Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3864/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
Hasła tematyczne: Stopnie i tytuły naukowe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1140/17 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], 3. zasądza od [...] na rzecz skarżącego J. T. kwotę 426,10 zł (czterysta dwadzieścia sześć złotych dziesięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1140/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. T. na postanowienie [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zmianę ostatecznej decyzji.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

J. T. domagał się zmiany ostatecznej decyzji [...] z dnia [...] lutego 2005r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. i zatwierdzenie uchwały Rady Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji Katolickiego Uniwersytetu [...] o nadaniu zainteresowanemu stopnia dr hab. nauk prawnych z uwagi na słuszny interes strony i interes społeczny. Powołał się na swój bogaty dorobek naukowy i aktywność społeczną i dydaktyczną.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. [...] odmówiła J. T. wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie, a następnie, po rozpoznaniu wniosku J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy powyższe postanowienie utrzymała w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art.144, art. 61a § 1 i 2, art 154 k.p.a. oraz art. 29 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. nr 65, poz. 595 ze zm.) .

[...] wskazywała, iż sprawa prawidłowości decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., rozstrzygającej merytorycznie w sprawie tytułu naukowego, o który ubiegał się J. T. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 września 2006 r., sygn. akt: I SA/Wa 520/06 skargę J. T. oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt: I OSK 1187/07 oddalił jego skargę kasacyjną.

[...] stwierdziła, że kwestie podnoszone przez skarżącego w jego wniosku o zmianę decyzji były już przedmiotem rozpoznania przez organ oraz objęte kontrolą sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2774/14; wyrok WSA z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 335/09, wyrok WSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 409/14 - w przedmiocie odmowy uchylenia prawomocnej decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego; wyrok WSA z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 494/10 - w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji).

Prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. Podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona już być ponownie badana.

Zarzuty podnoszone we wniosku są identyczne jak wcześniej. Dlatego nie mogą być prawnie skuteczne wobec treści wyżej wskazanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. We wniosku jako podstawę wszczęcia postępowania wskazano art.154 k.p.a. Sprawa taka była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. i przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Żądanie strony nie dotyczy nowego, dotąd nierozpatrywanego trybu wzruszenia prawomocnej decyzji. Przepisy art.156 §1pkt 2, art.157, art. 161, art.163 k.p.a. znajdują się w rozdziale 13 działu II k.p.a. i były już rozpatrywane przez organ.

Decyzja [...] nie może być uchylona lub zmieniona w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art.154 k.p.a.). Procedura uzyskiwania stopni naukowych obwarowana jest określonymi rygorami ustawy. Nie można tu stosować wprost przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który w tym przypadku stosuje się odpowiednio (art. 29 ust.1 ustawy). Przepisy szczególne nie przewidują odrębnego trybu uchylania lub zmiany prawomocnej decyzji [...]. Przyjmując tok rozumowania strony należałoby nadać stopień naukowy każdej osobie, która wykaże słuszny swój interes lub interes społeczny oraz przeprowadzi postępowanie ugodowe (mediacyjne, polubowne) bez wdrażania procedury określonej w ustawie. Podważałoby to istotę postępowania o nadanie stopni naukowych na podstawie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki.

J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

Skarżący wskazał, iż wcześniej sprawa zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie była nigdy badana. Wskazane przez organ decyzje i wyroki sądów administracyjnych dotyczą innych trybów nadzwyczajnych. Nadto nie ma żadnych podstaw aby zasady wyrażone w art. 29 ustawy o stopniach naukowych rozumieć w sposób wyłączający stosowanie przepisu art. 154 k.p.a. Regułę wyrażoną w art. 29 ust. 1 tej ustawy należy rozumieć w ten sposób, że w omawianych sprawach przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oznacza, że będą one stosowane wprost, bez żadnych modyfikacji, a niektóre - z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy, a inne zaś wcale. Przepis art.154 k.p.a. ma tu zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji.

W odpowiedzi na skargę [...] wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że skarżący inicjując kolejne tryby nadzwyczajne postępowania takie jak stwierdzenie nieważności postępowania, wznowienie postępowania, czy zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a., mające na celu wzruszenie ostatecznej decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., każdorazowo odwoływał się do tych samych faktów i okoliczności. Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki nie wprowadza trybu postępowania odrębnego, którego przedmiotem byłoby podjęcie uchwały o wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczenia o odmowie zatwierdzenia uchwały w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego nauk prawnych. Weryfikacja uchwały w sprawie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia stopnia doktora nauk prawnych może nastąpić tylko w trybach przewidzianych w k.p.a.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie opowiada się za poglądem, iż postępowanie w sprawach o nadanie tytułu naukowego oraz stopni naukowych cechuje odrębność związana ze specyfiką tych spraw. Postępowanie w sprawach stopni i tytułu naukowego jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów k.p.a. z odrębnościami wynikającymi z przepisów procesowych, zamieszczonych w ustawie o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki.

Wyrażona w art. 29 tej ustawy zasada pomocniczego stosowania k.p.a. musi być rozumiana i wykładana w zgodzie z istotą tej ustawy, z jej odrębnością i specyfiką. W szczególności odnośnie stosowania trybów nadzorczych, ustawa wprost reguluje tryby ewentualnego wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności postępowania (art. 29 ust. 2 i art. 29a). Generalnie ustawa nie wyklucza stosowania trybów wskazanych w k.p.a., przewidzianych do wzruszania ostatecznych decyzji np. w drodze wznowienia postepowania albo stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże nie wszystkie tryby postępowań nadzwyczajnych dadzą się pogodzić z istotą ustawy z dnia o stopniach naukowych. W szczególności w ustawie brak jest uregulowania instytucji zmiany decyzji, czyli instytucji przewidzianej w art. 154 k.p.a.

Tymczasem, co wynika z treści ustawy o stopniach naukowych uzyskanie tytułu naukowego obwarowane jest ściśle określonymi rygorami, których spełnienie jest niezbędne aby zainteresowany dany stopień naukowy albo tytuł uzyskał i jest obwarowane przeprowadzeniem procedury, ściśle określonej w tej ustawie. Uchwała o nadaniu danego stopnia naukowego, albo decyzja [...] w takiej sprawie, pomimo iż stanowią w szerokim pojęciu rozstrzygnięcia administracyjne, to rządzą się przede wszystkim zasadami proceduralnymi zawartymi w ustawie o stopniach naukowych. W zakresie nadawania stopni naukowych ustawa ta jest jedynym aktem prawnym w Polsce regulującym tą problematykę.

Zdaniem Sądu I instancji trafnie argumentuje organ, iż nie jest dopuszczalna zmiana ostatecznej decyzji [...] i nadanie stopnia naukowego z uwagi na interes społeczny albo słuszny interes strony. Przyjmując przeciwny tok rozumowania (jak to czyni skarżący) należałoby nadać stopień naukowy każdej osobie, która wykaże ku temu słuszny swój interes lub interes społeczny, bez wdrażania procedury określonej w ustawie. Dlatego ostateczna decyzja [...] nie może być uchylona lub zmieniona w trybie art.154 k.p.a. Zastosowanie takiego trybu nadzwyczajnego stanowiłoby rażącą sprzeczność z treścią i istotą ustawy o stopniach naukowych i wypaczałoby jej sens.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. T., zarzucając mu:

- naruszenie art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1, 72 ust.2, 175 i 184 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPC i art. 13 MPPOiP, przez niezbadanie legalności wadliwego dotychczasowego ponad dziesięcioletniego postępowania CK w przedmiotowej sprawie,

- naruszenie art.3, 6,7, 32, 55 par.3, 106 par.3-5, 115 par.3, 143 par. 1, 141 par. 1, 145- 147, 149,151 i 155 par. 1 p.p.s.a. przez niepodjęcie właściwych czynności dla szybkiego merytorycznego załatwienia istoty sprawy, w tym zaniechanie postępowania mediacyjnego ( art.115 i n. ppsa) i uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów ( art. 105 par.3 ppsa ) a nadto zaakceptowanie wadliwego poglądu co do wiążącej mocy oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszych orzeczeniach, chociaż w postępowaniu z art.154 k.p.a. organ i Sąd Administracyjny powinny dokonać własnych ustaleń o istotnych okolicznościach sprawy, skoro na tych organach ciąży obowiązek ponownego rozpatrzenia wszystkich

- naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego ( w szczególności art. 7 i nast. kpa w zw. z art.154 kpa oraz art. 145- 147, 149, 151 i 155 par. 1 p.p.s.a.) przez zaniechanie przeprowadzenia w ogóle właściwych czynności procesowych, zwłaszcza wskazanych we wniosku z dnia 24 kwietnia 2017r. - dla wyjaśnienia zasadności zawartego tam żądania i ograniczenie się do powtórzenia dotychczasowych ogólnikowych i błędnych stwierdzeń z postępowania gabinetowego przed CK,

- naruszenie przepisów art. 16,17,19 ust.4, 20 ust.3, 5a i 5b, 29 ust. 1 31 pkt 4, 51 ust. 1, 52-55 ustawy z dnia 14 marca 2003r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytułach w zakresie sztuki, Dz. U. Nr 65, poz.595 ( dalej: usnitn ) poprzez zaakceptowanie przez WSA stanowiska CK, iż posłużyła się ona obiektywnymi kryteriami przy ocenie przedmiotowej rozprawy i przewodu habilitacyjnego a nadto podzielenia wadliwej koncepcji "odpowiedniego stosowania kpa" do postępowania przed CK,

- naruszenie art.29 usnitn w zw. z art. 145 i n. p.p.s.a. i art. 154 i n. kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez CK i WSA postępowania - odnośnie przesłanek z art.154 kpa według ogólnych zasad kpa; w tym rozprawy i przeprowadzenia wszelkich dotąd zgłaszanych przez habilitanta dowodów,

- naruszenie przepisu art. 1 par. 1 i 2 pusa; art.3,141 par.4,145 par. 1 pkt 1 i 151 p.p.s.a. przez niezbadanie, czy stan faktyczny został przez CK ustalony zgodnie z regułami przewidzianymi w kpa (w przypadku wniesienia odwołania przez stronę organ odwoławczy musi ponownie rozstrzygnąć wszystkie ustalenia, jakich dokonano w pierwszej instancji

- naruszenie art.33 ust. 1, art.35 ust.5 usnit, art.2, 7, 45, 61 i 83 Konstytucji RP, art.6 Konwencji, art.14 Paktu, art.6-15 kpa przez podzielenie stanowiska CK, iż może ona jako centralny organ administracji rządowej pomijać powszechnie uznane zasady postępowania rozpoznawczego ( dowodowego), z wyłączeniem jawności ( WSA nie wziął pod uwagę przepisów art.32 ust. 1 i 45 ust.2 Konstytucji RP),

- naruszenie przepisów Konstytucji RP (art.2,7,8,32 ust.1,37,45 ust.1, 79, 83, 87, 146, 148, 149 ) przez nierozpoznanie istoty sprawy, nieprzeprowadzenie jakichkolwiek czynności i pisemnych dowodów wnioskowanych przez habilitanta

- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 16 Międzynarodowego Paktu Praw Osobistych i Politycznych ( Dz. U. z 1977r., Nr 38, poz.167), art.6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka; Dz. U. z 1993r., Nr 61; art.2, art.45 ust.1 , art.77 ust.2 i art.87 Konstytucji RP w zw. z art.89 kpa poprzez zaakceptowanie przez WSA błędnego postępowania i stanowiska CK i pozbawienie go skutecznego prawa do sądu i "przyjaznej", dobrej i odpowiedzialnej administracji publicznej; a tym samym naruszenie także przepisów art.145 pkt.1 lit.a,b,c i art. 151 p.p.s.a. skutkujące brakiem skutecznej kontroli prawnej (sądowej) decyzji organów krajowych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 1991r.( OTK 1991, poz.19 ),

- naruszenie przepisów art. 16,17,19 ust.4, 20 ust.3, 5a i 5b, 29 ust. 1, 31 pkt 4, 51 ust. 1, 52-55 ustawy z dnia 14 marca 2003r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytułach w zakresie sztuki, Dz. U. Nr 65, poz.595 poprzez zaakceptowanie przez WSA stanowiska CK, iż posłużyła się ona obiektywnymi kryteriami przy ocenie przedmiotowej rozprawy i przewodu habilitacyjnego a nadto podzielenia wadliwej koncepcji "odpowiedniego stosowania kpa" do postępowania przed CK,

- naruszenie art.134 par.1 w zw z art.174 pkt.2 p.p.s.a., oraz art.2, 7-9, 32 ust. 1 ,83, 87,184, 188 i 193 Konstytucji RP, art.234 TWE poprzez zaniechanie WSA wystąpienia z urzędu do ETS w Luksemburgu o wydanie orzeczenia wstępnego o zgodności tajnego postępowania gabinetowego przed CK z prawem wspólnotowym oraz z podstawowymi standardami praw człowieka i obywatela, a także przez zaniechanie przestawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności Statutu CK i delegacji ustawowej do jego uchwalenia z Konstytucją ( wskazane przepisy oraz art.45, 77 ust.2 Konstytucji RP ) oraz co do zgodności z art.92-93 Konstytucji RP delegacji dla.CK zawartej w art.35 ust.5 usnit., przez co WSA uniemożliwił uzyskanie najbardziej miarodajnego kryterium oceny tej kwestii w sprawie,

- zaniechanie postępowania mediacyjnego z naruszeniem przepisów art.115-117 p.p.s.a, co uniemożliwiło realizację normy art.117 p.p.s.a. w zw. z art.54 par.3 p.p.s.a. a także narusza powszechną zasadę szybkości postępowania i dążenia do pozytywnego, merytorycznego załatwienia sprawy ( art. 45 Konstytucji, art.7 p.p.s.a.) oraz eliminowałoby ewidentne skutki opieszałości postępowania CK ( art.12 kpa, art.19 ust.3 usnitn.) przez co habilitant został uwikłany w zbędną i wadliwą procedurę niekonstytucyjnego postępowania gabinetowego oraz pozbawiony prawa do szybkiego, obiektywnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia o jego prawach cywilnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga w pierwszym rzędzie stanowczego podkreślenia, że przedmiotem zaskarżenia do sądu I instancji było postanowienie organu wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia ostatecznej w oparciu o art 154 k.p.a. Regulacja art. 61 a §1 zd. 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie (...) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zatem istota sprawy, wynikająca z przedmiotu zaskarżenia sprowadzała się do oceny, czy trafne było stanowisko sądu I instancji co do tego, że zastosowanie nadzwyczajnego trybu art. 154 k.p.a., pozwalającego na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne w stosunku do decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. nr 65, poz. 595 ze zm.). Rezultatem tego poglądu było bowiem zaakceptowanie przez sąd odmowy wszczęcia postępowania, dokonanej przez organ.

W skardze kasacyjnej nie powołano wprawdzie wśród jej podstaw przepisu art. 61 a §1 k.p.a. lecz merytoryczną ocenę istoty sprawy umożliwia powołanie wśród podstaw kasacyjnych art. 154 k.p.a.

Stanowi on, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach, określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2).

Z powołanego przepisu wynika, że zastosowanie jego dyspozycji wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania; za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Obowiązująca w dacie rozstrzygania sprawy przez organ ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1789), zwana dalej ustawą, stanowiła w art. 29, że w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Żaden przepis ustawy nie wykluczał wprost możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. do postępowania prowadzonego w oparciu o jej regulacje.

Sąd I instancji przyjął jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro uzyskanie tytułu naukowego obwarowane jest ściśle określonymi rygorami, to nie jest dopuszczalna zmiana ostatecznej decyzji [...] i nadanie stopnia naukowego z uwagi na interes społeczny albo słuszny interes strony. Sąd wskazał, że dopuszczając taką możliwość, należałoby nadać stopień naukowy każdej osobie, która wykaże ku temu słuszny swój interes lub interes społeczny, bez wdrażania procedury określonej w ustawie. Zdaniem Sądu I instancji ten argument przesądza o tym, że ostateczna decyzja [...] nie może być uchylona lub zmieniona w trybie art.154 k.p.a. Zastosowanie takiego trybu nadzwyczajnego stanowiłoby bowiem rażącą sprzeczność z treścią i istotą ustawy i wypaczałoby jej sens.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacji powyższej nie można podzielić, jeśli prowadzić ma ona do wydania na podstawie art. 61 a§1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania opartego na podstawie art. 154 k.p.a.

W doktrynie postępowania administracyjnego wskazuje się na niedopuszczalność nadużywania przez organy administracji stosowania przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn" jako podstawy dla odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. Przytacza się jako przykładowe sytuacje spełniające warunki tej przesłanki: żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej decyzją administracyjną, upływ terminu po którym jednostka nie mogła domagać się uprawnienia, czy też żądanie, którego załatwienie nie wymaga decyzji administracyjnej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Red R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2018. Str. 604 -605, B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019. Str. 420-421).

Bezspornie postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. nie było dotychczas prowadzone w stosunku do decyzji [...] z dnia [...] lutego 2005r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Tryb ten ma charakter odrębny od innych postępowań regulowanych przepisami zawartymi w rozdziale 13 k.p.a. Ostateczne i prawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie wyklucza możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony o jej zmianę lub uchylenie, złożonego w trybie art. 154 k.p.a.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że zastosowanie art. 154 k.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17). Możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17).

Należy zwrócić uwagę na to, że orzekający w sprawie organ administracji w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w istocie podjął próbę oceny merytorycznych przesłanek zawartych w art. 154 k.p.a., rozważając możliwość odniesienia kryteriów interesu strony lub interesu społecznego do sprawy odnoszącej się do nadania tytułu naukowego.

Do dokonania takiej oceny organ administracji był uprawniony i zobowiązany, lecz ocena ta powinna prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w formie decyzji administracyjnej, opartej na art. 154 k.p.a. Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne prowadzone w ramach art. 154 k.p.a. powinno zmierzać jedynie do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być zaś ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Oczywistym jest, że zmiana decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem.

Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06).

Trafnie wskazuje się przy tym, że ostateczna decyzja utrzymana w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej (M.P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2019).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że usprawiedliwioną jest podstawa kasacyjna opierająca się na zarzucie naruszenia art. 154 k.p.a. Odmawiając bowiem wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego i rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia przesłanek określonych w tym przepisie, organ administracji naruszył go w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie wymagały merytorycznej analizy z uwagi na to, że nie były związane z zakreśloną powyżej istotą sprawy, sprowadzającą się do oceny zasadności proceduralnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego opartego na art. 154 k.p.a. W szczególności nie sposób uznać za trafne zarzutów opartych na przepisach Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Międzynarodowego Paktu Praw Osobistych i Politycznych. Także i wniosek o skierowanie pytania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (określanego przez skarżącego jako ETS) jest całkowicie nieuzasadniony. Zarówno wniosek ten, jak i zarzuty wskazane powyżej opierają się na mylnym przekonaniu skarżącego, że sąd administracyjny I instancji powinien poddać ponownej merytorycznej ocenie trafność ostatecznej decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2005r. Ponownie podkreślić należy, tego rodzaju ocena wykraczałaby poza granice sprawy, wyznaczone przedmiotem zaskarżenia którym było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w trybie art. 154 k.p.a.

Postępowanie mediacyjne nie jest i nie było obligatoryjnym trybem postępowania przed sądem administracyjnym. Zaniechania przeprowadzenia tego postępowania przez sąd I instancji nie można w okolicznościach niniejszej sprawy w żadnym razie uznać za naruszenie prawa.

Uznając sprawę za wyjaśnioną co do istoty Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok oraz obydwa wydane przez organ w sprawie postanowienia.

Rzeczą organu administracji będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej oceny prawnej i merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego w oparciu o przepis art. 154 k.p.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.