Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1564/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska (spr.), Asesor WSA Katarzyna Golat, Protokolant St. sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w przedmiocie innych koncesji i zezwoleń oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] r. Prezydent Miasta K. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie niektórych usług komunalnych.

W podstawie prawnej zarządzenia powołane zostały następujące przepisy:

- art. 30 ust. 1, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym,

- art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o utrzymaniu i czystości w gminach,

- art. 10 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458). Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...] stwierdził nieważność ww. zarządzenia w części określonej w § 5, jako niezgodnej z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 13 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449).

Wojewoda argumentował, że skoro przedmiotowe zarządzenie nie może zostać zakwalifikowane jako akt prawa miejscowego, to nie podlega ono ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Zakwestionowanie przez Wojewodę przyznania przedmiotowemu zarządzeniu waloru aktu prawa miejscowego prowadziło do stwierdzenia, że § 5 przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta K., w którym stanowi się o wejściu w życie aktu po upływie 14 dni od ukazania się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody [...] akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, tak więc organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta, nie jest organem właściwym do stanowienia aktów prawa miejscowego. W związku z tym Prezydent Miasta K. przekroczył przyznane mu ustawowo kompetencje. Ponadto, na poparcie prezentowanego stanowiska, organ nadzoru wskazał art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który - w jego ocenie - stanowi jedyną i wyłączną podstawę dla organu monokratycznego do działania w sferze wykonywania funkcji prawotwórczej (w zakresie stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego).

W § 5 zarządzenia zawarty został zapis, zgodnie z którym stanowi ono akt prawa miejscowego i wchodzi w życie po 14 dniach od ukazania się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W ocenie organu nadzoru wprowadzając w § 5 zarządzenia przytoczony wyżej zapis, Prezydent Miasta K. przekroczył przyznane mu ustawowo kompetencje. Również przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie wymienia tego rodzaju aktu, który podlegałby opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Artykuł 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, określa katalog aktów, które podlegają ogłoszeniu w tymże publikatorze. W katalogu tym znajdują się dwie kategorie aktów stanowionych przez radę gminy podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym tj.:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy - art. 13 pkt 2 ustawy,

2) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Zdaniem Wojewody [...] przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta K. nie należy do żadnej ze wskazanych kategorii aktów.

Motywując powyższe organ nadzoru wskazał, że jakkolwiek art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia organ monokratyczny w sferze wykonywania funkcji prawotwórczej (w zakresie stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego) do wydawania przepisów porządkowych w formie zarządzenia, to są to uprawnienia wyjątkowe, szczególne, ponieważ co do zasady akty prawa miejscowego są wydawane przez radę gminy, a nie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielewskiego, LexisNexis W-wa 2004 r. s. 296.) Wojewoda podkreślił, że w jego ocenie przepis powyższy posiada charakter subsydiarny wobec art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, legitymującym radę gminy do wydawania przepisów porządkowych w formie uchwały. Natomiast na niemożność traktowania art. 41 ust. 2 ustawy jako subsydiarnego wobec art. 41 ust. 1 zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 maja 1993 r. (sygn. skt SA/Lu 173/93).

Wojewoda dodał, iż wójt może wydawać przepisy porządkowe w formie zarządzenia jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki (art. 41 ust 2 ustawy). Tymczasem w przypadku przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta K. nie mamy do czynienia z sytuacją nagłą, nadzwyczajną, a więc taką, która mieściłaby się w zakresie użytego przez ustawodawcę określenia "niecierpiąca zwłoki".

