Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2047/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 5, par. 3 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 8 ust. 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 3.
journal: Dz.U. 2004 nr 125 poz 1317
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 388/21 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 388/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oddalił skargę S. O. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] marca 2020 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S. O. - choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu ubytku słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, i 3 kHz tj. choroby wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) dalej rozporządzenie.

Postępowanie, zakończone decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, prowadzone było po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2018 r., II OSK 289/18, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 sierpnia 2017 r., III SA/Kr 1811/16 oraz obie decyzje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wydane w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że wskazane było, aby pracownik został poddany stosownym badaniom dwukrotnie (a więc również przez jednostkę orzeczniczą II stopnia), zwłaszcza w sytuacji, gdy pracownik przez cały czas zatrudnienia pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny. Sąd wskazał, że z zachowanych i znanych organowi dokumentów lekarskich nie wynikało, że w ciągu 2 lat od ustania narażenia zawodowego nie stwierdzono u skarżącego objawów choroby zawodowej. Nie wykluczało to jednak, że w tym okresie objawy te już występowały i mogły być udokumentowane, jednak kwestia ta mogła być wyjaśniona jedynie przez właściwą jednostkę orzeczniczą taką jak Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Sąd podniósł, że stan zdrowia skarżącego mógł utrudniać przeprowadzenie stosownych badań przez Instytut, ale ich nie uniemożliwiał i istniały możliwości np. przetransportowania skarżącego na konieczne badania, również połączone z ewentualną obserwacją badanego w warunkach pobytu w szpitalu. W ocenie Sądu trudności takie nie mogły stanowić przeszkody w jego należytym zbadaniu przez uprawnioną jednostkę. Sąd podkreślił również, że biorąc pod uwagę specyfikę postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie choroby zawodowej, jak również fakt, że skarżący jest starszym, schorowanym człowiekiem, nie dysponującym wiedzą medyczną i prawniczą w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych, obowiązkiem organu administracyjnego było podjęcie niezbędnych działań mających na celu poddanie skarżącego badaniom przez jednostkę orzeczniczą II stopnia.

W decyzji podjętej przez organ I instancji po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ przedstawił stan sprawy i wskazał miejsca zatrudnienia skarżącego. Organ wskazał również, że na podstawie oceny narażenia zawodowego, oświadczenia skarżącego dotyczącego rodzaju wykonywanych czynności i używanego sprzętu (maszyny budowlane, sprężarki spalinowe, młoty kompresowi, koparki, ciągniki, cyklopy, samochody ciężarowe marki Tatra, Kockums) w zakładach pracy przyjęto, że skarżący przez cały okres zatrudnienia na ww. stanowiskach pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Instytut Medycyny Pracy w Ł. wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu, podając w uzasadnieniu, że opinię przygotowano na podstawie analizy przesłanej przez Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy dokumentacji w związku z wniesieniem prośby przez skarżącego o zaoczne wydane orzeczenia, dokumentacji lekarskiej, narażenia zawodowego oraz wyników aktualnie wykonanych badań. W orzeczeniu lekarskim wskazano, że pierwsze badanie audiometryczne pochodzi z 1996 r. i dokumentuje średni ubytek słuchu wyliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz wielkości 26,7 dB w uchu lewym i 20 dB w uchu prawym, a więc średnia głębokość uszkodzenia słuchu udokumentowana w badaniu wykonanym po upływie ponad 2 lat po ustaniu zatrudnienia nie spełniała kryterium diagnostyczno - orzeczniczego wymaganego do rozpoznania zawodowej choroby narządu słuchu, określonej w wykazie chorób zawodowych na co najmniej 45 dB odniesieniu do ucha lepiej słyszącego. Jednostka orzecznicza wskazała, że progresja choroby w okresie późniejszym przemawia za etiologią pozazawodową, a poza tym w dokumentacji brak jest potwierdzenia narażenia zawodowego na hałas ponadnormatywny.

Decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] marca 2020 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, utrzymał w mocy Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydając decyzję z [...] sierpnia 2020 r..

Organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze wskazał, że Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w opinii medycznej z [...] czerwca 2020 r. wyjaśnił, że na podstawie oceny narażenia zawodowego przeprowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, w tym ustalenia rodzaju wykonywanych czynności i używanego sprzętu, pomimo braku pomiarów natężenia dźwięku przyjęto, że skarżący przez cały okres zatrudnienia pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym wykazem chorób zawodowych, zawodowe uszkodzenie słuchu definiowane jest jako obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowe - nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 KHz, a okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi 2 lata. Skarżący nie spełnił tego kryterium, gdyż pierwsze dostępne w dokumentacji badanie audiometryczne pochodziło z 1996 r., tj. po upływie 3 lat od zakończenia pracy w narażeniu na hałas, a skoro badanie dokumentowało ubytek słuchu, wyliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz, o wielkości 26.7 dB dla ucha lewego oraz 20 dB dla ucha prawego, nie spełniał też wymaganego kryterium określonego na 45 dB w odniesieniu do ucha lepiej słyszącego. W związku z powyższym, pomimo potwierdzenia przez organ odwoławczy narażenia zawodowego w latach 1968-1993, w ocenie Instytutu Medycyny brak było podstaw do wnioskowania o zawodowej etiologii ubytku słuchu rozpoznanego u skarżącego i w pełni uzasadnione było stanowisko określone w orzeczeniu lekarskim z 24 stycznia 2020r. o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego określonej pod poz. 21 wykazu choroby zawodowej.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że kluczowe dla sprawy było ustalenie, że najwcześniejsze badanie dotyczące uszkodzenia słuchu pochodziło z 1996 r. Był to audiogram z 1996 roku, wykonany po ponad dwóch latach od zakończenia pracy w narażeniu na hałas (skarżący zakończył pracę zawodową 16 lipca 1993 r.). Ponadto wielkość odbiorczego ubytku słuchu w tym badaniu wynosiła dla UP - 26 dB, dla UL-20 dB (obliczona jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHZ), a zatem nie spełniała kryteriów do rozpoznania choroby zawodowej.

Sąd podkreślił, że chorobę zawodową wywołuje praca w konkretnych warunkach, ale aby stwierdzić istnienie takiej choroby – niezbędne jest istnienie orzeczenia uprawnionej jednostki leczniczej – stwierdzającej typ schorzenia określony w przepisach. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem aby stwierdzić chorobę zawodową – musi wystąpić udokumentowanie objawów chorobowych w okresie 2 lat od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Sąd wskazał, że badania wskazujące na uszkodzenie słuchu zostały wykonane po okresie przewidzianym przez obowiązujące przepisy, a i te badania nie potwierdziły wymaganego przez te przepisy ubytku słuchu (różnica wynosiła 25 dB w uchu lepiej słyszącym).

Sąd I instancji podniósł, że w postępowaniu dotyczącym chorób zawodowych występuje więc istotna specyfika postępowania dowodowego – orzeczenia lekarskie muszą pochodzić od uprawnionych jednostek. Zarówno organy inspekcji sanitarnej, jak i sądy administracyjne, nie mogą dokonywać samodzielnie ustaleń w zakresie istnienia choroby zawodowej – nie posiadają bowiem wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest zatem uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani też dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Orzeczenie lekarskie jest zatem wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. O. zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie kwestionowanych orzeczeń organów obydwu instancji. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw w postępowaniu sądowo - administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, to jest art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Niewłaściwość zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała oddaleniem skargi w przedmiocie choroby zawodowej S. O. w całości,

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 8 ust. 2 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu braku pełnej dokumentacji sprawy, a tym samym błędne uznanie i wydanie orzeczenia lekarskiego skutkującego stwierdzeniem braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu, to jest obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, choroby wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 punkt 3-6 i § 1 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy,

3. prawa materialnego w postaci art. 235 (1) k.p. w zw. z punkt 21 wykazu chorób zawodowych załącznik do rozporządzenia uznając, że występujący u skarżącego niedosłuch nie stanowi podstawy przyjęcia występowania u niego choroby zawodowej,

4. obrazę przepisów postępowania w postaci art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na bezrefleksyjnym przyjęciu stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, powielającego decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] marca 2020 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, choroby wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

5. rażące naruszenie słusznego interesu strony poprzez niestwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej pomimo, że w wyniku przewlekłej choroby słuchu wywołanej sposobem pracy tym bardziej, że skarżący całe życie pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny i jest on osobą niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, dlatego została oddalona.

Biorąc pod uwagę sposób sformułowania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji, należy w pierwszej kolejność zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając wyłącznie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni.

Końcowo należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi wydanemu przez sąd pierwszej instancji, a nie decyzji podatkowej wydanej przez organ. Jak trafnie zauważa się w nauce prawa, "przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest sprawa administracyjna, lecz sprawa sądowoadministracyjna, polegająca na badaniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei NSA działający jako sąd drugiej instancji, zasadniczo nie rozpoznaje sprawy sądowoadministracyjnej, lecz sprawuje kontrolę zgodności z prawem orzeczeń sądu pierwszej instancji" (T. Woś (red.) (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Lex/el 2016, komentarz do art. 173). Tym samym, jak wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje jedynie kontrolę nad działalnością organu. Z przyjętego modelu kontroli sądowoadministracyjnej wynika zatem, że sąd nie stosuje przepisów prawa administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organ. Chcąc zatem prawidłowo sformułować zarzuty skargi kasacyjnej należy przede wszystkim odnieść się w ich obrębie do zaskarżonego wyroku, wskazując chociażby jakich błędów sąd nie dostrzegł w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, wykładni prawa materialnego bądź jego niewłaściwego zastosowania dokonanego przez organy. Powyższe dosyć liczne wyjaśnienia okazały się niezbędne z uwagi na daleko idące błędy konstrukcyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej ograniczające możliwość jej merytorycznej oceny przez NSA.

Rozpoznając skargę kasacyjną NSA miał jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09 - CBOSA), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, ale tylko w takim zakresie w jakim da się wyinterpretować, że stawiany zarzut ma swoje uzasadnienie.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest chybiony. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym dającym sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowym" - mówiącym o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym (por. np. wyroki NSA z: 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15, 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12, 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepis ten, w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. - przez jego zastosowanie, jest możliwa zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Kolejne zarzuty dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego tj. "poprzez błędną wykładnię § 8 ust. 2 rozporządzenia przez jego niezastosowanie (tire 3 petitum skargi), oraz art. 235¹ k.p. w zw. z punkt 21 wykazu chorób zawodowych załącznik do rozporządzenia uznając, że występujący u skarżącego niedosłuch nie stanowi podstawy przyjęcia występowania u niego choroby zawodowej.

Mimo, że skarżący kasacyjne stawia zarzut błędnej wykładni § 8 ust. 2 rozporządzenia, to w żaden sposób nie uzasadnia go ani w motach skargi kasacyjnej czy jej petitum.

Ponadto wskazać należy, że w/w zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały przedstawione w sposób chaotyczny, nieprzejrzysty i nieczytelny, a jasność wywodów skargi kasacyjnej odbiega od tej, której można wymagać od profesjonalnego pełnomocnika przygotowującego tego rodzaju pismo procesowe.

Zasadniczo cała argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że do naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia doszło poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu braku pełnej dokumentacji sprawy, a tym samym błędne uznanie i wydanie orzeczenia lekarskiego skutkującego stwierdzeniem braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. Natomiast naruszenie art. 235¹ k.p. polegało na uznaniu, że występujący u skarżącego niedosłuch nie stanowi podstawy przyjęcia występowania u niego choroby zawodowej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Kodeks pracy w art. 235¹ stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Do stwierdzenia choroby zawodowej, w myśl art. 235¹ k.p., muszą być zatem spełnione dwie przesłanki: choroba jest wymieniona w obowiązującym wykazie chorób zawodowych oraz lekarze orzecznicy po zapoznaniu się z oceną narażenia zawodowego potwierdzą, że ma ona związek z wykonywaną pracą.

Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z późn. zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. W myśl ustępu 2 tego paragrafu, jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy (pkt 1), kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych) - w zakresie wszystkich chorób zawodowych (pkt 2); poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych (pkt 3); podmioty lecznicze, w których nastąpiła hospitalizacja – w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby (pkt 4). Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Właściwość jednostki, o której mowa w ust. 2, ustala się zgodnie z kryteriami określonymi w § 3 ust. 1, a w przypadku gdy pracownik zamieszkuje w innym województwie niż była wykonywana praca w narażeniu zawodowym, właściwość jednostki orzeczniczej I stopnia ustala się według aktualnego miejsca zamieszkania pracownika (§ 5 ust. 4 rozporządzenia).

W sprawie skarżącego organy obu instancji rozstrzygały sprawę w oparciu o orzeczenia jednostek orzeczniczych właściwych według § 5 ww. rozporządzenia, przy czym jednostką orzeczniczą I stopnia był Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w Krakowie, zaś jednostką orzeczniczą II stopnia był Instytut Medycyny Pracy w Ł. Ich orzeczenia zostały oparte o analizę narażenia zawodowego, dokumentację medyczną i przeprowadzone specjalistyczne badania lekarskie. Żadna z tych jednostek orzeczniczych nie stwierdziła u skarżącego choroby zawodowej tj. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Bowiem tylko stwierdzenie przez jednostkę orzeczniczą takiej postaci choroby narządu słuchu, jaka została wymieniona w poz. 21 załącznika do rozporządzenia, kwalifikuje do orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej u skarżącego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2047/18 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym i odnosi się do zachorowania pozostającego w związku przyczynowo-skutkowym z pracą. Postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Zarówno organy inspekcji sanitarnej, jak i sądy administracyjne, nie mogą dokonywać samodzielnie ustaleń w zakresie istnienia choroby zawodowej – nie posiadają bowiem wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest zatem uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani też dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Orzeczenie lekarskie jest zatem wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 246/12).

Wiarygodność dowodowa orzeczeń jednostek orzeczniczych I i II stopnia nie została w tej sprawie podważona. W efekcie oparcie swoich decyzji przez organy obu instancji na tych orzeczeniach było prawidłowe, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

Sąd zauważa, że nie każde schorzenie związane z długotrwałą pracą w warunkach narażenia na uszkodzenie narządu słuchu uzasadnia stwierdzenia istnienia choroby zawodowej. Skoro w niniejszej sprawie lekarze obu jednostek orzeczniczych wydali orzeczenia stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a orzeczenia te zawierają elementy merytorycznie odwołujące się do przeprowadzonych badań i analizowanej dokumentacji medycznej, to nie było podstaw do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z rozpoznaniem zawartym w orzeczeniu, spełniającym wymogi proceduralne i wyjaśniającym dokonane rozpoznanie.

Podkreślić należy, że nie jest w sprawie kwestionowane to, że skarżący świadczył pracę w narażeniu zawodowym. Stwierdzono u niego ubytek słuchu zarówno w uchu lewym jak i uchu prawym. Nawet stwierdzona w wykonanych badaniach po upływie 3 lat od ustania pracy w narażeniu na hałas średnia głębokość uszkodzenia słuchu dla ucha prawego i dla ucha lewego nie spełniła wymaganego do rozpoznania choroby zawodowej kryterium diagnostyczno-orzeczniczego określonego na co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, ponieważ stwierdzono obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu o charakterze czuciowo-nerwowym z przewagą w uchu lewym 26.7 dB i o średnim ubytku słuchu w uchu prawym 20 dB. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem w sprawie chorób zawodowych już w okresie 2 lat od zakończenia pracy w hałasie powinny wystąpić zmiany chorobowe opisane w wykazie chorób zawodowych.

W petitum skargi jej autor podnosi, że organy orzekały na podstawie niepełnego materiału dowodowego, jednak nie wskazuje na jakiekolwiek braki w dokumentacji sprawy, które byłyby istotne z punktu widzenia powołanych przepisów prawa materialnego.

Z przedstawionych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego Sąd uznał za nieusprawiedliwione.

Jako przedostatni, autor skargi kasacyjnej, podniósł zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania dowodowego - art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegający na bezrefleksyjnym przyjęciu stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, powielającego decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] marca 2020 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, jednak zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy mieć na względzie specyfikę postępowania w sprawie stwierdzania chorób zawodowych. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 235¹ k.p. Z punktu widzenia skutku w postaci rozpoznania (lub nie) choroby zawodowej istotne jest zatem, aby dane schorzenie było ujęte w wykazie chorób zawodowych oraz było spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonywania, co można stwierdzić w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem. Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Podkreślenia wymaga przy tym, że przepisy powyższego rozporządzenia mają charakter szczególny w stosunku do przepisów k.p.a. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia lekarz, o którym mowa powyżej, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

W przedmiotowej sprawie takie orzeczenie wydał Instytut Medycyny Pracy w ., który stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego (orzeczenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.). Z uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika konkluzja, że nie można uznać, aby rozpoznana u pracownika choroba - obustronne uszkodzenie słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego – spełniała kryteria do rozpoznania choroby zawodowej.

Mając powyższe okoliczności na względzie, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej właściwy organ wydaje na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z powyższej regulacji wynika związanie organów inspekcji sanitarnej orzeczeniem lekarskim w zakresie poczynionych w nim ustaleń dotyczących stwierdzonego u skarżącej schorzenia i jego przyczyn. Organ nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub odmiennego zdiagnozowania schorzenia. Podkreślenia wymaga przy tym, że związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono ocenie, jak każdy dowód w postępowaniu. Jeżeli zatem taki dowód w postaci opinii właściwej jednostki orzeczniczej (uznawany za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.) nie został należycie uzasadniony i zawiera sprzeczne ze sobą informacje, bądź gdy organ dostrzeże, że opinia ta została wydana w stanie faktycznym, który nie został należycie wyjaśniony, to wówczas powinien zwrócić się do tej jednostki (w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia) o uzupełnienie wydanej opinii, wskazując, jakie jej elementy budzą wątpliwości, bądź jakie jeszcze elementy stanu faktycznego powinny zostać przez tę jednostkę uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nie budziło takich wątpliwości, a ponadto pozostawało zgodne co do braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego zawodowej etiologii przedmiotowego schorzenia z wnioskami wypływającymi z poprzednio wydanego w stosunku do skarżącego orzeczenia jednostki pierwszego (orzeczenie Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.).

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności sprawy nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutecznie zarzucić organom braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz - znajduje bowiem oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Ostatni zarzut dotyczący rażącego naruszenia słusznego interesu strony poprzez niestwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej nie wskazuje żadnego przepisu prawa, a zatem mając na uwadze przytoczone na wstępie zasady, nie poddaje się on jakiejkolwiek kontroli.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.