Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 637/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2022 roku sprawy ze sprzeciwu B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 czerwca 2022 roku nr SKO.4120.110.22 w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 czerwca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., uchylił w całości decyzję Wójta Gminy C. z dnia 4 maja 2022r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 15 marca 2022r. B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy C. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr [...] obręb C., gm. C..

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z dnia 4 maja 2022 r., znak: ITOŚ.PP.6730.10.2022, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 503), zwanej u.p.z.p. Od tej decyzji Spółka złożyła odwołanie, zarzucając przede wszystkim błędną wykładnię, a w konsekwencji brak zastosowania odstępstwa przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium zwróciło uwagę, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 503) - zwana dalej "u.p.z.p."., a zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. z 2003r., nr 164, poz. 1588 ze zm.) - zwane dalej "rozporządzeniem".

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zmieniony z dniem 29 sierpnia 2019r. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019., poz. 1524). Przez instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem, instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021r.) z wyłączeniem wskazanych w ww. przepisie wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki -— w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020r. poz. 2052 oraz z 2021r. poz. 922 i 1641) oraz z wyłączeniem urządzeń innych niż wolnostojące, należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje te nie korzystają zatem ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przewidzianego dla urządzeń infrastruktury technicznej i odnawialnych źródeł energii.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do ww. przepisów, na gruncie całej u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi niż przepisy art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. - przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Jednocześnie Kolegium dodało, że w u.p.z.p. ustawodawca zamieścił równie istotne, jak ww., regulacje prawne dotyczące lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW). W art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie, natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Kolegium podkreśliło również, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Ponadto zabudowa systemami fotowoltaicznymi zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej.

Kolegium podkreśliło także, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW). W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych.

Zdaniem Kolegium, regulacja ww. przepisów oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).

Odwołując się do orzecznictwa Kolegium podniosło, że skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie organu odwoławczego, mając na względzie moc instalacji fotowoltaicznej do 4 MW, to pomimo lokalizacji inwestycji na gruntach klasy V, zgodnie z powołanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odstępstwa z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się.

Kolegium zwróciło uwagę, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia, ale organ I instancji nie zauważył zmiany przepisów jaka nastąpiła od dnia 3 stycznia 2022r., w szczególności rozporządzenia (m.in. uchylenie § 2 pkt 5 i § 3), jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Organ Ii instancji stwierdził zatem, że z treści § 3 rozporządzenia, w brzmieniu przed zmianą, wynikało, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należało rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wskazane przepisy rozporządzenia zastąpił cytowany już art. 61 ust. 5a u.p.z.p., z którego wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a (teren objęty wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że sformułowanie "działka'' zawarte w dotychczasowych przepisach zostało przez ustawodawcę zastąpione "terenem objętym wnioskiem" i doprecyzowano pojęcie frontu.

Z wniosku o wydanie decyzji wynika, że "teren objęty wnioskiem" stanowi część działki nr [...]. Teren ten został uwzględniony w analizie urbanistycznej.

Zdaniem organu II instancji analiza urbanistyczna nie została jednak przeprowadzona w wymaganej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. odległości. Skoro front terenu inwestycji posiada szerokość ok. 115 m, to obszar analizowany powinien zostać wyznaczony z uwzględnieniem jego trzykrotności. Wartość ta nie została zachowana, a ponadto mapa w skali 1:1000 posiada zbyt mały zakres do ukazania w pełni granic analizy.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji nie dostrzegł zmiany u.p.z.p., w tym jej art. 61 ust. 1, polegającej na dodaniu do przepisu pkt 6. Zmiana przepisu nastąpiła z dniem 27 maja 2021r. na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021r., poz. 922). Skoro wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony w dniu 15 marca 2022r. organ miał obowiązek zastosowania przepisu w zmienionym brzmieniu.

Organ odwoławczy ocenił, że z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 6, art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jak i konieczny do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zasadne jest uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że poczynienie ustaleń faktycznych musi zostać zrealizowane przy zachowaniu wymagań określonych w obowiązujących przepisach k.p.a. oraz u.p.z.p. (organ powinien przeprowadzić analizę odpowiadającą wymogom rozporządzenia, co do zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.). Przed podjęciem rozstrzygnięcia organ powinien, zgodnie z art. 10 k.p.a., zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu. Ponadto uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo, że do planowanej inwestycji nie stosuje się tzw.: "zasady dobrego sąsiedztwa", co wynika z prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie wymaga w tym zakresie prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 2 u.p.z.p.;

b. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

c. art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "u.o.o.ź.e.") w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnie i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

d. art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że ustalenia studium mają wiążący charakter w niniejszym postępowaniu, pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca podniosła, że nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. i korzysta z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Jednocześnie strona skarżąca zwróciła uwagę, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii o określonych parametrach. Przeciwnie w tym zakresie odsyła do definicji ustawowej - u.o.ź.e. Zdaniem strony skarżącej, nie ma żadnego uzasadnienia dla stosowania przy interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 10 ust. 2a, czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W tym kontekście całkowicie chybione jest stanowisko organu II instancji, jakoby należało zastosować wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji OZE o parametrach wskazanych we wniosku. Równie błędna jest próba definiowania pojęcia ustawowego poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów, tj. § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Odwołując się do orzecznictwa strona skarżąca wskazała, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Ponadto strona skarżąca wyjaśniła, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnych źródeł energii o określonych parametrach, to w tym przypadku odesłałby do przepisów odrębnych albo wyłączyłby wprost stosowanie w/w przepisu w stosunku do określonych instalacji odnawialnych źródeł energii. Brak tak wyraźnego odesłania lub wyłączenia przez ustawodawcę uzasadnia przyjęcie, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a zatem również w przypadku planowanej inwestycji.

Przywołując orzecznictwo strona skarżąca wskazała, że dopóty dopóki na terenie nieruchomości nie ma obowiązującego planu miejscowego o ich przeznaczeniu, w szczególności na zabudowę, decyduje wydana na wniosek zainteresowanego decyzja o warunkach zabudowy, której nie można oprzeć na ustaleniach studium.

W odpowiedzi na ten sprzeciw Samorządowe Kolegium odwoławcze w Sieradzu wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) (zwana dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej - k.p.a.). Art. 151a p.p.s.a stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Powyżej przywołane normy prawne wskazują, że kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasatoryjnej w ramach sprzeciwu ma co do zasady charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy spełnione zostały dwie przesłanki:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 9 listopada 2017 r., I OSK 24/16, przepis ten obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ pierwszej instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego.

Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21). W judykaturze zwraca się również uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji winien zatem ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20).

W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy C. z dnia 4 maja 2022 r. odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 4 MW waz z niezbędną infrastrukturą na terenie części działki nr [...] obręb C., gmina C. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Podstawę materialnoprawną wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) (zwana dalej - u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organy uznały bowiem, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium, stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestię lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Skarżący natomiast, we wniesionym sprzeciwie zakwestionował prawidłowość tego stanowiska, wywodząc, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajduje wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Spór dotyczy zatem konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W kontrolowanej sprawie zaistniały spór wymaga rozstrzygnięcia, czy farma fotowoltaiczna może być w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do zabudowy przemysłowej czy też stanowi jedynie instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W powyższym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, wskazując, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Oceniając zatem ustawowe przesłanki lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW). W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Zatem brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne mocy, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (zob.: wyroki NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15; z 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie wyklucza to jednocześnie możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Literalne brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. każe przyjąć, że elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii. Zasadnym jednak jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Zważyć należy, czy stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a mianowicie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Stosownie do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pozostaje w relacji także z przepisem art. 1 ust. pkt 2, który wprowadza zasadę, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Takie unormowanie przesądza, że postępowanie w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy musi być ukierunkowane na cele naczelne, to jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Definicję "ładu przestrzennego" zawiera art. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiący, iż ilekroć mowa jest w komentowanej ustawie o "ładzie przestrzennym" – należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Natomiast definicja ustawowa określenia "zrównoważony rozwój" zawarta jest w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.), do którego odsyła art. 2 pkt 2 u.p.z.p. Według tej definicji przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

W literaturze podnosi się, że wartości wskazane w art. 1 ust.2. u.p.z.p. mają podstawowe znaczenie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego a przepis ten nakazuje ich uwzględnianie. Zasadnicze w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego jest zadbanie o ład przestrzenny, przy czym uwzględnienie ładu przestrzennego łączy się w komentowanym przepisie z uszczegółowieniem, że chodzi o ład przestrzenny w zakresie urbanistyki i architektury, nie zaś w dziedzinie przyrody, gospodarki itd. "Zarówno tworzenie aktów prawnych dotyczących przeznaczenia terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy, jak i wykonywanie czy stosowanie tych aktów musi się odbywać przy bezwzględnym zachowaniu kryteriów ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. W ramach działania w zgodzie z wymogiem zachowania ładu przestrzennego konieczne jest zapewnienie, aby dany akt gwarantował takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, a ponadto uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny w zakresie, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2, to zwłaszcza zachowanie dbałości o odpowiedni zakres i sposoby postępowania w ramach przeznaczania terenów na poszczególne cele, a także ustalanie zasad zagospodarowania i zabudowy terenów, co ma związek np. z zasadą podobieństwa czy kontynuacji funkcji.(...) Jak to można wnosić chociażby z tytułu komentowanej ustawy oraz z jej art. 1 ust. 1 pkt 2, zasadnicze w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego jest zadbanie o ład przestrzenny, przy czym uwzględnienie ładu przestrzennego łączy się w komentowanym przepisie z uszczegółowieniem, że chodzi o ład przestrzenny w zakresie urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jest to zrozumiałe, takiego bowiem właśnie ładu przestrzennego dotyczy komentowana ustawa, nie zaś ładu przestrzennego w dziedzinie przyrody, gospodarki itd."( (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2021)

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. II OSK 784/16 wskazał, że "realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy,fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p." W wyroku z 1 grudnia 2021 r. II OSK 100/19 NSA wyjaśnił, że" możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zasadniczym kryterium pozwalającym na lokalizowanie naziemnych instalacji fotowoltaicznych. Inwestycja w postaci budowy zespołu paneli fotowoltaicznych, jako inwestycja o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii, nie może być zwolniona z obowiązku spełniania warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1". W tym samym wyroku NSA przywołał jako dominujący pogląd, zgodnie z którym "budowa elektrowni fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastrukturalnego i wymaga spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (...). Cechą niewątpliwie łączącą instalacje fotowoltaiczne oraz elektrownie wiatrowe jest to, że są to obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Natomiast, co do zasady, elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu".

W konsekwencji uznać należy, że wykładnia i stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., powinny być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., w tym normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Wykładnia zawartego w art. 61 ust. 3 wyjątku od reguły z art. 61 ust.1 nie może prowadzić do naruszenia zasad wyrażonych w art. 1 u.p.z.p. poprzez wyłączenie z obowiązku stosowania zasad zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy bowiem kwalifikować jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji instalacje te nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem sądu słuszne jest stanowisko Kolegium, że do planowanej instalacji zastosowanie znajduje zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istotne znaczenie ma moc instalacji fotowoltaicznej do 4 MW. Wobec takiej mocy planowanej inwestycji, pomimo jej lokalizacji na gruntach klasy V, wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odstępstwa z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się. W realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy musiało zatem zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji był zatem zobowiązany do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, nie kwestionowane również przez skarżącego, co do tego, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (wejście w życie – 3 stycznia 2022 r.). Stosownie do tego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (t.j. terenu objętego wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W niniejszej sprawie szerokość frontu terenu przedmiotowej inwestycji wynosi ok. 115 m. Obszar analizowany winien zatem zostać wyznaczony wokół terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotność tej szerokości. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu nie obejmuje całości obszaru wyznaczonego zgodnie z regułami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W konsekwencji organ I instancji nie przeprowadził analizy dla całego wymaganego obszaru. Nie budzi wątpliwości Sądu, że konieczność prawidłowego wyznaczenia obszaru objętego analizą i przeprowadzenia tej analizy uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym sąd uznał, że spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku spółki, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

dc