Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1149/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego samego organu
Powołane przepisy: article: Art. 217, art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c   w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. C-F. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia 18 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez E. C. – F., zwaną dalej skarżącą, postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r. nr [...], Rektor Uniwersytetu, działając na podstawie 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 219 w związku z art. 217 § 2 w zw. z art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r.,poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), w związku z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm., zwanej dalej Prawem o szkolnictwie wyższym i nauce), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] 2021 r. nr [...], orzekającym o odmowie wydania zaświadczenia obejmującego wykaz przedmiotów (kursów) z piątego roku studiów ze wskazaniem liczby godzin i uzyskanych ocen, a także liczby godzin przypisanych do kursów odbywanych przez skarżącą w ramach od pierwszego do czwartego roku studiów – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca wnioskiem z dnia 15 marca 2021 r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia (tzw. transkryptu) obejmującego wykaz objętych tokiem studiów przedmiotów ze wskazaniem liczby godzin zajęć i uzyskanych ocen.

Postanowieniem z dnia [...] 2021 r. nr [...] Dyrektor Archiwum Uniwersytetu, działając z upoważnienia Rektora, orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wskazane dokumenty znajdują się w teczce studenckiej skarżącej w Archiwum. Sporządzenie transkryptu w formie, o którą wnioskowała skarżąca, nie jest możliwe z uwagi na brak programów/planów studiów kierunku [...] w zasobie Archiwum. Zgodnie z § 12 pkt 4 Regulaminu Archiwum "Archiwum działa jako urząd wiary publicznej - wydaje na wniosek urzędów, instytucji i osób prywatnych zaświadczenia i dokumenty dotyczące toku studiów oraz sporządza uwierzytelnione odpisy z akt własnego zasobu archiwalnego", dlatego indeks, jako dokument własny studenta, nie może stanowić podstawy do wystawienia transkryptu.

Skarżąca pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie:

1/ § 12 pkt 4 regulaminu Archiwum poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia (transkryptu) w oparciu o dane ujawnione w indeksie absolwentki Uniwersytetu;

2/ art. 217 k.p.a. polegające na niezasadnej odmowie wydania zaświadczenia w formie o jaką wnioskowała skarżąca;

3/ art. 23 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z § 22 Statutu Uniwersytetu poprzez wydanie postanowienia przez podmiot nieuprawniony, podczas gdy jedynym uprawnionym podmiotem do wydania postanowienia w tej sprawie był Rektor;

4/ art. 107 k.p.a. w zw. z art. 10 i z art. 11 k.p.a. polegające na braku prawidłowego uzasadnienia postanowienia.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z dnia 7 kwietnia 2021 r. i wydanie zaświadczenia, tj. karty przebiegu studiów (transkryptu) zgodnego z wnioskiem skarżącej.

Opisanym na wstępie postanowieniem Rektor Uniwersytetu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Rektor wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ wydaje zaświadczenie, jeżeli wnioskodawca ubiega się o jego wydanie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia winna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawa dający podstawę do uwzględnienia żądania (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 12, s. 695). Jednocześnie, jak stanowi art. 218 § 1 k.p.a. "w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia (art. 219 k.p.a.).

Organ odmówił wydania zaświadczenia w sposób mogący budzić wątpliwości co do formy rozstrzygnięcia. Jak wynika z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jakkolwiek sporządzone przez Dyrektora Archiwum pismo z dnia 7 kwietnia 2021 r. nie zostało nazwane "postanowieniem", to podkreślić należy, że o charakterze wydanego rozstrzygnięcia nie decyduje wyłącznie nadana mu nazwa, lecz także jego merytoryczna treść. Jeżeli treść ta pozwala ustalić, że dany akt administracyjny zawiera wszystkie elementy konstytutywne postanowienia (pomimo braku nadania mu takiej nazwy), uzasadniona jest taka właśnie kwalifikacja aktu administracyjnego, co ma istotny związek z oceną dopuszczalności jego zaskarżenia w późniejszym toku instancji. Oczywistym jest bowiem, że strona postępowania nie może ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z faktu, że organ uchyla się od załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie decyzji lub postanowienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowień są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w odpowiednio stosowanym art. 107 k.p.a., jeśli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowień. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Powoływane pismo Dyrektora Archiwum z dnia 7 kwietnia 2021 r., zawiera wszystkie wymienione elementy konstytutywne - oznaczenie organu, wnioskodawcy i podpis, a także treść rozstrzygnięcia stanowiącego definitywna odmowę wydania żądanego zaświadczenia w zakresie, w jakim dane mające zostać zawarte w zaświadczeniu nie pochodzą z prowadzonych przez uczelnię zbiorów archiwalnych. Tym samym, w ocenie Rektora, wymienione powyżej pismo należy uznać za postanowienie wydane w trybie art. 219 k.p.a., co do którego uruchomiony został tok umożliwiający skuteczne wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Zdaniem Rektora, pismo z dnia 7 kwietnia 2021 r. spełnia przesłanki postanowienia z art. 219 k.p.a., a zatem wniosek z dnia 14 kwietnia 2021 r. może zostać rozpoznany, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2000 r., sygn. akt III SA 502/99, "Organ administracji państwowej wydaje zaświadczenie dotyczące urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie każdej osobie, lecz tylko tej, która wykaże swój interes prawny w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego". Pojęcie interesu prawnego zdefiniował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. I SA/Wa 1112/17, stwierdzając, że "Interes prawny winien być realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość".

W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała przepisu prawa, na którym opiera swoje żądanie, jednak powołała ona okoliczności (tj. zmianę pracy oraz konieczność wylegitymowania się wobec pracodawcy w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej zaświadczeniem – transkryptem - obejmującym wykaz kursów przedmiotów odbytych podczas studiów z przypisaną do nich liczbą godzin zajęć na semestr i uzyskanymi ocenami) uzasadniające, zdaniem organu, występowanie po jej stronie interesu prawnego.

Niezależnie od tego Rektor podkreślił, że powołana podstawa prawna pozwala organowi wydać zaświadczenie wyłącznie w takim w zakresie, w jakim jego treść miałaby dotyczyć faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych zbiorów danych. Dokumentacja dotyczące odbycia przez wnioskodawczynię w latach 1979-1984 studiów na Wydziale [...] jest dokumentacją archiwalną, która powinna zostać w całości przekazana do Archiwum, tam też powinna ona zostać zabezpieczona i przechowywana. Przeprowadzone czynności sprawdzające pozwoliły ustalić, że w Archiwum znajduje się teczka studencka skarżącej w której zalegają karty egzaminacyjnej obejmujące cztery pierwsze lata studiów. W kartach egzaminacyjnych brak jest jednak informacji na temat ilości godzin przypisanych do poszczególnych kursów (wynika to z faktu, że dane takie nie były wówczas wpisywane do kart egzaminacyjnych). Prowadzone wielokrotnie i szczegółowo poszukiwania nie pozwoliły na odnalezienie karty egzaminacyjnej obejmującej wpisy z piątego roku studiów. Organ nie jest w stanie ustalić czy dokument ten powstał oraz jakie były jego losy - czy trafił do teczki studenckiej skarżącej, a jeżeli nie, to gdzie się znajduje. Dokumentacja dotycząca studiów odbywanych przez skarżącą była też poszukiwana w pomieszczeniach zajmowanych przez Wydział [...], jednak nieskutecznie. Na Wydziale nie odnaleziono żadnych dokumentów pochodzących z lat 1979-1984, w szczególności nie odnaleziono tam karty egzaminacyjnej obejmującej wykaz przedmiotów i oceny z piątego roku studiów skarżącej. Dodatkowo w ramach Archiwum prowadzono poszukiwania dokumentacji dotyczącej studiów odbywanych przez wnioskodawczynię, poszukiwano m.in. programów studiów w celu ustalenia liczby godzin przypisanych do poszczególnych kursów na kierunku i w okresie, kiedy studia odbywała wnioskodawczyni. Powyższe czynności nie pozwoliły jednak na ustalenie liczby godzin kursów odbywanych przez skarżącą. Należy kategorycznie stwierdzić, że organ nie prowadzi rejestrów, czy baz danych, w których mogłyby znajdować się te informacje, których potwierdzenia domaga się wnioskodawczyni, które nie zostały już w tej sprawie sprawdzone.

Na podstawie powyższych ustaleń skarżąca uzyskała zaświadczenie obejmujące wykaz przedmiotów od pierwszego do czwartego roku studiów ze wskazaniem uzyskanych ocen. Zaświadczenie zostało przygotowane w oparciu o treść dokumentów odnalezionych i zalegających w teczce, tj. karty egzaminacyjne z pierwszych czterech lat studiów. Treść tych kart została wprost przeniesiona do treści zaświadczenia (transkryptu). W szczególności podkreślić należy, że w odnalezionych kartach egzaminacyjnych nie znajdują się wpisy dotyczące kursów wskazywanych przez skarżąca, jako brakujące, tj. m.in. lektoraty, przedmioty: "zoologia bezkręgowców", "anatomia człowieka", "fizjologia zwierząt", "wybrane zagadnienia z filozofii przyrody", "hodowla tkanek jako metoda badań naukowych". W teczce nie odnaleziono karty egzaminacyjnej z piątego roku studiów, co uzasadniało pominięcie w treści zaświadczenia przedmiotów i ocen z ostatniego roku studiów skarżącej. W odnalezionych kartach egzaminacyjnych nie znajdują się wpisy dotyczące liczby godzin przypisanych dla poszczególnych kursów uwzględnionych w zaświadczeniu i na podstawie innych źródeł organ nie ustalił, ile godzin poszczególnych kursów odbywała skarżąca. Z tego powodu w wydanym zaświadczeniu brak jest informacji na temat godzinowego wymiaru kursów.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 października 2017 r., sygn. III SA/Kr 500/17, "Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez, organ administracji nowych informacji". W ten sposób WSA w Krakowie podkreślił, że źródłem danych, które miałyby zostać zawarte w treści zaświadczenia winny być wyłącznie urzędowe ewidencje i rejestry prowadzone w dacie rozpoznawania wniosku o wydanie zaświadczenia. W związku z powyższym nie było możliwe wydanie zaświadczenia w oparciu o dane zamieszczone wyłącznie w indeksie pochodzącym od skarżącej, stanowiącym jej wyłączną własność. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom skarżącej, organ podjął próbę zweryfikowania danych zawartych w indeksie z posiadaną przez siebie dokumentacją studiów, co jednak nie okazało się skuteczne i nie pozwoliło na potwierdzenie, jakie przedmioty w jakim wymiarze godzin znajdowały się w programie studiów odbywanych przez skarżącą. Uczelnia na dzień złożenia wniosku nie prowadzi ewidencji, rejestrów, czy innych zbiorów danych, w których gromadzone byłyby informacje, co do których urzędowego poświadczenia żąda skarżąca. W związku z powyższym wniosek o wydanie zaświadczenia obejmującego wykaz kursów z piątego roku studiów ze wskazaniem uzyskanych ocen, a także w zakresie wymiaru godzinowego poszczególnych kursów nie mógł zostać w niniejszej sprawie uwzględniony. Wydane przez organ postanowienie z dnia 7 kwietnia 2021 r. w formie skrótowej przedstawiało najważniejsze wnioski, które organ ustalił po kilkunastu dniach przeszukiwania archiwów w celu odnalezienia dokumentacji dotyczącej studiów odbytych przez wnioskodawczynię blisko 40 lat temu. Pracownicy Uniwersytetu przed wydaniem postanowienia i transkryptu kontaktowali się ze skarżącą, informując ją na bieżąco o prowadzonych poszukiwaniach i ich efektach. Skarżąca pozostawała w kontakcie telefonicznym i elektronicznym (poprzez wiadomości e-mail) z pracownikami Archiwum i Władzami Wydziału [...]. W toku korespondencji elektronicznej skarżąca była informowana o treści odnalezionych dokumentów (karty egzaminacyjne z pierwszych czterech lat studiów) i braku możliwości wydania zaświadczenia (transkryptu) na podstawie indeksu będącego w jej posiadaniu.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie, podniesiony przez wnioskodawczynię, zarzut rozpatrzenia jej wniosku przez organ niewłaściwy. W obecnym stanie prawnym do zadań Rektora Uniwersytetu należą wszelkie sprawy dotyczące Uczelni, o ile nie zostały zastrzeżone przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów Uczelni (art. 23 ust. 1 PSWN w zw. z § 22 ust. 5 Statutu). Zgodnie z § 26 Statutu Uniwersytetu, Rektor może powoływać pełnomocników określając zakres ich działania w pisemnym pełnomocnictwie lub zarządzeniu. Archiwum jest pozawydziałową jednostką Uniwersytetu, której organizację, przedmiot i zakres działania określa Rektor (§ 115 ust. 1 i § 116 pkt 3 statutu Uniwersytetu). Na czele Archiwum stoi Dyrektor, który na podstawie pełnomocnictwa Rektora z 6 kwietnia 2021 r. nr [...] m.in. jest upoważniony do wydawania transkryptów i odpisów dokumentacji archiwalnej, wydawania zaświadczeń dotyczących treści dokumentacji i zbiorów archiwalnych Uniwersytetu oraz wydawania postanowień o odmowie wydania zaświadczenia dotyczącego dokumentacji i zbiorów archiwalnych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Dyrektor Archiwum był upoważniony zarówno do wydania wnioskowanego transkryptu, jak i do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca zarzucając w niej Rektorowi naruszenie:

1/ art. 217 k.p.a. polegające na niezasadnej odmowie wydania zaświadczenia w formie, o jaką wnioskowała skarżąca, w sytuacji, w której wszelkie informacje potrzebne do wydania wnioskowanego zaświadczenia wynikały z dokumentacji posiadanej przez organ, albo z dokumentacji, którą organ powinien zgodnie z prawem przechowywać;

2/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 288 i 289 P.p.s.a. poprzez niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych akt.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że istnieją podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej; postanowienie to nie odpowiada bowiem, zdaniem Sądu, prawu, a skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4).

Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1).

Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego racje miał Rektor jedynie w tym zakresie, że choć sporządzone przez Dyrektora Archiwum Uniwersytetu "pismo" z dnia 7 kwietnia 2021 r. nie zostało nazwane "postanowieniem", to zawiera ono wszystkie elementy konstytutywne postanowienia (pomimo braku nadania mu takiej nazwy). Rzeczywiście, o charakterze wydanego rozstrzygnięcia nie decyduje wyłącznie nadana mu nazwa, lecz jego merytoryczna treść. Jeżeli pozwala ona ustalić, że dany akt administracyjny zawiera wszystkie elementy konstytutywne, w tym wypadku postanowienia, to uzasadniona jest taka właśnie kwalifikacja aktu administracyjnego, co ma istotny związek z oceną dopuszczalności jego zaskarżenia w późniejszym toku instancji. W tym więc względzie trafna była ocena charakteru wydanego przez Dyrektora Archiwum "pisma" z dnia 7 kwietnia 2021 r., jako postanowienia o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej przez nią treści.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).

Skoro z treści art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, to zdaniem Sądu, jak trafnie rzecz ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1808/99; LEX nr 75510: "Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej" oraz szybkości i prostoty postępowania (tak. Z. R. Kmiecik w: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, za Z. Janowiczem, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987).

Postępowanie wyjaśniające ma charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego, określonych treścią art. 75 i 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 964/19; LEX nr 2745726).

Wobec powyższego za niewystarczające i przeprowadzone w ocenie Sądu z naruszeniem zasad: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uwzględniania słusznego społecznego i słusznego interesu obywateli, należało ocenić postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie skarżącej negatywnego dla niej zaświadczenia (transkryptu).

Jest poza wszelką dyskusją kwestia posiadania przez skarżącą interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia o żądanej przez nią treści.

Istotnie, przedmiotem postępowania wyjaśniającego powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności. Organ musi więc zbadać, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów i stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja, rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ewentualnych ich dysponentów.

W takim razie, skoro sąd administracyjny także i w tym aspekcie kontroluje prawidłowość działania organów, to w rozpoznawanej sprawie organy uczelni w sposób niedostateczny zdaniem Sądu przedstawiły podjęte przez nie działania w celu ustalenia niezbędnych danych do wydania skarżącej żądanego przez nią zaświadczenia.

