Uchwała S NSA, sygn. akt I OPS 10/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Treść wyniku: Podjęto uchwałę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie: Przewodniczący: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz Trzciński Sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego: Barbara Adamiak, Janina Antosiewicz, Juliusz Antosik, Edyta Anyżewska, Stefan Babiarz, Jan Bała, Joanna Banasiewicz, Rafał Batorowicz, Adam Bącal (współsprawozdawca), Stanisław Bogucki, Krystyna Borkowska, Grzegorz Borkowski, Zofia Borowicz, Małgorzata Borowiec, Kazimierz Brzeziński, Jerzy Bujko, Jacek Chlebny, Jerzy Chromicki, Wojciech Chróścielewski, Tadeusz Cysek, Maria Czapska-Górnikiewicz, Bogusław Dauter, Maria Dożynkiewicz, Janusz Drachal (współsprawozdawca), Ewa Dzbeńska, Andrzej Gliniecki, Stanisław Gronowski, Bogusław Gruszczyński, Antoni Hanusz, Roman Hauser, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Jurkiewicz, Joanna Kabat-Rembelska, Jan Kacprzak, Irena Kamińska, Edward Kierejczyk, Wiesław Kisiel, Andrzej Kisielewicz, Zbigniew Kmieciak, Marek Kołaczek, Małgorzata Korycińska, Grzegorz Krzymień, Andrzej Kuba, Włodzimierz Kubiak, Izabella Kulig-Maciszewska, Anna Lech, Edmund Łój, Anna Łuczaj, Anna Łukaszewska-Macioch, Sylwester Marciniak, Artur Mudrecki, Maria Myślińska, Zygmunt Niewiadomski, Małgorzata Niezgódka-Medek, Alicja Plucińska-Filipowicz, Cezary Pryca, Urszula Raczkiewicz, Jolanta Rajewska, Anna Robotowska, Jan Rudowski, Joanna Runge-Lissowska, Włodzimierz Ryms, Jerzy Rypina, Małgorzata Stahl, Krzysztof Stanik, Krystyna Anna Stec, Jerzy Stelmasiak, Marek Stojanowski, Jerzy Sulimierski, Jan Paweł Tarno (sprawozdawca), Józef Waksmundzki, Bożena Walentynowicz, Maria Wiśniewska, Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Jan Zając, Janusz Zajda, Marzenna Zielińska, Marek Zirk-Sadowski, Janusz Zubrzycki Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem Zastępcy Prokuratora Generalnego Andrzeja Pogorzelskiego po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na posiedzeniu jawnym wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchwały wyjaśniającej: "Czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych?" podjął następującą uchwałę: Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.


UZASADNIENIE

I. Wnioskiem z dnia 22 lipca 2009 roku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", oraz na podstawie art. 264 § 2 i 3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wystąpił o podjęcie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: "czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych".

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie przytaczania podstaw kasacyjnych zaszła konieczność rozważenia kwestii, która w pewnym uproszczeniu sprowadza się do pytania, czy w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. chodzi wyłącznie o naruszenie przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, a więc zwłaszcza naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów stosowanych przez organy administracji, w tym także przepisów o postępowaniu administracyjnym, a ocenianych przez sąd.

Wedle dominującego nurtu zapatrywań jako podstawy skargi kasacyjnej mogą być wskazane przepisy, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, ale nie zostały przez sąd zastosowane. Ponadto może tu chodzić zarówno o przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i o przepisy postępowania stosowane przez organy administracji publicznej. Najbardziej reprezentatywnym dla tego sposobu rozumienia podstaw skargi kasacyjnej jest wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Zaprezentowano w nim pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Strona, wnosząca skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oznacza to zatem, że podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów określających postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to, po pierwsze z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a po drugie - z zasady, że wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze. Ponadto w wyroku tym podkreślono, że wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Analogiczne stanowisko co do rozumienia art. 174 i art. 183 p.p.s.a. zajął również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt SK 63/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 108).

W zaprezentowaną linię orzecznictwa wpisuje się także pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2005 r. (II FSK 97/05), że chociaż "skarga kasacyjna nie zawiera precyzyjnego wskazania, która postać naruszenia prawa materialnego miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, jednakże z treści uzasadnienia tego środka odwoławczego oraz ze sposobu sformułowania zarzutu można wyciągnąć wniosek, że autor skargi kasacyjnej zarzuca błędną wykładnię wskazanych norm prawa materialnego. Z tych też względów tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej podlega merytorycznemu rozpoznaniu".

Jeszcze bardziej liberalne podejście do wymogów skargi kasacyjnej zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. (II OSK 509/07), z którego można wywieść tezę, iż nawet w sytuacji występowania licznych uchybień, np. w kwestii jasnego ustalenia zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zawsze dążyć do merytorycznego rozpoznania zgłoszonych w tej skardze kasacyjnej zarzutów.

W tak kształtującej się linii orzecznictwa generalnie odrzucono stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67), w świetle którego zarzut naruszenia prawa materialnego nie podlega rozpoznaniu, jeżeli wskazany w skardze kasacyjnej przepis ma charakter przepisu procesowego. Pogląd ten został także krytycznie oceniony w piśmiennictwie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 458). Uznano bowiem, że w takim wypadku należy zbadać, czy doszło do naruszenia wskazanego przepisu, przyjmując, że skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, błędnie nazwany zarzutem naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano jednak pogląd, że podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, a zatem nie można w tym przypadku powoływać się także na naruszenie przepisów stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez sąd. W szczególności podkreśla się tu, że naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2007 r., II FSK 80/86; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., II FSK 144/06).

W tych orzeczeniach przypominano, że podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować sąd. Tezę tę potwierdzają poglądy NSA zawarte w wyroku z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04, w którym stwierdzono wprost, że "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd" (a także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 541). Innymi słowy, prawidłowo powołana podstawa kasacyjna powinna podnosić naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie tylko przepisów procedury administracyjnej, których wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje, oceniając jedynie prawidłowość ich stosowania przez organy administracji.

Zdaniem NSA w tych sprawach związanie granicami skargi kasacyjnej, nie pozwala mu, na uzupełnianie lub poprawianie podstaw skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72). Sąd kasacyjny działa z urzędu tylko w przypadkach wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie jest również dopuszczalne dokonywanie przez NSA wykładni zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (np. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r., FSK 155/04, LEX nr 129843; z dnia 26 października 2004 r., OSK 773/04, LEX nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r., 884/04, LEX nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r., FSK 1289/04, LEX nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1436/04, LEX nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r., FSK 383/05, LEX nr 187517 i wiele innych).

Powyższe stanowisko znalazło swoje odzwierciedlenie także w literaturze przedmiotu, gdzie w szczególności znalazł znaczne poparcie pogląd, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą dotyczyć naruszenia prawa przez sąd, a nie przez organy administracji (por. np. Z. Kmieciak, Dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne a europejskie standardy sądowej kontroli aktów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2005, nr 5, s. 11, por. też: B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 455 - 456 oraz K. Radzikowski, Czy niedostrzeżone przez sąd naruszenie przepisów o postępowaniu przed organem administracji może być objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.?, ZNSA 2008, nr 2, s. 62 i n.).

Ten nurt zapatrywań jest krytykowany przez niektórych przedstawicieli piśmiennictwa prawniczego. W sposób dobitny wypowiedział się G. Rząsa, wskazując, że "ponieważ NSA rozpoznając skargę kasacyjną kontroluje bezpośrednio orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i bada, czy sąd ten dokonał prawidłowej oceny legalności aktu administracyjnego, to pośrednio kontroluje legalność działania administracji publicznej. Konieczność objęcia kontrolą NSA naruszeń prawa procesowego przez organ administracji publicznej wyprowadzić można [...] z przepisów Konstytucji RP" (G. Rząsa, Glosa do wyroku TK z dnia 20 września 2006 r., /sygn. akt SK 63/057/, "Przegląd Sejmowy" 2008, nr 4, s. 215). Także W. Piątek postuluje bardziej liberalne podejście do kwestii podstaw kasacyjnych wskazując, iż w większości przypadków naruszenie przepisów prawa przez wsa powinno zostać powiązane w skardze kasacyjnej z odpowiednimi naruszeniami przepisów, które zostały zastosowane albo powinny zostać zastosowane w postępowaniu administracyjnym. Zatem według tego autora, z istoty tych przepisów wynika, iż stosując je wsa podejmował jednocześnie kontrolę działalności organu administracji publicznej w oparciu o przepisy materialne i procesowe adresowane do tego organu (W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, ZNSA 2009, nr 2, s. 28).

Mając to na uwadze, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził w swoim wniosku, że przepisy art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. są przepisami prawnymi, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Konieczne jest zatem w tym przypadku ustalenie rzeczywistego znaczenia wywiedzionych z tych przepisów norm prawnych w ramach środków prawnych przewidzianych w p.p.s.a.

Powyższe powoduje, że jest konieczne podjęcie uchwały w pełnym składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko to jest zbieżne z argumentami przedstawianymi w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że potrzeba podjęcia uchwały przez pełny skład NSA może dotyczyć w szczególności spraw będących w zainteresowaniu więcej niż jednej Izby, a także spornych między poszczególnymi Izbami NSA (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 166). Podjęcie uchwały przez pełen skład Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem konieczne dla zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego.

II. 1 Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w tej sprawie i wniósł o podjęcie uchwały: Wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy - w myśl art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych.

II. 2 Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udziału w postępowaniu w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie podejmując uchwałę zważył, co następuje:

III. 1 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaś uchwały takie mają moc wiążącą wobec innych składów orzekających, w sposób określony w art. 269 § 1 p.p.s.a. Dokonując funkcjonalnej wykładni tych przepisów należy dojść do wniosku, że istotą i celem takiej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta.

Należy pamiętać także, iż badane zagadnienie prawne pozostaje w związku z zarzutami niekonstytucyjności, stawianymi instytucji skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma zatem fundamentalne znaczenie z punktu widzenia podstaw prawnych sądowej kontroli administracji w Polsce. Sprawa wymaga więc zbadania przede wszystkim pod kątem konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych standardów sądowej kontroli administracji publicznej i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spełnia konstytucyjne wymagania w tym zakresie.

