Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1511/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 i  art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi I. w W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz I. w W. kwotę 7414 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez I. w W. (dalej: skarżąca, strona lub spółka) jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON lub organ) z [...] czerwca 2018 r., nr [...] nakazująca stronie zwrot w terminie 3 miesięcy środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: od października 2012 r. do kwietnia 2014 r. oraz lipiec, wrzesień, październik 2014 r., styczeń i marzec 2015 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 28 czerwca 2016 r. organ uzyskał informacje z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), że strona nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: usus). W odpowiedzi na zapytanie organu ZUS pismem z [...] lipca 2016 r. poinformował, min., że spółka opłaciła składki w terminie, lecz w niepełnej wysokości (w późniejszym okresie nastąpiła dopłata) za następujące miesiące: 1) ubezpieczenia społeczne: 02/2015, 04/2015; 2) ubezpieczenie zdrowotne:

02/2013, 10/2013, 12/2013, 03/2014, 08/2014, 10/2014, 11/2014, 02/2015; 3)

Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych: 11/2012, 12/2012, 01/2013, 02 do 09/2013, 11/2013, 01 do 04/2014, 05/2014, 04/2015.

Pismem z [...] lipca 2016 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od 10/2012 do 04/2014 r. 07,09,10/2014 i 01,03/2015. Następnie po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania decyzją z [...] czerwca 2018 r. Prezes PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 3 miesięcy środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. miesiące w łącznej kwocie 134.431,33 zł wraz z odsetkami. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) w zw. art. 45 ust. 3a, art. 26a ust. 4, art. 26a ust. 1a1 pkt 3, art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskom Wn-D za okresy: od października 2012 r. do kwietnia 2014 r. oraz lipiec, wrzesień, październik 2014 r., styczeń i marzec 2015 r. odpowiada deklaracja ZUS za okresy: od listopada 2012 r. do maja 2014 r., sierpień, październik, listopad 2014 r., luty i kwiecień 2015 r. Wynika, to z faktu, że wynagrodzenie jest płacone do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, za który pracownik pobiera wynagrodzenie, a obowiązek składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia.

Organ przytoczył treść art. 26a ust. 4, art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji i stwierdził, że skarżąca w odniesieniu do należności składkowych wobec części pracowników za okresy od października 2012 r. do kwietnia 2014 r. oraz lipiec, wrzesień, październik 2014 r., styczeń i marzec 2015 r. dopuściła się nieprawidłowości. Prezes PFRON stwierdził, że strona nie opłaciła składek ZUS od wynagrodzeń za okresy: 10-11/2012 zgodnie z art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r. Natomiast w przypadku okresów: 12/2012-04/2014, 07,09,10/2014, 01,03/2015 składki nie zostały opłacone zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 grudnia 2012 r.

Organ zaznaczył, że informacje przekazane przez ZUS stanowią dowód w postaci dokumentu urzędowego, który korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności dokumentu) oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, wobec czego staje się najbardziej wiarogodnym środkiem dowodowym, na którym Prezes PFRON się oparł.

Pismem z 8 sierpnia 2018 r. strona złożyła skargę wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

A. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji przez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w zakresie kwoty 134.431,33 zł, w sytuacji, gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy wykorzystaniu reguł dowodowych określonych ww. normach prawnych, jak również przy uwzględnieniu dowodów przedłożonych przez spółkę w toku postępowania administracyjnego (złożone: deklaracje ZUS DRA wraz ze złożonymi do nich korektami; imienne, miesięczne raporty rozliczeniowe za pracowników niepełnosprawnych, na których uzyskano dofinansowania; informacje INF-D-P oraz bankowe potwierdzenia dokonania zapłaty składek na odpowiednie fundusze ZUS – za sporne okresy rozliczeniowe), jak i zastosowania przez PFRON prawidłowej wykładni art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, PFRON zobowiązany był wydać decyzję umarzającą postępowanie z uwagi na okoliczność, że wobec pracowników niepełnosprawnych, na których uzyskano dofinansowania za sporne okresy sprawozdawcze po wskazanym dniu (np. 15 grudnia 2012 r. i pozostałych) skarżąca nie dokonywała korekt imiennych miesięcznych raportów rozliczeniowych, a co za tym idzie po ww. terminach nie dokonywała płatności kosztów płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS za "spornych" pracowników;

2) art. 80 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji, przez brak ustalenia przez PFRON prawdy obiektywnej i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o następujące dowody: a) imienne, miesięczne raporty rozliczeniowe złożone przez spółkę za pracowników niepełnosprawnych do ZUS sporne okresy, b) posiadane przez PFRON we własnych zasobach informatycznych, informacje INF-D-P złożone przez stronę za pracowników niepełnosprawnych za sporne okresy sprawozdawcze;

3) art. 80 w zw. z art. 11 oraz art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji, przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia na dowodach w postaci pism ZUS z [...] lipca 2016 r., [...] lutego 2018 r. oraz [...] marca 2018 r. (pisma, które miały rzekomo stanowić dowód potwierdzający terminowość rozliczenia kosztów płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS na indywidualnych kontach pracowników niepełnosprawnych), a które to dowody nie są istotne z punktu widzenia normy prawnej określonej brzmieniem art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, bowiem mogą stanowić jedynie dowody na ogólne rozliczenie stanu konta skarżącej w ZUS, jako płatnika składek, a tym samym nie są jednoznacznymi i kompletnymi dowodami zmierzającymi do udowodnienia, w jakich terminach spółka poniosła koszty płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS na pracowników niepełnosprawnych w spornych okresach rozliczeniowych;

4) art. 78 § 2 zdanie in fine w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i z art. 66 ustawy o rehabilitacji, przez bezzasadne wydanie przez PFRON postanowień o oddaleniu/względnie pominięcie w toku prowadzonego postępowania dowodowego, jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (brak przeprowadzenia wnioskowanych dowodów), następujących, istotnych wniosków dowodowych zgłoszonych przez spółkę w toku postępowania administracyjnego: a) pisma ZUS z 19 stycznia 2017 r., b) przykładowego zaświadczenia o niezaleganiu w opłacie składek wydane spółce w dniu [...] listopada 2014 r., c) wyznaczenie rozprawy administracyjnej mającej na celu przesłuchanie światka p. B. W., d) wniosku w zakresie ponownego zwrócenia się do ZUS w zakresie uzupełnienia przez ww. jednostkę pism wydanych na przełomie grudnia 2017 r. w zakresie wskazania terminu płatności kosztów płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS na pracowników niepełnosprawnych w okresach rozliczeniowych;

5) art. 12 w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji, przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zasada szybkości postępowania, zatem obowiązek niezwłocznego zakończenia postępowania i wydania merytorycznej decyzji administracyjnej pomimo braku dowodów istotnych z punktu widzenia zastosowania normy prawnej określonej w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, ma większe znaczenie niż wyjaśnienie przez PFRON przy współudziale spółki, pełnej i kompletnej prawdy obiektywnej (m.in. w aspekcie braku ponownego zwrócenia sią przez PFRON do ZUS z zapytaniem w stosunku do wskazanych pracowników niepełnosprawnych, w zakresie wskazania terminu poniesienia kosztów płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS za sporne okresy rozliczeniowe za pracowników niepełnosprawnych czy też bezzasadne oddalenie wniosku dowodowego strony z 15 czerwca 2018 r.);

6) art. 107 § 3 w zw. z art. 7 oraz 77 kpa przez wydanie i doręczenie skarżącej decyzji zawierającej istotne błędy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, m.in. w zakresie kwestii nieterminowości poniesienia przez stronę kosztów płac w postaci należności składkowych na pracowników niepełnosprawnych w spornym okresie;

7) art. 6, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji, przez brak dokładnego zweryfikowania przez PFRON czy rzekome dodatkowe płatności na fundusze ZUS immanentnie zachodzące z uwagi na obecne u skarżącej procesy korekt imiennych, miesięcznych raportów rozliczeniowych ZUS RCA, faktycznie dotyczyły nieterminowych wpłat czy też późniejszych wpłat dokonanych przez stronę na rzecz składek należnych za pracowników niepełnosprawnych, ewentualnie innych ubezpieczonych;

8) art. 76 § 3 w zw. z art. 80 oraz art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 45a ust. 33 i art. 66 ustawy o rehabilitacji, przez brak przyjęcia przez PFRON, że strona przedkładając do akt postępowania administracyjnego następujące dowody: deklaracje ZUS DRA za sporne okresy, jak również bankowe potwierdzenia przelewów składek na odpowiednie fundusze ZUS za ww. okresy rozliczeniowe, skutecznie nie zakwestionowała prawdziwości i autentyczności treści wskazanych w dowodach urzędowych w postaci pism ZUS z [...] lipca 2016 r., [...] lutego 2018 r. oraz [...] marca 2018 r. PFRON bez dokładnej analizy całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie, z góry błędnie założył, że ww. dokumenty urzędowe zawierają w swej treści autentyczne i prawdziwe ustalenia stanu faktycznego w zakresie terminów i wysokości dokonywanych przez skarżąca wpłat na poszczególne konta funduszu ZUS;

