Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 717/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1-2, par. 5 ust. 1, par. 9 ust. 1-4,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2a, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 6 i 7, art. 64 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 28, art. 61 par. 4, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 79, art. 80, art. 81, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par 1 pkt 1, art. 140, art. 145 par. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 152, art. 200,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 2, art. 7, art. 32,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz S. K. i M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (biura, handel detaliczny spożywczo - przemysłowy, o powierzchni sprzedaży do 380 m²) i parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy A na działce nr 80, obręb [...].

Została ona podjęta 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.).

Na powyższą decyzję organu II instancji M. K. oraz S. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 9 w zw. z art. 140 oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co stanowi również naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem skarżących organy administracji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na skutek czego dokonały błędnej analizy urbanistycznej, z której nie wynika, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W szczególności w analizowanym obszarze został nieprawidłowo wyliczony wskaźnik zabudowy dla działki nr 73. Organy administracji przyjęły bowiem, bez przeprowadzenia dowodu, iż maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni w/w działki wynosi 0,5, co jest niezgodne ze stanem rzeczywistym. W analizie urbanistycznej podano, jako podstawę jej opracowania, wizję lokalną w obszarze analizowanym, natomiast w aktach sprawy brak jest protokółu z przeprowadzonych oględzin.

Ponadto, zdaniem skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie odniosło się do zarzutu nieokreślenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy maksymalnej powierzchni biur i usług, a także liczby wymaganych stanowisk (miejsc parkingowych) dla samochodów dla kategorii biur (usług).

Zarzucono również, iż w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odniósł się do faktu, że ilość kondygnacji nadziemnych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy została określona na sześć kondygnacji nadziemnych, podczas gdy w analizie urbanistycznej, będącej załącznikiem tej decyzji, wysokość została określona na pięć kondygnacji.

M. K. oraz S. K. zarzucili także organom administracji niezgodną z art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej interpretację rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, powoływane dalej jako rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 pkt 1 u.p.z.p.

Według skarżących kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej (np. zagęszczanie zabudowy poprzez wprowadzanie dla innego obszaru zabudowy śródmiejskiej, czy też określenie dla danego obszaru zabudowy o małej intensywności itp.) powinno być realizowane poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem stosowanie przez organy administracji interpretacji przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest omijaniem prawa, prowadzącym do wprowadzenia zabudowy o cechach typowych dla zabudowy śródmiejskiej (wielofunkcyjny charakter zabudowy, intensywność zabudowy) na tereny, na których nie istnieje taka zabudowa. Istniejąca bowiem stara zabudowa (przedwojenna i z lat 70-tych) zarówno w analizowanym obszarze, jak i na całym osiedlu, jest "rozrzedzona" albo o niskim wskaźniku intensywności zabudowy. Zabudowa działek przy ulicy A intensywną zabudową o wysokości sześciu kondygnacji, charakterystycznej dla zabudowy śródmiejskiej, znacznie pogorszy walory krajobrazowe w kierunku wschodniopołudniowym z działki skarżących.

Na tej podstawie M. K. oraz S. K. wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji zwrócił uwagę na to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem analizy na skutek odwołania M. K. i S. K. od decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...].

Wówczas organ odwoławczy decyzją [...] z dnia [...] uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną były budzące wątpliwości, co do prawidłowości wykonania analizy urbanistycznej, polegające przede wszystkim na pominięciu, w sposób prawnie nieuzasadniony, niektórych działek objętych analizą. Organ stwierdził ponadto, iż analiza urbanistyczna sporządzona została w sposób ogólnikowy i nieczytelny, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie oceny prawidłowości wyznaczonych parametrów planowanego obiektu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadził, zgodnie z wytycznymi Kolegium, analizę urbanistyczną, z której jednoznacznie wynika, że zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego wraz z zapleczem parkingowym i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości określonej we wniosku o wydanie warunków zabudowy, stanowi kontynuację funkcji aktualnej zabudowy. Analiza urbanistyczna i obszerny materiał zdjęciowy, znajdujący się w aktach sprawy, świadczą o sumiennym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, natomiast przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują uczestnictwa stron w tworzeniu analizy urbanistycznej.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący braku regulacji w przedmiocie ustalenia miejsc parkingowych organ II instancji stwierdził, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie zaznaczono, że należy zapewnić na 1 mieszkanie 1 miejsce postojowe na własnym terenie oraz minimum 15 miejsc postojowych na każde 1000 m² powierzchni użytkowej - handlowej, przy czym przez "powierzchnię użytkową" należy także rozumieć powierzchnię wszystkich pomieszczeń znajdujących się w obiekcie, bez względu na ich przeznaczenie i sposób używania.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż w decyzji organu I instancji ustalono, że planowana inwestycja może mieć pięć kondygnacji plus poddasze użytkowe, co również jest zgodne z analizą urbanistyczną.

Według organu II instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co wynika z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z ust. 2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to za analizy urbanistycznej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być zatem ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który można rozumieć nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach.

W niniejszej sprawie z przeprowadzonej analizy wynika, iż parametr ten oscyluje w granicach 0,08 – 0,50 (średnio 0,31). Dla planowanej inwestycji przyjęto jednak wskaźnik maksymalny wyliczony dla kwartału, na jakim znajduje się działka inwestora. Wskaźniki zabudowy dla kwartału ulic B – C – A – D są bowiem bardziej miarodajne przy ustalaniu tego wskaźnika działki wnioskodawcy, niż średni dla całego obszaru analizowanego. Zwłaszcza dlatego, że działka znajduje się w tymże kwartale.

W dniu 10 sierpnia 2010 r. skarżący złożyli wniosek, w którym m. in. zwrócili się o załączenie do akt sprawy i przyjęcie jako dowodu w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy A na działce nr 79 w obrębie [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże przede wszystkim z innych powodów, aniżeli w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i parkingiem podziemnym, a zatem materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p). Natomiast do trybu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego.

Z powyższego wynika, że organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mają obowiązek zapewnić czynny udział stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Gwarantuje to jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego zawarta w art. 10 K.p.a. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może bowiem realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79 K.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem orzeczenia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 K.p.a.). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem aktu oraz fazę wydawania aktu.

Obowiązek ten organ winien zacząć realizować już od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 K.p.a.). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.

Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak określony interes prawny w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich.

Z akt sprawy wynika, iż działka nr 80 będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, graniczy bezpośrednio z działką o nr 79. Zatem stronami postępowania powinny być podmioty, do których działka ta należy i to tym podmiotom organy prowadzące postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy winny zapewnić czynny udział w postępowaniu. W konsekwencji oznacza to, iż pierwszą czynnością w postępowaniu jaką winien był przeprowadzić organ pierwszej instancji powinno być ustalenie kręgu stron spornego postępowania i zawiadomienie ich o jego wszczęciu, a w dalszej kolejności o prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału sprawy, wreszcie doręczenie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r. o sygn. akt IV SA/Wa 953/07).

Jak wynika z załączonego do sprawy wypisu z rejestru gruntu współwłaścicielem jednej z działek, sąsiadujących z działką, na której ma być realizowana inwestycja i włączonej do obszaru analizy urbanistycznej jest E w Ł.

Pierwszym pismem wysłanym w dniu 29 lipca 2009 r. do tego podmiotu było, jak wynika z opisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W dniu 3 sierpnia 2009 r. przesyłka została zwrócona do organu z adnotacją "adresat wyprowadził się" (k. 42 akt adm.). Pomimo tego organ I instancji wysłał na ten sam adres decyzję nr [...] z dnia [...], uchyloną później, lecz z innych powodów, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Również wtedy zwrócono przesyłkę z tej samej przyczyny (k. 148 akt adm.).

Podniesione wyżej błędy nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że do kompetencji organu II instancji nie należy tylko kontrola poprawności decyzji organu I Instancji, lecz przede wszystkim ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Konsekwencją tak określonych granic działania organu odwoławczego, powinno być więc sanowanie dostrzeżonych błędów, popełnionych w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie błąd organu I instancji powtórzył organ odwoławczy, próbując doręczyć, z takim samym skutkiem, własną decyzję z dnia [...].

Jak wynika z powyższego organy administracji uparcie próbowały doręczyć przesyłki listowe stronie, co do której już przy pierwszej próbie doręczenia powzięły informację, iż adresat pod wskazanym adresem może nie mieć już siedziby.

Takie postępowanie dowodzi, iż organy rozpoznające sprawę bez wątpienia naruszyły art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a. Przede wszystkim po powzięciu wiadomości o tym, że "adresat wyprowadził się", organy powinny dokonać wszelkich czynności w celu ustalenia adresu aktualnej siedziby strony. Być może podmiot, o którym mowa, już nawet nie istnieje. Dlatego właściwym w tej kwestii byłoby zwrócenie się do Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, nie zaś wyłączne oparcie się na wypisach z ewidencji gruntów i budynków, które często są zdezaktualizowane. Tym bardziej, że jak już wcześniej podkreślono, E jest jedynie współwłaścicielem działki nr 79 w 6/32 części. Organy nie zadały sobie zatem trudu, by ustalić wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Być może w ten sposób pozbawiły szereg stron udziału w postępowaniu tylko z racji tego, że nie posiadały ich adresów zamieszkania, pobytu, czy siedziby.

Wskazane wyżej naruszenie, dające podstawę do wznowienia postępowania, jest już samo w sobie przesłanką uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ze względu jednak na to, że organy administracji już dwukrotnie rozpoznawały niniejszą sprawę, sąd uznał również za stosowne zwrócenie organom uwagi na inne uchybienia procesowe, których dopuściły się przy rozpoznawaniu sprawy, celem wyeliminowania ich w przyszłości.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie ).

W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy ( § 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przede wszystkim trzeba, że załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia nr [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy został sporządzony z naruszeniem reguł określonych w § 3 i § 9 rozporządzenia.

Mianowicie, na kopii mapy w skali 1:500 kolorem czerwonym oznaczono wyłącznie granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. W oparciu o rzeczoną mapę nie sposób jednak ustalić granic obszaru analizowanego, na podstawie którego organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Co istotne, sporna mapa poza pieczęcią, z której wynika, że służy ona do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, nie zawiera informacji o tym, czy jest to mapa zasadnicza, czy też może katastralna ( podobnie na kopii mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistycznej).

Brak wskazania granic obszaru analizowanego uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli legalności rozstrzygnięcia organu I instancji, a w szczególności ocenę, czy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy znajdują odzwierciedlenie w jej załączniku graficznym, który - z woli ustawodawcy - stanowi integralną część decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wyznaczenie "obszaru analizowanego", stosownie do treści rozporządzenia, jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, opubl. ONSAiWSA 2006/2/54).

Natomiast wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ( pkt 1). Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu - pkt 2 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 334/07 -Lex nr 376849).

W ocenie Sądu, obok załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, błędami obarczony jest także jej załącznik tekstowy w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ( k. 286 ).

Rzeczony dokument, mimo iż został opatrzony pieczęcią Urzędu Miasta Ł. i określony, jako załącznik do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, nie został wszakże opatrzony pieczęcią, ani też podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji.

Ponadto, poza wskazaniem w niej, iż została ona przeprowadzona przez E. S., to nie zawiera ani pieczęci ani podpisu autora analizy.

Natomiast w samej analizie, w części dotyczącej "funkcji i cech zabudowy sąsiedniej", w pkt 1 napisane jest, iż projektowany budynek mieszkaniowy ma powstać na działce 79 w obrębie [...], podczas gdy przedmiotowa analiza dotyczy działki nr 80. Stanowi to kolejny przykład nierzetelności organów administracji przy opracowywaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto na kopii mapy, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], inaczej zaznaczona jest linia rozgraniczająca teren inwestycji, w porównaniu do tej linii naniesionej na kopii mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej, który - notabene - nie zawiera już żadnych pieczęci ani podpisów. Nie ma na niej także zaznaczonej linii istniejącej zabudowy.

Załączniki do decyzji, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 537/08 (Lex nr 451625), określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji.

Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podobne stanowisko w tej kwestii wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06 (Lex nr 327707).

W świetle podniesionych w skardze zarzutów, dotyczących prawidłowości wykonania analizy urbanistycznej i ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, skład orzekający zauważa, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej ( § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dla planowanej inwestycji przyjęto wskaźnik maksymalny, wyliczony dla kwartału, na jakim znajduje się działka inwestora. Wskaźniki zabudowy dla kwartału ulic B – C – A – D są bowiem bardziej miarodajne przy ustalaniu tego wskaźnika działki wnioskodawcy, niż średni dla całego obszaru analizowanego, zwłaszcza dlatego, że działka znajduje się w tymże kwartale.

Przedstawiony powyżej sposób ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy jest jednak niezrozumiały. Po pierwsze - kwartał ulic B – C – A – D, zgodnie z obszarem analizowanym, obejmuje działki od nr 69 do nr 80. Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik zabudowy dla tego kwartału wynosi 0,31. Jednakże w/w średni wskaźnik dotyczy działek objętych całym obszarem analizowanym, a nie tylko działek położonych w obrębie kwartału ulic B – C – A – D. Wynika to bowiem z załącznika do analizy urbanistycznej, będącego wynikiem przeprowadzonej wizji lokalnej i stanowiącego podstawę opracowania analizy.

Przedstawia on bowiem obliczenia dotyczące funkcji działek położonych na całym obszarze analizowanym, ich powierzchni, powierzchni zabudowy, wskaźników zabudowy, szerokości znajdujących się na nich budynków, wysokości górnej krawędzi tych budynków oraz geometrii ich dachów. Powołany wyżej załącznik analizy urbanistycznej nie uwzględnił jednak działek nr 70 i 79, które faktycznie znajdują się w zakreślonym przez organ kwartale ulic. Z tego wynika, iż średni wskaźnik zabudowy, po uwzględnieniu działek nr 70 i 79, mógłby być inny.

Po drugie - skoro organ powołuje się na wskaźniki zabudowy dla w/w kwartału ulic, to dlaczego przyjął tylko jeden (największy) wskaźnik obliczony dla działki nr 73, a pominął pozostałe działki. Kwestia ta nie została należycie przez organ wyjaśniona. Zdaniem Sądu przyjęcie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, odpowiadającego wskaźnikowi maksymalnemu dla analizowanego terenu, tj. dla działki 73, jest do przyjęcia, ale pod warunkiem należytego uzasadnienia tak przyjętego sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy z powołaniem się na wyniki analizy urbanistycznej, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. sygn. II OSK 359/08 – Lex nr 525864 ).

Wątpliwości, co do rzetelności sporządzonej analizy urbanistycznej, wywołuje także załączona do wniosku skarżących z 10 sierpnia 2010 r. kserokopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy A na działce nr 79 w obrębie [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zwróciło bowiem m.in. uwagę na to, że z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, iż na działce nr 80 znajduje się zabudowa, jednakże w samej analizie brak jest jakichkolwiek informacji o funkcji znajdującej się tam zabudowy, a także parametrów określających tę zabudowę. W tej sytuacji mamy do czynienia z rozbieżnością ustaleń organów administracji dotyczących de facto tego samego obszaru analizowanego. Skoro w zakresie tego samego obszaru analizowanego zebrany jest materiał dowodowy, z którego wynikają różne ustalenia faktyczne, to tym bardziej zasadnym jest uchylenie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie organom administracji, celem wyeliminowania wspomnianych rozbieżności i podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Niezasadny jest natomiast zarzut skargi dotyczący maksymalnej powierzchni biur i usług, a także liczby wymaganych stanowisk (miejsc parkingowych) dla samochodów dla kategorii biur (usług). Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa bowiem, iż inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Powierzchnia biur i miejsc przeznaczonych na handel detaliczny spożywczo-przemysłowy ma nie przekraczać 380 m². Ponadto w decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie zaznaczono, że należy zapewnić na jedno mieszkanie jedno miejsce postojowe na własnym terenie oraz minimum piętnaście miejsc postojowych na każde 1000 m² powierzchni użytkowej - handlowej, przy czym przez "powierzchnię użytkową" należy także rozumieć powierzchnię wszystkich pomieszczeń znajdujących się w obiekcie, bez względu na ich przeznaczenie i sposób używania.

Zdaniem Sądu niezasługującym na uznanie jest także zarzut dotyczący sprzeczności analizy urbanistycznej z decyzją o warunkach zabudowy, co do ilości kondygnacji nadziemnych. Z powołanej analizy jasno bowiem wynika, że projektowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, określona została do pięciu kondygnacji nadziemnych plus poddasze użytkowe. Zgodnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) kondygnacją jest pozioma nadziemna lub podziemna część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Natomiast przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację, zaś przez kondygnację nadziemną - każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż wyniki analizy urbanistycznej w tym zakresie zostały uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy.

Kolejnym zarzutem uznanym przez Sąd za niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezgodną interpretację rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 pkt 2a w zw. z art. 64 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie bowiem z art. 56 u.p.z.p. organ administracji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ( odpowiednio - warunków zabudowy - art. 64 ust. 1 u.pz.p. ), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że gdy planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy (w szerokim znaczeniu) pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na analizowanym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Ale nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co zastane.

Dodatkowo należy skonstatować, że ochrona interesów osób trzecich, której skarżący się domagają, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można zatem wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, gdyż nie może w niej dojść do naruszenia prawa własności i innych praw tych osób. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera natomiast w swej treści konieczność zapewnienia ochrony osób trzecich, ze szczególnym uwzględnieniem tychże interesów w rozumieniu art. 5 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm. ).

Podkreślenia wymaga także to, iż ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć przez organ administracji w zakresie decyzji ustalających warunki zabudowy.

Podstawą rozstrzygnięć w tym zakresie organu nie może być również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadał mu charakteru przepisu prawa miejscowego.

Zatem, jeżeli na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym nie ma ustalonego planu zagospodarowania przestrzennego, to - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. - określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje wyłącznie w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki IV SA/Wa 1227/06 z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1601/06 z dnia 23 listopada 2007 r., II SA/Go 86/08 z dnia 28 sierpnia 2008 r.).

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Prezydent Miasta Ł. zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna odpowiadały przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto organ winien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o regulację art. 200 p.p.s.a.

Sąd orzekł, iż do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a.