III. 2 Rekonstrukcja podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., a zwłaszcza ustalenie znaczenia użytego w jego pkt 2, wywołującego wątpliwości interpretacyjne zwrotu "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie może się obyć bez uwzględnienia istoty kontroli działań administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne. Dokonywane przez nie oceny są zawsze konsekwencją formułowania zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z prawem poddanego kontroli aktu lub czynności (bezczynności) organu administracyjnego. Dla wydania orzeczenia zawierającego tego rodzaju zwrot, zamykającego proces badania legalności zakwestionowanego aktu bądź czynności (bezczynności) niezbędna jest znajomość dwojakiego typu norm prawnych: odniesienia i dopełnienia (teoretyczne założenia tej koncepcji przedstawił J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne'", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.). Pierwsze z nich wyprowadza się z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Normy dopełnienia odnoszą się z kolei do organów administracji publicznej, których działanie poddane zostało kontroli sądu. Można je wywieść z przepisów tworzących umocowanie dla organów administracji do podjęcia określonego działania (przepisów kompetencyjnych). Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - z zastrzeżeniem wynikającym z art. 174 pkt 2 in fine p.p.s.a. - skarżący może poprzestać na wskazaniu naruszenia jedynie norm odniesienia, tj. tych norm, które w toku przeprowadzanego badania zgodności z prawem zastosował lub powinien był zastosować sąd administracyjny pierwszej instancji. Taki sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniony jest w razie samoistnego naruszenia przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. W rozważanym przypadku można mówić o prostym wariancie wadliwości prawnej, mieszczącym się w kategorii naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy uchybienie przez organ administracji publicznej przepisom postępowania nie doczekało się prawidłowej kwalifikacji ze strony sądu administracyjnego pierwszej instancji (nie zostało przez ten sąd dostrzeżone), naruszenie jakiejś normy odniesienia jest nierozerwalnie związane z naruszeniem jednej lub więcej norm dopełnienia. Ten wariant naruszenia prawa można określić mianem złożonego, bowiem łączy się on z błędem oceny prawnej zrelatywizowanej do sprzężonych ze sobą, dwojakiego rodzaju norm prawnych: odniesienia i dopełnienia. Wyłania się pytanie, czy przepis art. 174 pkt 2 rozpatrywany w związku z art. 176 oraz art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. narzuca konieczność wskazania przepisów kształtujących każdy z wymienionych rodzajów norm, czy też dopuszcza przytoczenie w ramach powołanej podstawy kasacyjnej przepisów kreujących tylko normę odniesienia albo normę dopełnienia? Z uwagi na fakt, że konstruując zwrot stosunkowy o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, sąd administracyjny pierwszej instancji obowiązany jest uwzględnić zarówno odpowiednie normy odniesienia, jak i dopełnienia (związek między nimi), wykazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną wadliwości jego działania może odbyć się także poprzez wyliczenie przepisów, z których wyprowadza się jeden z tych rodzajów norm prawnych. Jeżeli poprzestanie on na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej), dla dochowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie prawa (wyrażające się w ostatecznym rachunku niewłaściwym zastosowaniem normy odniesienia) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (Z. Kmieciak: glosa do wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05, PiP z 2006 r., z. 9, str. 127).

III. 3 Mając powyższe na uwadze trzeba przypomnieć, że na gruncie Konstytucji prawo do sądu zostało wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Artykuł 77 ust. 2 stanowi zaś, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał w swym orzecznictwie (zob. np. wyrok z dnia 20 września 2006 r. - SK 63/05), że na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: a) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej (zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności) oraz c) prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia) - A. Zieliński, Prawo do sądu i organizacja władzy sądowniczej [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81.

Zdaniem Trybunału z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Zakres przedmiotowy tego prawa obejmuje spory dotyczące stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (orzeczenia: z 7 stycznia 1992 r. sygn. K 8/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 82; z 8 kwietnia 1997 r. sygn. K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, s. 122; z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK w 1993 r., cz. II, s. 308 i n., z dnia 20 września 2006 r. - SK 63/05). Ustawa zasadnicza wprowadza zatem domniemanie dostępności drogi sądowej.

Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć, że zakaz ten dotyczy dochodzenia wszystkich gwarantowanych prawnie (ustawowo) wolności oraz praw podmiotowych.

Stosownie do art. 184 ustawy zasadniczej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Tak więc sama Konstytucja nie determinuje formy tej kontroli. Jak z tego wynika, prawo do określenia zakresu sądowej ochrony w dziedzinie kontroli administracji publicznej powierzono ustawodawcy, który oparł tę kontrolę na kryterium zgodności z prawem (legalności). Kontrola taka - jakkolwiek ukształtowana inaczej, niż orzekanie w sprawach cywilnych lub karnych - odpowiada przyjętym standardom konstytucyjnym. Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących nas aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu - w sferze sądowej kontroli administracji - na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Prawo do sądu w sprawach administracyjnych powinno przysługiwać każdemu obywatelowi (lub innemu podmiotowi prawnemu) w takim zakresie, w jakim chce on z prawa tego skorzystać, procedura sądowoadministracyjna powinna zapewniać możliwość zaskarżenia każdego aktu administracyjnego kształtującego sferę praw i wolności danego podmiotu, zaś sąd administracyjny musi mieć możliwość rzeczywistego (niezależnego od innych czynników) wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności, gdy stwierdzi, że zostały wydane (podjęte) z naruszeniem prawa.

Przedstawionym warunkom odpowiada model postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji, wobec którego nie podnoszono zarzutów niekonstytucyjności. Jeżeli zatem przyjąć, że funkcją postępowania sądowoadministracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu władzy administracyjnej naruszającego sferę praw i wolności, co najmniej w zakresie żądanym przez podmiot mający w tym interes prawny, to powstaje w związku z tym pytanie, czy taki rezultat prawny jest osiągalny w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jako sądem drugiej instancji, na tle obecnie obowiązujących przepisów prawa.

Konstytucja w art. 78 postanawia, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, oraz że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania orzeczeń określa ustawa. Zgodnie z art. 176 ustawy zasadniczej postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, zaś ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Z regulacji tych płyną dwa zasadnicze wnioski - po pierwsze, Konstytucja formułuje generalne prawo do "zaskarżania" orzeczeń wydanych w pierwszej instancji; w odniesieniu do orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek wyjątków od zasady dwuinstancyjności; oraz - po drugie, Konstytucja nie nakazuje wprowadzenia określonego modelu środka zaskarżenia, pozostawiając to zagadnienie regulacji ustawowej.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego istotą prawa do zaskarżenia orzeczenia sądowego jest możliwość skorzystania przez stronę ze środka prawnego pozwalającego na "uruchomienie weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji" (wyrok TK z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt SK 11/99). Chodzi więc o zagwarantowanie stronie prawa do żądania, aby sąd drugiej instancji dokonał "sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia" (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99). Naturalną konsekwencją kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia jest możliwość jego uchylenia przez sąd drugiej instancji (tzw. iudicium rescindens), czyli wydania orzeczenia o charakterze kasatoryjnym, prowadzącego do ponownego rozpatrzenia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Nie jest jednak oczywiste, czy do istoty omawianego prawa podmiotowego należy zaliczyć również możliwość żądania przez stronę nie tylko uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego, lecz także - jego zmiany, polegającej na wydaniu nowego rozstrzygnięcia merytorycznego (tzw. iudicium rescissorium), o charakterze reformatoryjnym.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwie można napotkać tezę, zgodnie z którą sąd drugiej instancji powinien mieć możliwość ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (m.in. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P 13/01; wyrok TK z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 10/03; J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 140). Według tego poglądu, strona powinna mieć możliwość skorzystania ze środka prawnego pozwalającego jej nie tylko na uruchomienie kontroli orzeczenia pierwszoinstancyjnego, lecz także na spowodowanie wydania przez sąd drugiej instancji ponownego rozstrzygnięcia sprawy, którą rozstrzygał już sąd pierwszoinstancyjny. Konsekwencją takiego stanowiska jest konieczność wyposażenia sądu drugiej instancji w instrumenty proceduralne, które pozwolą mu na rozstrzygnięcie merytoryczne, czyli m.in. umożliwienie przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P 13/01). Trzeba jednak pamiętać, że to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy zgodności z konstytucją przepisów kodeksu postępowania cywilnego, a zatem rozważania Trybunału odnoszą się do rozpoznawania zupełnie innego rodzaju spraw - spraw cywilnych (obejmujących ustalanie stanu faktycznego, prowadzenie postępowania dowodowego), nie zaś sądowoadministracyjnych (tj. spraw o innym statusie procesowym). Niezależnie od tego rozróżnienia, w doktrynie wyrażono również pogląd odmienny, zgodnie z którym prawa do zaskarżenia nie należy rozumieć "jako nakazu rozpoznania sprawy raz jeszcze w całości przez organ rozpoznający zaskarżenie" (L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 8). Zdaniem tego autora, "rozpatrywanie zaskarżenia służy bowiem kontroli pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, a nie - wydawania go na nowo". Należy podzielić ten pogląd, bowiem Konstytucja - formułując prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego - kładzie przede wszystkim nacisk na prawo do "zaskarżenia orzeczeń" (w postępowaniu odwoławczym kwestionuje się nie całą sprawę, lecz orzeczenie ją rozstrzygające). Ponadto Konstytucja silnie akcentuje swobodę ustawodawcy w ustaleniu ostatecznego kształtu środka odwoławczego (art. 78 i art. 176 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, że właśnie ustawodawcy powierzono określenie modelu środka odwoławczego, jaki jest w jego przekonaniu najbardziej odpowiedni na gruncie określonego typu postępowania sądowego.

W konsekwencji uznać należy, że istotą i jednocześnie minimalnym standardem "zaskarżenia" w rozumieniu konstytucyjnym jest możliwość domagania się kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji przez sąd drugiej instancji. Konstytucja nie formułuje jednego - wspólnego dla wszystkich typów postępowań sądowych - standardu określającego, jakie powinny być następstwa uwzględnienia przez sąd drugiej instancji środka odwoławczego, tzn. czy w każdym wypadku konieczne jest umożliwienie sądowi drugoinstancyjnemu zmiany zaskarżonego orzeczenia, czy też wystarczające jest umożliwienie uchylenia takiego orzeczenia, czemu towarzyszy nakaz ponownego rozpoznania sprawy.

Na potwierdzenie tego stanowiska warto przytoczyć poglądy Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt SK 11/99 podkreślił, że "konstytucyjna kwalifikacja konkretnych środków zaskarżenia pozostawionych przez prawodawcę do dyspozycji strony, uwzględniać musi całokształt unormowań determinujących przebieg danego postępowania. W szczególności konieczne jest zarówno odniesienie do rodzaju sprawy rozstrzyganej w danym postępowaniu, struktury i charakteru organów podejmujących rozstrzygnięcie, jak i wreszcie konsekwencji oddziaływania innych zasad i norm konstytucyjnych, w szczególności zaś konstytucyjnej zasady prawa do sądu". Uzupełniając powyższą tezę, w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, Trybunał przyjął, że "zarówno art. 78, jak i 176 ust. 2, kwestie sposobu realizacji wyrażonej w nich zasady dwuinstancyjności pozostawiają ustawodawstwu zwykłemu". Zdaniem Trybunału "Konstytucja pozostawia ustawodawcy swobodę w określaniu trybu zaskarżalności orzeczeń i decyzji, aby uwzględnić różnorodność materii i postępowań, których to dotyczy" (wyrok z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt SK 54/04). Również w wyroku z dnia 2 października 2006 r., sygn. akt SK 34/06, Trybunał wskazał, że "Konstytucja nie określa wprost standardów, jakim powinna odpowiadać apelacja, i na pewno nie stawia wymogu, by zawsze przybierała ona formę taką, jak w modelu apelacji pełnej [...]" (także wyrok z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt SK 6/05). Ponadto, w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 10/03, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dopuszczalny konstytucyjnie jest tzw. model rewizyjny. Cechą tego modelu jest wyłącznie ograniczona możliwość wydania przez sąd orzeczenia o charakterze reformatoryjnym - wówczas, gdy nie istnieje konieczność powtórzenia postępowania dowodowego - jednak regułą pozostaje kompetencja do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 48-49). Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P 13/01, Trybunał odnotował, że "w pewnych sytuacjach rozstrzygnięcia organu drugiej instancji mogą mieć charakter wyłącznie kasatoryjny". W konsekwencji, funkcje dwuinstancyjności postępowania sądowego sprowadzają się do możliwości spowodowania weryfikacji orzeczenia, którym rozstrzygnięto "sprawę" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ustalenie przez sąd drugiej instancji, że kontrolowane orzeczenie jest nieprawidłowe powinno prowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w dalszej perspektywie do wydania orzeczenia nieobarczonego wykrytymi błędami. Oczywiście środek odwoławczy, uruchamiający postępowanie drugoinstancyjne w rozumieniu konstytucyjnym, powinien mieć charakter powszechny w tym sensie, że możliwość jego wniesienia nie powinna być uzależniona od jakichkolwiek dodatkowych ograniczeń przedmiotowych (np. wskazujących wyłącznie na niektóre rodzaje nieprawidłowości popełnionych przez sąd pierwszej instancji, mogące stanowić przyczynę odwoławczą), bądź podmiotowych, uniemożliwiających jakiejkolwiek stronie postępowania skorzystanie z prawa do zaskarżenia (np. dopuszczających wniesienie zaskarżenia wyłącznie wówczas, gdy wartość przedmiotu sporu jest odpowiednio wysoka).

W świetle Konstytucji nie jest niedopuszczalne (a wręcz - w świetle zasady rzetelności funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości - może być pożądane) takie ukształtowanie środka odwoławczego, że dyskwalifikacja orzeczenia pierwszoinstancyjnego może nastąpić dopiero wówczas, gdy określony błąd sądu pierwszej instancji wywarł wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wszakże celem skorzystania z prawa do zaskarżenia powinno być dążenie do uzyskania odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś wyłącznie do zadekretowania przez sąd wyższej instancji drobnych błędów, które nie miały znaczenia przesądzającego dla rozstrzygnięcia. Ponadto, naturalną konsekwencją prawa do zaskarżania orzeczeń jest wprowadzenie zasady skargowości, zakazującej - co do zasady - orzekanie przez sąd drugiej instancji ponad żądanie skarżącego.

Jak wspomniano ustawodawca ma prawo (a nawet obowiązek) dostosowania modelu środka zaskarżania do specyfiki rozstrzyganej sprawy i charakteru postępowania sądowego w tym zakresie. Należy w związku z tym podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej jest wyodrębnionym i zastrzeżonym dla sądów administracyjnych elementem (wycinkiem) sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Wynika to z zestawienia art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. Pogląd ten potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności, w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K 11/98, Trybunał wskazał, że jedną z gwarancji ustrojowych prawa do sądu jest art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. W opinii Trybunału w sprawach z zakresu administracji publicznej prawo do sądu realizowane jest poprzez sądownictwo administracyjne. Trybunał wyjaśnił, że "kontrola określona w art. 184 Konstytucji ma na celu zapewnienie prawa do sądu, a więc jest sprawowana jako wymiar sprawiedliwości w stosunku do podmiotów, które tej sprawiedliwości przed sądem dochodzą". Podobny pogląd wyrażono w doktrynie. L. Garlicki wskazał, że "zadania sprawowania wymiaru sprawiedliwości i kontroli działalności nad administracją publiczną w znacznym stopniu się pokrywają". Zdaniem tego autora "podstawową formą, w jakiej sądy administracyjne sprawować mają kontrolę działalności administracji publicznej, ma być wymierzanie sprawiedliwości, a więc [...] rozstrzyganie sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub inny podmiot podobny. [...] W tej perspektywie, art. 184 dookreśla proceduralne aspekty prawa do sądu" (Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz, t. 4, Warszawa 2005, s. 6). Również W. Sokolewicz podkreśla, że "przeciwstawianie wymiaru sprawiedliwości kontrolowaniu administracji [...] uważamy za nietrafne, bo właśnie realizując wymiar sprawiedliwości sądy administracyjne mają kontrolować administrację - jest to w istocie stosunek formy (środków) działania do jego przedmiotu i celu" (W. Sokolewicz, Konstytucyjna regulacja władzy sądowniczej [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, Warszawa 1999, s. 170). Powyższa teza znalazła wyraz w art. 1 § 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Pojęcie "kontroli działalności administracji publicznej", którym posługuje się art. 184 Konstytucji, określając właściwość sądów administracyjnych, należy rozumieć jako porównywanie czynności organów administracji rządowej i samorządowej (lub innych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) z wzorcem, jakim są normy prawne. Innymi słowy, sądy administracyjne kontrolują prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa stosowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe (wyrok TK z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06).

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Należy szczególnie podkreślić, że - w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny pierwszej instancji nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej (por. też art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu.

W konsekwencji przyjąć trzeba, że do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji, z punktu widzenia wymagań proceduralnych - nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego. Reguła ta jest cechą szczególną postępowania sądowoadministracyjnego, istotnie odróżniającą to postępowanie od procesu cywilnego i karnego, kiedy to sąd jest zobligowany do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu Konstytucji jest wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej) a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia skierowanego do jednostki), którego treścią jest postawiony przez jednostkę zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące jej wolności lub praw (por. też J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym - cz. II, "Monitor Prawniczy" 2003, nr 8, s. 346). Kontrola sądu administracyjnego polega na ocenie zgodności działania organu administracji z prawem materialnym, procesowym i ustrojowym. Okoliczność ta ma niewątpliwie istotne znaczenie dla wyboru przez ustawodawcę nie tylko zakresu sądowej kontroli administracji, ale także rodzaju środka odwoławczego od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji.

Nasuwa się zatem pytanie, czy środek zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinien umożliwiać spowodowanie dokonania przez NSA kontroli działalności administracji publicznej w takim samym zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu przez sądem pierwszej instancji. Jak już wskazywano, nakaz taki nie płynie z zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. W literaturze podnoszone jednak bywa, że skoro NSA - w świetle art. 184 Konstytucji - dokonuje kontroli administracji publicznej, to ograniczenie jego roli w postępowaniu odwoławczym do kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji, stanowiłoby naruszenie powyższej regulacji (por. m.in. T. Szewc, Konstytucyjność skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Przegląd Sądowy" 2008, s. 25; A. Kubiak-Kozłowska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2006 r., II FSK 104/05, OSP 2007, nr 1, s. 42; A. Mariański, Skarga kasacyjna - ocena rozwiązań i praktyki orzeczniczej, "Monitor Podatkowy" 2005, nr 11, s. 35). Stanowisko takie nie znajduje jednak uzasadnienia na gruncie Konstytucji. Po pierwsze dlatego, że - jak już powiedziano - sądy administracyjne kontrolują działalność administracji "w zakresie określonym w ustawie". Oznacza to, że Konstytucja - jak wspomniano - nie przesądza o ostatecznym zakresie kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych. Formując ten zakres ustawodawca nie ma oczywiście pełnej swobody - musi się bowiem kierować przede wszystkim koniecznością zagwarantowania jednostce prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Jednak nie można twierdzić, że ustrojodawca nakazał ustawodawcy zwykłemu wprowadzenie określonego "modelu kontroli działalności administracji publicznej". Po drugie to, że zarówno NSA, jak i inne sądy administracyjne zostały konstytucyjnie powołane do kontrolowania działalności administracji publicznej, nie oznacza, że w obu przypadkach powinny im przysługiwać jednakowe kompetencje kontrolne. Formuła "w zakresie określonym w ustawie", użyta w art. 184 Konstytucji, pozwala bowiem na zróżnicowanie kompetencji kontrolnych NSA i kompetencji kontrolnych sądów pierwszej instancji. Ustawodawca wręcz powinien wprowadzić odpowiednie zróżnicowanie, uwzględniając szczególną rolę NSA, jako sądu sprawującego nadzór orzeczniczy nad działalnością innych sądów administracyjnych. Po trzecie, nie jest zasadne przeciwstawianie pojęć "kontrola orzeczeń wsa" i "kontrola działalności administracji publicznej" i uznawanie, że ich zakres treściowy jest rozłączny. Kontrola działalności administracji publicznej polega na ocenie zgodności tej działalności z przepisami prawa. Bezpośredniej oceny w tym zakresie dokonuje sąd pierwszej instancji. Przyznanie NSA kompetencji do kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji oznacza, że NSA będzie musiał zbadać poprawność tego orzeczenia w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji dokonał oceny działalności administracji publicznej. A więc NSA powinien zweryfikować, czy wsa prawidłowo ocenił relację między działaniem administracji a relewantną normą prawną. Siłą rzeczy NSA będzie musiał sformułować własne wnioski w odniesieniu do powyższej relacji, czyli dokona kontroli działalności administracji publicznej. Jedynie skutek tej kontroli będzie, formalnie rzecz ujmując, skierowany bezpośrednio wobec orzeczenia pierwszoinstancyjnego, ale - co należy podkreślić - ów skutek kontroli jest zawsze wiążący dla wojewódzkiego sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że kontrola orzeczeń wsa jest pewnym wariantem kontroli działalności administracji publicznej, aczkolwiek dokonywanej w sposób "pośredni", a nie "bezpośredni", tak jak to czyni wsa (por. G. Rząsa, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2004 r., GSK 125/04, "Palestra" 2006, nr 5-6, s. 328; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2004 r., FSK 154/04, OSP 2005, nr 6, s. 306). Taki kształt kompetencji NSA nie jest wykluczony przez Konstytucję. Co więcej, w powoływanym wyroku TK z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt SK 63/05, przyznano, że skoro NSA sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów, to nadzór ten - z uwagi na specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego - polegać musi, przede wszystkim, na judykacyjnym nadzorze nad kontrolą legalności decyzji administracyjnych, sprawowaną przez sąd administracyjny I instancji.

Prowadzi to do wniosku, że z ustrojowego punktu widzenia obecne kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako sądu odwoławczego, mieszczą się w ramach konstytucyjnych wymagań w tym zakresie. Jeżeli tak, to powstaje potrzeba wyjaśnienia, czy uregulowania prawno-procesowe w zakresie skargi kasacyjnej pozwalają temu sądowi na pełną realizację konstytucyjnych obowiązków. Innymi słowy chodzi o to, czy NSA jest władny do rozpatrzenia wszelkich zarzutów - skierowanych przeciwko orzeczeniu wsa - które zostały podniesione w skardze kasacyjnej. Stwierdzenie, że istnieje sytuacja, gdy błędy popełnione przez wsa, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, nie mogą być ocenione przez NSA, prowadziłoby do konkluzji o niezgodności omawianej instytucji z konstytucyjnymi gwarancjami dwuinstancyjności postępowania przed sądami administracyjnymi.

Jak już wskazywano, wsa dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w trzech płaszczyznach: po pierwsze - oceny zgodności działania organu z prawem materialnym, po drugie - oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury, po trzecie - oceny respektowania przez organ reguł ustrojowych. Kontrola instancyjna powinna zatem obejmować prawidłowość rozstrzygnięcia wsa we wszystkich trzech sferach. Pozostaje zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy obowiązujące przepisy, które wyznaczają zakres kognicji NSA, dopuszczają możliwość oceny prawidłowości orzeczenia wsa w każdej z powyższych płaszczyzn.

