Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 786/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Mirosław Bator SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy sieci gazowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z 28 kwietnia 2021 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 27 października 2020 r., znak: [...] Starosta [...] wniósł, na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) sprzeciw do zgłoszenia budowy sieci gazowej z przyłączem, na działkach ew. nr [...], [...], [...] obr. [...] w Z. przy [...] dokonanego przez Firma A

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 16 września 2020 r. do urzędu wpłynęło zgłoszenie Firma A w sprawie zamiaru wykonania budowy gazociągu średnioprężnego 25 PE z przyłączem, na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obręb [...] położonych w miejscowości Z. przy [...] Postanowieniem z dnia 2 października 2020 r., znak: jw. na zgłaszającego nałożono obowiązek uzupełnienia wniosku i brakujących dokumentów w terminie do dnia 23 października 2020 r., w tym podanie poprawnego zamierzenia budowlanego. Wskazano, iż wnioskowano o budowę gazociągu średnioprężnego 25 PE, a tymczasem w opisie technicznym do projektu budowlanego, projektant stwierdził cyt.: "opracowanie projektowe obejmuje w swoim zakresie zmianę sposobu użytkowania przyłącza gazu 25 PE na gazociąg 25 PE". Równocześnie organ zwrócił uwagę, iż na przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu jest istniejący gazociąg.

W ocenie organu inwestor nie wywiązał się w pełni z nałożonego w postanowieniu obowiązku i projekt nie został uzupełniony w zakresie jak wskazano w postanowieniu. Projekt nadal zawiera błędy rzeczowe, ponieważ w dalszym ciągu nie doprecyzowano na czym polega zakres robót zgłoszonych w dniu 16 września 2020 r. Lakoniczne wyjaśnienie znajdujące się w piśmie z dnia 12 października 2020 r. będące odpowiedzią na postanowienie nie jest wystarczające. Pełnomocnik poza złożeniem pisma w dn. 12 października 2020 r. nie dokonał żadnej modyfikacji projektu. Nie ma możliwości zmiany sposobu użytkowania przyłącza na gazociąg. Zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z definicją obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu z jego przeznaczeniem. Przyłącz nie jest obiektem budowlanym, lecz należy go zakwalifikować jako urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Reasumując, nie można odpowiedzi na postanowienie uznać za kompletną, gdyż wniosek oraz przedłożony projekt budowlany zawierają wzajemnie sprzeczne dane, a ponadto nie może być wdrożona procedura zmiany sposobu użytkowania.

Wskutek odwołania wniesionego przez Firma A Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami), który brzmi: Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Na tle przywołanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 oraz art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda stwierdził, że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków jak również oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak również prawa miejscowego.

Odnosząc się do przedmiotu postępowania organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. f) Prawa budowlanego: pozwolenia na budowę nie wymaga budowa sieci gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy budowa sieci gazowych, o których mowa w ww. art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. f), wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Z kolei dyspozycja art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy budowa przyłącza gazowego objęta jest obowiązkiem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem budowa zarówno sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa, jak i przyłącza gazowego mieszczą się w katalogu obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę lecz wyłącznie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Dalej Wojewoda wskazał, że w analizowanej sprawie zgłoszono zamiar budowy gazociągu średnioprężnego 25 PE z przyłączem na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] w Z.. Jednakże z załączonego do zgłoszenia dokumentu pn.: "Projekt budowlany. Temat: budowa sieci gazowej z przyłączem" wynika, że zamiarem inwestora jest zmiana sposobu użytkowania istniejącego na działce nr [...] przyłącza gazu 25 PE na gazociąg 25 PE oraz budowa nowego przyłącza gazu średniego ciśnienia dn 25 PE wraz z lokalizacją zaworu kulkowego przed reduktorem (str. 3 ww. projektu budowlanego).

Organ zauważył, że w omawianym przypadku występują nieścisłości odnośnie ww. robót budowalnych określonych jako budowa sieci gazowej. Inwestor zgłosił budowę sieci gazowej, lecz z akt sprawy jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] zlokalizowane jest przyłącze gazowe, które, po zmianie sposobu użytkowania, zostanie przekwalifikowane na sieć gazową. Zaznaczono, że Starosta [...] postanowieniem z dnia 2 października 2020 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek m.in. skorygowania zgłoszenia w taki sposób, aby przedstawiało rzeczywisty zakres planowanego zamierzenia budowlanego. W odpowiedzi pełnomocnik Inwestora, za pismem z dnia 12 października 2020 r., podał, iż cyt.: "wyjaśniono i uzupełniono wniosek o zakres zamierzenia budowlanego: "zmiana sposobu użytkowania przyłącza gazu 25 PE na gazociąg 25 PE". Jednakże do ww. pisma nie załączono nowego wniosku, który zawierałby poprawną nazwę i zakres zgłaszanej inwestycji, a pierwotnie dostarczonego do organu I instancji zgłoszenia nie uzupełniono o nowe elementy i na projekcie budowlanym również nie naniesiono żadnych poprawek. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem obowiązku. Zgodnie więc z przedmiotowym zgłoszeniem, w dalszym ciągu projekt budowlany dotyczy budowy sieci gazowej z przyłączem. Ponadto zgodnie z informacjami zawartymi na str. 3 i str. 4 ww. projektu, cyt.: "do budowy projektowanego gazociągu należy użyć rur polietylenowych (...). Stalowe odcinki podłączeń gazowych winny spełniać wymagania podane na końcu opracowania (...). Rury stalowe użyte do budowy gazociągów muszą spełniać wymogi normy (...). Wskazane jest posadowienie sieci gazowej na warstwie piasku o grubości ok. 10 cm". Z powyższego zakresu planowanych robót budowlanych wynika, wbrew stanowisku wyrażonemu w ww. piśmie z dnia 12 października 2020 r., że projektuje się wykonać nową sieć gazową. Z kolei pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 27 listopada 2020 r., stanowiącym uzupełnienie wniesionego odwołania, wyjaśnił, że cyt.: "przedmiotem zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania była zmiana przyłącza gazu na gazociąg. W ramach tej zmiany nie są i nie będą realizowane jakiekolwiek roboty budowlane, w tym w szczególności zmiana ta nie wiąże się z wybudowaniem nowego gazociągu. Wynika to także wprost z opracowania projektowego obejmującego w swoim zakresie zmianę sposobu użytkowania. Z uwagi na fakt, że zostanie wykonane nowe przyłącze gazu do budynku znajdującego się na dz. o nr ewid. [...] w m. Z. przyłącze istniejące dotychczas nie będzie już przyłączem, lecz stanie się gazociągiem. Tym samym dojdzie do zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego przyłącza, ponieważ zostanie ono przekwalifikowane na gazociąg. Przytoczono też wyjaśnienie pełnomocnika, zgodnie z którym cyt.: "Jakakolwiek niejasność została sprostowana pismem z 12.10.2020 r. zgodnie z nałożonym obowiązkiem uzupełnienia, a zatem dalsze żądanie modyfikacji projektu budowlanego jest pozbawione podstaw". Zaznaczono, że w odpowiedzi na ww. postanowienie organu I instancji ograniczono się w tej kwestii jedynie do jednozdaniowej informacji: "wyjaśniono i uzupełniono wniosek o zakres zamierzenia budowlanego: "zmiana sposobu użytkowania przyłącza gazu 25 PE na gazociąg 25 PE. Biorąc więc pod uwagę powyższe oraz twierdzenie odwołującego, należy przyjąć, że rzeczywistym zamiarem w niniejszej sprawie jest zmiana sposobu użytkowania istniejącego na działce nr [...] przyłącza gazowego 25 PE na sieć gazową 25 PE. Dlatego też dokonane zgłoszenie nie spełnia wymogów z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych.

