Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1621/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3 kpa, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 96/06 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Wojewody W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie II SA/Po 96/06 oddalił skargę "[...]" Spółka z o.o. w C. na decyzję Wojewody W. z [...], którą uchylono decyzję Starosty P. z [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu pozwolenia na budowę oraz przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (WSA w Poznaniu) wskazał, że Starosta P. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku K. i P. Ż.-R., współwłaścicieli działki nr [...] położonej w C., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...], którą udzielono "[...]" Spółce z o. o. w C. pozwolenia na budowę zakładu produkcyjnego z infrastrukturą na działkach nr [...] i [...], przyjmując, że ani K. i P. Ż.-R., ani właściciele innych działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji nie mogą być uznani za strony postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż ani planowany obiekt, ani elementy projektowanej infrastruktury nie powodują dla wnoszących o wznowienie postępowania trwałego ograniczenia w zapewnieniu dostępu do drogi publicznej oraz do sieci infrastruktury.

Dalej WSA w Poznaniu wskazał, że rozpoznając odwołanie K. i P. Ż.-R. Wojewoda W. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty z [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jak przedstawił ją Sąd pierwszej instancji, wynika, że Wojewoda uznał, iż interes prawny wnoszących o wznowienie postępowania jest oczywisty, gdyż inwestycja planowana na działce nr [...] w oczywisty sposób narusza możliwość niezakłóconego korzystania z drogi dojazdowej do działki nr [...] oraz ingeruje w przebieg i funkcjonowanie infrastruktury technicznej.

Sąd pierwszej instancji przytoczył też zarzuty skargi wniesionej od tej decyzji przez "[...]" Spółkę z o.o. w C., wskazując, że wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie K. i P. Ż.-R. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie interesu społecznego i ważnego interesu strony skarżącej przy rozpoznawaniu sprawy, art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. przez brak należytego informowania strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia stronie skarżącej udziału w postępowaniu. Przedstawiając uzasadnienie skargi WSA w Poznaniu wskazał, że skarżąca spółka wywodziła, iż nie została powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz że pismem z dnia [...] organ odwoławczy informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wskazując jako termin zakończenia dzień [...], po czym wydał decyzję [...] co spowodowało, że skarżąca nie miała możliwości skorzystania ze swoich ustawowych uprawnień.

Wyjaśniając podstawę prawna swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja w jego ocenie odpowiada prawu. Dalej Sąd wyjaśnił, że legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma ten podmiot, który twierdzi, że kwestionowana decyzja ostateczna dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Małżonkowie Ż.-R. wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia Spółce "[...]" pozwolenia na budowę zakładu produkcyjnego na działce nr [...], bezpośrednio przylegającej do ich działki nr [...], takie twierdzenie wysuwali. Złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidywanym przepisami art. 149 k.p.a., to znaczy wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§1), lub odmową w drodze decyzji wznowienia postępowania (§ 3). Zatem odmowa wznowienia postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie ze względów formalnych, to znaczy, gdy wniosek złoży osoba nie będąca stroną albo nie posiadająca zdolności do czynności prawnych, względnie żądanie wznowienia postępowania złożone zostanie po terminie, a termin nie zostanie przywrócony, a nadto wtedy, gdy w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Małżonkowie Ż.-R. we wniosku o wznowienie postępowania powołali jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, iż bez własnej winy nie brali jako strona udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, mimo że są właścicielami działki bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji daje to podstawę do wznowienia postępowania, o ile oczywiście organ ten uzna, że podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie. Sąd pierwszej instancji odwołał się też do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 22 października 1998 r. w sprawie IV SA 116/98, stwierdzając za tym Sądem, że pierwsza faza postępowania o wznowienie postępowania polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracyjny bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, na przykład czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zwykłym, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracyjny może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonywać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W konkluzji WSA w Poznaniu uznał, że przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania Starosta nie mógł wypowiadać się w kwestii, czy powoływanie się przez autorów podania o wznowienie na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było zasadne. Takie decyzje zapadać mogą w wyniku wznowienia, a ich rodzaje wymieniają przepisy art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. Już z tej przyczyny uchylenie przez Wojewodę W. decyzji organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania należało – zdaniem Sądu pierwszej instancji - uznać za zasadne. Dlatego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła "[...]" Spółka z o.o. w C..

Jako podstawę skargi kasacyjnej powołano naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Według skargi kasacyjnej naruszono art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany, gdyż spełniły się przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a miało polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu, mimo że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Naruszenie tego ostatniego przepisu polegać zaś miało na tym, że organ administracji dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze strony postępowania osoby (K. i P. Ż.-R.), które nie spełniały określonych w tym przepisie warunków.

Z kolei naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegać miało na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu, mimo że przed organem drugiej instancji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawą tą miał być art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Bliżej uzasadniając ten zarzut w skardze kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji nie rozważał podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Wojewodę W. art. 10 § 1 k.p.a. Wskazano też, że Wojewoda nie zapewnił "[...]" Spółka z o.o. w C. udziału w rozpoznaniu sprawy, w tym nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podniesiono też, że Spółka została wprowadzona w błąd co do terminu zakończenia postępowania. Wyjaśniając bliżej ten ostatni zarzut wskazano w skardze kasacyjnej, opisując stan faktyczny sprawy, że odwołanie Wojewodzie W. zostało przekazane w dniu [...] i w dniu [...] doręczono pełnomocnikowi skarżącej Spółki pismo z dnia [...], którym zawiadomiono, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy zachodzi konieczność przedłużenia terminu rozpoznania odwołania. Jednocześnie w tym piśmie jako przewidywany termin załatwienia sprawy podano dzień [...]. W związku z tym w skardze kasacyjnej zarzucono, że decyzję organu odwoławczego wydano przed tym terminem.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegać miało na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu, mimo że organ administracji publicznej wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym tym razem w skardze kasacyjnej wywiedziono, iż to naruszenie prawa jest wynikiem bezpodstawnego przyjęcia przez WSA w Poznaniu, że organ administracji rozstrzygając w sprawach o wznowienie postępowania, w których powołano się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może badać czy wznowienia postępowania domaga się strona postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną pogląd Sądu pierwszej instancji, polegający na twierdzeniu, iż w każdym przypadku wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania opartego na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany wznowić postępowanie, jest sprzeczny z jednoznacznym brzmieniem przepisów prawa, ustaloną linią orzecznictwa i jednolitymi poglądami doktryny prawa.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu, mimo że zachodziła podstawa nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mianowicie rażące naruszenie prawa. Według skargi kasacyjnej to rażące naruszenie prawa wynikało z rażącego naruszenia prawa materialnego oraz rażącego naruszenia prawa procesowego, przy czym rażące naruszenie prawa materialnego miało polegać na wskazanym już naruszeniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś rażące naruszenie prawa procesowego miało polegać na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które polegało na tym, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do żadnego z zarzutów skargi, to jest zarzutów naruszenia art. 28 ust 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a.

Jako naruszenie przepisów prawa materialnego powołano naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mające polegać na tym, że uznano za stronę postępowania osoby, które stroną postępowania według tego przepisy nie mogły być.

W oparciu o te podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że przewodnim motywem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji jest uznanie, iż w przypadku, gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją oparte jest na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego tą ostateczną decyzją. Ocena taka, według Sądu pierwszej instancji, może być dokonana w tym przypadku po wznowieniu postępowania i przed wydaniem jednej z decyzji wskazanych w art. 151 k.p.a. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela. Przede wszystkim, dlatego że wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej przepisy prawa w tym zakresie nie są jednoznaczne. Z jednej strony ustawodawca nie wskazuje przesłanek wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, co spowodowało, że przesłanki te zostały określone w orzecznictwie i doktrynie prawa, w tym przez przyjęcie, iż jedną z nich, mającą charakter podmiotowy, jest fakt, iż podanie wniósł podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Z drugiej strony ustawodawca w art. 151 § 1 zdanie wstępne k.p.a. wyraźnie stwierdza, że dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., a więc postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i dotyczącego m.in. przyczyn wznowienia, może wydać różne decyzje, które zależą od tego czy stwierdzi istnienie podstaw, o których mowa w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Jedną z tych podstaw jest zaś fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4). Podstawa ta nie zachodzi, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy lub gdy wszystkie strony brały udział w postępowaniu, co równa się ustaleniu, iż wnoszący podanie o wznowienie nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Jak widać w tym jednym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia postępowania. To zaś winno, jak wynika z art. 151 § 1 zdanie wstępne k.p.a., nastąpić po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Przyjęcie wskazanej tezy nie prowadzi, wbrew temu co zdaje się wywodzić autor skargi kasacyjnej, do pominięcia badania czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona postępowania. Ustalenie tej okoliczności jest konieczne, tyle że będzie miało to miejsce w drugiej fazie postępowania, a wyrazem ustalenia, iż podanie zostało wniesione przez podmiot, który stroną nie jest, będzie decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast wyrazem przeciwnego ustalenia będzie wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a.

Taki dalszy tok postępowania wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu. Konsekwencją tego jest fakt, iż Sąd ten nie oceniał czy trafnie Wojewoda W. uznał, iż P. i K. Ż.-R. byli stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej Spółce pozwolenia na budowę. Sąd ten nie mógł zatem naruszyć art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż ani sam go nie stosował, ani też nie oceniał jego zastosowania przez organ administracji publicznej.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że chybione są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) zarówno w ujęciu bezpośrednim, jak i poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W świetle tych rozważań za chybiony uznać też należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Poza tym, co już powiedziano o szczególnej sytuacji w przypadku oparcia podania o wznowienie postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należy jeszcze, odnosząc się do obszernych zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie, wskazać, iż "linia orzecznictwa" Naczelnego Sądu Administracyjnego dotycząca zagadnienia występującego w sprawie, wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, nie jest ustalona. Wystarczy wskazać na orzeczenie, na które się powołał WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku. Ponadto należy zauważyć, iż część orzeczeń powołanych w skardze kasacyjnej na uzasadnienie tezy, iż również w przypadku powołania się na podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. można odmówić wznowienia postępowania po wyjaśnieniu, iż podanie nie pochodzi od strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją, dotyczy podań o wznowienie postępowania, które na tej podstawie nie były oparte (wyroki w sprawach II SA 1232/99 i V SA 2483/01).

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to nie jest on zasadny. W świetle faktów, które w skardze kasacyjnej podniesiono na uzasadnienie tego zarzutu jest oczywiste, że skarżąca Spółka brała udział w postępowaniu także przed organem drugiej instancji, a więc nie sposób twierdzić, iż w postępowaniu przed tym organem nastąpiło kwalifikowane naruszenie postępowania - kwalifikowane tym, że stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Uznanie za niezasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) oraz naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) powoduje, że niezasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten został bowiem skonstruowany w ten sposób, że naruszenie tych samych przepisów i z tych samych powodów, co podniesiono przy okazji formułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miałoby stanowić podstawę do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej decyzji. Oceniając tak sformułowany zarzut wystarczy stwierdzić, że skoro wykazano, iż nie było naruszenia wskazanych przepisów, dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, to tym bardziej nie ma naruszenia tych samych przepisów, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Uznanie za niezasadne zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c i art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawia, że niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten w skardze kasacyjnej został skonstruowany na zasadzie wykorzystania drugiego aspektu normy wynikającej z art. 145 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wnika, w największym skrócie, norma mówiąca, że jeżeli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145, to na mocy art. 151 skargę należy oddalić. A więc oddalenie skargi, mimo że zachodzą okoliczności wskazane w art. 145, narusza zarówno ten przepis, jak i art. 151. Zatem skoro wykazano, że nie naruszono art. 145 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to oddalając skargę nie naruszono też art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W końcu, odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, mianowicie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznać należy, iż trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji z naruszeniem tego przepisu postępowania nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Skoro zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcie, to sąd pierwszej instancji wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia jest zobowiązany odnieść się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa. W niniejszej sprawie WSA w Poznaniu nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Jednakże zgodnie z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej wpływu wskazanego naruszenia na wynik sprawy nie wykazano.

Jeżeli chodzi o brak ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazać należy, iż przy prawidłowej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, koncepcji rozpoznania podania o wznowienie postępowania administracyjnego opartego na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd pierwszej instancji mógł jedynie wskazać, że Wojewoda nie mógł oceniać w swej decyzji, czy K. i P. Ż.-R. byli stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie zmieniłoby to jednak oceny, że decyzja, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia jest zgodna z prawem. Inaczej mówiąc uchylając decyzję organu odwoławczego, dlatego że przesądził on, iż K. i P. Ż.-R. są stronami postępowania, Sąd musiałby wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda winien wydać taką samą decyzję co do rozstrzygnięcia, lecz z innym uzasadnieniem, przy czym uzasadnienie decyzji organu odwoławczego musiałoby odpowiadać ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd administracyjny. Skoro w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek stron, to mimo że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi miał możliwość sformułowania w pisemnym uzasadnieniu oceny prawnej. Ocena ta wiąże organy i Sąd administracyjny pierwszej instancji w tej sprawie, a więc w sprawie wznowienia postępowania na skutek podania K. i P. Ż.-R., gdyż według art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu jest niezależne od tego, czy orzeczeniem tym uwzględniono skargę. W konsekwencji obowiązuje decyzja organu odwoławczego, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpoznania, ale nie obowiązuje uzasadnienie tej decyzji, gdyż jest ono sprzeczne z wiążącą oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę. Powoduje to, że brak odniesienia się do zarzutu skargi naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma wpływu na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., to wskazać należy, iż naruszenie tego ostatniego przepisu w skardze kasacyjnej uczyniono samodzielnym zarzutem, który okazał się niezasadny, co prowadzi do wniosku, iż brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji do zarzutu skargi opartego na naruszeniu tego przepisu nie miało wpływu na wynik sprawy. Natomiast w odniesieniu do naruszenia pozostałych z wymienionych przepisów w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób brak oceny zarzutu skargi związanego z ich naruszeniem mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.