Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1561/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 21, art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 2, pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 par. 1, art. 76a par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja z [...] maja 2017 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] (dalej: "SKO") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania K. Z. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r. w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: "u.d.p."), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481), art. 104 K.p.a. oraz na podstawie Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z 15 czerwca 2016 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego: 1) zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej: ul. D. rej. ul. G. o powierzchni 20,33 m2 na okres od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego; 2) ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę za umieszczenie w pasie drogowym kiosku handlowego w wysokości 567,21 zł i termin jej uiszczenia; 3) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej: ul. D. rej. ul. G. o powierzchni 20,33 m2 na okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w 2016 r. planowana jest zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. D. rej. ul. G. w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego, polegająca na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmiany układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni oraz że planowana inwestycja ma na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew, a nowy projekt zagospodarowania terenu wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w przedmiotowej lokalizacji. Z uwagi na ww. inwestycję zarządca drogi zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. D. rej. ul. G. pod kiosk handlowy do 31 lipca 2016 r., tj. na czas niezbędny na usunięcie przedmiotowego kiosku handlowego z ww. pasa drogowego i jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r.

Pismem z 12 września 2016 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r., domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzeczenia zgodnie z wnioskiem (poprzez wydanie zezwolenia na wnioskowany okres), ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i tym samym brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia kluczowych wątpliwości w postępowaniu związanych z zastrzeżeniami do planu zagospodarowania terenu, podczas gdy organ z urzędu lub na wniosek strony podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 80 K.p.a., poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, iż z uwagi na inwestycję zarządca drogi nie może zezwolić na zajęcie pasa ruchu drogowego ul. D. w rej. ul. G. pod kiosk handlowy w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż projekt zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza dalszego funkcjonowania kiosków handlowych w obrębie proponowanych zmian, zarządca drogi nie dokonał oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, całkowicie pominął zastrzeżenia do planu zagospodarowania terenu osób prowadzących działalność handlową na terenie inwestycji, nie ustosunkował się także do opinii rzeczoznawcy,

- art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych, polegające na pominięciu zastrzeżeń do planu zagospodarowania złożonych przez właścicieli kiosków handlowych, nie ustosunkowanie się do stanowiska Skarżącej w tym zakresie.

SKO uznało, że kwestionowana decyzja organu I instancji odpowiada prawu i zasługuje na utrzymanie jej w mocy. Organ II instancji wskazał, że art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zabrania w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast art. 39 ust. 3 ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W postępowaniu tym na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Istotne przy tym jest, że termin "szczególnie uzasadnionego przypadku" bliżej nieokreślony przez ustawodawcę w świetle poszczególnych unormowań ustawy pozwala przyjąć, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizację niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W przedmiotowej sprawie wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczył drogi powiatowej ul. D. w rej. ul. G. pod dotychczas funkcjonujący tam pawilon handlowy o pow. 20,33 m2 na okres od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. Zarządca drogi wyraził zgodę na zajęcie tego terenu na okres do 31 lipca 2016 r., na czas niezbędny do usunięcia posadowionego w tym miejscu kiosku handlowego, nie wyraził natomiast zgody na dalsze funkcjonowanie kiosku we wskazanym miejscu.

SKO zgodziło się z przedstawionymi przez organ I instancji motywami odmowy: w miejscu usytuowania kiosku handlowego Strony jest planowana inwestycja mająca na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych], poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz oprawę warunków bytowych wartościowych drzew (zgodnie z opinią [...]). Jak wskazał SKO, argumentacja ta została poparta materiałem dowodowym w postaci projektu stałej organizacji ruchu na ul. D. na odcinku od skrzyżowania z ul. G. do skrzyżowania z ul. S. oraz opinią Zarządu Oczyszczania Miasta w zakresie rekultywacji terenów zielonych na terenie pasa drogowego, którego dotyczy wniosek strony. Celem tego przedsięwzięcia jest nowe zagospodarowanie terenu pasa drogowego polegającego m.in. na: 1) przebudowie zatoki autobusowej przystanku [...], umożliwiającej zatrzymywanie dwóch autobusów przegubowych wraz z nowym usytuowaniem wiaty przystankowej i automatu biletowego, 2) wykonaniu brakującego odcinka drogi dla rowerów łączącego istniejącą drogę dla rowerów wzdłuż ul. G. z pasem dla rowerów w ul. D., 3) wykonaniu przejścia dla pieszych oraz przejazdu dla rowerów przez ul. S. w poziomie chodnika na nowym płytowym progu spowalniającym, 4) montażu stojaków dla rowerów przy przystanku autobusowym, 5) poprawie standardu nawierzchni dla pieszych (przebudowie istniejących zniszczonych chodników po północnej stronie ul. D. do granicy pasa drogowego na odcinku pomiędzy skrzyżowaniami z ulicami G. i S.), 6) rewitalizacji skweru polegającej na uporządkowaniu i powiększeniu terenu zieleni urządzonej, nowych nasadzeniach zieleni i ustawieniu ławek parkowych.

We wniosku o wydanie zezwolenia strona nie wskazała wprost, na czym w jej przypadku polega szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy. Dopiero we wniesionym odwołaniu podniesiono, że w pasie drogowym ul. D. znajduje się pawilon handlowy, w którym od lat jest prowadzona działalność gospodarcza, która stanowi stałe źródło dochodu wnioskodawczyni. Zdaniem SKO, okoliczność ta nie może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy, warunkujący udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu handlowego, z istoty nie będącego obiektem związanym z gospodarką drogową i potrzebami zarządzania ruchem drogowym. Interes ekonomiczny strony bowiem nie może być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową, przebudowa pasa drogowego wraz z przywróceniem jego ładu estetycznego, a przez to zapewnienie większego bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, w tym rowerzystów i pieszych.

SKO stwierdziło, że kioski handlowe należy umieszczać poza głównymi ciągami komunikacyjnymi, w miejscach do tego przeznaczonych, takich jak bazary i targowiska, pas drogowy ze swej istoty nie służy bowiem do prowadzenia działalności handlowej. Ma być on przede wszystkim wykorzystywany na potrzeby ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych i potrzeby zarządzania drogami. Kontynuowanie zatem zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy w sytuacji, gdy zarządca drogi ma zamiar dokonać jego modernizacji, jest nieuzasadnione i nie do pogodzenia z oczywistym w tym zakresie interesem publicznym.

SKO podkreśliło, że podmiot występujący o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie jest uprawniony do narzucania zarządcy drogi własnej koncepcji przebudowy pasa drogowego tak, aby należący do niej pawilon handlowy mógł nadal funkcjonować w pasie drogowym. Zarządca drogi jako organ wyspecjalizowany w realizacji zadań określonych ustawą ma prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania oraz własnych specjalistycznych opracowań w tym zakresie. Dlatego też osoby trzecie, o ile mogą przekonywać organ do określonych rozwiązań innych niż pierwotnie przyjęte, to nie mogą narzucać mu tych rozwiązań i czynić zarzutu z tego, że akurat tych rozwiązań organ nie podzielił. Z tej zatem przyczyny Prezydent [...] jako zarządca pasa drogowego ul. D. nie miał obowiązku odnoszenia się w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do wniosków zawartych w prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie Strony przez rzeczoznawcę. Nawet gdyby taka prywatna opinia była w pełni zasadna, organ wykonujący funkcję zarządu drogi nie ma obowiązku brać jej pod uwagę, gdyż ma prawo do własnych rozwiązań w tym zakresie. Dlatego też nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w sposób wskazany w odwołaniu. Ponadto, zdaniem SKO, Prezydent [...] nie naruszył art. 8 K.p.a. Przeciwnie, realizując tę regułę ogólną postępowania, organ pierwszej instancji dużo wcześniej uprzedził Stronę o swoich zamierzeniach inwestycyjnych w pasie drogowym i tym samym braku możliwości kontynuowania zajęcia tego pasa, dając Stronie niejako czas na znalezienie nowej lokalizacji swojego punktu handlowego lub przeniesienie go poza granice pasa drogowego.

Pismem z 23 czerwca 2017 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z [...] maja 2017 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie w części (w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego w okresie od dnia 1 sierpnia 2016 roku do 30 czerwca 2017 r.) decyzji Prezydenta [...], poprzedzającej zaskarżoną decyzję SKO.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a., art. 76a § 1 K.p.a. w związku z art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak analizy opinii rzeczoznawcy ds. ruchu drogowego uznanej bezpodstawnie przez SKO jako mało obiektywnej, zbagatelizowanie faktu istnienia w pobliżu pawilonu ścieżki i stojaków rowerowych, a tym samym bezzasadności projektu przebudowy pasa drogowego i zmiany lokalizacji stacji rowerowej, także niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z 18 stycznia 2016 r., zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości i wadliwości projektu modernizacji pasa drogowego zatwierdzonego przez ZDM, którego skutkiem jest odmowa wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogi przez Skarżącą, wystąpienia szkody po stronie Skarżącej w związku z brakiem możliwości dalszego zajmowania tego pasa oraz poprzez brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia rozwiązań proponowanych przez strony postępowania, a jedynie wskazanie, iż organ administracyjny nie podzielił proponowanych rozwiązań, jednak nie wyjaśnił dlaczego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek ze wskazanego przepisu i nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za wydaniem wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, pominięcie okoliczności podniesienia przez Skarżącą rażącej szkody polegającej na utracie pożytków z handlu i miejsca zatrudnienia, w związku z likwidacją pawilonu. Także zignorowanie okoliczności, iż lokalizację pawilonu można pogodzić z proponowanym projektem modernizacji i przebudowy pasa drogowego, w tym ścieżki rowerowej i stacji dokującej dla rowerów które de facto istnieją i spełniają należycie swoją funkcję. Nie wzięcie pod uwagę, interesu społecznego w istnieniu pawilonów handlowych na odcinku pasa ruchu drogowego przy ul. D.. Mieszkańcy przyzwyczaili się do istnienia sklepów blisko osiedla, także w ich interesie (szczególnie starszych) jest by remont drogi przeprowadzić w ten sposób by pawilony mogły nadal funkcjonować, co przy dobrej woli organu administracyjnego jest w pełni wykonalne.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że w toku postępowania wraz z innymi osobami prowadzącymi działalność handlowo-usługową we wskazanym pawilonie dowiedziała się o planowanej w 2016 roku zmianie zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. D., polegającej na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych, rekultywacji ziemi. Opisany projekt, zdaniem Skarżącej, nie wyklucza możliwości dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w lokalizacji będącej przedmiotem postępowania, administracyjnego. Skarżąca zaznaczyła, że sam projekt zagospodarowania terenu budzi poważne zastrzeżenia nie tylko właścicieli kiosków, ale także niezależnych specjalistów, których poproszono w tej sprawie o opinię. W zakresie zaproponowanego planu zagospodarowania właściciele kiosków handlowych złożyli zastrzeżenia i uwagi, potwierdzone opinią rzeczoznawcy [...] w zakresie inżynierii ruchu drogowego mgr inż. Budownictwa drogowego Z. U., który jednoznacznie stwierdził, iż opiniowany projekt jest obarczony poważnymi błędami i jest niezgodny z obowiązującymi normami.

W toku postępowania administracyjnego organ wydający decyzję nie pochylił się nad przedstawionym przez właścicieli kiosków stanowiskiem, nie dokonał analizy załączonej opinii w żaden sposób nie ustosunkował się do zastrzeżeń. Nawet w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego uwagi przedstawione przez właścicieli kiosków handlowych nie skłoniły do wprowadzenia zmian do projektu. Ani Zarząd Dróg Miejskich ani SKO w żaden sposób nie odnieśli się merytorycznie do zastrzeżeń płynących z opinii biegłego, ani wątpliwości stron postępowania co stanowi naruszenie ciążącego na organie obowiązku dokładnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zdaniem Skarżącej, plan zagospodarowania terenu sporządzony [...] stycznia 2016 r. należy ocenić, jako wadliwy i merytorycznie nie mający realnego uzasadnienia w potrzebach związanych z prawidłowym planowaniem i organizacją ruchu na drogach publicznych. Rozwiązanie przedstawione w udostępnionym projekcie organizacji ruchu "skrzyżowanie ulic G. i D. jest niebezpieczne i niefunkcjonalne w stopniu niedopuszczalnym przede wszystkim ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowym. Oprócz tego nie rozwiązuje żadnego z obecnych problemów, natomiast będzie generować nowe, na ulicy, która w obecnym rozwiązaniu funkcjonuje prawidłowo.

Organ administracyjny, rozpatrując sprawę, nie dokonał analizy zagrodzonego materiału dowodowego, nie ustosunkował się do licznych zarzutów w stosunku do planu zagospodarowania ternu, który stanowi przyczynę odmowy zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego.

Działania organu administracyjnego, w szczególności przeprowadzone postępowanie dowodowe, które jest niekompletne, a jego ocena budzi zastrzeżenia Skarżącej, nie spełnia podstawowych wymogów płynących z zasady, o której stanowi art. 8 K.p.a. Skarżąca dodała, że właściciele pawilonów handlowych z uwagi na zajęty pas drogowy i prowadzoną na nim działalność, zmuszeni byli do inwestycji w zakresie m.in. kanalizacji. Te przedsięwzięcia generowały olbrzymie koszty, jednak prowadzący działalność zdecydowali się je ponieść, mając nadzieję, iż będą mogli w dłuższej perspektywie, spokojnie prowadzić kioski.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organy obu instancji prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia w nim kiosku handlowego.

Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Z kolei ulica to według art. 4 pkt 3 u.d.p., droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z przytoczonych definicji wynika, że ulica jest szczególnym rodzajem drogi położonym na terenie zabudowanym i stanowi część pasa drogowego.

Podstawę prawną decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.p., zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jest ściśle powiązane z zasadą uregulowaną w art. 39 ust. 1 u.d.p., oznaczającą zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ramach tej normy zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił w art. 39 ust. 3 u.d.p., na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. Ustawodawca nie sprecyzował znaczenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", biorąc jednak pod uwagę zasadę wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., zakazu dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego, można przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 253/08). Podkreślenia wymaga, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08).

W świetle powyższego, analiza okoliczności uzasadniających wydanie zgody bądź jej odmowy na zajęcie pasa drogowego powinna odbywać się pod kątem nienaruszalności struktury drogi oraz bezpieczeństwa ruchu na tej drodze. Oznacza to, że nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia, również pomimo poniesionych nakładów inwestycyjnych związanych z dotychczasowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. W związku z czasowym charakterem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uzyskanie zezwolenia na każdy kolejny okres związane jest z koniecznością ponownego ustalenia, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

W niniejszej sprawie Skarżąca od wielu lat korzystała z pasa drogowego w tej samej lokalizacji na ten sam obiekt na podstawie decyzji zezwalających wydawanych przez zarządcę drogi. Tak więc Skarżąca miała świadomość, że tego typu zezwolenia mają charakter czasowy i że poniesione nakłady inwestycyjne w związku z funkcjonowaniem kiosku handlowego w granicach pasa drogowego, jak i fakt, że funkcjonowanie tego kiosku stanowi źródło przychodu Skarżącej, nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego lokalizację przedmiotowego kiosku handlowego w pasie drogowym.

Podstawę faktyczną odmowy wydania zezwolenia na zajęcie spornego odcinka pasa drogowego i umieszczenie w nim kiosku handlowego po 31 lipca 2016 r., stanowiła planowana zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. D. rej. ul. G. w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego, polegająca na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmiany układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Jak wskazały organy, planowana inwestycja ma na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew. Nowy projekt zagospodarowania terenu wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w przedmiotowej lokalizacji.

Należy zauważyć, że Zarząd Dróg Miejskich, działając w ramach własnych kompetencji realizuje zadania mające na uwadze interes społeczny, który stanowi cel nadrzędny. Ustawodawca przewiduje możliwość pozostania w pasie drogowym istniejących obiektów budowlanych o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, związanych np. z planowaną zmianą zagospodarowania terenu w pasie drogowym. Jeżeli natomiast pozostawienie w pasie drogowym istniejącego obiektu, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, pozostaje w kolizji z planowaną zmianą zagospodarowania terenu w obrębie tego pasa drogowego, nie można mówić o spełnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., uzasadniającej pozostawienie tego obiektu w granicach pasa drogowego. Dodać należy, że planowana przez zarządcę drogi inwestycja ma na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew. Chodzi więc o dobro wspólne, dlatego też w ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, szczególnie uzasadniony przypadek, powinien mieć szerszy wymiar niż jedynie indywidualny interes Skarżącej.

Skarżąca wprawdzie podniosła, że w związku z likwidacją spornego kiosku handlowego stratę odczują okoliczni mieszkańcy, zwłaszcza osoby starsze, zaopatrujący się w tym sklepie. Z całą pewnością są to negatywne okoliczności likwidacji spornego kiosku handlowego jednak nie oznaczają one, że okoliczni mieszkańcy utracą możliwość dokonywania zakupów w innych okolicznych sklepach.

Należy też podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie jest analiza prawidłowości planu zagospodarowania terenu oraz badanie, czy zaplanowane przez zarządcę drogi zmiany w obszarze pasa drogowego zwiększą bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak również, czy zmiany mogłyby zostać zaplanowane w taki sposób, aby w pasie drogowym pozostawić istniejące obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przedmiotem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest bowiem badanie, czy w danej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo od reguły wynikającej z art. 39 ust. 1 u.d.p. oraz czy odstąpienie od tej reguły nie będzie powodować niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zastrzeżenia natomiast właścicieli kiosków handlowych do zaproponowanego przez zarządcę drogi planu zagospodarowania w obrębie spornego pasa drogowego, jak i przedstawiona przez właścicieli kiosków handlowych opinia rzeczoznawcy odnosząca się do projektu stałej organizacji ruchu, wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania.

W świetle powyższego, Sąd stwierdza, że działanie organów w niniejszej sprawie nie naruszyło prawa, zwłaszcza art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie oznacza przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone przez Skarżącą, w szczególności Skarżąca nie wykazały, że w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na lokalizację w pasie drogowym kiosku handlowego Skarżącej. Organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie opierając się na przepisach prawa, które zostały przytoczone w zaskarżonej decyzji i których treść została przez organ wyjaśniona. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 76a § 1, art. 78 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), skargę oddalił.