Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2911/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpoznaniu wniosku M. M., zam. [...],[...] L., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], wydaną w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...]do działki nr [...] położonej w miejscowości L. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 grudnia 2013 r. M. M. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...]do działki nr [...]położonej w miejscowości L., Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu. Decyzję tę zaskarżyła strona postępowania, która w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyła wniosek z dnia 5 lutego 2014 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uznał ją za zasadną.

Wskazał, że z wykazu zmian gruntowych dołączonych do akt sprawy wynika, że działki nr [...] i nr [...] powstały z podziału działki nr [...], która miała zapewniony zjazd z drogi powiatowej nr [...]. Na skutek tego podziału wydzielona działka o nr [...] została pozbawiona zjazdu z ww. drogi powiatowej, zaś istniejący zjazd pozostał przy nowo powstałej działce nr [...]. W związku z powyższym strona niniejszego postępowania domaga się dojazdu od strony drogi serwisowej stanowiącej dodatkową jezdnie drogi krajowej nr [...].

W ocenie organu skoro przedmiotowa działka powstała z podziału działki, która miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi niższej kategorii, warunki podziału działki powinny być tak ustalone, aby obie działki mogły korzystać z istniejącego zjazdu z drogi powiatowej. W myśl bowiem art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.), zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Zjazd ma więc na celu skomunikowanie tej nieruchomości z drogą i taką właśnie rolę w omawianej sprawie zapewnia już istniejący i funkcjonujący zjazd z drogi powiatowej. Dojazd (droga wewnętrzna, dojazdowa) do poszczególnych części tej nieruchomości oraz usytuowanych bądź planowanych na jej terenie obiektów pozostaje w gestii właściciela nieruchomości i winien być przez niego rozwiązany w granicach tej nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącego, bądź planowanego jej zagospodarowania.

Ponadto podkreślono, iż co do zasady ani jezdnia główna drogi krajowej, ani jezdnia dodatkowa drogi krajowej nie stanowią drogi alternatywnej dla drogi powiatowej. Zapewnienie obsługi komunikacyjnej ruchu lokalnego winno nastąpić na poziomie wspólnoty samorządowej. Jezdnia główna służy zaś do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast dodatkowa jezdnia, tzw. droga serwisowa bądź droga zbiorcza - jak sama nazwa wskazuje - pełni wobec jezdni głównej rolę służebną. Umożliwia bowiem zarządcy drogi dojazd do znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, bez konieczności jej blokowania. Jednocześnie dodatkowa jezdnia obsługuje ruch lokalny w ten sposób, że pozwala

szybko usunąć z trasy szybkiego, tranzytowego, często międzynarodowego ruchu sprzęt rolniczy wykorzystywany do prac na polach przylegających do drogi serwisowej, jakim przemieszczają się rolnicy, których gospodarstwa są oddalone od tych pól. Jezdnia dodatkowa obsługująca tego rodzaju ruch lokalny powstała po to, by zapewnić odpowiednią przepustowość trasie głównej. Zjazdy z tzw. drogi serwisowej powstałe podczas realizacji inwestycji drogowej są tylko i wyłącznie zjazdami indywidualnymi do obsługi użytków rolnych.

Droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.) do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.), cyt. ,,W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Organ wskazał, że chodzi tutaj niewątpliwie o zjazdy z głównej trasy. Jednak należy przyjąć, że przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. aktu należałoby stosować odpowiednio również w stosunku do lokalizacji zjazdów z dodatkowej jezdni położonej w pasie drogowym drogi krajowej klasy GP, bowiem tzw. droga serwisowa nie ma klasy drogi zbiorczej czy dojazdowej, skoro mamy do czynienia z kolejną jezdnią w ramach drogi klasy GP, nie zaś z odrębną samoistną drogą, jak wskazuje strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z wypracowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowo - administracyjnego, nawet w przypadku, gdy nieruchomość nie przylega do żadnej drogi klasy D lub L, a przylega jedynie do drogi klasy GP, zezwolenie na lokalizację zjazdu z tej drogi może być udzielone tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy brak jest jakiegokolwiek innego dojazdu, a jeśli istnieje możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach sąsiednich, to nie można mówić o braku jakiegokolwiek dojazdu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/2000 - niepubl.).

W niniejszej sprawie główną przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego jest fakt, iż nie zachodzi tutaj wyjątkowa sytuacja, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości strony. W rozpatrywanym przypadku możliwy jest dojazd do działki nr [...] za pośrednictwem drogi powiatowej nr [...] do działki nr [...] i dalej po terenie tej działki do nieruchomości wnioskodawcy.

Powyższe rozwiązanie proponowane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad byłoby zgodne z przepisami art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Na gruncie tych ustaw przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez służebność drogową jest tzw. pośrednim dostępem do drogi publicznej.

Istnienie dostępu do drogi powiatowej implikuje odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni drogi krajowej.

Ponadto wskazano, że dodatkowa jezdnia (droga serwisowa) jest przewidziana dla potrzeb dojazdów zarządcy drogi: okazjonalnych i sporadycznych, toteż nie posiada nawierzchni pozwalającej na jej częste wykorzystywanie przez ciężkie pojazdy. Użytkowanie drogi w sposób nieodpowiedni, niewspółmierny do rodzaju nawierzchni, jaką posiada jezdnia, skutkuje powstaniem zniszczeń, zwłaszcza kolein, czyli pofałdowań wzdłużnych osi drogi. Koleiny zaś stwarzają niebezpieczeństwo w ruchu, gdyż kierowanie pojazdem po zniekształconej drodze może grozić nagłą zmianą toru. Ponadto po każdym deszczu koleiny wypełniają się spływającą wodą i mogą być powodem poślizgu.

Wyjaśniono, iż przedmiotowy odcinek drogi serwisowej nie posiada odpowiednich parametrów dla przeniesienia zwiększonego natężenia ruchu pojazdów, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wymaganej przepustowości i poziomu swobody ruchu, z uwagi m.in. na wąską szerokość drogi sięgającą zaledwie 3,0 metrów i brak rowów odprowadzających wodę z jezdni. Plan sytuacyjny znajdujący się w aktach sprawy ukazujący tor jazdy pojazdów o największych gabarytach dowodzi ponadto, iż droga ta w momencie wjazdu takiego pojazdu byłaby całkowicie zablokowana i nieprzejezdna. Bliska odległość ekranów akustycznych i brak szerokiego pobocza uniemożliwiłyby minięcie się pojazdów jadących w przeciwnych kierunkach ruchu na długości ok. 250 metrów, co z punktu bezpieczeństwa ruch drogowego należy uznać za niedopuszczalne.

Stosownie do artykułu 7 k.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do uwzględnienia w wydawanym rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu strony, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie i w konsekwencji dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi serwisowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości L..

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie:

• prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 (w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub ust. 4 - dop. organu) ustawy o drogach publicznych - wyrok z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3268/95 (niepubl.),

• naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności - wyrok z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99.

Organ wskazał również, iż powołany przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie znajduje w tym miejscu zastosowania. Zgodnie bowiem z jego treścią drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Omawiana droga serwisowa leży w pasie drogowym drogi krajowej nr 50 jako dodatkowa jezdnia, której należy przyporządkować tą samą klasę drogi co jezdni głównej. Wskazano, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe posiadają jedynie klasy A (autostrady), S (drogi ekspresowe), GP (drogi główne ruchu przyspieszonego) i wyjątkowo G (drogi główne), nie zaś D (drogi dojazdowe). Strona upatruje swoje żądanie na podstawie pisma GDDKIA z dnia 1 września 2011 r., znak [...], należy jednak zwrócić uwagę, że jego treść wskazywała jedynie parametry techniczne tej drogi które zostały przyporządkowane w procesie planowania drogi służącej do obsługi terenów rolnych, a ponadto wskazano, iż pozostaje ona w ciągłym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Za bezpodstawny uznał organ także argument o dyskryminacji różnych grup podmiotów gospodarczych. Zgodnie z przepisem § 55 pkt 1 ust. 3 tego rozporządzenia przez zjazd publiczny należy rozumieć zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd do co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Natomiast zjazd indywidualny w świetle przepisu § 55 pkt 1 ust. 4 ww. aktu normatywnego zapewnia dojazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Kluczowe jest tutaj pojęcie działalności gospodarczej, które co prawda nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych i rozporządzeń z nim związanych ale występuje m.in. w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), dlatego też tą definicją należy się posiłkować. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy przez działalność gospodarczą należy rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Stosownie jednak do art. 3 przepisów tej ustawy nie stosuje się m.in. do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że do prowadzenia działalności rolniczej niezbędny jest zjazd indywidualny natomiast do prowadzenia działalności handlowo-usługowej, jak w przypadku strony, wymagany jest zjazd publiczny.

