Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 284/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11  ust. 6  art. 12 w zw. z  art. 29  ust. 1  art. 24  ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z. Oddział w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "administracja" 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku założyciela [...] Szkoły [...] z siedzibą w W. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...] zawieszającą Wydziałowi Prawa [...] Szkoły [...] z siedzibą w W. ze skutkiem na dzień zakończenia semestru zimowego roku akademickiego 2010/2011, jednak nie później niż z dniem 28 lutego 2011 r., uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "administracja".

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, przedstawiło Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego w uchwale z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] opinię dotyczącą dokonanej negatywnej oceny kształcenia prowadzonego na Wydziale Prawa [...] Szkoły [...] z siedzibą w W. m. in. na studiach pierwszego stopnia na kierunku "administracja". Wydając negatywną ocenę jakości kształcenia, w uchwale z dnia [...] marca 2010 r., Państwowa Komisja Akredytacyjna wskazała na nieprawidłowości dotyczące: prowadzenia działalności edukacyjnej w istotny sposób naruszającej obowiązujące przepisy prawa, w tym niezgodne z prawem utworzenie zamiejscowych ośrodków dydaktycznych i prowadzenie w nich zajęć dydaktycznych, niewywiązywanie się przez organy kolegialne i jednoosobowe Uczelni z obowiązków wynikających z ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, nieprawidłowej organizacji roku akademickiego oraz praktyk zawodowych, niewłaściwej konstrukcji sylabusów, niewłaściwego stanu bazy dydaktycznej, a także niespełnienia wymogów minimum kadrowego i uchybień dotyczących procesu dyplomowania. Uczelnia skorzystała z przysługującej jej możliwości złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy do Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. kopia ww. wniosku została przekazana również Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Rozpatrując ww. wniosek Państwowa Komisja Akredytacyjna nie znalazła argumentów, które uzasadniałyby zmianę oceny negatywnej wyrażonej w uchwale z dnia [...] marca 2010 r., co przedstawiła w uchwale z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

W związku z powyższym, na podstawie art. 11 ust. 6 ww. ustawy Minister pismem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], doręczonym Uczelni w dniu 13 lipca 2010 r., zawiadomił [...] Szkołę [...] z siedzibą w W. oraz Założyciela Uczelni o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia albo zawieszenia uprawnień do prowadzenia na Wydziale Prawa studiów pierwszego stopnia na kierunku "administracja", informując o przysługującym stronom prawie przeglądania akt sprawy. Następnie Ministerstwo pismem z dnia [...] lipca 2010 r. poinformowało strony o zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w ciągu 7 dni od dnia doręczenia ww. pisma. Pismo zostało doręczone dnia 5 sierpnia 2010 r. Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., doręczonym w dniu 12 sierpnia 2010 r., przedstawiła zastrzeżenia dotyczące negatywnej oceny jakości kształcenia prowadzonego na kierunku "administracja", nie zgadzając się z zarzutami Państwowej Komisji Akredytacyjnej.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego po analizie przedmiotowych uchwał, uwzględniających sytuację zastaną w Uczelni i wyjaśnienia Władz Uczelni oraz po analizie ww. pisma Uczelni z dnia [...] sierpnia 2010 r., mając na uwadze w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, wydał w dniu [...] września 2010 r., decyzję zawieszającą Wydziałowi Prawa [...] Szkoły [...] z siedzibą w W. ze skutkiem na dzień zakończenia semestru zimowego roku akademickiego 2010/2011, jednak nie później niż z dniem 28 lutego 2011 r., uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "administracja".

Założyciel Uczelni pismem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], doręczonym tego samego dnia, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawione w treści wniosku argumenty można podzielić na trzy grupy dotyczące: 1) niekonstytucyjności art. 9 pkt 4 ustawy i w związku z tym rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 144, poz. 1048 z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 6 ww. ustawy; 2) spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu, którego konstytucyjność jest kwestionowana; 3) błędnej, zdaniem Wnioskodawcy, interpretacji Ministra w sprawie prowadzenia zajęć dydaktycznych za granicą.

