Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 167/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 39, art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. Sz. i M. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną z dnia 16 sierpnia 2000 roku, nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2000 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), nakazującą M. S. i B. S. rozbiórkę obiektu budowlanego, pełniącego funkcję domu letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w B.

Pismem z dnia 12 lipca 2007 roku B. i M. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyrażenie zgody na czasowe pozostawienie przedmiotowego domku letniskowego na ich działce do czasu wyrębu drzewostanu, ponieważ powstała po rozebranym domku luka w lesie i tak nie będzie mogła być zalesiona z uwagi na pozostały w sąsiedztwie wysoki drzewostan. Wskazali, iż właściciel domku na działce nr [...] w B. w 1981 roku otrzymał taką zgodę, która spowodowała także uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę ww. domku. Wnioskodawcy wskazali także na uzasadnienie decyzji Urzędu Wojewódzkiego z 29 grudnia 1987 roku mówiące o pozostawieniu domków w lesie do czasu wyrębu drzewostanu. Stwierdzili również, iż czasowe wstrzymanie wykonania rozbiórki do czasu zmiany przeznaczenia lasu na cele rekreacyjne lub najdalej do czasu wyrębu drzewostanu uchroni od degradacji środowisko, o które wnioskodawcy starają się dbać. Wykonanie rozbiórki oznaczać będzie dla nich i ich rodziny koniec letniego i niedzielnego wypoczynku, bo jest to jedyny rodzaj wypoczynku, na jaki finansowo mogą sobie pozwolić. Podnieśli nadto, iż są członkami Stowarzyszenia zrzeszającego właścicieli wszystkich domków na tym terenie i wywiązują się ze wszystkich zadań dotyczących ochrony środowiska. Opłacają także terminowo wszystkie podatki na rzecz gminy związane z domkiem i gruntem.

Wnioskodawcy przedłożyli dodatkowo odpis pisma z dnia 14 września 1984 roku wydanego przez Urząd Gminy, w którym stwierdza się, że domek letniskowy stanowiący własność Z. K. (ojca B. S.), zlokalizowany w B., "nie podlega pod rozbiórkę, pozostaje do użytkowania do chwili samoistnego zużycia". Nie byli natomiast w stanie przedłożyć jego oryginału.

