Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 818/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], obie w części dotyczącej działki nr [...] położonej w [...], gmina S.; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz S. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] ([...]), po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r., nr [...] oraz decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r., nr [...], którymi przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną o powierzchni 37,25 ha położoną w obecnym Nadleśnictwie [...].

Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] decyzją z dnia [...] października 1974 r., utrzymaną w mocy decyzją Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r., przejął na własność Skarbu Państwa parcelę leśną o powierzchni 37,25 ha położoną w obecnym Nadleśnictwie [...]. Przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71).

Wnioskiem z dnia 29 października 2009 r. S. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ewentualnie na podstawie art. 156 § 2 kpa wniósł o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. Jednakże Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. Również tę decyzję Minister Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił i ponownie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. po raz trzeci odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2012 r. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1292/13, stwierdził nieważność decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzających ją decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2012 r., decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r., decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2011 r., decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że decyzja Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r., której stwierdzenia nieważności domaga się strona, została utrzymana w mocy decyzją Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r., co umknęło uwadze zarówno Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, jak i Ministra Środowiska. W zaistniałej sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja drugiej instancji, organem właściwym do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. jest Minister Środowiska. Zatem wszystkie decyzje Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wydane w tej sprawie, jak również decyzje Ministra Środowiska są nieważne jako wydane z przekroczeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister Środowiska ustalił, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] marca 1964 r., nr [...], uchyliło decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1963 r., nr [...]. W związku z tym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1963 r. nigdy nie stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się od 1950 r. w administracji Lasów Państwowych. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, właściwym organem do wydania decyzji o przejęciu gruntów na rzecz Państwa są właściwe jednostki podległe Ministrowi Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], choć ostateczna, nie stanowi decyzji rozstrzygającej sprawę, o której mówi art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie organu, należało zatem odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. oraz decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Minister wskazał również, że z akt sprawy wynika, że wykonanie określonego w decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. zalesienia nastąpiło w latach 1950-1952. Z zapisów mapy przeglądowej Nadleśnictwa [...] z 1956 r., wynika, że wydzielenie 218a porastała w 1956 r. sosna w wieku 7 lat. Zatem, zdaniem organu, przedmiotowa działka musiała być zalesiona w latach w latach 1950-1952. Ponadto z oświadczenia Nadleśniczego mgr inż. T. H. dnia 25 kwietnia 1974 r. wynika, że w latach 1951 i 1952 przedmiotowa działka została zalesiona sosną z domieszką brzozy i innych gatunków. Fakt zalesienia działki około 1951 r. potwierdził także świadek W. K.. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że Lasy Państwowe wykonały na przedmiotowej działce czynności władcze przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r., czyli została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto Minister zauważył, że przedmiotowa działka była objęta planem urządzenia lasu w 1958 r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy, tj. około dnia 5 kwietnia 1958 r. Zaświadcza o tym oświadczenie Nadleśniczego mgr inż. T. H. z dnia 25 kwietnia 1974 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowa działka była po raz pierwszy ujęta w operacie urządzeniowym w 1956 r. Z tego wynika, zdaniem organu, że była ona również ujęta w operacie urządzeniowym w 1958 r. Ponadto z pisma z dnia 12 marca 1974 r. podpisanego przez Nadleśniczego mgr inż. T. H. wynika, że omawiana powierzchnia została objęta operatem urządzeniowym z roku 1956, jako oddział 218 abc, a w roku 1967, jako oddział 235 abcd. Minister na podstawie fragmentu Planu Urządzenia Lasu na lata 1967-1977 dotyczącego działek [...] i [...] ustalił, że przedmiotowa działka była objęta planem urządzenia lasu w dacie wydania decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. oraz na dzień wydania decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r. W ocenie Ministra, sam fakt objęcia przedmiotowej działki planem urządzenia lasu w 1958 r. oraz w 1974 r. i w 1975 r. stanowi przesłankę do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość leśna została objęta we władanie Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. i pozostawała nadal w tym władaniu na dzień wydania decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. oraz na dzień wydania decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r., czyli że spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tej sytuacji Minister stwierdził, że zarówno decyzja Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r., jak i decyzja Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. nie naruszyły w stopniu rażącym prawa i odmówił stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto, w ocenie organu, obie zaskarżone decyzje nie spełniają pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności uznanie przez organ wbrew dowodom, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha wchodziła w skład oddziału 218 abc,

b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że nie zaistniała przesłanka nieważności decyzji w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

c) art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy dotyczącego działki nr [...], oraz przekroczenie art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Środowiska stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister wyjaśnił, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). W ocenie organu z akt sprawy wynika, że wykonanie określonego w decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. i w decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r. zalesienia przedmiotowej działki przez Nadleśnictwo nastąpiło w latach 1950-1952, co potwierdzają zapisy mapy przeglądowej Nadleśnictwa [...] z 1956 r., oświadczenie Nadleśniczego mgr inż. T. H. z dnia 25 kwietnia 1974 r. oraz świadek W. K.. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że Lasy Państwowe wykonały na przedmiotowej działce czynności władcze przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r., czyli została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto Minister stwierdził, że przedmiotowa działka była objęta planem urządzenia lasu w 1958 r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy, tj. około dnia 5 kwietnia 1958 r., o czym świadczy oświadczenie Nadleśniczego mgr inż. T. H. z dnia 25 kwietnia 1974 r. oraz fragment Planu Urządzenia Lasu na lata 1967-1977 dotyczącego działek [...] i [...]. W ocenie Ministra, sam fakt objęcia przedmiotowej działki planem urządzenia lasu w 1958 r. oraz w 1974 r. i w 1975 r. stanowi przesłankę do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość leśna została objęta we władanie Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. i pozostawała nadal na dzień wydania decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. oraz na dzień wydania decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r., czyli stanowi przesłankę spełnienia warunków wymienionych w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tej sytuacji Minister stwierdził, że zarówno decyzja Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r., jak i decyzja Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. nie naruszyły w stopniu rażącym prawa i odmówił stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto obie decyzje nie spełniają pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się do argumentów strony Minister wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nie było badanie, czy działka nr [...] wchodziła w skład oddziału 218 abc. Decyzją Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. utrzymaną decyzją Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r. przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną o powierzchni 37,25 ha, tj. działki nr [...], [...] oraz [...] i następnie traktowano przedmiotową nieruchomość jako całość. Ponadto, w ocenie Ministra, nie doszło do przekroczenia art. 107 § 1 i § 3 kpa, gdyż zaskarżona decyzja zawiera faktyczne i prawne uzasadnienie. W uzasadnieniu przytoczono przepis prawa materialnego, który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz stan faktyczny, który pozwalał na jego zastosowanie. Zdaniem Ministra, nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że prowadząc zaskarżone postępowanie przekroczono art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa, gdyż biorąc pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uznać należy, że nie doszło do przekroczenia tych przepisów podczas prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Organ zbierał skrupulatnie materiał dowodowy, nie pomijając żadnego dostępnego dowodu w sprawie, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ prowadzący postępowanie ocenił, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto organ prowadząc postępowanie miał na względzie art. 7 i art. 8 kpa. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia art. 75 i art. 78 kpa Minister stwierdził, że zgodnie z art. 78 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ prowadzący postępowanie uznał, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa nie ma znaczenia dla sprawy. Minister wyjaśnił również, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż przedmiotowa działka była objęta we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i znajdowała się nadal we władaniu Państwa, co stanowi przesłanki spełnienia warunków wymienionych w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S.. W uzasadnieniu podtrzymał w całości zarzuty zawarte w złożonych odwołaniach. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r., w tym poprzez niewyjaśnienie, dlaczego części zgromadzonego materiału dowodowego Minister Środowiska odmówił wiarygodności, w szczególności - wbrew zgromadzonym dowodom - uznanie, że działka nr [...] wchodząca w skład przejętej nieruchomości stanowiła obszar objęty oddziałem 218 abc (późniejszy oddział 235 abcd) i w konsekwencji błędne przyjęcie, że została ona objęta we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego i pozostawała we władaniu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r.,

- naruszenie art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r. oraz decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r.,

- naruszenie art. 75 § 1 kpa i art. 78 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie opinii z dowodu biegłego grafologa, pomimo wniesienia przez skarżącego wniosku dowodowego w tej sprawie z uwagi na powstałe wątpliwości w zakresie złożonych przez byłych pracowników Lasów Państwowych oświadczeń, stanowiących jedyny dowód na rzekome władanie działkami wchodzącymi w skład oddziału 235 abcd przez Skarb Państwa (zebrany materiał nie wykazywał władania przez Skarb Państwa jedną z działek wchodzących w skład przejętej nieruchomości - tj. działką nr [...]),

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że nie zaistniała przesłanka nieważności decyzji z 1974 r. i decyzji z 1975 r. w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzje te dotyczyły przejęcia nieruchomości o łącznym obszarze 37,25 ha, a materiał dowodowy wykazujący rzekome władztwo obejmował działki o obszarze 32,28 ha i nie dawał podstawy do przejęcia działki nr [...] o obszarze [...] ha,

- naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak pełnej, wyczerpującej i wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nieprzeprowadzenie następujących dowodów: dowodu z opinii biegłego grafologa oraz dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczność, czy były mu przedstawione dokumenty, o których mowa w oświadczeniu Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], T. H., dowodu z przesłuchania świadków, na okoliczność, czy były im przedkładane dokumenty, o których mowa w oświadczeniu Nadleśniczego nadleśnictwa [...] T. H., pominięcie następujących okoliczności ustalonych w toku prowadzonego postępowania, a wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego: braku władania przez Skarb Państwa działką numer [...]; opłacania przez M. S. podatku od nieruchomości; wątpliwości co do autentyczności oświadczeń pracowników Lasów Państwowych; braku operatu urządzeniowego lasów z lat 50, który obejmowałby przejętą nieruchomość; rozbieżności w datach rzekomego zalesienia działek numer [...] i [...], stanowiących część przejętej nieruchomości,

- naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji Ministra Środowiska z 2015 r.,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość leśna o powierzchni 37,25 ha, składającą się z działek o numerach: [...], [...] i [...], położona w K., gmina S., powiat w., została objęta we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy z 1958 r. i pozostawała nadal we władaniu Państwa w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy.

W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Środowiska oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżąc przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r., nr [...] oraz decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 1975 r., nr [...], którymi przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną o powierzchni 37,25 ha położoną w obecnym Nadleśnictwie [...], w skład której weszły działki o numerach: [...], [...] oraz [...]. W związku z tym przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W każdym jednak postępowaniu administracyjnym, również nadzorczym, organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa, obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Tym zaś wymaganiom procesowym nie sprostał Minister Środowiska w zakresie dokonania obiektywnych i pełnych ustaleń dotyczących działki nr [...].

Zgodzić należy się z Ministrem, że z powołanych i szeroko omówionych przez organ dokumentów wynika, że dawne działki [...] oraz [...] o powierzchni około 30-35 ha spełniały przesłanki z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Przepis ten stanowił bowiem, że nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli przed dniem 5 kwietnia 1958 r.), przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Fakt zalesienia i władania tymi działkami przez Nadleśnictwo potwierdza przede wszystkim poprzednia właścicielka działek [...] i [...] w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 7 lutego 1963 r., a także znajdujące się w aktach sprawy "Deklaracja M. S. zrzeczenia się części nieruchomości własnej" z dnia 11 stycznia 1950 r. oraz "Protokół zdawczo-odbiorczy" z dnia 2 marca 1963 r. przejęcia części gruntów M. S., a także pismo Nadleśniczego A. B. z dnia 28 stycznia 1963 r. skierowane do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...], pismo Nadleśnictwa Państwowego z dnia 6 grudnia 1949 r. skierowane do Starostwa Powiatowego Referatu Rolnictwa i Reform Rolnych w [...], pismo Nadleśnictwa Państwowego w [...] z dnia 28 stycznia 1963 r. skierowane do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...], a przede wszystkim treść decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1964 r., nr [...] uchylającej decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1963 r., nr [...]. Wszystkie zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają, że przed dniem 5 kwietnia 1958 r. działki nr [...] i [...] zostały zalesione przez Nadleśnictwo [...] i znajdowały się w jego władaniu.

Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja działki nr [...]. Skarżący i wcześniej M. S. cały czas, w licznych pismach, konsekwentnie podnosili, że działka nr [...] nie była zalesiona przez Nadleśnictwo i nie miała być przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Takie stanowisko zdaje się potwierdzać zarówno treść decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1964 r., nr [...] jak i uchylonej nią decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1963 r., nr [...], w których mowa jest o gruntach o obszarze 35 ha a nie 37,25 ha oraz mowa w niej o protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 11 stycznia 1950 r. (czyli parcelach o numerach: [...], [...], [...], [...] z karty 4 oraz z karty 5 parcelach o numerach: [...],[...],[...],[...] i część parceli nr [...]). Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Nadleśniczego T. H. skierowane do Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych z dnia 12 marca 1974 r., w którym stwierdza, że według operatu urządzeniowego z roku 1956 oraz map operatowych działki nr [...] i [...] łączna powierzchnia oddziału 235 abcd wynosiła 32,28 ha, a nie 37,25 ha. W aktach sprawy znajduje się również pismo Zarządu Lasów Państwowych z dnia 12 września 1978 r. skierowane do Naczelnego Zarządu Lasów Państwowych w [...], w którym wyraźnie stwierdzono, że "...Jednakże wejście we władanie nastąpiło tu tylko na powierzchni 32,28 ha, którą to powierzchnię w 1952 roku zalesiono. Pozostała powierzchnia (4,97 ha) stanowiła w owym czasie las i pastwisko, i jak ci sami świadkowie potwierdzają, nie dokonywano na niej żadnych czynności gospodarczych, a więc nie nastąpił tu fakt władania. Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...] uznaje zasadność roszczeń Obywatelki M. S., w związku z czym wnosi się o pozytywne rozpatrzenie wniosku." Również w piśmie z dnia 29 grudnia 1978 r. Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych stwierdził: "Należy jednakże stwierdzić, że porównanie na mapach katastralnych konturów działki Nr [...] z parcelami wchodzącymi w skład działki Nr [...], przejętymi na rzecz Państwa, wyklucza możliwość, aby któraś z tych przejętych parceli wchodziła w skład działki Nr [...]". Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że wbrew twierdzeniom organu ze znajdujących się w aktach sprawy oświadczeniach byłych pracowników Nadleśnictwa nie wynika, że przejęta od M. S. w latach 50-tych nieruchomość miała wielkość 37,25 ha. Ze znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń m.in. S. S., W. K. wynika, że w latach 50-tych Nadleśnictwo zalesiło grunty, które były poprzednio własnością M. S., o powierzchni około 30 ha.

Również z mapy przeglądowej Nadleśnictwa [...] z 1956 r. nie wynika, wbrew twierdzeniom organu, że działka [...] była użytkowana przez Nadleśnictwo. Teren tej działki opisany jest bowiem jako "Grunty wsi K." i znajduje się poza granicami działek, które zostały opisane jako zalesione (oddziały 218a, 218b i 218c). W tej sytuacji brak jest podstaw, aby za uzasadnione uznawać odnoszenie ustaleń faktycznych poczynionych odnośnie oddziału 218abc do obszaru działki nr [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem kontrolowanej decyzji z 1974 r. działka nr [...] stanowiła integralną część większej nieruchomości, użytkowanej przez Nadleśnictwo, która to okoliczność, zdaniem Ministra, miałaby uzasadniać przejście jej na własność Państwa wraz z innymi terenami, spełniającymi kryteria przewidziane w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

W aktach sprawy znajduje się mapa przeglądowa, sporządzona dnia 22 października 2009 r. na podkładzie mapy ewidencyjnej, na której uprawniony Geodeta L. N. naniósł położenie i granice działek o różnych "historycznych" numerach, którymi posługiwały się organy wydając decyzje dotyczące gruntów M. S. w latach 1963-1964 oraz 1974-1975. Opracowanie to zdaniem Sądu jednoznacznie pokazuje i potwierdza, że wydana wcześniej (i następnie uchylona ze względów proceduralnych) decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1963 r., nr [...], nie obejmowała działki nr [...] (kolor niebieski na mapie). Działka ta została natomiast, z niewyjaśnionych przyczyn, objęta decyzją Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 1974 r., nr [...], wydaną na podstawie tych samych przepisów (kolor filetowy na mapie). Z zebranych w sprawie dokumentów nie wynika, jakie ustalenia dowodowe były podstawą odmiennej oceny stanu faktycznego istniejącego w dniu 5 kwietnia 1958 r. przez organ wydający decyzję w 1974 roku (a więc po 16 latach) niż w 1963 roku (po 5 latach od jego zaistnienia).

Na marginesie jedynie należy dodać, że charakterystyczny przebieg dróg i rowów widoczny na mapie z 2009 r. umożliwia odnalezienie działki nr [...] na innych mapach, niezależnie od stosowanej na nich numeracji działek, w tym na wspomnianej powyżej mapie z 1956 r. Jednakże w razie wątpliwości co do położenia i tożsamości działek o różnych numerach, występujących w zgromadzonych w sprawie dokumentach, właściwym jest skorzystanie z opinii biegłego geodety. Samo porównanie konturów lub powierzchni działek nie pozwala bowiem na ich jednoznaczną identyfikację.

Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przez Ministra Środowiska. Również w uzasadnieniu wydanych decyzji Minister nie zawarł analizy tych dokumentów ze względu na przywołaną ich treść. Ta część zebranego w sprawie materiału dowodowego została w ogóle pominięta przez organ, mimo że w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnosił m.in. kwestię nieprawidłowego przejęcia działki nr [...].

Podsumowując Sąd stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy Minister naruszył obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nadzorcze nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że Minister dwukrotnie rozpatrując sprawę nie wyjaśnił jej dokładnie i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym roz[...] sprawy organ powinien przede wszystkim ponownie szczegółowo przeanalizować zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący działki nr [...] i dopiero w oparciu o tę dogłębną analizę odpowiedzieć na pytanie, czy w sprawie przejęcia działki nr [...], w świetle przesłanek zawartych w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), nie zostały popełnione istotne błędy, które mogą być klasyfikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Swoje ustalenia i rozstrzygniecie Minister zawrze w uzasadnieniu wydanej decyzji, w której zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił ewentualnie wiarygodności i mocy dowodowej.

Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, że Sąd nie uwzględnił zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa, ponieważ zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Dowód z opinii biegłego grafologa nie stanowi dowodu z dokumentu, o którym mowa w powołanym art. 106 § 3. Ponadto z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.