Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 250/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi R. Spółka z.o.o w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 nr CXIII/1156/06 w zakresie par. 65 ust. 1 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...].2007r. "R." spółka z o.o. działająca przez pełnomocnika adwokata A. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności § 65 ust.1 uchwały Nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28.06.2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie w jej § 65 ust.1 wyznaczono teren usług publicznych symbol B15.UP z podstawowym przeznaczeniem pod Kampus Szkoły Wyższej i Centrum Młodzieży, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących jest ich uzupełniający i obsługowy charakter w stosunku do podstawowego łączenia. Tymczasem powyższy teren oznaczony jako jednostka ewidencyjna Podgórze, obręb [...], składający się z działek [...] i [...] o powierzchni 609 m2 i 13 600 m2, objętych księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, Wydział IV Ksiąg Wieczystych - został umową notarialną z dnia [...].2006 r., rep. [...], sprzedany przez poprzednich jego użytkowników wieczystych tj. J. i R. C. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością R. z siedzibą w K. wraz z prawem własności budynków tam usytuowanych. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie, Rada Miasta Krakowa określając w § 65 ust. 1 tego planu podmiot inwestora, jako wyłącznie uprawnionego do zagospodarowania powyższego terenu, a którym ma być Szkoła Wyższa i Centrum Młodzieży, całkowicie pozbawiła jego aktualnego użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Narzucenie bowiem użytkownikowi wieczystemu, którego prawa do nieruchomości w sposób zasadniczy nie różnią się od praw właściciela - formy i sposobu korzystania z tej własności jest aktem naruszającym jego kardynalne prawa wynikające nie tylko z umowy kupna - sprzedaży, ale zagwarantowane w kodeksie cywilnym w art. 233 i 239 § 1.

Nabycie użytkowania wieczystego przez skarżącego rzeczonego terenu zapewniało mu prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może on swym prawem rozporządzać. Kwestionowany zapis uchwały całkowicie go powyższego prawa pozbawił.

Uzyskawszy informację o treści powyższej uchwały już po jej publikacji - skarżący pismem z dnia [...].2006r., a nadanym w dniu [...].2006r. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia rażącego naruszenia prawa a to § 65 ust. 1 uchwały nr CXIII/1156/06 z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Zabłocie. Powyższe wezwanie adresat otrzymał w dniu [...].2006r. Do chwili sporządzenia niniejszej skargi - na powyższe wezwanie Rada Miasta nie zareagowała w żaden sposób, a szczególnie nawet nie powiadomiła wzywającego o fakcie wpływu wezwania nadaniu mu biegu.

W piśmie z dnia [...].2007r. w udzielono odpowiedzi na skargę "R." spółka z o.o. i wniesiono o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie w Krakowie został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). W dniu 14 stycznia 2004 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXXVI/321/04 w sprawie przystąpienia do sporządzenia w/w planu.

Ogłoszenie i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie ukazało się w prasie oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta 19 marca 2004 r. Wnioski do planu można było składać do 1 czerwca 2004 r.

Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu.

W dniu 18 czerwca 2004 r. Zarządzeniem Nr 1011/04 Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym w ogłoszeniu terminie zostały złożone do planu.

Projekt ww. miejscowego planu po sporządzeniu go i po poddaniu opiniowaniu i uzgadnianiu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 25 lipca do 23 sierpnia 2005r.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Do dnia 6 września 2005r. zainteresowani mogli składać na piśmie uwagi do projektu planu.

Uwagi złożone do projektu planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1704/05 z dnia 27 września 2005r.

Projekt planu został skierowany do uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa Zarządzeniem Nr 2060/2005 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2005r.

W związku z przyjęciem przez Radę Miasta Krakowa na sesji w dniu 11 stycznia 2006r. poprawek wniesionych do projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie - zaistniała konieczność wprowadzenia zmian do części projektu planu i ponowienia czynności proceduralnych w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zmiany te nie obejmowały ustaleń planu odnoszących się do terenu, na którym zlokalizowana jest firma R. sp. z o.o.

We wskazanym przez Radę Miasta Krakowa zakresie wprowadzono zmiany do części projektu planu, a następnie ponowiono niektóre czynności proceduralne: 31 marca 2006r. ukazały się ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu projektu planu we wskazanym zakresie; ponownie wyłożono do publicznego wglądu projekt planu w dniach od 10 kwietnia do 12 maja 2006r. z terminem przyjmowania uwag do dnia 26 maja 2006 r. Uwagi złożone do projektu planu wykładanego do publicznego wglądu we wskazanym zakresie zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1246/2006 z dnia 7 czerwca 2006r.

Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Zabłocie został uchwalony uchwałą Nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa na sesji w dniu 28 czerwca 2006 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 559 z dnia 19 września 2006r.

W uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie" -działki nr: [...] i [...] obr. [...] Podgórze -.pozostające w użytkowaniu wieczystym wnoszącego skargę - przeznaczone są zgodnie z § 65 ust. 1 pod teren usług publicznych - B15.UP, z podstawowym przeznaczeniem pod Kampus Szkoły Wyższej i Centrum Młodzieży.

Określenie "podstawowe przeznaczenie" oznacza, że jest to przeznaczenie przeważające w terenie (kwartale) określonym liniami rozgraniczającymi.

W § 65 ust. 2 plan ustala również przeznaczenie dopuszczalne terenu, które umożliwia lokalizację obiektów i urządzeń towarzyszących:

- usług komercyjnych,

- urządzonych ciągów pieszych i dojść oraz podjazdów do budynków,

- urządzeń komunikacji oraz miejsc postojowych - wyłącznie dla obsługi terenu,

- zieleni urządzonej.

W § 65 ust. 3 plan ustala warunki lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących. Warunkami tymi są: ich uzupełniający i obsługowy charakter dostosowany do wymogów przeznaczenia podstawowego, nie ograniczający podstawowego przeznaczenia terenu oraz spełnienie zasady, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 20% powierzchni terenu B15.UP, z wyjątkiem przeznaczenia pod zieleń.

W § 65 ust. 4 dla terenu B15.UP plan ustala sposób jego zagospodarowania i określono warunki zabudowy oraz zasady kompozycji. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie mają ustalenia w formie nakazu:

- uwzględnienia w sposobie zagospodarowania wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz uwarunkowań zawartych w § 9 ust.6,

- utrzymania wysokości zabudowy do 18,5m,

- lokalizacji w północnej części kwartału B15.UP zieleni urządzonej i uwzględnienia w sposobie jej kompozycji powiązań z obszarem B1 ZP/B, stanowiącym wyodrębnioną miejską przestrzeń publiczną, o której mowa w § 12 ust. 4 pkt 1,

- adaptacji istniejących obiektów na działce nr [...] dla celów usług komercyjnych i publicznych związanych z zagospodarowaniem obszaru B1. ZP/B,

- zapewnienia, na terenie działki, niezbędnych miejsc parkingowych w ilości przyjętej w oparciu o wskaźniki określone w § 87 ust. 2.

Plan ustala również parametry określające proporcje między powierzchnią zainwestowaną a powierzchnią biologicznie czynną wyrażoną wskaźnikami: powierzchni zainwestowanej dla nowej inwestycji do 70 % oraz powierzchni biologicznie czynnej min. 30%.

Z przytoczonych ustaleń dotyczących kwartału zabudowy B15.UP -jednoznacznie wynika, że ustalone w ust.1 przeznaczenie terenu jest podstawowe, ale nie jedyne. Uwzględniając istniejące zainwestowanie w przedmiotowym kwartale plan daje dyspozycje zawarte w ust. 2, 3 i 4 dot. zagospodarowania wschodniej części kwartału B15.UP.

W związku z powyższym obiekty na dz. [...] mogą być adaptowane dla celów usług komercyjnych i publicznych związanych z zagospodarowaniem obszaru B1.ZP/B. Podstawowym przeznaczeniem terenu w kwartale B1.ZP/B jest ogólnie dostępna zieleń parkowa p.n. Bulwary Wiślane. Należy zwrócić uwagę, że istniejąca zabudowa na działce nr [...] może być adaptowana, ale w przypadku jej wyburzenia zasięg możliwego zainwestowania określa nieprzekraczalna linia zabudowy, która jest jednoznaczna z zasięgiem strefy od stopy wału rzeki Wisły, w której wyklucza się nowe zainwestowanie. Nie zainwestowana dz. nr [...] położona w ww. strefie jest nie budowlaną.

