Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 278/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Edukacji i Nauki do rozpoznania punktów 3 i 6 wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie, o którym mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2021 M. P. (dalej jako skarżący), w związku z opublikowaną 12 lutego br. na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji i Nauki (dalej jako MEN, organ) wiadomością pt. "Troska o rozwój i jakość polskiej nauki - zmiany w punktacji czasopism", zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji publicznych:

1. Informacji o trybie w jakim Minister Edukacji i Nauki powołał dr. hab. P. S. do przygotowania materiałów na potrzeby zmian w punktacji czasopism ogłoszonej w Wykazie czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych z 9 lutego 2021 r.;

2. Informacji o wysokości wypłaconego dr. hab. P. S. za tę pracę wynagrodzenia;

3. Listy 70 osób "biorących wprost lub pośrednio w przygotowaniu nowej punktacji" wraz z ich stopniami naukowymi oraz afiliacjami;

4. Informacji o wynagrodzeniu wypłaconemu osobom "biorącym wprost lub pośrednio w przygotowaniu nowej punktacji";

5. Informacji o kryteriach rekrutacji 70 osób "biorących wprost lub pośrednio w przygotowaniu nowej punktacji";

6. Informacji czy z konsultacji przeprowadzonych "drogą telefoniczną, kontaktów osobistych oraz poczty elektronicznej" sporządzono jakąś dokumentację (np. notatki, protokoły);

7. Informacji o metodyce zastosowanej przy przeliczaniu na punkty oceny czasopism kryteriów takich jak: 1. "wierność właściwemu celowi badań naukowych jakim jest poznawanie prawdy i jej obrona w kulturze"; 2. siła "oddziaływania czasopism we właściwych dla nich dziedzinach badań"; 3. "związek z kulturą narodową" ; 4. rola "w umacnianiu tożsamości cywilizacyjnej kultury polskiej".

Skarżący zwrócił się o udostępnienie ww. informacji pocztą elektroniczną na podany przez siebie adres.

W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia [...] lutego 2021 r. przekazał następujące informacje:

Ad pyt. 1

Nie było formalnego powołania, zadanie zostało przydzielone przez Ministra Edukacji i Nauki w formie polecania służbowego.

Ad pyt. 2

Dr hab. P. S. nie otrzymał dodatkowego wynagrodzenia z tego tytułu. Praca ta była przez niego wykonywana w ramach obowiązków służbowych.

Ad. pyt. 3

Informacja nie posiada waloru informacji publicznej, odnosi się do treści dokumentów wewnętrznych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako u.d.i.p.) odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Ponadto wiele ustaleń podejmowanych toku prac nad wykazem czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych miało charakter ustny, i nie mają one odzwierciedlenia w treści dokumentów.

Ad pyt. 4

Nikt nie otrzymał dodatkowego wynagrodzenia z tego tytułu. Prace były wykonywanie społecznie i dobrowolnie w trosce o dobro wspólne i rozwój nauki polskiej.

Ad pyt. 5

Podstawowym kryterium była przynależność osób do świata nauki polskiej i znaczący wkład tychże osób w rozwój nauki polskiej.

Ad pyt. 6

Żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż dotyczy wewnętrznej organizacji pracy. Są to kwestie związane z wewnętrznym funkcjonowaniem organu administracyjnego, z techniczną realizacją zadań, a nie z jego "zewnętrzną" działalnością skierowaną do podmiotów pozostających poza strukturami administracji publicznej.

Ad pyt. 7

Stosowana metodyka przeliczenia na punkty oceny czasopisma jest rezultatem klasycznego pojmowania nauki i jej roli w życiu społecznym, przy uwzględnieniu niewymiernego liczbowo czynnika jakim jest: wierność celowi badań naukowych (w tym poznanie prawdy i jej obrona w kulturze); siła oddziaływania czasopism we właściwych dla nich dziedzinach badań; związek z kulturą narodową; rola w umacnianiu tożsamości cywilizacyjnej kultury polskiej. Kryteria te wynikają z głównego celu działalności ministerstwa, jakim jest rozwój nauki polskiej.

Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ograniczając ją do odpowiedzi na pytania 3,6 i 7 wniosku. Stwierdził, że w sprawie doszło do dwóch typów bezczynności. W przypadku pytania numer 7 i w pewnym zakresie pytania numer 6, organ przedstawił informację inną niż ta, na którą odpowiedzi oczekuje wnioskodawca, a w przypadku pytania numer 7 udzielił informacji wymijającej, lakonicznej i niemerytorycznej, co sprawia, że w ocenie skarżącego organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi. Skarżący podkreślił, że informacje żądane we wniosku posiadają przymiot informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i powinny zostać udostępnione przez MEN jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. MEN, nie udostępniając żądanych informacji, dopuścił się tym samym naruszenia wskazanych powyżej przepisów u.d.i.p.

Wszystkie żądane informacje są związane ze sporządzeniem przez Ministra Edukacji i Nauki wykazów na podstawie art. 267 ust. 3 UPSWiN i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 349). Zgodnie z art. 267 ust. 3 UPSWiN, wykazy wydawnictw, o których mowa w art. 265 ust. 9 pkt 1 UPSWiN oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych, o których mowa w art. 265 ust. 9 pkt 2 UPSWiN, sporządza minister i udostępnia w BIP na swojej stronie podmiotowej. Sporządzając wykaz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych, minister przypisuje czasopismom i materiałom z konferencji dyscypliny naukowe. Na podstawie tego przepisu dnia 9 lutego 2021 r. Minister Edukacji i Nauki opublikował wykaz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych, o czym poinformował na swojej stronie podmiotowej w BIP.

Poprzez pytanie numer 3 skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy 70 osób "biorących wprost lub pośrednio w przygotowaniu nowej punktacji" wraz z ich stopniami naukowymi oraz afiliacjami. Wykaz ma istotne znaczenie dla wdrażania polityki naukowej państwa, która przede wszystkim realizowana jest przez ministra właściwego do spraw nauki i szkolnictwa wyższego (obecnie Minister Edukacji i Nauki). Zawartość tego wykazu i punktacja przyznana poszczególnym czasopismom i wydawnictwom, ma bezpośrednie przełożenie na ewaluację jakości działalności naukowej i ewaluację jakości kształcenia, o których mowa w dziale VI UPSWiN, a więc zasadniczo na funkcjonowanie polskiej nauki sensu largo.

Informacja o osobach (wraz z ich afiliacją i stopniami naukowym), które uczestniczyły w tworzeniu nowego wykazu czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych jest zatem w sposób oczywisty informacją o sprawach publicznych, które mają związek z funkcjonowaniem państwa i realizacją zadań publicznych; są to więc informacje publiczne. Nie sposób twierdzić, że lista osób, która miała wpływ na ocenę i punktację przyznaną poszczególnym czasopismom i wydawnictwom naukowym była "dokumentem wewnętrznym rozumianym Jako informacja o charakterze roboczym", na co wskazuje Organ w swojej odpowiedzi. Należy oczekiwać, że wybór poszczególnych osób do gremium oceniającego czasopisma i wydawnictwa naukowe nie był przypadkowy, nie miał charakteru "roboczego" i nie był wynikiem procesu myślowego pojedynczego pracownika czy nawet kilku pracowników MEN, a raczej świadomą decyzją podjętą przez Ministra Edukacji i Nauki. Minister jako osoba odpowiedzialna za politykę naukową państwa, przy wyborze poszczególnych osób do tego kluczowego dla rozwoju polskiej nauki gremium, powinien kierować się nadrzędnym kryterium sprawnej realizacji tejże polityki państwa i powierzonych mu w UPSWiN zadań publicznych. Realizacja polityki naukowej państwa ma znaczenie nie tylko dla rozwoju nauki, czy realizacji wolności badań naukowych, o której mowa w art. 73 Konstytucji RP, lecz także szerzej również dla rozwoju gospodarki państwa i dobra ogółu społeczeństwa, które może korzystać z osiągnięć w dziedzinie nauki. MEN znajduje się zatem w tym zakresie w bezczynności, ponieważ wbrew obowiązkowi z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udostępnił ww. informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Skarżący zarzucił też, że poprzez pytanie numer 6 wniósł o udostępnienie informacji, czy z konsultacji przeprowadzonych "drogą telefoniczną, kontaktów osobistych oraz poczty elektronicznej" sporządzono jakąś dokumentację (np. notatki, protokoły). Celem tego pytania nie było uzyskanie dokumentacji (notatek, protokołów) z takich konsultacji, a samej informacji, czy taka dokumentacja została sporządzona. Informacja na temat istnienia notatek jest informacją publiczną, ponieważ wskazuje na przebieg procedury oceny wydawnictw, czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych i przyznawania im punktacji, która ma swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (UPSWiN oraz przywoływane powyżej rozporządzenie) i z samej swojej natury ma charakter publiczny. Istnienie dokumentacji z konsultacji wskazuje na sformalizowany lub niesformalizowany charakter procedury oceny wydawnictw czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych. Żądana informacja jest zatem informacją, która dotyczy spraw publicznych (tj. jest informacją publiczną), o której wprost mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a i d u.d.i.p. Jest to bowiem informacja o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej (tutaj: MEN), w szczególności o trybie działania tego organu w ramach realizacji przez niego zadania publicznego (lit. a) oraz sposobie załatwiania spraw przez organ (lit. d). Żądaną informację można również uznać za informację o organizacji organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.).

W odpowiedzi na pytanie 6 MEN nie udostępniło jednak informacji, czy z takich konsultacji sporządzono jakąś dokumentację. Organ wskazał jedynie, że "żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż dotyczy wewnętrznej organizacji pracy". Organ odpowiedział na inne pytanie niż to, które zostało zadane we wniosku. Wskazał on, że nie udostępni dokumentacji z takich konsultacji, podczas gdy celem mojego pytania było uzyskanie informacji, czy taka dokumentacja w ogóle powstała. Z racji tego, że MEN nie udzielił odpowiedzi na zadane pytanie 6, pozostaje on w tym zakresie w bezczynności.

Poprzez pytanie numer 7 skarżący wniósł o udostępnienie informacji o metodyce, zastosowanej przy przeliczaniu na punkty oceny czasopism. Kryteria wynikają z informacji opublikowanej 12 lutego 2021 r. na stronie internetowej MEN pt. "Troska o rozwój i jakość polskiej nauki - zmiany w punktacji czasopism". Zdaniem skarżącego, kryteria oceny i przyznawania punktacji są nieostre, niejednoznaczne i nie sposób odczytać ich rzeczywistego znaczenia. Znajomość metodyki i kryteriów stosowanych przez MEN przy przeliczaniu na punkty oceny czasopism, czy wydawnictw naukowych, ma istotne znaczenie dla rozwoju polskiej nauki i wolności badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników. Powyższe kryteria kształtują politykę naukową państwa oraz wpływają na działalność naukową prowadzoną przez naukowców w całej Polsce, a także na rozwój polskich czasopism i wydawnictw naukowych. Wiedza na temat poszczególnych kryteriów i metodyki stosowanych przez MEN przy ocenie czasopism i wydawnictw naukowych jest niezbędna, by redakcje tych czasopism i wydawnictw mogły podjąć działania w celu pełniejszej realizacji polityki naukowej państwa. Dopiero znając metodykę stosowaną przez MEN mogą one przyczynić się do realizacji tej polityki. Żądana informacja powiązana jest zatem z funkcjonowaniem państwa i wykonywaniem zadań stawianych państwu w zakresie polityki naukowej i wolności badań naukowych. W tym przypadku realizacja tych zadań powierzona została w drodze ustaw Ministrowi właściwemu do spraw nauki i szkolnictwa wyższego. Żądana informacja jest zatem informacją publiczną, która dotyczy spraw publicznych. Jednocześnie żądana informacja jest informacją publiczną, o której wprost mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.d.i.p. Jest to bowiem informacja o realizacji szczególnego rodzaju polityki wewnętrznej państwa - polityki naukowej.

Skarżący zarzucił, że w odpowiedzi na pytanie 7 organ nie wyjaśnił, jak należy rozumieć poszczególne kryteria, na które sam powołuje się w treści oficjalnej informacji opublikowanej na stronie MEN. Organ powtórzył te same kryteria, o których wyjaśnienie wnosił, dokonując błędu idem per idem. Brak odpowiedzi jest szczególnie dostrzegalny, jeżeli zestawi się powyższą odpowiedź organu ze szczegółowymi kryteriami oceny czasopism i przyznawania punktacji, która wynikają z rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych. Rozporządzenie szczegółowo reguluje kryteria, które są brane pod uwagę przy ocenie i przyznawaniu punktacji czasopismu naukowemu, czy wydawnictwu monografii naukowych (zob. np. § 8 rozporządzenia). Regulacje zawarte w powyższym rozporządzeniu kontrastują dosadnie z brakiem odpowiedzi czy zdawkowymi odpowiedziami MEN.

