Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1295/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust 2, 59 ust 1, 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 3 ust 1 , par 5 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 106 par 3 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr/ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1116/12 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dolice nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz B. L. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013r. (sygn. akt II SA/Sz 1116/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że B. L. wnioskiem z dnia 10 maja 2011r. wystąpiła do Wójta Gminy D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal mieszkalny na działce o nr ew. [...] w D.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. – utrzymaną w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2011r. – Wójt Gminy D. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organy stwierdziły, że nie można ustalić obowiązującej linii zabudowy bowiem część budynku wykracza poza teren działki nr ew. [...] i znajduje się w pasie drogowym, ponadto działka jest zabudowana w 100%, podczas gdy średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego obszaru wynosi 60%.

Wskutek zaskarżenia powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012r. (sygn. akt II SA/Sz 974/11) uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od zgodności inwestycji od spełnienia wymogów sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, bez wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów). Oceny, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się po uprzednim przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie sądu wówczas rozpoznającego skargę zbyt wąsko wyznaczono granice obszaru analizowanego, co stanowi przeszkodę we właściwym określeniu funkcji oraz cech zabudowy. Dalej sąd zwrócił uwagę, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwane "rozporządzeniem" dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, gdy nie jest możliwe wyznaczenie jej przez przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Poza tym nie wyklucza ustalenia tej linii na podstawie analizy zabudowy nieruchomości usytuowanych przy innej drodze (tutaj ul. O.), ale mających dostęp do tej samej drogi publicznej.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – zdaniem WSA w Szczecinie - organ nie uzasadnił z jakich względów nie zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, jeśli wynika to z analizy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy D. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Organ I instancji wyznaczył wokół działki oznaczonej nr ew. [...] obszar analizowany w formie okręgu w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (szerokość frontu działki wynosi 14 m, czyli trzykrotność to 42m). Poddał analizie działkę inwestora oraz działki sąsiednie wymienione poprzez wskazanie nr ewidencyjnych i doszedł do wniosku, że na terenie tym występują budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące i w zabudowie szeregowej, budynki wielorodzinne oraz budynki gospodarcze. Zabudowa usługowa znajduje się w części parterowej budynków. Jest to zabudowa zorganizowana wzdłuż dróg publicznych ul. O. i ul. P.

Organ stwierdził, że nie ma możliwości wyznaczenia dla planowanej inwestycji obowiązującej linii zabudowy w sposób przewidziany w § 4 rozporządzenia. Omówił brzmienie tej normy i w oparciu o wyniki analizy stwierdził, że budynek znajdujący się na działce nr [...] wysunięty jest w stosunku do analizowanej zabudowy, powoduje załamanie się istniejącej uporządkowanej linii zabudowy, wpływając negatywnie na panujący układ przestrzenny w tym obszarze. W obszarze analizowanym oraz poza nim nie występuje żadna działka zabudowana pozwalająca na ustalenie linii zabudowy odpowiadającej zabudowie na działce nr [...]. Organ stwierdził, że budynek znajdujący się na działce nr [...] nie stanowi kontynuacji w zakresie linii zabudowy budynków usytuowanych na działkach sąsiednich.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ stwierdził, że w obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek, w przypadku którego wskaźnik ten wynosi 100%, ale zabudowa ta ma nieco inny charakter niż planowana i wobec tego nie może stanowić odniesienia dla niej. Dla przedmiotowej inwestycji należałoby ustalić wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w wielkości 42%. Ponieważ istniejący budynek na działce inwestycyjnej przekracza wyznaczoną wartość średnią (42%) nie było możliwe wydanie decyzji umożliwiającej realizację omawianej zmiany sposobu użytkowania.

Organ poddał analizie także parametry geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) i stwierdził, że kierując się zasadą dostosowania nowej zabudowy do istniejącego stanu faktycznego geometrię dachu winno ustalić się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym – dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 20-45º, wysokość kalenicy 4,5-9m, układ głównej kalenicy równolegle w stosunku do frontu działki. Budynek objęty niniejszym postępowaniem nie odpowiada wyznaczonym parametrom gdyż jest to budynek parterowy o dachu jednospadowym ze spadem ok. 20 º w kierunku drogi.

Organ I instancji w podsumowaniu stwierdził, że na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu brak jest podstaw do zmiany sposobu użytkowania budynku (gospodarczego) usługowego na cele mieszkalne.

Wskutek wniesienia odwołania przez inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję Wójta Gminy D.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji i podkreślił, że w obszarze analizowanym oraz poza nim nie występuje żadna działka zabudowana pozwalająca na ustalenie linii zabudowy odpowiadającej zabudowie na działce nr ew. [...]. Żadna zabudowa mieszkaniowa nie jest zlokalizowana w odległości 0,5-1 m od krawędzi jezdni, poza budynkiem poddanym procedurze warunków zabudowy.

Ponadto zdaniem Kolegium dopuszczenie funkcji mieszkaniowej w sytuacji budynku na działce nr [...] naruszałoby art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), który stanowi, że obiekty budowlane przy drogach w terenie zabudowy powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości co najmniej 6m.

Wskutek wniesienia przez B. L. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 lutego 2013r. – zaskarżonym obecnie skargą kasacyjną – oddalił skargę.

W uzasadnieniu WSA w Szczecinie przywołał wydany poprzednio w sprawie wyrok z dnia 25 stycznia 2012r. (sygn. akt II SA/Sz 974/11) i stwierdził, że oceny czy w sprawie wniosku B. L. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dokonuje się po uprzednim przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to konieczność w szczególności ponownego przeanalizowania możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz wykazania z jakich przyczyn nie jest możliwe wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki niż wynika to ze średniego parametru ustalonego dla analizowanego obszaru.

W ocenie sądu I instancji stanowisko zaprezentowane w decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012r. jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności stwierdzono, że w sposób odpowiadający § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczono granice obszaru analizowanego i działki znajdujące się na tym terenie należało uznać za działki sąsiednie.

Za prawidłowe uznano stwierdzenie, że nie ma możliwości wyznaczenia dla planowanej inwestycji obowiązującej linii zabudowy w sposób przewidziany w § 4 rozporządzenia. Mianowicie budynki mieszkalne zarówno wzdłuż ul. P., jak i ul. O. tworzą jedną uporządkowaną linię zabudowy. Natomiast budynek na działce nr [...] jest wysunięty, powodując załamanie tej linii. W obszarze analizowanym nie występuje żadna działka zabudowana pozwalająca na ustalenie linii zabudowy odpowiadającej linii na działce nr ew. [...].

Dalej WSA w Szczecinie – twierdząc, że zostały wykonane zalecenia sądu zawarte w wyroku z dnia 25 stycznia 2012r. – przyjął, że zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, z jakich względów nie został zastosowany w sprawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu objętego inwestycją. Mianowicie średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 42%, natomiast dla spornej działki wynosi 100%. W obszarze jest co prawda jeszcze jedna działka posiadająca wskaźnik zabudowy wynoszący 100%, ale jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami handlu w części parteru, zaś planowana inwestycja dotyczy wyłącznie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Sąd podzielił także stanowisko organów, że budynek objęty inwestycją nie odpowiada w zakresie cech zabudowy sąsiednim budynkom mieszkalnym. Dotyczy to w szczególności geometrii dachu.

Dalej WSA w Szczecinie – odnosząc się do zarzutów skargi – stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 2, art. 56 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 oraz 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na to, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone – nie może ono pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu. Postępowanie administracyjne wykazało, że nie występuje żadna działka sąsiednia zabudowana pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez nietrafne przyjęcie, że organ był zobowiązany do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia czy planowana inwestycja będzie zgodna z cechami zagospodarowania terenu sąsiedniego podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność sporządzenia takiej analizy z racji charakteru planowanej inwestycji,

- § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez nietrafne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania z uwagi na treść analizy funkcji podczas gdy analiza ta nie uwzględniła, że budynek objęty wnioskiem nie jest nową zabudową, a budynkiem wzniesionym przed 1945r., a wniosek nie obejmował przeprowadzenia zmian w bryle budynku i jego usytuowaniu oraz powierzchni zabudowy działki.

Dalej skarga kasacyjna podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne niezastosowanie art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej sformułowano także jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku oceny przedłożonego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dowodu z dokumentu będącego analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania sporządzonej w dniu [...] września 2012r.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony podkreślił, że budynek objęty warunkami zabudowy istnieje i powstał przed 1945r., a wniosek dotyczył jedynie zmiany sposobu jego użytkowania, co nie zmienia jego usytuowania na działce, jak również zmiany jego parametrów. Tymczasem organy traktują inwestycję w taki sposób jakby miała powstać nowa zabudowa.

Natomiast prawidłowe założenie przy sporządzaniu analizy przyjął rzeczoznawca, który sporządził dokument przedłożony przez skarżącą na etapie postępowania sądowego przed WSA w Szczecinie. Tamże autor analizy doszedł do odmiennych wniosków od tych wynikających z analizy sporządzonej na zlecenie organu.

Na potwierdzenie tezy, że nie było konieczne przeprowadzenie analizy, przytoczono obszerne fragmenty uzasadnień: wyroku NSA z dnia 1 lutego 2012r. (sygn. akt II OSK 2183/10) oraz WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008r. (sygn. akt II SA/Po 530/07).

Usprawiedliwiając zgłoszony zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia – że w wypadku przyjęcia, że jednak konieczne było przeprowadzenie analizy – to analiza ta powinna uwzględniać, iż wniosek nie obejmował zmian w bryle budynku, w jego usytuowaniu oraz zabudowie działki. Dodano, że w przedłożonej przez skarżącą analizie autor podkreślił, że ze względu na charakter inwestycji nie zachodziła potrzeba dokonania analizy wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Na zakończenie poddano pod rozwagę sądu kasacyjnego czy w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 50 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, przy czym ze względu na treść tych zarzutów o uchyleniu zaskarżonego wyroku zadecydowało nie naruszenie przepisów procesowych, lecz prawa materialnego. Kwestia bowiem braku oceny w zaskarżonym wyroku przyjętego w poczet materiału dowodowego dokumentu w postaci przeprowadzonej na zlecenie skarżącej kasacyjnie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – w świetle poniżej przedstawionej argumentacji – nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Co prawda skarżąca wskazuje w skardze kasacyjnej naruszenie art. 106 § 1 p.p.s.a., ale w powiązaniu z art. 233 k.p.c. W tym kontekście wskazać winna jednak art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Z wywodów jednak uzasadnienia zarzutów wynika, że skarga kasacyjna podnosi nieprawidłowość sporządzenia uzasadnienia wyroku poprzez nieodniesienie się do złożonej na etapie sądowym analizy funkcji oraz cech zabudowy. Przy czym NSA podkreśla, że w istocie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena dowodu wymagana przepisami art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. nie została przeprowadzona. Przy przyjęciu prawidłowego sformułowania tego zarzutu – jak już podniesiono – uchybienie przepisom postępowania miało wtórne znaczenie wobec zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego.

W kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do kwestii konieczności bądź jej braku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 u.p.z.p. Zarzut tej treści został sformułowany po raz pierwszy w toku całego postępowania dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagana jest jedynie w przypadku takiej zmiany zagospodarowania, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu – a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką zmianą – decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Należy podkreślić, że zmiana sposobu użytkowania obiektu również może być związana z wykonywaniem robót budowlanych i skarżąca kasacyjnie składając wniosek o wydanie warunków zabudowy miała wiedzę, że przeprowadzona przez nią zmiana sposobu użytkowania sklepu na lokal mieszkalny związana była z przeprowadzeniem określonych robót budowlanych. W takiej sytuacji – jak wskazuje się w orzecznictwie NSA – decyzja o warunkach zabudowy była wymagana, bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu powiązana była z robotami budowlanymi (vide wyroki NSA z dnia 19 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 1802/08 i z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt II OSK 21/11). Wobec powyższego zarzut powyższy należało ocenić jako bezzasadny.

Jako skutkujący natomiast uchyleniem zaskarżonego wyroku NSA uznaje zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że organ co do zasady nie był zobowiązany do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie NSA w części podziela ten zarzut, ale stoi na stanowisku, że analiza taka jednak powinna zostać sporządzona, na co wskazywał także WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 25 stycznia 2012r. (sygn. akt II SA/Sz 974/11).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ) u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in. spełnienia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu. Przepis ten formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.

Z kolei zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Istota sprawy sprowadza się do tego, czy w sytuacji gdy planowana inwestycja nie wpływa na usytuowanie budynku, ani na jego parametry, wymagane jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy. W ocenie NSA przeprowadzenie takiej analizy jest wymagane w każdym wypadku (chodzi natomiast o jej zakres), bowiem dopiero jej sporządzenie pozwoli na zbadanie czy rodzaj inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga ustalenia wszystkich poszczególnych cech zabudowy i parametrów normatywnie uregulowanych w rozporządzeniu oraz wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy tylko niektórych, bowiem pozostała część pozostaje bez zmian. Jako zatem decydujący na zakres postępowania administracyjnego należy wskazać art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący co winien zawierać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności art. 52 ust. 2 pkt 2b) i c) u.p.z.p. przewiduje podanie charakterystyki inwestycji poprzez określenie m in. planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów oraz określenie parametrów technicznych inwestycji. W oparciu o żądanie sformułowane we wniosku organ ustala w jakim zakresie konieczne jest odniesienie się w analizie do tych cech i parametrów, których wyznaczenie jest konieczne w celu realizacji proponowanego przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy była zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji usługowej na mieszkalną.

Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z kolei ust. 2 stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pewnych sytuacjach wymagane jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 6), nie wystarcza samo zgłoszenie.

Zatem w niniejszym postępowaniu organy miały obowiązek ocenić jedynie dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania budynku, nie zaś budowy nowego obiektu. Tymczasem organy, czego nie zauważył sąd I instancji, przeprowadziły analizę funkcji i cech zabudowy jakby przedmiotem postępowania było ustalenie warunków dla nowego budynku, tymczasem co jest bezsporne budynek na działce nr [...] w D. istnieje co najmniej od 1945r.

Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia, jeśli mowa w nim o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W sytuacji zatem gdy przedmiotem ustalenia warunków jest jedynie zmiana sposobu użytkowania czyli zmiana funkcji w rozumieniu przepisów o planowaniu, analiza powinna ograniczyć się do tej cechy i zbadać, czy w analizowanym obszarze możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania na cele mieszkalne z istniejącymi funkcjami w otoczeniu. Ustaleniu nie będą natomiast podlegały parametry takie jak: obowiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Te parametry pozostają bowiem bez zmian. Tym samym jako w pełni zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia, dotyczący ustalania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 5 ust. 2 rozporządzenia, dlatego podlega ona uwzględnieniu na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. NSA zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zwrot kosztów postępowania sądowego - w tym zwrot wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem za prowadzenie sprawy przed sądem I instancji, jak również przed sądem kasacyjnym.