Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 728/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8 i 9, art. 16 ust. 5, art. 25 ust. 1 i 3, art. 26b, art. 53 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi L. B. i W. B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji zmieniającej koncesję na wydobywanie surowca skaleniowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2009 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2008 r. odmawiającą, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z [...] marca 2007 r. (nr [...]) w przedmiocie zmiany koncesji nr [...] Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] maja 1996 r. na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "K.", położonego na terenie gminy M., powiat [...], województwo [...].

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2006 r. (nr [...]) Marszałek Województwa, po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zmienił, w przedmiocie przedłużenia terminu ważności oraz zmniejszenia terenu górniczego, koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] maja 1996 r. (nr [...] ze zm.). W wyniku wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją Marszałek Województwa uzupełnił postępowanie o brakujące stanowisko Ministra Gospodarki i decyzją z [...] marca 2007 r. (nr [...]) dokonał zmiany opisanej koncesji, w przedmiocie przedłużenia terminu ważności oraz zmniejszenia terenu górniczego.

Pismem z [...] listopada 2007 r. P. Sp. z o.o. wystąpiła do Marszałka Województwa z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji z [...] marca 2007 r. (nr [...]) o rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia decyzji Marszałka Województwa z [...] grudnia 2006 r. (nr [...]). Postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. (nr [...]) Marszałek Województwa przywrócił termin do złożenia ww. wniosku, a następnie decyzją z [...] stycznia 2008 r. (nr [...]) uchylił swoją własną decyzję z [...] grudnia 2006 r. (nr [...]).

Wnioskiem z [...] sierpnia 2008 r. L. B. i W. B. (dalej jako skarżący) wystąpili o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Marszałka Województwa z [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu wskazali, że są właścicielami działki ewidencyjnej nr [...], której część w czasie wszczęcia postępowania o zmianę opisanej koncesji znajdowała się w granicach terenu górniczego "K.". Ponadto zarzucili, iż powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

1) braku uzgodnienia z Wójtem Gminy M., co narusza art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego,

2) braku decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, co narusza art. 46 ust. 4e Prawa ochrony środowiska,

3) braku planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, co narusza art. 53 ust. 1, 2 i 3 Prawa geologicznego i górniczego,

4) braku prawa do gruntu, na którym prowadzona jest kopalnia, co narusza art. 18 ust. 1 pkt 3 i art. 20 ust. 2 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego,

5) braku rozstrzygnięcia w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska wymaganych przez art. 22 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego.

Skarżący wskazali również, iż decyzja z [...] marca 2007 r. wydana została w sprawie rozstrzygniętej decyzją z [...] grudnia 2006 r. (nr [...]) bez uchylenia tej ostatniej.

Decyzją z [...] grudnia 2008 r. ([...]) Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] marca 2007 r., wskazując, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego, z którego wynikałoby, że mogą występować jako strona w postępowaniu koncesyjnym.

Organ wskazał, iż interes prawny musi wynikać z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. W ocenie organu skarżący nie wskazali normy prawa, z której wynikałoby, że decyzja Marszałka Województwa z [...] marca 2007 r. dotyczy ich praw bądź obowiązków. Uprawnienia właścicielskie skarżących do nieruchomości gruntowej zlokalizowanej poza obszarem i terenem górniczym ustanowionym dla złoża "K." – zdaniem organu – są niewątpliwie wyrazem interesu faktycznego. Zauważając, że nieruchomość skarżących znajdowała się częściowo w granicach terenu górniczego przed jego zmniejszeniem, organ wskazał, że skoro właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie jest stroną postępowania dotyczącego koncesji na wydobywanie kopalin, to tym bardziej nie może być stroną postępowania dotyczącego zmiany takiej koncesji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazali na naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz błędną ocenę uprawnień strony i złamanie prawa przez organ I instancji. Podnieśli, że skoro ich nieruchomość znajdowała się w terenie górniczym w chwili wszczęcia postępowania, to są oni stroną postępowania z mocy prawa, niezależnie od innych powodów statuujących ich jako stronę postępowania.

Decyzją z [...] grudnia 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Marszałka Województwa z [...] marca 2007 r. Odwołując się do orzecznictwa NSA organ uznał, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z obszarem górniczym nie posiada interesu prawnego w sprawach dotyczących decyzji koncesyjnych. W konsekwencji stwierdził, że właścicielom nieruchomości gruntowej położonej w granicach terenu górniczego nie przysługuje status strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności koncesji. Dlatego też zdaniem organu należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, gdyż wniosek złożony przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego nie może skutecznie inicjować postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Oznacza to jednocześnie, że w obecnym stanie niedopuszczalne jest badanie przesłanek nieważności powołanej decyzji. Organ zwrócił również uwagę, że prawa i obowiązki właściciela nieruchomości położonej w granicach terenu górniczego są w wyczerpujący sposób kształtowane przez te przepisy prawa geologicznego i górniczego, które odnoszą się do planu zagospodarowania terenu górniczego oraz te, które dotyczą odpowiedzialności za szkody spowodowane ruchem zakładu górniczego.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i nakazanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa, a w szczególności art. 28 k.p.a. polegające na odmowie przyznania im prawa strony, pomimo tego, że są oni stroną z powodu położenia nieruchomości będącej ich własnością w terenie górniczym oraz art. 156 § 1 pkt 1, 2, 7 k.p.a., polegające na odmowie wszczęcie postępowania z urzędu mimo istnienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podkreślili, że skoro zgodnie z ustawą teren górniczy obejmuje przestrzeń przewidywanego negatywnego oddziaływania prac górniczych, to z mocy samego prawa wszyscy właściciele nieruchomości położonych w terenie górniczym ustanowionym dla kopalni odkrywkowej są stroną postępowania. Decyzje w przedmiocie zmiany granic terenu górniczego pozostają w bezpośrednim związku z prawami właścicieli nieruchomości w zakresie prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego. Skarżący wskazali, że aktualne granice obszaru górniczego znajdują się w odległości 300 m od ich działki mieszkalnej. Negatywne oddziaływanie kopalni odkrywkowej, w której prowadzi się wydobycie metodą strzałową, zdaniem skarżących, w sposób oczywisty wpływa na ich interes prawny i obowiązki.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżących, absolutnie niezrozumiałe jest dlaczego Minister Środowiska w sposób jawny toleruje łamanie prawa przez organ I instancji i dopuszcza do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji wydanych bezprawnie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zwrócił uwagę, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, musi więc istnieć norma prawna przewidująca możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali normy prawa, z której wynikałoby, iż przysługuje im przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "K.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a jedynie bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez L. i W. B. skargi na decyzję Ministra Środowiska, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.).

Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest – zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. – strona postępowania. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest sprawdzenie legitymacji procesowej osób żądających stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji weryfikuje bowiem wyłącznie rozstrzygnięcie odnoszące się do stron postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją.

W rozpoznawanej sprawie Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Wojewódzkiego z [...] marca 2007 r. w przedmiocie zmiany koncesji nr [...] Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] maja 1996 r. ma wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "K.", z uwagi na brak po stronie L. i W. B. interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

W ocenie Sądu stanowisko organu jest słuszne.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów.

Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, który rozpoczyna się z momentem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Dlatego też w pierwszej fazie bada się jedynie kwestie formalne tj. wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, wskazania podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Nie może ono natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, to winno być bowiem wyjaśnione w dalszym postępowaniu.

Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie panuje zbieżność poglądów co do tego, że interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, a więc nie tylko do prawa administracyjnego. Interes prawny nie może być jednak wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy istnienia jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 1165/02 nie publ.). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Podmiot posiadający interes faktyczny jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W rozpoznawanej sprawie skarżący w toku całego postępowania, jak również w skardze skierowanej do Sądu, nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzili swój interes prawny. Wskazywali natomiast, że są właścicielami działki ewidencyjnej nr [...], której część, w czasie wszczęcia postępowania o zmianę koncesji, znajdowała się w granicach terenu górniczego "K.".

Stosownie do treści art. 6 pkt 8 Prawa geologicznego i górniczego obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 9 Prawa geologicznego i górniczego terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść obydwu tych przepisów definiuje, dla celów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i w ocenie Sądu z przepisów tych nie można wywieść, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności koncesji. Żaden z tych przepisów nie może stanowić władczej podstawy do określenia uprawnień innego podmiotu prawa, aniżeli tylko adresata koncesji.

Dotyczy to również art. 25 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, który jest jednym z przepisów wyznaczających obligatoryjne elementy koncesji na wydobywanie kopalin. Analogiczną konkluzję należy przyjąć także w odniesieniu do art. 25 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego. Stanowi on bowiem jedynie podstawę do zmiany ostatecznej decyzji koncesyjnej, będąc jednym z "przepisów szczególnych", o których mowa w art. 163 k.p.a., upoważniających organ administracji publicznej do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Sam przez się w niczym nie wpływa natomiast na ustalenie kręgu podmiotów mających status strony w postępowaniu koncesyjnym (por. R. Mikosz, Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin; Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, W-wa 2007, s. 275-290).

Statusu takiego nie można również przyznać właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym w oparciu o art. 26b Prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących bądź uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem.

Poglądu, iż właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym koncesji nie uzasadnia ten fragment art. 26b Prawa geologicznego i górniczego, który stwarza możliwość odmowy udzielenia koncesji w przypadku, gdyby zamierzona działalność uniemożliwiała "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem". Pogląd ten aprobowany jest w powołanym piśmiennictwie.

Jak podkreślił NSA w wyroku z 26 listopada 2008 r., II GSK 504/08, w treści fragmentu art. 26b Prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem" trudno jest znaleźć argumenty, że każdy podmiot wykorzystujący nieruchomość w terenie górniczym ma interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu koncesyjnym, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej udzieloną koncesję. Treść art. 26b Prawa geologicznego i górniczego wskazuje, że nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Na rzecz takiego poglądu przemawia, w ocenie NSA, w szczególności argument, że tak rozumiane "przeznaczenie terenu" musi być brane pod uwagę w toku postępowania koncesyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Powyższe okoliczności – zdaniem Sądu - wskazują, że przepis art. 26b Prawa geologicznego i górniczego wyznacza przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przy rozważaniu odmowy udzielenia koncesji. Chodzi jednak o przesłanki nawiązujące do aktów o charakterze generalnym. Przepis ten nie stanowi natomiast materialnoprawnej podstawy do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania koncesyjnego. Z treści omawianego przepisu nie można wyprowadzić prawa właściciela nieruchomości w terenie górniczym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej udzieloną koncesją.

W powołanym powyżej orzeczeniu NSA wskazał również, nawiązując do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że interesu prawnego nie można wywieść z prawa własności do gruntów objętych terenem górniczym, ponieważ uprawnienia właścicielskie są w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Stroną postępowania koncesyjnego jest jedynie podmiot, który ubiega się o koncesję (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., II SA 1230/01, Wokanda 2002, nr 4 s. 39).

Tylko on jest również stroną ewentualnych postępowań związanych z udzieloną koncesją tj. zmiana, wygaśnięcie, cofnięcie koncesji czy wreszcie jej unieważnienie. Brak jest podstawy do kwestionowania decyzji koncesyjnej, w tak drastycznej i doniosłej w skutkach dla koncesjonariusza formie jaką jest żądanie stwierdzenia nieważności koncesji przez podmiot, który nie był stroną postępowania koncesyjnego.

Jak zauważył NSA w orzeczeniu z dnia 17 kwietnia 2002 r. (sygn. akt II SA 966/01) przymiotu strony w postępowaniu o wygaśnięcie koncesji nie uzasadnia fakt własności znacznej części nieruchomości, na której znajduje się eksploatowane złoże.

Tym bardziej przymiotu strony nie może mieć podmiot, którego część nieruchomości zlokalizowana była na terenie górniczym, a więc nie w granicach obszaru, w którym odbywa się wydobywanie kopaliny objętej koncesją, a jedynie w przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego.

Takie stanowisko znajduje oparcie w prawie i uzasadnione jest względami ochrony i trwałości koncesji udzielonych w wyniku przeprowadzonej w tym celu procedury. Koncesjonariusze, którzy uzyskali koncesje w sposób prawem przewidziany, podejmując w oparciu o udzieloną koncesję długoterminową i zaplanowaną ekonomicznie i strategicznie działalność, mają prawo oczekiwać, że działalność ta nie będzie mogła zostać wstrzymana, a wręcz zakwestionowana, w dowolnej chwili wskutek działania osób trzecich. Uznanie interesu prawnego np. właścicieli nieruchomości położonych w terenie górniczym, który czasami jest bardzo rozległy, w domaganiu się stwierdzenia nieważności koncesji, stwarza dla koncesjonariusza sytuację niepewności, w której nie może prowadzić w sposób planowy, racjonalny i efektywnie ekonomiczny działalności, dla której koncesja została udzielona. Dodatkowo należy zauważyć, że ustawa Prawo geologiczne i górnicze wymienia organy administracji geologicznej, które udzielają koncesji (art. 16 ust. 1) i sprawują nadzór i kontrolę w zakresie wykonywania przez przedsiębiorcę uprawnień z tytułu udzielonej koncesji – art. 102 pkt 1 i 2. Organy te, zobowiązane przepisami ustawy do przestrzegania procedur koncesyjnych i kontroli prawidłowości wykonywania koncesji jako udzielonych, mogą i powinny podejmować działania niezbędne dla realizacji tych celów. Mieści się w nich możliwość, a nawet powinność wszczęcia na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji w sytuacji gdy powstaną uzasadnione podejrzenia, że przy jej udzielaniu naruszono prawo w sposób rażący. W interesie społecznym, którego gwarantem jest organ administracji publicznej, jest podejmowanie w takich przypadkach postępowania i ewentualne eliminowanie z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszających prawo. Może to jednak nastąpić w wyniku działania z urzędu, a nie na wniosek nieuprawnionego podmiotu.

Uznając, że prawa własności do części nieruchomości położonej w terenie górniczym nie stanowi o interesie prawnym w domaganiu się przez właściciela tej nieruchomości stwierdzenia nieważności koncesji, lecz stwarza jedynie interes faktyczny, podkreślić należy, że interes ten może być realizowany i chroniony w płaszczyźnie innych przepisów prawa, przede wszystkim prawa cywilnego.

Nie ma również możliwości, na co zwrócił uwagę NSA w cytowanym orzeczeniu z 26 listopada 2008 r., wywiedzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego". Polega ono na tym, że prawo wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, co uzasadnia interes osoby trzeciej w udzieleniu ochrony prawnej (por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002). W rozpatrywanej sprawie nie można dostrzec możliwości naruszenia "norm prawnych" charakteryzującej ochronę wynikającą z tego prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 26b Prawa geologicznego i górniczego organ koncesyjny, nawet jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek w nim wskazanych, nie jest zobowiązany, a jedynie uprawniony do odmowy udzielenia koncesji. Zaniechanie wzięcia pod uwagę tych przesłanek samo przez się nie czyni decyzji koncesyjnej niezgodną z prawem.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na funkcję terenu górniczego, którą można określić jako integracyjno-ochronną. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 ust. 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego dla terenu tego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wyznaczenie "przeznaczenia nieruchomości" następuje za pomocą aktu o charakterze generalnym. Oznacza to, że samo utworzenie terenu górniczego i ukształtowanie jego reżimu prawnego nie wpływa na czyjekolwiek prawa i obowiązki w większym stopniu, aniżeli ma to miejsce w przypadku uchwalenia innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie rzeczy wyznacza on bowiem przestrzeń, w ramach której pojawić się może tylko potencjalna groźba szkodliwych wpływów, którą trudno uznać za przesłankę kreującą status strony postępowania koncesyjnego.

Reasumując uznać należy, że w ustalonym, niespornym między stronami stanie faktycznym brak jest normy prawnej, z której dla skarżących wynikałyby bezpośrednio prawa i obowiązki, a w konsekwencji w oparciu o który mogliby oni wyprowadzać swój interes prawny, przesądzający że mogą być stroną w niniejszej sprawie. W szczególności art. 6 pkt 8 i 9, art. 25 ust. 1 i 3 i art. 26b Prawa geologicznego i górniczego nie stanowią podstawy prawnej dla przyjęcia tezy, że właściciel nieruchomości w terenie górniczym ma status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji związanej z udzieloną koncesją.

W zaistniałej sytuacji Minister Środowiska zasadnie uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących i wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Marszałka Województwa z [...] marca 2007 r. (nr [...]). Skoro nie mają oni interesu prawnego, to nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, odnosząc się do zarzutów skargi, że w rozpoznawanej sprawie organ nie działał z urzędu, a zatem nie mogło dojść do naruszenia prawa polegającego na odmowie wszczęcia postępowania z urzędu.

Jak wskazano na wstępie dopiero po wszczęciu przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje kolejne stadium tego postępowania, tzn. postępowanie rozpoznawcze. Jego przedmiotem jest zbadanie czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dlatego też organ odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która to decyzja wydawana jest wyłącznie z przyczyn formalnych, nie był uprawniony do merytorycznej oceny zgłaszanych żądań.

Nieuprawnione jest przy tym stanowisko skarżących zawarte w skardze, że organ uznaje za stronę postępowania innych właścicieli nieruchomości położnych w terenie górniczym. Zamieszczenie tych podmiotów w rozdzielniku decyzji nie przesądza o tym, że przysługuje im interes prawny i że tym samym mają one status strony w przedmiotowym postępowaniu.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.