Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 521/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 1 pkt 6, art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Par. 1 pkt 1 i 2, par. 2, par. 3, par. 5, par. 7 ust. 1  pkt 2 , 3, 7 i 8 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, par.  9 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 stycznia 2021 r., znak:[...] w przedmiocie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Ponownie wydaną w sprawie decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: Wojewódzki Inspektor) działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052, dalej: p.g.i.k.) utrzymał w mocy decyzję Starosty (dalej: Starosta) z dnia [...] 2020 r., nr: [...], w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 lutego 2018 r. K. K. (dalej: skarżący) zwrócił się do Starosty o zmianę klasyfikacji gleboznawczej gruntów rolnych dla działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie J, gmina B.

Decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...] Starosta odmówił wprowadzenia zmian na podstawie danych z operatu technicznego gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 1 czerwca 2017 r., nr [...], sporządzonego przez klasyfikatora mgr inż. M. S.

Decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na skutek skargi wniesionej przez skarżącego, wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. III SA/Kr 1521/17, uchylił w całości decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, między innymi, że bez dowodu weryfikującego poprawność operatu sporządzonego przez upoważnionego klasyfikatora M. S. nie można w sposób rzetelny, wydać prawidłowiej decyzji, tym bardziej wbrew ustaleniom dokonanym przez uprawnionego klasyfikatora. W ocenie Sądu, występujące u Starosty zasadnicze wątpliwości co do poprawności sporządzenia operatu, obligowały Starostę do uzupełnienia dotychczasowej lub sporządzenia nowej klasyfikacji przez niezależnego klasyfikatora, który mógłby przeprowadzić własne badania i ustalić klasyfikację gleboznawczą przedmiotowych gruntów. Zdaniem Sądu, taka opinia mogłaby stanowić podstawę do rzetelnej polemiki z operatem sporządzonym przez klasyfikatora M. S. i wykazania, że aktualny stan gleb na przedmiotowych działkach, odpowiada klasie bonitacyjnej RIIIa. Sąd wskazał, że Starosta bezpodstawnie odstąpił od przeprowadzenia tych czynności, wydając decyzję wbrew ustaleniom zawartym w operacie technicznym sporządzonym przez ww. klasyfikatora.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2255/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Wojewódzkiego Inspektora od wyroku z dnia 27 lutego 2018 r.

Mają na uwadze powyższe zalecenia Sądu, Starosta zleciał klasyfikatorowi Z. J. sporządzenie operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów wraz z dokonaniem analizy operatu nr [...].

W dniu 25 października 2019 r. na działkach nr [...], [...], [...] i [...], zgodnie z zawiadomieniem z dnia 10 października 2019 r., zostały przeprowadzone czynności klasyfikacyjne przy udziale: M. S., skarżącego i jego pełnomocnika oraz przedstawicieli Starostwa.

Klasyfikator Z. J. sporządził operat techniczny z projektem ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który został wpisany do ewidencji materiałów zasobu w dniu 9 grudnia 2019 r. pod nr [...]. Klasyfikator nie potwierdził zmiany klasy bonitacyjnej gruntu ornego z "RUIa" na "RIVb", wykazanej w operacie nr [...], przez klasyfikatora M. S. Według jego ustaleń, klasa bonitacyjna gruntu oraz użytków gruntowych w przedmiotowych działkach winna być zaliczona do "RIVa".

W piśmie z dnia 18 stycznia 2020 r. skarżący wniósł zarzuty do dokumentacji z ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w tym m.in., że w protokole ustalenia klasyfikacji gruntów zostały naniesione zmiany, po jego podpisaniu oraz bez wiedzy i zgody stron.

W dniu 30 stycznia 2020 r. do Starostwa wpłynął wniosek z dnia 27 stycznia 2020 r. znak: [...], Komendy Powiatowej Policji w sprawie przesłania uwierzytelnionych kopii protokołu ustalenia klasyfikacji gruntów z dnia 25 października 2019 r, w związku z prowadzonym pod nadzorem Prokuratury Rejonowej postępowaniem z art. 270 § 1 Kodeksu karnego. Ponadto, na wezwania Komendy Powiatowej Policji, w dniach 10 lutego 2020 r. i 11 lutego 2020 r., zostali przesłuchani w charakterze świadków, pracownicy Starostwa Powiatowego, uczestniczący w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Pismem z dnia 14 lutego 2020 r., organ ds. ewidencji gruntów i budynków wezwał klasyfikatora Z. J. do prawidłowego wykonania umowy w związku z zaistniałymi wadami w złożonej dokumentacji, a tym samym do ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów.

Wobec rozbieżności wynikających z udzielonej przez klasyfikatora pisemnej odpowiedzi z dnia 2 marca 2020 r., Starosta uznał, że sporządzony protokół klasyfikacyjny załączony do operatu nr [...] nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. W związku z powyższym organ zlecił sporządzenie operatu klasyfikatorkom: K. S., i B. S.

W dniu 6 lipca 2020 r. zostały przeprowadzone czynności klasyfikacyjne przez klasyfikatorki K. S. oraz B. S. z udziałem geodety uprawnionego P. T., w obecności skarżącego i jego pełnomocnika M. S. oraz przedstawicieli Starostwa.

W wyniku ww. czynności, klasyfikatorki sporządziły "Opinię na temat zasadności zmian danych ewidencyjnych dotyczących gleboznawczej klasyfikacji gruntów wykazanych w operacie nr [...] stanowiącej dowód w postępowaniu administracyjnym". W dniu 31 sierpnia 2020 r. do ewidencji materiałów zasobu, został wpisany pod nr [...], operat techniczny z gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w J.

Klasyfikatorki na podstawie oględzin profili glebowych w czterech odkrywkach podstawowych ustaliły, że w odkrywkach oznaczonych w projekcie:

- nr 1 - występuje gleba brunatna, wytworzona z lessów, niecałkowita podścielona piaskiem słabo gliniastym pylastym. Poziom próchniczny o miąższości 30 cm. Gleba jest strukturalna w I, II i III poziomie zróżnicowania profilu glebowego i słabo strukturalna w IV poziomie. Oglejenie słabe plamiste występuje w I, II i III poziomie, natomiast poniżej 100 cm, w poziomie skały podścielającej, oglejenie jest silne plamiste w ponad 70%, konkrecje żelaziste w postaci nielicznych plam Fe występują w I i IV poziomie, natomiast liczne plamy Fe występują w II poziomie, a w III poziomie liczne plamy Fe i Mn. Stosunki wodne określono jako okresowo wilgotne. Wody gruntowe występują na głębokości 125 cm.

Klasyfikatorki, działając zgodnie z urzędową tabelą klas gruntów, określoną w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zakwalifikowały opisaną w odkrywce nr 1 glebę do klasy IV a, gatunek b i ustalił kontur klasyfikacyjny RIVa-B-6-b;

- nr 2 - występuje gleba brunatna, wytworzona z lessów, całkowita podścielona, bez odpowiednika w urzędowej tabeli klas gruntów - podobna do gatunku e w klasie Illb, ale gleba ta jest całkowita i położona w terenie warunkującym okresowo nadmierne uwilgotnienie. Poziom próchniczny o miąższości 30 cm. Gleba jest strukturalna we wszystkich poziomach zróżnicowania profilu glebowego. Oglejenie słabe plamiste występuje w I poziomie, natomiast poniżej 30 cm w głąb profilu występuje oglejenie średnie plamiste, konkrecje żelaziste w postaci nielicznych drobnych pieprzny Fe występują w I i II poziomie, natomiast plamy i smugi Fe występują w III poziomie (od 50 cm w głąb). Stosunki wodne określono jako okresowo wilgotne. Zgodnie z urzędową tabelą klas gruntów określoną w ww. rozporządzeniu, opisaną w odkrywce 2 glebę, klasyfikatorki zaliczyły do klasy Ill b - bez odpowiednika gatunku, podobna do e.

- nr 3 i 4 występuje mada brunatna, pyłowa, całkowita, wytworzona z pyłów zwykłych i pyłów ilastych. Poziom próchniczny o miąższości 30 cm (odkr. 3) i 25 cm (odkr.4). Gleba w obydwu odkrywkach jest strukturalna we wszystkich poziomach zróżnicowania profilu glebowego. Oglejenie średnie plamiste w odkrywce nr 3 występuje we wszystkich poziomach zróżnicowania, natomiast w odkrywce nr 4 oglejenie średnie plamiste występuje w poziomie I od 15 cm w głąb profilu, natomiast od 25 cm w poziomach II, III i IV oglejenie jest słabe plamiste. Konkrecje żelaziste w postaci drobnych pieprzy Fe występują w I poziomie w obu odkrywkach, natomiast w poziomie brunatnienia (B) w odkr. 3 występują drobne wytrącenia Fe, a w odkr. 4 nieliczne smugi Fe. W poziomie Cl w odkr. 3 występują plamy i wytrącenia Fe a w odkr. 4 smugi Fe i Mn. Natomiast w poziomie C2 w odkrywce 3 występują plamy i wytrącenia Fe, a w odkr. 4 plamy Fe. Stosunki wodne określono w obu odkrywkach jako okresowo za wilgotne. W odkrywce nr 3 woda gruntowa występuje na głębokości 120 cm. Klasyfikatorki uznały, że opisaną w odkrywkach nr 3 i 4 glebę należy zaliczyć do klasy Illb gatunek c.

Ponadto, podczas prac klasyfikacyjnych, z poszczególnych poziomów genetycznych z odkrywek nr 1 i 3, zostało pobranych 8 próbek glebowych, które wykonawcy poddali analizom laboratoryjnym w Instytucie Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w celu oznaczenia ich składu granulometrycznego. Z badań laboratoryjnych wynika, że gleby na badanych działkach wykazywały uziarnienie pyłów zwykłych i pyłów ilastych. Powyższe ustalenia spowodowały, że na działkach nr: [...], [...], [...] i [...], wydzielone zostały dwa kontury klasyfikacyjne: RHIb-c - ustalone na podstawie odkrywek nr 2, 3, 4 oraz kontur RIVa-6-b ustalony na podstawie odkrywki nr 1. Granice konturów klasyfikacyjnych zostały określone bezpośrednio w terenie, na podstawie badań zasięgowych, wykonywanych przy pomocy laski gleboznawczej, a następnie zmierzone w terenie.

Skarżący wniósł zastrzeżenia do projektu, m.in. zarzucając, że klasyfikatorki błędnie określiły klasę bonitacyjną i błędnie wskazały najbardziej zbliżony gatunek gleby. Wyraził nadto swoje wątpliwości co do rozbieżności interpretacyjnych w budowie profili glebowych, w zakresie cech związanych z interpretacją stosunków powietrzno-wodnych występujących w glebie.

W związku z powyższym, klasyfikatorki działając na wezwanie organu, w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r., podtrzymały swoje ustalenia, uznając że gleboznawcza klasyfikacja gruntów została wykonana z należytą starannością, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się natomiast do postawionych zarzutów, wskazały m.in., że zjawiska glejowe występujące w glebach są opisywane nie tylko na podstawie nasilenia występowania plam glejowych. Powołały się również na definicję oglejenia M. Strzemskiego - autora publikacji "Przydatność rolnicza gleb". Klasyfikatorki podały, że w opisie profilu glebowego nr 1, wzięto pod uwagę wszystkie cechy objęte definicją oglejenia. Ponadto, wskazały że oglejenie w profilach glebowych jest uwarunkowane wodami pochodzącymi z opadów atmosferycznych (oglejenie opadowe) oraz wodami gruntowymi (oglejenie gruntowe). Oglejenie opadowe występuje okresowo i chociaż jest obserwowane w profilach glebowych, nie wpływa negatywnie na wzrost roślin uprawnych oraz wartość gruntu ornego. Oglejenie na głębokości ok. 50 cm jest bardziej nasilone w porównaniu do poziomów wyżej zalegających i jest spowodowane krótkotrwałym stagnowaniem wody opadowej w profilu glebowym. Dopiero warstwy poniżej tej głębokości mogą być pod wpływem wód gruntowych, które jak stwierdzono w badaniach terenowych, są poza zasięgiem profilu glebowego. W oparciu o powyższe, klasyfikatorki ustaliły, że zbadany profil nie odpowiada żadnemu opisowi z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów, ale jest najbardziej podobny do opisu gleb brunatnych, zamieszczonego w klasie Illb pod literą e. Klasyfikatorki odniosły się nadto do zarzutu dotyczącego umiejscowienia odkrywek, stwierdzając, że był on prawidłowy, ponieważ odkrywki zostały zlokalizowane w pobliżu odkrywek opisanych w operatach nr [...] oraz nr [...], co wynikało z warunków zamówienia oraz potrzeby porównania opisów odkrywek. Zatem, miejsce usytuowanie odkrywki nr 4 zostało wybrane poprawnie, i podobnie jak odkrywka nr 3, charakteryzowało część obszaru działek nr [...] oraz nr [...].

Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym danych zawartych w operacie klasyfikacyjnym nr [...], Starosta uznał, że projekt klasyfikacyjny został wykonany z należytą starannością, w sposób niebudzący wątpliwości i decyzją z dnia [...] 2020 r., nr: [...] orzekł o:

1. odmowie wprowadzenia zmian klas bonitacyjnych gruntów w operacie ewidencyjnym obrębu J, wynikających z operatu technicznego nr [...], sporządzonego przez klasyfikatora M. S.;

2. wprowadzeniu zmian klas bonitacyjnych gruntów w operacie ewidencyjnym obrębu J, wynikających z operatu technicznego nr [...], sporządzonego przez klasyfikatorki: B. S. i K. S., dla działek nr: [...], [...], [...] i [...] w następujący sposób:

1) działka nr [...] - w miejsce dotychczasowego klasoużytku RHIa (grunty orne o klasie bonitacyjnej IlIa) o powierzchni 0,08 ha, wprowadzić: RIVa (grunty orne o klasie bonitacyjnej IVa) o powierzchni 0,01 ha, RHIb (grunty orne o klasie bonitacyjnej Illb) o powierzchni 0,07 ha;

2) działka nr [...] - w miejsce doczasowego klasoużytku RHIa (grunty orne o klasie bonitacyjnej IlIa) o powierzchni 0,08 ha, wprowadzić: RIVa (grunty orne o klasie bonitacyjnej IVa) o powierzchni 0,04 ha, RHIb (grunty orne o klasie bonitacyjnej Illb) o powierzchni 0,04 ha;

3) Działka nr [...] - w miejsce dotychczasowego klasoużytku RIIIa (grunty orne o klasie bonitacyjnej IlIa) o powierzchni 0,18 ha wprowadzić RlIIb (grunty orne o klasie bonitacyjnej Illb);

4) Działka nr [...] - w miejsce doczasowego klasoużytku gruntowego RIIIa (grunty orne o klasie bonitacyjnej IlIa) o powierzchni 0,19 ha wprowadzić RIIIb (grunty orne o klasie bonitacyjnej Illb).

W odwołaniu skarżący zarzucił że "decyzja została wydana bez stosowania tych samych kryteriów wobec pozostałych klasyfikatorów". Skarżący podniósł, że klasyfikatorki błędnie określiły klasę bonitacyjną i błędnie wskazały najbardziej zbliżony gatunek gleby.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów, kluczowe jest ustalenie wystąpienia zmiany w profilu glebowym. Skoro klasyfikacji gleby dokonuje się z uwagi na jakość produkcyjną z uwzględnieniem cech genetycznych gleby, to zmiana ta powinna być wykazana niezależnie od trybu wszczęcia postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu. W przeciwnym razie brak jest podstaw do uwidocznienia zmiany w ewidencji. Organ zaznaczył przy tym, że winna być to zmiana stosunkowo trwała i mająca charakter zmiany wpływającej na naturalne właściwości gruntu, a zatem na jego jakość produkcyjną.

Zdaniem organu odwoławczego operat techniczny sporządzony przez upoważnione klasyfikatorki, przyjęty do ewidencji materiałów zasobu w dniu 31 sierpnia 2020 r., pod nr [...], został sporządzony w sposób rzetelny, w zgodzie z obowiązującymi przepisami w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Klasyfikatorki w sposób szczegółowy odniosły się do zastrzeżeń skarżącego wniesionych do projektu klasyfikacji. Operat ten, w ocenie organu, potwierdził wątpliwości co do prawidłowości określenia przez klasyfikatora M. S., klas gruntowych klasyfikowanego obszaru jako klasy "RIVb", a zatem obniżenia ich o trzy klasy bonitacyjne.

Wojewódzki Inspektor podkreślił, że już w decyzji z dnia [...] 2017 r., wskazał, że opisy wykonanych przez klasyfikatora M. S. odkrywek glebowych, odbiegają od opisów przypisanej im klasy "IVb" w Urzędowej Tabeli Klas Gruntów zarówno dla gleb brunatnych jak i mad. Jednocześnie, zdaniem organu, analiza opisów odkrywek glebowych Nr 1, 2, 3, 4, zawartych w operacie [...], sporządzonym przez upoważnione klasyfikatorki K. S. oraz B. S. pozwala na stwierdzenie, że tak opisane odkrywki glebowe odpowiadają opisowi wynikającemu z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów, to jest dla odkrywki Nr 1 - (Cz.l Dz.l, Rozdz.4, Oddz.6) - klasa "IVa", gatunek b, dla odkrywki Nr 2 (Cz.l Dz.l, Rozdz.4, Oddz.6) klasa "lllb" - bez odpowiednika gatunku - podobna do e, dla odkrywek Nr 3 i 4 (Cz.l Dz.l, Rozdz.4, Oddz.10) - klasa "lllb" gatunek c. Zdaniem organu odwoławczego, przypisane w ww. operacie klasy gruntu "IVa" i "lllb", odpowiadają ustalonym typom gleb i ich rodzajom i gatunkom. Wojewódzki Inspektor wskazał, że stosunki wodne w glebach występujących na obszarze objętym gleboznawczą klasyfikacją gruntów, są okresowo za wilgotne, natomiast nie można ich uznać za stale za wilgotne, co charakteryzuje grunty IVb. Organ podał, że w glebach stale za wilgotnych zaliczonych do klasy IVb, silne oglejenie plamiste występuje na głębokości mniejszej niż 60 cm. W żadnej z badanych gleb nie stwierdzono takich cech. Organ podał, że oglejenie słabe, średnie i silnie plamiste zostało wykazane w profilach gleb, zarówno przez klasyfikatora M. S., jak i przez klasyfikatorki K. S. i B. S. Jednakże klasyfikatorki przyjęły inną interpretację zaobserwowanych cech. W ich ocenie bowiem, stosunki wodne gleb zależą od poziomu zwierciadła wody gruntowej w profilu glebowym oraz sumy opadów atmosferycznych. W klasyfikowanych glebach oglejenie obserwowane w wyższych partiach profilu glebowego nie jest wynikiem stagnującej wody, ale wody opadowej przesiąkającej przez profil glebowy, której zapas, szczególnie w latach suchych, traktowany jest jako korzystny dla rozwoju roślin. Natomiast oglejenie silne oraz całkowite, wynikające z wysokiego poziomu zwierciadła wody gruntowej, jest niekorzystne dla roślin uprawnych, szczególnie jeśli plamy glejowe znajdują się płytko w profilu glebowym. Takie gleby uważane są za wadliwe, ponieważ uniemożliwiają rozwój systemu korzeniowego roślin. Występowanie zwierciadła wody gruntowej na głębokości poniżej 1 m nie stanowi cechy gleby wskazującej na stałą jej podmokłość.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił, że stanowisko organu jest błędne i nie koreluje z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżącego operat techniczny nr [...] sporządzony przez upoważnione klasyfikatorki, budzi uzasadnione wątpliwości z uwagi na duże rozbieżności z operatem nr [...], sporządzonym przez klasyfikatora M. S., a także z operatem technicznym nr. [...], sporządzonym przez klasyfikatora Z. J. Skarżący zarzucił organowi stronniczość. W ocenie skarżącego, klasyfikatorki błędnie określiły klasy bonitacyjne i błędnie wskazały najbardziej zbliżone gatunki gleby na działkach objętych niniejszym postępowaniem.

W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawa ta reguluje sprawy związane z gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Pojęcie to zostało zdefiniowane jako podział gleb na klasy bonitacyjne, ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb (art. 2 pkt 12 ustawy). Informacje o gruntach, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klasach bonitacyjnych, są objęte ewidencją gruntów i budynków (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). W myśl art. 20 ust. 3 ustawy, grunty rolne i leśne, obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Urzędowa tabela klas gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246, § 1 pkt 1 i 2, § 2 rozporządzenia). Klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków (§ 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 5 rozporządzenia: 1. przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. 2. Czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". Przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje m.in.: ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji (§ 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań (§ 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej (§ 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia), ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych (§ 7 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych w terenie, klasyfikator opracowuje projekt ustalenia klasyfikacji (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Projekt ustalenia klasyfikacji obejmuje mapę klasyfikacji oraz protokół (§ 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia). Mapa klasyfikacji zawiera w szczególności: a) granice obszaru objętego klasyfikacją, b) ustalone granice zasięgów konturów typów gleb, c) ustalone granice zasięgów konturów klas bonitacyjnych, d) położenie odkrywek glebowych, e) dane opisowo-informacyjne: oznaczenie jednostki ewidencyjnej i obrębu, oznaczenie skali, oznaczenia typów, rodzajów i gatunków gleb, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych, numery konturów klas bonitacyjnych oraz odkrywek glebowych (§ 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Protokół zawiera w szczególności: a) ogólną charakterystykę gruntów objętych klasyfikacją, w tym ukształtowanie terenu, jego wzniesienie nad poziom morza, ilość opadów atmosferycznych, stosunki wodne, istniejące budowle wodno-melioracyjne, dominujące rodzaje użytków gruntowych, typy gleb oraz dominujące klasy bonitacyjne, b) zestawienie opisów odkrywek glebowych charakteryzujących typy, rodzaje i gatunki gleb, rodzaje użytków gruntowych oraz klasy bonitacyjne, c) informację o mapie ewidencyjnej, d) podpisy klasyfikatora oraz właścicieli obecnych przy przeprowadzaniu czynności klasyfikacyjnych w terenie, e) datę jego sporządzenia. Gdy klasyfikacja przeprowadzana jest na wniosek właściciela, ma on uprawnienie do zgłaszania zastrzeżeń do projektu ustalenia klasyfikacji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Skarżący przedstawił w skardze do Sądu administracyjnego szereg twierdzeń, z których w jego ocenie wynika, że klasyfikator, w zakresie poszczególnych odkrywek, błędnie określił klasę bonitacyjną i błędnie wskazał najbardziej zbliżony gatunek gleby. Twierdzenia te pokrywają się z treścią zastrzeżeń zgłoszonych na etapie postępowania przed organem I instancji. Przedstawione zastrzeżenia zostały rozpatrzone przez organ I instancji, co nastąpiło po uzyskaniu stanowiska klasyfikatorek mgr inż. K. S. i dr hab. inż. B. S., które pisemnie odniosły się do stanowiska skarżącego. Klasyfikatorki wnikliwie przeanalizowały zastrzeżenia skarżącego i przedstawiły w sposób szczegółowy argumenty przemawiające z jednej strony za słusznością stanowiska zawartego w projekcie ustalenia klasyfikacji a z drugiej za przyjęciem, że nie są słuszne zarzuty skarżącego.

Skarżący odnośnie odkrywki nr 1 zaakceptował ustalenie klasyfikatorek w zakresie klasy gruntu, nie zgadzając się natomiast z oznaczeniem gatunku gleby, twierdząc że właściwym byłoby przyjęcie, że zbliżonym gatunkiem jest w tym przypadku gatunek b. Koniecznym zatem było porównanie cech gatunku b określonych w Urzędowej Tabeli Klas Gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, z cechami gruntu ustalonymi w wyniku dokonania odkrywki nr 1. Klasyfikatorki dokonały takiego porównania, wskazując że porównaniu podlegają dwie cechy: wilgotność gruntu i oglejenie. Kluczowym jest stwierdzenie klasyfikatorek, że "zjawiska glejowe występujące w glebach są opisywane nie tylko na podstawie nasilenia występujących plam glejowych", co koresponduje z wyjaśnieniem, że wzięto pod uwagę występowanie od 50 cm, licznych plam Fe i Mn, świadczących o okresowo nadmiernym uwilgoceniu tych gleb oraz wahaniach wody gruntowej w profilu glebowym. Równocześnie klasyfikatorki przywołały literaturę naukową, która zawiera wskazanie, w oparciu o jakie czynniki, klasyfikator winien ustalać stopień oglejenia.

W zakresie odkrywki nr 2 skarżący złożył zastrzeżenie, że średnie oglejenie występuje na niższej głębokości tj. od 30 cm, niż to przewiduje Urzędowa Tabela Klas Gruntów – poniżej 60 cm. Klasyfikatorki wyjaśniły, że oglejenie podlega dalszym podziałom, w następstwie czego wyróżnia się oglejenie opadowe i oglejenie gruntowe. Obydwa rodzaje oglejenia stwierdzono w odkrywce nr 2. Istotnym jest, iż oglejenie opadowe nie jest zjawiskiem negatywnym dla roślin uprawnych. Jest przy tym zjawiskiem okresowym, pojawiającym się po intensywnych i długotrwałych opadach deszczu. Wynika z tego, że oglejenie, na które zwraca uwagę skarżący, nie jest oglejeniem gruntowym, jak tego wymaga norma, którą przywołuje, lecz jest w rzeczywistości oglejeniem opadowym.

Odnośnie odkrywki nr 3 i 4, klasyfikatorki odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego, podtrzymały wcześniejsze uwagi, uzupełniając swą wypowiedź o stwierdzenie, że oglejenie jest wyraźnie widoczne od głębokości 45 cm.

Na zakończenie klasyfikatorki odniosły się do zastrzeżenia, że niewłaściwie dokonano wyboru miejsca dokonania odkrywek. Za przekonujące należy uznać m.in. wyjaśnienie, że wpływ na tę lokalizację miały miejsca gdzie już wcześniej dokonywano odkrywek na potrzeby wcześniejszych operatów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2295/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie ze wskazanym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W niniejszej sprawie zakres opinii klasyfikatora został określony w przepisach wskazanych powyżej. Pierwszym operatem technicznym, sporządzonym na wniosek skarżącego ,był operat klasyfikatora M. S. Operat ten został zakwestionowany przez organy administracyjne. W związku ze wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1521/17, organ I instancji powołał klasyfikatorki K. S. i B. S., które sporządziły kolejny operat techniczny.

W sporządzonym operacie klasyfikatorki dokonały ustaleń wymaganych przepisami prawa, a także odniosły się do treści operatu technicznego klasyfikatora M. S., uznając go, z przedstawionych przez siebie przyczyn, za wadliwy. Podkreślenia wymaga, że operat stanowiący podstawę ustaleń przyjętych przez organy administracyjne został sporządzony przez dwie klasyfikatorki, co stanowi dodatkowy argument za przyjęciem, że operat jest poprawny. Za słuszne należy uznać pominięcie przez organy administracyjne operatu technicznego sporządzonego przez klasyfikatora Z. J. Ustalony w postępowaniu przez organ I instancji, fakt uzupełnienia danych protokołu klasyfikacyjnego przez klasyfikatora, zresztą przyznany przez niego w piśmie z dnia 2 marca 2020 r., stanowił uzasadnioną podstawę do pominięcia przeprowadzonego dowodu, z przyczyn dotyczących kwalifikacji i cech podmiotowych biegłego. W doktrynie prawa wskazuje się, że tego rodzaju przyczyny, jako osłabiające zaufanie do osoby biegłego, uzasadniają obowiązek organu do powołania kolejnego biegłego (J. Wegner w: Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, wyd. Wolters Kluwer 2019, str. 487).

Operat techniczny sporządzony przez klasyfikatorki, stanowiący podstawowy dowód w sprawie, został poddany ocenie przez organy administracyjne. W ocenie Sądu nie ujawniły się okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że ocena organów administracyjnych była błędna. Operat techniczny należy uznać za jasny, wyczerpujący a także za spójny i logiczny. Klasyfikatorki udzieliły dodatkowo wyczerpującej odpowiedzi na zastrzeżenia skarżącego, co stanowiło uzupełnienie przez biegłe wydanej opinii. Zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przyjąć, że organy administracyjne należycie oceniły przydatność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – operatu technicznego.

Skarżący w skardze do sądu administracyjnego przytoczył, cytując in extenso szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przyjąć, że skarżący zarzuca naruszenie przez organy administracyjne wszystkich powołanych przez siebie przepisów tj. art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, § 2 § 3 i § 4.

W pierwszej kolejności skarżący zarzuca naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Niespełnienie wymogów płynących z tej zasady ma miejsce, gdy organ administracyjny dokonuje ustalenia stanu faktycznego niezgodnie z prawdą. Specyfiką postępowania o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest to, że stan faktyczny jest ustalany w głównej mierze przez klasyfikatora a rolą organu administracyjnego jest zbadanie, czy stan faktyczny został ustalony w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i czy dokonane ustalenia są poprawne, innymi słowy czy nie budzą wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Gdy czynności klasyfikatora są poprawne, organ przyjmuje tak poczynione ustalenia w zakresie stanu faktycznego, za stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Jak już wskazano powyżej, ta ocena organu administracyjnego następuje według reguł właściwych dla oceny sporządzonej przez biegłego opinii. Skoro ustalony przez klasyfikatorki stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, zasadne jest stwierdzenie, że organy administracyjne nie naruszyły zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. Na marginesie, w nawiązaniu do stanowiska skarżącego, wskazać należy, że decyzje wydane w niniejszej sprawie administracyjnej, nie należały do kategorii decyzji uznaniowych. Organy administracyjne nie dysponowały swobodą w zakresie rozstrzygnięcia tej sprawy, będąc związanymi treścią zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności prawidłowo sporządzonego operatu technicznego.

Następnie skarżący zarzuca naruszenie zasady bezstronności, równego traktowania, proporcjonalności i konsekwencji działania, wyrażonej w art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu nie ujawniły się żadne okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie przez organy administracyjne przepisów art. 8 k.p.a. Nie można czynić organowi administracyjnemu zarzutu, że dokonał oceny poprawności sporządzonych operatów technicznych – w czym, jak się wydaje, skarżący upatruje braku bezstronności, skoro tego rodzaju obowiązek ciąży na organie administracyjnym z mocy prawa. Tej oceny nie zmienia fakt, że skarżący złożył zastrzeżenia do operatu. Brak jest także podstaw do uznania, że naruszona została zasada proporcjonalności, skoro ingerencja organów administracyjnych w sferę praw skarżącego była zgodna z dyspozycją normy prawnej i polegała wyłącznie na zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Skarżący nie wskazał, z czego wysnuwa wniosek o braku równego traktowania jego osoby przez organy administracyjne. Akta sprawy nie dają podstaw do tego rodzaju stwierdzenia. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w zakresie zarzutu odstąpienia przez organy administracyjne od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 § 2 k.p.a.).

Za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został spełniony. W sytuacji, gdy organy administracyjne zasadnie uznały, że ostatni ze sporządzonych operatów technicznych spełnia wymogi stawiane przez prawo, to odpadła potrzeba kontynuowania postępowania dowodowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracyjne, a w szczególności organ I instancji, powinny skorzystać z możliwości zmiany, uzupełnienia lub uchylenia swojego postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu. Organ I instancji podjął starania o uzyskanie operatu technicznego zakończone pozytywnie i nie powstała potrzeba dokonywania w tej mierze jakichkolwiek zmian itp. Odnośnie art. 77 § 3 k.p.a. nie spełniła się hipoteza zawarta w tym przepisie, co czyni niemożliwym uznanie, że organy administracyjne naruszyły zasadę w nim wyrażoną. Być może intencją skarżącego było postawienie zarzutu, że organy administracyjne powinny – w związku ze zgłoszonymi przez niego zastrzeżeniami - uzupełnić materiał dowodowy, przykładowo poprzez przesłuchanie biegłych. Tego rodzaju zarzut byłby jednak zarzutem nieuzasadnionym, skoro klasyfikatorki odniosły się do zarzutów pisemnie, a treść tych wyjaśnień, stanowi wystarczające rozpatrzenie zarzutów. W zakresie zarzutu znajdującego podstawę w treści art. 77 § 4 k.p.a., stwierdzić należy, że podstawy ustaleń faktycznych nie stanowiły fakty powszechnie znane, natomiast fakty znane organowi z urzędu zostały skarżącemu zakomunikowane, aczkolwiek te ostatnie dotyczyły jedynie treści ewidencji przed zmianą gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Z powyżej wskazanych względów, skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy nie dopuściły się ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.