Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 872/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1,, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i ust. 2, par. 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1073), zwanej dalej: "u.p.z.p." po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy al. A 123, na działce nr 64/6 i części działki nr 86/3 w obrębie [...] oraz na działce nr 39 i części działki nr 30/34 w obrębie [...] – uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia w pkt II. 1.2 linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk oraz geometrii dachu i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie: linie zabudowy - nieprzekraczalne, zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji: - od strony al. A w granicy pasa drogowego; - od strony ul. B w odległości 4,5 m od granicy pasa drogowego; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 21,0 m do 35,0 m; geometria dachu - dach płaski o kącie nachylenia w przedziale od 0 do 10 stopni, wysokość głównej kalenicy od 21,0 m do 35,0 m. W pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji J. B. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 59 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 i 3 oraz § 7 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) odmowie zwiększenia obszaru analizowanego do 180 m zgodnie ze złożonym przez wnioskodawcę wnioskiem w tym zakresie, w sytuacji, gdy specyfika zagospodarowania pierzei al. A zarówno po jej południowej, jak i północnej stronie niewątpliwie czyniła ten wniosek uzasadnionym, albowiem zarówno po stronie południowej (11 kondygnacyjne obiekty mieszkalne przy ul. B, w drugiej linii zabudowy od al. A) jak i po stronie północnej (budynek przy al. A 86, w którego bezpośrednim sąsiedztwie nie ma budynków o podobnej wysokości) występują obiekty o znacznie wyższej wysokości, aniżeli budynek posadowiony przy al. A 127 oraz al. A 121 (wzniesiony nielegalnie), co zdaniem skarżącego, biorąc tu również pod uwagę skalę al. A będącej jedną z głównych arterii miasta, czyniło ten wniosek w pełni uzasadnionym;

b) przyjęciu za właściwe ustalenie wysokości górnej krawędzi dla przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do budynków położonych wzdłuż al. A, podczas gdy § 7 przytoczonego rozporządzenia wskazuje wprost, iż decydującym dla określenia tego parametru, jest średni poziom terenu przed głównym wejściem do budynku, jeżeli więc inwestor wskazał we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, że w myśl § 2 pkt 5 przedmiotowego rozporządzenia, zarówno wjazd, jak i główne wejście do budynku będzie się znajdowało od ulicy B, to w tej sytuacji, organ winien określić parametry dla przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem średniej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich położonych przy ul. B, gdzie znajdują się budynki jedenastokondygnacyjne;

2. art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez przyjęcie za właściwe określenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem zabudowy istniejącej na działce przy al. A 121 w Ł., w sytuacji, gdy podstawą wzniesienia tej zabudowy była uchylona mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, decyzja o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że obiekt posadowiony na wskazanej działce jako wzniesiony z pogwałceniem przepisów prawa, nie może być punktem odniesienia dla parametrów planowanej inwestycji.

