Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2389/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2021 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.

W zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że J. J. we wniosku z [...] czerwca 2020 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2020 r., poz. 2176, dalej jako u.d.i.p.), wykazu i skanów umów zawartych przez Gminę [...] od 2005 r. do chwili obecnej, na obsługę bankową Gminy wraz z umowami kredytów, lokat i wszelkich usług bankowych świadczonych na rzecz Gminy [...] i wszystkich jednostek organizacyjnych.

W piśmie z [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną i wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego dokonanie przetworzenia.

J. J. w odpowiedzi na pismo organu, w piśmie z [...] lipca 2020 r. stwierdził, że informacja publiczna, której się domaga nie jest informacją przetworzoną, a więc taką, która w chwili składania wniosku nie istnieje i jej wytworzenie (przetworzenie), nie wymaga od organu podjęcia takich czynności, które wiązałyby się z zaangażowaniem intelektualnym podmiotu zobowiązanego. Zdaniem skarżącego, trudno mówić o zaangażowaniu w przypadku skanowania (kserowania) dokumentów. J. J. dodał, że Urząd Gminy [...], jak każdy inny urząd gminy ma obowiązek gromadzić zawarte dokumenty związane z obsługą bankową gminy. Jednocześnie wnioskodawca zmodyfikował wniosek domagając się udostępnienia skanów umów zawartych przez Gminę [...] od 2010 r. do chwili obecnej, na obsługę bankową Gminy wraz z umowami kredytów, lokat i wszelkich usług bankowych świadczonych na rzecz Gminy [...] (bez jednostek organizacyjnych).

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]), odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Wójt odwołał się do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 2357 ze zm.) oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o świadczeniu usług płatniczych (Dz.U. z 2020 r., poz.794) i podał, że informacje objęte wnioskiem nie mogą być udostępnione ponieważ zawierają m. in. tajemnicę bankową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2020 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, że skoro organ I instancji uznał, że żądana przez J. J. informacja publiczna jest informacją przetworzoną i wezwał go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego przetworzenie, to w takiej sytuacji powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że jest to informacja przetworzona.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] w dniu [...] listopada 2020 r. wydał decyzję (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej skanów umów zawartych przez Gminę [...] od 2005 r. do chwili obecnej na obsługę bankową Gminy wraz z umowami kredytów, lokat i wszelkich usług bankowych świadczonych na rzecz Gminy [...] (bez jednostek organizacyjnych). Ta decyzja również została uchylona przez organ odwoławczy (decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło bowiem, że Wójt Gminy [...] nie wykazał dostatecznie, dlaczego przyjął, że informacja której domaga się skarżący jest informacją publiczną przetworzoną. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że J. J. w piśmie z [...] lipca 2020 r. zmodyfikował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, domagając się udostępnienia skanów umów na obsługę bankową Gminy, umów kredytu, lokat i wszelkich usług bankowych, zawartych przez Gminę [...] od 2010 r. do chwili obecnej, podczas gdy organ I instancji w zaskarżonej decyzji odmówił skarżącemu udostępnienia umów zawartych od 2005 r.

Wójt Gminy [...] orzekając po raz trzeci w tej sprawie, decyzją z [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 3 ust. 1, art. 10, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku J. J. z [...] czerwca 2020 r., zmodyfikowanego w piśmie z [...] lipca 2020 r., odmówił skarżącemu udostępnienia skanów umów zawartych przez Gminę [...] od 2005 r. do chwili obecnej na obsługę bankową Gminy wraz z umowami kredytów, lokat i wszelkich usług bankowych świadczonych na rzecz Gminy [...] (bez jednostek organizacyjnych).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku, ponieważ informacje objęte tym wnioskiem stanowią informację przetworzoną. Dalej podał, że "stworzenie zbioru w zakresie wykazu umów od 2010 r." na obsługę bankową Gminy wraz z umowami kredytów, lokat i wszelkich usług bankowych świadczonych na rzecz Gminy wymaga zgromadzenia, przekształcenia, zanonimizowania wszystkich dostępnych umów oraz ich przeanalizowania pod względem informacji prawnie chronionych (tajemnic bankowych, tajemnic świadczenia usług płatniczych). W tej sytuacji, skoro wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

J. J. w odwołaniu od tej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że organ nie wykazał przekonująco, dlaczego uznał, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, nie wezwał skarżącego do wykazania tego interesu w odniesieniu do zmodyfikowanej w dniu [...] lipca 2020 r. treści wniosku oraz pominął wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do dalszego postępowania wyrażone w decyzji z [...] marca 2021 r. co do konieczności rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w brzmieniu zmodyfikowanym przez wnioskodawcę w piśmie z [...] lipca 2020 r. Zdaniem odwołującego się, decyzja Wójta Gminy [...] narusza ponadto art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. ponieważ w jej uzasadnieniu nie zamieszczono imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku niniejszego postępowania. J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w postaci skanów umów zawartych przez Gminę [...] od 2010 r. do chwili obecnej na obsługę bankową Gminy wraz z umowami kredytów, lokat i wszelkich usług bankowych świadczonych na rzecz Gminy (bez jednostek organizacyjnych).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołał się do art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podał, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, że suma informacji prostych w pewnych sytuacjach może być traktowana jako informacja przetworzona.

Zdaniem organu odwoławczego, zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wymaga powzięcia przez organ I instancji działań, których celem byłoby wytworzenie sumy informacji prostych, a co za tym idzie, wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, że Wójt Gminy [...] w uzasadnieniu decyzji podał, że udostępnienie informacji której domaga się skarżący wymaga zgromadzenia, przekształcenia, zanonimizowania wszystkich umów na obsługę bankową Gminy, umów kredytów i lokat oraz usług bankowych świadczonych na rzecz Gminy, zawartych od 2010 r., a ponadto wymaga ich przeanalizowania pod względem tajemnic bankowych i tajemnic świadczenia usług płatniczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji podało, że uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji. Ciężar dowodu spoczywa w tym przypadku na wnioskodawcy. Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie organu I instancji, że skarżący nie wykazał, że udostępnienie informacji określonej we wniosku mogłoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie wykazał, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu oraz że działa w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany może mieć szczególne znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa czy dobra ogółu (wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05).

Organ odwoławczy podał, że w rozpatrywanej sprawie, w związku z tym że skarżący zmodyfikował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, należało uchylić decyzję organu I instancji i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o odmowie udostępnienia J. J. informacji publicznej, zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało, że organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji zgodnie z jego pierwotnym wnioskiem. Zmodyfikowanie wniosku w zakresie czasowym, tj. z 2005 r. na 2010 r. nie oznacza, w ocenie organu, że należało ponownie wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu uzasadniającego przetworzenie informacji.

J. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że organ nieprawidłowo, z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjął, że informacja publiczna, której się domaga stanowi informację przetworzoną, a ponadto że ciężar w wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia, w całości spoczywa na wnioskodawcy.

Zdaniem J. J., zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, tj.:

a) art. 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,

b) art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organów administracji,

c) art.10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine i art. 16 ust. 2 u.d.i.p., przez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w odniesieniu do zmodyfikowanej w piśmie z [...] lipca 2020 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

d) art. 11 k.p.a.- poprzez niedostateczne i nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, na których oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję,

e) art. 15 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

f) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność zbadania, czy żądana informacja stanowi informację przetworzoną oraz czy jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego,

g) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności świadczących o tym, że sporna informacja jest informacją przetworzoną, oraz niewyjaśnienie dlaczego jej udostępnienie nie jest szczególnie istotne,

h) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. - poprzez wykroczenie poza granice sprawy określonej decyzją organu I instancji oraz wydanie orzeczenia na niekorzyść odwołującego się (pozbawiając go prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy).

J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2021 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł przede wszystkim, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpoznania tej samej sprawy, której granice wyznacza orzeczenie organu I instancji. Wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności, ponieważ sprawa ta nie była rozpatrywana przez organ pierwszej instancji – organ I instancji rozpatrywał wniosek o udostępnienie opisanych w nim dokumentów za dłuższy okres czasu. Zdaniem skarżącego, skoro organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji rozpatrywał wniosek o innej treści, niż ta podana przez wnioskodawcę, to winien uchylić taką decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując konieczność rozpatrzenia wniosku zgodnie z jego nową treścią. Rozpatrzenie przez organ odwoławczy wniosku o innej treści, niż ta, która była przedmiotem badania przez organ I instancji było niedopuszczalne.

J. J. podniósł ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyło się zaledwie do wskazania, że w jego ocenie "zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej (...) wymaga podjęcia przez organ działań, których celem byłoby wytworzenie sumy informacji prostych, a co za tym idzie - wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej". Poza tym organ powielił ogólnikowe twierdzenia z decyzji organu pierwszej instancji. Nie ustalił, nawet w przybliżeniu, liczby umów, które podlegałyby udostępnieniu, jakie środki (osobowe, techniczne, finansowe) musiałyby zostać zaangażowane w przygotowanie tej informacji i jakie czynności musiałyby być podjęte w celu zadośćuczynienia żądaniu skarżącego. Nie ustalono także, czy informacje, których udostępnienia domagał się skarżący są gromadzone w jednym zbiorze umów, czy też są to dokumenty rozproszone. Niewyjaśniona pozostała także liczba pracowników organu pierwszej instancji, którzy musieliby być zaangażowani do sporządzenia odpowiedzi na wniosek, w kontekście posiadanych możliwości technicznych i zasobów kadrowych. Z tego powodu, zakwalifikowanie przez organ spornej informacji jako informacji przetworzonej jest nieuzasadnione, dowolne i arbitralne.

W orzecznictwie podkreśla się, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku bowiem są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku, (por. np. wyrok WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2014 r. VIII SA/Wa 906/13, wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r, sygn. akt I OSK 1399/14). Informacja przetworzona to informacja, która jest wytworem pewnego wysiłku intelektualnego, a taki wysiłek nie jest wymagany przy przejrzeniu i analizie dokumentów, rejestrów, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, bowiem są to czynności o charakterze technicznym, dokonywane w trakcie bieżącego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Niewłaściwe jest również stanowisko, iż informacja przetworzona, to taka, której organ nie posiada w dniu złożenia wniosku. W takim przypadku, praktycznie każda informacja miałaby charakter przetworzony, co stanowiłoby nieuzasadnione ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej i zaprzeczałoby ratio legis tej instytucji. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Czynność materialno-techniczna polegająca na udostępnieniu informacji publicznej zawsze wiąże się z koniecznością wyszukania danej informacji. Ciężko wyobrazić sobie sytuację, w której podmiot w taki sposób (i w takiej formie) posiada informacje publiczne, aby móc je udostępniać bez konieczności wyszukiwania ich wśród innych informacji, nieobjętych przedmiotem wniosku.

Zdaniem skarżącego, nie można zaaprobować poglądu organu, że po zmodyfikowaniu przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ I instancji nie był obowiązany wezwać skarżącego do wykazania interesu uzasadniającego dokonanie przetworzenia. Jego zdaniem, organ powinien wezwać go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego – już w odniesieniu do nowego (zmodyfikowanego) wniosku. Wystosowanie takiego wezwania jest obligatoryjne, zaś jego brak świadczy o istotnym naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący pokreślił, że w piśmie z [...] lipca 2020 r. ograniczył żądanie do umów do okresu od 2010 r. do chwili obecnej oraz zrezygnował z żądania otrzymania umów dotyczących wszystkich jednostek organizacyjnych Gminy [...]. Po zmianie treści żądania organ winien ponownie dokonać analizy, czy zmodyfikowana treść żądania w dalszym ciągu stanowi zdaniem organu informację przetworzoną. Wnioskodawca powinien zostać poinformowany, że pomimo modyfikacji treści jego żądania w dalszym ciągu organ uznaje żądane informacje za przetworzone. W związku z tym organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej w odniesieniu do zmodyfikowanej treści żądania.

J. J. dodał, że modyfikując wniosek w niniejszej sprawie zakładał, że ograniczenie jego zakresu spowoduje, że Wójt Gminy [...] udostępni żądane informacje jako informacje proste.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował zapatrywanie organu, że ciężar dowodu w przypadku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. NSA w wyroku z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11 stwierdził, że jest oczywiste, że w pierwszej kolejności to wnioskodawca powinien wykazać, że domaga się realizacji istniejącego a nie hipotetycznego uprawnienia. Nie oznacza to, że na organie nie ciążą w tym zakresie żadne obowiązki, bowiem aby odmówić udzielenia informacji publicznej przetworzonej musi on dowieść, że dana informacja publiczna nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W wypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie, odnieść się do kwestii czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy istnieje czy też nie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W kontrolowanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy [...] w decyzji z [...] kwietnia 2021 r. nie wziął pod uwagę, że skarżący w piśmie z [...] lipca 2020 r. zmodyfikował wniosek z [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i w konsekwencji nieprawidłowo odmówił mu udostępnienia skanów umów na obsługę bankową Gminy, umów kredytów, lokat i wszelkich usług bankowych świadczonych na rzecz Gminy (jednak bez jednostek organizacyjnych), zawartych przez tę Gminę od 2005 r. do chwili obecnej. W związku z tym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił tę decyzję i orzekł o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem (a więc o odmowie udostępnienia skanów umów zawartych przez Gminę [...] od 2010 r. na obsługę bankową, umów kredytu i wszelkich usług bankowych świadczonych na jej rzecz, bez jednostek organizacyjnych gminy). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było podstaw do ponownego wzywania skarżącego do wykazania interesu uzasadniającego dokonanie przetworzenia.

Skarżący w skardze do Sądu zarzucił przede wszystkim, że organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ tą decyzją wykroczył poza zakres sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Zakres sprawy odwoławczej wyznacza bowiem zakres orzeczenia organu I instancji. Rozpatrzenie przez organ odwoławczy sprawy o udostępnienie informacji publicznej za okres od 2010 r. w sytuacji, gdy w I instancji rozstrzygnięto o wniosku o udostępnienie informacji za okres od 2005r. było niedopuszczalne i stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela to stanowisko.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję reformatoryjną tylko i wyłącznie w tej samej (tożsamej) sprawie, którą rozstrzygnął organ I instancji, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Inaczej mówiąc, zakres postępowania w II instancji wyznaczają granice sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym orzeczeniem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Nie można wykluczyć, że zmiana przez skarżącego zakresu żądanej informacji mogłaby mieć wpływ na ocenę charakteru tej informacji, z informacji ocenionej pierwotnie przez organ jako informacja przetworzona na informację prostą. W konsekwencji więc mogła prowadzić do zmiany charakteru sprawy. Z treści skargi wynika zresztą, że skarżący zmodyfikował swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej z takim właśnie zamiarem – doprowadzenia do uznania przez organ tej informacji za informację prostą.

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji wydając decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszył ten przepis, ponieważ rozpoznał sprawę w innym zakresie przedmiotowym w stosunku do zakresu sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Naruszył tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Już z tego powodu skarga jest uzasadniona.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że skoro organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji zgodnie z jego pierwotnym wnioskiem to zmodyfikowanie wniosku w zakresie czasowym, tj. z 2005 r. na 2010 r. nie wymagało ponownego wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu uzasadniającego przetworzenie informacji.

W związku z tym w skardze na tę decyzję skarżący zarzucił, że po zmianie treści żądania organ I instancji winien ponownie dokonać analizy, czy zmodyfikowana treść żądania w dalszym ciągu dotyczy informacji przetworzonej i dochodząc do wniosku, że dalej jest to informacja przetworzona był obowiązany wezwać skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego dokonanie przetworzenia.

Zarzut ten dotyczy organu I instancji, którego decyzja została uchylona zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Niemniej jednak, skoro uchylenie przez Sąd decyzji SKO przywraca decyzję pierwszoinstancyjną, rozpatrzenie zarzutów kierowanych pod jej adresem nie jest bezprzedmiotowe.

Zgodnie z tym, co wyżej powiedziano, zmiana zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc modyfikacja przedmiotu żądania, powinna być rozważona przez organ z punktu widzenia jej wpływu na ocenę charakteru wnioskowanej informacji (przetworzona czy prosta). Stosownie do wyniku tej ponownej oceny organ powinien ewentualnie ponownie wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu uzasadniającego dokonanie przetworzenia informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko skarżącego, że organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie w uzasadnieniach wydanych decyzji dlaczego uznały, że skarżący domaga się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowe dotyczące informacji publicznej przetworzonej, następnie odwołał się do uzasadnienia decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2021 r. (o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie udostępnienia skanów umów na obsługę bankową Gminy [...], umów kredytu, lokat i innych usług bankowych, zawartych przez tę Gminę od 2005 r. do chwili obecnej, bez jej jednostek organizacyjnych) i stwierdził, że "Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż analiza przedmiotowego wniosku wskazuje, że zawiera on żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. Stworzenie zbioru w zakresie wykazu i skanów umów od 2010 r. na obsługę bankową Gminy wraz z umowami lokat i wszelkich usług bankowych świadczonych na rzecz Gminy wymaga zgromadzenia, przekształcenia, zanonimizowania wszystkich dostępnych umów (...)".

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że skarga J. J. na decyzję Kolegium z [...] maja 2021 r. jest uzasadniona. Jak już powiedziano, rozpoznanie przez organ odwoławczy wniosku o udostępnienie informacji publicznej o zmienionej, zawężonej przedmiotowo treści w stosunku do wniosku rozpatrywanego przez organ I instancji było niedopuszczalne i stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd zauważa jednocześnie, że sentencja decyzji organu I instancji jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Treści rozstrzygnięcia nie można domniemywać z treści uzasadnienia. Decyzja składa się zarówno z rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia. Stanowią one jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie, z wyjątkiem wyraźnie przewidzianych przez przepisy sytuacji (np. art. 107 § 1 k.p.a. - możliwość odstąpienia od uzasadnienia przy uwzględnieniu w całości żądania strony). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji i jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 873/18).

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 tej ustawy.