Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15 , 17 , 19 , 20 ust 1 , 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 43
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę nr XXVI/239/2017 Rady Gminy Jordanów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa skargę oddala


UZASADNIENIE

S.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXVI/239/2017 z dnia 27 czerwca 2017 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa.

Wskazując za podstawę art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. i art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2016 r., poz. 718 i zm./ zaskarżył przywołaną wyżej uchwałę Rady Gminy Jordanów w całości. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Jordanowie nr XXVI/239/2017 z dnia 27 czerwca 2017 roku w całości, względnie w części – w zakresie zapisu, że odległość 25 metrów, jako nieprzekraczalnej linii zabudowy określa się dla działki nr [...] od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej /od skraja jezdni/, a także w zakresie planowanego ciągu pieszo jezdnego z części działki nr [...] .

Wskazanej uchwale zarzucił - w odniesieniu do działki nr ewid. [...]położonej we wsi Naprawa:

1. Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. z 2012 r., poz. 646 ze zm. / poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności oraz potrzeb interesu prywatnego,

2. Naruszenie art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadmierne, nieuzasadnione interesem publicznym ograniczenie prawa własności skarżącego,

3. Naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych / Dz. U. nr 14, poz. 60 / poprzez niezastosowanie przepisu, że obiekty budowlane mogą być usytuowane poza terenem zabudowy w odległości 25 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej,

4. Naruszenie art. 6 w związku z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami / Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. / poprzez nieuprawnione pozbawienie skarżącego możliwości uzyskania odszkodowania na podstawie tej ustawy,

5. Naruszenie § 11 ust. 1 lit. b) części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezastosowanie przepisu z własnej uchwały, że obiekty budowlane mogą być usytuowane poza terenem zabudowy w odległości 25 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej / od skraja jezdni /,

6. Naruszenie przepisów wymienionych powyżej, gdyż planowany ciąg pieszo jezdny z części działki nr [...] ma charakter drogi wewnętrznej i jako taki nie może być ustanawiany przez Gminę, ponieważ ciąg taki ustanawiają właściciele poszczególnych posesji, zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów dotyczących zasad i trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego:

1. Naruszenie art. 17 ust. 13 ustawy dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania ponownych uzgodnień, w związku z uwagami wniesionymi przez skarżącego,

2. Naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania oceny jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...]. Jest to działka budowlana. Zapisy w zaskarżanej uchwale Rady Gminy w Jordanowie powodują, że budowlana działka skarżącego praktycznie traci charakter budowlany. Zgodnie bowiem ze zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego w sołectwie Naprawa ta minimalna odległość 25 metrów liczy się wg zmienionego planu nie od drogi krajowej, ale od działki ewidencyjnej nr [...], która stanowi własność Skarbu Państwa. Wprawdzie w rejestrze gruntów działka ewid. [...] stanowi użytek dr / droga /, ale w rzeczywistości ta działka nie stanowi drogi. Jest to plac, na którym usytuowane są materiały sypkie do posypywania "Zakopianki" podczas zimy oraz betoniarnia; tam też parkują samochody. Czyli działka nr [...] nie jest to "jezdnia", o której mowa § 11 ust. 1 lit. b) w części opisowej uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Obiekty budowlane mogą być usytuowane poza terenem zabudowy w odległości 25 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej / od skraja jezdni /, a nie od działki nr [...]. Tak więc zapis w planie, że te 25 metrów liczy się od działki nr [...] jest sprzeczny z prawem. Co to jest jezdnia, określa art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych i jest to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, a nie do usytuowania tam betoniarki i parkingu dla samochodów.

Zapisy w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego naruszają posiadany przez skarżącego interes prawny w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności oraz praktycznie pozbawiają skarżącego prawa do zabudowania działki nr [...].

Także zapis w planie o poszerzeniu planowanego ciągu pieszo - jezdnego z części działki nr [...] jest sprzeczny z prawem oraz narusza posiadany przez skarżącego interes prawny w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności. Działka nr [...] jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Naprawa do zabudowy jednorodzinno - mieszkaniowej. Skarżący ma zamiar wybudować na działce [...] domek jednorodzinny; niestety zaskarżona uchwała uniemożliwia mu budowę domu. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Gmina w Jordanowie pisze, że ten ciąg pieszo - jezdny stanowi dojazd do "działek inwestycyjnych". Nie ma w tej okolicy działek inwestycyjnych, nie wiadomo, o jakie inwestycje chodzi.

Zdaniem skarżącego zapisy w zaskarżanej uchwale w sposób rażąco naruszają Konstytucję. Wg art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Art. 64 ust. 1 Konstytucji stwierdza, że każdy ma prawo do własności, a ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że przy konstruowaniu planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się przede wszystkim prawo własności, gdyż jest to bardzo ważne dla człowieka prawo; stąd zapisy o ochronie własności i w Konstytucji RP i w Kodeksie cywilnym.

Zapisy w kwestionowanej uchwale Rady Gminy nie uwzględniają przysługującego skarżącemu prawa własności. Ustalenia zaskarżonej uchwały de facto niweczą zapis w planie przestrzennym wsi Naprawa, że działka nr [...], której to działki właścicielem jest skarżący, ma charakter budowlany. Zapisy planu przestrzennego w tym zakresie są nielogiczne i sprzeczne z rzeczywistością. Gmina działkę nr [...] nazywa jezdnią, czy też drogą. A na tej "jezdni" znajduje się betoniarka i na tej działce parkują samochody. Kiedyś tam znajdowały się materiały sypkie do posypywania "Zakopianki", więc zapis w planie i interpretacja, że to od tego placu ma się liczyć 25 metrów jako zakaz zabudowy wydaje się być absurdalny i niezgodny z prawem, zwłaszcza że w tym zaskarżonym planie, w § 11 ust. 1 lit. b) części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego pisze wyraźnie, że obiekty budowlane mogą być usytuowane poza terenem zabudowy w odległości 25 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej / od skraja jezdni /. Czyli Gmina nie wiadomo na jakiej podstawie plac z betoniarką i do parkowania samochodów uważa za drogę krajową - tzw. "Zakopiankę" i uważa, że to jest "jezdnia".

Natomiast ustalając w planie zagospodarowania przestrzennego tzw. ciąg pieszo - jezdny Gmina naruszyła szereg ustaw. Przede wszystkim ustawę o drogach publicznych, a w tej ustawie przede wszystkim art. 8. Wiadomo, że jeżeli droga nie ma statusu drogi publicznej, to jest to tzw. droga wewnętrzna i w takim przypadku Gmina nie ma jurysdykcji nad tym terenem. Taki status ma właśnie ten ciąg pieszo – jezdny drogi wewnętrznej, więc aby cokolwiek tam uchwalić niezbędna jest zgoda właścicieli nieruchomości.

Skarżący wskazał, że wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z sierpnia 2017 roku. Rada Gminy w dniu 31 października 2017 roku podjęła uchwałę nr XXVIII/253/2017 w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie z 15 marca 2018 r. skarżący sprecyzował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Jordanowie nr XXVI/239/2017 z dnia 27 czerwca 2017 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa w całości względnie stwierdzenie nieważności tej uchwały w części w zakresie uchwalenia w tym planie:

a/ ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego numerem 19 KDX w liniach rozgraniczających przebiegających po działce skarżącego nr [...],

b/ w zakresie określonym w § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) uchwały Rady, ale wyłącznie w odniesieniu do drogi oznaczonej symbolem 1KDGP, w zakresie zapisu "Ustala się minimalne odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy, określonych w ust. 1 od dróg oznaczonych symbolem 1KDGP - 25 m (licząc od linii rozgraniczającej teren drogi)".

W uzasadnieniu tak sprecyzowanego żądania wskazano:

- co do zapisu określonego w § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) uchwały Rady skarżący powołał się na uzasadnienie przywołane w skardze z dnia 24 listopada 2017 roku. Skarżący jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...]. Jest to działka budowlana. Zapisy w zaskarżanej uchwale Rady Gminy w Jordanowie powodują, że budowlana działka skarżącego praktycznie traci charakter budowlany. Wprawdzie w rejestrze gruntów działka ewid. [...] stanowi użytek dr /droga/, ale w rzeczywistości ta działka w części od strony działki skarżącego nr [...] nie stanowi drogi. Jest to plac, na którym usytuowane są materiały sypkie do posypywania "Zakopianki" podczas zimy oraz betoniarnia; tam też parkują samochody pracowników oraz kierowców odbierających produkowany tam cement. Zapis w § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) uchwały Rady Gminy jest sprzeczny z art. 43 ustawy o drogach publicznych. W § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) uchwały Rady Gminy napisano: " Ustala się minimalne odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy, określonych w ust. 1 od..... dróg oznaczonych symbolem1KDGP, 2KDGP - 25 m (licząc od linii rozgraniczającej teren drogi)". Zapis w uchwale "licząc od linii rozgraniczającej teren drogi" to nie to samo, co zapis ustawowy "od zewnętrznej krawędzi jezdni". Zapis w Uchwale Rady w sposób zakamuflowany sugeruje, że chodzi o drogę, od której liczy się odległość zabudowy, ale zdjęcia z przedmiotowej działki nr [...] przekonują, że część tej działki to nie jest droga /jezdnia/, tylko plac z betoniarkami, materiałem sypkim, gdzie przyjeżdżają samochody pracowników i samochody ciężarowe przewożące cement i tam parkują. Jezdnia - zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych - to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, czyli te 25 metrów - jako nieprzekraczalna linia zabudowy - powinno się liczyć od zewnętrznej krawędzi jezdni (drogi krajowej "Zakopianki"), a nie od końca działki drogowej, gdzie są usytuowane betoniarki, materiały sypkie i gdzie parkują samochody. Zdaniem skarżącego trzeba mieć na uwadze jeszcze okoliczność istotną, że w miejscu, gdzie znajdują się działki nr [...] i nr [...] za kilka lat - droga tzw. "nowa zakopianka" będzie przebiegać w tunelu, pod górą, a droga biegnąca górą straci swój dotychczasowy charakter.

- co do ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego numerem 19 KDX skarżący podniósł, że jest oczywiste, że ten symbol określa, że ten ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej, a skoro tak, to oznacza to, że ten ciąg będzie stanowić tzw. drogę wewnętrzną, o której mowa w art. 8 ustawy o drogach publicznych. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8.06.2010 roku, sygn. IV SA/Wa 670/10, gdzie stwierdzono, że ciąg pieszo-jezdny nie ma charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Gmina nie ma podstaw do tworzenie dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Powołał też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10.04.2014 roku, II SA/Kr 97/14.

Skarżący wskazał dalej, że Uchwała Rady Gminy w Jordanowie nr XXVI/239/2017 z dnia 27 czerwca 2017 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa w zakresie zaskarżonych przepisów Uchwały narusza posiadany przez skarżącego interes prawny w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności poprzez pozbawienie lub ograniczenie prawa do korzystania przez skarżącego z działki nr [...]. Działka ta leży w terenie [...] w terenie budowlanym, a kwestionowany zapis w § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) uchwały Rady pozbawia skarżącego możliwości wybudowania na działce domu, natomiast zapis w części rysunkowej planu ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego numerem 19 KDX zdecydowanie ogranicza prawo skarżącego do wybudowania na działce domu.

Wskazał, że "dobro wspólnoty", co podnosi w odpowiedzi na skargę organ, nie może konkurować z prawem własności skarżącego, a zapewnienie "dojazdu do działek inwestycyjnych" stanowi o nadużyciu prawa, ponieważ Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może zapewniać poszczególnym osobom dostępu do drogi publicznej. Taki dostęp może zapewnić droga postępowania cywilnego i wystąpienie przez zainteresowanego z roszczeniem o ustanowienie drogi koniecznej /art. 145 k.c./

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jordanów wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Gminy Jordanów w dniu 27 czerwca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXVI/239/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Sołectwa Naprawa (dalej: m.p.z.p. Naprawa). Przedmiotowa uchwała obejmuje swoim zasięgiem nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], będącą własnością skarżącego oraz bezpośrednio z nią sąsiadującą działkę ewidencyjną nr [...], należącą do Skarbu Państwa, figurującą w rejestrze gruntów jako droga (w części rysunkowej m.p.z.p. oznaczona jako 1 KDGP).

Odnosząc się do zarzutów skargi, podniesiono, co następuje. W pierwszej kolejności wskazano, iż wbrew treści skargi §11 zaskarżonej uchwały nie reguluje kwestii nieprzekraczalnej linii zabudowy. O linii zabudowy stanowi natomiast § 5 ust. 1 i 2 uchwały. W § 5 ust. 1 i 2 uchwały wprowadzono następujący zapis:

"1. Ustala się, oznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy dla nowych budynków realizowanych zgodnie z przeznaczeniem podstawowym.

2. Ustala się minimalne odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy, określonych w ust. 1 od:

dróg oznaczonych symbolem od 1KDS do 3KDS - 40 m (licząc od krawędzi jezdni drogi ekspresowej, jednak nie mniej niż 10 m od linii rozgraniczającej teren drogi);

dróg oznaczonych symbolem 1KDGP, 2KDGP - 25 m (licząc od linii rozgraniczającej teren drogi)".

Wyjaśniono, iż w świetle § 3 ust. 4 lit. I części tekstowej planu symbol literowy określający przeznaczenie terenów wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi, stanowiący odnośnik do szczegółowych ustaleń tekstowych planu - KDGP oznacza cyt.: "tereny dróg publicznych klasy drogi głównej ruchu przyśpieszonego". Z kolei z części rysunkowej planu wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] oznaczona została jako "1 KDGP".

Zgodnie z treścią art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - w przypadku ogólnodostępnej drogi krajowej, poza terenem zabudowy, co najmniej 25 m".

W celu przeprowadzenia prawidłowej wykładni ww. przepisu koniecznym pozostaje odwołanie się do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 156/16 trafnie zważył, iż: "Przepis art. 43 u.d.p. określa w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni powinny być usytuowane obiekty budowlane, lecz użyty w tym przepisie zwrot "co najmniej" jednoznacznie wskazuje, że są to odległości minimalne". W uzasadnieniu cytowanego orzeczenia NSA podniósł, iż: "przepis art. 43 ustawy określa w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni powinny być usytuowane obiekty budowlane, lecz użyty w tym przepisie zwrot "co najmniej" jednoznacznie wskazuje, że są to odległości minimalne (tak wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 895/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAWa 2148/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza językowa tego przepisu prowadzi więc do wniosku, że organ gminy - w ramach władztwa planistycznego - może przyjmować odległości większe i wbrew stanowisku Sądu I instancji w takiej sytuacji nie ma mowy o sprzeczności czy kolizji pomiędzy takimi zapisami planu a przepisem art. 43 ustawy o drogach publicznych".

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu przyjąć należy, iż w świetle art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych sprzeczność planu z ww. przepisem zachodziłaby wyłącznie wtedy, gdyby plan ten ustalał mniejszą odległość, niż została przewidziana w ustawie lub gdyby przepis ustawy wprowadzał bezwzględnie jedną obowiązującą odległość w sposób sztywny. W niniejszej sprawie sprzeczność ta, z uwagi na użyty w art. 43 ust. 1 zwrot "co najmniej" oraz przekroczenie zakresu władztwa planistycznego organu, nie zachodzi. Trafnym jest zatem stanowisko, iż przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych zostałby naruszony wyłącznie w sytuacji, gdyby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ nie zawarł ustaleń dotyczących minimalnych odległości budynków od krawędzi jezdni bądź też przepis ustawy ustalał te wartości w sposób bezwzględny. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez użycie zwrotu "co najmniej", dopuszcza jednak takie wyznaczenie w planie odległości sytuowania budynków od krawędzi jezdni, które jest uzasadnione miejscowymi warunkami przestrzennymi i które wymaga ustalenia tych odległości w większych wartościach, niż ustalone przepisami ustawy.

Organ podkreślił, iż zaskarżona treść planu była przedmiotem trzykrotnego uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w K., odpowiednio w dniach: 21.12.2016 r., 23.02.2017 r., 27.03.2017 r. (daty wniosków). Pozytywne uzgodnienie planu nastąpiło ostatecznie pismem GDDKiA z dn. 05.04.2017 r. Zgodnie z dokonanym uzgodnieniem nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki skarżącego (numer [...]) została wyznaczona w odległości 25 m od działki drogowej nr [...]. Wskazane uzgodnienie zawierało nadto stwierdzenie, iż cyt.: "Projekt planu spełnia wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Niniejsze w kontekście przytoczonych powyższej orzeczeń sądów administracyjnych nie powinno budzić wątpliwości.

Przechodząc do kolejnego z zarzutów - w postaci rzekomo nieuprawnionego przeznaczenia części nieruchomości skarżącego na ciąg pieszo - jezdny, organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest ograniczone chronionym prawem interesem publicznym. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. interes publiczny musi być brany pod uwagę przy podejmowaniu wszelkich czynności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. W wyniku analizy w powyższym zakresie można dojść do wniosku, że wolność zabudowy w danym przypadku jest ograniczona względami interesu publicznego. Ma to miejsce w szczególności przy wykonywaniu władztwa planistycznego, gdzie konieczna jest analiza możliwości realizacji tego władztwa z reguły na styku interesu publicznego z interesem prywatnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż władztwo planistyczne, przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy względy komunikacji czynią to koniecznym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod szlak komunikacyjny mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Nadto, do zadań własnych gminy, oprócz uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego. Dodatkowo, wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym, co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uprawnia do wywłaszczenia z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Co za tym idzie, określenie przez radę gminy w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości pod drogi gminne, skutkujące na przyszłość możliwością pozbawienia własności nieruchomości w granicach tego przeznaczenia, znajduje swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Własność nieruchomości w tym przypadku zostaje podporządkowana realizacji ustawowo określonego celu publicznego, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej. Istotnym pozostaje, iż wprowadzenie ograniczeń prawa własności wymaga rozważenia rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby osiągnąć pożądany efekt, przy możliwie najmniej dotkliwych dla zainteresowanych skutkach (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dn. 13.05.2009 r., sygn. akt IV SA/PO 156/09). W orzecznictwie przyjmuje się nadto, iż z dokumentacji planistycznej musi wynikać, że ustalenie lokalizacji o charakterze publicznym zostało poprzedzone analizą innych rozwiązań. Chodzi tu o inne warianty usytuowania drogi.

W stanie faktycznym sprawy organ dokonał dogłębnej analizy przebiegu drogi przez nieruchomość skarżącego uznając, iż ciąg pieszo - jezdny pozostaje konieczny dla zapewnienia odpowiedniej infrastruktury działek sąsiednich. Nadto organ wskazał, iż przeznaczenie części nieruchomości skarżącego pod ciąg pieszo - jezdny uzasadnione było interesem w postaci zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty i zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej. Co za tym idzie, zasadnym było dokonanie ograniczenia skarżącemu wykonywania prawa własności do nieruchomości w sytuacji, gdy względy komunikacji i interesu publicznego czyniły to koniecznym. Organ zaznaczył przy tym, iż zaprojektowany ciąg pieszo - jezdny wyłącznie w minimalnym stopniu ingeruje w prawo własności skarżącego.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, nie sposób mówić o naruszeniu przez organ dyspozycji art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 6,7 i 9 u.p.z.p. czy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ podniósł, że znamiennym jest, iż skarżący nie precyzuje w skardze, jakie konkretnie zapisy zaskarżonej uchwały stoją w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z daleko idącej ostrożności organ zauważył, iż nie sposób jest uznać, by doszło do naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zachowania zgodności planu z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne rozbieżności istniejące pomiędzy planem, a studium wynikają w przeważającej mierze z faktu, iż studium i plan sporządzane są w odmiennych skalach (studium w skali 1:10 000, plan w skali od 1:1 000). Nadto studium nie operuje dokładnością jednej działki i jest wyłącznie dokumentem kierunkowym. Natomiast plan, sporządzany w skali 1:1 000, uszczegóławia rozwiązania zawarte w studium. Co także istotne, przy sporządzaniu planu bierze się pod uwagę sugestie mieszkańców, zgłaszane w formie uwag do planu, a dopiero po rozpatrzeniu uwag projektuje się przestrzeń, co ma miejsce na poziomie działki, a nie, jak w przypadku studium, większego obszaru. Organ zwrócił też uwagę na okoliczność, iż niektóre działki w trakcie sporządzania planu były już zagospodarowane bądź przeznaczone pod konkretną zabudowę w poprzednim planie.

Organ podniósł, iż skarżący nie wykazał, by zaskarżona uchwała pozostawała w sprzeczności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów z dn. 26.10.2006 r.

Mając na uwadze powyższe, w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak naruszeń opisanych w skardze, a zwłaszcza naruszenia "istotnego", nie istnieją – zdaniem organu - przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ani w części ani tym bardziej (z uwagi na faktyczny zakres zaskarżenia) w całości, a skarga pozostaje bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – dalej: u.s.g. - (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148).

W zakresie uchwał podejmowanych w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotna jest również regulacja art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. - (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1073) Przepis ten – w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie – stanowi, że: Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (ust. 1). Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi (ust. 2).

W niniejszej sprawie organy gminy, przed uchwaleniem planu miejscowego, miały obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Każde istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 - 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.).

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przy czym podkreślić należy, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały, co też Sąd uczynił w niniejszej sprawie, kontrolując zaskarżoną przez skarżącego uchwałę Nr XXVI/239/2017 z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa.

Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że poprzednia uchwała w tym przedmiocie, a to uchwała Nr V/41/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa, była - na skutek skargi Wojewody Małopolskiego - przedmiotem kontroli tut. Sądu, która zakończyła się stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w prawomocnym już wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1499/15.

Rozpoznając niniejszą skargę należy wskazać, iż skarga została złożona przez S.K. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie – od dnia 1 czerwca 2017 r. - stanowi w ust. 1, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ma więc w niniejszej sprawie, dotyczącej uchwały z dnia 27 czerwca 2017 r., obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Należy przy tym wskazać, że kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W zakresie zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnie skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności działki ewidencyjnej nr [...] W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 LEX nr 706654). Nie ulega w tej sprawie wątpliwości, że interes prawny skarżącego został naruszony. Istnienie legitymacji skargowej skarżącego umożliwiło badanie zarzutów skargi i przeprowadzenie merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w wyniku czego Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna.

Co do kwestii zgodności zmiany planu miejscowego ze Studium, zasadnie i prawidłowo i szczegółowo wskazała Gmina, iż wymóg zgodności pomiędzy tymi aktami został zachowany. Zarzut skargi w tym przedmiocie jest z resztą całkowicie ogólnikowy. Skarżący nie sprecyzował w skardze, ani w zakreślonym przez Sąd terminie, jakie konkretnie zapisy zaskarżonej uchwały stoją w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rację ma przy tym organ, iż nie sposób jest uznać, by doszło do istotnych naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zachowania zgodności planu z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne rozbieżności istniejące pomiędzy planem, a studium, wynikają z faktu, iż studium i plan sporządzane są w odmiennych skalach (studium w skali 1:10 000, plan w skali od 1:1 000). Nadto studium nie operuje dokładnością jednej działki i jest wyłącznie dokumentem kierunkowym. Natomiast plan, sporządzany w skali 1:1 000, uszczegóławia rozwiązania zawarte w Studium. Przy sporządzaniu planu bierze się pod uwagę sugestie mieszkańców, zgłaszane w formie uwag do planu, a dopiero po rozpatrzeniu uwag projektuje się przestrzeń, co ma miejsce na poziomie działki, a nie - jak w przypadku studium - większego obszaru. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że niektóre działki w trakcie sporządzania planu były już faktycznie zagospodarowane, bądź przeznaczone pod określonego rodzaju zabudowę już w poprzednim planie. Należy więc stwierdzić, że skarżący nie wykazał, by zaskarżona uchwała pozostawała w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów z 26 października 2006 r., a nawet nie wskazał, w jakim obszarze rzekomej niezgodności należałoby poszukiwać. Sąd, kontrolując zaskarżoną uchwałę takiej niezgodności także się nie dopatrzył. Należy podzielić stanowisko WSA w Krakowie w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 91/12: "Plan nie musi być wierna kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie powoduje to niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej. Podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi być poprzedzone podjęciem odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność jej postanowień z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie takiej zgodności może mieć miejsce w samej uchwale w jej wstępnej części, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie i pozostaje w zgodzie z regulacją art. 20 ust.1 u.p.z.p.. Powołany przepis stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony plan narusza ustalenia Studium Gminy Jordanów z 26 października 2006 r., które wprawdzie charakteryzują się bardzo dużym stopniem ogólności, zarówno jeśli chodzi o część tekstową jak i graficzną tego Studium, jednakże brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p..

Przechodząc do szczegółowej kontroli zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia procedury planistycznej wynikającej z art. 17 u.p.z.p., a w szczególności wskazanego w skardze pkt 13 tego przepisu, dotyczącego wprowadzania zmian do projektu planu miejscowego, wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie - w niezbędnym zakresie – ponowienia uzgodnienia.

Przepis ten nie oznacza obowiązku ponowienia uzgodnień w każdym przypadku wprowadzenia zmiany do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a jedynie stanowi o ponowieniu uzgodnień w niezbędnym zakresie.

Z akt planistycznych wynika, że skarżący w dniu 12 czerwca 2017 r. złożył dwie uwagi do projektu planu, którym nadano nr [...] dotyczące: 1. braku zgody skarżącego na poszerzenie ciągu pieszo-jezdnego na jego działce nr [...] objętej w projekcie planu symbolami [...] oraz zmiany wyznaczonej na tej działce nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi krajowej, a także 2. prośby o przeanalizowanie projektu planu pod względem interesu podatników gminy.

Obie te uwagi nie zostały uwzględnione.

Co do pierwszej stwierdzono, że "w zakresie poszerzenia ciągu pieszo – jezdnego przedmiotowa droga nie spełnia w stanie istniejącym warunków technicznych przewidzianych w przepisach prawa dla dróg publicznych oraz innych dróg dojazdowych. Stanowi ona jednocześnie dojazd do działek inwestycyjnych, bez usankcjonowanego dojazdu, w tym działek, dla których nie będzie możliwa obsługa komunikacyjna drogi krajowej. Poszerzenie drogi niezbędne do obsługi komunikacyjnej działek budowlanych. W zakresie odległości linii zabudowy od drogi krajowej - wyznaczona linia zabudowy podlegała uzgodnieniu z GDDKiA w K.. Zmiana odległości stanowiłaby naruszenie warunków uzgodnienia projektu planu przez tą jednostkę".

Druga uwaga skarżącego została uznana za niezrozumiałą. Jej zakres merytoryczny nie został sprecyzowany w odniesieniu do ustaleń planu miejscowego i wykracza poza ramy planu miejscowego określone w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Z powyższego wynika, że brak było po stronie organu planistycznego obowiązku dokonywania ponownych uzgodnień w sytuacji, gdy uwagi skarżącego nie zostały uwzględnione, a zaskarżona treść planu była przedmiotem trzykrotnego uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w K, w dniach: 21.12.2016 r., 23.02.2017 r., 27.03.2017 r. (daty wniosków). Pozytywne uzgodnienie projektu planu nastąpiło pismem GDDKiA z 05.04.2017 r. Zgodnie z dokonanym uzgodnieniem nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki skarżącego, nr ewid. [...], została wyznaczona w odległości 25 m od działki drogowej nr [...]. Wskazane uzgodnienie zawierało nadto stwierdzenie, iż projekt planu spełnia wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Tak więc, zdaniem Sądu, zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania planu nie były uzasadnione, a Sąd – działając z urzędu i kontrolując całą zaskarżoną uchwałę – dokonawszy analizy całości przedstawionych akt planistycznych, nie stwierdził istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ani istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Przechodząc do zarzutów skarżącego odnoszących się do jego działki o nr ewid. [...] położonej we wsi Naprawa, które sprowadzają się do wskazania obrazy przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie, ogólnie rzecz ujmując, istoty prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, Sąd stwierdził, że także one nie były uzasadnione.

Należy wskazać, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu, określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p.. Władztwo to jest ograniczone przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Należy także zaakcentować, że - wbrew stanowisku skarżącego - nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości, jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane i w niniejszej sprawie do takiego nadużycia nie doszło. Przyjęte w tym zakresie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, któremu gmina w przedmiotowej sprawie nie uchybiła. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Prowadzi to zatem do konstatacji, że jeżeli obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13). Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z prawa własności. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy narusza prawo, ponieważ ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich wykonywanie prawa własności jest dopuszczalne.

Sąd administracyjny badając, czy stanowisko Rady zostało należycie umotywowane, a racje gminy wyważone i wyłożone w toku postępowania planistycznego wobec tych, których dotknęły ograniczenia wykonywanego prawa własności, w niniejszej sprawie udzielił odpowiedzi twierdzącej. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez organ planistyczny wobec skarżącego władztwa planistycznego.

Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że Rada Gminy Jordanów w dniu 27 czerwca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXVI/239/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Sołectwa Naprawa. Uchwała ta obejmuje między innymi nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], będącą własnością skarżącego oraz bezpośrednio z nią sąsiadującą działkę ewidencyjną nr [...] należącą do Skarbu Państwa, figurującą w rejestrze gruntów jako droga, w części rysunkowej m.p.z.p. oznaczona jako 1 KDGP.

Stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę jest trafne.

Po pierwsze, wbrew treści skargi, § 11 zaskarżonej uchwały nie reguluje kwestii nieprzekraczalnej linii zabudowy. O linii zabudowy stanowi natomiast § 5 ust. 1 i 2 uchwały. W § 5 ust. 1 i 2 uchwały wprowadzono następujący zapis: "1. Ustala się, oznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy dla nowych budynków realizowanych zgodnie z przeznaczeniem podstawowym". Ust. 2 pkt 2 "Ustala się minimalne odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy, określonych w ust. 1 od dróg oznaczonych symbolem 1KDGP, 2KDGP - 25 m (licząc od linii rozgraniczającej teren drogi". W świetle § 3 ust. 4 lit. l) części tekstowej planu symbol literowy określający przeznaczenie terenów wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi, stanowiący odnośnik do szczegółowych ustaleń tekstowych planu - KDGP oznacza cyt.: "tereny dróg publicznych klasy drogi głównej ruchu przyśpieszonego". Z kolei z części rysunkowej planu wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] oznaczona została jako "1 KDGP".

Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej u.d.p., obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m - w przypadku ogólnodostępnej drogi krajowej, poza terenem zabudowy. Jezdnia – to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów Art. 4 ust. 5 u.d.p.). Rację na organ, że w świetle art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych sprzeczność planu z ww. przepisem zachodziłaby wtedy, gdyby plan ten ustalał mniejszą odległość, niż została przewidziana w ustawie lub gdyby przepis ustawy wprowadzał bezwzględnie jedną obowiązującą odległość w sposób sztywny. W niniejszej sprawie sprzeczność ta, z uwagi na użyty w art. 43 ust. 1 u.d.p. zwrot "co najmniej" nie zachodzi. Przepis art. 43 u.d.p. zostałby naruszony także w sytuacji, gdyby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ nie zawarł ustaleń dotyczących minimalnych odległości budynków od krawędzi jezdni. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez użycie zwrotu "co najmniej", dopuszcza jednak takie wyznaczenie w planie odległości sytuowania budynków od krawędzi jezdni, które jest uzasadnione miejscowymi warunkami przestrzennymi i które wymaga ustalenia tych odległości w większych wartościach, niż ustalone przepisami ustawy. Przypomnieć trzeba, że zaskarżona treść planu była przedmiotem pozytywnego uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad [...]. Pozytywne uzgodnienie planu nastąpiło pismem GDDKiA z 5 kwietnia 2017 r. Zgodnie z dokonanym uzgodnieniem nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki skarżącego (numer [...]) została wyznaczona w odległości 25 m od działki drogowej nr [...]. Wskazane uzgodnienie zawierało nadto stwierdzenie, iż projekt planu spełnia wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Stanowisko to jest poparte orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie, z którego wynika, że art. 43 u.d.p. określ, w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni powinny być usytuowane obiekty budowlane, lecz użyty w tym przepisie zwrot "co najmniej" jednoznacznie wskazuje, że są to odległości minimalne. (tak NSA w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 156/16; WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 895/14; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SAWa 2148/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza językowa tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że organ gminy - w ramach władztwa planistycznego - może przyjmować odległości większe niż minimalne i w takiej sytuacji nie ma mowy o sprzeczności, czy kolizji pomiędzy takimi zapisami planu, a przepisem art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Zawarty zatem w § 5 ust. 2 pkt 2 planu zapis, że ustala się minimalne odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy, określonych w ust. 1 od "dróg oznaczonych symbolem 1KDGP, 2KDGP - 25 m (licząc od linii rozgraniczającej teren drogi)" pozostaje w zgodzie z ww. przepisem u.d.p. (KDGP - to droga publiczna droga główna ruchu przyspieszonego). Wprawdzie w niniejszej sprawie uchwałodawca nie ustalił tej odległości od zewnętrznej krawędzi "jezdni", lecz od "linii rozgraniczającej teren drogi" - stanowiącej dz. [...] drogę krajową własności Skarbu Państwa (w zarządzie GDDKiA), jednakże póki nie jest to faktycznie odległość mniejsza niż 25 m licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni, to zapis taki pozostaje w zgodzie z art. 43 ust. 1 lit. 3 a u.d.p., a zarzut skargi naruszenia tego przepisu należy ocenić jako bezzasadny.

Co do kolejnego zarzutu skargi w postaci zarzucanego nieuprawnionego przeznaczenia części nieruchomości skarżącego na ciąg pieszo - jezdny, należy wskazać, że przedmiotowy ciąg pieszo – jezdny 19 KDX zostały ustalony celem skomunikowania obszarów, które w obowiązującym planie miejscowym zostały oznaczone symbolami 63 i 64 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej; z przeznaczeniem uzupełniającym: zabudowa usługowa wolnostojąca z zakresu usług handlu detalicznego, działalności biurowej i administracyjnej, finansowych, oświaty, nauki, edukacji, odnowy biologicznej i ochrony zdrowia, opieki społecznej, sportu i rekreacji, kultury, projektowania i pracy twórczej, gastronomii, turystyki (hotele, motele, pensjonaty), poligrafii oraz usług rzemieślniczych i ogrodniczych oraz budynki gospodarcze i garaże (§ 19 pkt 1,2 części tekstowej). Przeznaczenie to nie narusza ustaleń Studium dla ww. obszaru. Zarówno w Studium, jak i kwestionowanym planie zachodziła konieczność skomunikowania wszystkich działek przeznaczonych ogólnie to ujmując pod budownictwo (głównie mieszkaniowe jednorodzinne, ale nie tylko). W planie skomunikowanie terenów o symbolach 63, 64 MN z drogą publiczną 1 KDGP poprzez wytyczony ciąg pieszo – jezdny 19 KDX stanowi wymagany element układu komunikacyjnego. W stosunku do ciągów pieszo-jezdnych KDX w obowiązującym planie miejscowym przyjęto w jego części tekstowej następujące ustalenia: w § 5 ust. 2 pkt 5 – linie zabudowy w odległości 4 m, licząc od linii rozgraniczającej teren ciągu. Ciągi te stanowią uzupełniający układ komunikacyjny umożliwiający dostęp do poszczególnych działek. Dla ciągu pieszo – jezdnego 19 KDX przewidziano w § 35 lit. 2 b szerokość ciągu w liniach rozgraniczających 8 m, z zakończeniem placem do zawracania o wymiarach 14 x 15 m. Nie stanowi on drogi publicznej, co nie narusza to postanowień art. 6 pkt 1 ustawy z 21.08.1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121), iż celem publicznym w rozumieniu u.g.n. jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, bowiem zgodnie z art. 9c u.g.n. celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżącego poprzez jego ograniczenie należy podnieść, że wskazany na rysunku planu ciąg pieszo-jezdny o symbolu 19 KDX, jako element układu komunikacyjnego, zapewnia dostęp poszczególnych terenów budowlanych oznaczonych symbolem 63 i 64 MN. Nie ma przy tym znaczenia, co podnosi skarżący, że okoliczne działki są niezabudowane i obecnie stanowią pola. Wymagane jest bowiem od gminy skomunikowanie poszczególnych działek budowlanych do dróg publicznych, niezależnie od ich statusu własnościowego i stanu faktycznego zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem na celu odzwierciedlenia istniejącego stanu, lecz jest wyrazem polityki przestrzennej na przyszłość - w sferze jej planowania. Chybiony jest zatem zarzut nieproporcjonalności w ograniczeniu prawa własności skarżącego, celem zapewnienia dogodnej komunikacji z drogą publiczną działek budowlanych leżących wzdłuż ciągu pieszo – jezdnego 19KDX. Należy jednak podkreślić, że zabezpieczenie - w obrębie tych terenów budowlanych oznaczonych na rysunku planu symbolami 63 i 64 MN - dojść, czy dojazdów do poszczególnych działek ewidencyjnych pozostawia się do realizacji przez ich właścicieli, przy zachowaniu praw osób trzecich. Zatem w istniejącym stanie prawnym wyznaczonym również przez skarżony plan miejscowy, od właścicieli działek, po których zaplanowano ciąg pieszo – jezdny 19 KDX, w tym skarżącego jako właściciela działki nr [...] będzie zależeć czy właściciele działek pozbawionych obecnie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej będą mieli taki dostęp przez ww. ciąg pieszo- jezdny, mając na uwadze treść art. 2 ust. 14 u.p.z.p. stanowiący, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.

Nie może być uwzględniony zarzut skarżącego nadmiernego ograniczenia prawa jego własności, gdyż przebieg ciągu 19 KDX został poprowadzony południowym skrajem przy granicy działki nr [...], a ciąg ten obejmuje niewielki południowy skrawek działki skarżącego. Ciąg pieszo – jezdny 19 KDX został tak zaplanowany, aby w minimalnym stopniu naruszyć istniejące zagospodarowanie działki nr [...], obecnie – jak wskazał skarżący – niezabudowanej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że rację ma organ planistyczny, że w niniejszej sprawie nie doszło zatem do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością. W myśl art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest ograniczone chronionym prawem interesem publicznym. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. interes publiczny musi być brany pod uwagę przy podejmowaniu wszelkich czynności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. W wyniku analizy w powyższym zakresie należy dojść do wniosku, że wolność zabudowy w danym przypadku jest ograniczona względami interesu publicznego. Ma to miejsce w szczególności przy wykonywaniu władztwa planistycznego, gdzie konieczna jest analiza możliwości realizacji tego władztwa z reguły na styku interesu publicznego z interesem prywatnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może prowadzić do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości zwłaszcza w sytuacji, gdy względy komunikacji czynią to koniecznym. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod szlak komunikacyjny mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Nadto do zadań własnych gminy, oprócz uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do regulacji art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego. Własność nieruchomości w tym przypadku zostaje podporządkowana realizacji ustawowo określonego celu, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej. Przeznaczenie części nieruchomości skarżącego pod ciąg pieszo - jezdny było w niniejszym przypadku uzasadnione koniecznością zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty i zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej, przy czym zaplanowany ciąg pieszo - jezdny 19 KDX w minimalnym stopniu ingeruje w prawo własności skarżącego. Zatem za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ planistyczny regulacji art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 6,7 i 9 u.p.z.p., czy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustalenia planu nie pozbawiły skarżącego możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] a jedynie je ograniczyły w dozwolonych ustawą zakresie. Ustalenia przedmiotowego planu nie mają dowolnego charakteru i nie naruszają ustaleń Studium. Nadto znajduje również zastosowanie przepis art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawniający - w zależności od sytuacji w nim wskazanych – do wystąpienia do Gminy z roszczeniem o odszkodowanie lub wykup nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Nr XXVI/239/2017 z dnia 27 czerwca 2017 roku Rady Gminy Jordanów w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość skarżącego organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie naruszył zasad sporządzania planu. Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust. 1, art.15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 p.p.s.a..