Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 570/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3 a i b, art. 4 pkt 3a i 4 lit. a, art. 5 ust. 1, art. 40, art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 3 pkt 8, art. 21 pkt 1 i 2, art 68, art. 70, art. 70 a
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi D.A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary za wykonywanie transportu drogowego bez licencji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że określone w punkcie I wyroku decyzje nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego D.A. kwotę 1547 (tysiąc pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Go 570/10

UZASADNIENIE:

W dniu [...] grudnia 2006r. na Drogowym Przejściu Granicznym (droga krajowa nr [...]) funkcjonariusze celni z Referatu Grupy Mobilnej zatrzymali

do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą

o nr. rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Kierujący pojazdem M.B. wykonywał przewóz drogowy, przewożąc kabinę samochodową z Włoch do Polski, opatrzoną fakturą wystawioną przez firmę CC dla firmy M. Kontrolowany kierowca oświadczył, iż pojazd należy do przedsiębiorcy D.A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. M.B. podkreślił, iż nie jest pracownikiem firmy, a został jedynie został wynajęty przez kolegę D.A. do przewozu kabiny samochodowej do Włoch. W podróży towarzyszył mu pracownik firmy M M.B.. W wyniku kontroli stwierdzono, iż kierowca pojazdu nie posiadał licencji na dokonywanie międzynarodowego przewozu drogowego ani zaświadczenia, że odbywał przewóz na potrzeby własne.

W dniu [...] maja 2009r. wszczęto przeciwko przedsiębiorcy D.A. postępowanie administracyjne w związku z wykonywaniem transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.

Z informacji uzyskanych przez EF SA wynikało, iż na podstawie umowy leasingu z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] użytkownikiem pojazdu jest firma M, D.A..

Przesłuchany w charakterze świadka pracownik M.W. na okoliczność, czy zlecił przewóz kabiny samochodowej marki [...] wraz z przyczepą kierowcy M.B. oświadczył, iż jest zatrudniony w firmie D.A. właściciela firmy M. Podkreślił, iż do Włoch udał z się z polecenia ówczesnego pracodawcy wraz z M.B., który miał uprawnienia do prowadzenia lawet.

W trakcie postępowania Naczelnik Urzędu Celnego ustalił, iż na dzień [...] grudnia 2006r. nie została udzielona przedsiębiorcy licencja na wykonywanie transportu międzynarodowego zarobkowego i przewozu drogowego rzeczy.

D.A. korzystając z prawa do wypowiedzenia się ze zgromadzonego materiału dowodowego wyjaśnił, iż kierujący pojazdem M.B. nie jest pracownikiem jego firmy, a przejazd odbywał na zasadzie koleżeńskiej umowy ustnej. Aktualnie nie ma już kontaktu ze znajomym, gdyż wyjechał on do Anglii. D.A. podkreślił, iż znajduje się on w trudnej sytuacji finansowej, a działalność gospodarczą zawiesił od kwietnia 2009r.

Decyzją z dnia [...] marca 2010r. Naczelnik Urzędu Celnego, nr [...] działając na podstawie art. art. 104§1, 107§1 kpa oraz art. 1 ust.1 pkt. 2, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, 89 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 92 ust. 1 i 4, 93 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym nałożył na przedsiębiorcę D.A. karę pieniężną w wysokości 8000 zł., za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedsiębiorca, który wykonuje międzynarodowy transportu drogowy, bez posiadania ważnej licencji oraz wypisu z licencji naraża się na sankcje administracyjne określone w ustawie o transporcie drogowym.

Naczelnik Urzędu Celnego uzasadnił podjętą decyzję tym że, decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenie przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Organ I instancji zwrócił uwagę, iż są to akty administracyjne wydawane w ramach tzw. uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji żadnych luzów interpretacyjnych. Ponadto organ I instancji zauważył, iż odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone w ustawie o transporcie drogowym, co do zasady oderwane są od kwestii winy odpowiedzialnego, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią. Organ orzekający ma natomiast obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło w sprawie wykroczenie określone w ustawie o transporcie drogowym, bez wnikania kto i z jakiej przyczyny ponosi za to winę.

Od powyższej decyzji przedsiębiorca D.A. złożył odwołanie, wnosząc o dokonanie ponownej analizy sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nałożona kara jest bardzo surowa, a on z uwagi na poważne problemy finansowe nie będzie jej mógł uiścić. D.A. wskazał uzupełniająco, iż brak stosowanych dokumentów wynikał jedynie z niewiedzy i niedoinformowania i w żadnym wypadku nie był próbą oszustwa. W ocenie skarżącego przedsiębiorcy organ administracji w pierwszej kolejności powinien zastosować upomnienie albo mandat o charakterze ostrzegawczym.

Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] działając na podstawie art. 138§1 pkt. 1, art. 107§1 i 3 kpa. oraz art. 4 pkt. 3a, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 1 pkt. 3, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (DZ.U. z 2007r., nr 125, poz. 874 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D.A. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] marca 2010r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż konsekwencją uznania przejazdu za transport drogowy jest obowiązek posiadania licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego.

Według organu odwoławczego skoro kontrolowany kierowca nie posiadał i nie okazał do kontroli licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego ani zaświadczenia na przewozy drogowe na własne potrzeby to podlegał karze w wysokości 8000 zł., określonej w załączniku Lp. 1.1. do ustawy o transporcie drogowym. W przekonaniu Dyrektora Izby Celnej kara pieniężna została prawidłowo nałożona przez organ I instancji na przedsiębiorcę D.A..

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż nałożona kara jest niewspółmiernie surowa do wagi popełnionego czynu Dyrektor Izby Celnej zauważył, iż organ uprawniony do kontroli był zobowiązany do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej, zaś jej wysokość określona w przepisach prawa. Tym samym powyższa kara nie została nałożona w warunkach uznania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu, ze nie zastosowano wobec przedsiębiorcy żadnej formy upomnienia czy mandatu o charakterze ostrzegawczym, organ odwoławczy wskazał, iż art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowy, ustanawia odpowiedzialność administracyjną, nie zaś prawnokarną podmiotu wykonującego przewozy na potrzeby karne. Niemniej jednak przedsiębiorcy przysługuje prawo zwrócenia się do Naczelnika Urzędu Celnego z wnioskiem o zastosowaniem ułatwień płatniczych w postaci: umorzenia, odroczenia, rozłożenia na raty należności na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył D.A. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. Naruszenie prawa procesowego poprzez nierozpoznanie całości w tym wpływu jaki miała dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego podróż kombinowana pracownika i osoby trzeciej, a która to okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście ustalenia przewozu na potrzeby własne przedsiębiorcy;

2. Naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 2§2 w zw. z art. 3 pkt. 8 w zw. a art. 68 §1 ustawy Ordynacja podatkowa art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez ich niezastosowanie przejawiające się w doręczeniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, będącej zobowiązaniem publicznym, pomimo upływu trzech lat od zaistnienia zdarzenia będącego podstawą wszczęcia postępowania, co skutkuje przedawnieniem możliwości powstania takiego zobowiązania;

3. Naruszenie prawa materialnego – przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, a w tym art. 93 ust. 7 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sytuacji, w której zaistniały podstawy do podjęcia tego rodzaju decyzji wobec przedawnienia możliwości powstania zobowiązania o charakterze publicznoprawnym.

W uzasadnieniu strona skarżąca wywiodła, iż organy celne nie poczyniły na tyle pewnych ustaleń, ażeby zastosować w konsekwencji karę taką jak w decyzji z dnia [...] marca 2010r. W ocenie strony organy obu instancji pominęły również fakt, iż transport był wykonywany faktycznie przez dwie osoby, w tym przez pracownika skarżącego M.W.. Wprawdzie w chwili zatrzymania kierującym był M.B., jednak w kabinie przebywał również pracownik skarżącego M.W.. Tym samym organ miał możliwość potraktowania przewozu jako wykonywanego w ramach przewozu drogowego na własne potrzeby.

Skarżący stanął również na stanowisku, iż organy administracji nie miały podstawy prawnej do skutecznego wydania i doręczenia decyzji administracyjnej

o nałożeniu kary, albowiem upłynął już termin do obciążenia strony jakąkolwiek należnością publiczną. Zdaniem strony, zgodnie z przepisem art. 2§2 Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Ponadto, jak zauważył skarżący przepisy art. 94 ustawy o Transporcie drogowym kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. Tym samym przyjąć należy, iż do kary pieniężnej mają zastosowanie przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. W ocenie strony skarżącej organy celne nie były uprawnione do nakładania jakichkolwiek kar, albowiem w sprawie ma zastosowanie przepis art. 68§1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21§1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Stosownie do art. 21§1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania. Jak zauważa skarżący decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została wydana [...] marca 2010r., a doręczona w kwietniu 2010r. Tymczasem zdarzenie powodujące uzasadniające nałożenie kary miało miejsce w dniu [...] grudnia 2006r. Upłynął zatem termin, w którym kara mogła być skutecznie nałożona na stronę.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Organ uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż wobec tego, że kontrolowany przewóz nie spełniał przesłanki z art. 4 pkt. 4 lit. a omawianej ustawy, zgodnie z którym art. 4 pkt. 3a transportem drogowym jest również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków wymienionych w art. 4 pkt. 4 ustawy, należało uznać za transport drogowy. Jednocześnie Dyrektor Izby Celnej wskazał, iż konsekwencją powyższego jest wymóg posiadania licencji, określony w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast sankcją za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji jest zgodnie z załącznikiem lp. 1.1. do ustawy o Transporcie drogowym kara pieniężna w wysokości 8000 zł, która została prawidłowo nałożona na skarżącego.

Organ II instancji odnosząc się do sformułowanego przez stronę zarzutu doręczenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej po upływie trzech lat od zaistnienia zdarzenia wskazał, iż instytucja przedawnienia określona w art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej, na którą powołuje się strona skarżąca jest związana z zobowiązaniem podatkowym, w rozumieniu art. 5 Ordynacji podatkowej tj. wynikający z obowiązku zobowiązaniem podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu państwa podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu, określonych w przepisach prawa podatkowego. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, iż kara pieniężna za brak licencji nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, gdyż nie stanowi świadczenia wynikającego z ustawy podatkowej, ponieważ jest wyłączną konsekwencja naruszenia obowiązków wynikających z przepisów ustawy

o transporcie drogowym, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

31 marca 2008r., SK 75/06. W ocenie strony przeciwnej, gdyby ustawodawca chciał nadać karze pieniężnej status podatku, czy też innej należności podatkowej, uczyniłby to wprost lub zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Nadto, jak zauważył organ administracji stosowania przepisów ustawy nie można domniemywać. Według tak zaprezentowanego stanowiska Dyrektora Izby Celnej w sprawie nie zaistniało przedawnienie, co do orzeczenia kary pieniężnej za naruszenie w dacie kontroli przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Dyrektor Izby Celnej odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 389/07 wskazał, iż dotyczyło one zwrotu nadpłaconej lub nienależycie zapłaconej kary pieniężnej.

Jako niezasadny należało też zdaniem Dyrektora Izby Celnej argumentu strony skarżącej, iż w sprawie nie zastosował w sprawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i nie umorzył postępowania w sprawie. Organ stwierdził, iż w toku prowadzonego postępowania nie stwierdził, aby występowały przesłanki, które skutkowałby umorzeniem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Dyrektor Izby Celnej zwrócił również uwagę, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z załącznikiem lp. 1.1. wysokość kar pieniężnych jest przyporządkowana do konkretnego naruszenia. Wymieniona ustawa stanowi, iż wykonanie transport drogowego bez wymaganej licencji zagrożone jest sankcją w wysokości 8000 zł. Stąd też orzeczona kara pieniężna została nałożona na stronę zgodnie z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r. nr 153 poz.1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ppsa).

Rozpoznając sprawę według wymienionego kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (DZ.U.z 2007 r. nr 125 poz. 874 j.t.) dalej nazywana w skrócie u.t.d. definiuje transport drogowy, jako krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a także działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (por. art. 4 ust. 3 a i b ustawy). Natomiast w art. 3 ustawy o transporcie drogowym wyszczególniono przypadki, których przewóz nie podlega reżimowi ustawy o transporcie drogowym. Z treści tego przepisu prawnego wynika, iż zakresem przedmiotowym ustawy nie są objęte niezarobkowe przewozy drogowe wykonywane pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, przewozy wykonywane pojazdami samochodowymi lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nie większej niż 3,5 tony oraz przewozy dokonywane przez zespoły ratownictwa medycznego.

Ogólną regułę w zakresie obowiązku uzyskania licencji na działalność w zakresie podjęcia i wykonywania transportu drogowego stwarza art. 5 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy nazywany również przewozem na potrzeby własne należy rozumieć, jako każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych;

Przedmiotem rozważań Sądu było dokonanie oceny, czy organy celne słusznie wymierzyły przedsiębiorcy D.A. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą M karę pieniężną określoną w załączniku 1.1 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym.

W zasadzie spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy doszło do przedawnienia kary pieniężnej wymierzonej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Albowiem zdarzenie będące podstawą odpowiedzialności skarżącego miało miejsce w dniu [...] grudnia 2006r., a decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej została wydana w dniu [...] marca 2010r.

Dyrektor Izby Celnej utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Urzędu Celnego o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez licencji uzasadnił swoje stanowisko tym, że skoro w przedmiotowej sprawie kontrolowany przewóz nie spełniał przesłanki określonej w art. 4 pkt. 4 lit. a u.t.d. to należało go uznać za transport drogowy. Konsekwencją powyższego był wymóg posiadania licencji.

Z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, iż w dniu [...] grudnia 2006r. do kontroli drogowej został zatrzymany samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą uniwersalną o nr rej. [...] należący do przedsiębiorcy D.A. prowadzącego działalność gospodarczą w M. Z protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2006r., nr [...] sporządzonego przez funkcjonariuszy celnych wynika, iż prowadzący pojazd mechaniczny nie posiadał licencji na transport drogowy ani zaświadczenia o wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne. Bezspornym jest, iż przewozu kabiny samochodowej z Polski do Włoch dokonywał kierowca M.B., działający na podstawie koleżeńskiej umowy z przedsiębiorcą D.A.. W podróży towarzyszył mu także pracownik firmy M M.W..

W ocenie Sądu Dyrektor Izby Celnej prawidłowo uwzględnił regulację art. 4 pkt. 3a u.t.d., uznając, ze transportem drogowym jest każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, jeżeli nie spełnia warunków wymienionych w art. 4 pkt. 4 ustawy. Trafnie wywiódł organ II instancji, iż konsekwencją powyższego jest wymóg posiadania licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego. Słusznie przyjął Dyrektor Izby Celnej, iż zgodnie z załącznikiem lp. 1.1. do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji jest zagrożone karą pieniężna w wysokości 8000 zł. Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów ustawy, a w szczególności treść art. 93u.t.d., prawidłowo była decyzja organu celnego o nałożeniu na przedsiębiorcę D.A. kary z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej przepisami prawa licencji. Niemniej jednak przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. pod kątem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż pomimo pełnej prawidłowości postępowania organów rozpoznających sprawę zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgłoszonego w skardze zarzutu dotyczącego przedawnienia orzeczonej kary pieniężnej niezbędne jest wyjaśnienie pojęcia przedawnienia. Zauważyć należy, iż instytucja przedawnienia występuje w zasadzie w każdej gałęzi systemu prawa. Przedawnienie należności cywilnoprawnych ma na celu likwidację lub ograniczenie skutków istniejących stosunków prawnych. Po upływie określonego upływu czasu dłużnik może uchylić się od zaspokojenie zobowiązania cywilnoprawnego. W prawie karnym po upływie określonego okresu osoba dopuszczająca się czynu spełniającego znamiona przestępstwa nie może być już karana. Instytucja przedawnienia znalazła w różnych formach swoje miejsce w przepisach publicznoprawnych, przede wszystkich w przepisach podatkowych. Jedynie skrótowo na potrzeby niniejszej sprawy wskazać należy, że przedawnienie zobowiązania podatkowego, jako zobowiązania pieniężnego przypomina swoim charakterem przedawnienie cywilnoprawne, z tą różnicą, że wywołuje inne skutki prawne, polegające na wygaśnięciu zobowiązania.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczących przedawnienia. W prawie administracyjnym, przykładowo w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., nr 19, 115) ustawodawca przewidział instytucję przedawnienie opłat i kar określonych w art. 40 przyjmując, iż następuje to z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone ( art. 40d ustawy ). 5-letni okres przedawnienia przyjęto także w sprawach dotyczących opłat za usunięcie drzewa, o których mowa w art. 86 i 87 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r., nr 151, poz. 1220).

Najprościej można byłoby stwierdzić, że przedawnienie jest sposobem zmiany stosunków prawnych wskutek upływu czasu. Ratio legis tej instytucji jest uporządkowanie stosunków prawnych, dla których upływ czasu ma istotne znaczenie jako element kształtujący stosunek prawny oraz usunięcia stanu niepewności prawnej w sytuacji, gdy z jednej strony uprawniony podmiot nie realizuje przysługujących mu praw, natomiast drugi nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawnych. Tym samym przepisy dotyczące przedawnienia mają charakter stabilizujący sytuację podmiotów, na których ciąży jakaś odpowiedzialność. Oprócz tego przedawnienie niewątpliwie spełnia również charakter dyscyplinujący strony stosunków prawnych.

Podnieść należy, iż u.t.d nie zawiera expressis verbis szczegółowych przepisów dotyczących terminów przedawnienia. Podobnie w komentowanej ustawie nie zawarto wyraźnego odesłania do regulacji prawnych, które bardziej szczegółowo normują kwestie związane z przedawnieniem. Takich przepisów nie można także znaleźć w kodeksie postępowania administracyjnego, którego przepisy stosował organ celny w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przyjęcie konstrukcji, iż kara pieniężna nałożona w transporcie drogowym nigdy nie może ulec przedawnieniu stoi w sprzeczności z wyrażoną w treści art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawa. Należy zwrócić uwagę, iż brak terminu przedawnia kar w transporcie drogowym naruszałby zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa. W ocenie Sądu uzasadnione wątpliwości może także budzić sytuacja, w której obywatel w dowolnie długim czasie może być pociągany do odpowiedzialności z tytułu przewinień popełnionych w związku z wykonywaniem transportu na drodze publicznej. Przyjęcie tezy o braku przedawnienia pozwalałoby kierować przeciwko obywatelowi w dowolnym momencie aparat państwowy i egzekwować od niego ze wszystkimi konsekwencjami zobowiązanie o charakterze publicznym. Bez wątpienia taka regulacja stwarzałaby stan niepewności, co do praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa i powodowałoby poczucie nierówności u obywatela.

Uregulowanie przyjęte w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi, jak również wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z powszechnie respektowanym poglądem równość wobec prawa oznacza, tyle że władza publiczno powinna obywatela równo traktować i niestosować praktyk o charakterze dyskryminującym. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu powinny być traktowane równo. Definiując zasadę równości należy zwrócić uwagę na dwa ważne jej elementy. Po pierwsze, równość wobec prawa oznacza nakaz równego traktowania przez władzę publiczną w procesie stosowania prawa. Po drugie, równość w prawie oznacza nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości (por. Prof. B.Banaszak w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. Beck, 2009r., wydanie elektroniczne, Legalis).

W rekomendacji nr R (91) 1 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych z dnia 13 lutego 1991r. wyjaśniono, iż rozszerzenie się kompetencji sankcyjnych jest rezultatem wzrostu państwa administracyjnego. Widoczne tendencje do dekryminalizacji odpowiedzialności prawnej sprawiają, iż wymierzanie przez organy administracyjne sankcji pieniężnych możliwe jest tylko przy pełnym poszanowaniu zasad procesowych, terminowości postępowania oraz zapewnienia kontroli zgodności z prawem przez uprawniony organ sądowy.

Zagadnienie związane z przedawnieniem zobowiązania o charakterze publicznoprawnym podejmował także w swoim orzecznictwie także Europejski Trybunał Sprawiedliwości. W szeregu orzeczeń ETS wskazywał, iż możliwość zakwestionowania sytuacji podatnika w zakresie jego praw i obowiązków względem organów podatkowych nie może istnieć w nieskończoność (por. wyroki ETS z dnia 8 maja 2008 r. w sprawach połączonych C-95/07 i C-96/07 Ecotrade, Zb.Orz. s. I-3457, pkt. 44 oraz z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie C-472/08 Alstom Power Hydro).

Z tych względów Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, iż w demokratycznym państwie prawa nie jest możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której niektóre sankcje o charakterze karnoadministracyjnym czy finansowym podlegają przedawnieniu, a inne w ogóle nie, bez jakichkolwiek chociażby prób wyjaśnienia tego przyczyn.

W ocenie Sądu, wszelkie kary za niepożądane dla porządku prawnego zachowania, powinny być stosowane przez państwo przy poszanowaniu zapisanych w Konstytucji praw obywatelskich. Wskazać jednak należy na gwarancje ochrony praw podmiotów, wobec których prowadzone jest postępowanie karne (art. 42 Konstytucji), a jednocześnie nie można pomijać gwarancji ochrony praw w odniesieniu do podmiotów, wobec których toczy się postępowanie zmierzające do orzeczenia kary na podstawie przepisów administracyjnych.

W prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonowanych do postaw legalistycznych. W doktrynie tej gałęzi prawa uważa się, że aby akty administracyjne były skuteczne, powinny być wyposażone w sankcje. Organ administracyjny musi posiadać środki do realizacji swej woli, w postaci przymusu administracyjnego, w przeciwnym bowiem razie efektywne administrowanie nie byłoby możliwe

Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007, sygn. akt P 19/06).

Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Co więcej to, jaki sąd orzeka w konkretnych sprawach, jest kwestią wyboru o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, a nie materialnoprawnym (zob. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50). Sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 stycznia 2007 r., stwierdził, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (sygn. P 19/06). W motywach wyroku K 2/01 Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r. (OTK-A 2002/3/27) podkreślono, że ustawodawca nie ma obowiązku określania charakteru prawnego poszczególnych instytucji w oparciu tylko o jedną metodę regulacji, a ich lokalizowanie w sferze prawa cywilnego, administracyjnego czy karnego należy - w razie wątpliwości interpretacyjnych - do orzecznictwa sądowego i doktryny.

Trybunał Konstytucyjny oceniając charakter kara pieniężna określonej w art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. w wyroku z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt SK 75/06 uznał, iż nie stanowi ona odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Jest więc "zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych" (M. Szydło, Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, "Studia Prawnicze" nr 4/2003, s. 124), w tym przypadku - zapewnienia wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Stanowi zatem przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną (por. sygn. SK 52/04). W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że funkcja represyjna nie jest zasadniczym celem kwestionowanego art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Kara pieniężna wprowadzona przez ten przepis nie sprowadza się do wyrządzenia osobistej dolegliwości za naruszenie fundamentalnych zasad współżycia ludzi w społeczeństwie (por. M. Szydło, op.cit., s. 132-133), ale ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej. Z tego względu kara ta nie mieści się w systemie prawa karnego i nie może być objęta konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej. W jej przypadku przeważają cele prewencyjno-ochronne i zabezpieczające.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, iż opłata publiczna w klasycznej postaci odznacza się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty. Podobnie jak w przypadku podatków są to świadczenia pieniężne o charakterze powszechnym i bezzwrotnym, ustalane jednostronnie przez państwo. Nadto opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego) (por. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2002r., sygn. akt P 6/02).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż kara pieniężna nakładana na podstawie u.t.d. ma charakter publicznoprawny. Zauważyć należy, że proces jej wymierzania jest wynikiem postępowania prowadzonego przez organ administracyjny w celu wyegzekwowania nakazów i zakazów o charakterze administracyjnym, określonych w u.t.d.

Stosownie do art. 94 u.t.d. kary pieniężne orzekane na podstawie tej ustawy stanowią dochód budżetu państwa. W tym miejscu niezbędne wyjaśnienie pojęcia nieopodatkowanych należności budżetowych, w których mowa w art. 3 pkt. 8 Ordynacji podatkowej. Pojęcie to nie jest zdefiniowane, ani w ustawie, ani też w innych aktach prawa finansowego. Wprost z przepisów wynika jedynie, że w sprawach tych należności właściwe mogą być zarówno organy podatkowe ( art. 2 § 1 pkt 1 o.p. ) jak też "inne organy" ( art. 2 § 2 o.p. ) oraz to, że ich beneficjentem musi być państwo, a dochody te należą do źródeł dochodów budżetowych. Jest to kategoria świadczeń, które dopełniają zakres świadczeń wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Obejmuje ono wszelkie świadczenia niebędące podatkami, opłatami, cłami, świadczeniami pieniężnymi wynikającymi ze stosunków cywilnoprawnych opłat za usługi do których stosuje się przepisy o cenach, karami pieniężnymi i grzywnami wymierzanymi przez sądy. Taki charakter mogą także mieć inne świadczenia mające charakter sankcji finansowych za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego. Dlatego z uwagi na swój publicznoprawny charakter powinny być objęte reżimem prawnym właściwym dla podatków (por. prof. Bogumił Brzeziński w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. Beck 2002, wydanie elektroniczne Legalis, podobnie prof. Henryk Dzwonkowski – Ordynaja podatkowa. Komentarz. Wyd. C.H.Beck 2008, wydanie elektroniczne Legalis, B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2004, s. 41-43 )

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro kara pieniężna wymierzona w związku z brakiem licencji na transport drogowy ma charakter publicznoprawny, do której nie stosuje się przepisów prawa karnego ( wyrok Trybunał Konstytucyjny, sygn. akt SK 75/06 ) oraz spełnia wymogi określone w art. 2§2 o.p. to należy w stosunku do niej stosować przepisy o.p., również w zakresie przedawnienia, tym bardziej, iż w samej ustawie o u.t.d. brak jest szczególnych przepisów dotyczących instytucji przedawnienia.

Zagadnienie związane z przedawnieniem obowiązku podatkowego regulują przepisy art. 68 i 69 o.p. Następne przepisy rozdziału 8 Ordynacji podatkowej – art. 70-70a o.p. dotyczą instytucji przedawnienia zobowiązania podatkowego. Należy mieć także na uwadze treść art. 21 pkt. 1 i 2 o.p. zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania albo doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.

W zakresie dotychczasowego orzecznictwa i praktyki sądowej, w przedmiocie przedawnienia kar pieniężnych w transporcie drogowym sądy administracyjne nie wypowiadały się jednolicie. Sąd w tym składzie podziela stanowiska wyrażone przez: WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2009r., sygn. akt II SA/Go 228/09, że kary pieniężne z tytułu nieposiadania licencji na transport drogowy podlegają przedawnieniu. Na aprobatę zasługują również orzeczenia sądów administracyjnych, w których opowiedziano się za stosowaniem do kar pieniężnych przepisów Ordynacji podatkowej: postanowienie NSA z dnia 9 września 2008r., sygn. akt II GW 4/08, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007r., sygn. akt II GSK 223/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 2028/09, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 maja 2007r., sygn. akt VI Sa/Wa 389/07.

Badając kwestię związaną z przedawnieniem kar w transporcie należy wskazać również, iż żaden przepis nie wykluczył zastosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Sąd podziela prezentowany w literaturze pogląd o istnieniu swego rodzaju domniemania podlegania wszelkich należności publicznoprawnych przepisom o.p., zaś wykluczenie z tego zakresu wymaga odrębnych szczegółowych regulacji prawnych (tak np. A. Hula: Świadczenia, do których stosuje się Ordynację podatkową [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, Wrocław 2001, s. 267). U.t.d. nie zawiera takiego odesłania w zakresie przedawnienia kar pieniężnych do innych przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Konkludując, stwierdzić należy, iż warunkiem stosowania przepisów o.p. przy stosowaniu instytucji przedawnienia dla kar pieniężnych przewidzianych w art. 92 u.t.d., nie jest istnienie w akcie normatywnym stosowanego odesłania do jej przepisów. W art. 2 § 2 i § 4 o.p. są sformułowane dwie jednoznaczne zasady: jej przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów o.p. w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W u.t.d. nie ma takich wyłączeń dotyczących rozpoznawanej sprawy.

Kary pieniężne przewidziane w art. 92 u.t.d. spełniają warunki określone w art. 2 § 2 o.p., bo mają charakter publicznoprawny i jest wskazany organ uprawniony do ich nakładania, bez wprowadzenia dla niego odrębnych uregulowań w zakresie poboru kar stanowiących dochód budżetu państwa. Ponadto mają one charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego i nie są zamieszczane w wyodrębnionym rozdziale ustawy zawierającym przepisy karne.

Uwzględniając przyjęte wyżej ustalenia przy wyjaśnianiu przedstawionego zagadnienia należało wskazać, iż nałożona na przedsiębiorcę D.A. kara pieniężna z tytułu wykonywania transportu drogowego bez licencji uległa przedawnieniu. Sąd uznał, iż w sprawie należało zastosować przepis art. 68§1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21§1 pkt. 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zauważyć należy, iż zdarzenie będące podstawą egzekwowania od przedsiębiorcy odpowiedzialności miało miejsce w dniu [...] grudnia 2006r. Tymczasem decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej został wydana przez organ I instancji dopiero w dniu [...] marca 2010r., a doręczona stronie w dniu [...] kwietnia2010r. Dlatego też rację ma strona wnosząca skargę, iż w przedmiotowej sprawie zdarzenie upłynął już termin, w którym kara pieniężna mogła być skutecznie nałożona na skarżącego.

Końcowo należy zauważyć, iż przyjęcie tezy o braku terminu przedawnienia kar pieniężnych nakładanych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez licencji godziło także w artykuł 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Dz.U. z 1993r. nr 61 poz.284) , która dotyczy nie tylko szybkiego ale i rzetelnego postępowania, którego termin zakończenia jest jednym z elementów kształtujących. Jest to o tyle istotne, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto w dniu [...] maja 2009r. W toku rozpoznania sprawy organ zwrócił się do dwóch instytucji o udzielenie informacji (EF SA kto i na jakiej podstawie dysponuje samochodem zarejestrowanym przez wymieniona firmę leasingową oraz Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, czy skarżący posiada licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego) oraz przesłuchał skarżącego i dwóch uczestników zdarzenia. Po zamknięciu postępowania dowodowego w sprawie Naczelnik Urzędu Celnego zakończył postępowanie w sprawie nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej dopiero w dniu [...] marca 2010r. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie prowadził postępowanie administracyjne przez okres kilku lat, gdyż w ogóle nie liczył się z możliwością przedawnienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. z uwagi na stwierdzone przedawnienie nie jest uprawniony do dalszego merytorycznego badania sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c orzekł jak w sentencji.