Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 823/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Leszek Kamiński, Sędzia WSA - Ewa Machlejd, Sędzia WSA - Agnieszka Wilczewska-Rzepecka(spr.), Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region L., w B., dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju Pomoc Doraźna i Transport Sanitarny - Ratownictwo Medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na obszarze [...] postanowił:

- nie uwzględnić odwołania z dnia 3 stycznia 2008r., dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań, ogłoszonego w dniu 11 grudnia 2007 r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju Pomoc Doraźna i Transport Sanitarny - Ratownictwo Medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na obszarze [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu 11 grudnia 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie w trybie rokowań poprzedzające zawarcie umów na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczeń: Pomoc Doraźna i Transport Sanitarny - Ratownictwo Medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na obszarze [...] - postępowanie Nr [...]

Świadczeniodawca Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. M. Region L., . B., ul. D. złożył w L. Oddziale Wojewódzkim NFZ ofertę Nr [...] Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 24 grudnia 2007 roku. Komisja nie dokonała wyboru Odwołującego się, ze względu na zbyt niską liczbę punktów uzyskaną w rankingu ofert (87,5 pkt). Od rozstrzygnięcia postępowania oferent wniósł w terminie odwołanie.

W złożonym odwołaniu Skarżący wskazał na naruszenie interesu prawnego, który doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ zasad postępowania określonych w następujących przepisach prawnych: art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.).

Przepis art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, iż komisja w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy wybiera oferty zapewniające jakość świadczeń opieki zdrowotnej, ich ciągłość, kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Natomiast art. 148 cytowanej ustawy wskazuje na kryteria porównawcze złożonych ofert, czyli: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, a także liczbę i cenę oferowanych świadczeń.

Ustawowym obowiązkiem NFZ wynikającym z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest prowadzenie postępowania z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Na podstawie powołanego art. 146 ust. 1 pkt 2 Prezes Funduszu określił kryteria oceny ofert w wydanym zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] września 2007 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] października 2007r. Przy ocenie ofert Komisja ściśle stosowała kryteria zawarte w powyższych aktach prawnych.

W prowadzonym postępowaniu w przedmiocie świadczeń: Pomoc Doraźna i Transport Sanitarny - Ratownictwo Medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na obszarze[...] wpłynęły 2 oferty, które podlegały ocenie.

Oferta świadczeniodawcy Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. . Region L., . B., ul. D. po zakończeniu części jawnej postępowania, zakwalifikowana została do części niejawnej postępowania i poddana ocenie w celu porównania i wyboru najkorzystniejszej z ofert.

Oferta odwołującego oceniana była zgodnie z kryteriami określonymi w art. 146 ust. 1 pkt 2 i art. 148 ustawy powołanej na wstępie oraz w zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...].10.2007 r.

Komisja nie dokonała wyboru odwołującego się podmiotu bowiem zgodnie z Planem Działania Systemu "Państwowe Ratownictwo Medyczne" w województwie [...] na lata 2008-2010, ustalonym przez Wojewodę [...] i zatwierdzonym przez Ministra Zdrowia, określone zostały rejony działania zespołów ratownictwa medycznego oraz ilość zespołów ratownictwa medycznego funkcjonujących w tych rejonach, a mianowicie: dla obszaru: miasto B., gmina A., T., część gminy K., część gminy B. - jeden zespół specjalistyczny (postępowanie .[...]).

Na wymieniony powyżej rejon udzielania świadczeń, w postępowaniu złożyło oferty dwóch świadczeniodawców: Samodzielna Publiczna Stacja Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z., oraz NZOZ F. Medycyna Region L.. W tych warunkach Komisja mogła wybrać tylko jednego oferenta, który świadczyłby usługi na tym terenie w zakresie ratownictwa medycznego.

W rankingu końcowym, uwzględniającym przeprowadzone negocjacje, oferta na zespół specjalistyczny na rejon: miasto B., gmina A.T., część gminy K., część gminy B. - złożona przez stronę odwołującą została oceniona na 87,5 pkt, natomiast oferta druga Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. zdobyła 95 pkt.

Ponadto organ podniósł, iż oferent, który uzyskał wyższą ocenę funkcjonuje w systemie ratownictwa medycznego od 2000r., świadcząc usługi w sposób nienaganny. Przeprowadzone przez NFZ kontrole nie wykazały żadnych uchybień w tym rodzaju świadczeń.

W ocenie organu I instancji w świetle przeprowadzonego postępowania dokonana przez komisję ocena przedmiotowej oferty, nie budzi zastrzeżeń pod względem merytorycznym, a przeprowadzone postępowanie nie narusza jego zasad wynikających z ustawy. Zachowane zostały zasady równego traktowania oferentów, w sposób bezstronny i gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji

Decyzją z dnia [...] marca 2008r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania F. Spółka z o.o. prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. . Region L. – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...].- z dnia [...] stycznia 2008r.

Organ odwoławczy w treści uzasadnienia wskazał, iż po rozpoznaniu ofert w części jawnej postępowania komisja konkursowa uznała, że obie oferty zostały złożone w terminie, spełniają wymogi formalne stawiane przez zamawiającego i nie podlegają odrzuceniu. Obaj oferenci zostali zaproszeni do negocjacji.

W związku z tym, iż odwołujący po raz pierwszy złożył ofertę w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny w zakresie: zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny komisja konkursowa przeprowadziła w dniu 4 grudnia 2007 r. kontrolę, zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań ( Dz. U. Nr 273 poz. 2719).

W wyniku kontroli stwierdzono, że informacje zawarte w ofercie dotyczące miejsca stacjonowania, personelu medycznego oraz sprzętu i wyposażenia medycznego na ogłoszone postępowanie są zgodne ze stanem faktycznym.

W końcowej ocenie dokonanej przez komisję oferta odwołującego otrzymała w sumie 87,5 pkt. W kryterium ciągłości 7,5 pkt, w kryterium kompleksowości 10 pkt, jakości 40 pkt, natomiast w kryterium ceny 30 pkt. Wybrana oferta Samodzielnej Publicznej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. wg tych samych kryteriów otrzymała w łącznej ocenie punktowej 95 pkt, w tym za kryterium ciągłości 15 pkt, kryterium kompleksowości 10 pkt, jakości 40 pkt oraz kryterium ceny 30 pkt.

Od rozstrzygnięcia postępowania strona skarżąca wniosła w dniu 31 grudnia 2007r. odwołanie do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W dniu [...] stycznia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] (znak:[...]) oddalił wniesione odwołanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji oferent stwierdził, że w wyniku decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego dotyczącej postępowania nr [...] doznał uszczerbku jego interes prawny. Ponadto oferent zarzuca komisji konkursowej nieprawidłowości w liczeniu punktów w rankingu konkursowym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż prowadząc postępowanie w II instancji Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz skontrolować prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Z powołanych powyżej przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy wynika, iż przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy przeprowadzono z zachowaniem przepisów prawa.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 oraz art. 148 pkt 1 i 2 ustawy poprzez zastosowanie kryterium ciągłości, rozumianej jako ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań dla zakresu w dniu złożenia oferty oraz ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem. Zarzut ten nie odnosi się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez komisję, których skutkiem był uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się. Odnosi się tylko i wyłącznie do kryteriów oceny ofert świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 pkt 2 ustawy. Skarżący nie kwestionuje natomiast faktu niewłaściwej interpretacji czy też zastosowania powyższych kryteriów przez komisję w trakcie postępowania. Faktem bezspornym jest również to, że odwołujący nie spełnił wymogów określonych w kryterium "ciągłość".

Kwestionując w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, a następnie od decyzji dyrektora oddziału kryteria oceny ofert ustalone przez Prezesa Funduszu Odwołujący wyszedł poza granice środka odwoławczego jakim jest odwołanie, określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 i 4 ustawy.

Zgodnie z art. 134 ustawy w trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania skarżący mógł zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie zgodził się z poglądem odwołującego, zgodnie z którym komisja dokonała oceny jego oferty z naruszeniem zasad wynikających z art. 148 ustawy. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmowało wszystkie kryteria zawarte w/w przepisach. Jednym z kryterium wymienionym w przepisach jest ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, wobec czego komisja konkursowa nie mogła pominąć tego elementu przy ocenie i porównaniu ofert. Kryteria oceny są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, a oferent powinien się z nimi zapoznać. Oferent jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz z warunkami zawierania umów.

Odwołujący zarzuca także niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 8, art. 10 ust. 1 oraz art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego z powodu nie zapoznania go z przyjętą punktacją ofert oraz z wartościami punktowymi przyjętymi za poszczególne elementy oferty odwołującego oraz oferty wybranej, w szczególności punktacji co do jakości i ceny oraz braku uzasadnienia punktacji elementów oceny. Kryteria oceny ofert oraz ilość punktów możliwą do uzyskania za poszczególne elementy określone zostały w zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Odwołujący się formułując zarzuty pominął także fakt, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy, a zatem nie jest postępowaniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie oraz mając na uwadze fakt, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia prawa, organ odwoławczy stwierdził, iż interes prawny odwołującego nie doznał uszczerbku.

Skargę na decyzję z dnia [...] marca 2008r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Medycyna Region [...] wnosząc o je uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 7, art. 8 i art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w ten sposób, że Prezes NFZ wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, podczas gdy odwołującego nie zapoznano z przyjętą punktacją ofert tj. nie zapoznano go z wartościami punktowymi przyjętymi za poszczególne elementy oferty odwołującego się oraz oferty wybranej, w tym przede wszystkim nie udostępniono odwołującemu informacji dotyczącej punktacji obu ofert co do jakości i ceny, jak również odwołujący nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliło polemikę z przedstawioną przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia argumentacją,

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczy Pospolitej, zgodnie z którym Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił oraz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz z pominięciem zasady zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych, traktując to kryterium jako kryterium jakości udzielanych świadczeń, czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia.

- art. 140 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym "Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencje" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Narodowy Fundusz Zdrowia określając przedmiot zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" przyjął preferencję oceny punktowej świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych, traktując to kryterium jako kryterium jakości udzielanych świadczeń, czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia.

- art. 148 pkt. 1 art. 148 pkt. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym "Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania jakości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadził postępowanie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego dokonane rozstrzygnięcie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W skardze podniesiono, iż zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jako kryterium oceny wprowadzona została punktacja za realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Z założenia skutkuje to stworzeniem nierównych warunków konkursowych dla uczestników, preferując, bez stosowania żadnych dodatkowych kryteriów, te podmioty, które wcześniej współpracowały z Narodowym Funduszem Zdrowia w ramach zawartych z nim umów. Nierówność traktowania podmiotów wynika przede wszystkim z faktu, że przy założeniu spełnienia pozostałych kryteriów oceny w sposób identyczny i uzyskania równej ilości punktów w ramach szczegółowych parametrów oceny nie ma możliwości aby podmioty, które dotychczas nie współpracowały z Narodowym Funduszem Zdrowia uzyskały taką samą ilość punktów jak podmiot, który współpracował dotychczas. Zatem tworzy to warunki nierównej konkurencji, sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w wyżej wymienionych przepisach.

Decyzja Prezesa Funduszu godzi także w dyspozycję art. 140 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych łamiąc zakaz opisywania przedmiotu zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję. Wprowadzenie dodatkowej punktacji, nie związanej z jakością lub ciągłością świadczonych usług, poprzez stworzenie warunku niemożliwego do spełnienia przez wszystkie zainteresowane podmioty, jest w ocenie skarżącego utrudnieniem, czy wręcz uniemożliwieniem uczciwej konkurencji.

W skardze podniesiono ponadto, iż postępowanie Prezesa NFZ stanowi czyn nieuczciwej konkurencji (art. 3 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), będąc wynikiem naruszenia prawa w wyżej wskazanym zakresie i narusza interes skarżącego poprzez uniemożliwienie mu spełnienia wszystkich warunków konkursowych i w konsekwencji jego faktyczną dyskwalifikację.

Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia stanowi praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów jako, że jest czynem nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 24 ust. 2 pkt. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Jest zatem praktyką zakazaną dyspozycją art. 24 ust. 1 tej ustawy i nie powinna mieć miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie podzielił wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą. Sąd doszedł jednakże do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa, wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, zapadły w wyniku rozpoznania odwołania oferenta – Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. . Region [...] w B. od rozstrzygnięcia zapadłego w trybie rokowań w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny – ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny.

Zgodnie z treścią art. 139 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań.

Stosownie do treści art. 143 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań następuje w przypadkach określonych w ustawie, zaś przez rokowania rozumie się tryb zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym prowadzi się postępowanie w sprawie ustalenia ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej i warunków ich udzielania z taką liczbą świadczeniodawców, która zapewni wybór najkorzystniejszej oferty lub większej liczby ofert oraz sprawny przebieg postępowania, nie mniejszą jednak niż trzech, chyba że ze względu na specjalistyczny charakter świadczeń opieki zdrowotnej lub ograniczoną dostępność do świadczeń jest mniej świadczeniodawców mogących ich udzielać. Rokowania składają się z części jawnej i niejawnej (art. 143 ust. 3). Zgodnie z art. 147 przedmiotowej ustawy kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Natomiast – stosownie do art. 148 - porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1. ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją,

2. ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Zgodnie z przepisem art. 152 cytowanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych każdemu świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga. Aby więc można było wnieść środek odwoławczy lub skargę, muszą wystąpić łącznie dwa elementy: 1) naruszenie przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę lub wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz dokumenty wydane przez Prezesa i 2) naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy poprzez naruszenie wyżej wymienionych zasad postępowania. Ustawodawca określił także zasady, jakie obowiązują w postępowaniu o zawarcie umów. Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.

W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia prowadząc postępowanie odwoławcze całkowicie pominął kwestię wyjaśnienia i uzasadnienia punktacji poszczególnych kryteriów ocen w prowadzonych rokowaniach. Zgodzić się zatem należy z zarzutem Spółki dotyczącym braku uzasadnienia punktacji elementów oferty. Organ bowiem nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący zasadności wysokości punktacji w kryterium ciągłości. Wprawdzie – jak słusznie podniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia - postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie jest postępowaniem administracyjnym, zaś rozpatrując odwołanie organ nie prowadzi na nowo rokowań, niemniej jednak to właśnie odwołanie złożone prawidłowo przez podmiot, którego interes prawny doznał uszczerbku wszczyna to postępowanie administracyjne, zaś obowiązkiem organu prowadzącego to postępowanie jest wyjaśnienie wszystkich aspektów przeprowadzonych rokowań. Skoro ustawodawca przewidział ustawowe środki ochrony zagwarantowanych prawnie reguł, w oparciu o które wybierana jest najkorzystniejsza oferta ze skargą do sądu administracyjnego włącznie to ta kontrola przestrzegania wspomnianych zasad nie może być iluzoryczna. Zarówno organ administracji publicznej prowadzący postępowanie odwoławcze – jak również następnie sąd administracyjny badający jego legalność muszą mieć zagwarantowany wgląd do odpowiedniej dokumentacji i ustaleń, które legły u podstaw ostatecznego wyboru oferty.

Zgodnie z zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] z dnia [...] września 2007r, w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ocena ofert następuje według równoważnych kryteriów, którymi są: 1) kompleksowość - powinna ona dotyczyć w szczególności zakresu merytorycznego oferowanych świadczeń, zapewnienia świadczeniobiorcy pełnego dostępu do świadczeń diagnostycznych i terapeutycznych wymaganych ze względu na rodzaj realizowanych świadczeń oraz możliwości udzielania świadczeń w innych zakresach; 2) dostępność - regulująca: a) sposób organizacji udzielania świadczeń, w tym harmonogram udzielania świadczeń, oraz udostępnione świadczeniobiorcom sposoby rejestracji (zapisy telefoniczne, osobiste, Internet itp.), b) dostosowanie infrastruktury do potrzeb osób niepełnosprawnych, c) sposób kwalifikacji świadczeniobiorców do udzielania świadczeń; 3) ciągłość - w myśl, której uwzględnić należy zapewnienie świadczeniobiorcy kontynuacji procesu leczenia; 4) oferowana cena - należy tutaj uwzględnić relację ceny oferowanej do ceny ustalonej dla danego świadczenia dla potrzeb postępowania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego; 5) jakość oferowanych świadczeń - należy uwzględnić w szczególności: a) kwalifikacje osób udzielających świadczeń, b) wyposażenie w aparaturę i sprzęt, c) bezpieczeństwo udzielania świadczeń, przede wszystkim możliwość zapewnienia prawidłowego postępowania w przypadku wystąpienia zdarzeń niekorzystnych (np. dostęp do intensywnej terapii), d) potwierdzenie, jakości udzielanych świadczeń uzyskanym i ważnym w okresie obowiązywania przyszłej umowy certyfikatem jakości (np. ISO) lub certyfikatem akredytacyjnym (certyfikaty takie wydaje jednostka certyfikująca przy Ministrze Zdrowia).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podał szczegółowo wysokość punktacji, jaką uzyskały dwa podmioty biorące udział w rokowaniach, jednakże nie wyjaśnił różnic w podanych wysokościach.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał m.in., że w końcowej ocenie dokonanej przez komisję oferta Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. . Region L. w B. otrzymała w sumie 87,5 pkt, w kryterium ciągłości 7,5 pkt, w kryterium kompleksowości 10 pkt, jakości 40 pkt, natomiast w kryterium ceny 30 pkt. Wybrana oferta Samodzielnej Publicznej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. wg tych samych kryteriów, otrzymała w łącznej ocenie punktowej 95 pkt., w tym za kryterium ciągłości 15 pkt, kryterium kompleksowości 10 pkt, jakości 40 pkt oraz kryterium ceny 30 pkt.

Nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyjaśnił punktacji ofert w wymienionych kryteriach. Nie odniósł się przede wszystkim do tego, iż wybrany oferent otrzymał maksymalną liczbę punktów tj, 15 w kategorii ciągłość, strona skarżąca zaś tylko 7,5 pkt. Z tabeli 1.9a stanowiącej załącznik nr 1 do powołanego zarządzenia Nr [...] wynika, iż w kryterium ciągłość maksymalnie można uzyskać 15,0 pkt - przy spełnieniu warunków koniecznych po 1 punkcie za każdy spełniony warunek na dzień składania oferty, lub 5 punktów jeżeli oferent realizuje umowę w dniu złożenia oferty. Z uzasadnienia kontrolowanych orzeczeń oraz ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika dlaczego nastąpiła taka a nie inna punktacja. Różnica punktowa musi zostać odpowiednio wyjaśniona przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Brak odpowiednich zestawień wskazujących na prawidłowość oceny złożonych ofert i uzasadnienia podniesionych różnic w punktacji stanowią istotne naruszenie zasad postępowania, które mają istotny wpływ na właściwą ocenę rokowań i ewentualnego naruszenia zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wady te uzasadniają eliminację zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Na marginesie wskazać należy, iż Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa. Stawiając w skardze skierowanej do sądu administracyjnego zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43). W niniejszej sprawie strona skarżąca tego nie wykazała.

Za bezzasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 15 kpa, który określa, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, iż organ administracji wypełnił zasady określone w powołanym przepisie i nie można skutecznie zarzucić mu naruszenia powołanego przepisu.

Ponadto nie podlegają ocenie Sądu zarzuty dotyczące naruszenia ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z dnia 21 marca 2007 r.), która w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.