Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1466/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127, art 128 w zw. z art.7
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 565/16 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 565/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę J. R. na postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie wykonania zastępczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał J. i J. R. rozbiórkę zrealizowanego, od strony drogi powiatowej, ogrodzenia z cegły klinkierowej murki i filary, wypełnione deskami (w tym bramy i furtki) zlokalizowanego w miejscowości K. [...] przy ulicy W. [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

W wyniku zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia przez zobowiązanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 października 2011r. sygn. II SA/GI 324/11 skargę oddalił, a wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn., akt II OSK 527/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował J. i J. R., iż wobec oddalenia ich skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w sprawie rozbiórki ogrodzenia działki w K. [...] stała się prawomocna i organ oczekuje na niezwłoczne wykonanie orzeczonej rozbiórki. Dodał, że brak informacji o rozbiórce spowoduje rygorystyczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem doprowadzenia do wykonania nakazu rozbiórki. Następnie odrębnymi pismami z dnia 13 marca 2014 r. organ wystosował do stron upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, a wobec braku reakcji w dniu 10 kwietnia 2014 r. wystawiono tytuły wykonawcze skierowane odrębnie do J. R. i do J. R.. W wyniku złożonych zarzutów- J. R. nie wyraziła zgody, aby w sprawie ogrodzenia działał jej mąż, a J. R. w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 23 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, iż nie ma możliwości wykonania nałożonego obowiązku, gdyż nie jest właścicielem ogrodzenia. Dalszy brak realizacji obowiązku objętego decyzją spowodował, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. nałożył na J. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Pomimo to, zobowiązana nadal nie wykonywała nałożonego obowiązku rozbiórki ogrodzenia, czego dowodem było pismo E. i J. K. z dnia 16 marca 2015 r. skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zawiadamiające o braku wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Autorzy pisma dodali, że tym samym nie wydano im przygranicznego pasa gruntu rozgraniczającego ich działkę nr [...] z działką nr [...]. Organ potraktował to pismo, jako skargę na bezczynność organu powiatowego i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] uznał skargę za zasadną, wskazując, iż w realiach tej sprawy organowi powiatowemu pozostał do wykorzystania jeszcze jeden środek egzekucyjny – tj. wykonanie zastępcze. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał J. R. do natychmiastowego wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr [...], informując, że w przypadku niewykonania obowiązku, jego wykonanie zlecone zostanie innej osobie na jej koszt. W związku z tym organ zobowiązał J. R. do wpłacenia kwoty 8.000zł tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. W wyniku złożonego zażalenia, rozpatrując sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] uchylił kwestionowane postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ nakładając obowiązek wpłacenia zaliczki w wysokości 8.000 zł nie uzasadnił jej wysokości, a nadto nie wziął pod uwagę faktu, iż w przepisie mowa tylko o zaliczce na poczet kosztów wykonania zastępczego, a nie o kwocie całej należności z tego tytułu. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., działając na podstawie art. 127, art. 128 w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) wezwał J. R., do natychmiastowego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. informując, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie zlecone jego wykonanie innej osobie na jej koszt i niebezpieczeństwo, na co zobowiązał ją do wpłaty zaliczki wysokości 6.000 zł na podane konto. W uzasadnieniu organ odwołał się do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r., utrzymującej w mocy jego decyzję, mocą której strona była zobowiązana do wykonania rozbiórki ogrodzenia działki przy ulicy W. [...] w K. [...]. W związku z uchylaniem się od tego wykonania tego obowiązku wszczęto postępowanie egzekucyjne i nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł, która została ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej. Pomimo jednak nałożenia i ściągnięcia grzywny, zobowiązana nie wykonała do chwili obecnej nałożonego obowiązku, stąd nałożenie środka w postaci wykonania zastępczego stało się zasadne. Wobec uchylenia poprzedniego postanowienia, organ zgodnie zaleceniem organu odwoławczego sporządził kosztorys przedmiotowej rozbiórki. Koszt ten to kwota 8.076,54zł, stąd zaliczkę ustalono w kwocie 6.000zł. Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. J. R. wniosła zażalenie. Wskazała na błędne określenie w postanowieniu tytułu wykonawczego, gdyż ten który otrzymała nosi nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nadto podniosła, że w dalszym ciągu wysokość zaliczki ustalona na kwotę 6.000zł nie została uzasadniona. W jej ocenie organ powiatowy odwołał się tylko do ustalonego kosztorysu przedmiotowej rozbiórki na kwotę 8.076,54zł nie podając żadnych danych i nie wyjaśniając koniecznych do wykonania robót. Podniosła, że w jej ocenie koszt rozbiórki jest zawyżony. Dodała, iż gotowa jest wykonać ciążący na niej obowiązek, jednak z uwagi na sytuację materialną i porę roku, wnosi o określenie dogodniejszego terminu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postpowania administracyjnego (tjedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 18, art. 127, art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tjedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w pkt 1/ uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości; w pkt 2/ orzekł, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, a w pkt 3/ zobowiązał J. R. do zapłaty kwoty 4.000zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku nałożonego decyzją wymienioną w - tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja będąca podstawą nałożonego obowiązku tj. decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymana następnie w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] lutego 2011 r. jest ostateczna. Obowiązki nakładane w drodze decyzji administracyjnej, w przypadku jej niewykonania, podlegają egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ podniósł, że stosownie do treści art. 12 ustawy środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnych " wynikających z przepisów Prawa budowlanego są: m.in. grzywna w celu przymuszenia i oraz wykonanie zastępcze. Przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie zasadę "stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji". Wykonanie zastępcze, do którego zastosowania zmierza organ powiatowy, to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego (art. 127 cytowanej ustawy). W myśl art. 129 ustawy organ egzekucyjny może wydać postanowienie w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenie zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz do dostarczenia dokumentacji, materiałów także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Kwotę zaliczki na koszty wykonania zastępczego organ może określić swobodnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym kwota ta ma stanowić zaliczkę czyli część całej należności. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, iż bezspornym jest, że obowiązek którego dotyczy postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego został, nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nakazując J. i J. R. rozbiórkę ogrodzenia od strony drogi powiatowej w miejscowości K. [...]. Decyzja ta wymieniona została w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wskazanie w zaskarżonym postanowieniu organu powiatowego na tytuł z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest oczywistą omyłką. W zakresie braku udziału żalącej się w sporządzaniu kosztorysu wykonania zastępczego rozbiórki ogrodzenia organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne w administracji cechuje się innymi zasadami niż postępowanie administracyjne, w ramach którego wydano decyzję z 2010 r. nakazującą rozbiórkę i nie nakładają na organ egzekucyjny obowiązku zapewnienia czynnego udziału zobowiązanych w każdym stadium postępowania. Sporządzenie kosztorysu polegało na wykonaniu przez organ stosownych kalkulacji, a rozliczenie kosztów wykonania zastępczego następuje po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego. Zobowiązana, stosownie do regulacji art. 130 czy art. 132 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji winna być zawiadomiona o terminie i osobie wykonującej czynności, a także na prawo wglądu w czynności wykonawcy i może zgłaszać wnioski co do sposobu wykonywania czynności. Nadto, co organ podkreślił, zobowiązana nie zgłosiła zarzutu niezasadności przedmiotowego postanowienia . Wskazała jedynie na złe warunki pogodowe oraz na sytuację materialną nie pozwalające na wykonanie obowiązku. Kwestia terminu będzie przedmiotem oceny w ramach rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych względem toczącego się postępowania egzekucyjnego wraz z niniejszym zażaleniem.

Stosując odpowiednio przepisy postępowania administracyjnego, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy jak w sentencji. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia J. R. złożyła do : Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, zaskarżając ; postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w części, tj, w zakresie pkt 2/ orzekającego obowiązek rozbiórki ogrodzenia zastępczo przez inną osobę oraz w zakresie pkt 3/ orzekającego zobowiązanie skarżącej do zapłaty 4.000zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uniemożliwienie stronie uczestniczenia w przeprowadzonych czynnościach dowodowych oraz art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie powołania w sprawie biegłego, gdy wymagane są wiadomości specjalne, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 oraz art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie środka bardziej uciążliwego przy sposobności zastosowaniu środka mniej uciążliwego i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części i zwolnienie skarżącej od kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozwinięte zostały postawione zarzuty. W pierwszej kolejności podkreślono, iż zastosowane w sprawie wykonanie zastępcze jest środkiem najbardziej uciążliwym dla skarżącej, przez co jest środkiem represyjnym, a ustalenie wysokości zaliczki na poczet kosztów tego wykonania nastąpiło z pominięciem czynnego udziału skarżącej. W ocenie skarżącej nałożenie obowiązku uiszczenia zaliczki w wysokości 4.000zł na poczet wykonania zastępczego jest niecelowe, zwłaszcza mając na uwadze jej stan majątkowy oraz stan zdrowia. Nadto podniosła, że nie została powiadomiona o przeprowadzanych czynnościach, gdy tymczasem zgodnie z art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego powinna być powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzania dowodów. W ocenie skarżącej organ w przygotowanym kosztorysie rozbiórki ogrodzenia ogólnikowo wskazał składniki zaliczki, a wobec tego nie uprawdopodobnił w sposób wystarczający wysokości zaliczki.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o wykonaniu zastępczym nałożonego obowiązku. Instytucję tę regulują przepisy rozdziału 3 działu lII ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wśród środków egzekucyjnych przewidzianych w tym rozdziale dla wykonania obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego oprócz wymienionego wykonania zastępczego przewidziano także grzywnę w celu przymuszenia. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. Normujący kwestie nakładania wykonania zastępczego art. 127 przywołanej ustawy stanowi, iż "wykonanie zastępcze stosuje się gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt." Z kolei art. 128 § 1 tej ustawy wskazuje, iż organ egzekucyjny, który stosuje wykonanie zastępcze, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie, iż obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. Dodać przy tym trzeba, że w myśl art. 7 § 2 ustawy - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie, ocenie organu, wobec trwającego już bardzo długo postępowania należy dążyć do jak najszybszego (bezpośredniego) wykonania nakazanych obowiązków, zatem skuteczniejszym środkiem egzekucyjnym będzie wykonanie zastępcze. Zdaniem organu zobowiązana dalej uchyla się od wykonania nakazanego obowiązku, pomimo wcześniejszego nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki i jej egzekucji. W analizowanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po bezskutecznym wezwaniu zobowiązanej do wykonania nałożonego obowiązku - upomnienie do J. R. z dnia [...] stycznia 2014 r., przystąpił do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2014r. (odebranego w dniu 14 kwietnia 2014 r.). Tytuł ten oparty został na decyzji powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], która jest decyzja ostateczną i prawomocną, przypomniał, że wymieniona decyzja nakazuje wykonanie obowiązku rozbiórki zrealizowanego ogrodzenia od strony drogi powiatowej w K. [...] przy ulicy W. [...] J. i J. R.. Jednak w toku postępowania J. R. podniosła by tylko do niej kierować powyższe zobowiązanie, nie zgadzając się, by w tej sprawie działał jej mąż. Sam J. R. przyznał, że nie właścicielem ogrodzenia i nie ma żadnej możliwości wykonania obowiązku (pismo z dnia 14 kwietnia 2014 r,). Wobec ustalenia, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest J. R., to właśnie do niej skierowano kwestionowane postanowienie. W ocenie Sądu I instancji w trakcie postępowania egzekucyjnego, wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku wykonania określanych robót budowlanych, organ powinien, po bezskutecznego upływie terminu określonego w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykorzystać środki przewidziane w ustawie. Z art. 7 § 2 tej ustawy wynika, że organ egzekucyjny ma w sprawie dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Przepis ten nie wskazuje jak środki te mają być zastosowane, formułując zasadę stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne, mimo stopniowania wobec zobowiązanej środków egzekucyjnych, nie zostało zakończone wykonaniem obowiązku. Chociaż w pierwszej kolejności nałożono już na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia, którą wobec braku wykonania obowiązku wyegzekwowano, to i tak skarżąca nie wykonała obowiązku rozebrania przedmiotowego ogrodzenia przy ulicy W. [...] w K. [...] - objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nie można podzielić twierdzenia skarżącej, iż organ zastosował niewłaściwy środek egzekucyjny. Jak stwierdza sama skarżąca, w myśl art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki, które bezpośrednio prowadzą do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla strony zobowiązanej. W przypadku skarżącej - zobowiązanej można powiedzieć o uporczywym uchylaniu się od wykonania wskazanej decyzji, która pomimo pism wzywających do wykonania obowiązku, stosowania środków egzekucyjnych, dotychczas nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, konsekwentnie uchylając się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją wskazaną w tytule wykonawczym. Skoro zastosowany w sprawie środek w postaci grzywny w celu przymuszenia nie doprowadził do wykonania nałożonego obowiązku, to postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego jest tym środkiem, który bezpośrednio doprowadzi do wykonania decyzji będącej podstawą wystawionego tytułu wykonawczego. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż w przedmiotowym postępowaniu naruszone zostały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 79, art. 84 § 1 czy art. 10 §1, sąd wskazał, że wprawdzie artykuł 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale mówi o odpowiednim stosowaniu tych przepisów. Odpowiednie stosowanie tych przepisów (tzw. zasada pomocniczego stosowania tych przepisów) w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. I tak znacznie ograniczone zastosowanie ma w tym postępowaniu wynikająca z art. 10 kodeksu zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazuje się także, że zasada ta w ogóle nie znajduje zastosowania w tym postępowaniu (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA 3483/03, Lex nr 165982). Zastosowanie tej zasady do każdej czynności w praktyce uniemożliwiłoby wyegzekwowanie od zobowiązanych jakiegokolwiek świadczenia., stąd też zarzuty skarżącej, iż nie została ona powiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów - przygotowania wyceny wykonania zastępczego, udziału w oszacowaniu rzeczywistych kosztów przedmiotowej rozbiórki ogrodzenia nie mogły odnieść skutku. W postępowaniu egzekucyjnym organ zobowiązany jest do wyegzekwowania obowiązku, którego strona zobowiązana nie wykonuje dobrowolnie. Musi zatem przedsięwziąć takie środki i taki sposób działania by był skuteczny. Sąd I instancji wskazał także, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II FSK 157.05 stwierdził, iż" ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost, lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Za nieskuteczny sąd uznał także zarzut swobodnego i samodzielnego oszacowania kosztów przedmiotowej rozbiórki przez organ egzekucyjny, tzn. bez udziału biegłego. Wyjaśnił, że sporządzenie kosztorysu polegało na wykonaniu przez organ stosownych kalkulacji w programie kosztorysowym, a przygotowany w sprawie kosztorys wskazał tylko pewną wartość oszacowania, która wcale nie musi idealnie pokryć się z faktycznym kosztem wykonania zastępczego. Zresztą w postanowieniu strona zobowiązana została tylko do wpłaty zaliczki, a rozliczenie kosztów następuje dopiero po zakończeniu czynności egzekucyjnych, czyli po wykonaniu przedmiotowej rozbiórki w drodze wykonania zastępczego, które jest konieczne wobec uchylania się skarżącej od samodzielnego wykonania nakazanej rozbiórki. Na zakończenie dodał, że z uwagi na treść art. 29 § 1 ustawy, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, to znaczy dokonuje badania pod względem formalnym. Nie jest natomiast uprawniony do badania "zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym", gdyż orzekałby wtedy o meritum sprawy, co należy do organu wydającego rozstrzygniecie będące podstawą egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie zachodzi wprawdzie sytuacja, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, to znaczy organem, który wydał decyzję wskazaną w tytule wykonawczym, tym niemniej, w postępowaniu egzekucyjnym nie może, zgodnie z powyższą regulacją dokonywać oceny tej decyzji. Postępowanie egzekucyjne nie może bowiem służyć badaniu zasadności wydania egzekwowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zastosowany środek - wykonanie zastępcze, to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku, którego to obowiązku strona uporczywie nie wykonuje dobrowolnie pomimo wielu wezwań i upływu czasu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a zarzucono naruszenie prawa materialnego: - art. 27c u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że mimo nałożenia nakazu rozbiórki na skarżącą i jej małżonka, tytuł wykonawczy może być wystawiony wyłącznie na skarżącą, pomimo okoliczności, iż nieruchomość, na której zlokalizowane jest ogrodzenie objęte nakazem, jest przedmiotem wspólności małżeńskiej, - art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 2 u.p.e.a poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia nie jest już wystarczającym środkiem bezpośrednio prowadzącym do wykonania obowiązku i zastosowanie dalej środka bardziej uciążliwego dla skarżącej jakim jest niż wykonanie zastępcze. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt. 1 lic a i c p.p.s.a polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu 1 Instancji, które zostało wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało zastosowaniem dla skarżącej środka bardziej uciążliwego tj. wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji przyjął, że obowiązek wykonania zastępczego powinien być adresowany do skarżącej jako właściciela nieruchomości. W ocenie skarżącej powyższa wykładnia jest nieprawidłowa. Przepis art. 27c u.p.e.a. stanowi,, że obowiązek wykonania zastępczego powinien być adresowany do skarżącej, jako że jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Przepis ten ma zastosowanie także w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, wobec czego winien mieć zastosowanie w sprawie, podlegający rozbiórce ogrodzenia, które stanowi przedmiot współwłasności małżeńskiej. W niniejszej sprawie ma miejsce egzekucja obowiązku rozbiórki, który ma charakter obowiązku niepieniężnego. Przy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, tytuł wykonawczy winien być wystawiony na adresatów decyzji ostatecznej orzekającej obowiązek rozbiórki tj. na skarżącą i jej małżonka. Odnosząc się zaś do zarzutu prawa materialnego tj. naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że zastosowany w sprawie środek egzekucyjny - wykonanie zastępcze po nałożeniu grzywny na skarżącą jest najmniej uciążliwy skarżąca kasacyjnie podała, że jest to środek, który skutkuje powstaniem dalszych kosztów, nieznanych stronie na etapie niniejszego postępowania. Katalog środków egzekucyjnych służących egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym wymienia art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a. W stosunku do obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zastosowanie mogą znaleźć dwa z nich, grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. O ile wykonanie zastępcze niewątpliwie wprost prowadzi do celu i realizuje obowiązek, to w sytuacji zbiegu z drugim możliwym do zastosowania środkiem, z reguły nie jest środkiem najmniej uciążliwym. Obowiązek uiszczenia grzywny nałożonej na skarżącą postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], a następnie wykonanie zastępcze połączone z obowiązkiem uiszczenia zaliczki istotnie łączy się z "podwójną" uciążliwością dla skarżącej. Ponadto dla oceny uciążliwości zastosowanych w niniejszej sprawie środków egzekucyjnych, znaczenie ma sytuacja majątkowa skarżącej. Stan majątkowy ma znaczenie nie tylko dla możliwości zapłacenia np. zaliczki na wykonanie zastępcze, ale także dla poniesienia dalszych kosztów tego wykonania zastępczego. Nałożenie na skarżącą grzywny postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], a następnie nałożenie nakazu wykonania zastępczego wraz z obowiązkiem wpłacenia zaliczki, jest uchybieniem z punktu widzenia zasady wyboru najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych. Po ściągnięciu w drodze egzekucyjnej kary grzywny nałożenie na skarżącą nakazu wykonania zastępczego wraz z zapłatą zaliczki za wykonanie zastępcze jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym biorąc pod uwagę wiek i wiążący się z tym stan zdrowia skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, jest warunkiem do skontrolowania przez Naczelny Sąd Administracyjny procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt.1 lit a) i c) p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi, który jest całkowicie bezzasadny. Podstawą orzekania sądu I instancji był art.151 p.p.s.a. gdyż to ten przepis wskazuje kiedy sąd nie uwzględnia skargi . Ponadto oba przepisy są przepisami blankietowym, które stanowią formalno-prawną podstawę wydania wyroku określonej treści. Należy je zatem powiązać z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia czego nie uczyniono w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie na podstawie wskazanego wyżej przepisu zarzuca sądowi administracyjnemu nie wiadomo dlaczego "nieuchylenie postanowienia organu I instancji, które zostało wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego". Poza tym, że prawdopodobnie przez omyłkę wskazano postanowienie organu I, a nie II instancji (w sprawie niniejszej [...] WINB w [...] już przecież uchylił skarżone postanowienie I instancji i sam orzekł merytorycznie), to strona skarżąca nie wskazała jakie konkretnie okoliczności i dowody nie zostały wzięte pod uwagę przez sąd orzekający.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię – art. 27c oraz art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie u.p.e.a.).

Art. 27c u.p.e.a. stanowi, że jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. W sprawie [...] kwietnia 2014r. wystawiono dwa tytuły wykonawcze skierowane odrębnie do J. R. i do J. R.. Ponieważ w wyniku złożonych zarzutów J. R. nie wyraziła zgody, aby w sprawie ogrodzenia działał jej mąż, a J. R. w piśmie do organu z dnia 23 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, iż nie ma możliwości wykonania nałożonego obowiązku, gdyż nie jest właścicielem ogrodzenia - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. tylko na J. R..

Zupełnie niezrozumiały w sprawie jest także zarzut naruszenia art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy te dotyczą grzywny w celu przymuszenia w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], wydane na podstawie art. 127, art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) i uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości oraz orzekł, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, a także zobowiązał J. R. do zapłaty kwoty 4.000zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku nałożonego decyzją wymienioną w - tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

Zarzucając sądowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów skarżący kasacyjnie wskazuje na "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia nie jest już wystarczającym środkiem bezpośrednio prowadzącym do wykonania obowiązku i zastosowanie środka bardziej uciążliwego dla skarżącej jakim jest wykonanie zastępcze". Jeszcze raz podkreślić należy, że kontrola sądu nie obejmowała postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Mimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia wskazanym postanowieniem rozbiórka ogrodzenia nie została wykonana przez zobowiązaną. Właśnie brak skuteczności grzywny spowodował, że organ niejako zmuszony przez samą skarżącą zastosował inny środek egzekucyjny – wykonanie zastępcze, które jest rzeczywiście bardziej uciążliwym środkiem. Organ egzekucyjny nie mógł nałożyć na J. R. kolejnej grzywny co wynika wprost z art. 121 § 4 u.p.e.a. Skoro z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca uchyla się od obowiązku rozbiórki organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, znajdującego oparcie w art. 127 i następnych ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.