W tym miejscu organ przywołał treść art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego określający pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, który – w ocenie organu – przewiduje możliwość zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którym jest, w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy, budynek, budowla bądź obiekt małej architektury. Z kolei w art. 3 pkt 3 ww. ustawy wymieniono, co w świetle Prawa budowlanego jest budowlą. Wskazać należy, że przyłącze gazowe nie mieści się w definicji budowli zawartej w ww. art. 3 pkt 3, lecz stanowi urządzenie budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który brzmi: Ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zatem przyłącze gazowe, będące urządzeniem budowlanym, nie może podlegać zmianie sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego, co słusznie zauważył organ I instancji. Zaznaczono także, iż w analizowanej sprawie istniejące przyłącze gazowe wykonane jest z rur 25 PE. Zatem już ze względu na tak wąski przekrój rur przyłącza gazowego nie jest możliwe jego przekwalifikowanie na sieć gazową średniego ciśnienia, gdyż ta winna mieć szerszy przekrój, np. 32 PE. Parametry techniczne istniejącego przyłącza gazowego nie posiadają bowiem parametrów technicznych sieci gazowej.

Dodatkowo zwrócono uwagę, że do przedmiotowego projektu budowlanego załączono pismo Firma A z dnia 16 kwietnia 2020 r., znak: [...], określające warunki przyłączenia do sieci gazowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z.. Jako miejsce włączenia do czynnej sieci gazowej określono, w punkcie nr 6 ww. warunków, gazociąg średniego ciśnienia o średnicy 32 mm, a jako lokalizację podano działkę nr [...]. Podkreśla się, że na działce nr [...] nie istnieje sieć gazowa, a przedmiotowe przyłącze zlokalizowane jest na działce nr [...]. Ponadto ww. przyłącze, o średnicy 25 mm związane jest z dwoma obiektami budowlanymi, tj. budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] i budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...]. Nie można jednakże dokonać przyłączenia kolejnych użytkowników do istniejącego przyłącza. Przyłączenie innych odbiorców można dokonać tylko z istniejącej sieci gazowej. Potwierdzają to ww. warunki przyłączenia do sieci gazowej wydane przez Firma A , w których jednoznacznie określono, że przyłączenie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] winno nastąpić do sieci gazowej o przekroju 32 mm. Zatem sama Firma A stwierdziła, że przekrój rur wynoszący 25 mm nie jest wystarczający do zaopatrzenia w gaz trzech budynków mieszkalnych.

Wskazano również, że zgodnie z projektem budowlanym cyt.: "projektowany gazociąg - z przyłączem gazu prowadzony będzie w prostych warunkach gruntowych (str. 7 projektu budowlanego) oraz cyt.: "teren działek nie znajduje się w granicach obszaru górniczego Z." (str. 14 projektu budowlanego). Jednakże z Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta Z. (dostępnym pod adresem: [...]/) wynika, że działki inwestycyjne nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...] w Z. położone są w obszarze górniczym "Z.". Zaznaczyć należy, że w związku z ww. nieścisłościami Starosta [...] postanowieniem z dnia 2 października 2020 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek skorygowania opisu dotyczącego terenów górniczych. Pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 12 października 2020 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia cyt.: "wyjaśniono, że opinia geotechniczna jest opisana w opisie technicznym, uzupełniono, że jest w obszarze górniczym", lecz faktycznego uzupełnienia informacji zawartych w projekcie budowlanym nie dokonano i w dalszym ciągu na str. 14 projektu budowlanego widnieje powyżej zacytowany zapis. Stąd też nie można wyjaśnień inwestora potraktować jako wypełnienie obowiązku nałożonego ww. postanowieniem organu I instancji. Zwrócić uwagę należy także na fakt, że projekt budowlany nie zawiera opinii geotechnicznej, a informacje o obszarze górniczym znajdują się w jego części zatytułowanej "Opis do projektu zagospodarowania terenu dla budowy gazociągu".

Podsumowując, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania przyłącza gazowego na sieć gazową (gazociąg), gdyż ustawa Prawo budowlane dopuszcza zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lecz nie przewiduje zmiany sposobu użytkowania urządzenia budowlanego, jakim jest przyłącze gazowe. Dodatkowo działania Starosty [...] w dniu wydania decyzji z dnia 27 października2020 r., znak: [...], były prawidłowe i czyniące zadość przepisom prawa, gdyż nie wywiązano się z obowiązku nałożonego postanowieniem organu I instancji z dnia z dnia 2 października 2020 r., znak: [...], a w takiej sytuacji Starosta [...] był zobligowany wnieść sprzeciw zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania przyłącza gazowego na sieć gazową (gazociąg), gdyż ustawa Prawo budowlane dopuszcza zmianę sposobu korzystania z obiektu budowlanego lub jego części, lecz nie przewiduje zmiany sposobu użytkowania urządzenia budowlanego, jakim jest przyłącze gazowe, podczas gdy przekwalifikowanie przyłącza gazowego w sieć gazową (gazociąg) jest możliwe, przy czym nie stanowi ono zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego i w przypadku, w którym nie powoduje zmiany parametrów infrastruktury oraz nie jest związana z koniecznością wykonania robot budowlanych, nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sieć gazowa średniego ciśnienia winna mieć większy przekrój niż 25 mm i w związku z tym nie ma możliwości zmiany kwalifikacji przyłącza o przekroju 25 mm na gazociąg o przekroju 25 mm, podczas gdy jedynym wyznacznikiem uznania sieci gazowej za gazociąg średniego ciśnienia jest wartość maksymalnego ciśnienia roboczego i przekrój 25 mm nie stanowi przeszkody do zmiany kwalifikacji przyłącza na gazociąg o tym samym przekroju;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 30 ust. 5c in fine Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i złożenie sprzeciwu wobec brak wykonania postanowienia Starosty [...] z dnia 2 października 2020 r., podczas gdy postanowienie to zostało wykonane.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wątpliwości organu co do treści zgłoszenia i załączonych do niego dokumentów, w szczególności rozbieżności sprecyzowanej treści zgłoszenia ze z przedłożonym projektem budowalnym, a także rozbieżności pomiędzy projektem budowalnym a warunkami przyłączenia wydanymi w dnu 16 kwietnia 2020 r. przez Firma A dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...];

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postepowania w zakresie, w jakim dotyczy zmiany kwalifikacji przyłącza gazowego na sieć gazową (gazociąg), z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie związaną z brakiem wymogu zgłoszenia budowy lub uzyskania pozwolenia na budowę w tym zakresie.

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji w zakresie: uznania, że nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania przyłącza gazowego na sieć gazową (gazociąg), gdyż ustawa Prawo budowlane dopuszcza zmianę sposobu korzystania z obiektu budowlanego lub jego części, lecz nie przewiduje zmiany sposobu użytkowania urządzenia budowlanego, jakim jest przyłącze gazowe, podczas gdy przekwalifikowanie przyłącza gazowego w sieć gazową (gazociąg) jest możliwe, przy czym nie stanowi ono zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego i w przypadku, w którym nie powoduje zmiany parametrów infrastruktury oraz nie jest związana z koniecznością wykonania robót budowlanych, nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy; a także w zakresie uznania, że sieć gazowa średniego ciśnienia winna mieć większy przekrój niż 25 mm i w związku z tym nie ma możliwości zmiany kwalifikacji przyłącza o przekroju 25 mm na gazociąg o przekroju 25 mm, podczas gdy jedynym wyznacznikiem uznania sieci gazowej za gazociąg średniego ciśnienia jest wartość maksymalnego ciśnienia roboczego i przekrój 25 mm nie stanowi przeszkody do zmiany kwalifikacji przyłącza na gazociąg o tym samym przekroju.

