Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4037/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7, art. 12, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 58, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 11 ust. 2 pkt 4, art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 2, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 176
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2513/16 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. z siedzibą w K. na rzecz Ministra Sportu 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2513/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. w K. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z [...] września 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia braku przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. w K., zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Sportu i Turystyki została wydana z naruszeniem art. 12a ust. 1 oraz art. 12b ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (dalej: u.s.), uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na naruszeniu przepisów art. 6, 7, 8, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; powoływanej dalej jako: k.p.a.) - braku uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nieuwzględnieniu słusznego interesu Skarżącego i działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wskutek czego uznano, że zaświadczenie przedłożone przez Skarżącego z uwagi na jego treść, tj. brak bezpośredniego członkostwa w międzynarodowej federacji sportowej uznanej przez MKOl nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 12a ust. 1 u.s.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez Skarżącego w toku postępowania dotyczących niezgodności art. 12a ust. 1 i art. 12b ust. 2 u.s. z art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP), a w konsekwencji brak wskazania przyczyny, dla której argumenty podnoszone przez Skarżącego w tym zakresie, nie zasługują na uwzględnienie.

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 12a ust. 1 u.s. poprzez błędną wykładnię skutkująca uznaniem, że Skarżący nie spełnił przesłanki przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski, podczas gdy Skarżący jest członkiem B. (B.), która przynależy do [...] ([...]) spełniając w/w przesłankę;

2) art. 12b ust. 2 u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Minister Sportu i Turystyki prawidłowo wydał decyzję wobec o stwierdzeniu braku przynależności Skarżącego do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski, podczas gdy z uwagi na członkostwo Skarżącego w organizacji B., która przynależy do [...], nie zachodziły przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji.

3) art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że na skutek wydania zaskarżonej decyzji przez Organ Skarżącego nie pozbawiono praw słusznie nabytych jak również nie pozbawiono możliwości prowadzenia działalności, podczas gdy zaskarżona decyzja bezpośrednio ingeruje w prawa konstytucyjne Skarżącego i pozbawia go praw słusznie nabytych;

4) art. 193 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo podnoszonych przez Skarżącego wątpliwości co do zgodności przepisów art. 12a ust. 1 oraz art. 12b u.s. z przepisami art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez NSA poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sportu i Turystyki utrzymującej w mocy jego decyzję z [...] maja 2016 r. Alternatywnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto Związek wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wniósł o skierowanie - na podstawie art. 193 oraz art. 4 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 poz. 1157) - pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, w ramach toczącego się postępowania, celem zbadania przez Trybunał zgodności przepisów art. 12a ust. 1 oraz art. 12b ustawy o sporcie z:

1) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez nałożenie obowiązków prawnych, których wykonanie zależy od przesłanek nieuregulowanych w prawie krajowym, co prowadzi do niejasnego określenia warunków posiadania statusu polskiego związku sportowego; pozbawienie polskich związków sportowych ich praw słusznie nabytych, przyznanych na zasadzie wyłączności w poprzednim stanie prawnym i potwierdzonych przez art. 12 ustawy o sporcie;

2) art. 31 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną ingerencję w sferę wolności zrzeszania się polskich związków sportowych, nieadekwatną i nielegitymowaną żadnym interesem zasługującym na ochronę konstytucyjną, przy czym skuteczne zapewnienie pożądanej reprezentatywności danego związku sportowego jest możliwe do osiągnięcia za pomocą innych środków prawnych, bez odwołania się do decyzji podmiotów zewnętrznych, tj. międzynarodowych federacji sportowych oraz Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego;

3) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez niesprawiedliwe zróżnicowanie sytuacji prawnej oraz dyskryminującego faktycznego traktowania polskich sportowców oraz polskich związków sportowych, na podstawie arbitralnych kryteriów i nieistotnych prawnie cech, niezależnych od zainteresowanych podmiotów, a dotyczących kwalifikacji olimpijskiego (bądź nie) charakteru danej dyscypliny sportu oraz uznania międzynarodowych federacji sportowych przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski, niezależnego od jakichkolwiek podmiotów polskich, w tym zainteresowanych polskich związków sportowych i organów władzy publicznej;

4) art. 12 i art. 58 Konstytucji RP, przez nieuzasadnione ograniczenie wolności zrzeszania się i nałożenie w jej miejsce obowiązku przynależności do międzynarodowych federacji sportowych uznanych przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski, pod rygorem obligatoryjnych i niewspółmiernych sankcji prawnych w postaci likwidacji polskiego związku sportowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sportu i Turystyki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ stwierdził, że wniosek skarżącego o skierowanie w niniejszej sprawie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego jest niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W tej sytuacji niezbędne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych.

Rozpatrując zatem zarzuty kwestionujące wykładnię art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie skutkującą uznaniem, że skarżący nie spełnił przesłanki przynależności do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski oraz wiążące się z tym niewłaściwe zastosowanie art. 12b ust. 2 ustawy o sporcie polegające na uznaniu, że Minister Sportu i Turystyki prawidłowo wydał decyzję o stwierdzeniu braku przynależności skarżącego do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski należy wskazać, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji trafnie uznał, iż w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma wykładnia art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie w zakresie przewidzianego w tym przepisie obowiązku przynależności (polskiego związku sportowego) do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. Rozstrzygnięcie sprawy zależy zatem od wskazania, czy w świetle omawianego przepisu chodzi wyłącznie o bezpośrednią przynależność do ww. międzynarodowej federacji, czy też do wypełnienia obowiązku w ww. zakresie przez skarżącego dojdzie także poprzez członkostwo w organizacji, która należy do innej organizacji uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski ("MKOl").

Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że z treści art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie, międzynarodowa federacja sportowa, do której należy polski związek sportowy powinna działać w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim, tj. ujętym w programie letnich lub zimowych igrzysk olimpijskich lub paraolimpijskich.

WSA słusznie również zaznaczył (przyznając rację organowi), iż dopuszczalna w świetle powyższego unormowania jest jednak także przynależność do innej międzynarodowej federacji sportowej, a więc działającej w sporcie "nieolimpijskim", jednakże pod warunkiem jej uznania przez MKOl. Trafnie zatem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że uznanie danej międzynarodowej federacji sportowej przez MKOl jest tym samym każdorazowo warunkiem niezbędnym i koniecznym. W doktrynie zauważa się w tym kontekście, iż wprowadzenie obowiązku z art. 12a ust. 1 pozwala przyjąć, "że intencją prawodawcy było danie wyrazu akceptacji autorytetu de facto Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego. Od uznania danej międzynarodowej federacji sportowej przez MKOl zostało uzależnione spełnienie wskazanego obowiązku". Jednym z argumentów przemawiającym za wprowadzeniem do porządku prawnego tego rozwiązania jest konstatacja, że stanowi ono kontynuację wymogu z art. 11 ust. 2 pkt u.s., zgodnie z którym do wniosku o wyrażenie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego należy przedstawić zaświadczenie o przynależności do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. W tym kontekście powołuje się uzasadnienie projektu ustawy, w którym zaznacza się, iż "(...) jedynie przy spełnieniu powyższej przesłanki uzasadnione jest utworzenie i istnienie PZS (...) jeżeli w danym sporcie, w którym istnieje określony PZS, nie ma w ogóle możliwości uzyskania właściwej przynależności, wówczas mamy do czynienia z sytuacją, gdy istnienie danego PZS nie jest uzasadnione z punktu widzenia ustawy o sporcie" (Daria Pałucka, Obowiązek przynależności polskiego związku sportowego do międzynarodowej organizacji sportowej, Ius.Novum 2016/4, s. 225-236 oraz Program Lex). Nie mogą być uznane za trafne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie 2 pkt. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że pojęcie "międzynarodowych federacji", tj. "International Federations" na gruncie przepisów Karty Olimpijskiej zostało wyraźnie odróżnione od innych międzynarodowych organizacji sportowych. Zasady i kryteria uznania przez MKOl międzynarodowej federacji zostały określone w art. 25 Karty Olimpijskiej. Zgodnie z tym postanowieniem, w celu rozwoju i propagowania Ruchu Olimpijskiego, MKOl może uznać za Międzynarodowe Federacje międzynarodowe pozarządowe organizacje zarządzające jednym lub kilkoma sportami na szczeblu światowym i obejmujące organizacje kierujące takimi sportami na szczeblu krajowym. Statuty, sposób postępowania i działalności międzynarodowych federacji w Ruchu Olimpijskim muszą być zgodne z Kartą Olimpijską, włącznie z przyjęciem i wdrażaniem Światowego Kodeksu Antydopingowego. Podlegając powyższym zapisom, każda Międzynarodowa Federacja zachowuje niezależność i samodzielność w administrowaniu swoim sportem. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w postanowieniach Karty Olimpijskiej jest także mowa o możliwości uznania przez MKOl stowarzyszeń Międzynarodowych Federacji (art. 3 pkt 3 Karty), działających na szczeblu międzynarodowym, których statuty i działalność są zgodne z Kartą (art. 3 pkt 5 Karty). Te ostatnio wymienione organizacje nie są jednak międzynarodowymi organizacjami sportowymi i członkostwo w nich nie stanowi spełnienia wymogu przynależności do międzynarodowej federacji sportowej.

Nie jest zatem wystarczający do spełnienia przesłanki z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie - a zatem także i z 12a ust. 1 ww. ustawy - sam wymóg "uznawalności" przez MKOl, bez uwzględnienia rodzaju podmiotu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że prawnie relewantny w świetle art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie jest wyłącznie status organizacji międzynarodowej, której członkiem jest skarżący kasacyjnie. Prawidłowo ocenił również WSA, że organizacja do której bezpośrednio należy Związek nie została dotychczas uznana za międzynarodową federację sportową. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż z prawidłowych ustaleń poczynionych przez Ministra Sportu i Turystyki jednoznacznie wynika, że także S. oraz organizacja [...] (dalej: [...]) nie są uznanymi przez MKOl międzynarodowymi federacjami sportowymi. S. oraz [...] są organizacjami sportowymi, które zrzeszają międzynarodowe federacje sportowe zarówno uznane, jak i takie, które nie zostały uznane przez MKOl.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 12a ust. 1 i art. 12b ust. 2 ustawy o sporcie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd I instancji, jak i organ w pełni zasadnie przyjęli, że związek nie wypełnia obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy o sporcie.

W tym kontekście za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przez zasadę demokratycznego państwa prawnego rozumie się szereg reguł, które nie zostały wprost wyrażone w tekście Konstytucji, ale można wyprowadzić je zarówno z samego rozumienia terminu "demokratyczne państwo prawne" oraz z aksjologii Konstytucji (por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, wyd. Zakamycze 2000, s.43; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r., TK K 17/97; publik. ZU z 1998 r. Nr 3, poz. 30). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając w tym kontekście stosowanie art. 12a ust. 1 i art. 12b ust. 2 ustawy o sporcie do związków sportowych, należy uznać, iż przepisy te spełniają wymóg zasady proporcjonalności wyrażony w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Niewątpliwie zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki. Powyższa teza została uzupełniona w orzeczeniu TK z 25 października 2004 r., SK 33/03 (OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 94), w którym podniesiono m.in., że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności wiąże ustawodawcę nie tylko wtedy, gdy ustanawia on ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności lub praw, ale i wtedy, gdy nakłada obowiązki na obywateli lub na inne podmioty znajdujące się pod jego władzą. Ustawodawca postępuje w zgodzie z zasadą proporcjonalności, gdy spośród dopuszczalnych środków działania, wybiera możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być one zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż to jest niezbędne wobec założonego i usprawiedliwionego konstytucyjnie celu".

