Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 872/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 1 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2212
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 463/20 w sprawie ze skargi [A] sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia kontroli 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [A] sp. z o.o. w T. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 463/20 oddalił skargę [A] sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia kontroli.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżoną decyzją - wydaną w wyniku odwołania skarżącej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2212 ze zm.) w zw. z art. 79a ust. 1 i ust. 9, art. 80 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220 poz. 1447 ze zm.), art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, art. 8 ust. 1 lit. c) i art. 16 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 - Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] listopada 2017 r., wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za utrudnianie przeprowadzenia kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1085/18 oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję uznając ustalenia faktyczne poczynione przez organy za prawidłowe.

W wyniku skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z 28 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 940/19 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji uznając za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu NSA stwierdził, że Sąd I instancji odniósł się do zarzutów dotyczących właściwości organów przeprowadzających kontrolę oraz orzekających w sprawie, umocowania X.Y. do działania w imieniu spółki, własności kontrolowanych konserw mięsnych oraz mocy dowodowej zebranych w sprawie dokumentów ograniczając ocenę legalności zaskarżonej decyzji w omawianych kwestiach do prostej akceptacji stanowiska organu. Miał natomiast obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu, z jakich przyczyn uznał za przekonujące stanowisko jednej strony, a także dlaczego argumenty drugiej nie zostały uwzględnione. NSA zarzucił także, że WSA w Warszawie nie podjął własnych rozważań dotyczących zaistnienia przesłanek wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie kontroli w aspekcie konkretnych działań skarżącej, które stanowiły "utrudnianie" przeprowadzenia kontroli, bez wskazania przykładów konkretnych zachowań. Kolejna kwestia, która została pominięta przez WSA, dotyczy wysokości wymierzonej kary pieniężnej, podczas gdy ocena legalności decyzji o nałożeniu kary w aspekcie jej wysokości stanowi konieczny element kontroli sądowej tej decyzji. NSA nakazał, aby Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę, przeprowadził pełną kontrolę zaskarżonej decyzji oraz sporządził uzasadnienie spełniające wymagania z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stwierdził, że produkowane przez skarżącą konserwy mięsne są środkami spożywczymi, które na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, podlegają kontroli jakości handlowej. Przeprowadzający kontrolę działali na podstawie upoważnień z 10 lutego 2014 r., z 24 lutego 2014 r. oraz z 22 kwietnia 2014 r. wydanych (m.in.) na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 i 8 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Przepisy art. 3 pkt 4 i 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 nie ograniczają możliwości kontrolnych do produktów będących już w obrocie. Zdaniem WSA, wbrew zarzutom skargi, w tej sprawie nie kontrolowano działalności gastronomicznej prowadzonej przez skarżącą. Zakres przedmiotowy kontroli obejmował bowiem jakość handlową przetworów mięsnych oraz wykonanie zaleceń pokontrolnych z 30 września 2011 r. Inspektorzy byli uprawnieni do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa skarżącej w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych (właściwość rzeczowa). Decyzje o nałożeniu kary pieniężnej wydane zostały przez organy właściwe miejscowo.

