Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2021/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2007 r. sprawy ze skargi I.K., Z.K., L.I. i W.I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej I.K. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia [...].02.2003r. znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust.1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. - odmówiono wnioskodawcom I.K., Z.K., L.I. i W.I. wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, tj. budynku mieszkalnego przy ul. L. "1" w K.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku z licznymi wnioskami wyżej wymienionych potwierdzonymi w piśmie z dnia 14.01.2003r. dotyczącym wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wbudowanym garażem przy ul. L. "1" w K., zrealizowanych jako " samowola budowlana", Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, zaś ustalony stan faktyczny przedstawia się następująco.

M.M. i Z.M. uzyskali w Wydziale Architektury Urzędu Miasta K. decyzję [...] z dnia [...].04.1996r. na wznowienie robót budowlanych przy przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. L. "1" w K. Decyzja ta została wydana po wyroku NSA z dnia 26.07.1995r. uchylającym wcześniejsze decyzje zezwalające inwestorom na przebudowę i rozbudowę ich budynku mieszkalnego. Wyrokiem NSA z dnia 12.11.1996r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...].04.1996r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu drugiej instancji z dnia [...].06.1996r., przy czym podano w nim, że nadal pozostał aktualny wniosek inwestora z 1994r. w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przy ul. L. "1", co zostało jednak uwarunkowane uzyskaniem decyzji WZiZT w sprawie realizowanej inwestycji. Po wyroku Sądu M.M. i Z.M. wykonali dwa biegi wewnętrzne schodów żelbetowych. Postępowanie w tej sprawie było prowadzone przez organ nadzoru budowlanego i decyzja organu pierwszej instancji nakazująca rozbiórkę została uchylona przez organ drugiej instancji. Inwestorzy wykonali też zabezpieczenie budynku przed wpływem opadów atmosferycznych poprzez uzupełnienie więźby dachowej, pokrycie go deskami oraz papą, co uczynili na własne ryzyko, bez prawa odszkodowania w przypadku wydania decyzji na wznowienie robót określającej inny kształt dachu. Postanowieniem z dnia [...].11.1997r. Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych przy ul. L. "1", które zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...].02.1998r. Ponadto organ pierwszej instancji wydał decyzję nakazującą inwestorom wykonanie zmiany zabezpieczenia dachu budynku przy ul. L. "1", która została uchylona decyzją organu drugiej instancji z dnia [...].05.1998r. Następnie w dniu [...].07.1998r. Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. wydał pozostającą w obrocie prawnym decyzję znak [...] nakazującą inwestorom zaniechanie robót. Obiekt był wówczas w stanie surowym, otwartym. Ponieważ od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania stała się ona decyzją ostateczną zgodnie z art. 16 k.p.a. Wyrokiem NSA z dnia 7.05.2002r. NSA uchylono kolejne wydane w obu instancji decyzje, tj. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego rozbiórki części obiektu przy ul. L. "1" w K. podkreślając, że bezzasadność żądania strony organy winny wykazać w decyzji co do istoty, czyli w decyzji o odmowie rozbiórki, po uprzednim sprawdzeniu czy po wydaniu w 1998r. ostatecznej decyzji o zaniechaniu robót takie roboty faktycznie nie były prowadzone.

Z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7.05.2002r sygn. akt II SA/Kr 107/01 oraz z dnia 29.09.1999r. sygn. akt II SA/Kr 2790/98 wynika zatem, że obiekt zrealizowany do 1998r. nie podlega rozbiórce. Obecny dach natomiast stanowi prowizoryczne zabezpieczenie przed wpływem warunków atmosferycznych.

Po kolejnym podjęciu postępowania wyjaśniającego na wniosek współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji stwierdzono, że M.M. i Z.M. zgłosili do Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. zamiar wykonywania robót budowlanych remontowych budynku przy ul. L. "1" w K. i organ ten pismem z dnia 18.06.2001r przyjął do wiadomości zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie przedmiotowego budynku w zakresie wymiany istniejących zabezpieczeń otworów okiennych i drzwiowych na stolarkę okienną i drzwiową w ramach istniejących otworów, bez naruszania nadproży, jak również wykonywanie tynków. W piśmie tym poinformowano także iż organ ten nie zajmuje stanowiska w sprawie zgłoszonych robót polegających na wykonaniu wewnętrznych instalacji wod-kan. i elektrycznych. W zakresie tych robót nie został więc wydany sprzeciw, pomimo toczącego się w tym organie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na dokończenie budowy. Po dokonaniu kontroli w terenie 3.07.2001r. oraz kontroli obiektu przy udziale stron w dniu 18.09.2001r. stwierdzono, że zakres wykonywanych robót w obrębie przedmiotowej inwestycji był zgodny z zakresem robót zgłoszonych przez inwestora i przyjętych do wiadomości przez organ architektoniczny. Natomiast w zakresie zgłoszonych instalacji wewnętrznych elektrycznej i wod-kan nie wydano sprzeciwu w formie decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stosując przepisy k.p.a. nie ma możliwości wyeliminowania z obiegu prawnego dokumentu wydanego przez organ architektoniczny w postaci zawiadomienia o przyjęciu zgłoszenia zamiaru wykonania robót, dla wykonania których inwestor w tym wypadku winien uzyskać decyzje pozwolenia na budowę. Celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem nie można w takim wypadku zastosować podstawy prawnej z art. 48 Prawa budowlanego skutkującego rozbiórką, gdyż inwestor faktycznie uzyskał zgodę organu na wykonanie zgłoszonych robót. W przypadku tym ma zastosowanie tylko tryb art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W dniu 19.03.2002r. została wydana przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzja nakazująca rozbiórkę okien na I piętrze, zamontowanych pomimo postanowienia PINB o wstrzymaniu robót z dnia [...].12.2001r. i z dnia [...].03.2002r. Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2002r., w której organ drugiej instancji stwierdził, że w przedmiocie nakazania rozbiórki prowadzone było już postępowanie zakończone wyrokiem NSA z 7.05.2002r., w którym decyzja organów pierwszej i drugiej instancji została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania zostały przedłożone przez właścicieli sąsiednich budynków opinie kominiarskie mistrza J.W. z 14.03.2002r. z przeglądu przewodów kominowych budynku przy ul. L. "2" i ul. L. "3"., z których wynika, że przewody w budynku nr "2" i nr "3" nie funkcjonują prawidłowo z powodu przesłony jaką stanowi dach budynku w budowie przy ul. L. "1". W tej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w trybie art. 51 Prawa budowlane mające na celu doprowadzenie istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem, podejmując czynności mające na celu zmianę kształtu istniejącego dachu budynku nr "1" stanowiącego prowizoryczne zabezpieczenie przed wpływem warunków atmosferycznych do stanu, który nie powoduje zakłócenia ciągu przewodów kominowych sąsiednich budynków. Wnioski współwłaścicieli budynku nr "2" i nr "3" przy ul. L., dotyczące żądań wydania decyzji na rozbiórkę części obiektu wybudowanych po wyrokach NSA, rozpatrywane są natomiast jako odrębne postępowanie.

W świetle tych ustaleń, w dalszej części uzasadnienia decyzji podano, że przedmiotowy budynek przy ul. L. "1" w K. nie podlega rozbiórce z art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ze względu na fakt, że inwestor realizował inwestycję w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę. Zgodnie z wyrokiem NSA z 18.06.1998r sygn. akt IV SA 1399/96 inwestor, który prowadzi roboty budowlane lub wybudował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona albo uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Ponadto nie ma tu zastosowania art. 51 ust. 1 powołanej ustawy skutkujący rozbiórką obiektu lub jego części. Analizując wniosek stron o wydanie decyzji na rozbiórkę części przedmiotowego budynku wybudowanej od strony ogrodu, a wychodzącej poza obrys sąsiedniego budynku przy ul. L. "3" stwierdza się, że sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją o zaniechaniu robót z dnia [...].07.1998r znak [...], która stała się ostateczna i rozstrzygała sprawę w zakresie rozbiórki już zrealizowanego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.09.1999r. uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.1998r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...].04.1998r. o odmowie wydania decyzji na rozbiórkę części budynku przy ul. L. "1" w K. podkreślił, że przyjęty przez organ nadzoru budowlanego tryb postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego o zaniechaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych jest prawidłowy. Wydana w tym trybie decyzja przesądziła o losach już zrealizowanej inwestycji. Ponadto NSA podkreślił, że prawomocna decyzja WZiZT będzie stanowić podstawę do dalszego postępowania administracyjnego w tej sprawie. W dniu [...].09.1999r. została wydana decyzja Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].03.2000r. Na podstawie przedłożonych przez inwestorów dokumentów, w tym inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i opinii technicznej inż. A.M. z kwietnia 2000r. o stanie technicznym wybudowanego budynku, przeprowadzonych wizji w terenie i analizy sprawy stwierdza się, że zrealizowany budynek mieszkalny z wbudowanym garażem w zabudowie plombowej, w stanie surowym otwartym przy ul. L. "1" w K. spełnia warunki określone w decyzji WZiZT z dnia [...].09.1999r. Nr [...] dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto stwierdza się, że części obiektu takie jak ścianki działowe zgodnie z wpisem do dziennika budowy były wybudowane w 1996r., przed wydaniem decyzji o zaniechaniu robót z 1998r. Na parterze przedmiotowego budynku stolarka okienna i drzwiowa, instalacje wewnętrzne elektryczna i wodno-kanalizacyjna oraz tynki i wylewki były wykonane w oparciu o zgłoszenie do organu architektonicznego przed wydanym postanowieniem o wstrzymaniu robót z dnia [...].10.2001r. Prace polegające na ułożeniu podłogi i flizowaniu nie podlegają nadzorowi organu architektonicznego, ani nadzoru budowlanego. W oparciu o posiadane akta nie stwierdzono wykonania nowych przyłączy do budynku, a istniejące przyłącza są starymi przyłączami do uprzednio istniejącego obiektu. Stwierdzone natomiast roboty budowlane wykonane bez pozwolenia na budowę po wydanym postanowieniu o wstrzymaniu robót z dnia [...].10.2001r. polegające na montażu części stolarki zewnętrznej w obrębie I piętra nie podlegają rozbiórce, bowiem zostały zakwalifikowane jako roboty zabezpieczające obiekt przed warunkami atmosferycznymi. Ponadto jak wynika z protokołu z kontroli w terenie w dniu 6.03.2002r. inwestorzy wykonali roboty porządkowe wokół przedmiotowego budynku na terenie własnej posesji zgodnie z zaleceniami organu, a wobec powyższych okoliczności brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części. W dniu 15.01.2003r. wysłane zostało zawiadomienie zgodnie z art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się stron z aktami przed wydaniem decyzji w tej sprawie, zaś niniejsza decyzja jest odpowiedzią na żądania sprecyzowane w piśmie z dnia 14.01.2003r.

Od powyżej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie w terminie wnieśli I.K., Z.K., L.I. i W.I. podnosząc, że z chwilą ogłoszenia wyroku NSA z dnia 12.11.1996r. sygn. akt II SA/Kr 1124/96 M.M. i Z.M. nie posiadali pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również zarzucając iż organy nadzoru budowlanego nazywają nową inwestycję przebudową i modernizacją, a nie wznoszeniem budynku od podstaw, który z poprzednio istniejącym nie ma nic wspólnego oprócz lokalizacji, zaś decyzja z dnia [...].02.2003r. zawiera wiele kłamstw.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].07.2003r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia [...].02.2003r. znak [...] - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że organ odwoławczy po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania oraz wydanego rozstrzygnięcia dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowania pierwszoinstancyjne stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] chociaż zapewnił stronom gwarancje procesowe związane z ich uczestnictwem w każdej fazie postępowania, jak również możnością wypowiedzenia się co do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i zebranych dowodów, nie uczynił jednak w pełni zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane, w szczególności dokonał błędnej subsumcji materiału dowodowego.

Wskazano w tym zakresie, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest zebranie materiału dowodowego w taki sposób by wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Ilekroć organ administracji publicznej stosuje określoną normę prawną winien zbadać nie tylko jakie jest brzmienie przepisu, ale również jakie miejsce zajmuje wśród innych norm prawnych, które mają zastosowanie dla załatwienia danej sprawy administracyjnej. Ilekroć w postępowaniu pojawia się wniosek stron, w którym żądają one nakazania rozbiórki obiektu, a równocześnie z uzasadnienia decyzji wynika, że nie jest możliwe zastosowanie trybu wynikającego z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, organ winien zważyć jak taki wniosek winien być rozpoznany i rozpatrzony. Z trybu wynikającego z art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane wynika, że stosując go organ nadzoru budowlanego winien podejmować czynności mające doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli z materiału dowodowego wynika iż brak jest przesłanek do nakazania rozbiórki, nie jest możliwe wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 o odmowie nakazania rozbiórki. Artykuł 51 ust. pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że w razie zaistnienia przesłanek opisanych normą art. 50 ust. 1 organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy wykonane w ten sposób roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, wydaje się decyzję "...nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części". Norma ta pozostaje jednak w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie w przypadkach określonych art. 50 ust. 1 tej ustawy , jednakże ilekroć zachodzi możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wniosek stron winien być załatwiony co do istoty, co jednak nie oznacza, że organ ma rozumieć taki nakaz ustawodawcy literalnie. Załatwienie wniosku strony może nastąpić w oparciu o inną podstawę prawną, które to rozstrzygnięcie niesie w sobie treść negatywną (np. poprzez nakazanie określonych czynności odmawia się w istocie nakazania rozbiórki).

W prowadzonym postępowaniu dotyczącym budynku nr "1" przy ul. L. w K. organ zmierza do ustalenia okoliczności faktycznych mających na celu określenie jakie należy podjąć czynności by doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, a takich ustaleń organ pierwszej instancji nie przeprowadził.

Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] prowadzi odrębne postępowanie pod sygnaturą [...] w sprawie przebudowy prowizorycznego dachu budynku nr "1" przy ul. L. w K., w ramach którego wydał na podstawie art. 81c ust. 2 postanowienie z dnia [...].03.2003r., które to postanowieniem WINB z dnia [...].07.2003r, zostało utrzymane w mocy. Powyższe postanowienie winno stanowić czynność podjętą w postępowaniu, w ramach którego wydano skarżoną decyzję i sprawy te winny zostać połączone ze względu na wspólny przedmiot postępowania.

Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15.07.2003r. znak [...] I.K., Z.K., L.I. i W.I. zarzucali, że składając odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego liczyli na jej uchylenie uważając jednak, że uzasadnienie decyzji odwoławczej wykaże uchybienia, jakie towarzyszą sprawie od wielu lat. Zdaniem skarżących jest oczywiste, że wyroki NSA z dnia 26.07.1995r. sygn. akt II SA/Kr 495/95 i z dnia 12.11.1996r. sygn. akt II SA/Kr 1124/96 oraz postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji spowodowały sytuację, w której sporna inwestycja nie posiada pozwolenia na budowę. Pomimo tego odpowiednie organy nie wstrzymały postępu prac, co doprowadziło do ukończenia budynku. Zdaniem skarżących, kwestionowana decyzja nie przynosi żadnego rozwiązania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. W jego uzupełnieniu wskazał, że w toku postępowania odwoławczego stwierdzono niezgodność przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem organ pierwszej instancji nie poczynił dostatecznych ustaleń co do okoliczności mających wpływ na merytoryczną treść decyzji. Nie zostało wyjaśnione, czy wykonane roboty budowlane w spornym budynku da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, organ nie ustosunkował się też do wniosku o rozbiórkę obiektu. W kontekście zarzutów skargi za niezasadny uznawał pogląd, jakoby zaskarżona decyzja nic nie wnosiła do sprawy, skoro chodzi o ustalenie wszystkich istotnych okoliczności i nie można akceptować takiego rozstrzygnięcia, które nie ma uzasadnienia faktycznego ani prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych skargę należy uznać za zasadną, przy czym występujące uchybienia w postawie faktycznej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji czynią przedwczesną prezentację w niniejszej sprawie wiążącej oceny prawnej na bazie materialnoprawnych przepisów związanych z samowolą budowlaną.

Stosownie do art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, a także przewidziany w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienie faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wskazanym wymogom winna odpowiadać także decyzja organu drugiej instancji (art. 107 § 1 - 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. ).

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Z zasadą tą pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 - 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. jest wyjątkiem od o zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, stąd przy stosowaniu przedmiotowego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Artykuł 138 § 2 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zd. 1), zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zd. 2).

Uwzględniając powyższe oraz treść decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15.07.2003r. znak [...] należy uznać, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Zważyć należy bowiem, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano żadnych ustaleń dotyczących przedmiotu postępowania ze wskazaniem oraz oceną dowodów, pomimo że jak wynika z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia [...].02.2003r. znak [...] postępowania administracyjne przed organami architektoniczno-budowlanymi i organami nadzoru budowlanego dotyczące realizacji budynku nr "1" przy ul. L. w K. toczy się od 1996r., w tym czasie następowało szereg zdarzeń faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ocenę legalności działań inwestorów, a zgromadzony materiał obejmuje kilka tomów akt. Nie odniesiono się w nim nawet pośrednio do prawidłowości ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji, które wbrew temu, na co wskazuje się w odpowiedzi na skargę posiada obszerne uzasadnienia faktyczne i prawne. Nie jest zatem wiadomym, o jakim stanie faktycznym rozstrzyga organ odwoławczy. Prezentacja określonych poglądów prawnych jest ogólnikowa, następuje w zupełnym oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy, w tym bez uwzględnienia wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w powoływanych przez organ pierwszej instancji oraz skarżących wyrokach NSA, bez określenia rozważanego stanu prawnego, który uległ zmianie po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji w związku z wejściem w życie w dniu 11.07.2003r. przypisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zaskarżona decyzja wytyka organowi pierwszej instancji błąd w subsumpcji, przez którą należy rozumieć podciągnięcie ustalonego stanu faktycznego pod wybrana normę prawną. Nie jest jednak wiadomym jaki stan faktyczny ustala organ odwoławczy, w tym czy na przestrzeni czasu realizowane etapami roboty budowlane, o których mowa w decyzji organu pierwszej instancji wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej, na czym w istocie ten błąd polega i jaka norma z przewidzianych w Prawie budowlanym oraz z jakiej przyczyny znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również do zarzutów odwołania.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji w prawidłowym wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym dwuinstancyjnym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady zaskarżonej decyzji jest ona bezprzedmiotowa .

Mając powyższe na uwadze, uznając iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień.