Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 590/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 art.  11, art 77 par. 1, art. 80, art. 75 par. 1, art. 81, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51, art. 71, art. 81c
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 roku sprawy ze skargi B. S. i A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...], nr [...], - uchyla postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 stycznia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 31 października 2007 r., nr [...], - uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 23 października 2007 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz B. S. i A. S., solidarnie, kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...], nr [...], odmawiającą nałożenia na A. i Z. K. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w związku z dokonaną zmianą w części warsztatowej obiektu w G. przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja wydana została na skutek zawiadomienia A. S. kwestionującego legalność wykonania robót budowlanych i zgodności użytkowania spornego obiektu z jego przeznaczeniem, w wyniku postępowania wszczętego z urzędu przed organami nadzoru budowlanego w sprawie użytkowania pomieszczeń w budynku warsztatowo – usługowym – stolarni przez Z. K. W postępowaniu tym organy przed wydaniem decyzji objętej skargą wydały jednak szereg innych rozstrzygnięć, z których część wyeliminowana została z obiegu prawnego, a cześć pozostała w obiegu. Przedstawiając w tym zakresie stan sprawy wskazać przyjdzie, na następujące rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2003 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, umorzył postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego na potrzeby Zakładu Usługowo – Produkcyjnego "[...]" w G. przy ul. [...], stwierdzając, że obiekt użytkowany jest zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem.

Następnie przeprowadzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, w konsekwencji którego, na skutek skargi A. S. wyrokiem z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1178/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2004 r., uchylającą decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 grudnia 2003 r., o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji umarzającej postępowanie, i odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jako zasadnicze powody rozstrzygnięcia sąd wskazał: naruszenie w postępowaniu uprawnień skarżącego poprzez nieuwzględnienie go jako strony postępowania – który to przymiot wynikał z faktu, iż część inwestycji przylega bezpośrednio do działki skarżącego, a także niewyjaśnienie należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie możliwości zastosowania pojęcia samowolnej zmiany użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zaznaczył, że wyjaśnienia wymaga kwestia jaki był sposób użytkowania obiektu, a jaki jest obecnie, przy czym badając tę kwestię należy wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w czasie dokonania ewentualnych zmian w przeznaczeniu pomieszczeń i mieć na uwadze że cennych dowodów w tym zakresie mogą dostarczyć zeznania świadków i stron. Sąd wskazał również na konieczność jasnego określenia przedmiotu prowadzonego postępowania (tj. której części obiektu budowlanego dotyczy postępowanie) i stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera przekonujących wywodów, wskazujących na wszechstronne wyjaśnienie sprawy, pomija konieczność udziału w postępowaniu wszystkich stron oraz prezentuje powierzchowną ocenę materiału dowodowego.

W wyniku wyroku, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia 27 września 2005 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 grudnia 2003 r. o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2003 r. umarzającej postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Na skutek tego rozstrzygnięcia sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, który prowadził postępowanie wyjaśniające. Wydawane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim kolejne orzeczenia eliminowane były jednak z obiegu prawnego na skutek wnoszonych środków zaskarżenia i kasacyjnych rozstrzygnięć organu odwoławczego.

Po kolejnym przekazaniu sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, organ ten decyzją z dnia 23 października 2007 r., nr [...], umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych w obiektach Zakładu "[...]" w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie pisma A. S. z dnia 28 lutego 2006 r., dotyczącego zbadania prawdopodobnych samowoli budowlanych na posesji A. S. i Z. K., wszczął dwa odrębne postępowania w tych sprawach. W toku prowadzonego postępowania, w którym dokonano w dniu 12 czerwca 2007 r. kontroli przedmiotowego obiektu w zakresie legalności wykonanych robót, jak wyjaśnił doszedł jednak do wniosku, że dalsze prowadzenie samodzielnego postępowania dotyczącego wyłącznie legalności wykonanych robót budowlanych w oderwaniu od toczącego się postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części warsztatowej obiektu w G. przez Z. K. (sprawa nr [...]) jest niecelowe i bezprzedmiotowe. Organ przychylił się do poglądu, że brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania co do robót budowlanych wykonywanych na spornym budynku, ponieważ roboty te polegające m.in. na wykuciu otworów okiennych, bramy wjazdowej, komina, zmiany układu przestrzennego pomieszczeń na hali montażowej miały na celu przystosowanie pomieszczeń do nowego sposobu użytkowania. Związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy wykonanymi robotami, a zmianą sposobu użytkowania jest zaś oczywisty. Dlatego w ocenie organu niezasadne wydaje się być rozstrzyganie w przedmiotowej sprawie w całkowitym oderwaniu od wyników postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania. To zaś czyni bezcelowym dalsze postępowanie, zaś brak merytorycznych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Jako stronę postępowania wskazano w decyzji jedynie Z.K.

Następnie postanowieniem z dnia 31 października 2007 r., nr [...], określając przedmiot sprawy jako samowolną zmianę sposobu użytkowania oraz legalność wykonany robót budowlanych w związku z tą zmianą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, nakazał A. i Z. K. (jako właścicielom obiektu) przedłożenie w terminie do dnia 31 stycznia 2008 r. oceny technicznej zawierającej:

- dokładne określenie rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej w przedmiotowym obiekcie;

- usytuowanie obiektu na mapie geodezyjnej określającej: granice działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich;

- inwentaryzację architektoniczno – budowlaną wraz z opinią techniczną, określającą funkcję, formę i konstrukcję części warsztatowej w/w obiektu;

- charakterystykę energetyczną istniejącego zakładu określającą bilans mocy urządzeń stanowiących stałe wyposażenie budowlano – instalacyjne z wydzieleniem mocy urządzeń służących do celów technologicznych związanych z przeznaczeniem obiektu;

- charakterystykę ekologiczną istniejącego zakładu stolarskiego zawierającą stwierdzenie, że przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne nie powodują uciążliwości dla środowiska i mieszkańców osiedla;

- charakterystykę sprawności urządzeń wentylacyjnych;

- aktualne stanowisko organów kontrolnych w zakresie: ochrony środowiska, inspekcji pracy i ochrony przeciwpożarowej.

