Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3207/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 6 i 6a, art. 14 ust. 4, art. 32 ust. 1, art. 33 art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1 i 4a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 75 poz 29 art. 3, art. 7 ust. 4 i 5, art. 8, art. 9
law: Dyrektywa 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury  kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 3207/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej "kpa") oraz art. 13 ust. 6 i 6a w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku spółki P. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa UTK z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] stwierdzającą naruszenie przez P. przepisów z zakresu kolejnictwa, tj. art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 28 stycznia 2013 r.

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] listopada 2012 r. do Urzędu Transportu Kolejowego wpłynęła skarga przewoźnika kolejowego P. sp. z o.o. w sprawie niewłaściwego dostosowania się P. do dyspozycji przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezamieszczenie w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych na rozkład jazdy 2012/2013 oraz w projekcie Regulaminu 2013/2014 informacji o metodzie kalkulacji stawek za dostęp do infrastruktury oraz o wszelkich parametrach, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat.

W dniu [...] stycznia 2013 r. Prezes UTK wydał decyzję nr [...] stwierdzającą naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa, tj. art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, poprzez opracowanie Regulaminu 2012/2013 w taki sposób, że przewoźnicy kolejowi nie uzyskali informacji o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, jak również rekompensat przyznawanych przewoźnikom kolejowym, wpływających na wysokość naliczanych im opłat, w tym rekompensat przyznawanych w przypadku występowania utrudnień na sieci wynikających z prowadzonych przez prac remontowo-modernizacyjnych.

W dniu 12 lutego 2013 r. P. zaskarżyła decyzję Prezesa UTK, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Prezes UTK ponownie ustalił, że PKP PLK naruszyła przepis art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym "Zarządca opracowuje regulamin określający w szczególności: (...) sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej (...)." Przepis § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu stanowi natomiast, że "(...) Regulamin należy opracować w taki sposób, aby przewoźnik uzyskał informacje o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej (...)". Prezes UTK stwierdza zatem, że naruszenie powyższych przepisów nastąpiło na skutek niezawarcia przez zarządcę w Regulaminie 2012/2013 informacji o sposobie ustalania opłat w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, jak również rekompensat przyznawanych przewoźnikom kolejowym, które wpływają na wysokość naliczanych im opłat, w tym rekompensat przyznawanych w przypadku występowania utrudnień na sieci zarządcy wynikających z prowadzonych przez niego prac remontowo-modernizacyjnych. Ponadto, mając na uwadze konieczność niezwłocznego zapewnienia przewoźnikom kolejowym, korzystającym z usług P., informacji o sposobie ustalania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, zasadnym było także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka, pomimo tego co podniosła w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], nie wykonała zaskarżonej decyzji. P. zamieściła jedynie w Regulaminie 2012/2013 informacje w zakresie:

- określenia parametrów przyjmowanych do kategoryzacji linii kolejowych - przedziały dopuszczalnej prędkości technicznej i średniodobowego natężenia ruchu (podstawa prawna § 6 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu),

- określenia, zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, przedziałów masy brutto dla pociągów pasażerskich oraz towarowych.

Brak jest jednak w dalszym ciągu informacji dotyczących:

- szczegółowego określenia sposobu alokacji planowanych kosztów przyjmowanych do kalkulacji stawek za minimalny dostęp do infrastruktury, o których mowa w § 8 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu,

- określenia parametrów referencyjnych prędkości technicznej oraz masy brutto pociągu przyjmowanych do kalkulacji stawek jednostkowych. P. zamieściła jedynie zapis, że "do kalkulacji stawek przyjęto dla poszczególnych kategorii linii kolejowych parametry referencyjne reprezentujące przedziały dopuszczalnej prędkości technicznej pociągów pasażerskich lub towarowych oraz parametry referencyjne dla poszczególnych przedziałów masy brutto reprezentujące przedziały masy brutto pociągów". Zarządca nie podał jednak tych wartości.

Z kolei odnosząc się do metody ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury w zakresie utrudnień spowodowanych pracami remontowo-modernizacyjnymi na liniach kolejowych, P. nie wprowadziła w Regulaminie 2012/2013 kompletnych postanowień dotyczących przyznawanych przez nią rekompensat. Skarżący wprowadził bowiem jedynie informacje w zakresie:

- pobierania opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury według trasy zamówionej w rocznym rozkładzie jazdy, podczas gdy przewóz realizowany jest trasą okrężną,

- niepobierania opłaty rezerwacyjnej za niewykorzystaną część trasy, jeśli odwołanie przejazdu nastąpiło z przyczyn leżących po stronie P.,

- oraz refundacji kosztów uruchamiania komunikacji zastępczej.

Zarządca nie wprowadził jednak regulacji dotyczących rekompensat przyznawanych na skutek występowania na sieci zarządcy prac remontowo-modernizacyjnych oraz za odwołanie przez P. pociągów z przyczyn leżących po jego stronie, które zostały wprowadzone przez Prezesa UTK w decyzjach zastępujących umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej na rozkład jazdy pociągów 2012/2013.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zgłoszonych przez P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UTK wskazał, że przepisem prawa wskazującym na obowiązek zarządcy zamieszczenia w regulaminie przydzielania tras pociągów sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat (...), jest art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu. Organ wskazał, że według Słownika języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN przez metodę należy rozumieć świadomie stosowany sposób postępowania mający prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu. Natomiast sposób jest to określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś, to co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś. Metoda to także inaczej postępowanie, procedura, sposób, strategia bądź np. tryb.

Z powyższego wynika, że w sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej mieści się także metoda kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat z uwagi na fakt, że są one jej częściami składowymi.

Prezes UTK zwrócił także uwagę na dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. Urz. UE L 343 z 14.12.2012 r., s. 34), która w załączniku nr IV pkt 2 wprost stanowi, że "Regulamin sieci, o którym mowa w art. 27, zawiera następujące Informacje: (...) Część na temat zasad pobierania opłat i taryf. Podaje ona szczegółowo metodologię, zasady oraz, w stosownych przypadkach, stosowane skale przy zastosowaniu art. 31-36 w odniesieniu do kosztów i opłat. Zawiera informacje na temat zmian opłat, w których sprawie już podjęto decyzję łub przewidywanych w ciągu najbliższych pięciu lat, jeżeli są dostępne."

Odnosząc się do problemu zamieszczenia w Regulaminie 2012/2013 informacji o sposobie przyznawania przewoźnikom rekompensat organ wskazał, że do chwili wydania decyzji zarządca nie wprowadził pełnych zasad dotyczących przyznawania przewoźnikom kolejowym rekompensat, w tym rekompensat przyznawanych w przypadku występowania utrudnień na sieci zarządcy wynikających z prowadzonych przez niego prac remontowo-modernizacyjnych. Skarżący wprowadził natomiast do regulaminu przydzielania tras, z własnej inicjatywy, inne rekompensaty w związku z występującymi na jego sieci utrudnieniami, np. komunikację zastępczą. W ocenie organu obowiązek regulowania tej kwestii w umowach, nie stoi na przeszkodzie, żeby ogólny zarys tychże regulacji znalazł się także w regulaminie przydzielania tras pociągów, tak, aby przewoźnicy kolejowi chcący korzystać z infrastruktury kolejowej zarządcy, mieli świadomość co do przysługujących względem nich uprawnień. Zdaniem organu obowiązek wprowadzenia regulacji dotyczącej systemu rekompensat wynika z przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu.

Organ nie zgodził się także z twierdzeniem Skarżącego, że z uwagi na ogłaszanie w pierwszej kolejności regulaminu, a następnie cennika, niemożliwe staje się udzielenie przewoźnikom żądanych przez Prezesa UTK informacji. Zarządca powinien bowiem wprowadzić i opublikować, po konsultacji z przewoźnikami kolejowymi, metodologię kalkulacji stawek jednostkowych opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, już na etapie tworzenia i konsultowania regulaminu przydzielania tras pociągów, tak, aby przewoźnicy kolejowi mieli jeszcze przed składaniem wniosków o przydzielenie tras pociągów wiedzę, w jaki sposób będą ustalane opłaty za udostępnienie infrastruktury kolejowej Zarządcy.

Opublikowana metodologia powinna być ponadto, w ocenie Prezesa UTK, wyczerpująco opisana i uzasadniona, albowiem ma ona wpływ na alokację kosztów, przyjmowanych do kalkulacji stawek, a w konsekwencji na wysokość kosztów ponoszonych przez przewoźników kolejowych. Wprowadzenie metodologii kalkulacji stawek jednostkowych opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, powinno być zatem skorelowane z warunkami udostępniania infrastruktury przewoźnikom kolejowym, określonymi w regulaminie. W ocenie Prezesa UTK, niekonsultowanie z przewoźnikami kolejowymi metodologii na dany rozkład jazdy pociągów w ramach opiniowania regulaminu, przed złożeniem do Prezesa UTK projektu stawek jednostkowych opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, jest niedopuszczalne.

Prezes UTK podkreślił także, że zarządca na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, ma obowiązek zamieścić w regulaminie przydzielania tras pociągów informacje o sposobie kalkulacji stawek w zakresie w jakim nie stanowią one tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, "Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności." Organ wskazał na postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r. sygn. akt XVII Amz 3/96, w którym stwierdzono, że "stanowią w szczególności tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały Ile nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom."

Prezes UTK wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie nakazał jednak zamieszczenia w Regulaminie 2012/2013 informacji dotyczących np. planowanych kosztów w 2013 r. z tytułu dostępu do urządzeń zaopatrzenia w paliwo, planowanych kosztów remontów, czy też kosztów utrzymania infrastruktury kolejowej bądź prowadzenia ruchu kolejowego. Prezes UTK wskazał jedynie, że Regulamin 2012/2013 powinien zawierać informacje dotyczące sposobu kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, jak również rekompensat przyznawanych przewoźnikom kolejowym, które wpływają na wysokość naliczanych im opłat, w tym rekompensat przyznawanych w przypadku występowania utrudnień na sieci Zarządcy wynikających z prowadzonych przez niego prac remontowo-modernizacyjnych. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że P. jest zarządcą narodowej sieci infrastruktury (art. 15 ust. 1 i 4a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.)). Jest także monopolistą na rynku kolejowej infrastruktury liniowej w Polsce. Ponadto otrzymuje dofinasowanie z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego lub Funduszu Kolejowego w szczególności na inwestycje, remonty i utrzymanie linii kolejowych (art. 38 ust. 1 oraz 38b ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym). Dlatego też zasadne jest, aby działał w sposób przejrzysty i transparentny.

