Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1781/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217-220
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Miasta [...] (dalej "Gminy"), reprezentowanej przez r. pr. A. N., złożonego na postanowienie Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] – utrzymał postanowienie Wojewody w mocy.

II. Przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie przez Ministra postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Gmina wniosła do Wojewody o wydanie zaświadczenia, że przed Wojewodą w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] nie toczy się postępowanie administracyjne, dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub samorząd terytorialny. Potrzebę uzyskania zaświadczenia Miasto [...] uzasadniło zamiarem rozporządzenia tymi działkami.

2. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Wojewoda odmówił wydania Gminie zaświadczenia o żądanej treści, stwierdzając iż: (-) nieruchomości objęte wnioskiem mogą być przedmiotem zawieszonego postępowania – wszczętego z wniosku J. J. (dalej "wnioskodawcy postępowania dekretowego/reprywatyzacyjnego") w przedmiocie stwierdzenia że [...], położone w [...], objęte Iwh [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz.U.R.P. 1945/3/13) – dalej "postępowanie dekretowe/reprywatyzacyjne", (-) zebrany dotąd materiał dowodowy nie pozwala jednakże na precyzyjne ustalenie tego faktu i udzielenie wiążącej odpowiedzi poprzez wydanie zaświadczenia.

3. Gmina, reprezentowana przez r.pr. A. N. złożyła zażalenie na postanowienie Wojewody, zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 218 § 2 kpa, co uniemożliwia Gminie zbycie nieruchomości w związku z treścią art. 34 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U.R.P. 2018 r. poz. 2204). W ocenie Gminy "nie może być tak, iż z jednej strony organ prowadzący postępowanie, które może wpływać na możliwość zbywania przez dany podmiot nieruchomości, twierdzi, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż działki będące własnością tego podmiotu są objęte postępowaniem, a z drugiej strony powoływać się na postanowienie o zawieszeniu postępowania z 2015 r., które temu podmiotowi nie zostało nigdy doręczone. Gmina nie wie zatem, jaka jest jej sytuacja prawna, czy może dysponować swoim mieniem, nie wiadomo, ile jeszcze taka sytuacja będzie trwała.'" Wojewoda [...] naruszył tym samym art. 8 § 1 kpa tj. zasadę zaufania stron do władzy publicznej.

III. Jak już wskazano postanowieniem zaskarżonym obecnie Minister rozpoznał zażalenie Gminy na postanowienie Wojewody, utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Wg art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

"W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu' (art. 218 § 1 kpa). "Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające" (art. 218 § 2 kpa). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem (art, 219 kpa).

Tryb wydania zaświadczenia jest więc uproszczony i ma na celu potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, istotnych dla sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Organ będący adresatem wniosku tylko odzwierciedla w zaświadczeniu stan danych, którymi już dysponuje. Brak koniecznych danych skutkuje zaś postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia. Natomiast, gdy dane będące w dyspozycji organu referują stan inny niż wskazany we wniosku, to należy w postanowieniu odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie.

Odnosząc opisane reguły do stanu faktycznego tej sprawy, to inicjator postępowania mógł wnosić o potwierdzenie, że co do wskazanych działek toczy się postępowanie reprywatyzacyjne. Tryb zaświadczeniowy dotyczy bowiem potwierdzania faktów lub stanu prawnego, a nie weryfikacji przeczeń tj. że "nie toczy się przed Wojewodą postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego", jak to zostało ujęte we wniosku z [...] stycznia 2019 r. [P.Krzykowski: "Wydawanie zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym", Olsztyn 2010, s. 139],

Z kolei Wojewoda powinien był raczej wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, zamiast postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ zasadnie bowiem wskazuje na brak i niedopuszczalność pozyskania w tym trybie danych (ewidencji, rejestrów) pozwalających zweryfikować twierdzenie Gminy. Nie chodzi zaś o to, że dane znajdujące się w dyspozycji Wojewody są sprzeczne z twierdzeniem Gminy, co byłoby podstawą do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści [K. Klonowski /w:/ red. H. Knysiak-Molczyk: "Kpa. Komentarz", Warszawa 2015, do art. 219 uw. 1 s. 1170 i 1173; S.Babiarz /w:/ "S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Ordynacjapodatkowa. Komentarz", wyd. VIII, Warszawa 2013, s. 1186; wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2010 r.-VII SA/Wa 1072/10 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/queiy].

Jednak niezależnie od dystynkcji postanowień z art. 219 kpa, to oba są odmowne i zaskarżalne, toteż mają analogiczny skutek dla sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Dlatego ich utożsamienie nie stanowiło naruszenia prawa, obligującego uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Natomiast istotna i zasadna jest argumentacja Wojewody, że na aktualnym etapie postępowania nie dysponuje danymi umożliwiającymi stwierdzenie, czy położone w [...] działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] (wskazane w podaniu o wydanie zaświadczenia) odpowiadają części nieruchomości ujawnionej w lwh [...] (objętej wnioskiem reprywatyzacyjnym). W świetle akt nadesłanych przez Wojewodę w sprawie [...] nie sposób bowiem potwierdzić, że obejmuje ona działki wyliczone przez Gminę.

Taki stan wiedzy organu wojewódzkiego ma miejsce pomimo prób porównania działek wskazanych przez Gminę oraz parcel z wniosku reprywatyzacyjnego. Świadczą o tym pisma z dnia [...] marca 2002 r., dnia [...] sierpnia 2016 r., dnia [...] listopada 2016 r. i notatka z dnia [...] stycznia 2019 r. [tom I karty 44, 137, 138-139 akt]. Przeszkodą do zsynchronizowania dawnego i aktualnego stanu wnioskowanej nieruchomości były prace konserwacyjne prowadzone w Archiwum Państwowym w [...], które w pismach z dnia [...] listopada 2016 r. i z dnia [...] grudnia 2016 r. informowało o "odkwaszaniu zasobów". Zresztą, niezależnie od przyczyn braku wiedzy Wojewody odnośnie do aktualnego oznaczenia dawnych parcel pochodzących z lwh [...] wnioskowanych przez wnioskodawcę postępowania dekretowego, to obiektywnie rzecz biorąc organ nie dysponuje ewidencją, rejestrem lub innym źródłem danych pozwalającymi wydać zaświadczenie odnośnie do działek wskazanych przez Gminę. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa, jest to wystarczająca przyczyna dla odmowy wydania zaświadczenia [Z. R. Kmiecik: "Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym", Lublin 2002, s. 77; R. Kędziora: "Kpa. Komentarz", wyd. IV, Warszawa 2014, do art. 219 nb. 3 s. 1152; Cz. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca: "Kpa. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269", wyd. III, Warszawa 2010, s. 458 uw. 6, s.468 uw. 2], Ponadto, wnioskowana przez wnioskodawcę postępowania dekretowego decyzja o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego ma odzwierciedlać stan mienia z dnia nacjonalizacji (tj. [...] września 1944 r.). Taka decyzja reprywatyzacyjna niekoniecznie wywiera skutek rzeczowy, który często jest wykluczony wskutek nabycia nieruchomości przez osoby trzecie chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, czy zasiedzenie, a przeważnie wskutek dyspozycji uprawnionych, ubiegających się o odszkodowanie pieniężne, zamiast odzyskiwania nieruchomości w naturze. Dlatego organ prowadzący sprawę o wyłączenie nieruchomości spod reżimu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego rzeczywiście mógł dotychczas nie ustalić aktualnego stanu nieruchomości przejętej 70 lat temu.

Czynności wyjaśniające w tym kierunku nie były też możliwe i konieczne w samym postępowaniu zaświadczeniowym. Ma ono przecież charakter uproszczony, odzwierciedlający stan rejestrów organu. Dlatego zaświadczenie nie może być wydane odnośnie do kwestii spornych [W.Chróścielewski /w:/ Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.): "Kpa. Komentarz", Warszawa 2019, do art. 217 uw. 3, s. 1024; M. Jaśkowska /w:/A. Wróbel, M. Jaśkowska: "Kpa. Komentarz", wyd. VII, Warszawa 2018, art. 217 uw. 13 s. 1269, do art. 218 uw. 5 s. 1280, do art. 219 uw. 1 s. 1282; wyroki WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r.-IVSA/Wa 306/14 i 25 lutego 2005 r.-Vl SA/Wa 775/04],

Co więcej, w trybie zaświadczeniowym postępowanie wyjaśniające jest uznaniowe i wyjątkowe - organ "może" je prowadzić i to tylko "w koniecznym zakresie" (art. 218 § 2 kpa). Stąd Wojewoda nie musiał i nie mógł podejmować kolejnych czynności ustalających, czy działki wskazane przez Gminę są objęte dość ogólnie ujętym wnioskiem reprywatyzacyjnym wnioskodawcy postępowania dekretowego [P.Krzykowski: "Wydawanie zaświadczeń...", s. 94, 105, 114-115, 135; K. Celińska-Grzegorczyk /w:/ red. R.Hauser, M. Wierzbowski: "Kpa. Komentarz", wyd. IV, Warszawa 2017, art. 218 nb. 3 1257; P. Przybysz: "Kpa. Komentarz", wyd. X, Warszawa 2013, do art. 219 uw. 4 s. 505; M.Jaśkowska /w:/: "Kpa... ", do art. 217 uw. 5 s. 1274, do art. 218 uw. 3 s. 1279].

