Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 46/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 6q ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 138a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi nieselektywnie za miesiąc sierpień 2021 r. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej A kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa A (dalej: "skarżąca", "strona", "Wspólnota Mieszkaniowa") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z [...] w przedmiocie określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi nieselektywnie za miesiąc sierpień 2021 r.

Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika następujący stan sprawy.

Podmiot odbierający odpady na terenie Miasta i Gminy - Zakład A stwierdził, że w dniu 20 sierpnia 2021 r. doszło do naruszenia przez Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Z przeprowadzonych czynności sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokół kontroli. Do akt sprawy dołączono zawiadomienie z 23 sierpnia 2021 r., z którego treści wynika, że o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów poinformowano Burmistrza oraz Wspólnotę Mieszkaniową.

Postanowieniem z [...] Burmistrz wszczął wobec Wspólnoty Mieszkaniowej z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Postanowienie to zostało doręczone w dniu 30 sierpnia 2020 r. na adres Zakładu A.

Następnie w dniu 27 sierpnia 2021 r. podmiot odbierający odpady przeprowadził kolejną kontrolę, w toku której stwierdził naruszenie obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Do akt sprawy dołączono zawiadomienie z 30 sierpnia 2021 r., z którego treści wynika, że o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów poinformowano Burmistrza oraz Wspólnotę Mieszkaniową.

Postanowieniem z [...] organ I instancji wyznaczył 7-dniowy termin do zapoznania się oraz wypowiedzenia się w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Postanowienie to zostało doręczone na adres Zakładu A.

W dniu 14 września 2021 r. z aktami sprawy zapoznał się w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej K. B., który wyjaśnił, że pojemniki były ogólnodostępne, przy czym we wrześniu 2021 r. będą zamykane na klucz.

Decyzją z [...] Burmistrz określił Wspólnocie Mieszkaniowej wysokość podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi nieselektywnie z nieruchomości położonej w [...] w wysokości 546 zł za sierpień 2021 r. W ocenie organu, okoliczności sprawy jednoznacznie świadczą o naruszeniu Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy, dlatego też opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi należało wyliczyć jako iloczyn osób zamieszkujących nieruchomość (13 osób) i stawki opłaty podwyższonej (42 zł). Decyzja została doręczona na adres Zakładu A.

W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji, podniosła, że nie ma uregulowań dotyczących częstotliwości naruszenia zasady segregowania odpadów jako podstawy do uznania, że deklaracja budzi "uzasadnione wątpliwości". Ponadto nie ma regulacji pozwalającej na stwierdzenie, że selektywna zbiórka odpadów jest zachowana, gdy znaczna (np. określona orientacyjnie bądź procentowo) część odpadów jest prawidłowo umieszczona

w kontenerach na określoną frakcję, a pozostałe odpady z naruszeniem zasad segregacji. W ocenie strony, nie jest wystarczające do wszczęcia postępowania

w sprawie jednorazowe stwierdzenie, że właściciel nieruchomości nie segreguje odpadów komunalnych. Strona podniosła ponadto, że śmietnik z którego korzysta nie ma charakteru wyłącznego dla Wspólnoty. Z Gminą, która właścicielem terenu pod śmietnikiem, nie została podpisana umowa w tym zakresie, a śmieci pochodzą też od osób trzecich. Zatem nie można przesądzić, kto jest odpowiedzialny za powstałą nieprawidłowość.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na brzmienie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 6c, art. 6ka ust. 1 -3art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r.. poz. 888 z późn. zm.), zwana dalej u.c.p.g.

W ocenie Kolegium, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdził, że w sierpniu 2021 r. odpady nie były prawidłowo segregowane. Analiza protokołów kontroli z 20 i 27 sierpnia 2021 r. i dokumentacji zdjęciowej wskazała,

że w pojemniku na odpady zmieszane znajdował się papier i plastik, które powinny być gromadzone w pojemnikach/workach do selektywnej zbiórki odpadów.

W kwestii zarzutów odwołania organ wskazał, że selektywna zbiórka odpadów komunalnych nie jest zachowana, gdy ich część – nawet minimalna – jest zbierana

z naruszeniem zasad segregacji (wyroki: WSA w Gliwicach z 7 listopada 2018 r.,

I SA/Gl 849/18; WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2018 r., I SA/Gl 853/18, WSA

w Lublinie z 19 grudnia 2014 r., I SA/Lu 556/14). Odwołując się ponadto do uzasadnienia projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Sejm VIII kadencji,

nr druku 3495), oraz orzecznictwa sądowego (wyrok WSA w Gliwicach z 7 listopada 2018 r., I SA/Gl 849/18), organ stwierdził, że przepis art. 6ka u.c.p.g. nie dotyczy sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika. Natomiast dwukrotne niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zdaniem organu, daje podstawę do określenia wysokości podwyższonej opłaty. To w gestii zarządcy leży zaś maksymalne zabezpieczenie altany śmietnikowej gwarantujące, że prawidłowo segregowane przez mieszkańców odpady pozostaną w przeznaczonych na poszczególne frakcje pojemnikach.

Decyzja organu odwoławczego została wysłana na adres: Wspólnota Mieszkaniowa A [...]. Ze sporządzonej w dniu 17 grudnia 2021 r. notatki wynika, że decyzja została omyłkowo doręczona na adres Zakładu A, przy czym Prezes Zarządu Spółki zobowiązała się, że niezwłocznie odeśle decyzję do organu.

Postanowieniem z [...] SKO sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę we własnej decyzji z [...], dotyczącą niewskazania adresu osoby uprawnionej do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej.

W dniu 22 grudnia 2021 r. ponowiono doręczenie decyzji na adres członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej – R. Z., [...]. Doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 5 stycznia 2022 r.

We wniesionej w dniu 23 grudnia 2021 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (data nadania w placówce pocztowej) Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.:

- art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, na skutek czego wydano decyzję naruszającą interes strony,

- art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, z uwagi na które organ wydał zaskarżoną decyzję,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu w sposób dostateczny przyczyn podjętego rozstrzygnięcia;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie zapewnili zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminu,

- art. 6ka u.c.p.g. poprzez błędne uznanie, że właściciele nieruchomości nie dopełnili obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co skutkowało ustaleniem podwyższonej opłaty z tytułu niewłaściwej segregacji odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu przedstawiono stanowisko, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami w zakresie segregacji odpadów w odpadach zmieszanych może się znaleźć papier i plastik, jeśli jest zabrudzony, np. olejem, błotem. W aktach sprawy brak jest jednak informacji, czy znajdujący się w pojemnikach papier i plastik nie był zabrudzony. Protokoły kontroli śmietników nie zawierają bowiem opisu wyglądu papieru i plastiku, a także rodzajów śmieci, które zostały zausterkowane. Sama fotografia nie jest wystarczająca do ustalenia, że odpady są niewłaściwie segregowane, bo nie wynika z niej, że papier i plastik były czyste i że powinny się znaleźć w odpadach innego rodzaju. Ponadto, w ocenie strony, minimalny brak segregacji nie może stanowić podstawy do podwyższenia opłaty. Ustawodawca nie wprowadził regulacji pozwalającej na stwierdzenie, że selektywna zbiórka odpadów ma miejsce wtedy, gdy określona (np. przeważająca) część odpadów jest prawidłowo umieszczona w kontenerach przeznaczonych na zbieranie określonej frakcji,

a pozostałe odpady są zmieszane (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 sierpnia

2018 r., sygn. akt: I SA/GI 247/16). Nie ma też uregulowań co do częstotliwości naruszenia zasady segregowania odpadów jako podstawy do uznania, że deklaracja budzi "uzasadnione wątpliwości". Ideą w takich sprawach powinno być podejmowanie wpierw działań wychowawczych, a dopiero w przypadku braku reakcji i ponownych błędów w zakresie segregacji, powinna być wydawana decyzja

o charakterze sankcyjnym. Strona wskazała również, że do niedawna śmietnik nie miał charakteru wyłącznego dla niej i nie można przesądzić, kto był odpowiedzialny za powstałą nieprawidłowość.

Niezależnie od powyższej argumentacji strona podniosła, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego, zostały doręczone na adres: Zakładu A, który nie jest ani zarządcą, ani przedstawicielem Wspólnoty Mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie przed prawidłowym doręczeniem decyzji, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej.

Pismem procesowym z 14 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wykonaniu wezwania Sądu, poinformowało, że strona skarżąca nie ponowiła skargi na zaskarżoną decyzję w terminie liczonym od dnia prawidłowego doręczenia decyzji, tj. od 5 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

(art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a)-c) p.p.s.a.).

W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Dokonując kontroli sprawy w przedstawionych wyżej granicach, Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna, gdyż w związku z nieprawidłowym doręczeniem decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym zaskarżona decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję nieistniejącą w obrocie prawnym, została dotknięta wadą powodującą jej nieważność, tj. została wydana

z rażącym naruszeniem prawa [art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1540) w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.].

Wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi strona może działać osobiście, ale może też działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania

(art. 138a § 1 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń, wszelkie pisma procesowe,

w tym również decyzje administracyjne i postanowienia, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczyć pełnomocnikowi strony (art. 145 § 2 O.p.

w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.).

W istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych zauważyć należy,

że w toku postępowania administracyjnego strona nie była reprezentowana przez pełnomocnika. Do akt sprawy nie dołączono bowiem pełnomocnictwa, zaś strona skarżąca nie wskazała, by jej adresem do doręczeń był adres Zakładu A, tj.: [...]. Pomimo to powiadomienie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., a następnie postanowienie

o wszczęciu postępowania administracyjnego, zawiadomienie w trybie art. 200 § 1 O.p. oraz decyzja organu I instancji zostały wyekspediowane na adres Zakładu A. Stronie nie doręczono żadnego z wydanych w toku postępowania przed organem I instancji pism, w tym kończącej ten etap postępowania decyzji organu I instancji. Dopiero decyzja organu II instancji została doręczona na adres członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu 5 stycznia 2022 r.

W związku z tym wskazania wymaga, że sposób reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej określony został w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r.

o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.), dalej: "u.w.l.". Wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale ma ona z mocy prawa zdolność prawną, co wynika wprost z art. 6 u.w.l.. Co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Zarząd wspólnoty, powołany przez właścicieli lokali w drodze uchwały, reprezentuje bowiem tę wspólnotę stosownie do treści art. 20 i art. 21 u.w.l. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l. zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Nie jest to jednak jedyny możliwy sposób ustalenia zarządu nieruchomością wspólną i organu uprawnionego do reprezentacji wspólnoty. Ustawa w art. 18 ust. 1 stanowi bowiem, że właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej.

Zgodnie z przepisami u.w.l. jeżeli wspólnota dokonała wyboru zarządu, to nie może powołać zarządcy i na odwrót. Podmioty te nie mogą istnieć równolegle.

Od zarządu nieruchomością wspólną należy natomiast odróżnić czynności administrowania. Administrowanie jest czynnością, która generalnie zawiera się

w pojęciu zarządzania nieruchomością, ale oznacza przede wszystkim podstawowe czynności dotyczące opieki nad nieruchomością (wyrok SN z 19 stycznia 2006 r., sygn. akt. IV CK 343/05). Są to głównie: sprzątanie w obrębie nieruchomości oraz jej części wspólnych, pobieranie opłat czynszowych od lokatorów oraz monitorowanie awarii wraz z ich usuwaniem. Administrator może również prowadzić korespondencję wspólnoty. Z powołaniem administratora mamy najczęściej do czynienia, kiedy wspólnoty decydują się na powołanie zarządu i wtedy zwykle zawierają umowę

z firmą pełniącą funkcję administratora nieruchomości. Jest to pewna forma zarządzania, która ma jednak ograniczony zakres. Administrator w głównej mierze obowiązany jest dbania o utrzymanie nieruchomości, zaś decyzje dotyczące jej działalności i funkcjonowania należą do kompetencji zarządu wspólnoty mieszkaniowej.

Z przedłożonych w niniejszej sprawie dokumentów, jak z uchwały właścicieli lokali nr [...] z [...], wynika, że skarżąca Wspólnota ma powołany zarząd, o którym mowa w art. 20 i art. 21 u.w.l. W tej sytuacji Zakład A nie mógł być zarządcą, o którym mowa w art. 18 u.w.l., lecz co najwyżej faktycznym administratorem. W aktach sprawy brak jest jednak dyspozycji strony postępowania do doręczania kierowanej do niej korespondencji na adres Zakładu A, czy też pełnomocnictwa udzielonego pracownikowi Zakładu A, skoro w świetle przepisów O.p. pełnomocnikiem strony postępowania nie może być spółka z o.o. Przy czym w skardze strona skarżąca wprost zaprzeczyła, by Zakład A był zarządcą, czy też jej przedstawicielem.

Z powyższego wynika, że decyzja I instancji została doręczona do rąk osoby nieuprawnionej do odbioru korespondencji kierowanej do strony skarżącej; inaczej mówiąc doręczenie tej decyzji nastąpiło do rąk osoby obcej dla strony skarżącej.

Doręczenie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinno nastąpić zgodnie z regułami określonymi

w art. 144-154c O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g., gdyż tylko w takim przypadku będzie ono skuteczne i decyzja zostanie wprowadzona do obrotu prawnego (art. 212 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.). Przepisy regulujące doręczenia pełnią funkcję gwarancyjną dla ochrony strony postępowania, szczególną w przypadku doręczania decyzji, od którego zależy związanie organu wydanym indywidualnym aktem administracyjnym. Strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji zaniedbań organów, których efektem jest brak doręczenia. Wyłącznie zatem doręczenie zgodne z regułami przewidzianymi w art. 144-154c O.p. winno skutkować wejściem do obrotu prawnego decyzji oraz związaniem organu, jak i strony postępowania treścią decyzji. Tylko taka decyzja wywiera skutki prawne, materialne i procesowe oraz załatwia sprawę administracyjną.

Przywołując istotne dla rozstrzygnięcia sprawy orzecznictwo sądowe, wskazać należy na uchwałę NSA z 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt FPS 10/00 (ONSA 2001, nr 2 poz. 56) z aprobującymi glosami A. Bartosiewicza i R. Kubackiego (OSP 2002 nr 12 poz. 154 s. 612), z której uzasadnienia wynika, że decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy, organ nie może wycofać się z zajętego w decyzji stanowiska co do załatwienia sprawy czynnościami pozaprocesowymi, lecz może to nastąpić tylko w ramach przepisów procesowych.

Powyższy kierunek znajduje potwierdzenie w najnowszej uchwale NSA

z 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21 (opubl.: CBOSA na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podonie jak inne orzeczenia powołane poniżej, o ile nie wskazano innego miejsca publikacji), której teza brzmi: "Postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności doręczone stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika, z naruszeniem art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy także wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik wnieśli od niego zażalenie".

W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że samo wydanie decyzji nie wystarcza, aby weszła ona do obrotu prawnego. Tak długo jak nie zostanie prawidłowo doręczona stronie, nie wywiera żadnych skutków materialnych

i procesowych, jak również nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Innymi słowy samo wydanie decyzji nie rodzi po stronie skarżącej żadnych obowiązków i nie ma wpływu na jej sytuację prawną.

Nie można zatem twierdzić, że doręczenie decyzji innej osobie niż ta, która została expressis verbis wskazana w art. 144-154c O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g., wywołuje jakikolwiek skutek prawny, w sytuacji gdy doręczenie takie nie ma wiążącego charakteru po myśli art. 212 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.

Akceptacja stanowiska o możliwości wejścia do obrotu prawnego decyzji niedoręczonej stronie w myśl przepisów art. 144-154c O.p. prowadziłaby do skutków sprzecznych z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego

i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania do państwa, o których mowa w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 ustawy zasadniczej. Jak stwierdzono w wyroku NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1453/15, prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony, a same przepisy mają charakter gwarancyjny.

W konsekwencji należy uznać, że decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu prawnego, nie można skutecznie zaskarżyć w postępowaniu i poddać merytorycznej ocenie w toku kontroli instancyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski,

R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2016, s. 926 oraz S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2010, s. 871; jak również wyroki NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3336/16, Lex nr 2251835,

z 3 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1439/14, z 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1309/14, z 3 lipca 2015 r., sygn. akt I FSK 441/15, z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt

I GSK 543/12).

Wydanie decyzji odwoławczej – w sytuacji niezaistnienia w obrocie prawnym indywidualnego aktu administracyjnego organu I instancji – dotknięte jest wadą nieważności. Decyzja taka wydana jest bowiem z rażącym naruszeniem prawa

(art. 247 § 1 pkt 3 O.p.). O nieważności w takiej sytuacji decyzji odwoławczej mówią też komentatorzy, przyjmując kwalifikowaną wadliwość w postaci wydania decyzji odwoławczej przed doręczeniem decyzji organu I instancji (J. Borkowski,

w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2008, s. 954; J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 724).

W orzecznictwie przyjmuje się, że w tej sytuacji nie zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia (wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 1472/12, Lex nr 1484772). W myśl bowiem art. 223 § 2 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Procedowanie przez organ odwoławczy nad nieistniającą w obrocie prawnym decyzją, a zatem gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia, zawsze ma istotny wpływ na wynik sprawy, spełniając znamiona rażącego naruszenia prawa po myśli art. 247 § 1 pkt 3 O.p. (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1453/15;

z 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 255/17; z 11 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2966/13; z 1 września 2020 r., sygn. akt II FSK 1461/18; z 17 września 2020 r., sygn. akt I FSK 1658/17; z 26 marca 2021 r., sygn. akt I FSK 28/21 - I FSK 31/21;

z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I FSK 671/21, I FSK 799/21 - I FSK 799/21).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona osobie obcej, która nie była umocowana do reprezentowania strony postępowania, to decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Złożenie od takiej nieistniejącej decyzji odwołania jest nieskuteczne, skoro nie weszła ona do obrotu prawnego i nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia od niej odwołania (wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3928/14). Organ odwoławczy w takiej sytuacji powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania

(art. 228 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.), wskazując na brak przedmiotu zaskarżenia. Orzeczenie w takiej sytuacji przez organ odwoławczy o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 O.p., nie może być niekorzystne dla strony, gdyż z postanowienia takiego powinno wynikać,

że niedopuszczalność odwołania jest wynikiem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji nie została skutecznie, zgodnie z art. 212 O.p., wprowadzona do obrotu prawnego. Skutkiem tego orzeczenia powinno być prawidłowe doręczenie decyzji organu I instancji, otwierające stronie możliwość podjęcia stosownych dalszych czynności procesowych, począwszy od dnia zgodnego z prawem doręczenia przedmiotowej decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko, przy czym rozpatrując merytorycznie sprawę, co w związku z wykazaną wyżej wadą o charakterze kwalifikowanym nie jest na tym etapie postępowania możliwe, organy w niniejszej sprawie powinny mieć na względzie, że powyższe uwagi co do braku skutecznego doręczenia stronie postępowania dotyczą w niniejszej sprawie również pozostałych pism w toku przed organem I instancji, tj. postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego

i zawiadomienia w trybie art. 200 § 1 O.p. W przypadku zaś powiadomienia z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., od którego zastosowania jest uzależniona możliwość wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., do akt sprawy nie dołączono w ogóle dowodu doręczenia powiadomienia właścicielowi nieruchomości.

Sąd nie znalazł przy tym podstaw do uwzględnienia wniosku organu odwoławczego o odrzucenie skargi. Wskazania bowiem wymaga, że decyzja organu II instancji została prawidłowo wprowadzona do obrotu prawnego, co umożliwiło Sądowi jej kontrolę merytoryczną, zaś odrzucenie skargi, a zatem uniemożliwienie jej merytorycznego rozpoznania, tylko z tej przyczyny, że skarga została wniesiona przedwcześnie byłoby zbyt daleko idącą konsekwencją złożenia skargi przed jej prawidłowym doręczeniem w tej konkretnej sprawie. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że co do zasady skarga wniesiona przedwcześnie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), przy czym termin do wniesienia skargi biegnie od dnia następnego po dniu doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia (postanowienie NSA 12 stycznia 2011 r., sygn. akt

I OSK 2044/10, Lex nr 741615, wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 323/19). Niemniej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęcie powyższego założenia, a w konsekwencji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tej przyczyny, że skarga została wniesiona przedwcześnie, byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, który mógłby zamknąć stronie skarżącej prawo do sądu. Prawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło już bowiem po wniesieniu przez stronę skargi, w której podniosła ona m.in. zarzut błędnego doręczenia decyzji i uczyniła tę kwestię przedmiotem sporu w sprawie. W tej sytuacji uznanie, że skarga jest przedwczesna, gdy w zarzutach skargi strona kwestionowała prawidłowość doręczenia zaskarżonej decyzji, byłoby zbyt daleko idącą konsekwencją złożenia skargi przed jej prawidłowym doręczeniem. Jak wskazał NSA w postanowieniu

z 13 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2690/20, nie można w takiej sytuacji tracić

z pola widzenia konstytucyjnego prawa do sądu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, które - w powiązaniu z nakazem wykładni prokonstytucyjnej - prowadzi do odrzucenia wyników wykładni zbyt rygorystycznej, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez sąd przez nadmierny formalizm (por. wyrok NSA 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1656/11, Lex nr 1361579). Koresponduje

z tym także dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka,

w świetle którego sądy muszą, stosując przepisy proceduralne, unikać zarówno nadmiaru formalizmu, który mógłby podważyć rzetelność postępowania, jak

i nadmiernej elastyczności, która prowadziłaby do zniesienia wymogów proceduralnych ustanowionych przez prawo (wyrok ETPC z dnia 11 października 2018 r. w sprawie Parol przeciwko Polsce, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku.