Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 238/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg E. R., W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza na rzecz skarżących E. R., W. R. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 776 zł (siedemset siedemdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] (dalej: "Dyrektor [...]" lub "organ I instancji") – z powołaniem się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), a także art. 145, art. 146, art. 147 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n."), § 9 uchwały [...] a także na uchwałę [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wielk. [...]; dalej: "uchwała RMP nr [...]") – orzekł o ustaleniu, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości 4.377,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej w dniu [...] lipca 2007 r. własność E. R. i W. R. (dalej: "Właściciele" lub "Skarżący"), położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt I decyzji). Dalej określił, że do wniesienia tak ustalonej opłaty zobowiązani są Właściciele (pkt II decyzji). W punkcie III decyzji organ rozłożył opłatę na 5 rat płatnych rocznie, określając ich wysokości i terminy płatności; pona dto podał sposób zapłaty oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty.

W uzasadnieniu opisanej decyzji Dyrektor [...] wyjaśnił, że decyzją nr 173/05 z 23 maja 2005 r. (ze zm.), wydaną na wniosek Zarządu Dróg Miejskich (dalej: "ZDM"), Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz przebudowie oświetlenia na osiedlu [...]. Następnie decyzją [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił ZDM pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na tym osiedlu. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania drogi wybudowanej na ulicy [...] (II etap inwestycji) dokonano [...] lipca 2007 r.

Dalej Dyrektor[...] wyjaśnił, że decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...], ustalił opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązani zostali Właściciele. Na skutek ich odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...], sprostowaną postanowieniami z [...] stycznia 2011 r., z [...] października 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor [...] wskazał ponadto, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy nowo powołany rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] lutego 2012 r. operat szacunkowy. Organ I instancji opisał ustalenia tego operatu oraz zastosowane w nim podejście i metodę oszacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), a sam operat ocenił jako zgodny z przepisami, spójny, logiczny i aktualny, zaś wynikające zeń wartości – jako wiarygodne. Na podstawie tego operatu ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 362.625,00 zł, a po jej wybudowaniu wynosi 371.380,00 zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o 8.755,00 zł. Organ I instancji wskazał ponadto, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ([...] lipca 2007 r.) obowiązywała uchwała RMP nr [...], zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Czyli dla przedmiotowej nieruchomości opłata ta wynosi 4.377,50 zł.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, Dyrektor [...] wyjaśnił, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Jest to data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego. W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, tj. procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie albo zgłoszenia zrealizowanej drogi do użytkowania. Ponieważ jednak organ I instancji ustalił, że droga wybudowana na przedmiotowej ulicy nie została zgłoszona do użytkowania, to przyjął termin wynikający z innego oficjalnego dokumentu potwierdzającego zakończenie inwestycji – protokołu odbioru końcowego nr [...] z 26 lipca 2007 r. – i uznał, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu dokonania tego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu opisanego jako: budowa ulic [...].

Od opisanej decyzji Dyrektora [...] odwołanie wnieśli Właściciele, reprezentowani przez r.pr. S. Z., domagając się uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji – a to przede wszystkim z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji, pomimo upływu ustawowego terminu. Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu odwołania wskazano na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, z której wynika, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji i jest terminem materialnym, nie podlegającym przywróceniu. Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik Skarżących podkreślił, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...].

SKO w uzasadnieniu swej decyzji podzieliło argumenty i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. W szczególności wskazało, że aprobuje poglądy wyrażone w orzecznictwie, w tym zwłaszcza w przywołanej uchwale NSA o sygn. I OPS 4/09, iż warunkiem zachowania terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji. Z powołaniem się na dalsze orzecznictwo sądów administracyjnych SKO stwierdziło, że bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność ewentualnego następczego uchylenia tejże decyzji. Pierwsza decyzja w rozpatrywanej sprawie została wydana w dniu [...] czerwca 2010 r. i doręczona 6 lipca 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na dzień 26 lipca 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzje SKO, E. R. i W. R., zastępowani przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzucili naruszenie: (1) art. 145 ust. 2 u.g.n. – przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pomimo upływu ustawowego terminu oraz wydanie decyzji przez organ I instancji również pomimo upływu ustawowego terminu, gdyż warunki do korzystania z ul. [...] stworzono w lipcu 2007 roku, a decyzję w pierwszej instancji wydano w październiku 2014 roku; (2) art. 144 § 1 u.g.n. w zw. z art. 145 u.g.n. – poprzez obciążenie strony postępowania opłatą za stworzenie warunków do korzystania z drogi ul. [...], mając na uwadze to, że droga ta była wcześniej drogą utwardzoną, zniszczoną w znacznej części w momencie budowy kanalizacji sanitarnej; (3) art. 146 ust. 1 u.g.n. – przez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania; (4) art. 78 § 1 k.p.a. – przez nieprzyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji; w konsekwencji zaś naruszenie: art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę dowodów na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę, i to zarówno przez organ II, jak i I instancji.

Z powołaniem się na te zarzuty pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując w tak zakreślonych granicach kognicji kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GEOPOZ, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Sąd podzielił bowiem zapatrywanie wyrażone w odwołaniu oraz w skardze, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 ab initio u.g.n. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z przywołaną przez obie strony uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 4/09 (ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Należy zauważyć, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Sąd w niniejszym składzie przychyla się jednak do tego poglądu, w myśl którego momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nie jest, co do zasady, data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami, która to okoliczność podlega wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (np. procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania).

Taki pogląd zaprezentowały również organy administracji w obu kontrolowanych decyzjach. Jednak, jak trafnie dalej w tych decyzjach wywiedziono, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało wyjątkowo przyjąć, że stworzenie warunków do korzystania z drogi nastąpiło w dniu podpisania protokołu końcowego odbioru robót, tj. 26 lipca 2007 r. – a to z tego powodu, że protokolarnemu odbiorowi podlegała część robót budowlanych (etap II), która nie została zgłoszona do użytkowania. Takie oznaczenie początku biegu trzyletniego terminu do naliczenia opłaty adiacenckiej nie było sporne pomiędzy stronami i z wyżej wskazanych względów nie budzi również zastrzeżeń Sądu.

W konsekwencji przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej upływał w niniejszej sprawie z dniem 26 lipca 2010 r. (por. art. 112 k.c.). Wprawdzie przed tym dniem Dyrektor [...] wydał (pierwszą) decyzję ustalająca opłatę adiacencką (z 29 czerwca 2010 r.), ale została ona następnie wyeliminowana z obrotu prawnego kasacyjnym orzeczeniem SKO (z [...] listopada 2010 r.). Wydanie przez Dyrektora [...] drugiej decyzji w tej sprawie nastąpiło dopiero w dniu [...] października 2014 r., a więc – jak należy uznać – już po upływie ustawowego terminu.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela bowiem poglądu przyjętego przez organy obu instancji, w myśl którego wydanie przed upływem 3-letniego terminu, o jakim mowa art. 145 ust. 2 u.g.n., decyzji organu pierwszej instancji miałoby przesądzać o zachowaniu tego terminu niejako "raz na zawsze" – a więc także w sytuacji, gdy owa decyzja pierwszoinstancyjna została następnie uchylona. Skład orzekający podziela stanowisko przeciwne – wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA") – zgodnie z którym do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają w szczególności następujące względy.

Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem o charakterze materialnoprawnym. Dla zachowania tego terminu konieczne jest wydanie decyzji przed jego upływem przez organ pierwszej instancji, z tym że nie jest niezbędne, aby decyzja ta w tym terminie zyskała przymiot ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze przywołaną wyżej uchwałę NSA o sygn. I OPS 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu tej uchwały przedstawione zostało przekonujące stanowisko odnośnie do kwestii, czy przed upływem omawianego terminu opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie także w literaturze przedmiotu, w której podkreśla się, że skoro opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, to wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja ta staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] S. Kalus (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 145; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2014, uw. 3 do art. 145).

Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki wyznacza okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134). Terminy materialne to terminy do dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w toku (w ramach) postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe, czy nie (Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem owego terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji); tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Na tym tle Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 381/14 (CBOSA), w myśl którego ze stanowiska wyrażonego w uchwale NSA o sygn. I OPS 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego, aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, tj. nie można twierdzić, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Należy zauważyć, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym brak w obrocie prawnym jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia tej opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Opłata może zostać ponownie ustalona, i to w wysokości dowolnej – w znaczeniu: innej niż poprzednio, także wyższej – gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się skutecznie powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść). Zakaz ten dotyczy orzekania w postępowaniach odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Zagadnienie wspomnianej, długotrwałej niepewności strony co do wysokości należnej opłaty adiacenckiej szczególnie ostro i wyraźnie przedstawia się w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że w tej sprawie do dnia wydania drugiej decyzji przez organ I instancji (16 października 2014 r.) – a więc przez ponad 7 lat od stworzenia warunków do korzystania z drogi (26 lipca 2007 r.) – Skarżący nie wiedzieli, czy i w jakiej wysokości opłata ta zostanie w końcu ustalona. Przy tym należy zauważyć, że każda z decyzji wydanych przez organ I instancji opiewała na inną kwotę. W ocenie Sądu właśnie takim sytuacjom, jak zaistniała w rozpatrywanej sprawie, ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ zamiaru skorzystania ze swoich uprawnień do jej wymierzenia. W tym terminie powinien więc ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku poniesienia opłaty, ale również co do jej wysokości. Można w sposób uprawniony przypuszczać, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby ustanowienie terminu, w którym organ miałby wyrazić jedynie chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to użyłby raczej formuły, z której wynikałoby, iż organ w okresie trzech lat musi "wszcząć postępowanie" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie "wydać decyzję".

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdza, że obie wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać.

Odnosząc się zaś do argumentacji organów obu instancji – które, z powołaniem się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, wskazywały, że wystarczającym warunkiem zachowania terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji, natomiast bez znaczenia pozostaje okoliczność ewentualnego następczego uchylenia tej decyzji – należy zauważyć, że początkowo kwestia ta rzeczywiście nie była rozstrzygana w orzecznictwie jednolicie. Jednakże ostatecznie przeważyło – i obecnie bez wątpienia dominuje – stanowisko, w myśl którego do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej (zob. np. wyroki WSA: z 21.06.2012 r., IV SA/Po 183/12; z 30.08.2012 r.; IV SA/Po 200/12; z 17.01.2013 r., IV SA/Po 510/12; z 07.03.2013 r., II SA/Po 822/12; z 25.04.2013 r., II SA/Po 6/13; z 29.05.2013 r., II SA/Sz 298/13; z 29.05.2013 r., II SA/Sz 294/13; z 13.06.2013 r., II SA/Sz 297/13; z 27.08.2013 r., II SA/Łd 266/13; z 04.09.2013 r., II SA/Po 664/13; z 16.01.2014 r., IV SA/Po 650/13; z 12.03.2014 r., II SA/Po 30/14; z 26.06.2014 r., II SA/Po 380/14; z 24.07.2014 r., II SA/Po 390/14; z 29.10.2014 r., II SA/Po 381/14; z 11.02.2015 r., IV SA/Po 1233/14 – dostępne w CBOSA). Taki pogląd aprobowany jest również w doktrynie (zob.: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" 2013, nr 6, s. 32; E. Klat-Górska [w:] E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 2 do art. 145).

Podzielić trzeba i ten pogląd wyrażony w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 381/14 (CBOSA), że tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być w konkretnych przypadkach wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji; w tym przypadku: do uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. W tym kontekście należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin został ustalony w wymiarze aż trzech lat, co – przy dochowaniu przez organy administracji terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. – jest, w ocenie Sądu, w zupełności wystarczające do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach oraz postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet ewentualnego powtórzenia tych procedur.

Konkludując, wydanie (ponowne) decyzji przez organ I instancji nastąpiło w rozpoznawanej sprawie po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a więc z naruszeniem tego przepisu prawa materialnego. Utrzymując zaś w mocy tę decyzję, SKO w istocie powieliło wskazane naruszenie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, że w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone decyzje obu instancji.

W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (zob. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (176 zł) oraz wynagrodzenie ich pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), w wysokości 600 zł – łącznie: 776 złotych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnić przedstawioną wyżej na kanwie art. 145 ust. 2 u.g.n. ocenę prawną, a w konsekwencji – rozważyć zasadność umorzenia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a..