Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 399/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie Andrzej Kuba (spr.) NSA Józef Waksmundzki Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 716/06 w sprawie ze skargi B. S.A. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej 1. oddala skargę kasacyjną ; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz B. S.A. z siedzibą w S. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 716/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia 26 października 2005 r., nr [...] i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 16 września 2002 r. przyznał pracodawcy prowadzącemu Z.C i T.S. B. S.A. status zakładu pracy chronionej od dnia 30 września 2002 r. na okres 3 lat.

Pismem z dnia 31 stycznia 2005 r. ww. Spółka zawiadomiła Wojewodę, że w związku z połączeniem ze spółką E. S.A. w T. rezygnuje od dnia 28 stycznia 2005 r. ze statusu zakładu pracy chronionej z powodu utraty wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych.

Decyzją z dnia 9 lutego 2005 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz.776 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o rehabilitacji", stwierdził wygaśnięcie z dniem 28 stycznia 2005 r. decyzji z dnia 16 września 2002 r. Decyzja ta nie została zaskarżona.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2005 r. B. S.A., w oparciu o przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lutego 2005 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pomimo połączenia spółek dotychczasowe zakłady E. i B. zachowały odrębność organizacyjną, co oznacza, że w świetle art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p., są odrębnymi pracodawcami. W tym stanie rzeczy należy – zdaniem strony – uznać, że zakład pracy w S. nadal spełnia warunki właściwe dla zakładu pracy chronionej.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2005 r. Wojewoda Mazowiecki, w oparciu o przepis art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, uchylił swoją decyzję z dnia 9 lutego 2005 r.

Postanowieniem z dnia 13 października 2005 r. Minister Polityki Społecznej, na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 i 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia 26 października 2005 r. stwierdził, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 czerwca 2005 r. Jako podstawę prawną organ wskazał rażące naruszenie przepisów art. 154 k.p.a., art. 30 ustawy o rehabilitacji oraz art. 3 k.p.a. Rażącego naruszenia art. 154 k.p.a. Minister upatrywał w tym, że skoro decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 września 2002 r. przyznawała stronie status zakładu pracy chronionej, to przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania w dniu 7 czerwca 2005 r. decyzji ponownie przywracającej pracodawcy uprawnienia związane z posiadaniem statusu. Ponadto, zdaniem organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by Oddział E. był samodzielnym pracodawcą.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego od tej decyzji przez skarżącą, decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Ministra, brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających uznać Oddział E. w T. za samodzielnego pracodawcę w rozumieniu art. 3 k.p. Organ zauważył, że skoro Z.C. i T. S. B. S.A. poinformowały Wojewodę o niespełnianiu przesłanek warunkujących posiadanie statusu zakładu pracy chronionej, brak było podstaw do uchylenia przez Wojewodę Mazowieckiego swojej decyzji z dnia 9 lutego 2005 r.

W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do dokonania przez wojewodę rozstrzygnięcia w trybie art. 154 k.p.a., bowiem decyzja przyznająca status zakładu pracy chronionej jest decyzją, na mocy której pracodawca nabywa określone obowiązki i uprawnienia związane z posiadaniem statusu zakładu pracy chronionej. Organ stwierdził, że decyzją z dnia 7 czerwca 2005 r. Wojewoda Mazowiecki wyeliminował z obrotu prawnego decyzję, na mocy której strona utraciła status zakładu pracy chronionej, a tym samym potwierdził obowiązywanie decyzji przyznającej status. W ocenie organu skutki wydania tej decyzji, należy rozpatrywać w sferze nabytych przez stronę praw i obowiązków związanych z posiadaniem statusu zakładu pracy chronionej. W tym stanie rzeczy, w rozpatrywanej sprawie zastosowanie winien mieć przepis art. 155 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu co do tego, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 czerwca 2005 r. rażąco naruszała prawo. W ocenie Sądu Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając w rozpatrywanej sprawie jako organ w obu instancjach, nieprawidłowo uznał, że wniosek skarżącej zgłoszony w trybie art. 154 k.p.a. o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lutego 2005 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia 16 września 2002 r. miał być rozpoznany na podstawie art. 155 k.p.a. Dyspozycja przepisu art. 155 k.p.a. odnosi się bowiem do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo, natomiast w niniejszej sprawie decyzja, o której uchylenie wnosiła skarżąca Spółka, tj. ostateczna decyzja z dnia 9 lutego 2005 r., była – zdaniem Sądu – decyzją, na mocy której strona nie nabyła prawa, wobec tego do jej zmiany mogło dojść na podstawie art. 154 k.p.a., a nie – jak wskazuje organ – na podstawie przepisu art. 155 k.p.a.

