Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1590/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: Art. 62 ust. 5, art. 59 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: Art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak - Molczyk Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody, skargi A. P. reprezentującej J. M., A. F., W. K., A. K., J. K., R. D., B. K., J. T., G. S., L. S., J. T. oraz ze skargi A. P. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z I. stwierdza nieważność § 1, § 2, § 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargi oddala, III. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie pierwszym wyroku nie może być wykonana, IV. zasądza od Rady Powiatu na rzecz skarżącej A. P. kwotę 557,00 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w dniu 11 kwietnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] im. [...] w Z.

W § 1 uchwały postanowiono o rozwiązaniu Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] W Z z dniem 31 sierpnia 2014 r. Włączono do Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z, ul. P nr [...]: 1) Zasadniczą Szkołę Zawodową dla Młodocianych Pracowników ul. K nr [...], 2) Zasadniczą Szkołę Zawodową Specjalną, 3) Gastronomiczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych ul. K nr [...].

W § 2 uchwały ustalono, że statutem Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej oraz Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych będzie Statut Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z.

W § 3 uchwały dokonano likwidacji z dniem 31 sierpnia 2014 roku Technikum Zawodowego przy ul. K nr [...], kształcącego w zawodach: technik usług fryzjerskich, technik technologii żywności i kelner, które wchodziło w skład rozwiązanego Zespołu.

Postanowiono również – w § 4 – że mienie ruchome rozwiązywanego Zespołu przejmie w całości Zespół Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M., A. F., W. K., A. K., J. K., R. D., B. K., A. P., J. T., G. S., L. S., J. T. reprezentowani przez adwokat A. S.

Skarga została poprzedzona wezwaniem skierowanym przez każdego ze skarżących do Rady Powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego przedmiotową uchwałą.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, ust. 2, ust. 6 i ust. 7, art. 58 ust 1 i art. 62 ustawy o systemie oświaty, polegające na nieprawidłowym podjęciu czynności, zmierzających do przekształcenia szkół wchodzących w skład dotychczasowego Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z - bez zachowania wymaganej procedury oraz terminów, określonych w art. 59 ustawy o systemie oświaty, co skutkowało ograniczeniem działalności tych szkół i przeniesieniem ich siedziby w nowe miejsce, w wyniku czego nastąpiła utrata bazy koniecznej do kształcenia w poszczególnych zawodach.

Skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała narusza prawo oraz uzasadniony interes prawny skarżących, albowiem uniemożliwia uczniom - dzieciom skarżących - kontynuowanie nauki na dotychczasowym poziomie i w dotychczasowym zakresie, a jakakolwiek kontynuacja nauki w wybranym zawodzie będzie bardzo utrudniona, tym bardziej, że w wyniku podjętej uchwały następuje likwidacja Szkoły wchodzącej w skład Zespołu. Wyjaśniono, że skarżący posiadają interes prawny we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, albowiem zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13 "Rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, do której uczęszcza jego dziecko".

W tym stanie rzeczy - w oparciu o podniesione wyżej zarzuty - skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (Rady Powiatu) na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przewidzianych.

W ocenie skarżących zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, w tym zwłaszcza przepisów ustawy o systemie oświaty. Podniesiono, że przyjęta przez Radę Powiatu konstrukcja rozwiązania Zespołu Szkól Zawodowych Nr [...] w Z oraz przyłączenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników oraz Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych do Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z w istocie nastąpiło z obejściem prawa, a mianowicie art. 58 i art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Skarżący wskazali, że zgodnie z powołanymi wyżej normami oraz ugruntowanymi poglądami doktryny prawniczej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony, aby w trybie art. 62 ustawy o systemie oświaty dokonywać równocześnie takich przekształceń organizacyjnych, które skutkują zmianą siedziby Szkoły. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując uchwałę w sprawie wyłączenia szkoły z zespołu szkół, rada jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego nie jest zarazem upoważniona do zmiany - w treści tej uchwały - siedziby danej szkoły i jej przenoszenia w inne miejsce. Zwrócono uwagę, że siedzibą Szkoły w rozumieniu art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest nie tylko miejscowość, w której się ona znajduje, ale jest to konkretnie adres, pod którym się ona mieści (wyrok NSA z dnia 18 marca 2013 r, II SA/Wa 1173/13).

Do przekształceń organizacyjnych oraz rozwiązania zespołu nie stosuje się art. 58 i art. 59 ustawy, co oznacza, że dla szkół włączanych bądź wyłączanych z zespołu czynności te są zasadniczo prawnie obojętne. Nie powodują one ani konieczności zmiany bądź ustalenia na nowo ich aktów założycielskich oraz statutów, ani przeprowadzania uciążliwej procedury przekształceniowej w oparciu o art. 59 ust. 6. Wyłączenie stosowania art. 58 i art. 59 ustawy w przypadku organizacyjnych przekształceń zespołu szkół nie oznacza jednak, że swoboda organu prowadzącego dotycząca włączenia bądź wyłączenia niektórych szkół z zespołu, a także jego rozwiązania, jest nieograniczona.

Wskazano, że w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na konieczność przeciwdziałania obejściu art. 59: organ stanowiący jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego jedną uchwałą postanowił o rozwiązaniu zespołu szkół zawodowych, stwierdzając, że stają się one samodzielne; zarazem jednak (z tą samą datą) podjęta została druga uchwała, mocą której utworzono nowy zespół z tymi samymi szkołami. Faktycznym zaś skutkiem tych czynności było ograniczenie działalności szkół, które wskutek przeniesienia ich siedziby w nowe miejsce utraciły część bazy koniecznej do kształcenia w niektórych zawodach. Naczelny Sąd Administracyjny słusznie uznał to za rażące naruszenie prawa, które polegało w szczególności na podjęciu czynności przekształcenia szkół bez zachowania wymaganej procedury i terminów przewidzianych w art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Przeniesienie siedziby Szkoły zawsze stanowi jej przekształcenie w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oswiaty, a zatem wymaga zastosowania odpowiedniej procedury, o której mowa w tym przepisie.

Podkreślono, że w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13) rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, do której uczęszcza jego dziecko. Zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

Skarżący wskazali, że odpowiednio stosowany art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawiera normę wskazującą, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. W jej świetle, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Rada Powiatu nie dopełniła ciążących na niej w tym zakresie obowiązków proceduralnych.

Podkreślono, że nie przekonują argumenty zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynikające z uzasadnienia uchwały Rady Powiatu Nr [...] podjętej w dniu 11 lipca 2014 roku, a doręczonej w dniu 16 lipca 2014 roku. Kwestia utraty prawa własności do nieruchomości, na terenie której znajdowała się dotychczasowa siedziba szkół nie uzasadnia tak daleko idącej ingerencji ze strony jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego, albowiem przedmiotowa nieruchomość była dotychczas dzierżawiona od właścicieli wieczysto-księgowych. Podkreślono, że jest to Zespół Szkół z długoletnią tradycją bardzo zasłużony w kształceniu młodzieży z terenów P.

Niezrozumiałe jest dla skarżących twierdzenie, jakoby o zamiarze likwidacji Szkoły Zawodowej nie zostali powiadomieni rodzice "z powodu ich braku" - w każdym przypadku likwidacji szkoły konieczne jest uprzednie poinformowanie rodziców uczniów, a w przypadku, jeśli uczniowie są pełnoletni - tych uczniów.

Nie można również zgodzić się z tezą jakoby tworzenie zespołu szkół, czy też włączanie nowych do już istniejącego zespołu w większości przypadków było równoznaczne ze zmianą siedziby takiej Szkoły. Przepis art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do podjęcia uchwał tylko o ściśle określonej treści, w tym dotyczących wyłączenia szkoły z zespołu szkół.

Rada gminy, decydując się na wyłączenie szkoły z zespołu szkół, nie może jednocześnie orzekać o zmianie siedziby takiej placówki oświatowej. W pojęciu instytucji wyłączenia szkoły z zespołu nie mieści się zmiana siedziby szkoły. Ponadto przeniesienie siedziby szkoły, bez zmiany planu sieci, jest niedopuszczalne.

Zamiar wyłączenia gimnazjum i istniejącego zespołu szkół na podstawie art. 62 ust. 5 omawianej ustawy nie może prowadzić do obejścia wymogów związanych ze zmianą sieci szkół, o jakich mowa między innymi w art. 17 tej ustawy.

W związku z powyższym zaskarżona uchwała w ocenie skarżących w sposób rażący narusza prawo, albowiem ani rodzice, ani uczniowie nie zostali w sposób określony w art. 59 ust. 7 ustawy o systemie oświaty zawiadomieni o przeniesieniu kształcenia zawodowego.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie również Wojewoda.

Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 11 kwietnia 2014 r. w części, tj. w zakresie: § 1, § 2 i § 4 uchwały, ewentualnie z ostrożności procesowej o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewoda zaznaczył, że zdecydował się na wniesienie alternatywnie o stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, 2 i 4, a z ostrożności o stwierdzenie nieważności całej uchwały, a to z uwagi, że pozostałe zapisy rzeczonego aktu, w ocenie strony skarżącej, w szczególności zaś postanowienia § 3 uchwały są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, bowiem w przypadku likwidacji Technikum Zawodowego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z procedura zawarta w art. 59 ustawy o systemie oświaty została wyczerpana.

Organ nadzoru wskazał, że w niniejszej sprawie przeprowadził postępowanie, występując o wyjaśnienia do Starosty Powiatu oraz Kuratora Oświaty.

W przedłożonych wyjaśnieniach, Starosta wskazał między innymi, że "(...) rozwiązanie Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z zostało przeprowadzone w trybie normy prawnej ujętej w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że do rozwiązania zespołu szkół art. 59 ustawy o systemie oświaty nie stosuje się. Pozostałe po rozwiązaniu szkoły - liczące obecnie 318 uczniów, w niezmienionej strukturze organizacyjnej zostały włączone do Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z za wyjątkiem Technikum Zawodowego. Technikum Zawodowe było szkołą tego samego typu, co szkoły w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z dlatego zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy o systemie oświaty przeniesione zostało kształcenie we wszystkich zawodach, w których Technikum Zawodowe mogło kształcić do Technikum Nr [...] w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z, a po przeniesieniu zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zlikwidowane. Rodzice uczniów zlikwidowanego Technikum Zawodowego zostali powiadomieni zarówno o przeniesieniu kształcenia zawodowego, jak również o zamiarze likwidacji (...)". "(..) Zawiadomiony został także Kurator Oświaty, który wydał pozytywną opinię o likwidacji Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...] w Z. Uczniowie Technikum Zawodowego mają zapewnioną kontynuację kształcenia w tych kierunkach zawodowych, klasach i z tymi nauczycielami co obecnie w Technikum Nr [...] w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych Nr [...] w Z (...)."

"(...) W celu przeniesienia kształcenia zawodowego z Technikum Zawodowego do Technikum w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z wcześniej zmieniono nazwę Technikum Hotelarskiego na Technikum Nr [...], gdyż przenoszone do Technikum Zawodowego zawody nie były pokrewne kierunkom zawodowym kształconym w Technikum Hotelarskim.

Drugą zmianą w strukturze Zespołu Hotelarsko-Turystycznych w Z niezbędną do reorganizacji Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] była likwidacja Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr [...]. Szkoła ta funkcjonowała jeden rok, nie uczęszczali do niej uczniowie, stąd likwidacja tej szkoły wywołała mniejsze skutki społeczne niż w przypadku likwidacji Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, która pozostała po rozwiązaniu Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...]. O zamiarze likwidacji ww. szkoły został poinformowany Kurator Oświaty, który wyraził opinię pozytywną dot. likwidacji tej szkoły. Nie zostali zawiadomieni rodzice uczniów z powodu ich braku. Wszystkie inne zmiany poza ww. w strukturze Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z nie są związane z rozwiązaniem Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...]. Zmiany te czyli przeniesienie kształcenia zawodowego z Technikum Ekonomicznego, Technikum Gastronomicznego i Technikum Handlowego Nr [...] zostały przeprowadzone w celu uporządkowania struktury Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych, w skład której oprócz ww. szkół wchodzi Centrum Kształcenia Ustawicznego i Internat. Przeniesienia kształcenia zawodowego przeprowadzono zgodnie z art. 59 ust.7 ustawy o systemie oświaty, a likwidację ww. szkół zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Kurator Oświaty oraz rodzice uczniów zostali zawiadomieniu o przeniesieniu kształcenia zawodowego, jak też o zamiarze likwidacji Techników. Uzyskano także pozytywną opinię Kuratora dotyczącą likwidacji szkół.

Szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z:

- Zasadnicza Szkoła Zawodowa dla Młodocianych Pracowników;

- Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna;

- Gastronomiczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych

zostały po rozwiązaniu tego Zespołu włączone do innego Zespołu Szkół w tej samej miejscowości. Nie zastosowano w tym wypadku trybu art. 59 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, bo włączono całą szkołę, a nie przeniesiono kształcenie w określonym zawodzie ze szkoły do szkoły, o którym to wprost mówi wyżej przywołany przepis.

Przedmiotem uchwały był proces wyłączania i włączania szkół do zespołu, którym mowa w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a nie zmiana ich siedziby. Tworzenie nowego zespołu szkół czy też włączanie szkół do istniejącego zespołu w większości przypadków jest równoznaczne ze zmianą siedziby takiej szkoły. W przypadku szkół pozostałych po rozwiązaniu Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] włączane szkoły nadal prowadzą działalność w niezmienionym zakresie, były szkołami funkcjonującymi w zespole szkół i nadal będą, nigdy nie funkcjonowały samodzielnie i po włączeniu nadal zachowują swój status. Nie zmienia się ich wielkość, zakres kształcenia, kadra, typ i rodzaj szkoły natomiast warunki kształcenia ulegają znacznej poprawie. Poprzez wyłączenie tych szkół z Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] i włączenie do Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych nie dochodzi do częściowej likwidacji żadnej z nich, a także żadnym ograniczaniem ich działalności. Nie zachodzi zmiana organizacyjna, która rozszerza, zwęża lub wprowadza nowy zakres edukacji danej szkoły przy eliminacji częściowej czy całkowitej dotychczasowego zakresu edukacji. Nawet w przypadku włączenia samodzielnej dotychczas szkoły do zespołu bez zmiany jej organizacji nie zastosowania art. 59 ustawy o systemie oświaty, jak wynika to z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2012 roku -II SA? Ol 510/12, w którym szeroko uzasadnia się kwestię włączania szkoły do zespołu powołując się w uzasadnieniu na komentarze M. Pilcha do ustawy o systemie oświaty, jak również na liczne wyroki sądów z Naczelnym Sądem Administracyjnym na czele. (...)".

Starosta, w tym samym wystąpieniu wskazał dalej, co następuje. ..(...) Aby uniknąć włączania szkół do zespołu tego samego typu, co istniejące w tym zespole zostało przeniesione kształcenie zawodowe z Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...] do Technikum Nr [...] w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych oraz zlikwidowana została Zasadnicza Szkoła Zawodowa Nr [...] w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych, gdyż była ona szkołą tego samego typu do Zasadnicza Szkoła Zawodowa dla Młodocianych Pracowników w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...]. Gastronomiczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych to szkoła ponadgimnazjalna, trzyletnie technikum uzupełniające dla absolwentów zasadniczych szkół zawodowych, które po znowelizowaniu Ustawy o systemie oświaty przestało funkcjonować jako typ szkoły i przeznaczone jest do wygaśnięcia (ostatni nabór został przeprowadzony w 2012 r.).

Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna jest to szkoła ponadgimnazjalna, w podtypach klasyfikujemy ją jako zasadniczą szkołę zawodową zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a, natomiast według podziału z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o systemie oświaty jest szkołą specjalną. Szkoła ta została utworzona przez Wojewodę w 1989 roku i włączona do Zespołu Szkół Wielobranżowych (następnie zwanych Zespołem Szkół Zawodowych Nr [...] w Z), w którym już funkcjonowała Zasadnicza Szkoła Zawodowa dla Młodocianych Pracowników i Technikum Zawodowe dla pracujących.

Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna jest szkołą specjalną, która zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a przeznaczona jest dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowanego zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71 b ust. 7 pkt 2 (w tym konkretnym przypadku z upośledzeniem w stopniu lekkim), wymaga stosowania innej organizacji kształcenia, różnic w podstawie programowej, a także odpowiednich kwalifikacji nauczycieli. Obecnie liczy ona 6 uczniów, jednak jej likwidację wstrzymał duży opór środowiska oraz różnych organizacji i instytucji.

Szczególną odrębność organizacyjną i formalną takiej szkoły podkreśla także zapis art. 17 ust. 5, który wyróżnia te szkoły od pozostałych wskazując zasady uchwalania "planu sieci szkół ponadgimnazjalnych o specjalnych przez radę powiatu. Oprócz ustawy wskazują na to rozporządzenia".

Pismem z dnia 4 lipca 2014 r. kurator Oświaty w odpowiedzi na wystąpienie organu nadzoru wyjaśnił, iż uchwały przesłane przez Radę Powiatu, a dotyczące zamiaru likwidacji szkół zostały pozytywnie zaopiniowane przez organ nadzoru pedagogicznego. Powyższe dotyczyło w szczególności:

- uchwały Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...] w Z;

- uchwały Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr [...] w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z;

- uchwały Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Technikum Ekonomicznego, Technikum Handlowego i Technikum Gastronomicznego w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z.

Pozostałe uchwały, tj.:

- Nr [...] w sprawie zamiaru przeniesienia kształcenia z Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...] w Z;

- Nr [...] w sprawie zamiaru przeniesienia kształcenia zawodowego z Technikum Ekonomicznego, Technikum Gastronomicznego i Technikum Handlowego w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z, jak również w sprawie włączenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej i Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych do Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z oraz rozwiązania Zespołu Szkół Nr [...] w Z nie podlegały zaopiniowaniu Kuratora Oświaty zgodnie z przepisem art. 62 ust.5 ustawy o systemie oświaty.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, co następuje.

Mając na uwadze zamiar rozwiązania i de facto likwidacji Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z oraz przeniesienia kształcenia w tym Zespole do Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z Rada Powiatu podjęła następujące czynności.

W dniu 3 lutego 2014 r. Rada Powiatu podjęła następujące uchwały:

- uchwałę Nr [...] w sprawie: zamiaru przeniesienia kształcenia zawodowego z Technikum Ekonomicznego, Technikum Gastronomicznego i Technikum Handlowego w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z;

- uchwałę Nr [...] w sprawie: zamiaru likwidacji Technikum Ekonomicznego, Technikum Handlowego i Technikum Gastronomicznego w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z;

- uchwałę Nr [...] w sprawie: zamiaru likwidacji Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr 2 w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z;

- uchwałę Nr [...] w sprawie: zamiaru przeniesienia kształcenia zawodowego z Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych nr [...] w Z;

- uchwałę Nr [...] w sprawie: zamiaru likwidacji Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...] W Z;

- uchwałę Nr [...] w sprawie: zmiany nazwy Technikum Hotelarskiego w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z.

W dniu 11 kwietnia 2014 r. Rada Powiatu podjęła następujące uchwały:

- uchwałę Nr [...] w sprawie: przeniesienia kształcenia zawodowego z Technikum Ekonomicznego, Technikum Gastronomicznego i Technikum Handlowego w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z;

- uchwałę Nr [...] w sprawie: likwidacji Technikum Ekonomicznego, Technikum Handlowego i Technikum Gastronomicznego w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z;

- uchwałę Nr [...] w sprawie: likwidacji Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z;

- uchwałę Nr [...] w sprawie przeniesienia kształcenia zawodowego z Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...] w Z;

- uchwałę Nr [...] w sprawie: rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z.

W efekcie przeprowadzonych działań, w istocie w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z zlikwidowano Technikum Ekonomiczne, Technikum Handlowe, Technikum Gastronomiczne oraz Zasadniczą Szkołę Zawodową nr [...] w Zespole Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z, a następnie z dniem 31 sierpnia 2014 roku rozwiązano Zespół Szkół Zawodowych Nr [...] w Z i włączono Zasadniczą Szkołę Zawodową dla Młodocianych Pracowników dotychczas wchodzącą w skład Zespołu Szkół Zawodowych w Z do Zespołu Szkół Hotelarsko- Turystycznych w Z. Powyższe dotyczyło również Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej i Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych.

Jednocześnie z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że procedura likwidacyjna określona w normie prawnej ujętej w art. 59 ustawy o systemie oświaty została przeprowadzona jedynie w odniesieniu do likwidacji Technikum Ekonomicznego, Technikum Handlowego, Technikum Gastronomicznego i Technikum Zawodowego.

Pozostałe szkoły zostały przeniesione do Zespołu Szkół Hotelarsko- Turystycznych w Z bez zachowania wyżej wymienionej procedury.

Powyższe zdaniem strony skarżącej jest niezgodne z normą prawną ujętą w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

Stosownie do normy prawnej ujętej w art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, p oz. 329 z późn.zm.), szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym albo zbliżonym profilu. Organ prowadzący jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze likwidacji.

Szkoła i placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W przypadku szkoły i placówki artystycznej wymagana jest pozytywna opinia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Dokumentację zlikwidowanej szkoły publicznej przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przejmuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Dokumentację zlikwidowanej szkoły lub placówki publicznej prowadzonej przez osobę prawną lub fizyczną przekazuje się właściwemu organowi jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 58 ust. 3. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio do placówek publicznych, z wyjątkiem warunku o likwidacji z końcem roku szkolnego. Przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r, I OSK 3045/13, w którym wskazano między innymi, że rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi i z mocy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia uczęszczającego do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, do której uczęszcza jego dziecko. Zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust.6 ustawy o systemie oświaty.

Odpowiednio stosowany art. 59 ust.6 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawiera normę wskazującą, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. W jej świetle, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przez terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zmiana siedziby szkoły wymaga zmian w jej statucie. Może to nastąpić tylko na podstawie uchwały rady gminy zmieniającej sieć szkół na podstawie art. 17 ust.4 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA wskazał między innymi, "(...) Stosownie do art. 58 ust. 1 u.s.o., szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Zgodnie z art. 58 ust. 2 u.s.o., akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny (a zatem szkoły podstawowej lub gimnazjum), oprócz ww. danych, określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba, że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem.

W myśl art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2 zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką, jak wymaga tego art. 58 ust. 7 ustawy o systemie oświaty.

Elementami tworzącymi zręby prawnoustrojowe szkoły są zatem te wskazane w akcie założycielskim: typ i rodzaj szkoły, jej nazwa i siedziba, a w pewnej kategorii szkół także obwód.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. "Przekształcenie" to bowiem literalnie "zmiana czegoś", a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. wspomnianego aktu założycielskiego. Jednym z elementów aktu założycielskiego jest siedziba szkoły. Wyjaśniając rozumienie pojęcia "siedziba szkoły", o którym mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazano, że ustawa ta nie posługuje się definicją legalną tego pojęcia. W związku z tym konieczne jest uwzględnienie językowego rozumienia wskazanego wyrażenia. "Siedziba" definiowana jest jako "miejsce, gdzie stale się znajduje jakaś instytucja’ ( Słownik Języka Polskiego . Wydanie zmienione i poprawione, red. M. Szymczak, Tom III R-Z, Warszawa 1992, s. 212; Uniwersalny Słownik języka polskiego PWN, red. S. Dubisz, P-Ś , Warszawa 2011, s. 1200-1201) czy jako "miejsce urzędowania, działalności" (S. Skorupka, Słownik frazeologiczny języka polskiego, Warszawa 1996 r., s 111; Domowy popularny słownik języka polskiego red. B. Dunaj, Warszawa 2003, s. 537). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafna byłaby tutaj zatem wykładnia systemowa przyjmująca rozumienie siedziby z art. 41 Kodeksu cywilnego tj. jedynie przez miejscowość. Pojęcie siedziby jest bowiem jednolite dla wszystkich szkół, a biorąc pod uwagę posiadanie przez część z nich obwodów (art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty), na gruncie ustawy o systemie oświaty pojęcie siedziby szkoły należy odnosić w sposób możliwie szczegółowy i precyzyjny do miejsca (budynku głównego), w którym prowadzi na swoją działalność, tj. do konkretnego adresu (ulicy, numeru), pod którym zakład administracyjny (będący zespołem środków i ludzi), jakim jest szkoła - prowadzi świadczenie usług oświatowych. Siedzibą szkoły, w rozumieniu art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest zatem dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości.

Wniosek ten potwierdza także wykładnia funkcjonalna, w której bierze się pod uwagę tzw. kontekst funkcjonalny rozpatrywanej normy, albowiem w ujęciu społecznym siedzibę szkoły odnosi się do jej konkretnej lokalizacji, nierzadko wiążąc ją z tym miejscem, określając przez nie i wpisując w jego kontekst historyczno-kulturowy oraz pewną tradycję (...)". "(...) Przeniesienie siedziby szkoły (zmiana jej adresu) stanowi bowiem przekształcenie szkoły, a zatem - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - stosowna procedura jego dokonania wynika z ustawy o systemie oświaty.

Jak stanowi art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty przepisy ust. 1- 5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. W literaturze zauważa się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowicki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3 , s 372-373).

Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia powinny być stosowane wprost, w dalszej - gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe - mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi jest do przepisów odesłania, dopiero zaś w przypadku, gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe - nie mają one zastosowania (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, :Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 6, s. 56-57).

Mając na uwadze powyższe, wyjaśniono na czym polega odpowiednie stosowanie art. 59 ust. 1-5 i art. 58 ustawy o systemie oświaty przy przekształceniu szkoły, polegającym np. na zmianie jej siedziby. W tym celu należy podstawić we wskazanych przepisach w miejsce "likwidacji" wyrażenie "przekształcenie", a następnie zweryfikować, czy tak utworzona norma zachowuje sens i może mieć zastosowanie, a zatem dokonując odpowiednich zmian, tak aby zachować treść odnoszącą się tak do procesu likwidacji szkoły, jak i jej przekształcenia.

Odpowiednio stosowany art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawiera zatem normę wskazującą, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. W jej świetle, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Odnieść można tutaj wszystkie ustalenia, jakie poczyniły orzecznictwo i doktryna w zakresie zawiadamiania o likwidacji szkoły, a zatem informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do wszystkich poszczególnych rodziców, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią. (...)".

Uwzględniając powyżej cytowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała nie była poprzedzona uchwałą intencyjną o zamiarze przekształcenia Zespołu Szkół Nr [...] w Z, brak jest dowodów wskazujących, że każdy z rodziców uczniów oraz dorośli uczniowie rozwiązywanego Zespołu Szkół i szkół w jego skład wchodzących, a to Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej oraz Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych nie zostali zawiadomieni o zamiarze przekształcenia szkół, a co za tym idzie zmiany jego siedziby, a wreszcie brak jest wskazania, że zasięgnięto opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Jednocześnie brak dopełnienia wyżej wskazanej procedury został potwierdzony w wyżej przywołanym wystąpieniu Starosty.

Organ nadzoru podniósł, że w zaskarżonej uchwale Rada Powiatu, wbrew poglądowi wyrażonemu w wyżej cytowanym orzeczeniu postanowiła o rozwiązaniu z dniem 31 sierpnia 2014 roku Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z, a także o włączeniu Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej oraz Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych do Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z. Ponadto organ stanowiący Powiatu Tatrzańskiego postanowił, że statutem Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej oraz Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych będzie Statutu Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z. Mienie ruchome rozwiązywanego Zespołu w całości przejmie Zespół Szkół Hotelarsko- Turystycznych w Z.

Podjęte przez Radę Powiatu czynności w istocie sprowadziły się do przeniesienia trzech szkół wchodzących dotychczas w skład Zespołu Szkół Zawodowych w Z do Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z, co związane jest ze zmianą siedziby tych szkół, przejęciem mienia ruchomego rozwiązanego Zespołu, czyli przekształceniem.

Zatem działania Rady Powiatu winny zostać poprzedzone procedurą wskazaną w normie prawnej zawartej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, jak również podjęciem uchwały w sprawie zmiany sieci szkół. Brak przeprowadzenia procedury likwidacji szkół oznacza, że Rada Powiatu nie dopełniła wymogów określonych w art 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargi Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie skarg i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na zarzuty skarg podano, że objęte § 1 uchwały Rady Powiatu z dnia 11 kwietnia 2014 r. Nr [...] rozwiązanie Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z zostało przeprowadzone w trybie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że do rozwiązania zespołu szkół art. 59 ustawy czyli trybu likwidacji ani przekształcania nie stosuje się. Pozostałe po rozwiązaniu szkoły - liczące obecnie 318 uczniów, w niezmienionej strukturze organizacyjnej zostały włączone do Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z za wyjątkiem Technikum Zawodowego.

Technikum Zawodowe (czteroletnie technikum dla młodzieży) - o którym mowa w § 3 skarżonej uchwały, było szkołą tego samego typu co szkoły w ZSHT dlatego zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy przeniesione zostało kształcenie we wszystkich zawodach, w których Technikum Zawodowe mogło kształcić do Technikum nr [...] w ZSHT, a po przeniesieniu zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zlikwidowane. Rodzice uczniów zlikwidowanego Technikum Zawodowego zostali powiadomieni zarówno o przeniesieniu kształcenia zawodowego, jak również o zamiarze likwidacji. Zawiadomiony został także Kurator Oświaty, który wydał pozytywną opinię o likwidacji Technikum Zawodowego w ZSZ nr [...] w Z. Uczniowie Technikum Zawodowego mają zapewnioną kontynuację kształcenia w tych kierunkach zawodowych, klasach i z tymi nauczycielami co obecnie w Technikum Nr [...] w ZSHT.

W celu przeniesienia kształcenia zawodowego z Technikum Zawodowego do Technikum w ZSHT wcześniej zmieniono nazwę Technikum Hotelarskiego na Technikum nr [...], gdyż przenoszone z TZ zawody nie były pokrewne kierunkom zawodowym kształconym w Technikum Hotelarskim.

Drugą zmianą w strukturze Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z niezbędną do reorganizacji ZSZ nr [...] była likwidacja Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr [...]. Szkoła ta funkcjonowała jeden rok, nie uczęszczali do niej uczniowie, stąd likwidacja tej szkoły wywołała mniejsze skutki społeczne niż w przypadku likwidacji Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, która pozostała po rozwiązaniu ZSZ nr [...]. O zamiarze likwidacji ww. szkoły został poinformowany Kurator Oświaty, który wyraził opinię pozytywną dot. likwidacji tej szkoły. Nie zostali zawiadomieni rodzice uczniów z powodu ich braku.

Zmiany te czyli przeniesienie kształcenia zawodowego z Technikum Ekonomicznego, Technikum Gastronomicznego i Technikum Handlowego do Technikum nr [...] zostały przeprowadzone w celu uporządkowania struktury ZSHT, w skład której oprócz ww. szkół wchodzi Centrum Kształcenia Ustawicznego i Internat. Przeniesienie kształcenia zawodowego przeprowadzono zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, a likwidację ww. szkół zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy. Kurator Oświaty oraz rodzice uczniów zostali zawiadomieni o przeniesieniu kształcenia zawodowego, jak też o zamiarze likwidacji Techników. Uzyskano także pozytywną opinię Kuratora dotyczącą likwidacji szkół.

Szkoły, które wchodziły w skład rozwiązanego Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w Z to: Zasadnicza Szkoła Zawodowa dla Młodocianych Pracowników, Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna, Gastronomiczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych. Zostały one po rozwiązaniu Zespołu włączone do innego Zespołu Szkół w tej samej miejscowości. Nie zastosowano w tym przypadku trybu art. 59 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, bo włączono całą szkołę, a nie przeniesiono kształcenia w określonym zawodzie ze szkoły do szkoły, o którym to wprost mówi wyżej powołany przepis.

Przedmiotem uchwały był proces wyłączania i włączania szkół do zespołu, o którym mowa w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a nie zmiana ich siedziby. W przypadku szkół pozostałych po rozwiązaniu ZSZ nr [...] włączane szkoły nadal prowadzą działalność w niezmienionym zakresie. Były szkołami funkcjonującymi w zespole szkół i nadal będą, nigdy nie funkcjonowały samodzielnie i po włączeniu nadal zachowują swój status. Nie zmienia się ich wielkość, zakres kształcenia, kadra, typ i rodzaj szkoły natomiast warunki kształcenia ulegają znacznej poprawie. Poprzez wyłączenie tych szkół z ZSZ nr [...] i włączenie do ZSHT nie dochodzi do częściowej likwidacji żadnej z nich, a także nie skutkuje żadnym ograniczeniem ich działalności. Nie zachodzi zmiana organizacyjna, która rozszerza, zwęża lub wprowadza nowy zakres edukacji danej szkoły przy eliminacji częściowej czy całkowitej dotychczasowego zakresu edukacji. Nawet w przypadku włączenia samodzielnej dotychczas szkoły do zespołu bez zmiany jej organizacji nie ma zastosowania art. 59 ustawy o systemie oświaty, jak wynika to z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2012 r., II SA/Ol 510/12, w którym szeroko uzasadnia się kwestę włączania szkoły do zespołu powołując się w uzasadnieniu na komentarze M. Pilcha do ustawy o systemie oświaty jak również na liczne wyroki sądów z Naczelnym Sądem Administracyjnym włącznie.

Gastronomiczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych to szkoła ponadgimnazjalna, trzyletnie technikum uzupełniające dla absolwentów zasadniczych szkół zawodowych, które po znowelizowaniu ustawy o systemie oświaty przestało funkcjonować jak typ szkoły i przeznaczone jest do wygaśnięcia (ostatni nabór został przeprowadzony w 2012 r). Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna jest to szkoła ponadgimnazjalna, w podtypach klasyfikujemy ją jako zasadnicza szkoła zawodowa zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3) lit. a) natomiast wg podziału z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy jest szkołą specjalną. Szkoła ta została utworzona przez Wojewodę w 1989 roku i włączona do Zespołu Szkół Wielobranżowych (następnie zwanych Zespołem Szkół Zawodowych nr [...] w Z), w którym już funkcjonowała Zasadnicza Szkoła Zawodowa dla młodocianych pracowników i Technikum Zawodowe dla pracujących.

Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna jest szkołą specjalną, która zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1) lit. a) przeznaczona jest dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 7lb ust. 7 pkt 2 (w tym konkretnym przypadku z upośledzeniem w stopniu lekkim), wymaga stosowania innej organizacji kształcenia, różnic w podstawie programowej, a także odpowiednich kwalifikacji nauczycieli. Obecnie liczy ona 6 uczniów, jednak jej likwidację wstrzymał duży opór środowiska oraz różnych organizacji i instytucji. Szczególną odrębność organizacyjną i formalną takiej szkoły podkreśla także zapis art. 17 ust. 5, który wyróżnia te szkoły od pozostałych wskazując zasady uchwalania "planu sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych" przez radę powiatu. Oprócz ustawy wskazują na to Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu dotyczące ramowych statutów czy ramowych planów nauczania. Opinie o włączeniu ZSZ Specjalnej jako szkoły innego rodzaju do ZSHT obok ZSZ dla Młodocianych Pracowników podziela także Kuratorium Oświaty.

Zarząd Powiatu stwierdził zatem, że rozwiązanie Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z zostało przeprowadzone w trybie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że do rozwiązania zespołu szkół art. 59 ustawy nie stosuje się, tj. trybu likwidacji lub przekształcania.

Po drugie działania mające na celu połączenie Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w Z z Zespołem Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z zostały podjęte z uwagi na odzyskanie przez poprzednich właścicieli budynków, w których aktualnie mieści się siedziba Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w Z oraz w związku z oddaleniem wniosku Powiatu o ich zasiedzenie. Definitywna utrata siedziby dla Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w Z w konsekwencji uniemożliwiła prowadzenie przez Powiat inwestycji mających na celu poprawę warunków kształcenia i prowadzenia szkoły.

Z powyższego wynika w ocenie organu, że rozwiązanie Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z poprzedziło szereg uchwał, których celem była reorganizacja zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z aby było możliwe włączenie w jego strukturę szkół pozostałych po rozwiązaniu zespołu. W sytuacji rozwiązania zespołu nie można mówić o przekształceniu szkół w trybie art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie doszło do ich zmiany ani likwidacji oprócz technikum zawodowego. Uczniowie i rodzice wbrew opinii skarżących nie musieli być powiadomieni o przeniesieniu kształcenie zawodowego w trybie art. 59 ust.7 ustawy o systemie oświaty, bo do takiego przeniesienia kształcenia nie doszło, gdyż szkoła zawodowa nadal w całości istnieje w innym zespole szkół.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Z treści obydwu skarg wynika, że objęto nimi całą uchwałę Rady Powiatu z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z.

Skarga organu nadzoru została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Skarga J. M. A. F., W. K., A. K., J. K., R. D., B. K., A. P., J. T., G. S., L. S., J. T. została złożona w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym odwołującym się do art. 101 ust. 1 tej ustawy.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Powiatu z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona uchwała została podjęta na art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się", oraz art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którym "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie".

Wśród norm zakodowanych w tych przepisach znajdują się również normy stanowiące źródło przynajmniej interesu prawnego rodziców ucznia uczęszczającego do szkoły w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, do której uczęszcza jego dziecko. Prawo to ma fundamentalne znaczenie, jako urzeczywistniające konstytucyjną zasadę pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, a która to zasada wyklucza zaskakiwanie jednostki nagłą zmianą sytuacji prawnej, w tym kształtowanej przez normy prawa miejscowego. Ma ona szczególne znaczenia właśnie w sytuacji, gdy interesy jednostki – np. w zakresie uzyskania wykształcenia – znajdują się w toku. Rzeczony art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, tworząc prawo podmiotowe rodziców do informacji o zasadniczych kwestiach dotyczących szkoły, do której uczęszcza ich dziecko, stanowi zatem także realizację konstytucyjnej zasady ochrony interesów znajdujących się w toku. Nie może bowiem budzić wątpliwości prawo rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci, wynikające m.in. implicite zwłaszcza z art. 70 ust. 3, jak też art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji RP. Stosowne uprawnienie jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), które uczęszcza do szkoły objętej procesem przekształceń bądź likwidacji. Naruszenie zawartego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty prawa rodzica do informacji o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły przez organ ją prowadzący może być zatem kwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy zatem przyjąć, że skarżący jako rodzice uczniów uczęszczających do przekształcanych szkół byli legitymowani do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się".

Powyższa regulacja dotyczy zarówno reorganizacji zespołu szkół, która może polegać na: 1) wyłączeniu z zespołu niektórych szkół lub placówek, 2) włączeniu do zespołu innych szkół lub placówek, jak i rozwiązania zespołu. Regulacja ta odnosi się zatem do kategorii zespołu szkół i jest uzupełnieniem unormowania zawartego w art. 62 ust. 1 ustawy, które reguluje kwestie połączenia szkół różnych typów lub placówek w zespół.

Analiza powyższej regulacji art. 62 ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że skutkiem wyłączenia z zespołu lub włączenia do zespołu szkół lub placówek nie może być utrata bytu tego zespołu równoznaczna z jego rozwiązaniem. Zespół zreorganizowany wobec wyłączenia z niego niektórych szkół lub placówek lub zreorganizowany na skutek włączenia do niego innych szkół lub placówek to zespół nadal istniejący. Wobec tego niedopuszczalna jest taka interpretacja, według której zreorganizowanie zespołu szkół lub placówek mogłoby oznaczać jego rozwiązanie. Uwagi powyższe są istotne ze względu na brzmienie zdania drugiego art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, które wyłącza stosowanie art. 58 i 59 ustawy tylko "w przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu". O ile zatem dochodzi do reorganizacji zespołu, która polega na włączeniu do niego innych szkół lub placówek, to stosowanie art. 58 i 59 ustawy nie może być wyłączone.

Wprawdzie zaskarżona uchwała została określona przez organ ją podejmujący jako uchwała "w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z", to treść jej § 1, § 2 i § 3 wskazuje bezspornie, że poza rozwiązaniem Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z, uchwałą tą dokonano jednocześnie reorganizacji innego zespołu szkół, tj. Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z, do którego włączono Zasadniczą Szkołę Zawodową dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczą Szkołę Zawodową Specjalną i Gastronomiczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych obejmując je Statutem Zespołu Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z i postanawiając, że mienie ruchome tych szkół wchodzących w skład rozwiązanego Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z zostaje przejęte przez zreorganizowany Zespół Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z.

Podjęcie zatem zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 1 ust. 1, § 2 i § 3 już chociażby z wyżej wskazanych względów wymagało zastosowania art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty.

Dodatkowo w trybie zaskarżonej uchwały doszło do zmiany siedziby Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej i Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna, a potwierdza ją sam organ w odpowiedzi na skargi podkreślając, że "działania mające na celu połączenie Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w Z z Zespołem Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z zostały podjęte z uwagi na odzyskanie przez poprzednich właścicieli budynków, w których aktualnie mieści się siedziba Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w Z oraz w związku z oddaleniem wniosku Powiatu o ich zasiedzenie. Definitywna utrata siedziby dla Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w Z w konsekwencji uniemożliwiła prowadzenie przez Powiat inwestycji mających na celu poprawę warunków kształcenia i prowadzenia szkoły".

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, elementami tworzącymi zręby prawnoustrojowe szkoły są te wskazane w akcie założycielskim: typ i rodzaj szkoły, jej nazwa i siedziba, a w pewnej kategorii szkół także obwód. Zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. "Przekształcenie" to bowiem literalnie "zmiana czegoś", a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. wspomnianego aktu założycielskiego. Jednym z elementów aktu założycielskiego jest siedziba szkoły, przez co – w związku z brakiem definicji legalnej – pojęcie to należy rozumieć zgodnie z jego znaczeniem w języku potocznym, a na gruncie ustawy o systemie oświaty odnosić w sposób możliwie szczegółowy i precyzyjny do miejsca (budynku głównego), w którym szkoła prowadzi swoją działalność, tj. do konkretnego adresu (ulicy, numeru), pod którym zakład administracyjny (będący zespołem środków i ludzi), jakim jest szkoła – prowadzi świadczenie usług oświatowych. Siedzibą szkoły, w rozumieniu art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest zatem dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. Wniosek ten potwierdza także wykładnia funkcjonalna, w której bierze się pod uwagę tzw. kontekst funkcjonalny rozpatrywanej normy, albowiem w ujęciu społecznym siedzibę szkoły odnosi się do jej konkretnej lokalizacji, nierzadko wiążąc ją z tym miejscem, określając przez nie i wpisując w jego kontekst historyczno-kulturowy oraz pewną tradycję.

Sąd w składzie rozpoznający tę sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko i jego argumentację.

W konsekwencji należy stwierdzić, że skoro doszło do zmiany siedziby Zasadniczej Szkołę Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej i Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych z ul. K nr [...] na ul. P nr [...] w Z, gdzie ma siedzibę Zespół Szkół Hotelarsko-Turystycznych w Z, to nastąpiła zmiana ich aktów założycielskich w zakresie siedziby szkół, stanowiąca "przekształcenie szkoły", o którym mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Przeniesienie siedziby szkoły (zmiana jej adresu) stanowi bowiem przekształcenie szkoły, a zatem należało zastosować odpowiednio przepisy art. 59 ust. 1-5 i art. 58 ustawy. Argumentacja prezentowana w odpowiedzi na skargę, a odnosząca się do treści art. 59 ust. 7 ustawy o systemie oświaty nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania.

Z art. 59 ust. 1-5 wynikają następująca procedura likwidowania szkoły publicznej obowiązująca organ prowadzący szkołę, którym jest jednostka samorządu terytorialnego:

1) podjęcie tzw. uchwały intencyjnej, tj. uchwały o zamiarze likwidacji szkoły;

2) zawiadomienie - co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji - o zamiarze likwidacji szkoły:

- rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów),

- właściwego kuratora oświaty

- organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu

3) zasięgnięcie opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny

4) przekazanie dokumentacji zlikwidowanej szkoły publicznej organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny, w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia likwidacji.

Odpowiednie zastosowanie powyższej procedury do przekształcenia szkoły oznacza, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego, przy czym organ prowadzący szkołę obowiązany jest:

1) podjąć tzw. uchwałę intencyjną, tj. uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły;

2) zawiadomić - co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji - o zamiarze likwidacji szkoły:

- rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów),

- właściwego kuratora oświaty

- organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

3) zasięgnąć opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13 do procedury przekształcenia szkoły należy odnieść wszystkie ustalenia, jaki poczyniły orzecznictwo i doktryna w zakresie zawiadamiania o likwidacji szkoły. Oznacza to, że informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do wszystkich poszczególnych rodziców, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią. Poinformowanie nie musi nastąpić na piśmie; udokumentowane powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów (uczniów w szkole dla dorosłych) czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby poświadczyć bądź dokonać doręczenia pism listami poleconymi, bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym, wraz z protokołem (stenogramem) tego zebrania. W żadnym wypadku nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło, co oznacza, że ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach jednostek samorządu terytorialnego. Termin 6 miesięcy, o którym mowa w przepisie, ma charakter materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia, co rzutuje na ocenę legalności ewentualnej uchwały o przekształceniu szkoły. Określa on zarazem termin na zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły, a zatem organ powinien działać z odpowiednim wyprzedzeniem, aby rodzic ucznia otrzymał informację przed upływem rzeczonych sześciu miesięcy (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., I OSK 374/09, publ. LEX nr 1101346). Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły powinna przy tym zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanego przekształcenia (por. uchwała NSA z dnia 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10, ONSAiWSA z 2011 r. Nr 1, poz. 2). Uchwała ta, tak jak i uchwała o przekształceniu szkoły, podlega przedłożeniu sprawującemu nadzór wojewodzie, w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia, stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły (czy zespołu szkół), jak i uchwała przekształcająca szkołę (zespół szkół), mogą być także aktami podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 167 ze zm.), np. gdy zmiana siedziby wiąże się ze zmianami prawno-pracowniczymi nauczycieli. Odpowiednie zastosowanie znajdzie wówczas uchwała NSA z dnia 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r. Nr 1, poz. 2).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy wyżej organ nie zachował wskazanej wyżej procedury przekształcenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej i Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwałą nie była poprzedzona stosowną uchwałą intencyjną o zamiarze przekształcenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej i Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych. Nie istnieją dowody wykazujące, że każdy z rodziców uczniów oraz dorośli uczniowie Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla Młodocianych Pracowników, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej oraz Gastronomicznego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych zostali zawiadomieni o zamiarze przekształcenia szkół, a co za tym idzie zmiany ich siedziby, a wreszcie brak jest dokumentacji wskazującej, że zasięgnięto opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zawiadomienie kuratora oświaty warunkuje prawidłowość przeprowadzenia procedury, natomiast brak zasięgnięcia opinii lub też zarządzenie przekształcenia przed otrzymaniem opinii kuratora albo przed bezskutecznym upływem terminu do jej przedstawienia skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Brak jest ponadto w dokumentach świadectwa rozważenia przez organ zasadności skierowania projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym, jeśli takie w szkole działały. Okoliczności te organ potwierdzał również w toku postępowania nadzorczego, jak i w odpowiedzi na skargę.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty wykazujące naruszenie procedury w zakresie przekształcania szkół publicznych uregulowanej w art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1-5 ustawy o systemie oświaty, stwierdzić należy przedmiotowa uchwała w Rada Powiatu w dniu 11 kwietnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w Z w zakresie § 1 ust. 2-4, § 2 i § 3 istotnie narusza wskazane wyżej przepisy, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 2 art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Sąd stanął na stanowisku, że regulacja § 1 uchwały stanowi integralną całość, gdzie postanowienia § 1 ust. 2-4 są bezpośrednio powiązane z treścią § 1 ust. 1 uchwały, gdyż stanowią konsekwencję treści § 1 ust. 1 uchwały, a łącznie przepis § 1 w związku z jej § 2 i § 4 stanowi wynik niewłaściwej wykładni art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 1, § 2 i § 4.

Stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pozostałym zakresie skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z przyczyn wyżej wskazanych. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że likwidacja z dniem 31 sierpnia 2014 r. Technikum Zawodowego - o czym stanowi § 3 zaskarżonej uchwały - była zgodna z prawem. Rada Powiatu podjęła bowiem w dniu 3 lutego 2014 r. uchwałę Nr [...] w sprawie: zamiaru przeniesienia kształcenia zawodowego z Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych nr [...] im. [...] w Z oraz uchwałę Nr [...] w sprawie: zamiaru likwidacji Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych Nr 1 im. [...] w Z. W dniu 11 kwietnia 2014 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przeniesienia kształcenia zawodowego z Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych Nr [...] im. [...] w Z. Rodzice uczniów zlikwidowanego Technikum Zawodowego zostali powiadomieni zarówno o przeniesieniu kształcenia zawodowego, jak również o zamiarze likwidacji. Zawiadomiony został także Kurator Oświaty, który wydał pozytywną opinię o likwidacji Technikum Zawodowego w ZSZ nr [...] w Z. Uczniowie Technikum Zawodowego mają zapewnioną kontynuację kształcenia w tych kierunkach zawodowych, klasach i z tymi nauczycielami co obecnie w Technikum Nr [...] w ZSHT.

Prawomocne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części wywoła skutek prawny z mocą wsteczną, co oznacza, że zaskarżona uchwała w tej części będzie musiała być traktowana tak, jakby nigdy nie weszła do obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, jeżeli w ocenie organu konieczne jest dokonanie przekształcenia, jakiego dotyczyła zaskarżona uchwała, obowiązany będzie ponownie wszcząć i przeprowadzić procedurę tego przekształcenia w sposób odpowiadający prawu, przedstawiony w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze, że jedna ze skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym przez A. P. w imieniu własnym, jak i w imieniu grupy mieszkańców gminy, których reprezentowała adwokat A. S.