Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 509/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 14 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: § 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 21 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Maria Myślińska del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 5/12 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 15 maja 2009 r. K. G. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2004-2006. Wniosek producenta obejmował:

1) pakiet rolnictwo ekologiczne realizowany w wariantach:

▪ S02b02 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na obszarze 95,04 ha - wnioskowana kwota 24.710,40 zł;

▪ S02d02 uprawy sadownicze, w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności) na obszarze 2,10 ha - wnioskowana kwota płatności 3.234,00 zł;

2) pakiet utrzymanie łąk ekstensywnych - wariant P01b półnaturalne łąki dwukośne na obszarze 95,04 ha - wnioskowana kwota płatności 83.635,20 zł.

Producent zadeklarował również, że wnioskuje o podwyższoną płatność z tytułu realizacji pakietów na obszarze NATURA 2000. Dodatkowo strona wpisała we wniosku działkę ewidencyjną nr [...], położoną w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], na której zadeklarowano działkę rolną o powierzchni 2,76 ha (oznaczoną literą G), do której przypisano symbol pakietu realizowanego w ramach PROW 2007-2013, tzn. rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 - Uprawy sadownicze + jagodowe (w okresie przestawiania).

Strona wraz z wnioskiem złożyła oświadczenie, w którym poinformowała, że z dniem 1 marca 2009 r. przeszła na nowy program i złożyła już w jego ramach wniosek o płatność. Z ostrożności procesowej składa jednakże wniosek o ewentualne przyznanie płatności do tych samych działek w starym programie. Prosi o rozpatrzenie tego wniosku wyłącznie w przypadku odrzucenia wniosku złożonego w nowym programie.

W dniu 16 marca 2009 r. K. G. przedłożyła Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach PROW 2007-2013.

W dniu 11 maja 2009 r. strona wprowadziła zmianę we wniosku, deklarując ostatecznie do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach PROW 2007-2013 następujące pakiety programu rolnośrodowiskowego:

Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne:

▪ wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - 95,04 ha

▪ wariant 2.9 - uprawy sadownicze + jagodowe (z certyfikatem zgodności) - 2,10 ha

▪ wariant 2.10 - uprawy sadownicze + jagodowe (w okresie przestawiania) - 2,76 ha

Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone:

▪ wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - 3,15 ha

Pakiet 4 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000:

▪ wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - 49,75 ha

Pakiet 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000:

▪ wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - 42,14 ha.

Dnia 18 maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło oświadczenie w sprawie przekazania działek rolnych w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym T. G. przekazał K. G. grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...] (gmina [...], obręb [...]), nr [...] (gmina [...], obręb [...]), nr [...] (gmina [...], obręb [...]), natomiast K. G. przekazała T G. działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...] (gmina [...], obręb [...]), nr [...], [...], [...] (gmina [...], obręb [...]), nr [...], [...], [...] (gmina [...], obręb [...]), nr [...], [...] (gmina [...], obręb [...]), nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (gmina [...], obręb [...]). Według oświadczenia, T. G. przekazał te działki w zakresie prawa użytkowania rolniczego, zobowiązań ONW i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego K. G K. G. natomiast przekazane działki przyjęła i zobowiązała się do kontynuowania na nich planu działalności rolnośrodowiskowej T. G.

Do akt sprawy włączono kopię umowy przekazania prawa użytkowania gruntów rolnych z dnia 1 marca 2009 r. Na podstawie tej umowy T. G. przekazał K. G. prawo użytkowania gruntów rolnych położonych na działkach nr [...],[...] i [...] wraz z zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi i ONW.

Po wyjaśnieniu kwestii dotyczących właściwości organów w sprawie (wynikających z konieczności ustalenia miejsca zamieszkania wnioskodawczyni) decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał K. G. płatność za rok 2009 w łącznej wysokości 60.306 zł, nie uwzględniając działek przejętych na podstawie umowy z dnia 1 marca 2009 r. od T. G.

Organ I instancji wskazał, że mimo złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013, nie było podstaw do uznania go za skuteczny, gdyż strona nie spełniła warunków przejścia ze "starego" na "nowy" program, określone w § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm. - dalej jako rozporządzenie z 2009 roku).

Kierownik Biura Powiatowego stwierdził, że K. G. po pierwsze uchybiła terminowi na złożenie wniosku (35 dni od dnia przekazania części gospodarstwa). Skutkiem tego jest wygaśnięcie prawa do ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową w zakresie przejętych gruntów. Po drugie, strona nie spełniała przesłanek do uznania jej wniosku na tzw. nowy PROW za skuteczny, ponieważ nie można było przyjąć, że realizowała przez co najmniej trzy lata program środowiskowy w ramach PROW 2004-2006. Producent w 2008 r. przejął od B. G. część działki nr [...] położonej w miejscowości [...], o powierzchni 0,22 ha, która objęła swoje gospodarstwo programem rolnośrodowiskowym do roku 2012, ponieważ skorzystała w 2007 r. z uprawnienia przewidzianego w § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 2004 roku), według którego w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Zwiększenia tego można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 wskazanego rozporządzenia stosuje się odpowiednio, czyli producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Ponieważ organ pierwszej instancji ustalił, że - wobec przejęcia przez stronę w 2008 r. działki, która została objęta 5-Ietnim zobowiązaniem w ramach PROW 2004-2006 począwszy od 1 marca 2007 r. - nie został spełniony wymóg co najmniej 3-letniego realizowania programu w ramach PROW 2004-2006, nie uznano wniosku strony złożonego w dniu 16 marca 2009 r., a płatności zostały przyznane w ramach realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, regulowanych rozporządzeniem z 2004 roku.

W odwołaniu od tej decyzji strona kwestionowała rozstrzygnięcie organu po pierwsze w zakresie przejęcia gruntów od T. G., a co za tym idzie przejęcia zobowiązań i płatności, po drugie podważała rodzaj realizowanego programu, argumentując swoje racje odnośnie do realizowania od dnia 1 marca 2009 roku "nowego" programu rolnośrodowiskowego na podstawie rozporządzenia z 2009 roku. Strona zarzuciła organowi pierwszej instancji, że nie podał precyzyjnej podstawy prawnej, wskazując na akty prawne "ze zmianami", przy czym nie wiadomo które zmiany mają zastosowanie w sprawie. Dlatego też domagała się wskazania, czy treść zobowiązania podjętego przez producenta została zmieniona po wydaniu kolejnych nowelizacji rozporządzenia.

Zdaniem odwołującej się organ pierwszej instancji pomieszał postępowania za dwa różne sezony lat 2008 i 2009. Faktyczne przejęcie działek nastąpiło 1 maja 2009 roku, ponadto w dniu podpisania umowy (1 marca 2009 r.) wnioskodawca nie mógł złożyć wniosku na rok 2009, bowiem termin na złożenie takiego wniosku wówczas jeszcze się nie rozpoczął. Wnioskodawca mógł wówczas złożyć jedynie bezprzedmiotowy wniosek na rok 2008, do czego nie miał zdaniem strony podstaw, bowiem w owym roku działek tych nie posiadał i nie uprawiał. Taki wniosek zdaniem strony mógłby być potraktowany jako próba wyłudzenia nienależnych świadczeń. Zdaniem odwołującej się organ dokonywał błędnych pouczeń w zakresie składania wniosku związanego z przejęciem działek w 2009 roku.

Strona zarzuciła także, że w całym postępowaniu organ nie ujawnił jakiego rodzaju wniosek powinien złożyć wnioskodawca w dniu zgłoszenia organowi przejęcia działek. Dopiero w protokole z dnia 31 maja 2010 r. organ ujawnił, że wniosek ten powinien dotyczyć roku 2008. Ponadto strona wskazała, że w dniu 18 marca 2010 r. złożyła organowi wniosek dotyczący roku 2008, którego jednak organ nie rozpatrzył, bezzasadnie włączając do akt sprawy z 2009 roku. Nadto odwołanie podniosło, że organ bezprzedmiotowo przyjął, że w § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego chodzi o złożenie wniosku na formularzu o płatność i dokonał błędnej interpretacji § 14, bowiem zdaniem strony regulację tę należy odnieść "do faz postępowania za konkretny sezon". Skoro przekazanie działek nastąpiło po złożeniu wniosku za rok 2008 i po wydaniu decyzji za ten rok, a przed złożeniem wniosku na rok 2009, to termin 35 dni na złożenie wniosku o płatność za 2008 r. dotyczy postępowania z wniosku za 2008 r., a nie postępowania za rok kolejny - 2009. Przekroczenie terminu 35 dni dotyczy, zdaniem strony, postępowania za rok 2008 i nie może skutkować sankcjami w roku następnym. Dla postępowania za rok 2009 przekazanie działek nastąpiło przed dniem złożenia wniosku, dlatego termin 35 dni nie ma w tym przypadku zastosowania. Ponadto odwołujący się wskazał, że wnioskowanie o płatność na poszczególne lata jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony, a brak wystąpienia z takim wnioskiem w roku 2008 nie wyklucza z ubiegania się o pomoc w następnych latach. Organ błędnie uznał, że brak złożenia wniosku o płatność w roku 2008 przez podmiot przejmujący posiadanie i zobowiązanie, skutkuje przerwaniem realizacji programu i utratą prawa do ubiegania się o pomoc w kolejnych latach.

Organ I instancji naruszył prawo, albowiem nie miał umocowania do rozstrzygania o skuteczności przejęcia działek, błędnie także ustalił datę, od której powinien rozpocząć się 35-dniowy termin na złożenie wniosku, gdyż powinien ją liczyć od dnia faktycznego przejęcia posiadania, a nie od daty zawarcia umowy i także błędnie uznał, że strona nie realizuje programu rolnośrodowiskowego co najmniej od 3 lat, gdy tymczasem strona realizuje program nieprzerwanie od 2005 r. i nigdy nie przerwała jego realizacji. W tym czasie zmieniła się powierzchnia gospodarstwa wnioskodawcy, dokonano zmiany planu rolnośrodowiskowego i treści ciążącego na stronie zobowiązania. Zdaniem odwołującej się dołączenie nowej działki do programu przedłużyło realizację programu, a nie doprowadziło do jego zakończenia. Skarżąca wskazała ponadto, że dla jej gospodarstwa uprawniony doradca sporządził stosowny plan uwzględniający przejście na nowy program, a organy ARiMR nie mają uprawnień do jego podważania bowiem nie są organami zwierzchnimi dla doradcy.

Strona wskazała na lukę prawną, którą starała się ominąć zgodnie z pouczeniem uzyskanym od pracowników organu w marcu 2009. Luka ta miałaby skutkować nabyciem przez przejmującego prawa do płatności za rok 2008, takiej samej, jaką organ przyznał i wypłacił już poprzedniemu posiadaczowi działek. Do błędnego poinformowania strona odnosi się również w punkcie 13 i 14 odwołania, podnosząc w nich, że błędne pouczenie mogło wynikać z nieobecności w pracy w dniu 2 marca 2009 r. pracownika, który udziela wyjaśnień w zakresie programów rolnośrodowiskowych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. UE L Nr 153, s. 30 - dalej jako rozporządzenie nr 817/2004) w przypadku, gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przekazywane beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie.

Według § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku, jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez posiadacza gospodarstwa rolnego. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1 dołącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (...). Na podstawie § 2 ust. 3 przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku, gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (...) nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej.

