Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 497/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 197, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Rektora Uniwersytetu Opolskiego z dnia 10 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich - [...] z dnia 19 października 2015 r., 2) zasądza od Rektora Uniwersytetu Opolskiego na rzecz P. T. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. T. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 10 listopada 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich - [...] z dnia 19 października 2015 r. w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 26 września 2014 r., po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego na studia stacjonarne przez Komisję Rekrutacyjną Kierunku [...], Prorektor ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego - prof. dr hab. M. M. przyjął P. T. na pierwszy rok studiów stacjonarnych trzeciego stopnia na kierunek [...] Uniwersytetu Opolskiego Opolu, w roku akademickim 2014/2015.

Decyzją z dnia 19 października 2015 r. Kierownik Studiów Doktoranckich - [...], działając na podstawie art. 190 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej ustawą, oraz na podstawie przepisów Regulaminu Studiów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 1 października 2015 r., skreślił w dniu 19 października 2015 r. P. T. z listy studentów na kierunku [...], w roku akademickim 2015/2016. Decyzja ta zawierała pouczenie o konieczności złożenia przez skarżącego legitymacji studenckiej, wypełnionej karty obiegowej i odebrania dokumentów oraz o możliwości złożenia odwołania przez doktoranta do Rektora Uniwersytetu Opolskiego w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Jednocześnie odrębnym pismem z dnia 19 października 2015 r. poinformowano P. T. o skreśleniu go z listy słuchaczy studiów doktoranckich z uwagi na nieuzupełnienie - pomimo ponagleń - wymaganych zaliczeń (seminarium).

W odwołaniu od powyższej decyzji P. T. zarzucił, że nie spełnia ona wymogów K.p.a. W decyzji tej używa się określeń "skreślenie z listy studentów", tymczasem ustawa uznaje doktorantów za "słuchaczy studiów doktoranckich". Nie jest zatem wiadome, jakich studiów decyzja dotyczy. Ponadto w piśmie informacyjnym z dnia 19 października 2015 r. znalazło się stwierdzenie dotyczące ponagleń w sprawie uzupełnienia zaliczeń, podczas gdy żadne ponaglenia nie były wysyłane. Z kolei w innym piśmie Kierownik Studiów Doktoranckich odmówił skarżącemu wyznaczenia opiekuna naukowego i nie zgodził się na wyznaczenie opiekuna wskazanego przez skarżącego, zatem Instytut nie wywiązał się w tym zakresie z obowiązku ustawowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prorektor ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego decyzją z dnia 10 listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jednozdaniowym uzasadnieniu wskazał, że w poruszonych w odwołaniu kwestiach nie znalazł przesłanek do zmiany decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich, którego kompetencje opisane zostały w § 38 pkt 9 oraz w § 48 pkt 1 i 2 Regulaminu Studiów Doktoranckich Uniwersytetu Opolskiego.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, P. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej K.p.a., argumentując, że przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji nie zawiadomiono go o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy doktorantów, co uniemożliwiło mu działanie w charakterze strony i obronę swych praw. Zdaniem skarżącego, decyzje obu instancji nie spełniają również wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, a ponadto decyzja organu drugiej instancji nie odnosi się do argumentacji zawartej w odwołaniu. Skarżący podniósł również, że przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji nie wydano decyzji w przedmiocie wyznaczenia opiekuna naukowego, czym uniemożliwiono mu uzyskanie zaliczenia z seminarium. Nie rozstrzygnięto także sprawy przedłużenia okresu zaliczenia pierwszego roku. W skardze zawarto wniosek o dołączenie do akt sprawy dokumentacji dotyczącej wyznaczenia opiekuna naukowego oraz wniosek o przyznanie skarżącemu należnych kosztów.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Opolskiego wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do wskazanego w skardze naruszenia przepisów K.p.a. wskazał, że wydane w sprawie decyzje spełniają wymogi przewidziane przepisami procedury administracyjnej, albowiem zawierają uzasadnienie dokonanych rozważań oraz wskazują na przyczyny podjęcia decyzji. Nie sposób dokładniej określić powodu skreślenia z listy doktorantów, którym było nieuzyskanie zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Dodatkowo Rektor wyjaśnił, że w zakresie wyznaczenia opiekuna naukowego organ nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, gdyż zapewnienie opiekuna naukowego jest obowiązkiem doktoranta, o czym poinformowano skarżącego w emailu z dnia 11 czerwca 2015 r.

Zarządzeniem z dnia 7 października 2016 r. (k-59 akt sądowych) zobowiązano pełnomocnika organu do przedłożenia brakujących dokumentów oraz dowodów potwierdzających doręczenie skarżącemu wydanych w sprawie decyzji, a także do przesłania regulaminu studiów doktoranckich i statutu uczelni i do wykazania, że Prorektor ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego był uprawiony do wydania w niniejszej sprawie decyzji w drugiej instancji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik organu, przy piśmie procesowym z dnia 17 października 2016 r., przedłożył odpis Statutu Uniwersytetu Opolskiego - uchwalony w dniu 29 czerwca 2006 r. przez Senat Uniwersytetu Opolskiego uchwałą nr 18/2005-2008 (z uwzględnieniem kolejnych zmian) oraz odpis Regulaminu studiów doktoranckich Uniwersytetu Opolskiego, zatwierdzony uchwałą nr 93/2012-2016 Senatu Uniwersytetu Opolskiego z dnia 26 marca 2015 r., ze zmianami. Przedłożone zostało również upoważnienie dla Prorektora ds. kształcenia i studentów - prof. dr hab. M. M. do wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto oświadczono, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających doręczenie skarżącemu wydanych w sprawie decyzji.

Pismem procesowym z dnia 19 grudnia 2016 r., nadanym pocztą elektroniczną, skarżący złożył oświadczenie o cofnięciu skargi.

Kolejnym pismem procesowym z dnia 27 grudnia 2016 r, które wpłynęło do tut. Sądu w dniu 3 stycznia 2017 r., skarżący cofnął wcześniejsze oświadczenie o cofnięciu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Z kolei, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, że sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak: NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Jednocześnie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Powyższa wadliwość proceduralna stanowiła natomiast przeszkodę do dokonywania przez Sąd dalej idącej oceny zaskarżonych rozstrzygnięć, tj. pod względem merytorycznym.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 10 listopada 2015 r., utrzymującego w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia 19 października 2015 r. o skreśleniu P. T. z listy uczestników studiów doktoranckich na kierunku [...] (organ pierwszej instancji wadliwie wskazał, że chodzi o skreślenie z listy studentów).

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, nadal zwanej w skrócie "ustawą", a w szczególności jej rozdział 3 zatytułowany "Studia doktoranckie".

Zgodnie z treścią art. 197 ust. 1 ustawy, doktorant jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów doktoranckich. Przepis art. 189 ust. 2 tej ustawy stosuje się odpowiednio, co oznacza, że doktorant jest obowiązany w szczególności do:

1) uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów;

2) składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów;

3) przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni.

Ponadto do podstawowych obowiązków doktorantów, poza obowiązkami określonymi w art. 197 ust. 1, należy realizowanie programu studiów doktoranckich, w tym prowadzenie badań naukowych i składanie sprawozdań z ich przebiegu, co wynika z art. 197 ust. 2 ustawy.

W myśl natomiast z art. 197 ust. 4 ustawy, doktoranci, którzy nie wywiązują się z obowiązków, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą zostać skreśleni z listy uczestników studiów doktoranckich. Decyzję o skreśleniu podejmuje kierownik studiów. Podkreślenia przy tym wymaga, że użyte w treści cyt. wyżej przepisu słowo "mogą" oznacza, że decyzja wydawana na podstawie cyt. wyżej przepisu art. 197 ust. 4 ustawy ma charakter fakultatywny i jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, co z kolei przekłada się na stwierdzenie, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nie może mieć cech dowolności, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, oraz powinno w należyty sposób wyważać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.).

Zauważyć również należy, że do decyzji podejmowanej w powyższym przedmiocie, zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że stanowi ona decyzję podjętą w indywidulanych sprawach doktorantów, a więc dotyczy sfery praw i obowiązków doktoranta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2204/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać też trzeba, że wprawdzie decyzje organów uczelni, w kontekście wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i potwierdzonej w art. 4 ust. 1 ustawy zasady autonomii szkół wyższych, nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej, to jednak skoro zostały poddane kontroli pod względem zgodności z prawem prowadzonej przez sąd administracyjny, powinny spełniać przynajmniej podstawowe wymogi umożliwiające przeprowadzenie tej kontroli. Nadto zasada autonomii szkół wyższych musi się mieścić w granicach wynikających z ustawy.

Zważywszy na wyraźne wskazanie decyzyjnego trybu rozstrzygania spraw w art. 207 ust. 1 ustawy oraz odesłanie do przepisów K.p.a., odnotowania wymaga, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić też trzeba, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Odnotować również przyjdzie, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy P.p.s.a. - nie zastępuje organu w tym zakresie. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1503/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1064/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 958/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12).

Także zasada czynnego udziału stron jest niezwykle istotna, ponieważ stanowi spełnienie postulatu zapewnienia w postępowaniu administracyjnym wewnętrznej jawności działania organów administracji wobec podmiotów biorących udział w postępowaniu. Udział strony we wszystkich istotnych stadiach postępowania umożliwia jej przedstawienie swoich oczekiwań w stosunku do organu administracji. Zasadnicze znaczenie tej zasady wiąże się z postępowaniem wyjaśniającym, w którym strona ma prawo zgłaszania wszelkich środków dowodowych (art. 78 K.p.a.) oraz udziału w przeprowadzaniu dowodów. To również uprawnienie do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Umożliwienie stronie skorzystania z tego prawa jest warunkiem uznania danej okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81 K.p.a.). Czynny udział stron jest w piśmiennictwie łączony z elementami zasady kontradyktoryjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc wyżej przedstawione uwagi do stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy, Sąd uznał, że zarówno decyzja Prorektora ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 10 listopada 2015 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia 19 października 2015 r. zostały podjęte z naruszeniem szeregu podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., co skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, zauważyć należy, iż decyzją z dnia 19 października 2015 r. organ pierwszej instancji orzekł o skreśleniu P. T. z listy uczestników studiów doktoranckich (w decyzji błędnie określono, że chodzi o skreślenie z listy studentów), podając jako przyczynę brak zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 190 ust. 2 pkt 2 ustawy i Regulamin Studiów Uniwersytetu Opolskiego. Dalej organ pouczył stronę o konieczności złożenia legitymacji studenckiej, wypełnienia karty obiegowej i o konieczności odebrania dokumentów, a także o przysługującym skarżącemu prawie do wystąpienia ze skargą do sądu na podstawie art. 190 ust. 3 ustawy. W zaskarżonej zaś decyzji organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że podtrzymuje decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich. Dodatkowo wskazał ogólnie na kompetencje kierownika uregulowane w § 38 pkt 9 oraz w § 48 pkt 1-2 Regulaminu Studiów Doktoranckich Uniwersytetu Opolskiego oraz stwierdził, że w odwołaniu nie znajduje przesłanek do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Te niezwykle lakoniczne decyzje nie zawierają natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, na podstawie którego uznano, że istnieje konieczność skreślenia skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich, co - w dalszej kolejności - uniemożliwiło dokonanie przez Sąd kontroli zasadności tego stanowiska.

Dostrzec również trzeba, że powołany przez organ pierwszej instancji przepis art. 190 ust. 2 pkt 2 ustawy dotyczy skreślenia studenta z listy studentów, natomiast kwestię skreślenia doktoranta z listy reguluje przepis art. 197 ust. 4 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jeszcze przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82). Niemniej jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzone uchybienie w kwestii podstaw prawnych podjętych aktów, a w szczególności jego "zakres", przejawiający się w przypadku decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko na przywołaniu regulacji prawnej niemającej zastosowania w sprawie, ale także na nieprzedstawieniu w decyzji uzasadnienia prawnego, musi skutkować uznaniem, że doszło do istotnego naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Podobny zarzut należy sformułować również w stosunku do decyzji organu drugiej instancji, w której nie dość, że nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji, ale też pominięto obowiązek podania właściwych przepisów ustawy i poprzestano na ogólnym wskazaniu przepisów regulaminowych określających kompetencje kierowników studiów doktoranckich.

Ponadto nie można nie zauważyć, że decyzje organów obu instancji są całkowicie pozbawione ustaleń dotyczących stanu faktycznego, obejmującego także działania skarżącego, który - jak oświadczył - na różne sposoby zabiegał o wyznaczenie opiekuna naukowego. Można jedynie zakładać, biorąc pod uwagę treść odwołania i odpowiedzi na skargę, że w tej kwestii nastąpiła pomiędzy stronami wymiana korespondencji. Twierdzenie skarżącego nie zostało jednak w żaden sposób zweryfikowane, choć mogło mieć wpływ na ocenę w przedmiocie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano już wyżej, że decyzje wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego nie mogą być podejmowane w sposób dowolny, lecz ich granice określa przepis art. 7 K.p.a., a są nimi interes społeczny i słuszny interes strony. Stąd organ - działając w granicach uznania administracyjnego - obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć cały materiał dowodowy oraz wskazać w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z lektury akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów K.p.a., podnosząc, że organ nie rozpoznał jego wniosku o wyznaczenie nowego opiekuna naukowego, gdy tymczasem kierował pisma do Kierownika Studiów Doktoranckich oraz do Dziekana Wydziału [...]. Wnosił również na etapie postępowania odwoławczego o dołączenie do akt sprawy korespondencji w sprawie wyznaczenia opiekuna naukowego. W ocenie odwołującego, skoro Instytut nie wywiązał się z ustawowego obowiązku zapewniania opieki naukowej, to nie powinien uznawać braku zaliczenia semestru za podstawę skreślenia z listy doktorantów. Do tych zarzutów organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł.

Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej przez uprawnione podmioty. Zgodnie zaś z przepisem art. 140 K.p.a., w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 K.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uprawniony jest także, zgodnie z art. 136 K.p.a., do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał w całokształcie merytorycznie sprawy. Nie przedstawił bowiem ustaleń stanu faktycznego, nie dokonał jego oceny pod kątem mających zastosowanie norm prawnych, zaś zarzuty i wyjaśnienia strony skwitował tylko stwierdzeniem, że w odwołaniu nie znajduje przesłanek do zmiany decyzji organu pierwszej instancji.

Poza tym Sąd uznał, że skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, naruszając tym samym przepis art. 10 K.p.a., w myśl którego organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższy przepis, gwarantujący udział strony w postępowaniu administracyjnym, ma przede wszystkim na celu zapewnienie należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec zawartości złożonych przez organ akt administracyjnych, nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarżący nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. O tej okoliczności dowiedział się dopiero, gdy organ pierwszej instancji doręczył mu decyzję z dnia 19 października 2015 r. O ile sam fakt braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania nie przesądza jeszcze o naruszeniu zasady czynnego udziału w postępowaniu, o tyle brak ten w powiązaniu z niezawiadomieniem strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, tak przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ drugiej instancji, dowodzi już naruszenia tej zasady.

Podsumowując powiedziane dotąd Sąd uznał, że opisane powyżej wadliwości świadczą niewątpliwie o naruszeniu art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3, a także o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. W tym miejscu raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych oraz prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze, nie spełnia zaskarżona decyzja. W związku z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a., rozpatrujący odwołanie organ drugiej instancji winien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, niejako od nowa. W niniejszej sprawie takiego "ponownego rozpoznania" zabrakło. Powszechnie przyjmuje się - i jest to pogląd słuszny - że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Zapoznanie strony z motywami rozstrzygnięcia jest więc obowiązkiem organów. Ponadto, skoro organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, to powinien rozpoznać również wszystkie zarzuty i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1167/97, LEX nr 47913). Analiza lakonicznej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi natomiast do oczywistego wniosku, że Prorektor ds. kształcenia i studentów Uniwersytetu Opolskiego, podtrzymując jedynie decyzję organu pierwszej instancji, powinnościom tym nie sprostał.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają przede wszystkim do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem oceny Sądu co do konieczności uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a więc między innymi ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i odniesieniem się do wszelkich zarzutów, żądań i argumentów skarżącego, przy równoczesnym rzetelnym odzwierciedleniu stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia takiej decyzji powinno wynikać, że wszelkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.