Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 550/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 102a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 52 par. 3-4, art. 53 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 5g, ust. 5h pkt i 1 i ust. 5l
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t. jedn.
article: art. 19 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak (spr.),, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVIII/366/13 w przedmiocie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVIII/366/13 w sprawie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Rada Miejska w Staszowie w § 1 przekazała z dniem 1 września 2013 r. prowadzenie ww. placówek E. C., w trybie i na zasadach określonych w art. 5 ust. 5g – 5r ustawy o systemie oświaty; w § 2 w pkt 1 i 2 ustaliła, że obwód Publicznej Szkoły Podstawowej pozostaje bez zmian. Stopień organizacyjny w/w szkoły nie ulega zmianie i obejmuje klasy I-III; w § 3 upoważniła Burmistrza Miasta i Gminy Staszów do zawarcia z osobą fizyczną umowy przekazania placówki wymienionej w § 1 na warunkach określonych w art. 5 ust. 5g - 5r ustawy o systemie oświaty; w § 4 zobowiązała Burmistrza do wykonania czynności, o których mowa w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty; w § 5 zobowiązała go do wykonania uchwały.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że z uwagi na bardzo małą liczbę dzieci uczęszczających do Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej (18 uczniów w roku szkolnym 2012/13, w klasach I-III) i Przedszkola w Wiśniowej (22 dzieci, w tym 13 w oddziale "0"), a tym samym wysoki koszt utrzymania tych placówek, a nadto perspektywy demograficzne (w 2012 roku w Obwodzie Szkoły Podstawowej w Wiśniowej urodziło się 12 dzieci) Gmina Staszów podjęła działania zmierzające do przekazania w drodze umowy prowadzenia ww. placówek osobie fizycznej. Przedmiotowa zmiana nie będzie miała negatywnego wpływu na warunki nauki i dostępność dzieci do szkoły i przedszkola, dotyczyć będzie natomiast warunków pracy i płacy nauczycieli oraz innych pracowników, które ustali podmiot przejmujący prowadzenie placówki.

Organ wskazał, że subwencje oświatowe pokrywają tylko część zadań realizowanych prze szkołę, co oznacza, że coraz większe środki Gmina musi przeznaczać z własnego budżetu, często kosztem innych ważnych zadań, w tym funkcjonowania dużych szkół. Z uwagi na coraz mniejszą liczbę uczniów alternatywą dla przekazania prowadzenia ww. placówek osobie fizycznej byłaby ich likwidacja. E. C. jest aktualnie dyrektorem zespołu przekazywanych placówek. Uchwała w niniejszej sprawie została poprzedzona uchwałą o zamiarze przekazania prowadzenia przedmiotowych placówek osobie fizycznej, a pismem z dnia 28 lutego 2013 r. Świętokrzyski Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował przekazanie prowadzenia placówek E. C.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. A. G., nauczyciel zatrudniony w Szkole Podstawowej w Wiśniowej, wezwała Radę Miejską w Staszowie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 30 kwietnia 2013 r. Uchwałą z dnia 21 maja 2014 r. nr L/508/14, Rada Miejska w Staszowie postanowiła nie uwzględnić wezwania z dnia 29 kwietnia 2014 r., wskazując, że przy podejmowaniu uchwały z dnia 30 kwietnia 2013 r. zachowano wymagane prawem procedury, opinie związków zawodowych i Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty były pozytywne. Uchwałę powyższą doręczono autorce wezwania w dniu 30 maja 2014 r.

W dniu 6 czerwca 2014 r. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę z dnia 30 kwietnia 2013 r., podnosząc zarzuty naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, art. 5 ust. 5g i 5l ustawy o systemie oświaty, a nadto naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. W skardze zawarto żądanie stwierdzenia nieważności ww. uchwały.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że od 2007 roku była zatrudniona jako nauczyciel w Szkole Podstawowej w Wiśniowej. W roku poprzedzającym przekazanie szkoły pracowała w wymiarze 6/18 czasu pracy, przy pensji zasadniczej 2.647 zł (w odniesieniu do całego etatu). W dniu 23 maja 2013 r. otrzymała wypowiedzenie warunków pracy i płacy, w którym wymiar czasu pracy zmniejszono jej do 4/18, za zastrzeżeniem, że pozostałe warunki umowy ulegają zmianie, jeżeli od dnia 1 września 2013 r. szkołę przejmie osoba fizyczna. W dniu 2 września 2013 r. skarżąca otrzymała informację o warunkach zatrudnienia, w której określono wymiar zatrudnienia na 5/40 godzin wymiaru czasu pracy, w tym 4/30 godzin dydaktycznych, przy wynagrodzeniu 352,96 zł brutto. W pozostałym zakresie treść stosunku pracy miała by kształtowana na podstawie Kodeksu pracy.

Zdaniem skarżącej w wyniku wykonania uchwały z dnia 30 kwietnia 2013 r. zmieniono jej warunki pracy na niekorzyść, co oznacza, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny. Stwierdzenie nieważności ww. uchwały skutkować może uwzględnieniem powództwa o przywrócenie do pracy na poprzednich warunkach. Naruszenie interesu prawnego skarżącej ma również charakter materialny, ponieważ jako nauczyciel otrzymywała dotychczas wyższe wynagrodzenie, gromadziła składki z tytułu ubezpieczenia społecznego, a nadto jako nauczyciel mianowany, oczekiwała trwałości stosunku pracy. Tym samym interes prawny skarżącej, oprócz przepisów prawa pracy, wynika również z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Na skutek przekazania przez gminę szkoły osobie fizycznej, zatrudnieni w niej nauczyciele utracili większość przywilejów określonych w Karcie Nauczyciela (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy).

W dalszej części skargi, jej autorka szczegółowo przedstawiła konkretne zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, jej zdaniem projektu uchwały nie przekazano do zaopiniowania związkom zawodowym reprezentującym pracowników szkoły i przedszkola w Wiśniowej (art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych). Po drugie, uchwała (jej projekt) nie została przedłożona do zaopiniowania Świętokrzyskiemu Kuratorowi Oświaty (art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty). Opinia Kuratora z dnia 28 lutego 2013 r. dotyczy bowiem uchwały w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej (intencyjnej) z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXXV/337/13. Tymczasem umowa zawarta w dniu 26 sierpnia 2013 r. przywołuje w podstawie prawnej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę z dnia 30 kwietnia 2013 r.

Po trzecie, ani pracownicy przedmiotowych placówek, ani zakładowa organizacja związkowa, nie zostali powiadomieni w ustawowym terminie 6 miesięcy przed dniem ich przekazania, o terminie i przyczynach przekazania, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach tej zmiany, a także o nowych warunkach pracy i płacy (art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty). W sytuacji gdy z dniem 1 września 2013 r. nastąpiło przekazanie placówek osobie fizycznej, uchwała z dnia 30 kwietnia 2013 r. została podjęta zbyt późno.

Po czwarte, ustalenie obwodu szkoły przekazywanej nie należy do kompetencji Rady Gminy, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 5 ust 5h ustawy o systemie oświaty, kwestię obwodu ustala się w umowie o przekazaniu placówki. Po piąte, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odnosi się do skutków socjalnych dla pracowników, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty.

Dodatkowo skarżąca wskazała na fakt pominięcia w zaskarżonej uchwale i umowie przekazania dokładnej nazwy (imienia patrona) i siedziby placówki. Ponadto w uchwale z dnia 27 lutego 2013 r., nr XXXV/336/13, postanowiono o rozwiązaniu Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w Wiśniowej. Właściwe byłoby więc, aby podjęto osobne uchwały dla każdej z tych placówek, a następnie zawarto dwie odrębne umowy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w Staszowie wniósł o jej oddalenie. Podniósł odnośnie interesu prawnego skarżące, że w skardze nie przywołano przepisów prawa materialnego, które gwarantowałyby ciągłość zatrudnienia na niezmienionych warunkach pracy i płacy przez okres niezbędny do osiągnięcia wieku emerytalnego. Stabilności warunków zatrudnienia nie gwarantuje również Karta Nauczyciela przewidująca możliwość ograniczenia zatrudnienia. Skarżąca w trybie art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wyraziła zgodę na nowe warunki zatrudnienia, tj. 4/18 wymiaru czasu pracy oraz proporcjonalne zmniejszenie wynagrodzenia. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyroki WSA w Lublinie w sprawach III SA/Lu 759/12 oraz III SA/Lu 760/12.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że pismami z dnia 16.01.2013r. Gmina Staszów zwróciła się do Międzyszkolnej Komisji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w Staszowie oraz do Związku Nauczycielstwa Polskiego – Zarząd Oddziału w Staszowie, tj. do związków zawodowych reprezentujących pracowników szkoły i przedszkola w Wiśniowej, o wyrażenie opinii w zakresie projektu uchwał w sprawie przekazania prowadzenia tych placówek. Pozytywne opinie wyrażone w pismach z dnia 14.02.2013r. i 21.02.2013r. zostały podtrzymane przez odpowiednio Prezesa NSZZ "Solidarność" M. P. oraz Prezesa Oddziału ZNP Z. B. na posiedzeniu Komisji Edukacji, Kultury i Sportu w dniu 26.02.2013r., której przedmiotem obrad były projekty uchwał wyrażające wolę przekazania przedmiotowych placówek. Pozytywna opinia związków zawodowych dotyczyła faktycznie przekazania prowadzenia zespołu placówek, tym niemniej niczego to nie zmienia, ponieważ wskazane było, z jakich placówek zespoły te się składają. Zgoda na przekazanie prowadzenia zespołu nie mogła oznaczać nic innego jak zgodę na przekazanie prowadzenia każdej z wchodzących w jego skład placówek.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, organ wskazał, że pismem z dnia 18.02.2013r. przedłożył Świętokrzyskiemu Kuratorowi Oświaty projekt uchwały w sprawie przekazania prowadzenia szkoły i przedszkola w Wiśniowej, a pismem z dnia 28.02.2013r. Kurator wyraził pozytywną opinię w tej kwestii.

Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty, ponieważ pismami z dnia 27.02.2013r. doręczonymi przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie poinformował pracowników szkoły i przedszkola w Wiśniowej o terminach i przyczynach przekazania tych placówek, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach tej zmiany, a także nowych warunkach pracy i płacy. Adresaci odebrali ww. korespondencję w dniach 27-28.02.2013r. (skarżąca w dniu 28.02.2013r.). Sześciomiesięczny termin został zatem zachowany.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP, organ wyjaśnił, że na gruncie art. 5 ust. 5h ustawy o systemie oświaty w umowie o przekazaniu prowadzenia szkoły nie ustala się obwodu, lecz wskazuje, czy szkole ustala się obwód. Aby organ wykonawczy mógł dokonać takiego ustalenia, organ uchwałodawczy musi dać temu wyraz w uchwale. Obwód przekazanej szkoły został ustalony w innym, niż zaskarżony akcie przez organ kompetentny do ustalania obwodów szkół stosownie do art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, tj. radę gminy. Poza tym ustalenie obwodu szkoły ma związek z sytuacją dzieci i ich rodziców, a nie pracowników szkoły.

Skarżąca odniosła się do powyższej argumentacji w piśmie procesowym z 29 listopada 2014r. (nadanym na poczcie w dniu 1.12.14r.). W kwestii interesu prawnego wskazała, że sytuacja nauczycieli skarżących uchwałę o przekazaniu szkoły w sprawach WSA w Lublinie przywołanych w odpowiedzi na skargę, była odmienna od jej sytuacji, ponieważ przedmiotem zaskarżenia były uchwały, które weszły w życie dopiero po 6 miesiącach. Tymczasem w przypadku skarżącej, z dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały, tj. 1 września 2013 r., zmienił się jej status jako nauczyciela, ponieważ nie podlegała już przepisom Karty Nauczyciela. Przy wymiarze etatu 4/18 otrzymywałaby wynagrodzenie w kwocie 588,22 zł brutto, natomiast przy pensum 4/30 otrzymała wynagrodzenie 352,96 zł brutto.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzorczemu, tj. Wojewodzie Świętokrzyskiemu dopiero w dniu 9 maja 2013 r., tj. po upływie 7-dniowego ustawowego terminu.

W dalszej części pisma procesowego skarżąca podniosła, że związki zawodowe wyraziły swoją opinię w przedmiocie projektu uchwały intencyjnej, która różniła się od uchwały intencyjnej przyjętej przez Radę Miejską w Staszowie w dniu 27 lutego 2013 r. Projekt dotyczył bowiem przekazania zespołu placówek, a przekazano dwie odrębne placówki (szkołę i przedszkole). Ponadto żaden przepis nie pozwala na przekazanie zespołu placówek. Dodatkowo organowi zarzucono pominięcie w konsultacjach Związku Zawodowego "Solidarność 80". Skarżąca podkreśliła, wskazując przepisy ustawy Karta Nauczyciela, że zmienił się je status jako nauczyciela, ponieważ na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie ma zastosowania wobec niej w określonym zakresie w/w ustawa Karta Nauczyciela.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. pełnomocnik organu przedstawił pismo Związku Zawodowego "Solidarność 80" z dnia 7 maja 2014 r., kierowane do Burmistrza Miasta i Gminy Staszów, z którego wynika, że Związek ten rozpoczął działalność w powiecie staszowskim od 24 sierpnia 2012r., zatem w okresie procedowania zaskarżonej uchwały, organowi nie było wiadomo o istnieniu takiego związku na terenie działania szkół gminnych.

Wydanym na rozprawie postanowieniem Sąd dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Ke 551/14, ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXXV/337/13, w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na wstępie należy wskazać, że skarżąca spełniła określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g." wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżąca pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym w dniu 6 czerwca 2014 r., tj. przed upływem terminu 30 dni od doręczenia jej przez organ odpowiedzi na ww. wezwanie (30 maja 2014 r.), wniosła skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.).

W następnej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię legitymacji procesowej skarżącej, tj. ustalić, czy zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. I OSK 208/12). Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten bowiem jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienie naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 277/08). Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12).

Oceniając legitymację procesową skarżącej, w kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 u.s.g., Sąd uznał, że skarżąca wykazała związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a negatywnym wpływem na jej indywidualną sytuację prawną. Skarżąca w niniejszej sprawie upatruje naruszenia interesu prawnego w tym, że dokonanie przekazania szkoły w sposób określony uchwałą wpłynęło ujemnie na zakres uprawnień i obowiązków zatrudnionych w szkole nauczycieli. Zmiana podmiotu prowadzącego ww. placówki oświatowe wprowadziła bowiem mniej korzystne rozwiązania dla zatrudnionych w nich nauczycieli poprzez ograniczenie stosowania przepisów ustawy Karta Nauczyciela.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 30 kwietnia 2013 r., została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej "u.s.o." Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym, przekazującym do rozstrzygnięcia rady gminy sprawy z zakresu tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Natomiast unormowania art. 5 ust. 5g – 5r u.s.o. określają warunki przekazania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącą organem prowadzącym szkołę, osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, w drodze umowy. Przepisy te same w sobie nie stanowią więc podstawy do wykazania przez podmioty wnoszące skargę naruszenia ich indywidualnego i aktualnego interesu prawnego, nie są adresowane, ani też nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących. Tym niemniej, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuację prawną nauczycieli zatrudnionych w przekazywanej placówce.

Zgodnie z art. 5 ust. 5g u.s.o. jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego (dalej "j.s.t.") lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Uchwała powyższa wskazuje na wolę zawarcia - w wykonaniu uchwały - umowy o przekazanie danej szkoły (wymienionej z nazwy i siedziby) określonej osobie fizycznej lub prawnej. W konsekwencji z uchwały wprowadzającej zmianę podmiotu prowadzącego szkołę nie wynika żaden obowiązek, nakaz, zakaz czy ograniczenie indywidualnego uprawnienia nauczyciela przekazywanej szkoły. Tym niemniej nie można zasadnie twierdzić, że nie ingeruje ona w sferę praw i obowiązków takiego nauczyciela, skoro prowadzić ma do zawarcia umowy o przekazaniu prowadzenia szkoły osobie fizycznej lub prawnej nie będącej j.s.t., a w konsekwencji do zmiany zakresu, w jakim zatrudnieni w tej szkole nauczyciele będą podlegać ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191). Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela, ustawie tej podlegają również, w zakresie określonym ustawą, nauczyciele zatrudnieni w: publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (lit. a); przedszkolach niepublicznych, niepublicznych placówkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, oraz szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych (lit. b). Z dniem przekazania prowadzenia placówki podmiotowi, o którym mowa w art. 5 ust. 5g u.s.o., ww. nauczyciele przestają podlegać przepisom Karty Nauczyciela w zakresie nawiązywania stosunku pracy (art. 10), rozwiązywania stosunku pracy (art. 20), wynagrodzenia (art. 30), czasu pracy (art. 42), nagród jubileuszowych (art. 47), świadczeń socjalnych, dodatków mieszkaniowych, zasiłków na zagospodarowanie (art. 53-61), urlopów wypoczynkowych (art. 64), środków finansowych na pomoc zdrowotną (art. 72), urlopu na poratowanie zdrowia (art. 73). W ww. zakresie przepisy cyt. ustawy nie przewidują bowiem jej stosowania do nauczycieli, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2.

W rozpoznawanej sprawie, z dniem 1 września 2013 r. skarżąca przestała podlegać Karcie Nauczyciela, poza zakresem określonym tą ustawą, tracąc tym samym wskazane wyżej przywileje. W konsekwencji zaskarżona uchwała z dnia 30 kwietnia 2013 r. była aktem z zakresu administracji publicznej, który m.in. doprowadził do zmiany sytuacji prawnej na niekorzyść skarżącej. Bez podjęcia tej uchwały nie byłoby bowiem możliwe zawarcie stosownej umowy z osobą fizyczną, a tym samym przekazanie jej prowadzenia szkoły, w której skarżąca była zatrudniona. Jednocześnie zaskarżona uchwała stanowiła wyraz woli organu prowadzącego przedmiotowe placówki, nakierowanej na przekazania ich prowadzenia osobie fizycznej. W chwili wniesienia skargi do tut. Sądu zaskarżona uchwała wywierała już wpływ na prawa i obowiązki skarżącej, ponieważ z dniem 1 września 2013 r. przestała ona być nauczycielem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela, podlegającym w pełni przepisom tej ustawy, a stała się nauczycielem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, podlegającym jej regulacjom tylko w zakresie określonym ustawą, tj. z wyłączeniem wskazanych wyżej przywilejów. Utrata uprawnień wynikających z art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela przesądza w ocenie Sądu o tym, że interes prawny skarżącej został poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały naruszony, co stanowi podstawę do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi podkreślić należy, że zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, oznacza dla Sądu obowiązek oddalenia skargi. Dochodzi bowiem do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zgodzie z obowiązującym prawem.

Regulacja zawarta w art. 5 ust. 5g – 5r. została wprowadzona do ustawy o systemie oświaty z dniem 22 kwietnia 2009 r., na podstawie art. 1 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 56, poz. 458). W uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji (Sejm RP VI kadencji, druk sejmowy nr 1343) wskazano na pogłębiające się zjawisko niżu demograficznego oraz będą jego konsekwencją przypadki przekazywania przez j.s.t. szkół i placówek publicznych do prowadzenia innym organom, takim jak stowarzyszenia rodziców, które chcą i potrafią zarządzać szkołami efektywniej oraz w sposób lepiej wychodzący naprzeciw oczekiwaniom społeczności lokalnej. Tego typu decyzje, choć służące jakości edukacji oraz wychodzące naprzeciw różnym lokalnym, obywatelskim inicjatywom, są w obecnym stanie prawnym bardzo trudne do podjęcia. Łączą się bowiem z potrzebą przeprowadzenia najpierw procedury likwidacji szkoły czy placówki publicznej prowadzonej dotychczas przez j.s.t., co może wzbudzać uzasadniony niepokój danej społeczności szkolnej. Dlatego w przypadkach, kiedy zamiarem j.s.t. nie jest likwidacja tylko przekazanie szkoły lub placówki do prowadzenia innemu podmiotowi gwarantującemu właściwe wykonywanie zadań organu prowadzącego, zaproponowano wprowadzenie możliwości przekazania przez tę jednostkę prowadzenia szkoły lub placówki publicznej innej osobie prawnej lub osobie fizycznej w drodze umowy, której niezbędne elementy wskazano w ustawie, bez potrzeby likwidacji szkoły lub placówki. Przekazana szkoła lub placówka nadal zachowuje status szkoły lub placówki publicznej, traci natomiast formę jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, a zasady prowadzenia przez nią gospodarki finansowej określa nowy organ prowadzący na podstawie art. 80 ust. 1 u.s.o.

Motywem wyposażenia gminy w kompetencję do przekazania placówki oświatowej osobie fizycznej lub prawnej nie będącej j.s.t. są więc obiektywne zjawiska związane z niżem demograficznym. Trudno w tej sytuacji oczekiwać od gminy, że mając ustawową możliwość "odciążenia" budżetu gminy poprzez przekazanie prowadzenia małej szkoły innemu podmiotowi, nie będzie z tej możliwości korzystać. Z uzasadnienia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wynika, że do Szkoły Podstawowej w Wiśniowej uczęszcza 18 uczniów, a do Przedszkola w Wiśniowej 22 dzieci (w tym 13 do oddziału "0"). Przepisy dotyczące finansowania oświaty jako podstawowy element podziału subwencji przyjmują liczbę uczniów w danej placówce. W związku z powyższym przy malejącej liczbie uczniów, Gmina Staszów musi przeznaczać coraz większe środki z budżetu gminy na prowadzenie ww. placówek. W takich warunkach wszczęcie przez Gminę Staszów procedury przekazania prowadzenie przedmiotowych placówek osobie fizycznej należy uznać za uzasadnione.

W przedmiocie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej Rada Miejska w Staszowie podjęła dwie uchwały: uchwałę z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXXV/337/13 w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia ww. placówek (intencyjną), oraz zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVIII/366/13 w sprawie przekazania prowadzenia ww. placówek (władczą). W tym miejscu wyjaśnić należy, że z przepisów ustawy o systemie oświaty nie da się jednak wywieść wniosku, iż w procesie przekazywania szkoły rada gminy upoważniona jest do podjęcia dwóch uchwał: intencyjnej, wyrażającej wyłącznie zamiar przekazania szkoły i ostatecznej, zwanej też władczą. W procesie zmierzającym do przekazania prowadzenia szkoły organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje tylko jedną uchwałę. Uchwała ta, podjęta na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy, daje jednostce samorządu terytorialnego podstawę do przeprowadzenia dalszych czynności związanych z przekazaniem szkoły. W szczególności podjęcie uchwały pozwala na dokonanie przewidzianego w art. 5 ust. 5I powiadomienia pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. II SA/Ke 551/14, tut. Sąd oddalił skargę A. G. na uchwałę z dnia 27 lutego 2013 r. z uwagi na brak po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały intencyjnej. Nie badał wobec tego legalności (zgodności z prawem) podjęcia tzw. intencyjnej uchwały. Tym niemniej kontrolując procedurę przyjmowania zaskarżonej uchwały należy mieć na względzie, że przedmiot obu uchwał był w istocie taki sam, tj. doprowadzenie do przekazania ww. placówek osobie fizycznej. Tym samym wszelkie opinie dotyczące uchwały z dnia 27 lutego 2013 r., odnoszą się w istocie do uchwały z dnia 30 kwietnia 2013 r. (pomijając już ocenę, że świetle przepisów u.s.o. Rada Miejska w Staszowie powinna podjąć tylko jedną uchwałę tj. w przedmiocie przekazania prowadzenia szkoły i przedszkola).

W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieprzekazania projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym, tj. naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 854 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 5l u.s.o., jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana powiadomić, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej niebędącej j.s.t. lub osobie fizycznej, pracowników szkoły lub placówki oraz zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.

Z kolei art. 19 ust. 1 zd. 1 ustawy o związkach zawodowych stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni (ust. 2 zd. 1).

Z przepisu tego wynika, że wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Z tym, że przedstawienie do zaopiniowania jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W aktach administracyjnych znajdują się dwa pisma z dnia 16.01.2013r., w których Gmina Staszów zwróciła się do Międzyszkolnej Komisji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w Staszowie oraz do Związku Nauczycielstwa Polskiego – Zarząd Oddziału w Staszowie, tj. do związków zawodowych reprezentujących pracowników Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej, o wyrażenie opinii w zakresie projektu uchwał w sprawie przekazania prowadzenia tych placówek. W piśmie z dnia 14.02.2013r. NSZZ "Solidarność", a w piśmie z dnia 21.02.2013r. ZNP pozytywnie zaopiniowały przekazanie ww. placówek osobie fizycznej (E. C.). Opinie powyższe zostały podtrzymane przez odpowiednio Prezesa NSZZ "Solidarność" M. P. oraz Prezesa Oddziału ZNP Z. B. na posiedzeniu Komisji Edukacji, Kultury i Sportu w dniu 26.02.2013r. Termin 6-miesięczny, o którym mowa w art. 5 ust. 5l u.s.o. został więc zachowany. Z pisma Związku Zawodowego "Solidarność 80" Komisja Międzyzakładowa w Staszowie z dnia 7 maja 2014 r. (k. 109) wynika zaś, że ww. związek zawodowy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie prowadził działalności w Szkole Podstawowej i Przedszkolu w Wiśniowej.

NSZZ "Solidarność", jak wynika ze statutu tego Związku, jest ogólnokrajowym związkiem zawodowym, którego terenem działania jest obszar RP. Jest zatem reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona uchwała została zaopiniowana przez reprezentatywną organizacją związkową, to nie został naruszony przepis prawa materialnego tj.art.19 ust.1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Zarzut nieprzedstawienia takiej organizacji związkowej projektu zaskarżonej uchwały jest wskutek tego chybiony.

Pozytywna opinia związków zawodowych faktycznie dotyczyła przekazania prowadzenia zespołu placówek, tym niemniej wyraźnie wskazano, z jakich placówek zespół ten się składa, tj. ze Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej. Placówki te określono w sposób wystarczający, aby umożliwić ich identyfikację i nie ma wątpliwości, że związki zawodowe opiniowały przekazanie tych właśnie dwóch placówek.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 5l u.s.o. w kontekście obowiązku powiadomienia w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki, pracowników szkoły lub placówki o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Pismami z dnia 27.02.2013r. doręczonymi przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie Burmistrz Miasta i Gminy Staszów poinformował pracowników szkoły i przedszkola w Wiśniowej o terminach i przyczynach przekazania tych placówek, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach tej zmiany, a także nowych warunkach pracy i płacy. Skarżąca odebrała ww. korespondencję w dniu 28 lutego 2013 r., a pozostali w dniach 27-28 lutego 2013r. Sześciomiesięczny termin został więc zachowany. Okoliczność, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 kwietnia 2013 r. jest w tym zakresie bez znaczenia, ponieważ w ww. przepisie mowa jest o obowiązku zawiadomienia wskazanych tam podmiotów, nie zaś o obowiązku podjęcia w tym terminie uchwały.

Pismami z dnia 18.02.2013r. i 20.02.2013r. Burmistrz Miasta i Gminy Staszów przedłożył Świętokrzyskiemu Kuratorowi Oświaty projekt uchwały w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej, a pismem z dnia 28.02.2013r. Kurator wyraził pozytywną opinię w tej kwestii. Okoliczność, że organ nadzoru pedagogicznego opiniował projekt uchwały z dnia 27.02.3013r., a nie projekt zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały z dnia 30 kwietnia 2013 r., nie może oznaczać uchybienia w obowiązku uzyskania pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego, skoro jak to już wyżej wyjaśniono, uchwały te dotyczą tego samego tj. przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej tej samej osobie fizycznej. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia w ww. zakresie art. 5 ust. 5g u.s.o.

Zgodnie z art.5 ust.5h pkt 1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - umowa, o której mowa w ust. 5g, określa w szczególności w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum - wskazanie czy, szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu - warunki przyjmowania uczniów do szkoły. Określenia obwodu szkoły dokonuje się zatem w umowie o przekazaniu osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie szkoły.

Zaskarżona uchwała stanowi, że obwód publicznej szkoły podstawowej pozostaje bez zmian, czyli tak jak podnosi to skarżąca, w uchwale o przekazaniu szkoły osobie fizycznej w istocie ustalono obwód szkoły. Jednak w ocenie Sądu zawarcie takiego rozstrzygnięcia nie jest uchybieniem, które miałoby wpływ na ważność zaskarżonej uchwały. Strony umowy zawartej w trybie art.5h u.s.o. muszą bowiem uzgodnić i wskazać, czy szkole ustala się obwód.

Również okoliczność, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzorczemu, tj. Wojewodzie Świętokrzyskiemu dopiero w dniu 9 maja 2013 r., tj. po upływie 7-dniowego ustawowego terminu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Dotyczy bowiem postępowania nadzorczego wojewody, a nie trybu podejmowania uchwały. Poza tym przepisy u.s.g. dotyczące nadzoru nad działalnością gminną (rozdział 10) nie przewidują ujemnych skutków dla samej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1990 r., sygn. SA/Gd 965/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 11).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, aczkolwiek narusza interes prawny skarżącej, została podjęta zgodnie z prawem, przez uprawniony organ, we właściwym trybie. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenie jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.