Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2188/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 483/19 w sprawie ze skargi M. C., E. Z., K. O., J. O. i S. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., I SA/Wa 483/19, oddalił skargę M. C., E. Z., K. O., J. O. i S. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Decyzją z [...] maja 1993 r., znak: [...], (dalej jako: "decyzja komunalizacyjna") Wojewoda N., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej jako: "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie przez Gminę Ł. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w obrębie C. jako działki: nr [...] o pow. 7,54 ha, nr [...] o pow. 19,94 ha, nr [...] o pow. 0,86 ha, nr [...] o pow. 7,24 ha, uregulowanych w księdze wieczystej nr [...] – stanowiącej integralną część tej decyzji.

M. C. – Sołtys wsi C. oraz J. O., S. J., E. Z., K. O., A. C., M. O. – członkowie Rady Sołeckiej wsi C. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że działki objęte decyzją komunalizacyjną "stanowiły prawnie uregulowaną oraz użytkowaną własność mieszkańców wsi C.", a nie Skarbu Państwa. Podkreślono również, że "w myśl art. 79 ustawy samorządowej z dnia 23 marca 1933 r. gromada C. nie straciła uprawnień do mienia gromadzkiego, które było przeznaczone do powszechnego użytku bez względu na to, czy osoba korzystająca z tego dobra była mieszkańcem gromady, bądź było przeznaczone do użytku wszystkich lub niektórych grup mieszkańców gromady np. las gromadzki, pastwisko gromadzkie". Ponadto wskazano, że "ustawą z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 33, poz. 290) w art. 1 pkt 2 lit. t nieruchomości stanowiące dobro gminne i podlegające wspólnemu użytkowaniu, położone na terenie województw południowych oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego zostały wyłączone z mienia gromadzkiego, a zaliczone do wspólnoty gruntowej, i stały się współwłasnością mieszkańców wsi". Wnioskodawcy podkreślili także, że: "Wspólnota działała zgodnie z prawem, a wszelka dokumentacja spłonęła wraz ze stanowiącym wspólny majątek budynkiem tzw. kapliczki." Jak podniesiono we wniosku, przesunięcie dobra gromadzkiego do wspólnoty gruntowej utrwaliła ustawa z 20 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 69), a to zostało wyłączone spod komunalizacji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako: "Minister") przyjął, że wnioskodawcy nie posiadali w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., ani nie posiadają obecnie, tytułu prawnego do skomunalizowanych działek, a żaden z dokumentów przez nich przedstawionych nie potwierdza nabycia prawa własności ww. działek. Minister, wskazując na brak dokumentów potwierdzających założenie spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi C., jak również brak dokumentów potwierdzających uznanie ww. działek za wspólnotę gruntową, stwierdził, że wnioskodawcy, z uwagi na brak stosownych dokumentów, nie mogą reprezentować wspólnoty gruntowej wsi C. Wobec powyższego Minister przyjął, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a tym samym nie posiadają legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.").

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący, działających w imieniu własnym oraz mieszkańców wsi C., zarzucili Ministrowi:

1) naruszenie prawa materialnego – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez wydanie postanowienia z szeregiem uchybień skutkujących naruszeniem praw strony w postępowaniu;

2) naruszenie przepisów procedury:

- art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania, co skutkuje naruszeniem praw strony pomimo przedstawienia dokumentu wykazującego, że to w niniejszej sprawie winno być kontynuowane postępowanie, albowiem wbrew ustaleniom organu zawartym w uzasadnieniu skarżonego postanowienia sprawa o reaktywowanie Wspólnoty została zawieszona postanowieniem Starosty N. z [...] września 2011 r. znak [...] do czasu wydania decyzji w sprawie nieważności decyzji, mocą której utraciła ona prawnie grunty, co czyniłoby jej wniosek o reaktywację bezprzedmiotowym z powodu braku mienia stanowiącego podstawę jej istnienia,

- art. 156 § 1 k.p.a. przez dowolne stwierdzenie, że organ ma obowiązek skoncentrować się na ocenie rozstrzygnięcia dopiero po przyznaniu skarżącej wspólnocie mieszkańców wsi C. statusu strony, w sytuacji gdy organ zobligowany jest przez przepisy procedury do dokonania wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, również w oparciu o przedłożone dowody oraz przepisy prawa austriackiego, a następnie II RP, które winny prowadzić do przyznania skarżącym legitymacji czynnej w niniejszym postępowaniu, skoro prawo własności przedmiotowych nieruchomości było wpisane na podstawie dochodzeń celem założenia księgi gruntowej w myśl ustawy z 20 marca 1874 r. nr [...] jako "dobro wiejskie" wsi C.,

- art. 157 § 2 k.p.a. przez dowolne i pochopne uznanie, że istnieją przeszkody do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku uprawnionego podmiotu postępowania, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest mienie należące do wsi C., która to wieś była i jest do tej pory od blisko 150 lat ujawnionym hipotecznym właścicielem części tego samego kompleksu leśnego w C. o pow. 10,9906 ha, który wespół z działkami objętymi zaskarżoną nieważnością decyzją komunalizacyjną nie był nigdy fizycznie rozgraniczony stanowiąc jedną, niepodzielną całość do chwili obecnej, do których to gruntów leśnych i pastwisk wszyscy mieszkańcy wsi mieli wspólne prawa i wspólnie z nich korzystali,

- art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 155 k.p.a. przez nieuwzględnienie i brak rozpatrzenia szeregu okoliczności, w tym zgromadzonej dokumentacji, orzeczeń, jak również przytoczonej argumentacji uzasadniającej wszczęcie postępowania, a w konsekwencji nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do rzetelnego zbadania materiału dowodowego przy uwzględnieniu słusznego interesu stron, w tym między innymi decyzji SKO w N. z [...] lipca 2011 r. uchylającej decyzję Starosty o odmowie reaktywacji Wspólnoty, która daje podstawę do przyjęcia, że skarżący są Wspólnotą Gruntową wsi C. w organizacji, a zatem stroną i tego postępowania, wykazu osób uprawnionych z 8 maja 2008 r. sporządzonego przez Wójta Gminy Ł., protokołu i uchwały zebrania wiejskiego z 1 marca 2009 r. w sprawie reaktywacji Wspólnoty, wniosku do Starosty o wydanie decyzji i pisma wyjaśniającego do Starostwa Powiatowego z 11 maja 2009 r, a w szczególności oświadczenia S. O. z 13 sierpnia 2010 r. o wykonywaniu uprawnień przez Wspólnotę Wiejską wsi C. na przedmiotowych gruntach, jak też uchwały WRN w K. z [...] grudnia 1972 r. o utworzeniu Gminy Ł. z dniem 1 stycznia 1973 r., czy też treści wpisów w księgach wieczystych i w innych dowodach własności,

- art. 153 p.p.s.a. oraz skutków z art. 170 p.p.s.a. przez brak rozważenia, że podstawą orzeczenia WSA z 7 marca 2013 r. były przyczyny proceduralne, stąd też stosownie do wyroku NSA z 10 marca 2011 r., I OSK 1576/10, skutki prawomocności, o jakim stanowi art. 170 p.p.s.a nie dotyczyłyby niedopuszczalności zaskarżenia danej decyzji, aktu, czynności, w tym decyzji komunalizacyjnej, co skutkowało naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 lit. t) ustawy z 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 33, poz. 290), na mocy którego nieruchomości stanowiące dobro gminne i podlegające wspólnemu użytkowaniu, położone na terenie województw południowych oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego zostały wyłączone z mienia gromadzkiego, a zaliczone do wspólnoty gruntowej, czyli stały się współwłasnością mieszkańców wsi, który to przepis wszedł w życie po upływie 3 lat od wejścia w życie pozostałej części ustawy, tj. 11 czerwca 1941 r.,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 79 ustawy z 23 marca 1993 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294), który mówi, że znosi się ustrój gromady w gminach wiejskich, o których mowa w art. 15 ust. 4, czyli w jednowioskowych z zastrzeżeniem, że prawa majątkowe dotychczasowych członków gromady nie mogą być naruszone, co odnosi się do mieszkańców wsi C. reprezentowanej przez sołtysa i Radę Sołecką.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 157 w zw. z art. 61a k.p.a. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 12 września 2013 r., II OSK 889/12). Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ww. ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Tytułu tego skarżący nie wykazali.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z wniosku skarżących toczyło się już poprzednio i zostało zakończone ostateczną decyzją nr [...] Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] maja 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] tegoż Ministra z [...] stycznia 2012 r., znak [...], umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe z powodu braku przymiotu strony u skarżących. Istotne jest także, że skarga na ww. decyzję umarzającą postępowanie została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2013 r. w sprawie I SA/Wa 1464/12. Wyrok ten jest prawomocny, a skarżący w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie, nie wykazali, aby od daty ww. wyroku legitymowali się nowymi dokumentami potwierdzającymi ich interes prawny umożliwiający kwestionowanie w nadzwyczajnym trybie spornej decyzji komunalizacyjnej. Wobec tego przy ocenie interesu prawnego skarżących mamy do czynienia z res iudicata i okoliczność ta stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego zainicjowanego wobec tej samej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że w dacie procedowania wyroku w sprawie I SA/Wa 1464/12 w obrocie była już przywoływana w skardze decyzja SKO w N. z [...] lipca 2011 r., funkcjonował wykaz osób uprawnionych z 8 maja 2008 r. sporządzony przez Wójta Gminy Ł., uchwała zebrania wiejskiego z 1 marca 2009 r. w sprawie reaktywacji Wspólnoty, czy oświadczenia S. O. z 13 sierpnia 2010 r. o wykonywaniu uprawnień przez Wspólnotę Wiejską wsi C. na przedmiotowych gruntach, jak też uchwały WRN w K. z [...] grudnia 1972 r. o utworzeniu Gminy Ł. z dniem 1 stycznia 1973 r. W ocenie Sądu I instancji zasadnie też organ wskazał, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 703) ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych, wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje w postępowaniu prowadzonym przez starostę na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej albo przez jego następcę prawnego (art. 8a ust. 4 i 5 ww. ustawy). Organ administracji orzekający w ramach komunalizacji nie prowadzi postępowania w tym zakresie, a w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone postanowienie nie narusza zatem prawa. W razie stwierdzenia, że w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej w tej samej sprawie ostateczna decyzja, obowiązkiem organu jest umorzenie ewentualnie wszczętego po raz kolejny postępowania bądź wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

W skardze kasacyjnej K. O. i S. J. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, a także zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku:

- z art. 141 § 4 ustawy przez brak bliższego ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez strony w skardze i odniesienia do nich w wyroku, a także art. 145 p.p.s.a. przez niewskazanie przyczyn dla jakich Sąd de facto pominął wszystkie zawnioskowane i przedstawione dowody przez skarżących w postępowaniu skutkujących naruszeniem art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., a nadto art. 157 k.p.a. przez podzielenie stanowiska organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z pominięciem oceny prawnej i faktycznej w odniesieniu do postępowania w sprawie reaktywowania wspólnoty, które zostało zawieszona postanowieniem Starosty N. z [...] września 2011 r., znak [...], do czasu wydania decyzji w sprawie nieważności decyzji, mocą której utraciła ona prawnie grunty, co czyniłoby jej wniosek o reaktywację bezprzedmiotowy z powodu braku mienia stanowiącego podstawę jej istnienia, a zatem oznacza to, że inny organ administracji traktuje odzyskanie mienia Wspólnoty jako ekspektatywę i w ramach art. 28 k.p.a., wobec posiadania interesu prawnego uznawanego przez inny organ administracji, jak też przez uznanie w ślad za zaskarżoną decyzją Ministra, iż organ ma obowiązek skoncentrować się na ocenie rozstrzygnięcia dopiero po przyznaniu skarżącej wspólnocie mieszkańców wsi Czaczów statusu strony, w sytuacji gdy organ zobligowany jest przez przepisy procedury do dokonania wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, również w oparciu o przedłożone dowody oraz przepisy prawa austriackiego, a następnie II RP, które eo ipso winny prowadzić do przyznania członkom społeczności legitymacji czynnej w niniejszym postępowaniu skoro prawo własności przedmiotowych nieruchomości było wpisane na podstawie dochodzeń celem założenia księgi gruntowej w myśl ustawy z 20 marca 1874 r. nr [...] jako "dobro wiejskie" wsi C.; a nadto, iż istnieją przeszkody do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a to przez brak uprawnionego podmiotu postępowania, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest mienie należące do wsi C., która to wieś była i jest do tej pory od blisko 150 lat ujawnionym hipotecznym właścicielem części tego samego kompleksu leśnego w Cz. o pow. 10,9906 ha, który wespół z działkami objętymi zaskarżoną nieważnością decyzją komunalizacyjną nie był nigdy fizycznie rozgraniczony stanowiąc jedną, niepodzielną całość do chwili obecnej, do których to gruntów leśnych i pastwisk wszyscy mieszkańcy wsi mieli wspólne prawa i wspólnie z nich korzystali, a także art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. przez błędną wykładnię tych przepisów oraz przyjęcie, że stanowisko z zawarte w wyroku WSA z 7 marca 2013 r. dotyczące ustaleń faktycznych i prawnych wiąże Sąd w niniejszym postępowaniu, a tym samym naruszając art. 134 § 2 p.p.s.a. regulującą zakaz reformationis in peius nie rozważając wnikliwie tego zagadnienia w niniejszej sprawie, przez brak rozważenia, że podstawą ww. wyroku WSA były przyczyny proceduralne, stąd też stosownie do wyroku NSA z 10 marca 2011 r., I OSK 1576/10, skutki prawomocności, o jakim stanowi art. 170 p.p.s.a., nie dotyczyłyby niedopuszczalności zaskarżenia danej decyzji, aktu, czynności, w tym decyzji komunalizacyjnej wobec treści przepisu art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, wg którego spod komunalizacji zostało wyłączone mienie wspólnot gruntowych i wspólnot leśnych z pominięciem, iż przez pojęcie "wspólnot gruntowych i leśnych" należy rozumieć nieruchomości rolne, leśne lub obszary wodne nadane w wyniku uwłaszczenia rolników (włościan lub mieszczan – rolników), będących mieszkańcami dawnych gromad, w tym przypadku gromady C., którym to mieszkańcom przysługują prawa do wspólnot rozumianych przedmiotowo, a nie podmiotowo, co błędnie czyni zaskarżone postanowienie Ministra;

a nadto naruszenie przepisu art. 1 pkt 2 lit. t) ustawy z 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych w zw. z art. 28 i art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., a nadto art. 157 k.p.a., na mocy którego nieruchomości stanowiące dobro gminne i podlegające wspólnemu użytkowaniu, położone na terenie województw południowych oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego zostały wyłączone z mienia gromadzkiego, a zaliczone do wspólnoty gruntowej, czyli stało się współwłasnością mieszkańców wsi skutkującej ustaleniem, że skarżący jako członkowie wspólnoty wiejskiej wsi C. winni być podmiotem uczestniczącym jako strona w postępowaniu komunalizacyjnym, a nadto winni być uznani za posiadający legitymację do wzruszenia decyzji komunalizacyjnej wobec treści art. 79 ustawy z 23 marca 1993 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego znoszącego ustrój gromady w gminach wiejskich, o których mowa w art. 15 ust. 4, czyli w jednowioskowych z zastrzeżeniem zakazu naruszania praw majątkowych dotychczasowych członków gromady, którym byli także mieszkańcy wsi C. reprezentowani przez sołtysa i Radę Sołecką, tym bardziej, iż wg ustawy samorządowej z 1933 r. dobro wiejskie ujawnione w księdze wieczystej nie stanowiło majątku gromady, a zatem podlegało regulacjom ustawy z 4 maja 1939 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 33, poz. 290) – art. 2 pkt 1;

II. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o wspólnotach gruntowych oraz art. 1 pkt 2 lit. t) ustawy z 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych przez pominięcie tytułu prawnego stanowiącego źródło prawa własności mieszkańców wsi C. jako dobra wiejskiego przy ustalaniu przymiotu strony skarżących, czyli dobra przeznaczonego do wspólnego korzystania potwierdzającego istnienie wspólnoty gruntowej, a tym samym skutkującym koniecznością udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, naruszając jednocześnie art. 7 , 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, tj. uchybienie powinności działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, także w zakresie ochrony własności, praw i wolności obywatelskich przez nieuznanie zasadności skargi spowodowanej odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej stwierdzającej nabycie przez Gminę Ł. z mocy prawa, nieodpłatnie, przedmiotowych nieruchomości, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie skarżących kasacyjnie stan faktyczny sprawy nie został poprawnie ustalony, przez co doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych przez nieuprawnione przyjęcie, iż roszczenia skarżących do nieruchomości nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego. Ustalenia zawarte w zaskarżonym wyroku pomijają, że w wyniku ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190) własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, ani na własność mieszkańców wsi i od tego czasu właścicielem mienia gromadzkiego stało się Państwo. Przepis art. 38 tej ustawy gwarantował jednak wszystkim mieszkańcom gromad nienaruszalność przysługującego im dotychczas prawa własności, użytkowania lub innego prawa rzeczowego i majątkowego. Mieszkańcy wsi mieli więc zagwarantowane powołanym przepisem prawo współwłasności do majątku stanowiącego wspólnotę gruntową oraz prawo użytkowania na dotychczasowych warunkach mienia gminnego, do którego własność służyła. Zatem prawo zgłoszenia wniosku jako strony o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej było oparte na wskazanych w zarzutach skargi przepisach, gdyż mieszkańcy wsi C. mieli zagwarantowane powołanym przepisem prawo współwłasności do majątku stanowiącego wspólnotę gruntową. Zdaniem skarżących kasacyjnie przy ustaleniu legitymacji skarżących winna być poddana analizie podstawa wpisu i jego treść w księdze wieczystej, skoro w skład dobra gminnego wchodziły nieruchomości przeznaczone do wspólnego użytku jak m.in. pastwiska i lasy, co miało miejsce w C. Były to przede wszystkim grunty po gminach jednowioskowych, zniesionych w ramach częściowej reformy ustroju samorządu terytorialnego w 1933 r. Dobra gminne zostały ex lege zaliczone do wspólnot gruntowych na podstawie ustawy z 1963 r. Zatem dobrem gromadzkim (gminnym), o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o wspólnotach gruntowych były nieruchomości stanowiące przedmiot wspólnego używania uprawnionych do tego mieszkańców gromady (gminy). Dobro gromadzkie wchodziło w skład mienia komunalnego, lecz stanowiło nieco inną od majątku zakładowego postać mienia gminy. Takie znaczenie terminu dobro gromadzkie (gminne) nadawały przepisy ustawy gminnej uchwalonej przez Sejm w Galicji w dniu 12 sierpnia 1866 r. Przepisy tej ustawy konstruując definicje pojęcia dobro gminne nawiązywały do treści § 288 Patentu cesarskiego z 11 czerwca 1811 r. Powszechna Księga Ustaw Cywilnych (ABG, Zb. Ustaw 1811.3.496, Lex Polonica), który wyjaśniał jak należy rozumieć dobro gminy oraz majątek gminy. Według tej regulacji, dobrem gminy były rzeczy, które stosownie do urządzenia kraju, służyły do użycia każdemu członkowi gminy. Natomiast majątkiem gminy były dobra przeznaczone na pokrycie wydatków gminy. Konieczność kierowania się powyższym znaczeniem pojęcia dobro gminne wynikała m.in. z położenia nieruchomości, która w niniejszej sprawie jest położona na byłym terenie zaboru austriackiego, na którym obowiązywały przepisy austriackiej ustawy gminnej oraz Powszechnej Księgi Ustaw Cywilnych. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że immanentną cechą wspólnot gruntowych, opierającą się na pojęciu dobra gromadzkiego (gminnego), jest prawo do wspólnego korzystania z masy majątkowej wyodrębnionej na podstawie tytułu prawnego stanowiącego źródło uprawnień mieszkańców gminy. Wobec tego spod regulacji art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o wspólnotach gruntowych, organy kompetentne do rozstrzygania na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy, powinny wyłączyć grunty stanowiące prawo własności osób prywatnych oraz grunty wchodzące w skład mienia gromadzkiego, czyli mienia gminnego z zastrzeżeniem treści art. 1 ust. 2 ustawy o wspólnotach gruntowych. Powołany przepis określa warunki uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie. Zatem zarówno ww. przepis, jak też art. 1 pkt 2 lit. t) ustawy z 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych potwierdzał prawo wspólnoty wiejskiej wsi C. do uczestnictwa jako strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Wszak na mocy powyższego przepisu nieruchomości stanowiące dobro gminne i podlegające wspólnemu użytkowaniu, położone na terenie województw południowych oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego zostały wyłączone z mienia gromadzkiego a zaliczone do wspólnoty gruntowej, stawały się współwłasnością mieszkańców wsi.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona, pozostałe strony postępowania nie zawnioskowały o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Po pierwsze, obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej.

Po drugie, obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Ma to szczególne znaczenie w przypadku wielości zarzutów i rozbudowanego pod względem objętości uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Z tego względu rozważeniu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podlegały te z argumentów, które względnie wyraźnie wskazywały na ich wzajemny związek.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są zasadne zarzuty pod adresem uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Postawienie zarzutu naruszenia art. 145 p.p.s.a. jest bezskuteczne, albowiem artykuł ten ma złożoną strukturę, zawiera szereg norm prawnych, w konsekwencji brak sprecyzowania naruszonej normy nie pozwala na merytoryczne rozważenie zarzutu. Ponadto przepis ten ma charakter wynikowy, określa rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez sąd w przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa, jego naruszenie uwarunkowane jest zatem brakiem korelacji między stwierdzonymi przez sąd naruszeniami prawa, a podjętym rozstrzygnięciem. Zarzutem naruszenia art. 145 p.p.s.a. nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie, nie reguluje on postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym.

Nie jest też skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy. W skardze kasacyjnej nie określono, o jaką ustawę chodzi, postawiony zarzut pominięcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów i odniesienia się do nich pozwala jednak na identyfikację naruszonej normy jako art. 141 § 4 p.p.s.a., który reguluje elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a usprawiedliwiony będzie wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Sytuacja taka nie ma w sprawie miejsca, uzasadnienie zawiera konieczne elementy i pozwala na identyfikację przesłanek rozstrzygnięcia, zarówno faktycznych, jak i prawnych.

Jeżeli chodzi o postępowanie prowadzone przed Starostą w przedmiocie "reaktywowania wspólnoty" i wydane w jego toku postanowienie o zawieszeniu, to w niniejszej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie mają podstaw do kontroli tego postępowania i zapadłego w nim orzeczenia. Kwestie te znajdują się poza granicami niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w charakterze strony może brać udział jedynie ten, kto legitymuje się do nieruchomości tytułem prawnorzeczowym. Nie jest jednak wystarczające powoływanie się na taki tytuł, lecz konieczne jest udokumentowanie go na dzień 27 maja 1990 r. Spór w kwestii praw właścicielskich do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego warunkującego jego udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno poprzedzać postępowanie administracyjne, wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek osoby nie będącej stroną uzasadnia jego umorzenie (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn.. I OSK 563/20). W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i w postępowaniu nadzwyczajnym jego dotyczącym (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn.. I OSK 2747/18).

Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ właściwy do jego prowadzenia nie ma podstaw do samodzielnego ustalania, czy wnioskujący o wszczęcie postępowania legitymowali się odpowiednim tytułem do nieruchomości, jak też, czy w konsekwencji podlegała ona komunalizacji. W tym zakresie pozbawione podstaw są wszystkie zarzuty dotyczące zaniechania rozpatrzenia przez organ statusu przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepisy dotyczące wspólnot gruntowych.

Na przeszkodzie do czynienia w niniejszej sprawie takich ustaleń, mających za przedmiot zaliczenie gruntu do wspólnoty gruntowej a wnioskodawców do grona osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, stoją także przepisy regulujące istnienie i funkcjonowanie wspólnot gruntowych. Należy zwrócić uwagę, co pomijają skarżący kasacyjnie, że zaliczenie nieruchomości do wspólnot gruntowych nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., o czym stanowi jej art. 1 ust. 1. Decyzja o ustaleniu nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie wymienionej ustawy. Ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, należy przy tym do wyłącznej kompetencji starosty, w związku z czym niedopuszczalne jest orzekanie o tym przez inne organy, w ramach postępowań w odmiennym przedmiocie. Obowiązki dowodowe ciążące na organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, związane z wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego i wszechstronnym jego rozpatrzeniem, nie obejmują wobec tego w żadnej mierze ustalania, czy dana nieruchomości wchodzi w skład wspólnoty gruntowej i jakie osoby są uprawnionymi do udziału w niej. Bezpodstawne są wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 pkt 2 lit. t) oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z 4 maja 1938 r., czy innych archiwalnych przepisów ustrojowych i materialnoprawnych, powoływanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nadzoru nie był uprawniony, aby w sprawie ustalać legitymację wnioskodawców przez samodzielne badanie, czy nieruchomość stanowiła własność wspólnoty gruntowej, do której uprawnieni mieliby być wnioskodawcy. W tych okolicznościach wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie narusza art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1, art. 28 i art. 157 k.p.a. Nie jest natomiast zrozumiały zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a., skoro skarga skarżących została rozpoznana, ich legitymacja skargowa w postępowaniu przed Sądem I instancji wynika z tego, że byli adresatami zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji skargę zaś rozpoznał.

Nie uzasadnia uchylenia wyroku także zarzut naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter przepisów procesowych, wobec czego dla skuteczności zarzutu konieczne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Sąd I instancji zgodnie ze stanem faktycznym, odnotował fakt wydania wyroku z 7 marca 2013 r., sygn. I SA/Wa 1464/12. Jakkolwiek wadliwie uznał, że wyrok ten ma dla sprawy skutek res iudicata, to okoliczność ta nie ma wpływu na wynik postępowania. Sąd i instancji odniósł się bowiem do zgłoszonych dowodów i prawidłowo merytorycznie rozpoznał sprawę, stwierdzając, że organ orzekający w sprawie dotyczącej komunalizacji nie prowadzi postępowania dowodowego w zakresie istnienia wspólnoty gruntowej, nie ustala osób uprawnionych do wspólnoty, a kwestie te należą do wyłącznej kognicji starosty.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.