Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1333/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędziowie WSA Bożena Pindel, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi N. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] (nr sprawy: [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, dalej: u.s.u.s.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie umorzenia należności p. N. J. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) z tytułu składek na:

- ubezpieczenie społeczne za okres 04/2013 - 06/2013, 10/2015 - 10/2016 w kwocie 10 417,75 zł, odsetki - 1 291 zł,

- ubezpieczenie zdrowotne za okres 04/2013 - 04/2014, 09/2015 - 10/2016 w kwocie 7 444,31 zł., odsetki - 1 425 zł,

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 04/2013- 06/2013, 10/2015-10/2016 w kwocie 751,04 zł, odsetki - 49 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na wstępie wskazano, że strona pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek w odniesieniu do całości zadłużenia z tego tytułu. Dalej przedstawiono uznane za dowody, zebrane w sprawie dokumenty, przedłożone przez wnioskodawczynię, uzyskane w wyniku podjętych z urzędu czynności oraz będące w posiadaniu organu, wymieniając wśród nich: wniosek o umorzenie zaległości składkowych z dnia 12 czerwca 2017 r., świadectwo pracy z firmy A z dnia 31 października 2016 r., pismo z dnia 6 lipca 2017 r., oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, potwierdzenie przelewu z dnia 10 kwietnia 2017 r. na rzecz Przedszkola Miejskiego, potwierdzenie przelewu z dnia 20 czerwca 2017 r. (B), potwierdzenie przelewu z dnia 19 maja 2017 r. (C), zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w S. z dnia 9 czerwca 2017 r., decyzję z dnia [...] o przyznaniu świadczenia wychowawczego, pismo z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie propozycji spłaty polubownej - D, wezwanie do zapłaty z dnia 29 maja 2017 r - E Sp. z o.o., decyzję z dnia [...] o przyznaniu świadczenia wychowawczego, wyrok z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. .akt [...] zasądzający alimenty na rzecz D.J., wyrok z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt [...] zasądzający alimenty na rzecz I. J., decyzję z dnia [...] o przyznaniu świadczeń rodzinnych.

Następnie organ II instancji wskazał, że po dokładnej analizie ustalono, iż dokumentacja złożona przez stronę (zobowiązaną do pełnego udokumentowania swoich żądań), w niepełny sposób obrazuje sytuację jej gospodarstwa domowego. Wnioskodawczyni, której zagwarantowano prawo do uzupełnienia dokumentacji, nie skorzystała z tego uprawnienia.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji podano, że organ I instancji nie stwierdził zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności o których mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., jak i przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej także: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Uznano natomiast za spełnioną przesłankę wyrażoną w § 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia.

Wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona nie przedłożyła nowych dokumentów, pomimo, że pouczono ją o prawie do przedstawienia dokumentacji, uzupełniającej, która może mieć wpływ na zmianę stanowiska zajętego przez organ

I instancji.

Dokonując powtórnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i weryfikując poprawność przeprowadzonego postępowania organ II instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości mających wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Dalej wyjaśniono, że ZUS nie jest zobligowany do umorzenia należności. Ustalenie, że istnieją przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości, a nie zobowiązuje ZUS do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację z całości lub części należności. Zastosowanie omawianej instytucji mogą zatem uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, takie, na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np. spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, skutkujące znacznym obniżeniem zdolności płatniczej.

Kontynuując organ II instancji przywołał art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

W tym kontekście wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie przy ustaleniu całkowitej nieściągalności organ rozpatrzył okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 to jest, gdy:

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2017, poz. 201),

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto stosownie do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, o ile wnioskodawca wykaże – jak podkreślił organ - zaistnienie określonych okoliczności.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W niniejszej sprawie przy ustaleniu szczególnych okoliczności, o których mowa w treści rozporządzenia ZUS rozpatrzył sytuacje określone w punktach: 1, 2 i 3, tj. przypadki, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Dalej wskazano, że przywołane wyżej przepisy prawa regulujące postępowanie w zakresie umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, wskazują okoliczności prowadzące do uwzględnienia żądania strony, mając na uwadze sytuację, w jakiej znajduje się osoba wnioskująca o umorzenie. Nadają one zasadnicze znaczenie sytuacji całkowitej nieściągalności, którą to sytuację w niniejszej sprawie wyznaczają okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

W związku z powstaniem zaległości ZUS jako wierzyciel należności o charakterze publicznoprawnym jest zobowiązany do podjęcia czynności związanych ze skierowaniem tychże należności na drogę przymusowego dochodzenia.

W odniesieniu do należności objętych wnioskiem o umorzenie nie jest i nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Na obecnym etapie żaden organ egzekucyjny nie przyjął za słuszne umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego nieskuteczność lub brak majątku oraz nie stwierdził, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Tym samym, organ II instancji uwzględniając sytuację strony oraz stan faktyczny stwierdził, że w opisywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności składek ubezpieczeniowych, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 oraz 6 u.s.u.s.

Rozważając zaistnienie wyjątkowych okoliczności wskazujących na możliwość umarzania należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo, iż nie zachodzi ich całkowita nieściągalność, organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że strona nie prowadzi działalności gospodarczej od lutego 2016 r., nie jest nigdzie zatrudniona, nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna (brak decyzji PUP o rejestracji lub odmowie rejestracji strony jako osoby bezrobotnej, brak również zgłoszenia do ubezpieczeń). Wnioskodawczyni prowadzi wraz z dwójką dzieci, matką i siostrą pięcioosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z alimentów w kwocie 550 zł, świadczenia wychowawczego "500+" w kwocie 1000 zł i zasiłku rodzinnego w kwocie 219 zł, nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomości. Matka strony uzyskuje dochód w kwocie 802 zł. Stałe wydatki ponoszone w związku z utrzymaniem wnioskodawczyni określiła na kwotę: czynsz - 400 zł, opłaty eksploatacyjne - 344,58 zł, inne - 272 zł. Nadto podała, że posiada zadłużenie w banku, którego nie spłaca, egzekucja jest prowadzona na rzecz F S.A. na kwotę 6 533,27 zł.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że z przedstawionej dokumentacji wynika, iż wydatki gospodarstwa domowego przewyższają dochody. Strona nie wskazała innych źródeł finansowania, obraz jej sytuacji finansowej pozostaje zatem niejasny. W ocenie organu w świetle uzyskiwanych dochodów oraz ponoszonych kosztów, sytuacja finansowa gospodarstwa domowego strony jest bardzo trudna i bez wątpienia nie pozwala na jednorazowe uiszczenie zaległości wobec ZUS. Spełniona jest zatem przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że z wyjaśnień strony wynika, iż powodem braku rejestracji w PUP jest m.in. brak zgłoszenia do ubezpieczeń, niezgodności w ZUS, których wnioskodawczyni nie sprecyzowała (nie przedłożyła także korespondencji prowadzonej z PUP). Zdaniem organu wyjaśnianie wszelkich nieprawidłowości, do czego strona jest uprawniona, pozwoli na jej rejestrację w Urzędzie Pracy. Nadto organ zwrócił uwagę, że z przedstawionych wyjaśnień nie wynika, iż strona podjęła jakiekolwiek kroki zmierzające do ugodowego załatwienia sprawy związanej z posiadanym zadłużeniem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni jest osobą aktywną. W okresie od września 2015 r. do października 2016 r. posiadała udziały w G, była także zatrudniona w firmie A jako pracownik administracyjny, a zdobyte na tym stanowisku doświadczenie będzie pomocne w podjęciu zatrudnienia.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż, pomimo aktualnie trudnej sytuacji finansowej i ograniczonych zdolności płatniczych, realną pozostaje możliwość podjęcia spłaty przedmiotowego zadłużenia w systemie ratalnym, co przewiduje art. 29 ust. 1 u.s.u.s. Art. 29 ust. 2 ustawy stanowi, iż od składek, które rozłożono na raty, nie nalicza się odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi. Takie rozwiązanie byłoby dla strony korzystne, gdyż pozwoliłoby uniknąć przymusowego dochodzenia należności, a sama spłata mogłaby odbywać się na warunkach uwzględniających aktualną sytuację materialną.

Dalej organ II instancji zauważył, iż strona nie podniosła okoliczności związanych z przesłankami, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., w związku z czym przesłanki te uznać należy za niespełnione.

W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdzono zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności uzasadniającej umorzenie należności ZUS, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., jak i przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Uznano natomiast za spełnioną przesłankę wyrażoną w § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia, jednakże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony negatywnie.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca podniosła, że nie rozpatrzono rzetelnie jej sytuacji materialnej. Dochód na jednego członka rodziny wynosi bowiem 310,88 zł, a mimo to organ nie wykluczył możliwości egzekwowania należności.

W ocenie strony "zbyt szybka ocena sytuacji z dużym prawdopodobieństwem pozwala stwierdzić, że decyzja ZUS narusza przepisy k.p.a. Organ nie zgromadził jak sam podaje i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co powoduje, że decyzja jest przedwczesna. Wprawdzie organ oparł się na okolicznościach podanych przez skarżącą, ale - jak sam stwierdził – niekompletnie. Nie wystąpiono bowiem do odpowiednich organów o stwierdzenie braku majątku, pomimo podania wartości niespłaconej do banku kwoty, nie wystąpiono z zapytaniem do firmy windykującej o prowadzone postępowanie w sprawie kredytu, którego skarżąca nie jest w stanie spłacić. Sytuacja ta, w rozumieniu ZUS, jednak nie pozwala na wykluczenie całkowitej nieściągalności.

Skarżąca zarzuciła także, iż organ, nie kierując się zasadami określonymi w k.p.a. przyjął, że kwota dochodu 2.571 zł, dla pięcioosobowej rodziny, z czego po dokonaniu podstawowych opłat w wysokości 1 016,58 zł pozostaje 1 554,42 zł pozwoli zapewnić podstawowe produkty żywieniowe, ubrania, środki higieny, opłacić pozostałe wydatki, a nadto wyegzekwować środki na spłatę zadłużenia wobec ZUS.

Za nietrafny uznała skarżąca pogląd, że umorzenie należności uzasadniają nadzwyczajne okoliczności, przypadki losowe, przewlekłe choroby itp., na które wnioskodawca nie ma wpływu. W ocenie strony żaden przepis odnoszący się do jej sprawy nie formułuje takiego warunku.

Skarżąca wskazała także, iż ZUS ustalił, że od listopada 2016 r. nie prowadzi działalności gospodarczej. Nie jest również zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, czego ma dowodzić brak zgłoszenia do ubezpieczeń. W tym kontekście strona wyjaśniła, iż od listopada 2016 r., po utracie pracy, zabiega o rejestrację w Urzędzie Pracy, który skutecznie odmawia jej tego przywileju z uwagi na "niezgodności wynikające z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Korespondencja prowadzona przez organ ubezpieczeniowy, którą strona przedkłada w Urzędzie Pracy nie dopuszcza do ubezpieczenia strony oraz jej dzieci, więc pozostaje "wyłącznie modlić się o to żeby choroby nas omijały, żeby nie spotkało mnie i dzieci inwalidztwo ani żadne klęski żywiołowe, co być może byłoby przesłanką do umorzenia składek ZUS, ale dla mojej rodziny gwoździem do trumny".

Dalej skarżąca, odnosząc się do zawartego w zaskarżonej decyzji pouczenia o uprawnieniach osoby bezrobotnej, podniosła, że nie rezygnuje dobrowolnie ze statusu osoby bezrobotnej, ale – jak powiadomiono ją ustnie w PUP – ubezpieczenie nie jest możliwe ze względu na nieścisłości wynikające z programu informatycznego ZUS (do którego strona nie ma dostępu).

Strona oświadczyła także, iż "nie przedkłada żadnych innych dokumentów w MOPS i Urzędzie Pracy, aniżeli wypełnione druki żądane przez te instytucje, zatem ZUS chcąc je poznać winien wystąpić do tych instytucji o opinię w mojej sprawie i ich przedłożenie ZUS-owi, bo wypełniając je w jednym egzemplarzu nie jestem w ich posiadaniu". Nadto wyjaśniła, iż w firmie A nie była pracownikiem administracyjnym, ale wykonywała obowiązki osoby sprzątającej, jednakże aktualnie, mimo poszukiwań, nikt nie oferuje jej nawet takiej pracy.

Skarżąca podkreśliła, iż nie posiada majątku, nie może spłacić zobowiązań kredytowych które zaciągnęła. Dług ten ujawniła i bez znaczenia jest fakt, że nie jest on egzekwowany, a organ egzekucyjny nie umorzył postępowania. Strona nie ma potencjalnej możliwości pozyskania takiego źródła finansowania, który realnie umożliwi jej spłatę zadłużenia, nawet w razie uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

Zdaniem skarżącej ZUS powinien odnieść uzyskiwane miesięczne dochody oraz wydatki do kwoty zobowiązania i jasno uzasadnić czy sytuacja finansowa i majątkowa strony pozwala na stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia zaległości wobec ZUS.

W konkluzji skarżąca, powołując podstawę prawną ujętą w art. 28 ust. 2, 3a, u.s.u.s. wniosła o umorzenie naliczonych składek ZUS w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) podlegała decyzja organu odwoławczego z dnia

[...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję

z dnia [...] o odmowie umorzenia należności skarżącej z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne miesiące 2013 r., 2014 r., 2015 r. i 2016 r. w łącznej kwocie 21.378,10 zł.

Wniosek skarżącej inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a także w kontekście art. 28 ust. 3 a tej ustawy oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 31 lipca 2003 r.

Na mocy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Warunek ten nie musi być spełniony jedynie w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, w odniesieniu do których ustawodawca dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia także pomimo braku całkowitej nieściągalności. "W przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki, niezależnie od podawanej numeracji systemu LEX, dostępne także w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stanowi je m.in. sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności (pkt 3), stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane są przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia poprzedzone być musi szczegółowym przeanalizowaniem ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Treść przywołanego przepisu wskazuje jednocześnie, że ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę. Skoro bowiem przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514).

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] nie stwierdził zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., wskazując, że wobec strony nie było i nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Tym samym żaden organ egzekucyjny nie przyjął za słuszne umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego nieskuteczność lub brak majątku oraz nie stwierdził, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Odnosząc się do przesłanki nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. wskazano natomiast, że osoba fizyczna prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą ponosi odpowiedzialność za zobowiązania składkowe nie tylko majątkiem firmy, ale także majątkiem osobistym. W ocenie organu I instancji obecny stan sprawy nie pozwala na przyjęcie, iż nastąpiła okoliczność braku majątku, z którego można egzekwować należności, ponieważ tylko ograny egzekucyjne (naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy) posiadają kompetencje do potwierdzenia takiej sytuacji.

Ponownie rozpoznając sprawę stwierdzono natomiast, że regulacja przewidująca umorzenie zaległości wobec ZUS nadaje zasadnicze znaczenie sytuacji całkowitej nieściągalności, którą to sytuację w niniejszej sprawie wyznaczają okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Analizę zaistnienia tych przesłanek organ odwoławczy ograniczył jednak jedynie do stwierdzenia, że w odniesieniu do należności objętych wnioskiem o umorzenie nie jest i nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Na obecnym etapie żaden organ egzekucyjny nie przyjął za słuszne umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego nieskuteczność lub brak majątku oraz nie stwierdził, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Tym samym, organ II instancji uwzględniając sytuację strony oraz stan faktyczny stwierdził, że w opisywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności składek ubezpieczeniowych, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 oraz 6 u.s.u.s.

Wobec takich konstatacji wskazać należy, że – wbrew wywodom przedstawionym przez organ I instancji - sytuacja, w której nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia całkowitej nieściągalności, wymienioną w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że "przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy". (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 889/15, LEX nr 1995523).

Skoro zatem stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. to w sytuacji, gdy organ wskazuje, że jedynym składnikiem majątku skarżącej są świadczenia nie podlegające egzekucji, nie sposób zaaprobować twierdzenia, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Organy obu instancji całkowicie pominęły regulację zawartą w art. 10 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zgodnie z którym nie podlegają egzekucji świadczenia alimentacyjne, świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów, świadczenia rodzinne, dodatki rodzinne, pielęgnacyjne, porodowe, dla sierot zupełnych, zasiłki dla opiekunów, świadczenia z pomocy społecznej, świadczenie wychowawcze oraz jednorazowe świadczenie, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem" (Dz. U. poz. 1860).

Strona skarżąca jako jedyne źródła dochodu wykazała bowiem alimenty otrzymywane na dwóch małoletnich synów, świadczenia wychowawczego "500+" oraz zasiłek rodzinny i oświadczyła, że nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomości.

Z powyższego wynika, że kwestia całkowitej nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącej nie została właściwe zbadana przez organ, któremu wytknąć należy m.in., że odnosząc się do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 6 u.s.u.s. nie uwzględnił w ogóle charakteru źródeł dochodu skarżącej

i dopuszczalności skierowania do nich egzekucji, co zobowiązany był ocenić samodzielnie. Nie ulega wątpliwości, że organ w trakcie postępowania dotyczącego umorzenia zaległości, może samodzielnie ocenić przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku zobowiązanego (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 224/12, WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt

I SA/Gl 418/17).

W sprawach zainicjowanych wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS, "nie chodzi o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Ogólne i w sposób hipotetyczny wskazanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), nie może zostać uznane za uzasadnione" (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 588/16, LEX nr 2154997). W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się także, iż "ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia zaległych składek muszą się odnosić do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości czy przewidywań dotyczących przyszłości. Ustalenia te muszą dotyczyć rzeczywistej sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy, a więc organ nie może opierać się na ustaleniach prawdopodobnych" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 300/17

W tym kontekście wskazać należy, że przekonanie organu odwoławczego, że

pomimo aktualnie trudnej sytuacji finansowej i ograniczonych zdolności płatniczych, realna pozostaje możliwość podjęcia spłaty przedmiotowego zadłużenia w systemie ratalnym, co przewiduje art. 29 ust. 1 u.s.u.s. jest całkowicie gołosłowne. Okoliczność ta - jak można wnioskować z lakonicznego w tym zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji – stanowiła zasadniczy motyw odmowy umorzenia należności w oparciu o rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Uwzględniając charakter świadczeń, z których utrzymuje się strona i pozostali członkowie gospodarstwa domowego (z których większość jest małoletnia), a także ich wysokość nie sposób uznać, że organ wykazał, iż ratalna spłata zadłużenia w łącznej kwocie 21.378,10 zł mieści się w możliwościach płatniczych strony. Z kolei twierdzenie organu, że obraz sytuacji finansowej skarżącej jest niejasny, gdyż wydatki gospodarstwa domowego przewyższają dochody nie zostało poparte żadnym zestawieniem wydatków i przychodów, w ramach której wykazano by orientacyjną kwotę niewykazanych przez stronę źródeł finansowania jej wydatków.

Tymczasem - jak wskazano m.in. w wyroku NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn.. akt II GSK 1490/17 - w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Na marginesie wskazać także należy, iż "sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym" (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 379/14, LEX nr 1647241).

Jak więc wykazano powyżej konieczna jest niewątpliwie ponowna ocena sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej zarówno, pod kątem przesłanek stwierdzenia całkowitej nieściągalności, jak również w kontekście okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości nie uznanych za całkowicie nieściągalne.

Zauważyć w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006, LEX nr 321267), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Nie ulega też wątpliwości, że "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001, LEX nr 116545).

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości.

Zaakcentować należy, że uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Nie przesądzając zatem sprawy, Sąd stwierdził konieczność ponownej, wnikliwej oceny sytuacji materialnej i osobistej skarżącej, zarówno pod kątem przesłanek stwierdzenia całkowitej nieściągalności, jak również w kontekście okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości nie uznanych za całkowicie nieściągalne.

Wyczerpana zatem została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w zaskarżonej w części w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zobowiązania właściwego organu, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił powyższą argumentację i wynikające z niej zalecenia.