Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2339/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 ust.1 lit.a i c , art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7, art.77 par.1, art.107 par.3, art. 126
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.39 ust.3 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Burmistrza D. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Burmistrza D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Ministra Edukacji Narodowej (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie opinii w zakresie likwidacji szkoły.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Rada Gminy i Miasta w D. podjęła w dniu [...]stycznia 2019 r. uchwałę w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w B. poprzez likwidację Szkoły Filialnej w J. oraz Szkoły Filialnej w K. z dniem [...]sierpnia 2019 r.

Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. Burmistrz D. (zwany dalej: "Burmistrzem" bądź "Skarżącym") wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (zwanego dalej: "Kuratorem") z wnioskiem o wydanie pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły zgodnie z uchwałą z dnia [...] stycznia 2019 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Kurator wyraził negatywną opinię w zakresie przekształcenia Szkoły Podstawowej w B. poprzez likwidację Szkoły Filialnej w K.. W uzasadnieniu Kurator wskazał, że brak dowodów świadczących o tym, że likwidacja szkoły wpłynie na poprawę warunków lokalowych.

Na powyższe postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta D., pismem z [...]lutego 2019 r. wniósł zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej.

Ministra Edukacji Narodowej, postanowieniem z [...]kwietnia 2019 r. uchylił postanowienie [...] Kuratora Oświaty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister za konieczne dla wyjaśnienia sprawy uznał przeprowadzenie oględzin w Szkole Podstawowej w B., w celu zbadania warunków lokalowo-dydaktycznych szkoły, do której mieliby uczęszczać uczniowie po zlikwidowaniu szkoły filialnej w K. lub zlikwidowaniu obu szkół filialnych podporządkowanych organizacyjnie szkole w B. Minister zlecił ustalenie, w jakich warunkach będą się uczyli uczniowie likwidowanej szkoły filialnej w K.. Ponadto zlecono Kuratorowi wyjaśnienie, w jaki sposób gmina będzie realizowała obowiązek dowożenia dzieci do Szkoły Podstawowej w B.. W odniesieniu do dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego w K., kurator miał wyjaśnić czy gmina zapewni dowożenie również dzieciom, wobec których nie ma takiego obowiązku (tj. wobec dzieci 3 i 4 letnich).

[...] Kurator Oświaty, po przeprowadzeniu dodatkowych czynności wyjaśniających, w dniu [...]maja 2019 r. ponownie negatywnie zaopiniował likwidację szkoły filialnej w K..

Po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2019 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie Kuratora z dnia [...]maja 2019 r.

W uzasadnieniu organ podał, iż Szkoła Filialna w K., pomimo nieco skromniejszej bazy lokalowe - dydaktycznej, spełnia wszystkie funkcje i zadania przypisane szkole podstawowej oraz stwarza warunki umożliwiające realizację podstawy programowej kształcenia ogólnego dla klas I-III szkoły podstawowej i oddziału przedszkolnego. Bogatsza baza szkoły w B. jest przystosowana do potrzeb większej liczby uczniów. Jednak jak wskazała strona, mimo większej bazy, pomieszczenia wymagają adaptacji aby zajęcia nie odbywały się w systemie klas łączonych. Wnioskować można, że bez adaptacji, zajęcia w klasach I-III po przeniesieniu uczniów likwidowanej szkoły do B., nadal będą odbywały się w systemie klas łączonych (nie nastąpi poprawa warunków). Co prawda szkoła w B. posiada bogatszą bazę lokalowo-dydaktyczną, w tym salę gimnastyczną, jednak nie jest to w ocenie organu wystarczający argument dla zlikwidowania szkoły filialnej w K..

Dalej organ wywiódł, że jak wynika z analizy treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (D. U. z 2017 poz. 356), baza lokalowo-dydaktyczna posiadana przez szkołę w K. pozwala na zrealizowanie podstawy programowej ze wszystkich przedmiotów z edukacji wczesnoszkolnej (w klasach I-III) i wychowania przedszkolnego. Ponadto, pomimo nieco skromniejszej bazy szkoły w K., rodzice i społeczność lokalna uznają za zasadne dalsze funkcjonowanie tej szkoły i posyłają do niej swoje dzieci. W szkole w K. uczą się małe dzieci (klas I-III i oddziału przedszkolnego), które mieszkają blisko szkoły. Bliska odległość szkoły od miejsca zamieszkania jest korzystna dla uczniów. W związku z tym, że dzieci nie muszą dojeżdżać do szkoły i jest w niej mało uczniów, to szkoła ta daje dzieciom duże poczucie bezpieczeństwa i indywidualne podejście kadry do każdego dziecka. Dla wszystkich dzieci likwidowanej szkoły korzystniejsze jest dalsze funkcjonowanie szkoły w K., niż jej likwidacja i dowożenie uczniów klas l-lll do szkoły w B., a dzieci w wieku przedszkolnym do J . Z uwagi na małą liczbę uczniów w poszczególnych klasach i oddziałach, nauczanie w K. odbywa się w systemie klas łączonych. Minister zauważa, że organizacja zajęć w klasach łączonych jest przewidziana w art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2016, poz. 996 ze zm.) oraz §13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli z dnia 28 lutego 2019 roku (Dz. U. z 2019, poz. 502). Nie można zatem przesądzać, że taka organizacja nie gwarantuje optymalnych warunków nauczania i wpływa na uzyskiwane efekty kształcenia. Jak stanowi ustawa - Prawo oświatowe, w szkołach działających w szczególnie trudnych warunkach demograficznych lub geograficznych, w zakresie danego etapu edukacyjnego dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych. Rozwiązanie to, zwłaszcza jeśli jest akceptowalne przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły, takiej jak ta w K.. Ponadto, nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej i jest dopuszczona przepisami prawa.

Zwrócił też uwagę na to, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649), jeżeli w szkole podstawowej jest organizowane nauczanie w klasach łączonych, to: - w klasach I - III można prowadzić łączone zajęcia z innymi klasami w zakresie całej edukacji muzycznej, plastycznej i wychowania fizycznego; - w klasach II i III połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych można prowadzić z zastosowaniem łączenia tych klas z innymi klasami. W ocenie Ministra, alternatywę dla likwidacji szkoły w K. stanowi nauczanie w klasach łączonych wg powyższych zasad, co byłoby korzystniejsze dla uczniów niż dowożenie do szkoły w B. lub Punktu Przedszkolnego w J..

Na marginesie zauważył, że badania prof. Ryszarda Pęczkowskiego z Uniwersytetu Rzeszowskiego wskazują, że nie należy obwiać się organizacji pracy w klasach łączonych. System ten może nie tylko uchronić szkołę przed jej likwidacją, ale także stwarza uczniom przyjazne warunki nauki szkolnej, w naturalnym otoczeniu społecznym. Ponadto jak wynika z przygotowanego dla Ośrodka Rozwoju Edukacji jego opracowania "Funkcjonowanie klas łączonych w polskim systemie edukacji", systematyczna diagnoza w latach 1995/1996-2011/2012 tego obszaru funkcjonowania klas łączonych dowodzi, że cechą charakteryzującą tę formę organizacji kształcenia, jest systematyczny wzrost efektywności w porównaniu ze szkołami, które nie pracują tym systemem. Choć wyżej przywołane badania były prowadzone w innym, niż obecny, stanie prawnym, zdaniem Ministra, nie straciły na aktualności. Z tego względu Minister ocenia iż wykluczenie nauczania w klasach łączonych zarówno w B. jak i w K. wskutek likwidacji szkoły w K., nie jest wystraszającym argumentem za likwidacją szkoły w K., szczególnie że nauczanie w tym systemie jest równie skuteczne jak nauczanie w tradycyjnym systemie klasowo-lekcyjnym.

Niezależnie od powyższego w ocenie organu podkreślenia wymaga, że szkoła filialna nie działa w oderwaniu od szkoły macierzystej. Relacje rówieśnicze, integracja społeczna oraz kształtowania właściwych postaw społecznych powinny odbywać się w szkole filialnej w ramach integracji nie tylko uczniów klas I-III z wychowankami oddziału przedszkolnego w K., ale przede wszystkim ze szkołą macierzystą w B.. Uczniowie szkoły filialnej powinni mieć możliwość czynnego udziału w uroczystościach szkolnych, wspólnych wycieczka czy zawodach sportowych lub konkursach organizowanych przez szkołę macierzystą. Dlatego argumenty strony o braku możliwości prowadzenia zajęć aktywizujących w większych grupach i umiejętności w zakresie współpracy i współzawodnictwa jest nieuzasadniony. Podobnie nieuzasadniony jest argument strony o niemożności kształtowania właściwych postaw społecznych w małej szkole. Środowisko społeczne stanowi jeden z najważniejszych czynników wpływających na rozwój psychiczny dziecka. Jednak to rodzina, a nie szkoła oddziałuje na człowieka przez całe życie, a jej najsilniejszy wpływ przypada na okres wczesnego dzieciństwa. Dlatego dzieci powinny mieć możliwość spędzania z rodziną jak największej ilości czasu. Nauka w szkole w K. umożliwia spędzanie z rodziną większej ilości czasu, niż gdyby dzieci przebywały w szkole w B.. Minister uznał, że na I etapie nauczania (klas I-III) bardziej korzystne dla rozwoju dzieci i kształtowania ich postaw społecznych, poczucia bezpieczeństwa, jest nauczanie w szkole filialnej w K., niż dowożenie i nauka w szkole w B.. W ocenie Ministra mało liczne klasy sprzyjają nawiązywaniu oraz tworzeniu więzi koleżeńskich i społecznych, indywidualizacji procesu nauczania, zapewnieniu poczucia bezpieczeństwa psychicznego i fizycznego, a tym samym umożliwiają osiąganie sukcesów wychowawczych i dydaktycznych. Kontynuują odniesienie się do kwestii liczby uczniów należy odnieść się do stwierdzenia strony, że powodem likwidacji szkoły w K. jest mała liczba uczniów i niekorzystne dane demograficzne dla wsi K. na kolejne 6 lat. Minister zauważa, że mała liczba uczniów szkoły filialnej utrzymuje się od wielu lat i nie stanowiło to przeszkody w jej funkcjonowaniu. Z danych przedstawionych przez stronę wynika, że w miejscowości K. (z której dzieci uczęszczają do szkoły filialnej) w roku 2012 urodziło się 3 dzieci, ale w kolejnych latach liczba dzieci urodzonych jest większa i wynosi: w roku 2013-3 dzieci, w roku 2014-4 dzieci, w roku 2015 - 6 dzieci, w roku 2016 - 4 dzieci, w roku 2017 - 2 dzieci. Dane te pozwalają oszacować, że w dwóch kolejnych latach szkolnych po troje dzieci rozpocznie naukę w klasie pierwszej, ale w kolejnych trzech latach liczba dzieci w klasie pierwszej będzie większa (klasy liczyć będą 4-6 uczniów). Na podstawie danych przekazanych przez stronę do Systemu Informacji Oświatowych (SIO) stwierdzono, że w latach 2013- 2019 liczba uczniów w poszczególnych oddziałach szkoły w K. utrzymywała się na podobnym poziomie (2-8 uczniów w klasie). Ogólna liczba uczniów klas I-III wynosiła: w roku 2013/2014 -16 uczniów, w roku 2014/2015 - 22 uczniów, w roku 2015/2016 - 21 uczniów, w roku 2016/2017 - 17 uczniów (kl. II i III, brak kl. I), w roku 2017/2018 - 13 uczniów (tylko kl. I i III, brak kl. II), w roku 2018/2019 - 10 uczniów (tylko kl. I i II, brak kl. III). Na podstawie aktualnej liczby uczniów i liczby urodzeń można oszacować liczbę uczniów w szkole w kolejnych latach: 2019/2020 2020/2021 2021/2022 2022/2023 2023/2024 2024/2025 Kl. I 3 3 4 6 4 2 (ur. 2012) (ur. 2013) (ur. 2014) (ur. 2015) (ur. 2016) (ur. 2017) Kl. II 3 3 3 4 6 4 Kl. III 7 3 3 3 4 6

Organ zwrócił też uwagę na to, że w dniu 15 października 2018 r. został ustanowiony Wieloletni Rządowy Program "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023". W ramach tego programu, gminy mogą ubiegać się o środki na wyposażenie, remont stołówki lub jadalni w publicznych szkołach podstawowych. Program ten zapewnienia wsparcie finansowe w organizacji stołówek oraz miejsc spożywania posiłków w szkołach, tzw. jadalni. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, argumenty Wójta związane ze spożywaniem posiłków w szkole nie mogą stanowić przesłanki do likwidacji szkoły filialnej w K..

Minister podkreślił też, iż nastąpi wydłużenie drogi do szkoły, a tym samym czas dojazdu i powrotu do szkoły w B. (dzieci klas I-III) i do punktu przedszkolnego w J. (dzieci w wieku przedszkolnym) uzależniony będzie od środka transportu, którym dzieci będą wracać do domu, podczas gdy obecnie dzieci bezpośrednio po skończonych zajęciach mogły wrócić do domu, bez oczekiwania na środek transportu, co znacznie skracało czas ich pobytu poza domem. W związku z dowozem do szkoły w B. lub Punktu Przedszkolnego w J., dzieci zmuszone będą wcześniej wstać, a w związku z wydłużeniem drogi i uzależnieniem powrotu od środka transportu, dzieci więcej czasu będą spędzać poza domem, dlatego mniej czasu będą miały na odpoczynek i czas wolny, oraz mniej czasu będą miały na udział w życiu rodziny będącym podstawą oddziaływań wychowawczych. Pomimo zapewnienie dowozu przez gminę, (nawet dla dzieci 3 i 4 letnich), w związku z wydłużeniem drogi do szkoły oraz wydłużeniem czasu dojazdu do szkoły, nie można stwierdzić, że nie pogorszą się warunki w stosunku do obecnych. W ocenie Ministra powyższe okoliczności przemawiają za nielikwidowaniem szkoły w K..

Reasumując, ocenie Ministra zaskarżone postanowienie nie narusza ani prawa materialnego, ani też nie godzi w samodzielność Gminy [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [...]sierpnia 2019 r. Burmistrz wniósł o jego uchylenie, a także uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Kuratora w całości, zarzucając naruszenie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.), w szczególności jej art. 96 ust. 4, a także naruszenie § 13 ust. 2 rozporządzenia z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, że Gmina [...] spełniła wszelkie wymogi określone w art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, zaś organy – działając w sposób tendencyjny – oparły się wyłącznie na subiektywnym przekonaniu części mieszkańców miejscowości K., w szczególności rodziców dzieci uczących się w Szkole Filialnej. Skarżący podkreślił, że możliwość nauczania w systemie klas łączonych stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w polskim systemie edukacji i nie może stanowić argumentu za utrzymaniem Szkoły Filialnej. Za wadliwe uznać należy również wszystkie twierdzenia związane z dojazdem do Szkoły, który będzie wynosił kilkanaście minut i nie sposób go uznać za uciążliwy dla uczniów. Burmistrz zauważył, że głównym celem likwidacji szkoły Filialnej jest przede wszystkim troska o dobro dzieci i potrzeba zapewnienia im lepszych warunków nauki.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym względzie przypomnieć należy, że przesłanki likwidacji (przekształcenia) publicznej szkoły określa art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, zgodnie z którym, może być ona zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3). Przepisy te stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły (ust. 8).

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że organ prowadzący Szkołę i Szkołę Filialną spełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, bowiem zapewnił uczniom Szkoły Filialnej możliwość kontynuowania nauki w innej Szkole, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpłatnego transportu uczniów likwidowanej Szkoły Filialnej, jak również zawiadomił o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie.

Pomimo tego, Kurator postanowił wydać opinię negatywną w sprawie przekształcenia Szkoły, a jego stanowisko znalazło pełne uznanie Ministra. Organ wywodził umocowanie w tym zakresie ze swoich kompetencji związanych z realizacją nadzoru pedagogicznego i polityki oświatowej państwa, stanowiącymi – w jego ocenie – podstawę do dokonania analizy porównawczej warunków panujących w przeznaczonej do likwidacji Szkole Filialnej i podlegającej przekształceniu Szkole, systemów nauki w obu tych placówkach i związanych z tym możliwości kształtowania relacji rówieśniczych (społecznych), ogólnie pojętego bezpieczeństwa uczniów, a także organizacji dojazdów i wpływu zamierzonej likwidacji na życie rodzinne uczniów oraz lokalnej społeczności.

W realiach kontrolowanej sprawy przyjąć zatem należy, że istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej, w decyzje samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczące jej likwidacji (przekształcenia).

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu przypomnieć trzeba, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sadowej, zagwarantowanej przez art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy – Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy – Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy – Prawo oświatowe). W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa – Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy – Prawo oświatowe).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe). Niemniej jednak – zdaniem Sądu – powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych i to głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa.

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki, nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r. o sygn. akt I OSK 258/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 692/17; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 20 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1603/19 i z dnia 19 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1604/19).

Powyższe rozważania prowadzą zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że opinia Kuratora została powzięta z naruszeniem przedstawionych wyżej reguł. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji (przekształcenia) jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej (przekształcanej) możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym samym kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością subiektywne opinie lokalnej społeczności, gdyż wszystkie one stanowią argumenty pozanormatywne w świetle omawianych przepisów.

Niezależnie jednak od podniesionych wyżej racji, Sąd zgadza się ze Skarżącym, że argumenty wywiedzione na poparcie negatywnej opinii Kuratora nie są przekonywujące. Przede wszystkim nie sposób jest podzielić stanowiska, że decydujące znaczenie w sprawie ma mieć "przewaga" mniejszej liczebności klas uformowanych w Szkole Filialnej, jak również związana z tym zwiększona atencja nauczycieli wobec uczniów. Nie można bowiem nie dostrzec, że klasy utworzone w przekształconej Szkole nie będą znacznie liczniejsze niż klasy dotychczas łączone, a co najważniejsze, te pierwsze będą wpisywały się w zasadę, że nauka odbywa się w ramach jednego oddziału, a jedynie wyjątkowo – z uwagi "szczególnie trudne warunki demograficzne lub geograficzne" – dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych (art. 96 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe). Nie maja przy tym znaczenia przedstawione przez Ministra wywody natury naukowej, związane z "atrakcyjnością" czy też ogólnie ujmując – tezy przeczące umniejszaniu tej formuły nauczania, gdyż zawsze będą one podnoszone jako uzasadnienie do wyjątku obowiązującego w polskim systemie edukacji, którego dopuszczalność ograniczona jest wyłącznie względami ściśle określonymi ustawowo (demograficznymi i geograficznymi). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma zresztą mowy o szczególnie trudnych warunkach natury geograficznej, skoro Szkoła usytuowana jest w bliskiej odległości od miejscowości w której znajduje się szkoła filialna.

Odnosząc się zaś do materii warunków demograficznych dostrzec wypada, że przedstawione przez Ministra prognozy w tym zakresie, choć może zgodne z danymi statystycznymi, to jednak obarczone są tą zasadniczą wadą, że nie uwzględniają deklaracji żadnego z rodziców potencjalnych uczniów, że ich dzieci będą uczęszczały w przyszłości do Szkoły Filialnej. Nie mają również podstawy – ani faktycznej, ani prawnej – te argumenty organów, które dotyczą przewozu uczniów. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo oświatowe, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. W realiach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku, zatem wywody dotyczące potencjalnych "uciążliwości" spowodowanych przewozem uczniów uznać trzeba na gruncie normatywnym za bezprzedmiotowe.

W końcu wskazać należy, że wszystkie argumenty dotyczące warunków (bazy) obu placówek są porównywalne, co skłania do odstąpienia od dokonywania ich oceny w ramach kontroli sądowej. Niemniej jednak dostrzec trzeba, że sam Minister przyznaje, iż Szkoła Filialna posiada "nieco skromniejszą" bazę lokalowo-dydaktyczną, a jak wprost wynika z informacji Skarżącego, nie posiada ona sali gimnastycznej, co sprawia, że uczniowie nie mają odpowiednich warunków do realizacji zajęć wychowania fizycznego. Jednocześnie nie znajduje uznania argument dotyczący większej powierzchni przypadającej na jednego ucznia w Szkole Filialnej, gdyż stosując tę logikę organu można byłoby nieco przewrotnie uznać, że najkorzystniejsze warunki dla edukacji występują wówczas, gdy w klasie uczy się tylko jeden uczeń, bowiem przypadająca na niego powierzchnia jest największa. Co jednak najistotniejsze wszystkie tego rodzaju argumenty, jak to już wyżej wywiedziono, uznać należy za pozanormatywne.

Nie mogły natomiast być uznane za decydujące, jak w przypadku wskazanych przez organy kwestii natury ekonomicznej, okoliczności związane z opiniami lokalnej społeczności, a nawet subiektywnymi odczuciami rodziców uczniów uczęszczających do Szkoły Filialnej. Niezależnie od tego, że okoliczności tego rodzaju nie znajdują w ogóle umocowania w regulacjach ustawy – Prawo oświatowe, to winny one być ewentualnie rozważane przez Kuratora z pozycji organu sprawującego nadzór na nad poprawnością systemu oświaty, a w tym zakresie czuwającego nad zapewnieniem uczniom warunków zgodnych z zasadami pobierania nauki w publicznych szkołach, nie zaś legalizującego wyjątki przewidziane wyłącznie dla "szczególnych" warunków opisanych w ustawie – Prawo oświatowe, które jak to już zauważono, nie zostały stwierdzone w realiach kontrolowanej sprawy.

Reasumując Sąd wskazuje, że negatywna opinia Kuratora w sprawie przekształcenia oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i słusznościowej, której źródłem są opinie lokalnej społeczności, a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonego przekształcenia Szkoły.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, jak również dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Kurator weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd oceną prawna i wyda wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie przekształcenia Szkoły.

Z wyłuszczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisach art. 200 w związku z art. 210 § 2 in fine tej ustawy.