Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 586/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 9, art. 37 ust. 1, art. 38, art. 39, art. 41 ust. 1 , ust. 2, art. 53, art. 54, art. 58, art. 59, art. 61 ust. 8 pkt 2, art. 64, art. 66
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 21 maja 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020, a zarazem Instytucji Rozpatrującej Protest (dalej: IRP) z dnia 21 maja 2018 r., nr [...] w sprawie nieuwzględnienia protestu złożonego przez Gminę Z. (dalej: Gmina, Skarżąca), od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu nr [...] pn. "[...] (dalej: projekt), złożonego w ramach konkursu nr [...] (dalej: konkurs).

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.

Gmina w dniu 30 czerwca 2017 r., w odpowiedzi na ogłoszony w dniu 28 lutego 2017 r. konkurs, złożyła powyższy projekt.

Instytucja Organizująca Konkurs tj. Departament Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. (dalej: IOK), pismem z dnia 23 marca 2018 r. nr [...] poinformowała wnioskującą Gminę. że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym, finansowym i merytorycznym i spełnia kryteria wyboru projektów określone w załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu nr [...] (dalej: regulamin konkursu), tym samym został oceniony pozytywnie na wyżej wymienionych etapach oceny. Równocześnie IOK poinformowała Gminę, że projekt został umieszczony na liście rezerwowej. Wynik oceny merytorycznej projektu wraz z uzasadnieniem przedstawiono w karcie informacyjnej będącej załącznikiem do pisma.

Gmina pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. wniosła protest do IRP od oceny projektu, który w wyniku oceny merytorycznej został umieszczony na liście rezerwowej.

W złożonym proteście zakwestionowała ocenę przeprowadzoną w ramach kryteriów merytorycznych pn.:

- "Wpływ na zachowanie zasad polityki przestrzennej",

- "Wpływ projektu na likwidację lub niwelację problemów społecznych",

- "Komplementarność projektu z przedsięwzięciami finansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego",

- "Wpływ projektu na lokowanie działalności gospodarczej na rewitalizowanym obszarze",

- "Poprawa jakości przestrzeni publicznej".

Przedstawioną przez IOK ocenę w powyższych kryteriach Gmina uznała za pozbawioną podstaw i nieobiektywną. Do protestu załączyła trzy załączniki mające uzasadniać jej stanowisko zawarte w proteście.

Przywołanym powyżej pismem z dnia 21 maja 2018 r., IRP poinformowała Wójta G. Z., że protest nie został uwzględniony.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu IRP szczegółowo odniosła się do zarzutów sformułowanych w proteście w zakresie wymienionych powyżej kryteriów.

W zakresie kryterium "Wpływ na zachowanie zasad polityki przestrzennej" IRP wskazała, że w ramach przedmiotowego kryterium oceniający zgodnie przyznali 0 punktów, na 1 możliwy do zdobycia. Ocenie w ramach kryterium podlega wpływ projektu na zachowanie zasad polityki przestrzennej, rozumianych jako:

- działania na rzecz zapobiegania rozpraszaniu zabudowy i pogłębianiu chaosu przestrzennego,

- kształtowanie przestrzeni publicznych przyjaznych dla mieszkańców i sprzyjających zachowaniom niskoemisyjnym,

- preferowanie ponownego wykorzystania terenu i wypełniania zabudowy zamiast ekspansji na tereny niezabudowane (priorytet brown-field ponad green-field),

- troska o estetykę poszczególnych przedsięwzięć i ich dopasowania do otoczenia z poszanowaniem kontekstu przyrodniczego, kulturowego i społecznego, w szczególności poprzez uwzględnianie konkursów urbanistyczno-architektonicznych, architektonicznych lub urbanistycznych, w celu wyboru najkorzystniejszych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych dotyczących rewitalizowanego obszaru.

Zgodnie z zapisami załącznika nr 1 do regulaminu konkursu, w przypadku stwierdzenia neutralnego wpływu danego projektu, należy przyznać 0 pkt, natomiast w sytuacji stwierdzenia pozytywnego wpływu - w co najmniej dwóch typach działań wskazanych w ramach tego kryterium - należy przyznać 1 pkt.

Oceniający za spełnioną uznali jedynie pierwszą z ww. przesłanek, ocenianych w ramach przedmiotowego kryterium.

W odniesieniu do przesłanki drugiej oceniający stwierdzili, iż przedmiotowy projekt wpłynie na kształtowanie przestrzeni publicznych przyjaznych dla mieszkańców, nie wpływając jednakże na zachowania niskoemisyjne. Zdaniem oceniających nie wykazano działań w tym kierunku. Ich zdaniem samo zastąpienie istniejącego oświetlenia lampami LED czy wymiana nawierzchni rynku przyczyniającej się do ograniczeni emisji pyłów, nie wpisuje się w działania niskoemisyjne.

W opinii IRP może być bowiem tak, że dana przestrzeń publiczna - choć przyjazna dla mieszkańców - nie sprzyja zachowaniom niskoemisyjnym.

Dalej IRP podniosła, że Gmina przekonuje, iż jej projekt sprzyja zachowaniom niskoemisyjnym, poprzez zastosowanie oświetlenia LED, stacji ładowania elektrycznego autobusów oraz dzięki ograniczeniu dostępności płyty rynku dla osób korzystających z komunikacji indywidualnej (samochodowej) na rzecz osób poruszających się pieszo i na rowerach. Gmina podkreśla także, iż w części wniosku dotyczącej "Opisu istniejącego majątku trwałego" wskazano: znajduje się tu także przystanek autobusowy, który także zostanie objęty przebudową w ramach przedmiotowego projektu.