Ze względu na powyższe Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania przyłącza gazu na gazociąg i umorzenie postępowania w tej części, a także uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w pozostałej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania, 3) względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie uzasadnienia decyzji i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania (tj. ponownego sporządzenia uzasadnienia decyzji), 4) w każdym przypadku zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, jako że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: p.b.), w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471). Zgodnie z przywołanym art. 30 ust. 5c p.b., w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z kolei, zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b. obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zgłosiła zamiar wykonania inwestycji opisanej jako gazociąg średnioprężny 25E z przyłączem na [...], na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...] obr. [...]. Wraz ze zgłoszeniem przedstawiono projekt budowlany. W projekcie tym inwestycja została opisana jako "budowa sieci gazowej z przyłączem" (vide: karta tytułowa projektu). Natomiast w opisie technicznym zawartym w projekcie wskazano, że "Opracowanie projektowe obejmuje w swoim zakresie zmianę sposobu użytkowania przyłącza gazu 25PE na gazociąg 25PE oraz budowę przyłącza gazu średniego ciśnienia Dn 25PE wraz z lokalizacją zaworu kulowego przed reduktorem. Niewątpliwie zatem zgłoszenie obejmuje dwa elementy zamierzenia inwestycyjnego: budowę przyłącza na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] oraz "przekwalifikowanie" istniejącego przyłącza na sieć gazową określone w projekcie budowlanym jako zmiana sposobu użytkowania przyłącza gazowego na sieć gazową.

Niesporne w sprawie jest to, że przedmiotowa budowa przyłącza gazowego należy do robót budowlanych wymagających zgłoszenia (vide: art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a p.b.). Kwestią sporną w sprawie pozostaje natomiast to, czy zgłoszeniem można było skutecznie objąć owo "przekwalifikowanie" przyłącza na sieć, określane przez inwestora jako zmiana sposobu użytkowania przyłącza gazowego na gazociąg. W ocenie organów obu instancji zmiana sposobu użytkowania przyłączy – jako urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b.- nie jest możliwa. Natomiast inwestor w skardze zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym przekwalifikowanie przyłącza gazowego w sieć gazową (gazociąg) jest możliwe, przy czym nie stanowi ono zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego i w przypadku, w którym nie powoduje zmiany parametrów infrastruktury oraz nie jest związana z koniecznością wykonania robót budowlanych, nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia budowy.

Zdaniem Sądu, rozstrzyganie przedstawionego dylematu dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania przyłącza gazowego na gazociąg w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie miało znaczenia. Zauważyć należy bowiem, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest instytucją uregulowaną w art. 71 ust. 1 p.b., odrębnie od instytucji zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, o której stanowią przepisy art. 29-30 p.b. Obie instytucje opierają się wprawdzie na mechanizmie zgłoszenia i milczenia administracji, ale dotyczą odmiennych sytuacji. Zgodnie z art. 71 ust. 1 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2), podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3). W przedmiotowej sprawie rolą organu architektoniczno-budowlanego było wyłącznie ustalenie, czy zgłoszenie obejmuje roboty budowlane wymagające zgłoszenia w trybie art. 29-30 p.b. Analizując te przepisy pod kątem zgłoszenia dokonanego przez skarżącą należy zwrócić uwagę, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 29-30 p.b. związane jest immanentnie z zamiarem wykonywania robót budowlanych, takich jak: budowa, przebudowa, remont, montaż/instalowanie. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie inwestor w zakresie przyłącza gazowego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu jako odcinek A-B nie planuje żadnych robót budowlanych, nie zachodzi tu przypadek wymagający zgłoszenia, o którym mowa w przepisach art. 29-30 p.b., nawet jeśli wskutek dołączenia kolejnego przyłącza odcinek ten stanie się gazociągiem, według nomenklatury rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Tym samym należało uznać, że wobec braku wymogu zgłoszenia zmiany kwalifikacji przyłącza gazowego na gazociąg, brak było podstaw do przyjęcia zgłoszenia w tym zakresie przez organ administracji.

Pozostaje zatem ocena tego, czy w opisanej sytuacji istniała podstawa do wniesienia przez organ sprzeciwu, czy – jak to sugeruje inwestor w skardze – organ winien był umorzyć w tym zakresie postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że w opisanej sytuacji nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania, a organ prawidłowo wniósł sprzeciw. W tym bowiem kontekście podkreślenia wymaga, że procedura zgłoszenia robót budowlanych jest specjalną procedurą administracyjną o charakterze uproszczonym, którą kończy, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku (zgłoszenia) – milcząca zgoda organu administracji na wykonanie robót określonych w zgłoszeniu, a w przypadku negatywnego rozpatrzenia sprawy – sprzeciw wydawany w przypadkach określonych w ustawie. W doktrynie i orzecznictwie dopuszcza się również zakończenie postępowania wywołanego zgłoszeniem robót budowlanych decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a. (zob. B. Majchrzak, Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Oficyna 2008, s. 101-102).

Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę w przypadku, w którym zgłoszenie obejmuje roboty wymagające zgłoszenia oraz roboty budowlane względnie inne czynności niewymagające zgłoszenia, organ winien doprowadzić do objęcia zgłoszeniem tylko robót wymagających zgłoszenia, nakładając postanowieniem wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Uzupełnienie zgłoszenia powinno być rozumiane nie tylko jako konieczność dołączenia dokumentów wymaganych przepisami prawa, lecz również jako doprowadzenie do sytuacji, w której zgłoszenie obejmuje jednoznacznie określone roboty budowlane, które w świetle Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę, a wymagają zgłoszenia. Zdaniem Sądu, w przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych milczące rozstrzygnięcie odnosi się do zgłoszonych robót budowlanych w całości. Niemożliwe jest przyjęcie zgłoszenia w odniesieniu do części zamierzenia ujętego w zgłoszeniu, a w odniesieniu do części niewymagającej zgłoszenia w tym trybie – wydanie decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcia takiego nie przewidują ani przepisy Prawa budowlanego, ani też przepisy rozdziału 8a k.p.a. regulujące milczące załatwienie sprawy.

W przedmiotowej sprawie Starosta [...] postanowieniem z 2 października 2020 r., wydanym na podstawie 30 ust. 5c p.b., nałożył na inwestora m.in. obowiązek skorygowania w zakreślonym terminie we wniosku oraz w czterech egzemplarzach projektu budowlanego określenia projektowanego zamierzenia budowlanego wobec istniejącej rozbieżności pomiędzy nazwą zamierzenia a jej opisem technicznym. W odpowiedzi na wezwanie inwestor nie skorygował ani nazwy zamierzenia inwestycyjnego, ani przedłożonej dokumentacji, która obejmowała zarówno projektowane przyłącze gazowe, jak i istniejące przyłącze opisane na projekcie zagospodarowania terenu (k. 17 projektu) jako "odc. A-B istn. przyłącz 25PE do zmiany na gazociąg 25PE". Tak sformułowane zgłoszenie nie mogło być milcząco zaaprobowane przez organ architektoniczno-budowlany, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c p.b.

Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w skardze, w tym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów zawartych w art. 71 ust. 1 p.b., które to przepisy dotyczą zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie zaś zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wskazanych w przepisach art. 29-30 p.b. Błędne nawiązanie w zaskarżonej decyzji do przepisów regulujących zmianę sposobu użytkowania stanowi jednak, co najwyżej o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Częściowo błędne uzasadnienie nie mogło jednak stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro organy właściwie ustaliły, że istniała przeszkoda w milczącym przyjęciu zgłoszenia w postaci objęcia zgłoszeniem przekwalifikowania przyłącza gazowego w sieć gazową, co nie stanowi robót budowlanych wymagających zgłoszenia. To naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie miało zatem wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy poczyniły w sprawie ustalenia wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, które Sąd uznał za prawidłowe.

W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.