Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 645/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. L. oraz A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 stycznia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) zwanej dalej ustawą o przekształceniu Burmistrz Miasta [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego A. L. i jego żonie A. L. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] miasta M. przy ul T. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5166 ha. Organ ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie 129.402 zł płatną w ratach kwartalnych na podstawie wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego z dnia 13 grudnia 2013 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie organ odmówił udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie w wysokości 90%, której domagali się wnioskodawcy. Organ uznał bowiem, że nie zostały spełnione warunki określone w uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2010 r., nr 120, poz. 2315). Organ orzekł również, że nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej 150 % stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Ponadto w celu zabezpieczenia wierzytelności miasta z tytułu opłaty za przekształcenie organ zobowiązał wnioskodawców do złożenia oświadczenia o ustanowieniu hipoteki.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawcy spełniają ustawowe warunki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż nieruchomość została oddana im w użytkowanie wieczyste w dniu 23 lipca 1990 r. Nadto stwierdził, że wnioskujący o przekształcenie użytkownicy wieczyści zobowiązani są do uiszczenia opłaty za przekształcenie na rzecz dotychczasowego właściciela – miasta M.

Organ analizując przesłanki udzielenia bonifikaty wskazał, że na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z dnia 27 maja 2010 r. 90% bonifikatę od opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego w prawo własności nieruchomości udziela się osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Ponadto gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie na więcej niż jeden cel, od opłaty za przekształcenie udziela się bonifikaty przewidzianej dla celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy.

Organ ustalił, że budowa na nieruchomości skarżących nie została zakończona. Skarżący nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w celu wzniesienia na niej małej ubojni wraz z zakładem przetwórstwa mięsa. Decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 6 września 2002 r. zatwierdzony został projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji obiektu pierwotnie projektowanego jako mała ubojnia z zakładem przetwórstwa mięsa na obiekt handlowo-usługowy z częścią mieszkalną. Na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 27 listopada 2012 r. organ ustalił, że nie został wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Z pisma z dnia 13 grudnia 2013 r. wynika natomiast, że budowa na przedmiotowej nieruchomości nie została zakończona ani w sensie fizycznym, gdyż nie wykonano wszystkich robót budowlanych, ani też pod względem formalnym, jako że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie obiektu. W zasobach archiwalnych Starostwa nie odnaleziono również pozwolenie na użytkowanie obiektu handlowo-usługowego. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie był składany dwukrotnie w latach 2002 i 2003. Wobec niewykonania wszystkich robót budowlanych w części handlowo-usługowej na parterze budynku nie został dokonany odbiór, zaś ostatecznie inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na użytkowanie.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M. obszar dzielnicy K. uchwalonym uchwałą z dnia 14 grudnia 2006 r., nr [...] nieruchomość objęta przekształceniem oznaczona jest symbolem MU2- zabudowa mieszkaniowo-usługowa.

Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że nieruchomość sklasyfikowana jest jako B- tereny mieszkaniowe, a z wypisu z rejestru budynków wynika, że na nieruchomości znajdują się dwa budynki jeden mieszkalny i jeden niemieszkalny.

Z kolei w księdze wieczystej wpisany jest budynek przeznaczony na cele mieszkalne. Wpisu w tym przedmiocie dokonano w 1998 r. na wniosek skarżącego. Wpis do księgi wieczystej został dokonany jedynie na podstawie oświadczenia skarżącego, co nie może przesądzać o rzeczywistym przeznaczeniu budynku.

W tej sytuacji organ stwierdził, że inwestycja nie została zakończona, a zatem nie nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2010 r., CSK 591/09, w którym stwierdzono, że trwała zmiana sposobu korzystania powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste następuje w wyniku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wniesionego na tej nieruchomości.

W związku z tym organ uznał, że wnioskodawcy nie spełniają przesłanek uprawniających do udzielenia bonifikaty i orzekł o obowiązku uiszczenia opłaty za przekształcenie w pełnej wysokości, tj. w kwocie 129.402 zł. Organ wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za przekształcenie została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego dnia 13 grudnia 2013 r. przy uwzględnieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i przyznanie im bonifikaty. Nadto wnieśli o przyjęcie wartości nieruchomości ustalonej w operacie z 2005 roku sporządzonym na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 10 marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium w całości podzieliło dokonane przez organ I instancji ustalenia dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i stwierdziło również brak podstaw do przyznania skarżącym 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego w prawo własności. Cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie był celem mieszkaniowym. Budowa realizowana na podstawie decyzji z dnia 6 września 2002 r. zatwierdzającej projekt zamienny z małej ubojni z zakładem przetwórstwa mięsa na obiekt handlowo-usługowy z częścią mieszkalną nie została zakończona ani nie oddano budynku do użytkowania. Nie nastąpiła również trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Nie można zatem uznać, że nieruchomość jest wykorzystywana wyłącznie na cele mieszkaniowe, a tylko wtedy przysługiwałaby bonifikata.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny operatu szacunkowego stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało przy tym, że operat ten stanowi poprawę wcześniejszego operatu i nie wiadomo czy jest to jego aktualizacja - gdyż tamten utracił ważność, czy też nowy operat. Nadto Kolegium wskazało szczegółowo liczne uchybienia dyskwalifikujące operat z grudnia 2013 r. jako dowód w sprawie. To zaś uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji winien ponownie rozpatrując sprawę zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego zgodnego z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

A. L. i A. L. zaskarżyli powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia i powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu. W szczególności zaś skarżący wnieśli o uznanie, że przysługuje im prawo do 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została kasacyjna decyzja Kolegium uchylająca decyzję orzekającą o przekształceniu przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności.

Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 § 1 Kpa. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 Kpa).

Stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 Kpa, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 Kpa uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 138 § 2 Kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 Kpa, określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 67 ust. 3a jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Natomiast art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z powyższych przepisów wynika, że dla rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Określenie tej wartości następuje na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Uzupełnieniem w/w regulacji ustawowej są przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ I instancji oparł się na sporządzonym w grudniu 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. operacie szacunkowym, którego w ogóle nie ocenił.

Zdaniem Sądu wskazane przez Kolegium uchybienia dotyczące operatu szacunkowego stanowiącego kluczowy dowód w sprawie i jednocześnie podstawę podjętego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim fakt, że organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny tegoż operatu, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Nadto, jak słusznie wskazało Kolegium, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia operat określony został przez rzeczoznawcę jako poprawa wcześniejszego operatu z października 2012 r. i nie wiadomo czy jest to jego aktualizacja - gdyż tamten utracił ważność, czy też nowy operat.

Wskazać przy tym należy, że w skardze nie zakwestionowano negatywnej oceny operatu szacunkowego dokonanej przez Kolegium w zaskarżonej decyzji.

W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że przy dokonywaniu oceny operatu szacunkowego stosuje się ogólne zasady oceny dowodów. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473). Operat szacunkowy, który stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i jest jednocześnie dowodem w sprawie podlega zatem podlega ocenie organu administracji. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. O wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decyduje właściwy organ, on więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii.

Tak więc, mimo że operat szacunkowy stanowi element konieczny postępowania dowodowego w sprawach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to jednak nie może być przyjmowany przez organy w sposób bezkrytyczny. Podlega on ocenie pod względem zgodności z prawem i poprawności przyjętych w nim założeń, niewchodzących w zakres wiedzy specjalistycznej. W sytuacji zatem stwierdzenia istotnych wad takiego operatu, nie tylko uprawnieniem ale wręcz obowiązkiem organu jest zwrócenie się do rzeczoznawcy o ich skorygowanie. Oczywiście taka korekta nie powinna się była odbywać poprzez zamianę poszczególnych założeń operatu w piśmie skierowanym przez rzeczoznawcę do organu, jak miało miejsce w niniejszej sprawie, ale winna prowadzić do sporządzenia nowej, wolnej od wad wyceny, względnie do sporządzenia stosownego aneksu do operatu. Podobnie niedopuszczalne jest zastępowanie operatu złożonego już do akt, "nowym" operatem sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę, opatrzonym tą samą datą, ale opartym na odmiennych założeniach, bez jakiejkolwiek odniesienia się do uprzednio sporządzonej wyceny. Taki sposób sporządzania opinii o wartości nieruchomości, dyskwalifikuje ją jako wiarygodny dowód w sprawie.

Trafnie przy tym Kolegium wyjaśniło, że sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca winien opierać się na przepisach ustawy i rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu nie można utrzymać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, wydanego w oparciu o operat szacunkowy, który został sporządzony w sposób nienależyty. Organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia zobowiązania finansowego na stronę winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, stwierdzić należy, że decyzja I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 Kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd też w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien był wydać decyzję kasacyjną, co też uczynił. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem.

Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący niewłaściwego sposobu ustalania wartości nieruchomości. Skarżący domagali się przyjęcia wartości nieruchomości z wyceny dokonanej w latach 2004-2005 na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy stwierdził, że operat sporządzony w latach 2004-2005 nie jest już aktualny, gdyż upłynął wskazany w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami okres 12 miesięcy. Poza tym został on sporządzony dla innego celu niż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jak również na zupełnie inne podstawie. Zasady ustalania wartości nieruchomości na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej określa bowiem § 28, natomiast podstawę wyceny dla celów przekształcenia stanowi § 30 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wskazać jednakże należy, że stosownie do treści art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji.

W niniejszej sprawie wniosek o przekształcenie został złożony w dniu 8 sierpnia 2012 r. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia za miarodajną w sprawie przekształcenia wyceny dokonanej w 2005 roku na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej. Z tego też powodu w toku ponownego postępowania należy wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie aktualnej wyceny nieruchomości w formie operatu szacunkowego na potrzeby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżącym nie przysługuje uprawnienie do 90 % bonifikaty od odpłaty za przekształcenie.

Skarżący twierdzili, że przeznaczenie nieruchomości określa obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. obszar dzielnicy K. uchwalony przez Radę Miasta [...] uchwałą z dnia 14 grudnia 2006 r., nr [...]. Zgodnie z tym planem nieruchomość skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MU2 - zabudowa mieszkaniowo-usługowa.

Wbrew twierdzeniom skarżących uchwalenie tego planu nie zmieniło przeznaczenia nieruchomości w sposób uprawniający ich do 90 % bonifikaty. Przy czym, jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium, plan ten wprowadził jedynie mieszany sposób zagospodarowanie terenu a nie wyłącznie mieszkaniowy.

W ocenie Sądu w świetle treści uchwały Rady Miasta [...] z dnia 27 maja 2010 r. regulującej zasady udzielania bonifikaty, jako przeznaczenie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste należy rozumieć przeznaczenie wynikające z umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, a więc w rzeczywistości cel, na jaki nieruchomość w użytkowanie wieczyste została oddana.

Z uchwały Rady Miasta [...] z dnia 27 maja 2010 r. wynika bowiem, że 90% bonifikatę od opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego w prawo własności nieruchomości udziela się osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Ponadto gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie na więcej niż jeden cel, od opłaty za przekształcenie udziela się bonifikaty przewidzianej dla celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy.

Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14 poz. 74 ze zm.) zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedzało wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Stosownie do art. 20 ust. 1 tej ustawy oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymagało wpisu do księgi wieczystej. Postanowienia umowy, określające sposób korzystania z gruntów przez użytkownika wieczystego, podlegały ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 20 ust. 2).

Artykuł 239 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie.

Z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) wynika, że wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Stosownie zaś do treści art. 73 ust. 2 jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu.

W orzecznictwie sądów powszechnych przyjmuje się, że trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, następuje w wyniku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że umową z dnia 23 lipca 1990 r. przedmiotowa nieruchomość została oddana skarżącym w użytkowanie wieczyste w celu wzniesienia na niej małej ubojni wraz z zakładem przetwórstwa mięsa. Określenie w tej umowie celu, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określenie sposobu korzystania z nieruchomości ma w sprawie istotne znaczenie. Oceny tej nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu dołączonej do skargi decyzji z dnia 26 października 1986 r. poprzedzającej zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wskazano, że nieruchomość była zakwalifikowana do oddania w użytkowanie wieczyste pod budowę domu jednorodzinnego, skoro w § 1 tejże decyzji wyraźnie orzeczono o oddaniu przedmiotowej nieruchomości skarżącym celem budowy małej ubojni z zakładem przetwórstwa. Nie można zatem wbrew twierdzeniom skarżących uznać, że nieruchomość została im oddana w użytkowanie wieczyste w celu budowy domu jednorodzinnego. Celem tym, co wynika zarówno z treści decyzji z dnia 26 października 1986 r., jak i umowy z dnia 23 lipca 1990 r., było wyłącznie wzniesienie małej ubojni wraz z zakładem przetwórstwa mięsa.

I właśnie ten cel skarżący w pierwszej kolejności zamierzali zrealizować. Bezsporne jest bowiem, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 3 września 1991 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę małej ubojni z zakładem przetwórstwa i budynku gospodarczego.

Następnie skarżący podjęli działania w celu wprowadzenia na przedmiotowej nieruchomości również funkcji mieszkaniowej. Decyzją Starosty [...] z dnia 6 września 2002 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji z 1991 r. oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji w oparciu o projekt zamienny obiektu pierwotnie projektowanego jako mała ubojnia z zakładem przetwórstwa mięsa na obiekt handlowo-usługowy z częścią mieszkalną.

Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika jednakże, że inwestycja ta nie została zakończona, gdyż inwestorzy ani nie zakończyli robót budowlanych, ani nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie, a wręcz cofnięto wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Co więcej, w trakcie kontroli przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego nie stwierdzono użytkowania przedmiotowego obiektu.

W świetle powyższych okoliczności prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że nie można uznać aby przedmiotowa nieruchomość była zabudowana lub też przeznaczona wyłącznie na cele mieszkaniowe, a tylko wtedy skarżący mieliby prawo do 90 % bonifikaty. Podstawowym celem oddania nieruchomości w użytkowanie nie był cel mieszkaniowy. W przypadku przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiła również trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, co potwierdza również wysokość ponoszonych przez skarżących opłat rocznych z tytułu prawa użytkowania wieczystego. Trafnie przy tym wskazano w decyzji organu I instancji, że sam wpis do księgi wieczystej w dziale I-O budynku przeznaczonego na cele mieszkalne nie może przesądzać sposobie korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, jako że nie obejmuje go domniemanie zgodności z prawem. Domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece obejmują bowiem tylko prawa i roszczenia wpisane w działach II-IV księgi wieczystej, a nie dane faktyczne wpisane w dziale I-O (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2014 r., II SA/Rz 325/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom skarżących, powyższej oceny zmienić nie może złożona przez nich decyzja Wojewody [...] z dnia 24 listopada 2014 r. (a więc wydana już po podjęciu zaskarżonej decyzji kasacyjnej) stwierdzająca nieważność decyzji 6 września 2002 r. w zakresie dotyczącym adaptacji obiektu pierwotnie projektowanego jako mała ubojnia z zakładem przetwórstwa mięsa na obiekt handlowo-usługowy z częścią mieszkalną (k. 118-120 akt niniejszej sprawy).

Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.