Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 734/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 art. 6 art. 9 ust. 4  art. 19 ust. 1 art. 17 pkt 13 art. 15 ust. 2 pkt 6 art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 23 lutego 2021 r. A. S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]), w jakim odnosi się do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] (działka gruntu nr [...]) w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...], tj. § 26 pkt. 14 uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności przy ustalaniu w planu przeznaczenia należącej do Skarżącej działki nr [...], co doprowadziło do ograniczenia konstytucyjnie chronionego i przysługującego prawa własności do wymienionej działki oraz ustalenie lokalizacji parkingu podziemnego w granicach wykraczających poza obręb nieruchomości należącej do Skarżącej;

2. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez zawarcie w planie ustaleń sprzecznych z obowiązującym w dacie uchwalania planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonym przez Radę [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. ;

3. art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przez Radę [...] ponownego wyłożenia projektu planu po uwzględnieniu uwag do projektu pod tytułem "Protest przeciwko wprowadzaniu zabudowy na terenie [...] i [...] - na terenie istniejących parkingów, ze względu na to, że na tych terenach potrzebne są miejsca parkingowe";

4. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt. 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez ustalenie w części graficznej planu linii usytuowania zabudowy w sposób niejednoznaczny i sprzeczny z ustaleniami zawartymi w części tekstowej planu;

5. art. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez ustalenie w planie definicji działki budowlanej sprzecznej z definicją legalną zawartą w tym przepisie;

6. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze. zm.) poprzez ustalenie w planie dopuszczalnej wysokości budynków zamiast wymaganej przepisami prawa dopuszczalnej wysokości zabudowy.

W uzasadnieniu Skarżąca podała, że ustalając podstawowe przeznaczenie jej nieruchomości pod garaże i parkingi wielopoziomowe Rada [...] nie dokonała wyważenia sprzecznych interesów prawnych oraz nie rozważyła, czy ograniczenia wprowadzone w ten sposób w zakresie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości są niezbędne i konieczne w świetle zasady proporcjonalności. Nadanie przeznaczenia nieruchomości Skarżącej sprowadzającego się do lokowania tam garaży i parkingów wielopoziomowych oraz usług, handlu i biur dokonane zostało na skutek uwzględnienia przez organ uwag wniesionych w toku procedury planistycznej przez użytkowników sąsiednich nieruchomości - mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych. Uzasadniając wprowadzone zmiany przeznaczenia terenu podniesiono, że ma to na celu umożliwienie mieszkańcom okolicznych budynków korzystanie z odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Nakładanie na prywatnego właściciela terenu obowiązku utrzymywania miejsc parkingowych dla innych nieruchomości (w tym należących do spółdzielni mieszkaniowych) uznaje za eksces w zakresie władztwa planistycznego.

Ustalenia przyjęte dla terenu [...] dowodzą, że na Skarżącą przerzucono obowiązek rozwiązania problemu braku miejsc parkingowych na osiedlu, zmuszając ją do poniesienia ciężaru inwestycji realizującej w całości interesy osób trzecich - mieszkańców okolicznych budynków wielorodzinnych, zainteresowanych wykorzystywaniem nieruchomości Skarżącej na cele parkingowe. Stanowi to istotną ingerencję w prawo własności.

Zdaniem Skarżącej w procesie uchwalania planu nie zweryfikowano należycie rzeczywistej potrzeby w zakresie ograniczenia prawa własności ograniczając się do przeprowadzenia ankiet, a także nie przeanalizowano możliwości zabezpieczenia realizacji tego interesu w inny - mniej uciążliwy sposób, aniżeli poprzez ograniczenie prawa własności należy uznać, że przyjęty wskutek tak pobieżnej oceny sposób ograniczenia prawa własności jest niezgodny z wzorcami wynikającymi z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP.

Porównując treść Studium z ustaleniami planu trudno przyjąć, aby przeznaczenie terenu określone jako "garaże i parkingi wielopoziomowe" odpowiadało którejkolwiek z funkcji wskazanej w Studium dla terenów M1-30 (zabudowa mieszkaniowa).

W ocenie Skarżącej zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, wynikający z przysługującego jej prawa własności, a to dlatego, że w planie w sposób obligatoryjny dokonano lokalizacji parkingu podziemnego w granicach wykraczających poza obręb nieruchomości. Nieprawidłowości w tym zakresie stanowią jednocześnie o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt. 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z brakiem jednoznacznego powiązania rysunku z tekstem planu, co może skutkować dowolnością w interpretacji i zastosowaniu jego ustaleń.

