Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 73/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Asesor sądowy Marta Wojciechowska Protokolant ref. stażysta Iwona Drzewiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Burmistrza Nysy na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Burmistrza Nysy wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie [...] w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych wystawionych za nieuregulowane należności z tytułu opłat za parkowanie.

Rozstrzygnięcie to poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu i ustaleniach:

W dniach 1 ,3 ,4 i 9 grudnia 2004 r. Urząd Miejski w Nysie przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Nysie tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu opłat za nieopłacony postój za grudzień 2000 r. Tytuły wykonawcze jako podstawę normatywną ich wystawienia wskazywały § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. 2000 nr 51 poz. 608) – dalej zwane "rozporządzeniem w sprawie opłat za parkowanie".

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 123 § 1 kpa oraz art. 17 § 1, 27 § 1 pkt. 3 i art. 29 w zw. z art. 2 § 1 pkt. 1 d ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odmówił przyjęcia do realizacji przedmiotowych tytułów wykonawczych i dokonał zwrotu tych tytułów wierzycielowi. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie został naruszony przepis art. 2 § 1 pkt 1d ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowił, iż egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki z tytułu należności pieniężnych przekazanych do egzekucji na podstawie innych ustaw.

Organ egzekucyjny uznał, iż do dnia 30 listopada 2003 r. podstawą prawną egzekwowanych należności z tytułu opłat za nieopłacony postój był § 8 cytowanego rozporządzenia. Natomiast po tym dniu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie sygn. Akt TK P 6/02 przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia utracił moc. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ egzekucyjny uznał, iż w przedmiotowych tytułach wykonawczych przekazanych przez wierzyciela po dniu 30 listopada 2003 r. wskazano nieobowiązującą podstawę prawną egzekwowanych należności. Dlatego też odmówił przystąpienia do egzekucji a tytuły wykonawcze zwrócił wierzycielowi.

Postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie zostało zaskarżone przez wierzyciela. W złożonym zażaleniu podniesiono, że tytuły wykonawcze zostały wystawione przed dniem 30 listopada 2003 r. tj. w okresie, gdy przepis § 8 rozporządzenia w sprawie opłat za parkowanie obowiązywał. Zdaniem wierzyciela zmiana, bądź uchylenie, albo utrata mocy prawnej przepisu, dokonana po dacie wystawienia tytułu wykonawczego - obejmującego obowiązek wynikający z tego przepisu - nie może mieć wpływu na ważność i legalność wystawionego już tytułu wykonawczego.

Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu powołanym wyżej postanowieniem z [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie.

Organ odwoławczy uznał, iż ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) nie precyzuje na kogo (właściciela, użytkownika) nakładana jest kara pieniężna za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdu (opłata dodatkowa). Brak jest w związku z tym jednoznacznego wskazania osoby zobowiązanej do jej uiszczenia. Ponadto w przypadku kar pieniężnych i opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych, w świetle obowiązujących przepisów, nie ma możliwości stwierdzenia, iż zobowiązany uchyla się od uregulowania nałożonej kary.

Przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają bowiem, w jakim terminie należności te podlegają zapłacie. Brak jest możliwości takiego stwierdzenia nawet w przypadku ewentualnego wyznaczenia terminu do uiszczenia tych zobowiązań w decyzji lub postanowieniu. Sankcjonowanie takiego terminu oznaczałoby bowiem dopuszczenie możliwości swobodnego ustalania terminu przez organy wydające rozstrzygnięcie administracyjne, a w konsekwencji nierównego traktowania podmiotów zobowiązanych. Jeżeli zatem z przepisu prawa nie wynika wprost kto jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia należności, ani w jakim terminie należność ta ma zostać uiszczona, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wówczas brak jest podstaw do skierowania do egzekucji tytułu wykonawczego obejmującego kary pieniężne i opłaty dodatkowe.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż właściwym do pobierania opłat i kar pieniężnych stosownie do art. 20 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych jest zarządca drogi. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy zarządcami dróg w zależności od kategorii drogi są Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarząd województwa, zarząd powiatu albo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dlatego Urząd Miejski w Nysie, który wystawił przedmiotowe tytuły wykonawcze jest niewłaściwy do poboru tych należności. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że prawidłowo Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie odmówił przyjęcia do realizacji tytułów wykonawczych obejmujących należności wynikające z tytułów wykonawczych.

