Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 127/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 130a ust. 1, ust. 2,  ust. 6, ust. 6a, ust. 6b
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 30 października 2017 r., nr [...] w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 12 pkt 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. – dalej powoływanej jako: "p.r.d."), w związku z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w roku 2018 maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772).

W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu, w drodze uchwały, ustala corocznie wysokość opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Realizacja zadania polegającego na usuwaniu pojazdów oraz prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg jest zadaniem własnym powiatu. Zgodnie z art. 130a ust. 5f p.r.d. starosta realizuje te zadania za pomocą podmiotów zewnętrznych wyznaczonych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu pobierane są opłaty, które stanowią dochód własny powiatu. Wyjaśniono, że opłaty dotyczą osób, które naruszają przepisy ruchu drogowego i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Wskazano, że na każdy rok kalendarzowy minister do spraw finansów publicznych w drodze obwieszczenia określa maksymalne stawki, o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d.

Zgodnie z art. 130a ust. 6a p.r.d. stawki tych opłat i kosztów na dany rok nie mogą być wyższe od maksymalnych stawek określonych w wyżej wymienionym obwieszczeniu, natomiast pobierane opłaty mają rekompensować wydatki powiatu na realizację zadań w omawianym zakresie zleconych jednostce zewnętrznej. Wyjaśniono, że do końca bieżącego roku w Powiecie [...] obowiązuje uchwała nr [...] Rady Powiatu z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia obowiązujących w 2017 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Pomimo wzrostu maksymalnych stawek ogłoszonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Zarząd Powiatu podjął decyzję o nie podnoszeniu na przyszły rok przedmiotowych opłat tj.: pozostawieniu ich na poziomie stawek określonych w uchwale z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia obowiązujących w 2017 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Jednocześnie wyjaśniono, że brak konieczności podniesienia opłat wynika z faktu, iż zawarte w 2017 r. umowy z podmiotem zewnętrznym do realizacji zadań polegających na usuwaniu pojazdów oraz prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg w trybie art. 130a p.r.d. będą również obowiązywać na niezmienionym poziomie w 2018 r.

Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył w całości powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 p.r.d., polegającego na przekroczeniu przez Radę Powiatu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powołanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie i przechowywania pojazdów oraz odstąpienia od czynności usunięcia pojazdu przewyższających wysokość rzeczywistych kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem tych zadań własnych przez Powiat [...] oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat.

W uzasadnieniu Prokurator przedstawił wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie na parking strzeżony pojazdów z dróg powiatu [...] w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz wysokości stawek kwotowych opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony i porównał wysokości tych opłat z cenami brutto wynikającymi z treści umów zawartych przez Powiat [...] a P. W. i S. K. (prowadzącymi działalność gospodarczą pod nazwą "A" s.c. P. W., S. K.) w dniu 31 maja 2017 r. w przedmiocie świadczenia całodobowych usług w zakresie usuwania i holowania na parking strzeżony pojazdów zabezpieczonych w trybie art. 130a p.r.d. oraz w przedmiocie przyjmowania i przechowywania na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wykonawcę, usytuowanym na terenie powiatu [...], pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. W wyniku dokonanego porównania Prokurator stwierdził, że ceny brutto za odholowanie jednego pojazdu czy przechowywanie na parkingu strzeżonym jednego pojazdu, które Powiat [...] ponosi na mocy zawartych umów, w sposób znaczący odbiegają od wysokości stawek przyjętych w zaskarżonej uchwale, tym samym stwierdzając, że rzeczywiste koszty odholowania czy przechowywania pojazdów ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym od przyjętych w uchwale stawek. Skoro stawki przyjęte przez Radę Powiatu znacząco odbiegają od kosztów rzeczywiście ponoszonych, jakie wiążą się z koniecznością holowania pojazdów oraz parkowania pojazdów na parkingu strzeżonym, to okoliczność ta pozwala na przyjęcie, że przy podejmowaniu uchwały Rada Powiatu nie kierowała się jedynie przesłankami z art. 130a ust. 6 p.r.d., ale miała również na celu zapewnienie wpływów do budżetu.

W ocenie Prokuratora ustalając wysokość opłat za holowanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym Rada Powiatu winna wziąć pod uwagę, że wpływy powinny pokryć rzeczywiste koszty związane z wykonywaniem zadań powiatu, w tym przede wszystkim treść zawartych umów. Brak jest podstaw, aby obciążać właścicieli pojazdów kosztami holowania i przechowywania pojazdów ponad te rzeczywiście poniesione przez powiat. W ten bowiem sposób różnica między stawką określoną w uchwale a ceną usługi określoną z przedsiębiorcą stanowi dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prokurator zaznaczył, że okoliczność, iż przyjęte przez radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6, nie oznacza, że rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie, gdyż z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu czyli kosztów, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu.

W tej sytuacji, powołując się na dyspozycję art. 79 u.s.p., Prokurator zwrócił uwagę, że uchwała organu powiatu jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, przy czym ustawa o samorządzie powiatowym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Odwołując się do orzecznictwa wskazał, że z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez właściwą radę poza zakres upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego, a zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej. Ponadto wskazał, że w myśl art. 3 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o prokuraturze, do zadań prokuratora należy m.in. podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym i administracyjnym. W ocenie Prokuratora w przedmiotowej sprawie nastąpiła konieczność zaskarżenia uchwały z dnia 30 października 2017 r., bowiem narusza ona w sposób istotny obowiązujący porządek prawny. Wprawdzie uchybienia przepisom prawa zarzucono części postanowieniom zaskarżonej uchwały, ale zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości ze względu na to, że bez kwestionowanych postanowień uchwała nie mogłaby być wykonywana. Charakter naruszenia przepisów prawa w zaskarżonej uchwale uzasadniał wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, ponieważ ewentualne uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności aktu będzie wywołało skutek ex tunc, a zwrócenie się do Rady Powiatu w trybie art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze o uchylenie uchwały mogłoby wywołać skutek jedynie ex nunc.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada wskazywała, że wbrew stanowisku Prokuratora przesłanka zapewnienia dodatkowych wpływów budżetowych, jak również inne przesłanki nie wymienione w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie były brane pod uwagę przy tworzeniu przedłożonego Radzie Powiatu projektu uchwały. Organ odwołując się do treści art. 130a ust. 5f, ust. 6, ust. 6a i 6b p.r.d. wskazał, że Rada Powiatu posiadała ustawowe upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, a podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła swobody regulacyjnej i ustalając kwestionowane przez Prokuratora stawki opłat uwzględniła koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu [...] oraz konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem. Były to jedyne przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d.

Odnośnie przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów" Rada wyjaśniła, że zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych realizuje przez podmiot zewnętrzny. Wybór tego podmiotu nastąpił w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. — Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1579), a ustalone w wyniku postępowania stawki wynagrodzenia dla wybranego podmiotu stanowią dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek, gdyż przyjęcie ich na poziomie niższym oznaczałoby konieczność dofinansowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia każdego z pojazdów - niezależnie od występującego deficytu na realizacji zadania jako całości, a wynikającego z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdów nie odebranych w terminie przez osoby uprawnione.

W odniesieniu do przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz przechowywaniem usuniętych pojazdów" Rada wskazała, że tak sformułowana wytyczna wymaga wcześniejszego wyjaśnienia użytego w niej pojęcia: "sprawność realizacji zadań". Sprawność działań jest podstawowym pojęciem prakseologii. W klasycznym podejściu na sprawność działania składają się: skuteczność - wyrażająca zgodność wyniku z celem; ekonomiczność — wyrażająca stosunek wyniku użytecznego do kosztu, a działanie jest uznawane za ekonomiczne, gdy ekonomiczna wartość wyniku jest wyższa niż wysokość poniesionych w związku z tym kosztów.

W ocenie Rady celem zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów z dróg w trybie art. 130a p.r.d. i — będącego konsekwencją usunięcia — przechowywania pojazdu, jest oczywiście usunięcie per se, jednakże analiza przesłanek usunięcia pozwala stwierdzić, że celem tym jest, co do zasady, zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Większość przesłanek można bowiem ująć w dwóch grupach: pozostawienie pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i stanowi dolegliwość dla innych, w szczególności utrudnia ruch lub zagraża bezpieczeństwu; zatrzymanie pojazdu, który z różnych względów związanych zarówno z pojazdem, jak i z osobą nim kierującą, nie powinien się w danym miejscu lub okolicznościach poruszać. Zapewnienie zatem odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa wynikać powinno nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwu, lecz również poprzez prewencję indywidualną jak i ogólną, na co także zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/GI 387/14). Przyjąć należy, że sprawność będzie polegała nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, lecz przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi. Będzie to zarówno skuteczne (osiągnięcie celu związanego z bezpieczeństwem), jak i ekonomiczne.

Dodatkowo Rada podniosła także, że z aspektem ekonomiczności wiąże się ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami — zarówno z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6c, jak i zwrotu kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d., bowiem pod pojęciem kosztu występującego w definicji ekonomiczności należy rozumieć dodatkowy koszt ponoszony ze środków publicznych, a zatem im koszt ten jest mniejszy, tym ekonomiczność, a zatem i sprawność realizacji zadania, jest wyższa.

W tym kontekście Rada zaznaczyła, że zadanie określone w art. 130a ust. 5f p.r.d., jako całość, w Powiecie [....] wykazuje deficyt wynikający z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdów, które nie zostały odebrane przez osoby uprawnione. Wpływy z tytułu opłat uiszczanych przez osoby odbierające pojazdy z parkingu strzeżonego pokrywają zaledwie 50-60 % wszystkich kosztów ponoszonych przez Powiat na realizację zadania (z powodu konieczności opłacenia wynagrodzenia za pojazdy, które nie zostały odebrane przez właścicieli i w stosunku do których toczą się sądowe postępowania o przepadek na rzecz Powiatu).

Jednocześnie Rada wyjaśniła, że podjęcie przedmiotowej uchwały było poprzedzone bardzo wnikliwą analizą wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu [...], ale także uwzględniano konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 art. 130a p.r.d., dlatego nie można zgodzić się z zarzutem Prokuratora, że określenie stawek opłat, które nastąpiło w skarżonej uchwale, było arbitralne, pomijało rzeczywiste koszty realizacji zadania, jak również, że przyjęte przez Radę Powiatu stawki znacząco odbiegają od kosztów rzeczywiście ponoszonych, jakie wiążą się z koniecznością holowania pojazdów oraz parkowania pojazdów na parkingu strzeżonym. Stawki te nie są rażąco wyższe od stawek wynikających z umów z wykonawcami wyłonionymi w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych (różnica ca 15,62 %), a jedynie w takim przypadku (tj. istotnego naruszenia prawa) organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały. Procentowe różnice pomiędzy stawkami z uchwały, a kosztami na podstawie umów zostały szczegółowo przedstawione w tabeli i plasowały się w przedziale od 0 do 30 % w zależności od rodzaju pojazdu oraz danego zadania (usuwanie czy przechowywanie).

Rada podkreśliła, że treść art. 130a ust. 6 p.r.d. nie stanowi, że wysokość opłat przyjęta w uchwale ma być zrównana z rzeczywistymi kosztami wynikającymi z umowy z podmiotem zewnętrznym, lecz jedynie określa, że koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu winny być brane przez radę pod uwagę przy ich ustalaniu. Dodatkowo Rada wskazała także, że w jej ocenie nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, tj. ustalającej wysokość opłat w 2018 r. czyli już nieobowiązującej i zastąpienie jej nową uchwałą podjętą w 2019 r.

Kończąc Rada stwierdziła, że zaskarżona uchwała - wbrew twierdzeniom Prokuratora - nie narusza prawa w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. W toku prac nad uchwałą wzięto bowiem pod uwagę obowiązujące na terenie powiatu [...] stawki za usługi, a umowy na świadczenie usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu strzeżonym zostały zawarte po wyłonieniu wykonawców z zachowaniem zasad konkurencji (w trybie przetargu nieograniczonego). Przyjęte zatem w uchwale wysokości opłat odpowiadają kosztom usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu, a w szczególności nie odbiegają istotnie od opłat i odpowiadają rzeczywistym stawkom rynkowym utrzymującym się na obszarze Powiatu [...]. Tym samym podejmując uchwałę uwzględniono zarówno faktyczne koszty usuwania i przechowywania pojazdów, jak i obowiązek zapewniania sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zażył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis powyższy – w rozpoznawanej sprawie - stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 - dalej w skrócie jako: "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyroki NSA o/z we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805 oraz wyrok NSA o/z w Gdańsku z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639; a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684).

Zdaniem Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia 30 października 2017 r. w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Powiatu [...], dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.r.d."), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego.

Artykuł 130a ust. 6c p.r.d. stanowi z kolei, że na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego przechowywanie stawki na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, ograniczoną do uwzględnienia dwóch kryteriów, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z powyższego wynika, że sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych kryteriów (przesłanek materialnoprawnych), przy czym kategoryczne brzmienie art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony, że wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Kryterium zapewnienia sprawnej realizacji zadań wymienione zostało na pierwszym miejscu w redakcji art. 130a ust. 6 p.r.d. Według słownikowego znaczenia słowo "sprawny" oznacza m.in. "właściwie urządzony, zorganizowany, dobrze działający, funkcjonujący" (zob. Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego - https://sjp.pwn.pl/slowniki/sprawny.html). Przyjąć zatem należy, że podstawowym kryterium przy ustalaniu stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów ma być zapewnienie sprawnej (a więc szybkiej, efektywnej i profesjonalnej) realizacji zadania w zakresie usuwania pojazdu, mając na uwadze ogólny cel tej czynności, tj. zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez usunięcie pojazdu, który z różnych względów związanych zarówno z pojazdem, jak i z osobą nim kierującą, narusza porządek lub zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie powinien w danym miejscu się znajdować lub dalej poruszać (art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d.). Biorąc zatem pod uwagę w procesie podejmowania uchwały omawiane kryterium, rada powiatu winna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 388/18, LEX nr 2576765). Zapewnienie sprawnej realizacji wskazanych zadań wymaga zapewnienia przychodów na takim poziomie, które gwarantowałyby możliwość ciągłej, wprawnej i skutecznej realizacji tych zadań, a zatem w ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań", o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., rada powiatu może dokonać – a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki – takiej kalkulacji kosztów, które zabezpieczałyby efektywną (skuteczną) wykonalność przez powiat wskazanych zadań, niezależnie od wzięcia pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi, świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie danego powiatu. Ten bowiem aspekt opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu mieści się w zakresie drugiego kryterium wskazanego w art. 130a ust. 6 p.r.d. (tj. "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu"), współkształtującego wysokość ustalanej przez radę powiatu w uchwale ww. opłaty.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu 31 maja 2017 r. Powiat [...] zawarł dwie umowy z firmą "A" s.c. P. W., S. K.: 1/ na świadczenie usług usuwania i holowania na parking strzeżony pojazdów zabezpieczonych w trybie art. 130a p.r.d. (umowa nr [...]) oraz 2/ na świadczenie usług prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a p.r.d. (umowa nr [...]). W umowach tych zostały m.in. określone stawki opłat za świadczenie ww. usług, a także stawki opłat należnych z tytułu odstąpienia od usunięcia pojazdów, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów.

Wysokość stawek zawartych w ww. umowach – co podkreśla skarżący Prokurator – odbiega od wysokości stawek wskazanych w uchwale, co w ocenie skarżącego dowodzi tego, że Rada Powiatu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie kierowała się wyłącznie przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., ale miała również na celu zapewnienie dodatkowych wpływów do budżetu, co w konsekwencji oznacza, że podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie.

Z takim stanowiskiem – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – nie sposób się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zgodzić. Prawdą jest, że uchwalone w zaskarżonej uchwale wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie na parking strzeżony pojazdów z dróg Powiatu [...] w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz wysokości stawek kwotowych opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony, nie pokrywają się z odnośnymi stawkami za wskazane czynności określonymi w ww. umowach, to jednak zdaniem Sądu należy podkreślić oraz powtórzyć, że stosownie do brzmienia art. 130a ust. 6 p.r.d. kryterium kosztów rynkowych nie jest jedynym kryterium kształtującym wysokość ustalanych przez radę powiatu stawek omawianych opłat, gdyż istotna w tym zakresie pozostaje także konieczność zapewnienia przez powiat sprawnej realizacji omawianych zadań. W ramach zatem wypełnienia tego kryterium w gestii Rady Powiatu pozostawała także możliwość uwzględnienia i wkalkulowania w wysokość stawek kwotowych opłat także określonych kosztów zabezpieczających pełną i skuteczną realizację wskazanych w art. 130a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 130a ust. 6 p.r.d. zadań.

W wyroku z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 633/18, LEX nr 2576143) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań, pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej. W zakresie tego kryterium mieści się niewątpliwie konieczność ponoszenia różnych kosztów. Nie można również utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową obu kryteriów". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko.

Mając to na uwadze - w ocenie Sądu - procentowa "nadwyżka" uchwalonych stawek opłat nad stawkami wynikającymi z ww. umów (o rozpiętości od 0 do 30 % w zależności od rodzaju pojazdu oraz zadania/usługi usuwania czy przechowywania pojazdu – średnia wysokość owej "nadwyżki" kształtująca się na poziomie 15,63 %), stanowi dopuszczalną "rezerwę" zabezpieczenia finansowego, uwzględniającego efektywne wykonanie kryterium sprawnej realizacji omawianych zadań przez Powiat [...]. Oczywistym jest – na co wskazuje także organ w odpowiedzi na skargę - że nie wszystkie opłaty za usunięcie pojazdów z drogi i ich umieszczenie na parkingu strzeżonym pozostają ściągalne od podmiotów zobowiązanych. Jak wyjaśnił organ wpływy z tytułu opłat uiszczanych przez osoby odbierające pojazdy z parkingu strzeżonego pokrywają zaledwie 50-60 % wszystkich kosztów ponoszonych przez Powiat [...] na realizację zadania określonego w art. 130a ust. 5f p.r.d. Wskazana okoliczność mogła zatem także stanowić podstawę, aby Rada Powiatu - w ramach kryterium "sprawnej realizacji zadań" – uwzględniła w kształtowaniu wysokości omawianych stawek opłat, także stosowną "rezerwę finansową", gwarantującą sprawne wykonanie przez Powiat [...] wskazanych zadań.

W tej sytuacji istniejąca w niniejszej sprawie różnica pomiędzy wysokością stawek opłat wynikających z uchwały i zawartych przez Powiat [...] ww. umów znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy i stanowi – w ocenie Sądu – poziom dopuszczalnej nadwyżki uchwalonej stawki opłat nad rzeczywistymi kosztami wykonania omawianych usług na obszarze powiatu przez podmiot zewnętrzny, uzasadnionej wkalkulowaniem kosztów gwarantujących sprawną realizację przez Powiat [...] zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych.

Kończąc należy również nadmienić, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że w orzecznictwie kwestię wysokości stawek, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. postrzega się także, jako przejaw realizacji funkcji prewencyjno-dyscyplinującej. W wyroku z dnia 14 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 387/14, LEX nr 1661662) stwierdził bowiem, że "wysokość stawek za przechowywanie pojazdów usuwanych z drogi ustalana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, które różnią się w sposób zdecydowany od stawek opłat pobieranych na innych parkingach, miała na celu (i ma nadal na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów) nie tylko zwrot kosztów poniesionych przez dozorców i należne im z tego tytułu wynagrodzenie, ale przede wszystkim dyscyplinowanie właścicieli czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy. Dowodów na tego rodzaju funkcję pełnioną przez przedmiotowe opłaty dostarczają wprost aktualnie obowiązujące przepisy art. 130a ust. 6 i następne ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Poza wysokością maksymalnych stawek tych opłat przewidzianą w ust. 6a, zwrócić należy też uwagę, że w aktualnym stanie prawnym opłaty te stanowią dochód własny powiatu".

W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było – w ocenie Sądu - podzielić stanowiska skarżącego Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu naruszyła w stopniu istotnym art. 130a ust. 6 p.r.d. wykraczając poza kryteria w nim określone i tym samym doprowadziła do uchwalenia zaskarżonej uchwały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.