Zresztą, warto zwrócić uwagę, że ustaleń postulowanych przez żalącego się Wojewoda prawdopodobnie nie dokonałby samodzielnie. Przeważnie bowiem organy prowadzące sprawy reprywatyzacyjne posiłkują się w takiej sytuacji opinią biegłego geodety (którego powołanie w trybie zaświadczeniowym jest wykluczone) lub danymi od organu prowadzącego ewidencję gruntów. Tymczasem Gmina jest gminą na prawach powiatu i właśnie urząd jemu podporządkowany może porównać parcele objęte lwh [...] ze wskazanymi aktualnymi działkami, które Gmina zamierza zbyć. Wykaz hipoteczny lwh [...] jest zaś dostępny w Sądzie Rejonowym w [...], jak to wynika z notatki służbowej sporządzonej przez inspektora A. M., stanowiącej kartę 24 w tomie I akt.

Natomiast Wojewoda nie może dokonać synchronizacji dawnych parcel (o które wnioskował wnioskodawca postępowania dekretowego) z obecnymi działkami (wskazanymi przez Gminę) także z przyczyny dotyczącej stanu sprawy reprywatyzacyjnej, niezależnie od uproszczonego charakteru trybu zaświadczeniowego. Otóż postępowanie reprywatyzacyjne jest zawieszone ostatecznym postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Z kolei "w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego" (art. 102 kpa). Ewidentnie taki stan wyższej konieczności nie zaistniał w tej sprawie i nie wymaga usunięcia właśnie poprzez dokonywanie dalszych czynności wyjaśniających stan prawny wnioskowanych działek. Co więcej, zagrożenie dla szczególnie chronionych dóbr prawnych, wymienionych w wyjątkowym art. 102 kpa musiałoby wystąpić już po zawieszeniu postępowania [A. Wrzesińska-Nowacka /w:/ red. A. Mudrecki, L. Klat-Wertelecka: "Kpa. Komentarz dla praktyków", wyd. II, Gdańsk 2012, art. 103 uw.4, s. 425; M.Romańska /w:/ red. H.Knysiak-Molczyk: "Kpa. Komentarz", Warszawa 2015, art. 102 uw. 3, s. 674]. Tymczasem żalące się Gmina stała się właścicielem wskazanych działek ewidencyjnych przed zawieszeniem postępowania w 2015 r., a nawet przed złożeniem wniosku reprywatyzacyjnego przez wnioskodawcę tego postępowania w 2002 r. Zamiar zbycia działek nie jest więc następczą okolicznością nadzwyczajną, uzasadniającą podejmowanie czynności w zawieszonym postępowaniu, bez udziału spadkobierców wnioskodawcy postępowania dekretowego, gdy nie zachodzi konieczność z art. 102 kpa.

Nieadekwatny jest przy tym zarzut zażalenia, że postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r., zawieszające postępowanie reprywatyzacyjne, nie zostało nigdy doręczone Gminie, a zatem powoływanie się na to postanowienie narusza art. 8 § 1 kpa tj. zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Po pierwsze, wnosząca zażalenie Gmina sama jest podmiotem publicznym, dlatego trudno uznać konieczność wzbudzania w niej zaufania do władzy publicznej i to w trybie zaświadczeniowym [wyrok NSA z 13 maja 2016r.-1OSK1770/14; P.Przybysz: "Kpa. Komentarz", art. 217 uw. 1 s. 500].

Po drugie, postanowienie zawieszające postępowanie reprywatyzacyjne otrzymał E. M. tj. syn wnioskodawcy postępowania dekretowego, dotychczasowy pełnomocnik i domniemany spadkobierca wnioskodawcy. Postanowienie weszło zatem do obrotu prawnego i pozostaje wiążące.

Po trzecie, Gmina dotychczas nie podważała postanowienia z [...] czerwca 2015 r. zawieszającego postępowanie, choć jako pominięta strona mogła złożyć zażalenie od dnia doręczenia postanowienia synowi wnioskodawcy postępowania dekretowego (ewentualnie z wnioskiem o przywrócenie terminu) albo wnosić o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 in medio kpa. A jednak postanowienie zawieszające postępowanie pozostaje ostateczne. Jest też znane Gminie, której pełnomocnicy zapoznawali się z aktami sprawy reprywatyzacyjnej.

Po czwarte, brak doręczenia Gminie postanowienia zawieszającego postępowanie koreluje wręcz z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2019 r. odmawiającego wydania zaświadczenia, że aktualny stan ewidencyjny wnioskowanej części lwh [...] nie jest jeszcze ustalony. Dlatego nie mógł być w prosty sposób przeniesiony do zaświadczenia, wydania którego organ musiał w tym stanie sprawy odmówić.

IV. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Gmina wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] czerwca 2019 r., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie utrzymanego tym postanowieniem w mocy postanowienia Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, co następuje:

Chybiony jest argument, iż Gminy, będącej podmiotem publicznym, nie obejmuje ochrona przewidziana w art. 8 § 1 kpa. Po pierwsze wyrok, na który powołuje się Minister dotyczył Skarbu Państwa. To Skarb Państwa był bezpośrednim beneficjentem reformy rolnej a nie gminy powstałe w dniu 27.05.1990 r., których rozporządzanie prawem własności ogranicza art. 34 ust. 3 ugn. To właśnie ze względu na to, iż Skarb Państwa przeprowadzał reformę rolną jakże często niezgodnie z dekretem a gminy w drodze komunalizacji były uwłaszczanie nieruchomościami "skażonymi" roszczeniami wynikającymi ze złamania przepisów dekretu, wprowadzono art. 34 ust. 3 ugn. Twierdzenie Ministra, iż gminy nie korzystają z ochrony art. 8 § 1 kpa jest lekceważeniem słusznego oczekiwania gminy upewnienia się co do sytuacji prawnej nieruchomości objętych wnioskiem. Skarżąca nie jest w stanie zrobić tego w sposób pewny inaczej niż poprzez zwrócenie się o wydanie zaświadczenia do organu, w którego kompetencji leży prowadzenie danego typu postępowań. Przecież w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jej interesy nie konkurują z niczyim interesem. Nie można zostawiać żadnego podmiotu prawa w takim zawieszeniu, iż nie wie on jakie czynności może on podjąć wobec swojego majątku, nie wie czy złożony przez osobą trzecią do organu wniosek wpływa na jego prawa i obowiązki.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, postępowanie dekretowe trwa już 17 lat a w tym czasie organ nie ustalił podstawowej okoliczności tj. tego jakich nieruchomości dotyczy wniosek co bezpośrednio przekłada się na krąg stron postępowania będących aktualnymi właścicielami nieruchomości (do ustalenia na podstawie działu II ksiąg wieczystych). Co ma do tego wskazywany przez Ministra brak skutku rzeczowego decyzji reprywatyzacyjnej - nie wiadomo. Minister dość nonszalancko podchodzi do okoliczności, iż przez 17 lat niespiesznie prowadzonego postępowania Wojewoda nawet nie wie z udziałem kogo prowadzi postępowanie i komu powinien wysłać zawiadomienia o jego wszczęciu. Do uwag czy Gmina mogła zaskarżyć postanowienie o zawieszenie postępowania zbędne nawet szerzej się odnosić. Skoro przyczyną zawieszenia postępowania była niewątpliwa śmierć wnioskodawcy to po co i powołując się na jakie okoliczności Gmina miałaby wnosić teraz zażalenie na takie postanowienie lub wnosić o wznowienie postępowania.

Gmina pragnie wskazać, iż wszelkie argumenty używane przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu są albo niemerytoryczne albo nietrafne. Twierdzenie Ministra, iż tryb zaświadczeniowy nie dotyczy weryfikacji przeczeń jest błędny a poza tym brzmi dość ryzykownie w sytuacji gdy sam Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie tak dawno wydał Gminie zaświadczenie "weryfikujące przeczenie" (w załączeniu). Należy bowiem wskazać, iż owa weryfikacja przeczenia to nic innego jak zaświadczenie faktu, tyle że o charakterze negatywnym. Wydawanie takich zaświadczeń nie jest przecież niczym rzadkim (np. zaświadczenie o niezaleganiu z podatkami). Jeżeli organ ma wiedzę sprzeczną z żądaną negatywną treścią zaświadczenia to wyda postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści powołując się na znane mu fakty przeciwne.

Minister twierdzi, iż Wojewoda nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie zaświadczeniowym a nawet nie mógł dokonać synchronizacji parcel do obecnych działek ze względu na stan postępowania reprywatyzacyjnego. Należy zatem przypomnieć, iż sprawa reprywatyzacyjna jest tu tylko tłem dla sprawy o wydanie zaświadczenia, a Gmina nie domaga się dokonania czynności w zawieszonym postępowaniu reprywatyzacyjnym (ciekawe do kiedy będzie trwać zawieszenie skoro po ponad 10 latach od śmierci wnioskodawcy spadkobiercy nie udokumentowali jeszcze praw do spadku a są reprezentowani przez renomowanych pełnomocników...) ale przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu zaświadczeniowym. Sugestia, iż to Gmina powinna zrobić synchronizację przez porównanie parcel objętych dawną księgą wieczystą [...] z obecnymi działkami jest dość oryginalna bo chce obarczyć Gminę teoretycznie istniejącym przecież ryzykiem, iż błędnie odkodowano zasięg terytorialny wniosku (wpływający na krąg stron). To zaś organ ma obowiązek podjąć czynności mające na celu ustalenie stron postępowania i jest to jedna z jego podstawowych czynności po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania. Krąg stron jest podstawową informacją o postępowaniu toczącym się przed organem i ten organ nie może tłumaczyć niewiedzy na ten temat brakiem odpowiedniego rejestru czy brakiem podjęcia czynności, do których dawno temu był zobowiązany. Wojewoda też zatrudnia geodetów, dawna księga wieczysta znajduje się w sądzie mającym siedzibę w tej samej miejscowości co siedziba Wojewody. Wojewoda ma dostęp do miejskich danych katastralnych, nie ma więc żadnych przeszkód aby Wojewoda przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] lipca 2019 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VI. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek skarżącej Gminy w przedmiocie uregulowanym w art.217 – 220 k.p.a., tj. w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Przekonująco wykazały orzekające w sprawie organy obu instancji, iż z racji niedysponowania przez nie dokumentacją, umożliwiającą precyzyjne porównanie zakresu przedmiotowego wniosku Gminy z przedmiotem zawieszonego postępowania dekretowego (chodzi o porównanie nieruchomości objętych wnioskiem Gminy z nieruchomościami objętymi postępowaniem dekretowym, mające na celu ustalenie, czy nieruchomości te w jakiejś części się pokrywają), pozytywne rozpatrzenie wniosku Gminy nie było możliwe. Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

2. Uwarunkowanie prawne, związane z wydawaniem przez organy administracji zaświadczeń na zasadach wskazanych w Dziale VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń", przedstawiają się następująco:

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, zaświadczenie jest przewidzianą przepisami prawa formą działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, który wydaje takie zaświadczenie na żądanie osoby, która się o niego ubiega (por. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, nr 2, s. 14). Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne. Akt ten może bowiem dotyczyć wyłącznie danych znajdujących się w posiadaniu organu, znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zaświadczenia nie są natomiast aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści. Państwo i Prawo z 2004 r. nr 10, poz. 58).

Powyższe pozwala stwierdzić, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, a tym samym nie ma charakteru prawotwórczego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11 oraz z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 wskazane orzeczenie i orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaświadczenie może jednak zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 – 2008, Warszawa 2009, str. 894, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 445/14). Tym samym zaświadczenie ma znaczenie dowodowe i przemawia za nim domniemanie prawdziwości. Moc zaświadczenia może być tylko obalona przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 44/08).

Postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, OSNAP 1997, nr 20, poz. 395). Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1485/11). Jest to postępowanie gabinetowe, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których dotyczyć ma zaświadczenie.

Zgodnie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie niezależne od siebie przesłanki, a mianowicie, gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 1 powołanego przepisu) , bądź gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2 powołanego przepisu). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia organ może jeszcze przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), z tym że postępowanie to może prowadzone na okoliczność potwierdzenia istnienia wnioskowanych danych, zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej (niezależnie od niniejszej sprawy) ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych.

3. W ocenie Sądu stanowisko Ministra, przedstawione w odpowiedzi tego organu na skargę Gminy, w całkowicie prawidłowy i wyczerpujący sposób odnosi się do zarzutów skargi. Stanowisko to jest w zasadniczym zakresie zbieżne z oceną sprawy, sformułowaną przez Sąd. Stosownie do powyższego:

Zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa) nie może być samoistnym źródłem do uzyskania zaświadczenia. O niemożności uwzględnienia żądania Gminy przesądza bezsporny fakt, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia z art. 217 § 2 pkt 2 kpa, albowiem: (-) organ wojewódzki nie dysponuje wnioskowanymi danymi, (-) pozyskanie takich danych przekraczałoby ramy postępowania wyjaśniającego z art. 218 § 2 kpa, musiałoby to nastąpić w oparciu o ewidencję prowadzoną właśnie przez Gminę (jako miasto na prawach powiatu), a jednocześnie (-) przeszkodę do dokonywania takich ustaleń stanowi art. 102 kpa, ponieważ omawiana sprawa główna jest zawieszona.

Przyjąć przy tym należy (aczkolwiek co do zasady okoliczność ta nie przesądziła o wyniku sprawy), iż Gmina jest w stanie we własnym zakresie zweryfikować, czy aktualne działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] pochodzą z nieruchomości objętej Iwh [...] gminy katastralnej [...]. Nie sposób podzielić tezy Gminy, jakoby "nie była w stanie zrobić tego w sposób pewny inaczej niż poprzez zwrócenie się o wydanie zaświadczenia do organu, w którego kompetencji leży prowadzenie danego typu postępowań." Przeczy temu status Gminy jako miasta na prawach powiatu, a w konsekwencji liczne przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - j.t. Dz.U.R.P. 2019 r. poz. 725 (przykładowo art. 2 pkt 1 lit. d upgk, art. 4 ust. le upgk, art. 7d pkt 1 upgk, art. 22 ust. 1 upgk).

Na wynik sprawy nie ma wpływu podnoszona przez Gminę okoliczność, iż w toku długoletniego postępowania dekretowego (17 lat) Wojewoda nie ustalił, jakich nieruchomości dotyczy wniosek, co bezpośrednio przekłada się na krąg stron postępowania będących aktualnymi właścicielami nieruchomości. Nie zmienia to bowiem faktu, iż Wojewoda aktualnie nie dysponuje aktualnie danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia, a ich uzyskanie wykraczałoby poza dopuszczalne granice postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia (art. 218 § 2 kpa.).

Poza przedmiotem kontrolowanego postępowania o wydanie zaświadczenie pozostaje ocena prawidłowości czy sprawności odrębnego postępowania dekretowego, toczącego się przed Wojewodą, w tym w szczególności ocena legalności jego zawieszenia z uwagi na śmierć wnioskodawcy.

Analiza, które aktualne działki odpowiadają wnioskowanej części lwh [...] gminy katastralnej [...] (które aktualne działki pochodzą z dawnych parcel zajętych przez zespół pałacowo-parkowy oraz fabryki dachówek i cukierków) nie była niezbędna do ustalenia stron postępowania o wyłączenie tejże nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu rolnego. Wbrew twierdzeniom Gminy, stronami w sprawie głównej (reprywatyzacyjnej), nie są liczni aktualni właściciele, ponieważ decyzja z § 5 rozporządzenia rolnego nie wywiera skutku rzeczowego, lecz ma charakter ustalający na dzień [...] września 1944 r., zaś aktualni właściciele mogą być chronieni w postępowaniu cywilnym, powołując się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zresztą Gmina nie może eksponować rzekomego pominięcia aktualnych właścicieli wnioskowanych działek, gdyż nie dotyczy to interesu prawnego Gminy [wyroki NSA z dnia 6 maja 2016 r.- IOSK 1887/15; WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2015 r.-I SA/Wa 1707/14, dnia 5 marca 2014 r.- ISA/Wa 1766/13, z dnia 28 lutego 2014 r.-l SA/Wa 1527/13],

Gmina wyprowadza zbyt daleko idące wnioski z faktu, iż w dniu [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda wydał zaświadczenie, że nie prowadzi postępowań w zakresie działki nr [...] z obrębu [...]. Przyjąć należy, iż wydanie w/w zaświadczenia było możliwe albowiem akurat w odniesieniu do tej działki Wojewoda dysponował koniecznymi danymi. Brak jest przesłanek do automatycznego wywodzenia (bez powołania się w tym zakresie na konkretne dowody), że w tej sytuacji Wojewoda dysponuje również danymi, dotyczącymi działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], niemniej odmawia wydania żądanego zaświadczenia z przyczyn pozamerytorycznych. Akta zawieszonej sprawy reprywatyzacyjnej nie potwierdzają bowiem, że kolejnych sześć aktualnych działek wskazanych przez Gminę bezspornie pochodzi z lwh [...], co mogłoby zostać potwierdzone lub ustalone w uproszczonym trybie zaświadczeniowym.

W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.