Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 246/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 156 part. 1 pkt 2, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 109 par. 1,  art. 149 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151, art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...], znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia J.W. reprezentowanej przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] r., nr [...], znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku A.F., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla trzystanowiskowej wiaty myjni bezdotykowej dla samochodów osobowych wraz z kontenerem technologicznym, instalacji: wody, kanalizacji sanitarnej z separatorem koalescencyjnym, energii elektrycznej, doziemnej i wewnętrznej instalacji gazowej na terenie dz. nr ew. 53/5 przy ul. A 54, obręb [...] w K..

Pismem z 25 września 2019 r. J.W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wspomnianą wyżej decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Zdaniem wnioskodawczyni w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne. Z badań przeprowadzonych 23 sierpnia 2019 r. na nieruchomości stanowiącej jej własność wynika, że myjnia samochodowa powoduje hałas, który przekracza dopuszczalne normy określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Pomiar był wykonany w piątek 23 sierpnia 2019 r., a protokół z pomiarów J.W. otrzymała 26 sierpnia 2019 r. Okoliczność, że planowana inwestycja nie będzie spełniać warunków określonych w przepisach odrębnych nie była znana organowi w momencie wydania decyzji. Do wniosku załączono protokół z pomiaru hałasu.

Postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Starosta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2019 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J.W. reprezentowanej przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego i H.K., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 467/20 oddalił skargę J.W. na powyższą decyzję Wojewody [...].

Z akt sprawy wynika, że równolegle do postępowania sądowego, toczyły się trzy odrębne postępowania przed organem pierwszej instancji z wniosków H.K. i J.W., kierowanych do Starosty w celu wzruszenia w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spornej myjni samochodowej. Postępowania te zostały zakończone:

1) decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. (przedmiotowe postępowanie dotyczyło H.K. oraz przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.);

2) decyzją Starosty [...] nr [...], znak: [...] z [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. (przedmiotowe postępowanie dotyczyło J.W. oraz przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.);

3) postanowieniem Starosty [...] nr [...] z [...] r. odmawiającym wznowienia postępowania (przedmiotowe postępowanie dotyczyło J.W. oraz przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Rozpatrując ponownie wniosek J.W. o wznowienie postępowania, Starosta [...] postanowieniem z [...] r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie "k.p.a."), odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Zdaniem organu załączone do wniosku o wznowienie postępowania badania hałasu z 23 sierpnia 2019 r. przeprowadzono w trakcie eksploatacji myjni, zatem brak jest podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J.W. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego podniosła zarzuty naruszenia art. 149 § 4 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem autora zażalenia organ błędnie odmówił wznowienia postępowania, które zostało wcześnie wznowione postanowieniem Starosty z [...] października 2019 r. nr [...]. Nie można bowiem odmówić wznowienia już raz wznowionego postępowania. Podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanki odmowy wznowienia postępowania są więc bezzasadne. Pomiar hałasu jako dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, ale poziom hałasu generowany przez projektowaną myjnię jako okoliczność faktyczna już wtedy istniał, chociaż było to ignorowane przez organ. Błędne jest również stwierdzenie, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Dla uznania danej osoby za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wystarczające jest wykazanie, że planowana inwestycja może potencjalnie oddziaływać w sposób niedozwolony na nieruchomość należącą do tej osoby. Do akt sprawy dołączony został dowód, że poziom generowanego hałasu przekracza obowiązujące normy na nieruchomości skarżącej. Niedozwolone oddziaływanie, w ocenie autora zażalenia, jest więc pewne. W tym stanie rzeczy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud.") oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji podkreślił, że instytucja wznowienia postępowania (art. 145 - 152 k.p.a.) ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie było dotknięte wadami procesowymi, wyliczonymi w art. 145 § 1 k.p.a.

