Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 451/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. C.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 15 stycznia 2021 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Skarga H. C.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 maja 2021r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [..] i [..] obręb K., gm. K., została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją Wójta Gminy z 15 stycznia 2021 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [..] i [..], obręb K., gm. K.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono m.in., iż w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, nie odpowiada wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1588) w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - z powodu braku zabudowy w obszarze analizowanym nie ma możliwości ustalenia ww. elementów inwestycji w nawiązaniu do sąsiedztwa, inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Natomiast istnieje możliwość zapewnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu, a także inwestycja spełnia warunek zgodności z przepisami odrębnymi.

Wobec wniesienia odwołania przez skarżącą sprawa zawisła przed organem odwoławczym. Kolegium po zacytowaniu przepisów z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej u.p.z.p.), § 3, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164. poz. 1589) wskazało, że w sprawie została sporządzona analiza obszaru wyznaczonego wokół działki inwestycyjnej. W niniejszej sprawie główny wjazd na nieruchomość składającą się z działek nr [..] i [..] obręb K. gm. K., zgodnie z wnioskiem strony, odbywać się będzie z działki gminnej nr [..], która choć nie ma statusu drogi to faktycznie stanowi drogę dojazdową. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 144 m od granic terenu objętego wnioskiem, co potwierdza załącznik graficzny do analizy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji było niespełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., tj. brak kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym (brak legalnej zabudowy) oraz brak dostępu do drogi publicznej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się m.in. działka nr [..] obr. K. Organ I instancji pominął istnienie zabudowy na tej działce, choć analizował jej zabudowę w analogicznej sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości - budowie pracowni pasiecznej w związku z prowadzoną działalnością rolną - pasieka wędrowna na działkach nr [..] i [..], obręb K., gm. K. Kolegium w niniejszej sprawie wzięło pod uwagę zabudowę na działce [..], w tym również dokumenty zgromadzone przez organ I instancji do sprawy budowy pracowni pasiecznej oraz przedłożone przez stronę. Bezspornym jest, że na rzecz właścicieli działki [..] została wydana przez Wójta Gminy decyzja - pozwolenie na budowę obejmująca "wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne". - (pismo PINB z 12 września 2019 r. ). Ponadto skarżąca dołączyła do odwołania kopię pierwszej strony decyzji Wójta Gminy z 30 grudnia 1994 r. dotyczącej udzielenia ówczesnym właścicielom działki nr [..] pozwolenia na budowę obejmującego "wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne wg proj. techn. indyw. na działce położonej w obr. K. nr działki [..].".

Zaznaczyło Kolegium, że bezspornym jest że w okresie od 30 grudnia 1994 r. do lipca 2003 r. nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ani wydane potwierdzenie o przyjęciu do użytkowania budynku na terenie działki nr [..], nie odnaleziono także informacji o wydaniu pozwoleń na budowę oraz o przyjęciu skutecznie zgłoszeń budowy na terenie ww. działki w latach 2001 - 2018. - (pismo PINB z 12 lutego 2020 r.; pismo Starostwa Powiatowego w Wydział Architektury i Budownictwa z 11 kwietnia 2019 r. w aktach organu I instancji dot. decyzji z 26 października 2020 r.)

Skarżąca przedłożyła do odwołania pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departament Orzecznictwa Administracji Architektoniczno-Budowlanej z 18 listopada 2020 r., z którego wynika, iż decyzją z dnia 31 maja 2006 r. organ ten uchylił decyzję Wojewody z 10 marca 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 30 grudnia 1994 r. zatwierdzającej plan realizacyjny oraz udzielającej pozwolenia na prace adaptacyjne istniejącego obiektu na cele mieszkalne wg. projektu indywidualnego na działce nr [..] obr. K.) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji (tj. postępowanie prowadzone przed Wojewodą). W piśmie wskazano również, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego nie posiada informacji o innych postępowaniach administracyjnych, które by toczyły się przed nim, a dotyczyły inwestycji budowlanych na działce nr [..] obr. K. Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, iż decyzja Wójta Gminy z 30 grudnia 1994 r. zatwierdzająca plan realizacyjny oraz udzielająca pozwolenia na prace adaptacyjne istniejącego obiektu na cele mieszkalne wg. projektu indywidualnego na działce nr [..] obr. K. pozostawała w mocy (postępowanie administracyjne - w sprawie stwierdzenia jej nieważności zostało umorzone). Jednakże nie ma żadnych dokumentów potwierdzających rozpoczęcie/ zakończenie budowy (prac adaptacyjnych), a w szczególności brak pozwolenia na użytkowanie obiektu (po zakończeniu budowy), nie pozwala na stwierdzenie, iż inwestycja - prace adaptacyjne istniejącego obiektu na cele mieszkalne - została zrealizowana i to zgodnie udzielonym pozwoleniem. Kolegium wzięło pod uwagę, iż skoro prace adaptacyjne istniejącego obiektu miały być prowadzone w celu zmiany jego użytkowania na cele mieszkalne, to oznacza, iż przed tą adaptacją budynek miał inne przeznaczenie, nie pełnił funkcji mieszkalnej. Z przedłożonej kopii pierwszej strony decyzji z 7 czerwca 1990 r. wynika, że na działce [..] istniał domek letniskowy. W tym kontekście brak pozwolenia na użytkowanie obiektu (po zakończeniu prac adaptacyjnych) nie pozwala na stwierdzenie, że budynek pełni faktycznie i zgodnie z przepisami prawa funkcję mieszkalną. Biorąc powyższe pod uwagę, za zasadne uznało Kolegium stwierdzenie przez organ I instancji, iż nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p,

Odnośnie dostępu do drogi publicznej organ I instancji wskazał, że wnioskowany dostęp do drogi publicznej miałby się odbywać przez teren gminnej działki [..], teren działek prywatnych [..] i [..] i teren działki gminnej [..]. Pomimo dostarczonych aktów notarialnych służebności przejazdu przez teren działek [..] i [..] (akty notarialne z 22 września 2020 r.), nadal nie ma faktycznej możliwości dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z pismem Urzędu Gminy z 22 marca 2019 r.: działka [..] oznaczona w rejestrze gruntów jako "droga" na północnym odcinku nie istnieje, nie urządzono tam pasa drogowego, a na części działki znajduje się rów melioracyjny.

Kolegium nie podzieliło poglądu organu I instancji, iż działki objęte wnioskiem w niniejszej sprawie nie mają dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu, wyroku z dnia 18.04.2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 700/17), zapadłym w analogicznej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdził, iż należy mieć na uwadze, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a wiec sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podkreślił także, że zapis w ewidencji gruntów (jako łąki, grunty rolne) nie ma w tym przypadku istotnego znaczenia. Kolegium podzieliło ten poglądy. Podkreśliło przy tym, że o przeznaczeniu "drogowym" działek (np. nr [..]-[..], itd.) świadczy także ich kształt i położenie wśród innych wydzielonych działek. Są one niczym drogi wewnętrzne, choć nie mają takiej kwalifikacji w ewidencji gruntów.

We wniesionej skardze jej autorka zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłową interpretację i zastosowanie w przedmiotowej sprawie poprzez przyjęcie braku możliwości wydania warunków zabudowy w realiach sprawy i pomimo określania w stanie faktycznym możliwości wydania decyzji zgodnie z wnioskiem.

Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazała, że w decyzji Kolegium z 6 kwietnia 2020 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budynku pracowni pasiecznej na tych samych działkach tj. [..] i [..] na str.5 znajduje się zapis: "...organ I instancji powinien ustalić jaka zabudowa znajduje się na działce [..] i uwzględnić ją w analizie urbanistycznej i prawnej, bowiem dopiero przedstawienie dowodu na okoliczność, że zabudowa zrealizowana przed 1994r. powstała niezgodnie z prawem, zwalniałoby organy administracji publicznej z zarzutu dowolności."

Dodała skarżąca, że organ I instancji pomimo ciążącego na nim w/w obowiązku, nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o tym, że budynek stojący na działce [..] przed 1994r. był nielegalny.

Bezspornym jest fakt, że brak jest jakichkolwiek dokumentów w zasobach archiwalnych na poparcie tezy, że budynek był nielegalny. Dołączyła skarżąca skan pisma z 3 września 2020 r. Starostwa Powiatowego do Stowarzyszenia A. oraz pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departament Orzecznictwa Administracji Architektoniczno-Budowlanej z 18 listopada 2020r., a także ksero pozwolenia na budowę inwestycji obejmujące wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne na działce [..] oraz zdjęcie "z lotu ptaka" pochodzące z Geoportalu, na którym widać zabudowę na działce [..].

Zanegowała skarżąca twierdzenie organu I instancji, że nie istnieje na działce [..] zabudowa dodając, że nie można dowolnie interpretować faktów nie mających umocowania prawnego. Nie zgadza się ze stwierdzeniem, że nie występuje w pobliżu żadna legalna zabudowa. Na mapie widać działkę nr [..], która jest oddalona od mojej działki [..] tylko 297m i ma legalną zabudowę.

Przedstawiła także skarżąca argumentację na poparcie twierdzenia o posiadaniu przez teren planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej.

Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem wskazała na toczące się postępowanie w przedmiocie legalizacji budynku na działce nr [..] obr. K., prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i dodała, że jego wynik będzie miał wpływ rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 maja 2021r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [..] i [..] obręb K., gm. K.

Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z 6.09.2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.12.2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034, podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 1. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany - Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Marek Wierzbowski (red) – LEX/el.).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych funkcji, parametrów, cech i wskaźników. W związku z tym, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest ochrona ładu przestrzennego, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyroki NSA: z 20.03.2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557; z 6.06.2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1744/12, (publ. LEX nr 1530654) uznał, że sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ, orzekając o warunkach zabudowy, powinien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż w obszarze analizowanym, na działce nr [..] znajduje się zabudowa, która potencjalnie pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących zabudowy planowanej przez skarżącą. Jednakże w ocenie organu odwoławczego jest to zabudowa nielegalna. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia powyższego stanowiska organu. Bezspornym jest bowiem, iż zabudowa na działce nr [..] powstała na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę obejmującego "wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne".

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nieodnalezienie żadnych dokumentów potwierdzających rozpoczęcie/ zakończenie budowy (prac adaptacyjnych), a w szczególności pozwolenia na użytkowanie obiektu (po zakończeniu budowy) świadczyć ma, iż zabudowa ta jest nielegalna, nie znajduje akceptacji Sądu.

Zdaniem Sądu istniejących w sprawie wątpliwości co do legalności zabudowy na działce nr [..] nie można interpretować na niekorzyść skarżącej, szczególnie w sytuacji, gdy w mocy pozostaje decyzja Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę obejmującego "wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne" na działce nr [..].

W powyższym zakresie organy winny podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735).

Natomiast odnosząc się do kwestii dostępu do drogi publicznej dla terenu planowanej inwestycji, Sąd podziela stanowisko prezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 700/17 (dostępny w CBOSA) dotyczącego inwestycji planowanej na terenie sąsiadującym z działkami skarżącej (działka nr [..], obr. K., gmina K.), w którym sąd uznał za właściwe i konieczne uwzględnienie charakteru działek nr [..] i [..], stanowiących własność Gminy. Sąd w tym wyroku wskazał, że, pod pojęciem drogi wewnętrznej kryje się wiele różnorodnych prawnie i faktycznie sytuacji, w tym różny jest ich status własnościowy i różna w związku z tym dostępność. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 419/12, LEX nr 1379553). Należy mieć bowiem na uwadze, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Dalej sąd wskazał tam, że działka nr [..], przy której położona jest działka skarżącej nr [..] (a także działki skarżącej w niniejszej sprawie nr [..] i [..] – uwaga Sądu) , jest własnością Gminy, podobnie jak działka nr [..], która bezpośrednio łączy się z drogą publiczną – ulicą M.

W świetle powyższego ponownej oceny wymaga kwestia dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej, iż celem ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy właściwym było uwzględnienie legalnej zabudowy na działce nr [..], oddalonej "tylko 297m", Sąd zauważa, iż zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20 – LEX nr 3052591).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135 w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.