W świetle orzecznictwa i doktryny (por. np. wyrok NSA z 3 września 2019 r., II FSK 3474/17 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przy interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną zasady proporcjonalności uznaje się, że istotą tej zasady jest typowy model trójelementowy testu proporcjonalności, zgodnie z którym podejmowane działania lub środki prawne weryfikuje się przez pryzmat następujących elementów:

- odpowiedniości (adekwatności) - działania lub środki są odpowiednie do osiągnięcia tego celu; odpowiedniość uzyskuje się przez stwierdzenie, że środek realizuje cel nakazany lub chroniony przez prawo, cel ten musi być celem publicznym o znacznej doniosłości;

- niezbędności, konieczności (niezbędności), co oznacza sytuację, w której działania lub środki w porównaniu z innymi dostępnymi środkami najmniej ingerują w sferę uprawnień jednostek, do których są adresowane, a przy tym realizują cel w stopniu największym;

- proporcjonalności sensu stricto, oznaczającej stan, w którym relacja wagi skutków zastosowania działania lub środka prawnego ingerującego w prawa jednostek do wagi celów, które zostaną przez to zrealizowane, wykazuje przewagę wagi celów (por. A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 194; H. Izdebski, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, ZNSA 2010, nr 1, s. 16 i n.; J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada proporcjonalności w prawie Wspólnot Europejskich, Toruń 2007, s. 78 i n.).

W wyroku z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995 r., Nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in. odnosząc się do reguł konstytucyjnej zasady proporcjonalności, że rozważania w tym zakresie "powinny (...) udzielać odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. proporcjonalność, wspomniana już np. w orzeczeniu TK z 26 stycznia 1993 r., U 10/92, OTK 1993, s. 32)".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że celem wprowadzenia tych wymagań określonych w ustawy o sporcie było ustanowienie jednolitych standardów dla wszystkich polskich związków sportowych. Odnosząc się także po powołanego w skardze kasacyjnej i załączonych pismach poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich oraz związków sportowych, iż o utworzeniu polskiego związku sportowego "decyduje w istocie nie polski ustawodawca, bądź upoważniony organ władzy publicznej, a w szczególności Minister Sportu i Turystyki, lecz Międzynarodowy Komitet Olimpijski (...) który jest międzynarodową organizacją pozarządową i nie podlega prawu polskiemu. Tym samym, MKOl jako podmiot zewnętrzny wobec państwa polskiego, decyduje de facto, czy dany związek może mieć status polskiego związku sportowego" należy zauważyć, iż NSA podobnie jak Sąd I instancji uznaje powyższe za dopuszczalne wobec przyjętego w polskim sporcie modelu organizacyjnego. WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, który zauważył, iż pogląd ten należy oprzeć na uzasadnieniu projektu ustawy, w którym wskazano, że rozwiązanie takie daje rękojmię zachowania przez polskie związki sportowe odpowiednich standardów etyczno-prawnych, jako że przynależność do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie "nieolimpijskim" uznanej przez MKOl jest związane z przestrzeganiem postanowień Karty olimpijskiej, Światowego Kodeksu Antydopingowego oraz globalnym charakterem danego sportu. To właśnie podmioty działające w świecie sportu, których globalny wymiar, prestiż, możliwości legislacyjne oraz finansowe dają szansę na coraz skuteczniejszą walkę z ewentualnymi nieuczciwymi praktykami w sporcie (zob. J. Tartak, Alternatywne metody rozwiązywania sporów w świecie sportu na przykładzie działania sądu koncyliacyjnego w Lozannie, Forum Prawnicze 2019, nr 2, s. 48- 59).

Dodatkowo globalizacja dotyczy wszystkich dziedzin działalności sportowej, a zatem w tej dziedzinie szczególne znacznie mają tzw. standardy globalne wynikające ze zobowiązania dotyczącego wszystkich (niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo) uczestników obrotu oparte na nomach przyjętych przez MKOL (Kazimierz Romaniec, Zjawisko niekompatybilności pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi s. 71-83 oraz Jolanta Jabłońska-Bonca, Istota spójności regulacji prawnych oraz niesprzeczność regulacji pozaprawnych z regulacjami prawnymi, s. 45-55 w: Kompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi, red. Andrzej Szwarc, Wydawnictwo Nauka i Innowacje, Poznań 2014).

