Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2430/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2 i  par. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 123 poz 836
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz  wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 166/16 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 166/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, oddalił skargę (pkt 1); przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat [...] kwotę 480 złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 30 listopada 2010 r. nr [...] przyznał M.M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r. w kwocie 200 zł miesięcznie.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 20 września 2011 r. nr [...] zmienił w/w decyzję w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, iż przyznał M.M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. w kwocie 200 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 marca 2011 r. w kwocie 480,65 zł miesięcznie, zaś na okres od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.

W dniu 28 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta [...] uzyskał dane ze zbioru meldunkowego z których wynikało, że matka M.M. – G.M. jest osobą zamężną. M.M. w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień podała, że obecny mąż matki – T.P. nie jest członkiem jej rodziny, nie łoży na jej utrzymanie, nie udostępnia danych dotyczących dochodu. Organ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uzyskał pismo poświadczające wysokość dochodu osiągniętego przez T.P. w 2009 r. oraz odpis skrócony aktu małżeństwa w/w z G.M., które zostało zawarte w dniu 2 czerwca 2010 r.

Prezydent Miasta [...] w związku z uzyskaniem informacji dotyczącej zmiany składu rodziny osoby uprawnionej postanowieniem z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz M.M. w okresie świadczeniowym 2010/2011.

Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 23 maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), art. 2 pkt 4, 5 i 12, art. 9 ust. 1 i 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) oraz art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), uchylił w całości własną decyzję z dnia 30 listopada 2010 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia 20 września 2011r. nr [...] i odmówił przyznania M.M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 października 2010 r.

Na skutek wniesienia przez M.M. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, które decyzją z dnia 24 czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. oraz art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Prezydent Miasta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 24 lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 2 pkt 4, 5, 5a i 12, art. 9 ust. 1 i 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 836 ze zm.), odmówił przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz M.M. na okres od dnia 1 października 2010 r.

Na skutek wniesienia przez M.M. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, które decyzją z dnia 16 września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. oraz art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Prezydent Miasta [...], po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 16 listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 2 pkt 4, 5, 5a i 12 i art.9 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmówił prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz M.M. na okres od dnia 1 października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał na sformułowaną w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów definicję rodziny. Stwierdził, że małżonek rodzica osoby uprawnionej winien być obligatoryjnie wykazany w strukturze rodziny, a co za tym idzie, przy ustalaniu wysokości dochodu winien być brany pod uwagę również dochód uzyskany przez małżonka rodzica. Żaden przepis powołanej wyżej ustawy nie wskazuje, że warunkiem ustalenia prawa do świadczeń jest fakt wspólnego zamieszkania członków rodziny. Bez wpływu na ocenę sprawy pozostaje podnoszona przez stronę okoliczność wynajmowania odrębnego lokalu mieszkalnego. Przepisy omawianej ustawy nie zawierają definicji pojęcia "wspólnego gospodarowania", czyni to wyjaśnienia strony w tej kwestii za nieistotne dla sprawy. Zgodnie z art.9 ust. 2 w/w ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 725 zł. Z art. 2 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów wynika, że definicja dochodu rodziny jest zawarta w przepisach o świadczeniach rodzinnych. W świetle art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Stosownie do treści art. 2 pkt 5a ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów, dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Organ szczegółowo wskazał sposób wyliczenia dochodu rodziny z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Stwierdził, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza ustawowy próg dochodowy uprawniający do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i z tego względu uznał, że M.M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje od dnia 1 października 2010 r.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 111 § 1, 1a i 1b oraz art. 123 K.p.a., uzupełnił z urzędu decyzję z dnia 16 listopada 2015 r. nr [...], co do jej rozstrzygnięcia, poprzez dodanie w niej zapisu o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 listopada 2010 r. nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 września 2011 r. nr [...].

Od powyższej decyzji M.M. wniosła odwołanie w którym zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu stwierdzając, że dochody rodziny zostały wyliczone z uwzględnieniem dochodów jej matki oraz jej obecnego męża, podczas gdy strona zamieszkuje samodzielnie i nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa domowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 28 grudnia 2015 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniło, że przedmiotowa decyzja dotyczy prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych w okresie świadczeniowym 2010/2011, stąd przy jej rozpoznaniu znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak również ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień nabycia przez stronę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego tj. na dzień 30 listopada 2010 r. Następnie przytoczyło treść m.in. art. 2 pkt 4, 5, 12, art. 9 ust. 1 i art. 17 ustawy. Kolegium stwierdziło, iż nie budzi wątpliwości ziszczenie się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, gdyż nową okolicznością dającą podstawę do wznowienia postępowania jest fakt pozostawania G.P. w związku małżeńskim, a co za tym idzie konieczność uwzględnienia w składzie rodziny również męża matki M.M.. Po wznowieniu postępowania organ dokonał ponownego przeliczenia dochodu rodziny, opierając się na nowych ustaleniach faktycznych.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w 2009 r. rodzina osiągnęła następujące dochody: 1) M.M. – 3.758,45 zł; 2) G.P. – 933,04 zł; 3) T.P. – 33.608,79 zł. Łączny dochód członków rodziny w 2009 r. wyniósł 40.500,28 zł. Skoro rodzina M.M. składa się z trzech osób, to miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosił 1.125,01 zł. Kwota ta przekracza ustawowe kryterium uprawnione do uzyskania pomocy w formie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, iż zamieszkuje samodzielnie oraz nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z matką oraz jej mężem Kolegium wskazało, że w okoliczności te nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują sposób wyliczania dochodu rodziny. Dochodem tym jest dochód jej członków. Pod pojęciem rodziny rozumie się m.in. rodzica osoby uprawnionej oraz małżonka rodzica osoby uprawnionej. Nie ma przy tym znaczenia czy osoby zamieszkują wspólnie czy też oddzielnie, jak również czy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.

Na gruncie obowiązujących przepisów M.M. tworzy rodzinę ze swoją matką – G.P. oraz jej mężem – T.P. Ustalenie dochodu rodziny następuje z uwzględnieniem dochodów uzyskanych przez wszystkich jej członków, w tym również przez T.P., który z niejasnych względów został przez stronę pominięty przy sporządzaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku o odliczenie od dochodów rodziny kwoty świadczeń alimentacyjnych świadczonych przez jej ojczyma T.P. organ odwoławczy stwierdził, że w istocie dochód rodziny ustala się w oparciu o dochody jej członków, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z przedstawionego przez stronę wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt [...] wynika, że T.P. jest zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych na rzecz swojego syna w kwocie 500 zł miesięcznie. Zauważyć jednak należy, iż strona nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego faktyczne wywiązywanie się T.P. z nałożonych na niego zobowiązań alimentacyjnych (a na konieczność taką, wynikającą z obowiązujących przepisów, wskazał Prezydent Miasta [...]). Nawet jednak gdyby odjąć od miesięcznych dochodów rodziny kwotę zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na jednego jej członka w dalszym ciągu przekraczałby ustawowe kryterium wskazane w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Miesięczne dochody rodziny z 2009 r. wyniosły 3.375,02 zł, gdyby hipotetycznie od tej kwoty odjąć 500 zł świadczone tytułem alimentów, pozostaje kwota 2.875,02 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 958,34zł, zatem powyżej ustawowego kryterium, które w 2010 r. wynosiło 725 zł.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym poprzez błędne określenie członków jej gospodarstwa domowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosło jej o oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz M.M. Po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia 30 listopada 2010 r. o przyznaniu skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r., wyszły na jaw nowe – istotne dla sprawy – okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). W dniu 25 stycznia 2013 r. została ujawniona okoliczność dotycząca zmiany składu rodziny skarżącej, która nie była znana organowi w dniu wydania decyzji z dnia 30 listopada 2010 r., a istniała w tej dacie, gdyż matka skarżącej w dniu 2 czerwca 2010 r. zawarła związek małżeński. Bezsprzecznie jest to okoliczność mająca istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż przyznanie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest uzależnione od dochodu rodziny i jej składu. Wskazane świadczenie przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie wnioskodawcy przysługuje przedmiotowe prawo, niezbędne jest ustalenie ilości członków rodziny oraz ich dochodu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowość ustaleń organu nie nasuwa wątpliwości. Ponadto organ uwzględniając sformułowaną w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów definicję "rodziny", zasadnie przyjął, że rodzinę M.M. tworzą trzy osoby – skarżąca, jej matka oraz małżonek matki. Stanowiska organu w tym przedmiocie nie może zmienić argumentacja skarżącej, mająca na celu wykazanie, że mąż matki jest dla niej osobą obcą, od której nie otrzymuje żadnej pomocy, podobnie jak od matki, nie mieszkają również wspólnie. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie ma żadnych przesłanek, aby uzależnić przyznanie jej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od dochodu męża matki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zdefiniowanie w ustawie pojęcia "rodzina" uwzględnia jej status prawny, a nie stan faktyczny. W świetle art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, małżonek rodzica osoby uprawnionej jest członkiem rodziny osoby uprawnionej, którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia alimentacyjnego, niezależnie od tego, jak faktycznie układają się stosunki między poszczególnymi członkami rodziny. Ustawodawca nie uzależnił przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego od ustalenia, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wyraźnie określił okoliczności, które organ obligatoryjnie musi wyjaśnić, a wśród nich m.in. dochód poszczególnych członków rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy. Ustawowej definicji pojęcia "rodziny" nie należy rozumieć tak, iż posłużenie się w tej definicji zwrotem "odpowiednio" uprawnia do analizy faktycznego składu rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe – jak wywodzi skarżąca (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 66/13; wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 407/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi jest prawidłowe i w sposób wyczerpujący uzasadnione.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151, art. 200 w związku z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a." oraz § 3, § 4 ust. 3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.M., reprezentowana przez adwokata z urzędu i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) w związku z § 2 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 836 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi M.M..

