Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 121/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie Rafał Batorowicz (spr.) NSA Bożena Wieczorska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1052/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych w sprawach opłat eksploatacyjnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie Minister Środowiska) decyzjami z dnia 8 marca 1999 r. oraz z dnia 31 maja 1999 r. ustalił dla K. S.A." w L. (zwanej dalej: K.) opłaty eksploatacyjne za IV kwartał 1998 i I kwartał 1999 r. z tytułu wydobycia kopalin – koncentratu miedzi ze złóż: L. - M., P., R., S., R.

W następstwie złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska utrzymał w mocy wspomniane decyzje o ustaleniu dla K. S.A." w L. opłat eksploatacyjnych. Ostateczne decyzje Ministra Środowiska zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy w L., jednakże Sąd wyrokiem z dnia 15 lutego 2000 r. oddalił jego skargi.

Od tego wyroku Prokurator Generalny złożył rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, który wyrokiem z 18 stycznia 2002 r. (III RN 190/00) uchylił powyższy wyrok NSA i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, kierunkując dalsze postępowanie i formułując oceny prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny po ponownym rozpatrzeniu wyżej wspomnianych spraw wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. (sygn. akt II SA 656/02) uchylił zaskarżone decyzje. W następstwie tego wyroku NSA, decyzjami z dnia 18 listopada 2002 r. Minister ponownie rozpatrując sprawy dotyczące ustalenia opłat eksploatacyjnych, umorzył postępowania odwoławcze z wniosków Przewodniczącego Zarządu Gminy J. , Burmistrza Miasta i Gminy C., Wójta Gminy J., Prezydenta Miasta L., Wójta Gminy R., Wójta Gminy P.

W jednakowo brzmiących uzasadnieniach tych decyzji Minister Środowiska stwierdził, iż postępowanie odwoławcze zainicjowane przez gminę należy umorzyć, ponieważ organy gmin nie są stronami postępowań w sprawie wymierzania opłat eksploatacyjnych. Posiadają jedynie interes faktyczny w uzyskaniu najwyższych wpływów z opłat eksploatacyjnych, a nie interes prawny, uzasadniający przypisanie im statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Prokurator Okręgowy w L. zaskarżył powyższe decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że Minister Środowiska wadliwie przyjął, że brak było wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu, podczas gdy w postępowaniu udział swój zgłosił i uczestniczył w nim prokurator. W ocenie prokuratora, z chwilą wniesienia pierwszej skargi w sprawie włączył się do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego i przysługiwały mu prawa strony.

W odpowiedziach na skargi Minister Środowiska wniósł o ich oddalenie podnosząc, że prokurator nie zgłosił udziału w postępowaniach z wniosków organów Gmin.

Skargę Prokuratora rozpoznał Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) dalej p.p.s.a. łącząc zaskarżone decyzje do wspólnego rozpoznania. Sąd postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 r. odrzucił skargę ze względu na nie wniesienie jej 30 dniowym terminie.

Od tego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w L. wniósł skargę kasacyjną. W uzasadnieniu stwierdził, że nie zgłaszał swego udziału w którymkolwiek z postępowań administracyjnych, a zatem przysługiwał mu 6-miesięczny termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 3/05 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podkreślił, że udział prokuratora w danym postępowaniu należy do kategorii obiektywnych. To prokurator w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu w całości czy w określonym jego stadium. Nie można przyjąć udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na skutek kasacyjnego wyroku sądu administracyjnego jedynie na podstawie stwierdzenia, że określony podmiot (prokurator) brał udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym wydano wspomniany wyrok kasacyjny. Aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 powoływanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie w art. 53 § 1 p.p.s.a.) trzeba wykazać, iż brał on udział w tym postępowaniu, w ramach którego wydano akt administracyjny, zaskarżony następnie przez tego prokuratora do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 188 w związku z art. 183 § 1 k.p.a. polegającego na uznaniu, że poprzez sam fakt doręczenia prokuratorowi odpisu decyzji przez organ administracyjny stał się on podmiotem postępowania administracyjnego działającym na prawach strony. Prokuratora sam decyduje bowiem o tym, czy będzie uczestniczył w danym postępowaniu administracyjnym.

Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 153 p.p.s.a. stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność skargi, a zatem nie doszło do merytorycznego zbadania sprawy administracyjnej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1052/05 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2002 r. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych w sprawach ustalania opłat eksploatacyjnych – oddalił skargi.

W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że prokurator nie skorzystał z prawa przysługującego mu z mocy art. 183 § 1 i art. 188 k.p.a., nie wstąpił nigdy do postępowania administracyjnego i nie uczestniczył w nim na prawach strony w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie było zgodne z prawem.

Zdaniem Sądu I instancji pozostaje niesporne, że wszystkie wnioski o ponowne rozpoznanie spraw o ustalenie opłat eksploatacyjnych za wydobycie kopalin w IV kwartale 1998 r. i I kwartale 1999 r. pochodziły od organów gmin, na których terenie znajdowały się złoża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sadu Administracyjnego, zgodnie z którą gminy mają jedynie interes faktyczny w ustalaniu jak najwyższych opłat eksploatacyjnych. Ten interes faktyczny nie jest jednak źródłem interesu prawnego gmin w sprawach o ustalenie wysokości opłat eksploatacyjnych. Sprawy ustalenia wysokości opłat nie dotyczą więc interesu prawnego gmin i gminy nie są stronami postępowania administracyjnego w sprawach ustalenia opłat eksploatacyjnych. Z kolei Prokurator do żadnego z omawianych postępowań administracyjnych nie wstąpił, a w szczególności nie wstąpił w czasie rozpatrywania spraw w I instancji, co uprawniałoby go do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie spraw. Doszło do sytuacji, w której postępowania o ponowne rozpoznanie spraw zostało zainicjowane i prowadzone przez podmioty nie będące stronami i nie mające legitymacji do działania w tych postępowaniach. Zasadne zatem było umorzenie postępowania. Prokurator nie działał bowiem w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a wnioski o ponowne rozpoznanie pochodziły od organów gmin, czyli od podmiotów nieuprawnionych do ich złożenia.

Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2002 r. uchylając decyzje Ministra Środowiska z dnia 18 maja 1999 r. i z dnia 9 lipca 1999 r. nie odnosił się w ogóle do kwestii legitymacji procesowej gmin do zaskarżenia decyzji Ministra; wspomnianych kwestii formalnoprawnych nie rozważał również rozpoznający rewizję nadzwyczajną Sąd Najwyższy w swym orzeczeniu z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 190/00.

Odnosząc się do związania sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotniej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma wyłącznie ocena prawna sądu administracyjnego, której logiczną konsekwencją było pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności i która to ocena zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie.

Sąd stwierdził również, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że w przypadku dokonania przez NSA wyłącznie wykładni przepisów prawa materialnego (tj. wyrażenia oceny prawnej w zakresie wykładni samego prawa materialnego) i dokonania wskazań, co do dalszych czynności w tym zakresie, organy administracji pozbawione są możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych nie będących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji zastosowania przepisów postępowania administracyjnego, celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W sprawie niniejszej do żadnej z tych okoliczności nie doszło, ale w ocenie Sądu w kwestii statusu gmin w tym postępowaniu związanie oceną prawną NSA w ogóle nie powstało, gdyż oceny tej w ogóle nie było. Organ nie mógł być zatem związany oceną prawną w kwestii, która tej ocenie prawnej w ogóle nie była poddawana.

W sprawie niniejszej przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ stwierdził nie braną wcześniej pod uwagę przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny okoliczność, że odwołania (wnioski o ponowne rozpoznanie) wniosły podmioty (organy gminy) nie będące stronami postępowania i nie mające legitymacji do uczestniczenia w nim. Sąd I instancji przyjął zatem, że brak podstaw do przyjęcia, iż skoro NSA poddał ocenie prawnej wyłącznie przepisy prawa materialnego, to tym samym uznał, iż nie mogą zachodzić jakiekolwiek przeciwwskazania (wady) o charakterze formalnoprawnym (proceduralnym), które nakazywałyby wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia (np. zarzut braku przymiotu strony) była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu albo w inny sposób w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził na koniec, iż organ odwoławczy wydając zaskarżone decyzje z dnia 18 listopada 2002 r. nie dopuścił się naruszenia obowiązującego wówczas przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelny Sądzie Administracyjnym, albowiem nie dokonał oceny formalnoprawnej wbrew wytycznym sądu administracyjnego orzekającego w sprawie, ponieważ ten w ogóle nie wypowiedział się w zakresie legitymacji procesowej organów samorządowych.

W konsekwencji należy przyjąć, iż skoro Minister Środowiska prawidłowo stwierdził, że podmioty (organy samorządu terytorialnego), które wniosły środki zaskarżenia od decyzji organu administracji publicznej ustalających opłaty eksploatacyjne - nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w L. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w zakresie pkt 2 rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 8, art. 50 § 1 i 53 § 3 p.p.s.a. (poprzednio: art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. 95, Nr 74, poz. 368 z późn. zm./) w zw. z art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. 2002 r. Nr 21, poz. 206) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że Prokurator nie może skutecznie zaskarżyć decyzji ostatecznej, utrzymującej w mocy decyzję pierwotną, z powodu jej niezgodności z prawem, w sytuacji gdy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskutek błędu organu w oznaczeniu stron postępowania, złożyła osoba nie będąca stroną w sprawie, podczas gdy zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami Prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia w określonym terminie, skargi na każdą decyzję w sprawie indywidualnej, w tym decyzję ostateczną i nie ma żadnego znaczenia wskutek czego została ona wydana.

2. art. 153 p.p.s.a. (poprzednio: art. 30 ustawy o NSA) w zw. z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm) w zw. z art. 51, art. 52 i art. 21 ustawy o NSA (obecnie: 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 1 i 3 ustawy p.p.s.a.) i w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt II S.A. 656/02 i poprzedzającym go wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 190/00, mimo że oceny te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wskutek niczym nieuzasadnionego uznania, że organ i Sąd nie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, albowiem NSA rozpoznał sprawę tylko merytorycznie, dokonując wykładni prawa materialnego, podczas gdy z w)w przepisów, obowiązujących w dniu rozpatrywania skargi, wynika, że NSA nie był związany granicami skargi, że orzekał na podstawie akt sprawy, z których wynikało wskutek czego wydana została decyzja ostateczna i że był powołany do badania zgodności z prawem (legalności) przedmiotu zaskarżenia (decyzji) w jego całokształcie.

3. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, z przyczyn opisanych w pkt 1 i 2, że decyzje umarzające postępowanie odwoławcze są prawidłowe, podczas gdy organ winien wydać prawidłowe decyzje ustalające opłaty eksploatacyjne dla uczestnika ad. 1 zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z wyroku NSA, a nie umarzać postępowanie odwoławcze albowiem przedmiotem postępowania było naprawienie niezgodnych z prawem decyzji, wydanych w sprawie indywidualnej, dot. uczestnika ad. 1 w zw. z zaskarżeniem jej przez podmiot uprawniony jakim jest Prokurator.

Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 84 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym niezgodnych z prawem decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy niezgodność ta została stwierdzona wyrokami SN i NSA uchylającymi decyzje ostateczne utrzymujące w mocy decyzje ustalające opłaty eksploatacyjne.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną K. S.A." w L., Minister Środowiska wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, natomiast Gmina P., Gmina J., Gmina R. wniosły o uwzględnienie zarzutów i wniosków zawartych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym -zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe uwagi należy w pierwszej kolejności odnieść się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 20 czerwca 1985 roku o Prokuraturze (Dz. U. 21/2002, poz. 206 ze zmianami) i w związku z art. 151 p.p.s.a. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika aby Sąd ten stanął na stanowisku, iż Prokurator nie może skutecznie zaskarżyć decyzji ostatecznej, utrzymującej w mocy decyzję pierwotną, z powodu jej niezgodności z prawem w sytuacji, gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskutek błędu organu w oznaczeniu stron postępowania, złożyła osoba nie będąca stroną w sprawie, podczas gdy zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami Prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia w określonym terminie skargi na każdą decyzję w sprawie indywidualnej, w tym na decyzję ostateczną i nie ma żadnego znaczenia wskutek czego została ona wydana. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2002 roku, wydanego w sprawie sygnatura akt II SA 656/02, uchylone zostały decyzje wydane przez organ odwoławczy, a tym samym sprawy powróciły na etap postępowania odwoławczego. Do rozpoznania pozostały odwołania od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (szczegółowo opisane w komparycji wyroku NSA z 29 maja 2002 roku). W wyniku powtórnego rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy-złożonych w trybie art. 127 § 3 k.p.a., decyzjami z dnia 18 listopada 2002 roku o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], Minister Środowiska umorzył postępowania odwoławcze w sprawach ustalenia opłat eksploatacyjnych. Oznacza to, że przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie była ocena legalności wskazanych wyżej decyzji Ministra Środowiska z 18 listopada 2002 roku. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zwarte w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z 4 kwietnia 2005 roku sygnatura akt II GSK 3/05, iż udział prokuratora w danym postępowaniu należy do kategorii obiektywnych, a o tym czy w konkretnym postępowaniu bierze udział prokurator decydują określone okoliczności prawne. Odwołując się do wskazanego wyżej uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że z przepisów art. 182 k.p.a. i art. 183 k.p.a. wynika, iż udział prokuratora w konkretnym postępowaniu administracyjnym jest kwestią jego woli. Prokurator w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w określonym postępowaniu administracyjnym. Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, tak jak udział każdego innego podmiotu, musi być wyraźny i oczywisty, co oznacza, iż udziału prokuratora w tym postępowaniu nie można co do zasady domniemywać. Nawet więc doręczenie prokuratorowi zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego, czy doręczenie decyzji administracyjnej nie przesądza o uznaniu, że prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym. Należy pamiętać o modelu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, toczonego w odrębnym trybie przed właściwymi organami administracji publicznej, oraz o postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie odrębnych przepisów przed sądami administracyjnymi. Zarówno przepisy działu IV kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. zapewniają prokuratorowi czynny udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast sam fakt udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może decydować o tym, że tym samym prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej. Jeżeli więc stosownie do przyznanych mu uprawnień, prokurator wniósł skargę do sądu administracyjnego i w wyniku jej rozpoznania zapadł wyrok kasacyjny, to sytuacja taka nie daje podstaw do uznania, iż prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Już w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i to zarówno na etapie postępowania przed organem wydającym decyzję w I instancji, jak i na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Będąc związany tymi ustaleniami faktycznymi trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż prokurator nie wykorzystał przysługujących mu uprawnień szczegółowo opisanych w art. 182 k.p.a. i art. 183 k.p.a. W tym stanie rzeczy poza sporem pozostaje okoliczność, iż wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw, złożone w trybie art. 127 § 3 k.p.a. pochodziły od organów gmin, na których terenie znajdowały się złoża. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wymienionych wyżej norm p.p.s.a. Wskazane w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej przepisy postępowania, odnoszą się do uprawnień prokuratora związanych z jego udziałem w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie zakwestionował tych uprawnień prokuratora.

Również nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 153 p.p.s.a. Z treści powołanego wyżej przepisu prawa wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania odwoławczego, jako postępowania wywołanego wnioskami pochodzącymi od podmiotów nie posiadających legitymacji do występowania w tym postępowaniu w charakterze stron. Podkreślić należy, że zarówno Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2002 roku wydanym w sprawie sygnatura akt III RN 190/00, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2002 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II SA 656/02 nie zajmowały się kwestią legitymacji gmin do składania wniosków w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Przedmiotem oceny ze strony sądów była wyłącznie kwestia wykładni przepisów prawa materialnego bez wnikania w zagadnienia odnoszące się do problematyki legitymacji do złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego stosowania konkretnego przepisu prawa, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dokonywana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji obejmowała swym zakresem ocenę poprawności rozstrzygnięcia, które nie miało charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego.

Za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i w związku z art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podnieść należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy formułowaniu zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona składająca skargę kasacyjną winna powołać jako podstawę kasacyjną odpowiedni przepis prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych też względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisany wyżej zarzut odnosi się do naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 151 p.p.s.a. Oczywistym jest, iż Sąd I instancji oddalając skargi wniesione przez Prokuratora Okręgowego w L. uznał, iż rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego są zgodne z prawem. Poza sporem winna więc pozostawać okoliczność, że dla wskazanego wyżej rozstrzygnięcia Sądu I instancji należy upatrywać podstawy prawnej wyłącznie w normie art. 151 p.p.s.a.

W sytuacji, w której brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, nie zachodzi podstawa do uwzględnienia zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W sytuacji, w której organ administracji publicznej nie rozstrzygał sprawy merytorycznie, to tym samym nie stosował przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie obejmowało swym zakresem kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.