Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2125/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 663/12 w sprawie ze skargi B. S. i D. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2125/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ( dalej WSA) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. S. i D. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn.akt II SA/Rz 663/12-skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu (dalej PINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- dalej ustawa Prawo budowlane) nakazał B. i D. S. sporządzić i przedstawić w terminie do 30 października 2008 r. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w J. przy ulicy [...], uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 52/09 oddalono skargę D. i B. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.

Z uwagi na niewykonanie przedmiotowego obowiązku PINB decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom B. i D. S. - doprowadzenie terenu działki nr [...] w J. wokół należącego do nich budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ulicy [...] i od strony działki nr [...] należącej do T. P. Według organu, za bezsporny należało uznać fakt zmiany ukształtowania terenu wokół budynku. Ustalono, że projekt budynku mieszkalnego nie przewidywał żadnej zmiany ukształtowania terenu. Zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 właściwy organ nakazuje m.in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

B. i D. S. w odwołaniu od decyzji PINB podnieśli, że budynek mieszkalny na działce nr [...] w J. przy ul. [...] wykonany został zgodnie z pozwoleniem na budowę. Został także oddany do użytku w 2003 r. bez sprzeciwu organu, co potwierdza zaświadczenie PINB w Jarosławiu z dnia 30 września 2003 r. Inwestorzy zmienili ukształtowanie terenu, albowiem mapa dla celów projektowych była niezgodna ze stanem faktycznym na gruncie i wody opadowe z działki [...] zalewały fundamenty budynku. Wykonali odwodnienie swojej działki i działki T. P., a obecne zagospodarowanie działki nie zakłóca swobodnego spływu wód z działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PWINB) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

B. i D. S. w skardze skierowanej do WSA w Rzeszowie podkreślili, że sprawa trwa już ponad 10 lat, a błędy organów nadzoru budowlanego zostały popełnione już w 2003 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. PINB w Jarosławiu nałożył na nich obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego i z tego obowiązku się wywiązali. Dokumentację wykonała osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia i organ ten decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zatwierdził przedłożony projekt. W dokumentacji określono sposób odprowadzania wód opadowych z działki inwestorów. Skoro dokumentacja nie spełniała wymogów projektu budowlanego zamiennego, to dziwi ich fakt dopuszczenia do wznowienia zakończonych i odebranych robót.

WSA wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 576/10, uchylił decyzje organu administracji pierwszej i drugiej instancji. WSA stwierdził, że organ ustalając krąg stron postępowania winien kierować się ogólną regułą wynikająca z art. 28 k.p.a. W kontekście nałożonego na stronę obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie wydania w dniu [...] lutego 2010 r. decyzji przez PINB w Jarosławiu w ocenie Sądu powstały wątpliwości co do zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. Sąd zarzucił organom brak korelacji treści pomiędzy obowiązkiem nałożonym, a obowiązkiem egzekwowanym skarżoną decyzją. Przedstawione wady prowadzonego postępowania, wadliwe i nieprecyzyjne formułowanie obowiązków nakładanych na inwestorów oraz niedostatecznie jasno (z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.) sporządzone uzasadnienia decyzji spowodowały według Sądu, że stronie trudno zrozumieć działanie organów. Podkreślono, że niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, który nie obejmuje oceny zakresu przedmiotowego nałożonego obowiązku i możliwości jego wykonania, prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PWINB.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 361/11 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Według NSA, wnoszący skargę kasacyjną zasadnie wywiódł, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwzględniona musi być wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa do udziału osoby nie wnoszącej skargi.

