Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1862/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.139, art.62
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr.) Sędziowie del. WSA Monika Nowicka NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 1065/05 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r., II SA/Rz 1065/05, stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. P. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. utrzymał w mocy orzeczenie zawarte w punkcie III.5 zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu M. z dnia [...] o nieuwzględnieniu zarzutów J. P. dotyczących powierzchni oraz wykazywanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzono m.in., iż kwestionowanie stanu ewidencyjnego sprzed modernizacji przez powołanie się na wyrok sądowy z 1960 r. nie może być skuteczne, gdyż po tym wyroku w stosunku do przedmiotowych działek zaszły liczne zmiany prawne i ewidencyjne, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich powierzchni. Mimo kwestionowania powierzchni działek nie dokonano kontrolnego sprawdzenia tej powierzchni wobec nie wskazania granic działek przez zainteresowanych. Decyzja ta została przez J. P. zaskarżona do sądu administracyjnego. W skardze podniosła, że uwzględnienie jej zastrzeżeń do operatu jest możliwe, gdyż wszyscy współwłaściciele przedmiotowych działek, którzy nie są rodzeństwem i spadkobiercami po S. R. bez przeszkód korzystają z drogi urządzonej na działce nr [...] zgodnie z wyrokiem Sądu Powiatowego w Mielcu z 1960 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podane. Zdaniem Sądu organ rozpoznający odwołanie, po stwierdzeniu, że argumenty odwołania nie mogą zostać uwzględnione jest, obowiązany stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Jego rozstrzygniecie musi odnosić się do całego przedmiotu rozstrzyganego przez organ I instancji, musi być bowiem zachowana tożsamość postępowania przed organami obu instancji. Przedmiotem decyzji organu I instancji było zatwierdzenie operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] Osiedle w M. Taki zakres rozstrzygania przez organ I instancji zmuszał organ odwoławczy do wypowiedzenia się, co do całości rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy obowiązany był do rozstrzygania o całej decyzji, a nie o zarzutach jednej ze stron postępowania i powinien odnieść się do całości sprawy. Zdaniem Sądu postępowania odwoławcze musi wykazywać nie tylko przedmiotową tożsamość z postępowaniem przed organem I instancji, ale także tożsamość podmiotową, a w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu odwoławczym wzięły udział tylko niektóre strony postępowania ewidencyjnego. Sąd uznał, że postępowanie modernizacyjne jest jedną sprawą administracyjną z wielością stron, a więc w postępowaniu odwoławczym wszystkie strony muszą brać udział, a brak ich udziału stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Także więc z tej przyczyny istnieje podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednak zadaniem Sądu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. miało charakter rażący, gdyż rozstrzygniecie decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i dlatego Sąd stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego.

W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. zaskarżył wyrok Sądu i instancji w całości zarzucając mu:

"naruszenie prawa tj. art. 62 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną wykładnię w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, iż zakres postępowania odwoławczego z odwołania Pani J. P. powinien dotyczyć całego obrębu ewidencyjnego objętego decyzją o zatwierdzeniu projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta M. obr. Nr [...] – Osiedle".

W oparciu o te zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie przy uwzględnieniu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu i instancji, iż decyzja organu odwoławczego powinna odnosić się do całego przedmiotu rozstrzyganego w postępowaniu przed organem I instancji. Decyzja organu I instancji zatwierdzała projekt operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla całego obrębu ewidencyjnego nr [...] Osiedle miasta M. o pow. 632 ha, w skład, którego wchodzi około 3150 działek ewidencyjnych i 2800 budynków należących do różnych podmiotów. Do tego projektu zastrzelenia złożyło 115 podmiotów ewidencyjnych i zostały one rozstrzygnięte decyzja z [...] czerwca 2003 r.. Zakres przedmiotowy i podmiotowy decyzji I instancji jest konsekwencja zastosowania, art. 62 k.p.a.. W odniesieniu do podmiotów, które zgodziły się z rozstrzygnięciem organu i instancji decyzja ta stała się ostateczna. Postępowaniem odwoławczym objęto postępowanie przed organem I instancji w zakresie działek nr [...] i [...]. Stronami tego postępowania są osoby wykazane w operacie ewidencyjnym, jako właściciele lub władający gruntem. W operacie tym działka nr [...] wykazana jest na rzecz 6 osób, jako współwłaścicieli w częściach ułamkowych, natomiast działka nr [...] wykazana jest na rzecz 25 osób i osoby te były stronami w sprawie. Stwierdzono też, że stanowisko organu odwoławczego było oparte o orzecznictwo sądowe i przytoczono sygnatury spraw Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. nie wskazano czy wymienione w podstawach skargi kasacyjnej naruszenia, są, w ocenie tego podmiotu, naruszeniami prawa materialnego, na co wskazywać może zarzut błędnej ich wykładni, czy też naruszeniami prawa procesowego wynikającymi z zawartej w zaskarżonym wyroku błędnej ich wykładni. Wskazane uchybienie nie może jednak powodować konieczności odrzucenia skargi kasacyjnej. Jednak złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak też weryfikacja decyzji organu I instancji. Dopóki odwołanie nie zostanie złożone organ odwoławczy nie posiada on żadnej kompetencji do orzekania w sprawie. Złożenie odwołania powoduje, iż uzyskuje on możliwość ponownego rozstrzygania sprawy, w której wcześniej zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy nie jest związany zarzutami podniesionymi w odwołaniu. O takim związaniu można by mówić wyłącznie wtedy, gdyby przyjąć, że istotą postępowania odwoławczego jest kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji. W k.p.a. nie ma bowiem przepisu będącego odpowiednikiem art. 134 § 1 p.p.s.a., który wyraźnie stwierdza, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Brak tego przepisu nie jest niedopatrzeniem ustawodawcy, ale stanowi konsekwencję przyjęcia modelu postępowania odwoławczego, jako postępowania polegającego właśnie na powtórnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Model taki przesądza bowiem ze swojej istoty, iż organ rozpatrujący odwołanie nie jest związany granicami odwołania. Jedyne ograniczenie, które wprowadza ustawodawca dla rozstrzygnięcia tego organu zawarte jest w art. 139 k.p.a. określającym zakaz reformationis in peius. Podzielić należy w tym zakresie stanowisko przyjęte w wyroku Sadu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPU 2000, nr 9, poz. 338. Sąd stwierdził w nim: "... z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja staje się ostateczna. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o nie związaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Organ odwoławczy nie jest w szczególności związany podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia".

Tak więc, nawet w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzi jedno postępowanie administracyjne z udziałem wielu stron postępowania (art. 62 k.p.a.), złożenie odwołania tylko przez jedną ze stron powoduje, że zakresem postępowania odwoławczego objęta jest cała sprawa rozpoznawana przez organ I instancji, a stronami postępowania odwoławczego są wszystkie podmioty, które były stronami postępowania prze organem I instancji.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.