Jako podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia organ wskazał art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu, powołując się na intertemporalne przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) organ stwierdził, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w pierwotnym jego brzmieniu z 1994 r. Stosownie do tego, uznał też, że mająca zastosowanie w sprawie procedura zmierzająca do likwidacji lub legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania opiera się zgodnie z art. 71 ust. 3 tej ustawy na przepisach art. 50 i art. 51. Rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania może zatem oprzeć się jedynie o materialne przepisy zawarte w tych dwóch artykułach. Organ stwierdził, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy art. 71a Prawa budowlanego w obowiązującym brzmieniu, gdyż na mocy art. 2 ust. 3 powołanej noweli z 2004 r. nie stosuje się ich do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy. Zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy dotychczasowe. Jednocześnie też organ wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie wskazanych przepisów art. 50 i art. 51 nie daje podstawy do wstrzymania użytkowania obiektu objętego postępowaniem. Na podstawie jednak art. 81c ust. 2 ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, możliwe jest uzyskanie od właściciela materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów art. 51 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Powołując dokonane w toku postępowania ustalenia stanu faktycznego oraz uzasadniający je materiał dowodowy, za bezsporną organ uznał okoliczność, iż kolejni właściciele spornego obiektu wykonali w nim szereg robót budowlanych bez uzyskania stosownej dokumentacji, która gwarantowałaby ich wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto uznał też, że w sprawie dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu bez dochowania przewidzianej przepisami procedury, co czyni niezbędnym nałożenie obowiązków zawartych w sentencji dla ustalenia, iż prace zostały wykonane zgodnie z wymogami technicznymi, a zmiana sposobu użytkowania jest dopuszczalna, w celu wyeliminowania wątpliwości, co do jakości wykonanych robót i stanu technicznego obiektu.

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Wskazując na powołaną przez organ pierwszej instancji ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i powołując przepis art. 71 w brzmieniu sprzed nowelizacji stwierdził, iż skoro w przedmiotowej sprawie roboty zostały wykonane, brak jest podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Stosownie zaś do tego jako prawidłowe uznał nakazanie przez organ pierwszej instancji przedłożenie dokumentów na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może stanowić podstawę nałożenia obowiązku dostarczenia oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi. W świetle zaś tego, skoro zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwala na jednoznaczne podjęcie rozstrzygnięcia, żądane dokumenty niewątpliwie pozwolą na prawidłową ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego. Dodatkowo też stwierdził, że nie można przyjąć, aby organ pierwszej instancji nie miał uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Odnosząc się do stanowiska strony wyjaśnił z kolei, że postanowienie pierwszoinstancyjne nie zostało wydane w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy. Powołany art. 81c ust. 2 Praw budowlanego obowiązywał już bowiem w dacie wszczęcia postępowania, przy czym nie wskazuje on co winna zawierać ocena i zakres obowiązków nałożonych na inwestora.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powicie nyskim, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.), odmówił wydania A. i Z. K. nakazu wykonania określonych czynności lub robót. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokumentacja, której obowiązek przedłożenia został nałożony postanowieniem z dnia 31 października 2007 r., stanowi element materiału dowodowego umożliwiającego prawidłowe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Organ podniósł, że zgodnie z zapisem w nieobowiązującym już, ale obowiązującym w chwili zmiany sposobu użytkowania i w chwili wszczęcia postępowania przez nadzór, planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia 4 marca 1985 r., dla terenu o symbolu "A16MN" nie zostały szczegółowo określone usługi charakterze podstawowym. W związku z tym ustalił, że w usługach tych mieszczą się usługi "bytowe" o charakterze "nieuciążliwym", odwołując się w tym zakresie do pisma UG w G. z dnia 26 sierpnia 2002 r., stąd na podstawie zarządzeń pokontrolnych wydanych przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Środowiska w Opolu uznał, że Przedsiębiorstwo Produkcyjne "[...]" nie jest uciążliwe dla otoczenia. Powołując się na zgromadzone dowody i wskazując dokonane na ich podstawie ustalenia faktyczne organ stwierdził, iż nałożenie obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie jest bezzasadne. Wyjaśnił, że wątpliwości, które organ posiadał, wydając powołane postanowienie zostały wyeliminowane po dokonaniu analizy przedłożonej przez Z. K. dokumentacji technicznej. Analiza ta wykazała, że stan techniczny obiektu nie wymaga żadnej władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Nakaz zaś zaniechania dalszych robót, z uwagi na fakt zakończenia wszystkich prac również byłby bezprzedmiotowy. Organ podał, że doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w świetle prawidłowej oceny pod względem budowlanym wykonanej przebudowy oraz "nieuciążliwą" zmianą sposobu użytkowania, w sytuacji, gdy nakaz doprowadzenia do poprzedniego sposobu użytkowania doprowadziłby w efekcie do przywrócenia warsztatu- stolarni. Warunki bhp i higieny pracy w zakładzie nie budzą natomiast zastrzeżeń organu, a postępowanie umorzono (zmiana sposobu i przebudowa faktycznie nastąpiły).

W odwołaniu od decyzji B. i A. S. podnieśli zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezawiadomienie ich o zakończeniu postępowania, a tym samym uniemożliwienie im wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się przez organ do zarzutów zgłoszonych przez nich w piśmie z dnia 29 czerwca 2006 r. Z uwagi na wskazane nieprawidłowości podnieśli też, jak wskazali ponownie, następujące zarzuty:

- nieważność zaświadczenia Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa technika budowlanego H. B., który opracował "Ekspertyzę techniczną", z uwagi na upływ jego ważności z dniem 31 maja 2004 r.,

- przekroczenie uprawnień budowlanych przez H. B., z uwagi na brak uprawnień do wykonywania ekspertyz budowlanych, a jedynie do wykonywania ocen technicznych,

- niezgodność wysokości części pomieszczeń zakładu która jak wynika z inwentaryzacji rysunkowej wynosi 2,48 m, co jest niezgodne z warunkami technicznymi, które wymagają dla pomieszczeń pracy min. 3,00 lub 3,50 m,

- braku raportu oddziaływania na środowisko, który jak wynika z inwentaryzacji, zgodnie z przepisami ochrony środowiska wymagany jest dla stanowiącego przedmiot postępowania zakładu,

- braku w aktach informacji Urzędu Miejskiego w G. o niezgodności sposobu użytkowania pomieszczeń, jako zakładu produkcyjnego, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- braku w aktach stanowiska organów ochrony przeciwpożarowej wymaganego postanowieniem nr [...] z dnia 31 października 2007 r.,

- braku stanowiska organów bhp wymaganego postanowieniem nr [...] z dnia 31 października 2007 r.,

- braku stanowiska organów ochrony środowiska wymaganego postanowieniem nr [...] z dnia 31 października 2007 r.,

- załączenia do "Ekspertyzy" nieaktualnej mapy geodezyjnej, która nie zawiera wszystkich samowolnie wybudowanych obiektów,

- nie przedstawienia żadnych dowodów, że [...] tylko składa meble,

- przedłożenie nieprawidłowej książki obiektu budowlanego.

Odwołujący zarzucili ponadto, że decyzja nieprawidłowo została wydana na podstawie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym w Dzienniku Ustaw z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, gdy tymczasem w dniu wszczęcia postępowania, tj. w dniu 9 grudnia 2002 r. obowiązywało Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym w Dzienniku Ustaw z 2000 r., nr 106, poz. 1126. Skutkuje to tym, że wydana została bez prawidłowej podstawy prawnej. Jednocześnie też odwołujący zakwestionowali prawidłowość wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zamiast zastosowania art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji podnieśli z kolei, że:

- baza [...] w G., jak wskazał organ, nie była ostatnim legalnym sposobem użytkowania spornego obiektu. Nie miała ona bowiem pozwolenia na użytkowanie, a ostatnim legalnym sposobem użytkowania tego obiektu była stodoła,

- organ nie uprawdopodobnił, że zakład jest "nieuciążliwy". Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać, na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) "sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać także mogące znacząco oddziaływać na środowisko stolarnie, instalacje do wyrobu płyt pilśniowych, płyt wiórowych, sklejek lub mebli",

- nie dokonano oceny zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- A. i Z. K. nie przedstawili wszystkich wymaganych dokumentów.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r., zaskarżając równocześnie postanowienie z 2 kwietnia 2008 r. o odmowie przeprowadzenia dowodu, odwołanie wniósł również, działający z upoważnienia A. S., A. S. Podniósł on, że dokumenty przedłożone na podstawie postanowienia z dnia 31 października 2007 r., nie odpowiadają jego treści. Dostarczona dokumentacja praktycznie bowiem ogranicza się do zbadania stanu technicznej sprawności elementów obiektu i nie zawiera żadnych szczegółów, które pozwoliłyby na ustalenia faktycznego przeznaczenia i wyposażenia poszczególnych pomieszczeń. Ponadto jako wadliwe pełnomocnik wskazał nieskonfrontowanie charakteru produkcyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wyjaśnił, plan ten przewidywał zabudowę jednorodzinną, w ramach której dopuszczono usługi bytowe o charakterze nieuciążliwym. Tartaki, stolarnie, instalacje do wyrobu płyt pilśniowych, płyt wiórowych, sklejek lub mebli zostały zaś zakwalifikowane przez właściwego ministra do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. O ile zatem, jak stwierdził, obecny stan obiektu w zakresie sposobu jego użytkowania być może nie wykracza poza dopuszczalne unormowania określone w planie zagospodarowania przestrzennego, o tyle oceny tego zagadnienia można dokonać na podstawie dokumentacji budowlanej opisującej szczegółowo obiekt w zakresie tzw. technologii. Sama ocena technicznej sprawności nie może stanowić podstawy do uznania spornego obiektu w obecnej postaci za zgodny z obowiązującym prawem. Pełnomocnik podniósł też, że skoro organ nadzoru budowlanego zażądał "stanowiska organów kontrolnych" przed wydaniem decyzji winien je wyegzekwować.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, na podstawie art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm -zwanej dalej Prawo budowlane), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygniecie powołał okoliczności stanu faktycznego, ustalone w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Wskazał w tym zakresie, że Zakład Usługowo - Produkcyjny "[...]" i działka nr A są własnością A. i Z. K., a Z. K. prowadzi działalność od 1997 r. Przed podziałem własności obiekt użytkowany był jako baza gospodarczo-remontowa [...] w G. o powierzchni użytkowej 685 m2, w którym zatrudnienie znajdowało powyżej dwudziestu osób. Na podstawie umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynku Gmina [...] oddała w użytkowanie wieczyste grunt komunalny obszaru 0,2019 ha i sprzedała E. i M. B. budynek biurowo - warsztatowy o powierzchni użytkowej 685 m2. (który nowy właściciel wykorzystywał jako zaplecze zakładu budowlanego). Na podstawie aktu notarialnego numer repertorium [...] z dnia 6 września 1996 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu, obejmującego działki nr B i C, stanowiący teren zabudowany o obszarze 0,2019 ha oraz prawo własności budynku biurowo — warsztatowego nabył natomiast A. S.

Z oświadczenia S. D. - kierownika Zakładu Remontowego przy [...] w G. z dnia 14 stycznia 2003 r. wynika, że budynki w G. przy ulicy [...] w latach 1986 - 1990 użytkowano jako stolarnię i warsztaty samochodowe.

A. i Z. K. nabyli od A. S. prawo użytkowania wieczystego (po podziale działki nr B na działki D i E i działki C na działki nr F i A ) działki nr E na której znajduje się wybudowany około 1930 r. budynek biurowo — warsztatowy o powierzchni użytkowej około 300 m2 o nieregularnym kształcie, powstały z podziału pionowego dotychczasowego budynku biurowo — warsztatowego stojącego na całej działce nr B, na dwa budynki stojące na działkach nr D i E - zgodnie z przebiegiem granic nowopowstałych działek zaznaczonych na mapach i przebiegiem granicy w obrębie budynku przez środek ścian spełniających warunki oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku - murowany z cegły i kamienia, jednopiętrowy, niepodpiwniczony, z dachem płaskim krytym papą, wyposażony w instalacje: elektryczną, wodną, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania (miejscową) i telefoniczną, wykorzystywany jako zakład stolarski, mieszczący w sobie na parterze dwa pomieszczenia biurowe, halę produkcyjną, pomieszczenia montażowe, magazyn, szatnię, kotłownię i łazienkę z ubikacją, a na piętrze salę sprzedaży (akt notarialny numer repertorium [...] z 8 stycznia 2002 r. - umowa sprzedaży). Żaden z podmiotów prowadzących działalność w przedmiotowym obiekcie, nie uzyskał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Zmianie uległa liczba zatrudnionych pracowników. Nastąpiła zmiana warunków sanitarnych o których stanowi przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Z. K. wykonał następujące roboty budowlane: wymienił dach dwuspadowy na jednospadowy pokryty papą, wykonał elewację obiektu. Obecna hala montażowa miała inny układ pomieszczeń. Szereg otworów okiennych i bramę wjazdową, jako nowe elementy, wskazał świadek M. B. Z. K. przyznał się natomiast, że dokonał przemurowania komina. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty budowlane stanowiące przebudowę obiektu wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie posiadał Z. K. Nie uzyskał on również decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Z tego też względu jak wskazał, w dniu 11 grudnia 2002 r. wszczęte zostało przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim postępowanie "w sprawie użytkowania pomieszczeń w budynku warsztatowo — usługowym -stolarni", do którego zgodnie z przepisami art. 2 pkt 2-4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) zastosowanie znajdowały przepisy sprzed nowelizacji. Zgodnie też z obowiązującymi przepisami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim postanowieniem z dnia 31 października 2007 r. nakazał A. i Z. K. przedłożenie oceny technicznej, która to przedłożona została w terminie wraz z danymi technicznymi obiektu charakteryzującymi jego wpływ na środowisko, zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie i oceną stanu technicznego zakładu. Ustosunkowując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazał, iż zarówno z danych technicznych, jak i protokołu kontroli przeprowadzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie dotyczącego rodzaju działalności produkcyjnej lub procesu technologicznego z opisem stanowisk pracy wynika, że działalność zakładu to "produkcja mebli kuchennych, polegająca na montażu mebli kuchennych z gotowych wcześniej zamówionych elementów". Montaż polega na kołkowaniu i skręcaniu gotowych elementów. Stosowane urządzenia: piła formatowa, na której wykonywane są poszczególne elementy wykończenia mebli (przycinanie płyty pilśniowej, blatów kuchennych wykonywanych na bazie płyty wiórowej i laminatu), frezarka dolnowrzecionowa, której używa się sporadycznie, mini szlifierka taśmowa, na której szlifowane są wszystkie elementy zaokrąglone, elektronarzędzia ręczne - wiertarka, wyżynarka, frezarka, piła kątowa i wkrętarka.

Protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 26 maja 2008 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Opolu wskazuje, że w zakładzie obecnie jest stosowany proces okleinowania na maszynie typu 6300 firmy [...] (dot. okleinowania krawędzi elementów płyt mebli).

W ustaleniach miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr VI/32/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w G. z dnia 4 marca 1985 r., podtrzymaną uchwałą Rady Miejskiej Nr XI /72/90 z dnia 18 grudnia 1990 r., przedmiotowy teren o symbolu "A16MN" określono z kolei jako teren, dla którego nie zostały szczegółowo określone usługi o charakterze podstawowym. Zdaniem organu odwoławczego, usługi stolarskie i usługi naprawcze mieszczą się w usługach o charakterze podstawowym np.; składanie mebli z gotowych elementów oraz holowanie i drobne naprawy samochodowe itp. Dalej organ odwoławczy wskazał również na protokół Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 26 maja 2008 r., w którym jak zaznaczył podkreślono, że pozwolenie na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza na podstawie art. 220 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. Nr 129 z 2006 r. poz. 902 ze zm.) - dla źródeł emisji eksploatowanych w przedmiotowym zakładzie i dla sposobu wprowadzania pyłów i gazów do powietrza z hali produkcyjnej (grawitacyjny), nie jest wymagane uzyskanie w/w pozwolenia i nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia instalacji. Odnotowano w nim również, że na granicy terenu, do którego strona posiada tytuł prawny przeprowadzono pomiary poziomu hałasu. Ze sprawozdania z dnia 30 czerwca 2008 r. z przeprowadzonych pomiarów poziomu hałasu wynika zaś, że pomiary poziomu hałasu z zakładu nie wykazały w porze dziennej przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) dla najbliższych terenów podlegających ochronie akustycznej: "Tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej."

Na podstawie wskazanych okoliczności i ustaleń organ odwoławczy uznał, że przedłożona dokumentacja spełnia wymogi nałożone postanowieniem mimo, że nie zawiera wszystkich wymienionych w nim elementów. W ocenie organu odwoławczego, wskazane przez odwołujących braki nie przesadzają o wartości przedłożonych dokumentów. W szczególności odnoszą się one do stawianych zagadnień, a to bezpieczeństwa użytkowania oraz wymogów przepisów z zakresu ochrony środowiska, ochrony przed hałasem, wpływu na nieruchomości sąsiednie.

Powołując się na § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) organ przyjął też, że sporna działalność w zakresie montażu mebli nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, bo nie jest to ani tartak, ani stolarnia, ani też instalacja do wyrobu płyt pilśniowych, płyt wiórowych, sklejek lub mebli, co wykazano wyżej.

Stosownie do § 72 ust. 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w oparciu o ocenę techniczną, w szczególności punkt 6.2 uznał natomiast, że wysokość pomieszczeń warsztatu spełnia wymogi tego przepisu. Ponadto w jego ocenie obiekty spełniają wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania za nieprawdziwy organ uznał zarzut nieprzedstawienia przez H. B. ważnego zaświadczenia. Jak wyjaśnił, z akt sprawy wynika, że jest ono ważne od dnia 1 czerwca 2008 r. do 31 maja 2009 r. Ponadto wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdowała procedura z art. 71 w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, stosownie do której brak możliwości bądź odmowa nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych może nastąpić w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi, co zaistniało w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B. i A. S. wnieśli o uchylenie decyzji odwoławczej i decyzji utrzymanej nią w mocy, a także zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do przestrzegania przepisów prawa, w tym obowiązującego ówcześnie art. 66 Prawa budowlanego, w celu jednoznacznego zakazania prowadzenia nielegalnej działalności w budynku, którego dotyczy postępowanie. Odnosząc się do stanowiska przyjętego przez organy skarżący wskazali, iż w ich ocenie, działalność gospodarcza prowadzona w tym budynku, polegająca na produkcji mebli, była i jest nielegalną działalnością "stolarni z instalacją do wyrobu mebli", która jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko jest wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U z 2004 r. Nr 257, poz. 2573). Na działalność tę nigdy nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie, a wykonujący w spornym obiekcie szereg robót budowlanych – Z. K., jako sprawca samowoli budowlanej ukarany został przez Sąd Rejonowy w P., Wydział Karny. Ponadto według skarżących ostatnim legalnym sposobem użytkowania spornego obiektu była stodoła pana S., który przed wybudowaniem osiedla był właścicielem gruntów i położonego na nich gospodarstwa rolnego. Mając na uwadze tryb prowadzenia przedmiotowego postępowania skarżący stwierdzili, że organy mogły skorzystać z obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania (9 grudnia 2002 r.) art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego, a stwierdzone nieprawidłowości usunąć poprzez wydanie decyzji zakazującej użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z prawem i nałożenie na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu. Co do decyzji odwoławczej zarzucili jej natomiast naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. – na skutek niewyjaśnienia całkowicie stanu faktycznego w konsekwencji niewyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a także art. 8 K.p.a. – wskutek nieprzyczynienia się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważającego zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. – w związku z tym, że organ orzekający, mając pozostawioną swobodę oceny dowodów w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś jej odmówiono. Jako okoliczności uzasadniające nieprawidłowość działań organów, podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a także nielegalność spornych robót skarżący wskazali ponadto:

- opisanie wykonanych robót budowlanych w sposób bardzo ogólny bez określenia przez których z kolejnych właścicieli były wykonane, pomijając uzasadnienie prawne odnoszące się do samowolnie wykonanych robót budowlanych, wskazując jednocześnie, że stanowiły one przebudowę obiektu;

- nieprzedstawienie przez właściciela obiektu całości dokumentacji, do przedłożenia której został zobowiązany przez organ;

- wynik analizy wykonanej kilka lat wcześniej inwentaryzacji, pozwalający stwierdzić, że zaplecze socjalne dla pracowników nie odpowiada w najmniejszym stopniu wymogom stawianym przez przepisy prawa, a inwentaryzacja nie jest zgodna z obecnym stanem obiektu;

- wykonanie nowego dachu o innej niż dotychczas geometrii bez pozwolenia na budowę;

- dostarczenie ekspertyzy pozbawionej praktycznie jakichkolwiek stanowisk organów;

Podali także, iż próba udowodnienia przez organy zgodności pomieszczeń z przepisami techniczno – budowlanymi, stanowi jedynie wypełnienie decyzji i nie wyjaśnia, czy spełnione zostały wymagania w zakresie wentylacji, oświetlenia światłem dziennym i sztucznym, ogrzewania, ochrony termicznej ścian, ochrony przeciwpożarowej itp. Ponadto żadne z rozstrzygnięć nie wyjaśnia też na czym polegała przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania i którego z przypadków opisanych w art. 71 Prawa budowlanego ona dotyczy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można uznać za trafne.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz skontrolowanych aktów w sprawie wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa.

Przyjdzie najpierw powiedzieć, że wbrew stanowisku skarżących, organy nie mogły skorzystać z obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania (9 grudnia 2002 r.) art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego, a stwierdzone nieprawidłowości usunąć poprzez wydanie decyzji zakazującej użytkowanie obiektu w sposób niezgodny z prawem i nałożenie na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, albowiem przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organ nadzoru stosownie do treści ww. art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdy zostały wykonane roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, ma obowiązek odpowiednio zastosować przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaś przywołany przez skarżących art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do utrzymania obiektów budowlanych wybudowanych zgodnie z przepisami, a nie samowolnie. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżących wskazujące na obecne użytkowanie obiektu niezgodnie z przepisami, np. w zakresie wentylacji, oświetlenia światłem dziennym i sztucznym, ogrzewania, ochrony termicznej ścian, ochrony przeciwpożarowej, gdyż w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu.

Słusznie organy nadzoru wskazały, że o tym jakie przepisy Prawa budowlanego będą miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie nie decyduje data wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przez organ nadzoru art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. W tym czasie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiało się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Natomiast w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia właściwego organu odpowiednio stosuje się przepisu art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Właściwy organ nadzoru budowlanego jest władny samodzielnie orzekać w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego spowodowała zmiany o jakich mowa w powołanym art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2.

Regulacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego do którego odsyła ww. przepis, dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy przypadek dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi przypadek, po wykluczeniu pierwszego, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania. Trzeci przypadek nie będzie miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie.

Konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wykazującej możliwość legalizacji lub jej brak w razie naruszenia obowiązujących przepisów zwłaszcza, m.in. prawa miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego) oraz szeroko rozumianego Prawa budowlanego, następnie, jeżeli możliwość legalizacji istnieje, wówczas organ ma obowiązek w pierwszym rzędzie przeprowadzić postępowanie w celu usunięcia stanu samowoli poprzez legalizację robót. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem, wykonane roboty jak i związana z nimi dokumentacja winny w efekcie znajdować się w takim stanie, jaki mógłby uzasadniać wydanie pozwolenia na budowę. Po stwierdzeniu stanu samowoli organ nadzoru powinien podjąć czynności zorientowane na zalegalizowanie robót. Nakaz rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego jest bowiem ostatecznością, którą stosuje się wówczas, gdy w inny sposób stan naruszenia prawa nie może zostać usunięty, w szczególności gdy nawet wykonanie dodatkowych robót i czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonanie określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami, gdy natomiast ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Nie można bowiem wykluczyć, że samowolne roboty będą nadawać się do zalegalizowania bez konieczności przeprowadzenia dodatkowych prac i czynności. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty, zatem warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej, do stanu faktycznego sprawy, przyjdzie przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...], nr [...], odmawiającą nałożenia na A. i Z. K. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w związku z dokonaną zmianą w części warsztatowej obiektu w G. przy ul. [...]. Organy nadzoru zatem uznały, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jednak wykonane roboty budowlane w tym obiekcie nadają się do zalegalizowania bez konieczności przeprowadzenia dodatkowych prac i czynności. W świetle przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, zebranych dowodów i ich oceny, zdaniem Sądu, z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Po pierwsze trzeba odnotować, iż już w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1178/04 Sąd podkreślił, że wyjaśnienia wymaga kwestia jaki był sposób użytkowania obiektu a jaki jest obecnie. W kontrolowanej sprawie nadal ta kwestia nie została wyjaśniona. WSA w Warszawie przyjął wówczas za wiarygodny stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, że "cały teren dz. nr D wykorzystywany był jako baza gospodarczo-remontowa [...], a potem stanowił zaplecze zakładu budowlanego." Jednak w świetle podnoszonego zarzutu przez skarżących i dołączonego dowodu do skargi w postaci "Opinia Biegłego Sądowego w sprawie samowoli budowlanej w budynku gospodarczym w G., przy ul. [...], tj. o przestępstwo z art. 90 Ustawy Prawo budowlane" sporządzonej przez biegłego sądowego inż. J. K., stan faktyczny sprawy przedstawiony przez organ w niniejszej sprawie należy uznać za niemiarodajny. W opinii tej wskazano, że działki do stycznia 1975 r., będące gospodarstwem rolnym M. i B. S., wraz z przedmiotowymi budynkami położonymi przy ul. [...] w G. zostały przejęte przez Urząd Miasta i Gminy w G. W budynkach tych siedzibę i bazę gospodarczo- remontową miał [...], podlegający Urzędowi M i G [...], jednakże na zmianę sposobu użytkowania ww. budynków z gospodarskich na działalność gospodarczą w zakresie działalności "grupy remontowo-budowlanej [...]" nie wydano "żadnych dokumentów". Tymczasem organ I instancji przyjął, że wykorzystywanie spornych budynków przez [...] w G. na działalność gospodarczą nastąpiło zgodnie z przepisami prawa. Kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ nadzoru, pomimo kwestionowania tych ustaleń i domagania się przez skarżących przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu. Wręcz organ i instancji postanowieniem z dnia 29 października 2007 r., nr [...] odmówił przeprowadzenia dowodu z powyższej opinii wskazując, że jest ona nieprzydatna gdyż ogranicza się do faktów, które są oczywiste i znane organowi z urzędu, przydatne wyłącznie dla potrzeb prowadzonego postępowania karnego. Ponadto, zdaniem organu, przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne, a takiego przymiotu wskazany dowód nie posiada. Te rozstrzygnięcie i uzasadnienie jest chybione, biorąc pod uwagę treść art. 75 § 1 K.p.a., według którego " Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Realizacja zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem. Aby więc rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto poznanie sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji lub postanowień (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Z kręgu tego wykluczone będą tylko te informacje, których wykorzystanie byłoby sprzeczne z prawem. Dowodem sprzecznym z prawem np. będzie fałszywy dokument urzędowy, tzn. dokument podrobiony lub przerobiony. Tylko w sytuacji stwierdzenia, iż strona domaga się przeprowadzenia dowodu sprzecznego z prawem organ ma prawo do odmowy przeprowadzenia dowodu. Uznanie dowodu jako sprzecznego z prawem winno nastąpić w drodze postanowienia ( art. 77 § 2 K.p.a.), na które nie służy zażalenie, niemniej w trakcie postępowania administracyjnego strona może zgłosić żądanie uchylenia tego postanowienia. Należy także podnieść, że uznanie dowodu za sprzeczny z prawem podlega kontroli zarówno w toku instancji, jak i przed sądem administracyjnym. Stwierdzić również trzeba, że słusznie organ zauważył w wydanym postanowieniu, iż fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, jednakże uszło jego uwadze, że fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 K.p.a.). W świetle powyższych wywodów również argumentacja wskazująca, iż przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne jest niezasadna. Organ miał obowiązek uwzględnienia wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego inż. J. K.

Po drugie, trzeba przypomnieć, że dokonując oceny samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r.) w wypadku sprzeczności tego zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści obowiązujących w tym czasie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórce nieużytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47) lub obowiązującego od 11 lipca 2003 r. do 25 września 2004 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131). Gdyby bowiem inwestorzy chcieli w tym czasie zmienić sposób użytkowania budynku zgodnie z prawem, musieliby spełniać wymogi zawarte w treści § 9 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. lub odpowiednio § 10 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r. Z przepisów tych wynikała konieczność istnienia zgodności przyjętych rozwiązań, w szczególności z przepisami zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy obowiązywał wówczas na danym terenie. Organ I instancji, w swoim przekonaniu, dokonał takiej oceny z planem, jednak w ocenie Sądu, jest ona chybiona. Zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr VI/32/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w G. z dnia 4 marca 1985 r., podtrzymaną uchwałą Rady Miejskiej Nr XI /72/90 z dnia 18 grudnia 1990 r., przedmiotowy teren o symbolu "A16MN" określono jako "Teren istniejącej, adaptowanej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności oraz projektowanej jednorodzinnej (...) oraz ewentualnie innych usług podstawowych, zbilansowanych dla potrzeb omawianego terenu (...).", zatem nie zostały szczegółowo określone usługi o charakterze podstawowym. Sąd nie podziela stanowiska organu, iż pod pojęciem usług podstawowych, nieuciążliwych należy rozumieć usługi stolarskie i usługi naprawcze np. składanie mebli z gotowych elementów. Tym bardziej, że organ nie udowodnił, iż w zakładzie Z. K. wykonywane są tego typu usługi. Organ nadzoru bezkrytycznie przyjął w tej materii oświadczenia Z. K. składane do protokołów, ustalenia opinii H. B. oraz opisy działalności poczynione przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie, że produkcja mebli kuchennych polega na montowaniu gotowych wcześniej zamówionych elementów, a ich montaż polega na kołkowaniu i skręcaniu gotowych elementów. Nie dostrzegł, jednak organ, że w protokole z dnia 26 maja 2008 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie wielkość produkcji w kontrolowanym zakładzie w 2007 r. określono, jako "zużycie płyt -1200m²". Tymczasem skarżący w trakcie całego postępowania kwestionują te ustalenia wskazując, że korpusy szafek kuchennych w całości są wykonywane w zakładzie, a jedynie drzwiczki szafek są dostarczane przez dostawców zewnętrznych w formie gotowego wyrobu, zaś montaż mebli kuchennych w mieszkaniach zamawiających. Te zarzuty są nadal aktualne.

Zdaniem Sądu, w pojęciu usług podstawowych mieszczą się nieprodukcyjne funkcje usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, o strukturze drobnej i zasięgu obsługi ograniczonym głównie do obszaru miejscowości. Przykładowo będą to funkcje z zakresu handlu detalicznego, krawiectwa, szewstwa, drobnej i nieuciążliwej produkcji, oświaty, gastronomii i kultury, przy czym wymagane jest by uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekraczała swym zasięgiem granic terenu działki nie wymagała stałej obsługi transportowej. Na takim obszarze niedopuszczalne jest świadczenie usług o funkcjach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także takich jak: bazy, magazyny hurtowe, zakłady stolarskie i ślusarskie, instalacje do wyrobu mebli, rzeźnie, przetwórnie, składowiska materiałów wtórnych. W tym miejscu trzeba ponownie odnotować, że organ nadzoru zakwalifikował działalność zakładu A. i Z. K., jako montaż mebli. Pod pojęciem "montaż" należy rozumieć "składanie maszyn, aparatów, urządzeń itp. z gotowych części" (vide: Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003, s.712). Skoro organ I instancji nie udowodnił, aby w zakładzie A. i Z. K. jedynie montowano gotowe części, to takie stanowisko należy uznać za niesłuszne. Ponadto organ nie dokonał oceny zgodności prowadzonej działalności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Swoimi wywodami jedynie próbuje wykazać, że użytkowanie obiektu przez Z. K. nie jest uciążliwe dla otoczenia, dlatego jest zgodne z planem zagospodarowania. Przede wszystkim organ nadzoru winien ustalić, jaka działalność prowadzona jest w spornym obiekcie. Dostarczona bowiem dokumentacja przez Z. K., jak słusznie wskazują skarżący, ogranicza się do zbadania stanu technicznego i sprawności elementów obiektu, a nie zawiera żadnych szczegółów, które pozwoliłyby na ustalenia faktycznego przeznaczenia i wyposażenia poszczególnych pomieszczeń. Sposób użytkowania i funkcję zakładu "[...]" powinien ocenić na podstawie dokumentacji budowlanej opisującej szczegółowo obiekt w zakresie technologii. Sama ocena technicznej sprawności nie może stanowić podstawy do uznania spornego obiektu w obecnej postaci za zgodny z planem. Ponadto żadne z rozstrzygnięć nie wyjaśnia też, na czym polegała przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania obiektu i którego z przypadków opisanych w art. 71 Prawa budowlanego ona dotyczy.

Następnie organ dokonał oceny zgodności zmiany sposobu użytkowania (robót budowlanych) z przepisami techniczno-budowlanymi. Również w tym zakresie stanowisko organu nadzoru trzeba uznać za nietrafne. Sąd w sprawie niniejszej podziela również stanowisko skarżących, iż organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym pełnego zakresu przeprowadzonych robót budowlanych w obiekcie i ich oceny, czym naruszyły przepisy art. 77 § 1 i art. 80 oraz art.107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). Przyjdzie odnotować, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim ograniczył się w uzasadnieniu swojej decyzji do stwierdzenia, że bezspornie kolejni właściciele przedmiotowego obiektu M. B. i Z. K. wykonali szereg robót budowlanych, na które "nie uzyskano stosownej dokumentacji, która gwarantowałaby ich wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa." Jednakże w oparciu o opinię i inwentaryzację budowlaną sporządzoną przez H. B. z której wynika, zdaniem organu, dobry stan techniczny elementów budynku, jak fundamenty, ściany, stropy, pokrycie dachowe, a prace wskazane przez autora dokumentacji polegające na remoncie posadzek, uzupełnieniu braków w tynku wewnętrznym i zewnętrznym nie podlegają rygorom Prawa budowlanego, stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku ich wykonania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podczas gdy skarżący w piśmie z dnia 28 lutego 2006 r. wskazali na samowolne wykonanie w budynku przeróbki dachu, podniesienie wysokości ścian, zastąpienie drewnianych schodów betonowymi, wybudowanie nowego komina, wykucie dwóch dodatkowych otworów drzwiowych i trzech okien, jak też wybudowanie ścian wewnątrz budynku. Organ potwierdził te okoliczności w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, uznając je za przebudowę obiektu, lecz w ogóle ich nie ocenił, czy wymagały pozwolenia na budowę, czy zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy można wykonane roboty budowlane uznać za zgodne z prawem w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych. W procesie legalizacyjnym należało zatem wskazać, czy wykonane roboty budowlane pozostają w zgodzie z przepisami technicznymi i spełniają podstawowe zasady sztuki budowlanej, czego nie uczyniono faktycznie. Nie została rozstrzygnięta kwestia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych bez pozwolenia bądź zgłoszenia. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że organ jedynie dokonał oceny stanu obiektu w zakresie sposobu jego użytkowania, zaś sama ocena technicznej sprawności obiektu nie może stanowić podstawy do uznania spornego obiektu w obecnej postaci za zgodny z obowiązującym prawem.

Ponadto w kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie podstawowych przepisów procedury administracyjnej. Organ, zawiadamiając o kontroli i przeprowadzając je dokonywał ich jedynie z udziałem Z. K. (dowód: k-216, k-269 akt adm.). Przeprowadzone postępowanie w znacznej części prowadzone było bez udziału Państwa S., przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszono art. 10 K.p.a. w myśl, którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W świetle powyższych konstatacji wskazać trzeba, że niewłaściwe działania organu nadzoru naruszyły również inne podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z art. 7 K.p.a. (kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej), art.8 K.p.a. (pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 11 K.p.a. (przekonywania). Poza tym, naruszono art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a. ustanawiający zasadę swobodnej oceny dowodów, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W doktrynie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Doszło również do naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., o którym była już mowa powyżej, oraz art. 81 K.p.a. statuującego obowiązek organu zaznajomienia strony z wynikiem procesu dowodzenia. Innymi słowy, strona winna mieć możliwość do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a organ jest zobowiązany do jej wysłuchania. Bez zapoznania strony z dowodami nie mają one w sprawie żadnego znaczenia, bowiem przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu ( wyr. NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441). Wbrew treści art.107 § 3 K.p.a. organ pierwszoinstancyjny w swojej decyzji nie podał wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, ani prawnego. Te wszystkie wady decyzji pierwszoinstancyjnej nie zastały dostrzeżone przez organ odwoławczy tym samym utrzymał w mocy decyzję naruszającą prawo, dlatego należało ją uchylić. Poza tym organ odwoławczy, uzupełniając uzasadnienie zajętego stanowiska w sprawie powołuje się na oświadczenie S. D. Kierownika Zakładu Remontowego przy [...] w G. przesłuchanego przez organ I instancji w dniu 30 marca 2004 r., których to czynności dokonano bez zawiadomienia skarżących i bez ich udziału.

W ramach przyznanych uprawnień przyjdzie następnie stwierdzić, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego było prowadzone wadliwie, dlatego konieczne było zastosowanie w sprawie środków przewidzianych w art. 135 P.p.s.a. w celu wyeliminowania wydanych postanowień oraz decyzji, tj. aktów zapadłych na wcześniejszym etapie postępowania i wydanych z naruszeniem prawa.

Sąd zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 stycznia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 31 października 2007 r., nr [...], albowiem podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt, iż na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ administracji budowlanej nie może nałożyć obowiązku złożenia przez stronę innych dokumentów, które nie są ekspertyzami czy ocenami technicznymi. Tymczasem postanowieniem z dnia 31 października 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określając przedmiot sprawy jako samowolną zmianę sposobu użytkowania oraz legalność wykonanych robót budowlanych w związku z tą zmianą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyski, nakazał A. i Z. K. (jako właścicielom obiektu) przedłożenie w terminie do dnia 31 stycznia 2008 r. oceny technicznej zawierającej:

- dokładne określenie rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej w przedmiotowym obiekcie;

- usytuowanie obiektu na mapie geodezyjnej określającej: granice działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich;

- inwentaryzację architektoniczno – budowlaną wraz z opinią techniczną, określającą funkcję, formę i konstrukcję części warsztatowej w/w obiektu;

- charakterystykę energetyczną istniejącego zakładu określającą bilans mocy urządzeń stanowiących stałe wyposażenie budowlano – instalacyjne z wydzieleniem mocy urządzeń służących do celów technologicznych związanych z przeznaczeniem obiektu;

- charakterystykę ekologiczną istniejącego zakładu stolarskiego zawierającą stwierdzenie, że przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne nie powodują uciążliwości dla środowiska i mieszkańców osiedla;

- charakterystykę sprawności urządzeń wentylacyjnych;

- aktualne stanowisko organów kontrolnych w zakresie: ochrony środowiska, inspekcji pracy i ochrony przeciwpożarowej. Jako podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia organ wskazał art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Nałożenie na ww. osoby obowiązku przedstawienia wymienionych dokumentów, oprócz opinii technicznej, jest niezgodne z treścią art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który wymienia trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. W uchylonych przez Sąd postanowieniach obu instancji oprócz obszernego przedstawienia stanu faktycznego, wskazującego na popełnienie wielu samowolnie wykonanych robót budowlanych w obiekcie, oraz ogólnego stanu prawnego sprawy nie wskazano, jakie organ powziął wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego oraz wykonanych robót budowlanych, a przeprowadził przecież kilka kontroli w obiekcie. Przedłożona przez stronę ocena techniczna lub ekspertyza winna ujawnione wątpliwości usunąć (zatem należy je sprecyzować), czy to w kierunku wykluczenia niewłaściwego stanu robót, lub obiektu, czy też potwierdzać, że stan techniczny robót budowlanych lub obiektu, odbiega od wymagań norm dotyczących warunków techniczno-budowlanych i wymaga podjęcia przez organ budowlany stosownych, przewidzianych prawem kroków. Brak jest podstaw, w ocenie tut. Sądu, do stosowania wykładni rozszerzającej omawianego przepisu i wywiedzenia z jego treści możliwości nakładania na jego podstawie innych obowiązków niż zostały w nim określone, jak to uczyniły w niniejszej sprawie organy obu instancji. Wymienione dokumenty opisane przez organ I instancji jako elementy oceny technicznej niewątpliwie nie są jej przedmiotem, zatem ich nałożenie nastąpiło z obrazą omówionego przepisu. Ocena techniczna ma się odnosić do stanu technicznego robót czy obiektu, a nie wyręczać organy w ustaleniu podstawowych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a do tego zmierzały organy.

Natomiast decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 23 października 2007 r., nr [...], Sąd uchylił, gdyż organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r., w którym wskazano, że skarżącym przysługuje przymiot strony, a wynika on z faktu przylegania części inwestycji bezpośrednio do działki skarżących. Wbrew temu wyrokowi organ nadzoru, wydając powyższą decyzję umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w obiektach Zakładu "[...]" w G., a jako stronę postępowania uznał tylko Z. K. Należy również zwrócić uwagę, ze uzasadnienie tejże decyzji jest dla Sądu niezrozumiałe. Organ wskazuje, że umorzenie jest wynikiem wszczęcia dwóch odrębnych postępowań w sprawie, tymczasem w aktach sprawy jest tylko jedno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w dniu 11 grudnia 2002 r. podjęte na skutek interwencji A. S. wskazującej na samowolną zmianę sposobu użytkowania opisanych obiektów.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku przede wszystkim należy ustalić kwestię ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przekazanych obiektów i wykonania robót budowlanych bez pozwolenia przez [...] w G. Okoliczność tą należy koniecznie ustalić w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż nie jest możliwe bez niej rzetelne ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego poprzez zmianę zagospodarowania nabytych nieruchomości. Poza tym organ winien uzupełnić materiał dowodowy o kompletną i wyczerpującą ekspertyzę techniczną, której sporządzenie poprzedzi dokonanie oględzin z udziałem organu i osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa, jak również przy zapewnieniu udziału wszystkim stronom postępowania (z zachowaniem wymogów art. 79 K.p.a.). Podczas oględzin należy ustalić pełen zakres objętych sporem robót budowlanych. Celem ustalenia spornych okoliczności należy dobrać proporcjonalne środki dowodowe służące ocenie ich zakresu i sposobu wykonania, jak np. zeznania świadków. Organ winien dopuścić jako dowód w sprawie wskazywaną przez skarżących opinię biegłego sądowego inż. J. K. pod kątem przydatności dla niniejszej sprawy. Najpierw organ nadzoru w sposób bezsporny powinien ustalić charakter działalności prowadzonej przez Z. K., badając czy miał on zawartą umowę z kooperantem, czy dostawcą na gotowe elementy mebli. Następnie dokonać prawidłowej oceny pod kątem jej zgodności z planem. Organ winien, o ile zaistnieje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, pamiętać o konieczności jednoznacznej oceny, czy wykonywane samowolnie roboty budowlane odpowiadają przepisom prawa pod względem technicznym i pozostałych wymogów art. 5 Prawa budowlanego i czy mogą zostać zalegalizowane.

Omówione naruszenia prawa proceduralnego oraz materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przesądziły o konieczności uchylenia decyzji obu instancji oraz postanowień, jak też ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 23 października 2007 r. zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a

Rozstrzygnięcie w punkcie drugim uzasadnia treść art. 152 P.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a.