Przywołując następnie art. 147 i art. 148 k.p.a. organ stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne w toku, którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy wskazana okoliczność wypełnia, którąś z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a., czy pochodzi od strony, z wyłączeniem przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Jak podkreślił Wojewoda [...] w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie została uznana za stronę postępowania, co potwierdza decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], znak: [...] odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowie myjni oraz utrzymująca w mocy przedmiotowe orzeczenie decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w uzasadnieniu, której wskazano, że analiza przedłożonej dokumentacji projektowej wykazała, iż działka J.W. nr ew. 54/4 obręb [...], położona w K., A 52, nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, zaś znajdujący się na niej budynek mieszkalny jest położony w odległości około 45 m od planowanej myjni. W zatwierdzonym projekcie budowlanym, obejmującym opracowanie projektu budowlanego powtarzalnego myjni samochodowej bezdotykowej trzystanowiskowej z kontenerem do adaptacji, str. 95, w pkt 3.3 Ochrona środowiska zapisano: "W projekcie nie zastosowano urządzeń, które mogłyby spowodować przekroczenie dopuszczalnego hałasu." Powyższe nie ogranicza zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości skarżącej. Nadmierna emisja hałasu nie może zaś stanowić przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, albowiem istnieje możliwość zastosowania stosownych elementów architektury (np. ekranów wyciszających), które doprowadzą do tego, że generowany przez inwestycję hałas, nie przekroczy dopuszczalnych norm. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, iż organ I instancji słusznie uznał, że J.W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast sprawy dotyczące oceny zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz prawidłowości utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego należą do zadań organów nadzoru budowlanego, stosownie do przepisu art. 84 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Wojewoda [...] podzielił również stanowisko Starosty [...], że kopia protokołu pomiaru hałasu wykonanego 23 sierpnia 2019 r., nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ani dowód ani okoliczność faktyczna nie istniały w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. 5 kwietnia 2019 r. Wobec faktu, że skarżąca oparła swoje żądanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a podanie pochodzi od osoby, która w postępowaniu nie była stroną i jak wynika z ostatecznej decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z wniosku J.W. przymiot ten nie przysługiwał skarżącej, nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania.

Organ drugiej instancji podniósł nadto, że z zatwierdzonego sporną decyzją projektu budowlanego wynika, że nie zastosowano urządzeń, które mogłyby spowodować przekroczenie dopuszczalnego hałasu. W tej sytuacji ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, ustalenia Starosty, co do zasięgu oddziaływania inwestycji, a w tym hałasu, należy uznać za wiążące. Podważenie przedmiotowych ustaleń wymaga dowodów szczególnej wagi. Natomiast kserokopia dokumentu, dołączonego do wniosku o wznowienie postępowania, zatytułowanego "Protokół pomiaru hałasu" nie jest wystarczająco wiarygodnym dowodem w sprawie. Protokół nie zawiera, bowiem mapy ukazującej sposób i zakres rozchodzenia się hałasu. W jego treści wskazano, iż "pomiar (hałasu) uwzględnia dane zmierzone w określonym przedziale czasu, założyć należy, że rzeczywiste wartości hałasu mogą być różne w zależności od aktualnej eksploatacji myjni". W protokole wskazano także: "aby znacząco obniżyć poziom wydobywanego hałasu możliwe jest zastosowanie specjalnych ekranów zwanych grzebieniami akustycznymi". Ponadto, w protokole są zawarte wykresy z pomiaru hałasu, ale tylko jeden z siedmiu wykresów dotyczy posesji skarżącej (A 52 A) - przy czym nie wskazano, w którym miejscu tej posesji pomiar był wykonywany. W protokole nie wskazano również wszystkich źródeł hałasu, które występują w analizowanym obszarze, a poza myjnią takie źródła na pewno występują, chociażby z uwagi na bliskość drogi. Przedstawionej kserokopii dokumentu - "Protokołu pomiaru hałasu" nie można więc uznać za dowód wiarygodny na tyle by stanowił kluczowy dowód w sprawie wznowieniowej, w szczególności ze względu, na brak elementów niezbędnych do oceny jego zgodności z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. z 2019 r. poz. 2286 ze zm.), załącznikiem nr 7 do w/w rozporządzenia pt. "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego". Jak wynika z przepisów wspomnianych aktów prawnych w "Protokole pomiaru hałasu" załączonym do akt brak jest m.in.: określenia tła akustycznego, danych dotyczących rodzaju źródeł hałasu oraz czasu ich funkcjonowania, dokładnego opisu lokalizacji punktów pomiarowych, w tym wskazania wysokości punktów pomiarowych; wskazania zastosowanej metody pomiarów i krótkiego opisu metody, (w protokole określono jedynie prawdopodobnie wadliwy czas pomiaru 125 ms, czyli pomiar był ekstremalnie krótki, bowiem trwał poniżej sekundy tj. 125 milisekund), dokładnego opisu warunków meteorologicznych, brak także, załączników graficznych - szkicu (lub mapy) miejsca badań z oznaczeniem lokalizacji źródeł hałasu, punktów pomiarowych oraz obiektów mających wpływ na rozprzestrzenianie się dźwięku, w szczególności obiektów lub płaszczyzn odbijających dźwięk.

Wojewoda [...] podkreślił, że oczywistym jest, iż myjnia samochodowa zawsze generuje hałas podczas korzystania z niej, jednak korzystanie z myjni nie jest procesem ciągłym i długotrwałym. Brak jest jednak podstaw, by uznać, że faktycznie generowany poziom hałasu przez zaprojektowaną myjnię, stanowił nową okoliczność faktyczną lub, że przedstawiona kopia protokołu pomiaru hałasu z 23 sierpnia 2019 r. stanowi dowód w sprawie, który istniał w dacie wydania spornej decyzji a nie był znany organowi, który wydał decyzję.

Podsumowując organ stwierdził, że ewentualne możliwe użytkowanie myjni niezgodnie z zatwierdzonym projektem i ewentualne możliwe generowanie hałasu na etapie eksploatacji obiektu budowlanego nie jest nową okolicznością faktyczną, gdyż nie wskazuje na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz co najwyżej na błędną jego ocenę, a ta nie mieści się w podstawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zażaleniu, zgodnie, z którym wydaniem zaskarżonego postanowienia rażąco naruszono prawo tj. art. 149 § 1 i 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, które wcześniej zostało wznowione postanowieniem Starosty [...] nr [...] z [...] października 2019 r. Jak już wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 467/20 oddalił skargę J.W. na orzeczenie o uchyleniu postanowienia Starosty [...] nr [...] z [...] października 2019 r., uznając tym samym, że Wojewoda prawidłowo uchylił wskazane postanowienie. Dodał również, że prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych są wiążące dla organów administracji, zaś zarzuty strony postępowania podważające prawidłowość orzeczeń sądowych nie mogą zostać uznane za skuteczne. Do zarzutów dotyczących posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu dotyczących przyczyn wznowienia oraz konieczności powstrzymania szkodzącej sąsiedztwu hałaśliwej działalności, organ II instancji stwierdził, że wobec konieczności wydania w przedmiotowej sprawie niniejszego postanowienia nie badał kwestionowanego postępowania pod kątem podnoszonych zarzutów szkodliwości, gdyż dopiero postanowienie wznawiające postępowanie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W skardze na powyższe postanowienie Wojewody [...] wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.W. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniosła o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podnosząc zarzuty:

a) wydania zaskarżonego postanowienie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania:

b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, które zostało wydane we wznowionym postępowaniu,

c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, chociaż postanowienie to nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania.

Uzasadniając sformułowane wyżej zarzuty autor skargi stwierdził, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, utrzymuje ono w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które zostało wydane w postępowaniu, które wcześniej zostało już wznowione postanowieniem o wznowieniu postępowania. Nie można odmówić wznowienia wznowionego postępowania. Wznowione postępowanie może zostać zakończone wyłącznie decyzją wydaną, na podstawie art. 151 albo art. 105 k.p.a. Utrzymanie w mocy orzeczenia wydanego bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ drugiej instancji błędnie określa skutki wyroku WSA w Łodzi z 8 października 2020 r. (sygn. II SA/Łd 467/20). W motywach ustnych do tego wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że nie zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji, ponieważ zawiera ona dopuszczalną formę wypowiedzenia się organu drugiej instancji na temat zasadności postanowienia organu pierwszej instancji. Ale nawet w przypadku braku informacji o motywach, którymi kierował się Sąd, interpretacja zakresu rozstrzygnięcia musi uwzględniać treść przepisów prawa, żeby nie prowadzić do wniosku, że sąd usankcjonował bezpodstawnie wydane orzeczenie. Organ drugiej instancji nie jest przecież uprawniony do uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania, ponieważ postanowienie to nie jest postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie albo postanowieniem określonym w art. 134 k.p.a., a tylko do tych postanowień możliwe jest zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Drugą przesłanką nieważności zaskarżonego postanowienia jest wydanie go przed doręczeniem wszystkim uczestnikom postępowania postanowienia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]). Po skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2020 r. (znak: [...]) organ pierwszej instancji zaprzestał doręczania pism pozostałym uczestnikom postępowania. Nie ulega wątpliwości, że skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie dokonuje automatycznych przekształceń podmiotowych w postępowaniu i nie jest to rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. Postępowanie nadal więc toczy się z udziałem tych samych uczestników. W stosunku do żadnej ze stron nie została wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Wydanie przez organ drugiej instancji orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, gdy jeden z uczestników tego postępowania nie otrzymał jeszcze decyzji organu pierwszej instancji, jest bezpodstawne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawiasem mówiąc gdyby rzeczywiście toczyło się obecnie nowe postępowanie, to brak jest podstaw, żeby pisma oraz orzeczenia w sprawie były kierowane do pełnomocnika J.W., skoro nie zostało złożone do akt sprawy pełnomocnictwo.

Z ostrożności procesowej autor skargi podniósł również zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwe generowanie nadmiernego hałasu przez obiekt budowlany nie jest nową okolicznością faktyczną w sprawie, podczas gdy taka możliwość w ogóle nie była przez organ pierwszej instancji brana pod uwagę przy wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę myjni. Przyznał to Starosta [...] w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z [...] października 2019 r. (znak: [...]). Organ drugiej instancji stanął na stanowisku (wyrażonym we wcześniej wydanych w tej sprawie decyzjach), że możliwość generowania nadmiernego hałasu przez obiekt budowlany jest bez znaczenia dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż emisja hałasu na sąsiednie nieruchomości w żadnym wypadku nie może być uznana za oddziaływanie na te nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. Stanowisko to jest błędne, na co wskazywano wcześniej w orzecznictwie administracyjnym. Dlatego możliwość generowania nadmiernego hałasu jest istotną okolicznością faktyczną w sprawie, a przedłożona przez skarżącą prywatna ekspertyza wykazuje istnienie tej okoliczności w należyty sposób. Jeśli, w ocenie organu, kopia ekspertyzy ma niewystarczającą moc dowodową, to powinien był wezwać wnioskodawczynię do przekazania oryginału albo przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe z urzędu.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Odnosząc się do zawartego w piśmie z 17 czerwca 2021 r. wniosku pełnomocnika strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy wyjaśnić trzeba, że nie zawiera on argumentów, które uzasadniałyby to żądanie. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jest niezależne od woli stron. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, gdyż przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Uprawnieniem Sądu jest ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też zgodnie z art. 122 p.p.s.a. na rozprawie. Jednocześnie na tle art. 122 p.p.s.a. wykształciło się stanowisko, że rozpoznanie w trybie uproszczonym skargi na zaskarżalne postanowienie nie jest uzależnione od wniosku strony, ale równocześnie, skierowanie sprawy na rozprawę także nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też wniosek strony zawarty w skardze o przeprowadzenie rozprawy nie wiąże Sądu (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r. o sygn. akt I SA/Gd 1705/16, Lex nr 2270464). Ponadto z treści art. 122 p.p.s.a. wynika, że przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu ("może przekazać"), któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się sąd (vide: wyroki NSA z: 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5287/16 - Lex nr 2347699, z 8 grudnia 2020 r. I FSK 1122/20 - Lex nr 3109013, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt I FSK 508/20 - Lex nr 3025695, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1600/20 – Lex nr 3166881). Mając na uwadze powyższe skład orzekający Sądu nie dostrzegł powodów, dla których sprawa niniejsza miałaby zostać rozpatrzona na rozprawie.

Następnie stwierdzić trzeba, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z [...] r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] r. stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówiły J.W. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.F. pozwolenia na budowę trzystanowiskowej wiaty myjni bezdotykowej dla samochodów osobowych wraz z kontenerem technologicznym, instalacji: wody, kanalizacji sanitarnej z separatorem koalescencyjnym, energii elektrycznej, doziemnej i wewnętrznej instalacji gazowej na terenie działki nr 53/5 przy ul. A 54, obręb [...] w K.. Skarżąca jako przesłankę uzasadniającą wznowienie wspomnianego wyżej postępowania administracyjnego powołała przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., załączając do wniosku o wznowienie postępowania analizę hałasu generowanego przez myjnię samochodową, sporządzoną na podstawie badań przeprowadzonych 23 sierpnia 2019 r. na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że wznowienie postępowania administracyjnego jest obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, unormowanym w przepisach art. 145 k.p.a. – 152 k.p.a. Tryby te są niekonkurencyjne, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie, a do ich uruchomienia konieczne jest spełnienie ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. Przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji i odwrotnie przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić podstaw wznowienia postępowania. Celem rozważanego postępowania jest ocena decyzji ostatecznej wydanej w toku zwykłego postępowania administracyjnego z punktu widzenia wad kwalifikowanych zdefiniowanych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.).

W świetle przywołanych wyżej unormowań stwierdzić trzeba, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Mianowicie, w ramach pierwszego etapu, określanego mianem wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia o wznowieniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a., które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie trzeba mieć na względzie fakt, że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1-2 k.p.a. Jak podkreślano także w literaturze i orzecznictwie, do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może dojść również wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń wnioskodawcy wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji (por. M. Jaśkowska. Komentarz aktualizowany do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06 i z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt 1747/07, niepubl.). Innymi słowy, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia), gdy w oczywisty sposób można wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a także gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień. Jeżeli strona występując z żądaniem wznowienia postępowania, nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

W myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą to przesłankę powoływała się w rozpatrywanej sprawie skarżąca w podaniu o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Nowe okoliczności i nowe dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania tylko wówczas, gdy spełniają łącznie następujące cechy: są nowe, choć istniały w dacie wydania decyzji; są istotne dla sprawy, co oznacza, że mogły mieć wpływ na odmienne jej rozstrzygnięcie; nie były znane organowi, który wydał decyzję. Innymi słowy, aby dana okoliczność/dowód mogła/mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Dowodem nie może być m.in. opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej. Może ona co najwyżej ujawniać nowe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. I wreszcie okoliczność ta lub dowód nie może być znany organowi wydającemu decyzję. Bez znaczenia pozostaje natomiast, czy brak wiedzy organu o tych faktach (dowodach) nastąpił w wyniku jego zaniedbań, czy też bez jego winy.

Lektura akt sprawy pozwala uznać za trafne stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ załączona do wniosku o wznowienie postępowania analiza hałasu generowanego przez myjnię samochodową nie jest nowym dowodem ani też nową okolicznością, która istniała w dacie wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Rację mają organy twierdząc, że analiza akustyczna sporządzona 23 sierpnia 2019 r. nie istniała w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę co miało miejsce 5 kwietnia 2019 r. Co istotne, dotyczy ona hałasu generowanego przez myjnię samochodową już po jej wybudowaniu, w trakcie faktycznej eksploatacji. Powyższa okoliczność stanowiła samodzielną a zarazem dostateczną podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Orzekając więc o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji Wojewoda [...], wbrew twierdzeniom autora skargi, prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przed wszystkim chybiony jest zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić trzeba, że postanowienie Starosty [...] z [...] października 2019 r. nr [...] o wznowieniu postępowania zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, a skarga J.W. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z [...] października 2019 r. nr [...], oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 października 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 467/20. Strona skarżąca nie skorzystała z prawnej możliwości poddania tego wyroku kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z czym twierdzenie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu już wcześniej wznowionym jest nieuprawnione.

Niezasadne jest również ferowanie przez autora skargi zarzutu nieważności postępowania z uwagi na wydanie spornego postanowienia przed doręczeniem postanowienia Starosty nr [...] z [...] r. Z akt wynika, że organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., prowadził trzy odrębne postępowania wznowieniowe – dwa z wniosków J.W. (w trybie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jedno z wniosku H.K. (w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie za stronę postępowania organ pierwszej instancji uznał tylko skarżącą, pomijając co prawda błędnie inwestora, natomiast organ drugiej instancji konwalidował ów błąd, uznając za strony postępowania inwestora i skarżącą. W kontrolowanym postępowaniu nie występowali inni uczestnicy. Na marginesie powyższych uwag podnieść należy, że zarzut tej treści mógłby zostać skutecznie podniesiony wyłącznie przez podmiot niezasadnie pominięty w postępowaniu administracyjnym, co dotychczas nie miało miejsca. Inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na tę okoliczność.

Podsumowując Sąd stwierdził, że wydane na gruncie rozpatrywanej sprawy postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu, wobec czego brak jest jakichkolwiek postaw do ich uchylenia czy stwierdzenia nieważności, jak wnioskował o to autor skargi a żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc