Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 86/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22b ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi spółki T. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [... grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 86/14

UZASADNIENIE

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] 09.2013 r. wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej też jako "kpa", w związku z art. 22 b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) dalej powoływanej też jako "uogrl", art. 60 pkt 7 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) dalej powoływanej też jako "ufp", art. 67 b § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) dalej powoływanej też jako "op", po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o umorzenie opłaty rocznej za 2011 r. Spółki A, z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, naliczonej na podstawie decyzji Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2007 r., w ramach pomocy de minimis, odmówił umorzenia tej opłaty w kwocie [...] zł, stanowiącej równowartość [...] euro, w formie pomocy publicznej de minimis, przysługującej Województwu [...] od Spółki A z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. decyzji Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o umorzenie opłaty rocznej za 2011 r. Spółki A, wynika, że inwestycja realizowana przez Spółkę A tj. budowa zakładu elementów z tworzyw sztucznych - obwodów do monitorów LCD, uprawniają wnioskodawcę do ubiegania się o ulgę w zakresie umorzenia opłaty rocznej za 2011 r. w oparciu o art. 67 b § 1 pkt 2 op, w formie pomocy de minimis, gdyż spełnione zostały jednocześnie następujące warunki: wsparcie zostałoby udzielone przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, Spółka A uzyskałaby przysporzenie na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, pomoc miałaby charakter selektywny, groziłaby zakłóceniem lub zakłócałaby konkurencję oraz wpływałaby na wymianę handlową między państwami członkowskimi, przy czym wielkość uzyskanego wsparcia w ciągu 3 lat nie przekroczyłaby równowartości 200.000 euro. Powyższe oznacza, zdaniem organu, iż wsparcie dla Spółki A podlega przepisom ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U.z 2007 r., Nr 59, poz. 404 z późn. zm.) dalej powoływanej też jako "uopwpp". Przepisy powyższej ustawy w art. 7 wskazują natomiast, iż udzielanie pomocy publicznej oraz pomocy de minimis winno być zawarte w programie pomocowym, który podlega zgłoszeniu Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jednakże Samorząd Województwa, będący dysponentem środków finansowych, pochodzących z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, nie został wyposażony w kompetencje uprawniające do uchwalenia programu pomocowego, przewidującego udzielenie pomocy publicznej w formie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych naliczanych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, gdyż ustawodawca nie dał delegacji do przyjęcia programu pomocy publicznej zarówno w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i w ustawie o finansach publicznych, w której to ustawie delegacja do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg oraz warunków dopuszczalności pomocy publicznej w płatności należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny jest zapisana w art. 59 ust. 1 i 2. Z powyższego można wywieść, zdaniem organu, iż należności i opłaty roczne naliczane z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji nie mogą stanowić pomocy publicznej. Istniejące regulacje prawne ograniczają bowiem prawa podmiotów posiadających interes prawny w umorzeniu należności i opłaty rocznej do wszczęcia postępowania w sprawie, tylko do podmiotów i w celach wymienionych w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz do podatników i w przypadkach, o których mowa w art. 67 a i art. 67 b § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła Spółka A. – skarżąca zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 7 Konstytucji RP tj. organa władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa a tym samym naruszenie art. 6 k.p.a. - zasady praworządności, jak również nie uwzględnienie umowy zawartej między Stronami Polskimi (Województwo [...]) a Spółką B z września 2006 r., a więc prawa materialnego: art. 47Ik.c. w związku z art. 393k.c,

- naruszenie art. 7 kpa który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,

- naruszenie art. 8 kpa stanowiący, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

- naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 kpa tj. prawa czynnego udziału strony w postępowaniu, które jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej,

- naruszenia art. 12 kpa tj. zasady szybkości postępowania - postępowanie toczone jest od maja 2011 r.,

- naruszenia art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że dochody (opłaty roczne), o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a w uzasadnieniu Marszalek powiedział, że nie ma możliwości udzielania pomocy de minimis,

- naruszenie art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1, pkt 2 , art. 64. ust. 1. oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie że Marszałek nie może umarzać należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym (art. 22b ust. 3 o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i nie może ich umarzać w postaci pomocy de minimis, jak tylko w oparciu o uchwałę, ale tylko w oparciu o art. 59 ustawy o finansach publicznych,

- naruszenia art. 67 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej, poprzez przyjęcie, że jedynie program pomocy zaopiniowany przez Prezesa UOKiK jest dopuszczalny i Marszalek nie może udzielić pomocy publicznej w oparciu o wskazany przepis,

- naruszenie ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej poprzez wskazanie art. 7 ust. 3 jako jedynego sposób udzielania pomocy publicznej w ramach pomocy de minimis.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca spółka stwierdziła, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo administracyjne, zarówno pod względem formalny jak i materialnym, że naruszone zostały zarówno zasady ogólne postępowania administracyjnego jak i szczegółowe instytucje prawne tej procedury, tak więc również wskazane wyżej artykuły ordynacji podatkowej czy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak również ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej zostały naruszone. W szczególności zaś spółka wskazała, że uznanie przez organ iż konieczne jest wydanie programu pomocowego jest sprzeczne z naszym prawem i prawem UE, na co wskazuje art. 67b § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej. Jednocześnie jednak zadała pytanie, "gdzie od maja 2011 r. do czasu obecnego, jest program czy nie można go uchwalić? Internet przewala się od programów". Ponadto kłamstwem jest, zdaniem spółki, mówienie przez Marszałka o naruszaniu zasady konkurencji w UE uwłacza w oparciu o podpisaną wcześniej umowę ze Spółką B jak i stanowisko Komisji (WE) wyrażone w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis, gdzie jest mowa o tym, że pomoc nie przekraczająca pułapu 200 000 EUR w okresie trzech kolejnych lat nie wpływa na handel między państwami członkowskimi i/lub nie zakłóca bądź nie grozi zakłóceniem konkurencji, a zatem nie podlega przepisom art. 87 ust. 1 Traktatu. Skarżąca uważa także, że próba wywiedzenia, że organ nie ma możliwości udzielenia pomocy publicznej jest sprzeczna z przytoczoną podstawą prawną. Aczkolwiek poza jednym błędem w podstawie prawnej decyzji mogłaby być podstawą do udzielenia pomocy publicznej w ramach pomocy de minimis. Spółka zarzuciła, że Marszałek Województwa próbuje uciec od umowy, w której zobowiązał się na rzecz kooperantów, udzielać im pomocy tak długo jak długo będą działali w województwie i przywołała stosowne zapisy umowy: "Strony Polskie, każda w swoim zakresie, podejmą starania, aby zapewnić Spółce B i jego Kooperantom - w granicach obowiązujących przepisów prawa - pomoc, współpracę oraz wsparcie odpowiednich organów władz administracyjnych, państwowych i lokalnych tak długo, jak Spółka B i jego Kooperanci prowadzić będą działalność gospodarczą w Strefie." "Strony Polskie, każda w ramach posiadanych przez siebie zdolności prawnych, zobowiązują się przyznać Kooperantom wskazanym przez Spółkę B pomoc publiczną zgodnie z obowiązującym prawem, w tym m.in.:..."

Podkreślono, że spółka może w związku z tą umową, na podstawie art. 393 § 1 w związku z art. 471 kodeku cywilnego, żądać zapłaty odszkodowania, gdyby Marszałek miał możliwość udzielenia pomocy publicznej. Dlatego też, zdaniem spółki Marszałek stara się podkreślić, że art. 67b § 1 pkt 2 nie daje mu podstawy do jego zastosowania, ze względu na to że ustawodawca w prawie materialnym nie dał delegacji do przyjęcia programu pomocy publicznej przez organ dysponujący środkami finansowymi pochodzącymi z należności i opłat naliczanych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, co jak się wydaje w przypadku możliwości zastosowania art. 67a i 67b§ 1 taką możliwość prawo materialne mu dało. Spółka wskazała także, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby Marszałek rozpoznał możliwości innego zwolnienia, jeśli nie chce udzielić pomocy publicznej w ramach pomocy de minimis do czego uprzednio się zobowiązywał, może jej nie udzielić wskazując jednak, że ma zdolność prawną do wydania decyzji, tylko nie chce pomocy publicznej udzielić, ze względu na inne cele i że powinien podkreślić, że interes publiczny przeważa nad interesem strony.

Dodatkowo spółka wskazała, że stanowisko Marszałka jest sprzeczne z postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. ([...],[...],[...]), gdzie SKO wskazało, że " ... Wobec powyższego opłata roczna, której umorzenia żąda strona może zostać umorzona na podstawie wskazanych przepisów".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia [...].12.2013 r., wydaną na podstawie art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 67b ordynacja podatkowa oraz art. 138 § 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania Spółki A utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO przytoczyło treść przepisu art. 22b ust 1, art. 22b ust. 3, art. 22c ust. 1 uogrl . Następnie wskazało, że na podstawie przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, a z przepisu art. 60 ustawy o finansach publicznych wynika, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Mając na względzie powyższe SKO stwierdziło, że opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntów rolnych może zostać umorzona na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. W powyższym zakresie decydujące znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy będą stanowiły, zdaniem SKO, przede wszystkim przepisy art. 67a i 67b op.

Z uwagi natomiast na fakt, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie opłaty został złożony przez przedsiębiorcę niezbędnym jest ustalenie, czy istnieje prawna możliwość udzielenia wnioskodawcy żądanej ulgi. Zdaniem SKO taką podstawę stanowi przepis art. 67b w związku z art. 67a o.p. Prowadzi to z kolei do obowiązku ustalenia, czy strona jest uprawniona do skorzystania z pomocy w zakresie wnioskowanej ulgi związanej z umorzeniem opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. W powyższym zakresie niezbędne jest dokonanie analizy materialnych przesłanek wynikających z art. 67b § 1 op. SKO przytoczyło treść tego przepisu: organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a:

1) które nie stanowią pomocy publicznej;

2) które stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;

3) które stanowią pomoc publiczną:

a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,

b) udzielaną w celu zapobieżenia lub likwidacji poważnych zakłóceń w gospodarce o charakterze ponadsektorowym,

c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,

d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury, dziedzictwa narodowego, nauki i oświaty,

e) będącą rekompensatą za realizację usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,

f) na szkolenia,

g) na zatrudnienie,

h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,

i) na restrukturyzację,

j) na ochronę środowiska,

k) na prace badawczo-rozwojowe,

l) regionalną,

m) udzielaną na inne przeznaczenia określone na podstawie § 6 przez Radę Ministrów.

Następnie SKO stwierdziło, że wniosek przedsiębiorcy jest związany z udzieleniem pomocy publicznej nie jest więc możliwe udzielenie wnioskowanej ulgi na podstawie przepisu art. 67b § 1 pkt 1 o.p. natomiast można go zakwalifikować jako wniosek złożony w ramach pomoc de minimis. Oznacza to, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie organy są zobowiązane do stosowania przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że udzielenie powyższej ulgi jest możliwe tylko w przypadku istnienia programów pomocowych (art. 7 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej), oraz że w powyższym zakresie nie istnieją programy pomocowe, które umożliwiłby udzielenie pomocy względem Spółki. Ponadto SKO zauważyło, że wnioskowanej ulgi w zakresie umorzenia opłaty rolnej z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej nie można zakwalifikować do żadnej z kategorii przesłanek wymienionych w art. 67b § 1 pkt 3 op. Za niemożliwością zakwalifikowania opłaty objętej pomocą publiczną przemawia jej charakter i cel, który został określony w art. 22c ust. 1 uogrl. Powyższe oznacza, zdaniem SKO, że wnioskowana ulga nie została objęta bezpośrednio obowiązującym aktem prawa dotyczącym pomocy w ramach zasady de minimis, a także nie stanowi pomocy publicznej, o której mowa w pkt. 3. Nie jest też możliwe udzielenie wnioskowanej ulgi na zasadzie określonej w przepisie art. 67b § 3 op, zgodnie z którym ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 3 lit. b-g oraz lit. i-1 mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo udzielane w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach, gdyż takie akty nie istnieją.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących tego, że organ administracji publicznej nie respektuje umowy zawartej pomiędzy Spółką B a Stronami Polskimi (m.in. Województwa [...]), SKO stwierdziło, że ustalenia powyższej umowy nie mają bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Nie stanowią bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, które zobowiązany jest respektować organ administracji publicznej przy wydawaniu indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca spółka stwierdziła, że decyzja SKO narusza jej interes prawny poprzez błędne ustalenie nieistnienia obowiązku udzielenia pomocy de minimis, a tym samym doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 67b § 1 pkt 2 w związku z art. 67a ustawy Ordynacji podatkowej oraz art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych oraz art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 7 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Naruszono także prawo procesowe, a to art. 8, 10 § 1, 11, art. 78 § 1 i 80 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że próba wywiedzenia, że organ nie ma możliwości udzielenia pomocy publicznej jest sprzeczna z przytoczoną podstawą prawną i że w ogóle nie ma podstaw do takiego zaskakującego rozstrzygnięcia. Próba wykazania, że podstawę rozstrzygania sprawy w zakresie umarzania należności opłat rocznych z tytułu wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolniczej formułują przepisy art. 22c ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej jest sprzeczna ze wskazaną przez Skarżącą podstawą prawną. Podany przez Kolegium art. 7 § 3 wskazuje na projekty programów pomocowych. Natomiast w programach pomocowych nie ma dobrowolności organu - jeśli ktoś spełnia obowiązki z programu to otrzymuje pomoc. Skarżąca wskazała, że kwestia programów i pomocy indywidualnej uregulowana jest w rozporządzeniu Rady (WE) NR 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE. Według punk "d" - "program pomocowy" oznacza każde działanie, na którego podstawie, bez dalszego wprowadzania w życie wymaganych środków, można dokonać wypłat pomocy indywidualnej na rzecz przedsiębiorstw określonych w ustawie w sposób ogólny i abstrakcyjny oraz każde działanie, na którego podstawie pomoc, która nie jest związana z konkretnym projektem, może zostać przyznana jednemu lub kilku przedsiębiorstwom na czas nieokreślony i/ lub w nieokreślonej kwocie. Według zaś punktu "c" rozporządzenia - "pomoc indywidualna" oznacza pomoc, która nie jest przyznawana na podstawie programu pomocowego oraz podlegającą obowiązkowi zgłoszenia pomoc przyznawaną na podstawie programu pomocowego. Z rozporządzenia wynika zatem, zdaniem skarżącej, że pomoc może być udzielona indywidualnie. Skarżąca przywołała także art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) i wyjaśniła, że pomoc de minimis to taka pomoc, która ze względu na swą wysokość nie wpływa na handel między państwami członkowskimi i nie zakłóca ani nie grozi zakłóceniem konkurencji i jako taka, nie jest zakazana przez art. 107 ust. 1 TFUE. Podniosła, że ogólne zasady przyznawania pomocy w ramach zasady de minimis ustala rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis, że na podstawie tego rozporządzenia domaga się umorzenia opłaty rocznej, oraz że art. 67b § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej odnosi się w sposób bezpośredni do tego rozporządzenia.

Odnośnie umowy zawartej między Spółką B a między innymi Województwem [...] w roku 2006, skarżąca zacytowała przykładowo jej zapisy: "Strony Polskie, każda w swoim zakresie, podejmą starania, aby zapewnić Spółce B i jego Kooperantom - w granicach obowiązujących przepisów prawa - pomoc, współpracę oraz wsparcie odpowiednich organów władz administracyjnych, państwowych i lokalnych tak długo, jak Spółka B i jego Kooperanci prowadzić będą działalność gospodarczą w Strefie.". "Strony Polskie, każda w ramach posiadanych przez siebie zdolności prawnych, zobowiązują się przyznać Kooperantom wskazanym przez Spółkę B pomoc publiczną zgodnie z obowiązującym prawem, w tym m.in.:..."

Odnośnie naruszeń procesowych spółka podniosła, że zostały naruszone podstawowe zasady postępowania przed organem administracji publicznej. Kolegium nie prowadziło postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). Wydało rozstrzygnięcie z pominięciem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), co stanowi naruszenie realizacji konstytucyjnej zasady prawa do procesu. Przed wydaniem decyzji Kolegium nie zapewniło Skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, co naruszyło podstawową zasadę co do tego, że strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Poza tym Kolegium całkowicie odstąpiło od realizacji ogólnej zasady przekonywania w toku postępowania administracyjnego (art. 11 kpa). Stanowisko Kolegium nie jest jednoznacznie uzasadnione i budzi wiele wątpliwości ze względu na niewłaściwą wykładnię i stosowanie przepisów prawa materialnego. Skarżąca podniosła, że pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy, organ obowiązany jest rozważyć wnioski strony, a w przedmiotowej sprawie stanowisko i podstawa wskazana przez skarżącą w ogóle nie zostały rozpatrzone, a przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia zostały wskazane błędnie. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska przedstawiała bowiem okoliczności mające znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa), które wskutek dowolnej, a nie swobodnej oceny organu zostały bezpodstawnie pominięte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracyjne w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń organów administracji sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa"].

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów sąd stwierdził konieczność uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organy przepisów zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Przedmiotem oceny sądu jest decyzja SKO z dnia [...].12.2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] o z dnia [...].09.2013 r. odmawiającą umorzenia opłaty rocznej za 2011 r. w kwocie [...] zł, przysługującej Województwu [...] z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonej na podstawie decyzji Starosty T. z dnia [...].04.2007 r.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka w dniu [...] 06.2011 r. złożyła wniosek o umorzenie należności w postaci opłaty rocznej i odsetek w ramach pomocy de minimis. We wniosku tym zawarła informacje, które zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15.12.2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu (dalej także: "rozporządzenie") i ustawą z dnia 30.04.2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (cyt. na wstępie; dalej "uopwpp") są według niej wymagane do udzielenia tego typu pomocy. Ponadto stwierdziła, że otrzymana pomoc publiczna niewątpliwie w znacznym stopniu pomoże jej przejść etap załamania koniunktury na rynku bez konieczności drastycznej redukcji miejsc pracy. Skarżąca zmierzając do uchylenia zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu skargi wskazała, że domaga się umorzenia opłaty rocznej wprost na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15.12.2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu, do którego przepis art. 67b § 1 pkt 2 op jej zdaniem odnosi się w sposób bezpośredni. Organ odmawiając umorzenia opłaty rocznej przyznał wprawdzie, że wniosek skarżącej spółki można zakwalifikować jako złożony w ramach pomocy de minimis, ale konieczne jest wtedy stosowanie przepisów uopwpp, co ze względu na treść art. 7 tej ustawy oznacza, że udzielenie żądanej ulgi jest możliwe tylko w przypadku istnienia programów pomocowych, a takich programów, które umożliwiłyby udzielenie pomocy względem skarżącej nie ma. Jak z powyższego wynika pomiędzy stronami zarysował się spór, co do tego na podstawie jakich przepisów prawa wniosek skarżącej powinien być rozpoznany. Istotnym dla wyjaśnienia powyższego jest niewadliwe ustalenie organów, iż zgodnie z art. 22b ust. 1 i 3 uogrl opłata roczna będąc dochodem budżetu województwa związanym z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych, jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (ufp). Zgodnie z art. 60 pkt 7 ufp, jako dochód pobierany przez samorządową jednostkę budżetową na podstawie odrębnych ustaw (tu: uogrl), opłata roczna jest więc środkiem publicznym stanowiącym niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Koniecznym jest w następnej kolejności ustalenie, czy w stosunku do takiego środka publicznego, z pkt 7 art. 60 ufp, możliwym jest zastosowanie ulgi w postaci umorzenia i na jakich zasadach. Z art. 64 ust. 1 ufp wynika, że właściwy organ na wniosek zobowiązanego, może udzielać ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ufp , takich jak wymienione w art. 55 ufp, to jest: umorzenie należności w całości albo w części, odroczenie spłaty, rozłożenie na raty. Jednakże w przypadku zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą ulgi określone w art. 55 mogą dotyczyć spłaty zobowiązań tylko z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 , które ponadto:

1) nie stanowią pomocy publicznej;

2) stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;

3) stanowią pomoc publiczną:

a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,

b) udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji,

c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,

d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty,

e) będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,

f) na szkolenia,

g) na zatrudnienie,

h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,

i) na restrukturyzację,

j) na ochronę środowiska,

k) na prace badawczo-rozwojowe,

l) regionalną.

Z przytoczonych przepisów wynika więc, że ustawodawca wprowadził ograniczenia w stosowaniu ulg określonych w art. 55 ufp ze względu na osobę zobowiązanego i na rodzaj należności publicznoprawnych, a także zależnie od tego czy należności te stanowią pomoc publiczną i jaką. Wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą może być więc uwzględniony jedynie do wybranej kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Drugim ograniczeniem warunkującym przyznanie przedsiębiorcy wnioskowanej ulgi jest, aby należności będące przedmiotem postępowania nie stanowiły pomocy publicznej albo stanowiły pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis, albo stanowiły pomoc publiczną wyłącznie w obszarach wyliczonych w art. 64 ust. 2 pkt 3 lit. a - l. (tak: L. Lipiec-Warzecha; Komentarz do art. 64 ustawy o finansach publicznych).

W niniejszej sprawie zobowiązaną do zapłaty jest niewątpliwie spółka prowadząca działalność gospodarczą i zapłata nie dotyczy żadnej z należności wymienionych w art. 60 pkt 1-6 ufp, lecz jak to powyżej wyjaśniono, należności o której mowa w art. 60 pkt 7 ufp. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości zastosowania ulg w takiej sytuacji. Zgodnie z art. 67 ufp możliwym jest jednak poszukiwanie rozwiązania tego problemu w przepisach ordynacji podatkowej. Artykuł 67 ufp przewiduje, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Wskazać w związku z tym należy na przepisy ordynacji podatkowej zawarte w rozdziale 7a, dział III zatytułowanym "Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych". I tak w art. 67a § 1 op przewidziano możliwość zastosowania przez organ ulg w postaci:

- odroczenia terminu płatności podatku lub rozłożenia zapłaty podatku na raty;

- odroczenia lub rozłożenia na raty zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetek określonych w decyzji, o której mowa w art. 53a;

- umorzenie w całości lub w części zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej.

Udzielenie powyższych ulg możliwe jest tylko w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, a w odniesieniu do podatnika prowadzącego działalność gospodarczą dodatkowo jeszcze tylko wobec zobowiązań:

1) które nie stanowią pomocy publicznej;

2) które stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;

3) które stanowią pomoc publiczną:

a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,

b) udzielaną w celu zapobieżenia lub likwidacji poważnych zakłóceń w gospodarce o charakterze ponadsektorowym,

c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,

d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury, dziedzictwa narodowego, nauki i oświaty,

e) będącą rekompensatą za realizację usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,

f) na szkolenia,

g) na zatrudnienie,

h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,

i) na restrukturyzację,

j) na ochronę środowiska,

k) na prace badawczo-rozwojowe,

l) regionalną,

m) udzielaną na inne przeznaczenia określone na podstawie § 6 przez Radę Ministrów (art. 67a § 1 w zw. z art. 67b § 1 op).

Wniosek skarżącego należałoby wobec tego rozpoznać w oparciu o powyżej przytoczone przepisy ordynacji podatkowej ponieważ skarżący, będąc przedsiębiorcą zwrócił się o udzielenie pomocy de minimis (art. 67b § 1 pkt 2 op) polegającej na umorzeniu opłaty rocznej i odsetek (art. 67 a § 1 pkt 3 op). Zwrócić należy jednak uwagę, że z przepisów tych wynika, czego nie dostrzegły organy, pierwszeństwo przesłanek określonych w art. 67a § 1 op przed przesłankami wynikającymi z art. 67b § 1 pkt 2 op. Wskazuje na to wprost treść art. 67b § 1 pkt 2 op. Stwierdza on bowiem wyraźnie, że "organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a (...) które stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis ...". Cytowany przepis wprost nawiązuje więc do określonych w art. 67a op zasad udzielania ulg traktowanych jako pomoc de minimis. Odesłanie do art. 67a op oznacza zatem, że na gruncie tej ustawy udzielenie omawianej pomocy następuje na zasadach przewidzianych w tym przepisie a także, na co wskazuje wyraźnie art. 67b §1 pkt 2 op, przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek z rozporządzenia Komisji WE nr 1998/2006. Organ rozpatrując wniosek o udzielenie którejś z wymienionych w art. 67a § 1 ulg w odniesieniu do należności o których mowa w art. 60 ufp, powinien więc przede wszystkim ustalić czy wniosek ten jest uzasadniony ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Dopiero w przypadku stwierdzenia ziszczenia się jednego z powyższych warunków powinien badać, czy wniosek przedsiębiorcy spełnia wymogi określone w przepisach wspólnotowych dla tego trybu udzielania tym podmiotom ulg. W razie zaś stwierdzenia przez organ w postępowaniu, że nie ma podstaw do udzielenia ulgi, ponieważ nie przemawia za tym "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny", staje się zbędne i zarazem traci sens ustalanie czy ulga jest dopuszczalną pomocą publiczną. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z dnia 27.08.2013 r., II FSK 2523/11; lex nr 1353523 i przywołane tam wyroki: z dnia 7 lipca 2009 r., I FSK 518/08, z dnia 20 sierpnia 2010 r., II FSK 610 i 799/09 i z dnia 28 czerwca 2011 r., II FSK 243/10; tak też: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 29.11.2007r; sygn. akt I SA/Ol 547/07 i przywołane tam piśmiennictwo: B. Brzeziński i in. "Ordynacja podatkowa. Komentarz.", Toruń 2007, str.497-498,506,510 ; L. Etel i in. "Ordynacja podatkowa .Komentarz.", Dom Wydawniczy ABC, 2006, teza 4 do art. 67b ; P. Sidor "Pomoc publiczna w świetle znowelizowanych przepisów wspólnotowych i krajowych. Problemy podatkowe. Obowiązki beneficjenta". Doradca Podatkowy nr 3 z 2007r., s.17; A. Jakub "Udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych zakwalifikowanej jako pomoc publiczna. Pomoc w ramach de minimis"., komentarz opublikowany w Profesjonalnym Serwisie Podatkowym, wydanie internetowe, teza 2.5. – wyrok dostępny na stronie nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organy w ogóle nie zbadały czy umorzenie należności publicznoprawnych w przypadku skarżącej spółki jest uzasadnione jej ważnym interesem lub interesem publicznym. Ustalenie spełnienia właśnie tych przesłanek powinno warunkować dalsze działania organu. Przy czym organy nie powinny w ogóle rozważać spełnienia przez skarżącą wymogów wynikających z przepisów prawa wspólnotowego, jeżeli wcześniej, w oparciu o przepisy prawa krajowego nie ustaliły tego, że ważny interes skarżącej lub interes publiczny mógłby uzasadniać zastosowanie wobec niej żądanej ulgi. Zwrócić należy bowiem uwagę na to, że przepisy wspólnotowe na które powołuje się skarżąca mają na celu jedynie zapobieżenie zakłócaniu konkurencji i określenie przypadków pomocy dopuszczalnej, a nie obligatoryjnej. Oznacza to, że państwo członkowskie Unii Europejskiej stosując pomoc de minimis, mając możliwość, a nie obowiązek przyznania takiej pomocy, może w przepisach krajowych uzależnić jej przyznania od spełnienia dodatkowo pewnych warunków materialnoprawnych. Warunki te jedynie nie mogą być sprzeczne z przepisami wspólnotowymi odnoszącymi się do danej pomocy.

Wyjaśnić należy ponadto, że przywołana przez organy w uzasadnieniach decyzji, jako podstawa prawna negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia ustawa z dnia 30.04.2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zgodnie z jej art. 1 określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu, w tym:

1) postępowanie w sprawie przygotowania do notyfikacji projektów programów pomocowych, projektów pomocy indywidualnej oraz projektów pomocy indywidualnej na restrukturyzację;

2) zasady współpracy Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwanego dalej "Prezesem Urzędu", oraz ministra właściwego do spraw rolnictwa z podmiotami opracowującymi programy pomocowe, podmiotami udzielającymi pomocy, podmiotami ubiegającymi się o pomoc oraz beneficjentami pomocy, w zakresie pomocy publicznej;

3) zasady reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji w sprawach z zakresu pomocy publicznej;

4) zasady i tryb zwrotu pomocy publicznej;

5) zasady monitorowania pomocy publicznej.

Zakres regulacji ustawowej wynikający z zacytowanego powyżej przepisu wskazuje wprost, że ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie zawiera przepisów materialnoprawnych mogących stanowić podstawę decyzji administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, że również przepisy rozporządzenia Komisji nr 1998/2006 nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy (ulgi) w postaci umorzenia należności z tytułu opłaty rocznej. Rozporządzenie to ma wprawdzie zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane, jednakże nie stanowi samo w sobie podstawy udzielania pomocy de minimis na gruncie krajowym. Określa bowiem jedynie zasady jej przyznawania. Dla udzielenia pomocy zgodnie z zasadą de minimis konieczne jest przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która określać będzie zasady udzielania takiej pomocy, jej przeznaczenie, potencjalnych beneficjentów (vide: wyrok NSA z dnia 30.07.2013 r., sygn. akt II GSK 552/12; lex nr 1374791).

Podkreślić należy także, że decyzja w przedmiocie udzielenia ulgi, ze względu na jednoznaczne brzmienie przepisu art. 67a § 1 op jest decyzją uznaniową, a udzielenie ulgi przez organ jest fakultatywne. Nawet więc zaistnienie przesłanek określonych w tym przepisie powoduje jedynie potencjalną możliwość umorzenia należności - nie obliguje organu do uwzględnienia wniosku zobowiązanego. Decydujące znaczenie dla możliwości udzielenia wnioskowanej przez spółkę ulgi będzie miało, to – jak wyżej podkreślono - czy spółka wykaże istnienie swojego ważnego interesu lub interesu publicznego, przy czym ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywa na zainteresowanym udzieleniem ulgi. Oceniając spełnienie tych przesłanek organ będzie musiał mieć na względzie, że "ważny interes podatnika" to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków wnioskujący nie jest w stanie uregulować należności, że o istnieniu jego decydują zobiektywizowane kryteria nie zaś subiektywne przekonanie o konieczności udzielenia ulgi. Przesłanka interesu publicznego zaś powinna być oceniana z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Organ zobowiązany będzie rozważyć powyższe okoliczności i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby spełniało ono wymogi określone w art. 107 § 3 kpa.

W ocenie sądu całkowite zaniechanie przez organy obu instancji ustalenia spełnienia przesłanek wynikających z art. 67a § 1 op i umotywowanie odmowy umorzenia należności wywiedzioną z art. 7 uopwpp koniecznością istnienia programu pomocowego z jednoczesnym stwierdzeniem jego braku, stanowi naruszenie zarówno art. 67b § 1 w zw. z art. 67a § 1 op, jak i zasad postępowania administracyjnego mających szczególną wagę przy wydawaniu decyzji uznaniowej, takich jak zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), zasada przekonywania (art. 11 kpa) i zasada oficjalności (art. 77 kpa).

Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa (pkt 2 sentencji), a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 3 sentencji).

Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku.