Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 467/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, 6, 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...], nakładające na Starostę Powiatu [...] karę pieniężną za zwłokę w wydaniu decyzji - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), pismem z 30 października 2020 r. zawiadomił (na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud.) o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., znak: [...] (podjętym na podstawie art. 35 ust. 6 Pr. bud.), nałożył na Starostę Powiatu [...] (dalej: "Starosta") karę pieniężną w wysokości 7.500 zł., za zwłokę w wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego, wolnostojącego, niepodpiwniczonego, parterowego wraz z parkingiem i drogami dojazdowymi, a także budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej położonego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] w I., ul. W.). Starosta złożył zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody.

W wyniku przeprowadzonego postępowania zażaleniowego ustalono, że 1 sierpnia 2019 r. do Starosty wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku handlowo – usługowego. 14 sierpnia 2019 r. wpłynęło pismo, w którym pełnomocnik inwestora wniósł o zawieszenie postępowania. Starosta postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. (po rozpoznaniu wniosku inwestora z 27 listopada 2019 r., o podjęcie postępowania), Starosta podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

Starosta pismem z 6 grudnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. 14 stycznia 2020 r. zawiadomił strony o zebraniu kompletnego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

Decyzja Starosty Nr [...] (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przedmiotową budowę) została podjęta [...] lutego 2020 r. Wojewoda przyjął, że okres rozpatrywania wniosku przez Starostę faktycznie wyniósł 187 dni. Od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda odliczył 65 dni zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., oraz 106 dni od 19 sierpnia 2019 r. do 3 grudnia 2019 r.) w związku z zawieszeniem postępowania oraz 1 dzień (19 stycznia 2020 r.) z uwagi na fakt, że termin 65 dni od wpływu wniosku upłynął 19 stycznia 2020 r., a dniem tym była niedziela. Organ wojewódzki ustalił, że całe postępowanie trwało 187 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (187 - 65 - 106 - 1 = 15) ocenił, że Starosta dopuścił się 15 dni zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, za co należało wymierzyć karę pieniężną 7.500 zł. Wojewoda nie znalazł żadnych innych terminów, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 Pr. bud.

GINB (utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji), podniósł, że postępowanie ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ formalnych czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Poprzez wprowadzenie w art. 35 ust. 6 Pr. bud. instytucji dyscyplinującej organy administracji architektoniczno-budowlanej, ustawodawca dąży do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez te organy oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stosownie do treści art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia nas budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Art. 35 ust. 8 Pr. bud. określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. nie zwalnia organu z wymogu zachowania terminów załatwiania spraw określonych w przepisach k.p.a., nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie.

Art. 35 k.p.a. jest podstawowym przepisem określającym czas załatwiania spraw administracyjnych. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Starosta w zażaleniu zarzuca Wojewodzie, że organ I instancji i skarżący różnie oceniają pod względem znaczenia dla liczenia okresu postępowania (w kontekście wskazanego przepisu) w szczególności dwa zdarzenia, które wystąpiły w tymże postępowaniu. Pierwsze z nich miało miejsce już na samym początku postępowania. Wniosek o pozwolenie na budowę inwestor złożył do Wydziału Budownictwa, Architektury i Inwestycji 1 sierpnia 2019 r. Pracownik organu, już wprowadzając sprawę do systemu RWDŹ, zwrócił uwagę na dołączony do wniosku projekt budowlany opracowany na nieaktualnej mapie oraz w oparciu o nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania miasta I. O dostrzeżonych błędach poinformowano pełnomocnika niezwłocznie, bowiem podczas rozmowy telefonicznej 2 sierpnia 2019 r. Choć rzeczywiście - co zauważa organ I instancji - czynność ta dotycząca dostrzeżonych nieprawidłowości nie została utrwalona w aktach sprawy (np. w formie protokołu czy podpisanej przez urzędnika adnotacji) to nie oznacza, że nie miała miejsca. W ocenie Starosty o tym, czy przekazanie informacji w ogóle nastąpiło nie może przesądzać forma jej przekazania.

GINB podzielił stanowisko Starosty, co do formy (rozmowa telefoniczna) przekazania informacji. Zgodnie bowiem z art. 14 § 2 k.p.a., w określonych okolicznościach sprawy mogą być załatwiane ustnie. Wskazana przez Starostę forma jest dopuszczalna. Zauważył przy tym, że Wojewoda nie kwestionuje w swoim rozstrzygnięciu formy wezwania do uzupełnienia braków, a jedynie brak potwierdzenia tego faktu w aktach sprawy, gdyż rozmowa telefoniczna, dotycząca poinformowania pełnomocnika inwestora o nieprawidłowości, nie została utrwalona zgodnie z przepisami ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 72 k.p.a., czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.

W ocenie organu odwoławczego, akta Starosty nie zawierają żadnej pisemnej informacji o przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z pełnomocnikiem inwestora. W aktach Wojewody znajduje się pismo z 9 listopada 2020 r. (9 miesięcy po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę) pełnomocnika inwestora (przesłane do Wojewody przy wyjaśnieniach organu powiatowego), w którym wskazuje on, że o fakcie załączenia projektu w oparciu o nieaktualne na czas złożenia ww. dokumenty został poinformowany w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej z Głównym Specjalistą Wydziału Budownictwa, Architektury i Inwestycji.

Organ odwoławczy stwierdził, że z treści ww. pisma nie wynika, kiedy taka rozmowa miała miejsce (na co również zwrócił uwagę Wojewoda w swoim postanowieniu). W odpowiedzi na powyższe Starosta w swoim zażaleniu skierowanym do GINB wskazuje, że rozmowa odbyła się w dniu "02.08.2019 r.". Niemniej jednak informacja ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Organy swoje ustalenia opierają wyłącznie na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciąży obowiązek właściwego prowadzenia postępowania administracyjnego i przestrzegania zasad określonych w k.p.a., w tym właściwego dokumentowania podejmowanych w jego toku czynności. W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien zastosować art. 64 § 2 k.p.a., lub art. 35 ust. 3 Pr. bud. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Pr. bud., przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie.

Zdaniem GINB, potencjalne nieformalne konsultacje pracownika organu z pełnomocnikiem inwestora, celem usunięcia dostrzeżonych braków (bez odnotowania na piśmie tego faktu w aktach sprawy), uniemożliwiają rzetelne ustalenie terminu ewentualnego telefonicznego wezwania i czasu trwania czynności niepodlegających wliczeniu do okresu 65 dni z przyczyn niezależnych od organu. Organ zaznaczył, że w złożonym zażaleniu Starosta wskazuje: "zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania wystosowanego do stron wysłanego na początku grudnia w przeważającej części wróciły do organu do 31.12.2019 r. Jednak nie mając kompletu potwierdzeń odbioru (brak jednej zwrotki, o której reklamację zwrócono się do organu pocztowego) organ nie mógł dalej prowadzić postępowania administracyjnego (...) Czynności zmierzające do wyjaśnienia braku zwrotnego potwierdzenia odbioru (wystąpienie z reklamacją) chociaż dokonane przez organ, należy jednak uznać za niezależne od organu. Ostatnie zwrotne poświadczenie odbioru i dopiero po reklamacji urzędu - jako duplikat (załącznik nr 4) wróciło do urzędu 14.01.2020 r. (potwierdzenie nadania przez pocztę 13.01.2020 r. - koperta w aktach sprawy)".

GINB, odnosząc się do powyższego stwierdził, że w aktach sprawy brak jest wystąpienia Starosty do Poczty Polskiej z reklamacją. Niemniej jednak okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 Pr. bud., ponieważ są to zwykłe czynność postępowania. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przytaczając treść wyroku WSA w Warszawie z 7 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2410/06, wyroku NSA z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07.

GINB wskazał ponadto, że powyższy pogląd jest nadal aktualny i akceptowany i przywołał wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1965/14. Zaznaczył, że jedynie na zasadzie wyjątku czas związany z doręczaniem korespondencji takiej, jak zawiadomienia o wszczęciu bądź zakończeniu postępowania administracyjnego, może zostać odliczony od okresu trwania całego postępowania, jako okres opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jeżeli związane z tym były nadzwyczajne utrudnienia. Ustawodawca nie precyzuje przyczyn niezależnych od organu lub z winy strony wskazując na ich wpływ w ustalaniu zachowania terminu określonego w art. 35 ust. 6 Pr. bud., lecz jest to uzależnione od warunków konkretnej sprawy. W związku z tym powinien być poddany szczegółowej analizie cały tok postępowania Starosty i podejmowane przez ten organ czynności administracyjne, zwłaszcza, iż katalog przesłanek wyłączających ukaranie organu karą pieniężną nie jest zamknięty.

Zdaniem GINB, liczba podmiotów występujących, jako strony postępowania, które miały prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji, jak również ewentualna reklamacja nie może być podstawą do odstąpienia od nałożenia kary. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 Pr. bud. W sprawie doszło do 15 dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., co skutkowało nałożeniem na Starostę kary pieniężnej w wysokości 7.500 zł.

Z powyższym postanowieniem GINB z [...] stycznia 2021 r., nie zgodził się Starosta, wnosząc pismem datowanym na 12 lutego 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Starosta zarzucił:

"1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 75 i art. 81 a k.p.a., polegające na niewyczerpującym zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w braku przeprowadzenia dowodów na okoliczności poddawane w wątpliwość przez organ, odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności istniejącym dowodom w tym oświadczenia pełnomocnika inwestora z 9 listopada 2020 r., a także pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 6 Pr. bud., poprzez jego zastosowanie i nałożenie kary, mimo że skarżący nie przekroczył zakreślonego prawem 65-dniowego terminu prowadzenia postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę oraz art. 35 ust. 8 tej ustawy, poprzez odmowę odliczenia od tego okresu opóźnień, które nie wynikają z winy organu (okresu opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu)".

Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wniosek o pozwolenie na przedmiotową budowę wpłynął do Starosty 1 sierpnia 2019 r. Pracownik organu (wprowadzając sprawę do systemu RWDZ) zwrócił uwagę na dołączony do wniosku projekt budowlany opracowany na nieaktualnej mapie oraz w oparciu o nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta I. Były to braki łatwe do dostrzeżenia, niewymagające szczegółowej analizy wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Jednocześnie była to wada istotnie rzutująca na dalsze postępowanie i mająca wpływ na pozostałe dokumenty, np. projekt zagospodarowania terenu. O dostrzeżonych błędach pracownik poinformował pełnomocnika inwestora niezwłocznie (bowiem podczas rozmowy telefonicznej w 2 sierpnia 2019 r). Podczas rozmowy z pełnomocnikiem ustalono ustnie termin uzupełnienia projektu w tym zakresie, jako 14-stodniowy. Dostrzeżona niezgodność miała zostać niezwłocznie przez pełnomocnika inwestora usunięta, celem możliwości dalszego prowadzenia postępowania i rozpatrywania sprawy z elementami odpowiadającymi co najmniej przepisom prawa miejscowego. W tym czasie pracownik prowadzący postępowanie dokonywał dalszej analizy dokumentacji w celu ewentualnego wydania postanowienia wzywającego do usunięcia braków merytorycznych. Dostarczenie przez pełnomocnika inwestora aktualnej mapy do celów projektowych okazało się jednak niemożliwe ze względu na dłuższy okres pozyskiwania tej mapy.

Pismem z 14 sierpnia 2019 r. pełnomocnik zwrócił się o zawieszenie postępowania administracyjnego. Jako dowód występowania wskazanego braku w postępowaniu przed organem I instancji przedłożono kopię mapy (złożonej pierwotnie, będącej podstawą opracowania projektu złożonego wraz z wnioskiem) oraz kopię mapy opracowanej w czasie zawieszonego już postępowania, a będącą podstawą opracowania zmienionego projektu w dalszym etapie ostatecznie zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę. Na to, że zmiany dokumentacji zostały spowodowane działaniem urzędu ewidentnie wskazują dokumenty geodezyjne, np. fakt podjęcia czynności geodezyjnych zmierzających do uzyskania aktualnej mapy do celów projektowych (urzędowe potwierdzenia zgłoszenia z 20 sierpnia 2019 r. prac geodezyjnych do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w I. i wykonana mapa do celów projektowych datowana na 27 września 2019 r.).

Choć rzeczywiście czynność dotycząca poinformowania pełnomocnika inwestora o dostrzeżonej nieprawidłowości nie została utrwalona w aktach sprawy (np. w formie podpisanej przez urzędnika adnotacji), to nie oznacza, że nie miała miejsca. O tym, czy przekazanie informacji (zastrzeżeń - wytknięcie braków dokumentacji) w ogóle nastąpiło nie może przesądzać forma jej przekazania. Co najistotniejsze, a co zostało pominięte przez organ I i II instancji - niewątpliwym jest występowanie braków w pierwotnie złożonej dokumentacji i to braków potencjalnie skutkujących negatywnym rozpatrzeniem wniosku. Niewątpliwym jest także późniejsze usunięcie tych braków pod wpływem powiadomienia ze strony urzędu. Nie ma żadnego innego powodu poza wskazaniem przez pracownika organu, dla którego inwestor miałby dokonywać wymiany mapy czy wnioskować o zawieszenie postępowania. W pełni wyczerpuje to przesłankę odliczenia od czasu postępowania okresu opóźnienia spowodowanego z winy strony. To przesłanka o charakterze materialnym, nie formalnym.

Starosta podnosił w postępowaniu, co zostało pominięte w uzasadnieniach postanowień (w szczególności zaskarżonego do Sądu postanowienia), i podnosi ponownie, że art. 35 ust. 8 Pr. bud., nie uzależnia odliczenia okresu opóźnienia zawinionego przez stronę od spełnienia wszystkich wymogów postępowania administracyjnego, w szczególności co do formy dokumentowania czynności organu. To zaś, że czynność taka miała miejsce wykazano w inny sposób - zwłaszcza poprzez logiczny ciąg zdarzeń w tym postępowaniu. Ostatecznie fakt przekazania informacji i jej efekt został potwierdzony przez stronę pismem z 9 listopada 2020 r. Oświadczenie zostało zakwestionowane przez GINB, gdyż zostało złożone 9 miesięcy po wydaniu decyzji pozwolenia na budowę, a nadto nie zawiera wskazania daty przeprowadzonej rozmowy z pracownikiem Starostwa.

Zdaniem Starosty, czas od dnia, kiedy strona powzięła informację o zastrzeżeniach do wniosku (nawet jeśli nie ma na to wyraźnego potwierdzenia w aktach sprawy, lecz przekazanie takiej informacji potwierdzają inne dokumenty, a także jej skutki, tj. wniosek o zawieszenie, dokumentacja geodezyjna i zmiana wniosku poprzez doprowadzenie go do zgodności z aktualnym m.p.z.p.) - do dnia zawieszenia postępowania nie jest opóźnieniem wynikającym z winy organu. Starosta przytoczył wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1913/17.

W ocenie Starosty, brak określonej w dokumentacji sprawy daty przeprowadzenia rozmowy jest kwestią istotną dla wyliczania terminu, lecz nie może wykluczać odliczenia co do zasady, a do tego w zasadzie sprowadza się uzasadnienie odrzucenia postulatu odliczenia tego okresu. Brak stosownych dowodów w aktach postępowania o wydanie decyzji wskazany został również przy analizie drugiej ze wskazywanych przez Starostę okoliczności istotnych dla wyliczenia terminu prowadzenia postępowania.

Zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania wystosowanego do stron, a wysłanego na początku grudnia, wróciły do organu 31 grudnia 2019 r. Jednak nie mając pewności prawidłowego zawiadomienia wszystkich 249 stron o wszczęciu postępowania (czyli kompletu potwierdzeń odbioru, bowiem brakowało jednego poświadczenia, w sprawie którego złożono reklamację do operatora pocztowego), organ nie mógł dalej prowadzić postępowania administracyjnego. Bez dokonania tej czynności organ nie mógłby wydać prawidłowo decyzji, a równocześnie postępowanie administracyjne byłoby przeprowadzone z naruszeniem kardynalnych, podstawowych zasad i reguł postępowania administracyjnego (w szczególności zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu). Naruszenie tej reguły mogłoby w przyszłości skutkować daleko idącymi skutkami, jak choćby wznowienie postępowania.

Czynności zmierzające do wyjaśnienia braku zwrotnego potwierdzenia odbioru (wystosowanie reklamacji), chociaż dokonywane przez Starostę należy jednak uznać za niezależne od organu. Ostatnie zwrotne poświadczenie odbioru - dopiero po reklamacji urzędu - jako duplikat wróciło do urzędu 14 stycznia 2020 r. Natychmiast, zawiadomieniem z 14 stycznia 2020 r., poprzez obwieszczenie w BIP - zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie. Umożliwiono tym samym wgląd oraz możliwość wypowiedzenia się przez strony co do zgromadzonego materiału dowodowego. Niezwłocznie potem została wydana decyzja.

Starosta podniósł, że może zgodzić się z oceną organów I i II instancji, że planując postępowanie organ wydający decyzję powinien uwzględnić czas oczekiwania na zwrotne poświadczenie odbioru korespondencji i okresy te nie podlegają odliczeniu od czasu postępowania (tj. od 65 dni), choć w praktyce, zwłaszcza przy znacznej liczbie stron, potrafi to być bardzo trudne. Powyższa zasada dotyczyć może standardowego, zwyczajnego okresu oczekiwania na potwierdzenia odbioru korespondencji. W niniejszym przypadku sytuacja była inna - wysyłając powiadomienia na początku grudnia organ mógł (i powinien) spodziewać się, że "zwrotki" wrócą najpóźniej do końca grudnia, nawet uwzględniając powtórne awizowanie korespondencji. Starosta przewidział maksymalny standardowy czas doręczania: Uwzględniając to, że wszyscy adresaci zamieszkiwali na terenie Iławy, czas ten powinien wynosić 18 dni. Organ przyjął nawet 20 dni. Założenia te potwierdziły się w przypadku całej korespondencji - z wyjątkiem jednej przesyłki. Uznać zatem należy, że w ramach 65 dni na postępowanie mieści się okres doręczania przesyłek, ale do 31 grudnia 2019 r., natomiast kolejne 14 dni (do dostarczenia przez pocztę do urzędu kopii zwrotki) to już okres działań nadzwyczajnych, nietypowych. Spowodowane one zostały zagubieniem przez pocztę zwrotnego poświadczenia odbioru (warunkującego dalsze postępowanie), zatem wynikały z przyczyn niezależnych od organu. Wypełnia to przesłankę konieczności podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu.

W tych okolicznościach, ten okres nie jest opóźnieniem wynikającym z winy organu, odlicza się go więc od terminu prowadzenia postępowania, jako okres opóźnienia spowodowany z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 w zw. z art. 35 ust. 6 Pr. bud.).

Jeżeli organ wydający zaskarżone postanowienie miał wątpliwości w zakresie dowiedzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe. Postępowanie o wydanie decyzji pozwolenia na budowę i postępowanie o nałożenie kary pieniężnej za przekroczenie okresu prowadzenia tego pierwszego postępowania są dwoma oddzielnymi sprawami. Jeśli pozostawały jakieś wątpliwości co do stanu faktycznego (np. daty powiadomienia pełnomocnika inwestora o dostrzeżonych uchybieniach wniosku), to organ powinien zastosować wyrażoną w art. 81a k.p.a., zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony.

W ocenie Starosty, po uwzględnieniu wskazanych odliczeń okres postępowania nie przekroczył 65 dni. Zatem nie zachodzą przesłanki do wymierzenia kary za przekroczenie terminu wydania decyzji pozwolenia na budowę. Ponadto w toku postępowań organu odwoławczego i organu I instancji, doszło do naruszenia przepisów procedury, skutkujących wadliwością wydanych rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Zdaniem Sądu, prawidłowo przyjął Wojewoda, jako organ I instancji, że całe postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego trwało przed Starostą 187 dni (co nie jest kwestionowane przez Starostę). W wyniku odliczenia od tego okresu 65 dni, jako maksymalnego czasu na załatwienie sprawy, określonego w art. 35 ust. 6 pkt. 1 Pr. bud. oraz okresu zawieszenia postępowania (106 dni, 19 sierpnia – 3 grudnia 2019 r.) i jednego dnia z uwagi na upływ terminu 65 dni w niedzielę, organ I instancji poprawnie ustalił, że ww. maksymalny czas trwania postępowania został przez Starostę przekroczony o 15 dni (co kwestionuje Starosta). Wyliczona przez organ kara pieniężna za takie przekroczenie czasu postępowania wyniosła więc 7. 500 zł.

Powyższe ustalenia zostały zaaprobowane przez GINB i są podzielane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż poczynione zostały zgodnie z obowiązującym w tym zakresie art. 35 ust. 6 pkt. 1 i ust. 8 Pr. bud. W myśl ust. 8 art. 35 Pr. bud. do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, że organ odwoławczy naruszył art. 35 ust. 6 pkt. 1 w zw. z art. 35 ust. 8 Pr. bud. wyjaśnić należy, co następuje.,

Należy rozróżnić dwa rodzaje braków wniosku o pozwolenie na budowę; braki formalnoprawne oraz braki materialnoprawne. W wypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru prawnego takich braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 Pr. bud.

Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ administracji architektoniczno budowlanej powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania a po bezskutecznym upływie 7 - dniowego terminu na uzupełnienie braków pozostawić wniosek bez rozpoznania.

Natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku, powinien być zastosowany przez organ art. 35 ust. 3 Pr. bud., przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 616/06, WSA w Krakowie z 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Kr 34/08 - CBOSA). Takiego rozstrzygnięcia, ani zagrożenia takim rygorem Starosta w tej sprawie nie zastosował.

Wniosek inwestora niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego; niekompletność wniosku pod względem materialnoprawnym powoduje zaś wystąpienie przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 Pr. bud., tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni (przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę bez narażania się na sankcje finansowe) czasu związanego z wykonaniem postanowienia wydanego na podstawie z art. 35 ust. 3 Pr. bud. (od momentu jego wydania do momentu upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia).

Braki materialnoprawne wniosku mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 220/08).

Skoro dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projekt budowlany opracowany był na nieaktualnej mapie oraz w oparciu o nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Iławy to nie był to brak formalny wniosku, ale brak materialnoprawny, zobowiązujący Starostę do wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud., a nie do wezwania do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zwłaszcza w czasie rozmowy telefonicznej z inwestorem.

O ile rozważania zarówno Starosty (częściowo), jak i GINB i Wojewody w przedmiocie formy (rozmowa telefoniczna, wymagająca jednak potwierdzenia pisemną notatką służbową – art. 72 k.p.a.) wezwania strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. można uznać za dopuszczalne, a tyle nałożenie obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości materialnoprawnych, z określeniem terminu ich usunięcia powinno mieć solenna formę postanowienia. W takim wypadku nie jest dopuszczalne prawnie zastąpienie formy postanowienia rozmową telefoniczną i następnie notatką, o której mowa w art. 72 k.p.a.

Z tej też przyczyny, wobec materialnoprawnego charakteru braku wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, zbędne prawnie były rozważania organów obu instancji o dopuszczalności telefonicznego wezwania inwestora przez pracownika Starostwa do uzupełnienia tego braku, nawet w sytuacji, gdyby sporządzono notatkę urzędową potwierdzającą fakt takiej rozmowy. Stąd też i dowody, przedstawiane przez Starostę na okoliczność faktu takiej rozmowy (oświadczenie inwestora, pracowników Starostwa) nie mają w sprawie znaczenia prawnego. Starosta miał bowiem w takiej sytuacji obowiązek wydać postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud., a nie wzywać inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Praktyczne znaczenie wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud. dostrzegł i wyjaśnił NSA w wyroku z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1776/19, CBOSA, wskazując na to, że "o ile organ nie ma możliwości wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w oparciu o niepełny materiał dowodowy, o tyle jego powinnością jest dokonanie kompleksowej oceny przedłożonego materiału w możliwie szybkim czasie i wezwanie inwestora do jego uzupełnienia. W tym przedziale czasowym bieg terminu zostaje niejako przerzucony na inwestora, który tym samym ponosi negatywne skutki własnej opieszałości. Po skompletowaniu podania wcześniej rozpoczęty termin biegnący w stosunku do organu jest kontynuowany. Zbyt późne dokonanie weryfikacji złożonego podania przez organ powoduje, że organ ten ma mniej czasu na wydanie decyzji kiedy materiał dowodowy jest już zupełny".

Skoro ustawodawca przewidział, jako zasadę, obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie, to wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno budowlanej pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Takim zaś działaniem przewidzianym prawem byłoby - wobec braków materialnoprawnych wniosku – wyłącznie wydanie przez Starostę postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud., a nie rozmowa telefoniczna z inwestorem.

Jako przepis szczególny, art. 35 ust. 6 Pr. bud. powinien zaś być interpretowany literalnie (ściśle) zgodnie z zasadą, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco - exceptiones non sunt extendendae (tak też NSA w wyroku z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1148/17, CBOSA).

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., w wypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki.

W kontekście stanowiska procesowego Starosty należy podkreślić, że art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu.

Nie można zatem uznawać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma. Do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Pr. bud. nie można też zaliczyć "zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 p.b." (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 423/16, CBOSA).

Należy podzielić analogiczne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2166/10 (CBOSA), w którym Sąd wskazał, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a.), gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Pr. bud. Takie stanowisko zgodne jest z poglądem wyrażanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok z 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, z 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, CBOSA).

Organ administracji architektoniczno budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania, aby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno - budowlanej, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Dokonaną przez organa I i II ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego należy więc, wbrew zarzutom skargi, uznać za prawidłową, spójną i wyczerpującą, a zatem zgodną z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przy uwzględnieniu ww. oceny prawnej tut. Sądu w zakresie konsekwencji materialnoprawnych braków wniosku o pozwolenie na budowę. Ocena organu znalazła swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i § 2 i art. 126 k.p.a. W związku z powyżej dokonana oceną prawna tut. Sadu i wynikającym z niej brakiem wątpliwości co do stanu faktycznego, o których mowa w art. 81a § 1 k.p.a., przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, więc nie mógł zostać naruszonym.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.