Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 737/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] - Zespół Szkół [...] w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia [...] lutego 2014 r., wniesionej przez Gminę Miejską [...] - Zespół Szkół [...] w P. (dalej jako Skarżący, Beneficjent, Wnioskodawca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. znak [...], wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] czerwca 2010r. zawarta została umowa nr [...] o dofinansowanie Projektu: "[...]" - w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, pomiędzy Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w R., a Gminą Miejską [...] - Zespołem Szkól [...].

Projekt "[...]" - realizowany był w ramach Działania 9.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - Podniesienie atrakcyjności i jakości szkolnictwa zawodowego, w ramach Priorytetu IX Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach. Projekt realizowany był w okresie od 02.08.2010r. do 29.06.2012r., był skierowany był do młodzieży Technikum nr [...] w P., w wieku 16-20 lat, kształcącej się w zawodach technik elektronik i technik teleinformatyk. Celem głównym projektu było uatrakcyjnienie i podniesienie jakości kształcenia poprzez zmniejszenie dysproporcji edukacyjnych oraz zwiększenie wiedzy i umiejętności w zakresie kompetencji kluczowych (językowych, ICT, matematyczno-przyrodniczych, przedsiębiorczości) oraz zawodowych.

W dniach [...]-[...] grudnia 2012r. przeprowadzona została kontrola planowa projektu. Zakres kontroli obejmował weryfikację zgodności realizacji projektu z jego założeniami określonymi w umowie o dofinansowanie projektu, w tym rn.in. kwalifikowalność wydatków dotyczących personelu projektu oraz poprawność udzielania zamówień publicznych.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono:

niekwalifikowalność wydatków z tytułu wynagrodzenia Kierownika finansowego w projekcie, z uwagi na naruszenie przepisów art. 18 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy,

naruszenie art. 32 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych, poprzez nieprawidłowe oszacowanie wartości postępowania Przygotowanie i prowadzenie dydaktycznych zajęć wyrównawczych, pozalekcyjnych oraz specjalistycznych zajęć zawodowych w Technikum nr [...] w P.,

naruszenie art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych, poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców, a także udział w czynnościach związanych z przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia osób, które nie zapewniały bezstronności i obiektywizmu,

naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych, poprzez żądanie od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania.

Dokonane przez Zespół kontrolujący ustalenia skutkowały przesłaniem do Beneficjenta w dniu [...] marca 2013r. informacji pokontrolnej, której Beneficjent odmówił podpisania, zgłaszając w pismach zastrzeżenia co do ustaleń w niej zawartych.

W dniu [...] sierpnia 2013r. zostały przesłane Beneficjentowi zalecenia pokontrolne nr [...] (sprostowane pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r.) z jednoczesnym wezwaniem do zapłaty kwoty uznanej za wydatek niekwalifikowalny, przy czym kwota dofinansowania do zwrotu wyniosła 42.222,87 zł.

Po otrzymaniu zaleceń pokontrolnych Beneficjent pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. oraz pismem z dnia [...].09.2013r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w korespondencji prowadzonej z IP, uznając wezwanie do zwrotu środków za bezpodstawne.

Ponieważ kwota wyszczególniona w zaleceniach nie została przez Beneficjenta zwrócona, zatem Instytucja Pośrednicząca postanowieniem z dnia [...].09.2013r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne.

Decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach PO KL Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., Skarżący zobowiązany został do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 42.222,87 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transz dofinansowania, z których zostały poniesione podlegające zwrotowi wydatki, do dnia zwrotu.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że obowiązek zwrotu ww. środków wynika z faktu, iż w wyniku kontroli planowej po okresie realizacji projektu stwierdzono, że Skarżący naruszył przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej jako P.z.p.) oraz przepisy ustawy Kodeks pracy (dalej jako K.p.). Zgodnie natomiast z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej jako Wytyczne), do których stosowania Beneficjent był zobligowany na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, jednym z podstawowych warunków kwalifikowania wydatków jest zgodność z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.

Organ I instancji wskazał naruszenie przez Skarżącego przepisów:

art. 18 § 2 K.p. w związku z art. 22 § 12 K.p. poprzez zawarcie umowy zlecenia z K. K. będącą jednocześnie pracownikiem Skarżącego,

art. 32 P.z.p. poprzez nieprawidłowe oszacowanie wartości postępowania pt. "Przygotowanie i prowadzenie dydaktycznych zajęć wyrównawczych, pozalekcyjnych oraz specjalistycznych zajęć zawodowych w Technikum nr [...] w P.", co w rezultacie doprowadziło do nieuprawnionego przeprowadzenia ośmiu innych tożsamych postępowań w trybie zapytania ofertowego, a zatem bez zastosowania trybu wymaganego przez przepisy P.z.p.;

art. 7 ust. 1 i 2 P.z.p. poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu pt. "Przygotowanie i prowadzenie dydaktycznych zajęć wyrównawczych, pozalekcyjnych oraz specjalistycznych zajęć zawodowych w Technikum nr [...] w P." w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewnił równego traktowania wykonawców, a także udział w czynnościach związanych z przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia osób, które nie zapewniały bezstronności i obiektywizmu;

art. 25 ust. 1 P.z.p. poprzez żądanie od wykonawców oświadczeń i dokumentów, które nie były niezbędne do przeprowadzenia postępowania pt. "Przygotowanie i prowadzenie dydaktycznych zajęć wyrównawczych, pozalekcyjnych oraz specjalistycznych zajęć zawodowych w Technikum nr [...] w P.".

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu pracy organ I instancji ustalił, że Skarżący powierzył w projekcie funkcję kierownika finansowego K. K., pełniącej jednocześnie w strukturze Skarżącego funkcję głównej księgowej jednostki zatrudnionej na podstawie powołania. Na podstawie porównania zakresów obowiązków wynikających ze stosunku pracy oraz umowy zlecenia WUP ocenił, że zakresy czynności głównej księgowej oraz kierownika finansowego są rodzajowo tożsame. Zdaniem organu I instancji "projekt w okresie jego realizacji był włączony w system i organizację pracy Zespołu Szkół [...] (...) Oznacza to, że Pani K. K. jako Główny Księgowy jednostki obsługiwała wszystkie wydatki ponoszone przez jednostkę, a więc również wydatki ponoszone w ramach projektu, w którym pełniła funkcję Kierownika finansowego." Powołując się na utrwalony w orzecznictwie i doktrynie prawa pracy pogląd o pozostawaniu stron w jednym stosunku pracy, organ I instancji zajął stanowisko, zgodnie z którym "zatrudnianie pracowników poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych przy pracach tego samego rodzaju co objęte stosunkami pracy stanowi obejście przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych". W związku z powyższym, organ I instancji uznał za niekwalifikowalne wynagrodzenie kierownika finansowego rozliczonego w ramach projektu w wysokości 35.988,34 zł ze względu na jego poniesienie z naruszeniem przepisów prawa krajowego.

Natomiast odnośnie naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych WUP ustalił, że Odwołujący dokonał wyboru wykonawców usług edukacyjnych w ramach projektu najpierw w trybie zapytania ofertowego, a następnie w trybie przetargu nieograniczonego, przy czym WUP wskazał, że wydatki na ww. zamówienia (łączna szacunkowa kwota zamówień z tytułu usług edukacyjnych wynosiła 119.000,00 zł) zostały przewidziane w zatwierdzonym budżecie projektu i obejmowały:

• Zajęcia wyrównawcze z matematyki (wynagrodzenie trenerów: 14.000,00 zł),

• Zajęcia wyrównawcze z fizyki (wynagrodzenie trenerów: 7.000,00 zł),

• Zajęcia wyrównawcze z języka obcego (wynagrodzenie trenerów: 7.000,00 zł),

• Specjalistyczne zajęcia z przedmiotów grupy elektronicznej (wynagrodzenie trenerów: 14.000,00 zł),

• Specjalistyczne zajęcia zawodowe dla teleinformatyka (wynagrodzenie trenerów: 7.000,00 zł),

• Zajęcia pozalekcyjne z matematyki (wynagrodzenie trenerów: 14.000,00 zł),

• Zajęcia pozalekcyjne z języka angielskiego technicznego (wynagrodzenie trenerów: 7.000,00 zł),

• Zajęcia pozalekcyjne z języka obcego (wynagrodzenie trenerów: 14.000,00 zł),

• Kurs ECDL dla uczniów technikum (wynagrodzenie trenerów: 14.000,00 zł),

• Zajęcia pozalekcyjne z fizyki (wynagrodzenie trenerów: 7.000,00 zł),

• Zajęcia pozalekcyjne z przedsiębiorczości (wynagrodzenie trenerów: 7.000,00 zł,

• Rozwój szkolnej platformy e-learningowej (konsultacje dla grupy z zastosowania platformy e-learningowej: 7.000,00 zł).

Organ wskazał, że Skarżący bez zastosowania procedury przetargu nieograniczonego przeprowadził natomiast następujące postępowania (ich wartość szacunkowa wynosiła 59.500,00 zł) :

1) Prowadzenie dydaktycznych zajęć wyrównawczych i pozalekcyjnych z matematyki w Technikum nr [...] w P. (nr postępowania [...] o szacunkowej wartości 14.000,00 zł),

2) Prowadzenie dydaktycznych zajęć wyrównawczych i pozalekcyjnych z języka angielskiego oraz zajęć pozalekcyjnych z języka angielskiego technicznego w Technikum nr [...] w P. (nr postępowania [...] o szacunkowej wartości 14.000,00 zł),

3) Prowadzenie dydaktycznych zajęć specjalistycznych z fizyki w Technikum nr [...] w P. (nr postępowania [...] o szacunkowej wartości 7.000,00 zł),

4) Prowadzenie dydaktycznych zajęć specjalistycznych z przedmiotów grupy elektronicznej w Technikum nr [...] w P. (nr postępowania [...] o szacunkowej wartości 7.000,00 zł),

5) Prowadzenie specjalistycznych zajęć zawodowych dla teleinformatyka w Technikum nr [...] w P. (nr postępowania [...] o szacunkowej wartości 3.500,00 zł),

6) Prowadzenie zajęć pozalekcyjnych z przedsiębiorczości w Technikum nr [...] w P. (nr postępowania [...] o szacunkowej wartości 3.500,00 zł),

7) Prowadzenie kursu ECDL w Technikum nr [...] w P. (nr postępowania [...] o szacunkowej wartości 7.000,00 zł),

8) Rozwój szkolnej platformy e-learningowej w Technikum nr [...] w P. (nr postępowania [...] o szacunkowej wartości 3.500,00 zł).

Następnie wskazano, że Skarżący przeprowadził przetarg nieograniczony obejmujący swoim zakresem przygotowanie i prowadzenie zajęć i konsultacji, których szacunkowa wartość zamówienia wynosiła 59.500,00 zł , odnośnie:

• zajęć wyrównawczych z matematyki,

• zajęć wyrównawczych z fizyki,

• zajęć wyrównawczych z języka angielskiego,

• specjalistycznych zajęć z przedmiotów grupy elektronicznej,

• specjalistycznych zajęć zawodowych dla teleinformatyka,

• zajęć pozalekcyjnych z matematyki,

• zajęć pozalekcyjnych z języka angielskiego technicznego,

• zajęć pozalekcyjnych z języka angielskiego,

• zajęć pozalekcyjnych z języka niemieckiego,

• zajęć pozalekcyjnych z fizyki,

• zajęć pozalekcyjnych z przedsiębiorczości,

• kursu ECDL dla uczniów technikum przygotowującego ich do uzyskania certyfikatu ECDL,

• konsultacji z wykorzystaniem szkolnej platformy e-learningowej.

Zdaniem organu I instancji, Skarżący powinien był jako jedno zamówienie uwzględnić wszystkie powyżej wymienione zajęcia wyrównawcze, pozalekcyjne, specjalistyczne, kurs oraz konsultacje e-learningowe w ramach projektu. Tym samym, potraktowanie części z ww. zadań jako odrębnych zamówień i nie przeprowadzenie zamówienia w trybie właściwym doprowadziło do naruszenia przepisów P.z.p. Organ I instancji wyjaśnił, że "za jedno zamówienie należy uważać takie, które z ekonomicznych i funkcjonalnych przyczyn ma takie samo lub podobne przeznaczenie techniczne lub gospodarcze, może być wykonane przez tego samego wykonawcę i jest udzielane oraz realizowane w podobnym okresie czasu. Zamówienie spełniające powyższe przesłanki należy uznać za jedno zamówienie nawet wówczas, gdy udzielane jest w częściach".

Natomiast - mając na uwadze stwierdzone naruszenie art. 32 ust. 2 P.z.p. - organ I instancji doszedł do wniosku, że ustalenie konkretnego rozmiaru szkody w przedmiotowym przypadku jest znacznie utrudnione, a być może wręcz niemożliwe. W związku z powyższym, organ I instancji nałożył na Skarżącego korektę finansową w wysokości 25% wartości zamówień dokonanych w trybie zapytania ofertowego na podstawie dokumentu pt. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE (zwanego dalej taryfikatorem korekt), zgodnie z § 21 umowy o dofinansowanie projektu. Wysokość wydatków niekwalifikowalnych z ww. tytułu wyniosła 14.367,61 zł, z czego kwota dofinansowania wynosiła 12.961,64 zł (kwota 1.405,97 zł stanowi wkład własny Skarżącego).

W ramach ww. przetargu nieograniczonego organ I instancji zarzucił również Skarżącemu naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 P.z.p., zgodnie z którym postępowanie o udzielenie zamówienia powinno być przygotowane i przeprowadzone przez osoby zapewniające bezstronność i obiektywizm w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, a także art. 25 ust. 1 P.z.p., zgodnie z którym zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń i dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania.

Mianowicie w ramach przedmiotowego przetargu Skarżący wymagał posiadania przez wykonawców:

• jednego ze stopni awansu zawodowego: nauczyciela kontraktowego, mianowanego lub dyplomowanego,

• doświadczenia w realizacji projektów PO KL,

• 3-letniego stażu w szkole średniej (ponadgimnazjalnej),

• aktualnego wpisu do rejestru instytucji szkoleniowych Wojewódzkiego Urzędu Pracy.

Zdaniem organu I instancji, powyższe wymogi nie mieszczą się w dopuszczalnym zakresie dokumentów i oświadczeń niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, co oznacza, że Odwołujący dopuścił się naruszenia przepisu art. 25 ust. 1 P.z.p. Zgodnie z taryfikatorem, powyższe naruszenie skutkuje nałożeniem korekty finansowej w wysokości 2% wydatków poniesionych na podstawie zakwestionowanego zamówienia. Organ I instancji zwrócił przy tym uwagę, że stwierdzone uchybienia mają również charakter dyskryminujący. Zgodnie z taryfikatorem, naruszenie polegające na stosowaniu dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu wiąże się z korektą finansową w wysokości 5% wartości zamówienia. Zdaniem organu I instancji, dodatkowym elementem dyskryminującym w ramach przedmiotowego postępowania było ograniczenie ilości ofert, jakie mógł złożyć jeden wykonawca (maksymalnie dwie oferty na dwa zadania).

Ponadto organ I instancji zarzucił, że w ramach przedmiotowego przetargu nieograniczonego osoby wchodzące w skład komisji przetargowej, tj. M. P., J. K. oraz W.P., jako pracownicy Skarżącego powinny zostać wyłączone z uwagi na fakt złożenia oferty w postępowaniu oraz wybór jako wykonawcy Dyrektora Skarżącego Zespołu Szkół T. B. Wskazano tu na przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 P.z.p., zgodnie z którym osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia podlegają wyłączeniu, jeżeli pozostają z wykonawcą w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tych osób. Podniesiono przy tym, że T. B. jako kierownik zamawiającego zatwierdził wynik postępowania, w którym został wybrany wykonawcą, zgodnie z protokołem z dnia [...].10.2011 r., zatem zgodnie z taryfikatorem, powyższa kategoria naruszenia P.z.p. skutkuje nałożeniem 5% korekty finansowej.

Jednocześnie stwierdzono, że zgodnie z zasadami wymierzania korekt finansowych zawartymi w taryfikatorze, w przypadku stwierdzenia kilku naruszeń, dla których zostały określone różne kategorie skutkujące wymierzeniem korekty finansowej w różnych wysokościach, należy zastosować jedną, najwyższą korektę finansową. W związku z powyższym, organ I instancji nałożył na wydatki poniesione w ramach przedmiotowego przetargu w wysokości 48.453,73 zł korektę finansową w wysokości 5% zgodnie z taryfikatorem korekt, co w efekcie doprowadziło do stwierdzenia niekwalifikowalności wydatków w wysokości 2.422,68 zł.

Skarżący nie zgodził się z ustaleniami i zarzutami zawartymi w decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. i złożył odwołanie do organu II instancji, podnosząc, że zarówno umowa zlecenie na kierownika finansowego projektu, jak i zamówienia dokonywane w ramach projektu były zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.

W ocenie Skarżącego umowa zlecenie na kierownika finansowego projektu była rodzajowo różna od zakresu czynności wynikających z pełnienia przez K. K. funkcji głównego księgowego jednostki. Skarżący przy tym podniósł, że "pracownik podejmując pracę zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju, który zostaje wskazany w umowie o pracę. Nie jest to zatem zobowiązanie do wykonywania każdej pracy zleconej przez pracodawcę bez ograniczeń, ale tylko określonej, wynikającej z zatrudnienia na określonym stanowisku, w określonym zawodzie oraz w określonym zakresie obowiązków". Wskazano ponadto, że zakresy obowiązków obu funkcji pełnionych przez K. K. były różne i zarzucił organowi I instancji, że nie dokonał ich analizy. Podniesiono ponadto, że zamiar zatrudnienia głównego księgowego jednostki na stanowisku kierownika finansowego projektu był przedstawiony we wniosku o dofinansowanie projektu, który został zaakceptowany przez WUP bez zastrzeżeń w tym zakresie.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przepisów P.z.p., zdaniem Skarżącego wartość poszczególnych (pojedynczych) usług edukacyjnych nie przekraczała równowartości 14.000 euro, a jednocześnie w niniejszym przypadku nie jest dopuszczalne sumowanie poszczególnych usług edukacyjnych, gdyż w ocenie Skarżącego ich rodzaj i przeznaczenie są różne lub nie istnieją wykonawcy, którzy mogliby wykonać połączone zamówienia. W ocenie Skarżącego zakwestionowane zamówienia różnią się pod względem rodzaju i charakteru, i nie można ich traktować jako tożsamych pod względem przedmiotowym, podmiotowym i czasowym. Poszczególne zajęcia różniły się nie tylko pod względem rodzajowym, ale też pod względem przeznaczenia, zakresu tematycznego i w niektórych przypadkach - również grup, do których były kierowane. Z uwagi na specyfikę zajęć nie było możliwe, aby były one prowadzone przez jednego wykonawcę, w ocenie Skarżącego każda usługa edukacyjna powinna być traktowana jako odrębne zamówienie. Skarżący zarzucił również organowi I instancji, że przy wymierzaniu korekty finansowej zastosował on metodę wskaźnikową pomimo, iż w pierwszej kolejności należało ustalić rzeczywisty rozmiar szkody oraz zastosować metodę dyferencyjną.

Decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) utrzymano w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r., wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem Skarżącego, zawartym w odwołaniu, iż zakres obowiązków pracowniczych K. K. w przedmiotowym przypadku nie jest tożsamy z zadaniami wykonywanymi w ramach umowy cywilnoprawnej. Podkreślono przy tym, że tożsamy rodzaj pracy nie oznacza, że zakres obowiązków z umowy o pracę i umowy zlecenie ma obejmować wykonywanie tych samych czynności, dlatego nie można było zgodzić się z argumentem Skarżącego, że skoro zakres obowiązków obu umów obejmuje różny zakres spraw (np. "w zakresie obowiązków głównego księgowego nie ma mowy o sporządzaniu wniosków o płatność") to tym samym należy uznać, że zakresy te są rodzajowo różne. Brak możliwości powierzenia obowiązków kierownika finansowego głównemu księgowemu wprost, z uwagi na zamknięty zakres obowiązków głównego księgowego, nie oznacza, że można zawrzeć dodatkową umowę cywilnoprawną. W takiej sytuacji Skarżący powinien był np. zmienić dotychczasowy zakres obowiązków i zawrzeć aneks do umowy o pracę. Minister tym samym wskazał, że zawarcie w powyższych warunkach umowy cywilnoprawnej stanowi naruszenie zapisów art. 22 § 1, 11 i 12 Kodeksu pracy. Organ jednocześnie podkreślił, że nie budzi wątpliwości fakt powierzenia obsługi finansowej projektu głównej księgowej jednostki, lecz podstawa prawna wypłaty wynagrodzenia z tytułu pełnienia ww. funkcji w projekcie. Wskazano przy tym, że zgodnie z rozdziałem 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych z dnia [...].12.2009 r. (obowiązujących w czasie podpisywania umowy zlecenia) wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są zgodne m.in. z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Podkreślono, że z uwagi na fakt, iż podstawa poniesienia wydatków na wynagrodzenie kierownika finansowego projektu (umowa zlecenie) pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem (naruszenie przepisów K.p.), podmiot będący stroną umowy właściwie zakwalifikował wydatki poniesione na ww. wynagrodzenia za niekwalifikowane z uwagi na nie spełnianie warunku określonego w rozdziale 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych.

Minister stwierdził, że tożsamość przedmiotową zamówienia należy rozumieć szeroko. W niniejszej sprawie przedmiot zamówienia był jeden i ten sam. Były nim bowiem usługi o podobnym charakterze i przeznaczeniu, służące temu samemu celowi, który został określony przez samego Skarżącego we wniosku o dofinansowanie projektu jako zwiększenie wiedzy i umiejętności w zakresie kompetencji kluczowych (językowych, ICT, matematyczno-przyrodniczych, przedsiębiorczości) oraz zawodowych. Należy również wskazać, że zakres tematyczny zakwestionowanych zamówień mieści się w zakresie przeprowadzonego przetargu nieograniczonego. Z drugiej strony, należy podkreślić, że przy ustalaniu tożsamości przedmiotowej zamówienia mówimy o usługach tego samego rodzaju, a nie o zbieżności tematycznej poszczególnych zajęć. Fakt, że poszczególne zajęcia różnią się tematycznie, tj. ich zawartość merytoryczna jest odmienna, nie wyklucza bowiem tego, że stanowią usługę tego samego rodzaju.

Co do tożsamości podmiotowej, w ocenie IZ PO KL przedmiotowe zamówienie mogło być wykonane przez tego samego wykonawcę. Należy bowiem mieć na uwadze, że wykonawcami na gruncie P.z.p. są nie tylko osoby fizyczne dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami do wykonania konkretnych czynności w ramach zamówienia, ale również (a w praktyce być może przede wszystkim) osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, które z natury swojej nie dysponują osobistymi cechami takimi jak kwalifikacje zawodowe. W ocenie IZ PO KL, Skarżący zdawał sobie sprawę z możliwości wykonania zakwestionowanych zamówień w trybie zapytania ofertowego, skoro w ramach tego samego projektu przeprowadza analogiczne zamówienie w ramach przetargu nieograniczonego, przewidującego jednocześnie możliwość składania ofert częściowych. Wyjaśniono ponadto, że podział zamówienia na części podyktowany przyczynami technologicznymi, organizacyjnymi lub gospodarczymi nie oznacza, że szacunkowa wartość zamówienia również ulega podziałowi. Zgodnie z art. 32 ust. 4 P.z.p. jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Tym samym stwierdzono, że udzielone odrębnie zakwestionowane zamówienia spełniały przesłankę tożsamości podmiotowej.

Minister uznał, że zamówienia na ww. usługi edukacyjne zaplanowane do realizacji w ramach projektu zlecone przez Skarżącego cechowały się tożsamością przedmiotową, czasową i podmiotową. Oznacza to, że Skarżący powinien był przyjąć za jedno zamówienie zlecenie wykonania ww. usług, a wartość tak określonego zamówienia należało oszacować zgodnie z postanowieniami art. 32-35 P.z.p.

W ocenie IZ PO KL istnieje zatem uzasadnienie dla postawienia zarzutu, że przedmiotowy przetarg nieograniczony został przygotowany i przeprowadzony w warunkach dyskryminujących udział innych wykonawców w postępowaniu. Udział w postępowaniu oraz wybór oferty T. B. pełniącego funkcję Dyrektora Odwołującego powoduje, że udział w składzie komisji przetargowej pracowników Odwołującego, tj. M.P., J. K. oraz W. P., stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 P.z.p. Zgodnie z taryfikatorem, powyższe uchybienie stanowiło kategorię naruszenia polegającą na stosowaniu dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu, dla której przewiduje się 5% wskaźnik korekty finansowej.

W związku z powyższym, w ocenie IZ PO KL, organ I instancji prawidłowo naliczył w tym przypadku korektę finansową w wysokości 5% poniesionych wydatków jako wskaźnika najwyższego spośród stwierdzonych naruszeń zgodnie z taryfikatorem korekt.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu zastosowania przez organ I instancji metody wskaźnikowej pomimo, iż w pierwszej kolejności należało ustalić rzeczywisty rozmiar szkody oraz zastosować metodę dyferencyjną, Minister wskazał, że zgodnie z taryfikatorem korekt w przypadkach, gdy obliczenie konkretnego rozmiaru szkody wywołanej naruszeniem jest trudne, czy wręcz niemożliwe, dla ustalenia wysokości korekty posłużyć się należy metodą wskaźnikową. W ocenie IZ PO KL, skutki finansowe dokonanego przez Skarżącego naruszenia P.z.p. były na tyle rozproszone i trudne do oszacowania, że organ I instancji prawidłowo zastosował metodę wskaźnikową i nałożył korektę finansową wyrażającą abstrakcyjny i uśredniony stopień "szkodliwości" określonego typu naruszenia.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r., została złożona skarga przez Gminę Miejską [...] - Zespół Szkół [...] w P.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanej decyzji oraz nieuznanie przywołanych podstaw prawnych stanowiących uzasadnienie wydanej decyzji.

W uzasadnieniu podkreślono, że stosunek zlecenia nie kreuje stosunku kierownictwa w rozumieniu art. 430 K.c., jeśli zawarta przez strony umowa zawiera cechy (elementy) umowy o pracę oraz umowy cywilnej (w szczególności dotyczy to umowy zlecenia), to dla oceny uzgodnionego przez jej strony rodzaju stosunku prawnego decydujące jest ustalenie, które z tych cech mają charakter przeważający. W świetle art. 22 § 1 K.p. oceny charakteru umowy należy dokonywać nie tylko na podstawie przyjętych przez jej strony postanowień, które mogą mieć na celu stworzenie pozoru innej umowy, lecz także na podstawie faktycznych warunków jej wykonywania. Wskazano, że nie zachodzi "oczywistość" naruszenia § 22 z automatyzmem § 18 K.p. (wg treści skargi), jak to przyjął Wojewódzki Urząd Pracy w R. bez przedstawienia argumentów na poparcie tego twierdzenia, koncentrując się na wykazaniu kwalifikowanej postaci naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący wskazał przy tym, że jest jednostką budżetową samorządu terytorialnego, a co za tym idzie jednostką sektora finansów publicznych, która w zakresie gospodarki finansowej podlega zapisom ustawy o rachunkowości oraz ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 53 ustawy o finansach publicznych za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, odpowiada kierownik jednostki. Może on jednak powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Objęcie obowiązków przez te osoby powinno być dokonane w formie pisemnej. Stosowaną praktyką jest przekazywanie obowiązków z obszaru gospodarki finansowej głównym księgowym. Pracownik podejmując pracę zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju, który zostaje wskazany w umowie o pracę. Nie jest to zatem zobowiązanie do wykonywania każdej pracy zleconej przez pracodawcę bez ograniczeń, ale tylko określonej, wynikającej z zatrudnienia na określonym stanowisku, w określonym zawodzie oraz w określonym zakresie obowiązków.

Wskazano ponadto, że nieuzasadnione jest stanowisko Zespołu kontrolującego, że Skarżący dokonał podziału zamówienia na części w celu uniknięcia stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych nie zostały podniesione przez Zespół kontrolujący podczas kontroli przeprowadzonej w 2011 roku, pomimo tego że poddano weryfikacji wydatki dokonywane na podstawie umów zawartych w wyniku przeprowadzonych postępowań w trybie zapytania ofertowego. Zespół kontrolujący stwierdzając naruszenie przepisów P.z.p. w wyniku drugiej kontroli, wymierzył korektę stosując metodę wskaźnikową oraz stawki korekt wynikające z tabeli nr 4 zamieszczonej w dokumencie "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków UE". Przyjęcie metody wskaźnikowej nie pozwoliło na określenie czy w wyniku naszego postępowania doszło do powstania szkody oraz nie został określony rozmiar tej szkody. Powołane powyżej wytyczne określają: "Przy ustalaniu korekt finansowych za naruszenia przy stosowaniu prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień publicznych lub stosowania przepisów P.z.p. wdrażających to prawo należy brać pod uwagę, z jednej strony, rodzaj lub stopień naruszenia, z drugiej zaś skutki finansowe naruszenia dla wydatków ze strony funduszy UE. Wysokość korekt finansowych powinna więc, co do zasady, odpowiadać wysokości szkody. Ww. dokument określa, iż przystępując do wymierzenia korekty finansowej za naruszenie przepisów P.z.p. należy w pierwszej kolejności zastosować metodę dyferencyjną, natomiast metoda wskaźnikowa jest pomocnicza.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że zarzuty przedstawione przez Skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm., dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

Art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Z treści skargi wynika, że Skarżący podważa zasadność ustaleń organów odnoszących się do uznania za niekwalifikowane wydatków z tytułu wygrodzenia kierownika finansowego projektu oraz naruszenie przepisów Prawa zamówień publicznych odnoszących się do podziału zamówienia (art. 32 P.z.p.), w podnoszonych zarzutach nie znalazły się zaś dotyczące naruszenia art. 25 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 i 2 P.z.p.

Oprócz przepisów cyt. ustawy o finansach publicznych w sprawie mają zastosowanie, jak już wspomniano i wynika wprost z treści umowy o dofinansowanie z 11 czerwca 2010 r., przepisy wynikające z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki PO KL, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego. Wśród aktów prawnych mających zastosowanie należy wskazać zarówno przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998, Nr 21, poz. 94 z p.zm., dalej jako K.p.) oraz ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. , poz. 907, dalej jako P.z.p.).

Ponadto - zgodnie z § 3 ust. 4 umowy nr [...] o dofinansowanie projektu - Skarżący przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu zobowiązany był do stosowania zawsze aktualnych Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL (dalej jako Wytyczne), stanowiących procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Należy też zgodzić się z organem, że upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4 a ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 z p. zm.). Z treści cyt. Wytycznych wynika, że warunkiem kwalifikowalności wydatku jest m.in. jego zgodność z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.

Minister wskazał, że poniesione przez Beneficjenta wydatki na łączną kwotę 42.222,87 zł zostały uznane za poniesione niezgodnie z zapisami Wytycznych Rozdział 3 - Podrozdział 1 pkt 1 litera g, a tym samym wydatki w kwocie 42.222,87 zł uznane za niekwalifikowalne wypełniły dyspozycję norm art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Odnośnie mocy wiążącej wytycznych należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 1097/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA wskazał, że co prawda systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 2 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, prawem jest jednak również tzw. prawo wewnętrzne, mające umocowanie w art. 93 Konstytucji. Ponadto NSA uznał, że wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu oraz łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi stanowią podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie.

Należy też wskazać, że podpisana przez Stronę skarżącą umowa z [...] czerwca 2010 r. zawiera w wielu postanowieniach odesłania do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków, z których wynika, że Skarżący zobowiązuje się do przestrzegania zasad wynikających z kwalifikowania wydatków zawartych w aktualnych Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego, nadto Beneficjent oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych.

Jednocześnie – wg treści umowy - ilekroć jest w niej mowa o "wydatkach kwalifikowanych" należy przez to rozumieć wydatki kwalifikowane zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które zamieszczone są na stronie internetowej instytucji wdrażającej.

Zgodnie z rozdziałem 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu [...].12.2009 r. , obowiązujących w czasie trwania umowy, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są zgodne m.in. z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Z uwagi na fakt, że podstawa poniesienia wydatków na wynagrodzenie kierownika finansowego projektu (umowa zlecenia) pozostała w sprzeczności z obowiązującym prawem (naruszenie przepisów Kodeksu pracy), organ administracji – jako strona umowy - prawidłowo stwierdził niemożność zakwalifikowania wydatków poniesionych na wynagrodzenie kierownika finansowego projektu, ponieważ nie został spełniony warunek określony w rozdziale 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych.

Podczas kontroli przeprowadzanej u Skarżącego zakwestionowano wydatki poniesione na wynagrodzenie kierownika finansowego projektu K. K., która jest jednocześnie główną księgową u Skarżącego, zaś Skarżący zaangażował ją do projektu jako kierownika finansowego na podstawie umowy zlecenia. W ocenie zarówno organu I instancji, jak i Ministra, takie działanie było nieprawidłowe, gdyż obowiązki wykonywane przez kierownika projektu i główną księgową pokrywają się i stanowią pracę rodzajowo tożsamą. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem przeprowadziła w skardze obszerny wywód dotyczący charakteru prawnego łączącego strony stosunku umownego (czy to jest umowa zlecenia czy umowa o pracę). Minister z kolei wskazał, że nie na tym polega kwestia sporna pomiędzy stronami, bowiem organ uznał, że Skarżący z uwagi na tożsamość rodzajową pracy wykonywanej na podstawie umowy o pracę i umowy zlecenia, w sposób niezgodny z prawem powierzył obowiązki kierownika finansowego w projekcie na podstawie umowy zlecenia, zamiast oddelegować pracownika w części etatu do obsługi projektu lub zaangażować osobę trzecią.

Należy zgodzić się z organem, że Skarżący realizował swoje działania w ramach Priorytetu IX, gdzie wsparcie kierowane jest do osób i placówek realizujących proces kształcenia, mające na celu wyrównywanie szans edukacyjnych w trakcie procesu kształcenia poprzez wprowadzenie wysokiej jakości usług edukacyjnych. Tak więc Priorytet IX dotyczy projektów, które mają na celu wsparcie placówek oświatowych w ich standardowej działalności, aby poprawić jakość usług edukacyjnych, Ograniczenia budżetowe nie pozwalają na prawidłowe finansowanie oświaty (subwencje dla szkół są zbył niskie), w efekcie Europejski Fundusz Społeczny jest wykorzystywany na dofinansowanie oświaty I umożliwia prowadzenie działalności edukacyjnej na wyższym poziomie. Dlatego też realizacja projektów z założenia prowadzona jest przez podmioty dla których określone działania lub zadania mają charakter np. statutowy (jak szkoła), albo stanowią główny, podstawowy rodzaj działalności. W efekcie realizując projekt dany podmiot np. szkoła prowadzi swoją standardową działalność, ale finansowanie określonych zadań odbywa się ze środków unijnych w ramach konkretnego programu operacyjnego i konkretnego działania. Ten wyodrębniony w czasie i z konkretnie opisanymi zadaniami fragment działalności szkoły nazywa się projektem. To wydzielenie ma na celu łatwiejsze rozliczenie przekazanych na ten cel środków, natomiast technicznie nie różni się niczym innym od standardowej działalności szkoły. Potwierdzeniem prawidłowości powyższego stanowiska jest zapis z wniosku o dofinansowanie, w którym Skarżący opisując działania wskazuje, że będą prowadzone zajęcia wyrównawcze dla słabszych uczniów oraz zajęcia w kołach naukowych dla uczniów zdolniejszych, aby umożliwić im zdanie matury na poziomie rozszerzonym.

Należy zgodzić się również z organem, że zakres projektu dotyczył ustawowych obowiązków szkoły, dlatego też charakter pracy świadczonej w ramach niego przez głównego księgowego nie odbiegał od zadań wykonywanych poza projektem.

W ocenie Sądu obowiązki głównego księgowego i koordynatora finansowego projektu pokrywały się ze sobą, zatem prawidłowe jest stanowisko organu, że wydatki poniesione na wynagrodzenie osoby zatrudnionej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej w sytuacji, gdy jest ona równocześnie pracownikiem beneficjenta zatrudnionym na umowie o pracę, gdy charakter zadań wynikający z umowy zlecenia nie wykluczał ich realizacji w ramach umowy o pracę (obowiązującej) nie można uznać za wydatki kwalifikowane. Rodzaj czynności przewidzianych dla K. K., wynikający z obu umów - o pracę i zlecenia – był taki sam. Należało więc, w ramach umowy o pracę, powierzyć dodatkowe zadania temu pracownikowi poprzez poszerzenie zakresu obowiązków o kolejny projekt, to zaś, że zawarto z pracownikiem umowę zlecenia, w tych okolicznościach spowodowało naruszenie przepisu wynikającego z art. 18 § 2 w związku z art. 22 § 12 Kodeksu pracy, a tym samym naruszenie przepisów Wytycznych.

W ocenie Sądu organ administracji nie naruszył obowiązujących przepisów prawa przyjmując, że umowa zlecenia zawarta z głównym księgowym szkoły na pełnienie funkcji kierownika finansowego projektu obejmuje tożsamy rodzaj pracy, co wykonywany w ramach zawartej umowy o pracę. W konsekwencji właściwy jest wniosek, że zawarcie umowy cywilnoprawnej z głównym księgowym szkoły na pełnienie funkcji kierownika finansowego projektu w sytuacji, w której zakres zadań i obowiązków wynikający z umowy cywilnoprawnej pokrywał się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy stanowiło naruszenie przepisów kodeksu pracy.

Analizując treść zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że organy zasadnie stwierdziły naruszenie przez Skarżącego przepisów dot. zamówień publicznych.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 32 ust. 1 i ust. 2 Prawa zamówień publicznych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 ust. 4 P.z.p., jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Przepisy ustawy prawo zamówień publicznych przewidują sytuacje, gdy w ramach jednego zamówienia występuje duża różnorodność działań i wtedy umożliwiają składnie ofert częściowych, a wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia.

W efekcie Skarżący, stosownie do przepisów prawa zamówień publicznych, mógł albo w jednym postępowaniu dopuścić składanie ofert częściowych, albo przeprowadzić kilka postępowań, ale w trybie wynikającym z łącznej wartości zamówienia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku tożsamości rodzajowej przedmiotów zamówienia. Dokonany przez Skarżącego podział zajęć objętych zamówieniem, poprzez szczegółowe określenie przedmiotów nauczania, nie uzasadniał przyjęcia, że poszczególne przedmioty faktycznie nie stanowiły grupy jednorodzajowej. Organ słusznie zwrócił uwagę, że przy ustalaniu tożsamości przedmiotowej mówimy o usługach tego samego rodzaju, a nie o zbieżności tematycznej poszczególnych zajęć. Wprawdzie poszczególne zajęcia różniły się tematycznie tj. ich zawartość merytoryczna była odmienna, ale nie wyklucza to, że stanowiły usługi tego samego rodzaju.

Sąd – dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – nie stwierdził również, aby wydana została z naruszeniem innych przepisów prawa materialnego, w tym art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Odnośnie zaś zarzutów odnoszących się do prawidłowości zastosowania metody wskaźnikowej zamiast wyliczenia rozmiaru szkody, Sąd potwierdza prawidłowość postępowania organów odnośnie zastosowania metody wskaźnikowej co do ustalenia wysokości korekty.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zgodnie z § 21 umowy o dofinansowanie Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Beneficjenta przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych może dokonywać korekt finansowych zgodnie z dokumentem pt. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE, zwanym Taryfikatorem. W dokumencie tym znajduje się zaś zapis, że ustalenie wysokości korekty może następować na dwa sposoby: przez zastosowanie metody dyferencyjnej lub metody wskaźnikowej, przy czym ma rację organ, iż w razie zaistnienia przypadków, gdy obliczenie konkretnego rozmiaru szkody wywołanej naruszeniem jest trudne, czy wręcz niemożliwe, dla ustalenia wysokości korekty posłużyć się należy metodą wskaźnikową.

W rozpatrywanej sprawie nie można było oszacować, ile zamawiający zapłaciłby za wykonanie wszystkich usług, gdyby przeprowadził postępowanie w trybie przetargowym, tym samym zastosowanie metody wskaźnikowej przez organ I instancji, jak i stanowisko Ministra było jak najbardziej prawidłowe.

Reasumując Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie w obu instancjach prawidłowo rozstrzygnęły, że wydatki poniesione przez Skarżącą w łącznej kwocie 42.222,87 zł są niekwalifikowalne ponieważ naruszają wskazane już powyżej zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Naruszenie wskazanych Wytycznych przy wydatkowaniu powyższej kwoty jest równoznaczne z wykorzystaniem środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach, co z kolei uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach i określenie na tej podstawie prawnej kwoty przypadającej do zwrotu.

Sąd w postępowaniu mającym za zadanie dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji nie może dokonywać oceny postępowania kontrolnego, które było prowadzone wobec Skarżącego, zatem zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości podczas kontroli, czy też wprowadzania zmian dotyczących Wytycznych, nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu.

Jednocześnie Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.