Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 390/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 293 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S.A. z/s w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2021 r. nr SKO 4133/12/21 w przedmiocie wymierzenia opłaty stanowiącej różnicę między opłatą należną, a wynikającą z wykazu za składowanie odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika M. S.A. z siedzibą w N., (dalej - skarżącą, strona, spółka) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, (dalej - SKO, Kolegium) z dnia 26 maja 2021 r., nr SKO 4133/12/21 w przedmiocie wymierzenia opłaty stanowiącej różnicę między opłatą należną, a wynikającą z wykazu za składowanie odpadów. Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism procesowych złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Marszałek Województwa Dolnośląskiego w dniu 15 stycznia 2021 r. wydał decyzję nr DOWDOW-S-1.7253.105.2019.AH, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 282, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 oraz art. 293 ust. 1 i 7 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm., dalej – P.p.ś), obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 11 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2015 (M. P. z 2014 r. poz. 790), art. 21 § 3, art. 53 § 1 i § 4, art. 54 § 1, art. 55 § 1, art. 63 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej - k.p.a.) wymierzył spółce opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu za składowanie odpadów w 2015 r. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest przy ul. [...] w W. w wysokości 18 969 567 zł. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał na złożenie przez spółkę wykazu informacji i danych o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, w tym za składowanie odpadów w 2015 r. Organ I instancji przedstawił sytuację prawną strony ukształtowaną funkcjonującymi oraz wyeliminowanymi z obrotu prawnego decyzjami administracyjnymi, a także wyrokami sądów administracyjnych. W treści uzasadnienia decyzji znalazła się także analiza stanu prawnego w zakresie opłat za składowanie odpadów i zatwierdzenia instrukcji eksploatacji odpadów. Marszałek Województwa Dolnośląskiego w oparciu o zebrane dokumenty przedstawił zagadnienie dysponowania przez stronę decyzjami o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie w kontekście przenoszenia uprawnień wynikających z decyzji i przekształceń podmiotów korzystających ze środowiska, gdzie finalnie jako podmiot zajmujący się składowaniem odpadów wskazano na M. S.A.

Orzekający w sprawie organ w treści swoich rozważań zaprezentował stanowisko, że chociaż nie można uznać, że spółka rozpoczęła działalność bez wymaganego pozwolenia, to przez cały okres eksploatacji składowiska odpadów nie uzyskała decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia obiektu, a wymaganej decyzji nie mogła uzyskać skoro w dacie składania kolejnych wniosków o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia, składowisko to powinno być już zamknięte i zrekultywowane. Strona była tego w pełni świadoma, co potwierdzały kolejne inicjowane przez nią postępowania mające na celu wykreślenie z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz decyzji udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie obowiązków dotyczących zakończenia składowania odpadów na przedmiotowym składowisku w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.

Według organu skoro strona będąca podmiotem korzystającym ze środowiska poprzez składowanie odpadów na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne nie posiadała wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w 2015 r. należało naliczyć opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Spółka przedłożyła informację o rodzaju i ilości odpadów składowanych na składowisku odpadów w 2015 r., jednakże naliczyła i wniosła wyłącznie opłatę jaką poniósłby podmiot, gdyby posiadał decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Tymczasem spółka zobowiązana była, bez wezwania organu, do naliczenia i uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania, którą w myśl art. 293 ust. 7 Prawa ochrony środowiska ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. W uzasadnieniu decyzji odnoszącym się do wysokości wymierzonej opłaty dokonano jej wyliczenia z precyzyjnym wskazaniem daty umieszczenia odpadu, ilości odpadu, dób składowania, współczynnika oraz stawki.

Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem spółka oprotestowała je złożonym w terminie odwołaniem, w którym wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Czyniąc szereg zarzutów względem decyzji dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego strona kwestionowała przyjęcie przez organ, że spółka w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. nie legitymowała się decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Spółka w sposób prawidłowy gospodarowała odpadami i nie zaktualizowała się przesłanka umożliwiająca wymierzenie opłaty podwyższonej. Poza argumentacją dotyczącą błędnego wyliczenia wysokości opłaty odwołująca się wskazywała na zaistniałe jej zdaniem uchybienia procesowe. Nadto przedstawiła swój pogląd na sytuację prawną w jakiej się znajduje. Opisała w tym względzie zagadnienia związane z decyzją o pozwoleniu na budowę, decyzją o pozwoleniu na użytkowanie oraz decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Uzasadnienie odwołania zawierało także twierdzenia strony związane z przedawnieniem przedmiotowej opłaty, naruszeniem zasady reformationis in peius oraz nadużyciem prawa przez organ.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 maja 2021 r., nr SKO 4133/12/21, SKO we Wrocławiu przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 21 § 3 i art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej uchyliło zaskarżoną decyzję w części osnowy w brzmieniu: "w wysokości: 18 969 567,00 zł (słownie złotych: osiemnaście milionów dziewięćset sześćdziesiąt dziewięć tysięcy pięćset sześćdziesiąt siedem 00/100)."; i orzekając co do istoty nadało uchylonej części osnowy decyzji nowe brzmienie: "w wysokości: 5 821 806,00 zł (słownie złotych: pięć milionów osiemset dwadzieścia jeden tysięcy osiemset sześć i 00/100)" i w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podał, iż spółka prowadziła składowisko odpadów eksploatowane od 1999 r. Dla składowiska Naczelnik Wydziału Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w Urzędzie Miejskim w W. w dniu 20 grudnia 2002 r. wydał decyzję nr WŚRiL. 6620/1/2/02 zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska w Dolnośląskim Urzędzie Marszałkowskim decyzją z dnia 4 kwietnia 2008 r. nr DM-Ś/MZ/7665-23/58-III/08 przeniósł decyzję Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r. na spółkę M.(1) J. M. Spółka komandytowa z siedzibą w K. W dniu 1 czerwca 2010 r. w KRS wpisano przekształcenie Spółki M.(1) J. M. Spółka komandytowa z siedzibą w K. w spółkę M. S.A. z siedzibą w N. Przy przekształceniu spółki handlowej została zachowana tożsamość podmiotowa, gdyż spółka przekształcona i spółka przekształcana to ten sam podmiot, który jedynie zmienił formę organizacyjną, w jakiej działa. W takim przypadku przepis art. 553 § 2 Kodeksu spółek handlowych ustanawia ograniczoną zasadę kontynuacji praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Zasada ta ma warunkowy charakter, czyli prawa i obowiązki o charakterze publicznym nie przysługują spółce przekształconej, jeśli ustawa lub decyzja o udzieleniu koncesji (zezwolenia, ulgi itp.) stanowią inaczej. Jako, że przepisy prawa, ani sama decyzja Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r., nie stanowiły inaczej, to jej adresatem stała się Spółka M. S.A. z siedzibą w N.

W dniu 12 października 2009 r. spółka wystąpiła o zatwierdzenie nowej instrukcji eksploatacji składowiska, a podanie złożono w okresie, gdy obowiązywała decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Podanie złożono na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251, z późn. zm.). Po wszczęciu postępowania ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach została zmieniona ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145). Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 12 marca 2010 r. Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zawierała przepisy przejściowe. W art. 12 nakazano dostosowanie posiadanych instrukcji do nowego stanu prawnego w określonym terminie ("1. Zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania posiadanych (...) decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska, do przepisów ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.") i określono skutki zaniechania dostosowania" 2. Jeżeli zarządzający, o którym mowa w ust. 1, nie dostosował posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji, o których mowa w ust. 1, te zezwolenia, pozwolenia i decyzje tracą ważność po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Dostosowanie wymagało wydania do dnia 12 czerwca 2010 r. (3 miesiące od dnia 12 marca 2010 r.) decyzji administracyjnej, bo przepisy obowiązującego wówczas prawa przewidywały decyzyjny tryb zatwierdzania takiej instrukcji. Spółka, mając na uwadze nową regulację prawną, w toku postępowania zweryfikowała treść swojego wniosku z października 2009 r., uwzględniając w nim tzw. plan awaryjny. Postępowanie wszczęte z jej wniosku powinno było zakończyć się przed upływem 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, czyli do końca dnia 12 czerwca 2010 r. W tym dniu upływał termin wynikający z przepisu przejściowego, a niedostosowane w tym terminie decyzje traciły swoją ważność ex lege. Wszczęte z wniosku spółki z dnia 12 października 2009 r. postępowanie, nie zakończyło się jednak dostosowaniem w terminie do dnia 12 czerwca 2010 r. Decyzją wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska w Dolnośląskim Urzędzie Marszałkowskim z dnia 25 czerwca 2010 r., nr DM-S.V4655-3882/06/10 odmówiono spółce zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska. Od tej decyzji wniesiono odwołanie lecz postępowanie w sprawie toczyło się przez kilka lat i zakończyło się decyzją z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr DOW-S-V.7655.36.2009.ID wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska w Dolnośląskim Urzędzie Marszałkowskim o odmowie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska z powodów merytorycznych. Następnie decyzją Podsekretarza Stanu Głównego Geologa Kraju w Ministerstwie Ochrony Środowiska wydaną z upoważnienia Ministra Środowiska z dnia 31 stycznia 2013 r. nr DOPPoad- 281-7/3491/13/MT) uchylono decyzję organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr DOW-S-V.7655.36.2009.ID i umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe. Przyczyną umorzenia postępowania było wejście w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, na mocy której dotychczasowa ustawa o odpadach utraciła moc obowiązującą. W decyzji wskazano, że ze względu na brak przepisów przejściowych regulujących m.in. kwestie stosowania przepisów dotychczasowej ustawy do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, nowa regulacja zaczęła obowiązywać wprost w stosunku do wszystkich spraw wszczętych i niezakończonych na dzień jej wejścia w życie. Nowa regulacja prawna przewiduje jedynie instrukcję prowadzenia składowiska i jej decyzyjne zatwierdzanie (a nie jak dawniej instrukcję eksploatacji składowiska). Organ II instancji uznał postępowanie w sprawie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska za bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 893/13), uchylił decyzję organu II instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozpoznając skargę kasacyjną Ministra Środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 2853/13) uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 893/13) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponieważ ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, wskazujących na sposób postępowania organów administracji publicznej w stosunku do spraw wszczętych na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, organ orzekający w sprawie zasadnie przyjął, że sprawa wyznaczona wnioskiem z dnia 12 października 2009 r. o wydanie decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, stała się bezprzedmiotowa. Jedynym rozstrzygnięciem mogła być decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że decyzja organu II instancji otwiera spółce możliwość złożenia nowego wniosku do organu I instancji o wydanie decyzji administracyjnej, tym razem na podstawie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1789/14), oddalił skargę spółki na decyzję z dnia 31 stycznia 2013 r., z przyczyn wskazanych wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. (II OSK 2853/13). Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku przez spółkę została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 388/15).

Przed zakończeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki z dnia 12 października 2009 r., decyzja Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r. została w 2013 r. wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą ex tunc, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło jej nieważność, decyzją z dnia 5 marca 2013 r., nr SKO 4132/3/2013), utrzymaną następnie w mocy decyzją Kolegium z dnia 17 maja 2013 r., nr SKO 4132/6/2013), która stała się prawomocna po oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 573/13).

Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2015 r. spółka wystąpiła do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o zatwierdzenie nowej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, na podstawie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Spółka była zarządzającym istniejącym składowiskiem odpadów przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zarządzający istniejącym przed dniem wejścia w życie tej ustawy składowiskiem odpadów był obowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r., wobec czego spółka miała obowiązek złożyć wniosek o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do dnia 23 stycznia 2015 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem z dnia 21 stycznia 2015 r., czyli na dwa dni przed upływem terminu.

Decyzją z dnia 6 listopada 2015 r., nr l/141/2015 odmówiono spółce zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, a rozpoznając złożone odwołanie Minister Środowiska decyzją z dnia 18 marca 2016 r., nr DOŚ-III.281.39.2016/MT utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1400/16) skargę oddalił. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wywiedzioną skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2505/17), oddalił tę skargę.

Kolegium ze wskazanych wyroków sądów administracyjnych wyprowadziło, że w sytuacji, gdy spółka nie legitymuje się pozwoleniem na budowę składowiska odpadów, jak również pozwoleniem na jego użytkowanie, to wedle treści pkt 2 art. 134 ustawy o odpadach zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie udzielonych poprzednikom prawnym spółki, zakończenie składowania odpadów na składowisku miało nastąpić w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r., a zakończenie jego rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Spółka przedłożyła zaś do zatwierdzenia instrukcję prowadzenia składowiska odpadów dopiero w styczniu 2015 r., a więc po upływie daty, do której składowisko to powinno w ogóle funkcjonować, nie dysponując przy tym wydanym na swoją rzecz pozwoleniem na budowę, które jest niezbędne do dokonania oceny, czy wskazany w instrukcji sposób składowania odpadów nie pozostaje w sprzeczności w tym pozwoleniem. Sądy podzieliły również stanowisko organów, że zachodziła też druga przesłanka z art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach, uniemożliwiająca zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Spółka, jako zarządzający składowiskiem odpadów dopuściła się podczas eksploatacji składowiska odpadów naruszenia przepisów regulujących sposób i zasady składowania odpadów. Jako zarządzający składowiskiem odpadów była podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe składowanie odpadów. Organy stwierdziły naruszenie przez spółkę przepisów ustawy o odpadach i przepisów wykonawczych wydanych do tej ustawy, a więc zasadnie odmówiły zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, ponieważ wobec stwierdzonych naruszeń wskazany w instrukcji sposób składowania odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Dalej organ podał, że spółka nie posiadała pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów wydanego na swoją rzecz, a te które zostały wydane dla jej poprzednika prawnego, przewidywały zakończenie składowania odpadów najpóźniej do dnia 21 grudnia 2012 r. Pozwolenie na budowę składowiska zostało udzielone K. w likwidacji z siedzibą w W. Udzielił go Prezydent W. decyzją z dnia 10 czerwca 1992 r. (PPillA7351/53/2) jako pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej adaptację nieczynnego stawu osadowego na [...] przy ul. [...] w W.

Następnie, Prezydent W. decyzją z dnia 28 sierpnia 2000 r., nr 0685/2000A, przeniósł prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę z dnia 10 czerwca 1992 r., nr PPiU.A.7351/53/2 na Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] z siedzibą w L. Prezydent W. decyzją z dnia 4 grudnia 2000 r., nr 1074/2000A zmienił decyzję z dnia 28 sierpnia 2000 r., nr 0685/2000A, w części dotyczącej zakresu projektu budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu [...] z siedzibą w L. pozwolenia na budowę obejmującą adaptację nieczynnego stawu osadowego na [...] przy ul. [...] w W. na składowisko odpadów przemysłowych. W decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek zakończenia składowania odpadów w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Decyzją z dnia 19 marca 2001 r., nr AA-BIOŚ.7355/p-0182/2001 Prezydent W. udzielił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu [...] z siedzibą w L. warunkowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego składowiska odpadów w W. Także w tym pozwoleniu powtórzono obowiązek zakończenia składowania odpadów w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. W czerwcu 2002 r, Prezydent W. przeniósł prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie na osobę fizyczną – J. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma M.(1) z siedzibą w K. Decyzją z dnia 26 czerwca 2002 r., nr 449/2002 przeniósł prawa i obowiązki wynikające z decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r., nr 1074/2000A. Decyzją z dnia 26 czerwca 2002 r., nr 441/2002 przeniósł prawa i obowiązki wynikające z decyzji z dnia 19 marca 2001 r., nr AA-BIOŚ.7355/p-0182/2001.

W międzyczasie przedsiębiorstwo prowadzone w formie jednoosobowej działalności gospodarczej przez J. M. zostało wniesione jako wkład komplementariusza do nowo utworzonej spółki M.(1) J. M. Spółka komandytowa, zarejestrowanej w Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 19 marca 2008 r., pod numerem [...]. Następnie, na podstawie uchwały wspólników podjętej w dniu 30 kwietnia 2010 r., spółka komandytowa przekształciła się w spółkę zarejestrowaną do chwili obecnej w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem [...]. Spółka podjęła następnie próbę zmiany ww. pozwolenia na budowę.

W dniu 10 grudnia 2012 r. spółka wystąpiła do Starosty W. z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 4 grudnia 2000 r., nr 1074/2000A poprzez wykreślenie terminu zakończenia składowania odpadów do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz terminu zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2015 r. Prezydent W. decyzją z dnia 5 września 2013 r., nr 945/2013 i Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr 0-177/14 nie uwzględnili wniosku, a ostatecznie umorzono postępowanie z powodu złożenia wniosku przez spółkę jako podmiot nieuprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wywiedzioną przez stronę skargę oddalił wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 412/14). Oddalona także została skarga kasacyjna wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 3163/14).

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium przedstawiło przedłoży przez spółkę wykaz zawierający informację o rodzaju i ilości opadów składowanych w 2014 r. i informację o rodzaju i ilości opadów składowanych w 2015 r. wraz z korektami. Z przedłożonych dodatkowych dokumentów wynikały brakujące, określone daty dzienne umieszczenia odpadów na składowisku i określone ich ilości w roku 2015. W przypadku zbiorczej karty przekazania odpadów KPO nr [...], dotyczącej odpadu o kodzie: 17 09 04 ustalono, że: 1,06 Mg przyjęto w dniu 16 stycznia 2015 r.; 0,540 Mg i 1,140 Mg przyjęto w dniu 20 stycznia 2015 r., a 0,620 Mg przyjęto w dniu 23 stycznia 2015 r. W przypadku zbiorczej karty przekazania odpadów KPO nr [...], dotyczącej odpadu o kodzie 19 08 14, przyjęto 10,740 Mg w dniu 17 marca 2015 r., a 2,340 Mg przyjęto w dniu 20 marca 2015 r. W przypadku zbiorczej karty przekazania odpadów KPO nr [...], dotyczącej odpadu o kodzie 19 08 14, przyjęto 12,220 Mg w dniu 13 maja 2015 r. oraz 9,840 Mg w dniu 28 maja 2015 r. W przypadku zbiorczej karty przekazania odpadów KPO nr [...], dotyczącej odpadu o kodzie 19 08 14, przyjęto 10,320 Mg w dniu 5 sierpnia 2015 r. oraz 12,560 Mg w dniu 26 sierpnia 2015 r.

Kolegium podało, że dane co do rodzaju odpadów, ilości i daty umieszczania odpadów na składowisku w latach 2014 i 2015, były przedstawione przez samą spółkę.

Odmiennej kwalifikacji części odpadów dokonali pracownicy organu I instancji w 2015 r. czemu dali wyraz w znajdujących się aktach sprawy dokumencie urzędowym protokole z kontroli nr [...] z dnia 22 września 2015 r. W protokole z kontroli nr [...], z dnia 22 września 2015 r., na str. 28-31 i 49, opisano okoliczności pożaru w lipcu 2015 r. i powstałe w jego efekcie sporne odpady. W protokole tym wskazano, że spółka wadliwie zakwalifikowała odpady po pożarze jako odpad z klęski żywiołowej, o kodzie 16 82 02, zamiast odpad o kodzie 16 81 02.

Organ jako bezsporne ocenił to, że na terenie instalacji wybuchł w lipcu 2015 r. pożar (był to jeden z wielu pożarów jakie trawiły składowisko i Z. - w latach 2002 – 2015, PSP interweniowała tam 29 razy). Pożar z lipca 2015 r. objął teren działek nr [...] i nr [...], obręb P., na którym była prowadzona przez spółkę instalacja – Z. Była to instalacja w ramach, której spółka uzyskiwała odpad o kodzie 19 12 12 (tzw. paliwo alternatywne). Pożar wybuchł w dniu [...] lipca 2015 r. Paliły się odpady przemysłowe w postaci: pianek, folii, gumy i innych tworzyw sztucznych (o grubości warstwy odpadowej od 4 m do 8 m). Pożar objął powierzchnię ok. 800 m2. Do gaszenia zużyto 9 960 m3 wody. Państwowa Straż Pożarna pożar uznała za "duży", czyli taki, w którego wyniku zostały spalone lub zniszczone obiekty lub ich części, ruchomości, składowiska materiałów, maszyny, urządzenia, surowce, paliwa itp., o powierzchni od 301 do 1.000 m2 lub objętości od 1.501 m3 do 5.000 m3. Pożar trwał do dnia [...] lipca 2015 r., a jego dogaszanie trwało przez kolejne kilkanaście dni. W trakcie akcji gaśniczej ugaszone opady były przemieszczane na teren składowiska spółki z wykorzystaniem ciężkiego sprzętu (koparki - ładowarki i samochody wywrotki). Przemieszczanie na składowisko było konieczne celem dogaszenia zarzewi ognia znajdujących się wewnątrz warstwy odpadowej znajdującej się na terenie Z. Dogaszanie trwało do dnia [...] lipca 2015 r., aż do momentu całkowitego wywiezienia odpadów, wcześniej objętych pożarem. Przemieszczone odpady, zalegające na składowisku, były ostatecznie przewożone do kwatery nr [...]. Prace mające na celu uporządkowanie terenu składowiska, w tym kwatery nr [...], były prowadzone jeszcze w dniu 25 sierpnia 2015 r.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu. W przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska związanej ze składowaniem odpadów, podmiot odpowiedzialny wskazuje przepis art. 279 ust. 2 P.o.ś. W razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest, z zastrzeżeniem ust. 3, posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.

Obowiązek ponoszenia opłat podwyższonych za składowanie odpadów, jest uzależniony nie tylko od bycia "posiadaczem odpadów" ale od określonego sposobu ich zagospodarowania. Zgodnie z treścią art. 273 ust. 1 pkt 4 P.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona jest za składowanie odpadów. Podmiot korzystający ze środowiska, bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 P.o.ś.). Według przepisów szczególnych, dotyczących opłat za składowanie odpadów, opłatę tę ponosi ( się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3 - 5. Z przepisu art. 293 ust. 1 P.o.ś. wynika, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia (do dnia 23 stycznia 2013 r. zamiast słowa "prowadzenia" było słowo "eksploatacji") składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania". Opłatę podwyższona ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 293 ust. 7 P.o.ś.). Przepisy te nakazują, we wskazanych tam przypadkach, ponosić opłatę podwyższoną, obok opłaty zwykłej,

Przesłanką materialną uiszczania opłaty podwyższonej jest stan faktyczny opisany wyrażeniem: "korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia", zaś w odniesieniu do opłaty za składowanie odpadów wyrażeniem: "składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów". Jego językowa wykładnia prowadzi do wniosku, że w każdej sytuacji, bez względu na przyczyny, ustalenie przez organ faktu, że podmiot korzystający ze środowiska (posiadacz odpadów) składuje odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji/prowadzenia składowiska odpadów, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty podwyższonej. Taka wykładnia została jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznana za błędną.

W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że w dacie złożenia wniosku z dnia 12 października 2009 r., o zatwierdzenie nowej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów spółka posiadała ważną instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, zatwierdzoną decyzją Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r. Wszczęte wnioskiem z dnia 12 października 2009 r. postępowanie nie zakończyło się wydaniem w terminie do dnia 12 czerwca 2010 r. decyzji "dostosowującej". Decyzja Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r. zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów z upływem dnia 12 czerwca 2010 r. wygasła ex lege. Treść przepisu sugeruje, że po upływie oznaczonego w nim terminu decyzja taka nie pozostaje już w obrocie prawnym. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji miałaby charakter deklaratoryjny i potwierdzałaby jedynie fakt, że wygaśnięcie takie nastąpiło konstytutywnie z mocą wsteczną od dnia 12 czerwca 2010 r. Potwierdzałaby ona jedynie, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać od tego dnia. Spółka już wtedy, w czerwcu 2010 r., wiedziała, że na podstawie ww. przepisów decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wygasła. Na spółkę nigdy nie zostały przeniesione prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę oraz z warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów udzielone jej poprzednikom. Spółka nie legitymowała się też własnym pozwoleniem na budowę składowiska odpadów, jak również własnym pozwoleniem na jego użytkowanie. Jednocześnie, jedyne pozwolenia wydane dla podmiotu wcześniej eksploatującego to składowisko, przewidywały zakończenie składowania tam odpadów najpóźniej do dnia 21 grudnia 2012 r. Próby zmiany tego terminu jakie podjęła spółka okazały się nieskuteczne.

W maju 2013 r. została stwierdzona ostatecznie nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r. Spółka po jej unieważnieniu już w 2013 r. wiedziała, że utraciła z mocą wsteczną wymaganą prawem instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, że jej nie posiada. Postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 12 października 2009 r. o zatwierdzenie nowej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, nie zakończyło się decyzją określającą warunki jej funkcjonowania w tym zakresie. W styczniu 2013 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a spółka z powodu obiektywnej zmiany prawa miała obowiązek uzyskania odpowiedniego pozwolenia na korzystanie ze środowiska na podstawie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach o czym wiedziała w styczniu 2013 r. Po wejściu nowych przepisów postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów zostało zakończone decyzją, której treść kształtowały dwa rozstrzygnięcia: decyzja z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr DOW-S-V.7655.36.2009.ID odmawiająca zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska jeszcze z powodów merytorycznych oraz decyzja z dnia 31 stycznia 2013 r., nr DOPPoad-281-7/3491/13/MT) uchylająca rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umarzająca postępowanie z powodu wejścia w życie nowej ustawy. Spółka z treści ostatecznej decyzji wiedziała, że nie uzyskała i nie uzyska decyzji zatwierdzającej, bo weszły w życie nowe przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 893/13) uchylił tylko decyzję organu II instancji z dnia 31 stycznia 2013 r., nr DOPPoad-281-7/3491/13/MT i wskazał, że spółka tak pod rządami starego jak i nowego prawa miała obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji przed rozpoczęciem eksploatacji składowiska, i że jej wydanie może spowodować zalegalizowanie działań spółki ale dopiero z dniem uzyskania wymaganej decyzji, a nie z dniem w którym złożyła ona wniosek. Z orzeczenia sądu wynikało, że spółka nie mogła dłużej oczekiwać, że samo złożenie przez nią wniosku o zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska zalegalizuje jej działania. Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 2853/13), a tym samym decyzja z dnia 31 stycznia 2013 r., nr DOPPoad-281-7/3491/13/MT odzyskała z dniem 5 czerwcu 2014 r. moc obowiązującą i walor decyzji ostatecznej i jako taka podlegała od tego dnia wykonaniu. Od tego momentu spółka nie mogła nawet oczekiwać, że jej podanie o zatwierdzenia instrukcji będzie skuteczne, że postępowanie wszczęte na jej wniosek z dnia 12 października 2009 r., na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zakończy się wydaniem kiedykolwiek decyzji dla niej korzystnej.

Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2015 r., spółka wystąpiła do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest. Nie spełniała jednak warunków do uzyskania nowej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie udzielonych poprzednikom prawnym, zakończenie składowania odpadów na składowisku miało nastąpić do dnia 21 grudnia 2012 r., a spółka przedłożyła do zatwierdzenia instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, a więc po upływie daty, do której składowisko to powinno w ogóle w tym miejscu funkcjonować. Spółka jako zarządzający składowiskiem odpadów dopuściła się podczas eksploatacji składowiska naruszenia przepisów regulujących sposób i zasady składowania odpadów. Wniosek spółki z dnia 21 stycznia 2015 r. nie mógł być uwzględniony z przyczyn leżących wyłącznie po stronie spółki.

Po podaniu, że w 2014 r i w 2015 r. spółka składowała odpady nie dysponując odpowiednim pozwoleniem na korzystanie ze środowiska Kolegium oceniło, że wiedząc o tym, że nie posiada wymaganego zezwolenia, spółka nie zaniechała przyjmowania odpadów i ich składowania. Nie mogła powołać się na oczekiwanie jego wydania, że jego czasowy brak jest tylko przejściowy i nastąpił z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organów administracji publicznej. W latach 2014 i 2015 brak decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji/prowadzenia składowiska odpadów nie był związany z wadliwym działaniem organów administracji publicznej podczas rozpatrywania wniosku spółki z 2009 r. Przyczyny tego leżały po stronie spółki, miały też charakter obiektywny (zmiana stanu prawnego). Spółka nigdy nie uzyskała zatwierdzania, ani instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, ani instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Nie doszło do "legalizacji" jej działań polegających na składowaniu odpadów w 2015 r. Jeśli mimo braku pozwolenia spółka nie powstrzymała się od przyjmowała odpadów i ich składowania, to jako profesjonalista musiała liczyć się z obowiązkiem samonaliczenia i uiszczenia także opłaty podwyższonej za tego rodzaju korzystanie ze środowiska. Nie występuje zatem sytuacja, w której przyczyna braku odpowiedniego pozwolenia na korzystanie ze środowiska leżała wyłącznie po stronie organu.

Spółka była zarządzającym składowiskiem odpadów przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ustawa ta weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r., wobec czego spółka miała obowiązek złożyć wniosek o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do dnia 23 stycznia 2015 r. Złożenie wniosku w tym terminie skutkowałoby zachowaniem mocy prawnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie z art. 240 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wydana na podstawie ustawy, o której mowa w art. 252, wygasa z dniem, z którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stanie się ostateczna. Spółka złożyła wniosek w terminie (tj. w dniu 21 stycznia 2015 r.). W dacie złożenia tego wniosku nie posiadała jednak odpowiedniego pozwolenia na korzystanie ze środowiska (decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów), której ważność, z mocy ww. przepisu przejściowego, zostałaby przesunięta do czasu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję kończącą postępowanie w sprawie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Jedyne odpowiednie pozwolenie na korzystanie ze środowiska jakie posiadała spółka, tj. decyzja Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r., z upływem dnia 12 czerwca 2010 r., wygasła ex lege, a dodatkowo w maju 2013 r. została stwierdzona jej nieważność, z mocą wsteczną od dnia jej wydania. Złożenia wniosku w dniu 21 stycznia 2015 r. nie można utożsamiać z uzyskaniem przez spółkę instrukcji eksploatacji/prowadzenia składowiska odpadów. Przepis o przesunięciu ex lege terminu ważności nie mógł mieć więc w sprawie w ogóle zastosowanie. Spółka w dacie złożenia wniosku działała już jak "bez uzyskania" decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, co było przesłanką obowiązku samonaliczenia i uiszczenia opłaty podwyższonej z art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 P.o.ś.

Kolegium wypowiadając się względem przedawnienia prawa do wymiaru opłaty należnej za 2015 r. oceniło, że prawo do wydania decyzji administracyjnej nie przedawniło się, bo nie ma ona waloru decyzji konstytutywnej. Zgodnie z art. 281 ust. 1 P.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu Ill ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyłączeniami zawartymi w ust. 1a do 3. Ponieważ P.o.ś. nie reguluje expressis verbis przedawnienia opłat za korzystanie ze środowiska w sprawie znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, regulujące instytucję przedawnienia zobowiązań. Prawo do wymiaru zobowiązania przedawnia się, a terminy przedawnienia zależą od sposobu ich powstania.

Art. 68 Ordynacji podatkowej stanowi kolejno, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1). Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 70 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Posiłkując się unormowaniami Ordynacji podatkowej, dotyczącymi sposobu powstania zobowiązań podatkowych, w świetle art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej wyróżnić można powstanie zobowiązania z mocy prawa, poprzez wystąpienie określonego w przepisach zdarzenia, jak np. składowanie odpadów bez wymaganego pozwolenia (por. art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 1 P.o.ś.). Odpowiednie stosowanie art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej do opłat za korzystanie ze środowiska, uwzględniające specyfikę tych opłat, a zwłaszcza sposób ich: ustalania z wykorzystaniem techniki samonaliczenia (por. art. 284 ust. 1 P.o.ś.), deklarowania za pomocą wykazów (art. 286 P.o.ś.) oraz kwestionowania obliczeń korzystającego ze środowiska poprzez wydanie następczo decyzji określającej wysokość opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 P.o.ś.), prowadzi do wniosku, że zobowiązanie do ponoszenia tych opłat (w tym opłat podwyższonych) powstaje z mocy prawa, jako następstwo korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Wykaz zawierający informacje wykorzystane do ustalenia wysokości opłaty za składowanie (w tym opłaty podwyższonej) stanowi rodzaj deklaracji podatkowej (opłatowej) o jakiej mowa w art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej z wszelkimi tego konsekwencjami.

Ciążący na podmiocie korzystającym ze środowiska z mocy prawa obowiązek poniesienia opłaty z tego tytułu stanowi rodzaj zobowiązania podatkowego. Upływ czasu powoduje wygaśnięcie tego zobowiązania, co stwierdza to przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej w zakresie przepisów o przedawnieniu oznacza przyjęcie, że w załatwianej sprawie obowiązuje pięcioletni termin przedawnienia, liczony od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności opłaty. Skoro w załatwianej sprawie termin płatności opłaty za składowanie odpadów za 2015 r. (w tym podwyższonej) upływał w dniu 31 marca 2016 r., to tym samym pięcioletni termin przedawnienia opłaty powinien być liczony od końca roku 2016 r. Zatem upłynie on dopiero z końcem 2021 roku. Prawo organu do określenia opłaty nie uległo zatem przedawnieniu.

Omawiając zagadnienie kwalifikacji odpadów powstałych w wyniku pożaru Kolegium podało, iż w lipcu 2015 r. doszło do awarii technicznej - gwałtownego, nieprzewidzianego pożaru na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb P., w prowadzonym przez spółkę Z. Jego dogaszanie trwało do dnia [...] lipca 2015 r. Prace mające na celu porządkowane terenu składowiska, w tym kwatery nr [...], były prowadzone jeszcze w dniu 25 sierpnia 2015 r. Z tego powodu, mają też na uwadze przedstawioną przez Spółkę kartę zbiorczą KEO nr [...] ze wskazaniem jedynie miesiąca ich przyjęcia na składowisko, tj. w sierpniu 2015 r. i ilością 23 640,200 Mg, Kolegium, za organem I instancji przyjęło, że ich umieszczenie, w takiej właśnie ilości, nastąpiło dopiero z końcem tego miesiąca, czyli w dniu 31 sierpnia 2015 r. Do sprawy nie miało zastosowania, żadne ze zwolnień z obowiązku ponoszenia opłaty przewidzianych w P.o.ś. W szczególności chodzi o art. 2 P.o.ś. Systematyka całego przepisu art. 2 P.o.ś. wskazuje, że wyłączenia przewidziane w tym przepisie nie mają charakteru jednolitego. W niektórych ustępach art. 2 P.o.ś. ustawodawca całkowicie wyłącza stosowanie przepisów P.o.ś. (art. 2 ust. 1), w innych ustępach wyłączenie dotyczy tylko określonego rodzaju sytuacji (art. ust. 2, 2a ), w pozostałych zaś ustępach ustawodawca określa wzajemny stosunek przepisów regulujących określone kwestie i przepisów P.o.ś. Przepis art. 2 ust. 2 P.o.ś. stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się także w zakresie: 1) obowiązku posiadania pozwolenia, 1a) wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, 2) ponoszenia opłat, w razie prowadzenia działań ratowniczych. Zdaniem Kolegium w odniesieniu do prowadzenia działań ratowniczych ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył obowiązek ponoszenia opłat, wprowadzając tym samym wyjątek od zasady "zanieczyszczający płaci". Jako wyjątek od zasad ogólnych jego interpretacja musi być dokonywana ze szczególną ostrożnością i nie może mieć charakteru wykładni rozszerzającej. Kolegium uznało, że zwolnienie to dotyczy korzystania ze środowiska w ściśle określonej sytuacji, w razie prowadzenia działań ratowniczych. W związku z pożarem działania ratownicze prowadziła Państwowa Straż Pożarna i zakończyła je w dniu [...] lipca 2015 r. Decyzja nie obejmuje okresu prowadzenie działań ratowniczych. W sierpniu 2015 r. odpady były już ugaszone. Zeskładowanie odpadów należących do spółki, powstałych w wyniku pożaru instalacji na składowisku, po zakończeniu działań ratowniczych, podlegało zatem opłacie od dnia 31 sierpnia 2015 r.

Protokół z kontroli nr [...] z dnia 22 września 2015 r. jest dokumentem urzędowym i przysługuje mu domniemanie prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W protokole tym wskazano, że odpady po pożarze spółka wadliwie zakwalifikowała jako odpady z klęski żywiołowej o kodzie 16 82 02. Odpady te powinny być zakwalifikowane jako odpady o kodzie 16 81 02 (czyli jako odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych, odpady inne niż wymienione w 16 81 01) (str. 30 i 49). Organ I instancji nie przedstawił dowodów pozwalających wzruszyć to domniemanie. Znaczenie dla zakwalifikowania odpadów do danej kategorii ma ocena pożaru, jaki miał miejsce w lipcu 2015 r., jest to, czy był on klęską żywiołową w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. 2017 poz. 1897, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o klęsce żywiołowej - rozumie się przez to katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Przez awarię techniczną rozumie się gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o stanie klęski żywiołowej).

Pożar jaki miał miejsce na w lipcu 2015 r. był bezspornie awarią techniczną. W toku postępowania nie zostało jednak udowodnione, że spełniał on pozostałe ustawowe kryteria uznania go za klęskę żywiołową w zakresie jego skutków (powstania stanu zagrożenia życia lub zdrowia dużej liczby osób, mienia w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach) oraz rodzaju udzielonej pomocy i ochrony (wymagającej zastosowaniu nadzwyczajnych środków we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem).

W aktach sprawy znajdują się opisy uciążliwości z powodu dymu jakie wskazywali mieszkańcy W. w swoich pismach kierowanych wówczas do administracji państwowej. Jest wiedzą ogólnie dostępną, że spalanie tego rodzaju odpadów skutkuje powstaniem toksycznych dymów. Nie oznacza to, że każdy pożar tego rodzaju materiałów jest klęską żywiołową. Musi zaistnieć stan zagrożenia życia lub zdrowiu dużej liczby osób, mienia kwalifikowanego jako w wielkich rozmiarach albo dla środowiska na znacznych obszarach. W czasie pożaru w lipcu 2015 r. nikt tego obiektywnie nie zweryfikował. Nie ma w aktach dowodów z pomiarów i badań mogących tak zakwalifikować ten pożar. Z kolei jedyny udokumentowany współudział specjalistycznej służby polegał na zadysponowaniu do akcji zespołu ratownictwa medycznego. Miał one służyć zapewnieniu bezpieczeństwa samych strażaków, a nie mieszkańców W. Nie dowodzi to, że zastosowano nadzwyczajne środki we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie kwalifikacji odpadów dokonanej w protokole z kontroli nr [...] z dnia 22 września 2015 r., gdzie wskazano, że odpady po pożarze spółka wadliwie zakwalifikowała jako odpady z klęski żywiołowej o kodzie 16 82 02. Odpady te powinny być zakwalifikowane jako odpady o kodzie 16 81 02 (czyli odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych, odpady inne niż wymienione w 16 81 01). W rozporządzeniu z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923) w podgrupie 16 81 zostały ujęte właśnie odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez odpady z wypadków rozumie się przez to odpady powstające podczas prowadzenia akcji ratowniczej lub gaśniczej, z wyłączeniem: a) odpadów powstałych w wyniku poważnej awarii lub poważnej awarii przemysłowej, w rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, 1378, 1565, 2127 i 2338), b) odpadów powstałych w wyniku szkody w środowisku, o której mowa w art. 6 pkt 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187).

Zdaniem SKO odpady powstałe podczas prowadzenia akcji gaśniczej pożaru w Z. w lipcu 2015 r. były odpadami powstałymi w wyniku wypadku. Pożar nie miał ustawowych znamion klęski żywiołowej, a ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika też, aby w sprawie miały zastosowanie wyłączenia z art. 3 ust. 1 pkt 13 lit. a) i b) ustawy z dnia 14 grudnia o odpadach. Nie wynika z nich aby pożar został, przez właściwe organy, zakwalifikowany jako poważna awaria lub poważna awaria przemysłowa, albo jako szkoda w środowisku. Nie ma dowodów, że podjęto działania i środki opisane w Tytule IV Poważne awarie uregulowanych w P.o.ś., czy w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Odpady z pożaru powinny być zakwalifikowane jako odpady o kodzie 16 81 02 (Odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych, odpady inne niż wymienione w 16 81 01).

W dalszej kolejności odnosząc się do sposobu wyliczenia należnej opłaty SKO podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie ustaleń faktycznych i prawnych, a także rodzaju odpadów, okresu składowania i daty przyjęcia odpadów na składowisko, ilości dób składowania, zastosowanej stawki i współczynnika oraz ilości odpadów służących do wyliczenia opłaty należnej za rok 2015 r., a także metody wyliczenia. Kolegium wyliczyło część należnej opłaty, która dotyczyła odpadów przyjętych i zeskładowanych w 2015 r. Obliczono i zsumowano kwoty opłat za ich umieszczenie na składowisku (zwykłe) oraz kwoty opłat za ich składowanie bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji/prowadzenia składowiska odpadów (podwyższone). Osobno wyliczono część należnej opłaty za 2015 r. przypadającej za te odpady, które umieszczono na składowisku bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji/prowadzenia składowiska odpadów już w 2014 r. i które były tam nadal składowane przez cały 2015 r. W jej przypadku była ona sumą wyliczonych kwot opłat podwyższonych. Po zasygnalizowaniu regulacji zastosowanej przy naliczaniu opłaty organ II instancji w uzasadnieniu decyzji zamieścił wyliczenia dotyczące części opłaty należnej za 2015 r. za te odpady, które spółka umieszczała na składowisku w 2015 r. wskazując na kwotę 3 780 956,92 zł.

Zdaniem organu odwoławczego korekty wymagała jedynie ta część uzasadnienia i wyliczenia decyzji organu I instancji, w której zakwalifikowano odpady powstałe po pożarze w lipcu 2015 r. jako odpady o kodzie 16 82 02 zamiast jako odpad o kodzie 16 81 02 (Odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń (losowych odpady inne niż wymienione w 16 81 01). W przypadku odpadów o kodzie 16 82 02 stawka podstawowa w 2015 r. wynosiła 0,00 zł, a podwyższona 120,76 zł (takie stawki zastosował organ I instancji). W przypadku odpadów o kodzie 16 81 02 stawka podstawowa i podwyższona w 2015 r. wynosiła 19,64 zł (taką stawkę zastosowało Kolegium). Wyliczone przez Kolegium kwoty dla odpadu o kodzie 16 81 02 były więc dużo niższe i wyniosły: 1) opłata podstawowa: 464 293,53 zł (bo: 23 640,200 Mg x 19,64 zł = 464 293,53 zł); 2) opłata podwyższona: 2 832 190,52 zł (bo: 122 dni x 0,05 współczynnik x 23 640,200 Mg x 19,64 zł = 2 832 190,52 zł).

Kolejno organ II instancji przedstawił wyliczenia dotyczące opłaty należnej za 2015 r. za te odpady, które spółka umieściła na składowisku w 2014 r., a które były nadal składowane w 2015 r. W tym przypadku organ wskazał kwotę 2 269 487,58 zł.

Zdaniem organu II instancji korekty wymagało wyliczenie organu I instancji, w którym ograniczył on ilość odpadów do odpadów przyjętych w 2014 r. po dniu 5 czerwca 2014 r. Wedle Kolegium odpady umieszczone na składowisku były w całym 2014 r. składowane bez pozwolenia na korzystanie ze środowiska: instrukcji eksploatacji/prowadzenia składowiska odpadów. Były składowane bez takiego pozwolenia także w 2015 r. Stąd zbyteczne było zastosowanie szacowania (metodą remanentową) i proporcjonalne pomniejszenie ilości tych odpadów. Do wyliczeń Kolegium przyjęło, inaczej niż organ I instancji, całą ilość odpadów przyjętych w 2014 r. i zadeklarowaną przez spółkę jako składowane.

Według SKO opłata należna za składowanie odpadów za 2015 r., jest sumą kwot (opłat zwykłych i podwyższonych) wyliczonych dla poszczególnych rodzajów odpadów i wyniosła razem: 6 050 434,74 zł (bo: 2 269 487,58 zł + 3 780 956,92 zł = 6 050 444,50 zł). Opłata wynikająca z wykazu przedstawionego przez spółkę wyniosła 228 638,52 zł. Różnica pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu przedstawionego przez spółkę wyniosła 5 821 796,22 zł (bo: 6 050 444,50 zł - 228 638,52 zł = 5 821 805,98 zł). Po zaokrągleniu, zgodnie z art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej, kwota wymierzonej przez Kolegium opłaty wyniosła 5 821 806,00 zł i taką kwotę Kolegium wymierzyło w miejsce uchylonej części decyzji.

W dalszej części uzasadnienia SKO oceniło jako prawidłową część decyzji organu I instancji utrzymaną w mocy. Końcowo odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium nie uznało ich zasadności. Organ II instancji wypowiedział się w tej części uzasadnienia do twierdzeń związanych z przekroczeniem granic sprawy administracyjnej oraz innych dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

W skardze wywiedzionej na wyżej opisaną decyzję działający imieniem skarżącej spółki profesjonalny pełnomocnik wniósł o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie w całości postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

1. art 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 20 w zw. z art 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nadużycie przez SKO, a wcześniej przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego prawa oraz władztwa administracyjnego, które polega na:

- wymierzeniu skarżącej sankcji, której jedynym celem jest swoiste "przymuszenie" do przestrzegania prawa (uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów) w sytuacji, kiedy naprowadzony cel nie może zostać spełniony, bowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji spółka dysponuje prawomocnymi i ostatecznymi decyzjami zezwalającymi na zamknięcie składowiska odpadów, na którym odpady nie są już od ponad 2 lat składowane,

- zaakceptowanie przez organ II instancji zaniechania wszczęcia przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego jakiegokolwiek postępowania w przedmiocie opłaty podwyższonej przez niemal 4 lata, od chwili zaistnienia (w ocenie organu I instancji) sprawy administracyjnej, co stanowi oczywiste naruszenie "prawa do sądu", którego treść obejmuje niezwłoczne rozpatrzenie sprawy, a tym bardziej sprawy, której długość pro cedowania ma istotny wpływ na wysokość sankcji administracyjnej (przy uwzględnieniu wysokości odsetek),

- zaakceptowanie przez organ II instancji zaniechania przez organ I instancji jakichkolwiek działań mogących przemawiać za kwestionowaniem przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego prowadzonej przez spółkę działalności, w tym po otrzymaniu dokumentów dotyczących prowadzenia składowiska odpadów (tj. wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska i wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat), Marszałek nie wzywał skarżącej do przedłożenia korekty wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie o zakresie korzystania ze środowiska, co prowadziło do przekonania spółki o prawidłowości przedłożonych dokumentów, zaś na gruncie niniejszego postępowania organ I instancji i dalej SKO - z przyczyn w ogóle nie wyjaśnionych, po wielu latach - dokumenty te kwestionuje, - obciążeniu skarżącej negatywnymi konsekwencjami fiskalnymi (w tym odsetkami) za wieloletnie zaniechanie procedowania przez organ I instancji, co również stanowi nadużycie władztwa administracyjnego, powodujące bezpodstawne zwiększenie wymiaru sankcji,

2. art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, a to powielenie stanowiska organu I instancji dotyczącego spełnienia przesłanek do wymierzenia spółce opłaty podwyższonej i brak dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego - wskazywanych przez skarżącą - które jednoznacznie potwierdzają, że nie sposób przyjąć, iżby spółka nie dysponowała decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było nie tylko skontrolowanie formalnych aspektów decyzji pierwszoinstancyjnej, ale również ponowne - a to merytoryczne - rozpatrzenie sprawy, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe merytoryczne i całościowe rozpatrzenie sprawy prowadziłoby do całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia,

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art 80 k.p.a., poprzez brak przeanalizowania całokształtu materiału dowodowego, w szczególności nie odniesienie się do istotnych twierdzeń i dowodów przedstawianych przez skarżącą, w tym dotyczących konieczności uwzględnienia okoliczności związanych z nieprawidłowym funkcjonowaniem organów administracji publicznej oraz aktualnego stanu składowiska odpadów (tj. jego zamknięcia), co w efekcie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt materiału dowodowego, którego ocena powinna zostać dokonana kompleksowo, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem wadliwego orzeczenia,

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie przez organ II instancji, iż elektroniczne udostępnienie skarżącej akt postępowania stanowiących kopie (tj. nie były to ani oryginały ani poświadczone za zgodność z oryginałem kopie) nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, podczas gdy kwestia ta skutkuje istotnym wpływem na wynik sprawy, a to z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie może zostać wydane jedynie w oparciu o wiarygodny materiał dowodowy, a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca,

5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że brak włączenia do materiału dowodowego orzeczeń dotyczących istotnych w ocenie Marszałka okoliczności, a to dotyczących dysponowania przez spółkę pozwoleniem na budowę składowiska odpadów oraz pozwoleniem na użytkowanie składowiska odpadów, nie stanowi uchybienia, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego jest możliwe jedynie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, a to odzwierciedlający wszystkie fakty powoływane przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

6. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niepozwalający na pełne odkodowanie motywów zaaprobowania przez organ II instancji stanowiska Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz brak szczegółowego odniesienia się do wszelkich argumentów spółki, które zostały przedstawione we wniesionym środku zaskarżenia, podczas gdy organ II instancji powinien w sposób kompleksowy odnieść się do wszelkich aspektów sprawy oraz zarzutów stawianych decyzji pierwszoinstancyjnej, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

7. art 139 k.p.a., poprzez orzeczenie przez organ II instancji na niekorzyść skarżącej, a to bezzasadne przyjęcie, iż jedną z podstaw do obliczenia opłaty podwyższonej powinna być ilość odpadów umieszczona na składowisku odpadów w całym roku 2014, podczas gdy organ I instancji przyjął, że nie sposób uwzględnić ilości odpadów umieszczonych na składowisku odpadów przed dniem 5 czerwca 2014 r., a to z uwagi na jednoznaczny brak możliwości przyjęcia, iż przed tą datą spółka nie posiadała decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując bezzasadnym wzrostem wymierzonej spółce sankcji,

8. art. 293 ust. 1 P.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż spółka w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. nie legitymowała się (nie uzyskała) decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, podczas gdy wniosek ten w świetle całokształtu okoliczności sprawy, których nie ustaliły organy obu instancji jest całkowicie nietrafny, bowiem w naprowadzonym terminie spółka w sposób prawidłowy gospodarowała odpadami, co w efekcie oznacza, iż nie zaktualizowała się przesłanka umożliwiająca wymierzenie opłaty podwyższonej,

9. art. 2 ust. 2 pkt 2 P.o.ś., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ II instancji, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy umieszczenie odpadów (na polecenie Państwowej Straży Pożarnej) na składowisku odpadów powstałych w wyniku działań ratowniczych miało miejsce w warunkach określonych w art. 2 ust. 2 pkt 2 P.o.ś., co oznacza, że zaktualizowało się wyłączenie przedmiotowe i tym samym nie jest dopuszczalne obciążenie skarżącej sankcją za niezależne od spółki działania, jednocześnie będące wynikiem działań ratowniczych,

10. art 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., poprzez zastosowanie przedmiotowego przepisu w sytuacji, kiedy przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wymierzenia opłaty podwyższonej, a jedynie uprawnia organ administracji do wymierzenia innej niż zadeklarowana przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty podstawowej w przypadku, w którym organ ochrony środowiska wykaże, że opłata podstawowa została wadliwie naliczona,

11. art 81 a § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przedmiotowego przepisu, a to brak rozstrzygnięcia przez organ II instancji na korzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego, co skutkowało istotnym wpływem na wynik sprawy i doprowadziło do bezzasadnego zwiększenia wysokości wymierzonej sankcji,

12. art. 7a § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przedmiotowego przepisu w sytuacji, kiedy istnieją zasadnicze wątpliwości co do sposobu obliczenia wysokości opłaty podwyższonej w oparciu o art. 293 ust 1 p.o.ś., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do bezzasadnego obliczenia opłaty podwyższonej z uwzględnieniem ilości odpadów umieszczonych na składowisku odpadów w 2014 r., podczas gdy opłata podwyższona ma charakter jednorazowy (odnoszony do roku ewidencyjnego), co oznacza, że jej wysokość determinuje tylko ilość odpadów umieszczonych w danym roku ewidencyjnym (kalendarzowym), bez możliwości uwzględnienia odpadów zeskładowanych w latach poprzedzających,

13. art 16 § 1 - 3 w zw. z art 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez przekroczenie granic sprawy administracyjnej oraz naruszenie zasady res iudicata, a to bezzasadne dwukrotne wymierzenie spółce sankcji za tożsamy okres czasu, tj. wymierzenie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w roku 2014 i 2015, podczas gdy naprowadzone sprawy były już przedmiotem innych postępowań, a nadto możliwość wymierzenia opłaty podwyższonej w odniesieniu do działań mających miejsce w 2014 r. uległa przedawnieniu (co jest potwierdzone prawomocną i ostateczną decyzją SKO we Wrocławiu, znaną organowi I instancji z urzędu), stąd też nie ma jakiejkolwiek podstawy do wymierzenia sankcji za tenże okres, zaś działanie Marszałka stanowi próbę obejścia prawa w tymże zakresie, a co ma istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując bezzasadnym zwiększeniem wymiaru sankcji.

Uzasadniając wnioski skargi i podniesione zarzuty autor skargi przedstawił przebieg postępowania dotyczącego wymierzenia opłaty podwyższonej, by następnie przedstawić zagadnienie opłaty podwyższonej jako sankcji administracyjnej. Pierwszym z zarzutów szczegółowo omówionych w skardze było nadużycie prawa i władztwa administracyjnego. Skarżąca upatrywała ziszczenia się podniesionego zarzutu w sposobie prowadzenia postępowania polegającym na braku działań organu przez okres kilku lat i wszczęciu postępowania po długim okresie, w sytuacji gdy ani na moment wszczęcia postępowania podatkowego, ani na jego tok nie wpływały żadne działania, czy przeszkody stawiane przez podatnika który prezentując określoną wykładnię prawa materialnego lojalnie złożył dokumenty, na podstawie których możliwe było niezwłoczne podjęcie i przeprowadzenie postępowania podatkowego oraz wydanie decyzji podatkowej.

Strona skarżąca w piśmie procesowym przedstawiła modelowy sposób prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej, zwracając uwagę na poszczególne przesłanki wydania decyzji wymierzającej taką opłatę w postaci nieuzyskania przez podmiot korzystający ze środowiska decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, faktycznego umieszczenia odpadów na składowisku odpadów oraz faktycznego umieszczenia odpadów na składowisku odpadów przez określona liczbę dób. Skarżąca przedstawiła również swoją ocenę relacji pomiędzy decyzją wymiarową i opłatą podwyższoną oraz problematykę odpowiedniego stosowania Ordynacji podatkowej.

W części uzasadnienia skargi odnoszącej się do prowadzonego postępowania zaznaczono, że postępowanie zostało wszczęte po upływie niemal 4 lat od chwili, w której Marszałek dysponował wiedzą w zakresie dotyczącym danych, informacji i wysokości opłaty zawartych w przedłożonym przez skarżącą wykazie dotyczącym korzystania ze środowiska. Spółka nie została wezwana do przedłożenia korekty wykazu, zaś pierwszą czynnością, w wyniku której powzięła wiedzę co do wątpliwości organu I instancji co do wykazu było zawiadomienie z dnia 2 grudnia 2019 r. Organ I instancji nie tylko naruszył sposób procedowania tj. bezprawnie zaniechał wezwania spółki do przedłożenia korekty wykazu, ale również nadużył prawa i władztwa administracyjnego, poprzez wieloletnie zaniechanie jakichkolwiek czynności weryfikujących tenże wykaz i nagłe wszczęcie przedmiotowego postępowania i nieuprawnione wymierzenie spółce sankcji, która w ogóle nie może już spełnić jej celu (składowisko odpadów zostało zamknięte) i stanowi jedynie niezasadne zastosowanie wobec skarżącej represji finansowej.

Po wskazaniu właściwości Marszałka Województwa Dolnośląskiego w sprawach wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wydania pozwolenia zintegrowanego i wyrażenia zgody na zamknięcia składowiska odpadów skarżąca zwróciła uwagę na odwoływanie się przez organ do szeregu postępowań, w sytuacji gdy to ten organ wskazał na brak posiadania przez skarżącą pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. Stanowisko to skarżąca uznała za nietrafne, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 3 lipca 2020 r. wydał wyrok (sygn. IV SA/Wa 3102/19) w sprawie dotyczącej zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, co oznacza, iż doszło do zakwestionowania prawidłowości działań organu I instancji. Jako niezasadne strona uznała odwoływanie się przez Marszałka do rzekomych nieprawidłowości w funkcjonowaniu składowiska odpadów, bowiem w toku postępowań mających za przedmiot zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów kwestia ta nie była dogłębnie analizowana. Marszałek opierał swoje rozstrzygnięcia na niespełnieniu warunków formalnych, co oznacza, iż dalsze przesłanki uzasadniające decyzję odmowną nie były weryfikowane. Wedle strony argumentacja dotycząca braku legitymowania się przez spółkę decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów nie może zostać uznana za przekonującą.

Organ wydał decyzję z dnia 11 czerwca 2010 r. (znak: DM-Ś.V.7650-2060/06/10) i z dnia 15 września 2016 r. (znak: DOW-S- V.7222.78.2014.AP.MC). Zmienił decyzję nr PZ 114/2007 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 lipca 2007 r. (znak: SR.IV.6619/W63/5/06/07), którą m.in. udzielono spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie składowiska odpadów. Posiadane przez skarżącą pozwolenie zintegrowane zostało wydane na czas nieoznaczony. Tym samym doszło do sytuacji, w której udzielone na czas nieoznaczony uprawnienia do gospodarowania odpadami poprzez ich składowanie na składowisku odpadów mogłyby nie być wykonywane z uwagi na inne rozstrzygnięcie tego samego organu (odmowę zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów). Doszło więc do sytuacji, w której ten sam organ z jednej strony przyznał spółce uprawnienia, zaś z drugiej podjął próbę uniemożliwienia ich wykonywania.

W sprawie zatwierdzenia zamknięcia składowiska odpadów, po wskazaniu na wydane decyzje, skarżąca podała, że termin zakończenia rekultywacji składowiska określony w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie w żaden sposób nie koresponduje z terminami określonymi w obecnie zapadłych, prawomocnych, decyzjach dotyczących poszczególnych kwater. W rezultacie wobec działań podejmowanych przez organ I instancji spółka funkcjonowała w oparciu o usprawiedliwione przekonanie co do prawidłowości prowadzonej działalności, która nie została zanegowana aż do czasu wszczęcia postępowania, co należy również postrzegać w kategoriach nadużycia prawa i władztwa administracyjnego. Marszałek dysponuje kompetencją do samodzielnego decydowania o funkcjonowaniu spółki, a to z uwagi na wydawanie rozstrzygnięć w sprawach dotyczących uprawnienia do prowadzenia działalności (pozwolenie zintegrowane, decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów), poprzez decydowanie o możliwości zakończenia działalności (decyzja zezwalająca na zamknięcie składowiska odpadów), a wreszcie to ten sam organ decyduje o wymierzeniu sankcji za uchybienie obowiązkom związanym z decyzjami w zakresie ich uzyskania lub naruszenia ich warunków, co całkowicie pominął organ II instancji.

Co do braku decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów strona zanegowała stanowisko organu I instancji, iżby spółka takiej decyzji nie uzyskała (treść art 293 ust. 1 P.o.ś. pozwala na wniosek, iż przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy podmiot korzystający nigdy nie uzyskał takiej decyzji). W niniejszej sprawie oznacza to, że spółka, która spełniła warunek "uzyskania" decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia (poprzednio eksploatacji) składowiska odpadów, nie może zostać obarczona odpowiedzialnością taką samą jak podmiot, który nigdy nie legitymował się decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r. Prezydent Miasta W. (znak: WŚRiL 6620/1/2/02) zatwierdził bez uwag instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne obejmującą kwatery I, III, IV z wydzieloną kwaterą nr II przeznaczoną na składowanie odpadów zawierających azbest,. Zgodnie z art. 16 k.p.a. przysługiwało domniemanie legalności. Spółka była uprawniona do prowadzenia działalności w oparciu o naprowadzoną decyzję. Spółka podaniem z dnia 12 października 2009 r. zwróciła się do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o zatwierdzenie nowej instrukcji eksploatacji składowiska. Zatem złożyła podanie w okresie, w którym miała ważną, obowiązującą decyzję zatwierdzająca instrukcje eksploatacji składowiska odpadów. Jednakże w toku postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, wynikająca z wejścia w życie w dniu 12 marca 2010 r. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), która spowodowała konieczność dostosowania posiadanej instrukcji do nowego stanu prawnego. Postępowanie, z uwagi na wadliwość działania organów administracji publicznej, zakończyło się prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r. (sygn. II OSK 388/15). Stąd też do tego dnia skarżąca mogła pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu o możliwości uzyskania decyzji korzystnej, co jednocześnie oznacza, że nie można jej przypisać odpowiedzialności za prowadzenie działalności w 2015 r., a to w czasie, gdy ww. sprawa nie była jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta.

Po zwróceniu uwagi na wejście w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i złożenie przez nią wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów jako niedopuszczalne skarżąca uznała czynienie pod adresem spółki jakichkolwiek zarzutów w tej kwestii. Spółka dochowała należytej staranności, a postępowanie prawomocnie zakończyło się dopiero wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r. (sygn. II OSK 2505/17). Stąd też także do ww. terminu nie można obciążyć spółki negatywnymi konsekwencjami długotrwałego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów.

Wobec tego nie można przyjąć, iżby w roku 2015 skarżąca nie uzyskała decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (nie zaktualizowała się przesłanka umożliwiająca wymierzenie opłaty podwyższonej na mocy art 293 ust 1 P.o.ś.). Na ocenę tą bez wpływu pozostaje stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 20 grudnia 2002 r. (znak: WŚRiL 6620/1/2/02), tj. instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Wynika to z faktu, iż wada kwalifikowana powodująca nieważność decyzji administracyjnej jest wynikiem tylko i wyłącznie nieprawidłowego zachowania organu administracji, za co podmiot zewnętrzny wobec administracji nie może ponosić negatywnych konsekwencji. Co więcej, na dzień stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. w toku pozostawało postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów wszczęte wnioskiem spółki z dnia 12 października 2009 r. (gdyby stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta W. miało wpływ na fakt legitymowania się przez spółkę decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, to postępowanie to nie mogłoby się toczyć z uwagi na brak przedmiotu, a co nie miało miejsca i prowadzi do konieczności przyjęcia legitymowania się przez skarżącą stosownym uprawnieniem).

Skarżąca wykluczyła również słuszność twierdzenia, iżby zatwierdzenie przedłożonej przez spółkę instrukcji prowadzenia składowiska odpadów nie było możliwe z uwagi na art. 134 pkt 3 u.o.o. Przepis ten odwołuje się do sposobu prowadzenia składowiska odpadów, który mógłby spowodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, tymczasem żadna z przytoczonych okoliczności nie zachodzi. Potwierdzają to prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1022/16) oraz wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 3302/14) wydany w sprawie ze skargi spółki w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr PZ 114/2007 z dnia 27 lipca 2007 r. (znak: SR.IV.6619/W63/5/06/07, ze zm.) udzielającej spółce pozwolenia zintegrowanego, które to wyroki wprost potwierdzają prawidłowość gospodarowania odpadami na składowisku odpadów, w szczególności fakt prawidłowego składowania odpadów na składowisku odpadów (potwierdzają brak jakiegokolwiek zagrożenia). Tym samym nie znajdują uzasadnienia jakiekolwiek zarzuty dotyczące możliwości odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w oparciu o art 134 pkt 3 u.o.o. W rezultacie, mając na uwadze brzmienie art 134 u.o.o., na dzień orzekania przez Marszałka o zatwierdzeniu instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wszystkie przesłanki wydania decyzji pozytywnej były spełnione.

Względem decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca podniosła, że decyzją z dnia 4 grudnia 2000 r., nr 1074/2000A Prezydent Miasta W. udzielił pozwolenia na budowę składowiska odpadów. Decyzja ta w swojej treści zawierała bezpodstawne oznaczenie terminu zakończenia składowania odpadów oraz terminu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów. Wszczęte z wniosku spółki postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało zakończone decyzją, która została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego i sprawa ta oczekuje na rozstrzygnięcie.

Co do pozwolenia na użytkowanie wskazano na decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 19 marca 2001 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. Pominięto jednak, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie w części dotyczącej terminu zakończenia składowania odpadów do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz terminu zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2015 r., które w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2087/17) jest ponownie rozpatrywane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]). Aktualnie postępowanie to jest zawieszone w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (postanowienie nr 41/2020 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2020 r.) z uwagi na prejudycjalny charakter orzeczenia, które zapadnie w ww. sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Postępowanie w omawianej sprawie ma z kolei prejudycjalne znaczenie dla wszelkich postępowań (także tych prawomocnie zakończonych) w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Wobec powyższego nie sposób uznać, iż w objętym niniejszym postępowaniem okresie czasu spółka nie legitymowała się pozwoleniem na użytkowanie, a co z kolei determinuje brak możliwości przyjęcia, iż nie posiadała ona instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Wydanie pozwolenia na użytkowanie skutkuje możliwością użytkowania obiektu budowlanego przez każdego kolejnego nabywcę obiektu bez konieczności jego przenoszenia. Jest to decyzja o charakterze rzeczowym. Jej przedmiotem jest rzecz, w oderwaniu od badania jakichkolwiek cech osobistych jej właściciela. Decyzja ta więc wiąże każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy wydana decyzja o takim charakterze. Objęcie w posiadanie nieruchomości przez skarżącą spowodowało, iż nabyte zostało również Pozwolenie na użytkowanie związane z tą nieruchomością, co wykluczało zasadność wszczynania postępowania w przedmiocie przeniesienia. Nie można przyjąć, iż doszło do spełnienia pierwszej z przesłanek z art. 293 ust. 1 P.o.ś., a to możliwości przyjęcia, iż spółka nie uzyskała decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Wszelkie okoliczności, w tym zachowania organów administracji publicznej, wskazują, że skarżąca mogła pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu co do prawidłowości prowadzonej działalności, zaś wszczęcie przedmiotowego postępowania, po upływie wielu lat od zaistnienia takiej możliwości, niepoprzedzonego obligatoryjnym wezwaniem do przedłożenia korekty wykazu stanowi nie tylko rażące naruszenie prawa, ale przede wszystkim nadużycie prawa i władztwa administracyjnego, zmierzające do obciążenia skarżącej nieuzasadnioną sankcją administracyjną. Nie można także zgodzić się z organem II instancji, iżby bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostawały ww. postępowania dotyczące częściowego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie. W istocie naprowadzone postępowania mają prejudycjalne znaczenie dla możliwości przyjęcia, że spółka miałaby nie posiadać decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.

Odnosząc się do sposobu obliczenia opłaty skarżąca zanegowała prawidłowość wyliczeń przeprowadzonych przez organ I instancji. Twierdzenia strony skarżącej dotyczyły w szczególności posłużenia się nieznajdującym jakichkolwiek podstaw i bliżej nieokreślonym "wskaźnikiem dziennego przyrostu masy odpadów na składowisku w okresie od dnia 6 czerwca do końca 2014 r.", bezzasadnego zastosowania art. 23 § 3 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz dwukrotnego ukarania spółki za ten sam czyn oraz przedawnienie. Kolejną okolicznością mocno negowaną przez stronę skarżącą był sposób zakwalifikowania odpadów powstałych po pożarze.

Podobnie jak miało to miejsce względem organu I instancji, także i w stosunku do SKO podniesiono zarzuty dotyczące braku podstaw do naliczenia opłaty. Względem samego rozstrzygnięcia uznano, że doszło do orzeczenia na niekorzyść strony i do przekroczenia granic sprawy administracyjnej. Autor skargi w podsumowaniu wykluczył istnienie przesłanek umożliwiających wymierzenie sankcji za składowanie odpadów w 2015 r., zaś końcowo powtórzył za odwołaniem zarzuty dotyczące uchybień zaistniałych w toku postępowania.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca odniosła się do stanowiska organu w piśmie z dnia 14 września 2021 r. Nadto spółka w toku postępowania sądowoadministracyjnego dwukrotnie pismami z dnia 26 stycznia 2022 r. i 6 kwietnia 2022 r. uzupełniła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako niezasadna została oddalona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja w zasadniczej części utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą skarżącej spółce opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w 2015 r. W ramach rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego SKO we Wrocławiu uchyliło zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego w części dotyczącej wysokości przedmiotowej opłaty i orzekło w tym zakresie merytorycznie wskazując wysokość tej opłaty. Reformacja decyzji została uzasadniona w treści decyzji drugoinstancyjnej, bowiem Kolegium w sposób szczegółowy opisało zasadność i konieczność zaprezentowanego sposobu wyliczenia rzeczonej opłaty.

Należy też zaznaczyć, że spółka czyniąc szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej prezentuje stanowisko o wadliwości zapadłych rozstrzygnięć, gdyż jej zdaniem opłata w ogóle nie powinna zostać wymierzona. Daje temu wyraz w obszernym uzasadnieniu skargi, a nawet w samym wniosku procesowym, gdzie domaga się umorzenia postępowania. Sąd w składzie orzekającym uznał jednak za legalne zaskarżone rozstrzygnięcie. Stan faktyczny sprawy jest oczywiście złożony, a wynika to w szczególności z szeregu rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w związku z prowadzoną przez spółkę działalnością, w tym rozstrzygnięć w trybie nadzwyczajnym oraz prawomocnych wyroków sądów administracyjnych kształtujących sytuację prawną strony skarżącej.

Zestawiając w sposób możliwie najkrótszy akty administracyjne i wyroki wpływające na wydaną w niniejszej sprawie decyzję należy zaznaczyć, że decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r., nr WŚRiL6620/I/2/02 zatwierdzono instrukcję eksploatacji odpadów. Decyzja ta została decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2008 r. nr DM-Ś/MZ/7665-23/58-III/08 przeniesiona na inny podmiot M.(1) j. M. spółka komandytowa. Przekształcenie wskazanej spółki na M. S.A. miało miejsce w dniu 1 czerwca 2010 r. Zatem spółka ta stała się dysponentem praw i obowiązków z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W dniu 31 sierpnia 2012 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego wydal decyzję nr DOW-S-V.7655.36.2009.ID, którą odmówił zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów rozpoznając w ten sposób wniosek spółki z dnia 12 października 2009 r. Minister Środowiska rozpoznając odwołanie od wskazanej decyzji, decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., nr DOPoad-281-7/3491/13/MT uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie. Decyzja ta i decyzja ją poprzedzającą zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa13). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 2853/13) uchylił wyrok sądu I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oddalił skargę (wyrok z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1789/14). Wywiedziona przez spółkę skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r., (sygn. akt III OSK 388/15).

Niezależnie od wskazanych zdarzeń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu 5 marca 2013 r. wydało decyzję nr SKO 4132/2013, którą stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia 20 grudnia 2002 r., nr WŚRiL.6620/I/2/02. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 maja 2013 r., nr SKO 4132//6/2013, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., (sygn. akt II SA/Wr 573/13) oddalił wywiedzioną skargę na tę decyzję.

Nadto rozpoznając wniosek spółki Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia 6 listopada 2015 r., nr I141/2015 odmówił zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Środowiska z dnia 18 marca 2016 r., nr DOŚ-III.281.39.2016/MT. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., (sygn. akt IV SA/Wa 1400/16) oddalił wywiedzioną skargę. Skarga kasacyjna w tej sprawie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2505/17).

Z punktu widzenia przedmiotu postępowania, w ramach którego zapadła zaskarżona decyzja, odnotować należy, że wydane w zakresie przedmiotowego składowiska odpadów, ale nie dla skarżącej spółki lecz dla jej poprzednika prawnego, pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie, zawierały termin zakończenia składowania odpadów zakreślony do dnia 21 grudnia 2012 r. i zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2015 r. Nie przyniosły zakładanego przez spółkę rezultatu próby zmiany terminu zakończenia składowania odpadów i zakończenia rekultywacji, bowiem wniosku w tym zakresie nie uwzględnił Prezydent W. wydając decyzję z dnia 5 września 2013 r., nr 945/2013 utrzymaną w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr O-177/14. Skarga spółki na wskazaną wyżej decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2014 r., (sygn. akt II SA/Wr 412/14). Skarga kasacyjna wywiedziona w tej sprawie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r., (sygn. akt II OSK 3163/14).

Wobec funkcjonujących w obrocie prawnym ostatecznych aktów administracyjnych i prawomocnych wyroków sądów administracyjnych spółka przedłożyła, następnie skorygowaną, informację o rodzaju i ilości składowanych odpadów, zaś organy wymierzyły z tego tytułu opłatę podwyższoną.

Nie można z przyczyn obiektywnych, wynikających wprost z akt administracyjnych zanegować sytuacji prawnej spółki opisanej w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Otóż z całą pewnością instrukcja eksploatacji składowiska zatwierdzona decyzją Prezydenta W. wygasła 12 czerwca 2010 r., przy czym na skutek decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym stwierdzono jej nieważność. Okoliczność ta powoduje oczywisty skutek w postaci eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Co prawda spółka złożyła wniosek o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, jednakże pozytywnej decyzji nie otrzymała, zaś w sposób ostateczny zakończone w tej sprawie postępowanie nie daje podstaw do zakładania, że decyzję taką uzyska na skutek złożonego wówczas wniosku. Dodatkowo upłynęły już terminy zarówno zakończenia składowania odpadów jak i zakończenia rekultywacji składowiska.

Przepisy prawa materialnego odnoszące się do wymierzenia opłaty podwyższonej przewidują klarowne przesłanki obligujące właściwy organ do wydania decyzji na podmiot korzystający ze środowiska. I tak w myśl art. 124 ust. 3 P.o.ś. prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów. Składowisko odpadów prowadzi zarządzający składowiskiem odpadów. Faza eksploatacyjna obejmuje okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów o czym stanowi art. 123 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy. Nadto zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno: 1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów; 3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, co wynika z art. 128 P.o.ś.

Samą decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem, marszałek województwa, a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. Właściwość miejscową organu określa się według miejsca lokalizacji składowiska odpadów (art. 129 ust. 1 P.o.ś). Do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów dołącza się m.in. dokumenty potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której będzie zlokalizowane składowisko wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną (art. 129 ust. 3 P.o.ś.).

Zgodnie z art. 240 ust. 1 omawianej ustawy zarządzający istniejącym przed dniem wejścia jej w życie składowiskiem odpadów jest obowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku, gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie, o którym mowa w ust. 1, decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wygasa z upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (art. 240 ust. 4 P.o.ś.).

W niniejszym przypadku skarżąca spółka zarządzała przedmiotowym składowiskiem odpadów w chwili wejścia w życie ustawy tj. w dniu 23 stycznia 2013 r. Spółka miała więc obowiązek złożenia wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do 23 stycznia 2015 r. i taki wniosek w istocie złożyła. W dniu 23 stycznia 2015 r. wygasła decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego zatwierdzająca instrukcję eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów. Z kolei jak wynika z akt administracyjnych, a co zresztą w żaden sposób nie może zostać skutecznie zanegowane, skarżąca nie uzyskała nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów.

Sytuacja tego rodzaju rodzi skutek dający się najprościej zakwalifikować jako brak spełnienia wszystkich warunków do prowadzenia składowiska odpadów. W tych okolicznościach dochodzi do korzystania ze środowiska bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, obligującego właściwy organ do naliczenia opłaty podwyższonej zgodnie z art. 293 ust. 1 P.o.ś., zgodnie z którym za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za składowanie odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 P.o.ś), a do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 ustawy). Podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 P.o.ś). Opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 297 P.o.ś.), natomiast opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 293 ust. 7 ustawy).

Strona skarżąca w zarzutach i uzasadnieniu skargi prezentuje stanowisko, że błędnie zastosowano art. 293 ust. 1 P.o.ś. uznając, że nie legitymowała się tj. nie uzyskała, instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, gdyż jej zdaniem w sposób prawidłowy gospodarowała odpadami i nie zaktualizowała się przesłanka do wymierzenia opłaty podwyższonej. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko strony jest błędne. Autor skargi rozróżnia sytuację, w której strona nigdy nie miała zatwierdzonej instrukcji i instrukcja taka wygasła. Jakkolwiek co do zasady są to okoliczności oczywiście różne, niemniej jednak z faktu, że przez jakiś czas zarządzający składowiskiem posiada decyzję zatwierdzającą instrukcję nie można wyprowadzać, że prowadzenie działalności polegającej na składowaniu odpadów po wygaśnięciu tej instrukcji będzie zgodne z prawem, czy jak opisuje to skarżąca będzie ,,w sposób prawidłowy gospodarowała odpadami". Należy w tym miejscu podzielić w całej rozciągłości stanowisko SKO gdzie bardzo szeroko i szczegółowo opisano funkcjonowanie wcześniejszej decyzji, chwilę jej eliminacji z obrotu prawnego, datę złożenia wniosku o nową decyzję oraz ostateczne rozstrzygnięcie w tym zakresie na niekorzyść strony. Nie można zgodzić się z określeniem jako ,,prawidłowego gospodarowania odpadami", skoro może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy zarządzający składowiskiem dysponuje wszelkimi wymaganymi pozwoleniami czy decyzjami. Obowiązujące regulacje fakt składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów czynią wystarczającą i konieczną przesłanką do ustalenia podwyższonej opłaty. Z brakiem uzyskania takiej decyzji należy utożsamiać wygaśnięcie decyzji czy stwierdzenie jej nieważności. Podmiot prowadzący działalność polegającą na zbieraniu odpadów, aby mógł prowadzić działalność zgodnie z prawem musi dysponować zatwierdzoną instrukcją prowadzenia składowiska odpadów dotyczącą okresu, w którym działalność ta jest faktycznie prowadzona. W innym przypadku z treści art. art. 293 ust. 1 P.o.ś. wynika dla organu obowiązek naliczenia opłaty podwyższonej. Przepis ten nie pozostawia wyboru w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy w wypadku zaistnienia zawartych w nim przesłanek. Sam fakt składowania odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest konieczną, a jednocześnie wystarczającą przesłanką nałożenia opłaty podwyższonej. Organ nakładający opłatę nie ma możliwości jej miarkowania, na wysokość opłaty nie mają też wpływu takie przesłanki, jak zawinienie podmiotu, na który opłata jest nakładana, ani okoliczność, czy w wyniku działania tegoż podmiotu doszło do wyrządzenia jakiejś szkody w środowisku. Wysokość opłaty podwyższonej jest uzależniona jedynie od czasu tego składowania oraz wysokości wskazanej jednostkowej opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku.

Strona skarżąca przedstawiając swoje racje wskazuje na długotrwałość postępowania dotyczącego zatwierdzenia instrukcji. Twierdzenia te w pewnej części znajdują potwierdzenie choćby w prostym zestawieniu dat złożenia wniosku i ostatecznego orzeczenia przez organ. Treść regulacji prawnomaterialnych nie wskazuje jednak dodatkowych przesłanek pozwalających choćby miarkować wysokość opłaty podwyższonej ze względu przykładowo na długotrwałość postępowania administracyjnego. Art. 291 ust. 1 ustawy zawiera jedynie przesłanki, których ziszczenie się zostało przez orzekające w sprawie organy w sposób jednoznaczny wykazane i potwierdzone dowodowo. Argumentacja w tym zakresie wymyka się więc spod kontroli organów orzekających w sprawie naliczenia opłaty podwyższonej. Podobnie rozpoznający w niniejszej sprawie Sąd nie ma podstaw do oceny wskazywanych przez stronę okoliczności bowiem zakresem skargi objęty jest konkretny akt administracyjny, nie zaś bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego postępowania.

W tym miejscu, wobec stanowiska spółki, która wyprowadza, że ,,w sposób prawidłowy gospodarowała odpadami" przypomnieć trzeba ustalenia organów opisane w uzasadnieniach wydanych decyzji. Otóż z wprowadzonych do obrotu aktów administracyjnych wynikało, że składowanie odpadów miało zostać zakończone do dnia 21 grudnia 2012 r., zaś rekultywacja składowiska do dnia 31 grudnia 2015 r. Wobec nieskuteczności działań nakierowanych na zmianę tych terminów, stanowisko skarżącej zaprezentowane w skardze jest co najmniej nieuprawnione. Co prawda nie jest to okoliczność, która została uwzględniona jako przesłanka do wymierzenia opłaty podwyższonej, niemniej jednak należy wykluczyć pogląd skarżącej jakoby na przestrzegającą wszelkich wymogów spółkę z naruszeniem zasad konstytucyjnych i nadużyciem władztwa administracyjnego organy w sposób sankcyjny nałożyły opłatę podwyższoną.

Spółka zarzuca organom naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnych dotyczących w szczególności gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Otóż sama ilość odpadów, ich rodzaj i data umieszczenia na składowisku została wskazana przez spółkę w odpowiednich dokumentach, później zresztą korygowanych. Marszałek Województwa Dolnośląskiego naliczył opłatę, w sposób znaczy zweryfikowaną przez organ II instancji. Sąd w składzie orzekającym jako prawidłowe uznał wyliczenia przeprowadzone przez organ II instancji, jako że znajdują one pełne odzwierciedlenie w materiale aktowym. Prawidłowo SKO wydało decyzję reformtoryjną ponieważ zaktualizowało kwalifikację odpadów powstałych po pożarze. Finalnie wysokość opłaty podwyższonej uległa zmniejszeniu, mimo to strona skarżąca zarzuca orzeczenie przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym na jej niekorzyść. Zarzut ten jest oczywiście chybiony, ponieważ jak już sygnalizowano, decyzja Kolegium zawiera wysokość opłaty znacznie mniejszą niż określił to organ I instancji. Z drugiej zaś strony organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił ilość odpadów faktycznie umieszczonych na składowisku w danym okresie i stosując opisany w uzasadnieniu decyzji sposób wyliczenia określił opłatę podwyższoną. Także właściwie organ II instancji opisał przesłanki zakwalifikowania odpadów powstałych po pożarze składowiska odpadów. Względem powstania odpadów po pożarze, co jako zdarzenie niezależne od spółki powinno stanowić jej zdaniem podstawę do wyłączenia podmiotowego i niedopuszczalności obciążania opłatą, zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Kolegium, które w sposób właściwy wskazało na kwalifikację pożaru, działania ratownicze, ich charakter i skalę, a także uznanie powstałych odpadów jako powstałych w wyniku wypadków losowych i zdarzeń losowych.

Gruntowna analiza zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uwzględnienia podniesionych zarzutów naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. czy też art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skarżąca zarzuca powielenie stanowiska organu I instancji przy jednoczesnym braku analizy stanu faktycznego i prawnego, zakładając nawet, że dokonanie tych czynności prowadziłoby do całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia. Już sama sentencja decyzji Kolegium potwierdza, że organ odwoławczy nie tylko nie powielił stanowiska Marszałka Województwa Dolnośląskiego ale dokonał reformacji zapadłej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzji. SKO właściwe oceniło stan sprawy, istniejące okoliczności faktyczne i prawne oraz zgromadzony materiał dowodowy. Nie została przy tym naruszona wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Lektura uzasadnienia decyzji nie potwierdza jakoby uchybiono treści art. 107 § 3 k.p.a. czy art. 11 k.p.a. Organ II instancji nie tylko przedstawił istotne w sprawie okoliczności ale też poddał je gruntownej analizie i ocenie. Trudno wskazać na znajdujące istotne znaczenie dla sprawy twierdzenia spółki zgłaszane w trakcie postępowania, które zostały przez organ pominięte. Podkreślić trzeba też, że celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego rozstrzygnięcia, oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. W ocenie Sądu wymóg ten kwestionowana skargą decyzja oczywiście spełnia, zaś strona skarżąca mimo zarzutu skargi w tym względzie, w jej uzasadnieniu na okoliczności takie nie wskazuje. Dodatkowo uwzględniony przez organy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był oceniany bynajmniej wybiórczo. Nie wiadomo też o jakie okoliczności chodzi skarżącej przy zarzucie naruszenia art. 81a § 1 k.p.a.. Przesłanki naliczenia opłaty podwyższonej wynikają wprost z przepisów prawa materialnego zaś cały proces subsumpcji sprowadza się do wykazania istnienia lub nieistnienia konkretnych dokumentów i działań samej strony. W tym stanie rzeczy nie wiadomo jakie wątpliwości w stanie faktycznym miałyby być rozstrzygane na korzyść strony. Skoro ziszczenie się ustawowych przesłanek wymierzenia opłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów zostało wykazane, a przepisy prawa materialnego w sposób precyzyjny kształtują powinność organu ustalającego taki stan faktyczny, nie wiadomo więc względem jakich okoliczności czy dowodów skarżąca upatruje się wątpliwości. P.o.ś. nie przewiduje choćby miarkowania wysokości opłaty czy oceny postawy samej strony czy wreszcie weryfikacji okoliczności braku zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Jeżeli by brać pod uwagę, że jako wątpliwości mogą być traktowane okoliczności związane z dysponowaniem lub niedysponowaniem instrukcją prowadzenia składowiska odpadów to zdaniem organu, akceptowanym przez Sąd, nie miały one miejsca. Instrukcja eksploatacji składowiska odpadów z 2002 r. obowiązywała w ściśle określonym czasie dającym się wyprowadzić, jak zresztą uczynił to organ, z określonych okoliczności o znaczeniu prawnym jak wejście w życie zmienionej ustawy, decyzje wydawane w ramach innych postępowań czy wyroki sądów administracyjnych. To że strona odmiennie niż czyni to organ ocenia pewne zdarzenia nie jest dowodem na dające się rozstrzygać na jej korzyść wątpliwości.

Strona skarżąca wskazuje na naruszenie art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś oraz czyni zarzut naruszenia zasady res iudicata wyjaśniając, że wskazany przepis zastosowany przez organ nie jest podstawą do wyliczenia opłaty podwyższonej, a dodatkowo wymierzając opłatę podwyższoną organ po raz kolejny orzekł w tej samej sprawie, gdyż okoliczność ta była już przedmiotem odrębnych postępowań. Także i w stosunku do niniejszego zarzutu należy przychylić się do stanowiska organu prezentowanego choćby w odpowiedzi na skargę. Art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. ma zastosowanie w sprawie z tej przyczyny, że traktuje on o sposobie i wysokości naliczenia opłaty należnej z tytuł korzystania ze środowiska. Skoro opłata ta jest elementem służącym do wyliczenia opłaty podwyższonej, choćby na potrzeby prawidłowego określenia tej opłaty, niejako pierwszym działaniem będzie wyliczenie opłaty należnej, a czyni się to właśnie w oparciu o wskazany normatyw. Błędnie zatem skarżąca czyni zarzut prawnomaterialny, skoro dla prawidłowego odkodowania przepisu art. 293 ust. 1 P.o.ś. traktującego o opłacie podwyższonej rola organu w pierwszym rzędzie sprowadza się do zweryfikowania opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku.

W jednym z najdalej idących zarzutów skargi spółka podnosi, że nastąpiło przedawnienie możliwości wymierzenie opłaty podwyższonej ze względu na odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, zaś decyzja o wymierzeniu opłaty podwyższonej powinna być doręczona stronie przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej. Strona skarżąca rozbudowała niniejszy zarzut w uzupełnieniu skargi, gdzie posiłkując się opiniami eksperckimi wykazywała dodatkowo brak możliwości zastosowania opłaty podwyższonej za składowanie odpadów powstałych związku z pożarem, a także zamknięcie składowiska jako przesłankę negatywną do wymierzenia opłaty podwyższonej. Co do dwóch ostatnich okoliczności należy przyjąć, że przedłożone stanowisko nie podważa poglądów prawnych zaprezentowanych przez orzekający organ. Trudno bowiem analizować sytuację w dwójnasób skrajną. Otóż autor opracowania wyprowadza pogląd jakoby zamknięcie składowiska stanowiło przesłankę negatywną do wymierzenia opłaty podwyższonej. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że teza ta ma sens w przypadku, gdy mamy do czynienia z sytuacją klasyczną w rozumieniu kompleksowego realizowania przez stronę wszelkich warunków wynikających z funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji i obowiązujących przepisów. Wówczas istotnie będzie uzasadnione stanowisko, że wobec zamknięcia kwater podmiot prowadzący działalność polegający na gromadzeniu odpadów może pozostawać w przekonaniu, że nie występują zastrzeżenia, co do jego działalności. W realiach badanej sprawy mamy jednak do czynienia z sytuacją, gdy wydany akt administracyjny, zweryfikowany zresztą negatywnie w odrębnym trybie, przewidywał zakończenie składowania odpadów do dnia 21 grudnia 2012 r. Skarżącą spółka mimo braku stosownej podstawy do prowadzenia działalności polegającej na składowaniu odpadów w postaci aktu administracyjnego dalej działalność taką prowadziła. Co należy poczytać za najbardziej wymowne, nałożona opłata dotyczy roku 2015 r., a więc wynikającego z wcześniejszej decyzji terminu zakończenia rekultywacji składowiska. Skarżąca mimo świadomości swojej sytuacji prawnej dalej prowadziła składowanie odpadów, chociaż jak wskazują wydane w sprawie akty administracyjne i wyroki sądów administracyjnych, w pewnym momencie nie można już było zasadnie oczekiwać aby złożony wniosek o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów został rozpoznany pozytywnie dla spółki.

Dla Sądu nie są przekonywujące twierdzenia zamieszczone w pismach procesowych spółki dotyczące wyłączenia mocą art., 2 ust. 2 pkt 2 P.o.ś. odpadów powstałych w związku z pożarem składowiska z możliwości naliczenia opłaty podwyższonej. Stanowisko to będzie uzasadnione jedynie w sytuacji gdy będą miały miejsce działania ratownicze. Wbrew stanowisku strony należy w tym miejscu odesłać do oceny pożaru z 2015 r. przeprowadzonej przez Kolegium i dokonanej w oparciu o dowody dotyczące przedmiotowego zdarzenia. Organ II instancji dość głęboko zbadał ten problem przedstawiając skalę zdarzenia, użyte środki, tudzież opisał ewentualne zagrożenia dla otoczenia. Wszystko to słusznie nie dało SKO podstaw do przyjęcia jakoby miały miejsce działania ratownicze w rozumieniu wskazanych w opinii eksperckiej ze stycznia 2022 r. przepisów. Co więcej przy obiektywnej ocenie stanu sprawy, (jedynie na zasadzie ogólnego oglądu sytuacji), nie można pominąć faktu, że na przedmiotowym składowisku w latach 2002 -2015 pożar miał miejsce 29 razy.

Spółka kwestionuje także prawidłowość wydanej decyzji także z tej przyczyny, ze w jej ocenie nieprawidłowo zastosowano w sprawie przepisy Ordynacji podatkowej. W przedłożonej w uzupełnieniu skargi opinii eksperckiej wyrażono stanowisko, że ,,Odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej w sprawach wymierzenia opłat podwyższonych na podstawie art. 291 ust. 1 P.o.ś. powinno polegać na przyjęciu, że decyzja o wymierzeniu opłaty podwyższonej ma charakter konstytutywny (zobowiązanie powstaje z dniem jej doręczenia) i decyzja ostateczna powinna być doręczona stronie przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał (nieskonkretyzowany, a więc nie przybierający postaci konkretnego zobowiązania) obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej.".

Skład orzekający Sądu na podziela stanowiska strony skarżącej. Zasadnie bowiem Kolegium oceniło, że zobowiązanie z tytułu korzystania ze środowiska powstaje z mocy prawa, nie zaś w sposób konstytutywny poprzez doręczenie decyzji. Skoro bowiem opłata z tytułu korzystania ze środowiska jest pewnego rodzaju zobowiązaniem podatkowym odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej będzie się wiązać z wydaniem decyzji w sposób następczy określającej wysokość opłaty, faktycznie zobowiązania powstałego z mocy prawa tj. korzystania ze środowiska w danym okresie. W tej sytuacji o przedawnieniu zobowiązania może być mowa jedynie po upływie pięcioletniego okresu liczonego od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności opłaty.

Wobec powiedzianego zarzuty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne i nie mające wpływu na prawidłowość podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia. Biorąc zaś pod uwagę wskazane na wstępie kryteria, obowiązujący stan prawny oraz istniejący w sprawie stan faktyczny wnioski strony zawarte w skardze nie mogły być uwzględnione.

Sąd nie doszukał się także powodów, dla których mógłby uznać skargę za zasadną i uchylić zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził przy tym, że po stronie organu nie miały miejsca tego rodzaju uchybienia, które dyskwalifikowałyby zaskarżoną decyzję pod względem uznania jej zgodności z prawem i uzasadniały wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.