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie w związku z tym błędnych ustaleń faktycznych, a także przyznanie prymatu interesu społecznego nad indywidualnym interesem skarżącej, w sytuacji, gdy M.M. wskazała, że nie prowadzi gospodarstwa domowego z T.P. i jest z nim skłócona, a zatem nie może przedstawić dotyczących go dokumentów fiskalnych;

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającego na zaniechaniu wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie oraz poprzez naruszenie zasady ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a także pominięcie wyjaśnień ustnych skarżącej złożonych przed pracownikiem organu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz przyznanie zwrotu kosztów udzielonej stronie z urzędu pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała m.in., że nie kwestionuje, że stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony zarówno przez organ, jak i Sąd pierwszej instancji – co do zasady – prawidłowo. Z poszczególnych dowodów i załączonych przez nią dokumentów nie wyciągnięto jednak należytych konsekwencji, co w rezultacie doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia, niezgodnego z przepisami prawa materialnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, określony w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów katalog pojęcia "rodziny" nie ma charakteru bezwzględnego, tzn. nie w każdym stanie faktycznym określone osoby będą dla osoby uprawionej tworzyć rodzinę. O powyższym rozumieniu przepisu świadczy użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie sformułowania "odpowiednio", a także treść § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdzie przy określeniu katalogu składanych dokumentów również pojawia się zastrzeżenie "odpowiednio". Powyższe prowadzi do konstatacji, że celem racjonalnego ustawodawcy było takie same rozumienie pojęć użytych w przepisach rangi ustawy, jak i rozporządzenia, a także pozostawienie marginesu swobody i uznania administracyjnego przy ocenie konkretnych, indywidualnych stanów faktycznych. M.M. nie prowadzi i nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego z T.P., który jest dla niej osobą obcą. W tych warunkach nie mogła także złożyć wszystkich żądanych dokumentów. O przyczynach powyższego informowała pracownika organu w dniach 26 kwietnia i 6 listopada 2013 r. Jej oświadczenie zostało jednak pominięte, mimo że mogło stanowić dowód w sprawie. Ponadto w sprawie nie rozważono, czy orzeczone od T.P. na rzecz dziecka alimenty nie zostały podwyższone oraz czy wywiązuje się on z obowiązku alimentacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tym przypadku w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż o skuteczności podanego w skardze kasacyjnej zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 P.p.s.a. jest zatem nie tylko wskazanie podstawy kasacyjnej, lecz również jej uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie taki związek nie został wykazany.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez jej autora. Zarzucając zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie oraz naruszenie zasady ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela w istocie nie wykazano istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji, wbrew ocenie skarżącej, nie zakwestionował jej twierdzeń, że nie pozostaje ona we wspólnym gospodarstwie domowym z matką i jej mężem, jak również charakteru łączących ją stosunków osobistych z ojczymem i utrudnień związanych z uzyskaniem oświadczenia o dochodach od męża matki. Analizując te kwestie stwierdził jedynie, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na obowiązujące w tym zakresie przepisy materialnoprawne, podane przez M.M. okoliczności nie mają znaczenia. Istnieje bowiem zasadnicza różnica pomiędzy zaniechaniem poczynienia ustaleń faktycznych, czy też poczynieniem błędnych ustaleń a uznaniem ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznała, że nie kwestionuje prawidłowości ustalenia okoliczności faktycznych, lecz podważa kwalifikację prawną tych okoliczności, poprzez zaliczenie określonych osób do kręgu jej członków rodziny. Tymczasem prawidłowość kwalifikacji istniejącego stanu faktycznego sprawy jest związana z zastosowaniem określonych przepisów prawa materialnego i nie może być skutecznie kwestionowana poprzez zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Decyzje wydane w sprawie nie mają charakteru uznaniowego. Oznacza to, że wskazanie przez M.M. na publiczne źródło środków finansowych, o jakie się ubiegała, nie świadczy o ważeniu interesu publicznego i słusznego interesu strony. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek działania na podstawie prawa i pod tym względem była przeprowadzona kontrola przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Chybiony jest także zarzut niesymetrycznego ukształtowania praw i obowiązków skarżącej kasacyjnie, z naruszeniem gwarancji sprawiedliwego procesu, gdyż wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie orzeka o żądaniu strony co do istoty, nie kształtuje praw i obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2228/14).

Nietrafny okazał się również kolejny zarzut dotyczący naruszenia przepisu postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Powołany przepis jest przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów (prawa materialnego), co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów prawa materialnego, którym – jego zdaniem – uchybił sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i z dnia 27 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., nie powiązał w/w przepisu z konkretnymi przepisami prawa materialnego, czyni to zarzut nieskutecznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z § 2 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwość zastosowania dotyczy przypadku, gdy stan faktyczny ustalony w sprawie nie daje podstaw do zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie adekwatność między ustalonymi okolicznościami faktycznymi a przepisami prawa materialnego została zachowana. Analiza uzasadnienie zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że w istocie autor skargi kasacyjnej kwestionuje również ich błędną wykładnię, w szczególności art. 2 pkt 12 cyt. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ze względu na zawarte w tych przepisach zwroty "odpowiednio". Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, iż – co do zasady – użycie w/w zwrotu relatywizuje zakres stosowania przepisu w zależności od stanu faktycznego. Błędnie jednak przyjmuje, że elementem stanu faktycznego określonego w art. 2 pkt 12 cyt. ustawy jest pozostawanie wymienionych w nim osób we wspólnym gospodarstwie domowym lub wspólności majątkowej albo istnienie między nimi obowiązku alimentacyjnego. Powołana regulacja takiej przesłanki nie zawiera, na co zasadnie wskazały zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 2 pkt 12 omawianej ustawy jest definicją legalną. Oznacza to, że ustawodawca ukształtował znaczenie i zakres definiowanego terminu (w tym przypadku rodziny) w oderwaniu od rozumienia języka potocznego lub prawnego (definicji przyjętych w innych aktach prawnych). Przyjęta definicja nie bazuje wyłącznie na kryteriach pokrewieństwa, czy obowiązku alimentacyjnego. Odpowiednie uwzględnianie wymienionych w art. 2 pkt 12 cyt. ustawy osób w składzie rodziny skutkuje tym, że podlegają oni zaliczeniu do tego kręgu, o ile w konkretnej sytuacji istnieją. Na mocy tej definicji małżonek rodzica osoby uprawnionej jest zaliczony do rodziny i nie ma na to wpływu ani brak prowadzenia wspólnego gospodarstwa z uprawnionym, ani brak obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, ani istniejące między nimi relacje osobiste. W regulacji dotyczącej pojęcia rodziny nie chodzi o wykreowanie grupy osób cechującej się bliskością i wspólnotą, ale uwzględnienie przy udzielaniu pomocy przez Państwo osobom uprawnionym do alimentów sytuacji finansowej osób zobowiązanych do takiej alimentacji. Małżonkowie względem siebie zobowiązani są do udzielania sobie pomocy i wsparcia i to niezależnie od przyjętych przez nich relacji majątkowych, co przekłada się z kolei na ich możliwości realizowania obowiązku alimentacyjnego względem dziecka któregoś z nich. Skoro matka M.M. nie jest zobowiązana tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do jej alimentowania i pozostaje w związku małżeńskim, to zarówno ona, jak i jej małżonek, w rozumieniu art. 2 pkt 12 cyt. ustawy wchodzą w skład rodziny (por. ponownie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2228/14).

Tożsama sytuacja zachodzi w przypadku przepisu § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia. Udokumentowanie dochodu rodziny winno nastąpić w sposób w nim określony, w zależności od danego stanu faktycznego.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, obowiązek złożenia dokumentów nie powinien być rozważany w zależności od możliwości ich pozyskania przez uprawnionego. M.M. wskazując na zawarty w § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia zwrot "odpowiednio" pomija fakt, że udokumentowanie poszczególnych rodzajów dochodów może nastąpić zarówno poprzez oświadczenie, jak i zaświadczenie. W niniejszej sprawie, organ administracji wezwał ją alternatywnie do złożenia oświadczenia o dochodach matki i jej męża w roku poprzedzającym złożenie wniosku i wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne lub zaświadczenia urzędu skarbowego, wedle wzorów stanowiących załącznik do rozporządzenia. Ustawodawca przewidział zatem możliwość ubiegania się o zaświadczenie przez osobę pozbawioną możliwości złożenia oświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 K.p.a., organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Analogiczną regulację zawiera art. 306a § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.). Niezależnie od powyższego, § 5 ust. 4 cyt. rozporządzenia przewiduje, że w przypadku, w którym przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu jest niewydanie w terminie dokumentu przez właściwą instytucję, a wnioskodawca może to udokumentować, świadczenia przysługują, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 cyt. rozporządzenia stwierdzić należy, iż sposób jego sformułowania nie odpowiada wymogom określonym w art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 P.p.s.a. Przepis § 5 cyt. rozporządzenia zawiera cztery jednostki redakcyjne odnoszące się do zróżnicowanych kwestii. Niewskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu oraz brak uzasadnienia tego zarzutu uniemożliwia Sądowi drugiej instancji dokonanie oceny jego zasadności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.