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akceptuje się sytuację, w której polskie ustawodawstwo odnosi się do zasad i kryteriów wskazanych w Karcie Olimpijskiej. W art. 25 Karty wyraźnie wskazano, że w celu rozwoju i propagowania Ruchu Olimpijskiego MKOl może uznać za Międzynarodowe Federacje międzynarodowe pozarządowe organizacje zarządzające jednym lub kilkoma sportami na szczeblu światowym i obejmujące organizacje kierujące takimi sportami na szczeblu krajowym (wyrok NSA z 14.04.2016 r., II GSK 2407/14). Także skład orzekający w niniejszej sprawie nie widzi podstaw do kwestionowania tych przepisów jako sprzecznych z zasadami konstytucyjnymi (w tym m.in. demokratycznego państwa prawa - art. 2 i proporcjonalności - art. 31).

NSA w niniejszym składzie nie kwestionuje przy tym, iż wolność zrzeszania się wynikająca z art. 12 i art. 58 Konstytucji ma (choć nie jest to w omawianych przepisach sformułowane w sposób wyraźny) także aspekt negatywny – rozumiany jako wolność nieprzystępowania do zrzeszeń (por. Łukasz Pisarczyk w: Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1382). Wolność ta nie ma jednak charakteru absolutnego (por. Mariusz Kotulski, Wolność w aspekcie publicznoprawnym w: Wolność w prawie administracyjnym, red. J. Zimmerman, Wolters Kluwer Polska, 2017).

W ocenie NSA, zrzeszanie się polskich związków sportowych jest instytucją odrębną od politycznej idei wolności zrzeszania się obywateli określonej w Konstytucji. Celem istnienia polskiego związku sportowego jest stworzenie organizacji w pewnym sensie typu samorządowego, umożliwiającej korzystanie z przyznanych przez ustawodawcę praw wyłącznych wynikających m.in. art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie oraz wykonywanie zleconych zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (zob. np. art. 29 ust. 7 ustawy o sporcie). Trzeba też wspomnieć o tym, że konstytucyjna zasada swobody i dobrowolności zrzeszania się nie odnosi się w polskim systemie prawnym do wielu podmiotów np. banków spółdzielczych, organizacji licznych samorządów zawodowych, np. adwokatów, radców prawnych, lekarzy, aptekarzy, pielęgniarek i położnych, maklerów giełdowych itd. (por. Cezary Kosikowski, art. 6 w: Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz, [w:] Prawo handlowe. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2000).

Nie jest zatem trafne odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do treści art. 12 i art. 58 Konstytucji RP, gwarantujących wolność zrzeszania się. Dodatkowo należy ponownie podkreślić, iż związek nadal będzie mógł działać, a uznanie przez MKOl Sąd uznaje za wymóg usprawiedliwiony i adekwatny w zakresie nadania określonemu związkowi szczególnego statusu polskiego związku sportowego. W uzasadnieniu projektu ustawy o sporcie zaznaczono, iż omawiane unormowanie zmierza do konsolidacji polskiego sportu. Koresponduje to z obowiązującą na gruncie prawa sportowego zasadą hierarchiczności organizacji uprawiania sportu, która dotyczy nie tylko prawa polskiego, ale jest także kontynuowana na szczeblu międzynarodowym (Kazimierz Romaniec, Zjawisko niekompatybilności pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi w: Kompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi, red. Andrzej Szwarc, Wydawnictwo Nauka i Innowacje, Poznań 2014, s. 71-83).

Trafne jest w związku z tym stanowisko WSA, iż skarżący związek nie został pozbawiony możliwości istnienia i prowadzenia działalności. W świetle art. 12b ust. 1 ustawy o sporcie polski związek sportowy, który nie należy do właściwej międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski (albo – obecnie po nowelizacji omawianej ustawy - ujętej w wykazie, o którym mowa w art. 11 ust. 2a ustawy o sporcie), staje się związkiem sportowym działającym w formie związku stowarzyszeń z dniem, w którym omawiana decyzja stała się prawomocna. Powoduje to, że jak już wyżej wskazano odmiennie zostały określone niektóre warunki, jakie muszą być spełnione, by jego działalność była zgodna z prawem. Obowiązujące rozwiązania ustawy o sporcie gwarantują w tym zakresie z jednej strony poszanowanie autonomii przysługującej poszczególnym związkom sportowym w prowadzeniu działalności, a z drugiej strony umożliwiają organom państwa ochronę wartości stojących u podstaw funkcjonowania państwa (por. Piątek Wojciech, Skoczylas Andrzej, Prawno-administracyjne instrumenty reagowania na niedopuszczalną niekompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi w sferze rozstrzygania sporów sportowych w: Kompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi, red. Andrzej Szwarc, Poznań 2014, s. 136-163).

