Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 525/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1, ust. 3-4, art. 39 ust. 1-2, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 3 marca 2015 r. J. M. - działając jako kurator ubezwłasnowolnionego częściowo syna M. M., wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków oraz odzieży i bielizny osobistej, obuwia, art. czystości i higieny osobistej oraz na inne wydatki. Wyjaśniła, że M. M. jest osobą samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe, a przy tym niepełnosprawną z powodu [...] i niezdolną do pracy. Z tych względów nie dysponuje jakimikolwiek środkami pieniężnymi, za wyjątkiem zasiłku stałego (pomniejszonego o zasiłek pielęgnacyjny) i zasiłku pielęgnacyjnego, które to środki są ograniczone do 30% w związku z potrącaniem 70% za pobyt w DPS [...], zaś pozostała po tym potrąceniu kwota nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb wnioskodawcy.

Po przesłuchaniu w dniu 11 marca 2015 r. J. M., Burmistrz Nysy decyzją z dnia 2 kwietnia 2015 r., nr [...], odmówił przyznania M. M. zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, obuwia, bielizny osobistej, środków czystości i higieny osobistej, leków, artykułów spożywczych oraz odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 2, art. 8 ust. 1 i 3, art. 39, art. 41 i art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów powołanych jako podstawa prawna decyzji i wyjaśnił, że M. M. jest osobą samotnie gospodarującą i od dnia 4 marca 2013 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej: DPS), do którego skierowany został przez gminę [...] na podstawie decyzji z dnia 25 lutego 2013 r. Kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), zwanego dalej rozporządzeniem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku celowego, wynosi dla M. M. 542 zł. Organ stwierdził, że decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. M. M. przyznano zasiłek stały, którego wysokość na mocy decyzji z dnia 15 maja 2014 r. została zmieniona do kwoty 529 zł, stąd dochodem M. M. w lutym 2015 r. był zasiłek stały wynoszący 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 20 zł. Łącznie dochód wyniósł więc 549 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 7 zł. Organ stwierdził, że nie znalazł także przesłanek do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W tym zakresie wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono z kuratorem wnioskodawcy, iż M. M. oczekuje przyznania pomocy finansowej, w tym ok. 150 zł na zakup odzieży (spodnie, dres, kurtka wiosenno-letnia), ok. 50 zł na zakup bielizny osobistej, ok. 100 zł na obuwie wiosenno-letnie, ok. 50 zł na środki czystości i higieny osobistej, a także ok. 100 zł na zakup artykułów spożywczych (konserwy, napoje, pieczywo, słodycze). Ponadto, środki finansowe zgromadzone w depozycie może przeznaczyć na nieprzewidziane wydatki losowe (wyjazdy na wycieczki, wyjścia poza DPS, leki) oraz odzież, obuwie bieliznę osobistą, środki higieny osobistej i artykuły spożywcze. Organ wskazał, że obecnie wnioskodawca nie wymaga zakupu leków, poza przyjmowanymi na schorzenia [...]. Ponadto, jako podopieczny DPS, ma zapewnione całodobowe wyżywienie i jest pod stałą kontrolą lekarza [...] i internisty, otrzymuje też bezpłatne usługi fryzjerskie dwa razy w tygodniu (strzyżenie i golenie) oraz systematycznie przyjmuje leki na zburzenia [...], zapewniane przez DPS, który ponosi też koszty prania odzieży. Ponadto, jak podał DPS w piśmie z dnia 26 marca 2015 r., na koncie depozytowym M. M. jest zgromadzona kwota 111,91 zł, przy czym sprzedał on innym mieszkańcom DPS posiadaną odzież, obuwie, środki czystości, ręczniki oraz bieliznę - za inne dobra, m.in. papierosy, o czym nie poinformował kuratora. Wskazując na subsydiarny charakter pomocy społecznej, organ stwierdził, że wnioskodawca posiada własne zasoby finansowe i uznał, że ze środków posiadanych w depozycie jest on w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe wymienione we wniosku. Poza tym organ wskazał, że M. M. jest objęty systematyczną pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w postaci zasiłku stałego, a na mocy decyzji z dnia 2 lutego 2015 r. otrzymał zasiłek okresowy w kwocie 20 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2015 r. Gmina od marca 2013 r. ponosi także koszty jego utrzymania w DPS, które w lutym i marcu 2015 r. wynosiły po 2.108,21 zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu podań kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie. Zaakcentował, że osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, iż nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony oraz podkreślił, że na organie nie ciąży obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, a jej rodzaj, forma i rozmiar uzależnione są nie tylko od okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale także od możliwości finansowych Ośrodka. Końcowo organ podał wysokość środków, jakimi dysponował na wypłatę zasiłków w marcu 2015 r. oraz przedstawił sposób ich rozdysponowania.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. M. wniosła odwołanie. Domagała się zmiany decyzji, zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania i zobowiązania organu do doręczenia kompletnych akt osobowych M. M. oraz o zasądzenia na rzecz kuratora kosztów zastępowania. W uzasadnieniu wskazała, że organ pominął fakt, iż kwota zgromadzona w depozycie stanowi "żelazną rezerwę" na pokrycie ewentualnych kosztów związanych z zakupem leków, niezawinione zagubienie lub zniszczenie odzieży czy obuwia, wycieczki opłacanej z własnych środków. Poza tym zarzuciła, że wbrew woli ustawodawcy organ przyjął jako dochód zasiłek okresowy, podczas gdy nie jest on wymieniony w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniosła również, że na kilka form pomocy wydana została jedna decyzja, co jest działaniem wadliwym. Stwierdziła, że ustalony stan faktyczny i przyjęta przez organ wykładnia jest sprzeczna z prawem, a wobec tego ustalenia organu są sprzeczne z materiałem sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 22 maja 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania, a następnie odwołało się do treści przepisów prawa materialnego, w tym art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy, zwracając uwagę na kryterium dochodowe i pojęcie dochodu oraz uznaniowy charakter specjalnego zasiłku celowego, jako przyznawanego pomimo przekroczenia kryterium dochodowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Odnosząc się do ustaleń faktycznych Kolegium wskazało, że M. M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i od marca 2013 r. przebywa w DPS w [...]. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 529 zł miesięcznie oraz zasiłku okresowego w wysokości 20 zł miesięcznie. Tym samym łączny jego dochód za styczeń 2015 r. przekracza wysokość kryterium dochodowego ustalonego dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie 542 zł. Oznacza to, że M. M. nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb, stąd w ocenie organu istniały podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Dokonując natomiast oceny pod kątem przyznania zasiłku celowego specjalnego, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za przyznaniem pomocy w tej formie. Powołując się na pismo dyrektora DPS w [...] oraz wskazany w nim fakt zgromadzenia na koncie depozytowym M. M. środków finansowych w kwocie 111,91 zł, jak również, że wymaga on zakupu odzieży i obuwia dostosowanego do pory roku, środków czystości, ręczników oraz bielizny, gdyż te artykuły sprzedał innym mieszkańcom w zamian za m.in. papierosy, organ uznał, że strona jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć zgłoszone przez kuratora potrzeby. Kolegium stwierdziło, że wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa DPS, który zapewnia całodobowe wyżywienie oraz opiekę lekarską i organizuje pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych. Poza tym, wnioskodawca jest objęty systematyczną pomocą, gdyż otrzymuje zasiłek stały i zasiłek okresowy z pomocy społecznej, a nadto Gmina Nysa od marca 2013 r. ponosi także koszty jego utrzymania w DPS w [...]. Wskazując na fakultatywny charakter pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, Kolegium podkreśliło, że istniejące w tym zakresie uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium uznało za nieuzasadniony wniosek o zobowiązanie organu pierwszej instancji do przesłania pełnej dokumentacji, stwierdzając, że została ona przesłana. Odnośnie argumentu, że 70% posiadanego dochodu M. M. przeznacza na pokrycie opłat w DPS, Kolegium stwierdziło z kolei, że z pozostałej części jest on w stanie samodzielnie zaspokoić zgłoszone przez kuratora potrzeby. W kwestii wniosku o zasądzenie na rzecz kuratora kosztów zastępowania strony, organ odwoławczy powołał przepis art. 263 w zw. z art. 56 K.p.a. i wskazał, że skoro sprawa toczyła się na wniosek kuratora, to nie ma podstaw do zastosowania przepisów o kosztach postępowania. W postępowaniu administracyjnym nie mają też zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476). Poza tym Kolegium stwierdziło, że zasiłek okresowy powinien zostać uwzględniony w dochodach ustalanych dla celów świadczeń z pomocy społecznej, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mają w tych sprawach zastosowania.

Na skutek wniosku J. M. złożonego w dniu 18 sierpnia 2015 r., postanowieniem referendarza sądowego z dnia 18 września maja 2015 r., sygn. akt II SO/Op 40/15, przyznano M. M. prawo pomocy w formie ustanowienia radcy prawnego. Następnie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik wystąpił do tut. Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 maja 2015 r.

W skardze złożonej wraz z wnioskiem pełnomocnik domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 85 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a nadto naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia. Uzasadniając stawiane zarzuty wskazał, że skarżący i jego matka nie posiadają wystarczających środków finansowych na zakup odzieży oraz innych rzeczy wskazanych w podaniu. Stan faktyczny w sprawie powinien skutkować przyznaniem odpowiedniej pomocy. Pełnomocnik podniósł, że organy obu instancji naruszyły uznanie administracyjne i stwierdził, że uznanie to przysługuje organom tylko w razie istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego, jego zakres jest ograniczony zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określoną w art. 7 K.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, które należy proporcjonalnie wyważyć. Nadto, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego organ nie jest zwolniony z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz wyjaśnienia, czym kierował się przy wydawaniu decyzji. Zdaniem pełnomocnika, organ pierwszej instancji nie dokonał analizy sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący, a organ odwoławczy nie zweryfikował tego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, a w przypadku jego przywrócenia - o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 525/15, tut. Sąd przywrócił termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, oraz objętej oceną Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli od razu zauważyć trzeba, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 163 - przyp. Sądu]), zwanej w dalszym ciągu ustawą, która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu m.in. ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej.

Z powołanych przepisów, ustalających ogólne zasady pomocy wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Zaakcentowania ponadto wymaga, że omawiana pomoc przewidziana jest w ustawie o pomocy społecznej jako wsparcie o charakterze subsydiarnym, co wynika jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1 ustawy ustanawiającego podstawową zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Dopiero gdy środki te są niewystarczające, zachodzi przesłanka udzielenia pomocy ze środków publicznych.

Skarżący, jako osoba niepełnosprawna, bierna zawodowo i z uwagi na swoją niepełnosprawność wymagająca wsparcia osób trzecich w sprawach codziennych oraz pozbawiona możliwości zarobkowych, niewątpliwie był uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczeń określonych w ustawie o pomocy społecznej. W złożonym wniosku reprezentujący skarżącego kurator domagał się udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży, obuwia, bielizny osobistej, środków czystości i higieny osobistej, leków oraz artykułów spożywczych.

W świetle tak sprecyzowanego żądania w pierwszej kolejności dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego, ustalonego w § 1 pkt 1 powołanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. Oznacza to, że stwierdzenie, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od kryterium dochodowego ustalonego ww. rozporządzeniu, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w tej formie, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", co obliguje organ do odmowy przyznania tego rodzaju świadczenia.

Odnosząc się do powyższej przesłanki wskazać przyjdzie, że skarżący jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6). Na tle tych przepisów stwierdzić przyjdzie, że konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, ustawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza enumeratywnie wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu. Ponadto, zasadą jest ustalanie dochodu w oparciu o przychody uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a jedynie utrata źródła dochodu uzasadnia przyjęcie dochodu z miesiąca złożenia wniosku. W świetle zacytowanych przepisów prawidłowa kwalifikacja składników, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu dochodu dla celów przyznawania świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, nie powinna, zdaniem Sądu, nasuwać wątpliwości interpretacyjnych. Z całą pewnością do dochodu w rozumieniu tej ustawy zalicza się zasiłek stały i zasiłek okresowy, a takie świadczenia zostały uwzględnione przez organy w niniejszej sprawie.

W świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy należy uznać, że prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, iż w lutym 2015 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, źródłem dochodu skarżącego był zasiłek okresowy w kwocie 20 zł, przyznany decyzją Burmistrza Nysy z dnia 2 lutego 2015 r., nr [...], na okres od 1 stycznia 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. Ponadto, dochodem był też zasiłek stały, którego wysokość została ustalona decyzją tegoż organu z dnia 15 maja 2014 r., nr [...], na kwotę 529 zł. Obydwa te świadczenia nie zostały wskazane w art. 8 ust. 4 ustawy jako wyłączone z dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, a łączna ich kwota wynosiła 549 zł, zatem stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły, że dochód skarżącego przekraczał wymagane kryterium dochodowe. Z tego też względu, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego, uznać należało za prawidłowe. Skarżący nie spełnił bowiem warunku koniecznego przyznania tej formy pomocy, w postaci uzyskiwania dochodu w wysokości nieprzekraczającej kwoty 542 zł.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazało kwotę dochodu skarżącego ze stycznia 2015 r. jako z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, zamiast z lutego 2015 r. Nie mogło to prowadzić do odmiennych ustaleń, gdyż kwota przyjęta przez organ odwoławczy była tej samej wysokości, co ustalona przez organ pierwszej instancji, wynosząca 549 zł, która przekraczała kryterium dochodowe.

Z uwagi na stwierdzone przekroczenie kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł zostać więc rozpatrzony wyłącznie pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

W świetle przytoczonego przepisu, przyznawanie świadczenia w tej formie ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy, w tym nie obowiązują limity dochodu określone w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje jedynie zaistnienie wyjątkowych okoliczności w sytuacji życiowej strony. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem, iż z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego jest obowiązkiem organu - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, muszą być wyraziste i odmienne od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (por. wyroki NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 615/13 oraz z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1142/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. W konsekwencji, uznanie istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie specjalnego zasiłku celowego prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują.

Odnotowania ponadto wymaga, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje zatem organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Jednocześnie uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, powołana strona internetowa).

Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje również, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z 8 maja 2015 r., OSK 2886/13; z 30 marca 2012 r., I OSK 115/12; z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli w tak określonych granicach, Sąd uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie prawidłowo uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu dochodzonego świadczenia. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Stwierdzić bowiem trzeba, że organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. W tym celu zgromadzone zostały konieczne dowody, na podstawie których prawidłowo ustalono, że skarżący w związku z pobytem w DPS w [...] ma zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe w zakresie mieszkania, wyżywienia, opieki lekarskiej i niezbędnych leków [...]. Placówka opiekuńcza zapewnia również bezpłatne usługi fryzjerskie dwa razy w tygodniu. W tym miejscu przypomnienia wymaga, na co zwróciły również uwagę organy, że Gmina Nysa ponosi koszty pobytu skarżącego w DPS, a nadto skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Nysie w postaci zasiłku okresowego i zasiłku stałego. Informacje uzyskane z DPS uprawniały także przyjęcie, że skarżący nie wymaga żadnego leczenia, którego koszty musiałaby pokrywać ze środków własnych. Poza tym, po potrąceniu odpłatności za pobyt w DPS, do dyspozycji skarżącego pozostaje miesięcznie kwota 30% uzyskiwanego dochodu, która jest wypłacana w całości skarżącemu i gromadzona na jego koncie depozytowym. Nie jest też sporne, że skarżący posiada swobodny dostęp do tych środków finansowych i może nimi dysponować. Z tych funduszy jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby. W tym stanie rzeczy nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi, iż organy nie zebrały i nie rozważyły w sposób wszechstronny i dogłębny sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Organowi pomocy społecznej jest przy tym doskonale znana sytuacja życiowa skarżącego, który objęty jest stałą opieką w postaci świadczeń udzielanych z urzędu, a dodatkowo matka skarżącego, ustanowiona jego kuratorem, występuje wielokrotnie o udzielenie swemu podopiecznemu wsparcia w rozmaitych formach, na co wskazuje również liczba spraw zawisłych przed tut. Sądem. Ujawniona w toku postępowania okoliczność, że w związku ze sprzedaniem mieszkańcom DPS swych rzeczy, w tym odzieży, skarżący wymaga obecnie ich zakupu, nie może prowadzić do odmiennej oceny sytuacji skarżącego, niż dokonana przez organy pomocy społecznej, a to z uwagi na fakt posiadania na koncie depozytowym własnych środków, z których ma realną możliwość zaspokojenia tej potrzeby. Subiektywne przekonanie, że potrzeby skarżącego są tego rodzaju, iż winny być zaspokojone w całości ze środków publicznych, nie oznacza, że organ jest zobowiązany uwzględnić każdy wniosek. Decyzji o przyznaniu zasiłku celowego nie można podjąć z pominięciem ogólnych zasad wynikających z art. 2-4 ustawy. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu i w związku z tym nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków strony. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji, jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Bezspornym jest, że organ powinien świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2015 r., I OSK 1847/13 oraz z 26 stycznia 2015 r., I OSK 1846/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej sprawy nie można było więc uznać za szczególnie uzasadnioną sytuacji skarżącego, który na skutek działań organu pomocy społecznej ma w sposób pełny zabezpieczoną egzystencję i nie ponosi podstawowych kosztów utrzymania, a jednocześnie dysponuje własnymi środkami, w tym także zgromadzonymi na koncie depozytowym, które winien wykorzystać w pierwszej kolejności na pokrycie zgłaszanych potrzeb, zważywszy przy tym powszechnie znany fakt, że o świadczenia z pomocy społecznej na terenie działania organu pomocy społecznej ubiega się znaczna liczba osób spełniających kryterium dochodowe, w zestawieniu z ograniczoną wielkością środków pozostającą w dyspozycji tegoż organu.

W ocenie Sądu, zaakceptować należy stanowisko, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, z przeznaczeniem na potrzeby zgłoszone we wniosku.

Z przedstawionych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należało za bezzasadne. Odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu. Nie zostały przy tym ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące podawać w wątpliwość ustalony stan faktyczny. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Dostrzeżona wadliwość zaskarżonej decyzji związana ze wskazaniem przez organ odwoławczy dochodu skarżącego ze stycznia 2015 r. zamiast z lutego 2015 r., nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż kwota tego dochodu w istocie nie uległa zmianie.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że zapadłe rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.