Organ pierwszej instancji wystąpił do Urzędu Gminy z zapytaniem czy wyrażono zgodę Z. K. na pozostawienie do użytkowania istniejącego obiektu letniskowego do chwili samoistnego zużycia. W odpowiedzi Wójt wyjaśnił, że Gmina nie posiada kompletnej dokumentacji z 1984 roku, w związku z czym nie jest w stanie stwierdzić czy taką zgodę wyraził.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 8 października 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), odmówił B. i M. S. odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i nie zezwolił na czasowe wykorzystanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające czasowe wykorzystanie przedmiotowego obiektu budowlanego ze względów społecznych i gospodarczych, ponieważ obiekt ten nie służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb, lecz służy do celów rekreacyjnych, które nie są potrzebami podstawowymi i niezbędnymi. Organ podkreślił przy tym, że obiekt jest wykorzystywany od 2000 roku pomimo wydanych ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę. Odnośnie dokumentów istniejących w chwili wydawania decyzji nakazujących rozbiórkę przedmiotowego obiektu, w tym pisma z dnia 14 września 1984 roku z Urzędu Gminy, na które powoływali się wnioskodawcy, organ pouczył ich o treści art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Organ wskazał nadto, iż nie może opierać się na przyszłych niepewnych zdarzeniach, takich jak ewentualne przeznaczenie gruntów leśnych na rekreacyjne, lecz na zebranych dokumentach i wydanych decyzjach, w tym decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, która jest ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie A z siedzibą w C. (dopuszczone do udziału w sprawie) stwierdziło, iż rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji może wpłynąć na degradację istniejącego środowiska. Wskazało nadto, że wniosek o czasowe pozostawienie przedmiotowego obiektu budowlanego ma na celu wyłącznie skorzystanie z dalszej możliwości wykorzystania obiektu w celach wypoczynkowych, do czasu kiedy teren zostanie wyłączony z produkcji leśnej i przeznaczony na cele rekreacyjne lub do czasu wyrębu drzewostanu.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2007 roku wnieśli również B. i M. S. W uzasadnieniu ponownie przytoczyli argumenty zawarte we wniosku z dnia 12 lipca 2007 roku. Dodatkowo wyjaśnili, iż czasowe pozostawienie przedmiotowego obiektu budowlanego nie koliduje z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem Gmina takiego planu nie posiada. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania działka, na której posadowiony jest obiekt, została natomiast ujęta jako "kierunek rozwoju zagospodarowania przestrzennego na cele rekreacyjne". Stwierdzili także, iż ważne względy społeczne, o których mowa w art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, to przede wszystkim walory rekreacyjne domku letniskowego, jak również korzyści zdrowotne płynące z wypoczynku na łonie natury. Ważne względy gospodarcze to głównie podatki wnoszone przez nich na rzecz gminy oraz inne opłaty, które pozostają na terenie gminy. Odwołujący się zarzucili nadto organowi pierwszej instancji, że ten nie odniósł się do odnalezionej kopii pisma z Urzędu Gminy skierowanego do Z. K. oraz decyzji Wojewody z dnia 29 grudnia 1987 roku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 20 grudnia 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego jest ostateczna. Wskazał także, iż po wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją na wniosek odwołujących się oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., również ostatecznie odmówiono uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane i stwierdził, że przepis ten nie definiuje przesłanek "społeczne lub gospodarcze", które stanowią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o możliwości odroczenia rozbiórki, pozostawiając tę sprawę uznaniowości organu administracyjnego. W przypadku przedmiotowego obiektu budowlanego takie przesłanki - w ocenie organu - nie występują. Jak wskazał bowiem organ, przedmiotowy obiekt budowlany, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, jest usytuowany na działce stanowiącej teren leśny, zatem konieczność doprowadzenia tego terenu do pierwotnego, naturalnego stanu, utrzymywanego jako las, uzasadnia odmowę odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki znajdującego się na tym terenie obiektu, tym bardziej, że jest to teren Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Rozporządzenie Wojewody Pomorskiego nr 52/06 z dnia 15 maja 2006 roku

(Dz. Urz. Województwa Pomorskiego nr 58, poz. 1189) określa szczególne cele ochrony Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z ww. rozporządzeniem szczególnym celem ochrony Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego jest zachowanie unikatowych form ukształtowania terenu, utrzymanie spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja, utrzymanie naturalnej różnorodności fauny i flory, ochrona i rewaloryzacja mozaiki krajobrazu leśnego, a także przedpoli punktów i ciągów widokowych oraz ochrona walorów krajobrazowych tego terenu. Decyzja organu I instancji, odmawiająca B. i M. S. odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki obiektu pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, jest zatem prawnie uzasadniona.

Odnosząc się argumentów podniesionych w odwołaniach organ odwoławczy wyjaśnił, że prawidłowość rozstrzygnięcia dotyczącego nakazu rozbiórki została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który - wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003 roku (II SA/Gd 2233/00), oddalił skargę złożoną na odmowę uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Dlatego sprawa odpowiedzialności za dokonaną samowolę budowlaną w sposób jednoznaczny ciąży na obecnych właścicielach domku, a ponowne kwestionowanie powyższego, w związku z rozpatrywaniem wniosku o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki, jest niezasadne.

