Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2164/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszonych zarzutów za bezzasadne oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] z [...] marca 2019 r., reprezentowanej przez adwokata [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], uznające za bezzasadne zarzuty złożone w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z [...] listopada 2018 r., w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego Nr [...] z [...] grudnia 2015 r., nakazującą usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego logii w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], poprzez wykonanie w określonym terminie robót budowlanych wskazanych w sentencji w/w decyzji - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w związku z niewykonaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...] obowiązku wskazanego w w/w decyzji – organ pierwszej instancji, działając w oparciu o przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314) wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. Organ powiatowy [...] lipca 2018 r. przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony w/w decyzją nie został wykonany w całości. Następnie, [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wystawił upomnienie Nr [...] wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z w/w rozstrzygnięcia. Kolejne czynności kontrolne organ powiatowy podjął [...] października 2018 r. i ustalił, że obowiązek nałożony w/w decyzją nie został wykonany w całości. Następnie ww. organ pierwszej instancji [...] grudnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie zobowiązanej nastąpiło 8 stycznia 2019 r. Powyższe skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.

Pismem z 9 stycznia 2019 r. wspólnota wniosła z zachowaniem ustawowego 7- dniowego terminu zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej wskazując na art. 33 § 1 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał przedstawione zarzuty za bezzasadne. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...], reprezentowana rzez adwokata [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego korzystając z dyspozycji art. 136 k.p.a. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy w szczególności czy obowiązek nałożony egzekwowaną decyzją został wykonany w całości ewentualnie czy prowadzone są roboty budowlane przy w/w budynku (postanowienie Nr [...] z [...] maja 2019 r.). Następnie, 23 lipca 2019 r. wpłynęło pismo organu powiatowego wraz z protokołem, z których wynika, że obowiązek objęty niniejszym postępowaniem egzekucyjnym nie został wykonany w całości: "Stan wykonania robót jest jak opis w protokole PINB Nr [...] z dnia [...].10.2018 r. i do dnia dzisiejszego zakres wykonanych nie zmienił się. ".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie wskazał, że orzeczenie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. Zarzuty zawarte w zażaleniu są niezasadne.

Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314): "Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w czyści obowiązku, przedawnienie. W) gaśniecie albo nieistnienie obowiązku: odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; błąd co do osoby zobowiązanego; niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; niedopuszczalność egzekucji administracyjnej łub zastosowanego środka egzekucyjnego; brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy".

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] w piśmie z 9 stycznia 2019 r. wskazała, że wnosi zarzuty w w/w sprawie podnosząc art. 33 § 1 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez wskazania konkretnej przesłanki wskazując w uzasadnieniu, że "wymienione w pkt. 1, 2, 3, 4, i 5 nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego logii ww. budynku wielorodzinnym (...) zostały wykonane w całości oprócz punktów 3 i 4, gdzie zostało to wykonane w części z uwagi na fakt że roboty te będą wykonywane w całości podczas kompleksowego remontu wszystkich pozostałych loggii. ". Organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował w/w zarzut jako wykonanie obowiązku w części (art. 33 § 1 pkt 1 w/w ustawy), w sposób niebudzący wątpliwości odparł powołane przez zobowiązaną zarzuty i wykazał ich bezzasadność. Decyzja organu I instancji Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. jest ostateczna, podlega wykonaniu w całości. W niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego decyzją Nr [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 1 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, że organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97: "Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. (...) kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może, (...) sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. " Tak więc dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] r. tak organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Natomiast adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków. Wobec nie wykonania obowiązku organ powiatowy był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanych obowiązku nią nałożonego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił - egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Organ powiatowy prawidłowo zatem podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Nr [...].

Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przez doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Częściowe wykonanie obowiązku przez zobowiązaną nie wyczerpuje w/w przesłanki. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] słusznie wskazał, że jedynie całkowite wykonanie obowiązków określonych w decyzji stanowi podstawę do odstąpienia od czynności egzekucyjnych. Podstawą zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 w/w ustawy jest częściowe umorzenie obowiązku, nie zaś częściowe jego wykonanie. Obowiązek skonkretyzowany w tytule wykonawczym Nr [...] dotyczy usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym logii w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie określonych robót wykazanych w sentencji decyzji. Charakter tego obowiązku jest niepodzielny, co oznacza, że dopóki zobowiązana nie wykona wszystkich prac nałożonych decyzją nie można mówić o usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym loggii w/w budynku. Wykonanie części prac nie będzie stanowiło o tym, że w/w loggie, a zatem budynek będzie znajdował się w odpowiednim stanie technicznym. Zatem nawet rozpoczęcie wykonywania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym przed wszczęciem egzekucji, czy też po jej wszczęciu nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotową, ani bezprawną (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1905/15). Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2015 r., poz. 525) Wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Powołany powyżej przepis zawiera upoważnienie zarówno do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, jak i wstrzymania czynności egzekucyjnych, dając Wojewodzie szerokie uprawnienie do ingerowania w każde postępowanie egzekucyjne - tak odnośnie należności o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym, na każdym jego etapie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...], reprezentowana przez adw. [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to :art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezasadne przyjęcie, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, sformułowanego w oparciu w wskazany wyżej przepis, jest m.in. częściowe umorzenie obowiązku, a nie częściowe jego wykonanie, art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na pominięcie obowiązku zawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd rozpoznawał skargę na orzeczenie w przedmiocie zarzutów w postepowaniu egzekucyjnym. Konstrukcja art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wniesione wyłącznie z przyczyn wymienionych w zamkniętym katalogu wskazanym w pkt 1-10 tego przepisu.

Organ rozpoznawał zarzut jako sformułowany w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 ww. ustawy. W przepisie tym ustawodawca dopuścił jako podstawę zarzutu "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku". W sprawie niniejszej, spór dotyczy rozumienia zwrotu: "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku". W szczególności chodzi o ustalenie, czy określenie "w całości albo w części" odnosi się zarówno do wykonania jak i do umorzenia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, czy też ograniczyć je należy wyłącznie do sytuacji umorzenia obowiązku. Spór ten wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy zaistniało częściowe wykonania przedmiotowego obowiązku objętego tytułem wykonawczym i czy stanowi to podstawę zarzutu w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, nie jest uprawnione stanowisko skarżącej o naruszeniu art. 33 § 1 pkt 1 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego błędną wykładnię.

Wystawiony tytuł wykonawczy niewątpliwie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2015r., której przedmiotem był nakaz usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego loggii w budynku, poprzez wykonanie szczegółowo opisanych tam robót. Zatem tylko ich wyczerpujące wykonanie pozwoli na ustalenie, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości został wykonany. Nakaz ten nie jest podzielny i wykonanie części robót nie może być postrzeganie jako częściowe wykonanie obowiązku – obowiązek bowiem jest jeden niepodzielny – usuniecie ww. nieprawidłowości. Nałożone obowiązki, poszczególnie osobne, tylko jednak jako całość mają doprowadzić loggie do odpowiedniego stanu technicznego. Tym samym dopóki zobowiązana nie wykona wszystkich prac nałożonych decyzją nie można mówić o usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W tym znaczeniu natura nałożonego obowiązku jest niepodzielna. Wykonanie części prac nie będzie stanowiło o tym, że obowiązek został częściowo wykonany. Już choćby z tego powodu trudno mówić o częściowym wykonaniu obowiązku.

Niezależnie od tego trzeba wziąć pod uwagę rozwiązania ustawowe regulujące działania organu egzekucyjnego w wyniku rozpatrzenia zarzutu. Stosownie do art. 34 § 4 ww. ustawy, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, z tym że jeżeli zarzuty są uzasadnione, organ wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z kolei za uzasadniony można uznać tylko taki zarzut, który daje podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny umarza bowiem postępowanie egzekucyjne, o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek określonych w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji W przepisie tym przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione zostały w punktach 1-10, wśród których do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nawiązuje pkt 1 obligujący organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Oznacza to sytuację, w której wszczęte postępowanie egzekucyjne nie może być dalej prowadzone, gdyż przestał istnieć obowiązek skonkretyzowany w tytule wykonawczym, a zatem postępowanie egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe i w takim razie musi być umorzone. W sytuacji natomiast, gdy zobowiązany wykonał

obowiązek po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, to nie stanowi to podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ obowiązek jeszcze istniał w chwili jego wszczęcia. Żadna jednak z tych sytuacji nie obejmuje rozpoznawanego przypadku, ponieważ nie miało miejsca wykonanie obowiązku przez zobowiązanego ani przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ani też później. Potwierdzają to ustalenia organu nie kwestionowane co do zasady również przez skarżącą.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że dla ustalenia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przepis art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dawał podstawę do zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w oparciu o stwierdzenie częściowego wykonania obowiązku, jest wystarczająca wykładnia gramatyczna treści tego przepisu, zaś przy uwzględnieniu reguł wykładni funkcjonalnej oraz wykładni systemowej treść art. 33 § 1 pkt 1 ww. ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że częściowe wykonanie przez zobowiązanego, obowiązku niepieniężnego o charakterze niepodzielnym, mogło stanowić podstawę zarzutu.

Już tylko na marginesie można dodać, że częściowe wykonanie obowiązku może dotyczyć egzekucji np. wierzytelności pieniężnej, która z racji swojej natury jest podzielna. Nie może w takim przypadku podlegać dyskusji to, że w przypadku uiszczenia części należnej kwoty, dalsza egzekucja dotyczyć będzie tylko brakującej kwoty, w części uiszczonej podlegając umorzeniu. Tego samego nie można jednak odnieść do obowiązku nałożonego po myśli przedmiotowego w sprawie tytułu wykonawczego. Wyjaśnieniu tego służył ww. wywody.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że cyt. "częściowe wykonanie nałożonego obowiązku stanowi podstawę co najmniej częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego". Powtórzmy zatem - z akt sprawy wynika, że skarżąca uchyliła się od wykonania w całości obowiązku nałożonego na nią ww. decyzją. Częściowe wykonanie robót, które miały prowadzić do usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu nie jest równoznaczne z częściowym wykonaniem obowiązku.

Zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. musi zostać oceniony jako pozostający bez wpływu na wynik niniejszego postępowania . Wbrew stanowisku skarżącej to, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany zostało starannie zweryfikowane w toku niniejszego postępowania i omówione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.