Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 105/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w Z. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1594, z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku przewoźnika kolejowego D. S.A. z siedzibą w Z. o wszczęcie postępowania wobec C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa, zawartego w skardze przewoźnika z dnia 5 czerwca 2014 r., dotyczącej opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w M., stosowanych przez zarządcę infrastruktury kolejowej C. Sp. z o.o. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przez C. Sp. z o.o. przepisów z zakresu kolejnictwa.

Organ wskazał, że do Urzędu Transportu Kolejowego wpłynęła skarga D. S.A. z dnia 5 czerwca 2014 r., skierowana przeciwko stosowanym przez C. Sp. z o.o.: 1) "Cennikowi opłat. Obszar działania: M.", stanowiącemu załącznik nr 1 do Umowy z dnia 7 stycznia 2014 r. nr TDS-UU-16/2014, 2) "Cennikowi opłat. Obszar działania: M.", stanowiącemu załącznik nr 1 do Aneksu nr 1 z dnia 31 marca 2014 r. do Umowy z dnia 7 stycznia 2014 r. nr TDS-UU-16/2014.

Powyższym cennikom D. Polska S.A. zarzucił naruszenie art. 33 ust. 2, ust. 3a, ust. 4, ust. 4c, ust. 5, ust. 6, ust. 7 w związku z ust. 8, ust. 9 oraz ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym, a także § 11, § 12, § 13, § 16 ust. 2, § 18 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1, 3 i 4 w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274).

Organ wskazał, że skarga D. S.A. z uwagi na poruszane w niej kwestie i zgłoszone zarzuty oraz powołane przepisy, dotyczy w istocie sposobu kalkulacji przez C. Sp. z o.o. stawek jednostkowych opłat podstawowych za dostęp do infrastruktury kolejowej, obowiązku przedstawienia Prezesowi UTK cennika do zatwierdzenia i obowiązku jego ogłaszania, niewłaściwego zastosowania przez C. Sp. z o.o. współczynników zwiększających stawki podstawowe, naliczania marży zysku i pobierania opłaty rezerwacyjnej, a także niezałączenia do cennika wykazu linii kolejowych z przyporządkowaniem im stawek. W skardze D. S.A. domagał się wydania decyzji w sprawie naruszeń opisanych w skardze i nakazanie ich usunięcia, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nałożenie na C. Sp. z o.o. kary pieniężnej zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zauważył, że w myśl art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ odnosząc się do żadań podkreślił, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy D. S.A. jest stroną postępowania administracyjnego objętego wnioskiem, w myśl art. 28 k.p.a., gdyż tylko jako strona może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Rozważając pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane w art. 28 k.p.a., podkreślił konieczność wykazania interesu prawnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Cechą, jaką musi odznaczać się interes prawny, jest jego bezpośredni oraz realny charakter, przejawiający się w przewidzianej w przepisach prawa materialnego możliwości (lub obowiązku) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu. Interes prawny oznacza związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Prezes UTK stwierdził, że D. S.A. nie posiada przymiotu strony we wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez C. Sp. z o.o. przepisów z zakresu kolejnictwa.

Organ zauważył, że D. S.A. w swoim wniosku domaga się wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa dotyczących prawidłowości naliczania przez C. Sp. z o.o. opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, czyli przepisów odnoszących się bezpośrednio do obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których beneficjentem jest tylko C. Sp. z o.o.

Zdaniem organu przepisy, na które powołuje się D. S.A. we wniosku o wszczęcie postępowania w zakresie sposobu kalkulacji stawek jednostkowych opłat podstawowych za dostęp do infrastruktury kolejowej, obowiązku przedstawienia Prezesowi UTK cennika do zatwierdzenia i obowiązku jego ogłaszania, zastosowania współczynników zwiększających stawki podstawowe, naliczania marży zysku i pobierania opłaty rezerwacyjnej, a także załączania do cennika wykazu linii kolejowych z przyporządkowaniem im stawek, jako adresowane jedynie do zarządcy, nie stanowią przepisu materialnoprawnego wskazującego na interes prawny DB S. S.A.

W ocenie organu D. S.A. dysponuje jedynie interesem faktycznym, przejawiającym się zainteresowaniem, co do innego sposobu kalkulacji przez C. Sp. z o.o. opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, obniżeniem tych opłat czy ich ogłoszenia.

Prezes UTK zwrócił też uwagę na charakter postępowania w sprawie prawidłowości naliczania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej. Wskazał, że podstawą prawną wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania byłby art. 13 ust. 4 i ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym, stanowiącymi, że Prezes UTK jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa; w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa Prezes UTK wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Postępowanie, którego wszczęcia domaga się D. S.A. jest wobec tego postępowaniem, które ma na celu ujawnienie negatywnych działań podmiotu, w stosunku do którego toczy się postępowanie, a następnie ich wyeliminowanie w wyznaczonym czasie. Natomiast niezastosowanie się przez podmiot dopuszczający się naruszenia do decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy może być przez Prezesa UTK sankcjonowane poprzez nałożenie kary pieniężnej. Ponadto, w stosunku do pewnych nieprawidłowości, wskazanych w art. 66 ustawy o transporcie kolejowym, może być prowadzone postępowanie kończące się zarówno stwierdzeniem nieprawidłowości, jak też nałożeniem kary pieniężnej.

Organ zwrócił uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 428/06 (Lex Polonica nr 227847), w którym Sąd stwierdził, że: "Podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot". Prezes UTK stwierdził, że stroną takiego postępowania może być zatem tylko C. Sp. z o.o. jako podmiot dopuszczający się czynu, zaś za stronę nie można uznać D. S.A. jako podmiotu, który zasygnalizował pewne nieprawidłowości i któremu, podobnie jak wszystkim przewoźnikom kolejowym, naliczane są opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez C. Sp. z o.o.

W przypadku wszczęcia postępowania objętego wnioskiem, postępowanie to mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji stwierdzającej naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa i wyznaczającej termin na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości lub wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną. Każda z tych decyzji skierowana byłaby wyłącznie do zarządcy infrastruktury kolejowej, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym D. S.A., nie mógłby skutecznie domagać się podjęcia przez C. Sp. z o.o. działań zmierzających do wykonania tej decyzji. Jedynym podmiotem, który miałby prawo egzekwować od zarządcy infrastruktury kolejowej wykonanie decyzji byłby Prezes UTK. Kończąca przedmiotowe postępowanie decyzja nie ustalałaby zatem żadnych uprawnień lub obowiązków wobec D. S.A., a więc nie wpłynęłaby bezpośrednio na sferę jego praw i obowiązków.

Dodatkowo organ wskazał, że zagadnienia poruszane w skardze przez D. S.A. mogłyby być rozpoznane nie tylko w ramach postępowania w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa dotyczących prawidłowości naliczania opłat, lecz także w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia cennika stawek jednostkowych opłat podstawowych za dostęp do infrastruktury kolejowej. Powołując się na treść art. 33 ust. 7 i 8 ustawy o transporcie kolejowym organ podkreślił, że postępowanie takie wszczynane jest tylko na wniosek w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonych stawek, a wniosek taki może złożyć tylko zarządca, który takie stawki opracował. Jak wskazał organ, postępowanie mogłoby zatem zostać wszczęte tylko na wniosek C. Sp. z o.o. i z tego powodu również skarga D. S.A. nie może takiego postępowania zainicjować.

W ocenie Prezesa U. S.A. nie posiada zatem interesu prawnego w postępowaniu, o którego wszczęcie występuje w skardze z dnia 5 czerwca 2014 r., dlatego orzeczono o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania.

D. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UTK z dnia [...] lipca 2014 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym wskazuje, że jednym z obowiązków Prezesa UTK jest rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych dotyczących: a) regulaminu, o którym mowa w art. 32 ustawy o transporcie kolejowym, b) przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 13 ust. 1 oraz art. 33 ustawy o transporcie kolejowym poprzez pominięcie słusznego interesu D. S.A. przejawiającego się w możliwości korzystania z infrastruktury kolejowej w sposób określony w ustawie o transporcie kolejowym, a w szczególności uiszczania opłat za dostęp do tej infrastruktury skalkulowanych w sposób opisany w tej ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej, co w tej chwili jest uniemożliwione przez działania podejmowane przez C. Sp. z o.o.;

3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę podjęcia czynności procesowych mimo, że organ był zobowiązany na mocy art. 13, a w szczególności art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, jak również wydanej przez Prezesa UTK "Procedury rozpatrywania informacji z rynku i wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego związanych z art. 13 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) oraz skarg przewoźników kolejowych", nr procedury TRM 02/2007;

4) art. 10 w zw. z art. 28 i art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego ze skargi z dnia 5 czerwca 2014 r., podczas gdy w ocenie Spółki powinna ona uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony w zakresie odpowiednim do złożonej skargi, co stanowi naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. oraz pkt 5.6. Procedury, zgodnie z którym: "(...) w przypadku w którym wnoszący skargę jest stroną w rozumieniu Ustawy oraz KPA, a sprawa nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, skarga traktowana jest jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego (...)";

5) naruszenie art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz pkt 5.2. lit. c) oraz pkt 5.6. Procedury poprzez nieuznanie skargi z dnia 5 czerwca 2014 r. jako skargi w rozumieniu pkt 5.2. lit. c) Procedury, tj.: "dokumentu podpisanego przez osoby upoważnione do reprezentacji podmiotu na zewnątrz, sporządzonego przez przewoźnika kolejowego, dotyczącego regulaminu przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych bądź przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej".

Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niewypełnienie przez Prezesa UTK nałożonych na niego obowiązków w przedmiocie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminu, jak również przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej;

2) naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z pkt 5.6 Procedury poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wszczęcia takiego postępowania.

Zdaniem D. S.A. jest ona uprawniona do domagania się wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego przez Prezesa UTK, które doprowadzi do zaprzestania naruszania przez C. Sp. z o.o. ustawy o transporcie kolejowym, w szczególności przepisów odnoszących się do opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Wynika to z art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, który wprost nakazuje Prezesowi UTK wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy skarga przewoźnika kolejowego dotyczy opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. D. S.A. wskazała, że jej skarga z dnia 5 czerwca 2014 r. dotyczyła zagadnień, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym. C. Sp. z o.o. zarządza infrastrukturą kolejową i powinna naliczać opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej zgodnie z przepisami ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia. Tymczasem sposób naliczania opłat narusza szereg przepisów, na poparcie czego załączono do wniosku kopię umowy zawartej z C. Sp. z o.o. Zapewnienie przestrzegania przez C. Sp. z o.o. przepisów dotyczących stosowania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej ma fundamentalne znaczenie dla sytuacji przewoźników kolejowych korzystających z infrastruktury.

D. S.A. podniosła, że dla skutecznego wszczęcia postępowania konieczne jest wykazanie przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, tj. skarga musi dotyczyć opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej i musi być złożona przez przewoźnika kolejowego, złożona przez nią skarga z dnia 5 czerwca 2014 r. przesłanki te spełnia. Spółka wskazała też, że przepis art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym nie pozostawia Prezesowi UTK dowolności w zakresie wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy skarga została złożona przez przewoźnika kolejowego i zgodnie z lit. b) tego przepisu dotyczy przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

D. S.A. podniosła też, że Prezes UTK pomija znaczenie słusznego interesu Spółki, który w zapewnieniu prawidłowości naliczania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej niewątpliwie posiada. Interes prawny wynika z przepisów art. 13 ust. 1 pkt 5 oraz art. 33 ustawy o transporcie kolejowym. Wskazała ponadto, że uprawnienie do skontrolowania działań podejmowanych przez C. Sp. z o.o., znajduje oparcie także w art. 2, 32 ust. 1, art. 20 i art. 22 Konstytucji, które to powinny chronić przed niezgodnymi z prawem działaniami innych uczestników rynku kolejowego.

Spółka zwróciła też uwagę, że analogiczny spór ze skargi D. S.A. dotyczący odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym został rozstrzygnięty wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2541/12, w którym Sąd stwierdził, że "D. S.A. jest uprawniony do domagania się wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego przez Prezesa UTK, jeżeli podnosi, że P. narusza przepisy ustawy o transporcie kolejowym, w szczególności przepisy odnoszące się do zagadnień regulaminu (...), jak również przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej", "wniosek D. (...) spełnia wszystkie przesłanki skargi, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, a zatem działanie Prezesa UTK (...) odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie znajduje żadnego uzasadnienia".

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 oraz art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku D. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że należało odmówić D. S.A. wszczęcia postępowania wobec C. Sp. z o.o. w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa.

Organ ponownie podkreślił, że z wniosku złożonego przez D. S.A. wynika, że dotyczy on wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia cennika opłat podstawowych opracowanego przez C. Sp. z o.o. lub też w sprawie prawidłowości naliczania opłat przez C. Sp. z o.o., oba zaś te postępowania nie mogły być wszczęte na wniosek D. S.A., gdyż wniosek ten nie został złożony przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Postępowanie, w którego efekcie Prezes UTK zatwierdziłby lub odmówiłby zatwierdzenia cennika wszczynane jest tylko na wniosek w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonych stawek, a wniosek o wszczęcie postępowania może złożyć tylko zarządca, który takie stawki opracował, czyli C. Sp. z o.o.

W przypadku postępowania w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa dotyczących prawidłowego ustalania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, D. S.A. również nie byłby stroną, gdyż nie posiada realnego, indywidualnego interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, który przyznaje temu podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada na niego pewne obowiązki.

