Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 94/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 42
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 149,  art. 161,  art. 206
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie z w zakresie bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą ; 4) w pozostałym zakresie oddala skargę; 5) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. pełnomocnik D.M., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego Z.M. (dalej: pełnomocnik skarżącego) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. (dalej: organ) w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz wniósł o:

1) zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt administracyjnych;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) orzeczenie, w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) zobowiązanie organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że dnia 30 czerwca 2016 r. złożony został wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych skarżącemu na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na podstawie art. 42b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 z późn. zm., zwanej dalej "ustawa o świadczeniach"). W dalszej kolejności przytoczył regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw wynikające z przepisów k.p.a. oraz wskazanej powyżej ustawy o świadczeniach. Podał, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., znak [...], uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Sam fakt wniesienia zażalenia przesądza jednak o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu. Podkreślił, że organ do dnia złożenia skargi nie wydał stosownego aktu administracyjnego, czym naruszył art. 35 § 1 i 4 k.p.a. a także zasadę zaufania do organów administracji, zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. W trakcie prowadzonego postępowania organ wielokrotnie wzywał do uzupełnienia wniosku o kolejne dokumenty, zakreślając terminy do dokonania tych czynności w sytuacji, gdy dokumenty te nie wnosiły niczego nowego do sprawy i nie były niezbędne do rozpoznania wniosku. Nadto, takie kilkakrotne wzywanie o przedłożenie różnych dokumentów może być uzasadnione w wyjątkowych wypadkach, lecz co do zasady organ winien wezwać o uzupełnienie wniosku tylko jeden raz. Tymczasem kilkukrotne wezwania świadczą o braku staranności w analizie sprawy i muszą mieć wpływ na sprawność prowadzonego na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, sześciomiesięczny termin określony w art. 42 d ust. 15 ustawy o świadczeniach ma zastosowanie w sytuacji, gdy konieczne jest zwrócenie się do punktu kontaktowego i oczekiwanie na odpowiedź uniemożliwi rozpoznanie wniosku w terminie dwóch miesięcy. [...] krajowy punkt kontaktowy w sposób bardzo sprawny przekazuje informacje, dlatego sam fakt zwrócenia się do tego punktu nie uzasadnia przedłużenia terminu rozpoznania wniosku do 6 miesięcy.

Na podstawie analizy akt administracyjnych ustalono następujący przebieg postępowania: w dniu 30 czerwca 2016 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynął wniosek D.M. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach. Do wniosku załączono: oryginał faktury nr [...] na kwotę 2.412,00 zł., wystawionej w dniu 8 czerwca 2016 r. przez placówkę A, w języku [...] i w języku polskim, dotyczącej świadczeń z zakresu stomatologii, udzielonych skarżącemu w dniu 17 lutego 2016 r.; oryginał faktury nr [...] na kwotę 88,00 zł., wystawionej w dniu 8 czerwca 2016 r. przez placówkę A, w języku [...] i w języku polskim, dotyczącej konsultacji specjalistycznej wykonanej u skarżącego w dniu 17 lutego 2016 r.; niepodpisaną kartkę papieru zatytułowaną "Tabela procedur", z dnia 29 czerwca 2016 r. wystawioną przez placówkę A w języku [...] i w języku polskim, dotyczącą świadczeń z zakresu stomatologii udzielonych skarżącemu w dniu 17 lutego 2016 r.; niepodpisaną informację (w języku [...] wraz z tłumaczeniem na język polski), iż konsultacja specjalistyczna jest przeprowadzana przez lekarza specjalistę z zakresu anestezjologii, który w jej trakcie, po przeprowadzeniu badania pacjenta, analizie badań laboratoryjnych, historii choroby, dokonuje kwalifikacji do zabiegu w znieczuleniu ogólnym; kopię wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z dnia [...] r., zgodnie z którym D.M. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji; kopię postanowienia z dnia [...] r. wydanego przez Sąd Rejonowy w B., zgodnie z którym Z.M. został ustanowiony opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego syna D.M. Pismem z dnia 14 lipca 2016 r., na podstawie art. 64 k.p.a., Dyrektor [...] OW NFZ wezwał skarżącego do uzupełniania następujących braków: dostarczenia oryginału dokumentu potwierdzającego ustanowienie Z.M. przedstawicielem ustawowym dla D.M. lub jego odpisu lub wypisu sporządzonego przez sąd, lub odpisu potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez notariusza albo występującego w sprawie pełnomocnika strony, będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym; dostarczenia oryginału orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub jego odpisu lub wypisu sporządzonego przez organ, który go wydał, lub odpisu potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez notariusza albo występującego w sprawie pełnomocnika strony, będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym.

W dniu 14 lipca 2016 r. Dyrektor [...] OW NFZ ustalił, że skarżący w dniu 17 lutego 2016 r. posiadał prawo do świadczeń zdrowotnych, jednocześnie nie został wydany dla niego dokument SI.

W dniu 22 lipca 2016 r. do [...] O W NFZ wpłynęło niepodpisane pismo dotyczące D.M., do którego załączono: uwierzytelnioną kopię wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z dnia [...] r., zgodnie z którym D.M. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji; uwierzytelnioną kopię postanowienia z dnia [...] r. wydanego przez Sad Rejonowy w B., zgodnie z którym Z.M. został ustanowiony opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego syna D.M. W dniu 1 sierpnia 2016 r. do akt sprawy dołączono notatkę służbową, w której wskazano, że w piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. "nadprogramowo" wezwano stronę do uzupełniania braków na podstawie art. 64 k.p.a.; Wezwanie do uzupełnienia braków winno nastąpić w trybie art. 50 k.p.a. Pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. Dyrektor [...] OW NFZ, na podstawie art. 50 k.p.a., wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji medycznej z dnia 17 lutego 2016 r., dotyczącej obszarów, w jakich zostały wykonane świadczenia stomatologiczne o czytelny podpis lekarza wykonującego przedmiotowe świadczenia (imię, nazwisko oraz zawód medyczny). W dniu 1 września 2016 r. do [...] OWNFZ wpłynęło niepodpisane pismo, do którego załączono dokument :Tabela procedur" wystawiony w dniu 31 sierpnia 2016 r. przez placówkę A w języku [...] i polskim, dotyczący świadczeń z zakresu stomatologii, udzielonych w dniu 17 lutego 2016 r. skarżącemu, podpisany z upoważnienia przez "[...]".

Pismem z dnia 7 listopada 2016 r. Dyrektor [...] OW NFZ wezwał skarżącego do uzupełnienia dołączonej do wniosku dokumentacji o oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię, autoryzowaną przez lekarza wykonującego świadczenie (imię, nazwisko, prawo wykonywania zawodu): dokumentacji medycznej zawierającej opis wstępnego badania stomatologicznego, jakie zostało przeprowadzone u małoletniego D.M. na terenie [...] (dokumentacja powinna zawierać status zębowy, diagram oraz opis stanu higieny jamy ustnej); dokumentacji z wykonanych procedur wg ICD 9 wraz z umiejscowieniem obszarów wykonanych świadczeń (np. nr zęba) oraz postawionymi rozpoznanymi wg ICD 10. Jednocześnie zawiadomił skarżącego, że termin wydania w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 6 grudnia 2016 r.

Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. Dyrektor [...] OW NFZ zwrócił się do [...]z prośbą o potwierdzenie, iż dr A. J. P., udzielająca świadczeń stomatologicznych w znieczuleniu ogólnym w placówce A, posiada prawo do wykonywania zawodu na terenie [...].

W dniu 17 listopada 2016 r. do [...] OW NFZ wpłynęło niepodpisane pismo, do którego załączono Kartę Choroby Pacjenta (D.M.), podpisaną przez dr A. J. P. oraz przez M.M.

Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. Dyrektor [...] OW NFZ zawiadomił skarżącego, że termin wydania w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 3 stycznia 2017 r.

W dniu 15 grudnia 2016 r. do [...] OW NFZ wpłynęła odpowiedź z [...] (w języku [...]).

W dniu 14 grudnia 2016 r. do Centrali NFZ wpłynęło zażalenie pełnomocnika skarżącego z dnia 7 grudnia 2016 r. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] OW NFZ, w związku z wnioskiem o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącemu na terytorium [...] w dniu 17 lutego 2016 r., złożone na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowił uznać zażalenie za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 2 lutego 2017 r. Dyrektor [...] OW NFZ zawiadomił skarżącego, że termin wydania w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 2 marca 2017 r.

Pismem z dnia 9 lutego 2017 r. organ zawiadomił o przysługującym prawie do zapoznania się w każdym stadium postępowania z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. [...] OW NFZ wezwał skarżącego do dostarczenia pisemnego wyjaśnienia od świadczeniodawcy, który sporządził dokumentację medyczną w przedmiocie: rozbieżności pomiędzy ilością wykazanych procedur w dokumentacji medycznej, a ilością procedur wykazanych na fakturze (w dokumentacji medycznej brakuje pozycji nr 6 oraz 21); rozbieżności pomiędzy fakturą a dokumentacją medyczną, z której wynika, że złogi nazębne występowały 1 raz w ½ łuku zębowego.

Pismem z dnia 3 marca 2017 r. Dyrektor [...] OW NFZ zawiadomił skarżącego, że termin wydania w przedmiotowej sprawie zostaje wydłużony do dnia 3 kwietnia 2017 r.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnił, że z uwagi na specyfikę postępowania związanego z rozpatrywaniem wniosków o zwrot kosztów, które wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wprowadzono w zakresie terminów rozpoznawania spraw normy szczególne, odmienne od wskazanych w przepisach k.p.a. Ustawodawca wprowadził podstawowy 30-dniowy termin, w którym decyzja powinna być wydana. Termin ten liczony jest od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, a taki charakter będą miały postępowania o zwrot kosztów, jest to data doręczenia organowi żądania strony (art. 61 § 3 k.p.a.). Wniosek o zwrot kosztów musi jednak spełniać warunki formalne, a ponadto muszą być do niego załączone określone dokumenty, bez których postępowanie nie może być wszczęte i wnioskowi nie może być nadany dalszy bieg (art. 63 § 3 k.p.a.). Szczególne wymagania dotyczące wniosku zostały określone w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W przypadku gdy wniosek nie czyni zadość tym wymaganiom, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeśli natomiast zajdzie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wymagającego prowadzenia korespondencji ze świadczeniobiorcą lub inną instytucją krajową, zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, wydanie decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu kosztów dyrektor oddziału wojewódzkiego wydaje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Przy tym do biegu terminu nie jest wliczany:

1) okres upływający od dnia wezwania świadczeniobiorcy do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku,

2) okres upływający od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiedzi tej instytucji.

Natomiast gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Polska państwie członkowskim UE, termin wydania decyzji o zwrocie kosztów albo odmowie zwrotu kosztów wynosi 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Gdyby pomimo upływu 6-miesięcznego terminu nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie terminu 6 miesięcy w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów, zgodnie z zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść świadczeniobiorcy.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor [...] OW NFZ kierował zapytanie do [...]. Zgodnie z informacją umieszczoną na oficjalnym portalu Unii Europejskiej (Europa.eu), instytucja ta pełni funkcję [...] punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, w związku z powyższym termin załatwienia przedmiotowej sprawy został określony w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał różnicę pomiędzy bezczynnością organu a przewlekłością postępowania powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Odniósł się także do pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a., przedstawiając sposób interpretowania tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze prawniczej. Wyjaśnił, że w sprawach o zwrot kosztów na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia w oparciu o przedstawioną przez stronę dokumentację medyczną ustala świadczenia najbardziej zbliżone pod względem medycznym do świadczeń udzielonych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej spośród świadczeń finansowanych przez organ na terenie kraju. Jednak na terenie kraju to świadczeniodawca udzielający świadczenia wskazuje procedury, które należy dobrać do udzielonych przez niego świadczeń. W przypadku zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42 b ustawy o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia dokonuje podobnej kwalifikacji świadczenia, będącego przedmiotem wniosku o zwrot kosztów, mając do dyspozycji jedynie dokumentację medyczną przedstawioną przez stronę. Stąd też, organ wzywa wnioskodawcę do dostarczenia dokumentacji, która w odniesieniu do świadczeń stomatologicznych zawiera m.in. takie informacje jak: status zębowy, diagram, opis stanu higieny jamy ustnej, postawione rozpoznania, numery leczonych zębów. Przedstawiona przez skarżącego dokumentacja była niepełna, stąd też wymagała wyjaśnienia wielu wątpliwości, co spowodowało konieczność kilkukrotnego wzywania do jej uzupełnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym trybie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K., polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2016 r. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 37 § 1 k.p.a.

Wyczerpanie trybu zaskarżenia przed wniesieniem skargi, rozpoznawanej w niniejszej sprawie, jest bezsporne. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. złożył do organu wyższego stopnia, tj. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie jej w terminie.

Materialnoprawną podstawę działania skarżonego organu administracji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej jak dotychczas "ustawa o świadczeniach".

Zgodnie z art. 42a pkt 1 ustawy o świadczeniach Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Następnie art. 42b ust. 1 tej ustawy stanowi, że świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 tej ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Ponadto, art. 42d ust. 1 omawianej ustawy mówi, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 42d ust. 12 - ust. 17 oraz ust. 19 ustawy o świadczeniach wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek. W przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję, o której mowa w ust. 1 albo 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże w razie gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: 1) od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; 2) od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Ponadto w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zwrot kosztów następuje w terminie 7 dni od dnia powzięcia przez oddział wojewódzki Funduszu wiadomości o tym, że decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, z zastrzeżeniem art. 42h ust. 1. Natomiast od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu.

Sąd wskazuje, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, "Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym", Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. z 2007 r. Nr C 303 s. 1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 30 czerwca 2016 r. wpłynął do siedziby organu wniosek skarżącego o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, związanych z jego leczeniem stomatologicznym w [...].

Organ prowadził postępowanie wyjaśniające albowiem wniosek i złożone wraz z nim dokumenty zawierały wiele niejasności oraz braków, które powyżej opisano i omówiono.

Mając na uwadze wszystkie ustalenia dotyczące przebiegu postępowania Sąd stwierdza, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. dopuścił się bezczynności, albowiem nie wydał decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącemu za granicą w terminie 6-miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, ani niezwłocznie po upływie tego terminu. Jednakże konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej. Z tego powodu organ wydał decyzję dopiero w dniu [...] r., czyli już po wniesieniu skargi w dniu 3 marca 2017r., datowanej na dzień 28 lutego 2017 r., wobec powyższego pozostawał w bezczynności do dnia wydania decyzji, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

W ocenie Sądu niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać w tym miejscu należy, że Sądowi jest wiadome z urzędu, na podstawie oświadczenia pełnomocnika organu złożonego do protokołu rozprawy w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 58/17, że długotrwałość postępowania administracyjnego wynikała z ilości spraw 321 (łącznie 8 387 spraw o wartości 80 mln zł.) w zakresie usług stomatologicznych wykonywanych w jednej placówce medycznej o nazwie A w O. Jednocześnie pełnomocnik organu wyjaśnił, że z uwagi na wątpliwości wynikające ze złożonych wniosków (przykładowo wniosek dotyczył osoby nieżyjącej), organ złożył pół roku temu doniesienie do prokuratury jednakże do chwili obecnej nie zapadło rozstrzygnięcie. Ponadto pełnomocnik stwierdził, iż w większości usługi medyczne dotyczyły osób ubezwłasnowolnionych, względnie o znacznym stopniu niepełnosprawności, w większości mieszkańców domów pomocy społecznej z terenu południa [...].

Zdaniem Sądu taka duża liczba wniosków o zwrot kosztów leczenia, jak też wykazywane przez organ wątpliwości co do ich wiarygodności obligujące organ do rozpatrywania ich z dużą dozą wnikliwości mogły mieć istotny wpływ na szybkość postępowania. Wobec tego w ocenie Sądu nie można przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji.

Tymczasem, wniosek skarżącego został załatwiony przez organ w okresie pomiędzy wniesieniem skargi a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku. Zatem postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie, w jakim dotyczyło zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku, stało się bezprzedmiotowe, bowiem organ nie pozostaje już w bezczynności i brak jest podstaw by, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do działania; dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., w punkcie 3 sentencji niniejszego wyroku, orzeczono o umorzeniu w pozostałym zakresie postępowania sądowego. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie nie ma podstaw żeby przyznać na rzecz skarżącego od organu sumę pieniężną, dlatego orzeczono jak w pkt 4 sentencji, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania (pkt 5 sentencji), orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) - określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 383-384).

Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. dotyczące analogicznego przepisu art. 102 k.p.c. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. I PZ 2/10, Lex Polonica nr 3027650, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297).

W przedmiotowej sprawie Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania z tego powodu, że przed tutejszym Sądem prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący są reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami w jakich dokonywane są określone czynności procesowe. Tym samym udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do specyfiki tej sprawy. W postępowaniach sądowych, które zostały zakończone przed tutejszym Sądem w pierwszej kolejności, koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone z uwzględnieniem nakładu pracy pełnomocnika (przykładowo sprawy o sygn. akt: IV SAB/Gl: 58/17 i 65/17). Nie doszło więc do uchybienia poczuciu sprawiedliwości, czy zasadzie słuszności w przypadku odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w której sporządzono pismo procesowe o charakterze szablonowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 92/16, LEX nr 2161737). Przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia Sąd miał również w polu widzenia zgłoszenie do Prokuratury wniosku o wszczęcie postępowania karnego, jak również to, że w znacznej części skarga została oddalona, a tym samym wyczerpana została przesłanka odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości.