Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 601/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lutego 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2021 r. odwołania D. D. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką K. M. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2a i 3, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.), art. 66 ust 1 pkt. 28a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.) oraz § 2 i 10 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), Zarządzeń Wójta Gminy Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2008 r. oraz Nr [...] z dnia 18 września 2020 r. w sprawie upoważnień pracowników Urzędu Gminy do prowadzenia postępowania oraz wydawania decyzji administracyjnych z zakresu świadczeń rodzinnych, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Nr [...] złożonego dnia 30 listopada 2020 r. przez D. D. – odmówił D. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wnioskowanego na K. M. Jako powód odmowy organ wskazał powstanie niepełnosprawności po 25 roku życia oraz to, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji – przytoczywszy art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – wskazał, że orzeczeniem z dnia 6 listopada 2013 r. K. M., ur. [...] 1930 r., została zakwalifikowana do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...]). Dnia 2 grudnia 2020 r. organ I instancji wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu ustalenia, czy osoba ubiegająca się o świadczenie faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką tj. K. M. Pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej stwierdził, że D. D. codziennie sprawuje opiekę nad matką tj. K. M., która jest starszą schorowaną osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z problemami ze wzrokiem nie jest w stanie poruszać się samodzielnie i potrzebuje pomocy osób trzecich – porusza się przy pomocy balkonika. Ponadto nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłków, wymaga pomocy przy codziennych czynnościach domowych (pranie, sprzątanie i gotowanie) oraz pomocy przy higienie osobistej. K. M. ma również nadciśnienie tętnicze, niedokrwienność serca oraz anemię megaloblastyczną. Do wykonywanego zakresu czynności dnia codziennego przez D. D. należą m.in.: przygotowywanie i podawanie leków o odpowiedniej porze, zawożenie do lekarza, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów. Ponadto zgodnie z protokołem spisanym w dniu 30 listopada 2020 r. z D. D. ustalono, że ona sprawuje opiekę nad matką. Zgodnie z dołączoną informacją o krewnych w linii prostej zobowiązanych do alimentacji ustalono, iż dzieci K. M. tj. syn Z. M., który jest uprawniony do emerytury i ma problemy zdrowotne, oraz syn M. M., który pracuje zawodowo i ma problemy zdrowotne – nie są w stanie sprawować opieki nad K. M. Wnioskodawca D. D. ma ustalone prawa do emerytury i podlega obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na osobę wymagającą opieki inna osoba nie jest uprawniona do świadczeń za granicą.

Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych następuje po ustaleniu, czy w danej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia wynikające z obowiązujących przepisów. W związku z faktem powstania niepełnosprawności w wieku ok. 83 roku życia K. M. oraz pobieraniem przez D. D. emerytury istnieje przesłanka negatywna określona w art 17 ww. ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem nie zostały spełnione wszystkie warunki określane w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na to, iż ustawodawca określił ścisłe kryteria warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzje wydawane w tym zakresie nie mają charakteru uznania administracyjnego. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany. Oznacza to, iż bierze pod rozwagę jedynie te przesłanki wskazane przez ustawodawcę.

Działając na skutek odwołania D. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 22 lutego 2021 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – i wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie podlega wzruszeniu pomimo częściowo błędnego jej uzasadnienia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do uzasadnienia prawnego decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim jako powód do odmowy przyznania świadczenia organ podaje wiek, w którym powstała niepełnosprawność u matki skarżącej – organ odwoławczy wskazał, iż została ona wydana na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją, zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ pomocowy art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niekonstytucyjny przepis przewiduje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, jedynie wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W powyższym wyroku Trybunał wyraźnie wskazał, iż wynikające z art. 17 ust. 1b zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależne od momentu powstania niepełnosprawności jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucją RP. W tej sytuacji przepis ten od momentu wejścia w życie ww. wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Jeżeli bowiem Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), to tym bardziej należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Tym niemniej powoduje on konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b cyt. ustawy – jako zgodny z Konstytucją – winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Reasumując ten wątek sprawy, organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji wydając decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną dopuszczają się naruszenia zarówno prawa materialnego jak też art. 6 k.p.a. Nie można bowiem w żaden sposób uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, co wynika z podstawowych zasad krajowego porządku prawnego.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie niniejszej zatem ustaleniu podlega także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że D. D. wnioskiem z dnia 30 listopada 2020 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką K. M. (ur. [...] 1930 r.), która na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 6 listopada 2013 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 maja 2013 r. W aktach sprawy znajduje się także m.in. protokół z dnia 30 listopada 2020 r., z którego wynika, że skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury. Mając na względzie treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych stwierdzić należy, iż skarżąca wypełnia negatywną przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznanie jej świadczenia. W ocenie organu odwoławczego, literalna treść odnośnych przepisów nie budzi wątpliwości; przesłanką negatywną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie prawa do emerytury. Przesłanką negatywną jest ustalone prawo do emerytury, zatem prawodawca nie warunkował występowania tej negatywnej przesłanki od tego, czy osoba pobiera to świadczenie i w jakiej wysokości ono przysługuje osobie uprawnionej. Organy administracji publicznej – stosownie do postanowień art. 7 Konstytucji RP – obowiązane są do podejmowania działań na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Organ odwoławczy nawiązał też do wyroków sądów administracyjnych zapadłych na gruncie analogicznych stanów faktycznych (wnioskodawca świadczenia pielęgnacyjnego posiada prawo do emerytury), w których zaakcentowano twierdzenie, że wykładnia literalna przedmiotowego przepisu doprowadza do niemożliwych do akceptacji z punktu widzenia zasad równości i sprawiedliwości rezultatów. Argumentacja taka – zdaniem organu odwoławczego – nie może być podzielona. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej – odwołując się także do poglądów doktryny – powody swojego stanowiska. W tym kontekście organ odwoławczy zwrócił uwagę w szczególności na genezę świadczenia pielęgnacyjnego, odmienność reguł systemu emerytalno-rentowego i systemu zabezpieczenia społecznego, niemożność kreowania nowych norm prawnych w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa.

Pismem z dnia 23 marca 2021 r. D. D. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również złamanie zasad zawartych i zagwarantowanych w Konstytucji RP. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy dodał w szczególności, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje wprawdzie na wykładnię "prokonstytucyjną" przepisu art. 17 ust.5 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale wobec jasnej treści tegoż przepisu (clara non sunt interpretanda) dochodzi w tym przypadku faktycznie do odmowy zastosowania przepisu, który w ocenie sądu orzekającego w danej sprawie narusza zasady konstytucyjne. O ile jednak taka interpretacja normy prawnej zawartej w powszechnie obowiązujących przepisach ustawy jest możliwa w przypadku sądu, o tyle brak podstawy prawnej, aby rozciągać to "uprawnienie" na organy administracji. Dopiero w sytuacji, gdy w konkretnej sprawie administracyjnej zapadnie wyrok sądu, pojawia się podstawa prawna dla działania organów, które na mocy przepisu art. 153 p.p.s.a. są związane wyrokiem sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał dwie przyczyny odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego: 1) powstanie niepełnosprawności u osoby, nad która jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy); 2) okoliczność, że skarżąca (osoba sprawująca opiekę) ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy). Tę pierwszą przyczynę trafnie zweryfikował już organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że: "Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Tym niemniej powoduje on konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b cyt. ustawy – jako zgodny z Konstytucją – winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Sąd stanowisko organu odwoławczego w tej mierze w pełni podziela. W niniejszej sprawie wskazana przez Wójta Gminy pierwsza przyczyna odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w istocie nie zachodzi.

Organ odwoławczy, podobnie jak wcześniej organ I instancji, uznał za aktualną drugą przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – okoliczność, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Sąd stanowiska organów w tej mierze w pełni nie podzielił. Tożsamą kwestię prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozważał w szczególności w wyroku z dnia 7 września 2021 r. (III SA/Kr 442/21, CBOSA) – konkludując, że posiadanie prawa do emerytury nie wyklucza automatycznie możliwości starania się o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę to stanowisko i argumentację przytoczoną na jego poparcie w całej rozciągłości podziela. Nawiązując do tej argumentacji wskazać należy, że obecnie dominuje pogląd o potrzebie uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy i zastosowania także dyrektyw wykładni funkcjonalnej i systemowej. "Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów" (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 794/20, CBOSA).

W związku z powyższym w orzecznictwie ukształtowały się dwa poglądy: pierwszy zakłada, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie w całości, lecz tylko do wysokości otrzymywanej emerytury; drugi natomiast zakłada umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (zob. powołany wyrok WSA w Łodzi oraz cytowane tam orzecznictwo). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za trafny ten drugi pogląd.

Osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna zatem mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (emerytury). Wybór ten może zostać zrealizowany poprzez złożenie do odpowiedniego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W toku postępowania jurysdykcyjnego organ z uwagi na brzmienie art. 9 k.p.a. statuującego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – powinien wskazać stronie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne, a posiadającej ustalone prawo do emerytury, możliwość dokonania wyboru spośród wchodzących w rachubę świadczeń. Z przywołanym obowiązkiem organów administracji publicznej koresponduje art. 79a k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (por. powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2021 r.; wyrok WSA w Krakowie dnia 5 października 2021 r., III SA/Kr 531/21, CBOSA).

Zdaniem Sądu, organy obu instancji, kierując się wyłącznie dyrektywami wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych błędnie przyjęły, że sam fakt, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, niejako automatycznie wyłącza prawną możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest odwołanie się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stosownie zaś do art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., obowiązkiem organów było umożliwienie skarżącej złożenia do właściwego organu wniosku o zawieszenie emerytury. W związku z tym organ powinien wyznaczyć skarżącej odpowiedni termin, aby mogła złożyć stosowny wniosek. Kolejno organ powinien ustalić, czy prawo do emerytury zostało zawieszone i w zależności od tych ustaleń przyznać świadczenie pielęgnacyjne bądź odmówić jego przyznania. Uchylając się od podjęcia wspomnianych czynności wyjaśniających, organy naruszyły powołane przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była więc przedwczesna, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.