decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, gdyż w obiegu prawnym brak byłoby ostatecznego rozstrzygnięcia co do odszkodowania, a który to przepis odzwierciedla intencję ustawodawcy: a mianowicie, iż nie jest możliwe zaskarżenie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jedynie w części dotyczącej ustalonego odszkodowania,

- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

II. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z uwagi na wykroczenie poza zakres odwołania, mimo iż decyzja organu I instancji została zaskarżona w takiej części, która nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym (a zatem nie może być zaskarżona w tej jedynie części) - albo alternatywnie - przyjmując, iż stanowisko Sądu I instancji jest właściwe, mimo, iż poczynione przez organ naruszenie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w świetle możliwej do przyjęcia wykładni przepisów prawa o jakiej mowa w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, jak i mowa była w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

III. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z zastosowanym art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku które nie zawiera wyjaśnienia przyczyn uznania, iż poczynione przez organ odwoławczy naruszenie uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W motywach skargi kasacyjnej, rozwijając te zarzuty, Wojewoda wskazał przede wszystkim na wadliwość poglądu, wedle którego zagadnienie odszkodowania za wywłaszczenie można rozpatrywać odrębnie od samego wywłaszczenia. Pogląd ten nie uwzględnia zasad przyznawania odszkodowania unormowanych w przywołanych wyżej przepisach u.g.n., których historyczne tło i regulacje obszernie przedstawił w uzasadnieniu kasacji. W konsekwencji czego uważa, iż zasadnie rozpatrzył w postępowaniu odwoławczym całość sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie przez NSA w dniu 09 lutego 2017 r. pełnomocnik Uniwersytetu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że utożsamia się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem z 09 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3506/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, pomimo częściowo wadliwie sformułowanych zarzutów, zawiera usprawiedliwione podstawy.

NSA przyznał rację Sądowi Wojewódzkiemu, gdy twierdzi on, że w sprawie możliwe było oddzielne zaskarżenie decyzji organu I instancji w zakresie odszkodowania. Jakkolwiek bowiem zasadą jest w tego rodzaju sprawach łączne orzekanie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, to jednak dyrektywa ta dotyczy w zasadzie organów I instancji. Natomiast zagadnienie to należy inaczej ocenić w odniesieniu do decyzji odwoławczych. Te mogą rozstrzygać sprawę bądź w obu aspektach, bądź tylko w sferze odszkodowania, w zależności od zakresu zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym. Zwrócono uwagę na treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Wedle brzmienia art. 119 ust. 1 u.g.n. decyzja o wywłaszczeniu winna m.in. zawierać określenie przedmiotu wywłaszczenia (pkt 2) i ustalenie wysokości odszkodowania (pkt 7); koreluje z nim przepis art. 129 ust. 1. Z reguły zatem wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie winno nastąpić jednocześnie. Jednakowoż już sama ta ustawa dopuszcza odstępstwa od niej, przykładowo w art. 129 ust. 5 (w pkt 2 na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela nieruchomości), czy w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126. Nie oznacza to jednak, iż te wyjątki są wyczerpująco uregulowane, poza tym iż odnoszą się do decyzji pierwszoinstancyjnej. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie skargi kasacyjnej o konieczności rozpatrzenia całej sprawy w razie zaskarżenia tylko kwestii odszkodowania. W tym zakresie zarzuty naruszenia przytoczonych przepisów u.g.n. i art. 128 i art. 138 § 1 i 2 K.p.a. są nietrafne.

Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę oczywisty jest zakres i granice złożonego w sprawie odwołania. Uniwersytet w P. zaskarżył decyzję organu I instancji jedynie co do odszkodowania. Konkluzja ta czyni uprawnionym pogląd o wykroczeniu przez Wojewodę poza granice odwołania, bo wydał on rozstrzygnięcie kasacyjne także w zakresie wywłaszczenia.

NSA wytknął Sądowi I instancji, że ten stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody w całości, podczas gdy nieważnością dotknięty był ten zakres decyzji, który rozpoznawał sprawę w części niezaskarżonej przez Uniwersytet. Kontynuując, NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody w całości. Stanowisko skarżącego organu jest zatem uzasadnione tylko w tym zakresie w jakim uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera wskazania przyczyn, dla których Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji Wojewody w całości. Stanowisko Sądu powinno zawierać odrębną ocenę decyzji Wojewody w zakresie ustalenia odszkodowania. Zauważyć należy, że stanowisko organu odwoławczego jest konsekwencją założenia tego organu, iż miał on uprawnienie oceniać decyzję organu I instancji także w zakresie niezaskarżonym przez Uniwersytet.

Na rozprawie w dniu [...] października 2017r., na skutek wniosku F. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wnioskodawcy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] stycznia 2018r. oddalił zażalenie F. A. na powyższe postanowienie WSA odmawiające dopuszczenia do udziału w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Wojewody nie może się ostać, co w istocie wynika już z treści uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 09 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3506/15), który na mocy przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej w skrócie "P.p.s.a.") wiąże Sąd w obecnym składzie. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego lub podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym (por. m.in.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 6 i 8 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4–6 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze i to, że wyroki zapadłe w danej sprawie objęte są również dyspozycją przepisu art. 153 P.p.s.a. (zob.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, uw. 5 do art. 190), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Lege non distinguente, przez "sądy" należy tu rozumieć wszystkie sądy administracyjne, tj. każdy skład takiego sądu rozpoznający daną sprawę, a przez wiążące orzeczenie – prawomocne orzeczenie takiego sądu. W konsekwencji na mocy przywołanego art. 153 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest też oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", o której mowa w art. 190 P.p.s.a., gdyż w pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uw. 2–5 i 9 do art. 153).

Jak z powyższego wynika, Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie wyroku NSA.

Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którą ten uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta P. orzekającą – w punkcie I – o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości M. R. (położonej w P., obręb M., ark. mapy [...], działka nr ewid.[...], o pow. 5.995 m˛) na cel publiczny (budowa zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu, z przedszkolem oraz stołówką), w punkcie II – o ustaleniu odszkodowania za tak odjęte prawo własności (w wysokości [...] zł), w punkcie III – o zobowiązaniu Uniwersytetu do pokrycia kosztów ww. odszkodowania, z tej racji, że to on będzie realizował cel publiczny i następnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stosując się do ocen sformułowanych w wyroku NSA, wskazać należy, że Sąd ten uznał za zasadne stanowisko Sądu I instancji, że Wojewoda w sposób nieuprawniony wykroczył poza granice odwołania, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę także w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy Uniwersytet zaskarżył decyzję Prezydenta Miasta jedynie w części dotyczącej wysokości odszkodowania za wywłaszczenie, zaś o weryfikację prawidłowości tej decyzji w pozostałym zakresie nie wnioskował. Oznacza to, że Wojewoda rażąco naruszył zasadę skargowości (zasadę związania żądaniem strony wszczynającym postępowanie, tu: odwoławcze) oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż przeprowadził kontrolę instancyjną decyzji organu I instancji w zakresie wykraczającym poza żądanie zawarte w odwołaniu, które ograniczało się tylko do tej części decyzji, która dotyczyła wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalonego na podstawie operatu szacunkowego.

Mając natomiast na uwadze wskazania NSA dotyczące naruszenia przepisów prawa przez organ II instancji w zakresie objętym odniesieniem się także do niezaskarżonej części decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdzić należało nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do niezaskarżonej części decyzji organu I instancji, tj. części, w jakiej decyzja Wojewody orzekała o uchyleniu punktu I decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2014r. W tej bowiem części decyzji, jak to potwierdził NSA, nie wpłynęło odwołanie, a to oznacza, że decyzja organu I instancji w części orzekającej o wywłaszczeniu (punkt I decyzji) stała się ostateczna, a jej wzruszenie przez Wojewodę stało się niemożliwe w toku niniejszego postępowania. Odwołujący się Uniwersytet wyraźnie wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta co do punktu II decyzji dotyczącego odszkodowania.

Z tego też powodu, zgodnie z zaleceniami Sądu II instancji konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody w części, w jakiej ten uchylił decyzję organu I instancji, co do punktu I dotyczącego wywłaszczenia.

Nadto Sąd zobowiązany przez NSA do oceny pozostałej części decyzji Wojewody odnoszącej się do odszkodowania doszedł do przekonania, że i ta część zaskarżonej decyzji także nie może się ostać w obrocie prawnym. Wojewoda przyjmując założenie, że miał uprawnienie oceniać decyzję organu I instancji także w zakresie niezaskarżonym uchylił się od oceny kwestionowanego operatu szacunkowego z [...] maja 2013r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.. Wojewoda uznał za bezpodstawną i pozbawioną racjonalności ocenę operatu, który nie może służyć za podstawę określenia należnego podmiotowi wywłaszczanemu odszkodowania, powyższe zwalania zatem organ nadzoru od obowiązku odnoszenia się do podnoszonych względem kwestionowanej decyzji zarzutów, które integralnie związane są z przedmiotową oceną. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił się od analizy i oceny materiału zgromadzonego w sprawie w części dotyczącej ustalonego odszkodowania, prawidłowości ustalonej kwoty, w tym nie dokonał oceny najistotniejszego w sprawie dowodu, jakim jest sporządzony do sprawy operat szacunkowy. Następnie Wojewoda nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez odwołujący się Uniwersytet, co skutkuje przyjęciem, że zaskarżona decyzja odwoławcza w części dotyczącej odszkodowania uchyla się spod kontroli sądowej. Wojewoda naruszył zatem dyspozycję art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 §1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy dokona, zatem nie tylko weryfikacji operatu szacunkowego pod kątem formalnoprawnym, ale oceni także jego wiarygodność, zbada go w tych aspektach do których jest uprawniony, a także odniesie się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu w sposób wnikliwy i przekonujący.

Ubocznie Sąd wskazuje, że w tym zakresie organ odwoławczy uwzględni dyspozycję przepisów Rozdziału V Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 121 ze zm., dalej "u.g.n."), w szczególności reguł i zasad ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego.

Operaty szacunkowe stanowią bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania zostały uregulowane w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W konsekwencji dowód z operatu szacunkowego stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i na właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie do art. 80 K.p.a. organ administracji ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc w szczególności sprawdzić, czy spełnia on wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 829/12, CBOSA). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym – do granic, za którymi rozciąga się domena wiadomości specjalnych. Dokonując oceny operatu organ nie może więc ograniczyć się tylko do przywołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Organ ma obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (por. wyrok NSA z 24.01.2012 r., I OSK 1008/11, CBOSA). Oczywiście organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii określić, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Może natomiast – a wręcz jest do tego zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy – domagać się wyjaśnień od jego autora, w razie gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z 03.12.2013 r., II OSK 1611/12, CBOSA).

Wobec powyższego rola organów administracji publicznej nie sprowadza się tylko do kontroli prawidłowości dokonanej wyceny pod względem formalnym, bez możliwości weryfikacji jej warstwy merytorycznej. Taka weryfikacja operatu jest możliwa i konieczna – w zakresie nie wkraczającym w obszar wiadomości specjalnych, a rzutującym na ocenę wiarygodności operatu.

Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym – tj. czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy jest aktualny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treściowe, a zarazem czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową – ale także szerzej: pod kątem jego wiarygodności. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ, jak i sąd administracyjny, w sytuacji gdy prosta, niewymagająca wiadomości specjalnych analiza treści operatu nasuwa wątpliwości co do jego rzetelności, spójności, logiczności, zupełności, w szczególności wobec widocznych nieścisłości lub pominięć elementów istotnych dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. W takiej sytuacji nawet prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, lecz budzący uzasadnione wątpliwości co do jego wiarygodności, wymaga wyjaśnienia.

Podkreślenia wymaga także i to, że w razie pojawienia się wątpliwości co do wartości dowodowej danego operatu szacunkowego, również organ jest uprawniony, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, do zwrócenia się z urzędu do organizacji rzeczoznawców majątkowych – w trybie art. 157 u.g.n. – o ocenę prawidłowości tego operatu.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Choć wybór porównywanych nieruchomości należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to jednak, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa w szczególności obowiązek zweryfikowania dochowania przez autora operatu, ustawowego wymogu "podobieństwa" (w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.) przyjętych do porównania nieruchomości względem nieruchomości podlegającej wycenie (por. wyrok NSA z 03.03.2010 r., II OSK 481/09, CBOSA).

Nadto Sąd zwraca uwagę na przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego go rzeczoznawcę. Wydana w postępowaniu administracyjnym opinia z [...] maja 2013r. określająca wartość nieruchomości wymaga, zatem co najmniej potwierdzenia jej aktualności przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, gdyż upłynął ustawowy termin do jej wykorzystania w niniejszej sprawie. Ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ, zatem operat szacunkowy musi być aktualny także na etapie postępowania odwoławczego. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2015 r., I SA/Ol 54/15, LEX nr 1929478). Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i dokonanie rozstrzygnięcia na jego podstawie spowodowałoby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części opisanej w punkcie 1 wyroku. O uchyleniu tej decyzji w pozostałej części (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie jej pełnomocnika (240 zł) ustalone na podstawie przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie wniesienia skargi (§ 18 ust. 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Dz.U z 2013r., poz. 461 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda rozpatrzy odwołanie Uniwersytetu wyłącznie w granicach w nich zakreślonych – tj. co do ustalonego odszkodowania – biorąc pod uwagę wskazania i oceny prawne zawarte w Wyroku NSA oraz w wyroku niniejszym. W szczególności ustosunkuje się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jeżeli zaś uzna, że nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie dotychczasowego operatu szacunkowego (choćby z powodu niemożności uzyskania potwierdzenia jego aktualności), obowiązkiem organu odwoławczego będzie uchylenie decyzji organu I instancji i zobowiązanie go do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie nowego operatu szacunkowego, sporządzonego w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, należycie następnie ocenionego przez organ administracji pod kątem wiarygodności i przydatności dowodowej do określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości na potrzeby odszkodowania.