Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1349/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 512/16 w sprawie ze skargi H.T. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2016 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla punkt I wyroku , 2. uchyla decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...]listopada 2015r nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 512/16, oddalił skargę H.T.(skarżący) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (organ odwoławczy) z dnia z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (organ I instancji) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) zobowiązał MiW.Ż – inwestorów robót budowlanych, polegających na rozbudowie instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...]w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...], do wykonania następujących robót budowlanych: 1) zamianie istniejących uchwytów tworzywowych na uchwyty z materiałów niepalnych; 2) zastosowaniu przy przejściach przez przegrody budowlane na przewodach gazowych tulei ochronnych wypełnionych elastycznym uszczelniaczem zgodnie z BN-72/8976-50; 3) zapewnieniu dostępu do przewodów gazowych celem przeprowadzenia okresowej kontroli szczelności poprzez demontaż istniejącej zabudowy boazeryjnej lub wykonanie otworów rewizyjnych oraz do wykonania czynności w postaci przeprowadzenia próby szczelności instalacji gazowej zgodnie z PN-92/M-34503, na ciśnienie 0,05 MPa, czas próby 30 min udokumentowanej stosownym protokołem, określając jednocześnie w osnowie decyzji termin wykonania orzeczonych robót do dnia 30 grudnia 2015 r.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że czynności procesowe w sprawie zainicjowane zostały pismami skarżącego, doręczonymi organowi I instancji w dniu 26 czerwca 2015 r. (datowanymi na dzień 22 czerwca 2015 r. i dzień 25 czerwca 2015 r., przy czym drugie z pism skierowane zostało również do Starosty Powiatu Trzebickiego jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrującego wniosek M.Ż. o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] położonym w opisanym wcześniej budynku, poprzez który wnioskodawca – zdaniem skarżącego – zamierzał zalegalizować wykonane wcześniej roboty budowlane). W dniu 30 lipca 2015 r. organ I instancji przeprowadził - po wcześniejszym zawiadomieniu stron o terminie tej czynności - kontrolę w lokalach mieszkalnych nr [...] usytuowanych w przedmiotowym budynku. Organ podał, że obecny podczas kontroli M.Ż. potwierdził udzielenie pełnomocnictwa swoim rodzicom w zakresie postępowania, jak również potwierdził, iż podpisy na pełnomocnictwach stanowią jego własnoręczne podpisy. Ponadto oświadczył, że jest właścicielem lokalu nr [...], który użytkują jego rodzice M.W.Ż., a on sam mieszka we Wrocławiu. Następnie organ I instancji wskazał, że w zakresie instalacji gazowej ustalono, że lokal nr [...] posiada instalację gazową biorącą swój początek z gazomierza usytuowanego na klatce schodowej, która zasila kuchnię gazową czteropalnikową. Dalsza część instalacji gazowej przebiega przez przedpokój i wchodzi do pomieszczenia łazienki, kończy się na ścianie kominowej i w tym miejscu jest zaślepiona. W pomieszczeniu kuchni lokalu nr [...]gdzie są usytuowane dwa przewody kominowe murowane, nie stwierdzono aby od strony pomieszczenia kuchni wykonano jakiekolwiek podłączenia do ww. istniejących przewodów kominowych. Nie stwierdzono również, aby wykonano w pomieszczeniu kuchni jakikolwiek dodatkowy przewód kominowy. Stwierdzono natomiast, że w pomieszczeniu kuchni brak jest pieca - kuchni węglowej na paliwo stałe, który jak oświadczyli inwestorzy został zdemontowany w końcu lat 60-tych ubiegłego wieku i był wtedy podłączony do jednego z istniejących przewodów kominowych usytuowanych w kuchni. Po demontażu kuchni węglowej wejście do komina zostało zamurowane. W pomieszczeniu łazienki w lokalu nr [...]znajduje się komin murowany dwukanałowy. Nie stwierdzono, aby w chwili obecnej w tym pomieszczeniu zamontowane były jakiekolwiek urządzenia