Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 286/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3;
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 94 ust.1 w zw. z art. 101 ust.4;
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 21, art. 64; art. art. 31 ust.2 i 3;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz P. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów podstępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy zatwierdziła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...].

Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. P. Z. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie wspomnianej uchwały z obrotu prawnego, a po odpowiedzi Przewodniczącego Rady Gminy który stwierdził, że nie znalazł do tego podstaw prawnych i faktycznych złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa materialnego jakim jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej i ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona uchwała, tak w tytule jak i w treści, posługuje się sformułowaniem "zmiana", odnosząc go do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...], zmieniającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] Nr [...], a zmieniony uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...]. Natomiast z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu, jak i to, że zaskarżona uchwała dokonuje zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zatwierdzony został uchwałą z 1988 r., nie można zaskarżonej uchwały pozostawić w obrocie prawnym. Pozostawienie jej bowiem w tym obrocie równać się będzie z pozostawieniem w tym obrocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z 1988 r., a więc miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie obowiązuje. Podjęta zatem zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać z mocy prawa stanowi - w ocenie skarżącego - naruszenie art. 87 ust.2 Konstytucji, art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego prowadzi to do wniosku, iż Gmina nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1988 r., który utracił moc prawną. Skarżący wskazał sąsiednie gminy, w których nie zmieniano starych planów, ale uchwalono nowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący argumentował ponadto, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, jako właściciela nieruchomości nr 609, 610, 611, 612/1, 563, 564 i 565 położonych we wsi S., których nie objęto zmianą planu. Tym samym dla tych nieruchomości pozostawiono ustalenia wynikające z planu uchwalonego w 2003r., które zdaniem skarżącego są dla niego niekorzystne, w porównaniu z wprowadzoną zmianą na innych gruntach. Skarżący zaznaczył bowiem, że w rozdziale III zaskarżonej uchwały, zatytułowanym "Przepisy szczegółowe dla terenów" w części 6 RM/U (tereny zabudowy zagrodowej i usług nieuciążliwych) dopuszczono adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej, z możliwością rozbudowy budynków i uzupełnienia zabudowy usług nieuciążliwych związanych z funkcją rekreacyjną (pkt 1) oraz dopuszczono przekształcenie i dostosowanie zabudowy zagrodowej na zabudowę agroturystyczną, tych jednak zapisów nie wprowadzono w stosunku do nieruchomości planem nowym nie objętych, a wobec których obowiązuje plan z 2003r. Ustalenia tego planu ograniczają natomiast powierzchnię budynków usługowych mogących być lokowanymi na terenach przeznaczonych pod obiekty związane ze sportem i rekreacją do powierzchni nie przekraczającej 50 m2, co zdaniem skarżącego przemawia za jego dyskryminacją w stosunku do innych mieszkańców Gminy. Przedstawiony zapis planu ogranicza mu bowiem prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie turystyki i rekreacji oraz blokuje rozwój ekonomiczny części gospodarstwa rolnego. Skarżący zaznaczył, że wprawdzie uchwała wprowadziła zmiany także dotyczące trzech zapisów uchwały z 2003r. , obejmujących tereny zabudowy zagrodowej ( na których znajdują się jego nieruchomości ), ale w mniemaniu skarżącego są to zmiany kosmetyczne, skoro pozostawiono najbardziej niekorzystne ograniczenia w kwestii budowy obiektów do 50m2. Skarżący dowodził, że swoboda inwestycyjna może zostać ograniczona jedynie wymogami interesu publicznego, przy czym ograniczenia te muszą być zawarte w przepisach powszechnie obowiązujących, a nie wynikać z decyzji administracyjnych. Skoro zatem zmieniono przeznaczenie niektórych działek dla sportu i rekreacji, to taką zmianę należało wprowadzić także dla jego gruntów.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreślił, że art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż plany miejscowe, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy to jest w dniu 1 stycznia 1995 r. tracą moc po upływie 8 bądź 9 lat od tej daty w zależności od tego, czy rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto przepis art. 67 w ust. 3 ustawy wyłączył stosowanie jego ust. 1 odnośnie terenów objętych zmianami miejscowych planów, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Oznacza to, że jeżeli rada gminy dokona odpowiednich zmian w planie obowiązującym, spełniając przy tym pozostałe warunki, utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie następuje. Zasada ta - w ocenie Przewodniczącego Rady Gminy - znajduje również zastosowanie na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do art. 85 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy dotychczasowe, jeżeli podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie ustawy, a postępowanie nie zostało przed tym dniem zakończone. Ustawodawca zrównał więc proceduralnie proces uchwalania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z procesem wprowadzania zmian do obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro Rada Gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 29 marca 2001 r., a następnie przyjęła zaskarżoną uchwałę, nie naruszyła obowiązującego prawa. Podkreślono, że zmiana planu wymaga spełnienia takich samych warunków jak uchwalenie nowego planu, zatem przede wszystkim czynności o jakich stanowi art.18 ust.2 ustawy, a które to czynności zostały spełnione. Przewodniczący Rady Gminy podniósł przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] dotyczący niektórych działek będących własnością skarżącego nadal obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Lu 605/06 oddalił bowiem skargę K. Z. na powyższą uchwalę. W związku ze złożeniem od tego orzeczenia skargi kasacyjnej do czasu jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy. nie mogą być wprowadzane żadne zmiany dotyczące objętych tą uchwałą działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego P. i K. Z.

