Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2051/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 88/14 w sprawie ze skargi Z. P. na bezczynność O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dawniej T. S.A. z siedzibą w W.) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 kwietnia 2013r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dawniej T. S.A. z siedzibą w W.) na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 88/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. P. zobowiązał T. S. A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A. z siedzibą w W.) do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 15 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a ponadto stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 15 kwietna 2013 r. Z. P. zwróciła się m.in. do T. S.A. z/s w W. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej także jako: u.d.i.p.) o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy, w tym protokołów z odbioru, budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, urządzeń usytuowanych na nieruchomości położonej w miejscowości W. gm. S. pow. B. woj. S. o numerze ew. [... ]obręb W.

Pismem z dnia 7 maja 2013 r. T. S.A. poinformowała wnioskodawcę, że sprawa została przekazana Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych I. S.C. w K. Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Kancelaria zaproponowała wnioskodawcy zawarcie umowy z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości jako rekompensatę służebności przesyłu. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia 16 lipca 2013 r. ponownie zwrócił się do T. S.A. o udostępnienie informacji publicznych, wskazanych we wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 29 października 2013 r. T. S.A. poinformowała pełnomocnika wnioskodawcy, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 10 lipca 2013 r.

Z. P. złożyła skargę na bezczynność T. S.A wnosząc o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. Zdaniem skarżącej T. S.A. wykonuje zadania publiczne, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę T. S.A., wskazując, że obecnie działa pod firmą "O. S.A. z siedzibą w W.", wniosła o oddalenie skargi. Spółka podała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Podniosła, że jest spółką prawa handlowego, Skarb Państwa nie ma w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50. poz. 331 ze zm.). Podkreślała, że największym akcjonariuszem tej Spółki jest F. - 49,78%. Spółka zaznaczyła, że żaden przepis ustawy nie nakłada na nią obowiązku wykonywania zadań publicznych, zaś uznanie Spółki za podmiot realizujący zadania publiczne narusza zasadę konkurencji i pewność obrotu. Nadto zarzuciła, że żądane informacje nie należą do katalogu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność T. S.A. (obecnie O. S.A.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., a zatem stanowią informację publiczną. WSA zwrócił uwagę, że linia, której dotyczą żądane dokumenty została wybudowana przed co najmniej 30 laty. Z uwagi na fakt, iż wówczas infrastrukturą telekomunikacyjną zajmowało się przedsiębiorstwo państwowe Polska Poczta Telegram i Telefon, niewątpliwie inwestycja ta była realizowana ze środków państwowych, co oznacza, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.

W ocenie Sądu I instancji kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest czy T. S.A. (obecnie O. S.A.) jest - w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu, gdyż kwestia ta nie została w sposób stanowczy wyjaśniona.

WSA w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu, jako podmiot zobowiązany, ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd zauważył, że telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Z kolei zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Powołując się na treść dokumentu "Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" Sąd I instancji stwierdził, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych.

W dalszej kolejności WSA wskazał, że także Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26)", mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Zdaniem Sądu I instancji pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów wynikających z tej ustawy.

Z art. 1 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 wskazanej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji przyjął, że T. S.A. (obecnie O. S.A.), mimo iż jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedynym przedsiębiorcą w Polsce, który ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną na obszarze całego kraju. Działa na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Sąd zwrócił uwagę, że T. S.A. dysponuje szeroką siecią telekomunikacyjną, która służy nie tylko jej abonentom. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to T. S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Podsumowując WSA w Warszawie stwierdził, że T. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępniania znajdującej się w jego posiadaniu informacji publicznej, z uwagi na charakter prowadzonej działalności, a nie z uwagi na kwestie właścicielskie.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem Spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła O. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię, w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych przez O. S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznanie Spółki za podmiot zobowiązany do udzielana informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni art. 4 u.d.i.p. zaliczył Spółkę O. do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nieuprawnione jest stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że O. jako jedyna posiada tak szeroką ofertę telekomunikacyjną oraz jako jedyna działała na obszarze całego kraju. Innym przedsiębiorcą posiadającym tożsamą ofertę i zasięg świadczenia usług jest np. N. oraz pozostali operatorzy telefonii mobilnej, którzy, świadczą usługi tzw. telefonii stacjonarnej, internetu oraz telewizji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, upatrywanie zadania publicznego w świadczeniu usług telekomunikacyjnych w kontekście wielkości podmiotu stanowi naruszenie prawa. Pełnomocnik Spółki przedstawił pogląd, że przy ocenie czy określone zadanie ma charakter publiczny decydujące znaczenie ma to, czy wynika ono z przepisów ustawy, które nakładają na podmiot nakaz ich podjęcia.

W dalszej części uzasadnienia strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że nie można utożsamiać pojęcia "telekomunikacja" z konstytucyjną zasadą "prawa do informacji". Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że nie jest uprawnione stanowisko, iż telekomunikacja jest realizacją prawa obywatela do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Czym innym jest bowiem sama informacja jako wiedza, a czym innym jest techniczna metoda i sposób jej uzyskiwania. Pod pojęciem telekomunikacji należy rozumieć formę jej przesyłu. Nie jest to nawet techniczna metoda jej uzyskiwania. Dobrem prawnie chronionym jest informacja rozumiana jako wiedza, a nie transmisja danych.

W ocenie Spółki żadne przepisy prawa nie nakładają na nią obowiązku wykonywania zadań publicznych. Skoro jednak, jak przyjął Sąd I instancji, telekomunikacja jest zadaniem publicznym, to powinna być zapewniona przez organy państwowe, bądź samorządowe. W związku z tym, że zadania telekomunikacyjnej zostały powierzone wyłącznie podmiotom prywatnym, to nie można mówić o ich publicznym charakterze.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podkreśliła, że w niniejszej sprawie żądanie udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy w ogóle roszczeń wynikających ze świadczenia usług telekomunikacyjnych opartych na Prawie telekomunikacyjnym, a danych związanych z posadowieniem infrastruktury telekomunikacyjnej na nieruchomości skarżącej. Realizacja prawa obywatela do uzyskania wynagrodzenia z wyżej wymienionego tytułu jest zagwarantowana przez ustawodawcę w art. 3051 Kodeksu cywilnego. W ramach postępowania cywilnego strona może uzyskać wszelkie niezbędne dokumenty, które operator albo dołącza do wniosku, albo zobowiązany jest przedstawić na żądanie sądu. W tych sprawach powinien istnieć prymat postępowania sądowego nad postępowaniem administracyjnym.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor uznał za niedopuszczalną sytuację, gdy tylko skarżąca Spółka jest zaliczana do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a inni przedsiębiorcy działający na rynku telekomunikacyjnym są traktowani odmiennie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Z. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko podzielił pogląd Sądu I instancji wyrażony w zaskarżonym wyroku. Wskazał, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń telekomunikacyjnych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka O. zarzuciła wyłącznie naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a jej działalność nosi cechy określone przez ustawodawcę jako zadania publiczne.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwie kategorie podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić czy O. S.A. wykonuje zadania publiczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego O. S.A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W doktrynie określa się zadania publicznej jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes publiczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, "Cele publiczne i zadania publiczne" [w:] J. Zimmerman (red.) "Koncepcja systemu prawa administracyjnego", Warszawa 2007 r., str. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m. in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat , "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m. in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączność publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, "Cele publiczne...", str. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy.

W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), które posługują się pojęciem "cel publiczny". Zdaniem NSA kategoria spraw, które zdaniem ustawodawcy mogą być realizowane jako cel publiczny – w myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tej mierze korzystać z instytucji wywłaszczenia – należy niewątpliwie do zadań publicznych. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano tak istotne z punktu widzenia interesu publicznego dziedziny należące do zadań publicznych, że ustawodawca określił je jako cel publiczny zezwalający władzy publicznej na ograniczenie prawa własności jednostki (wywłaszczenie). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m. in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle wspomnianych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.

W związku z powyższym, NSA stwierdził, że zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zaskarżony wyrok, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie stanowi przejawu nierównego traktowania Spółki O. względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Wyrok Sądu I instancji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie Spółka traktowana jest odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do Sądu I instancji w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – T. S.A. (obecnie O. S.A.). Tylko tym żądaniem mógł zajmować się zatem sąd będąc związanym granicami sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Nie były to okoliczności przeważające, miały one jedynie wzmocnić stanowisko Sądu I instancji.

Bez znaczenia pozostaje również podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że żądane dokumenty mogą być wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych i mogą zostać udostępnione w ramach postępowania cywilnego. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji.

Odnosząc się na marginesie do twierdzeń pełnomocnika Spółki przedstawionych na rozprawie, dotyczących pojęcia informacji publicznej (art. 1 i art. 6 u.d.i.p.) NSA wskazuje, iż w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14).

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd NSA wyrażony m.in. w postanowieniu z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2131/13, zgodnie z którym T. S.A. (obecnie O. S.A.) nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże z przyczyn opisanych wyżej NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).