Stosownie do przywołanych unormowań, aby uznać za skuteczne przejęcie płatności przez przejmującego działki rolne, należy spełnić wszystkie te przesłanki łącznie. Po pierwsze rolnik przejmujący zobowiązanie i płatności powinien złożyć kierownikowi biura powiatowego wniosek o przyznanie płatności, po drugie należy złożyć wyraźne zobowiązanie przejmującego do kontynuowania programu rozpoczętego przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa lub jego części, po trzecie do wniosku należy dołączyć kopię umowy, na podstawie której nastąpiło przeniesienia posiadania gospodarstwa lub jego części, a po czwarte należy w tym zakresie zachować 35-dniowy termin, liczony od dnia przeniesienia posiadania. Termin ten ma charakter materialnoprawny, a skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie prawa do ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową.

Bezsporny, zdaniem organu odwoławczego, był fakt, że w dniu 2 marca 2009 r. T. G. w imieniu strony złożył do BP ARiMR w [...] oświadczenie przejmującego w związku z zobowiązaniem z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Do oświadczenia producent dołączył umowę przekazania prawa użytkowania z dnia 1 marca 2009 r., z której wynika, że wszystkie wymienione w niej działki zostały przekazane przez T. G. K. G. Za datę przekazania posiadania działek należy uznać w tym przypadku datę zawarcia umowy, bowiem tylko wyraźne postanowienia umowy mogą wskazywać na inną datę przeniesienia posiadania. Umowa zawarta pomiędzy T. G. a K. G. nie zawiera takich szczególnych zapisów, powoływanie się więc przez stronę na datę 1 maja 2009 r. jako dnia faktycznego i skutecznego przekazania działek nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Według § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku, 35-dniowy termin na złożenie wniosku wraz wymaganymi załącznikami upłynął w dniu 6 kwietnia 2009 r. Tymczasem strona złożyła taki wniosek dopiero w dniu 15 maja 2009 r., czyli 39 dni po upływie terminu.

Organ nie uznał argumentu strony, że termin ten nie miał w tym postępowaniu zastosowania, bowiem przekazanie działek nastąpiło przed dniem złożenia wniosku, ponieważ ustawodawca nie dopuścił w przypadku przeniesienia gruntów uczestniczących w programie rolnośrodowiskowym żadnych wyjątków. Literalna wykładnia § 14 rozporządzenia z 2004 roku wprost wskazuje, że kwestia w jakim stadium rozpatrzenia jest wniosek i za jaki rok gospodarczy jest bez znaczenia, a 35-dniowy termin musi zostać dochowany bez względu na to czy w sprawie została już wydana decyzja czy też nie. Dywagacje na temat "faz postępowania za konkretny sezon" nie mają w tym przypadku znaczenia. Istotny jest jedynie moment, w którym nastąpiło przeniesienie posiadania działek, bowiem od niego liczony jest termin na złożenie stosownego wniosku wraz z zobowiązaniem do kontynuowania programu i umową przeniesienia posiadania gospodarstwa lub jego części. Nie ma także znaczenia termin, na jaki wskazuje odwołująca się strona, a mianowicie termin faktycznego przejęcia zobowiązań. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe w regulacjach dotyczących przejęcia zobowiązań, a co za tym idzie uprawnienia do uzyskiwania płatności, nie czyni w żadnym miejscu wyjątków i nie ogranicza jego stosowania wobec przypadku zaistniałego w sprawie.

Zdaniem organu nie jest prawdziwe twierdzenie strony, że gdyby zastosowała się do § 14 rozporządzenia z 2004 roku i złożyła wniosek przed terminem, wniosek ów byłby bezprzedmiotowy, bowiem pomiędzy 1 marca a 15 marca jest jedynie 14 dni różnicy, licząc natomiast 35 dni od dnia 1 marca, złożony wniosek znajdowałby się pomiędzy datą 15 marca a 15 maja. Ponadto utartą i respektowaną praktyką funkcjonującą w ARiMR jest określony sposób postępowania w przypadku, w którym wniosek o przejęcie zobowiązania został złożony wcześniej niż w terminie składania wniosków (15 marca - 15 maja). Po pierwsze, kierownik biura powiatowego Agencji zobligowany jest sprawdzić, czy zachowany jest termin 35 dni i czy przejęto całe zobowiązanie, po drugie zobowiązany jest do wysłania producentowi pisma przypominającego o złożeniu wniosku w określonym w rozporządzeniu terminie.

Odnosząc się do formy wniosku, o którym stanowi omawiany przepis, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że ustawodawca miał tu na uwadze wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Ilekroć w rozporządzeniu z 2004 roku mowa jest o wniosku, zawsze chodzi o wniosek wymieniony w § 11 tego rozporządzenia. Organy Agencji - oprócz faktu, że doszło do przeniesienia posiadania działek - muszą mieć precyzyjną informację o działkach, względem których nastąpiło przejęcie zobowiązań, w odniesieniu do jakich pakietów i wariantów, a co za tym idzie, czy zobowiązanie przejęto w całości czy w części. Takie dane mogą być przekazane właśnie poprzez złożenie wniosku o przyznanie płatności, a ubieganie się o pomoc w zakresie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) możliwe jest tylko poprzez złożenie wniosku na formularzu wprowadzonym na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. Nr 181, poz. 1878).

Strona stwierdziła w odwołaniu, iż złożyła wiosek informujący organ o przejęciu posiadania działek wraz z umową przekazania, a jeżeli organ uznał ten wniosek za niewłaściwy, powinien był pouczyć producenta w tym zakresie lub wezwać do jego zmiany lub uzupełnienia. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że T. G., działając w imieniu strony, złożył dnia 2 marca 2009 r. oświadczenie przejmującego w związku z zobowiązaniem z tytułu położenia gospodarstwa na obszarach ONW. Oświadczenie to dotyczyło jednak innego programu, podlegającego odrębnym regulacjom prawnym. Dokument ten był poprawny, a zatem nie było podstaw do wzywania producenta do jego zmiany lub uzupełnienia, a K. G. na mocy odrębnej decyzji uzyskała do przejętych działek płatność ONW.

Organ odwoławczy podzielił pogląd strony, że osoba przejmująca zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie ma obowiązku ubiegania się o płatności poprzez złożenie stosownego wniosku, a zatem zdaniem organu odwoławczego nie było podstaw do wzywania rolnika, aby o taką pomoc się ubiegał. To na rolniku spoczywa obowiązek złożenia odpowiednich dokumentów w określonym terminie, o ile chce z uprawnienia do pomocy skorzystać. Przejęcie zobowiązań jest czynnością odrębną od wnioskowania o płatność za dany rok. Wnioskowanie o płatność nie jest obowiązkowe, jest to bowiem uprawnienie a nie wymóg.

Organ II instancji zauważył także, że strona i jej pełnomocnik, składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, znali warunki i obowiązki jakie ciążą na producencie rolnym przystępującym do programu rolnośrodowiskowego. Rolnik składający wniosek oświadcza bowiem, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego, jak również, że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego (sekcja XII Oświadczenia i Zobowiązania wniosku). Producent i jego pełnomocnik wiedzieli zatem jakich czynności powinien dochować rolnik w przypadku przejęcia w posiadanie działek, na których inny rolnik realizował program rolnośrodowiskowy, a co do których przejmujący chce ubiegać się o płatności. Ponadto organowi z urzędu wiadomo, że w latach poprzednich T. G. wielokrotnie dokonywał takich czynności prawidłowo, co pozwalało przyjąć, że organ I instancji prawidłowo informował rolnika.

Niezrozumiałe było natomiast żądanie strony wydania decyzji oddalającej wniosek strony o płatność za rok 2008. Sprawa K. G. za rok 2008 została zakończona decyzją ostateczną wydaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr [...]) i obecnie podlega kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Można jedynie przypuszczać, że odwołanie w tej części zostało omyłkowo powielone z odwołania w sprawie T. G.

Przechodząc do kwestii zasad dotyczących tzw. przejścia rolników z realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006 na program rolnośrodowiskowy z PROW 2007-2013 Dyrektor wskazał, że podstawowym wspólnotowym aktem prawnym regulującym problematykę przejścia z okresu programowania 2004-2006 [rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L Nr 214, s. 55)] do okresu programowania 2007-2013 [rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. WE L Nr 277] jest rozporządzenie Komisji WE Nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiające zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/05 (Dz. Urz. WE. L Nr 243).

Zgodnie z pkt 6 preambuły tego rozporządzenia "istnieje potrzeba zapewnienia przejścia pomiędzy dwoma okresami programowania w związku z odstępstwem w sprawie zachowania zgodności z normami wspólnotowymi. Nowe państwa członkowskie w celu zapewnienia lepszego wdrażania środków rolnośrodowiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu zwierząt w nowym okresie programowania, powinny mieć możliwość zezwolenia na przekształcenie zobowiązań odnoszących się do środków rolnośrodowiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu zwierząt, podjętych na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 na nowe zobowiązanie podjęte zasadniczo na okres od pięciu do siedmiu lat na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 pod warunkiem, że nowe zobowiązanie ma korzystny wpływ na środowisko lub na dobrostan zwierząt". Rozdział 3 i art. 11 rozporządzenia nr 1320/2006 przyznaje państwom członkowskim prawo do uregulowania przejścia ze starego okresu zobowiązania (z lat 2004-2006) na nowy okres programowania (2007-2013).

Na tej podstawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, działając z upoważnienia ustawowego, tj. art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), w § 43 rozporządzenia z 2009 roku szczegółowo uregulował zasady przejścia ze starego do nowego okresu programowania. Według tego przepisu, w 2009 roku na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1, złożony przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia z 2004 roku, w zakresie pakietów:

1) rolnictwo zrównoważone - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 lub 2;

2) rolnictwo ekologiczne - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2;

3) utrzymywanie łąk ekstensywnych lub pakietu utrzymywanie pastwisk ekstensywnych - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3, 4 lub 5;

4) ochrona gleb i wód - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 lub 8;

5) ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7;

6) strefy buforowe - jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7

- jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych oraz dodatkowo rozpocznie w ramach tego zobowiązania realizację co najmniej jednego z pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7 (ust. 1).

Płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1:

1) punkty 2-5 jest przyznawana bez względu na liczbę dotychczas realizowanych pakietów;

2) pkt 4 lub 5, jest przyznawana co najmniej do tej samej powierzchni gruntów rolnych (ust. 2).

Wskazując na powyższe Dyrektor DOR ARiMR zauważył, że:

▪ w roku 2005 K. G. złożyła pierwszy wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt i w związku z tym na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2004 roku jej zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem 1 marca 2005 r. i powinno się zakończyć w dniu 28 marca 2010 r.;

▪ w roku 2008 K. G. przejęła w posiadanie działkę rolną położoną na działce ewidencyjnej nr [...] i ciążące na niej zobowiązanie podjęte przez B. G. Ponieważ B. G. skorzystała z możliwości wydłużenia zobowiązania na podstawie § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia z 2004 roku, jej zobowiązanie, związane również z działką nr 102, rozpoczęło bieg z dniem 1 marca 2007 r.;

▪ w roku 2009 K. G. złożyła wniosek na "nowy" program rolnośrodowiskowy regulowany przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z PROW 2007-2013 na podstawie § 43 tego rozporządzenia.

Możliwość przedłużenia zobowiązania w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których realizowane są przedsięwzięcia rolnośrodowiskowe później niż w drugim roku realizacji programu, przewiduje § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia z 2004 roku. W przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej.

Zwiększenia tego można jednakże dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z § 13 ust. 2 producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

Sporządzenie przez doradcę nowego planu na lata 2007-2012 spowodowało, że B. G. rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego określonego kształtem nowego planu przez kolejne 5 lat, rozpoczynając jego wykonanie od dnia 1 marca 2007 r. Skoro zatem K. G. w roku 2008 przejęła działkę, na której ciążą pięcioletnie zobowiązania - licząc od 2007 r. do końca lutego 2012 r. - to rok 2009, w którym zgłosiła chęć przejścia ze "starego" programu na "nowy" jest drugim rokiem realizacji programu po wydłużeniu zobowiązań i konieczności sporządzenia nowego planu rolnośrodowiskowego na 5 letni okres, a co zatem idzie nie wypełniona została dyspozycja § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z PROW 2007-2013. Pogląd taki wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 115/10).

Ponieważ przepisy prawa wspólnotowego i krajowego uniemożliwiają -zdaniem organu - realizację obu programów rolnośrodowiskowych tzn. z PROW 2004-2006 i 2007-2013 w jednym gospodarstwie rolnym, co jest ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest możliwe przyznanie stronie pomocy tylko w zakresie jednej z działek w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z PROW 2004-2006 i jednocześnie do pozostałych gruntów w zakresie PROW 2007-2013. Ponadto, aby możliwe było omawiane przejście, rolnik musi - zgodnie z § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z PROW 2007-2013 - zadeklarować do pomocy wszystkie grunty rolne, na których był dotychczas realizowany program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia z 2004 roku.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła K. G., żądając uchylenia decyzji organów obu instancji.

W jej ocenie w sprawie zastosowano błędnie zinterpretowane przepisy prawa, dokonując niedopuszczalnej, rozszerzającej ich interpretacji.

Strona stwierdziła, że do rozpoczęcia realizacji "nowego" programu nie jest wymagane "przejście" z programu "starego", ponieważ do tego programu może przystąpić każdy rolnik, któremu nadano numer ewidencyjny producenta rolnego. Sposób rozliczenia się rolnika nie może być badany przy rozpatrywaniu wniosku o pierwszą płatność za realizację pierwszego sezonu "nowego" programu, ponieważ są to programy odrębne.

Kierownik BP przekroczył swoje kompetencje i rozszerzył postępowanie o dodatkowe elementy, badając czy skarżąca skutecznie przejęła zobowiązanie starego programu do przejętych działek, co nie ma znaczenia przy rozpatrywaniu wniosku o płatność w ramach nowego programu. Kierownik bezprawnie badał i rozstrzygał, czy skarżąca miała prawo poniechać dalszej realizacji "starego" programu bez sankcji, przystępując do "nowego" programu.

Według skarżącej, włączenie nowych działek do realizowanego programu nie powodowało przerwania pięcioletniego zobowiązania, lecz jego "przedłużenie".

Przejście skarżącej na "nowy program" jest przywilejem strony, nie zaś jej obowiązkiem, dlatego nieskorzystanie z tego uprawnienia nie może być odmową przyznania płatności do "nowego" programu. Jest też możliwe, by rolnik realizował nadal stare zobowiązanie, a jednocześnie podjął i realizował nowe.

Strona zaakcentowała również, że "o przejściu rolnika na nowy program rozstrzyga uprawniony przez Ministra doradca rolnośrodowiskowy, uczestniczący z mocy prawa w sporządzaniu planu działalności rolnośrodowiskowej", gdyż "to w planie określone są wszystkie wymogi realizacji programu i zdefiniowane wszystkie zobowiązania (prawa i obowiązki) rolnika realizującego ten program". Dlatego też strona zamierzająca przejść na "nowy" program zwróciła się do uprawnionego doradcy o sporządzenie na jej rzecz nowego planu obejmującego takie zamierzenie. Kierownik BP nie jest organem nadzorczym nad doradcą, dlatego nie jest uprawniony do weryfikacji jego działań. Rozstrzygnięcie w zakresie praw i obowiązków strony wskazanych w planie sporządzonym przez doradcę jest decyzją administracyjną wydaną przez podmiot wykonujący zadania publiczne w zakresie kompetencji Ministra, z upoważnienia tego organu.

Skarżąca stwierdziła, że ostateczną decyzją przyznano jej płatność rolnośrodowiskową za 2008 r., a więc nie ma podstaw, by organ w trybie zwyczajnym podejmował dodatkowe rozstrzygnięcia w zakresie wniosków o płatności za 2008 r.

Skarżąca wskazała na konieczność rozróżniania faz postępowania: "przed złożeniem wniosku o płatność za dany rok", "po złożeniu wniosku, ale przed wydaniem decyzji" i "po wydaniu decyzji". Zauważyła przy tym, że należy odróżniać wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe do realizacji programu przez minimum 5 kolejnych lat, od odrębnych uprawnień do odrębnego wnioskowania o płatności za realizację kolejnego roku programu. Jeżeli zobowiązanie nie zostanie dotrzymane w którymś roku realizacji programu, płatność za rok "niedotrzymania" nie jest przyznawana, a płatności za poprzednie lata są windykowane. Rezygnacja przez rolnika z przywileju uzyskania płatności za któryś z sezonów realizacji programu lub odmowa przyznania płatności za taki rok z powodu niewypełnienia warunków formalnych w danym roku powoduje niezrealizowanie przywileju za dany rok, ale nie rodzi żadnych skutków prawnych za lata następne. Według strony "jedynie zaniechanie warunków realizacji programu zdefiniowanych w planie działalności rolnośrodowiskowej powoduje przerwanie programu i skutkuje odmową przyznania płatności na lata następne.

Zdaniem strony, niezłożenie wniosku o płatności za dany rok (lub złożenie po terminie) skutkuje jedynie utratą przywileju ubiegania się o płatność za dany rok, a więc nie prowadzi do "wygaśnięcia prawa ubiegania się o płatność" na lata następne, jak przyjął organ. Wadliwe złożenie wniosku o płatność nie jest naruszeniem warunków realizacji programu i nie powoduje "wygaśnięcia prawa" na kolejne lata.

W ocenie strony skarżącej, przejęcie posiadania działek objętych zobowiązaniem wraz z przejęciem takiego zobowiązania nie jest przedmiotem rozstrzygania przez organ, lecz jest uregulowane w rozporządzeniu jako dwustronny akt woli strony takiej umowy, następnie zgłaszany organowi Agencji "do wiadomości". Rozporządzenie nie przewiduje w tym zakresie wydawania przez organ jakichkolwiek rozstrzygnięć o zgodzie, akceptacji czy o uznaniu przez organ takiego przejęcia za skuteczne. Zawarcie umowy przenoszącej prawa należy odróżnić od wykonania takiej umowy przez fizyczne przekazanie gruntów, co powoduje zmianę stanu posiadania.

Zdaniem skarżącej organ nie ma właściwości rzeczowej ani podstawy prawnej do samodzielnego rozstrzygania o skuteczności dokonanych czynności cywilnoprawnych, jak też rozstrzygania o rzeczywistej dacie wykonania zawartych umów. Organ nie może w uzasadnieniach decyzji powoływać się na własne "ustalenia", będące w istocie rozstrzygnięciami z zakresu kompetencji sądów cywilnych.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 5/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. G.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zdarzeniem, które organy uznały za wykluczające przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. do gruntów przekazanych skarżącej przez T. G., było niezachowanie 35-dniowego terminu (liczonego od dnia przekazania części gospodarstwa rolnego - § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku). Według ustaleń poczynionych przez organy, "umowa przekazania prawa użytkowania" została zawarta w dniu 1 marca 2009 r. Dopiero dnia 18 maja 2009 r. wpłynęło do BP ARiMR w [...] oświadczenie w sprawie przekazania działek rolnych w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego, z którego wynika, że T. G., realizujący program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004-2006, przekazał K. G. oznaczone działki, K. G. zaś przekazała T. G. wskazane tam działki i zobowiązała się do kontynuowania na przejętych działkach programu rolnośrodowiskowego rozpoczętego przez T. G. Zestawienie tych dat wyklucza objęcie płatnością rolnośrodowiskową na rok 2009 działek przejętych przez skarżącą, z powodu niespełnienia bezwzględnej przesłanki skutecznego przejęcia działek, tj. zachowania terminu, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku.

Zdaniem WSA, 35-dniowy termin ma charakter materialno prawny, a skutkiem jego uchybienia jest brak możliwości uzyskania płatności rolnośrodowiskowej przez nabywcę gospodarstwa rolnego. Nawet jeżeli przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego z jednego producenta rolnego na drugiego na podstawie umowy sprzedaży lub innej umowy będzie ważne według norm prawa cywilnego, to nie spowoduje ono skutku prawnego w sferze prawa publicznego związanego z przyznaniem świadczenia pieniężnego, gdy warunek 35-dniowego terminu do złożenia wniosku wraz z oświadczeniem nie zostanie spełniony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji złożone w dniu 2 marca 2009 r. oświadczenie skarżącej w związku z zobowiązaniem z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), z dołączoną umową (z dnia 1 marca 2009 r.) przekazania przez T. G. na rzecz K. G. użytkowania wymienionych tam działek, nie spełnia wymagań przewidzianych w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku, albowiem wymagany w tym przepisie wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i związane z tym zobowiązanie dotyczy wyłącznie kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego, nie zaś płatności z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Oznacza to, że wniosek dotyczący płatności w zakresie ONW nie mógł zastąpić wniosku wymaganego przez normę prawną przy przejęciu zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Organy poprawnie - zdaniem WSA - wywiodły, że wobec nieokreślenia w umowie z dnia 1 marca 2009 r. terminu przekazania działek K. G. przez T. G., należało za taki termin uznać dzień zawarcia umowy, gdyż tylko wyraźne postanowienia zamieszczone w umowie mogą wskazywać na inną datę przeniesienia posiadania. W takiej sytuacji wskazywany przez skarżącą dzień 1 maja 2009 r., jako termin faktycznego przeniesienia posiadania działek i przejęcia zobowiązań, nie mógł być uznany za początek biegu 35-dniowego terminu, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku.

Nadto WSA we Wrocławiu zauważył, iż o niemożności objęcia płatnościami rolnośrodowiskowymi gruntów wymienionych w umowie z dnia 1 marca 2009 r. przesądza przede wszystkim wadliwość tej czynności prawnej. WSA nie mógł nie dostrzec, że czynność prawna odzwierciedlona w umowie z dnia 1 marca 2009 r. została dokonana przed uzyskaniem przez K. G. pełnoletniości, co nastąpiło dopiero w dniu 9 maja 2009 r., przy czym stroną przekazującą grunty na rzecz skarżącej był jej ojciec.

Zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 788, dalej jako k.r.o.) rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Od tej reguły ustawodawca przewidział jednak wyjątki (art. 98 § 2 k.r.o.), stanowiąc że żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka:

1) przy czynnościach prawnych między dziećmi pozostającymi pod ich władzą rodzicielską;

2) przy czynnościach prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem, chyba że czynność prawna polega na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka albo że dotyczy należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania.

Ustalenia poczynione w postępowaniu wyjaśniającym wskazują, że umowa z dnia 1 marca 2009 r. zawarta między T. G. a jego córką K. G. (która pozostawała pod władzą rodzicielską do dnia 9 maja 2009 r.) należała do zbioru czynności prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców, a więc była objęta zakazem reprezentowania dziecka przez każdego z rodziców.

