Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 666/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a i 3b
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 527/11 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 527/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., po rozpoznaniu skargi D. M., uchylił decyzję zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu wyroku WSA opisał następujący przebieg postępowania:

W dniu 13 października 2010 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wpłynął wniosek D. M. w sprawie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek umotywowany był trudną sytuacją materialną i zdrowotną zobowiązanej. Jak wskazała wnioskodawczyni, w 2006 r. zdiagnozowano u niej chorobę, w związku z czym od tego czasu nie była w stanie uzyskiwać przychodu z działalności gospodarczej, a tym samym opłacać składek. Ponadto podniosła, iż od 2008 r. ze względu na stan zdrowia została zmuszona do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, zaś od 23 października 2007 r. przyznano jej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wnioskodawczyni podkreśliła również, że ze względu na charakter choroby nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, a zapłata składek pozbawiłaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 stycznia 2008 r. w zakresie sprzedaży detalicznej artykułów używanych prowadzonej w sklepach. Dnia 31 stycznia 2008 r. zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej. Posiada zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres 06/2006r.-07/2007r., 01/2008r., ubezpieczenie zdrowotne za okres 08/2006r.-11/2006r., 01/2007r., 05/2007r., 06/2007r., 10/2007r.-12/2007r., 01/2008r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 06/2006r.-07/2007r., 01/2008r. w łącznej kwocie 14.579,19 zł. Otrzymuje świadczenie z tytułu renty inwalidzkiej w miesięcznej wysokości 550,70 zł netto. Jest właścicielką nieruchomości położonej w S., przy ul. [...], na której 18 października 2010 r. dokonano wpisu hipoteki przymusowej kaucyjnej. Jest to mieszkanie o pow.42m2. W zeznaniach podatkowych PIT-40A wykazała za 2008 r. przychód i dochód w kwocie 6.710,74 zł, zaś za 2009 r. przychód i dochód w kwocie 7.099,52 zł. Jest osobą schorowaną. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Jak wskazała, posiada zadłużenie w Spółdzielni Mieszkaniowej, z miesięczną ratą spłaty w kwocie 250 zł. Zobowiązana ponosi wydatki z tytułu miesięcznych opłat za media w wysokości ok. 450 zł, koszty związane z leczeniem w kwocie ok. 100 zł oraz koszty związane z zakupem żywności i środków czystości w wysokości ok. 300 zł.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ZUS odmówił zobowiązanej umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, uzasadniając go trudną sytuacją materialną i złym stanem zdrowia. Wskazała, iż zaległości w opłacaniu składek powstały w czasie kiedy zapadła na epilepsję i przebywała na zwolnieniach lekarskich. Podkreśliła także, iż na skutek opóźnień w opłacaniu składek odmówiono jej jakichkolwiek świadczeń ze strony ZUS, a nadto była zobowiązana do uiszczania składek bieżących pomimo choroby i zwolnień lekarskich. Podniosła, iż przy obecnym stanie zdrowia oraz braku przychodów (poza rentą przyznaną przez ZUS), nie jest w stanie opłacić zaległych należności wraz z odsetkami, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki oraz pozbawiło ją możliwości zaspokojenia jakichkolwiek potrzeb życiowych. Wyjaśniła, że jedyne co posiada to mieszkanie spółdzielcze o powierzchni 42m2, więc przeprowadzenie egzekucji z mieszkania, a tym samym pozbawienie jej dachu nad głową urągałoby podstawowym zasadom współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Ponadto poinformowała, iż w obecnie przebywa w Klinice Psychiatrycznej PUM na skutek depresji i stanów lękowych połączonych z atakami.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. Uzasadniając decyzję organ, powołując się na przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stwierdził, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności

sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia, którymi są całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wskazał, iż szczególnie ważna w sprawach o umorzenie jest ocena, czy mimo wystąpienia ustawowych przesłanek do umorzenia, uzasadnione jest uszczuplenie państwowych funduszy celowych dla poprawy sytuacji finansowej dłużnika. W ramach tej oceny bierze się pod uwagę zarówno stan obecny, jak również możliwość zmiany sytuacji finansowej dłużnika. Ponadto uwzględnia się także to, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy też stały i pogłębiający się.

Organ ustalił, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na to, iż wnioskodawczyni posiada majątek podlegający egzekucji, w postaci dochodu z tytułu świadczenia rentowego w kwocie 624,95 zł brutto oraz własności lokalu mieszkalnego położonego w S., przy ul. [...], KW nr [...], na którym Zakład dnia 18 października 2010r. dokonał wpisu hipoteki przymusowej kaucyjnej. Organ stwierdził, że zabezpieczenie wierzytelności na majątku dłużnika (nieruchomości) nie przesądza o konieczności ich egzekwowania, wskazuje jednak na ich zabezpieczenie i brak przesłanek całkowitej nieściągalności.

Nie kwestionując sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanej, przy uwzględnieniu uzyskiwanego przez nią dochodu oraz ponoszonych wydatków, organ uznał, iż obecna sytuacja zainteresowanej umorzeniem uniemożliwia jej aktualnie uregulowanie zaległości z tytułu składek w kwocie 10.244,19 zł i odsetek w kwocie 4.335,00 zł bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co formalnie wypełnia podstawy do umorzenia należności ze względu na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pomimo przyznania zaistnienia ww. przesłanki ZUS ponownie postanowił o odmowie umorzenia zadłużenia, podkreślając, iż wnioskodawczyni w okresie prowadzenia działalności gospodarczej zaniechała opłacania należności składkowych do ZUS, natomiast każdy przedsiębiorca jest zobowiązany regulować należności składkowe od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania (art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Prezes ZUS wskazał również, że przystępując do prowadzenia działalności gospodarczej i będąc zobowiązanym do płacenia danin publicznych należy liczyć się z konsekwencjami, zaś płacenie składek jest obowiązkiem płatnika. Zobowiązanie do uiszczania składek przez wnioskodawczynię (podczas choroby i przebywania na zwolnieniu lekarskim) wynikało więc z woli wnioskodawczyni wykonywania działalności gospodarczej, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 10.220.1447) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego. Stwierdził również, że nie można dopuścić by koszty prowadzonej działalności przenosić na instytucje państwowe i innych płatników, bowiem skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości, zarzucając organowi brak wnikliwej i dokładnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez skupienie uwagi głównie na obecnej sytuacji materialnej, bez uwzględnienia ciężkiej i przewlekłej choroby skarżącej, której skutkiem jest niemożność uzyskiwania przychodów z pracy także w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uwzględniając skargę przypomniał, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 tej ustawy.

Regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, natomiast w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym zawarta została norma (§ 3 ust. 1) stanowiąca, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych.

WSA wskazał, że biorąc pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki ww. decyzji zostały przez prawodawcę ściśle określone, nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 593/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji wskazał, że według ZUS sytuacja materialna skarżącej wyczerpuje podstawy do umorzenia zaległości ze względu na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. Równocześnie ZUS stwierdził, iż zaistniała sytuacja wynikła wyłącznie z zaniedbania skarżącej, która nie zakończyła działalności gospodarczej pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim. Zdaniem organu nie można dopuścić aby koszty prowadzonej działalności przenoszone były na instytucje państwowe i innych płatników.

WSA stwierdził, że ustanawiając w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych możliwość umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku całkowitej nieściągalności należności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe, ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zatem sam prawodawca uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes zobowiązanego należności zostały umorzone, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, na trosce o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez rozstrzygający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym.

WSA podkreślił, że odmawiając umorzenia zadłużenia, ZUS nie podjął próby wyjaśnienia, na podstawie czego opiera swoje przekonanie o możliwości zapłaty należności z tytułu składek wraz z odsetkami w łącznej wysokości 14.579,19 zł przez zobowiązaną, utrzymującą się z renty w wysokości 624,95 zł, a więc z dochodu niewystarczającego na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych, zwłaszcza w sytuacji zdrowotnej skarżącej. Brak takiego wyjaśnienia oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności, ponieważ za takie racjonalne wyjaśnienie nie sposób uznać, jako wykraczającej poza ustawową regulację, argumentacji odwołującej się do powinności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie dotyczącym wykorzystania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności.

WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ dokonał niezbędnych ustaleń, lecz zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącą sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek, a chodzi o taką sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w tym przypadku decyzja dotyczy kwestii mającej zasadnicze znaczenia z punktu widzenia sfery elementarnych potrzeb dłużniczki - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i posiadania miejsca do zamieszkania.

Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja ostateczna wydana została także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.). Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej skarżącej, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla skarżącej. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ kierował się tylko interesem finansów ubezpieczeń, pomijając całkowicie interes skarżącej.

WSA wskazał, że przy ponownym, na skutek powyższego orzeczenia, rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione mu przez zobowiązaną informacje o jej stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez nią wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanej, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji ewentualne stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie tych należności. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył skargą kasacyjną powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że opiera ją na podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270), poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ nie podjął próby wyjaśnienia, na jakiej podstawie opiera swoje przekonanie o możliwości spłaty przez Panią D. M. należności z tytułu nieopłaconych składek, tym samym przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów,

Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że organ rentowy przeprowadził wszechstronną analizę materiału dowodowego, w szczególności zgromadził informacje odnośnie stanu majątkowego D. M., osiągania przez nią dochodów, ponoszenia miesięcznych wydatków na utrzymanie, regulowania należności wobec różnych organów. Dokonał zbadania sprawy pod kątem tego, czy D. M. posiada pewne świadczenia, reguluje swe zobowiązania, czy wreszcie osiąga jakiś przychód. W tym celu została zebrana niezbędna dokumentacja. Podkreślił, iż organ rentowy nie dokonuje księgowego rozliczenia wpływów i wydatków na koncie swych dłużników, bada jedynie możliwości spłaty zadłużenia, jeśli nie w tej chwili to choćby na przyszłość. Podniósł, że Organ nie będzie wyliczał konkretnych sum i porównywał ich z istniejącym zadłużeniem. Wystarczającą przesłanką do prognozowania, iż może dojść do spłaty długu będzie fakt, iż płatnik jest w stanie regulować należności, ma pewne możliwości zarobkowe. Co prawda Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeliczał aktywów i pasywów D. M., jednakże mając na uwadze płynność finansową zobowiązanej doszedł do przekonania, iż istnieją prognozy na przyszłość do spłaty zadłużenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ustanowiony z urzędu pełnomocnik strony wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że opiera skargę na podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art.174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie (1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie , (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pomimo wskazania obu podstaw kasacyjnych, w skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ nie podjął próby wyjaśnienia na jakiej podstawie opiera swoje przekonanie o możliwości spłaty przez zobowiązaną należności z tytułu nieopłaconych składek, przekraczając tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do powtórzenia, że organ rentowy zebrał materiał dowodowy dotyczący sytuacji finansowej dłużniczki, zbadał sprawę wnikliwie i uznał, że sytuacja dłużniczki chociaż trudna jest przez nią zawiniona, a mając na uwadze płynność finansową zobowiązanej doszedł do przekonania, iż istnieją prognozy na przyszłość do spłaty zadłużenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej jest nieuprawniony, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.

W myśl art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.jed.Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz.74 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania "może" wynika, że przywołany przepis daje podstawy Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepis pozostawia do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zadłużenia, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Decyzja o odmowie umorzenia zadłużenia pomimo zaistnienia przesłanek umożliwiających umorzenie musi być szczególnie rzetelnie uzasadniona.

Ponadto, organ orzekający wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Takie rozumowanie byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją instytucji prawnej możliwości umorzenia zadłużenia posiadanego wobec ZUS.

W rozpoznanej sprawie powyższe zasady nie zostały przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zachowane.

NSA podziela stanowisko WSA, iż organ orzekający nie wyjaśnił, z czego wywodzi przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia w kwocie przekraczającej 14 tysięcy zł. przez osobę utrzymującą się z renty w wysokości 624,95 zł brutto, a więc z dochodu nie wystarczającego na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych, szczególnie w odniesieniu do osoby chorej. ZUS stwierdził wprawdzie , że obecna sytuacja dłużniczki uniemożliwia jej aktualnie uregulowanie zaległości bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co formalnie wypełnia podstawy do umorzenia zadłużenia na podstawie art.28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale stwierdził również , że w ramach oceny okoliczności sprawy bierze się pod uwagę możliwość zmiany sytuacji finansowej dłużnika oraz to czy trudności płatnicze mają charakter okresowy czy też stały.

NSA wskazuje, że w rozstrzygnięciach ZUS brak jest takich ustaleń. ZUS nie rozważył ani możliwości zmiany sytuacji dłużniczki ani też charakteru jej trudności płatniczych, nie ustalając czy są one przejściowe czy trwale.

Błędne jest stanowisko ZUS, że wystarczającą przesłanką do prognozowania, iż może dojść do spłaty długu jest fakt, iż płatnik jest w stanie regulować należności, ponieważ ma "pewne możliwości zarobkowe". Określenie "pewne możliwości zarobkowe" jest określeniem ogólnym, nie dającym podstawy do prognozowania

możliwości spłaty zadłużenia. Należy podkreślić, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy "pewne możliwości zarobkowe" to renta w wysokości 550,70 zł netto, natomiast zadłużenie to kwota 10 244,19 zł plus narastające odsetki.

Prawidłowe jest więc stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że brak wyjaśnienia, na podstawie czego organ opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia przekracza granice swobodnego uznania i nosi cechy dowolności.

Uzasadniając odmowę umorzenia zadłużenia ZUS wskazał ponadto, że zaistniała sytuacja wynikła wyłącznie z zaniedbania skarżącej, która nie zakończyła działalności gospodarczej, pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim.

NSA stwierdza, że niezlikwidowanie działalności gospodarczej w sytuacji przebywania na zwolnieniu lekarskim i braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej nie może być przesłanką odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu składek, wręcz przeciwnie choroba uniemożliwiająca prowadzenie działalności gospodarczej może być przesłanką umorzenia zadłużenia.

Trafnie również zauważył Sąd I instancji, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust.3b ) dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.

Jeżeli upoważniony do wydania rozporządzenia minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego skorzystał z delegacji ustawowej i wydał rozporządzenie, to znaczy, że uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, by ze względu na ważny interes zobowiązanego, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jego rodziny, jakie wywołać mogłaby, np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez rozstrzygający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku, ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.