Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 947/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej – B. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 12.05.2010 r. (znak: [...]) nakazał K. C., B. Z. i D. Z. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. - usuniecie stwierdzonych w tym budynku nieprawidłowości w zakresie jego stanu technicznego, instalacji elektrycznej oraz przewodów kominowych. Nadto, wymienioną decyzją zakazano użytkowania tegoż budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzji tej nadano również rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

2.

W dniu 17.06.2010 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy wszczynając postępowanie egzekucyjne wobec K. C., B. Z. oraz D. Z..

3.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 29.10.2010 r. nałożył na wymienionych wyżej zobowiązanych grzywnę w wysokości 10 tyś. zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 17.06.2010 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem tego organu z dnia 10.12.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13.04.2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 274/11) zaskarżone postanowienie uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej (wyrok z dnia 20.12.2012; sygn. akt II OSK 1571/11), wskazany wyżej wyrok sądu I instancji został uchylony, zaś sprawa przekazana została WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Następnie, wyrokiem z dnia 14.05.2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 357/13) WSA w Krakowie uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10.12.2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd wskazał, iż w spornym budynku mieszka 16 rodzin, z czego 4 oczekuje na mieszkania socjalne na mocy wyroków eksmisyjnych. Dalsze 3 sprawy o eksmisję są w toku. Burmistrz Miasta i Gminy dotychczas nie dostarczył lokali socjalnych osobom do tego uprawnionym. Sąd analizując przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 nr 31 poz. 266) wskazał, że organ prowadzący postępowanie egzekucyjne przy wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia nie wziął pod uwagę okoliczności, że również najemcom, w stosunku do których nie orzeczono nakazu eksmisji, jeżeli przed wejściem w życie ustawy o ochronie praw lokatorów płacili czynsz regulowany, na czas remontu przysługuje - do dnia 31 grudnia 2015 r. - lokal zamienny od gminy. Sąd wskazał, iż organ winien rozważyć, czy niedostarczenie lokali zamiennych przez gminę (a więc okoliczność, na którą właściciele zobowiązani do wykonania remontu nie mają żadnego wpływu) nie wpływa na wykonalność decyzji podlegającej egzekucji. W ocenie sądu, nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia było nieuzasadnione. Warunkiem bowiem wykonania tego obowiązku jest opróżnienie przedmiotowego budynku z zamieszkujących go lokatorów, a z kolei warunkiem wykonania eksmisji jest dostarczenie lokali zamiennych przez gminę. Na spełnienie tych warunków skarżący nie mają żadnego wpływu, a zatem grzywna nie spełnia swojej funkcji dyscyplinującej. Sąd zalecił aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organy egzekucyjne rozważyły, czy nie zachodzi niewykonalność zobowiązania objętego tytułem wykonawczym, do czasu dostarczenia lokali zamiennych przez gminę tj. okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 59 § 1 pkt. 5 u.p.e.a.

4.

Prowadząc ponownie postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., postanowieniem z dnia 14.11.2013 r. nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 17.06.2010 r. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 3.01.2014 r., zaś powodem zajętego przez organ odwoławczy stanowiska było niewystarczające odniesienie się organu I instancji do wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku sądu administracyjnego.

5.

W dalszym toku sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 17.06.2014 r. (znak: [...]; nr [...]), wydanym na podstawie art. 119, art. 121 par. 2 i 4 oraz art. 64 a ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012 r., poz. 1015) nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. (działka nr [...] obr. [...]) - stanowiącego współwłasność K. C., B. Z. i D. Z.:

1. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 9 tyś. zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w przesłanym tytule wykonawczym z 17.06.2010 r.;

2. obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68,00 zł.

W uzasadnieniu organ podał, że z akt sprawy wynika, iż zobowiązani (K. C., B. Z. oraz D. Z.) wykonali jedynie część prac nakazanych opisaną wyżej decyzją PINB w W. z dnia 12.05.2010 r. (znak: [...]), co uzasadnia dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Pozostałe prace można - w ocenie organu opartej na stosownej wiedzy budowlanej - wykonać pomimo niewysiedlenia użytkowników zajętych lokali. Wg PINB w W., większość pozostałych do wykonania prac nie wymaga bowiem ingerencji w lokale mieszkalne. Organ dodał także, iż niedostarczenie przez Gminę lokali zastępczych osobom uprawnionym, a zamieszkałym w spornym budynku, nie udaremnia wykonania przez właścicieli budynku robót budowlanych nałożonych decyzją PINB w W. z dnia 12.05.2010 r.

6.

Zażalenie na opisane postanowienie PINB w W. z dnia 17.06.2014 r. wniosła K. C.

7.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 2.06.2015 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 17.06.2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że zarówno z akt postępowania egzekucyjnego, jak z treści zażalenia wniesionego przez K. C. wynika, że do dnia wydania zaskarżonego postanowienia egzekwowana w niniejszej sprawie decyzja PINB z dnia 12.05.2010 r. nie została wykonana w całości, zaś sporny obiekt jest nadal użytkowany.

Organ odwoławczy podał, że związany jest wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14.05.2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 357/13). W uzasadnieniu tego wyroku sąd administracyjny zwrócił uwagę na fakt zamieszkiwania w budynku mieszkalnym, którego dotyczy egzekwowany obowiązek, lokatorów kwaterunkowych (opłacających czynsz regulowany), wskazał też na konieczność wzięcia pod uwagę przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a nadto zobowiązał organy nadzoru budowlanego, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy grzywny w celu przymuszenia rozważyły "(...) czy nie zachodzi niewykonalność zobowiązania objętego tytułem wykonawczym do czasu dostarczenia lokali zamiennych przez gminę tj. okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 59 § l pkt 5 u.o.p.e.a. (postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny) (...)".

Mając powyższe na uwadze WINB w K. odwołał się do regulacji ustawy o ochronie praw lokatorów (art. 10 ust. 4, art. 11 ust. 2 pkt 4, art. 11 ust. 9 oraz art. 32) oraz podał, że wobec 12 spośród 16 lokatorów zapadły wyroki nakazujące eksmisję oraz przyznające eksmitowanym prawo do lokali socjalnych, bądź lokali zamiennych. Gmina nie dysponuje jednak mieszkaniami, które mogą być przydzielone uprawnionym. W ocenie WINB w K. obowiązek objęty tytułem wykonawczym z dnia 17.06.2010 r. nie jest niewykonalny w rozumieniu art. 59 § l pkt 5 upea i nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślił organ, że niewykonalność obowiązku (niepieniężnego), o jakiej mowa w art. 59 § l pkt 5 upea. i art. 33 § l pkt 5 upea, musi mieć charakter obiektywny i weryfikowalny (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07). Zachodzi ona w razie wystąpienia trwałych (nieusuwalnych) i niezależnych od zobowiązanego przyczyn wykluczających zrealizowanie nałożonego obowiązku. Natomiast związane z wykonaniem nałożonego obowiązku trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, jak również negatywne stanowiska adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, ani ewentualne negatywne dla takich podmiotów następstwa wykonania egzekwowanego nakazu nie stanowią o niewykonalności obowiązku. W ocenie organu, okoliczność niedostarczenia lokali zamiennych przez Gminę nie ma charakteru trwałej przeszkody w wykonaniu egzekwowanego obowiązku, a zatem nie może wpływać na wykonalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 17.06.2010 r. Możliwość wykonania egzekwowanego w niniejszej sprawie obowiązku, nałożonego w trybie art. 66 ust. l pkt l w związku z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, obiektywnie istnieje, choć niewątpliwie, wobec wielości zamieszkujących w budynku mieszkalnym R. w W. lokatorów, ich negatywnego stanowiska wobec wykonania decyzji PINB z dnia 12.05.2010 r. oraz braku przewidzianego w wyżej przepisach odrębnych wsparcia gminy, wiązać się może z dużymi utrudnieniami dla właścicieli budynku. WINB podkreślił, że przyjęcie twierdzenia przeciwnego tj. bezwzględne uzależnienie wykonalności obowiązków nakładanych w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, od realizacji wynikających z art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) uprawnień właścicieli budynków oznaczałoby niedopuszczalność egzekwowania przez organy nadzoru budowlanego obowiązków usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego i związanych z nimi zakazów użytkowania we wszystkich budynkach zamieszkiwanych przez lokatorów kwaterunkowych i położonych na terenach gmin borykających się z trudnościami lokalowymi, co jest nie do zaakceptowania, z punktu widzenia określonych w przepisach Prawa budowlanego przesłanek orzekania tego rodzaju obowiązków (zapobieżenie zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi i związana z tym konieczność natychmiastowego przystąpienia do usuwania nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego - art. 66 ust. l i 2 Prawa budowlanego). Organ wskazał na wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 207/13 (Lex Nr 1465568), w którym sąd zajął stanowisko, iż: "(...) O niewykonalności obowiązku opróżnienia budynku nie świadczy również okoliczność braku możliwości przekwaterowania, wynikająca z braku, posiadania przez samorząd terytorialny lokali, do których można byłoby dokonać wykwaterowania, Należy bowiem uzmysłowić sobie ewentualne konsekwencje niewykonania nałożonego obowiązku, biorąc pod uwagę fatalny stan techniczny budynku (co wynika ze sporządzonych ekspertyz technicznych) i duże prawdopodobieństwo jego zawalenia się wraz z zamieszkującymi w nim wciąż ludźmi (...)" (też wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2280/12). Zwrócono uwagę, że niejednokrotnie jest bardzo trudne lub wręcz niemożliwe określenie czasu, w jakim dojdzie do realizacji przez gminę ciążących na niej z mocy ustawy o ochronie praw lokatorów (...) obowiązków w zakresie zapewnienia lokali zamiennych. Podał organ, że nawet, gdyby przyjąć, iż okoliczność niezapewnienia przez gminę lokali zamiennych powoduje czasową tylko niewykonalność obowiązku orzeczonego na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, która nie uzasadnia umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie takiego obowiązku, to w kontekście powyższego oznaczałoby to konieczność faktycznego odstąpienia od egzekucji tego rodzaju obowiązku, który jak wskazano wyżej służy zapobieżeniu zagrożeniom dla wartości nadrzędnych, jakimi są zdrowie i życie ludzi.

Organ odwoławczy podkreślił, że część z wymienionych w egzekwowanej decyzji PINB z dnia 12.05.2010 r. nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego R. w W. została przez zobowiązanych usunięta. Prace te zostały wykonane w trakcie użytkowania obiektu. W ocenie WINB, już ten sam fakt świadczy o wykonalności egzekwowanego obowiązku, pomimo braku zapewnienia przez gminę mieszkań lokatorom. Podkreślono, że z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego istotna jest wyłącznie kwestia zapobieżenia lub minimalizacji stwierdzonego zagrożenia. Wobec powyższego oraz wobec trudności technicznych i organizacyjnych których organy nadzoru budowlanego są świadome, zobowiązani winni, w porozumieniu z osobą uprawnioną, której powierzą nadzór nad wykonaniem nakazanych prac, przyjąć taką metodę i harmonogram remontu, aby możliwe było osiągnięcie celu. Biorąc pod uwagę charakter nakazanych prac (w tym te kluczowe z punktu widzenia bezpieczeństwa użytkowania obiektu dotyczące przewodów kominowych), ich szeroki zakres, nie tylko dopuszczalne ale i konieczne może być podzielenie ich realizacji na etapy. Wg WINB, nie do zaakceptowania jest natomiast zarówno z faktycznego jak i prawnego punktu widzenia odstąpienie w ogóle od realizacji egzekwowanego obowiązku i dalsze użytkowanie obiektu, w którym stwierdzono nieprawidłowości stanu technicznego powodujące zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, w oczekiwaniu na zapewnienie przez Gminę mieszkań zamiennych, w sytuacji, gdy zgodnie z ustalonym w niniejszej sprawie stanem faktycznym Gmina nie dysponuje odpowiednim zasobem mieszkaniowym i brak jest danych pozwalających sądzić, że stan ten ulegnie zmianie w dającym się przewidzieć terminie.

