Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 491/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 , art. 136 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1068/14 w sprawie ze skarg Gminy Miasta Tarnowa oraz [...] Sp. z o. o w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1068/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargi Gminy Miasta Tarnowa oraz [...] sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z [...] października 2013 r., Starosta Tarnowski orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Tarnowie, oznaczonej, jako działki nr nr: 65/15, 65/5, 65/6 i 65/7, obręb 151 (w części powstałej z działki nr 22/3, obręb 151), objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Tarnowie, stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa w użytkowaniu wieczystym "[...]" sp. z o.o.

W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 15 lutego 1985 r., na cele budowy domków jednorodzinnych na os. Jasna, zgodnie z postanowieniami planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z 21 sierpnia 1983 r. Umową z 29 listopada 1999 r., m.in. działki: nr 65/2 (z której w wyniku kolejnych podziałów powstała działka nr 65/15), nr 65/5, nr 65/6 i nr 65/7, obr. 151 zostały oddane w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie celem realizacji osiedla handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą, w tym: domów jednorodzinnych do dwóch kondygnacji, pawilonu handlowo usługowego wraz z infrastrukturą (pawilon handlowo-usługowy zajmował będzie około 15% powierzchni nieruchomości) dróg, parkingów i zieleni parkowej. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr 96367, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Tarnowie, w dniu 7 lutego 2000 r.

Następnie Przedsiębiorstwo "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie przeniosła prawo użytkowania wieczystego m.in. ww. działek umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z 22 grudnia 2000 r. na rzecz [...] Sp. z o.o. w Krakowie. Z kolei "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie, na podstawie umowy spółki sporządzonej w formie aktu notarialnego z 12 października 2005 r. wniosła prawo użytkowania wieczystego tych działek tytułem aportu do "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie. W związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z 12 marca 2008 r. Rep. A 2811/2008 zmieniono umowę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z 29 listopada 1999 r. Rep A 2705/1999 w ten sposób, że nieruchomość przeznaczono na cele zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XII/191/2003 z dnia 12 czerwca 2003 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XLVI/861/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r., przy czym podstawowym celem było zrealizowanie na nieruchomości inwestycji obejmującej budowę wielkopowierzchniowego centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz prowadzenie centrum działalności handlowo-usługowej. Zgodnie z treścią umowy zakończenie budowy miało nastąpić w terminie do 3 lat od daty jej rozpoczęcia, nie później jednak niż do 31 grudnia 2011 r. W trakcie przeprowadzonej 28 lipca 2009 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości stwierdzono, że stanowiła plac budowy. Operatem nr ewid. 326-226/10, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 18 sierpnia 2010 r., dokonano inwentaryzacji powykonawczej położenia obiektu "Gemini Park" wraz z uzbrojeniem na działce nr 65/14, obr. 151 i innych. W konsekwencji organ I instancji stwierdził,że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, o czym świadczy treść umowy z 12 marca 2008 r., w której stwierdzono : "rozpoczęcie inwestycji nastąpi w terminie 1 roku od daty uzyskania ostatniego z pozwoleń budowlanych niezbędnych dla realizacji inwestycji. Zakończenie budowy miało nastąpić w terminie do 3 lat od daty jej rozpoczęcia, nie później jednak niż do 31 grudnia 2011 roku." Jednocześnie organ ten wskazał, że przeszkodą do orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest jej aktualny stan prawny, bowiem oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej powoduje, iż nie znajduje się ona obecnie we władaniu podmiotu zobowiązanego z mocy prawa do jej zwrotu (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), zaś w myśl zasady nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet, powyższa okoliczność stanowi niezapisaną wprost, negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji złożyła B. C., podnosząc, iż organ I instancji ponownie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt oddania jej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, jednakże po raz kolejny nie wyjaśniając, "czy istnieje możliwość odzyskania nieruchomości oraz czy wszystkie możliwości w tym zakresie zostały wykorzystane". w tym możliwości stwierdzenia nieważności tej umowy lub jej rozwiązania przez sąd.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podzielił konkluzję organu I instancji, że odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia powoduje konieczność uznania za zbędną na cel wywłaszczenia. Realizacja inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia nieruchomości nie została w ogóle ani rozpoczęta, ani też ukończona.

Organ II instancji podkreślił, jednak, że nie można podzielić stanowiska organu I instancji w zakresie tego, że istniejący stan prawny przedmiotowej nieruchomości, która jest obecnie własnością Gminy Miasta Tarnowa w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji odmawiającej zwrotu tej nieruchomości. Dla oceny skutków rozporządzenia przedmiotową nieruchomością na rzecz osoby trzeciej po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami kluczowe znaczenie ma ocena prawna wyrażona w wydanym w niniejszej sprawie, prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 952/11. W tym wyroku Sąd wskazał, że organ orzekający stwierdzając, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnych, w wyniku których jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina Miasta Tarnowa, utraciła władanie nad nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a.).

Decyzję Wojewody Małopolskiego zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie : Gmina Miasta Tarnowa oraz [...] Sp. z o.o. w Krakowie.

Gmina Tarnów zarzuciła decyzji Wojewody Małopolskiego naruszenie:

I/ przepisów prawa materialnego tj. art. 136 § 3 w związku z art. 138 u.g.n.,

II. przepisów art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie.

Zdaniem skarżącej, mylnym jest pogląd, iż organ I instancji stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien zawiesić postępowanie w sprawie, albowiem nie istnieje żaden spór pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym, co do zgodności z prawem czynności cywilnoprawnych w wyniku, której Gmina Miasta Tarnowa oddała grunt w użytkowanie wieczyste.

Spółka [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art.12, art. 77, art. 80, art.107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., sprzeczność ustaleń z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie, a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia w terminach określonych art. 137 u.g.n. Wywodzono, że na terenie przedmiotowej działki wykonano elementy infrastruktury osiedla domków jednorodzinnych. Prace związane z realizacją infrastruktury zostały rozpoczęte przed rokiem 1991, a zakończone przed rokiem 1994.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., w sprawie II SA/Kr 952/11, który z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), dalej zwaną: "p.p.s.a.", wiąże sąd oraz organ, oddalono skargę na poprzednio wydaną przez Wojewodę decyzję kasacyjną, a z wyroku tego wynika że - podczas rozpoznawania sprawy należy najpierw ustalić przesłankę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia a dopiero po ustaleniu, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia należy - rozważyć możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego jako przeszkody zwrotu nieruchomości. Przy czym należy wtedy podjąć wszelkie środki prawne zmierzające do odzyskania władztwa przez podmiot publicznoprawny.

Sąd I instancji stwierdził, że tym wiążącym wskazaniom organ I instancji do chwili obecnej nie sprostał oraz wskazał, że gdyby na drodze sądowej doszło do unieważnienia umowy na mocy, której inny podmiot stał się użytkownikiem wieczystym działki, o której mowa we wniosku możliwe byłoby orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwie wnioskodawczynię w odpowiednio zakreślonym terminie do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego i w zależności od jej aktywności procesowej albo postępowanie administracyjne będzie zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii ważności umowy (zagadnienie wstępne) albo kontynuowane po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu i wtedy po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) wydana zostanie decyzja w sprawie z pominięciem tej przeszkody.

Sąd I instancji stwierdził, że z powyższych względów skarga Gminy Miasta Tarnowa nie mogła zostać uwzględniona.

Odnosząc się natomiast do skargi [...] spółki z o.o. w Krakowie, wskazał, że prawidłowy jest wniosek organów obu instancji że odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia polegającego na wybudowaniu osiedla domków jednorodzinnych (osiedle Jasna ) wraz z infrastrukturą oraz zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jej zabudowa zgodnie z nowymi ustaleniami o innym charakterze (budowa wielkopowierzchniowego centrum handlowo usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz prowadzenie centrum działalności handlowo - usługowej) powoduje konieczność uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Realizacja pierwotnej inwestycji nie została ukończona, ani nawet rozpoczęta w takim zakresie, który mógłby prowadzić do realizacji samego celu wywłaszczenia.

Z powyższych względów, Sąd I instancji, na podst. art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skarżąca, [...] sp. z o.o. w Krakowie, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia od organu II instancji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podst. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I/ prawa materialnego, a to art. 136 ust. 1 oraz ust. 2 u.g.n., przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że naruszenie art. 136 ust. 1 oraz ust.2 u.g.n powoduje nieważność "umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego" nieruchomości, co, do której uprawnionemu przysługuje roszczenie o zwrot - przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy;

II/ przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. przez :

a) przyjęcie w zaskarżanym wyroku, że Sąd I instancji jest związany wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dn. 21 września, 2011 r. (sygn. II SA/Kr 952/11):

"(•••)

roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje wnioskodawczym i może być rozpatrywane, bowiem samo oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powoduje automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (a contrario z art. 229 ugn),

podczas rozpoznawania sprawy należy najpierw ustalić przesłankę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia a dopiero po ustaleniu, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia należy ewentualnie przejść do drugiego etapu postępowania i rozważyć możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego jako przeszkody zwrotu nieruchomości. Przy czym należy wtedy podjąć wszelkie środki prawne zmierzające do odzyskania władztwa przez podmiot publicznoprawny."

- chociaż takich wskazań nie zawarto w wyroku tego Sądu z dn. 21 września 2011 r.;

b) przyjęcie w zaskarżanym wyroku, że organ administracji publicznej I instancji jest związany wskazaniami zawartymi w wyroku sąd administracyjnego,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku

wyjaśnienia podstawy prawnej w odniesieniu do przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz "art. 100 § 1 k.p.a., w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.",

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez:

a) uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne winno być zawieszone, a wnioskodawczym winna być wezwana przez organ administracji publicznej "(...) do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego (...)",

b) uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne winno być zawieszone, a wnioskodawczym winna być wezwana przez organ administracji publicznej "(...) do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego (...)" pomimo tego, że rozpatrzenie sprawy nie jest uzależnione od w/w "stwierdzenia nieważności",

c) uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne winno być zawieszone, a wnioskodawczym winna być wezwana przez organ administracji publicznej "(...) do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego (...)", Przy przyjęciu przez Sąd I instancji, że Gmina Miasta Tarnowa nie jest właścicielem nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste oraz, że może dojść do "(...) przywrócenia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości Gminie Miasta Tarnowa (...)";

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na wskazaniu przez Sąd I instancji konieczności wezwania - przez organ administracji publicznej - wnioskodawczym "(...) w odpowiednio zakreślonym terminie do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego (...)", przy jednoczesnym przyjęciu przez ten Sąd, że istnieje możliwość "(...) przywrócenia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości Gminie Miasta Tarnowa, (...)",

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. cl p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

polegające na wskazaniu przez Sąd I instancji konieczności wezwania - przez organ administracji publicznej - wnioskodawczym "(...) w odpowiednio zakreślonym terminie do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego (...)", przy jednoczesnym przyjęciu przez ten Sąd, że istnieje możliwość "(...) przywrócenia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości Gminie Miasta Tarnowa, (...)",

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne winno być zawieszone, a wnioskodawczym winna być wezwana przez organ administracji publicznej "(...) do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego (...)".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do powstania prawa użytkowania wieczystego wymagany jest konstytutywny wpis w księdze wieczystej, który jest orzeczeniem wydanym po zbadaniu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i po zbadaniu treści księgi wieczystej. Badanie ważności aktu notarialnego byłoby więc kwestionowaniem prawomocnych orzeczeń sądów wieczystoksięgowych.

Zarzucono, że nie wiadomo, jaka jest intencja Sądu I instancji, bowiem sąd powszechny nie może stwierdzić nieważności umowy ani też nie wiadomo, na czym konkretnie miałoby polegać "podważanie" czy też "zakwestionowanie" umowy.

Jak wywodzono, Sąd I instancji oczekuje dokonania niemożliwej prawnie czynności procesowej, to jest wytoczenia powództwa o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego.

Podnoszono, że gdyby nie przyjęto w zaskarżanym wyroku konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego, to mógł zapaść wyrok o odmiennym rozstrzygnięciu niż to, które wyrażono w zaskarżanym wyroku, a tymczasem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Dlatego zasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wywodzono, że cała przedmiotowa argumentacja Sądu I instancji opiera się na całkowicie błędnym założeniu, że istnieje możliwość przywrócenia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości Gminie Miasta Tarnowa, gdy tymczasem gmina ta jest właścicielem gruntu, który został oddany w użytkowanie wieczyste.

Zarzucano, że przyjęcie stanowiska o konieczności zawieszenia postępowania prowadzi do nieuzasadnionego przewlekania prowadzonego postępowania administracyjnego, dlatego zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. cl p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a., co ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie przyjęto w zaskarżanym wyroku konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z podanego powyżej powodu, to mógł zapaść wyrok o odmiennym rozstrzygnięciu niż to, które wyrażono w zaskarżanym wyroku.

Zakwestionowano konieczność stwierdzonego przez Sąd I instancji uzupełnienia postępowania administracyjnego, poprzez zakwestionowania ważności umowy, przed sądem powszechnym, wywodząc, że w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku po prostu brak jest wskazania "luki" w materiale dowodowym, która wymaga "wskazanego uzupełnienia".

Zwrócono uwagę, że wnioskodawczyni od 2008 r., kiedy zgłosiła wniosek o zwrot nieruchomości miała sposobność zakwestionowania ważności umowy, przed sądem powszechnym, czego nie uczyniła.

Zarzucano, że Sąd I instancji wskazując na możliwość "podważenia ważności umowy", nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać owo podważenie.

Argumentowano, że naruszenie obowiązków określonych w art. 136 ust. 1. i ust. 2 u.g.n., nie powoduje nieważności umowy cywilnoprawnej, na podstawie której nieruchomość - w stosunku do której przysługuje roszczenie o zwrot - została zbyta lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej.

Zwrócono uwagę na fakt, że powszechnie, zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, przyjmuje się, że naruszenie prawa pierwokupu nie powoduje nieważności umowy sprzedaży zawartej z pominięciem prawa pierwokupu. I to jest zrozumiałe, że uprawniony z prawa pierwokupu nie może być mocniej chroniony niż nowy właściciel rzeczy nabytej bezwarunkowo.

Wywodzono, że nie ma takiego przepisu, który określałby sposób ochrony osoby posiadającej roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy własność takiej nieruchomości została przeniesiona na osobę trzecią czy też, gdy na jej rzecz ustanowiono użytkowanie wieczyste. Z pewnością takim przepisem nie jest art. 136 ust.1, ani ust. 2 u.g.n.

Argumentowano, że brak przepisu szczególnego, który uznawałby umowę sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub umowę o oddanie jej w użytkowanie wieczyste, zawartą z pominięciem roszczenia o jej zwrot, za nieważną, sprawia, że sankcja nieważności nie jest - w świetle mechanizmów ochrony przewidzianej w prawie prywatnym - możliwa do przyjęcia. Przytoczono uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1987 r., w sprawie o sygn. III CZP 19/87, w której stwierdzono, że umowa, na mocy której Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego nie jest - sama przez się - nieważna.

Podniesiono, że stanowisko zaprezentowane w powołanej wyżej uchwale SN potwierdził również w późniejszych orzeczeniach

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jaki procesowego. Zarzuty te jednak nie mogły doprowadzić do wyeliminowania skarżonego kasacyjnie wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało przede wszystkim stwierdzić brak zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, nie wyjaśnił z jakich przyczyn kwestionuje prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji tego przepisu, ograniczając się jedynie do przytoczenia obszernego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, mającego świadczyć, o jego niezgodności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 952/11. Pomimo jednak braku użycia w obu wyrokach tych samych sformułowań, należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., w zakresie uznania konieczności dokonania kontroli, czy organy prawidłowo rozważyły możliwości usunięcia przeszkody do zwrotu nieruchomości w postaci istnienia na niej ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania wieczystego, obciążającego nieruchomość, zasadnie uznając słuszność konkluzji organu odwoławczego o niedokonaniu przez organ I instancji rozważenia tej kwestii.

Trzeba jednak stwierdzić, że Sąd I instancji nie w pełni prawidłowo wykonał wytyczne ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., albowiem wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku, co do dalszego postępowania - w przedmiocie konieczności wezwania wnioskodawczyni w odpowiednio zakreślonym terminie do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego - nie znajdują oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa i stanowią niewątpliwie częściowo wadliwe wykonanie ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r. Prawidłowe wykonanie ww. wyroku winno polegać na dokonaniu analizy, czy istnieją warunki do usunięcia przeszkody do zwrotu nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego obciążającego nieruchomość, jak ujęto to w wyroku z dnia 21 września 2011 r. Oczywistym jest, że w skład tychże ustaleń wchodzić będzie zbadanie okoliczności, czy strona dysponuje wyrokiem sądowym, stwierdzającym nieważność umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub też, czy zwróciła się do sądu powszechnego o roszczenie w tym przedmiocie. Zbadanie tej okoliczności nie oznacza jednak istnienia uprawnienia organu do zobowiązywania strony procesu administracyjnego do zainicjowania postępowania nieważnościowego. W przypadku natomiast ustalenia przez organ, że brak jest przesłanek do podważenia ważności tejże umowy, zaistnieje konieczność uwzględnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 3/14, w której, uznano, że podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., a ponadto, stwierdzono w jej uzasadnieniu, iż zbyt daleko idącym jest pogląd, że organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich". W uzasadnieniu tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też pogląd, że w sytuacji, gdy postępowanie nieważnościowe się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pomimo jednak wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie, rozstrzygnięcie Sądu I instancji należało uznać za trafne.

Wobec więc przesądzenia braku zasadności podważania konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 153 p.p.s.a., związującego sąd I organy przytoczonym stanowiskiem WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2015 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 3/14, bezcelowe jest ustosunkowywanie się do pozostałych zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które odnosiły się do omówionego już zagadnienia zasadności: - wezwania przez organ administracji publicznej, wnioskodawczyni w odpowiednio zakreślonym terminie do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ewentualne stwierdzenie nieważności umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego, oraz - zasadności zawieszania w powyższym celu postępowania.

Dokonując natomiast oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu 136 ust. 1 oraz ust. 2 u.g.n., uznać należało również, że nie jest on zasadny.

Autor skargi kasacyjnej przypisał Sądowi I instancji zastosowanie powyższego przepisu, poprzez przyjęcie, iż jego naruszenie powoduje nieważność "umowy o oddaniu (bądź zbyciu) użytkowania wieczystego" nieruchomości, co, do której uprawnionemu przysługuje roszczenie o zwrot, co miało wpływ na wynik sprawy. Zabieg ten nie był jednak uprawniony. Sąd I instancji przepisu tego nie zastosował, lecz przytoczył jedynie pogląd orzecznictwa, w którym wskazuje się na możliwość podważenia ważności umowy przenoszącej własność bądź użytkowanie wieczyste nieruchomości lub oddającej nieruchomość w użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy organ zaniechał obowiązku, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Sąd I instancji zastrzegł jednak, że zagadnienie to nie leży w gestii organów administracji, lecz sądów powszechnych, co oznacza też, że sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygnięcia omawianej kwestii. Przytoczenie więc poglądu orzecznictwa przez Sąd I instancji w powyższym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że o oddaleniu skargi zadecydował brak podjęcia analizy przez organ I instancji zagadnienia wzruszalności umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a więc zagadnienia procesowe, bezpośrednio wiążące się z zastosowaniem w sprawie przepisu art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.