Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1886/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Jeżeli realizacja jakiegoś obiektu budowlanego wymaga uprzedniego udzielenia pozwolenia na budowę, a pozwolenie na budowę precyzuje zarówno sposób usytuowania danego obiektu, jak i warunki techniczne, jakie musi spełniać ten obiekt, to każde samowolne odstępstwo inwestora od warunków określonych w pozwoleniu na budowę jest naruszeniem przepisów budowlanych /art. 28 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, niezależnie od naruszenia także innych szczegółowych przepisów techniczno-budowlanych, które były uwzględnione przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Powołane zatem przez skarżącą okoliczności we wniosku o wznowienie postępowania sądowego, które jej zdaniem wymagały, z przyczyn racjonalnych, odstępstw od pozwolenia na budowę, mogłyby ewentualnie uzasadniać wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 Kpa, nie mogły natomiast stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, w tym zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę.

TEZY

Jeżeli realizacja jakiegoś obiektu budowlanego wymaga uprzedniego udzielenia pozwolenia na budowę, a pozwolenie na budowę precyzuje zarówno sposób usytuowania danego obiektu, jak i warunki techniczne, jakie musi spełniać ten obiekt, to każde samowolne odstępstwo inwestora od warunków określonych w pozwoleniu na budowę jest naruszeniem przepisów budowlanych /art. 28 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, niezależnie od naruszenia także innych szczegółowych przepisów techniczno-budowlanych, które były uwzględnione przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Powołane zatem przez skarżącą okoliczności we wniosku o wznowienie postępowania sądowego, które jej zdaniem wymagały, z przyczyn racjonalnych, odstępstw od pozwolenia na budowę, mogłyby ewentualnie uzasadniać wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 Kpa, nie mogły natomiast stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, w tym zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Dzielnicy decyzją z dnia 24 lutego 1992 r. nakazał Reginie i Ryszardowi S. wykonanie na nieruchomości przy ul. Z. w W. robót budowlanych doprowadzających do stanu zgodnego z projektem wybudowanego budynku gospodarczego, przez rozebranie poddasza i części piętra, w terminie do dnia 1 czerwca 1992 r.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 8 lipca 1992 r.

Skarga Reginy i Ryszarda S. na powyższą decyzję Wojewody została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1993 r. IV SA 1489/92.

W motywach tego wyroku sąd stwierdził, że projekt techniczny budynku gospodarczego, stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonana w lutym 1992 r. inwentaryzacja oraz wyniki oględzin dokonanych w dniu 29 stycznia 1992 r. wskazują w sposób niewątpliwy, że inwestor realizując przedmiotowy obiekt odstąpił w sposób zasadniczy od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zawartych w decyzji z dnia 7 stycznia 1988 r.

Z dokumentów tych, zdaniem Sądu, wynika, że według pozwolenia na budowę powinien być wybudowany budynek parterowy, częściowo podpiwniczony, z użytkowym poddaszem. Wybudowano zaś budynek całkowicie podpiwniczony i piętrowy z użytkowym poddaszem. Nie wykonano muru ogniowego na granicy z posesją sąsiednią. Wykonany dach jest czterospadowy, również niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

Tego rodzaju różnice kwalifikują się w ocenie sądu jako odstąpienie od istotnych warunków pozwolenia w rozumieniu art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego. W istniejącej sytuacji, na podstawie tego przepisu, istniała możliwość wydania orzeczenia o utracie ważności pozwolenia na budowę i obowiązek zastosowania środków dwojakiego rodzaju, to jest orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego lub legalizacji dokonanej samowoli po wykonaniu określonych zmian i przeróbek, na podstawie art. 40 tego prawa.

Zaskarżonymi decyzjami organy administracji zastosowały wobec skarżących drugi, znacznie łagodniejszy środek. Skarżący nie kwestionowali w skardze sądowej, że odstąpili od warunków pozwolenia na budowę, twierdzili jedynie, że było to podyktowane ich sytuacją rodzinną i życiową.

W konkluzji swego wyroku, Sąd stwierdził, że przepis par. 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dopuszcza możliwość budowy obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki.

Taka możliwość odnosi się jednak tylko do budynku gospodarczego i jest traktowana jako sytuacja wyjątkowa. Skoro budynek skarżących został właśnie w taki sposób zlokalizowany, to skarżący byli szczególnie zobowiązani przestrzegać ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę.

W dniu 14 czerwca 1993 r. Regina S. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 13 maja 1993 r. bez wskazania podstaw wznowienia. Wniosek ten uzupełniła w piśmie z dnia 9 listopada 1993 r., w którym jako podstawę wznowienia wskazała nowe okoliczności faktyczne, uzasadniające konieczność podwyższenia budynku. Do okoliczności tych skarżąca zaliczyła: brak na ulicy Z. kanalizacji, a istniejące tam studzienki kanalizacyjne okazały się przydatne tylko do odprowadzania wody deszczowej. Zaszła zatem potrzeba podłączenia budynku do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się w odległości 37 m od budynku gospodarczego skarżącej. Studzienka ta zagłębiona jest tylko na 1,60 m, wskutek czego odprowadzenie ścieków można było wykonać dopiero z pomieszczeń znajdujących się na parterze, a pomieszczenia piwniczne zostały wyłączone z kanalizacji. Uszczupliło to zasób pomieszczeń mogących być w pełni wykorzystanym: budowa gazociągu na ulicy Z. stworzyła możliwość podłączenia do budynku gazu, ale wywołała także konieczność posiadania w budynku pomieszczenia na kotłownię: w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego M. została przewidziana ulica, której przebieg spowoduje, że budynek gospodarczy skarżącej graniczyć będzie z tą nieruchomością.

W związku z tym wniosła ona zastrzeżenia do projektu tego planu w dniu 12 marca 1993 r. Następnie w piśmie z dnia 9 listopada 1994 r. skarżąca wskazała dalsze okoliczności mające, jej zdaniem, uzasadniać wznowienie postępowania sądowego, a mianowicie: 1/ w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 lutego 1992 r. był już wykonany mur ogniowy na granicy z sąsiednią działką, o czym świadczy dokumentacja inwentaryzacyjna z lutego 1992 r. oraz opinia biegłego z dnia 2 stycznia 1994 r., 2/ powiązania konstrukcyjne oraz ukształtowanie dachu spełnia warunki techniczne dla budynku usytuowanego w granicy działki, co stwierdził biegły sądowy w powołanej wyżej opinii, 3/ zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego M., zatwierdzonym Uchwałą Rady Dzielnicy-Gminy z dnia 11 maja 1994 r. /Dz.Urz. Woj. W. z dnia 20.10.1994 r. poz. 160/ - przy granicy działki skarżącej, od strony północno-zachodniej ma przebiegać nowa ulica /o czym świadczą załączone kserokopia planu i dzienniki urzędowe/, 4/ wybudowany przez skarżącą budynek ma 2 i 1/2 kondygnacji i nie odbiega wysokością od budynków znajdujących się na sąsiednich działkach. Zgodnie z ustaleniami powołanego planu szczegółowego zagospodarowania, na terenie, na którym położona jest działka skarżącej, wysokość zabudowy została ustalona właśnie na 2 i 1/2 kondygnacji, 5/ piwnice w budynku skarżących nie mogą być w pełni wykorzystane ze względu na brak możliwości podłączenia ich do sieci kanalizacyjnej, o czym świadczy załączone pismo ZBKBK M. z dnia 1 marca 1994 r.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 października 1996 r. odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniósł, że żadna ze wskazanych przez skarżącą okoliczności nie spełnia kryteriów określonych w art. 403 par. 2 Kpc. Na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od tego postanowienia zostało ono uchylone, a sprawa przekazana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1997 r. III RN 28/97. W motywach tego postanowienia, Sąd Najwyższy podniósł, że skoro główną podstawą wznowienia postępowania sądowego miały być przyczyny powołane w art. 403 par. 2 Kpc, to wówczas niezbędne jest wykazanie, że chodzi o okoliczności i dowody w poprzednim postępowaniu w ogóle nie ujawnione, bowiem nie znane stronom; niewystarczające zaś byłyby okoliczności i dowody znane jeszcze w poprzednim postępowaniu, a tylko niedostrzeżone lub niewykorzystane przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucając skargę - odniósł się w uzasadnieniu do treści i dostępności takich okoliczności i dowodów wykazując, iż w rezultacie takiej oceny nie mogą być uznane ani za "nowe", ani za "nieznane".

Powoduje to niespójność pomiędzy rozstrzygnięciem właściwym dla oceny formalnych warunków skargi o wznowienie postępowania, a uzasadnieniem powołującym się na ocenę merytoryczną skargi. W konkluzji Sąd Najwyższy uznał, że "Jeśli Prezes NSA wnosi w tego rodzaju sprawie rewizję nadzwyczajną, uważając, iż należy doprowadzić do ostatecznego zakończenia postępowania w tej sprawie, ewidentnie niewadliwego pod względem formalnym, to Sąd Najwyższy - po rozważeniu wszystkich okoliczności - gotów jest przychylić się do takiego stanowiska, choćby w oparciu o art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, statuującej prawo każdego obywatela do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd.".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wskazane przez skarżącą podstawy wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1993 r. IV SA 1489/92 znajdują formalne oparcie w art. 403 par. 2 Kpc. W ramach dyspozycji tego przepisu można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Otóż na wstępie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowym konsekwentnie prezentowana jest zasada, w myśl której środek dowodowy, który powstał po uprawomocnieniu się wyroku, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 403 par. 2 Kpc /por. uchwałę SN z dnia 21 lutego 1969 r. III PZP 63/68 - OSN 1969 z. 12 poz. 208/. Odnosząc się do okoliczności faktycznych i dowodów wskazanych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania, a właściwie w pismach uzupełniających ten wniosek, należy stwierdzić, że są to na ogół fakty, które już istniały w dacie wydania wyroku z dnia 13 maja 1993 r., takie jak brak kanalizacji na ul. Z. i wynikające z tego utrudnienia i dolegliwości. Istniał też już projekt planu zagospodarowania przestrzennego, skoro skarżąca przed wydaniem przedmiotowego wyroku, bo w dniu 12 marca 1993 r., wniosła zastrzeżenie do tego projektu. Istniał też mur ogniowy na granicy z sąsiednią działką, a także pozostałe elementy budowlane, wymienione w piśmie skarżącej z dnia 9 listopada 1994 r. Skarżąca zaś nawet nie usiłowała wykazać, że z powyższych okoliczności faktycznych i środków dowodowych nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu wskazane przez skarżącą okoliczności nie spełniają ustawowego wymogu, niezbędnego do wznowienia postępowania sądowego, mianowicie nie są to okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzje organów administracji obu instancji, które były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz rozstrzygnięcia zawartego w wyroku tego Sądu z dnia 13 maja 1993 r., oparte były na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i dotyczyły nałożenia na skarżącą obowiązku doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami, to jest do stanu określonego w decyzji z dnia 7 stycznia 1988 r. o pozwoleniu na budowę tego budynku. Jest rzeczą oczywistą, że jeżeli realizacja jakiegoś obiektu budowlanego wymaga uprzedniego udzielenia pozwolenia na budowę, a pozwolenie na budowę precyzuje zarówno sposób usytuowania danego obiektu, jak i warunki techniczne, jakie musi spełniać ten obiekt, to każde samowolne odstępstwo inwestora od warunków określonych w pozwoleniu na budowę jest naruszeniem przepisów budowlanych /art. 28 i nast. Prawa budowlanego/, niezależnie od naruszenia także innych szczegółowych przepisów techniczno-budowlanych, które były uwzględnione przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Powołane zatem przez skarżącą okoliczności we wniosku o wznowienie postępowania sądowego, które jej zdaniem wymagały, z przyczyn racjonalnych, odstępstw od pozwolenia na budowę, mogłyby ewentualnie uzasadniać wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 Kpa, nie mogły natomiast stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, w tym zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z tych przyczyn oraz na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji.