Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 10/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 6, 8,9, art. 64 par. 2, art. 33 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 19/18 w sprawie ze skargi M. Z. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku M. Z. w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, 4. w pozostałej części skargę oddala, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. Z. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 19/18, oddalił skargę M. Z. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: M. Z. posiadający obywatelstwo ukraińskie, wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...], wyrażającą się w pozostawianiu wniosku skarżącego z dnia 6 września 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania. Skarżący wskazał, jako główny cel pobytu wykonywanie pracy dla podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi - przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o.

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] września 2016 r. wezwał stronę, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., w związku z art. 106 ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach"), do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braku formalnego wniosku, poprzez dostarczenie wypełnionego przez pracodawcę cudzoziemca oryginału załącznika nr 1 do wniosku podpisanego imieniem i nazwiskiem osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. zgodnie z KRS lub dołączenia stosownego upoważnienia do podpisywania tego typu dokumentów. Powyższe pismo zostało odebrane przez stronę postępowania w dniu 13 września 2016 r. W dniu 14 września 2016 r. do Wojewody [...] wpłynął załącznik nr 1 wypełniony przez podmiot powierzający wykonywanie pracy skarżącemu, podpisany przez A. S.

W dniu 4 listopada 2016 r. Wojewoda [...] pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braku formalnego wniosku. W dniu 7 grudnia 2016 r. do Wojewody [...] wpłynęło zażalenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Mając na względzie powyższe, pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. Wojewoda [...] przekazał według właściwości do organu II instancji zażalenie wraz z aktami sprawy. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 21 sierpnia 2017 r. wraz z postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznającym zażalenie strony za niezasadne.

W dniu 2 lutego 2018 r. do Wojewody [...] została przedłożona skarga na bezczynność organu pierwszej instancji złożona przez skarżącego, w której zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez: "rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu". Jednocześnie strona wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskodawca stawił się w siedzibie organu i uzupełnił wniosek zgodnie z wezwaniem. Strona wyjaśniła, że przedstawiła zarówno sam załącznik nr 1, jak i pełnomocnictwo, natomiast pełnomocnictwo zostało przez urzędnika zwrócone. W opinii skarżącego takie działanie nie niweczy faktu, że wezwanie zostało wykonane. Skarżący podkreślił, że urzędnik poinformował go, że pełnomocnictwo jest dla postępowania zbędne. W opinii skarżącego takie zachowanie organu narusza szereg zasad ogólnych k.p.a. Skarżący zauważył ponadto, że w ramach weryfikacji organ powinien wziąć pod uwagę art. 77 § 4 k.p.a., gdyż fakt umocowania pełnomocnika pracodawcy do działania w jego imieniu był w dacie 14 września 2016 r. znany organowi z urzędu. Egzemplarz takiego pełnomocnictwa dołączono bowiem tego dnia do złożonego przez [...] sp. z o.o. wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pracę, wcześniej zaś odpowiednie pełnomocnictwo, (które nie zostało odwołane) znajdował się w aktach sprawy z wniosku skarżącego z dnia 22 lipca 2015 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego powodu, w opinii skarżącego, fakt udzielenia pełnomocnictwa A. S. nie wymagał dodatkowego dowodu a organ powinien uwzględnić go z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z podstawą prawną wezwania tj. art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, strona została wezwana w terminie 7 dni do przedłożenia załącznika nr 1 prawidłowo podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy. Ponadto wezwanie zawierało w treści informację, kto może złożyć podpis pod załącznikiem nr 1. Zdaniem Wojewody taką wiedzę i informację posiadał skarżący oraz A. S., który jako: "osoba towarzysząca" w tym dniu skarżącemu, reprezentował firmę [...] Sp. z o.o. czyli Pracodawcę Wnioskodawcy. Wojewoda odnosząc się do argumentu, że organ administracji powinien w tej sprawie wziąć pod uwagę art. 77 § 4 K.p.a., podkreślił, że z uwagi na dwa różne, ale równolegle toczące się postępowania, w dwóch odrębnych oddziałach niezależnie od siebie rozstrzygających w powyższych sprawach, istniała konieczność złożenia dwóch egzemplarzy pełnomocnictw dla A. S., reprezentującego firmę [...] Sp. z o.o., każdorazowo do danego postępowania. O tym, że w dniu 14 września 2016 r. zostało złożone pełnomocnictwo przez skarżącego do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemcowi, miał wiedzę, w chwili przyjmowania powyższego dokumentu, jedynie pracownik pełniący dyżur przy "ladzie informacyjnej". Wojewoda wskazał, że pracownik oddziału, w którym był procedowany sporny wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, nie mógł mieć wiedzy o złożeniu 14 września 2016 r. przez A. S. pełnomocnictwa ustanowionego dla niego przez pracodawcę skarżącego do postępowania o wydanie zezwolenia na pracę dla w/w firmy. Wojewoda [...] wskazał, że wystosował pismo do skarżącego w dniu złożenia wniosku, tj. 6 września 2016 r., w którym został on wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Termin na dołączenie do wniosku załącznika nr 1 podpisanego przez osobę upoważnioną upłynął w dniu 20 września 2016 r. Następnie w dniu 4 listopada 2016 r. Wojewoda [...] powiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania ze względu na fakt nieusunięcia w/w braków formalnych wniosku w terminie. Rozstrzygnięcie postępowania przez organ pierwszej instancji nastąpiło w przeciągu dwóch miesięcy.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd Wojewódzki wskazał, że trafne jest stanowisko prezentowane przez organ administracji w odpowiedzi na skargę, w którym wskazano, że nieprzedłożenie właściwego pełnomocnictwa, dla osoby reprezentującej pracodawcę cudzoziemca, stanowiło brak formalny wniosku, w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. O ile bowiem pracodawca nie wypełnia, nie podpisuje załącznika zgodnie z wymogami ustawy osobiście, czy przez osobę upoważnioną zgodnie z KRS, oczywistym jest, że jeżeli posługuje się w tym zakresie zastępstwem, to osoba działająca w zastępstwie musi dysponować odpowiednim umocowaniem do tego działania. Sąd meriti wskazał, że stronę poinformowano o brakach formalnych wniosku stosownym pismem – wezwaniem do uzupełnienia braków. Bezpośrednio z jego treści wynikało, o jakim brzmieniu pełnomocnictwo trzeba załączyć. Brak formalny wniosku polegający na niedołączeniu przez skarżącego stosownego pełnomocnictwa pomimo prawidłowego wezwania go do tego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie został przez niego uzupełniony w wyznaczonym 7-dniowym terminie. W konsekwencji wbrew zarzutom skargi, przepis art. 64 § 2 K.p.a. został w tej sprawie zastosowany prawidłowo. Pozostawienie podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (por. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 oraz m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; także W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120). Jak podkreśla się w doktrynie, przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 9 k.p.a. (por. m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2015, teza 2). Sąd Wojewódzki uznał zatem, że art. 64 § 2 K.p.a. upoważnia właściwy organ administracji państwowej do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w wyznaczonym terminie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego trafnie Wojewoda ocenił, że w niniejszej sprawie nieuzasadniona jest skarga na bezczynność, albowiem organ nie naruszył terminu załatwienia sprawy. Skarga taka byłaby zasadna jedynie w przypadku, gdyby organ prowadzący postępowanie pozostawił podanie bez rozpoznania, mimo braku przesłanek warunkujących podjęcie tej czynności materialno-technicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11). W niniejszej sprawie natomiast pozostawienie wniosku bez rozpoznania było prawidłowe. Skoro zatem organ prowadzący postępowanie pozostawił podanie bez rozpoznania, gdyż zachodziły przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to nie można uznać, że pozostaje on w bezczynności. Przez czynność pozostawienia wniosku skarżącego z dnia 6 września 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania doszło do zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego tym wnioskiem, albowiem wnioskodawca nie usunął braków wniosku w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Zatem w ocenie Sądu meriti w rozpoznawanej sprawienie nie doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 K.p.a. Nadto okoliczność podana przez skarżącego i niekwestionowana w tym postępowaniu dotycząca wprowadzenia go w błąd przez pracownika Urzędu Wojewódzkiego wobec prawidłowego i czytelnego pouczenia skarżącego w piśmie z 6 września 2016 r., wzywającego go do uzupełniania wymienionych w nim braków formalnych polegających między innymi na dołączeniu, a nie okazaniu stosowego pełnomocnictwa nie ma w ocenie Sądu Wojewódzkiego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż działanie pracownika urzędu nie może niwelować skutków prawidłowo sformułowanego wezwania

Odnosząc się do zarzutu, że organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 4 K.p.a., gdyż dysponował stosownym pełnomocnictwem udzielonym A. S., które znajdowało się w aktach innej sprawy skarżącego, która toczyła się przed tym samym urzędem, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że fakt udzielenia pełnomocnictwa do określonej czynności złożonego w innej sprawie administracyjnej nawet, jeżeli toczy się w tej samej jednostce organizacyjnej tego samego urzędu wobec tego samego podmiotu nie może być uznane za fakt znany organowi z urzędu tym samym niewymagający dowodu, gdyż pełnomocnictwo może być w każdej chwili odwołane, w każdym czasie mogą się też zmienić władze spółki kapitałowej władne je udzielić, czyli stosunkowo łatwo fakt udzielenia pełnomocnictwa może być obalony dowodem przeciwnym. Tak, więc skarżący w danym postępowaniu powinien ujawnić stosowne pełnomocnictwo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art 35 K.p.a. w zw. z art. 36 K.p.a. i błędne uznanie, że organ podejmował niezbędne czynności w sprawie i dokonywał stosownych ustaleń, mimo że pozostawił wniosek bez rozpoznania,

- art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 64 § 2 k.p.a. i błędnego uznania przez organ, że Skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku,

- art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a., polegającego na braku wnikliwego rozpoznania sprawy przez organ I instancji i nieprzeprowadzenia przez niego postępowania dowodowego co do istoty sprawy, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad dowodzenia i koncentracji materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

- art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6 art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. polegającego na dokonaniu błędnych wskazówek przez urzędnika i uznaniu, że wskazówki te nie miały wpływu na pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego,

- art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w dniu 14 września 2016 r. stawił się w siedzibie organu i uzupełnił wniosek zgodnie z wezwaniem. To, że pełnomocnictwo zostało mu przez urzędnika zwrócone, nie niweczy faktu, że wezwanie wykonał - szczególnie biorąc pod uwagę fakt, że ten sam urzędnik poinformował wnioskodawcę, że dokument ten jest dla postępowania zbędny. Takie zachowanie organu narusza zdaniem skarżącego kasacyjnie szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności art. 9 oraz art. 8 § 1, ale także art. 6 i art. 7 k.p.a. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd powinien także wziąć pod uwagę art. 77 § 4 k.p.a. - albowiem fakt umocowania pełnomocnika pracodawcy do działania w jego imieniu był w dacie 14 września 2016 r. znany organowi z urzędu - egzemplarz takiego pełnomocnictwa dołączono tego dnia do złożonego przez [...] sp. z o.o. wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę skarżącemu, wcześniej zaś odpowiednie pełnomocnictwo, (które nie zostało odwołane) znajdowało się w aktach sprawy z wniosku skarżącego z dnia 22 lipca 2015 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

W skardze podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: “mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie uprawdopodobniła skutecznie istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skarżący zarzuca, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku oraz, że organ podejmował niezbędne czynności w sprawie i dokonywał stosownych ustaleń, mimo że pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania.

W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

W przypadkach skarg na bezczynność, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane, jako bezczynność, nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie kwestia bezczynności zdeterminowana jest określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, a także terminami załatwienia spraw określonymi w przepisach art. 35 § 3 i § 4 k.p.a., w tym instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.

Dokonując oceny zarzutów skargi należy mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2) przesądził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Uznał również, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli, więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

Skarżący cudzoziemiec, w dniu 6 września 2016 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. W tym samym dniu organ wystosował, do skarżącego, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie wypełnionego przez pracodawcę (oryginał) załącznika nr 1 do wniosku. W wezwaniu wskazano także, że załącznik musi być podpisany imieniem i nazwiskiem osoby upoważnionej do reprezentowania firmy zgodnie z KRS, a w innym wypadku zobowiązano skarżącego do dołączenia do załącznika stosownego upoważnienia pracodawcy dla innej osoby do podpisywania tego typu dokumentów. Skarżącego pouczono, że: "nieusunięcie powyższych i braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania skutkować będzie pozostawieniem złożonego wniosku bez rozpoznania (zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.)". W dniu 14 września 2016 r. skarżący udał się do Wydziału do Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego. Towarzyszył mu A. S., który posiadał upoważnienie do reprezentowania firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] - pracodawcy skarżącego. A. S. złożył w imieniu pracodawcy, wniosek o udzielnie zezwolenia na pracę dla skarżącego wraz z egzemplarzem udzielonego mu pełnomocnictwa. Dokumenty te zostały przez pracownika organu I instancji przyjęte. Następnie cudzoziemiec, uzupełniając swój wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę zgodnie z wezwaniem, złożył na ręce pracownika Wydziału wypełniony i podpisany przez A. S. załącznik nr 1 do wniosku oraz kolejny egzemplarz pełnomocnictwa udzielonego A. S. przez [...] sp. z o.o. Jednakże pracownik Wydziału przyjął od skarżącego jedynie załącznik nr 1, zaś pełnomocnictwo zwrócił twierdząc, że nie jest ono wymagane, albowiem zostało już złożone do wniosku o zezwolenia na pracę.

Powyższe dowodzi, że wnioskodawca stawił się w siedzibie organu i uzupełnił wniosek zgodnie z wezwaniem - przedstawił bowiem zarówno sam załącznik nr 1, jak i pełnomocnictwo. To, że pełnomocnictwo zostało przez urzędnika zwrócone, nie niweczy faktu, że wezwanie wykonał - szczególnie biorąc pod uwagę fakt, że ten sam urzędnik poinformował cudzoziemca, że dokument ten jest dla postępowania zbędny. Takie zachowanie organu narusza zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), zasadę zaufania do władzy publicznej oraz bezstronności organu (art. 8 § 1 k.p.a.). Fundamentalną zasadą polskiego systemu prawnego jest, że błędne pouczenie strony postępowania administracyjnego nie może jej narażać na ujemne konsekwencje prawne, podobnie zresztą jak to, że odmawia się jej możliwości wykonania wezwania organu, zwracając złożony do akt sprawy dokument. Działanie takie zdecydowanie podważa zaufanie do organów państwa. Zasadne jest w tym miejscu przytoczenie przepisu art. 8 ust. 1 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011/C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3), który stanowi, że: "Urzędnik jest bezstronny i niezależny. Urzędnik powstrzymuje się od jakichkolwiek arbitralnych działań, które mogłyby mieć negatywny wpływ na sytuację jednostek, jak również od wszelkich form uprzywilejowanego traktowania, bez względu na motywy takiego postępowania". Sąd Wojewódzki powinien zatem wziąć pod uwagę, że fakt umocowania pełnomocnika pracodawcy do działania w jego imieniu był, w dniu 14 września 2016 r., znany organowi z urzędu, gdyż egzemplarz takiego pełnomocnictwa dołączono tego dnia do złożonego przez [...] sp. z o.o. wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę skarżącemu, wcześniej zaś odpowiednie pełnomocnictwo, (które nie zostało odwołane) znajdowało się w aktach sprawy z wniosku skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący złożył wniosek o pobyt czasowy i pracę wskazując na kontynuację zatrudnienia w firmie [...] sp. z o.o. Stąd też fakt udzielenia pełnomocnictwa A. S. nie wymagał dodatkowego dowodu, a organ powinien uwzględnić to z urzędu. Jeśli pełnomocnik wyraził swoją wolę skorzystania z pełnomocnictwa, a pełnomocnictwo takie pozostaje w dyspozycji organu, jako złożone w jakiejkolwiek innej sprawie, to niedopuszczalnym, skrajnym formalizmem byłoby sprowadzenie do technicznego aktu "dołączenia", do akt postępowania, takiego pełnomocnictwa po raz kolejny. Istotą art. 33 § 3 k.p.a. nie jest materialna, techniczna czynność przedłożenia dokumentu, lecz ocena, czy w konkretnej sprawie działa skutecznie ustanowiony pełnomocnik. Wyraz "dołącza" użyty w tym przepisie interpretować należy przede wszystkim jako obowiązek wykazania, że danej osobie zostało udzielone pełnomocnictwo, a także obowiązek jednoznacznego oświadczenia, że w konkretnej sprawie pełnomocnik zamierza skorzystać z tego pełnomocnictwa. Jedynie wtedy, gdy organ ma wątpliwości co do faktu udzielenia pełnomocnictwa to wymagane jest zażądanie od osoby powołującej się na swój status pełnomocnika, samego dokumentu pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 513/16 (LEX nr 513/16), stwierdził: "Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. obowiązkiem pełnomocnika strony jest dołączenie do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. Organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania dokumentu pełnomocnictwa w aktach innych spraw pod warunkiem jednak, że są to odrębne sprawy, ze sobą nie powiązane". Odnosząc wskazane orzeczenie do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sprawa o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz zezwolenia na prace są sprawami ze sobą powiązanymi, a ponadto sprawy te są rozpoznawane w [...] Urzędzie Wojewódzkim we [...] w tym samym Wydziale. Stąd też wystarczyłoby, gdyby pracownik prowadzący postępowanie o pobyt czasowy i pracę sprawdził w rejestrze zezwoleń na pracę, że wniosek o zezwolenie na pracę został złożony dla wskazanego cudzoziemca i wówczas mógłby sprawdzić, czy takie pełnomocnictwo zostało już złożone.

Odnosząc się do stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego, że działanie pracownika urzędu nie może niwelować skutków prawidłowo, jasno i precyzyjnie sformułowanego wezwania organu do usunięcia braków formalnych, należy wskazać, że każda osoba zgłaszająca się do urzędu słucha poleceń urzędnika - osoby reprezentującej organ. Nawet jeśli, jak wskazuje Wojewoda [...], do obowiązków pracownika pełniącego dyżur na "ladzie informacyjnej" należy wyłącznie przyjmowanie dokumentów, to trzeba mieć na uwadze, że taka osoba nie powinna odmawiać przyjęcia żadnego dokumentu, gdyż sam ten fakt prowadzi do wniosku, że urzędnik - w imieniu organu, którego reprezentuje - udziela wskazówek i pouczeń. Nie można zatem obarczać skarżącego błędnymi wskazówkami udzielonymi przez pracownika urzędu, skoro do obowiązków tego pracownika nie należało udzielanie informacji oraz pouczeń. Zrzucanie w tym momencie odpowiedzialności na skarżącego wydaje się w tym zakresie niezgodne z dobrymi praktykami w administracji.

Trzeba też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki niesłusznie przyjął, że złożenie do akt sprawy podpisanego załącznika nr 1 bez pełnomocnictwa podpisującego jest brakiem formalnym, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Takie stanowisko prowadziłoby do wniosku, że art. 64 k.p.a. umożliwia organowi merytoryczne badanie wniosku, podczas gdy oczywistym jest, że w ramach tego przepisu możliwe jest tylko badanie, czy wniosek spełnia wymogi formalne. Powoływanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 869/05, LEX nr 236563). Stąd też weryfikacja załącznika nr 1 - także pod kątem tego, czy został podpisany przez osobę należycie umocowaną - powinna nastąpić na dalszym etapie postępowania, po jego wszczęciu. Ponadto kwestia sporna pełnomocnictwa dotyczy pełnomocnictwa osoby trzeciej (pracodawcy), który stroną postępowania nie jest. Takie pełnomocnictwo powinno być weryfikowane na etapie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a jeśli go brak - organ powinien wezwać do jego przedstawienia na podstawie art 50 § 1 a nie 64 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do charakteru zaistniałej bezczynności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym zakresie bezczynność nie miała rażącego charakteru. Zauważyć należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 2075/14, LEX nr 1643276). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, LEX nr 1794744). Dokonując oceny charakteru bezczynności w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny miał przede wszystkim na uwadze, że Wojewoda [...] podjął czynności w celu rozpoznania wniosku i niezwłocznie wydał postanowienie o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Natomiast wskazany przez skarżącego, jako naruszony, przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania odpowiedniego przepisu wynikowego.

Ze względów wyżej omówionych końcowa ocena Sądu Wojewódzkiego, co do zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, okazała się wadliwa. W ustalonych okolicznościach sprawy obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania w celu merytorycznego rozpoznania wniosku i załatwienia sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia. Niedokonanie tego oznaczało, że organ pozostaje w bezczynności, co warunkowało zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 P.p.s.a. Wadliwe rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu skargi skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem sprawy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 i 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, a na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 200, 203 pkt 1 P.p.s.a.