Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1847/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skarg I.J.i P.J. na decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2016 r. i [...] maja 2016 r.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku o nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1, po rozpoznaniu wniosku P. J. i I. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej w wysokości 45.450,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej [...] w km 80+130 w m. K. (działka nr [...]) obręb K. od dnia 12.01.2016 r. do dnia 20.04.2016 r. poprzez utwardzenie terenu kostką betonową i rozplantowanie ziemi. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku o nr. [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej w wysokości 4.090,50 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi w/w pasa drogowego drogi krajowej od dnia 21.04.2016 r. do dnia 29.04.2016 r. poprzez utwardzenie terenu kostką betonową i rozplantowanie ziemi.

W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć organ wyjaśnił, że w dniu 12.01.2016 r. podczas objazdu dróg prowadzonego systematycznie przez Służby Liniowe Obwodu Drogowego w [...], stwierdzono w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], w km 80 + 130 w m. K. po stronie prawej (dz. nr [...]) obręb K., ustawienie kontenera przenośnego na terenie utwardzonym kostką betonową oraz rozplantowanie ziemi. Na miejscu wykonano dokumentację zdjęciową i dokonano obmiaru zajętego pasa drogowego, poza koroną drogi, w obszarze zabudowanym, który to obmiar wynosił:

• kontener przenośny o wymiarach 2,4 rn x 4,95 m (pow. 11,88 m2),

• teren o wymiarach 3,0 m x 6,6 m utwardzony kostką betonową (pow. 19,80 m2),

• rozplantowanie ziemi na powierzchni ok. 17 m2.

Następnie organ szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazał, że dniu 26.02.2016 r. zespół geodetów dokonał wyznaczenia granicy pasa drogowego w miejscu nielegalnego zajęcia oraz obmiarów ułożonej kostki i śladów po zabranym kontenerze. W rezultacie pomiarów geodezyjnych stwierdzono, że rzeczywista powierzchnia zajęcia pasa drogowego różni się od wskazanej we wcześniejszych dokumentach prowadzonego postępowania i wynosi odpowiednio:

• ślad po kontenerze przenośnym - powierzchnia 14,22 m2,

• teren utwardzony kostką betonową - powierzchnia 17,85 m2,

• teren na którym rozplantowano ziemię - powierzchnia 27,60 m2.

Właścicielem kontenera o numerach fabrycznych nr [...] była Spółka A. Sp. z o.o.

Natomiast w toku postępowania w sprawie utwardzenia kostką betonową i rozplantowania ziemi w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] jako jego stronę ustalono wspólników spółki cywilnej P. J. i I. J.. Datą początkową stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego jest dzień 12.01.2016 r. datą końcową zaś dzień 20 kwietnia 2016 r., kara pieniężna wynosi 45 450,00. Natomiast kara pieniężna w wysokości 4.090,50 zł została ustalona za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi w/w pasa drogowego drogi krajowej od dnia 21.04.2016 r. do dnia 29.04.2016 r.

Organ przywołał treść art. 40 ust. 12 pkt 1 w powiązaniu z ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przedstawił sposób wyliczenia kar.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach GITD uznał je za bezzasadne. Podkreślił, że dokonane czynności nie wymagały powtórzenia z udziałem strony, gdyż w toku postępowania administracyjnego nie stwierdzono dokonywania czynności w pasie drogowym, jednakże stale utrzymywał się ich skutek trwający w czasie. Ponadto P. i I. J. wspólnicy spółki cywilnej P. i I. J. S.c. jako strona toczącego się postępowania nie brali w nim czynnego udziału, nie odpowiadali na wezwania, nie skorzystali z przysługującego im prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzaniu dowodu.

Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia.

W tożsamych skargach złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. J. i I. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji.

Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 40. ust. 12. pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm./ przez to, że:

a/ do zajęcia pasa drogowego doszło bez ich winy, na skutek nieumyślnego przekroczenia granicy działki spowodowanego w szczególności tym, że wbrew przepisowi art. 4. pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy w przedmiotowym miejscu nie był wydzielony w terenie liniami granicznymi i nie zostały wykonane przez zarządcę drogi roboty polegające na wyniesieniu i stabilizacji granic pasa drogowego, jak stosuje to ten sam zarządca drogi w innych miejscach, przy użyciu znaków geodezyjnych /graniczników betonowych z krzyżem na górnej poziomej ściance/ i żelbetowych znaków granicznych z napisem czarną farbą "pas drogowy" od strony wewnętrznej pasa,

b/ pod pojęcie zajęcie pasa drogowego podpada tylko i wyłącznie teren utwardzony kostką o powierzchni 17,85m2 i nie podpada pod to pojęcie teren, na którym rozplantowano ziemię o powierzchni 27,60 m2,

3/ z powodu choroby I. J. będącej przyczyną niezależną zarówno od organu, jak i od skarżących, nie brali dostatecznego czynnego udziału w dotychczasowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skarg skarżący rozwinęli i szczegółowo uzasadnili podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Jak stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (ust. 2 pkt 4).

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12 pkt.1).

Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej.

Bezspornym jest, iż organ przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio nie tylko możliwość nałożenia kary lecz także jej wysokość.

Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a.

Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia winno być precyzyjne udokumentowane albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego.

W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, sam fakt ustalenia dokładnej powierzchni zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego, a w konsekwencji kluczowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia ustalenia opłaty za zajęcie danej powierzchni pasa drogowego, zostały ustalone w sposób niejednoznaczny i nieznajdujący pełnego potwierdzenia w materialne dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, iż skarżący dokonali zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej [...] w km 80+130 w m. K. (działka nr [...]) obręb K. poprzez utwardzenie terenu kostką betonową i rozplantowanie ziemi.

Poza sporem pozostaje zajęcie przez skarżących w/w pasa drogowego w podanych w zaskarżonych decyzjach czasookresach poprzez utwardzenie terenu kostką betonową. Skarżący nie kwestionują ustaleń organu w tym zakresie, przyznają, że kostką betonową był utwardzony teren o powierzchni 17,85m2. Sąd podziela argumentację organu, zgodną w linią orzeczniczą, że utwardzenie terenu kostką betonową wymaga odpowiedniego zezwolenia właściwego organu. Brak natomiast pozwolenia implikuje konieczność ustalenia kary pieniężnej w sposób przewidziany przepisami prawa powołanymi przez GITD. Ponadto zajmowanie pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., jest zajęciem samowolnym. Zatem zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - w świetle omawianej regulacji - podlega karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy.

Jednakże w niniejszej sprawie organ stwierdził zajęcie pasa drogowego również poprzez rozplantowanie ziemi na powierzchni 27,60 m2.

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił w prawnoprocesowej formule podstaw odpowiedzialności skarżących w tym zakresie, nie wyjaśnił na czym polegało rozplantowanie ziemi i nie odniósł się do argumentacji skarżących podniesionej w odwołaniu, że rozplantowanie ziemi nie jest czynnością wymienioną w przepisach ustawy o drogach publicznych.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą wyrażoną przez przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona skarżąca powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie III SA/Wa 710/14 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie II GSK 1942/13, z dnia 3 października 2012 r. w sprawie II GSK 1169/11). Jak podkreślał bowiem Naczelny Sąd Administracji w wyrokach z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie II OSK 1754/13 oraz z dnia 28 września 2012 r. w sprawie II GSK 1548/11 - kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i musi, w razie kontroli sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie o słuszności zaskarżonego aktu. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ polega, bowiem na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, a zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu wykazania na podstawie zebranego materiału dowodowego zasadności podjętego rozstrzygnięcia, co do istotnych jego elementów.

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie administracyjnym. Sąd nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena/kontrola możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego kwestii, tak żeby można było prześledzić tok rozumowania organu, który rozstrzygnął sprawę w uwarunkowaniach jej stanu faktycznego. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę tego stanu w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

Reasumując należy stwierdzić, iż organ administracji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane braki bezpośrednio rzutowały na wynik sprawy, co z powołanych wcześniej powodów wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obu instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustali faktyczną powierzchnię zajętego pasa drogowego a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia.