Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 383/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1110
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu  niepełnosprawności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi K. K.- B. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. (dalej organ pierwszej instancji lub PZON) – działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie wydania K. K. - B. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu przybliżył pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa we wskazanym przepisie. Podał, że w sprawie wszczętej wnioskiem strony w dniu 23 stycznia 2017 r. w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku ze zmianą stanu zdrowia wnioskodawcy konieczne było zawieszenie postępowania, gdyż przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie odwoławcze od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r. wydanego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (dalej organ odwoławczy lub WZSON). W świetle powyższego strona nie posiada obecnie prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca z 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1110; dalej rozporządzenie) – więc nie może się domagać wydania ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Wnioskowi nie mógł zostać nadany dalszy bieg ze względu na zagadnienie wstępne w postaci braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wskazano, że z § 15 ust. 3 rozporządzenia wynika, że ocenę stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej poprzedza jej całościowe badanie; przyjmuje się za punkt wyjścia ustalenia w zakresie stopnia niepełnosprawności wynikające z treści wcześniejszego prawomocnego orzeczenia. Wynik poprzedniego postępowania jest kluczowy dla oceny wystąpienia przesłanek wynikających z § 15 ust. 2 rozporządzenia (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16). Postanowienie zostało podpisane przez Przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B.

W zażaleniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego, wnosząc o uchylenie ww. postanowienia. W pierwszej kolejności wskazała, iż postanowienie zostało podpisane jedynie przez przewodniczącą, a PZON jest organem kolegialnym – zatem wydane przez niego rozstrzygnięcia wymagają podpisania przez co najmniej 2 osoby. Odwołano się do poglądów prezentowanych w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 760/14 i w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 8/00. Nadto zarzucono brak podstaw do zawieszenia postępowania ponieważ w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. Odwołano się do tez zamieszczonych w postanowieniu NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2585/00. Wnioskodawca podkreślił, że orzeczenie WZSON z dnia [...]r. jest decyzją administracyjną; jest to orzeczenie ostateczne i wykonalne. Błędne jest stanowisko, że to orzeczenie nie istnieje, jednakże straciło ważność z upływem 31 stycznia 2017 r. Skarżący akcentował okoliczność, iż jego intencją było wyłącznie otrzymanie nowego orzeczenia – w trybie § 15 ust. 1 rozporządzenia - doprecyzowując w ten sposób swój wniosek.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania oraz stan sprawy toczącej się przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazał, że zgodnie z § 2 i rozdziałem 3 rozporządzenia wolą ustawodawcy było, aby rozstrzygnięcia merytoryczne w zakresie niepełnosprawności były podejmowane przez specjalistyczne składy orzekające. Natomiast § 19 ust. 3 rozporządzenia a contrario wymienia akty prawne, które powiatowy i wojewódzki zespół wydają w składzie przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. Wśród tych aktów nie wymieniono postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kolejno § 19 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że przewodniczący zespołu powiatowego i wojewódzkiego reprezentują zespół na zewnątrz i organizują jego obsługę administracyjno-biurową. Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy było aby wszelkie akty w toku postępowania nie będące rozstrzygnięciami merytorycznymi były wydawane przez inne - niż specjalistyczne składy orzekające - uprawnione do tego osoby. Wywodząc, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w toku postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej organ odwoławczy stwierdził, że Przewodniczący zespołu jest umocowany do jego wydania, a orzekanie składu orzekającego stałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy. Odwołał się do poglądów prezentowanych w wyroku NSA z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt 1375/12 i w wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 281/15. Podkreślił, że Sąd nie stwierdził nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania podpisanego jednoosobowo przez przewodniczącego zespołu powiatowego.

Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do zawieszenia postępowania organ odwoławczy ocenił go jako chybiony. Powyższe motywował poprzez przytoczenie tez zamieszczonych w przywołanym wyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 listopada 2015 r. oraz w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1658/16.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Alternatywnie wniósł o uchylenie tych postanowień jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 19, art. 75, art. 77, art. 80, art. 97, art. 124 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 7 Konstytucji RP bowiem w sprawie nie występują przesłanki do zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne. Nadto wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że wydanie zaskarżonych aktów nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i przeprowadzenie rozprawy.

Żądając stwierdzenia nieważności postanowień organów obydwu instancji skarżący wskazał, że każde z tych postanowień zostało podpisane przez przewodniczącą, a PZON i WZON są organami kolegialnymi, a zatem wydawane przez nie rozstrzygnięcia wymagają podpisania przez co najmniej 2 osoby. Uzasadniając to żądanie i twierdzenie skarżący podtrzymał swoje stanowisko i argumentację prezentowane w zażaleniu. Nadto odwołał się do poglądu zamieszczonego w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1070/15. Zakwestionował stanowisko organu odwoławczego bazujące na tezach wyroku NSA z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1375/12 akcentując okoliczność, iż wyrok był wydany w sprawie o udzielenie informacji publicznej.

Uzasadniając twierdzenie o nie występowaniu w sprawie zagadnienia wstępnego skarżący ponowił argumentację zawartą w zażaleniu. Nadto przybliżył charakter prawny i specyfikę odwołania składanego w trybie art. 6c ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Odniósł się do treści art. 477 tiret 13 ust. 1 k.p.c. przewidującego możliwość zmiany przez organ odwoławczy zaskarżonego orzeczenia, poprzez uwzględnienie żądania strony, przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, ze skutkiem umorzenia postępowania sądowego. Wskazał, że z powyższego wynika, że orzeczenie WZON stanowi decyzję ostateczną i wykonalną. Odwołał się do poglądów prezentowanych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1254/14. Podkreślił, że z art. 477 tiret 13 ust. 1 k.p.c. wynika, że sąd może swobodnie procedować nad sprawą orzeczenia, które utraciło swoją ważność ze względu na upływ terminu uprawnienia w nim określonego – jak to ma miejsce w jego przypadku; w żaden sposób nie tamuje to postępowania zawisłego przed organami, bowiem rozstrzygnięcie sądu będzie dotyczyło tylko i wyłącznie zaskarżonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy orzeczenie WZON z dnia [...]r. straciło ważność z upływem dnia 31 stycznia 2017 r. i od 1 lutego 2017 r. uprawnienie nie istnieje. Akcentował pogląd, że żaden przepis prawa nie zabrania posiadania przez stronę postępowania w tym samym czasie więcej niż jednego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powyższe uzasadniał zarówno poprzez odwołanie się do poglądów prezentowanych przez sądy oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jak też do treści art. 6ca ust. 4 ustawy. Wskazał, że w jego sprawie – pomimo nieposiadania przez niego jakiegokolwiek orzeczenia o stopniu niepełnosprawności – przewodniczący PZON i WZON uniemożliwiają mu uzyskanie takiego orzeczenia, co stanowi ograniczenie praw obywatelskich. Za niezasadne uznał odwoływanie się przez organ odwoławczy do orzeczeń wydanych w sprawach o innym stanie faktycznym i prawnym. W szczególności akcentował okoliczność, iż wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1658/16 został wydany w sprawie, w której strona miała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i ubiegała się o wydanie kolejnego orzeczenia ze względu na zmianę stanu zdrowia. Wskazał, że w sprawie analogicznej do jego sprawy stanowisko zgodne z jego poglądami zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 796/15.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wydania stronie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ze względu na wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego.

Odnosząc się zatem do przedmiotu zaskarżenia w pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz.1066) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej w skrócie ustawą p.p.s.a.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla postanowienie w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 sąd stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrola zgodności aktu administracyjnego z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny, czy poprzedzające jego wydanie postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 829/11 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). Identyczna zasada dotycząca reakcji przez sąd na wady kwalifikowane identyfikowane przez prawodawcę jako przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności znajduje zastosowanie w stosunku do dotkniętych nimi postanowień. Sankcja nieważnościową jest bowiem najdalej idąca, działa ex tunc, a jej waga jest związana z okolicznością, iż taka wada kwalifikowana tkwi w badanym akcie administracyjnym od początku.

W ocenie Sądu, właśnie taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności postanowienia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] oraz utrzymanego tym postanowieniem w mocy postanowienia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie wydania stronie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ze względu na wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego.

Jak to szczegółowiej opisano w części historycznej wyroku, w sprawie wszczętej wnioskiem strony w dniu 23 stycznia 2017 r. w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności organy oceniły, że konieczne było zawieszenie postępowania, gdyż przed sądem powszechnym toczy się postępowanie odwoławcze od poprzedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wywiodły, że w świetle powyższego strona nie posiada obecnie prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu § 15 ust. 2 rozporządzenia, więc nie może się domagać wydania ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Wnioskowi nie mógł zostać nadany dalszy bieg ze względu na zagadnienie wstępne w postaci braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności; wynik poprzedniego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny wystąpienia przesłanek wynikających z § 15 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd wskazuje, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( tj. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm. zwanej dalej ustawą o rehabilitacji) zespoły powiatowe (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie (jako druga instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej (art. 6b ust.1). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 tej ustawy szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia, powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o : 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; 2) o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 roku życia; 3) wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy.

Wniosek o wydanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności oraz stopnia niepełnosprawności rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający, a wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień rozpatruje jednoosobowo lekarz - członek zespołu. Z posiedzeń w tych sprawach sporządza się protokół (§ 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia).

Powiatowy zespół wydaje też orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku zgonu osoby zainteresowanej lub dziecka i w razie wycofania wniosku (§ 12 rozporządzenia).

Stosownie do § 13 ust. 1 pkt 14 oraz ust 2 pkt 16 rozporządzenia orzeczenie o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków tego składu.

Do postępowania odwoławczego przed zespołem wojewódzkim w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed zespołem powiatowym ( § 17 rozporządzenia).

Omawiane rozporządzenie zawiera odrębne regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania i innych orzeczeń o charakterze procesowym. Zgodnie bowiem § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia powiatowy zespół i wojewódzki zespół orzeczenie o umorzeniu postępowania oraz postanowienie w sprawie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalności wniesienia odwołania, wydaje w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. Również zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia dokonywane są we wskazanym składzie ( § 19 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia). Stosownie do pkt 4 ust. 3 § 19 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu mogą w formie pisemnej upoważnić członka zespołu do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami niniejszego rozporządzenia. Jak zaś stanowi ust. 5 § 19 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu reprezentują zespół na zewnątrz i organizują jego obsługę administracyjno-biurową.

Przedstawione regulacje prawne wskazują, iż zespoły powiatowe i wojewódzkie są organami kolegialnymi, mają przypisane własne kompetencje orzecznicze i związaną z nimi właściwość. Natomiast przewodniczący wojewódzkiego i powiatowego zespołu mają niezależne od zespołów zadania własne - reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno - biurową.

Wracając na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]r. w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zostało podpisane wyłącznie przez przewodniczącego zespołu. Podobnie zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z dnia [...]r. utrzymujące w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, podpisane zostało jedynie przez przewodniczącego WZSON. Tymczasem przedstawione regulacje ustawy i rozporządzenia w odniesieniu do orzeczeń merytorycznych stanowią o orzekaniu przez zespoły w składach co najmniej dwuosobowych, a proceduralnych w składach dwuosobowych, zatem kolegialnie.

