Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3253/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 1, 2, § 2, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 179a, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3253/15 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3253/15; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. (znak [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez I. D. - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1956r. nr [...].

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1956r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w W., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w B., [...], o pow. 812 m2, stanowiącej własność S. K..

Następnie I.D., następczyni prawna S.K., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia. Kwestionująca wskazała, że orzeczenie to rażąco narusza art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952r, Nr 4, poz. 31), dalej "dekret", gdyż wykonawca narodowych planów gospodarczych nie wystąpił z wnioskiem do byłego właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz nie uzyskano, wymaganego zgodnie art. 5 dekretu, zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz poprzedzającej go opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wskazanej w art. 5 ust. 2 dekretu.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] 08.1956r. nr [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I.D. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 i art. 28 dekretu z dnia 28 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie oraz obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 7, art. 8. art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju rozważył kwestie jak poniżej.

Organ w pierwszej kolejności podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych ocenianą decyzją.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Rozważając kolejno przesłanki nieważnościowe Minister stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] 08.1956r. nr [...] zostało wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., tj. organ, który był właściwy do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia (art. 10 dekretu).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzorczy w niniejszej sprawie nie stwierdził wydania orzeczenia z dnia [...] 08.1956r. nr [...] bez podstawy prawnej, bowiem istniał przepis prawa, w oparciu o który wydano orzeczenie. Zostało ono wydane na podstawie art. 1, 10, 21 i 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r., a zatem według przepisów tego dekretu oraz stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać legalność wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 2 dekretu prawo do nabywania, zbywania nieruchomości w trybie przepisów dekretu służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności wymienionym w dekrecie podmiotom, w tym przedsiębiorstwom państwowym. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o nabycie nieruchomości wystąpiło Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w S. jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, w celu budowy linii tramwajowej. W ocenie organu nadzoru niewątpliwie Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w S. było podmiotem uprawnionym do występowania o nabywanie nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r.

Zgodnie z art. 5 dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uznał, że nieruchomość lub prawa były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie.

Zgodnie z art. 7 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych ubiegający się o zezwolenie na nabycie nieruchomości powinien złożyć Przewodniczącemu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości wraz z zezwoleniem właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, odnośnie nieruchomości oraz zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego, wydane w porozumieniu z właściwą władzą planowania zabudowy miast i osiedli co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku. Ponadto zezwolenie powinno stwierdzać, że starania o nabycie odpowiedniej nieruchomości podjęte zgodnie z art. 3 dekretu nie dały wyniku, bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku.

Zezwoleniem z dnia [...] 06.1955r. nr [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na podstawie art. 4 i 5 dekretu, wyraził zgodę na nabycie pod budowę linii tramwajowej przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w S. - jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, nieruchomości położonych w Z., W. i G. o łącznej powierzchni około 9,1 ha, oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym, w tym m.in. nieruchomości pgr. 2 P położonej w W., stanowiącej własność S.K..

Przedmiotowe zezwolenie zostało udzielone w oparciu o wniosek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w S. z dnia [...] 02.1955r. nr [...]. Do wniosku dołączono zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] 03.1955r. zezwalające Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu w S. na zgłoszenie wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego celem uzyskania wymaganego art. 5 dekretu wywłaszczeniowego zezwolenia, odpis opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] 02.1955r. nr wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu wywłaszczeniowego, stwierdzającej, że nabycie nieruchomości oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym jest niezbędne pod budowę linii tramwajowej, zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 02.1953r. wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową budowy linii tramwajowej [...] na odcinku [...] od km 0,00 do km 11,993 oraz plan sytuacyjny w skali 1:25000. Wszystkie wymienione załączniki były zgodne z treścią art. 7 ust. 3 dekretu.

Wobec powyższego zdaniem Ministra nie można stwierdzić rażącego naruszenia art. 5 dekretu.

Dalej stwierdzono, że zgodnie z art. 8 dekretu złożenie wniosku o wywłaszczenie winno zostać poprzedzone pertraktacjami dotyczącymi dobrowolnego odstąpienia gruntu na podstawie umowy kupna- sprzedaży lub zamiany nieruchomości. W tym celu wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej ustalało jednocześnie warunki zapłaty.

