Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2381/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. P. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, planowanej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] na terenie [...] W.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 5 sierpnia 2008 r. K. P. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej ponieważ: nie przylega do drogi publicznej ul. [...], nie przylega do drogi wewnętrznej bez nazwy (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]). Ponadto droga wewnętrzna objęta wnioskiem ze względu na szerokość ok. 2,5 do 3 m nie posiada parametrów wymaganych przepisami prawa.

Rozpatrując odwołanie K. P. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji nie ustalił czy inwestor legitymuje się prawem do korzystania z działek nr [...], a więc czy działka nr [...] posiada legalny dostęp do drogi publicznej ul. [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor określił we wniosku dojazd do planowanej inwestycji - dostęp do drogi publicznej jako istniejący zgodnie z pismem z dnia 29 listopada 2007 r. Od ul. [...], na załączniku graficznym oznaczył działki nr ew.: [...] z obrębu [...]. Przy piśmie z dnia 25 maja 2009 r. dostarczył kopię aktu notarialnego, z zapisem ustanowienia na rzecz każdoczesnego właściciela działki gruntu [...] służebności przejazdu, przechodu przez działki nr [...]. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów działka nr [...] z obrębu [...] jest własnością osoby fizycznej, we władaniu Urzędu W. oraz działka nr [...] z obrębu [...] jest terenem niehipotekowanym, o stanie własności nieustalonym, we władaniu Urzędu W., działki te stanowią użytek - droga (dr). Ponadto po przeprowadzeniu analizy zagospodarowania terenów sąsiednich stwierdzono, że w obszarze objętym analizą działki sąsiednie wraz z terenem objętym wnioskiem stanowią teren rolny: niezabudowany i rolny zabudowany, z wyodrębnionymi terenami z zabudową zrealizowaną w ramach siedlisk rolniczych, budynkami mieszkalnymi, inwentarskimi, gospodarczymi, na gruntach rolnych, oznaczonych w ewidencji B-R. W obszarze analizowanym brak jest terenu z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, tj. brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowaną dwoma budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odnośnie odstępu działki nr [...] do drogi publicznej ul. [...] - droga na działkach nr [...] nie jest drogą publiczną, stanowi drogę wewnętrzną do ul. [...], o szerokości zmiennej ok. 2,5 - 3 m, o długości ok. 340 m, która nie posiada parametrów umożliwiających dostęp do drogi publicznej, wymaganych przepisami prawa dla dojazdu do działek budowlanych. Z uwagi na niewystarczającą szerokość przejazd faktycznie odbywa się również na fragmentach przyległych do niej nieruchomości prywatnych, nie będących drogą (co potwierdza zdjęcie lotnicze w dokumentacji fotograficznej Systemu informacji o terenie - w Ortomapie). Inwestor nie dostarczył zgody właściciela działki nr [...] z obrębu [...] na korzystanie z drogi wewnętrznej na jej terenie, czyli inwestor nie wylegitymował się prawem do korzystania z działki nr [...], tj. prawem legalnie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik K. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania powołano się na dokument wydany przez Urząd. W. z dnia [...] listopada 2007 r., z którego, zdaniem pełnomocnika skarżącej, wynika prawny dostęp inwestycji do drogi publicznej - tj. prawo przejazdu przez działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w piśmie z dnia 13 stycznia 2010 r. zwróciło się do pełnomocnika skarżącej o jednoznaczne wykazanie w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, że teren inwestycji (dz. nr ew. [...]) posiada dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik K. P. wniósł o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 kpa, z uwagi na konieczność dokonania czynności faktycznych i prawnych umożliwiających K. P. wykazanie dostępu do drogi publicznej - w tym wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości stanowiących działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości stanowiących działki nr [...], przez które miałby prowadzić dostęp z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. K. P. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło podjęcia postępowania w niniejszej sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że inwestorka nie wykazała, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, zatem nie ustała przyczyna, dla której postępowanie zostało zawieszone.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła K. P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i orzekło o podjęciu zawieszonego postępowania, uznając, że zwrócenie się o podjęcie zawieszonego postępowania nie wymaga żadnego uzasadnienia. Warunkiem podjęcia postępowania jest złożenie odpowiedniego wniosku o podjęcie przez stronę postępowania oraz złożenie tego wniosku przed upływem trzech lat od daty zawieszenia. Podjęcie zawieszonego postępowania oznacza, że do rozpoznania pozostało odwołanie K. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r.

Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wskazało, iż w sprawie niniejszej ma zastosowanie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Artykuł 61 ust. 1 powyższej ustawy wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 61 ust. 1 pkt4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 powyższej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, bowiem ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie jest możliwe z uwagi na brak dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej - ul. [...]. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora". To wniosek inwestora wyznacza zakres postępowania. We wniosku podano, że dostęp do drogi publicznej - zgodnie z pismem z dnia [...] listopada 2007 r. od ulicy [...]. Organ drugiej instancji podkreślił, że w piśmie tym oprócz pozytywnej opinii i wyrażenia zgody ma przejazd przez działki nr [...] (nie będących własnością organu opiniującego) podano, że droga nie posiada parametrów [...] z obr. [...] (ani jego następca prawny) nie będzie wnosił roszczeń do Urzędu W. o modernizację lub budowę dróg wewnętrznych. Powyższe pismo, na które powołuje się pełnomocnik skarżącej, nie ma żadnego znaczenia prawnego, dla ustalenia, że teren planowanej inwestycji posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej, bowiem nie konstytuuje ono żadnego uprawnienia do korzystania z cudzej własności (prawa przechodu i przejazdu), w sytuacji, gdy jedna z działek należy do osoby fizycznej, zaś w odniesieniu do drugiej działki brak jest informacji co do jej stanu prawnego.

