Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1414/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 1, art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4388/21 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Z. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 1 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4388/21 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako: p.p.s.a.) w pkt 1 odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, w pkt 2 odrzucił skargę A Sp. z o.o. w Z. na informację Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 18 maja 2021 r. A Spółka z o. o. (dalej też jako Skarżąca lub Spółka) wniosła skargę na negatywną informację z dnia 2 lutego 2021 r. w sprawie subwencji finansowej wydaną przez Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie, (dalej też jako PFR lub Fundusz). Skarga wniesiona została w związku z odmową wypłaty Skarżącej subwencji finansowej wnioskowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa PFR 2.0 dla mikro, małych i średnich firm" stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr 2/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm", (dalej również jako Program).

Łącznie ze skargą Spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że PFR w zaskarżonej do tut. Sądu decyzji negatywnej z 2 lutego 2021 nie wskazał na możliwość odwołania ani złożenia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji braku pouczenia Skarżąca pozostawała w przekonaniu, że takie prawo jej nie przysługuje. Polski Fundusz Rozwoju S.A. wskazał jedynie, że Spółka ma prawo do złożenia nowego wniosku. Skarżąca podkreśliła, że brak pouczenia o możliwości zaskarżenia wydanej decyzji, a wręcz pouczenie jedynie o możliwości złożenia nowego wniosku, jak i informacje medialne towarzyszące przedmiotowemu projektowi, sprawiły, że pozostawała w przekonaniu, że nie przysługuje jej możliwość jakiegokolwiek zaskarżenia. Pismem z 5 lutego 2021 r. Spółka złożyła natomiast pismo/prośbę o ponowne rozpoznanie wniosku, wyjaśniając swoje stanowisko. Zwróciła się również o interwencję do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Z informacji uzyskanych od Rzecznika w piśmie z 7 czerwca 2021 również nie wynikało, aby Spółka mogła podjąć dalsze działania w sprawie na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Dopiero po przypadkowej konsultacji z Kancelarią Prawną i dokonanej przez Kancelarię analizie przepisów, Skarżąca powzięła informację o możliwości zakwalifikowania pisma PFR jako aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę PFR wniósł o odrzucenie skargi na informację z 2 lutego 2021 r., ewentualnie odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Fundusz wniósł również o oddalenie wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jako bezzasadnego oraz zasądzenie od Spółki na rzecz PFR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę zaskarżonym wyrokiem zauważył, że zasadniczą kwestią jest ocena możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na "odmowną decyzję w sprawie subwencji finansowej" wydawaną przez Polski Fundusz Rozwoju S.A. w Warszawie oraz ustalenie w jakim charakterze w postępowaniach w sprawie wypłaty subwencji finansowych występuje Polski Fundusz Rozwoju S.A.

Sąd I instancji podkreślił, że działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Skarżącej subwencji finansowej nie ma charakteru publicznoprawnego.

Uwzględniając powyższe rozważania za bezprzedmiotowe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał poddanie analizie działania polegającego na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Skarżącej pod kątem spełnienia pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

poprzez odrzucenie skargi jako wniesionej na czynność, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego z uwagi na brak publicznoprawnego charakteru, podczas gdy zaskarżona czynność jest formą działania administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przysługuje od niej skarga, stąd w zaskarżonym wyroku WSA błędnie uznało również, że nie zawiera jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 pkt 1 i pkt 6, art. 21 a ust. 1 oraz art. 12 ust. la pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (dalej jako: "ustawa o SIR") w zw. z § 1 i § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 w. sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z 16 grudnia 2016 roku o zasadach zarządzania mieniem państwowym, poprzez ich błędną wykładnię skutkująca uznaniem, że PFR podejmując czynności związane z realizacją programu "Tarcza Finansowa 2.0" nie realizuje władztwa administracyjnego, podczas gdy przyznając wsparcie, PFR realizuje zadania publiczne - w wyniku dekoncentracji zadań i uprawnień Rady Ministrów realizuje powierzone mu zadania dotyczące spraw związanych z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-19, do których należy zarządzanie kryzysowe, w tym zapobieganie i łagodzenie skutków sytuacji kryzysowych, które jest zadaniem z zakresu administracji publicznej podlegającym wykonaniu przez Radę Ministrów, a realizacja programu rządowego, jako zadania zleconego z zakresu administracji publicznej, odbywa się z udziałem środków publicznych i polega na dysponowaniu tymi środkami oraz nosi znamiona władztwa administracyjnego.

Polski Fundusz Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19; J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.], "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie wypłaty na rzecz subwencji finansowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w postanowieniu z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21 (także postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1417/21, z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 1353/21, z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1818/21, z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1002/22, z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt I GSK 1471/22 oraz z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt I GSK 1521/22), stwierdził, że działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela. Omawiane działanie nie mieści się bowiem w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (dalej: "SIR").

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenie ma art. 21a SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4 (art. 21b ust. 5 SIR).

Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 2 ust. 1 tej uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

O tym, czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm".

Z § 1 tego regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego

Zgodnie z § 3 regulaminu, finansowanie programowe udzielane jest za pośrednictwem banków, przyjmujących w imieniu PFR wnioski i odwołania, przekazujących beneficjentom decyzje PFR, zawierających umowy subwencji finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem subwencji finansowych.

Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu, finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez beneficjenta wniosek, podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez bank i PFR.

Zgodnie zaś z § 11 ust. 9 regulaminu umowa subwencji finansowej określa w szczególności:

a) przeznaczenie i wysokość subwencji finansowej;

b) skutki niewykonania lub nienależytego wykonania przez beneficjenta umowy subwencji finansowej; oraz

c) warunki oraz tryb zwrotu i rozliczenie subwencji finansowej

- przy czym pełna treść projektu umowy subwencji finansowej jest generowana i przedstawiana beneficjentowi przez bank.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 11 ust. 10 regulaminu, zawarcie przez beneficjenta umowy subwencji finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania subwencji finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w przypadku braku spełniania przez beneficjenta warunków programowych lub w sytuacji niepozyskania przez PFR kwoty finansowania programowego. Udzielenie przez PRF subwencji finansowej w ogólności, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia przez beneficjenta wszystkich warunków programowych.

Z § 13 ust. 3 regulaminu wynika, że decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (II) w części albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez beneficjenta warunków programowych na podstawie oświadczeń wiedzy beneficjenta zawartych w umowie subwencji finansowej oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy subwencji finansowej.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.

Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącej nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.

Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącej pod kątem spełnienia pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skargach kasacyjnych, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie.

Z przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).