Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 820/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2,3, 7, art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art 60 ust 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. z siedzibą w W. z dnia 21 września 2015r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem (inwestycja już zrealizowana), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. 15, obręb W. położonej w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na podstawie wniosku inwestora oraz informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ustalono, że inwestycja została już zrealizowana, a inwestor ubiega się o legalizację obiektu. Dalej organ wyjaśnił, iż w celu przeprowadzenia oceny istniejącego już ładu przestrzennego, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 162m od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, z 2003r., poz. 1588). Odległość ta jest równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 54m),ustalonej od strony ul. [...] r. Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący:

- działki położone przy ul. [...] r. nr [...] z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, mieszkalno-usługowymi, usługowymi;

- działki położone przy ul. [...] nr [...], z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz budynkiem usługowym;

- działki położone przy ui. Langiewicza nr [...] z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz mieszkalno-usługowymi;

- działki położone przy ul. [...] nr [...] i przy u! [...] z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi;

- działki położone przy ul. [...] nr [...] z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi;

- działki położone przy ui. Fabrycznej nr [...] z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi;

- działka położona przy ul. [...] nr [...] z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

Zdaniem organu w sprawie planowanej lokalizacji budowy wolnostojącego urządzenia reklamowego zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wprowadzający zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Spełnienie warunków kontynuacji: funkcji zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu takich jak: gabaryty, forma architektoniczna, linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu, zapewni harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w istniejący stan rzeczy. Rozpatrując wniosek uznano także, że o rozstrzygnięciu sprawy zadecyduje wynik badania predyspozycji wnioskowanego terenu pod realizację reklamy wielkoformatowej oraz w przypadku ich potwierdzenia, ustalenie takich wymagań dla obiektu, które zapewnią kontynuację parametrów oraz cech zagospodarowania sąsiednich terenów.

Organ wyjaśnił, iż analizowany obszar znajduje się na terenie śródmiejskim, objętym ścisłą ochroną konserwatorską, wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 6 października 1982r. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. Lokale usługowe znajdują się najczęściej w kondygnacji parteru budynków wielorodzinnych (ul. L. nr [...], ul. [...]. nr [...]). Zabudowa usługowa - usługi zdrowia, znajduje się przy ul;. [...] 1956r. nr [...]. Przeważa zabudowa sytuowana we frontowych granicach działek, równolegle do dróg publicznych (dotyczy m.in. ul. [...] 1956r, ul. [...], F. , M. , L. - północnej strony, ul. [...] - na zachód od ul. 28 Czerwca 1956r.). Zabudowa znajdująca się przy ul. [...] - południowa strona, ul. [...] - na wschód od ul. [...]., ul. [...] znajduje się w odległości 4-5m od frontowych granic posesji z drogami publicznymi. Budynki posiadają od 2 do 6 kondygnacji nadziemnych (w tym ostatnią szóstą kondygnację stanowią poddasza użytkowe). Budynek na działce wnioskowanej, w części mieszkalnej posiada 11 kondygnacji nadziemnych. Poszczególne działki zabudowane są w przedziale od 19% (ul. L. ) do 88% (ul. [...]. nr [...]), a średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 48%. Szerokości elewacji frontowych budynków pokrywają się z szerokością frontów działek (z wyłączeniem zabudowy wolnostojącej wzdłuż południowej pierzei ul. [...] i wzdłuż ul. [...]. Średnia szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku wynosi 26m. W obszarze analizowanym występują zarówno budynki kryte dachami płaskimi, jak i pulpitowymi (głównie dotyczy zabudowy znajdującej się przy ul. [...], ul. [...], F., M. , L. . Dachami skośnymi wielospadowymi kryte są budynki w zabudowie wolno stojącej mieszczące się przy ul. [...] oraz tworzące południową pierzeję ul. [...].

