Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1027/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. O. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania B. O., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].12.2014 r., znak: [...] - utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. B. O. wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli legalności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi prowadzonych robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie Gminy [...] w zakresie przebudowy peronów przystankowych, zatok autobusowych oraz zabudowy krawężników drogowych na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...], dz. Nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - [...], w jednostce ewidencyjnej [...], dz. Nr [...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] – miasto.

W dniu 24 maja 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał czynności kontrolnych w terenie, dotyczących robót budowlanych związanych z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] - [...] na odcinku od km 0+500 ode. 170 do km 0+375 ode. 190.

[...] Wojewódzki Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek B. O. postępowanie administracyjne w przedmiocie kontroli legalności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi prowadzonych robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie Gminy [...].

Następnie organ wojewódzki decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], umorzył w całości przedmiotowe postępowanie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem, a ich zakres nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie na wysokości działek nr ew. [...] i [...], poza pasem drogowym zostało wykonane utwardzenie terenu pod wiatę przystankową, które nie zostało objęte zgłoszeniem. W tym zakresie, organem właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - [...], do którego organ wojewódzki przesłał stosowną informację w tej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania B. O., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r.

Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 896/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w toku postępowania nie przeprowadzono wnioskowanych przez skarżącą dowodów. W tym stanie, zarzut braku przeprowadzenia wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej okazał się zasadny. Jednocześnie Sąd wskazał, iż ustalenie stanu faktycznego nastąpiło z naruszeniem przepisów proceduralnych bowiem oględziny w dniu [...] maja 2012r. przeprowadzono z naruszeniem art. 79 kpa. Ponadto Sąd zobligował organy do poszanowania procedury administracyjnej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz powiązania przedmiotowego zakresu sprawy, z interesem skarżącej.

Ponownie przeprowadzając postępowanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] doprecyzował przedmiot niniejszego postępowania informując strony, że obejmuje ono roboty budowlane wykonane w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] w [...] stanowiącej własność B.O.

Pismami z dnia 3 stycznia 2014 r., znak: [...] i z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] organ pierwszej instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o udostępnienie dokumentacji niezbędnej w prowadzonym postępowaniu, tj. protokołu z czynności wyznaczenia punktów granicznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz mapy wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działkami [...],[...],[...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. Jednocześnie pismem z dnia 3 stycznia 2014 r. organ wojewódzki zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o przedłożenie dokumentacji potwierdzającej przebieg wykonanych na działce nr [...] (na odcinku sąsiadującym z działką nr [...]) oraz na działce nr [...] robót budowlanych, polegających na budowie peronu przystankowego oraz wszelkich instalacji wykonanych przy okazji przebudowy drogi nr [...], jak również dokumentacji będącej podstawą wykonania tych robót. Przy piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] przekazał organowi wojewódzkiemu żądaną dokumentację. Natomiast przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęły pozostałe dokumenty.

W dniu 1 kwietnia 2014 r. pracownicy organu wojewódzkiego przeprowadzili oględziny przedmiotowych robót budowlanych, związanych z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] na wysokości działki [...], w miejscowości [...], należącej do B. O..

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, orzekł o braku podstaw do nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] - [...], na odcinku DW 794: od km ok. 0+673 ode. 180 do km ok. 0+807 w odc. 180, wykonanych na podstawie zgłoszenia zarejestrowanego w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] pod znakiem: [...] do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpoznania odwołania B. O., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2015 r.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 3 pkt 7a) ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przebudowa dróg wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., sprostowanego pismem z dnia [...] listopada 2011 r. W toku postępowania ustalono jednak, że przebudowa została zrealizowana niezgodnie z ww. zgłoszeniem, bowiem roboty budowlane zostały wykonane na części działki nr [...] w [...], należącej do B. O.. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone przez organ wojewódzki podczas oględzin przedmiotowej inwestycji w dniu 1 kwietnia 2014 r. Ponadto, w protokole z czynności wyznaczenia punktów granicznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazano, iż zachodnia granica dz. [...] przebiega od p. [...] (na krawężniku jezdni) do p. granicznego [...] (na przepuście betonowym) po chodniku najpierw utwardzonym, a potem z kostki betonowej. Od p. [...] do p. [...] granica biegnie dnem rowu, a następnie przechodzi na zewnętrzną skarpę i kończy się w punkcie [...], na górze skarpy rowu odwadniającego drogę stanowiącą dz. [...]. Południowa granica dz. [...] przebiega od p. gran [...] (na krawężniku) do p. [...] położonym na poboczu ziemnym drogi gminnej stanowiącej dz. [...].

Wyjaśnił, że skoro inwestor wykonał przebudowę drogi to właściwym trybem legalizacji odstępstw od takiej inwestycji jest tryb określony w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, dotyczący przypadków innych niż określone w art. 48, m.in. robót budowlanych wykonanych z odstępstwami od zgłoszenia. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wykonana przebudowa drogi na odcinku sąsiadującym z działką nr [...] w [...], została zrealizowana pod kierownictwem osób posiadających stosowne uprawnienia i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Peron przystankowy wykonany na odcinku 180 km 0+780 został odebrany przez inspektora nadzoru bez zastrzeżeń. Ponadto, podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu powiatowego w dniu 24 maja 2012 r. i w dniu 1 kwietnia 2014 r. nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z wykonaną inwestycją. Dodatkowo zauważył, że celem art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSIC 2140/10, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1815/09, wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 128/13).

W przypadku naruszenia przez inwestora prawa własności w wyniku wykonanych robót budowlanych, pokrzywdzony może dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 818/14, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01).

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi, a jako takie wymagały wyłącznie zgłoszenia pomimo, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że roboty były prowadzone poza pasem drogowym na działce nr [...], a zatem winny być zakwalifikowane jako rozbudowa drogi wymagająca uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę; art. 48 - 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji błędne zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 15 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów odwołania, a ograniczenie się jedynie do kwestii zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-administracyjnymi, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i obowiązku dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie rozpoznanie istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ dokonał błędnej subsumpcji stanu faktycznego, bowiem powinien był zakwalifikować wykonane roboty jako roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożyć w z związku z tym postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec takiego stanowiska, w ocenie skarżącej organ zastosował błędne przepisy o postępowaniu legalizacyjnym.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego uprawnień do nakazania wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa cywilnego. W tym zakresie powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych: uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt. II OPS 2/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1313/13. Dalej podniosła, że organy państwowe mają za zadanie stanie na straży przestrzegania prawa i podejmowania odpowiednich reakcji w sytuacji jego naruszenia. Nie można natomiast uznać za zgodne z prawem robót budowlanych wykonanych na nieruchomości, którą inwestor włada bezprawnie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r, jako podstawę materialnoprawną przyjęła art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przewidziane w nim obowiązki organ nakłada w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego roboty budowlane związane z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] - [...], na odcinku [...]: od km ok. 0+673 ode. 180 do km ok. 0+807 w odc. 180, wykonane zostały na podstawie zgłoszenia z dnia [...] października 2011r. zarejestrowanego w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...].

W dniu 1 kwietnia 2014r. po prawidłowym zawiadomieniu stron postępowania , organ przeprowadził oględziny robót budowlanych związanych z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] na wysokości działki nr ew. [...] obręb [...] stanowiącej własność skarżącej. W oparciu o protokół oględzin, dokumentację zdjęciową, dokumentację geodezyjną sporządzoną w październiku 2000r, obrazującą stan pasa drogowego na przedmiotowym odcinku, organ ustalił, iż , roboty polegające na wykonaniu utwardzonych peronów przystankowych z kostki betonowej gr. 6 cm- objęte zgłoszeniem- objęły także część działki nr [...] niezgodnie z warunkami zgłoszenia.

Ta niekwestionowana okoliczność została potwierdzona protokołem z czynności wyznaczania punktów granicznych z dnia 27 kwietnia 2012r. oraz z mapy wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działkami nr [...],[...],[...] i [...] obręb [...] jedn. ew. [...].

Inwestor wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem w trybie art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r.-przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U Nr 133, poz.872ze zm.) . Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność B. O..

Wbrew zarzutom skargi, ustalony stan faktyczny organy prawidłowo zakwalifikowały jako odstępstwo od robót budowlanych objętych zgłoszeniem co uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Przepis ust. 1 artykułu 51 Prawa budowlanego przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie.

W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami.

Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że przewidziane w nim obowiązki nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, to ustawodawca nie wyklucza nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. To z kolei wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i tego, że jest on jedną z części alternatywy rozłącznej, w której drugą częścią jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. (Rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części można też nałożyć jako wynik niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wówczas jednakże taka rozbiórka nie jest wynikiem pierwotnego braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz rezygnacji przez inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego z dążenia do tego stanu - art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego).

Kolejną istotną w rozpoznawanej sprawie kwestią jest wyjaśnienie, co należy rozumieć przez stan zgodny z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć.

W tym miejscu należy wskazać na naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak rozpatrywania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym.

Interpretując normę art. 51 ust 1 Prawa budowlanego w sposób zaprezentowany przez organy obu instancji należałoby uznać całkowitą iluzoryczność postępowania naprawczego w sytuacji gdy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe ze względu na stosunki własnościowe, a jednocześnie prowadziłoby do akceptacji sytuacji realizacji inwestycji na cudzym gruncie bez zgody właściciela.

Podkreślić należy, że z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych ( vide wyrok NSA z 3 lipca 2012r., II OSK 755/11).

Z tych względów stwierdzenie przez organ odwoławczy ,iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązków doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, która to decyzja kończy postępowanie naprawcze, narusza art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem inwestycja nie została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, zaakceptowała natomiast realizację robót na gruncie do którego inwestor nie miał prawa zabudowy.

Należy podkreślić, iż decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 2 przywołanej ustawy w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy mając na uwadze powyższe uwagi rozważą, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji częściowo wykonanie na cudzym gruncie poprzez nałożenie obowiązków o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czy tez koniecznym będzie skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wydanie stosownego do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę

Mając powyższe na uwadze, , Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.