Z treści orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] 08.1956r. wynika, iż starania wnioskodawcy o nabycie tej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna sprzedaży nie dały rezultatu. Co prawda w aktach sprawy brak jest pełnej dokumentacji potwierdzającej spełnienie wymogów określonych w art. 8 dekretu, jednakże z treści samego kwestionowanego orzeczenia wynika, że starania o nabycie były czynione, jednak bez rezultatu. Skierowanie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości potwierdza również treść wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] 05.1956r. oraz spis załączonych dokumentów (lit. b), w którym jednoznacznie wskazano, iż wśród załączników znajdowało się owo wezwanie.

W kwestii natomiast podania ceny nieruchomości, za jaką zamierzał ją nabyć wnioskodawca to zdaniem organu nadzoru nawet gdyby w wezwaniu nie było konkretnie wskazanej kwoty, to brak ten nie stanowi rażącego naruszenia prawa (tak uchwała Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.04.2008r. sygn. akt 1 OPS 2/08).

Organ wywodzi dalej, że niezachowanie akt wywłaszczeniowych po ponad 58 latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. W związku z tym w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie został wezwany do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Tym samym został spełniony wymóg z art. 8 ust. 1 dekretu

Zgodnie z art. 17 dekretu warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a następnie warunkiem wydania orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia konkretnych nieruchomości było uprzednie złożenie przez ubiegającego się o wywłaszczenie do prezydium wojewódzkiej rady narodowej wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, który musiał odpowiadać wszystkim wymogom wskazanym w ust. 2 i ust. 3 powołanego art. 17.

W ocenie organu nadzorczego wniosek wywłaszczeniowy Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w S. z dnia [...] 05.1956r. spełniał wymagania określone w art. 17 dekretu, tj. wskazywał nieruchomości, których dotyczy, wraz ze wskazaniem ich powierzchni oraz osobami właścicieli, wskazywał ponadto cel wywłaszczenia oraz że wywłaszczenie ma polegać na odjęciu prawa własności. Wskazuje na to treść wymienionego wniosku, gdyż dołączono do niego zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] 06.1955r. nr [...], dowód wezwania byłego właściciela nieruchomości do jej odstąpienia w trybie art. 8 dekretu wywłaszczeniowego, plan sytuacyjny z oznaczeniem granic i zaświadczenie z Sądu Powiatowego w S..

Organ podkreślił, że podjął wszelkie możliwe kroki w celu zebrania materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych. W tym celu organ wystąpił do :

Archiwum Państwowego w K. - pismem z dnia [...].04.2011r., [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. - pismem z dnia [...] 04.2011r, Starostwa Powiatowego w B. - pismem z dnia [..] 04.2011r., Urzędu Miasta W. - pismem z dnia [...] 04.2011r., Archiwum Akt Nowych - pismem z dnia [...] 01.2013r.

Minister stwierdził, że ze względu na wyczerpanie dostępnych możliwości pozyskania akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego, oceny legalności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] 08.1956r. dokonano w oparciu o wszelkie dostępne dowody.

Zawiadomieniem z dnia [...] 06.1956r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku m.in. do części nieruchomości nr hip. [...] o pow. 812 m2 (z całej nieruchomości o pow. 2500 m ), stanowiącej własność S.K. (pod poz. 1). W zawiadomieniu wskazano, że wywłaszczenie miało polegać na odjęciu prawa własności na rzecz Państwa - Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w S..

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r., wniosek o ustalenie odszkodowania mogła złożyć każda ze stron do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy. Przedmiotowa rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] 07.1956r., a udział w niej wzięła m.in. F.K. - żona byłego właściciela nieruchomości S.K., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół rozprawy.

Zgodnie z treścią art. 21 dekretu wywłaszczeniowego, po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej lub wobec nie wniesienia sprzeciwów, prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, gdy ustąpiły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zostało w niniejszej sprawie wydane orzeczenie o wywłaszczeniu oraz przyznano odszkodowanie.

W odniesieniu do zarzutu strony, że nastąpiło nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji, gdy nie była ona niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych w całości, a pod inwestycję wykorzystano jedynie 294 m2 z 812m2 wywłaszczonej powierzchni organ stwierdził, że niewykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Jest to bowiem przesłanka do przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 782).

Powyższa decyzja została zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I.D..

Skarga zarzucała:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez błędne przyjęcie, iż odpowiadającym prawu było nabycie nieruchomości położonej w W., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w B., [...], o pow. 812 m2, w sytuacji, gdy nie była ona niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że doszło do otwarcia terminu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 4 i art. 28 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w S. jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, wezwał właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, skoro jak stwierdził organ administracyjny brak jest w aktach sprawy takiego dokumentu oraz że doszło do poprawnego przeprowadzenia rokowań dotyczących nabycia nieruchomości.

Skarga zarzucała także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez:

- nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. nie wyjaśnienia czy teren, pod którym aktualnie jest torowisko linii tramwajowej nr [...] pokrywał się ze sporną nieruchomością,

- nie wyjaśnienie czy cel, na który została wywłaszczona nieruchomości obejmował torowisko jednotorowe wraz z infrastrukturą, czy też torowisko dwutorowe co ma duże znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż innej powierzchni potrzeba na wybudowanie torowiska jednotorowego, a innej dla dwutorowego,

- naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz pominięcia przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz oparcie decyzji na nieuprawnionych domniemaniach faktycznych, przy jednoczesnym nie odniesieniu się do dowodów i twierdzeń prawnych wskazanych przez Skarżącą;

- naruszenie 8 k.p.a. i 16 k.p.a. poprzez uznanie, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych uprawnia organ administracyjny do czynienia domniemań w odniesieniu do ustaleń faktycznych w zakresie spełnienia przesłanek zastosowania trybu wywłaszczenia przy jednoczesnym przyjęciu, iż wątpliwości nie należy rozstrzygać na korzyść obywatela, a nadto poprzez orzeczenie w sposób odmienny niż w analogicznych stanach faktycznych i prawnych (tu przywołano konkretne wyroki NSA).

Skarga wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wyrokiem z 3 marca 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 3253/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu organ w sposób zgodny z przepisami procesowymi przeprowadził postępowanie nadzorcze i wydał opartą na przepisach proceduralnych oraz materialnych decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z normami dekretu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 dekretu poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której w toku postępowania nie ustalono wykonania wezwania właściciela nieruchomości położonej w W.,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 4 i art. 28 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w S. jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, wezwał właściciela, by odstąpił mu nieruchomość, skoro brak jest w aktach sprawy dokumentu wezwania,

- art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że doszło do otwarcia terminu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji gdy nie ustalono czy i w jakim trybie zwrócono się do właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za oznaczoną cenę.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. polegające na naruszeniu:

a) art. 1 § 1 p.p.s.a w zw.z art 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a przez nieuzasadnione oddalenie skargi oraz stwierdzenie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem,

b) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. - poprzez bezkrytyczne i błędne przyjęcie przez Sąd stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji w kwestii przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz ich mocy dowodowej, podczas, gdy sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a przez oddalenie skargi w wyniku nierozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie ustaleń Sądu I instancji wyłącznie do niepełnych ustaleń dokonanych przez organ administracyjny wskutek czego zamknięto rozprawę mimo, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 5 Konstytucji RP oraz art. 6-8, art. 16 K.p.a., poprzez przyjęcie, że brak całości akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego do momentu przeprowadzenia dowodu przeciwnego przez stronę żądającą stwierdzenia nieważności;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. ;

g) art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ administracyjny w toku postępowania.

Sąd zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179 a) p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2015 r., poz. 658). Stosownie do art. 2 tej ustawy ma on zastosowanie również do spraw wszczętych przed wejściem ustawy zmieniającej. Powołany przepis art. 179 a) zawiera dwie przesłanki. Sąd I instancji może bowiem stwierdzić, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Oczywistym jest, że spójnik "albo" wyraża alternatywę rozłączną. Zatem przesłanki unormowane w art. 179 a) są od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie, wystarczy, aby ziściła się tylko jedna z nich.

W rozpatrywanej sprawie po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyszła na jaw okoliczność, która nie była znana w dacie wyrokowania. Otóż po wniesieniu skargi do Sądu administracyjnego I instancji, co miało miejsce w dniu 21 września 2015r. (data z koperty), zmarła uczestniczka postępowania E. P. (k. 70 akt sądowych). Wezwania adresowane do tej osoby wracały awizowane, bez żadnej informacji o śmierci adresata. Spadkobiercy zatem E. P. zostali pozbawieni możności obrony swych praw, co stanowi zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a. przesłankę nieważności postępowania sadowego. Jeżeli zatem zachodzi podstawa nieważności postępowania Sąd wojewódzki może skorzystać z trybu przewidzianego w art. 179a p.p.s.a. Z tego względu Sąd ustalił spadkobierców zmarłej uczestniczki postępowania (k. 75 akt sądowych) i zawiadomił ich o toczącej się sprawie oraz terminie rozprawy, celem zajęcia przez nich stanowiska. V.M. oraz K. P. nie stawili się na rozprawie, prawidłowo powiadomieni. Sąd w warunkach procesowych polegających na zawiadomieniu wszystkich stron postępowania przeprowadził rozprawę, uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok z dnia 3 marca 2016r. i wydał ponownie wyrok, kierując się względami jak poniżej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona jeśli chodzi o podstawę nieważności. Przy czym w świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Jeśli zatem występuje przesłanka nieważności NSA, a korzystając z instytucji autokontroli sąd wojewódzki, z urzędu uchyla zaskarżony wyrok niezależnie, czy został taki zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie i z powodu nieważności został uchylony wyrok z dnia 3 marca 2016r. Co do meritum natomiast Sąd uznaje, że skarga kasacyjna, jak i skarga nie są zasadne.

Sąd podkreśla, że postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na zasadach określonych w art. 156-159 k.p.a. regulujących instytucję procesowo-materialną stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w czasie. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, w związku z tym uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W postępowaniu nadzorczym nieważnościowym organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter wyłącznie kasacyjny. Organ władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) albo jej niezgodności z prawem (art. 158 § 2 k.p.a.) w przypadkach wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. bądź w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Nie ma zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Go 918/14).

W ocenie Sądu orzekającego organ nadzoru przeanalizował sporne orzeczenie wywłaszczeniowe pod kątem wszystkich podstaw stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i doszedł do uprawnionego wniosku, że nie wystąpiła żadna z przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przesłanek. Niemniej skarga koncentruje się na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tego względu również rozważania Sądu – jeśli chodzi o uzasadnienie - ograniczyło się do omówienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Otóż przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949r. Słusznie zatem Minister dokonał analizy orzeczenia wywłaszczeniowego pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia przepisów tamże zawartych. Przy czym trudność tego postępowania polega na tym, że nie zachowały się kompletne akta archiwalne postępowania administracyjnego zakończonego ową decyzją. Niewątpliwie natomiast organ podejmował wielkokrotne próby zgromadzenia tych dokumentów, o czym świadczą pisma do Archiwum Państwowego w K. - pismo z dnia [...] 04.2011r., [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. - pismo z dnia [...] 04.2011r., Starostwa Powiatowego w B. - pismo z dnia [...].04.2011r., Urzędu Miasta W. - pismo z dnia [...] 04.2011r., Archiwum Akt Nowych - pismo z dnia [...]01.2013r. Nie można zatem zarzucić organowi nadzoru zaniedbań w gromadzeniu materiału dowodowego, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tej okoliczności tj. braku w sensie materialnym kilku dokumentów strona próbuje wywieść tak istotny skutek jakim byłoby wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd podziela stanowisko organu, że niezachowanie kompletnych akt wywłaszczeniowych po tylu latach nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z 13 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1427/09) brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane. Tym bardziej, że fakt dokonania takiej wymaganej przez prawo czynności wezwania właścicieli wynika z innych dokumentów archiwalnych. Rzecz dotyczy tutaj wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1956r., gdzie jako załącznik jest wymieniony dowód wezwania właścicieli do "przeprowadzenia art. 8" dekretu oraz treści uzasadnienia podjętej decyzji o wywłaszczeniu (gdzie podano, iż starania o nabycie od właściciela potrzebnej do realizacji inwestycji nieruchomości nie dały rezultatu). Zakwestionowanie domniemania prawdziwości ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania, których odzwierciedlenie znalazło się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winno odbyć się poprzez zaskarżenie w toku instancyjnym i podniesienie tej kwestii w odwołaniu. Tymczasem takie czynności nie zostały podjęte przez strony w latach 50. Niewątpliwie natomiast miałoby miejsce naruszenie normy art. 8 ust. 1 dekretu, gdyby bezspornie pominięto właściciela (w sensie materialnym) i nie zwrócono się do niego o zawarcie umowy zbycia spornej działki. Jednakże, aby wyeliminować ostateczną decyzję z obrotu prawnego okoliczności muszą być oczywiste i nie nasuwające żądnych wątpliwości, co jak trafnie ocenił organ nadzoru - nie miało miejsca. Oznacza to, że zasadnie przyjęto, iż otworzył się termin do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 dekretu jest bezzasadny.

