Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 613/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 2 ust. 2 i 3, art. 45, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 15, art. 26, art. 30, art. 43
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 33 ust. 3, art. 29, art. 73 ust. 2, art. 71, art. 72, art. 151, art. 28, art. 37 ust. 1, 2, 3, art. 40 ust. 2, art. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 113 par 2, art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków- Śródmieście Zachód Danuty Jantas sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w B. na uchwałę nr LX/772/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej Kraków skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna w B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LX/772/08 z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej Kraków - w zakresie § 1 pkt 5, zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a w związku z tym wydanie go bez podstawy prawnej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. -sprecyzowane na rozprawie w dniu 19 września 2016 r.- żądanie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 5 uchwały Rady Miasta Krakowa nr LK/772/08 z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej Kraków. Wniosła również o włączenie do akt niniejszej sprawy i uznania jako dowód w niniejszej sprawie akt postępowania w sprawie zmiany stosunku użytkowania wieczystego dla przedmiotowej nieruchomości, prowadzonej przez Gminę Kraków- Urząd Miasta Krakowa, Wydział Skarbu za sygnaturą akt GS-01.6871.3.2015.ML, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że Rada Miasta Krakowa w § 1 pkt 5 uchwały nr LX/772/08 z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej Kraków (z późn. zm.) dokonała zmiany uchwały nr XV/99/03, dodając do niej § 8 ust. 3. W przepisie tym wyraziła zgodę na dokonywanie zmian prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Gminy Kraków położonych na terenie miasta Krakowa, nabytego na podstawie różnych tytułów prawnych w zakresie sposobu, celu i korzystania z nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste w przypadkach i na zasadach określonych w dalszej części uchwały, w szczególności w punkcie 2, zgodnie z którym zmiana umowy użytkowania wieczystego może nastąpić przy łącznym spełnieniu następujących warunków tj. m.in. wpłaty przez użytkownika wieczystego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków opłaty stanowiącej 25% wartości nieruchomości określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Opłata ta nie może być jednak wyższa niż 25% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste a wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Akty prawa miejscowego, w myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mogą być wydawane tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Uchwała nr LX/772/08 Rady Miasta Krakowa, wprowadziła do uchwały nr XV/99/03 zmiany m.in. w zakresie możliwości zmiany umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, uzależniając jednakże dokonanie takiej zmiany od dokonania wpłaty przez użytkownika wieczystego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków opłaty stanowiącej 25% wartości nieruchomości określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Normy te mają charakter generalny i abstrakcyjny. W zakresie żądania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego - uchwała nr LX/772/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r. został wydany bez stosownego upoważnienia ustawowego, a tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności.

Jako podstawę do wydania wskazanej wyżej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej i właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Norma kompetencyjna wskazana w tym przepisie odnosi się do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W tym kontekście należy zauważyć, że wykonywanie umów prawa użytkowania wieczystego (a więc również dokonywanie zmian w tych umowach) należy do czynności zwykłego zarządu nieruchomością. Za zakwalifikowaniem takich czynności jako czynności zwykłego zarządu przemawia m.in. stosunkowa niewielka doniosłość takich czynności, jak również to, że poszczególne czynności zwykłego zarządu dokonywane w związku z nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste są regulowane wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami (np. w art. 62 ust. 4 u.g.n.) i nie ma potrzeby ani uzasadnienia do regulowania takich czynności w uchwałach. Takie stanowisko potwierdzone zostało m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1563/10.

Po drugie, upoważnienie ustawowe wyrażone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym powinno być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Z katalogu czynności (pomijając już wyżej wskazaną kwestię charakteru czynności zarządu) wymienionego w tym przepisie nie sposób wyinterpretować uprawnienia dla organów gminy w zakresie zobowiązywania użytkowników wieczystych do wnoszenia jednorazowej opłaty związanej ze zmianą umowy użytkowania wieczystego w zakresie celu czy sposobu korzystania. Nie jest to bowiem nabywanie, zbywanie, obciążanie nieruchomości, czy też ich dzierżawa lub najem. Tylko zasady dotyczące tych czynności mogą być uregulowane w uchwałach Rady Gminy, na podstawie tego upoważnienia ustawowego. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego w zakresie nakładania opłat za zmianę umowy użytkowania wieczystego w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości. Żaden z przywołanych wyżej przepisów, jak również żaden inny przepis prawa nie określa upoważnienia dla organów jednostek samorządu terytorialnego do ustanowienia normy generalnej i abstrakcyjnej, która określałaby warunki, od spełnienia których uzależnione jest wyrażenie zgody na zmianę umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W szczególności, żaden przepis nie przewiduje, żeby możliwe było uzależnianie dokonania takiej zgody od uiszczenia opłaty wnoszonej przez użytkownika wieczystego. Dodatkowo należy zauważyć, że wysokość ustanowionej opłaty ma charakter rażąco wygórowany. Ustalona stawka jest nieproporcjonalnie wysoka w stosunku do wartości nieruchomości oraz wartości prawa użytkowania wieczystego.

Regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami jest, w odniesieniu do zmiany celu określonego w umowie użytkowania wieczystego, całościowa. Pełna i kompleksowa regulacja tego zagadnienia znajduje się w art. 73 oraz art. 78 - 81 u.g.n. Nie ma więc w tym zakresie miejsca do tworzenia dalszych regulacji dotyczących zmiany sposobu korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego, nawet w formie aktów prawa miejscowego. W szczególności należy podkreślić, że ustawa o gospodarce nieruchomościami ściśle określa, jakiego rodzaju opłaty mogą być pobierane z tytułu użytkowania wieczystego. W ustawie wskazano, że gmina może pobrać pierwszą opłatę za ustanowienie użytkowania wieczystego, którą pobiera się zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie później niż do dnia zawarcia umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, oraz opłatę roczną, płatną zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do 31 marca każdego kolejnego roku. Natomiast nie ma absolutnie żadnych podstaw prawnych do kreowania opłaty za zmianę treści umowy użytkowania wieczystego, nieuwzględnionej w żaden sposób w regulacjach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rada Miasta Krakowa, wydając uchwałę nr LX/772/08 z dnia 17 grudnia 2008 r. była świadoma braku upoważnienia ustawowego do wydania uchwały w tym zakresie. W treści samej uchwały - w § 8 ust. 3 pkt 3 uchwały nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r. w brzmieniu nadanym uchwałą nr LX/772/08 z dnia 17 grudnia 2008 r. wskazano, że opłata określona w punkcie 2 lit. b jest opłatą niezależną od innych należności wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Sądy administracyjne kilkukrotnie wypowiadały się na temat analogicznej uchwały obowiązującej na obszarze m.st. Warszawy, stwierdzając jej nieważność w związku z przekroczeniem kompetencji ustawowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1563/10; wyrok ten jest prawomocny). Ponadto, analogiczne rozstrzygnięcie zapadło względem zarządzenia prezydenta m.st. Warszawy regulującego analogiczną materię względem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1234/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a oddanych w użytkowanie wieczyste, wydane zostało zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa numer 739/2009 z 7 kwietnia 2009 roku. Podobnie jak zaskarżona uchwała, przewidywało ono obowiązek wniesienia opłaty związanej z przekształceniem użytkowania wieczystego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2016 roku sygn. akt II SA/Kr 847/15 stwierdzono nieważność tego zarządzenia w całości.

Interes prawny Spółki w usunięciu opisanego wyżej naruszenia prawa wynika z faktu, iż spółka jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], obręb [...], jednostka [...], położonej przy ul. [...] w Krakowie, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (obecnie działka ta została podzielona na następujące działki: [...], [...], [...], [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 stycznia 2016 r.). Z uwagi na to, że spółka zamierza realizować na tym gruncie zamierzenie inwestycyjne, dla którego konieczna jest zmiana celu prawa użytkowania wieczystego przewidzianego w umowie użytkowania wieczystego, uchwała Rady Miasta Krakowa nr LX/772/08 z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej Kraków narusza interes prawny Spółki w sposób bezpośredni, indywidualny i realny, co uzasadnia niniejsze wezwanie. Jest to związane z faktem, że zmiana umowy użytkowania wieczystego została uzależniona od spełnienia warunków opisanych w tej uchwale. Spółka będzie więc zobowiązana do wniesienia takiej opłaty, póki skarżony akt prawa miejscowego nie zostanie wyeliminowany z obrót prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa działając przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosła o odrzucenie skargi względnie oddalenie skargi.

W pierwszej kolejności podniosła, iż w jej ocenie strona skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia niniejszej skargi. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu pozostawania z Gminą Miejską Kraków w stosunku prawnym użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] (tj. stosunku obligacyjnego w sferze prawa cywilnego). Skarżąca na uzasadnienie swojego interesu do wytoczenia skargi podnosi, że jej interes prawny został naruszony, ponieważ zaskarżona uchwała zobowiązuje skarżącą spółkę wobec zmiany celu użytkowania wieczystego od uiszczenia kwoty określonej w przedmiotowej uchwale.

W ocenie strony przeciwnej zaskarżona uchwała wskazuje jedynie użytkownikowi wieczystemu, na jakich zasadach Prezydent Miasta Krakowa wyrazić zgodę na zmianę treści prawa użytkowania wieczystego. Zatem nie jest możliwe wskazanie bezpośredniego związku pomiędzy postanowieniami skarżonej uchwały a treścią prawa użytkowania wieczystego Można natomiast mówić jedynie o pośrednim wpływie przedmiotowej uchwały na sytuację prawną Skarżącej, ponieważ w sytuacji gdy użytkownik wieczysty zdecyduje się wykorzystywać grunt w sposób odmienny niż to wynika z treści prawa użytkowania wieczystego, to będzie mógł zwrócić się do właściciela o dokonanie zmiany w tym zakresie.

Również mając na względzie wyrażony w art. 233 Kodeksu cywilnego mechanizm kształtowania treści prawa użytkowania wieczystego, nie sposób przychylić się do ww. twierdzenia, zgodnie z którym określone wykorzystywanie gruntu przez użytkownika wieczystego będzie uzależnione od uprzedniej zapłaty na rzecz właściciela opłaty. Wskazać bowiem należy, że zmiana treści prawa użytkowania w zakresie konkretnych postanowień umownych następuje na zasadzie swobody zawierania umów i pozostaje bez związku z treścią ww. przepisu. Czym innym jest bowiem kwestia ustalenia warunków przez właściciela gruntu, w oparciu o które nastąpi zmiana treści umowy użytkowania wieczystego, a czym innym jest - jak to sugeruje Skarżąca - uzależnianie użytkownika wieczystego w zakresie możliwości określonego sposobu korzystania z gruntu pozostającego w użytkowaniu wieczystym od zapłaty określonej opłaty. Skarżona uchwała nie nakłada na użytkowników wieczystych żadnych ograniczeń. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że Skarżąca posiada co prawda interes w przedmiotowej sprawie, ale jest on subiektywnym odczuciem o jej sytuacji prawnej i nie posiada dostatecznego powiązania z konkretną normą prawa (art. 233 Kodeksu cywilnego). Jest to więc interes faktyczny a nie prawny.

