Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 642/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

7 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 175/14 w sprawie ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. uchyla pkt 4 zaskarżonego wyroku i oddala wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 4. odstępuje od zasądzenia od D. R. na rzecz Wójta Gminy [...] kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 175/14: 1) zobowiązał Wójta Gminy L. do załatwienia wniosku D. R. z dnia 15 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, w zakresie pytań skierowanych do Wójta Gminy L.; 2) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzył Wójtowi Gminy L. grzywnę w wysokości 500 złotych; 5) zasądził na rzecz D. R. od Wójta Gminy L. kwotę 100 złotych tytułem zwrotów kosztu postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż D. R. wnioskiem z dnia 15 września 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną do Urzędu Gminy L. zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. jaka jest aktualna imienna lista osób (imię i nazwisko) zatrudnionych w Urzędzie Gminy z wyszczególnieniem piastowanego stanowiska i wielkości etatu, z uwzględnieniem umów – zleceń;

2. czy po podziale działki należącej do Wójta (nr [...]) w K. prowadzone było postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty adiacenckiej i z jakim skutkiem;

3. do Pana redaktora P.:

- dlaczego nie otrzymałem odpowiedzi na pytanie z 4 i 21 lipca 2014 r. dotyczące kosztów ogłoszenia sądowego w WL zamieszczonych przez Pana T. R.?

- dlaczego materiały do Wiadomości [...] należy nadsyłać jedynie w formie elektronicznej?

- czy jest Pan nadal Kierownikiem Referatu Rolnictwa Urzędu Gminy, a jeśli nie to jakie stanowisko Pan piastuje?

4. do Przewodniczącego R.:

- z jakiej placówki WFOŚR otrzymał Pan dotacje do kolektorów w kwocie 9.182.00 zł i jakiej wielkości kolektory Pan zainstalował i gdzie?

- czy w okresie ostatnich 6 lat dokonywał Pan podziału posiadanych działek i czy w związku z tymi podziałami prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej?

Pismem z dnia 9 października 2014 r. D. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, iż do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek. W dniu 3, 6 i 8 października 2014 r. bezskutecznie próbował spotkać się z panią sekretarz oraz Wójtem gminy. Wójt odmówił jego przyjęcia oraz zabronił pani sekretarz prowadzenia z nim rozmowy. W związku z tym doszło do bezczynności w udzieleniu informacji publicznej i skarga jest zasadna. Skarżący wniósł o "nakazanie Wójtowi Gminy w L. T. B. udzielenie odpowiedzi na pytanie zawarte w mailu z dnia 15.09.2014 roku w zakresie skierowanych do niego pytań w terminie 3 dni od ogłoszenia wyroku", zasądzenie kosztów postępowania i "zwrot kosztów czterokrotnej wizyty w Urzędzie Gminy w L.".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia z 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o dostępie do informacji publicznej poprzez przedłużenie terminu do jej udzielenia. Zgodnie z art. 14 ustawy w sprawie przekazania informacji publicznej pismo zostało przesłane na adres zamieszkania skarżącego z uwagi na fakt, iż we wniosku nie podał sposobu jego doręczenia. Skarżący w dniu 2 października 2014 r. odebrał pismo. Organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 15 września 2014 r. zawiera wiele pytań, co do których istnieje wątpliwość, czy dotyczą one informacji publicznej. Urząd Gminy, do którego skarżący złożył wniosek, stoi na stanowisku, iż nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na jedno czy kilka pytań, a na pozostałe pytania udzieli informacji później. Znacznie korzystniejsze w ocenie organu jest udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania jednocześnie, bowiem daje to skarżącemu lepszy obraz stanu faktycznego. Dlatego zdecydowano o przedłużeniu terminu na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie od informacji publicznej. Po przygotowaniu odpowiedzi na poszczególne pytania przez odpowiednie komórki organizacyjne Urzędu Gminy w L. zostanie udzielona odpowiedź wnioskodawcy. Organ dodał, że zgodnie z pismem z dnia 29 września 2014 r. udzieli skarżącemu odpowiedzi do dnia 15 listopada 2014 r. Biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz akta sprawy stwierdził, że brak jest w chwili obecnej podstaw do wniesienia skargi, w której skarżący wnosi o nakazanie organowi udzielenie informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Postępowanie przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji, rozstrzygniecie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 p.p.s.a., w przedmiocie grzywny orzekł na podstawie art. 149 § 3 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji), zaś w przedmiocie kosztów rozstrzygnął w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania.

Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U 2014 r., poz. 782 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.) terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08, LEX nr 1028759).

W przedmiotowej sprawie D. R. we wniosku z dnia 15 września 2014 r. zaadresowanym do Urzędu Gminy L. zawarł pytania skierowane do trzech podmiotów pełniących funkcje publiczne – Wójta Gminy, K. P. (Kierownika Referatu i Gospodarki Ziemią) oraz T. R. (Przewodniczącego Rady Gminy L.). Wobec zaskarżenia bezczynności Wójta Gminy L. skarga w zakresie pytań dotyczących K. P. i T. R. nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Wójt Gminy nie był bowiem zobowiązany do udostępnienia informacji na pytania skierowane do innych podmiotów mających siedzibę w Urzędzie Gminy L., tym samym nie można postawić mu w tym zakresie zarzutu bezczynności.

W odniesieniu do pytań skierowanych do Wójta Gminy L. Sąd Instancji wskazał, że Wójt Gminy L. powiadomił co prawda skarżącego, w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że z uwagi na konieczność dokonania analizy żądanych informacji oraz zgromadzenia materiału dowodowego termin udostępnienia informacji przedłuża do 15 listopada 2014 r. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. skarżący przedłożył też pismo Wójta Gminy z dnia 14 listopada 2014 r. skierowane do niego w odpowiedzi na wniosek z dnia 15 września 2014 r. Pisma tego nie można jednak uznać za wypełnienie obowiązku udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego. W pytaniu zawartym w pkt 1 wniosku skarżący domagał się udostępnienia aktualnej imiennej listy osób (imię i nazwisko) zatrudnionych w Urzędzie Gminy z wyszczególnieniem piastowanego stanowiska i wielkości etatu z uwzględnieniem umów-zleceń. W piśmie z dnia 14 listopada 2014 r. Wójt przesłał natomiast skarżącemu listę zawierającą informację o ilości osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne referaty. Taka odpowiedź nie jest odpowiedzią na wniosek skarżącego. Nie jest bowiem udzieleniem informacji na wniosek sytuacja, w której podmiot zobowiązany udziela wprawdzie informacji, ale dokonuje przedstawienia informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też udziela informacji wymijającej, dalece niepełnej. Sytuację taką należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Natomiast w odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 2 wniosku Wójt Gminy wyjaśnił w piśmie z dnia 14 listopada 2014 r., że informacja dotycząca podziału działki w K. i wymierzenia opłaty adiacenckiej nie jest informacją publiczną, bowiem dotyczy sfery prywatnej jego i jego żony. Sąd I instancji podniósł, że co do zasady ograniczenia w możliwości udzielenia informacji publicznej znajdują swoje miejsce w decyzji organu. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to jednak nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Na tle przytoczonej normy prawnej wypracowane zostało stanowisko, według którego co do zasady prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Niemniej jednak w drugim zdaniu tego przepisu określono, kiedy takie prawo nie podlega ograniczeniom ze względu na prywatność – ograniczenie to nie dotyczy informacji spełniających łącznie dwa kryteria: po pierwsze informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, i po drugie mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 621/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku powołania się na prywatną sferą życia funkcjonariusza publicznego powinna zostać wydana decyzja, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał też decyzji odmawiającej jej udostępnienia, dlatego też uznać należało, że pozostaje w bezczynności.

Wobec powyższego, należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w sposób prawem przewidziany w zakreślonym terminie, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a.

Oceniając bezczynność organu i mając na względzie okoliczności sprawy, w szczególności czas jaki upłynął od złożenia wniosku, udzielenie informacji niepełnej (pkt 1 wniosku) i pozostawanie w bezczynności w zakresie pkt 2 wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi uznał, że miała ona charakter rażący, czemu dał wyraz w pkt 3 wyroku. Charakteru tego, w ocenie Sądu, nie zmienia również fakt wystosowania przez organ do skarżącego pisma z dnia 29 września 2014 r., w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., z informacją, iż udzieli skarżącemu odpowiedzi w terminie dwóch miesięcy, to jest do dnia 15 listopada 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (14 dni), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Mimo formalnie zachowania terminu do wysłania tego pisma, organ nie wykazał żadnej obiektywnej przyczyny konieczności przedłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej skarżącemu. Z pewnością nie był to skomplikowany charakter żądanej informacji wymagającej zwiększonego nakładu pracy, czy może jej wytworzenia bądź przetworzenia, co w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza złożona na rozprawie kserokopia "udzielonej odpowiedzi" przez organ noszącej datę 14 listopada 2014 r. Konsekwencją orzeczenia zawartego w punkcie 3 wyroku stało się wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 3 p.p.s.a. w wysokości 500 zł, adekwatnej w ocenie Sądu do stopnia naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 175/14 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Wójta Gminy L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości Wójt Gminy L., na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 13 ust. 1 i 2, art. 11 pkt 1, art.16 ust 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, iż organ nie podjął w terminie działania do którego był obowiązany, udzielił odpowiedzi niepełnej i wymijającej, części wniosku nie załatwił poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji przez co w konsekwencji doprowadził do zaistnienia w sprawie stanu bezczynności.

Podniósł również zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, iż w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny i niezastosowanie art. 151 p.p.s.a., poprzez oddanie skargi mimo, iż w sprawie nie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez skarżący kasacyjnie organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż na wniosek D. R. z dnia 15 września 2014 r. organ wystosował do zainteresowanego pismo z dnia 29 września 2014 r. przedłużające termin do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Następnie w piśmie z dnia 14 listopada 2014 r., zgodnie z przepisami prawa i w terminie, udzielił odpowiedzi w sposób wszechstronny i wyczerpujący na zawarte w nim pytania. Objętość przedmiotowej odpowiedzi nie może świadczyć o nakładzie pracy poświęconej przez urzędników do jej udzielenia, a tylko ta okoliczność (objętość pisma) nie może dowodzić niezasadności przedłożenia terminu załatwienia sprawy i sugerować, iż może być załatwiona w terminie krótszym, a w konsekwencji o przewlekłości prowadzonego postępowania. Odpowiadając na wniosek strony przeciwnej organ wziął pod uwagę treść przepisu art. 11 ust. 1 u.d.i.p. i zrezygnował z udostępnienia imiennej listy osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy L. z uwagi na fakt, iż informacja ta, zawsze aktualna, jest wywieszona w miejscu ogólnie dostępnym, tj. na korytarzu Urzędu Gminy (tabliczki z imionami i nazwiskami oraz stanowiskami urzędników). W punkcie 2 odpowiedzi na wniosek wskazano z jakich powodów organ nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Odpowiedzi tej nie można kwalifikować jako odmowy udzielenia informacji publicznej stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Żądanie D. R. nie dotyczyło bowiem informacji publicznej, stąd też organ nie miał obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienie. Wystarczyło więc poinformować o tym fakcie wnioskodawcę. W odpowiedzi powołano się na prywatność wymienionych tam osób fizycznych. Wójt pełni wprawdzie funkcję publiczną, ale pytanie wnioskodawcy nie było bezpośrednio związane z pełnieniem tej funkcji, a nadto nie było informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust 1 u.d.i.p. ( vide: wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2449/12, z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1978/13).

Zadaniem kasatora, w opisanym stanie faktycznym nie zachodzi bezczynność lub przewlekłość w postępowaniu organu administracji publicznej albowiem organ podjął działanie do którego był obowiązany przed rozpatrzeniem sprawy przez Sąd, bez zwłoki i z uzasadnionym przedłużeniem terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i nie znalazł przyczyn do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zatem w prowadzonym postępowaniu o udzielenie informacji publicznej organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu, a więc brak też podstaw do przypisania mu oceny rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu orzeczenie o wymierzeniu skarżącemu kasacyjnie grzywny jest niezasadne.

Na rozprawie w dniu 7 grudnia 1016 r. uczestnik postępowania D. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. Z 2016 r. poz. 7187 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie wskazanymi w skardze podstawami zaskarżenia.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części, bowiem zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, iż bezczynność organu w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc do ceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idących zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem to przepis prawa materialnego determinują sposób rozstrzygnięcie sprawy o udostępnienie informacji publicznej.

Błędna wykładnia przepisu prawa przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (przykładowo wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 294/14, publik. LEX nr 1518050; 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 575/14, publik. LEX nr 1484868). Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (patrz wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1487/15, publik. LEX nr 2035977).

Nie sposób podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 11 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i 3 u.d.i.p., albowiem przepisy te nie wywołują jakikolwiek rozbieżności interpretacyjnych. Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.d.i.p., informacja publiczna może być udostępniana w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, zaś w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustęp 2 powołanego artykułu zaś stanowi, iż jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Rozważenia zaś wymaga czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo zastosował powołane przepisy prawa do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Z akt spraw wynika, że pismem z dnia 15 września 2014 r. D. R. zwrócił się do Wójta Gminy L. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym odpowiedź na pytania: "1) jaka jest aktualna imienna lista osób (imię i nazwisko) zatrudnionych w Urzędzie Gminy z wyszczególnieniem piastowanego stanowiska i wielkości etatu, z uwzględnieniem umów – zleceń; 2) czy po podziale działki należącej do Wójta (nr [...]) w K. prowadzone było postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty adiacenckiej i z jakim skutkiem".

W piśmie z dnia 14 listopada 2014 r., w dwumiesięcznym terminie zakreślonym w piśmie z dnia 19 września 2014 r., Wójt Gminy L. przesłał wnioskodawcy listę zawierającą informację o ilości osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne referaty. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, iż taka odpowiedź nie jest pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego. Wnioskodawca żądał bowiem aktualnej imiennej listy osób zatrudnionych w Urzędzie na etacie i na podstawie umów zleceń. Otrzymał natomiast wykaz stanowisk i liczbę osób zatrudnionych w poszczególnych referatach Urzędu. Lista ta nie zawiera imion i nazwisk osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach, jak też organ nie przedstawił jakiejkolwiek informacji na temat zatrudnienia (lub niezatrudniania) w Urzędzie osób na podstawie umów cywilnoprawnych. Nadto nie poinformował wnioskodawcy o udostępnieniu wnioskowanej informacji w formie wywieszenia w miejscu ogólnie dostępnym, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.d.i.p., co czyniłoby zbędnym kierowanie do wnioskodawcy pisemnej informacji w tym zakresie. Argumentu o wywieszeniu wykazu pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy L. na korytarzu w Urzędzie Gminy organ nie podnosił przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Twierdzenie organu zostało przedstawione dopiero w skardze kasacyjnej, lecz w dalszym ciągu nie wyjaśnia, czy w urzędzie zatrudniano osoby na podstawie umów cywilnoprawnych (na stronie Serwisu Internetowego Gminy L. /http://www.[...]/info/index.php/c=page&id=72&print=1/, wg stanu na dzień 5 grudnia 2016 r., zawarto jedynie wykaz pracowników etatowych). W tym stanie rzeczy w pełni trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wobec przyjęcia, że zakres żądanej przez wnioskodawcę w pkt 2 wniosku informacji jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazano, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 609/12). Niewątpliwie informacja o tym, czy w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez organ administracji publicznej została wydana decyzja administracyjna, a do tego w istocie sprowadza się realizacja pkt 2 wniosku D. R., stanowi informację publiczną. Należy wskazać, że Sąd I instancji nie orzekł, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Zobowiązał jedynie organ do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że ma ona przymiot informacji publicznej. Oznacza to, że organ powinien udostępnić wnioskowaną informację albo jeśli dojdzie do wniosku, że istnieją ku temu przeszkody, wydać decyzję odmowną w oparciu o przepis art. 16 u.d.i.p. W niniejszym postępowaniu Sąd I instancji w ogóle nie musiał stosować art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena legalności zastosowania przez organ art. 5 ust. 2 będącego przesłanką wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na prawo do prywatności, może być dokonywana przez sąd administracyjny w ramach rozpoznania skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Taka decyzja zaś w niniejszej sprawie jak dotąd nie zapadła.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył również art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. zobowiązując organ do załatwienia wniosku D. R. z dnia 15 września 2014 r. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro do dnia rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi wymienionego na bezczynność Wójta Gminy L. wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony w określonej prawem formie, to Sąd ten był zobowiązany rozstrzygnąć jak w pkt 1 kwestionowanego wyroku.

Dostrzec także należy, iż Wójt Gminy L. zaskarżył skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji w całości, lecz nie sformułował zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do pkt 2 tego wyroku.

Z podanych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną w części w jakiej zaskarża ona pkt 1 i 2 wyroku Sądu I instancji.

Za zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 (zd. drugie) i 2 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sądu I instancji, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zachodzi podstawa do wymierzenia skarżonemu organowi grzywny.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty, bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo. Rażące naruszenie prawa musi przy tym posiadać pewne dodatkowe, kwalifikujące je cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie prawa. Wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego złożony został w dniu 15 września 2014 r. Na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powinien on zostać, co do zasady, załatwiony w terminie 14 dni od daty wpływu. Niemniej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z tej instytucji skorzystał organ informując wnioskodawcę pismem z dnia 29 września 2014 r. o przedłużeniu terminu do realizacji wniosku i przyczynach zaistniałego stanu rzeczy. Biorąc pod uwagę złożoność wniosku D. R., zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, iż wnioskodawca adresatem wniosku uczynił Urząd Gminy L., a udostępnienia informacji publicznej domagał się od trzech podmiotów, nie można uznać za gołosłowne twierdzenie organu o potrzebie dokonania analizy żądanej informacji i zgromadzenia materiału dokumentacyjnego. Finalnie organ w zakreślonym dwumiesięcznym terminie udzielił wnioskodawcy informacji, choć jak wskazano wyżej, uczynił to w sposób nieprawidłowy. Niemniej, bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, a jedynie z pozostawania w błędnym przekonaniu, że udostępnienie wykazu stanowisk pracowników zatrudnionych w poszczególnych komórkach organizacyjnych urzędu realizuje odpowiedź na pkt 1 wniosku skierowanego do Wójta Gminy L., zaś pkt 2 tego wniosku nie stanowi informacji publicznej. Bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku nie jest wynikiem bierności organu, a wobec tego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Natomiast wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro w przedmiotowej sprawie przypadek drastycznej zwłoki w realizacji wniosku z dnia 15 września 2014 r. nie zaistniał, to nie ma też podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Z tych względów – mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji – Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 188 w zw. z art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zarazem podane przyczyny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniały odstąpienie od wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., co Sąd uczynił uchylając pkt 4 zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i oddalając wniosek o wymierzenie grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., dlatego w punkcie 4 sentencji wyroku orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.