W odpowiedzi na skargę zaznaczono, że w postępowaniu planistycznym skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. W przypadku skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane jednocześnie z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W tym przypadku zaskarżona uchwała nie dotyczy działek będących własnością skarżącego, ponieważ są one położone poza obszarem objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie działek skarżącego nie uległo więc zmianie, a tym samym nie zmieniła się sytuacja prawna skarżącego. Tym samym zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, a jemu nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi unormowanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie skarżący faktycznie nie wykazał w jaki sposób doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Skarżący nie wykazał, jakie zasady zawarte w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały naruszone oraz na czym konkretnie polegało naruszenie art. 32 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Argumenty podniesione w skardze na uzasadnienie naruszenia tych przepisów - w ocenie Rady Gminy - w żadnej mierze nie uzasadniają twierdzenia o ich naruszeniu. Za takim poglądem nie przemawia subiektywne odczucie skarżącego o jego dyskryminowaniu w stosunku do kilku innych mieszkańców Gminy oraz o hamowaniu rozwoju ekonomicznego części jego gospodarstwa rolnego.

Za nieuzasadniony uznano także zarzut skargi o nieuwzględnieniu wniosku dotyczącego umieszczenia nieruchomości skarżącego w obszarze funkcji rekreacyjnej. Jak bowiem wyjaśniono, Gmina, w tym miejscowość S., nie należy do rejonów atrakcyjnych turystycznie, zaś skarżący nie prowadził i nie prowadzi działalności gospodarczej związanej z rekreacją czy turystyką, a tym samym nie ma doświadczenia w prowadzeniu takiej działalności. Ponadto skarżący nie przedłożył żadnej dokumentacji potwierdzającej zapotrzebowanie z jego strony na posiadanie dużych obiektów rekreacyjnych. Zauważono przy tym, że dla uwzględnienia żądania skarżącego odnośnie zmiany postanowień planu, dotyczących funkcji i przeznaczenia jego gospodarstwa rolnego należałoby przeprowadzić szeroko zakrojone prace planistyczne, obejmujące między innymi przeprowadzenie ekofizjografii i prognozy wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Ponadto uwzględnienie żądania skarżącego spowoduje uchylenie planu wykonanego z dużym wysiłkiem finansowym dla gminy i spowoduje konieczność poniesienia kolejnych, znacznych kosztów. Działania takie należy uznać za bezzasadne, tym bardziej, że obowiązujące przepisy pozwalają na dokonanie zmian w istniejącym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 685/07) nie stwierdzając uchybienia przez Rady Gminy norm prawa materialnego i norm prawa procesowego, które skutkowałoby koniecznością usunięcia zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, skargę P.Z. oddalił.

Sąd uznał, że choć Uchwała nr [...], zmieniona zaskarżoną uchwałą, wyłączała spod swojego oddziaływania część działek należących do skarżącego, to jednak działki nr 609, 610, 611, 612/1, 563, 564 i 565, nadal pozostawały pod jej oddziaływaniem. Tym samym, zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą dotyczyć będą również tych działek. Zdaniem Sądu sam już fakt bycia właścicielem nieruchomości położonych na terenie, którego dotyczy plan lub jego zmiana powoduje, iż interes prawny i uprawnienie wynikające z przepisów prawa mogą być naruszone.

