Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1446/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 3, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. i H. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 26 października 2017 r. nr XLIX/466/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. Z. i J. Z. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanych przez r. pr. P. T. jest uchwała Rady Miejskiej w Głogowie Młp. (dalej w skrócie: "Rada Miejska") nr XLIX/466/2017 z dnia 26 października 2017 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w miejscowości Lipie (dalej w skrócie: "MPZP").

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając jej:

1) naruszenie interesu prawnego skarżących, wynikającego z przepisu art. 140 k.c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności należącej do skarżących nieruchomości, która objęta została zaskarżoną uchwałą, polegające na uniemożliwieniu skarżącym korzystania z tej nieruchomości w celu wybudowania budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą, tj. wykorzystania tej nieruchomości na cele przemysłowe, związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżących, o których to celach Rada Miejska wiedziała przed przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego.

2) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p."), poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości należących do skarżących pod zabudowę jednorodzinną, przez co naruszony został interes prawny wynikający z prawa własności skarżących, którzy podjęli działania w celu zagospodarowania swoich nieruchomości na cele przemysłowe a ich zamiar był wiadomy organowi w momencie podejmowania uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego, jak również w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały.

3) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wyłącznie interesu osób trzecich, który jest sprzeczny z interesem prawnym skarżących, i który nie znajduje uzasadnienia w faktycznym układzie stosunków miejscowych na terenie objętym planem miejscowym, w sytuacji gdy możliwe było wyważenie interesów skarżących oraz pozostałych właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym przyjętym w zaskarżonej uchwale.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;

2) zasądzenie od Rady Miejskiej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

3) dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi, na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zakres terytorialny MPZP obejmuje należące do nich nieruchomości oznaczone jako działki ew. nr 1856, 1857, 1858. Skarżący stwierdzili, że nigdy nie występowali do Gminy z wnioskiem o uchwalenie planu, wręcz przeciwnie, opierając się na dotychczasowej treści Studium rozpoczęli proces inwestycyjny w kierunku przemysłowego zagospodarowania swoich nieruchomości, m. in. uzyskali ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą zjazdów publicznych z drogi publicznej graniczącej z ich nieruchomością i zjazdy te wykonali, uzyskali ostateczną decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim oraz towarzyszącą infrastrukturą oraz dokonali zgłoszenia budowy ogrodzenia terenu inwestycji.

Skarżący swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały upatrują w art. 140 K.c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, które uprawniają ich do korzystania z przysługującego im prawa własności nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób. Skarżący podnieśli, że uchwalając MPZP, Rada Miejska przeznaczyła teren obejmujący nieruchomość skarżących na cele budownictwa mieszkaniowego, przez co uniemożliwiła skarżącym zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z ich zamiarem. Zaskarżona uchwała stała się podstawą umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Dalej skarżący wskazali, że od momentu otrzymania informacji o przystąpieniu do sporządzenia planu, informowali władze Gminy o tym, że na swojej nieruchomości planują inwestycję przemysłową i wnioskowali aby przygotowywany plan w zakresie obejmującym ich nieruchomość przewidywał możliwość zabudowy przemysłowej. Wnioski nie zostały uwzględnione.

Skarżący podnieśli, że planowane przeznaczenie terenu objętego uchwałą pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bezsprzecznie narusza ich interes prawny, albowiem rozpoczęli inwestowanie w zabudowę przemysłową. W ocenie skarżących świadczy to o braku wyważenia ich interesów względem interesów innych mieszkańców terenu objętego MPZP. Nieruchomość skarżących położona jest na obrzeżach obszaru objętego zmianą po jej zachodniej stronie. Istniała więc możliwość takiego wyważenia interesów wszystkich właścicieli nieruchomości objętych zmianą aby uwzględnić wniosek skarżących. Ponadto skarżący podnieśli, że ich wniosek był uzasadniony, ponieważ przedmiotowa nieruchomość graniczy z terenami, na których funkcjonuje zabudowa przemysłowa. Możliwe więc było bądź wyłączenie nieruchomości skarżących z zakresu MPZP, bądź umożliwienie skarżącym zabudowy przemysłowej przy zachowaniu określonych warunków, szczególnie, że decyzją z dnia 8 grudnia 2015 r. Burmistrz Gminy Głogów Młp. ustalił skarżącym środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim, towarzyszącą infrastrukturą wraz z budową dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej G10846 na nieruchomości należącej do skarżących. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli orzeczenia sądów administracyjnych w których stwierdzono, że władztwo planistyczne gminy jest ograniczone interesem prawnym jednostki.

Skarżący podnieśli również, że przystąpienie do sporządzenia MPZP miało na celu wyłącznie zablokowanie planowanej przez nich inwestycji. W ich ocenie świadczy o tym fakt, że Burmistrz Głogowa Młp. trzykrotnie odmówił ustalenia warunków zabudowy i trzykrotnie decyzje te zostały uchylone jako niezgodne z prawem. Natomiast po uchwaleniu MPZP, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało umorzone.

Dalej skarżący wskazali, że tereny objęte uchwałą stanowią nieużytki, które są położone w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących dużych przedsiębiorstw takich jak A. S.A., w pobliżu rzeki, wyrobisk górniczych, linii wysokiego napięcia, iautostrady A4. Teren objęty MPZP dzieli droga gminna numer G10846 prowadząca do zakładu górniczego A. S.A., po której codziennie, z wyjątkiem niedziel iświąt porusza się ciężki sprzęt transportujący kruszywa i beton do prowadzonego przez spółkę zakładu górniczego i węzła betoniarskiego. Dlatego też w ocenie skarżących przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest błędne, jeśli wziąć pod uwagę otoczenie i sposób wykorzystania terenów sąsiednich, w tym uciążliwość sąsiednich zakładów, a także brak jakiejkolwiek infrastruktury służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Skarżący podnieśli, że władztwo planistyczne nie oznacza dowolności i arbitralności kształtowania przestrzeni publicznej. Chodzi bowiem o to, by wprowadzane ograniczenia miały miejsce na podstawie i w granicach prawa. O ile zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób jego wykonywania, o tyle każde istotne ograniczenie prawa własności powinno znajdować swoje uzasadnienie i być przyjmowane z poszanowaniem reguł prawa, przy zachowaniu sprawiedliwej równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, Rada Miejska nie wskazała w jaki sposób wyważyła interesy właścicieli nieruchomości objętych MPZP, ani jakie nadrzędne interesy publiczne przemawiają za ograniczeniem prawa własności skarżących wbrew ich woli i bez ich zgody. Zdaniem skarżących, lakoniczne stwierdzenie, że wniosek skarżących o przeznaczenie ich nieruchomości pod zabudowę przemysłową nie mógł zostać uwzględniony ponieważ MPZP przewiduje te nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, nie spełnia przedstawionych wyżej wymagań.

Skarżący podnieśli wreszcie, że w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2018 r., II SA/Rz 555/18, WSA stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 24 lipca 2017 r. nr XLIV 434/2017 w sprawie uchwalenia XVII zmiany Studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Małopolski w części obejmującej należące do skarżących nieruchomości nr [...], [...] i [...] położone w obr. 7 Lipie, gm. Głogów Młp. Uchwała wprowadzała na całym terenie objętym zmianą przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Była to zmiana, która miała umożliwić wprowadzenie na tym terenie MPZP uchwalonego zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Głogowie Młp. W związku z tym, że w części dotyczącej nieruchomości skarżących uchwała o zmianie Studium została uznana za nieważną, MPZP w części obejmującej nieruchomości skarżących jest niezgodny z zapisami Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Za całkowicie chybiony Rada Miejska uznała zarzut naruszenia art. 6 ust. 6 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem Rady Miejskiej interes prawny skarżących nie mógł doznać naruszenia tylko na skutek tego, że tereny objęte planem, będące nieruchomościami stanowiącymi własność innych osób, zostały w MPZP przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną.

W ocenie Rady Miejskiej, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną i wskazuje, że podmiotem władnym (za pośrednictwem właściwego organu stanowiącego) do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest gmina. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia właściwości organu ustawowo upoważnionego do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miejska wskazała, że w toku procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie MPZP, organ brał pod uwagę stanowisko i oczekiwania większości zainteresowanych mieszkańców miejscowości Lipie. Biorąc pod uwagę obiektywną potrzebę społeczności lokalnej wyrażoną we wniosku właścicieli nieruchomości z dnia 17 marca 2015 r. o opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego dla części sołectwa Lipie, Rada Miejska uznała, że ograniczenie prawa własności skarżących pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia.

Rada Miejska zakwestionowała stanowisko skarżących, iż z art. 140 K. c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP wynika dla nich niczym nieograniczone uprawnienie do decydowania o sposobie zagospodarowania ich działek, które w tym przypadku miałoby polegać na przeznaczeniu tych nieruchomości na cele przemysłowe i produkcyjne. Objęcie powierzchni działek skarżących granicami MPZP nie oznacza bowiem utraty własności przez dotychczasowych właścicieli oraz wynikającego z tejże własności uprawnienia do używania rzeczy, pobierania pożytków oraz rozporządzania rzeczą. Rada Miejska stwierdziła, że podejmując zaskarżoną uchwałę rozważyła interesy zaangażowanych podmiotów. Nie można jednak pogodzić w pełni oczekiwań właścicieli wszystkich nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący przyjąć chcieliby odmienny od pozostałych mieszkańców sposób zagospodarowania ich działek, tj. zagospodarowanie o charakterze przemysłowym.

W ocenie Rady Miejskiej o obiektywnej niezgodności planu miejscowego z prawem nie przesądza również fakt, że skarżący podjęli już kroki prawne zmierzające do przemysłowego zagospodarowania ich nieruchomości. Uzyskanie decyzji administracyjnych nie rodzi po stronie skarżących uprawnienia bezwzględnego, które musiałoby być uwzględnione przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy, kompetencja do kształtowania sposobu zagospodarowania nieruchomości za pośrednictwem ustaleń planu, nie doznają ograniczenia z uwagi na wydane decyzje administracyjne o charakterze indywidualnym. Treść takich decyzji nie determinuje również przyjętych w planie miejscowym ustaleń. Tego rodzaju okoliczności nie przesądzają zatem o obiektywnej niezgodności z prawem uchwały przyjmującej plan miejscowy, ani nie stanowią o naruszeniu zasad czy trybu uchwalania aktu planistycznego.

Rada Miejska podniosła, że z przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. Plan miejscowy jest podstawowym instrumentem ustalania sposobu zagospodarowania terenu. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina kieruje się nie tylko zasadą poszanowania prawa własności, lecz także bierze pod uwagę wymienione w przepisie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego. Stąd też sama sprzeczność ustaleń planu z oczekiwaniami skarżących nie daje podstaw do przyjęcia, że plan miejscowy rażąco narusza prawo, a tylko taka okoliczność stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały.

Końcowo Rada Miejska zauważyła, że samo naruszenie interesu prawnego skarżących nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawą nieważności aktu planistycznego może być tylko istotne naruszenie zasad bądź trybu sporządzania aktu. Naruszenie interesu prawnego przez uchwałę organu stanowiącego gminy stanowi zatem warunek konieczny, ale nie wystarczający do stwierdzenia, w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wstępnego odnotowania wymaga okoliczność, że skarżący zakwestionowali uchwałę uchwała Rady Miejskiej w Głogowie Młp. nr XLIX/466/2017 z dnia 26 października 2017 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w miejscowości Lipie.

Wobec nowelizacji art. 53 § 2 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019r. poz. 506; dalej w skrócie: "u.s.g.) z dniem 1 czerwca 2017 roku zniesiono wymóg uprzedniego – przed wniesieniem skargi – wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Uwzględniając fakt, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości objętej planem, który zmienia jej dotychczasowe przeznaczenie, Sąd nie ma wątpliwości, że skarżącym przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności z uwagi na charakter sprawy oraz istotę sporu, która

w gruncie rzeczy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada miejska nie przekroczyła normatywnych granic przyznanego jej władztwa planistycznego, Sąd za uzasadnione uznał przedstawienie charakteru rozwiązań systemowych, obowiązujących w tym zakresie. Operatywnie, pozwoli to czytelniej odnieść się do poszczególnych zarzutów skargi.

Władztwo planistyczne oznacza przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji do władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze wiążącego aktu prawnego (aktu prawa miejscowego) – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu, w drodze decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne, 2003 r., s. 90. Realizacja władztwa planistycznego wobec terenów mu podlegających odbywa się niezależnie od tego, do kogo te grunty należą

i niezależnie od woli władających tymi gruntami – M. Szewczyk w: Z. Leoński,

M Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, 2002r., s. 20. I choć niewątpliwie władztwo planistyczne stanowi uprawnienie do legalnej ingerencji w sferę prawa własności, to jednak nie jest ono absolutne

i nieograniczone, gdyż gmina może z niego korzystać wyłącznie w granicach prawa, kierując się interesem publicznym, konfrontując wchodzące w jego zakres wartości publiczne z interesem prywatnym, a nadto uwzględniając aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 roku, sygn. II OSK 1377/12. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako proces adekwatnej parametryzacji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać. Wskazana relacja nakazuje przyjąć, że władztwo planistyczne gminy musi mieć granice, wyznaczane przez trzy elementy: 1) normę kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne; 2) normy zadaniowe wyznaczające gminie zadania w zakresie planowania przestrzennego; 3) publiczne prawa podmiotowe jednostek, w tym w szczególności prawo zabudowy, jako emanacja prawa własności.

Odnośnie norm kompetencyjnych, kluczowa jest treść art. 3 ust. 1 U.p.z.p., zgodnie z którą kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, (...) należy do zadań własnych gminy. Realizację tej kompetencji cechuje swoboda oraz elastyczność, albowiem gmina nie ma obowiązku (co do zasady) z niej korzystać, a jeżeli się już na to zdecyduje, to treść planu miejscowego może kształtować "w zależności od potrzeb" – art. 15 ust. 3 U.p.z.p.

Druga z determinant wyznaczających sposób realizacji władztwa planistycznego – normy zadaniowe – została w U.p.z.p. ujęta w sposób ogólny, pozostawiając podmiotowi władztwa szeroki zakres swobody. Kluczowe znaczenie odgrywa w tej materii art. 1 ust. 2 U.p.z.p. wskazujący elementy, które należy uwzględniać przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trzecią determinantą wyznaczającą granice władztwa planistycznego są publiczne prawa podmiotowe adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy; są to prawa o charakterze negatywnym, których istota uzewnętrznia się w roszczeniu

o zaniechanie ingerencji w sferę przysługującej jednostce wolności korzystania

z nieruchomości. Przełamanie tej wolności w sposób naruszający jej istotę, a więc uniemożliwiający in genere korzystanie z nieruchomości, musi być zawsze uzasadnione realizacją normatywnie określonego interesu publicznego.

Uwzględniając powołane trzy elementy kształtujące granice władztwa planistycznego gminy podać należy, że kontrola sądowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może dotyczyć "izolowanej oceny" celowości, czy słuszności podejmowanych rozstrzygnięć – a więc oceny tych parametrów bez nawiązania do naruszenia prawa - albowiem kryteria te nie mieszczą się w formule kontroli zgodności z prawem. W ramach kontroli legalności planu Sąd ma natomiast możliwość zweryfikować – poza kontrolą procedury uchwalania planu – czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. W przestrzeni tak ukształtowanej oceny Sąd może badać, w jaki sposób organ "wytłumaczył się" z naruszenia interesów indywidualnych, i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic prawnej legitymizacji ingerencji i tym samym nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Uchwalenie planu miejscowego musi uzasadniać interes publiczny (potrzeby wspólnoty samorządowej), a jego realizacja w sposób przyjęty w treści planu, może naruszać interesy indywidualne jedynie w takim stopniu, w jakim jest to konieczne.

Z treści planu i jego uzasadnienia powinno wynikać, że realizacja jego postanowień w inny sposób, zasadniczo mniej ingerujący w interesy partykularne, wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z pełnego zaspokojenia uzasadnionych potrzeb wspólnoty samorządowej. Obowiązkiem rady jest zatem dokonanie swoistego rachunku aksjologicznego uwzględniającego realizowane planem interesy wspólnoty z interesami indywidualnymi, jakie postanowieniami tego planu zostają naruszone. Jeżeli dojdzie do wykazania, że plan urzeczywistnia wartości istotne dla wspólnoty, czego nie da się osiągnąć inaczej, jak poprzez ograniczenie lub poświęcenie interesów indywidualnych, albowiem wartości te przedstawiają donioślejszy ładunek aksjologiczny, nie można mówić o nadużyciu władztwa planistycznego gminy; w takim ujęciu wyraża się zasada proporcjonalności ingerencji. Nie znajdzie ochrony jednostka, która podważa ustalenia planu wyłącznie dlatego, że są one niezgodne z jej interesem. Takie ukształtowanie treści planu w żadnym razie nie wskazuje jeszcze na nadużycie władztwa planistycznego.

Tak orzecznictwie, jak i w literaturze wyrażany jest utrwalony już pogląd, że zasada proporcjonalności ingerencji składa się z trzech elementów składowych:

1) przydatności; 2) konieczności (niezbędności); 3) proporcjonalności (sensu stricto). Przydatność nakazuje dobór środków skutecznych do realizacji założonych celów, konieczność, dobór środka najmniej uciążliwego dla jednostki spośród środków równie skutecznych. Proporcjonalność natomiast, wyraża się w obowiązku stosowania środków pozostających w proporcji do obranego celu – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 roku, sygn. K 13/98, OTK 1999/4 poz. 74. Pozytywna weryfikacja podanych elementów proporcjonalnej granicy ingerencji wymaga od organów uchwalających plan miejscowy działań racjonalnych, optymalnych i skutecznych, tak w warstwie merytorycznej, uzewnętrznionej treścią planu, jak i warstwie procesowej, wyrażającej się w takim przeprowadzeniu procedury jego uchwalania, aby ujawnieniu podlegały wszystkie elementy procesu decyzyjnego, pozwalające poddać uchwalony plan kontroli, przez pryzmat zachowania zasad warunkujących legalność skorzystania z władztwa planistycznego; tu kluczowe znaczenie znajduje uzasadnienie uchwały w przedmiocie uchwalenia planu.

Transponując wszystkie przedstawione uwagi o charakterze systemowym

i z założenia ogólnym na okoliczności kształtujące niniejszą sprawę, Sąd stwierdza, że zarówno procedura uchwalenia planu, jak i jego treść – w zaskarżonym zakresie – są zgodne z prawem.

W sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący domagają się umożliwienia im zagospodarowania ich nieruchomości – działek nr 1856, 1857, 1858 – na cele przemysłowe.

Obszar objęty planem obejmuje 8,93 ha i jest wyznaczony ciągiem pieszo-jezdnym (KDx) od strony południowej, drogą publiczną (1KD) od strony wschodniej, terenami zieleni nieurządzonej (Zn) od strony zachodniej. Od strony północnej teren objęty planem sąsiaduje po części z nieruchomościami zabudowanymi (strona północno-wschodnia) i po części z nieruchomościami niezabudowanymi (strona północno zachodnia). Centralnie, przez środek obszaru planu, przebiega droga publiczna (1KD) w kierunku wschód-zachód. Nieruchomości skarżących znajdują się w południowo-zachodnim obszarze planu, na południe od ww. drogi publicznej, bezpośrednio przy granicy obszaru planu (odpowiednio działki 1858, 1587 i 1856). Cały obszar planu, z wyłączeniem terenów przeznaczonych pod drogi oraz zieleń, został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1-5 MN).

W ocenie Sądu takie ukształtowanie przeznaczenia terenu jest uprawnione

i niewątpliwe realizuje obowiązek uwzględnienia ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), przez który ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wprowadzenie jednorodnej, mieszkaniowej funkcji objętych planem terenów, niewątpliwie sprzyja zachowaniu ładu przestrzennego. Wyraża ono również ochronę interesów podmiotów będących właścicielami nieruchomości – art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Z akt planistycznych wynika, że inicjatywa podjęcia prac planistycznych oraz przyjętych rozwiązań co do przeznaczenia nieruchomości objętych planem wyszła od większości właścicieli tych nieruchomości, którzy wnioskiem z dnia 17 marca 2013 roku jednoznacznie sformułowali swoje oczekiwania, co do przeznaczenia ich działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zarówno z samego wniosku, jak i z akt planistycznych wynika, że działki objęte planem stanową jeden zwarty obszar

o jednolitej charakterystyce – grunty orne (z niewielkim udziałem gruntów leśnych – 0,02 ha.). Część terenu planu już jest zabudowana budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, dla 3 działek wydano decyzję o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a dla jednej działki pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy przeznaczenie działek skarżących pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna jawi się jako prawnie uzasadnione. Dopuszczenie

w tym obszarze zabudowy przemysłowej - obejmującej budowę budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą – po pierwsze: stanowiłoby odstępstwo od przyjętego, dominującego przeznaczenia terenów objętych planem,

a po drugie: skutkowałoby kolizją wartości inkorporowanych przez te przeznaczenia; z jednej strony intensyfikacja przemysłowa terenu nastawiona na zyski

z prowadzonej działalności gospodarczej, a z drugiej, działania ukierunkowane na zagwarantowanie spokojnego i bezpiecznego życia rodzinnego. Konsekwencją tej kolizji byłoby niewątpliwie zakłócenie ładu przestrzennego. Odmowa uwzględnienia interesów skarżących, jako właścicieli nieruchomości objętych planem, jest więc uzasadniona, o ile uwzględni się fakt, że rada miejska działała w celu kształtowania przeznaczenia terenu w sposób jak najbardziej racjonalny, bezkolizyjny

i zgodny z ładem przestrzennym.

W sprawie kluczowe znaczenia ma również fakt, że wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 roku, sygn. II SA/Rz 555/18 tutejszy Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 24 lipca 2017 r. nr XLIV 434/2017

w sprawie uchwalenia XVII zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Małopolski w części obejmującej działki nr [...], [...] i [...] położone w obr. 7 Lipie, gm. Głogów Małopolski. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podzielił argumenty skarżących

i przyjął, że Studium jest nieobiektywne, albowiem w sposób nieuzasadniony przeznacza, cały objęty nim obszar pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy już w toku procedury uchwalania studium skarżący wnioskowali

o przeznaczeni stanowiących ich własność działek nr [...], [...] i [...] pod zabudowę przemysłową lub produkcyjną, zwłaszcza z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenami o podobnej funkcji (zakład produkcji kruszywa i betonu "A.") oraz podjęte przez nich działania zmierzające w kierunku takiego ich zagospodarowania (akceptowane przez Burmistrza Głogowa Małopolskiego

i znajdujące m.in. wyraz w opisanej wyżej decyzji z [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia obejmującego budowę budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą).

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 3575/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok tutejszego sądu z 17 lipca 2018 roku

i jednocześnie skargę oddalił. Tym samym NSA przesądził, że przyjęte przez radę miejską założenie o przeznaczeniu całego obszaru objętego studium i w konsekwencji również i planem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną było prawnie uzasadnione.

W tym kontekście, wobec ustawowego nakazu formułowania postanowień MPZP w zgodzie z ustaleniami Studium – art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – skarżony plan należy ocenić, jako zgodny z prawem i nie naruszający zasad jego sporządzania – art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dopuszczenie w MPZP zabudowy przemysłowej na działkach skarżących byłoby sprzeczne z postanowieniami studium, co przesądzałoby o jego wadliwości.

Sąd nie znalazł podstaw do zarzucenia istotnych uchybień trybu uchwalenia Planu.

Z wyłożonych względów Sąd nie mógł uwzględnić żadnego z zarzutów skargi, a innych uchybień mogących skutkować uwzględnieniem skargi, organ uchwałodawczy się nie dopuścił. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.