Strona zakwestionowała zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia, wydanego na podstawie niezgodnego z art. 92 ust. 1 Konstytucją RP upoważnienia zawartego w art. 9 pkt 4 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Ponadto wnioskodawca przedstawił opinię prawną uzasadniającą zarzut niekonstytucyjności art. 11 ust. 6 ww. ustawy sporządzoną przez dr R. P.

Wnioskodawca wskazuje, iż art. 11 ust. 6 ww. ustawy czyni ministra organem wykonawczym Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Zdaniem strony "ustawa nie może wprowadzać rozwiązania, w ramach którego minister nie kieruje działem administracji rządowej, lecz jest kierowany w sprawach należących do jego zakresu działania przez inny podmiot aniżeli Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów", gdyż narusza to art. 149 ust. 1 Konstytucji RP. Strona podnosi "brak możliwości kwestionowania ocen Komisji wiążących dla ministra przed sądem", a w konsekwencji niezgodność z art. 45 Konstytucji RP, gwarantującym każdemu prawo do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Założyciel argumentuje również, iż minister nie może, w przypadku negatywnej opinii Komisji, podjąć innej decyzji aniżeli cofnięcie albo zawieszenie uprawnienia. Biorąc pod uwagę fakt, iż opinia nie podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, zdaniem strony, tym samym nie podlega kontroli decyzja ministra ustawowo zdeterminowana przez stanowisko Komisji. Ww. przepis jest niezgodny również z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Ponadto wskazany przepis jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, "ponieważ stwarza pułapkę prawną polegającą na tym, że treść decyzji ministra zostaje wyznaczona przez akt niezaskarżalny".

Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy minister, podejmując decyzję o cofnięciu albo zawieszeniu uprawnienia do prowadzenia kształcenia, uwzględnia "w szczególności" rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń. Oznacza to, zdaniem wnioskodawcy, iż może wziąć pod uwagę też inne przesłanki nieprzewidziane przez ustawę, co jest brakiem precyzji w wyznaczeniu zakresu ingerencji organu i jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP (naruszenie zasady określoności prawa).

Następną kwestią na poparcie ww. tezy jest obowiązek zachowywania zasady proporcjonalności przy tworzeniu i stosowaniu prawa w demokratycznym państwie prawnym. Wnioskodawca wskazuje, iż "cofnięcie albo zawieszenie uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia stanowi ingerencję w prawo zakładania szkół wyższych. Dokonując wyboru pomiędzy cofnięciem a zawieszeniem minister powinien mieć na względzie konieczność zachowania proporcji pomiędzy dobrem chronionym (jakość kształcenia) a dobrem poświęcanym (prawo zakładania szkół wyższych).

Ponadto strona nie zgadza się z interpretacją Ministra w sprawie prowadzenia zajęć dydaktycznych za granicą z uwagi na źródła i hierarchię aktów prawnych i wynikają z tego wykładnię normatywną.

Odnosząc się do zarzutów Uczelni wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wyjaśnił, że jest organem administracji publicznej funkcjonującym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa i w granicach istniejącego systemu prawnego, zgodnie z którym jedynie Trybunał Konstytucyjny ma uprawnienie do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej aktu prawnego. W związku z powyższym Minister, będąc zobowiązanym do stosowania aktualnie obowiązującego prawa, wydał decyzję z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 11 ust. 6 i 7 ww. ustawy z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Minister, nie wkraczając w kompetencje sądów w zakresie oceny pod kątem zgodności z Konstytucją RP ww. przepisów, natomiast działając zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 8 i 9 K.p.a., wyjaśnił jak niżej.

Odniósł się do interpretacji art. 11 ust. 6 ww. ustawy przedstawionej przez wnioskodawcę i wyjaśnił, iż błędnie połączono ze sobą dwie normy prawne, tworząc jedną normę niewynikającą ani z wykładni językowej, ani z systemowej czy funkcjonalnej. Nieprawidłowo określono hipotezę, dyspozycję i sankcję normy prawnej. Powiązano bowiem ze sobą kwestię opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej wskazanej w art. 11 ust. 1 oraz oceny kształcenia dokonywanej przez Państwową Komisją Akredytacyjną, o której mowa w art. 11 ust. 6 ww. ustawy.