Ponadto jak wynika z archiwalnej dokumentacji zastosowano najprawdopodobniej art. 8 ust. 3 dekretu stanowiący, że w przypadku gdy zezwolenie na nabycie obejmuje większa liczbę nieruchomości Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie.

Odnosząc się do materii nieprecyzyjnego oznaczenia ceny nabycia nieruchomości, to istotnie uznać należało, że samo odesłanie do zasad jej ustalania, stanowiło uchybienie. Wezwanie nie oznaczało bowiem konkretnej ceny. Zgodnie jednak z cytowaną w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia uchwałą Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., wydaną w sprawie o sygn. akt I OPS 2/08, którą sąd w niniejszym składzie w pełni podziela i jej tezę traktuje jak własną, tego typu naruszenie przepisów nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Nadto, już sama konieczność podejmowania uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym przedmiocie świadczy o istnieniu wątpliwości interpretacyjnych co do sposobu dokonania wykładni przepisów dekretu regulujących kwestię oznaczenia ceny zakupu w wezwaniu. Odmienna wykładnia prawa nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności. Nie sposób bowiem mówić o rażącym (a więc oczywistym) naruszeniu przepisów prawa, w odniesieniu do których istnieją różne sposoby ich rozumienia.

Ponadto Sąd odczytuje sens tej uchwały podobnie jak organ i nie podziela tym samym argumentacji skargi. Otóż NSA w przywołanej uchwale wyraźnie stwierdził, że okoliczność, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, lecz poprzestał tylko na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie z tylko tego względu stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo. Stanowiło to zatem naruszenie prawa, jednak nie o charakterze kwalifikowanym.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. to oczywistości naruszenia art. 1 dekretu w ustalonym przez organ nadzoru stanie faktycznym stwierdzić nie sposób. Przywołany przepis – określający zakres przedmiotowy dekretu - stanowi, że "nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu". Wskazuje on zatem jedynie na możliwość pozyskania na zasadach określonych w dekrecie tylko takich nieruchomości, które dla realizacji planów gospodarczych są niezbędne. "Nieruchomością niezbędną" zaś dla realizacji narodowych planów gospodarczych w rozumieniu tego przepisu jest nieruchomość mająca służyć bądź bezpośrednio, bądź pośrednio do wykonania planu. Tak definiował niezbędność nieruchomości § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354). Rozporządzenie to wprawdzie wydane zostało w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 dekretu (a więc odnosiło się do przekazywania nieruchomości pomiędzy wykonawcami planów), jednakże definicja w nim zawarta ma także zastosowanie dla ustalania "niezbędności nieruchomości" nabywanej w drodze wywłaszczenia. W przeciwnym razie bowiem doszłoby do przypisywania odmiennych treści normatywnych temu pojęciu w obrębie tego samego aktu prawnego, mimo braku wyraźnego ich rozróżnienia przez prawodawcę. Tak więc aby uznać nieruchomość za niezbędną dla wykonania planu, a przez to podlegającą działaniu przepisów dekretu wystarczyło w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym wskazanie na istnienie między nią a realizacją planu gospodarczego związku funkcjonalnego tego rodzaju, że plan ten mógł zostać wykonany jedynie przy jej wykorzystaniu. Z tego rodzaju "niezbędnością nieruchomości" mamy zaś niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Okolicznością wszak bezsporną jest, że to na m.in. spornej nieruchomości zaplanowano i realizowano inwestycję polegającą na budowie linii tramwajowej. Inwestycja ta o charakterze liniowym mogła przebiegać przez konkretne nieruchomości bez właściwie prawa wyboru jednostkowych działek. Przebieg tej linii determinował zakres zajętych pod nią działek, co uzasadniało następnie ich wywłaszczenie. Fakt, że linia tramwajowa została zakwalifikowana jako narodowy plan gospodarczy nie był kwestionowany. Natomiast okoliczność ta wynika z szeregu znajdujących się w aktach dokumentów, w tym opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S.z dnia [...] .02.1955r. wydanej na podstawie art. 5 ust 2 dekretu, stwierdzającej, że nabycie nieruchomości oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym jest niezbędne pod budowę linii tramwajowej.

Przepis art. 5 dekretu nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości od Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zezwolenia tego udzielano na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, która powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wydano zarówno zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jak i została wydana również opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S..

Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym bazujących na braku prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie przebiegu torowiska tramwajowego należy stwierdzić, że pozostają one irrelewantne dla rozstrzygnięcia. Jak już wskazano na wstępie specyfika postępowania nadzorczego nie pozwala zasadniczo na czynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w takim postępowaniu. Poza wszystkim jednak ustalenia te nie miałyby żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Pełnomocnik skarżącej co prawda w tym kontekście twierdzi, że nie cała część przejętej nieruchomości została przeznaczona w konsekwencji dla realizacji planu gospodarczego, niemniej kwestia ta ma znaczenie nie w niniejszym postępowaniu, lecz jak trafnie ujął organ - w postępowaniu o zwrot tej części nieruchomości. Sąd podziela konkluzję Ministra, że niewykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Jest to bowiem przesłanka do przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 782).

W kwestii uznania priorytetu zasady trwałości decyzji administracyjnej należy wskazać, że pomocnym będzie tutaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13. TK stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Argumentacja przedstawiona w tym wyroku pozwala na sformułowanie tezy, że instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Nadto interpretacji przepisu art. 156 K.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Należy bowiem mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie wszystkich zaginionych lub zniszczonych (m.in. nieczytelnych) dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie zaś możliwe. Stąd więc niekiedy, rzetelna ocena dawnej decyzji, jawi się jako wątpliwa do uczynienia (vide wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015r., sygn. akt I OSK 776/14). Z tego względu należy wyraźnie stwierdzić, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia. Gdyby organ dysponował pełnym materiałem dowodowym, który dawałby podstawy do przyjęcia poglądu, że jednak doszło do rażącego naruszenia prawa, wówczas zarzut skargi byłby uzasadniony. W uwarunkowaniach niniejszej sprawy twierdzenia strony o prymacie zasady trwałości decyzji administracyjnej nad zasadą praworządności opierają się jedynie na subiektywnym przekonaniu strony zainteresowanej o wadliwości decyzji wywłaszczeniowej. W świetle natomiast dostępnych dokumentów nie ma podstaw do twierdzenia, że przy decyzji wywłaszczeniowej organ naruszył prawo (zasadę praworządności).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Uprzednio jednak uchylił wydany przez siebie wyrok z dnia 3 marca 2016r. - na podstawie art. 179a p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. celem umożliwienia wszystkim stronom postępowania udziału w postępowaniu sądowym. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że sytuacja procesowa pozwala na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej.