Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2259/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 231/15 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 231/15, oddalił skargę A. J. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

I

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2013 r. A. J. w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, deklarując do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 17,58 ha. Do wniosku strona dołączyła materiał graficzny, na którym wskazała położenie zadeklarowanych gruntów rolnych. W dniu [...] lipca 2013 r. wnioskodawca złożył o sprostowanie mapki sporządzonej dla działki Nr [...] z powodu jej niezgodności ze stanem faktycznym.

W dniach [...]-[...] listopada 2013 r. w gospodarstwie rolnym A. J. przeprowadzono zasadniczą kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, dotyczącą całego gospodarstwa. W toku kontroli wykorzystano metodę inspekcji terenowej. Strona złożyła zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych w ramach programu rolnośrodowiskowego, które jednak nie zostały uwzględnione przez organ. Dnia [...] kwietnia 2014 r. strona wycofała wniosek o przyznanie płatności do działki Nr [...]. W dniu [...] maja 2014 r. A. J. złożył korektę wniosku oraz zapoznał się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. odmówił A. J. przyznania jednolitej płatności obszarowej z jednoczesnym nałożeniem sankcji w wysokości 6.742,04 zł. Na podstawie tej decyzji odmówiono ponadto stronie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. J.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że rolnik wskazuje we wniosku powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest weryfikowana przez organ I instancji i tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Zdaniem organu, zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o wyniki prawidłowo przeprowadzonych oględzin działek rolnych i znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku kontroli inspektorzy ustalili, że zadeklarowana przez stronę powierzchnia działki rolnej C/Cl jest większa od powierzchni stwierdzonej, w związku z czym zastosowano kod pokontrolny DR13+. W stosunku do działek rolnych E oraz F zastosowano kod DR13-, który oznacza, iż zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. W odniesieniu do działek rolnych A/A l, C/Cl oraz D/Dl zastosowany został kod DR23, który oznacza, iż kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw/uprawy i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny. W odniesieniu do działki rolnej C/Cl kontrolujący zastosowali kod DR50, który oznacza, iż granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku. Ponadto na obszarze całej działki rolnej E nie stwierdzono uprawy z deklarowanej grupy upraw JPO_TUZ, wobec czego zastosowano kod DR35. W stosunku natomiast do działki rolnej F inspektorzy zastosowali kod DR18, który oznacza, iż na całej działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Z treści raportu wynika ponadto, iż w odniesieniu do działki rolnej H stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania (kod DR52). Organ podniósł, iż wyniki kontroli utrwalono w protokole z czynności kontrolnych, a nadto wykonano zdjęcia potwierdzające wykryte nieprawidłowości. Zdaniem organu, dokumentacja fotograficzna bezspornie potwierdza, iż część zadeklarowanych gruntów rolnych nie kwalifikuje się do przyznania płatności. Ponadto Dyrektor nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, iż kontrola została przeprowadzona przez osoby nieposiadające uprawnień. W opinii organu, kontrolę przeprowadzono w sposób prawidłowy przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ARiMR, dysponujących wiedzą i doświadczeniem w przedmiotowym zakresie oraz posiadających imienne upoważnienie od Prezesa ARiMR. Organ odwoławczy podkreślił, iż wnioskodawca pomija kwestie użytkowania rolniczego zadeklarowanych gruntów, skupiając się głównie na uwagach personalnych do osób kontrolującyh.

Dyrektor OR ARiMR przedstawił również sposób ustalenia powierzchni, wynikający z zastosowanej przez organ I instancji zasady kompensacji powierzchni, dotyczącej wyłącznie działek zadeklarowanych w ramach tej samej grupy upraw. Zdaniem organu odwoławczego, ponieważ w spornej sprawie wnioskodawca na działce C zadeklarował powierzchnię większą od powierzchni stwierdzonej o 0,05 ha (kod DR 13+), natomiast w odniesieniu do działki E powierzchnię mniejszą od powierzchni stwierdzonej również o 0,05 ha (kod DR 13-), organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie kompensację. W następstwie dokonanych ustaleń przywołano zaś art. 60 rozporządzenia 1122/2009 i w konsekwencji na producenta rolnego nałożono trzyletnią sankcję w wysokości 6.742,04 zł. Organ wyjaśnił, iż kwota ta została naliczona na podstawie różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych, tj. 17,58 ha, a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli na miejscu, która wyniosła 9,46 ha.

Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji również zasadnie odmówił przyznania stronie wnioskowanej płatności, prawidłowo powołując się na art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach). Płatność ta przysługuje bowiem do powierzchni, do której przyznano jednolitą płatność obszarową, a zatem skoro w rozpoznawanej sprawie producentowi odmówiono jednolitej płatności obszarowej, to płatność uzupełniająca także nie może zostać przyznana.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, iż wycofanie przez skarżącego wniosku co do działki Nr [...] świadczy o tym, iż miał on świadomość, że działka ta nie kwalifikowała się do płatności. Wycofanie to nie mogło jednak odnieść skutku, ponieważ zostało dokonane wbrew dyspozycji art. 25 rozporządzenia Nr 1122/2009, tj. skarżący dokonał tej czynności po poinformowaniu go przez organ I instancji o stwierdzonych nieprawidłowościach.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. J. wniósł o jej uchylenie w całości i uwzględnienie wniosku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. oraz zobowiązanie Dyrektora OR ARiMR w Łodzi do przedłożenia dokumentów potwierdzających uprawnienia zawodowe (wykształcenie rolnicze) osób przeprowadzających kontrolę w jego gospodarstwie, która miała bezpośredni wpływ na wydaną decyzję. Zdaniem skarżącego, decyzja została wydana z naruszeniem ustawy o kwalifikacjach zawodowych pracowników.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji przypomniał, że inspektorzy na deklarowanych działkach stwierdzili liczne nieprawidłowości, w tym nie stwierdzono uprawy z deklarowanej grupy upraw, na całej działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Z protokołu czynności kontrolnych wynika, że dla działki E stwierdzono ugór, a nie trwały użytek zielony, który deklarował skarżący. Ponadto Sąd wskazał, że skarżący kwestionuje ustalenia co do działki nr [...], na której położona jest działka rolna F. Z protokołu kontroli wynika, że jest ona porośnięta nieodchwaszczoną roślinnością trawiastą, występują na niej liczne pieńki po ściętych drzewach, oraz fragment piaszczysty, nieporośnięty żadną roślinnością. WSA wskazał na twierdzenie skarżącego, iż jest to łąka ekologiczna, na której ma zakaz dokonywania czynności rolniczych w ciągu roku oraz na stanowisko organu, zgodnie z którym jest to obszar, na którym zaniechano prowadzenia działalności rolniczej.

Zdaniem WSA, kontrola została prawidłowo przeprowadzona przez organ, a z materiału dowodowego sprawy można wywnioskować, że część zadeklarowanych gruntów nie kwalifikuje się do przyznania płatności.

Odnośnie zarzutu dokonania kontroli przez osoby do tego nieuprawnione oraz, że powinności powołania przez organ biegłego z zakresu rolnictwa, Sąd wskazał, że ustalenia kontrolne organu przeprowadzone zostały w sposób narzucony przepisami prawa przez osoby uprawnione do kontroli, dysponujące wiedzą fachową w tym zakresie i posługujące się przy pomiarach sprzętem dopuszczonym przez przepisy prawa. Wyniki tej kontroli zostały zatwierdzone przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i mające odpowiednie uprawnienia, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 240, poz. 1605). WSA przypomniał, że w opinii organu, kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa ARiMR, a z czynności kontrolnych sporządzony został raport spełniający wymogi formalne z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie ma obowiązku powoływać biegłych z zakresu rolnictwa. Ponadto obowiązek przeprowadzenia kontroli oraz sporządzenia raportu z czynności kontrolnych wynika z art. 30 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a tym samym dowód w postaci raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, będący co do zasady dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie, może mieć decydujące znaczenie w sprawie i należy mu przypisać przymiot wiarygodności.

Zdaniem WSA, ze zgromadzonego materiału dowodowego można wyprowadzić wniosek, że przez skarżącego nie była prowadzona działalność rolnicza. Szczegółowo organ odniósł się do tego w odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu kontroli, złożone przez rolnika pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Nadto za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odnośnie wycofania przez stronę wniosku co do działki nr [...]. Skarżący miał świadomość, że działka nie kwalifikuje się do płatności, a ponadto dokonał tej czynności będąc już poinformowanym o stwierdzonych nieprawidłowościach. Sąd podkreślił również, że skarżący nie wykazywał inicjatywy dowodowej. Skoro na formularzu wniosku podpisał oświadczenie wskazujące na wiedzę w zakresie przyznawania płatności, to zdaniem WSA, godził się z konsekwencjami wynikającymi z niedotrzymania warunków.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. J., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesiono o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 248 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.- Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) wniósł o zwrócenie się do Dyrektora Łódzkiego OR ARiMR z wnioskiem o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez A. S. i B. P. uprawnień (wykształcenia, kwalifikacji, certyfikatów) do przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego, a następnie dopuszczenie dowodu z tychże dokumentów na okoliczność przeprowadzenia kontroli gospodarstwa A. J. przez osoby spełniające wymagania przewidziane w rozporządzeniu MRiRW z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) polegające na wydaniu rozstrzygnięcia oddalającego skargę, pomimo że decyzje organów I i II instancji wydane zostały w następstwie zgromadzenia materiału dowodowego jedynie w części, nieuwzględnienia inicjatywy dowodowej skarżącego, a nadto dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i fragmentarycznego odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do zastrzeżeń skarżącego;

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez naruszenie przez Sąd I instancji przesłanek przeprowadzenia postępowania dowodowego przed WSA, polegającego na dopuszczeniu wnioskowanego w skardze przez A. J. dowodu z dokumentów w postaci potwierdzenia kwalifikacji i uprawnień inspektorów terenowych, którzy przeprowadzali kontrolę w gospodarstwie rolnym skarżącego;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako: p.u.s.a.) poprzez:

a) nierozstrzygnięcie i nieustosunkowanie się do zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego strony, obejmującego żądanie przedłożenia dokumentacji poświadczającej kompetencje i wykształcenie inspektorów przeprowadzających kontrolę w gospodarstwie rolnym skarżącego;

b) przyjęcie bezkrytycznie oceny stanu sprawy, której Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonał bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Łodzi, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.

Szczegółowa ocena tych zarzutów wymaga przypomnienia, że wskazany w podstawach kasacyjnych art. 3 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Regulacje szczególne zawarto w ustępie 2 powołanego artykułu. Zgodnie z nim, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z brzmienia przytoczonych regulacji - przede wszystkim z treści art. 3 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego - wynika zatem, że ustawodawca zmodyfikował obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z treści cytowanych już regulacji zawartych w art. 3 ustawy o płatnościach zasadnie wywodzi się ponadto, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w powołanych przepisach k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To strona w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2011 r. II GSK 192/10, z dnia 4 marca 2015 r. II GSK 98/14, z dnia 28 października 2015 r. II GSK 1884/14). W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - w tym poprzez brak wnikliwej analizy całego materiału dowodowego - nie mógł być uznany za trafny. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynika bowiem z treści art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że odniesiono się także do twierdzeń skarżącego dotyczących działki nr [...], na której położona jest działka rolna F. Organ administracji jednoznacznie wyjaśnił, że jest to obszar, na którym zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. W tym stanie rzeczy nie znajduje usprawiedliwienia nie tylko zarzut braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, ale i brak podstaw, by skutecznie stawiać zarzut dokonania oceny tych dowodów z przekroczeniem granic swobody - przewidzianej art. 80 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego nie można zgodzić się zatem z zarzutem, że Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł naruszenia przez organ obowiązku określonego tym przepisem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela wypowiadany w orzecznictwie pogląd, że choć strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2191/12). Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się uchybienia ze strony organów w kwestii nieprzeprowadzenia dowodu w zakresie kompetencji osób wykonujących kontrolę skoro jak wynika z akt sprawy wyniki tej kontroli zostały zatwierdzone przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i mające odpowiednie uprawnienia, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Należy również zauważyć, że zaskarżona decyzja, a w szczególności jej uzasadnienie spełnia również wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., odnosi się też do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazując na ustalone fakty, które zostały udowodnione i wyjaśnia podstawę prawną wydanej decyzji. Z powyższego wynika, że w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie doszło także do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez naruszenie przesłanek postępowania dowodowego przez WSA ponieważ nie został rozpoznany i rozstrzygnięty wniosek dowodowy skarżącego. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne, a akta sprawy - co do zasady - obejmują także materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz pisma procesowe i wywody strony, w tym złożone w toku rozprawy załączniki do protokołu. W tym kontekście należy podkreślić, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowanego, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 322261; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Zakamycze 2006, s. 244-245).

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kontekście zarzutów skarżącego jest to, że kontroli dokonały osoby do tego nieuprawnione oraz, że organ powinien był powołać biegłego z zakresu rolnictwa. Sąd I instancji trafnie podkreśli, że organ dla przeprowadzania kontroli nie ma obowiązku powoływać biegłych z zakresu rolnictwa. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. kasator powiązał z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Wskazany przepis mógłby być zatem zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Natomiast naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na zakończenie, odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego kasatora, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne podkreślić, że sąd kasacyjny bada prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji organu administracji przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Sąd kasacyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Może to jedynie uczynić, podobnie jak sąd pierwszej instancji, w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Tymczasem uzasadniając wspomniany wniosek autor skargi kasacyjnej powołuje się na istnienie okoliczności faktycznych, które miałyby służyć ponownemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone okoliczności nie mieszczą się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wobec zatem braku zasadności zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.