Organ drugiej instancji podkreślił, że organ będąc związanym wnioskiem inwestora również w zakresie wskazania, do której drogi publicznej teren inwestycji będzie miał dostęp, nie może orzekać w sposób sprzeczny z danymi zawartymi we wniosku. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...].09.2007 r. - umowa przeniesienia własności nieruchomości oraz oświadczenie o ustanowieniu służebności gruntowej, z którego wynika, że na działkach nr [...] ustanowiona została służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu oraz przeprowadzenia wszelkich mediów przez powyższe działki, które to działki zapewniają dostęp do ul. [...]. Jednak wniosek inwestora nie przewidywał takiego dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że w świetle danych zawartych we wniosku, decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. jest zasadna i zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy wskazał, że zasadne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy jednorodzinnej, zaś planowana budowa budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej do zabudowy siedliskowej nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 447/09, LEX nr 576267 organ drugiej instancji wskazał, że zabudowa siedliskowa czy zagrodowa nie jest pojęciem tożsamym, w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik K. P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2009 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucił jej:

1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegające na utrzymaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, iż zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji,

2/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu nieudokumentowania przez skarżącą posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacyjne i przyjęcie przez organ, że jest to równoznaczne z brakiem dostępu do drogi publicznej,

3/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 2 pkt 14) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, iż dla wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędnym jest, aby droga spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne, w sytuacji kiedy ustawodawca nie nakłada wymogu, aby dostęp do drogi publicznej odbywał się przez drogę o określonych parametrach technicznych.

W ocenie skarżącej organ niesłusznie uznał, iż niezłożenie przez inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy umowy dotyczącej ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej stanowi podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Jako, że spełnione zostały pozostałe warunki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 15 grudnia 2011 r., II OSK 1880/10) pełnomocnik skarżącej wskazał, "że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając tak określony zakres kontroli aktów wydawanych przez organy administracji publicznej Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego zarzutu, również jeżeli został on zgłoszony w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa.

Nie mniej istotna w postępowaniu administracyjnym jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy.

Podstawą materialną wydania decyzji były powołane prawidłowo przez organ pierwszej instancji przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ uznał, że nie zostały spełniony warunek statuujący zasadę "dobrego sąsiedztwa" oraz warunek dostępu do drogi publicznej. Jako argument organ przywołał ustalenia zawarte w wynikach analizy przeprowadzonej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Mianowicie wyznaczony w oparciu o wskazane rozporządzenie obszar analizowany, którego prawidłowości, a w szczególności granic, organ drugiej instancji nie zakwestionował, zawiera takie działki, których charakter zabudowy nie pozwalał – zdaniem organów - na przyjęcie proponowanej przez wnioskodawczynię inwestycji.

Wnioskodawczyni nie zgodziła się z takim stanowiskiem i składając odwołanie podniosła, że ze zdjęcia satelitarnego (dołączonego do odwołania) wyraźnie widać, że planowana przez skarżącą inwestycja nawiązuje architektonicznie do zabudowań znajdujących się w okolicy.

Tymczasem tak istotny argument organ sprowadził do sformułowania, że zabudowa siedliskowa czy zagrodowa nie jest pojęciem tożsamym z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Sąd dokonał oceny tego ustalenia i uznał, że może on budzić uzasadnione wątpliwości i powinien zostać szczegółowo wyjaśniony i opisany. Proste stwierdzenie w jednym zdaniu nie może być uznane jako wyczerpujące wyjaśnienie sprawy i prawidłowe skonstruowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej. Otóż znajdująca się w aktach administracyjnych mapa opracowana systemem GEOMAP oraz mapa dołączona przez skarżącą do odwołania wskazuje, że kolejno na działkach nr [...] widoczna jest zabudowa. Dysponując takim materiałem dowodowym organ nie był władny dokonać jego oceny dosłownie jednym zdaniem, bez dokładnej interpretacji tychże map i omówienia tych rozważań w uzasadnieniu. Opisane mapy wymagają dokładnego wyjaśnienia. Wobec niezwykle istotnej okoliczności, która ma zostać tym środkiem dowodowym wyjaśniona, organ ma obowiązek dokładnie przeanalizować owe mapy i ustalić, czy aby widoczne na nich zabudowania istnieją i czy wpływają w konsekwencji na kontynuację funkcji zabudowy.

Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej dostępu do drogi publicznej wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie zaś do art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Ze złożonego przez skarżącą wniosku wynika, że dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] miałby prowadzić przez działki [...]. Z umowy przeniesienia własności nieruchomości oraz oświadczenia o ustanowieniu służebności gruntowej zawartej w formie aktu notarialnego (z dnia [...] września 2007 r., Rep. A Nr [...]) wynika, że właściciel działki [...] ustanawia na czas nieoznaczony na rzecz każdoczesnego właściciela działki gruntu oznaczonej numerem [...] nieodpłatną służebność gruntową polegająca na prawie przejazdu i przechodu oraz przeprowadzenie wszelkich mediów przez całe działki gruntu [...].

Nieprawidłowo wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że prawo przejazdu i przechodu przez w/w działki zapewniają dostęp do ulicy [...].

Organ jednocześnie zakwestionował możliwość przejazdu przez działki [...].

Zdaniem Sądu w przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Należało w niniejszej sprawie ponadto ustalić czy istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla właścicieli działek [...], aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)