Podsumowując skarżący podkreślił, że organ nie udostępnił żądanych w pytaniu numer 7 informacji, które mają charakter informacji publicznej. W tym zakresie należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności i narusza przywołane na przepisy u.d.i.p.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Ponieważ żądane informacje stanowią informację publiczną, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., MEN jako organ władzy publicznej odmawiając udostępnienia tychże informacji powinien wydać decyzję, a nie pismo informacyjne, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Nie można sprawy o udostępnienie informacji publicznej kończyć w inny sposób, niż przewidziany w omawianej regulacji. MEN wydając pismo informacyjne zamiast decyzji, naruszył zatem przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Z 2019 r. poz. 2325 ze .zm.) albo o jej oddalenie.

W odniesieniu do zarzutu skargi, dotyczącego nieudzielenia informacji w zakresie pyt. 3 organ wyjaśnił, że zespół doradczy, składający się z około 70 osób, nie miał charakteru formalnego i był złożony z osób niepełniących funkcji publicznych. Co istotne dla określenia charakteru zaangażowania tych osób, nie pobrały one wynagrodzenia za swoją pracę. Ponadto, ich wsparcie doradcze było udzielane w nieokreślonym, trudnym do sprecyzowania zakresie i często dotyczyło nawet pojedynczych aspektów danego zagadnienia. Z tego powodu nie jest możliwe stworzenie listy osób, która w sposób obiektywny i adekwatny oddawałaby wkład poszczególnych osób w prace dotyczące powstania nowego wykazu czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych. Osoby te nie pełniły funkcji publicznych i nie spełniają przesłanek do zakwalifikowania ich jako pełniących funkcje publiczne.

Wbrew temu co Wnioskodawca przedstawił w skardze, organ w swojej odpowiedzi z dnia 24 lutego 2021 r. nie wskazał, że lista osób, która miała wpływ na ocenę i punktację przyznaną poszczególnym czasopismom i wydawnictwom naukowym, była dokumentem wewnętrznym rozumianym jako informacja o charakterze roboczym. Organ poinformował natomiast, że informacja na temat osób, które brały udział w przygotowaniu nowego wykazu czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych "odnosi się" do treści dokumentów wewnętrznych. Wspomniana powyżej lista osób pozostaje w ścisłym i nierozerwalnym związku z zakresem wykonanych przez nich prac, który ma charakter informacji wewnętrznej. Termin "informacja wewnętrzna" odnosił się więc do zakresu prac, a nie do samej listy. Ponadto informując, że wiele ustaleń podejmowanych w toku prac nad wykazem czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych miało charakter ustny, i nie mają one odzwierciedlenia w treści dokumentów, organ chciał podkreślić roboczy charakter prowadzonych prac.

W odniesieniu do zarzutu, dotyczącego nieudzielenia odpowiedzi na pyt. 6 organ wyjaśnił, że nie ma obowiązku domniemywać intencji wnioskodawcy. Samo pytanie nie miało charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z treści zapytania nie wynikało bezpośrednio, iż wnioskodawca pyta się o procedury oceny wydawnictw, czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych i przyznawania im punktacji. Organ nie wskazał, że nie udostępni dokumentacji z takich konsultacji.

Wbrew stwierdzeniu skargi, organ udzielił odpowiedzi na pytanie 7 odnośnie zastosowanej metodyki przeliczenia na punkty oceny czasopisma (a nie tak jak twierdzi Wnioskodawca - zakwalifikował informację jako niestanowiącą informację publiczną). W odpowiedzi na ten zarzut organ poinformował, iż zgodnie z orzecznictwem wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do kwestionowania żądanych informacji i nie może być próbą nawiązania polemiki. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, nie są zaś środkiem ich kwestionowania. Polemika z podjętymi rozstrzygnięciami, jak też ich interpretacja, nie należą do zakresu objętego u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu nie rozstrzygnięcia wniosku w formie decyzji administracyjnej, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydanie decyzji administracyjnej w trybie dostępu do informacji publicznej, następuje tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Tryb informacji publicznej nie przewiduje więc wydania decyzji w przypadku, gdy wniosek nie dotyczy żądania informacji publicznej (tak jak się to stało odnośnie odpowiedzi na pytanie 3 i 6).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu, polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego informacji, zawartych w pytaniach 3, 6 i 7 wniosku.

