Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 615/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 134, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i U. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz sprawy ze skargi M. K., J. K., M. S., A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. S. i U. S. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. K. i J. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. P. i M. S. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. P. i M. S. oraz M. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 19 marca 2015 r., nr [..], ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu wydobycia piasku z części złoża [..] na działkach nr [..]-[..], [..] (część), [..]-[..], gmina P.

W związku z powyższą skargą pozostaje również skarga wniesiona do sądu przez M. S. i U. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2016 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesionych przez nie odwołań od decyzji Wójta Gminy z dnia 19 marca 2015 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu wydobycia piasku z części złoża [..] na działkach nr [.]-[..], [..] (część), [..]-[..], położonych w S.

Działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt II SA/Gd 615/16 i 616/16 i prowadzenie ich łącznie pod sygnaturą akt II SA/Gd 615/16.

Okoliczności faktyczne i prawne podjęcia obu zaskarżonych aktów w postaci decyzji z dnia 30 sierpnia 2016 r. oraz postanowienia z dnia 30 sierpnia 2016 r. pozostają wspólne i przedstawiają się następująco:

Po rozpatrzeniu wniosku O. H., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A., Wójt Gminy decyzją z dnia 8.06.2012r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni piasku [..] na działkach nr: [..]-[..] położonych w S.

Kontrolując powyższą decyzję w trybie instancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 sierpnia 2013r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej następujące ustalenie: "Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącza się działkę nr [..].", i ustaliło, że miejscem realizacji przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni piasku [..] jest także, oprócz działek nr: [..]-[..] położonych w S., działka nr [..] (położona w S.).

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2013r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 763/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę S. S. z powodu nieuiszczenia wpisu od skargi.

Natomiast wyrokiem z dnia 18 marca 2014r., sygn. akt II SA/Gd 763/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w punkcie pierwszym oddalił skargę S. S., natomiast w punkcie drugim uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sąd wyjaśnił kwestię kręgu stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji i zasad jego ustalania. Wskazał, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są właściciele nieruchomości, na których dojdzie do oddziaływania inwestycji w postaci hałasu, przy czym normy hałasowe na tych nieruchomościach nie muszą być przekroczone, a biorący udział w postępowaniu właściciele nieruchomości mogą domagać się weryfikacji przedstawionych przez wnioskodawcę informacji w zakresie analizy hałasu. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację planowanego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Związanie to oznacza, że organy ustalające warunki zabudowy lub wydające decyzję o pozwoleniu na budowę winien dokonać analizy, czy inwestycja o określonych we wniosku parametrach spełnia parametry narzucone decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych. Prawidłowa analiza kwestii hałasu w prowadzonym postępowaniu o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ma zatem istotne z punktu widzenia właścicieli sąsiedniej nieruchomości znaczenie dla ochrony ich interesów w zakresie zabezpieczenia przed hałasem. Organ winien zatem dokonać szczegółowej analizy tej kwestii, ustalić na podstawie materiału dowodowego odległość terenów akustycznie chronionych i dokonać oceny prawidłowości przedłożonej przez wnioskodawcę analizy rozprzestrzeniania się hałasu. W szczególności rozważenia wymaga, czy przy ilości sprzętu, jaki ma być wykorzystywany w żwirowni oraz wytwarzanego przez ten sprzęt hałasu możliwym jest, by hałas ten na terenach granic przedsięwzięcia miał natężenie wskazywane przez wnioskodawcę. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, że w żwirowni ma pracować szereg urządzeń emitujących hałas o natężeniu ponad 100 dB. Jednocześnie w analizie hałasowej wskazano, że hałas o natężeniu ponad 45 dB praktycznie zamknie się w granicach działki inwestora. Takie okoliczności winny wymagać wyjaśnienia, bowiem istnieje przypuszczenie, że w takiej sytuacji praca urządzeń przy granicy nieruchomości winna wywoływać hałas znacznie wyższy. Przyczyną oddalenia skargi S. S. był brak jego interesu prawnego w niniejszej sprawie, albowiem nie był uczestnikiem postępowania administracyjnego i jest właścicielem nieruchomości położonych w znacznej odległości od planowanej inwestycji.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 1862/14, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował rozstrzygnięcie i stanowisko sądu wojewódzkiego potwierdzając, że na mocy tego wyroku postępowanie ma być powtórzone. Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ustalić, czy w rzeczywiści normy hałasowe będą przekroczone i kto powinien wziąć udział w postępowaniu.

