Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 631/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61, art. 66
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a.") – umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem (podaniem z [...] kwietnia 2016 r.) M. S. wniesionym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakazującej właścicielowi K. L. wyłączenie z użytkowania I i II kondygnacji nadziemnej pawilonu handlowego w [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości polegających na przekroczeniu nośności stropów i braku odpowiednich izolacji akustycznych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] marca 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek K. L. (zwanego też dalej "Właścicielem") o przeprowadzenie kontroli ww. nieruchomości. Wnioskodawca wyjaśnił, że w dniu [...] września 2014 r. zawarł z M. S. (zwanym też dalej "Najemcą" "Odwołującym" lub "Skarżącym") umowę najmu lokalu użytkowego. Najemca samodzielnie dokonuje zmian w lokalu, niszcząc jego substancję, świadomie ingeruje w stan lokalu, zalewając go, niszcząc ściany u sufitu.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej w skrócie "pr.bud.") – nakazał K. L., jako właścicielowi, wyłączenie z użytkowania I i II kondygnacji nadziemnej pawilonu handlowego [...]), do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, polegających na przekroczeniu nośności stropów i braku odpowiednich izolacji akustycznych. Wskazując na obie te okoliczności, PINB nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż "najemca pomieszczeń na I i II kondygnacji nadziemnej użytkuje jako [...]". Stropy w tych pomieszczeniach obciążone są urządzeniami do ćwiczeń siłowych. Dodatkowo w pomieszczeniu gospodarczym zamontowano na stropie zbiornik z PCV z wodą o pojemności 1000 litrów. W związku z tym postanowieniem PINB z [...] marca 2016 r. zobowiązano Właściciela do wykonania ekspertyzy technicznej budynku w zakresie istniejących obciążeń stropów urządzeniami do ćwiczeń siłowych i zbiornikami na wodę nad I i II kondygnacją nadziemną. Z przedłożonej ekspertyzy jednoznacznie wynika, że użytkowanie pięter budynku jako siłownię i klub fitness winno być przerwane, z uwagi na przekroczenie nośności stropów i brak odpowiednich izolacji akustycznych.

Od opisanej decyzji PINB odwołanie złożył Najemca (nie ujęty w jej rozdzielniku), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika adw. M. W., który z powołaniem się na zarzuty naruszeń przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, w postaci:

1. przekroczenia dyspozycji art. 28 k.p.a. i wydanie decyzji z pominięciem udziału Najemcy i brak uznania, iż Najemca jest stroną postępowania;

2. naruszenia dyspozycji art. 84 k.p.a. i wydania decyzji z pominięciem dowodu z opinii biegłego, w sytuacji, gdy dowód ten był wymagany;

3. naruszenia dyspozycji art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania wszystkich niezbędnych dowodów i wydania orzeczenia w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

wniósł o: (1) uznanie, że Najemca jest stroną postępowania; (2) "uchylenie postępowania" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o wydanie decyzji kasacyjnej – (3) przeprowadzenie dowodu: a) z opinii biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczność ustalenia, czy w budynku doszło do przekroczenia nośności stropów i brak jest izolacji akustycznych, b) z przesłuchania Najemcy w charakterze strony, c) z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu odwołania; po czym: (4) uchylenie decyzji PINB i umorzenie postępowania. Nadto pełnomocnik wniósł o (5) wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji, w oparciu o treść art. 135 k.p.a.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że jeszcze przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej, organ odwoławczy ma obowiązek zbadania, czy wniesione odwołanie spełnia wymogi przewidziane dla tego środka prawnego, w szczególności, czy zostało ono wniesione przez stronę postępowania administracyjnego – które w tym przypadku prowadzone jest w sprawie stanu technicznego pawilonu handlowego posadowionego na działce [...]. W związku z tym WWINB wskazał, że ustawodawca nie zawarł szczególnej regulacji dotyczącej określania kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych", wobec czego określenie kręgu stron musi być dokonane na podstawie art. 28 k.p.a. Z art. 61 pr.bud. wynika, że adresatem obowiązków nakładanych w oparciu o przepisy tego rozdziału może być wyłącznie właściciel (współwłaściciele) albo zarządca obiektu budowlanego. Zatem, zdaniem WWINB, tylko te podmioty będą posiadały przymiot stron postępowania administracyjnego.

Na tym tle normatywnym organ II instancji stwierdził, że Odwołujący nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym, ani użytkownikiem działki, na której jest posadowiony przedmiotowy obiekt budowlany. Nie jest też zarządcą tego obiektu, gdyż jest jedynie najemcą pomieszczeń, na dwóch pierwszych kondygnacjach budynku, którego dotyczy postępowanie. Przy czym z informacji zawartych w podaniu Właściciela z [...] marca 2016 r. wynika, że jest byłym najemcą, bowiem umowa najmu (z [...] lipca 2014 r.) została wypowiedziana. W ocenie WWINB, Odwołujący nie ma "własnego" interesu prawnego; mógłby go wywodzić jedynie z sytuacji prawnej właściciela budynku. Zaskarżona decyzja wpływa bezpośrednio tylko na sytuację prawną właściciela budynku, zmieniając ją, i dopiero zmiana sytuacji prawnej właściciela wpłynie na sytuację prawną najemcy (bądź najemców). Ze względu na ów pośredni wpływ na sytuację prawną osób trzecich (najemcy albo najemców) oczywiste jest zainteresowanie Odwołującego rozstrzygnięciem zapadłym w sprawie. Jednak owo zainteresowanie (czy niekwestionowany wyłącznie pośredni wpływ zaskarżonej decyzji na jego sytuację prawną) świadczy o posiadaniu przezeń interesu faktycznego, który nie może być w żadnym przypadku utożsamiany z interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., a przez to jego istnienie nie powoduje uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego przez podmiot nim się legitymujący. Skoro więc Odwołujący, jako najemca, nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.), to – jak skonkludował WWINB – postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

Odnosząc się zaś do wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, organ II instancji wyjaśnił, że przede wszystkim brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia tego żądania, nie istnieją bowiem powody pozwalające na przyjęcie, że jest to opisany w art. 135 k.p.a. "uzasadniony przypadek". Dodatkowo wskazał, że żądanie to zostało wniesione przez podmiot nie legitymujący się statusem strony postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB, M. S., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji; (2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a.; (3) "w oparciu o treść art. 135 k.p.a. wstrzymanie natychmiastowej wykonalności nadanej decyzji" – a to z powołaniem się na zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia w postaci przekroczenia dyspozycji art. 28 k.p.a., wydanie decyzji z pominięciem udziału Skarżącego i brak uznania, że jest on stroną postępowania;

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., i brak ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

W motywach skargi podniesiono, że Skarżący prowadzi w lokalu położonym w [...] działalność gospodarczą w postaci [...]. Skarżący wraz z Właścicielem zawarli w dniu [...] lipca 2014 r. umowę najmu lokalu położonego w [...], na czas oznaczony pięciu lat. W dniu [...] września 2014 r. strony zawarły nową umowę najmu przedmiotowego lokalu, na czas oznaczony dziesięciu lat. W ocenie autora skargi, wbrew twierdzeniom uzasadnienia zaskarżonej decyzji Skarżący pozostaje w dalszym ciągu najemcą przedmiotowego lokalu, gdyż wobec treści art. 673 § 3 k.c. złożone wypowiedzenie było bezskuteczne.

Dalej autor skargi wywiódł, że ani art. 61, ani art. 66 pr.bud. nie ograniczają kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym tylko do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu. Do ustalenia pozostałych stron winien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a., co oznacza, że stroną może być również inny podmiot, mający interes prawny. Umowa najmu łącząca Skarżącego z Właścicielem budynku tworzy między stronami stosunek najmu. Na zasadzie normy odsyłającej ustanowionej w art. 690 k.c., do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Sytuacja prawna i faktyczna Skarżącego jest więc w istocie zbliżona do sytuacji właściciela. Prawo własności i prawo najmu podlegają daleko idącej ochronie i nikt nie może być pozbawiony takiej ochrony w innym trybie wyraźnego przepisu ustawowego. Nie można dokonywać takiej wykładni art. 61 i nast. pr.bud., zgodnie z którą nawet w przypadku stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego budynku najemca tego obiektu nie mógłby być stroną w postępowaniu. Takiego stanu, zdaniem autora skargi, nie można utożsamiać jedynie z istnieniem interesu faktycznego w postępowaniu, gdyż Skarżący korzysta z uprawnień przewidzianych dla właściciela budynku. Chroni go również art. 140 i art. 144 k.c. Poza tym, jak podkreślił pełnomocnik Skarżącego: "Decyzja ma nadto bezpośrednie przełożenie na materię praw i obowiązków M. S.. Decyzja ostateczna będzie bowiem znacznie modyfikować jego sytuację prawną na wielu płaszczyznach. Tym samym istnienie interesu prawnego w występowaniu w postępowaniu jawi się jako bezsprzeczne." W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor rozwinął i umotywował zarzuty dotyczące wadliwości merytorycznego rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji i jego nieskorygowania przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 631/16, tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Po przeprowadzeniu tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowanie odwoławcze, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło bowiem do naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałoby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Przesłanką orzeczonego zaskarżoną decyzją umorzenia postępowania odwoławczego było stwierdzenie przez organ II instancji, że odwołanie od decyzji PINB zostało wniesione przez podmiot niebędący "stroną" w rozumieniu art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) To oznacza, że kluczowe znaczenie dla wyniku kontroli sądowej zaskarżonej decyzji ma ustalenie, czy Skarżący powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stanu technicznego pawilonu handlowego posadowionego na działce nr [...], w której to sprawie zapadła kwestionowana decyzji PINB nakazująca właścicielowi tego pawilonu czasowe wyłączenie z użytkowania dwóch jego kondygnacji, na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).

W związku z tym należy podkreślić, że ustawa Prawo budowlane nie określa w sposób szczególny kręgu stron w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach "utrzymania obiektów budowlanych" w oparciu o przepisy rozdziału 6 (art. 61–art. 72) tej ustawy. W związku z tym zastosowanie w takich przypadkach znajduje ogólna reguła z art. 28 k.p.a., w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu brak, zdaniem Sądu, wystarczających podstaw ku temu, by – jak czyni to organ II instancji – zawężać krąg stron w ww. postępowaniach w każdym przypadku tylko do podmiotów wymienionych w art. 61 pr.bud., tj. właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Z przywołanego przepisu wynika jedynie to, że wskazane podmioty – na których w świetle art. 61 i nast. pr.bud. spoczywa obowiązek dbałości o należyty stan techniczny obiektów budowlanych, którymi, odpowiednio, władają lub zarządzają – muszą być stroną postępowania jako potencjalni adresaci nakazów wydawanych na podstawie art. 66 i nast. pr.bud. W praktyce zwykle też do tych podmiotów ograniczać się będzie krąg stron postępowania w omawianej kategorii spraw. Zarazem jednak brak dostatecznych podstaw do wnioskowania a contrario z tego przepisu, i w rezultacie do apriorycznego wykluczania udziału innych osób (poza wymienionymi w art. 61 pr.bud.: właścicielem oraz zarządcą nieruchomości) jako stron postępowania, jeżeli w konkretnej, indywidualnej sprawie wykażą swój interes prawny (por. wyroki NSA: z 20.09.2013 r., II OSK 986/12; z 02.12.2015 r., II OSK 720/14; z 12.05.2016 r., II OSK 2111/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Innymi słowy, także w omawianej kategorii spraw relewantne pozostają ogólne przesłanki uznawania za stronę postępowania, ustanowione w art. 28 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że pojęcie "strony", jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z 19.01.1995 r., I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, poz. 5). Wskazany w tym przepisie interes prawny wyraża się bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (por. wyrok NSA z 02.06.1998 r., IV SA 2164/97, Lex nr 43262). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 02.06.2000 r., I SA 1019/99, Lex nr 78926; z 17.04.2007 r., I OSK 755/06, CBOSA).

Powyższe reguły – w tym przede wszystkim wymóg wykazania się interesem prawnym – stosuje się także przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawach normowanych w rozdziale 6 Prawa budowlanego. Także tu pojęcie "interesu prawnego" zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż interesem prawnym jest tylko interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki NSA: z 05.10.1998 r., II SA 1104/98, Lex nr 41301; z 27.09.1999 r., IV SA 1285/98, Lex nr 47898; z 29.03.2000 r., SA/Sz 69/99, CBOSA; z 12.07.2007 r., I OSK 1559/06, Lex nr 385385; z 07.07.2011 r., I OSK 1278/10, CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie z określonych względów zainteresowany w takim a nie innym rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może on owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie.

Należy jeszcze podkreślić, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na względzie Sąd w niniejszym składzie podziela końcowe stanowisko organu II instancji, że Skarżący nie wykazał interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją PINB z [...] kwietnia 2016 r., a podnoszone przez niego okoliczności nie dawały dostatecznych podstaw do uznania Skarżącego za stronę tego postępowania.

Należy podkreślić, że powyższy wniosek pozostaje aktualny niezależnie od tego, czy Skarżący – jak twierdzi – rzeczywiście nadal jest najemcą przedmiotowego lokalu, czy też najem ten został jemu skutecznie wypowiedziany (jak z kolei utrzymuje Właściciel). Ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania tego sporu, jako dotyczącego sprawy charakterze cywilnym, zastrzeżonej do właściwości sądów powszechnych (por. wyroki NSA: z 10.05.2006 r., I OSK 755/2005; z 09.12.2014 r., II OSK 1228/13 – CBOSA). W ocenie Sądu nie stało to jednak na przeszkodzie w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu kontrolowanej sprawy administracyjnej, gdyż kwestia, czy umowa najmu pomiędzy Skarżącym a Właścicielem została skutecznie rozwiązana, czy nie, nie stanowiła w tej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nawet bowiem przy założeniu, że w toku postępowania administracyjnego Skarżący nadal pozostawał najemcą przedmiotowego lokalu, to i tak brak normy prawnej, z której Skarżący – nie będący, co bezsporne, właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji także adresatem obowiązków, o jakich mowa w art. 66 pr.bud., konkretyzowanych w ww. decyzji PINB – mógłby skutecznie wywodzić ochronę swojego interesu w przedmiotowej sprawie administracyjnej.

W szczególności, w ocenie Sądu, normy takiej nie zawiera przywołany w skardze przepis art. 690 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c."), w myśl którego: "Do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności". Przemawiają za tym następujące argumenty.

Po pierwsze, przepis ten, tak jak i inne przepisy Kodeksu cywilnego, odnosi się wprost tylko do stosunków cywilnoprawnych (por. art. 1 k.c., zgodnie z którym: "Kodeks niniejszy reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi"). Jego stosowania nie sposób zatem mechanicznie rozciągać na sferę stosunków administracyjnoprawnych.

Po drugie, treść art. 1 k.c. uprawnia do dalszego jeszcze wniosku – o, co do zasady, wąskim zakresie odesłania do "przepisów o ochronie własności" zawartego w art. 690 Kodeksu cywilnego – jako tzw. odesłania wewnętrznego, tj. do innych przepisów tego Kodeksu (ewentualnie także do przepisów innych ustaw, o ile normują stosunki cywilnoprawne). W tym kontekście zwraca uwagę, że Kodeks cywilny zawiera wyraźnie wyodrębnioną grupę przepisów poświęconych "ochronie własności", a mianowicie przepisy art. 222–art. 231, pomieszczone w Dziale V (o takimże właśnie tytule: "Ochrona własności") Tytułu I ("Własność") Księgi pierwszej ("Własność i inne prawa rzeczowe"). I to do odpowiedniego stosowania tych właśnie przepisów – normujących tzw. ochronę petytoryjną – zasadniczo odsyła art. 690 k.c. Potwierdzają to wypowiedzi przedstawicieli doktryny, w których wskazuje się, że: "Wzmożona ochrona praw najemcy polega na tym, że – poza skargami posesoryjnymi, które mu przysługują jako posiadaczowi zależnemu – przysługują mu ponadto skarga windykacyjna i negatoryjna, tak jak właścicielowi (art. 222 i art. 223 § 1). Do obowiązku wydania pożytków, wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy oraz zwrotu nakładów mają odpowiednie zastosowanie art. 224–230." (zob. H. Ciepła [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Księga trzecia. Zobowiązania, pod red. J. Gudowskiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 690).

Po trzecie, jak wynika z literalnego brzmienia art. 690 k.c., zawarte w nim odesłanie do przepisów o ochronie własności dotyczy jedynie przypadków, gdy aktualizuje się potrzeba "ochrony praw najemcy do używania lokalu". Z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji PINB, gdyż ani nie ingeruje ono bezpośrednio w prawo Najemcy do używania lokalu, ani nie modyfikuje treści stosunku najmu w tym zakresie. Możliwe zaś tylko pośrednie oddziaływanie tego rozstrzygnięcia na sytuację prawną Najemcy – poprzez fakt pozostawania przezeń w stosunkach prawnych z Właścicielem, do którego bezpośrednio została skierowana decyzja PINB – nie jest wystarczające dla przyznania Najemcy statusu strony postępowania. Jak bowiem trafnie podnosi się w orzecznictwie, jedną ze szczególnych cech interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (zob. wyrok NSA z 19.03.2002 r., IV SA 1132/00, Lex nr 81670). W konsekwencji Skarżący błędnie też próbuje wywodzić swój interes prawny z przepisów art. 140 i art. 144 k.c., które normują uprawnienia właścicielskie.

Po czwarte, również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że najemcy lokalu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie stanu technicznego budynku (tu: pawilonu handlowego), w którym ów lokal się znajduje (por. np. wyroki WSA: z 21.09.2011 r., II SAB/Łd 46/11; z 22.05.2013 r., II SA/Wr 55/13; z 18.10.2013 r., II SA/Po 473/13 – CBOSA). Podkreśla się, że obowiązkami utrzymywania obiektu w odpowiednim stanie oraz zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu są obciążeni właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a więc podmioty, które posiadają tytuł prawny do obiektu. Powyższe obowiązki nie dotyczą jednak najemcy obiektu budowlanego lub osób z nim zamieszkujących. Jakkolwiek przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek w przedmiocie nakazania usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z art. 66 ust. 1 pr.bud. ma bowiem na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek wywiązania się w powyższych regulacji, zgodnie z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 61 pr.bud. (zob. wyrok WSA z 18.10.2013 r., II SA/Po 473/13, CBOSA). Godzi się zauważyć, że analogiczne stanowisko zajmują sądy administracyjne również na gruncie innych rodzajów spraw z zakresu prawa budowlanego, w tym tych związanych z nakładaniem dalej jeszcze idących nakazów – z nakazem rozbiórki obiektu budowlanego włącznie. Przykładowo w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 837/05 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Ochrona praw z tytułu najmu, jaką przyznają przepisy art. 690 k.c., art. 222 § 2 k.c. i art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Interes najemcy lokalu położonego w obiekcie budowlanym w stosunku, do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym" (por. też: postanowienie NSA z 03.04.2014 r., II OZ 325/14; wyrok WSA z 22.08.2013 r., II SA/Sz 307/13 – dostępne w CBOSA). Cytowany wyrok jest aprobująco przywoływany także w piśmiennictwie (zob.: H. Ciepła [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Księga trzecia. Zobowiązania, pod red. J. Gudowskiego, Warszawa 2013, uw. 8 do art. 690; G. Kozieł [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część szczególna, pod red. A. Kidyby, Warszawa 2014, uw. 10 do art. 690).

Wszystko to przemawia za uznaniem trafności stanowiska WWINB, że Skarżący nie legitymował się wymaganym interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu w sprawie stanu technicznego pawilonu handlowego – ani pierwszoinstancyjnym, ani wszczętym z jego wniosku ("odwołania") postępowaniu drugoinstancyjnym. Ustalenie zaś w toku postępowania administracyjnego (tu: odwoławczego), że zostało ono wszczęte na wniosek nielegitymowanego podmiotu, stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 14.08.2012 r., II GSK 657/11, CBOSA). Jeżeli zatem w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z 05.01.2016 r., II OSK 1067/14, CBOSA) – co też organ II instancji w niniejszej sprawie zasadnie uczynił.

Natomiast rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od decyzji administracyjnej wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 15.05.2012 r., I OSK 708/11, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.