Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 893/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2, art. 64a i nast.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. P.- B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 893/20

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S.M. od decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr ewid. [...], obręb 0023, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDE-A, u zbiegu ulic [...] i [...] w K., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. lub ustawa o planowaniu oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Z akt sprawy wynika, że S.M. zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym dla działki o nr [...] przy ul. [...] w K. Zdaniem organu odwoławczego wniosek winien zostać uzupełniony o orientacyjną ilość przewidzianych lokali mieszkalnych w planowanej inwestycji, sposób zagospodarowania działki poprzez wskazanie dróg wewnętrznych, aby móc ocenić skalę oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie działki.

Oceniając natomiast powód odmowy ustalenia warunków zabudowy Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie wykazał dostatecznie, aby w sprawie zaszła potrzeba wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Powodem wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym było stwierdzenie organu pierwszej instancji, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mogącej stanowić podstawę dla ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji.

Na gruncie niniejszej sprawy Kolegium nie podzieliło tego podglądu, stwierdzając, że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tą samą funkcję mieszkaniową. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 11 czerwca 2019 r., II SA/Bk 280/19). Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym.

Odnosząc się do argumentacji organu pierwszej instancji dotyczącej parametrów planowanej inwestycji wskazanej przez inwestora, Kolegium zwróciło uwagę na dotychczasowe stanowisko NSA, wedle którego zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., II OSK 101/13), to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji. Użycie przez ustawodawcę w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odmiennej terminologii niż w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie pozwala na uznanie, że istnieje nieograniczone związanie określonymi we wniosku inwestora parametrami, o których mowa w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Organ orzekający w sprawie o

ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Ponadto w orzecznictwie NSA zasadnie stwierdza się, iż "pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność" (zob. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14). W ocenie Kolegium jednak, w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów) organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 433/19).

Odnosząc się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki z niewielkim jego poszerzeniem mając na uwadze konieczność objęcia nim całych działek ewidencyjnych, Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji winien rozważyć jego poszerzenie z uwzględnieniem, że teren inwestycji znajduje się w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami: C., S., R. oraz T., stanowiąc wyodrębnioną zwartą jednostkę urbanistyczno-architektonicznej na tym obszarze. SKO zaznaczyło, że co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym, niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" czy "przycięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, naturalna granica stworzona przez np. rzekę itp.

Wobec powyższego, a także z uwagi na zarzut, że wyznaczony przez organ obszar analizowany jest niewystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech

zabudowy i zagospodarowania terenu, organ II instancji uznał, że Prezydent Miasta rozważy możliwość jego poszerzenia w niniejszej sprawie.

Kończąc Kolegium zgodziło się z odwołującym, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i w konsekwencji także art. 107 § 3 kpa i w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie na powyższą decyzję, A.P.-B., żądając jej uchylenia, zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podał, że z decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny wynika, że organ ten dokonał analizy możliwości poszerzenia obszaru do kwartału ulic Czarnieckiego, Sobieskiego, Rajtarskiej oraz Tarnowskiego. Dodatkowo Prezydent dokonał wnikliwej analizy istniejącej zabudowy na działkach nr [....] i [...]/1. Budynki te zostały zrealizowane w odmiennym stanie prawnym dopuszczającym jako zabudowę jednorodzinną budynku z wydzielonymi 4 lokalami i do chwili obecnej jego formalny status jako budynku jednorodzinnego nie został zmieniony. Ta przytoczona w uzasadnieniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy argumentacja tym bardziej potwierdza, że organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, w tym rozważył kwestię rozszerzenia obszaru analizy.

Wnoszący sprzeciw zaznaczył, że wyznaczenie obszaru w celu dokonania poprawnej analizy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w taki sposób, że obejmuje on ponad 70 nieruchomości zabudowanych budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym, jest prawidłowe i zgodne z art. 61 u.p.z.p.

Dalej autor sprzeciwu podniósł, że organ administracji nie ma obowiązku wyznaczania obszaru analizy w większym zakresie niż minimalny. Zasadą powinno być wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19). Autor sprzeciwu stwierdził także, że w niniejszej sprawie w zakresie oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy orientacyjna ilość lokali czy dokładna lokalizacja wjazdu do garażu podziemnego (bo o takiej drodze wewnętrznej możemy mówić w przypadku przedmiotowej inwestycji) nie ma znaczenia i nie zmienia funkcji przyszłego budynku jako budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, a co za tym idzie nie jest to zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego brak wezwania do uzupełnienia wniosku w tym zakresie nie może być podstawą do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wnoszący sprzeciw nie zgodził się również z tezą Kolegium, że zabudowa mieszkalna wielorodzinna i jednorodzinna to ta sama funkcja w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie znajduje ona uzasadnienia ani w istniejących przepisach, ani w założeniach doktrynalnych urbanistyki. W teorii urbanistyki od wielu lat jednym z podziałów rodzajów zabudowy jest zarówno wyraźne rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej jak i podziały w danej grupie, jak zabudowa wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa w ramach zabudowy jednorodzinnej, czy klatkowce, galeriowce, korytarzowce oraz punktowce w ramach zabudowy wielorodzinnej. Co wymaga podkreślenia, zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna charakteryzuje się inną intensywnością użytkowania oraz parametrami zabudowy. To rozróżnienie jest odzwierciedlone w szeregu aktów prawnych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 14 października 2020 r. WSA w Kielcach połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszą sprawę oraz sprawę ze sprzeciwu W.G. wniesiony od będącej przedmiotem niniejszego postępowania decyzji. Następnie jednak, prawomocnym postanowieniem z 18 lutego 2021 r. wspomniany sprzeciw W.G. został odrzucony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. określony jest w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z nim, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Jedną z konsekwencji takiego charakteru sprzeciwu jest to, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie bowiem z art. 64b § 3 p.p.s.a., w sprawach wszczętych sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. wymieniającego podmioty, które mogą wystąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestników postępowania. Z treści przywołanych przepisów w sposób niewątpliwy wynika, że wyłączenie od udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym obejmuje zarówno uczestników postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 i 1a), jak i innych uczestników (art. 33 § 2).

W oparciu o taką regulację w prowadzonym przez WSA w Kielcach postępowaniu wszczętym sprzeciwem A.P.-B. od decyzji SKO z [...] sierpnia 2020 r., nie mógł uczestniczyć W.G., który co prawda również złożył sprzeciw od tej samej decyzji SKO, ale jego sprzeciw został prawomocnie odrzucony postanowieniem WSA w Kielcach z 18 lutego 2021 r. Ponieważ prawomocnie odrzucony sprzeciw nie wywołuje żadnych skutków prawnych, wspomniany autor sprzeciwu nie mógł być traktowany jako strona, która wniosła sprzeciw. W konsekwencji W.G. nie mógł być powiadomiony o wydaniu uzasadnianego wyroku, nie przysługuje mu możliwość jego zaskarżenia, ani też nie było podstaw do odnoszenia się przez Sąd do zarzutów jego odrzuconego sprzeciwu.

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest uzasadnione wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia wystarczające jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., przy czym brak takiej możliwości powinien być przez organ odwoławczy wskazany i wykazany w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że stwierdzone przez SKO naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania dotyczyło niedokonania wszechstronnej analizy i prawidłowej oceny wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza istotnych dla wnioskodawcy.

Wspomniane braki dotyczyły niedostatecznego rozważenia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki z niewielkim jego poszerzeniem wynikłym z konieczności objęcia nim całych działek ewidencyjnych, choć organ I instancji powinien był rozważyć jego poszerzenie ze względu na to, że teren inwestycji znajduje się w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami Czarnieckiego, Sobieskiego, Rajtarską i Tarnowskiego. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, w oparciu o pełne dane dotyczące całej zabudowy z obszaru, który powinien być poddany analizie.

Ponadto "w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów) organ – po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – powinien był wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej".

Organ I instancji błędnie również, zdaniem SKO przyjął, że brak w wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mogącej stanowić podstawę ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji, jest dostatecznym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową.

SKO zauważyło też, że wniosek strony winien zostać uzupełniony o orientacyjną ilość przewidzianych lokali mieszkalnych w planowanej inwestycji oraz o sposób zagospodarowania działki poprzez wskazanie dróg wewnętrznych, aby można było ocenić oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie działki.

Odnosząc się do takich powodów wydania decyzji kasacyjnej należy zauważyć, że ocena, czy rzeczywiście doszło w sprawie do wskazanego naruszenia przepisów postępowania wymagała wyjaśnienia, czy istotnie obszar analizowany został przez organ I instancji właściwie wyznaczony oraz czy rzeczywiście na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, określona w nim konieczność kontynuacji funkcji dotyczy funkcji ogólnie mieszkaniowej, czy też jednak rodzaj tej zabudowy (w szczególności jednorodzinna lub wielorodzinna) decyduje o kontynuacji tej funkcji. Taka ocena sprawy miałaby jednak znamiona materialnoprawnej kontroli decyzji kasacyjnej, która jest niedopuszczalna ze względu na treść art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 64e p.p.s.a., a przede wszystkim dlatego, że w postępowaniu wszczętym na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie biorą udziału wszystkie zainteresowane osoby, których interesy są w niniejszej sprawie ze sobą sprzeczne, w tym w szczególności wnioskodawca – inwestor. Przesądzenie w niniejszej sprawie w drodze wiążących z mocy art. 153 p.p.s.a. wskazań zawartych w orzeczeniu

wojewódzkiego sądu administracyjnego, uniemożliwiało by takim stronom obronę ich praw w postępowaniu o ustalenie WZ.

Z powyższego należy wyciągnąć wniosek, że ocena przez sąd administracyjny, czy zasadnie organ II instancji uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymaga jednak rozstrzygnięcia – na potrzeby rozpatrzenia sprzeciwu - również niektórych matarialnoprawnych aspektów sprawy. Bez przesądzenia bowiem, jakie przepisy prawa materialnego i jak wykładane mają w sprawie zastosowanie, nie da się ocenić, czy rzeczywiście stwierdzony w decyzji kasacyjnej, niewyjaśniony zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przez to jest konieczny do wyjaśnienia, czego na skutek naruszenia przepisów postępowania organ I instancji zaniechał.

Uwzględniając powyższą wykładnię należy podzielić pogląd wyrażony przez SKO, że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna, należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. W tym zakresie należy zauważyć, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w § 2 pkt 2 rozporządzenia w/s oznaczeń stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 422/14). W obu wymienionych przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc funkcja takich obiektów jest identyczna. Różny natomiast może być rodzaj zabudowy mieszkaniowej, co jest pojęciem odmiennym od funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności zabudowa może być jednorodzinna lub wielorodzinna. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki dobrego sąsiedztwa, jako determinującej możliwość zabudowy. Wymieniony przepis nakazuje bowiem wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W konsekwencji więc można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (wyroki NSA z 28 października 2015 r., II OSK 422/14 i z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 3031/15).

Przedstawiony pogląd z jednej strony oznacza, że wadliwe było ograniczenie przez organ I instancji swych ustaleń do konstatacji, że skoro na wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym brak jest zabudowy wielorodzinnej, to nie ma możliwości spełnienia w niniejszej sprawie jednego z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, t.j. tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu).

Z drugiej strony natomiast należy podzielić zarzut zasygnalizowany przez organ odwoławczy (choć bez poświęceniu mu wystarczającej uwagi), że organ I instancji nie dokonał w sprawie pełnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Rozwijając ten aspekt sprawy należy zauważyć, że organ I instancji, w ślad za sporządzoną w sprawie częścią tekstową wyników analizy, ograniczył się w zakresie oceny kontynuacji przez wnioskowane przedsięwzięcie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, wyłącznie do stwierdzenia, że "planowane parametry budynku określone we wniosku (szerokość elewacji frontowej od 18,00 m do 22,00 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 9,00 m do 9,50 m oraz wysokość głównej kalenicy dachu do 15,00 m) przewyższają skalę istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym".

Takie stwierdzenie nie było wystarczające z dwóch powodów.

Po pierwsze dlatego, że przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i w rozporządzeniu ws. nowej zabudowy analiza wymaga szczegółowego odniesienia się do każdego z wymienionych w tych przepisach parametrów nowej zabudowy według zasad precyzyjnie określonych w § 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia ws. nowej zabudowy. Po drugie natomiast, w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 tego rozporządzenia dopuszczono możliwość odstępstw od wymienionych w tych przepisach parametrów nowej zabudowy, jeśli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

Wskazane wyżej, niedostateczne ustalenia w zakresie parametrów nowej zabudowy zgodnych z wynikami dokonanej w sprawie analizy i przez to dopuszczalnych do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy, ma w niniejszej sprawie znaczenie dlatego, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, organ ustalający warunki zabudowy nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi dany obiekt budowlany. Wynikające z analizy, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu wskaźniki i charakterystyczne parametry, mogą się różnić od przedstawionych we wniosku parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej, ale na tle tych ustaleń winien być rozpoznawany wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli natomiast wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku, organ traci możliwość ustalenia warunków zabudowy. Organ ustalający warunki zabudowy, nie jest wprawdzie związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, lecz nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14). W ocenie Sądu jednak, w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora

parametrów), organ – po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej (wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 433/19).

Takiego wezwania jednak w rozstrzyganej sprawie nie było, co stanowi kolejne istotne naruszenie przepisów postępowania (tj. art. 79a § 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu) powodujące, że nie został wyjaśniony konieczny zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji bowiem, w piśmie z 4 grudnia 2019 r. (k. 39 akt administracyjnych) wezwał wprawdzie inwestora do zapoznania się ze sporządzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną, której wyniki uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku i do ewentualnej zmiany wniosku, ale nie powołał się w tym piśmie na przepis art. 79a kpa, ani też nie sprecyzował, które konkretnie wyniki analizy uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy i w konsekwencji jaka zmiana wniosku może umożliwić ustalenie warunków zabudowy. Z analizy tej natomiast wynika, że nie spełniony jest w sprawie warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, dotyczący kontynuacji przez wnioskowany budynek wielorodzinny z garażem podziemnym, występującej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym, o jakich mowa w § 4 – 8 rozporządzenia ws. wymagań nowej zabudowy, zostały jedynie zrelacjonowane, bez ich zestawienia z parametrami nowej zabudowy postulowanymi we wniosku, bez wskazania, które z nich i w jaki konkretnie sposób przewyższają skalę istniejącej zabudowy oraz czy dopuszczalne jest inne wyznaczenie tych parametrów w trybie, o jakim mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Takie szczegółowe rozważania nie pojawiły się również w wynikach tej analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, gdzie stwierdzono jedynie, że "planowane parametry budynku określone we wniosku (szerokość elewacji frontowej od 18,00 m do 22,00 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 9,00 m do 9,50 m oraz wysokość głównej kalenicy dachu do 15,00 m) przewyższają skalę istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Ponadto należy zauważyć, że wyniki analizy jako załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2020 r., zostały doręczone stronom, w tym inwestorowi, dopiero wraz z tą decyzją, co uniemożliwiło ewentualne skorygowanie wniosku w sposób akceptowalny dla organu. Wprawdzie organ I instancji pismem z 13 lutego 2020 r. zgodnie z art. 79a § 1 kpa zawiadomił strony, że żądanie wnioskodawcy nie może być spełnione z powodów niezależnych od organu, ponieważ pismem z 4 grudnia 2019 r. umożliwił inwestorowi zapoznanie się ze sporządzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną i poinformował o możliwości zmiany wniosku, która jednak nie nastąpiła – ale jako powód niemożliwości spełnienia żądania wskazał przede wszystkim niedostosowanie funkcji planowanego budynku do najbliższego sąsiedztwa terenu planowanego do zabudowy. Jedynie dodatkowo wskazał, że planowane parametry określone we wniosku przewyższają skalę istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Takie pismo nie może być uznane za wypełnienie przez organ obowiązku określonego w art. 79a § 1 kpa, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Brak w tym piśmie jest bowiem informacji, jakich konkretnie zmian parametrów planowanej zabudowy określonych we wniosku, organ oczekuje, aby móc wniosek uwzględnić. Nie wskazano też wnioskodawcy, że jeszcze ma możliwość zmodyfikowania wniosku. Natomiast wskazana w tym piśmie z 13 lutego 2020 r. zmiana wniosku dotycząca dostosowania wielorodzinnej funkcji planowanej zabudowy do funkcji jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym, jak to wyżej wyjaśniono, nie jest potrzebna i wprowadzała wnioskodawcę w błąd.

W ocenie Sądu rozstrzygającego sprawę, wyjaśnienie przedstawionych powyżej kwestii na etapie postępowania przed organem II instancji w trybie art. 136 § 1 kpa pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności.

Kolejnym powodem uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 27 kwietnia 2020 r. było uznanie przez organ II instancji, że obszar analizowany został w sprawie wadliwie wyznaczony i organ I instancji powinien rozważyć jego poszerzenie oraz objęcie nim całego terenu ograniczonego ulicami Czarnieckiego, Sobieskiego, Rajtarską i Tarnowskiego, stanowiącego zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną. Zawężone, w ocenie SKO wyznaczenie obszaru analizowanego

spowodowało, że analizą nie zostały objęte wszystkie znajdujące się na poszerzonym obszarze budynki, w tym w szczególności znajdujące się we wskazanym kwartale przy ulicy Rajtarskiej budynki wielorodzinne, przez co nie została przeprowadzona pełna analiza parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. To natomiast świadczy o naruszeniu przepisów postępowania polegającym na braku wystarczających ustaleń co do zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do takiego argumentu należy zauważyć, że aby ocenić, czy rzeczywiście zachodziła w sprawie druga z wymienionych w art. 138 § 2 kpa przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, konieczne jest wyjaśnienie, czy rzeczywiście w sprawie obszar analizowany, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia ws. wymagań nowej zabudowy, został wyznaczony poprawnie. Jeśliby bowiem przyjąć, że obszar ten został wyznaczony zgodnie z prawem, to okazałoby się, że dodatkowe ustalenia wskazane przez SKO nie są konieczne do wyjaśnienia. Gdyby natomiast podzielić pogląd organu odwoławczego co do sposobu wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego, to wydanie decyzji kasacyjnej z omawianego powodu byłoby uzasadnione.

Oceniając tę kwestię jedynie na potrzeby rozstrzygnięcia istnienia w sprawie przesłanek do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej (art. 64e p.p.s.a.), Sąd nie podziela poglądu organu II instancji.

Nie kwestionując co do zasady możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia ws. nowej zabudowy ponad jego minimalne wymiary określone według zasad wskazanych w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, należy podzielić dominujący pogląd orzecznictwa, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Przepis § 3 rozporządzenia ws. nowej zabudowy nie wymaga, aby - w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria tego przepisu w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium. Natomiast wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora ( wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, wyrok WSA w Szczecinie z 30 stycznia 2020 r., II SA/Sz 847/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 1426/10).

Skoro więc w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony na poziomie minimalnym z niewielkim jego poszerzeniem uzasadnionym potrzebą objęcia nim całych działek ewidencyjnych, to nieuzasadnione było oczekiwanie, aby organ I instancji szczegółowo uzasadniał dlaczego nie objął analizą obszaru istotnie większego. Taka argumentacja byłaby niezbędna właśnie wtedy, gdyby ten obszar istotnie powiększono. Tymczasem jednak brak jest w sprawie istotnych argumentów za takim poszerzeniem, a w szczególności za poszerzeniem zmierzającym do objęcia obszarem analizowanym budynków wielorodzinnych znajdujących się na działce nr [...] przy ulicy Sobieskiego i Rajtarskiej. Należy bowiem zauważyć, że wskazanym wprost w § 3 ust. 1 rozporządzenia ws. nowej zabudowy celem wyznaczania obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz przeprowadzania na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu, jest umożliwienie organowi ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro więc w niniejszej sprawie na obszarze wyznaczonym na poziomie minimalnym z niewielkim jego poszerzeniem uzasadnionym potrzebą objęcia nim całych działek ewidencyjnych, znalazło się ponad 50 budynków mieszkalnych, to nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że w sposób wyjątkowo obiektywny i kompleksowy umożliwiają one organowi ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Poszerzanie w tej sytuacji obszaru analizowanego o kolejne 10 działek, z których dziewięć zabudowana jest również budynkami jednorodzinnymi, nosiłoby wyraźne znamiona poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, które miałyby uzasadniać formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, co zgodnie z przywołaną wyżej utrwaloną linią orzeczniczą jest niedopuszczalne.

Ponadto należy zauważyć, że przy przyjęciu przedstawionego wyżej poglądu, że zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna ma taką samą funkcję polegającą na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a różnicuje je odmienny rodzaj zabudowy, co nie oznacza dowolności w zakresie przesłanki dobrego sąsiedztwa, jako determinującej możliwość zabudowy, gdyż wymieniony przepis nakazuje wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu – nawet objęcie obszarem analizowanym jednego czy dwóch budynków wielorodzinnych nie umożliwia automatycznie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy na podstawie cech i parametrów takich budynków wielorodzinnych. Przy przyjętej bowiem w szczegółowych przepisach rozporządzenia ws. nowej zabudowy zasadzie wyznaczania istotnych parametrów nowej zabudowy dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy geometrii dachu, na podstawie średnich, czy też odpowiednich wskaźników, czy cech z obszaru analizowanego, wpływ jednego, czy dwóch budynków wielorodzinnych na wielkość tych wskaźników, przy istnieniu na takim obszarze ponad 60- ciu budynków jednorodzinnych, byłby proporcjonalnie mało znaczący.

Nie było zasadne wskazanie w zaskarżonej decyzji konieczności uzupełniania wniosku o orientacyjną ilość przewidzianych w planowanej inwestycji lokali oraz o sposób zagospodarowania działki poprzez wskazanie dróg wewnętrznych.

Konieczność określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu. Zgodnie z tymi przepisami wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

W uzasadnieniu potrzeby uzupełnienia wniosku organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to konieczne, aby móc ocenić skalę oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie działki, co nawiązuje do przytoczonych przepisów. Organ ten jednak nie wyjaśnił, z jakich względów liczba planowanych przez inwestora mieszkań ma być bezwzględnie ujęta we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skoro to warunki zabudowy ustalone przez właściwy organ mogą skutkować tym, że inwestor będzie musiał skorygować swe zamierzenie odnośnie liczby dającej się wyodrębnić lokali mieszkalnych (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12 czerwca 2019 r., II OSK 2005/17).

Sąd podziela ponadto w tym zakresie wyrażony w orzecznictwie pogląd, że z charakteru i zakresu rozstrzygnięć zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że na tym etapie procesu inwestycyjnego nie przesądza się o ilości lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym, czy też o ilości i wielkości poszczególnych lokali użytkowych. Wobec określenia w § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie), jedynie minimalnej wielkości pomieszczeń w mieszkaniu w budynku wielorodzinnym oraz braku w polskim systemie prawnym regulacji dotyczących maksymalnej wielkości mieszkań, nie sposób bowiem jedynie w oparciu o wiedzę o dopuszczonej intensywności zabudowy (który to wskaźnik ustalany jest nadto jedynie jako maksymalny) i wysokości budynku wielorodzinnego ustalić ilości mieszkań, jaka w nim ewentualnie może powstać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., II OSK 14/17).

Nie zostało również wyjaśnione przez organ II instancji, jaki wpływ na możliwość oceny oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie działki miałoby mieć wskazanie planowanych dróg wewnętrznych, zwłaszcza że ze względu na niewielką powierzchnię działki nr [...] (1116 m²), ilość tych dróg wewnętrznych nie może być duża.

Wskazane jednak powyżej, częściowo dostrzeżone przez organ II instancji, a częściowo wskazane przez Sąd, naruszenia przepisów postępowania, powodujące, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie spowodowały, że zaskarżona decyzja kasacyjna zasługiwała na akceptację. W konsekwencji sprzeciw, jako nie mający usprawiedliwionych podstaw podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.