Skarżący w skardze z dnia [...] r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucił wskazanemu wyżej rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 7 ust. 3 i 3 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na przyjęciu, że organem gminy wyłącznie uprawnionym do stanowienia aktów prawa miejscowego jest rada gminy nie zaś organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta, a zatem w przedmiotowym przypadku Prezydent Miasta K.;

2) art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na przyjęciu, iż zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie niektórych usług komunalnych nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący Prezydent Miasta K. wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody [...];

2) obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Skarżący wywodził, że stanowisko organu nadzoru jest sprzeczne z dominującym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym charakteru prawnego aktu wydawanego na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na poparcie tej tezy powołał następujące wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 394/05 oraz z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1311/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 546/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/GI 1429/06, przypisujące aktom wydanym w oparciu o art. 7 ust. 3 ww ustawy charakter aktów prawa miejscowego. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że nie zgadza się z poglądem, który wyrażono w wyroku z dnia 2 października 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 513/07. W ocenie tego Sądu zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma charakteru prawa miejscowego, ale jest jedynie aktem planowania, wytyczając kierunki, w jakich powinna zmierzać działalność w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Zdaniem skarżącego stanowisko to jest trudne do zaakceptowania choćby z dwóch następujących powodów. Po pierwsze, akty planowania i kierunków zagospodarowania odpadów określają inne, odrębne - w tym celu skonstruowane - przepisy prawa zarówno w samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art.4 ust.1), jak i w ustawie Prawo ochrony środowiska (art.17) oraz ustawie o odpadach (art.14). Akty wydawane na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mają i nie mogą mieć na celu planowania czy też wytyczania kierunków zagospodarowania odpadami, albowiem stanowią jedną z form konkretnego już realizowania i wdrażania ustalonej uprzednio polityki zagospodarowania odpadów komunalnych na poszczególnych szczeblach podziału terytorialnego państwa.

Strona skarżąca wskazała także, że akty te stanowią podstawę do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych w postaci zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie niektórych usług komunalnych. Usługi te mają charakter usług reglamentowanych, a podstawę prawną do ograniczenia swobody działalności gospodarczej w tym zakresie stanowi właśnie akt prawny wydany na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zatem akt prawny stanowiący podstawę decyzji nie może być aktem o charakterze planistycznym, postulatywnym. Nie można na podstawie aktu o charakterze planistycznym (w istocie zarządzenia o charakterze wewnętrznym) wydawać decyzji administracyjnych nakładających na ich adresatów prawa i obowiązki, dotyczące sfery zagwarantowanych im konstytucyjnie swobód i wolności.

Niezależnie od wyżej przedstawionej argumentacji, skarżący nie zgodził się z wykładnią przepisów prawa przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru. Stwierdził, że zawarta w nim interpretacja art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dokonana została w całkowitym oderwaniu od treści art. 40 tej ustawy, który nie bez powodów poprzedza art. 41. Zdaniem skarżącego nawet jeśli cały Rozdział 4 tej ustawy zawiera zaledwie trzy artykuły to nie oznacza to, że przyjęta kolejność poszczególnych regulacji (systematyka) jest przypadkowa i nie ma tym samym znaczenia dla wykładni. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 40 ust. 2 tego aktu tylko w zakresie spraw wymienionych w punktach od 1 do 4 na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego. Skarżący podkreślił, że co do zasady kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego ustawodawca przyznaje radzie gminy i wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zastrzegając jedynie, że uprawnienie to musi wynikać bezpośrednio z upoważnień ustawowych. Natomiast na gruncie samej ustawy o samorządzie gminnym takie upoważnienie, generalnie dla każdego z organów gminy (w zakresie przedmiotowym) wynika z art. 40 ust. 2 tego aktu. Trudno w związku z tym – zdaniem strony skarżącej - twierdzić, że art. 41 ust. 1 i 2 ustawy jest ograniczeniem kompetencji organu wykonawczego do stanowienia aktów prawa miejscowego. W ocenie skarżącego przepisy te są wyłącznie doprecyzowaniem polegającym na stwierdzeniu, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś w przypadku wydania przez wójta przepisów porządkowych - na zasadzie wyjątku od zasady przewidzianej w art. 40 ust. 3 (kompetencja rady gminy) - dokonuje tego w formie zarządzenia. W ocenie skarżącego brzmienie tych przepisów nie uprawnia do wyprowadzania generalnego wniosku, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) mogą stanowić wyłącznie przepisy porządkowe, o których mowa w art. 41 ust. 2 tej ustawy.

Zaprzeczeniem stanowiska organu nadzoru jest także art.13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Wbrew twierdzeniu organu nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w przepisie tym nie ma wskazania na radę gminy "jako wyłącznego organu do stanowienia aktów prawa miejscowego", lecz mowa tam o organie gminy. W ocenie skarżącego jest to zasadnicza różnica albowiem pod pojęciem organ gminy należy rozumieć organ stanowiący i wykonawczy w zależności od tego, który z tych organów wydał akt prawa miejscowego na podstawie upoważnienia zawartego w przepisie ustawy, w tym ustawy o samorządzie gminnym.

Strona skarżąca podniosła dodatkowo, iż zgodnie z wyrokiem z dnia 18 lipca 2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (I OSK 669/2006) dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie skarżącego przedmiotowe zarządzenie jest aktem, który zawiera normy prawne o takim charakterze.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, odmawiające przedmiotowemu zarządzeniu charakteru aktu prawa miejscowego.

Wojewoda [...] wskazał, że wychodząc z założenia racjonalności prawodawcy i kierując się spójnością i niesprzecznością systemu prawa, należy dojść do wniosku, iż nie było intencją legislatora nadanie przedmiotowemu zarządzeniu rangi aktu prawa miejscowego. Wskazuje na to wyraźne ustalenie dwóch odmiennych trybów ogłaszania. Wojewoda [...] podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że: "jest to akt noszący cechy tzw. oświadczenia wiedzy, a więc jest podobny do informacji urzędowej" (Wojciech Radecki, Utrzymanie porządku i czystości w gminach, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, str. 213). Wojewoda podkreślił, że pogląd, który próbuje wywodzić z kilku wyroków strona wnosząca skargę oparty jest na orzeczeniach, które nie znalazły powszechnego uznania. Dodał, że przywołane w skardze wyroki są wyrazem przyjęcia materialnej koncepcji prawa, w tym przypadku materialnego rozumienia prawa miejscowego, a ponadto całkowicie pomijają formalne implikacje wynikające z hierarchicznego systemu aktów prawa ustanowionego w art. 87 Konstytucji. Organ nadzoru przywołał następując orzeczenia przemawiające przeciw tezie o dominującym poglądzie orzecznictwa: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2008 r., syg. akt II SA/GI 1047/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2007 r., syg. akt II SA/S 1182/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2007 r., syg. akt II SA/Gl 106/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 października 2007, syg. akt II SA/Bd 431/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy).

Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy zwrócić ponadto uwagę na treść art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy czy skuteczności zaskarżenia uchwały, zarządzenia przez organ nadzoru. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (zarządzenia), naruszenie procedury podjęcia uchwały (zarządzenia). Podobnie badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a.- nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej w tym organy samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia z dnia [...] r., nr [...], wydane w trybie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie, którym organ nadzoru stwierdził nieważność § 5 zarządzenia Prezydenta Miasta K, wydanego na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Organ nadzoru uznał, że wskazane zarządzenie jest sprzeczne z prawem, a mianowicie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Aby dokonać oceny poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd obowiązany jest zbadać, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta K. oparł na prawidłowych przesłankach nieważnościowych. Z przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi powiązane zostały określone skutki. Przesłanki te, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90 (ONSA, 1990, nr 4, poz. 2), nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Zatem stwierdzić należy, że tylko istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy powinno wywołać skutek w postaci stwierdzenia nieważności wydanego aktu.

Przepis art. 94 Konstytucji stanowi, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Z jego treści wynika, że prawo stanowienia aktów prawa miejscowego nie zostało przyznane li tylko organom stanowiącym samorządu terytorialnego, ponieważ nie wprowadzono w tym przepisie takiego ograniczenia. Jednocześnie ustawodawca konstytucyjny postanowił, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego zostaną określone w ustawie. Nie ulega wątpliwości, że ustawą, która reguluje to przede wszystkim jest - w odniesieniu do organów gmin - ustawa o samorządzie gminnym. Stwierdzenie to wszakże nie oznacza, że ustawy szczególne nie mogą przewidywać odstępstw od reguł przyjętych w ustawie ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie gminnym.

