Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 836/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28; art. 31 par 2; art. 7; art. 77 par 1; art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 34 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 5a ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi Polskiego [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Polskiego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy postanowienie z [...] lutego 2019 r. nr [...] odmawiające dopuszczenia Polskiego [...] do udziału w sprawie o sygn. akt [...].

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Minister Finansów w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...] zobowiązującą Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 1.086.356 zł.

W dniu 30 stycznia 2019 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęło pismo Polskiego [...] z dnia 25 stycznia 2019 r., w którym Stowarzyszenie, za pośrednictwem pełnomocnika, zgłosiło swój udział w sprawie o sygn. akt [...].

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Finansów odmówił dopuszczenia Polskiego [...] do udziału w sprawie o sygn. akt [...].

Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Finansów utrzymał w mocy postanowieniem z [...] lutego 2019 r.

Organ wskazał, że organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału we wszczętym już postępowaniu dotyczącym innych osób, przy czym uprawnienie to przysługuje jej do zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony musi odpowiadać wymaganiom określonym w art. 63 k.p.a., tzn.: musi być jednoznaczne, powinno z niego i z załączonych do niego dokumentów wynikać należyte umocowanie do działania w imieniu organizacji społecznej osób, w rozumieniu przepisów Kpa, które składają podanie, w podaniu zawierającym ww. żądanie powinna być przedstawiona argumentacja potwierdzająca spełnienie przesłanek, od których art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia uwzględnienie żądania.

Minister Finansów zauważył, że pod sygn. akt [...] Minister Finansów prowadził postępowanie administracyjne wobec Powiatu [...], które w dniu [...] listopada 2018 r. zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...], zobowiązującej Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 1.086.356 zł. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.

Wskazał, że do pierwotnego pisma Pełnomocnika Polskiego [...] z dnia 25 stycznia 2019 r. załączono pełnomocnictwo "do prowadzenia sprawy administracyjnej w przedmiocie zwrotu dotacji przed organami administracji publicznej". Wyjaśnił, że obecnie przed Ministrem Finansów nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu państwa, w których stroną byłby Powiat [...].

Ponadto zarówno w piśmie z dnia 25 stycznia 2019 r., jak i z dnia 6 lutego 2019 r. nie wykazano, że Polskie [...] spełnia definicję organizacji społecznej w rozumieniu przepisów k.p.a., a także nie przedstawiono żadnej argumentacji potwierdzającej spełnienie przesłanek, od których art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. uzależnia uwzględnienie żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Zdaniem organu w świetle ww. przepisów k.p.a. nie zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W przedstawionych powyżej okolicznościach przedmiotowy wniosek z dnia 25 stycznia 2019 r. należało załatwić odmownie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 § 2 k.p.a., w świetle przestawionych okoliczności oraz obowiązującego stanu prawnego, uznał go za bezpodstawny.

Również bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy postępowanie zakończone decyzją Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] dotyczyło interesu prawnego Polskiego [...] i powinna skutkować przyznaniem mu statusu strony postępowania. Zaznaczył, że stroną postępowania w wyniku którego została wydana decyzja Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] mógł być tylko Powiat [...], bowiem to on w roku 2014 otrzymał z budżetu państwa część oświatową subwencji ogólnej zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.).

W skardze na powyższe postanowienie stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej również jako: k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu przez Ministra Finansów, iż Polskie [...] zgłasza swój udział w sprawie przed Ministrem Finansów o znaku sprawy: [...] na zasadzie art. 31 k.p.a., podczas gdy PSONI przysługiwał przymiot strony w toku przedmiotowego postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem uwzględnienia przez Organ administracji okoliczności, iż postępowanie zakończone decyzją Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2018 roku w sprawie o sygnaturze akt: [...] dotyczyło interesu prawnego Polskiego [...],

3. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpujące rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej ich oceny polegającym na pominięciu wszechstronnej oceny złożonego przez stronę wniosku dowodowego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 lutego 2019 roku, to jest pisma Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2019 roku, z którego wynika, że postępowanie wszczęte rzez Starostę [...] jest bezpośrednią konsekwencją prowadzonego przez Ministra Finansów o znaku sprawy [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Należy zauważyć, iż Powiat [...], na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) otrzymał z budżetu państwa część oświatową subwencji ogólnej na rok 2014. Stosownie zaś do art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), środki niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Wysokość otrzymanej przez jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej nie ogranicza jednak zakresu realizowanych zadań oświatowych ani ponoszonych z tego tytułu wydatków a obowiązujące przepisy prawa i rozwiązania systemowe nie gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego finansowania całości zadań oświatowych z budżetu państwa. Ponadto, o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). W konsekwencji, żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku wydatkowania otrzymanej w części oświatowej subwencji ogólnej w sposób i w wysokości odpowiadający dokładnie sposobowi jego naliczenia. Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest przyznawana na konkretnego ucznia lub wychowanka czy dla konkretnej szkoły lub placówki oświatowej.

W konsekwencji, fakt wydatkowania przez jednostkę samorządu terytorialnego środków pochodzących z części oświatowej subwencji ogólnej na zadania poszczególnych placówek oświatowych w wysokości odpowiadającej subwencji oświatowej otrzymanej na podstawie liczby uczniów wykazanych przez te placówki w systemie informacji oświatowej lub w wysokości wyższej pozostaje bez wpływu na ewentualny zwrot nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej za lata ubiegłe (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) jest bowiem ocena wyłącznie prawidłowości otrzymania z budżetu państwa tej części subwencji a nie prawidłowość jej wykorzystania i przekazania np. w formie dotacji niepublicznym placówkom oświatowym.

Organ trafnie wywiódł zatem, że skoro jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do uzyskania - zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - subwencji ogólnej, w tym części oświatowej tej subwencji, to stroną postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., może być wyłącznie ta jednostka samorządu terytorialnego, w rozpoznawanej sprawie - Powiat [...]. Następstwem powyższych ustaleń jest stwierdzenie, iż nie można wywodzić przymiotu strony jedynie z faktu, że dany podmiot (placówka oświatowa) "korzysta" ze środków pieniężnych przekazanych jednostce samorządu terytorialnego w ramach subwencji ogólnej do realizacji jej zadań własnych. Stanowi to bowiem wykazanie interesu faktycznego, nie zaś podlegającego ochronie w świetle art. 28 k.p.a. interesu prawnego.

Odnosząc się z kolei do tezy o legitymowaniu się przez skarżące Stowarzyszenie interesem prawnym refleksowym wskazać należy, iż ze względu na specyfikę subwencji ogólnej, źródłem finansowania dotacji celowych udzielanych przez samorząd terytorialny dla podmiotów prowadzących placówki oświatowe nie musi być ta subwencja. Nie występuje zatem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy normatywnie wyznaczony związek polegający na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Minister prawidłowo przyjął, że sprawy zwrotu subwencji przez powiat i zwrotu dotacji celowej przez organ prowadzący szkołę to dwie odrębne sprawy administracyjne. Każda z nich jest prowadzona przez inny organ. Każda z nich kończy się odrębną decyzją administracyjną, podlegającą kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Oczywiście istnieje możliwość, że obowiązek zwrotu subwencji przez powiat będzie stanowił asumpt do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji przez podmiot, który otrzymał dotację od tego powiatu. Niemiej jednak są to dwie odrębne kwestie prawne. W sensie normatywnym obowiązek zwrotu dotacji przez organ prowadzący szkołę nie aktualizuje się wskutek uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję orzekającą obowiązek zwrotu subwencji ogólnej. Każdy z tych zwrotów posiada własną podstawę prawną określoną w ustawach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. Uwzględniając fakt, że Stowarzyszenie nie posiadało interesu prawnego do udziału w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólne oraz brzmienie spornego przepisu Minister uznał, że pismo skarżącego z dnia 25 stycznia 2019 r. dotyczy zgłoszenia udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze organizacji społecznej w trybie art. 31 k.p.a. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału we wszczętym już postępowaniu dotyczącym innych osób, przy czym uprawnienie to przysługuje jej do zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną. Minister Finansów w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...] zobowiązującą Powiat [...] i do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 1.086.356 zł. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. W piśmie z dnia 25 stycznia 2019 r. Stowarzyszenie, za pośrednictwem pełnomocnika, zgłosiło swój udział w sprawie o sygn. akt [...]. Do pisma zostało załączone pełnomocnictwo "do prowadzenia sprawy administracyjnej w przedmiocie zwrotu dotacji przed organami administracji publicznej".

Mając na względzie, że sprawa administracyjna objęta sygn. akt [...], która została powołana w piśmie z dnia 25 stycznia 2019 r., została zakończona decyzją ostateczną, Minister trafnie uznał, że nie zostały spełnione niezbędne przesłanki wynikające z art. 31 k.p.a.

W ocenie Sądu, nieuprawniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Rozpatrzenie wniosku w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone na podstawie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego, jednocześnie organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Minister w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy. Wyjaśnił, mając na uwadze, że postępowanie administracyjne o sygn. [...] zostało zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., dlaczego wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu wskazanego w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r. jest nieuzasadniony.

Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.