Sąd zgodził się także z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, według którego Rada Gminy mogła przyjąć zaskarżoną uchwałę, zamiast uchwalać nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W istocie bowiem, mimo nazwy "zmiana planu’’, uchwała z 2003r. zatwierdziła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, z wyłączeniem działek objętych postępowaniem sądowoadministracyjnym w związku z oddaleniem skargi K. Z.

Zdaniem Sądu nie ma też uzasadnionych podstaw do tezy skarżącego, jakoby dyskryminowały go postanowienia § 13 zawarte w rozdziale III zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Przepisy szczegółowe dla terenów." w pkt 6 RM/U - tereny zabudowy zagrodowej i usług nieuciążliwych oraz § 3 pkt 22 lit. c) uchwały Nr [...]. Ograniczenia te dotyczą bowiem nie tylko skarżącego, ale i innych mieszkańców Gminy, będących właścicielami nieruchomości leżących w terenie oznaczonym w powyższy sposób i wynikają z zamierzeń planistycznych w gminie. Subiektywne przekonanie skarżącego, iż miała miejsce dyskryminacja w stosunku do niego i jego zamierzeń gospodarczych nie znajduje potwierdzenia w ramach analizy części tekstowej i graficznej planu. Sąd zauważył, iż argumenty wskazane w odpowiedzi na skargę, dotyczące atrakcyjności turystycznej danej miejscowości są podstawą regulacji planistycznych, przewidujących taki, a nie inny rodzaj zabudowy na danym terenie. Podstawowe zaś znaczenie ma realizacja w planie zagospodarowania określonej koncepcji zagospodarowania, przewidzianej dla danego terenu.

W ocenie sądu, przysługujące gminie władztwo planistyczne daje jej uprawnienie do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w stosunku do nieruchomości położonych na jej terenie. Tego rodzaju ograniczenia zawarte są w ustaleniach dotyczących przedmiotowego obszaru oraz w § 5 zaskarżonej uchwały, zmieniające postanowienia planu z dnia [...]. Sąd nie mógł wobec powyższego stwierdzić przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy.

Tym samym zdaniem sądu, nietrafne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 32 Konstytucji RP, normującego zasadę równości wobec prawa, rozumianą jako posługiwanie się tymi samymi kryteriami w stosunku do osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Na gruncie orzecznictwa ukształtował się bowiem pogląd, iż zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, a art. 32 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów, bowiem zasady w nim wyrażone konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia ze stosowaniem czy z tworzeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 67/06, Lex nr 198281, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 1615/06, Lex nr 328679, por. też postanowienie SN z dnia 24 stycznia 2007 r., II KK 248/06 Lex nr 249197).

Według sądu nie da się także uznać trafności zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 64 Konstytucji RP, wskazującego na prawo do ochrony własności, która może być ograniczona tylko w drodze ustaw. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będąc taką ustawą, którą wskazuje w tym przepisie Konstytucja, normuje w art. 6 ust. 1, iż sposób wykonywania prawa własności nieruchomości określają, wraz z innymi przepisami, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na gruncie ust. 2 tego przepisu właściciel ma w granicach ustawowych prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym.

Analiza przez sąd procedur planistycznych towarzyszących przyjęciu przez Radę Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wykazała naruszeń obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009r. ( sygn. akt II OSK 1468/08 ) uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu I instancji, że uchwała nr [...] nie była zaledwie modyfikacją (nowelizacją) obowiązującego przed dniem 12 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale stanowiła w istocie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił także, że nie ma podstaw do twierdzenia, że musi to być plan dla terytorium całej gminy; rada może uchwalać plany dla wydzielonych części obszaru swojej gminy. Plan jest aktem prawa miejscowego i jak każda regulacja może być całościowo zastępowana przez nowy akt tego samego rzędu czyli nowy plan. Równie dozwolone (z prawnego punktu widzenia) jest dokonanie częściowej tylko nowelizacji planu.

Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie rozważył w adekwatnym stopniu zarzutu naruszenia przez Radę Gminy konstytucyjnych i ustawowych granic władztwa planistycznego oraz zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa. Sąd podkreślił, że w ocenie całej działalności władz publicznych (w tym - stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) istotna jest zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), jak i konieczności wykazania się przez administrację publiczną podstawą prawną w każdym działaniu (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP). Związanie prawem oznacza ponadto, że żadne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może być arbitralne, podjęte bez należytego rozważenia istotnych argumentów prawnych, co powinno być omówione w uzasadnieniu planu. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego absolutnie nie jest wyłączona spod tych rygorów, skoro obligatoryjną częścią projektu planu jest jego uzasadnienie (§ 131 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. nr 100, poz.908 w związku z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587). Sąd I instancji nie poddał ocenie zaskarżonej uchwały z punktu widzenia powyższych wymogów prawa przedmiotowego.

Sąd zaznaczył, że z uwagi na treść art.21 ust.1 oraz art.64 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności, a wręcz przeciwnie - ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek, albowiem "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP). Wbrew stanowisku Gminy interes publiczny nie ma automatycznego, bezwzględnego pierwszeństwa przed interesem indywidualnym.

Skoro zatem ingerencja planistyczna Gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym. W tym kontekście nie zweryfikowano zarzutu, że Rada Gminy nie dołożyła należytej staranności i uwagi dla znalezienia optymalnego kompromisu między potrzebami publicznymi - z jednej strony oraz prawnymi interesami skarżącego - z drugiej strony.

Sąd odwoławczy zwrócił także uwagę na konieczność wyjaśnienia zarzutu naruszenia zasady równości, co miało istotne znaczenie wobec akcentowania przez skarżącego zróżnicowania możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości i zróżnicowania ograniczenia w tym zakresie w poszczególnych częściach Gminy. Sąd zwrócił uwagę, że metodą wykazania przez radę uchwalającą plan, iż przestrzega ona owych rygorów jest należyte uzasadnienie prawne i faktyczne planu. To uzasadnienie musi obejmować nie tylko wskazanie przyczyn podziału terytorium Gminy na strefy, ale wykazanie, że ograniczenia prawa własności nieruchomości i zróżnicowanie tych ograniczeń w skali Gminy jest uzasadnione i nie jest nadmierne, ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

W dniu 1 lipca 2009r. Rada Gminy złożyła pismo nazwane jako informacje i wyjaśnienia w aspekcie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponownie zakwestionowano interes prawny skarżącego do złożenia skargi na uchwalę z 2007r. podnoszac, że jest on właścicielem nieruchomości położonej w oddaleniu od obszaru objętego zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono, że włączenie tych nieruchomości do opracowania byłoby niezgodne z uchwałą rady z dnia [...] nr [...]. Rada Gminy podkreśliła, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie w wyjątkowych przypadkach nakładają obowiązek sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co w tym przypadku nie ma miejsca. Zaznaczono, że ustawa nie zobowiązuje do objęcia planem całej gminy, ani też do zmiany dotychczasowego planu w obrębie całej gminy. Wybór obszaru objętego sporządzeniem planu może być elementem preferencji inwestycyjnej władz gminy, powiązanych z racjonalną gospodarką terenami. Podkreślono przy tym, że przystępując do sporządzenia zmiany planu, gmina dysponowała wnioskiem inwestora, nie dysponowano natomiast wnioskiem skarżącego. Samo zaś opracowanie obejmowało jedynie miejscowość B. P. i B. D., a nie miejscowość S., gdzie położone były nieruchomości skarżącego. Tak ujęty obszar opracowania jest natomiast zgodny z zamierzonym rozwojem funkcji związanych z obsługą turystyczną, na obszarze Roztoczańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, związaną z naturalną predyspozycją terenów i preferencjami w rozwoju funkcji turystycznej, przyjętą w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa L. Nie zachodzi też dyskryminacja skarżącego, jako, że w przypadku braku planu działalność inwestycyjna może być prowadzona w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samo natomiast określenie stref zagospodarowania wynika z wymagań prawnych, systemu planowania przestrzennego w kraju i tzw. merytorycznego warsztatu planowania przestrzennego. Wynika z niego także konieczność uwzględnienia zróżnicowanie cech i predyspozycji środowiska, co powinno być brane pod uwagę przy ocenie naruszenia zasady równości. Podkreślono, że interesy właścicielskie skarżącego wymagają rozpatrzenia w obrębie terenu, na którym się znajdują - wraz ze strefowaniem adekwatnym do położenia tego terenu w aspekcie powołanych wymagań prawnych. Poza ogólnymi zapisami w planie nie mogły być przedmiotem zindywidualizowanych ocen i zapisów, natomiast mogą być analizowane i uwzględniane w decyzjach administracyjnych lub w nowo podjętym opracowaniu zmiany planu, ale tylko w przypadku konstruktywnego współdziałania.