Ponieważ ustawodawca wyjątkowo odstąpił od tego zakazu w dwóch przypadkach, a mianowicie gdy:

1) czynność prawna polega na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka, albo

2) czynność prawna dotyczy należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania;

przeto należało w ocenie WSA ustalić, czy umowa z dnia 1 marca 2009 r. mieści się w hipotezie któregoś z tych wyjątkowych przypadków.

Skoro treść ocenianej czynności wskazuje, że nie dotyczy ona należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania (a więc obowiązku alimentacyjnego), to przy weryfikacji umowy z dnia 1 marca 2009 r. pozostało jedynie sięgnięcie do pierwszego wyjątku od zakazu reprezentowania dziecka przez rodzica, a więc ustalenie czy badana czynność prawna polegała "na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka".

Treść czynności prawnej z dnia 1 marca 2009 r. nie pozwala przyjąć, by ze strony ojca nastąpiło wyłącznie "bezpłatne przysporzenie" na rzecz córki, albowiem T. G. nie tylko przekazał K. G. objęte umową działki w zakresie użytkowania rolniczego, ale przeniósł na nią obowiązki związane z kontynuacją programu rolnośrodowiskowego, K. G. zaś przyjęła określone w umowie działki i zobowiązała się do ich rolniczego wykorzystywania i kontynuowania na tych działkach programu rolnośrodowiskowego T. G. W sytuacji, gdy w związku z przysporzeniem pozostaje nałożenie na beneficjenta przysporzenia obowiązków, nie sposób twierdzić, że wskutek takiej czynności doszło jedynie do "bezpłatnego przysporzenia". Nie można przy tym nie zauważyć, że także K. G. przekazała T. G. konkretne, użytkowane przez nią działki w zakresie kontynuowania przez T. G. programu rolnośrodowiskowego, T. G. zaś przyjął te działki i zobowiązał się do dalszej realizacji planu działalności rolnośrodowiskowej K. G. na przekazanych działkach. Przedstawione okoliczności przemawiają przeciwko uznaniu umowy z dnia 1 marca 2009 r. za czynność prawną polegającą wyłącznie na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka w rozumieniu art. 98 § 2 k.r.o.

Skoro umowa z dnia 1 marca 2009 r. stanowiła czynność prawną między jednym z rodziców a dzieckiem pozostającym pod jego władzą rodzicielską, a więc była objęta zakazem reprezentowania dziecka przez każdego z rodziców, zaś treść dokonanej czynności prawnej nie dała podstaw do uznania jej za czynność polegającą na "przysporzeniu bezpłatnym" na rzecz dziecka, należało stwierdzić, że umowa ta nie mogła wywołać zamierzonych skutków prawnych, ponieważ T. G. nie był uprawniony do reprezentowania córki pozostającej pod jego władzą.

Nie można również nie zauważyć, że umowa z dnia 1 marca 2009 r., jako czynność prawna niepolegająca wyłącznie na "bezpłatnym przysporzeniu" na rzecz dziecka, lecz dokonująca istotnych zmian w sferze praw i obowiązków składających się na majątek dziecka - co dotyczy zwłaszcza powinności związanych z rolniczym wykorzystywaniem przekazanych gruntów oraz z obowiązkiem ich zagospodarowania w taki sposób, aby kontynuować na nich program rolnośrodowiskowy, włącznie z nowymi obowiązkami w zakresie prawa publicznego (np. podatki, opłaty), a przy tym wiąże się z rozporządzeniem skarżącej na rzecz ojca poprzez przekazanie mu użytkowanych dotychczas przez skarżącą działek - należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka, a więc takich, których nie mogą dokonywać rodzice bez zezwolenia sądu opiekuńczego (art. 101 § 3 k.r.o.).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, by przy zawieraniu umowy ze swoim ojcem w dniu 1 marca 2009 r. reprezentował ją, jako dziecko pozostające pod władzą rodzicielską ojca, kurator ustanowiony przez sąd opiekuńczy do dokonania takiej właśnie czynności (art. 99 k.r.o.). W przedstawionych sądowi aktach administracyjnych nie ma także zezwolenia sądu na dokonanie przez rodziców skarżącej czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka.

Unormowanie zawarte w art. 98 § 2 pkt 2 k.r.o. nie pozwala na dokonywanie takich czynności, których skutkiem byłaby utrata aktywów majątku dziecka lub zwiększenie pasywów tej masy majątkowej. Trzeba przy tym zauważyć, że w przypadku czynności prawnej między rodzicem dziecka a dzieckiem pozostającym pod jego władzą rodzicielską, a więc czynności należącej do kategorii czynności prawnych "z samym sobą", nie można dokonywać takiej czynności nawet wtedy, jeżeli ze względu na jej treść wyłączona jest możliwość naruszenia interesów dziecka. Ponadto naruszenie zakazu reprezentacji przy dokonywaniu czynności prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców uniemożliwia potwierdzenie takiej czynności przez dziecko po uzyskaniu przez nie pełnej zdolności do czynności prawnych - art. 18 § 2 k.c. (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1999 r., I CKN 299/98, OSP 2000, nr 12, poz. 186).

Odnosząc się do zawartych w skardze twierdzeń skarżącej o spełnieniu przez nią warunków umożliwiających przejście na "nowy" program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2013, WSA zauważył, że zakresem zaskarżonej decyzji objęto wyłącznie płatność rolnośrodowiskową według PROW 2004-2006, co oznacza, że przedmiotem kontroli legalności tego aktu mogą być jedynie przesłanki obowiązujące pod rządem PROW 2004-2006, nie zaś rozstrzyganie o ewentualnym przejściu skarżącej na PROW 2007-2013 zwłaszcza, że kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją DOR ARiMR we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak sprawy: [...]; znak własny: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 na podstawie rozporządzenia z 2009 roku.

Błędny jest również - zdaniem WSA - pogląd, że przejęcie posiadania działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, wraz z przejęciem takiego zobowiązania, nie może być przedmiotem rozstrzygania przez organy. Wymagane prawem umowy przenoszące posiadanie działek stanowią dowód w postępowaniu administracyjnym, a więc podlegają ocenie organów administracji publicznej w kontekście unormowań stosowanych w konkretnej sprawie. Do prowadzenia postępowania administracyjnego nie jest zatem niezbędne wcześniejsze orzeczenie sądu powszechnego co do zgodności z prawem takiej czynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. G. zaskarżając wydane orzeczenie w całości.

W środku odwoławczym sformułowała następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo jej rażącej sprzeczności z prawem wspólnotowym i krajowym,

2. art. 3 § 2 pkt. 1 i art. 145 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), w związku z art. 104 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż "decyzja" z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest decyzją kończącą postępowanie wszczęte z jednego wniosku strony o płatność rolnośrodowiskową za 2009 r., podczas gdy organ zakończył to postępowanie dopiero decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r.

3. art. 3 § 2 pkt. 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez niezbadanie wszystkich zarzutów skarżącej w tym:

▪ zarzutu błędnego rozdzielenia postępowania wszczętego jednym pojedynczym wnioskiem o przyznanie skarżącej jednej płatności, z jednego programu,

▪ zarzutu błędnego skompletowania akt sprawy - oparcia decyzji na części akt rozdzielonego postępowania,

▪ zarzutu rozstrzygnięcia o wykluczeniu możliwości przyznania skarżącej płatności z nowego programu, poprzez wcześniejsze wydanie decyzji o przyznaniu skarżącej płatności ze starego programu,

▪ zarzutu pominięcia wniosku formalnego strony z dnia 15 maja 2009 r. o zbadanie przez organ w pierwszym rzędzie zasadności przyznania stronie płatności z nowego programu,

▪ zarzutu uczynienia obowiązku z uprawnienia wprowadzonego w § 43 rozporządzenia z 2009 roku i uzależnienia rozpatrzenia wniosku strony o płatność z nowego programu od skorzystania przez stronę z tego uprawnienia (przywileju),

▪ zarzutu obciążenia strony skutkami zastosowania się przez nią do pouczenia, jakiego udzielili przedstawicielowi strony pracownicy organu w dniu 2 marca 2009 r., gdy treść owych pouczeń pracownicy potwierdzili w zeznaniach złożonych na Policji,

▪ zarzutu, iż organy pominęły wniosek strony zawarty w treści przedłożonej organowi umowy, w której znajduje się jednoznaczna deklaracja o podjęciu przez skarżącą zobowiązania do kontynuowania programu na przejętych działkach,

▪ zarzut dopuszczenia możliwości przyznania skarżącej dwóch płatności rolnośrodowiskowych ze starego i z nowego programu za ten sam rok, do tych samych gruntów, dwiema odrębnymi decyzjami, wydanymi w dwóch wydzielonych postępowaniach wszczętych z jednego pojedynczego wniosku strony;

4. art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez "niewyczerpujące" zgromadzenie materiału dowodowego i rozpatrzenie skargi na podstawie części akt sprawy niezawierającej wniosku skarżącej z dnia 16 marca 2009 r. (na który Sąd powołał się w uzasadnieniu wyroku), podczas gdy wniosek ten został złożony w zawitym terminie 35 dni,

5. art. 145 § 1 p.p.s.a. , w związku z art. 50 § 1 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez akceptację wydania decyzji odmownej w oparciu o ocenę organu, iż wniosek skarżącej zawarty w treści przedłożonej organowi w dniu 2 marca 2009 r. umowy nie spełniał oczekiwań organu co do złożenia wniosku zawierającego takie same informacje i deklaracje na formularzu wniosku o płatność, bez wezwania strony do uzupełnienia, wyjaśnienia lub skorygowania wniosku;

6. art. 145 § 1 p.p.s.a w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony zawartego w treści przedłożonej organowi w dniu 2 marca 2009 r. umowy, w której strona jednoznacznie zadeklarowała kontynuowanie programu na wszystkich przejętych w swe posiadanie działkach, w pełnym zakresie.

7. art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy w oparciu o dostępny materiał dowodowy, a to:

▪ błędne ustalenie, iż umowa przekazania z dnia 1 marca 2009 r. była jakoby dołączona do wniosku ONW, gdy była to przecież umowa wymagana w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. i w swej treści zawierała wszystkie informacje, które przejmujący działki objęte programem powinien przekazać organowi - w szczególności zawierała deklarację o kontynuowaniu programu rolnośrodowiskowego na przejętych gruntach,

▪ błędne ustalenie, jakoby w dniu 2 marca 2009 r. skarżąca nie złożyła organowi żadnego wniosku dotyczącego programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy umowa przekazania z dnia 1 marca 2009 r. zawierała deklarację skarżącej o kontynuowaniu programu rolnośrodowiskowego na przejętych gruntach,

▪ błędne ustalenie, iż wniosek o płatność rolnośrodowiskową za 2009 r. skarżąca złożyła dopiero w dniu 15 maja 2009 r., podczas gdy w dniu 16 marca 2009 r. skarżąca złożyła wniosek o płatność rolnośrodowiskową za 2009 r. do wszystkich posiadanych przez nią działek, zgodnie z pouczeniem uzyskanym w dniu 2 marca 2009 r. od pracowników organu, w siedzibie organu, czyli gdy działała w zaufaniu do organów Państwa,

▪ błędne ustalenie, iż jakoby w dniu 15 maja 2009 r. strona złożyła odrębny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania jej drugiej płatności rolnośrodowiskowej do tych samych gruntów, za ten sam rok, co pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią pisemnego wniosku, który w tym dniu strona organowi złożyła i który Sąd zacytował w uzasadnieniu wyroku,

▪ błędne ustalenie, iż "wniosek", o którym mowa w § 14 rozporządzenia z 2004 roku, musi być złożony przez rolnika na formularzu wniosku o płatność, podczas gdy odpowiedni formularz do składania takich wniosków po przejęciu posiadania gruntów objętych programem Prezes ARiMR wprowadził dopiero swym zarządzeniem nr 50/2012 w 2012 r.;

▪ błędne ustalenie, iż faktyczna czynność przekazania posiadania działek była czynnością prawną nieważną, podczas gdy taka czynność skutkowała faktyczną zmianą stanu posiadania nawet wówczas, gdy czynność prawna poprzedzająca tę czynność byłaby z mocy prawa nieważna.