Ponadto w ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku naruszało normę zawartą w art. 141 § 4 tej ustawy. Analiza zaskarżonego orzeczenia wskazywała, iż Sąd ten uznał, że w kontekście nałożonego na stronę obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie wydania decyzji przez PINB w dniu [...] lutego 2010 r. zobowiązującej skarżących do doprowadzenia zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ul. [...] i od strony działki nr [...] należącej do T. P. powstają wątpliwości co do zakresu przedmiotowego postępowania. Sąd I instancji stwierdził brak korelacji treści pomiędzy obowiązkiem nałożonym a obowiązkiem egzekwowanym skarżoną decyzją, jednakże nie wyjaśnił, na czym miała polegać niezgodność pomiędzy zobowiązaniem inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego a następnie wydaną decyzją o nałożeniu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Oznacza to, że WSA dostrzegając wadliwość nałożonego na inwestorów obowiązku nie wyjaśnił, na czym ona polegała. Za niewystarczające uznano także ograniczenie się do stwierdzenia, iż sposób określenia obowiązku w zaskarżonej decyzji wydaje się być niedostatecznie precyzyjny. WSA w Rzeszowie wskazał na konieczność rozważenia przez organy czy przedłożony w 2006 r. projekt zamienny jest kompletny, a w przypadku stwierdzenia, że jest niekompletny na konieczność wezwania o jego uzupełnienie w zakreślonym terminie. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji uznał przedłożony przez inwestora dokument o nazwie "Opinie i projekt ograniczenia immisji wód opadowych i gruntowych z działki nr [...] na działkę nr [...]" za projekt budowlany zamienny. Zaniechano wyjaśnienia dlaczego dokument ten spełnia w ocenie sądu wymogi projektu budowlanego zamiennego. Sąd I instancji nie odniósł się w swych rozważaniach do żadnych norm, w tym do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 4 i art. 34 ustawy Prawo budowlane ani do obowiązującego w chwili wydawania decyzji norm przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie sposób ocenić, jakimi kryteriami kierował się Sąd uznając, iż wymieniony dokument jest projektem budowlanym zamiennym. Lakoniczność wywodów Sądu czyni niezrozumiałym zakres ponownego postępowania przed organami administracji. Za przedwczesne NSA uznał zobowiązanie organu do oceny kompletności projektu budowlanego zamiennego bez uprzedniego wyjaśnienia, czy w istocie dokument złożony przez inwestora, a zatytułowany "Opinia i projekt ograniczenia immisji wód opadowych i gruntowych z działki nr [...] na działkę nr [...]", stanowi taki projekt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ponownie rozpoznając sprawę podkreślił związanie Sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA (art. 190 zd. 1 P.p.s.a.). Podkreślono, iż przedmiotem sądowej kontroli pozostaje decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w Jarosławiu z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] nakazującą B. i D. S. - w trybie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 10711 ze zm.) - doprowadzenie zagospodarowania terenu wokół wzniesionego przez nich budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ulicy [...] i od strony działki nr [...] należącej do T. P.

Sąd I instancji ponownie wskazał, iż bezsporny w sprawie jest fakt dokonania przez inwestorów samowolnej zmiany ukształtowania terenu wokół wzniesionego przez nich na podstawie stosownego pozwolenia budynku mieszkalnego, skoro nie przewidywał tego projekt budowlany. Skarżący kwestionując zasadność nałożonego na nich obowiązku wywodzili, że w związku z dokonaną przez nich zmianą ukształtowania terenu wokół budynku, PINB już w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] nałożył na nich obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego i z tego obowiązku się wywiązali, czego dowodzi decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] zatwierdzająca przedłożony projekt zamienny zagospodarowania działki nr [...] i udzielająca im pozwolenia na wznowienie robót związanych z dokończeniem budowy budynku mieszkalnego w zakresie zagospodarowania działki i odprowadzenia z jej terenu wód opadowych. Sąd I instancji wskazał jednakże, iż jak wynika z akt sprawy, aktualny obowiązek doprowadzenia przez B. i D. S. zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów ziemnych jest konsekwencją niewywiązania się przez nich z obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co wynika z prawomocnej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...].

Decyzja PINB z dnia [...] lutego 2007 r. na którą powołują się skarżący została bowiem uchylona przez PWINB decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in., że przedłożony przez inwestorów dokument pn. "Opinia i projekt ograniczenia immisji wód opadowych i gruntowych z działki nr [...] na działkę nr [...]" z uwagi na sam tytuł opracowania i jego merytoryczną zawartość, nie stanowi projektu zamiennego. Ponadto PWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazując na niezgodność nałożonego w niej obowiązku względem wskazanego w jej podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

W dalszej części Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać wszystkie wymogi projektu budowlanego, bowiem wchodzi on niejako w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego.

Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących projektu budowlanego do zakresu tych zmian oznaczało obowiązek uwzględnienia w szczególności art. 34 Prawa budowlanego i wydanego na podstawie jego ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2008 r., Nr 201, poz. 1239); od dnia 29 kwietnia 2012 r. rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462), jednak na mocy jego § 14, do wniosku o pozwolenie na budowę lub odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, złożonego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

To, w jakim zakresie przepisy dotyczące projektu budowlanego będą miały zastosowanie do sporządzonego projektu budowlanego zamiennego, powinien określić organ w wydanej przez siebie decyzji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż nałożony na inwestorów decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w żadnej mierze jako punktu odniesienia w tym zakresie nie traktował przedłożonego przez nich jeszcze w 2006 r. opracowania pn. "Opinia i projekt ograniczenia immisji wód opadowych i gruntowych z działki nr [...] na działkę nr [...]", na co nie wskazywał sam tytuł tego opracowania, a na co słusznie zwrócił uwagę w zaskarżonej decyzji PWINB. Sąd pierwszej instancji podzielił w całości stanowisko organu o braku jakichkolwiek podstaw do uznania, że wymieniony dokument mógłby stanowić projekt budowlany zamienny (chociażby niekompletny i wymagający uzupełnienia), w oparciu o który możliwe byłoby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zamiarem organu, wyrażonym w decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. – zgodnym z aktualnym stanem sprawy i przepisami – było uzyskanie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, który to projekt stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinien być kompletny i odzwierciedlać stan obecny zrealizowanej inwestycji. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego implikuje dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego.

Niewywiązanie się przez inwestorów w określonym terminie z nałożonego na nich obowiązku prawidłowo skutkowało zatem nakazaniem im na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego doprowadzenia zagospodarowania terenu wokół budynku do stanu poprzedniego (likwidację wykonanych nasypów), skoro projekt na podstawie którego został on wybudowany nie przewidywał żadnych zmian w ukształtowaniu terenu.

Z tej przyczyny, skoro wydany nakaz znajdował oparcie w obowiązujących przepisach, organy przy wydawaniu tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie naruszyły prawa Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 663/12 złożyli B. S. i D. S.,

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, z jakich przyczyn przedłożony przez skarżących dokument pod nazwą "Opinia i projekt ograniczenia immisji wód gruntowych i powierzchniowych z działki [...] na działkę [...]" nie może być potraktowany jako projekt budowlany zamienny,

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na niezasadnym uznaniu, iż projekt budowlany zamienny powinien spełniać wszystkie wymogi projektu budowlanego, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 34 ustawy Prawo budowlane i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 3 lipca 2003 r. W sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i do nieuzasadnionego uznania, iż przedłożony przez inwestorów dokument-"Opinia i projekt ograniczenia immisji wód gruntowych i powierzchniowych z działki [...] na działkę [...]", nie jest projektem budowlanym zamiennym, a w efekcie spowodowało to naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt a i art. 151 P.p.s.a.,

3. przepisów postepowania, art. 107 § 3 kpa, art. 138 § 1 i 2 kpa, art. 140 kpa, art. 6 kpa, art. 8 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt c i art. 151 P.p.s.a., polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo ogólnikowości uzasadnienia decyzji wydanych przez organy administracji publicznej powodującej, iż wdanie się w polemikę ze stanowiskiem organów nie było możliwe,

4. przepisów postepowania i przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 3 w zw. Z ust. 1 w zw. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, art. 64 § 2 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 11 kpa w zw. Z art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, iż organ administracji publicznej nie zobowiązał inwestorów do uzupełnienia braków przedłożonej dokumentacji, czym naruszył przepisy prawa,

5. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a., poprzez:

nieuzasadnione przyjęcie, iż przedłożony przez inwestorów dokument ("Opinia i projekt ograniczenia immisji wód gruntowych i powierzchniowych z działki nr [...] na działkę nr [...]") nie jest projektem budowlanym zamiennym, co doprowadziło do naruszenia przepisów art. 51 i ust. 5 w zw. z ust. 1 pkt 3, art. 34 ustawy Prawo budowlane, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

niemające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym uznanie, iż ukształtowanie terenu na działce nr [...] będącej własnością inwestorów uległo zmianie,

przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. z zw. z art. 8 k.p.a., art. 138 § 1 i 2 k.p.a. , art. 140 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c) i art. 151 P.p.s.a., polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo iż organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wystarczający zgromadzonego materiału dowodowego i nie dokonały precyzyjnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 105 k.p.a., art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 50, art. 51 ust. 1 pkt i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 1 i 2 k.p.a. , art. 145 § 1 pkt c) i art. 151 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nie umorzyły postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, pomimo iż były ku temu podstawy, oraz polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji PINB w Jarosławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego,

przepisów postepowania , tj. art. 107 § 1 kpa w zw. Z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 138 § 1 i 2 kpa, art. 140 kpa , art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 145 i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi inwestorów pomimo, iż rozstrzygnięcie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest niejasne i nieprecyzyjne, co powoduje, iż decyzja nie może być wykonana,

przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania tj. art. 50, art. 51, art. 54 ustawy Prawo budowlane w zw. Z art. 8 kpa, art. 105 kpa, art. 138 § 1 i 2 Kpa, art. 140 kpa, art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż możliwe jest przeprowadzenie postepowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane pomimo, iż inwestorzy zawiadomili organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, a organ w terminie 12 dni nie zgłosił sprzeciwu,

przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a będąc związany granicami skargi kasacyjnej przejść należy do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie ponadto z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl natomiast zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Z kolei w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. II OSK 1793/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko iż wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. Z analizy uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten nie uchybił przepisowi art. 190 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie oparli skargę kasacyjną na obu podstawach. Mimo wielości zarzutów, ponadto niezależnie od tego czy wskazywano w skardze kasacyjnej na naruszenie prawa materialnego czy też naruszenie przepisów postępowania, zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż przedstawiona przez skarżących organom nadzoru budowlanego już w 2006 roku pt. "Opinia i projekt ograniczenia immisji wód opadowych i gruntowych z działki nr [...] na działkę nr [...]" nie stanowi projektu zamiennego. Wiąże się z tym błędna, zdaniem skarżących kasacyjnie, ocena Sądu pierwszej instancji, iż nie wykonano obowiązków nałożonych decyzją opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Druga część zarzutów dotyczy niewykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na brak możliwości ustalenia poprzedniego stanu faktycznego.

Niesporne jest, że organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorów B. i D. S. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w związku z odstąpieniem przez nich od warunków udzielonego im pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego i brakiem uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wedle którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzja w tym zakresie stała się ostateczna.

Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji uznały, iż skarżący kasacyjnie nie przedłożyli wymaganego projektu budowlanego zamiennego. Wbrew opinii skarżących kasacyjnie nie uznano za projekt budowlany przedłożonej "Opinii i projektu ograniczenia immisji wód opadowych i gruntowych z działki nr [...] na działkę nr [...]".

Stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za trafne. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie z żadnej decyzji znajdującej się w obrocie prawnym nie wynika, aby organy uznały przedłożoną "Opinię" za projekt zamienny. Decyzja PINB na którą powoływali się skarżący w skardze do WSA w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2007 r. została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia było już wówczas uznanie przez organ odwoławczy, że dokument pt. "Opinia" nie stanowi projektu zamiennego.

Nie sposób pominąć przy tym oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 361/11. Sąd ten wskazał, iż "nie wiadomo z jakich przyczyn"§ Sąd I instancji w wyroku z dnia 5 listopada 2010 r. wydanym w tej sprawie, uznał przedmiotową "Opinię" za projekt budowlany zamienny.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zakres ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. Decyzją tą nakazano skarżącym wykonanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w J. przy ulicy [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Konieczne było przy tym wskazanie stanu wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę, zakresu odstępstwa oraz projektu obejmującego doprowadzenie wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. Jak wyjaśnił organ istotne odstępstwo polegało na zmianie ukształtowania terenu.

Przedłożona "Opinia" dotyczyła natomiast ograniczenia immisji wód jedynie w kierunku działki nr [...], nie obejmowała stanu wynikającego z dotychczas wykonanych prac, nie odwoływała się do zatwierdzonego projektu budowlanego. Mogła co najwyżej stanowić podstawę do wykonania projektu budowlanego zamiennego zgodnie z ówcześnie obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1133 ze zm.). "Opinia" zawierała wprawdzie sposób wykonania części prac koniecznych na przedmiotowej działce, jednakże nie odnosiła tego do konkretnych danych działki zawartych na kopii mapy dla celów projektowych. Nie zawierała ponadto innych wymaganych powyższym Rozporządzeniem danych wymienionych szczegółowo w § 8 tegoż Rozporządzenia.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarżący nie wykonali w terminie obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem prawidłowo organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nałożył obowiązek przewidziany tym przepisem. Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie, z uwagi na wykonanie przedmiotowych prac, nie było podstawy do nakazania zaniechania dalszych robót (bo te nie były wykonywane w chwili wydawania decyzji), jak również rozbiórki obiektu. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego uznały, z uwagi na zakres istotnego odstępstwa, iż nakaz polegający na doprowadzeniu zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ulicy [...] i od strony działki nr ewid [...] należącej do T. P. pozwoli na uzyskanie stanu zgodności z prawem.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a za niezasadny. Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści prawomocnej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r., a w szczególności do zakresu nałożonego obowiązku, wyjaśnił dlaczego w jego ocenie przedłożona przez skarżących "Opinia" nie spełnia wymogów projektu budowlanego.

Z przyczyn podanych wyżej nie są w tym zakresie zasadne pozostałe zarzuty ujęte w punktach 1-7 skargi kasacyjnej, sprowadzające się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie oceny "Opinii" jako dokumentu nie spełniającego wymogów projektu budowlanego.

W pozostałej części skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 151 i 145 P.p.s.a w zw. z art. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Prawa Budowlanego z argumentacją sprowadzającą się do stanowiska, że obowiązkiem Sądu było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji PWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, ponieważ obydwie decyzje były niewykonalne w dniu ich wydania, z uwagi na fakt nieokreślenia sposobu przywrócenia terenu działki do stanu poprzedniego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że PINB decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał B. i D. S. doprowadzenie zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ulicy [...] i od strony działku ewid. Nr [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez PWINB. Tak określony nakaz ma oparcie w art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, gdyż przepis ten upoważnia organ nadzoru budowlanego – w przypadku niewykonania w terminie obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy - do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie robót do stanu poprzedniego. W warunkach niniejszej sprawy przywrócenie do stanu poprzedniego należy rozumieć jako przywrócenie do stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego objętego decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...]. Zatwierdzony projekt budowlany określa bowiem sposób zagospodarowania terenu działki nr [...] zgodnie z prawem. Jest to też jedyny możliwy punkt odniesienia w sytuacji wykonania budynku objętego pozwoleniem na budowę.

Organ wskazał też sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem uznając, iż powinno nastąpić to poprzez likwidację nasypów. Likwidacja nasypów do stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego nie stanowi przedsięwzięcia trudnego technicznie. Nie sposób zatem uznać, iż decyzja nakładająca taki obowiązek jest decyzją niewykonalną.

Decyzja organu nadzoru budowlanego nakładając obowiązek doprowadzenia robót do "stanu poprzedniego", sama w sobie stanowi quasi pozwolenie na wykonanie określonych decyzją tą robót. Zatem właśnie to rozstrzygnięcie daje inwestorowi uprawnienie do wykonania konkretnych robót budowlanych, których celem jest, najogólniej rzecz biorąc, doprowadzenie budowy /rozbudowy/ do stanu zgodnego z prawem. W tym konkretnym przypadku – do stanu wynikającego z projektu, który był zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę . Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.

Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.