Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1077/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 856
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art. 4 pkt 11, art. 92 ust. 2, art. 98 a, ust. 1 i 1 a, art. 98 b ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1 , art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1 , art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138  par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 art. 77 par. 1 Kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.), § 1 uchwały Nr XV / 279 / 2000 Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2000r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej zmienionej uchwałą Nr XXIII/409/2001 Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2001 roku (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441), uchwałą Nr XXVI 1/491/2001 Rady Miejskiej z dnia 28 września 2001 roku (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz.963) oraz stosownie do art. 104 K.p.a. ustalił opłatę adiacencką - w wysokości [...], należną Gminie Miastu od Spółki A.- właściciela nieruchomości położonej , oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym Nr [...] działką ewidencyjną Nr [...] o powierzchni [...], dla której w Sądzie Rejonowym prowadzona jest Księga Wieczysta KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek właściciela nieruchomości ostateczną decyzją znak [...] z dnia [...] roku wydaną przez Prezydenta Miasta a zatwierdzony został podział geodezyjny nieruchomości położonej , oznaczonej na dzień wydania ww. decyzji, w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym Nr [...]działką ewidencyjną Nr [...] na działki Nr [...].

Zatwierdzenie ww. decyzją podziału nieruchomości spowodowało, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] - zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego Pani A. P. z dnia [...] roku sporządzonym na zlecenie Gminy Miasto .

Operat szacunkowy zawiera w swej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego.

Uznając, iż wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa organ przyjął ją jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Stawka procentowa opłaty adiacenckiej stosownie do uchwały Nr XV/ 279/2000 Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2000 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (z uwzględnieniem zmian) - wynosi 15% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału geodezyjnego.

W związku z powyższym Prezydent Miasta stwierdził, że opłata adiacencką ustalona w oparciu o ww. stawkę procentową i wzrost wartości nieruchomości, stanowi kwotę [...] zł.

Od tej decyzji odwołanie wniosło Spółki A. reprezentowane przez radcę prawnego T. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z z2013r. Nr 267), art. 4 pkt 11, art. 92 ust. 2, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 98b ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010r.

Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy opisał ustalenia wynikające z decyzji organu I instancji.

Według Kolegium organ I instancji nie naruszył prawa, a zaskarżona decyzja określa prawidłową wysokość opłaty, której ustalenie, z uwagi na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, nastąpiło w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Kolegium wskazało dalej, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie było następstwem podziału działki nr [...]o powierzchni [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta , który nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości Spółki A., i zatwierdzony został wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Naliczenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w oparciu o przepis art. 98a u.g.n., przy uwzględnieniu jednoznacznego brzmienia ust. 1a zd. drugie tego artykułu. Uchwała Rady Miejskiej określa stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 15 %, a więc jest zgodna z upoważnieniem ustawowym z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W wyniku podziału działki nr [...]wydzielono działki od nr [...]. Działki nr [...] przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, natomiast działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną. Podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest stwierdzony obiektywnie przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Środkiem dowodowym w tym postępowaniu jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, co wynika z zasady określenia wartości nieruchomości wyrażonej w art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie organ odwoławczy zacytował art. 154 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1 oraz art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po czym stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy A.P. ustaliła w operacie szacunkowym z dnia [...], że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem wynosiła [...] zł., natomiast po podziale - kwotę [...] zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi zatem kwotę [...] zł. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencką w kwocie [...] zł. przy zastosowaniu stawki 15% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia opisane § 41 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), kryteria poprawnej wyceny. W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości.

Przy szacowaniu analizie poddano transakcje obiektami podobnymi do przedmiotu wyceny pod względem wybranych cech rynkowych mających największy wpływ na ceny transakcyjne. W celu ustalenia poprawki na trend czasowy analizie poddano transakcje zawarte na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkalno - usługowe w latach [...]. Na podstawie przeprowadzonej analizy zaobserwowano stabilizację cen transakcyjnych tego typu nieruchomości, w związku z czym rzeczoznawca przyjął zerową poprawkę na trend czasowy. W wyniku przeprowadzonej analizy lokalnego rynku stwierdzono, że ceny transakcyjne tego typu nieruchomości co wyceniana kształtują się średnio w przedziale od [...] w przeliczeniu na powierzchni gruntu. Wartość gruntu przed podziałem została określona w operacie szacunkowym na kwotę [...] zł., natomiast po podziale - na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że po przeprowadzonej analizie lokalnego rynku transakcji tego typu nieruchomościami co przedmiot wyceny można stwierdzić, że otrzymany wynik mieści się w przedziale cen transakcyjnych nieruchomości objętych analizą i odzwierciedla aktualną relację między popytem i podażą na lokalnym rynku.

SKO podkreśliło, że nieruchomość wobec której wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest uznawana za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W przypadku podziału takiej działki możliwe jest wobec niej ustalenie opłaty adiacenckiej. Dla nieruchomości ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz urządzeniami budowlanymi, parkingami i zjazdem. Podział działek nastąpił na podstawie art. 93 ust. 3 i 4, art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Kolegium, które powołało się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, operat szacunkowy sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeśli strona uważałaby, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy (a także składane dodatkowo przez rzeczoznawcę wyjaśnienia co do konkretnych uwag i zarzutów strony co do operatu szacunkowego) budzą wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r., sygn. I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008r., sygn. akt II SA/Sz 174/08). To czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest tylko od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Za bezsporne uznał organ odwoławczy, że Spółka A. uzyskała korzyść z tytułu podziału działki nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy, a więc możliwa jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych na czterech z pięciu wydzielonych działek. Podział działek niewątpliwie przyczynił się do uatrakcyjnienia nieruchomości

i możliwości zabudowy, ewentualnie łatwiejszego ich zbycia, gdyż jak wiadomo działki o mniejszych powierzchniach są chętniej nabywane niż nieruchomości o dużych gabarytach, a ponadto wyższa jest cena za [...] działki.

Kolegium wyjaśniło dalej, że opłata adiacencka stanowi dochód budżetu gminy i należy do kategorii dochodów własnych gminy. Możliwość jej ustalania stanowi istotne uprawnienie gminy. Gminy są zainteresowane maksymalizacją i efektywnością poboru dochodów z wszelkich możliwych źródeł, w szczególności wobec permanentnego braku środków i niskiego poziomu dochodów własnych. Brak ustalania takiej opłaty stanowiący de facto rezygnację z własnych dochodów może spotykać się natomiast z zarzutami instytucji kontrolujących budżet gminy.

Obowiązek ponoszenia opłaty wynika bezpośrednio z ustawy. Przesłankę pobierania tej opłaty adiacenckiej stanowi wystąpienie przysporzenia majątkowego u określonej kategorii podmiotów w wyniku samej czynności organu publicznego. Czynności te mogą polegać np. na uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego czy wydaniu decyzji o scaleniu i podziale lub też samym podziale nieruchomości.

Według organu II instancji operat szacunkowy jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kpa. Przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Czynności te w niniejszej sprawie zostały wykonane. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Organy administracji publicznej nie posiadają natomiast wiadomości specjalnych, które posiadają biegli.

Kolegium uznało, iż wzrost wartości nieruchomości - z tytułu dokonania podziału działki - oraz wysokość tego wzrostu zostały należycie udowodnione, a ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości.

W niniejszej sprawie strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca w swoich dodatkowych wyjaśnieniach z dnia [...] odniosła się do zarzutów i uwag odwołującej się co do operatu szacunkowego. Podkreśliła, że nieruchomości przyjęte do analizy zarówno przed podziałem jak i po podziale są porównywalne z nieruchomością wycenianą zarówno pod względem powierzchni gruntu jak i też innych cech wpływających na wartość. Natomiast różnice z uwagi na powierzchnię zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami kwotowymi. Kolegium podzieliło pogląd,

że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis co do takich cech jak powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy wpływające na wartość. Nie są natomiast potrzebne szczegółowe dane identyfikacyjne.

Za niezasadny organu uznał zarzut odwołującej się, iż opłata adiacencka nie powinna być naliczana, albowiem Spółka A. nabyła wcześniej nieruchomość jako pięć działek o nr [...], po czym - wyłącznie w celu zmiany położenia działki mającej stanowić drogę wewnętrzną - dokonała ich scalenia (w działkę nr [...]) i ponownego podziału na działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, pierwotny podział nieruchomości na pięć działek o nr [...] nie odpowiadał koncepcji zabudowy Spółki A. Wydzielona droga wewnętrzna usytuowana była z niewłaściwej strony, ograniczającej możliwości usprawnienia komunikacji wewnętrznej na powstającym osiedlu i skomunikowania nowej inwestycji z istniejącą zabudową. Według Spółki A. powstała zatem konieczność dokonania scalenia i ponownego podziału nieruchomości. W wyniku scalenia powstała działka nr [...]. Na mocy decyzji podziałowej z [...] - na wniosek Spółki A. - dokonano ponownego jej podziału na działki nr [...]. W ocenie Kolegium w sprawach tego rodzaju istnieje możliwość ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej, jeżeli na skutek takiego podziału organ udowodni wzrost wartości nieruchomości. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisami art. 98b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, art. 98a tejże ustawy stosuje się odpowiednio w przypadku wniosku właściciela nieruchomości o jej połączenie i ponowny podział na działki gruntu w sytuacji gdy dotychczasowy sposób ukształtowania nieruchomości uniemożliwiał ich racjonalne zagospodarowanie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, które nie budzą wątpliwości. Materiał dowodowy zgromadzono i oceniono w sposób wyczerpujący.

"" Spółka A. wniosła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia

[...] w sprawie [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] roku w sprawie [...] oraz zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 j.t. ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnienie zarzutu skarżącego,

iż ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej

przy, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], jest nieuzasadnione, w szczególności ze względu na uprzednio dokonane połączenie działek ewidencyjnych w granicach nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej oraz ochrony prawa własności,

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 j.t. ze zm.) poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnienie zarzutu skarżącego, iż organ I instancji pominął okoliczność, iż skarżący nabył nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], jako pięć działek o numerach ewidencyjnych [...], po czym - wyłącznie w celu zmiany położenia działki mającej stanowić drogę wewnętrzną - dokonał ich połączenia i ponownego podziału na działki nr [...] co w istocie nie doprowadziło do wzrostu wartości nieruchomości,

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 oraz art. 77 kpa ustawy z dnia

14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.,

Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnienie naruszenia ustawowego obowiązku organu administracji publicznej podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia ustaleń, czy w związku z podziałem działki nr [...], w wyniku której powstały działki nr [...] wydana została decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz poprzez niepoczynienie ustaleń w zakresie nabycia przez skarżącego nieruchomości jako składającej się z działek ewidencyjnych ( ) i dokonanego ich połączenia i ponownego podziału wyłącznie w celach zmiany położenia działki mającej stanowić drogę wewnętrzną,

4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 i art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnienie naruszenia ustawowego obowiązku organu administracji publicznej prowadzenia postępowania tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz zobowiązują do sporządzenia rzetelnego uzasadnienia decyzji, polegającego na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do okoliczności wskazanych przez skarżącego,

5. naruszenie art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnienie zarzutu skarżącego w przedmiocie niezamieszczenia w operacie szacunkowym istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności danych identyfikujących nieruchomości, a w rezultacie umożliwiających jego weryfikację.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła między innymi, że wszystkie zmiany ewidencyjne odbywały się w granicach jednej nieruchomości, oznaczonej w księdze wieczystej nr [...]. Z tych powodów, w ocenie skarżącego, organ

I instancji winien był rozważyć, czy wartość działek nr [...] o łącznej pow. [...], uległa zmianie w stosunku do wartości poprzednich działek oznaczonych numerami [...]. W wyniku połączenia działek nr [...] powstała bowiem jedna działka nr [...] o tej samej powierzchni, która niezwłocznie po jej utworzeniu uległa podziałowi na działki analogiczne do pierwotnie występujących na terenie analizowanej nieruchomości.

Połączenie tych działek w działkę nr [...] spowodowało więc co najwyżej sztuczne i jedynie tymczasowe zmniejszenie wartości nieruchomości, co w związku z powtórnym podziałem nieruchomości zostało w sposób krzywdzący dla skarżącego wykorzystane przez organ pierwszej instancji do naliczenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącego naliczenie powyższe nastąpiło bez wzięcia pod uwagę czy w wyniku działań inwestorskich (połączenie działek i późniejszy wtórny podział) w ogóle doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, czy też wzrost tej wartości jest jedynie hipotetyczny. W ocenie skarżącego podział dokonany na mocy decyzji z dnia [...] roku co najwyżej przywrócił pierwotną wartość nieruchomości, aktualną na dzień sprzed połączenia i rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości

w ogóle nie nastąpił.

Połączenie działek ewidencyjnych i ponowny podział nieruchomości nastąpiło

w celu należytego skomunikowania nieruchomości z istniejącą siecią dróg miejskich. Cel działania skarżącego nie miał zatem charakteru komercyjnego, lecz zmierzał do usprawnienia funkcjonalności planowanej inwestycji i jej korelacji z infrastrukturą komunalną. Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego, organ I instancji niewłaściwie oraz w sposób nieuzasadniony skorzystał z fakultatywnego uprawnienia sformułowanego w treści art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z dyspozycją art. 98a ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela łub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu.

Analiza treści przepisu prowadzi do wniosku, iż decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej leży w sferze uznania administracyjnego, a przez to jej wydanie nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem, z którego organ administracji może, lecz nie musi skorzystać. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2005 roku w sprawie OSK 1927/04 oraz wyrok WSA z dnia 28 września 2011 r. (IV SA/Po 596/11) strona odwołująca się wywiodła, że skoro organ jednak z tej możliwości skorzystał, to ma obowiązek wyjaśnić, czym kierował się dokonując takiego wyboru. Wybór takiego rozstrzygnięcia musi być poprzedzony wszechstronnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Brak tych rozważań zarówno w decyzji organu I instancji, jak

i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium nasuwa przypuszczenie, że organy administracji ustalając opłatę adiacencką kierowały się wyłącznie względami fiskalnymi.

W ocenie skarżącego, dokonane połączenie oraz ponowny podział nieruchomości, nie doprowadziły do wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący w wyniku połączenia i ponownego podziału nieruchomości nie osiągnął korzyści majątkowych, stanowiących causa rozstrzygnięcia organu I instancji.

Jak wskazał Wojewódzki Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 roku w sprawie II SA/Lu 833/07 opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, iż działania polegające na połączeniu i ponownym podziale nieruchomości, oceniane całościowo, nie doprowadziły do wzrostu wartości nieruchomości.

Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały kompleksowej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności pominęły fakt, iż w istocie połączenie działek ewidencyjnych nr [...] w działkę nr [...] a następnie podział działki nr [...] na działki nr [...] nie doprowadziło do wzrostu wartości nieruchomości. Znamiennym jest, iż organ I instancji, działając w sferze uznania administracyjnego, nie uwzględnił szczególnych przesłanek występujących na gruncie niniejszej sprawy, przemawiających za odstąpieniem od ustalenia opłaty adiacenckiej.

Organy administracji pominęły okoliczności wpływające w sposób istotny na podjęcie pozytywnej bądź negatywnej decyzji, nie uzasadniając jednocześnie przesłanek takiego działania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż według organu odwoławczego pominięcie faktu wcześniejszego połączenia nieruchomości oraz wpływu tej czynności na wartość nieruchomości, jest spowodowane ograniczonym zakresem hipotezy przepisu art. 98a ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnienie takie należy uznać za niewystarczające. Niewątpliwie działanie w sferze uznania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek szerokiego i wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, czemu nie sprostowały organy administracji orzekające w niniejszej sprawie.

Stan faktyczny niniejszego postępowania uznać należy za szczególny

i wyjątkowy, a elastyczna konstrukcja przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami pozwala organom administracji na uwzględnienie specyfiki zaistniałego stanu faktycznego. Powołując się na tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 roku w sprawie I FSK 2145/11 strona skarżąca wywiodła, że działania organów administracji, orzekających w niniejszej sprawie, naruszają konstytucyjnie zagwarantowane prawa podmiotowe skarżącego, wynikające z treści art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nieprawidłowe stosowanie prawa, a w szczególności jego wykonywanie ukierunkowane na optymalizację dochodów gminy, przy marginalizacji interesu skarżącego, ocenić należy jako sprzeczne z istotą demokratycznego państwa prawa. Działanie organów administracji nie urzeczywistnia w żadnym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. Stanowisko skarżącego w niniejszej sprawie nie zostało należycie uwzględnione, choć podnoszone argumenty wskazują, iż czynności skarżącego prowadzą w dużej mierze do zaspokojenia interesu publicznego. Organy administracji winny brać pod uwagę okoliczność, iż skarżący planuje zrealizować na nieruchomości inwestycję polegającą na budowie osiedla mieszkaniowego. Inwestycja ta zwiększy zasób mieszkaniowy miasta, a połączenie i ponowny podział nieruchomości miał na celu płynne i bezpieczne włączenie powstającego osiedla w infrastrukturę miejską. Ocena działania skarżącego wyłącznie w kategoriach potencjalnych zysków

z tytułu wzrostu wartości jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie aspekt fiskalny normy art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przesłonił i zmarginalizował inne, nie mniej istotne przesłanki jej zastosowania. Mając na uwadze twierdzenie skarżącego, iż wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, słusznym jest stwierdzenie, iż wydanie rozstrzygnięcia korzystnego dla skarżącego pozwoliłoby ochronić jego uzasadniony interes gospodarczy, przy jednoczesnym należytym zabezpieczeniu interesu społecznego.

W prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu, iż organ I instancji wydając decyzję nie wziął pod uwagę okoliczności, że działki nr [...] powstały w wyniku podziału działki gruntu nr [...], a tym samym wyjaśnienia wymagało, czy dla przedmiotowej nieruchomości nie była już wcześniej ustalana opłata adiacencka od wzrostu wartości w związku z podziałem geodezyjnym. W ocenie skarżącego ustalenia w powyższym zakresie stanowić powinny istotny element materiału dowodowego w sprawie, który mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji.

Za nieuzasadnioną, w kontekście § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, strona uznała opinię organu odwoławczego, że opis nieruchomości w operacie szacunkowym jest prawidłowy. W jej ocenie, operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy.

Z § 4 wynika, że przy wycenie nieruchomości, przy której stosuje się podejście porównawcze, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami, którą rzeczoznawca posłużył się w niniejszym przypadku, oprócz cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz cen w transakcjach mających je za przedmiot, znane powinny być również warunki zawarcia transakcji.

Z tego względu operat szacunkowy poza spełnianiem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym bowiem wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. Stanowisko skarżącego w tym przedmiocie jest zgodne z linią orzecznictwa sądów administracyjnych - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 roku, sygn. II SA/Gd 223/12.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza, ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób dostrzegalny

w granicach rozstrzygania Sądu stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej P.p.s.a.)

Przedmiotem sprawy administracyjnej zaskarżonej wydaną decyzją ostateczną było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytuł wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Materialno-prawne przesłanki opłaty adiacenckiej z tego tytułu określone zostały art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej określonej jako u.g.n..

Z przepisu tego wynika, że aby możliwe było nałożenie na właściciela (użytkownika wieczystego, który wnosił opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) opłaty adiacenckiej na tej podstawie prawnej spełnione być muszą łącznie następujące przesłanki; wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem,

w dniu w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie upłynęły 3 lata od dnia w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się prawomocna.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonana w kontekście materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku,

że wszystkie te wyżej wymienione i wynikające z art. 98a u.g.n. przesłanki zostały spełnione.

W ocenie Sądu brak jest bowiem podstaw do podważenia oceny dowodów zebranych w sprawie i mających dla niej znaczenie oraz ustalonych w jej wyniku faktów.

Analiza zarzutów skargi powadzi do wniosku, że strona skarżąca przede wszystkim kwestionuje po pierwsze, ustalenie w zakresie stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości, a po drugie nie zgadza się z samą podstawą prawną ustalenia opłaty adiacenckiej w realiach niniejszej sprawy.

Odnosząc się do tych kwestii należy podkreślić, że prowadzone przez organ

I instancji postępowanie, wbrew odmiennym zarzutom i wywodom skargi nie było obarczone wadą braku wszechstronności i dążności do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Stąd zarzut naruszenia zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1

w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. uznać należało za chybiony. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy naruszył § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że: "Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i warunków dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego". W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji zasadnie nie dopatrzono się naruszenia wyżej cytowanego przepisu, skoro sporny operat zawiera wszystkie niezbędne informacje. Strona skarżąca podnosząc ten zarzut stwierdziła, że jej stanowisko, że "Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, winieni być na tyle precyzyjny, aby uniemożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym bowiem wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa" jest zgodna z linią orzecznictwa sądów administracyjnych i przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 223/12.

Zauważyć jednak trzeba, że w skardze zacytowano jedno zdanie kończące znacznie szerszy fragment rozważań sądu zawartych w uzasadnieniu wskazanego wyroku. Rozważania te odczytane w całości prowadzą zaś do wniosku, że zdanie to dotyczyło takich wad operatu sporządzonego metodą porównawczą podejściem porównania parami, która związane były z koniecznością znajomości warunków zawarcia transakcji, a nie, jak należałaby sądzić po cytowanym w skardze fragmencie, cech identyfikacyjnych nieruchomości.

Chybione są także zarzuty skargi oparte na przyjętym założeniu, że organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń, zatem i nie uwzględniły faktu, że Spółka A. nabyła nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych, które następnie połączono po czym dokonano ich ponownego podziału w celu zmiany położenia działki mającej stanowić drogę wewnętrzną. Wbrew twierdzeniom skarżącej, na stronie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w ostatnim akapicie zawarte jest wyraźne odniesienie się do tego zarzutu, tyle tylko, że odmienna jest w nim interpretacja znaczenia dla niniejszej sprawy faktu nabycia przez Spółkę A. nieruchomości składającej się z pięciu działek (nr [...]), o czym świadczy przywołanie przez organ art. 98 b ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ze wskazanych na wstępie niniejszych rozważań materialnych przesłanek opłaty adiacenckiej określonej w art. 98a u.g.n. nie wynika ograniczenie uprawnienia właściwego organu do ustalenia tej opłaty odnośnie do jednego podziału, w sytuacji gdy określona nieruchomość podlegała więcej niż jednemu podziałowi. Zasadniczym kryterium jest tu bowiem wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów. Takie ograniczenie nie wynika również z ustawowej definicji opłaty adiacenckiej zawartej w art. 4 pkt 11 u.g.n. stanowiącym, że pod pojęciem tym "należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Poza tym, jak trafnie wywiodło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 98b ust.1, 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę prawną do ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej w razie ponownego połączenia i podziału nieruchomości w sytuacji w tym przepisie określonej.

W tym stanie prawnym, dla rozstrzygnięcia sprawy nie zachodziła konieczność czynienia ustaleń, czy z tytułu poprzednio dokonanego podziału nieruchomości ustalona była opłata adiacencka.

Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy nie negował twierdzeń Spółki że nabyta przez nią nieruchomość obejmowała działek, których układ nie odpowiadał interesom Spółki A., a zatem działki te scalono w działkę Nr [...], po czym dokonano jej podziału - wyłącznie w celu zmiany położenia działki mającej stanowić drogę wewnętrzną. Tak więc czynienie tej decyzji zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, § 77 § 1 K.p.a. jest całkowicie chybione, zwłaszcza że Kolegium

w końcowym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji odniosło się do zarzutu odwołania kwestionującego dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej w takim stanie faktycznym.

Za w pełni racjonalne uznać trzeba stanowisko organu II instancji wskazujące,

że wzrost wartości nieruchomości, a zatem i uzyskanie przez jej właściciela korzyść nastąpiło na skutek takiego nowego ukształtowania wydzielonych w ramach nieruchomości działek, który umożliwił dogodne dla realizacji zamierzeń inwestycyjnych właściciela nieruchomości usytuowanie drogi wewnętrznej.

Podzielając to stanowisko Sąd nie znalazł jednocześnie powodów, do stwierdzenia, że w sprawie poprzez fakt ustalenia opłaty adiacenckiej naruszono uznanie administracyjne.

W tych konkretnych realiach nie doszło – zdaniem Sądu - do naruszenia granic uznania administracyjnego. Okoliczność, że właściwy organ może ustalić na podstawie art. 98a u.g.n. opłatę adiacenckiej i z uprawnienia tego korzysta nie jest równoznaczne z naruszeniem granic uznania administracyjnego, skoro w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne względy przemawiające za odstąpieniem od ustalenia opłaty, zwłaszcza że ustawa takich okoliczności expressis verbis nie przewiduje. Organ odwoławczy zarzutu tego nie pominął, zawarł w uzasadnieniu swój punkt widzenia, który istotnie opiera się na założeniach fiskalnych, co jednak wobec wykazania przez ten organ okoliczności, w których upatruje podłoża dla wyrażonego stanowiska o uzyskanej przez stronę korzyści, nie można potraktować jako przejawu braku rozważenia istotnych okoliczności w ramach podejmowania decyzji o charakterze uznaniowym.

Z powyższych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę.