Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1108/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Powołane przepisy: article: art. 110 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: Nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawnego jest taki stan, w którym nakłada się decyzją na jednostki organizacyjne /strony/ kary pieniężne za przekroczenie dopuszczalnej emisji, ustalone inną decyzję administracyjną /art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, która z powodu wejścia w życie przepisów nowej ustawy utraciła swoje źródło prawne i powinna być uchylona w trybie przewidzianym prawem.

TEZY

Nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawnego jest taki stan, w którym nakłada się decyzją na jednostki organizacyjne /strony/ kary pieniężne za przekroczenie dopuszczalnej emisji, ustalone inną decyzję administracyjną /art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, która z powodu wejścia w życie przepisów nowej ustawy utraciła swoje źródło prawne i powinna być uchylona w trybie przewidzianym prawem.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gdański Przemysł Drzewny S.A. w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie wymierzenia kary godzinowej za przekroczenie dopuszczalnej emisji tlenku węgla stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, (...), (...)


UZASADNIENIE

Spółka Akcyjna Przemysł Drzewny w G. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 czerwca 1999 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję z dnia 12 marca 1998 r. (...), którą Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w G. na podstawie art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, wymierzył (...) Przemysłowi Drzewnemu S.A. w G. karę godzinową w wysokości 3,36 zł/h za przekroczenie dopuszczalnej emisji tlenku węgla z emitora kotłowni Oddziału w K. przy ul. K. 1. Termin naliczania kary pieniężnej ustalono od godz. 12.00 dnia 21.01.1998 r. do czasu ustania bądź zmiany wysokości przekroczenia lub do czasu zmiany stawek. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji karę godzinową ustalono na podstawie kontrolnego pomiaru emisji (...). Karę pieniężną nakłada się w wysokości dziesięciokrotnej jednostkowej stawki opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza. Na podstawie Załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. jednostkowa stawka opłat dla tlenku węgla wynosi 0,08 zł/kg. Wielkość przekroczenia dopuszczalnej emisji CO wyniosła 4,20 kg/h. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S.A. (...) Przemysł Drzewny, zarzucając obrazę przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 107 par. 1 Kpa, jednocześnie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu stwierdza się, że w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano stronę postępowania - Oddział (...) Przemysłu Drzewnego S.A. w K., który nie posiada osobowości prawnej. Zdaniem strony odwołującej się, nie podano w decyzji konkretnego przepisu prawa na którym została oparta decyzja, co narusza art. 107 Kpa. W dniu wydania omawianej decyzji nie istniały przepisy wykonawcze określające dopuszczalną emisję tlenku węgla, bowiem z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 123 poz. 885/.

Art. 30 ust. 4 ustawy zwalnia z obowiązku posiadania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń przez jednostki organizacyjne wprowadzające do powietrza substancje zanieczyszczające, powstałe w procesach spalania w źródłach o łącznej wydajności cieplnej do 1 MW opalanych drewnem. Moc cieplna kotła eksploatowanego przez Oddział w K. wynosi 0,29 MW. Wielkość emisji tlenku węgla podczas badań w dniu 20.03.1998 r. przeprowadzonych przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M." z siedzibą w G., wyniosła 2.55 kg/h co znaczy, że nie zostały przekroczone normy. Do czasu wejścia w życie znowelizowanych przepisów w stosunku do Oddziału w K. obowiązywała decyzja z dnia 28 lutego 1992 r., jednakże od 1 stycznia 1998 r. nie ma ona zastosowania w świetle zwolnienia podmiotowego zawartego w art. 30 ust. 4 ustawy. Lista substancji zanieczyszczających, dopuszczalna wartość stężeń tych substancji w powietrzu oraz zakres, warunki ich dotrzymania i obszar, na którym mają obowiązywać, zostaną zgodnie z art. 29 ustawy określone w drodze rozporządzeń przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w porozumieniu z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej. Wobec tego, że w dniu wydania decyzji brak było podstaw prawnych określających dopuszczalną ilość wprowadzania do powietrza substancji zanieczyszczających, niemożliwe było stwierdzenie przekroczenia takiego limitu.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 21 czerwca 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniając między innymi w uzasadnieniu decyzji, że nowe brzmienie art. 30 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie mogło mieć zastosowania do strony, która posiadała w dniu pomiarów decyzję określającą dopuszczalną emisję i była zobowiązana do przestrzegania tej decyzji, gdyż nowy przepis nie unieważnił istniejących decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i tryby nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/ oraz zgodnie z par. 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar /Dz.U. nr 162 poz. 1138/. Nie jest zgodne z prawdą, że w decyzji pierwszej instancji, nie podano konkretnych przepisów na podstawie których została wydana, podobnie jak i to, że w decyzji podano jako stronę Oddział (...) Przemysłu Drzewnego S.A. w K.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję zarzuca się:

- obrazę prawa materialnego art. 30 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 6 i art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa,

