Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2340/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7, 77 par 107 par 3, art 8, 11, 75 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, w W., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] lipca 2012 r., o odmowie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wody rzeki [...] dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w D., zwanej dalej MEW, udzielonego decyzją z [...] lutego 2001 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne:

- z wnioskiem o cofniecie pozwolenia wodnoprawnego dla potrzeb MEW wystąpił p. A. W.,

- w konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ I. instancji wydał decyzję z [...] lipca 2012 r. a rozpatrujący odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia,

- w następstwie wniesienia skargi, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2013 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 1229/13), decyzja organu odwoławczego została uchylona,

- rozpatrując ponownie, po wyroku o sygn. akt: IV SA/Wa 1229/13, odwołanie organ II. instancji, dla uzyskania aktualnego stanowiska stron postępowania, rozpisał w siedzibie Starostwa [...] rozprawę administracyjną, której celem było uzupełnienie stanowisk stron oraz podjęcie rozstrzygnięcia, w kwestii zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, poprzez dokonanie oceny w ramach postępowania organu II. instancji, czy zachodzą podstawy do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego dla MEW; w trakcie rozprawy ustalono m.in., że:

- od 2011 roku - od sytuacji powodziowej, jaka wystąpiła - nie było podtopień działki p. W.;

- aktualnie poziom wody w rzece jest utrzymywany na rzędnej o 2 cm niższej niż dopuszczalna rzędna piętrzenia ustalona w decyzji;

- MEW nie otrzymuje aktualnie sygnałów od p. W., dotyczących występowania ewentualnych podtopień;

- zgłoszony wiosną 2014 roku przez p. W., przypadek przekroczenia o 20 cm dopuszczalnego poziomu piętrzenia wód rzeki [...], był związany z "awarią" łaty pomiarowej, zainstalowanej w nurcie rzeki (zassanie w grunt); w uzgodnieniu z organem I. instancji zmieniono lokalizację łaty, która została zniwelowana przez uprawnionego geodetę;

- występujące w skali roku centymetrowe przekroczenia rzędnej piętrzenia, ustalonej dla jazu, nie pociągają za sobą, skutków materialnych;

- mimo "opłakanego" stanu, w ramach obowiązków, MEW utrzymuje przepływ 1 m3/s przez jaz na [...],

- dokonana aktualna ocena urządzeń bezpośrednio związanych z eksploatacją MEW pozwoliła na ustalenie, że w stanie obecnym cały węzeł może przepuścić 49 m3/s wody,

- według dokonanej oceny przyczyn podtopień w 2011 roku, przez uprawnionego hydrologa – mgr M. D., przepływ wód w okresie ich zaistnienia nie przekraczał 21,5 m3/s, lecz stan wody był związany z bardzo niekorzystnymi warunkami hydrologicznymi, a nie z faktem zainstalowania na jazie drugiej turbiny; nie wskazano ponadto na powiązania z nieprawidłowościami w eksploatacji obiektów elektrowni,

- kontrole MEW, wykonywane po 2011 roku przez służby RZGW Zarządu Zlewni w G., nie stwierdzają przekroczeń, a dokumentowane przez p. W. fakty przekroczenia dopuszczalnego poziomu piętrzenia nie mają powiązania (nie są następstwem) zaniedbań lub złej eksploatacji MEW, lecz zwiększonych przepływów w rzece, przy braku możliwości regulacji tego przepływu na jazie, na rzece [...],

- przesłanki cofnięcia pozwolenia wodnoprwnego zostały określone w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.); zgodnie z nim pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania jeżeli:

- zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu;

- urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane,

- w świetle ustaleń organu II instancji uznano, że jednostkowe przekroczenie rzędnej dopuszczalnego poziomu piętrzenia na jazie MEW, nie stanowi podstawy do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, w oparciu o art. 136 ust. 1 pkt. 1 ustawy – Prawo wodne,

- zalanie budynku p. W. w lutym 2011 roku było spowodowane niekorzystną sytuacją hydrologiczną, która miała wymiar kryzysowy; dodatkowo tę niekorzystną sytuację spotęgował zdewastowany i niesprawny jaz na [...], blokujący swobodny rozdział wód na dwa koryta rzeczne, co zostało szczegółowo wyjaśnione w opracowanej przez hydrologa mgr M. D. ekspertyzie, dotyczącej piętrzenia wód rzeki [...] na elektrowni w D. w lutym 2011 roku,

- jaz na [...] nie należy do MEW, lecz do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O.; zgodnie z informacjami wyżej wymienionego, aktualnie sporządzony został projekt nowego jazu, który zostanie wybudowany w miejscu obecnie istniejącego; termin realizacji przedsięwzięcia to lata 2014 – 2015; jego wykonanie przyczyni się znacząco do ustabilizowania poziomu piętrzenia wody przed elektrownią; inwestor posiada środki finansowe na zabezpieczenie realizacji przedmiotowej inwestycji,

- zarzut skarżącego, dotyczący podtapiania budynku - w związku z wybudowaniem drugiej turbiny w miejscu służącym jako upust jałowy - nie znajduje uzasadnienia wobec faktu, że zamontowanie drugiej turbiny nie spowodowało zmniejszenia lecz zwiększenie przepływu (o ok. 6 m3/s); upust jałowy w miejscu prawej turbinowni nigdy nie istniał, co zostało szczegółowo wyjaśnione przez hydrologa M. D.,

- zgodnie z wyrokiem o sygn. akt: IV SA/Wa 1229/13, kwestia legalizacji drugiej turbiny, pozostaje bez związku z rozpatrywaną sprawą,

- w trakcie rozpatrywania przez Starostę [...] jest wniosek dotyczący legalizacji drugiej turbiny na jazie w MEW oraz udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...] i wykorzystanie spiętrzonych wód do celów energetycznych (przy pracujących dwóch turbinach).

W skardze p. A. W., reprezentowany przez Pełnomocnika – adwokata, zarzucił naruszenie przepisów postępowania - w szczególności art. 7, 8, 12 § 1 oraz art. 80 K.p.a., wyrażające się w braku wnikliwego, sprawnego i budzącego zaufanie rozpoznania sprawy oraz braku oceny całokształtu materiału dowodowego. Skutkowało to utrzymaniem w mocy decyzji organu I. instancji, podczas gdy zgromadzone w sprawie dowody w sposób jednoznaczny świadczą o wystąpieniu przesłanek przewidzianych w art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo wodne.

Uzasadniając zarzuty wskazano m. in.:

- nie jest sporne, że obecnie MEW nie działa zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego (zamontowano turbinę w miejscu gdzie miał być upust jałowy – na jazie po turbinie tartaku),

- wniosek organu o zwiększeniu przepływu wody na skutek zamontowania drugiej turbiny (o 6 m3/s) opiera się na nierzeczywistym założeniu, jakoby upust jałowy komory turbinowej nie istniał; urządzenie to zostało jednak uwzględnione w treści operatu wodnoprawnego, sporządzonego przez mgr inż. K. R., jak też w treści pozwolenia wodnoprawnego; decyzja ta nakładała obowiązek utrzymania omawianego urządzenia w należytym stanie technicznym,

- ustalenia dotyczące utrzymywanego stanu wody przez MEW są wewnętrznie sprzeczne, bowiem organ II. instancji stwierdza, że aktualnie poziom wody na rzece jest utrzymywany na rzędnej o 2 cm niższej niż dopuszczalna rzędna piętrzenia ustalona w decyzji a występujące w skali roku centymetrowe przekroczenia ustalonej dla jazu rzędnej piętrzenia nie pociągają za sobą skutków materialnych; wbrew temu p. W., udokumentował fakty przekroczenia dopuszczalnego piętrzenia po 2011 roku,

- Skarżący wskazywał zaistnienie dwóch przesłanek, określonych w art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo wodne, uzasadniających cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego; organ II. instancji uchylił się od jednoznacznej oceny, czy MEW zmieniła zakres korzystania z wód i warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a nadto, czy istniejące urządzenia wodne zostały wykonane zgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym i są należycie utrzymywane.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy Pełnomocnik skarżącego wniósł o dołączenie do akt sprawy pisma strony z 29 lipca 2013 r. wraz z załączoną do niego dokumentacją graficzną (59 zdjęć). Miały one potwierdzać okoliczność, że po 2011 roku nadal występował podwyższony stan wody. Oświadczył jednocześnie, że materiał ten był przedkładany organowi I. instancji w innym postępowaniu, ale Skarżący powoływał się na niego w toku rozprawy wodnoprawnej w postępowaniu niniejszym. Obecny na rozprawie Pełnomocnik organu potwierdził, że organ zapoznał się - w trakcie rozprawy administracyjnej - z przedłożonym materiałem dowodowym (przeglądano zdjęcia). Wnosił przy tym o oddalenie skargi, wyjaśniając, że organ administracji nie kwestionuje faktu minimalnych podtopień, ale przyczyną ich nie jest praca elektrowni, tylko źle funkcjonujący jaz na rzece [...].

Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - obowiązku rozpatrzenia przez organ sprawy, co do meritum we wszystkich jej istotnych kwestiach, czego wyrazem jest stosowna treść uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Chybione są zarzuty skargi w tym zakresie, w jakim wywodzi się jakoby organ administracji uchylił się od oceny czy MEW eksploatowana jest zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego. Z treści uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że organ nie kwestionuje faktu funkcjonowania MEW w sprzeczności z warunkami pozwolenia wodnoprawnego z 2001 roku. Zainstalowano bowiem dodatkową turbinę na upuście jałowym (na jazie w tartaku). Prowadzone jest w tym przedmiocie np. odrębne postępowanie wobec wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego.

Trafnie odnotowuje również organ administracji, że samo wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 136 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy – Prawo wodne nie stanowi wystarczającej przesłanki dla cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, skoro decyzja ma charakter fakultatywny (użycie sformułowania "można"). Organ administracji musi mieć na uwadze ogólne materialne zasady prawa administracyjnego – wzgląd na interes publiczny oraz słuszny interes stron postępowania (zamieszczone w art. 7 K.p.a. wśród regulacji o charakterze procesowym).

W takiej sytuacji kluczowe znacznie mają ustalenia faktyczne w sprawie, w tym także ocena, czy ewentualne nieprawidłowości, gdy chodzi o wypełnianie wymagań wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, w istocie naruszają interesy strony postępowania wnoszącej o cofniecie pozwolenia.

Organ wyraził w tym zakresie stanowisko negatywne, przywołując dwa ustalenia faktyczne:

- po 2011 roku (gdy występowały stany nadzwyczajne), nie dochodziło do naruszenia interesu wnioskodawcy (podtopień jego nieruchomości),

- występujące podtopienia nie były spowodowane naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego z 2001 roku.

Obie konkluzje nie zostały jednak przekonywająco uzasadnione.

W kontekście pierwszej, skarżący przedłożył do akt sprawy dokumenty, które obrazują wodę stagnującą bezpośrednio przy ścianie budynku. Według naświetlonych na przedłożonych odbitkach dat wykonania zdjęć, mają one podchodzić z okresu po 2011 roku (patrz np. k 39 – obie strony oraz k 40-45). Bezsporne jest przy tym (patrz protokół rozprawy), że dany materiał fotograficzny był znany organowi orzekającemu w sprawie.

W takiej sytuacji uznanie za wyjaśnione, jakoby nie dochodziło do potopień po roku 2011 należy uznać za dowolne, a co najmniej – wobec nie kwestionowania autentyczności materiałów fotograficznych przedkładanych przez Stronę – za przedwczesne.

W kwestii drugiej konkluzji organu, nie jest przekonywająca, jako niewyczerpująca, argumentacja uzasadnienia, gdzie wywodzi się, że zainstalowanie turbiny na jałowym przepuście w tartaku nie mogło skutkować pogorszeniem sytuacji, gdy chodzi o przepływ wód na wysokości MEW. Byłoby tak tylko wtedy o ile turbina ta nie stanowiła żadnego utrudnienia dla przepływu wody – mogłaby ona przepływać swobodnie przez całe światło przepustu (4,90 m. – wg warunków pozwolenia z 2001 roku). Nie została jednak sformułowana przez organ przekonywająca argumentacja w tym zakresie. Nieuprawnione jest przy tym twierdzenie, jakoby realizacja turbiny (na upuście w tartaku) poprawiła możliwości przepływu wody, skoro wcześniej w ogóle on nie istniał (jaz nie funkcjonował). Skoro obowiązek utrzymania jazu jałowego wynikał z pozwolenia wodnoprawnego (jest to niesporne), fakt, że wczesnej (przed założeniem turbiny) go nie było nie może prowadzić do konkluzji, jakoby jego odtworzenie (udrożnienie) wraz z turbiną skutkowało faktyczną poprawą sytuacji, w stosunku do warunków wynikających z pozwolenia. Podmiot korzystający z wód był mianowicie obowiązany, zgodnie z warunkami pozwolenia, utrzymywać jaz jałowy w sprawności od początku rozpoczęcia korzystna z wód dla celów energetycznych.

W powyższym zakresie argumentacja organu nie może być uznana za przekonywającą, gdy chodzi o sformułowaną konkluzje jakoby występowanie zbyt wysokiego stanu wód nie było spowodowane brakiem przepływu, jaki utrzymywany miał być na MEW, w świetle warunków pozwolenia z 2001 roku.

Podkreślenia wymaga, że pozwolenie wodnoprawne wskazuje istotnie minimalny przepływ, jaki ma być zapewniony (1 m3/s – pkt 2 lit. d pozwolenia), jako nienaruszalny. Jednoczenie jednak określa parametry techniczne urządzeń, jakie mają służyć gwarantowaniu swobodnego przepływu wód także w okresie wyższych stanów (światła przepływu – pkt 1 lit. a pozwolenia), zakreślając maksymalny poziom piętrzenia (pkt 1 lit. a pozwolenia) i obowiązek zapewnienia obsługi budowli upustowych w czasie przepływu wielkich wód (pkt 2 lit. e). Nie ma podstaw do uznania, że podmiot korzystający z pozwolenia jest związany wyłącznie warunkiem w postaci zapewnienia przepływu wyrażonego w stosownej jednostce. Musi także zapewnić spełnianie pozostałych warunków technicznych, zakreślonych w pozwoleniu (w przeciwnym wypadku ich zamieszczanie w sentencji decyzji nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia). O ile tak nie jest, rolą organu jest ocena czy może mieć to negatywne skutki dla osoby wnioskującej o cofnięcie pozwolenia.

Nie jest również przekonywająca argumentacja organu, gdzie wywodzi się, jakoby jedyną przyczyną podtopień była niesprawna zastawka na [...], za której eksploatację nie podnosi odpowiedzialności MEW. Same wywody, jakoby jej prawidłowe funkcjonowanie mogło eliminować problem zbyt wysokiego stanu wód, nie wystarczą dla wykluczenia, że występujące problemy podtopienia nie miałyby jednak miejsca (bądź byłyby znacznie ograniczone), gdyby MEW funkcjonowała zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego. Brak jest wyjaśnienia w treści decyzji (z ewentualnym odesłaniem do konkretnego rysunku, czy szkicu poglądowego w aktach sprawy), na jakiej podstawie organ administracji oparł konkluzje, że - wobec wadliwego funkcjonowania zastawki na [...] - także zapewnienie przepływu wód przez urządzenia wodne zarządzane przez MEW, z zachowaniem światła przepływów wskazanych w obwiązującym pozwoleniu, prowadziłoby do tych samych efektów (w postaci podtopień). Nie daje odwiedzi na to pytanie w szczególności informacja, jakoby szacowana sprawność całego węzła wyniosła maksymalnie 49 m3/s, przy stanie maksymalnego przepływu wód przy stanach najwyższych - potopień z 2011 roku – 21,5 m3/s.

Podobnie nie wskazano, na jakiej podstawie uznano, że zachowanie warunków przepływu wód wskazanych w pozwoleniu nie ograniczałoby zakresu skutków sytuacji awaryjnej w 2011 roku. Sama okoliczność, że przyczynił się do tego bardzo niekorzystne warunki hydrologiczne nie daje odpowiedzi na pytanie, czy zachowanie warunków technicznych, gdy chodzi o urządzenia zapewniające przepływy wód przez MEW nie wyeliminowałoby problemu, czy choćby go znacząco ograniczyło.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wielokrotnie przywoływał wnioski sformułowane w opinii sporządzonej przez hydrologa – mgr M. D. Może mieć ona istotne znacznie, jak każdy dowód w sprawie (art. 75 ust. 1 K.p.a.). Samo jej jednak sporządzenie przez osobę o stosownych kwalifikacjach, nie wyłącza konieczności samodzielnej oceny opracowania przez organ administracji, wobec argumentacji formułowanej przez strony danego postępowania (w myśl art. 80 K.p.a.), w szczególności w kontekście jego spójności i logiki wyciągniętych wniosków. Przytoczenie w uzasadnieniu orzeczenia określonych konkluzji, sformułowanych w opracowaniu, nie jest wystarczające w sytuacji, gdy strona przeciwna formułowała konkretną argumentację. Wywodziła ona, że eksploatacja MEW, zgodnie z warunkami pozwolenia - z zachowaniem możliwości przepływów przez urządzenia o świetle określonym w pozwoleniu - nie powodowałoby podtopień (czy ograniczyło jego rozmiar).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym orzeczeniu.