WINB uznał także, iż grzywna w wysokości 9000 zł mieści się w wymiarze określonym przepisem art. 121 § 2 upea. i realnie przyczyni się do wykonania ciążącego na zobowiązanych obowiązku.

8.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. Z. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB w K. z dnia 2.06.2015 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Nadto domagała się zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18, 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2013, poz. 1619 zwana dalej "u.o.p.e.a") poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji;

art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia nr [...] polegające na braku wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi niewykonalność zobowiązania objętego tytułem wykonawczym, do czasu dostarczenia lokali zamiennych przez gminę, tj. czy nie zachodzi okoliczność będąca przesłanką do umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na niewykonalność obowiązku niepieniężnego;

art. 59 § 1 pkt 5 u.o.p.e.a poprzez brak umorzenia postępowania, podczas gdy zachodziły przesłanki do jego umorzenia, polegające na niemożliwości wykonania remontu (obowiązku niepieniężnego), a to z uwagi na niedostarczenie lokali zamiennych dla lokatorów zamieszkujących kamienicę przy R. w W. przez gminę;

art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu stanowiska, że skoro skarżąca i pozostali uczestnicy wykonali część remontu kamienicy, to obowiązek na nich nałożony jest wykonalny, a co za tym idzie postępowanie egzekucyjne nie może zostać umorzone;

art. 33 § 1 pkt 5 w zw. z art. 34 § 4 u.o.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy skarżąca działała w kierunku wykonania ciążącego na niej obowiązku, a lokatorzy zamieszkujący budynek odmawiają wyprowadzenia się, mimo świadomości wad budynku, a gmina nie dostarcza lokali zamiennych, których zapewnienie umożliwiłoby przeprowadzenie remontu kamienicy;

art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań z wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2013r. II SA/Kr 357/2013, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy, naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 56 § 1 pkt 1 u.o.p.e.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w celu ustalenia kręgu następców prawnych po zmarłej – K. C. - stronie przedmiotowego postępowania;

art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw

lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do zapewnienia lokatorom zastępczych pomieszczeń są zobowiązani skarżąca i pozostali uczestnicy postępowania oraz przyjęcie, że niedostarczanie przez gminę lokali zamiennych nie przyczynia się do niewykonalności obowiązku niepieniężnego, a mianowicie wykonania remontu w kamienicy w W., a w konsekwencji uznanie, że nie istnieje przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Uzasadniając skargę B. Z. podała, że przede wszystkim wadliwym było niezawieszenie postępowania przez organ w sytuacji, gdy w toku postępowania zmarła strona postępowania – K. C.. W ocenie skarżącej, rzeczą organu było ustalenie jej następców.

Wskazując na art. 59 § 1 pkt 5 u.o.p.e.a – skarżąca podała, że obowiązek wskazany w tytule egzekucyjnym stał się niewykonalny. Wobec 12 spośród 16 lokatorów zapadły wyroki eksmisyjne z prawem do lokalu socjalnego. Do dostarczenia lokali socjalnych zobowiązana jest gmina [...], która do dnia dzisiejszego nie wywiązała się z obowiązku. Zaproponowane skarżącej odszkodowanie w wysokości 300 zł nie pokrywa wydatków czynionych na przedmiotowy budynek. Powyższe nie ma żadnego wpływu na to, że nie została spełniona przesłanka trwałej niewykonalności zobowiązania niepieniężnego, w szczególności w świetle art. 11 ust 9 w zw. z art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów. Brak zapewnienia przez gminę lokali zastępczych wpływa na wystąpienie trwałej przeszkody w wykonaniu obowiązku niepieniężnego.

Skarżąca podkreślała, że na podstawie art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, w przypadku jeżeli lokator używa lokalu, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku, to zobowiązanym do zapewnienia lokalu zamiennego jest gmina, aż do 31 grudnia 2015r.

Skarżąca odwołała się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2013 r. (sygn. akt. II SA/Kr 357/13) i podała, że brak dostarczenia lokali socjalnych przez gminę ma wpływ na niewykonalność obowiązku niepieniężnego. Wskazała także na wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/GI 164/08, NSA z dnia 19 lipca 2007 r. II OSK1083/06 oraz WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 2145/09.

Uzasadniając naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 w zw. z art. 34 § 4 u.o.p.e.a. zarzucała skarżąca, iż błędne organ przyjął, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy strona działała w celu wykonania ciążącego na niej obowiązku, a lokatorzy zamieszkujący budynek odmówili wyprowadzenia się z budynku, mimo świadomości wad istniejących w budynku, a gmina nie dostarcza lokali zamiennych. B. Z. wskazała, iż nie bez znaczenia dla sprawy jest również fakt, że skarżąca i pozostali uczestnicy dokonali częściowego remontu w takim zakresie, w jakim było to możliwe bez opróżnienia mieszkań przez lokatorów. Zostały bowiem wykonane m.in. roboty na zewnątrz nieruchomości, mające na celu wzmocnienie balkonów. Jak dodała, pozostałych robót nie da się wykonać bez opróżnienia kamienicy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się zwłaszcza w przyjęciu stanowiska, że skoro skarżąca i pozostali Uczestnicy wykonali część remontu kamienicy, to obowiązek na nich nałożony jest wykonalny, a co za tym idzie postępowanie nie może zostać umorzone - skarżąca podkreśliła, że została wykonana niewielka część prac remontowych w przedmiotowej kamienicy. Były to jednak prace zabezpieczające, które można było wykonać na zewnątrz nieruchomości, nie wchodząc do lokali mieszkalnych. Organ nieprawidłowo i dowolnie ocenił materiał dowodowy stwierdzając, że wykonanie nakazanych skarżącej i pozostałym uczestnikom prac jest możliwe podczas użytkowania obiektu. Usunięcie nieprawidłowości w zakresie instalacji elektrycznej, przewodów kominowych wymaga opróżnienia lokali mieszkalnych, tak żeby prace nie stwarzały zagrożenia dla życia i zdrowia lokatorów. Nie bez znaczenia dla oceny, czy obowiązek jest wykonalny jest również to, że lokatorzy nie godzą się na opróżnienie lokali z obawy przed ich utratą, mając jednocześnie świadomość, że istnieje zagrożenie dla ich życia i zdrowia w związku z wadami instalacji elektrycznej i przewodów kominowych.

W ocenie skarżącej, organ II instancji naruszył także przepisy prawa procesowego, a to art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia nr [...] tj. niedostateczne wyjaśnienie czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi niewykonalność zobowiązania objętego tytułem wykonawczym, do czasu dostarczenia lokali zamiennych przez gminę. Organ dopuścił się opisanego naruszenia mając w szczególności na uwadze wskazania i oceny prawne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2013 r. (sygn. akt. II SA/Kr 357/13). W przedmiotowym wyroku Sąd wskazał na szereg okoliczności, które mogą mieć wpływ na niewykonalność niepieniężnego obowiązku. Sąd powołał się także na obowiązujące w takich przypadkach orzecznictwo wskazujące, że niedostarczenie przez gminę lokali zamiennych jest okolicznością, która ma wpływ na niewykonalność nałożonego obowiązku. Organ wskazując, że wykonanie obowiązku nałożonego w tytule wykonawczym jest możliwe, nie podał szczegółowo, jak Skarżąca i pozostali Uczestnicy mają wykonywać prace remontowe podczas gdy w lokalach przebywają lokatorzy. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że niezbędne jest wykonanie harmonogramu prac remontowych, który umożliwiłby przeprowadzenie takiego remontu. W konsekwencji utrzymując w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne naruszono art. 153 p.p.s.a.

9.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2.06.2015 r. oraz poprzedzającego je postanowienie organu I instancji z dnia 17.06.2014 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenia te zatem podlegają uchyleniu, stosownie do art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.).

Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika (k. 43 i 49 akt II instancji), że w toku postępowania egzekucyjnego zmarła K. C.. Osoba ta, w ocenianym postępowaniu miała status "zobowiązanej" (art. 1a pkt 20 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; Dz. U. z 2014 r., poz. 1690; dalej ustawa powoływana jako u.p.e.a.). Śmierć zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego powoduje określone skutki proceduralne. Zgodnie bowiem z art. 56 par. 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu (...) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego. Jest to zatem przypadek obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. niżej). Stosownie zaś do art. 57 par. 2 u.p.e.a. w razie zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 56 par. 1 pkt 2 - organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie, gdy organ ten zostanie zawiadomiony przez wierzyciela o ustaleniu według przepisów prawa cywilnego spadkobierców zmarłego zobowiązanego, na których przeszedł egzekwowany obowiązek (...). Z powyższych przepisów wynika więc zasada, że odpowiedzialność za egzekwowany obowiązek zostanie przeniesiona na inne podmioty (następców prawnych zmarłego zobowiązanego), o ile oczywiście obowiązek ten nie jest ściśle związany z osobą zmarłego. Zaznaczyć należy, że w sprawie będącej obecnie przedmiotem oceny, egzekwowany obowiązek dotyczy usunięcia stwierdzonych w budynku nieprawidłowości jego stanu technicznego. Jest to zatem obowiązek niezwiązany ściśle z osobą zmarłego zobowiązanego oraz ma on charakter niepieniężny. W takiej sytuacji, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie egzekucyjne winno być, co do zasady, zawieszenie postępowania. Wskazać przy tym jednocześnie należy na art. 56 par. 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem: zawieszenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, z przyczyny określonej w cytowanym wyżej art. 56 par. 1 pkt 2 (...) może nastąpić tylko w przypadkach, gdy nie zagraża to interesowi społecznemu. Mając powyższe na uwadze należy na gruncie ocenianej sprawy wskazać, że WINB w K., mimo wystąpienia obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji śmierci zobowiązanego – postępowania tego nie zawiesił, a także prowadził postępowanie i wydał zaskarżone orzeczenie pomimo nieustalenia następców prawnych zmarłej strony. Takie procedowanie organu, ocenić należy jako wadliwe, w szczególności przy uwzględnieniu faktu, iż ewentualne wystąpienie przesłanki określonej w cytowanym art. 56 par. 2 u.p.e.a. - wykluczającej możliwość zawieszenia postępowania pomimo śmierci zobowiązanego – nie zostało w sprawie przedstawione i wykazane ani rozważone. Wadliwość ta winna zostać naprawiona w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Nadto należy zauważyć, że nie było poprzedzone całościową oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stanowisko wyrażone przez orzekające organy egzekucyjne, iż objęty tytułem wykonawczym z dnia 17.06.2010 r. obowiązek nie jest niewykonalny. Zauważyć bowiem należy, iż WSA w Krakowie w wydanym uprzednio w tej sprawie wyroku z dnia 14.05.2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 357/13) zwrócił już uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie warunkiem wykonania obowiązku podlegającego egzekucji (usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku wielorodzinnego w W. przy R. nr [...]) jest opróżnienie przedmiotowego budynku z zamieszkujących go lokatorów, a z kolei warunkiem wykonania eksmisji - jest dostarczenie lokali zamiennych przez gminę. Sąd podkreślił, że na spełnienie tych warunków skarżący nie mają żadnego wpływu, a zatem nałożona na zobowiązanych grzywna w celu przymuszenia - nie spełnia swojej funkcji. W tej sytuacji rzeczą organów winno być rozważenie, czy nie zachodzi niewykonalność zobowiązania objętego tytułem wykonawczym, do czasu dostarczenia lokali zamiennych przez gminę. Wykonując zalecenie sądu, organy uznały, iż brak dostarczenia lokali przez Gminę nie świadczy o niewykonalności obowiązku albowiem odpowiednie zorganizowanie prac mających na celu usunięcie wadliwości stanu technicznego budynku (np. ustalenie należytego ich harmonogramu) zapewni, iż obowiązki nałożone decyzją PINB w W. z dnia 12.05.2010 r. mogą zostać wykonane. Oceniając powyższe należy jednak wskazać, że pogląd wyrażony przez organy egzekucyjne nie został odniesiony przede wszystkim do treści decyzji będącej podstawą prawną egzekwowanego obowiązku. Analiza bowiem treści decyzji PINB w W. z dnia 12.05.2010 r. jasno i jednoznacznie wskazuje, że do czasu usunięcia przez zobowiązanych nieprawidłowości stwierdzonych we wskazanym wyżej budynku – zakazuje się jego użytkowania. Powyższe oznacza, iż nie mają znaczenia w tej sprawie te rozważania i argumenty organów egzekucyjnych które, wbrew dobitnie określonemu obowiązkowi zawartemu w decyzji PINB z dnia 12.05.2010 r. wskazują na dopuszczalność i możliwość usunięcia stwierdzonych w budynku nieprawidłowości, mimo braku opróżnienia go z zamieszkujących budynek lokatorów. Skoro bowiem organ nadzoru budowlanego orzekł w decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji a będącej tytułem egzekucyjnym o całkowitym zakazie użytkowania spornego budynku do czasu usunięcia stwierdzonych w nim nieprawidłowości, to konsekwencją tego zakazu jest przyjęcie, że zakaz ten (wyłączenie z użytkowania budynku) jest odrębnym podlegającym przymusowemu wykonaniu obowiązkiem egzekucyjnym, a nadto, że roboty budowlane określone we wskazanej powyżej decyzji PINB, wykonywane mogą być jedynie w sytuacji, gdy budynek ten nie będzie użytkowany, a więc zamieszkały przez zajmujących go lokatorów. Pogląd taki wyraził również WSA we wskazanym wyżej wyroku z dnia 14.05.2013 r., skoro akcentował okoliczność, iż warunkiem wykonania obowiązku podlegającego egzekucji (usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku wielorodzinnego w W. przy R. nr [...]) jest obowiązek opróżnienia przedmiotowego budynku z zamieszkujących go lokatorów. Podkreślić zatem należy, że jeżeli eksmisja najemców (tj. opróżnienie budynku) wiąże się z przyznaniem im lokali socjalnych przez Gminę, to uznać trzeba, iż do czasu wywiązania się Gminy z tego obowiązku – nie jest możliwym eksmitowanie osób zajmujących budynek przy R. nr [...] w W., a tym samym wyłączenie budynku z użytkowania, do czego zobowiązuje skarżącą tytuł wykonawczy. To zaś przemawia za wnioskiem, iż na obecną chwilę wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w W. z dnia 12.05.2010 r. nie jest możliwe. Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19.07.2007 r. (sygn. akt II OSK 1083/06) z którego wynika, że o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot tj. gmina. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone, obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania. Brak wykonalności obowiązku podlega zaś kontroli organu egzekucyjnego.

Skoro, jak wynika z akt sprawy, Gmina nie jest na obecną chwilę w stanie zapewnić lokali osobom do tego uprawnionym, a zamieszkującym w budynku przy ul. R. nr [...] w W., to wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w W. z dnia 12.05.2010 r. nie jest – na tym etapie sprawy, czyli czasowo – możliwe. Wykonanie obowiązku usunięcia złego stanu technicznego budynku byłoby możliwe, gdyby obowiązek ten nie był uzależniony od obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania. Zajęcie przez organy egzekucyjne innego stanowiska w sprawie uznać należy za nietrafne, w szczególności w kontekście treści spornej decyzji PINB zakazującej użytkowania budynku do czasu wykonania w nim wszystkich prac objętych tą decyzją. Powyższe stanowisko oznacza również, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia wadliwości stanu technicznego budynku, także nie było prawidłowe. Podstawowa funkcja tej grzywny - dyscyplinująca zobowiązanych do wykonania obowiązku, nie może bowiem w sprawie tej odnieść zamierzonego skutku. Powyższe świadczy więc o naruszenie art. 119 par. 1 i 2 u.p.e.a.

Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżone akty administracyjne, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II wyroku).