Organ stwierdził nadto, iż w jego ocenie nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odwołaniach, zgodnie z którym względy społeczne i gospodarcze przemawiają za odroczeniem rozbiórki, która uchroni Wdzydzki Park Krajobrazowy przed degradacją środowiska. Zdaniem organu, to właśnie wymogi ochrony środowiska oraz prawidłowej gospodarki leśnej są tymi względami społecznymi, które nakazują egzekwowanie wydanego nakazu, bowiem istnienie obiektów takich jak domek letniskowy odwołujących się narusza określone, chronione przez ustawodawcę dobra jak ład przestrzenny i walory krajobrazowe oraz szczególną wartość przyrodniczą terenu leśnego podlegającego ochronie. Tolerowanie czasowego istnienia samowolnie wybudowanego domku letniskowego, istniejącego wśród innych obiektów letniskowych także wybudowanych samowolnie, prowadziłoby do precedensu i pretekstu do zaniechania egzekwowanych nakazów rozbiórki innych kilkudziesięciu domków letniskowych zlokalizowanych we wsi B.

Odnosząc się do pozostałych argumentów odwołań, dotyczących potrzeby rekreacji dla rodziny czy też korzyści gospodarczych i społecznych związanych z usytuowaniem domków letniskowych na tym terenie, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podniósł, że wzniesienie obiektu w warunkach samowoli budowlanej zawsze odbywa się na ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z ewentualnością rozstrzygnięcia sprzecznego z jego interesami.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, powstał w 1962 roku, lub - jak wskazują to obecni właściciele przedmiotowego domku w piśmie z dnia 30 czerwca 2000 roku - w 1958 roku. Dlatego też powoływanie się na pismo Urzędu Gminy z 14 września 1984 roku, w którym zawarto stwierdzenie, "że domek campingowy będący własnością Obywatela (Z. K.), zlokalizowany w miejscowości B. w najbliższym czasie nie podlega pod rozbiórkę, pozostaje do użytkowania do chwili samoistnego zużycia", wydaje się nieuzasadnione wobec obiektu istniejącego od około 49 lat, gdyż taki obiekt wiele lat temu uległ dekapitalizacji.

W skardze na powyższą decyzję B. i M. S. oraz Stowarzyszenie A z siedzibą w C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie przytoczyli argumenty zawarte w odwołaniach. Ponadto zarzucili, iż organ odwoławczy nie dokonał szczegółowej analizy zarzutów zawartych w ich odwołaniach, wydając decyzję, która nie zawiera wnikliwego i logicznego uzasadnienia. Organ odwoławczy w szczególności nie odniósł się do faktu, że istnieje możliwość czasowego odroczenia rozbiórki w przypadku braku kolizji sposobu wykorzystania terenu z ustaleniami planu miejscowego (pogląd z komentarza INTE z 1977 r.), jak również do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnoszone w odwołaniach względy społeczne i gospodarcze przemawiające za celowością odroczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu nie zostały szczegółowo przeanalizowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 11 k.p.a., zawierającego zasadę pierwszeństwa przekonywania nad stosowaniem przymusu. Skarżący wskazali również, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do kwestii odmiennego traktowania odroczenia rozbiórki na sąsiadujących ze sobą działkach nr [...] i nr [...]. Podkreślili przy tym, iż decyzja nakazująca rozbiórkę domku znajdującego się na działce nr 265 została w 2001 roku uchylona z uwagi na istniejącą zgodę Naczelnika Gminy z dnia 31 lipca 1981 roku na czasowe pozostawienie domku w lesie "do czasu dojścia drzewostanu do wieku rębności".

Skarżący wyjaśnili nadto, iż w postępowaniu wznowieniowym, "powodem którego stała się m. in. decyzja Urzędu Wojewódzkiego (...) z dnia 29 grudnia 1987 roku", organy nadzoru odmówiły uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu stwierdzając, iż ww. decyzja Urzędu Wojewódzkiego została wydana przez organ nie będący organem nadzoru budowlanego i może służyć tylko jako opinia innego organu w sprawie. Zarzucili także organom nadzoru, iż w niniejszym postępowaniu tej decyzji (opinii) Urzędu Wojewódzkiego nie wzięły pod uwagę, działając na szkodę skarżących.

W ocenie skarżących organ odwoławczy naruszył także art. 139 k.p.a., ponieważ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie nowymi okolicznościami, a nie odniósł się do motywów decyzji organu I instancji. Tym samym zadziałał na niekorzyść skarżących, rażąco naruszając interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ odwoławczy wyręczył przy tym organy ds. ochrony środowiska, ponieważ zamiast nich orzekł o stanie środowiska i związanych z nim potrzebach. Skarżący wskazali, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w 1958 roku, a więc 43 lata przed ogłoszeniem w 2001 roku "Planu ochrony Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego", zaś Zarząd Parku nie zgłosił żadnemu organowi zastrzeżeń co do istnienia przedmiotowego obiektu budowlanego. Wymieniony "Plan ochrony WPK" wśród zespołów zniekształcających krajobraz, zdegradowanych i innych przewidzianych do likwidacji, nie wymienia terenów domków letniskowych.

W piśmie z dnia 2 lutego 2008 roku skarżący B. i M. S., uzupełniając skargę, stwierdzili, iż wśród ważnych względów społecznych i gospodarczych, uzasadniających skargę, znajduje się również konieczność odpoczynku i regeneracji sił, niezbędnych dla kontynuowania pracy zawodowej skarżących. Podnieśli nadto, że nietrafne i lakoniczne są rozważania organów obu instancji w zakresie znaczenia dokumentu z dnia 14 września 1984 roku wydanego przez Urząd Gminy zezwalającego na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego do chwili jego samoistnego zużycia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 2 grudnia 2008 roku, wydanym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Stowarzyszenia A.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2001 roku, wydanej w sprawie o sygnaturze OPS 4/01 (opublikowanej w ONSA z 2002 roku, nr 2, poz. 58), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 roku, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, wyznaczającym jednocześnie granice jej rozpoznania, jest decyzja o odmowie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości B. W związku z tym, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., należało uwzględnić art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. i rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w tym art. 39 tej ustawy.

Art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, iż właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Organy orzekające w niniejszej sprawie oparły swoje rozstrzygnięcia na tym przepisie, ponieważ zarówno ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2000 roku, nr [...], jak i utrzymana tym orzeczeniem w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2000 roku, nr [...], nakazująca M. S. i B. S. rozbiórkę obiektu budowlanego, pełniącego funkcję domu letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w B., zostały wydane na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane.

W przepisie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca użył sformułowania "może odroczyć" (wykonanie przymusowej rozbiórki), co wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. Organ podejmujący decyzję zobowiązany jest do dokładnego zbadania czy zaistniały w danej sprawie względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony, zatem organ jest zmuszony do każdorazowego ich interpretowania w kontekście danej sprawy, co też – w ocenie Sądu – orany nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie uczyniły.

Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, jednakże nie nakazuje również spełniania każdego żądania wnioskodawcy. W świetle ukształtowanego w doktrynie i akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobu interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a prawem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 206/07, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., II SA/Ol 751/07 - oba wyroki dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl).

Należy przy tym podkreślić, iż przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach zasługujących na szczególne uwzględnienie. By mógł bowiem zostać zastosowany muszą wystąpić przesłanki natury społecznej lub gospodarczej świadczące o tym, że realizacja celu jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę nie sprecyzowanym, ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe aby nie przekreślały celów nadrzędnych wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt IV SA 2603/01, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "treść art. 39 wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi", np. gdy rozbiórka dotyczy domu, który jest jedynym miejscem zamieszkania rodziny (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., II SA/Ol 751/07, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 lipca 2008 roku, sygn. akt

II SA/Gd 206/07, wszystkie wyroki dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu - zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą odroczenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nie narusza powołanego przepisu art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. Organy obu instancji zasadnie uznały bowiem, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi jedyna przesłanka zastosowania tego przepisu (odroczenia rozbiórki), którą jest ustalenie, że względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością dalszego czasowego wykorzystania obiektu. Względy te muszą być przy tym oceniane według aktualnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72).

W niniejszej sprawie skarżący – B. i M. S. szeroko wyjaśnili, w jaki sposób rozumieją pojęcia "względy społeczne i gospodarcze". W ich ocenie możliwość rekreacji i odpoczynku, wpływającą korzystnie na stan ich zdrowia, uznać należy za ważną przyczynę społeczną. Względów gospodarczych w funkcjonowaniu przedmiotowej samowoli skarżący dopatrują się w fakcie uiszczania przez nich opłat, w tym podatków, na rzecz gminy. Skarżący wskazują także na treść decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia 29 grudnia 1987 roku oraz pisma Urzędu Gminy skierowanego do Z. K. z dnia 14 września 1984 roku. Podnoszą nadto, iż dbają o środowisko w obrębie swojej działki i w jej otoczeniu.

Organy administracji również przedstawiły swoje stanowisko co do interpretacji obu pojęć, wydając w niniejszej sprawie decyzje uzasadnione zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy obu instancji trafnie i przekonująco wyjaśniły, że ani względy społeczne, ani gospodarcze nie przemawiają za celowością dalszego czasowego wykorzystania obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] w B. Sąd orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko organów nadzoru budowlanego w pełni popiera.

Organ pierwszej instancji słusznie skoncentrował się na charakterze obiektu budowlanego, który ma być rozebrany, uznając, iż jego funkcja nie przemawia za odroczeniem rozbiórki. Organ wskazał, że jest to domek letniskowy i z tego względu, skoro nie służy do zaspokajania podstawowych potrzeb (mieszkaniowych, ekonomicznych) wnioskodawców, za jego utrzymaniem nie przemawiają ani względy społeczne, ani gospodarcze.

Organ drugiej instancji nie zakwestionował poglądu organu pierwszej instancji. Również on stwierdził, iż przedmiotowy obiekt budowlany pełni funkcję rekreacji indywidualnej, dodatkowo wskazując, iż jest on usytuowany na działce stanowiącej teren leśny. Zasadnie organ odwoławczy przyjął przy tym, że fakt usytuowania obiektu o charakterze rekreacyjnym na działce stanowiącej teren leśny uzasadnia odmowę odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki, ponieważ istnieje konieczność doprowadzenia terenu, na jakim znajduje się obiekt, do jego pierwotnego, naturalnego stanu, utrzymywanego jako las, a można tego dokonać jedynie rozbierając przedmiotowy obiekt. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na otoczenie, w którym obiekt podlegający rozbiórce się znajduje, mając na uwadze twierdzenia stron dotyczące ochrony środowiska i słusznie uznał, że są to względy społeczne, które - przeciwnie niż domagają się tego skarżący, przemawiają za rozbiórką obiektu. Trafnie organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, który jest chroniony, a cele tej ochrony określone zostały w rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego nr 52/06 z dnia 15 maja 2006 roku (Dz. U. Województwa Pomorskiego nr 58, poz. 1189), zatem aby zachowane zostały przepisy prawa, zasady ochrony środowiska oraz gospodarki leśnej - wymagana jest rozbiórka samowolnie wzniesionego budynku.

Oceniając zarzuty skargi dotyczące "wyręczania organów ds. ochrony środowiska" przez organ odwoławczy, wybudowania przedmiotowego obiektu w 1958 roku, a więc 43 lata przed ogłoszeniem w 2001 roku "Planu ochrony Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego", oraz tego, iż Zarząd Parku nie zgłosił zastrzeżeń co do istnienia przedmiotowego obiektu budowlanego, a "Plan ochrony WPK" wśród zespołów zniekształcających krajobraz, zdegradowanych i innych przewidzianych do likwidacji, nie wymienia terenów domków letniskowych, Sąd uznał je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył bowiem, iż o tym, że domek letniskowy skarżących przeznaczony jest do rozbiórki orzekły w 2000 roku właściwe organy administracji, a ostatecznie kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 2233/00, oddalił skargę na decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2000 roku, nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2000 roku, nr [...], którą nakazano M. i B. S. rozbiórkę obiektu budowlanego, pełniącego funkcję domu letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w B.

Rozpoznając niniejszą sprawę organy prawidłowo wzięły pod uwagę aktualny stan faktyczny sprawy, w tym fakt znajdowania się działki nr [...] na terenie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72). Organ II instancji odniósł się do okoliczności dotyczących wpływu przedmiotowego obiektu budowlanego na przyrodę i środowisko mając na uwadze twierdzenia stron dotyczące ochrony środowiska zawarte we wniosku i odwołaniu. Dokonał tego zatem nie po to aby "wyręczać organy ds. ochrony środowiska", lecz aby prawidłowo zrealizować obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., dotyczące należytego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia, które powinno zawierać stanowisko organu odnośnie twierdzeń i zarzutów stron. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął przy tym, iż z ogólnych zapisów rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 52/06 z dnia 15 maja 2006 roku (Dz. U. Województwa Pomorskiego nr 58, poz. 1189), dotyczących całego Parku, wynika, że cały jego teren, w tym działka, na której znajduje się domek skarżących, podlega szczególnej ochronie, dodatkowo uzasadniającej usunięcie przedmiotowej samowoli budowlanej. Już w uchwale Nr XIX/83/83 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 15 czerwca 1983 roku w sprawie utworzenia Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. z 1975 r., nr 26, poz. 139, ze zm.) wskazano na szczególną, ochronną funkcję lasów (§ 4 pkt 8 uchwały). W rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego nr 52/06 z dnia 15 maja 2006 roku również podkreślono wagę utrzymania spójności przestrzennej ekosystemów leśnych, znajdujących się na terenie Parku, wskazując dodatkowo w punkcie drugim § 2 rozporządzenia, iż przedmiotowy Park utworzono w celu renaturalizacji ekosystemów leśnych, czyli w celu przywrócenia środowisku leśnemu stanu naturalnego, możliwie bliskiego stanowi pierwotnemu sprzed wprowadzenia w nim zmian przez człowieka. Jako jeden z celów ochrony Parku wymieniono także oszczędne użytkowanie i planowe, kompleksowe kształtowanie przestrzeni uwzględniające ochronę walorów krajobrazowych, w tym lokalnego krajobrazu kulturowego (§ 2 pkt 9).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył również, iż - wbrew stanowisku skarżących, dla zastosowania przesłanek określonych w art. 39 Prawa budowlanego nie ma znaczenia okoliczność, że obecnie na terenie wsi B. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenie również pozostaje, że w przyszłości prawdopodobnie uchwalony zostanie plan miejscowy tej wsi, którego ustalenia - jak wynika z zapisów studium, na które powołują się skarżący, powinny przewidywać, że teren, na którym doszło do samowoli budowlanej, przeznaczony będzie na cele rekreacyjne. Wyjaśnić bowiem należy skarżącym, że odroczenie przymusowej rozbiórki ma tylko na celu umożliwienie inwestorowi (właścicielowi obiektu) dalszego użytkowania obiektu przez czas wyraźnie w decyzji określony, nie może natomiast unicestwiać skutków ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Odroczenie terminu wykonania rozbiórki oznacza tylko i wyłącznie przesunięcie w czasie obowiązku wykonania nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, nie powoduje natomiast uchylenia tego nakazu. Ponadto czas, na jaki odroczona być może przymusowa rozbiórka, musi być wyraźnie w decyzji wskazany i uzasadniony konkretnymi względami społecznymi lub gospodarczymi, a nie zapisami studium, czy też przyszłego planu miejscowego. Ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może zatem uzasadniać odroczenia terminu wykonania rozbiórki, podobnie jak jego brak na danym terenie.

Należy również wskazać, iż powoływany przez skarżących komentarz INTE do Prawa budowlanego z 1974 roku i zawarte w nim poglądy z 1977 r. nie są wiążące dla organów administracji. Jest to jedynie opinia sprzed ponad 30 lat, która w żadnym wypadku nie związuje organów zawartymi w niej ustaleniami. Ponadto z przywoływanych przez skarżących fragmentów tego komentarza wynika, iż organy w niniejszej sprawie winny zbadać czy samowolnie wybudowany obiekt nie koliduje z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Na terenie działki nr [...] w B. plan miejscowy nie obowiązuje, zatem pogląd ten również z tej przyczyny pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd nie podzielił również poglądu skarżących dotyczącego naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie okoliczności wskazanych w przepisie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 roku. Postępowanie to przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W wyniku tego postępowania prawidłowo ustalony został stan faktyczny sprawy i wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nie realizowanie zasady zaufania obywatela do administracji oraz braku przekonywania strony do słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnień obu decyzji wynika, że organy w sposób wyczerpujący i jasny wyjaśniły swoje stanowisko oraz przesłanki którymi się kierowały.

Organy zajęły także stanowisko odnośnie przywoływanych przez skarżących dokumentów - kopii pisma Urzędu Gminy z 14 września 1984 roku skierowanego do Z. K., w którym zezwolono na pozostawienie do użytkowania istniejącego obiektu do chwili jego samoistnego zużycia, oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia 29 grudnia 1987 roku, w uzasadnieniu której stwierdzono, iż "powierzchnia powinna zostać trwale utrzymana jako las przy jednoczesnym pozostawieniu istniejących domków letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu."

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, iż ww. dokumenty, a w szczególności pismo Urzędu Gminy z dnia 14 września 1984 roku (gdyby odnalazł się jego oryginał), mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w celu wzruszenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Nie mają one natomiast wpływu na treść wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć opartych o przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 roku. Na tym etapie postępowania nie można bowiem kwestionować zasadności nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, ponieważ ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być w tej sprawie przedmiotem kontroli ani organów, ani Sądu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2005 roku, wydanym w sprawie o sygn. VII SA/Wa 757/05 (dotyczącej obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w B.), na który powołują się skarżący, a zgodnie z którym "decyzja Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Urzędu Wojewódzkiego mogłaby być istotna do ewentualnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia 29 grudnia 1987 roku przedstawia stanowisko tego organu sprzed 20 lat, jego treść pozostaje zatem bez znaczenia dla oceny przesłanek społecznych i gospodarczych, które mogłyby uzasadniać odroczenie rozbiórki, a które muszą występować w chwili wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego.

Odnośnie drugiego z pism, zasadnie - zdaniem Sądu - organ odwoławczy zwrócił dodatkowo uwagę na to, iż przedmiotowy obiekt powstał w latach 1958 - 1962 i dlatego powoływanie się na pismo Urzędu Gminy z dnia 14 września 1984 roku, w którym stwierdzono, "że domek campingowy będący własnością Obywatela (Z. K.), zlokalizowany w miejscowości B. w najbliższym czasie nie podlega pod rozbiórkę, pozostaje do użytkowania do chwili samoistnego zużycia", wydaje się nieuzasadnione wobec obiektu istniejącego od około 49 lat, gdyż taki obiekt wiele lat temu uległ dekapitalizacji. Powyższe stanowisko organu, w ocenie Sądu, nie wymaga dowodu, jest bowiem oczywistym, że gdyby skarżący (lub ich poprzednicy prawni) zastosowali się do wytycznych z tego pisma, w którym zabrania się dokonywania remontu kapitalnego domku, to po około 50 latach domek letniskowy skarżących - konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, uległby całkowitej degradacji.

Stwierdzić również należy, że zaskarżona decyzja organu II instancji nie jest dotknięta wadą z art. 139 k.p.a., jak podnosili skarżący, gdyż w żaden sposób nie zmienia sytuacji skarżących ukształtowanej w wyniku wydania decyzji przez organ I instancji. Nie można zatem mówić o pogorszeniu sytuacji strony wnoszącej odwołanie. Nie jest również zasadny zarzut skargi, iż organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie nowymi okolicznościami, a nie odniósł się do motywów decyzji organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, organ odwoławczy nie zakwestionował poglądu organu pierwszej instancji, zgodnie z którym charakter obiektu budowlanego (domek letniskowy), który ma być rozebrany, pozwala stwierdzić, iż ani względy społeczne, ani gospodarcze nie przemawiają za jego utrzymaniem. Organ II instancji również zwrócił uwagę na to, iż przedmiotowy obiekt budowlany pełni funkcję rekreacji indywidualnej, przy czym podkreślił, iż jest usytuowany na działce stanowiącej teren leśny. Skupił się zatem na otoczeniu przedmiotowego obiektu, słusznie uznając, iż są to względy społeczne, które również – przeciwnie niż chcieliby skarżący, przemawiają za jego rozbiórką.

Odnośnie zarzuty skargi dotyczącego tego, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do kwestii odmiennego traktowania odroczenia rozbiórki na sąsiadujących ze sobą działkach nr [...] i nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż sami skarżący w skardze wyjaśnili, iż decyzja nakazująca rozbiórkę domku znajdującego się na działce nr 265 została w 2001 roku uchylona. Nie sposób zatem mówić tutaj o tożsamości obu spraw, skoro w niniejszej sprawie nadal pozostaje w obrocie nakaz rozbiórki domku skarżących zlokalizowanego na działce nr [...]. Dodatkowo Sąd chciałby podkreślić, iż zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w niniejszej sprawie "Tolerowanie czasowego istnienia samowolnie wybudowanego domku letniskowego, istniejącego wśród innych obiektów letniskowych także wybudowanych samowolnie, prowadziłoby do precedensu i pretekstu do zaniechania egzekwowanych nakazów rozbiórki innych kilkudziesięciu domków letniskowych zlokalizowanych we wsi B." Sądowi z urzędu jest wiadome, że w B. zlokalizowanych jest przynajmniej kilkanaście domków letniskowych, co do których wydano ostateczne decyzji nakazujące ich rozbiórkę. Co do części z nich zgłoszono wnioski o czasowe odroczenie rozbiórki. Wnioski te nie zostały uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego, a skargi na decyzje wydane w tym przedmiocie zostały prawomocnie oddalone. Przykładowo można wskazać na:

▪ prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 roku, wydany w sprawie II SA/Gd 455/07, którym oddalono skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2006 r., którą odmówiono wnioskodawcy odroczenia wykonania rozbiórki i nie zezwolono na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr [...] w B.;

▪ prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2008 roku, wydany w sprawie II SA/Gd 206/07, którym oddalono skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2006 r., którą odmówiono wnioskodawcy odroczenia wykonania rozbiórki i nie zezwolono na czasowe wykorzystanie domku letniskowego na działce nr [...] w B.;

▪ prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2008 roku, wydany w sprawie II SA/Gd 77/08, którym oddalono skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2007 r., którą odmówiono wnioskodawcy odroczenia wykonania rozbiórki i nie zezwolono na czasowe wykorzystanie domku letniskowego na działce nr [...] w B.;

▪ prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2005 roku, wydany w sprawie II SA/Gd 734/03, którym oddalono skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2003 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2002 roku, którą odmówiono wnioskodawcy odroczenia wykonania rozbiórki i nie zezwolono na czasowe wykorzystanie domku letniskowego na działce nr [...] w B.;

- wszystkie wyroki dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl.

Wbrew twierdzeniom skarżących, to zatem właśnie pozostawienie samowolnie wybudowanego domku skarżących na terenie B. , w sąsiedztwie ww. nieruchomości, stanowiłoby naruszenie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga B. i M. S. nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą odroczenia wykonania rozbiórki organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.