Sąd I instancji powołując się na treść art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wskazał, że ocena prawidłowości wydanych decyzji uzależniona jest od stwierdzenia, czy skarżącej spółce rzeczywiście można było zarzucić utrudnianie przeprowadzenia kontroli. Sąd stwierdził, że 11 lutego 2014 r. podjęto próbę oględzin magazynu wyrobów gotowych, w którym znajdowały się konserwy. Pełnomocnik spółki - X.Y. wyjaśnił wówczas, że nie jest to możliwe, gdyż magazyn jest zamknięty, a klucze są w posiadaniu magazyniera, który w tym dniu jest nieobecny z powodu zwolnienia lekarskiego. Pełnomocnik spółki oświadczył, że udostępni magazyn kontrolującym 14 lutego 2014 r. W tym dniu inspektorzy przystąpili do oględzin konserw w magazynie oraz do określenia asortymentu i wielkości partii magazynowych konserw. Stwierdzono, że wszystkie będące na stanie magazynowym partie konserw są przeterminowane. W trakcie ustalania wielkości partii konserw znajdujących się w magazynie, pełnomocnik spółki - X.Y. przerwał prowadzone przez inspektorów czynności, nakazując im natychmiast opuścić magazyn. Inspektorzy opuścili magazyn. Pełnomocnik spółki stwierdził, że konserwy te nie znajdują się w obrocie i nie istnieją przesłanki faktyczne ani prawne do prowadzenia kontroli, ponieważ nie istnieje przedmiot kontroli. Złożył pismo, w którym przekazał kontrolującym informację dotyczącą stanu ilościowego konserw podkreślając, że znajdują się one w magazynie innego podmiotu gospodarczego, w stosunku do którego organ nie posiada upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. 25 lutego 2014 r. pełnomocnik spółki poinformował inspektorów o chorobie magazyniera, który jako jedyny posiadał klucze do magazynu. Wskazał także, że nie zna terminu powrotu magazyniera do pracy. Pełnomocnik spółki przedłożył kontrolującym pismo (załącznik nr 11 do Protokołu kontroli z 26 lutego 2014 r.) w którym poinformował, że istnieje możliwość wejścia do magazynu jedynie w sytuacji zagrożenia zdrowia lub życia konsumenta, ale w takiej sytuacji organ winien wydać stosowną decyzję. Także w terminach następnych czynności pracowników organu kontroli, tj. 26 lutego 2014 r., 24, 25, 28 i 30 kwietnia 2014 r. oraz w 5 maja 2014 r., nie umożliwiono kontrolerom dostępu do pomieszczeń magazynowych, w których składowane były konserwy (Protokół kontroli z 26 lutego 2014 r. oraz Protokół kontroli nr z 5 maja 2014 r.). Wszystkie czynności kontrolne oraz próby ich podjęcia zostały utrwalone w protokołach kontroli, protokołach ustnych wyjaśnień, protokole oględzin oraz w notatkach służbowych sporządzonych przez pracowników Inspekcji. Uniemożliwienie dostępu pracownikom Inspekcji do pomieszczeń magazynowych, w których przechowywano konserwy skarżącej spółki potwierdza sama strona.

Sąd I instancji uznał, że - przyznane kontrolerom w art. 24 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych prawo wstępu do pomieszczeń kontrolowanej jednostki nie może w rozpoznawanej sprawie oznaczać jedynie wejścia na teren należący do spółki. Organowi kontrolującemu powinien być zapewniony dostęp do każdego miejsca przechowywania towarów podlegających kontroli. Przedsiębiorca decydując się na umieszczenie takich towarów w magazynie, który do niego nie należy, powinien tak ułożyć swoje stosunki prawne z uprawnionym w tym zakresie, aby pracownicy organu mogli bez przeszkód podjąć czynności kontrolne w tym miejscu. Utrudnianie dostępu do pomieszczeń magazynowych przełożył się na brak możliwości sprawdzenia przez pracowników Inspekcji opakowania, oznakowania, prezentacji artykułu rolno-spożywczego oraz warunków jego przechowywania. Uniemożliwił im dokonanie pełnych oględzin konserw i sporządzenie dokumentacji dotyczącej jakości handlowej towaru.

W ocenie Sądu I instancji, niepoparte dowodami twierdzenia skarżącej nie podważyły ustaleń organu, że kontrolowane produkty należały w dacie kontroli do skarżącej (producenta konserw) oraz że spółka posiadała je w celu sprzedaży - ogłoszenie w Internecie dostatecznie ujawnia zamiar skarżącej dokonywania obrotu spornymi produktami.

Sąd I instancji przedstawił przepisy będące podstawą do wskazania osoby upoważnionej do reprezentacji strony w trakcie kontroli. Nadto Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pisemne upoważnienie z 11 lutego 2014 r. dla X.Y. do reprezentowania spółki podczas kontroli (załącznik nr 2 do Protokołu kontroli z 26 lutego 2014 r.) oraz notatka służbowa potwierdzająca udzielenie ustnego pełnomocnictwa dla X.Y. do reprezentowania spółki (załącznik nr 1 do Protokołu kontroli z 5 maja 2014 r.). Udzielenie pełnomocnictwa/upoważnienia nie jest umową, lecz jednostronną czynnością prawną (tzn. nie wymaga przyjęcia). W toku kontroli ani spółka, ani jej pełnomocnik nie kwestionowali podstawy ani zakresu umocowania X.Y. do reprezentowania spółki. Dlatego słusznie organ uznał wszystkie działania X.Y. utrudniające przeprowadzenie kontroli, jako działania podjęte przez samą spółkę.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących wymiaru kary Sąd I instancji - powołując się na treść art. 40a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 i 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - stwierdził, że przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy. Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej organy uwzględniły ustawowe dyrektywy jej wymiaru. Wojewódzki Inspektor ocenił stopień szkodliwości czynu jako wysoki, gdyż uniemożliwiono zabezpieczenie przed wprowadzaniem do obrotu przeterminowanych konserw. Ustalając zakres naruszenia jako wysoki organ uwzględnił rangę kontroli urzędowych, charakter stwierdzonych nieprawidłowości, a także łączną wielkość (12.361,52 kg) i wartość (69.907,00 zł) zakwestionowanych partii konserw. Analizując dotychczasową działalność przedsiębiorcy, organ uwzględnił fakt, że utrudnianie kontroli wystąpiło po raz pierwszy, natomiast poprzednia kontrola przeprowadzona w 2011 r. wykazała wprowadzenie do obrotu 2 partii przetworów mięsnych zafałszowanych. Na podstawie otrzymanego z Sądu Rejonowego w Rzeszowie - bilansu spółki sporządzonego na dzień 31 grudnia 2016 r. oraz rachunku zysków i strat sporządzonego za okres 2016 r. organ wyliczył wysokość obrotu - 6.145.109,34 zł oraz ustalił wysokość przychodów przedsiębiorcy - 6.195.350,34 zł. Nałożona kara w wysokości 20.000 zł stanowi zatem 0,32 % przychodu strony i 33% kary maksymalnej przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżąca utrudniała przeprowadzenie kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych prawidłowo upoważnionym do tego inspektorom, organ był zobowiązany do wymierzenia jej kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Sąd nie stwierdził uchybień w zakresie sposobu gromadzenia przez organ materiału dowodowego w sprawie, jak i jego obiektywnej i przekonującej oceny. Wskazał, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe wykazanie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - zaświadczenia z 2 lutego 2021 r. wydanego przez specjalistę psychiatrii [...] twierdząc, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących umocowania X.Y. w czasie przeprowadzonej kontroli, a ponadto nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40a ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że postępowanie skarżącej w czasie kontroli przeprowadzanej przez organ realizowało ustawowe przesłanki "utrudniania kontroli", uzasadniające nałożenie na skarżącą kary pieniężnej oraz poprzez niedostateczne uwzględnienie stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartości artykułów rolno-spożywczych,

2) art. 40 ust. 5c ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez zaniechanie rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie nie wystąpił ewentualnie niski stopień szkodliwości czynu, niewielki zakres naruszenia lub czy nie zachodzi brak stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu, co w konsekwencji umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA w Warszawie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji organu, jak również poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na powieleniu stanowiska organów administracji, niedokonaniu pełnej i własnej oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów oraz na nieprzedstawieniu własnego toku rozumowania, co do zarzutów odnoszących się do:

a) niewłaściwości rzeczowej i miejscowej organów przeprowadzających kontrolę i rozstrzygających w I i II instancji, w tym poprzez pominięcie zarzutu, że konserwy były produkowane wyłącznie do wykorzystania w działalności gastronomicznej w spółce oraz że po stronie skarżącej nie występował zamiar sprzedaży, a co za tym idzie brak zamiaru wprowadzenia do obrotu, a w konsekwencji zachodziła niewłaściwość Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych;

b) braku mocy dowodowej zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów w postaci protokołu kontroli, notatki służbowej, w których treści błędnie oparł ustalenia faktyczne sprawy i rozstrzygniecie Sąd w ślad za organem I i II instancji;

c) braku umocowania X.Y. w datach przeprowadzanej kontroli do składania wyjaśnień w imieniu skarżącej;

d) własności kontrolowanych konserw oraz własności i możliwości dysponowania przez skarżącą pomieszczeniami, w których w czasie kontroli przechowywane były konserwy;

e) zasadności nałożenia i zasadności wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącą przez organ, jak też zarzutów w zakresie zasadności realizacji w okolicznościach sprawy przesłanek wskazanych przez ustawodawcę w treści art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych,

f) tego, że kontrolujący mieli możliwość dostępu do wszystkich pomieszczeń będących w zarządzie spółki, okazano kontrolującym żądane dokumenty, mieli dostęp do opakowań oznakowania produktu, mieli możliwość dokonania oględzin artykułu rolno-spożywczego z wyjątkiem tego, który byt przedmiotem badań z uwagi na to, że nie był własnością spółki, poprzez całkowite pominięcie tych zarzutów w pisemnym uzasadnieniu,

pomimo że podnoszone przez skarżącą zarzuty znajdują oparcie w stanie faktycznym sprawy błędnie ocenionym przez organy I i II instancji, a co za tym idzie skutkującym niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, z pominięciem mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, a to, że konserwy nie miały być wprowadzone do obrotu z uwagi na planowane badania przechowalnicze, a ponadto, że były one sprzedane firmie [A] właśnie w tym celu;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) sporządzenie przez WSA w Warszawie uzasadnienia wyroku, które nie wyjaśnia motywów rozstrzygnięcia, a sprowadza się do powtórzenia przez Sąd argumentacji organu zawartej w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w toku sprawy - co nie pozwala na prawidłową weryfikację toku rozumowania Sądu;

b) ograniczenie się przez WSA w Warszawie w zakresie zarzutów skarżącej, wyłącznie do wyliczenia okoliczności, jakie zdaniem organu doprowadziły do realizacji przesłanki "utrudniania" przez skarżącą kontroli - bez samodzielnego wyjaśnienia przez Sąd motywów leżących u podstaw aprobaty Sądu dla oceny realizacji ww. przesłanek i niedokonanie oceny prawidłowości zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w okolicznościach niniejszej sprawy,

co - zdaniem strony - uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej wydanego orzeczenia;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że - w ocenie skarżącej - uchybienia popełnione przez organ w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego i poczynionych na tej podstawie ustaleń faktycznych uzasadniały uwzględnienie skargi i wyeliminowanie decyzji organu I i II instancji z obrotu prawnego;

5) art. 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji wykładni prawa i niewykonanie zobowiązania Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z wyrokiem z 28 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 940/19, tj. do przeprowadzenia pełnej kontroli zaskarżonej decyzji oraz sporządzenia uzasadnienia orzeczenia spełniającego warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również nieskontrolowania zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia kontroli stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenia skargi na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do utrudniania przez skarżącą spółkę przeprowadzenia kontroli w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych oraz sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na spółkę kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł, która – według Sądu I instancji – uwzględnia określone przepisami prawa dyrektywy orzekania kary za delikt, który został przypisany spółce.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Nie są bowiem usprawiedliwione – a do nich należy odnieść się w pierwszej kolejności – zarzuty oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., w tym zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego skarżąca spółka zarzuca naruszenie art. 190 p.p.s.a., które – jej zdaniem – miałoby polegać na braku uwzględnienia przez Sąd I instancji oceny prawnej oraz wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 940/19, którym uchylono pierwotnie wydany w sprawie wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2018 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. nie może być uznany za zasadny, a co za tym idzie również skuteczny, przede wszystkim z tego powodu, że nie został on uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2575/13). Jeżeli bowiem omawiany zarzut kasacyjny został oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zaś przez "wpływ", o którym w nim mowa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, to za uzasadnione należało uznać oczekiwanie – zwłaszcza, że jest ono skorelowane z wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną – nie tylko wskazania podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienia, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uzasadnienie omawianego zarzuty kasacyjnego nie spełnia wskazanego wymogu, albowiem nie wynika z niego, które konkretnie kwestie mające znaczenie w sprawie, a stanowiące już przedmiot wiążącej oceny prawnej wyrażonej w przywołanym orzeczeniu w sprawie II GSK 940/19, Sąd I instancji miałby w (aktualnie) kontrolowanym wyroku pominąć, nie uwzględnić lub uwzględnić w nieprawidłowy sposób adresowane do niego wiążące wskazania oraz oceny prawne służące wyeliminowaniu w ponownie prowadzonym postępowaniu pierwotnie popełnionych błędów i uchybień.

Jeżeli zaś – co w tym kontekście trzeba podkreślić – pierwotnie wydany w sprawie wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2018 r. został uchylony z powodu istotnych wadliwości jego uzasadnienia, które uniemożliwiały instancyjną kontrolę tego wyroku, a więc innymi słowy z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. s. 10 – 11 uzasadnienia przywołanego judykatu NSA), to tym bardziej za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do wykazania przez stronę skarżącą, że deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku - w relacji do wcześniej już i konkretnie wytkniętych przez Naczelny Sąd Administracyjny - nie zostały usunięte, co rzecz jasna wymagało również wykazania tego w oparciu o analizę uzasadnienia aktualnie wydanego w sprawie orzeczenia w relacji do wskazań oraz ocen zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie II GSK 940/19 oraz sformułowania stosownych wniosków w tym zakresie.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej omawianego elementu nie zawiera, co powoduje, że w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których mowa była powyżej (zob. w tej mierze również wyroki NSA np. z: 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 §1 pkt 2 p.p.s.a., omawiany zarzut nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Wskazanego deficytu w żadnym stopniu, ani też zakresie nie usuwa zarzucane również na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 lit. a - f petitum skargi kasacyjnej), które miałoby – zdaniem strony skarżącej – polegać na powieleniu przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji publicznej oraz braku przeprowadzenia pełnej i własnej oceny podniesionych w skardze zarzutów, w tym zwłaszcza odnośnie do szczegółowo podniesionych – a nie rozważonych zdaniem strony – spornych w sprawie kwestii.

Zarzut ten nie jest zasadny przede wszystkim dlatego, że – podobnie jak omówiony powyżej – nie został on uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co – jak było już o tym mowa – wymagałoby precyzyjnego wykazania istnienia wskazywanych deficytów uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do eksponowanych na gruncie tego zarzutu zagadnień oraz wykazania ich znaczenia i doniosłości w sprawie, a w konsekwencji wpływu zaniechania ich rozważenia na wynik sprawy.

Nie dość, że skarga kasacyjna tego elementu nie zawiera to, co więcej, analiza sposobu w jaki omawiany zarzut został skonstruowany (oraz uzasadniony) prowadzi do w pełni uprawnionego wniosku, że stanowi on powielenie – wręcz wierną kopię z wyjątkiem kwestii aktualnie podnoszonej pod lit. f), która odnosi się do możliwości dostępu kontrolerów do pomieszczeń, a która jednocześnie była i jest eksponowana przez stronę skarżącą również w inny sposób – zarzutu stawianego w pierwotnie wniesionej w sprawie skardze kasacyjnej, w rezultacie której Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2018 r. z powodu istotnych wadliwości jego uzasadnienia, które uniemożliwiały instancyjną kontrolę tego wyroku, a więc innymi słowy z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli przy tym podkreślić, że w analizowanym zakresie – co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia wyroku sądu kasacyjnego w sprawie II GSK 940/19 (zob. s. 10 – 11) – istota rzeczy sprowadzała się do zarzutu powielenia przez WSA w Warszawie stanowiska organów administracji publicznej i braku odniesienia się do podnoszonych przez spółkę kwestii dotyczących "[...] właściwości rzeczowej organu przeprowadzającego kontrolę, własności konserw mięsnych, a co za tym idzie możliwości udostępnienia ich do kontroli [...], umocowania [...] do działania w charakterze pełnomocnika [...], zaistnienia podstaw do nałożenia kary pieniężnej i jej wysokości.", a także braku skontrolowania "[...] zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości.", to ocenę odnośnie do wzajemnej relacji aktualnie omawianego zarzutu kasacyjnego oraz podnoszonego we wcześniej już wniesionej skardze kasacyjnej, tym bardziej należy uznać za uzasadnioną.

Nie pozostaje ona bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnej również – jeżeli nie przede wszystkim – z tego powodu, że konsekwencją omawianego zabiegu – a mianowicie powielenia, czy też powtórzenia tego samego zarzutu kasacyjnego – jest to, że zarzut ten stawiany jest w oderwaniu do aktualnie kontrolowanego wyroku o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na tej podstawie, że strona skarżąca zupełnie pomija to, że do kwestii spornych podnoszonych na gruncie tego zarzutu Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co jasno i wyraźnie wynika z jego treści oraz prezentowanej w nim argumentacji – właściwość rzeczowa organu przeprowadzającego kontrolę (s. 8 - 11); moc dowodowa gromadzonych w sprawie dokumentów (s. 15); własność konserw mięsnych, a co za tym idzie możliwość udostępnienia ich do kontroli (s. 13 – 15, s. 16 – 19), umocowanie do działania w charakterze pełnomocnika (s. 20); zaistnienie podstaw do nałożenia kary pieniężnej i jej wysokość oraz kontrola decyzji z punktu widzenia jej zgodności z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości (s. 13 – 14, s. 22 – 24); dostęp do pomieszczeń (s. 14, s. 16). Jeżeli więc Sąd I instancji odniósł się do wymienionych zagadnień, dokonując przy tym oceny ich znaczenia w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji to – abstrahując już nawet od tego, że niezależnie od powyżej przedstawionych argumentów dowodzi to braku naruszenia art. 190 p.p.s.a., albowiem deficyty towarzyszące uzasadnieniu pierwotnie wydanego w sprawie orzeczenia zostały usunięte, o czym przekonuje jego zestawienie z uzasadnieniem aktualnie kontrolowanego – stanowisko strony skarżącej o naruszeniu przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawiono to na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego trzeba uznać za nieuzasadnione.

W korespondencji do powyższego trzeba więc również stwierdzić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został naruszony przez Sąd I instancji w sposób, w jaki strona skarżąca naruszenie tego przepisu prawa przedstawia na gruncie, opartego na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy również w odniesieniu do tego zarzutu podnieść, że stanowi on powielenie – wręcz wierną kopię – zarzutu stawianego przez stronę we wcześniej już wniesionej i rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny skardze kasacyjnej, która została uwzględniona – co ponownie należy podkreślić – w związku ze stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez, między innymi, powielenie przez WSA w Warszawie stanowiska organów administracji publicznej oraz brak przeprowadzenia własnej analizy i oceny (w tym oceny prawnej) odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc, jak wynika to z powyżej już przedstawionych argumentów, uzasadnienie aktualnie kontrolowanego wyroku wolne jest od tego rodzaju wadliwości i deficytów, to omawiany zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony.

W odpowiedzi na zarzucane skargą kasacyjną naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – i siłą rzeczy również w rekapitulacji dotychczas przedstawionych argumentów – trzeba ponadto podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto sporządzone zostało w sposób, który nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji – siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13).

Z punktu widzenia tego ostatniego spostrzeżenia, a także w korespondencji do argumentów odnoszących się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, których naruszenie zarzucono w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Analiza uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego (por. s. 7 – 8 skargi kasacyjnej), nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów prawa w relacji do określonych nimi i adresowanych do organu administracji wzorów zachowania, które z kolei, jako wzorce kontroli legalności działalności administracji publicznej miałyby być naruszone przez Sąd I instancji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Jeżeli ponadto – jak podnosi strona skarżąca – w konsekwencji naruszenia wymienionych przepisów prawa miałoby dojść do wadliwego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w rezultacie do przyjęcia takiego właśnie stanu faktycznego za podstawę wyrokowania w sprawie, to za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie, że stanowisku przejętemu w tym względzie przez Sąd I instancji, o którym szerzej mowa była już wyżej, w tym stanowisku odnoszącemu się do własności konserw mięsnych, w tym ich przeznaczenia, a co za tym idzie możliwości udostępnienia ich do kontroli oraz dostępu do pomieszczeń (s. 13 – 15 oraz s. 16 – 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – a więc kwestii eksponowanych na gruncie omawianego zarzutu – strona skarżąca przeciwstawi konkretne argumenty, w których świetle stanowisko tego Sądu zasadnie można byłoby uznać za nieprawidłowe.

Argumentów takich uzasadnienie omawianego zarzutu nie zawiera.

Za takie zaś, nie sposób jest uznać twierdzeń, że konserwy mięsne nie były przeznaczone na sprzedaż (nie były przeznaczone do wprowadzenia do obrotu) z uwagi na planowane badania przechowalnicze, czy też twierdzeń, z których zdaje się wynikać, że wbrew oczekiwaniom spółki w sprawie nie ustalono właściciela obiektu, w którym przechowywane były konserwy mięsne oraz numeru i właściciela działki, na której obiekt ten został posadowiony, jeżeli (abstrahując już nawet od braku ich przydatności) w relacji do znajdujących się w aktach sprawy dowodów stanowiących podstawę przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, których prawidłowość oceny przez organy administracji została skontrolowana przez Sąd I instancji (por. zwłaszcza s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a których mocy dowodowej strona skarżąca nie podważa – twierdzenia te pomijają znaczenie konsekwencji wynikających z zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych definicji "obrotu", którym poprzez odesłanie do art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 187/2002, jest wprowadzanie na rynek rozumiane, jako posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania; posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania – a w tym kontekście, że kontrola spółki przeprowadza była w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych.

Co więcej, ze stanowiska strony skarżącej i prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji zdaje się także wynikać – a wnioskować o tym można na podstawie tych spośród eksponowanych przez nią twierdzeń, które odnoszą się do własności konserw, dysponowania nimi, w tym, w kontekście miejsc ich przechowywania – że kwestionuje ona samą zasadność, czy też celowość przeprowadzanej u niej kontroli oraz jej zakresu, gdy chodzi o miejsca, w których kontrola ta miałaby być przeprowadzana. Tego rodzaju podejście, nie dość, że nie zwalniało spółki z realizacji obowiązku, o którym – w relacji do celów kontroli, rodzaju podejmowanych w niej czynności i uprawnień Inspekcji w ramach kontroli (art. 23 – 24 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych) – mowa jest w art. 24a przywołanej ustawy, to przede wszystkim nie może być ocenione jako przydatne (podobnie, jak i przywoływane w jego uzasadnieniu judykaty sądowe zapadłe na gruncie stanów faktycznych nie przystających do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a strona skarżąca nie wykazała, aby miało być jednak inaczej – por. s. 4 – 5 skargi kasacyjnej) dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dlatego, że kontrolowana nim decyzja wydana została w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia kontroli, nie zaś w sprawie, której przedmiotem miałaby być ocena konsekwencji mających wynikać z ustaleń kontroli, a które miałyby się materializować w adresowanym do spółki akcie administracyjnym.

Omawiany zarzut należało więc ocenić, jako niezasadny, a co za tym idzie, jako nieskuteczny.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Nie podważa on zgodności z prawem kontrolowanego wyroku Sądu I instancji z tego powodu, że wymienione przepisy prawa, jako tzw. przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r. sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10).

Nie są również usprawiedliwione zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wadliwego zrekonstruowania znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, a w konsekwencji do wadliwego przypisania tego deliktu stronie skarżącej, ani też do wadliwego zastosowania dyrektyw wymiaru kary administracyjnej, o których stanowi ust. 5 art. 40a przywołanej ustawy.

Odnosząc się do pierwszej spośród wymienionych kwestii przypomnienia wymaga, że na gruncie art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych penalizowane jest utrudnianie kontroli.

Jeżeli przez "utrudnianie", i to już intuicyjnie, należałoby rozumieć, między innymi, przeszkadzanie, zakłócanie, powstrzymywanie podejmowania lub wykonywania określonego rodzaju celowych działań lub czynności, a więc innymi słowy zachowania mające tym określonym i celowym działaniom lub czynnościom przeciwdziałać, to z całą pewnością "utrudnianiem kontroli", w rozumieniu przywołanego przepisu prawa, jest: utrudnianie dostępu do pomieszczeń magazynowych, w których składowane były przeterminowane konserwy; utrudnianie sprawdzenia opakowania, oznakowania, prezentacji artykułu rolno - spożywczego oraz warunków jego przechowywania; utrudnianie dokonania pełnych oględzin konserw i sporządzenia dokumentacji dotyczącej ich jakości handlowej oraz zabezpieczenia ich przed wprowadzeniem do obrotu; udzielanie nieprawdziwych informacji o prowadzeniu kontroli przez inne organy kontrolne; podawanie sprzecznych oraz niekorespondujących ze stanem faktycznym informacji i wyjaśnień. Wymienione zachowania – udokumentowane w protokołach kontroli, protokole oględzin, notatkach służbowych oraz protokołach ustnych wyjaśnień – pozostawały bowiem w jaskrawej wręcz opozycji do adresowanego do podmiotu kontrolowanego na gruncie art. 24a przywołanej ustawy, obowiązku zapewnienia odpowiednich warunków przeprowadzenia kontroli, przez co zakłócały wykonywanie czynności kontrolnych, a w konsekwencji zakłócały, czy też nawet wręcz niweczyły cele samej kontroli.

W świetle powyższego nie sposób jest więc twierdzić, że przypisane spółce działania nie realizowały znamion deliktu, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że prawnej oceny opisanych powyżej zachowań spółki nie można skutecznie kwestionować z pozycji stanowiska uzasadnianego wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dołączonego do skargi kasacyjnej zaświadczenia lekarskiego dotyczącego osoby upoważnionej przez spółkę do jej reprezentowania podczas kontroli – a taki jej status nie jest sporny i nie został skutecznie podważony – i konsekwencji mających, zdaniem spółki, wynikać z treści tego zaświadczenia.

Oczekiwania skarżącej spółki odnośnie do przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, a przede wszystkim odnośnie do oczekiwanego przez nią rezultatu oceny tego dowodu nie są usprawiedliwione.

Abstrahując już bowiem nawet od tego, że brak ujawnienia przez spółkę podczas przeprowadzanej kontroli okoliczności mającej wynikać z wymienionego zaświadczenia lekarskiego oraz udzielenie osobie, której ono dotyczy upoważnienia do reprezentowania spółki podczas kontroli, a następnie ujawnienie tej okoliczności dopiero na aktualnym etapie postępowania, nie dość, że żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa prawnej oceny opisanych powyżej zachowań spółki, ani ustaleń faktycznych stanowiących podstawę tej oceny – którą może wręcz nawet potwierdzać – przede wszystkim trzeba podkreślić, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, albowiem celem postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05).

W związku z tym, wobec braku przydatności wymienionego dowodu dla potrzeb przeprowadzenia wskazanej oceny, wniosek strony skarżącej nie mógł zostać uwzględniony.

Braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest również upatrywać w wadliwej kontroli prawidłowości zastosowania przez organ administracji dyrektyw wymiaru kary administracyjnej, o których stanowi ust. 5 art. 40a przywołanej ustawy.

Zgodnie z przywołanym przepisem prawa, ustalając wysokość kary pieniężnej, Główny Inspektor albo wojewódzki inspektor uwzględnia stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno - spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno - spożywczych.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia o braku dostatecznego uwzględnienia poszczególnych spośród dyrektyw ustalania wysokości nakładanej kary pieniężnej (por. s. 22 - 24). Sąd I instancji skontrolował bowiem prawidłowość ustalenia wysokości nałożonej kary pieniężnej z punktu widzenia każdej z wymienionych dyrektyw, a formułowanym w tym zakresie wnioskom nie sposób jest skutecznie przeciwstawić "argumentacji" prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a to z uwagi na tak wysoki stopień jej ogólności, który – w relacji do aktualności uwag odnoszących się znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie sprzyja temu, aby mogła ona tworzyć jakiekolwiek przesłanki lub wręcz jakikolwiek jednoznaczny powód weryfikacji stanowiska tego Sądu, w kierunku oczekiwanym przez stronę skarżącą (por. s. 9). Wyrażonemu w zaskarżonym wyroku stanowisku odnośnie do wysokiego stopnia szkodliwości czynu oraz motywowania tej oceny względami natury aksjologicznej (s. 22 - 23), wysokiego zakresu naruszenia (s. 23), dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku artykułów rolno - spożywczych (s. 23), czy też wielkości obrotów oraz przychodu, a także wartości kontrolowanych artykułów rolno – spożywczych (s. 23 - 24) – a tym kontekście trzeba podkreślić, że wartości te zostały ustalone w sprawie mimo pasywnej postawy spółki, która pięciokrotne wezwania organu administracji pozostawiała bez żadnej odpowiedzi – skarga kasacyjna nie przeciwstawiła dosłownie żadnego merytorycznego argumentu, w którego świetle stanowisko to można byłoby uznać za nieprawidłowe.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 40 ust. 5c ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, mający polegać na jego niezastosowaniu w rozpatrywanej sprawie.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu można odstąpić od wymierzenia kar pieniężnych, zaś w rozpatrywanej sprawie stopień szkodliwości czynu został oceniony, jako wysoki, podobnie, jak i zakres stwierdzonego naruszenia, a w odniesieniu do dotychczasowej działalności skarżącej spółki, jako podmiotu działającego na rynku artykułów rolno – spożywczych, podniesiona została okoliczność nałożenia na spółkę kary pieniężnej, co stanowiło konsekwencję ustaleń kontroli przeprowadzonej w 2011 r., a ocen tych oraz ustaleń strona skarżąca skutecznie nie zakwestionowała, to wniosek odnośnie do braku zaktualizowania się określonych tym przepisem przesłanek jego stosowania w rozpatrywanej trzeba uznać za w pełni uzasadniony. Oznacza to, że wbrew stanowisku i oczekiwaniom strony skarżącej, art. 40 ust. 5c przywołanej ustawy nie mógł stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik, który reprezentował organ w postępowaniu przed Sądem I instancji, wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.