Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1889/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 141 par. 4, art. 209, art. 210, art. 250, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 8, art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 121/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla punkt I (pierwszy) zaskarżonego wyroku; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 121/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (pkt I wyroku) i przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. M. kwotę 442,80 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 2 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] został zawiadomiony przez A. K., działającą w imieniu M. K., o konieczności interwencji organu w związku z robotami budowlanymi w lokalach nr 1 i 3 w budynku przy ul. [...] w [...]. W dniu 3 września 2013 r. dokonano kontroli w tych lokalach. Inicjatorka postępowania, zawiadomiona przez organ o kontroli, nie została wpuszczona do lokali przez osobę władającą lokalami. W toku czynności organ ustalił, że doszło w tych lokalach do robót nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Postawiono ścianki działowe bez ingerencji w ściany nośne, w nich ulokowano otwory. Roboty zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną. Z protokołem kontroli zapoznano wnioskodawczynię, która nie zgłosiła żadnych uwag.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wszczął postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r. umorzył postępowanie wskazując na brak podstaw prawnych do podjęcia interwencji z tytułu nadzoru budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania M. K. - decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB co do braku potrzeby wydawania jakichkolwiek nakazów w związku z kontrolowanymi robotami. Organ stwierdził, że doszło do połączenia lokali, co pozostaje poza kognicją nadzoru budowlanego, gdyż nie wiązało się z ingerencją w ściany nośne budynku. W nawiązaniu do art. 105 k.p.a., stanowiącego podstawę decyzji organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że wynik kontroli wskazał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w świetle ustawy Prawo budowlane. Nadto organ II instancji uznał, że wprawdzie doszło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż wydano decyzję przed upływem terminu do zajęcia stanowiska przez stronę, lecz nie może to stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Odwołująca się nie wykazała bowiem, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. K. reprezentowana przez pełnomocnika A. K.,, podniosła w szczególności, że roboty budowlane, których przeprowadzenie zostało zgłoszone nadzorowi budowlanemu wykonano bez jej zgody jako współwłaścicielki budynku. Skoro doszło zaś do naruszenia prawa własności to nie było podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania. Żądanie skargi i jej uzasadnienie zostało sprecyzowane przez pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu w piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2015 r. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodu z dołączonych do pisma dokumentów, potwierdzających tytuł prawny skarżącej do nieruchomości.

Podniesiono zarzuty naruszenia: - zasad postępowania administracyjnego ustanowionych w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziła konieczność wyjaśnienia zakresu robót, w tym robót związanych z otworem okiennym oraz kwestii ich zakwalifikowania z uwzględnieniem definicji wynikającej z art. 3 pkt 6-8 ustawy Prawo budowlane; - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej czynnego udziału w oględzinach jakie organ przeprowadził w dniu 23 września 2013 r., - art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez dowolne przyjęcie, że inwestor dokonał na przedmiotowej nieruchomości prac, które nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Wskazano na pobieżne ustalenie zakresu robót i brak uwzględnienia, że sam projekt wykonywanych robót nosi tytuł "Projekt Przebudowy (...)". Nadto podkreślono, że dla czynności przebudowy i połączenia lokali konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, skoro te przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 199 k.c. ). Takie oświadczenie wymagane jest również przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pełnomocnik podniósł także, że organ zaniechał spowodowania dopuszczenia pełnomocnika skarżącej do czynności w lokalach objętych robotami. Fakt odnotowania, że organ zapoznał pełnomocnika skarżącej z treścią protokołu nie zmienia oceny, że doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Protokół z czynności, w których nie uczestniczyła strona nie ma waloru dowodowego. Osoby, które są we władaniu przedmiotu oględzin są zobowiązane do ich okazania, a organ ma środki przymusu dla odmawiających wynikające z art. 88 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Sąd podniósł, że zakres robót budowlanych został ustalony w wyniku przeprowadzonej kontroli na nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej. Ustalenia zostały uzewnętrznione w formie protokołu, z którym pełnomocnik skarżącej został zapoznany wobec niedopuszczenia do udziału w czynnościach kontroli przez władającą lokalami. Zdaniem Sądu w dniu 3 września 2013 r. doszło do kontroli przewidzianej w art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i nie należy ich utożsamiać z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a. Zgodnie z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności kontrolnych są organy nadzoru budowlanego oraz osoby, których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie - art. 81a ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca - jej pełnomocnik, została o kontroli zawiadomiona przez organ, ale nie była koniecznym uczestnikiem jej przeprowadzenia w świetle ww. przepisów. Odmowa inwestorów wpuszczenia skarżącej na teren kontroli była dla organu wiążąca i wbrew zarzutom skargi organ nie miał podstaw do jej kwestionowania. Po tych czynnościach kontrolnych organ I instancji wszczął postępowanie, które następnie umorzył jako bezprzedmiotowe w świetle wyników kontroli. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie wszczętego postępowania, które okazało się bezprzedmiotowe, Sąd ocenił jako dopuszczalną formę rozstrzygnięcia. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżąca kwestionując ustalenia pokontrolne organu w zakresie przeprowadzonych na nieruchomości robót, zarówno na etapie postępowania odwoławczego jak i przed sądem, nie precyzuje konkretnie robót, które jej zdaniem organ pominął lub źle zakwalifikował. Tymczasem nie każde roboty budowlane, także dotyczące otworów drzwiowych i okiennych, objęte są wymogiem pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Zdaniem Sądu także dokumenty złożone w załączeniu do pisma procesowego z dnia 23 kwietnia 2015 r. nie wniosły istotnych dla sprawy danych. Okoliczności związane z realizowaniem przez skarżącą jej prawa współwłasności nieruchomości i podnoszone ograniczenia jakie wobec niej czynią pozostali współwłaściciele pozostaje poza kognicją nadzoru budowanego i Sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję. Także łączenie lokali, czy też ich faktyczne wyodrębnianie - o ile wiąże się z robotami, które mają przymiotu legalności w świetle ustawy Prawo budowlane - nie mogą skutkować ingerencji nadzoru budowlanego.

W skardze kasacyjnej M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w pkt I oddalającym skargę.

Skarżąca zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1, 7, 8, 80,107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., Nr 1409 ze zm.), dalej jako: "pr. bud.", poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy, tj.: a) całkowite pominięcie, że inwestor na podstawie "projektu przebudowy i połączenia lokalu nr 1 z częścią lokalu nr 3 w budynku przy ul. [...] w [...]", w lokalu mieszkalnym nr 1 znajdującym się na parterze budynku wykonał roboty budowlane polegające na wymianie okna od strony ogrodu na drzwi balkonowe o wymiarach 2,10m x 2,50m, b) w zakresie kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych poprzez: - wskazanie, że nie stanowią ani przebudowy ani budowy, podczas gdy wykonana samowolnie, tj. bez uprzedniego pozwolenia na budowę zmiana wielkości otworu okiennego w lokalu nr 1 oraz połączenie samodzielnych lokali mieszkalnych stanowi przebudowę, - brak wskazania czy przeprowadzone czynności w przeważającej części należy zakwalifikować jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pr. bud.; w konsekwencji błędne uznanie, że organ zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, podczas gdy przedmiotowa sprawa powinna być zakończona decyzją merytoryczną;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a, poprzez brak należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego), mogącego być przedmiotem kontroli kasacyjnej w szczególności poprzez: a) brak odniesienia się do zgromadzonych materiałów dowodowych w sprawie, jak i stawianych zarzutów w skardze, b) nie wyjaśnienie dlaczego zdaniem Sądu organy administracji właściwie nie zastosowały przepisu art. 3 pkt 7a pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 1 pr. bud., ani art. 3 pkt 8 pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 pr. bud. ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarzuty skarżącej nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, bez jakiegokolwiek uzasadnienia powyższego stanowiska;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 8 pr. bud. i art. 3 pkt 7a pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1 pr. bud. przez ich błędną wykładnię polegającą na: a) przyjęciu, że wykonana samowolnie, tj. bez uprzedniego pozwolenia na budowę zmiana wielkości otworu okiennego w lokalu nr 1 oraz rozbiórka ścianek działowych nie stanowi przebudowy obiektu budowlanego, b) braku ustalenia czy prace przeprowadzone w ramach inwestycji nie stanowią remontu.

W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Skarżąca podniosła, że Sąd z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi. Zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 77 § 1, 7, 8, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. upatruje w tym, że Sąd nie rozważył czy materiał zgromadzony w sprawie nie wymagał uzupełnienia w zakresie dokładnego ustalenia jakie prace zostały wykonane przez inwestora i czy zostały one prawidłowo zakwalifikowanie, tj. z uwzględnieniem definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 pr. bud. Ponadto Sąd nie przeanalizował projektu przebudowy. W lokalu mieszkalnym nr 1, znajdującym się na parterze budynku, inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wymianie okna od strony ogrodu na drzwi balkonowe o wymiarach 2,10 m x 2,50 m, zaś Sąd wskazał lakonicznie na str. 5 uzasadnienia wyroku, iż "wbrew wskazaniom skarżącej nie każde roboty budowlane także dotyczące otworów drzwiowych i okiennych, objęte są wymogiem pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia". Nie zostało wyjaśnione dlaczego wyburzenie ścian działowych w budynku mieszkalnym, wymiana okna w lokalu nr 1 od strony ogrodu na drzwi balkonowe - co stanowiło ingerencję w elewację i konstrukcję budynku - nie mieści się w definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a pr. bud. ) ani remontu (art. 3 pkt 8 pr. bud.). Nie ustalono także, czy nie doszło do zmiany parametrów użytkowych (na skutek rozbiórki ściany działowej łączącej dwa wyodrębnione lokale ) lub technicznych obiektu budowlanego, w tym zmian w układzie konstrukcyjnym budynku (wymiana okna na drzwi balkonowe). Sąd błędnie uznał za organami, iż wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zdaniem skarżącej wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud. wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca podkreśliła, że co do zasady ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), wobec czego organ powinien przeprowadzić dowód z urzędu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Skarżąca podniosła też, że z uwagi na fakt, że ani skarżąca, ani jej pełnomocnik, nie uczestniczyły w czynnościach kontrolnych w rozumieniu art. 81 pr. bud., które miały miejsce w dniu 3 września 2013 r. nie miała możliwości precyzyjnego ustalenia zakresu prac wykonanych przez inwestora. Zdaniem skarżącej brak dokonania całościowej i spójnej oceny ustalonego stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa spowodował, że w niniejszej sprawie zamiast decyzji o umorzeniu postępowania powinna być wydana decyzja merytoryczna. Brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony. W niniejszej sprawie, w kontekście wykonanych przez inwestora robót budowlanych, nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Sprawa winna być rozstrzygnięta merytorycznie, do czego obligował organy stan faktyczny i prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151 p.p.s.a. i art. 77 § 1, art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., a to z poniższych względów.

Rację ma skarżąca, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Nie może być bowiem uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić należy, iż tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i prawidłowe ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Tylko bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego zaistniałego w danej sprawie pozwala stwierdzić, czy i jakie przepisy prawa materialnego winny znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Tylko należyte wyjaśnienie okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie pozwala na prawidłową subsumcję danej normy prawa materialnego do stanu faktycznego istniejącego w danej sprawie.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne – czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji – uchybia przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie odzwierciedla w dostateczny sposób ustaleń faktycznych, a rozważania organów nie nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólnikowe i lakoniczne, a nadto nie zawiera wyczerpujących ustaleń faktycznych i ich rozważenia w świetle stanu prawnego. Uzasadnienie prawne nie nawiązuje do hipotezy przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W szczególności – jak trafnie podnosi skarżąca – organ nie dokonał oceny i kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w aspekcie art. 3 pkt 7a i pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższe kwestie pozostały także poza oceną Sądu pierwszej instancji, podobnie jak kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – podnoszona przez skarżącą w skardze do Sądu pierwszej instancji. Przypomnieć też należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe i akta administracyjne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy.

Organy nadzoru budowlanego uznały, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną, na podstawie i zgodnie z projektem budowlanym pn. "Projekt przebudowy i połączenia lokalu nr 1 z częścią lokalu nr 3 w budynku przy ul. [...] w [...]", sporządzonym przez mgr inż. arch. A. S. i mgr inż. K. S. Organy obu instancji powołały się na powyższy projekt w uzasadnieniu decyzji, przy czym w aktach sprawy brak jest tego projektu, a zatem nie sposób ocenić stanowiska organów w tym zakresie. Jedynie w protokole kontroli z dnia 3 września 2013 r. wskazano, iż taki projekt został sporządzony. Jak wynika z akt sprawy Sąd pierwszej instancji nie dysponował projektem budowlanym pn. "Projekt przebudowy i połączenia lokalu nr 1 z częścią lokalu nr 3 w budynku przy ul. [...] w [...]", sporządzonym przez mgr inż. arch. A. S. i mgr inż. K. S.. W tej sytuacji nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, iż jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji

W niniejszej sprawie organy obu instancji, wskazując zakres wykonanych robót budowlanych, w żaden sposób nie odniosły się do powyższych robót budowlanych w aspekcie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej: ustawa - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane.

Przebudową są roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji - art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosiła, że inwestor wykonał w lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] roboty budowlane polegające m.in. na wymianie okna od strony ogrodu na drzwi balkonowe o wymiarach 2,10 m x 2,50 m. Zaważyć należy, iż ściana zewnętrzna budynku (elewacyjna) jest ścianą konstrukcyjną, nośną. Tymczasem kwestia ta w niniejszym postępowaniu pozostała poza oceną organów.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji lakonicznie stwierdził, że usunięto część ścian i zamurowano otwór drzwiowy, zaś organ I instancji jedynie wskazał, iż roboty budowlane – nie określając jakie – zostały wykonane zgodnie z projektem. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń i rozważań, które uzasadniałyby stanowisko organu o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych i rozważań w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym oceny samowolnie wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Z przyczyn wyżej omówionych usprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu podnieść należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1091/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi M. K. – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., którą odstąpiono od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Decyzje te zostały wydane w przedmiocie robót budowlanych polegających na wymianie okna od strony ogrodu na drzwi balkonowe w lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Za nieprawidłowe w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego dwóch odrębnych postępowań dotyczących robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 1 i nr 3, tj. postępowania dotyczącego tylko robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem i drugiego postępowania dotyczącego wymiany okna od strony ogrodu na drzwi balkonowe w lokalu nr 1 budynku. Organy winny w toku ponownego postępowania w sposób wyczerpujący ustalić stan faktyczny sprawy, w tym zakres i rodzaj wykonanych robót budowlanych w lokalach nr 1 i nr 3, a następnie dokonać ich kwalifikacji na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i ocenić wykonane roboty budowlane w aspekcie przepisów tej ustawy i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Kwalifikacja przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych w niniejszej sprawie budzi uzasadnione wątpliwości i z tego powodu, że – jak podają organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji - roboty budowlane wykonane zostały na podstawie projektu budowlanego pn. "Projekt przebudowy i połączenia lokalu nr 1 z częścią lokalu nr 3 w budynku przy ul. [...] w [...]", sporządzonego przez mgr inż. arch. A. S. i mgr inż. K. S.. Sporządzenie projektu budowlanego może wskazywać, że na wykonanie robót budowlanych inwestor uzyskać pozwolenie na budowę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie postępowanie można było zakończyć wydaniem decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Postępowanie, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 - ONSAiWSA 2007/6/132).

Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie tylko pominął ocenę kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz także zajął stanowisko nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji pozostały kwestie objęte przepisami ustawy - Prawo budowlane, w tym kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jedynymi przepisami ustawy - Prawo budowlane, jakie powołał Sąd pierwszej instancji są przepisy art. 81 i art. 81a.

Sądowi pierwszej instancji nie można natomiast skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 pkt 8 i art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy Prawo budowlane, albowiem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art.

188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) uchylił punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.