Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 266/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2 i art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64b, art. 64d i art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze sprzeciwu Przedsiębiorstwa Wodno Kanalizacyjno Ciepłowniczego w P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] na podstawie której ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu produkcji energii elektrycznej i cieplnej z wykorzystaniem paliw alternatywnych i odpadów na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...], [...], [...] położonych w P., ze względu na niezgodność lokalizacji ww. przedsięwzięcia

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - orzekło

o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 28 stycznia 2015 r. wpłynął do organu I instancji wniosek [...] Sp. z o.o. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Zakładu Produkcji Energii Elektrycznej i Cieplnej z wykorzystaniem paliw alternatywnych i odpadów" na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym: [...], [...] oraz [...], województwo [...], powiat [...], jednostka ewidencyjna P., obręb [...].

W dniu 4 lutego 2015 r. Kierownik Wydziału Inwestycji i Rozwoju Urzędu Miasta w P. wystąpił do Wydziału Mienia Gminnego o stwierdzenie zgodności/niezgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z obowiązującym planem zagospodarowania miasta P.

W dniu 11 lutego 2015 r. organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy

o uzupełnienie przedłożonego przy ww. wniosku raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 6 maja 2015 r. organ I instancji przesłał wnioskodawcy ww. opinię Wydziału Gospodarowania Mieniem Gminnym z dnia [...] kwietnia 2015 r., celem ustosunkowania się do niej i do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W dniu 28 września 2015 r. wpłynęło do organu I instancji pismo Przedsiębiorstwa [...] w P. (strona postępowania), w którym przedstawiło swoje stanowisko w sprawie. W tym samym dniu wpłynęło także pismo podpisane przez mieszkańców P. o udzielenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W dniu 28 września 2015 r. wpłynął też sprzeciw (siedem firm z terenu P.) przeciwko przedmiotowemu przedsięwzięciu.

Decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwagi na jego niezgodność z planem miejscowym.

SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium w decyzji kasacyjnej wskazało na uchybienia jakich dopuścił się organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, tj. nie ocenienie w sposób należyty (wyczerpujący) zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z planem miejscowym; brak weryfikacji, czy złożony wniosek jest kompletny (spełnia wymogi formalne); nieprawidłowości przy ustaleniu stron postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu.

W dniu 8 stycznia 2016 r. organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy

o uzupełnienie ww. wniosku z dnia 28 stycznia 2015 r.

Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. organ I instancji, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W dniu 11 marca 2016 r. organ I instancji wystąpił do [...] s.c. w Ł., o wydanie opinii o zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji postanowił powołać biegłego w celu wydania opinii o zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z planem miejscowym.

Pismem z dnia 4 maja 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony o sporządzeniu ww. opinii i wyznaczył im 14-dniowy termin na zapoznanie się z jej treścią.

Decyzją organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwagi na jego niezgodność z planem miejscowym.

Kolegium decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO w decyzji kasacyjnej wskazało, że uznanie przez organ pierwszej instancji, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Niezależnie od tego stwierdziło, że obowiązki dotyczące zweryfikowania, czy złożony wniosek jest kompletny (spełnia wymogi formalne) i prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału na każdym etapie postępowania, nadal nie zostały dopełnione przez organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy.

W dniu 17 października 2016 r. organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy

o uzupełnienie ww. wniosku z dnia 28 stycznia 2015 r.

Decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwagi na jego niezgodność z planem miejscowym.

SKO decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 7 kwietnia 2017 r. organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy

o uzupełnienie ww. wniosku z dnia 28 stycznia 2015 r. Wniosek ten ponowił w dniu 28 kwietnia 2017 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353; dalej: "ustawa z 3 października 2008 r."), orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu produkcji energii elektrycznej i cieplnej z wykorzystaniem paliw alternatywnych i odpadów na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...], [...], [...] położonych w P., ze względu na niezgodność lokalizacji ww. przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonym w dniu [...] października 2003 r. przez Radę Miasta P. - uchwała nr [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2003 r., Nr 294, poz. 7804.

Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o., na podstawie wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] września 2017 r. uchylając w całości zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, podniósł następującą argumentację:

W ocenie SKO, Burmistrz w ponownym postępowaniu nie dopełnił w sposób prawidłowy zaleceniom zawartym w wydawanych w sprawie przez Kolegium decyzjach kasacyjnych z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] września 2016 r. i [...] lutego 2017 r., w zakresie dotyczącym oceny zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Swoje postępowanie ograniczył jedynie do wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku i związanego z tym zweryfikowania zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia i stron postępowania.

W ocenie Kolegium, uznanie przez organ I instancji, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nadal nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zdaniem Kolegium, Burmistrz w przeprowadzonym postępowaniu nie ocenił

w sposób prawidłowy, czy przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym planem, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Następnie SKO przytoczyło brzmienia art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października

2008 r. podnosząc, że z załączonego do wniosku raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika wprost, iż planowany do realizacji zakład produkcji energii elektrycznej i cieplnej z wykorzystaniem paliw alternatywnych

i odpadów spełnia definicję "spalarni odpadów" z art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.). Wskazało, iż definicję zakładu przemysłowego zawiera ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1056 ze zm.) i przytoczyło brzmienie art. 2 pkt 13 tej ustawy. Uznało, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest też dokonanie oceny kwalifikacji spornej inwestycji przy posłużeniu się rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316 ze zm.). Zgodnie z tym rozporządzeniem (pkt IV załącznika - Schemat klasyfikacji z objaśnieniami) spalarnie odpadów zaliczone zostały do: obiektów inżynierii lądowej i wodnej (sekcja 2) - kompleksowe budowle na terenach przemysłowych (dział 23, grupa 230) - elektrownie (klasa 2302).

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że planowany do realizacji zakład produkcji energii elektrycznej i cieplnej z wykorzystaniem paliw alternatywnych

i odpadów, spełniający według raportu definicję "spalarni odpadów" z art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o odpadach, to zakład przemysłowy. Szczegółowo odniosło się do wywodów Burmistrza, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie można uznać za zakład przemysłowy, gdyż w wyniku prowadzonej w nim działalności nie powstaje żaden produkt materialny, a jedynie uboczny efekt w postaci odzysku energii cieplnej i energetycznej. Kolegium stwierdziło, że w wyniku całego procesu odbywającego się w przedmiotowym przedsięwzięciu powstaje (zostaje wytworzony) produkt, którym jest właśnie energia elektryczna i cieplna. Zdaniem Kolegium, produkt to każdy obiekt rynkowej wymiany oraz wszystko co może być oferowane na rynku. Produktem może być dobro materialne, usługa, miejsce, organizacja bądź idea. Ponadto Kolegium zauważyło, że oceniając, iż planowany do realizacji zakład produkcji energii elektrycznej i cieplnej

z wykorzystaniem paliw alternatywnych i odpadów, spełniający według raportu definicję "spalarni odpadów" z art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o odpadach, to zakład przemysłowy, oparło się nie tylko na definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (którą zastosowało posiłkowo), lecz przedstawiło (zarówno w niniejszej decyzji, jak i w poprzednich decyzjach wydanych w sprawie) także inne okoliczności przemawiające za takim stanowiskiem.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, iż organ I instancji nie wyjaśnił, czy w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia mamy do czynienia "ze zmianą profilu działalności bądź technologii" czy "z realizację nowych obiektów przemysłowo-rzemieślniczych lub związanych z działalnością gospodarczą" Stwierdziło, że same przypuszczenia organu I instancji, co do negatywnego oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko (nie mające oparcia w zgromadzonym

w sprawie materiale dowodowym), nie mogą być podstawą odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z uwagi na jego ewentualną niezgodność z planem w tym zakresie. Zwróciło uwagę, iż w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia kluczowym dokumentem, pozwalającym ustalić stan faktyczny w zakresie oceny potencjalnych zagrożeń przedsięwzięcia dla środowiska oraz stanowiącym podstawę wypracowania rozwiązań eliminujących lub zmniejszających jego negatywne oddziaływanie na środowisko, jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W związku

z tym organ administracyjny, aby móc określić konkretne wymagania ochrony środowiska, musi ocenić, czy dany raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia związane z realizacją konkretnego przedsięwzięcia. Braki w raporcie nie mogą stanowić przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Są one jedynie podstawą do żądania uzupełnienia przez wnioskodawcę informacji

o planowanym przedsięwzięciu. Zdaniem Kolegium, aby możliwym było postawienie środkowi dowodowemu w postaci raportu zarzutu niezgodności z prawem, należy wskazać jego niezgodność z konkretnym przepisem art. 66 ustawy. Analogicznie zarzucając raportowi braki, należy wskazać, na jakiej podstawie organ określonych informacji żąda, w szczególności, czy zakres żądanych informacji mieści się w katalogu informacji, o których mowa w art. 66 ustawy.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie wykazał niezgodności przedmiotowego przedsięwzięcia

z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie kwestia ta wymaga zatem ponownej oceny przez organ pierwszej instancji przy uwzględnieniu przedstawionych rozważań. W ocenie Kolegium stanowisko na temat zgodności przedsięwzięcia z planem może podlegać zmianom, o ile oczywiście organ ten wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy. W tej sytuacji podjęte wcześniej rozstrzygnięcia nie muszą determinować obecnie zajętego stanowiska, ale organ

I instancji wnikliwie powinien zmianę swego poglądu uzasadnić.

Mając na względzie powyższe rozważania Kolegium stwierdziło, że w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter tych naruszeń nie można ich naprawić w trybie art. 136 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do rozpatrywanego odwołania Kolegium wyjaśniło, że zasługuje ono na uwzględnienie, a kwestie w nim podniesione powinny zostać uwzględnione (wyjaśnione) przez organ I instancji w ponownym postępowaniu. Kolegium wskazało, że na obecnym etapie postępowania nie może orzec co do istoty sprawy tj. określić środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż pociągałoby to za sobą konieczność przeprowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego (po raz pierwszy), o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części (np. uzyskanie stosownych uzgodnień i opinii, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa

w postępowaniu) i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a.

Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie pismem z dnia 20 września 2017 r. złożyło Przedsiębiorstwo [...] w P. sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca"). W sprzeciwie skarżąca wydanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z dokonanych ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organy I i II instancji wynika, iż brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nadto istnieją przesłanki do wydania decyzji merytorycznej utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła m.in., że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie oraz ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ

I i II instancji pozwala na wydanie decyzji merytorycznej utrzymującej decyzję organu

I instancji. Zdaniem skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy dotyczące zasad postępowania w postaci art. 7 w związku z art. 106 § 4 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w sprawie bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w ramach rozpoznania sprawy. Kwalifikując przedmiotową inwestycję jako przedsięwzięcie produkcyjne, organ II instancji nie wziął pod uwagę, że inwestor/wnioskodawca nie przedłożył wiarygodnych dowodów na to, iż głównym zadaniem przedsięwzięcia jest produkcja energii elektrycznej, czy cieplnej na potrzeby inne niż własne.

W dokumentacji sprawy nie występują bowiem żadne dokumenty potwierdzające możliwość odebrania i wprowadzenia do sieci energii wyprodukowanej w ramach planowanego przedsięwzięcia. SKO w R. nie rozpoznało nawet, czy istniejąca lub projektowana infrastruktura elektroenergetyczna na to pozwala. Skarżąca podniosła także, iż sama nazwa przedsięwzięcia jest nieadekwatna do głównego zamierzenia, jakim jest prowadzenie gospodarki odpadami, a stanowisko SKO w R. nie zostało poparte rzetelnym rozpoznaniem sprawy.

Skarżąca wskazała także, że treść i uzasadnienie przedmiotowej decyzji narusza przepisy prawa miejscowego oraz materialnego tj: § 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1587) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U.

z 2016 r. poz. 1987 ze zm.) poprzez ich zignorowanie przy ocenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu, o którym mowa w lit. a oraz § 11 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 1997 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta . w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. poprzez ich błędną wykładnię.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. SKO wskazało także, iż na tym samym obszarze uznanym w planie za przemysłowy, Burmistrz Miasta P.

w odrębnych postępowaniach zezwolił na lokalizację przedsięwzięć związanych

z gospodarką odpadami, co przeczy jego obecnemu stanowisku, co zostało szczegółowo wskazane (powołano stosowne decyzje) w jednej z poprzednich decyzji kasacyjnych Kolegium wydanych w przedmiotowej sprawie, tj. decyzji z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], a w pozostałych było sygnalizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca

2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Tak więc zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także ustawę - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Podkreślić więc należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi

w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt

II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak

i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi

o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób w sposób istotny ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z powołanego już wyżej art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu

I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny.

Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że zwykle dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia.

O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnię wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte

w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane

w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zatem sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd orzekający uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r.,

II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W doktrynie

i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a.,

a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów

w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego

i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że zastrzeżenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. do ponownie przeprowadzonego postępowania w kontrolowanej sprawie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie przepisy postępowania naruszono i okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów

i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem

i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie

i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu orzekającego, Kolegium wskazało jakie normy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji. Organ odwoławczy

w wydanej decyzji wykazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz nie ocenił w sposób prawidłowy, czy przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu produkcji energii elektrycznej i cieplnej z wykorzystaniem paliw alternatywnych

i odpadów na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...], [...], [...] położonych w P., jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że dokonując kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia Burmistrz Miasta P. nie uwzględnił wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na jej wynik, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie prawidłowo Kolegium uznało, iż organ I instancji nie wypełnił

w sposób prawidłowy zaleceń zawartych w wydawanych w sprawie przez Kolegium decyzjach kasacyjnych z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] września 2016 r. i [...] lutego 2017 r., w zakresie dotyczącym oceny zgodności ww. przedsięwzięcia z planem miejscowym. SKO zauważyło, że Burmistrz przeprowadzone ponownie postępowanie ograniczył jedynie do wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku i związanego z tym zweryfikowania zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia i stron postępowania. Nadto organ I instancji, przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie, ograniczył się do zacytowania decyzji z [...] stycznia 2017 r. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że uznanie przez organ pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musi wynikać i znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, co w kontrolowanej sprawie nie zachodzi.

Sąd zauważa także, iż Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wykazało dlaczego uznało, że w jego ocenie, planowany do realizacji zakład produkcji energii elektrycznej i cieplnej z wykorzystaniem paliw alternatywnych

i odpadów, spełniający według raportu definicję "spalarni odpadów" z art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o odpadach, to zakład przemysłowy. Swoje stanowisko w tym zakresie oparło nie tylko na definicji zakładu przemysłowego zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (zastosowało ją posiłkowo), lecz przedstawiło również (zarówno w kontrolowanej decyzji, jak i w poprzednich decyzjach kasacyjnych wydanych w sprawie) inne okoliczności przemawiające za takim stanowiskiem. Jednocześnie słusznie uznało, iż skoro zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. są na tyle ogólne, że nie da się jednoznacznie potwierdzić zgodności planowanego przedsięwzięcia z jego zapisami, to nieuzasadnionym wydaje się ograniczanie uprawnień inwestora do lokalizacji zakładu produkcji energii elektrycznej i cieplnej z wykorzystaniem paliw alternatywnych

i odpadów.

Z kolei odnosząc się do stanowiska Burmistrza, który uznał, że kontrolowane przedsięwzięcie jest niezgodne z planem, także ze względu na określone w § 20 ust. 3 pkt 2 i 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] października 2003 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] 2003.294.7804 ze zm.) zasady zagospodarowania terenów, Kolegium prawidłowo stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia mamy do czynienia "ze zmianą profilu działalności bądź technologii" czy "z realizację nowych obiektów przemysłowo-rzemieślniczych lub związanych z działalnością gospodarczą". Same przypuszczenia organu pierwszej instancji co do negatywnego oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko (nie mające oparcia

w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym) nie mogą być podstawą odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z uwagi na jego ewentualną niezgodność z planem w tym zakresie.

W ocenie Sądu zasadnie zatem SKO wydało decyzję kasacyjną, uznając że Burmistrz nie wykazał niezgodności kontrolowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., gdyż zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić wykracza poza ramy określone w art. 136 k.p.a.

Zatem, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji

z prawem, sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.