Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 828/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35, 32
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, 8, 77, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, 135, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sek. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...].12.2017 r., na podstawie art. 28, art. 32 ust 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) w związku z art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, odmówił wydania na wniosek R. M. decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wody, kanalizacji sanitarnej, gazowej, c.o. i elektrycznej oraz instalacjami w terenie: kanalizacji sanitarnej z dwoma zbiornikami na nieczystości ciekłe, kanalizacji opadowej z dwoma zbiornikami na wody opadowe, gazowej i elektrycznej, dojściem i dojazdem, miejscem gromadzenia odpadów na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 19.07.2017r. R. M. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji.

Postanowieniem z [...].11.2017 r. organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej. W dniu 06.12.2017 r. pełnomocnik inwestora złożył wyjaśnienia, które organ częściowo przytoczył w uzasadnieniu.

Organ stwierdził, że wprowadzone przez inwestora korekty i wyjaśnienia wypełniły jedynie część punktów powyższego postanowienia. Projekt nie zawierał kompletu uzupełnień, a wyjaśnień dokonanych przez inwestora nie uznano za wystarczające do pozytywnej oceny.

W ocenie organu, przedłożony projekt budowlany nie odpowiada zakresowi wskazanemu w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ nie przewiduje budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego. Przedmiotowa inwestycja nie może być traktowana jako budowa jednego budynku jednorodzinnego ze względu na to, że z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że przegrodami budowlanymi (ścianami) wydzielono dwa budynki. Okoliczność, że budynki te zaprojektowane zostały na wspólnym fundamencie i są połączone częścią podziemną nie powoduje, że mogłyby zostać uznane za jeden budynek. Ponadto [...].10.2017r. sporządzono protokół ze spotkania z inwestorem i pełnomocnikiem, w którym inwestor zobowiązał się do wystąpienia o wyjaśnieni treści decyzji o warunkach zabudowy z zakresie zgodności z przedłożonym projektem.

Odnośnie punktu 5 postanowienia w którym wezwano o przedstawienie uzgodnienia ZIKiTu w Krakowie dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego organ przytoczył stanowisko inwestora oraz wyjaśnił, że ZIKiT wydaje uzgodnienie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegające na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), z czego wynika, że uzgodnienia wydawane są dla konkretnych obiektów, a nawet dla zmiany sposobu użytkowania konkretnych obiektów.

W zakresie punktu 6, w ocenie organu, nie wskazano w sposób spójny lokalizacji skrzynki gazowej. Zgodnie z przedstawionym projektem zagospodarowaniem terenu skrzynka gazowa jest poza zakresem wniosku i znajduje się poza budynkiem, natomiast zgodnie z opisem technicznym wskazano, że projektuje się, jako element instalacji wewnętrznej gazu skrzynkę gazową, która będzie zlokalizowana na budynku. Na kolejnych stronach projektant instalacji określił przyłącze gazowe, jako element wg odrębnego opracowania, za skrzynką gazową. Stąd wynika, że skrzynka gazowa powinna być ujęta w zakresie wniosku. Zgodnie z art. 28-30 Prawa budowlanego, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są przyłącza i sieci, nie zaś elementy instalacji wewnętrznych w gruncie czy poza budynkiem. Ponadto nie wskazano tras przyłączy (gazowego, elektroenergetycznego), przez co nie wykazano, że obiekt będzie mógł samodzielnie funkcjonować. Dodatkowo zjazd projektowany na działkę objętą wnioskiem, wykracza swoim zakresem poza zakres objęty wnioskiem, linia oznaczająca zjazd od strony wschodniej jest o ok. 3 m dłuższa niż fragment działki objętej wnioskiem przylegający bezpośrednio do działki drogowej. Fragment zjazdu przylegający bezpośrednio do zakresu objętego wnioskiem, zgodnie z oznaczeniami w projekcie zagospodarowania terenu posiada szerokość 4 m. Ul. [...] jest drogą publiczną gminną. Organ odwołał się do brzmienia §79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazując, że w pasie przyległym do terenu inwestycji zjazd ma szerokość 4 m, stąd nie wykazano, że obiekt ma zapewnioną obsługę komunikacyjną, zapewniającą możliwość samodzielnego funkcjonowania (zjazd musiałby odbywać się po terenie, który nie jest objęty wnioskiem, którego nie oznaczono w żaden sposób, jako planowane utwardzenie terenu).

Wykonując punkt 9 postanowienia inwestor dołączył jeden egzemplarz układu cienia, bez czytelnego naniesienia numerów działek sąsiednich oraz bez wniosków pisemnych.

W zakresie punktu 11, organ wskazał, że zgodnie z pkt II 1d decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, szerokość elewacji frontowej powinna mieścić się w przedziale od 11 do 15m. W projekcie zaś określono powyższą szerokość jako "7,26m+7,26m", co jednoznacznie wskazuje na zaprojektowanie dwóch odrębnych budynków (w odległości 8,1 m pomiędzy budynkami). Zasada mierzenia długości elewacji frontowej budynku np. zryzalitowanego, wskazująca, że mierzy się ją tak samo jak długość elewacji płaskiej (jednoliniowej), czyli jako odległość między skrajnymi krawędziami budynku, została w tym przypadku zaburzona. W znaczeniu powszechnym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984). Powyższe definicje nie stoją w sprzeczności z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki.

Dodatkowo w projekcie nie określono średniego poziomu istniejącego terenu przed wejściem głównym, w celu wykazania zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wysokości do okapu i kalenicy. Zgodnie z pkt 3e Wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - będącej integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy, wysokości zabudowy zostały określone na podstawie analizy terenu (czyli w stanie istniejącym).

Dalej organ podał, że w projekcie przyjęto II kategorię geotechniczną, tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...].10.2013r. znak: [...] w pkt. II 2a wskazano, cyt.: "planowana inwestycja zlokalizowana jest w terenie, w którym występuje zagrożenie osuwania się mas ziemnych. W razie kontaktu z wodą lub przy bezpośrednim niekontrolowanym wprowadzeniu wód do podłoża może nastąpić upłynnienie podłoża i zmiana właściwości mechanicznych gruntu, co w rezultacie doprowadzić może do utraty stateczności stoku".

W piśmie z 06.12.2017 r. Geolog Powiatowy, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, zajął stanowisko, że konieczna jest dodatkowa dokumentacja geologiczno-inżynierska zgodnie z przepisami ustawy z 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2017 r., poz. 2126). Inwestor nie dołączył ostatecznej decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską.

Organ konkludował, że wskazane nieprawidłowości nie dają podstawy do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji R. M. wniósł odwołanie, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony, przede wszystkim w zakresie dokonania błędnej oceny przez organ l Instancji, że projekt budowlany nie pozostaje w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy, a także błędne uznanie że inwestor zobowiązany był do składania wszystkich żądanych przez organ l instancji wyjaśnień i dokumentów, pomimo, że przepisy ustawy prawo budowalne ani przepisy szczególne nie nakładają obowiązku dysponowania interpretacją decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 8 k.p.a. (w sposób rażący) poprzez działanie organu l instancji w istotny sposób podważający zaufanie obywateli do prawidłowości działań organu oraz jego rozstrzygnięć, polegające na nie uwzględnianiu wyjaśnień inwestora złożonych pismem z 6.12.2017 r.;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego

w sposób wyczerpujący;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne i niekompletne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym brak wskazania faktów, które organ l instancji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także błędne powołanie podstawy prawnej wydanej decyzji;

- art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1) ustawy prawo budowlane, tj.

poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów ustawy

prawo budowlane, w drodze decyzji, która powinna zostać wydana w terminie

65 dni od dnia złożenia wniosku;

W uzasadnieniu odwołujący zawarł polemikę ze stanowiskiem organu I instancji odnośnie poprawności i zgodności z przepisami prawa przedstawionego projektu budowalnego.

Wojewoda decyzją z [...].04.2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U.2017.1257), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że na terenie objętym inwestycją tj. na części działki o nr ewid.[...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie pozostałej części działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "RAJSKO", Uchwała Nr XC/1325/13 Rady Miasta Krakowa z 20.11.2013 r., ta część działki zlokalizowana jest w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem: Z. 10 - tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej. W związku z powyższym, do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył decyzję WZ. Decyzja ta wydana została dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu wolnostojącego na części działki nr [...] obr. [...] wraz z budową wjazdu na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz infrastruktura techniczną na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie". W decyzji określone zostały m.in.: szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego (odpowiednio 11-15 m oraz 5-7 m) i dopuszczalne wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego (odpowiednio 8-9 m oraz 4-6 m).

We wniosku o pozwolenie na budowę inwestor określił przedmiot inwestycji jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja składa się z dwóch budynków oddalonych od siebie o ok. 8 m. Świadczą o tym również rysunki elewacji. Wprawdzie z projektu budowlanego, w tym z poszczególnych rzutów wynika, że konstrukcyjnie jest to jeden budynek (poszczególne, podpiwniczone segmenty są połączone ze sobą częścią podziemną opisaną na rysunku przedstawiającym rzut piwnicy jako komunikacja), jednakże z punktu widzenia urbanistycznego inwestycja ta składa się z dwóch naziemnych segmentów oddalonych od siebie o 814 cm, z których każdy ma szerokość 732 cm. Organ odwoławczy podkreślił, że z poziomu ulicy [...], widoczna jest frontowa część inwestycji wskazująca, że to dwa budynki oddzielone od siebie utwardzonym szlakiem, stanowiącym dojazd do garaży (niewidocznych z poziomu ul. [...]), do których wjazd zaprojektowano od strony północnej. Przy dokonywaniu oceny, czy inwestycja dotyczy jednego czy dwóch odrębnych budynków, mają zastosowanie dwa kryteria: kryterium konstrukcyjne, wynikające z obowiązujących formalnych definicji, w szczególności definicji zawartej w art. 3 Prawa budowlanego, oraz kryterium przestrzenne, wynikające z wizualnego odbioru formy (bryły) budynków. Pomimo faktu, że konstrukcyjnie obiekty te tworzą jeden obiekt budowlany, nie można – ocenie organu odwoławczego - uznać, że przestrzennie obiekty tworzą jeden budynek mieszkalny, o którym mowa w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do argumentów odwołania, dotyczących zgodności inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy dotyczącymi szerokości elewacji frontowej (inwestor, w celu wykazania zgodności z zapisami decyzji zsumował szerokości poszczególnych, rozsuniętych segmentów), organ odwoławczy wskazał, że decyzja określa szerokość elewacji frontowej zarówno w odniesieniu do budynku jednorodzinnego (11-15 m) jak i garażu (5-7 m). Biorąc pod uwagę wymagania przestrzenne decyzji, przedmiotowa inwestycja nie dotyczy jednego budynku lecz dwóch, oddalonych od siebie o 814 cm, budynków (każdy o szerokości 732 cm). W ocenie organu odwoławczego, zastosowane w projekcie budowlanym sumowanie szerokości elewacji frontowych poszczególnych segmentów jest nieprawidłowe. Zatem, powyższe wymaganie decyzji o warunkach zabudowy nie zostało spełnione.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji w zakresie nieokreślenia w projekcie średniego poziomu istniejącego terenu przed wejściem głównym, w celu wykazania zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wysokości do okapu i kalenicy, wskazując, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 10.05.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 107/17 określona decyzją o warunkach zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - to wysokość mierzona od średniego poziomu terenu istniejącego w miejscu, w którym ma owa elewacja powstać ("przed głównym wejściem "). Ponadto z projektu budowlanego nie wynika jednoznacznie, że wysokość elewacji frontowej jest większa od wysokości dopuszczonej decyzją o warunkach zabudowy. Z załączonych do projektu budowlanego rysunków przekroi (C-C, D-D, E-E) i elewacji (elewacja zachodnia i wschodnia) wynika, że poziom istniejącego terenu przy elewacji frontowej przebiega na wysokości zbliżonej do projektowanego poziomu terenu. Jednakże wskazany przez organ I instancji brak informacji określającej poziom istniejącego terenu uniemożliwia przeprowadzenie oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości projektowanych obiektów.

W odniesieniu do wskazanej przez organ I instancji konieczności wyszczególnienia, we wniosku o pozwolenie na budowę, instalacji skrzynki gazowej (zaprojektowanej jako część instalacji wewnętrznej i zlokalizowanej na ścianie budynku), organ II instancji przychylił się do stanowiska odwołującego, który podał, że skrzynka gazowa na budynku, stanowi obudowę sublicznika, element ten jest integralną częścią instalacji wewnętrznych. Organ odwoławczy wytknął przy tym, że użyte w tytule inwestycji określenie "wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku" było nieścisłe.

Również za zasadne organ II instancji uznał zarzuty odwołującego odnośnie braku wykazania w projekcie budowlanym, że obiekt ma zapewnioną obsługę komunikacyjną. Inwestor dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej uzyskał uzgodnienie z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z [...].07.2017 r. którego integralną częścią jest (załączony do odwołania) projekt budowlany branży drogowej budowy zjazdu indywidualnego z drogi publicznej na działkę nr [...] (budowa zjazdu nie jest objęta przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę).

Organ odwoławczy zakwestionował również żądanie organu I instancji odnośnie ostatecznej decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską. Podał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. W decyzji o warunkach zabudowy określono wymóg: ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych i spełnienia nakazów wynikających z uzgodnienia Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z [...].03.2013 r., znak: [...] Cytując § 4 ust. 4 i § 7 warunków posadawiania w projekcie budowlanym określono II kategorię geotechniczną przy prostych warunkach gruntowych (dla której, zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 należy opracować: opinie geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny). Do projektu budowlanego inwestor załączył opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego, projekt geotechniczny opracowane przez uprawnionego geologa -- mgr inż. L. J.. Analiza powyższych dokumentów wykazała, że zawierają one wszystkie elementy wymagane w ww. uzgodnieniem z [...].03.2013 r., np. opracowanie określające przydatność terenu jako podłoża budowlanego. Organ II instancji podkreślił, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant oraz sprawdzający. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, oznaczałaby w istocie przywrócenie zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem. Zatem, mając na uwadze fakt, że to projektant (nie organ administracji architektoniczno-budowlanej lub Geolog Powiatowy) określa kategorię geotechniczną, inwestor dysponuje aktualną opinią geotechniczną oraz dokumentami potwierdzającymi możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy uznał, że załączone do akt sprawy stanowisko Geologa Powiatowego z 6.12.2017 r., nie może być wiążące.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. M., domagając się uchylenia decyzji Wojewody, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony, przede wszystkim w zakresie dokonania błędnej oceny przez organ I instancji, że projekt budowlany nie spełnia warunków określonych decyzją o warunkach zabudowy tj. pozostaje niezgodny z warunkami tej decyzji, a także błędne uznanie, że z projektu budowlanego nie wynika jednoznacznie informacja określająca poziom istniejącego terenu, co uniemożliwia przeprowadzenie oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w decyzji brak jest postanowienia nakazującego odniesienie się od poziomu istniejącego terenu, ale wyłącznie odwołanie się do § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto w projekcie budowlanym podano wymiary, jak również nie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy w sposób pogłębiający zaufanie stron postępowania do organów państwowych,

art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego oraz ograniczenie się organu II instancji wyłącznie do kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji, a w konsekwencji nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym dokumentów dołączonych do sprawy w późniejszym okresie celem przedstawienia dodatkowych aczkolwiek niewymaganych przepisami prawa budowlanego dokumentów i stanów faktycznych,

II. Przepisów prawa materialnego tj.:

art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez

błędne uznanie, że projekt planowanej inwestycji nie jest zgodny z decyzją Prezydenta

Miasta Krakowa nr [...] z [...].10.2013 r. znak:

[...] o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym zachodzą przesłanki określone w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego dla wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę,

art. 35 ust. pkt. 1) w zw. z art. 30 pkt. 2a) prawa budowlanego poprzez jego błędną

wykładnię i uznanie, że projekt budynku jednorodzinnego planowanej inwestycji

powinien poza kryteriami określonymi w przywołanym art. 3 pkt. 2a, w tym kryterium

samodzielnej od strony konstrukcyjnej całości spełniać kryteria tym przepisem nie

określone tj. kryterium przestrzenne, w żaden sposób nie wynikające z przepisów

ustawy prawo budowlane,

art. 35 ust. 1 i ust. 4 prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że projekt

budowlany skarżącego nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a zatem nie zachodzą przesłanki dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto dokonanie nieprawidłowej interpretacji postanowień decyzji o warunkach zabudowy w tym oparcie wydanych zaskarżonych decyzji na kryteriach, które nie zostały decyzją określone,

art. 1 ust. 2 pkt. 6) oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym polegające na nie uwzględnieniu interesu prywatnego i prawa

własności skarżącego, poprzez dokonanie nieuprawnionej nadinterpretacji kryteriów

zamierzenia inwestycyjnego określonego decyzją o warunkach zabudowy, tj. uznanie, że zaprojektowanie jednego budynku stanowiącego konstrukcyjną całość, którego elewacja frontowa posiada szerokość całkowitą 15,52 m (decyzja określa dopuszczalną maksymalną szerokość elewacji frontowej na 15 m), którego bryła jest rozdzielona, nie spełnia kryterium "przestrzennego ", przy czym kryterium to nie wynika ani z decyzji o warunkach zabudowy ani z przepisów prawa budowlanego, a stanowi tylko i wyłącznie subiektywną ocenę organu I i II instancji, naruszając interes prywatny i prawo własności skarżącego,

§ 7 ust. 4 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 3 pkt 15) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, że w projekcie budowlanym brak jest informacji określającej poziom istniejącego terenu, co rzekomo uniemożliwia przeprowadzenie oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z warunkami Decyzji WZ w zakresie wysokości projektowanych obiektów, podczas gdy w projekcie, na widoku elewacji frontowej naniesiono przebieg terenu projektowanego, jak również podano wymiar do okapu (5,92 m) i do kalenicy (8,97 m) projektowanego budynku. W narożnikach projektowanego budynku naniesiono natomiast rzędne bezwzględne.

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt. 2 i 3 p.p.s.a.), natomiast skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także w oparciu art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Rozważania rozpocząć należy od przytoczenia przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania zaskarżonych decyzji, stanowiących również kryterium badania ich zgodności z prawem, w tym przede wszystkim przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017. 1332). Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy i inny akt prawa miejscowego, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami tych aktów, natomiast w sytuacji, gdy dla terenu inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy – sprawdzeniu podlega zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do treści art. 35 ust. 4 Pawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to zatem, że wnioskując a contrario w sytuacji. gdy projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy to na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Obowiązek przedstawienia takiego projektu budowlanego, który by nie budził żadnych wątpliwości, czy zaprojektowany budynek mieszkalny spełnia wymagania określone w art. 3 pkt. 2a prawa budowlanego i w związku z tym jest zgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy do inwestora (por. wyrok NSA z 27. 01. 2017 r. sygn. akt II OSK 1193/15). Organ architektoniczno-budowlany ma zatem obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, gdy tylko przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że stosownie do normy z art 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego wymagana jest "zgodność" pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu lub warunkami zabudowy. Nie wystarczy aby pomiędzy projektem a ustaleniami planu lub warunków zabudowy zachodziła "niesprzeczność" lub "spójność". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, gdyż ustalenia poczynione w planie miejscowym lun warunkach zabudowy mają charakter wiążący. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok WSA w Opolu z 10 .04. 2018 r., sygn. akt. II SA/Op 35/18; wyrok NSA z 2. 10. 2015 r., sygn. akt II OSK 214/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy, że dla części działki nr [...] obr [...] przy ul. [...] w Krakowie, na której planowana jest inwestycja, polegająca na budowie: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wody, kanalizacji sanitarnej, gazowej, c.o. i elektrycznej oraz instalacjami w terenie: kanalizacji sanitarnej z dwoma zbiornikami na nieczystości ciekłe, kanalizacji opadowej z dwoma zbiornikami na wody opadowe, gazowej i elektrycznej, dojściem i dojazdem, miejscem gromadzenia odpadów na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie" obowiązują ustalenia decyzji nr [...] Prezydenta M. Krakowa z [...] 10. 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. " Budowa budynku jednorodzinnego i garażu wolnostojącego na części działki nr [...] obr. [...] wraz z budowa wjazdu na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczna na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie". Należy wskazać, że w załączniku nr 1 do ww. decyzji o warunkach zabudowy stanowiącym immanentną część decyzji wskaźniki szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu zostały wyznaczone zarówno dla budynku jednorodzinnego jak i dla wolno stojącego garażu. I tak, szerokość elewacji frontowej ustalono dla budynku jednorodzinnego w przedziale - 11 -15 m, a dla garażu - 5-7 m; wysokość elewacji frontowej do poziomu kalenicy dla budynku w przedziale 8-9 m i do poziomu okapu - 5-6 m, a dla garażu odpowiednio: 4-6 m i 2-4 m. Nadto ustalona została zróżnicowana geometria dachu dla budynku jednorodzinnego i dla garażu

Z powyżej przytoczonych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z [...].10 2013 r. nie budzi wątpliwości, że inwestor mógł zaplanować na działce nr [...] obr. [...] budowę dwóch obiektów budowlanych: budynku jednorodzinnego i wolno stojącego garażu o parametrach określonych w decyzji. Zgodzić się zatem należy z organami, że projekt budowlany złożony w dniu 19 lipca 2017 r. przez inwestora do zatwierdzenia obejmuje realizację innego przedsięwzięcia niż ustalone w decyzji WZ. Już sam tytuł przedłożonego projektu budowlanego naprowadza na ustalenie, że przedłożony projekt budowlany dotyczy innego obiektu budowlanego niż ustalenia warunków zabudowy. Wystarczy wskazać, że w projekcie mowa o budynku jednorodzinnym z garażem a nie o budynku jednorodzinnym i wolno stojącym garażu. Na marginesie należy dodać, że uszczegółowienie poprzez wskazanie już w tytule projektu, iż budynek jednorodzinny będzie dwulokalowy nie ma większego znaczenia w świetle def. legalnej budynku jednorodzinnego z art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego stanowiącym, że jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Dalsza analiza akt sprawy, w tym przedłożonego projektu, pod kątem powołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym, że przedłożony projekt nie spełnia wymagań określonych w ww. powołanych przepisach, a w szczególności jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Należy też wskazać, że po wszczęciu postępowania organ I instancji postanowieniem z [...]. 11. 2017 r. wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących m. in. braku zgodności wniosku i projektu budowlanego z zapisami warunków zabudowy (K. 103 – 104 akt administracyjnych organu I instancji) i określił termin usunięcia nieprawidłowości, co jednak nie nastąpiło.

Oceniając zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należy uznać, że organy trafnie przyjęły, iż przedłożony projekt dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego niż ustalono w warunkach zabudowy. Projektowana inwestycja składa się bowiem z dwóch budynków oddalonych od siebie o ok. 8 m. i o innych wymiarach niż ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, co prawidłowo wykazano w uzasadnieniu decyzji . Z przedstawionego w projekcie budowlanym opisu planu zagospodarowania działki jak również z rysunku planu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika bowiem, że zamiarem inwestora będzie budowa dwóch odrębnych budynków jednorodzinnych, z których każdy będzie trwale związany z gruntem, każdy z będzie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród (ścian) budowlanych oraz każdy będzie posiadał odrębny dach i fundamenty. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę fakt, iż oba budynki posiadają wspólną część podziemną i suma szerokości ich elewacji frontowych nie przekracza 15 m – jak zostało to wyznaczone w warunkach zabudowy - nie ma znaczenia dla oceny, że projektowane przedsięwzięcie obejmuje budowę dwóch odrębnych, budynków, jednorodzinnych, o podobnych bryłach, a nie jednego budynku jednorodzinnego oraz wolnostojącego garażu. Trzeba przy tym przy tym zważyć, że oba budynki są oddalone od siebie o około 8 m przy szerokości elewacji frontowej każdego z nich wynoszącej ok. 7, 26 m. W efekcie trudno również przyjąć argumentację skargi, iż projekt dotyczy jednego "dwusegmentowego budynku", który charakteryzuje "lekkość bryły" czy "rozdzielenie bryły". W ocenie Sądu czym innym jest funkcjonalny lub estetyczny podział bryły budynku zwiększający jego ekspresję lub wyrazistość (co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie), a czym innym sytuacja gdy bryły projektowanych budynków stanowią pod względem urbanistycznym dwa architektonicznie nie powiązane obiekty, w dodatku relatywnie - ze względu na zaprojektowane wymiary - wyraźnie od siebie oddalone, jak to ma miejsce w przedłożonym projekcie budowlanym.

Konkludując, jakkolwiek należy się zgodzić, że projekt budowlany zawiera również inne uchybienia wskazane w zaskarżonej decyzji, tym niemniej dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wystarczające jest wskazanie, że inwestycja przedstawiona w projekcie nie jest zgodna (tożsama), z inwestycją, dla której ustalone zostały warunki zabudowy. Jeśli zatem inwestor był zainteresowany zamierzeniem inwestycyjnym dotyczącym dwóch budynków jednorodzinnych z garażem, dla jakich został sporządzony projekt budowany winien był zmienić nazwę projektu budowlanego na projekt dotyczący dwóch budynków, a wcześniej uzyskać odpowiednią decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę dwóch budynków, a nie jednego budynku i wolno stojącego garażu. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie uznały, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami ww. decyzji o warunków zabudowy, co stanowi o naruszeniu przepisu prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1.Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w tym wskazujących na naruszenie przepisów postępowania przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co narusza przepisy art. 77 § 1 k.p.a. jak również ogólne zasady postepowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8 i 9 k.p.a. należy uznać je za niezasadne, gdyż organ podjął postępowanie mające na usunięcie dostrzeżonych braków projektu budowlanego (pismo z 20 lipca 2013 r. ) , a następnie postanowieniem z [...]. 11. 2017 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości. Na koniec trzeba wskazać, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. Odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu, prezentując w tym zakresie stosowną argumentację

Mając na uwadze niezasadność podniesionych w skardze zarzutów i stwierdzenie braku podstaw prawnych do eliminacji z obrotu prawnego skarżonej decyzji, Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.