Zarzut oparty wyłącznie na odczytaniu treści ust.1, a nie całości ustaleń zawartych w § 65 - jest niezasadny. Plan ustala bowiem przeznaczenie terenu (podstawowe i dopuszczalne), ustala funkcje (np. usługi publiczne i komercyjne), sposób zagospodarowania terenu oraz określa warunki zabudowy, a nie stan własności.

Odnośnie zarzutu skargi, iż przedmiotowa uchwała całkowicie pozbawiła aktualnego użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości, wskazano, że zaskarżona uchwała nie tylko nie pozbawiła prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, ale również nie mogła pozbawić tego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego współkształtuje granice, w ramach których użytkownik może dysponować i rozporządzać nieruchomością. Jeżeli zatem, MPZP dookreśla zakres uprawnień wieczystego użytkownika, to nie może jednocześnie pozbawić prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości, w granicach które sam precyzuje.

Wobec powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony skarżącej, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozbawił użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, w szczególności, że skarżąca nadal ma prawo do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, w granicach, o których mowa w art. 233 k.c. Dokonana przez plan korekta dotycząca sposobu korzystania z rzeczonej nieruchomości jest przewidziana i dozwolona prawo jako element kształtowania zakresu korzystania z nieruchomości, wobec czego nie można twierdzić, iż sam plan jest aktem naruszającym prawa wynikające z umowy kupna-sprzedaży oraz art. 233 i 239 § 1 k.c.

W odpowiedzi na zarzut, iż nabycie użytkowania wieczystego zapewniało prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może on swym prawem rozporządzać (strona 3 skargi) podniesiono, że zgodnie z art. 233 § 1 k.c. użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz może rozporządzać swym prawem, jednakże w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Prawo użytkowania wieczystego nie jest prawem absolutnym, a jako miarę i źródło ograniczeń wskazano między innymi ustawę. Jednym z aktów, który dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z tego prawa jest ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, póz. 717). Na jej podstawie jest uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej jako MPZP), który jest aktem prawa miejscowego. Art. 6 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż ustalenia MPZP kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w MPZP dookreślają granice korzystania z gruntu przez wieczystego użytkownika. Zmiana zakresu korzystania z gruntu, wynikająca z ustalenia MPZP jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można, zatem zasadnie twierdzić, iż MPZP pozbawił użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, skoro to właśnie między innymi MPZP dookreśla granice, w jakich owo, swobodne dysponowanie, jest dopuszczalne.

Taką rolę MPZP wyraźnie przewidział również ustawodawca, dokonując rozróżnienia w 36 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, między korzystaniem z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a ograniczeniem, względnie uniemożliwieniem, korzystania w dotychczasowych granicach, wynikającym z uchwalenia lub zmiany MPZP. Ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie powoduje powstanie, po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, roszczenia o odszkodowanie za poniesioną szkodę, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę. Zaskarżona uchwała, wykorzystując ustawowe kompetencje, precyzuje zakres korzystania z gruntu, dlatego też powyższy zarzut skarżącej należy uznać za nietrafny.

W odpowiedzi na skargę wskazano także, że zarzut, iż kwestionowany przepis uchwały narusza "kardynalne prawo do ochrony posiadania" jest bezpodstawny. Odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego statuujące ochronę posiadania nie zostały w żadnej mierze naruszone. Art. 342 k.c. stanowi o samowolnym naruszaniu posiadania. Przez "samowolne naruszenie", należy rozumieć, jak wskazał SN w wyroku z dnia 9 października 1970 r. III CRN 264/70, naruszenie zabronione, a więc takie, które narusza normy prawne. W niniejszej sprawie zatem nie można mówić o naruszeniu, które uaktywniałoby potrzebę (konieczność) ochrony posiadania. Korekty dokonane przez MPZP, na mocy delegacji ustawowej, nie mogą być uznane za samowolne w odniesieniu do naruszenia posiadania, a tym bardziej nie można podnosić twierdzeń, jakoby naruszały prawo do ochrony posiadania. Prawo (uprawnienie) do ochrony posiadania przewidziane przez odpowiednie przepisy k.c., nie może zostać naruszone przez ustalenia planu, dlatego też twierdzenia skarżące nie są zasadne.

Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby narzucenie użytkownikowi wieczystemu "formy i sposobu korzystania z tej własności" było naruszeniem "kardynalnych praw wynikających z umowy kupna-sprzedaży" oraz z art. 233 i 239 § 1 k.c. wskazano, iż ustalenia MPZP dotyczą przeznaczenia terenu, funkcji (np. usługi publiczne, komercyjne), sposobu zagospodarowania oraz określają warunki zabudowy. Plan nie kształtuje ani nie ingeruje w stan własności nieruchomości, ani użytkowania wieczystego.

Strona skarżąca nie sprecyzowała jakie "kardynalne prawa" zagwarantowane umową sprzedaży oraz normami art. 233 i 239 § k.c. zostały naruszone. Dokonując wykładni wskazanych przepisów kodeksu cywilnego, należy zauważyć, iż nie posługują się one pojęciem "formy korzystania" z nieruchomości. Wobec braku bliższych wywodów na ten temat ze strony skarżącej, należy wskazać, iż przez formę korzystania z nieruchomości należy w tym przypadku rozumieć użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe, obciążające grunt. Przyjmując jednak takie rozumienie ujęcia "formy korzystania" nie można uznać, iż uchwalony MPZP narusza tę formę. Stronie skarżącej nadal, bowiem przysługuje prawo użytkowania wieczystego niezależnie od ustaleń planu.

Rozważania na temat naruszenia sposobu korzystania z nieruchomości, należy poprzedzić uwagą porządkującą. Expressis verbis o sposobie korzystania z gruntu stanowi wyłącznie przepis art. 239 § 1 k.c. Dokonując wykładni art. 233 k.c. można przyjąć, iż również ten artykuł odnosi się do kwestii sposobu korzystania. W art. 233 k.c. sposób korzystania został określony poprzez wskazanie granic, w których użytkownik wieczysty może z gruntu korzystać. Godzi się wskazać, że "przeznaczenie gruntu", o którym mowa w art. 240 k.c. jest pojęciem obejmującym zarówno sposób korzystania z nieruchomości (art. 29 ust. 1 u.g.n.), jak i sposób oraz termin jej zagospodarowania (w tym termin zabudowy) oraz cel, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 62 ust. l i 2 u.g.n.) [tak: A. Pyrzyńska, Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, Rejent rocznik 1998, nr 10, s. 52].

Analizując pojęcie "sposobu korzystania" należy dokonać wykładni normy zdekodowanej z przepisów art. 239 § 1 k.c., art. 29 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej UGN). Sposób zagospodarowania pojawia się w tych przepisach w kontekście umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Przy czym sposób zagospodarowania jest uzależniony od celu ze względu, na który umowa została zawarta (art. 62 ust. 1 UGN), stosownie do art. 236 i 239 k.c. (art. 29 ust. 1 UGN). Wskazane normy k.c. traktują odpowiednio o okresie trwania użytkowania wieczystego oraz wskazaniu w umowie sposobu korzystania z gruntu. Należy zatem przyjąć, iż sposób korzystania z gruntu jest wyznaczony przez umowę uwzględniającą przede wszystkim jej cel oraz okres trwania. Przy czym godzi się podkreślić, iż sposób korzystania (art. 239 §1 k.c.) jest normatywnie innym pojęciem od zakresu (granic) korzystania (art. 233 kc). W świetle powyższych uwag trzeba zaznaczyć, iż sposób korzystania jest celowościowym ukierunkowaniem uprawnień i obowiązków wieczystego użytkownika, mieszczącym się w granicach, o których mowa w art. 233 k.c. Ponadto należy pamiętać, że postanowienia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste dotyczące sposobu korzystania z tej nieruchomości podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 30 UGN) i są wiążące niezależnie od ustaleń planu.

Dokonując tego rozróżnienia, należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób korzystania z nieruchomości jest wyznaczony przez umowę użytkowania wieczystego. Powyższa kwestia nie jest przedmiotem regulacji MPZP i tym samym, plan nie mógł narzucić, jak twierdzi skarżąca, korzystania z nieruchomości.

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18 maja 2001 r. II SA/Kr 376/01. plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Jakkolwiek jest ono chronione normami Konstytucji RP, ale sama Konstytucja zastrzega, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie ona istoty prawa własności" (art. 64 ust. 3).

Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem MPZP, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżąca zarzucając "rażące naruszenie prawa" nie wskazała na czym owo "rażące naruszenie" polega.

Projekt planu "Zabłocie" został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach odrębnych. Przeznaczenie terenu nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane, udokumentowane w wymaganej w/w ustawą dokumentacji planistycznej.

W piśmie procesowym z dnia [...].2007r. strona skarżąca całkowicie zakwestionowała argumentację strony przeciwnej, odnoszącą się do charakteru i sposobu interpretacji zapisów zawartych w skarżonym § 65 uchwały nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie. Skarżąca uważa, że w odpowiedzi na skargę organ nie podejmuje nawet w najmniejszym zakresie wysiłków celem merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów stawianych w skardze. Strona przeciwna dokonując obszernego przedstawienia swojego stanowiska jedynie w zakresie uprawnień jednostek samorządu terytorialnego, wynikających z zapisów ustawowych, do stanowienia aktów prawa miejscowego - takich jak omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zdaje się celowo pomijać konieczność wytłumaczenia się z kontrowersyjnych zapisów w zakresie podmiotów, na których rzecz zostało wyznaczone w ww. planie podstawowe przeznaczenie terenu objętego tymi ustaleniami, a to Kampusu Szkoły Wyższej i Centrum Młodzieży.

Nie są zrozumiałe, zatem dla skarżącej i jej zdaniem całkowicie zbędne wyjaśnienia strony przeciwnej w kwestii sposobów uchwalania tego typu aktów prawa miejscowego, ich charakteru, celów, których realizacji mają one służyć oraz jej dywagacje w zakresie różnic pomiędzy prawem własności, a prawem użytkowania wieczystego. Obszerne wywody w tej tematyce są całkowicie nieprzydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż pomijają istotę zaistniałego sporu, którą strona przeciwna zdaje się celowo usuwać na dalszy plan, nie dysponując, jak jednoznacznie wynika z treści omawianego pisma, rzeczową argumentacją uzasadniającą istnienie kwestionowanych przez stronę skarżącą zapisów. Skarżąca kontynuując powyższe wywody wskazała, iż podawanie przez stronę przeciwną, że "plan ustala bowiem przeznaczenie terenu (podstawowe i dopuszczalne), ustala funkcje (np. usługi publiczne i komercyjne), sposób zagospodarowania terenu oraz określa warunki zabudowy, a nie stan własności" w pełnym zakresie obrazuje nie zrozumienie przez nią istoty rozpatrywanej sprawy. Oczywistym jest bowiem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustalać stosunków własnościowych na danym terenie. Niemniej jednak w przedmiotowym przypadku, poprzez konkretne zapisy planu, pośrednio taka sytuacja zaistniała. Ponadto przytaczając kolejny argument strony przeciwnej zgodnie, z którym "z przytoczonych ustaleń dotyczących kwartału zabudowy B 15.UP - jednoznacznie wynika, że ustalone w ust.1 przeznaczenie terenu jest podstawowe, ale nie jedyne" i porównując z zapisem § 5 ust. 4 pkt 7 miejscowego planu, który stanowi, że dla terenu oznaczonego symbolem B 15.UP - przeznaczonego pod Kampus Szkoły Wyższej i Centrum Młodzieży - przyjmuje się dopuszczalny poziom hałasu w środowisku jak dla zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, jednoznacznie wynika, że całościowo ustalenia ww. planu przewidują powyższe przeznaczenie terenu jako wyłączne. Tym bardziej, że definicje przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego zawarte w § 6 ust. 1 pkt 9 i 10 planu, jak również objaśnienie symbolu UP zawarte w § 7 ust. 1 pkt 3 aktu, nie pozostawiają wątpliwości co do ich treści i znaczenia, które strona przeciwna celowo całkowicie opacznie interpretuje, przyznając tym samym pośrednio rację stronie skarżącej. Wskazano, że organ stanowiący gminy - Rada Miasta Krakowa uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazała inwestora, który na gruncie należącym do strony skarżącej będzie mógł wyłącznie realizować zapisy planu, dyskredytując tym samym skarżącą spółkę w możliwości czynienia inwestycji zbieżnych z jej planami na terenie, co do którego przysługuje jej tytuł prawny. Nie sposób bowiem podzielić argumentacji Gminy Miasta Krakowa, zgodnie z którą § 65 ust. 2 planu, który ustala przeznaczenie dopuszczalne terenu umożliwiające lokalizację obiektów i urządzeń towarzyszących chroni w ten sposób interesy skarżącego, jeżeli ust. 3 § 65 wyraźnie stanowi, iż jednym z warunków - a dla rozpatrywanych kwestii podstawowym - jest zastrzeżenie, zgodnie z którym lokalizacja obiektów i urządzeń towarzyszących musi mieć charakter uzupełniający i obsługowy dostosowany do wymogów przeznaczenia podstawowego i równocześnie nie ograniczający podstawowego przeznaczenia terenu. Zapisy te oznaczają, iż Strona skarżąca będąca użytkownikiem wieczystym gruntu, do którego to z mocy prawa, art. 233 k.c., ma zastosowanie reżim prawny zbieżny w drodze analogii z prawem własności, a w szczególności z art. 140 k.c., na skutek kwestionowanych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Zabłocie, została skutecznie pozbawiona przysługującego jej uprawnienia do przeprowadzania inwestycji na przedmiotowym terenie, innych niż obiekty i urządzenia towarzyszące. obsługujące inwestycje poczynione, celem zaspokajania interesów Kampusu Szkoły Wyższej i Centrum Młodzieży. Takie zapisy prawa miejscowego stoją w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, wyraźnie naruszając interes prawny skarżącej i zmuszając go do wystąpienia na drogę sądową celem jego szeroko pojętej ochrony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.)

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona przez "R." Spółkę z o.o. uchwała Nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28.06.2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie" w zakresie § 65 ust.1.

Na wstępie wskazać należy, iż strona skarżąca formułuje swoje zarzuty odnośnie zaskarżonego zapisu uchwały Nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28.06.2006r. na gruncie prawa cywilnego i posługując się argumentacją wynikającą z instytucji tej gałęzi prawa, jak również mającą znaczenie w zasadzie wyłącznie na płaszczyźnie cywilistycznej. Tymczasem przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego - akt prawa miejscowego - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest instytucją prawa publicznego (administracyjnego). Skoro taki akt jest przedmiotem zaskarżenia to zasadnym byłoby przytoczenie na poparcie zarzutów skargi przytoczyć argumentację z tego zakresu prawa. W konsekwencji sąd administracyjny działając na zasadzie kasacyjnej udziela wyłącznie ochrony obiektywnemu porządkowi prawnemu, który został naruszony działaniem organów administracyjnych, a nie indywidualnym interesom prawnym, nawet jeżeli te w subiektywnym odczuciu skarżącej zostały naruszone.

Zatem całość zarzutów skargi i związanej z tym argumentacji dotyczącej naruszenia instytucji prawa cywilnego m.in. mówiące o całkowitym pozbawieniu aktualnego użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości, czy też o pozbawieniu prawa użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach do rozporządzania swoim prawem jest bezpodstawne, a co więcej całkowicie niezgodne ze stanem faktycznym związanym z działkami nr [...] i [...] obr. [...] Podgórze. Kwestionowany zapis planu miejscowego w żaden sposób nie pozbawił strony skarżącej prawa użytkowania wieczystego, ani swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Zresztą tego typu naruszenia prawa powinny być dochodzone przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego. Strona skarżąca sama w uzasadnieniu skargi zarzuca naruszenie art. 140, art. 233 i art. 239 § 1 k.c. Jeżeli tak, to właściwym do rozpatrzenia tego zarzutu jest sąd cywilny.

O ile nawet przyjąć, że przytoczone w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...].2007r. okoliczności uprawdopodabniają możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącej, to uzasadnia to tylko na gruncie art.101 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (legitymację procesową). Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, prawa własności, praw pokrewnych, czy też jakichkolwiek praw majątkowych nie mają żadnego znaczenia i wpływu na ocenę przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały (aktu prawa miejscowego) na gruncie prawa publicznego jakim jest prawo administracyjne.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie naruszenie trybu sporządzania planu skarżąca upatrywała wyłącznie w naruszeniu art. 140, art. 233 i art. 239 § 1 k.c.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie" -działki nr: [...] i [...] obr. [...] Podgórze -.pozostające w użytkowaniu wieczystym "R." Spółka z o.o. - przeznaczone są zgodnie z § 65 ust. 1 pod teren usług publicznych - B15.UP, z podstawowym przeznaczeniem pod Kampus Szkoły Wyższej i Centrum Młodzieży. Określenie "podstawowe przeznaczenie" oznacza, że jest to przeznaczenie przeważające w terenie określonym liniami rozgraniczającymi.

W § 65 ust. 2 plan ustalono również przeznaczenie dopuszczalne terenu, które umożliwia lokalizację obiektów i urządzeń towarzyszących:

- usług komercyjnych,

- urządzonych ciągów pieszych i dojść oraz podjazdów do budynków,

- urządzeń komunikacji oraz miejsc postojowych - wyłącznie dla obsługi terenu,

- zieleni urządzonej.

W § 65 ust. 3 plan ustala warunki lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących. Warunkami tymi są: ich uzupełniający i obsługowy charakter dostosowany do wymogów przeznaczenia podstawowego, nie ograniczający podstawowego przeznaczenia terenu oraz spełnienie zasady, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 20% powierzchni terenu B15.UP, z wyjątkiem przeznaczenia pod zieleń.

W § 65 ust. 4 dla terenu B15.UP plan ustala sposób jego zagospodarowania i określono warunki zabudowy oraz zasady kompozycji. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zastosowanie mają ustalenia w formie nakazu:

- uwzględnienia w sposobie zagospodarowania wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz uwarunkowań zawartych w § 9 ust.6,

- utrzymania wysokości zabudowy do 18,5m,

- lokalizacji w północnej części kwartału B15.UP zieleni urządzonej i uwzględnienia w sposobie jej kompozycji powiązań z obszarem B1 ZP/B, stanowiącym wyodrębnioną miejską przestrzeń publiczną, o której mowa w § 12 ust. 4 pkt 1,

- adaptacji istniejących obiektów na działce nr [...] dla celów usług komercyjnych i publicznych związanych z zagospodarowaniem obszaru B1. ZP/B,

- zapewnienia, na terenie działki, niezbędnych miejsc parkingowych w ilości przyjętej w oparciu o wskaźniki określone w § 87 ust. 2.

Plan ustala również parametry określające proporcje między powierzchnią zainwestowaną a powierzchnią biologicznie czynną wyrażoną wskaźnikami: powierzchni zainwestowanej dla nowej inwestycji do 70 % oraz powierzchni biologicznie czynnej min. 30%.

Z przytoczonych ustaleń dotyczących kwartału zabudowy B15.UP - jednoznacznie wynika, że ustalone w ust.1 przeznaczenie terenu jest podstawowe, ale nie jedyne. Plan ustala bowiem przeznaczenie terenu (podstawowe i dopuszczalne), ustala funkcje (np. usługi publiczne i komercyjne), sposób zagospodarowania terenu oraz określa warunki zabudowy, a nie stan własności.

Odnośnie zarzutu skargi, iż przedmiotowa uchwała całkowicie pozbawiła aktualnego użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości, to jak wskazano wyżej zaskarżona uchwała nie tylko nie pozbawiła prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, ale również nie mogła pozbawić tego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa wyłącznie sposób zagospodarowania danego terenu w żaden sposób nie kwestionując lub tym bardziej nie odbierając praw rzeczonych. Wobec powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony skarżącej, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozbawił użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, w szczególności, że skarżąca nadal ma prawo do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, w granicach, o których mowa w art. 233 k.c. Dokonana przez plan korekta dotycząca sposobu korzystania z rzeczonej nieruchomości jest przewidziana i dozwolona prawo jako element kształtowania zakresu korzystania z nieruchomości. Zwrócić także należy uwagę, iż strona skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] wskutek umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...].2006r., Rep. A nr [...], już po tym, jak zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę Miasta Krakowa w dniu 28.06.2006r. Prawo własności, a tym bardziej prawo użytkowania wieczystego nie jest prawem absolutnym, a jako źródło ograniczeń wskazano między innymi ustawę. Jednym z aktów, który dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z tego prawa jest ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, póz. 717). Na jej podstawie jest uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Artykuł 6 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego dookreślają granice korzystania z gruntu przez wieczystego użytkownika. Zmiana zakresu korzystania z gruntu, wynikająca z ustaleń planu zagospodarowani przestrzennego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można, zatem zasadnie twierdzić, iż zaskarżony plan pozbawił użytkownika wieczystego prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, skoro to właśnie między innymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dookreśla granice, w jakich owo, swobodne dysponowanie, jest dopuszczalne.

Taką rolę MPZP wyraźnie przewidział również ustawodawca, dokonując rozróżnienia w 36 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, między korzystaniem z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a ograniczeniem, względnie uniemożliwieniem, korzystania w dotychczasowych granicach, wynikającym z uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie powoduje powstanie, po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, roszczenia o odszkodowanie za poniesioną szkodę, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę. Zaskarżona uchwała, wykorzystując ustawowe kompetencje, precyzuje zakres korzystania z gruntu, dlatego też powyższy zarzut skarżącej należy uznać za nietrafny.

Dokonując tego rozróżnienia, należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób korzystania z nieruchomości jest wyznaczony przez umowę użytkowania wieczystego. Powyższa kwestia nie jest przedmiotem regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym, plan nie mógł narzucić, jak twierdzi skarżąca, korzystania z nieruchomości. W tym miejscu podkreślić należy, że z treści samego aktu notarialnego zawartego w dniu [...].2006r., Rep. A nr [...] wynika, iż "użytkownik wieczysty opisanego gruntu zobowiązany jest wzniesione budynki utrzymywać w należytym stanie oraz korzystać z gruntu zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa" (strona 3 aktu). Strona skarżąca winna się zatem spodziewać, że sposób wykonywania użytkowania wieczystego będzie uzależniony od stosownych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18 maja 2001 r. II SA/Kr 376/01. plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Jakkolwiek jest ono chronione normami Konstytucji RP, ale sama Konstytucja zastrzega, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie ona istoty prawa własności" (art. 64 ust. 3).

Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżąca zarzucając "rażące naruszenie prawa" nie wskazała na czym owo "rażące naruszenie" polega.

Przeznaczenie terenu określone w § 65 ust.1 nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane, udokumentowane w wymaganej w/w ustawą dokumentacji planistycznej.

Skoro, jak pisze pełnomocnik strony skarżącej, nie są dla niej zrozumiałe, a nawet są zbędne wyjaśnienia "Strony przeciwnej w kwestii sposobów uchwalania tego typu aktów prawa miejscowego, ich charakteru, celów, których realizacji mają one służyć" a obszerne wywody w tym zakresie uważa za "całkowicie nieprzydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy", które to okoliczności są właśnie podstawowe i kardynalne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, to Sąd nie jest w stanie bardziej precyzyjnie i nie posługując się zbliżoną argumentacją jaśniej wyjaśnić istoty sprawy, a w konsekwencji zapadłego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca nie dysponuje rzeczową argumentacją z zakresu prawa administracyjnego, chociażby na podstawie ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, uzasadniającą kwestionowanie przez nią zapisów zaskarżonego planu. Słusznie wskazano w piśmie procesowym z [...].2007r, że to "w pełnym zakresie obrazuje nie zrozumienie przez nią istoty rozpatrywanej sprawy."

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Sąd zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.