Należy jednak zauważyć, że w doktrynie podkreślano, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych, a zatem samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, będąc jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s.84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). Z powyższego wynika również, że upoważnienia do wydania aktu o charakterze prawa miejscowego nie można domniemywać.

Z kolei art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta, nie jest więc organem właściwym do stanowienia aktów prawa miejscowego. Nie można jednak z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego przysługuje tylko radzie gminy, ponieważ przepis ten określa formę aktów prawa miejscowego (uchwała) w przypadku, gdy pochodzą one od organu stanowiącego gminy. Powyższa ocena prawna znajduje uzasadnienie także na gruncie wykładni systemowej. Podstawowy w kwestii określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym zawiera bezpośrednie upoważnienie do wydawania przepisów prawa miejscowego przez wszystkie organy gminy (stanowiący i wykonawczy), stwierdzając jednocześnie, że o zakresie tego generalnego upoważnienia przesądzają regulacje zawarte w konkretnych przepisach ustawowych - por. np. P. Dobosz [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 287. Nie ulega zatem wątpliwości, że w drodze przepisów ustrojowych wprowadzono domniemanie kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego na rzecz organów stanowiących gminy, co nie oznacza, że od tej reguły wyjątki są niedopuszczalne. Dozwolone jest zatem umocowanie organu wykonawczego gminy w drodze upoważnienia ustawowego, zawartego w innej ustawie niż ustawie o samorządzie gminnym do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego w stosunku do tej ustawy i obowiązującego na obszarze gminy.

W samej ustawie o samorządzie gminnym w sferze wykonywania funkcji prawotwórczej upoważniono organ wykonawczy (w zakresie stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego) tylko wyjątkowo. Chodzi mianowicie o wydawanie przepisów porządkowych w sytuacjach niecierpiących zwłoki. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie można przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jako wyznacznika formy wydawania przepisów gminnych, z pominięciem strony przedmiotowej tego przepisu.

Należy również zauważyć, że zakres przedmiotowy ogólnej delegacji dla organów gminy zawartej w ustawie o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2) nie odpowiada zakresowi przedmiotowej ustawy. Przepis ten stanowi że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zakres przedmiotowy wskazanego przepisu różni się od zakresu art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Rozważenia wymaga, czy w rozpatrywanej sprawie taką delegacją ustawową jest właśnie art. 7 ust. 3 a ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest stwierdzeń ustalających charakter zarządzeń w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie. Nie oznacza to jednak, że mogą one być uznane za prawo miejscowe.

Jeżeli chodzi o poglądy orzecznictwa i doktryny na tę kwestię, to są one zróżnicowane. W piśmiennictwie nie uznającym aktów wydanych w oparciu o przedmiotowy przepis za akty posiadające walor prawa miejscowego - ustalając charakter tych zarządzeń - zwraca się np. uwagę na formę, w jakiej ustalane są "warunki" oraz organ do tego upoważniony. Przyjmuje się, że są to tzw. oświadczenia wiedzy, ze swej istoty podobne do informacji urzędowej (J. Jerzmański, Odpady w: Prawo ochrony środowiska dla praktyków, maj 2003, s. 24-25). Podnoszono również, że przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera uprawnienie do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca, przyznaje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy. Ustawodawca nadał zatem obowiązkowi określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca charakter techniczno-organizacyjny nie wymagający zachowania formy aktu prawa miejscowego. Wysuwano również argument, oparty na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33), w którym jednoznacznie Minister ustalił, że wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wójt, burmistrz lub prezydent miasta podaje do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, upoważniającego ministra do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń przez określenie w drodze rozporządzenia, szczegółowego sposobu określenia wymagań, o których mowa w ust. 3a (Por. również K. Gruszecki Glosa do wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., II OSK 394/05).

Argumentacja przemawiająca za uznaniem, iż akty wydane w oparciu o art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posiadają charakter prawa miejscowego opiera się m.in. na uwzględnieniu znaczenia przepisów zawartych w zarządzeniu. Zwraca się uwagę, iż jest on co prawda skierowany, do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenie, ale do nieokreślonego ich kręgu, a nadto ustalający wymagania, jakie podmioty te winny spełniać, zatem decydujący o ich obowiązkach, jeżeli chcą korzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Akt ten nadto podany ma być do publicznej wiadomości, zatem do wiadomości nie tylko podmiotów ubiegających się o zezwolenie, ale także całej wspólnoty samorządowej, w tym również tych, od których będą odbierane odpady komunalne. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny, zawierający normy rodzące skutki dla ubiegających się o zezwolenie (tak NSA w wyroku z dnia 29 grudnia 2005 r., II OSK 334/05 (LEX nr 177227) oraz podobny pogląd zawarty w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r., II SA/Wr 546/06 (OWSS 2007/2/33). Uznaje się, że podstawa prawna takich aktów jest w zasadzie podwójna, gdyż z jednej strony jest nią ogólne upoważnienie zawarte w ustawie o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 1), z drugiej zaś strony - upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach), bez którego nie mógłby być wydany akt prawa miejscowego wykonawczego (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 346/080).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie:

1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,

2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,

3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,

4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części

- wymagane jest uzyskanie zezwolenia.

Dalej w myśl art. 7 ust 3a powołanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając:

1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;

2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane.

Zezwolenia, o których mowa w ust. 1 art. 7, udziela w drodze decyzji, właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Mając na uwadze charakter upoważnienia zawartego w ust. 3a art. 7 powołanej ustawy, nie ulega wątpliwości, że właściwą formą prawną do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie stosownego zezwolenia, jest zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W literaturze przedmiotu, odnoszącego się do stanu prawnego sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458), opowiedziano się za stanowiskiem, że treścią takiego zarządzenia są wymagania tylko i wyłącznie dotyczące warunków technicznych świadczenia usług. W obowiązującym - w chwili wydania kwestionowanego zarządzenia - stanie prawnym taki pogląd jest nie do przyjęcia, gdyż do art. 7 ust. 3a dodany został pkt 2, który niewątpliwie wykracza poza określenie warunków technicznych (pkt 1), nakazując również uwzględnienie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Oznacza to, że zamieszczone w ust. 3a art. 7 upoważnienie (delegacja) dla organu wykonawczego gminy do określenia wymagań jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, ma za zadanie uszczegółowić ustawę we wskazanym zakresie, normując nie tylko zagadnienia techniczne, ale również uwzględnienie specyfiki lokalnej oraz warunki i potrzeby gminy objęte wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Tego rodzaju delegacja ustawowa zmierza do merytorycznego wykonania "przepisu szczególnego", tj. do wykonania upoważnienia zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy przy tym zaznaczyć, że istnienie ustawowej podstawy do podejmowania działań przez organ gminy, nie może jednakże samo w sobie przesądzać, że wydany akt jest prawem miejscowym. Dla kwalifikacji danego aktu, jako przepisu prawa miejscowego, przesądzające jest ustalenie charakteru norm prawnych i kształtowana przez te normy sytuacja prawna ich adresatów.

Zarządzenie, o którym mowa, posiada co prawda cechy aktu wydanego w zakresie administracji publicznej a jego zapisy odnoszą się do rodzajowo (a nie imiennie) wskazanych adresatów i powtarzających się sytuacji, jednak - wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku organu nadzoru - materia będąca przedmiotem zarządzenia nie rodzi żadnych skutków normotwórczych. Ustalenie przez Prezydenta Miasta K. w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 7 ust. 3 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach szczegółowych wymagań, spełnienie których umożliwia (a nie nakazuje) przedsiębiorcom świadczenie usług komunalnych, nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów aktu. Jak już wyżej zasygnalizowano w doktrynie przyjmuje się, że normatywny charakter aktów prawa miejscowego przejawia się m.in. we władczym i wiążącym rozstrzygnięciu określonego problemu, wyznaczającym sposób zachowania poprzez nakazanie lub zakazanie działania, ewentualnie poprzez wskazanie dozwolonego postępowania (por. także Dorota Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego" Oficyna Wydawnicza BRANTA Bydgoszcz-Kraków 2003 r.). Powyższy pogląd zaprezentowany został również w orzecznictwie - wyrok WSA w Opolu z dnia 30 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Op 364/04.

Należy ponadto wysunąć argument systemowy. Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w odróżnieniu od uregulowania zawartego w art. 4 ust. 1, który stanowi: "Rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej <>; regulamin jest aktem prawa miejscowego.'", nie określa charakteru prawnego zarządzenia. Racjonalny ustawodawca nie zróżnicowałby explicite charakteru tych dwóch aktów, gdyby miały one być w jego zamierzeniu tożsame pod względem prawnej natury.

Przeciw uznaniu przedmiotowego zarządzenia za akt prawa miejscowego przemawia także art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który wymaga, by akty prawa miejscowego ogłaszane wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prawodawca przewidział jednakże odmienny tryb ogłaszania dla przedmiotowych zarządzeń, a mianowicie w § 4 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia określił, iż "Wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wójt, burmistrz lub prezydent miasta podaje do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych." Wychodząc z założenia racjonalności prawodawcy i kierując się spójnością i niesprzecznością systemu prawa, należy dojść do wniosku, iż nie było intencją legislatora nadanie przedmiotowemu zarządzeniu rangi aktu prawa miejscowego. Wskazuje na to wyraźne ustalenie dwóch odmiennych trybów ogłaszania.

A skoro tak, to taki charakter nie może być im nadany w drodze interpretacji. Sąd podziela zatem pogląd wyrażony w doktrynie, że "jest to akt noszący cechy tzw. oświadczenia wiedzy, a więc jest podobny do informacji urzędowej" (Wojciech Radecki, Utrzymanie porządku i czystości w gminach, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, str. 213).

Za powyższym twierdzeniem o braku posiadania przymiotu aktu prawa miejscowego przez zarządzenie Prezydenta Miasta K. dodatkowo przemawia fakt, że sposób publikacji aktów prawa miejscowego nie sprowadza się tylko do wyboru jednej z technicznych możliwości przekazania jego treści do szerszej wiadomości. Stanowi on bowiem wyraz troski ustawodawcy o zagwarantowanie możliwości zapoznania się z jego treścią wszystkich tych osób, które potencjalnie znajdą się z obszarze jego oddziaływania i oraz troski o możliwości ustalenia takiego tekstu, z którym wiąże się domniemanie prawdziwości. Taki sposób publikacji aktu zapewnia zatem zachowanie zasady państwa prawnego, z której wywodzi się nakaz zapewnienia adresatom norm zapoznanie się z nimi w sposób nieutrudniony i stwarzający pewność co do treści aktu. Odstąpienie przez ustawodawcę od wymogu publikacji związane jest zatem z uznaniem, że przepisy zarządzenia wydanego w oparciu o art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie stanowią aktu prawa miejscowego, a zatem nie dotyczą go rygory odnoszące się do sposobu publikacji, statuowane w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, odnoszącym się do aktów prawa miejscowego.

Reasumując powyższe należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlegało obowiązkowi publikacji w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, o czym stanowił § 5 zarządzenia Nr [...] rezydenta Miasta K. z dnia [...] r., a zatem zgodnie z prawem Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 5 przedmiotowego zarządzenia.

Marginalnie należy ponadto zauważyć, że związanie sądu administracyjnego i organu administracji państwowej oceną prawną wyrażoną w wyroku ogranicza się jedynie do konkretnej sprawy (art. 153 P.p.s.a.), zatem w niniejszej sprawie, od uznania Sądu zależało podzielenie bądź nie, poglądów wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podzielił zarzutów skargi odnośnie do naruszenia przez organy wskazanych przez stronę skarżącą przepisów prawa, a zatem - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.