Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 256/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego P. M. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. M. (dalej: "skarżący") w dniu 14 maja 2014 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. wniosek o przyznanie płatności na 2014 rok.

Po rozpatrzeniu akt sprawy w dniu [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w łącznej wysokości 165.644,45 zł, w tym: jednolita płatność obszarowa – 162.352,87 zł, kwota zwrotu dyscypliny finansowej - 3 291,58 zł. Decyzja została skutecznie doręczona w dniu 12 stycznia 2015 r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy Wnioskodawcy

W związku ze stwierdzeniem wystąpienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz uzyskaniem nowych dowodów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wskazał, że uzyskane w toku kontroli informacje wskazują na możliwość niespełnienia kryterium posiadania/ faktycznego użytkowania gruntu rolnego deklarowanego do przyznania płatności.

Następnie organ - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR - decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] uchylił decyzję ostateczną z [...] stycznia 2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Przyjęto, że skarżący nie użytkował spornej działki nr [...]. Decyzja została doręczona 10 grudnia 2019 r. i stała się ostateczna – skarżący nie złożył od niej odwołania.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej oraz przyznaniu płatności w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

W dniu 17 lutego 2020 r. skarżący złożył wnioski o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Po ich rozpatrzeniu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. postanowieniem z [...] maja 2020 r. odmówił stronie wznowienia postepowania. Z kolei w dniu [...] czerwca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał postanowienie, którym odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności na rok 2014.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskanych na mocy decyzji z [...] stycznia 2015 r., w łącznej wysokości 165 644,45 zł. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. uchylił ją w całości i umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności uzyskanych na mocy decyzji z [...] grudnia 2019 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej.. Organ stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, gdyż płatność nie została uzyskana na mocy decyzji z [...] grudnia 2019 r.

W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z stycznia 2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. i w dniu [...] marca 2021 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 165.644,45 zł.

Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że organ pierwszej instancji nie zweryfikował przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności a także nie poczynił stosownych rozważań w przedmiocie przedawnienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. w dniu [...] października 2021 r. wydał decyzję nr [...], w której ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 162.352,87 zł. Rozważając kwestię przedawnienia organ ten stwierdził, że termin 4 letni, liczony od daty dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą uznano datę 14 grudnia 2017 tj. tj. datę wpływu do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. informacji o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości, nie upłynął. Decyzja ta została ponownie uchylona przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł.. Przyczynami takiego rozstrzygnięcia było to, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym a ponadto niewystarczające uzasadnienie decyzji w kwestii oceny terminu przedawnienia. Jednocześnie organ odwoławczy nakazał zweryfikować datę dopuszczenia się nieprawidłowości, co ma wpływ na ustalenie początkowej daty biegu terminu przedawnienia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. w dniu [...] marca.2022 r. po raz kolejny wydał decyzję nr [...] o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 162.352,87 zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ przyjął, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, uznając za datę dopuszczenia się nieprawidłowości dzień złożenia przez skarżącego wniosku, tj. 14 maja 2014 r. Organ stwierdził, że czteroletni okres na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności został przerwany, a okres 8 lat na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nie upłynął.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] maja 2022 r. Nr [...] utrzymał decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] marca 2022r. w mocy. Wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależnie łub nadmiernie płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Wskazał, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie uchylona lub wyeliminowana z obrotu prawnego przy zastosowaniu nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji. Zaznaczył przy tym, że w takim przypadku zadaniem Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest kontrolowanie zasadności uchylenia lub wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne, tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną.

W sprawie ustalono, że kwota nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 162.352,87 zł odpowiada różnicy kwoty przyznanej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok, uzyskanej na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z [...] stycznia 2015 r. uchylonej w postępowaniu wznowieniowym, a ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Zatem ustalenie skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło w sposób prawidłowy, a środki wypłacone na rachunek bankowy w dniu 21 stycznia 2015 r. stanowiące różnicę między kwotą wypłaconą a ustaloną w decyzji ostatecznej, są płatnością nienależnie pobraną.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajdują zastosowania w tej sprawie. Nie zachodzą też okoliczności uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, przewidziane w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm.). Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały też przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Ł 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.).

