Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 639/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 150 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. F. i M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 29 marca 2010 r., nr [...], 2. orzeka, że uchylone w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących G. F. i M. F. solidarnie kwotę 834 (osiemset trzydzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IISA//Gd 639/10

Uzasadnienie

Wójt Gminy K. decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. nr [...] nałożył na G. i M. F. oraz na U. i R. S. - zbywców nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 8386 m2, jednorazową opłatę w wysokości 37.032,60 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia 30 listopada 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż z decyzji organu I instancji nie wynika w jakiej części dla każdego z właścicieli nieruchomości została ustalona jednorazowa opłata z tytułu wzrostu jej wartości, nie wynika również, czy opłata ta została ustalona solidarnie na rzecz każdego właściciela.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy K., decyzją z dnia 23 marca 2010 r. nr [...], orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla G. i M. F. w wysokości 27.774,45 zł oraz o ustaleniu jednorazowej opłaty dla U. i R. S. w wysokości 9.258,15 - zbywców nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 8386 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja Wójta wydana została na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy K. z dnia 26 stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi B..

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wójt wskazał, iż nieruchomość położona w B., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 8386 m2, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi B., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 25 marca 1994 r., położona była na terenach przemysłu rolno - spożywczego (PRO) oraz rzemiosła i przemysłu (UP,P). Zgodnie natomiast z nowo obowiązującą uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 26 stycznia 2007 r., nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] na teren o funkcji zabudowy usługowej (N.22U). W dniu 30 czerwca 2009 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania, mającego wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego Repertorium A numer [...] nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie organu, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona na zlecenie organu. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy, różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu dla działki nr [...] stanowi kwotę 123.442 zł. Stosownie do uchwały Rady Gminy w K. nr [...] z dnia 26 stycznia 2007 r. stawka procentowa wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 30%, wysokość opłaty stanowi zatem kwotę 37.032,60 zł. Kwota ta, po rozdzieleniu według posiadanych udziałów we współwłasności nieruchomości stanowi opłatę w wysokości 27.774,45 zł należną od G. i M. F. (posiadany udział we współwłasności nieruchomości wynosi 3/4) oraz w wysokości 9.258,15 zł. należną od U. i R. S. (posiadany udział we współwłasności nieruchomości wynosi 1/4).

G. i M. F. oraz U. i R. S. wnieśli odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 105 k.p.a. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania organu I instancji.

W ocenie odwołujących się planem miejscowym z 2007 r. nie zmieniono funkcji przypisanej działce nr [...] w planie, który stracił moc 1 stycznia 2004 r. Nadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lutego 2010 r., którym orzeczono o niezgodności art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tj. przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji - z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia 5 maja 2010 r. nr [...] utrzymało decyzję Wójta Gminy K. w mocy.

Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia renty planistycznej jest wycena sporządzona przez rzeczoznawcę. Zdaniem organu wycena ta została sporządzona zgodnie z art. 151, 152 § 1 i 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ powołał się na treść § 50 ust 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie oraz treść § 50 ust. 3 rozporządzenia, stanowiącego, iż w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1 przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Organ wskazał, iż do ustalenia opłaty konieczne jest stwierdzenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, zachodzi zatem bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z operatu szacunkowego sporządzonego we wrześniu 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego (wedle planu, który stracił moc w 2004 r.) położona była na terenach produkcji rolnej oraz przetwórstwa rolno - spożywczego z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej poza strefą uciążliwości (PRO), oraz na terenach projektowanych pod zakłady rzemiosła, przetwórstwa rolno - spożywczego oraz składy z możliwością realizacji usług i zabudowy mieszkaniowej poza strefą uciążliwości (UR,P). Po zmianie planu teren (N.22U) przeznaczono w całości na cele zabudowy usługowej (powiązanej z centrum usług komercyjnych w K.) z preferencją usług: handlowych, gastronomicznych, hotelarskich, sportowo - rekreacyjnych, obsługi podróżnych i pojazdów, oświatowych, medycznych świadczonych poza szpitalami i obiektami lecznictwa zamkniętego, łączności, bankowych, biurowych, kultury, prawnych, fryzjerstwa, kosmetycznych itp. Dopuszczono też lokalizację obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej powyżej 2000 m2, zabudowę techniczno - produkcyjną, w tym na wydzielonych działkach, funkcję mieszkaniową, integralnie związaną z prowadzoną działalnością. Nadto dopuszczono między innymi lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych, placów i parkingów. Po utracie mocy planu miejscowego z 1994 r. do 2007 r. nie obowiązywał na tym terenie żaden plan. Organ stwierdził, że zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości przez poszerzenie dopuszczalnego jej przeznaczenia pod cele inwestycyjne, ponad obecne jej zagospodarowanie, okolicznością niekwestionowaną jest bowiem zbycie nieruchomości niezabudowanej oraz funkcje przewidziane w wygasłym już planie. Na gruncie poprzedniej uchwały nie było możliwe realizowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zdecydowanie poszerzono dopuszczalne przeznaczenie nieruchomości ponad dotychczasowe ograniczone do funkcji produkcji rolnej oraz przetwórstwa rolno - spożywczego z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej poza strefą uciążliwości (PRO), oraz przewidywane na tych terenach zakłady rzemiosła, przetwórstwa rolno - spożywczego oraz składy z możliwością realizacji usług i zabudowy mieszkaniowej poza strefą uciążliwości (UR.P). W nowym planie jednolicie określono przeznaczenie dla całej nieruchomości. Poprzednio na działce realizacja poszczególnych funkcji, skoro plan dzielił nieruchomość, nie pozwalała na jednolite jej wykorzystanie.

Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt P 58/09 (Dz.U. Nr 24, poz. 124), w którym stwierdzono, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie plan miejscowy z 2007 r. częściowo odmiennie określił bowiem możliwe zagospodarowanie terenu niż miało to miejsce w planie z 1994 r., który utracił moc.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. i M. F. oraz U. i R. S., domagając się jej uchylenia.

W ocenie skarżących decyzja wydana została z naruszeniem art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 105 k.p.a. Skarżący zakwestionowali stanowisko, iż wartość działki wzrosła wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących realizacja w tym miejscu obiektu wielkopowierzchniowego jest niemożliwa, co wynika z analizy rynku i prób sprzedaży nieruchomości sieciom handlowym. Nowy plan wprowadza ograniczenia co do budowy nowych zjazdów z drogi oraz poszerza linię zabudowy od dróg co zwęża powierzchnię zabudowy, wprowadza szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu terenu, uzależnia zagospodarowanie od zgody zarządu sieci a przygotowanie działki polegające na przełożeniu gazociągu jest finansowo nie do zrealizowania. Skarżący stwierdzili, iż działka zachowuje te same funkcje co pod rządami poprzednio obowiązującego planu. Skarżący powołali się na opinię rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. K. G., w której podkreślono, iż sporządzony dla potrzeb przedmiotowej sprawy operat szacunkowy zawiera błędy, które rzutują na wysokość renty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd odrzucił skargę U.S.i R. S. w uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. Rozpoznaniu przez Sąd podlegała w tej sytuacji sprawa ze skargi G. i M. F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana został decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, mocą której orzeczono wobec skarżących jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nieruchomość niezabudowana oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położona w obrębie ewidencyjnym B., gmina K. stanowiła współwłasność w częściach ułamkowych M. i G. F. (w ¾ część) oraz R. i U. S. (w części ¼). Dla terenu, na którym położona jest działka, do 2004 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy K. uchwałą z dnia 25 marca 1994 r. Nr [...]. W dniu 26 stycznia 2007 r. Rada Gminy K. uchwałą Nr [...] uchwaliła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B.. W dniu 30 czerwca 2009 r. M. i G. F. oraz R. i U. S. zbyli nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [...], położoną w obrębie ewidencyjnym B. na rzecz P. D. K. (akt notarialny Repertorium A nr [...]).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 37 ust. 11 odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Zgodnie z art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie analizy poprawności i logiczności wywiedzionych wniosków. Operat szacunkowy jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Operat szacunkowy ma cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Organ decydujący o wysokości opłaty nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. To na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty, w tym również obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa wątpliwości, organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473).

Analizując wykonany w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy dotyczący wyceny wartości rynkowej nieruchomości nr [...] o powierzchni 8 386 m2 położonej w B., Sąd stwierdził, iż został on sporządzony nieprawidłowo.

W szczególności w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy dokonał ogólnikowej i nieprecyzyjnej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 25 marca 1994 r. Nr [...], który utracił moc obowiązującą w 2004 r.

W operacie prawidłowo przyjęto, iż zgodnie z ustaleniami tego planu działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] obręb geodezyjny B. położona była na terenie o przeznaczeniu: teren przemysłu rolno – spożywczego (PRO) oraz teren rzemiosła i przemysłu (UR,P). Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., działką nr [...] obręb B., obejmowała swym zasięgiem dwie jednostki planistyczne – A.4.13.PRO oraz A.4.17.UR.P.

Rzeczoznawca dokonując wyceny zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z tego planu, ustalił ceny nieruchomości przeznaczonych pod tereny "przemysłu rolno – spożywczego i rzemiosła" i ustalił cenę całej nieruchomości skarżących.

Zgodnie z planem, tereny w ramach jednostki A.4.13.PRO przeznaczone były pod produkcję rolną oraz przetwórstwo rolno – spożywcze z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej poza strefą uciążliwą, przy czym po opracowaniu projektu badań hydrogeologicznych wyznaczony miał być na tym obszarze teren ujęcia wody dla potrzeb całej wsi i ustalone strefy ochronne. W ramach jednostki A.4.17.UR.P. plan wprowadzał przeznaczenia pod projektowane zakłady rzemiosła przetwórstwa rolno – spożywczego oraz składy z możliwością realizacji usług i zabudowy mieszkaniowej poza strefą uciążliwości.

Teren, na którym położona jest działka nr [...] w zapisach nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miał zatem przeznaczenie szersze od przyjętego przez rzeczoznawcę w operacie. Rzeczoznawca dla potrzeb sporządzenia operatu szacunkowego uwzględnił jedynie ogólne oznaczenie jednostki planistycznej, nie uwzględniając przy tym jego szczegółowych zapisów. W operacie pominięto, iż na podstawie zapisów nieobowiązującego planu na terenie działki nr [...] możliwa była również realizacja zabudowy usługowej i mieszkaniowej oraz składów.

Rzeczoznawca nie uwzględnił ponadto w operacie, iż w istocie działka nr [...] pod rządami nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w sferze działania dwóch jednostek planistycznych A.4.13.PRO oraz A.4.17.UR.P., których przeznaczenie było zbieżne jedynie odnośnie możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, natomiast w pozostałym zakresie plan przewidywał inne funkcje nieruchomości. W takiej sytuacji należało poczynić ustalenia jaka część działki znajdowała się w sferze jednostki A.4.13.PRO, a jaka w sferze jednostki A.4.17.UR.P. W ocenie Sądu, określenie, jaka część powierzchni działki stanowiła tereny o przeznaczeniu pod produkcję rolną oraz przetwórstwo rolno – spożywcze z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej poza strefą uciążliwą a jak część działki stanowiła tereny o przeznaczeniu pod projektowane zakłady rzemiosła przetwórstwa rolno – spożywczego oraz składy z możliwością realizacji usług i zabudowy mieszkaniowej poza strefą uciążliwości, mogło mieć istotne znaczenie dla dokonania wyceny nieruchomości. W szczególności istotne znaczenie dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości może mieć fakt, iż w poprzednio obowiązującym planie dopuszczona była funkcja zabudowy mieszkaniowej, co biegły pominął, oraz fakt, iż część nieruchomości mogła być przeznaczona pod funkcję usługową, aczkolwiek nie była na niej możliwa realizacja obiektów wielkopowierzchniowych.

Również dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego analiza zapisów obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. uchwalonego uchwała Rady Gminy K. z dnia 26 stycznia 2007 r. nr [...] budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości. W operacie rzeczoznawca wskazał, iż działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...] obręb geodezyjny B., położona jest na terenie o przeznaczeniu: teren zabudowy usługowej (N.22U). Natomiast jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. działka ta położona jest na terenie oznaczonym N.22U, który przeznaczony został pod zabudowę usługową. Natomiast preferowane usługi to usługi handlowe, gastronomiczne, hotelarskie, sportowo – rekreacyjne, obsługi podróżnych i pojazdów, oświatowe, medyczne świadczone poza szpitalami i obiektami lecznictwa zamkniętego, łączności, bankowe, biurowe, kultury, prawne, fryzjerskie, kosmetyczne itp. Dopuszcza się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz zabudowę techniczno – produkcyjną, w tym na wydzielonych działkach, dopuszcza się istniejącą funkcję mieszkaniową, integralnie związaną z prowadzoną działalnością oraz lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych placów i parkingów – w tym możliwa jest lokalizacja przepompowni ścieków, trafostacja, przebieg odcinków linii kablowej elektroenergetycznej SN 15 kV, sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, ewentualne sieci wodociągowej, zaliczonych do układu podstawowego, zgodnie z kilogramami sieci. Rzeczoznawca dokonując analizy obecnie obowiązującego na tym terenie planu uwzględnił jedynie ogólny zapis planu, nie zajmując się jego szczegółowymi zapisami. Budzi to wątpliwości co do prawidłowości dokonanej wyceny i poprawności ustalonej wartości nieruchomości.

Nadto wskazać należy, iż w aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się dwie opinie urbanistyczne o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym z jednej z nich wynika, iż działka skarżących znajduje się obecnie częściowo w jednostce o oznaczeniu N.07 KD, stanowiącej teren pasa drogowego drogi dojazdowej. Takie przeznaczenie części nieruchomości zdaje się potwierdzać odpis graficznej części planu znajdujący się w aktach sprawy, na którym nie ma jednak oznaczenia numeru działki skarżących. Okoliczność ta winna zostać wyjaśniona, bowiem z treści operatu wynika, iż rzeczoznawca nie uwzględnił takiego przeznaczenia części nieruchomości skarżących, które niewątpliwie może mieć wpływ na ustalenia jej wartości.

Dodatkowo wskazać należy, iż w treści sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego rzeczoznawca wskazał, iż przez teren działki nr 36/11 przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia. Wpływ tego ograniczenia możliwości zabudowy na ustalenie wartości nieruchomości nie został dokładnie wyjaśniony. Z operatu nie wynika, jaka jej część nieruchomości podlega wyłączeniu z zabudowy, ani jaki jest wpływ tego faktu na wartość tej nieruchomości przy poprzednich i obecnych ustaleniach planistycznych. Rzeczoznawca uwzględnił fakt istnienia gazociągu przyjmując założenie o "słabej możliwości zabudowy" z uwagi na występujące ograniczenia i uciążliwości. W sytuacji kwestionowania przez stronę takiego rodzaju współczynnika kwestia ta wymagała wyjaśnienia przez rzeczoznawcę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości nr [...] położonej w B. nie uwzględnia całości zapisów nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 marca 1994 r. jak i obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 stycznia 2007 r. Tak dokonana analiza zapisów planu bez wątpienia mogła wpłynąć na błędne oszacowanie wartości nieruchomości a tym samym na błędne ustalenie wysokości renty planistycznej. Na marginesie wskazać należy, iż uzyskana przez skarżących w wyniku sprzedaży cena nieruchomości znacznie odbiega od ceny wynikającej z operatu, jest bowiem od niej znacznie wyższa. Okoliczność ta nie mogła mieć jednak znaczenia dla oceny przez Sąd prawidłowości ustalenia opłaty, która winna być wymierzona na podstawie ustaleń wynikających z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego.

Nadto wskazać należy, iż między obowiązywaniem starego i aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego upłynął znaczny okres czasu, kilku lat. Stary plan utracił moc w 2004 r. a nowy wszedł w życie w 2007 r. Z unormowania art. 36 ust. 4 ustawy wynika, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. W przedmiotowej sprawie w istocie uchwalono nowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie zmianę planu poprzednio obowiązującego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem, w § 50 ust 1 stanowi, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1 przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Organ wskazał, iż przed uchwaleniem planu działka skarżących była działką niezabudowaną, a przyjęcie poprzedniej wartości nieruchomości według tego przeznaczenia byłoby dla skarżących niekorzystne. Organ odwołał się zatem do treści planu, który utracił moc kilka lat przed wejściem w życie nowego planu. Za przyjęciem takiego sposobu ustalenia opłaty przemawiają względy wykładni prokonstytucyjnej. W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P 58/08 (Dz.U. Nr 24, poz. 124) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z zajętego w tym wyroku stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż gmina nie powinna czerpać korzyści z zaniechania uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji utraty mocy poprzedniego planu. W sytuacji takiego samego przeznaczenia nieruchomości w obu planach brak jest zatem podstaw do naliczenia opłaty. Do przywołanego przez Trybunał argumentu, należy, zdaniem Sądu, odwołać się także w takiej sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości w obu planach nie jest identyczne, okoliczności sprawy wskazują jednak, iż przyjęcie przeznaczenia z poprzednio obowiązującego planu jest dla obywatela korzystne. Sytuacja taka zaistnieje, jeżeli wartość nieruchomości ustalona na podstawie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu, będzie niższa od wartość wynikającej z poprzednio obowiązującego planu, co wpłynie na zwiększenie wysokości opłaty. Jeżeli organ ustali, iż zastosowanie reguły wynikającej z § 50 ust. 3 rozporządzenia i ustalenie wartości nieruchomości według jej faktycznego przeznaczenia, będzie dla strony mniej korzystne, winien zatem przyjąć, tak jak w niniejszej sprawie, przeznaczenie wynikające z poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto wskazać należy, iż orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, iż w sytuacji braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie przeznaczenia nieruchomości winno uwzględniać możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, w której właściciel nieruchomości mógłby uzyskać taką decyzję, przyjąć należy, iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie wywołałoby skutku w postaci wzrostu wartości nieruchomości, nieruchomość ta mogłaby bowiem być przeznaczona na takie cele niezależnie od uchwalenia planu, przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z której uzyskaniem, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, nie jest związany obowiązek uiszczenia opłaty. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/2007 Lex Polonica 1932716, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II S.A./Gd 623/09 (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/818C1C1C62), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II S.A./Bk15/09 (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/816BC6872D), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II S.A./Gl 952/08 (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/3FC962383C) Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego winna być wymierzona jedynie w sytuacji, gdy wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją uchwalenia planu. Natomiast w przypadku, gdy przeznaczenie gruntu na określony cel, jest zgodne z porządkiem planistycznym, uznać należy, iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie jest czynnikiem powodującym wzrost wartości nieruchomości. (vide: stanowisko zajęte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lutego 2010 r. II SA/Ke 6/2010 LexPolonica nr 2246595, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 marca 2009 r. I SA/Ol 927/08 Lex Nr 530480). Okoliczności te nie były przedmiotem badania organu w niniejszej sprawie.

Organy administracji dokonując nieprawidłowej oceny sporządzonego w sprawie operatu naruszyły art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia na obywatela zobowiązania pieniężnego, jakim jest opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, powinien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winy stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uwzględnienie słusznego interesu obywatela wymaga wnikliwej oceny, czy wymierzenie opłaty następuje prawidłowo i nie stanowi nałożenia na obywatela obciążenia nieadekwatnego do okoliczności danej sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający zleci ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, uwzględniającego ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wziął pod uwagę, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie wysokości opłaty z tytuły wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Opłata ta dotycząca konkretnej nieruchomości jest w istocie jedna, a jej podział w decyzji wynika jedynie z faktu współwłasności nieruchomości. Wydana decyzja podlega zatem uchyleniu w całości.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, uznając za niezasadne wykonanie wadliwych decyzji nakładających na stronę obciążenie finansowe.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżących solidarnie od organu kwotę 834 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego .