Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1493/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 14 listopada 2005 r. M. M. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wyjaśnił, że od kwietnia 2003 r. jest osobą bezrobotną - bez prawa do zasiłku. Również jego żona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Zaznaczył, iż ma na utrzymaniu 10-letnią córkę. Wnioskodawca podkreślił, iż nie posiada żadnego majątku i znajduje się wraz z rodziną w bardzo trudnej sytuacji majątkowej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu Zakład przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", wyjaśniając, iż w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności. W ocenie Zakładu, nie zachodzą również podstawy do umorzenia zaległych należności ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności. Zaznaczono, iż wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Wskazano, iż w stosunku do skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż umorzenie zadłużenia ma charakter instytucji nadzwyczajnej, bowiem zasadą jest opłacanie składek. Podkreślono, iż zadłużenie nadal jest dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. Prezes Zakładu zaznaczył również, iż od dnia 1 lutego 2006 r. skarżący podjął pracę w Przedsiębiorstwie "[...]" z siedzibą w J..

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, iż od 1 marca 2006 r. jest osobą bezrobotną. Wyjaśnił, iż na wniosek komornika złożył w sądzie oświadczenie stwierdzające brak majątku. Zaznaczył, iż nie jest w stanie nawet w ratach spłacić zaległych należności.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1195/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Zakładu z dnia [...] stycznia 2006 r. Sąd uznał, że fakt, iż Dyrektor Oddziału Zakładu w C. posiadał pełnomocnictwo (upoważnienie) udzielone przez Prezesa Zakładu, w tym m.in. do udzielania dalszych pełnomocnictw, nie oznacza jeszcze, że udzielone przez niego pełnomocnictwa dla swoich zastępców były prawnie dopuszczalne. W ocenie Sądu, regulacja statutu Zakładu dopuszczająca wydawanie przez Prezesa Zakładu upoważnień dla dyrektorów komórek organizacyjnych Zakładu do upoważnienia innych pracowników Zakładu do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, stoi w sprzeczności z art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W związku z powyższym, zdaniem WSA, należy stwierdzić, że decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co oznacza, że jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast zaskarżona decyzja również jest dotknięta wadą nieważności, gdyż na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała ona w mocy decyzję nieważną.

Rozpoznając następnie sprawę w wyniku skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 318/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA wyraził pogląd, iż przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.) został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą postawę prawną do udzielania pracownikom Zakładu, w sposób w tym przepisie określony, upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. W ocenie Sądu, przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu nie jest sprzeczny z treścią art. 268a k.p.a. Sąd wskazał, iż Prezes Zakładu udzielając Dyrektorowi Oddziału Zakładu upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa), lecz w imieniu Zakładu jako organu. Oznacza to, że nie zezwala Dyrektorowi Oddziału Zakładu na udzielenie "subupoważnienia" niedopuszczalnego w świetle art. 268a k.p.a. Dyrektor Oddziału Zakładu staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa Zakładu, podmiotem personifikującym Zakład jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa Zakładu. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału Zakładu działającego w imieniu Zakładu niewątpliwie nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 318/06 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Badając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny - mając na uwadze wytyczne zawarte we wskazanym wyroku NSA - uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 19 stycznia 2006 r. wnosił o umorzenie należności z tytułu składek ze względu na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. M. M. zaznaczył, iż koszty związane z utrzymaniem rodziny i domu, których wyliczenie przedstawił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, są bardzo duże i wynoszą miesięcznie 870 zł. Podkreślił, iż ma niewielkie dochody, które nie wystarczają na utrzymanie rodziny (żony i córki). Wnioskodawca wyjaśnił również, iż dochód osiągany przez małżonkę z wynajmowania lokalu użytkowego nie jest stały; zaznaczył, iż dotychczasowy najemca wypowiedział umowę najmu. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 23 stycznia 2006 r. skarżący przedłożył m.in. decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] września 2005 r. o rozłożeniu na raty małżonce - B. M. - zapłaty zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2004 r. (k. 47 akt adm.). Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu, po dokonaniu ustaleń w zakresie wysokości dochodów osiąganych przez skarżącego i członków jego rodziny oraz wysokości ponoszonych przez niego wydatków, powinien dokonać analizy powyższych okoliczności w kontekście regulacji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. zabrakło szczegółowej analizy tych okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w uzasadnieniu należy uznać za bardzo lakoniczne, sprowadzające się w istocie do stwierdzenia, iż powstałe zadłużenie nadal dochodzone jest w trybie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O., zaś złożone przez stronę dokumenty dotyczą braku uregulowania należności innym wierzycielom. Ponadto, organ błędnie wskazał, iż to zaległości skarżącego w podatku dochodowym, nie zaś jego małżonki, jak to wynika z decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] września 2005 r., są spłacane w układzie ratalnym. Podkreślenia w tym kontekście wymaga również, iż w dniu [...] maja 2002 r. wnioskodawca zawarł z żoną umowę notarialną o rozdzielności majątkowej. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło zatem kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.