Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 1197/93
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1993-10-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz. 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
Teza: Powierzenie organom gminy w trybie porozumienia, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, prowadzenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej nie obejmuje upoważnienia do wydawania przez radę gminy wytycznych, ustalających ogólne kierunki działalności w tych sprawach.

TEZY

Powierzenie organom gminy w trybie porozumienia, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, prowadzenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej nie obejmuje upoważnienia do wydawania przez radę gminy wytycznych, ustalających ogólne kierunki działalności w tych sprawach.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojewody (...) na uchwałę nr LIV/346/92 Rady Miejskiej w W. z dnia 21 listopada 1992 r. w przedmiocie aneksu do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M. w W. i na podstawie art. 207 par. 3 w związku z art. 2l6a par. 1 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W uchwale nr LIV/346/92 z dnia 21 listopada 1992 r. w sprawie aneksu do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M. w W., podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, art. 17 ust. 3 i art. 18 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ oraz art. 1 pkt 25 lit. "f" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, Rada Miejska w W. zatwierdziła aneks do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M., zatwierdzonego uchwałą nr IX/49/90 Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia 29 stycznia 1990 r. Zatwierdzony aneks zawiera wytyczne urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskie dla terenów objętych strefą "B" ochrony konserwatorskiej w obrębie ulic H., N., P. i S. i składa się z rysunku wytycznych w skali 1:1500 oraz części opisowej, zawierającej ustalenia ogólne i szczegółowe. Według par. 3 uchwały "tracą moc ustalenia zawarte na rysunku planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M. w skali 1:1200 i tekście planu dla obszaru oznaczonego symbolami D 92 MN, D 93 MN, D 98 MN, D 103 MN, D 104 MN, D 113 MN i D 121 MN, a podstawą decyzji administracyjnych na tym terenie stają się ustalenia zawarte w aneksie uchwalonym niniejszą uchwałą". Stosownie do par. 5 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

W tekście planu szczegółowego, zatwierdzonego uchwałą nr IX/49/90 Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia 29 stycznia 1990 r., ustalono, że tereny budownictwa jednorodzinnego /D 92, 93, 98, 104 i 103 MN/ z okresu międzywojennego objęte są strefą ochrony konserwatorskiej. Ochronie podlega układ urbanistyczny dróg jezdnych i pieszych oraz architektura. Zabrania się dokonywania podziałów wtórnych działek, a wszelkie prace budowlane, wpływające na wygląd zewnętrzny budynków, muszą być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zakazuje się budowy warsztatów i garaży na obrzeżu działek. Należy dążyć do likwidacji zabudowy gospodarczej na obrzeżu działek. Ustalenia urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskie zatwierdzone zaskarżoną uchwałą stanowią szczegółowe rozwinięcie ustaleń planu z 1990 r. Z treści tych ustaleń wynika w szczególności, co nie zostało wyraźnie określone w planie z 1990 r., że ochroną konserwatorską objęty został nie tylko układ urbanistyczny, architektura i układ dróg osiedla, lecz również krajobraz zespołu /4.2./. Określono szczegółowo warunki rozbudowy budynków mieszkalnych, przewidując rozbudowę w głąb działki, ograniczenie rozbudowy do 2 kondygnacji i zachowanie dachu dwuspadowego /4.3.1. i 4.II/. Przewidziana została lokalizacja miejsc postojowych i obiektów usługowych z miejscami parkingowymi na wyznaczonych obszarach.

Uchwałę Rady Miejskiej w W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda (...), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda zarzucił, że uchwała stanowi w istocie zmianę obowiązującego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i została podjęta z pominięciem przewidzianego trybu postępowania, określonego w szczególności w art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./. Uchwała nie odpowiada również warunkom uchwalania planów uproszczonych, o jakich mowa w przepisach ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej W. wniósł o jej oddalenie i przedstawił wyjaśnienia opracowane przez Wydział Architektury, Urbanistyki i Geodezji Urzędu Miejskiego w W. W wyjaśnieniach tych stwierdzono, że zaskarżoną uchwałą nie dokonano zmiany uchwalonego wcześniej planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie ustalono szczegółowe wytyczne urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskie dla obszaru objętego strefą "B" ochrony konserwatorskiej. Założeniem wytycznych było uniknięcie dowolności w interpretowaniu postanowień obowiązującego planu i zapewnienie zachowania historycznych i niepowtarzalnych wartości osiedla M. M. Żadne z ustaleń wytycznych nie narusza planu. Uchwała zatem nie stanowi zmiany planu i nie wymagała dopełnienia warunków przewidzianych w art. 18, 28, 30 i 31 ustawy o planowaniu przestrzennym. Jedynym błędem uchwały jest powołanie się w podstawie prawnej na przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym, jednakże błąd ten, jako nieistotny, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając ustalenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M., zatwierdzonego uchwałą nr IX/49/90 Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia 29 stycznia 1990 r., i ustalenia aneksu do tego planu, zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą, należy wskazać na różnice ilościowe w zakresie spraw, będących przedmiotem regulacji obu tych aktów prawnych.

W planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M. zostały sformułowane ogólne kierunki zabudowy osiedla, pozostawiające organom nadzoru budowlanego i konserwatorowi zabytków znaczny zakres swobody w rozstrzyganiu indywidualnych spraw w tym przedmiocie, natomiast w zatwierdzonym aneksie do planu treść regulacji ma charakter kazuistyczny, przesądzający z góry o dopuszczalności alternatywnych rozstrzygnięć.

Znajduje to potwierdzenie w par. 1 zaskarżonej uchwały i w wyjaśnieniach Wydziału Architektury, Urbanistyki i Geodezji Urzędu Miejskiego w W., załączonych do odpowiedzi na skargę, w których aneks do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M., zatwierdzony zaskarżoną uchwałą, został określony jako "wytyczne urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskie dla terenów objętych strefą /B/ ochrony konserwatorskiej w obrębie ulic H., N., P. i S.". Przez wytyczne rozumie się ogólnie akt, w którym organ nadrzędny ustala dla podporządkowanych jednostek organizacyjnych kierunki działalności.

Na gruncie art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 3 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie można wyłączyć dopuszczalności wydawania przez radę gminy wytycznych ustalających kierunki działalności dla podległych jednostek organizacyjnych. Wytyczne te jednak mogą być kierowane wyłącznie do podległych jednostek organizacyjnych i nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi bądź ich zastępować lub uzupełniać.

Według art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ plan miejscowy stanowi podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne. Stosownie zaś do art. 5 pkt 16 lit. "a", "c" i "f" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ wydawanie decyzji w sprawie zatwierdzenia planów realizacyjnych oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych projektów, udzielanie zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu bez dokonywania inwestycji oraz wydawanie pozwolenia na budowę należy do zadań organów administracji rządowej.

A zatem zatwierdzone zaskarżoną uchwałą wytyczne urbanistyczno-architektoniczno-konserwatorskie nie są skierowane do organów podporządkowanych Radzie Miejskiej w W.

Wprawdzie na mocy porozumienia nr 2 z dnia 28 sierpnia 1990 r. /Dz. Urz. Woj... Nr 16 poz. 280/ Kierownik Urzędu Rejonowego w W. powierzył organom miasta W. prowadzenie spraw z zakresu prawa budowlanego, jednakże porozumienie to nie obejmowało upoważnienia do wydawania wytycznych w tym przedmiocie. Niezależnie od tego wytyczne te nie miałyby mocy wiążącej dla organu drugiej instancji - Wojewody (...).

Powierzenie organom gminy w trybie porozumienia, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, prowadzenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej nie obejmuje upoważnienia do wydawania przez radę gminy wytycznych, ustalających ogólne kierunki działalności w tych sprawach. Wytyczne takie nie mogą być w szczególności wydawane poza trybem uchwalania planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego w sprawach wykorzystywania gruntów na cele inwestycyjne, objętych regulacją przepisów prawa budowlanego.

Niezależnie od tego nie można również podzielić poglądu organów miasta W., że uchwalone zaskarżoną uchwałą wytyczne nie wprowadzają zmian w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M., lecz jedynie ustalają właściwe kierunki działania zgodnie z założeniami planu. Wyjaśnieniu temu przeczy postanowienie par. 3 zaskarżonej uchwały, które wręcz stanowi o utracie mocy obowiązującej ustaleń na rysunku planu szczegółowego i w tekście planu dla obszaru oznaczonego symbolami D 92, 93, 98, 103, 104, 113 i 121 MN.

Ponadto ustalenia wytycznych w przedmiocie objęcia ochroną konserwatorską krajobrazu zespołu /4.2./, ustalenie kierunku rozbudowy domów w głąb działki i ograniczenie rozbudowy do dwóch kondygnacji /4.3.1. i 4.II/ oraz określenie lokalizacji miejsc postojowych i obiektów usługowych z miejscami parkingowymi na wyznaczonych obszarach wykraczają poza ustalenia w planie szczegółowym z 1990 r., stanowiąc jego uzupełnienie o charakterze wiążącym dla organów administracji budowlanej, jak również dla właścicieli budynków mieszkalnych. Tego rodzaju ograniczenie prawa własności może być ustanowione jedynie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym na podstawie art. 17 ust. 3 i z zachowaniem warunków określonych w art. 28 i nast. cytowanej ustawy o planowaniu przestrzennym.

Należy zatem podzielić zarzut Wojewody, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w W. jest w istocie uchwałą w przedmiocie zmiany obowiązującego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, podjętą z naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1 w związku z art. 18 powyższej ustawy o planowaniu przestrzennym.

Przy ocenie zaskarżonej uchwały natomiast nie mają istotnego znaczenia zasady opracowywania i uchwalania miejscowych planów uproszczonych zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 3-5 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/.

W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały stosownie do art. 207 par. 3 w związku z art. 2l6a par. 1 Kpa.