Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1611/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt 6/II SA 1645/03 w sprawie ze skargi Społecznego Liceum Ogólnokształcącego im. T. H. w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 26 marca 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r. 6/II SA 1645/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Społecznego Liceum Ogólnokształcącego im. T. H. w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 26 marca 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchyliło zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Społecznego Liceum Ogólnokształcącego w O. zwrócił się pismem z dnia 3 grudnia 2002 r. do Prezydenta Miasta O. z prośbą o wyznaczenie siedmiu bezpłatnych miejsc parkingowych przed szkołą na ul. P., gdyż udostępnione nieodpłatnie jedno miejsce parkingowe jest na potrzeby szkoły niewystarczające.

Pismem z dnia 28 lutego 2003 r. Prezydent Miasta O. poinformował Dyrektora ww. szkoły, że nie ma możliwości prawnych udostępnienia nieodpłatnie siedmiu miejsc parkingowych na potrzeby szkoły. Prezydent powołując się na swoje zarządzenie (...) z dnia 23 czerwca 2000 r. w sprawie ustalenia opłat abonamentowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na prawach wyłączności, oraz na par. 6 pkt 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /Dz.U. nr 51 poz. 608 ze zm./ proponował udostępnienie szkole siedmiu miejsc parkingowych odpłatnych na zasadach wyłączności.

Traktując informację organu administracji jako decyzję, Dyrektor szkoły zażaleniem z dnia 6 marca 2003 r. zaskarżył to rozstrzygnięcie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. podnosząc w nim, iż powołane w piśmie zarządzenie Prezydenta Miasta O. jest sprzeczne z art. 15 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia 26 marca 2003 r. (...) stwierdziło niedopuszczalność odwołania od przedmiotowego pisma Prezydenta Miasta O. w sprawie parkowania pojazdów przed budynkiem szkoły. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że pisma Prezydenta Miasta O. nie można zaliczyć do kategorii decyzji administracyjnych, a w związku z tym od takiego pisma odwołanie jest niedopuszczalne. Powołując się na ustawę o drogach publicznych oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, Kolegium wykazało, iż zawarte w nich regulacje prawne nie dają organowi administracji publicznej podstaw do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego jest brak podstawy prawnej do dokonania merytorycznej kontroli przedmiotowego pisma przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Na powyższe postanowienie Dyrektor Społecznego Liceum Ogólnokształcącego w O. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wniesioną skargę podkreślił, iż decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym skierowanym na zewnątrz organu i stanowi kwalifikowany akt administracyjny będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, danej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez upoważniony organ i przesądzająca - jako decyzja o charakterze deklaratoryjnym - o istnieniu stosunku prawnego w osnowie tej decyzji wymienionego.

Podniesiono także, iż za decyzję administracyjną uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych mu jednostek. W przypadku, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Przy uwzględnieniu powyższych wywodów Sąd I instancji podkreślił, że pismo na, które powołuje się skarżący spełnia wymagania decyzji administracyjnej. Pochodzi od organu administracji publicznej, ma charakter władczego rozstrzygnięcia /odmawia nieodpłatnego udostępnienia miejsc parkingowych/, jest skierowane do konkretnie wskazanej osoby na zewnątrz tego organu oraz powołuje się w swej podstawie na przepisy powszechnie obowiązującego prawa rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.

Zdaniem Sądu o istnieniu aktu prawnego przesądza jego treść a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga w sprawie indywidualnej o prawach i obowiązkach adresatów, także w sytuacji gdy rozstrzygnięcie podjęte zostało bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie, dla którego brak było podstawy prawnej, nie przestaje być decyzją administracyjną, podlega jednakże reżimowi z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.

Przypomniano także powołując się na orzecznictwo NSA, iż z uwagi na treść art. 104 Kpa zasadą jest załatwianie indywidualnych spraw administracyjnych musi być wyraźne, gdyż nie można go domniemywać.

Konkludując przypomniano jedynie, że powołane przez Prezydenta Miasta O. zarządzenie z dnia 23 czerwca 2000 r. nie mogło obowiązywać w 2003 r.

W tych warunkach Sąd I instancji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższe wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżając go w całości. Biorąc za podstawę skargi kasacyjnej przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /Dz.U. nr 89 poz. 416/,

2/ naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 104, art. 107 par. 1 i 3 oraz, w konsekwencji wcześniejszych uchybień naruszenia art. 134 i art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe naruszenia zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie na poparcie skargi wyjaśniono, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Sąd I instancji rozpatrując skargę Dyrektora Liceum na przedmiotowe postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania błędnie zastosował par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, przyjmując iż przepis ten mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej w sprawie nieodpłatnego udostępnienia miejsc parkingowych. Natomiast naruszenie przepisów o postępowaniu nastąpiło poprzez przyjęcie, że pismo Prezydenta Miasta O. z dnia 28 lutego 2003 r. spełnia wymagania art. 104, art. 107 par. 1 i 3 oraz art. 134 Kpa co stanowi obrazę tych przepisów. Konsekwencją uznania przedmiotowego pisma za decyzję jest wprowadzenie do obrotu prawnego aktu zawierającego wady przewidziane w art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności.

Dyrektor II Społecznego Liceum Ogólnokształcącego im. T. H. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga ta nie polemizuje z wyrokiem Sądu I instancji w zasadniczej kwestii tj. czy pismo Prezydenta Miasta O. z dnia 28 lutego 2003 r. było decyzją administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2/naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego Kolegium oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. na przesłance kasacyjnej: naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Z kolei zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 wskazanej ustawy procesowej, skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu a nie przeciwko decyzji organu. /porównaj wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. i z dnia 19 maja 2004 r. OSK 121/04 oraz FSK 80/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 11 i 12/.

W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego.

Pełnomocnik skarżącego w zakresie naruszenia prawa procesowego zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 104, art. 107 par. 1 i 3, art. 134 i 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/. Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów Kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie.

Skoro podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy należało zarzucić naruszenie art. 145 par. 1 lit. "b" lub c ustawy procesowej przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, bądź też naruszenia tego przepisu przez uwzględnienie skargi - takiego jednak zarzutu nie uczyniono w tej sprawie.

Konkludując podnieść należy, iż brak prawidłowego wskazania w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Skarga kasacyjna zawiera nadto zarzut naruszenia prawa materialnego par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie.

Przystępując do oceny tak postawionego zarzut Sądowi I instancji podkreślić należy, iż przedmiotem rozważań tego Sądu była kwestia czy pismo Prezydenta Miasta O. miało walor jedynie pisma informacyjnego czy też decyzji administracyjnej. Sąd oceniają to pismo uznał, iż w sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, natomiast poza sferą rozważań tego Sądu pozostawała kwestia prawidłowości zastosowania wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w końcowych motywach wyroku podniósł, iż błędem było powołanie się w decyzji /piśmie/ na zarządzenie Prezydenta Miasta O., którego podstawą było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych, nieobowiązujące już w dacie wydania zaskarżonej decyzji /pisma/ gdyż utraciło moc z dniem 1 lipca 2000 r. Tym samym Sąd I instancji konstatował, że zarządzenie na które powołał się Prezydent Miasta O. nie mogło obowiązywać w 2003 r. Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy, że Sąd I instancji nie stosował przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej tj. par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. a zatem skoro norma ta nie miała zastosowania w sprawie to postawiony zarzut jego niewłaściwego zastosowania pozostaje nieskuteczny a tym samym nieusprawiedliwiony.

Z tych względów należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.