Odnosząc się do kwestii przedawnienia Dyrektor przywołał treść przepisu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE,EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr Ł 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.) i stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego za datę dopuszczenia się nieprawidłowości uznał dzień złożenia wniosku za rok 2014, tj. 14 maja 2014 r.

Zdaniem organu, w sprawie czteroletni okres przedawnienia został przerwany, a termin 8 lat nie upłynął. Przerwanie biegu okresu przedawnienia nastąpiło:

- w dniu 29 stycznia 2018 r., w którym doręczono stronie postanowienie z [...] stycznia 2018 r. o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 rok,

- w dniu 10 grudnia 2019 r., w którym doręczono stronie decyzję z [...] grudnia 2019 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej i odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- w dniu 30 stycznia 2020 r., w którym doręczono stronie zawiadomienie z [...] stycznia 2020 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności,

- w dniu 15 maja 2020 r., w którym doręczono stronie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z [...] kwietnia 2020 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- w dniu 25 sierpnia 2020 r., w którym doręczono stronie decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] sierpnia 2020 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu wszczętego postępowania,

- w dniu 28 grudnia 2020 r., w którym doręczono stronie zawiadomienie z [...] grudnia 2020 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności,

- w dniu 24 marca 2021 r., w którym doręczono stronie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z [...] marca 2021 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego),

- w dniu 18 czerwca 2021 r., w którym doręczono stronie decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] czerwca 2021 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozparzenia,

- w dniu 2 listopada 2021 r., w którym doręczono stronie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z [...] października 2021 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- w dniu 12 stycznia 2022 r., w którym doręczono stronie decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] grudnia 2021 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozparzenia.

Organ przyjął więc, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, zatem prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności było zasadne.

Organ nie podzielił też zarzutów odwołania.

P. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 kpa - zasady obiektywizmu, poprzez niezałatwienie sprawy po myśli skarżącego, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na jego niekorzyść, skutkujące bezpodstawnym, naruszającym słuszny interes skarżącego ustaleniem i żądaniem zwrotu przyznanej za 2014r. pomocy w kwocie 162 352,87zł;

- art. 8 § 1 kpa i art. 11 kpa, poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wszczynając postępowanie, a następnie ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, z pominięciem wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu, który ma istotne znaczenie w sprawie;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest błędnej oceny dowodów, jak również nieuwzględnieniu dowodów wskazanych przez skarżącego - skutkujące żądaniem zwrotu płatności za rok 2014;

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niewyjaśnieniu przez organ przesłanek i podstaw żądania zwrotu wcześniej przyznanych płatności; nienależyte, zbyt ogólne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego;

A także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2019 r. poz. 1505; dalej jako ustawa o ARiMR) - poprzez bezpodstawne jego zastosowanie, w sytuacji kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych aby uznać, że przyznana w roku 2014 płatność jest nienależnie przyznana;

- art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji kiedy brak jest podstaw aby uznać, że przyznana wcześniej płatność była płatnością nienależną i podlegała zwrotowi;

- art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 – poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, skutkujące bezpodstawnym żądaniem zwrotu przyznanej pomocy - w sytuacji, kiedy przedmiotowy stan sprawy wskazuje na to, że upłynął okres przedawnienia i żądanie organu jest bezpodstawne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ wskazał, że za datę dopuszczenia się nieprawidłowości organ pierwszej instancji uznał dzień 14 maja 2014 r., tj. dzień złożenia wniosku za rok 2014, w którym Strona zawarła nieprawidłowe deklaracje, tj. zadeklarowała działki rolne niekwalifikujące się do przyznania płatności. Czteroletni termin przedawnienia został przerwany. W ocenie organu, doręczony w tej dacie akt stanowił akt odnoszący się do śledztwa i postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym mowa w art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, a prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowanie w przedmiocie dochodzenia ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności było zasadne. Następnie organ wyjaśnił, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała (czyli w roku 2017 - ostatnia deklaracja zawarta we wniosku), a nie jak twierdzi skarżący w odwołaniu - w dniu, w którym nieprawidłowość powstała (tj. w roku 2013 - pierwszy wniosek). Tym samym również w oparciu o wyżej wskazany przepis nie można uznać, że nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, chociaż większości jej zarzutów Sąd nie podziela.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł., w której ustalono skarżącemu wysokość nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Kontrola sądowa ograniczała się zasadniczo do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, Z oczywistych względów nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu postępowanie, w wyniku którego uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z [...] stycznia 2015 r. i odmówiono skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich na 2014 rok. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało ono do ustalenia, czy przyznane decyzją z [...] stycznia 2015 r. płatności były należne i zgodne z obowiązującym prawem. Natomiast przedmiotowe postępowanie było już tylko następstwem stwierdzenia, iż płatności na rok 2014 nie były należne, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż decyzja z [...] grudnia 2019 r. uchylająca decyzję ostateczną o przyznaniu płatności na rok 2014, mogła być przedmiotem zaskarżenia do organu drugiej instancji a także sądowej kontroli, jednak skarżący takich środków zaskarżenia nie złożył. W konsekwencji decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd nie jest uprawniony do kontroli legalności postępowania dotyczącego ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu płatności na rok 2014 ani też postępowania, w którym decyzja ta w nadzwyczajnym trybie została wyeliminowana z obrotu i skarżącemu odmówiono przyznania płatności, a wydane rozstrzygnięcie posiada przymiot ostateczności.

Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR – Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ww. ustawy jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast zwrotu należności należy dochodzić od podmiotu, który rzeczywiście podejmie wypłacone przez Agencję środki. W takim przypadku zadaniem organów jest jednak jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu.

W tej sprawie pozostaje bezsporne, że decyzja uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznającą skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok i odmawiająca jednocześnie przyznania mu tych płatności nie została zaskarżona i posiada przymiot ostateczności.

Za dostatecznie wyjaśnione i zgodne ze stanowiskiem organu Sąd uznaje w sprawie to, że na rachunek skarżącego zostały wypłacone nienależnie środki publiczne za 2014 rok pochodzące z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, na które wskazuje art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W tym stanie faktycznym i prawnym uzasadnionym było wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Sąd nie miał wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu w zakresie wysokości pobranej nienależnie kwoty środków publicznych.

Przyjąć zatem należy, że organy słusznie przyjęły, że uzyskana przez skarżącego płatność na rok 2014 uznana za nienależnie pobraną podlega zwrotowi w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu.

Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia zarzucanych przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie podjęto działania, które pozwoliły na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrany materiał dowodowy był, w ocenie Sądu, wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Organ rozpatrzył ten materiał i prawidłowo stwierdził, że zachodzą podstawy do zwrotu wypłaconych środków.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący oczekuje od organu wyjaśnienia, kto w rzeczywistości użytkował deklarowaną do płatności działkę. Sąd podkreśla, że ustalanie tej kwestii było możliwe w postępowaniach w przedmiocie przyznania płatności, w tym również w postępowaniu wznowieniowym, w wyniku którego uchylono decyzję ostateczną z [...] stycznia 2015 r. w sprawie płatności na rok 2014. To w tych postępowaniach skarżący mógł oczekiwać zbadania podnoszonych zagadnień. Skarżący jednak tego nie uczynił. Z kolei, jak już wskazano, w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności bada się jedynie, czy wyeliminowanie decyzji przyznającej płatność jest prawnie skuteczne. Tak uczynił organ w tej sprawie i sąd nie znajduje podstaw do podważenia dokonanych ustaleń w zakresie stanu faktycznego.

Sąd zgadza się z tym, że w sprawie nie doszło do naruszenia w art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009, poprzez – jak uważa skarżący – jego bezpodstawne zastosowanie. Organ wykazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Należy też podzielić stanowisko organu, że w sprawie nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranej płatności z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009. Słusznie wskazuje organ, że przekazana na rachunek bankowy skarżącego płatność nie wynikała z pomyłki ARiMR. Przedmiotowe płatności zostały przyznane na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. w oparciu o złożony wniosek, zatem wypłata płatności nie nastąpiła wskutek pomyłki ARiMR. Ponadto nie ziściła się druga przesłanka, gdy błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. Wszak to on deklarował działki do płatności i posiadał wiedzę co do ich posiadania.

Przyczyną uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji jest natomiast niewystarczająco zbadana kwestia, czy w sprawie nie nastąpiło przedawnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r.), w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Zgodnie zaś z treścią art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95;

- Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1.

- Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

- W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

- Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

- Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Przyjmuje się zatem, że bieg okresu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą dopuszczenia się nieprawidłowości.

W sprawie niejasny pozostaje moment, który organ odwoławczy uznaje za początek biegu terminu przedawnienia.

Odnotować trzeba, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. w decyzji z [...] marca.2022 r. przyjął za datę dopuszczenia się nieprawidłowości dzień złożenia przez skarżącego wniosku o płatność, tj. 14 maja 2014 r. Wymieniając zdarzenia, które przerywały bieg terminu przedawnienia uznał, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Z kolei organ odwoławczy w kontrolowanym rozstrzygnięciu ograniczył się w zasadzie do przytoczenia ustaleń organu pierwszej instancji. Ostatecznie wyraził stanowisko, że w sprawie "nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, zatem prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności było zasadne".

Wreszcie w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu w pierwszej kolejności wskazuje na ustalenia organu pierwszej instancji, który za datę dopuszczenia się nieprawidłowości uznał 14 maja 2014 r., tj. dzień złożenia wniosku za rok 2014, w którym strona zawarła nieprawidłowe deklaracje, tj. zadeklarowała działki rolne nie kwalifikujące się do przyznania płatności. Następnie stwierdza, że czteroletni termin przedawnienia został przerwany- "doręczony w tej dacie akt stanowił akt odnoszący się do śledztwa i postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym mowa w art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia". Następnie zaś pojawia się następujący passus: "W tym miejscu wyjaśnić należy, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała (czyli w roku 2017 - ostatnia deklaracja zawarta we wniosku), a nie jak twierdzi Pan P. M. w odwołaniu w dniu, w którym nieprawidłowość powstała (tj. w roku 2013 - pierwszy wniosek). Tym samym również w oparciu o wyżej wskazany przepis nie można uznać, iż nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności".

Sąd stwierdza, że z wypowiedzi Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR nie sposób jednoznacznie wywieść, jakie jest jego stanowisko odnośnie tego, jaką datę uważa on za początek biegu terminu przedawnienia. Sąd nie wie, czy organ ten aprobuje stanowisko organu pierwszej instancji i uznaje za początek biegu terminu przedawnienia datę złożenia przez skarżącego wniosku za 2014 rok, czyli 14 maja 2014 r. czy też inną datę. Zastanawiające i niezrozumiałe jest zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała (czyli w roku 2017 - ostatnia deklaracja zawarta we wniosku). Po pierwsze, stanowisko to pojawia się dopiero w odpowiedzi na skargę. Po drugie zaś, z zaskarżonej decyzji nie wynika, że w sprawie należy mówić o nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się. Sąd uznał zatem, że kwestia ta wymaga dalszego wyjaśnienia przez organ odwoławczy, który powinien w decyzji wyrazić jasne stanowisko w tym zakresie.

Sąd zauważa, że skarżący – tak jak organ pierwszej instancji – uważa za początek biegu terminu przedawnienia termin złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2014 rok, tj. 14 maja 2014 r. Wywodzi on, że "wznowienie postępowania w związku z zaistnieniem nowych okoliczności nastąpiło 25.01.2018r., natomiast postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności zostało wszczęte 28.01.2020r. - jednakże dnia [...].08.2020r. decyzją nr [...] Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie. Zważywszy na to, że przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego jest jego bezprzedmiotowość, należy uznać wznowienie postępowania z dnia [...].01.2018r. za niebyłe - Organ uznał, że postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia kwot nienależnie pobranych w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe" (...). Zdaniem skarżącego, "w związku z tym, że postępowanie o ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności zostało umorzone i wszczęte dopiero 8.12.2020r. doszło do przedawnienia terminu 4 letniego".

Sąd z tym stanowiskiem się nie zgadza. Zakładając, że w sprawie początkiem biegu terminu przedawnienia jest 14 maja 2014 r. należy uznać, że okres 4-letni upływał 14 maja 2018 r. Przed tą datą bieg terminu przedawnienia został skutecznie przerwany po raz pierwszy w dniu 29 stycznia 2018 r., w którym doręczono stronie postanowienie z [...] stycznia 2018 r. o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich za 2014 rok. Mając na uwadze, że przerwanie biegu terminu przedawnienia skutkuje tym, że termin ten biegnie na nowo, należy stwierdzić, że kolejne, wymienione przez organ w zaskarżonej decyzji działania sprawiły, że termin 4-letni nie upłynął. Wszak działania podejmowane w larach 2020, 2021, 2022 miały charakter działań odnoszących się do postępowań w sprawie nieprawidłowości, o których to działaniach skarżący był zawiadamiany.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, który przywołuje fakt umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na bezprzedmiotowość, co nastąpiło decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] sierpnia 2020 r., Sąd zauważa, że organ ten umorzył postępowanie wszczęte zawiadomieniem z [...] stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. To rozstrzygnięcie w żaden sposób nie czyni ":niebyłym" postępowania wznowieniowego zainicjowanego postanowieniem z [...] stycznia 2018 r.

Sąd stwierdza natomiast, że jeżeli za prawidłowy uznać początek biegu terminu przedawnienia, dzień 14 maja 2014 r, to zasadnie podnosi skarżący, że w sprawie nastąpiło przedawnienie z uwagi na upływ tzw. podwójnego terminu okresu przedawnienia. Okres ten upłynął 14 maja 2022 r. W tym czasie nie została doręczona skarżącemu decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] maja 2022 r. Z akt sprawy wynika, że organ doręczył skarżącemu tę decyzję dopiero 23 maja 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2022 r., sygn. I GSK 1994/19 wywiódł, że do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na ugruntowany w orzecznictwie tego Sądu pogląd, że decyzja określająca zwrot ma charakter deklaratoryjny.

Wprawdzie wyrok ten zapadł na gruncie sprawy o zwrot kwoty dofinansowania z udziałem środków europejskich, gdzie podstawą prawną rozstrzygnięcia organu był m.in. przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, to jednak, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności również ma charakter deklaratoryjny. Decyzja ta jest wydawana w sytuacji, gdy płatność lub pomoc finansowa wypłacone z wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR środków, zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa. Uznać należy, że decyzja taka ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu środków publicznych powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa.

Sąd orzekający w tej sprawie wyraża więc pogląd, że dla uznania, że nie nastąpiło przekroczenie podwójnego (8-letniego) terminu przedawnienia, nie jest wystarczające doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. Aby nie doszło do przedawnienia musi zostać w tym okresie doręczona decyzja ostateczna.

Sąd stwierdza, że sprawa wymaga poczynienia przez organ odwoławczy jednoznacznych ustaleń w zakresie przedawnienia, a konkretnie co do daty początkowej biegu tego okresu. Jeśli organ przyjmie, że jest to data złożenia wniosku o płatność tj. 14 maja 2014 r., winien rozważyć umorzenie postępowania z uwagi na zaprezentowany przez Sąd pogląd o upływie 8-letneigo okresu przedawnienia, który upłynął przed doręczeniem skarżącemu ostatecznej decyzji.

Brak jednoznacznego stanowiska organu w zakresie przedawnienia świadczy o naruszeniu art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie bez wątpienia może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając je na rzecz skarżącego od organu. Na ich wysokość składa się uiszczony wpis w wysokości 2.000 zł.