Zaznaczono, że co prawda organ egzekucyjny pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu nietrafnie wskazał na przesłankę odstąpienia od egzekucji, to jednak postanowienie co do zasady jest słuszne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Burmistrz Nysy wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości. Podniósł, że należności wynikające ze zwróconych tytułów wykonawczych - obejmujące opłaty za nieopłacony postój - powstałe przed dniem 30 listopada 2003 r. mogą być po tej dacie dochodzone w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem skarżącego naruszono przepis art. 13 ust 2 pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). § 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608).oraz art. 2. i 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżący kwestionował stanowisko zawarte w zaskarżonych postanowieniach, iż tytuły wykonawcze w niniejszej sprawie winny być wystawione przez Burmistrza. Zdaniem Skarżącego tytuły wykonawcze mogły być wystawione przez Urząd Miejski, który jest jedynym aparatem wykonawczym Burmistrza, zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W skardze zakwestionowano stanowisko, iż z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika kto jest zobowiązanym do ponoszenia opłat i jaki jest termin ich uiszczenia. Skarżący zarzucał postanowieniu przyjęcie, iż tytuły wykonawcze zostały wystawione po dniu 30 listopada 2003 r.

Podniósł, że egzekucja administracyjna opłat za parkowanie prowadzona jest przez organ egzekucyjny. Dla uzasadnienia przyjętego stanowiska powołano się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 1997 r. i 12 lutego 1998 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie. Odrzucono zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Podniesiono, że przepis § 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608), istotnie zezwala na prowadzenie egzekucji administracyjnej z tytułu opłat, o których mowa w § 7 ust 2 tegoż rozporządzenia.

Jednakże aby można było poddawać należności pieniężne egzekucji administracyjnej, wprowadzono w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymóg ustalania lub określania dochodzonych należności w decyzji, postanowieniu albo innym orzeczeniu właściwego organu lub sądu. Wymóg ten zgodnie z art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie dotyczy wyłącznie należności administracyjnych powstających z mocy prawa, znajdujących się we właściwość rzeczowej organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego.

Należnością wynikającą bezpośrednio z przepisu prawa może być tylko należność, którą zobowiązany może obliczyć sam we własnym zakresie na podstawie przepisu prawa i podlega uregulowaniu bez wezwania do ich zapłaty. Natomiast w niniejszych sprawach podmioty podlegają wezwaniu do zapłaty należności, co pozbawia te należności przymiotu "z mocy prawa". Nie można również uznać kar pieniężnych za zobowiązanie powstające z mocy prawa, bowiem z charakteru tej należności wynika, że kara winna być wymierzona przez właściwy organ w drodze wydania stosownego rozstrzygnięcia. Dlatego zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że przedmiotowe należności wynikają z mocy prawa.

W konsekwencji skoro obowiązek ich uregulowania nie wynika także z decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia, to z uwagi na brzmienie art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlegają one egzekucji administracyjnej.

Zaznaczono, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie zawierała w dacie wniesienia tytułów wykonawczych odpowiednich regulacji pozwalających na nakładanie opłat za parkowanie.

Ustawa ta nie precyzowała bowiem na kogo (właściciela, użytkownika) nakładana jest opłata podwyższona za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdu (opłata dodatkowa, kara pieniężna), brak jest w związku z tym jednoznacznego wskazania osoby zobowiązanej do jej uiszczenia. Zauważono, że osoba zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym musi być określona bezspornie.

Dalej zaznaczono, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają również, w jakim terminie należności te podlegają zapłacie. Brak jest możliwości takiego stwierdzenia nawet w przypadku ewentualnego wyznaczenia terminu do uiszczenia tych zobowiązań w decyzji lub postanowieniu. Sankcjonowanie takiego terminu oznaczałoby bowiem dopuszczenie możliwości swobodnego ustalania terminu przez organy wydające rozstrzygnięcie administracyjne, a w konsekwencji nierównego traktowania podmiotów zobowiązanych. Jeżeli zatem z przepisu prawa nie wynika wprost kto jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia należności, ani w jakim terminie należność ta ma zostać uiszczona, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wówczas brak jest podstaw do skierowania do egzekucji tytułu wykonawczego obejmującego opłaty dodatkowe (kary pieniężne, i opłaty podwyższone).

Ponadto w przypadku należności za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych (kar pieniężnych, opłat dodatkowych i opłat podwyższonych), w świetle obowiązujących przepisów, nie ma możliwości stwierdzenia, iż zobowiązany uchyla się od ich uregulowania. Natomiast zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wierzyciel podejmuje czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych jedynie w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Wydaje się natomiast wątpliwe, czy sporządzenie bez udziału zobowiązanego wezwania do zapłaty i pozostawienie wezwania za wycieraczką samochodu, a następnie stwierdzenie braku wpłaty należności jest wystarczającym dowodem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Brak doręczenia wezwania według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, że zobowiązany wezwanie takie otrzymał.

Organ odwoławczy w konsekwencji wywodził, że brak jest podstaw do skierowania do egzekucji tytułów wykonawczych obejmujących należności za nieuiszczenie opłat za parkowanie (opłata podwyższona, kara pieniężna, opłata dodatkowa), stąd też za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisów art. 13 ust 2 pkt. 4 ustawy prawo o ruchu drogowym, § 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz art. 2. i 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że Urząd Miejski w Nysie był uprawniony w niniejszej sprawie do wystawienia tytułów wykonawczych. Wierzycielem należności zgodnie z art. 19 ust. 2 w związku z 20 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych jest Burmistrz, nie zaś Urząd Miejski. Okoliczność ta nie była jednak przesłanką decydującą o zwrocie tytułów wykonawczych i odmowie przystąpienia do egzekucji administracyjnej.

Za nieuzasadniony uznano również zarzut jakoby tytuły wykonawcze wystawione były wyłącznie po dniu 30 listopada 2003 r. W postanowieniu wskazano bowiem, iż po dniu 30 listopada 2003 r. nastąpiło przekazanie tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego, nie zaś, iż były one wystawione po tym dniu.

W postępowaniu sądowym strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska, przy czym strona skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Dlatego kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej dokonywana przez sąd, sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni.

Tak określony zakres kognicji sądu administracyjnego należy uzupełnić o powołanie się na art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 nr 1153 poz. 1270), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ).

Zarzuty strony skarżącej badane w granicach tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego uznać należy za chybione i to zarówno w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r. problematyka opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych była w ustawowym unormowaniu wyraźnie wyodrębniona jako szczególny przedmiot regulacji prawnej. W szczególności zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych opłaty mogły być pobierane za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. W myśl ust. 4 tegoż artykułu Rada Ministrów określała w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady wprowadzania opłat, w tym za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Tak też konsekwencją tego upoważnienia ustawowego było określenie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. (Dz. U. 2000 nr 51 poz 608).

Przepisy art. 13 ust. 4 powołanej ustawy i wydanego na jego podstawie rozporządzenia (§ 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2) utraciły moc z dniem 30 listopada 2003 roku (por. pkt III wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2002 r.)

Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy już wcześniej mając wątpliwości co do konstytucyjności tych przepisów odmawiały ich stosowania jako niekonstytucyjnych i nielegalnych. W szczególności wskazać należy na wyrok Sądu Najwyższego z 8 września 2000 r. sygn. akt. III RN 15/00, III RN 16/00 i III RN 9/00 opublikowany w OSN AP 2001 nr 10 poz. 330 i wyrok NSA w sprawie sygn. II SA 1610/98 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 46297.

Utrata mocy obowiązującej wymienionych wyżej przepisów po 30 listopada 2003 r. rodzi daleko idące skutki dla oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Nie ma w szczególności racji skarżący, ze wystawione do 30 listopada 2003 r., ale wniesione do organu egzekucyjnego w grudniu 2003 r. tytuły wykonawcze mogą być podstawą wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w rozumieniu art. 26 § 1 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie chodzi przy tym o kwestionowane przez organ odwoławczy wystawienie spornych tytułów przez Urząd Miejski, zamiast Burmistrza Nysy, jako wierzyciela w rozumieniu powołanej wyżej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tej mierze sąd w pełni podziela zresztą zapatrywanie organu odwoławczego co do stosowania przepisów art. 19 ust. 2 i art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. "Techniczne" przygotowania tytułów przez Urząd Miejski jako aparat wykonawczy organów gminy nie może jednak - zdaniem sądu - dyskwalifikować spornych tytułów wykonawczych. Z ich treści wynika bowiem jednoznacznie, że podpisała je osoba upoważniona przez wierzyciela (Burmistrza Nysy).

Wystawienie tytułu wykonawczego ma związek z datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przed nowelizacją ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z 2001, uznawano stosując odpowiednio art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym (por. uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 26 maja 19992 r. sygn. III AZP 5/92 opubl. OSNCP 1992 zeszyt 10 poz. 175, wyrok NSA z 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 opubl. ONSA 1997 nr 1 poz. 35, a także wyrok NSA z 25 lutego 2000 r. sygn. akt. III SA 563/99 opubl. w systemie informacji prawnej LEX nr 47242).

Art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa moment wszczęcia egzekucji administracyjnej (por. art. 26 § 1 i § 5). Przepisy te dotyczą jednak egzekucji administracyjnej, od którego to pojęcia odróżnia się postępowanie egzekucyjne. Egzekucja administracyjna oznacza czynności egzekucyjne. Natomiast postępowanie egzekucyjne oznacza postępowanie prowadzone przez organ egzekucyjny, w ramach którego dochodzi do zastosowania czynności egzekucyjnych.

W konsekwencji aktualny jest pogląd, że postępowanie egzekucyjne zostaje wszczęte z chwilą złożenia przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji, z tym wyjątkiem, że jeśli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, to dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień wystawienia tytułu wykonawczego.

Tytuł wykonawczy to szczególny dokument i to nie tylko dlatego, że mocą rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137 poz. 1541 ze zm.) wydanego na podstawie art. 26 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej, określono ściśle urzędowy wzór tytułu wykonawczego, ale także dlatego, że jest wystawiany przez wierzyciela.

W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym funkcjonują różnego rodzaju dokumenty. Przy tym przepisy ustawy egzekucyjnej wyraźnie uzależniają powstanie skutku prawnego od doręczenia dokumentu (np. doręczenia upomnienia – art. 27 § 3 w zw. z art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Tak też jest w przypadku tytułu wykonawczego, który według literatury przedmiotu i orzecznictwa nie ma przymiotu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 kpa. Nie można go uznać za decyzję nawet wówczas, gdy jest on pierwszym dokumentem, w którym stwierdzono, że na zobowiązanym ciąży określony obowiązek (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowo - administracyjne Warszawa 1992, s. 318, a także wyrok NSA z 30 października 1998 r. sygn. I SA/Wr 1249/96 opubl. w Lex Polonica Maxima).

Takie podejście jest konsekwencją przyjęcia, ze tytuł wykonawczy przed jego złożeniem w organie egzekucyjnym może być wycofany z obrotu prawnego przez organ podatkowy, który go wystawił. Ponowne wystawienie tytułu wykonawczego w miejsce tytułu "wycofanego" nie wpływa negatywnie na jego prawidłowość formalną i materialną. Dlatego tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji administracyjnej "jest jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego" – por. wyrok NSA z 25 października 1996 r. sygn. I SAB 1/96 opubl. w systemie informacji prawnej LEX.

