Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4121/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. N. kwotę 126,70 zł (sto dwadzieścia sześć złotych i siedemdziesiąt groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. S. N. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący szczegółowo przedstawił przebieg swojej służby pełnionej od [...] stycznia 1985 r. do [...] czerwca 2017 r. Podniósł, że jego praca w Służbie Bezpieczeństwa (dalej: "SB"), którą odbył w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w G. od [...] lutego 1985 r. do [...] lipca 1987 r., była "nieumyślna i przypadkowa". Gdy tylko stwierdził, że służba we wskazanej formacji to błąd, ponieważ nie jest zgodna z celami i wartościami skarżącego, postanowił z niej odejść bez względu na konsekwencje, które mogą go spotkać. Skarżący zaznaczył, iż będąc w SB, przeszedł jedynie wstępne przeszkolenie dla nowo przyjętych funkcjonariuszy trwające od [...] lutego 1985 r. do [...] marca 1985 r. Nie był kierowany na żadne inne szkolenia, a wobec tego, zakres czynności, które realizował, był dość ograniczony - wykonywał jedynie czynności pomocnicze, nie uczestniczył w ważniejszych przedsięwzięciach. Od 16 lipca 1987 r. do końca służby pracował bezpośrednio "na drodze", a także prowadził postępowania o wykroczenia i przestępstwa drogowe oraz postępowania przeciwko życiu i zdrowiu. W czasie służby w Policji skarżący był pozytywnie oceniany przez przełożonych, mianowany na wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz wyróżniany, co świadczy o rzetelnym wykonywaniu przez niego zadań i obowiązków służbowych. Zdaniem skarżącego, jego kwalifikacje ogólne i zawodowe oraz umiejętności były na dużo wyższym poziomie niż innych policjantów jednostki, w której pełnił służbę.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] czerwca 2017 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] stycznia 1985 r. do [...] lipca 1987 r., tj. 2 lata, 6 miesięcy i 15 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 35 lat, 6 miesięcy i 18 dni.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN o sygn. [...] nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. W piśmie z [...] września 2019 r. Komendant Główny Policji przekazał, iż skarżący przez cały okres służby w Policji był opiniowany pozytywnie. Z nałożonych obowiązków wywiązywał się rzetelnie, wykazując zaangażowanie w realizację codziennych zadań służbowych. Był funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, odpowiedzialnym oraz sumiennym. Wykazywał się samodzielnością w działaniu oraz umiejętnością doboru metod i środków adekwatnych do realizowanych zadań. Był również wielokrotnie wyróżniany m.in.: urlopem nagrodowym, listem pochwalnym, licznymi nagrodami pieniężnymi. Komendant Główny Policji wskazał też, że w 2017 r. skarżącemu wymierzono karę dyscyplinarną nagany oraz obniżono dodatek służbowy za pominięcie drogi służbowej, tj. złożenie meldunku bezpośrednio do Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, iż winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych i odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ także zaakcentował, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten – jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, organ stwierdził, że w sytuacji, w której całkowity okres służby wynosi 35 lat, 6 miesięcy i 18 dni, z czego 2 lata, 6 miesięcy i 15 dni to służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, nie można mówić o krótkotrwałości – przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym. Dwuipółletni okres realizacji zadań na rzecz państwa totalitarnego nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten czas dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Minister zaakcentował, iż skarżący w sposób świadomy rozpoczął służbę w SB. Materiał dowodowy przekazany przez IPN, zawiera dokument zatytułowany "Wniosek personalny o przyjęcie do MO" z [...] listopada 1984 r., w którym widnieje następujący zapis: "Z warunkami pracy i płacy zapoznany, na co wyraża zgodę". Za element pozytywny, przemawiający na korzyść skarżącego, organ uznał okoliczność, iż skarżący z własnej woli zakończył służbę na rzecz państwa totalitarnego, lecz nie zmienia to faktu, że pozostając przez ponad dwa lata na etacie SB, był częścią tej formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści. W konsekwencji Minister stwierdził, iż skarżący nie spełnia przesłanki z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W kwestii rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. organ stwierdził, że ocena spełnienia tej przesłanki była stosunkowo trudna wobec niejednoznacznych informacji w tym zakresie przekazanych przez Komendanta Głównego Policji. Mianowicie w zgromadzonym w sprawie materiale, który zawiera pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe, znajduje się również informacja, iż skarżący został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, za co ukarano go naganą oraz obniżono mu dodatek służbowy. Ponadto stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w L. dotyczące oceny wykonywania zadań i obowiązków służbowych przez skarżącego - obok pochwał oraz dowodów uznania - zawiera m.in. informacje, że skarżący, realizując zadania na stanowisku specjalisty Referatu Wykroczeń Wydziału [...], wywiązywał się z nich ze zmiennym skutkiem. W ww. stanowisku odnotowano, iż skarżący "miał właściwy stosunek do realizowanych zadań, jednakże wymagał nadzoru i kontroli jakości pracy", ponieważ często wykonywał czynności służbowe niezgodnie z obowiązującymi przepisami, stosując własną ich interpretację. "Nierzadko zamiennie stosował przepisy prawa o wykroczeniach z przepisami prawa administracyjnego". Minister uznał, iż wymierzenie skarżącemu kary dyscyplinarnej nagany nie daje podstaw do przekreślenia jego ponad 35-letniej służby i kwestionowania rzetelności wykonywania przez zadań i obowiązków w całym okresie służby. Tak więc ostatecznie organ przyjął spełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Konkludując, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Uprawnienie przewidziane w art. 8a tej ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister zaznaczył, że skarżącemu nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe, co wskazuje, iż nie wyróżniał się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Natomiast rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Dlatego nie można uznać za wyjątkowe nagrody, wyróżnienia lub inne gratyfikacje otrzymywane z tego tytułu w czasie pełnienia służby. Według Ministra, zarówno postawa i osiągnięcia skarżącego w służbie, a także charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby jego sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1826/20, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ wadliwie zinterpretował przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy wynosi ona 35 lat, 6 miesięcy i 18 dni) okres 2 lat, 6 miesięcy i 15 dni służby na rzecz państwa totalitarnego powinien być określony jako krótkotrwały. Powołując się na orzecznictwo NSA, tut. Sąd podniósł, że spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a tym samym może uprawniać do przyjęcia, iż została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Wedle wytycznych Sądu, ponownie rozpoznając sprawę, organ miał dokonać wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i rozważyć przesłankę krótkotrwałości w świetle dokonanej przez Sąd interpretacji.

Opisany wyżej wyrok tut. Sądu uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2018 r., decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, oraz powtórzył (z poprzedniego swojego rozstrzygnięcia) rozważania prawne odnośnie przesłanek krótkotrwałości, rzetelności i szczególnie uzasadnionego wypadku.

Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister stwierdził, że w sytuacji, w której służba skarżącego była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata, 6 miesięcy i 15 dni, zaś cały okresu służby wynosił 35 lat, 6 miesięcy i 18 dni, to nie można mówić o krótkotrwałej służbie – zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał fragment wyroku NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt l OSK 3208/19. Dodał, iż skarżący w ww. dwuipółletnim okresie nie tylko zapoznał się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, ale wykonywał je na tak wysokim poziomie, że przyznano mu dodatek specjalny.

W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ podkreślił, że skarżący w sposób świadomy rozpoczął służbę na rzecz totalitarnego państwa, o czym świadczy zapis we "Wniosku personalnym o przyjęcie do MO" z [...] listopada 1984 r.: "Z warunkami pracy i płacy zapoznany, na co wyraża zgodę". Ponadto skarżący był aktywnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"), do której wstąpił w 1979 r. Skoro przystąpił do tej organizacji, to niewątpliwie nawiązał nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Minister powołał się też na wymierzoną skarżącemu karę dyscyplinarną nagany oraz brak orderów/odznaczeń państwowych czy też odznak/medali resortowych.

Podsumowując, organ stwierdził, że pomimo spełnienia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, niespełnienie przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz ww. kara dyscyplinarna nie pozwalają na zakwalifikowanie sprawy skarżącego jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

W bardzo obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra skarżący zarzucił działanie niezgodnie z art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 12, art. 24 § 1 ust. 5, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 36, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3, art, 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a."). Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] października 2021. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązujących w postępowaniu administracyjnym oraz wydania w jego sprawie decyzji zgodnie z wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. Ponadto zażądał: ukarania Ministra, gdyż nie stosuje się do wytycznych i poleceń wskazanych w wyroku z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt lI SA/Wa 1826/20; wyrównania wyrządzonej mu szkody i zadośćuczynienia; zasądzenia od organu kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że działający z upoważnienia Ministra P. P. bardzo aktywnie uczestniczył w prowadzeniu jego sprawy, ewidentnie działając na jego szkodę. Zdaniem skarżącego, ww. pracownik nie podejmował żadnych czynności na składane przez skarżącego ponaglenia i jest wrogo do niego nastawiony, chociaż skarżący nie zna przyczyny. Z tych względów, powinien być on wyłączony od prowadzenia sprawy skarżącego.

Skarżący zarzucił także organowi, że pominął jego wnioski dowodowe oraz wybiórczo posługuje się materiałami IPN. Przyznał, iż podczas służby w Policji był "stygmatyzowany", tzn. awansowano i odznaczano znacznie mniej kompetentnych funkcjonariuszy, a nie wykorzystano jego potencjału.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] maja 2022 r. skarżący wniósł o zwrot kosztów przejazdu, okazując bilety na łączną kwotę 126,70 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez uznanie – wbrew ocenie wyrażonej w prawomocnym wyroku tut. Sądu – iż w sprawie skarżącego nie została spełniona przesłanka krótkotrwałości. W wiążącym organ orzeczeniu z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1826/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł znaczny wywód prawny na temat tej przesłanki, a następnie wskazał (jak już cytowano), iż okres 2 lat, 6 miesięcy i 15 dni służby na rzecz totalitarnego państwa powinien być określony jako krótkotrwały. Ponadto w ww. wyroku Sąd wskazał, że "w związku z dokonaną wykładnią art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a". Jednocześnie Sąd zaakcentował, że przeszkodą do przyjęcia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest wykazanie zaangażowania funkcjonariusza w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zatem Minister powinien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi ww. przesłanka. Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy błędnym uznaniu, iż nie został spełniony warunek krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa - skutkował naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew wskazaniom Sądu – Minister analizował w sprawie skarżącego spełnienie przesłanki krótkotrwałości, dochodząc do przeciwnego niż Sąd wniosku. Już z tego względu zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Po raz trzeci rozpatrując wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2018 r., organ w sposób prawidłowy wykona wskazania zawarte w wiążącym go prawomocnym wyroku z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1826/20, tj. przyjmie zaistnienie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, a następnie wszechstronnie rozważy spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W aspekcie tej ostatniej przesłanki, kluczowej w tego rodzaju sprawach, Minister będzie miał na względzie, iż chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, świadoma i sumienna służba, a także przynależność do organizacji takich jak PZPR nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza ubiegającego się o uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu rzetelnej realizacji zadań służbowych czy przynależności do ww. organizacji świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

W kontrolowanej sprawie organ - nie przywołując konkretnych działań, zadań, obowiązków bądź funkcji skarżącego - nie wykazał, że jego postawa charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania tej regulacji wobec skarżącego, lecz organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz z przywołaniem konkretnych okoliczności wskazać, dlaczego w niniejszym przypadku wyjątku tego nie zastosował. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" wielokrotnie zwracał uwagę NSA (m.in. w wyrokach z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20), co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wzmiankowany uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyklucza zastosowanie przez tut. Sąd w przedmiotowej sprawie art. 149a p.p.s.a.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd stwierdza, że nie jest on zasadny. Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy też nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej (tak jak w niniejszej sprawie) bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1145/21).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się koszty przejazdów w łącznej kwocie 126,70 zł, orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 209 p.p.s.a.