Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2296/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 184, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2a ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Krowodrza w Krakowie skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 317/14 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Z. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 317/14, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Krowodrza w Krakowie sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 22 stycznia 2001 r. M. S. i M. S. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości składającej się z działek nr [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia [...] lipca 1976 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Celem zawarcia umowy było wywłaszczenie właścicieli z ich prawa własności nieruchomości na potrzeby budowy szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich w Krakowie.

Prezydent Miasta Krakowa, powołując się na przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia sprawy zwrotu części działki nr [...] Podgórze i przekazał akta sprawy Wojewodzie Małopolskiemu, z uwagi na to, ze ww. działki stanowią własność Gminy Kraków. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości składających się z działek: nr [...], prowadzonej z wniosku M. S. i M. S., w pozostałym zakresie co do zgłoszonego roszczenia organem właściwym do załatwienia sprawy pozostał Prezydent Miasta Krakowa.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmówił zwrotu działki nr [...] (poprzedni oznaczonej jako część działki nr [...]) oraz działki nr [...] w granicach wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości składającej się z działek: nr [...], na rzecz M. S. i M. S.

Od wydanej decyzji odwołanie złożyli poprzedni właściciele, a Wojewoda Małopolski po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2006 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., orzekł o zwrocie działek: nr [...] o pow. 0,0587 ha i nr 337/5 o pow. 0,0152 ha w granicach wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości składającej się działek: nr [...] na rzecz: M. S. córki [...] w 2/3 częściach, R. S. syna [...] w 1/6 części oraz Z. P. córki [...] w 1/6 części oraz o tym, że zwrot ww. nieruchomości następuje nieodpłatnie.

Od ww. decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2008 r. odwołanie wniosła Gmina Miasto Kraków podnosząc, że jest ona wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2008 r.

Na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasto Kraków, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała niewyczerpujące i błędne zbadanie materiału dowodowego oraz przyjęcie przez organ II instancji jako niepodważalnego faktu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zarzuciła, że organ odwoławczy przyjął błędną wykładnię art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazywała, że Wojewoda Małopolski na podstawie pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu ustalił, że ul. A. B. posiada kategorii drogi publicznej, gdy tymczasem na rozprawie z dnia 11 marca 2008 r. część działki nr [...] opisano jako "grunt wyasfaltowany (płyty betonowe pokryte warstwa asfaltu". Plan budowy szpitala uwzględniał bowiem połączenie inwestycji z istniejącym układem dróg publicznych. Skarżąca podniosła, że o ile na tym terenie nie zrealizowano Szpitala XXX - lecia PRL, to na części planowanej inwestycji funkcjonuje Szpital św. Rafała.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wskazał, że w prowadzonym postępowaniu nie dokonano precyzyjnej oceny materiału dowodowego i jego szczegółowej analizy w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Zarzucono powierzchowność ocen zgromadzonych dokumentów i ich dowolną interpretację.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Starosta Krakowski odmówił zwrotu działki nr [...] uzasadniając odmowę faktem, iż ww. działka wchodzi w skład pasa drogowego ul. B.

Od powyższej decyzji Starosty Krakowskiego odwołanie złożył pełnomocnik wnioskodawców zarzucając, że nie ustalono, na jakiej podstawie i od kiedy przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona na cele budowy szpitala publicznego jest częścią drogi publicznej.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty Krakowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji nie odniósł się do wskazanych przez sąd wątpliwości i nie przedstawił na tę okoliczność uzasadnienia, a także nie ustalił, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmówił zwrotu działki nr [...] w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] na rzecz: [...].

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty Krakowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Małopolski wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich zaleceń zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09. Wojewoda Małopolski wskazał między innymi, że Starosta Krakowski nie wyjaśnił sprawy udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości Polsko - Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia im. Św. Rafała w Krakowie oraz że, nie ustalono, jaki charakter ma droga przebiegająca przez przedmiotową działkę.

Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późń. zm., dalej: u.g.n.) orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek: nr [...] na rzecz [...]. Przytoczył treść art. 136 ust. 3 u.g.n. i wskazał, że aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W przedmiotowej sprawie bezspornie dwie pierwsze przesłanki zostały spełnione. Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona, należało w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...] zostały wywłaszczone (nabyte) umową sprzedaży Rep. A. I. Nr [...] zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1976 r. W umowie wskazano, że są one niezbędne pod budowę Szpitala XXX - lecia PRL w Piaskach Wielkich, zgodnie z decyzją Urzędu Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. Powyższa decyzja zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny dotyczący Szpitala XXX - lecia PRL w Krakowie - Podgórzu (Piaski Wielkie) przy ul. Łużyckiej - I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny wraz z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr l, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. W oparciu o treść załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] ustalono, że działka nr [...] mieściła się w granicach lokalizacji inwestycji jaką była budowa Szpitala XXX - lecia PRL w Piaskach Wielkich i przeznaczona była pod budowę infrastruktury terenu szpitala (fragment pasa drogowego ulicy realizowanej we wschodniej części przedmiotowej inwestycji). Dokonane w dniu 7 kwietnia 2006 r. oględziny działki nr [...], jak również przeprowadzona w dniu 31 marca 2008 r. wizja w terenie wykazały, że stan zagospodarowania nieruchomości nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 9 sierpnia 1999 r. i 4 września 2001 r., a działka ta stanowi ul. B. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że przez działkę nr [...] przebiega uzbrojenie terenu (sieć gazowa średnioprężna, linia kablowa niskiego napięcia, linie kablowe SN - 15 kV, sieć centralnego ogrzewania), które zostało wykonane w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku, co potwierdziły przedsiębiorstwa zarządzające tymi sieciami infrastruktury technicznej, a mianowicie: R. S.A. i M. S.A. W dniu 22 grudnia 2010 r. geodeta uprawniony A. N. z Firmy U. okazał granice przedmiotowej działki. Na podstawie akt administracyjnych, a w szczególności zgromadzonych zdjęć i map organ I instancji uznał, że zagospodarowanie obszaru działki nr [...] nie było zgodne z planem realizacyjnym z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. Z treści pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2011 r. nr [...] wynika, że działka nr [...] w całości wchodzi w pas drogowy ul. B., która została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych. Ww. uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W ocenie organu I instancji droga, to nie tylko wyasfaltowany fragment przeznaczony do ruchu pojazdów. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09 organ prowadzący niniejsze postępowanie winien wyjaśnić zmiany nazwy projektowanego szpitala jakie następowały w trakcie jego realizacji, oraz związki pomiędzy inwestycją nazwaną Szpitalem XXX -lecia PRL a innymi inwestycjami polegającymi na budowie w tym rejonie nowego szpitala o różnych nazwach oraz wyjaśnić fakt nieuczestnictwa w niniejszym postępowaniu Polsko - Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia im. Św. Rafała. Na terenie jednego z obiektów pozostałych po niezrealizowanym Szpitalu XXX - lecia PRL obecnie funkcjonuje Szpital im. Św. Rafała. Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę obiektu szpitala na osiedlu Piaski Wielkie w Krakowie na Polsko - Włoską Fundację Promocji Zdrowia im. Św. Rafała w Krakowie. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 1999 r. Mając na uwadze wykonanie zaleceń wynikających z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ prowadzący niniejsze postępowanie zwrócił się do: Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, Biura ds. Ochrony Zdrowia Urzędu Miasta Krakowa, Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, Departamentu Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego i Wydziału Polityki Społecznej Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o udzielenie informacji, czy na przedmiotowym terenie planowano realizację inwestycji polegającej na budowie kilku szpitali, czy też dla budowanego Szpitala XXX - lecia PRL w Piaskach Wielkich używano zamiennie kilku nazw. Z pisma Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wynika, że "w dniu 14.07.1976 r. działka nr [...] - Podgórze zlokalizowana była w granicach planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa Uchwałą Nr [...] z dnia 31.03.1967 r.) i znajdowała się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem J 56 UZ - Teren upraw rolnych, w części zabudowany budynkami jednorodzinnymi, przeznaczony pod szpital miejski. Realizacja po 1970". Natomiast z pisma Wydziału Polityki Społecznej Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wynika, że na terenie Dzielnicy Podgórze w Krakowie (osiedle Piaski Wielkie) od 1982 roku realizowano jedną inwestycję pod nazwą "Szpital Podgórski", na którą w różnych okresach używano zamienne różnych nazw, m. in. Szpital XXX - lecia PRL. Nie planowano i nie realizowano innych inwestycji polegających na budowie innych szpitali na tym terenie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa przedstawił historię budowy szpitala wraz z decyzjami i ze zmianami jego nazwy w tym okresie. Na terenie objętym wnioskiem o zwrot nie planowano realizacji innego obiektu szpitalnego. Realizowana miała być inwestycja określona jako Szpital XXX - lecia PRL w Krakowie - Podgórzu. W związku z tym używano zamiennie różnych nazw projektowanego szpitala, co związane było z jego położeniem w dzielnicy Podgórze na terenie byłej wsi Piaski, która to wieś stała się częścią tej dzielnicy, a jej nazwa używana jest jako nazwa osiedla mieszkaniowego. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że działka nr [...] mieściła się w granicach lokalizacji inwestycji jaką była budowa Szpitala XXX - lecia PRL w Piaskach Wielkich i przeznaczona była pod budowę infrastruktury terenu szpitala (fragment pasa drogowego ulicy realizowanej we wschodniej części przedmiotowej inwestycji), a nie szpitala jako zespołu budynków i budowli wzniesionych na innym, nie objętym prowadzonym niniejszym postępowaniem terenie.

Organ I instancji wskazał, że od dnia wydania wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zmienił się stan prawny działki nr [...]. Obecnie nieruchomość ta stanowi część drogi publicznej i jako taka nie może być ona przedmiotem obrotu.

Poczynione w sprawie ustalenia dają więc organowi możliwość dokonania oceny, że zawarta w art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanka zbędności w przedmiotowej sprawie zaistniała. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody pozwalają na ocenę wniosku poprzedniej współwłaścicielki oraz spadkobierców poprzedniego współwłaściciela w świetle powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazują, że opisana na wstępie nieruchomość, w granicach działki nr [...], nie została zagospodarowana w terminach wynikających z przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. na cel określony w umowie sprzedaży z dnia 14 lipca 1976 r. i dlatego należy uznać, iż w stosunku do tej nieruchomości, spełniona została przesłanka zbędności. Organ powołał przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 260) który stanowi, że drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W związku z powyższym nie mogą być one przedmiotem obrotu. Zdaniem organu z cytowanego przepisu wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych wraz z zajętymi przez te drogi gruntami na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym, zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot, zajętej obecnie pod drogę publiczną, wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do sprzecznego z prawem skutku, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiących część drogi publicznej. Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ stwierdził, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym ulicy Bochenka w Krakowie, pomimo jej zbędności, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., dla celu uzasadniającego wywłaszczenie.

Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie tego organu zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Wojewoda w sposób jednoznaczny określił cel wywłaszczenia i okoliczności uznania działki nr [...] za zbędną na ten cel. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zaś treść decyzji Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] maja 1975 r. oraz załącznika graficznego do niej potwierdza, że celem wywłaszczenia na obszarze obecnej działki nr [...] była realizacja pasa drogowego obejmującego jezdnię wraz z chodnikiem oraz pasem zieleni. W oparciu m.in. o treść zdjęcia lotniczego wykonanego w roku 1993 (a więc 17 lat po wywłaszczeniu) stwierdzić należy, iż do tego czasu nie zrealizowano ww. celu. Jakkolwiek bowiem na wspomnianej fotografii widoczny jest łącznik drogowy pomiędzy kompleksem planowanego Szpitala XXX-lecia PRL a ulicą Sporną, to w żadnym wypadku nie może on zostać uznany za wykonany w sposób przewidziany w ww. załączniku decyzji Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] maja 1975 r. Z fotografii tej jednoznacznie bowiem wynika, że droga ta nawet wówczas nadal miała charakter prowizoryczny, między innymi nie posiadała pobocza ani chodnika. Niezależnie od powyższego, inwestycja główna, tj. sam Szpital XXX-lecia PRL nie została ukończona w ciągu 10 lat od chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, tj. do roku 1986 (świadczy o tym chociażby treść znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. dotyczącej przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę omawianego szpitala na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia im. Św. Rafała w Krakowie). Skoro ww. kompleks szpitalny nie powstał w ww. terminach (zaprzestano jego realizacji) i nie był wówczas użytkowany, to brak jest tym samym, zdaniem organu odwoławczego, argumentów przemawiających za tym, iż działek przeznaczonych pod mającą mu służyć infrastrukturę (m.in. w postaci dróg dojazdowych) nie można uznać za spełniające przesłankę zbędności o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt obecnego funkcjonowania na terenie jednego z obiektów pozostałych właśnie po niezrealizowanym Szpitalu XXX-lecia, Szpital im. Św. Rafała nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia, gdyż, jak wskazują dokumenty zgromadzone w sprawie (m.in. akt notarialny z dnia [...] września 1998 r. Rep. A Nr [...]), placówka ta powstała zdecydowanie później, po roku 1986, kiedy to minęło 10 lat od nabycia dawnych działek nr [...] przez Skarb Państwa.

Jednocześnie, zdaniem organu II instancji, wobec treści aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1976 r. Rep. A. I Nr [...] oraz wspomnianej już decyzji Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] maja 1975 r. oraz załącznika graficznego do niej, nie może być wątpliwości, iż projektowana na przedmiotowej nieruchomości droga związana była z budową mającego powstać szpitala, a zatem okoliczności związane z jej realizacją nie mogą być oceniane w oderwaniu od budowy samego szpitala.

Jednocześnie za prawidłową uznał Wojewoda Małopolski taką wykładnię zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą cała działka nr [...] zajęta jest obecnie pod drogę publiczną w związku z czym brak jest możliwości jej zwrotu byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość ustaleń Starosty Krakowskiego co do tego, że działka nr [...] faktycznie wchodzi w skład pasa drogowego ul. B., Wojewoda Małopolski zauważył, że w świetle istniejącego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do kwestionowania prawdziwości informacji odnośnie zasięgu pasa drogowego, przedstawionej przez zarządcę drogi (w tym wypadku ZIKiT-u w Krakowie) pomimo, iż stanowi on jednostkę organizacyjną Gminy Kraków, będącej stroną postępowania zwrotowego, w ramach którego kwestia zasięgu tego pasa jest wyjaśniana. Zasadność takiego stanowiska potwierdzają przepisy ustawy o drogach publicznych, które przyznają zarządcy drogi, w tym wypadku jest nim Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, szerokie uprawnienia i kompetencje w zakresie dotyczącym zarządzanych przez niego dróg.

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa obszaru, na którym znajduje się stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka nr [...]. Choć mapa ta nie zawiera wkreślonej granicy pasa drogowego (co do zasady bowiem tego typu mapy obrazują stan zagospodarowania i uzbrojenia terenu), to z jej treści można wywnioskować, iż jest na niej zlokalizowany m.in. przylegający bezpośrednio do jezdni chodnik, jak również szereg podziemnych ciągów infrastruktury technicznej. Organ zauważył, że droga nie może być utożsamiana jedynie z jej wyasfaltowanym fragmentem przeznaczonym do ruchu pojazdów, ale również, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). W świetle art. 4 w skład pasa drogowego wchodzą także m.in. chodnik oraz zieleń przydrożna.

W ocenie Wojewody, brak jest podstaw, by w ramach niniejszego postępowania prowadzące je organy miały badać prawidłowość uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2009 r. o zaliczeniu m.in. ul. B. do kategorii dróg publicznych gminnych. Uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym, a zatem nie można orzekając w niniejszej sprawie przyjąć za odwołującą, iż jest ona niezgodna z prawem i pomijać jej treść oraz wynikające z niej (dopóki obowiązuje) skutki prawne.

Na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. P., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w tej sprawie oraz naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. Zarzuty te skarżąca uzasadniła niedopuszczalnymi działaniami Prezydenta Miasta Krakowa, który po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości podjął działania mające na celu zmianę stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, zmieniając drogę dojazdową w drogę publiczną. Skarżąca zarzuciła, że Rada Miasta Krakowa bezprawnie dokonała zaliczenia ulicy B. do kategorii dróg publicznych, skoro nie wszystkie działki wchodzące w skład tej ulicy stanowiły własność Gminy Miasta Krakowa. Nie ustalono także, gdzie przebiega pas drogi publicznej ulicy B. i gdzie przebiegają granice działki nr [...]. Ulica B. nie została nigdy fizycznie wybudowana. Nie ma pozwolenia na budowę. Uznanie jej za drogę publiczną stanowi naruszenie prawa przez Radę Miasta Krakowa. Skarżąca podniosła także, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd ten wskazał, że skarżąca domagała się zwrotu działki nr [...] nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich. Działka nr [...] odpowiada wywłaszczonym w trybie umowy sprzedaży ówczesnym działkom nr [...]. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi drogę będącą częścią ulicy B. Wprost wskazują na to mapy zgromadzone na kartach 151, 152, 74 i 32 akt administracyjnych sprawy. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika również, że cała działka nr [...] stanowi drogę i jej właścicielem jest Gmina Kraków. Ulica B. została uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. Nr [...] zaliczona do kategorii dróg publicznych. Uchwała ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2010r.

Odwołująca wskazywała w odwołaniu, że działka nr [...] zasadniczo nie jest urządzona pod drogę. Jednakże podnoszone przez skarżącą okoliczności wskazujące na brak faktycznego wybudowania drogi rozumianej jako jezdni o nawierzchni asfaltowej (bitumicznej) nie oznacza, że taka droga nie obejmuje danej działki.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zasadnie organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu zmierzał przede wszystkim do ustalenia, czy przedmiotowa działka znajduje się w pasie drogowym ulicy B. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniu skarżącej, została jednak dostatecznie wyjaśniona w tej sprawie. Właśnie z porównania map geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy, które zawierają granice ulicy B. z mapami z narysowanymi liniami rozgraniczającymi działkę nr [...] – należy wysnuć trafny wniosek, że cała działka nr [...] znajduje się w obrębie pasa drogowego ulicy B. Można w tym zakresie czynić zarzut organom administracji, które mogły w jednej mapie narysować i linie rozgraniczające ulicę B. i granice działki nr [...], ale skoro poprzez porównanie kilku map da się tą okoliczność ustalić, to zarzut ten nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Istotne okoliczności w tej sprawie zostały wyjaśnione na podstawie zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości ustalenie, że cała działka nr [...] znajduje się w pasie gminnej drogi publicznej – ul. B.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w tej sprawie nie może badać legalności, a tym bardziej zasadności podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały zaliczającej ulicę B. do kategorii dróg publicznych. Zaliczenie to dokonane zostało na mocy uchwały, która w tej sprawie nie jest zaskarżona, a tym samym nie może być oceniana. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 101 tejże ustawy) przewidują odrębny tryb skarżenia uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej i dopiero skorzystanie z tego trybu pozwoliłoby na ocenę legalności uchwały.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie ma racji skarżąca podnosząc, że organy w tej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09. Wyrok z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09 zapadł w określonym stanie prawnym, w którym ulica B. nie była jeszcze zaliczona do kategorii dróg publicznych. Sąd Wojewódzki wskazał, że ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie w sprawie i powoduje dezaktualizację wytycznych zawartych w ww. wyroku. Zmiana stanu prawnego zawsze powoduje taki skutek, że wcześniejsze wytyczne i ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny przestają wiązać. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09 dopóty był wiążący, dopóki nie zmienił się stan prawny w tej sprawie. Mimo to, organy w tej sprawie dokonywały ustaleń zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko zajmowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje na niedopuszczalność zwrotu działki, jeżeli stanowi ona część drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 u.g.n., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw i określa w szczególności te "inne" ustawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że użyte w tym artykule sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych należy uznać za przepisy szczególne wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli regulują sprawy objęte ustawą o gospodarce nieruchomościami odmiennie. Taką "inną" ustawą jest również ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe gminne stanowią własność właściwej gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg gminnych będącymi drogami publicznymi w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych (w tym gminnych) na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z mocy ustawy o drogach publicznych drogi te zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że rację mają organy wskazując, że ewentualny zwrot nieruchomości wywłaszczonej i zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem. W takim bowiem przypadku osoba fizyczna nabyłaby nieruchomości stanowiącą część drogi publicznej. Tym samym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z. P. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a., przez niespełnienie wyrażonej w tym przepisie zasady, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów skarżącej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia;

3) art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa i niezastosowanie tego przepisu;

4) art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art.77 § 1 K.p.a., w rezultacie którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sytuacji, w której przepis ten winien był znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji administracyjnych z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych art. 7 i 8 K.p.a.;

6) art. 151 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż wobec

wskazanych uchybień przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający winien był zastosować art.145 § 1pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., jako że wystąpiły przesłanki w nim określone;

7) art. 153 P.p.s.a., przez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu tego Sądu z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09;

8) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., nr 153, poz. 1271, dalej: P.u.s.a.) oraz art. 3 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej przejawiającej się w szczególności w przyjęciu, że w mniejszej sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły również prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

9) przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z pózn. zm.), a w szczególności przepisy § 2, § 3 pkt 3, § 5, § 7 i § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie;

10) art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez niezastosowanie;

11) art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż podjęcie uchwały Nr LXXXI/1062/09 z dnia 23 września 2009 r. przez Radę Miasta Krakowa z wewnętrznej drogi służącej potrzebom budowy, nie spełniającej warunków technicznych rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., czyni drogę gminną w rozumieniu przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych i stanowi podstawę prawną odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok narusza w sposób rażący przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności przepisy § 2, § 3 pkt 3 tego rozporządzenia. Jest bowiem oczywistym, że ulica B. nigdy nie została wybudowana i w żadnym wypadku nie spełnia wymogów określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. W paragrafie 2 tegoż rozporządzenia stwierdza się bowiem jednoznacznie, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ulica B. nigdy nie posiadała i nie posiada projektu, nie uzyskała pozwolenia na budowę i nigdy nie została dopuszczona do użytkowania. Nigdy też nie został zgodnie z ww. rozporządzeniem wyznaczony pas drogowy tej ulicy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 pkt 3 tego rozporządzenia, pas drogowy lub pasy drogowe ustalane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak tych dokumentów do dnia dzisiejszego. Dokumentów tych nie mogą zastąpić mapy zgromadzone na kartach nr 152, nr 151, nr 74 i nr 32 akt administracyjnych, które wraz z wypisem z ewidencji z gruntów Sąd Wojewódzki uznał bezpodstawnie za dowody, że działka nr [...] stanowi drogę będącą częścią ulicy B. Karta nr 152 i karta nr 151, to wykonana w 2012 r. ta sama kopia mapy zasadniczej, karta nr 74 jest projektem podziału działki nr [...], z której w 2005 r. wydzielono przedmiotową działkę nr [...] z przeznaczeniem do zwrotu, i którą następnie decyzjami dwóch instancji Starosty Krakowskiego i Wojewody Małopolskiego zwrócono, ale decyzje te wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09 uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a karta 32 to fragment projektu niezrealizowanego szpitala publicznego z zaprojektowaną drogą wewnętrzną.

Zdaniem skarżącej, zaskarżony wyrok narusza również przepisy działu II rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W dziale II tegoż rozporządzenia zatytułowanym "Usytuowanie drogi" w paragrafie 5 jednoznacznie stwierdza się, że usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. W sposób bezsprzeczny ulica B. warunków tego przepisu nie spełnia, ponieważ brak zarówno miejscowego planu zagospodarowania terenu, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ulica B. nie spełnia również wymogów § 7 tegoż rozporządzenia dotyczącego szerokości ulicy w liniach rozgraniczających dla klasy ulicy L, Di Z (drogi gminne), ponieważ nigdy nie doszło do zaprojektowania i prawidłowego usytuowania w terenie żadnego z elementów tej ulicy, a więc jezdni i pobocza lub chodnika. Tym samym narusza to również przepisy zawarte w Dziale III Rozdział 1 ww. rozporządzenia, które zawarte są w § 10 ust. 1 i stanowią, że droga powinna mieć jezdnię, jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów i pobocza lub chodnik, jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych. Ulica B. usytuowana jest obecnie w zabudowie osiedlowej o bardzo intensywnym ruchu zarówno pojazdów, jak pieszych i nie spełniając żadnego z ww. przepisów, zagraża bezpieczeństwu jej użytkowników.

Zdaniem skarżącej, zaskarżony wyrok narusza art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie faktu, że Prezydent Miasta Krakowa i Rada Miasta Krakowa, po złożeniu wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, poczynili niedopuszczalne prawnie zmiany stanu faktycznego i stanu prawnego tej nieruchomości, czyniąc z zamkniętej drogi dojazdowej do budowy "ulicę publiczną" poprzez rozebranie ogrodzenia i wyasfaltowanie płyt drogowych oraz podejmując uchwałę o zaliczeniu tej drogi do kategorii dróg gminnych.

Zaskarżony wyrok narusza też art. 2a ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że podjęcie uchwały Nr [...] z dnia 23 września 2009 r. przez Radę Miasta Krakowa z wewnętrznej drogi służącej potrzebom budowy, nie spełniającej warunków technicznych rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., czyni drogę gminną w rozumieniu przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych i stanowi podstawę prawną odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zaskarżony wyrok jest całkowicie sprzeczny z wyrokiem tego Sądu z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 139/13.

Skarżąca podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do bardzo istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy zarzutów zawartych w skardze. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu zasadnie zmierzał przede wszystkim do ustalenia, czy przedmiotowa działka znajduje się w pasie drogowym ulicy B. i według Sądu, okoliczność ta, wbrew twierdzeniu skarżącej, została dostatecznie wyjaśniona w sprawie. Ale Sąd ten pomija i nie odnosi się do bardzo istotnego zarzutu skarżącej, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (§ 2 pkt 3 rozporządzenia), a działki przeznaczone na ulicę B. nie są objęte żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności, w tym przypadku, nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się więc wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrując skargę kasacyjną pod tym kątem, stwierdzić należy, że jest ona zasadna.

Za trafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art.77 § 1 K.p.a., w rezultacie którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zasadny także okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zew. z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 ze zm.), dalej: u.g.n. Zgodnie z owym przepisem prawa, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. (ust. 3). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3. (ust. 4). (...).

Ustawa ta w art. 137 ust. 1 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarżąca domagała się zwrotu działki nr [...] nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich. Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] odpowiada wywłaszczonym w trybie umowy sprzedaży ówczesnym działkom nr [...]. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi drogę będącą częścią ulicy B., która uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. Nr [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Uchwała ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2010 r. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości ustalenie, że cała działka nr [...] znajduje się w pasie gminnej drogi publicznej – ul. B. W tej sytuacji Sąd ten uznał za trafne stanowisko organów rozpoznających sprawę, że powyższa okoliczność stanowi przeszkodę zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Dodał również, w związku z zarzutami skargi, że nie może w tej sprawie badać legalności, a tym bardziej zasadności podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały zaliczającej ulicę B. do kategorii dróg publicznych. Zaliczenie to dokonane zostało na mocy uchwały, która w tej sprawie nie jest zaskarżona, a tym samym nie może być oceniana. Wskazał, że poprzedni wydany w tej sprawie wyrok z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09 zapadł w określonym stanie prawnym, w którym ulica B. nie była jeszcze zaliczona do kategorii dróg publicznych. Okoliczność ta ma, w ocenie tego Sądu, zasadnicze znaczenie w sprawie i powoduje dezaktualizację wytycznych zawartych w ww. wyroku. Zmiana stanu prawnego zawsze bowiem powoduje taki skutek, że wcześniejsze wytyczne i ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny przestają wiązać. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 421/09 dopóty był wiążący, dopóki nie zmienił się stan prawny w tej sprawie. W tych okolicznościach sprawy Sąd Wojewódzki oddalił skargę.

Zważyć należy, że w dniu 19 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok w sprawie sygn. akt III SA/Kr 585/14, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na punkt 1 załącznika do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, stwierdził nieważność punktu 1 ww. załącznika do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. Nr [...]. Wyrok ten jest prawomocny. W tej sytuacji przyjąć należy, że sprawa nie jest wyjaśniona w takim zakresie, w jakim nie udokumentowano przesłanek zbędności przedmiotowej działki na cel wywłaszczenia, skoro ww. wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 585/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność punktu 1 ww. załącznika do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. Nr [...]. Aktualne zatem pozostają wytyczne tego Sądu zawarte w wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09, który zapadł w określonym stanie prawnym, w którym ulica B. nie była jeszcze zaliczona do kategorii dróg publicznych.

W świetle powyższego wyjaśnienia wymaga istnienie przesłanek z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 u.g.n. zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, co uzasadnia uznanie za usprawiedliwiony zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania. Za usprawiedliwioną uznać należy podniesioną w skardze kasacyjnej podstawę dotyczącą naruszenia art. 136 u.g.n. Pozostałe zaś podniesione w skardze kasacyjne zarzuty na tym etapie postępowania uznać należało za przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę należy jednak mieć na względzie, że w dniu 13 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie sygn. akt P 38/11, którym orzekł, że: "Art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr200, poz. 1323, z 2011 r. Nr64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337, z 2012 r. poz. 908, 951, 1256, 1429 i 1529, z 2013 r. poz. 829 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." (OTK-A 2014/3/31, Dz.U.2014/376). W tej sytuacji ocenę zbędności przedmiotowej działki na cel wywłaszczenia należy ustalić i ocenić na dzień złożenia wniosku, nie później niż przed 22 września 2004 r.

Należy także mieć na względzie, że nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...] zostały wywłaszczone (nabyte) umową sprzedaży Rep. A. I. Nr [...] zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1976 r. W umowie wskazano, że są one niezbędne pod budowę Szpitala XXX - lecia PRL w Piaskach Wielkich, zgodnie z decyzją Urzędu Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. Powyższa decyzja zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny dotyczący Szpitala XXX - lecia PRL w Krakowie - Podgórzu (Piaski Wielkie) przy ul. Łużyckiej - I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny wraz z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr l, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., należy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować odpowiednio m.in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Powyższe oznacza zatem, że choć oczywiście skutek - w postaci wywłaszczenia nieruchomości - jest zawsze ten sam, niezależnie od tego, czy doszło do niego w drodze decyzji administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej, określonej w tym przepisie, ale przy rozpoznawaniu wniosków zwrotowych konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby dawniej uprawnionej do nieruchomości, jej dotychczasowych praw.

Zaakcentowania wymaga, iż zawarcie umowy - na zasadzie art. 6 ww. ustawy gruntowej z 1958 r. - wymagało jedynie złożenia właścicielowi oferty - w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać przy tym jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy.

W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który - zgodnie z art. 16 ust. 1 2 i 3 ustawy z 1958 r. - był dokumentem mocno sformalizowanym. Wymóg złożenia szczegółowej dokumentacji, towarzyszącej wnioskowi wywłaszczeniowemu (w tym planu realizacyjnego) związany był z koniecznością wykazania wystąpienia elementów uzasadniających taki wniosek (vide: Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe - ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Wyd. Prawnicze - Warszawa 1975 r.).

Rozpoznając sprawę należy też mieć na względzie, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, że: "Na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej." (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się zasadna, zaskarżony wyrok należało uchylić i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, co orzeczono na podstawie art. 185 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.