Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 582/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1,  art. 107 par. 3, art. 30 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 922 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] s.c., A. M., Ł. M., P. M., M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przekazania obowiązku wykonania rekultywacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z wniosku A. M., Ł. M., P.M. i M. M. - wspólników spółki cywilnej [...], reprezentowanych przez pełnomocnika A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...] Starosty Z. w przedmiocie przekazania obowiązku wykonania rekultywacji określonej dla firmy [...] na wnioskodawcę, tj. firmę K[...] spółka cywilna - na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją złożyli A. M., Ł. M., P. M. i M. M., reprezentowani przez pełnomocnika A. S.. W ocenie wnioskodawców decyzja ta jest "dotknięta wadami i zasadne jest ich wyeliminowanie". W uzasadnieniu wniosku skarżący podnoszą, iż błędny jest pogląd o upoważnieniu starosty do wydania decyzji z dnia [...] r. oraz błędna jest podstawa prawna takiego poglądu. Przepis art. 20 ust. 1 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa starosty jako organu właściwego. Przepis art. 5 ustawy uznany w decyzji za "nietrafny" wyraźnie stanowi, że w przypadku gruntów leśnych właściwy jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Uprawnienie starosty do wydania decyzji o rekultywacji, oparte na art. 22 ust. 2, wymaga uprzedniego stanowiska innego organu. Jeżeli takiego stanowiska brak - decyzja dotknięta jest wadą. Ponadto błędne są ustalenia dotyczące zasadności obowiązku wynikające z uregulowań dotyczących koncesji. Wnioskodawcy nigdy nie starali się o koncesję na wydobywanie zgodnie z prawem górniczym. Wygaśnięcie koncesji udzielonej zmarłej B. M. nie oznacza przeniesienia obowiązku rekultywacji na spadkobierców. Powołane w decyzji przepisy art. 33 § 1, 43 § 1, 43 § 8, 931 i 941 Kodeksu cywilnego są niewłaściwe i nie mają związku ze sprawą. Zdaniem skarżących wykładnia przepisu art. 922 § 2 jednoznacznie stanowi, że obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa administracyjnego nie należą do spadku. Rekultywacja wynika właśnie z prawa administracyjnego, a zatem nie należy do spadku. Natomiast powoływanie się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1994 r., sygn. akt PZP 1/94, dotyczącą praw i obowiązków cywilnoprawnych, jest wadliwe. W tej sprawie istnieją zatem podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, wynikające z art. 156 § 1 pkt 1,2,4 k.p.a. W tej sytuacji skarżący wnoszą o ponowne zbadanie tych przesłanek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym wniosku A. M., Ł. M., P. M. i M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...] Starosty Z. w przedmiocie przekazania obowiązku wykonania rekultywacji określonej dla firmy [...] na firmę [...] spółka cywilna, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji kolegium, odnosząc się do postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podkreśliło, iż postępowanie to ma szczególny, rygorystycznie zdefiniowany przedmiot. Organ orzekający w takim postępowaniu bada bowiem wyłącznie tę okoliczność, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju, wymienionymi wart. 156 § 1 k.p.a. (wady kwalifikowane). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosłoby za sobą istotne konsekwencje), ale wyłącznie uchybienia o charakterze kwalifikowanym. Kolegium w decyzji tej wskazało również, iż podstawę materialno-prawną badanego rozstrzygnięcia z dnia [...] r. podjętego przez Starostę Z. w przedmiocie przekazania obowiązku wykonania rekultywacji określonej dla firmy [...], na wnioskodawcę, tj. firmę [...] spółka cywilna, w związku z wnioskiem wspólników spółki cywilnej [...] stanowiły przepisy art. 20 ust. 6 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) - zwanej w dalszej części u.o.g.r.l. oraz art. 163 k.p.a. Organ wskazał przy tym na okoliczność kontynuacji przez firmę [...]spółka cywilna działalności firmy, na którą została wydana decyzja Starosty Z. z dnia [...] r. w sprawie określenia kierunków rekultywacji terenów poeksploatacyjnych Kopalni Piaskowca Ciosowego [...]. Jak wynika z treści przepisów zawartych w art. 1. u.o.g.r.l., decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa wart. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną (ust. 1).

W sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - ust. 2.

Organem właściwym rzeczowo w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów jest zatem starosta. Lektura akt sprawy wskazuje, iż decyzją Starosty Z. z dnia [...]r., wydaną na wniosek firmy [...], ustalono leśny kierunek rekultywacji i zagospodarowania dla terenów poeksploatacyjnych na terenie Kopalni Piaskowców Ciosowych w [...], na działkach: nr 631 o pow. 1,06 ha i nr 632 o pow. 1,75 ha oraz zobowiązano firmę [...]do składania do Starostwa Powiatowego w Z., w terminie do dnia 28 lutego każdego roku, informacji o powstałych w poprzednim roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji. Decyzję tę starosta wydał zgodnie z przepisami, po uzyskaniu opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., co potwierdzają akta sprawy (postanowienie z dnia [...] r.). Natomiast, jak stanowi przepis art. 20 ust. 6 tej ustawy, w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego wart. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Uwzględniając te regulacje prawne, brak jest podstaw do twierdzenia, że do wydania kwestionowanej decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. o przekazaniu obowiązku rekultywacji był uprawniony Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Skoro organem właściwym do wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów, zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l., był starosta, to również organ ten jest właściwy rzeczowo do wydania decyzji, o której mowa wart. 20 ust. 6 ustawy, tj. o przekazaniu obowiązku wykonania rekultywacji. Do kwestii tej kolegium szczegółowo odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew zatem zarzutom zawartym we wniosku nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z.z dnia [...] r. wskazana przez skarżących (art. 156 § 1 pkt 1).

W zaskarżonej decyzji kolegium, przywołując treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt SA/Gl 4116/03 z dnia 17 listopada 2004 r.) wskazało, że osoba zobowiązana do rekultywacji od obowiązku tego nie może się uwolnić, jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot, bez przeniesienia praw do inwestycji. Określenie w decyzji osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy. O tym czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy zatem stwierdzić w oparciu o ustalenia dotyczące zakresu ewentualnego następstwa prawnego między podmiotami ( ... ). Przejęcie praw i obowiązków jest skutkiem zmiany osoby zobowiązanej, przy czym ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków.

Kolegium wskazało również, po uprzednim przywołaniu treści przepisów art. 431 i art. 438 k.c., iż w przypadku śmierci przedsiębiorcy, prowadzącego indywidualnie działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zastosowanie znajdą ogólne przepisy prawa spadkowego zawarte w księdze IV k.c., która zawiera uregulowania dotyczące skutków prawnych śmierci osoby fizycznej. Prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Dziedziczenie ma charakter sukcesji uniwersalnej, a spadkobierca na mocy jednego zdarzenia, jakim jest otwarcie spadku, wstępuje w ogół praw i obowiązków osoby zmarłej. Z chwilą otwarcia spadku spadkobierca nabywa spadek, a określone prawa i obowiązki wchodzą do majątku spadkobiercy, stając się jego prawami i obowiązkami. Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 lutego 1994 r. (w sprawie o sygn. akt I PZP 1/94, OSNC 1994, nr 9, poz. 172, w razie śmierci spadkodawcy prowadzącego działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji takiej działalności, jego spadkobiercy przejmą wszelkie prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym z tą działalnością związane, z wyjątkiem tych, które wygasają z chwilą śmierci (chodzi o prawa ściśle związanych z osobą zmarłego). W tej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia przez skarżących, iż obowiązek rekultywacji wynikający z przepisów prawa administracyjnego "nie należy do spadku". Bezspornym jest, iż skarżący są spadkobiercami B. M., która w ramach prowadzonej jako przedsiębiorca działalności gospodarczej z jednej strony była uprawiona na podstawie stosownych decyzji do prowadzenia działalności w zakresie wydobywania kopaliny, ale również, jako sprawca utraty lub ograniczenia wartości użytkowej gruntów, była zobowiązana do ich rekultywacji, o czym stanowi decyzja Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...]. Kolegium podziela też pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, iż na wynik sprawy nie może mieć wpływu fakt wydania przez Marszałka Województwa D. decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta, stwierdzająca cofnięcie koncesji dla B. M. na wydobywanie piaskowców ciosowych ze złoża "[...]", stanowi także m.in. o zobowiązaniu wymienionej do rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na podstawie decyzji Starosty Z..

Reasumując kolegium wnioskuje, że brak podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących, iż kwestionowana decyzja Starosty Z. rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wynika z treści kwestionowanej decyzji, skierowano ją do firmy [...] spółka cywilna w K.. Wspólnikami tej Spółki są A. M., Ł. M., P. M. i M. M. (vide umowa Spółki z dnia 1 lipca 2009 r. i aneks z dnia 16 lutego 2010 r.). Osoby te są też spadkobiercami, jak wcześniej wskazano B. M., która była właścicielką firmy [...]. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie w zakresie przeniesienia obowiązku wykonania rekultywacji, o którym mowa w decyzji, wszczęto na wniosek z dnia 29 marca 2010 r. jednego ze wspólników Spółki (będącego jednocześnie spadkobiercą), tj. M. M. występującego jako pełnomocnik (w aktach sprawy brak odrębnego pełnomocnictwa dla tej osoby). W ocenie kolegium skierowanie decyzji do spółki [...] jest niewątpliwie uchybieniem procesowym w świetle art. 29 k.p.a. Wadliwość ta jednakże nie wyczerpuje przesłanki określonej wart. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż w rozpatrywanej sprawie jedynie niewłaściwie określono adresata decyzji.

Decyzja administracyjna powinna być skierowana do właściciela wskazanego przedsiębiorstwa. Nieprecyzyjne określenie strony postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy, z uwagi na przeszkody jakie może spotkać ewentualna egzekucja obowiązków wynikających z decyzji. Okoliczność ta, nie stanowi jednak przypadku skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto, jak wskazuje orzecznictwo sądowo-administracyjne, nie jest nieważna decyzja, w której nastąpiło niepełne określenie strony. Użycie w decyzji niepełnej nazwy strony nie oznacza skierowania tej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i nie stanowi podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 1986 r. sygn. akt III SA 1307/85, E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski .Postępowanie administracyjne ... ", s 562-563). Nadto zauważyć należy, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją Starosty Z. odnosiło się do wspólników spółki (spadkobierców B. M.), o czym świadczy treść tej decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 stycznia 2007 r. i z dnia 26 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 350/06 i II GSK 1029) stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a, można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, to nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji (Lex nr 291195 i Lex nr 746033). Wbrew zatem zarzutom skarżących, zawartym w złożonym wniosku, nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę kolegium nie dopatrzyło się również, aby sporna decyzja obarczona była innymi wadami wymienionymi wart. 156 § 1 k.p.a.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli A.M., Ł.M., P.M., M. M. wspólnicy spółki cywilnej [...]

Działający w imieniu skarżących pełnomocnik zaskarżył decyzję SKO w L. z dnia [...] r., doręczoną w dniu 10.06.2013 r. Wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji poprzedzającej i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. [...].

Decyzji zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie przepisów o właściwości, a także niewykonalność. Wskazuję na wystąpienie przesłanek z art. 156 par. pkt 1,2 i5 kpa. Wniósł o rozważenie zastosowania art. 145 par. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dopuszczenie dowodów z decyzji wskazanych w uzasadnieniu i załączonych do skargi, za zasądzeniem kosztów postępowania i zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej.

Na uzasadnienie autor skargi wskazał, że decyzja w dnia [...] r. określała jedynie leśny kierunek rekultywacji i nie zobowiązywała B. M.do dokonywania rekultywacji. Ustalenie kierunku rekultywacji oraz zobowiązanie określonej osoby do jej wykonania nie jest tożsame. Wykonalność decyzji z dnia [...] r. powinna być prawa do dysponowania leśnym gruntem i wydania stosownej decyzji organów administracji leśnej w sprawie wyłączenia gruntów leśnych. Rekultywacja terenów powydobywczych jest związana z koncesją wydaną według ustawy Prawo geologiczne o górnicze i w tej sprawie mogła być wykonana jedynie przez przedsiębiorcę w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy z 4.02.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz być przeprowadzona w ramach likwidacji zakładu górniczego na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

Zobowiązanie do rekultywacji zostało nałożone na B. M. decyzją właściwego organu tj. Marszałka Województwa D.. Zatem jakiekolwiek orzeczenia w sprawie zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji mogły być wydawane jedynie przez Marszałka Województwa. W takim stanie prawnym istnieje naruszenie właściwości przy wydaniu decyzji Starosty Z. z [...]r. Decyzja z [...]r. została wydana też z rażącym naruszeniem prawa. Skutki społeczno-gospodarcze tej decyzji nie mogą być akceptowane z punktu widzenia praworządności "

Z punku widzenia praworządności niedopuszczalne jest orzekanie o przekazaniu obowiązku wykonania rekultywacji na wnioskodawców w sytuacji gdy decyzja z [...] r. nie zawierała wyraźnego rozstrzygnięcia o wykonaniu obowiązku rekultywacji. Organ I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze z rażącym naruszeniem prawa przypisują wnioskodawcom status osób zobowiązanych do rekultywacji kierując się niewłaściwymi przepisami prawa cywilnego. Pojęcie przedsiębiorcy zobowiązanego do wykonania rekultywacji terenów górniczych wynika z prawa geologicznego i górniczego i ma charakter "lex specialis" w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego powoływanych przez organ odwoławczy. Wnioskodawcy, którzy nie posiadali koncesji na wydobycie złoża z tych działek gruntu i o taką koncesję nigdy nie występowali nie mogą być zobowiązani do wykonania rekultywacji. Również wykładnia art. 922 par. 2 Kodeksu cywilnego jednoznacznie wyłącza ze spadku obowiązki wynikające z prawa administracyjnego, do którego niewątpliwie jest zaliczana ustawa Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powoływanie się w zaskarżonej decyzji na obowiązki cywilnoprawne także stanowi rażące naruszenie prawa. Z punku widzenia praworządności niedopuszczalne jest uznawanie administracyjnoprawnych obowiązków niemajątkowych za obowiązki o charakterze majątkowym bezspornie wynikających z art. 922 § 1 kc. Decyzja RDLP z [...] r. wyklucza możliwość ewentualnego wykonania decyzji bowiem oznacza nieziszczenie się warunku wejścia umowy z 2.07.2010 r. w życie, które to wejście w życie w myśl par. 7 zostało odgórnie ustalone przez Dyrektora RDLP. Argumenty wskazane w uzasadnieniu skargi potwierdzają, że organy orzekające w sprawie dopuściły się rażących uchybień w stosowaniu prawa materialnego i proceduralnego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, przy czym – stosownie do dyspozycji art. 134 ppsa – sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę normatywny zakres sprawowanej kontroli sąd uznał, że organ nie dokonał w motywach skarżonych orzeczeń należytej analizy decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło kolegium do (co najmniej) przedwczesnych wniosków i wadliwego sporządzenia uzasadnień decyzji przez organ rozpoznający sprawę dwukrotnie. Musiało to poskutkować uchyleniem decyzji zapadłych w toku postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. Inaczej mówiąc, wadliwości kontrolowanego postępowania doprowadziły organ do wydania nienależycie uzasadnionych, a zatem co najmniej przedwczesnych decyzji w sprawie.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, z drugiej natomiast nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa, nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599).

W rozpoznawanej sprawie istotną jest okoliczność, że przedmiotem postępowania przed kolegium było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ orzekający o "przekazaniu obowiązku wykonania rekultywacji" określonej w decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. dopuścił się, czy też nie, rażącego naruszenia prawa w kontrolowanej decyzji. Rażące naruszenie prawa oznacza nieprawidłowość aktu administracyjnego (w niniejszej sprawie – decyzji) przejawiającą się wadą o dużym ciężarze gatunkowym w zakresie uchybienia zarówno normom prawa materialnego, jak i procesowego. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 27 października 2003 r. IV SA 905/02). Inaczej mówiąc, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, a występuje to wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy dalej, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 kpa. Jedną z nich stanowi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Dodać przy tym trzeba, że przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa stanowią zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej. Stąd, działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności, wymaga odmiennego podejścia do rozpoznawanej sprawy i w sposób zasadniczy różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyłącznie zbadanie, czy w sprawie rozpoznawanej w trybie zwykłym wystąpiła któraś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w tym nadzwyczajnym trybie może zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji lub odmową stwierdzenia jej nieważności (art. 158 § 1 kpa) lub ewentualnie stwierdzeniem, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

Analiza decyzji wydanych w toku badania przez organ nadrzędny, czy zaistniały okoliczności do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, prowadzi do wniosku, że organ ten nie przeprowadził koniecznych czynności procesowych i nie znalazło to wyrazu w motywach decyzji, które powinny być przedstawione według reguł wskazanych w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 kodeksu, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i mając na względzie, że mamy do czynienia z postępowaniem ekstraordynaryjnym, rządzącym się szczególnymi zasadami, należy zrekapitulować, że organ musi zająć stanowisko wobec kwestionowanej decyzji oraz uzasadnić jasno, wyczerpująco i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał w rozpoznawanej sprawie, że ponad wszelką wątpliwość kontrolowana decyzja rażąco nie narusza prawa. Inaczej mówiąc, mimo szerokiego uzasadnienia obu decyzji, orzekający w sprawie organ nie odniósł się w motywach rozstrzygnięć do wszystkich kwestii, objętych dyspozycją art. 156 § 1 kpa. Zabrakło przy tym omówienia najistotniejszego, zdaniem sądu, zagadnienia, tj. nie dokonano koniecznych w tej sprawie rozważań, czy dokonana przez organ pierwszoinstancyjny interpretacja, stanowiącego podstawę do wydania remonstrowanej decyzji unormowania, nie jest sprzeczna z treścią (przywołanego w osnowie) art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 (aktualnym na dzień wydawania decyzji przez starostę) osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt; z kolei ustęp 6 wskazuje, że w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności musi zatem w pierwszym rzędzie udzielić odpowiedzi na pytanie czy skarżący (adresaci decyzji kwestionowanej) są istotnie osobami wypełniającymi ustawową definicję "zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów".

Konstruując taką zależność, organ powołuje się na przepisy prawa cywilnego (dotyczące sukcesji generalnej, wynikającej ze spadkobrania, a także powołane w uzasadnieniu orzeczenia ze sfery tego prawa). Trzeba zatem wyraźnie powiedzieć, że (co do zasady) sukcesja generalna dotyczy praw i obowiązków zmarłego, wynikających z prawa cywilnego, nadto z woli ustawodawcy w ramach tej sukcesji generalnej dziedziczeniu podlegają prawa majątkowe (art. 922 § 1 kodeksu cywilnego, który stanowi, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej (IV księga).

Niesporne zaś w sprawie pozostaje, że obowiązek objęty tym postępowaniem ma charakter administracyjno-, a nie cywilnoprawny, nadto organ w ogóle nie rozważył, czy decyzja kontrolowana istotnie dotyczy obowiązków majątkowych. Na marginesie można dodać, że na k. 6 uzasadnienia kolegium powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w uzasadnieniu którego wyraźnie powiedziano, że "określenie w decyzji osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z przepisem art. 20 ust. 1".

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. (I OSK 329/08) "w prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 k.p.a. wprowadza wyjątek stanowiąc, że "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego".

Kwestię powiązania praw i obowiązków cywilnoprawnych z niektórymi prawami i obowiązkami administracyjnoprawnymi, rozważano w piśmiennictwie wyróżniając tzw. rzeczowe stosunki administracyjnoprawne (J. Starościak, Stosunek administracyjnoprawny [w:] System prawa administracyjnego, t. III, Ossolineum 1978, s. 33).

Zdaniem J. Starościaka odróżnić trzeba dwie sytuacje: "gdy stosunek między organem administracyjnym a drugim podmiotem tego stosunku dotyczy sytuacji osobistej tego podmiotu (np. przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarskiego) i gdy stosunek ten dotyczy wprawdzie podmiotu zewnętrznego w stosunku do administracji, ale został nawiązany w celu uregulowania pozycji »rzeczy«, która znajduje się we władaniu tego podmiotu (np. uznanie za zabytek określonego obrazu będącego we władaniu prywatnym lub udzielenie zezwolenia wodnoprawnego)". W pierwszej sytuacji stosunek ten wygasa wraz ze śmiercią podmiotu. W drugiej zaś – w przypadku administracyjnie uregulowanej sytuacji określonej rzeczy, następuje zmiana podmiotu tak, że "... stosunek administracyjny nie wygasa z chwilą zakończenia istnienia podmiotu stosunku, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający rzeczą, np. nowy nabywca obrazu zabytkowego przyjmuje obowiązki płynące z poddania tego obiektu statusowi zabytków, tak jak i nowy nabywca urządzenia wodnego wchodzi w administracyjne ustalone warunki wykorzystywania odpowiedniego zezwolenia" (tamże s. 34). Właśnie na tle wskazanego rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego występuje związanie podmiotowych praw cywilnych z prawami i obowiązkami administracyjnoprawnymi.

Organ nie rozważył zatem i nie umotywował prawidłowo z jakim zdarzeniem prawnym może się wiązać obowiązek rekultywacji.

Należy dalej przypomnieć, że – zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nadrzędny jest obowiązany rozważyć wszystkie okoliczności z art. 156 § 1 kpa, nie jest bowiem związany zarzutami wniosku. Organ nie jest związany zakresem żądania strony dotyczącego stwierdzenia nieważności. W wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. (II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. (II OSK 390/07, nie publ.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko zbadanie, czy wystąpiła wskazana w sprawie przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie zaistniały inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 kpa. Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zatem – stosownie do dyspozycji art. 7 kpa – podjąć kroki mające na celu ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że organ rozpoznając sprawę dwukrotnie nie ustosunkował się do pozostałych okoliczności, które ustawodawca nakazuje badać przy zarzucie stwierdzenia nieważności, a jedynie w końcowej części uzasadnienia lakonicznie wskazał, że te inne okoliczności badał i zaistnienia ich w toku postępowania przed organem nie stwierdził. Zdaniem sądu taki zapis uzasadnienia decyzji nie wyczerpuje normy art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji, wobec braku rozważań organu w pełnym zakresie, zdaniem sądu, doszło do nierozpoznania sprawy co do istoty, a to musi doprowadzić do uchylenia obu zapadłych przed kolegium decyzji. Nie ma np. szczegółowych rozważań czy decyzja nie została skierowana do podmiotu, który nie był stroną w sprawie, ani do problematyki niewykonalności decyzji, co podnosi strona skarżąca w skardze. Mimo obszerności motywów orzeczeń kolegium, te elementy w uzasadnieniach nie zostały zawarte. Wprawdzie w obydwu uzasadnieniach spełnione są wymogi formalne uzasadnienia, tj. przedstawiony jest stan faktyczny i wskazane są podstawy prawne, jednakże – jak już wyżej wskazano – nie dotyczą one problematyki najistotniejszej dla wyniku postępowania, a więc takiej, która powinna lec u podstaw rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o samo błędne określenie podmiotu w osnowie kontrolowanej decyzji, bowiem niedokładne określenie strony nie jest niewątpliwie, jak trafnie pisze organ, obarczone wadą kwalifikowaną, lecz jedną z najistotniejszych okoliczności, będących przedmiotem badania na wstępie postępowania administracyjnego – czy w ogóle strona została określona prawidłowo.

Można jeszcze dodać, że ponad wszelką wątpliwość (zdaniem sądu) prawidłowo kolegium uznało, że jeśli organem właściwym do wydania decyzji rekultywacyjnej, stosownie do art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l., był starosta, to także ten organ pozostaje właściwy rzeczowo do wydania decyzji na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy, tj. o przekazaniu obowiązku wykonania rekultywacji na inny podmiot.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji wykona wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku, dokona szczegółowej analizy prawnej ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji pod kątem regulacji, wynikających z art. 156 § 1 kpa, a następnie oceni czy w sprawie doszło, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Marginalnie dodać można, że w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. 2011, Nr 163, poz. 981, ze zm.) w art. 39 ust. 3 ustawodawca wskazał wprost jakie są losy obowiązków dotyczących ochrony środowiska w razie cofnięcia, wygaśnięcia koncesji lub utraty jej mocy.

Mając dotychczasowe rozważania na względzie, sąd – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa – uchylił obie wydane w kontrolowanym postępowaniu decyzje. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa, a rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku wynika z treści art. 152 ppsa.