Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 124/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie 1. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do rozpoznania zażalenia Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 maja 2015r. A w Ł., przywoływana dalej jako A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia z dnia [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej przywoływanej jako "Pr.bud.", nakładającej na Gminę Miasta Ł. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

W motywach skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Łd 135/14 odrzucił wcześniejszą skargę A z uwagi na niezłożenie zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W związku z tym A złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pismem z dnia [...] wysłanym dnia 7 stycznia 2015r. i nie otrzymała w terminie ustawowym postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ani informacji od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o przesłaniu zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z aktami sprawy, w związku z czym Spółdzielnia zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację w sprawie zażalenia. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 14 kwietnia 2015r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o ustosunkowanie się do podnoszonej przez A kwestii bezczynności organu wojewódzkiego i przekazanie szczegółowej relacji w przedmiotowej sprawie oraz o przesłanie oryginału zażalenia z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014r. wyjaśnił, że pismem z dnia 12 stycznia 2015r. zwrócił A jej zażalenie z dnia 30 grudnia 2014r., wskazując, że zgodnie z brzmieniem art. 228 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a.", skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia oraz wyjaśniając, że jeżeli intencją A jest złożenie skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, to z żądaniem takim należy wystąpić bezpośrednio do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez pośrednictwa organu niższej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednocześnie, że w sprawie nie mogła mieć zastosowania regulacja zawarta w art. 65 § 1 K.p.a., zgodnie z którą, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, a to ze względu, iż zażalenie z dnia [...] nie zostało skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tylko za jego pośrednictwem. Pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2015r. zostało wysłane na adres pełnomocnika A listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Korespondencja zwrócona została do organu stopnia wojewódzkiego z adnotacją o niepodjęciu przesyłki w terminie.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, odnosząc się do ww. okoliczności, że korespondencja z dnia 12 stycznia 2015r. została nieprawidłowo zaadresowana. Wyjaśnił, że adres umieszczony na przesyłce: Łagiewnicka 118, 91-471 Ł. nie jest adresem jego zamieszkania ani siedziby kancelarii. Jest to natomiast adres A, której jest pełnomocnikiem, będąc jej pracownikiem, a która nie została wymieniona w adresie na kopercie. Pełnomocnik dodał, że budynek przy ul. Łagiewnickiej 118 to wieżowiec, w którym jest kilka instytucji i podmiotów, więc ww. adres nie jest jedynie adresem A, która została wprawdzie wymieniona w piśmie jako adresat tego pisma, ale nie na kopercie, do której pismo zostało włożone. Zdaniem pełnomocnika Spółdzielni[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. również niewłaściwie powołał art. 228 K.p.a., który zawarty jest w rozdziale "Skargi", bowiem złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a.[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dopiero na żądanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w piśmie z dnia 14 kwietnia 2015r., po interwencji Spółdzielni, przesłał zażalenie wraz z aktami sprawy do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia, odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że jakkolwiek w rozpatrywanym przypadku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie rozpatrzył merytorycznie zażalenia z dnia [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], to jednak podejmował działania związane z rozpatrzeniem ww. zażalenia poprzez wystosowanie pisma z dnia 18 marca 2014r. o usunięciu braku zawartego we wskazanym zażaleniu. Ze względu na fakt, że pełnomocnik A w wyznaczonym terminie nie usunął braku zawartego w zażaleniu, organ wojewódzki załatwił sprawę poprzez poinformowanie skarżącego o pozostawieniu zażalenia z dnia [...] bez rozpoznania.

W ocenie strony skarżącej z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2015r. można było wnioskować, że oczekuje od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. merytorycznego ustosunkowania się do zażalenia, czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015r. nie uczynił, oraz że w postanowieniu rozstrzygającym zażalenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również odniesie się merytorycznie do zarzutów zażalenia, czego nie uczynił.

Autor skargi podkreślił, że w wyroku w sprawie II SA/Łd 681/14 ze skargi A na czynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w postaci pisma z dnia 15 kwietnia 2015r. pozostawiającego zażalenie bez rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w takim przypadku przysługuje skarga na bezczynność, a nie na czynność w postaci pisma organu pozostawiającego zażalenie bez rozpoznania, i odrzucił skargę. Zdaniem skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien więc ustosunkować się merytorycznie do zażalenia na bezczynność, nie zaś uznawać za aktywność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. samo wysłanie pisma z dnia 15 kwietnia 2015r.

Strona skarżąca zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie zażalenia w terminie do dnia 30 maja 2014r. W tym zakresie podniesiono, że strona skarżąca przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2014r. przedłożyła właściwie podpisane pełnomocnictwo dla radcy prawnego B. D. do reprezentowania A przed organem II instancji, a zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powinien rozpatrzyć zażalenie w terminie miesięcznym od dnia otrzymania tego pełnomocnictwa. Nie jest przy tym istotne, czy oświadczenie woli Zarządu Spółdzielni załączone do pisma z dnia 24 kwietnia 2014r. zostanie potraktowane za nowe pełnomocnictwo, czy za rozszerzenie zakresu dotychczasowego pełnomocnictwa, złożonego w postępowaniu przed organem I instancji, czy za wyjaśnienie intencji mocodawcy. W każdym przypadku pismo to obejmuje umocowanie do działania przed organem II instancji. Do pisma z dnia 24 kwietnia 2014r. zostało załączone oświadczenie dwóch członków zarządu A, że intencją przy udzielaniu pełnomocnictwa, załączonego do pisma z dnia 27 listopada 2013r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień, było umocowanie radcy prawnego B. D. do reprezentowania A w postępowaniu o wydanie decyzji w tej sprawie, a więc również do reprezentowania w postępowaniu odwoławczym i zażaleniowym, które mają związek z wydaniem decyzji. Zdaniem strony skarżącej potwierdzeniem prawidłowego umocowania jest powyższe oświadczenie Zarządu A. Oświadczenie to nie jest dotknięte wadami oświadczenia woli. Od chwili otrzymania tego oświadczenia liczy się maksymalnie miesięczny termin do rozpatrzenia zażalenia i można uznać, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostaje w bezczynności od dnia 1 czerwca 2014r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że pełnomocnictwo złożone w toku postępowania przed organem I instancji w tej sprawie nie obejmuje postępowania przed organem II instancji. W pełnomocnictwie złożonym w toku postępowania przed organem I instancji został powołany numer tego postępowania, który był już znany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że z tego powodu pełnomocnictwo nie obejmuje umocowania do reprezentowania przed organem II instancji. W związku z tym pismem z dnia 18 marca 2014r., skierowanym do pełnomocnika, wezwał do uzupełnienia braków formalnych, poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania przed organem II instancji. Pełnomocnik strony podkreślił, że to nie organ dokonuje rozszerzenia pełnomocnictwa, lecz może to uczynić strona, jako że jest to oświadczenie woli pochodzące od strony, a nie od organu.

Następnie w skardze wskazano, że pismem z dnia 26 marca 2014r. zostało przesłane organowi odwoławczemu, zgodnie z żądaniem pełnomocnictwo do reprezentowania przed organem II instancji, z tym że podpisane tylko przez Prezesa Zarządu A, zamiast przed dwóch członków zgodnie KRS-em, w związku z nieobecnością drugiego członka Zarządu. Pismem z dnia 15 kwietnia 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostawił zażalenie bez rozpoznania, uzasadniając tym, że pełnomocnictwo nie zostało podpisane przez dwóch członków zarządu. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, organ powinien wezwać bezpośrednio stronę, nie zaś pełnomocnika, którego organ uznaje za nienależycie umocowanego. Obowiązek ten wynika nie tylko z przyczyn formalnych, wynikających z przepisów K.p.a., ale również z przyczyn obiektywnych. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia powoduje konieczność wezwania samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 K.p.a.) na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że w pierwszej kolejności, Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. powinien skierować do samej strony wezwanie do oświadczenia, czy pełnomocnictwo złożone przed organem I instancji obejmuje postępowanie odwoławcze, mając co do tego wątpliwości, bez wzywania strony, ani tym bardziej pełnomocnika, którego uznał za "rzekomego pełnomocnika", do przedłożenia nowego pełnomocnictwa z opłatą skarbową.

Nadto strona skarżąca stwierdziła, że przesyłane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wiadomości mocodawcy odpisy pism kierowanych do pełnomocnika, nienależycie umocowanego, nie są wezwaniami skierowanymi do strony. Pisma skierowane do pełnomocnika i do wiadomości mocodawcy nie zawierają żądań podpisania zażalenia przez Zarząd A lub potwierdzenia czynności pełnomocnika w zakreślonym terminie.

