Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 411/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 1 i 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zwraca skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem części wpisu nienależnie uiszczonego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Byczyny decyzją z dnia 19 maja 2008 r. , nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ustalił warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie budynku dawnego domu kultury i zmianie sposobu użytkowania z usług kultury na usługi gastronomiczno-hotelowe w [...], [...], dz. nr B., C., D. k.m. [...].

Pismem z dnia 24 marca 2010 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu M. S. wniosła o "zbadanie legalności" decyzji Burmistrza Byczyny z dnia 19 maja 2008 r. w sprawie warunków zabudowy. Z uwagi na wątpliwości co do żądania wnioskodawczyni, SKO w Opolu zwróciło się o M. S. z zapytaniem, czy jej żądanie dotyczy weryfikacji decyzji Burmistrza Byczyny w ramach wznowienia postępowania, czy też w trybie stwierdzenia nieważności. Kolegium jednocześnie pouczyło wnioskodawczynię, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi pismo zostanie potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 K.p.a., zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2010 r., poinformowało strony postępowania o wszczęciu na wniosek M. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Byczyny z dnia 19 maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz A.. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie budynku dawnego domu kultury i zmianie sposobu użytkowania z usług kultury na usługi gastronomiczno-hotelowe w [...], [...], dz. nr B., C., D. k.m. [...].

Decyzją z dnia 28 października 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. stwierdziło nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Byczyny przez Kierownika Referatu Budownictwa Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Byczynie z dnia 19 maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz A.. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie budynku dawnego domu kultury i zmianie sposobu użytkowania z usług kultury na usługi gastronomiczno-hotelowe w [...], [...], dz. nr B., C., D. k.m. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postanowieniem z dnia 12 maja 2008 r., nr [...] Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Opolu uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy na rzecz A.. Sp.z o.o. w [...]. Decyzją zaś Burmistrza Byczyny z dnia 19 maja 2008 r., nr [...], ustalono na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku domu kultury z usług kultury na usługi gastronomiczno-hotelowe. W przedmiotowej decyzji określono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego poprzez wskazanie, że od strony frontowej zarówno obrys, jak i forma architektoniczna nie powinny ulec zmianie, natomiast przebudowa od strony południowej (oficyny) winna uwzględniać okoliczność wpisania budynku do rejestru zabytków. Dokonano w niej ustaleń w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, a w punkcie 6 zobowiązano inwestora do zapewnienia właściwego dostępu do mieszkań, a także do niepogarszania możliwości użytkowania i korzystania z lokali oraz podwórza przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Zalecono także wykonanie odwodnienia budynku i remont nawierzchni podwórza oraz wykorzystanie przejazdu bramowego (cześć ulicy Wiejskiej na dz. nr B.) na potrzeby restauracji pod warunkiem zapewnienia dojścia mieszkańcom kamienicy [...]. Przedstawiając w dalszej części uzasadnienia przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazując na brzmienie przepisu art. 156 § 1 K.p.a., przepisu art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym SKO stwierdziło, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia, bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy wymaga przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego pod kątem występowania, albo braku przesłanek określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Argumentowało, że przesłankę, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy ustala się na podstawie analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i dopiero o jej wynik organ ma możliwość uznania, czy planowane przedsięwzięcie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej zabudowy i czy będzie ono dostosowane do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zauważyło, że przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że Burmistrz Byczyny zobligowany był wobec tego przeprowadzić analizę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, a skoro tego nie uczynił to ta wadliwość ma charakter kwalifikowanej wadliwości decyzji stanowiącej rażące naruszenie prawa. Powołując się na brzmienie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził, że naruszenia prawa mają charakter rażący wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania aktu administracyjnego oraz treść załatwienia sprawy w nim wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu postępowania administracyjnego, a kwalifikowana postać wadliwości decyzji odnosi się do wszystkich norm prawnych regulujących działanie organów administracji publicznej, a więc zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Dodatkowo organ stwierdził, że decyzja Burmistrza Byczyny dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż organ ograniczył się do prawidłowego oznaczenia inwestora, natomiast pozostałych stron postępowania nie oznaczył w ogóle.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu złożyła A.. Sp. z o.o. w [...] oraz Burmistrz Byczyny (k-17 akt administracyjnych). W złożonym "odwołaniu" A.. Sp.z o.o. w [...] żądała uchylenia zapadłej decyzji, zarzucając jej naruszenie 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 16 § 1 K.p.a. art. 107 § 1 K.p.a., art. 8 i 11 K.p.a. W uzasadnieniu zauważała, ze o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie 3 przesłanki, a to oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, a także ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Nie każde nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji przez odwołującego nie można przypisać kwalifikowanego naruszenia prawa, gdyż uważna analiza treści tej decyzji pozwala na stwierdzenie, że Burmistrz Byczyny dokonał analizy zmierzającej do wykazania, iż planowana zmiana funkcji budynku stanowi kontynuację funkcji istniejącej. W tym zakresie wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy wprowadziła w punkcie 2 ustępie 1 konkretne ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto organ - Burmistrz Byczyny dokonał także określenia funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do planowanej rozbudowy istniejącego budynku o dobudówkę poprzez określenie zasady kształtowania bryły budynku oraz wskazania sposobu w jaki winny zostać przeprowadzone nowe elementy inwestycji (pkt 2 ust. 2 lit. a i b decyzji o warunkach zabudowy). Akcentowała, że wniosek strony dotyczył w zasadniczej mierze ustalenia warunków zmiany sposobu użytkowania istniejącego od dawna budynku z funkcji kultury na funkcję gastronomiczno-hotelową, dla której to zmiany nie jest konieczne określanie linii zabudowy, ani parametrów zabudowy, a tym samym zakładając nawet częściowe uchybienie przez organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy powinności wykonania analizy, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy nie sposób uznać, aby uchybienie to stanowić miało kwalifikowane uchybienie prawa konstruujące postawę do wzruszenia ostatecznej decyzji. W okolicznościach faktycznych sprawy nie doszło rażącego naruszenia prawa. Decyzji SKO zarzuciła także skarżąca, że organ ten nie wyjaśnił dlaczego stwierdzone naruszenie prawa uznane zostało za rażące, skoro ocena stopnia naruszenia prawa wymaga dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. SKO nie wykazało co decyduje o oczywistości naruszenia prawa, jakie skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji o warunkach zabudowy są tak dalekie od wymagań praworządności, że jako niedające się tolerować, nie pozwalają na zaakceptowanie decyzji o warunkach zabudowy przez organ państwa.

Decyzją z dnia 15 marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku A.. Sp z o.o. w [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył ponownie stan faktyczny i prawny i w oparciu o niego skonkludował, że za słuszne uznać należy stanowisko Kolegium wyrażone w niniejszej sprawie, a sprowadzające się do przyjęcia, że decyzja Burmistrza Byczyny z dnia 19 maja 2008 r. ustalająca warunki zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. SKO akcentowało, że regulacje art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią o obowiązku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a skoro zatem Burmistrz Byczyny nie przeprowadził wymaganej analizy, o czym świadczą akta sprawy, jak i sama decyzja, w której organ nie powołuje się na wykonanie analizy, to powyższe zaniechanie stanowi zatem rażące naruszenie prawa. Zgodziło się także Kolegium, że zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że organ nie wskazał w swej decyzji stron postępowania, z wyjątkiem prawidłowego oznaczenia inwestora, a w stosunku do pozostałych ograniczając się do zapisu: "współwłaściciele i właściciele:, bez indywidualnego oznaczenia tych podmiotów. W związku z zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium stwierdziło, że naruszenie prawa w sprawie jest oczywiste, to znaczy polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa, to jest art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz art. 107 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A.. Sp. z o.o. w W.. W złożonej skardze nie godziła się z zapadłymi w sprawie decyzjami. Zarzuciła im naruszenie 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 16 § 1 K.p.a. art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka powtórzyła zarzuty zawarte w uzasadnieniu do wniesionego "odwołania". Akcentowała, że zasadniczą przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi naruszenie przez Burmistrza Byczyny art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie analizy w zakresie kontynuacji funkcji obiektu będącego przedmiotem decyzji. Ponownie, w tym zakresie zauważała, że analiza treści decyzji pozwala na stwierdzenie, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej, gdyż Burmistrz Byczyny, de facto wziął pod uwagę zasady kształtowania bryły budynku oraz wskazał, w jaki sposób winny zostać przeprowadzone nowe elementy inwestycji. Przypomniała skarżąca, że przedmiotowa analiza dotyczy jedynie nowej zabudowy, która stanowi znikomy procent planowanej inwestycji, gdyż zaskarżona decyzja określa przede wszystkim warunki zmiany sposobu użytkowania istniejącego już obiektu. Zdaniem skarżącego, SKO nie wykazało w zaskarżonej decyzji argumentów za oczywistością naruszenia prawa przez Burmistrza Byczyny oraz nie wymieniło wywołanych decyzją rzeczywistych, konkretnych skutków, które czyniłyby ją prawnie nieakceptowalną, a zatem skoro przynajmniej dwie z zakreślonych w judykaturze i doktrynie trzech przesłanek klasyfikowania naruszenia prawa jako rażącego nie wystąpiły to brak jest uzasadnienia dla stanowiska SKO. Nadto skarżący dowodził, że SKO ponownie w zaskarżonej decyzji uchybiło pryncypiom prawidłowego uzasadnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Byczyny przez Kierownika Referatu Budownictwa Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Byczynie z dnia 19 maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz A.. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie budynku dawnego domu kultury i zmianie sposobu użytkowania z usług kultury na usługi gastronomiczno-hotelowe w [...], [...], dz. nr B., C., D. k.m. [...].

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona kryterium legalności.

Rozważania w zakresie dokonanej oceny rozpocząć należy od wskazania, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja wydana na skutek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania dawnego domu kultury. Z uwagi na tryb kontrolowanego postępowania od razu należy zastrzec, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie nie była ocena merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz kwestie dotyczące zaistnienia bądź nie, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie, przy czym przesłanki te, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a., dotyczą wadliwości decyzji, a nie wadliwości postępowania, w którym decyzję tę podjęto. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkową instytucją, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wydana w niej decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji przekazuje bowiem sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał. Ten zaś w razie potrzeby uprawniony jest dopiero do ponownego rozpoznania sprawy i wydania w niej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Ocena dokonana w zakresie, objętego niniejszym postępowaniem, trybu nieważnościowego wykazała natomiast, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności stanowiące postawę stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej przez M. S..

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 158 § 1 K.p.a. kończy się ono wydaniem decyzji, przy czym decyzja stwierdzająca nieważność zostaje wydana jedynie w wyniku ustalenia istnienia co najmniej jednej z pozytywnych przesłanek ustalonych w art. 156 § 1 K.p.a. i braku przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., bądź które wynikają z przepisów szczególnych. Brak okoliczności skutkujących zaistnieniem wadliwości z art. 156 § 1 K.p.a., wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności i skutkuje rozstrzygnięciem o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wady muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy podmiotowe stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też podstawę prawną. Podkreślić należy nadto, że wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, lecz winny być wykładane ściśle. Zaakcentować należy również, iż nieważność decyzji musi istnieć w dacie orzekania (ex tunc).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania stwierdzić należy, iż przedmiot postępowania administracyjnego stanowił wniosek z M. S. z dnia 24 marca 2010 r. o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Burmistrza Byczyny z dnia 19 maja 2008 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskodawczyni nie wskazała na żadne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Byczyny z dnia 19 maja 2008 r.

Mając na uwadze powyższe regulacje oraz charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wszczęło postępowanie, o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej na rzecz A.. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku dawnego domu kultury położonego w [...], uznając za podstawę wszczęcia postępowania wniosek M. S.. Przy czym, zauważyć należy, że organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego do jego złożenia. Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy do organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Zatem na mocy art. 157 § 2 K.p.a. organ obowiązany był wszcząć postępowanie nieważnościowe przyjmując jako podstawę wszczęcia wniosek tylko wówczas, gdy uznał, że wnioskodawczyni jest legitymowana do jego złożenia, a powyższe winien wykazać i umotywować w uzasadnieniu decyzji. Ustalenia w tym zakresie nie wynikają wprost z zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie decyzji w tym zakresie sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, ze wnioskodawczyni jako właścicielka lokalu sąsiadującego z nieruchomością objętą decyzją jest uprawniona do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona ustaleń czy wnioskodawczyni jest właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej nieruchomością objętą decyzją o warunkach zabudowy, czy też jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji obligowało organ właściwy w tym przedmiocie do dokonania ustaleń, a następnie oceny w odniesieniu do przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu nieważnościowym okoliczności faktyczne podlegać mogą bowiem ocenie tylko w odniesieniu do ustawowych podstaw stwierdzenia nieważności. Wobec zakresu art. 156 § 1 K.p.a. uznać trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w sposób niepełny, co związane jest z brakiem dokonania pełnych ustaleń dotyczących oceny wystąpienia, bądź nie, oczywistej sprzeczności pomiędzy decyzją, której nieważność stwierdzono, a wymaganiami zabudowy oraz dania powyższemu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ rażącego naruszenia prawa upatrywał w zaniechaniu przeprowadzenia przez Burmistrza Byczyny, przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a który to obowiązek wynikał z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647), dalej zwanej ustawą, w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 107 § 1 K.p.a.

Zważyć należy, że określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, występuje wówczas, gdy czynności organów administracji publicznej zmierzające do wydania decyzji oraz sposób załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie treści przepisów regulujących stan prawny sprawy, których to treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona, przy czym skutków tego naruszenia nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Na gruncie niniejszej sprawy, zgodzić należy się z SKO, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na właściwy organ obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Trafnie także wskazuje organ na przepis art. 59 ust. 1 ustawy, że także zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Jednakże o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w oczywisty sposób sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ nie dokonał takiej oceny, koncentrując się wyłącznie na samym braku formalnym analizy i uznając ten brak za rażące naruszenie prawa, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednakże nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1673/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ w zaskarżonej decyzji nie przeprowadził takiej oceny, uznając, że jest ona zbędna, pomimo, że skarżąca podkreślała we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że treść decyzji, której nieważność stwierdzono zawiera analizę funkcji, cech oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca wskazywała w tym zakresie wręcz na poszczególne punkty decyzji, której nieważność stwierdzono, a które pozwalały, jej zdaniem na przyjęcie, że taka analiza została przeprowadzona, a nadto na uznanie, że planowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu oraz dobudowa nie są sprzeczne z wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscu przypomnieć należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Jeżeli zatem przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 ustawy, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. powołany wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1(pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5), a zatem dopiero ustalenie braku spełnienia powyższych przesłanek pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż nie da się ona pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa. Organ nie dokonał jednak analizy i oceny treści decyzji o warunkach zabudowy pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Nie sposób nie dostrzec, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że decyzja Burmistrza Byczyny dotyczyła zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, a zatem mającego określone parametry oraz linię zabudowy oraz dobudowy nowego obiektu i stąd też wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są w tym przypadku faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa (dobudowa) powinna zaś odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Reasumując, dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami art. 61 ust. 1 ustawy oraz analiza treści decyzji o warunkach zabudowy pod kątem spełnienia przez nią przesłanek z w/w przepisu oraz przepisu art. 59 ustawy, pozwoli na ustalenie, czy decyzja, której nieważność stwierdzono dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, o której stanowi przepis art. 156 § 1 K.p.a., czy też nie. Przy czym jeżeli celem zamierzonej inwestycji nie jest powstanie nowej zabudowy, to zbędne jest dokonywanie analizy cech sąsiedniej zabudowy, która ma dotyczyć "nowej zabudowy", a nie już istniejącej.

Stwierdzić także należy, że art. 156 § 1 K.p.a. nie wskazuje jako przyczyny nieważności decyzji, okoliczności związanej z brakiem ustalenia przez organ w sposób pełny i prawidłowy kręgu stron postępowania. Wydanie decyzji bez właściwego oznaczenia wszystkich stron postępowania stanowi wadę postępowania i stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może uzasadniać wznowienie postępowania, a nie stwierdzenie nieważności decyzji. Nie sposób nie dostrzec również, że dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W tym zakresie zauważyć należy, że organ przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Wołczyna upatrywał w braku analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.) oraz w naruszeniu art. 107 § 1 K.p.a. (brak właściwego oznaczenia stron postępowania poza wnioskodawcą). Nie dokonał natomiast oceny i kwalifikacji prawnej kwestii wymaganych przez § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona jednoznacznej oceny braku, bądź nie, wymaganych przepisem załączników do decyzji oraz wypowie się w tym zakresie, czy brak ten uznaje za kwalifikowane naruszenie prawa, czy też nie.

W świetle powyższego uznać należy, że organ przedwcześnie przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki nieważnościowe, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dostrzec należy również, że SKO nie odniosło się do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Burmistrza Byczyny z dnia 5 sierpnia 2011 r. (k. 17 akt administracyjnych) i w aktach administracyjnych brak jest rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga nadto wskazania, że narusza ona przepis art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności zaskarżona decyzja nie wskazuje na to, że decyzja, której nieważność stwierdzono wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera nadto pełnej oceny dotyczącej jej wadliwości, bowiem organ upatrywał jedynie przyczyn nieważnościowych w braku analizy terenu oraz stwierdzeniu, że organ w sposób wadliwy oznaczył strony postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 K.p.a, zaś w punkcie 3 art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.