Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3332/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018r, sygn. akt III SA/Kr 254/18 w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie [...] w K. z dnia [...] stycznia 2018r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie [...] z [...] stycznia 2018 roku w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z [...] lipca 2010 roku [...] zatwierdził zmianę konfiguracji i powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] oraz konfiguracji działki nr [...] położonych w P.

Skarżący, S. P., pismem z [...] sierpnia 2017 roku wniósł o doręczenie mu decyzji. W piśmie "z ostrożności procesowej" zawarty był również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tejże decyzji.

Postanowieniem z [...] stycznia 2018 roku [...] w punkcie 1 odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] z [...] lipca 2000 roku, a w punkcie 2 stwierdził, że odwołanie Skarżącego od decyzji [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja z [...] lipca 2010 roku została skarżącemu doręczona w [...] lipca 2010 roku w sposób przewidziany w art. 43 k.p.a., tzn. poprzez doręczenie za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi - bratowej skarżącego K. K. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem [...] lipca 2010 roku. Odnosząc się wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ wskazał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w niedochowaniu terminu, o czym przesądzać mogłoby nieprawidłowe doręczenie decyzji, gdyż - jak wskazano wyżej - została ona doręczona w sposób prawidłowy.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym postanowieniem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając postanowieniu naruszenie: przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że K. K. była domownikiem skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości nigdy nim nie była, nigdy ze skarżącym nie zamieszkiwała i nigdy nie miała kluczy do jego domu; przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 43 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu faktu, że do skutecznego doręczenia pisma sąsiadowi koniecznym jest umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. została prawidłowo doręczona, w sytuacji, gdy z uwagi na brak powyższego działania, nie można przyjąć prawidłowego doręczenia; naruszenie art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym i korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, podczas gdy w przepisie tym mowa jedynie o potwierdzeniu nadania przesyłki rejestrowej; przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem odniesienia się do twierdzeń skarżącego, wskazujących, iż K. K. nie była domownikiem skarżącego, ewentualnie braku wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ przyjął, że nim była.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Sąd wskazał, że w piśmie z [...] sierpnia 2017 roku – sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego – został zawarty jedynie wniosek o doręczenie decyzji z dnia [...] lipca 2000 roku oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, natomiast brak jest w powyższym piśmie odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2000 roku Tymczasem zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Dopełnienie czynności, dla której był określony termin, jest zatem wymogiem formalnym wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tejże czynności. Jeśli wniosek o przywrócenie terminu nie odpowiada wymaganiom formalnym, organ winien wdrożyć postępowanie naprawcze, to jest wezwać wnioskodawcę o jego uzupełnienie, zgodnie z regulacją art. 64 § 2 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie skarżący (działający przez pełnomocnika) nie został wezwany o uzupełnienie powyższego braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu, a zatem merytoryczne rozpoznanie powyższego wniosku było przedwczesne.

Niedopuszczalne było także wydanie w tej sytuacji postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż odwołanie w sprawie nie zostało wniesione.

Wobec powyższego wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył zarówno art. 58 k.p.a., jak i art. 134 k.p.a., a uchybienia przepisom postępowania, których organ się dopuścił, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organ wniósł skargę kasacyjną podnosząc w niej zarzut naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne przyjęcie, że rozpoznanie wniosku skarżącego, reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] z [...] lipca 2000 roku było przedwczesne z uwagi na to, że pismo strony z [...] sierpnia 2017 roku zawierało wyłącznie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania natomiast brak w tym piśmie odwołania od wskazanej decyzji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 134 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy niedopuszczalne było wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż odwołanie nie zostało dotychczas wniesione, podczas gdy w treści wniosku Skarżącego reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zawarte jest odwołanie od decyzji.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożył również odwołanie od decyzji [...] (jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ), czy też odwołanie to nie zostało wniesione, co oznacza, że wydane postanowienie jest przedwczesne (jak uznał sąd pierwszej instancji).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika w piśmie z [...] sierpnia 2017 roku wniósł o doręczenie decyzji [...] z [...] lipca 2000 roku. Skarżący wyjaśnił również, że zapoznał się z aktami sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji [...] sierpnia 2017 roku i wtedy też dowiedział się o wydaniu tejże decyzji. Podkreślił, że K. K., której podpis figuruje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji nigdy nie była jego domownikiem ale sąsiadką i żoną zmarłego w 1993 roku brata.

Z treści powyższego pisma wynika zatem, że Skarżący kwestionuje fakt doręczenia mu decyzji. Rzeczywiście, w treści wniosku zawarte zostało również stwierdzenie, że Skarżący wnosi, "z ostrożności procesowej" o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również zasygnalizowane zostało, że nie zgadza się on z treścią decyzji. Jednak istota wniosku, złożonego przez fachowego pełnomocnika sprowadzała się do żądania doręczenia decyzji, tak by Skarżący mógł skorzystać z przysługującego mu prawa do złożenia odwołania.

Również treść pozostałych pism składanych przez Skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i przed sądem pierwszej instancji, w tym zaświadczeń o zameldowaniu z których wynika, że K. K. nie była nigdy zameldowana w lokalu świadczy o konsekwentnym kwestionowaniu przez skarżącego prawidłowości doręczenia decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że organ pismem z [...] grudnia 2017 roku wezwał skarżącego do sprecyzowania czy jego wniosek dotyczy decyzji z [...] lipca 2000 roku. Skarżący w piśmie z [...] grudnia 2017 roku wyjaśnił, że jego wniosek dotyczy decyzji [...] z [...] lipca 2000 roku [...] zatwierdzającej zmianę konfiguracji i powierzchni działek ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] oraz konfiguracji działki [...]. Wskazał również, że wniosek dotyczy doręczenia decyzji, która nigdy nie została mu doręczona.

Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że co do zasady zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie w postępowaniu administracyjnym nie wymaga szczególnej formy, wystarczy jeżeli wynika z jego treści, że strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również w pełni stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym decydujące znaczenie mają nie tyle sformułowana pism sporządzonych przez strony co ich istota i zamiar stron. W niniejszej sprawie strona, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, konsekwentnie twierdziła, że decyzja nie została jej doręczona i z tego powodu wnosiła o jej doręczenie. Jedynie "z ostrożności" wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W tej sytuacji sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wydane przez organ rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i o niedopuszczalności odwołania było przedwczesne. Skarżący rzeczywiście wskazał, że z ostrożności procesowej wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednak składanych przez niego pism, w tym zawartego w jednym z nich fragmentu mówiącego o niezadowoleniu decyzji, w kontekście całego pisma, nie można uznać za odwołanie od decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę w tym miejscu, że co do zasady dokonana przez sąd ocena treści oświadczeń składanych przez stronę mogła być kwestionowana w skardze kasacyjnej poprzez postawienie sądowi zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym niemniej, w realiach niniejszej sprawy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania a jednocześnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało wprost, że skarżący kasacyjnie organ kwestionuje wykładnię oświadczeń skarzącego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, możliwe stało się odniesienie do tego zarzutu.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, nie jest możliwe zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. czyli wezwanie wnoszącego do uzupełnienia braków formalnych poprzez dołączenie środka zaskarżenia.

Sąd rozpoznający sprawę przypomina, że problematyka obowiązków organu w razie złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w razie niedopełnienia jednocześnie obowiązku złożenia tego odwołania była przedmiotem rozważań powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z 21 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II FPS 9/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia stanowi brak formalny podania a więc w przypadku jego wystąpienia organ właściwy do rozpoznania odwołania powinien wezwać stronę do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia.

Uchwała ta dotyczy zastosowania art. 162 Ordynacji podatkowej, zawarte w niej jednak zostały rozważania o charakterze ogólnym. NSA wyjaśnił, że treść pisma zawierającego środek odwoławczy, nie jest objęta badaniem podmiotu rozpoznającego wniosek o przywrócenie terminu. Skoro dopełnienie czynności, dla której zastrzeżono dany termin, nie determinuje wyniku przeprowadzanej w tym przedmiocie oceny i służy jedynie formalnemu "powiązaniu" postępowań prowadzonych w sprawie ubocznej, to jest w sprawie będącej następstwem złożenia wniosku o przywrócenie terminu i w sprawie głównej, musi ono być - w związku z wyliczonymi dalej przepisami Ordynacji podatkowej - traktowane jako brak formalny, uzasadniający konieczność podjęcia stosownych działań naprawczych, zmierzających do jego usunięcia.

Również na gruncie przepisów k.p.a. uznać należy, że wniosek o przywrócenie terminu wszczyna postępowanie incydentalne. W świetle przepisów k.p.a. treść odwołania, które winno być złożone łącznie z wnioskiem o przywrócenie terminu nie determinuje wyniku oceny zasadności wniosku o przywrócenie terminu. Zatem niedołączenie odwołania do wniosku o przywrócenie terminu musi być uznane za brak formalny, uzasadniający zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji, nie można uznać by dołączenie odwołania do wniosku o przywrócenie terminu stanowiło materialnoprawną przesłankę wniosku o przywrócenie terminu.

W świetle powyższego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że do wniosku skarżącego o przywrócenie terminu nie zostało dołączone odwołanie. Stanowiło to brak formalny wniosku podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skoro do wniosku o przywrócenie terminu nie zostało dołączone odwołanie, za przedwczesne uznać należało wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.