III. 2. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, można przyjąć, że zarzut ten dotyczy sytuacji, w której sąd administracyjny pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał normę zawartą w przepisach prawa materialnego, konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna..., s. 224-226). Zagadnienie to nie sprawia więc problemów interpretacyjnych. Teoretycznie wątpliwa może się jednak wydawać druga z podstaw skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Problem w tym, że - zgodnie z jednym ze znanych poglądów - wsa nie stosuje (przynajmniej co do zasady) prawa materialnego (zob. m.in. Z. Kmieciak, Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, PiP 2005, nr 1, s. 18-19). Działalność wsa sprowadza się bowiem do oceny, czy przepis prawa materialnego został prawidłowo wyłożony lub zastosowany przez organ administracji. Gdyby przyjąć, że "stosowanie prawa" oznacza proces obejmujący cztery czynności: 1) ustalenie treści normy prawnej, 2) ustalenie stanu faktycznego, 3) subsumpcję, 4) ustalenie konsekwencji prawnych stanu faktycznego na podstawie stosowanej normy prawnej (zob. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 50 i n.), to przy takim założeniu, istotnie należałoby przyjąć, że sądy administracyjne co do zasady nie stosują prawa materialnego. Jednakże interpretacyjne założenie racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że nie może istnieć taka regulacja prawna, która nie będzie miała w ogóle zastosowania. Jeżeli ustawodawca pozwala oprzeć środek zaskarżenia na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, to nie można twierdzić, że taka sytuacja na płaszczyźnie sądowej kontroli administracji nie występuje. Trzeba więc przyjąć, stosując wykładnię funkcjonalną - że stosowanie przepisu prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej (innego działania administracji). Tego typu "weryfikacyjne" stosowanie normy prawnej, polegające na wykorzystaniu jej jako wzorca oceny legalności, wcale nie musi być traktowane jako czynność inna niż stosowanie prawa. Na zasadzie pewnej analogii można mówić, iż Trybunał Konstytucyjny stosuje przepis Konstytucji, uwzględniając ich treść w konstruowaniu wzorca kontroli konstytucyjności - (por. J. Repel, Zasady orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego RP i ich znaczenie w procesie stosowania norm Konstytucji [w:] Prawo i kontrola jego zgodności z Konstytucją, Warszawa 1997, s. 145). Nie musi więc być tak, że pod pojęciem "stosowania prawa" trzeba rozumieć wyłącznie działalność polegającą na bezpośrednim ustalaniu uprawnień i powinności adresatów norm. Takie podejście odnajdujemy również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 884/06). Prawidłowość przedstawionego rozumowania podkreśla fakt, że - pomimo sygnalizowanych wątpliwości teoretycznych - przesłanka skargi kasacyjnej, odnosząca się do naruszenia prawa materialnego (w obu sygnalizowanych postaciach) nie była sporna w praktyce sądów administracyjnych. Stabilne orzecznictwo w tym zakresie powoduje, że NSA w pełni realizuje prawo jednostki do odwołania na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Oceniana podstawa kasacyjna spełnia zatem konieczne standardy prawne w tym zakresie.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to trzeba podkreślić, że z treści tego przepisu wynika, że zakresem zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej powinno zostać objęte "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ustawodawca nie precyzuje jednak bliżej, ani charakteru postępowania, ani charakteru sprawy, której naruszenie to miałoby dotyczyć, przyjmując tym samym świadomie formułę otwartej stylizacji normy wynikającej z powołanego przepisu. Jednocześnie, w innych normach zawartych w przepisach p.p.s.a. ustawodawca stosuje zabieg legislacyjny polegający na sprecyzowaniu tychże kwestii, tj. charakteru postępowania, jak i charakteru sprawy.

Należy wskazać, że również w innych przepisach, ustawodawca, podobnie jak w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., określając przedmiot regulacji ograniczył się jedynie do użycia takich terminów, jak "postępowanie" bądź "sprawa" (np. 115 § 1, art. 119, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 154 § 3, art. 282, art. 287, art. 288 p.p.s.a.) nie wyjaśniając bliżej ich treści.

Przy założeniu racjonalności ustawodawcy, prowadzi to do wniosku, że użycie tej techniki legislacyjnej, także w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie jest przypadkowe. Tak więc we wskazanych przepisach należy upatrywać zamiar ustawodawcy objęcia ich zakresem znaczeniowym wszystkich postępowań stosowanych w toku rozpoznawania sprawy, a więc zarówno postępowania sądowego, jak i postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej. Ustalenie więc znaczenia zwrotu "przepisy postępowania" na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. będzie wymagało w pierwszej kolejności odnalezienia w tekście p.p.s.a. norm, w których ustawodawca posłużył się zwrotami przesądzającymi o otwartej formule ich stylizacji, o treści najbardziej zbliżonej do treści zwrotu użytego w interpretowanej normie, a następnie rozważania istoty wzajemnej relacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i tychże przepisów.

Wychodząc z powyższego założenia, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść art. 145 p.p.s.a., określającego uprawnienia orzecznicze wojewódzkich sądów administracyjnych w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Definiując naruszenia przepisów postępowania, dające podstawę do uwzględnienia skargi, ustawodawca bliżej sprecyzował, o jakie przepisy postępowania chodzi, tj. o: 1) "dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b); 2) "inne (niż wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b - przyp. Sądu) naruszenie przepisów postępowania" (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); 3) "przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego" (art. 145 § 1 pkt 3); czy 4) inne postępowanie, "niż uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" (art. 145 § 2). Użyta technika legislacyjna nie pozostawia wątpliwości, że w tym artykule chodzi o przepisy postępowania administracyjnego, rozumianego szeroko, jako postępowania przed organami administracji. Wniosek ten znajduje całkowite potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Przepis ten wszak został zamieszczony w dziale III ustawy p.p.s.a. ("Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym"), rozdziale 10 ("Orzeczenia sądowe"). Określa on zakres uprawnień orzeczniczych sądu, którego przedmiot orzekania stanowi decyzja administracyjna lub postanowienie (art. 3 § 2 pkt 1-3 w zw. z art. 13 § 1 i 15 p.p.s.a.).

Powyższa konstatacja stanowi punkt wyjścia dla interpretacji zwrotu "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", zawartego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na fakt, że w tym przypadku ustawodawca posłużył się formułą otwartej stylizacji, nie określając bliżej, jakich przepisów postępowania dotyczy analizowany przepis. Biorąc pod uwagę fakt, że - co wcześniej wykazano - ustawodawca zawsze bliżej określa w przepisach p.p.s.a., o jakie postępowanie chodzi (administracyjne czy sądowe), jeżeli ogranicza stosowanie danej instytucji proceduralnej do jednego z nich, to nie ulega wątpliwości, że wskazana w art. 174 pkt 2 podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przepisów obu tych postępowań, a więc zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego.

Jednocześnie za słusznością powyższego stanowiska przemawia treść art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku". Na wstępie należy zauważyć, że użyty w tym przepisie zwrot "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" jest znaczeniowo tożsamy z występującym w art. 174 pkt 2 określeniem "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W sytuacji objętej hipotezą pierwszego z przytoczonych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, a więc musi najpierw dokonać oceny, że sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej nie doszło do uchybienia przepisom postępowania wyjaśniającego. Ponadto oceny tej będzie dokonywał wedle kryteriów określonych m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., przeprowadzając tym samym bezpośrednią kontrolę administracji publicznej w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 184 Konstytucji RP.

Ponadto w przypadku art. 174 pkt 2 wchodzi w grę inny kontekst systemowy interpretowanej normy, który wymusza konieczność przyjęcia szerszej interpretacji analizowanego zwrotu. Analizowany przepis zamieszony został w dziale IV ("Środki odwoławcze"), rozdziale 1 zatytułowanym "Skarga kasacyjna". Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (§ 2). Uwzględniając zatem ów kontekst systemowy dla znaczenia interpretowanego zwrotu uznać należy, że jego zakres obejmuje zarówno naruszenie przepisów postępowania, w którym wydano orzeczenie, od którego w myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. przysługuje skarga kasacyjna, jak i postępowanie przed organami administracji publicznej. Przyjęcie odmiennego znaczenia niweczyłoby istotę sądowej kontroli administracji.

Podstawowe zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu oceny (kontroli) działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działanie tego organu - por. szerzej R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 1999, nr 12, s. 22 - 24. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego zatem daje się sprowadzić do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem". Jego następstwem jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Jak trafnie podkreśla A. Wróbel, "Funkcją postępowania sądowoadministracyjnego nie jest konkretyzacja norm prawa materialnego, lecz właśnie kontrola zgodności z prawem tej konkretyzacji (aktów administracyjnych) dokonanej przez kontrolowany organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym lub kontrola zgodności z prawem niektórych aktów normatywnych organów administracji publicznej. W tym sensie normy prawa procesowego sądowoadministracyjnego w znacznie węższym zakresie, niż normy prawa procesowego cywilnego, pełnią funkcję instrumentalną (służebną) w stosunku do norm prawa materialnego, ponieważ nie służą bezpośrednio ich urzeczywistnieniu (konkretyzacji) - K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 293.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. np. wyr. NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04 (LEX nr 183144).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje, że wojewódzkie sądy administracyjne są zobowiązane stosować przepisy regulujące tok ich procedowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Po drugie, są związane przepisami, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej. Tymi drugimi są związane w tym sensie, że mają obowiązek sformułowania oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. W szczególności należy tu wymienić takie pytania, jak: Jaki jest stan faktyczny sprawy? Czy zastosowany przepis obowiązywał w dacie wydania decyzji stosowania prawa? Jakie jest znaczenie zastosowanego przepisu? Jaki przepis powinien mieć zastosowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy? Jeżeli zatem w orzeczeniu sądu pierwszej instancji zostało sformułowane określone stanowisko i tego stanowiska dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, to nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek rozpoznać zasadność tego zarzutu. Dotyczy to również sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w określonej kwestii.

Za zaprezentowanym znaczeniem art. 174 pkt 2 przemawiają wreszcie względy wykładni funkcjonalnej. Wszakże celem skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie stronie niezadowolonej z wyroku, w którym sąd pierwszej instancji dokonał oceny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, weryfikacji prawidłowości oceny naruszenia właśnie owych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez NSA w granicach zakreślonych podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przyjęcie powyższego kierunku wykładni pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP kreującymi obowiązek kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, do których należy Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej należy rozumieć rozpoznanie sprawy w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami, przytoczonymi w powołanych podstawach kasacyjnych. Odstąpienie zatem od ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów kwalifikowane być musi jako nieznajdujące uzasadnienia prawnego odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej i powinno zostać ocenione w ten sam sposób jak wyjście poza granice skargi kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 183 § 1 p.p.s.a. wprowadza zarówno ograniczenie do rozpoznania skargi kasacyjnej w tych granicach, ale także i obowiązek jej rozpoznania właśnie w tych granicach (J. P. Tarno, E. Frankiewicz, M. Sieniuć, M. Szewczyk, J. Wyporska, Sądowa kontrola administracji. Podręcznik akademicki, Warszawa 2006, s. 72).

Argumentów za obowiązkiem odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych dostarcza także wykładnia systemowa. Z treści art. 175 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna objęta jest tzw. przymusem adwokackim. Ratio legis tego przepisu sprowadza się do zapewnienia rzeczowego i profesjonalnego dialogu między stroną reprezentowaną przez "znawcę prawa", a Naczelnym Sądem Administracyjnym na gruncie obowiązującego prawa, dialogu który pogłębi kulturę i świadomość prawną jednostki. Z tego względu przytoczone w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarzuty powodować będą konieczność dokonania oceny ich zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny z punktu widzenia art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 p.p.s.a. Dodatkowo, funkcje i cel, które powinien ów dialog realizować, powodują, że nie może on przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz sporu o prawo (contradicto in iuris). Taki wszakże wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Do podobnych wniosków prowadzi unormowanie zawarte w art. 179 p.p.s.a., zgodnie z którym strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną. Uprawnienie to jest przejawem zasady kontradyktoryjności (sporności) postępowania sądowoadministracyjnego. Jej istota polega na tym, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spór toczy się przede wszystkim w graniach zarzutów i twierdzeń osoby wnoszącej skargę kasacyjną i podmiotu składającego odpowiedź na tę skargę (por. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 66).

Tak rozumiane podstawy kasacyjne czynią ze skargi kasacyjnej skuteczny środek zaskarżenia w tym sensie, że jej wniesienie umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Spełnia ona zatem wymagania wypływające z art. 78 i 176 ust. 1 Konstytucji RP - por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK 2002, Nr 4/A, poz. 42. W konsekwencji zapewnia ona realne i w pełnym zakresie sprawowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej, zaś uczestnikom postępowania sądowego gwarantuje przewidywalność jego przebiegu.

Trzeba zatem podkreślić, że w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wsa, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje tzw. zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Regułę tę przywołują również niekiedy sądy administracyjne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1963/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 991/04). Źródłem jej jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Sąd w demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nie ważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (wyrok TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez wsa (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Co do możliwości oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów ustrojowych, nie było w zasadzie sporów w praktyce sądowoadministracyjnej. W odniesieniu do postępowania przed organem administracji publicznej chodzi przede wszystkim o przepisy o właściwości organów (art. 19-23 k.p.a.) oraz przepisy kształtujące ustrój poszczególnych organów. Naruszeniem prawa, które można zakwalifikować do niniejszej grupy, będzie również działanie bez podstawy prawnej (tj. w braku normy kompetencyjnej). Sytuacja, w której dochodzi do naruszenia przez organ administracji przepisu ustrojowego w przyjętym rozumieniu, w przeważającej większości wypadków będzie kwalifikowana jako przyczyna nieważności decyzji (postanowienia). Przyczyny takie są wskazane przede wszystkim w art. 156 § 1 k.p.a. ( także art. 247 § 1 ordynacji podatkowej). W sytuacji, gdy w przekonaniu wsa zaistniała któraś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (lub w innych przepisach określających przesłanki nieważności decyzji lub postanowienia), sąd ten jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub - w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności nie może nastąpić (np. art. 156 § 2 k.p.a.) - do poprzestania na stwierdzeniu wydania takiego aktu z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Naruszenie natomiast przepisu ustrojowego niedające się zakwalifikować jako przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego, może (i powinno) być - w konkretnym przypadku - potraktowane jako naruszenie przez organ administracji prawa materialnego lub prawa procesowego, co nakazuje sądowi administracyjnemu pierwszej instancji uchylenie takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a.

Dokonanie przez wsa nieprawidłowej oceny naruszenia przez organ administracji przepisów ustrojowych może być podstawą skargi kasacyjnej. Przemawiają za tym te same powody, które odnoszą się do naruszenia prawa materialnego i przepisów o postępowaniu administracyjnym. Ponadto w praktyce sądów administracyjnych nie występują w tym zakresie żadne wątpliwości, co podkreśla trafność przedstawionej argumentacji. Można zatem przyjąć, że również w tym zakresie podstawy ustawowe skargi kasacyjnej odpowiadają konstytucyjnym wymaganiom.

III. 3. Jak już wskazano, elementem zasady dwuinstancyjności jest konieczność prawnego zagwarantowania, że stanowisko sądu drugiej instancji, wskazujące na nieprawidłowości, których dopuścił się sąd pierwszej instancji, znajdzie odzwierciedlenie w ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Postulat ten można spełnić bądź wprowadzając kompetencję sądu drugiej instancji do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, bądź też przez ustanowienie modelu, w którym sąd drugiej instancji może wydać wyłącznie rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym, ale przy istnieniu gwarancji, że stanowisko tego sądu będzie uwzględnione przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przepis ten daje więc sądowi odwoławczemu możliwość wydania orzeczenia reformatoryjnego. Nie dochodzi zatem do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez wsa. Oczywiste jest więc, że w ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy sądowoadministracyjnej zostanie uwzględnione wprost stanowisko sądu drugiej instancji.

Stworzenie sądowi odwoławczemu prawnej możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego i tym samym rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, nie powoduje po stronie tego sądu dozwolonej dowolności w skorzystaniu z tego środka. Konstytucyjna zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji) wskazuje, że opisując sferę działalności organów władzy publicznej nie należy posługiwać się formułą wolnościową, albowiem w państwie praworządnym wolność (czy uprawnienie), rozumiana jako swoboda powzięcia decyzji o skorzystaniu bądź nieskorzystaniu z dozwolonej prawem przedmiotowym możności zachowania się, jest przymiotem tylko i wyłącznie jednostek, określającym ich relację w odniesieniu do państwa (por. art. 31 ust. 2 Konstytucji). Siłą rzeczy, w państwie demokratycznym nie można mówić, że organom władzy publicznej przysługuje "prawo" do jakiegoś działania, czy też - że przyznana im kompetencja jest powiązana z "prawem" ("możliwością") skorzystania z niej (por. np. postanowienie TK z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 70/05). W szczególności, działalność każdego organu władzy publicznej - w ramach przyznanych mu prawnie kompetencji - powinna mieć na celu realizację funkcji (zadań), jaką prawodawca przypisał temu organowi (zob. wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt K 52/07). W konsekwencji, jeżeli prawo przyznaje określonemu organowi władzy publicznej kompetencję, aktualizującą się w przypadku zajścia pewnych okoliczności, to kompetencję tę należy implicite - w świetle zasady praworządności - wiązać z obowiązkiem skorzystania z niej w sytuacji, gdy wymaga tego realizacja jednej z funkcji, dla pełnienia których prawodawca powołał do życia tenże organ. W konsekwencji, użycie w art. 188 p.p.s.a. sformułowania, zgodnie z którym NSA "może" wydać orzeczenie reformatoryjne, nie oznacza, że po stronie tego sądu istnieje - jak wspomniano - dowolność skorzystania z tej kompetencji. Można zatem powiedzieć, że w art. 188 p.p.s.a. określona została zasada, nie zaś wyjątek od kasatoryjnej formuły orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W sytuacji natomiast, gdy nie są spełnione przesłanki z art. 188 p.p.s.a., NSA (jako sąd odwoławczy) uwzględniając skargę kasacyjną wydaje orzeczenie o charakterze kasatoryjnym - uchylając zaskarżone orzeczenie wsa i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Sąd pierwszoinstancyjny, rozpatrując ponownie sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA (art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a.), a zatem poglądy prawne sądu drugiej instancji muszą zostać uwzględnione w ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy sądowej.

W świetle powyższego omawiana instytucja skargi kasacyjnej spełnia wymóg, zgodnie z którym stanowisko sądu drugiej instancji, wskazujące na nieprawidłowości, których dopuścił się sąd pierwszej instancji, powinno znaleźć odzwierciedlenie w ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy.

III. 4. Omawiany środek zaskarżenia (skarga kasacyjna) powinien mieć - jak wspomniano - charakter powszechny w tym sensie, że możliwość jego wniesienia nie powinna być uzależniona od jakichkolwiek dodatkowych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych, uniemożliwiających jakiejkolwiek stronie postępowania skorzystanie z prawa do zaskarżenia. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, w której przepisy prawa pozwolą sądowi odwoławczemu utrzymać w mocy wyrok naruszający prawo, mimo stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok TK z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 10/03).

W konkluzji należy jednak podkreślić, że przyjęty model skargi kasacyjnej do NSA nie narusza wskazanych wyżej standardów wypracowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ustawa nie przewiduje bowiem ani przedmiotowych, ani podmiotowych ograniczeń w tym zakresie. Co prawda procedura sądowoadministarcyjna nakłada na uczestników postępowania pewne wymogi formalne, dotyczące choćby wymagań przewidzianych dla pism procesowych, ale nie są to warunki, które nie byłyby konieczne z procesowego punktu widzenia i które by powodowały nieuzasadnione ograniczenia w dostępie do sądu. Ograniczenia takiego nie stanowi także instytucja przymusu adwokackiego. Z punktu widzenia ewentualnych obciążeń finansowych dla strony postępowania jest ona neutralizowana poprzez dobrze rozwinięty system pomocy prawnej. Z drugiej zaś strony przymus adwokacki przyczynia się do zapewnienia uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego lepszej pozycji procesowej w tym postępowaniu.

Powyższa argumentacja pozwala na przyjęcie, że instytucja skargi kasacyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodna z przywołanymi konstytucyjnymi standardami przewidzianymi dla tego środka zaskarżania. Prawdziwość tej tezy zależy jednak od spełnienia przedstawionych warunków w procesie stosowania prawa na płaszczyźnie postępowania sądowoadministracyjnego.

III. 5. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ma prawo do podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Uchwały NSA wyjaśniające wątpliwości w zakresie wykładni prawa mają - stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. - moc wiążącą w tym znaczeniu, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Jest przy tym oczywiste, że najwyższy walor interpretacyjny ma uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przewidziane ustawą "związanie" - w odróżnieniu od incydentalnych orzeczeń podejmowanych w konkretnych sprawach - zapewnia realnie jednolitość w posługiwaniu się interpretowaną normą prawną.

III. 6. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 264 § 1 i 2 podjął uchwałę jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Sędzia NSA Juliusz Antosik

Uzasadnienie zdania odrębnego

1. Uważam, że sentencja uchwały nie rozstrzyga żadnych wątpliwości. Jest przecież oczywiste, że sąd kasacyjny jest obowiązany odnieść się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Problem polega jedynie na tym, jaki ma być zakres i szczegółowość tego odniesienia. Przecież stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że zarzut naruszenia określonych przepisów procedury administracyjnej nie jest zasadny, gdyż nie został powiązany z odpowiednimi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza niewątpliwie odniesienie się przez sąd kasacyjny do tego zarzutu.

2. Natomiast rzeczywiste rozbieżności w orzecznictwie NSA dotyczyły nie tego, czy należy odnosić się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, ale prawidłowości formułowania podstaw kasacyjnych i to wyłącznie tych, które dotyczą przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wynika to wyraźnie tak z uzasadnienia wniosku Prezesa NSA o podjęcie uchwały, jak i z uzasadnienia uchwały. Dlatego uprawnione jest stwierdzenie, że występuje zasadnicza rozbieżność między sentencją uchwały a jej uzasadnieniem.

3. Należy przy tym zauważyć, że w uzasadnieniu uchwały wyraźnie stwierdzono, że przesłanka skargi kasacyjnej odnosząca się do naruszenia prawa materialnego (w obu sygnalizowanych postaciach) nie była sporna w praktyce sądów administracyjnych. Nie było zatem w tym zakresie, czyli w zakresie podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., żadnych wątpliwości, które wymagałyby rozstrzygnięcia w drodze uchwały.

4. Uważam zatem, że sentencja uchwały powinna ograniczać się do rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących formułowania podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., np. przez sformułowanie wprost, że prawidłowo sformułowaną jest podstawa kasacyjna określona jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jeśli nawet nie zostały powiązane z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego (lub że w takim wypadku nie jest to prawidłowo sformułowana podstawa kasacyjna). Dopiero taka treść sentencji uchwały odzwierciedla rzeczywiste wątpliwości, jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu wniosku Prezesa NSA, a także wynikają z uzasadnienia uchwały.

/.../ Sędzia NSA J. Antosik

s. NSA Grzegorz Borkowski

Izba Finansowa

Zdanie odrębne

do uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. OPS 10/09

Moje zastrzeżenia do wym. wyżej uchwały dotyczą:

1) okoliczności, które towarzyszyły jej podjęciu,

2) tezy uchwały,

3) uzasadnienia uchwały.

Ad 1) Dla nikogo z sędziów biorących udział w podjęciu uchwały nie było tajemnicą, że pozostaje ona w związku z postępowaniem, jakie toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym na skutek wniesionej skargi konstytucyjnej. Powtarza się zatem sytuacja, w której doszło do wydania wspomnianego w uzasadnieniu uchwały wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 16.1.2006 r. I OPS 4/05. Teza tego wyroku - nie pozostająca w związku z zarzutami skargi kasacyjnej (por. Z. Kmieciak - glosa publ. PiP nr 9/06 s. 124 i nast.) wprowadziła w błąd Trybunał Konstytucyjny co do sposobu odczytania treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez składy orzekające NSA. Wynika to wprost z uzasadnienia wyroku TK z 20.9.2006 r. sygn. akt SK 63/05 - także przywołanego w uzasadnieniu uchwały.

Uważam, że nie należało podejmować uchwały, przed zajęciem stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny. Jest ono ze wszech miar pożądane, jako że określenie podstaw kasacyjnych poprzez skopiowanie rozwiązania przyjętego w procedurze cywilnej (art. 3931 k.p.c. w ówczesnym brzmieniu) od początku budziło zastrzeżenia. Jeżeli uchwała, tak jak poprzednio wyrok składu siedmiu sędziów, miałaby wpływać na treść orzeczenia TK to ten podtekst przemawia przeciwko podjęciu uchwały w tym momencie. Podniesione w uzasadnieniu wniosku wątpliwości interpretacyjne istnieją od kilku lat. Jestem zdania, że ich rozwiązanie powinno nastąpić w drodze nowelizacji przepisu a nie poprzez wykładnię, która w mojej ocenie ma charakter prawotwórczy. Sprawowana przez NSA kasacyjna kontrola orzeczeń może przekształcić się, w omawianych w uchwale przypadkach w kontrolę o charakterze apelacyjnym.

Ad 2) Jeżeli uchwała ma "wyjaśnić" przepis, którego stosowanie wywołało rozbieżność w orzecznictwie to owo wyjaśnienie powinno być zawarte w sentencji uchwały. Sentencja jest odpowiedzią - twierdzącą - na postawione we wniosku pytanie. Samo pytanie jest wręcz retoryczne i nie wynika z niego jakakolwiek wątpliwość wymagająca rozstrzygnięcia i to przez pełny skład sądu. Obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wynika wprost z art. 141 § 4 p.p.s.a., który z mocy art. 193 p.p.s.a. ma zastosowanie również w postępowaniu kasacyjnym. Dopiero z uzasadnienia wniosku wynika co jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Przy takim uzasadnieniu pytanie należałoby jednak sformułować inaczej: czy powołanie jako podstawy kasacyjnej wyłącznie przepisów postępowania administracyjnego, bez ich powiązania z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. odpowiada wymogom art. 174 pkt 2 tej ustawy.

Tę właśnie kwestię rozbieżnie rozstrzygały składy orzekające, co dało podstawę do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem.

W przyjętym brzmieniu sentencja uchwały niczego nie wyjaśnia i bez zapoznania się z odpowiednimi fragmentami jej uzasadnienia nie wiadomo o co w ogóle w tej sprawie chodzi.

Ad 3) Wspomniany wyżej brak precyzji w określeniu źródła rozbieżności w orzecznictwie zaważył na treści uzasadnienia uchwały.

Już w części historycznej (s. 1) powołano się na dominujący jakoby "nurt zapatrywania", w myśl którego jako podstawa skargi kasacyjnej mogą być wskazane przepisy postępowania stosowane przez organy administracji publicznej. Za najbardziej reprezentatywny dla tego sposobu rozumienia podstaw kasacyjnych uznano wspomniany już wyżej wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16.1.2006 r. Otóż stwierdzenie to dalekie jest od rzeczywistości. Wyrok ten określono jako dyskusyjny, a przy tym "odbiegający od zadziwiająco zgodnych ustaleń doktryny " (por. Z. Kmieciak, op.cit., s. 125). W Izbie Finansowej NSA, w której orzekam, nie wydano ani jednego wyroku wpisującego się w ten "nurt zapatrywań". W żadnym z wydanych Komentarzy do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zakwestionowano poglądu, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a nie administracyjnego. Taki pogląd zgodnie prezentowali tacy Autorzy jak: B. Adamiak, B. Gruszczyński, H. Knysiak-Molczyk, J.P. Tarno, T. Woś i inni.

Należy zauważyć, że w pierwszym okresie funkcjonowania NSA jako sądu II instancji z reguły powoływano się na utrwaloną linię orzecznictwa Sądu Najwyższego (na tle art. 3931 k.p.c.). Sąd ten jednolicie przyjmował, że stanowiący podstawę kasacji zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być ukierunkowany na wykazanie uchybień w postępowaniu sądu drugiej instancji (por. m.in. orzeczenie SN z 14.4.1997 r. II CKN 95/97). Sytuacji nie zmienia okoliczność, że wojewódzkie sądy administracyjne orzekają w I instancji, skoro ich wyroki poprzedzają dwie - z reguły - instancje administracyjne.

Przyjęcie poglądu wyrażonego w uchwale oznacza zakwestionowanie dotychczasowego (z nielicznymi wyjątkami) orzecznictwa. Dotyczy to w szczególności jednolitej w tej materii linii orzecznictwa Izby Finansowej. W uzasadnieniu uchwały nie znajduję argumentów, które by mnie skłoniły do przyjęcia zaprezentowanego w nim poglądu. Uzasadnienie to porusza tyle zagadnień, niekiedy luźno tylko związanych z rozpatrywaną kwestią, że niezmiernie trudno jest wyodrębnić argumenty odnoszące się do samego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Najistotniejsze, moim zdaniem są te, które oparto o reguły wykładni systemowej wewnętrznej. Jednakże wyprowadzone za jej pomocą wnioski oparto na błędnym założeniu (s. 20).

"... ustawodawca zawsze bliżej określa w przepisach p.p.s.a. o jakie postępowanie chodzi (administracyjne czy sądowe) jeżeli ogranicza stosowanie danej instytucji proceduralnej do jednego z nich to nie ulega wątpliwości (podkr. moje), że wskazana w art. 174 pkt 2 podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia obu tych postępowań..."

Według mnie, jest akurat odwrotnie. Skoro art. 1 tej ustawy stanowi, że p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe... to ilekroć jest mowa w kolejnych przepisach o postępowaniu bez określenia jego rodzaju może chodzić tylko o postępowanie sądowe. Gdy ma to być postępowanie inne, ustawodawca wyraźnie to precyzuje (por. np. art. 33, art. 52 § 1, art. 61 § 2 pkt 1, art. 125 § 1 pkt 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ i pkt 2 oraz § 2). Gdyby przyjąć kwestionowane tu założenie, to np. zawieszenie i podjęcie postępowania (art. 123-131), umorzenie (art. 161 § 1), czy wznowienie postępowania (art. 270-285), a także zasady ponoszenia kosztów (art. 199, art. 200, art. 201 i art. 205) powinny się odnosić także do postępowania administracyjnego.

Wyprowadzone z zasad konstytucyjnych i wsparte orzeczeniami TK wywody dotyczące orzekania w drugiej instancji sądowej mogłyby stanowić uzasadnienie do projektu zmiany art. 174 pkt 2. Wykładnia operatywna, a o taką chodzi w tej sprawie, nie może prowadzić do naprawienia błędów prawodawcy.

W takim bowiem przypadku nie mamy już do czynienia z wyjaśnieniem treści przepisu lecz z prawotwórstwem sędziowskim. Tak też odbieram niniejszą uchwałę, która stanowi swoistą protezę podpierającą wadliwy - bądź tylko nie odpowiadający konstytucyjnym wymogom a także oczekiwaniom stron - przepis.

Uważam również, że wyjaśniając przepis prawny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien - bo nie leży to w jego kompetencji - wypowiadać się co do zgodności podstawy kasacyjnej z "istotą sądownictwa administracyjnego" określoną w art. 184 Konstytucji RP (s. 8), a także "z zasadami wynikającymi z art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji (s. 12). To tylko najistotniejsze z zastrzeżeń jakie mam wobec uzasadnienia uchwały.

Z tych trzech powodów, jakie przedstawiłem wyżej, uznałem, że nie mogę zaaprobować uchwały, która w sposób zasadniczy podważa przeważającą do tej pory i w mojej ocenie prawidłową linię orzecznictwa.

/.../ Sędzia NSA G. Borkowski

Uzasadnienie

zdania odrębnego sędziego Bogusława Gruszczyńskiego do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09)

1. Uważam, że wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie spełniał przesłanek wymienionych w art. 36 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych nigdy nie kwestionowano, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych.

Nie znam orzeczenia, w którym pominięto by milczeniem choćby jeden z zarzutów. Zupełnie innym zagadnieniem jest sposób odniesienia się do nich. Jeżeli przepis powołany jako podstawa kasacyjna, nie miał w sprawie zastosowania, odniesienie się do niego polega właśnie na wyjaśnieniu tej kwestii. Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że nawet gdyby autor skargi kasacyjnej powołał przepis oczywiście niewłaściwy, np. Kodeks Napoleona, to Naczelny Sąd Administracyjny miałby obowiązek odniesienia się do tego zarzutu, wyjaśniając np., że po pierwsze powołany przepis już nie obowiązuje, a po drugie, że nie regulował kwestii będącej przedmiotem danej sprawy. Skoro więc przedstawione we wniosku Prezesa NSA zagadnienie nigdy nie wywołało rozbieżności, uważam że Naczelny Sąd Administracyjny powinien wydać postanowienie odmawiające podjęcia uchwały na podstawie art. 267 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.".

2. Okoliczności powołane w uzasadnieniu wniosku Prezesa NSA wskazują, że rozbieżność orzecznictwa dotyczyła innej kwestii. Należało postawić pytanie: "Czy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej mogą stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.?" Właśnie na to pytanie odpowiada w istocie uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, do której zgłaszam zdanie odrębne. Zachodzi więc sprzeczność między rozstrzygnięciem uchwały, a jej uzasadnieniem.

3. Nie zgadzając się z uzasadnieniem uchwały, zauważam, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Z art. 173 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną wnosi się od wyroku lub postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, co przesądza, że przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu. Przyczyną podważenia tego orzeczenia może być zatem błąd sądu. Tymczasem adresatem norm wynikających z przepisów K.p.a. lub Ordynacji podatkowej są organy administracji publicznej, w związku z czym tylko one mogą naruszyć wynikające z nich nakazy i zakazy. Jeżeli np. organ podatkowy naruszy art. 188 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), odmawiając przeprowadzenia dowodu istotnego dla sprawy, a sąd pierwszej instancji naruszenia tego nie dostrzeże, to nielogiczne byłoby mówić, że sąd naruszył wspomniany art. 188. Nie wykonując prawidłowo obowiązku kontroli legalności, sąd naruszył przepisy, które nałożyły na niego ten obowiązek, w tym m.in. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., a przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie uchylił bowiem decyzji, która naruszyła art. 191 w zw. z art. 188 Ordynacji podatkowej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawianie znaku równości między naruszeniem danego przepisu, a niedostrzeżeniem naruszenia tego przepisu, nie da się pogodzić z zasadami logiki i zdrowego rozsądku. Zarzucenie w skardze kasacyjnej sądowi, że naruszył powołany przykładowo art. 188 Ordynacji podatkowej jest tak samo pozbawione sensu, jak postawienie policjantowi, który nie zatrzymał jadącego z nadmierną prędkością kierowcy, zarzutu naruszenia zasad kodeksu drogowego.

Teoretyczne rozważania na temat normy odniesienia i normy dopełnienia (str. 6 i nast. uzasadnienia uchwały) sensu tego nie przywracają, gdyż teza, jakoby wystarczające było wyliczenie przez wnoszącego skargę kasacyjną jednego rodzaju tych norm, nie została przekonująco uzasadniona. Nie sposób uznać za przekonujące stwierdzenie, że "...sąd administracyjny pierwszej instancji obowiązany jest uwzględnić zarówno odpowiednie normy odniesienia, jak i dopełnienia..." (str. 7 tamże). W rzeczywistości bowiem rola sądu nie sprowadza się do "uwzględnienia" wspomnianych norm, lecz do stosowania (podkreślenie moje) pierwszych z nich i do kontrolowania (podkreślenie moje) stosowania drugich. Między obu rodzajami norm istnieje związek, którego zerwanie czyni zarzut niezrozumiałym. Przykładem może być sprawa II FSK 80/06, w której pełnomocnik zarzucił sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd pierwszej instancji uchyla decyzję (...), jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł skontrolować, czy sąd pierwszej instancji złamał nakaz, wynikający z cytowanego przepisu, musi najpierw przesądzić, czy na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia procedury, którego nie dostrzegł sąd wojewódzki. Rzecz w tym jednak, że pełnomocnik nie wskazał, jakie to przepisy procedury administracyjnej zostały - jego zdaniem - naruszone. Uniemożliwiło to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nawiasem mówiąc, w tej to właśnie sprawie pełnomocnik wniósł skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą przepisów art. 174 i 183 p.p.s.a.

Wracając do omawianego przykładu, gdyby wolą autorów uchwały było postawienie tezy, że NSA powinien sam badać, jakie przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone, to zamiast stwierdzania oczywistej prawdy, że NSA ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w podstawach kasacyjnych, musiałby stwierdzić, że należy się odnieść także do przepisów nie powołanych w podstawach skargi kasacyjnej. Takie stwierdzenie byłoby sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Wypływa stąd wniosek, że w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać zarówno normy odniesienia, jak i normy dopełnienia. Brak jednej z nich, zarówno tej z p.p.s.a. jak i tej z przepisów procedury administracyjnej, nie pozwala skonkretyzować przedmiotu kontroli.

4. Rozważania w uzasadnieniu uchwały na temat tzw. formuły otwartej stylizacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (str. 21) są obarczone poważnym błędem. Nie jest tak - jak pisze się w uchwale - że jeżeli ustawodawca nie określa bliżej, jakich przepisów postępowania dotyczy dany przepis, to wyraz "postępowanie" odnosi się zarówno do postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Przeczy temu treść art. 183 § 2 p.p.s.a., wymieniającego przypadki "nieważności postępowania". Analiza sześciu wymienionych tam przypadków nie pozostawia żadnych wątpliwości, że chodzi wyłącznie o nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że formuła otwartej stylizacji obraca się w gruzy. Skoro zaś art. 183 § 2 znajduje się w tym samym rozdziale, co art. 174 pkt 2, to także wykładnia systemowa przemawia za tym, że w ostatnio wymienionym przepisie chodzi wyłącznie o postępowanie sądowe. To samo można powiedzieć o art. 188 p.p.s.a., który wbrew treści uzasadnienia uchwały, mówiąc o przypadku w którym "...nie ma naruszeń przepisów postępowania..." odnosi się wyłącznie do naruszeń postępowania sądowoadministracyjnego.

5. Konkluzja, że podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, nie oznacza oczywiście, że strona pozbawiona jest możliwości wykazania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów tego postępowania, których sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę. Każde bowiem niedostrzeżenie przez sąd naruszenia procedury administracyjnej, które miało wpływ na treść decyzji, jest naruszeniem przepisów p.p.s.a., obligujących sąd do kontroli legalności decyzji administracyjnej i do jej uchylenia w przypadku opisanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Innymi słowy, nie jest możliwa sytuacja, w której pozostawienie w obrocie prawnym przez sąd pierwszej instancji decyzji, istotnie naruszającej przepisy K.p.a. lub Ordynacji podatkowej, nie będzie stanowiło naruszenia przepisów p.p.s.a. Rzecz w tym tylko, aby oba rodzaje przepisów odpowiednio powiązać w podstawie skargi kasacyjnej.

6. W uzasadnieniu uchwały znalazło się następujące zdanie: "...Stwierdzenie, że istnieje sytuacja, gdy błędy popełnione przez wsa, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, nie mogą być ocenione przez NSA, prowadziłoby do konkluzji o niezgodności omawianej instytucji z konstytucyjnymi gwarancjami dwuinstancyjności postępowania przed sądami administracyjnymi..." (str. 18) Zdanie to miało stanowić argument przeciwko tezie prezentowanej m.in. przez autora niniejszego zdania odrębnego. Przytoczone zdanie jest jednak nieprawdziwe. Otóż sytuacja taka istnieje i nikt nie twierdzi, że narusza Konstytucję RP. Wyobraźmy sobie, że sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję określającą wysokość podatku. Strona w skardze kasacyjnej podnosi zarzuty zmierzające do wykazania, że podatek należało określić w niższej wysokości. Zarzuty te okazały się bezzasadne, jednak NSA widzi przy rozpoznaniu sprawy, że zobowiązanie uległo przedawnieniu. Nie dostrzegł tego sąd pierwszej instancji, ani strona, która nie wspomniała o tym nawet słowem w skardze kasacyjnej. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), NSA nie może wzruszyć zaskarżonego wyroku, mimo jego wadliwości.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie jest jednak skierowana przeciwko stronie. Strona ma pełną swobodę powoływania podstaw kasacyjnych. Zasada ma natomiast na celu zapobieżenie ewentualnym błędom. Ryzyko popełnienia błędu jest większe, gdy kontroluje się wszystko, niż wtedy, gdy przedmiot kontroli został skonkretyzowany przez stronę, a druga strona miała możliwość odniesienia się do zarzutów. Dlatego właśnie sądy ostatniej instancji rozpatrują sprawy w granicach skarg kasacyjnych, bo ich błędy byłyby już nieusuwalne.

7. Uzasadnienie wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006 r., nr 2, poz. 39), powołanego na str. 1 uzasadnienia uchwały, uważam za błędne, z przyczyn, które podałem w Komentarzu do p.p.s.a. (Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3 wydanie, Warszawa 2009 r., teza 21, str. 480-482). Nie ma więc potrzeby powtarzać tych argumentów. Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. (SK 63/05, OTK ZU 2006, nr 8A, poz. 108) przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wspomnianego wyroku NSA i stwierdził, że "...Przy takim rozumieniu przez NSA podstaw skargi kasacyjnej (...) art. 174 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., nie naruszają konstytucyjnego prawa do sądu...". Trzeba jednak mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny nie mógł wypowiadać się co do merytorycznej poprawności wywodów tego wyroku. Zgadzam się, że wyrok ten - choć z wadliwym uzasadnieniem - nie naruszał prawa do sądu. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się jednak, czy wspomniane przepisy przy innym (podkreślenie moje) rozumieniu podstaw skargi kasacyjnej - np. takim, jak prezentowane w niniejszym zdaniu odrębnym - naruszałyby prawo do sądu. Uważam, że nie, o czym będzie mowa niżej w pkt. 9.

8. Argumenty uchwały typu, że "spór nie może przyjmować formy sporu o słowa", że "falsa demonstratio non nocet" oraz że sąd, "nie może być sprowadzony do roli robota" (str. 24 i 25) są słuszne, jeśli odniesiemy je do sprawy, w której strona działa bez profesjonalnego pełnomocnika. Taka sytuacja nie zachodzi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Odróżnienie przepisu naruszonego przez sąd od przepisu, który naruszył organ administracji publicznej, a którego to naruszenia sąd nie dostrzegł, jest tak proste, że nie przerasta możliwości profesjonalnego pełnomocnika. W większości spraw pełnomocnicy radzą sobie z tym bez trudu. Jeżeli zdarzają się błędy, to są one wynikiem z jednej strony powierzchownego traktowania obowiązków, z drugiej rozbieżności orzecznictwa. Rozbieżności należy usuwać, ale nie w sposób prezentowany w niniejszej uchwale. Doskonałą okazją ku temu będzie m.in. uchwała w sprawie II FPS 8/09, wyznaczonej na dzień 14 grudnia 2009 r., w której NSA odpowie na pytanie: "Czy art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny?"

9. Łatwość odróżnienia przez profesjonalnego pełnomocnika przepisu naruszonego przez sąd od przepisu, który naruszył organ administracji publicznej, w połączeniu z okolicznością, że strona ma możliwość powoływania przepisów, pozwalających na pełną kontrolę orzeczenia sądu pierwszej instancji, w tym także niedostrzeżonych przez sąd uchybień w toku postępowania administracyjnego (przepisy te powołałem przykładowo w pkt 3) przesądza o tym, że przyjęcie stanowiska prezentowanego w niniejszym zdaniu odrębnym, nie narusza prawa obywatela do sądu.

Trzeba też mieć na uwadze, że na poziomie sądu ostatniej instancji wymagana jest - zarówno od sądu, jak i od pełnomocników - precyzja wypowiedzi i czystość przyjmowanych konstrukcji. Obniżenie standardów w tym zakresie będzie złym przykładem dla młodych pokoleń prawników.

10. Na koniec trzeba zauważyć, że treść uchwały nie usunie rozbieżności występujących dotychczas w orzecznictwie. Obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych zostanie spełniony także przez wykazanie, że powołany przepis nie miał w sprawie zastosowania. Tak byłoby i musiałoby być w przypadku powołania przepisu oczywiście niewłaściwego (por. teoretyczny choć potencjalnie możliwy przypadek powołania Kodeksu Napoleona - pkt 1 zdania odrębnego). Tak może być w przypadku samodzielnego powołania przepisów K.p.a. lub Ordynacji podatkowej. Wobec sprzeczności sentencji uchwały z jej uzasadnieniem (por. 2 zdania odrębnego), pierwszeństwo będzie miała sentencja. Stwierdzenie przez skład orzekający, że wspomniane przepisy nie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, bo ich adresatem był organ administracji publicznej, spełni postulowany w uchwale wymóg odniesienia się do zarzutu. Składowi orzekającemu nie będzie można zarzucić rozstrzygnięcia niezgodnego z uchwałą a rozbieżność orzecznictwa pozostanie.

/.../ SNSA B.Gruszczyński

Zdanie odrębne

s. NSA Joanny Runge-Lissowskiej

do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09.

Pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało postawione pytanie "czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych?". Wobec takiego pytania Naczelny Sąd Administracyjny mógł zachować się dwojako: odmówić odpowiedzi na nie, lub tak jak to uczynił, odpowiedzieć twierdząco. Wyłącznie twierdząco.

Po otrzymaniu pytania pierwszą myślą było odmówić odpowiedzi na nie wobec jego oczywistości. Art. 183 § 1 ww. ustawy, dalej "P.p.s.a.", wiąże Naczelny Sąd Administracyjny granicami skargi kasacyjnej, zatem rozstrzygnięcie sprawy wymaga rozpatrzenia wszystkich, przytoczonych przez skarżącego jej podstaw (naturalnie po uprzednim rozważeniu z urzędu nieważności postępowania). Tylko bowiem odniesienie się do wszystkich podstaw pozwala na uznanie ich za usprawiedliwione, bądź nie (art. 184, art. 185 § 1 P.p.s.a.). Jednak z drugiej strony Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie miał uzasadnione podstawy do udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie. Po upływie niemal sześciu lat obowiązywania P.p.s.a. mógł i powinien wypowiedzieć się co do spoczywającego na nim obowiązku, wyjaśnić w jaki sposób rozumie jego wykonywanie, dzieląc się przy tym doświadczeniem w jaki sposób dokonuje oceny skarg kasacyjnych. Udzielenie zatem odpowiedzi na pytanie byłoby cennym materiałem w tej mierze,

Z ww. powodów uznałam, iż należy udzielić odpowiedzi na pytanie i że odpowiedź ta powinna być twierdząca. Nie mogę jednak zgodzić się z uzasadnieniem - zresztą znakomitym - odpowiedzi na pytanie. Jest ono skierowane na kwestie nie wynikające z niego. Zawiera bowiem odpowiedź nie na zadane pytanie, ale na takie, które w istocie w nim zostały postawione.

Pytanie przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jakkolwiek nieco rozbudowane przez niekonieczne - moim zdaniem - dopełnienia, sprowadza się w rezultacie do kwestii - czy Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wszystkich przytoczonych podstaw skarg kasacyjnej w świetle art. 174 i art. 183 § 1 P.p.s.a. W pytaniu tym, tak jak ono zostało postawione, chodzi o to jaki obowiązek spoczywa na Naczelnym Sądzie Administracyjnym przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Czy Sąd ten jest obowiązany odnieść się do wszystkich zarzutów tej skargi, a jeżeli tak to z jakich przesłanek on wynika, czy odwrotnie - nie ma takiego obowiązku i dlaczego. Ze sformułowania pytanie wyraźnie wynika, że jego punkt ciężkości skupiony jest właśnie na obowiązku jaki spoczywa na Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zatem uzasadnienie odpowiedzi tę kwestię powinno poruszać.

Nie budzi żadnych wątpliwości, w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wszystkich podstaw skargi kasacyjnej. Tylko takie bowiem odniesienie się, przy związaniu granicami skargi zastrzeżonym tym przepisem, zapewni właściwe jej rozpoznanie z zachowaniem praw skarżącego, wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i P.p.s.a. Niedopełnienie tego obowiązku pociągałoby za sobą nie tylko niepełność oceny sprawy, w której wniesiona została skarga kasacyjna, ale miałoby znacznie gorsze konsekwencje, naruszenie ww. praw skarżącego.

Oceny przytoczonych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje dwustopniowo. Po pierwsze - czy zostały one postawione z formalnego punktu widzenia w sposób odpowiadający wymogom art. 174 i 176 P.p.s.a. Prawidłowe przytoczenie podstaw z tego punktu widzenia pozwala przejść do drugiego etapu ich oceny - zasadności co do meritum.

Odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej może następować w różny sposób. Każdy z nich może być rozważany po kolei, tak jak zostały przytoczone. Mogą one zostać pogrupowane w zależności od tego czy dotyczą prawa materialnego, czy procesowego, czy są one usprawiedliwione czy nie. Ocena zarzutów jest procesem myślowym, który znajduje wyraz w jej uzasadnieniu i powinno ono zatem odzwierciedlać jaki jej sposób został wybrany. Obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego co do rozpoznania wszystkich zarzutów skargi będzie zachowany wówczas, jeżeli z uzasadnienia rozstrzygnięcia będzie wynikać, że Sąd objął swoją oceną wszystkie podstawy.

Uzasadnienie udzielonej odpowiedzi na przedstawione pytanie obejmujące takie i takiego rodzaju aspekty jak wyżej wskazane byłoby adekwatne i do postawionego pytania i do udzielonej odpowiedzi. Jak powiedziano wyżej pytanie dotyczyło obowiązku jaki spoczywa na Naczelnym Sądzie Administracyjnym przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Natomiast uzasadnienie odpowiedzi, problemu obowiązku dotyka tylko pobieżnie. Jego ideą przewodnią stało się bowiem udowodnienie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są tymi, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a tym samym takie rozumienie i stosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny tego przepisu powoduje, że jest on konstytucyjny.

Takie położenie akcentu w uzasadnieniu uchwały powoduje, że dotyczy ono kwestii niewynikającej ani z pytania, ani z odpowiedzi. Pytanie nie dotyczyło przecież wykładni art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czy też jego konstytucyjności, ale wyraźnie - obowiązku Naczelnego Sądu rozpoznania wszystkich zarzutów skargi. Inaczej mówiąc nie przedstawiono pytanie czy przytoczenie jako przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest z tym przepisem zgodne. Pytano tylko czy przytoczenie jakichkolwiek przepisów, w tym K.p.a., które, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszył wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do nich. Z pytania nie wynikało zatem czy postawienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu naruszenia K.p.a., jako przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest prawidłowe z formalnego punktu widzenia. Jednak w takiej kwestii została udzielona odpowiedź, a mało tego, okazało się, że inne rozumienie i stosowanie tego przepisu przez Naczelny Sąd Administracyjny spowoduje, że będzie on niekonstytucyjny.

Wobec tego, że uzasadnienie uchwały wykracza poza postawione pytanie i udzieloną odpowiedź, nie mogłam się z nim zgodzić. Jednak istnieje również inny powód złożenia zdanie odrębnego.

Od dnia opublikowania P.p.s.a. rysował się problem podstaw skargi kasacyjnej jeśli idzie o K.p.a., a z dniem jej wejścia w życie pojawił się zupełnie wyraźnie.

Proces wyrokowania przez wojewódzki sąd administracyjny można podzielić na dwie części, z jednej strony dokonuje on bowiem oceny legalności zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, z drugiej ocena ta dokonuje się w ramach procedury zakreślonej przepisami P.p.s.a. Z kolei ocena legalności ma także dwa punkty odniesienia, prawo materialne i procesowe. Do takiego podwójnego podziału powinny być dostosowane podstawy skargi kasacyjnej. Wyraźny bowiem podział podstaw, skierowanych z jednej strony na ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego orzeczenia pod kątem zgodności z prawem materialnym i z prawem procesowym, a z drugiej na samo procedowanie tego Sądu, pozwoliłby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Oczywiście nie ma żadnego sporu co do tego, że tak właśnie powinny zostać unormowane podstawy skargi kasacyjnej. Wątpliwe tylko jest czy rzeczywiście znalazło to odzwierciedlenie w art. 174 P.p.s.a.

Odniesienie tego przepisu do prawa materialnego, tj. podstawa z pkt 1 art. 174 P.p.s.a. nie budzi żadnych wątpliwości. Jawią się one dopiero jeśli idzie o przepisy postępowania, przy czym w aspekcie nie tyle dotyczących procedury sądowoadministracyjnej, ile co do dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny postępowania organu w świetle K.p.a. Moim zdaniem takiej podstawy skargi kasacyjnej brakowało, bowiem w ramach pkt 2 art. 174 P.p.s.a. zarzuty naruszenia K.p.a. wobec wojewódzkiego sądu administracyjnego nie mieszczą się.

Art. 174 P.p.s.a. wymaga, aby podstawy skargi kasacyjnej przytaczały nie tylko konkretny przepis konkretnego aktu, ale również charakter tego naruszenia. Jako charakter naruszenia przepisów postępowania pkt 2 art. 174 P.p.s.a. wskazuje możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy. Z art. 183 § 2 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wynika, że wojewódzki sąd administracyjny może w dwojaki sposób naruszyć przepisy postępowania, albo powodujący nieważność postępowania, albo mający istotny wpływ na wynik sprawy. Takie rozróżnienie ma na celu bezwzględną eliminację orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu nieważnym, jako brane przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu. Przyczyny nieważności z istoty swej nie mogą obejmować wszystkich naruszeń prawa procesowego, dlatego koniecznością jest podstawa skargi kasacyjnej mogąca zwrócić uwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego na inne niż nieważność naruszenia proceduralne. Podany przez art. 174 pkt 2 P.p.s.a. charakter naruszenia przepisów postępowania - istotny wpływ na wynik sprawy - wskazuje, iż przepis ten odnosi się do przepisów postępowania, wg których proceduje wojewódzki sąd administracyjny. Tylko bowiem przepisy normujące zasady postępowania tego Sądu może on w ten sposób, tj. istotnie mający wpływ na wynik sprawy naruszyć. Analogicznie zresztą i organ administracji publicznej. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tylko przez tego kto je stosuje.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. pozwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego orzeczenia administracyjnego jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma żadnych wątpliwości, że idzie o naruszenie przepisów proceduralnych, przez organ je stosujący. Art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zawiera analogiczne unormowanie. Różnica jest tylko w adresacie identycznie brzmiącej normy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. skierowany jest do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaś art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - do wnoszącego skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia postępowanie organów w świetle K.p.a. i jego błędem może być wada w ocenie. Jednak taka wadliwość nie jest równoznaczna z naruszeniem przepisów K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Są to przecież dwie różne kwestie.

O braku w art. 174 P.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej K.p.a., a w każdym razie wątpliwości czy naruszenie jego przepisów mieści się w pkt 2 tego artykułu świadczą postępujące rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, a także uchwała I OPS 10/09. Brak ten powodował duży dyskomfort orzekania, bowiem uniemożliwiał pełne odniesienie do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taki mankament art. 174 P.p.s.a. należy naprawić nowelą. P.p.s.a. było nowelizowane niejednokrotnie i w kwestiach różnych, również o zasadniczym znaczeniu (np. art. 19). Art. 174 P.p.s.a. jest jednym z kluczowych unormowań, dlatego jego konstrukcja powinna być jasna i niebudząca wątpliwości, ani interpretacyjnych, ani tym bardziej co do konstytucyjności. Stan taki nie powinien być osiągany uchwałą, nawet pełnego składu Naczelnego Sadu Administracyjnego, zwłaszcza że rozumienie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wynika dopiero z uzasadnienie uchwały, bowiem nie z jej tezy. Może on i powinien być osiągnięty stosowną zmianą przepisu.

Wnoszący skargi kasacyjnie różnie konstruują podstawy jeśli idzie o naruszenie przepisów K.p.a. W równym stopniu przytoczone są te przepisy jako podstawa z pkt 2 P.p.s.a., jak i z pkt 1, co też świadczy o tym, iż nie ma jasności, że przepisy K.p.a. to tylko te, o których mowa w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. Uchwała I OPS 10/09 zajmuje się kwestią rozumienia tego przepisu, uznając, że K.p.a. są tymi przepisami, o których w nim mowa. Co jednak, jeżeli pomimo tej uchwały, podstawy skargi kasacyjnej będą wskazywały K.p.a. odnosząc je do pkt 1 art. 174 - to nie jest przecież wykluczone. Czy będzie należało uznawać je za postawione wadliwie czyli nieusprawiedliwione, czy podejmować kolejną uchwałę, bo przecież nie można ograniczać nikomu konstytucyjnego prawa do rozpoznania jego sprawy w dwóch instancjach, a przymus adwokacko-radcowski służy jedynie prawidłowości dialogu pomiędzy fachowcami.

Pragnę powtórzyć jeszcze raz - po pierwsze uzasadnienie odpowiedzi na przedstawione pytanie zostało przedstawione w kwestii z pytania niewynikającej, uzasadnia bowiem tezy stanowiące odpowiedź na postawione w nim dopiero pytania, po drugie rozwiązanie kwestii podstaw skargi kasacyjnej powinno nastąpić poprzez nowelizację art. 174 P.p.s.a., tak aby przepis ten precyzyjnie wskazywał te podstawy, obejmując prawo materialne, K.p.a. i P.p.s.a. i z tych przyczyn zmuszona byłam zgłosić zdanie odrębne do uzasadnienia uchwały.

SNSA J. Runge-Lissowska