Ustosunkowując się do powyższego IRP stanęła na stanowisku, iż wymiana dotychczasowego oświetlenia na LED-owe - mimo, że wpływa na ograniczenie zużycia energii elektrycznej - nie wpływa w sposób zasadniczy na kształtowanie postaw społecznych sprzyjających zachowaniom niskoemisyjnym. W treści wniosku o dofinasowanie nie ma zapisów potwierdzających, aby Gmina planowała w ramach projektu budowę stacji ładowania elektrycznego autobusów.

W odniesieniu do powyższej przesłanki, Gmina wskazuje także na ograniczenie dostępności płyty rynku. Zauważyć jednak należy, iż przez rynek nadal odbywać się ma ruch samochodowy, jak również w dalszym ciągu zapewniona będzie możliwość parkowania samochodów. W opinii IRP, rozwiązań takich nie można zatem określić mianem sprzyjających zachowaniom niskoemisyjnym.

W odniesieniu do przesłanki trzeciej, oceniający stwierdzają, iż specyfika projektu powoduje, że nie ma on wpływu na preferowanie ponownego wykorzystania terenu i wypełniania zabudowy zamiast ekspansji na tereny niezabudowane (priorytet brown-field ponad green-field). Zdaniem oceniających rewitalizacja rynku będącego przedmiotem niniejszego projektu nie wpisuje się w tę zasadę.

Dalej IRP podniosła, że w złożonym proteście Gmina przekonuje, iż jej projekt realizuje ww. zasadę, gdyż zakłada nadanie obszarowi rewitalizacji innego, nowego charakteru turystyczno-rekreacyjno-społeczno-kulturalnego, m.in. poprzez budowę fontanny, 8 pawilonów handlowo-usługowych, wydzielenie parkingów wokół płyty rynku. Rynek stanie się przestrzenią tętniącą życiem, miejscem spotkań mieszkańców, przyjaznym dla turystów i gości, której funkcji nie pełni obecnie. Dodatkowo argumentuje, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje teren już zabudowany, zatem nie wystąpi ekspansja na tereny niezabudowane.

IRP odnosząc się do powyższego podkreśliła, iż inwestycje brown-field polegają na ponownym wykorzystaniu terenów, budynków lub obiektów infrastruktury przemysłowej, którym nadaje się nowe funkcje. Oceniający słusznie zatem wskazują, iż inwestycje tego typu nie tylko powinny wiązać się z ponownym wykorzystaniem zdegradowanego terenu, ale również łączyć się ze zmianą pełnionej funkcji.

W ocenie IRP, w wyniku realizacji ocenianego projektu, nie nastąpi jednak zmiana funkcji obszaru objętego rewitalizacją. Przedmiotowy projekt przyczyni się przede wszystkim do poprawy walorów estetycznych terenu rynku w Z. oraz poprawy parametrów użytkowych istniejącej infrastruktury. Zdaniem IRP, w efekcie realizacji projektu nastąpi poprawa jakościowa pełnionych funkcji, nie można jedna uznać, aby nastąpiła ich zmiana. Gmina w pozycji Q wniosku o dofinasowanie stwierdza, że wyniku realizacji projektu nie zmieni się przeznaczenie obszaru rewitalizacji.

Odnośnie przesłanki czwartej, jeden z oceniających wyraził wątpliwość co do poszanowania w projekcie kontekstu społecznego, gdyż nie odnosi się on w pełni do zidentyfikowanych w obszarze rewitalizacji problemów społecznych. Ekspert podkreśla, że realizacja projektu wiąże się z kosztami społecznymi, projekt wiąże się z koniecznością dokonania wyburzeń oraz do przeniesienia lub zakończenia działalności przez nieznaną liczbę przedsiębiorców (pizzeria, lodziarnia, kiosk ruchu oraz budynek handlowy). Likwidacja tych podmiotów została całkowicie pominięta we wniosku i nie została uwzględniona jako koszt społeczny związany z realizacją projektu.

Zdaniem Gminy uzasadniona jest polemika w tym zakresie, m.in. ze względu na inicjatywę budowy ośmiu nowych kramów handlowo-usługowych. Gmina zastrzega również, iż funkcjonujący dotychczas przedsiębiorcy, w ramach umów najmu (dzierżawy), nie zakończą z tego powodu działalności gospodarczej, ponieważ umowy te są zawarte na dłuższy czas, niż przewidziany na rewitalizację, zwłaszcza, że działalność taką prowadzą też w innych punktach na terenie Z. .

Drugi z oceniających zaznacza z kolei, iż przedmiotowy projekt na zagospodarowanie przestrzeni płyty rynku nie został zrealizowany w wyniku konkursu urbanistyczno-architektonicznego, architektonicznego lub urbanistycznego.

W odniesieniu do powyższego Gmina argumentuje m.in., iż opracowanie dokumentacji projektowej i uzyskanie pozwolenia na budowę poprzedzone było wielokrotnymi konsultacjami społecznymi z udziałem projektanta, wielomiesięcznymi konsultacjami, wizjami lokalnymi oraz opracowaniem wstępnych koncepcji oraz rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych z udziałem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

IRP ustosunkowując się do powyższych argumentów wskazała, iż zgodnie z uzasadnieniem w dalszej części protestu, nie wszyscy przedsiębiorcy prowadzą działalność również w innych lokalizacjach. Ponadto jak wskazano w złożonym proteście, ze względu na prowadzone roboty budowlane, przez okres trzech lat na płycie Rynku żaden przedsiębiorca nie będzie mógł prowadzić działalności gospodarczej. W ocenie IRP, nawet przy założeniu, że niektórzy przedsiębiorcy prowadzą działalność w innych lokalizacjach, tak długi okres, w którym dany przedsiębiorca nie może prowadzić działalności w dotychczasowym miejscu, nie pozostaje bez wpływu na ich kondycję finansową, co może przełożyć się przykładowo na cięcia kadrowe lub spadek zatrudnienia pracowników sezonowych. Tym samym zdaniem IRP wątpliwości jednego z oceniających co do poszanowania w projekcie kontekstu społecznego nie były pozbawiane podstaw.

Podsumowując IRP stwierdziła, że ocena IOK w ramach powyższego kryterium został przeprowadzana w sposób właściwy, tym samym IRP podtrzymała ocenę na niezmienionym poziomie (0 pkt).

W zakresie kryterium "Wpływ projektu na likwidację lub niwelację problemów społecznych" IRP wskazała, że w ramach tego kryterium oceniający jednogłośnie przyznali 1 punkt, na 3 możliwe do zdobycia. Zgodnie ze skalą oceny dla przedmiotowego kryterium:

- 1 punkt przyznaje się jeżeli wnioskodawca wykazał, iż projekt w umiarkowanym stopniu przyczynia się do likwidacji lub niwelowania przyczyn zjawisk kryzysowych: projekt służy bieżącemu rozwiązywaniu zdiagnozowanych problemów społecznych, nie tworzy jednak mechanizmów rozwojowych w dłuższej perspektywie.

- 2 punkty należy przyznać, jeżeli wnioskodawca wykazał, iż projekt w znacznym stopniu przyczynia się do likwidacji lub niwelowania przyczyn zjawisk kryzysowych: projekt ukierunkowany jest na długofalowe korzyści społeczne, stwarza szanse na uruchomienie mechanizmów rozwojowych w dłuższej perspektywie.

- 3 punkty należy przyznać gdy wnioskodawca dodatkowo wykazał, iż działania w ramach projektu prowadzone są w ścisłej współpracy ze społecznością lokalną (na etapie przygotowania lub realizacji lub utrzymania trwałości projektu), zaplanowane/zrealizowane zostały z wykorzystaniem zaawansowanych metod partycypacji (np. warsztaty projektowe).

Zgodnie z uzasadnieniem przyznanej punktacji oceniający uznali, że przedmiotowy projekt w ograniczonym stopniu przyczynia się do likwidacji lub niwelowania przyczyn zdiagnozowanych zjawisk kryzysowych. Wątpliwości oceniających wzbudził społeczny aspekt planowanego do realizacji projektu. Zdaniem oceniających projekt służy bieżącemu rozwiązywaniu zdiagnozowanych problemów społecznych i nie tworzy mechanizmów rozwojowych w dłuższej perspektywie.

W złożonym proteście Gmina podnosi, iż wykazała, że jej projekt w znacznym stopniu przyczynia się do likwidacji lub niwelowania przyczyn zjawisk kryzysowych i jednocześnie działania w ramach projektu prowadzone są w ścisłej współpracy ze społecznością lokalną. W związku z tym zdaniem Gminy oceniający powinni przyznać maksymalną liczbę punktów.

IRP odnosząc się do powyższego zarzutu wskazała, że zgodnie z zapisami dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawca zakłada, iż realizacja przedmiotowego projektu przyczyni się m.in. do zwiększenia liczby przedsiębiorstw ulokowanych na zrewitalizowanym obszarze, co wpłynie na likwidację/zniwelowanie zidentyfikowanego problemu społecznego jakim jest bezrobocie, niskie wynagrodzenia i brak atrakcyjnych miejsc pracy. Zgodnie jednak z tym co ustalili oceniający, przedstawione we wniosku oraz uzupełnieniu informacje nie pozwalają stwierdzić, że taki cel projektu zostanie osiągnięty.

W pierwszej kolejności IRP zaznaczyła, iż przedsiębiorcy prowadzący obecnie działalność na rynku, będą musieli ją przerwać lub przenieś w inne lokalizacje, co wręcz niesie za sobą ryzyko zmniejszenia liczby miejsc pracy w tych przedsiębiorstwach. Ponadto zarówno we wniosku jak i w ramach wyjaśnień, do których wezwana została Gmina, nie przedstawiono jednoznacznych informacji potwierdzających zamierzony wzrost liczby przedsiębiorstw rozpoczynających lub przenoszących działalność na zrewitalizowany obszar, co szeroko zostało opisane przez oceniających. Innym zdiagnozowanym problemem społecznym, na który Gmina wskazuje, w szczególności w ramach uzupełnień na etapie oceny merytorycznej, jest nadużywanie alkoholu w miejscach publicznych oraz związane z tym zaburzenie poczucia bezpieczeństwa mieszkańców oraz popełniane wykroczenia.

W złożonych wyjaśnieniach Gmina stwierdza, iż zjawisko alkoholizmu zostanie w znacznym stopniu wyeliminowane, głównie dzięki uporządkowaniu zieleni i likwidacji plant, na których najczęściej można spotkać osoby spożywające alkohol.

W ocenie IRP wdrożenie powyższych rozwiązań nie sprawi, że problem związany z nadużywaniem alkoholu w obszarze rewitalizacji zostanie wyeliminowany lub co najmniej zmniejszony. Zaplanowane działania nie spowodują, iż osoby spożywające alkohol przed sklepami przestaną to robić, zaś pijące na plantach przeniosą się w inne miejsca rynku.

Dalej IRP wskazała, że Gmina w piśmie przewodnim do uzupełnień wskazywała także, iż płyta rynku jest miejscem organizacji wielu wydarzeń, w tym związanych z przeciwdziałaniem alkoholizmowi. W odniesieniu do powyższego również jednak nie wskazano choćby jednego przykładowego wydarzenia realizującego ww. cel.

IRP w pełni podzieliła stanowisko oceniającego, zgodnie z którym Gmina wykazała, iż przedmiotowy projekt jedynie w umiarkowanym stopniu przyczynia się do likwidacji lub niwelowania przyczyn zjawisk kryzysowych. Służy on bieżącemu rozwiązywaniu zdiagnozowanych problemów społecznych, nie tworzy jednak mechanizmów rozwojowych w dłuższej perspektywie, bowiem ujednolicenie wyglądu płyty rynku, zastosowanie energooszczędnego systemu oświetlenia LED, przebudowa studni, budowa poidełka i fontanny wpłynie pozytywnie na zagospodarowanie przestrzeni publicznej, jednakże jego wpływ na zmianę zaistniałych zachowań społecznych będzie niewielki.

Podsumowując IRP wskazała, że nie stwierdziła błędów w ocenie IOK i podtrzymała w ramach powyższego kryterium ocenę na niezmienionym poziomie (1 pkt).

W zakresie kryterium "Komplementarność projektu z przedsięwzięciami finansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego" IRP wskazała, że w ramach powyższego kryterium oceniający jednomyślnie przyznali 2 punkty, na 3 możliwe do zdobycia. W myśl zapisów załącznika nr 1 do regulaminu, w ramach ww. kryterium oceniane jest czy w odniesieniu do projektu wykazana została komplementarność z projektami współfinasowanymi z EFS. Zgodnie ze skalą oceny 3 punkty przyznaje się w przypadku, gdy wnioskodawca wykazał, że jego projekt jest komplementarny z przynajmniej jednym przedsięwzięciem finansowanym z EFS, będącym w trakcie realizacji, bądź zrealizowanym przez niego lub inne podmioty, natomiast 2 punkty przyznaje się w przypadku, gdy wnioskodawca wykazał, że jego projekt jest komplementarny z przynajmniej jednym przedsięwzięciem, dla którego został złożony wniosek o dofinansowanie ze środków EFS przez niego lub inne podmioty.

Oceniający uzasadniając przyznaną liczbę punktów stwierdzili, że oceniany projekt jest komplementarny z przynajmniej jednym przedsięwzięciem, dla którego został złożony wniosek o dofinansowanie ze środków EFS.

W złożonym proteście Gmina zaznacza, iż w chwili składania wniosku o dofinansowanie wskazała trzy projekty komplementarne planowane do zrealizowania ze środków EFS, z czego projekt pn. "[...] (na dzień składania wniosku) miał podpisaną umowę nr [...] i realizowany jest od lipca 2017 r. Gmina w trakcie trwania oceny przedmiotowego projektu współrealizowała przynajmniej jeden komplementarny projekt finansowany z EFS, będący w trakcie realizacji, tym samym jedyną zasadną oceną jest przyznanie maksymalnej liczby punktów.

Odnosząc się do powyższego IRP podkreśliła, iż ocena niniejszego kryterium jest przeprowadzona według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na dzień złożenia pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie. IRP stwierdza, iż niniejszy wniosek został złożony w dniu 30 czerwca 2017 r., natomiast, zgodnie z treścią złożonego protestu, realizację projektu pn. "[...] rozpoczęto w lipcu 2017 r. W związku z powyższym na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, ww. projekt, wskazany w treści wniosku jako komplementarny do ocenianego projektu, nie był przedsięwzięciem realizowanym.

Podsumowując IRP wskazała, że nie stwierdziła błędów w ocenie IOK w zakresie powyższego kryterium i podtrzymała ocenę na niezmienionym poziomie (2 pkt).

W zakresie kryterium "Wpływ projektu na lokowanie działalności gospodarczej na rewitalizowanym obszarze" IRP wskazała, że w ramach powyższego kryterium oceniający przyznali 0 punktów, na 4 możliwe do zdobycia.

IRP podniosła, że jako uzasadnienie przyznanej liczby punktów oceniający wskazują, iż Gmina nie określiła w sposób merytorycznie poprawny wartości wskaźnika "Liczba przedsiębiorstw ulokowanych na zrewitalizowanych obszarach". Projekt w pierwszej kolejności przyczyni się bowiem do przeniesienia lub zakończenia działalności przez nieznaną liczbę przedsiębiorców, a dopiero w fazie eksploatacji - do ponownego wprowadzenia na rynek ośmiu przedsiębiorców. Oceniający podkreślili, iż do ww. wskaźnika nie należy wliczać przedsiębiorstw istniejących na danym obszarze przed rozpoczęciem wsparcia, niedopuszczalne jest traktowanie przedsiębiorcy prowadzącego działalność na rynku jako nowego przedsiębiorcy lub przedsiębiorcy przenoszącego działalność, stoi to bowiem w sprzeczności z definicją wskaźnika zawartego w załączniku nr 8 do regulaminu konkursu.

Zarówno we wniosku o dofinasowanie, jak i w ramach złożonych wyjaśnień -Gmina nie przedstawiła precyzyjnych informacji potwierdzających, iż na terenie objętym rewitalizacją rozpocznie lub przeniesie działalność gospodarczą osiem przedsiębiorstw. Powyższe potwierdzone zostało w złożonym proteście, z treści którego wynika, "iż: (...) na etapie uzupełnień Wnioskodawca nie wskazał konkretnej liczby przedsiębiorców (...)".

Podsumowując IRP wskazała, że oceniający nie mogli przyznać punktów w ramach ww. kryterium, tym samym, ocenę przeprowadzoną przez IOK uznała za prawidłową.

W zakresie kryterium "Poprawa jakości przestrzeni publicznej" IRP wskazała, że w ramach powyższego kryterium oceniający jednogłośnie przyznali 3 punkty, na 5 możliwych do zdobycia. W kryterium tym, weryfikowany jest wpływ projektu na poprawę jakości życia mieszkańców oraz wzmocnienie więzi społecznych, poprawę estetyki przestrzeni publicznej i jej powiązanie z otoczeniem oraz zachowanie lub budowanie tożsamości miejsca, poprawę dostępności danej przestrzeni oraz poprawę funkcjonowania osób niepełnosprawnych w danej przestrzeni.

Oceniający nie przyznali projektowi punktów jedynie w zakresie dotyczącym poprawy funkcjonowania osób niepełnosprawnych w danej przestrzeni, stwierdzając m.in., iż proponowane rozwiązania są rozwiązaniami typowymi, nie wychodzącymi ponad standardy prawne.

W odniesieniu do tego kryterium wnioskodawca zarzuca, iż pomimo uznania przez oceniających, że jego projekt realizuje zasadę równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami, nie uzyskał 2 punktów za poprawę funkcjonowania osób niepełnosprawnych w danej przestrzeni.

IRP odnosząc się do powyższego zarzutu wskazała, że dostosowanie przestrzeni publicznej do obowiązujących norm prawnych to wymóg minimum, którego niespełnienie dyskwalifikuje dany projekt z możliwości dofinasowania. Warunek ten weryfikowany jest w ramach kryterium "Wpływ na zasadę równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. Jest to kryterium 0-1, którego niespełnienie powoduje odrzucenie wniosku o dofinasowanie.

Kryterium "Poprawa jakości przestrzeni publicznej" jest natomiast kryterium punktowym. Premiowane są zatem te projekty, które w największym stopniu przyczyniają się do realizacji podstawowych celów konkursu. Projekt Gminy nie przewiduje natomiast rozwiązań wyróżniających go na tle innych obiektów w przestrzeni publicznej.

Dalej IRP wskazała, że zgodnie z zapisami dokumentacji aplikacyjnej oraz treścią złożonych wyjaśnień na etapie oceny merytorycznej, jako działania planowane z myślą o osobach niepełnosprawnych Gmina wskazuje m.in. ujednolicenie nawierzchni płyty rynku w taki sposób, aby była ona dostępna dla osób z niepełnosprawnościami, zminimalizowanie różnic w poziomach nawierzchni (krawężniki znajdą się tylko tam, gdzie jest to niezbędne), likwidację schodów przy wejściu głównym do budynku Ratusza, w taki sposób, aby wejście było bezpośrednio z płyty rynku. W opinii IRP, powyższe udogodnienia i funkcjonalności pozwalają jedynie na uznanie, że w ramach przedmiotowego projektu zapewniono dostępność jego produktów dla osób z niepełnosprawnościami. Rozwiązania takie są standardem w przestrzeni publicznej, bez którego można byłoby mówić wręcz o dyskryminacji osób niepełnosprawnych w dostępie do tego typu przestrzeni/obiektów.

Dalej IRP wskazała, że w złożonym proteście Gmina argumentuje, że przewidziana w projekcie likwidacja krawężników nie jest rozwiązaniem typowym, gdyż zgodnie z § 43 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Zdaniem Gminy kluczowy jest tu zwrot może, który zdecydowanie nie oznacza, że jest to rozwiązanie typowe i oczywiste.

Odnosząc się do tego argumentu IRP podniosła, że przepis ten nie reguluje obowiązków inwestora względem osób niepełnosprawnych. Określa on wyłącznie pewne wymogi o charakterze technicznym, dotyczące budowy chodników. Gmina błędnie interpretuje zapisy ww. regulacji prawnej. Z przepisu tego wynika jedynie, iż w ramach ulicy klasy L lub D w strefie zamieszkania, nie jest wymagana budowa chodnika. Zgodnie z zapisami dokumentacji aplikacyjnej Gmina deklaruje jedynie, iż: krawężniki znajdą się tylko tam, gdzie jest to niezbędne. W opinii IRP, w żadnej mierze nie uzasadnia to przyznania dodatkowych punktów w ramach przedmiotowego kryterium, gdyż zdaniem IRP, zastosowanie krawężników tam gdzie nie jest to wymagane, stanowiłoby niczym nieuzasadnione tworzenie przeszkód architektonicznych, co równoznaczne jest przykładowo z dyskryminowaniem osób poruszających się na wózkach inwalidzkich.

Następnie IRP odniosła się do argumentacji protestu, że zakres udogodnień planowanych dla osób niepełnosprawnych wykracza poza zakres rozwiązań typowych, ponieważ w ramach projektu przewidziano o dwa miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych więcej, niż wymaga tego ustawa o drogach publicznych. IRP w tym zakresie nie uznała argumentacji oceniających jakoby utworzenie 5 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych wynikało z obowiązujących przepisów prawnych. Gmina przewidując dwa dodatkowe miejsca parkingowe wyszła ponad standardy prawne, w związku z czym jej projekt zasługuje na przyznanie 2 dodatkowych punktów, tym samym IRP stwierdziła błąd w ocenie powyższego kryterium i przyznaje 5 punktów na 5 możliwych do zdobycia.

Kolejno IRP odniosła się do zarzutu zawartego w proteście dotyczącego przyznania przez pierwszego i drugiego oceniającego, dokonujących samodzielnej, bezstronnej i niezależnej od siebie oceny projektu, identycznej liczby punktów w odniesieniu do każdego z kryteriów. Zdaniem Gminy jest to mało możliwe z punktu logicznego, matematycznego i statystycznego.

IRP w tej kwestii przywołała treść § 15 ust. 8 Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów w ramach RPO WM na lata 2014-2020 dla trybu konkursowego zamkniętego, stanowiącego załącznik nr 5 do regulaminu konkursu, zgodnie z którym oceniający mają możliwość, bez uszczerbku dla zasady zachowania samodzielności dokonywanej oceny, konsultowania oceny w ramach pary oceniającej drogą mailową lub telefonicznie, i uznała powyższy zarzut za niezasadny.

Podsumowując IRP wskazała, że projekt pn. Rewitalizacja rynku w Z. w wyniku przeprowadzonej ponownej oceny w zakresie zaskarżonych kryteriów, otrzymał łącznie 57 punktów, tj. 68,67% maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania na etapie oceny merytorycznej, co oznacza, iż projekt pozostaje na liście rezerwowej projektów ocenionych "w ramach konkursu nr [...]" i tym samym, protest złożony przez Gminę Z. nie został uwzględniony ze względu na fakt, iż projekt nie uzyskał liczby punktów kwalifikującej do dofinansowania zgodnie z zapisami art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431, dalej: ustawa wdrożeniowa).

Gmina na powyższe rozstrzygnięcie IRP wniosła do WSA w Krakowie skargę zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w zakresie zasad wyrażonych w tej normie, w tym rzetelności i bezstronności.

Uzasadniając powyższy zarzut Skarżąca wskazała, że kwestionuje rozstrzygnięcie protestu, zarzucając w szczególności, że dokonana ocena nie była obiektywna, a przez to narusza przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Skarżącej z punktu widzenia cytowanego przepisu, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której w zakresie tzw. oceny merytorycznej projektu Skarżącej, oceniający I oraz oceniający II dokonują identycznych ustaleń odnośnie ocenianych kryteriów wyboru, co w jednoznaczny sposób przekłada się na konkretne liczby, przyznawanych bądź nie, punktów oraz ich wagi.

Przyjęty przez oceniającego I oraz oceniającego II mechanizm działania nie tylko może, ale też powinien budzić istotne wątpliwości odnoszące się do dokonanych ocen, w szczególności w zakresie rzetelności i bezstronności, a i też przejrzystości. Logika nakazuje dojść do przekonania, że po to powołuje się więcej niż jednego oceniającego, aby działali oni odrębnie i niezależnie od siebie, w zamiarze osiągnięcia optymalnie obiektywnej oceny złożonych wniosków, w oparciu o przyjęte kryteria wyboru. W przeciwnym razie wystarczyłoby funkcjonowanie ciała kolegialnego, np. komisji oceniającej wnioski. W szczególności ma to bardzo duże znaczenie w przypadku stopniowalności przyznawanych punktów, gdzie funkcjonuje określona rozpiętość w tym zakresie, jak to ma miejsce odnośnie większości (jak nie we wszystkich) wymienionych wyżej kryteriach w pkt od 1 - 5. Zatem naradzanie się przez oceniających pozbawia ich oceny cech rzetelności, bezstronności i transparentności.

Zdaniem Skarżącej rzeczone wątpliwości uzasadniają zarzut naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się, powoływaną już w pierwszej części uzasadnienia ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Odnośnie procedury wyboru projektu do dofinansowania wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują tryb konkursowy lub pozakonkursowy (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 ustawy wdrożeniowej).

Wniesienie skargi, o której mowa w art. 61 ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o umieszczeniu jej projektu na liście rezerwowej, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu, jednak bez wymaganej przepisem art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej kompletnej dokumentacji. Po wezwaniu Sądu do przedstawienia kompletnej dokumentacji Skarżąca uzupełniła skargę o kompletną dokumentację w rozumieniu art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej. Powyższe oznacza, że możliwe było dokonanie merytorycznej oceny wniesionej skargi.

Na wstępie trzeba podkreślić, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektu jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej, dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd bada, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. nr 208524 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r, sygn. akt II GSK 339/17).

Dalej trzeba wskazać, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej).

Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu (...) (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa M. .

Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu (wraz z załącznikami), w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.

Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy też aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu i instrukcji wypełniania wniosku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań IRP w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13).

Ponadto należy zauważyć, że rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu administracyjnym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11).

Sąd administracyjny nie został wyposażony w kompetencje, aby ocenić i podważyć wiedzę fachową ekspertów dokonujących merytorycznej oceny projektu. Nie ma bowiem wiedzy specjalistycznej, przy czym w postępowaniu przed sądem administracyjnym wyłączono możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Tym samym sąd administracyjny nie ma kompetencji ani też odpowiednich narzędzi procesowych, aby dokonać merytorycznej oceny projektu, co byłoby równoznaczne z niedozwolonym na gruncie P.p.s.a. (z nielicznymi wyjątkami), zastępowaniem organu w orzekaniu.

Należy podkreślić, że tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu. Zatem polemiki wnioskodawcy z oceną ekspertów nie można rozpatrywać w kontekście naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny, a o którym mowa w art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. Oczywiście powyższe nie oznacza, że Sąd nie dokonuje recenzji oceny ekspertów. Dokonuje ją, ale tylko w kontekście np. pominięcia w ocenie określonych treści, czy też dokonywania oceny przez ekspertów w oparciu o elementy, które nie stanowią przedmiotu oceny w danym kryterium. Merytoryczna weryfikacja wniosku odbywa się według kryteriów wartościujących i ma ona charakter swobodnej oceny, ale nie może przybierać cech oceny dowolnej, gdyż kryteria oceny zostały wskazane w dokumentacji konkursowej.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia IRP w oparciu o wyżej wskazane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarga okazała się niezasadna, z uwagi na bezpodstawność zarzutów, a przeprowadzona w tak rozumianych ramach kontrola zaskarżonego aktu nie wykazała w ocenie Sądu takich naruszeń czy uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik oceny w rozumieniu art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej.

Podstawowym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie nieobiektywnej oceny w ramach pięciu kryteriów: "Wpływ na zachowanie zasad polityki przestrzennej", "Wpływ projektu na likwidację lub niwelację problemów społecznych", "Komplementarność projektu z przedsięwzięciami finansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego", "Wpływ projektu na lokowanie działalności gospodarczej na rewitalizowanym obszarze", "Poprawa jakości przestrzeni publicznej". Skarżąca w odniesieniu do oceny w tych kryteriach wskazuje, iż nie była ona bezstronna i rzetelna, albowiem oceniający przyznali takie same ilości punktów w poszczególnych kryteriach, tym samym zdaniem Skarżącej ma to uzasadniać zarzut naruszenia przywołanego powyżej przepisu.

Sąd odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazuje, że jest on całkowicie bezpodstawny.

Zdaniem Sądu po pierwsze, skoro wśród wymienionych powyżej kryteriów merytorycznych punktacja w ramach oceny ekspertów mieści się w określonym przedziale punktów dla danego kryterium, to w żadnym wypadku nie można czynić zarzutu ekspertom, że dokonując oceny poszczególnego kryterium przyznali taką sama liczbę punktów. Po drugie Sąd dokonując szczegółowej analizy dokonanych ocen przez ekspertów, w ramach poszczególnych kryteriów stwierdził, że argumentacja oceniających co do uzasadnienia przyznania określonej liczby punktów, wbrew stanowisku Skarżącej jest różna (nie jest identyczna w treści), co również czyni powyższy zarzut zupełnie niezasadnym.

Słusznie organ w odpowiedzi na skargę podnosi, że okoliczność, że obaj oceniający eksperci przyznali w ramach ww. kryteriów analogiczną liczbę punktów nie świadczy bynajmniej o tym, iż oceny są identyczne, a jedynie o tym, iż w ocenie każdego z oceniających projekt Skarżącej spełnia ww. kryteria w zakresie umożliwiającym przyznanie mu takiej właśnie a nie innej liczby punktów.

Sąd odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1190/16 wskazuje, że dotyczył zupełnie innej sytuacji faktycznej, w której to uzasadnienia ocen ekspertów były identyczne, a i tak Sąd dokonując oceny tej okoliczności stwierdził, że taki sposób formułowania oceny nie może zostać uznany za wadliwy.

Podsumowując powyższy wątek Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie ocena wniosku o dofinansowanie projektu została dokonana w sposób jasny i przejrzysty sposób uzasadniona. Z przedstawionych w dokumentacji danych eksperci w zakresie kryteriów "Wpływ na zachowanie zasad polityki przestrzennej", "Wpływ projektu na likwidację lub niwelację problemów społecznych", "Komplementarność projektu z przedsięwzięciami finansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego", "Wpływ projektu na lokowanie działalności gospodarczej na rewitalizowanym obszarze", wyciągnęli logiczne i prawidłowe wnioski. W przypadku kryterium "Poprawa jakości przestrzeni publicznej" ocena ekspertów została zweryfikowana przez IRP na korzyść Skarżącej, poprzez przyznanie maksymalnej możliwej do zdobycia liczby punktów, tym samym brak było podstaw, aby tę ocenę zakwestionować jako nieobiektywną i nierzetelną.

Przechodząc do podniesionej w skardze argumentacji, a w istocie zarzutu dotyczącego braku przejrzystości oceny, przejawiającej się w tym, iż IOK nie "zastosowała metody porównawczej" tj. "nie wyjaśniła czy nie wskazała na czym polegała i w czym tkwiła wyższość innych projektów podlegających ocenie od przedstawionego przez skarżącą" (str. 5 skargi), Sąd stwierdza, że jest on również nieuzasadniony. Wskazać należy, iż wszystkie kryteria, których ocenę kwestionuje Skarżący w złożonej skardze, są kryteriami indywidualnymi, w ramach których ocenie podlega stopień spełnienia kryteriów przez dany projekt, a nie porównanie go z innymi. Tym samym, eksperci oceniający projekt na etapie IOK w ramach kwestionowanych kryteriów zobowiązani byli do oceny wyłącznie tego projektu i jego stopnia wpisywania się w ww. kryteria, nie zaś jakichkolwiek innych projektów. Zadaniem ekspertów było zatem dokonanie niezależnej i rzetelnej oceny projektu z uwzględnieniem celów założonych w konkursie przez instytucję zarządzającą, w oparciu o sformułowane przez tę instytucję kryteria, w tym kryteria merytoryczne zawarte w "Kryteriach oceny" stanowiących zał. nr 1 do regulaminu konkursu i z tego zadania zdaniem Sądu się wywiązali.

Sąd odnosząc się do zarzutu, że ocena projektu została dokonana nierzetelnie, gdyż IOK nie wezwała Skarżącej do przedstawienia dodatkowych dokumentów, które potwierdziłyby spełnienie kryteriów, do czego zdaniem Skarżącej była zobowiązana, należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść § 33 ust. 1 regulaminu konkursu:

"Wnioskodawca może zostać wezwany przez IZ, w trakcie postępowania w ramach konkursu, do przedstawienia wyjaśnień/uzupełnień w odniesieniu do ujętych we wniosku o dofinansowanie projektu informacji w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów oraz korekty drobnych błędów i uchybień";

oraz § 5 ust. 1 i 2 załącznika nr 5 do regulaminu konkursu "Regulamin Komisji Oceniającej Projekt":

"1. Na wniosek osób oceniających, w celu zapewnienia prawidłowości dokonywanej oceny projektu, w przypadku stwierdzenia na którymkolwiek etapie oceny we wniosku o dofinansowanie projektu braków lub błędów w zakresie przedstawionych we wniosku o dofinansowanie projektu informacji, wniosek skierowany zostaje do wyjaśnienia/uzupełnienia w wyznaczonym terminie, jednak nie krótszym niż 7 dni licząc od dnia następnego po otrzymaniu informacji.

2. Wyjaśnienie/uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie błędów lub brakujących informacji odbywa się w celu potwierdzenia spełnienia kryteriów:

- jednokrotnie w ramach oceny formalnej;

- jednokrotnie w ramach oceny finansowej;

- jednokrotnie w ramach oceny merytorycznej."

W drugiej kolejności należy wskazać, że z przesłanych Sądowi akt sprawy wynika, że IOK co najmniej dwukrotnie wzywała Skarżącą do dokonania przedstawienia wyjaśnień i uzupełnień. Po raz pierwszy na etapie oceny formalnej (pismo z dnia 28 września 2017 r. - karta 120–124 akt sądowych) i po raz drugi na etapie oceny merytorycznej (pismo z dnia 1 grudnia 2017 r. – karta 78-83 akt sądowych). W piśmie z dnia 1 grudnia 2017 r. IOK sformułowała uwagi i stwierdziła konieczność przedstawienia poprawek i uzupełnień w stosunku do sześciu spośród czternastu kryteriów będących podstawą oceny merytorycznej wniosku.

Zestawiając powyższe zapisy regulaminu z przedstawionymi okolicznościami, należy jednoznacznie stwierdzić, że brak jest podstaw do czynienia zarzutu ekspertom, że nie wezwali Skarżącej kolejny raz o przestawienie dodatkowych dokumentów czy wyjaśnień w kwestii spełnienia kryteriów dopuszczających, ponieważ wezwanie takie jest prawem, a nie obowiązkiem ekspertów i to od ich uznania zależy, czy takie wezwanie wystosują. Jeszcze raz należy podkreślić, że to po stronie Skarżącej leżał obowiązek przygotowania dokumentacji aplikacyjnej w taki sposób, aby umożliwić jednoznaczną i rzetelną jej weryfikację przez osoby oceniające. IOK nie jest ani uprawniona, ani zobowiązana do poszukiwania argumentów przemawiających za tym, że projekt spełnia kryteria wyboru projektów do dofinansowanie w szerszym zakresie.

W świetle zarzutów skargi należy też wskazać, że dokumenty dołączone do protestu nie mogą być uwzględnione przy ocenie przedmiotowych kryteriów, gdyż podstawą oceny są jedynie dokumenty aplikacyjne i ewentualne uzupełnienia dokonane na wezwanie KOP oceniającej projekt. Ocena innych twierdzeń Skarżącej zamieszczonych w załącznikach do protestu jest niedopuszczalna. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiałoby modyfikację wniosków, a to stanowiłoby złamanie zasady równego traktowania określonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do uwag Skarżącej dotyczących powinności IRP przy rozpatrywaniu protestu, zaakcentować należy, że w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie protestu jest kompletne i drobiazgowo uzasadnione. IRP przywoływała konkretne zapisy zawarte we wniosku Skarżącej i dołączonej do niego dokumentacji oraz odnosiła się do nich we własnych rozważaniach, dotyczących zakwestionowanych w proteście kryteriów wyboru oraz stwierdziła, że procedura jego oceny przeprowadzona przez ekspertów była prawidłowa, bowiem rzeczowo uzasadnili oni poszczególne kryteria, czemu dano wyraz w punktacji. Odniesiono się też do zarzutów protestu, wskazując na ich bezzasadność lub przyznając rację Skarżącej w sytuacji, gdy eksperci dokonali oceny nie dostrzegając wszystkich aspektów danego kryterium. Zdaniem Sądu, kontrola oceny i argumentacji zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna i oderwana od kryteriów zawartych w ustawie wdrożeniowej i regulaminie konkursu wraz z instrukcją wypełnienia wniosku, a wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu IRP odniosła się w sposób wyczerpujący i logiczny do wszystkich istotnych zarzutów protestu, jednocześnie przedstawiając w tej mierze stosowne stanowisko.

Podsumowując, w świetle przedstawionej argumentacji Sąd ocenia wszystkie zarzuty Skarżącej sformułowane w skardze jako chybione. W świetle wyżej zaprezentowanych wywodów bezzasadne jest twierdzenie, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona z naruszeniem zasady przejrzystości, rzetelności, w sposób nieobiektywny i naruszający zasadę równości. Cała złożona dokumentacja została szczegółowo przeanalizowana, co znalazło odzwierciedlenie w ocenie zarzutów protestu dokonanej przez IRP. Prawidłowo też stosowano kryteria wyboru i nie odstąpiono od wiążących definicji, zawartych w regulaminie konkursu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.