Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 287/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 152, art. 200 w zw. z art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 18 grudnia 2013 roku nr XLIV/431/2013 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki 1) stwierdza nieważność § 5 ust. 2 pkt 3 w części obejmującej słowa "oraz spełniają poniższe warunki" i obejmującej uregulowania zawarte pod lit. a, b, c, pkt 4 w części obejmującej słowa " oraz nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie Gminy, a w przypadku małżonków wymóg ten spełniają obydwoje", § 6 ust. 3 pkt 1, § 11 ust. 2, § 12 ust. 2 pkt 1, § 16 ust. 3 pkt 1, § 18 ust. 2, § 19 ust. 1 pkt 1, 3, 4, § 21 ust. 1 pkt 1, § 22 ust. 1, § 24 zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę; 3) stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie pkt 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 4) zasądza od Gminy Miasta Tomaszów Mazowiecki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XLIV/431/2013 z dnia 18 grudnia 2013r. Rada Miejska w Tomaszowie Mazowieckim działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., nr 31, poz. 266 ze zm.) ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki.

W dniu 20 stycznia 2014r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. zawiadomił Radę Miejską w Tomaszowie Mazowieckim o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli legalności uchwały Nr XLIV/431/2013 Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki. Z treści zawiadomienia wynika, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziła niezgodność § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a, b, ci, § 6 ust. 3 pkt 1, § 13 ust. 2 pkt 5 i 6 i ust. 3 pkt 1, § 16 ust. 3 pkt 1, ust. 3 i 4, § 18 ust. 2, § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały z art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponadto Wojewoda Łódzki wskazał, że § 9 uchwały jest niezgodny z art. 6 ust. 2 ustawy, a § 11 ust. 2 i 4 oraz § 12 ust. 1 i 2 pkt 1 uchwały jest niezgodny z art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy. Z kolei § 19 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 uchwały jest niezgodny z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, natomiast § 21 ust. 1, 2 i 3 jest niezgodny z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy. § 22 i 24 uchwały wykraczają natomiast poza zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy.

W odpowiedzi na zawiadomienie, w piśmie z dnia 24 stycznia 2011 roku Rada Miejska w Tomaszowie Mazowieckim wskazała, że podniesione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zarzuty są nieuzasadnione. Podniosła, że w § 5 ust. 2 uchwały przewidziane zostały kryteria pierwszeństwa najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, do czego Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego była uprawniona w myśl art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawodawca przyznał bowiem gminom swobodę w określeniu kryteriów najmu lokali. Kwestionowane zapisy § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a i b uchwały, obok pozostałych postanowień przewidzianych w ust. 2 § 5 uchwały, zawierają katalog warunków, których spełnienie uprawnia osoby do najmu lokalu mieszkalnego w pierwszej kolejności. Rada wskazała, że odwołanie się do warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, zamieszkiwania na terenie gminy przez okres co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku i wreszcie braku rozporządzenia prawem do lokalu mieszkalnego uzasadnione jest dążeniem do przyznania pierwszeństwa w uzyskaniu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki przez osoby najbardziej potrzebujące, przy jednoczesnym przeciwdziałaniu nadużyciom, które mogłyby wystąpić ze strony osób ubiegających się o przydział lokalu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ gminy podkreślił, że z akceptacją spotkało się wprowadzenie w uchwałach rad gmin jako kryterium pierwszeństwa zamieszkiwanie na terenie gminy przez określony czas, a także wskazanie innych zobiektywizowanych kryteriów, w tym takich jakie przyjęte zostały w kwestionowanych postanowieniach uchwały, które uznać należy za mieszczące się w delegacji art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Czym innym jest bowiem wyznaczenie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym pozbawienie prawa. W analizowanych postanowieniach uchwały Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego nie wykluczyła z grona uprawnionych do lokalu mieszkalnego osób, które nie spełniają kryteriów określonych w § 5 ust. 2 uchwały. Przedmiotowa uchwała wprowadziła rozróżnienie, w uzasadniony sposób i według jasno określonych kryteriów, na osoby uprawnione do uzyskania mieszkania z zasobów komunalnych w pierwszej kolejności oraz te które uprawnione są z racji spełnienia podstawowych warunków tj. braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz spełnienia kryterium dochodowego. Uchwała nie pozbawiła prawa lokalu osób, których potrzeby mieszkaniowe zgodnie z ustawą powinny być zaspokojone. Potrzeby tych osób będą zaspokojone ale w dalszej kolejności. Odzwierciedleniem zróżnicowania jest wprowadzenie w dalszych postanowieniach uchwały odrębnych wykazów dla osób, którym przysługuje pierwszeństwo oraz osób spełniających podstawowe warunki zawarcia umowy najmu (§ 15 ust. 1 uchwały). Natomiast na etapie składania wniosku w § 13 ust. 2 pkt 5 i 6 oraz w ust. 3 pkt 1 uchwały przewidziano składanie oświadczeń oraz dowodów, które pozwolą na zakwalifikowanie wnioskodawcy do odpowiedniego wykazu osób - z pierwszeństwem lub bez pierwszeństwa - które uprawnione są zawarcia umowy najmu.

Odnosząc się do treści § 6 ust. 3 pkt 1 uchwały Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego wskazała, że uprawiona była także do określenia pierwszeństwa do najmu lokali socjalnych przez osoby, które nabyły takie prawo na podstawie wyroku sądu. Ustalenie tego rodzaju pierwszeństwa uzasadnione jest społecznie, albowiem w przypadku wyroków eksmisyjnych zawierających orzeczenie o przysługującym prawie do lokalu socjalnego, przyznanie pierwszeństwa umożliwi szybsze wykonanie wyroku - co niewątpliwie leży w interesie wierzycieli, a nadto przyczyni się do zmniejszenia ryzyka związanego z koniecznością wypłat odszkodowań dla właścicieli lokali z tytułu niedostarczenia lokali socjalnych, które z mocy ustawy ciążą na gminie.

Zapisy zawarte w § 16 uchwały regulują kwestie techniczne związane z weryfikacją wykazów osób spełniających warunki do zawarcia umowy najmu pod kątem spełnienia wymogów uchwały, która przeprowadzana jest co najmniej raz na 2 lata. Kwestionowane regulacje zawarte w § 16 ust. 3 i 4 przewidujące wykreślenie z wykazu osób uprawnionych dotyczą sytuacji wyjątkowych, w których brak jest kontaktu z osobą zainteresowaną na skutek zmiany przez nią adresu zamieszkania lub adresu do korespondencji oraz nie powiadomienia o nowym adresie, a nadto dotyczą sytuacji oczywistej, gdy osoba ujęta w wykazie przestała spełniać przesłanki do udzielenia jej pomocy mieszkaniowej. Wskazane przypadki wykreślenia z wykazu są z oczywistych względów uzasadnione, przy jednoczesnym precyzyjnym określeniu sytuacji, w których tego rodzaju weryfikacja wykazów może nastąpić, osoby zainteresowane mają pełną wiedzę, a tym samym pewność co do swojego statusu w zakresie ubiegania się o mieszkanie z zasobu komunalnego.

Przepis § 18 ust. 2 uchwały wprowadza możliwość odstąpienia od przewidzianych w ust. 1 kryteriów wielkości rodziny w przypadkach uzasadnionych. Zapisy te stanowią swoisty "wentyl bezpieczeństwa" i przewidziane zostały dla wyjątkowych i jednostkowych sytuacji, zwłaszcza takich, w których względy społeczne przemawiać mogą za wynajęciem lokalu o powierzchni przekraczającej 80 m2 osobie z mniejszą rodziną. Wprowadzenie takiego rozwiązania jest w pełni uzasadnione z uwagi na fakt, że trudno zbudować jest katalog wszystkich możliwych sytuacji, w których uzasadnione byłoby oddanie w najem takich lokali, natomiast nawet przy podjęciu takiej próby, naturalny brak elastyczności regulacji uchwały może doprowadzić do pominięcia osób, co do których względy społeczne nakazywałyby zawarcie umów najmu. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta w tym przedmiocie poddawana jest kontroli społecznej, bowiem uchwała wymaga przed jej podjęciem zasięgnięcia opinii Komisji Mieszkaniowej.

Zdaniem rady miejskiej powołane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych nie mają mocy powszechnie obowiązującej i nie mogą stanowić jedynego wyznacznika dla oceny legalności przedmiotowej uchwały. Podjęcie próby przeniesienia rozważań sądów na grunt niniejszej sprawy wymagałoby, aby zachodziła tożsamość stanów faktycznych, które jednak, jak wskazuje lektura pisemnych motywów poszczególnych orzeczeń, odbiegają od istniejącego na gruncie ocenianej uchwały. Powołane wyroki zapadły w sprawach, w których uchwały warunkowały wynajęcie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy od zamieszkiwania na terenie gminy przez pewien czas bądź też od braku tytułu prawnego do innego lokalu. Rozstrzygnięcia te są zatem nieadekwatne do regulacji uchwały Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego. Kwestionowane zapisy bowiem nie warunkują wynajęcia lokalu, a przewidują jedynie kryteria pierwszeństwa. Jak już wyżej wyjaśniono nie pozbawia to osób, które nie spełniają tych kryteriów prawa, ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności regulacji zawartej § 9 uchwały z art. 6 ust. 2 ustawy, Rada wskazała, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy stanowi, że nie pobiera się kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu jeżeli umowa dotyczy najmu lokalu zamiennego lub socjalnego, a także gdy zawierana jest w związku z zamianą lokalu, a najemca uzyskał zwrot kaucji bez dokonania jej waloryzacji. Zapisy § 9 uchwały przewidujące pobór kaucji nawiązują do regulacji powołanego przepisu, bowiem wyraźnie wyłączają pobieranie kaucji w przypadku umów, o których mowa w tym przepisie.

Z kolei § 11 i § 12 uchwały stanowią powtórzenie zapisów obowiązującej w chwili obecnej uchwały nr XXVI H/300704 Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 27 października 2004 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2005 r. Nr 42, póz. 457, z późn. zm.). Regulacja ta pomimo obowiązywania przez wiele lat nie wzbudzała wątpliwości organu nadzoru. Niezrozumiałe zatem są zgłaszane obecnie zastrzeżenia do przyjętych rozwiązań, tym bardziej, że organ nie wyjaśnia na czym miałaby polegać niezgodność ze wskazywanym art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Regulacja zawarta § 19 uchwały odpowiada w swej treści postanowieniom zawartym w Wieloletnim Programie Gospodarowania Zasobem Mieszkaniowym Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki na lata 2014-2018, który przyjęty został uchwałą Nr XLII/399/2012 Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 30 października 2013 roku (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2013 r. poz. 5063). Dla zachowania spójności regulacji obu aktów zapisy takie wprowadzone zostały do przedmiotowej uchwały. W myśl art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, rada gminy określa zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W ramach określenia tych zasad, które - co należy podkreślić - odnoszą się do konkretnego lokalu pozostawionego przez najemcę, rada uprawniona jest do wprowadzania wymogów, których spełnienie warunkuje nawiązanie stosunku najmu z osobami pozostałymi w lokalu, a zajmującymi ten lokal bez tytułu prawnego. Wbrew zastrzeżeniom organu nadzoru warunki przewidziane w § 21 uchwały są zgodne z regulacją ustawową. Za chybiony organ uznał zarzut przekroczenia przez § 22 i 24 upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 3 ustawy wskazując, że przepis ten określa minimalną, wymaganą przez ustawodawcę treść uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, o czym przesądza zwrot: "w szczególności". W związku z powyższym w uchwale podjętej w tym przedmiocie mogą znaleźć się postanowienia dotyczące innych zagadnień istotnych z punktu widzenia warunków lokalnych, konkretnej gminy, a związanych z zagadnieniami dotyczącymi wynajmowania lokali.

Niezależnie od powyższych uwag, Rada wskazała, że większość kwestionowanych w uchwale Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego zapisów funkcjonuje w szeregu aktów prawa miejscowego dotyczących zasad wynajmowania lokali, obowiązujących zarówno na terenie województwa łódzkiego jak i innych województw. Niezrozumiałe są zdaniem rada miejskiej zastrzeżenia organu nadzoru do treści przedłożonej uchwały skoro ten sam organ nie miał zastrzeżeń do analogicznych regulacji zawartych w uchwałach innych gmin.

W dniu 18 lutego 2014r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 18 grudnia 2013r., nr XLIV/431/2013 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki. Zarzucając naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 1, 3, 4, 5 i 7 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a i b uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Przepisy ustawy nie dają podstaw do ustalenia przez radę pozaustawowych kryteriów pierwszeństwa w sposób dowolny, a także w sposób negatywny (lit. a i c), dotyczący posiadania lokalu w innej miejscowości (lit. a) lub przez inne osoby (lit. c). Tak sformułowane kryterium pierwszeństwa prowadzi w istocie do dyskryminacji osób i realnego ograniczenia ich uprawnień do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta Tomaszów Mazowiecki w stosunku do wymogów określonych w § 5 ust. 1 uchwały; jest bowiem bardziej rygorystyczne niż warunki nabycia prawa do lokalu, określone w ust. 1.

W § 6 ust. 3 pkt 1 uchwały, Rada przyznała prawo do najmu lokalu socjalnego w pierwszej kolejności m.in. osobom, które nabyły takie prawo na podstawie wyroku sadu. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przepis uchwały przyznający w tej sytuacji pierwszeństwo jest sprzeczny z prawem. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r. , sygn. IV SA /PO 1133/12, lex nr 1287187). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy nakłada na radę gminy obowiązek unormowania w przedmiotowej uchwale "warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach. Tymczasem w § 11 ust. 2 uchwały, Rada postanowiła, że warunki zamiany lokali w ramach zasobu mieszkaniowego Gminy określa wynajmujący (w rozumieniu § 2 pkt 5 uchwały jest to zarządca, dzierżawca, Prezydent (...), przez co nie zrealizowała wyłącznej swojej kompetencji w tym zakresie. Zdaniem organu nadzoru scedowanie ww. obowiązku przez Radę na inny podmiot jest nieuprawnione i powoduje niezupełność regulacji, do której obligują radę przepisy art. 21 ust. 3 ww. ustawy. Niezupełność regulacji uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.

Poza tym, rada w § 11 ust. 3 uchwały uchwaliła nie warunek lecz zakaz: "3. Nie zezwala się na dokonanie zamiany lokali mieszkalnych, gdy w jej wyniku na osobę będzie przypadać mniej niż 7 m2 powierzchni łącznej pokoi".

W ocenie organu nadzoru pozaustawowym kryterium zamiany lokalu mieszkalnego komunalnego z lokalem w innym zasobie jest też wymóg, aby: lokal z zasobu mieszkaniowego Gminy był objęty "czynszem w wysokości, co najmniej 3% wartości odtworzeniowej, obliczonej zgodnie z ze wskaźnikiem przeliczeniowym kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych ogłaszanym przez Wojewodę Łódzkiego, co 6 miesięcy w drodze obwieszczenia" - § 12 ust. 2 pkt l ww. uchwały.

Przepis art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy nakłada na Radę obowiązek uregulowania w przedmiotowej uchwale "trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". Ani ten przepis ani pozostałe przepisy art. 21 ust. 3 ustawy nie upoważniły Rady do postanowienia o wykreśleniu z wykazu - w ramach jego weryfikacji - osób uprawnionych (zakwalifikowanych) do zawarcia umowy najmu, "które pomimo skutecznego pisemnego wezwania nie zgłosiły się do weryfikacji, przy czym brak przekazania przez wnioskodawcę informacji o zmianie miejsca zamieszkania lub adresu do korespondencji i przesłanie wezwania na adres wskazany we wniosku, traktowane będzie jako skuteczne doręczenie i brak zgłoszenia się wnioskodawcy do weryfikacji".

Pozbawienie prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie domniemania doręczenia wezwania w celu weryfikacji listy kandydatów na najemców, np. w razie pobytu osoby w szpitalu, nie da się pogodzić z celem ustawy i zadaniami gminy określonymi w jej art. 4 ustawy tj. z obowiązkiem zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych oraz zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Kwestia ta nie mieści się w zakresie upoważnienia dla rady określonego w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy.

Stosownie zaś do art. 21 ust.3 pkt 7 ww. ustawy Rada w przedmiotowej uchwale ma obowiązek określenia kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Nie stanowi takiego kryterium uznaniowa decyzja Prezydenta o wynajęciu takiego lokalu rodzinie składającej się z mniejszej niż sześć liczby osób, po zasięgnięciu Komisji Mieszkaniowej (§ 18 ust. 2 uchwały). Zdaniem organu nadzoru rada nie zrealizowała obowiązku dokonania regulacji kryteriów w tym zakresie.

Z kolei w § 19 ust. 4 uchwały Rada uzależniła prawo najemcy do obniżenia czynszu od czterech kryteriów; tylko jedno z nich tj. kryterium dochodowe znajduje oparcie w art. 21 ust. 3 pkt 1 przedmiotowej ustawy, pozostałe kryteria wykraczają poza ustawowe upoważnienie udzielone Radzie.

Natomiast w § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały, Rada w sposób bezprawny (co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2013 r. , sygn.. IV SA/Po 1155/12, lex nr 1297744) wprowadziła jako zasadę wstąpienia w stosunek najmu po śmierci najemcy lub uzyskania prawa do lokalu opuszczonego przez najemcę spełnienie wymogów: zamieszkiwania z najemcą "przez okres co najmniej 5 lat" oraz " nie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego oraz nie mogą zaspokoić potrzeb mieszkaniowych".

Rada Miejska bez upoważnienia ustawowego umocowała także Prezydenta do przyznawania lokalu "przyległego" osobie, która mieszka "w trudnych warunkach", przy czym warunki te nie zostały sprecyzowane przez radę.

Bez podstawy prawnej Rada wprowadziła także w § 24 ww. uchwały zasadę, że "wynajmujący informuje Prezydenta na piśmie o zwolnionych przez najemców lokalach mieszkalnych i lokalach socjalnych oraz tymczasowych pomieszczeniach". Nie jest to zasada "wynajmowania lokali" lecz obowiązek "zarządców" zasobu mieszkaniowego gminy, który winien wynikać z umów zawieranych przez Prezydenta (lub innych jego decyzji).

Wobec powyższego Wojewoda Łódzki stwierdził, że przepisy przytoczone w podstawie prawnej ww. uchwały nie upoważniły Rady do podjęcia kwestionowanych wyżej postanowień uchwały, w sposób jaki uczyniła to Rada Miejska w Tomaszowie Mazowieckim.

W ocenie organu nadzoru uchwała Nr XLIV/431/2013 Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego nie normuje wszystkich kwestii wymienionych w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w sposób zgodny z prawem, przez co w sposób istotny narusza ww. przepisy oraz art. 94 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tomaszowie Mazowieckim wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności wskazała, że organ nadzoru w sposób całkowicie dowolny interpretuje przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z istoty pierwszeństwa wynika zróżnicowanie sytuacji osób którym przysługuje ten przywilej w stosunku do tych które są jego pozbawione. Co za tym idzie stworzenie kryteriów pierwszeństwa, zwłaszcza w dostępie do ograniczonego dobra jakim są mieszkania komunalne, z natury rzeczy oznacza wprowadzenie bardziej rygorystycznych warunków dla osób które z niego skorzystają. Natomiast określenie takich samych wymagań w nabyciu prawa do lokalu - czego jak wydaje się oczekuje organ nadzoru – powoduje, że w ogóle traci sens rozważanie kwestii pierwszeństwa w dostępie do tego dobra. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie przewiduje, bowiem kryteriów pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu gminnego. Co więcej ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 upoważnił rady gmin do określenia takich kryteriów, pozostawiając im swobodę w tym zakresie. W związku z powyższym zarzut o wprowadzeniu pozaustawowych kryteriów pierwszeństwa w sytuacji nie wskazania kryteriów w tej materii w ustawie, nie sposób traktować inaczej niż w kategoriach nieporozumienia. Podobnie ocenić należy upatrywanie uchybienia w negatywnym sposobie ustalenia niektórych warunków pierwszeństwa.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 6 ust. 3 pkt 1 uchwały Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego wskazała, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, była uprawniona do określenia pierwszeństwa do najmu lokali socjalnych przez osoby, które nabyły takie prawo na podstawie wyroku sądu. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie takiego pierwszeństwa uzasadnione jest społecznie, bowiem w przypadku wyroków eksmisyjnych zawierających orzeczenie o prawie do lokalu socjalnego, przyznanie pierwszeństwa umożliwia wykonanie tych wyroków. To zaś leży zarówno w interesie wierzycieli, jak również w interesie samej gminy poprzez zmniejszenie ryzyka związanego z koniecznością wypłat odszkodowań z tytułu niedostarczenia lokali socjalnych, ciążących z mocy ustawy na gminie.

Wbrew również stanowisku organu nadzoru, zaskarżona uchwała jest zupełna w zakresie określenia warunków dokonywania zamiany lokali. Warunki te w odniesieniu do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określone zostały w § 11 uchwały, zaś w odniesieniu do zamiany lokali z innego zasobu zawarte są w § 12 uchwały. Jakkolwiek regulacja ta nie należy do szczególnie rozbudowanych, to jednak w warunkach lokalnych Tomaszowa Mazowieckiego jest wystarczająca. W § 11 uchwały Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego wprowadziła warunek uzyskania pisemnej zgody wynajmującego oraz warunek wyłączający możliwość zamiany lokali, jeśli w jej wyniku na osobę przepadać będzie mniej niż 7 m2 powierzchni łącznej pokoi. Niezrozumiały jest w tym kontekście zarzut zawarty w skardze, że rada miejska w §11 ust. 3 uchwaliła nie warunek lecz zakaz. Nie ulega wątpliwości, że w ramach regulacji określającej warunki dokonywania zamiany lokali - jak każdej która wyznacza określony katalog przesłanek - wprowadzać można zapisy, które zarówno od strony pozytywnej jak i negatywnej wyznaczają sytuację prawną adresatów. Wprowadzanie warunków ujmowanych w sposób negatywny, w postaci określonych zakazów, bądź wyłączeń należy do typowych zabiegów stosowanych przy konstruowaniu przepisów. W takich sytuacjach dopiero łączne odczytywanie obu rodzajów warunków prowadzi do właściwego ustalenia hipotezy normy. W związku z tym brak jest zatem podstaw do kwestionowania legalności § 11 ust. 3 uchwały.

Przepis natomiast § 11 ust. 2 uchwały ma znaczenie wykonawcze, dotyczy kwestii technicznych związanych z dokonywaną zamianą, nie zaś cedowania uprawnień przez Radę na wynajmującego. Kompetencje Rady w tym zakresie zrealizowane zostały bowiem w pozostałych ustępach § 11.

Bezpodstawny jest również zdaniem Rady zarzut dotyczący nieważności postanowienia 16 ust. 3 pkt 1 uchwały, który stanowi, że przy weryfikacji, z dotychczasowych wykazów osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego lub lokalu socjalnego zostaną wykreślone osoby, które pomimo skutecznego pisemnego wezwania nie zgłosiły się do weryfikacji, przy czym brak przekazania przez wnioskodawcę informacji o zmianie miejsca zamieszkania lub adresu do korespondencji i przesłanie wezwania na adres wskazany we wniosku, traktowane będzie jako skuteczne doręczenie i brak zgłoszenia się wnioskodawcy do weryfikacji. Kwestionowana regulacja dotyczy sytuacji szczególnych, w których bądź to osoba zainteresowana nie zgłasza się do weryfikacji, bądź też na skutek zmiany adresu zamieszkania lub do korespondencji oraz nie powiadomienia o nowym adresie, brak jest kontaktu z taką osobą ujętą w wykazie osób uprawnionych do lokalu, a co za tym idzie niemożliwe staje się przeprowadzenie weryfikacji spełniania warunków wynajmowania lokali. Wskazane przypadki wykreślenia z wykazu są z oczywistych względów uzasadnione. Weryfikacja wykazów osób uprawnionych do lokalu przewidziana jest co najmniej raz na dwa lata i przeprowadzana jest w celu zbadania, czy osoby umieszczone w wykazach nadal spełniają warunki do wynajęcia lokalu z zasobu komunalnego. Zgodnie z § 16 ust 5 uchwały do weryfikacji wykazów stosuje się odpowiednio postanowienia §15 ust. 2-3 uchwały. Z kolei ust. 2 § 15 stanowi, że o umieszczeniu osób w wykazach osób uprawnionych decyduje Prezydent po zasięgnięciu opinii doraźnej Komisji Mieszkaniowej. W związku z tym w uchwale istnieje mechanizm do uwzględnienia nadzwyczajnych sytuacji życiowych, takich jak pobyt w szpitalu, powodujących niemożliwość odbioru pisemnego wezwania przez osobę zainteresowaną. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, aby po ustąpieniu takiej usprawiedliwionej przeszkody osoba zainteresowana zgłosiła się do weryfikacji, tym bardziej, że uchwała nie wprowadza tu żadnych ograniczeń, zaś sporządzane wykazy, także po weryfikacji, są powszechnie dostępne.

Za nietrafny Rada uznała również zarzut dotyczący § 18 ust. 2 uchwały, wskazując, że zapis ten przewidziany został dla wyjątkowych i jednostkowych sytuacji, zwłaszcza takich, w których względy społeczne przemawiać mogą za wynajęciem lokalu o powierzchni przekraczającej 80 m2 osobie z mniejszą rodziną.

Chybiony jest także zarzut dotyczący niezgodności z ustawą § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały. Powołany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. 1155/12, wydany został na gruncie innego stanu faktycznego, w którym sąd oceniał m. in. zapisy uchwały warunkujące uprawnienie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest nieadekwatne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym rozważania sądu zawarte w pisemnych motywach powołanego wyroku nie mają znaczenia na gruncie niniejszej sprawy. W § 21 ust. 1 uchwały przewidziane są zasady postępowania w stosunku do osób, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy albo pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę, nie zaś warunki wynajmowania lokali komunalnych w ogóle. W ramach określenia zasad postępowania, które - co należy podkreślić -odnoszą się do sytuacji szczególnych w których w lokalach komunalnych pozostały osoby i de facto zajmują je bez tytułu prawnego, rada uprawniona jest do wprowadzania wymogów, których spełnienie warunkuje nawiązanie z nimi stosunku najmu.

Błędne jest również zarzucanie Radzie Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego, że umocowała Prezydenta, bez upoważnienia ustawowego, do przyznawania lokalu "przyległego" a nadto wprowadziła w § 24 wymóg informowania Prezydenta przez wynajmującego o zwolnionych przez najemców lokalach. Przepis art. 21 ust 3 ustawy o ochronie praw lokatorów określa minimalną wymaganą przez ustawodawcę treść uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przesądza o tym zwrot: "w szczególności". Dlatego też w uchwale podjętej w tym przedmiocie mogą znaleźć się także postanowienia dotyczące innych zagadnień które są istotne z punktu widzenia warunków panujących w konkretnej gminie, a związanych z zagadnieniami dotyczącymi wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 18 grudnia 2013r. nr XLIV/431/2013 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. art. 21 ust. 1pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmieni Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 31 poz. 266 ze zm.)- dalej ustawa. Podjęcie przez radę gminy uchwały o wskazanej wyżej treści ma związek z art. 4 ust. 1 ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności:

1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Z treści w/w przepisu ustawy wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501).

Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z kolei z art. 4 ust. 2 ww. ustawy, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody.

Mając powyższe na uwadze, zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 pkt 3 Uchwały w zakresie słów "oraz spełniają poniższe warunki" i obejmującym uregulowania wskazane pod lit. a, b i c tego punktu. Podkreślić należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakichkolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu i charakter zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06, LEX nr 322213 wyrok NSA z 08.06.2002 r., II SA/Ka 269/02, LEX nr 162291; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23.02.2011 r. II SA/Go 1/11, CBOSA).

Również w świetle przepisów ustawy uzależnienie dopuszczalności zawarcia umowy najmu od braku po stronie najemcy tytułu prawnego do lokalu dotyczy tylko najmu lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 u.o.p.l.). A contrario, w pozostałych przypadkach okoliczność posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do lokalu nie może, sama przez się, pozbawiać go możliwości ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Sam fakt posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza jeszcze, iż jej potrzeby mieszkaniowe zostały w ten sposób dostatecznie zaspokojone. Przeciwnie, także z lokalem "własnym" mogą w konkretnym przypadku wiązać się takie warunki zamieszkiwania, które będą uzasadniały konieczność poprawy tych warunków z pomocą gminy. Pogląd o braku ustawowego upoważnienia do wyłączania przez radę gminy z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.04.2006 r., II SA/Go 5/06, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z 18.02.2008 r., II SA/Op 305/07, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 19.02.2008 r., IV Sa/Wr 490/07, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 02.07.2009 r., IV SA/Wr 101/09, CBOSA). Może też zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony np. trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako jedno z kryteriów przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u jakich zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Sąd mając świadomość, że przedstawione powyżej poglądy zostały sformułowane na tle przypadków określania kryteriów najmu lokali, a nie ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu, doszedł jednak do wniosku, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy uregulowania uchwały zawarte w powyższych przepisach są w istocie właśnie ograniczeniami w dostępie do lokali komunalnych, a nie kryteriami pierwszeństwa ich najmu. Należy bowiem podkreślić, że ocena wniosku o najem lokalu pod kątem spełnienia kryteriów ustawowych, a więc kryteriów dochodowych i mieszkaniowych obejmuje aktualną sytuację wnioskodawcy. Kryteria pozaustawowe (tzn. inne niż mieszkaniowe i dochodowe) nie mogą kreować pierwszeństwa zawarcia umowy najmu. Świadczy o tym zapis art. 21 ust. 3 pkt 3 dający radzie kompetencje do określenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcie umowy najmu. Przepisu tego nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od regulacji wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy i wprowadzać jako kryteria pierwszeństwa kryteria, które w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jak to wykazano wyżej są traktowane jako ograniczenia w dostępie do lokali komunalnych. Wobec powyższego skoro zdarzenia historyczne (zmiana miejsca zamieszkania, zbycie lokalu) oraz względy pozaustawowe (brak tytułu prawnego do lokalu) nie mogą być podstawą wprowadzanych ograniczeń w dostępie do lokali, to również nie mogą stanowić kryteriów pierwszeństwa. Wychodząc bowiem z założenia, że ci mieszkańcy gminy którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i legitymują się niskimi dochodami mają podstawy do ubiegania się o najem lokalu komunalnego na równych prawach - to przyznanie pierwszeństwa tym spośród nich, którzy są członkami danej wspólnoty dłużej niż 5 lat, nie posiadają tytułu prawnego do lokalu ( (jakiegokolwiek), nie zbyli posiadanego lokal bez względu na przyczynę, jest naruszeniem tych równych praw oraz działaniem wbrew wskazanym wyżej przepisom ustawy. W opinii sądu są to więc w istocie ograniczenia w dostępie do lokali, a nie kryteria pierwszeństwa. Tylko opracowanie kryteriów pierwszeństwa w ramach ogólnych kryteriów ustawowych można uznać za uzasadnione i zgodne z przepisami ustawy, jej celami i zadaniami gminy w tym zakresie. Przyjęcie ustalonych przez Radę kryteriów pierwszeństwa, jest wbrew przepisom ustawy i pozwala stwierdzić, że mając na uwadze notoryjny fakt, że gminy nie posiadają w swych zasobach mieszkaniowych lokali w ilości wystarczającej na zaspokojenie potrzeb wszystkich osób oczekujących, ustalone kryteria pierwszeństwa są w istocie barierą, która spowoduje, że w przypadku osób które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i spełniają warunki dochodowe, ale mieszkają na terenie gminy krócej niż pięć lat, posiadają tytuł prawny do lokalu (jakiegokolwiek, nawet nienadającego się do zamieszkiwania) ewentualnie w okresie ostatnich pięciu lat zbyły lokal (bez względu na przyczynę) nie mają praktycznie szans na zawarcie umowy najmu.

Zasadny jest również wniosek o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 3 pkt 1 uchwały regulujący pierwszeństwo w wynajmowaniu lokali osobom, zobowiązanym do opuszczenia i opróżnienia lokali na podstawie prawomocnego wyroku sądu. Taki zapis, w przypadku gdy obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego spoczywa na gminie wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepisy tej ustawy nie dają podstaw do ustalenia takiego pierwszeństwa. Przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 tej ustawy, wyznaczają granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im lokali socjalnych. Kreowane natomiast przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. Zdaniem Sądu regulacja tego przepisu Uchwały, w istocie bez żadnego uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 zd. 2 ustawy, co w rezultacie prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Skoro żaden z przepisów ustawy nie zawiera regulacji, aby osoby eksmitowane, z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo.

Sąd podzielił również stanowisko Wojewody Łódzkiego w zakresie naruszenia prawa przez uregulowanie zawarte w § 11 ust. 2 Uchwały uznając, że jest to niedopuszczalne w świetle ustawy przekazanie kompetencji rady na rzecz nieuprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 3 ustawy to Rada została wyposażona w kompetencje do ustalania zasad wynajmu w tym do określenia warunków zamiany lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Zapis o treści "Warunki zamiany określa wynajmujący", którym w świetle § 2 pkt 5 Uchwały nie jest Rada stanowi istotne naruszenia prawa. Wynajmujący bez upoważnienia ustawowego uzyskał uprawnienia do działania poza trybem określonym w ustawie do określenia warunków dokonywania zamiany lokali. W tym miejscu przypomnieć należy, że postanowienia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, baza orzeczeń NSA).

Zgodzić się również należy z wnioskiem strony skarżącej o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 Uchwały uzależniającego możliwość zamiany lokalu od faktu objęcia lokalu podlegającego zamianie czynszem w wysokości co najmniej 3% wartości odtworzeniowej. Zdaniem sądu jest to kryterium mniemające oparcia w art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy, a wskazujące na swego rodzaju względy komercyjne. Potwierdza to stanowisko samej Rady przedstawione w uzupełnieniu skargi – w piśmie z dnia 14 maja 2014r., w którym odnosząc się do tego zapisu pełnomocnik Rady stwierdził, że "Rozwiązanie to uzasadnione jest zatem dbałością o interesy majątkowe gminy w zakresie gospodarowania zasobem mieszkaniowym".

Sąd podziela również argumentację skargi w zakresie naruszenia art. 21 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 4 ustawy przez § 16 ust. 3 pkt 1 Uchwały uznając, że zasadnie organ nadzoru upatruje w tej regulacji możliwość skreślenia z wykazu osób na podstawie domniemania doręczenia wezwania, niezależnie od przyczyn. Domniemanie doręczenia nie może decydować o tak istotnych dla mieszkańców kwestiach jak skreślenie z listy oczekujących. Zdaniem sądu takie możliwości stwarza jedynie niespełnianie przesłanek stanowiących kryteria dochodowe lub mieszkaniowe wnioskodawcy. Zasadnie organ podnosi, że treść zakwestionowanego zapisu może więc pozbawić wnioskodawcę szans na mieszkanie z powodu nieodebrania wezwania podczas np. pobytu w szpitalu. Zdaniem sądu nieprzekonywująca jest argumentacja Rady, że przed takimi sytuacjami chroni wnioskodawcę zapis § 16 ust. 5 odsyłającego do odpowiedniego stosowania § 15 ust. 2-3 Uchwały, umożliwiającego uwzględnienie nadzwyczajnych sytuacji życiowych, właśnie takich jak pobyt w szpitalu. Analiza powoływanych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że o skreśleniu z listy wnioskodawca w opisanej sytuacji może dowiedzieć się właśnie dopiero z ogłoszonej listy, a utracone miejsce w wykazie w wyniku skreślenia może być trudne do odzyskania bowiem, osoby, których wnioski zostały zweryfikowane pozytywnie, pozostawia się w wykazach w kolejności wynikającej z dotychczasowych wykazów z uwzględnieniem wykreślenia osób, o których mowa w ust. 3.

Uzasadniony jest również zarzut naruszenia prawa przez § 18 ust. 2 Uchwały pozostawiający w "uzasadnionych przypadkach" uznaniu Prezydenta wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 z osobą której rodzina prowadząca wspólne gospodarstwo domowe składa się z mniejszej liczby osób niż określona w ust. 1 pkt 1 i 2, po zasięgnięciu opinii doraźnej Komisji Mieszkaniowej. Takie unormowanie posługujące się stwierdzeniem "w uzasadnionych przypadkach" wykracza poza granice delegacji ustawowej z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 pkt 7, która upoważnia radę gminy tylko do tego, by określić "kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2. Należy zauważyć, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.09.2011 r., sygn. IV SA/Po 607/11) - w omawianym kontekście termin "kryterium" znaczy tyle, co: "miernik, sprawdzian służący za podstawę oceny, podziału, pomiaru czegoś; probierz" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), "miernik służący za podstawę oceny; sprawdzian, probierz" (Mały słownik języka polskiego, pod red. E. Sobol, Warszawa 1999). Oznacza to, że rada gminy została upoważniona do określenia tylko takich zasad , które dadzą się obiektywnie "zmierzyć", "sprawdzić". Takich wymagań nie spełnia natomiast klauzula "uzasadnionych przypadków" która, w praktyce, swobodnemu uznaniu Prezydenta pozostawia decyzję, czy dany przypadek jest, czy też nie jest szczególnie uzasadniony. To z kolei stwarza szerokie pole do niepożądanej arbitralności organu gminy w przyznawaniu konkretnym osobom (rodzinom) lokali komunalnych, którą to arbitralność uchwała wydawana w ramach delegacji z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy miała niewątpliwie eliminować. Z tych samych powodów, braku jasnych i jednoznacznych kryteriów "uzasadnionych przypadków" oraz "trudnych warunków" zasadny jest zarzut naruszenia prawa przez § 22 ust. 1 uchwały.

Słusznie Wojewoda wskazuje również, że § 19 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 zgodnie z którym obniżki czynszu mogą być stosowane gdy stawka czynszu osiągnęła wartość równą lub większą od 3% wartości odtworzeniowej lokalu i wobec osób niepobierających dodatku mieszkaniowego i nieuprawnionych do otrzymania dodatku mieszkaniowego, a także wobec osób nieposiadających zaległości w opłatach za używanie lokalu, chyba że spłacają zaległości w ratach na podstawie zawartej umowy -jest niezgodny z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Jak bowiem wynika z art. 7 ust. 2 ustawy, właściciele, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 23 ust. 4, mogą na wniosek najemcy, w oparciu o postanowienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. Obniżki takie mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu określonego w uchwale odpowiedniego organu. Kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy. Z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów zatem wynika, iż jedynym kryterium zastosowania obniżki czynszu jest średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nieprzekraczający wysokości określonej w uchwale organu gminy. Ponadto zgodnie z ust. 10 tego przepisu obniżki czynszu nie udziela się wnioskodawcy, który nie złożył deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, o której mowa w ust. 4 lub nie dostarczył zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego, o którym mowa w ust 6. potwierdzającego, w razie wątpliwości wysokość tych dochodów. Przesłanki odmowy udzielenia obniżki czynszu określa wyłącznie powołany wyżej art. 7 ust. 10 w związku z ust. 4 i ust. 6 ustawy. Nie może tego uczynić rada gminy w sposób jak to czyni w § 19 pkt 1, 3 i 4 Uchwały.

Jako uzasadnione należy ocenić zarzuty skargi skierowane wobec § 21 ust. 1 pkt 1 Uchwały, wprowadzającego dodatkowe warunki uzyskania przez inne osoby tytułu prawnego do lokalu opuszczonego przez najemcę lub lokalu, w najem którego nie wstąpiły po śmierci najemcy. Zasadnie Wojewoda argumentuje, że doszło w tym przypadku do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków wspólnego zamieszkiwania z najemca przez okres co najmniej ostatnich 5 lat i nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu oraz braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z pewnością w tym pojęciu nie mieści się, a zatem wykracza poza delegację ustawową. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, uzależnienie możliwości zwarcia umowy najmu od minimum 5-letniego okresu zamieszkiwania z najemcą (przed jego śmiercią, bądź opuszczeniem przez niego lokalu) nie ma oparcia w przepisach prawa. Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osoby legitymujące się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Również wprowadzenie warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu stanowi niewynikające z ustawy ograniczenie, a tym samym naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy

Należy również podzielić stanowisko Wojewody Łódzkiego, że § 24 Uchwały został wprowadzony bez podstawy prawnej. Uchwalony w tym przepisie obowiązek wynajmującego powiadamiania Prezydenta o zwolnionych przez najemców lokalach mieszkalnych i lokalach socjalnych oraz tymczasowych pomieszczeniach nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej opracowania zasad wynajmowania lokali. Jest to kwestia techniczna, organizacyjna odnosząca się do relacji wynajmujący – prezydent i w żaden sposób nie reguluje kwestii przekazanych Radzie do uregulowania na podstawie ustawy. Jak podniesiono już wyżej postanowienia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu organu nadzoru naruszenia prawa przez § 11 ust. 3 Uchwały. Zdaniem strony skarżącej przepis ten zawiera nie warunek dokonywania zamiany lecz wprowadza niedopuszczalny zakaz zamiany lokali, gdy w jej wyniku na osobę będzie przypadać mniej niż 7 m2 powierzchni łącznej pokoi. Zdaniem sądu ustalenie powyższego kryterium mieści się w kompetencjach rady gminy, która upoważniona jest do określenia m.in. warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, a zapis ten jest tego konsekwencją. Uregulowania powyższego przepisu korelują dodatkowo z zapisem § 5 ust. 2 pkt 3 i tworzą z nim jedną całość wskazującą na ustalenie kryterium powierzchni pokoi na poziomie 7 m2. Sąd doszedł do przekonania, że analiza treści całej uchwały pozwala stwierdzić, że zapis "nie zezwala się" użyty w § 11 ust. 3 nie stanowi więc zakazu, a niefortunnie użyte sformułowanie.

Kontynuując wątek określenia warunków kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, sąd na podstawie art. 134 p.p.s.a. stwierdza, że w zaskarżonej uchwale właściwie brak jest regulacji jednoznacznie poświęconej tej problematyce mimo, iż jest to obligatoryjny element uchwały podejmowanej w trybie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy. Uwzględnienie pewnych przesłanek, które mogą odnosić się do tej problematyki m.in. w § 5 ust. 2 pkt 3, czy w § 11 ust. 3 nie wyczerpuje zrealizowania przez Radę delegacji ustawowej w tym zakresie.

Skarga zarzuca także, iż brak jest w Uchwale, zdaniem Wojewody, uregulowania kwestii zamiany lokali skoro w § 11 ust. 2 postanowiono, że warunki zamiany określa wynajmujący. Zarzut ten dotyczy więc w istocie tzw. zaniechania prawodawczego, polegającego na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nieuregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. W związku z powyższym należy podkreślić, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd – podzielany także przez sąd w niniejszym składzie orzekającym - że, co do zasady, tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie naruszenie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej. A to z tego powodu, że, jak się przyjmuje, "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie, jak już wyżej o tym wspomniano, "uzupełnieniu brakującej części" regulacji prawnej w późniejszym terminie (por.: uchwała NSA z dnia 11.04.2005 r., OPS 2/04, ONSAiWSA 2005/4/64). Wyjątków od tej zasady trafnie upatruje się w doktrynie jedynie w przypadkach, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia) – wówczas koniecznym byłoby wyeliminowanie całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego Gdańsk 2008 s. 198-200). Zatem, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie w każdym przypadku niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkować będzie ułomnością uchwały w stopniu znamionującym istotne naruszenie prawa i w efekcie uzasadniającym konieczność stwierdzenia nieważności takiego "niezupełnego" aktu w całości.

Jest poza sporem, iż fakt, że mimo tego braku nie zachodzi żaden ze wskazanych wyżej skutków, tj. niewykonalność Uchwały lub dyskryminacyjny charakter jej "niezupełnej" regulacji, przesądza, iż omawiany zarzut Wojewody – niezależnie od jego merytorycznej zasadności - nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie i nie uzasadniał stwierdzenia nieważności Uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na to, iż nie wszystkie wnioski i zarzuty skargi zostały przez Sąd uwzględnione, należało w pozostałym zakresie skargę oddalić (pkt 2 sentencji wyroku). W kwestii wykonalności uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 3 sentencji wyroku).O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

b.a.