Oznacza to, że postanowienie organu pierwszej instancji powinno być wydane ze wskazaniem personalnie członków składu orzekającego i podpisane przez wszystkich członków składu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Analogicznie, zaskarżone postanowienie powinno być wydane ze wskazaniem personalnie członków składu orzekającego i podpisane przez wszystkich członków składu orzekającego w postępowaniu zażaleniowym w tej sprawie. Właściwy do orzekania jest skład wyznaczony zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Pomimo faktu, że jest to rozstrzygnięcie proceduralne, ze względu na swoją specyfikę może zostać wydane jedynie przez skład orzekający merytorycznie w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że do jego zastosowania jest uprawniony wyłącznie organ prowadzący postępowanie merytoryczne, który w wyniku dokonanych ustaleń stwierdzi, że w sprawie wystąpił prejudykat. Tylko ten organ może ocenić, że konieczne jest zatamowanie postępowania w celu stwierdzenia jak zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne. Brak jakichkolwiek podstaw do wywodzenia, że postanowienie o zawieszeniu postępowania może wydać inny organ lub podmiot niż organ (skład) orzekający w sprawie. Przyjęcie konstrukcji dającej uprawnienie do zawieszenia postępowania innemu podmiotowi niż skład orzekający prowadziłoby do swoistego "ubezwłasnowolnienia" tego składu orzekającego, gdyż mocą aktu innego podmiotu doszłoby do zatamowania możliwości procedowania. Podkreślić jeszcze trzeba, że obligatoryjne zawieszenie postępowania ze względu na prejudykat wymaga merytorycznej oceny, gdyż wymóg istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy załatwieniem sprawy a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego oznacza konieczność zidentyfikowania okoliczności relewantnych prawnie w sprawie zawieszanej i w sprawie rozstrzyganej przez inny organ lub sąd.

Wyjątki od zasady podpisywania orzeczeń przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe, takiego zaś ani ustawa o rehabilitacji, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie nie zawiera. Natomiast ustawa o rehabilitacji w art. 66 w zakresie nią nie uregulowanym odsyła m.in. do Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na gruncie zaś tego Kodeksu w orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechnie wyrażany jest pogląd, że zważywszy na przepisy art. 107 § 1 k.p.a. i analogiczną w tym zakresie treść art. 124 § 1 k.p.a., do koniecznych elementów aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) należy zaliczyć - oprócz oznaczenia organu, określenia strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji. Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być natomiast podpisywane przez wszystkich członków tego organu. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25) stwierdził, że "kwestia podpisywania decyzji administracyjnych wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem organu do wydawania decyzji. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w podjęciu decyzji zobowiązani są do jej podpisania" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06, LEX nr 357455, z dnia 5 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 646/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Wyjątki od zasady podpisywania decyzji /postanowień/ przez wszystkich członków organu kolegialnego i upoważnienie przewodniczącego takiego organu do podpisywania decyzji /postanowień/ w imieniu organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe. Brak takiego umocowania rodzi obowiązek podpisywania decyzji i postanowień przez wszystkich członków organu kolegialnego biorących udział w ich podejmowaniu.

Ta sama zasada odnosi się do przypadków umocowania przewodniczącego organu kolegialnego do samodzielnego podejmowania /w zastępstwie organu kolegialnego/ i do podpisywania postanowień procesowych. Przypadki takie muszą być jednak wyraźnie przewidziane przepisami prawa. Nie można zatem w drodze wykładni rozszerzającej przyznawać przewodniczącemu organu kolegialnego nowych kompetencji proceduralnych, wywołujących konsekwencje prawne. Nie ma tu znaczenia szczególna pozycja przewodniczącego zespołu powiatowego i wojewódzkiego.

Odnosząc się do argumentacji organu trzeba jeszcze stanowczo stwierdzić, że w żadnym razie wydanie postanowienia o zawieszeniu toczącego się postępowania merytorycznego nie może być zaliczone do działań mieszczących się w kategorii uprawnień przewodniczącego zespołu w zakresie reprezentacji zespołu na zewnątrz czy organizacji obsługi administracyjno – biurowej.

W rozpoznawanej sprawie okoliczność braku oznaczenia członków zespołów orzekających w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz podpisania obu kontrolowanych postanowień jedynie przez przewodniczących zespołów prowadzi do stwierdzenia ich nieważności z powodu wydania tych aktów z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oba akty dotknięte są bowiem nieważnością z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 124 § 1 k.p.a., określającego istotne elementy postanowienia. Analogiczny pogląd w zakresie skutków omawianego naruszenia prawa wyrażony został w odniesieniu czy to do decyzji, czy postanowień w wyrokach: NSA z dnia 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90, publ. ONSA 1991, nr 1, poz. 18, WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1372/03, WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 777/04, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 760/14, WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1070/15 (dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Kontrolowane akty podlegały zatem usunięciu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi.