Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 260/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 6 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 10 ust. 4, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001) oraz art. 138 § 1 pkt 1 KPA, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu podniesiono, że A. W. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu 17 maja 2004 r. i na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] uzyskał status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy przyjął, że sprawę należało rozpatrzyć zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Minimalne wynagrodzenie wynosiło w 2003 r. 800 zł miesięcznie, natomiast od 1 stycznia 2004 r. 824 zł. Na podstawie akt ustalono, iż strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację była zatrudniona w Spółdzielni A w O. od 18 czerwca 2003 r. do 30 sierpnia 2003 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, tj. łącznie przez 74 dni oraz w Spółdzielni B w O. od 27 października 2003 r. do 15 maja 2004 r. w wymiarze ¾ etatu. W tym ostatnim zakładzie pracy A. W. osiągnął wynagrodzenie w kwocie równej lub przewyższającej minimalne wynagrodzenie tylko w miesiącu listopadzie 2003 r. – czyli przez okres 30 dni. W okresie od 1 marca 2003 r. do 31 maja 2003 r. był on zatrudniony na podstawie umowy zlecenia, uzyskując wynagrodzenie przekraczające płacę minimalną. Łącznie zaliczono skarżącemu 196 dni pracy uprawniającej do ubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych. Organ nie znalazł podstaw do zaliczenia pozostałego okresu pracy w Spółdzielni B z uwagi na zbyt niskie wynagrodzenie uzyskiwane w miesiącach październik, grudzień 2003 r. i styczeń – maj 2004 r.

W skardze strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając błędne ustalenie jej stażu pracy, na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że okres w którym uzyskiwał niskie wynagrodzenie za pracę nie jest okresem zaliczanym do ubiegania się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Podniósł, iż wyjaśnienia urzędów są pokrętne, nikt nie pouczył go o konieczności uzyskiwania odpowiedniej płacy brutto, wskazał też na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową. Na rozprawie dodatkowo podniósł, iż jego były pracodawca dopiero obecnie informuje pracowników, czy uzyskiwane przez nich wynagrodzenie jest wystarczające do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych.

Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.

Rozstrzygnięcie w decyzji odmownej, w rozpatrywanej sprawie wydane zostało w trybie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stanowisko organu było w tej mierze prawidłowe. Po myśli art. 146 tej ustawy, sprawy, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Z akt wynika, iż skarżący wniósł odwołanie, które wszczęło postępowanie odwoławcze, w dniu 7 czerwca 2004 r., czyli po dniu wejścia w życie ustawy, co oznaczało dla organu odwoławczego konieczność poddania rozstrzygnięcia reżimowi nowych przepisów.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania był zatrudniony przez okres co najmniej 365 dni i osiągnął wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Poza tym przepis art. 71 ust. 2 ustawy wskazuje okresy zaliczane do okresu 365 dni, wśród których wymienia okresy pobierania zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę wymiaru tego zasiłku stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, po odliczeniu kwoty składek na ubezpieczenia społeczne należne od pracownika (pkt 3).

Z treści powyższego przepisu wynika, iż warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczalnych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą - uzyskiwanie w powyższym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczalnych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679 ze zm.) kwota minimalnego wynagrodzenia w roku 2003 wynosiła 800 zł, natomiast w roku 2004 kwota minimalnego wynagrodzenia, określona w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 2003 r. (Dz. U. nr 167, poz. 1623), wydanego na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 5 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu, wynosiła 824 zł.

Ponadto wskazać przyjdzie, że ustalając składniki wynagrodzenia objęte obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy należy mieć na względzie przepis art. 104 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, określający, że obowiązkowe składki na Fundusz Pracy są ustalane od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Poza tym istotną okolicznością jest również i to, że ustawa o promocji zatrudnienia obowiązuje od dnia 1 maja 2004 r., natomiast do tego czasu obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy regulowała ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), która w przepisie art. 53 ust. 1 w odniesieniu do określenia kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na Fundusz Pracy zawierała analogiczne uregulowanie odsyłające do składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, jak ustawa o promocji zatrudnienia w art. 104 ust. 1. Poprzez powyższe odesłanie w przepisie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) czytamy, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe pracowników stanowi przychód, o którym mowa w art. 4 pkt 9 tej ustawy, w myśl którego przychód oznacza przychody w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Z kolei w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 14, poz. 176 ze zm.) ustawodawca określił, iż za przychody ze stosunku pracy uważa się wszelkiego rodzaju wypłaty pieniężne oraz wartość pieniężną świadczeń w naturze bądź ich ekwiwalenty, bez względu na źródło finansowania tych wypłat i świadczeń, a w szczególności: wynagrodzenia zasadnicze, wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, różnego rodzaju dodatki, nagrody, ekwiwalenty za nie wykorzystany urlop i wszelkie inne kwoty niezależnie od tego, czy ich wysokość została z góry ustalona, a ponadto świadczenia pieniężne ponoszone za pracownika, jak również wartość innych nieodpłatnych świadczeń lub świadczeń częściowo odpłatnych. Natomiast z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 11 i pkt 26 lit. "a" tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2004 r., wynikało zwolnienie od podatku dochodowego ekwiwalentów pieniężnych za pranie odzieży roboczej oraz zapomóg wypłaconych w przypadku indywidualnych zdarzeń losowych z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, niezależnie od wysokości tych zapomóg.

Kwestią bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest stwierdzenie, iż skarżący był zatrudniony przez co najmniej 365, w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, na podstawie umów o pracę i umowy zlecenia, przy czym w okresie 7 miesięcy w wymiarze ¾ etatu w Spółdzielni B Oddział w O. Jednakże powyższe zatrudnienie, nie jest wystarczającą okolicznością do przyznania zasiłku dla bezrobotnego, gdyż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy, winien być spełniony drugi warunek tj. osiąganie w powyższym okresie wynagrodzenia w kwocie, co najmniej najniższego wynagrodzenia. Ta druga okoliczność jest kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie. W zakresie łącznego spełnienia warunków do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku NSA w Warszawie, z dnia 25 stycznia 1999 r. sygn. II SA 1738/98 (LEX nr 41906), w którym stwierdzono, iż "w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację skarżąca była wprawdzie zatrudniona przez ponad 365 dni, ale przez co najmniej 365 dni nie uzyskiwała wymaganego przepisami ustawy wynagrodzenia. Otrzymywane przez nią od 1 lipca 1997 r. wynagrodzenie było bowiem niższe od najniższego wynagrodzenia. Brak było zatem podstaw prawnych do przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych".

Pogląd ten wyrażono wprawdzie na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 514 ze zm.), ale z uwagi na zbliżoną regulację zawartą w ustawie o promocji zatrudnienia z 2004 r. zachował on na jej gruncie pełną aktualność.

Na podstawie przedłożonego zaświadczenia pracodawcy o zarobkach skarżącego, którego nie kwestionował, organy orzekające obu instancji wskazały, w których miesiącach otrzymywał wynagrodzenie w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia. Wymienione okresy, uprawniające do zasiłku, z uwagi na wynagrodzenie, wynoszą łącznie mniej niż 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy. Przepisy ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu nie pozwalają na dowolne wyliczanie okresu 18 miesięcy, lecz konkretyzują go, poprzez określenie "...w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania", zatem w przedmiocie liczenia okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, sporny okres został właściwie przyjęty przez organy obu instancji, gdyż nie mógł być liczony w inny sposób. W związku powyższym, należało przyjąć, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację A. W. był wprawdzie zatrudniony przez co najmniej 365 dni, ale przez co najmniej 365 dni nie uzyskiwał wymaganego przepisami ustawy wynagrodzenia. Brak było zatem podstaw prawnych do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych.

Podkreślić trzeba, że możliwość zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych determinowana jest wysokością podstawy wymiaru składki, warunkowanej wysokością uzyskiwanego wynagrodzenia lub wysokością podstawy wymiaru zasiłku chorobowego. Na wysokość wynagrodzenia niewątpliwy wpływ ma wymiar czasu pracy, przy czym pracodawca jest zobligowany do opłacania składki od kwoty wynagrodzenia za pracę. Skoro obowiązek wypłaty co najmniej minimalnego wynagrodzenia ustawodawca zastrzegł jedynie w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy, to wysokość wynagrodzenia uzyskiwanego przez pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy nie rodzi obowiązku wypłaty minimalnego wynagrodzenia, a tym samym – wobec braku odmiennych uregulowań – do opłacania składki od kwoty minimalnego wynagrodzenia. Uregulowanie w zakresie możliwości uwzględnienia okresów zatrudnienia w celu ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych jest kategoryczne i nie przewiduje możliwości uwzględnienia tej okoliczności, że zatrudnienie było wykonywane w niepełnym wymiarze czasu pracy – jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Ponadto fakt istnienia u skarżącego niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym nie może mieć wpływu na wymóg opłacania składki na Fundusz Pracy od kwoty minimalnego wynagrodzenia, gdyż przepisy art. 104 oraz 105 ustawy o promocji zatrudnienia, określające ograniczenia podstawy wymiaru oraz zwolnienia z opłacania składki na Fundusz Pracy, nie mogą dotyczyć skarżącego. Zatrudnienie w kolejnych zakładach pracy w rozpatrywanym okresie nie było jego pierwszym zatrudnieniem, które stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu uzasadniałoby opłacanie składki w wysokości 80% minimalnego wynagrodzenia w pierwszym roku pracy i 90% minimalnego wynagrodzenia w drugim roku pracy ani nie było wykonywane w ramach kary pozbawienia wolności albo tymczasowego aresztowania, która to okoliczność uzasadniałaby doliczenie okresów uzyskiwania co najmniej 50% minimalnego wynagrodzenia. Brak jest także w tym względzie odmiennej regulacji dla pracowników zakładów pracy chronionej. Nie było zatem podstaw prawnych do przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż to pracodawca powinien uprzedzić go o konieczności uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia, skutkującego możliwością zaliczenia okresu pracy do stażu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, podnieść należało, iż sfera rozstrzygania sporów ze stosunków pracowniczych nie podlega kognicji organów administracji i sądu administracyjnego, a co za tym idzie nie jest możliwe w postępowaniu w sprawie administracyjnej o ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, prowadzenie postępowania w kierunku badania, czy wypłacane pracownikowi wynagrodzenie było zgodne z treścią zawartej przez stronę umowy o pracę i z przepisami prawa pracy oraz czy przy zawieraniu umowy o pracę nie wprowadzono tej strony w błąd.

Dodać trzeba, iż zakreślone ustawowo granice rozpoznawania spraw przez sąd administracyjny wskazują, że sąd administracyjny nie kontroluje i nie ocenia czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej.

Dlatego też, należy uznać, iż zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji, zgodne są z prawem.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalić skargę.