Natomiast w wyniku rozpatrzenia wniosku A. z dnia 4 lipca 2014 r., decyzją z dnia 19 marca 2015 r., [..], Wójt Gminy ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu wydobycia piasku z części złoża [..] na działkach nr [..]-[..], [..] (część), [..]-[..], położonych w S.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli A. P. i J. K., M. S. i U. S.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez U. S. i M. S.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że według SKO U. S. nie ma interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu wydobycia piasku z części złoża [..] na działkach nr [..]-[..], [..] (część), [..]-[..], położonych w S. Kolegium stwierdziło, że jej interes nie wynika z żadnego przepisu prawa, a w szczególności z tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną dla postępowania i decyzji Wójta Gminy z dnia 19 marca 2015r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu wydobycia piasku z części złoża [..] na działkach nr [..]-[..], [..] (część), [..]-[..], położonych w S. Jak ustaliło SKO U. S. nie przysługuje prawo rzeczowe (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego lub ewentualnie ograniczone prawo rzeczowe) do działek (nieruchomości gruntowych), na których planowana jest realizacja wspomnianej inwestycji (działki nr: [.].-[..] położone w S.), albo do którejkolwiek z działek sąsiadujących z działkami objętymi inwestycją. U. S. jest właścicielem działki nr [..] i nie wskazała przepisu prawa, z którego wynika jej interes prawny.

W odniesieniu do statusu M. S. SKO również odmówiło jej uznania za stronę w niniejszym postępowaniu z powodu braku interesu prawnego. Stwierdzono podobnie jak w przypadku U. S., że M. S. nie przysługuje prawo rzeczowe (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego lub ewentualnie ograniczone prawo rzeczowe) do działek (nieruchomości gruntowych), na których planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji (działki nr: [..]-[..] położone w S.), albo do którejkolwiek z działek sąsiadujących z działkami objętymi inwestycją. Z odpisu z księgi wieczystej wynika, że M. S. jest właścicielem działek nr [..]-[..]. Według SKO przeprowadzone postępowanie dowodowe co do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym oddziaływania akustycznego, nie dostarczyło potwierdzenia dla istnienia interesu prawnego M. S. Przy tym podkreślono, że M. S. nie wskazała konkretnego przepisu prawa, w oparciu o który możliwym byłoby wywiedzenie jej interesu prawnego, a takiego interesu nie sposób wywieść z art.140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w świetle przysługującego jej prawa własności jedynie do działek nr [..]-[.]).

Rozpoznając natomiast odwołania A. P. i J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło sprawę merytorycznie decyzją z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt [..], utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 19 marca 2015 r. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest sprawa z wniosku A. Natomiast wniosek osoby fizycznej – O. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A., a więc wniosek odrębnego podmiotu, podlega rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

SKO przywołało przepisy art. 59, art. 71 ust. 2, art. 63 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 81 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Wyjaśniono, że planowane przedsięwzięcie polegające na uruchomieniu wydobycia piasku kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. Wójt Gminy ustalił obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej Wójt gminy uzyskał uzgodnienie Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia 19 lutego 2015 r., oraz opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, postanowieniem z dnia 3 grudnia 2014 r.

Kolegium nie dopatrzyło się niezgodności z przywołanymi przepisami ustawy środowiskowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter związany, tzn. w przypadku, gdy ubiegający się spełnia wszystkie warunki statuowane w przepisach prawa, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, to organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję pozytywną, czyli ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego poszerzenia obszaru kopalni o [..], podczas, gdy obszar istniejącej żwirowni [..] i [..] nie jest rekultywowany, SKO wyjaśniło, że granice niniejszego postępowania obejmują materię planowanego przedsięwzięcia, i w tym zakresie organ pierwszej instancji zastrzegł określone warunki dotyczące prowadzenia bieżącej rekultywacji wyrobiska oraz zrekultywowania terenu po zakończeniu eksploatacji oraz wskazał, że nie będzie wspólnej eksploatacji złoża [..] i [..].

Rozpatrując zarzut braku odniesienia się w decyzji do istniejącego w obrębie działki nr [..] Obszaru Stanowiska Archeologicznego SKO wyjaśniło, że z decyzji pierwszej instancji wynikają następujące warunki odnoszące się do tej kwestii: w przypadku natrafienia w trakcie trwania prac na zabytki archeologiczne powiadomić właściwe służby - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; część działki [..] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi S. objęta jest strefą ochrony stanowiska archeologicznego ([..]), wszelkie plany i projekty przedsięwzięcia realizowane na ww. działce należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem zabytków na podstawie opinii Muzeum [..].

W zakresie zarzutu zbyt małej odległości, bo 30m dzielącej obszar inwestycji od działek nr [..]-[..], oraz sąsiedztwa drogi prowadzącej do żwirowni Kolegium wyjaśniło, że w decyzji sformułowano warunek, aby naczepy samochodów transportujących kruszywo wyposażyć w plandeki w czasie wysokich temperatur oraz wietrznej pogody. Wskazano również na warunek w pkt 14 decyzji, stanowiący, że w trakcie eksploatacji należy utrzymywać we właściwym stanie drogę wywozu urobku z kopalni. Ubytki w nawierzchni drogi gruntowej spowodowane transportem kruszywa należy likwidować na bieżąco, nie dopuszczając do powstawania utrudnień dla samochodów, pieszych oraz zwiększenia niebezpieczeństwa ruchu. W pkt 25 decyzji ustalono natomiast, że transport kruszywa w rejonie budynków powinien być prowadzony z ograniczeniem prędkości, wskazane poniżej 40 km/h.

Odnosząc się do zarzutów położenia obszaru przedsięwzięcia w stosunku do działek należących do M. S. – nr [..] i [..] oraz U. S. nr [..] i jego oddziaływania na wskazane działki SKO wyjaśniło, że najbliższa zabudowa na działce nr [..] położona jest bliżej niż to określił organ pierwszej instancji, jednakowoż nie sposób stwierdzić negatywnego wpływu tego na prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji.

SKO uznało, że kontrolowane postępowanie organu pierwszej instancji jest bardzo drobiazgowe w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, w tym poprzez hałas. Uznało zebrany materiał dowodowy za przekonywujący, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Według SKO organ pierwszej instancji sformułował wystarczające warunki prawne dla planowanego przedsięwzięcia uwzględniając wszystkie oczekiwania stron zasadne w świetle przytoczonych przepisów.

W skardze na powyższą decyzję skarżący A. P., J. K., M. K., M. S. i U. S. zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa.

Z uwagi na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionują postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ, prawidłowość i kompletność zgromadzonego materiału oraz jego wyczerpujące rozpatrzenie. Podkreślono, że w postępowaniu, w którym była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia przy wydawaniu decyzji należy wziąć pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. W tym postępowaniu natomiast społeczność lokalna, zarówno w ramach konsultacji, jak i poprzez liczne skargi jednoznacznie wypowiedziała się przeciwko uruchomieniu wydobycia piasku z części złoża [..]. Okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę przez organy rozstrzygające sprawę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi M. S. z powodu braku interesu prawnego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją oraz oddalenie skargi A. P. jako bezzasadnej. Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Natomiast w skardze na postanowienie o niedopuszczalności odwołania M. S. i U. S. zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania z uwagi na brak interesu prawnego do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu oraz brak przymiotu strony, podczas gdy:

a) skarżący posiada interes prawny w uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu;

b) po stronie skarżącego nie zachodzi sytuacja oczywistego braku legitymacji do wniesienia odwołania, w związku z czym przepis art. 134 k.p.a. nie znajduje w tym przypadku zastosowania.

2. art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia 19 marca 2015 r., podczas gdy skarżący posiada interes prawny w uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu, który wynika w szczególności z art. 140 k.c. i art. 144 k.c.

Zarzucając powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżących kwestia ich interesu prawnego wymagała poczynienia ustaleń faktycznych i dopiero na ich podstawie dokładnego zweryfikowania istnienia bądź nie interesu prawnego, czemu uchybił organ odwoławczy. Tymczasem organ oparł się wyłącznie o wyniki raportu oddziaływania na środowisko przesądzając z góry o jego prawidłowości i zamykając skarżącym możliwość jego kwestionowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego.

Poczyniona łącznie kontrola legalności zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i decyzji merytorycznie rozstrzygającej przez organ drugiej instancji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni piasku [..] w miejscowości S., doprowadziła do wniosku o konieczności uchylenia obu zaskarżonych aktów, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i decyzja rozstrzygającą sprawę co do istoty stanowiły wynik rozpoznania przez organ odwoławczy odwołań złożonych przez kilka podmiotów od decyzji Wójta Gminy z dnia 19 marca 2015 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu wydobycia piasku z części złoża S. III na działkach nr [..]-[..], [..] (część), [..]-[..], w gminie P.

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2016 r. rozpatrzono odwołania A. P. i J. K. wniesione od powyższej decyzji Wójta Gminy określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację opisanego przedsięwzięcia.

Od decyzji tej wpłynęły także odwołania M. S. i U. S., które twierdziły, że ich nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania inwestycji, co daje im interes prawny uzasadniający uczestnictwo w postępowaniu. Odwołania te nie podlegały rozpoznaniu, bowiem organ odwoławczy wydał w stosunku do tych odwołań postanowienia o ich niedopuszczalności uznając, że wnoszącym je osobom nie przysługiwał przymiot stron postępowania.

W pierwszej kolejności sąd uznał za właściwe zweryfikować legalność postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołań M. S. i U. S., bowiem stwierdzenie niezgodności z prawem takiego rozstrzygnięcia będzie miało wpływ na wynik kontroli legalności zaskarżonej decyzji merytorycznej.

Podstawą prawną kwestionowanego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Według SKO niedopuszczalność odwołania w niniejszym postępowaniu nastąpiła z przyczyn podmiotowych. Niedopuszczalność z tego powodu obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Organ odwoławczy obowiązany jest dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej obrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ma status strony. Jedynie, gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu, przysługuje jej legitymacja procesowa, zaangażowanie jednostki do postępowania w sprawie bez podstaw do wyprowadzenia z przepisów prawa interesu prawnego, daje jej interes prawny w żądaniu podważenia mocy rozstrzygnięcia. Wymaga to zatem ustalenia, czy podmiot wnoszący odwołanie ma status strony w sprawie, według normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W razie, gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że dany podmiot ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych stwierdzoną w formie postanowienia należy odnieść do przypadków, gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe, a zatem gdy tak stanowi expressis verbis prawo i nie zachodzi konieczność czynności wyjaśniających.

Analiza okoliczności faktycznych sprawy nie potwierdza, ażby zaistniała w niej podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołań wniesionych przez M. S. i U. S. z przyczyn podmiotowych. O takiego rodzaju niedopuszczalności nie przesądza bowiem żaden przepis prawa, a charakter przedmiotowego przedsięwzięcia w kontekście nieruchomości stanowiących własność M. S. i U. S. wymagał przeprowadzenia czynności wyjaśniających, których wynik dopiero mógł stanowić materiał konieczny dla oceny charakteru ich uprawnień procesowych.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia obowiązany był do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, który w tych sprawach ustala się przy zastosowaniu ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje uprawnienie. Decyzja określająca warunki, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 353) zwanej dalej ustawą środowiskową, może wpływać na wykonywanie prawa własności przez właścicieli działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, i to zarówno działek bezpośrednio z nią graniczących, jak i tych położonych dalej, które objęte są oddziaływaniem danego przedsięwzięcia. Z przepisów art. 3 ust. 2 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi, a w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi.

Oznacza to, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są właściciele nieruchomości, na których dojdzie do oddziaływania inwestycji, przy czym normy oddziaływania na tych nieruchomościach nie muszą być przekroczone, a biorący udział w postępowaniu właściciele nieruchomości mogą domagać się weryfikacji przedstawionych przez wnioskodawcę informacji w zakresie analizy oddziaływań objętych przede wszystkim raportem oddziaływania na środowisko.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację planowanego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Związanie to oznacza, że organy ustalające warunki zabudowy lub wydające decyzję o pozwoleniu na budowę winny dokonać analizy, czy inwestycja o określonych we wniosku parametrach spełnia parametry narzucone decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych. Prawidłowa analiza kwestii oddziaływania, w tym akustycznego oraz emisji pyłu związanej z procesem wydobywania i transportu kopalin w prowadzonym postępowaniu o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, ma zatem istotne z punktu widzenia właścicieli sąsiednich nieruchomości znaczenie dla ochrony ich interesów w zakresie zabezpieczenia przed niedopuszczalnymi oddziaływaniami. Podkreślić przy tym należy, że o statusie strony w przedmiotowym postępowaniu przesądza nie tylko oddziaływanie ponadnormatywne, ale położenie nieruchomości stron odwołujących się w obszarze objętym oddziaływaniem inwestycji, choćby nawet mieszczącym się w granicach norm.