- obrazę prawa procesowego art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa polegającą na nie stwierdzeniu nieważności decyzji pierwszej instancji, pomimo iż została wydana bez podstawy prawnej, obrazę prawa procesowego art. 77 par. 1 Kpa polegającą na nie wzięciu pod uwagę dowodu z badania emisji tlenku węgla załączonego do odwołania i w związku z powyższym wnosi się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie jej.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi. W związku z zarzutem strony, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska zignorował przedstawiony przez skarżącego dowód z badania emisji tlenku węgla przedstawiony w odwołaniu organ wyjaśnia, że pomiary te wykonane na zlecenie strony nie mają znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Pomiary wykonane na zlecenie strony, zgodnie z par. 6 ww. rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1998 r. mogą stanowić podstawę do zakończenia naliczania kary pieniężnej po stwierdzeniu, na wniosek jednostki organizacyjnej, że przekroczenie ustało. Jest to jednak odrębne postępowanie niż postępowanie toczące się obecnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Bezspornym jest, że z dniem 1.01.1998 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 885/. Z datą wejścia w życie powyższej ustawy utraciły również moc obowiązującą akty wykonawcze /rozporządzenia/, wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, które zostały uchylone lub zmienione ww. ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. Nowe zaś akty wykonawcze do ustawy weszły w życie z opóźnieniem kilkumiesięcznym, co w praktyce spowodowało wejście ustawy w życie /w zakresie delegacji z art. 29 ustawy/ z wielomiesięcznym opóźnieniem. Kary na podstawie art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wymierza się jednostce organizacyjnej za przekroczenie wielkości określonych w decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza.

Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca formalnie posiadała taką decyzję, była to decyzja Wojewody G. z dnia 28 lutego 1992 r. (...). Jednak zgodnie z nowym brzmieniem art. 30 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, z dniem 1.01.1998 r. strona skarżąca była zwolniona /wyłączona/ z obowiązku posiadania takiej decyzji, czyli z dniem 1.01.1998 r. decyzja ta stała się bezprzedmiotowa chociaż formalnie w dalszym ciągu obowiązywała. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania, jest uchylenie podstawy prawnej do działania organów administracji publicznej w formie władczej a więc w drodze wydania decyzji administracyjnej. Nie może być wątpliwości, że gdyby po dacie 1.01.1998 r. zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji, o której mówi przepis art. 30 ust. 1, w stosunku do jednostki organizacyjnej spełniającej warunki określone w ust. 4 tego przepisu, to takie postępowanie musiałoby być umorzone na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. Gdyby bowiem tak się nie stało, to decyzja wydana w tych warunkach, byłaby dotknięta wadą z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Prawdą jest, tak jak twierdzi organ w zaskarżonej decyzji, że z dniem wejścia w życie nowych przepisów, tj. 1.01.1998 r. nie utraciły ważności wszystkie wcześniej wydane decyzje, jednak nie można również przyjąć takiego stanu, że będą w dalszym czasie obowiązywały i będą egzekwowane decyzje sprzeczne /bądź pozbawione podstawy prawnej/ z nową regulacją prawną która weszła w życie z dniem 1.01.1998 r. Generalna klauzula ustawowa o utracie mocy obowiązującej wszystkich decyzji sprzecznych z nową regulacją prawną, chociaż trudna do przewidzenia w skutkach i mogąca wprowadzić w praktyce duże zamieszanie, byłaby najbardziej pożądana z punktu widzenia zasady praworządności.

Nie można jednak zapominać, że w oparciu o przepisy art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, czy też art. 162 lub art. 163 Kpa decyzje ostateczne, o których mowa w ust. 1 art. 30 ww. ustawy mogą być uchylane lub zmieniane i to również, a może przede wszystkim, z urzędu /z inicjatywy właściwego organu/. W końcu to adresatami norm zawartych w przepisach art. 6 i 7 Kpa są organy administracji publicznej, a nie obywatele czy też jednostki organizacyjne. Konstrukcja przepisu art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest taka, że karę nakłada się za przekroczenie wielkości określonych w decyzji /art. 30 ust. 1/, a nie za przekroczenie wielkości określonych w przepisach prawa /np. w rozporządzeniu/. Nie byłoby chyba wątpliwości, że nie można nakładać kary w oparciu o nieaktualne przepisy rozporządzenia bądź w sytuacji, kiedy przepis ustawy by odsyłał do rozporządzenia, a rozporządzenie takie nie byłoby wydane.

Należy pamiętać, że art. 110 jest zamieszczony w dziale VII ustawy, zawierającym przepisy karne za naruszenie wymagań ochrony środowiska. Fakt obowiązywania decyzji Wojewody G. z dnia 28 lutego 1992 r. po dacie 1.01.1998 r. wcale nie obligował organów do wymierzania kar w oparciu o tę decyzję, skoro zdawały sobie sprawę z tego, że po tej dacie decyzja ta utraciła podstawę prawną istnienia, a w szczególności w takich przypadkach kiedy to działa na niekorzyść stron /jednostek organizacyjnych/. Bowiem zgodnie z zasadą praworządności, w demokratycznym państwie prawnym organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Nie można skutków wadliwego działania organów państwa przenosić na obywateli, czy też inne podmioty, w stosunku do których organy mogą /o ile ustawa tak stanowi/ podejmować działania władcze. Wejście w życie wcześniej powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. było tego drastycznym przykładem. W ocenie Sądu, nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawnego jest taki stan, w którym nakłada się decyzją na jednostki organizacyjne /strony/ kary pieniężne wymierzone w oparciu o inną decyzję administracyjną, która z powodu wejścia w życie przepisów nowej ustawy utraciła swoje umocowanie prawne i powinna być chylona w trybie przewidzianym w ustawie. Stosowanie przepisów karnych /represyjnych/ może się odbywać wyłącznie w sytuacjach, kiedy ustalenia stanu faktycznego sprawy i stan prawny nie budzą żadnych wątpliwości. Jednostka organizacyjna, która posiadała decyzję wydaną przed dniem 1.01.1998 r., nie może być po tej dacie w gorszej sytuacji prawnej, niż inna jednostka, która takiej decyzji nie posiadała, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne."

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji, zostały podjęte w warunkach określonych w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.