▪ błędne ustalenie, iż czynność opisana w umowie z dnia 1 marca 2009 r. skutkowała przeniesieniem na skarżącą "obowiązków związanych z kontynuacją programu", podczas gdy umowa ta nie nakładała na skarżącą żadnego obowiązku, a jedynie dawała jej możliwość uzyskania dodatkowych przychodów po osiągnięciu przez nią pełnoletniości

▪ błędne ustalenie, iż "umowa ta nie mogła wywołać zamierzonych skutków prawnych", podczas gdy umowa ta dokumentowała dokonane przeniesienie posiadania działek (dokumentowała zaistniałe zdarzenie faktyczne) oraz zawierała jednostronną deklarację skarżącej, iż będzie się ona ubiegać o płatności rolnośrodowiskowe do przejętych w jej posiadanie działek - przedmiotowa umowa faktycznie nie nakładała na skarżącą żadnych obowiązków, a dawała jej jedynie uprawnienie do pozyskania dochodów po uzyskaniu pełnoletniości i już w dniu 9 maja 2009 r. skarżąca mogła samodzielnie wycofać wniosek o płatność za 2009 r. do przejętych działek, a jedynym skutkiem takiego działania byłby obowiązek poprzednika zwrotu uzyskanych wcześniej płatności;

▪ błędne ustalenie, iż umowa z dnia 1 marca 2009 r. obciążyła małoletnią "powinnościami związanymi z rolniczym wykorzystaniem przekazanych gruntów oraz obowiązkiem ich zagospodarowania w taki sposób, aby kontynuować na nich program rolnośrodowiskowy, włącznie z nowymi obowiązkami w zakresie prawa publicznego (np. podatki, opłaty)", gdy tymczasem skarżąca wskazuje, iż przedmiotowe działki przekazano w jej posiadanie w wykonaniu umowy użyczenia, a umowa użyczenia z definicji jest nieodpłatnym przysporzeniem, zaś podatki i opłaty związane z gruntem rolnym obciążają nadal jej właściciela, a nie posiadacza - w istocie więc przedmiotowa umowa "obciążyła" skarżącą samymi przywilejami, nie nakładając na nią żadnych obowiązków, które mogłyby spowodować uszczuplenie jej majątku,

▪ błędne ustalenie, iż przedstawiciel skarżącej przekroczył "zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka", podczas gdy T. G. przejął w swe posiadanie grunty wcześniej dziecku czasowo użyczone, nie będące majątkiem dziecka,

▪ błędne ustalenie, iż kwestią sporną w tej sprawie jest odmówiona skarżącej płatność do przejętych działek, podczas gdy istotą sporu w tej sprawie jest błędne rozdzielenie przez organ jednego postępowania, w sprawie jedynej możliwej do przyznania skarżącej płatności z jednego z dwóch programów oraz faktyczne rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej płatności z nowego programu już decyzją o przyznaniu jej płatności ze starego programu - sąd zignorował fakt, iż obie te płatności wzajemnie się wykluczają, nie mogą być więc przyznawane odrębnymi decyzjami,

▪ ustalenie przez Sąd, iż "w przedstawionych sądowi aktach administracyjnych nie ma także zezwolenia sądu na dokonanie przez rodziców skarżącej czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu", podczas gdy w aktach tych nie ma również wezwania strony przez organ do przedłożenia takiego dokumentu jako braku formalnego - już z tego chociażby powodu zaskarżona decyzja powinna być uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ z pouczeniem, iż organ przed wydaniem kolejnej decyzji powinien wezwać stronę o uzupełnienie tego "braku formalnego"

▪ błędne ustalenie, iż w dniu 1 marca 2009 r. nie doszło do skutecznego przeniesienia na skarżącą posiadania działek z powodu jej niepełnoletności, podczas gdy bezsprzecznie skarżąca weszła w posiadanie tych działek, a co więcej - uzyskała do nich także płatności za 2010 r.

▪ błędne ustalenie, iż "Zakresem zaskarżonej decyzji (...) objęto wyłącznie płatność rolnośrodowiskową według PROW 2004-2006" (...) nie zaś rozstrzygania o ewentualnym przejściu skarżącej na PROW 2007-2013" podczas gdy decyzja o przyznaniu skarżącej płatności z nowego programu z dnia [...] sierpnia 2010 r. bezwzględnie wykluczyła możliwość przyznania skarżącej płatności z nowego programu, a więc kolejna decyzja organu w tej samej sprawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. była decyzją wadliwą, albowiem wydaną w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r.,

▪ błędne ustalenie, iż w dniu 2 marca 2009 r. pracownicy organu udzielili przedstawicielowi skarżącej poprawnego pouczenia co do wymogu złożenia "wniosku" wskazanego w przepisie prawa "na formularzu wniosku o płatność", podczas gdy przedłożone zeznania tych pracowników organu dowodzą niezbicie, iż przedstawiciel strony osobiście stawił się w dniu 2 marca 2009 r. w siedzibie Kierownika BP w [...], złożył organowi kopię umowy z dnia 1 marca 2009 r., zawierającą w swej treści wszystkie informacje wskazane w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. i poprosił pracowników organu o pouczenie, jakie formularze wniosków strona zobowiązana jest wypełnić i złożyć organowi na okoliczność przejęcia posiadania gruntów objętych programem ONW i rolnośrodowiskowym i bezsprzecznie pracownicy organu udostępnili przedstawicielowi skarżącej jedynie formularz wniosku na okoliczność przejęcia gospodarstwa objętego programem ONW, a nie udostępnili mu formularza wniosku na okoliczność przejęcia gospodarstwa objętego programem rolnośrodowiskowym i nie pouczyli go o obowiązku złożenia takiego formularza, bowiem taki formularz został przez Prezesa ARiMR wprowadzony dopiero zarządzeniem z dnia 6 czerwca 2012 r. Zeznania te dowodzą, iż skarżąca dopełniła należytej staranności i działała w zaufaniu do organów państwa, zgodnie z pouczeniami udzielonymi jej przez organ w siedzibie organu. Organ nie pouczył skarżącej, iż zobowiązana jest ona ponownie złożyć organowi informacje i deklaracje zawarte w treści złożonej umowy, tym razem na formularzu wniosku o płatność, a więc skarżąca nie powinna ponieść szkody z powodu zastosowania się do pouczeń organu, po zmianie interpretacji prawa stosowanej przez organ.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. § 2 oraz § 43 rozporządzenia z 2009 roku poprzez przyjęcie, iż organ może wykluczyć przyznanie rolnikowi płatności z nowego programu wcześniej wydając mu decyzję o przyznaniu rolnikowi płatności ze starego programu w dniu [...] sierpnia 2010 r., a następnie wydając bezprzedmiotową decyzję w sprawie już faktycznie rozstrzygniętej w dniu [...] sierpnia 2010 r.,

2. § 14 rozporządzenia z 2004 roku poprzez przyjęcie, iż "wniosek", o którym mowa w tym przepisie, rolnik bezwzględnie zobowiązany jest złożyć na formularzu wniosku o płatność, a złożenie takiego wniosku w treści przedłożonej organowi umowy jest nieskuteczne,

3. art. 40 ust. 2 TFUE oraz art. 2. pkt. 11 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, iż skarżąca złożyła w 2009 r. dwa oddzielne wnioski w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania jej płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r.

4. art. 40 ust. 2 TFUE oraz art. 2. pkt. 11 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 21 rozporządzenia (WE) 817/2004 poprzez przyjęcie, iż kwestia nabycia przez skarżącą uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) ma być ustalana w postępowaniu wszczętym jakoby z "drugiego pojedynczego" wniosku skarżącej o jedną płatność za 2009 r. do tych samych gruntów;

5. art. 40 ust. 2 TFUE oraz art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 poprzez przyjęcie, iż skorzystanie przez rolnika z uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 jest warunkiem uzyskania przez rolnika płatności z nowego programu oraz poprzez przyjęcie, iż wskazanego w tym przepisie "zezwolenia na przekształcenie zobowiązania" polskie władze krajowe mogą udzielić rolnikowi dopiero w uzasadnieniu decyzji wydanej w rok po zrealizowaniu przez rolnika takiego uprawnienia.

Wskazując na powyższe K. G. wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 oraz implementujący go § 43 rozporządzenia z 2009 roku, wskazują na uprawnienie, z którego rolnik może skorzystać, a nie ma obowiązku, który musiałby spełnić dla uzyskania płatności z nowego programu. Aby rolnik mógł z tego uprawnienia skorzystać, wcześniej musi się o jego nabyciu dowiedzieć. Niedopuszczalne jest więc informowanie rolnika, czy nabył on uprawnienie, rok po tym, gdy miał rozpocząć jego realizację.

W dniu 15 marca 2009 r. skarżąca realizowała stary program nieprzerwanie i poprawnie od dnia 15 marca 2005 r., a więc od czterech lat. Dowodem na tę okoliczność były decyzje o przyznaniu jej płatności za nieprzerwane i poprawne zrealizowanie programu w tych latach.

W dniu 16 marca 2009 r. skarżąca złożyła więc wniosek o przyznanie płatności za poprawne zrealizowanie pierwszego sezonu nowego programu, posiadała wymaganą dokumentację, wszystkie wymogi prawne spełniła. Po uzyskaniu ustnego, nieoficjalnego pouczenia od pracownika organu, iż organ może podważać nabycie przez skarżącą uprawnienia do przekształcenia jej zobowiązania, w dniu 15 maja 2009 r. skarżąca złożyła organowi wniosek formalny z załącznikiem w postaci dodatkowego formularza wniosku o płatność stosowanego w starym programie, do akt wcześniej wszczętego postępowania, jako uzupełnienie jednego, pojedynczego wniosku o płatność, jaki rolnicy mogą złożyć w trybie art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. W złożonym wniosku formalnym skarżąca domagała się przyznania jej jednej płatności za 2009 r. z jednego programu, domagając się rozpatrzenia sprawy płatności z nowego programu i deklarując, iż formularz wniosku stosowany w starym programie składa wyłącznie z ostrożności procesowej.

Wbrew jednoznacznie wyartykułowanej woli skarżącej, Kierownik BP w [...] rozdzielił to jedno postępowanie na dwa odrębne postępowania i najpierw rozpatrzył sprawę płatności w starym programie wydając decyzję o przyznaniu skarżącej części płatności ze starego programu. W ten sposób, bez zbadania spełnienia przez skarżącą wymogu uzyskania płatności z nowego programu, Kierownik BP definitywnie wykluczył możliwość przyznania skarżącej płatności z nowego programu.

W tej sytuacji już w dniu 23 sierpnia 2010 r. wydzielone postępowanie w przedmiocie płatności dla skarżącej z nowego programu stało się bezprzedmiotowe - nic już nie zostało do rozstrzygnięcia, chociaż wniosek skarżącej z dnia 16 marca 2009 r. pozostał wówczas nierozpatrzony.

Nie zważając na zakończenie sprawy decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ wydał skarżącej bezprzedmiotową decyzję odmowną z dnia [...] sierpnia 2010 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał na swe "ustalenia" co do nienabycia przez skarżącą uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 oraz jego implementacji w § 43 rozporządzenia z 2009 roku.

Przepisy wskazanego rozporządzenia nie nadają żadnemu organowi kompetencji do rozstrzygania w trybie jurysdykcyjnym o przyznaniu rolnikowi uprawnienia do przekształcenia jego zobowiązania, więc organ nie może wydać w tym zakresie rozstrzygnięcia jurysdykcyjnego.

Rolnik ma prawo dowiedzieć się przed rozpoczęciem realizacji nowego programu, czy już nabył uprawnienie do przekształcenia swego starego zobowiązania. Wydanie w tym zakresie decyzji w okresie składania wniosków (15 marzec - 15 maj) w 2009 r. było niemożliwe z powodu braku przepisu kompetencyjnego. Przy braku jakiegokolwiek trybu ujawniania rolnikowi informacji, o nabyciu takiego uprawnienia w okresie składania wniosków o płatność uznać należy, iż o spełnieniu przez rolnika kryteriów wskazanych w § 43 rozporządzenia z 2009 roku rozstrzyga Kierownik BP ARiMR poprzez wydanie rolnikowi trzech kolejnych decyzji o przyznaniu płatności za poprawne, nieprzerwane zrealizowanie trzech sezonów starego programu. W świetle § 43 rozporządzenia z 2009 roku istnienie trzech kolejnych decyzji o przyznaniu płatności za poprawne, nieprzerwane zrealizowanie trzech sezonów starego programu jest bowiem tożsame z rozstrzygnięciem organu o realizowaniu przez rolnika programu przez 3 lata.

Tymczasem ani § 2, ani § 43, ani żaden inny przepis rozporządzenia z 2009 roku nie wskazuje, aby warunkiem uzyskania przez rolnika płatności z nowego programu było skorzystanie przez rolnika z uprawnienia do przekształcenia jego zobowiązania podjętego w innym programie, dlatego brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, iż ustalenie faktu nabycia przez rolnika tego uprawnienia miało być dokonywane przez organ w postępowaniu wszczętym z wniosku rolnika o przyznanie mu płatności z nowego programu.

Przepis § 43 rozporządzenia z 2009 roku dotyczy działania na zobowiązaniu podjętym w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2004 roku, nie ma więc podstaw do badania w postępowaniu dotyczącym płatności z nowego programu, czy rolnik poprawnie wywiązał się z zobowiązania podjętego w starym programie.

W skrajnym przypadku rolnik mógł zerwać realizację starego programu i mógł rozpocząć w 2009 r. realizację na tych samych gruntach nowego programu. Przepisy takiego działania nie wykluczają. Sprawa płatności z nowego programu jest więc sprawą odrębną od ewentualnego zobowiązania finansowego strony, gdyby takie zobowiązanie powstało na skutek zerwania przez rolnika realizacji starego programu.

W punkcie 8 wstępu do rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 wskazano, iż aby zapewnić prawidłowe wdrożenie systemu płatności jednolitej ustanowionego w tytule III rozporządzenia (WE) nr 73/2009, państwa członkowskie powinny ustanowić system identyfikacji i rejestracji tak, by umożliwić ustalanie uprawnień do płatności oraz m.in. by umożliwić kontrole krzyżowe obszarów zadeklarowanych w systemie płatności jednolitych z uprawnieniami do płatności dostępnych dla każdego rolnika oraz w ramach różnych uprawnień do płatności.

Jeśli więc rolnik nabywa jakieś uprawnienie dotyczące płatności, to organy Agencji zobowiązane są to rolnikowi niezwłocznie ujawnić. Niedopuszczalne jest bowiem założenie, iż najpierw rolnik ma przez rok realizować przekształcone zobowiązanie, a po roku, z uzasadnienia bezprzedmiotowej decyzji ma się dowiedzieć, co w istocie od roku realizował.

Zgodnie z treścią art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności przewidziany w art. 18 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 jest elektronicznym rejestrem prowadzonym na poziomie państwa członkowskiego, który zapewnia, w szczególności odnośnie do kontroli krzyżowych przewidzianych w art. 28 niniejszego rozporządzenia, skuteczną identyfikowalność uprawnień do płatności.

Jeśli więc skarżąca takie uprawnienie nabyła, to organ zobowiązany to był odnotować w systemie, wydać stronie zaświadczenie o takim zapisie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.).

Skoro więc dopiero w 2010 r. organ poinformował skarżącą, jaki formularz wniosku, stosowany w którym programie, skarżąca miała, w ocenie organu, złożyć w dniu 16 marca 2009 r., to organ nie może od strony wymagać, aby w 2009 r. zastosowała się do pouczenia uzyskanego od organu w 2010 r.

Przepis § 14 rozporządzenia z 2004 roku stanowi, iż w opisanej tam sytuacji rolnik zobowiązany jest złożyć organowi "wniosek". W niniejszej sprawie organy i WSA dokonały błędnej wykładni tego przepisu, przyjmując, iż w tym trybie rolnik zobowiązany jest złożyć organowi "wniosek o płatność na formularzu wniosku o płatność". Jest to interpretacja rażąco sprzeczna z treścią art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 wskazującego, iż rolnik składa za jeden sezon jeden pojedynczy wniosek o płatność.

Faktem jest, iż w dniu 2 marca 2009 r. w treści umowy przedłożonej organowi, skarżąca:

1. pisemnie zadeklarowała organowi przejęcie w swe posiadanie działek objętych programem,

2. pisemnie zadeklarowała, które działki przejmuje w posiadanie,

3. pisemnie zadeklarowała kontynuowanie programu na przejętych działkach w pełnym zakresie.

Bezsprzecznie więc w dniu 2 marca 2009 r. skarżąca złożyła organowi "wniosek" w trybie § 14 rozporządzenia z 2004 roku, zawierający wszystkie wymagane przepisem prawa informacje i deklaracje rolnika. Nawet gdy organ uznał ponad rok później, iż "wniosek" ten nie wypełniał wymogów wynikających z interpretacji tego przepisu zastosowanej przez organ, to organ zobowiązany był wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, udzielając stronie w wezwaniu pouczenia, co do szczegółowych wymogów organu w tym zakresie, wykraczających poza treść aktu prawa. Czym innym jest bowiem "niezłożenie wniosku", a czym innym jest złożenie wniosku wadliwego, niekompletnego, na niewłaściwym formularzu - czyli obarczonego brakiem formalnym.

Sąd zauważył, iż w dniu 16 marca 2009 r. skarżąca złożyła organowi jeden pojedynczy wniosek o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. do wszystkich posiadanych przez nią działek, również do działek przejętych w posiadanie strony w dniu 1 marca 2009 r. Wniosek ten skarżąca złożyła więc w zawitym terminie 35 dni od daty zawarcia umowy w dniu 1 marca 2009 r. Wniosek ten był więc również wnioskiem złożonym w trybie § 14 rozporządzenia z 2004 roku.

Skarżąca miała prawo złożyć taki "wniosek kontynuacyjny", bowiem miała prawo uważać, iż w dniu 16 marca 2009 r. realizowała poprawnie i nieprzerwanie stary program od ponad 4 lat, co w świetle § 43 rozporządzenia z 2009 roku dawało jej uprawnienie do przekształcenia zobowiązania. Pomimo dołożenia należytej staranności skarżąca nie mogła wiedzieć w dniu 16 marca 2009 r., iż rok później organ dokona innej interpretacji przepisu § 43 rozporządzenia z 2009 roku i wymóg "rolnik realizuje program od 3 lat" potraktuje jako rolnik realizuje od 3 lat program w kształcie określonym nowym planem".

Nawet gdyby uznać, iż "wniosek" skarżącej z dnia 16 marca 2009 r. nie wypełniał wymogów wynikających z interpretacji tego przepisu zastosowanej przez organ, to organ zobowiązany był wezwać stronę do jego uzupełnienia, udzielając w wezwaniu pouczenia, co do szczegółowych wymogów w tym zakresie.

Wniosek skarżącej z dnia 16 marca 2009 r. nie został przez Sąd zbadany, bowiem nie ma go w tej części akt, które w tej sprawie organ przedłożył Sądowi, ale i tak Sąd przywołuje ten wniosek w swym uzasadnieniu.

Zdaniem skarżącej, WSA dokonał błędnej interpretacji § 43 rozporządzenia z 2009 roku przyjmując, iż rolnik musi skorzystać ze wskazanego w tym przepisie uprawnienia do przekształcenia zobowiązania podjętego w starym programie, aby mógł ubiegać się o płatność z nowego programu. W istocie rolnik ma prawo realizować w swym gospodarstwie nowy program bez względu na to, czy zobowiązania podjęte w starym programie zerwał, czy je przekształcił korzystając z uprawnienia do jego przekształcenia nabytego po trzech latach realizacji programu. Skoro więc skarżąca najpierw złożyła wniosek o płatność z nowego programu i tego wniosku nie wycofała, to organ nie miał prawa wykluczyć przyznania skarżącej tej płatności wcześniej wydając decyzję opartą na dodatkowym formularzu wniosku, który strona złożyła wyłącznie na wypadek odmowy płatności z nowego programu, co jednoznacznie wynika z zacytowanego przez Sąd pisma procesowego strony z dnia 15 maja 2009 r. W tym właśnie dniu skarżąca złożyła organowi pismo procesowe w postępowaniu wszczętym jednym, pojedynczym wnioskiem strony z dnia 16 marca 2009 r. z załącznikiem w postaci "zapasowego" formularza wniosku o płatność, do zbadania przez organ wyłączne w przypadku odmowy przyznania skarżącej płatności z nowego programu. Na ten wniosek strony, Sąd również zwrócił uwagę w uzasadnieniu swojego wyroku. W ten sposób wiadome było, iż wolą skarżącej było uzyskanie płatności z nowego programu, a przecież zostało to kategorycznie wykluczone poprzez wcześniejsze przyznanie skarżącej płatności ze starego programu decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Tym samym Sąd błędnie przyjął, iż sprawa płatności z nowego programu do tych samych działek, za ten sam rok, została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] sierpnia 2010.r., gdy w tym dniu organ był już związany (art. 110 k.p.a.) swą ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. i w żaden sposób nie mógł przyznać stronie drugiej płatności rolnośrodowiskowej za ten sam rok, do tych samych działek rolnych.

K. G. w skardze kasacyjnej sformułowała również wniosek o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego dotyczącego wykładni art. 40 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2012 r., nr 326, s. 1 i nast. - dalej jako TFUE) dotyczącego równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności na podstawie rozporządzenia (WE) nr 73/2009, (WE) nr 1698/2005 oraz (WE) nr 1122/2009, (WE) nr 1257/1999 i (WE) nr 817/2004 niezależnie od nabycia uprawnienia do przekształcenia wcześniejszego zobowiązania w trybie art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004. W szczególności, strona wniosła o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytania o wykładnię art. 40 ust. 2 TFUE oraz rozporządzenia (WE) nr 73/2009, (WE) nr 1698/2005 oraz (WE) nr 1122/2009, w następującym zakresie:

1. Czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż skarżąca złożyła w 2009 r. dwa oddzielne wnioski w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania jej dwóch wzajemnie wykluczających się płatności za 2009 r. do tych samych gruntów z nowego i jednocześnie ze starego programu oraz wydanie rolnikowi dwóch wykluczających się decyzji w tej sprawie i przyznanie rolnikowi jednej z tych płatności jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności oraz zgodne z art. 2a rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i zgodne z art. 2. pkt. 11 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009?

2. Czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż rolnikowi może być w jednym roku przyznana płatność do tych samych gruntów ze starego programu jedną decyzją i jednocześnie drugiej płatności z nowego programu drugą, odrębną decyzją, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności oraz z rozporządzeniem (WE) nr 817/2004 i z art. 2 pkt. 11 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz zgodne z rozporządzeniem (WE) nr 817/2004?

3. Czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż nabycie i zrealizowanie przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 jest wymagane dla przyznania rolnikowi płatności za poprawne zrealizowanie pierwszego sezonu nowego programu, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności oraz z rozporządzeniem (WE) nr 817/2004?

4. Czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż o nabyciu przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 rolnik ma być informowany rok czasu po tym, gdy miałby rozpocząć realizację przekształconego zobowiązania, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie przyznania płatności za zrealizowanie przekształconego zobowiązania, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności oraz z art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004?

5. Czy faktyczne rozstrzyganie przez polskie władze krajowe o odmowie przyznania rolnikowi płatności z nowego programu poprzez wcześniejsze wydanie decyzji o przyznaniu mu płatności ze starego programu, a tym samym wcześniejsze wykluczenie przyznania mu płatności z nowego programu, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych przy realizowaniu przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004?

6. Czy stosowanie przez polskie władze krajowe wobec niektórych rolników innego, pozaprawnego wymogu nabycia przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004. (rolnik realizuje przez 3 lata program w takim samym zakresie, na podstawie niezmienionego planu), niż wymóg wskazany w § 43 rozporządzenia z 2009 roku (rolnik realizuje przez 3 lata program), jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych przy realizowaniu przez rolnika uprawnienia z art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004?

7. Czy implementacja art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004, dokonana przez polskie władze krajowe w § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. bez wskazania jakiegokolwiek trybu informowania rolnika o nabyciu przez niego wskazanego uprawnienia przed rozpoczęciem przez rolnika realizacji przekształconego zobowiązania jest zgodna z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych przy realizowaniu przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004?

8. Czy przyjęcie przez organ ARiMR, iż w dniu 2 marca 2009 r. na skarżącej ciążył obowiązek złożenia "drugiego, pojedynczego wniosku" w trybie § 14 rozporządzenia z 2004 roku na formularzu wniosku o płatność, nie wskazanym w treści tego przepisu, przed terminem składania wniosków o płatności za 2009 r. (15 marca - 15 maja), jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych zgodne z art. 2a rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz zgodne z art. 2. pkt. 11 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009?

9. Czy rozstrzyganie w toku postępowania o płatność przez organ ARiMR o ważności czynności faktycznego przekazania posiadania gruntów rolnych posiadanych przez rolnika i uzasadnianie tym odmowy przyznania rolnikowi wnioskowanej płatności jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych oraz zgodne z art. 2a rozporządzenia (WE) nr 73/2009, definiującym rolnika jako posiadacza gospodarstwa rolnego bez względu na ważność umów, w oparciu o które rolnik wszedł w ich posiadanie?

10. Czy wykładnia przepisu § 14 rozporządzenia z 2004 roku, iż rolnik przejmujący w swe posiadanie grunty objęte programem przejmuję zobowiązanie swojego poprzednika (w tym zobowiązanie do ewentualnego zwrotu uzyskanych płatności) a nie podejmuje jedynie zobowiązania do kontynuowania pozostałej do zrealizowania części programu w trybie art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, jest zgodna z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych oraz zgodne z art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005?

W ocenie skarżącej, rolnik może w jednym roku złożyć jeden, pojedynczy wniosek o płatność i powinien uzyskać jedną decyzję w przedmiocie jednej płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, a przed złożeniem wniosku o płatność za 2009 r. powinien mieć zapewnione jednoznaczne ustalenie, czy już przed złożeniem wniosku nabył uprawnienie do przekształcenia swego wcześniejszego zobowiązania, aby mógł złożyć wniosek o płatność bez ryzyka poniesienia szkody z powodu błędnej implementacji prawa wspólnotowego przez polskie władze krajowe.

Jeżeli implementacja art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 dokonana w § 43 rozporządzenia z 2009 roku nie wskazuje na ujawnienie rolnikowi nabycia przez niego tego uprawnienia poprzez wydanie decyzji w tym przedmiocie, ani nie wskazuje na ujawnienie rolnikowi nabycia przez niego tego uprawnienia poprzez wydanie stosownego zaświadczenia, przed data złożenia wniosku o płatność, to jedyną interpretacją tego stanu prawnego nie powodującą przerzucenia na rolnika ryzyka i odpowiedzialności za wadliwe stanowienie prawa krajowego jest interpretacja, zgodnie z którą rolnik nabywa uprawnienie wskazane w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 oraz w § 43 rozporządzenia z 2009 roku z mocy prawa z dniem poprawnego i nieprzerwanego zrealizowania w swym gospodarstwie trzech kolejnych sezonów starego programu (co jest potwierdzone trzema decyzjami o przyznaniu płatności), a włączenie przez rolnika nowych działek do programu w tym czasie (owych trzech lat) nie przerywa realizacji programu, a tym samym nie przeszkadza w nabyciu przez rolnika takiego uprawnienia.

W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie organy Agencji nie mają uprawnienia do badania stanu prawnego gruntów zgłoszonych przez rolnika do płatności, w szczególności badania ważności umów cywilno-prawnych, na podstawie których rolnik wszedł w posiadanie tych gruntów rolnych.

W ocenie skarżącej, zobowiązany do zwrotu pozyskanych płatności jest zawsze ten podmiot, który płatności uzyskał. Dlatego po przejęciu posiadania gruntów objętych programem nowy posiadacz gruntów podejmuje własne zobowiązanie do realizacji pozostałej części programu, a nie przejmuje całego zobowiązania swego poprzednika, zwłaszcza nie podejmuje zobowiązania do ewentualnego zwrotu płatności uzyskanych przez poprzednika, w przypadku zerwania programu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która wskazywałaby na nieważność postępowania sądowego prowadzonego przez WSA we Wrocławiu.

Należy także zauważyć, iż środek odwoławczy zawiera zarówno zarzuty naruszenia procedury sądowoadministracyjnej (w szczególności błędów w ustaleniu stanu faktycznego), jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Te ostatnie - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - stanowią jednak w całości konsekwencję odpowiednich zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych, zwłaszcza tych wskazujących na wadliwe ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, iż analiza środka odwoławczego, zwłaszcza zaś jego uzasadnienia wskazuje, że w sprawie istotne znaczenie mają następujące kwestie. Po pierwsze, problematyka wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, jaki złożyła strona skarżąca (ile wniosków w istocie złożono, jaką miały postać, czy wniosek/wnioski był/były skuteczne). Nierozerwalnie z tą kwestią łączy się także zarzucane przez stronę rozbicie jednego postępowania na dwa odrębne oraz kwestionowanie niedochowania 35-dniowego terminu na poinformowanie organów ARiMR o przeniesieniu całości lub części zobowiązania rolnośrodowiskowego (a ściślej posiadania gospodarstwa rolnego) na innego producenta. Po drugie, wymagającą rozstrzygnięcia w połączeniu z zagadnieniem wniosku o płatność rolnośrodowiskową, jest kwestia dwóch decyzji administracyjnych DOR ARiMR we Wrocławiu z dnia [...] i [...] sierpnia 2010 r. Po trzecie, zagadnieniem problemowym, choć nieco pobocznym, jest także cywilnoprawna skuteczność przeniesienia posiadania działek rolnych na rzecz K. G przez jej ojca T. G. w wyniku umowy zawartej w dniu 1 marca 2009 r.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się właśnie na tych trzech okolicznościach, choć jak wskazano - w różny sposób przedstawianych.

Oceniając podniesione uchybienia, w tym właśnie kontekście, należy zatem rozpocząć od konstatacji, iż omawiane w niniejszej sprawie wsparcie rolnośrodowiskowe, pochodzące ze współfinansowanego przez Polskę budżetu Unii Europejskiej, nie jest należnością odformalizowaną, tj. dostępną bez jakichkolwiek ograniczeń, czy też dowolnie modyfikowalną. Proces rozdysponowywania wskazanej pomocy jest w dużym stopniu procesem sformalizowany, mającym z złożenia gwarantować celowość wydatkowania środków jak i ich przekazanie konkretnemu beneficjentowi. Przyznawane środki finansowe nie mają zatem służyć wyłącznie wzbogaceniu producenta rolnego, ale doprowadzić m.in. pośrednio przez takie właśnie wzbogacenie, do osiągnięcia określonego celu, postawionego danemu programowi wsparcia (widoczny efekt środowiskowy). Powyższe uzasadnia zatem potrzebę tworzenia takich rozwiązań prawnych, które poprzez ścisłe reglamentowanie pomocy i jej szczegółową kontrolę, zagwarantują osiągniecie efektów założonych przez ustawodawcę unijnego i krajowego.

Niewątpliwie w ramach procesu dysponowania pomocą tego rodzaju może zaistnieć potrzeba przekształcenia dotychczas realizowanego przez beneficjenta zobowiązania. Prawo wspólnotowe nie dopuszcza jednak takiej możliwości w oderwaniu od konkretnego celu jaki zmiana miałaby osiągnąć. Tym samym wskazywana zmiana programu np. wprowadzana na podstawie art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 817/2004, choć nie tylko, powinna prowadzić w rezultacie do wywarcia przez nią korzystnego wpływu na środowisko. Nie jest więc zasadne stanowisko strony, iż zmiany w realizowanych programach rolnośrodowiskowych są czymś, co się beneficjentom z założenia należy i które mogą być dokonane w każdym czasie. Beneficjenci mogą wprowadzać zmiany w realizowanych programach, o ile będzie to uzasadnione przewidzianymi przez ustawodawcę okolicznościami.

Dodatkowo należy zauważyć, iż areał gospodarstwa rolnego, na którym prowadzona jest działalność rolnicza (np. rolnośrodowiskowa) może podlegać pewnym zmianom, tak przedmiotowym (co do wielkości gospodarstwa), jak również podmiotowym (co do osoby właściciela lub użytkownika). Jest to rzecz naturalna, a do pewnego stopnia nawet niezależna od producenta rolnego np. następstwo prawne w wyniku spadkobrania. Z tego też względu ustawodawca polski przewidział możliwość dokonywania modyfikacji w tych zakresach, wprowadzając jednak np. w § 14 rozporządzenia z 2004 r., obowiązek notyfikowania zmian w odpowiedni sposób i formie.

Uwzględniając istotę regulacji unijnych (wypływającą zwłaszcza z preambuł do rozporządzeń organów wspólnotowych) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż dokonując modyfikacji podjętego zobowiązania, czy też wprowadzając w nim zmiany podmiotowe, zwłaszcza zaś modyfikując je w tym zakresie kilkukrotnie i częściowo, beneficjenci muszą się liczyć z tym, iż takie działania mogą doprowadzić do sytuacji, w której z uwagi na czynności ich poprzedników (w których prawa wstąpili), nie będzie możliwe skorzystanie przez nich z innych możliwości, bowiem dotychczasowe zobowiązanie beneficjenta zostanie objęte rygorami, uniemożliwiającymi (przynajmniej czasowo) jego dalsze przekształcanie. Inaczej mówiąc, częste zmiany zobowiązań, zwłaszcza podmiotowe, mogą doprowadzić do sytuacji, iż żadna dalsza zmiana nie będzie już możliwa. Producent rolny musi być tego faktu świadomy, bowiem zmiany, choć dopuszczalne, a czasami nieuniknione, nie pozostają bez wpływu na realizowane przez niego zobowiązanie.

K. G. wystąpiła w dniu 16 marca 2009 r. z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach PROW 2007-2013. W dniu 15 maja 2009 r. złożyła także wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 w ramach PROW 2004-2006.

W tym miejscu należy zatem podkreślić, iż nie ma racji autor skargi kasacyjnej sugerując, iż skarżąca mogła (i chciała) zaniechać prowadzenia dotychczasowego programu rolnośrodowiskowego z PROW 2004-2006 i po prostu przejść na nowy program PROW 2007-2013. Oczywiście byłoby to dopuszczalne, jednakże wiązałoby się nierozłącznie, co do zasady, z obowiązkiem zwrotu płatności wypłaconych w starym programie, gdyż jego wymogi (m.in. 5 letni okres prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej) nie zostałyby dochowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, iż nie taka była intencja skarżącej kasacyjnie, co wynika przede wszystkim z przedkładanych przez nią dokumentów, świadczących o przejęciu od T. G. określonych działek ewidencyjnych i zobowiązaniu się do kontynuowania na nich dotychczasowej działalności rolnośrodowiskowej.

Intencją strony występującej z wnioskiem z dnia 16 marca 2009 r. było zatem przejście ze starego programu PROW 2004-2006 na nowy program PROW 2007-2013 w trybie § 43 rozporządzenia z 2009 roku, co wynika wprost z prezentowanego w toku postępowania administracyjnego stanowiska.

Jak wspomniano, oprócz wniosku z dnia 16 marca 2009 r. skarżąca złożyła także wniosek z dnia 15 maja 2009 r. w zakresie kontynuacji programu rolnośrodowiskowego PROW 2004-2006. Wskazała, iż jest to wniosek warunkowy, na okoliczność, gdyby przejście na nowy program nie było możliwe.

W związku z tym zauważyć należy, iż w postępowaniu administracyjnym organ jest związany złożonym wnioskiem. Nie jest więc tak, iż jeżeli strona wnosi dwa, w istocie wykluczające się żądania do tego samego przedmiotu (tu: gospodarstwo rolne o określonej powierzchni), to organ może nie rozpoznawać któregoś z tych żądań. Jest zobowiązany do zbadania wniosków i rozstrzygnięcia w ich przedmiocie, co nie wyłącza sytuacji, iż jedno postępowanie może rzutować na drugie np. uzasadniać odmowę przyznania płatności bądź świadczyć o bezprzedmiotowości postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny postrzega działanie skarżącej (złożenie dwóch wniosków na różne programy), jako wyraz jej niepewności co do prawidłowości wybranej drogi (przejście na nowy bądź kontynuowanie starego programu). Nie jest to działanie przez prawo zakazane, bowiem nie wiąże się z nim prawny skutek np. pozostawienia obu podań bez rozpoznania. Z punktu widzenia staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej jest to w pewnym sensie działalnie usprawiedliwione. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż dwa odrębne wnioski skarżącej, zobowiązywały organ do ich rozpoznania. Tym samym nie ma mowy o wskazywanym "rozdzieleniu" sprawy na dwie odrębne, bowiem to skarżąca podjęła decyzję o złożeniu dwóch wniosków. Zasadnie były więc prowadzone dwa odrębne, choć wiążące się ze sobą, postępowania administracyjne.

Nie ma też racji skarżąca stwierdzając, iż wystarczyło, że złożyła wniosek w dniu 16 marca 2009 r. a organ winien, jeżeli uznawał, że nie kwalifikuje się ona do płatności na nowy program, rozpoznać go w ramach starego programu. To skarżąca decyduje, jaki wniosek, do jakiego programu i na jakim formularzu przedkłada.

Podkreślenia również wymaga, iż w sprawie programu rolnośrodowiskowego z PROW 2004-2006 wydano ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., która jest przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w niniejszym postępowaniu. W sprawie przejścia skarżącej na program rolnośrodowiskowy z PROW 2007-2012 (na podstawie § 43 rozporządzenia z 2009 roku) również wydano ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. Rozstrzygniecie to nie zostało jednak poddane kontroli sądów administracyjnych (strona nie podnosi tej okoliczności i nie wynika to z informacji jakimi dysponuje Naczelny Sąd Administracyjny). W tej sytuacji, sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie (tj. kontrolując płatność kontynuacyjną z PROW 2004-2006), nie mogą oceniać zarzutów dotyczących odmowy uznania skuteczności przejścia skarżącej na nowy program na podstawie § 43 rozporządzenia z 2009 roku. Zarzuty w tym zakresie mogły by być podnoszone w ewentualnym postępowaniu, którego przedmiotem byłaby kontrola legalności działań podejmowanych na tle wniosku o przejście na nowy PROW 2007-2013, czego jednak - jak wynika z akt sprawy - skarżąca nie uczyniła.

Niezasadne jest także twierdzenie skarżącej, iż dochowała 35-dniowego terminu na zawiadomienie organów ARiMR o przejęciu części posiadania gospodarstwa rolnego na podstawie § 14 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia z 2004 roku, bowiem już w dniu 2 marca 2009 r. zawiadomiła o tym organy składając wraz z wnioskiem o przejście na płatność z PROW 2007-2013 de facto zawiadomienie i wniosek (zawarte w umowie z dnia 1 marca 2009 r. o przekazaniu prawa użytkowania gruntów rolnych), o których mowa we wskazanych przepisach, wcześniej zaś zawiadamiając o tym organy ARiMR już przy okazji płatności ONW.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż na tle niniejszej sprawy działanie skarżącej tj. przedłożenie umowy przeniesienia prawa użytkowania i "informowanie" o tym fakcie organów ARiMR - jak sama podkreśla - w ramach płatności ONW nie może być uznane za skuteczne. Jak już wspomniano, przyznanie pomocy finansowej z tytułu realizacji określonych przedsięwzięć rolnych jest działaniem sformalizowanym, obciążającym obowiązkami należytej staranności potencjalnego beneficjenta. Organy muszą oczywiście unikać skrajnego formalizmu w tym zakresie, prowadzi on bowiem do zdeformowania istoty wsparcia, jednakże nie są zobowiązane do "pilnowania" za stronę prawidłowości podjęcia czynności gwarantujących jej uzyskanie bądź utrzymanie danego uprawnienia. Organy nie są też zobowiązane do takiego interpretowania woli strony bądź jej intencji, które miałoby się przejawiać w obowiązku przyporządkowywania wszelkich składanych przez nią oświadczeń, wniosków czy innych dokumentów do prawidłowych spraw (tj. najbardziej dla niej korzystnych). To strona jest dysponentem swoich uprawnień i to ona decyduje, w jaki sposób i kiedy o nie występuje. Odróżniać zatem należy sytuację, gdy strona składa określony dokument w jednym postępowaniu (w którym jest to niezbędne), z jednoczesnym wskazaniem, iż dokument ten jest wymagany również na potrzeby innego postępowania, od sytuacji, w której strona przedkłada (tak jak w sprawie niniejszej), kopię umowy do jednego postępowania, twierdząc zaś w innym postępowaniu (konkurencyjnym), iż dopełniła wszelkich wymogów zawiadomienia organu, w szczególności złożyła ważny wniosek. Istotne jest to, że strona nie może zawiadomić organów ARiMR w dowolnej formie. Musi w tym zakresie dochować wymogów wniosku na formularzu, w którym (wraz ze stosownymi oświadczeniami o posiadaniu wiedzy, co do warunków przejęcia obowiązków), zobowiąże się do kontynuowania działalności rozpoczętej przez swojego poprzednika prawnego. Jeżeli strona ma wątpliwości, który wniosek złożyć (na poprzedni rok, czy na nowy), winna wystąpić o ich wyjaśnienie do organów ARiMR. W sprawie skarżącej sytuacja taka nie miała jednak miejsca, bowiem od początku dążyła ona do przejścia ze starego na nowy program, a wniosek kontynuacyjny - jak sama zastrzegła - złożyła z ostrożności procesowej.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z odpowiednio stosowanym do sytuacji skarżącej § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 roku, jeżeli po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (...) płatność rolnośrodowiskowa przysługuje (...), jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia producent rolny złoży wniosek do kierownika biura powiatowego ARiMR i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem. Do wniosku należy załączyć kopię umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (...).

W świetle powyższego, jako że skarżąca złożyła wniosek kontynuacyjny na formularzu w dniu 15 maja 2009 r., zaś posiadanie części gospodarstw rolnego przejęła w dniu 1 marca 2009 r. (choć temu w postępowaniu sądowym zaprzecza), nie zachowała terminu 35 dni na powiadomienie o tym właściwych organów. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia wyjaśnień, iż posiadanie zostało przeniesione później niż wynikałoby to z zawartej umowy. Rację mają organy oraz Sąd pierwszej instancji, iż jeżeli z umowy nic takiego nie wynika, oznacza to że posiadanie zostało niezwłocznie przeniesione. Za takim stanowiskiem przemawia praktyka cywilnoprawnego obrotu ziemią.

Naczelny Sąd Administracyjny, w realiach niniejszej sprawy nie uznaje natomiast za celowe odnoszenie się przez WSA we Wrocławiu do kwestii ważności umowy z dnia 1 marca 2009 r. zawartej pomiędzy skarżącą (wówczas nieletnią) a jej ojcem. Nie wchodząc w zakres prawidłowości sformułowanej oceny zwrócić należy uwagę, iż realizacja programu rolnośrodowiskowego uzależniona jest od kwestii posiadania gospodarstwa rolnego, co nie jest równoznaczne z wejściem w ten stan (posiadania) w drodze sformalizowanej umowy. Nie jest to oczywiście zagadnienie, które można sprowadzić do prostej tezy, że posiadanie jest w całości oderwane od tytułu prawnego do nieruchomości, niemniej jednak na tle istotnych ustaleń sprawy, okoliczność ta jest bez znaczenia (skarżąca nie dochowała terminu 35 dni na powiadomienie ARiMR).

Niezasadne są także twierdzenia o niekompletności akt, na podstawie których orzekał WSA we Wrocławiu. Sąd ten dysponował wszelkimi koniecznymi materiałami, w szczególności aktami administracyjnymi sprawy skarżącej zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., które zażądał od organu postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. (por. protokół k. 189 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pomijając fakt, iż Sąd nie dostrzega takiej potrzeby, to również sformułowane pytania wynikają z poczynionych przez skarżącą błędnych założeń o naruszeniu uprawnień gwarantowanych aktami prawnymi organów Unii Europejskiej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.