Odwołujący się zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie i rozważenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, przejawiające się pominięciem przy ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zwłaszcza w zakresie wysokości planowanego obiektu, że w jego bliskim sąsiedztwie znajdują się kilkunastokondygnacyjne budynki mieszkalne, a zważywszy na to, że po północnej stronie al. A znajduje się obiekt 10 kondygnacyjny, w którego sąsiedztwie znajdują się budynki co najwyżej dwupiętrowe, stwierdzić należy, że jakiekolwiek zasady dobrego sąsiedztwa, czy ładu przestrzennego powoływane przez organ I instancji zważywszy na skalę al. A, nie stoją na przeszkodzie wydania zgody na realizację zabudowy wysokiej, korespondującej w niniejszym przypadku ze sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich dla planowanej inwestycji przy ul. B, albowiem gdyby tak było, to wspomniany budynek przy al. A 86, będący jedynym wysokim obiektem, nigdy nie zostałby wybudowany, co jednocześnie obrazuje, że organ w sposób zróżnicowany traktuje swoich petentów, którzy winni być równi wobec prawa.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ I instancji określił zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, przyjmując za właściwą, kontynuację linii zabudowy istniejącej na al. A tj. obiektów położonych pod numerami 127 i 121, pomijając, że budynek posadowiony na działce 121 został wybudowany nielegalnie, albowiem na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej z obrotu prawnego. Obiekt ten, w ocenie odwołującego się, nie może więc stanowić podstawy do ograniczenia praw inwestora. Przyjmując bowiem taką koncepcję okazałoby się, że warunki zabudowy na danym obszarze będą wyznaczane linią zabudowy ukształtowaną przez obiekty wzniesione w ramach samowoli budowlanej. Tym samym, w okolicznościach niniejszego przypadku, zastosowanie winien znaleźć przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zatem w przedmiotowym przypadku, abstrahując już tutaj od pozostałych argumentów, podstawą do ustalenia paramentów zabudowy dla planowanej inwestycji, winny być nieruchomości położone przy ul. B, tym bardziej, że przepis § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia, poprzez front działki należy rozumieć - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ma to, zdaniem odwołującego się, o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że w myśl § 7 powołanego aktu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś stosownie do ust. 2 tegoż przepisu wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli więc wnioskodawca we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie wskazał, że zarówno wjazd, jak i wejście do planowanego budynku będzie realizowane od ulicy Winnej, to w tej sytuacji, nie powinien budzić wątpliwości fakt, iż front działki, jak i ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji w myśl powołanych przepisów, winno nastąpić z uwzględnieniem warunków zabudowy, istniejących na działkach położonych przy ul. B. Te natomiast jako obiekty kilkunastokondygnacyjne, pozostają adekwatne do wniosku inwestora, co sprawia, że ograniczenie wysokości dla przedmiotowej inwestycji do 11-15 m od strony narożnika al. A/B, należy uznać za całkowicie dowolne.

Jednocześnie odwołujący się podkreślił, że w projekcie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Ł. w Tomie "A" na stronie 54 określono wysokość nowej zabudowy dla jednostki funkcjonalno- przestrzennej obejmującej przedmiotową działkę. Zgodnie z zapisami powyższego dokumentu wysokość projektowanej zabudowy wzdłuż ulic o klasie technicznej min. "Z" i szerokości powyżej 35 m (takie parametry posiada al. A) winna wynosić "nie wyżej niż 30 m z dopuszczeniem przewyższeń ze względów uzasadnionych kompozycyjnie - nie wyżej niż 35m". Studium definiuje zasady kształtowania urbanistycznego miasta. W ocenie strony, winny one stanowić istotną przesłankę urbanistyczną dla kształtowania ładu przestrzennego i winny zostać uwzględnione w przedmiotowej decyzji.

Następnie organ II instancji, odwołując się do treści art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – wyjaśnił zasady ustalania warunków zabudowy i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (od strony ul. B) i zdaniem Kolegium, są prawidłowe dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze nie określają maksymalnej wielkości obszaru analizowanego (choć zarazem ustala się obszar minimalny, granice obszaru analizowanego wyznacza się bowiem na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów), ale braku takiego nie można rozumieć jako obowiązku wyznaczania tego obszaru tak, by można było nim objąć także inne działki zabudowane satysfakcjonujące inwestora z punktu widzenia planowanej zabudowy. Przedmiotem analizy mają być działki sąsiednie i choć nie można tego pojęcia rozumieć wąsko to brak także podstaw do nadmiernego rozszerzania obszaru analizowanego, organ powinien przy jego wyznaczaniu kierować się potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego. Istotę "dobrego sąsiedztwa" stanowi właśnie to sąsiedztwo a zakres badania nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy wyznacza właśnie obszar analizowany.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego nieuwzględnienia wniosku inwestora o rozszerzenie obszaru analizowanego organ II instancji podkreślił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy punktem wyjścia (poprzedzającym ewentualne rozszerzenie obszaru analizowanego), winno być jednoznaczne stwierdzenie, że w minimalnych granicach tego obszaru brak jest zabudowy pozwalającej na określenie funkcji, parametrów i gabarytów wnioskowanego obiektu. W ocenie Kolegium, zabudowa występująca w minimalnych granicach obszaru analizy pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego budynku przy zachowaniu ładu przestrzennego w otoczeniu przyszłej inwestycji. W swoim wniosku o rozszerzenie obszaru analizowanego inwestor wskazał na zasadność takiego działania w celu objęcia granicami tego obszaru dwóch budynków przy al. A 86. Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko organu I instancji w tym zakresie zasługiwało na aprobatę, bowiem wniosek inwestora nie uwzględnia odmiennych cech lokalizacji tych budynków oraz planowanego obiektu, który jest przewidziany do realizacji wzdłuż al. A, wśród zabudowy mającej w znacznej mierze cechy zabudowy pierzejowej o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej max. 15,0 m. Przenoszenie więc bezpośrednio tego elementu z zabudowy zlokalizowanej po przeciwnej stronie szerokiej arterii komunikacyjnej, bez uwzględnienia specyfiki usytuowania obiektów istniejących i planowanego nie znajduje w tej sprawie uzasadnienia, co jest równoznaczne z brakiem uzasadnienia dla rozszerzenia obszaru analizowanego.

Przechodząc zaś do analizy funkcji oraz cech i gabarytów zabudowy istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym Kolegium wskazało, że planowany budynek mieszkalno-usługowy stanowi kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji. W otoczeniu terenu inwestycji występuje bowiem zarówno zabudowa usługowa, jak też mieszkaniowa wielorodzinna. Ustalenie jednakże, że w danej sprawie zachodzi kontynuacja funkcji jest tylko jedyną z kilku przesłanek uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dalej Kolegium przytoczyło treść § 4 ust. 1-4 rozporządzenia i stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, że planowana inwestycja przylega do dwóch dróg, nieprzekraczalną linię zabudowy należało wyznaczyć od strony każdej z nich. Dopuszczalne jest bowiem, zdaniem Kolegium, wyznaczenie więcej niż jednej linii, w sytuacji gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg. W odniesieniu do poszczególnych boków działki, przylegających do różnych dróg możliwe jest wyznaczenie tej linii w różnej odległości od istniejącej drogi. W ten sposób można bowiem zapewnić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym obszarze, w szczególności, gdy planowana inwestycja charakteryzuje się dużą intensywnością zabudowy. Istniejąca linia zabudowy budynków zlokalizowanych wzdłuż Al. A przebiega z uskokiem w odległości od 0 do 14,5 m. Zdecydowana większość budynków położonych wzdłuż Al. A zlokalizowana jest w granicy pasa drogowego i tworzy zabudowę pierzejową. Wyjątkiem jest jedynie zabudowa przy ul. C 1, gdzie budynek mieszkalny wielorodzinny jest obiektem wolnostojącym, wycofanym względem granicy pasa drogowego Al. A o ok. 9,5 m. Istniejąca linia zabudowy budynków zlokalizowanych wzdłuż ulicy B przebiega w odległości od 0 do 8 m. Po tej samej stronie ulicy B co przedmiotowa inwestycja zlokalizowane są dwa budynki mieszkalne wielorodzinne, których główne bryły usytuowane w odległości 8 m (ul. B 1) i 6,5 m (ul. B 3) od granicy pasa drogowego. Przy ul. B jest jedynie jedna działka, na której zabudowa zlokalizowana jest w granicy pasa drogowego. Jest to nieruchomość przy ul B 8 znajdująca się po przeciwnej stronie drogi, zabudowana parterowymi obiektami mieszkalnymi. Działki zlokalizowane na narożnikach al. A oraz dróg do niej dochodzących, w kwartałach położonych pomiędzy ulicami D i E oraz C i F są zabudowane w sposób wypełniający cały narożnik - tj. zabudowa zlokalizowana jest w granicy pasa drogowego zarówno al. A jak i drogi do niej dochodzącej. Należy jednak zauważyć, że wówczas dalsza zabudowa na działkach położonych wzdłuż ul. D, E, C czy też F również usytuowana jest w granicy pasa drogowego i tworzy fragmentami zabudowę pierzejową. W kwartale zawartym pomiędzy ulicami E a C dominuje zabudowa wolnostojąca, która od strony dróg dochodzących do al. A nie wykazuje cech zabudowy pierzejowej. W ww. kwartale żaden z narożników z al. A nie jest w całości zabudowany w liniach rozgraniczających pasy drogowe (zabudowa na narożnikach jest odsunięta od dróg dochodzących do al. A).

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich wzdłuż al. A pozwalała na wyznaczenie linii zabudowy dla planowanego budynku od strony tej ulicy w granicy pasa drogowego. Tak bowiem usytuowana jest większość budynków wzdłuż tej ulicy tworząca zabudowę pierzejową Przyjmowanie za punkt odniesienia dla wyznaczenia tej linii zabudowy istniejącej przy innej ulicy nie znajduje w tej konkretnej sprawie uzasadnienia, niezależnie od tego, że wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z ul. B. Zabudowa istniejąca wzdłuż ul. B charakteryzuje się bowiem inną lokalizacją względem drogi i stanowi uzasadnienie dla wyznaczenia linii zabudowy właśnie od strony ul. B, nie zaś od strony al. A od której obiekt ten będzie wyraźnie eksponowany widokowo. Z uwagi właśnie na tę lokalizację w odległości od 0 do 8 m od pasa drogowego, w ocenie Kolegium, istniała podstawa do uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia linii zabudowy od strony ul. B w odległości 4,5 m od pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego, działanie takie nie narusza obowiązujących przepisów oraz ładu przestrzennego. Kolegium uznało, że podnoszony przez odwołującego się zarzut nielegalności budynku przy al. A 121 nie może mieć w tej sprawie znaczenia wobec faktu, że legalność wybudowania tego obiektu została szczegółowo wyjaśniona w motywach wyroku z dnia 23 października 2013r., sygn. akt II SA/Łd 801/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że rozpoczęcie i zakończenie budowy tego budynku nastąpiło bezspornie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego została usunięta z obrotu prawnego. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że w zaistniałej sytuacji inwestorowi z całą pewnością nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.

Następnie organ II instancji przytoczył treść § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia i podkreślił, że określenie parametrów, o których mowa w ww. przepisach zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono w przedziale od 0,36 do 0,70, zaś szerokość elewacji frontowej od strony al. A w przedziale od 35 m do 43,5 m, od strony ul. B w przedziale od 14 m do 38 m. Wielkości te wprawdzie stanowią odstępstwo od ogólnej zasady określania parametrów na podstawie średniej z obszaru analizowanego, jednakże każda z nich znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie i została wyliczona na podstawie szczegółowych danych dotyczących parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym zawartych w części tabelarycznej analizy opisowej. Znaczne zaś rozpiętości dopuszczalnych przedziałów wielkości w tej sprawie uzasadnione są nie tylko nieregularnym kształtem działki stanowiącej teren inwestycji, ale także przebiegiem sieci, które mogą utrudniać wykorzystanie terenu pod zabudowę.

Ponadto, jak zasadnie wskazał organ I instancji, z uwagi na usytuowanie planowanego budynku przy zbiegu dwóch ulic, wymogi ładu przestrzennego uzasadniały określenie szerokości elewacji frontowej budynku od strony obu tych ulic, w szczególności wobec wyraźnej ekspozycji budynku od strony al. A.

Dalej Kolegium przytoczyło treść § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia i podkreśliło, że jak wskazują wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej w zakresie omawianego parametru, w obszarze analizowanym (70 obiektów poddanych analizie) występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 m (budynki gospodarcze przy zabudowie mieszkaniowej) do 35 m (budynki wielorodzinne przy ul. B, ul. E i ul. D); średnio 8 m. Analiza wykazała więc, że budynki o największej wysokości elewacji frontowej zlokalizowane są wzdłuż ulic prostopadłych w stosunku do al. A. Natomiast zabudowa usytuowana w obszarze analizowanym wzdłuż al. A charakteryzuje się odmiennymi cechami - maksymalna wysokość tej zabudowy wynosi 15 m, co oznacza, że nie ma wśród niej budynków tak wysokich jak wnioskowany. Ponieważ planowany obiekt lokalizowany ma być w narożniku ulic B i al. A, to w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono, mając na względzie takie właśnie jego usytuowanie, z uwzględnieniem przede wszystkim zabudowy od strony al. A. Odnosząc się do tego parametru planowanego budynku organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w wyroku z dnia 8 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Łd 845/13 zanegował analogiczne stanowisko organu I instancji. Wyrok ten co prawda zapadł w innej sprawie ale dotyczył terenu zlokalizowanego właśnie przy al. A 123, w przypadku którego organy administracji uznały, że dla zachowania ładu przestrzennego zasadnym jest ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do zabudowy od strony al. A. W powołanym wyżej wyroku sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Innymi słowy, skoro w granicach obszaru analizowanego występują 12-kondygnacyjne budynki mieszkalne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - 35 m: ul. E 2 (działka nr 143), ul. E 4 (działka nr 144) ul. E 5a (działka nr 54/16) oraz ul. B 1-5 (działki nr 83/1 i nr 81/2), to organy administracji ustalając rzeczony parametr nie mogą lekceważyć poczynionych w tym zakresie ustaleń, tym bardziej, że front działki (wjazd, główne wejście do budynku) projektowany jest od strony ul. B, przy której to ulicy bez wątpienia występują budynki o wysokości do 35 metrów. Pominięcie tych okoliczności świadczy niewątpliwie o istotnym naruszeniu dyspozycji § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że w zakresie przedmiotowego parametru istnieje uzasadniona potrzeba dokonania zmiany poprzez jego ustalenie w nawiązaniu do zabudowy zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie przy ul. B.

Organ II instancji wskazał następnie, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, nie może budzić wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie o kącie nachylenia od 0 do 10 stopni oraz wysokości głównej kalenicy określonej w niniejszej decyzji.

Odnosząc się natomiast do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ II instancji wskazał, że: teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. B przez projektowany wjazd/wyjazd; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł P. K., w części obejmującej pkt I i pkt II tej decyzji, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 8, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania wobec organów administracji, dowolnej ocenie zgromadzonych dowodów, sprzecznym uzasadnieniu decyzji wobec jej treści;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację, co doprowadziło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia poprzez błędną ocenę analizy urbanistycznej obszaru, błędne ustalenie wysokości zabudowy, geometrii dachu oraz wyznaczenie linii zabudowy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy w zasadzie nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego, podzielił natomiast stanowisko organu I instancji. Niezależnie jednak od tego, decyzja została zmieniona zgodnie z wnioskami skarżącego. Organy administracyjne rozpatrujące wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla działki położonej w Ł. przy Al. A 123 wyznaczyły obszar dla wykonania analizy urbanistycznej. Wynika z tej analizy po pierwsze konieczność zapewnienia kontynuacji linii zabudowy zgodnie z istniejącą linią zabudowy al. A oraz dostosowania wysokości inwestycji do istniejącej zabudowy w najbliższej okolicy. Jakkolwiek ta ostatnia kwestia została podniesiona w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł., gdzie skarżący wniósł o rozszerzenie obszaru analizowanego terenu, utrwalony pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Jak wielokrotnie orzekano, zarówno linia zabudowy, jak i wysokość planowanej zabudowy muszą być dostosowane do zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie. Gwarantuje to spójność zabudowy danego obszaru, która to zasada jest naczelną w planowaniu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie podniesiono, że organ II instancji bezzasadnie przyjął, że warunki zabudowy planowanej inwestycji mogą być porównywane do warunków zabudowy istniejącej przy ul. E, czy ul. B, pomijając fakt, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce przynależnej urbanistycznie do Al. A. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, którym sąd przesądził konieczność rozpatrzenia planowanej inwestycji w odniesieniu do zabudowy przy al. A, jednak treść decyzji nie daje wyrazu zastosowania tej zasady.

Zdaniem skarżącego, nie jest to jedyna sprzeczność w procedowaniu przez organ II instancji. SKO bowiem przyjmuje ustalenia Prezydenta Miasta Ł. w zakresie analizowanego obszaru, odnosi się także do linii zabudowy al. A, a pomimo tego wydaje warunki zabudowy pozostające w sprzeczności z obszarem objętym analizą urbanistyczną, odnosi je bowiem nie do al. A, a do ulic B i E, które to ulice nie są położone w pierwszej linii zabudowy licząc od Al. A.

Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja winna spełniać wszystkie kryteria rozporządzenia w odniesieniu do najbliższego sąsiedztwa przy Al. A. W błędzie pozostaje organ II instancji twierdząc, że przedmiotowa działka jest działką narożną, a zatem można do niej stosować linię zabudowy także z ul. B. Działka położona jest przy al. A, z nadanym adresem tej ulicy, a ul. B nie styka się z Al. A. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że warunki zabudowy mogą być określane zarówno wobec jednej, jak i drugiej ulicy. Niezależnie od tego, zabudowa przy ul. E w ogóle nie może być brana pod ocenę w aspekcie warunków zabudowy dla budynku przynależnego do al. A, która to ulica jest ulicą główną, wyeksponowaną i w żadnym aspekcie nie porównywalną do ul. E. Wydana decyzja narusza zatem, w ocenie skarżącego, warunki dotychczasowej zabudowy obszaru al. A, a jej realizacja spowoduje dominację nowego budynku i znaczne pogorszenie wizualizacji terenu. Zarówno linia zabudowy w znaczeniu odległości od pasa drogowego, jak i wysokość budynku winna być dostosowana do istniejących wokół zabudowań. W najbliższym zaś sąsiedztwie nie ma budynków o wysokości orzeczonej zaskarżoną decyzją. Pogląd wyrażony przez organ o "dostosowaniu zabudowy do ul. B" jest nie do zaakceptowania wobec tego, że przesłankę o przynależności urbanistycznej działki określa samo położenie gruntu (a w tym wypadku także i jej adres), nie zaś zawarty we wniosku o wydanie warunków zabudowy plan wjazdu na nieruchomość. Plan ten może zostać zmieniony na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet później.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zobowiązanie organu na podstawie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skarg Kolegium wskazało, że sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza urbanistyczna mogła stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy o parametrach określonych w zaskarżonej decyzji. Organy orzekające w tej sprawie, na podstawie tych samych danych zawartych w analizie, wyprowadziły odmienne wnioski co do dopuszczalnych parametrów inwestycji w miejscu wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Takie działanie w sprawie jest możliwe, nie narusza bowiem obowiązujących przepisów prawa. Ponadto nie świadczy o wewnętrznej sprzeczności decyzji organu odwoławczego. Ponadto sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości położonej w Ł. przy al. A 123, była już kolejną rozpatrywaną przez organy administracji obu instancji. Była ona także przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w wyroku z dnia 8 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Łd 845/13, zanegował stanowisko organów administracji, co do potrzeby ograniczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku, w celu dostosowania jej do zabudowy zrealizowanej bezpośrednio wzdłuż al. A. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego wzięcia pod uwagę przy ustalania warunków zabudowy, a w szczególności linii zabudowy, także zabudowy zlokalizowanej także przy ul. B Kolegium wskazało, że analiza winna uwzględniać wszystkie działki w obszarze analizowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów, podniesionych w jej treści.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p. p. s. a.).

Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach, co obligowało do ich wyeliminowania a obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wprawdzie wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (3 x 38 m = 114), jednakże nie wszystkie wnioski sporządzonej analizy, uznać należy za prawidłowe. Jakkolwiek bowiem nie ulega wątpliwości, że funkcja zabudowy została zachowana (zabudowa mieszkaniowa i usługowa dominują w obszarze analizowanym), teren ma dostęp do drogi publicznej, zapewnione uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, jednakże określone zaskarżoną decyzją parametry zabudowy – odnoszące się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - nie odpowiadają wymogom wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza w tym zakresie określone zasady, które gwarantować mają zachowanie ładu architektonicznego. W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej regulacja wspomniana przewiduje, określenie jej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli jednak wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą w obszarze analizowanym (ust.3) Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeśli wynika to z analizy (ust.4). Zaskarżona decyzja nie precyzuje nawet podstawy ustalenia wysokości elewacji frontowej w przedziale od 21 m do 35,0 m. Z analizy wynika natomiast, że budynki w obszarze analizowanym mają różną wysokość - od 2,5 m do 35 m. Średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 8 m. Wyjaśnienia z jakich przyczyn organ przyjął ustalone decyzją wielkości (maksymalne w widełkach) dla określenia tego parametru, próżno zaś szukać tak w sporządzonej analizie, jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku Kolegium, obowiązek takiego wyznaczenia wspomnianego paramentu nie wynika z treści uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z dnia 11 sierpnia 2013r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 854/13. W cytowanym wyroku wskazano jedynie na potrzebę uwzględnienia przy ustalaniu paramentów inwestycji zabudowy innej niż zlokalizowana wzdłuż al. A, tj. wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Nie do zaakceptowania jest natomiast prezentowane przez SKO stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Przeczy temu treść regulacji, określonej wskazanym wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, nie dopuszczają tak dalekiej swobody. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest natomiast również wadliwe określenie wysokości kalenicy, której "odpowiedniość" w rozumieniu § 8 rozporządzania powiązano z wysokością elewacji frontowej.

Nie można mieć natomiast zastrzeżeń do określenia linii zabudowy, która z uwagi na narożny charakter działki prawidłowo wykreślona została jako nieprzekraczalna w odniesieniu do części działki, przylegających do dróg publicznych. Również zarzut skargi, dotyczący niedostosowania paramentów projektowanej zabudowy do zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie, nie jest zasadny. Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy bowiem opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi.

Najistotniejsza wszakże wada zaskarżonej decyzji dotyczy określenia terenu inwestycji. W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora dotyczył działki nr 64/6, położonej w Ł., przy ul. A 123, w obrębie geodezyjnym [...]. Sporządzona analiza urbanistyczna a za nią wydawane w sprawie decyzje dotyczą natomiast poza działką, wskazaną przez inwestora również działek o geodezyjnych numerach 39, 30/34 (w części) oraz 86/3 (w części). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby modyfikację wniosku z dnia 20 kwietnia 2017r., zaś załączona do niego mapa nie pozwala nawet na zidentyfikowanie działek 30/34 i 86/3. Tymczasem z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika wprost, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, która pozostaje wyłącznie uprawniona do jego zmiany. Wniosek inwestora wyznacza zatem podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2288/14, z dnia 12 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2735/14, z dnia 20 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1539/16 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt IV SA/Po 498/16, w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2901/16, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wskazane wyżej uchybienia, stanowią o naruszeniu przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2016r., poz. 1800 ze zm.) na kwotę 480,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.)

Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą w sposób należyty postępowanie wyjaśniające oraz podejmą stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne.

M.K.