Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1355
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 roku nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie przetwarzania odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] września 2020 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1355, ze zm., dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., ul. [...] [...] , [...] [...] (dalej: Spółka, skarżąca, strona) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z [...] marca 2019 r., znak [...] , orzekającej o wstrzymaniu działalności Spółki w zakresie przetwarzania odpadów w związku z rekultywacją wyrobiska po wydobyciu złoża kruszywa naturalnego "[...] I", zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] , [...] [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...], w procesie R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, w związku ze stwarzaniem zagrożenia zdrowia lub życia ludzi albo zagrożeniem zniszczenia środowiska, podlegającej natychmiastowemu wykonaniu. W decyzji z [...] września 2020 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z [...] marca 2019 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Skarżąca prowadzi działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w związku z rekultywacją wyrobiska po wydobyciu złoża kruszywa naturalnego [...] na podstawie decyzji Marszalka Województwa [...] z [...] maja 2017 r., znak [...] . Zezwolenie to określa wykaz 32 rodzajów odpadów dopuszczonych do przetworzenia w ww. wyrobisku, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796, dalej: rozporządzenie w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami).

Organ I instancji w decyzji z [...] marca 2019 r., znak [...] , wydanej na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1355, ze zm., dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska), orzekł o wstrzymaniu działalności Spółki w zakresie przetwarzania odpadów, w związku z rekultywacją wyrobiska po wydobyciu złoża kruszywa naturalnego "[...] ", zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w obrębie [...] , gm. [...] , w procesie R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, w związku ze stwarzaniem zagrożenia zdrowia lub życia ludzi albo zagrożeniem zniszczenia środowiska. Decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu.

Strona w piśmie z 28 marca 2019 r. odwołała się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając jej naruszenie: art. 7 i 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), przez brak dokonania lub dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, skutkujących w konsekwencji wydaniem decyzji, która nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym i obowiązujących przepisach prawa; art. 7 i 8 k.p.a. przez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi strony w zakresie korzystania z przysługującego jej prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości, przez zaniechanie właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego; art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz niezachowanie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; art. 10 k.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; art. 12 k.p.a. przez niezachowanie zasady koncentracji przy załatwianiu wnioskowanej sprawy; art. 16 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797, ze zm., dalej: u.o.), przez niewłaściwe zastosowanie jego dyspozycji, skutkujące błędem w subsumcji, czyli wadliwym uznaniem, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada zawartej w nim normie prawnej; przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania strona w szczególności podniosła, że kategorycznie nie zgadza się ze stwierdzeniem, że miała świadomość naruszania przepisów prawa w zakresie legalności przetwarzania przyjmowanych na wyrobisko odpadów, a także podkreśliła, że prowadziła proces rekultywacji zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżącej, zarzut organu I instancji dotyczący przyjmowania odpadów niezgodnych z posiadanym zezwoleniem nie może zostać uwzględniony, ponieważ nie mogła ona samodzielnie negocjować dostarczanych od [...] sp. z o.o. odpadów w zakresie kodu odpadu.

GIOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2020 r. wskazał, że WIOŚ słusznie stwierdził, że strona gospodarowała odpadami z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia, tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r., znak [...] , udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, w związku z rekultywacją wyrobiska po wydobyciu złoża kruszywa naturalnego "[...] I", przetwarzając w wyrobisku odpady, które w rzeczywistości nie stanowiły odpadów o kodzie ex 19 12 09, wymienionych w zezwoleniu oraz klasyfikowanych jako odpady 19 12 09 w dokumentacji dotyczącej przyjmowanych od podmiotów zewnętrznych odpadów (kart przekazania odpadu, dokumentów WZ oraz kart ewidencji odpadów). Zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas oględzin, przeprowadzonych w dniach 21, 22 stycznia, 1 i 7 lutego oraz 11 marca 2019 r. (tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji) przyjmowane i poddawane przetwarzaniu przez wypełnianie wyrobiska odpady nie były stricte minerałami (w masie odpadów znajdowała się ziemia i minerały, lecz w znikomych ilościach), lecz stanowiły odpady z przetwarzania odpadów komunalnych oraz z demontażu pojazdów. Zdaniem organu odwoławczego, potwierdziły to także wyniki wykonanych badań laboratoryjnych w zakresie oznaczenia straty przy prażeniu suchej masy oraz zawartości ogólnego węgla organicznego, a także analizy składu morfologicznego.

GIOŚ wyjaśnił, że tego typu odpady nie zostały dopuszczone do przetwarzania przez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, jak przedmiotowe wyrobisko, w rozporządzeniu w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami.

Zdaniem GIOŚ, z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że strona tylko w styczniu, lutym i marcu 2019 r. przyjęła od przedsiębiorców [...] sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. odpady zaklasyfikowane jako 19 12 09 - minerały (np. piasek, kamienie) w łącznej ilości 2 103,670 Mg. Zgodnie zaś z kartą ewidencji nr [...] strona przyjęła i przetworzyła w procesie R5 odpady o kodzie 19 12 09 w łącznej ilości 2103,670 Mg w okresie styczeń - 15 marca 2019 r. Biorąc pod uwagę fakt, że wszystkie analizowane podczas ustaleń w terenie transporty odpadów z ww. podmiotów w dniach od 21 stycznia do 11 marca 2014 r. zawierały odpady nieprawidłowo zaklasyfikowane, tj. niestanowiące odpadów o kodzie ex 19 12 09, istnieje ryzyko, że nawet cała powyższa ilość, tj. 2 103,670 Mg odpadów przetworzonych przez stronę mogła stanowić w rzeczywistości odpady z demontażu pojazdów oraz z przetwarzania odpadów komunalnych.

Według GIOŚ, zgodnie z posiadaną decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r., a także w myśl przepisów ww. rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, strona mogła przetwarzać w wyrobisku odpady o kodzie ex 19 12 09 (minerały, np. piasek, kamienie) inne niż pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych), zaś podczas kontroli stwierdzono m.in. przyjęcie przez stronę odpadów o kodzie 19 12 09 z instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w [...] . W ocenie organu odwoławczego, całkowicie chybiony jest argument strony, że prowadziła proces rekultywacji zgodnie z obowiązującymi przepisami.

GIOŚ zaznaczył, że odpady deponowane były w wyrobisku bezpośrednio na gruncie, na nieuszczelnionym terenie, bez zabezpieczenia przed wpływem czynników atmosferycznych, w sposób powodujący zmieszanie z pozostałymi gromadzonymi odpadami lub z ziemią. Z uwagi na rodzaj i właściwości niektórych z gromadzonych odpadów (np. pochodzących z demontażu pojazdów, fragmentów tworzyw sztucznych, gumy, gąbki, tekstyliów, pokruszonej pianki uszczelniającej, zużytych opon, a także opakowań po lekach, baterii "paluszków", opakowań po środkach chemicznych, odpadów o zapachu substancji ropopochodnych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego), wynikające z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin, powyższy sposób gromadzenia odpadów mógł prowadzić do uwalniania niebezpiecznych substancji zawartych w odpadach do środowiska, co z kolei mogło spowodować zagrożenie dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Fakt deponowania na nieutwardzonym terenie znacznej ilość odpadów w postaci fragmentów tworzyw sztucznych, w tym m.in. opakowań po produktach spożywczych, zawierających związki biodegradowalne, stwarzał potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska przez możliwość wypłukiwania się części biodegradowalnych do gruntu pod wpływem czynników atmosferycznych. Ponadto magazynowanie tego rodzaju odpadów powodowało narażenie najbliższego otoczenia na emisję substancji złowonnych, pochodzących z procesów zagniwania substancji organicznej, np. amoniaku. W ocenie organu odwoławczego, powyższe obligowało WIOŚ do zastosowania sankcji wyrażonej w art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, tj. do wstrzymania prowadzonej przez Spółkę działalności polegającej na przetwarzaniu w wyrobisku odpadów nieujętych w posiadanej decyzji Marszałka Województwa [...] [...] maja 2017 r., zezwalającej na przetwarzanie odpadów na terenie wyrobiska.

W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję GIOŚ z [...] września 2020 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. przez brak dokonania lub dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego skutkujących w konsekwencji wydaniem decyzji nie znajdującej potwierdzenia w materiale dowodowym i obowiązujących przepisach prawa;

2) naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. przez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi wnioskodawcy w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości, przez zaniechanie właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego;

3) naruszenie art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nie zachowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

4) naruszenie art. 10 k.p.a. przez nieprzestrzeganie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

5) naruszenie art. 12 § 1 i 2 k.p.a. przez przewlekłe postępowanie i niezachowanie zasady koncentracji przy załatwianiu wnioskowanej sprawy;

6) naruszenie art. 12 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do zagrożenia wskazanego w tej regulacji;

7) naruszenia przepisu art. 16 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: u.o.) przez niewłaściwe zastosowanie jego dyspozycji, skutkujące błędem w subsumcji, czyli wadliwym uznaniem, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada zawartej w nim normie prawnej;

8) naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych regulacji, jak również na zaniechaniu wnikliwej oceny okoliczności sprawy oraz sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia w kontekście zarzutów skarżącej i podstaw wydania decyzji o wstrzymaniu;

9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji WIOŚ, podczas gdy organ winien tę decyzję wskutek naruszeń przepisów prawa materialnego i proceduralnego uchylić, a postępowanie wobec skarżącej umorzyć;

10) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że decyzja organu I instancji była wadliwa i należało ją uchylić w całości.

W skardze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a., wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylenie decyzji organu I instancji; na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że podczas przeprowadzanych wizyt przedstawicieli WIOŚ w obecności funkcjonariuszy Policji za każdym razem pracownicy WIOŚ oświadczali, że dostarczony odpad nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Jednocześnie Prezes Zarządu bez żadnego wezwania, osobiście dostarczył do Komendy Powiatowej Policji w [...] zestaw dokumentów obrazujących zawarte umowy, wykaz kontrahentów i ilości przyjętych na wyrobisku odpadów celem zweryfikowania zaistniałej sytuacji przez właściwe organy. Taki sam zestaw dokumentów został przekazany WIOŚ. Przez cały okres od 18 stycznia 2019 r. do dnia 6 marca 2019 r. skarżąca nie otrzymała jednak ze strony WIOŚ, ani wyników badań, ani żadnego stwierdzenia, że ma się powstrzymać od odbierania odpadów od firmy [...] sp. z o.o. Wątpliwe odpady zostały, albo odseparowane od pozostałych, albo odesłane (nieprzyjęte) przez skarżącą, a zatem nie widziała ona przeciwwskazań do dalszego prowadzenia działalności.

W trakcie kontroli organ podjął decyzję by przeprowadzić badania laboratoryjne i na tej podstawie określić czy odpad nie przekroczył procentowego udziału innych odpadów niż w decyzji posiadanej przez skarżącą. Wyniki badań wskazały, że taka okoliczność nastąpiła. Wbrew twierdzeniom organów I i II instancji nie sposób było ocenić te okoliczności organoleptycznie. Dopiero badania laboratoryjne wykazały naruszenia. Nie zmienia to faktu, że odpady zostały zabezpieczone i składowane w sposób uniemożliwiający zagrożenie dla środowiska, czy ludzi. Skarżąca, od momentu zmiany w strukturze udziałowców oraz organu reprezentującego prowadziła proces rekultywacji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podjęła ona działania minimalizujące ryzyko naruszenia przepisów.

Podnoszony przez organy obu instancji zarzut przyjmowania odpadów przez skarżącą niezgodnie z posiadaną przez nią decyzją, nie może zostać w żaden sposób uwzględniony. Skarżąca nie mogła samodzielnie negować dostarczanego przez [...] sp. z o.o. kodu odpadu.

Spółka wskazała, że nie istnieje w polskim systemie prawnym samodzielna podstawa do nakazania przeprowadzenia badań przed wykorzystaniem odpadów klasyfikowanych pod kodem 19 12 09, tym samym skarżąca nie miała żadnych podstaw do zażądania od dostawcy przeprowadzenia dodatkowych badań i przedstawienia ich wyników. Dostawca odpadów przekazywał odwołującej podstawową charakterystykę odpadów o kodzie 19 12 09, zawierającą informacje wymagane przez przepisy prawa. Jako takie określał odpady również w dokumentach WZ.

Według skarżącej, organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. przez brak dokonania lub dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego skutkujących w konsekwencji wydaniem decyzji nieznajdującej potwierdzenia w materiale dowodowym i obowiązujących przepisach prawa.

W sprawie doszło również do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. przez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi wnioskodawcy w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa do prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości, przez zaniechanie właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz naruszenia art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nie zachowanie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również art. 10 k.p.a. przez nieprzestrzeganie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Skarżąca podnosi, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję o wstrzymaniu jeszcze zanim przedstawił stronie wyniki badań z laboratorium. Wydał zalecenia, co do których skarżąca się zastosowała, a mimo to wydał taką, a nie inną decyzję. W dniu wydania decyzji skarżąca nawet nie wiedziała, że wystąpiły naruszenia składu, ponad dopuszczalne normy. Organ wydał decyzję po tym jak się okazało wskutek badań laboratoryjnych, że odpady odbiegają składem od tego deklarowanego przez dostawcę.

Organ II instancji, w ślad za organem I instancji, naruszył przepisy art. 12 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 16 pkt 1 u.o. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do zagrożenia wskazanego w tych regulacjach. Bardzo lakoniczne uzasadnienie decyzji co do jej istoty, stanowi w zasadzie szereg domysłów, czy chybione analogie.

W ocenie skarżącej, organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. polegającego na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych regulacji, jak również na zaniechaniu wnikliwej oceny okoliczności sprawy oraz sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia w kontekście zarzutów skarżącej i podstaw wydania decyzji o wstrzymaniu. Decyzja nie zawiera przekonującego uzasadnienia tak dla wydania decyzji organu I instancji, jak dla utrzymania tej decyzji w mocy przez organ II instancji.

Skarżąca uważa, że organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji WIOŚ. Organ II instancji naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że decyzja organu I instancji była wadliwa i należało ją uchylić w całości lub w części. Skarżąca wskazuje, że wydanie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji WIOŚ jest środkiem nieadekwatnym do zaistniałej sytuacji.

W piśmie z 18 listopada 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca w ślad za "skargą administracyjną z dnia 05 listopada 2020 r., w przedmiocie zaskarżenia decyzji GIOŚ (...) z dnia [...] września 2020 roku (znak: [...] )" wskazała, że własnymi staraniami uzyskała w dniu 12 listopada 2020 r. skan decyzji organu II instancji i tym samym uzyskała możliwość zapoznania się z jej treścią. W piśmie z 18 listopada 2020 r. (k. 32 akt sądowych) skarżąca w piętnastu punktach rozwinęła argumentację przedstawioną w skardze.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z 11 stycznia 2021 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z [...] września 2020 r., znak [...] w której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi oraz zarzutów zawartych w piśmie skarżącej z 18 listopada 2020 r. wskazać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści: art. 7,8,9,10, 77 § 1, 80, 107 k.p.a. (zarzuty nr 1, 2, 3, 4 skargi), ponieważ dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpatrzyły sprawę w zakresie, który należał do ich właściwości, gdyż w ocenie Sądu, dokonały prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji wstrzymującej działalność Spółki w zakresie przetwarzania odpadów w związku z rekultywacją wyrobiska po wydobyciu złoża kruszywa naturalnego "[...] ", zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w obrębie [...] , gm. [...] , w procesie R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, w związku ze stwarzaniem zagrożenia zdrowia lub życia ludzi albo zagrożeniem zniszczenia środowiska.

Wbrew stanowisku skarżącej GIOŚ nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jest jednym z rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot normatywny "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie oznacza to, że GIOŚ rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji polega przede wszystkim na utrzymaniu w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, GIOŚ, wydając decyzję z [...] września 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji WIOŚ z [...] marca 2019 r., ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Zaskarżona decyzja GIOŚ wraz z jej uzasadnieniem, jest zgodna z zakresem odwołania Spółki z przedstawionego w piśmie z 28 marca 2019 r. i odnosi się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją WIOŚ. GIOŚ ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji WIOŚ z [...] marca 2019 r., znak [...] oraz do zarzutów odwołania skarżącej. W ocenie Sądu, GIOŚ nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. regulującego wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

GIOŚ nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. GIOŚ nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy przez orzekające organy bezspornie potwierdzają, że skarżąca naruszyła warunki posiadanego zezwolenia, przyjmując do przetwarzania w wyrobisku odpady pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych oraz z demontażu pojazdów, co stanowiło zagrożenie dla środowiska, a pośrednio także dla zdrowia i życia ludzi, co szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ z [...] września 2020 r. Organ I instancji dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy zasadnie zastosowały przepis art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zostały bowiem spełnione przesłanki do wydania takiej decyzji, o których mowa w art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. WIOŚ wydał decyzję z [...] marca 2019 r. w przedmiocie wstrzymania w trakcie kontroli działalności Spółki oraz wykazał, że sposób gromadzenia odpadów mógł prowadzić do uwalniania niebezpiecznych substancji zawartych w odpadach do środowiska, co z kolei mogło spowodować zagrożenie dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. WIOŚ miał również podstawy do podjęcia decyzji o wstrzymaniu zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: p.o.ś.). W myśl art. 6 ust. 2 p.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Według zasady przezorności dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować szkody środowiskowe także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana. W zasadzie przezorności chodzi nie o zapobieganie szkodom (lub nie przede wszystkim o zapobieganie szkodom), ale wszelkim potencjalnym niebezpieczeństwom środowiskowym poniżej takiego poziomu zagrożenia dla środowiska, od którego można się liczyć z prawdopodobieństwem wystąpienia szkody, a którego można uniknąć, wykorzystując osiągnięcia techniki przy zachowaniu zasady proporcjonalności (J. Sommer [w:] Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz, red. J. Sommer, t. 1, Wrocław 1999, art. 1, s. 23). Podejmowanie każdej działalności, której skutki mogą dotyczyć środowiska, związane jest z pewnym ryzykiem spowodowania zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Na treść zasady przezorności składają się dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą działalności mogącej spowodować zagrożenie dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. GIOŚ wyjaśnił, że fakt deponowania na nieutwardzonym terenie znacznej ilość odpadów w postaci fragmentów tworzyw sztucznych, w tym m.in. opakowań po produktach spożywczych, zawierających związki biodegradowalne, stwarzał potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia łudzi oraz środowiska przez możliwość wypłukiwania się części biodegradowalnych do gruntu pod wpływem czynników atmosferycznych. Ponadto magazynowanie tego rodzaju odpadów powodowało narażenie najbliższego otoczenia na emisję substancji złowonnych, pochodzących z procesów zagniwania substancji organicznej, np. amoniaku.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania. Skarga na merytoryczne rozstrzygnięcie organu nie jest bowiem instrumentem prawnym służącym do zwalczania bezczynności i przewlekłości. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych, a co więcej - strona kwestionująca owe ustalenia, nie dysponuje materiałem dowodowym potwierdzającym jej twierdzenia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. Subiektywne odczucia skarżącej w zakresie braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie, oraz kwestionowanie kwalifikacji pracowników organu administracji publicznej nie mogą przesądzać o naruszeniu przepisu procesowego w postaci art. 8 k.p.a.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 9 oraz art. 10 k.p.a., konstytuujące zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wymienione w tych przepisach obowiązki spoczywające na organie dotyczą bowiem tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Analogicznie strona stawiająca zarzut naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (czego w ogóle zarówno w odwołaniu, jak i skardze zabrakło), a także wskazać, że uniemożliwiło to dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona w piśmie z 26 kwietnia 2019 r. wniosła uwagi do protokołu informując m.in. że zdeponowane u podnóża skarpy worki big-bag zawierały odpady wydobyte podczas prac ziemnych z wnętrza skarpy, które pozostawały w stanie nienaruszonym od momentu zmiany w strukturze udziałowców Spółki, tj. od czerwca 2018 r. do marca 2019 r. Skarżąca odniosła się także do wyników badań laboratoryjnych próbek odpadów pobranych podczas kontroli, stanowiących załącznik do protokołu kontroli informując, że ich wyniki świadczą o ewidentnej niezgodności w dokumentach identyfikujących odpady przekazywane przez dostawców na wyrobisko, w związku z czym podjęła ona kroki na drodze prawnej przeciwko jej kontrahentom. GIOŚ w pismach z [...] czerwca 2020 r., znak [...] oraz z [...] lipca 2020 r., znak [...] , na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych oraz poinformował ją, że w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia ma ona prawo do zapoznania się z materiałami dotyczącymi sprawy oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 995, dalej: u.i.o.ś.). Zgodnie z treścią tego przepisu, Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może w trakcie kontroli wydać decyzję w przedmiocie wstrzymania: 1) działalności w zakresie stwarzającym zagrożenie zdrowia lub życia ludzi albo zagrożenie zniszczenia środowiska. Według art. 12 ust. 5 u.i.o.ś., decyzja, o której mowa w ust. 4, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzje o wstrzymaniu działalności o charakterze obligatoryjnym bądź fakultatywnym. W określonych sytuacjach, przy stwierdzeniu okoliczności wskazanych w przepisie, inspektor ma obowiązek wydać decyzję wstrzymującą (decyzje obligatoryjne), w drugiej natomiast grupie stwierdzenie zaistnienia wskazanych okoliczności daje inspektorowi możliwość wyboru zachowania – decyzja o wstrzymaniu nie musi być wydana (decyzje fakultatywne). Decyzja wydawana przez wojewódzkiego inspektora ma być decyzją o wstrzymaniu działalności oddziałującej we wskazany sposób na środowisko lub człowieka, ale wstrzymaniu w zakresie, w jakim jest to niezbędne do zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska.

Decyzja wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska wydawana na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska ma charakter prewencyjny. Organ oceniając skalę zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, albo zagrożenie zniszczenia środowiska może w trakcie kontroli wydać decyzję w przedmiocie prewencyjnego wstrzymania działalności. Decyzja wstrzymująca wydawana na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska ma przede wszystkim zapobiegać stwarzaniu zagrożenia zdrowia lub życia ludzi albo zagrożenia zniszczenia środowiska.

Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska zwrotu "może" oznacza, że nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia w przedmiocie wstrzymania działalności. WIOŚ ma możliwość, a nie obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wstrzymania działalności w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Ocena wyrażona w takiej decyzji wydana na podstawie uznania administracyjnego nie może być dowolna. Według Sądu, orzekające w sprawie organy wskazały i wyjaśniły, z jakich powodów uznały, że w niniejszej sprawie wydano decyzję w przedmiocie wstrzymania.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni art. 12 ust. 4 pkt 1 u.i.o.ś. W niniejszej sprawie podmiotem kontrolowanym była skarżąca. Organem kontrolującym był WIOŚ. Kontrola w znaczeniu ogólnym oznacza: "(1) badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, (2) ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, (3) przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem wynikających z stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu" (zob. J. Boć, Kontrolna prawna administracji publicznej. Pojęcie i zasięg kontroli, J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 346). WIOŚ podczas kontroli działalności skarżącej stosował kryterium legalności, które organ ten prawidłowo uwzględnił w ramach obowiązującego prawa na, które składały się: art. 12 ust. 4 pkt 1 u.i.o.ś. oraz art. 16 u.o. Treścią działania kontrolnego przeprowadzonego przez WIOŚ było ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności między stanem istniejącym (tj. stanem faktycznym i stanem prawnym wynikającym w pierwszej kolejności z przestrzegania warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r., znak [...] udzielającej skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, w związku z rekultywacją wyrobiska po wydobyciu złoża kruszywa naturalnego "[...] ", zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w obrębie [...] , gm. [...] . Powyższe zezwolenie uwzględniało 32 rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne, tj. odpady o kodach; ex 010102 (stałe odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali), 01 01 80 (odpady skalne z górnictwa miedzi, cynku i ołowiu), ex 01 03 81 (stałe odpady z flotacyjnego wzbogacania rud metali nieżelaznych inne niż wymienione w 01 03 80), 01 04 08 (odpady żwiru lub skruszone skały inne niż wymienione w 01 04 07), 01 04 09 (odpadowe piaski i iły), ex 01 04 12 (stałe odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inne niż wymienione w 01 04 07 i 01 04 11), 01 04 13 (odpady powstające przy cięciu i obróbce postaciowej skał inne niż wymienione w 01 04 07), ex 02 01 01 (stałe osady z mycia i oczyszczania), ex 02 03 01 (ziemia sucha, ziemia mokra, w tym kamienie), ex 02 04 01 (stałe osady z mycia i oczyszczania buraków), 10 05 80 (żużle granulowane z pieców szybowych oraz żużle z pieców obrotowych), 10 06 80 (żużle szybowe i granulowane), 10 09 03 (żużle odlewnicze), 10 09 06 (rdzenie i formy odlewnicze przed procesem odlewania inne niż wymienione w 10 09 05), 10 09 08 (rdzenie i formy odlewnicze po procesie odlewania inne niż wymienione w 10 09 07), 10 09 10 (pyły z gazów odlotowych inne niż wymienione w 10 09 09), 10 09 12 (inne cząstki stałe niż wymienione w 10 09 11), 10 10 06 (rdzenie i formy odlewnicze przed procesem odlewania inne niż wymienione w 10 10 05), 10 10 08 (rdzenie i formy odlewnicze po procesie odlewania inne niż wymienione w 10 10 07), 10 10 10 (pyły z gazów odlotowych inne niż wymienione w 10 10 09), 10 12 01 (odpady z przygotowania mas wsadowych do obróbki termicznej), 10 12 03 (cząstki i pyły), 10 12 06 (zużyte formy), 10 12 08 (wybrakowane wyroby ceramiczne, cegły, kafle i ceramika budowlana (po przeróbce termicznej)), 16 11 04 (okładziny piecowe i materiały ogniotrwałe z procesów metalurgicznych inne niż wymienione w 16 11 03), 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), 17 01 02 (gruz ceglany), ex 17 01 03 (odpady innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia (wykonane z ceramiki), ex 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych inne niż wymienione w 17 01 06), 17 05 04 (gleba, ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), ex 19 12 09 (minerały (np. piasek, kamienie) inne niż pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych, 20 02 02 (gleba i ziemia, w tym kamienie).

Stan postulowany działalności Spółki w kontrolowanej przez Sąd sprawie wynikał w pierwszej kolejności z treści decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r., znak [...] i dotyczył warunków udzielonego Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, w związku z rekultywacją wyrobiska po wydobyciu złoża kruszywa naturalnego "[...]".

Decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r. unormowała w sposób indywidualny reguły poprawności działalności prowadzonej przez skarżącą. Kontrola działalności Spółki w niniejszej sprawie obejmowała ciąg prawidłowo przeprowadzonych działań przez WIOŚ w zakresie przetwarzania odpadów w związku z rekultywacją wyrobiska po wydobyciu kruszywa naturalnego "[...]".

Z akt sprawy wynika, że w okresie 10 kwietnia - 17 maja 2018 r. WIOŚ przeprowadził pierwszą kontrolę interwencyjną działalności Spółki w związku z przetwarzaniem odpadów w wyrobisku. Kontrolę podjęto na skutek zgłoszenia Komisariatu Policji w [...] , z którego wynikało, że w wyrobisku mogą być zakopywane "nielegalne" odpady. Kontrola wykazała, że w wyrobisku zdeponowano (przetworzono) odpady inne niż wymienione w zezwoleniu. Jakkolwiek z dokumentów wynikało, że do przetworzenia przyjęto odpad o kodzie 10 12 03 - cząstki i pyły, który jest wymieniony w zezwoleniu, to w rzeczywistości stwierdzono przetwarzanie odpadów z tworzywa sztucznego, gumy, tekstyliów, szkła i metalu. Dodatkowo w czasie działań terenowych stwierdzono, że w obrębie wyrobiska, po dokonaniu kilku odkrywek wyczuwalny był intensywny zapach wskazujący na udział w zdeponowanych odpadach frakcji organicznej ulegającej biodegradacji, tj. odpadów, które również nie mogą być przetwarzane w wyrobiskach. Po kontroli wydano, między innymi zarządzenie pokontrolne z [...] czerwca 2018 r. zobowiązujące do zaprzestania przetwarzania odpadów w wyrobisku bez wymaganego zezwolenia. W odpowiedzi Spółka przedstawiła informację, z której wynikało, że od momentu otrzymania zarządzenia zaprzestano przywozu jakichkolwiek odpadów na teren wyrobiska, a od momentu zmiany udziałowców i powołania nowego zarządu Spółki nie przyjęto żadnych odpadów niezgodnych z udzieloną decyzją. Ponadto Spółka poinformowała, że od października 2018 r. teren wyrobiska objęty zostanie 24-godzinną ochroną osobową, ponadto zostaną zainstalowane systemy elektronicznego monitoringu, a teren całego wyrobiska zostanie sukcesywnie ogrodzony. W dalszym ciągu Spółka poinformowała również WIOŚ o wydobyciu i wywiezieniu nielegalnie zdeponowanych odpadów.

Po kolejnym wniosku, który wpłynął z Komendy Powiatowej Policji w [...], WIOŚ podjął w dniu [...] stycznia 2019 r. kontrolę interwencyjną Spółki w zakresie przetwarzania odpadów w wyrobisku "[...]". Działania terenowe (oględziny w dniach: 21 stycznia 2019 r., 22 stycznia 2019 r., 1 luty 2019 r., 7 luty 2019 r., 11 marca 2019 r.) ujawniły, że w wyrobisku dochodziło do przypadków deponowania kolejnych transportów odpadów niezgodnych z zezwoleniem, tj. m.in.: odpadów z tworzyw sztucznych, szkła, tekstyliów, gumy, drewna, papieru, metalu, gąbki, styropianu. Odpady te występowały w postaci zmieszanej z ziemią oraz resztkami substancji organicznej ulegającej biodegradacji. Z poczynionych w trakcie kontroli ustaleń wynika, że odpady te były przywożone głównie pod kodem 19 12 09 - minerały np. piasek i kamienie (dopuszczonym do przetwarzania w wyrobisku), podczas gdy w rzeczywistości nie były takim rodzajem odpadu. Wykonane dodatkowo badania próbek odpadów zdeponowanych w wyrobisku potwierdziły, że nie mogą one być w ten sposób przetwarzane. Otrzymane wyniki badań potwierdziły, że wskazane w decyzji WIOŚ odpady nie mogły być deponowane na kontrolowanym w wyrobisku. Nie były to odpady w postaci minerałów, jak wynikało to z dokumentów. Stwierdzone przez orzekające organy przetwarzanie odpadów odbywało się niezgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w sposób nieuwzględniający właściwości chemicznych i fizycznych odpadów oraz zagrożeń, które mogą powodować te odpady, co stanowi naruszenie przepisów art. 16 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej: u.o.). Zgodnie z art. 16 u.o., gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; 2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; 3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni art. 16 u.o. Zasada wyrażona w tym przepisie ma charakter systemowy. Można ją określić jako zasadę kompleksowości w gospodarce odpadami. Zasada ta pozwala w gospodarce odpadami na ocenę działań współzależnych, wzajemnie powiązanych, występujących równocześnie i uwarunkowanych przyczynowo i funkcjonalnie w systemie gospodarki odpadami. Treść art. 16 u.o. jest rozwinięciem zasady kompleksowości wyrażonej w art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.). Jak wynika z art. 5 p.o.ś., ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Zasada kompleksowości gospodarki odpadami zakłada konieczność realizowania ochrony jednego lub kilku elementów środowiska z uwzględnieniem ochrony pozostałych. Biorąc pod uwagę zakres zasady kompleksowości w gospodarce odpadami, środowisko jako przedmiot tej ochrony musi być traktowane jako całość z uwzględnieniem złożonego kompleksu oddziałujących wzajemnie na siebie elementów wchodzących w jego skład. Regulacje prawne dotyczące gospodarki odpadami powinny uwzględniać relacje zależności zachodzące między elementami środowiska. Naruszenie równowagi ochrony pomiędzy tymi elementami może zrodzić bezpośrednio negatywne skutki dla ochrony środowiska jako całości. GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 19 stwierdził, że sposób gromadzenia odpadów mógł prowadzić do uwalniania niebezpiecznych substancji zawartych w odpadach do środowiska, co z kolei mogło spowodować zagrożenie dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi.

Wyrazem realizacji zasady kompleksowości w gospodarce odpadami jest hierarchia sposobów postępowania z odpadami. Jest ona uregulowana w art. 17 u.o. i obejmuje: 1) zapobieganie powstawaniu odpadów; 2) przygotowywanie do ponownego użycia; 3) recykling; 4) inne procesy odzysku; 5) unieszkodliwianie. Hierarchia ta wyznacza przede wszystkim kolejność działań podejmowanych w postępowaniu z odpadami. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, kiedy przyjmujemy, że hierarchia postępowania z odpadami tworzy pewien ciąg działań regulowanych w prawie. Zachowanie właściwej kolejności tych działań pozwala osiągnąć cele, jakie wynikają z zasad ogólnych gospodarki odpadami.

Orzekające w sprawie organy jednoznacznie wykazały, że Spółka gospodarowała odpadami w ww. wyrobisku (przetwarzała odpady w procesie R5) niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Tym samym skarżąca naruszała zasadę wyrażoną w art. 16 u.o., konsekwencją czego było prawidłowe zastosowanie art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z posiadaną decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...] , a także w myśl przepisów rozporządzenia w odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, strona mogła przetwarzać w wyrobisku odpady o kodzie ex 19 12 09 (minerały (np. piasek, kamienie) inne niż pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych), zaś podczas kontroli stwierdzono m.in. przyjęcie przez stronę odpadów o kodzie 19 12 09 z instalacji w [...]. Całkowicie chybiony jest zatem argument skarżącej, że prowadziła proces rekultywacji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organy stwierdziły, że odpady deponowane były w wyrobisku bezpośrednio na gruncie, na nieuszczelnionym terenie, bez zabezpieczenia przed wpływem czynników atmosferycznych, w sposób powodujący zmieszanie z pozostałymi gromadzonymi odpadami lub z ziemią. Zgodnie z art. 5 u.o., zakazuje się zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne przez ich rozcieńczanie lub mieszanie ze sobą, lub z innymi odpadami, substancjami lub materiałami, prowadzące do obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego niż poziom określony dla odpadów niebezpiecznych.

Z uwagi na rodzaj i właściwości niektórych z gromadzonych odpadów (np. pochodzących z demontażu pojazdów fragmentów tworzyw sztucznych, gumy, gąbki, tekstyliów, pokruszonej pianki uszczelniającej, zużytych opon, a także opakowań po lekach, baterii "paluszków", opakowań po środkach chemicznych, odpadów o zapachu substancji ropopochodnych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego), wynikające z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin, powyższy sposób magazynowania odpadów mógł prowadzić do uwalniania niebezpiecznych substancji zawartych w odpadach do środowiska, co z kolei mogło spowodować zagrożenie dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Także fakt deponowania na nieutwardzonym terenie znacznej ilość odpadów w postaci fragmentów tworzyw sztucznych, w tym m.in. opakowań po produktach spożywczych, zawierających związki biodegradowalne, stwarzał potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia łudzi oraz środowiska poprzez możliwość wypłukiwania się części biodegradowalnych do gruntu pod wpływem czynników atmosferycznych. Ponadto magazynowanie tego rodzaju odpadów powodowało narażenie najbliższego otoczenia na emisję substancji złowonnych, pochodzących z procesów zagniwania substancji organicznej, np. amoniaku. Emisja odorów może w określonych okolicznościach stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi.

Skarżąca bezsprzecznie naruszyła warunki zezwolenia Marszałka Województwa [...] z [...] maj 2017 r. Zgodzić należy się z GIOŚ, że w szczególności zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego stanowi nielegalne deponowanie odpadów zawierających frakcję organiczną ulegającą biodegradacji, bez zabezpieczenia tego środowiska przed przenikaniem zanieczyszczeń (odcieków). Odpady takie winny być poddane uprzednio innemu rodzajowi przetworzenia, np.: przetworzeniu biologicznemu lub zdeponowane na legalnym składowisku odpadów wyposażonym w odpowiednie urządzenia zabezpieczające oraz prowadzące monitoring wpływu składowanych odpadów na środowisko. Orzekające w sprawie organy wykazały, że skutki zanieczyszczenia mogą się pojawić, w zależności od sytuacji (ilości, rodzaju i czasu zalegania odpadu, sytuacji hydrogeologicznej), po bliższym lub dalszym okresie zalegania takich odpadów. Zgodnie z art. 3 pkt 49 p.o.ś, przez zanieczyszczenie - rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska.

W związku z tym ważne było w niniejszej sprawie, aby nie dopuścić do dalszego deponowania kolejnych partii odpadów, które powodują ww. skutki oraz docelowo doprowadzić do usunięcia skutków naruszenia, które już zostało stwierdzone. Skarżąca nielegalnie deponowana odpady, mając świadomość naruszania przepisów prawa. Spółka przyjmowała kolejne partie odpadów, których nie wolno było legalnie przetwarzać w tym wyrobisku.

Zdaniem Sądu w okolicznościach tej sprawny orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, że zaistniała konieczność wydania decyzji na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, tj. w trakcie trwania kontroli.

W ocenie Sądu, stwierdzenie naruszeń prawa przez Spółkę w procesie przetwarzania odpadów uprawniało WIOŚ do zastosowania sankcji wyrażonej w art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, tj. do wstrzymania prowadzonej przez skarżącą działalności polegającej na przetwarzaniu w wyrobisku odpadów nieujętych w posiadanej decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r., znak [...] , zezwalającej na przetwarzanie odpadów na terenie wyrobiska.

W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ szczegółowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie popełnione przez skarżącą, a w konsekwencji jego popełnienia także zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w wyniku czego organ I instancji wydał decyzję wstrzymującą działalność, polegającą na przetwarzaniu w wyrobisku "[...] " odpadów nieujętych w posiadanej decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r., znak [...] , zezwalającej na przetwarzanie odpadów na terenie wyrobiska.

Zdaniem Sadu, orzekające w sprawie organy słusznie stwierdziły, że skarżąca gospodarowała odpadami z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia, tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r., znak [...] , udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, w związku z rekultywacją wyrobiska po wydobyciu złoża kruszywa naturalnego "[...]", przetwarzając w wyrobisku odpady, które w rzeczywistości nie stanowiły odpadów o kodzie ex 19 12 09, wymienionych w zezwoleniu oraz klasyfikowanych jako odpady 19 12 09 w dokumentacji dotyczącej przyjmowanych od podmiotów zewnętrznych odpadów (kart przekazania odpadu, dokumentów WZ oraz kart ewidencji odpadów).

Zakwestionowane przez orzekające w sprawie organy, odpady nie zostały dopuszczone do przetwarzania przez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, jak przedmiotowe wyrobisko, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. po. 796). Spółka tylko w styczniu, lutym i marcu 2019 r. przyjęła od [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. odpady zaklasyfikowane jako 19 12 09 - minerały (np. piasek, kamienie) w łącznej ilości 2 103,670 Mg. Zgodnie z kartą ewidencji nr [...] strona przyjęła i przetworzyła w procesie R5 odpady o kodzie 19 12 09 w łącznej ilości 2103,670 Mg w okresie styczeń - 15 marca 2019 r. Wszystkie analizowane podczas ustaleń w terenie transporty odpadów od ww. podmiotów w dniach od 21 stycznia do 11 marca 2014 r. zawierały odpady nieprawidłowo zaklasyfikowane, tj. niestanowiące odpadów o kodzie ex 19 12 09. Zgodnie z decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...] , Spółka mogła przetwarzać w wyrobisku odpady o kodzie ex 19 12 09 (minerały (np. piasek, kamienie) inne niż pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych), zaś podczas kontroli stwierdzono m.in. przyjęcie przez stronę odpadów o kodzie 19 12 09 z instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w [...] .

Nie zasługiwała także na uwzględnienia argumentacja Spółki przedstawiona w piśmie skarżącej skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2020 r.

Nie jest zrozumiały zarzut skarżącej, że nie wie czy organ podjął próbę doręczenia jej decyzji, ponieważ w petitum skargi (pismo z 7 października 2020 r.) na decyzję GIOŚ z [...] września 2020 r., Spółka powołuje się na doręczenie jej ww. decyzji w dniu [...] września 2020 r. Skarżąca podnosząc zarzut, że nie miała możliwości zapoznania się z pozostałymi aktami sprawy nie wskazuje z jakimi aktami administracyjnymi nie mogła się zapoznać. Spółka nie wyjaśniła również z jakiego powodu kwestionuje łączenie w ramach jednego postępowania czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2018 r. i 2019 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że w okresie 10 kwietnia – 17 maja 2018 r. WIOŚ przeprowadził pierwszą kontrolę interwencyjną działalności Spółki w związku z przetwarzaniem odpadów na przedmiotowym wyrobisku. Po kolejnym wniosku, który wpłynął z Komendy Powiatowej Policji w [...] , WIOŚ podjął w dniu [...] stycznia 2019 r. kontrolę interwencyjną Spółki w zakresie przetwarzania odpadów w wyrobisku. Z powyższego wynika, że czynności kontrolne przeprowadzone w 2018 i 2019 r. dotyczyły przetwarzania odpadów w tym samym miejscu – wyrobisku "[...] ". Bez znaczenia jest argument Spółki, że dopiero wykonanie specjalistycznych badań laboratoryjnych potwierdziło, że udział ten jest większy niż dopuszczalny, skoro w konsekwencji to badanie potwierdziło wcześniejsze wstępne ustalenia organu, że odpad nie odpowiada odpadowi deklarowanemu przez "[...] " sp. z o.o. Skarżąca w piśmie z 18 listopada 2020 r. nie zakwestionowała skutecznie metody doboru prób do badań opisanej na str. 15 zaskarżonej decyzji. Kwestia dotycząca wymiaru kary administracyjnej i sposobu jej obliczania (pkt 6 pisma skarżącej z 18 listopada 2020 r.) nie była przedmiotem postępowania, w którym została wydania zaskarżoną decyzja w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej organ nie mógł dopuścić się naruszenia art. 199 u.o., ponieważ zaskarżona decyzja GIOŚ z [...] września 2020 r. nie dotyczyła wymierzenia kary administracyjnej lecz wstrzymania działalności Spółki w zakresie przetwarzania odpadów w związku z rekultywacją wyrobiska. Sąd nie stwierdził, naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w odniesieniu do zarzutów przedstawionych w pkt 7 i 8 pisma skarżącej z 18 listopada 2020 r. W szczególności Sąd nie zgadza się ze skarżącą, że GIOŚ "zdublował chybione wywody organu I instancji i przyjął je za własne (pkt 8 pisma z 18 listopada 2020 r.). W ocenie Sądu, GIOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2020 r. zajął stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnił jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności objaśnił, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Relacje pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji GIOŚ z [...] września 2020 r. są ścisłe i nie ma między nimi rozbieżności. Obie części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i są ze sobą spójne wewnętrznie.

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 9 pisma z 18 listopada 2020 r., wskazać należy, że pomimo, że skarżąca nie ma obowiązku przeprowadzania badań laboratoryjnych odpadów przekazywanych jej przez posiadaczy odpadów to jednak ponosi pełną odpowiedzialność administracyjną za przetwarzanie odpadów w związku z rekultywacją wyrobiska zgodnie z zezwoleniem oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Z tego powodu obowiązkiem skarżącej jest przestrzeganie warunków decyzji, a w szczególności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skarżąca ma w szczególności prawny obowiązek sprawowania nadzoru nad prawidłowością kwalifikacji odpadów dostarczanych jej przez kontrahentów, a w przypadku stwierdzenia nadania odpadom błędnego kodu, takie odpady nie powinny zostać przyjęte i poddane przetworzeniu.

Wbrew zarzutowi przedstawionemu w pkt 10 pisma z 18 listopada 2020 r. GIOŚ nie ograniczył się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji lub do syntetycznego powtórzenia przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zadaniem Sądu, GIOŚ ponownie rozpatrzył sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu Spółki z 28 marca 2019 r.

Wbrew zarzutowi przedstawionemu w pkt 11 pisma z 18 listopada 2020 r., organ I instancji nie dokonał swoich ustaleń opartych na domniemaniach, lecz na przeprowadzonych kontrolach interwencyjnych. Zarzuty przedstawione w pkt 12 pisma z 18 listopada 2020 r. dotyczą wysokości kary administracyjnej, zatem nie są objęte przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.

W pkt 13 pisma z 18 listopada 2020 r. skarżąca zarzuca organowi, że wydał decyzję o karze w wysokości 200.000,00. Należy kolejny raz powtórzyć, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była administracyjna kara pieniężna. Z tych samych powodów co wyżej, Sąd nie uznał zarzutu przedstawionego w pkt 14 pisma z 18 listopada 2020 r. Sąd nie zgadza się z twierdzeniem skarżącej przedstawionym w pkt 15 pisma z 18 listopada 2020 r., że naruszenia w stosunku do prowadzonej przez skarżącą działalności były znikome. Ustalenia organów, przeczą w sposób oczywisty tezie skarżącej dotyczącej znikomej skali naruszeń prawa.

Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.