Bezsprzecznie dokumentacja dotycząca odbycia przez skarżącą w latach 1979-1984 studiów na Wydziale [...] jest dokumentacją archiwalną, która powinna zostać w całości przekazana do Archiwum, tam też, jak wskazał Rektor w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powinna ona zostać zabezpieczona i przechowywana. Jak dalej wynika ze wskazań Rektora "...przeprowadzone czynności sprawdzające pozwoliły ustalić, że w Archiwum znajduje się teczka studencka skarżącej w której zalegają karty egzaminacyjne obejmujące cztery pierwsze lata studiów. W kartach egzaminacyjnych brak jest jednak informacji na temat ilości godzin przypisanych do poszczególnych kursów (wynika to z faktu, że dane takie nie były wówczas wpisywane do kart egzaminacyjnych). Prowadzone wielokrotnie i szczegółowo poszukiwania nie pozwoliły na odnalezienie karty egzaminacyjnej obejmującej wpisy z piątego roku studiów. Organ nie jest w stanie ustalić czy dokument ten powstał oraz jakie były jego losy - czy trafił do teczki studenckiej skarżącej, a jeżeli nie, to gdzie się znajduje. Dalej Rektor wskazał, że dokumentacja dotycząca studiów odbywanych przez skarżącą była też poszukiwana w pomieszczeniach zajmowanych przez Wydział [...], jednak nieskutecznie. Na Wydziale nie odnaleziono żadnych dokumentów pochodzących z lat 1979-1984, w szczególności nie odnaleziono tam karty egzaminacyjnej obejmującej wykaz przedmiotów i oceny z piątego roku studiów skarżącej. Dodatkowo w ramach Archiwum prowadzono poszukiwania dokumentacji dotyczącej studiów odbywanych przez wnioskodawczynię, poszukiwano m.in. programów studiów w celu ustalenia liczby godzin przypisanych do poszczególnych kursów na kierunku i w okresie, kiedy studia odbywała wnioskodawczyni." Tyle tylko, że opisane i podjęte przez Rektora działania są kompletnie nieweryfikowalne. W aktach sprawy znajduje się jedynie korespondencja e-mailowa na k. 9 akt administracyjnych przedłożonych Sądowi ze skargą, a podjęte działania zmierzające do odszukania brakujących dokumentów zostały jedynie opisane w piśmie z dnia 10 maja 2021 r. (k. 77 akt administracyjnych sprawy). Brak jest więc wykazania przez władze uczelni podejmowanych działań w postaci pism kierowanych do poszczególnych jednostek w celu odnalezienia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, co stanowi niewątpliwie uchybienie zasadzie praworządności, zaufania obywatela do organu, w tym wypadku organu uczelni wyższej. W końcu obowiązuje organ zasada dojścia do prawdy obiektywnej.

Oczywiście, że organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów. Ale w sytuacji, gdy dokument jakim jest indeks studenta odzwierciedla przebieg studiów skarżącej, w tym z piątego roku studiów, to władze uczelni nie mogą się powoływać na argumentację, że nie mogły wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści także i z tego powodu, iż brakuje w teczce studenckiej karty egzaminacyjnej z piątego roku studiów. W końcu relacja student - uczelnia wyższa opiera się także na wzajemnym zaufaniu i poszanowaniu.

To właśnie w tym zakresie organy uczelni winny były także przeprowadzić wnikliwsze postępowanie wyjaśniające, które ostatecznie powinno bez cienia wątpliwości ustalić, że tego rodzaju dokument nie istnieje. Póki co takiej pewności jednakże nie ma. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zarówno z Instrukcji kancelaryjnej Uniwersytetu, jak i z Instrukcji Archiwalnej Uniwersytetu wynika, iż przekazywanie akt do Archiwum odbywa się na podstawie spisu zdawczo-odbiorczego, a akta przed przekazaniem przegląda i porządkuje osoba prowadząca sprawy z jednostki organizacyjnej przekazującej dokumentację. Zasady przekazywania zaś dokumentacji reguluje Instrukcja kancelaryjna Uniwersytetu, a nadzór nad tym sprawuje Rektor lub upoważniony przez niego pracownik.

Przedłożone na wezwanie Sądu dokumenty w ogóle nie odzwierciedlają spisu zdawczo-odbiorczego teczki studenckiej skarżącej. Stąd zdaniem Sądu Rektor nie wykazał więc, że brakująca karta egzaminacyjna z piątego roku studiów skarżącej w ogóle nie znalazła się w teczce archiwalnej, ani, że na jakimś etapie została wypożyczona bądź przekazana do innej jednostki organizacyjnej lub innego podmiotu. Nie ustalił więc organ uczelni w sposób dostateczny, gdzie ona się znajduje i kto jest jej dysponentem, a do czego obligują go postanowienia § 2 art. 218 k.p.a. Z akt sprawy wynika też, że skarżąca obroniła dysertację w Polskiej Akademii Nauk w 1993 r. (k. 8 akt administracyjnych). Nie podjęto jednakże żadnych działań, a przynajmniej akta sprawy tego w ogóle nie obrazują, czy być może tam nie znajduje się brakujący dokument.

Ponadto podkreślić należy, że postępowanie wyjaśniające ma ustalić dane niezbędne do wydania zaświadczenia. Nie chodzi tu rzecz jasna o konieczność tworzenia na użytek niniejszego postępowania określonych materiałów, mających służyć wydaniu zaświadczenia, bo rację ma Rektor podkreślając, że treść zaświadczenia ma wynikać z posiadanej przez organ dokumentacji.

Pojęcie "określonych danych znajdujących się w jego posiadaniu" użyte w treści art. 218 § 1 k.p.a. nie może być rzeczywiście rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95; LEX nr 33212).

Trzeba jednakże mieć na uwadze przywołując określoną tezę wyroku sądu administracyjnego, w jakim kontekście i w jakim stanie faktycznym sprawy, NSA zajął takie stanowisko. Oczywiście, że nie jest dopuszczalne tworzenie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia np. w drodze zeznań świadków. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w stanie faktycznym sprawy, w której została sformułowana wskazana teza wskazanego wyroku, zasadnie NSA stwierdził, że właśnie w oparciu o oświadczenie osób, nie może dochodzić do wytworzenia nowej dokumentacji na potrzeby wydania zaświadczenia.

Stąd, zdaniem Sądu, Rektor nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich powodów indeks skarżącej nie może być podstawą do wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści, zwłaszcza, że Karta Przebiegu Studiów (transkrypt indeksu), to oficjalny wyciąg z indeksu zawierający wszystkie informacje dotyczące przebiegu studiów. Jest to dokument wymagany zwłaszcza w krajach Ameryki Północnej do przeprowadzenia procedury uznania wykształcenia oraz przez niektórych pracodawców.

Sąd stoi na stanowisku, że kwalifikacja organów uczelni indeksu studenta, jako dokumentu prywatnego, jest niewłaściwa. Indeks nie jest z pewnością dokumentem prywatnym. Nie przesądza o tym bynajmniej fakt, że pozostaje on w posiadaniu studenta. Pojęcie dokumentu nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Najczęściej przyjmuje się, że dokumentem jest akt pisemny stanowiący uzewnętrznienie określonych myśli lub informacji (por. B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 112). Do uznania aktu za dokument jest istotne, aby został on pokryty pismem, nie ma natomiast znaczenia rodzaj pisma i materiał, na jakim został sporządzony, jednakże sposób pisemnego utrwalenia wiadomości musi umożliwiać jego wielokrotne wykorzystywanie (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 466). W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest odniesienia do pojęcia dokumentu prywatnego. Dopuszcza się więc posiłkowe stosowanie regulacji prawnej zawartej w art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postepowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805). W świetle tego przepisu "dokument prywatny sporządzony w formie pisemnej lub elektronicznej stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 369/11; LEX nr 1101625). Wystawcą dokumentu może być więc każdy, pod warunkiem, że złoży własnoręczny podpis. Z pewnością indeks studenta nie został podpisany przez skarżącą. Nie jest więc jej dokumentem prywatnym. Zauważyć także należy, że w postępowaniu administracyjnym środkami dowodowymi mogą być zarówno dokumenty urzędowe, jak i prywatne, choć Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza wyraźnie takiego podziału dokumentów. Jedynie dokumentom urzędowym przyznaje się zwiększoną moc dowodową, w takim znaczeniu, że stanowią one dowód zupełny tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przyznanie dokumentowi urzędowemu zwiększonej mocy dowodowej nie oznacza pierwszeństwa tego środka dowodowego przed innymi. Z art. 76 k.p.a. wynika tylko, że organ ma obowiązek uwzględnić fakt stwierdzony w dokumencie urzędowym, jeżeli domniemania z nim związane nie zostaną skutecznie obalone przeciwdowodem (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 314/06; LEX nr 27554). Wszystkie dokumenty podlegają zatem swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organ orzekający, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2501/10; LEX nr 1152166). W końcu, w świetle regulacji obowiązującej w latach studiów skarżącej indeks był wydawany według określonego wzoru przez uczelnię, znajduje się w nim pieczęć uczelni i podpis dziekana. Indeks jest z pewnością innym dokumentem obrazującym przebieg studiów, co wynika wprost ze wskazanych regulacji:

– rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 września 2000 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów (Dz. U. z 2000 r., Nr 81, poz. 907), rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów (Dz. U. z 2006 r., Nr 224, poz. 1634), rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów (Dz. U. z 2011 r., Nr 201, poz. 1188), rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 września 2016 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1554), rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa wyższego z dnia 27 września 2018 r. w sprawie studiów (Dz. U. z 2021 r., poz. 661 ze zm.).

Z art. 74 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.), obowiązującej obecnie, wprost wynika również, że uczelnia dokumentuje przebieg studiów. Dokumentację przebiegu studiów stanowią: 1) album studentów; 2) teczki akt osobowych studentów; 3) księga dyplomów. Dokumentacja przebiegu studiów może być prowadzona w postaci elektronicznej (ust. 3) Uczelnia wydaje studentowi legitymację studenta (ust. 4). Uczelnia może wydać studentowi indeks (ust. 5).

Rozwinięcie dokumentacji przebiegu studiów zostało zawarte w Rozdziale 6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa wyższego z dnia 27 września 2018 r. w sprawie studiów (Dz. U. z 2021 r., poz. 661 ze zm.). W § 14 ust. 2 tego rozporządzenia uregulowano jakie dane wpisuje się do albumu studentów, w § 15 rozporządzenia wskazano natomiast, co przechowuje się w teczce studenta, w § 17 tego rozporządzenia, co zawierają karty okresowych osiągnięć studenta.

Rektor w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że zasadnicze znaczenie dla sprawy mają dokumenty z lat 1979-1984. Nie ustalił jednakże Rektor jakie przepisy regulujące problematykę dokumentacji przebiegu studiów obowiązywały w okresie studiów skarżącej i na dzień ich ukończenia. Nie wskazał więc jakie konkretnie dokumenty powinny się znaleźć np. w teczce studenckiej przechowywanej w Archiwum.

Wreszcie brak jest okoliczności wskazujących, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie przeciwko wiarygodności dokumentu, jakim jest indeks skarżącej.

Nie mniej jednak, zdaniem Sądu w przypadku, gdy zaświadczenie dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych powiązanych ze sobą, a tak jest w tym przypadku – powiązanie dokumentów obrazujących przebieg studiów - własne dane urzędowe mogą być więc uzupełnione.

Jeżeli przy wydawaniu zaświadczenia, stwierdzającego ekwiwalentność dyplomu ukończenia studiów wyższych w uczelni obcego państwa z dyplomem polskim, postępowanie z tym związane opiera się także na dyplomie dostarczonym przez żądającego zaświadczenia, a które polega na ustaleniu zgodności okazanego dokumentu z wymaganiami przepisów umowy (konwencji) międzynarodowej, to w takim razie indeks, będący niewątpliwie innym dokumentem obrazującym przebieg studiów, powiązany z innymi dokumentami dokumentującymi przebieg studiów, może stanowić podstawę do wydania zaświadczenia - transkryptu. W tym zakresie podniesiona przez Rektora w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacja nie jest więc trafna.

Powyższe świadczy o wadliwości przeprowadzonego przez Rektora i Dyrektora Archiwum postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a, a w konsekwencji o wadliwości kontrolowanych postanowień, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi wyczerpanie się przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stanowiąc podstawę do uchylenia kontrolowanych postanowień.

Na marginesie, w kwestii odtworzenia akt, zauważyć należy, że co do zasady jest to możliwe. Odtworzenie akt, powinno mieć miejsce zgodnie z procedurą określona w dziale IX Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do której to procedury zastosowanie mają także przepisy rozdziału 4 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 456/11; LEX nr 1216724).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329) , orzekł, jak w sentencji wyroku.