Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 106/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych 1. zobowiązuje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, 2. stwierdza, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności i przewlekłości w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość, której dopuścił się Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, 5. zasądza od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Spółka") wniosła 6 października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "WKZ") w wydaniu decyzji o pozwoleniu na sprawdzenie badan archeologicznych, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od doręczenie organowi wyroku, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażącego naruszenia prawa, przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 25.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 4 marca 2019 r. R. K., prowadzący gospodarczą pod firmą "[..], na zlecenie skarżącej Spółki i B, wniósł o wydanie decyzji o pozwoleniu na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych, których przeprowadzenie jest niezbędne do wykonania przez skarżącą, jako inwestora i partnera prywatnego oraz Spółkę B., jako generalnego wykonawcę, budowy parkingu kubaturowego na działce nr [..] w G., która to inwestycja jest realizowana w formule partnerstwa publiczno-prawnego. Partnerem publicznym jest Gmina Miasta.

W dniu 9 maja 2019 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie.

W dniu 22 maja 2019 r. WKZ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia programu badań o wskazane dane i dokumenty w terminie 14 dni, co wnioskodawca uczynił 4 czerwca 2019 r., 8 sierpnia 2019 r. oraz 27 sierpnia 2019 r.

Następnie 28 sierpnia 2019 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim,

a 6 grudnia 2019 r., decyzją nr [..], odmówił udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie wnioskowanych badań archeologicznych.

Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 8 kwietnia 2020 r., który stwierdził naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. ze względu na brak wystarczającego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności nie odniesienie się do zaproponowanej metodologii badań i brak wskazania, które z elementów planowanych działań mogłyby ewentualnie wpłynąć niekorzystnie na zabytki archeologiczne na tym obszarze oraz ewentualnie zabytki nieruchome miasta.

Ponadto postanowieniem z 16 czerwca 2020 r., po rozpoznaniu ponaglenia Prezydenta Miasta z 23 października 2019 r. i A.

z 14 października 2019 r., Minister stwierdził, że WKZ nie pozostaje w bezczynności i odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy przez ten organ.

Wnioskodawca ponownie uzupełnił swój wniosek, dnia 26 czerwca 2020 r.

Akta sprawy celem ponownego rozpoznania przez WKZ zostały przekazane i doręczone organowi pierwszej instancji 6 lipca 2020 r.

W dniu 18 sierpnia 2020 r. skarżąca Spółka ponownie wniosła do Ministra ponaglenie ze względu na nierozpoznanie sprawy w terminie przez Konserwatora.

W skardze Spółka przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazała, że 29 lipca 2019 r., 8 i 27 sierpnia 2019 r. oraz 25 września 2019 r. dokonywała uzupełnień wniosku z własnej inicjatywy, bez wezwania organu. Zwróciła tez uwagę, że mimo upływu 16 miesięcy od złożenia wniosku i 19 dni od złożenia ostatniego ponaglenia oraz wydania decyzji uchylającej przez Ministra, WKZ do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji w sprawie. Wprawdzie w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. w związku z zawieszeniem i wstrzymaniem biegu terminów procesowych z uwagi na stan epidemii, organ w sensie prawnym nie pozostawał w bezczynności, lecz nie stoi to na przeszkodzie by orzekać o bezczynności organu, która miała miejsce przed ogłoszeniem ww. stanu.

Zdaniem skarżącej orzeczenie takie jest tym bardziej zasadne, że wydana decyzja WKZ została następnie uchylona ze względu na uchybienia związane z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. To oznacza, że organ konserwatorski jedynie symulował dokonanie rozstrzygnięcia sprawy,

a w uzasadnieniu decyzji przedstawił tylko swój personalny i negatywny stosunek do całego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast działania organów administracji o charakterze pozornym, w szczególności wydawanie decyzji nie odnoszących się w ogóle do istoty sprawy czy obarczonych tak poważanymi brakami, iż podlegają one uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności, powinno zostać potraktowane na równi z bezczynnością organu.

Uzasadniając wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej Spółka wskazała, że jako partner prywatny inwestycji prowadzonej w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, nie może rozpocząć budowy obiektu, a zatem oddala się jego perspektywa pobierania korzyści z wybudowanego parkingu. Skarżąca oraz jej "spółka-matka" B., ponoszą koszty utrzymania biura i personelu niezbędnego do obsługi tej inwestycji, zatem ponoszą każdego dnia narastająco wymierną szkodę.

Spółka podkreśliła także, że bezczynność organu wstrzymuje możliwość przystąpienia do kolejnych etapów inwestycji obejmującej budowę parkingu kubaturowego, co narusza nie tylko interes inwestorów, ale też ważny interes społeczny, jako że inwestycja ma kluczowe znaczenie dla mieszkańców miasta.

W odpowiedzi na skargę WKZ wniósł o niewymierzanie organowi grzywny i stwierdzenie, że nie dopuścił się on bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a przynajmniej, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz nie zasądzanie od WKZ sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że niniejsza sprawa ma charakter skomplikowany i wymaga złożonego postępowania wyjaśniającego, gdyż planowane badania archeologiczne przewidziane są w zasięgu układu urbanistycznego miasta wpisanego do rejestru zabytków województwa, uznanego ponadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii. Dodatkowo, układ urbanistyczny Miasta stanowi nie tylko zabytek nieruchomy, ale jako pozostałość historycznego osadnictwa, stanowi również szczególną kategorię zabytku archeologicznego. Zatem wszelkie działania mające wpływ na substancję i stan zachowania przedmiotowego zabytku wymagają szczególnej i wnikliwej analizy ze strony organu ochrony zabytków tym bardziej, że planowane działania inwestycyjne zakrojone są na szeroką skalę, co może w istotny sposób doprowadzić do ingerencji w substancję zabytku.

Dalej organ podkreślił, że nadrzędnym celem działań organów administracji publicznej, w szczególności organów ochrony zabytków jest zapewnienie trwałego zachowania zabytków, co obliguje do świadomego; i racjonalnego gospodarowania zasobem dziedzictwa archeologicznego, z priorytetem jego zachowania in situ. W związku z czym WKZ jest zobowiązany do dokładnego rozpoznania sprawy, w tym zbadania zasadności i dopuszczalnego zakresu badań archeologicznych na wskazanym obszarze.

Organ stanął więc na stanowisku, że nie pozostaje w bezczynności, a prowadzone przez niego postępowanie nie było przewlekłe. W szczególności, do czasu prowadzenia tego postępowania nie można wliczyć, jak tego domaga się skarżąca, okresu postępowania przed organem drugiej instancji. Ponadto, postanowieniem z 16 czerwca 2020 r. organ wyższego stopnia sam stwierdził, że WKZ nie pozostaje w bezczynności, zaś od czasu przekazania akt do ponownego rozpoznania organ pierwszej instancji podejmuje stosowne działania zmierzające do dokładnego w tym zbadania zasadności oraz dopuszczalnego zakresu badań archeologicznych na wskazanym obszarze.

WKZ wskazał także, że istotną okolicznością, która faktycznie wpłynęła na działania organu jest przedłużająca się, z niezależnych przyczyn, których organ nie mógł przewidzieć, nieobecność inspektora prowadzącego sprawę. Niemniej jednak podjęto działania umożliwiające procedowanie w sprawie, co wiązało się z wyznaczenia osoby zastępującej i zapoznanie się przez nią ze zgromadzoną dokumentacją. Ponadto, organ przez wydłużony czas działał w sytuacji kadrowo niekorzystnej w proporcji do przyrostu ilości spraw, która nastąpiła po chwilowym wytłumieniu w miesiącach letnich, pandemii COVID-19, w tym także konieczności podejmowania wzmożonych kontroli inwestycji o znaczeniu strategicznym w skali kraju (budowa drogi ekspresowej). Pomimo zaistniałych uwarunkowań organ prowadził i nadal prowadzi działania w przedmiotowej sprawie, czego dowodem jest ostatnie wezwanie do uzupełnienia wniosku. Przy czym działania te nie są wyłącznie pozorne, albowiem choć skarżąca twierdzi, że wnioskodawca uzupełnił wniosek we własnym zakresie, to ocena dokumentacji uzupełniającej również wymagała wnikliwej analizy, a słuszność jej przeprowadzania została potwierdzona ustaleniami, które doprowadziły do ustalenia rozbieżności wymagających dodatkowych wyjaśnień, co skutkowało właśnie koniecznością wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku.

Przeprowadzane przez organ czynności były i są adekwatne do potrzeb wynikających z istoty sprawy, a nadto są one konieczne dla jej załatwienia mając na uwadze zadania ustawowe organu, czyli zapewnienie trwałego zachowania zabytków oraz racjonalne gospodarowanie zasobem dziedzictwa archeologicznego, z priorytetem jego zachowania. W tych okolicznościach nie można, zdaniem WKZ, przypisać organowi bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Uwzględniając skargę złożoną przeciw bezczynności organu administracji lub przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania sąd, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w razie uwzględnienia skargi, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka zwalcza bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "WKZ"), zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 4 marca 2019 r. o wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067), zwanej dalej u.o.z. Taka kwalifikacja skargi wynika z faktu, że choć w jej tytule Spółka zarzuca organowi przewlekłość, jednak w treści jej uzasadnienia wskazuje także na bezczynność organu, orzekającego w przedmiocie wniosku z 4 marca 2019 r.

Rozpoznając skargę sąd uznał, że jest ona zasadna zarówno w zakresie bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, przy czym stwierdzenie to nie dotyczy całego okresu, w jakim organ rozpoznawał wniosek strony.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że sąd dokonał oceny, czy skarga spełnia wymogi formalne jej wniesienia i przyjęcia przez sąd do merytorycznego rozpoznania stwierdzając, że zostały one spełnione. Jak stanowi bowiem art. 52 § 1 p.p.s.a., warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).

Skarżąca ww. wymóg formalny spełniła, gdyż pismem z 18 sierpnia 2019 r. skierowała ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które zostało przekazane przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego 2 października 2020 r. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, a nie jego uwzględnienie przez organ odwoławczy. Na tej podstawie należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy wskazać, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Obecnie, wobec dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. zmianie art. 37 § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania z kolei to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny w CBOSA).

Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne jw.).

Trzeba także podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, dostępny na w CBISA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Przy czym, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Analiza chronologii czynności podejmowanych przez organ w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia zarówno ze stanem kwalifikowanym jako bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym – jak już zaznaczono - doszło do nich nie na całym etapie kontrolowanego postępowania, lecz po wydaniu decyzji z 8 kwietnia 2020 r. przez organ wyższego stopnia i zwrocie akt organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając tę kwestię na wstępie należy odnieść się do zagadnienia, od której chwili można przyjąć, że organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w sposób pozwalający zarzucić mu bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tym zakresie sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że nie można do stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania organu pierwszej instancji doliczać okresu postępowania przed organem odwoławczym. Z uwagi na okoliczności sprawy podkreślić trzeba, że postępowanie z wniosku Spółki zostało zakończone w pierwszej instancji decyzją z 6 grudnia 2019 r. W chwili wydania tej decyzji nie można zatem mówić już o bezczynności tego organu. Zostało bowiem wydane rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Takie stanowisko potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Chociaż w niniejszej sprawie wydana decyzja nie była ostateczna, niemniej analogicznie należy przyjąć, że w momencie jej wydania przez organ pierwszej instancji ustał stan bezczynności tego organu. Tak samo nie ma podstaw, aby obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem wskazanej decyzji organu pierwszej instancji. Co więcej, wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ pierwszej instancji na tym etapie od działania w sprawie. Dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana. Z przyczyn prawnych, w tym czasie organ pierwszej instancji nie mógł dokonywać żadnych czynności w sprawie.

Natomiast ze względu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w jego decyzji z 8 kwietnia 2020 r. oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia WKZ, dniem w którym organ pierwszej instancji mógł dokonywać dalszych czynności w sprawie zmierzających do jej merytorycznego zakończenia był dzień przekazania mu akt sprawy przez organ odwoławczy. Przy czym z akt administracyjnych nie wynika dokładna data, kiedy akta te zostały przekazane WKZ. W odpowiedzi na skargę sam ten organ przyznaje, choć nadal nieprecyzyjnie, że nastąpiło to w czerwcu 2020 r. Skarżąca w ponagleniu

z 18 sierpnia 2020 r. stwierdziła natomiast, że decyzję organu odwoławczego wnioskodawca otrzymał 5 maja 2020 r. i mniej więcej w tym czasie organ odwoławczy przekazał akta sprawy organowi pierwszej instancji. Ponieważ nie było to przedmiotem sporu, ani nie było kwestionowane przez skarżącą sąd uznał, że najpóźniej od końca czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji miał już możliwość podejmowania czynności w sprawie i wtedy też zaczął biec termin na jej załatwienie (art. 35 § 3 k.p.a.).

Podkreślenia przy tym wymaga, że powołane przepisy k.p.a mówią o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji.

Nie może być zatem kwestionowane, że organ mimo upływu terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem Spółki z 4 marca 2019 r. Co więcej, organ nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, obligującej go do informowania o przyczynach opóźnienia i nakazującej wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Prowadzi to do wniosku, że – stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., co oznacza, że zaistniały znamiona jego bezczynności.

Zarazem, odnosząc okoliczności sprawy do stanu, kwalifikowanego jako przewlekłość, a więc nieefektywności podejmowanych przez organ czynności procesowych, wskazać należy, że po zwrocie akt sprawy przez organ odwoławczy pierwszą czynnością dokonaną przez WKZ było wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia w zakresie usunięcia rozbieżności lokalizacji wykopów sondażowych, określnych współrzędnymi geodezyjnymi podanymi w uzupełnieniu (uzupełnienie bez wezwania organu) w stosunku do nieruchomości wyszczególnionych w treści wniosku. Nastąpiło to jednak dopiero 30 września 2020 r., a więc przynajmniej trzy miesiące po otrzymaniu akt przez organ i zapoznaniu się z decyzją organu odwoławczego. Kolejną czynnością, w dniu 2 października 2020 r., było przekazanie ponaglenia skarżącej do organu odwoławczego. Z tego wynika, że od momentu wpływu akt sprawy do organu pierwszej instancji, co według ustaleń mialo miejsce w czerwcu 2020 r., organ podjął jedną czynność, której treść notabene ukierunkowana była wytycznymi organu wyższego stopnia, nakreślonymi w uzasadnieniu decyzji Ministra z 8 kwietnia 2020 r.

W takiej sytuacji, zdaniem sądu, należy przyznać rację stronie skarżącej, zarzucającej organowi opieszałość, wypełniającą znamiona przewlekłości w prowadzeniu sprawy administracyjnej, tym bardziej jest to uzasadniony zarzut w sytuacji, gdy sprawa była rozpatrywana po raz drugi, a – jak wskazano powyżej - organ dysponował zaleceniami wynikającymi ze wskazanej decyzji Ministra. Co więcej, do chwili orzekania przez sąd nie została podjęta żadna kolejna czynność, ani nie została wydana decyzja co do istoty sprawy. Bez znaczenia jest też okoliczność wysłania akt administracyjnych z ponagleniem organowi wyższego stopnia. W takiej sytuacji bowiem, odmiennie niż to ma miejsce w sytuacji wniesienia odwołania, organ nie traci kompetencji do orzekania w sprawie i może orzekać w oparciu o kserokopie akt poświadczonych za zgodność z oryginałem.

Powyższe okoliczności doprowadziły sąd do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Oceny sądu nie mogły przy tym zmienić argumenty organu wskazujące na problemy kadrowe. W tym zakresie sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że problemy kadrowe organu nie mają znaczenia dla stwierdzenia tego stanu. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. nie stanowią usprawiedliwionej podstawy do przyjęcia, że nie wyklucza to przewlekłości postępowania (por. m.in. wyroki NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt

II OSK 1233/19; z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 439/19, dostępne w CBOSA).

Odnośnie do podnoszonej kwestii stopnia skomplikowania sprawy wskazać należy, że sprawa niniejsza była już rozpoznana przez organ pierwszej instancji i zakończona wydaniem decyzji merytorycznej. Zatem organ musiał być świadomy zakresu wniosku oraz wymagań prawnych związanych z udzieleniem pozwolenia na prace archeologiczne. Przy czym organ odwoławczy wyraźnie wskazał w swoim rozstrzygnięciu, jakimi brakami dotknięte jest postępowanie i jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia.

Mając na względzie przytoczone okoliczności sprawy sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt, o czym orzekł w punkcie1 sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w punkcie 3 wyroku sąd stwierdził, że przewlekłość i bezczynność, których dopuścił się organ, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te, w ocenie sądu, nie zostały jednak spełnione w niniejszej sprawie.

Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego wynikała z okoliczności częściowo niezależnych od organu, związanych bez wątpienia ze światowym stanem pandemii Covid - 19. Na taką ocenę sądu wpłynął także fakt, że organ pozostawał w bezczynności w stosunkowo krótkim czasie. Od dnia przekazania akt przez organ wyższego stopnia organowi pierwszej instancji do chwili wniesienia skargi przez skarżącą w dniu 6 października 2020 r. minęły około 4 miesiące. Sąd uwzględnił w tym zakresie także opisane przez organ problemy kadrowe zaistniałe w związku z okresem pandemii, bowiem w tym kontekście, tj. oceny charakteru przewlekłości/bezczynności, argumentacja z odpowiedzi na skargę zasługuje na uwzględnienie. Trudno też przypisać organowi "złą wolę", gdyż mimo opóźnienia, opisanych problemów kadrowych powiązanych ze stanem pandemii, próbował podejmować czynności w sprawie, a skarżąca ze swojej strony podejmowała czynności, które wymagały weryfikacji (uzupełnienie wniosku, ponaglenie). Brak jest wobec tego podstaw do przyjęcia, że czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, w większym stopniu chodziło o pewną nieudolność.

W punkcie 4 sentencji wyroku sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem, przyznanie kwoty pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zdaniem sądu, w opisanych okolicznościach sprawy, zbędne jest dyscyplinowanie organu w ten sposób. Z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru bezczynności/przewlekłości wystarczające jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym terminie.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U . z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł wpis, wynagrodzenie reprezentującego skarżącą Spółkę pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).