Według twierdzeń M. S. jej nieruchomości stanowiące działki o numerach [..]-[..] znajdują się w sąsiedztwie obszaru objętego inwestycją oraz w bliskości drogi transportowej dla kopalin pochodzących ze źródła wydobycia [..]. Natomiast zgodnie z twierdzeniami U. S. jest on właścicielką działki nr [..] bezpośrednio sąsiadującą z drogą prowadzącą do żwirowni, którą odbywać się ma transport wydobytego piasku ze złoża [..].

Z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na inwestycję wynika, że ustalono źródła oddziaływań inwestycji i określono możliwe poziomy emisji. Wskazano, ze inwestycja będzie oddziaływała akustycznie, w tym zwłaszcza pole C, z uwagi na bliskie sąsiedztwo pojedynczej zabudowy mieszkaniowej typu zagrodowego. Zidentyfikowano źródła hałasu, wśród których wymieniono koparki, ładowarki kołowe, spycharki, przesiewacze oraz jako dodatkowe – załadunek i transport surowca samochodami ciężarowymi. Określono, że normatywne oddziaływanie pola C na granicy obszarów chronionych, np. na granicy zabudowy zagrodowej, wyniesie 51 dB, przy dopuszczalnym poziomie hałasu 55 dB.

W tych okolicznościach faktycznych dla prawidłowej oceny interesu prawnego odwołujących się koniecznym było szczegółowe wyjaśnienie przez organ odwoławczy w pierwszej kolejności dokładnego położenia nieruchomości odwołujących się względem terenu inwestycji, w tym źródła emisji w postaci pola C oraz drogi transportowej do żwirowni, a następnie ustalenie, czy teren ich nieruchomości znajduje się poza obszarem objętym szeroko pojętym oddziaływaniem inwestycji, zarówno oddziaływaniem akustycznym przy eksploatacji złoża [..] i transporcie wydobytych złóż, jak innego rodzaju oddziaływaniem, w postaci pyłów przy załadunku i transporcie. Decydujące bowiem znaczenie przy określaniu interesu prawnego ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Sama możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość świadczy o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., co nie przesądza automatycznie treści rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Przymiot strony w postępowaniu daje jedynie podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora. Ochronę prawa własności w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań należy rozumieć jako realizację prawa podmiotowego innych właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji, jakim jest możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Podkreślić należy, że niedostateczny sposób sformułowania przez skarżących odwołań i zarzutów w nim podniesionych nie upoważniał organu odwoławczego do pominięcia kwestii istotnych z punktu widzenia oceny interesu osób wnoszących odwołania w postępowaniu. Organ odwoławczy winien był podjąć z urzędu kroki zmierzające do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy, z czego nie zwalniał go brak wskazania w odwołaniach przepisów prawa materialnego innych niż wynikających z prawa własności, z których odwołujące wywodzą swój interes prawny. Niemniej zważywszy na możliwy zakres immisji przedmiotowego przedsięwzięcia wywodzenie interesu prawnego jako kategorii prawa administracyjnego z przepisów prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 k.c.) uznać można za dopuszczalne. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji w toku postępowania mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jak również obowiązane są do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznym i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i winny czuwać nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Wymogi te nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, a jednocześnie organ nie poczynił takich ustaleń, które w sposób bezsprzeczny mogłyby przekonywać o braku statusu strony kontrolowanego postępowania administracyjnego, chociażby poprzez wskazanie takiej odległości terenu przedsięwzięcia od granic nieruchomości skarżących, która w sposób oczywisty wykluczyłaby obie odwołujące z kręgu stron tego postępowania.

Te uchybienia doprowadziły sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Jako podjęte przedwcześnie rozstrzygnęło o statusie odwołujących się w sposób niezgodny z przepisami prawa, co dawało sądowi podstawę do jego uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając odwołania M. S. i U. S. SKO winno rozważyć ich interes prawny w świetle poczynionych ustaleń faktycznych kierując się dyspozycją art. 28 k.p.a.

Rozstrzygnięcie w zakresie legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołań M. S. i U. S. spowodowało w konsekwencji sytuację, w której wydana jest decyzja ostateczna kończąca postępowanie odwoławcze, wydana co do istoty sprawy bez nierozstrzygnięcia co do części wniesionych odwołań. Taki stan uzasadnia uchylenie decyzji badanej w niniejszej sprawie.

Przepis art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W przypadku wielości odwołań, wniesionych przez kilka podmiotów, organ odwoławczy musi orzec o merytorycznym rozpatrzeniu odwołań stron postępowania oraz umorzyć postępowania wniesione przez podmioty, którym nie przysługuje status strony postępowania. Przepis art. 138 k.p.a. jak i inne unormowania k.p.a. nie regulują, w jaki sposób ma to nastąpić, czy w jednej decyzji, czy też w wielu decyzjach, a jeżeli w wielu decyzjach, w jakiej kolejności. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do wniesienia przez strony odwołań. Mimo wielości odwołań różnych stron postępowania przed organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań.

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Wniesienie kilku odwołań, w sytuacji, złożenia kilku środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego.

W przypadku wielości stron postępowania i wielości odwołań, obowiązek zbadania przez organ odwoławczy przymiotu strony (posiadania interesu prawnego i jego naruszenia kwestionowanym aktem administracyjnym) odnosi się do każdego odwołującego z osobna. W przypadku ustalenia, iż niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, będzie zachodziła konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego. Sprawa nie przestaje przez to być jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcia te powinny być zawarte w jednej decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 257/05; z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 514/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1021/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 445/07, wszystkie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte w jednym akcie administracyjnym i wydane w jednej sprawie, mogą być różne w stosunku do różnych odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcia jest to, by nie pozostawały one ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której w decyzji nastąpi merytoryczne rozpoznanie sprawy i nastąpi umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do części wnoszących odwołanie, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, że nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Niedopuszczalne jest natomiast po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2003 r. sygn. IV SA 3643/02; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 58/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Co do zasady zatem organ winien wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron. Dopuszczalne jest również wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego bądź postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wówczas stabilność decyzji rozpatrującej merytorycznie sprawę zależy od uprawomocnienia się wskazanych wyżej rozstrzygnięć. W przypadku bowiem, gdy decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze (postanowienie o niedopuszczalności odwołania) zostanie uchylona wyrokiem sądu, dojdzie do sytuacji, w której istnieć będzie w obrocie prawnym decyzja ostateczna kończąca postępowanie odwoławcze, a wniesione odwołanie nie zostanie rozpoznane. Niedopuszczalne jest, co do zasady, istnienie sytuacji, w której sprawa rozstrzygnięta jest merytoryczną decyzją ostateczną, a organ w sprawie ostatecznie zakończonej musi orzec o wniesionym odwołaniu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania pochopnie i bez wyczerpującego wyjaśnienia tej kwestii pozbawił M. S. i U. S. przymiotu strony, co spowodowało uchylenie postanowienia o niedopuszczalności ich odwołań, a w konsekwencji ocenę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji jako przedwczesnego. W takim bowiem razie decyzja merytoryczna jako przedwczesna nie może się ostać. Odmienny wniosek prowadziłby do stanu, w którym w obrocie prawnym pozostawałby decyzja ostateczna mimo nierozpoznania wniesionego odwołania.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 19 marca 2015 r.

Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Na tym etapie postępowania, przed ponownym rozpoznaniem wniesionych odwołań M. S. i U. S., w tym przed rozstrzygnięciem o ich statusie jako stron postępowania, jest to bowiem przedwczesne i prowadziłoby do ograniczenia uprawnień odwołujących się, których odwołania nie zostały prawidłowo rozpoznane.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz M. S. i U. S. po 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na rzecz M. K. i J. K. solidarnie 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz A. P. i M. S. po 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.