Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 953/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 34 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. R., M. Ł. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 21 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 września 1970 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...]. przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o powierzchni 4.061 m², zapisaną w księdze wieczystej [...], stanowiącą własność M. Ł. Wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy Bulwaru Nadmorskiego w [...]. W wyniku zmian geodezyjnych działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [[...]].

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L., Wydział II Cywilny z dnia 30 listopada 1995 r. (sygn. akt [...]) spadek po M. Ł. nabyli E. K. i M. Ł. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...], Wydział I Cywilny z dnia 18 października 2001 r. (sygn. akt [...]), spadek po E. K. nabyli: J. K. i J. R.

Wnioskiem z dnia 11 października 2005 r. M. Ł., J. K. i J. R. wystąpili do Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o powierzchni 2.015 m². Postanowieniem z dnia 18 lipca 2007 r., Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o zwrot działki nr [...] i wyznaczył do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 24 października 2012 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 142 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] po rozpoznaniu wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], decyzją z dnia 30 września 1970 r., wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o powierzchni 4.061 m², zapisaną w księdze wieczystej [...], stanowiącą własność M. Ł. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.) na cele budowy Bulwaru Nadmorskiego w [...].

Organ ustalił, że podstawą przejęcia nieruchomości w trybie wywłaszczeniowym była decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 14 kwietnia 1965 r. Z decyzji tej wynika, że inwestycja budowy Bulwaru Nadmorskiego w [...] obejmowała zarówno budowę samego Bulwaru Nadmorskiego, jak również umocnienia klifu [...] i była realizowana etapami, a nieruchomość stanowiącą parcelę nr [...] została przeznaczona na powyższe cele. Przedmiotowy teren znajdował się w strefie pasa ochronnego brzegu morskiego i ochrony klifu, który wymagał szczególnego zabezpieczenia, z uwagi na występujące osuwania mas ziemi. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten, był i jest oznaczony jako zieleń ekologiczna, zieleń ochronna klifu zgodnie z "planem ogólnym zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru Morskiego i zabezpieczenia stoków [...]", opracowanym w styczniu 1969 r. oraz pismem Zarządu Dróg i Zieleni w [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. Parcela nr [...] znalazła się w strefie ochronnej zabezpieczenia stoków [...] i była przeznaczona na zabezpieczenie i zagospodarowanie stoków [...], co potwierdza treść pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 marca 1971 r. (nr [...])

Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie ocenę realizacji celu wywłaszczenia tj. budowę Bulwaru Nadmorskiego należy połączyć z decyzją lokalizacyjną, a nie jedynie z celem określonym w samej decyzji. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], budowa Bulwaru Nadmorskiego w [...] była integralnie związana z zabezpieczeniem klifu [...] i w tym celu nieruchomość objęta została wywłaszczeniem. Organ uznał, że przyjęcie tylko i wyłącznie jako celu "budowy bulwaru" oznaczałoby wybudowanie na skarpie betonowego zabezpieczenia chroniącego klif [...] przed niszczycielską działalnością wód Zatoki [...], a takie zamierzenie inwestycyjne nie było związane z wydaną decyzją lokalizacyjną, decyzja ta obejmowała natomiast zabezpieczenie istniejących stoków przed erozją.

Organ wskazał na konieczność ustalenia realizacji celu wywłaszczenia w okresie wynikający z w art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził, że jednym z dowodów realizacji celu w okresie wskazanym przez ustawę jest artykuł prasowy z dnia 20 kwietnia 1967 r. zamieszczony w "Głosie Wybrzeża" nr 93, mówiący o rozpoczęciu prac budowlanych przez ekipy Przedsiębiorstwa Budownictwa Inżynieryjno - Morskiego w G. polegające na wzniesieniu trzymetrowego falochronu. Rozpoczęcie prac inwestycyjnych w wymaganym przez ustawę czasie zostało równocześnie potwierdzone w piśmie Urzędu Morskiego w [...] z dnia 28 marca 2012 r.

Organ ustalił, że obecna działka nr [...]znajduje się w całości w granicach pasa ochronnego brzegu morskiego i strefy ochronnej klifu [...]. Zaś z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2010 r. wynika, że teren działki nr [...] porośnięty jest drzewami i tzw. samosiejką oraz w znacznej części stanowi skarpę nachyloną w kierunku Bulwaru Nadmorskiego. W ocenie organu, fakt ten potwierdza, że pozostawienie przedmiotowej działki niezagospodarowanej, nie oznacza braku realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji. Charakter tej części nieruchomości wskazuje na rolę ochronną, jaką nieruchomość ta pełni wobec wybudowanego Bulwaru Nadmorskiego. Budowa samego Bulwaru nie dotyczyła jedynie betonowego deptaka, ale również zabezpieczenia skarpy, która powinna pozostać niezabudowana, zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia 14 kwietnia 1965 r., będącą podstawą przymusowego przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że strome zbocze [...] narażone jest na erozję i stanowi pas zagrożony osuwaniem się ziemi, a zabezpieczenie stoków pozostaje zadaniem własnym Gminy.

W związku z powyższym, organ przyjął, że z uwagi na położenie działki nr [...]na skarpie [...] w strefie ochronnej klifu oraz kluczowe znaczenie zabezpieczenia tej skarpy w celu zapewnienia bezpieczeństwa Bulwaru Nadmorskiego, obszar ten należy traktować jako pas zieleni stanowiący strefę ochronną. Organ powołując się na orzecznictwo sadowoadministracyjne wskazał, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia jak w przedmiotowej sprawie "budowa Bulwaru Nadmorskiego", lecz również wtedy, gdy zostanie utworzony pas zieleni stanowiący strefę ochronną. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. Ł., J. K. i J. R., zarzucając organowi I instancji dowolność w zakresie ustalenia, że działka nr [...] była przeznaczona na zagospodarowanie stoków [...]. Zdaniem odwołujących się, brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność. W odwołaniu zarzucono, że w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 14 kwietnia 1965 r. nr [...] na którą powołano się w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 30 września 1970 r., określono granice realizacji inwestycji w następujący sposób: zabezpieczenie klifu [...], budowa bulwaru nadmorskiego oraz urządzenie plaży miejskiej. Bezsporny w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż na działce [...] nie powstał ani bulwar nadmorski jak również nie powstała na niej plaża miejska, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje by na dawnej działce nr [...] prowadzono jakiekolwiek prace związane z jej zagospodarowaniem, czy też jej zabezpieczeniem. Odwołujący się zarzucili, że brak jest załącznika do decyzji lokalizacyjnej, co uniemożliwia poczynienie ustaleń co do tego czy strefa ochronna klifu [...] obejmowała rzeczywiście swym zakresem dawną działkę nr [...] w całości czy może tylko jej część. W odwołaniu wskazano, że organ pierwszej instancji w ogóle nie wykazał czy i w jakim okresie na działce nr [...] przeprowadzono prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, a z okoliczności sprawy nie wynika fakt realizacji celu w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się zarzucili, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji nie jest wystarczający, aby uznać że istnieją podstawy do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia 21 października 2013 r., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów k.p.a. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ stwierdził, że głównym zadaniem organu I instancji było ustalenie, czy na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. czy powstał na niej Bulwar Nadmorski, a ponadto, w związku z ogólnikowo sformułowanym celem wywłaszczenia, jego doprecyzowanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Organ ustalił, że z dokumentu zatytułowanego "założenia projektu na budowę Bulwaru Nadmorskiego w [...]" z dnia 12 czerwca 1958 r., wynika, że budowa Bulwaru miała obejmować trzy stadia: 1) wykonanie opaski (falochronu) zabezpieczającego równowagę brzegu morskiego, 2) budowę dwóch ciągów komunikacyjnych - kołowego i spacerowego, 3) zagospodarowanie skarp i pasów terenów związanych z bulwarem, które powinno obejmować zazielenienie terenu, akcenty architektoniczne i obiekty użytkowe z zakresu gospodarki komunalnej.

Z kolei z protokołu spisanego w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu 16 lipca 1968 r. wynika, że "założeniem ogólnym Bulwaru Morskiego jest stworzenie parku rekreacyjnego rozciągniętego wzdłuż klifu [...] od strony morza". W dokumencie tym wskazano, że bulwar morski ma posiadać charakter parkowy, z siecią dróg pieszych i jezdnym ciągiem komunikacyjnym, winien odpowiadać wysokiemu stopniowi atrakcyjności ze względu na swoje specyficzne wartości krajobrazowe, inwestycje towarzyszące Bulwarowi muszą nosić charakter odpoczynkowy, skala Bulwaru odpowiadać ma założeniom turystycznym w aspekcie ogólnopolskim, Bulwar obejmuje zagospodarowanie stoków [...] i zabezpieczenie skarp przed erozją.

W związku z tym, zdaniem organu, cel wywłaszczenia został doprecyzowany, a zarzuty stron odwołujących się, podniesione w odwołaniu, w którym stwierdzono, że organ I instancji nie udowodnił, iż działka nr [...] była w całości przeznaczona na zabezpieczenie i zagospodarowanie stoków [...], nie zasługują na uwzględnienie.

Organ odwoławczy stwierdził, że drugą istotną kwestią było ustalenie przez organ I instancji realizacji celu w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy ustalił, że decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna w dniu 11 listopada 1970 r., 7 lat od nabycia działki nr [...] upłynęło w dniu 11 listopada 1977 r., a 10 lat od nabycia działki nr [...] upłynęło w dniu 11 listopada 1980 r. Tak więc do dnia 11 listopada 1977 r. powinny były rozpocząć się na działce nr [...] prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, a do dnia 11 listopada 1980 r. prace te powinny były się zakończyć. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji powinien był zgromadzić dokumentację, która wskazywałaby na to, czy w okresie 7 lat od wywłaszczenia działki nr [...] rozpoczęto na niej działania związane z budową Bulwaru Nadmorskiego, a konkretnie z zabezpieczeniem i zagospodarowaniem stoków [...], a w ciągu 10 lat od wywłaszczenia działania te zakończono. Wojewoda [...] wskazał, że w oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie da się jednoznacznie stwierdzić, czy na działce nr [...] (wchodzącej w skład dawnej działki nr [...]), w terminach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, doszło do realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego, dowodu na te okoliczności nie stanowią dokumenty powołane przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 października 2012 tj. artykuł prasowy z dnia 20 kwietnia 1967 r., zamieszczony w Głosie Wybrzeża, który powstał ponad trzy lata przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej oraz pismo Urzędu Morskiego w [...] z dnia 28 marca 2012 r., w którym jest mowa jest o robotach budowlanych przeprowadzanych w latach 1965-1968, a zatem przed datą wywłaszczenia. Świadczą one jedynie o tym, że przed wywłaszczeniem działki nr [...] trwały prace związane z budową falochronu, jednakże z treści artykułu prasowego w ogóle nie wynika, na jakim terenie wykonywano roboty, a pismo Urzędu Morskiego w [...] i załączona do niego mapa wskazują, że prace, o których jest w nim mowa zakończyły się w listopadzie 1968 r., a zatem dotyczą okresu przed wywłaszczeniem działki nr [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli M. Ł., J. K. i J. R., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie przez organ II instancji decyzji rozstrzygającej wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż jest on kompletny i rozstrzyga wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a ponadto nie zawiera sprzeczności;

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy pozwał na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

3. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie wykładni, nakazującej także organom administracji publicznej rozstrzyganie wątpliwości co do okoliczności sprawy na korzyść poprzedniego właściciela nieruchomości.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na realizację prac na spornym terenie. Obecny stan nieruchomości jest wynikiem naturalnych procesów przyrodniczych, a nie ingerencji człowieka. Nadto tylko część działki nr [...] jest położona na skarpie, zatem ustalenia dotyczące zagospodarowania skarp nie mogły dotyczyć jej całości. Skarżący wskazali na brak załącznika do decyzji lokalizacyjnej oraz dokumentów potwierdzających wykonanie jakichkolwiek robót na spornym terenie. Zarzucili oni, że cała zgromadzona przez organ dokumentacja dotyczy etapu planistycznego inwestycji. W sprawie należało zatem ustalić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co winno prowadzić do uchylenia wydanej decyzji i merytorycznego orzeczenia w sprawie przez organ odwoławczy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący stwierdzili, że żadna dodatkowa dokumentacja prawdopodobnie nie istnieje, bowiem zostałaby przedłożona przez uczestnika postępowania jakim jest Gmina [...]. Skarżący wskazali, że postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono na wyrost, o czym świadczy fakt, że skarżącym zwrócono część wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] o powierzchni ponad 2 000 m2, a ponadto granice terenów, na których miały być przeprowadzone prace związane z zabezpieczeniem stoków [...] zostały zweryfikowane i część nieruchomości został ostatecznie pozostawiona ich właścicielom. Ponieważ przedmiotowa działka została wywłaszczona zanim rozpoczęto analizę zasadności przejmowania na Skarb Państwa poszczególnych nieruchomości, jej przejęcie nie podlegało już weryfikacji i sprawę uznano za ostatecznie załatwioną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie skarżący zaskarżyli decyzję kasacyjną.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wydana decyzja kasacyjna jest prawidłowa. Zakres i waga okoliczności faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia w niniejszej sprawie uzasadniały przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji.

Decyzja wywłaszczeniowa z dnia 30 września 1970 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku M. Ł., J. K. i J. R. było prowadzone na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Organ stosował w niniejszej sprawie przepis art. 136 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W niniejszej sprawie ustalenia wymagał cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona oraz fakt zrealizowania tego celu.

Art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamia go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu.

W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został wskazany w decyzji jako budowa Bulwaru Nadmorskiego. Językowe znaczenie bulwaru oznacza szeroką, zadrzewioną ulicę miejską o charakterze spacerowym lub komunikacyjnym. (Słownik języka polskiego PWN pod red. M. Szymczaka Warszawa 1998 r. str. 203) Bulwarem określa się często promenadę nadbrzeżną biegnąca wzdłuż portu, morza, rzeki czy jeziora. W sprawie bezspornym było, że na terenie nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżąca nie została wybudowana ulica stanowiąca Bulwar Nadmorski w [...].

W niniejszej sprawie określenie celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej mogło budzić wątpliwości z uwagi na fakt, iż organy podjęły w tym okresie działania w celu wywłaszczenia szeregu nieruchomości, o powierzchni znacznie przekraczającej potrzeby budowy ciągu komunikacyjnego bulwaru.

W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia w decyzji jest określony w sposób nieprecyzyjny, bądź gdy jego sformułowanie budzi wątpliwości, niezbędna jest analiza dokumentacji związanej z wywłaszczeniem, w tym analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010) W przypadku wątpliwości odnośnie celu wywłaszczenia, organ w pierwszej kolejności winien ustalać ten cel na podstawie dokumentacji bezpośrednio związanej z decyzją o wywłaszczeniu. Słusznie zatem organ odwoławczy powołał się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 14 kwietnia 1965 r. nr [...] załączonej do wniosku o wywłaszczenie.

W wydanych decyzjach organy ustaliły, że inwestycja określona jako budowa Bulwaru Nadmorskiego winna być rozumiana szeroko, bowiem obejmowała ona nie tylko grunty przeznaczone pod budowę ulicy, lecz także grunty przeznaczone na zabezpieczenie stoków [...].

W decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 14 kwietnia 1965 r. wskazano, że organ ustalił lokalizację szczegółową na zabezpieczenie klifu [...], budowę Bulwaru Nadmorskiego i urządzenie plaży miejskiej w zakresie określonym akceptacją projektu wstępnego przez Przewodniczącego WRN w dniu 13 stycznia 1965 r., z wyłączeniem obiektów kubaturowych, na terenie położnym w [...] oznaczonym na mapie orientacyjnie kolorem czerwonym. Decyzja lokalizacyjna stanowiąca podstawę złożenia wniosku o wywłaszczenie dotyczyła zatem kilku inwestycji.

Z treści decyzji lokalizacyjnej stanowiącej podstawę wniosku o wywłaszczenie wynikało zatem, że

- dotyczy ona zarówno zabezpieczenia klifu [...] jak i budowy Bulwaru Nadmorskiego

- zabezpieczenie klifu [...] traktowano w tej decyzji, jako inwestycję odrębną od budowy umocnienia Klifu [....], objętej inną lokalizacją

- decyzja dotyczyła wskazanych w niej inwestycji w taki zakresie, w jakim zostało to określone w akceptacji projektu wstępnego przez Przewodniczącego WRN w dniu 13 stycznia 1965 r.,

- zakres terenu potrzebnego na inwestycję objętą decyzją lokalizacyjną oznaczony został na mapie orientacyjnie kolorem czerwonym. (dowód: odpis decyzji k. 234 akt administracyjnych organu I instancji)

Z dokumentu zatytułowanego "Założenia projektu na budowę Bulwaru Nadmorskiego w [...]" z dnia 12 czerwca 1958 r., wynika, że budowa Bulwaru miała obejmować trzy stadia: 1) wykonanie opaski (falochronu) zabezpieczającego równowagę brzegu morskiego, 2) budowę dwóch ciągów komunikacyjnych - kołowego i spacerowego, 3) zagospodarowanie skarp i pasów terenów związanych z bulwarem, które powinno obejmować zazielenienie terenu, akcenty architektoniczne i obiekty użytkowe z zakresu gospodarki komunalnej. Z kolei z protokołu spisanego w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu 16 lipca 1968 r. wynikało, że założeniem ogólnym Bulwaru Morskiego jest stworzenie parku rekreacyjnego rozciągniętego wzdłuż klifu [...] od strony morza. Z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 marca 1971 r. nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem na zabezpieczenie i zagospodarowanie stoków [...] i zostanie zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 1 kwietnia 1965 r. nr [...] dotyczącej budowy Bulwaru nadmorskiego, zabezpieczenia klifu [...] i urządzenia plaży miejskiej. Plany w zakresie realizacji zieleni publicznej nad skarpą przy Bulwarze Nadmorskim potwierdza opis techniczny do projektu wstępnego urządzenia zieleni na Bulwarze Nadmorskim i stokach [...] w [...] oraz pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] i z dnia 2 lipca 1970 r. Na plany utrwalenia skarpy na całej jej długości na szerokości terenu 10 m poza koroną skarpy wskazuje pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 kwietnia 1969 r. Z dokumentu "Plan ogólny zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru Morskiego i zabezpieczenia stoków [...] – projekt wstępny zagospodarowania terenu" wynika natomiast, że Bulwar Morski obejmuje zagospodarowanie stoków [...] i zabezpieczenie skarp przed erozją. Dokument ten wskazuje także na istnienie założenia zazielenienia zboczy skarpy na Bulwarem oraz na istnienie drzewostanu na tym obszarze. (dowód k. 153-150, 146, 144-136, 169 – 158,135 akt administracyjnych organu I instancji)

Takie zapisy powołanej przez organ w zaskarżonej decyzji i znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wskazują, że zakres zamierzenia inwestycyjnego, jakim była budowa bulwaru, nie był ograniczony do realizacji ciągu komunikacyjnego, lecz obejmował również zagospodarowanie skarp i pasów terenów związanych z bulwarem.

Wskazać należy, iż z mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w bardzo bliskim sąsiedztwie ciągu pieszego stanowiącego Bulwar Nadmorski. (dowód: mapa k. 82) Działka ta, jak wynika z protokołu oględzin stanowi w większej części skarpę i jest porośnięta drzewami. (dowód: protokół k. 94)

Takie położenie działki przemawia za brakiem podstaw do kwestionowania przyjętego przez organy stanowiska, iż działka ta została wywłaszczona na cele realizacji Bulwaru Nadmorskiego obejmującego nie tylko teren deptaka ale również tereny niezbędne dla realizacji tego założenia parkowego, a więc tereny pasów zieleni towarzyszące deptakowi oraz tereny związane z zabezpieczeniem skarp przed erozją.

Niemniej w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ może dopuścić dodatkowo nowe dowody w tym przedmiocie. Sądowi z urzędu wiadomo, że dokumentacja dotycząca zakresu inwestycji w postaci Bulwaru Nadmorskiego w [...] została przez Prezydenta Miasta [...] zgromadzona w sprawie toczącej się pod sygn. [...] dotyczącej wywłaszczonych pod budowę Bulwaru Nadmorskiego nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ może wykorzystać zebrane materiały w niniejszej sprawie. Organ winien także dopuścić dowód z wniosku o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, we wniosku o wywłaszczenie należało należy wskazać cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. Treść tego wniosku może zatem w istotny sposób usunąć wątpliwości dotyczące celu na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze organ winien także ustalić czy możliwe jest odszukanie mapy stanowiącej załącznik do akceptacji projektu wstępnego Przewodniczącego WRN z dnia 13 stycznia 1965 r., o której jest mowa w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]. O ile z dokumentacji tej nie będą wynikały okoliczności inne niż ustalone przez organ odwoławczy w zakresie celu wywłaszczenia, ustalenia uznać należy za prawidłowe. Ustalenia te znajdują bowiem oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a dokonana ocena nie narusza zasad oceny materiału dowodowego przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Organ odwoławczy zasadnie uznał, że ustalenia organu I instancji odnośnie dat zrealizowania celu nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym i z tego powodu uchylił wydaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W decyzji organu I instancji nie wskazano bowiem żadnych dowodów umożliwiających dokonanie ustaleń w tym zakresie.

Korekty w stosunku do treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wymaga natomiast okres, w jakim cel wywłaszczenia winien być zrealizowany. Organ oceniając kwestię zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powołał się na treść art. 137 ust. 1 ustawy, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano i inwestycję realizowano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc przed datą wejścia w życie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości nie znajdują zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 1981/11 stwierdził, że do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. W wyroku tym wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. I OSK 514/11. (wyroki dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Sąd podziela wyrażone w cytowanych wyrokach stanowisko.

Nadto wskazać należy, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji.

Po ustaleniu daty realizacji celu wywłaszczenia organ winien uwzględnić powyższą ocenę prawną w zakresie interpretacji pojęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i okresów realizacji celu.

Odnośnie realizacji celu wywłaszczenia wskazać także należy, że istnienie zadrzewienia na nieruchomości świadczyć może o realizacji celu w postaci założenia parkowego towarzyszącego bulwarowi lub celu zabezpieczenia skarp przed erozją. Organ winien dokonać ustaleń w tym zakresie na podstawie materiału dowodowego.

W przypadku braku innych dowodów wskazujących na okres realizacji celu organ winien dopuścić dowód z opinii biegłego w celu ustalenia wieku znajdujących się na nieruchomości drzew i krzewów.

W sprawie rozważenia wymagało także, czy w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości nie zostały dokonane żadne nasadzenia, bowiem w momencie wywłaszczenia nieruchomość była już zadrzewiona i zakrzewiona, możliwe jest stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W ocenie Sądu, za przekonywującą uznać należy argumentację, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której dla spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia koniecznym byłoby wycięcie istniejącej roślinności i dokonanie nowych nasadzeń. Takie działanie należy uznać za sprzeczne z celem na jaki dokonano wywłaszczenia, bowiem długie terminy wzrostu drzew znacznie odsunęłyby w czasie osiągnięcie zamierzonego celu wywłaszczenia. Wymóg dokonywania nasadzeń dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej prowadziłby w takiej sytuacji do skutków nieekonomicznych, nieracjonalnych i sprzecznych z postulatem ochrony przyrody. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Kr 453/13 dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Brak jest zatem podstaw do uznania, że jeżeli w dacie wywłaszczenia na nieruchomości istniał teren zielony lub zieleń służąca umocnieniu stoku, to wskutek braku działań zmierzających do dokonania nasadzeń po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość uznać należy za zbędną na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu.

Fakt, iż Sąd w wydanym wyroku dokonał częściowo odmiennej oceny prawnej od przyjętej w zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie uzasadniał jej uchylenia. Decyzja ta mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadała prawu, w sprawie istnieje bowiem konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co świadczy o zaistnieniu przesłanki art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.