Plan ustala budowę parkingu podziemnego wyłącznie w przypadku realizacji nowej zabudowy o przeznaczeniu usługowym. W takim przypadku parking powinien mieć postać podziemnych kondygnacji budynku. Równocześnie określona zapisem § 26 ust. 14 planu maksymalna powierzchnia zabudowy dla terenu wynosi 40%. Analiza przebiegu linii zabudowy parkingu podziemnego oraz części graficznej planu wskazuje na sprzeczność ustaleń części tekstowej i graficznej, ponieważ linia usytuowania parkingu podziemnego w części graficznej obejmuje praktycznie cały teren B5.18, a więc obszar znacznie przekraczający 40% jego powierzchni.

W ocenie Skarżącej naruszenie jej interesu prawnego zostało także dokonane w § 2 ust. 1 pkt. 8 planu, który zawiera definicję działki budowlanej. Przepis ten stanowi przekroczenie przez Radę Miasta granic upoważnienia do stanowienia aktów obowiązującego powszechnie prawa miejscowego poprzez zdefiniowanie pojęcia "działki budowlanej" mimo, że jego legalną definicję, odmienną od przyjętej w uchwale, zawiera art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Skarżąca zarzuciła również, że zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenu zawartymi w § 26 pkt 14 planu maksymalna wysokość budynków określona została na 20 m - 5 kondygnacji, zaś minimalna wysokość budynków na 12 m, jednak nie mniej niż 3 kondygnacje. Jednakże zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym należy określić maksymalną wysokość zabudowy - co jest pojęciem szerszym, niż "wysokość budynków", do którego odnoszą się zapisy zaskarżonej uchwały. Tym samym wprowadzenie w planie definicji "wysokości budynku" zamiast wymaganej przepisem "wysokości zabudowy" stanowi o przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p.

Skarżąca wniosła również o połączenie jej sprawy ze sprawą o sygn. IV SA/Wa 2014/20 wskazując, że dotyczy ona nieruchomości sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...], wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że podczas prac nad zaskarżonym miejscowym planem, zastane zagospodarowanie nakładało konieczność rozważenia lokalizacji optymalnych miejsc pod parkingi, w taki sposób, aby prawidłowo one funkcjonowały, jak również nie zaburzały istniejących kompozycji i zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym chcąc zapewnić miejsca parkingowe podmiotom dotychczas z nich korzystających, wprowadzono zapis zawarty w § 15 ust. 8 zaskarżonego miejscowego planu, który mówi: "na terenach [...],[...],[...],[...],[...] ustala się realizację nowych parkingów podziemnych w miejscach wskazanych na rysunku planu w przypadku realizacji nowej zabudowy (innej niż garaże wielopoziomowe) lub wymiany zabudowy."

W trakcie opracowywania zaskarżonego miejscowego planu jak i na dzień jego uchwalenia, obecnie istniejąca działka ew. nr [...] była własnością [...], a korzystającej z niej była Spółdzielnia Mieszkaniowa. Dopiero kilka lat po uchwaleniu zaskarżonego miejscowego planu z działki ew. nr [...] została wydzielona i zwrócona działka ew. nr [...]. Wprowadzona do zaskarżonego miejscowego planu zmiana nie pogarszała warunków dotychczasowego zagospodarowania a wręcz przeciwnie dawała możliwości realizacji poza zabudową usługową również obiektów takich jak garaże i parkingi. Skala zmian nie była na tyle istotna aby wymagała ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zaskarżony miejscowy plan nie wymaga zapewnienia dodatkowych miejsc parkingowych. Jedynie przy realizacji inwestycji usługowej muszą się tam znaleźć miejsca parkingowe w ilości nie mniejszej niż obecna liczba miejsc na istniejącym parkingu. Miejsca parkingowe wynikające ze wskaźników określonych w zaskarżonym miejscowym planie i tak muszą być spełnione.

Dokonana ingerencja w prawo własności Skarżącej nie jest więc w żadnym zakresie nadmierna i nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości zważywszy na fakt, iż Skarżąca może zabudować swoją działkę.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Skarżącej dotyczącego niewłaściwego ustalenia linii zabudowy w stosunku do nieruchomości Skarżącej organ Rada wskazała, że zaskarżony miejscowy plan ustala parking podziemny pod budynkami usługowymi, jednak nie nakazuje realizacji tylko jednego parkingu. Nie wprowadza również obowiązujących linii zabudowy parkingu i nie uzależnia w ten sposób realizacji inwestycji na jednej działce od realizacji na działce drugiej. Oznaczenie miejsca lokalizacji parkingu ma charakter orientacyjny co zostało wyraźnie opisane w legendzie rysunku planu (obrys orientacyjny), a ustaleniem graficznym jest natomiast to, że parking ma być w obrębie przedmiotowej jednostki terenowej, a nie to jaki ma być jego konkretny zasięg. Orientacyjny przebieg parkingu wynika z faktu, że na etapie sporządzania danego miejscowego planu nie ma możliwości ustalenia szczegółowego przebiegu zasięgu parkingu podziemnego ponieważ takie rozwiązania określane są dopiero na etapie projektu budowalnego. Zapisy zaskarżonego miejscowego planu miały zagwarantować konieczność realizacji w przedmiotowej jednostce urbanistycznej parkingu podziemnego ale jego zasięg będzie określany na etapie projektowym konkretnej inwestycji kubaturowej, która będzie musiała uwzględniać również pozostałe zapisy zaskarżonego planu, w tym ustalone wskaźniki zabudowy.

Zdefiniowanie w zaskarżonym planie pojęcia "działki budowlanej" wynikało z faktu, że w obowiązującym prawie na dzień uchwalania niniejszego miejscowego planu funkcjonowały dwie równorzędne, ale rozbieżne definicje "działki budowlanej" , tj. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego wysokości zabudowy i pojęcia odmiennego niż definicja zawarta w ustawach poprzez zdefiniowanie "maksymalnej wysokości zabudowy", wskazano, że w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określono sposób ustalania wysokości budynku, tj. "wysokość budynku (...) mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Oznacza to, że przepis ten ma charakter operacyjny wyłącznie na potrzeby tego konkretnego - niższego rangą, niż ustawa - aktu prawnego (rozporządzenia) i nie może być odnoszony wprost do innych przepisów prawa. Służy bowiem przyporządkowaniu budynku np. do budynków średnich czy wysokich, co przekłada się na zastosowanie odpowiednich przepisów np. pożarowych. Definicja ta ma więc ograniczone, związane z kwestiami technicznymi, znaczenie. W odniesieniu do warunków technicznych są to przede wszystkim wymogi konstrukcyjne oraz zapewnienia bezpieczeństwa. Przesądza o tym § 1 ww. rozporządzenia zgodnie z którym "Rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę (...)". Natomiast zgodnie § 2 ust. 1 pkt 15 zaskarżonego miejscowego planu, definicję "maksymalnej wysokości budynków - należy przez to rozumieć największy, nieprzekraczalny wymiar pionowy budynku (w metrach) mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki lub do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych". W celu uzyskania jednoznacznych i precyzyjnych ustaleń planów, gmina ma prawo zamieszczać własne definicje co jest zgodne z zasadami legislacji. W/w rozporządzenie, reguluje przede wszystkim problemy techniczne budownictwa a cele i zadania planowania przestrzennego są zupełnie odmienne.

Jeśli chodzi o zarzut Skarżącej dotyczący niezgodności przeznaczenia podstawowego terenu [...] z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], to Rada podała, że ze względu na charakter Studium, będący dokumentem kształtującym politykę zagospodarowania przestrzennego w skali całego miasta, a więc opracowania o dużo większej ogólności niż plan miejscowy (skala 1:20000), w dokumencie tym nie wskazano wszystkich miejsc, które przewidywane były i są pod tereny np. komunikacyjne, tereny usługowe, sportowe, zieleń, parkingi, itp. W takiej skali opracowania nie ma możliwości określenia wszystkich przeznaczeń terenów, które już istnieją lub w przyszłości mogą okazać się niezbędne w danej jednostce terenowej. Ponadto, ustalenia Studium dotyczące przeznaczenia terenów (wydzieleń) nie są jedynymi ustaleniami dotyczącymi kształtowania struktury przestrzennej miasta. Zapisy Studium dotyczące przeznaczenia terenu (str. 104 tekstu Studium) mówią, że na terenach Ml - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Kategoria MI dopuszcza funkcje usługowe, nie precyzując w tym zapisie rodzaju usług. Są to usługi niekolidujące z funkcją podstawową oraz funkcje uzupełniające związane z funkcją podstawową. W odniesieniu do przedmiotowego terenu w zaskarżonym miejscowym planie zostały dotrzymane zapisane w Studium kierunki przekształceń przestrzennych w strefie miejskiej i przeznaczeniu terenu oraz zasady dotyczące warunków obsługi komunikacyjnej i parkingowej.

W piśmie z dnia 7 czerwca 2021 r. Skarżąca podtrzymała podnoszone zarzuty, ponadto wskazała, że ukształtowanie w planie definicji maksymalnej wysokości budynku innej niż definicja wynikająca z § 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych godzi w uprawnienia właściciela i stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że obecnie obowiązujące przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej zwanej Ppsa) oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym im na mocy nowelizacji tych ustaw dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie od 1 czerwca 2017 r., nie mają zastosowania do wniesionej skargi na uchwałę na uchwałę Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Stosowanie do art. 17 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Wobec tego przesłankami dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, uchwaloną przed 1 czerwca 2017 r., są zachowanie terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 Ppsa, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, posiadanie interesu prawnego i wykazanie jego naruszenia.

Jak wynika z akt sprawy Skarżąca w niniejszej sprawie wyczerpała środki zaskarżenia i w dniu 18 lutego 2021 r., przed wniesieniem skargi, wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

A. S. posiada również legitymację do zaskarżenia ww. uchwały ponieważ, jak wynika z KW nr [...] jest współwłaścicielką nieruchomości nr [...], o pow. 553 m2 zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], a więc nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem. Możliwe było zatem merytoryczne rozpoznanie jej skargi.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd miał na uwadze, że wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r., sygn. IV SA/Wa 2014/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę właściciela działki sąsiedniej (nr [...]), na tę samą uchwałę Rady Miasta w [...]. Uwagę na to zwróciła również Skarżąca w niniejszej sprawie, wnosząc o połącznie obu skarg do wspólnego rozpoznania. Z racji tego, że postępowanie to zostało zakończone w marcu 2021 r. wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony.

Co istotne, przed rozpoznaniem skargi w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 31 marca 2021 r. i w dniu 9 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1546/21 ją oddalił. Wobec tego w obrocie prawnym istnieje prawomocny wyrok, w którym sądowej kontroli poddano m.in. tryb postępowania w procedurze uchwałodawczej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały, dokonano też oceny zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem [...] z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Okoliczność ta miała wpływ na zakres kontroli sądowej dokonanej w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie jednolicie przyjmuje się bowiem, że rozpoznanie skargi na uchwałę jest dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, w jakim nie było przedmiotem orzekania (por. wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19; z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3040/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 332/18). Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny uchwała lub zarządzenie organu gminy uzyskuje przymiot prawomocności tylko w takim zakresie, jaki był przedmiotem rozpoznania przez ten sąd (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 313/10). Określenie zakresu powagi rzeczy osądzonej wynikającego z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w każdym przypadku wymaga zbadania jaki był zakres rozpoznania w sprawie, w której sąd administracyjny orzekał i oddalił skargę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie porównał zarzuty podniesione przez stronę w niniejszej sprawie z tymi podniesionymi przez inną stronę w postępowaniu o sygn. IV SA/Wa 2014/20 i stwierdził, że są one tożsame. Wobec tego, skoro na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie istniał prawomocny wyrok, w którym kontrolowano już zaskarżoną uchwałę (ze skargi innego podmiotu), Sąd w niniejszej sprawie mógł ją kontrolować w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżącej.

W wyniku tej kontroli Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Organ nie nadużył przyznanego mu w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. prawa do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad, m. in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. U.p.z.p. ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu, ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane. Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w procesie planistycznym uwzględniania wymagają również inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

Z akt sprawy wynika, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały działka będąca obecnie własnością Skarżącej należała do miasta [...] i była wykorzystywana jako parking. W odpowiedzi na skargę Rada wyjaśniła, że w trakcie prac nad zaskarżonym miejscowym planem zastane zagospodarowanie nakładało konieczność rozważenia lokalizacji optymalnych miejsc pod parkingi, w taki sposób, aby prawidłowo one funkcjonowały, jak również nie zaburzały istniejących kompozycji i zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym chcąc zapewnić miejsca parkingowe podmiotom dotychczas z nich korzystających, wprowadzono zapis zawarty w § 15 ust. 8 zaskarżonego miejscowego planu. Organ wskazał również, że w "Raporcie o stanie istniejącym wraz z analizami", sporządzonym przez projektantów planu na początkowym etapie procedury planistycznej, zwracano także uwagę, na niedostatek miejsc parkingowych oraz rosnący napływ zanieczyszczeń i hałasu zarówno z wewnątrz osiedla jak i z terenów zewnętrznych.

Stwierdzić wobec tego należy, że przystępując do opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny zgromadził dane dotyczące aktualnego sposobu zagospodarowania terenu. Uwzględnił również uwagi, w których mieszkańcy protestowali przeciwko wprowadzaniu zabudowy na terenie [...] na terenie istniejących parkingów. Wobec tego przeznaczenie terenu zostało rozbudowane i ostatecznie pogodzono postulaty mieszkańców dotyczące parkingów z możliwością zainwestowania kubaturowego pod funkcje usługowe. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Brak jest zatem podstaw do uznania, że ustalony w planie sposób zagospodarowania działki nr [...] powstał z nadużyciem władztwa planistycznego oczy naruszeniem zasady proporcjonalności. Skoro m. [...] było wówczas właścicielem tego terenu to mogło decydować o sposobie zagospodarowania własnej nieruchomości, zwłaszcza, że przyjęte rozwiązanie planistyczne właściwie sankcjonowało dotychczasowy sposób wykorzystywania tej nieruchomości i nie wprowadzało zupełnie nowej możliwości zabudowy. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej istniejące rozwiązanie planistyczne, oprócz przeznaczenia terenu pod garaże i parkingi wielopoziomowe, dopuszcza możliwość jego wykorzystania pod zabudowę usług handlu oraz biur. Stosownie do treści § 15 ust. 8 pkt 4 planu, zasady lokalizowania parkingów ustalono w ten sposób, że na terenach m.in. [...] ustalono realizację nowych parkingów podziemnych w miejscach wskazanych na rysunku planu w przypadku realizacji nowej zabudowy (innej niż garaże wielopoziomowe) lub wymiany zabudowy. Ilość parkingów nie została określona, zależeć będzie od liczby budynków realizowanych na terenie danej jednostki. Rada pozostawiła w tym zakresie pewną swobodę właścicielom nieruchomości. Usytuowanie nowej zabudowy może natomiast być badane na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec tego zarzut dotyczący ustalenia lokalizacji parkingu podziemnego w granicach wykraczających poza obręb nieruchomości należącej do Skarżącej nie jest zasadny, a przyjęte przez Radę Miasta założenie planistyczne należy uznać za racjonalne. Uwzględniało ono istniejącą zabudowę i potrzeby mieszkańców osiedla w zakresie miejsc parkingowych i nie było sprzeczne z ustaleniami Studium.

Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy a jego doprecyzowanie ma następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istnieje prawny obowiązek dokonania oceny zgodności projektu planu miejscowego przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Zgodnie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Uchwalenie przez radę gminy planu naruszającego studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące w myśl art. 28 ust.1 u.p.z.p. nieważnością planu w całości lub części.

O braku sprzeczności zapisów kwestionowanego planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...], z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1546/21. Wskazał, że kwestionowane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...]. Na terenie określonym w Studium jako M1 ustalono priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Ponadto dopuszczono lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. W ramach funkcji usługowej ustalono priorytet dla usług z zakresu (między innymi) administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, handlu i transportu. Zastrzeżono, że profil usług może zostać uściślony w planie miejscowym. W ocenie NSA nie sposób uznać, że w sprzeczności z przytoczonymi wyżej postanowieniami Studium stoi ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu, jako terenu garaży i parkingów wielopoziomowych oraz usług handlu i biur. Studium wprost dopuszcza przeznaczenie przedmiotowego terenu na usługi, w tym usługi w zakresie handlu czy transportu. W celu określonym jako budowa osiedla mieszkaniowego mieści się nie tylko budowa typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę takiego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania jego mieszkańców. Zalicza się do nich między innymi budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze. Taką też szeroką interpretację zastosować należy do zawartego w Studium pojęcia terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i przewidzianych dla tych terenów funkcji. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do wniosku, że na całym terenie oznaczonym w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (M1), obejmującym znaczną część Warszawy, przewidziano jedynie budynki mieszkalne wielorodzinne, nie przewidziano zaś w ogóle parkingów, garaży czy innej infrastruktury zapewniającej odpowiednie warunki dla życia mieszkańców. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

Również co do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt. 13 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przez Radę [...] ponownego wyłożenia projektu planu po uwzględnieniu uwag do projektu wypowiedział się wiążąco Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku sygn. II OSK 1546/21. Wskazał, że zamierzenie planistyczne prowadziło bowiem do zachowania istniejących na terenie osiedla nielicznych miejsc parkingowych. Takie rozwiązanie nie naruszało w szczególności interesu prawnego właściciela przedmiotowej działki, którym było wówczas Miasto, zobowiązane do zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Kwestia zmiany przeznaczenia części obszaru objętego planem nie podlegała też obowiązkowi uzgodnienia z jakimkolwiek organem. W tej sytuacji brak ponownego wyłożenia projektu planu po wprowadzeniu tej zmiany nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Kwestia dotycząca naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt. 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez ustalenie w części graficznej planu linii usytuowania zabudowy w sposób niejednoznaczny i sprzeczny z ustaleniami zawartymi w części tekstowej planu była również przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym wyroku. Powtórzyć zatem należy stanowisko NSA, że zapisy planu dotyczące usytuowania linii zabudowy w zakresie parkingów podziemnych są niejednoznaczne, nie występuje jednak w tym zakresie sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, a graficzną planu. Zgodnie z § 15 ust. 8 pkt 4 planu miejscowego, realizację nowych parkingów podziemnych ustalono "w miejscach wskazanych na rysunku planu". Miejsca te faktycznie zostały wskazane na rysunku planu, za pomocą linii przerywanej z literą "P", przy czym w legendzie zaznaczono, że jest to: "obrys orientacyjny". Uchwałodawca nie określił zatem w sposób wiążący konkretnego usytuowania parkingów podziemnych na działkach, pozostawił w tym zakresie pewną swobodę właścicielom nieruchomości. Nowe parkingi podziemne mają się bowiem znajdować między innymi pod nową zabudową, dokładne usytuowanie nowej zabudowy zależy od inwestorów i będzie badane na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu zdefiniowania w zaskarżonym planie pojęcia "działki budowlanej" sprzecznej z definicją legalną zawartą art. 2 pkt 12 u.p.z.p. wskazać należy, że skoro w obowiązującym prawie na dzień uchwalania niniejszego miejscowego planu funkcjonowały dwie równorzędne, ale rozbieżne definicje "działki budowlanej", tj. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś plan wskazywał na stosowanie definicji spójnej z tą zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można uznać, by stanowiło to podstawę do stwierdzenia nieważności planu w tej części. W § 2 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały zdefiniowano działkę budowlaną jako zabudowaną działkę gruntu albo działkę gruntu położoną na terenie przeznaczonym zgodnie z planem pod zabudowę, spełniającą wymagania przepisów szczególnych oraz ustaleń planu dotyczące wielkości, cech geometrycznych, dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej; dotyczy to także: dwu lub więcej działek gruntu przewidzianych do połączenia i zagospodarowania jako jedna inwestycja albo części działki gruntu przewidzianej do wydzielenia i zagospodarowania jako jedna inwestycja. W § 2 ust. 1 pkt 6 zdefiniowano działkę gruntu odsyłając do definicji zawartej w przepisach szczególnych. Brak jest podstaw do przyjęcia, by tak skonstruowany przepis utrudniał wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego wysokości zabudowy i pojęcia odmiennego niż definicja zawarta w ustawach poprzez zdefiniowanie "maksymalnej wysokości budynków" w § 2 ust. 1 pkt 15 zaskarżonego planu jako największy, nieprzekraczalny wymiar pionowy budynku (w metrach) mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki lub do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych" wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalania planu w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Nowelizacja tego przepisu i wprowadzenie pojęcia "maksymalnej wysokości zabudowy" zostało dokonane na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określono sposób ustalania wysokości budynku. Skoro w dniu uchwalania planu nie istniał przepis, który obligował organ planistyczny do określenia maksymalnej wysokości zabudowy, organ planistyczny mógł posłużyć się pojęciem maksymalnej wysokości budynków, bowiem pojęciem "wysokości budynków" posłużono się w powołanym rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.