Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1742/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7,77,80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 97 ust 1, 2, 3, 4,7
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz P. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., określanej dalej jako: "k.p.a."), w związku z art. 97 ust. 1, 2, 3, 4 i 7 oraz art. 68 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm., obecnie tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 283); dalej: "ustawa o.o.ś"), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ", "Generalny Dyrektor"), po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej: "skarżący", "inwestor"), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "Regionalny Dyrektor") z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], którym nałożono na P. P. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 i ustalono jego zakres dla przedsięwzięcia pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-składowego, dotyczącej poddasza z części nieużytkowanej na cześć mieszkalną", na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gm. [...].

W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

P. P., działając zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], w dniu [...] grudnia 2018 r. przedłożył Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] dokumenty: kartę informacyjną przedsięwzięcia (dalej: KIP), kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, zaświadczenie Wójta Gminy [...] o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr ew. [...], w miejscowości [...], gm. [...], kserokopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla ww. działki dla planowanej inwestycji - zmianie sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-składowego, dotyczącej poddasza z części nieużytkowanej na cześć mieszkalną.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, ustalając jednocześnie jego zakres, poprzez wskazanie, że powinien być ograniczony do określenia oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków [...]oraz obszar mający znaczenie dla [...], i zawierać elementy określone w art. 66 ust. 1, z wyjątkiem pkt. 3, 10-11,12 i 15 ustawy o.o.ś. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P. P..

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...]21 maja 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że sporne przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o.o.ś. Generalny Dyrektor zauważył jednak, że przedsięwzięcie inne, niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. Z uwagi na położenie przedmiotowej działki, kluczową kwestią było rozstrzygnięcie, czy planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie wpływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...]i [...], a zatem czy konieczne jest poddanie przedmiotowego przedsięwzięcia ocenie oddziaływania na ww. obszar Natura 2000. Generalny Dyrektor, po analizie akt, podzielił stanowisko organu I instancji, co do wystąpienia możliwego znaczącego negatywnego oddziaływania spornego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ww. obszary. Istniejący obecnie na działce nr ew. [...]budynek inwentarsko-składowy jest stosunkowo nowym obiektem budowlanym, zrealizowanym po tym, jak Regionalny Dyrektor w 2013 r. (postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]) dopuścił do jego realizacji wskazując, że jego budowa nie będzie związana z zajęciem nowego terenu, ze względu na wykorzystanie istniejących obiektów budowlanych (betonowe fundamenty, tymczasowy garaż maszyn rolniczych, drewniana wiata) i pozostawienie niezbudowanej części działki, wolnej od jakiejkolwiek infrastruktury. Wówczas wskazano też, iż ze względu na zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowej działki, wykluczenie powstania budynków, pełniących funkcje mieszkalne oraz wykorzystanie zajętego już terenu w celu realizacji inwestycji, budowa budynku inwentarsko-składowego nie spowoduje wzrostu antropopresji, a tym samym nie przyczyni się do pogorszenia warunków siedliskowych ptaków drapieżnych występujących na danym obszarze. Planowany wówczas budynek inwentarsko-składowy, jego część inwentarska została przeznaczona dla: bydła - 8-10 stanowisk, byczków (opasów) - 2-4 stanowiska, 1-2 tuczników - kojec, zaś część składowa składała się z boiska i magazynu pasz. Na magazyn pasz suchych i ściółki przeznaczono poddasze użytkowe nad częścią inwentarską. Budynek o wysokości ok. 8,5 m zaplanowano w konstrukcji tradycyjnej, ze ścianami murowanymi, żelbetowym stropem, więźbą dachową drewnianą pokrytą blachą. Zaplanowano również budowę płyty obornikowej oraz zbiornika na gnojówkę, celem ich gromadzenia i wykorzystania jako nawóz naturalny do nawożenia płodów rolnych. Obecnie, jak wynika z przedstawionych przez Inwestora danych w KIP, istniejący na działce budynek jest przystosowany do prowadzenia hodowli bydła o wymiarach 30 m x 8 m. "Fragment budynku 10 m x 8 m jest wykorzystywany jako garaż na maszyny rolnicze, pozostała część 20 m x 8 m stanowi budynek murowany ze stropem betonowym pokryty blachą (część inwentarsko-składowa)". W związku z planowanym mieszkalnym użytkowaniem części budynku, eksploatacja budynku będzie wymagała wykorzystania energii elektrycznej, wody oraz materiałów wykorzystywanych do ogrzewania budynku. Planuje się wykopanie studni głębinowej, montaż paneli fotowoltaicznych oraz budowę osadnika na ścieki.

Generalny Dyrektor wskazał, że budynek inwentarsko-składowy jest nieużytkowany, z wyjątkiem garażu na maszyny rolnicze. Aby znajdujące się w budynku poddasze mogło służyć celom mieszkaniowym niezbędna jest realizacja urządzeń technicznych - przyłączy i urządzeń instalacyjnych, w tym służących oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, tak by zapewnić możliwość użytkowania obiektu, zgodnie z planowanym przez inwestora przeznaczeniem. Choć nie zostało to przedstawione w KIP, zdaniem organu odwoławczego, przystosowanie nieużytkowanej części poddasza na mieszkanie, które zostało wybudowane jako magazyn pasz suchych i ściółki, będzie prawdopodobnie wymagało wykonania również innych prac budowlanych, prócz wskazanych urządzeń budowlanych. Zawarte dane w KIP, nie budzą wątpliwości organu, iż zakres i planowany efekt robót budowlanych doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu, dlatego planowane przedsięwzięcie nie będzie polegać na wykonaniu prac remontowych, jak zostało to podane w KIP, ale na budowie (przebudowie) obiektu budowlanego.

Wobec powyższego Generalny Dyrektor stwierdził, że sporne przedsięwzięcie, z pozoru nieingerujące w istniejący stan zagospodarowania i ograniczające się tylko do prac remontowych i zamiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego w rzeczywistości wiąże się z pracami budowlanymi, kwalifikowanymi jako budowa (przebudowa) obiektu budowlanego, po wykonaniu których będzie dopiero możliwa zamiana sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-składowego - nieużytkowanego poddasza na cześć mieszkalną.

Według organu odwoławczego, w odniesieniu do powyższych informacji, istotne są przedmioty i cele ochrony obszarów Natura 2000 [...]i [...], a także lokalizacja planowanego przedsięwzięcia i występujące na tym terenie warunki przyrodnicze, z którymi wiążą się określone siedliska, gatunki roślin i zwierząt. Przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze, w którego sąsiedztwie nie ma żadnych budynków gospodarczych i mieszkalnych. Teren jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy. Najbliżej położoną zabudową jest budynek na działce nr ew. [...]. Znajduje się on w odległości ok. 215 m od obecnego na działce nr ew. [...]budynku inwentarsko-składowego i nie jest z nim przestrzennie, funkcjonalnie, infrastrukturalnie powiązany, albowiem obie działki oddzielone są od siebie terenem leśnym. Jeśli chodzi o inne zabudowania to znajdują się one dopiero w odległości ok. 330 m i 374 m od istniejącego na działce nr ew. [...]budynku inwentarsko składowego. Obecne są one na działkach nr ew. 116 i nr ew. [...]i położone są w bliskiej odległości drogi, która stanowi oś, wzdłuż której rozwinięta jest zabudowa wsi [...]. Część działki to grunty rolne należące do pastwisk (PV, PVl). Zajmują one 2,58 ha powierzchni działki i są częścią, występujących tutaj rozległych polan użytków rolnych z zadrzewieniami otoczonych wokół lasami. W ocenie organu istotnym jest, iż na działce nr ew. [...], obok użytków rolnych, znajduje się grunt leśny. Zajmuje niemal ponad połowę jej powierzchni (ma 3,4724 ha). Pomimo obecności budynku gospodarczego i prowadzonej gospodarki rolnej (wypas bydła) obszar działki nr ew. [...]i jej sąsiedztwo, nadal pozostaje mało dostępny i jest pozbawiony antropopresji. To czyni, że teren ten nadal jest cenny jako łowiska dla gatunków ptaków drapieżnych oraz, ze względu na połączenie z kompleksem leśnym [...], stanowi strefę bytowania dużych ssaków drapieżnych. Omawiany teren jest wykorzystywany łowiecko przez orlika krzykliwego i może znajdować się w obszarze zasadniczej aktywności w okresie lęgowym. W odległości ok. 330 m na południowy wschód od miejsca lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia stwierdzono obecność tego gatunku. W promieniu 5 km od gniazduje 12 par orlika krzykliwego, z czego w przypadku jednej pary lęgi stwierdzono w odległości ok. 880 m. Zatem teren ten może znajdować się w obszarze zasadniczej aktywności tych ptaków w okresie lęgowym.

Organ wskazał ponadto, że całodobowy sezonowy wypas bydła, a w okresie letnim sianokosy, a więc rolnicze wykorzystywanie tego obszaru, nie stanowi czynnika stanowiącego tak duże zagrożenie dla utrzymania i osiągnięcia celów obszaru Natura 2000 jak realizacja budynku mającego funkcje mieszkalne. Gospodarka rolna, w szczególności ekstensywna, służy utrzymaniu trwałych użytków zielonych. Funkcjonowanie i zachowanie użytków rolnych - wypas jest ważne dla zachowania właściwego stanu areałów życiowych ptaków związanych z krajobrazem rolniczym, w tym ptaków drapieżnych, dla których tego typu tereny stanowią łowiska. Między innymi dlatego, jak również dla zapewnienia możliwości prowadzenia gospodarki rolnej Regionalny Dyrektor w 2013 r. dopuścił do realizacji budynku inwentarsko-składowego. Bo choć człowiek na przedmiotowym terenie prowadząc wypas bydła systematycznie zaznacza swoją obecność, to jednak, co ważne, nie ma ona charakteru ciągłego i ogranicza się do określonych przedziałów czasowych, których częstotliwość zależy od sezonu. Inaczej jest w przypadku budynku pełniącego funkcje mieszkalne i stałego zamieszkiwania go przez ludzi, czyli ciągłą ich obecność na omawianym terenie. Ma ona inny charakter i niesie ze sobą inne skutki. Przede wszystkim budowa mieszkaniowa, w przeciwieństwie do budynku gospodarczego wymaga wprowadzenia infrastruktury technicznej, zapewniającej pobór energii elektrycznej, wody, ciepła oraz przystosowania do czasowego gromadzenia tych odpadów i nieczystości. Choć wskazane działania nie będą się wiązać z budową obiektu kubaturowego od nowa i zajęciem (czy też przekształceniem dużej powierzchni terenu) to zrealizowana inwestycja nada niezamieszkałej dotąd części wsi, nowych cech, które są przynależne terenom zurbanizowanym. Pomimo, że w niezmienionym stanie zostaną zachowane istniejące użytki rolne i na działce będzie nadal prowadzona gospodarka rolna wraz z przebudową budynku i zmianą sposobu jego użytkowania na cele mieszkalne ulegnie zmiana funkcji tego terenu. Obszarowi pełniącemu dotychczas funkcje wyłącznie rolnicze, należącemu do terenów otwartych, pozbawionych infrastruktury zostanie nadana nieobecna i nierozwinięta w tej części wsi funkcja mieszkaniowa, przekształcając te tereny w obszar z zabudową mieszkaniową. Organ argumentował, że może to zainicjować niekorzystne zmiany w strukturze zabudowy wsi, bowiem po realizacji spornego przedsięwzięcia kolejny, niezabudowany fragment obszaru, zostanie trwale wyeliminowany z przestrzeni terenów otwartych wolnych od zabudowy mieszkaniowej. Związana z przedsięwzięciem stała aktywność człowieka, spowoduje wprowadzenie i zwiększenie nowych elementów do środowiska, takich jak światło, hałas, zapach, śmieci. Wpłynie to negatywnie na wykorzystanie tego terenu przez zwierzęta. Niepokojone bodźcami będą szukać innych miejsc do życia, co oznaczać będzie wycofanie się ich z dotychczasowych przestrzeni i zmniejszanie ich areałów życiowych. Skutki realizacji inwestycji nie ograniczą się tylko do miejsca posadowienia budynku, ale będą mieć dużo większy zasięg i wykluczają okoliczne tereny z obszarów mogących pełnić łowiska orlika krzykliwego i innych ptaków drapieżnych. W konsekwencji realizacji przedsięwzięcia i nadaniem obiektowi funkcji mieszkalnej zostaną stworzone warunki do bytowania ludzi przez większą część roku, przez co można się spodziewać wzrostu antropopresji na tym obszarze, zwłaszcza przy możliwości wprowadzenia dalszej zabudowy (zainicjowanej realizacją spornej inwestycji).

Organ odwoławczy uznał, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia znacząco negatywnego wpływu zamierzonej inwestycji na gatunki ptaków drapieżnych. Wprowadzenie zabudowy o charakterze mieszkalnym we wskazanym miejscu będzie miało również wpływ na stan ochrony dużych drapieżników - wilka i niedźwiedzia mających tutaj swoje siedliska. Realizacja przedmiotowej inwestycji może prowadzić do trwałego zajęcia i przekształcenia tego terenu, zmiany warunków siedliskowych i zwiększonej zabudowy, a w dalszej perspektywie - do eliminacji enklawy przestrzeni otwartej.

Wobec powyższego, organ II instancji uznał, że niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na ww. obszar Natura 2000 w określonym przez organ I instancji zakresie.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora złożył P. P., reprezentowany przez adwokata, w której zarzucił organowi naruszenie:

- art. 138 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 144 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora z 31 stycznia 2019 r.;

- art. 77 § 1 k.p.a., przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie istotnych elementów stanu rzeczywistego, mających wpływ na ocenę zmian/jako czynnika zagrożenia/antropopresji, przez zmianę sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-składowego na część mieszkalną;

- art. 96 ust. 3 i art. 97 ustawy o.o.ś., przez dowolne przyjęcie istnienia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia i w konsekwencji przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny tj. z naruszeniem przepisu art. 80 k.p.a.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Skarga okazała się zasadna.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 - t.j.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – t.j., dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

3. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie aprobuje również dokonanego przez organ sposobu wykładni.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu i wykazanie, że organ przeprowadził właściwą subsumpcję. Okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu decyzji. Spełnienie normy, wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Ustalenie stanu faktycznego warunkuje zatem prawidłowość rozstrzygnięcia, a braki w tym zakresie podlegają kontroli sądowej i kwalifikowane są jako przesłanka do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Sąd dokonuje bowiem oceny postępowania, w aspekcie zachowania przepisów procesowych, biorąc pod uwagę czy naruszenie podanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym podstawa uchylenia Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia jest istotne naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydaną w sprawie decyzją podlegającą zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania administracyjnego.

Nadto wyrazem obowiązków organu II instancji jest art. 15 k.p.a, nakładający obowiązek dwukrotnego rozstrzenia sprawy. Ograniczenie się przez organ II instancji wyłącznie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, z pominięciem mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia kwestii poruszonych w odwołaniu, nie kwestii, nie jest wystarczające.

W ocenie Sądu, organy rozpatrując przedmiotową sprawę naruszyły powyższe zasady. Nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości rzutującego na rozstrzygnięcie stanu faktycznego, a tym samym zaskarżona decyzja jawi się jako przedwczesna.

4. Podstawę materialną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o.o.ś., zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Treść uzasadnień postanowień obu instancji daje podstawy do oceny, że organy nie przeprowadziły w sposób rzetelny, oparty na wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego postępowania merytorycznego. W uzasadnieniu postanowień nie odniosły się w sposób konkretny, rzeczowy, tj. oparty na wiedzy merytorycznej do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie przedstawiły przekonującej argumentacji, wynikającej z oceny tego materiału dla poparcia swojego stanowiska.

W niniejszej sprawie organy swoje rozstrzygnięcie oparły na twierdzeniu, że związana ze zmianą sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-składowego, dotyczącą poddasza z części nieużytkowanej na cześć mieszkalną, spowoduje wprowadzenie i zwiększenie nowych elementów do środowiska, takich jak światło, hałas, zapach, śmieci, co wpłynie negatywnie na wykorzystanie tego terenu przez zwierzęta, które będą szukać innych miejsc do życia i będzie miało znaczący wpływ na obszary Natura 2000. Zdaniem organów, hipotetyczne skutki realizacji inwestycji nie ograniczą się tylko do miejsca posadowienia budynku, ale będą mieć dużo większy zasięg i wykluczają okoliczne tereny z obszarów mogących pełnić łowiska orlika krzykliwego i innych ptaków drapieżnych. Nie sposób się jednak uznać, że twierdzenia te są wystarczające. Przede wszystkim należy stwierdzić, że prowadzona dotychczas produkcja zwierzęca w budynku również generuje zapach, nieczystości i hałas, a także wymaga korzystania z takich mediów jak prąd i woda. Zdaniem Sądu nie można uznać, że działalność człowieka związana z zamieszkiwaniem w ww. budynku będzie bardziej oddziaływała na środowisko, niż prowadzona tam dotychczasowa działalność związana z rolniczą hodowlą zwierząt, która również wymaga obecności człowieka, dowozu jedzenia, wywozu nieczystości czy wizyt weterynarza. Zdaniem Sądu, zmiana sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-składowego na cześć mieszkalną przedmiotowego budynku nie zwiększy ryzyka negatywnego oddziaływania na występujące tam obszary Natura 2000, w takim stopniu, by uzasadnić zaskarżony akt. Organy nie wykazały, że w rozpatrywanej sprawie istnieje zagrożenie znacznego oddziaływania na te obszary, w porównaniu z już istniejącym. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji nie wynika też na jakiej podstawie organy uznały, że budynek inwentarsko - składowy jest nieużytkowany (z wyjątkiem garażu na maszyny rolnicze). Skarżący twierdzi, że cały czas budynek jest użytkowany do hodowli zwierząt, co wymaga stałej ingerencji człowieka w tę działalność. Kwestia ta nie została przez organy wyjaśniona.

Organy bezpodstawnie wywodzą też, że budynek nie jest funkcjonalnie związany z resztą gospodarstwa, bo położony jest 300 metrów dalej. Tymczasem jest on – zgodnie z brzmieniem m.in. skargi i zasadami logiki - funkcjonalnie i infrastrukturalnie powiązany z zabudową gospodarstwa rodziców skarżącego na działce nr [...]. Takie powiązanie działki [...]z zabudowaniami na działce [...]nie jest sytuacją nową, powstałą po wybudowaniu w 2013 r. budynku składowo inwentarskiego, gdyż budynek ten powstał w miejscu starej, rozproszonej zabudowy. Tymczasem gospodarstwa w Polsce często po pierwsze nie są zwartą całością, po drugie pola często występują w formie długich na kilkaset metrów "pasów".

Generalny Dyrektor w zasadzie dokonał powtórzenia argumentów wskazanych przez organ I instancji. Przytaczanie fragmentów ocen organu pierwszej instancji, bez ustosunkowania się i wyjaśnienia prawidłowości ustaleń i wniosków, nie może zastąpić stanowiska organu zobowiązanego do przeprowadzenia merytorycznego postępowania i dokonania samodzielnych ustaleń i wywiedzenia własnych wniosków.

Powyższe nieprawidłowości w postępowaniu, polegające na naruszeniu zasadniczych przepisów postępowania, tj. 7, 77 i 80 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem co najmniej przedwczesne i nieuzasadnione przytoczonymi względami w uzasadnieniu postanowień obu organów było zastosowanie art. 96 ust. 3 i art. 97 ustawy o.o.ś., przez dowolne przyjęcie istnienia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.).

5. Odnośnie do sposobu wykładni przedmiotowych przepisów, Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że wszelkie ograniczenia, a tym dotyczące ochrony środowiska i motywowane tą wartością muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności. Stanowi ona dyrektywę interpretacyjną m.in. przepisów środowiskowych. W związku z tym stopnień negatywnego oddziaływania na środowisko, który miałby uzasadniać nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania musi być stwierdzany przy zastosowaniu tej zasady. Implikuje to uznanie, że uzasadnione jest nałożenie obowiązku (w przypadkach uznaniowych, tam, gdzie prawo dopuszcza badanie ad casum), jedynie wówczas, gdy dobrodziejstwa wynikające z danego obowiązki, w świetle tej zasady, są proporcjonalne.

Posłużenie się przez ustawodawcę nieostrymi pojęciami: oznacza brak ściśle określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w danej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów, jak również zasad logiki postępowania. Wykładnia przepisów, zawierających takie normy winna być precyzyjna, wykluczone jest dokonywanie wykładni mogącej spowodować skutki o charakterze prawotwórczym, co byłoby naruszeniem zasady praworządności. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie, zawierającym normę kompetencyjną. W orzecznictwie TK (por. uchwała TK z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002, nr 3, poz. 34; wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09) wskazuje się, iż z konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP), jak również z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. II OSK 347/16, wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, Lex nr 519743; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, Lex nr 484998; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, Lex nr 706029; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, Lex nr 1426707; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, Lex nr 1358451; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, Lex nr 1354927).

Organ powinien wziąć pod uwagę dyrektywy interpretacyjne, wynikające z Konstytucji. Organy winny dążyć do zachowania proporcjonalności, która nie jest wskazaniem wyłącznie dla ustawodawcy, lecz odgrywa swoją rolę również przy aktach prawnych, kształtujących stan prawny w wymiarze jednostkowym, tj. pomiędzy zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego, zastanego na danym terenie (por. np. NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 396/17, http/orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA, w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy). Wspomniany sposób wykładni nazywany jest również zasadą współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.p.a., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, że istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów, nakładanych na jednostkę. Innymi słowy, działania administracji publicznej podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności sensu stricto (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 994/20, CBOSA).

Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, CBOSA: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. (...) Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa, przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152 i n.)".

6. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i 135 tego aktu, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.) i przeprowadzi postępowanie, z zachowaniem zasad, określonych w art. 7, 15, 77 § 1, i 80 k.p.a., dokonując wykładni, zgodnie z zasada proporcjonalności.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy.