Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3017/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzono grzywnę
Powołane przepisy: article: art. 1,4,6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1127/14 w sprawie ze skargi P.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 listopada 2014 r. o udzielenie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpatrzenia wniosku P.B. z dnia 19 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej - w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąca) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz P.B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 19 listopada 2014 r. P.B. (dalej również Skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tego, "jakie działania podjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie budynków położonych przy ul. S. po wyroku WSA w Warszawie z 7 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/13". Jak wskazał, w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że "obowiązkiem organów będzie wyjaśnienie w oparciu o analizę projektu budowlanego oraz oględziny, czy istniejące rozwiązania dotyczące instalacji wentylacyjnej w przedmiotowych budynkach są zgodne z rozwiązaniami w tym zakresie określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym". Skarżący wniósł o udzielenie informacji o stanie sprawy oraz o nadesłanie kopii (ksero) podjętych decyzji.

W odpowiedzi organ pismem z 5 grudnia 2014 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wniesionej przez P.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że odmowa udostępnienia informacji winna nastąpić w formie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i brak jest obowiązku wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, że w związku z wyrokiem WSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/13 prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego kominów zespołu budynków przy ul. S., ale skarżący nie jest stroną tego postępowania. Legitymację procesową w tym postępowaniu posiada Wspólnota Mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd. Podkreślił, że sprawa ta nie została jeszcze zakończona merytoryczną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 1127/14 oddalił skargę.

Nie ulegało wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak zaznaczył ten Sąd, kwestią zasadniczą, istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy żądana przez skarżącego informacja (o toku sprawy) stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.)

W myśl art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 tej ustawy wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące innych podmiotów niż władza publiczna i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, to charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sąd ten stwierdził tym samym, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

WSA w Warszawie zastrzegł jednak, że z informacją publiczną nie ma się do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, to w ocenie Sądu pierwszej instancji nie podlega ona udostępnieniu.

W świetle powyższego, zdaniem WSA w Warszawie informacja objęta wnioskiem skarżącego z 19 listopada 2014 r. w zakresie "jakie działania podjął Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie budynków położonych przy ul. S. po wyroku WSA w Warszawie z 7 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/13" nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Jak wskazał ten Sąd, wniosek skarżącego dotyczył w istocie informacji o czynnościach podjętych przez organ w aktualnie toczącym się postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji skonstatował, że skoro postępowanie jest w toku i nie zostało zakończone, to brak jest podstaw do uznania, że podejmowane w nim czynności stanowią informację publiczną. Stwierdził, że skarżący domaga się w istocie informacji o stanie sprawy w sprawie indywidualnej, prywatnej, a nie w sprawie publicznej, w której nie jest stroną ani uczestnikiem, gdy tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest instrumentem prawnym do dostępu do wszelkich informacji.

Z uwagi na powyższe, zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony. Wniosek nie dotyczył bowiem udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za prawidłową w rezultacie Sąd ten uznał formę, w jakiej organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, a mianowicie forma pisma, a nie decyzji, w którym to piśmie poinformowano skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wywiódł P.B., reprezentowany przez r. pr. P.B. Postawił w niej orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dokumenty wytworzone przez organ administracji publicznej (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]) w toku postępowania administracyjnego nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż dotyczą sprawy prywatnej, a nie publicznej.

Po drugie, naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe niezastosowanie i niezobowiązanie organu, pomimo że informacje wytworzone przez organ w toku postępowania administracyjnego są niewątpliwie informacją publiczną.

Po trzecie, naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądanie skarżącego nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, pomimo że czynności organu i wytworzone przez niego dokumenty są informacją publiczną.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: p.p.s.a.), ewentualnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organ po otrzymaniu wniosku skarżącego powinien niezwłocznie powiadomić skarżącego o podjętych działaniach i ewentualnych przyczynach ich braku, a jeśli wytworzył jakiekolwiek dokumenty, to powinien je skarżącemu udostępnić, po dokonaniu anonimizacji. Zaznaczono też, że skarżący jest właścicielem mieszkania w przedmiotowym budynku położonym przy ul. S., któremu zagraża wadliwie wykonana instalacja wentylacyjna i w tym też zakresie domaga się informacji, a także dopuszczenia do udziału w charakterze strony. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sprawa bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest przedmiotem postępowania przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 11/15, zaś przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowania kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1627/14 w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. K.

Końcowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący domaga się udzielenia informacji o prowadzonym postępowaniu, gdyż wadliwie wykonana, niezgodnie z warunkami technicznymi, a w dodatku w warunkach samowoli budowlanej, wentylacja – zagraża jego życiu i zdrowiu. Jak zaznaczył, w związku z kwestią niedopuszczenia skarżącego do udziału w prowadzonym postępowaniu, tylko ustawa o dostępie do informacji publicznej wydaje się jedynym narzędziem, z którego może on skorzystać, aby dowiedzieć się do podjętych czynności czy wydanych rozstrzygnięciach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii tego, czy żądana w sprawie informacja, w postaci informacji o działaniach podjętych przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie określonych budynków po wyroku WSA w Warszawie, w tym w postaci kserokopii decyzji administracyjnych, stanowi informację publiczną, a co za tym idzie, czy wniosek P.B. podlega załatwieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczy informacji nie o sprawie publicznej, lecz o sprawie prywatnej, a zatem nie jest wnioskiem o informację publiczną, wobec czego nie znajdują do niego zastosowania przepisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zapatrywania tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Istotnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie wskazuje się, że żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 918/14; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14; wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., I OSK 617/14; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2014 r., I OSK 2496/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 769/12) i literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Zapatrywanie to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym.

Podkreślić jednak należy, czego nie odnotował Sąd pierwszej instancji, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastrzega się, iż okoliczność, że wniosek o informację publiczną zostaje sformułowany na tle konkretnej sprawy indywidualnej, nie oznacza, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej. Jeżeli bowiem odnosi się do działania organów władzy publicznej, zaś jego realizacja jest warunkiem weryfikacji tego, czy organ tej władzy działa legalnie, to wniosek ten dotyczy sprawy publicznej działalności administracji publicznej. Pozwolić może wszak jednostce na zweryfikowanie, czy doszło do nieprawidłowości w działaniu władzy publicznej, a jeśli miały one miejsce – podjąć działania, aby je naświetlić w celu wyeliminowania na przyszłość. W takiej sytuacji walor żądanej informacji wykracza poza zakres prywatnej sprawy, nie dotyczy on bowiem kwestii wyłącznie prywatnej. Już z preambuły Konstytucji RP wynika, że sprawność i rzetelność działania instytucji publicznych jest kluczowym celem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 877/16).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny konstatuje, że jakkolwiek wniosek o informację publiczną został złożony przez P.B. w sprawie działań organu administracji publicznej względem budynku, w którym mieści się mieszkanie będące jego własnością, to wniosek ten nie dotyczy sprawy prywatnej, lecz publicznej. Na tle tej konkretnej sprawy nie można bowiem za sprawę prywatną uznać działań podejmowanych z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego niewątpliwie organem administracji publicznej. Jak wynika z treści wniosku, intencją wnioskodawcy było zweryfikowanie, czy rozwiązania dotyczące instalacji wentylacyjnej w oznaczonych budynkach są zgodne z rozwiązaniami w tym zakresie określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, czego weryfikację nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 maja 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2074/13. Tym samym wnioskodawca chciał uzyskać informacje umożliwiające sprawdzenie, czy organ prawidłowo wykonał prawomocny wyrok Sądu, jak też czy podmiot wykonujący instalację wentylacyjną w oznaczonym budynku działał zgodnie z wiążącymi go normami. Odnotować przy tym należy, że wniosek o informację odnosił się do działań organu mających na celu wyegzekwowanie właściwego stanu technicznego kominów zespołu budynków. W przeciwnym razie niewłaściwy stan kominów mógłby stworzyć zagrożenie dla podstawowych dóbr chronionych prawnie (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji), takich jak bezpieczeństwo, zdrowie i życie zamieszkujących te budynki mieszkańców. W rezultacie uznać należy, że wniosek ten służy uniwersalnemu dobru powszechnemu, wykracza poza (rzeczywiście istniejącą) prywatną sprawę wnioskodawcy oraz może służyć poprawieniu funkcjonowania organu państwa jakim jest organ nadzoru budowlanego – gdyż jego przedmiotem jest żądanie informacji pozwalającej na konkretną weryfikację legalności działania tego organu w materii ważkiej społecznie. Służy zatem z jednej strony umocnieniu praworządności, a z drugiej zdiagnozowaniu zagrożeń dla mieszkańców, co sprzyja dobru publicznemu, a nie wyłącznie prywatnemu. Bez znaczenia jest zaś to, czy wnioskodawca jest jednym z tych mieszkańców. Stąd żądaną informację uznać należy za informację o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś o sprawie prywatnej. Wniosek o nią organ powinien był zatem załatwić w trybie tej ustawy.

Powyższą konstatację potwierdza tym bardziej art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o stanie przyjmowanych spraw. Tymczasem przedmiotem wniosku P.B. z dnia 19 listopada 2014 r. było właśnie udzielenie informacji "o stanie sprawy" po wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2074/13. Ponadto w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. W tym zakresie mieści się informacja o działaniach (czynnościach) podjętych przez organ nadzoru budowlanego (jego funkcjonariuszy), w kwestii legalności określonych rozwiązań dotyczących instalacji wentylacyjnej, zastosowanych w oznaczonym budynku, rzutujących na bezpieczeństwo mieszkańców. Informacji takiej organ do chwili obecnej wnioskodawcy nie udzielił. Wydane zaś w rezultacie takich działań, w przypadku przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego, decyzje administracyjne stanowią akty administracyjne będące dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem żądanie udostępnienia ich kserokopii jest zgodnie z tymi przepisami jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej, co również przesądza o zasadności trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej. Jeżeli organ, jak wskazał w odpowiedzi na skargę, nie wydał w zakresie określonym we wniosku decyzji administracyjnej, to znaczy, że w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie posiadał żądanej informacji, jednak powinien był o tym poinformować wnioskodawcę, czego nie uczynił, nie zaś zbywać tę kwestię milczeniem (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 1237/15).

Drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy za przedwczesny, albowiem organ nie stosował przepisów tej ustawy uznając błędnie, że wniosek nie podlega załatwieniu w jej trybie, a tym samym nie wydał decyzji administracyjnej, która stanowiłaby ograniczenie dostępu do informacji publicznej w rozumieniu przywołanego przepisu ustawy. Przepis ten organ będzie miał zaś na uwadze w wykonaniu niniejszego wyroku.

Mając na uwadze powyższe, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Jednocześnie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. Tym samym stosując ten przepis w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku P.B. z dnia 19 listopada 2014 r. o informację publiczną – w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy. W wykonaniu tego zobowiązania organ rozpozna rzeczony wniosek w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Kolejno, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że w świetle akt sprawy organ o fakcie niewydania decyzji żądanych przez wnioskodawcę poinformował dopiero w odpowiedzi na skargę, zaś do dnia wydania wyroku Sądu pierwszej instancji (24 czerwca 2015 r.) nie udostępnił skarżącemu informacji o czynnościach podjętych w zakresie określonym we wniosku (po tej dacie – w związku z oddaleniem skargi – organ mógł pozostawać w usprawiedliwionym zapatrywaniu, że nieudostępnienie informacji było prawidłowe), co oznacza że pozostawał w bezczynności przez siedem miesięcy, gdy tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Tym samym organ przekroczył ten termin blisko czternastokrotnie. Kolejno zauważyć wypada, że organ w odpowiedzi na wniosek sformułowanej w dniu 5 grudnia 2014 r. wskazał, iż "zgodnie z treścią w/w artykułu [art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej] informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zakres spraw publicznych obejmuje wykonywanie zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakteru informacji publicznej nie mają zatem sprawy indywidualne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne: »jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji pismem, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa«, co niniejszym czyni". Jak wskazano w uzasadnieniu niniejszego wyroku, przyjęte przez organ zapatrywanie względem charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji było błędne. Co więcej, organ wadliwie poinformował wnioskodawcę, że zakres spraw publicznych obejmuje wykonywanie zadań związanych z gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, gdy tymczasem pojęcie zadań publicznych ma szersze znaczenie, zaś wykonywania zadań publicznych a dysponowanie mieniem publicznym stanowią odrębne pojęcia, o czym przekonuje już sama lektura art. 61 ust. 3 Konstytucji czy art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy uwzględnieniu zakazu wykładni synonimicznej. Potwierdza to również orzecznictwo (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14). Tym samym, wbrew twierdzeniom organu, zakres spraw publicznych obejmuje wykonywanie zadań publicznych, choćby niezwiązanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Brak jest zatem okoliczności usprawiedliwiających organ, a przeciwnie – wprowadził on swoją informacją wnioskodawcę w błąd co do zakresu obejmowanego pojęciem "informacji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny jako niestaranność w załatwieniu wniosku P.B. ocenia również powołanie się na pogląd sądów administracyjnych, że "jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji pismem, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa" – bez przywołania w piśmie jakiegokolwiek prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, z którego organ przywołał ów cytat. Wreszcie brak w treści wskazanego pisma odniesienia formułowanych w nim uwag ogólnych na temat zakresu stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej – do konkretnego wniosku P.B., w odpowiedzi na który pismo to jest formułowane. Organ nie wskazał, jakie okoliczności przemawiają w jego ocenie, że wniosek ten odnosi się do "sprawy indywidualnej", a nie "sprawy publicznej", a zatem, że sprecyzowanym zakresem jego żądania nie są zdaniem organu informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uchybienie to jest tym istotniejsze, że – także w świetle podanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków sądów administracyjnych – skarżący nie miał dostępu do żądanych informacji jako strona postępowania administracyjnego, z braku takiego przymiotu. Wszystko powyższe świadczy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o zlekceważeniu wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15), co jak wyżej wyjaśniono uzasadniało stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się w sprawie rażącego naruszenia prawa.

Przedstawione okoliczności faktyczne przemawiały też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za uwzględnieniem wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny organowi. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1000 (tysiąca) złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – wziął pod uwagę takie okoliczności, jak m.in.:

1) charakter, pozycję i sytuację organu administracji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stanowi wyspecjalizowany organ administracji, będący organem władzy publicznej wprost zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej);

2) przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym – niewymierzenie grzywny organowi za nieudzielenie informacji mogących służyć weryfikacji praworządności działania tego organu mogłoby zachęcać do zbywania wniosków o informację publiczną, gdy dolegliwość takiego działania byłaby mniejsza, niż wypełnienie obowiązków informacyjnych;

3) wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego – Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że organ powinien działać w terminach określonych ustawowo i nie powinien udzielać wnioskodawcy błędnych wyjaśnień prawnych, których wadliwość wynika już jednoznacznie z treści przepisów prawa – jednocześnie uwzględnił pewną nieostrość rozróżnienia kategorii informacji o sprawach publicznych od kategorii informacji o sprawach prywatnych, której to dystynkcji nie uwzględnił dostatecznie również Sąd pierwszej instancji;

4) potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów – niewymierzenie grzywny lub wymierzenie je w niższej wysokości mogłoby uniemożliwiać efektywne osiągnięcie celów postępowania sądowoadministracyjnego i woli ustawodawcy kształtującego instrumentarium prawne przysługujące sądowi;

5) to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej) – Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że wniosek był dość lakoniczny, a sprawa dotyczy uprawnień informacyjnych skarżącego, nie zaś bezpośrednio żywotnych dla niego uprawnień czy wolności; jednocześnie okres bezczynności organu nie był nieznaczny, zaś zlekceważenie i zwłoka w rozpoznaniu wniosku zgodnie z właściwymi przepisami przez organ mogła uniemożliwiać wnioskodawcy publiczne nagłośnienie ewentualnych nieprawidłowości, które odnosiły się do rozwiązań technicznych kominowych, a zatem rzutujących na zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców, czy ich życie lub zdrowie.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił też, że oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., II OSK 1214/15). Tym samym nie tylko zdyscyplinuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do prawidłowego, wnikliwego rozpatrzenia wniosku P.B., ale także wynikająca z niej dolegliwość powinna zmotywować organ do podjęcia systemowych działań mających na celu terminowe i rzetelne załatwianie podobnych wniosków w przyszłości, a nadto do udzielania wnioskodawcom informacji niewprowadzających w błąd.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach rozpoznawanej sprawy, kwota 1000 (tysiąca) złotych, a zatem w dolnych granicach wyznaczonych art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., jest zasadna i dostateczna.

O kosztach postępowania sądowego i kasacyjnego orzeczono odpowiednio na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.