W przypadku, gdy opinia jest negatywna minister jest zobligowany do wydania decyzji cofającej albo zawieszającej uprawnienia do prowadzenia studiów. Przesłanką do podjęcia przez ministra rozstrzygnięcia jest uwzględnienie w szczególności rodzaju i zakresu stwierdzonych przez Komisję naruszeń. Zwrot "w szczególności" oznacza, iż minister, podejmując decyzję, jest obowiązany brać pod uwagę także inne dane znane ministrowi z urzędu lub przekazane przez Stronę. Informacje te mogą być przesłanką do zastosowania sankcji łagodniejszej (zawieszenie) albo ostrzejszej (cofnięcie).

Odnosząc się do kwestii niezgodności art. 11 ust. 6 ww. ustawy z art. 149 ust. 1 Konstytucji RP, organ wskazał, iż zarzut strony jest nieadekwatny do zakresu regulowanego przez zaskarżony przepis. Nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż "minister nie kieruje działem administracji rządowej, lecz jest kierowany w sprawach należących do jego zakresu działania przez inny podmiot aniżeli Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów". Zakres działania ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wskazuje ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym. Art. 11 ust. 6 ww. ustawy reguluje jedną z kwestii tego zakresu. Ponadto przepis ten nie pozbawia ministra wpływu na treść decyzji. Przeciwnie wyraźnie wskazuje, iż minister ma obowiązek podjąć decyzję w sprawie cofnięcia albo zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i poziomie kształcenia. Ocena PKA stanowi podstawowy dowód w sprawie, ale nie wyznacza rozstrzygnięcia tej decyzji. Podkreślić należy, iż możliwość wyboru przez ministra sankcji jest istotną sprawą dla uczelni, gdyż istnieje między nimi zasadnicza różnica.

Minister bowiem odpowiada za decyzję w zakresie zasadności zawieszenia albo cofnięcia uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. W związku z tym zarzut niezgodności art. 11 ust. 6 ww. ustawy z art. 2 Konstytucji RP również nie jest zasadny.

Odnosząc się do argumentu dotyczącego braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez PKA oraz przez ministra, organ wyjaśnił, iż Komisja formułuje oceny negatywne tylko wtedy, gdy skala i waga zarzutów wymagają podjęcia przez Ministra jednej z ww. decyzji. Zwrócił ponadto uwagę, iż jakość pracy zespołów oceniających jest ważną kwestią w pracy Komisji, czego wyrazem jest określenie i przestrzeganie procedury powoływania ekspertów PKA, wprowadzenie ankiet, przesyłanych do ocenianych uczelni, dających możliwość przedstawienia zastrzeżeń do przyjętych procedur lub pracy zespołów, a także funkcjonowanie zgodnie z przyjętym Kodeksem Etyki. O jakości pracy PKA świadczy również funkcjonowanie tego organu w Europejskim Obszarze Szkolnictwa Wyższego i wpisanie go do European Quality Assurance Register for Higher Education (EQAR). Uczelnia miała także możliwość wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do sformułowanej oceny. Sprawa rozpatrywana była na wspólnym posiedzeniu Prezydium PKA i danego zespołu kierunku studiów. Minister otrzymując uchwałę Komisji podtrzymującą ocenę negatywną działał zatem na podstawie art. 11 ust. 6 ww. ustawy z uwzględnieniem art. 80 K.p.a. W związku z tym, za okoliczność wymagającą udowodnienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, należało uznać nie kwestię wystąpienia naruszeń, gdyż te, zgodnie z art. 11 ust. 6 ww. ustawy, zostały stwierdzone przez Państwową Komisję Akredytacyjną tylko ich rodzaj i zakres. Minister wyjaśnił zatem, zgodnie z art. 7 K.p.a., iż ww. przesłanki są rozstrzygające przy podejmowaniu decyzji w sprawie cofnięcia albo zawieszenia uprawnienia do ww. kierunku studiów. W decyzji z dnia [...] września 2010 r. organ szczegółowo odniósł się do każdego zarzutu Komisji i wyjaśnień strony. Uchybienia nie dotyczyły jedynie braków dokumentów kadrowych. Ponadto wyjaśnił, iż dokument ma właśnie na celu potwierdzenie kwestii merytorycznych i jest jednym z podstawowych dowodów wymienionych w art. 75 § 1 K.p.a. W związku z tym wskazane rozróżnienie nie jest adekwatne do postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę argumentu dotyczącego obowiązku zachowywania zasady proporcjonalności przy tworzeniu i stosowaniu prawa, Minister podkreślił, że wydając decyzję w niniejszej sprawie organ zachował w pełni zasadę proporcjonalności, różnicując naruszenia stwierdzone przez Państwową Komisję Akredytacyjną co do ich rodzaju i zakresu, a także biorąc pod uwagę stanowisko strony i działania podjęte już po dokonaniu oceny przez Komisję. Minister, zgodnie z art. 7 K.p.a., w szczególności słusznym interesem strony, wydał decyzję zawieszającą a nie cofającą uprawnienie Wydziałowi Prawa. Wyjaśnił również, iż art. 11 ust. 6 ww. ustawy nie wskazuje jako przesłanki do wydania decyzji kryterium formalnego i merytorycznego, tylko w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń. Oznacza to, iż podział na braki formalne i merytoryczne jest jedynie dodatkowym kryterium, pomagającym odpowiednio uzasadnić rodzaj i zakres danego naruszenia. Ponadto minister wyjaśnił, iż w toku postępowania podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, którą jak wyżej wskazano, jest rozstrzygnięcie kwestii zawieszenia albo cofnięcia uprawnienia do prowadzenia studiów, nie zaś występowania naruszenia jako takiego.

Minister, odnosząc się do sprawy prowadzenia zajęć dydaktycznych za granicą, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2010 r. W opinii Ministra, utworzenie jakiejkolwiek jednostki poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych i ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Podkreślił, iż w decyzji z dnia [...] września 2010 r., po szczegółowym odniesieniu się do zarzutu PKA w tej kwestii i interpretacji strony, wyraźnie wyłączono sprawę kształcenia poza granicami kraju przez uczelnię jako przesłankę do rozstrzygnięcia o cofnięciu albo zwieszeniu uprawnienia, mając na względzie wyjaśnienia uczelni wskazujące na przekonanie o działaniu zgodnym z przepisami prawa, a także z uwagi na rozpoczęcie dostosowywania jej działalności do ww. przepisów poprzez złożenie stosownych wniosków o utworzenie zamiejscowych jednostek organizacyjnych za granicą. Minister uznał za uzasadnione rozdzielenie kwestii oceny jakości kształcenia na kierunku "administracja" prowadzonym przez Wydział Prawa uczelni od sprawy kształcenia przez Uczelnię poza granicami kraju, która rozstrzygnięta zostanie odrębną decyzją Ministra kończącą postępowanie w sprawie udzielenia zgody na utworzenie Zamiejscowego Ośrodka Dydaktycznego w B. i prowadzenie w nim przez Wydział Prawa Uczelni 2/3 zajęć dydaktycznych na studiach pierwszego stopnia na kierunku "administracja" (w toku).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

Skarżący - Założyciel Uczelni zarzucił ww. decyzji, iż:

