Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 974/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 143 par. 1 i art 51 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 821
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na § 1 ust. 3 i 4, § 2 pkt 2 i 5, § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 oraz pkt 8, 9, 11, 13, § 4 pkt 4, a także § 5 pkt 1 załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie nadania przestrzeni publicznej w W. nazwy "[...]" i wprowadzenia Regulaminu korzystania z ww. Parku 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 w części "i wobec osób naruszających niniejszy regulamin będą wyciągane konsekwencje prawne", § 1 ust. 4, § 2 pkt 2 i 5, § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 oraz pkt 8, 9, 11, 13, § 4 pkt 4, a także § 5 pkt 1 załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2017 r.; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasadza od Gminy W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy W. na sesji, która odbyła się w dniu [...] września 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania przestrzeni publicznej w W. nazwy "[...]" i wprowadzenia Regulaminu korzystania z ww. Parku.

Załącznik nr 2 do uchwały nr [...] z dnia [...] września 2017 r. wprowadzał Regulamin korzystania z Gminnego Parku [...].

Na sesji w dniu [...] maja 2019 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie nadania przestrzeni publicznej w W. nazwy "[...]" i wprowadzenia Regulaminu korzystania z ww. Parku.

Uchwalono , iż:

§ 1. Załącznik nr 2 do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2017 r. otrzymuje brzmienie jak w załączniku do niniejszej uchwały.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy W.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Wa 974/20) na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] sprawie nadania przestrzeni publicznej w W. nazwy "[...]" i wprowadzenia Regulaminu korzystania z ww. Parku, a także na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].

Skarżący wniósł o orzeczenie nieważności załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie nadania przestrzeni publicznej w W. nazwy "[...]" i wprowadzenia Regulaminu korzystania z ww. Parku, w części, w zakresie ustaleń: § 1 ust. 3 i 4; § 2 pkt 2 i 5; § 3 pkt 1-6, 8, 9, 11,13; § 4 pkt 4; § 5 pkt 1;

Wojewoda wniósł również o orzeczenie nieważności załącznika do uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie nadania przestrzeni publicznej w W. nazwy "[...]" i wprowadzenia Regulaminu korzystania z ww. Parku, w części, w zakresie ustaleń: § 1 ust. 3 i 4; § 2 pkt 2 i 5; § 3 pkt 1-6, 8, 9,11,13; § 4 pkt 4; § 5 pkt 1.

Wojewoda [...] wniósł nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nadzoru stwierdził, iż zobowiązywany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwał i – w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa – do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie.

Podkreślił, że w uchwale z [...] września 2017 r. oraz w uchwale z [...] maja 2019 r. jako podstawę prawną do podjęcia tych uchwał Rada Gminy W. wskazała: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.".

Zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast art. 41 ust. 1 u.s.g. stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Zdaniem organu nadzoru jednostki redakcyjne wskazane w uchwale z [...] września 2017 r., w których zawarto kwestionowane ustalenia, odpowiadają jednostkom redakcyjnym zawartym w uchwale z [...] maja 2019 r. Zatem ustalenia zawarte w uchwale z [...] września 2017 r., tj.: § 1 ust. 3 i 4; § 2 pkt 2 i 5; § 3 pkt 1-6, 8, 9, 11, 13; § 4 pkt 4; § 5 pkt 1 odpowiadają kolejno ustaleniom zawartym w uchwale z [...] maja 2019 r.: § 1 ust. 3 i 4; § 2 pkt 2 i 5; § 3 pkt 1-6, 8, 9,11,13; § 4 pkt 4; § 5 pkt 1.

W § 1 ust. 3 i ust. 4 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 1 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r. Rada Gminy ustaliła, że:

"3. Park jest monitorowany i wobec osób naruszających niniejszy regulamin będą wyciągane konsekwencje prawne.

4. Właściciel Parku ani jego Zarządca nie ponoszą odpowiedzialności za osoby nieletnie przebywające w parku bez opieki osoby dorosłej ani za rzeczy pozostawione na jego terenie.

Z kolei w § 2 pkt 2 załączników do uchwał Rada Gminy ustaliła, że: "2) za bezpieczeństwo osób nieletnich znajdujących się na placu odpowiedzialność ponoszą ich opiekunowie".

Mając na uwadze ustalenia poczynione przez Radę w § 1 ust. 3 i 4; w § 2 pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 1 ust. 3 i 4; w § 2 pkt 2 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] wskazał, że kwestie ponoszenia odpowiedzialności cywilnej lub karnej lub wykroczeniowej uregulowane zostały na poziomie ustaw.

Kwestie odnoszące się do opieki na nieletnimi regulują przepisy ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821, ze zm.), zwanej dalej: "k.w." Zgodnie z art. 105 § 1 k.w. "Kto przez rażące naruszenie obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej dopuszcza do popełnienia przez nieletniego czynu zabronionego przez ustawę jako przestępstwo, w tym i przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe i wskazującego na demoralizację nieletniego, podlega karze grzywny albo karze nagany". Art. 105 § 2 k.w. stanowi, że: "Jeżeli czyn określony w § 1 popełnia osoba, pod której nadzór odpowiedzialny oddano nieletniego, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany", natomiast na podstawie § 3 w wypadkach określonych w § 1 i 2, jeżeli nieletni czynem swym wyrządził szkodę, można orzec nawiązkę do wysokości 1000 złotych.

Wojewoda [...] podniósł również, że zgodnie z art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.), kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia.

Na podstawie zaś art. 422 Kodeksu cywilnego, za szkodę odpowiedzialny jest nie tylko ten, kto ją bezpośrednio wyrządził, lecz także ten, kto inną osobę do wyrządzenia szkody nakłonił albo był jej pomocny, jak również ten, kto świadomie skorzystał z wyrządzonej drugiemu szkody.

Wojewoda zaznaczył, że przeciwieństwem reżimu odpowiedzialności deliktowej jest reżim odpowiedzialności kontraktowej (odpowiedzialność ex contractu), w którym powinność naprawienia szkody zastępuje już istniejący między stronami obowiązek innego świadczenia, względnie z nim współistnieje, ilekroć świadczenie pierwotne nie zostało wykonane albo zostało wykonane nienależycie (art. 471 i nast.). Powinność świadczenia odszkodowania ma więc charakter pochodny, gdy tymczasem w przypadku odpowiedzialności deliktowej ma ona charakter pierwotny – będąc elementem powstającego ex lege stosunku obligacyjnego.

O powstaniu odpowiedzialności można mówić wtedy, gdy zaistnieją zdarzenia wyrządzającego szkodę. W chwili zaistnienia pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci winy oraz związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem a powstaniem szkody, pomiędzy wyrządzającym szkodę a poszkodowanym powstaje z mocy prawa stosunek zobowiązaniowy polegający na obowiązku naprawienia szkody.

Wojewoda podkreślił, że zarówno kwestie ponoszenia odpowiedzialności cywilnej lub karnej lub wykroczeniowej za określone czyny, jak również ewentualne zwolnienia od jej ponoszenia, czy możliwość jej przypisania podmiotowi trzeciemu, regulowane są przez przepisy ustaw i tylko akty prawne tej rangi mogą przewidywać poniesienie odpowiedzialności za dany czyn lub zwolnienie od jej ponoszenia.

Skarżący zaznaczył, że Rada Gminy W., ustanawiając zasady oraz wyłączenia odpowiedzialności za określone czyny, wkroczyła w materię przeznaczoną do uregulowania przez ustawodawcę, co w świetle powyższych rozważań jest niedopuszczalne.

W § 2 pkt 5, w § 4 pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 2 pkt 5, w § 4 pkt 4 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r. Rada wprowadziła obowiązki dla właścicieli psów, którzy korzystają z Parku, ustalając, że: "wprowadzanie psów na teren Parku może odbywać się pod warunkiem, że będą trzymane na smyczy oraz w kagańcu, właściciele psów zobowiązani są do sprzątania odchodów pozostawionych przez zwierzęta i niedopuszczanie do niszczenia przez nich roślinności", natomiast w § 4 pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 4 pkt 4 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r. Rada ustaliła, że: "Użytkownicy zobowiązani są:

4) sprzątać odchody pozostawione po psach wprowadzonych na teren Parku".

Wojewoda [...] nadmienił, że zgodnie z art. 77 k.w.:

"§ 1. Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany.

§ 2. Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany".

Wojewoda do uznania Sądu pozostawił kwestie legalności ustalenia przez Radę obowiązku, dla właścicieli psów, wprowadzania tych zwierząt na teren Parku.

W odniesieniu do wprowadzonego przez Radę Gminy obowiązku dla właścicieli psów, tj. sprzątania odchodów pozostawionych po psach wprowadzonych na teren Parku Wojewoda wskazał, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z późn. zm.) przewiduje upoważnienie dla Rady do regulowania obowiązków utrzymania zwierząt domowych, w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, z późn. zm.) Zgodnie zatem z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Rada Gminy W. wprowadzając taki obowiązek, przekroczyła delegacją ustawową.

Organ nadzoru ponadto zaznaczył, że w § 3 pkt 1-15, w § 5 pkt 1-5 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 1-15, w § 5 pkt 1-5 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r., Rada wprowadziła szereg zakazów i obostrzeń dla korzystających z Parku, ustalając, że:

"§ 3. Na terenie Parku kategorycznie zabrania się:

1) zanieczyszczania i zaśmiecania terenu;

2) niszczenia roślinności, m.in. drzew, krzewów, trawników, kwiatów oraz elementów małej architektury;

3) zanieczyszczania wody w fontannie;

4) spożywania alkoholu i palenia substancji nikotynowych;

5) przebywania osób nietrzeźwych i znajdujących się pod wpływem środków odurzających;

6) niszczenia i uszkadzania urządzeń;

7) wchodzenia w butach na cienkich obcasach na poliuretanową nawierzchnię bezpieczną;

8) palenia ognisk i grillowania (przy czym w załączniku Nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. Rada wprowadziła zakaz z zastrzeżeniem § 2 pkt 5 załącznika, natomiast w załączniku do uchwały z [...] maja 2019 r. – z zastrzeżeniem § 2 pkt 6 załącznika);

9) wprowadzania na teren Parku psów bez smyczy i kagańca;

10) organizowania imprez oraz prowadzenia działalności komercyjnej bez pisemnej zgody Zarządcy;

11) wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji;

12) wjazdu i wprowadzania na teren Parku wszystkich pojazdów silnikowych z wyjątkiem pojazdów Policji, pojazdów używanych przez służby techniczne, ratunkowe, porządkowe oraz posiadających zgodę Zarządców;

13) zachowań zagrażających spokojowi, odpoczynkowi i bezpieczeństwu użytkowników Parku;

14) przebywania na terenie Parku w godzinach 22:01 - 05:59;

15) umieszczenia na terenie Parku obiektów małej architektury, tablic, reklam i ogłoszeń bez pisemnej zgody Zarządcy",

Z kolei w § 5 postanowiono, iż "Na terenie Parku znajduje się fontanna. W celu zachowania porządku oraz bezpieczeństwa wszystkich osób przebywających na terenie wokół fontanny zabrania się:

1) zaśmiecania i zanieczyszczania terenu fontanny;

2) kąpieli i mycia się w fontannie;

3) picia wody z fontanny;

4) zatykania dysz fontanny;

5) wjeżdżania na płytę fontanny np. rowerami, rolkami, deskorolkami i hulajnogami".

Wojewoda zgodził się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 421/10, iż: "Zbytecznym jest zatem regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi".

Rada Gminy W. nie posiada zatem, zdaniem organu nadzoru, odpowiedniej kompetencji do modyfikacji materii uregulowanych w ustawie. Upoważnienie do podjęcia czynności przewidzianych przepisami prawa musi być realizowane z uwzględnieniem hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP. Wykonanie delegacji do uregulowania danego zagadnienia musi mieścić się w granicach tejże delegacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1333/15 wskazał, że: "W utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące".

Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Z samej istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność działania organu realizującego delegację ustawową, która polega na modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Wojewoda [...] podziela obostrzenia i zakazy dotyczące kwestii objętych ustaleniami Rady w § 3 pkt 1-6, 8, 9, 11, 13 oraz § 5 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 1-6, 8, 9,11,13 oraz § 5 pkt 1 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r., jednakże podkreśla, że zarówno obostrzenia, jak i zakazy odnoszące się do powyższych kwestii uregulowane zostały na poziomie ustaw lub odrębnych aktów prawa miejscowego.

Zdaniem skarżącego uznać należy, że Rada, wprowadzając w § 3 pkt 1-6, 8, 9, 11, 13 oraz § 5 pkt 1 w załącznikach do obu uchwał tego rodzaju zakazy, przekroczyła delegację ustawową i zmodyfikowała wymogi ustaw szczególnych.

Odnosząc się do poczynionych przez Radę Gminy ustaleń w § 3 pkt 1 i 3 oraz § 5 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 1 i 3 oraz § 5 pkt 1 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r., Wojewoda wskazał, że kwestie zanieczyszczania i zaśmiecania terenu uregulowane są w k.w. oraz w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 k.w. "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany".

Kwestie zanieczyszczania i zaśmiecania terenu objęte są ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która w art. 4 zawiera delegację dla rad gmin do uchwalania regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa elementy, jakie ów regulamin powinien zawierać. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego i to właśnie ten akt powinien regulować kwestie, które Rada błędnie uregulowała w § 3 pkt 1 i 3 oraz § 5 pkt 1 załącznika do uchwały. Wojewoda uznał, że Rada Gminy wprowadzając tego rodzaju ustalenia, przekroczyła delegację ustawową.

Biorąc pod uwagę ustalenie Rady zawarte w § 3 pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 2 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r., tj. "2) niszczenia roślinności, m.in. drzew, krzewów, trawników, kwiatów oraz elementów małej architektury" organ nadzoru wskazał, że zakazy odnoszące się do powyższej kwestii zostały uregulowane na poziomie ustawy w Kodeksie wykroczeń.

Zgodnie z art. 144 k.w.: "§ 1. Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany.

§ 2. Kto usuwa, niszczy lub uszkadza drzewa lub krzewy stanowiące zadrzewienie przydrożne lub ochronne albo żywopłot przydrożny, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.

§ 3. W razie popełnienia wykroczenia określonego w § 1 lub 2 można orzec nawiązkę do wysokości 500 złotych".

Wojewoda podkreślił, że ustalając w § 3 pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 4 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r. zakaz spożywania alkoholu i palenia substancji nikotynowych na terenie Parku, Rada Gminy przekroczyła normę kompetencyjną i jednocześnie naruszyła art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, z późn. zm.). Przepis art. 14 ust. 6 tej ustawy zawiera samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 i w art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ze względu na ich charakter. Zgodnie z ustawowym zakazem:

"1. Zabrania się sprzedaży; podawania i spożywania napojów alkoholowych:

1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich;

2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników;

3) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń;

4) w środkach i obiektach transportu publicznego, z wyjątkiem:

a) wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach komunikacji krajowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa,

a) pociągów komunikacji międzynarodowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie:

- napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w wagonach restauracyjnych i bufetach oraz w wagonach sypialnych i z miejscami do leżenia,

- napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu przy stolikach w wagonach restauracyjnych, w tym napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu tylko do posiłków,

a) międzynarodowych portów lotniczych i samolotów komunikacji międzynarodowej,

b) statków i portów morskich;

5) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych.

2a. Zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów".

Kwestie dotyczące palenia substancji nikotynowych uregulowane zostały w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2182).

Zgodnie z art. 82 § 1 pkt 1 k.w., Kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany. Brak jest zatem delegacji do wprowadzenia przez Radę Gminy zakazu w tym przedmiocie w formie tejże uchwały.

W § 3 pkt 5 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 5 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r. Rada Gminy wprowadziła zakaz przebywania osób nietrzeźwych i znajdujących się pod wpływem środków odurzających na terenie Parku.

Kwestia używania środków odurzających, jest unormowana w art. 33 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019, poz. 852, z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem środki odurzające grup l-N i ll-N oraz substancje psychotropowe grup ll-P, lll-P i IV-P mogą być używane wyłącznie w celach medycznych, przemysłowych lub prowadzenia badań. Substancje psychotropowe grupy l-P mogą być używane wyłącznie w celu prowadzenia badań, a środki odurzające grupy IV-N wyłącznie w celu prowadzenia badań oraz w lecznictwie zwierząt – w zakresie wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 44f.

Brak jest zatem delegacji do regulowania kwestii używania środków odurzających i wprowadzania takiego zakazu w uchwale.

W świetle rozważań dotyczących braku podstaw do wprowadzenia zakazu przebywania osób nietrzeźwych, brak również kompetencji do wprowadzenia zakazu jego przestrzegania w regulaminie korzystania z "Gminnego Parku [...]". Stąd konieczność stwierdzenia nieważności zapisu przytoczonego powyżej.

Odnosząc się do wprowadzonego przez Radę Gminy zakazu niszczenia i uszkadzania urządzeń na terenie Parku, tj. ustalenia w § 3 pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 6 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r. organ nadzoru wskazuje, że kwestie powyższe uregulowane zostały w k.w. oraz w przepisach prawa karnego. Zgodnie zatem z dyspozycją art. 124 § 1 k.w. "Kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny".

Zgodnie z art. 119 k.w.: "§ 1. Kto kradnie lub przywłaszcza sobie cudzą rzecz ruchomą, jeżeli jej wartość nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.

(...)

§ 4. W razie popełnienia wykroczenia określonego w § 1, można orzec obowiązek zapłaty równowartości ukradzionego lub przywłaszczonego mienia, jeżeli szkoda nie została naprawiona".

Zgodnie z art. 71 k.w. "Kto przez wadliwe wykonanie urządzeń lub uczynienie ich niezdatnymi do funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem albo przez niewłaściwe ich użytkowanie lub samowolne uruchomienie wywołuje stan niebezpieczny dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze aresztu albo grzywny".

Z kolei zgodnie z art. 278 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950, z późn. zm.):

"§ 1. Kto zabiera w celu przywłaszczenia cudzą rzecz ruchomą; podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. (...)

§ 3. W wypadku mniejszej wagi, sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku".

W odniesieniu do wprowadzonego w § 3 pkt 8 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 8 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r. zakazu wskazać należy, że powyższe uregulowane jest w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109 poz. 719, z późn. zm.), tj. akcie wykonawczym do ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1372, z późn. zm.).

Mając na uwadze treść wprowadzonego w § 3 pkt 9 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 9 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r. Organ nadzoru wskazał, że wobec powyższego aktualny pozostaje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd orzekł, że: "Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego" (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12).

Wojewoda [...] do uznania Sądu pozostawił kwestie legalności przedmiotowego zakazu.

W § 3 pkt 11 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 11 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r. Rada Gminy W. wprowadziła zakaz wnoszenia i używania na terenie Parku materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji. Kwestie dotyczące posiadania, używania wyrobów pirotechnicznymi reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 45, z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 tejże ustawy, nabywanie oraz przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego wymaga uzyskania pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, zwanego dalej pozwoleniem. Przepis ust. 2 stanowi, że nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na nabywanie, przechowywanie lub używanie wyrobów pirotechnicznych wyraźnie wymienionych w art. 62c ust. 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. a tejże ustawy.

Kwestie związane z używaniem szkodliwych substancji reguluje ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1225, z późn. zm.). Przywołana wyżej ustawa reguluje warunki lub zakazy produkcji, wprowadzania do obrotu lub stosowania substancji chemicznych, zwanych dalej "substancjami", w ich postaci własnej, jako składników mieszanin lub w wyrobach, w zakresie nieuregulowanym w przepisach rozporządzeń, o których mowa w ust. 1.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że wprowadzenie zakazu wnoszenia i używania na terenie Parku materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji w skarżonych uchwałach stanowi istotne naruszenie przepisów prawa przez Radę Gminy.

W odniesieniu do wprowadzonego przez Radę zakazu w § 3 pkt 13 załącznika nr 2 do uchwały z [...] września 2017 r. oraz w § 3 pkt 13 załącznika do uchwały z [...] maja 2019 r., tj. zakazu zachowań zagrażających spokojowi, odpoczynkowi i bezpieczeństwu użytkowników Parku, Wojewoda [...] wskazał, że zakaz, o którym wyżej mowa, został uregulowany w k.w., we wskazanych poniżej przepisach ustawy.

Stosownie do brzmienia art. 51 § 1 k.w., "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny".

Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 107 k.w. "Kto w celu dokuczenia innej osobie złośliwie wprowadza ją w błąd lub w inny sposób złośliwie niepokoi, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany".

Nadto na podstawie art. 140 k.w. "Kto publicznie dopuszcza się nieobyczajnego wybryku, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 1500 zł albo karze nagany".

Wprowadzanie tego rodzaju zakazów jest bowiem przewidziane dla ustawodawcy, nie zaś dla Rady, wobec tego, zdaniem Wojewody, Rada Gminy wprowadzając tego rodzaju zakaz w aktach prawa miejscowego, przekroczyła upoważnienie ustawowe. Wobec podniesionych wyżej zarzutów Wojewoda [...] stwierdził, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Do wydania aktu prawa miejscowego wymagane jest zawarte w ustawie odrębne upoważnienie konkretnego organu do uregulowania w określonej formie danego zakresu spraw. Jednocześnie konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i mieściła się w granicach prawa. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii wynikających z upoważnienia. Niedopuszczalna jest zatem realizacja upoważnienia ustawowego regulująca kwestie nie przekazane do uregulowania w upoważnieniu. Takie działanie Rady Gminy jest działaniem z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji, wobec zawarcia w uchwale Rady przepisów wykraczających poza delegację ustawową, powoduje konieczność przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Rada Gminy nie posiada kompetencji do obejmowania zakresem unormowania materii, która jest uregulowana już w ustawie. Wojewoda wskazał, że upoważnienie do podjęcia czynności przewidzianym przepisami prawa musi być realizowane z uwzględnieniem hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP. Innymi słowy wykonanie delegacji do uregulowania danego zagadnienia musi mieścić się w granicach tejże delegacji. Wykonanie delegacji, o którym wyżej mowa, nie może odnosić się do kwestii unormowanych w drodze aktu prawnego wyższego rzędu.

Skarżący informował pracowników Biura Rady Gminy W., że kwestionowane uchwały zawierają uchybienia, jednakże Gmina nie wyraziła woli zmiany skarżonej uchwały we własnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Gminy użyte w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Zdaniem Gminy nie ulega wątpliwości, że zaskarżone przepisy mają taki właśnie charakter, stanowiąc zbiór zasad postępowania obowiązujących na terenie Gminnego Parku [...].

Organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Rada Gminy W. w zaskarżonej uchwale ustaliła kompletny zbiór reguł zachowania obowiązujących korzystających z gminnego obiektu. Niektóre postanowienia ustanawiają nowe reguły postępowania, inne zaś konkretyzują powszechnie obowiązujące normy, w odniesieniu do określonego miejsca, jakim jest Gminny Park [...]. Żadną miarą nie można uznać, aby Rada naruszała bądź modyfikowała powszechnie obowiązujące przepisy. Ustanowiła bowiem tryb i zasady korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Żaden z zaskarżonych przez Wojewodę przepisów nie stoi w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej.

Gdyby przyjąć za właściwe stanowisko Wojewody, praktycznie brak byłoby kwestii do stanowienia w tego rodzaju aktach prawa miejscowego, a przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym byłby bezprzedmiotowy. Praktycznie każde znajdujące się w treści uchwały postanowienie, można by uznać za uregulowane już w jakiś sposób w przepisie rangi ustawowej. Z punktu widzenia praworządności konkretyzacja pewnych powszechnie obowiązujących norm, w odniesieniu do konkretnego obiektu, jest zabiegiem pożądanym. Umożliwia bowiem adresatom takiego aktu zapoznanie się z całością obowiązujących tamże reguł. Istotnym jest tylko, aby przepisy aktów prawa miejscowego nie stały w sprzeczności w przepisami rangi ustawowej.

Nawet gdyby okazało się, że przepisy uchwały stanowią odmiennie niż przepisy ustawy, to zdaniem Gminy zgodnie z regułą interpretacyjną lex superior derogat legi inferiori normy przepisów wyższego rzędu uchylałyby normy zawarte w przepisie niższej rangi.

Gmina nie zgadza się też ze stwierdzeniem, że przepisy, które wskazał Wojewoda, rzeczywiście regulowały identyczne kwestie, o których mowa w uchwale.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż przepisy § 1 ust. 3 i 4 Regulaminu, zgodnie z którymi: "3. Park jest monitorowany i wobec osób naruszających niniejszy regulamin będą wyciągane konsekwencje prawne. 4. Właściciel Parku ani jego Zarządca nie ponoszą odpowiedzialności za osoby nieletnie przebywające w parku bez opieki osoby dorosłej ani za rzeczy pozostawione na jego terenie" oraz przepis § 2 pkt 2 Regulaminu, który stanowi, że za bezpieczeństwo osób nieletnich znajdujących się na placu odpowiedzialność ponoszą ich opiekunowie" stanowią regulacje tożsamą z przepisem art. 105 § 1 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym "Kto przez rażące naruszenie obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej dopuszcza do popełnienia przez nieletniego czynu zabronionego przez ustawę jako przestępstwo, w tym i przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe i wskazującego na demoralizację nieletniego, podlega karze grzywny albo karze nagany" oraz z przepisem art. 415 Kodeksu cywilnego ustanawiającego odpowiedzialność deliktową.

Podobnie, jako chybione, zdaniem Gminy, należy uznać twierdzenie jakoby przepis § 3 pkt 13 Regulaminu, zgodnie z którym zakaz zachowań zagrażających spokojowi, odpoczynkowi i bezpieczeństwu użytkowników Parku stanowił powtórzenie regulacji z art. 51 § 1, art. 107 i art. 140 Kodeksu wykroczeń. Skarżący wielokrotnie, błędnie uznaje przepisy ustalające reguły postępowania ustanowione przez Radę w zaskarżonej uchwale oraz przepisy karne, określające sankcję za niezastosowanie się do ustalonych reguł, wynikające z kodeksów, jako podobne i regulujące identyczną materię.

Nie można również twierdzić, aby Rada działała z przekroczeniem uprawnień wynikających z przepisów stanowiących podstawę wydania uchwały. Nawet gdyby uznać przeciwnie, to wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym nieważność aktu stwierdza się w przypadku naruszeń prawa o istotnym charakterze. Zaskarżone przepisy Regulaminu co najwyżej powtarzają obowiązujące normy, konkretyzując je w odniesieniu do sytuacji związanych z przebywaniem w Gminnym Parku [...]. Nie modyfikują jednak ich treści i nie nakładają na osoby przebywające w parku innych obowiązków ponad to, co wynika z przepisów ustaw. W związku z czym nie można mówić o istotnym charakterze naruszenia przepisów, zatem tym bardziej brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały.

Wypada też zaznaczyć, iż zarządzeniem z dnia 8 lipca 2020 r. skarga Wojewody [...] w zakresie uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2019 r. została przekazana do odrębnego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie nadania przestrzeni publicznej w W. nazwy "[...]" i wprowadzenia Regulaminu korzystania z ww. Parku. Natomiast sprawa tocząca się przed WSA w Warszawie za sygn. akt II SA/Wa 1238/20 dotyczy skargi Wojewody [...] na ww. uchwałę Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] maja 2019 r.

We wniesionej skardze, Wojewoda [...] zakwestionował regulacje kontrolowanej przez Sąd uchwały, podnosząc zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na skutek przekroczenia delegacji ustawowej tego przepisu.

Na podstawie powołanego przepisu u.s.g. rada gminy ma prawo ustanawiania prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Poprzedzając szczegółowe rozważania w sprawie, należy nadmienić, że kontrolowana uchwała Rady Gminy wraz z załącznikiem stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Należy również wskazać, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy, o czym stanowi art. 94 Konstytucji RP. Z powyższego wynikają dwa zasadnicze wnioski. Po pierwsze, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o zależnej w stosunku do ustaw pozycji tych aktów w hierarchii źródeł prawa. Po drugie, akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o tę delegację normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. A contario, niedopuszczalne jest redagowanie aktów prawa miejscowego w taki sposób, by regulacje w nich zawarte stanowiły powtórzenie, czy modyfikowanie obowiązujących już norm rangi ustawowej. Pogląd ten, znajdujący powszechną akceptację w orzecznictwie sądowym, należy wyprowadzić także z uregulowań rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 135 wspomnianego rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany przepis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 413/19, CBOSA).

Wymaga również odnotowania, że uchwalenie aktów prawa miejscowego z naruszeniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tych przepisów prawa miejscowego, które zostały podjęte z przekroczeniem takiej delegacji. Przez przekroczenie delegacji ustawowej należy rozumieć także ich uchwalenie w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji.

W świetle przedstawionych uwag natury ogólnej Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...] wnoszącego skargę, że objęte zarzutami skargi unormowania załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] cechują się wadliwością o cechach istotnego naruszenia prawa, co w sumie dawało podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów prawa miejscowego (wniosek a contrario z art. 91) określonych norm ustawowych, pomimo zakazu regulowania w akcie prawa miejscowego tych wszystkich kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie, tj. akcie zawierającym normy o charakterze powszechnie obowiązującym, których nie wolno powtarzać ani modyfikować w przepisach prawa miejscowego oraz na wykroczeniu poza delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Zasadnie zatem organ nadzoru zakwestionował w skardze § 1 ust. 4 załącznika nr 2, zgodnie z którym "właściciel Parków ani jego Zarządca nie ponoszą odpowiedzialności za osoby nieletnie przebywające w parku bez opieki osoby dorosłej ani za rzeczy pozostawione na jego terenie". Powyższy przepis przekracza, w ocenie Sądu, zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem upoważnia do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Już tylko z tego powodu przepis ten wykracza poza delegacje ustawową. Kwestia odpowiedzialności za osoby nieletnie przebywające w Parku bez opieki osoby dorosłej jak również za rzeczy pozostawione na jego terenie nie mieści się bowiem w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Słusznie również Wojewoda [...] zauważył, że kwestie odpowiedzialności dotyczące osób nieletnich oraz odpowiedzialności za rzeczy, które zostały pozostawione na terenie parku wynikają z przepisów ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.).Należy podkreślić, że stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie (tak też w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 113/12, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie należy ocenić zaskarżony przez Wojewodę [...] przepis zawarty w § 2 pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały. Kwestionowany przepis stanowi, iż: "Za bezpieczeństwo osób nieletnich znajdujących się na placu odpowiedzialność ponoszą ich opiekunowie".

W tym przypadku kwestia odpowiedzialności karnej opiekuna uregulowana została w art. 210 Kodeksu karnego, który to przepis penalizuje niewywiązywanie się z obowiązku troszczenia się o małoletniego poniżej 15 lat.

Ponadto stosownie do art. 92 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy dziecko pozostaje, aż do pełnoletniości, pod władzą rodzicielską. Rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka (...), jak stanowi art. 93 k.r.i.o.

Także liczne przepisy Kodeksu wykroczeń penalizują brak należytej pieczy nad dzieckiem. Chodzi tu o przepis art. 89 k.w., art. 105 k.w. (zaniedbanie opieki nad dzieckiem) oraz art. 106 k.w. Ten ostatni przepis stanowi, iż "Kto, mając obowiązek opieki lub nadzoru nad małoletnim do lat 7 albo nad inną osobą niezdolną rozpoznać lub obronić się przed niebezpieczeństwem, dopuszcza do jej przebywania w okolicznościach niebezpiecznych dla zdrowia człowieka, podlega karze grzywny albo karze nagany". Ponadto Kodeks karny przewiduje kwalifikowany typ tego przestępstwa, którego istota wynika ze szczególnego stosunku sprawcy wobec osoby narażonej, a mianowicie obowiązku opieki nad nią. Przestępstwo z art. 160 § 2 k.k. obejmuje zachowania polegające na tym, że sprawca pozostawia osobę, względem której ma obowiązek troszczenia się, w położeniu grożącym bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia, ciężkiego uszkodzenia ciała lub ciężkiego rozstroju zdrowia.

Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd uznał także regulację zawartą w § 2 pkt 5 regulaminu. W przepisie tym stanowi się, że psy mogą być wprowadzane na teren Parku tylko na smyczy i w kagańcu. Co do zasady obowiązki nakładane na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Należy ponadto zwrócić uwagę na art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 821), zgodnie z którym, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Należy przy tym zauważyć, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psa także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Natomiast art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia regulaminu) wprowadzał zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 (dostępny na www.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Ponadto, trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687). W ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, nakaz wprowadzania psów do Parku na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia regulaminu abstrahujące od uwzględnienia specyficznych sytuacji związanych z osobniczymi cechami, w rezultacie prowadzące do nieuzasadnionych sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami (np. ustawą o ochronie zwierząt) i innymi aktami prawa miejscowego.

Poza tym wprowadzanie nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu oraz nakazu sprzątania ich odchodów mogłoby ewentualnie nastąpić w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a nie w oparciu o delegację zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powyższe kwestie mogą stanowić bowiem część uchwalonego na podstawie odrębnej delegacji ustawowej regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że § 2 pkt 5 i § 4 pkt 4, a także § 3 pkt 9 załącznika nr 2 naruszają w sposób istotny prawo, bo podjęte zostały z przekroczeniem granic delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. dotyczącej zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W tym miejscu warto też odwołać się do poglądów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3084/17. Wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów. Związane to było przede wszystkim z tym, że – zdaniem NSA – jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Zawarty w punkcie 1 § 3 załącznika nr 2 do uchwały zakaz zanieczyszczania i zaśmiecania jest regulowany przez art. 145 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym karze grzywny podlega ten, kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec.

Z kolei zakaz niszczenia roślinności, między innymi drzew, krzewów, trawników i kwiatów (§ 3 pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały) pokrywa się z wykroczeniem opisanym w art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń, w myśl którego karze grzywny lub nagany podlega ten, kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu.

Art. 143 § 1 kodeksu wykroczeń obejmuje swoim zakresem normowania zachowania wskazane w § 3 pkt 2 in fine załącznika nr 2 do uchwały, a mianowicie niszczenie elementów małej architektury oraz innych urządzeń. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem karze podlega ten, kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę. Ponadto wymienione w pkt 2 i 6 § 3 załącznika nr 2 do uchwały urządzenia stanowią własność gminy, przez co w przypadku ich niszczenia lub uszkodzenia znajdzie zastosowanie także art. art. 288 § 1 Kodeksu karnego, penalizujący zachowania polegające na niszczeniu, uszkadzaniu cudzej rzeczy lub czynieniu jej niezdatną do użytku.

Co do sformułowanego w § 3 pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie Parku, należy wskazać, że przekroczenie normy kompetencyjnej nastąpiło tu poprzez powtórzenie zakazu wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten stanowi, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Niewątpliwie park gminny, którego dotyczy zaskarżona uchwała, będąc miejscem ogólnodostępnym, spełnia kryteria miejsca publicznego.

Nie ma natomiast racji Wojewoda [...] stwierdzając, iż zakaz palenia tytoniu na terenie parku gminnego wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa rangi ustawowej. W sytuacji braku zakazu w przepisach rangi ustawowej rada gminy może natomiast skorzystać z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2182).

Sąd uznał jednakże i w tym zakresie skargę Wojewody [...] za zasadną i stwierdził nieważność § 3 pkt 4 in fine Załącznika nr 2 do uchwały zabraniającego palenia na terenie Gminnego Parku [...] w gminie W. substancji nikotynowych, albowiem ustalenie stref wolnych od dymu tytoniowego może nastąpić na podstawie delegacji ustawowej zawartej we wspomnianym powyżej art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r., a nie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (por. też Jakub Wilk "Ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych – ustalanie stref wolnych od dymu tytoniowego", NSZ 2015/18).

Podkreślenia wymaga, iż delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia również do formułowania w regulaminach korzystania z parków przepisów zakazujących przebywania tam osobom w stanie nietrzeźwym. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji , wymaga zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż park gminny jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, aczkolwiek w stanie nietrzeźwym należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14). Ponadto zakaz przebywania w stanie nietrzeźwym jest sformułowaniem nieprecyzyjnym, zbyt ogólnikowym. Nie wiadomo czy chodzi o zakaz przebywania na terenie parku gminnego w stanie nietrzeźwym wyrażonym określoną zawartością alkoholu w organizmie, czy też o widoczne objawy świadczące o stanie nietrzeźwości danej osoby. Nadto w pierwszym przypadku mogłyby to wykazać jedynie przeprowadzone badania, do przeprowadzenia których musi być określona, wyraźna podstawa prawna, a przedmiotowa uchwała z pewnością jej nie stanowi. Również zarówno u.s.g., jak i ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 – określana dalej jako u.w.t.p.a.) nie zawiera delegacji upoważniającej organ stanowiący gminy do wprowadzenia obowiązku poddania się takiemu badaniu czy też upoważnienia dla wskazanego organu do jego przeprowadzenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 880/16). Gmina uprawniona jest natomiast do wprowadzenia zakazu spożywania alkoholu w określonym miejscu, jednakże winna to uczynić na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., który stanowi delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter (por. też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1018/16, dostępny w CBOSA).

Odnosząc się do regulacji zawartych w § 3 pkt 1 oraz § 5 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały zakazujących zanieczyszczanie wody w fontannie położonej na terenie Gminnego Parku [...] oraz zaśmiecania i zanieczyszczania terenu tej fontanny, stwierdzić należy, iż zakazy te wynikają, analogicznie jak w przypadku zakazu zaśmiecania i zanieczyszczania terenu Parku, z art. 145 Kodeksu wykroczeń. Ponadto kwestie zanieczyszczania i zaśmiecania terenu objęte są ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta zawiera w art. 4 ust. 2 pkt 6 delegację dla rad gmin do uchwalenia regulaminów czystości i porządku w gminach.

To właśnie ten regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien regulować kwestie utrzymania czystości i porządku, a nie regulamin wydany w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3084/17, dostępny w CBOSA).

Z kolei, zawarty w § 3 w punkcie 8 oraz punkcie 11 regulaminu korzystania z Gminnego Parku [...] zakaz palenia ognisk i grillowania oraz wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych można wyinterpretować z treści odpowiednio – art. 82 § 1 pkt 1 oraz art. 83 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821). Przepis art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń stanowi, że: "Kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na: niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany." Natomiast, w treści art. 83 § 1 Kodeksu wykroczeń mowa jest o tym, że: "Kto nieostrożnie obchodzi się z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi albo wykracza przeciwko przepisom o wyrobie, sprzedaży, przechowywaniu, używaniu lub przewożeniu takich materiałów, podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany." (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 375/19, dostępny w CBOSA).

Zakaz zachowań zagrażających spokojowi, odpoczynkowi i bezpieczeństwu innych użytkowników parku (§ 3 pkt 13 załącznika nr 2) reguluje art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny" oraz art. 143 § 1 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Wojewoda [...] słusznie wskazał, że zakaz zachowań zagrażających bezpieczeństwo innych osób, ich życiu, czy zdrowiu lub mieniu nie może wynikać z aktu prawa miejscowego, można go bowiem wyinterpretować z powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej różnych gałęzi prawa przewidujących sankcje dla określonych osób na tle konkretnego zdarzenia. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 227/17, dostępny w CBOSA).

Zaznaczenia wymaga, że powtórzenie i to w dodatku w niepełnym brzmieniu przepisów rangi ustawowej myli obywatela i deprecjonuje przepisy prawa miejscowego. Obywatel może bowiem dojść do przekonania, że co prawda na terenie przedmiotowego Parku obowiązują liczne zakazy, ale brak jest sankcji za ich nieprzestrzeganie.

Nie zmienia tego, zdaniem Sądu, enigmatyczne wskazanie w § 1 ust. 3 załącznika Nr 2 do uchwały, że "Park jest monitorowany i wobec osób naruszających niniejsze przepisy regulaminu będą wyciągane konsekwencje prawne". Takie sformułowanie przepisu może jedynie mylić obywatela co do rodzaju i charakteru prawnych skutków naruszenia prawa. Z tego też powodu Sąd uznał za naruszające prawo w sposób istotny uregulowanie zawarte w tym przepisie w części "(...) i wobec osób naruszających niniejszy regulamin będą wyciągane konsekwencje prawne".

Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest wykluczona możliwość poinformowania podmiotów korzystających ze wskazanego Parku o obowiązujących na jego terenie zakazach wynikających z przepisów ustaw. Organ nie mógł jednakże tego uczynić w formie uchwały, lecz co najwyżej w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści owych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej.

Przepisy prawa miejscowego to, w ocenie Sądu, nowa jakość prawna, a to oznacza niepowtarzanie przepisów ustaw, lecz w ramach delegacji ustawowej, tworzenie nowych przepisów. Zaskarżona uchwała w zakwestionowanym przez Wojewodę [...] zakresie nie stanowi takiej nowej jakości prawnej, skoro w tym zakresie wprowadza zakazy mające odpowiednik w przepisach ww. ustaw. Powyższe zaś świadczy o tym, że wskazane przez Wojewodę postanowienia regulaminu w istotny sposób naruszają prawo.

W świetle powyższych rozważań nie jest możliwe przyjęcie, że kwestionowane przez Wojewodę przepisy mają wyłącznie charakter informacyjny i ich zadaniem jest zwrócenie osobom korzystającym z obiektów uwagi na sposób zachowania, który nie może mieć miejsca na danym terenie. Należy więc w tym miejscu podkreślić, że kwestionowana uchwała jest bezspornie aktem prawa miejscowego i powinna zawierać regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Rolą tych przepisów jest uregulowanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nie zwrócenie uwagi na sposób zachowania, który nie może mieć miejsca na danym terenie. Zakwestionowane zakazy wskazane w regulaminie wynikają, jak wykazał organ nadzoru, z aktów prawnych w randze ustawy, z których wynika obowiązek ich stosowania przez obywateli. Uchwalone regulaminy jako akty prawa miejscowego nie służą zatem do przypominania lub informowania obywateli o wynikających z innych ustaw obowiązkach, lecz mają stanowić nową jakość prawną.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu Wojewody [...], iż narusza w sposób istotny prawo ta część normy zawarta w § 1 ust. 3 Regulaminu, w której uchwałodawca postanowił, iż "Park jest monitorowany". W tym też zakresie skarga została oddalona.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Skargę oddalono w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.