Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 593/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2 i 6
journal: Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. O. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w P. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K., zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r., odwołał G.O. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. W podstawie prawnej zarządzenia powołał art. 5 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2006r. nr 216, poz. 1584 z późn. zm., dalej w skrócie "u.o.p.d.g") oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: "u.s.g."). W piśmie przewodnim z tego samego dnia skierowanym do G.O. organ poinformował, iż powodem odwołania jest jej członkostwo w Radzie Nadzorczej Banku [...] w T. od dnia 22 maja 2014 r., do dnia 2 marca 2016 r., co stanowi naruszenie art. 4 pkt 3 u.o.p.d.g.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. G.O. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego podjęciem zarządzenia o odwołaniu jej ze stanowiska dyrektora oraz domagała się pouczenia o trybie złożenia zastrzeżeń.

Organ, w odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 4 maja 2016 r., powiadomił G.O., że brak jest podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia powyższego zarządzenia, od którego nie ma środków odwoławczych, bowiem podlega ono, w oparciu o art. 85 u.s.g., kontroli organu nadzoru (Wojewoda [...]). Podniósł, że odwołanie nie jest wynikiem oceny dorobku zawodowego, ale skutkiem nieprzestrzegania przepisów u.o.p.d.g. i wbrew występującemu w nich zakazowi, wykonywaniem obowiązków członka Rady Nadzorczej Banku [...] w T. przez osobę pełniącą funkcję publiczną, o czym powiadomiła Delegatura Centralnego Biura Antykorupcyjnego w K. wnioskiem z dnia 25 marca 2016r., doręczonym organowi w dniu 29 marca 2016 r.

Kolejnym pismem z dnia 18 maja 2016 r., skierowanym do organu, G. O. domagała się usunięcia błędu w podstawie prawnej odwołania i unieważnienia zarządzenia. Zarzuciła, że w dacie odwołania nie pełniła już funkcji członka Rady Nadzorczej Banku [...] w T., zatem nie istniała podstawa do jej odwołania, z przyczyn określonych w art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm., dalej w skrócie "u.s.o.").

Organ pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. poinformował, że brak jest podstaw prawnych pozwalających na uwzględnienie zarzutów G.O.

G.O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] r., domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że zostało ono podjęte z naruszeniem prawa poprzez niewłaściwą interpretację art. 38 u.s.o., jak również niezasadne jest jej odwołanie z dotychczas zajmowanego stanowiska po upływie dwóch lat od powzięcia informacji o jej wyborze na członka Rady Nadzorczej Banku [...] w T., zwłaszcza że w dacie odwołania nie była już członkiem tej Rady. Wyjaśniła, że istnienie tzw. "przypadku szczególnie uzasadnionego", wywiedzionego z treści art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.g., uzasadnia odwołanie ze stanowiska dyrektora, w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę z dnia 7 lipca 2016 r. organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz przytoczył stan faktyczny sprawy odnosząc się do poszczególnych zarzutów. Stwierdził, że wbrew zakazowi wynikającemu z art. 4 ust. 3 u.o.p.d.g. skarżąca w okresie od dnia 22 maja 2014 r. do 2 marca 2016 r. była członkiem Rady Nadzorczej Banku [...] w T., co wynika z bezspornych ustaleń Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w K., która wnioskiem z dnia 25 marca 2016 r., doręczonym organowi w dniu 29 marca 2016 r. domagała się odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. Z wynikami przeprowadzonej przez Delegaturę Centralnego Biura Antykorupcyjnego w K. kontroli skarżąca została zapoznana i nie wniosła zastrzeżeń oraz podpisała protokół z tej kontroli. Sam fakt rezygnacji przez skarżącą z obowiązków członka Rady Nadzorczej Banku [...] w T., w czasie postępowania prowadzonego przez Delegaturę Centralnego Biura Antykorupcyjnego w K., nie ma żadnego wpływu ani na wynik kontroli, ani też na ocenę skutków naruszenia przez nią przepisów u.o.p.d.g. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r., skierowanym do skarżącej przez organ, podano powód jej odwołania wskazując na naruszenie art. 4 ust. 3 u.o.p.d.g. Zdaniem organu, zarówno to pismo jak i zaskarżone zarządzenie nie wymaga uzasadnienia, bowiem zostało podjęte na podstawie art. 5 ust. 2 i 6 u.o.p.d.g., a pełniona przez skarżącą funkcja była jej sprawą prywatną. Stąd też w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.s.o., zwłaszcza jej art. 38. Dyrektor zespołu szkolno-przedszkolnego jako kierownik jednostki organizacyjnej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów u.o.p.d.g., które stanowią lex specialis w stosunku do art. 38 u.s.o. W odmiennym przypadku art. 5 ust. 6 u.o.p.d.g. stanowiłaby dla nauczycieli sztuczny twór prawny i stał się "martwą literą prawa" mimo, iż wprowadza samoistne sankcje za naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 u.o.p.d.g. przez osoby wymienione w jej art. 2 pkt 6-6b ze wskazaniem terminu miesiąca od dnia, w którym organ uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. W sprawie skarżącej początkiem tego instrukcyjnego terminu był dzień, w którym organ otrzymał wniosek Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w K., tj. 29 marca 2016 r. i termin ten został zachowany, bowiem zarządzenie zostało podjęte w dniu 18 kwietnia 2016 r., ze skutkiem od dnia 28 kwietnia 2016 r.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2016 r., organ podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i wskazał, że skarżąca corocznie składała oświadczenia majątkowe (ostatnie w dniu 24 kwietnia 2015 r.), w których wykazywała dochody jako członek Rady Nadzorczej Banku [...] w T., jednak nie podlegają one kontroli przez organ, który jest upoważniony wyłącznie do porównania treści aktualnego oświadczenia majątkowego z poprzednio złożonym (por. art. 24h pkt 6-9 u.s.g.), jak też nie upoważniają do stosowania przepisów u.o.p.d.g. W przypadku podejrzenia, że osoba składająca oświadczenie majątkowe podała w nim nieprawdę lub zataiła prawdę, organ występuje do dyrektora właściwego urzędu kontroli skarbowej z wnioskiem o kontrolę oświadczenia. W sprawie skarżącej Wójt Gminy K. nie miał zatem kompetencji do analizy złożonych przez skarżącą oświadczeń pod kątem naruszenia innych przepisów prawa, jak tylko u.s.g. Uprawnienie takie miała wyłącznie Delegatura Centralnego Biura Antykorupcyjnego w K., która po kontroli oświadczeń majątkowych w dniach 29 lutego do 14 marca 2016 r., poinformowała Wójta Gminy K. o stwierdzonych nieprawidłowościach i skierowała wniosek o odwołanie skarżącej. Otrzymanie tego wniosku oraz ograniczenie pełnienia niektórych stanowisk przez osoby pełniące funkcje publiczne, zdaniem organu, uprawniało do podjęcia zaskarżonego zarządzenia.

Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. skarżąca poinformowała, że jej zdaniem, przeprowadzona przez Delegaturę Centralnego Biura Antykorupcyjnego w K. kontrola, nie uwzględniła wszystkich okoliczności związanych z objęciem przez nią funkcji w Radzie Nadzorczej Banku [...] w T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie i poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, tak więc spełnia warunki formalne do jej rozpatrzenia, jednak nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Takim organem wykonawczym władzy publicznej w gminie jest wójt, burmistrz i prezydent miasta (por. art. 26 ust. 1 w związku z art. 11a ust. 1 pkt 2, art. 11a ust. 3 i art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.). Działanie na podstawie prawa i w jego granicach oznacza także obowiązek prawidłowego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i wydania właściwego dla tego stanu aktu prawnego. Jest to podstawowy proces stosowania prawa, polegający na tzw. subsumpcji, czyli przyporządkowaniu stanu faktycznego pod właściwą i należycie zinterpretowaną normę prawną, czyli taką, która została przekształcona z normy ogólnej w normę jednostkową (indywidualną i konkretną).

W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jednakże ocenia wyłącznie legalność działania, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji publicznej nie naruszył prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] r. jest takim władczym aktem organu samorządu terytorialnego, bowiem realizuje zadania własne gminy z zakresu edukacji publicznej, określone w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. (sprawy szkół i przedszkoli oraz ich zespołów), do których między innymi należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy przez wójta, burmistrza i prezydenta (por. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.).

Nie może budzić wątpliwości, iż szkoła podstawowa i przedszkole oraz ich zespół jest jednostką organizacyjną gminy, skoro w myśl art. 5 ust. 5 u.s.o., zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Tym samym, dyrektor szkoły podstawowej czy zespołu szkolno-przedszkolnego jako kierownik gminnej jednostki organizacyjnej, podlega ograniczeniom wynikającym z art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g., bowiem pełni funkcje publiczne, z mocy art. 4 pkt 3 u.o.p.d.g.

W tym miejscu trzeba podkreślić, iż dopiero od dnia 1 stycznia 2003 r. mocą art. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 214, poz. 1806 z późn. zm.) do grona funkcjonariuszy gminnych objętych zakresem podmiotowym u.o.p.d.g. dodano kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Osoby te, na podstawie art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g. w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w art. 4 pkt 3 u.o.p.d.g., nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych.

Zarówno w praktyce, jak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się dla takich aktów formę zarządzenia z uwagi na ich publicznoprawny charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1525/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). Personalny charakter takiego aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą, przedszkolem, bądź ich zespołem wchodzi w zakres administracji publicznej, co wynika z art. 62 ust. 1 i ust. 1e w związku z art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 5 i 7, art. 5a ust. 2 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 36 ust. 1 i art. 361 u.s.o. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2005 r. o sygn. akt I OSK 296/05, CBOS).

Okoliczność, że taki akt wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy (por. uzasadnienie uchwały Składu 7 Sędziów NSA z dnia 16 lutego 1996 r., sygn. akt OPS 6/96 i wyroków NSA: z dnia 22 czerwca 2005 r. o sygn. akt I OSK 296/05 i z dnia 30 czerwca 2004 r. o sygn. akt OSK 439/04, CBOS).

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jako Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. była kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej i dotyczyły jej ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, z uwagi na treść art. 4 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g.

Zgodnie z art. 4 u.o.p.d.g. osoby pełniące funkcje publiczne, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w jej art. 1 i 2, nie mogą:

1) być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego,

2) być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywoływać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność

3) być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych,

4) być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą

5) posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 % akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 % kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek,

6) prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Przywołane zakazy zmierzają do wyeliminowania osób pełniących funkcję publiczną z procesów decyzyjnych w obrocie gospodarczym do tego stopnia, aby pozbawić możliwości wykorzystania stanowiska publicznego do celów prywatnych.

Ustawodawca w art. 5 u.o.p.d.g. wprowadza sankcje za naruszenie zakazów, o których mowa w jej art. 4, stanowiąc, iż jeżeli zakazy o których mowa w art. 4 narusza osoba, o której mowa w art. 2 pkt 6-6b, z wyłączeniem wójta, właściwy organ z zastrzeżeniem ust. 3-5, odwołuje ją albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informacje o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Z kolei zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 6 u.o.p.d.g. odwołanie i rozwiązanie umowy o prace w trybie określonym w ust. 2-5 jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Takie brzmienie przywołanych przepisów oznacza, iż wskazane regulacje stanowią akt szczególny w stosunku do wszelkich innych ustaw regulujących sytuację prawną wymienionych osób. Naruszenie przez kierowników gminnej jednostki organizacyjnej ograniczeń zawartych w przepisach u.o.p.d.g. nie daje podstaw do przyjęcia, by spod jej działania można wyłączyć dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych, jakimi są szkoły, przedszkola i ich zespoły, z tą tylko argumentacją, iż odwołanie dyrektora szkoły może nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 38 u.s.o.

Przyjdzie zauważyć, że skarżąca błędnie argumentuje, że art. 38 u.s.o. ma pierwszeństwo przed przepisami stanowiącymi o skutkach naruszania zakazów prowadzenia działalności gospodarczej przez kierownika jednostki organizacyjnej gminy. Przepisy o odwoływaniu kierowników jednostek organizacyjnych gminy zawarte w przepisach u.o.p.d.g. stanowią lex specialis w stosunku do art. 38 u.s.o. Zgodnie z art. 38 ust 1 u.s.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1/ odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a/ złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b/ ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust.2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c/ złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o jakim mowa w art. 34 ust. 2a;

2/ w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Przyjęcie, iż wyłącznie art. 38 u.s.o. lub w powiązaniu z u.o.p.d.g. stanowi podstawę do odwołania dyrektora szkoły nie jest prawidłowe.

Zamknięty katalog przyczyn odwołania dyrektora określony w art. 38 u.s.o. nie obejmuje swym zakresem sytuacji, o jakiej mowa w art. 4 i art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. Z kolei przyjęcie stanowiska, iż naruszenie przez dyrektora szkoły zakazów objętych u.o.p.d.g. stanowi przyczynę odwołania, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. jest nie do zaaprobowania z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 5 ust. 2 i 6 u.o.p.d.g. O ile bowiem w sytuacjach, o jakich mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. organ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, to w art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. ustawodawca zawarł nakaz odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Zdaniem składu orzekającego, art. 5 ust 2 i 6 u.o.p.d.g. przewiduje odrębny od ustanowionego przez art. 38 u.s.o. tryb odwołania dyrektora szkoły oraz nie przewiduje odpowiedniego jego stosowania.

Zgodnie z art. 4 pkt 3 u.o.p.d.g. kierownik gminnej jednostki organizacyjnej w okresie zajmowania stanowiska dyrektora takiej jednostki nie może być członkiem zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych. Naruszenie takiego zakazu przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej skutkuje, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., odwołaniem lub rozwiązaniem umowy o pracę przez właściwy organ, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Oznacza to, że u.o.p.d.g. przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowi akt szczególny w stosunku do innych ustaw regulujących sytuację prawną tych osób. Przytoczone przepisy wprowadzają samoistną i kategoryczną sankcję za naruszenie przez kierowników gminnej jednostki organizacyjnej ograniczeń w niej zawartych.

Art. 4 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. stanowi także odrębną i niezależną od art. 38 u.s.o. podstawę do odwołania dyrektora publicznej szkoły, czy przedszkola bądź ich zespołu prowadzonego przez gminę jako zadanie własne. Wprawdzie obowiązujące przepisy nie nakazują sporządzanie uzasadnień zarządzeń, tym niemniej takie uzasadnienie stanowiłoby wyjaśnienie podstawy jego podjęcia oraz mogłoby wyjaśnić i uzasadnić jego motywy.

Ważnym jest również to, że w zakresie postępowania nadzorczego organ nadzoru nie pełni funkcji organu odwoławczego i nie może uzupełniać, czy to materiału dowodowego, czy też argumentacji stanowiącej podstawę podjęcia konkretnego jednostkowego (nadzorowanego) aktu.

W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że sam fakt wyboru skarżącej na członka Rady Nadzorczej Banku [...] w T. i przyjęcia przez skarżącą wynikających z tego tytułu praw i obowiązków oraz złożony w trybie art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. wniosek zobowiązywał organ do podjęcia zaskarżonego zarządzenia (por. art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - t.j. z 2016 r. poz. 1310 z późn. zm., w związku z art. 5 ust. 6 u.o.p.d.g.). O ile organ znałby treść art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. oraz konsekwencje wynikające z faktu, że dyrektor gminnej jednostki organizacyjnej narusza ich treść, winien bezzwłocznie zwrócić na to uwagę i poinformować o obowiązujących w tym zakresie przepisach zważywszy na postanowienia ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1826) oraz ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 128 z późn. zm.), a także ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 1016 r. poz. 21, 996 i 1250).

W ocenie składu orzekającego, okres jednego miesiąca na wydanie przez organ wykonawczy gminy zarządzenia, na podstawie art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., nie ma charakteru terminu prawa materialnego (prekluzyjnego) i nawet po jego upływie nie wygasa kompetencja do wydania takiego zarządzenia, o ile oczywiście będą ku temu podstawy.

Sąd w tej sprawie przychyla się do stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który w wyroku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 385/06 (CBOS), opowiedział się za instrukcyjnym charakterem owego terminu.

Tymczasem gdyby termin, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. miał charakter materialnoprawny, to wówczas norma prawna zawarta w tym przepisie (lub ewentualnie w innych przepisach) musiałaby wprost wskazywać na pozbawienie kompetencji wójta do wydawania zarządzenia o odwołaniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej po upływie takiego terminu, ale przepisu takiego nie ma (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt III SA/Kr 1142/16, CBOS).

Przykładowo przepisem wprowadzającym termin materialnoprawny do prowadzenia postępowania i wydania aktu nadzoru jest art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., ale charakter tego terminu wynika wprost z treści wymienionych przepisów.

W polskim systemie prawnym nie ma domniemania materialnoprawnego charakteru terminów prowadzenia postępowań o charakterze administracyjnym lub zbliżonym do administracyjnego.

W niniejszej sprawie pewnym uchybieniem, które Sąd dostrzega był brak pouczenia skarżącej o ewentualnym trybie zaskarżenia zarządzenia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale to uchybienie nie ma istotniejszego znaczenia, bowiem zarządzenie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym przez skarżącą do organu.

Dodatkowo nie ma znaczenia to, w jaki sposób i kiedy organ wykonawczy mógł wiedzieć już wcześniej o pełnieniu przez skarżącą funkcji członka Rady Nadzorczej Banku [...] w T.

Trzeba podkreślić, iż przepisy u.o.p.d.g. nie przewidują wyłączenia (jak też i ograniczenia) jej stosowania w sytuacji złożenia przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej rezygnacji z pełnionej funkcji. W tym zakresie nie odsyłają również do innych ustaw szczególnych, w tym ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd (por. w szczególności uchwały NSA: z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 i z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, CBOS), że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu.

W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone oraz rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z przepisów u.s.g. wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma tylko jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Niemniej jednak, w postępowaniu sądowoadministracyjnym w szczególnych sytuacjach w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Podkreślić jednak należy, że ta szczególna sytuacja nie zachodzi na gruncie rozpoznawanej sprawy.

W świetle powyższego, przyjąć należy, że zaskarżone zarządzenie podjęte, na podstawie art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., nie narusza prawa, dlatego w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Zgodnie z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z uwagi na oddalenie skargi, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania.

Bezpodstawny jest również wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu jakichkolwiek kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji od strony skarżącej na rzecz organu, którego działalności, bezczynności lub przewlekłego postępowania dotyczy skarga.