W ocenie strony pozostawienie zażalenia bez rozpoznania pismem z dnia 15 kwietnia 2014r., w którym Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. po raz pierwszy stwierdził, że pełnomocnictwo do reprezentowania przed organem II instancji nie czyni zadość wymaganiom z art. 67 § 1 K.p.c, bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków w tym zakresie, stanowi naruszenie prawa, to jest art. 64 § 2, art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a.

Skarżąca Spółdzielnia zauważyła ponadto, że art. 132 § 1 K.p.a. świadczy o tym, że odwołanie jest skutecznie złożone także wówczas, gdy w pełnomocnictwie powołana jest sygnatura postępowania I instancji, a z treści pełnomocnictwa wynika, że jest ono właściwe tylko do reprezentowania przed organem I instancji. Gdyby uznać, że pełnomocnictwo było umocowaniem wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji do czasu wydania orzeczenia przez ten organ, to wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa lub wezwanie strony do złożenia wyjaśnień odnośnie pełnomocnictwa, w związku z odwołaniem, powinno pochodzić od organu I instancji, aby mógł on rozpatrzeć odwołanie pod kątem ewentualnego uwzględnienia go w całości. Powołanie w pełnomocnictwie sygnatury akt postępowania przed organem I instancji, w toku którego zostało złożone, powinno prowadzić do wezwania przez organ II instancji osoby, która złożyła pełnomocnictwo, do wyjaśnienia jaka była intencja mocodawcy co do zakresu umocowania.

Następnie strona skarżąca wskazała, że wziąć należy pod uwagę, iż postępowanie przed organem II instancji nie jest postępowaniem w innej sprawie, lecz w tej samej sprawie, a zatem pełnomocnictwo jest udzielane do reprezentowania w sprawie. Drugorzędne znaczenie w pełnomocnictwie ma organ, który sprawę prowadzi i sygnatura jego postępowania. Mocodawca dopiero w toku postępowania ma szanse ocenić sposób działania pełnomocnika, jego profesjonalizm, a po wydaniu niekorzystnej decyzji i po uzyskaniu od pełnomocnika stanowiska, opinii co do dalszych kroków, zdecydować, że tenże sam pełnomocnik będzie dalej go reprezentował. Niekoniecznie wcześniej. Służy temu instytucja potwierdzenia pełnomocnictwa i czynności podjętych przez pełnomocnika przed organem II instancji. Tym samym nie trzeba w pełnomocnictwie zaznaczać, że pełnomocnictwo obejmuje umocowanie do działania przed organami wszelkich instancji, lecz wystarczające jest umocowanie do działania w danej sprawie, aby pełnomocnictwo takie było właściwe nie tylko do reprezentowania przed organami I i II instancji, ale również przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdy organ uznaje, że pełnomocnik jest nienależycie umocowany, wówczas ma obowiązek kierować wezwanie do usunięcia braków formalnych, czy do złożenia wyjaśnień, bezpośrednio do strony, nie zaś do tego "rzekomego pełnomocnika".

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. – odmówił wszczęcia z wniosku z dnia 19 lipca 2013r. A postępowania w sprawie braku zjazdu z ulicy B w Ł. na działkę o nr ewid. 55/54. Zażalenie na powyższy akt administracyjny wniósł B. D. wskazując na siebie jako pełnomocnika A. Pismem z dnia 18 marca 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał pełnomocnika na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 33 § 3 K.p.a. do usunięcia braku formalnego w zakresie działania przed organem odwoławczym, pod rygorem pozostawienia podania (zażalenia) bez rozpatrzenia. W wyznaczonym terminie B. D. przesłał do organu pełnomocnictwo, które – z uwagi na nieopatrzenie go podpisami właściwej liczby członków Zarządu A – nie mogło wywołać skutku prawidłowego umocowania B. D. w tej sprawie. Z tych względów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił o pozostawieniu środka zaskarżenia bez rozpatrzenia.

Dalej organ stopnia wojewódzkiego wyjaśnił, że B. D. wzywał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismami z dnia 24 kwietnia 2014r. oraz z dnia 25 kwietnia 2014r. do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący domagał się uznania pierwotnego pełnomocnictwa złożonego do akt organu I instancji jako obejmującego umocowanie do występowania w omawianej sprawie również przed organem II instancji. W tym miejscu organ wskazał, że niezasadne byłoby wzywanie mocodawcy do jednoznacznego określenia zakresu udzielonego B. D. pełnomocnictwa, skoro jego treść nie budziła żadnych zastrzeżeń, czy wątpliwości. Wskazania w treści pełnomocnictwa sygnatury/znaku sprawy nie można uznać za czynność przypadkową. Oczywistym jest, że strona nie mogła podać przyszłego znaku sprawy prowadzonej przed organem II instancji, ponieważ postępowanie takie nie było wówczas uruchomione. Niemniej jednak właśnie taka redakcja pełnomocnictwa powoduje, że mocodawca dokonuje zawężenia zakresu umocowania udzielanego swemu pełnomocnikowi, a to oznacza, że organ administracji publicznej nie może dokonywać jego rozszerzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że powszechną praktyką jest formułowanie pełnomocnictw w ten sposób, że powoływany jest znak sprawy organu I instancji ze wskazaniem, iż pełnomocnictwo obejmuje umocowanie do działania przed organami wszystkich instancji. Zaniechanie takiego sformułowania w omawianym pełnomocnictwie, zwłaszcza, że mocodawca swym pełnomocnikiem uczynił profesjonalistę, powoduje, że niemożliwe jest przyjęcie, że B. D. został umocowany do działania w imieniu A w postępowaniu innym, niż prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. pod znakiem: [...].

Nadto organ podniósł, że wezwanie do usunięcia braku formalnego zażalenia na postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] zostało doręczone zarówno pełnomocnikowi, jak i jego mocodawcy. A w wykonaniu wezwania sporządziła nowe pełnomocnictwo, które zostało doręczone przy piśmie z dnia 26 marca 2014r., co oznacza, że mocodawca nie tylko zapoznał się z jego treścią, ale sporządzając nowe pełnomocnictwo wyraził swoją wolę umocowania B. D. do występowania w jego imieniu także przed organem nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego. Mocodawca nie zakwestionował wówczas wezwania organu administracji publicznej, nie wyjaśniał treści swego pierwszego pełnomocnictwa, ani nie twierdził, że jego intencją było umocowanie B. D. do występowania w jego zastępstwie przed organami nadzoru budowanego obu instancji już na etapie złożenia pierwszego pełnomocnictwa. Takie twierdzenia zostały wysunięte dopiero po doręczeniu przez zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że procedura określona w art. 64 § 2 K.p.a. reguluje wyjątkową instytucję, która umożliwia usunięcie wadliwych skutków działań strony lub jej pełnomocnika, jednakże jest procedurą jednoetapową. Zarówno strona, jak i jej pełnomocnik nie może oczekiwać, że proces ten będzie powtarzany wielokrotnie, aż do momentu skutecznego usunięcia braku formalnego. Skoro stronę miał reprezentować profesjonalny pełnomocnik, tym bardziej winien był on dochować należytej staranności przy odbieraniu udzielonego pełnomocnictwa i sprawdzić, czy liczba osób uprawnionych do składania oświadczeń w imieniu A odpowiada tej wskazanej w aktualnym odpisie Krajowego Rejestru Sądowego.

Organ nadmienił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się poglądy zgodnie z którymi, w przypadku nieusunięcia braku formalnego środka zaskarżenia związanego z niezłożeniem dokumentu pełnomocnictwa, organ administracji winien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia na podstawie art. 134 K.p.a., jednakże podkreśl należy, że linia ta nie została dotychczas ugruntowana, a wręcz spotyka się z krytyką Naczelnego Sądu Administracyjnego

Następnie organ podkreślił, że jeżeli środek zaskarżenia zostaje wniesiony przez osobę, która wskazuje na siebie jako pełnomocnika strony, wówczas od tego podmiotu wymagane jest, aby wykazał, że mógł dokonać tej czynności. Obowiązek złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy ciąży bowiem na pełnomocniku, a nie na stronie, jak wynika z treści art. 33 § 3 K.p.a. Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w art. 64 § 2 K.p.a. określeniem "wnioskodawca" należy uznać za istotną okoliczność. Skoro przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wezwania "wnioskodawcy" do usunięcia braku formalnego podania, za całkowicie nieuprawnione uznać należy żądanie, by organ po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego pełnomocnikowi do usunięcia braku środka zaskarżenia, następnie wzywał samą stronę postępowania, by podpisała podanie i samodzielnie uruchomiła postępowanie II – instancyjne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że celowo doręczył wezwanie z dnia 18 marca 2014r. również samemu mocodawcy, by wiedział o działaniach swego pełnomocnika i ewentualnie podjął stosowne kroki w celu doprowadzenia do skutecznego usunięcia braku formalnego.

Kończąc organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu do rozpatrzenia zażalenia A z dnia [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.).

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny.

Na podstawie analizy akt administracyjnych należało uznać, iż strona skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji. Podkreślić należy, iż pismem z dnia [...] na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie w terminie sprawy przez organ wojewódzki. Postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia organowi wojewódzkiemu dodatkowego terminu do załatwienia zażalenia A na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dnia [...]

Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i wyczerpuje środki zaskarżenia, jakie służyły stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek ten w realiach niniejszego postępowania uznać wypada za spełniony.

Wśród wstępnych uwag poczynić należy zastrzeżenie, iż skarga opiewa wyłącznie na zarzut bezczynności organu i w takim też zakresie została rozpoznana.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wypada podkreślić, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania zaś w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (zażalenia) (art. 35 § 3 w związku z art. 144 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Wa 562/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 29/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Po 123/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Go 124/14; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Bk 76/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania.

Wyjaśnić należy, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. (vide: wyrok WSA w Warszawie: z dnia 8 lipca 2011r. w sprawie I SAB/Wa 123/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2015r. w sprawie I SAB/Wa 695/14 wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014r. w sprawie II SAB/Po 38/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 29 stycznia 2015r., w sprawie II SAB/Op 86/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, że postanowieniem z dnia [...]nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku strony skarżącej w sprawie o wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Zażalenie od powyższego postanowienia zostało złożone przez A reprezentowaną przez radcę prawnego B. D. Mając na uwadze, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, iż powyższe zażalenie zawiera braki formalne wezwał pełnomocnika strony do ich uzupełnienia w terminie 7 dni poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania przed organem nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego pod rygorem pozostawienia zażalenia bez rozpoznania.

Mając na uwadze zakres podniesionych zarzutów powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia. W postępowaniu przed organem I instancji A była reprezentowana przez radcę prawnego B. D. na podstawie pełnomocnictwa, którego treść stanowi, iż Zarząd A umocował pełnomocnika "do reprezentowania Spółdzielni w sprawie znak (...) dotyczącej postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania zjazdu na działkę o nr ewid. 55/54 z ul. B w Ł.". Analiza owego dokumentu nie dostarcza wątpliwości co do tego jaki był zakres przedmiotowy i podmiotowy udzielonego pełnomocnictwa. Radca prawny B. D. został na jego podstawie ustanowiony do reprezentowania strony skarżącej w sprawie dotyczącej wybudowania zjazdu z drogi. Dokument ów nie dostarcza informacji o tym, że pełnomocnictwa to skuteczne jest wyłącznie przed organem I instancji. Wpisanie w owym pełnomocnictwie znaku sprawy organu I instancji nie świadczy o tym, że jest ono ograniczone instancyjnie. Skoro w czasie, w którym było ono składane, znany był jedynie ów znak sprawy, to jego przywołanie służyło wyłącznie identyfikacji sprawy. Upatrywanie w tym zapisie ograniczenia udzielonego pełnomocnictwa do występowania wyłącznie przed organem I instancji jest nadużyciem prawa, a w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w treści dokumentu pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu B. D. jest mowa o postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie, to należy przyjąć, iż udzielone w tejże sprawie pełnomocnictwo rozciąga się na całe postępowanie administracyjne w owej sprawie, a więc także na postępowanie przed organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia organu I instancji. Okoliczność, iż w treści pełnomocnictwa nie jest konkretnie wymieniony organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego nie może oznaczać, iż pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym do prowadzenia konkretnej sprawy z zakresu nadzoru budowlanego, nie rozciąga się na postępowanie prowadzone przed tym organem, skoro zasada dwuinstancyjności stanowi o dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej.

Tym samym wypada uznać, iż zażalenie od postanowienia organu I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę należycie umocowaną do reprezentowania strony postępowania, a tym samym należy skonstatować, iż bezprawnie organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego wzywał do uzupełnienia braków wniesionego zażalenia. Powyższe wezwanie uznać wypada za pierwszy i najistotniejszy element postępowania tamujący drogę do rozpoznania wniesionego zażalenia, a tym samym za początek działań organu uzasadniających tezę o jego bezczynności w rozpatrzeniu wniesionego zażalenia.

Odnosząc się do innych okoliczności sprawy stanowiących przeszkody w rozpoznaniu wniesionego zażalenia wypada wskazać, iż strona skarżąca w dniu 26 marca 2014r. przedłożyła kolejny dokument pełnomocnictwa, który nie spełniał wymogu łącznej reprezentacji A przy ustanawianiu pełnomocnika. Kwestia ta jest oczywista i nie wymaga komentarza. Wadliwość złożonego dokumentu pełnomocnictwa zobowiązywała jednak organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego do umożliwienia stronie usunięcia owej wadliwości poprzez wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków pisma w zakreślonym terminie pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania. W razie bowiem gdy pismo zawiera inne wady niż brak adresu, pozostawienie pisma bez rozpoznania jest dopuszczalne tylko i wyłącznie wówczas, gdy wnoszący podanie nie zadośćuczynił prawidłowemu wezwaniu organu do usunięcia braków w zakreślonym terminie. Z naruszeniem owego przepisu organ szczebla wojewódzkiego zaniechał wezwania do usunięcia braku owego pisma i następnie pozostawił zażalenie bez rozpoznania. Argumenty organu o wyłącznie "jednoetapowej" możliwości wezwania do uzupełnienia braków podania pozostają oderwane od treści art. 64 § 2 K.p.a. i pomijają fakt, iż pozostawienie pisma bez rozpoznania z powodu jego braków jest możliwe jedynie w razie niesunięcia w zakreślonym terminie tych konkretnych braków, które były wskazane w wezwaniu do ich usunięcia. Tym samym tak długo jak organ nie wskaże stronie jakie konkretnie braki pisma tamują możliwość jego załatwienia, tak długo z powodu nieusunięcia owych braków nie może pozostawić pisma bez rozpoznania.

Ponadto zasadnie wskazuje strona skarżąca, iż wezwanie do uzupełnienia braków wniesionego zażalenia w zakresie dotyczącym braków pełnomocnictwa winno być skierowane nie do osoby wskazanej jako pełnomocnik, a do strony postępowania administracyjnego i dopiero po bezskutecznym upływie terminu wskazanym w wezwaniu można pozostawić pismo (zażalenie) bez rozpoznania (art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 K.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998r. w sprawie I SA/Lu 641/97, niepublikowany). Pisma doręcza się pełnomocnikowi tylko wtedy gdy strona go ustanowiła (art. 40 § 2 K.p.a.), a zatem gdy kwestię ustanowienia pełnomocnika organ uważa za wątpliwą z uwagi na istniejące braki pełnomocnictwa, winien do usunięcia dostrzeżonych w tym zakresie braków wezwać samą stronę. Tym samym za błędne, a nadto za niekonsekwentne uznać wypada działania organu wzywające radcę prawnego B. D. do uzupełnienia braków zażalenia w zakresie umocowania do jego działania w imieniu strony, czy też informujące go o pozostawieniu zażalenia bez rozpoznania. Podobnie bezprawna, bowiem nieznana przepisom art. 40 § 1 i 2 K.p.a. jest stosowana przez organ praktyka doręczania pism "do wiadomości" określonym podmiotom.

Konkludując powyższe okoliczności należy raz jeszcze wskazać, iż instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, stąd konieczność uwzględniania przez sąd sytuacji prawnej i faktycznej istniejącej w sprawie w dacie wyrokowania. Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że zakończenie postępowania przez organ w określonej instancji wydaniem rozstrzygnięcia lub podjęciem czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy owo rozstrzygnięcie zostało wydane lub czynność zastała podjęta z naruszeniem przewidzianego terminu.

W realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego pozostawił bez rozpoznania zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Ocena czy takie działanie organu pozostaje w zgodzie z prawem możliwa jest w trybie skargi na bezczynność organu. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny (vide: uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000r. w sprawie III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r. w sprawie I GSK 485/07, Lex nr 469747)

Reasumując powyższy stan sprawy wskazać należy, iż przywołane okoliczności w pełni uzasadniają tezę skarżącego o bezczynności organu, a tym samym konieczne jest jego zobowiązanie do rozpoznania wniesionego zażalenia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Z okoliczności sprawy nie wynika aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

ms