Na posiedzeniu sądu w dniu 9 lipca 2009r pismo procesowe złożył także pełnomocnik skarżącego. Podtrzymał w nim swoją dotychczasową argumentację, oraz powtórzył tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 1468/08. Podkreślił, że rada nie dołożyła należytej staranności i uwagi dla znalezienia optymalnego kompromisu pomiędzy potrzebami publicznymi oraz jego prawnymi interesami. W ocenie skarżącego Rada Gminy podejmując ingerencję planistyczną ograniczającą prawo własności nieruchomości powinna szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie takie działanie uzasadnić. Skarżący przypomniał, że jeszcze przed podjęciem prac planistycznych i przed podjęciem uchwały z dnia [...], w dniu 28 stycznia 2005r. złożył pismo dotyczące oczekiwanych przez niego zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie zostało uwzględnione. Zdaniem skarżącego Gmina wykorzystuje źle rozumiane władztwo planistyczne, dla własnych interesów, poprzez zwalczanie konkurencji i zapobieganie powstawaniu nowej działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oczywiście rację ma Rada Gminy dowodząc, że jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie przez art. 21 i art. 64 konstytucji to nie oznacza jeszcze, że nie może podlegać jakimkolwiek ograniczeniom. Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie, iż ochrona ta nie ma charakteru absolutnego, albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tę cechę własności jako instytucji prawnej wyraża konstytucja w art. 64 ust. 3, stwierdzając, iż "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Wskazany przepis pełni - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - podwójną rolę. Po pierwsze - stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności. Po drugie - zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności z pewnością stanowić mogą - formalne jak i materialne - kryterium dla kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń, nie będąc jednakże wszystkimi konstytucyjnymi obwarowaniami zawężającymi w tym zakresie jego swobodę. W tym kontekście w rozpoznawanej sprawie problem nie sprowadza się zatem do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń jako takich, co zresztą wynika z art.3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) upoważniającego gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, ale do dochowania konstytucyjnych ram w jakich podlegające konstytucyjnej ochronie prawo własności może być ograniczane, zwłaszcza określonej w art.31 ust.2 Konstytucji zasady zakazu nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nazywanego zasadą proporcjonalności.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (sygn. akt P 2/98) zasada ta z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Tak też treść zasady proporcjonalności była formułowana w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK w 1995 r. cz. I, poz. 12 i orzeczenie z 26 stycznia 1993 r., U. 10/92, OTK w 1993 r. cz. I, poz. 2). Także w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zdecydowanie podkreśla się, że ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi być dokonana z zachowaniem równowagi pomiędzy potrzebami ogółu, a wymogiem ochrony praw podstawowych jednostki ( por. wyrok z dnia 5 stycznia 2000r. skarga nr 33202/96 Begeler przeciwko Włochom, wyrok z dnia 28 lipca 2005r. skarga nr 51728/99 Rosenzweig i BONDED WAREHOUSES LTD. przeciwko Polsce). "Konieczność", którą wyraża art. 31 ust. 3 konstytucji mieści więc w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Wbrew przekonaniu Rady Gminy zasada proporcjonalności znajduje pełne zastosowanie także na gruncie wspomnianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądowym powszechne jest przekonanie, że wynikające z art. 3 ust.1 wspomnianej ustawy uprawnienie określane jako władztwo planistyczne nie może oznaczać dowolności gminy przy jego wykonywaniu i nie może być nadużywane ( wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r. II OSK 1716/2007 LEX Polonica nr 1994495, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007r. II OSK 1215/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych , wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007r. II OSK 604/2007 Legalis). Jakkolwiek podkreślić należy, że żaden przepis ustawy nie tworzy dla gminy obowiązku uwzględnienia żądania co do sposobu przeznaczenia określonego gruntu, to właśnie zasada proporcjonalności nakazuje dochowanie czynności pozwalających na ochronę istoty prawa własności rozumianą nie tylko jako jego pozbawienie, ale także ograniczenie sposobu jego wykonywania (por. wyrok SN z dnia 16 lipca 1980r. III CZP 45/80 OSPiKA 1981nr 7, poz. 131, wyrok SN z dnia 6 stycznia 2005r. III CK 129/04 Prok. I Prawo – wkl 2005/7-8/52 ).

W tym kontekście zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez radę gminy uznać należy za uzasadniony. Zauważyć przy tym trzeba, że wbrew przekonaniu gminy nadużycie uprawnień wynikających z art.3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć miejsce także w przypadku nie objęcia określonego obszaru pracami planistycznymi. W rzeczywistości bowiem zarówno w sytuacji, gdy nieruchomości te są poddane planowi jak i w sytuacji, gdy są one wyłączone z procedury planistycznej skutki dla właścicieli nieruchomości, jeśli chodzi o wykonywanie prawa własności, są podobne.

Wynika to stąd, że uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi zgodnie z art.87 ust.2 Konstytucji RP akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie gminy. Uzasadnione jest zatem przekonanie skarżącego, iż ograniczenia w wykonywaniu prawa własności co do nieruchomości tym planem objętych, a zwłaszcza stworzenie stref podziału terytorium gminy, mogą mieć w konsekwencji wpływ również na wykonywanie jego prawa własności. Stąd też słusznie podniósł skarżący, że odstąpienie od objęcia procedurą planistyczną jego nieruchomości w sytuacji, gdy zmianie ulega przeznaczenie sąsiednich działek wymagało rzetelnego i czytelnego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowała się rada dokonując takiego, a nie innego wyboru. Tylko bowiem w ten sposób możliwe jest uwolnienie od zarzutu arbitralności decydowania o zasadach racjonalnej gospodarki przestrzennej ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2008r.II SA/Wr 231/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008r. II SA/Bk 41/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na konieczność należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego planu, pozwalającego na ocenę, czy przy wykonywania władztwa planistycznego gmina nie naruszyła rygorów wynikających z zasady praworządności , ochrony własności oraz zasady równości wskazywał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009r. (II OSK 1468/08). Tymczasem Rada podejmując decyzję o wyłączeniu nieruchomości skarżącego nie tylko nie podała żadnych motywów działanie takie uzasadniających, ale co więcej, nie wykluczyła możliwości kolejnej zmiany planu w przyszłości, zgodnie z wnioskami skarżącego, pod warunkiem jednak współfinansowania przez niego proponowanych zmian w planie (pismo z dnia 28 lutego 2005 r. ). Postępowanie organu jest tym bardziej niejasne, jeśli zważyć, że przecież zaskarżoną uchwałą dokonano zmian uchwały nr [...] także w części dotyczącej zabudowy zagrodowej objętej symbolem MR w pkt c,e oraz i dotyczących nieruchomości skarżącego, rezygnując jednak z wprowadzenia proponowanych przez niego zmian, a wprowadzając nowe ustalenia dla terenów, które nową uchwałą zostały objęte. Na tym tle nie można akceptować poglądu rady zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, upatrującej zasadności odrzucenia wniosków skarżącego co do przeznaczenia jego gruntów w tym, że miejscowość S., w jakiej nieruchomości są położone, nie należą do rejonów atrakcyjnych turystycznie, a ponadto skarżący nie ma żadnego doświadczenia w tej dziedzinie i nie przedłożył żadnej dokumentacji potwierdzającej zapotrzebowanie na duże obiekty rekreacyjne.

Nie jest bowiem kompetencją organu stanowiącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazywanie przesłanek, jakimi powinien charakteryzować się właściciel, aby jego nieruchomość została przeznaczona na żądany cel. Nie jest też rzeczą organu planistycznego decydować w formie norm planistycznych, kto może prowadzić działalność gospodarczą na obszarze do tego przeznaczonym. Można oczywiście przyznać rację radzie gminy, dowodzącej zasadności i słuszności tzw. strefowania, stanowiącego podstawę formułowania decyzji planistycznych w zakresie zasad i sposobu zagospodarowania oraz użytkowania terenów gminy, co wynika z konieczności uwzględnienia zasad ochrony przyrody, ochrony zabytków, zróżnicowania naturalnych cech środowiska, walorów architektonicznych czy krajobrazowych. Nie zwalnia to jednak od rzetelnego uzasadnienia przyjętych w planie rozwiązań dotyczących typowania określonych terenów dla konkretnych rozwiązań planistycznych. Właściciele nieruchomości muszą mieć bowiem przekonanie, że za rozwiązaniami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przemawiają racjonalne i czytelne argumenty, pozwalające na akceptację ograniczenia ich prawa własności. Podobnie nie do przyjęcia jest uzasadnienie odrzucenia wniosków skarżącego przedstawione w piśmie z dnia 15 grudnia 2006r. w którym stwierdzono, że wprowadzenie zmian wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania oraz sporządzenia nowych map, którymi gmina nie dysponuje. Zauważyć należy, że skarżący wniosek o zmianę przeznaczenia jego nieruchomości złożył już 28 stycznia 2005r. Gmina miała zatem do dyspozycji wystarczająco dużo czasu dla podjęcia czynności zmierzających do rozważenia jego żądania.

Formułowane w ten sposób stanowisko organu stanowiącego prawo miejscowe stanowi oczywiste zaburzenie wspomnianej zasady proporcjonalności rozumianej jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonego przez prawodawcę celu, jaki w tym przypadku jest racjonalne zagospodarowanie przestrzenne. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest przy tym przekonanie gminy wykazującej, że interesy właścicielskie skarżącego mogą być analizowane i w znacznym stopniu uwzględniane w decyzjach administracyjnych lub w nowo podjętym opracowaniu zmiany planu – ale tylko w przypadku "konstruktywnego współdziałania’’ (str.11 pisma z dnia 1 lipca 2009r. str.237 akt ). Gmina, zdaje się, nie wzięła pod uwagę, że właściciele nieruchomości mają prawo zgłaszać własne koncepcje wykorzystania nieruchomości, które niekoniecznie muszą być zgodne z zamysłem planistów. Jest nieporozumieniem uzależnianie udziału właścicieli nieruchomości w postępowaniu planistycznym od spełnienia bliżej nieokreślonego warunku "konstruktywnego współdziałania’’ przy tworzeniu planów. Nie do pogodzenia z zasadą równości jest także takie postępowanie gminy, która wnioski jednych właścicieli nieruchomości uwzględnia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast proponowane lokalizacje przez innych właścicieli nakazuje rozpoznawać w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadnieniem dla celowości zajętego przez gminę stanowiska nie może być powoływanie się na uchwałę z dnia [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, gdzie ograniczono zasięg opracowania do miejscowości B. P. i B. D. Jest bowiem oczywistym, że zaskarżona uchwała, mimo takiego właśnie jej uzasadnienia, nie zawiera treści pozwalającej na stwierdzenie, że ogranicza się wyłącznie do tych miejscowości. Także opis planu wskazuje, że dotyczy on Gminy B.

Nieuzasadnione są natomiast zarzuty skargi w pozostałym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009r. jasno wykazał, że rada gminy ma możliwość uchwalania planów dla wydzielonych obszarów gminy, jak również dopuszczalne jest dokonywanie tylko częściowej nowelizacji planu. Sąd uznał również, że uchwała z dnia [...] nr [...] nie była modyfikacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed dniem 12 grudnia 2003r., ale stanowiła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd zgodził się także z tezą, że reguła utraty mocy wiążącej planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995r. nie obejmuje terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dokonanymi na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawione tezy wskazują, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny także uchwały nr [...], co czyni niedopuszczalnym ponowne badanie jej zgodności z zaskarżoną uchwałą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czego skarżący domagał się w piśmie z dnia 9 lipca 2009r. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art.190 zd.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) sąd , któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mimo wadliwości zaskarżonej uchwały spowodowanej nadużyciem przez Gminę przysługującego jej uprawnienia do kształtowania gospodarki przestrzennej na obszarze gminy B., sąd nie stwierdził jej nieważności. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 w związku z art.101 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( jedn. tekst Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio ( art.94 ust.2 ).

Z tych względów na podstawie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wspomnianej ustawy.