W świetle poczynionych ustaleń argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w których strona postępowania polemizuje z wyjaśnieniami przedstawionymi w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., uznano za chybione.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, a konkretnie:

a) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, t.j. ze zm.), dalej: u.d.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez uznanie, że droga serwisowa biegnąca wzdłuż drogi głównej - drogi krajowej nr [...] stanowi drogę publiczną, w sytuacji gdy w świetle ww. przepisu stanowi drogę wewnętrzną, a wobec takiej nie zachodzą przeszkody doudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości skarżącego;

ewentualnie:

b) art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, a to przez przyjęcie, że ulokowanie zjazdu z drogi serwisowej równoległej do drogi krajowej nr [...] stanowiącej drogę klasy GP stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych, w sytuacji gdy wobec usytuowania zjazdu do nieruchomości skarżącego wykorzystanie ww. drogi serwisowej nie doprowadzi do powstania takiego natężania ruchu, które zwiększyłoby ryzyka zniszczenia drogi i powodowało niebezpieczeństwo w ruchu lądowym, a budowa zjazdu jest uzasadniona w świetle potrzeb funkcjonalno - ruchowych;

2. obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a konkretnie:

- art. 7 i 77 § 1 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, t.j.), zwanej dalej: k.p.a. przez brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz sprzeczności w formułowaniu wniosków, a to przez przyjęcie, że ruch generowany przez lokalizację spornego zjazdu doprowadzi do zniszczenia nawierzchni drogi oraz stworzenia niebezpieczeństwa w ruchu, w sytuacji gdy tożsamy skutek wywołuje możliwość poruszania się po drodze serwisowej ciężkich maszyn rolniczych;

- art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady równego traktowania obywateli w ten sposób, że odmówiono skarżącemu możliwości lokalizacji zjazdu z drogi serwisowej na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej, a dopuszcza się możliwość lokalizacji takich zjazdów na potrzeby działalności gospodarstw rolnych, co stanowi rażące naruszenie zasady budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej.

- art. 8 i 9 k.p.a. przez udzielenie skarżącemu informacji, że droga serwisowa jest drogą dojazdową klasy ,,D", na bazie czego skarżący dokonał podziału nieruchomości i ukształtował określoną wizję organizacji działalności gospodarczej, a następnie przyjęcie ustalenia, że droga serwisowa powinna zostać zaliczona za drogę klasy "GP" i że nie może przy niej zostać zlokalizowany ww. zjazd, co stanowi rażące naruszenie interesów obywatela działającego w zaufaniu do prawidłowości działań organów administracji.

Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

Decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie bowiem do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Również uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie powinno być bowiem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Funkcją jego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W myśl zaś § 9 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia, "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Nie budzi wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. o sygn. akt I OSK 1786/12, LEX nr 1446529).

Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w cyt. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach i w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Podkreślić w tym miejscu należy zatem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest rzeczywiście zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Z powyższych ustaleń wynika, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego Kodeksu - uzasadnić.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej sprawy administracyjnej uznać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zostały przez organ w dostatecznym stopniu ustalone okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, że lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...].

Organ oparł swoją decyzję na ustaleniu, że przedmiotową drogę, z uwagi na położenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] należy traktować również jako część drogi krajowej. W związku z tym zastosowanie ma § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w zakresie możliwości sytuowania zjazdu.

Kwestia, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Istnieją bowiem takie sytuacje, kiedy zjazd będzie utrudniał płynność rzeczonego ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których konstrukcja zjazdu nie będzie negatywnie wpływać na bezpieczeństwo na danych odcinku drogowym. Wyjaśnienie tego wymaga np. przeprowadzenia przez organ symulacji lub odwołania się do danych empirycznych zebranych dla analogicznych przypadków. Skoro organ twierdzi w uzasadnieniu decyzji, że wyrażenie zgody powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej, to powinien precyzyjnie wskazać, na czym tę tezę konkretnie opiera - na jakich danych i dowodach, przez kogo przeprowadzonych i zebranych.

W tym miejscu Sąd zaznacza, że dla poparcia swojego twierdzenia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przedstawił w sprawie żadnych konkretnych danych, ani wyników analiz czy symulacji. Nie sposób zatem uznać, że dochował on obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Trudno z tych względów także przyjąć, że wskazany organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podzielając stanowisko organu co do tego, że przedmiotową drogę jako leżącą w pasie drogi krajowej nr [...] należy uznać za część tej drogi, nie można jednak nie zauważyć, iż inaczej należy oceniać wpływ planowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu na jezdniach głównych a inaczej na drodze serwisowej ( dojazdowej). W tym aspekcie fundamentalne znaczenie ma precyzyjne ustalenie funkcji drogi, z której planowany jest zjazd publiczny. Należy podkreślić, że organ w tej kwestii nie jest konsekwentny. W piśmie z dnia 1 września 2011 r. organ wskazał, że przedmiotowa droga posiada klasę D i zapewnia dojazd do użytków rolnych. Natomiast w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego pojawia się określenie "droga serwisowa". Wskazać w związku z tym należy, iż o ile można by się było zastanawiać nad pogorszeniem bezpieczeństwa na drodze krajowej nr 50 ze względu na utrudnienia w ruchu na drodze serwisowej spowodowane powstaniem zjazdu publicznego, o tyle trudno przyjąć, że pogorszyło by się bezpieczeństwo na drodze dojazdowej. Jednakże w obu przypadkach koniecznych jest dokonanie konkretnej i indywidualnej oceny wpływu usytuowania zjazdu na bezpieczeństwo ruchu. Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji, że nastąpi pogorszenie stanu bezpieczeństwa w związku z powstaniem kolein, które utrudniają bezpieczna jazdę. Z akt sprawy nie wynika aby przepisy zabraniały poruszania się po tej drodze pojazdów ciężarowych lub przekraczających określony ciężar. Nadto rzeczą powszechnie wiadomą jest, że maszyny rolnicze mają znaczną wagę, często nie odbiegającą od wagi samochodów ciężarowych. Wobec tego twierdzenie organu mówiące o tym, że lokalizacja zjazdu spowoduje powstanie w przyszłości uszkodzenia drogi, co odbije się na stanie bezpieczeństwa, należy uznać za bezpodstawne.

Nie sposób także zweryfikować poprawności kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć zarządcy drogi w zakresie ewentualnego, znacznego utrudnienia w ruchu drogowym i zagrożenia potencjalnymi kolizjami (w odniesieniu do drogi serwisowej) wskutek uwzględnienia wniosku skarżącego, skoro zarządca drogi zaniechał wskazania tak ważnych dla wyniku rozpoznawanej sprawy okoliczności, jak liczba istniejących zjazdów publicznych z drogi położonych w pobliżu zjazdu objętego wnioskiem skarżącego, odległość zamierzonego zjazdu od najbliższych zjazdów, skrzyżowań, świateł regulujących ruchem, przystanków autobusowych, prędkość obowiązująca na drodze w obszarze lokalizacji zjazdu, natężenia ruchu. Brak ustaleń w tym zakresie uchybia dyrektywnie proceduralnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także czyni niezupełnym uzasadnienie negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Poza tym organ wskazuje, że indywidualny interes strony jest zabezpieczony w zasadniczym stopniu przez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości poprzez dostęp do drogi powiatowej za pomocą drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] będącej własnością wnioskodawcy. Należy jednak podkreślić, że podział nieruchomości pozbawiający działkę [...] dostępu do drogi nastąpił po otrzymaniu od GDDKiA informacji o kategorii drogi przylegającej do przedmiotowej nieruchomości, która uprawdopodobniała możliwość usytuowania zjazdu publicznego. Należy też dodać, że w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. istnienie dojazdu do działki z innej drogi nie może się automatycznie przekładać (jak przyjął organ) na odmowę wyrażenia zgody przez organ na lokalizację zjazdu, gdyż - co wynika już z literalnej treści tego przepisu - w wyjątkowych przypadkach jest możliwe wyrażenia takiej zgody. Jak była mowa, organ musi rozważyć, czy w analizowanej sprawie zachodzi taki wyjątkowy (z uwagi na interes stron, przeznaczenie terenu, projektowaną inwestycję, lokalizację gruntu, parametry drogi, warunki lokalne, potrzeby kierowców itd.) przypadek.

Konkludując, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zastosował art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., opierając się na dalece niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co znalazło odbicie w niedostatecznie szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wady przeprowadzonego postępowania rzutują zatem na prawidłowość osnowy decyzji, dla której organ nie ustalił wymaganych podstaw w materiale dowodowym. W ocenie Sądu, dokonany przez organ proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy może być zatem wadliwy na skutek

Wady w zakresie uzasadnienia decyzji nie pozwalają zaś ustalić, czy nie doszło do przekroczenia determinowanych także zasadami k.p.a. granic uznania administracyjnego. Zarazem organ dokonał błędnej wykładni ww. § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przyjmując, że w sytuacji, gdy działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, to wydanie zgody na lokalizację z tej działki zjazdu na drogę krajową stanowiłoby naruszenie ww. przepisu rozporządzenia.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zarządca drogi powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające o wskazane elementy, a podjęte orzeczenie w sprawie wyczerpująco uzasadnić.

Wady procesowe postępowania czynią przedwczesnym ocenę zarzutów skargi o charakterze materialnym.

Reasumując należy wskazać, że postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy administracji publicznej norm postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, należało - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Postawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji stanowi art. 152 p.p.s.a.