Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 196/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3, art.64e,art.134 par.1, art.151a par.1 i par.2, art.153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.136 par.1, art.138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 pkt 11, art.51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nakazu rozbiórki części sieci niskiego napięcia oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332, dalej jako: P.b.), po ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazał firmie "[...]" S.A. w terminie 3 miesięcy od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna, rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na działce nr "[...]" położonej w miejscowości P. gmina D., składającej się z trzech słupów o konstrukcji strunobetonowej wykonanych bez pozwolenia na budowę oraz tytułu cywilno-prawnego uprawniającego do wykonywania robót budowlanych na wskazanej działce. W uzasadnieniu podano, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na przedmiotowej działce został złożony w dniu 21 stycznia 2014r. przez M. i G. K. W toku postępowania ustalono, że na działce znajdują się dwie linie energetyczne (średniego i niskiego napięcia) oraz że wykonano roboty budowlane polegające na posadowieniu słupów o konstrukcji strunobetonowej. Wskazano, że sieć powstała w latach siedemdziesiątych XX wieku, natomiast słupy z uwagi na ich stan wymieniono w roku 2012. Inwestor, tj. "[...]" S.A. nie uzyskał pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie lub remoncie linii energetycznej zlokalizowanej na przedmiotowej działce. Wskazano, że roboty budowlane polegające na przebudowie sieci energetycznej są robotami wykonywanymi w sposób inny niż określone w art. 48 i 49b P.b. W przypadku samowolnego wykonywania takich robót zastosowanie znajduje tryb naprawczy, określony w art. 50-51 P.b., którego celem jest doprowadzenie inwestycji do zgodności z przepisami prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podano, że doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa ma nastąpić nie tylko na podstawie P.b., ale również prawa cywilnego, dlatego nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie jednego miesiąca dokumentów, które będą wskazywały, iż inwestor ma tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych (tytuł cywilnoprawny) na przedmiotowej działce. Jednakże Spółka nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, a w związku z tym organ I instancji decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał inwestorowi w terminie trzech miesięcy rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na przedmiotowej działce. W wyniku złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę linii energetycznej, a w związku z tym należało zastosować tryb określony w art. 50-51 P.b., ale art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. winien mieć zastosowanie w sytuacji, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym nakazano ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz ewentualnie, jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem, a dopiero w wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia inicjatywy w tym kierunku, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych, albo rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w celu zagwarantowania bezpieczeństwa użytkownikom danego obiektu i osób trzecich. Jednocześnie stwierdzono, że art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano, że brak zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 P.b., a organ I instancji nie mógł żądać od inwestora wykazania się zgodą właściciela nieruchomości, jako przesłanki zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Skarga wniesiona na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie została oddalona wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015r. Podniesiono, że Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły wykonane roboty budowlane jako przebudowę, których wykonanie - stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. - wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że w przypadku samowolnej przebudowy obiektu budowlanego lub jego części organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 P.b. Jednakże postępowanie naprawcze prowadzone w tym trybie nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 P.b., po ustaleniu w szczególności, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. Sąd stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż w sprawie nie dokonano ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać za prawidłowy wniosek, że przedmiotowe samowolnie wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano, że m.in. organ nie ustalił, kiedy rozpoczęto roboty budowlane, kto był wówczas właścicielem przedmiotowej działki oraz czy prawdziwe jest twierdzenie inwestora, że w dacie rozpoczęcia robót dysponował zgodą ówczesnego właściciela terenu na wykonanie przedmiotowej wymiany słupów. W toku ponownego rozpoznania sprawy firma "[...]" S.A. wyjaśniła, że w dniu 10 lipca 2012r. przystąpiła do wymiany przewodów i słupów na przedmiotowej działce, a w dniu 18 września 2012r. dokonano całkowitego zakończenia prac, zaś wykonawca prac uzgodnił wykonanie słupów i przewodów z właścicielami według stanu własnościowego na dzień 20 lipca 2012r., którymi nie byli G. i M. K. Jednocześnie Spółka nie przedstawiła żadnego dokumentu na potwierdzenie posiadania takiego prawa podając, że korzysta z przedmiotowej nieruchomości na zasadach posiadania służebności gruntowej nabytej przez zasiedzenie oraz nadesłała kopię złożonego do sądu powszechnego wniosku o stwierdzenie zasiedzenia tej służebności. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ponownie nakazał Spółce w terminie 3 miesięcy rozbiórkę części sieci niskiego napięcia wykonanej na przedmiotowej działce, a w wyniku odwołania decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując że niezasadnie uznano, że postępowanie naprawcze powinno doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem cywilnym oraz że nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia daty wykonania robót. Podano, że wyrokiem z dnia 23 marca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę wywiedzioną na tę decyzję. W międzyczasie ustalono, że nowym właścicielem przedmiotowej działki został A. W. K. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji stwierdził, że wykonane roboty stanowiły przebudowę, a inwestor w pierwszej kolejności powinien być właścicielem terenu, na którym planuje wykonywać roboty budowlane lub posiadać zgodę właściciela terenu na prowadzenie robót budowlanych. Ustalono, że dysponentem przedmiotowej działki w momencie rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 20 lipca 2012r. byli: w 312/400 udziału działki Agencja Nieruchomości Rolnych, w 55/400 udziału gmina D. oraz w 33/400 J. i T. S. Przy czym w dniu 20 lipca 2012r. G. i M. K. wylicytowali od Agencji Nieruchomości Rolnych udział wynoszący 312/400 przedmiotowej działki, a w dniu 7 września 2012r. podpisali akt notarialny kupna udziałów działki i objęli je w posiadanie. W roku 2013 G. i M. K. wykupili udziały należące do Gminy D., a na mocy postanowienia Sądu o zniesieniu współwłasności stali się oni jedynymi właścicielami działki nr "[...]". Podano, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie udzieliła zgody na wykonywanie przedmiotowych robót. Także gmina D. zaprzeczyła, aby zezwalała na ich wykonywanie. Przesłuchani przez organ J. i T. S. zeznali, że udzielili zgody firmie "[...]" na wykonywane robót, ale ich zeznania różnią się stwierdzeniami, co do jakich robót była wyrażana zgoda i komu była ona wyrażana, a poza tym świadkowie nie posiadają żadnego dokumentu świadczącego o udzielonej zgodzie. Także "[...]" S.A., pomimo kilkukrotnych wezwań, nie przedstawiła zgody na wykonywanie robót na przedmiotowej działce. Ustalono zatem, że firma "[...]" S.A. w momencie rozpoczęcia robót, a także podczas ich kontynuowania nie miała prawo do realizowania inwestycji budowlanej na przedmiotowej działce, a przedstawiony wniosek o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej nie odnosi się do robót wykonanych w 2012r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "[...]" S.A. Oddział w O., podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie decyzji w sposób rażąco naruszający słuszny interes obywatela - strony postępowania,

2. art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego poprzez:

a) nieustalenie wpływu postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez zasiedzenie służebności na postępowanie administracyjne, w szczególności nieustalenie daty ewentualnego nabycia służebności przez zasiedzenie,

b) nieustalenie osoby kierownika budowy i nieprzesłuchanie kierownika budowy w charakterze świadka,

c) zaniechanie przesłuchania M. i G. K. i oparcie się jedynie na pisemnym oświadczeniu osób, co jest niedopuszczalne,

3. art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy, polegającą na:

a) nieuprawnionym przyjęciu przez organ, iż inwestycja z 2012r. była przebudową, podczas gdy inwestycja ta stanowiła bieżącą konserwację i remont urządzeń przesyłowych, co skutkowało orzeczeniem bezpodstawnej rozbiórki,

b) nieuprawnionym przyjęciu, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w O. nie odnosi się do inwestycji z 2012r., podczas gdy postępowanie sądowe ma istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania,

4. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy podlega ono obligatoryjnemu zawieszeniu, do czasu zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez zasiedzenie służebności.

Ponadto strona odwołująca się podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 P.b. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wskazano, iż postępowanie powinno zostać zawieszone z uwagi na wszczęcie postępowania przed Sądem Rejonowym w O. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez zasiedzenie służebności. Jeżeli bowiem doszło do nabycia przez zasiedzenie służebności w dacie przed wykonaniem prac (2012r.) oraz prace były przeprowadzone tylko w granicach pasa służebności przesyłu, to należy uznać, że Spółka ma tytuł prawny do nieruchomości, a zgoda współwłaścicieli nie jest potrzebna i tym samym, niniejsze postępowanie powinno zostać umorzone. Istotą służebności przesyłu jest bowiem uprawnienie przedsiębiorstwa przesyłowego do utrzymywania znajdujących się na nieruchomości urządzeń oraz uprawnienie do wstępu na nieruchomość wraz z koniecznym sprzętem, w celu wykonania czynności technicznych, związanych z eksploatacją, modernizacją, naprawą, konserwacją, remontami i przebudową linii energetycznych zgodnie z ich przeznaczeniem. Ponadto w ocenie strony przedmiotowa inwestycja stanowiła remont i bieżącą konserwację a nie przebudowę, gdyż przedmiotowa linia przesyłowa została wybudowana w latach siedemdziesiątych XX w. i z uwagi na stan techniczny urządzenia wymagały remontu konserwacji i wymiany. Nawet gdyby przyjąć, że przeprowadzone prace były przebudową, to zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacji gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia do stanu poprzedniego z prawem wykonanych robót budowlanych. Podniesiono, iż rozbiórka przedmiotowych słupów spowoduje niezdatność do użytkowania całej sieci energetycznej, odłączenie odbiorców i wstrzymanie dostaw energii, co doprowadzi do znacznych kosztów i roszczeń. Wskazano, iż z uwagi na słuszny interes strony nakaz rozbiórki powinien być rozstrzygnięciem ostatecznym, a inwestor w pierwszej kolejności powinien mieć szansę ewentualnego zalegalizowania wykonanych robót. Podkreślono, iż linia energetyczna została wybudowana w latach 70-tych przez przedsiębiorstwo państwowe na gruncie Skarbu Państwa, co przesądza o posiadaniu tytułu prawnego do posadowienia linii i posiadaniu dobrej wiary przy wejściu w posiadanie. W grę wchodzić może zatem ewentualnie przywrócenie do stanu poprzedniego jako roszczenie cywilne. Podniesiono, że rozbiórka części linii spowoduje, że obiekt będzie niekompletny i niezdatny do użytkowania, zagrażający zdrowiu i życiu odbiorców energii, jak i osób postronnych. Wyjaśniono, że ze względów technicznych nie można zdemontować elementów konstrukcyjnych, które są powiązane z dalszą częścią linii, gdyż rozbiórka słupów wraz z częścią linii energetycznej wiązałaby się z koniecznością przebudowy całej linii, co wymaga uzyskania warunków technicznych i opracowania rozwiązań projektowych, uzgodnionych z właścicielem sieci, które nie będą stwarzały zagrożenia zarówno dla właścicieli sieci, użytkowników jak i samego właściciela działek ubiegających się o wydanie pozwolenia na rozbiórkę i nie pozbawi odbiorców dostawy energii na czas nieokreślony. Czas realizacji nakazu określonego w kwestionowanej decyzji może potrwać nawet 1 rok, zaś wskazany w decyzji okres 3 miesięcy jest nierealny. Zarzucono ponadto, że organ nie przesłuchał M. i G. K. i ograniczył się do przyjęcia pisemnego oświadczenia, co budzi uzasadnione wątpliwości i narusza zasadę ustności i bezpośredniości postępowania. Ponadto w swojej decyzji organ oparł się na oświadczeniach D.K., który jest pełnomocnikiem M. i G. K. i jednocześnie świadkiem, a oświadczenia takiej osoby należy oceniać ze szczególną ostrożnością, bowiem pełnomocnik zawsze jest zainteresowany w korzystnym rozstrzygnięciu sprawy na rzecz swojego mocodawcy.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż niekwestionowana przez strony zmiana przebiegu części linii energetycznej doprowadziła do zmiany stanu pierwotnego, a nie jego odtworzenia. Zatem w tym przypadku nie można mówić o remoncie czy bieżącej konserwacji. Zatem organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy linii energetycznej i zastosował tryb art. 50-51 P.b. Zaznaczono, iż ustalenia te potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2015r. (sygn. akt II SA/Ol 449/15) oraz w wyroku z dnia 23 marca 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 91/17). Powołując się na treść art. 51ust. 1 pkt 1 P.b. wskazano, że przed wydaniem decyzji rozbiórkowej inwestor powinien zatem dostać szansę zalegalizowania takiego obiektu. Nakaz rozbiórki może być bowiem stosowany dopiero w ostateczności, gdy inne środki prawne zawiodą. Wskazano, że organ nadzoru budowlanego powinien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Dopiero w wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem samego postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Powołano się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r. (sygn. akt II OPS 2/10), w której - zdaniem organu - Sąd uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem okoliczność braku zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wyłącznego wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 P.b., a decydujące znaczenie ma w tej mierze możliwość techniczna doprowadzenia do zgodności z przepisami, tj. możliwość wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Tymczasem organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbitego ustalenia daty rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych, a kwestia ta była wielokrotnie wskazywana zarówno w decyzjach organu odwoławczego, jak i w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Ponadto organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w O. w zakresie zasiedzenia służebności przesyłu ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem posiadanie tytułu prawnego (zasiedzianej służebności przesyłu) oznaczałoby brak konieczności ustalenia zgody ówczesnych właścicieli nieruchomości na realizację spornych robót budowlanych. Wskazano, że ustalenia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia w sprawie organ odwoławczy nie mógłby dokonać, albowiem naruszyłby art. 136 k.p.a. W związku z powyższym wskazano, iż dla oceny tj. kontroli instancyjnej decyzji wydanej przez organ I instancji, organ odwoławczy musi dysponować ustaleniami faktycznymi oraz stanowiskiem organu I instancji co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej ponowne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i na jego bazie przeprowadzenie postępowania administracyjnego wykracza poza zakres art. 136 k.p.a. Wskazano, że wyeliminowanie stwierdzonych uchybień pozwoli na jednoznaczną ocenę zaistniałego stanu faktycznego sprawy.

A. W. K., reprezentowany przez ojca – D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. polegającego na błędnej wykładni i uznaniu, że okoliczność braku zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wyłącznego wpływu na możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 P.b. , gdyż zdaniem organu odwoławczego decydujące znaczenie ma możliwość techniczna doprowadzenia do zgodności z przepisami tj. możliwość wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., podczas gdy organ pomija, że art. 52 ust. 1 pkt 2 P.b. wymaga doprowadzenia do stanu zgodności z prawem, a oznacza to nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na:

- pominięciu przez organ faktu braku współdziałania strony – "[...]" S.A. w ustalaniu stanu faktycznego, która pomimo żądań do wskazania konkretnych środków, nie czyni tego, wobec czego nie sposób uznać, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach

- nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z którego w sposób oczywisty wynika, że "[...]" S.A. przedmiotowe roboty wykonała bez pozwolenia na budowę, w szczególności bez zgody właścicieli nieruchomości, wobec czego uchylona decyzja organu pierwszej instancji była w istocie prawidłowa i odpowiadała przepisom prawa,

- stwierdzeniu, że organ I instancji nie ustalił okresu przebudowy linii,.

- całkowite pominięcie nadrzędnych praw właściciela nieruchomości do prawa decydowania o swojej nieruchomości.

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez organ II instancji decyzji merytorycznie prawidłowej, jak i odpowiadającej przepisom prawa,

4. art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji i nakazanie poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń Spółki, co w istocie zmierza do zalegalizowania samowoli budowlanej i w efekcie naruszenia praw skarżącego jako właściciela nieruchomości,

4. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w O. jest sprawą kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania, podczas gdy postępowanie przed Sądem Rejonowym nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, albowiem złożony przez "[...]" S.A. wniosek dotyczy stwierdzenia zasiedzenia służebności gruntowej, które została rozebrana, a nowa linia (położona obok) nie może być nią objęta.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił swoje stanowisko, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, a także przywołując argumenty omówione uprzednio w złożonym odwołaniu. Wskazał, iż "[...]" S.A. nie posiadała co do przedmiotowej nieruchomości tytułu prawnego uprawniającego do wykonywania robót budowlanych, a przepisy P.b. ściśle definiują proces trybu naprawczego i dokładnie określają, jakie dokumenty są konieczne do przedłożenia organowi. Brak możliwości udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych uniemożliwia zastosowanie trybu naprawczego zakończonego decyzją o stwierdzeniu zgodności inwestycji ze stanem prawnym i technicznym i obliguje organ I instancji do nałożenia sankcji w postaci decyzji o rozbiórce samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego organ I instancji szeroko przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia prawa własności do nieruchomości w okresie prowadzonych prac budowlanych przez inwestora oraz wyczerpująco i prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalając, że ówcześni właściciele nie udzielali pisemnie zgody firmie "[...]" S.A do dysponowana nieruchomością na cele budowlane. Kwestia zgody udzielonej ustnie nic do sprawy nie wnosi, ponieważ nie zostały spełnione wymogi w zakresie formy pisemnej przewidzianej w ustawie dla tego typu tytułów prawnych w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie skarżący zakwestionował twierdzenie organu odwoławczego, że nie zostało ustalone, kiedy przeprowadzono wskazane roboty budowlane, gdyż był to okres lipiec – wrzesień 2012r. Nietrafiony jest także zdaniem skarżącego nakaz przeprowadzenia dowodu z dokumentacji geodezyjnej na okoliczność ustalenia terminu przeprowadzenia przebudowy linii, bowiem prowadzone prace były samowolą budowlaną z pominięciem trybu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia prac budowlanych. Niemożliwe jest zatem odnotowanie w ewidencji gruntów (w tym dat) naniesienia nowej inwestycji bez udziału właściciela. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy niezasadnie wymaga, by organ I instancji poszukiwał i przedstawiał dowody za inwestora. Spółka podała bowiem, że posiada zgodę ówczesnych właścicieli na wykonanie przedmiotowych robót, a po wezwaniu do przedłożenia dowodu wskazała, że posiada służebność gruntową. W przypadku jednak służebności Spółka nie mogła mieć zgody właścicieli na prowadzenie prac. Skarżący zakwestionował twierdzenie organu odwoławczego, że okoliczność braku zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wyłącznego wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego wskazując, że art. 52 ust. 1 pkt 2 P.b. wymaga doprowadzenia do "stanu zgodności z prawem", a oznacza to nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazał, że Spółka nie dążyła do porozumienia się z właścicielami nieruchomości w celu realizacji postępowania naprawczego, lecz biernie oczekiwała na zakończenie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zarzucanie organowi I instancji zbyt radykalnych środków w postaci nakazu rozbiórki jest całkowicie nieuzasadnione. Podał, że właściciele dążyli do porozumienia z inwestorem kilkukrotnie występując w formie pisemnej z propozycją zalegalizowania i przywrócenia stanu zgodnego z prawem, jednakże inwestor oświadczył, że nie podejmie w tym zakresie żadnych czynności do czasu wydania przez organ decyzji. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w O. w zakresie zasiedzenia służebności przesyłu nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż złożony wniosek dotyczy stwierdzenia zasiedzenia służebności gruntowej, które została rozebrana, a nowa linia (położona obok) nie może być nią objęta (brak wymaganego czasu potrzebnego do zasiedzenia).

W odpowiedzi na powyższy sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa.

Przede wszystkim należy podnieść, że rozpatrywana sprawa była dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015r. (sygn. akt II SA/Ol 449/15) oraz wyrokiem z dnia 23 marca 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 91/17) oddalił skargi na wcześniejsze decyzje kasatoryjne organu odwoławczego. Przy czym zarówno w wyroku z dnia 25 sierpnia 2015r., jak i w wyroku z dnia 23 marca 2017r. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie do braku ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać za prawidłowy wniosek, że przedmiotowe samowolnie wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z powołanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. W związku z tym uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że orzeczenie sądu cywilnego w zakresie zasiedzenia służebności przesyłu ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku o zasiedzenie wynika bowiem, że wnioskodawca, będący inwestorem w niniejszej sprawie, domaga się jej zasiedzenia od dnia 5 grudnia 2010r., a zatem od okresu poprzedzającego wykonanie przedmiotowych robót, a także że w swoim żądaniu bardzo szeroko określił treść tej służebności. W związku z tym orzeczenie sądu cywilnego, a przede wszystkim ewentualny zakres zasiedzianej służebności będzie miał znaczenie dla stwierdzenia istnienia, bądź braku istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 11 P.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, a stosownie do art. 244 § 1 k.c. służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w ogóle nie poczynił żadnych ustaleń co do toczącego się postępowania przed sadem cywilnym, a w związku z tym niewątpliwie w tym zakresie postepowanie wymaga uzupełnienia.

Ponadto należy mieć na względzie, że w niniejszej sprawie postępowanie toczy się w trybie art. 51 Pb.b., co także zostało już przesądzone w wyżej wskazanych wyrokach tut. Sądu. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie w pierwszej kolejności właściwy organ powinien wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.09.2017 r., VII SA/Wa 2359/16, CBOSA). Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, że w dalszym ciągu nie poczyniono ustaleń co do możliwości technicznych doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z przepisami prawa. Przy czym dodatkowo należy wskazać, że ustalenia te mają znaczenie także z tego względu, że w przypadku orzeczenia rozbiórki części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych - możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego, wykonanej zgodnie z prawem, na co wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004r., sygn. akt IV SA 35/03, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1927/06, dostępne w Internecie). Wprawdzie powołane orzeczenia odnosiły się do treści art. 48 P.b. w brzmieniu obowiązującym w poprzednim stanie prawny, w którym przepisy nie dopuszczały możliwości legalizacji wykonanych robót, ale nie sposób uznać, że poglądów tych nie można odnosić do art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zakresie, w jakim przewiduje on możliwość nakazania rozbiórki. W niniejszej sprawie ma to o tyle znaczenie, że z wyjaśnień inwestora wynika, że ewentualna rozbiórka części sieci wykonanej na działce skarżącego spowoduje, że cała sieć energetyczna, wybudowana w latach 70-tych przez przedsiębiorstwo państwowe na gruntach Skarbu Państwa, będzie niezdatna do użytkowania i spowoduje to odłączenie odbiorców i wstrzymanie dostaw energii elektrycznej. Zatem niewątpliwie ustalenia w powyższym zakresie są niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Naruszenia te nie mogą być usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający, a wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że z wyżej podanych względów w niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych podniesionych w sprzeciwie wniesionym do Sądu.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.