Prezes UTK zwrócił uwagę na dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2233/13 oraz z dnia 8 maja 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2644/13, które dotyczyły postępowań prowadzonych w oparciu o art. 13 ust. 4 i ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. Na podstawie tych norm, Prezes UTK był uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa. W przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów, Prezes UTK miał obowiązek wydać decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Postępowanie, którego wszczęcia żądała D. S.A. jako przewoźnik kolejowy, również dotyczyło naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa przez zarządcę infrastruktury kolejowej i mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym lub nałożeniem kary pieniężnej na zarządcę. Jak wskazał organ, w obu wyrokach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przewoźnik nie miał interesu prawnego w postępowaniu toczącym się wobec zarządcy infrastruktury kolejowej, którego przedmiotem było zbadanie, czy nastąpiło naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niewypełnienie przez Prezesa UTK obowiązków w przedmiocie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminu, o którym mowa w art. 32 ww. ustawy, jak również przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej organ wskazał, że w odpowiedzi na złożoną skargę wystosował do D. S.A. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, a ponadto w stosunku do wprost sformułowanego w tej skardze wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Prezes UTK stwierdził, że rozpatrzył pismo D. S.A. w formach przewidzianych przez obowiązujące przepisy prawne, w związku z tym nie można czynić zarzutu niewywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym. Podkreślił przy tym, że złożenie przez przewoźnika skargi nie oznacza automatycznie obowiązku wszczęcia postępowania.

Jak zauważył organ, skarga D. S.A. z dnia 5 czerwca 2014 r. zawierała także wniosek o wydanie decyzji w sprawie naruszeń w niej opisanych i nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, że pomimo oznaczenia tego pisma jako skargi, treść pisma wprost sugerowała, że D. S.A. składa do Prezesa UTK wniosek o wszczęcie postępowania wobec C. Sp. z o.o.

W odniesieniu do wniosku o wszczęcie postępowania Prezes UTK, zgodnie z k.p.a., był zobowiązany do ustalenia, czy D. S.A. był stroną postępowania w rozumieniu k.p.a. Po stwierdzeniu, że D. S.A. nie jest stroną postępowania, o którego wszczęcie wnioskuje, Prezes UTK władny był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a k.p.a.

Jednocześnie organ stwierdził, że zawsze w przypadku złożenia skargi, o której mowa w ustawie o transporcie kolejowym, ma obowiązek badania przesłanek z art. 28 k.p.a. i określenia, czy przewoźnik kolejowy jest stroną danego postępowania. Ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje w żaden sposób postępowania w sprawie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a i b, a tym bardziej nie wskazuje, że skarga taka zawsze inicjować musi postępowanie administracyjne w sprawie podniesionej w skardze oraz że skarga jest tożsama z wnioskiem o wszczęcie postępowania, którego stroną będzie zawsze skarżący (czyli przewoźnik kolejowy).

Jak wskazał organ, w związku z zamieszczeniem w ustawie o transporcie kolejowym jedynie uprawnienia Prezesa UTK do rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych i braku procedury, którą należy stosować rozpatrując takie skargi oraz biorąc pod uwagę, że w myśl art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy k.p.a., do rozpatrzenia skargi przewoźnika kolejowego z art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym zastosowanie będzie miał art. 240 k.p.a.

W myśl tego przepisu, gdy skarga dotyczy sprawy, która nie podlega rozpatrzeniu według przepisów kodeksu (art. 3 § 1 i 2 k.p.a.) albo nie należy do właściwości organów administracji publicznej, przepisy art. 233-239 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w miejsce pozostałych przepisów kodeksu stosuje się przepisy postępowania właściwego dla danej sprawy. Z uwagi na brak w ustawie o transporcie kolejowym jakichkolwiek przepisów w niniejszym zakresie, rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy odbywa się wyłącznie na podstawie przepisów k.p.a.

Stosownie zaś do art. 233 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.

Zdaniem organu z przepisów tych wynika jednoznacznie, że kodeks postępowania administracyjnego wprowadza wyraźne rozróżnienie na skargi składane przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz skargi składane przez osoby nie będące stronami, nie jest zatem uprawniony wniosek, że sam fakt złożenia przez określony podmiot skargi czyni ten podmiot stroną postępowania, którego wszczęcia w skardze się domaga. Organ, do którego wpływa skarga jest obowiązany zawsze badać, czy podmiot, który ją złożył ma interes prawny, a w związku z tym czy może być uznany za stronę, w myśl art. 28 k.p.a.

Prezes UTK uznał, że D. S.A. nie jest stroną postępowania i w konsekwencji odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Stosownie zaś do art. 233 k.p.a., skarga D. S.A. jako pochodząca od innej osoby, mogła spowodować jedynie wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. Jednakże Prezes UTK uznał, że nie ma obecnie przesłanek uzasadniających potrzebę wszczęcia takiego postępowania, co zostało wyjaśnione w zawiadomieniu z dnia 25 lipca 2014 r. o odmownym sposobie załatwienia skargi wystosowanym do D. S.A.

Zdaniem organu, nie można uznać, że sam fakt złożenia skargi w trybie art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym przesądza automatycznie o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek czy z urzędu. O możliwości wszczęcia postępowania na wniosek decydują przesłanki wynikające z art. 61 a k.p.a. Organ nie dopuścił się zatem naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na pominięcie przez organ słusznego interesu D. S.A., Prezes UTK stwierdził, że Spółka ta, podobnie jak inni przewoźnicy kolejowi korzystający lub zainteresowani korzystaniem z infrastruktury kolejowej C. Sp. z o.o., we wszczęciu postępowania przeciwko C. Sp. z o.o. w sprawie nieprawidłowości w naliczaniu opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, posiada wyłącznie interes faktyczny, przejawiający się w zainteresowaniu jego wynikiem, który nie miałby jednak bezpośredniego przełożenia na sferę praw i obowiązków tych podmiotów. Z powołanych we wniosku przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1a i art. 33 ustawy o transporcie kolejowym nie wynika przymiot strony. Tylko zarządca odpowiada za naruszenie przepisów ustawy wymienionych w dyspozycji tych przepisów, co oznacza, że tylko ten podmiot staje się stroną postępowania, ponieważ to on ponosi ewentualne negatywne konsekwencje z tytułu niewykonania bądź niewłaściwego wykonania obowiązków na nim ciążących.

Prezes UTK nie zgodził się z twierdzeniem D. S.A., że naruszył art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu Spółki, co w ocenie przewoźnika miałoby również skutkować naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji. Obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. nie oznacza konieczności postępowania zgodnie z wnioskiem. Organ zauważył ponadto, że słuszny interes przejawiający się w możliwości korzystania z infrastruktury kolejowej w sposób określony w ustawie o transporcie kolejowym, w szczególności uiszczania opłat skalkulowanych zgodnie z przepisami z zakresu kolejnictwa, nie mógłby zostać zrealizowany w postępowaniu wszczętym na wniosek D. S.A. W przypadku wszczęcia postępowania wobec C. Sp. z o.o., objętego wnioskiem D.S.A., wydana mogłaby być ewentualnie decyzja stwierdzająca naruszenie przez C. Sp. z o.o. przepisów z zakresu kolejnictwa, o której mowa w art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. Decyzja ta mogłaby stanowić, jakie przepisy z zakresu kolejnictwa naruszył C. Sp. z o.o. i w jakim czasie te naruszenia powinny zostać usunięte. Decyzja zatem bezpośrednio wpływałaby na obowiązki C. Sp. z o.o., natomiast D. S.A. w oparciu o taką decyzję nie uzyskałoby żadnych praw, albowiem nie miałoby podstaw do żądania od C. Sp. z o.o. podjęcia jakichkolwiek działań.

Jak wskazał organ, słuszny interes strony mógłby zostać zrealizowany w postępowaniu wszczętym wobec C. Sp. z o.o. z urzędu, nie jest do tego potrzebne postępowanie prowadzone z wniosku przewoźnika. Jednakże postępowanie takie nie może być obecnie wszczęte (jak zostało wskazane w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi, wystosowanym przez Prezesa UTK do przewoźnika w dniu 25 lipca 2014 r.), gdyż C. Sp. z o.o. nie posiada jeszcze autoryzacji bezpieczeństwa, zaś w ocenie Prezesa UTK to dopiero zarządca, który posiada taki dokument z zakresu bezpieczeństwa, jest zobowiązany przedłożyć Prezesowi UTK do zatwierdzenia cennik stawek jednostkowych opłat.

Prezes UTK wskazał przy tym, że do chwili obecnej prowadził kontrolę w C. Sp. z o.o., która skutkowała wszczęciem wobec tego zarządcy postępowania z urzędu w sprawie zarządzania infrastrukturą kolejową bez wymaganego dokumentu z zakresu bezpieczeństwa.

Prezes UTK uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał, że wywodząc swój przymiot strony nie można skutecznie powoływać się na przepisy Konstytucji RP, które mają charakter ogólnych i abstrakcyjnych praw odnoszących się do wszystkich obywateli kraju, zaś interes prawny z art. 28 k.p.a. musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny. Podobnie nie może być podstawą wszczęcia postępowania sam fakt, że Prezes UTK jest organem nadzorującym rynek transportu kolejowego oraz, że powinien czuwać nad realizacją postulatu zapewnienia uczciwej konkurencji i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 i art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz pkt 5.2. lit. c) oraz pkt 5.6. wewnętrznej procedury Urzędu Transportu Kolejowego organ podkreślił, że poprawność wydanego postanowienia oceniać można wyłącznie na podstawie aktów prawa powszechnie obowiązującego, procedura zaś została wprowadzona zarządzeniem Prezesa UTK, który nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Procedura reguluje jedynie wewnętrzne tryby postępowania obowiązujące w UTK i nie może odnosić skutku wobec podmiotów zewnętrznych, takich jak D.S.A.

Organ stwierdził, że ewentualne postępowanie niezgodne z zapisami procedury nie jest naruszeniem przepisów postępowania. Zwrócił też uwagę, że procedura, na którą powołuje się przewoźnik, powstała w 2007 r. i została już uchylona, nie jest już aktem wewnętrznie obowiązującym w UTK.

D. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] listopada 2014 r., powtarzając zarzuty naruszenia przepisów sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 33 ustawy o transporcie kolejowym poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skarżąca Spółka przypomniała, że analogiczny spór z jej skargi, dotyczący odmowy wszczęcia przez Prezesa UTK postępowania administracyjnego w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, został rozstrzygnięty na niekorzyść Prezesa UTK wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2541/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1034/13. W wyrokach tych przyjęto, że skarżąca jest uprawniona "do domagania się wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego przez Prezesa UTK, jeżeli podnosi, że P. narusza przepisy ustawy o transporcie kolejowym, w szczególności przepisy odnoszące się do zagadnień regulaminu (...), jak również przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej".

D. S.A. wyjaśniła, że postępowanie wobec P. S.A., zostało zakończone wydaniem przez Prezesa UTK dwóch decyzji administracyjnych, tj. decyzji z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...]. W decyzjach tych Prezes UTK stwierdził naruszenie przez P. S.A. przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, polegające na łączeniu przez P. S.A. działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej. Prezes UTK wyznaczył termin na usunięcie tych nieprawidłowości do 31 grudnia 2013 r.

W celu wykonania decyzji, P. S.A. powołała C. Sp. z o.o. (akt notarialny z dnia 10 października 2013 r.) i przeniosła do tej spółki zarządzaną dotychczas przez P.S.A. infrastrukturę kolejową. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, ziściły się warunki, które w opinii Prezesa UTK trzeba było spełnić, aby organ ten "mógł być zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanym przedmiocie, z uwagi na posiadanie interesu prawnego w rozpatrzeniu sprawy".

D. S.A. złożyła 5 czerwca 2014 r. nową skargę, w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, która jednak z powodu zmiany stanowiska Prezesa UTK nie została pozytywnie rozpoznana. Infrastruktura kolejowa zarządzana przez C. Sp. z o.o. stanowi infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, a C. Sp. z o.o. jest podmiotem wykonującym działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, określoną w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego Prezes UTK odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego, skoro zostały spełnione przesłanki wszczęcia postępowania prezentowane przez ten organ jeszcze w 2012 r.

D. S.A. podkreśliła też, że wyraźnie wskazała w swej skardze, że wnosi ją w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o transporcie kolejowym, nigdy nie składała natomiast wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia cennika opłat podstawowych opracowanego przez C. Sp. z o.o. lub też w sprawie prawidłowości naliczania opłat przez C. Sp. z o.o., a więc w oparciu o tryb wskazany w art. 33 ustawy.

Spółka wskazała też na niezasadność twierdzeń Prezesa UTK, że skoro C. Sp. z o.o. nie posiada autoryzacji bezpieczeństwa, to C. Sp. z o.o. nie ma obowiązku przedłożenia Prezesowi UTK cennika do zatwierdzenia, a co za tym idzie, Prezes UTK nie może wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie jego zatwierdzenia. Przepisy prawa nakładają na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązki, które ten powinien spełniać najpóźniej w momencie rozpoczęcia działalności gospodarczej polegającej na zarządzaniu infrastrukturą kolejową. Zgodnie z art. 66 ustawy o transporcie kolejowym, karze pieniężnej podlega zarządca, przewoźnik kolejowy lub użytkownik bocznicy kolejowej, który prowadzi działalność bez dokumentu uprawniającego, o którym mowa w art. 18. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy dokumentem uprawniającym zarządcę do zarządzania infrastrukturą kolejową jest autoryzacja bezpieczeństwa.

Pomimo powołania C. Sp. z o.o. z dniem 10 października 2013 r., spółka ta do dnia 4 grudnia 2014 r. nie złożyła do Prezesa UTK wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa. Wprawdzie Prezes UTK wszczął w związku z tym dwa postępowania administracyjne, tj. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności bez dokumentu uprawniającego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz w sprawie naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego związanych z prowadzeniem działalności polegającej na zarządzaniu infrastrukturą kolejową bez dokumentu uprawniającego - autoryzacji bezpieczeństwa, jednak podmiot ten przez ponad rok od momentu rozpoczęcia funkcjonowania nie usunął niezgodności z prawem.

D. S.A. wskazała, że przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/WE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego przewidują obowiązki w zakresie zapewnienia wszystkim przewoźnikom kolejowym dostępu do infrastruktury na niedyskryminacyjnych zasadach. Tymczasem twierdzenia organu odnoszące się do braku obowiązku przedłożenia przez C. Sp. z o.o. Prezesowi UTK cennika do zatwierdzenia, pozostają w sprzeczności z dyrektywami i w żaden sposób nie gwarantują przewoźnikom ochrony ich praw.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie podkreślić trzeba, że z wniosku złożonego przez D. S.A. w dniu 5 czerwca 2014 r., wynikało, iż wnioskodawca kwestionuje cennik opłat podstawowych stosowany przez C. Sp. z o.o., jak też prawidłowości w sposobie naliczania przez C. Sp. z o.o. opłat. Jednak takie postępowania nie mogły być wszczęte na wniosek D.S.A., gdyż wniosek nie pochodził od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dodatkowo cała treść pisma wskazuje na istnienie sporu między podmiotami gospodarczymi, o charakterze ekonomicznym - cywilnoprawnym. Nie ma zatem ani potrzeby, ani podstawy prawnej do tego by toczyło się w tym zakresie postępowanie administracyjne.

Należy podnieść, że postępowanie prowadzone przez Prezesa UTK, które zakończyłoby się zatwierdzeniem lub odmową zatwierdzenia cennika wszczynane jest tylko na wniosek zarządcy, który takie stawki opracował, czyli potencjalnie C. Sp. z o.o.

Zdaniem Sądu również w przypadku postępowania w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa dotyczących prawidłowego ustalania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, D. S.A., nie byłby stroną, gdyż nie posiada realnego, indywidualnego interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, który przyznaje uprawnienia lub nakłada na podmiot pewne obowiązki. To oczywiście nie oznacza, iż wystąpienie (skarga) przewoźnika kolejowego korzystającego z infrastruktury kolejowej, nie może zainicjować wszczęcia takiego postępowania z urzędu.

W postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 13 ust. 4 i ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1594, z późn. zm.), Prezes UTK jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa. W przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów, Prezes UTK ma obowiązek wydać decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Natomiast postępowanie, którego wszczęcia żądała D. S.A. jako przewoźnik kolejowy, również dotyczyło naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa przez zarządcę infrastruktury kolejowej i mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym lub nałożeniem kary pieniężnej na zarządcę. Przewoźnik nie ma interesu prawnego w postępowaniu toczącym się wobec zarządcy infrastruktury kolejowej, którego przedmiotem było zbadanie, czy nastąpiło naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niewypełnienie przez Prezesa UTK obowiązków w przedmiocie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminu, o którym mowa w art. 32 ww. ustawy, jak również przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, to należy przypomnieć, że w odpowiedzi na złożoną skargę organ wystosował do D. S.A. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, a ponadto w stosunku do wprost sformułowanego w skardze wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zdaniem Sądu, Prezes UTK rozpatrzył pismo D. S.A. z dnia 5 czerwca 2014 r., w formach przewidzianych przez obowiązujące przepisy prawne. Należy podkreślić, że złożenie przez przewoźnika kolejowego skargi na działalność zarządcy infrastruktury nie oznacza automatycznie obowiązku wszczęcia postępowania.

Pismo D. S.A. z dnia 5 czerwca 2014 r. zawierało także wniosek o wydanie decyzji w sprawie naruszeń w niej opisanych i nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, że pomimo oznaczenia tego pisma jako skargi, treść wprost sugerowała, że D. S.A. składa do Prezesa UTK wniosek o wszczęcie postępowania wobec C. Sp. z o.o.

W odniesieniu do wniosku o wszczęcie postępowania Prezes UTK, był zobowiązany do ustalenia, czy D. S.A. może być stroną postępowania w rozumieniu k.p.a.

Ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje postępowania w sprawie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a i b, nie określa, że skarga taka zawsze inicjować ma postępowanie administracyjne w sprawie podniesionej w skardze oraz że jest ona tożsama z wnioskiem o wszczęcie postępowania, którego stroną będzie zawsze skarżący (czyli przewoźnik kolejowy).

Jak słusznie wskazał organ, w związku z zamieszczeniem w ustawie o transporcie kolejowym, uprawnienia Prezesa UTK do rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych z art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym oraz wobec braku procedury, którą należy stosować rozpatrując takie skargi - biorąc pod uwagę, że do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się przepisy k.p.a., będą tu miały zastosowanie przepisy art. 227 do 240 k.p.a. , dotyczące skarg.

Stosownie zaś do art. 233 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że kodeks postępowania administracyjnego wprowadza wyraźne rozróżnienie na skargi składane przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz skargi składane przez osoby nie będące stronami, nie jest zatem uprawniony wniosek, że sam fakt złożenia przez określony podmiot skargi czyni ten podmiot stroną postępowania, którego wszczęcia w skardze się domaga. Organ, do którego wpływa skarga jest obowiązany zawsze badać, czy podmiot, który ją złożył ma interes prawny, a w związku z tym czy może być uznany za stronę, w myśl art. 28 k.p.a.

Prezes UTK słusznie uznał, że D. S.A. nie jest stroną postępowania i w konsekwencji odmówił wszczęcia postępowania. Stosownie zaś do art. 233 k.p.a., skarga D. S.A. jako pochodząca od innej osoby, mogła jedynie spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. Sam fakt złożenia skargi w trybie art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym nie przesądza automatycznie o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek czy z urzędu. Zatem organ nie dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym.

D. S.A., podobnie jak inni przewoźnicy kolejowi korzystający lub zainteresowani korzystaniem z infrastruktury kolejowej C. Sp. z o.o., nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania przeciwko C. Sp. z o.o. w sprawie nieprawidłowości w naliczaniu opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej posiadają, posiadają natomiast interes faktyczny, przejawiający się w zainteresowaniu jego wynikiem, który nie miałby jednak bezpośredniego przełożenia na sferę praw i obowiązków tych podmiotów.

Z powołanych we wniosku przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1a i art. 33 ustawy o transporcie kolejowym nie wynika przymiot strony. Zarządca odpowiada za naruszenie przepisów ustawy wymienionych w dyspozycji tych przepisów, co oznacza, że tylko ten podmiot staje się stroną postępowania, ponieważ to on ponosi ewentualne negatywne konsekwencje z tytułu niewykonania bądź niewłaściwego wykonania obowiązków na nim ciążących.

Interes przejawiający się w możliwości korzystania z infrastruktury kolejowej w sposób określony w ustawie o transporcie kolejowym, uprawnienie do uiszczania opłat skalkulowanych zgodnie z przepisami z zakresu kolejnictwa, nie mógłby zostać zrealizowany w postępowaniu wszczętym na wniosek D. S.A.

Należy bowiem zauważyć, że w przypadku wszczęcia postępowania wobec C. Sp. z o.o., objętego wnioskiem D.S.A., wydana mogłaby być ewentualnie decyzja stwierdzająca naruszenie przez C. Sp. z o.o. przepisów z zakresu kolejnictwa, o której mowa w art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. Decyzja ta mogłaby stanowić, jakie przepisy z zakresu kolejnictwa naruszył C. Sp. z o.o. i w jakim czasie te naruszenia powinny zostać usunięte. Taka decyzja wpływałaby bezpośrednio na obowiązki C. Sp. z o.o., natomiast D.S.A., w oparciu o nią nie uzyskałoby żadnych praw. W szczególności nie miałby podstaw do żądania od C. Sp. z o.o. podjęcia jakichkolwiek działań, ani bezpośrednio ewentualnych żądań finansowych.

Organ przekonująco wyjaśnił, że wszczęcie wobec C. Sp. z o.o. postępowania z urzędu, nie jest obecnie możliwe (jak wskazano w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi, wystosowanym przez Prezesa UTK do przewoźnika w dniu 25 lipca 2014 r.), gdyż C. Sp. z o.o. nie posiadał autoryzacji bezpieczeństwa, a tylko zarządca, który posiada taki dokument z zakresu bezpieczeństwa, jest zobowiązany przedłożyć Prezesowi UTK do zatwierdzenia cennik stawek jednostkowych opłat. Poza tym organ prowadził kontrolę w C. Sp. z o.o., która skutkowała wszczęciem postępowania z urzędu w sprawie zarządzania infrastrukturą kolejową bez wymaganego dokumentu z zakresu bezpieczeństwa.

Nie może mógł być podstawą wszczęcia postępowania sam fakt, że Prezes UTK jest organem nadzorującym rynek transportu kolejowego oraz że powinien czuwać nad zapewnieniem uczciwej konkurencji i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 i art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz pkt 5.2. lit. c) oraz pkt 5.6. wewnętrznej procedury Urzędu Transportu Kolejowego organ słusznie podkreślił, że poprawność wydanego postanowienia oceniać można wyłącznie na podstawie aktów prawa powszechnie obowiązującego, powoływana procedura została wprowadzona zarządzeniem Prezesa UTK, który nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Reguluje ona jedynie wewnętrzne tryby postępowania obowiązujące w UTK i nie może odnosić skutku wobec podmiotów zewnętrznych. Poza tym jak wskazał organ procedura ta, została uchylona i nie jest już aktem wewnętrznie obowiązującym w UTK.

Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.