grzewcze, tj. kocioł na paliwo stałe, czy też kocioł na paliwo gazowe lub junkers gazowy do ciepłej wody użytkowej. W ścianie kominowej w łazience wykonany jest otwór do jednego z przewodów kominowych stanowiący podłączenie do nieistniejącego w chwili obecnej kotła gazowego. Podłączenie to zostało zaślepione i przewód kominowy jest nieużytkowany. Ponadto ustalono, że w przewodzie kominowym zamontowany jest wkład stalowy kwasoodporny umożliwiający wykorzystanie tego kanału jako przewodu kominowego spalinowego. Jak wynikało z oświadczenia inwestorów, w sierpniu 2011 r. wykonali oni rozbudowę wewnętrznej instalacji od kolanka w przewodzie w przedpokoju wchodzącego w ścianę kuchni a zakończywszy na łazience przy ścianie kominowej. Następnie zamontowali w jednym przewodzie kominowym w łazience wkład kwasoodporny, zamontowali na ścianie kominowej kocioł na paliwo gazowe i podłączyli go do wkładu kwasoodpornego i rozbudowanej części instalacji gazowej. Do kotła gazowego podłączono też istniejącą instalację centralnego ogrzewania w lokalu od której odłączono poprzednie źródło ciepła jakim był kocioł na paliwo stałe usytuowany w pomieszczeniu łazienki. W pomieszczeniu łazienki znajduje się również istniejący kanał wentylacji wywiewnej przechodzący przez ścianę zewnętrzną zaś w suficie znajduje się zaślepiony nieczynny zdemontowany od poziomu dachu przewód wentylacyjny. Inwestorzy oświadczyli, że instalacja gazowa wraz z przewodem kominowym była użytkowana od roku 2011 do maja 2015 r. W maju 2015 r. zdemontowano kocioł na paliwo gazowe, zaślepiono rozbudowaną instalację gazową i wejście do komina od strony łazienki i od tego czasu instalacja gazu i przewód kominowy jest nieużytkowany. Ponadto przyznali również, że ww. roboty budowlane zostały wykonane bez stosownej zgody właściwych organów administracji architektoniczno- budowlanej. Kontrola również objęła lokal nr [...], podczas której ustalono, że w pomieszczeniu łazienki zamontowany jest kocioł gazowy podłączony odcinkiem rury stalowej do istniejącego przewodu kominowego (tj. drugi kanał przy kanale, w którym znajduje się wkład kwasoodporny lokalu nr [...]). Właścicielka lokalu oświadczyła, że nie wykonywała żadnych robót budowlanych w zakresie podłączania się do komina kotłem gazowym, czy też w zakresie rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, a stan obecny to jest stan w tym zakresie jak w dacie zakupu lokalu. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że w kondygnacji podziemnej, tj. w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] i w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu gminnego nie stwierdzono początku w/w opisywanego komina przebiegającego przez lokal nr [...]. Jak oświadczył skarżący, przedmiotowy komin dwukanałowy kończy się na podłodze w lokalu mieszkalnym nr [...] na ścianie zewnętrznej południowej. Od strony lokalu nr [...] tj. w pokoju nie stwierdzono, aby do tych przewodów podłączone były w chwili kontroli jakiekolwiek urządzenia grzewczo-kominowe. Skarżący podał, że w dalekiej przeszłości do tego komina był podłączony piec kaflowy obsługujący lokal mieszkalny nr [...], przy czym jeszcze w roku 2014 w ścianie elewacji południowej na wysokości lokalu nr [...] wychodziła z pomieszczenia łazienki nasada kominowa stalowa w kształcie litery "H", która później została zdemontowana. Podniósł również kwestię braku protokołu sprawdzenia skuteczności instalacji odgromowej podczas remontu dachu. Dalej organ I instancji wskazał, że na poziomie dachu budynku stwierdzono, że opisywany wcześniej komin przebiegający przez lokale nr [...] to komin dwukanałowy, a w kanałach tych zamontowane są wkłady stalowe kwasoodporne wystające ponad czapę komina. Nie stwierdzono, aby przy w/w kominie wykonywane były jakiekolwiek roboty budowlane polegające na wykonaniu dodatkowych przewodów kominowych. Nie stwierdzono też, aby na początku w/w komina biorącego swój początek w lokalu nr [...] istniały jakiekolwiek drzwiczki wyciorowe, takich drzwiczek nie stwierdzono też w lokalu nr [...]

Zawiadomieniem z dnia 7 września 2015 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...]. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 7 września 2015 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...], oceniającej: poprawność i zgodność wykonanych robót budowlanych (ogólnobudowlanych i instalacyjnych) z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy - Prawo budowlane w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 5 tej ustawy tj. bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania budynku. Organ I instancji wyjaśnił, że wymagana dokumentacja oznaczona tytułem "Opinia techniczna dotycząca oceny wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym", sporządzona przez uprawnioną osobę została przedłożona w dniu 2 października 2015 r. Z przedmiotowej opinii wynika jednoznacznie, że zamontowany wkład kominowy z stali kwasoodpornej jako przewód spalinowy został zamontowany w istniejącym murowanym przewodzie kominowym prawidłowo, zgodnie z sztuką budowlaną, co również potwierdza dołączona do przedmiotowego opracowania technicznego opinia kominiarska nr [...] z dnia 28 września 2015 r. Ponadto dodatkowo autor opinii stwierdził, iż przedmiotowy wkład może być bezpiecznie użytkowany jako przewód spalinowy. W zakresie instalacji gazowej autor opinii stwierdził, że rurociągi gazowe zostały zamontowane w sposób prawidłowy nie mniej jednak dopatrzono się nieprawidłowości w zakresie przejść przez przegrody budowlane, dostępu do przewodów gazowych. Organ I instancji stwierdził, że w celu doprowadzenia do zgodności wykonanej instalacji gazowej z warunkami technicznymi i odbioru robót budowlano-montażowych oraz przywołanymi w podstawie przedmiotowego opracowania rozporządzeniami należy wykonać roboty budowlane określone w osnowie podjętej decyzji. Organ I instancji podkreślił przy tym, że prowadzone postępowanie dotyczy wyłącznie robót budowlanych polegających na rozbudowie instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...] w opisanym wcześniej budynku, a jego celem jest doprowadzenie tych robót i zaistniałego poprzez ich zrealizowanie stanu do zgodności z prawem. Organ wyjaśnił ponadto w zakończeniu uzasadnienia, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. dotyczy sytuacji gdy mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych w sposób niezgodny z przepisami szczególnymi takimi jak np. przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że roboty budowlane w zakresie rozbudowy wewnętrznej instalacji gazu zostały wykonane z nieprawidłowościami w zakresie przejść przez przegrody budowlane i dostępu do przewodów gazowych, co narusza przepisy szczególne, a żeby wyeliminować powstałe podczas robót nieprawidłowości w zakresie ich wykonawstwa należy wykonać roboty budowlane określone w przedłożonej do tutejszego inspektoratu przez inwestora opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej.

Opisana powyżej decyzja została zaskarżona przez skarżącego, który w odwołaniu zamieścił również wniosek o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając, że jest ona dotknięta poważnymi wadami merytorycznymi i prawnymi z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego.

Decyzją z dnia [...]maja 2016 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin – 16 czerwca 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił przedmiot prowadzonego postępowania jurysdykcyjnego, wskazując, że był on ograniczony do rozbudowy instalacji gazowej oraz montażu wkładu kwasoodpornego, natomiast nie obejmował montażu kotła na paliwo gazowe. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że organ I instancji orzekał w sprawie przy zastosowaniu przepisów art. 50-51 u.p.b., a podstawę dla rozstrzygnięcia stanowił materiał dowodowy, w tym przedłożona przez inwestorów opinia techniczna sporządzona we wrześniu 2015 r. przez osobę uprawnioną. W opracowaniu tym stwierdzono, że montaż wkładu kwasoodpornego wykonano w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną i może on być bezpiecznie użytkowany jako przewód spalinowy z kotła kondensacyjnego na paliwo gazowe. Wykonany wkład kominowy nie stwarza zagrożenia dla bezpiecznego użytkowania innych przewodów kominowych. Autor opracowania we wnioskach i zaleceniach wskazał zakres robót i czynności koniecznych do wykonania w odniesieniu do rozbudowanej instalacji gazowej, które zostały wymienione w osnowie decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił również, że po dokonaniu analizy materiału sprawy nie stwierdził żadnych uchybień uprawniających go do skorzystania z kompetencji kasacyjnej. Podkreślił przy tym, że organ I instancji prawidłowo określił podmioty, którym przyznano status strony postępowania, w tym prawidłowo uznał jako inwestorów M. i W. Ż., mimo że nie dysponują oni prawem do lokalu nr [...]w przedmiotowym budynku. Organ orzekający odwołał się do treści art. 52 u.p.b. i wyjaśnił, że zgodnie z treścią tego przepisu obowiązki nakładane na podstawie przepisów tej ustawy, w tym m.in. na podstawie art. 51 powinny być kierowane do inwestora. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się z wnioskiem zawartym w odwołaniu o braku interesu prawnego M.R.Ż.. Organ odwoławczy stwierdził również, że uwzględniając fakt, iż w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym upłynął termin do wykonania obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji, konieczne było uchylenie decyzji w tej części i wyznaczenie nowego terminu, mimo że w toku postępowania odwoławczego wydana została i przekazana przez organ I instancji decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] stwierdzająca wykonanie obowiązków orzeczonych decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...].

Prawidłowość orzeczenia podjętego w postępowaniu odwoławczym zakwestionował skarżący poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu nieuwzględnienia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 159 § 1 k.p.a. i naruszeń zasad ogólnych k.p.a. wynikających z art. 6, 7, 8, 12 i art. 77 § 1 k.p.a. wskutek niezebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną ocenę dowodów, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn odmówienia niektórych dowodów wiarygodności i mocy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za bezzasadne i pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W uzupełnieniu organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...].

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 512/16 Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że z niekwestionowanych ustaleń organów orzekających w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym wynika, że w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...] wykonane zostały w sposób samowolny roboty budowlane polegające na rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej na odcinku od kolanka w przewodzie w przedpokoju wchodzącego w ścianę kuchni do łazienki przy ścianie kominowej oraz zamontowaniu w jednym przewodzie kominowym w łazience wkładu kwasoodpornego. Z materiału sprawy wynika ponadto, że podczas realizowanych robót dokonano również montażu kotła na paliwo gazowe na ściennie kominowej i podłączenia go do rozbudowanej części instalacji gazowej oraz połączenia z istniejącą instalacją centralnego ogrzewania, od której odłączono poprzednio użytkowane źródło ciepła tj. kocioł na paliwo stałe usytuowany w pomieszczeniu łazienki. W toku czynności wyjaśniających ustalono również, że w maju 2015 r. zdemontowany został kocioł na paliwo gazowe, zaślepiono rozbudowaną instalację gazową i wejście do komina od strony łazienki, które od tego czasu pozostają nieużytkowane. Uwzględniając takie ustalenia faktyczne organ I instancji zakresem inicjowanego postępowania - stosownie do treści zawiadomienia o jego wszczęciu - objął samowolną rozbudową wewnętrznej instalacji gazowej i montaż wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...] opisywanego wcześniej budynku wielorodzinnego. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego - korzystając z uprawnienia przyznanego w przepisie art. 81 c ust. 2 u.p.b. - postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. (Nr [...]) orzekł o obowiązku przedłożenia przez inwestorów w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym w lokalu nr [...]w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...], oceniającej poprawność i zgodność wykonanych robót budowlanych (ogólnobudowlanych i instalacyjnych) z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz u.p.b. w zakresie spełnienia wymagań podstawowych, które zostały określone w art. 5 u.p.b. tj.: bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania budynku. W osnowie postanowienia organ orzekający wskazał również, że przedmiotowa ocena techniczna w swej treści powinna zawierać wnioski i ewentualne zalecenia i winna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach właściwych do ocenianych robót budowlanych. Adresatami postanowienia, czyli podmiotami zobowiązanymi do wykonania orzeczonego nim obowiązku byli M i W.Ż, uznani - zdaniem Sądu I instancji prawidłowo - za inwestorów przedmiotowych robót budowlanych. M. i W. Ż użytkują lokal mieszkalny nr [...], w którym zrealizowano opisywane roboty budowlane, stanowiący własność ich syna M.Ż.. Z akt sprawy nie wynika, aby M.Ż ograniczył zakres uprawnień rodziców jako posiadaczy lokalu mieszkalnego nr [...], czy też sprzeciwiał się zamiarowi wykonania przez nich przedmiotowych robót budowlanych, natomiast M.W.Ż. nie zaprzeczają ustaleniu przez organ, że opisywane roboty budowlane zrealizowali. W ocenie Sądu I instancji, w tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego uwzględniając kryteria określone w u.p.b. zasadnie uznały M.W.Ż. za inwestorów przedmiotowych robót i adresatów podejmowanych w sprawie orzeczeń, stosownie do katalogu zawartego w art. 51 wskazanej ustawy. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie jurysdykcyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie przewidzianym w art. 51 u.p.b. Zgodnie ze wskazanym w podstawie decyzji organu I instancji - zaakceptowanej przez organ odwoławczy - przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w przypadku o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 (przypadki inne niż określone w art. 48 i 49b), właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jako "inne przypadki" art. 50 ust. 1 wskazuje roboty budowlane wykonywane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W myśl art. 51 ust. 3 u.p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa wyżej i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że istotą i zasadniczym celem postępowania unormowanego w art. 51 u.p.b. pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ może albo ustosunkować się negatywnie do dalszego prowadzenia robót budowlanych albo podjąć rozstrzygnięcie pozytywne, umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu w zależności od rodzaju dokonanego naruszenia przewidziano trzy sposoby przywrócenia tego stanu. Jednym z nich jest sytuacja, w której roboty budowlane wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.b. mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i wówczas właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). Sąd I instancji stwierdził, że w świetle wskazanego uregulowania wywieść należy, że jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, iż wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, bądź organ nie ma wstępnych zastrzeżeń co do wykonanych robót budowlanych, to jednak ze względu na brak odpowiedniej dokumentacji czy samowolne wykonanie robót, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak, aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Zobowiązanie, to - tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - może polegać na obowiązku wykonania robót budowlanych. W sytuacji stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku organ budowlany w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 u.p.b., stwierdza zakończenie legalizacji robót budowlanych.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organy przeprowadziły postępowanie w trybie powołanych przepisów u.p.b. Nie budziło bowiem wątpliwości Sądu, że skoro wykonane roboty budowlane nie polegały na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego w sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i art. 51 u.p.b. (wobec zakończenia robót budowlanych powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo odstąpił od orzekania w trybie art. 50 u.p.b.). Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestorzy zastosowali się do nakazu wynikającego z treści postanowienia organu I instancji z dnia 7 września 2015 r., nr {...} i w zakreślonym terminie przedłożyli ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego, zawierającą ocenę poprawności i zgodności wykonanych robót budowlanych (ogólnobudowlanych i instalacyjnych) z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy - Prawo budowlane w zakresie spełnienia wymagań podstawowych, które zostały określone w art. 5 tej ustawy tj. bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania budynku. Opinia techniczna została opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych wentylacyjnych i gazowych. Stosownie do dyspozycji organu orzekającego autor opracowania przedstawił w niej wnioski i zalecenia, typizujące czynności konieczne dla doprowadzenia wykonanej wewnętrznej instalacji gazowej do stanu zgodności z prawem. Katalog ten stanowił podstawę dla treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W opracowaniu wskazano też, że montaż wkładu kwasoodpornego wykonano w sposób prawidłowy, a sam wkład kominowy nie stwarza zagrożenia dla bezpiecznego użytkowania innych przewodów kominowych (w opracowaniu podano też warianty rozwiązań przyszłościowych w przypadku różnego wykorzystywania układu kominowego, których nie ujęto w decyzjach, określających wyłącznie czynności niezbędne do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem). Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, że materiał sprawy uprawnia do uznania, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania przedmiotowym lokalem, w obrębie którego zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane, na cele budowlane. Ponadto - w ocenie Sądu I instancji - organy nadzoru budowlanego orzekając w rozpoznawanej sprawie dokonały prawidłowej oceny przedłożonej przez inwestorów opinii technicznej i na tej podstawie w sposób prawidłowy określiły katalog czynności, które należy wykonać dla doprowadzenia realizowanych robót do stanu zgodności z prawem. Sąd I instancji stwierdził również, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, który zarzuca organom uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, koniecznego do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, czy przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu organy właściwe instancyjnie w motywach podjętych decyzji szczegółowo przedstawiły przebieg postępowania wyjaśniającego, obszernie i precyzyjnie omówiły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który - w uznaniu Sądu - stanowił wiarygodną podstawę do podjęcia finalnego orzeczenia w sprawie. Materiał ten został poddany rzetelnej, obiektywnej ocenie przedstawionej w uzasadnieniach wydanych w postępowaniu instancyjnym decyzji wraz z argumentacją prawną. Sąd I instancji za niezasadny uznał również zawarty w skardze zarzut kwestionujący skuteczność pełnomocnictwa procesowego, udzielonego M.W.Ż przez M.Ż. Pełnomocnictwo zawiera wszystkie elementy konieczne dla takiego oświadczenia, zostało potwierdzone notarialnie i złożone w organie prowadzącym postępowanie w sprawie - wbrew sugestiom skarżącego - w dniu 16 lipca 2015 r.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polegającą na rozszerzającej interpretacji pojęcia "inwestor", co skutkowało przypisaniu M.W.Ż. przymiotu strony w postępowaniu przed organami obu instancji, podczas gdy prawidłowo interpretując ww. pojęcie (inwestora) należało za stronę postępowania uznać M.Ż., który jako jedyny miał prawo do dysponowania lokalem tj. naruszenie art. 17 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na pominięciu przez Sąd I instancji okoliczności, że w dniach 30 lipca 2015 r. oraz 22 grudnia 2015 r. skarżący pozbawiony został prawa do udziału w czynnościach kontrolnych polegających na oględzinach lokali zlokalizowanych w [...], z których to czynności sporządzone zostały protokoły, stanowiące materiał dowodowy wykorzystany przez organ przy wydaniu decyzji tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a.;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na pominięciu przez Sąd I instancji okoliczności, że postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób, który budziłby zaufanie do organów administracji, w szczególności z uwagi na bierność organów administracji w zakresie zbierania materiału dowodowego oraz uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w oględzinach w dniach 30 lipca 2015 r. oraz 22 grudnia 2015 r. tj. naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Uzasadniając zarzuty kasacyjne, skarżący przytoczył stosowną argumentację mającą wspierać zajęte stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Sąd kasacyjny jest uprawniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i sankcjonując je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie została wyłączona. Wobec powyższego kontrola zaskarżonego w całości wyroku sądu pierwszej instancji została ograniczona do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, stanowiących skonkretyzowane podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona weryfikacja zarzutów kasacyjnych doprowadziła Sąd kasacyjny do wniosku, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony. Nie są natomiast uzasadnione podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Po pierwsze, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. Po drugie, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Za pośrednictwem powyższych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie zmierzała do podważenia oceny legalnościowej Sądu pierwszej instancji w zakresie stosowania przez kontrolowane organy przepisów postępowania administracyjnego regulujących zasady udziału strony w czynnościach dowodowych (udział w czynnościach kontrolnych i oględzinach lokalu w dniach 30 lipca 2015 r. i 22 grudnia 2015 r.) oraz zasadę zaufania do organów władzy publicznej, nie dostrzegając, że skarżący kasacyjnie uczestniczył osobiście w powyższych czynnościach w dniu 30 lipca 2015 r. (zob. protokół oględzin i kontroli z dnia 30 lipca 2015 r. podpisany przez skarżącego, k. 19 akt administracyjnych), natomiast o terminie kontroli z dnia 22 grudnia 2015 r. został skutecznie zawiadomiony (zob. potwierdzenie odbioru zawiadomienia w dniu 9 grudnia 2015 r., k. 46 akt administracyjnych).

Nie jest jednak pozbawiony uzasadnionych podstaw zarzut błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przepisów art. 17 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez uznanie, że osoby faktycznie dysponujące bez tytułu prawnego spornym lokalem nr [...] (M.W.Ż.jako rodzice właściciela lokalu – M.Ż.) mogą zostać uznane w świetle art. 3 pkt 11 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 52 u.p.b. za inwestorów robót budowlanych (polegających na samowolnej rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej i montażu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym), do których może zostać skierowany obowiązek dokonania czynności określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że adresatem skonkretyzowanego w decyzji obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. może być inwestor nielegalnych robót budowlanych, jednak warunkiem wskazania go jako adresata tego obowiązku jest stwierdzenie, że podmiot ten posiadał i nadal posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 w zw. z art. 4 u.p.b. Jeśli bowiem nakaz wynikający z art. 51 ust. pkt 2 u.p.b. zmierza do doprowadzenia wykonywanych (lub wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to jest oczywiste, że czynności mające na celu swoistą legalizację stanu niezgodnego z prawem powinny zostać nakazane podmiotowi, który jest uprawniony do ich wykonania w celu dalszego legalnego dysponowania nieruchomością. Brak bezspornego ustalenia, że określony podmiot uznany za "inwestora" nielegalnych robót budowlanych miał i nadal ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b. uniemożliwia skierowanie do tego podmiotu nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Tego rodzaju podmiot, który nie był i nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości lub podmiotem ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego te nieruchomość albo podmiotem stosunku zobowiązaniowego uprawniającego do wykonywania określonych robót budowalnych, nie jest bowiem uprawniony do zgodnego z prawem wykonania obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 u.p.b. (por. także w tym zakresie uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz.22: "(...) Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (...) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor (...) nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane /art. 4 Prawa budowlanego/, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę."). Restryktywne podejście do zagadnienia prawidłowego wyznaczenia zakresu podmiotowego obowiązku z art. 51 ust. pkt 2 u.p.b. jest również podyktowane koniecznością zapewnienia wykonalności prawnej decyzji.

Stan faktyczny przedmiotowej sprawy w postaci wynikającej z akt administracyjnych – wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – nie wskazuje, aby adresaci kontrolowanych decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. posiadali w momencie wykonywania nielegalnych robót budowlanych prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Faktyczne udostępnienie spornego lokalu przez jego właściciela osobom spokrewnionym (rodzicom) nie powoduje, że osoby te nabywają jakikolwiek tytuł prawny do wykonywania robót budowalnych na terenie danej nieruchomości. Zamknięty katalog prawnobudowlanych tytułów prawnych wynika bowiem z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 4 u.p.b. Analiza akt sprawy administracyjnej prowadzi do wniosku, że adresaci decyzji na pewno mogli występować w przedmiotowym postępowaniu jako pełnomocnicy właściciela lokalu (zob. złożone do akt sprawy pełnomocnictwo z dnia 1 lipca 2015 r. udzielone M.W.Ż. przez M.Ż., k. 14a akt administracyjnych, oraz treść oświadczenia M.Ż. złożonego w toku oględzin i kontroli w dniu 30 lipca 2015 r., k. 19 akt administracyjnych), natomiast brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że podmioty te miały i nadal mają prawo do dysponowania lokalem na cele budowlane. Wątpliwości organów i Sądu Wojewódzkiego powinien był także wzbudzić fakt, że w umorzonym decyzją Starosty Trzebnickiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na montaż wewnętrznej instalacji gazowej w spornym lokalu mieszkalnym nr [...] wnioskodawcą i inwestorem był właściciel lokalu – M.Ż., a nie jego rodzice (M. i W. Ż.).

Odrębną kwestią w przedmiotowej sprawie jest problem niespójności działań organu odwoławczego w zakresie oceny stosowania przez organ pierwszej instancji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, z czego wynika jego rozstrzygnięcie o przedłużeniu terminu wykonania nałożonych decyzją organu pierwszej instancji robót budowalnych, skoro ten ostatni organ przesłał temu pierwszemu już w styczniu 2016 r. odpis wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych uprzednio obowiązków, natomiast w momencie wydawania zaskarżonej decyzji ([...]maja 2016 r.) zagadnienie ostateczności decyzji z dnia 18 stycznia 2016 r. nie zostało ustalone. Oczywiście wzruszenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. nakłada na właściwe organy obowiązek weryfikacji ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. w świetle przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8) k.p.a., o ile decyzja ta nie została wcześniej pozbawiona mocy wiążącej.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanego zarzutu, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została wyjaśniona w stopniu dostatecznym, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – uchylił w zakresie punktu pierwszego zaskarżony wyrok (uznając, że z przytoczonych podstaw kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, iż zakresem zaskarżenia objęto także punkt drugi wyroku przyznający pełnomocnikowi zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za postępowanie przed Sądem pierwszej instancji) oraz zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku z wnioskiem o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przypomina działającemu w sprawie profesjonalnemu pełnomocnikowi, że tego rodzaju wniosek – także w postępowaniu kasacyjnym – składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.).