Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1021/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 670/13 w sprawie ze skargi PPHU [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz PPHU [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Rz 670/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] marca 2012 r. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

w dniu 22 lipca 2011 r. spółka PPHU "[...]" Sp. z o.o. w R. (dalej "spółka" lub "inwestor") wystąpiła do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami i infrastrukturą techniczną na działkach o nr : [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w R. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], ustalił dla inwestora warunki zabudowy. Wysokość budynków określono na co najwyżej 12 m z tolerancją 10% licząc od poziomu terenu przy wejściu do budynku do poziomu kalenicy lub szczytu dachu, a szerokość elewacji frontowych maksymalnie na 30 m z tolerancją 20%. Postanowiono też aby dachy posiadały symetryczne spadki połaci i kąt nachylenia analogiczny do kąta nachylenia połaci dachowej budynku na działce nr [...], dopuszczając przykrycie do 30% powierzchni budynku dachem płaskim, jeżeli ma on pełnić funkcję tarasu lub dachu zielonego. Wprowadzono zakaz stosowania dachów o mijających się połaciach na wysokości kalenicy. W decyzji wskazano ponadto, że dostęp do terenu inwestycji ma odbywać się z drogi publicznej ulicy [...] przez ogólnodostępną drogę dojazdową urządzoną na działce nr [...]. W ocenie organu I instancji wnioskodawca przedłożył kompletny wniosek, a w toku postępowania ustalono, że spełnione są wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskano niezbędne opinie, projekt decyzji opracowała uprawniona osoba, uzgodniono go z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowych w R. Spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Podkreślono też, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego i w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, dalej u.p.z.p.), nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. W sprawie wyznaczono obszar analizowany zgodnie z wymogiem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie MI), a wyniki jego analizy stanowią załącznik do decyzji w formie opisowej i graficznej. Dla terenu objętego wnioskiem nie ma opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomimo jego położenia na terenie górniczym nie ma obowiązku jego opracowania, ponieważ tak postanowiła Rada Miasta R. w uchwale z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...].

Odwołanie od decyzji wnieśli H. K. i J. K., a także B. K. SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], stwierdziło uchybienie przez B. K. terminu do wniesienia odwołania. Natomiast po rozpoznaniu odwołania H. K. i J. K. SKO decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium uznało, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI przeprowadzono analizę urbanistyczną. Jej część tekstowa i graficzna stanowią załącznik do decyzji z dnia [...] marca 2012 r., co spełnia wymóg przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia MI. Prawidłowo również ustalono krąg stron postępowania. Kolegium uznało, że przepisy w/w rozporządzenia określają tylko minimalny obszar analizowany, który w zależności od warunków sprawy mógł zostać powiększony. Ustalając warunki zabudowy właściwy organ powinien określić m.in. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem (§ 4 rozporządzenia MI), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (§ 5 rozporządzenia MI), szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy od frontu działki na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 rozporządzenia MI), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku jako przedłużenie tych krawędzi (§ 7 rozporządzenia MI), geometrię dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia MI). W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji powyższych wymogów nie spełniała. Z analizy urbanistycznej ma bowiem wynikać, że średnia szerokość elewacji budynków wielorodzinnych wynosi 50 m, z dopuszczonym 20% zwiększeniem. Zatem brak było uzasadnienia dla przyjętych 30 m szerokości jako wartości maksymalnej zwłaszcza, że zezwolono na zwiększenie wartości 30 m do 36 m, co oznaczało, że wartość maksymalna mogłaby wynieść 36 m. Rozwiązania takie w ocenie Kolegium pozostają ze sobą w sprzeczności. Dodatkowo nie określono wartości minimalnej, co stwarzać ma dla inwestora pełną dowolność. Nie ustalono również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, a wysokość budynków określono jako maksymalną wartość, którą można przekroczyć o 10%. Z analizy ani treści decyzji ma nie wynikać w sposób bezpośredni geometria dachu. To wszystko przemawiało za uznaniem, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie zebranego materiału dowodowego, jak też przedwcześnie.

Skargę do sądu administracyjnego na decyzję SKO wniosła Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 653/12, uchylił decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu podał, że motywy wydania decyzji kasacyjnej przez SKO w R. są nieprzekonywujące. Organ odwoławczy nie wskazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji i jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadniający ponowne prowadzenie przez Prezydenta postępowania i zbierania dowodów w sprawie. Nie wyjaśniono także, dlaczego tych kwestii nie można było wyjaśnić w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Nie określono z jakich powodów organ odwoławczy, przyjmując naruszenie prawa materialnego w zakresie rozporządzenia MI, nie skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko inwestora, że sporządzona analiza urbanistyczna potwierdza, iż szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, zarówno jednorodzinnych, jak i wielorodzinnych mieści się w zakresie od 10 m do 20 m (dla budynków jednorodzinnych) i od 40 m do 90 m (dla budynków wielorodzinnych). Decyzja SKO nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia, aby przeprowadzona w sprawie analiza przez uprawnionego urbanistę była wadliwa. Nietrafnie zalecono organowi pierwszej instancji prawidłowe zebranie materiału dowodowego, skoro nie wskazano, na jakie to okoliczności należy zbierać materiał dowodowy. W przypadku wątpliwości odnośnie treści analizy urbanistyczno-architektonicznej SKO uprawnione było do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem autorki tej analizy. Sąd zwrócił uwagę, iż taką formę poprzedzania orzeczeń przewiduje art. 17 ust. 1 zdanie 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.). W konsekwencji Sąd przyjął, że wskazane przez SKO motywy decyzji kasacyjnej zostały nieprzekonywująco wywiedzione i są chybione.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu wskazało, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło przy istotnym uchybieniu przepisom prawa, co musi skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu. W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta nie przeprowadził postępowania w sposób kompletny, co przesądza o przedwczesności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i przemawia również za koniecznością uchylenia wydanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego jej rozpatrzenia. SKO wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Prezydent zobligowany będzie czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna odpowiadały przepisom u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI. Ponadto organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu winien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego. Wydane ponownie rozstrzygnięcie będzie musiało uwzględnić zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny oraz zawierać prawidłowe uzasadnienie, spełniające wymogi wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze do sądu Administracyjnego Spółka zwróciła się o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) § 6 rozporządzenia MI przez uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył szerokość elewacji frontowej,

b) § 7 rozporządzenia MI przez uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

c) art. 61 u.p.z.p. przez nieprawidłowe ustalenie, że decyzja Prezydenta Miasta R. zawiera w powyższym zakresie braki powodujące konieczność wyeliminowanie jej z obrotu prawnego;

2) przepisów prawa procesowego:

a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) przez wydanie decyzji wbrew wiążącej SKO ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, dokonanej przez WSA w prawomocnym wyroku z dnia 13 listopada 2012 r.,

b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i błędne uznanie, że materiał ten jest niepełny, a decyzja Prezydenta przedwczesna,

c) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, mimo, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

d) art. 138 § 2 k.p.a. przez niewskazanie konkretnych okoliczności faktycznych, które wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji,

e) art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy w sprawie nie istniały żadne dalsze okoliczności, konieczne do wyjaśnienia przez Prezydenta, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy,

f) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie podstaw podjęcia tzw. decyzji kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i zasądził na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania od organu. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawą prawną decyzji Kolegium jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podkreślił, że wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie może uchylić zaskarżonej decyzji z powodu dostrzeżonych naruszeń prawa materialnego. W świetle powołanego przepisu, jedyną podstawą wydania decyzji kasacyjnej może być naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania wraz z niewyjaśnieniem okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, czyli takich okoliczności, które pozwalają na zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego. Decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy, dyktowany przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub też w znacznej części oraz powtórzeniem tych czynności procesowych, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 518). Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek nastąpi, o ile organ pierwszej instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W takich okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Jeżeli okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w niewielkim zakresie bądź też nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, to organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. naruszy ten przepis oraz art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Za uzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2012 r., sygn. II SA/Rz 653/12. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidzianym przepisami prawa (wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. I FSK 1031/09.). Sąd w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. ocenił, iż zakwestionowanie przez Kolegium określenia szerokości elewacji frontowej, uznanie braku określenia górnej krawędzi tej elewacji oraz brak wyeksponowania w decyzji geometrii dachu, nie są motywami przekonywującymi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił Kolegium uwagę, iż wątpliwości odnośnie treści analizy można było wyjaśnić w ramach rozprawy administracyjnej. Ponieważ nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności wyłączające związanie SKO tak wyrażonym poglądem prawnym i wytycznymi, to wskazany organ obowiązany był kierować się nimi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Obowiązku tego Kolegium nie wypełniło, ponownie stosując art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie zaś tego przepisu uzasadniło tym, że w decyzji organu I instancji błędnie określono szerokość elewacji frontowej, błędnie określono górną granicę krawędzi elewacji frontowej, decyzja Prezydenta nie zawiera wymaganych załączników do decyzji w postaci mapy. Sąd I instancji stwierdził, że przyczyny dla których SKO ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. w żadnym stopniu nie uzasadniały zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., skoro pokrywały się przyczynami ocenionymi jako nieuzasadnione przez WSA w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. Organ odwoławczy ponownie jako powód uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania podał naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 6 i 7 rozporządzenia MI. W wiążącym organ wyroku Sąd zaś w sposób bardzo wyraźny podkreślił, że naruszenie tych regulacji nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Błędne zastosowanie regulacji prawa materialnego nie jest bowiem naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Skoro według SKO organ pierwszej instancji niewłaściwie skonkretyzował przepisy prawa materialnego, to powinno ten fragment rozstrzygnięcia decyzji poprawić poprzez jego uchylenie i orzeczenie w tym zakresie o istocie sprawy. Zarzucając naruszenie § 6 rozporządzenia MI Kolegium nie stawia organowi pierwszej instancji zarzutu sporządzenia analizy zawierającej braki w zakresie niewyjaśniania średniej szerokości elewacji frontowej. Zarzut organu odwoławczego dotyczy wyłącznie niespójności treści decyzji z ustaleniami analizy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. To oznacza, że zdaniem SKO analiza zawierająca skoncentrowany opis okoliczności faktycznych stanowiących podstawę konkretyzacji przepisów rozporządzenia MI jest w tym zakresie prawidłowa, a nie jest prawidłowe jedynie rozstrzygnięcie decyzji, czyli stosowanie normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności Kolegium podnosi, że z analizy urbanistycznej w ogóle nie wynika jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla zabudowy na sąsiednich działkach. Zastąpienie pojęcia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pojęciem wysokość budynków uznano za niezgodne z przepisami rozporządzenia MI. SKO wskazując na te nieścisłości w zakresie ustalania faktów pominęło zupełnie wskazanie prawomocnego wyroku Sądu, co do możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem pracownika, który sporządził analizę. Kwestia określenia wysokości budynków znajdujących się na działkach sąsiednich mogła zostać z łatwością wyjaśniona przez SKO przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. czego Kolegium nie uczyniło, jak i nie wytłumaczyło przyczyn tego zaniechania w sytuacji gdy wyrok WSA wyraźnie wskazywał na nieprawidłowości związane z takim sposobem procedowania. SKO jako organ II instancji zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym jest organem właściwym do przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia MI. Zgodnie z tym przepisem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przeprowadza właściwy organ, a nie jak ma to miejsce w przypadku projektu decyzji o warunkach zabudowy, osoba wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Sąd I instancji stwierdził także, że nie stanowi uzasadnienia dla wydania kolejnej decyzji kasacyjnej okoliczność związana z niepotwierdzeniem za zgodność z oryginałem mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta R. Mapa załączona do decyzji jest kserokopią wyrysu mapy zasadniczej, opatrzoną pieczęcią Prezydenta Miasta R. oraz podpisem pracownika Urzędu Miasta R., upoważnionego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro upoważniony pracownik Urzędu Miasta R. stwierdza na kopii mapy zasadniczej pochodzącej z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta Miasta R., że stanowi ona załącznik graficzny do decyzji, to stwierdzenie, iż kopia ta nie posiada walorów dokumentu urzędowego, nie odpowiada prawdzie. Kopia mapy opatrzona pieczęciami i podpisami organu prowadzącego zasób informacyjny, w którym znajduje się oryginał tego dokumentu, stanowi według Sądu I instancji dokument urzędowy. W istniejącym stanie faktycznym nie było jakichkolwiek wątpliwości co do zgodności kopii mapy z oryginałem. Sąd podkreślił, że postawiony przez Kolegium zarzut w istocie prowadził do przewlekłości postępowania administracyjnego, skutkując powtarzaniem czynności już dokonanych przez organ pierwszej instancji. Sąd I instancji stwierdził, że stwierdzony stopień naruszenia wskazanych regulacji uzasadnia przyjęcie, że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą określona w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W demokratycznym państwie prawnym organy administracji nie mogą lekceważyć prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, przerzucając wbrew regulacjom prawa procesowego ciężar wyjaśniania wąskiego zakresu stanu faktycznego sprawy na organ pierwszej instancji. Wykonanie zaskarżonej decyzji SKO prowadziłaby do stanu przewlekłości postępowania, a więc nieskuteczności działań procesowych, którą aktualnie obowiązujące regulacje k.p.a. i p.p.s.a. sankcjonują możliwością wniesienia skargi sądowoadministracyjnej.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w R. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie drugie, polegające na niezawarciu wskazań co do dalszego postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł określonych w art. 138 § 2 k.p.a.,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie zastosował się do ocen i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie poprzedzającym wydanie decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 listopada 2012 r. nie zawierał wiążących wskazówek dla SKO. Uzasadnienie wyroku ograniczało się do stwierdzenia, że w sposób nieprzekonujący wykazano istnienie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej i brak uzasadnienia prawnego wraz z podaniem podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego skutkuje uchyleniem decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę SKO miało wyjaśnić szereg elementów, koncentrując się na ustaleniu, a następnie uzasadnieniu formalnoprawnych przesłanek uchylenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji do ponownego rozpoznania. Dosłownie jednym zdaniem skwitowano wątpliwości w zakresie meritum sprawy, ograniczając się do stwierdzenia, iż w przypadku wątpliwości odnośnie treści analizy urbanistyczno - architektonicznej SKO w R. uprawnione było do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem chociażby autorki tej analizy, skoro taka formę poprzedzenia swych orzeczeń przewiduje art. 17 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Niezależnie od faktu, że wątpliwości w zakresie analizy SKO w R. nie sformułowało - co w uzasadnieniu zauważył Sąd I instancji, to wytyczne nie były jednoznaczne, lecz miały charakter postulacyjny - co nie powinno stanowić o ich wiążącym charakterze (np. wyroki NSA z 3 lipca 2013 r., sygn. I FSK 1129/12 i 3 lipca 2013 r. sygn. I FSK 1101/12). Zwrócono też uwagę, że w przypadku wyraźnego sprecyzowania wytycznych nie byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, judykatura w takich przypadkach przewiduje bowiem uchylenie zaskarżonego aktu (np. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 1350/12 z 23 kwietnia 2013 r: "Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji", wyrok NSA sygn. I GSK 1591/11 z 14 marca 2013 r: "Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Więcej, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu").

Kolegium stwierdziło, że uwzględniło wytyczne prawomocnego wyroku i ponownie wydając orzeczenie kasatoryjne dokonało uzasadnienia w sposób, który jego zdaniem spełnia warunki narzucone obowiązującymi przepisami i wytycznymi. Wobec braku wątpliwości w zakresie analizy nie przeprowadzono, jak sugerował WSA, rozprawy. Jednocześnie SKO wzięło pod uwagę aktualną linię orzeczniczą, że w toku rozpatrywania odwołania przez samorządowe kolegium odwoławcze nie może ono na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylić decyzji organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, ustalając warunki zabudowy. Oceniając legalność wydanej przez organ odwoławczy decyzji reformacyjnej należy mieć przede wszystkim na względzie, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego wymienionych w art. 138 k.p.a. w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 15 k.p.a. wynika natomiast z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że treścią wskazanego postanowienia jest ustanowienie prawa wszystkich stron, każdego postępowania, do uruchomiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008/10/178). Norma zawarta w art. 78 Konstytucji odczytywana jest też jako ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002) pełniąca szczególną rolę nie tylko przy tworzeniu ale również stosowaniu prawa. Należy zwrócić uwagę na specyfikę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wprowadza wiele uregulowań o charakterze procesowym, mających charakter norm szczególnych względem k.p.a (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Red Z. Niewiadomskiego, CH. Beck Warszawa 2008 r.). Decyzja o warunkach zabudowy przesądzając o zgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym porządkiem prawnym obowiązującym na danym obszarze (ustawami szczególnymi oraz innymi przepisami u.p.z.p.) musi bezwzględnie spełniać określone ustawą wymogi formalnoprawne jej podjęcia oraz wymogi materialnoprawne. Pomimo, że obecnie wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to regulacji tej nie można interpretować w oderwaniu od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania. Decyzja kasacyjna będzie zatem uzasadniona w każdym przypadku, jeżeli merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego naruszałoby przywołaną wyżej zasadę (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 4/2011, s.19). Tym samym w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa procesowego lecz niewłaściwą interpretacją przepisów prawa materialnego i w związku z tym błędną ocenę materiału dowodowego, nie może - ze względu na zasadę dwuinstancyjności - rozpoznać sprawy merytorycznie. Stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwa wykładnia prawa materialnego uprawnia bowiem do wniosku, że sprawę musi rozpoznać organ pierwszej instancji, gdyż jego prawidłowe zastosowanie pozwoliłby na ustalenie warunków zabudowy (por. też wyrok z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Kr 1661/11 oraz komentarz do art. 138 k.p.a. A. Plucińskiej - Filipowicz, LEX; wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2012 r., sygn. II SA/Wr 805/11).

Kolegium podało także, że o zasadności uchylenia zakwestionowanego wyroku decyduje również brak wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne, jednoznaczne i umożliwić organom wydanie kolejnej decyzji zgodnej z prawem. Stwierdzenie, iż wskazania te wynikają wprost z zaprezentowanych rozważań Sądu jest niewystarczające dla ich rekonstrukcji co powoduje, iż organ nie posiada dostatecznej wiedzy o podjęciu koniecznych, zgodnych z intencją Sądu, czynności w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zgadzając się z argumentacją przedstawiona przez Sąd I instancji. Zaskarżony wyrok oceniono jako trafny, zgodny z przepisami i w pełni uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie uzasadnienie skargi kasacyjnej należy podkreślić, że argumenty w nim podniesione nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi, o ile nie towarzyszy im zarzut naruszenia określonego przepisu prawa. Jakkolwiek zgodnie z uchwałą NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, sąd ten ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, to jednocześnie uchwała ta potwierdza, że obowiązek taki istnieje w stosunku do wskazanych podstaw kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które zostały naruszone w przekonaniu wnoszącego skargę kasacyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. może skutkować uchyleniem decyzji, nie stanowi natomiast podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Zarzutowi temu nie towarzyszy jednak wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu, w szczególności nie powołano art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który był podstawą zaskarżonego wyroku, jak też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który wskazywał Sąd I instancji. W takiej sytuacji stanowisko zajęte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogło zostać rozważone jako zarzut kasacyjny.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszący się do braku wskazań co do dalszego postępowania. Po pierwsze, wyrok takie zalecenia zawiera w końcowej części, obligując organ do wykonania zaleceń zawartych w wyroku z 13 listopada 2012 r. i zastosowania się do oceny prawnej wypowiedzianej w wyroku zaskarżonym. Poprzedzające zaś końcową część wywody Sądu I instancji, dotyczące przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz braku podstaw do odstąpienia od związania prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2012 r. i dopuszczalności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie analizy urbanistycznej oraz dopuszczalności wydania decyzji merytorycznej w sprawie, są dostatecznie wyraźne i jednoznaczne. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zakresie braku wskazań co do dalszego postępowania może odnieść skutek pod warunkiem, że wywiera wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie organu możliwości ponownego, prawidłowego rozpoznania sprawy. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku takich wątpliwości nie budzi i takiego zagrożenia nie rodzi. Dostatecznie jasno z niego wynika, że naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji ma możliwość dokonania uzupełniających wyjaśnień dotyczących wyników analizy urbanistycznej i w przypadku błędnego, niezgodnego z wynikami analizy i przepisami prawa ustalenia parametrów planowanej inwestycji przez organ I instancji, ma możliwość uchylenia decyzji w części i orzeczenia co do istoty jako organ merytoryczny w sprawie. Wobec czytelnego stanowiska Sądu I instancji nie jest przekonujący zarzut Kolegium, że organ nie posiada dostatecznej wiedzy o podjęciu koniecznych, zgodnych z intencją Sądu czynności.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ nie zastosował się do zaleceń wiążącego, prawomocnego wyroku. Argumentacja przestawiona w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie jest przy tym spójna. Z jednej strony Kolegium kwestionuje bowiem, aby wyrok z 13 listopada 2012 r. zawierał jakiekolwiek wiążące zalecenia, zaś z drugiej stwierdza, że zostały one w dostatecznym zakresie wykonane. Stanowisko, że wyrok z 13 listopada 2012 r. nie zawierał wiążącej oceny prawnej nie jest uprawnione i przeczy mu treść uzasadnienia tego wyroku. Sąd wprost zacytował przepis art. 138 § 2 k.p.a. i podkreślił, że warunkiem jego zastosowania jest wykazanie przez organ II instancji naruszeń przepisów postępowania oraz tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdził, że dyspozycja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, jakiego rodzaju uchybień musiałby się dopuścić organ I instancji i jakiego rodzaju kwestie winny wymagać wyjaśnienia. Równocześnie Sąd przyjął, że naruszenia opisane przez organ odwoławczy takim warunkom nie odpowiadają, nie wykazano żadnych naruszeń przepisów postępowania, bo wskazane przepisy rozporządzenia MI takiego charakteru nie mają, zaś uzupełnienie ustaleń w zakresie stanu faktycznego i wyników analizy jest możliwe przed organem odwoławczym. Tego rodzaju uwagi wyraźnie wskazują, kiedy jest dopuszczalne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zatem w przypadku ponownego oparcia decyzji organu odwoławczego na tej podstawie winny zostać uwzględnione. Przekonujące uzasadnienie, na jakie powołuje się Kolegium, oznacza właśnie podanie okoliczności uzasadniających przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, i nie mogą to być rzecz jasna okoliczności i argumenty uprzednio zakwestionowane przez sąd w prawomocnym wyroku. Nie jest także uprawnione kwalifikowanie zaleceń sądu jako postulatów, czyli dyrektyw niestanowczych. Niezależnie od sposobu sformułowania, wszelkie wskazówki i oceny dotyczące czy to kwalifikacji określonych stanów faktycznych, czy też wykładni prawa, zawarte w prawomocnym wyroku, mają w sprawie w stosunku do stron i organów oraz sądów charakter wiążący, przez co należy rozumieć obowiązek ich uwzględnienia. W skardze kasacyjnej nie wskazano, z jakich powodów stwierdzenia sądu zawarte w prawomocnym wyroku miałyby być niejednoznaczne czy wątpliwe.

Nie można się także zgodzić z Kolegium, że w istocie wykonało zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku, albowiem przekonująco uzasadniło decyzję, a nadto wzięło pod uwagę stanowisko doktryny i orzecznictwa, dotyczące dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przytaczając w skardze kasacyjnej obszerne fragmenty wypowiedzi, odnoszące się do twierdzenia, że w toku rozpoznawania odwołania kolegium nie może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 54 i 74 ust. 1 u.p.z.p. uchylić decyzji organu I instancji i orzec co do istoty ustalając warunki zabudowy, Kolegium pominęło, że stanowisko to dotyczy szczególnego stanu rzeczy. Ograniczenie to, z którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, dotyczy przypadku, gdy kolegium rozpatruje odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, wówczas organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty i ustalić warunki zabudowy, albowiem taka praktyka narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1564/10). W stosunku do takiego też przypadku wyrażanej jest stanowisko, że ze względu na specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, po stwierdzenia, że stanowisko odmowne organu I instancji jest skutkiem naruszenia prawa materialnego, organ odwoławczy nie może rozpoznać sprawy merytorycznie, lecz winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., gdyż sprawa powinna podlegać rozpoznaniu w dwóch instancjach. Sytuacja taka jednak w sprawie nie zachodzi, decyzja organu I instancji nie była decyzją odmowną, zatem ograniczenie to nie ma dla sprawy znaczenia i nie może świadczyć o prawidłowym wykonaniu zaleceń prawomocnego wyroku. Należy podzielić stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1986/12, że organ odwoławczy może we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i orzec w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stosując właściwie przepisy prawa materialnego, jeżeli kwestionuje ich zastosowanie przez organ I instancji.

W konsekwencji nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji w kwestii zakresu stosowania art. 138 § 2 przez organ odwoławczy jest prawidłowe, podstawą do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie mogą być zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie określenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji, nie jest także w postępowaniu o ustalenie warunków pozbawiony organ odwoławczy możliwości uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy, jeżeli decyzja organu I instancji rozpoznawała sprawę co do istoty.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Spółki postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.