Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1233/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 ust. 1, art.  159
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 47 ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Paulina Prucnal po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 956/16 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 956/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. D. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] działka nr [...] o pow. [...]ha, położona w Rzeszowie obręb [...] stanowiąca własność R. D. - została przeznaczona pod realizację inwestycji pn. "[...]".

Z tego tytułu Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] ustalił na rzecz R. D. odszkodowanie w wysokości 27.563 zł oraz zobowiązał Gminę Miasto Rzeszów do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. D.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę określenia wysokości odszkodowania odpowiada wymogom formalnym przewidzianym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), dalej "u.g.n.", jak również przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca określił rynek obejmujący obszar miasta Rzeszowa, obejmując badaniem okres ostatnich trzech lat od sporządzenia operatu, analizie poddał rynek nieruchomości zbywanych pod zabudowę mieszkaniową, który ocenił za przeciętnie rozwinięty, ustalił cechy rynkowe wpływające na poziom cen wraz z określeniem wag tych cech oraz procentowy wpływ poszczególnych cech na wartość nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego wyjaśnił również, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości w stosunku do jej aktualnego przeznaczenia. Odnosząc się do wniosku o przekazanie z urzędu operatu szacunkowego do Przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej organ wskazał, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu szacunkowego, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionej wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia; w niniejszej sprawie wątpliwości takie nie występują.

W odniesieniu do zarzutu braku wyceny złóż kopalin Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.), gaz ziemny oraz jego naturalne pochodne są węglowodorami. Z art. 10 ust. 1 i 5 tej ustawy wynika natomiast, że złoża węglowodorów są objęte własnością górniczą, a prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa.

Za niemający wpływu na rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał zarzut nieprawidłowego określenia KW. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie podjął próby udowodnienia, że wartość przedmiotowej nieruchomości może być inna (wyższa), a subiektywne przekonanie, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest nieprawidłowa, nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności brak rozważenia zastrzeżeń strony do operatu szacunkowego, brak ustaleń w zakresie przebiegających przez nieruchomość rurociągów [...], która to okoliczność powinna skutkować zwiększeniem wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że operat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], będący w istocie opinią jest logiczny, spójny, a wyciągnięte wnioski zostały w sposób jasny i czytelny wyjaśnione co oznacza, że poddaje się kontroli administracyjnej, jak i sądowej. Sąd podkreślił przy tym, że operat zawiera wszystkie niezbędne elementy. Wskazano w nim obszar przyjęty do analizy - miasto Rzeszów, rodzaj przyjętej wartości - odtworzeniową, metodę wyceny - porównawczą, następnie określono średnią cenę będącą wypadkową ceny maksymalnej i minimalnej wśród reprezentatywnych nieruchomości podobnych, którą następnie skorygowano o współczynniki korygujące (lokalizacja, sąsiedztwo, otoczenie, stan zagospodarowania terenu). Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto datę, w której ustalano stan nieruchomości – [...] listopada 2011 r., tj. datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i datę, w której ustalano odszkodowanie - 1 października 2014 r. – data sporządzenia opinii. Przedstawiona wycena odpowiada wymogom formalnym określonym w powołanych na wstępie przepisach a ponadto uzasadnia przekonanie, że ustalona kwota odszkodowania odpowiada wartości nieruchomości.

W odniesieniu do postawionych zarzutów Sąd stwierdził, że wyjaśniona została kwestia nieprawidłowego wskazania daty oględzin, tj. 20 września 2013 r., jako oczywistej omyłki. W tym samym operacie, w którym nastąpiło błędne wskazania daty, w kolejnym akapicie, wśród danych merytorycznych stanowiących podstawę wydania opinii wskazano: "wizja lokalna w terenie przeprowadzona w dnu 20 września 2014 r." Tym samym zarzut dotyczący braku zaznajomienia się przez rzeczoznawcę z wycenioną nieruchomością Sąd uznał za bezpodstawny.

Zdaniem Sądu bezzasadny jest również zarzut pominięcia przy wycenie nieruchomości znajdujących się na niej złóż gazu. Zgodnie z art. 6 ust. 16 Prawa geologicznego i górniczego, gaz ziemny oraz jego naturalne pochodne są węglowodorami i na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 są objęte własnością górniczą przysługującą Skarbowi Państwa.

Jeśli chodzi natomiast o różnice pomiędzy kwotami wynikającymi z operatu, na podstawie którego ustalono odszkodowanie i operatu poprzednio sporządzonego, który utraci ważność ze względu na upływ czasu (operat z 20 sierpnia 2012 r.) Sąd stwierdził, że kwestia ta została wyjaśniona. Jest konsekwencją objęcia różnych okresów, w których dokonywano transakcji, przy czym aktualny operat jest korzystniejszy dla skarżącego. Podkreślono, że wysokość odszkodowania ocenia się według dnia, w którym następuje jego ustalanie, stąd różnica. Inaczej kształtowały się również wyceniane koszty realizacji urządzeń budowlanych. Także koszty roślinności zostały ustalone w podobnych wysokościach: aktualnie - 2.296,30 zł, poprzednio - 2.134 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. D., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 151 ust. 1 w zw. z art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zw. z § 47 ust. 1 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez brak w wycenie nieruchomości porównania nieruchomości położonych na złożu kopalin oraz uwzględnienia ustaleń zawartych w dokumentacji geologicznej złożą, w projekcie zagospodarowania złoża, w koncesji na wydobywanie kopaliny, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także danych zawartych w dokumentacji mierniczo-geologicznej złoża i brak uwzględnienia komercyjnego charakteru działki wywłaszczonej bez której działalność zakładu górniczego nie mogłaby być prowadzona - co skutkowało przyjęciem rozstrzygnięcia organu II instancji za prawidłowe;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a przez:

a) brak oceny czy organ II Instancji nie naruszył art. 1 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 151 ust. 1 w zw. z art. 159 u.g.n. w zw. z § 47 ust. 1 i 6 powołanego rozporządzenia przez brak w wycenie nieruchomości porównania nieruchomości położonych na złożu kopalin oraz uwzględnienia ustaleń zawartych w dokumentacji geologicznej złoża, w projekcie zagospodarowania złoża, w koncesji na wydobywanie kopaliny, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także danych zawartych w dokumentacji mierniczo-geologicznej złoża i brak uwzględnienia komercyjnego charakteru działki wywłaszczonej bez której działalność zakładu górniczego nie mogłaby być prowadzona - co skutkowało przyjęciem rozstrzygnięcia organu II instancji za prawidłowe;

b) brak oceny faktu komercyjnego przeznaczenia nieruchomości przez którą przebiegają rurociągi [...], która to okoliczność skutkuje zwiększeniem wartości nieruchomości ze względu na fakt że tylko ta nieruchomość mogła być wykorzystana w tym zakresie a więc nie jest nieruchomością typową oraz przyjęcie za prawidłowe pominięcie w postępowaniu danych z Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa przyjęte uchwałą Nr XXXVII/113/2000 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 4 lipca 2000 r. - które którego dane powinny być brane pod uwagę przy ustaleniu wartości nieruchomości skarżącego - a brak takiego ustalenia w sporządzonej wycenie przez biegłego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie;

2) zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zagadnień materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu wskazano na naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 151 ust. 1 w zw. z art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 47 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powołane przepisy rozporządzenia przewidują wyliczenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu wartości złoża kopaliny, oraz uwzględnieniu ustaleń zawartych w dokumentacji geologicznej złoża, w projekcie zagospodarowania złoża, koncesji na wydobywanie kopalin.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że powołany art. 1 ust. 1 pkt 7 stanowi, że ustawa określa zasady wyceny nieruchomości, art. 151 ustawy zawiera definicję wartości rynkowej nieruchomości, a art. 159 zawiera delegację ustawą do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W oparciu o tę delegację zostało wydane powołane wyżej rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r., natomiast istota zarzutu dotyczy § 47 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin niestanowiących części składowych nieruchomości, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), nie uwzględnia się wartości złoża. Zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim należy wskazać, że powołane rozporządzenie zawiera różne zasady dotyczące ustalania wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin, a tym kryterium różnicującym jest kryterium prawne tzn. czy złoża kopalin stanowią część składową nieruchomości, czy też złoża kopalin nie stanowią części składowej nieruchomości. Zgodnie § 46 powołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin niestanowiących części składowych nieruchomości, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze nie uwzględnia się wartości złoża. Natomiast zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości jej wartość określa się z uwzględnieniem wartości złoża, zaś z ust. 6 wynika, że wówczas przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się ustalenia zawarte w dokumentacji geologicznej złoża, w projekcie zagospodarowania złoża, w koncesji na wydobywanie kopaliny, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także dane zawarte w dokumentacji mierniczo-geologicznej złoża. Mając na uwadze powyższy stan prawny, zagadnieniem podstawowym fundamentalnym jest odpowiedź na następujące pytanie, jakie złoża kopalin nie stanowią części składowej nieruchomości, a jakie złoża kopalin stanowią część składową nieruchomości. Przypomnieć należy, że ogólne pojęcie części składowej rzeczy uregulowane jest w art. 47 kodeksu cywilnego, zgodnie z art. 47 § 1 k.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, zaś § 2 stanowi, że częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Jednak to ogólne pojęcie części składowej rzeczy, na podstawie przepisów szczególnych, może być zmieniane poprzez jego rozszerzenie, albo zawężenie. Takim istotnym aktem prawnym, który zmienia kodeksowe pojęcie części składowej rzeczy jest ustawa Prawo geologiczne i górnicze, które reguluje nową kategorię własności jaką jest własność górnicza. Zauważyć również należy, że powołany § 46 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. stanowiący, że przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin niestanowiących części składowych nieruchomości, nie uwzględnia się wartości złoża, odsyła właśnie do art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96). Zauważyć jednak należy, że to odesłanie zawarte w niezmienionym od daty wydania rozporządzenia § 46 o tyle się zdezaktualizowało, że w dniu 9 czerwca 2011 r. została uchwalona nowa ustawa Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.), a problematyki własności górniczej dotyczy art. 10. Zgodnie z art. 10 ust. 1. Złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich, gazów szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą. 2. Własnością górniczą są objęte także złoża wód leczniczych, wód termalnych i solanek. 3. Złoża kopalin niewymienionych w ust. 1 i 2 są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej. 4. Własnością górniczą są objęte także części górotworu położone poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowej, w szczególności znajdujące się w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej. 5. Prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa. Należy jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w rozumieniu ustawy: węglowodorami - są ropa naftowa, gaz ziemny oraz ich naturalne pochodne, a także metan występujący w złożach węgla kamiennego, z wyjątkiem metanu występującego jako kopalina towarzysząca. Z powołanego art. 10 ustawy wynika jasna i czytelna zasada, zgodnie z którą złoża kopalin wymienionych w ust. 1 i ust. 2 są objęte własnością górniczą, a zgodnie z ust. 5 prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa. Jednym słowem złoża kopalin, które są objęte własnością górniczą nie stanowią części składowej nieruchomości, czyli nie stanowią własności właściciela nieruchomości, ale stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast złoża kopalin niewymienionych w art. 10 ust. 1 i ust. 2 stanowią część składową nieruchomości i objęte są prawem własności właściciela nieruchomości. (w tym przypadku mamy do czynienia z kodeksowym pojęciem części składowej rzeczy). Wracając zatem do przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości stwierdzić należy, że zgodnie z § 46 przy ustalaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin niestanowiących części składowych nieruchomości, w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nie uwzględnia się wartości złoża oznacza, że w tych przypadkach gdy złoża kopalin stanowią własność górniczą, a prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa, przy ustalaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się wartości złoża, albowiem właścicielem złoża nie jest właściciel nieruchomości lecz Skarb Państwa. Natomiast zgodnie § 47 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości jej wartość określa z uwzględnieniem wartości złoża, przepis ten ma zastosowanie do tylko do takich złóż kopalin, które nie są wymienione w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, bo tylko złoża takich kopalin stanowią część składową nieruchomości i objęte są prawem własności właściciela nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie, jest okolicznością bezsporną, że ustalenie odszkodowania dotyczy nieruchomości przejętej na rzecz Gminy Rzeszów, która stanowiła własność skarżącego, jednak nieruchomość ta nie jest położona na złożach kopalin, które stanowiłyby część składową tej nieruchomości, a w konsekwencji wartość złoża należałoby uwzględniać przy określaniu wartości nieruchomości. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się gazociąg przesyłowy w związku z wydobywaniem gazu ziemnego ze złoża [...] przez [...], a jak wskazano i wyjaśniono wyżej, złoża gazu ziemnego to złoża węglowodorów, które zgodnie z art. 10 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowią własność górniczą, a prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa. Tym samym w niniejszej sprawie dla ustalenia wartości nieruchomości nie ma zastosowania § 47 rozporządzenia lecz zastosowanie ma § 46 rozporządzenia, czyli określając wartość nieruchomości nie uwzględnia się wartości złoża.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W związku z powyższym uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.