Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 196/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 105 § 1, art. 147, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Wójta Gminy ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]", planowanego do zrealizowania w województwie [...], w powiecie [...], na terenie gminy [...] oraz gminy [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. R.B. "w imieniu mieszkańców miejscowości [...]", w tym wnioskodawcy, wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]", planowanego do zrealizowania w województwie [...], w powiecie [...], na terenie gminy [...] oraz gminy [...], a następnie o uchylenie przedmiotowej decyzji, bądź umorzenie postępowania w sprawie wraz ze wstrzymaniem wykonania ostatecznego już orzeczenia.

Dalej organ podał, że po rozpatrzeniu wszystkich przesłanek zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Po przeanalizowaniu informacji zawartych we wniosku organ stwierdził bowiem, iż nie pojawiły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W następstwie skutecznie wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wójt Gminy, kierując się wskazaniami zawartymi w kasacyjnym postanowieniu Kolegium, postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Organ podkreślił, że wnioskodawcy wskazali jako przesłankę wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem wnioskodawców, w tym M.W., nowe dowody, które istniały w dniu wydania przez Wójta Gminy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nieznane temu organowi, zostały ujawnione w opracowaniu pod nazwą "Uwagi dotyczące Raport oddziaływania na środowisko autorstwa P.S. i wsp. odnośnie zadania Budowa mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]" autorstwa S.P., która powstała w lutym 2019 roku.

Następnie organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 28 k.p.a. pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wezwał M.W. oraz pozostałych wnioskodawców do wskazania i wykazania w terminie 10 dni od daty doręczenia wezwania stosownymi dowodami interesu prawnego tj. do wykazania legitymacji procesowej do działania w tej sprawie jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w szczególności do wykazania, czy wnioskodawcy są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości, a wówczas jakich nieruchomości i jak położonych względem nieruchomości, dla której została wydana przedmiotowa w sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy (wypisów z ewidencji gruntów, wykazu stron postępowania, mapy z oznaczeniem terenów inwestycyjnych oraz nieruchomości wnioskodawców) Wójt Gminy ustalił, że M.W. nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wobec powyższego organ uznał, że wniosek złożony przez M.W. nie może zostać uznany za prawnie skuteczny, gdyż w myśl art. 147 w związku z art. 28 k.p.a., wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania w tej sprawie, a tylko stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Organ dalej podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego jest osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie po stronie osoby wnoszącej zażalenie na postanowienie warunkuje przyznanie takiej osobie przymiotu strony w określonej sprawie administracyjnej, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tej osoby. Innymi słowy, stroną danego postępowania administracyjnego może być wyłącznie osoba, o której prawach lub obowiązkach organ rozstrzyga w danej sprawie w drodze decyzji (postanowienia) albo osoba, na której prawa lub obowiązki będzie miała wpływ decyzja (postanowienie) organu rozstrzygająca o sferze praw lub obowiązków innej osoby. Organ uznał wniosek M.W. o wznowienie postępowania za bezskuteczny, gdyż wnioskodawca nie wykazał, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na jakiekolwiek jego prawa lub obowiązki wynikające z obowiązującego prawa, tj. nie wykazał takiej okoliczności, która w powiązaniu z konkretnym przepisem prawa materialnego miałaby uzasadniać ten indywidualny interes prawny do bycia stroną w tej konkretnej sprawie. Zdaniem Wójta, z całokształtu okoliczności wynika jedynie, iż wnioskodawca kieruje się w tej sprawie nie interesem prawnym, lecz interesem faktycznym, polegającym w szczególności na subiektywnej i emocjonalnej ocenie planowanego - w sąsiedztwie jego miejsca zamieszkania - zamierzenia inwestycyjnego.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł M.W., w którym podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 19 ust. 2 i art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 148, art. 149, art. 150 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ II instancji w pierwszej kolejności omówił istotę wznowienia postępowania wskazując, że instytucja ta należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania może mieć miejsce tylko w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności wskazanych w treści art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145 b § 1 k.p.a. i ma zastosowanie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Organ wskazał, że przesłanki wznowienia postępowania zostały wyliczone w k.p.a. taksatywnie i są to tzw. przesłanki pozytywne wznowienia postępowania. Powyższe oznacza niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie ściśle niewyliczonej (niewskazanej) w art. 145 § 1 k.p.a. lub w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. przesłanki. Obok tego istnieją tzw. przesłanki negatywne wznowienia postępowania, wskazane w art. 146 k.p.a., których wystąpienie powoduje niemożność uchylenia decyzji w trybie w/w przepisów.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób enumeratywny w k.p.a. Wznowienie postępowania polega więc na tym, że sprawa, która została już zakończona przez wydanie decyzji ostatecznej jest ponownie rozpatrywana w administracyjnym toku instancji, natomiast celem wznowienia postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad postępowania wymienionych enumeratywnie w przepisach k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji. Granice postępowania wznowieniowego są wyznaczone zakresem rozstrzygnięcia poddanego temu postępowaniu nadzwyczajnemu. Tym samym, organ powinien rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną (lub postanowieniem podlegającym temu trybowi). Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną rozstrzygnięciem ostatecznym. Organ musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym jest obowiązany wyeliminować wszystkie wady wcześniejszego postępowania. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu, niezależne od ustaleń dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej jest ustalenie, czy wnioskodawcy będzie przysługiwać status strony w tym konkretnym postępowaniu, tj. w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, czy nieruchomość stanowiąca własność/użytkowanie wieczyste M.W. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Po przeanalizowaniu akt sprawy Kolegium ustaliło, że wnioskodawca nie był stroną tego postępowania. M.W., jakkolwiek posiada nieruchomość na terenie gminy [...] (dz. nr [...]), to jednakże znajduje się ona poza obszarem oddziaływania inwestycji, której dotyczy wydana decyzja ostateczna o środowiskowych uwarunkowaniach. Sam fakt zamieszkiwania na terenie gminy [...] nie przesądza o interesie prawnym wnioskodawcy do występowania w przedmiotowej sprawie i nie czyni go stroną tego postępowania. Nadto organ uznał, że interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego nie można utożsamiać z interesem faktycznym, polegającym na subiektywnej i emocjonalnej ocenie wnioskodawcy planowanego w sąsiedztwie miejsca jego zamieszkania, zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]. Wobec powyższego Kolegium uznało, że skoro po wznowieniu postępowania (co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) Wójt Gminy ustalił, że wnioskodawca nie ma legitymacji do wystąpienia z przedmiotowym w sprawie wnioskiem, domagając się wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Powyższe niemerytoryczne rozstrzygnięcie sprawia, że nie jest badana zasadność podniesionej we wniosku przesłanki, która stanowiła podstawę złożenia wniosku w niniejszej sprawie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

M.W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 147 w zw. z art. 28 w zw. z art. 105 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie posiadał interesu prawnego i nie przysługuje mu udział w postępowaniu na prawach strony, podczas gdy skarżący wskazał interes prawny wynikający z przepisów art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, stąd był uprawniony do wszczęcia postępowania, a w konsekwencji organ był zobowiązany do wydania jednego z rozstrzygnięć z katalogu wskazanego w art. 151 k.p.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy na podstawie art 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i wydać nową decyzję w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., względnie uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. prawidłowe ustalenie oddziaływania inwestycji wpływające na wykazanie interesu prawnego, a w konsekwencji przesądzenie o posiadaniu statusu strony miało istotny wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie,

- art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów,

a w konsekwencji brak ustalenia rzeczywistego oddziaływania inwestycji względem nieruchomości skarżącego, poprzez brak odniesienia się do przyjętego poziomu hałasu, brak odniesienia się do metodologii obliczeń, brak odniesienia się do wpływu emisji spalin na nieruchomość skarżącego, brak odniesienia się do danych GUS wskazujących na statystykę związaną z ruchem pojazdów, a wpływającą bezpośrednio na czynniki propagacji immisji,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia w szczególności co do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - w zakresie ustaleń, czy obszar oddziaływania inwestycji został poprawnie ustalony.

- art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie związanej z: poziomem hałasu, błędną metodologią obliczeń, emisją spalin.

Mając na względzie powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz o rozważenie zasadności uchylenia decyzji organu I instancji w całości, a nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu II stopnia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym opłaty skarbowej i opłaty od wpisu, wraz ze zwrotem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał między innymi, że zarówno skarżący, jak i wielu mieszkańców okolicznych miejscowości zgłosiło zastrzeżenia do wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także do Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Skarżący zarzucił, że:

- zastosowano niepoprawną metodykę badania poziomu hałasu,

- oparto się na ogólnikach w postaci orientacyjnego ustalenia poziomu hałasu, który zdaniem autorów "zbliża się do maksymalnego nie przekraczając go",

- zastosowano błędną metodykę badania emisji spalin,

- podano niepokrywające się ze statystykami GUS wartości w zakresie planowanej liczby pojazdów przejeżdżających drogą,

- dokonano szacowania ruchu na drodze, na której nigdy nie było mostu, a jedynie przeprawa promowa, stąd badanie natężenia ruchu przy takich warunkach obarczone było błędem nieadekwatności założeń,

- nie uwzględniono skrócenia trasy dojazdu np. do miejscowości [...] o około 20 km oraz skutków naturalnego generowania dodatkowych połączeń,

- nie uwzględniono w ramach ustalenia poziomu hałasu trzeciego wlotu na rondzie w [...],

- zmniejszono odległość inwestycji (w niektórych miejscach przebiegu) z założonej minimalnej odległości 53 metrów, do około 41 metrów, co zwiększyło poziom hałasu,

- nie uwzględniono faktu istnienia i rozwoju strefy przemysłowej w [...] i jej struktury przedsiębiorczej,

- przeprowadzono "tylko z nazwy" konsultacje społeczne, a także nie uwzględniono zastrzeżeń mieszkańców, którzy wyraźnie sprzeciwiali się inwestycji,

- z góry założono wybrany przez inwestora wariant I (źródło: raport z maja 2016), podczas gdy spotkanie informacyjne odbyło się w po fakcie wyboru wariantu I (źródło spotkanie w [...] w listopadzie 2016 r.).

Zdaniem strony skarżącej, wniosek o wznowienie postępowania zawierał szereg wniosków dowodowych o dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia faktycznego oddziaływania inwestycji na tereny sąsiadujące, a dalsza korespondencja wnoszona do sprawy, zawierała szereg zastrzeżeń do postępowania. Skarżący zarzucił dokonanie błędnych obliczeń, których przyczyną było niedoszacowanie zwiększonej liczby pojazdów. Zarzucił, że w konsekwencji braku uwzględnienia istotnych okoliczności - nie zbadano poprawnie poziomu hałasu i emisji spalin, co wpłynęło na ograniczenie oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiadujące. Na podstawie powyższych argumentów, skarżący uznał, że jest właścicielem nieruchomości posadowionej w granicach oddziaływania inwestycji, zatem przysługuje mu prawo strony.

W skardze nadto podniesiono, że w fazie zasadniczej, opartej o treść art. 149 § 2 k.p.a., organy nie przeprowadziły żadnego z wnioskowanych dowodów celem ustalenia prawidłowości założeń wskazanych w decyzji i poprzedzającym ją raporcie. Naruszono zatem uprawnienia strony wynikające z art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a., jak i zobowiązania nałożone na organ treścią art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Kolejno strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie w warstwie uzasadnienia ograniczyło się do wskazania jednozdaniowych tez, podczas gdy w treści uzasadnienia organ winien wypowiedzieć się w szczególności co do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Takie postępowanie w zasadzie uniemożliwiło podjęcie polemiki z organem, zatem na tej podstawie winno dojść do uchylenia decyzji.

Zdaniem skarżącego, przymiot strony postępowania przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołanie się na interes prawny może wynikać z prawa własności. Takie prawo wykazał skarżący powołując się na uprawnienia właścicielskie wynikające z treści art. 140 kc. Skarżący podkreślił konieczność uwzględnienia ograniczeń przez właściciela nieruchomości sąsiadującej jakie zostały określone w treści art. 144 kc.

Powołując się na doktrynę i orzecznictwo skarżący wskazał, że ustalenie istnienia interesu prawnego nie powinno zostać ograniczone jedynie do sytuacji, w której badaniu poddaje się występowanie bezpośredniego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiadujące (oddziaływanie wprost). W tym zakresie należy dokonać analizy poszerzonej. Wystarczy, że dojdzie do ustalenia potencjalnego oddziaływania. Takie ustalenie jest wystarczające do przyznania zainteresowanemu statusu strony. Właściciel nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanej inwestycji może być uczestnikiem postępowania, bez konieczności wykazywania realności takiego naruszenia lub ograniczenia. Staje się bowiem uczestnikiem postępowania w celu przyszłej, ewentualnej obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu i po to, aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, a nadto wskazał, że skarżący nie wnioskował o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Zatem miał świadomość tego, że nie był stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to zaakceptował.

Organ podkreślił też, że w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie jest, jak w rozpatrywanej sprawie, rozstrzygnięciem niemerytorycznym (umorzenie postępowania w sprawie), zarówno organ I instancji, jak i utrzymujący w mocy wydane przez ten organ rozstrzygnięcie organ odwoławczy ustalając, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony w tym konkretnym postępowaniu, a zatem nie mógł on prawnie skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., w ogóle nie przechodzą do kolejnego etapu postępowania wznowieniowego polegającego na merytorycznym rozstrzygnięciu istoty sprawy, kończącego się wydaniem jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę i wskazał, że w skardze nie zarzucono organowi brak rozpoznania merytorycznego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - w kontekście tego, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję - ale to, czy dokonano prawidłowych ustaleń w zakresie rozmiaru obszaru odziaływania inwestycji. Zarzuty procesowe z grupy art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. stanowiły odniesienie do tego, że organ dokonał prostej kwalifikacji, że nieruchomość leży w obszarze ustalonym przez autora opinii OOŚ albo nieruchomość leży poza obszarze ustalonym przez autora opinii OOŚ. W konsekwencji doszło do przekonania organów a priori o poprawności wykonanych w raporcie wyliczeń. Oba organy w ogóle nie podjęły rozważań, czy wielkość (rozmiar) obszaru oddziaływania inwestycji został ustalony prawidłowo. W konsekwencji badanie, czy nieruchomość strony skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia sprowadziło się do porównania, wykazów ewidencji gruntów (fragmentów map) i wykazu stron.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik podniósł, że organ, mimo iż wskazuje, że rozpoznał sprawę merytorycznie - nie wskazał jakim innym sposobem niż porównawczy dokonał ustalenia, czy wnioskodawca posiada status strony postępowania.

Na koniec pełnomocnik złożył wniosek do Sądu o zbadanie, czy decyzja winna podlegać uchyleniu także w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Złożona w niniejszej sprawie skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, w związku z czym należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2020 r. wydaną przez Wójta Gminy.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim niewątpliwie jest postępowanie o wznowienie postępowania przyjęto, że składający wniosek M.W. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2016 r. określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn: "Budowa mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...]" planowanego dla zrealizowania w województwie [...], w powiecie [...], na terenie gminy [...] oraz gminy [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższą ocenę organów należy uznać co najmniej za przedwczesną, z uwagi na braki w przeprowadzonym przez organy postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie spornych decyzji. Przed dokonaniem oceny podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że organy obu instancji zasadnie uznały, że ustalenie zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. (w tym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) może nastąpić jednie w stosunku do strony postępowania (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 923/15). Postępowanie wznowieniowe winno być przeprowadzone z zachowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 – 12 k.p.a., a w szczególności z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasadą tą jest związana bezpośrednio regulacja zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., nakładająca na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że organy orzekające w sprawie wznowienia postępowania nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych, które pozwalałyby na prawidłową ocenę statusu strony wnoszącej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zgodnie z postanowieniami art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z reguły wszczyna się na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia (wyjątki o tej zasady wynikają z postanowień ust. 2 tego przepisu). W związku z tym, podobnie jak w przypadku każdej sprawy administracyjnej, organy winny rozważyć czy podmiot ten będzie jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z postanowieniami art. 28 k.p.a. wobec braku w u.i.o.ś. – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji środowiskowej w postępowaniu zwykłym przez Wójta Gminy – odmiennych regulacji, stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, bądź ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne zatem było prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Mówiąc o odziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia nie można ograniczać rozważań jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tymi, na których ma być ono realizowane. Nadto, mówiąc o zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należy pamiętać także, by nie podchodzić do oddziaływania jak do przekroczeń obowiązujących standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska. Chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko o takie, które przekracza określone normy. O uciążliwości nie mówimy bowiem tylko w przypadku przekroczenia wymagań wynikających z przepisów prawa lub wydanych na ich podstawie decyzji administracyjnych. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do takiego, które przekracza określone normy, to wyraźnie by to wyartykułował poprzez nadanie przepisom określonej treści.

Należy nadto podkreślić, że rzeczą organu, po myśli art. 61 § 1 i 4 k.p.a. jest ustalenie już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy w postępowaniu powinny brać udział obok wnioskodawcy również inne strony. W omawianym zakresie warto zwrócić uwagę, że mimo iż to na stronie, która podnosi, że legitymuje się interesem prawnym, ciąży obowiązek wykazania tego interesu, a co za tym idzie – wskazania normy prawnej mającej źródło w przepisach prawa materialnego, to jednak brak wskazania takiego przepisu nie oznacza, iż strona tak rozumianym interesem prawnym się nie legitymuje. Wyraźnego podkreślenia wymaga fakt, że w sytuacji, gdy organ powziął wątpliwości w tym zakresie, powinien podjąć czynności mające na celu ustalenie faktycznego kręgu stron w danej sprawie (np. zwrócić się do danego podmiotu o złożenie wyjaśnień w tym zakresie, dokonanie analizy już posiadanego materiału dowodowego). Jednocześnie, skoro postępowanie administracyjne ma z założenia zapewnić ochronę interesów prawnych jednostki, to wątpliwości dotyczące legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania (wyroki NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/10, z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2177/14, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2889/15 oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wydanie 6 str. 276), tym bardziej, że nie przesądza to o treści decyzji, jaka zapadnie w wyniku przeprowadzonego następnie postępowania.

W sprawach, których przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedstawionego przedsięwzięcia, dokumentem przydatnym do ustalenia kręgu stron jest nie tylko karta informacyjna przedsięwzięcia, dołączona do wniosku dokumentacja geodezyjna przedstawiająca lokalizację przedsięwzięcia, ale także raport w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 66 u.i.o.ś. (jeżeli takowy został sporządzony), który podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Raport, chociaż jest dokumentem prywatnym, opracowanym przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, musi być kompletny, spójny i rzetelny. Jest on kluczowym dowodem w sprawie. Obowiązkiem ciążącym na organie prowadzącym ocenę oddziaływania na środowisko jest weryfikacja nie tylko kompletności informacji zawartych w raporcie pod kątem wypełnienia wymogów wskazanych w art. 66 powołanej ustawy, ale także zgodności przedstawionych danych ze stanem faktycznym, poprawności przedstawionych danych ze stanem faktycznym poprawności przedstawionych analiz oraz trafności wniosków dotyczących oddziaływań generowanych przez przedsięwzięcie. Obowiązki w tym zakresie ciążące na organie prowadzącym postępowanie wynikają zarówno z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., jak i również nieodłącznego elementu procesu oceny zgodnie z definicją oceny oddziaływania na środowisko zawartą w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.i.o.ś.

Należy podzielić stanowisko skarżącego M.W., że przedstawione w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy w tym zakresie ustalenia zostały poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dotyczy to w szczególności ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, czy w/w należał do kręgu stron, a dotyczących granic obszaru objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Dotyczy to nie tylko konieczności wyjaśnienia kwestii emisji hałasu w trakcie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, ale także emisji spalin występującej w szczególności na etapie eksploatacji nowego odcinka drogi kategorii wojewódzkiej, mającej na celu obsługę ruchu przygranicznego, na nieruchomość skarżącego i konieczności wyjaśnienia, czy nieruchomość ta znajduje się w zasięgu obszaru oddziaływania. Wskazać bowiem należy, jak już to wyżej podkreślono, że mówiąc o obszarze oddziaływania należy mieć na uwadze nie tylko obszar, na którym może dojść w wyniku realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia do przekroczenia dopuszczalnych norm, ale także takie oddziaływanie, które nie jest związane z ich przekroczeniem. Z załączonej do akt sprawy administracyjnej dokumentacji geodezyjnej (map), przedstawiającej przebieg mającego powstać odcinka drogi przebiegającej w pobliżu miejscowości [...] wynika, że nieruchomość o nr ewidencyjnym [...], której jednym ze współwłaścicieli jest M.W., położona jest w pobliżu mającej powstać planowanej drogi oraz ronda (k.11.2). Z uwagi na brak skali dołączonej mapy brak jest możliwości ustalenia tej odległości, chociaż niewątpliwie można uznać, że jest ona położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenów, na których sporna inwestycja ma być realizowana. Organy takiego ustalenia nie poczyniły, chociaż z uwagi na charakter realizowanego przedsięwzięcia może ono być przydatne przy ustalaniu, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze jego oddziaływania. Nadmienić należy, że z zapisów rejestru gruntów dołączonego do akt sprawy wynika, że jest to teren mieszkaniowy. Taki materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie niezbędnych w tym zakresie ustaleń, w szczególności nie uprawnia do stwierdzenia, że nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania przedsięwzięcia. Do akt dołączono jedynie odpis decyzji środowiskowej. Brak pozostałej dokumentacji, jaką organy zgromadziły w postępowaniu zwykłym związanym z jej wydaniem, w szczególności karty informacyjnej przedsięwzięcia, czy też raportu o jego oddziaływaniu na środowisko, niemożliwym jest dokonanie istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaleń. Dopiero w oparciu o komplet materiału dowodowego zgromadzonego w tamtej sprawie, dokonanie jego analizy i wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości poprzez przeprowadzenie określonych czynności dowodowych, będzie możliwe ustalenie, czy skarżący winien być stroną w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji, podobnie jak w decyzji organu I instancji, nie przedstawiono w oparciu o konkretnie jakie ustalenia, o jaki materiał dowodowy uznano, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony. Tym samym uzasadnienie nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzję organu, odmawiającą uznania skarżącego za stronę należy uznać co najmniej za przedwczesną, wydaną z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a dokonaną w tym zakresie ocenę zgromadzonego materiału dowodowego za dowolną, nie odpowiadającą zasadzie wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zgromadzony przez organy i poddany ocenie materiał dowodowy, nie był wystarczający do ustalenia granic obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i w konsekwencji do przesądzenia o braku legitymacji procesowej M.W.. Przeprowadzona w tym zakresie przez organy ocena z pominięciem kluczowych dowodów, jakimi niewątpliwie są karta informacyjna przedsięwzięcia oraz raport w przedmiocie jego oddziaływania na środowisko jest niepełna, niepoddająca się weryfikacji.

Tym samym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało orzec jak w pkt 1 wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić powyższe uwagi. Ustalając, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej w pierwszej kolejności powinny uzupełnić materiał dowodowy o wskazane wyżej dokumenty, przeprowadzić jego analizę i po stwierdzeniu, że jest on wystarczający do ustalenia czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia wydać stosowne rozstrzygnięcie. Nadmienić należy, że dopiero ustalenie, iż M.W. winien być stroną takiego postępowania uzasadnia przystąpienie do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej wydaniem decyzji środowiskowej. Z tej przyczyny Sąd w niniejszej sprawie nie dokonał oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się już do strony merytorycznej decyzji środowiskowej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w wysokości 697 zł, tj. 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265) oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa.