Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1678/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 3.
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 16 par. 1, art. 155.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia radiowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 155 K.p.a. oraz w związku z art. 206 ust. 1, art. 143 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz.1800 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku W. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2012 r, odmawiającą zmiany decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r. - pozwolenia radiowego nr [...] poprzez dodanie do już obowiązującego i określonego znaku wywoławczego[...], następujących znaków wywoławczych we wskazanych okresach użytkowania: [...] od dnia 19 kwietnia 2013 r. do dnia 16 maja 2013 r., [...] od dnia 19 kwietnia 2014 r. do dnia 16 maja 2014 r., [...] od dnia 19 kwietnia 2015 r. do dnia 16 maja 2015 r., [...] od dnia 19 kwietnia 2016 r. do dnia 16 maja 2016 r., [...] od dnia 19 kwietnia 2017 r. do dnia 16 maja 2017 r., [...] od dnia 19 kwietnia 2018 r. do dnia 16 maja 2018 roku.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes UKE na wstępie szczegółowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę wyjaśnił, iż na podstawie art. 206 ust. 1 Pt postępowanie przed Prezesem UKE toczy się według przepisów K.p.a ze zmianami wynikającymi z Pt oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.).

Prezes UKE wskazał, że w związku z nowelizacjami Pt, jakie weszły w życie od dnia złożenia wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. (m.in. ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1256) oraz ustawą z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1445), przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny na dzień wydawania decyzji.

Prezes, powołując się na stanowisko zarówno doktryny jak i orzecznictwa, podkreślił, iż istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie jedynie kontrola decyzji organu pierwszej instancji, czy też rozpatrzenie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wyjaśnił także, iż przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie.

Prezes UKE zważył, iż zgodnie z art. 155 K.p.a., albowiem w tym trybie został złożony wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony a celem postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1995 r., III SA 27/95, LEX nr 26991).

Dokonując szczegółowej analizy przesłanek z art. 155 kpa organ stwierdził, iż w sprawie występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, strona na mocy decyzji ostatecznej mającej podlegać zmianie nabyła prawa i wyraziła zgodę na jej zmianę, natomiast nie została spełniona przesłanka trzecia, albowiem przepisem szczególnym sprzeciwiającym się wnioskowanej zmianie Pozwolenia radiowego jest art. 145 ust. 3 Pt, regulujący określanie w pozwoleniu radiowym znaków wywoławczych.

Prezes stwierdził, iż przepis ten nie stanowi w jaki sposób odbywa się przydział znaków wywoławczych a zatem stosowanie go musi odbywać się przy zastosowaniu wykładni celowościowej.

W ocenie organu celem wskazanego przepisu jest utrzymanie ładu w komunikacji radiowej poprzez przydzielenie użytkownikowi urządzenia radiowego znaku wywoławczego, który stanowić będzie oznaczenie umożliwiające innym użytkownikom identyfikację zarówno danego urządzenia radiowego jak i osoby używającej to urządzenie. Znak wywoławczy powinien zatem odpowiadać praktyce działalności radiokomunikacyjnej i zapewniać niezakłóconą współpracę wszystkich osób pełniących służbę radiokomunikacyjną (w tym też amatorską).

Organ uznał zatem, iż art. 145 ust. 3 Pt, należy interpretować w ten sposób, że pozwala on na takie przydzielenie znaków wywoławczych, które w praktyce pozwoli w sposób nie budzący wątpliwości i nie wprowadzający w błąd zidentyfikować urządzenie radiowe podczas transmisji radiowej. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, iż nie było celem ustawodawcy umożliwienie nadawania jakichkolwiek, dowolnych znaków wywoławczych abstrahujących od praktyki panującej w służbie radiokomunikacyjnej (i regulacji przyznawania tych znaków w dokumentach międzynarodowych i w praktyce międzynarodowej). Prezes podkreślił, że niezgodne z przepisem art. 145 ust. 3 Pt będzie takie przyznanie znaków wywoławczych które może prowadzić do powstania zamieszania w porządku panującym w służbie radiokomunikacyjnej. Wnioskowane oznaczenia, które miały być dodane i używane równocześnie ze znakiem już określonym w Pozwoleniu radiowym, skutkowałoby brakiem możliwości jednoznacznej identyfikacji użytkownika urządzenia radiowego, któremu te znaki przydzielono i zaburzałoby porządek panujący w służbie radiokomunikacyjnej. W rezultacie uwzględnienie żądania zgodnie z wnioskiem stanowiłoby zaprzeczenie celu przepisu art. 145 ust. 3, który należy interpretować jako umożliwiający nadanie znaków wywoławczych jedynie w celu jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości możliwości identyfikacji urządzenia radiowego.

Ponadto, żądanie wnioskującego w zakresie dodania do już obowiązującego i określonego znaku wywoławczego [...] dodatkowych znaków wywoławczych, w czasie użytkowania od dnia 19 kwietnia 2017 r. do dnia 16 maja 2018 r., prowadziłoby do naruszenia § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 grudnia 2008 r. w sprawie pozwoleń dla służby radiokomunikacyjnej amatorskiej (Dz.U. z 2008 r., Nr 223 poz. 1472) z uwagi na upływ w dniu 8 października 2016 r., ważności Pozwolenia.

Prezes UKE wskazał także, że Regulamin Radiokomunikacyjny stanowiący integralną część Konstytucji i Konwencji ITU z dnia 22 grudnia 1992 r., której Rzeczpospolita Polska jest sygnatariuszem w związku z jej ratyfikacją w dniu 10 maja 1995 r. (j.t. Dz. U. Nr 10, poz. 111), stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana zgodnie z art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483). Regulamin ten wprowadza określony porządek w oznaczaniu radiostacji amatorskich i zgodnie z art. 19 § 3 w transmisjach radiowych, zawierających sygnał identyfikacyjny, urządzenie radiowe powinno być identyfikowane poprzez tzw. znak wywoławczy. Urządzenie radiowe w służbie radiokomunikacji amatorskiej identyfikowane są zgodnie z art. 25 § 5 pkt. 2 poprzez znak wywoławczy nadawany w krótkich odstępach czasu, w trakcie transmisji radiowej. Prezes podkreślił, że w jego ocenie, w tak utrwalonych, spójnych i kompleksowych regułach nie jest dopuszczalne przydzielanie jednym pozwoleniem radiowym kilku oznaczeń używanych jednocześnie, ponieważ nie gwarantowałoby to jednoznacznej identyfikacji urządzenia radiowego.

Dodatkowo organ dokonał analizy pozostałych przesłanek z art. 155 kpa i stwierdził, iż nie zostały także spełnione przesłanki istnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uznając je za bezzasadne.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. Z., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uznanie za rażące przedłużanie postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, nakazanie wydania organowi decyzji o zmianie pozwoleniu zgodnie z wnioskiem skarżącego w terminie 7 dni od dnia uprawomocnieniu się wyroku i zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 1400 zł na którą to kwotę składają się koszty pomocy prawnej polegającej na analizie dokumentów postępowania, wydania opinii prawnej i przygotowania pisma skargowego

Skarżący zarzucił nierespektowanie przepisów określających zasady postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady budowania zaufania obywatela do organu, celowe przewlekanie toku postępowania bez faktycznego uzasadnienia, oraz naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. S, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 kpa poprzez celowe przewlekania postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący, przypomniał, iż w dniu [...] września 2012 roku złożył do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniosek o zmianę pozwolenia radiowego kategorii I w amatorskiej służbie radiokomunikacyjnej w zakresie dopisania do posiadanego znaku wywoławczego kolejnych znaków na czas określony tj. [...] od dnia 19 kwietnia 2013 roku do dnia 16 maja 2013 roku, [...] od dnia 19 kwietnia 2014 roku do dnia 16 maja 2014 roku, [...] od dnia 19 kwietnia 2015 roku do i 16 maja 2015 roku, [...] od dnia 19 kwietnia 2016 roku do dnia 16 maja 2016 roku, [...] od dnia 19 kwietnia 2017 roku do dnia 16 maja 2017 roku, [...] od dnia 19 kwietnia 2018 roku do dnia 16 maja 2018 roku.

W dniu [...] października 2012 roku w celu przedłużenia postępowania nie mając do tego żadnego uzasadnienia i dokonując bez posiadanego uprawnienia prawnego nadinterpretacji przepisów Prezes UKE przedstawił swoją interpretacje przepisów ustawy i nakłaniając w piśmie wnioskodawcę do zmiany wniosku w sposób wskazany przez Prezesa UKF.

Wobec pisma wnioskodawcy w dniu decyzją z dnia [...] października 2012 roku Prezes UKE odmówił zmiany pozwolenia. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o wyłączenie określonych pracowników Departamentu Zarządzania Częstotliwościami oraz Departamentu Prawnego UKE wobec istnienia w aktach sprawy korespondencji pomiędzy zajmującym się sprawa urzędnikiem a pracownikami departamentu oraz sugerowanie sposobu rozstrzygnięcia, które zostało wpisane do decyzji.

Kolejnymi pismami kierowanymi do skarżącego bez uzasadnienia Prezes UKE w sposób celowy przedłużał postępowanie w sprawie, a sam wniosek rozpatrzył w terminie 2 miesięcy od dnia jego złożenia Takie działanie zdaniem skarżącego miało na celu oczekiwanie na zmiany przepisów Prawa telekomunikacyjnego, co umożliwiło powoływanie się Prezesa UKE na zmiany w przepisach przy rozstrzygnięciu w sprawie o ponowne rozpatrzenie. W ocenie skarżącego w toku postępowania Prezes UKE dokonał dowolnej interpretacji przepisów prawa w taki sposób by uzasadniała odmowę zmiany. Skarżący podkreślił, że Prezes UKE nie jest organem uprawnionym do dowolnej interpretacji przepisów prawa, ale do jego stosowania. W toku postępowania Prezes nie wykazał, że przepisy prawa zabraniają wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego a za odmową ma przemawiać interpretacja i wykładnie przepisów dokonana przez Prezesa UKE a nie ich bezpośredni zapis, Skarżący stwierdził, iż taka zasada jest sprzeczna z zasadami państwa prawa i prowadzi do wyciągnięcia wniosków, że organ administracji ma prawo dowolnie dokonywać wykładni prawa w zależności od toczącego się postępowania, co prowadziłoby to do wydawania dowolnych decyzji w zależności od strony postępowania. Taka sytuacja w przypadku Prezesa UKE jest stosowana od wielu lat, co skutkuje wydaniem kilkudziesięciu pozwoleń z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący stwierdził, iż przedstawiona w uzasadnieniu decyzji interpretacja przepisów jest nie zgodna z ich zapisami i rażąco narusza zasadę zaufania obywatela do organu administracji, a także jest sprzeczna z zapisami przepisów, na które Prezes UKE się powołuje. Skarżący zwrócił uwagę, że Prezes powołuje się na Regulamin Radiokomunikacyjny, który nie podlega interpretacji przez regulatora narodowego, a zatem nie jest dostępny powszechnie w Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego zebrany materiał w postępowaniu nie pozwala jednoznacznie ocenić o zasadności odmowy wręcz nie zawiera żadnego dokumentu, który by świadczył o zasadności odmowy zmiany zgodnie z art. 155 KPA. Ponadto w tym samym czasie Prezes UKE wydal kilkanaście decyzji w sprawie tak zwanych "znaków contestowych" które to decyzje umożliwiają równoczesną pracę z kilkoma znakami tym samy mamy do czynienia z dopisaniem do istniejącego pozwolenia dodatkowego znaku wywoławczego.

Skarżący podtrzymał także całość zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie wraz z uzasadnieniem tam zawartym decyzja utrzymująca nie odniosła się kompletnie do uzasadnienia

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r. - pozwolenie radiowe nr [...] była decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji i dlatego też art. 155 k.p.a., stanowiący podstawę do ubiegania się o zmianę decyzji, powinien mieć zastosowanie wyłącznie w nadzwyczajnych trybach i szczególnych okolicznościach określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych.

Jak stanowi art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W wyroku z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. III SA 1207/95, Lex nr 27431, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że: "Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. (...) Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych". Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Omawiany przepis stanowi jeden z elementów w systemie nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego mających na celu weryfikację decyzji, przy czym system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Tak więc nie można w art. 155 kpa upatrywać uniwersalnego środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną.

W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy za wnioskowaną zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym.

Przepis art. 155 k.p.a., jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Można zresztą mówić o interesie społecznym i słusznym interesie strony tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W interesie społecznym leży niewątpliwie to, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu albowiem taka sytuacja jest elementem stabilności porządku prawnego.

Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej

Decyzja wydana w trybie art. 155 kpa jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie czy istnieją podstawy do zmiany decyzji.

Do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa niezbędnym jest spełnienie łącznie czterech przesłanek- istnienie decyzji ostatecznej, interes społeczny lub słuszny interes strony, który przemawia za zmianą decyzji, zgoda strony na zmianę decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

Istotą postępowania administracyjnego było zatem ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnej zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Natomiast zasadniczą istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest sposób interpretacji normy prawnej zawartej w art. 145 ust. 3 ustawy Pt zgodnie, z którą pozwolenie może zawierać przydział znaków identyfikacyjnych lub znaków wywoławczych.

Prezes UKE, dokonując wykładni celowościowej wywiódł, iż przepisem szczególnym, który sprzeciwia się wnioskowanej zmianie Pozwolenia radiowego jest art. 145 ust. 3 Pt, regulujący określanie w pozwoleniu radiowym znaków wywoławczych. W konsekwencji stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione łączne przesłanki z art. 155 kpa a zatem zmiana decyzji ostatecznej zgodnie z wnioskiem skarżącego nie była możliwa. Skarżący zaś dla wykazania swoich racji reprezentował konieczność zastosowania wykładni językowej wywodząc, iż przepis wskazuje liczbę mnogą z zatem można posługiwać się więcej niż jednym znakiem wywoławczym a organ dokonał, bez posiadanego uprawnienia prawnego, nadinterpretacji przepisów .

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska skarżącego nie podziela.

Wykładnia prawa polega na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź wyznaczeniu ich zakresu.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2010 r. s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r., s. 77). Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jedną z dyrektyw postępowania interpretacyjnego jest zasada, zgodnie z którą w toku interpretacji należy pomocniczo uwzględniać zasady legislacji, a wśród nich zwłaszcza zasady techniki prawodawczej (M. Zieliński – op. cit. s. 302 uw. 2.2, s. 316 uw. 6).

Do dokonywania wykładni niezbędne jest posługiwanie się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Doktryna wyróżnia dyrektywy:

-I stopnia - zalecają, w jaki sposób powinny być interpretowane przepisy prawa

-II stopnia - wskazują jakimi dyrektywami I stopnia należy się posługiwać; ustalają kolejność posługiwania się tymi dyrektywami; ustalają kryteria wyboru jednego spośród rozbieżnych znaczeń uzyskanych za pomocą dyrektyw I stopnia.

Rodzajami wykładni są:

1. Wykładnia językowa - polegająca na ustaleniu znaczenia i zakresu wyrażeń tekstu prawnego ze względu na język, w którym zostały sformułowane.

2. Wykładnia pozajęzykowa, na którą składają się

-wykładnia celowościowa (teleologiczna) - przepis ustawy musi być tłumaczony tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu ustawy

-wykładnia systemowa (systematyczna) - założenie, że przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. Z takiej wykładni może wynikać wniosek, że przepis ma mniejsze znaczenie ze względu na treść przepisu wyżej położonego.

-wykładnia funkcjonalna. - interpretując przepis prawny należy uwzględniać jego funkcję.

Dyrektywy interpretacyjne wykładni funkcjonalnej:

-przy interpretacji należy brać pod uwagę normy moralne, zasady sprawiedliwości, słuszności, konsekwencje społeczne i ekonomiczne i wybrać taką interpretację, która będzie najkorzystniejsza,

-interpretując przepisy należy brać pod uwagę cel regulacji prawnej (ratio legis),

-przepisy prawne należy interpretować zgodnie z wolą historycznego i aktualnego prawodawcy,

Dyrektywy interpretacyjne wykładni systemowej:

-wszystkie normy powinny być interpretowane w sposób zgodny z zasadami prawa,

-interpretując normy należy mieć na względzie przed wszystkim zasady konstytucji, -interpretacja norm prawa polskiego powinna być zgodna z normami prawa międzynarodowego publicznego,

-normy prawa wewnętrznego powinny być interpretowane w zgodzie z normami prawa europejskiego,

-nie należy interpretować przepisów tak, aby były one sprzeczne z innymi przepisami,

-nie wolno interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do luk.

Wykładnię w prawie administracyjnym determinuje przyjęcie założenia znajdującego swoją podstawę w regulacjach konstytucji, że celem zarówno prawodawcy tworzącego prawo administracyjne, jak i poszczególnych aktów prawnych prawa administracyjnego powinno być dążenie do realizacji celu publicznego. W tym sensie wykładnia celowościowa (funkcjonalna) w prawie administracyjnym różni się od wykładni dokonywanej na gruncie innych gałęzi prawa.

W prawie administracyjnym stwierdzenie różnicy pomiędzy celami, jakie można przypisać prawodawcy, a celami, jakie można odczytać z aktu prawnego, sprowadza się do konstatacji, iż regulacja prawna nie realizuje celu publicznego, gdyż założenie takiego właśnie celu prawodawcy w zakresie prawa administracyjnego znajduje uzasadnienie w zdeterminowanym konstytucyjnie charakterze działania organów państwa w ramach tego prawa. Znajdującym się w dyspozycji organów stosujących prawo administracyjne instrumentem służącym do usunięcia tej różnicy jest metoda wykładni celowościowej (funkcjonalnej). Należy także zwrócić uwagę na to, że wykładnia celowościowa (funkcjonalna) obejmuje - zgodnie z charakterystyką prezentowaną w teorii prawa - te wszystkie reguły, które w różny sposób nakazują uwzględnianie przy interpretacji przepisów szeroko rozumianego kontekstu społecznego, ekonomicznego oraz aksjologicznego systemu prawa. Można na tej podstawie przyjąć, że w prawie administracyjnym nie da się uciec od wykładni celowościowej (funkcjonalnej), ponieważ uwzględnianie wyżej wskazanych uwarunkowań, określanych w literaturze mianem faktycznego kontekstu działania organu administracyjnego, jest wpisane w model stosowania prawa administracyjnego w indywidualnych sprawach ( Wojciech Jakimowicz Wykładnia w prawie administracyjnym).

W rozbudowanym, dynamicznym i rozczłonkowanym systemie źródeł prawa administracyjnego potrzeba weryfikowania rezultatów wykładni językowej wykładnią systemową i celowościową nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09, w którym wskazano, że gdy wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tym ostatnim, co oznacza, że granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych). Podobnie rzecz ujmuje Trybunał Konstytucyjny np. w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 (OTK 2000, nr 5, poz. 141 oraz w postanowieniu z dnia 5 listopada 2001 r. sygn. akt T 33/01 (OTK - B 2002/1/47) jak i Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 194/07 (Lex nr 454019).

Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Prezesa UKE, że przy wykładni art. 145 ust. 3 Pt należy sięgnąć do wykładni celowościowej i systemowej. Jak trafnie stwierdził Prezes celem tego przepisu jest utrzymanie ładu w komunikacji radiowej poprzez przydzielenie użytkownikowi urządzenia radiowego znaku wywoławczego, który stanowić będzie oznaczenie umożliwiające innym użytkownikom identyfikację zarówno danego urządzenia radiowego podczas transmisji radiowej jak i osoby go używającej. Znak wywoławczy powinien w praktyce odpowiadać działalności radiokomunikacyjnej i zapewniać niezakłóconą współpracę wszystkich osób pełniących służbę radiokomunikacyjną.

Uzasadnione jest w ocenie Sądu twierdzenie organu, iż nie było celem ustawodawcy umożliwienie nadawania jakichkolwiek, dowolnych znaków wywoławczych a wnioskowane przez skarżącego oznaczenia, które miały być dodane i używane równocześnie ze znakiem już określonym w Pozwoleniu radiowym, skutkowałoby brakiem możliwości jednoznacznej identyfikacji użytkownika urządzenia radiowego, któremu te znaki przydzielono i zaburzałoby porządek panujący w służbie radiokomunikacyjnej.

Taką interpretację wspiera również zdaniem Sądu treść Regulaminu Radiokomunikacyjnego stanowiącego integralną część Konstytucji i Konwencji ITU z dnia 22 grudnia 1992 r., której Rzeczpospolita Polska jest sygnatariuszem w związku z jej ratyfikacją w dniu 10 maja 1995 r. (j.t. Dz. U. Nr 10, poz. 111). Regulamin ten wprowadza określony porządek w oznaczaniu radiostacji amatorskich. I tak zgodnie z art. 19 Regulaminu Radiokomunikacyjnego, znak wywoławczy jest indywidualnym oznaczeniem, składającym się z unikalnego ciągu cyfr, liter, służący do identyfikacji transmisji, przypisanym do danej stacji (w tym przypadku stacji amatorskiej) oraz osoby która ją obsługuje. Zasługuje na akceptację ocena Prezesa UKE, iż znak wywoławczy przydzielony w pozwoleniu radiowym służy identyfikacji urządzenia radiowego podczas transmisji radiowej a zatem winien w sposób nie budzący wątpliwości i nie wprowadzający w błąd pozwolić na zidentyfikowanie źródła transmisji radiowej tj. określonego urządzenia radiowego i w konsekwencji osoby uprawnionej do jego używania. Jak stanowi art. 19 § 1 wszystkie transmisje radiowe powinny umożliwiać ich identyfikację przez zastosowanie sygnałów identyfikacyjnych lub innych środków. Wśród służb radiokomunikacyjnych, które w transmisjach radiowych powinny stosować sygnały identyfikacyjne omawiany Regulamin w art. 19 § 5 wymienia służbę radiokomunikacyjną amatorską. W myśl art. 19 § 3 w transmisjach radiowych, zawierających sygnał identyfikacyjny, urządzenie radiowe powinno być identyfikowane poprzez tzw. znak wywoławczy. Natomiast urządzenie radiowe w służbie radiokomunikacji amatorskiej identyfikowane są zgodnie z art. 25 § 5 pkt. 2 Regulaminu Radiokomunikacyjnego poprzez znak wywoławczy nadawany w krótkich odstępach czasu, w trakcie transmisji radiowej.

W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, iż przeszkodą do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa jest w niniejszej sprawie, sprzeciw wyrażony w przepisach szczególnych.

Sąd nie podzielił także zrzutu rażącego przedłużania postępowania.

Prezes UKE zgodnie z art. 36 par. 1 kpa, zawiadamiał skarżącego o przyczynach nie załatwienia sprawy w określonym w kpa terminie podając jednocześnie nowy, przewidywany termin zakończenia postępowania.

Skarżącemu przysługiwała możliwość złożenia skargi na bezczynność.

Bezprawne przedłużanie postępowania mogłoby podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu – w sprawie ze skargi na bezczynność organu, to jednak wymagałoby uprzedniego skorzystania przez skarżącego z przysługujących mu instrumentów prawnych zwalczania bezczynności na drodze administracyjnej. Zatem w przypadku zwłoki organu strona ma wystarczające uprawnienia, służące do zwalczania przewlekłości postępowania.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.