Odnosząc się bezpośrednio do twierdzeń zawartych w treści skargi wyjaśniono, iż jednym z założeń uchwały z dnia 17 grudnia 2008 r. było wprowadzenie możliwości dokonywania zmian prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, położonych na terenie miasta Krakowa w zakresie sposobu, celu, przeznaczenia i korzystania z tych nieruchomości. Ewentualna zmiana możliwa jest po spełnieniu przez użytkownika wieczystego warunków wskazanych w uchwale. Jednym z nich jest obowiązek użytkownika wieczystego dokonania wpłaty na rzecz Gminy Miejskiej Kraków opłaty stanowiącej 25% wartości nieruchomości określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Opłata ta nie może być jednak niższa niż 25% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Opłaty, o której mowa powyżej nie pobiera się jeżeli wniosek o zmianę umowy użytkowania wieczystego złożony został w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawo użytkowania wieczystego ukształtowane zostało przez ustawodawcę jako prawo na rzeczy cudzej, pośrednie pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Za przyjęciem takiego poglądu przemawiają: ukształtowanie uprawnień użytkownika wieczystego na wzór uprawnień właściciela, stosunki pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu regulowane umową o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a także umiejscowienie przepisów o użytkowaniu wieczystym w kodeksie cywilnym pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Co do charakteru prawnego użytkowania wieczystego wypowiedział się także Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 października 1968 r., III CZP 98/68, stwierdzając art., że " treść użytkowania wieczystego zawarta jest w art. 233 k.c. Stosownie do tego przepisu użytkownik wieczysty może korzystać z terenu z wyłączeniem innych osób w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste. W tych też granicach użytkownik wieczysty może swoim rozporządzać prawem. Sformułowanie to podobne jest do określenia prawa własności zawartego w art. 140 k.c. Istotna różnica między tymi obu prawami polega przede wszystkim na tym, że przedmiotem rozporządzeń dokonanych przez użytkownika wieczystego nie jest sama rzecz, lecz prawo, które mu przysługuje, a ponadto, że treść prawa wieczystego użytkowania określają nie tylko przepisy ustawy i zasady współżycia społecznego, ale również umowa o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste. Przy użytkowaniu wieczystym w grę wchodzi z jednej strony stosunek rzeczowy, którego wyrazem jest prawo użytkownika do korzystania w oznaczonych granicach z terenu państwowego z wyłączeniem innych osób i do rozporządzenia swym prawem, a z drugiej strony mamy do czynienia ze stosunkiem obligacyjnym, którego źródłem jest umowa zawarta między państwem a użytkownikiem wieczystym, określająca art. sposób korzystania z terenu przez wieczystego użytkownika".

Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zaprezentował również w uchwale z dnia 9 grudnia 1969 r., III CZP 95/69 , a także w postanowieniu z dnia 17 stycznia 1974 r., III CRN 316/73, w którym to sformułowana została następująca teza: "Wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia pomiędzy prawną kategorią własności a kategorią tzw. praw rzeczowych ograniczonych i w wypadkach nieunormowanych w art. 232 - 243 k.c. oraz w umowie o oddanie terenu państwowego w wieczyste użytkowanie należy przy trudnościach interpretacyjnych posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej k.c., dotyczących treści i wykonywania własności, a więc art. również do art. 145 k.c."

Problematyka dokonywania zmian, dotyczących sposobu korzystania z nieruchomości, w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie została wprost uregulowana ani w kodeksie cywilnym ani w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W kodeksie cywilnym przewidziana została możliwość zmiany umowy polegająca na przedłużeniu okresu na jaki ustanowiono użytkowanie wieczyste. Natomiast w przypadku gdy użytkownik wieczysty nie wykonał zobowiązań wynikających z treści umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, kodeks cywilny przewiduje możliwość jej rozwiązania. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi dodatkowo, iż w przypadku niedotrzymania terminów wynikających z umowy ustanowienia użytkowania wieczystego mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne, niezależne od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Kwestie związane ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości porusza wprawdzie art. 73 ust. 2 powołanej ustawy, ale jedynie poprzez określenie procedury związanej ze zmianą stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, w sytuacji gdy nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu ustalonego w umowie. Brak jest jednak w przepisach ustawy wskazania, jakie przesłanki winny zostać wzięte pod uwagę przez właściciela nieruchomości przy dokonywaniu zmiany celu ustalonego w umowie oraz w jakiej formie winno to nastąpić. Ze znajdujących się w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisów dotyczących prawa użytkowania wieczystego należy wyprowadzić wniosek, iż intencją ustawodawcy było rozróżnienie sposobu korzystania z nieruchomości od celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 29 ustawy w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się okres użytkowana wieczystego zależnie od celu, na który nieruchomość gruntowa zostaje oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określa się sposób korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 236 i 239 k.c. Pojęcia te jednak nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, ani w Kodeksie cywilnym ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r., I CSK 133/07 wskazał, iż pojęcia te należy tłumaczyć zgodnie z ich znaczeniem językowym. Zatem " cel jest to planowy wynik każdego racjonalnego działania; to do czego się dąży i o co się zabiega, a sposób, to konkretna, określona metoda, forma lub tryb wykonania, ujęcia czegoś. Sposób korzystania z nieruchomości musi, co do zasady, stwarzać możliwość realizacji celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste ma znaczenie dla określenia czasu, na który to prawo zostało ustanowione".

Powyższe prowadzi do wniosku, że cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste determinuje sposób korzystania z nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym. Skoro tak, to jednostronna zmiana sposobu korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego mogąca, prowadzić do zmiany celu ustanowienia tego prawa może stać się powodem rozwiązania stosunku prawnego w trybie przymusowym, w oparciu o art. 240 k.c.

W tym stanie rzeczy nie sposób podzielić stanowiska skarżącej Spółki, jakoby kwestie związane ze zmianą celu określonego w umowie użytkowania wieczystego, zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, były uregulowane w sposób pełny i kompleksowy.

Jak już wspomniano powyżej użytkowanie wieczyste jest nie tylko stosunkiem rzeczowym ale i stosunkiem obligacyjnym. Źródłem stosunku obligacyjnego jest umowa zawarta pomiędzy właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczysty lub stosowna decyzja administracyjna, kreująca ten stosunek prawny. Skoro zatem sposób korzystania wynika z uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym i został określony w umowie, to dopuszczalna jest również możliwość zawarcia umowy zmieniającej treść prawa użytkowania wieczystego, co można wywieść z art. 233 kodeksu cywilnego stosując argumentum a aort ad minus oraz przepisy ogólne kodeksu cywilnego art. art. 77. Zmiana treści prawa użytkowania wieczystego na zasadach przewidzianych w powołanej na wstępie uchwale następuje w formie umowy w oparciu o zgodne oświadczenie woli, zarówno użytkownika wieczystego, jak i właściciela nieruchomości. Biorąc pod uwagę dodatkowo fakt, iż brak jest przepisów wprowadzających ogólny ustawowy zakaz wprowadzania zmian do umowy użytkowania wieczystego odnośnie sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, można odwołać się w tym zakresie do ogólnych zasad prawa cywilnego, a w szczególności zasady swobody zawierania umów określonej w art. 3531 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tą zasadą, strony zawierając umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się jego właściwości, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Brak jest również przeszkód prawnych, które uzależniałyby dokonywanie zmiany treści prawa użytkowania wieczystego od spełnienia przez użytkownika wieczystego dodatkowych warunków określonych przez strony przyszłej umowy art. wpłaty stosownej opłaty z tytułu dokonywanej zmiany. Rozwiązanie takie nie wykracza poza ramy swobody w kształtowaniu treści użytkowania wieczystego pozostawionej przez ustawodawcę. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż jedną z głównych zasad gospodarowania nieruchomościami publicznymi, wyrażoną w przepisach o zasadach ogólnych, jest zasada racjonalności gospodarowania. Zgodnie z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organy reprezentujące jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W procesie decyzyjnym muszą zatem zostać uwzględnione wszelkie reguły zarządzania, korzystania oraz rozporządzania nieruchomościami, określone w dziale II ustawy o gospodarce nieruchomościami, z jednoczesnym uwzględnieniem ich racjonalności z ekonomicznego punktu widzenia. Zasada ta winna być respektowana nie tylko na etapie oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, ale również na etapie realizacji uprawnień właścicielskich w stosunku do poszczególnych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, a pozostających w użytkowaniu wieczystym. Obowiązuje ona właściciela nieruchomości z mocy samego prawa, w odniesieniu do każdej czynności dotyczącej gospodarowania nieruchomościami.

Mając na względzie powyższą zasadę wyrażoną w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także kodeksową zasadę swobody zawierania umów, uznano, iż istnieje możliwość dokonywania zmiany treści prawa użytkowania wieczystego, ale dopiero po uzyskaniu stosownej opłaty będącej rekompensatą należną właścicielowi gruntu. Istotnym z punktu widzenia interesu gospodarczego właściciela nieruchomości tj. Gminy Miejskiej Kraków jest aby dokonywana zmiana treści prawa użytkowania wieczystego, nie naraziła jej na ewentualny zarzut niegospodarności. Przy ustanowionym celu użytkowania wieczystego art. komercyjnym, z którym związana jest 3% stawka opłaty rocznej, Gmina Miejska Kraków zapewnione ma przez okres jego trwania, określone dochody, z możliwością aktualizacji opłaty, w związku ze zmianą wartości nieruchomości. W przypadku natomiast zmiany celu na mieszkaniowy i zmianą stawki na 1% opłaty rocznej, wpływy z tytułu trwającego prawa użytkowania wieczystego ulegną zmianie. Ustawodawca nie przewidział, zwłaszcza w sytuacji, w której dochody Gminy z tego tytułu uległyby zmniejszeniu, żadnej rekompensaty dla właściciela nieruchomości z tego tytułu. W celu zabezpieczenia, interesu gospodarczego Gminy Miejskiej Kraków, w sytuacji zmiany celu ustalonego w umowie, w powołanej na wstępie uchwale przewidziano właśnie opłatę stanowiącą 25% aktualnej wartości nieruchomości określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Opłata ta nie może być jednak niższa niż 25% różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste a aktualną wartością nieruchomości określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Ustalona stawka procentowa opłaty z tytułu zmiany celu umowy odpowiada, przewidywanej przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, stawce procentowej pierwszej opłaty z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zmiana celu umowy daje bowiem możliwości użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, zagospodarowania jej zgodnie z własnymi zamierzeniami inwestycyjnymi, a taka swoboda ma istotne znaczenie zwłaszcza dla użytkowników wieczystych, którzy nabyli to prawo w drodze wtórnych umów.

Podkreślenia wymaga również fakt, iż wykorzystanie nieruchomości publicznych wiąże się z długookresowymi planami określającymi ich przeznaczenie z punktu widzenia zaspokojenia różnych interesów całej wspólnoty. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie skarżącej Spółki. Spółka ta jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oddanej na cel sportowy, a obecnie na nieruchomości tej realizowana jest przez użytkownika wieczystego inwestycja mieszkaniowa. W celu próby pogodzenia interesów użytkowników wieczystych z interesami właściciela nieruchomości podjęto działania mające na celu wyjście naprzeciw oczekiwaniom użytkowników wieczystych, dając im możliwość doprowadzenia do zgodności zamierzonej inwestycji z celem, na jaki prawo to zostało ustanowione, poprzez zawarcie umowy dotyczącej zmiany treści prawa użytkowania wieczystego.

Możliwość zmiany treści prawa użytkowania wieczystego jest zatem dla użytkownika wieczystego dodatkową możliwością maksymalnego wykorzystania przysługującego mu prawa. Należy bowiem mieć na uwadze korzyści gospodarcze jakie może osiągnąć użytkownik wieczysty w sytuacji dokonania takiej zmiany. Będzie mógł on przede wszystkim inwestować w nieruchomość w sposób zgodny ze swoim zamierzeniem inwestycyjnym, wykorzystując przy tym aktualną koniunkturę na rynku nieruchomości do osiągnięcia maksymalnych zysków z tytułu posiadanego prawa do dysponowania gruntem. W przeciwnym razie w celu umożliwienia użytkownikowi wieczystemu realizacji inwestycji niezgodnej z dotychczasowym sposobem korzystania lub celem na jaki prawo użytkowania wieczystego zostało oddane, koniecznym byłoby uprzednie rozwiązanie użytkowania wieczystego, a następnie ponowne oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste z zachowaniem zasad przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności z zastosowaniem ustawowego trybu zbywania nieruchomości, a także obowiązkiem zapłaty pierwszej opłaty wg stawki ustalonej od 15 % do 25% ceny nieruchomości.

Mając powyższe na względzie podkreślenia wymaga również fakt, iż prawo użytkowania wieczystego jest prawem celowym, co oznacza, że w umowie ustanawiającej to prawo, powinien być określony sposób korzystania (zagospodarowania gruntu) z nieruchomości. Generalnie zagospodarowanie nieruchomości polega na wzniesieniu na gruncie budynków lub innych urządzeń, ewentualnie odbudowie lub remoncie już istniejących obiektów. Z celem, na jaki określona nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste wiąże się wysokość ustalonych stawek procentowych opłat rocznych z tego tytułu. W związku jednak z upływem czasu, zmieniającymi się warunkami gospodarczymi, a także obowiązującymi przepisami prawa, niejednokrotnie okazuje się, że ustalony w umowie cel jest niemożliwy do zrealizowania przez użytkownika wieczystego lub jego realizacja przez użytkownika wieczystego jest nieuzasadniona względami przestrzennymi, społecznymi itp.

Uprawniony jest zatem wniosek, że mechanizm, kształtowania treści prawa użytkowania wieczystego został skonstruowany przez ustawodawcę przede wszystkim z myślą o rozwoju budownictwa. Nie oznacza to jednak, iż nie jest możliwym przeznaczenie przez właściciela nieruchomości do oddawania w użytkowanie wieczyste dla potrzeb realizacji innych celów gospodarczych. Prawo to każdorazowo istnieje w określonym, gospodarczo celu, który wyznacza treść prawa użytkowania wieczystego. Z tego też względu właściciel powinien mieć możliwość decydowania o jego ewentualnej zmianie i warunkach, na jakich zostanie ona dokonana. Zadość powyższemu czyni właśnie powołana na wstępie uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r.

Nie ulega wątpliwości, że każda sprawa zmiany celu ustanowionego w umowie użytkowania wieczystego i sposobu korzystania z nieruchomości powinna zostać rozpatrzona indywidualnie, niemniej jednak z uwagi na fakt, iż gospodarowanie nieruchomościami publicznymi powinno się odbywać z uwzględnieniem zasady jawności i przejrzystości działania, winny zostać ustalone pewne zasady w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców. Do zakresu działania gminy, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Tym samym w w/w artykule wyrażona została konstytucyjna zasada domniemania na rzecz gminny wszystkich zadań publicznych w ramach samorządności terytorialnej, niezastrzeżonych na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. Konstytucji). A zatem gminy posiadają upoważnienie do załatwiania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, które zostały ustawowo włączone do zakresu ich działania, jak również do załatwiania takich zadań, które na mocy ustaw nie zostały przekazane żadnemu innemu podmiotowi, a które to mieszczą się w zakresie spraw o charakterze lokalnym. Natomiast przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera domniemanie kompetencji rady gminy. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest ogólny wymóg, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy do zadań własnych gminy zaliczone zostały zadania zawiązane z gospodarką nieruchomościami. Stosownie zatem do art. 18 ust. 1 kompetencje w tym względzie należą do rady gminy, a ich niewymienienie w ust. 2 tego artykułu oznacza jedynie tyle, iż nie jest to wyłączna kompetencja rady.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Rada Miasta Krakowa podejmując w dniu 17 grudnia 2008 r. uchwałę nr LX/772/08 z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej Kraków nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa. Uchwała ta jest bowiem realizacją obowiązków określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a także kodeksie cywilnym i mieści się w ramach możliwości kształtowania treści danej czynności prawnej w oparciu o zasadę zawierania umów.

Pismem z dnia 28 września 2016r. pełnomocnik Rady Miasta Krakowa złożył wniosek o otwarcie zamkniętej rozprawy i przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego z dnia 13 lipca 2016 r. dołączonego do tego pisma, zawartego między skarżącą a Gminą Miejską Kraków; dotyczącego zmiany celu użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej oraz uiszczenia przez skarżącą kwestionowanej w skardze opłaty.

Skarżąca wniosła o oddalenie tych wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd nie uwzględnił wniosku o otwarcie rozprawy, gdyż po myśli art. 113 § 2 p.p.s.a. można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. A contrario można powiedzieć, że skoro dowód jest znany stronom i został przedstawiony po zamknięciu rozprawy to nie ma potrzeby jej otwierania w celu przeprowadzenia tego dowodu. Niezależnie od powyższego, dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej legalności aktu prawa miejscowego, fakt zawarcia przedłożonej umowy nie miał istotnego znaczenia.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 4) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08 (publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2008, Nr 6, poz. 90). Wskazano w niej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Zagadnienie to było rozważane między innymi w uchwałach i wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów (uchwała z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52). Jak stwierdził NSA w cyt. uchwale, "należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 6 listopada 2000 r., w którym odwołując się także do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 27 września 1994 r. o sygn. akt W 10/93, stwierdzono, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną - nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

Skarżąca spółka dopełniła także wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniami do Rady Miasta Krakowa w dniu 1 kwietnia 2016 roku (data wpływu na dziennik podawczy Urzędu Miasta Krakowa). Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej spółki, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków i ubiega się o zmianę celu użytkowania wieczystego tych nieruchomości (co wynika z załączonych akt sprawy), zatem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g.

Rozważania prowadzące do odpowiedzi na pytanie czy zaskarżone postanowienia uchwały RMK pozostają niezgodne z prawem, należy poprzedzić rozważaniami nie tylko nad literalnym brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jak chciałby skarżący, ale problem ten należy umieścić w nieco szerszym kontekście prawnym tj. zarówno rozważyć czym jest jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina, jak również jaka jest treść prawa użytkowania wieczystego i essentialia negotii umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Nie ulega wątpliwości, że z art. 164 ust. 1 i 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej zwaną Konstytucją) wynika, że Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, wykonującą zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Zadania te wykonuje jako zadania własne. Gmina działa za pośrednictwem swoich organów: stanowiącego (rada gminy) i wykonawczego (wójt, burmistrz, prezydent). Organ wykonawczy gminy jest jednocześnie organem administracji publicznej w rozumieniu Kpa. Gmina jest zatem podmiotem prawa publicznego.

Ta sama gmina jednak jest również podmiotem prawa cywilnego; ma osobowość prawną (art. 165 Konstytucji, art. 2 ust. 2 u.s.g.) i jako osoba prawna działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie" (art. 38 kodeksu cywilnego). Niewątpliwie zatem działalność gminy odbywa się zarówno w sferze władczej (imperium), w której bezspornie zawsze działać musi w oparciu o szczegółowa podstawę prawną, jak i w sferze niewładczej (dominium), gdzie wystarczająca jest luźniejsza determinacja prawna. Zgodnie z art. 165 Konstytucji, jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe; samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (również art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Tym samym już Konstytucja wyposaża podstawową jednostkę samorządu terytorialnego jaką jest gmina w odrębny od Państwa ustrój, osobowość prawną, majątek oraz gwarantuje jej samodzielność, sądownie chronioną. (Michał Kulesza, "O tym ile jest decentralizacji w centralizacji a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów", Samorząd Terytorialny nr 12/2009).

Nie ma podstaw do twierdzenia, że samodzielność taka i jej sądowa ochrona nie dotyczy zarządu własnym majątkiem, skoro prawo własności gminy w świetle Kodeksu Cywilnego nie jest innym czy inaczej rozumianym prawem, niż prawo pozostałych podmiotów. Zgodnie z art. 140 Kodeksu Cywilnego, gmina jak każdy inny właściciel, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Innymi słowy Gminie przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania swoją własnością, a wszystkie inne podmioty mają obowiązek niewkraczania w sferę uprawnień właściciela.

Po myśli art. 45 ustawy o samorządzie gminnym, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Gospodarowanie nieruchomościami gminy ograniczone jest zatem przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), zwana dalej u.g.n.

Regulacja taka wynika z tego, że gmina wyposażona została w mienie komunalne w ściśle określonym celu: dla realizacji zadań publicznych, nie zastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji).

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt. 3 u.s.g: " Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy." Jak już wspomniano, organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 u.s.g.) a wójt organem wykonawczym (art. 26 u.s.g.) Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten wyraża tzw. generalna klauzulę kompetencyjną dla rady gminy, tj. domniemanie kompetencji rady gminy. Innymi słowy jeśli z przepisów ustawy o samorządzie gminnym lub innych ustaw wyraźnie nie wynika, który z organów gminy jest właściwy do załatwienia określonej sprawy, to należy przyjąć właściwość rady. Inaczej mówiąc, w razie gdy przepis prawa przyznaje kompetencję organom gminy, przysługuje ona radzie gminy. Jeśli natomiast przepis ustawy powierza załatwienie sprawy innym organom, w tym organowi wykonawczemu gminy czy organom jednostek pomocniczych, to domniemanie kompetencji rady nie ma zastosowania.

Zadania wójta reguluje art. 30 u.s.g. Zgodnie z jego ust. 2 pkt. 3 do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 30 u.s.g., w realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.

Równocześnie art. 18 ust. 2 pkt. 9 wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Z przepisów tych wynika, że wójt gospodaruje "mieniem komunalnym" którym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin (art. 43 u.s.g.). Natomiast rada gminy samodzielnie mieniem komunalnym nie gospodaruje, ale tam gdzie decyzje wójta przekraczałyby zakres zwykłego zarządu, ustala zasady ich podejmowania, a wójt jest obowiązany ich przestrzegać.

Pojęcia "zarządu rzeczą" nie definiuje ani Kodeks Cywilny, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani ustawa o samorządzie gminnym. Ustalenie treści tego pojęcia nastąpiło w literaturze oraz orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przez pojęcie "zarządu rzeczą" rozumie się podejmowanie wszelkich decyzji i dokonywanie wszelkiego rodzaju czynności dotyczących przedmiotu wspólnego prawa, koniecznych w toku normalnej eksploatacji rzeczy, jak i w sytuacjach wykraczających poza ten normalny tok (por. np. J. Ignatowicz (w:) Komentarz, t. I, 1972, s. 510 i n.; M. Uliasz, Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, cz. I, Mon. Praw. 2002, nr 18, s. 825). Według utrwalonego poglądu przez czynności zwykłego zarządu rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i zachowaniem jej w stanie niepogorszonym. Pozostałe czynności, które się w tych granicach nie mieszczą, należą do czynności przekraczających zwykły zarząd (por. J. Ignatowicz (w:) Komentarz, t. I, 1972, s. 511 i n.). Najogólniej można stwierdzić, że przekraczają zakres zwykłego zarządu czynności rozporządzenia (zbycia i obciążenia) rzeczą wspólną, zmiana przeznaczenia rzeczy, a nawet utrwalonego sposobu gospodarowania, inwestycje współwłaścicieli itp. (por. Z.K. Nowakowski (w:) System..., s. 413; J. Ignatowicz, Prawo..., s. 132; S. Rudnicki, Komentarz..., s. 241-242; E. Skowrońska-Bocian (w:) Kodeks..., s. 475, Gniewek, Edward. Art. 199. W: Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz. Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2001.)

Niewątpliwie jednak ocena, czy czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice, powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych, nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. (Filipiak, Teresa A.. Art. 199. W: Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II. LEX, 2012.).

W tym kontekście rozważać należy treść prawa użytkowania wieczystego, regulowanego zarówno przez Kodeks Cywilny jak i przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 233 Kodeksu Cywilnego, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Treść tego prawa ograniczają zatem nie tylko ustawy i zasady współżycia społecznego jak w przypadku własności, ale również umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Prawo użytkowania wieczystego jest prawem celowym.

Zgodnie z art. 239 KC, sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. Jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa powinna określać: 1) termin rozpoczęcia i zakończenia robót; 2) rodzaj budynków lub urządzeń oraz obowiązek ich utrzymywania w należytym stanie; 3) warunki i termin odbudowy w razie zniszczenia albo rozbiórki budynków lub urządzeń w czasie trwania użytkowania wieczystego; 4) wynagrodzenie należne wieczystemu użytkownikowi za budynki lub urządzenia istniejące na gruncie w dniu wygaśnięcia użytkowania wieczystego.

Ścisłe powiązanie prawa użytkowania wieczystego z celem jego ustanowienia ( "sposobem korzystania z nieruchomości", "przeznaczeniem określonym w umowie") sankcjonuje przepis zarówno art. 240 KC (zgodnie z którym umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń) jak i art. 33 ust. 3 u.g.n. ( właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie).

Użytkowanie wieczyste to również prawo czasowe.

Po myśli art. 236 KC, oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat. W wypadkach wyjątkowych, gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na dziewięćdziesiąt dziewięć lat, dopuszczalne jest oddanie gruntu na okres krótszy, co najmniej jednak na lat czterdzieści. Zasady te potwierdza art. 29 u.g.n., wskazując, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się okres użytkowania wieczystego zależnie od celu, na który nieruchomość gruntowa zostaje oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określa się sposób korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 236 i art. 239 Kodeksu cywilnego.

Zmiana umowy użytkowania wieczystego zasadniczo uregulowana jest wyłącznie w zakresie czasu trwania tego prawa (art. 236 § 2 KC: W ciągu ostatnich pięciu lat przed upływem zastrzeżonego w umowie terminu wieczysty użytkownik może żądać jego przedłużenia na dalszy okres od czterdziestu do dziewięćdziesięciu dziewięciu lat; jednakże wieczysty użytkownik może wcześniej wystąpić z takim żądaniem, jeżeli okres amortyzacji zamierzonych na użytkowanym gruncie nakładów jest znacznie dłuższy aniżeli czas, który pozostaje do upływu zastrzeżonego w umowie terminu. Odmowa przedłużenia jest dopuszczalna tylko ze względu na ważny interes społeczny.)

Brak jest natomiast regulacji dotyczących możliwości zmiany celu tego prawa i to zarówno w kodeksie cywilnym jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Jedynie art. 73 ust. 2 u.g.n. wskazuje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81.

Przepis ten jednak nie wyklucza równocześnie możliwości np. rozwiązania prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 240 KC, i art. 33 ust. 3 u.g.n., czy też ustalenia dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 i następne u.g.n.

Dalej wskazać należy, że użytkowanie wieczyste jest w szczególny sposób uregulowane co do wynagrodzenia, które przysługuje włascicielowi. Za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Pierwsza opłata za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu podlega zapłacie jednorazowo, nie później niż do dnia zawarcia umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub może zostać rozłożona na raty. Opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. (art. 71 u.g.n.). Opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67, czyli według jej wartości. Najkrócej rzecz ujmując, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151u.g.n.). Stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej(art. 72 u.g.n.).

Cechy te odróżniają prawo użytkowania wieczystego od prawa własności.

Dodatkowo zasadą jest, że nieruchomości gruntowe jednostek samorządu terytorialnego (także Skarbu Państwa) są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 28, art. 37 ust. 1 u.g.n.).

Wyjątki od tej reguły określa art. 37 ust. 2 i 3 ugn. Zgodnie (przykładowo) z art. 37 ugn, Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.g.n. przetarg może być zorganizowany jako ustny (ma na celu uzyskanie najwyższej ceny) lub pisemny (ma na celu wybór najkorzystniejszej oferty).

Wobec wszystkich przytoczonych wyżej regulacji ustawowych dotyczących zarówno pozycji ustrojowej gminy, jej uprawnień właścicielskich, konstytucyjnie chronionej samodzielności, generalnej klauzuli kompetencyjnej leżącej po stronie rady gminy, rozumienia pojęcia "czynności przekraczających zwykły zarząd" oraz treści prawa użytkowania wieczystego, wskazać należy, że zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zmiana umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w zakresie sposobu korzystania z gruntu należącego do jednostki samorządu terytorialnego jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i nie mieści się w zwykłym gospodarowaniu nieruchomościami, a zatem zasady te winna ustalać rada gminy, a nie indywidualnie w każdej sprawie prezydent.

Skoro bowiem immanentną cechą prawa użytkowania wiecznego jest jego "cel", to jego zmiana nie może być traktowana jako niewiele znacząca jak chciałby skarżący.

Decydując się na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, gmina dokonuje jej wyceny i "wystawia" ją na przetarg z góry określając cel, który ma być na niej realizowany. Zupełnie inna jest wartość rynkowa (a i zainteresowanie taką nieruchomością), gdy przedsięwzięciem, które można zrealizować na nieruchomości jest budowa obiektów sportowych (cel sportowy), a zasadniczo inna, gdy celem możliwym do zrealizowania jest budownictwo wielorodzinne w atrakcyjnej części miasta (cel mieszkaniowy). Gdyby (hipotetycznie) użytkownik wieczysty doszedł do przekonania, że nie chce realizować celu sportowego przewidzianego umową której jest stroną, użytkowanie wieczyste zostałoby rozwiązane, a nieruchomość została wystawiona na przetarg na cel mieszkaniowy, to gmina uzyskałaby pierwszą opłatę roczną ustaloną procentowo od jej wartości rynkowej według przeznaczenia mieszkaniowego. Wszystko to dotyczy także odpowiednio opłat rocznych.

Natomiast niczym nieograniczona i dowolna zmiana celu umowy użytkowania wieczystego niejednokrotnie mogłaby się jawić jako obejście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, szeroko wyżej zacytowanych, zarówno w zakresie trybu przetargowego ustanawiania tego prawa jak i -w konsekwencji- w zakresie wysokości pobieranych opłat z tytułu ustanowienia tego prawa.

Jednocześnie zbyt daleko idącym byłoby twierdzenie, że zmiana umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zakresie jej celu jest w ogóle niemożliwa, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą swobody umów wynikającą z Kodeksu Cywilnego.

Dalej wskazać należy, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit.a, jako czynności przekraczające zwykły zarząd określa np. umowy najmu czy dzierżawy zawierane na okres dłuższy niż 3 lata. W przypadkach, w których rada gminy nie ustaliła jeszcze zasad ich zawierania wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest każdocześnie uzyskać zgodę rady na np. 5-cio letnią umowę najmu nieruchomości gminnej. Tym bardziej zatem zmiana celu umowy użytkowania wieczystego, czyli umowy trwającej minimum 40 a zwykle 99 lat, w kontekście wszystkich powyższych wywodów, będzie taką czynnością prawną wobec nieruchomości, która przekracza zakres zwykłego zarządu mieniem komunalnym. Prawo użytkowania wieczystego pozostawiając własność nieruchomości przy właścicielu i silnie akcentując jego "celowość" jest bowiem również prawem, za pomocą którego gmina może częściowo kształtować sposób korzystania z terenów stanowiących jej własność. Nie zawsze najważniejszym celem musi być wysokość opłaty, niejednokrotnie celem tym może być zagospodarowanie trenów w taki sposób, aby najlepiej służyły społeczności lokalnej.

Dalej wskazać należy, że wpływy z opłat za użytkowanie wieczyste to źródło dochodów gminy, którymi ma finansować nałożone na nią zadnia zadania publiczne. Zatem gmina winna o dochody, jak i ich wysokość, dbać. Art. 12 u.g.n. stanowi, że ograny działające za jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki – co oznacza, że są obowiązane prowadzić zarząd nieruchomościami nie tylko zgodnie z literalnie obowiązującymi przepisami, ale również mieć na względzie zasady celowości, gospodarności, szeroko rozumianej dbałości o swój majątek, z którego czerpią środki niezbędne dla realizacji licznych zadań publicznych zleconych przez ustawy.

Jeżeli samodzielność gmin, w tym również w zakresie gospodarowania swoim mieniem, ma być rzeczywiście respektowana i sądownie chroniona, a nie tylko zapisana w Konstytucji, to nie ma podstaw, aby kwestionować jednolite dla wszystkich użytkowników wieczystych, transparentne i przejrzyste oraz gospodarne reguły ustalone przez Radę Miasta Krakowa na wypadek zgłoszenia przez użytkownika wieczystego chęci zmiany treści tego prawa na treść zasadniczo inną niż ta, na którą się zdecydował zawierając umowę.

Zaskarżone postanowienia uchwały, mieszczą się w sferze dominium, czyli nie władczego działania gminy, wymagają więc jak wyżej wskazano, luźniejszej determinacji prawnej niż działania w sferze imperium. Zaskarżone regulacje nie ingerują w żaden sposób na prawo nabyte, zastane i ustalone. Dotyczą tylko i wyłącznie tych przypadków, w których użytkownik wieczysty zmienia swoje plany gospodarcze i chce zmienić treść swojej umowy w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym.

Tym samym zdaniem Sądu, treść § 1 pkt. 5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa dotyczy spraw majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu i mieści się w kompetencjach uchwałodawczych rady gminy.

Na koniec wskazać należy, że przywołane w skardze wyroki sądów administracyjnych nie są dla Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wiążące, choć poglądy w nich zawarte są Sądowi znane.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.