Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3593/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par 3, 145 par 1 ust 1 lit a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 292/18 w sprawie ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 30 stycznia 2018 r., nr .... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 292/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 30 stycznia 2018 r., nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 30 stycznia 2018 r., nr ..., w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N." części wsi B. wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.).

Skarżący jest właścicielem działki nr ... i ..., które zgodnie z zaskarżonym planem znalazły się w części na terenie 2.ZK a w części na terenie 9.MN. Teren 2.ZK, zgodnie z postanowieniami planu, przeznaczony jest pod zieleń krajobrazową, gdzie dopuszcza się urządzenie zbiorników retencyjnych oraz uprawy rolne i leśne. Teren 9.MN, zgodnie z postanowieniami planu, jest zaś przeznaczony pod tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, gdzie dopuszcza się zabudowę letniskową.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała, w części dotyczącej działek skarżącego objętych terenem 2.ZK, niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności do działek nr ... i ..., jednakże naruszenie to nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Sąd wskazał, że analiza akt planistycznych wykazuje, że w procedurze uchwalania planu organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne, wymagania ładu przestrzennego oraz interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w stosunku do działek skarżącego nr ... i ... w zakresie jednostki planistycznej 2.ZK, poprzez przeznaczenie jej pod zieleń krajobrazową. Rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu, wyjaśniono bowiem, że część działek nr ... i ..., dla których ustalono przeznaczenie zieleni krajobrazowej oraz wód płynących położone są w obrębie pasa terenów aktywnych przyrodniczo łączącego jezioro Wysockie z terenami w obrębie B. i z korytarzem ekologicznym rowu melioracyjnego "S. W.". Tereny mają niekorzystne warunki ekofizjograficzne dla lokalizowania zabudowy. Korytarz ekologiczny dla obszarów przyrodniczo-krajobrazowych został wyznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Projekt planu miejscowego jest zgodny w tym zakresie z ustaleniami Studium.

W protokole z posiedzenia Komisji Komunalnej z dnia 8 stycznia 2018 r. wskazano ponadto, że teren działek nr ... i ... leży w obniżeniu, z charakterystyczną roślinnością bagienną o podłożu torfowym, przylega do cieku wodnego, którego ujście znajduje się w jeziorze W.. Działki te oraz działki sąsiednie w dużej mierze stanowią tereny zalewowe dla wód płynących od strony jeziora W. w kierunku pól B. ku ujściu do S.

Na rozprawie, która odbyła się przed Sądem w dniu 11 lipca 2018 r., pełnomocnik organu wyjaśnił, że działki skarżącego znajdują się na dwóch różnych terenach: tereny rolne i pastwiska. Tereny pastwisk były terenami podmokłymi. Granica zieleni została i tak przesunięta w stosunku do postanowień studium z granicy użytków rolnych w celu umożliwienia realizacji zabudowy. W trakcie procedury uchwalania planu komisja komunalna oglądała teren i stwierdziła, że na tym terenie stała woda, a tym samym, że nadal jest to teren podmokły. Pełnomocnik wskazał ponadto, że teren 10.MN może być bliżej S. Z. z uwagi na warunki fizjograficzne, ponieważ znajduje się na nim skarpa a wzdłuż terenu 9. MN teren 2.ZK jest podmokły, stąd należało utrzymać postanowienia studium.

Argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne. Z uzasadnienia uchwały wynika, że organ planistyczny miał na uwadze nie tylko interes publiczny i wymagania ładu, ale także potrzeby interesu prywatnego. Wprowadzenie zaś na terenie podmokłym możliwości zabudowy mieszkaniowej byłoby nieracjonalne, wręcz niekorzystne dla właścicieli nieruchomości. Wprawdzie skarżący kwestionował ustalenia komisji komunalnej, wskazując na brak kompetencji w tym zakresie, jednakże z jego pism procesowych z dnia 11 lipca 2018 r. i 4 września 2018 r. wynika, że rzeczywiście teren ten jest podmokły.

Nadto, w ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, ustalenia planu dla działek nr ... i ... są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr ..., z dnia 9 października 2002 r. ze zm. wprowadzonymi uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia 27 października 2015 r., nr ...

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że działki skarżącego zgodnie z ustaleniami studium znajdują się w obszarze przyrodniczo – krajobrazowym oraz obszarze dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego. Część tych działek, która w zaskarżonym planie znalazła się na terenie 2.ZK, w studium znajduje się na terenie przyrodniczo – krajobrazowym. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie, która odbyła się przed Sądem w dniu 11 lipca 2018 r., granica zieleni została wręcz przesunięta z granicy użytków rolnych w celu umożliwienia realizacji zabudowy. Teren 2.ZK, jak wskazują szczegółowe ustalenia studium, obejmuje swym zasięgiem tereny cenne pod względem przyrodniczym, w tym tereny objęte ochroną zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, korytarze ekologiczne, tereny dolin rzecznych ich części użytkowane rolniczo, ekosystemy łąkowe, torfowiskowe i podmokłe, tereny dużych kompleksów leśnych i płaty ekologiczne mniejszych kompleksów leśnych, tereny wód powierzchniowych rzek i jezior i inne tereny otwarte oraz związane z tymi terenami rejony lokalizacji istniejącej i planowanej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zabudowy. Jako funkcje dominujące dla tego terenu wskazano: rozwój niekubaturowych funkcji rekreacyjnych, turystycznych i sportowych oraz terenów rolnych, wód i zieleni, w tym lasów i dolesień. Jako funkcje dopuszczalne dla tego terenu wskazano: rolnictwo, ogrodnictwo, produkcja rolna, mieszkalnictwo jednorodzinne, zabudowa zagrodowa, w tym agroturystyka, zabudowa usługowa z zakresu turystyki i rekreacji. Jako funkcje wykluczone wskazano zaś: inne usługi niż dopuszczone; produkcja, w tym wytwarzanie energii elektrycznej z wykorzystaniem energii wiatru o mocy przekraczającej 100 kW, składy i magazyny, mieszkalnictwo wielorodzinne. Określając dla tego terenu zasady zagospodarowania wynikające z prowadzonej gospodarki zasobami wodnymi wskazano z kolei m.in. utrzymanie i ochrona systemu naturalnych cieków i zbiorników wodnych, wyłączenie z zabudowy terenów zmeliorowanych, hydrogenicznych, bagien i torfowisk z dopuszczeniem lokalizacji zbiorników retencyjnych w niezbędnym zakresie, zachowanie naturalnych zbiorników retencyjnych, tj. tereny podmokłe i nieuregulowane cieki. Określając inne wytyczne w zakresie zasad gospodarowania terenu i zabudowy do uwzględnienia przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazano ponadto m.in.: wzmacnianie struktury przyrodniczej obszaru poprzez wyłączenie z zabudowy terenów bagien, torfowisk, oczek wodnych, zadrzewieni śródpolnych i innych terenów naturalnych i seminaturalnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenie planu, przeznaczające część działek nr ... i ... jako teren zieleni krajobrazowej, mieści się więc w zaleceniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i nie narusza jego ustaleń. Potwierdza to konfrontacja rysunku planu z rysunkiem studium przedstawiona na sporządzonej przez organ mapie poglądowej (k. 99 akt sprawy) oraz dołączone do załącznika do protokołu rozprawy kolejne wyrysy (k.105-108 akt). Były one kwestionowane przez skarżącego, który twierdził, że nie stanowią dokumentów urzędowych, co dyskwalifikuje ich moc dowodową, jednakże są one jedynie rysunkami poglądowymi, które miały zobrazować stan wynikający ze studium (sporządzanego w innej skali) na zaskarżonych działkach w celu porównania z kwestionowanym przez skarżącego zagospodarowaniem ustalonym w planie.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski, o których mowa w art. 17 pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a także sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia tego planu z uwzględnieniem art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z § 12 pkt 8 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokumenty te są częścią dokumentacji prac planistycznych. Nie stanowią one jednak załączników do uchwały w sprawie planu miejscowego, a także nie są jej integralną częścią. Nie mają też charakteru normatywnego. Prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem informacyjnym, który ma na celu możliwie dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Jest opracowaniem opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Jest również przewidywaniem skutków opartym na aktualnej wiedzy oraz doświadczeniu i zestawieniem zagrożeń, które mogą wystąpić (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2261/97, LEX nr 43830). Zakres informacji, jakie powinny zostać zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, określają przepisy art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.). Prognoza nie jest więc dokumentem, w którym ustalany jest sposób zagospodarowania i przeznaczenie poszczególnych terenów. Sąd uznał, że w szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotem prognozy nie mogło być wyznaczenie przebiegu granicy terenu zieleni krajobrazowej ani też ocena czy poprowadzenie granicy terenu zieleni krajobrazowej wzdłuż S. W. i terenu oznaczonego jako 1.WP tworzyłoby jakiekolwiek problemy natury środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na ocenę zaskarżonej uchwały nie mogła wpłynąć okoliczność, że ustalenie nowej granicy terenu zieleni krajobrazowej uniemożliwi skarżącemu realizację zabudowy w kształcie określonym w decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącej przedmiotowych działek, a polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Skutki uchwalenia planu miejscowego określającego inne przeznaczenia nieruchomości niż wynikające z uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy zostały bowiem szczegółowo uregulowane w przepisach art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz uchwalania planu miejscowego, który przewidywałby inne przeznaczenie terenu niż określone we wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnie, z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja taka wygasa, chyba że na jej podstawie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem w żadnej mierze przepisy ustawy nie przewidują związania organu planistycznego treścią wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2287/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w Z. w prawo własności skarżącego w zakresie działek nr ... i ... przeznaczonych pod teren zieleni krajobrazowej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.

W skardze kasacyjnej K. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

Na podstawie art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów złożonych przez organ administracji w piśmie z dnia 17 lipca 2018 r., w sytuacji gdy wskazany przepis dopuszcza wyłącznie przeprowadzenie dowodu z dokumentów prywatnych lub urzędowych, zaś załączniki dołączone do wskazanego pisma stanowiły jedynie kserokopie i opracowania własne, a więc nie mogły stać się podstawą dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, w tym ustaleń dotyczących: braku sprzeczności zaskarżonej uchwały z właściwym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., cech nieruchomości należących do skarżącego (tego czy nieruchomość jest podmokła, w jakiej części) i w tym zakresie miało to wpływ na treść wyroku,

2. art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 ust. 3 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z protokołu z posiedzenia Komisji Komunalnej z dnia 8 stycznia 2018 r. w sytuacji gdy organem doradczym w gminie powołanym na podstawie ww. przepisów, którego zadaniem jest konsultowanie planowania przestrzennego była Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna powołana w Gminie Z., co miało wpływ na treść wyroku, bowiem doprowadziło WSA w Gdańsku do niewłaściwego ustalenia, że nieruchomości należące do skarżącego leżą w obniżeniu, z charakterystyczną roślinnością bagienną o podłożu torfowym, przylegają do cieku wodnego oraz stanowią tereny zalewowe dla wód płynących od strony Jeziora W. w kierunku pól B. ku ujściu do S.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego, przez niestwierdzenie nieważności ustalenia przeznaczenia części nieruchomości stanowiących działkę gruntu nr ... i ... jako teren zieleni krajobrazowej (2.ZK) w zaskarżonej uchwale w sytuacji błędnego zastosowania naruszonych przepisów poprzez niewłaściwe uznanie, że interes indywidualny skarżącego oraz interes publiczny zostały skonfrontowane i wyważone podczas gdy nastąpił brak dostatecznego rozważenia możliwości poprowadzenia granicy terenu zieleni krajobrazowej wzdłuż naturalnej granicy terenów przeznaczonych pod zabudowę i terenów zielonych, tj. wzdłuż S. W., a tym samym naruszenie przez organ administracyjny zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności było bezsprzeczne,

2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niestwierdzenie nieważności ustalenia przeznaczenia części nieruchomości stanowiących działkę gruntu nr ... i ... jako teren zieleni krajobrazowej (2.ZK) w zaskarżonej uchwale w sytuacji niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów, wyrażający się w braku przejrzystości procedur planistycznych związanych z ustaleniem granicy terenu zieleni krajobrazowej na terenie działek będących własnością skarżącego, co skutkowało istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego powodującym nieważność uchwały rady gminy w tej części,

3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niestwierdzenie nieważności ustalenia przeznaczenia części nieruchomości stanowiących działkę gruntu nr ... i ... jako teren zieleni krajobrazowej (2.ZK) w zaskarżonej uchwale w sytuacji niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów, wyrażający się w sprzeczności pomiędzy treścią uchwały nr ... Rady Miejskiej w Z. z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "N." części wsi B. a treścią uchwały nr ... Rady Miejskiej w Z. z dnia 27 października 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonego uchwałą nr ... z dnia 9 października 2002 r. z późniejszymi zmianami w zakresie przeznaczenia, zgodnie ze studium, terenu objętego zaskarżoną uchwałą na cele związane z koncentracją zabudowy mieszkaniowo - usługowej przy jednoczesnym znacznym utrudnieniu lub uniemożliwieniu realizacji wskazanego celu na nieruchomościach należących do skarżącego, ale również na sąsiednich nieruchomościach (nr ..., ..., .... i ...) przez dowolne wyznaczenie strefy zieleni krajobrazowej biegnącej przez wskazane nieruchomości.

W piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. pełnomocnik w imieniu Gminy Z. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego K. C. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego.

2.1. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania wywiedziono z naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza granice dopuszczalności przeprowadzenia dowodów przy rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej. Według art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dla wyznaczenia aspektu przedmiotowego przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów istotnym jest ustalenie zakresu akt sprawy, które są wynikiem prowadzonych czynności przy podjęciu działania w przepisanych przepisami prawa formach prawnych. Przy stanowieniu aktów prawa miejscowego zakres czynności regulują przepisy prawa, a wynik tych czynności co do treści dokumentowany jest w aktach sprawy. Dla oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miarodajne są akta sprawy dokumentujące czynności procedury uchwalenia planu, w tym czynności o charakterze formalnym związane z uzewnętrznieniem tych, np. czynności przez ogłoszenia terminu wyłożenia projektu, terminu zgłaszania uwag oraz dokumentacja czynności o charakterze merytorycznym. Ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest na podstawie oryginału uchwały. Zarządzenie uzupełnienia przez przedstawienie wyrysu z miejscowego planu i wyrysu ze studium w jednakowej skali wchodzi w zakres uzupełnienia akt sprawy. Oznacza to, że nie ma podstaw do stosowania art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ustalenie dopuszczalności uzupełniających dowodów z dokumentów, skoro podstawą do ustaleń są zapisy w planie i studium, a przedłożenie wyrysu z miejscowego planu i wyrysu ze studium miały jedynie charakter uzupełniający, nie wnosząc nowych faktów w sprawie, a jedynie pełniejszą ocenę zgodności planu ze studium. Kwestionując w skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń zasadności wyznaczenia terenu 2.ZK. Uwagi co do rozbieżności nie podważają faktu wyznaczenia korytarzy ekologicznych wchodzące w skład przestrzenny 2.ZK. Nie jest zasadny zarzut wskazania na ustalenia w protokole z posiedzenia Komisji Komunalnej z dnia 8 stycznia 2018 r. Ustalenia dotyczyły wyłącznie stanu nieruchomości co do jej usytuowania. Stanowiły jedynie potwierdzenie zapisów Studium o tym, że jest to teren podmokły, obejmujący lokalne korytarze ekologiczne. Nie można podważyć tego stwierdzenia w świetle zapisów w Studium, w których wskazano, że większość wsi w gminie Z. charakteryzuje się występowaniem ograniczeń ekofizjograficznych ich rozwoju, wynikających przede wszystkim z lokalnego występowania gruntów nienośnych i podmokłych związanych z dnami dolin i rynien subglacjalnych wraz z występowaniem barier w postaci wystromionych zboczy dolinnych. Zapisy w Studium dotyczące uwarunkowań i predyspozycji rozwojowych B. wskazują na tereny podmokłe (lokalne korytarze ekologiczne). Protokół z posiedzenia Komisji Komunalnej jedynie potwierdza zapisy Studium, które wiązały w procedurze uchwalenia planu. Podstawą do stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium były zapisy Studium. Protokół Komisji Komunalnej nie miał znaczenia przesądzającego skoro jedynie potwierdzał zapisy w Studium co do położenia nieruchomości skarżącego. Dopuszczenie do przedstawienia protokołu z posiedzenia Komisji Komunalnej nie stanowi zatem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono faktu, że działki nr ... i ... położone były na terenie rolnym i terenie pastwiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono tego dotychczasowego przeznaczenia. Nie można też z dopuszczenia protokołu Komisji Komunalnej wywodzić naruszenia procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przypisać mu funkcji prognozy oddziaływania na środowisko, bo takiego miejsca w procedurze Komisja Komunalna nie miała. Skarżący zgłaszał uwagi do prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwagi te zostały rozpoznane z argumentacją.

3. Kolejną, drugą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Wskazując na art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako podstawę wniesienia skargi kasacyjnej nie określono rodzaju naruszenia prawa materialnego, na której ją oparto, pomimo, że stanowią one odrębne podstawy i wymagają odrębnego uzasadnienia.

3.1. Zarzut naruszenia prawa materialnego oparto na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 140 kodeksu cywilnego. Wyprowadzenie naruszenia prawa materialnego przez Sąd z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadne. Rozpoznając sprawę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje bowiem podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień, nie ma zastosowania do stosowania środka prawnego wobec aktów prawa miejscowego. Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec zaskarżonego aktu prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji dopuszcza jej uchylenie, to art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ogranicza rodzaje stosowanych środków przez sąd wyłącznie do stwierdzenia nieważności. Przyjęcie wyłącznie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma określone konsekwencje prawne dla ciężaru naruszenia prawa, który uzasadnia jej zastosowanie. Z zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kodeksu cywilnego wyprowadzono przekroczenie granic władztwa planistycznego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd rozważając wyznaczenie terenu zieleni krajobrazowej wskazał na uwarunkowania, które przesądziły o takiej granicy pomiędzy 2.ZK a 9.MN. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poza wskazaniem uznanej przez skarżącego linii, która w pełni byłaby zgodna z jego interesem prawnym i pełną ochroną prawa własności, nie wskazał na takie okoliczności faktyczne, które podważyłyby przeznaczenie tego terenu na zieleń krajobrazową. Przeznaczenie na zieleń krajobrazową jest niewątpliwie ograniczeniem swobody korzystania z prawa własności. Sąd wywiódł, tak jak zostało to wyznaczone w art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienie w miejscowym planie ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W skardze kasacyjnej nie podważono, że działki nr ... i nr ... położone są na terenie rolnym i pastwisku, które dalej w części tak mogą być wykorzystane, a w pozostałej części pod 9.MN.

3.2. Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego wyprowadzono z naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 2 pkt 12 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, wyrażające się w braku przejrzystości procedur planistycznych związanych z ustaleniem granicy terenu zieleni krajobrazowej. Ten brak przejrzystości wyprowadza skarżący z dowolnego ustalenia granicy terenu zieleni krajobrazowej bez pełnego rozpoznania uwag do projektu planu. Zarzut ten nie jest zasadny. Uwagi skarżącego co do przeznaczenia działek nr 319/47 i nr ... zostały rozpoznane i wykazana argumentacja racji przeznaczenia pod zieleń krajobrazową. Nie można wywodzić daleko idącego ograniczenia prawa własności, skoro skarżącego prawo własności zostało ograniczone tylko co do dwóch działek i to ograniczono bo teren 2.ZK skarżący może wykorzystać na inne cele z wyłączeniem zabudowy. Z oceny treści rozpoznanych uwag do projektu nie można wywieść istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu. Uwagi skarżącego zostały rozpoznane zarówno co do planu miejscowego i prognozy oddziaływania na środowisko z istotną co do merytorycznej treści ich nieuwzględnienia. Ocena braku zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tak jak w pkt 3.1.

3.3. Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego wyprowadzono z naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 ust. 4 oraz w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis w Studium o rozwoju osiedla "N.", że powinno rozwijać się w stronę Miasta G. od cieku wodnego znajdującego się na granicy terenów 2.ZK z lasem nie jest zapisem szczegółowego wyznaczenia terenu zieleni krajobrazowej. Przy ustaleniu granicy terenu zieleni krajobrazowej 2.ZK w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagało szczegółowego uwzględnienia uwarunkowań, które zostały zapisane w Studium w zakresie ograniczeń dla rozwoju. Wyrwanie jednego elementu z zapisu Studium, na który powołuje się skarżący nie pozwala na ustalenie, że w zaskarżonej części miejscowy plan jest niezgodny ze Studium. Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Ocena braku zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tak jak w pkt 3.1.

4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

6