Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1054/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: § 115 i § 118,§ 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kępnie na uchwałę Rady Gminy Bralin z dnia 31 grudnia 2012 r. nr XXXII/157/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bralin 1. stwierdza nieważność przepisów § 1 ust. 3 pkt 1, 3, 6, 7, 8, 9, 11, 12, § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 10, § 14 ust. 2, 3 i 4, § 15, § 17 ust. 2 i 3, § 18 ust. 5 załącznika do uchwały nr XXXII/157/2012 Rady Gminy Bralin z dnia 31 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bralin; 2. oddala skargę w pozostałej części


UZASADNIENIE

Rada Gminy Bralin działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm. – dalej "u.c.p.g.") w dniu 31 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę nr XXXII/157/2012 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bralin (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2013r., pozycja 1710, - dalej: "Regulamin").

Prokurator Rejonowy w Kępnie (dalej: "Prokurator") pismem z dnia 30 listopada 2015r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Bralin z dnia 31 grudnia 2012 nr XXXII/157/2012 r. sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bralin i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Prokurator wskazał, że w dniu 31 grudnia 2012 roku Rada Gminy Bralin podjęła uchwałę nr XXXII/157/2012 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bralin. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 20 lutego 2013r. pod pozycją 1710. Była ona przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego nr KN-I.4131.1.62.2013.18 z dnia 06 lutego 2013r., którym stwierdzono nieważność § 4 ust. 6, § 5 ust. 2, § 11, § 12 ust. 4 i § 18 ust. 1-4 skarżonej uchwały nr XXXII/157/2012 ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto w dniu 25 marca 2013 roku Rada Gminy Bralin uchwaliła zmianę uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bralin, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 18 kwietnia 2013 roku pod pozycją 3077. Cytowaną uchwałą uchylono § 2 pkt 2 skarżonej uchwały z dnia 31 grudnia 2012 r.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie § 135, § 137, § 146 i § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: "z.t.p.") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w uchwale Rady Gminy Bralin przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów u.c.p.g., ustawy o odpadach i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz formułowanie w regulaminie pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej.

Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale i dołączonym do niej regulaminie Rada Gminy Bralin dokonała powtórzeń definicji występujących w u.c.p.g. oraz w innych ustawach:

- w § 1 ust. 3 pkt 1 regulaminu zdefiniowano niedokładnie pojęcie "bioodpadach", uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku,

- w § 1 ust. 3 pkt 3 zdefiniowano niedokładnie pojęcie "nieruchomościach", uprzednio zdefiniowane w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz w art. 2 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g.,

- w § 1 ust. 3 pkt 6 zdefiniowano pojęcie "właścicielach nieruchomości" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.,

- w § 1 ust. 3 pkt 7 zdefiniowano pojęcie "odpadach komunalnych" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku,

- w § 1 ust. 3 pkt 8 zdefiniowano pojęcie "odpady ulegające biodegradacji" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku,

- w § 1 ust. 3 pkt. 9 zdefiniowano pojęcie "odpadach zielonych" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku,

- w § 1 ust. 3 pkt 11 zdefiniowano pojęcie "zwierzętach domowych" uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt,

- w § 1 ust. 3 pkt 12 zdefiniowano pojęcie "zwierzętach gospodarskich" uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt.

Ponadto Prokurator wskazał, że w zaskarżonym regulaminie uregulowano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego następujące kwestie:

- w § 2 pkt 1 - obowiązek utrzymywania czystości poprzez pielęgnowanie zieleni i usuwanie chwastów porastających na tych nieruchomościach, utrzymywania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia, uregulowany w § 2 pkt 1 in fine,

- w § 4 ust. 1 uchwalono obowiązek właściciela nieruchomości niezwłocznego oczyszczenia chodnika, położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń, uprzednio szczegółowo uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt.4 u.c.p.g.,

- w § 10 ust. 1 i 2 uregulowano kwestię możliwości posadowienia pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych w zakresie szerszym aniżeli przewidują to przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mianowicie w sposób zapewniający bezkolizyjny dostęp dla przedsiębiorcy świadczącego usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych,

- w § 23 ust. 2, 3 oraz ust. 4 skarżonego regulaminu powtórzono uregulowanie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. dotyczące obowiązku zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w zakresie pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, obowiązki, w tym udokumentowanie korzystania z usług w przypadku opróżniania zbiorników bezodpływowych, pomimo uregulowania tych obowiązków w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., ponadto bezpodstawnie wprowadzono obowiązek dla właścicieli nieruchomości do przechowywania przez okres 3 lat dokumentów w postaci dowodów płacenia za usługi,

- w § 15 uchwały uchwałodawca nie wskazał jednoznacznie, kto jest adresatem wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, co czyni tak zredagowany przepis niewykonalnym, a tym samym nie spełnia on zasad przyzwoitej legislacji,

- poza ustawowe upoważnienie wykraczają także zapisy § 17 ust. 2 i 3 skarżonej uchwały dotyczące obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu,

- nadto stwierdzenia nieważności wymaga zapis uregulowany w § 18 ust. 5 regulaminu związany z nałożeniem na właścicieli psów obowiązku ujawnienia danych osobowych w przypadku znakowania psów nośnikami elektronicznymi typu mikroprocesor.

Prokurator wskazał, że granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). Powtarzanie i uzupełnianie w przepisach regulaminu przepisów u.c.p.g. i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 z.t.p. - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy, raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Prokurator z uwagi na szeroki zakres stwierdzonych w uchwale uchybień, a także wcześniejsze wyeliminowanie niektórych zapisów w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wójt Gminy Bralin (reprezentujący radę Gminy Bralin) w odpowiedzi na skargę wskazał, że organ w ramach autokontroli dokona uchylenia w całości zaskarżonej uchwały, natomiast w nowym roku kalendarzowym Rada Gminy Bralin będzie procedowała nad zaskarżoną uchwałą i wprowadzi nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, eliminując zaskarżone zapisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji o planowanym uchyleniu w całości zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy Bralin, wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nawet uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez błędne sformułowanie definicji w poszczególnych punktach § 1 Regulaminu, należy zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które to przepisy zdaniem Prokuratora w tym przypadku zostały naruszone (obok naruszenia art. 4 u.c.p.g.). Jak wskazał sąd w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W § 146 rozporządzenia określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy jednostek redakcyjnych regulaminu przyjętego uchwałą z dnia 31 grudnia 2012 r. i stanowiącego załącznik do tej uchwały. Ilekroć zatem jest mowa w niniejszym uzasadnieniu o regulaminie dotyczy to właśnie owego załącznika.

Z uwagi na znaczną ilość podniesionych przez Prokuratora zarzutów, Sąd odniesie się do niech według kolejności przedstawionej w skardze.

Uwzględniając przywołane wcześniej reguły zasadnym jest stwierdzenie nieważności przepisów regulaminu definiujących pojęcia już zdefiniowane w innych aktach prawnych, takich jak:

1. § 1 ust 3 pkt 1 (zawierający definicję pojęcia "bioodpady", które jest zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach),

2. § 1 ust. 3 pkt 3 (zawierający definicję pojęcia "nieruchomości", które definiuje art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny),

3. § 1 ust. 3 pkt 6 (zawierający definicję pojęcia "właściciela nieruchomości", które jest zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.),

4. § 1 ust. 3 pkt 7 (zawierający definicję pojęcia "odpadów komunalnych", które reguluje art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach),

5. § 1 ust. 3 pkt 8 (zawierający definicję pojęcia "odpadów ulegających biodegradacji", które reguluje art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach),

6. § 1 ust. 3 pkt 9 (zawierający definicję pojęcia "odpadów zielonych", które reguluje art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach),

7. § 1 ust. 3 pkt. 11 (zawierający definicję pojęcia "zwierzęta domowe", które reguluje art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt),

8. § 1 ust. 3 pkt. 12 (zawierający definicję pojęcia "zwierzęta gospodarskie", które reguluje art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich).

Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem wypełnienia normy kompetencyjnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz z 30.12.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 470/09 – CBOSA).

W świetle regulacji art. 4 ust. 2 ustawy należy podzielić zarzut Prokuratora w zakresie nieważności § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 10 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2-4 (z treści skargi wynika, że Prokurator omyłkowo wskazał § 23 ust. 2-4, co zostało przez niego potwierdzone na rozprawie w dniu 9 marca 2016r.), § 15, § 17 ust. 2 i 3, art. 18 regulaminu.

Odnosząc się szczegółowo do powyższych kwestii wskazać, należy, iż obowiązek właścicieli nieruchomości utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, w tym również nieruchomości niezabudowanych, pielęgnowania zieleni i usuwania chwastów porastających na tych nieruchomościach został uregulowany w § 2 pkt 1 regulaminu w sposób nieprawidłowy, ponieważ tożsamy obowiązek określono również w § 2 pkt 1 in fine poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia.

Poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza regulacja zawarta w § 4 ust. 1 regulaminu, nakładająca na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego oczyszczenia chodnika, położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń. Należy wskazać, że obowiązek taki (w zakresie dotyczącym chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości) nałożony został art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Po 580/15, CBOSA).

Podobnie za wadliwe uznać należy zapisy § 10 ust. 1 i 2 regulaminu w zakresie posadowienia pojemników i stanu ich utrzymania. Zwrócić należy uwagę, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz ich utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. Nie sposób uznać, by Rada Gminy była upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu. Należy wskazać, że kwestia ustawienia pojemników służących do gromadzenia odpadów została uregulowana w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W paragrafie § 10 ust. 1 regulaminu powtórzono istniejącą regulację prawną i w sposób nieuprawniony dokonano jej modyfikacji.

W ocenie Sądu, zasadne jest również uchylenie § 10 ust. 3, który traktuje o stosowaniu przepisów § 10 ust. 1 i 2 odpowiednio do ustawiania koszy na odpady na drogach publicznych i przystankach komunikacji zbiorowej. Przepis ten po uchyleniu § 10 ust. 1 i 2 regulaminu zostałby przepisem "martwym", nie mającym żadnego zastosowania.

Kolejny zapis regulaminu powtarzający regulacje ustawowe zawarto w § 14 ust. 2, gdzie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Kwestie te uregulowane zostały przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., brak jest więc uzasadnienia dla powtarzania tych zapisów w regulaminie.

Nałożony na właścicieli nieruchomości w § 14 ust. 3 regulaminu obowiązek do okazywania upoważnionym przez Wójta osobom dowodów uiszczania za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Delegacji takiej niewątpliwie nie zawiera art.4 ust.2 pkt 3 u.c.p.g. (tak WSA Olsztynie w wyroku z dnia 07.04.2011r. o sygn. II SA/Ol 145/11, publ. CBOSA). Kwestie związane z okazywaniem do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług w celu pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych reguluje art. 6 ust. 1 i 1a u.c.p.g. Jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 09.05.2012r. o sygn. II SA/Gd 120/12 z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez "okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Ustawa wprowadzając ten obowiązek nie określiła okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody, a skoro nie upoważniła do tego rady gminy, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w § 14 ust. 4 regulaminu i zobowiązania właścicieli nieruchomości do przechowywania dokumentów określonych w § 14 ust. 3 przez okres 3 lat.

Jak słusznie zauważył skarżący co do zapisu § 15 regulaminu, Rada Gminy nie wskazała w nim adresata naruszając zasady wskazane w § 144 z.t.p. Podkreślić też należy, że, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, jego zapisy winny zatem tych szczegółowych zasad dotyczyć. Treść § 15 regulaminu, wbrew tytułowi działu, nie określa natomiast wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, lecz stanowi zbiór intencjonalnych deklaracji gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015r., sygn. akt IV SA/Po 446/15, CBOSA).

Zgodzić należy się również z Prokuratorem, iż z przekroczeniem normy kompetencyjnej został uregulowany w § 17 ust. 2 i 3 obowiązek wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu. Przede wszystkim należy wskazać, że obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w związku z trzymaniem zwierzęcia wprowadza art. 77 Kodeksu wykroczeń.

Ponadto generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012r., sygn. akt II OSK 1492/12, CBOSA).

Również nałożony na właścicieli psów w § 18 ust. 5 regulaminu obowiązek zgłaszania wszelkich zmian dotyczących stanu posiadania psa (zmiana właściciela, zgon psa, zaginięcie itp.) celem aktualizacji w rejestrze, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Zapis ten jest niezgodny z art. 51 Konstytucji RP, zgodnie z którym nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczącej jego osoby. Ponadto ograniczenie przetwarzania danych osobowych wynika z art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 stycznia 1997r. o ochronie danych osobowych (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 3132/13, CBOSA).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy § 1 ust. 3 pkt 1, 3, 6, 7, 8, 9, 11, 12, § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 10, § 14 ust. 2, 3 i 4, § 15, § 17 ust. 2 i 3, § 18 ust. 5 regulaminu (załącznika do uchwały) narusza prawo w stopniu istotnym, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 115 i § 118 w zw. z art. 143 z.t.p. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.