1. wydana została w oparciu o błędną wykładnię przepisu art. 11 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, argumentując to stwierdzeniem, że Państwowa Komisja Akredytacyjna jest szczególnym podmiotem oraz opisując tryb jej powoływania i funkcjonowania. Skarżący podniósł w szczególności, iż PKA nie jest organem nadzoru nad uczelniami ani nawet organem państwowym, nie ma więc publicznoprawnego statusu i jej działalność nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. Z uwagi, iż minister właściwy nie posiada uprawnień do weryfikowania postępowania prowadzonego przez Komisję, szczególnego znaczenia nabiera badanie prawidłowości kryteriów, jakimi posługuje się PKA, przez sądy administracyjne. Przeciwne założenie oznaczałoby, zdaniem skarżącego, iż ocena dokonywana przez Komisję i następnie rozstrzygnięcie ministra wymykałoby się kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Założyciel wskazuje również, iż w sytuacji braku aktualnych na dzień wydania decyzji rzeczywistych naruszeń prawnych obowiązków spoczywających na uczelni, minister powinien umorzyć postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość sprawy. Wymaga to przeprowadzenia przez organ z urzędu postępowania dowodowego zgodnie z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a oraz uzasadnienie decyzji odzwierciedlające rzeczywiście przeprowadzone postępowanie dowodowe zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.;

2. wydana zaskarżona decyzja nie stanowi w ogóle decyzji, gdyż organ wydając decyzję w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, winien ją rozpatrzyć ponownie co do jej istoty. Oznacza to, iż organ nie może ograniczyć się do odpowiedzi na zarzuty strony i zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego;

3. Minister, rozpoznając ponownie sprawę, nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, naruszając art. 10 § 1 i 81 K.p.a.;

4. nie uwzględnia podjętych przez uczelnię działań naprawczych;

5. sankcjonuje uchybienia formalne Państwowej Komisji Akredytacyjnej, tj. naruszanie przepisów Konstytucji RP (art. 2 i art. 7 w zw. z art. 87), polegające na uzależnieniu zaliczenia do minimum kadrowego danej osoby od spełnienia wymagań określonych w uchwałach abstrakcyjnych i generalnych PKA, przy jednoczesnym naruszeniu przez PKA przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 70, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;

6. opiera się na art. 11 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, który jest niezgodny z art. 2, 7, 87 i 149 ust. 1 Konstytucji RP przy przyjęciu, iż uchwała PKA bezwzględnie wiąże ministra przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie cofnięcia albo zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów;

7. została wydana z naruszeniem art. 7 i 80 K.p.a.;

8. opiera się na przepisach wewnętrznych PKA. Zdaniem skarżącego PKA tworzy przepisy prawa równoległego, tj. pochodzące ze źródeł obcych Konstytucji RP, czyli przepisy wydane przez PKA w uchwałach generalnych i abstrakcyjnych. Jest to sprzeczne z art. 2 i 7 w zw. z art. 87 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżący - założyciel uczelni nie posiada legitymacji skargowej z uwagi na brak interesu prawnego. Nie może więc skutecznie uruchomić postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:.

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie

Stosownie do art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń w drodze decyzji cofa lub zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, zdaniem Sądu, organ słusznie podniósł, że skarżący - założyciel uczelni nie posiada legitymacji skargowej z uwagi na brak interesu prawnego. Nie może więc skutecznie uruchomić postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania w niniejszej sprawie jest uczelnia. Z przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i przepisów statutu uczeni nie wynika dla założyciela uczelni uprawnienie do wniesienia skargi w przedmiotowym zakresie. Stanowisko to uzyskało aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1667/10 oraz cyt. niżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 525/10). Niepubliczna uczelnia wyższa, jaką jest [...] Szkoła [...], uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do rejestru uczelni niepublicznych prowadzonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (art. 12 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym). Od tej chwili uczelnia niepubliczna jako podmiot prawa, odrębny od założyciela będącego osobą prawną realizuje swe zadania ustawowe (przede wszystkim określone w art. 13 ust. 1 pkt 1-2, 5-8 w zw. z ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym).

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt SK 39/05 (OTK-A 2005/9/99) wśród szczegółowych atrybutów autonomii szkół wyższych wskazuje się, między innymi, na prawo do ustalania przez władze szkoły treści i form nauczania. Zdaniem Sądu, wśród tych praw znajduje się niewątpliwie prawo do wystąpienia przez jednostkę organizacyjną uczelni o przyznanie uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w formie decyzji administracyjnej (art. 11 ust. 1 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym). Za mieszczące się w granicach tego prawa należy też uznać uczestnictwo w postępowaniu, o którym mowa w art. 11 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Wszczynane z urzędu postępowanie, będące konsekwencją negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną prowadzi do wydania decyzji dotyczącej cofnięcia lub zawieszenia uprawnienia jednostki organizacyjnej uczelni do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia.

Z przepisów prawa wynika jednak, że zasada autonomii uczelni niepublicznej nie ma charakteru absolutnego. Granice jej wyznacza ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Z analizy przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym wynika, że interes prawny założyciela uczelni niepublicznej jest aktualny na etapie tworzenia szkoły wyższej. Założyciel uczelni ma interes prawny w sprawach o: wydanie pozwolenia na utworzenie uczelni, (art. 20 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, zatwierdzenie statutu uczelni niepublicznej (art. 58 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym), wpis uczelni do rejestru uczelni niepublicznych (art. 29 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym). Nie budzi wątpliwości to, iż założyciel uczelni ma interes prawny w sprawach mających doprowadzić do wygaszenia i ograniczenia działalności zawodowej uczelni niepublicznej, tj. dotyczących likwidacji uczelni (art. 26 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym), czy likwidacji jednostki zamiejscowej uczelni (art. 37 ust. 4 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym).

Natomiast uprawnienia założyciela uczelni dotyczące fazy działalności szkoły wyższej są ściśle określone i wynikają z konkretnych przepisów prawa. Uprawnienia te obejmują sprawy dotyczące np. przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni i jego cofnięcia (art. 23 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym), nadania statutu uczelni niepublicznej (art. 274 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym), zmiany nazwy uczelni (art. 255 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym), przejęcia funkcji założyciela przez inny podmiot (art. 58 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym).

Założyciel uczelni niepublicznej może podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach określonych przez jej statut (art. 24 ust. 3 ustawy) – Prawo o szkolnictwie wyższym). Przy czym statut może regulować wyłącznie kwestie albo wyraźnie wskazane przez ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym do uregulowania w statucie, albo takie które nie naruszają przepisów ww. ustawy zwłaszcza dotyczących autonomii uczelni. Uprawnienie związane z występowaniem z wnioskami o uruchomienie nowych kierunków studiów pozostaje, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 Statutu, w kompetencjach rektora. Ponadto to rektor kieruje działalnością naukowo-dydaktyczną uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz (§ 17 ust. 3 Statutu).

Statut [...] Szkoły [...] przewiduje w § 13 ust. 5, § 17 ust. 1, § 19 ust. 1, § 21 ust. 1, § 40 ust. 1, § 41 ust. 1 i § 43 następujące uprawnienia założyciela: prawo odwołania członka senatu przed upływem kadencji, powołania i odwołania rektora, prorektora oraz kanclerza, podjęcia decyzji w sprawie likwidacji uczelni i powołania likwidatora oraz nadania uczelni statutu.

Wśród tych uprawnień przepisy ustawy i statutu nie wymieniają spraw, które były przedmiotem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Jednak zdaniem Sądu, kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie legitymacji procesowej skarżącego – założyciela [...] Szkoły [...], do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku, którego została wydana zaskarżona decyzja. Na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego organ nie rozważył tej kwestii, a miał obowiązek wyjaśnić, czy Z. Oddział w W. miało interes prawny, a zatem czy posiadało legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wszystkie okoliczności podniesione przez organ, a prowadzące do wniosku, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym założyciel nie posiada legitymacji skargowej z uwagi na brak interesu prawnego powinny być przez organ rozpatrzone przy badaniu, czy założyciel [...] Szkoły [...], posiada legitymację do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak interesu prawnego.

Podkreślić należy, że decyzja, której przedmiotem było zawieszenie Wydziałowi Prawa [...] Szkoły [...] z siedzibą w W. uprawnienia do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku "administracja", nie prowadzi do likwidacji szkoły, a wręcz przeciwnie do usunięcia uchybień i wdrożenia działania. Ponownie rozpoznając sprawę, kwestię tę powinien organ przeanalizować i ustalić.

Ponadto zgodzić się zatem należy z organem, że negatywna ocena prowadzi do wszczecia przez ministra postępowania, którego przedmiotem nie jest ta ocena, lecz uprawnienia uczelni. Ocena kształcenia należy bowiem wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działającej w odmiennym trybie, w którym uczelni przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że ocena Komisji wiąże ministra. Minister nie może więc odstąpić od oceny komisji, ani dokonać własnej oceny kształcenia i jest obowiazany allbo cofnąć albo zawiesić uprawnienia.

Nie wchodząc w szczegółową analizę merytoryczną, należy zwrócic uwagę, że w myśl art 50 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, Komisja działa przez swoje organy, wsród których wymieniono prezydium. Uchwały Komisji podpisuje przewodniczący komisji (art. 51 ust. 2). Na uwagę zasługuje także Statut Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Akt ten precyzuje, że Komisja działa na posiedzeniach plenarnych oraz przez swoje organy (§ 4 ust. 1). Przewodniczący Komisji kieruje pracami Komisji i reprezentuje ją na zewnątrz, a w szczególności podpisuje uchwały Komisji i Prezydium (§ 5 ust. 1 i 3 pkt 3). Prezydium podejmując uchwały w sprawach m. in. oceny jakości kształcenia na danym kierunku i spełnienia określonych w przepisach prawnych warunków prowadzenia studiów wyższych, kieruje się sprawozdaniami przedkładanymi przez poszczególne zespoły kierunków studiów (§ 7 ust. 3). Zespoły kierunków studiów przygotowują sprawozdania, tj. opinie oraz propozycje uchwał wraz z uzasadnieniem (§ 9 ust. 2). Postępowanie oceniające w sprawach m. in. jakości kształcenia obejmuje podjecie przez Prezydium uchwały w sprawach oceny jakości kształcenia (§ 14 ust. 2 pkt 7). Propozycję uchwały w sprawie oceny w powyższym zakresie wraz z jej uzasadnieniem przedstawia na posiedzeniu Prezydium Przewodniczący Zespołu. Propozycja oceny Zespołu oraz uchwała Prezydium formułowane są zgodnie z ustalonymi przez Prezydium ogólnymi kryteriami kształcenia (§ 16 ust. 4 i 5). Przepis § 18 ust. 1 wskazuje na elementy, które powinna obejmować uchwała Prezydium podjęta w powyższym zakresie.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się Uchwała Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej w sprawie oceny jakości kształcenia na kierunku “administracja" prowadzonym w [...] Szkole [...] w W. Jak wynika z § 1, została ona podjęta na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, po zapoznaniu się z raportem Zespołu Oceniającego, a także po zasięgnięciu opinii Zespołu. Uchwała została podpisana przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Do uchwały w formie załącznika zostało dołączone uzasadnienie. Tryb procedowania Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej został określony w uchwalonym 13 października 2005 r. Statucie w szczególności w § 10 i 21.

Wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie wypowiada się i nie dokonuje oceny, czy tryb podjęcia uchwały był prawidłowy, podczas gdy do uchwały nie został dołączony protokół z posiedzenia Prezydium. Zgodnie z § 21 Statutu protokół powinien zawierać tytuły rozpatrywanych spraw, nazwiska referentów, poddaną pod głosowanie opinię lub ocenę oraz wyniki głosowania.

Zdaniem Sądu, do uchwały powinien być dołączony taki protokół z listą obecności oraz wynikami glosowania. Wobec tego, że organ nie dokonał oceny prawidłowości procedowania Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, brak protokołu jak wskazano wyżej, również uniemożliwił dokonanie takiej oceny przez Sąd, nie pod względem merytorycznym, bowiem ta ocena pozostaje poza uprawniem Sądu, ale pod kątem formalnym.

Ponownie rozponając sprawę, organ powiniem po zbadaniu, czy założyciel miał legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również zarządać od Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej tych załączników i dokonać oceny, czy uchwała została podjęta w prawidłowym trybie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.

W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.