Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2214/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za utrudnianie kontroli jakości wyrobów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącej W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 1571 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniach [...] lipca 2009 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych [...], działając na podstawie upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora JHARS [...], przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej wyrobów garmażeryjnych w W. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w G. (dalej zwana też skarżącą). Ustalili, że w trakcie przedmiotowej kontroli, Vice Prezes Zarządu nie okazała do wglądu żądanych przez pracowników Inspekcji receptur kontrolowanych produktów, do których należały: "Zupa [...]", "Fasolka [...]" oraz "[...] Gulasz [...]". Ponadto kontrolowany złożył oświadczenie, zgodnie z którym receptury produktów stanowią tajemnicę handlową i z tego względu spółka nie jest zobowiązana do udostępnienia przedmiotowych dokumentów kontrolującemu.

Kontrolujący uznali, że fakt odmowy udostępnienia dokumentów związanych z przedmiotem kontroli stanowił naruszenie art. 24 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, tym samym miało miejsce utrudnianie przeprowadzania kontroli, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 2 w/w ustawy.

W związku z tym w dniu 10 sierpnia 2009 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie utrudnienia przeprowadzania kontroli w zakresie jakości handlowej dań gotowych, wyprodukowanych przez skarżącą w związku z naruszeniem art. 24 pkt 2 i 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych [...] w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzją nr [...] wymierzył w/w spółce karę pieniężną w wysokości 9556,83 tj. trzykrotną wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za I kwartał 2009 r., w związku z utrudnianiem organowi Inspekcji przeprowadzania kontroli.

Ustalając wysokość kary, organ I instancji ocenił stopień szkodliwości jako znaczny, ze względu na możliwość wprowadzenia do obrotu artykułów wytworzonych w oparciu o skład receptury różniący się od składu zaprezentowanego w oznakowaniu kontrolowanych produktów, co sugerowałoby wprowadzenie konsumenta w błąd.

Ocenił nadto, że producent odmówił udostępnienia żądanych receptur, mając pełną świadomość zarówno powyższego obowiązku, wynikającego z treści art. 24 pkt 2 i 3, w/w ustawy, jak również konsekwencji jego niedopełnienia, stanowiącego utrudnianie kontroli, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, o czym kontrolowany został poinformowany przez pracowników Inspekcji. Oceniając stopień zawinienia przedsiębiorcy oraz zakres naruszenia wziął pod uwagę, że powyższy fakt poważnie utrudnił rzetelne przeprowadzenie w/w kontroli.

Mając na uwadze dotychczasową działalność skarżącego, organ I instancji zwrócił uwagę na nieprawidłowości w oznakowaniu kontrolowanych produktów, które stwierdzono w toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] maja 2006 r. w zakresie jakości handlowej mięsa [...] i jego przetworów.

Na wysokość nałożonej kary miała wpływ znaczna wielkość obrotów artykułami objętymi kontrolą, która w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2009 r. kształtowała się na poziomie [...] zł.

Od w/w decyzji, strona wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Warszawie, w którym domagała się uchylenia decyzji organu I instancji w całości, z uwagi na naruszenie prawa materialnego i procesowego polegające na:

- błędnym założeniu, że strona miała ustawowy obowiązek udostępnienia receptur produkcji, stanowiących "tajemnicę przedsiębiorstwa",

- błędnym przyjęciu, że odmowa udostępnienia receptur na produkty objęte kontrolą w jakikolwiek sposób utrudniła pracownikom Inspekcji wykonanie czynności kontrolnych,

- błędnym przyjęciu, że wobec powyższego faktu zaistniały wątpliwości co do tego, czy produkty objęte kontrolą nie zostały oznakowane zgodnie z wymaganiami obowiązujących przepisów,

- błędnym założeniu, że odmowa udostępnienia receptur na produkty objęte kontrolą stanowiła wprowadzenie konsumentów w błąd.

Ponadto, twierdziła, że konsekwencją udostępnienia przedmiotowych receptur organom urzędowej kontroli byłoby istotnym naruszeniem interesów spółki oraz zagrożeniem jej pozycji gospodarczej na rynku.

Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, wskazał, że obowiązek skarżącej wynikał z obowiązywania art. 24 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych: Główny Inspektor, wojewódzcy inspektorzy oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji, realizując zadania określone w ustawie oraz w odrębnych przepisach, m.in. uprawnieni są na podstawie pkt 3 do żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli.

Odnosząc się do twierdzeń, że żądane receptury stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, przytoczył art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 1993 r. Nr 47, poz. 211 z późn. zm.), który stanowi, że: przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Organ II instancji ocenił, że o ile informacje w powyższym znaczeniu pozostają w związku z przedmiotem kontroli, kontrolowany nie ma prawa odmawiać dostępu do nich, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślił, że to w gestii kontrolujących pozostaje określenie, czy dane informacje pozostają w związku z przedmiotem kontroli, czy też są z niej wyłączone jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do zarzutów, podniesionych przez stronę miał na uwadze, że odmowa okazania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, którymi bez wątpienia są receptury produkcji kontrolowanych wyrobów, stanowi utrudnianie organom Inspekcji przeprowadzania kontroli i skutkuje nałożeniem stosownej kary pieniężnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Ocenił, że receptura jako podstawowy dokument technologiczny w produkcji danego wyrobu, decyduje m.in. o jego składzie surowcowym oraz cechach jakościowych. Udostępnienie przez producenta w/w dokumentu było konieczne w celu rzetelnego dokonania kontroli jakości handlowej badanych produktów poprzez porównanie wykazu składników receptury z wykazem składników zawartych w innych dokumentach przedłożonych kontrolującym, tj. specyfikacji technicznych wyrobów gotowych oraz opakowań, dotyczących artykułów objętych przedmiotową kontrolą.

Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że odmowa udostępnienia kontrolującym dokumentów związanych z przedmiotem kontroli budzi wątpliwości co do tego, czy informacje zawarte w oznakowaniu badanych produktów są zgodne ze stanem faktycznym. Ze względu na nieokazanie przez spółkę żądanych receptur nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy kontrolowane artykuły, tj. "Zupa [...]", "Fasolka [...]" oraz "[...] Gulasz [...]" spełniały wymagania w zakresie jakości handlowej.

Podkreślił, że treść udostępnianych przez producenta dokumentów związanych z przedmiotem kontroli nie jest podawana do publicznej wiadomości, służy do celów związanych z kontrolą jakości handlowej wprowadzanych do obrotu artykułów. Obawy producenta, co do tego, że okazanie receptur pracownikom organu urzędowej kontroli stanowiłoby poważne naruszenie jej interesów i osłabienie jej pozycji na rynku są całkowicie bezpodstawne.

Wskazał na dyspozycję art. 40a ust. 1 pkt 2, iż "kto utrudnia organowi Inspekcji (...) przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia".

Zgodnie z art. 40a ust. 5 w/w ustawy, "ustalając wysokość kary, wojewódzki inspektor (...) uwzględnił stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów".

Podniósł, że odniesienie się do dotychczasowej działalności W. Sp. z o.o. S.K.A., oznacza zbadanie, czy kontrolowany był karany w przeszłości za ten sam czyn. Wojewódzki Inspektor [...] ustalił, że kontrolowany podmiot nie był w przeszłości karany za utrudnianie przeprowadzania kontroli. Ocenił, że pozostałe kryteria sposobu ustalania wysokości kary pieniężnej, o których mowa w art. 40a ust. 5 w/w ustawy zostały prawidłowo omówione w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora JHARS[...] , przy czym wysokość kary została błędnie ustalona na podstawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w I kwartale 2009 r., którego wartość wynosiła 3185,61 zł (M. P. z 12.05.2009 r., nr 30, poz. 447).

Wskazał, że ustalając wysokość kary organ I instancji winien wziąć pod uwagę wartość "przeciętnego wynagrodzenia" za rok poprzedzający, które w 2008 r. kształtowało się na poziomie 2943,88 zł (M.P. z 10.02.2009 r., nr 9, poz. 112), zatem trzykrotna wartość w/w "przeciętnego wynagrodzenia" stanowi 8831,64 zł. Uznał, że wysokość kary pieniężnej jest adekwatna w stosunku do popełnionego przez spółkę czynu, polegającego na utrudnianiu pracownikom Inspekcji przeprowadzania kontroli.

W skardze na tę decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o jej uchylenie ze względu na:

1. naruszenie przez organ I instancji art. 24 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez uznanie, że ciążył na niej ustawowy obowiązek udostępnienia receptury produkcji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstw,

2. naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, poprzez uznanie, że odmowa udostępnienia receptury produktów stanowi utrudnienie przeprowadzania kontroli,

3. naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, poprzez błędne ustalenie wysokości kary bez uwzględnienia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia oraz dotychczasowej działalności Spółki,

Ponadto skarżąca wnosiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Wskazując na naruszenie art. 24 pkt 3 ustawy spółka podnosiła, iż do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, nie można zaliczyć receptury produktów, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Natomiast dokumenty dotyczące identyfikacji artykułu rolno-spożywczego, atesty jakościowe, wyniki badań laboratoryjnych oraz dokumenty świadczące o jakości handlowej są dokumentami ogólnodostępnymi, którymi Spółka swobodnie dysponuje i które nie są objęte szczególną ochroną prawną. Te dokumenty, zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy zostały okazane.

Powołała się na ustawowy zapis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowiącego o tym, co stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, który został wprowadzony w celu ochrony interesów przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), tak aby w posiadanie istotnych danych (dokumentów) nie weszły osoby nieuprawnione.

Skarżąca podniosła poglądy literatury i orzecznictwa, że warunkiem koniecznym uznania informacji za podlegającą ochronie jest podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania ich w poufności (por. K. Korus, Komentarz do ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), zaś Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z 5 września 2001 r. sygn. I CKN 1159/00 podkreślił, iż informację poufną można uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna.

Istotnym jest, że Zarząd Spółki w dniu [...] lipca 2009 r. złożył wyjaśnienia do protokołu kontroli, w których wskazał, iż receptury są własnością firmy, stanowią "know-how" Spółki i traktowane są jako wiadomości zastrzeżone tyko do wiadomości wybranych osób. Wyroby skarżącej produkowane są na podstawie oryginalnych receptur sporządzonych w Spółce. Receptury te są dorobkiem i wynikiem kilkunastoletniej, ciężkiej pracy i nakładów, jaki firma poniosła, aby wypracować wysokiej jakości wyrób, który zadowoli i spełni wymagania kulinarne konsumentów. Spółka kładzie nacisk na zachowanie tych wiadomości w tajemnicy z uwagi na działalność gospodarczą na rynku i liczną konkurencję w sektorze spożywczym.

Receptura produktów Spółki stanowi tajemnice przedsiębiorstwa i podlega szczególnej ochronie prawnej, gdyż nie jest ujawniona do wiadomości publicznej. Receptury są poufne, tzn. nie są ogólnie znane lub łatwo dostępne, posiadają znaczną wartość gospodarczą - handlową, pozostają pod kontrolą Spółki, a Zarząd Spółki sprawujący kontrolę nad nimi podjął rozsądne środki w celu utrzymania ich w poufności.

Jak podkreśla się w literaturze, wyjawienie tajemnicy przedsiębiorstwa (np. receptury produktu) organowi władzy, może nastąpić tylko w sytuacji przewidzianej przez prawo i przy zachowaniu procedur przewidzianych przez ustawodawcę (por. J. Szwaja Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Komentarz, 2 Wydanie, str. 477). Tajemnica przedsiębiorstwa może zostać ujawniona, tylko jeżeli jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, ponadto na żądanie sądu lub prokuratury w związku z toczącym się postępowaniem.

Skarżąca wskazała, że ustawodawca nakłada taki obowiązek ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywieniu, gdzie w art. 76 "organom urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 73 ust. 1, w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli, przysługuje prawo: badania procesów technologicznych i receptur w zakresie niezbędnym do zrealizowania celu kontroli".

Podkreśliła, iż ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywieniu nie stosuje się do artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakości handlowej tych artykułów określonej przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (art. 2 ust. 1 pkt 3).

Zwróciła uwagę, iż w przypadku ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa pracownikom organu, ustawa nie reguluje kwestii, czy takie dokumenty objęte są tajemnicą służbą. Pojęcie tajemnicy służbowej zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 roku o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. 2005, Nr 196, poz.1631 - tekst jednolity). Zgodnie z ww. artykułem "tajemnicą służbową - jest informacja niejawna nie będąca tajemnicą państwową, uzyskana w związku z czynnościami służbowymi albo wykonywaniem prac zleconych, której nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej".

Natomiast art. 76 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywieniu stanowi, iż uzyskane "przez organy urzędowej kontroli żywności w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy są objęte tajemnicą służbową i nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratury w związku z toczącym się postępowaniem.

Podnosiła, że przepisy należy interpretować zgodnie z wykładnią językową, a powołane przez organ przepisy nie przyznają organom państwowym kompetencji w zakresie żądania ujawnienia dokumentów takich jak receptury produktów.

Ponadto organy administracyjne, są zobowiązane do respektowania postanowień zawartych w Porozumieniu w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (tzw. TRI PS -Agreement on Trade - Related Aspects of Intellectual Property) (OBWIESZCZENIE MINISTRA SPRAW ZAGRANICZNYCH z dnia 12 lutego 1996 r. w sprawie publikacji załączników do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (WTO), Dz. U. z 1996 r., Nr32,poz. 143).

Skarżąca wskazała także, że zasady dotyczące ingerencji w tajemnice przedsiębiorstwa przez wspólnotowe organy kontrolne i ochronę tajemnicy w związku z przeprowadzonymi kontrolami reguluje Rozporządzenie Rady nr 1/2003/WE z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu. Ustanawia ono szczególny przypadek dostępu do dokumentacji stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 28 pkt 1 rozporządzenia informacje uzyskane w trakcie kontroli mogą być wykorzystane tylko do celu, w którym zostały zgromadzone. Cel ten jest określony przez zakres zastosowania rozporządzenia, tj. zapewnienie konkurencji na rynku wspólnotowym (pkt 1 Preambuły). W przedmiotowej sprawie, przesłanka zapewnienia konkurencyjności, nie znajdzie zastosowania. Spółka nie narusza zasad konkurencyjności, ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest również konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka. Receptury produktów, w spółkach produkujących żywność są najważniejszymi dokumentami, które stanowią o silnej pozycji na rynku oraz przekładają się na uzyskiwane dochody.

Wywiodła zatem, że wyjawienie tajemnicy przedsiębiorstwa organowi władzy publicznej może nastąpić tylko w sytuacji wyraźnie przewidzianej przez prawo i przy zachowaniu procedur przewidzianych przez ustawodawcę. Żaden przepis Ustawy nie obliguje jej do ujawnienia receptur stanowiących "tajemnicę przedsiębiorstwa" w związku z kontrolą przeprowadzaną przez Inspektora.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy wskazała, że działanie polegające na nie wydaniu receptury produktu, nie stanowi przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej, gdyż nie utrudnia ono przeprowadzenia kontroli w zakresie jakości handlowej wyrobów garmażeryjnych.

Zgodnie z art. 40 a ust 1 pkt 3 Ustawy, przepis znalazłby zastosowanie gdyby Spółka komplikowała, hamowała czy przeszkadzała w przeprowadzeniu kontroli, czy też zakłócała jej przebieg. Natomiast Spółka współpracowała z organem, udostępniając wyroby i dokumentację, zgodnie z art. 24 pkt 3 ustawy, związaną z przedmiotem kontroli. Z protokołu kontroli wynika, iż czynności Inspektora przebiegły bez zakłóceń. Umożliwiono pobranie próbek. Zgodnie z pkt 1 protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2009 roku, kontrolą objęto: jakość handlową wyrobów garmażeryjnych, dlatego też odmowa udostępnienia receptur produkcji nie miała wpływu na przebieg kontroli Inspektora. Ponadto zgodnie z art. 23 ustawy, kontrola obejmuje co najmniej jedną z następujących czynności, pobranie próbek i wykonanie badań laboratoryjnych. Próbki wszystkich wyrobów, które zostały kontrolą objęte zostały pobrane i przekazane do Centralnego Laboratorium[...].

Zdaniem skarżącej, kontrola jakości handlowej jej wyrobów może i powinna być przeprowadzona jedynie na podstawie odpowiednich badań laboratoryjnych. Wykorzystanie procedur produkcji na poczet kontroli jakości handlowej, bez odpowiednich badań laboratoryjnych nie dałoby żadnych efektów. Receptury produkcji, nie są niezbędne do przeprowadzenia badań i wyciągnięcia z nich odpowiednich wniosków, co do jakości handlowej wyrobów [...].

Tylko badania laboratoryjne mogą przynieść organom kontroli odpowiedź na pytanie, co do jakości handlowej wyrobów strony i one nie stanowią naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa.

Zarzucając naruszenie art. 40a ust. 5 ustawy dotyczący ustalenia wysokości kary skarżąca podnosiła, że organ przy jej ustalaniu nie uwzględnił stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia oraz zakresu naruszenia.

Podkreśliła, że nie była w przeszłości karana za utrudnianie przeprowadzania kontroli. Współpracowała z organami podczas kontroli, udostępniła swoje wyroby oraz dokumenty dotyczące badanych produktów, zgodnie z protokołem kontroli kontrola przebiegała bez zakłóceń. Dodatkowo wskazała, iż jest gotowa ponieść koszty koniecznych badań laboratoryjnych, które mogą wyniknąć w toku kontroli i które jako jedyny dowód w bezpośredni sposób potwierdzą jakość handlową produktów Spółki. Zdaniem Spółki, działanie polegające na nieujawnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest działaniem zawinionym, gdyż tajemnica przedsiębiorstwa jest dobrem szczególnie chronionym na podstawie obowiązujących przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołał się na art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, stanowiący, że kontrola obejmuje m.in. takie czynności, jak: sprawdzenie dokumentów umożliwiających identyfikację artykułu rolno-spożywczego, atestów jakościowych, wyników badań laboratoryjnych oraz innych dokumentów świadczących o jego jakości handlowej.

W świetle tego przepisu, receptura produkcji danego wyrobu, zawierająca informacje na temat ilości poszczególnych składników stanowi dokument, w którym producent określił cechy jakościowe wytwarzanego produktu.

W odpowiedzi na zarzuty dotyczące informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, powołał się także na art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazując, że o ile informacje w znaczeniu powyższym pozostają w związku z przedmiotem kontroli, kontrolowany nie ma prawa odmawiać dostępu do nich, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Zaznaczył, że to w gestii kontrolujących pozostaje określenie, czy dane informacje pozostają w związku z przedmiotem kontroli, czy też są z niej wyłączone jako tajemnica przedsiębiorstwa. Oznacza to, że jeżeli w treści dokumentów występują informacje dotyczące jakości handlowej kontrolowanego wyrobu, inspektorzy uczestniczący w kontroli mogą uznać je za niezbędne przy kontroli zgodności jakości handlowej w/w produktu z deklaracją producenta i tym samym żądać ich ujawnienia.

Powołał się na zadanie Inspekcji określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w kwestii sprawowania nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, a w szczególności kontroli tej jakości w produkcji i obrocie. Przedmiotem kontroli była jakość handlowa wyrobów garmażeryjnych, a nie bezpieczeństwo żywności, stąd zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji w wydanych decyzjach powołały się jedynie na przepisy ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Powołując się na zakres kompetencji organów IJHARS, które precyzyjnie określa w/w ustawa podkreślił, że przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak również postanowienia zawarte w Porozumieniu w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Dz. U. z 1996 r., Nr 32, poz. 143) oraz Rozporządzeniu Rady nr 1/2003/WE z dnia 16 grudnia 2002 r., na które powołuje się skarżąca nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Uznał za bezpodstawne wątpliwości producenta, co do tego, że pracownicy organu urzędowej kontroli żywności nie są uprawnieni do zapoznawania się z recepturami kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych, a odmowa okazania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, którymi bez wątpienia są receptury produkcji kontrolowanych wyrobów, stanowi utrudnianie organom Inspekcji przeprowadzania kontroli i skutkuje nałożeniem stosownej kary pieniężnej.

Organ II instancji uznał, że pobranie próbek i wykonanie badań laboratoryjnych stanowią tylko jedną z czynności kontrolnych, o których mowa w art. 23 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Wskazał, że receptura jako podstawowy dokument technologiczny w produkcji danego wyrobu, decyduje m.in. o jego składzie surowcowym oraz cechach jakościowych.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie wysokości kary wskazał, że ustalono, że kontrolowany nie był karany w przeszłości za ten sam czyn nadmieniając, że w dniach [...] maja 2006 r. miała miejsce kontrola, podczas której stwierdzono nieprawidłowości w oznakowaniu. Pozostałe kryteria sposobu ustalania wysokości kary pieniężnej, o których mowa w art. 40a ust. 5 w/w ustawy zostały przeanalizowane, a dokonana ocena wynika z ustalenia znacznego stopnia szkodliwości czynu ze względu na możliwość wprowadzenia do obrotu artykułów wytworzonych w oparciu o skład receptury różniący się od składu zaprezentowanego w oznakowaniu kontrolowanych produktów, co sugerowałoby wprowadzenie konsumenta w błąd.

Ustalenie prawidłowej wysokości kary pieniężnej, wymagało uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie, czy w przypadku skarżącej wyczerpana została dyspozycja materialnoprawna przepisu art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. (Dz.U.05 Nr 187 poz.1577 j.t ) o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, bowiem dopiero ustalenie tej okoliczności umożliwia rozważania w zakresie kryteriów wysokości kary.

Należy podkreślić, że art. 40a ust. 1 pkt 2 przewiduje sankcję w postaci kary pieniężnej w wysokości do piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia dla podmiotu, który utrudnia organowi Inspekcji lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych.

Innymi słowy, by zastosowana sankcja finansowa miała oparcie w normie ustawowej, działanie skarżącego musi być wymierzone przeciwko kontroli przeprowadzanej w oparciu o przepisy ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, bowiem na jej podstawie, jak wynika z ustaleń faktycznych organu przeprowadzana była kontrola inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych [...].

Oznacza to z drugiej strony, że działania tego organu, zobowiązujące kontrolowaną Spółkę (skarżącą) do określonego zachowania się - muszą mieć oparcie w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 24 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych Główny Inspektor, wojewódzcy inspektorzy oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji, realizując zadania określone w ustawie oraz w odrębnych przepisach, uprawnieni są do żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli.

Należy podnieść, że z protokółu kontroli z [...] lipca 2009 r. wynika, że kontrolą objęto jakość handlową wyrobów garmażeryjnych, (pobrano próbki 3 niespornych produktów: "Zupa [...]", "Fasolka [...]" oraz "[...] Gulasz [...]) oraz kontrolę oznakowania tych produktów.

Mając na uwadze tak sformułowany zakres kontroli uprawnionego organu i jej podstawę prawną należy odpowiedzieć na pytanie, czy skarżąca naruszyła prawo poprzez złożenie oświadczenia, zgodnie z którym receptury produktów stanowią tajemnicę handlową i odmowę z tego względu ich udostępnienia kontrolującemu.

Innymi słowy, czy odmowa udostępnienia receptur produktów jest równoznaczna z odmową udostępnienia "dokumentów związanych z przedmiotem kontroli" i stanowi naruszenie art. 24 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, a tym samym czy miało miejsce utrudnianie przeprowadzania kontroli, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 2 w/w ustawy.

Kontrola jakości handlowej, o której mowa w art. 23 ust. 1 i 2 obejmuje co najmniej jedną z następujących czynności (ust.2):

1) sprawdzenie dokumentów umożliwiających identyfikację artykułu rolno-spożywczego, atestów jakościowych, wyników badań laboratoryjnych oraz innych dokumentów świadczących o jego jakości handlowej;

2) sprawdzenie opakowania, oznakowania, prezentacji artykułu rolno-spożywczego oraz warunków jego przechowywania i transportu;

3) oględziny artykułu rolno-spożywczego;

4) pobranie próbek i wykonanie badań laboratoryjnych:

5) ustalenie klasy jakości artykułu rolno-spożywczego;

6) sprawdzanie sposobu produkcji artykułu rolno-spożywczego lub prawidłowości przebiegu procesu technologicznego, o ile wynika to z odrębnych przepisów.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że dostęp do receptury stanowi sprawdzenie sposobu produkcji artykułu rolno-spożywczego lub prawidłowości przebiegu procesu technologicznego, a taki wymóg ma wynikać z odrębnych przepisów (pkt 6 art. 23 ust.2 ustawy).

Strona w wyjaśnieniach do protokołu kontroli z [...] lipca 2009 r. przyznała że odmówiła udostępnienia żądanych przez kontrolujących receptur na produkty objęte kontrolą, ale stwierdziła - i pogląd ten nie jest pozbawiony racji - że obowiązku tego nie przewiduje ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Słusznie wskazała, że taki obowiązek wynika np. z art. 76 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. nr 171, poz. 1225 ze zm.) przewidujący prawo do badania procesów technologicznych i receptur w zakresie niezbędnym do zrealizowania celu kontroli.

Jednakże ustawa ta, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3, nie ma zastosowania do artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakości handlowej.

Ma rację skarżąca, że receptury są tajemnicą handlową i stanowią know-how Spółki.

Organ uważa, że dokonujący kontroli zażądali receptur: zupy [...], fasolki [...] oraz gulaszu [...] dla określenia, a następnie porównania ich składu z informacjami o tych produktach zamieszczonych na ich opakowaniach, zaś brak możliwości porównania na podstawie receptur udziału poszczególnych składników w kontrolowanych produktach uniemożliwił wydanie rzetelnej oceny odnośnie jakości wprowadzanych na rynek produktów.

W ocenie Sądu, badanie jakości nie jest badaniem zgodności z recepturą.

Jakość badanych produktów, które były objęte przedmiotem kontroli nie zależy od receptury, a od wyników laboratoryjnych i zgodności uzyskanej zawartości z informacjami na etykiecie. Skoro ilość i zawartość procentowa poszczególnych składników widnieje na opakowaniach np. mięso z [...] (6%), koncentrat [...] 5%, itp., to te informacje powinny być potwierdzone wynikami laboratoryjnymi, a nie recepturą.

Przedmiotem kontroli nie była bowiem objęta ani technologia produkcji, ani prawidłowość jej przebiegu, a jedynie jakość handlowa produktów, o której - dla konsumenta - stanowią zapisy na etykiecie.

W ocenie Sądu, nie ma znaczenia dla jakości porównanie ich z recepturą, ale istotna jest zgodność zapisów na etykiecie z wynikami badań laboratoryjnych.

Jak słusznie wskazała skarżąca przepis art. 24 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie określa jakiego rodzaju dokumenty strona ma obowiązek przedłożyć w celu kontroli jakości handlowej.

W świetle zapisu art. 24 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Główny Inspektor, wojewódzcy inspektorzy oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji, realizując zadania określone w ustawie oraz w odrębnych przepisach, uprawnieni są m.in. do żądania okazywania dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Dokumenty te stanowić zatem mają ściśle o możliwości przeprowadzenia ustawowego zakresu badania objętego kontrolą.

Należy zwrócić uwagę, że w szczególności art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych ma na celu sprawdzenie, czy artykuły rolno-spożywcze spełniają wymagania w zakresie jakości handlowej określone w przepisach o jakości handlowej oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta.

W ocenie Sądu, cyt. wyżej art. 23 ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych enumeratywnie określa w pkt 1-5 czynności jakie mogą być wykonywane przy kontroli jakości handlowej, odsyłając do uregulowań odrębnymi przepisami możliwość sprawdzania sposobu produkcji artykułu rolno-spożywczego (receptury) lub prawidłowość przebiegu procesu technologicznego.

Oznacza to, że - co do zasady - odmowa udostępnienia przez skarżącą receptury produkcji, w okolicznościach niniejszej kontroli przeprowadzanej wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, nie dawała organowi podstawy materialnoprawnej do wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej. Jej zakresem było bowiem spełnianie wymagań w zakresie jakości handlowej produktu i jego oznakowania według deklaracji producenta (art. 4 ust.1 ustawy). Ma zatem rację skarżąca, że to wyniki badań laboratoryjnych mogą potwierdzić zgodność uzyskanej zawartości produktu z informacjami podanymi konsumentowi na ogólnie dostępnej etykiecie.

Z tego względu organ naruszył przepisy prawa materialnego art. 40 a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 23 ust.2 pkt 6) ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przez ich wadliwą interpretację i zastosowanie, co ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem działanie skarżącej polegające na nie wydaniu receptury produktu, nie stanowi przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej, gdyż nie utrudnia ono przeprowadzenia kontroli w zakresie jakości handlowej wyrobów garmażeryjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzekając z kolei o zwrocie kosztów postępowania, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.