Nie budzi wątpliwości, że MEN jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. pytań, należało zatem ustalić, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Pojęcie "danych publicznych" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Ustawodawca ograniczył się w tym zakresie jedynie do przykładowego (porządkowego) wymienienia danych, którym ten status może być przyznany. W doktrynie przyjmuje się, że w świetle ujętego w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wyliczenia uprawnione jest twierdzenie, że dane publiczne stanowi treść zawarta w stanowisku wyrażonym przez organy władzy publicznej, bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji, czy też zakres podmiotów, których dotyczy (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wyd. Beck z 2018 r.). Także w orzecznictwie dominuje stanowisko, wedle którego informacją publiczną jest treść dokumentów, wystąpień, opinii i ocen dokonywanych przez podmioty zobowiązane do ich udostępnienia, bez względu na to do kogo są kierowane, kto je wytworzył oraz jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki WSA w Warszawie: z 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08, publ. OwSG 2009, nr 5, poz. 35; z 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 192/05, publ. Legalis; z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 90/17, publ. Legalis). Ważne jest by wskazane dokumenty służyły realizowaniu przez organ zadań publicznych.

Spełniona została więc przesłanka przedmiotowa i podmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie pytań 3 i 6 z wniosku skarżącego.

Należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p., nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku(art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie żądanej informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2021 r., a odpowiedź została wysłana [...] lutego 2021 r. Ponieważ jednak organ, zdaniem Sądu, nie udzielił bowiem odpowiedzi na pytania 3 i 6, pozostaje co do nich w bezczynności.

Przedmiotem pytania 3 była lista 70 osób "biorących wprost lub pośrednio w przygotowaniu nowej punktacji" wraz z ich stopniami naukowymi oraz afiliacjami.

W odpowiedzi organ stwierdził, że informacja nie posiada waloru informacji publicznej, odnosi się do treści dokumentów wewnętrznych. Ponadto wiele ustaleń podejmowanych toku prac nad wykazem czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych miało charakter ustny, i nie mają one odzwierciedlenia w treści dokumentów.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że lista 70 osób "biorących wprost lub pośrednio w przygotowaniu nowej punktacji" wraz z ich stopniami naukowymi oraz afiliacjami, jest informacją publiczną. Skarżący nie wnosił o treść dokumentów wewnętrznych, ale o listę ekspertów, niezależnie od tego, czy ich współpraca miała charakter sformalizowany, pisemny, czy też polegała na porozumiewaniu się w sposób ustny.

Jak trafnie zauważono w skardze, wykaz wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych, odbywa się na podstawie UPSWiN oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych. Wykaz ma istotne znaczenie dla wdrażania polityki naukowej państwa, która przede wszystkim realizowana jest przez Ministra Edukacji i Nauki. Zawartość tego wykazu i punktacja przyznana poszczególnym czasopismom i wydawnictwom ma bezpośrednie przełożenie na ewaluację jakości działalności naukowej i ewaluację jakości kształcenia, o których mowa w dziale VI UPSWiN, a więc zasadniczo na funkcjonowanie polskiej nauki sensu largo.

Osoby, biorące udział w tworzeniu Wykazu, miały bezpośredni wpływ na przygotowanie nowego wykazu i przyznania określonej punktacji wydawnictwom i czasopismom naukowym. Informacja o osobach (wraz z ich afiliacją i stopniami naukowym), które uczestniczyły w tworzeniu nowego wykazu czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych, jest zatem w sposób oczywisty informacją o sprawach publicznych, które mają związek z funkcjonowaniem państwa i realizacją zadań publicznych. Innymi słowy, żądane informacje stanowią informację publiczną. Nie sposób twierdzić, że lista osób, która miała wpływ na ocenę i punktację przyznaną poszczególnym czasopismom i wydawnictwom naukowym była "dokumentem wewnętrznym rozumianym jako informacja o charakterze roboczym", na co wskazuje Organ w swojej odpowiedzi.

Sąd podziela stanowisko, że wybór poszczególnych osób do gremium oceniającego czasopisma i wydawnictwa naukowe nie był i nie może być przypadkowy, był (a przynajmniej powinien być) świadomą decyzją podjętą przez Ministra Edukacji i Nauki. Minister jako osoba odpowiedzialna za politykę naukową państwa, przy wyborze poszczególnych osób do tego kluczowego dla rozwoju polskiej nauki gremium, powinien kierować się nadrzędnym kryterium sprawnej realizacji tejże polityki państwa i powierzonych mu w UPSWiN zadań publicznych. Realizacja polityki naukowej państwa ma znaczenie nie tylko dla rozwoju nauki, czy realizacji wolności badań naukowych, o której mowa w art. 73 Konstytucji RP, lecz także szerzej również dla rozwoju gospodarki państwa i dobra ogółu społeczeństwa, które może korzystać z osiągnięć w dziedzinie nauki. Nadto skarżący zaznaczył, że pozostała część odpowiedzi udzielonej przez MEN wydaje się być niezwiązana z treścią zadanego przez niego pytania i nie sposób merytorycznie się do niej odnieść. W tym kontekście trzeba przyznać rację skarżącemu, że informacja na temat osób, które miały wpływ na sporządzenie Wykazu i punktację przyznaną poszczególnym czasopismom i wydawnictwom naukowym, wraz z ich stopniami naukowymi oraz afiliacjami jest informacją publiczną, do której udostępnienia zobowiązany jest MEN. MEN znajduje się zatem w tym zakresie w bezczynności, ponieważ wbrew obowiązkowi z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udostępnił ww. informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia przeze mnie Wniosku.

Nadto Sądowi znany jest z urzędu fakt, że osoby te w sposób pośredni wpływają też na jakość nauki polskiej, oraz na życie zawodowe i rozwój naukowy każdego naukowca w Polsce; osiągnięcie określonej punktacji za publikacje naukowe jest bowiem elementem oceny pracownika naukowego. Od oceny tej zależy, czy będzie z nim zawarta lub kontynuowana umowa o pracę, lub jakaś inna, odpowiednia, forma współpracy.

Z tej przyczyny (m.in.) środowisko naukowe, reprezentowane przez Komitet Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk opracowało Uchwałę nr 1/2021 z 15.02.2021 r. w sprawie wykazu i punktacji czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych (Opublikowaną w Państwie i Prawie 2021/3/137-138). Komitet dostrzegł niebezpieczeństwa, wynikające z mechanizmu polegającego na uzależnianiu kariery akademickiej od oceny dokonywanej w tak zmiennych i uznaniowych warunkach, ustalanych arbitralnie przez organy władzy publicznej. Zniekształca to przebieg tej kariery, zwłaszcza młodych pracowników naukowych, skłaniając ich do koniunkturalizmu.

Komitet zarzucił, że w wykazie znalazła się grupa czasopism z zakresu nauk prawnych, których punktacja została ustalona w sposób arbitralny oraz sprzeczny z zasadami merytorycznymi i proceduralnymi określonymi w obowiązującym w tej materii rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 7.11.2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 349), a więc w sposób niezgodny z obowiązującym prawem. Przepisy rozporządzenia wymagają, aby zmiany w wykazie czasopism każdorazowo były przygotowane przez Komisję Ewaluacji Nauki; wymóg ten został zlekceważony. Naruszony został też wymóg, aby oceny czasopism dokonały zespoły powoływane odrębnie dla każdej dyscypliny (§ 7 ust. 2). Zgodnie z rozporządzeniem, taki zespół może proponować włączenie do wykazu czasopism, które zostały objęte bazą ERIH+, oraz, na zasadach określonych w rozporządzeniu, proponować zmiany wysokości punktów przypisanych poszczególnym czasopismom. W każdym z tych przypadków wymaga to szczegółowego uzasadnienia (§ 13 ust. 2). Te propozycje i uzasadnienia powinny być podstawą przygotowania wykazu przez Komisję Ewaluacji Nauki, która nowym wykazem została zaskoczona. Standardy obowiązujące w środowisku naukowym wymagają, aby unormowania o żywotnym dla niego znaczeniu były poddawane konsultacjom.

Komitet podkreślił, że władczy akt ministra nie może być działaniem arbitralnym, sprzecznym z prawem. Czasopisma zostały dodane do wykazu albo ich wartość punktowa została podniesiona w sposób nietransparentny, wbrew zasadom ustalania punktacji wynikającym z powołanego rozporządzenia, celem dowartościowania wybranych środowisk. Uprzywilejowane zostały zwłaszcza czasopisma z dwóch ośrodków naukowych, a z jedynym z nich bezpośrednio zawodowo powiązany jest urzędujący Minister, oraz z dyscypliny naukowej przez niego uprawianej. Równocześnie nie została podniesiona ocena wielu czasopism uznanych w środowisku prawniczym, a punktowanych nisko. Jest to zaprzeczenie rzetelnego procesu oceny czasopism naukowych i zakwestionowanie deklaracji ministerialnych o dążeniu do doskonałości naukowej.

Podsumowując Sąd stwierdza, że informacja o liście 70 osób "biorących wprost lub pośrednio w przygotowaniu nowej punktacji" wraz z ich stopniami naukowymi oraz afiliacjami jest informacją publiczną. Ma ona zasadnicze znaczenie dla rozwoju, a w przyszłości- stanu polskiej nauki; ma też bezpośrednie, istotne, znaczenie dla każdego naukowca w Polsce, gdyż od publikacji w określonych czasopismach zależy uzyskana punktacja, a dalej- ocena pracownika naukowego z punktu widzenia jego stosunku pracy z każdą uczelnią wyższą w Polsce. Z tej przyczyny informacja o tych osobach powinna zostać udostępniona skarżącemu.

Pytanie 6 wniosku dotyczyło informacji czy z konsultacji przeprowadzonych "drogą telefoniczną, kontaktów osobistych oraz poczty elektronicznej" sporządzono jakąś dokumentację (np. notatki, protokoły).

Sąd podziela zarzut skarżącego, zawarty w skardze, że ewidentnie celem tego pytania było uzyskanie samej informacji, czy taka dokumentacja została sporządzona. Informacja na temat istnienia notatek jest informacją publiczną, ponieważ wskazuje na przebieg procedury oceny wydawnictw, czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych i przyznawania im punktacji, która ma swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (UPSWiN oraz przywoływane powyżej rozporządzenie) i z samej swojej natury ma charakter publiczny. Istnienie dokumentacji z konsultacji wskazuje na sformalizowany lub niesformalizowany charakter procedury oceny wydawnictw czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych. Procedura ta, jak trafnie zauważył skarżący, w niebagatelny sposób oddziałuje na sferę publiczną - rozwój szeroko rozumianej nauki polskiej, jak również na wolność badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników. Stanowi ona również wyraz polityki naukowej państwa. Jako taka powiązana jest zatem z funkcjonowaniem państwa i wykonywaniem zadań stawianych państwu w zakresie rozwoju polskiej nauki i wolności badań naukowych - w tym przypadku poprzez podejmowanie odpowiednich działań przez organ władzy publicznej, jakim jest MEN. Żądana informacja jest zatem informacją, dotyczącą spraw publicznych (tj. jest informacją publiczną), o której wprost mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a i d u.d.i.p. Jest to bowiem informacja o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej (tutaj: MEN), w szczególności o trybie działania tego Organu w ramach realizacji przez niego zadania publicznego (lit. a) oraz sposobie załatwiania spraw przez organ (lit. d). Żądaną informację można również uznać za informację o organizacji organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.).

Sąd podziela ocenę skarżącego, że organ w odpowiedzi na pytanie 6, zawarł informacje inne niż te, o które zapytano we wniosku. Celem pytania nr 6 było (tylko) uzyskanie informacji, czy taka dokumentacja w ogóle powstała. Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi na zadane pytanie 6, pozostaje on również i w tym zakresie w bezczynności.

Z opisanych wyżej przyczyn Sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał organ do udzielenia informacji na pytania 3 i 6.

Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do wnioskodawcy, czy złej woli organu.

W punkcie 3 wyroku sąd oddalił skargę w zakresie odpowiedzi na pytanie 7 wniosku. Wbrew twierdzeniom skargi, organ udzielił odpowiedzi na pytanie 7 odnośnie zastosowanej metodyki przeliczenia na punkty oceny czasopisma. W odpowiedzi na ten zarzut organ trafnie powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do kwestionowania żądanych informacji i nie może być próbą nawiązania polemiki. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, nie są zaś środkiem ich kwestionowania. Polemika z treścią odpowiedzi lub wskazywanie na nietrafność przyjętych kryteriów, nie należy do zakresu objętego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w kwocie 100 zł (obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a. (w pkt 4 sentencji wyroku).