Sąd podniósł, że nawet gdyby przyjąć argumentację Ministra, który uważa, że do zmiany decyzji z dnia 9 lutego 2005 r. mogło dojść jedynie na podstawie art. 155 k.p.a., to nie można uznać, że rozpoznanie przez Wojewodę Mazowieckiego wniosku strony o uchylenie decyzji z dnia 9 lutego 2005 r. na podstawie art. 154 k.p.a. stanowiło uchybienie skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ją uchylającej, tj. decyzji z dnia 7 czerwca 2005 r. Należy bowiem zauważyć, że przepisy art. 154 i 155 k.p.a. wskazują na identyczne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji, a mianowicie: interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto obydwa te przepisy dozwalają na zmianę decyzji ostatecznej, o ile przepisy szczególne się nie sprzeciwiają uchyleniu lub zmianie decyzji, a takiej przeszkody nie było w rozpatrywanej sprawie. Elementem różnicującym jest konieczność uzyskania zgody strony w sytuacji, gdy organ administracji chce uchylić lub zmienić ostateczną decyzję w trybie art. 155 k.p.a., przy czym wniesienie podania uważa się za wyrażenie takiej zgody. Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., ale w świetle prezentowanego wyżej poglądu, w razie prowadzenia postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. należałoby ten wniosek potraktować jako wyrażenie zgody na zmianę decyzji.

Ponadto Sąd uznał za nieprawidłowe stanowisko Ministra co do tego, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 czerwca 2005 r. rażąco naruszała przepis art. 3 k.p., a w konsekwencji art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje, albowiem nie sposób przyjąć, że można było zastosować przepis art. 30 ust. 3 ustawy o z.p.ch w bezpośrednim rozumieniu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych odnoszących się do pojęcia pracodawcy.

Sąd nie podzielił stanowiska Spółki co do zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami ww. przepisu, natomiast niezapoznanie strony z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże – zdaniem Sądu – uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji był bowiem skarżącej znany (strona nadesłała dokumenty na żądanie organu).

Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności art. 154 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 k.p. oraz art. 28 i 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji oraz art. 145 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Minister podał, że po połączeniu się spółek B. S.A. w S. (będącego zakładem pracy chronionej) z E. S.A. w T. i przejęciu pracowników E. S.A., Spółka B. S.A. zwiększyła zatrudnienie pracowników ogółem, obniżając jednocześnie poniżej wymaganego ustawą wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 28 ustawy z o rehabilitacji jednym z bezwzględnych warunków uzyskania i posiadania statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jest posiadanie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 40%, w tym co najmniej 10% ogółu zatrudnionych stanowić muszą osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (z zastrzeżeniem art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. b). W przypadku niespełniania tego lub któregokolwiek z innych warunków lub obowiązków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 1–3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2 wojewoda zobowiązany jest stwierdzić na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji utratę statusu zakładu pracy chronionej od dnia niespełniania któregokolwiek z warunków lub obowiązków. Zdaniem organu, słusznie zatem Wojewoda Mazowiecki stwierdził wygaśnięcie decyzji przyznającej Spółce B. S.A. status zakładu pracy chronionej, skoro Spółka ta poinformowała o zaprzestaniu spełniania warunku zachowania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych na poziomie wymaganym ustawą. Brak było natomiast podstaw prawnych do przychylenia się do żądania strony i uchylenia decyzji z dnia 9 lutego 2005 r., skoro pracodawca nie spełniał przesłanek warunkujących posiadanie statusu zakładu pracy chronionej.

W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej podstawę wydania decyzji z dnia 7 czerwca 2005 r. winien stanowić przepis art. 155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy ewentualne błędne wskazanie przez Ministra przepisu art. 155 k.p.a. Bez względu na zastosowaną w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 czerwca 2006 r. podstawę prawną, Wojewoda winien był odmówić uchylenia swojej decyzji z dnia 9 lutego 2005 r. Uchylenie decyzji ostatecznej, bez względu na to czy strona na jej podstawie nabyła prawa, czy też nie, wbrew obowiązującym przepisom (ustawy o rehabilitacji) stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, przy wydawaniu zaskarżonych decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nie zostały popełnione błędy w wykładni prawa – art. 3 k.p. oraz art. 28 i 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem organu, jednoznaczne jest brzmienie przepisów ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którymi pracodawca niespełniający warunków ustawowych nie może posiadać statusu zakładu pracy chronionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż jej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przepisów art. 154, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 Kodeksu pracy, art. 28, art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. nie są trafne.

Na wstępie należy stwierdzić, że wnoszący skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wbrew treści przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie rozróżnił podstaw kasacyjnych na naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zaliczył wszystkie ww. przepisy do prawa materialnego, chociaż nie wszystkie mają taki charakter.

Przepisy art. 154 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 p.p.s.a. są przepisami proceduralnymi przy czym te pierwsze dotyczyły postępowania administracyjnego, które stosowały organy administracji a nie sąd administracyjny.

Z uwagi jednak na ocenę zastosowania tych przepisów dokonaną przez Sąd I instancji i objęcie ich zarzutem skargi kasacyjnej należało odnieść się merytorycznie do zarzutów naruszenia przepisów art. 154 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mimo błędnego sformułowania tego zarzutu.

Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdzając nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 czerwca 2005 r. wydanej w oparciu o przepis art. 154 § 1 k.p.a. o uchyleniu swojej decyzji z dnia 9 lutego 2005 r. o utracie statusu zakładu pracy chronionej zakwestionował zastosowanie przez Wojewodę przepisu art. 154 § 1 k.p.a. względem decyzji orzekającej utratę statusu podkreślając naruszenie tego przepisu, który zdaniem Ministra nie miał w tej sprawie zastosowania.

Z powyższym stanowiskiem organu nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej i wyrażając pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia przepisu art. 154 § 1 k.p.a. albowiem przepis ten mógł mieć zastosowanie do przedmiotowej decyzji o utracie statusu, na mocy której w istocie strona nie nabyła żadnego prawa.

Niewątpliwie decyzja o utracie statusu zakładu pracy chronionej nie spowodowała nabycia uprawnień przez stronę, gdyż jej skutkiem było pozbawienie uprawnień a nie jest przysporzenie.

W tych warunkach zastosowanie względem przedmiotowej decyzji stwierdzenia wygaśnięcia statusu zakładu pracy chronionej przepisu art. 154 § 1 k.p.a. co do zasady nie mogło zostać skutecznie zakwestionowane przez organ nadzorczy Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Jeżeli chodzi natomiast o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 3 Kodeksu pracy oraz art. 28, 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej to należy przede wszystkim zaznaczyć, że Sąd I instancji nie przeprowadzał szczegółowej analizy tych przepisów, ich wykładni w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego. WSA stwierdził, że problem podmiotowości prawnej jednostek organizacyjnych osób prawnych jest na tyle skomplikowany i ocenny, że nie można przy przedstawionym przez stronę materiale dowodowym mówić o oczywistości naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. O złożoności problemu stanowi bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego na tle przepisu art. 3 Kodeksu pracy, w tym liczne, niejednokrotnie sprzeczne wypowiedzi doktryny na co wskazywały same strony w toku postępowania administracyjnego.

Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości i nie może dotyczyć trudności interpretacyjnych i wątpliwości w zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego.

Natomiast w niniejszej sprawie sam organ rozstrzygający o statusie strony skarżącej jako zakładu pracy chronionej nie był konsekwentny, gdyż w takim samym stanie faktycznym raz orzekał wygaszenie tego statusu a następnie go ponownie przyznawał (vide decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 września 2005 r.).

Zatem stanowisko organu nadzorczego Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, że zakwestionowana przez niego decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 czerwca 2005 r. zawiera tak poważne wady prawne w postaci jasnego i niewątpliwego przekroczenia prawa, które skutkuje uznaniem, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) słusznie uznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za wadliwą i w konsekwencji podlegającą uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.