Powoduje to, że przyjęta przez WSA oraz Ministra wykładnia nie narusza także wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony praw słusznie nabytych. Podkreślić trzeba, że strona skarżąca nie została pozbawiona możliwości istnienia i prowadzenia działalności, a jedynie odmiennie zostały określone niektóre warunki, jakie muszą być spełnione, by jej działalność była zgodna z prawem. Ustawodawca wprowadzając zmiany zapewnił niezbędny czas na dostosowanie działalności istniejących już związków do wymagań ustawy i zapewnił odpowiednią ochronę sądową (Roman Hauser, Aspekty administracyjnoprawne w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie w: red. Andrzej Szwarc, Ustawa o sporcie, Poznań 2011, s. 38). Trzeba mieć także na uwadze, że z powołanej zasady nie wynika adresowany do ustawodawcy zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w jakim sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. Ponadto zasada ochrony praw słusznie nabytych nie ma charakteru absolutnego, tj. nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r., II GSK 1662/14 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez pozbawienie praw słusznie nabytych. Oczywiście istotną niedogodnością dla związku jest to, że niespełnienie obowiązku z art. 12a ust. 1 u.s. będzie wiązało się m.in. z utratą wyłączności praw z art. 13 ust. 1 u.s. Zgodnie z tym przepisem, polski związek sportowy ma wyłączne prawo do: organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie, ustanawiania i realizowania reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie organizowanym przez związek itd.. Brak polskiego związku sportowego w danym sporcie oznacza jednak tylko tyle, że powyższe uprawnienia mogą wykonywać także inne podmioty np. związki sportowe (por. Daria Pałucka, Obowiązek przynależności polskiego związku sportowego do międzynarodowej organizacji sportowej, Ius.Novum 2016/4, s. 225-236 oraz Program Lex). Związek nie będzie miał zatem tych uprawnień na zasadzie wyłączności, jednak celem tej regulacji poza konsolidacją sportu, było także przeciwdziałanie oraz ewentualne usunięcie skutków zagrożeń wynikających z braku uznania przez MKOL (por. uzasadnienie projektu ustawy o sporcie; zob. też Roman Hauser, Aspekty administracyjnoprawne w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie w: red. Andrzej Szwarc, Ustawa o sporcie, Poznań 2011, s. 33-34). Oczywiste są także powoływane w skardze kasacyjnej utrudnienia w zakresie pozyskiwania środków finansowych na działalność związku, jednak związki sportowe jako związki stowarzyszeń mieszczą się w nurcie dorobku ruchu stowarzyszeniowego, którego fundamentem było zawsze działanie nie dla zysku, lecz w imię idei (zob. Izabela Bogucka, Działalność gospodarcza klubu sportowego działającego w formie stowarzyszenia a jego działalność statutowa w: Prace studialne Warszawskiego Seminarium Aksjologii Administracji. Szkice z zakresu prawa administracyjnego materialnego, red. Z. Cieślak, K. Zalasińska, Warszawa - Wrocław 2012, s.13 -21).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie kwestionuje przy tym zasług, sukcesów i potrzeby istnienia polskich związków sportowych w zakresie sportów nieolimpijskich. Dostrzega również bardzo istotne znaczenie społeczne tych sportów i działalności związków sportowych je reprezentujących. Jednak orzecznictwo sądów administracyjnych nie może zastępować prawodawcy, inna jest bowiem rola ustrojowa tychże sądów (por. wyrok NSA z 25 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1018/06, POP 2008/4/49). Tego rodzaju działania wykraczają poza kontrolę działalności administracji publicznej z uwzględnieniem kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), wynikającym z pozycji ustrojowej sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji).

Należy podkreślić, iż kwestia ewentualnej potrzeby zmiany tego rozwiązania jest jednak podnoszona w doktrynie jako wniosek de lege ferenda (Daria Pałucka, Obowiązek przynależności polskiego związku sportowego do międzynarodowej organizacji sportowej, Ius.Novum 2016/4, s. 234). Sąd administracyjny nie może zatem w tym zakresie zmieniać, ani "uzupełniać" obowiązującej regulacji prawnej poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej (wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17).

Dalej wyjaśnić należy, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości czy zasady niedyskryminowania (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości, dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 17 marca 2015 r. K 31/13 (OTK-A 2015/3/31), 29 czerwca 2001 r. K 23/00 (OTK 2001/5/124), 14 lipca 2004 r. SK 8/03 (OTK-A 2004/7/65) i 5 września 2005 r. P 18/04 (OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają oraz podmiotom które jej nie posiadają.

Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach; zob. ww. wyrok TK z dnia 23 listopada 2010 r. K 5/10, wyroki TK z dnia: 19 kwietnia 2011 r. P 41 /09 (OTK-A 2011/3/25), 18 czerwca 2013 r. K 37/12 (OTK-A 2013/5/60), 5 listopada 2013 r.K 40/12 (OTK-A 2013/8/120) i z 17 czerwca 2014 r. P 6/12 (OTK-A 2014/6/62).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, należy zauważyć, iż cechą relewantną warunkującą odmienne traktowanie na gruncie ustawy o sporcie jest w tym przypadku przynależność do innej międzynarodowej federacji sportowej, a więc działającej w sporcie "nieolimpijskim" uznanej przez MKOl oraz uwarunkowane jest przestrzeganiem postanowień Karty olimpijskiej, Światowego Kodeksu Antydopingowego oraz globalnym charakterem danego sportu. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do kwestionowania konstytucyjności powiązania istnienia PZS przynależności do uznanych międzynarodowych federacji sportowych przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski – w sposób niezależny od jakichkolwiek podmiotów polskich.

Jedną z istotnych cech prawa sportowego w wymiarze globalnym jest m.in. samoregulacja, międzynarodowy charakter oraz jego dwutorowość - polegająca na współistnieniu reguł prawa związków sportowych, publicznego i ponadnarodowego (Kazimierz Romaniec, Zjawisko niekompatybilności pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi w: Kompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi, red. Andrzej Szwarc, Wydawnictwo Nauka i Innowacje, Poznań 2014, s. 78; por. też Klaus Vieweg, Fascynacja prawem sportowym, s. 4-31 /Faszination Sportrecht/,http://www.irut.de/Forschung/ ForschungsstelleSportrecht.html).

Konkludując należy ponownie podkreślić, iż w orzecznictwie NSA (zob. wyrok NSA z 9 października 2012 r., I OSK 201/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podnoszono wielokrotnie, iż o naruszeniu tej zasady można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji (faktycznej) różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2006 r., I OSK 67/06 LEX nr 198281). W związku z tym ochronie prawnej, w tym ochronie konstytucyjnej, podlega tylko tak rozumiana równość wobec prawa, która wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną zapewnia równe traktowanie, bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Przy czym nawet, jeżeli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, nie zawsze mamy do czynienia z odstępstwem od powyższej zasady, które stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji. W każdym przypadku niezbędna jest ocena przyjętego kryterium zróżnicowania, bowiem równość wobec prawa, to także zasadność wybieranego kryterium różnicowania podmiotów. Należy podkreślić, że prawodawca ma możliwość wprowadzenia kryterium różnicującego prawa związków sportowych i takie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów może być usprawiedliwione. Nie ma zatem charakteru dyskryminującego i nie narusza zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji zróżnicowanie podmiotów, jeżeli ich odmienne traktowanie wynika z uzasadnionych celów społecznych i gospodarczych, które posiadają konstytucyjną, czyli najwyższa rangę w polskim porządku prawnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 maja 2001 r., K 5/01 wyjaśnił, że ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji, lepiej odpowiadających stosunkom społecznym. W szczególności zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwia ustawodawcy wprowadzenie regulacji korzystniejszych dla podmiotów pewnych stosunków prawnych. Przyznanie bowiem, określonej grupie osób pewnych preferencji nie oznacza obowiązku przyznania takich preferencji innym. Tak jest zatem w omawianym przypadku. Nie należy zapominać, iż sama możliwość ingerowania przez państwo w sprawy sportu jest motywowana tym, że sport jest wspierany środkami finansowymi pochodzącymi z budżetu państwa oraz tym, że w ramach działalności sportowej może powstać zagrożenie dla dóbr prawnych chronionych przez prawo. Wielkość tego wsparcia udzielanego sportowi przez państwo (w tym finansowego) usprawiedliwia zatem możliwość normowania przez państwo jego reguł funkcjonowania (Andrzej J. Szwarc, Kompatybilność regulacji sportowych i prawnych w kontekście prawnej reglamentacji sportu w: Kompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi, red. Andrzej Szwarc, Wydawnictwo Nauka i Innowacje, Poznań 2014, s. 27 oraz Sławomir Fundowicz, Prawo sportowe, Warszawa 2013, s. 25).

Nie ma zatem, zdaniem NSA, podstaw także do stosowania w omawianym przypadku wykładni adaptacyjnej, korygującej czy prokonstytucyjnej art. 12a ust. 1 oraz art. 12b ust. 2 ustawy o sporcie w oparciu o wymienione wyżej normy konstytucyjne (por. M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 480 i nast. i powołana w tam literatura i orzecznictwo).

Odnosząc się do uzasadnienia wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TK z pytaniem prawnym należy zauważyć, iż istotnie RPO w pismach do Ministra Sportu i Turystyki (z [...] września 2015 r. oraz [...] grudnia 2015 r.) wskazał, że przyjęte przez polskiego ustawodawcę rozwiązanie wydaje się wątpliwe w kontekście art. 2 Konstytucji RP w tym z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz może doprowadzić do pogorszenia warunków organizacji rywalizacji. Jednak mimo wyrażenia takiego poglądu i upływu kilku lat Rzecznik Praw Obywatelskich dotychczas nie zakwestionował konstytucyjności w trybie stosowanego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego - posiadając stosowne kompetencje do zainicjowania kontroli konstytucyjności ustaw.

W tych okolicznościach także Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Jak już zaznaczano, sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją.

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 12a ust. 1 oraz art. 12b ust. 2 ustawy o sporcie, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na naruszeniu przepisów art. 6, 7, 8, 80, 107 § 3 k.p.a. ponieważ w omawianej sytuacji kwestia ewentualnego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego była zdeterminowana wykładnią przepisów prawa materialnego.

Niezasadne są także sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez Związek w toku postępowania, dotyczących niezgodności art. 12a ust. 1 i art. 12b ust. 2 ustawy o sporcie z art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 Konstytucji RP.

Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Warto zatem w kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.

Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo podnoszonych przez Związek wątpliwości co do zgodności przepisów art. 12a ust. 1 oraz art. 12b ustawy o sporcie z przepisami art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 12 i art. 58 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Wynika z tego, że kwestię wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie jest on również w tej kwestii związany żądaniem stron postępowania (por. wyr. NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 11). Nie musi więc on kierować takiego pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją. W takiej sytuacji wystarczy, że sąd da wyraz swemu przekonaniu w uzasadnieniu orzeczenia (co też uczynił w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji) i wcale nie musi w tej kwestii polemizować ze stanowiskiem strony, ani też wyjaśniać jej, że jej pogląd o niezgodności zastosowanych przepisów z Konstytucją jest błędny, ponieważ badanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Natomiast w wykonywaniu sądowej kontroli administracji sędziowie sądów administracyjnych są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych), a więc dokonują jej wedle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od strony skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną oraz uczestniczył w rozprawie przed NSA.