Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 124/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Jużków Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr XXX/354/2005 Rady Gminy w T. z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie nadania nazw ulicom położonym w M., jako sprzecznej z art. 40 ust. 1 tej ustawy oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606). W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą Rada Gminy w T. nadała nazwy ulicom położonym w M. wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt. 13 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie organ nadzoru stwierdził, że wskazany przepis prawa zawiera delegację do wydania aktu prawa miejscowego, aby jednak akt normatywny uznany został za przepis powszechnie obowiązujący musi być wydany przez kompetentny organ, zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym wywierające skutki zewnętrzne, a ponadto musi zostać ogłoszony w sposób przewidziany prawem. Szczegółowe zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wynika z niej obowiązek publikacji aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz ustanowienie vacatio legis. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wojewoda [...] wyjaśnił dalej, że w pkt. 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia. Wskazany zapis, jak również brak zapisu o publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] stanowią o niedopełnieniu warunków przewidzianych dla ważności aktów prawa miejscowego. Takie zaś unormowanie powoduje, że uchwała nigdy nie wejdzie w życie. Na końcu, Wojewoda [...] uzasadniając swoje stanowisko powołał się na wyrok NSA z 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 879/05.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina T. powołując się na art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu przypomniała, że 24 listopada 2005 r. Rada Gminy w T. podjęła uchwałę w sprawie nadania nazw ulicom, a to na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 13 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko Wojewody [...], które opiera się na wyroku NSA z 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 879/05 nie znajduje oparcia w istniejącym stanie prawnym. W ocenie strony skarżącej, przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, jednakże uchwała w tym przedmiocie nie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ nie została wskazana w katalogu z art. 40 ust. 1 do 4 tej ustawy. Uchwała o nadaniu nazw ulicom nie jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, porządkowym lub organizacyjno ustrojowym, ponieważ nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków zewnętrznych W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca przypomniała, że aktem normatywnym jest akt o charakterze powszechnym, z którego bezpośrednio wypływają obowiązki dla mieszkańców gminy, jest to akt wpływający na prawa mieszkańców gminy. Na końcu strona zarzuciła organowi nadzoru pochopną zmianę stanowiska w rozpoznawanej sprawie jedynie na podstawie wskazanego wyroku NSA.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.

Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Natomiast według art. 98 ust. 1 i 4 tej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa (...) stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przystępując do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również pośrednio do oceny legalności uchwały nr XXX/354/2005 Rady Gminy w T. z 24 listopada 2005 r. w sprawie nadania nazw ulicom należy przede wszystkim przypomnieć, że 11 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podjął uchwałę o następującej treści: Przepis art. 18 ust. 2 pkt. 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). W tej uchwale sąd wskazał, iż nazwa ulicy ma podwójne znaczenie – z jednej strony ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi, ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów a z drugiej, nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych wynikających z przepisów prawa publicznego. Związany tą uchwałą sąd orzekający w sprawie o sygn. akt OSK 879/05 w wyroku z 13 września 2005 r. wyraził pogląd, że przepisy zawarte w uchwale rady gminy w sprawie nadania nazw ulicom mają charakter prawa powszechnie obowiązującego, co powoduje, że taka uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. NSA zwrócił przy tym uwagę na to, że brak powszechnie obowiązującego charakteru takiej uchwały powodowałby zniweczenie zasadności nadawania nazw ulicom i poddawał w wątpliwość realizację istotnych z punktu widzenia interesu publicznego funkcji ewidencyjnych, zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia ludzkiego takiej uchwały. Nadawanie nazwy ulicy powszechnie dostępnej nie jest sprawą stosunków prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką ta nazwa spełnia w obrocie publicznoprawnym.

Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skoro uchwała Rady Gminy w T. z 24 listopada 2005 r. w sprawie nadania nazw ulicom jest aktem prawa miejscowego, to mają tutaj zastosowanie regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606). Z art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1 tej ustawy wynika, iż akt normatywny zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego jest ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia. Natomiast według art. 15 ust. 1 i 3 tej ustawy, podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych i innych aktów prawnych jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do wydania aktu organ przedstawiony właściwemu organowi z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym.

Ta regulacja prawna oznacza, że zawarty w pkt. 3 spornej uchwały zapis jest sprzeczny z obowiązującym prawem, a Rada Gminy T. nie wykonała ciążących na niej obowiązków w zakresie ogłoszenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego.

Wobec tych faktów, należy stwierdzić, że organ nadzoru wypełnił obowiązek wynikający z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym ponieważ przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne sprawy w taki sposób, że kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego odzwierciedla i prezentuje proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością Rady Gminy w T.. Wojewoda [...] wyjaśnił, dlaczego uznał, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym uznał, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (zob.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 - niepublikowany). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze posiada walor aktu, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego.

Na końcu należy stwierdzić, że nie naruszono również przepisów regulujących tok postępowania nadzorczego.

Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.