Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1159/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi D. P. i W. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji w całości i umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących D. P. i W. P. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. P. i W. P. (skarżących) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie uchylenia organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] zobowiązał Z. U. i J. U. do opracowania i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, uwzględniającej dokonane zmiany, przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 336/12 przy ul. [...] w [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego podał, że w wyniku postępowania wyjaśniającego, w związku z pisemną interwencją D. P. z dnia 27 marca 2017 r., w której poruszane są problemy z użytkowaniem przewodów kominowych znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...]. Organ podał, że sprawdzenia w terenie istniejących przewodów dokonano w dniu 7 kwietnia 2017 roku. W dniu kontroli nie stwierdzono użytkowania kotła c.o. Stwierdzono, iż kocioł jest opalany paliwem stałym na węgiel, drzewo itp. materiały. Organ I instancji podniósł, że w związku z nieposiadaniem przez właścicieli dokumentacji projektowej oraz decyzji pozwolenia na budowę wystąpił do Archiwum w Urzędzie Miasta z wnioskiem o wypożyczenia dokumentacji archiwalnej. Po jej otrzymaniu, w dniu 13 czerwca 2017 r. została przeprowadzona ponowna kontrola. W wyniku sprawdzenia stwierdzono, że budynek został zrealizowany w oparciu o decyzją pozwolenia na budowę, znak: [...] z dnia [...] września 1995 r. Kontrola wykazała nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonane odstępstwo polega zmianie układu funkcjonalnego pomieszczeń oraz wykonaniu dodatkowego przewodu kominowego wentylacji grawitacyjnej. W ocenie organ, powyższe nie spowodowało zmiany wysokości budynku, jego kubatury, powierzchni zabudowy, ilości kondygnacji, długości, szerokości oraz zmian w projekcie zagospodarowania działki, co zgodnie z art. 36a u.p.b. jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany te są zmianami nieistotnymi.

Organ I instancji wskazał, że w dniu 19 kwietnia 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości działania przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Przedłożony w dniu 18 kwietnia 2017 r. protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., opracowany przez mistrza kominiarskiego, nie wykazywał nieprawidłowości, a objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom i mieszczą się w obowiązujących normach. Dlatego też uznano za zasadne zobowiązanie współwłaścicieli segmentu do opracowania i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, uwzględniającej dokonane zmiany.

Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych, postanowienie to doręczono skarżącym w dniu 20 czerwca 2017 r.

W dniu 3 lipca 2017 r. skarżący złożyli w siedzibie organu I instancji, skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie (zatytułowane jako "odwołanie") na opisane wyżej postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r.

Skarżący podnieśli, że w dniu 27 kwietnia 2017 r. wraz z pełnomocnikiem zapoznali się ze zebranym materiałem dowodowym w sprawie, i w wyniku tego zapoznania wystąpili o ponowną kontrolę obiektu. Ponowna kontrola miała miejsce w dniu 12 maja 2017 r. podczas, której Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przewody kominowe na budynku przy ul. [...] w [...] są prawidłowo wykonane. W związku z tym – jak podali skarżący – złożyli ustny wniosek o przeprowadzenie sprawdzenia zgodności wykonania przedmiotowych kominów, zgodnie z planem zabudowy działki. W dniu 13 czerwca 2017 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] dokonał wizji lokalnej na posesji przy ul. [...] w [...], która miała dotyczyć zgodności budowy kominów spalinowych z zatwierdzonym projektem zabudowy powyższej działki.

Skarżący podnieśli, że w trakcie tych czynności, mimo powiadomienia ich, bezpośrednio w niej nie uczestniczyli, chociaż przybyli w wyznaczonym czasie przed posesję. Jednakże ani przedstawiciel organu, ani też właściciel posesji nie zaprosili skarżących do bezpośredniego uczestnictwa w tych czynnościach (właściciel posesji nie życzył sobie naszej obecności).

Skarżący podali, że w uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że kontrola wykazała nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonane odstępstwo polega na zmianie układu funkcjonalnego pomieszczeń oraz wykonaniu dodatkowego przewodu kominowego wentylacji grawitacyjnej. W dalszej części tego uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] powołał się na protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych, w świetle którego nie wykazano nieprawidłowości, a objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy odpowiadają przepisom i mieszczą się w obowiązujących normach. W ocenie skarżących, zaskarżone zażaleniem postanowienie jest niezgodne z u.p.b. oraz zupełnie mija się z prawdą. Przedmiotowe kominy są samowolnie podniesione do góry przez właścicieli budynku przy ul. [...] w [...] w ten sposób, że do murowanych z cegieł kominów dymnych dobudowano metalowe rury, zmieniając bardzo istotnie ich wysokość oraz zmniejszając znacznie ich przekrój wewnętrzny. Skarżący podnieśli, że powoływanie się w niniejszej postanowieniu na opinię mistrza kominiarskiego jest zupełnie nierzeczowe. Opinia ta dotyczy bowiem jedynie okresowego przeglądu oraz drożności tych kominów, a nadto została sporządzona na zlecenie właścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], a nie organu. Skarżący nadmienili, iż podczas wizji lokalnej w dniu 12 maja 2017 r. właściciel budynku, oświadczył, że sam podniósł te kominy dymne, czyli dokonał samowoli budowlanej poprzez ich nieuprawnioną przeróbkę. Zdaniem skarżących, w sytuacji gdy właściciel budynku używa paliwa słabej jakości, przy słabym wietrze, całość "ciężkiego dymu" opada na podwórko. Dlatego też podmiot ten podniósł samowolnie kominy z jednoczesną ich przeróbką (dostawiając rury), co doprowadziło do tego, że pyły opadają bezpośrednio w dół na budynek mieszkalny skarżących i działkę przy ul. [...] w [...].

Dodatkowo skarżący podnieśli, iż komin jako konstrukcja budowlana powinien spełniać podstawowe wymagania stawiane przez u.p.b. to jest: bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochrona środowiska, ochrona przed hałasem i drganiami, oszczędność energii i odpowiednia izolacyjność cieplna przegród. Warunki konstrukcyjne, jakie powinny spełniać przewody kominowe są następujące: materiały, z których wykonane są konstrukcje przewodów kominowych, powinny być niepalne i posiadać odpowiednią odporność ogniową, wewnętrzna powierzchnia przewodów kominowych powinna minimalizować opory przepływu i być odporna na destrukcyjne działanie odprowadzanych gazów, przewód kominowy ma zapewniać szczelność, wszystkie materiały, z których wykonane są przewody kominowe, powinny być dopuszczone do stosowania w budownictwie pod względem: sanitarnym, parametrów ciśnienia, temperatury, wilgotności oraz odporności ogniowej występującej podczas eksploatacji i w czasie awarii, przekrój przewodu kominowego w świetle musi być dostosowany do wymagań podłączonego urządzenia, przekrój komina powinien być bez zawężeń na całej swojej długości, nie dopuszcza się stosowania zbiorczych przewodów spalinowych, dymowych i wentylacyjnych, kominy powinny umożliwiać dostęp do okresowego czyszczenia i kontroli w trakcie eksploatacji, w przypadku zmiany funkcji komina (np. z wentylacyjnego na spalinowy) należy go dostosować do nowych warunków pod względem przekroju i zabezpieczenia przed destrukcyjnym działaniem gazów odprowadzanych do przewodu kominowego (np. przed kondensatem).

Skarżący podkreślili, iż budynek mieszkalny na działce nr 336/12 przy ul. [...] w [...] jest oddalony od granicy z ich działką o niecałe 3 m, a powinno być to przynajmniej najmniej 4 m. Ponadto na wyżej opisanej działce znajduje się duży budynek gospodarczy, który jak wynika z ustaleń na geoportalu miasta [...] nie jest ujęty w ewidencji tego portalu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił Z. U. i J. U. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Natomiast odrębnym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] przywrócił skarżącym termin do wniesienia zażalenia.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił opisane wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. i jednocześnie umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Organ zażaleniowy podał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji stwierdził, iż w omawianej sprawie, obowiązek opracowania i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, uwzględniającej dokonane zmiany, przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie wynika z argumentacji wywiedzionej w uzasadnieniu postanowienia ani nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu w całości z umorzeniem postępowania organu I instancji w całości. [...]WINB wskazał, że rozpatrując odwołanie czy zażalenie organ odwoławczy nie ogranicza się do oceny zaskarżonej decyzji czy postanowienia, lecz "rozpatruje ponownie sprawę w oparciu o zebrany materiał dowodowy".

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 50 u.p.b., pierwszą czynnością w postępowaniu naprawczym, realizowanym zgodnie z procedurą art. 50 i 51 ustawy, jest wstrzymanie prowadzenia robót wykonywanych. Ustanowiona w ust. 3 art. 50 ustawy możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, odnosi się tylko i wyłącznie do wydawanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie może zaś, jak w rozpatrywanym przypadku stanowić samodzielnie podstawy postanowienia. Roboty budowlane budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] zostały już wykonane, więc zastosowanie do nich przepisów art. 50 i 51 u.p.b. wymagałoby powołania się na art. 51 ust. 7, jednak jedynie wówczas, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Organ wskazał, że podstawę wstrzymania robót i nałożenia na stronę obowiązków, o których mowa w art. 50 ust. 3 powinno więc stanowić niebudzące wątpliwości ustalenie faktycznych okoliczności wskazujących na: brak wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub zgłoszenie z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zdaniem [...]WINB, w realiach opisywanej sprawy poczynione przez organ ustalenia nie wykazały naruszeń określonych w art. 50 ust. 1 u.p.b. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] organ I instancji zakwalifikował odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego jako nieistotne. Normy prawne zawarte w art. 50 i 51 u.p.b. nie dają organom pełnej swobody czy dowolności w korzystaniu z procedury wynikającej z tych przepisów. Organ odwoławczy podniósł, że w związku z przytoczonymi powyżej argumentami nie było podstaw do zastosowania procedury z art. 50 i 51 u.p.b. i nałożenia na stronę obowiązków wynikających z art. 50 ust. 3 ustawy.

Organ zażaleniowy zauważył, że organ I instancji nie określił precyzyjnie przedmiotu postępowania, wszczynając postępowanie "w sprawie nieprawidłowości działania przewodów kominowych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 336/12 przy ul. [...] w [...]". W art. 1 u.p.b. wymienione są określone formy działalności, które ustawa ta normuje, a mianowicie sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych i te właśnie dziedziny powinny być przedmiotem działania organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, PINB Miasta [...] nie wypowiedział się jasno, czy prowadzone przez niego postępowanie dotyczy odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu w zakresie przewodów kominowych, czy stanu technicznego tych przewodów, czy też miał na myśli jeszcze inny aspekt sprawy. Precyzyjne określenie przedmiotu postępowania jest niezwykle istotne i stanowi o kierunku prowadzenia tego postępowania, tak aby nie było żadnych wątpliwości co do zakresu postępowania i użytych środków.

Organ podniósł, że postanowienie PINB Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., zobowiązuje Z. i J. U. do opracowania i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, uwzględniającej dokonane zmiany, przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 336/12 przy ul. [...] w [...]. Powyższy obowiązek nie wynika jasno z uzasadnienia postanowienia. Zdaniem [...]WINB, organ nie wyjaśnił w jakim celu zleca ową inwentaryzację i co miałaby ona wnieść do postępowania w sprawie nieprawidłowości działania przewodów kominowych w owym budynku. Sięgając, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego po uprawnienia wynikające z art. 50 ust. 3 u.p.b., organ I instancji powinien widzieć cel swojego żądania i przede wszystkim wskazać przesłanki uzasadniające obciążenie strony obowiązkiem przedłożenia określonych inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz.

W ocenie [...]WINB, z akt sprawy wynika, że w prowadzonym postępowaniu nie występuje żadna z okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 u.p.b. Dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie spowodowały zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (z zastrzeżeniem art. 36a ust. 5a u.p.b.). Nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 36a ust. 5 u.p.b. Zmiana układu pomieszczeń, usytuowania kominów czy podwyższenie kominów w stosunku do wysokości określonej w projekcie budowlanym nie mieści się w zakresie definicji istotnych odstępstw. Zdaniem organu odwoławczego, mając powyższe na względzie potrzeba sporządzania i przedstawiania inwentaryzacji wykonanych robót, uwzględniającej dokonane zmiany, przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 136/12 przy ul. [...] w [...] nie znajduje rzeczywistego i prawnego uzasadnienia.

Organ zwrócił uwagę, że PINB wszczął postępowanie w sprawie "nieprawidłowości działania przewodów kominowych". W trakcie postępowania nie wykazano nieprawidłowości w zakresie działania przewodów kominowych oraz innych urządzeń kominowych. Zdaniem [...]WINB, zostało to potwierdzone w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z dnia 12 kwietnia 2017 r., opracowanym przez mistrza kominiarskiego M. T. W związku z powyższym – w ocenie organu – bezprzedmiotowym byłoby dalsze prowadzenie postępowania w sprawie nieprawidłowości działania przewodów kominowych w spornym budynku mieszkalnym. Wydane postanowienie musiało zatem zostać wycofane z obiegu prawnego na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez jego uchylenie w całości z umorzeniem postępowania organu I instancji w całości.

Odnosząc się do argumentacji i żądań podnoszonych w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedź na zarzuty znajduje się w uzasadnieniu postanowienia. Obowiązek okresowej kontroli przewodów kominowych wynika z przepisu prawa (art. 62 ust.1 pkt 1c u.p.b.) i należy do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. [...]WINB podał, że pozostałe argumenty, nie dotyczące przedmiotu sprawy w świetle przytoczonych uwarunkowań, nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego przy wydawaniu niniejszego postanowienia nie mogły zostać uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skarżący podali, że organ zażaleniowy – jak wynika z zaskarżonego postanowienia – oparł się jedynie na kwestionowanym przez nich materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji. Powołując się między innymi na protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych nr [...] z dnia 12 kwietnia 2017 r. organ uznał, że nie wykazano nieprawidłowości, a objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy odpowiadają przepisom i mieszczą się w obowiązujących normach. Zdaniem skarżących, nie jest to opinia biegłego z zakresu prawa budowlanego czy też biegłego z zakresu kominiarstwa, a jedynie wykonana na zlecenie właścicieli działki nr 336/12 i przez nich opłacona. Ponadto nieuprawnione jest stwierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu organu odwoławczego, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt. 2 u.p.b., zmiany te nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź środowisku. Skarżący podnieśli, że są stale narażeni na wdychanie dymu oraz szkodliwych substancji w nim zawartych, a co za tym idzie ma to istotny wpływ na ich życie i zdrowie oraz na otaczające środowisko. Zdaniem skarżących, zmiana wysokości kominów spalinowych, samowolnie wybudowany komin wentylacyjno-grawitacyjny bez odpowiedniego projektu w sposób istotny odbiegają od ustalenia i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w projekcie budowlanym lub w przepisach, o czym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.

Skarżący podkreślili, że zaskarżone postanowienie organu zażaleniowego w dużej mierze w swoim uzasadnieniu wskazuje na nieprawidłowości organu I instancji. W ocenie skarżących, organy nadzoru budowlanego poprzez wydane postanowienia legalizują samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Niezależnie od zasadniczej bezzasadności podniesionych przez skarżących zarzutów skarga – stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. – podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, albowiem orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, którego stopień wpływu na treść kontrolowanych rozstrzygnięć uzasadniał ingerencję judykacyjną sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić oczywistą – zauważoną przez organ zażaleniowy – wadliwość zastosowania prawa materialnego przez organ pierwszej instancji.

Organ ten – po wszczęciu na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. postępowania naprawczego w sprawie dotyczącej nieprawidłowego działania przewodów kominowych w budynku mieszkalnym – w sposób sprzeczny z treścią art. 50 ust. 1-3 u.p.b., z uwzględnieniem art. 51 ust. 7 u.p.b., zastosował instytucję postanowienia tymczasowego w zakresie nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych (art. 50 ust. 3 u.p.b.), pomimo niestwierdzenia, że co najmniej jedna z przesłanek z art. 50 ust. 1 u.p.b. została zrealizowana.

Pomijając poddane prawidłowej ocenie organu zażaleniowego istotne braki postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji (przede wszystkim co do zakresu przedmiotowego postępowania, w tym rodzaju, charakteru, czasu i zakresu wykonanych robót budowlanych w zakresie spornych przewodów kominowych oraz przesłanek wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b.), należy zauważyć, że organ ten nie tylko nie wskazał precyzyjnie i nie poddał ocenie prawnej okoliczności stanowiących podstawę faktyczną wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b., lecz przede wszystkim błędnie uznał, że nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej na podstawie art. 50 ust. 3 u.p.b. może nastąpić w odniesieniu do robót budowlanych, które zostały już definitywnie zakończone.

Nie jest bowiem dopuszczalne samoistne nakładanie w drodze postanowienia tymczasowego obowiązków, o których mowa w art. 50 ust. 3 u.p.b. (przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej, ocen technicznych lub ekspertyz), bez wstrzymania wykonania robót budowlanych (art. 50 ust. 1-2 u.p.b.). Ponieważ zakończone już roboty budowlane nie mogą być przedmiotem wstrzymania wykonania, dlatego należy uznać, że również nałożenie obowiązków z art. 50 ust. 3 u.p.b. nie może odnosić się do robót budowlanych definitywnie już wykonanych. W świetle art. 50 ust. 2 i 3 u.p.b. wstrzymanie wykonania robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów może zostać połączone tylko w jedynym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 50 ust. 3 u.p.b., nie może mieć zatem charakteru samoistnego.

Jeżeli organ nadzoru budowlanego dokonał wszczęcia postępowania naprawczego w sprawie robót budowlanych już wykonanych, to przed definitywną oceną co do istnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 u.p.b., powinien wykorzystać instytucje postanowień, o których mowa w art. 81c ust. 2 u.p.b. lub – w razie nakazania przeprowadzenia kontroli użytkowania obiektu budowlanego – w art. 62 ust. 3 u.p.b. Postanowienia wskazane w powyższych przepisach umożliwiają organom nadzoru budowlanego – najczęściej przed wszczęciem postępowania w sprawach należących do właściwości tych organów – nałożenie obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Nie ma jednak przeszkód, aby organy nadzoru budowlanego wykorzystały instytucje powyższych postanowień w toku już wszczętego postępowania naprawczego, jeżeli zachodzą wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy legalności robót budowlanych.

W drugiej kolejności, należy stwierdzić, że wydane w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji wadliwe postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. o nałożeniu obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych już robót budowlanych (art. 50 ust. 3 u.p.b.), doręczone dnia 20 czerwca 2017 r., utraciło moc obowiązującą z mocy ustawy – zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.b. – z dniem 21 sierpnia 2017 r., gdyż decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 u.p.b., nie została wydana.

Oznacza to, że w momencie orzekania organu zażaleniowego (18 września 2017 r.) postanowienie organu pierwszej instancji jako przedmiot zaskarżenia już nie obowiązywało. W tej sytuacji organ drugiej instancji powinien był umorzyć postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. W celu uniknięcia wątpliwości organów co do mocy obowiązującej postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz wobec uchylenia postanowienia zażaleniowego Sąd uznał jednak, że wskazana jest formalna eliminacja z obrotu prawnego powyższego postanowienia jako aktu procesowego. Nie zmienia to oczywiście oceny, że w sensie materialnym utraciło ono ważność z mocy ustawy. Sąd nie ma jednak kompetencji do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej powyższego postanowienia.

W trzeciej kolejności, należy uznać, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest wadliwe nie tylko ze względu na zastosowanie niewłaściwego rodzaju rozstrzygnięcia zażaleniowego, lecz także z powodu przekroczenia zakresu orzekania w incydentalnym postępowaniu zażaleniowym.

Orzekając w przedmiocie zażalenia (art. 50 ust. 5 u.p.b.) na postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1-3 u.p.b. organ zażaleniowy mógł objąć zakresem oceny prawnej jedynie kwestie objęte zaskarżonym postanowieniem, natomiast nie był uprawniony do formułowania oceny prawnej lub orzekania w przedmiocie całej sprawy będącej przedmiotem postępowania naprawczego wszczętego na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b.

Organ drugiej instancji nie był zatem upoważniony – niezależnie od stwierdzonej wyżej wadliwości wyboru rodzaju rozstrzygnięcia zażaleniowego – do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości. Z uzasadnienia postanowienia organu zażaleniowego wynika, że organ ten w istocie dokonał końcowej oceny do istnienia przedmiotu postępowania głównego (sprawy administracyjnej), przesądzając – pomimo stwierdzonych braków w zakresie ustaleń faktycznych i ocen oraz wadliwości procedowania organu pierwszej instancji – że "nie występuje żadna z okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane" (s. 3), oraz że "w trakcie postępowania nie wykazano nieprawidłowości w zakresie działania przewodów kominowych oraz innych urządzeń kominowych", co czyni "bezprzedmiotowym (...) dalsze prowadzenie postępowania w sprawie" (s. 3-4).

Tego rodzaju ocena nie może być formułowana przez organ drugiej instancji przy okazji rozpoznawania zażalenia na postanowienie incydentalne wydawane w ramach sprawy administracyjnej (nawet jeśli jest to postanowienie o charakterze materialnoprawnym). Nie jest zatem dopuszczalne umorzenie postępowania w całej sprawie administracyjnej przy okazji uchylenia postanowienia zaskarżonego zażaleniem. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ drugiej instancji jest możliwe dopiero w postępowaniu odwoławczym poprzez uchylenie – w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. – decyzji organu pierwszej instancji w całości albo w części i umorzenie w tym zakresie postępowania organu pierwszej instancji. Aby jednak organ drugiej instancji mógł umorzyć postępowanie w sprawie administracyjnej konieczne jest uprzednie wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji kończącej to postępowanie.

W przedmiotowej sprawie – niezależnie od umorzenia postępowania zażaleniowego – organ drugiej instancji mógł co najwyżej zawrzeć w uzasadnieniu postanowienia określone wskazania co do konieczności uzupełnienia materiału procesowego w sprawie albo rozważań prawnych lub faktycznych. Tego rodzaju wskazania – niemające charakteru wskazań lub wytycznych z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. – nie mogły jednak prowadzić do przesądzenia sposobu końcowego rozstrzygnięcia sprawy oraz do zakończenia postępowania w sprawie poprzez niedopuszczalne jego umorzenie w całości. Odmienne podejście należy uznać za naruszające bezpośrednio art. 15, art. 104 § 2, art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 k.p.a.

Konsekwencją uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz uchylenia formalnej mocy postanowienia organu pierwszej instancji jest również wyeliminowanie ocen prawnych zawartych w uzasadnieniach tych postanowień. Przede wszystkim wyeliminowano zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia niedopuszczalną ocenę co do istnienia podstawy do umorzenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że sprawa legalności robót budowlanych w zakresie przewodów kominowych, będąca przedmiotem postępowania zainicjowanego pismem skarżących z dnia 27 marca 2017 r., musi zostać ponownie rozpoznana przez organy nadzoru budowlanego, które muszą ją rozstrzygnąć wydając odpowiednie decyzje (merytoryczne albo niemerytoryczne) w pierwszej lub także w drugiej instancji. Sąd – ze względu na zakres sprawy będącej przedmiotem skargi (sprawa zażalenia) – nie może przesądzić sposobu lub kierunku rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie postępowania naprawczego. Ustalenia i oceny organów nadzoru budowlanego mogą bowiem zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej dopiero w razie zaskarżenia ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Mając na względzie przywołaną wyżej argumentację, orzeczono, jak w pkt. I wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a.