Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1901/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 41 ust. 4 pkt 2, art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 23 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania I instancji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Państwowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...] nakazał [...] Szpitalowi Specjalistycznemu [...] w K umieszczenie L. D. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust.4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.) w związku z art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 i pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656, ze zm.).

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że 2 września 2013 r. L. D. złożyła skargę do Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy na [...] Szpital Specjalistyczny [...] w związku z wykreśleniem jej z wykazu pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze. Podniosła, że pracuje jako pielęgniarka operacyjna na Bloku Operacyjnym [...] w tym Szpitalu, który realizuje świadczenia medyczne w ramach ostrego dyżuru i według prawa spełnia wszystkie warunki do umieszczenia jej stanowiska pracy w wykazie pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze.

W wyniku przeprowadzonych kontroli PIP ustalił, że 29 stycznia 2010 r. Dyrektor [...] Szpitala Specjalistycznego [...] w K ustalił wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace o szczególnym charakterze w rozumieniu pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy z dna 19 grudnia 2008 roku o emeryturach pomostowych.

W wykazie tym zostały umieszczone stanowiska pracy w Zespole Specjalistycznym Medycyny Ratunkowej działającym na bazie Centralnej Izby Przyjęć i Centrum Interwencyjnego Leczenia [...]., tj.: pielęgniarki koordynującej, specjalistki pielęgniarki, starszej pielęgniarki, pielęgniarki, ratownika medycznego. Następnie pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. Zakładowa Organizacja Związkowa Ogólnopolskich Związków Zawodowych Pracowników Bloku Operacyjnego Anestezjologii i Intensywnej Terapii przy [...] Szpitalu Specjalistycznym [...] w K wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Szpitala o zakwalifikowanie pracy pielęgniarek operacyjnych (instrumentariuszek), pielęgniarek anestezjologicznych oraz pracowników Pracowni Krążenia Pozaustrojowego (perfuzji) pracujących w Blokach Operacyjnych Oddziału Klinicznego Chirurgii [...] oraz Oddziału Klinicznego Chirurgii [...], jako stanowiska pracy o szczególnym charakterze. Uwzględniając ten wniosek, z dniem 1 maja 2013 r. Dyrekcja Szpitala rozszerzyła wykaz stanowisk pracy, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze między innymi o stanowiska: pielęgniarki oddziałowej, specjalistki pielęgniarki, starszej pielęgniarki, pielęgniarki w Oddziale Klinicznym Chirurgii [...] - Blok Operacyjny (pielęgniarki instrumentariuszki). Szpital poinformował tych pracowników, że od 1 maja 2013 r. zostali wpisani do ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych przez pracodawcę. W związku z rozszerzeniem wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze, o stanowiska instrumentariuszek na bloku operacyjnym skierowano do Dyrekcji Szpitala zapytanie czy do stanowisk pracy, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze zalicza się również grupę zawodową lekarzy chirurgów, kardiochirurgów, rezydentów specjalizujących się w specjalnościach zabiegowych i w anestezjologii. Odbyły się spotkania Dyrekcji Szpitala z organizacjami związkowymi i Zakładowym Społecznym Inspektorem Pracy nt. wykonywania prac o szczególnym charakterze i 19 sierpnia 2013 r. wycofano się z decyzji majowych i przywrócono stan obowiązujący wcześniej.

W konsekwencji Dyrekcja ustaliła po raz kolejny wykaz stanowisk pracy, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze, aktualnie obejmujący stanowiska: pielęgniarki oddziałowej, specjalistki pielęgniarki, starszej pielęgniarki, pielęgniarki, ratownika medycznego w Zespole Specjalistycznym Medycyny Ratunkowej działający na bazie Centralnej Izby Przyjęć i Centrum Interwencyjnego Leczenia [...]. Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Dyrekcja Szpitala poinformowała Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organizacje związkowe o zaprzestaniu opłacania składek na FEP za 93 pracowników Szpitala, za których składki opłacane były od maja do lipca 2013 roku oraz o wykazie stanowisk pracy, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze. Pracowników (pielęgniarki instrumentariuszki) poinformowano o wykreśleniu ich z ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze.

PIP w toku kontroli ustalił, że L. D. zatrudniona jest w Szpitalu od 2 września 1985 r. na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony, a od 1 grudnia 1985 r. zawartej na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku pielęgniarki, a od 1 grudnia 1993 r. na stanowisku specjalistki pielęgniarki – instrumentariuszki na Bloku Operacyjnym Oddziału Klinicznego Chirurgii [...]. Do zakresu obowiązków ww. należy m.in.: zapewnia kompleksowe, całodobowe świadczenia instrumentowania do zabiegów operacyjnych; w czasie instrumentowania czuwa nad jakością pola operacyjnego, nad zgodnością ilości narzędzi chirurgicznych, ostrzy, igieł, materiału opatrunkowego, a pośrednio nad bezpieczeństwem pacjenta. Z opisu charakterystyki stanowiska pracy pielęgniarki instrumentariuszki zamieszczonego w karcie oceny ryzyka zawodowego (opis podstawowych czynności) wynika, że do zakresu obowiązków pielęgniarki instrumentariuszki należy: przygotowanie instrumentów do zabiegu, obsługa sprzętu i aparatury diagnostyczno - leczniczej, diatermii chirurgicznej do cięcia i koagulacji tkanek, aparatu do prześwietleń, korzystanie z monitorów i wyświetlaczy, lamp oświetlających pole operacyjne, lasera chirurgicznego, sprzętu i materiałów jednorazowego użytku itd., stosowanie się do wszystkich zasad i zaleceń dotyczących właściwego wykonywania zabiegu - operacji, przechowywania, składowania, wydawania i podawania instrumentów chirurgicznych w sali zabiegowej - operacyjnej oraz przestrzeganie reżimu sanitarnego.

Ponadto PIP w toku kontroli stwierdził, że na podstawie § 45 regulaminu organizacyjnego [...] Szpitala Specjalistycznego [...] wspólnymi działaniami oddziałów szpitalnych jest m.in. udzielanie kwalifikowanej pomocy w nagłych wypadkach i zachorowaniach. W § 49 regulaminu organizacyjnego określone zostały zadania jednostek/komórek realizujących stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w zakresie kardiologii, w tym Oddziału Klinicznego Chirurgii [...]. Zgodnie zaś z § 49 ust.2 regulaminu organizacyjnego, w oddziałach kardiologicznych wykonuje się pełny zakres wysokospecjalistycznych operacji kardiochirurgicznych, w tym przeszczepy serca, a także pełny zakres zabiegów diagnostycznych i terapeutycznych z zakresu kardiologii interwencyjnej, w tym m.in.: operacje z powodu powikłań zawału serca, przeszczepy narządów (serca, płuca), operacje tętniaków, operacje wrodzonych wad serca oraz naczyń u dorosłych, operacje guzów serca, operacje z powodu urazów serca i naczyń, operacje z powodu zatorowości płucnej, operacje z powodu tętniaków, zwężeń, niedrożności aorty brzusznej, tętnic kończyn dolnych i górnych, tętnic szyjnych.

L. D. wykonuje prace w zespołach operacyjnych na Bloku Operacyjnym Oddziału Klinicznego [...], na którym wykonywane są zabiegi operacyjne w trybie planowym i w warunkach ostrego dyżuru "zabiegi urgensowe".

PIP wskazał, że zgodnie z pkt 24 załącznika Nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych "prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru", zaliczane są do prac o szczególnym charakterze. Zgodnie zaś Komunikatem Ministerstwa Zdrowia z dnia 22 lipca 2009 r., pojęcie "w warunkach ostrego dyżuru" oznacza nieuchronność wystąpienia zdarzenia, które powoduje konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych. Nieuchronność występowania takich zdarzeń skutkuje tym, że od pracowników pracujących w tych warunkach wymagane są kryteria określone w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (szczególna odpowiedzialność oraz szczególna sprawność psychofizyczna).

W związku z tym w ocenie PIP L. D., jako specjalistka pielęgniarka - instrumentariuszka, wykonująca prace w pełnym wymiarze czasu pracy, zapewnia kompleksowe, całodobowe świadczenia instrumentowania (w czasie instrumentowania czuwa nad jakością pola operacyjnego, nad zgodnością ilości narzędzi chirurgicznych, ostrzy, igieł, materiału opatrunkowego, a pośrednio nad bezpieczeństwem pacjentów) do zabiegów operacyjnych planowanych oraz w tzw. trybie nagłym.

Z tego względu charakter i specyfika jej pracy jako pracy w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych - w ocenie inspektora pracy - powoduje, że praca ta jest pracą w warunkach ostrego dyżuru. Organ podkreślił, że prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru, to nie tylko prace wykonywane w ramach obowiązków pracowniczych, polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych ale również inne prace tego personelu, które są wykonywane w ramach czasu pracy, kiedy istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, skutkującego koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zdaniem PIP, L. D. spełniała warunki wymagane do umieszczenia jej w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] Szpital Specjalistyczny [...], zarzucając naruszenie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Szpital domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowego.

W odwołaniu podniesiono, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, "ocena i rozstrzygnięcie w razie sporu, czy za danego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych należy do właściwości organów rentowych i sądów powszechnych" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/2012). Zatem organy Państwowej Inspekcji Pracy, na podstawie skargi pracownika wniesionej w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy, nie są władne do decydowania o wykazie stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze. Na potwierdzenie swojego stanowiska Szpital powołał liczne przykłady wyroków sądów administracyjnych. Dlatego, zdaniem Szpitala, organ I instancji nie miał podstaw prawnych do nakazania wpisania pracownika do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Ponadto strona odwołująca się zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego (wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa), co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Ponadto pracodawca zakwestionował również wykonywanie przez L. D. pracy w warunkach ostrego dyżuru, o którym mowa w pkt. 24 Załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Szpital powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 411/11) oraz podniósł, że gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie wszystkich pracowników wchodzących w skład zespołów operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii do kategorii osób wykonujących pracę o szczególnym charakterze, nie wprowadzałby dodatkowego kwalifikatora w postaci "wykonywania pracy w warunkach ostrego dyżuru". Szpital wskazał, że analiza liczby zabiegów urgensowych na Oddziale Klinicznym Chirurgii [...] wskazuje, że statystycznie miesięcznie na jednego pracownika przypada udział w jednym zabiegu wykonywanym w trybie nagłym. Oznacza to, że prawdopodobieństwo występowania zdarzeń, skutkujących koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym jest niewielkie nie pozwala na zaliczenie pracy wykonywanej na tym Oddziale do "pracy w warunkach ostrego dyżuru". Tym samym, zdaniem Szpitala, nie zachodziły przesłanki do zaliczenia L. D. do personelu medycznego, o którym mowa w pkt. 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych.

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 23 maja 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji w całości.

Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut podniesiony w odwołaniu i stwierdził, że inspektor pracy nie jest uprawniony do nakazywania dokonywania wpisu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organ odwoławczy powołał się na ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności na wyrok NSA z 28 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 431/13 i stwierdził, że w takiej sytuacji postępowanie przed organem I instancji podlegało w całości umorzeniu.

Skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy wniosła L. D., zarzucając naruszenie:

1) art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 2008 r. o emeryturach pomostowych poprzez niewłaściwą wykładnię jego treści i uznanie, że inspektor pracy nie jest uprawniony do nakazywania dokonania wpisu do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze oraz poprzez uznanie, że o umieszczeniu w przedmiotowej ewidencji pracowników decyduje praca na stanowisku ujętym w wykazie stanowisk pracy na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze;

2) art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. poprzez nieuzupełnienie dowodów w postaci dopuszczenia w postępowaniu przez organ II dowodu z opinii biegłych wskazującej na charakter pracy wykonywanej przez skarżącą;

3) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 z uwagi na brak podstaw do uchylania decyzji organu l instancji i niewłaściwe powołanie się na bezprzedmiotowość postępowania.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest to decyzja uchylająca nakaz inspektora pracy dotyczący umieszczenia skarżącej w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 237, poz. 1656 ze zm.) i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że powołana ustawa o emeryturach pomostowych stanowi jedną ze szczególnych regulacji całego systemu ubezpieczeń społecznych unormowanego przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), a także ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.). Zgodnie z założeniami ustawodawcy, osoby wykonujące prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze zamiast uprawnień do wcześniejszego przejścia na emeryturę miały być uprawnione do świadczeń wynikających z ustawy o emeryturach pomostowych.

Ustawa o emeryturach pomostowych, zgodnie z jej art. 1 ust. 1, określa:

1) warunki nabywania i utraty prawa do emerytur i rekompensat przez niektórych pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o których mowa w art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

2) rodzaje prac w szczególnych warunkach i prac o szczególnym charakterze, których wykonywanie uprawnia do emerytury pomostowej;

3) zasady postępowania w sprawach emerytur pomostowych;

4) organizację i zasady działania Funduszu Emerytur Pomostowych;

5) zasady i tryb opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych oraz zasady finansowania emerytur pomostowych i rekompensat;

6) obowiązki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz płatników składek w zakresie tworzenia i prowadzenia centralnego rejestru i wykazu stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru i ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Już z analizy tego wstępnego przepisu ustawy wynika, że ustawodawca rozróżnił w ustawie trzy grupy regulacji:

a) dotyczące nabywania i utraty prawa do emerytur pomostowych, z czym wiążą się również przepisy szczegółowe określające rodzaje prac o szczególnym charakterze (których wykonywanie uprawnia do emerytury pomostowej) oraz przepisy dotyczące zasad postępowania w sprawie emerytur pomostowych i zasady i tryb opłacania składek oraz zasady finansowania emerytur pomostowych (art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy);

b) dotyczące sprawozdawczo-ewidencyjnych obowiązków podmiotów publicznych (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) i płatników składek w zakresie tworzenia i prowadzenia centralnego rejestru i wykazu stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru i ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 1 ust. 1 pkt 6 ustawy);

c) dotyczące organizacji i zasad działania Funduszu Emerytur Pomostowych (art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy).

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, umieszczonym w rozdziale 4 dotyczącym zasad postępowania w sprawach emerytur pomostowych, decyzję w sprawie tej emerytury wydaje i emeryturę wypłaca właściwy organ rentowy. Organem tym jest jednostka organizacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, właściwa do wydawania decyzji w sprawie świadczeń (art. 2 pkt 1 powyższej ustawy). Od decyzji w sprawie emerytury pomostowej przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu cywilnego, a więc do sądu powszechnego - sądu pracy (art. 25 ust. 2 ustawy o emeryturach pomostowych w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Z powyższych przepisów wynika, że o spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania - sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 584/12).

Odrębną grupę regulacji w ustawie o emeryturach pomostowych stanowią natomiast przepisy rozdziału 7, pełniące funkcje ewidencyjno-sprawozdawcze, przy czym obowiązki w tym zakresie nałożone zostały zarówno na podmioty publiczne (Zakład Ubezpieczeń Społecznych), jak i na płatników składek. Zgodnie z intencją ustawodawcy zakres uprawnionych do emerytur pomostowych miał zostać określony w bazie danych podmiotów prowadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W celu założenia tej bazy pracodawcy zobowiązani byli do dostarczania informacji dotyczących pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralny rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, z czym wiąże się obowiązek opłacania składek na specjalnie w tym celu utworzony Fundusz Emerytur Pomostowych. Dane tych rejestrów publicznych pochodzą od płatników składek, którzy z kolei obowiązani są prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz (art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 powyższej ustawy). Ewidencja pracowników prowadzona jest przez pracodawcę i służy mu w celach realizacji zadań sprawozdawczych wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zob. art. 41 ust. 8 ustawy o emeryturach pomostowych). Z uwagi na fakt, że w ewidencji tej gromadzi się dane pracowników, ustawodawca przewidział, że płatnik składek jest obowiązany informować pracownika o wpisaniu go do takiej ewidencji. Natomiast pracownik, w przypadku nieumieszczenia go w ewidencji, może wnieść w tym zakresie "skargę" do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 ustawy).

