Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 569/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Dorota Pędziwilk-Moskal /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 610/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] 2015 r. nr [..] w przedmiocie wykonania robót budowlanych (pkt I wyroku).

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [..] 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] orzekł o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]" w [..] wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanej inwestycji w budynku nr [..] przy ul. [..][..], do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" w [..] wykonała roboty budowlane, polegające na wymianie, w budynku nr [..] przy ul. [..][..], drzwi wejściowych do klatek schodowych, wykonaniu daszków nad wejściem, zamurowaniu okienka nad daszkiem i wyprofilowaniu poręczy. Roboty budowlane, polegające na zmniejszeniu otworów drzwiowych i zamurowaniu nad nimi okna zostały wykonane bez zgody administracyjnej, w związku z czym przedstawiciela Spółdzielni ukarano mandatem karnym, a na Spółdzielnię nałożono obowiązek wykonania oceny technicznej wykonanych robót. Z przedłożonej przez Spółdzielnię oceny technicznej wykonanych robót wynika, że roboty zostały wykonane prawidłowo i nie stanowią zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia ludzi. Tym samym, organ nadzoru budowlanego nie miał przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] stwierdził ponadto, że wykonanie zadaszenia nad wejściem nie wymagało zgody administracyjnej i daszek nie stwarza zagrożenia, a ponadto, stanowi on zabezpieczenie przed spadającymi soplami lodu.

W odwołaniu, złożonym od decyzji organu I instancji, A. K. zaprzeczył, jakoby przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo. Podniósł ponadto, że złożył skargę do organu wyższej instancji, lecz nikt nie zweryfikował prawidłowości wykonanych robót, a skarga pozostała bez odpowiedzi.

Decyzją z dnia [..] 2015 r., [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania Andrzeja. K. od decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] 2015 r. o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej "[..] " w [..] wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji podniósł w uzasadnieniu decyzji, że adresatem kwestionowanej decyzji jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" w [..], będąca inwestorem i podmiotem sprawującym zarząd w budynku nr [..] przy ul. [..] w [..] w imieniu właścicieli mieszkań. Decyzja ta została również doręczona odwołującemu się, którego informacja zainicjowała przedmiotowe postępowanie. Postanowieniem z dnia [..] 2015 r., organ odwoławczy bezskutecznie wezwał A. K. do uzupełnienia odwołania, przez sprecyzowanie, czy złożył je we własnym imieniu, czy w imieniu mieszkańców budynku w nr [..] (Wspólnota Mieszkaniowa). [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że, skoro przedmiot postępowania obejmował roboty budowlane wykonane w części wspólnej budynku, stroną postępowania administracyjnego są inwestor oraz właściciele budynku.

W niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" występuje zarówno jako inwestor, jak i podmiot, sprawujący zarząd w imieniu właścicieli mieszkań. Zatem jedynie na Spółdzielnię może zostać wydany nakaz określonego zachowania, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej. Organ wskazał na art. 28 K.p.a. i podniósł, że aby można było stwierdzić istnienie interesu prawnego, musi istnieć norma prawa materialnego pozwalająca zakwalifikować interes w załatwieniu sprawy jako interes prawny.

Działając w oparciu o art. 136 K.p.a., organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i skierował do skarżącego wezwanie o sprecyzowanie interesu prawnego. Okoliczności podniesione w treści odwołania nie są – zdaniem organu – wystarczające do uznania odwołującego się jako samodzielnej strony postępowania. Brak jest normy prawa materialnego, pozwalającej zakwalifikować interes skarżącego w załatwieniu sprawy jako interes prawny, który w tym przypadku reprezentuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" w [..]. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji były samowolnie wykonane roboty budowlane, polegające na wymianie drzwi wejściowych do klatek schodowych oraz wykonaniu daszków nad nimi w budynku nr [..]. Skoro zaś przedmiot tego postępowania obejmował roboty budowlane wykonane w części wspólnej budynku, to stroną postępowania administracyjnego są inwestor i właściciele budynku.

W niniejszej sprawie, Spółdzielnia Mieszkaniowa występowała zarówno jako inwestor, jak i podmiot sprawujący zarząd w imieniu właścicieli mieszkań w budynku nr [..] przy ul. [..] w [..]. Wobec tego, jedynie do Spółdzielni Mieszkaniowej ,, [..]" w [..] można było skierować nakaz określonego zachowania, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wywiódł, że treścią pojęcia "interes prawny", o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym i o których orzeka organ przez wydanie decyzji. Ocenił, że okoliczności podniesione w treści odwołania nie były wystarczające do uznania odwołującego się za samodzielną stronę postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził też, że w sprawie brak było normy prawa materialnego, pozwalającej zakwalifikować interes skarżącego w załatwieniu niniejszej sprawy jako interes prawny. Zauważył, że bezpieczeństwo budynku jest wprawdzie istotną kwestią, lecz interes prawny skarżącego reprezentuje w tym przypadku Spółdzielnia Mieszkaniowa. Organ wyjaśnił, że spółdzielnia mieszkaniowa jest dobrowolną korporacją osób, które zdecydowały się na wspólne budowanie, a następnie wspólne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i gospodarczych swych członków i ich rodzin (art. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych). Jako zarządca powierniczy, Spółdzielnia reprezentuje właścicieli lokali w stosunkach zewnętrznych, dotyczących nieruchomości wspólnej. Spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd także tymi nieruchomościami stanowiącymi jej współwłasność, w których własność lokalu została wyodrębniona. Odwołujący się może więc posiadać interes faktyczny w przedmiotowej sprawie (jako właściciel lokalu nr [..] w budynku nr [..]) lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ drugiej instancji podkreślił ponadto, że nie badał prawidłowości prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji - przesłanek zgodności z prawem wykonanych robót - ze względu na fakt, iż uznał, że odwołanie wpłynęło od podmiotu, który nie posiada samodzielnej legitymacji do bycia stroną postępowania.

W skardze, złożonej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] 2015 r., A. K. zarzucił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie miała prawa prowadzenia jakiejkolwiek inwestycji bez uzyskania zgody właścicieli. Zdaniem skarżącego, wykonane roboty zagrażają bezpieczeństwu właścicieli. Skarżący zarzucił też, że opinia techniczna, na której oparł się organ nadzoru budowlanego, jest nierzetelna i została sporządzona po wykonaniu spornych robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [..] 2015 r., pełnomocnik skarżącego stwierdził, że skarżący ma interes prawny, gdyż pozostaje w konflikcie ze wspólnotą i zwalcza jej wadliwe działanie. Zarzucił ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji nie odnosi się do całej zrealizowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę A. K. wskazał, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył na podstawie art. 138 § 3 K.p.a. postępowanie odwoławcze, gdyż stwierdził, że wnoszącemu odwołanie nie przysługuje przymiot strony, tj. nie posiada ona interesu prawnego w toczącym się postępowaniu w sprawie doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[..]", w budynku nr [..] przy ul. [..] w [..], do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem WSA, prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w postępowaniu tym należało przed wszystkim zbadać istnienie interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, to wartość ochrony praw jednostki, określona przepisami prawa materialnego, jak i - w ograniczonym zakresie - przepisami prawa procesowego. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu.

