Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 33/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Anetta Chołuj sędzia WSA Barbara Ciołek Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] września 2018 r. (nr [...]); II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) ARiMR w T., w przedmiocie przyznania A. O. (dalej: strona/skarżąca) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Jako podstawę prawną decyzji podał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.) i art. 24 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018, poz. 1312 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach).

Skarżona obecnie decyzja Dyrektora OR jest drugą wydaną w sprawie (pierwsza uchyliła decyzję Kierownika BP z przyczyn procesowych).

Z akt sprawy wynika, że - 18 maja 2017 r. - strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017. Ubiegała się o jednolitą płatność obszarową (dalej: JPO), płatność za zazielenienie i płatność redystrybucyjną do łącznej powierzchni 180,62 ha.

Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik BP wydał - utrzymaną następnie w mocy przez skarżoną decyzję Dyrektora OR - decyzję, mocą której przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, tj. JPO, płatność za zazielenienie i płatność redystrybucyjną, w pomniejszonej wysokości (do obszaru 74,25 ha), ze względu na wykluczenie z płatności 10 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 106,37 ha. Powodem wykluczenia był fakt, że strona nie posiadała do tych działek (znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa /dalej także: ZWRSP/) tytułu prawnego na dzień 31 maja 2017 r., tj. nie spełniła wymogu z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.

W odwołaniu od decyzji Kierownika BP, strona zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a., wskutek zaniechania przez organ I instancji zastosowania się do wskazań Dyrektora OR, zawartych w decyzji uchylającej pierwotnie wydaną przez ten organ decyzję, dotyczących konieczności rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, podjęcia wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.;

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia - w sposób wyczerpujący - całego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny dowodów, co stanowi w konsekwencji naruszenie zasady ogólnej prawdy obiektywnej;

- art. 8 K.p.a., polegające na sformułowaniu osnowy decyzji w taki sposób, że strona zmuszona jest do wyprowadzania rozstrzygnięcia w sprawie z treści uzasadnienia;

- art. 107 § 1 ust. 4 i 6 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., przez brak wskazania

podstawy faktycznej i prawnej wykluczenia działek z płatności (brak uzasadnienia tej podstawy);

- art. 104 w zw. z art. 107 § 1 ust. 5 K.p.a., polegające na niezałatwieniu sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, w konsekwencji zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji i niemal dosłowne powtórzenie treści uchylonej decyzji

a nadto przez brak zawarcia w osnowie decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania płatności do 10 działek, co skutkowało brakiem jednoznacznego/wyraźnego rozstrzygnięcia konkretyzującego uprawnienia jednostki w żądanym zakresie;

- art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, przez jego błędną wykładnię a nadto niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że wykluczone z płatności działki nie spełniają kryteriów zawartych w tym przepisie, podczas gdy bezsprzecznie - na dzień 31 maja 2017 r. - była ona użytkownikiem tychże działek;

- art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, poprzez błędną wykładnię pojęcia "posiadanie" oraz niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że przesłanką do przyznania płatności jest obowiązywanie umowy dzierżawy nie zaś faktyczny stan posiadania przez producenta wskazanych we wniosku gruntów, podczas gdy ustawa posługuje się pojęciem "posiadania działki rolnej". Strona wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej nieprzyznania płatności

i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie płatności (ew. o uchylenie decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji). Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - wydając skarżoną decyzję - Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP. Na wstępie, organ odwoławczy przywołał ramy prawne sprawy. Dostrzegł, że

- zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny. Zaznaczył, że - w myśl § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.), w przypadku,

o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy, rolnik we wniosku składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do działki wchodzącej w skład ZWRSP, do której ubiega się o płatności. Odnosząc te regulacje do ustalonego - jego zdaniem wyczerpująco i niespornie - stanu faktycznego sprawy, Dyrektor OR stwierdził, że skoro sporne działki wchodzą

w skład ZWRSP a strona nie posiada - w odniesieniu do nich - tytułu prawnego (brak umowy dzierżawy), to nie przysługują jej do tychże działek płatności bezpośrednie. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że brak jest podstaw prawnych, aby domagać się od rolnika potwierdzenia istnienia tytułu prawnego, bowiem z przepisów prawa wspólnotowego wynika, że przesłanką do otrzymania płatności jest fakt posiadania i dysponowania gruntami. Wyłożył, że brzmienie art. 18 ust. 4 ustawy

o płatnościach nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku gruntów państwowych, rolnik - poza spełnieniem wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 warunku posiadania gruntów rolnych na dzień 31 maja roku, w którym ubiega się on o płatność - musi legitymować się również - w w/w dacie - tytułem prawnym do nich. Zauważył, że wymóg ten nie narusza prawa unijnego, co potwierdzają wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 maja 2018 r. (III SA/Wr 23/18) i 18 lipca 2018 r. (III SA/Wr 65/18). Podkreślił, że wymóg posiadania tytułu prawnego, potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi on działalność rolniczą, w celu zapobieżenia bezprawnemu korzystaniu z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (wyrok z 24 czerwca 2010 r., w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Jako chybione, ocenił Dyrektor OR zarzuty naruszenia przez Kierownika BP regulacji art. 7 i art. 77 K.p.a. Zauważył, że strona nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających, że na dzień 31 maja 2017 r. posiadała wymagany przepisami prawa tytuł prawny do zadeklarowanych przez siebie do płatności działek.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że uzasadnienie skarżonej odwołaniem decyzji - choć lakoniczne, to pozwala jednak zapoznać się z tokiem rozumowania organu oraz przesłankami, które zaważyły na podjęciu takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., przez brak

w osnowie decyzji rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności do części działek, Dyrektor OR uznał zarzut za niezasadny w kontekście brzmienia art. 24 ust. 1 ustawy

o płatnościach, który stanowi, że w decyzji administracyjnej organ orzeka w przedmiocie przyznania płatności. Ocenił, że decyzja Kierownika BP zawiera pełne rozstrzygnięcie, tj. określa kwoty wsparcia w ramach poszczególnych rodzajów płatności. Podsumowując, Dyrektor OR uznał skarżoną odwołaniem decyzję za wydaną zgodnie z prawem.

W skardze, skarżąca zaskarżyła w/w decyzję w całości. Zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 4 ustawy

o płatnościach, przez jego zastosowanie w następstwie błędnej wykładni pozostającej

w sprzeczności z przepisami prawa wspólnotowego, tj. art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2-6, art. 36 ust. 2 i 5 oraz art. 39 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), a ponadto nieuwzględniającej wartości i celów rozporządzenia, stanowiącego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników, wynikających z pkt: 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46

i 61 jego preambuły, z których to przepisów i punktów wynika bezsprzecznie, że:

a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek wykazanych we wniosku, nie jest przesłanką do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

b) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów (nawet pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika);

c) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia przyznanie płatności, gdyż:

- uprawnienia do stanowienia aktów, regulujących treść zgłoszenia i wymogi w zakresie aktywacji uprawnień do płatności oraz kwalifikowalności należą do Komisji Europejskiej;

- interpretacja przepisów rozporządzenia nr 1307/2013 w taki sposób, że uzależnia się przyznanie płatności od spełnienia przez beneficjenta dodatkowych kryteriów, jest sprzeczna z celem i założeniem prawodawcy unijnego, zgodnie z którymi, wsparciem obejmuje się rolników faktycznie uprawiających grunty kwalifikujące się do płatności;

d) prawodawca unijny, wyłączając grunty z płatności, czyni to wprost w rozporządzeniu nr 1307/2013, nie pozbawiając jednak możliwości otrzymania płatności do gruntów,

w odniesieniu do których rolnik nie posiada tytułu prawnego;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez wydanie naruszającej prawo decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie płatności, podczas gdy - wydając decyzję - organ ten naruszył: a) art. 8 K.p.a., przez sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona zmuszona była do wyprowadzania rozstrzygnięcia w sprawie z treści uzasadnienia;

b) art. 104 w zw. z art. 107 § 1 ust. 5 K.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej, przez niemal dosłowne powtórzenie treści uchylonej uprzednio decyzji Kierownika BP oraz wskutek braku zawarcia w osnowie decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie nieprzyznania płatności do spornych 10 działek, co skutkowało brakiem wyraźnego i jednoznacznego rozstrzygnięcia konkretyzującego uprawnienia jednostki

w żądanym zakresie;

c) art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, przez jego błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że wykluczone z płatności działki nie spełniają kryteriów zawartych w tym przepisie, podczas gdy była ona użytkownikiem tych działek, o czym świadczy fakt, że - na dzień 31 maja 2017 r. - przed Sądem Okręgowym

w W., [...] Wydział Cywilny Odwoławczy (sygn. akt [...]), toczyła się sprawa dotycząca obowiązywania umowy dzierżawy w/w działek, zawartej między nią a ANR, wobec czego - na dzień 31 maja 2017 r. - umowa dzierżawy nadal obowiązywała a ona miała tytuł prawny do działek wykluczonych z płatności;

d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 15 K.p.a., przez wydanie naruszającej prawo decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia

i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy tymczasem organ ten nie wskazał w decyzji podstawy oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego wykluczenia spornych działek z płatności, co pozbawiło ją możliwości dwukrotnego rozpatrzenia sprawy i naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów. Skarżąca szeroko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny

i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do zakwestionowania stanowiska organu administracji wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa materialnego

a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja administracyjna winna zawierać m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazane elementy stanowią odrębne składniki decyzji. Analiza przepisów K.p.a. potwierdza, że o ile - w pewnych sytuacjach (§ 4 i 5 art. 107 K.p.a.) - ustawodawca dopuszcza ewentualność odstąpienia od uzasadnienia decyzji, to odnośnie rozstrzygnięcia takiej możliwości nie przewiduje. Rozstrzygnięcie stanowi najważniejszy element decyzji administracyjnej. Jest kwintesencją decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych. Informuje, jakie skutki prawne rodzi dla strony - ustalony przez organ administracji - stan faktyczny sprawy. Z rozstrzygnięcia powinien jednoznacznie i niewątpliwie wynikać zakres praw lub obowiązków strony (adresata decyzji). Z uwagi na jego istotę, rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej winno być sformułowane w sposób zrozumiały, precyzyjny i wyczerpujący (jednoznaczny, jasny, wyraźny), ponieważ nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadniania decyzji. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji faktycznie nie zawiera w sentencji (osnowie) - mimo że powinna - rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych o powierzchni 106,37 ha, o które strona wnioskowała. Informacji (rozstrzygnięcia) w tym zakresie można doszukać się jedynie (dopiero) w treści uzasadnienia tej decyzji, co jest nieprawidłowe. Z regulacji art. 24 ustawy o płatnościach wynika, że decyzje są wydawane

w sprawie przyznania płatności (w przedmiocie przyznania płatności, jak słusznie podnosi Dyrektor OR). W decyzjach tych (w ich osnowie) nie tylko zatem, jak przyjmuje Dyrektor OR, zawiera się pozytywne (przyznające płatność) rozstrzygnięcia

o wysokości udzielonego wsparcia bezpośredniego w ramach poszczególnych jego rodzajów. Zdaniem Sądu, osnowa decyzji winna zawierać również rozstrzygnięcia odmowne, tj. wykluczenia (odmowy) z płatności, o czym stanowi art. 24 ust. 2 w/w ustawy, gdyż takie również traktują o uprawnieniach strony (konkretnie o ich braku). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza zatem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., przez utrzymanie

w mocy decyzji organu I instancji zawierającej poważne uchybienia (niedostatki), tj. rozstrzygającej w sentencji jedynie "połowicznie" sprawę z wniosku skarżącej

(w pozostałym zakresie tylko informującej o rozstrzygnięciu w uzasadnieniu decyzji). Według Sądu, zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z jej uzasadnieniem przesądza o braku kompatybilności obu tych - obligatoryjnych - elementów decyzji administracyjnej, co jest niedopuszczalne. Powyższe dowodzi, że zasadne są zarzuty skargi co do braku w sentencji decyzji rozstrzygnięcia pozbawiającego stronę uprawnienia do otrzymania wnioskowanych przez nią płatności bezpośrednich, odnośnie deklarowanych do tych płatności gruntów o areale 106,37 ha. Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził, że w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono skarżącą części wnioskowanych przez nią płatności na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny. Warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2017 r. reguluje ustawa o płatnościach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących

w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. Urz. UE L 347 z 20.12.20013 r. str. 549, z późn. zm.), wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Przepisy w/w rozporządzenia nie uzależniają zatem przyznania płatności bezpośrednich od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego

i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania

w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić jednak cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wniosek taki można wyprowadzić z wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 r. (w sprawie C-375/08 Luigi Pontini i in.). Zdaniem TSUE, w ramach tego swobodnego uznania, państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się - w szczególności - do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze, w odniesieniu do korzystania

i użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego korzystania. Trybunał przypomniał jednak, że w/w zakres swobodnego uznania podlega pewnym ograniczeniom. Podniósł, że państwa członkowskie są zobowiązane do korzystania z przyznanych im kompetencji wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria. Winny także przywiązywać należną wagę do zasady równego traktowania oraz unikać zakłócenia rynku i konkurencji. Według TSUE, wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego stanowi - co do zasady - takie obiektywne kryterium. Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy odnosi się on do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się

w porównywalnej sytuacji (podkreślenie tut. Sądu). W konsekwencji, w opinii TSUE, korzystając z zakresu swobodnego uznania,

w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego jego prawo do użytkowania obszarów rolnych będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy oraz przestrzegać ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, powyższa zasada, która wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne dla jego realizacji, powinna być przestrzegana zarówno przez prawodawcę wspólnotowego, jak i ustawodawców i sądy krajowe, które stosują prawo wspólnotowe (wyrok z 17 stycznia 2008 r., w sprawach połączonych C-37/06 i C-58/06 Viamex Agrar Handel). W konsekwencji, zasada ta powinna być przestrzegana przez właściwe władze krajowe. Jak wynika z pkt 75 w/w wyroku, przepisy wspólnotowe dotyczące ZSZiK, ochrony interesów finansowych Wspólnoty

i finansowanie WPR, wymagają ustanowienia odpowiednich środków krajowych, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK oraz rzeczywistą realizację i prawidłowe wykonanie systemów pomocy finansowanych przez Wspólnotę. Założenia te są uwzględniane przez przepisy właściwe w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, które, jak wynika z pkt 56 wyroku, mają na celu zapobieganie nieuczciwemu korzystaniu z terenów innych podmiotów w celu obejścia przepisów wspólnotowych dotyczących wspomnianych systemów. TSUE zastrzegł, że to do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy

w przypadku sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem zasada ta była przestrzegana. W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny

w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich,

a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także

z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków,

z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Zdaniem Sądu, zacytowane uzasadnienie projektu ustawy racjonalnie nie wyjaśnia przyczyn, dla których bardziej - niż grunty niepaństwowe - chronione mają być grunty państwowe (wchodzące w skład ZWRSP). Przecież o płatności bezpośrednie mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce. Wobec tego, wprowadzenie rozwiązań faworyzujących grunty państwowe godzi w zasadę równego traktowania oraz ma charakter dyskryminujący. Polemizując z uzasadnieniem do projektu ustawy, trzeba zaakcentować, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W opinii Sądu, samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów wchodzących w skład podmiotów (osób) innych niż państwowe. I bez znaczenia - według Sądu - pozostają tutaj, z uwagi na publiczny charakter zastosowanych

w sprawie przepisów, regulacje Kodeksu cywilnego, często powoływane w tożsamych sporach (art. 345, art. 224 i nast.). Sąd w składzie orzekającym uznał zatem, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić stosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jako naruszającego w/w - ogólne - zasady prawa wspólnotowego. Wyrokując w sprawie, Sąd w składzie orzekającym dostrzega, że wyrażone

w wyroku stanowisko jest odmienne w stosunku do ukształtowanej linii orzeczniczej, także wobec dotychczasowych orzeczeń tutejszego Sądu. Biorąc wzgląd na omówione naruszenia prawa, których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205

§ 2 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny odmówić stosowania w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i uwzględnić wskazania Sądu odnośnie rozstrzygania w przedmiocie płatności w sentencji decyzji.