Z powyższego wynika, że na Państwową Inspekcję Pracy ustawodawca nałożył jedynie obowiązki kontroli ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Ustawodawca nie przyznał natomiast Państwowej Inspekcji Pracy kompetencji do merytorycznego rozstrzygania w kwestii spełniania przesłanek do przyznania emerytury pomostowej, co zostało zastrzeżone dla organu rentowego, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych prawo do emerytury pomostowej przysługuje pracownikowi, który spełnia łącznie wskazane w przepisie warunki, w tym w szczególności ma okres pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub prace w szczególnym charakterze (art. 4 pkt 5 i 6 powyższej ustawy). Wpis do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest zatem przesłanką konieczną i wystarczającą do przyznania prawa do emerytury pomostowej.

W zakresie dotyczącym wykonywania kontroli ewidencji pracowników, o której mowa powyżej obowiązuje przepis art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U z 2007 r. Nr 89, poz. 589 ze zm.), zgodnie z którym właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Inspektor Pracy nie jest więc uprawniony do badania, czy pracodawca prawidłowo ustalił wykaz stanowisk pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Co więcej, organy inspekcji pracy nie mają podstaw prawnych do dokonywania prawnie wiążących ustaleń czy badań w zakresie wykazywania, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, by zostać umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk prowadzonym w oparciu o przepisy art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Organy inspekcji pracy nie są zatem upoważnione do wydania decyzji ingerujących w treść tego rejestru (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 280/11, orzeczenie dostępne w Internecie jw.).

Na marginesie należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że czynności ewidencyjne mają charakter czynności materialno-technicznych. Oznacza to, że dokonanie wpisu do opisanego w ustawie rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, nie wywołuje skutków takich jak decyzje administracyjne. Istnienie takiego wpisu uznać można, co najwyżej, jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt II GSK 798/09 oraz wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt II GSK 675/09 - orzeczenia dostępne w Internecie jw.). W rezultacie przyjąć należy, że i z tego powodu wpis do rejestru nie kreuje dla danego pracownika uprawnienia do otrzymania emerytury pomostowej, gdyż uprawnienie to powstaje z mocy samego prawa, po spełnieniu określonych warunków (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 883/08, orzeczenie dostępne w Internecie - jw.).

W niniejszej sprawie pielęgniarka L. D. wniosła skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy, którą uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji nakazującą wpisanie jej do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych.

W ocenie Sądu decyzja merytoryczna wydana przez organ inspekcji pracy I instancji nie znajduje umocowania w świetle przepisów rozdziału 7 ustawy o emeryturach pomostowych. Jak wskazano wyżej, prowadzenie ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest tylko jednym z obowiązków pracodawcy o charakterze wyłącznie ewidencyjno-sprawozdawczym. Z kolei wpisanie do niej konkretnych pracowników, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, stanowi pochodną tego obowiązku. Organy inspekcji pracy są uprawnione jedynie do kontroli prowadzonej przez pracodawców ewidencji (art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy), natomiast pracownicy podlegający wpisowi do niej mają dodatkowe uprawnienie do zainicjowania postępowania kontrolnego w tym zakresie (w formie skargi z art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych). Szczególne zaakcentowanie uprawnienia pracownika do otrzymywania informacji i składania "skarg" w kwestii wpisu do ewidencji jest podyktowane względami dyscyplinująco-informacyjnymi, tym bardziej, że obowiązek prowadzenia ewidencji jest zadaniem pracodawcy wyłącznie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na którego realizację w przeciwnym wypadku zainteresowany pracownik nie miałby żadnego wpływu.

Przyznanie pracownikowi uprawnienia do złożenia "skargi" dotyczącej niewpisania go do ewidencji pracowników określonej w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych nie może być natomiast w żadnym przypadku rozumiane jako uprawnienie pracownika do żądania wydania przez właściwe organy inspekcji pracy rozstrzygnięcia, czy dane stanowisko pracy (które zajmuje pracownik) spełnia wymogi ustawy o emeryturach pomostowych. Należy bowiem pamiętać, że to pracodawca określa wykaz stanowisk pracy, na których w jego zakładzie pracy wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych). Podkreślić zatem należy, iż prawidłowość zaliczenia faktycznie istniejących stanowisk do powyższego wykazu stanowisk nie jest objęta kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy (por. art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy inspekcji pracy, otrzymawszy skargę pracownika złożoną w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, obowiązane są prowadzić postępowanie kontrolne na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Postępowanie to może zakończyć się wydaniem nakazu wpisu do ewidencji na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jeżeli dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pomimo to pracownik, spełniający wszystkie warunki do objęcia go obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, nie został wciągnięty do ewidencji. Natomiast w przypadku, gdy stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik, nie zostało zaliczone przez pracodawcę do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ Państwowej Inspekcji Pracy obowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W postępowaniu kontrolnym zainicjowanym przez pracownika skargą na pracodawcę inspekcja nie może bowiem rozstrzygać o charakterze jego pracy i przesądzać o okolicznościach decydujących o objęciu pracownika obowiązkami wynikającymi z przepisów emerytalnych. Rolą inspekcji jest wyłącznie orzekanie o istnieniu bądź nieistnieniu naruszenia obowiązku ewidencyjno-sprawozdawczego przez pracodawcę. W tym miejscu warto zasygnalizować, że w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1969/10 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż nakazanie wpisania pracownika świadczącego pracę na stanowisku niezaliczonym do wykazu stanowisk z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze byłoby w istocie wiążącym ustalaniem, czy określone stanowisko (zajmowane przez danego pracownika) spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do dokonywania tego rodzaju ustaleń (jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych) organy inspekcji pracy nie są umocowane.

W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 4/12 wskazano, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 stycznia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 i 40 ustawy o emeryturach pomostowych).

W powyższym stanie uznać należało, że organ I instancji nie miał uprawnienia do dokonywania wiążących ustaleń co do charakteru stanowiska zajmowanego przez skarżącą, gdyż jest to orzeczenie wykraczające poza uprawnienia kontrolno-nadzorcze inspekcji pracy wyznaczone przez art. art. 10 ust. 1 pkt 9a i art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Nakaz taki mógłby być wydany jedynie w przypadku, gdyby stanowisko zajmowane przez skarżącą było zaliczone przez samego pracodawcę do wykazu z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Pomiędzy pracodawcą a zainteresowanym pracownikiem w tym zakresie powstał zatem spór, którego rozstrzygnięcie nie należy do właściwości organów inspekcji pracy. W braku podstaw do nałożenia nakazu organy inspekcji pracy nie były władne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, stąd postępowanie należało umorzyć na postawie art. 105 §1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe, co organ II instancji prawidłowo ocenił i zastosował.

Z wymienionych wyżej powodów, Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi, gdyż zmierzały one w istocie do wykazania, że błędnie nie zaliczono pracy na stanowisku pielęgniarki instrumentariuszki, do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (załącznik nr 2 pkt 24 ustawy o emeryturach pomostowych). Tymczasem, jak wskazano powyżej, organy inspekcji pracy nie są upoważnione do wydawania decyzji władczo przesądzających o kwalifikacji stanowiska pracy w świetle wymogów ustawy.

W związku z powyższym trafne jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające nakaz inspektora pracy i umarzające postępowanie w tym zakresie. Skoro bowiem zajmowane przez skarżącą stanowisko pracy nie zostało zaliczone przez pracodawcę albo uprawniony organ do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, inspektor pracy jako organ pierwszej instancji obowiązany był umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

Konkludując stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani też do naruszenia przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.