Odnosząc się do zasadności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ wskazał, że było ono zasadnie uzasadnione, w szczególności, w świetle wykazanego przez Prezesa UTK interesu społecznego. Prezes UTK podniósł, że powinien kierować się nie tylko interesem P., ale także innych uczestników rynku usług kolejowych, tj. przewoźników kolejowych oraz pasażerów i klientów korzystających z transportu kolejowego. Przewoźnicy kolejowi powinni posiadać wiedzę, w jaki sposób zarządca posiadający pozycję dominującą na polskim rynku usług kolejowych, ustala opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej będącej w jego zarządzie. Taki obowiązek nakłada na P. bezpośrednio przepis art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu. Zgodnie z przywoływanymi wyżej przepisami, na zarządcy infrastruktury ciąży obowiązek opracowania regulaminu przydzielania tras pociągów w taki sposób, aby przewoźnik uzyskał informacje o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Jak zauważył organ mimo, że ustawa o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie w sprawie warunków dostępu nie zawierają zapisu, który wprost mówi o zamieszczeniu w regulaminie przydzielania tras pociągów informacji o kalkulacji stawek, obowiązek taki nakładają na zarządcę infrastruktury wymienione wyżej art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, co zostało wykazane powyżej.

Obowiązek taki nakłada także na zarządcę infrastruktury, najpóźniej od dnia 16 czerwca 2015 r., cytowany wyżej załącznik nr IV pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego.

Powyższa decyzja Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. S.A. w W. (dalej: skarżąca lub Spółka), która zarzuciła zaskarżonej decyzji:

naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm.) w związku z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274) poprzez przyjęcie, iż na zarządcy infrastruktury kolejowej ciążył obowiązek zamieszczenia w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych na rozkład jazdy 2012/2013 informacji o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, jak również rekompensat przyznawanych przewoźnikom kolejowym, które wpływają na wysokość naliczanych im opłat, podczas gdy z ww. przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że w opracowywanym Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych zarządca określa jedynie sposób ustalania opłat, i nie występuje tu obowiązek szczegółowego określania, jakie metody zostały użyte do skalkulowania stawek czy też innych parametrów, wpływających na poziom opłat ponoszonych przez przewoźników, a precyzujący wymagania ustawowe w tym zakresie nałożone na zarządcę przepis § 19 ust. 2 pkt 14 ww. rozporządzenia także stanowi jedynie o sposobie ustalania opłat, a nie o metodzie kalkulacji stawek jednostkowych, którą zastosował zarządca;

naruszenie przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż zarządca winien ujawnić informacje, dotyczące metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, podczas gdy w odniesieniu do tych informacji P. S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności i opatrzyła je klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, uznając, iż cechują się one wartością gospodarczą, a co za tym idzie nie podlegają one ujawnieniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes UTK podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/13 oddalił skargę P. S.A. w W.

Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez spółkę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt IIGSK 1128/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnioną skargę kasacyjną ze względu na zawarty w niej zarzut błędnej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r.

Sąd II instancji, odwołując się do poglądów doktryny wskazał, że ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu wymaga ustalenia jakie znaczenie przypisane jest poszczególnym zwrotom użytym w tekście prawnym. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie, bynajmniej nie jest tak, że językowe reguły wykładni nakazują dokonywać wykładni tylko i jedynie jakichś poszczególnych wypreparowanych z całości tekstu prawnego, przepisów prawnych. Przeciwnie, dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtworzenie zaś normy prawnej z tekstu prawnego zwykle wymaga nie tylko odwołania się do znacznie większej, niż tylko jeden - zrębowy - przepis, ilości przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawnym, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji.

Przywołując art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z argumentacją Sądu I instancji zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. stwierdzającą, że z treści art. 32 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. - wynika obowiązek zarządcy zamieszczenia w regulaminie przydzielania tras pociągów sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat. Sąd I instancji wywiódł, że skoro w przepisach ustawowych brak jest precyzyjnego określenia lub chociażby przykładowego wyliczenia jakie informacje powinny składać się na ww. metodologię, konieczne staje się sięgnięcie po definicję na gruncie językowym. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że przez metodę należy rozumieć świadomie stosowany sposób postępowania mający prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu. Natomiast sposób, jest to określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś, tryb postępowania, który umożliwia osiągnięcie celu. Metoda bywa zatem utożsamiana z postępowaniem, procedurą, sposobem czy strategią. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo przyjął, że w sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej mieści się także metoda kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat z uwagi na fakt, że są one jej częściami składowymi. Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu, że regulamin powinien zawierać także zasady przyznawania rekompensat, gdyż mają one wpływ na sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka argumentacja Sądu I instancji nie jest wystarczająca do formułowania tak lakonicznych ocen, zważywszy na przedstawione powyżej stanowisko odnośnie prawidłowego stosowania językowych reguł wykładni prawa. W szczególności, gdy próba ustalania rzeczywistego znaczenia przepisu dokonywana jest tylko poprzez ustalenie jakie znaczenie przypisywane jest wyłącznie jednemu zwrotowi użytemu w interpretowanym zdaniu i to jeszcze za pomocą terminów, którymi na gruncie języka powszechnego (ogólnego, naturalnego) przypisywane jest tożsame znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że trafnie zarzucała skarżąca, że Sąd I instancji dla wyjaśnienia użytego przez prawodawcę w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz w § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. zwrotu "sposób" sięgnął do definicji językowej zwrotu "metoda", bliżej przy tym nie wyjaśniając dlaczego zwrot "sposób" może być rozumiany jako "metoda". Sąd I instancji natomiast nie podjął próby ustalenia rzeczywistego znaczenia zakwestionowanych przepisów przy uwzględnieniu pozostałych zwrotów w nich zawartych, a nadto przy uwzględnieniu tych przepisów ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia z 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty problemu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że co prawda Sąd I instancji trafnie zauważył, że w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego zakres regulacji regulaminowej został określony bardzo szeroko, w szczególności w części dotyczącej opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, słusznie przy tym podkreślając, że przepisy dyrektywy nie mają bezpośredniego zastosowania, jednakże przepisy prawa krajowego wprowadzone w rezultacie implementacji dyrektywy powinny być interpretowane przy uwzględnieniu kontekstu i celu regulacji unijnych. Jednakże, zdaniem Sądu II instancji powyższa reguła wykładni nie została w pełni zastosowana przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do kwestii uwzględnienia przy interpretacji prawa krajowego regulacji zawartych w dyrektywie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w dacie ogłoszenia przedmiotowego Regulaminu obowiązywała dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/14/WE z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. UE L 2001.75.29).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z pkt 2 załącznika I tej dyrektywy Regulamin sieci określony w art. 3 zawiera następujące informacje: Część na temat zasad pobierania opłat i taryf. Będzie ona zawierać odpowiednie szczegóły systemu pobierania opłat, jak również informacje wystarczające do złożenia wniosku w sprawie usług wymienionych w załączniku II, które są świadczone tylko przez jednego dostarczyciela. Podaje ona szczegółowo metodologię (zasady), jeśli to właściwe, stosowane skale przy zastosowaniu art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 i 9. Zawierać będzie informacje na temat opłat, w sprawie których już podjęto decyzję lub przewidywanych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10 Komisja Europejska v. Rzeczpospolita Polska (www.eur-lex.europa.eu) wskazał na błędną transpozycję przepisów dyrektywy 2001/14/WE do porządku krajowego. Dyrektywa ta została uchylona przez art. 65 dyrektywy 2012/34/UE, która weszła w życie 15 grudnia 2012 r., z tym że termin jej implementacji został określony na 16 czerwca 2015 r. Wszystko to oznacza, że organy administracji publicznej zobowiązane są do dokonywania tzw. prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego, a więc zobowiązane są interpretować prawo krajowe w najszerszym możliwym zakresie w świetle brzmienia i celu danej dyrektywy, aby tym samym osiągnąć rezultat w niej przewidziany (por. M. Szreniawka "Komentarz do art. 13 ustawy o transporcie kolejowym, lex/el).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że Sąd I instancji powinien przy uwzględnieniu powyższych zasad dokonać analizy przepisów prawa krajowego, które w jakikolwiek sposób odnoszą się do kwestii objętych treścią art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. W art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. ustawodawca nałożył na zarządcę infrastruktury obowiązek opracowania regulaminu, w którym w szczególności m.in. określi sposób ustalania opłat. Obowiązek ten został doprecyzowany w § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r., wydanym na podstawie upoważnienia z art. 35 pkt 6 u.t.k., przez wskazanie, że regulamin należy opracować w taki sposób, aby przewoźnik uzyskał informacje o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Z regulacji tych wynika, że prawodawca krajowy położył nacisk na sposób opracowania regulaminu, czyli takie ujęcie w nim wskazanych danych, które pozwolą na uzyskanie informacji, czyli wiedzy (wiadomości) na temat tychże danych. Jedne z danych, o których informację zarządca infrastruktury ma obowiązek umieścić w Regulaminie, dotyczą sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Zatem, aby ustalić jakie elementy powinny się mieścić w sposobie ustalania tych opłat, należy dokonać analizy przepisów ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia z 2009 r., które odnoszą się do tychże opłat, a w szczególności dotyczą zasad ich określania przez zarządcę infrastruktury. W art. 33 u.t.k. zawarte zostały zasady, którymi zarządca infrastruktury musi się kierować przy określaniu wysokości opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Regulacja zawarta w tym przepisie wskazuje na rodzaje opłat, sposób ich ustalania i obliczania, a także metodę, według której określana jest tzw. stawka jednostkowa opłaty podstawowej, jakie elementy wpływają na jej pomniejszenie lub wzrost. Ponadto w art. 34 u.t.k. określono warunki, przy uwzględnieniu których zarządca może podwyższać opłatę podstawową bądź też przyznać ulgi w tej opłacie. Kwestie związane z uszczegółowieniem wskaźników dotyczących ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej zostały też uregulowane w § 6 - § 15 rozporządzenia z 2009 r. Zdaniem Sądu II instancji analiza powyższych przepisów ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia z 2009 r. umożliwi ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. i § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r., tj. co do prawidłowego rozumienia jakie informacje powinny być zawarte w regulaminie odnośnie sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że Sąd I instancji nie wyjaśnił bliżej co rozumie przez "metodę kalkulacji stawek" oraz w jaki sposób należy zweryfikować "wszelkie parametry", które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych opłat przez przewoźników. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie, że wymóg ujawnienia sposobu ustalania opłat sprowadza się do ujawnienia zasad na jakich dokonywana jest kalkulacja stawek bez wyjaśnienia jak są rozumiane te "zasady", powyższego obowiązku nie spełnia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchybienie w zakresie prawidłowego zastosowania wykładni językowej w celu ustalenia rzeczywistego znaczenia przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowego zastosowania przez organ zakwestionowanych norm prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że treść regulaminu podlega kontroli Prezesa UTK (art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a/ u.t.k.). W przypadku stwierdzenia, że zarządca infrastruktury nie określił w regulaminie wszystkich wymagań, o których mowa w art. 32 u.t.k., podlega on stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. d u.t.k. karze pieniężnej. Przy czym Prezes UTK w przypadku stwierdzenia m.in. naruszenia przepisów w zakresie kolejnictwa, w pierwszej kolejności wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości (art. 13 ust. 6 u.t.k.). Dopiero nieusunięcie przez zarządcę wskazanych w decyzji skutków naruszenia powoduje wydanie decyzji, na mocy której Prezes UTK nakłada na zarządcę karę pieniężną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że tylko prawidłowa wykładnia obowiązujących norm prawnych umożliwia rzetelną ocenę, czy i jaki rodzaj stwierdzonych przez organ uchybień świadczy o naruszeniu przez zarządcę infrastruktury obowiązku określonego w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. Sąd II instancji zaznaczył przy tym, że należy mieć na uwadze, że konsekwencją prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów prawa jest wykonalność aktu administracyjnego nakładającego konkretny obowiązek lub stwierdzającego określone uchybienie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za trafny zarzut skarżącej, że decyzja organu nadzoru - Prezesa UTK powinna wskazywać prawny model postępowania zarządcy infrastruktury, wynikający z obowiązującego prawa, a następnie w odniesieniu do stanu faktycznego, ewentualny nakaz usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości. Do sądu administracyjnego kontrolującego tego rodzaju decyzję administracyjna należy więc ocena, czy i jaki jest przedmiotowy zakres stwierdzonych przez organ nadzoru uchybień w kontekście naruszenia przez zarządcę infrastruktury obowiązku określonego w art 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k, w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r.

Odnosząc się do zrzutu dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jego ocena w istocie jest przedwczesna.

Sąd II instancji zauważył jedynie, że zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tle powyższej regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do przedsiębiorcy informacji. Przedsiębiorca musi wykazać, że konkretne dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa i muszą dotyczyć te informacje kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość), z wyłączeniem tych, których upublicznienie wynika np. z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny, aby stwierdzić czy nastąpiło naruszenie art. 11 ust. 4 u.z.n.k., należałoby w pierwszej kolejności zidentyfikować przedmiotowo zakres informacji, których upublicznienie nakazano w akcie administracyjnym. Ustalenie powyższe wymaga zaś uprzedniego ustalenia zakresu informacji objętych obowiązkiem określonym w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. To natomiast jest możliwe przy dokonaniu prawidłowej wykładni ostatnio wymienionych przepisów prawnych, gdyż w ten sposób będzie możliwe wszechstronne określenie zakresu obowiązku informacyjnego nałożonego na zarządcę infrastruktury przez ustawodawcę w kwestii określenia sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, iż Prezes UTK nie nakazał zamieszczania informacji dotyczących metody kalkulacji stawek w zakresie w jakim stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż nie nakazał zamieszczenia w Regulaminie 2012/2013 informacji dotyczących np. planowanych kosztów w 2013 r. z tytułu dostępu do urządzeń zaopatrzenia w paliwo, planowanych kosztów remontów, czy też kosztów utrzymania infrastruktury kolejowej bądź prowadzenia ruchu kolejowego. Sąd I instancji jednakże nie wyjaśnił jakie w istocie rzeczy informacje zostały objęte zakresem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a w szczególności czy treść tego rozstrzygnięcia pozwala na właściwe zidentyfikowanie tych informacji. Sposób rozpoznania tej kwestii przez Sąd I instancji nie pozwala zidentyfikować czy zakres informacji objętych obowiązkiem z art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. Z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. należy oceniać w kontekście wynikającym z sentencji decyzji, czy też motywów zawartych w jej uzasadnieniu. Nie może budzić wątpliwości, że szczegółowe dane, które w ocenie organu i Sądu I instancji powinny zostać zamieszczone w regulaminie sieci zostały zidentyfikowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz nie zostały poddane weryfikacji w kontekście regulacji zawartych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji w tym zakresie będzie możliwa poprzez zastosowanie właściwej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t., dalej także: p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexlsNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1128/14.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niewystarczającą argumentację Sądu I instancji dotyczącą przedstawionej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do poglądów doktryny wskazał na reguły dotyczące wykładni prawa, wskazywał, że dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego.

W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji był art. 13 ust. 6 i 6a w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 16. poz. 94 ze zm), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia narusznia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa Prezes UTK wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. W zakresie regulacji transportu kolejowego Prezes UTK wydaje, na wniosek lub z urzędu decyzje, którym może w całości lub w części nadać rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli wymaga tego interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (art. 13 ust. 6a ustawy).

Zgodnie z z art. 32 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządca opracowuje regulamin określający w szczególności:

1) tryb składania i rozpatrywania wniosków o przydział tras pociągów;

2) charakterystykę infrastruktury kolejowej przeznaczonej do udostępniania przewoźnikom kolejowym oraz informacje o warunkach dostępu do niej;

3) sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej;

4) warunki korzystania z udostępnionej infrastruktury kolejowej;

5) zakres usług związanych z udostępnianiem infrastruktury kolejowej i warunki ich zapewnienia:

6) sposób przewożenia materiałów sypkich zapobiegający ich pyleniu.

Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274) regulamin należy opracować w taki sposób, aby przewoźnik uzyskał informacje o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II GSK 1128/14 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko Sądu I instancji, że w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego zakres regulacji regulaminowej został określony bardzo szeroko, w szczególności w części dotyczącej opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, słusznie przy tym podkreślając, że przepisy dyrektywy nie mają bezpośredniego zastosowania, jednakże przepisy prawa krajowego wprowadzone w rezultacie implementacji dyrektywy powinny być interpretowane przy uwzględnieniu kontekstu i celu regulacji unijnych. Jednakże, zdaniem Sądu II instancji powyższa reguła wykładni nie została w pełni zastosowana przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do kwestii uwzględnienia przy interpretacji prawa krajowego regulacji zawartych w dyrektywie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że w dacie ogłoszenia przedmiotowego Regulaminu obowiązywała dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/14/WE z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. UE L 2001.75.29).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z pkt 2 załącznika I tej dyrektywy Regulamin sieci określony w art. 3 zawiera następujące informacje: Część na temat zasad pobierania opłat i taryf. Będzie ona zawierać odpowiednie szczegóły systemu pobierania opłat Jak również informacje wystarczające do złożenia wniosku w sprawie usług wymienionych w załączniku II, które są świadczone tylko przez jednego dostarczyciela. Podaje ona szczegółowo metodologię (zasady), jeśli to właściwe, stosowane skale przy zastosowaniu art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 i 9. Zawierać będzie informacje na temat opłat, w sprawie których już podjęto decyzję lub przewidywanych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10 Komisja Europejska v. Rzeczpospolita Polska (www.eur-lex.europa.eu) wskazał na błędną transpozycję przepisów dyrektywy 2001/14/WE do porządku krajowego. Dyrektywa ta została uchylona przez art. 65 dyrektywy 2012/34/UE, która weszła w życie 15 grudnia 2012 r., z tym że termin jej implementacji został określony na 16 czerwca 2015 r. Wszystko to oznacza, że organy administracji publicznej zobowiązane są do dokonywania tzw. prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego, a więc zobowiązane są interpretować prawo krajowe w najszerszym możliwym zakresie w świetle brzmienia i celu danej dyrektywy, aby tym samym osiągnąć rezultat w niej przewidziany.

Dokonując ponownej analizy powołanego wyżej art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r., jak również mając na względzie treść przywołanych wyżej przepisów prawa wspólnotowego Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia tychże przepisów poprzez opracowanie Regulaminu 2012/2013 w taki sposób, iż przewoźnicy kolejowi nie uzyskali informacji o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym sposobu kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, jak również rekompensat przyznawanych przewoźnikom kolejowym, wpływających na wysokość naliczanych im opłat, w tym rekompensat przyznawanych w przypadku występowania utrudnień na sieci wynikających z prowadzonych przez prac remontowo-modernizacyjnych.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny z regulacji art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia wynika, że prawodawca krajowy położył nacisk na sposób opracowania regulaminu, czyli takie ujęcie w nim wskazanych danych, które pozwolą na uzyskanie informacji, czyli wiedzy (wiadomości) na temat tychże danych. Jedne z danych, o których informację zarządca infrastruktury ma obowiązek umieścić w Regulaminie, dotyczą sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na regulacje art. 33 i 34 u.t.k. oraz § 6-§ 15 rozporządzenia z 2009 r. jako pomocne w dokonaniu prawidłowej wykładni przytoczonych wcześniej przepisów.

Zgodnie z art. 33 u.t.k.

1. Zarządca określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej.

2. Opłata podstawowa za korzystanie z infrastruktury kolejowej ustalana jest przy uwzględnieniu kosztów, jakie bezpośrednio poniesie zarządca jako rezultat wykonywania przez przewoźnika kolejowego przewozów pociągami.

3. Opłata za korzystanie z infrastruktury kolejowej stanowi sumę opłaty podstawowej i opłat dodatkowych.

3a. W ramach opłaty podstawowej zarządca pobiera określoną odrębnie opłatę za:

1) minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej obejmujący usługi, o których mowa w części I ust. 1

załącznika do ustawy;

2) dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów obejmujący usługi, o których mowa w części I ust. 2 załącznika do ustawy.

4. Opłata podstawowa za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej jest obliczana jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu, oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy.

4a. Zarządca może stosować minimalną stawkę jednostkową opłaty podstawowej. Minimalną stawkę stosuje się na jednakowych zasadach wobec wszystkich przewoźników kolejowych osób za korzystanie z infrastruktury kolejowej związane z działalnością wykonywaną zgodnie z umową o świadczenie usług publicznych.

4c. Opłata podstawowa za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów obliczana jest jako iloczyn zamówionych usług i odpowiadających im stawek jednostkowych ustalonych odrębnie dla rodzajów usług określonych w części I ust. 2 załącznika do ustawy.

5. Stawka jednostkowa opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej jest określana dla przejazdu jednego pociągu na odległość jednego kilometra.

5a. Zarządca, ustalając stawki jednostkowe opłaty podstawowej, pomniejsza wysokość planowanych kosztów udostępniania infrastruktury kolejowej przewoźnikom kolejowym o przewidywaną dotację na remonty i utrzymanie infrastruktury kolejowej pochodzącą z budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz o przewidywane środki pochodzące z Funduszu Kolejowego.

5c. Wzrost stawek jednostkowych opłaty podstawowej dla kolejowych przewozów osób wykonywanych na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych, w okresie obowiązywania rozkładu jazdy pociągów, o którym mowa w art. 30 ust. 5, nie może przekraczać planowanego poziomu wskaźnika inflacji przyjętego w projekcie ustawy budżetowej na dany rok.

6. Zarządca jest obowiązany podać do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, odrębnie dla przewozu osób i przewozu rzeczy, wysokości i rodzaje stawek opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych.

7. Stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości przekazuje się Prezesowi UTK.

8. Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35.

9. Stawki jednostkowe opłaty podstawowej ogłasza się, w sposób zwyczajowo przyjęty, nie później niż dwa miesiące po terminie określonym w art. 32 ust. 2.

9a. Zarządca może wprowadzać zmiany stawek jednostkowych opłaty podstawowej:

1) w każdym czasie - jeżeli zmiana dotyczy obniżenia opłat;

2) nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia ich ogłoszenia - jeżeli zmiana dotyczy

podwyższenia opłat.

11. Opłaty dodatkowe są pobierane za świadczone przez zarządcę usługi inne niż wymienione w części I załącznika do ustawy, które zarządca będzie świadczył wtedy, gdy zostały wymienione w regulaminie, a ich wykonania zażąda przewoźnik kolejowy w zgłoszonym wniosku.

12. Z opłat podstawowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej na liniach kolejowych o znaczeniu wyłącznie obronnym zwolnione są wojskowe jednostki budżetowe.

Zgodnie z art 34 u.t.k.

1. Zarządca może podwyższyć opłatę, o której mowa w art. 33 ust. 2, jeżeli:

1) udokumentuje, że poniósł lub będzie musiał ponieść wydatki z tytułu:

a) powiększenia niewystarczającej zdolności przepustowej określonej linii kolejowej,

b) niekorzystnego oddziaływania ruchu pociągów na środowisko pod warunkiem, że zwiększenie opłaty będzie porównywalne do stosowanych przez konkurencyjne gałęzie transportu,

c) podnoszących efektywność inwestycji w zakresie rozwoju sieci kolejowej zakończonych lub rozpoczętych w okresie nie dłuższym niż 15 lat przed wejściem w życie ustawy;

2) podwyższenie dotyczy kolejowych międzynarodowych przewozów towarów, jednak tylko pod warunkiem stosowania, przewidzianych w regulaminie, niedyskryminacyjnych zasad zapewniających utrzymanie konkurencyjności kolei na rynku przewozów międzynarodowych i nieeliminowania z tego rynku przewoźników kolejowych, którzy wskutek zwiększenia opłaty musieliby zaniechać wykonywania kolejowych przewozów międzynarodowych.

1a. Opłata, o której mowa w art. 33 ust. 2, może być podwyższana z tytułu korzystania, w czasie okresów przepełnienia, z linii kolejowej lub jej odcinka o niewystarczającej zdolności przepustowej.

1b. Przez przepełnienie, o którym mowa w ust. 1 a, rozumie się popyt na zdolność przepustową linii kolejowej lub jej odcinka, który nie może być w pełni zaspokojony w danym okresie czasu, nawet po dokonaniu koordynacji różnych zamówień zdolności przepustowej.

2. Zarządca może przyznawać ulgi w opłacie podstawowej. Ulgi mogą być przyznane na czas ograniczony i na określonym odcinku infrastruktury kolejowej:

1) w celu rozwijania nowych usług kolejowych lub

2) w celu korzystania z linii kolejowych o znacznym stopniu niewykorzystania zdolności przepustowej, lub

3) gdy wystąpiły oszczędności kosztów w zarządzaniu infrastrukturą kolejową zarządcy.

2a. Ulgi przyznaje się na jednakowych zasadach dla wszystkich przewoźników kolejowych.

W art. 33 u.t.k. zawarte zostały zatem zasady, którymi zarządca infrastruktury musi się kierować przy określaniu wysokości opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Regulacja zawarta w tym przepisie wskazuje na rodzaje opłat, sposób ich ustalania i obliczania, a także metodę, według której określana jest tzw. stawka jednostkowa opłaty podstawowej, jakie elementy wpływają na jej pomniejszenie lub wzrost. Natomiast w art. 34 u.t.k. określono warunki, przy uwzględnieniu których zarządca może podwyższać opłatę podstawową bądź też przyznać ulgi w tej opłacie. Kwestie związane z uszczegółowieniem wskaźników dotyczących ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej zostały uregulowane w § 6-§ 15 rozporządzenia z 2009 r.

Odnosząc się do ocenionego przez organ Regulaminu stwierdzić należy, że w Regulaminie tym nie zawarto informacji dotyczących szczegółowego określenia sposobu alokacji planowanych kosztów przyjmowanych do kalkulacji stawek za minimalny dostęp do infrastruktury, o których mowa w § 8 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu. Brak jest także określenia parametrów referencyjnych prędkości technicznej oraz masy brutto pociągu przyjmowanych do kalkulacji stawek jednostkowych. Ponadto PKP PLK nie wprowadziła w Regulaminie 2012/2013 kompletnych postanowień dotyczących przyznawanych przez nią rekompensat. Nie wprowadziła bowiem regulacji dotyczących rekompensat przyznawanych na skutek występowania na sieci zarządcy prac remontowo-modernizacyjnych oraz za odwołanie przez PKP PLK pociągów z przyczyn leżących po jego stronie, które zostały wprowadzone przez Prezesa UTK w decyzjach zastępujących umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej na rozkład jazdy pociągów 2012/2013.

W ocenie Sądu, wyczerpuje to przesłanki do zastosowania art. 13 ust. 6 i 6a w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym przez Prezesa UTK.

Z powołanych przepisów art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. i § 19 regulaminu wprost wynika obowiązek zarządcy dotyczący opracowania regulaminu tak aby wynikał z niego sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

W tym miejscu zauważyć należy, że Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej, które obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji utraciło moc na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z dnia 16 czerwca 2014 r.). Również w nowym rozporządzeniu w § 8 pkt 3) l wskazano jedynie, że zarządca opracowuje regulamin w sposób zapewniający uzyskanie przez przewoźnika informacji o sposobie ustalenia opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Ustawodawca nadal nie uszczegółowił zatem rozumienia użytego w przepisach pojęcia "sposobu ustalania opłat".

Wobec powyższego Sąd pozostaje na stanowisku, że przyjęta przez organ wykładnia wskazanych przepisów jest prawidłowa.

Z treści art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu wynika obowiązek zarządcy zamieszczenia w regulaminie przydzielania tras pociągów sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym sposobu kalkulacji stawek oraz parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat.

W przepisach ustawowych brak jest precyzyjnego określenia, jakie informacje powinny składać się na ww. sposób.

Zatem, mając również na względzie dyspozycję art. 33 i 34 u.t.k. stwierdzić należy, że przedmiotowy regulamin winien zapewnić przewoźnikom możliwość uzyskania informacji w jaki sposób zarządca ustalił opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Przy uwzględnieniu wszystkich składników opłat, które szczegółowo wylicza art. 33 u.t.k. zgodzić się zatem należy z organem, że w sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej mieści się także metoda kalkulacji stawek oraz parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat z uwagi na to, że są one jej częściami składowymi.

Zgodzić się należy również z Prezesem UTK, że Regulamin powinien zawierać także zasady przyznawania rekompensat w przypadku występowania utrudnień na sieci zarządcy wynikających z prowadzonych przez niego prac remontowo-modernizacyjnych. Przydzielane przez P. rekompensaty mają bowiem bezpośredni wpływ na wysokość opłat za korzystanie z infrastruktury. Również w ocenie Sądu przewoźnicy kolejowi powinni dysponować wiedzą o sposobie ustalania rekompensat, gdyż mają one wpływ na sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wymóg ujawnienia sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym sposobu kalkulacji stawek oraz parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat sprowadza się do ujawnienia zasad i czynników, które mają wpływ na kalkulację stawek. Prezes UTK nie nakazał zamieszczenia informacji dotyczących sposobu kalkulacji stawek w zakresie w jakim stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa P. Jak słusznie wskazał organ do informacji mogących mieć charakter tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się przede wszystkim tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe. Za tajemnicę mogą zostać uznane wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości itd. Tymczasem Prezes UTK w zaskarżonej decyzji nie nakazał zamieszczenia w Regulaminie 2012/2013 informacji dotyczących np. planowanych kosztów w 2013 r. z tytułu dostępu do urządzeń zaopatrzenia w paliwo, planowanych kosztów remontów, czy też kosztów utrzymania infrastruktury kolejowej bądź prowadzenia ruchu kolejowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 4a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.) P. jest zarządcą narodowej sieci infrastruktury. Jednocześnie jest także monopolistą na rynku kolejowej infrastruktury liniowej w Polsce otrzymujący dofinasowanie z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego lub Funduszu Kolejowego w szczególności na inwestycje, remonty i utrzymanie linii kolejowych. W tej sytuacji Sąd pozostaje na stanowisku, że naczelną zasadą jego działania powinna być przejrzystość i transparentność, w szczególności w zakresie sposobu naliczania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Jest to istotne nie tylko dla interesu przewoźników ale także wszystkich uczestników ruchu kolejowego, którzy ponoszą koszty podróży, na które składają się także ww. opłaty.

W ocenie Sądu organ zasadnie nałożył także decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z powołanego wyżej art. 13 ust. 6a ustawy o transporcie kolejowym Prezes UTK może w całości lub w części nadać rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli wymaga tego interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W niniejszej sprawie nadanie ww. rygoru uzasadnione było interesem społecznym, który nie dotyczy wyłącznie przewoźników kolejowych oraz pasażerów i klientów korzystających z transportu kolejowego. Wyraża się on w konieczności niezwłocznego ujawnienia przez zarządcę pełnej informacji, w jaki sposób ustala on opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej będącej w jego zarządzie.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

.

'