B. prawa materialnego, mianowicie:

1) art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. § 2 ust. 1, 5 i 6, § 3 ust. 3 i 4, § 6 ust. 1 i 6 oraz § 25 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zw. z art. 41 ust. 7a i 7b usus, jak również art. 6 kpa w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP, przez przyjęcie przez PFRON niekonstytucyjnej wykładni ww. przepisów w zakresie przesłanek pozbawienia prawa do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na skutek nieuzasadnionego, automatycznego przyjęcia określonych w rozporządzeniu wykonawczym zasad księgowania składek ponoszonych przez płatników składek będących pracodawcami pracowników niepełnosprawnych w razie dokonywania przez nich w późniejszym okresie korekt imiennych, miesięcznych raportów rozliczeniowych za innych ubezpieczonych niż pracownicy niepełnosprawni, na których uzyskano prawo do dofinansowania (względnie dokonywania korekty na poszczególnego pracownika niepełnosprawnego jednak z przyczyn nie leżących po stronie płatnika składek - np. zbyt późne przedłożenie zwolnienia lekarskiego przez samego pracownika niepełnosprawnego). Powyższe doprowadziło do przyjęcia przez PFRON wykładni sprzecznej z zasadami konstytucyjnymi, wykładni zgodnie, z którą każda późniejsza korekta imiennych, miesięcznych raportów rozliczeniowych, a co za tym późniejsza wpłata dokonana przez płatnika składek na odpowiednie fundusze ZUS, łączy się z obowiązkiem zwrotu całego dofinansowania wypłaconemu danemu pracodawcy pracowników niepełnosprawnych. Zastosowanie przez PFRON ww. błędnej wykładni wprost narusza następujące zasady konstytucyjne: demokratycznego państwa prawnego (zastosowanie nieracjonalnego oraz nieproporcjonalnego środka wobec pracodawców zatrudniających pracowników niepełnosprawnych, zatem wykonujących w imieniu państwa cele określone w art. 68 ust. 3 oraz art. 69 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy w obecnych czasach konieczność dokonywania korekt jest nieunikniona), nadrzędności Konstytucji RP i bezpośredniego jej stosowania (bezrefleksyjne, tj. bez dokonania egzegezy przy odwołaniu się na normy konstytucyjne, powoływanie się przez PFRON na regulację prawną zawartą w ustawie o rehabilitacji, usus w zw. z regulacją prawną zawartą w rozporządzeniu wykonawczym, mimo braku jej wzajemnej spójności i kompletności), jak również zasady równości (braku dyskryminacji) wobec prawa podmiotów prawa znajdujących w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej (zgodnie z wykładnią stosowana przez PFRON jedynie pracodawcy, którzy po terminie określonym normą art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 usus, nie dokonują korekt imiennych, miesięcznych deklaracji rozliczeniowych za poszczególnych ubezpieczonych, mają prawo uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych;

2) w przypadku braku uznania przez WSA zasadności zarzutów wskazanych przez skarżącą w literze A punkt 1 oraz 2 zarzutów procesowych w zw. z zarzutem określonym w literze B punkt 1 zarzutów materialnych, z uwagi na istotne naruszenia przez PFRON przepisów procedury, skarżąca z ostrożności procesowej wskazuje na zarzut naruszenia art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji (zaś w zakresie okresów sprawozdawczych październik 2012 r. oraz listopad 2012 r. art. 26a ust. 4 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu wówczas obowiązującym - w dalszej części skargi spółka będzie powoływać się jedynie na podstawę prawną określoną art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, niemniej jednak wszelka powołana przez nią w tym względzie argumentacja jest również wiążąca w zakresie podstawy prawnej określonej art. 26a ust. 4 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu wówczas obowiązującym), przez przedwczesne – przy niepełnym/niekompletnym ustaleniu stanu faktycznego, zastosowanie ww. normy prawnej, uzasadniającej w ocenie PFRON wydanie decyzji nakazującej zwrot kwoty 134.431,33 zł tytułem rzekomo nienależnego dofinansowania za sporne okresy sprawozdawcze;

C. przez PFRON przepisów procedury w zakresie umorzonej części postępowania: art. 107 § 1 pkt 5, art. 104 § 2, art. 105 § 1 w zw. z art. 6 kpa oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i art 66 ustawy o rehabilitacji, przez brak zamieszczenia w sentencji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego w części, tj. co do kwoty 159.352,35 zł w zakresie braku żądania przez PFRON zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń za wskazanych pracowników niepełnosprawnych za bezsporne okresy sprawozdawcze.