WSA zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia od interesu prawnego, interesu faktycznego, niedającego przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, nie pozwala na uznanie jej za stronę. W praktyce, interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Z istoty postępowania administracyjnego wynika bowiem, że jego celem jest wydanie decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Wskazuje na to wyraźnie treść art. 28 K.p.a., który wiąże wprost interes prawny lub obowiązek strony z postępowaniem administracyjnym. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, toczyło się przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji w trybie art. 50 – art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Z treści tych przepisów wynika, że adresatem obowiązków, które mogą być nałożone przez organ nadzoru budowlanego, jest inwestor - sprawca samowoli, o której mowa w tych przepisach. W stanie faktycznym sprawy inwestorem była wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" w [..]. WSA podkreślił, że w sprawie nie było kwestionowane, że Spółdzielnia ta jest jednocześnie zarządcą przedmiotowego budynku. Tym samym, prawidłowo podmiot ten został uznany za stronę tego postępowania. Skarżący nie powołał natomiast w toku postępowania administracyjnego przepisu prawa materialnego, który w kontekście art. 28 K.p.a. wskazywałby na istnienie jego interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. WSA podkreślił, że art. 50 i art. 51 tej ustawy, nie mogły stanowić podstawy interesu prawnego skarżącego.

Skarżący powoływał się na przysługujące mu prawo własności do lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku oraz na konieczność zachowania wymogów bezpieczeństwa. Odnosząc się do powyższego, WSA podniósł, że w sprawie bezsporne jest to, że kwestionowane roboty budowlane zostały wykonane w częściach wspólnych budynku. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji przyjęto więc, że w tej sytuacji zastosowanie ma art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222), zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 803 z późn. zm.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26.

Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Sprawując zarząd powierzony, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania wszystkich swoich członków, a także właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/09). Wykonywanie przez spółdzielnię zarządu powierzonego obejmuje też czynności, przekraczające zakres zwykłego zarządu. (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 123/13).

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, członkowie spółdzielni i właściciele odrębnych lokali nie mają przymiotu strony i nie mając interesu prawnego, nie mogą występować o wydanie decyzji administracyjnych, ani podważać decyzji nieadresowanych do nich jako stron w znaczeniu materialnoprawnym. W postępowaniu administracyjnym podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Dopuszcza się jednakże członka spółdzielni mieszkaniowej jako stronę postępowania administracyjnego wyjątkowo, gdy wykaże on, że określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2005 r., IV SA 5032/03, LEX nr 189194, z dnia 25 marca 2004 r., IV SA 3623/02, LEX nr 158949, z dnia 14 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 473/04, LEX nr 169406 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2003 r., I SA 1440/01, LEX nr 126758). Powyższe, z uwagi na art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, należy odnieść również do sytuacji skarżącego.

Wnosząc odwołanie, skarżący musiał więc wskazać, że kwestionowana inwestycja narusza konkretny przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę jego uprawnienia lub obowiązku. W przedmiotowej sprawie, skarżący tego indywidualnego interesu prawnego nie wykazał, co zostało trafnie ustalone przez organ odwoławczy.

Wobec powyższego, zasadnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kwestia bezpieczeństwa użytkowania wejścia do budynku nie mogła być podstawą do wywiedzenia jego indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Podobnie, podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność istnienia konfliktu między skarżącym, a organami Spółdzielni Mieszkaniowej, również nie świadczy o istnieniu interesu prawnego. Organ zasadnie też wskazał, że nie badał prawidłowości prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji ze względu na fakt, iż odwołanie wpłynęło od podmiotu, który nie posiada samodzielnej legitymacji do występowania w charakterze strony postępowania.

Zdaniem WSA, na akceptację zasługuje również stanowisko organu, że ze względu na prowadzone postępowanie w sprawie, nie zastosowano art. 134 K.p.a., a umorzono postępowanie. Prawidłowo więc zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze, gdyż odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., WSA skargę oddalił ( pkt I). O wynagrodzeniu pełnomocnika wyznaczonego z urzędu WSA orzekł na podstawie art. 250 tej ustawy ( pkt II ).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., kwestionując pkt I wyroku Sądu I instancji i zarzucając na podstawie art. 176 oraz 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie:

- prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie kwestii istnienia, bądź braku interesu prawnego skarżącego wyłącznie o treść art. 28 k.p.a., podczas gdy stanowi on jedynie lex generalis względem art. 28 ust. 2 Ustawy Prawo budowlane, będącego lex specialis;

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo wydania niezasadnej decyzji administracyjnej przez organ II instancji stwierdzającej, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie wyroku WSA w zakwestionowanej części, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz swojego pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielone z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego określonego w art. 28 K.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, brzmienie art. 28 K.p.a. nie przesądza w sposób ostateczny o istnieniu, bądź braku interesu prawnego, albowiem w tej mierze decydują przepisy lex specialis prawa materialnego. Wedle tego przepisu, stroną w postępowaniu jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd I instancji wskazał, że członek spółdzielni mieszkaniowej, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym, w sprawie w której występuje Spółdzielnia reprezentowana przez statutowo właściwe organy, ale tylko pod warunkiem, iż wykaże własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1283/09 z dnia 5 sierpnia 2010 roku Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych "Przepis ort. 28 k.p.a. też nie wymaga aby został naruszony interes prawny, wystarcza, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku albo żąda się czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I Instancji w niniejszej sprawie stwierdza, że skarżący nie wykazał, aby naruszony został jego interes prawny. Nie przedstawia jednak w tym zakresie istotnej argumentacji prawnej, związanej chociażby z Prawem budowlanym. Tymczasem kwestia jego interesu prawnego nie wynika jedynie z art. 28 K.p.a., który jest przepisem ogólnym, dopiero bowiem odwołanie się do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który w tym wypadku jest przepisem szczególnym, pozwala w pełni analizować istnienie, bądź brak interesu prawnego skarżącego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie, Spółdzielnia Mieszkaniowa zarządzająca między innymi budynkiem, w którym mieści się wyodrębniony lokal skarżącego, dokonała prac budowlanych bez ich zgłoszenia, tym bardziej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może jednak budzić wątpliwości, że przy właściwym zachowaniu procedur przez Spółdzielnię Mieszkaniową, właściciele wyodrębnionych lokali budynku, winni zyskać charakter strony postępowania. Zignorowanie obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia inwestycji, a więc istotne odejście od obowiązujących procedur administracyjnych mających zagwarantować ochronę praw między innymi właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku, w żadnym razie nie mogło skutkować pozbawieniem skarżącego prawa do udziału w postępowaniu. Skoro bowiem w normalnym toku postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" byłaby obowiązana wystąpić o pozwolenie na budowę, bądź też zawiadomić o inwestycji budowlanej, to postępowanie naprawcze z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nie może prowadzić do ograniczenia praw podmiotów do udziału w postępowaniu, które już uprzednio zostały ograniczone na skutek zaniedbań inwestora - niedochowania normalnego toku czynności.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że aktualne stosunki własnościowe w spółdzielniach mieszkaniowych oraz wzajemne relacje pomiędzy organami spółdzielni mieszkaniowej, a jej członkami, oraz właścicielami lokali niebędącymi członkami spółdzielni, są bardziej skomplikowane, niż w dniu uchwalenia ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż w większym zakresie niż dawniej, oparte są na przepisach Kodeksu cywilnego, które należy niewątpliwie uwzględniać (wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 912/07, niepubl.). Ustawę Prawo budowlane uchwalono w dniu 7 lipca 1994r., a więc pod rządami demokratycznego państwa prawa, w którym własność jednostki podlega mocniejszej ochronie. Tym samym art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane jako lex specialis względem art. 28 K.p.a. ukazuje wolę ustawodawcy, której uwzględnienia w toku dotychczasowego postępowania zabrakło.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przeciwko stanowisku zajętemu przez WSA przemawia jawny konflikt interesów pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową "[..]", a skarżącym. A. K. zainicjował niniejsze postępowanie, zaś Spółdzielnia "[..]" zwalcza jego argumenty. W związku z tym, nie można przyjąć, że jego uprawnienia realizować może jedynie Spółdzielnia Mieszkaniowa skoro nie ma ona w tym żadnego interesu i jak to obrazuje przebieg postępowania podejmuje jedynie działania przeciwne interesowi skarżącego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżący nie przeczy, iż adresatem obowiązków, które mogą być nałożone przez organ nadzoru budowlanego jest inwestor - sprawca samowoli. Jednakże nie można spodziewać się po podmiocie, który narusza przepisy, że podejmie on kroki prawne przeciwko swoim działaniom. WSA pozbawiając skarżącego przymiotu strony w postępowaniu, zablokował mu możliwość obrony swoich praw związanych z realizacją inwestycji budowlanej. Tym samym uznać należało, że skarżący dysponował interesem prawnym, który gwarantował mu udział w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący podkreślił, że organy, ani Sąd I instancji nie analizowały statutu Spółdzielni Mieszkaniowej, pod kątem zakresu ich uprawnień do reprezentowania właścicieli lokali. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż od zakresu uprawnień organów Spółdzielni Mieszkaniowej zależy ich prawo do reprezentowania członków w postępowaniach administracyjnych, sądowych.

Skarżący kasacyjnie podniósł, decydowanie o przysługującej współwłasności, sposobie jej zagospodarowania, związane z tym bezpieczeństwo, są chronione przepisami prawa materialnego i w sposób oczywisty wpływają na korzystanie z lokalu mieszkalnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, właścicieli nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji uznaje się za strony postępowania, niedochowanie procedur budowlanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową, nie może uprawnień tych przekreślać. Ponadto nie sposób stwierdzić, aby reprezentacja za pomocą Spółdzielni Mieszkaniowej, tak jak to przyjmują organy administracji i Sąd I instancji, gwarantowała ochronę praw jej członków, jeżeli interesy te są jawnie sprzeczne. Spółdzielnia jako wspólnota jej członków decyduje w formie wieloosobowej i nawet właścicielom lokali w budynkach sąsiednich, nie zależy na dalszym trwaniu postępowania i ponoszeniu odpowiedzialności za inwestycje Spółdzielni. Dlatego też przyjęcie reprezentacji skarżącego w niniejszej sprawie jedynie poprzez organy, skutkowałoby pozornym zagwarantowaniem realizacji jego praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślić na wstępie należy, że skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, zasadne i celowe jest łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności decyzji organu II instancji umarzającej postępowanie odwoławcze. Sąd I instancji oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie posiada on interesu prawnego w toczącym się postępowaniu w sprawie doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[..]", w budynku nr [..] przy ul. [..] w [..], do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu tym należało przed wszystkim zbadać istnienie interesu prawnego skarżącego w oparciu o treść art. 28 K.p.a. WSA zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia od interesu prawnego, interesu faktycznego, niedającego przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, nie pozwala na uznanie jej za stronę. W praktyce, interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Z istoty postępowania administracyjnego wynika bowiem, że jego celem jest wydanie decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Wskazuje na to wyraźnie treść art. 28 K.p.a., który wiąże wprost interes prawny lub obowiązek strony z postępowaniem administracyjnym. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, toczyło się przed organem nadzoru budowlanego I instancji w trybie art. 50 – art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z treści tych przepisów wynika, że adresatem obowiązków, które mogą być nałożone przez organ nadzoru budowlanego, jest inwestor - sprawca samowoli, o której mowa w tych przepisach. Sąd I instancji wskazał, że w stanie faktycznym sprawy inwestorem była wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" w [..]. WSA podkreślił, że w sprawie nie było kwestionowane, że Spółdzielnia ta jest jednocześnie zarządcą przedmiotowego budynku. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo podmiot ten został uznany za stronę tego postępowania. Skarżący nie powołał natomiast w toku postępowania administracyjnego przepisu prawa materialnego, który w kontekście art. 28 K.p.a. wskazywałby na istnienie jego interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. WSA podkreślił, że art. 50 i art. 51 tej ustawy, nie mogły stanowić podstawy interesu prawnego skarżącego.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie kwestii istnienia, bądź braku interesu prawnego skarżącego kasacyjnie "wyłącznie o treść art. 28 K.p.a., podczas gdy stanowi on jedynie lex generalis względem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego lex specialis".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieuzasadniony.

Słusznie Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego, wskazał, że w sprawie niniejszej należało zbadać istnienie interesu prawnego skarżącego w oparciu o treść art. 28 K.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy niniejszej, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, toczyło się przed organem nadzoru budowlanego I instancji w trybie art. 50 – art. 51 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego z 7 lipca 1994r. nie ma zastosowania do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 225/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że dotyczy wyłącznie pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a nie innych postępowań jakie mogą być prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane. Podkreślić również należy, że w regulacjach dotyczących innych postępowań np. postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane brak, odesłania do stosowania pojęcia strony z postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, określonej w art.28 ust.2 ustawy, jak również brak innej szczególnej regulacji. Oznacza to, że w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane, np. w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zastosowanie ma pojęcie strony określone w art.28 k.p.a."

Z kolei w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 616/08 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następujący pogląd " Art. 28 ust.2 prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art.28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego nie jest takim postępowaniem". Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2011r., sygn. akt II OSK 783/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Przepis art.28 ust.2 Prawa budowlanego określa strony wyłącznie w postępowaniu o pozwolenie na budowę a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych".

Przedstawione wyżej poglądy skład orzekający w pełni podziela.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej był niezasadny, albowiem w rozpoznawanej sprawie krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 K.p.a., a nie na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Reasumując, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 – art. 51 ustawy Prawo budowlane, krąg podmiotów winien być określony, co do zasady, zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący powoływał się na przysługujące mu prawo własności do lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku oraz na konieczność zachowania wymogów bezpieczeństwa. Odnosząc się do powyższego, trafnie Sąd I instancji podniósł, że w sprawie bezsporne było to, że kwestionowane roboty budowlane zostały wykonane w częściach wspólnych budynku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sytuacji zastosowanie ma art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222), zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 803 z późn. zm.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprawując zarząd powierzony, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania wszystkich swoich członków, a także właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/09). Wykonywanie przez spółdzielnię zarządu powierzonego obejmuje też czynności, przekraczające zakres zwykłego zarządu (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 123/13).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot wykonanie robót budowlanych co do części wspólnych, interes prawny ma spółdzielnia, reprezentowana przez zarząd, a nie poszczególni właściciele lokali wchodzących w skład spółdzielni. Członek spółdzielni może występować w charakterze strony, obok spółdzielni, ale tylko wtedy gdy posiada indywidualny (własny) interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Z indywidualnym interesem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy dotyczy on konkretnej osoby i odnosi się bezpośrednio do jej sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Poszczególni właściciele lokali legitymują się tak rozumianym interesem prawnym tylko w zakresie swoich własnych "praw mieszkaniowych", a nie praw w nieruchomości wspólnej. Możliwe jest zatem uznanie członka spółdzielni za stronę, w rozumieniu art. 28 K.p.a., o ile z okoliczności sprawy wynika, że roboty budowlane naruszają tego podmiotu prawa lub obowiązki wynikające z przysługującego mu prawa własności lokalu ( tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 2017/14 ).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie niniejszej skarżący tego indywidualnego interesu prawnego nie wykazał, gdyż kwestia bezpieczeństwa użytkowania wejścia do budynku jak i podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność istnienia konfliktu między skarżącym, a organami spółdzielni nie świadczy o istnieniu interesu prawnego.

W skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo wydania niezasadnej decyzji administracyjnej przez organ II instancji stwierdzającej, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego.

Zarzut ten uznać należy za niezasadny.

Przede wszystkim zauważyć należy, że powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 1 p.p.s.a. nie zawiera paragrafów. Przepis ten reguluje zakres postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie niniejszej Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, a przy przeprowadzeniu tej kontroli stosował przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne zawarte w ustawie p.p.s.a.

Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Natomiast fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu, zwłaszcza że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż powołany przepis zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach powołanej ustawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.