Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 307/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi C.S. i A. S. na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 7 sierpnia 2018 r. nr LII/675/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy [...] oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Rada Miasta Zgierza w dniu 7 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę nr LII/675/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy Aleksandrowskiej – Północ.

C. S. i A.S.zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi powyższą uchwałę i stwierdzili, że nie zgadzają się z założeniami przyjętego planu miejscowego. Wskazali jednocześnie, że kwestionowali wytyczne do przyjętego już dokumentu na etapie projektu Studium zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wnieśli o wyjaśnienie przeznaczenia terenu działki nr [...] położonej w Zgierzu przy ulicy [...], w szczególności jakie przyczyny i okoliczności spowodowały uchwalenie, w ich ocenie krzywdzącego, planu zagospodarowania przestrzennego w zakwestionowanym zakresie wskazując, że wnioskowali o przeznaczenie terenu w całości pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie zaoponowali wprowadzeniu strefy buforowej na ich działce. Skarżący nie zgodzili się również z przeznaczeniem terenu za gazociągiem wysokiego napięcia jako teren rolniczy, a nie pod budownictwo.

Skarżący stwierdzili, że Urząd Miasta nie jest właścicielem nieruchomości, a podejmuje decyzje jakby nim był, niezgodnie z wolą mieszkańców i z prawem. Wprowadzając takie przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyczynia do drastycznego obniżenia wartości nieruchomości wyrządzając szkodę skarżącym. W ocenie skarżących nastąpiło rażące przekroczenie władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zgierza wniosła o jej oddalenie. Organ administracji wyjaśnił, że w dniu 26 sierpnia 2010 r. Rada Miasta Zgierza uchwałą nr LII/469/10 przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych położonych w rejonie ulicy Aleksandrowskiej-Północ. Z uwagi na równoczesne sporządzanie zmiany obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza prace nad projektem planu zostały wstrzymane na kilka lat. Po uchwaleniu "nowego studium..." w 2016 r., dokonano gruntownej analizy stanu prawnego oraz faktycznego, w tym inwentaryzacji wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy. Okazało się, że stan zainwestowania w terenie daleko odbiegał od stanu z 2010 r., stąd podjęto decyzję o ograniczeniu zakresu planu jedynie do terenów rolnych i leśnych. Uchwałą nr XXXI/386/17 z dnia 27 lutego 2017 r. Rada Miasta Zgierza dokonała zmiany granic sporządzanego planu. Z zakresu planu usunięto tereny faktycznie zainwestowane oraz te, na które wydano już decyzje ustalające warunki zabudowy. W dniu 7 sierpnia 2018 r. Rada Miasta Zgierza uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych położonych w rejonie ulicy Aleksandrowskiej-Północ.

Procedura sporządzania planu trwała od 2010 r. i zamiarem organu od samego początku była ochrona gruntów rolnych. W 2018 r. po sporządzeniu i uzgodnieniu z wszystkimi niezbędnymi instytucjami opublikowano Ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które odbyło się w dniach od 17 kwietnia 2018 r. do 18 maja 2018 r. Na dzień 9 maja 2018 r. wyznaczona była dyskusja publiczna nad przyjętymi w planie rozwiązaniami. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić w terminie do dnia 1 czerwca 2018 r. uwagi do projektu planu miejscowego. Zarówno podczas całego okresu wyłożenia planu, jak i na dyskusję publiczną nikt się nie zgłosił. Nikt też nie złożył uwag do projektu planu.

Odnosząc się do oświadczenia skarżących, że kwestionowali wytyczne na etapie projektu Studium, organ stwierdził, że uwagi składane do Studium zostały rozpatrzone (skonsumowane) w procedurze jego sporządzania i uchwalania, a w procedurze sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący nie złożyli żadnych uwag. Wszystkie pytania wyartykułowane w tej skardze dotyczą oznaczeń z obowiązującego Studium, a nie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych położonych w rejonie ulicy Aleksandrowskiej-Północ. Uchwalony plan miejscowy nie obejmuje całej działki nr [...] położonej w Zgierzu przy ul. [...] . Ustalenia planu, w tym dotyczące przeznaczenia terenów, są zgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza".

Pismem z dnia 14 września 2022 r. skarżący uzupełnili skargę wskazując, że mając działkę o powierzchni 6,48 ha, na której znajduje się również siedlisko i gospodarstwo, zostali pozbawieni jakichkolwiek perspektyw rozwoju. Na ich działce utworzono strefę buforową dla niedawno wybudowanego kurnika i trzech już wcześniej istniejących. W ocenie skarżących taka strefa powinna być po stronie inwestora, a nie na sąsiedniej nieruchomości.

Zdaniem skarżących, przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma chronić decyzję o pozwoleniu na budowę kurnika. Wybudowany kurnik stanął w odległości 4m od ich granicy z sąsiadem, a po ich stronie wyznaczono pas zieleni o szerokości 20 m po całej długości działki tj. ok 340 m., zatem zabrano z tego już powodu ok. 0,70 ha. Dodatkowe 0,70 ha zabrano z tyłu działki, co bardzo mocno ograniczyło skarżących pod kątem jakiejkolwiek inwestycji budowlanej.

Skarżący wskazali również, że została im wyrządzona szkoda przez drastyczne obniżenie wartości. Skarżący zostali ograniczeni pod kątem położenia terenów zabudowy mieszkaniowej. Ich zdaniem odebrano im możliwość nie tylko ewentualnej sprzedaży działki, lecz pozbawieni zostali prawa o decydowaniu co mogą robić na swojej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast z uwagi na treść z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest uchwała nr LII/675/18 z dnia 7 sierpnia 2018 r. Rady Miasta Zgierza, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, poz. 1000, poz. 1349, poz. 1432) oraz art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, poz. 1566) oraz w związku z uchwałą nr LII/469/10 Rady Miasta Zgierza z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy Aleksandrowskiej – Północ w powiązaniu z uchwałą nr XXXI/386/17 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie zmiany uchwały LII/469/10 Rady Miasta Zgierza z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy Aleksandrowskiej – Północ, po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zgierza przyjętego Uchwałą nr XI/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zgierza, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy Aleksandrowskiej – Północ.

Uchwała ta, zgodnie z zapisem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego objętym zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z powyższym kontrola sądowoadministracyjna jest zatem dopuszczalna, koniecznym jest tym samym jej scharakteryzowanie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że niniejsza kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyroki: NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09 lub WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1288/19, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

W świetle powyższych uwag, wątpliwości Sądu nie budzi legitymacja C. S. i A. S. do wniesienia skargi przez kwestionujących treść planu miejscowego, właścicieli w odniesieniu do działki nr [...] , która została objęta treścią zaskarżonej uchwały.

Kolejną kwestią, która wymaga podkreślenia jest to, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu i które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, CBOSA).

W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego brak naruszenia interesu prawnego strony ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198 oraz wyroki: NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08 lub WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 418/18, CBOSA).

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 487/16, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia skarżących jako właścicieli działki nr [...] położonej w Zgierzu przy ul. [...] , to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego i mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a jego ochrona, choć gwarantowana zapisami Konstytucji RP (w szczególności art. 21 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3) nie ma charakteru absolutnego, dopuszcza określone ograniczenia, na co wskazuje sam art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 48/17, CBOSA).

Jednocześnie należy zauważyć, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 59/19, oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 7 sierpnia 2018 roku nr LII/675/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza. Natomiast wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2852/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na powyższy wyrok.

W powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. Zgodnie z powyższym przepisem, Prezydent Miasta Zgierza dwukrotnie dokonywał ogłoszenia i obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego informując o możliwości składania wniosków do tego planu (obwieszczenia z dni: 17 września 2010 r. oraz 16 maja 2017 r.). Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy Aleksandrowskiej Północ wraz z prognozami oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu od dnia 17 kwietnia 2018 r. do dnia 18 maja 2018 r. w siedzibie Urzędu Miasta Zgierza, a dyskusja publiczna nad przyjętymi w planie rozwiązaniami została wyznaczona na dzień 9 maja 2018 r. Do projektu planu nie zgłoszono żadnych uwag. Nie jest również sporne, że projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony przez wymagane przepisami prawa organy i instytucje.

Wobec powyższych ustaleń należy stwierdzić, że dokonana w zakończonym już postępowaniu kontrola legalności i prawidłowości trybu i zasad uchwalania planu doprowadziła do wniosku, że w toku uchwalania zaskarżonego planu nie doszło do naruszenia procedury, mogącego wpłynąć na legalność całej uchwały. Jest to wiążące dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały w tak opisanym zakresie należy podkreślić, że w myśl art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, CBOSA).

Sąd postrzega przyjęte przy tworzeniu zaskarżonego planu założenia jako mieszczące się w granicach władztwa planistycznego, albowiem ustalenia planu są zgodne z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza (uchwała Nr XI/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza w granicach administracyjnych miasta Zgierza), w którym zwrócono uwagę na konieczność utrzymania istniejących terenów rolnych położonych na zachód i północ od granicy lasu Krogulec do granic administracyjnych miasta, unikanie zabudowy rozproszonej czy ochronę terenów położonych pomiędzy lasem Krogulec a lasem Grotniki.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż Studium jest aktem przygotowawczym dla danego obszaru gminy, którego ustalenia są konkretyzowane na etapie uchwalania planu, przy czym zapisy planu nie muszą być kopią zapisów studium a raczej konsekwencją jego zapisów. Gdyby było inaczej, wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ważne przy tym, że studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego sprawdzenia czy w planie powielone zostały zapisy studium.

Odnosząc się do powyższego należy zaznaczyć, że uchwalony przez Radę Miasta Zgierza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza. W tym miejscu należy jednocześnie zauważyć, że uchwalony miejscowy plan nie obejmuje całej działki nr [...] należącej do skarżących, albowiem uchwałą nr XXXI/386/17 z dnia 27 lutego 2017 r. Rada Miasta Zgierza dokonała zmiany granic sporządzanego planu. Część działki skarżących, która w Studium była oznaczona symbolem 31/MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, została wyłączona spod ustaleń planu miejscowego, co w ocenie Sądu wpisuje się w politykę organu o ograniczeniu zakresu planu jedynie do terenów rolnych i leśnych i nie jest sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Natomiast pozostała część działki skarżących, która została objęta miejscowym planem w części zachodniej przeznaczona została jako tereny rolnicze – 9R, a część wschodnia i południowa jako terenu zieleni – 7Z. Powyższe zapisy są zgodne ze Studium, w których pokrywające się tereny działki skarżących zostały odpowiednio oznaczone jako: tereny rolnicze – 31/R oraz tereny zieleni naturalnej dolin rzecznych – 31/ZN.

Kolejno należy wyjaśnić, że celem przy sporządzeniu przedmiotowego planu, który przyświecał Radzie Miasta Zgierza było, zgodnie ze stanowiskiem organu, wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolnych, leśnych i innych terenach niezabudowanych, a tym samym ochrona przed niekontrolowanym zainwestowaniem realizowanym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie zachowano istniejące zainwestowanie w postaci terenów zabudowy zagrodowej oraz systemy infrastruktury technicznej.

Mając powyższe okoliczności na uwadze nie można przyjąć, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez ograniczenia prawa własności skarżących. Zarzuty skargi sprowadzają się do stwierdzenia niedopuszczalnego, zdaniem skarżących, przeznaczenia części terenu ich działki jako tereny zielone, w sytuacji gdy wnioskowali o przeznaczenie ich pod zabudowę mieszkaniową, wprowadzenia strefy buforowej na ich działce, przeznaczenia terenu za gazociągiem jako rolniczy, a nie pod zabudowę mieszkaniową oraz braku wprowadzenia strefy buforowej na działce pomiędzy fermami drobiu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżących, nie wnosili oni uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Zgierza w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie o jakim mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. nie wpłynęły jakiekolwiek uwagi. Powyższe potwierdza dokumentacja planistyczna jak i argumentacja skarżących zawarta w dalszej treści uzasadnienia skargi, która sprowadza się do jasnych ustaleń, że zgłaszali oni uwagi do Studium, a nie do planu miejscowego.

Odnosząc się następnie do uwag zawartych w skardze, Sąd stwierdza, że organ planistyczny w sposób uprawniony przeznaczył większą część nieruchomości skarżących pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie należy podkreślić, że w następstwie jednej ze zgłoszonych uwag skarżących w 2011 r. do Studium, dla większej części działki skarżących wprowadzono zmianę w projekcie studium, albowiem teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną został poszerzony. Z kolei granicę po zachodniej stronie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stanowi przebieg istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego strefy kontrolowanej, która uniemożliwia taką zabudowę. W ocenie Sądu, również przeznaczenie południowej części działki jako teren zielony jest zgodne z władztwem planistycznym, z uwagi na to, że na tej części działki znajdują się drzewa oraz staw i stanowi to kontynuację pasa zieleni rozciągającego się poza granicę działki skarżących, gdzie również ma on tożsame oznaczenie. Ponadto w ewidencji gruntów i budynków teren ten jest oznaczony symbolem Lz (grunty zadrzewione), zatem istniały podstawy do takiego przeznaczenia tej części działki w zaskarżonym planie miejscowym. Wobec powyższych ustaleń, w ocenie Sądu zarzut nieprzeznaczenia całej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest zatem bezzasadny i nie mógł stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Większa część działki otrzymała wnioskowane przeznaczenie, a zgromadzona dokumentacja planistyczna daje jednoznaczne podstawy do uznania, że organ działał w granicach prawa i ustalił przeznaczenie terenu zgodnie ze stanem faktycznym oraz celem uchwalanego planu.

Również negatywnie należy odnieść się do kolejnego zarzutu zawartego w treści skargi, a więc niewłaściwego wprowadzenia strefy buforowej na działce skarżących. Na etapie uwag zgłaszanych do projektu Studium organ wyjaśnił, że pas zieleni po wschodniej stronie działki skarżących wynika z nowo wprowadzonej funkcji, wnioskowanej przez właścicieli działki, a więc zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Celem wprowadzenia pasa jest ograniczenie funkcjonalnego konfliktu terenów nowej zabudowy z istniejącą funkcją działalności gospodarczej. Pas zieleni ma ograniczyć możliwość zbliżenia się nowo realizowanej zabudowy mieszkaniowej bezpośrednio do obiektów działalności gospodarczej ze względu na ich potencjalną uciążliwość. Nie sposób zatem podzielić zarzutów jakoby do ustanowienia w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu zieleni izolacyjnej doszło z naruszeniem zasady proporcjonalności i przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego. W szczególności zauważyć należy, że ustanowienie przedmiotowego terenu zieleni izolacyjnej dotyka skarżących w następstwie przeznaczenia części ich działki – zgodnie z ich wnioskiem – pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że postanowienia planu muszą uwzględniać dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów sąsiednich, na których funkcjonuje działalność gospodarcza – to planowane zagospodarowanie terenu musi dostosować się do zastanego, a nie odwrotnie. W związku z tym niezbędnym okazuje się wprowadzenie izolacyjnego pasa zieleni celem rozgraniczenia tych dwóch, jakże przeciwnych sobie, sposobów zagospodarowania terenów. Pamiętać jednocześnie należy, że zapisy miejscowego planu umożliwiają korzystanie z tej części działki zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, a więc bez realizacji zabudowy mieszkaniowej. Wprowadzone ograniczenia są przy tym w ocenie Sądu uzasadnione potrzebą zachowania ładu przestrzennego na obszarze gminy i wynikają z konieczności pogodzenia dwóch przeciwstawnych sposobów zagospodarowania terenu, w tym z konieczności zabezpieczenia przyszłej, ewentualnej realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przed negatywnym oddziaływaniem wynikającym z prowadzonej działalności gospodarczej na sąsiednich terenach. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego służyć ma kształtowaniu ładu przestrzennego gminy w przyszłości, a nie jedynie utrwalaniu istniejącego w tym zakresie stanu rzeczy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że niemożliwym było przeznaczenie części działki sąsiedniej na pas zieleni z uwagi na już zastaną zabudowę. Sugerowane przez skarżących ustanowienie pasa zieleni izolacyjnej na terenie działki sąsiedniej, wiązałoby się ze zmianą dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu, na którym znajdują się obiekty budowlane i który stanowi pewną gospodarczą całość, a która to niedogodność, nie zachodzi w przypadku ustanowienia tegoż terenu zieleni izolacyjnej na niezabudowanej części nieruchomości skarżących.

Reasumując, należy stwierdzić, że Rada Miejska w Zgierzu podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykroczyła poza granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Ograniczanie prawa własności w powyższym zakresie i wprowadzenie izolacyjnego pasa zieleni jest dopuszczalne pod warunkiem poszanowania zasady równości i proporcjonalności, wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, co w ocenie Sądu miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Prawo własności skarżących doznało ograniczeń, lecz zaistniały one jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji celów nowo wprowadzanego przeznaczenia terenu na pozostałym obszarze działki skarżących, zaś z materiału sprawy nie wynika, aby stopień uciążliwości mógł przesądzać o nieważności podjętej uchwały.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że w ramach władztwa planistycznego rada gminy może zmienić przeznaczenie działki nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, w tym właśnie skutkujący obniżeniem wartości danej nieruchomości. Dla takich sytuacji ustawa przewiduje specjalny tryb odszkodowawczy przewidziany w art. 36 i art. 37 u.g.n. Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi jednakże kryterium oceny legalności planu.

Sąd nie zgodził się również z uwagami skarżących dotyczących przeznaczenia terenu za gazociągiem jako rolniczy, a nie pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie ze stanowiskiem organu, jako granicę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przyjęto strefę od gazociągu wysokiego ciśnienia. Teren na zachód od tego gazociągu pozostawiono, zgodnie z ustaleniami Studium, jako teren bez zabudowy. Jest to obszar o funkcji ciągu ekologicznego powiązanego z doliną rzeczną i towarzyszącymi jej gruntami słabonośnymi i nienośnymi – niewskazanymi do zabudowy. Powyższe argumenty potwierdzają ustalenia Sądu dokonane w oparciu o mapy w portalu Geoportal, które sprowadzają się do wniosku, że są to tereny typowo rolnicze obejmujące łąki oraz stawy, zatem nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem organu planistycznego o takim przeznaczeniu tego terenu. Jednocześnie należy zauważyć, że następna działka granicząca z działką skarżących również została przeznaczona pod tereny rolnicze – 9R, zatem niecelowym byłoby przeznaczenie wąskiego pasa działki skarżących pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nawet w sytuacji takiej możliwości, co w niniejszej sprawie nie ma jednakże miejsca.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia przez skarżących, że organ planistyczny nie wprowadził strefy buforowej na działce pomiędzy fermami drobiu – a więc na drugiej z kolei działce od działki [...] należącej do skarżących, należy kategorycznie stwierdzić, że skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu wprowadzenia takiej strefy na działce niebędącej ich własnością. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Zdaniem Sądu, brak wprowadzenia analogicznej strefy buforowej na działce nr [...] w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżących, bowiem nie są oni właścicielami ww. działki, ani też nie maja do niej innego tytułu prawnego. Ubocznie Sąd wyjaśnia, że działka nr [...] została wyłączona spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w uchwalonym Studium teren ten został przeznaczony pod zabudowę przemysłową, czyli identyczny jak działki sąsiednie.

Reasumując, sąd administracyjny nie bada przyjętych rozwiązań planu pod kątem ich słuszności, celowości i racjonalności przyjętych rozwiązań. Kontrola sądu ogranicza się do badania legalności przyjętych rozwiązań, to jest ich zgodności z procedurą i prawem materialnym. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ gminy uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie naruszył przepisów prawa. Ingerencja organu mieściła się w ramach jego władztwa planistycznego, ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są zgodne ze Studium i jego założeniami, a uzasadnienie przeznaczenia działki skarżących przyjęte w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest racjonalne, co nie uzasadnia uznania zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Sad, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

MR