Prezes PFRON w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że z wykładni językowej kosztów płacy wynika, iż stanowią one całość zobowiązań pracodawcy wynikających z faktu zatrudniania pracowników, na które zgodnie z art. 2 ust 4a ustawy o rehabilitacji składają się wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W definicji kosztów płacy brak jest rozróżnienia czy są, to koszty płacy związane z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych. Przyjęcie takiego rozróżnienia należałoby uznać za sprzecznie z art. 32 Konstytucji RP, stanowiącym o równości podmiotów wobec prawa. Przyjąć zatem należy, że chodzi o koszty płacy ogółem za wszystkich pracowników. Zdaniem Prezesa PFRON komentowany przepis rozumieć należy wprost - dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

Pismem procesowym z 24 września 2018r. skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację oraz przedstawiła dodatkowe argumenty, które w ocenie skarżącej przemawiają za uchyleniem decyzji.

W złożonym załączniku do rozprawy spółka ponownie podtrzymała dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że Prezes PFRON naruszył przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że decyzja organu nie poddaje się kontroli, bowiem organ nie przeprowadził w tej decyzji żadnych samodzielnych ustaleń. Oparł się jedynie na informacjach pochodzących z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co w kontekście nieprawidłowej wykładni art. 2 ust. 4a w związku z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Natomiast w zakresie stanu faktycznego za październik 2012 r. oraz listopad 2012 r. organ naruszył art. 2 ust. 4a w związku z art. 26a ust. 4 w zw. z art. 49e ust. 1art. ustawy o rehabilitacji.

Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy sąd zauważa, że zastosowanie w sprawie znajdują przepisy prawa materialnego obowiązujące na datę złożenia wniosku o wypłatę przedmiotowego dofinansowania. Wynika to z faktu, że organ ocenia zasadność przyznania pomocy na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, a więc według danych z dnia złożenia wniosku. Skoro pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika niepełnosprawnego w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy. Potwierdza to także treść motywu 36 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz.Urz. WE L z 9 sierpnia 2008 r., nr 214, s. 3 ze zm., dalej rozporządzenie 800/2008).

Zgodnie z motywem 36 preambuły rozporządzenia 800/2008 zgodnie z zasadami regulującymi kwestie dotyczące pomocy objętej zakresem art. 87 ust. 1 Traktatu za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym beneficjent nabył prawo przyjęcia pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym.

Również obecnie obowiązujące rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz.U.UE L z dnia 26 czerwca 2014 r., nr 187, s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie 651/2014), mające zastosowanie do okresu sprawozdawczego styczeń i marzec 2015 r., wskazuje w art. 2 pkt 28, że "data przyznania pomocy" oznacza dzień, w którym beneficjent nabył prawo otrzymania pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym. Powyższe stanowisko potwierdza także orzecznictwo, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2013 r., sygn. akt II GSK 765/12 wskazujące na taką wykładnię co do daty stosowanych przepisów oraz z dnia z 25 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 464/14, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3594/15.

Pomoc dotyczy zatem pokrycia wskazanej części kosztów kwalifikowanych, jako kosztów płacy, poniesionych w konkretnym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego przy spełnieniu w tym okresie warunków prawem przewidzianych.

W sprawie ustalono, że spółka wg organu, w stosunku do części pracowników nie opłaciła składek ZUS od wynagrodzeń za okresy: 10,11/2012 zgodnie z art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r.). Natomiast w przypadku okresów: 12/2012 do 04/2014, 07,09,10/2014, 01,03/2015 składki nie zostały opłacone zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu obowiązującym od 1 grudnia 2012 r.).

Sąd zwraca uwagę, że Unia Europejska w sposób szczególny wspiera osoby niepełnosprawne, co znajduje także odzwierciedlenie w preambule rozporządzenia 800/2008. Zgodnie bowiem z motywem 61, 64 i 65 preambuły rozporządzenia 800/2008 wspieranie szkolenia i rekrutacji pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych oraz rekompensata dodatkowych kosztów zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych to niezwykle istotne cele polityki gospodarczej i społecznej Wspólnoty i państw członkowskich (61). Niektóre kategorie pracowników niepełnosprawnych (...) wciąż mają trudności z wejściem na rynek pracy. W związku z tym uzasadnione jest stosowanie przez organy publiczne środków mających na celu zachęcenie przedsiębiorstw do zwiększenia zatrudnienia, szczególnie pracowników należących do wspomnianych kategorii. Koszty zatrudnienia stanowią część kosztów operacyjnych każdego przedsiębiorstwa. Jest zatem szczególnie istotne, aby pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych (...) miała pozytywny wpływ na poziom zatrudnienia wspomnianych kategorii pracowników, a nie tylko umożliwiała przedsiębiorstwom ograniczenie kosztów, które musiałyby ponieść w przypadku nieotrzymania pomocy. Pomoc taka powinna być więc wyłączona z obowiązku zgłoszenia jeśli istnieje prawdopodobieństwo, że przyczyni się ona do ponownego wejścia tych kategorii pracowników na rynek pracy lub, w przypadku pracowników niepełnosprawnych, do ponownego wejścia na ten rynek i utrzymania się na nim (64). Pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w formie subsydiów płacowych może być obliczana na podstawie szczególnego stopnia niepełnosprawności danego pracownika niepełnosprawnego lub przewidziana jako kwota ryczałtowa, pod warunkiem że żadna z tych metod nie prowadzi do uzyskania pomocy przekraczającej maksymalną intensywność pomocy dla każdego z danych pracowników indywidualnych (65).

Podobne zapisy znajdują się w preambule rozporządzenia 651/2014. Zgodnie bowiem z motywem 52 i 54 tego rozporządzenia wspieranie (...) pracowników niepełnosprawnych to niezwykle istotne cele polityki gospodarczej i społecznej Unii i jej państw członkowskich. Pewne kategorie pracowników (...) niepełnosprawnych wciąż mają trudności z wejściem na rynek pracy i pozostaniu na nim. W związku z tym organy publiczne mogą stosować środki mające na celu zachęcenie przedsiębiorstw do zwiększenia poziomów zatrudnienia tych kategorii pracowników, zwłaszcza osób młodych. Jako że koszty zatrudnienia stanowią część zwykłych kosztów operacyjnych każdego przedsiębiorstwa, pomoc na zatrudnienie (...) pracowników niepełnosprawnych powinna mieć pozytywny wpływ na poziomy zatrudnienia wspomnianych kategorii pracowników i nie powinna zaledwie umożliwiać przedsiębiorstwom ograniczenie kosztów, które musiałyby ponieść w przypadku nieotrzymania pomocy. Pomoc taka powinna być więc wyłączona z obowiązku zgłoszenia, jeśli istnieje prawdopodobieństwo, że przyczyni się ona do wejścia lub ponownego wejścia tych kategorii pracowników na rynek pracy i pozostania na nim.

Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji.

Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2011 r. do 31 marca 2014 r. pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, zwane dalej "miesięcznym dofinansowaniem", przysługuje w kwocie: 1) 180 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności; 2) 100 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; 3) 40 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Natomiast od 1 kwietnia 2014 r. ustawodawca określił wysokość dofinansowania kwotowo i wynosi ona 1) 1.800 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności; 2) 1.125 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; 3) 450 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności.

Przypomnieć należy, że przy stosowaniu przepisu art. 26a ustawy o rehabilitacji (stanowiącym przesłanki nabycia uprawnienia przez pracodawcę) oraz przy jego wykładni należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Wykładnia przepisów krajowych powinna być zgodna z wykładnią przepisów unijnych. Zgodnie z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2014 r. środki Funduszu, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia 800/2008. Wersja przepisu obowiązująca od 1 stycznia 2015 r. odwołuje się do rozporządzenie 651/2014.

W myśl art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu (art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji).

Art. 41 ust. 1 rozporządzenia 800/2008 wskazuje, że pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w formie subsydiów płacowych jest zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 Traktatu i wyłączona z wymogu zgłoszenia, o którym mowa w art. 88 ust. 3 Traktatu, o ile spełnione są warunki, o których mowa w ust. 2-5 niniejszego artykułu. Tym samym pomoc jest zgodna ze wspólnotowym rynkiem tylko w wypadku spełnienia warunków określonych przepisami. W wypadku niespełnienia takich warunków pomoc taka jest pomocą bezprawną (niedozwoloną).

Rozporządzenie 800/2008 definiuje pojęcie pracownika niepełnosprawnego w art. 2 pkt 20 i wg tego przepisu pracownikiem niepełnosprawnym jest każda osoba, która: jest uznana za osobę niepełnosprawną na mocy prawa krajowego; lub u której rozpoznano ograniczenie wynikające z upośledzenia sprawności fizycznej, umysłowej lub psychicznej. Z kolei art. 2 pkt 3 rozporządzenia 651/2014 pracownika niepełnosprawnego definiuje jako każdą osobę, która: a) jest uznana za osobę niepełnosprawną na mocy prawa krajowego; lub b) ma długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub sensoryczną, co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami, utrudniać im pełne i skuteczne uczestnictwo w środowisku pracy na równych zasadach z innymi pracownikami.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 ustawy o rehabilitacji niepełnosprawność to trwała lub okresowa niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy. Natomiast osobą niepełnosprawną jest zgodnie z art. 1 ustawy o rehabilitacji jest osoba, której niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 rozporządzenia 800/2008 intensywność pomocy nie przekracza 75 % kosztów kwalifikowalnych.

W myśl art. 41 ust. 4 rozporządzenia 800/2008 w przypadku, gdy zatrudnianie takich pracowników nie powoduje wzrostu netto liczby pracowników w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią za poprzednie 12 miesięcy, powodem zwolnienia zapełnionego w ten sposób etatu lub etatów ma być dobrowolne rozwiązanie stosunku pracy, niepełnosprawność, przejście na emeryturę z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego, dobrowolne zmniejszenie wymiaru czasu pracy lub zgodne z prawem zwolnienie za naruszenie obowiązków pracowniczych, a nie redukcja etatu. Z wyjątkiem przypadku zgodnego z prawem zwolnienia za naruszenie obowiązków pracowniczych, pracownik jest uprawniony do nieprzerwanego zatrudnienia przez minimalny okres zatrudnienia zgodny z przepisami krajowymi lub porozumieniami zbiorowymi regulującymi zawieranie umów o pracę. Jeżeli okres ten jest krótszy niż 12 miesięcy, wówczas pomoc jest proporcjonalnie zmniejszona. (art. 41 ust. 5).

Podobne zapisy zawiera art. 33 ust. 1 rozporządzenia 651/2014, który stanowi, że pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 Traktatu i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki ustanowione w niniejszym artykule i w rozdziale I. Intensywność pomocy nie przekracza 75 % kosztów kwalifikowalnych art. 33 ust. 5).

Mając powyższe przepisy na uwadze należy stwierdzić, że aby strona mogła uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych musi spełniać warunki do uzyskania tej pomocy publicznej na ostatni dzień miesięcznego okresu sprawozdawczego. Tym samy, zmiany w sytuacji podmiotu nie związane z jego działaniem lub zaniechaniem nie mogą mieć wpływu na możliwość uzyskania dofinansowania. Odnosi się to również do korekt deklaracji, które mogą mieć miejsce, ale tylko w sytuacjach niezależnych do pracodawcy.

Zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

W myśl art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie i terminowo poniesionych miesięcznych kosztów płacy, a w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zwanego dalej "pracodawcą wykonującym działalność gospodarczą", 75% tych kosztów. Tym samym art. 26a ust. 4 w zakresie intensywności pomocy dla osób prowadzących działalność gospodarczą jest odzwierciedleniem art. 41 ust. 2 rozporządzenia 800/2008 i 33 ust. 5 rozporządzenia 651/2014.

Koszty płacy oznaczają, zgodnie z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Należy zauważyć, że za terminowo poniesione koszty płacy uznaje się te, które zostały poniesione w terminach wynikających odpowiednio z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (wynagrodzenie), z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (należności składkowe) oraz z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń).

W sprawie sporna jest kwestia związana z opłaceniem należności składkowych.

Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 1 usus płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników.

Sąd w tym miejscu ponownie wskazuje, że przy wykładni przepisów krajowych należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Jest to szczególnie istotne przy odkodowaniu normy prawnej wskazanej w powołanym art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 41 ust. 3 rozporządzenia 800/2008 kosztami kwalifikowalnymi są koszty płacy za cały okres zatrudniania pracownika niepełnosprawnego. Podobnie obecnie obowiązujący art. 33 ust. 2 rozporządzenia 651/2014 wskazuje, że za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego. Tym samym wbrew stanowisku Prezesa PFRON wyrażonemu w odpowiedzi na skargę (w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie dokonywał wykładni tego przepisu) przepisy dotyczące dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jednoznacznie wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie wszystkich pracowników, w tym pracowników pełnosprawnych.

Zasadnie zatem skarżąca stwierdza, że nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów koszty płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji odnosi się wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Sąd wyjaśnia, że rolą Prezesa PFRON jest ograniczona do kontroli działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych, a nie w całej rozciągłości, która nie ma wpływu na wynagrodzenie osób niepełnosprawnych. W wypadku, gdy nie ma żadnych wątpliwości, że koszty płacy osoby niepełnosprawnej zostały pokryte w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to niepokrywania kosztów płacy osób pełnosprawnych w wymaganych terminach organ nie może oceniać w kontekście art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, a jedynie w takim wypadku jest zobowiązany do ustalenia, czy przedsiębiorca nie znajduje się w trudniej sytuacji ekonomicznej wg kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej (art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji).

W tej części sąd podziela stanowisko skarżącej, która posiłkowała się w tym zakresie stanowiskiem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazującym, że ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych. Dlatego też w ocenie sądu Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czym - w ocenie sądu - naruszył art. 7 kpa i art. 77 w zw. z art. 11 kpa.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes obywateli. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w ocenie sądu stanowiło przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo trzeba wskazać, że istotnie z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, że funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i niema możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów. Taka konstrukcja systemu wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych (a nie wszystkich pracowników) ma na celu ochronę tych pracowników. Poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy związanych z wypłatą wynagrodzenia wiąże się ściśle również z poniesieniem pozostałych kosztów płacy, tj. m.in, kosztów ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, składek na Fundusz Pracy i FGŚP. W związku z powyższym wystarczającym jest, aby pracodawca nie poniósł któregokolwiek z ww. kosztów płacy np. w zakresie składek na ubezpieczenia zdrowotne pracowników niepełnosprawnych, aby stwierdzić, że dofinansowanie nie przysługuje.

Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie organ kilkakrotnie zwracał się do oddziałów ZUS o udzielenie informacji czy strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne za sporne miesiące. ZUS w odpowiedzi na zapytania informował, że strona za wskazane miesiące nie opłaciła, bądź nie opłaciła w należności składkowych w wymaganym terminie (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych). Sąd stwierdza, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym wypadku przez Prezesa PFRON i w wypadku, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, alby też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji.

Strona skarżąca konsekwencje w sprawie wskazuje, że wobec pracowników niepełnosprawnych, na których uzyskano dofinansowania za sporne okresy sprawozdawcze np. po 15 grudnia 2012 r. (i w następnych kwestionowanych okresach sprawozdawczych) nie dokonywała korekt imiennych miesięcznych raportów rozliczeniowych, a co za tym idzie po ww. terminach nie dokonywała płatności kosztów płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS za "spornych" pracowników. W tym zakresie w toku postępowania przedłożyła szereg dokumentów (deklaracje ZUS DRA wraz ze złożonymi do nich korektami; imienne, miesięczne raporty rozliczeniowe za pracowników niepełnosprawnych, na których uzyskano dofinansowania za sporne okresy rozliczeniowe; informacje INF-D-P oraz bankowe potwierdzenia dokonania zapłaty składek na odpowiednie fundusze ZUS za sporne okresy rozliczeniowe). Organ natomiast rozpoznając sprawę dokumenty te zupełnie pominął i oparł się jedynie na informacjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, których to informacji, co należy podkreślić, nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym sąd stwierdza, że skoro pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie globalnie w sposób uniemożliwiający kontrolę ze strony sądu (a także uniemożliwiający polemikę ze strony spółki). W zaskarżonej decyzji tego zabrakło. Zabrakło konkretnych danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym wg organu skarżąca spółka (pracodawca) nie pokryła kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanych w przepisach terminie. Innymi słowy organ winien uzyskać dowód i go przedstawić w decyzji wskazujący, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie. Dowodem takim powinna być informacja o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób, do wynagrodzenia której zostało przez PFRON wypłacone dofinansowanie. Organ także, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji powinien odnieść się do wyjaśnień skarżącej i przedstawianych przez nią dowodów, które w ocenie strony skarżącej prowadzą do zupełnie odmiennych ustaleń. Skoro strona wskazuje i załącza dowody, które w jej ocenie potwierdzają, że w pierwotnym terminie uregulowała całość należności składkowych wynikający ze złożonych deklaracji i po okresie sprawozdawczym nie korygowała deklaracji w stosunku do osób niepełnosprawnych, to rolą organu będzie jednoznaczne ustalenie i przedstawienie stanowiska w decyzji skąd w takim przypadku pojawiły się niedopłaty na indywidulanych kontach pracownika niepełnosprawnego. Powyższe pozwoli na kontrolę przez sąd przyjętego stanowiska, a także umożliwi stronie polemikę z ustaleniami. Natomiast wobec braku takich ustaleń i przedstawienia ich w decyzji, a także wobec nieprawidłowej wykładni pojęcia "kosztów płacy" przedstawionej w odpowiedzi na skargę, to sąd nie jest w stanie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji. W tym miejscu sąd wskazuje, że przyjął, iż organ w decyzji zastosował nieprawidłową wykładnię. Przyjęcie takiej tezy było uzasadnione tym, że organ w decyzji nie dokonywał jakiejkolwiek wykładni tego pojęcia i dopiero w odpowiedzi na skargę dokonał wykładni pojęcia kosztów płacy przyjętej w zaskarżonej decyzji. Tym samym umożliwiło to sądowi kontrolę w tym zakresie decyzji, która to kontrola ujawniła w tym zakresie nieprawidłowości.

Mając powyższe na względzie w ocenie sądu w sprawie organ naruszył przepisy materialne (ar. 2 ust. 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji), gdyż dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia koszty płacy, a także naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę wskazaną oceną związaną przede wszystkim z interpretacją pojęcia koszty płacy. Ustali i jeżeli taki fakt będzie miał miejsce przedstawi w zaskarżonej decyzji informację o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób. Odniesie się także do stawianych przez stronę zarzutów i złożonych dokumentów.

Sąd wskazuje, że nie zgadza się z twierdzeniami skarżącej wskazującymi, na konieczność zamieszczenia w sentencji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego w części odnoszącej się do kwoty 159.352,35 zł. W tym miejscu należy wskazać, że organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] lipca 2016 r. wskazał konkretne miesiące co do których wszczął postępowanie i w tym zakresie prowadził to postępowanie. To, że wskazał także przewidywaną kwotą zwrotu (szacunkową i maksymalną kwotę), nie oznacza jeszcze, że w wypadku wydania decyzji nieobejmującej całość tej kwoty, to co do pozostałej kwoty organ powinien umorzyć postępowanie. Zasadnicze znaczenie ma bowiem zakres postępowania zakreślony konkretnymi miesiącami, który zakreślił granice sprawy administracyjnej. Dopiero w prowadzonym postępowaniu została określona kwota, która będzie wymagana do zwrotu. Skoro organ w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, że do zwrotu będzie przypadała kwota niższa od pierwotnie oszacowanej, maksymalnej kwoty, to nie było konieczności umorzenia postępowania, gdyż organ ani nie zawęził, ani też nie rozszerzył granic sprawy administracyjnej. Zasadnicze znaczenia miał zakres zakreślony miesięcznymi okresami sprawozdawczymi, a nie oszacowaną kwotą.

Na zakończenie sąd wyjaśnia, że nie odnosił się do wszystkich twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez skarżącą, gdyż sprawa wymaga ponownej analizy i tym samym odniesienie się do stawianych zarzutów byłoby przedwczesne i miałoby charakter jedynie polemiki akademickiej.

Odnosząc się do wniosków dowodowych załączonych do skargi, to należy zauważyć, że sąd te wnioski oddalił.

Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Sąd stwierdza, że celem art. 106 § 3 ppsa nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w określonej procedurze, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (tak również: B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 257 i powołany tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).

Tym samym z tych przyczyn bezzasadne okazały się wnioski o przeprowadzenie dowodów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sąd orzekł opierając się na treści art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na łączną kwotę 7.417 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 2000 zł tytułem uiszczonego wpisu stosunkowego od skargi, 5.400 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.