Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 992/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. S. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał M.B. zaprzestać użytkowania budynku inwentarskiego położonego w R. przy ul. [...] i użytkować przedmiotowy obiekt stosownie do decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 1997 r. nr [...] jako budynek gospodarczy.

Organ wskazał, iż w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej w obecności właściciela posesji M.B. ustalono, iż w przedmiotowym budynku hodowane są krowy - jest on użytkowany jako budynek inwentarski. Ponadto, z akt sprawy wynika że obiekt ten powstał samowolnie w 1993 r. jednakże w wyniku przeprowadzonego postępowania przez Urząd Gminy K. wydana została decyzja [...] zezwalająca na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Organ uznał, iż doszło do zmiany przeznaczenia pomieszczeń budynku gospodarczego na inwentarski i mając na uwadze przepisy Prawa budowlanego, a konkretnie art. 66 ust. 3 przyjął, że brak prawnych podstaw do legalizowania dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania, a co za tym idzie możliwe jest jedynie nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

O decyzji tej odwołanie złożył M.B.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak:[...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy obowiązującego prawa, a to ustawy - Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że przedmiotem postępowania przed organem I instancji była zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...]. w R. Organ podniósł, iż przepis art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego nie uprawniał do wydania nakazu wstrzymania, likwidacji lub ograniczenia prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności, niezgodnej z jego przeznaczeniem. Właściwym w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego był bowiem art. 71 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął w niniejszej sprawie niewłaściwy tryb postępowania.

Nadto organ wskazał, iż materiał dowodowy niniejszej sprawy nie został zebrany w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 k.p.a., zaś uchybienie w tym zakresie dotyczy prawidłowego ustalenia kręgu uczestników postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przymiot stron osób biorących udział w niniejszym postępowaniu w postaci wypisu z rejestru gruntów dla działki obejmującej nieruchomość nr [...] przy ul. [...] w R. oraz działek sąsiednich, bądź też wypisów z ksiąg wieczystych dla tychże działek.

Stwierdzono także w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że organ I instancji prowadząc niniejsze postępowanie administracyjne naruszył ustanowioną w przepisie art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie zapoznania się z całością materiału dowodowego i złożenia oświadczenia końcowego przed wydaniem decyzji, co zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych stanowi przesłankę wznowienia postępowania.

W ocenie organu II Instancji, rozpatrzenie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie przekraczającym uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się B.S. i W.S. - następcy prawni S.P. składając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucili:

1. przewlekłość postępowania i wydanie decyzji po 8 latach od odwołania,

2. naruszenie art. 8, 12, 35 i 36 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy w terminie, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji,

3. naruszenie art. 9 i 131 k.p.a. poprzez nie udzielenie informacji o wniesionym odwołaniu,

4. naruszenie art. 77 i 136 k.p.a. poprzez przetrzymanie sprawy 8 lat i nie przeprowadzenie w tym czasie postępowania wyjaśniającego,

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie prawa w zakresie terminowości i przejrzystości załatwiania spraw.

Skarżący podali, iż są spadkobiercami S.P. , którego wniosek zainicjował przedmiotowe postępowanie. Wskazali, iż S.P. (obecnie [...] lat) 17 lipca 2000 roku złożył wniosek o zaprzestanie przez jego sąsiada M.B. użytkowania niezgodnie z przeznaczeniem budynku gospodarczego oraz o zlikwidowanie zbiornika na obornik i gnojowicę. Niezależnie od bezprawności takiego działania najważniejszym powodem wystąpienia z wnioskiem była uciążliwość tych obiektów i zagrożenie dla zdrowia wnioskodawcy i jego domowników z uwagi na odór gnojówki, roje insektów, zatrucie wód gruntowych.

Skarżący podnieśli, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...] odniosła się jedynie do budynku gospodarczego nakazując M.B. użytkować go zgodnie z przeznaczeniem. S.P. nie zaskarżył tej decyzji uważając, że gdy budynek przestanie pełnić funkcję, to zniknie również problem z gnojowicą i obornikiem. Skarżący wskazali, iż wnioskodawca nie został poinformowany z urzędu (art. 9 i 131 k.p.a.) o wniesieniu odwołania przez M. B.

Skarżący wskazali, iż stan faktyczny sprawy nie zmienił się i nadal są narażeni na utratę zdrowia (brudna woda, smród i insekty) ze strony sąsiada, którego bezprawne postępowanie jest chronione przez Urzędy mające stać na straży prawa.

Skarżący podali, że na skutek pisma z 25 lutego 2008 r. wszczęto ponownie postępowanie w sprawie pominiętego w decyzji organu I instancji gnojownika i dnia [...] maja 2008 r. dokonano wizji lokalnej. Rozstrzygnięcie w tej kwestii jednak jeszcze nie zapadło.

Skarżący podnieśli, iż odwołanie M.B. rozpatrywane było przez organ odwoławczy przez 8 lat. Skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie podważył istoty rozstrzygnięcia, ale jego podstawę prawną. Natomiast po uwzględnieniu zarzutu organu odwoławczego rozstrzygnięcie będzie brzmiało tak samo, z tym, że zamiast art. 66 ust. 3 będzie powołany art. 71 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, iż mając na uwadze trwającą od 8 lat sytuację należało oprzeć się na zasadzie słuszności i odwołanie oddalić. Zdaniem skarżących naruszenie, o ile w ogóle, było nieznaczne i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Nie powinno eliminować całej decyzji z krzywdą dla wnioskodawców.

W ocenie skarżących wszystkie strony miały zagwarantowany czynny udział w postępowaniu. Wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło po wizji w terenie z udziałem stron, które mogły do protokołu wnieść swoje uwagi. Tam też zostały okazane opisy i mapy nieruchomości z wypisem z rejestru gruntów jak też odpisy z ksiąg wieczystych. Całkowicie są zatem chybione zarzuty o naruszeniu przepisów dotyczących ustalenia stron i ich czynnego udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie jest wadliwa w takim stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istota jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego polega na kreowaniu indywidualnych norm prawnych w wyniku stosowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawa administracyjnego, przy czym dopuszczalność tego stosowania zdeterminowana jest zaistnieniem określonego stanu faktycznego. Indywidualny związek określonej sfery faktycznej ze sferą prawną wyznacza przedmiot jurysdykcji administracyjnej, który określa się mianem sprawy administracyjnej stanowiącej podstawowy łącznik między administracyjnym prawem materialnym i procesowym. Mająca materialnoprawny charakter sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą wszczęcia tego postępowania uzyskując jednocześnie walor sprawy w znaczeniu procesowym. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma więc na celu wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Innymi słowy, postępowanie jurysdykcyjne zmierza do skonkretyzowania i zindywidualizowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej, a jego celem jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kształt sprawy administracyjnej i tym samym decyzji administracyjnej determinują normy prawa materialnego.

Jedną z konsekwencji przyjętych wyżej założeń jest to, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania (zasada aktualności). Ponieważ normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, to z zasady powinny być one stosowane według dnia, w którym akt administracyjny zostaje wydany. Organ bada sprawę na bieżąco bowiem sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać.

Organ II instancji też orzeka w sprawie administracyjnej czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji II instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jedną z konsekwencji takiego kształtu postępowania administracyjnego jest to, że w postępowaniu tym również obowiązuje reguła, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. W okresie od wydania decyzji I instancji do wydania decyzji II instancji stan faktyczny i stan prawny mogą jednak zmienić się tak bardzo, że powstaje nowa sprawa administracyjna. Wtedy organ II instancji zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., chyba że ustawa zawiera przepisy przejściowe i porządkowe i ustawodawca mówi, że pomimo zmiany stanu prawnego należy stosować przepisy dotychczasowe. Decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje także wtedy, gdy wobec nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w całości lub w znacznym zakresie) przez organ pierwszej instancji, decyzja odwoławcza rozstrzygałaby w istocie po raz pierwszy sprawę administracyjną. Nie może budzić wątpliwości kwestia, że w sytuacji, gdy sprawa administracyjna nie może być z powyższych powodów rozstrzygnięta przez organ odwoławczy, to tym bardziej jego zapatrywanie na sposób rozstrzygnięcia sprawy nie może wiązać organu pierwszej instancji.

Decyzja organu pierwszej instancji zapadła w dniu [...] sierpnia 2000 r. Decyzja odwoławcza została wydana w dniu [...] lipca 2008 r. Od momentu wydania decyzji pierwszej instancji do czasu wydania zaskarżonej decyzji odwoławczej minęło zatem prawie osiem lat. W ciągu tego czasu wielokrotnie nowelizowano ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym również w zakresie podstawy prawnej, na której oparta została decyzja organu pierwszej instancji, tj. art. 66 tej ustawy. W chwili wydania decyzji organu pierwszej instancji art. 66 Prawa budowlanego stanowił, że "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo 3) jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości". W momencie podejmowania zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił z kolei, że "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Zgodnie z art. 66 ust. 2 cyt. ustawy "w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie". Stan prawny zmienił się zatem w istotny sposób z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy, albowiem okoliczność użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z przeznaczeniem przestała być przesłanką wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r., nr 99, poz. 665) - która zawierała ostatnią nowelizację przedmiotowej regulacji - do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Istotnie zmieniła się również - w stosunku do stanu prawnego na dzień 16 sierpnia 2000 r. - treść art. 71 Prawa budowlanego regulującego podstawy i przesłanki pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ drugiej instancji nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem w związku ze zmianą stanu prawnego rozstrzygnięcie to byłoby pierwszym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji zobligowany był w tym stanie rzeczy uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Niewątpliwie spowodowane było to drastyczną przewlekłością postępowania odwoławczego, kwestia bezczynności organu drugiej instancji nie stanowi jednak przedmiotu niniejszego postępowania dotyczącego prawidłowości zaskarżonej decyzji kasacyjnej i nie może stanowić kryterium oceny zgodności z prawem tej decyzji. Tym samym zarzuty skargi dotyczące przewlekłości postępowania - niezależnie od oceny ich zasadności - w przedmiotowej sprawie nie mogły odnieść skutku.

Dodatkowo należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, również w zakresie pozwalającym ustalić właściwą podstawę prawną mającą zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej ogranicza się wyłącznie do zasygnalizowania numeracji art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że organ odwoławczy zasadnie podniósł, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego. W decyzji tej jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego zamiast art. 71 powołanej ustawy. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawie w istocie należy stwierdzić, że organ I instancji powołał błędną podstawę prawną decyzji przyjmując, iż jest nią norma zawarta w art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzja organu pierwszej instancji została zatem wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej subsumcji czyli błędnym podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu. Podkreślić bowiem należy, że w dacie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. ([...] sierpnia 2000 r.) kwestię samowolnej zmiany przeznaczenia budynku regulował art. 71 Prawa budowlanego. Stanowił on, że "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu (...). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Art. 71 ust. 3 cyt. ustawy stanowił, że "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Z kolei art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ I instancji stanowił, że "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości". Dokonana w piśmiennictwie wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu prowadzi do zasadnego wniosku, iż miał on na celu zagwarantowanie utrzymania substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcjom. Na podstawie tego przepisu organ uzyskał kompetencję do wydania decyzji mającej na celu skorygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. Na podstawie art. 66 Prawa budowlanego można więc było nakazać wykonanie robót budowlanych, zmianę sposobu użytkowania budynku czy wyposażenie obiektu w określone urządzenia, nie mógł on jednak stanowić podstawy do zakazania użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten należy traktować jako skierowany na umożliwienie użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, a zakaz użytkowania prowadzi do zaprzestania takiej działalności (tak "Prawo Budowlane. Komentarz" pod red. Jerzego Siegienia, Warszawa 1996 r., str. 326).

Uzasadnione jest zatem stwierdzenie organu odwoławczego, iż decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sierpnia 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Uchybienie to jednak na gruncie przedmiotowej sprawy administracyjnej nie mogło być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia w całości i po raz pierwszy postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania przesłanek zastosowania art. 71 Prawa budowlanego. Potwierdza to zasadność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Nieuwzględnienie skargi nie oznacza jednak automatycznie, że zarzuty skarżących nie są w dużej mierze zasadne. Argumenty skarżących nie mogłyby jednak stanowić wyłącznej przyczyny do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem sygnalizowane uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż - z przyczyn wyżej wskazanych - istniały podstawy uzasadniające wydanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jak już podniesiono wcześniej przewlekłość postępowania odwoławczego nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nawet jeżeli zdeterminowała treść tej decyzji. Zarzut skarżących, iż S.P. będący ich poprzednikiem prawnym, nie został powiadomiony o wniesieniu przez M.B. odwołania od decyzji organu I instancji również nie może spowodować uchylenia na tej podstawie decyzji organu II instancji. Faktem jest, iż zgodnie z art. 131 k.p.a. organ o wniesionym odwołaniu obowiązany jest zawiadomić strony. Brak zawiadomienia stron nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. Pomimo niezawiadomienia o wniesionym odwołaniu, prawo skarżących do czynnego udziału w postępowaniu zostało zachowane. Z treści pism kierowanych przez wnioskodawcę, a później jego następców B.S. i W.S. wynika, że o odwołaniu M.B. osoby te wiedziały (pisma k.[...] akt administracyjnych II instancji). Nadto organ II instancji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, a decyzja organu II instancji została skarżącym doręczona. W zaistniałej sytuacji nie doszło do naruszenia prawa skarżących do aktywnego uczestnictwa na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Skarżący podnieśli także, iż organy nie rozpoznały sprawy w części wniosku dotyczącej rozbiórki zbiornika na gnojownik. Jak wynika z treści skargi pismo skarżących z dnia 25 lutego 2008 r. zainicjowało odrębne postępowanie w tej sprawie, a rozstrzygnięcie jeszcze nie zapadło. Zarzut ten jest zatem przedwczesny.

Odnosząc się z kolei do pozostałych argumentów organu odwoławczego uzasadniających podjęcie decyzji kasacyjnej - poza omówioną wyżej kwestią nieadekwatności podstawy prawnej do stanu faktycznego sprawy - należy stwierdzić, że argumenty te nie mogłyby być podstawą decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do wskazywanej przez organ odwoławczy kwestii braku potwierdzenia w dokumentach statusu uczestników niniejszego postępowania należy stwierdzić, że nie istnieją przeszkody, aby organ odwoławczy sam zbadał tę kwestię w toku prowadzonego przez siebie postępowania, tak jak powinien to był uczynić organ pierwszej instancji. Na gruncie niniejszej sprawy potwierdzenie prawidłowości ustalenia katalogu stron postępowania nie wiązało się z koniecznością prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Z kolei twierdzenie organu odwoławczego o tym, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stronom nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o zgromadzeniu całości materiału dowodowego, prawie do zapoznania się z nim i zgłaszania wniosków jest tylko w części prawdziwe. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. [...] akt administracyjnych I instancji). Natomiast rzeczywiście strony nie zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, co mogłoby stanowić naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy uchybienie to jednak nie stanowi naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w stopniu uzasadniającym twierdzenie, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Jak bowiem wynika z akt sprawy strony postępowania pierwszoinstancyjnego brały w nim udział uczestnicząc w oględzinach w dniu [...] lipca 2000 r. Doręczono im również decyzje obydwu instancji, a w postępowaniu odwoławczym organ administracji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego.

Wobec powyższego przedmiotową skargę B.S. i W.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.