Zatem prawidłowość wystawionego tytułu wykonawczego i dopuszczalność prowadzenia na jego podstawie egzekucji administracyjnej powstają z chwilą złożenia tytułu w organie egzekucyjnym. W tej dacie oceniany jest tytuł wykonawczy co do wymogów formalnych (art. 27, 27a – c, 28 i 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i także w tej dacie badana jest z urzędu dopuszczalność egzekucji (art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Z powyższych rozważań wynika w konsekwencji, że zasadą jest, iż datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji zawartego w tytule wykonawczym. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek, albo z urzędu. Z wnioskiem o wszczęcie egzekucji występuje wierzyciel, realizując obowiązek nałożony w art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjny, bo wówczas przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Datą wszczęcia postępowania na wniosek strony (co ma miejsce w przypadku wniosku strony skarżącej), jest data czynności, którą jest doręczenie organowi egzekucyjnemu wniosku o wszczęcie egzekucji. To, że wniosek ten zawarty jest w treści tytułu wykonawczego jest tylko konsekwencją przyjętego trybu wystawiania tytułów wykonawczych (por. rozporządzenie Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Warto też zwrócić uwagę, że tytuł wykonawczy musi spełniać wymagania określone w art. 27 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skutkiem braku któregokolwiek z elementów wskazanych w przepisach o zasadach wystawienia tytułu wykonawczego jest niedopuszczalność egzekucji (por. wyrok NSA z 6 maja 1998 r., SA/Sz 1497/97). Trzeba też zwrócić uwagę, że nie jest dopuszczalne uzupełnienie braku tytułu wykonawczego w piśmie wierzyciela skierowanym do organu egzekucyjnego, albo tez modyfikacja tytułu wykonawczego przez wierzyciela w toku badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji.

W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma przepisów ustanawiających instytucję odmowy wszczęcia postępowania.

W toku wstępnych czynności organ egzekucyjny bada swą właściwość, poddaje badaniu formę i treść tytułu wykonawczego stosując m. in. przepisy art. 27 i 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym stosując przepis art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl tego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Taka konstrukcja przepisów upraszcza niewątpliwie tryb wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny zobowiązany jest jednak do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej dochodzonej należności. Polega to przede wszystkim na sprawdzeniu istnienia niezbędnych przesłanek umożliwiających wszczęcie egzekucji. W granicach tego uprawnienia zawarte jest niewątpliwie zbadanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. W tym sensie wierzyciel nie może się uchylić od wskazania z jakiego aktu prawnego określony w tytule obowiązek wynika (por. wyrok NSA z 19 grudnia 1995 r. sygn. akt. SA/Gd 2862/94 opubl. POP 1997 nr 1 poz. 31). W niniejszej sprawie podstawa prawna wynikała z ustawy o drogach publicznych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia z 27 czerwca 2000 r., lecz w dacie złożenia w organie egzekucyjnym wniosku o wszczęcie egzekucji zawarte w spornych tytułach wykonawczych, już nie istniała (utraciła moc prawną).

W razie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny podejmuje postanowienie o niedopuszczalności egzekucji i zwraca wierzycielowi tytuł wykonawczy (por. art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej).

Z tych wszystkich przyczyn postanowienie organu egzekucyjnego było prawidłowe, podobnie jak co do zasady rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, i to mimo że część uzasadnienia postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej wkraczała w sferę oceny zasadności obowiązku. Pomimo tego uchybienia sąd nie stwierdza, naruszenia przepisów postępowania zarzuconych w skardze (art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zupełny natomiast brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia dalszych przepisów postępowania, a to art. 2 i 3 ustawy egzekucyjnej, jak i przepisów prawa materialnego w szczególności art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r.

Dlatego z mocy art. 151 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.

Poza ramy niniejszego postępowania wykraczała natomiast ocena dopuszczalności "dalszego" prowadzenia egzekucji administracyjnej opłat za parkowanie na podstawie tytułów wykonawczych złożonych w organie egzekucyjnym przed 1 grudnia 2003 r. Marginesowo wydaje się tylko celowe podkreślenie, że pewną wskazówką mogą być w tej mierze orzeczenie i rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 10 grudnia 2002 r. (pkt II wyroku i pkt 9 uzasadnienia orzeczenia).