Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 283/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2014 r. sprawy ze skarg R. S. i K. S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 283/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...].07.2013r. nr [...] wydaną na podstawie art.59, 60 ust.1 i art.64 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U z 2012r., poz.647 ze zm., dalej zwaną u.p.z.p.) na wniosek "[...]" sp. z o.o. w S. Burmistrz O. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej przy ul. K. w O. stwierdzając, że teren i rodzaj inwestycji spełniają przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W decyzji i jej uzasadnieniu szczegółowo opisano ustalone warunki zabudowy wskazując, że planowana inwestycja dotyczy obszaru nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) W szczególności zaś podkreślono, że spełnione są przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wskazano m.in., że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, jednorodzinnej z usługami, wielorodzinnej z usługami, usługowej, gospodarczej i garażowej. Przedmiotowa działka jest położona przy drodze publicznej. Linia zabudowy działek bezpośrednio graniczących z przedmiotową działką wynosi 7,5 m oraz 4 m, a więc uzasadnione jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 7,5 m od granicy z ul. K. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze analizowanym wynosi 26%.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli K. i R. S., M. K., G. W. i J. S. wskazując, że wcześniej wnieśli oni sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji zarzucając naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tj. brak kontynuacji funkcji, parametrów oraz zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].11.2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania.

Następnie Kolegium przytoczyło treść art.61 ust.1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.06.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz.1588.) Wskazano, że w sprawie sporządzono analizę przewidzianą powyższymi przepisami, a stanowiącą załącznik zaskarżonej decyzji. Z analizy tej wynika m.in., że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa usługowa. Wbrew więc zarzutom spełniony został warunek w zakresie dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. W zaskarżonej decyzji uwzględniono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszący na obszarze analizowanym 26%, a w zaskarżonej decyzji maksymalnie 26% Również szerokość elewacji frontowej nie odbiega od średniej elewacji frontowej na obszarze analizowanym.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wnieśli K. i R. S., M. K., G. W. i J. S. zarzucając naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tj. brak kontynuacji funkcji, parametrów oraz zagospodarowania terenu, gdyż przy ul. K. znajduje się 17 działek jednorodzinnych na których ponad 50% powierzchni zajmują ogródki. Nadto zarzucili, że analiza wskazuje jedynie szerokość elewacji frontowej, natomiast brakuje analizy długości linii bocznych i tylnych planowanej zabudowy. Zarzucili także, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi nie 26%, jak to wskazano w analizie, lecz 21,95%. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki na obszarze analizowanym wynosi 5 m, a w planowanej zabudowie nie wyżej niż 8,5m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia 01.04.2014r. odrzucono skargi M. K., G. W. i J.S.

Pełnomocnik R. i K. S. pismem z dnia 30.04.2014r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniesiono na podstawie art.145 § 2 pkt 2 Ppsa o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jeżeli zachodzą przesłanki określone w art.156 Kpa.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, między innymi:

1/ naruszenie art.7 i 77 § 1 Kpa poprzez wyznaczenie zbyt szerokiego obszaru analizowanego o tereny na których występuje zabudowa wielorodzinna i nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a także niewskazanie kryteriów na podstawie których wyznaczono ten obszar,

2/ naruszenie art.10 § 1 Kpa poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do treści ustaleń i dowodów,

3/ brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozpatrzenia, w tym sporządzenie nierzetelnych analiz terenu

4/ wydanie decyzji z naruszeniem art.107 § 1 w zw. z art.107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione.

Zarzucili także naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1/ art.61 ust. 1pkt 1 i pkt 3 u.p.z.p.

2/ art.54 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie.

Ponadto zarzucili naruszenie art.156 Kpa.

W uzasadnieniu pisma podkreślono, że ul. K. jest zabudowana wyłącznie domami jednorodzinnymi, a organ I instancji dowolnie rozszerzył obszar analizowany - w celu wykazania, że zachowana została kontynuacja funkcji – o działki znajdujące się wprawdzie w bliskiej odległości od planowanej inwestycji, lecz przy ulicach o innej funkcji i linii zabudowy. Podniesiono także, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu powinna być formułowana zgodnie z zasadami wyrażonymi w studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2012r., poz.647 ze zm., zwana dalej u.p.z.p.), a w szczególności przepis art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej także rozporządzeniem MI).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako uzupełnienie już istniejących sposobów użytkowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwana dalej u.p.z.p.).

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem MI).

Zauważyć przyjdzie, że pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13).

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy – jak już wspomniano - regulują przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r.,w sprawie sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko (sensu largo), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 58/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, w zasięgu wzroku, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia).

W myśl § 3 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 Kpa. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 4-8 ww. rozporządzenia określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki winien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 § 5 omawianego rozporządzenia dopuszczona została jednocześnie możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. W myśl § 6 ust.2 dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza O. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej przy ul. K. w O. stwierdzając, że teren i rodzaj inwestycji spełniają przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej, należy potwierdzić prawidłowość wniosku organów administracji, iż projektowana inwestycja spełnia wymagania określone w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości wniosku organów w tym zakresie. Jak już wspomniano w myśl art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., aby została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten jest spełniony, gdyż z tej samej drogi publicznej (ul. K) dostępna jest działka zabudowana domem mieszkaniowym wielorodzinnym, a mianowicie działka nr [...], o czym niżej. W kontekście tego ustalenia projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Podkreślić także należy relatywnie niewielka skalę planowanej inwestycji. Wielkość planowanego domu wielorodzinnego (powierzchnia zabudowy) ma wynieść maksymalnie 329 m.kw., a jego wysokość do kalenicy 12 m. Nie jest to więc inwestycja o dużej skali, która by wskazywała na istnienie sprzeczności z sąsiednia zabudową.

Badając sprawę w jej całokształcie należy jednoznacznie wskazać, iż planowana inwestycja spełnia warunek opisany w powyższym przepisie.

Sąd orzekający stwierdził prawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego i sporządzenie analizy i przyjął, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji polegającej na budowie domu wielorodzinnego.

Dokonując oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia powyższej regulacji należy wskazać, iż odpowiada ona prawu, bowiem kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie chociażby jak: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu, czyni to w sposób zgodny z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji.

Nieuzasadniony okazał się zarzut dotyczący wyznaczenia zbyt szerokiego obszaru analizowanego. Z akt administracyjnych wynika, iż szerokość frontu wynosi 29 m. Trzykrotność szerokości frontu to 87 m, a więc tak jak przyjęto w sprawie. Organ w analizie we właściwy sposób uzasadnił przyjęcie takiej szerokości uzasadniając również zaliczenie do obszaru analizowanego działek, których tylko fragmenty znajdują się w obszarze analizowanym – powyższe nabiera szczególnego znaczenia w przypadku działki [...] zabudowanej budynkiem wielorodzinnym.

Co istotne, w obszarze analizowanym - w jego części, która nie jest kwestionowana przez skarżących - w bezpośredniej bliskości działki nr [...] na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, na działce nr [...] dostępnej z tej samej ul. K. posadowiony jest dom mieszkalny wielorodzinny, a działka ta przeznaczona jest pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z usługami. Już sam ten fakt – pomijając nawet to, że w obszarze analizowanym (który wbrew zarzutom skarżących jest prawidłowo wyznaczony) w ocenie Sądu orzekającego są również inne działki przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną (nr [...] i [...]), był wystarczający dla przyjęcia, że w rozpatrywanym przypadku spełniona została przesłanka zasady dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zarzut dotyczący pominięcia stron i nie zapoznania ich ze zgromadzonym materiałem jest całkowicie chybiony i nieuzasadniony, gdyż organy administracji wielokrotnie zawiadamiały skarżących o prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem sprawy (vide np. zawiadomienie z dnia 21.06.2013r. na k. 134 akt administracyjnych, a także zawiadomienia z dnia 25.02.2013r., 12.04.2013r. i i z dnia 22.05.2013r.). Skarżący aktywnie uczestnicząc w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym kilkakrotnie wnosili sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji. Ponadto zarzut ten nie jest skonkretyzowany i skarżący nie wskazują i nie wykazują dokonanie jakich konkretnie czynności uniemożliwiło im rzekome zaniedbanie organu w zakresie zawiadamiania ich o prowadzonym postępowaniu.

Odnosząc się bowiem do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa wypada stwierdzić, iż skarżący zarzut w powyższym zakresie formułują bez odniesienia się do treści tegoż przepisu, który nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także – przed wydaniem decyzji – umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, iż organ pierwszej instancji sprostał temuż obowiązkowi informując strony o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w toku postępowania i wypowiedzenia się w powyższym zakresie. Strona skarżącą skorzystała ze swego prawa i zapoznała się z aktami sprawy m.in. w dniu 01.07.2013r. (patrz karta 135 akt admin.) Organ odwoławczy nie dokonywał natomiast samodzielnie nowych ustaleń w sprawie.

Nie stanowi natomiast naruszenia owego przepisu zaniechanie przeprowadzenia przez organ oględzin miejsca, czy też nieuczestniczenie przez skarżących w sporządzaniu analizy architektoniczno – urbanistycznej. Skoro przepisy prawa nie przewidują dla strony postępowania jakiejkolwiek roli procesowej w toku sporządzania analizy architektoniczno – urbanistycznej, to zaniechanie informowania skarżącej o działaniach podejmowanych przez osobę uprawnioną do opracowywania takiej analizy, w toku jej sporządzania, nie mogą być postrzegane jako naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Ponadto należy wskazać, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 Kpa, w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji postawienia organom administracji zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 Kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., w sprawie sygn. akt GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1317/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca uchybienie art. 10 Kpa, wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej.

Wbrew zarzutom skarżących decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (patrz pkt 7 tej decyzji)

Co do sprzeczności decyzji z ustaleniami studium wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia studium wiążą więc organ jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Ustawodawca celowo nie wprowadził związania postanowieniami studium przy ustalaniu warunków zabudowy, wprowadzając w zamian możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. W przypadku zatem stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium, organ lokalizacyjny ma możliwość przeciwdziałania takiej sytuacji poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczęcie procedury planistycznej i uchwalenie planu. W przedmiotowej sprawie nie wszczęto jednak procedury planistycznej – jest tylko studium.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r. (II OSK 1294/07), Sąd jednoznacznie podkreślił, że "postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium". Także w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1888/07) zaakcentował: "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych" (por też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2009 r., II OSK 1728/08). W konsekwencji, ustalenia Studium Gminy O. nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 Ppsa).