Ze względu na intensywną zabudowę śródmiejską, pojedyncze plansze reklamowe zlokalizowane są na ogrodzeniach (np. ul. [...] r. nr [...]) lub są montowane w postaci wielkoformatowych tablic na elewacjach szczytowych budynków (m.in. ul. [...] nr [...]). W terenie analizowanym brak jest wielkoformatowych nośników reklamowych w postaci wolnostojącej, powstałych w drodze legalnej (za wyjątkiem już zrealizowanego, objętego niniejszym wnioskiem).

Przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym nie znajduje się żadna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wykazano, że inwestycja we wnioskowanej formie nie kontynuuje sposobu zagospodarowania sąsiednich działek oraz nie jest zgodna z przepisami odrębnymi - ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 1446 ze zm.).

Po wykazaniu niespełnienia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, dodatkowo przeanalizowano skutki przestrzenne, jakie przyniesie dopuszczenie wnioskowanego zamierzenia. Z uwagi na fakt, że inwestycja została już zrealizowana, efekty oddziaływania zamierzenia na otoczenie i przestrzeń publiczną są już widoczne. Przedmiotowa działka usytuowana jest narożnikowo względem ulicy [...] i ulicy [...]. Ponieważ budynek mieszkalno-usługowy znajdujący się na działce wycofany jest w stosunku do ul. [...]. o ok. 13m, to z perspektywy tej ulicy widoczna jest zabytkowa zabudowa willowa położona wzdłuż ul. [...]. Są to dwu- i trzykondygnacyjne budynki z dachami skośnymi wielospadowymi pochodzące z lat 20-tych XX wieku. Większość z nich została w ostatnich latach wyremontowana i zyskała odświeżone elewacje. Proponowana reklama jest jedynym wolno stojącym urządzeniem reklamowym na badanym odcinku ul. [...]. Swoimi gabarytami, wysokością ponad 6m i rozpiętością tablicy, całkowicie przesłania widok na wspomniane budynki. Stąd stwierdzono, że proponowane urządzenie reklamowe ze względu na swoją wielkość wpływa negatywnie na historyczną przestrzeń tej części dzielnicy, przesłaniając obiekty, perspektywy widokowe, co wpływa na chaos wizualny w przedmiotowym rejonie.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 zakłada "zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań". Z tego względu ww. ustawa, poprzez określenie w art. 2 ust. 1 pkt 1 definicji ładu przestrzennego, nakłada wręcz obowiązek pojmowania kształtowania przestrzeni w taki sposób, by planowane inwestycje tworzyły przestrzennie harmonijną całość z uwzględnieniem "uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych." Umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego w zabytkowej i intensywnie zabudowanej przestrzeni śródmiejskiej dzielnicy Wilda nie spełnia powyższego warunku.

Organ wyjaśnił następnie, że odrębną kwestią jest sytuowanie obiektu w strefie objętej ochroną konserwatorską Utrzymanie ładu przestrzennego w tym fragmencie miasta jest o tyle ważne, że śródmiejska część dzielnicy W. jako zespół urbanistyczno-architektoniczny najstarszych dzielnic miasta, wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...] w dniu decyzją z 06.10.1982r. Ponieważ wnioskowany teren objęty jest ochroną konserwatorską, a inwestycja nie uzyskała pozytywnego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków - pismo nr [...] z dnia [...].2015r. - rozstrzygnięto negatywnie o możliwości budowy wolno stojącego nośnika reklamowego o wysokości ok. 6m.

Organ wyjaśnił iż projekt decyzji nie został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 w związku art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ tylko decyzja pozytywna ingeruje w istniejący stan zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie odstąpiono również od uzgodnienia decyzji z Zarządem Dróg Miejskich, w trybie art. 106 k.p.a., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem regulacja ta nie ma zastosowania gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawnione są jednostki działające w imieniu tego samego organu.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniosły dwa podmioty: spółka A. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata A. K. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w P..

Skarżąca Spółka A. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczną. Wskazano, iż strona postępowania przeprowadziła własną analizę urbanistyczną, która dała wyniki pozytywne dla dalszego prowadzenia postępowania o wydanie warunków zabudowy, bowiem na rogu ulicy [...] i ulicy [...]., a zatem w obszarze objętym analizą urbanistyczną przez organ administracji, znajduje się tablica reklamowa wielkoformatowa wolnostojąca wsparta na dwóch stalowych nogach i fundamencie betonowym. Oznacza to, że organ administracji przeprowadził niepełne i niewnikliwe postępowanie dowodowe - skutkujące błędnymi ustaleniami analizy urbanistycznej, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji analiza urbanistyczna była niepełna i krzywdząca dla strony postępowania. Zarzucono ponadto, iż organ nie udzielił stronie odpowiedniego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, a wyznaczony 5-dniowy termin był zbyt krótki na odniesienie się do zgromadzonego materiału dowodowego. Organ nie uwzględnił prośby pełnomocnika, aby termin ten przedłużyć. Organ procedował w sprawie pośpiesznie, co skutkowało wadliwą analizą urbanistyczną. Do odwołania załączono dokumentację fotograficzną dotyczącą postawionych zarzutów.

Spółdzielnia Mieszkaniowa im. H. C. również zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie istnienia w obszarze objętym analizą urbanistyczną tablicy reklamowej wielkoformatowej wolnostojącej na rogu ulicy [...] i ulicy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium") decyzją z dnia [...] 2016r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło istotę rozpatrywania sprawy w trybie odwoławczym oraz przepisy i zasady regulujące postępowanie i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, iż z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Kolegium stwierdziło, na podstawie wyników przeprowadzonej w toku postępowania analizy urbanistycznej oraz zebranych opinii, że legalizacja samowolnie usytuowanej wolnostojącej tablicy reklamowej na działce nr [...] przy ul. [...] jest niezgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1i pkt. 5 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że w tym przypadku obszar analizowany stanowi przede wszystkim zabudowa śródmiejska. Kolegium powtórzyło ustalenia organu I instancji dotyczące stanu zagospodarowania terenu objętego analizą oraz podzieliło ocenę, iż cechą niepożądaną i nie kontynuującą cechy zagospodarowania terenu, jest lokalizacja wolnostojących nośników reklamowych. Skoro generalną zasadą w śródmieściu jest zabudowa pierzejowa, występująca wzdłuż ulic oraz placów miejskich, to w konsekwencji musi być również takie zagospodarowanie terenu przez elementy uzupełniające (np. skwery, mała architektura, itp.), które współistnieją z dominującym układem przestrzennym. Wyklucza się lokalizację wszelkich urządzeń i budowli, w miejscach będących kontynuacją pierzei ulicy. Ponadto Miejski Konserwator Zabytków nie mógł wyrazić zgody na lokalizację nośnika reklamowego, gdyż wpływa on niekorzystnie na widok pierzei ulicznej zaburza skalę zabudowy, zakłócając zasadnicze proporcje wysokościowe i podstawowe relacje przestrzenne oraz wprowadza chaos wizualny.

Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków (przesłanek) wymienionych w tym przepisie. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. (sygn. akt: II OSK 2151/12), zgodnie z którym: Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m. in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. (...). Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy m.in. regulacje dotyczące zabytków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, tj. błędnego uznania, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji w sposób precyzyjny wyjaśnił dlaczego wnioskowane przedsięwzięcie budowlane nie kontynuuje cech zagospodarowania obszaru analizowanego. Ponadto Kolegium wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08.08.2013 r. sygn. akt II SA/Po 462/13 (CBOSA), zgodnie z którym fakt, że na działce objętej wnioskiem znajdują się już słupy z banerami reklamowymi, nie może przesądzać o fakcie spełniania przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby sposób zabudowy nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, przesądzał o sposobie zabudowy występującej na analizowanym terenie. Jest to o tyle istotne, że jak wynika ze sporządzonej analizy, a w szczególności jej części opisowej, na terenie analizowanym nie występującą skupiska reklam, zbliżone do skupiska występującego na nieruchomości objętej wnioskiem, obejmujące również reklamy na słupach betonowych. Przyjęcie twierdzenia skarżącej, że fakt zabudowy nośnikiem reklamowym nieruchomości objętej wnioskiem powoduje, że możliwe jest wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że skoro na działce objętej wnioskiem znajduje się już słup reklamowy, to możliwe jest zabudowanie jej dowolną ilością słupów, gdyż będzie stanowiło to kontynuację zabudowy występującej na danym terenie.

Zdaniem Kolegium zarówno odwołanie wniesione przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] w P. jak i odwołanie pełnomocnika spółki A. S.A. w W. oparte jest na zarzucie, iż w obszarze analizowanym jest zlokalizowana podobna reklama przy ul. [...] i ul. [...] nr [...], która pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony, gdyż pełnomocnik spółki A. S.A. nie wykazał, by ten nośnik reklamowy posiadał wymagane prawem zgody na jego wykonanie w tym miejscu, wydane zarówno w oparciu o przepisy prawa budowlanego jak i przepisy dotyczące ochrony konserwatorskiej. Przywołany bowiem nośnik reklamowy należy również do spółki A. S.A., co wynika z materiału fotograficznego.

Zdaniem Kolegium również zarzut dotyczący braku wystarczającego czasu do wypowiedzenia się przez pełnomocnika spółki A. S.A. jest nieuzasadniony, gdyż postępowanie dotyczy samowolnie wzniesionej reklamy, a okres 5 dni umożliwiał złożenie wszystkich wyjaśnień i wniosków. W ocenie tut. Kolegium zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w k.p.a. nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 Kpa oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Wszystkie ww. kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Spółka A. wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium, żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżąca powtórzyła zarzuty i argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Spółka zarzuciła organom oparcie swojego rozstrzygnięcia na podstawie pozbawionych jakiegokolwiek znaczenia prawnego opiniach Zarządu Dróg Miejskich w P. oraz Pełnomocnika Prezydenta Miasta P. ds. Estetyki Wizerunku Miasta, a także niepełnej i pozbawionej argumentacji opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, który wskazuje, iż opiniuje negatywnie tablicę reklamową - w sytuacji, gdy z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby działka, na której znajduje się reklama, była objęta ochroną konserwatorską, a w przypadku, gdyby była ochroną konserwatorską objęta, to nie są znane zapisy tej decyzji i zakres ochrony konserwatorskiej. Zdaniem skarżącej Spółki również argumenty organu, jakoby to strona postępowania powinna przedstawić dokumenty budowlane tablicy reklamowej położonej na rogu ulicy [...] i ulicy [...] w P. oraz opinię konserwatora zabytków dotyczącą tej reklamy, są absurdalne. Organ administracji przeprowadzając analizę urbanistyczną działa z urzędu i konsekwencje popełnionych przez organ administracji błędów nie mogą być przerzucane na stronę. Co więcej, tablica reklamowa jest legalna i posiada w tym zakresie wszystkie wymagane dokumenty, a organ administracji ma je w swoich archiwum, ponieważ to organ administracji I instancji jest przecież organem administracji wydającym tego rodzaju decyzje i dokumenty. Zupełnym nieporozumieniem jest zatem przerzucanie na stronę obowiązku przedstawienia dokumentów, które organ administracji sam ma w swojej dyspozycji. Nadto ma to miejsce w sytuacji, gdy organ administracji wbrew swojemu ustawowemu obowiązkowi przeoczył i nawet nie analizował przedmiotowej tablicy reklamowej w zakresie kontynuacji zabudowy nieruchomości sąsiednich.

Skarżąca podniosła również, że działka, na której zlokalizowana jest tablica reklamowa, nie stanowi pasa drogowego (co wynika wprost z opinii Zarządu Dróg Miejskich w P.), w konsekwencji opinia wyrażona przez Zarząd Dróg Miejskich w P. jest bezprzedmiotowa. Zupełnym nieporozumieniem jest również występowanie przez organ administracji o opinię do Pełnomocnika Prezydenta Miasta P. ds. Estetyki, ponieważ podmiot ten nie ma umocowania ustawowego i działa bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Skarżąca podważa również opinię przedstawioną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Z żadnego dokumentu w aktach sprawy nie wynika, aby przedmiotowa działka była objęta ochroną konserwatorską, ewentualnie jaki był jej zakres zgodnie z treścią ewentualnej decyzji o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków. Ponadto na sąsiednich nieruchomościach znajduje się wiele reklam, w tym reklama na rogu ulicy [...] i ulicy [...]. w P. - co do których konserwator zabytków wyraża opinię pozytywną pomimo istnienia rzekomej ochrony konserwatorskiej co do całości obszaru analizowanego. Tym samym organ administracji nie wyjaśnił w pełnym zakresie kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie w sprawie jest przedwczesne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczasową argumentację oraz stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium dodatkowo podniosło, iż zgodnie z pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 4.11.2015r. znak [...] teren, na którym planuje się inwestycję, objęty jest szczególną ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków strefy urbanistyczno-architektonicznej miasta P. (decyzja nr [...] z dnia [...]1982r.). Miejski Konserwator Zabytków nie mógł wyrazić zgody na lokalizację nośnika reklamowego, gdyż wpływa on niekorzystnie na widok pierzei ulicznej, zaburza skalę zabudowy, zakłócając zasadnicze proporcje wysokościowe i podstawowe relacje przestrzenne oraz wprowadza chaos wizualny. Wszystkie kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Fakt występowania innego nośnika reklamowego w zasięgu obszaru analizowanego nie przesądza o bezwzględnym obowiązku ustalenia warunków zabudowy dla zalegalizowania innego nośnika reklamowego dla tego samego właściciela. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, służby konserwatora zabytków mają pełne prawo opiniować także takie elementy zabudowy, jakimi są nośniki reklamowe pod kątem ich inwazyjności i zakłócania ładu przestrzennego. Kolegium nie widzi powodu, by uznać za nieprawidłowe to, że Prezydent Miasta P. nie przyjął przywołanego drugiego nośnika reklamowego tej samej spółki - jako takiego, który został posadowiony zgodnie z uzyskanymi stosownymi zgodami oraz opiniami i dzięki temu mógł stanowić podstawę dla ustalenia warunków. Pełnomocnik skarżącej Spółki też tych opinii i zgód nie przedłożył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 – dalej: u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. Generalną zasadą, którą należy kierować się odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy, jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7).

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Stosowne do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony powoływanym już wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W rozporządzeniu, o którym mowa określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Jednocześnie to rodzaj inwestycji determinuje, które z wymienionych parametrów należy określić, zatem w odniesieniu do przedmiotowego nośnika reklamowego nie było konieczności ustalania wszystkich z ww. wskaźników. Decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się ponadto po uzgodnieniu z właściwymi organami, o czym stanowi art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji o braku spełnienia warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że na terenie objętym analiza urbanistyczną występuje intensywna zabudowa śródmiejska, a pojedyncze plansze reklamowe zlokalizowane są na ogrodzeniach (np. ul. [...] r. nr [...]) lub są montowane w postaci wielkoformatowych tablic montowanych na elewacjach szczytowych budynków (m.in. ul. [...] nr [...]). W terenie analizowanym brak jest wielkoformatowych nośników reklamowych w postaci wolnostojącej, a powstałych w drodze legalnej. Przedmiotowy nośnik reklamowy, jak i nośnik posadowiony na rogu ulicy [...] i ulicy [...]., należą do skarżącej Spółki i są jedynymi obiektami tego rodzaju w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, iż co do zasady punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie drugiego z nośników reklamowych posadowionego na rogu ulicy [...] i ulicy [...]. na potrzeby sporządzonej analizy urbanistycznej. W omawianym przypadku należy mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było na potrzeby legalizacji jednego z tych nośników reklamowych, należących do skarżącej Spółki. Z punktu widzenia zasad i celów postępowania uregulowanego w u.p.z.p. należy zatem w takim przypadku ocenić nie tylko to, czy dana zabudowa jest do pogodzenia z istniejącymi na danym terenie warunkami urbanistycznymi, ale również, czy i w jaki sposób będzie ona kształtować zasady ładu przestrzennego na tym terenie w przyszłości, gdyby doszło do zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego.

Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 u.p.z.p., wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 132/14). Jednocześnie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega nie tylko funkcja danego obiektu, ale przede wszystkim rodzaj zabudowy. Zasadnie zatem SKO w P. argumentuje, iż przedmiotowy nośnik reklamowy wpływa niekorzystnie na widok pierzei ulicznej, zaburza skalę zabudowy, zakłócając zasadnicze proporcje wysokościowe i podstawowe relacje przestrzenne oraz wprowadza chaos wizualny. Umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego w zabytkowej i intensywnie zabudowanej przestrzeni śródmiejskiej dzielnicy W. nie spełnia powyższego warunku.

Odrębną kwestią jest sytuowanie obiektu w strefie objętej ochroną konserwatorską. Jak podano w decyzji organu I instancji, utrzymanie ładu przestrzennego w tym fragmencie miasta jest o tyle ważne, że śródmiejska część dzielnicy Wilda, jako zespół urbanistyczno-architektoniczny najstarszych dzielnic miasta, wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...] w dniu decyzją z [...]1982r. Ponieważ wnioskowany teren objęty jest ochroną konserwatorską, a inwestycja nie uzyskała pozytywnego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków - pismo nr [...] z dnia [...].2015r. - rozstrzygnięto negatywnie o możliwości budowy wolno stojącego nośnika reklamowego na przedmiotowym obszarze.

Organ prawidłowo wyjaśnił iż projekt decyzji nie został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 w związku art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ tylko decyzja pozytywna ingeruje w istniejący stan zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie odstąpiono również od uzgodnienia decyzji z Zarządem Dróg Miejskich, w trybie art. 106 k.p.a., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem regulacja ta nie ma zastosowania gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawnione są jednostki działające w imieniu tego samego organu.

Określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został zatem w tym przypadku spełniony, stąd w tym zakresie zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione.

Sąd podziela również stanowisko organów obu instancji, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego jest niemożliwe z uwagi na nie spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy regulacje dotyczące ochrony zabytków. Tym samym w sytuacji, gdy teren, na którym inwestycja jest planowana, objęty jest ochrona konserwatorską, już na etapie ustalenia warunków zabudowy ocenie podlega, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla jej realizacji (lub legalizacji).

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż objęcie historycznego układu urbanistycznego ochroną konserwatorską poprzez jego wpisanie do rejestru zabytków nie oznacza zakazu dokonywania przy nim jakichkolwiek zmian. Dopuszczalne jednakże jest podejmowanie przy takim zabytku wyłącznie takich działań, które nie będą skutkowały trwałym uszczerbkiem dla chronionych wartości tego zabytku – także w aspekcie zasad kształtowania ładu urbanistycznego. Z brzmienia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że nie wszystkie działania przy zabytku wymagają pozwolenia konserwatora zabytków, ale tylko takie, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Mając to na uwadze Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, iż realizacja nośnika reklamowego o parametrach wskazanych w projekcie budowlanym – tablicy 6,38 x 3,38 m z fundamentem trwale związanym z gruntem i na słupie o wysokości 3,10-5,00 m, zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego i co do zasady realizacja takiej inwestycji wymagałaby pozwolenia organu ochrony zabytków.

Przytoczona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ocena służb konserwatorskich, co do możliwości posadowienia nośnika reklamowego na danym terenie, jest niewątpliwie elementem stanowiska organu wydającego decyzję. Mieć bowiem należy na względzie, że na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewoda na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Na mocy porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Prezydentem Miasta P. (Dz.U. Woj. Wielkopolskiego z 1 grudnia 2003 r., Nr [...], poz. 3434) sprawy z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na terenie Miasta P. wykonuje Miejski Konserwator Zabytków, działający na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta P. (§ 4 ust. 1 porozumienia). Oznacza to, że Miejski Konserwator Zabytków znajduje się bezpośrednio w strukturze organizacyjnej podległej Prezydentowi Miasta, a więc organu wydającego decyzją o warunkach zabudowy. W powyższym świetle argumenty podniesione w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r., dotyczące naruszenia przez planowaną inwestycję walorów zabytkowych i historycznych obszaru objętego ochroną zabytków, uznać należało za dodatkowe okoliczności świadczące o tym, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy i cech terenu występującego na analizowanym terenie. Sąd podkreśla, że niewątpliwie, zgodnie z art. 4 pkt. 6 oraz art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, okoliczności powyższe powinny zostać uwzględnione w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. prawomocny wyrok tut. Sądu sygn. akt II SA/Po 462/13 z dnia 8 sierpnia 2013 r. - wyrok dostępny na stronach internetowych NSA w CBOSA, wydany w rozpatrzeniu skargi Spółki A. na decyzję SKO w P. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla kolejnego nośnika reklamowego na działce nr [...] przy Pl. [...] w P.).

W ramach przedmiotowego postępowania, na potrzeby przeprowadzenia oceny, czy realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego jest dopuszczalna z uwagi na wpisanie obszaru, na którym jest posadowiony, do rejestru zabytków, uzyskano stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., który w piśmie z dnia [...]2015r. znak [...] podał, iż teren, na którym planuje się inwestycję, objęty jest szczególną ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków strefy urbanistyczno-architektonicznej miasta P. (decyzja nr [...] z dnia 6.10.1982r.) i sprzeciwił się posadowieniu przedmiotowego nośnika reklamowego na terenie. Miejski Konserwator Zabytków uznał, iż przedmiotowy nośnik reklamowy wpływa niekorzystnie na zabytkowe otoczenie, wprowadzając chaos przestrzenno-wizualny i przyczyniając się do obniżenia walorów urbanistycznych objętego ochroną konserwatorską zabytkowego zespołu urbanistyczno- architektonicznego, stanowiącego zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 12 ww. ustawy. Należy zatem podzielić stanowisko organów administracji, zgodnie z którym przedmiotowa sprawa została wyjaśniona przez organy w dostateczny sposób, a wydanie warunków zabudowy jest niemożliwe z uwagi na przeprowadzoną ocenę sprawy w aspekcie zgodności z przepisami odrębnymi oraz zasadami kształtowania ładu przestrzennego.

Sąd nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazują, że tak organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu wskazać należy, że skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i wniesionej skardze nie wykazała, iż nośnik reklamowy usytuowany na rogu ulic [...] i ul. [...] nr [...] posiadał wymagane prawem zgody na jego wykonanie w tym miejscu, wydane zarówno w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i z uwzględnieniem przepisów o ochronie zabytków. Tym samym zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy oraz przedstawienia ostatecznego stanowiska nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z kolei odnosząc się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie naruszenia przepisów odrębnych wskazać należy, iż organ II instancji powołał się na okoliczność wpisu przedmiotowego obszaru do rejestru zabytków jako historycznego zespołu urbanistycznego i szczegółowo wyjaśnił, dlaczego ów środek ochrony konserwatorskiej wyklucza możliwość legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), skargę oddalił.