Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 42/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lipca 2011 r. sprawy ze skargi D. S., M. S. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących D. S. i M. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. O. kwotę 740 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta B., na wniosek J. S., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54 i art. 56 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z nadziemnymi i podziemnymi garażami oraz nadziemnymi i podziemnymi parkingami na działkach nr ewid. 749, 750, 751 i 814 przy ul. S. w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (m.in. sieci i przyłącza) i projektowanymi zjazdami w pasie drogowym ul. S. (działka nr ewid. 424). Organ w decyzji określił rodzaj zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie: ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu podano, że wokół terenu objętego wnioskiem został wyznaczony obszar analizowany. Granice tego obszaru wyznaczono nieco szerzej niż trzykrotność frontu nieruchomości objętej wnioskiem i wskazano na kopii mapy stanowiącej załącznik graficzny tego opracowania. Jako front działki objętej wnioskiem przyjęto część nieruchomości przylegającej bezpośrednio do ul. S. Jest to część działki z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Podano, że za przyjęciem wskazanych, na załączniku graficznym do analizy granic terenu analizowanego, przemawiała w tym przypadku racjonalność urbanistyczna mająca na celu wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie. Organ podał, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Jeżeli wziąć pod uwagę tzw. spójność urbanistyczną rozumianą szeroko, nie sposób pominąć przy ustalaniu warunków zabudowy w oparciu o przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie "dobrego sąsiedztwa", także i tej okoliczności. Odnośnie poszczególnych parametrów dotyczących zagospodarowania nieruchomości wnioskowaną inwestycją podano następujące uzasadnienie. W kwestii linii zabudowy organ wskazał, że z uwagi na to, iż wnioskowany teren sąsiaduje z drogą publiczną ul. S. linia zabudowy została ustalona od strony tej drogi. Wskazano, że istniejąca linia zabudowy wzdłuż ul. S. jest nieregularna i przebiega tworząc uskoki. Budynki po tej samej stronie drogi co wnioskowane zamierzenie usytuowane są w odległości od 3.0m do 27.0 m od linii rozgraniczającej tejże drogi. W takiej sytuacji nową linię zabudowy należałoby wyznaczyć w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia tj. jako kontynuację linii zabudowy tego budynku który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Byłaby to odległość 27.0 m od linii rozgraniczającej ul S. wyznaczona budynkiem mieszkalnym z częścią gospodarczą położonym na działce nr ewid. gr. 749 przy ul. S., tj. na terenie objętym wnioskiem. W ocenie organu taki sposób wyznaczenia linii zabudowy nie pozwoliłby na utrzymanie porządku urbanistycznego na analizowanym terenie a wręcz odwrotnie przyczyniłby się do powstania chaotycznego sposobu zabudowy. Opierając się zatem na wynikach analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu, organ postanowił wyznaczyć linię nowej zabudowy stosownie do § 4 ust.4 w/w rozporządzenia, w odległości 5.0 m od linii rozgraniczającej ul. S. Podano, że w najbliższym sąsiedztwie planowanego zamierzenia (dz. o nr ewid. gr. 752/10) zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, którego zewnętrzny segment znajduje się w odległości 5.0 m od granicy z drogą - ul. S. Natomiast na kolejnych nieruchomościach, tj. działkach nr ewid. gr. 752/16, 752/17, 752/18 i 752/19, dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy, w której została określona linia zabudowy dla planowanej inwestycji w odległości 5.0 m od linii rozgraniczającej ul. S. (po licu ściany istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. Sokolej 34). Dlatego też, zdaniem organu, w celu zachowania harmonii zabudowy na analizowanym terenie, przede wszystkim zachowania ładu wzdłuż ul. Sokolej, zasadne i pożądane było wyznaczenie linii zabudowy w odległości 5.0 m od linii rozgraniczającej ul. S., jako kontynuację ukształtowanej linii zabudowy na odcinku od ul. W. Wyznaczona w odległości 5.0 m od linii rozgraniczającej ul. Sokolej (tj. 7.5 m od krawędzi jezdni w tej drodze ) linia zabudowy spełnia wymogi art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do sumarycznej powierzchni terenu objętego wnioskiem, określonej w wielkości kształtującej się do 45% organ podał, że biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym w przedmiotowej sprawie można było ustalić inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę (wynikającego z § 5 ust. 2 rozporządzenia), aniżeli średnia wielkość tego wskaźnika, wynosząca 25%. Powyższe było możliwe, ponieważ w zakreślonym do analizy terenie występuje wiele działek zabudowanych w większym stopniu (co zostało przedstawione na sporządzonym załączniku graficznym do analizy), aniżeli wyliczona średnia wartość. Podano, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w zakreślonym obszarze wielkości wskaźników zabudowy są znacznie zróżnicowane, co związane jest przede wszystkim z dużą rozpiętością powierzchni działek i funkcji ich zabudowy. Z części graficznej wynika, że na analizowanym terenie wskaźniki zabudowy nieruchomości kształtują się w granicach od 3% do 59%. Na objętym analizą terenie dominującą funkcję pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci budynków wolnostojących, dla których wskaźnik zabudowy działek kształtuje się w granicach do około 30%. W pobliskim sąsiedztwie zlokalizowane są także budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, tam wskaźnik powierzchni zainwestowania działek jest znacznie większy, określony na poziomie kształtującym się w wielkości do około 49%. Sporządzona analiza wykazała, że w analizowanym terenie występują m.in. działki zainwestowane w 59% (działka nr ewid. 328), 50% (działka nr ewid. 447/1), 49% (działki nr ewid. 752/9, 752/8, 752/7, 752/6, 752/5), 48% (działka nr ewid. 447/2). W ocenie organu wielkość wyznaczonego wskaźnika na poziomie kształtującym się do 45% nie zakłóci funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ładu przestrzennego obszaru poddanego analizie, a jednocześnie umożliwi zrealizowanie obiektów opisanych we wniosku. Przeprowadzona analiza wykazała, że realizacja planowanego zamierzenia będzie uzupełnieniem istniejącego zagospodarowania, więc ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 45% w żaden sposób nie wpłynie na zachwianie porządku urbanistycznego na tym terenie. Kolejny parametr zabudowy - szerokości elewacji frontowych określono od strony ul. Sokolej, ponieważ z tej drogi będzie odbywać się główny wjazd na objęty wnioskiem teren. Szerokość elewacji frontowych obiektów wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ podał, że możliwe było wyznaczenie innych szerokości elewacji frontowej niż jej średnia wielkość dla obszaru analizowanego wynosząca 11.0 m, ponieważ na tym terenie zlokalizowane są również budynki, których szerokości elewacji frontowych są większe niż obliczona średnia dla zakreślonego obszaru. Jak wynika z przeprowadzonej analizy terenu, w zakreślonym obszarze szerokości elewacji frontowych budynków są znacznie zróżnicowane i wynoszą od 3.0 m do 175.0 m. Ustalona niniejszą decyzją szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku w wielkości nie przekraczającej 50.0 m spełni oczekiwania inwestora, nie powodując przy tym dysharmonii istniejącej zabudowy w analizowanym terenie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, organ wyznaczył zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, na podstawie którego dopuszczalne było wyznaczenie takiej wysokości, która wynika z przeprowadzonej analizy. Z przedłożonej analizy terenu wynika zaś, że w obszarze analizowanym wysokości istniejących budynków są znacznie zróżnicowane, brak jest jednolitości w tym zakresie. Na terenie objętym analizą dominuje dwu i trzykondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa, gdzie wysokości budynków kształtują się na poziomie do ok. 12.0 m. Ustalając wysokość planowanej zabudowy organ wziął także pod uwagę położenie objętych wnioskiem nieruchomości - wskazane działki znajdują się na skraju osiedla, inwestycja realizowana będzie więc na jego obrzeżach. Z analizy terenu wynika także, że objęte wnioskiem nieruchomości sąsiadują z rozległym terenem, który stanowią ogrody działkowe, w związku z czym realizacja inwestycji stanowić będzie pewnego rodzaju granicę pomiędzy tymi terenami, domknięcie zabudowanej części miasta. Nadto organ podał, że z przedstawionej przez inwestora koncepcji wynika, iż wysokość nowoprojektowanych obiektów od strony leżącej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, będzie obniżona w stosunku do pozostałego terenu. W związku z tym ustalona niniejszym rozstrzygnięciem maksymalna wysokość planowanej inwestycji kształtująca się na poziomie 12.50 m nie wpłynie na zachwianie ładu przestrzennego i harmonii zabudowy na objętym analizą terenie a także nie będzie negatywnie wyróżniała się na tle istniejącej zabudowy. Geometrię dachu (kąt nachylenia, układ połaci dachowych) organ wyznaczył zgodnie z § 8 rozporządzenia. Nie ustalano wysokości głównej kalenicy oraz jej kierunku z uwagi na charakter i geometrię dachu. Organ podał, że planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z dotychczas ukształtowanym ładem przestrzennym w tej części osiedla, tym bardziej, że będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji mieszkalnej. Z materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania wynika, że wnioskowana inwestycja planowana jest na terenie, gdzie podstawową funkcję pełni zabudowa mieszkaniowa (w postaci budynków jednorodzinnych wolnostojących, budynków w zabudowie szeregowej, jak i budynków wielorodzinnych). Realizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie w konflikcie z zastaną zabudową. Wprawdzie większą część, na objętym analizą terenie stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, niemniej w obszarze tym znajdują się również budynki w zabudowie wielorodzinnej, rozumianej przez pryzmat art. 3 - Prawa budowlanego. Organ wywiódł, że pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować dość szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową oznacza to, że nowy obiekt może być budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym. W konkluzji organ podał, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo:

- zlokalizowana jest na terenie, na którym podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa (w postaci budynków wolnostojących oraz budynków w zabudowie szeregowej). Integralną częścią zabudowy mieszkaniowej są obiekty jej towarzyszące tj. budynki gospodarcze i garażowe. W zakreślonym obszarze występuje także zabudowa handlowo - usługowa, zabudowa z zakresu oświaty (Zespół Szkół Ogólnokształcących nr [...] przy ul. Ż.), zabudowa z zakresu ochrony zdrowia (Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. K. D.), zabudowa biurowa oraz zabudowa przemysłowa i magazynowa. W zakreślonym do analizy terenie występują budynki mieszkalne wielorodzinne usytuowane przy ul. W., ul. W. Planowana inwestycja będzie zatem kontynuacją i uzupełnieniem istniejącej w granicach analizowanego terenu funkcji zabudowy mieszkaniowej. Działki położone w najbliższym sąsiedztwie zabudowane są budynkami mieszkalnymi w zabudowie wolnostojącej, jak i budynkami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej, czyli obiektami o funkcjach jakie ma również pełnić planowana inwestycja. Projektowany budynek nie będzie zatem kolidował z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu, natomiast będzie rozszerzeniem zabudowy z zakresu mieszkalnictwa w zakreślonym obszarze.

- posiada dostęp do drogi publicznej ul. S.,

- istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej,

- działki nr ewid. gr. 750 i 749 stanowi grunty zabudowane i zurbanizowane oznaczone symbolem "B" - tereny mieszkaniowe, działki nr ewid. gr. 751 i 814 stanowią "R" - grunty orne. Działka nr ewid. gr. 424 - "dr"- tereny komunikacyjne, drogi,

- została uzgodniona z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. w zakresie melioracji wodnych (postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r.) z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r.), odstąpiono od uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, ponieważ w niniejszej sprawie, funkcję organu uzgadniającego i wydającego decyzję pełni ten sam organ.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli W. W., H. i A. Cz., D. i M. S., B. i K. G., A. i A. P., K. i S. P., E. i T. D., I. K. M., B. L. oraz J. O.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że wyznaczenie wokół terenu, którego dotyczy wniosek, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy dokonane zostało prawidłowo - a co najważniejsze, prawidłowo uzasadnione przez osobę sporządzającą analizę. Obszar analizy został przyjęty w rozmiarze nieco większym niż minimalny, jednak zwiększenie obszaru analizy wynika z opisanej i uzasadnionej przez jej autora - urbanisty, potrzeby ujęcia najbliższej okolicy jako całości urbanistycznej. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że w rozpoznawanej sprawie, dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, w granicach analizy powinny znaleźć się w zasadzie wszystkie nieruchomości w kwartale ulic: M., C., N. –D. F. –M. i B. W ocenie SKO wszelkie twierdzenia zawarte w części opisowej "analizy" są twierdzeniami uzasadnionymi, nie sposób zatem doszukać się zarzucanego organowi I instancji działania bezprawnego, nakierowanego na zaspokojenie wyłącznie interesów inwestora. Wnioski wyciągnięte w wyniku dokonanej analizy są logiczne i jednoznaczne.

Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję złożyła I. K. M., B. Ł., J. O. (skarga została zarejestrowana pod sygnaturą [...]). Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64, w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54 i art.56 i art. 61ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dokonanie niezgodnej ze stanem faktycznym analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu i wadliwe przyjęcie, że zostały spełnione wymogi art.61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, a dotyczące uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno - estetycznych,

- art. 63 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, ponieważ zaskarżona decyzja łamie zasadę dobrego sąsiedztwa,

- art. 1 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 ust.2 pkt. 2 ustawy, ponieważ zaskarżona decyzja doprowadzi do kolizji z zabudową istniejącą i nie będzie tworzyć jednolitej i spójnej całości oraz spowoduje zachwianie ładu przestrzennego i zeszpecenie urbanistyki osiedla,

- art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 kpa poprzez dokonanie wadliwej oceny zamiaru inwestycyjnego i błędne przyjęcie, iż organ l instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i uwzględnił słuszny interes skarżących,

- art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez wyrażenie zgody na lokalizację obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy S.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o zmianę kwestionowanej decyzji poprzez jej uchylenie w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. skarga I. K. M. i B. Ł. została odrzucona.

Od decyzji organu odwoławczego odrębną skargę do sądu administracyjnego wywiedli także H. i A. Cz., D. i M. S., B. i K. G., A. i A. P., K. i S. P., E. i T. D. (skarga została zarejestrowana pod sygnaturą [...]). Zarzucono naruszenie: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 43 ustawy o drogach publicznych, ar6t. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. skarga H. i A. Cz., B. i K. G., A. i A. P., K. i S. P., E. i T. D. została odrzucona.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. skargi J. O. oraz D. i M. S. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i wyrokowania pod sygnaturą II SA/Bk 42/11.

Organ w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa ponieważ wniosek inwestora nie dotyczy budowy fabryki, zakładu lakierniczego, cukrowni czy osiedla drapaczy chmur, a dotyczy niewysokich bloków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą. Bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowią dwa zespoły domów w zabudowie szeregowej – a więc także zabudowa wielorodzinna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skargi zostały uwzględnione, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego określa, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., II OSK 1334/09, LEX nr 741383). W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien określić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny dokonując oceny legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, dysponował danymi umożliwiającymi kontrolę zaskarżonej decyzji.

Sporządzona w niniejszej sprawie "Analiza terenu" nie spełnia wymagań określonych przepisem § 3 rozporządzenia, albowiem wyznaczenie granic obszaru analizowanego nastąpiło w taki sposób, że Sąd nie jest w stanie ocenić, czy przyjęte przez organ granice odpowiadają przepisom rozporządzenia. Uzasadnienie decyzji organu I instancji stanowi powtórzenie treści części tekstowej analizy; brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic, obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod kontroli sądowej. W ocenie Sądu prowadzi to do naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W punkcie 1 części opisowej analizy, zatytułowanym "Granice obszaru analizowanego", stwierdzono "Granice tego obszaru wyznaczono wokół terenu wskazanego przez inwestora w odległości ok. 520 m, tj. nieco szerszej niż trzykrotna szerokość" frontu nieruchomości objętej wnioskiem, co spełnia wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ... . Jako front działki objętej wnioskiem przyjęto część nieruchomości przylegającej bezpośrednio do ul. S. ... . Za przyjęciem wskazanych, na załączniku graficznym do analizy, granic terenu analizowanego przemawiała w tym przypadku racjonalność urbanistyczna mająca na celu wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie".

Problem oceny wyznaczenia granic obszaru analizowanego wynika z braku informacji na temat szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Informacji takiej nie znajdujemy ani w decyzji organu I instancji, ani w jej uzasadnieniu, ani też w analizie terenu stanowiącej załącznik do decyzji. Próby określenia szerokości frontu działki czynione na podstawie słabo czytelnej mapy stanowiącej część graficzną analizy terenu prowadzą do różnych stanowisk – zdaniem skarżących wynosi ona 120 m, zdaniem pełnomocnika procesowego inwestora szerokość ta wynosi 136 m (pismo procesowe pełnomocnika inwestora z dnia 28 czerwca 2011 r.). Przyjmując nawet tę drugą wielkość, trzykrotność szerokości frontu działki wyniesie 408 m, a nie ok. 520 m, jak to przyjął organ I instancji. Poszerzenie granic obszaru analizowanego o 100 m wokół działki budowlanej wymaga ze strony organu szczególnego uzasadnienia. Kwestia ta ma niezmiennie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dlatego też wyznaczenie obszaru analizowanego powinno być poparte rozważną argumentacją przedstawianą w uzasadnieniu decyzji, szczególnie w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, występują strony o spornych interesach. Wymogu takiej rozważnej argumentacji nie spełnia ogólnikowe jedynie stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, iż za przyjęciem granic terenu analizowanego "przemawiała w tym przypadku racjonalność urbanistyczna mająca na celu wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie". Użycie przez organ stereotypowych zwrotów "racjonalność urbanistyczna", czy "spójność urbanistyczna" nie może zastąpić potrzeby konkretnego uzasadnienia, na czym polega spójność urbanistyczna planowanej inwestycji z obiektami istniejącymi w sąsiedztwie zwłaszcza w sytuacji, gdy wszyscy, poza inwestorem, uczestnicy postępowania administracyjnego twierdza, że nowa inwestycja zakłóci koncepcję urbanistyczną osiedla D. jako osiedla domów jednorodzinnych.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego w stopniu umożliwiającym dokonanie przez Sąd oceny legalności podjętej decyzji. Organ odwoławczy również – w istocie – nie skontrolował, w jaki sposób obszar analizowany został wyznaczony i czy nie narusza on wymogów określonych przepisem § 3 rozporządzenia. Pomimo zarzutów i wątpliwości podnoszonych w odwołaniach, organ odwoławczy wypowiedział się jedynie ogólnie, że zwiększenie obszaru analizy wynika z uzasadnionej przez urbanistę potrzeby ujęcia najbliższej okolicy jako całości urbanistycznej. Problem polega na tym, iż urbanista nie uzasadnił swojego stanowiska (na co wskazano wyżej) operując jedynie sloganami "racjonalności" oraz "spójności" urbanistycznej. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, w granicach analizy powinny znaleźć się w zasadzie wszystkie nieruchomości w kwartale ulic: M., C., N., D. F., M. i B. Oznacza to rozszerzenie granic obszaru analizowanego praktycznie na obszar całej dzielnicy. Wobec braku uzasadnienia tego stanowiska nie sposób ocenić jego legalności w świetle dyspozycji przepisów § 3 rozporządzenia.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy pozostawiają organom pewien luz decyzyjny, zezwalając na odstępstwa od wyznaczenia poszczególnych wskaźników nowej zabudowy, "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1" (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia). Ten luz decyzyjny nie może być utożsamiany z dowolnością działania, dlatego też istotną rolę odgrywa stosowna argumentacja uzasadniająca takie a nie inne określenie wskaźników nowej zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Tylko wskazanie konkretnych budynków i konkretnych obiektów im towarzyszących, wraz z ich aktualnym, precyzyjnie wskazanym przeznaczeniem, gabarytami, wzajemnym usytuowaniem i stosunkiem ich powierzchni do konkretnych funkcji, jest w stanie umożliwić dokonanie ustalenia stopnia podobieństwa pomiędzy istniejącą już infrastrukturą a planowaną inwestycją (wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1391/06, LEX nr 394769).

Decyzja organu I instancji nie odpowiada standartom określonym w wyżej wymienionym wyroku, charakteryzując się dużym stopniem dowolności przy ustalaniu parametrów, wskaźników i cech nowej zabudowy. W sytuacji, gdy sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie pozwala na autorytatywne wypowiedzenie się co do zgodności wyznaczenia z przepisami prawa, nie można autorytatywnie wypowiadać się także na temat poszczególnych wskaźników. Można wszakże przykładowo wskazać na przejawy dowolności przy określeniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku.

Zgodnie z analizą, szerokość elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na analizowanym terenie wynosi od 3,0 m do 175 ,0 m, a średnia szerokość elewacji frontowych istniejących budynków wynosi 11,0 m. Zdaniem autora analizy, możliwe było wyznaczenie innych szerokości niż średnia wynosząca 11,0 m, ponieważ w analizowanym obszarze szerokości elewacji frontowych budynków są znacznie zróżnicowane i wynoszą od 3,0 m do 175,0 m. "Ustalona niniejszą decyzją szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku w wielkości nie przekraczającej 50,0 m spełni oczekiwania inwestora skonkretyzowane w złożonym wniosku, nie powodując przy tym dysharmonii istniejącej zabudowy w analizowanym terenie". W uzasadnieniu decyzji organu I instancji powtórzono argumentację zawartą w analizie terenu. Co jednak charakterystycznie, ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, który konkretnie budynek posiada elewację frontową o szerokości 175,0 m, gdzie jest położony i jakie jest jego przeznaczenie. Brak takiej informacji nie pozwala na ocenę poprawności ustalenia szerokości elewacji frontowej w wielkości 50,0 m. Uwzględnienie wniosku inwestora jest jednym z argumentów, jednakże uzasadnienie decyzji winno sięgać do obiektywnych mierników: Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 § 6 ust. 2 rozporządzenia). Mając na uwadze, że analiza terenu ma na celu ustalenie tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla nowej zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, odstępstwa od reguły średniej szerokości elewacji nie powinna uzasadniać z powołaniem się na pojedynczy budynek o szerokości 175,0 m o nieznanym przeznaczeniu. Poprawność metodologiczna analizy wymaga, aby uzasadnienia odstępstwa od reguły poszukiwać na tych działkach, położonych na obszarze analizowanym, które zapewniają dobre sąsiedztwo nowej zabudowie. W niniejszym przypadku, skoro zabudowa ma charakter budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy odnieść należy przede wszystkim do działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi przy ul. W. a nie do budynków o innych funkcjach. Analiza, w uzasadnieniu parametrów i cech nowej zabudowy, nie nawiązuje w istocie do charakterystyki tych działek, które zapewniają nowej zabudowie dobre sąsiedztwo.

Przedstawione okoliczności potwierdzają, że w rozpoznawanej w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. W ocenie Sądu, naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom, jak też przepisowi art. 107 § 3 K.p.a. powoduje, że również Sąd nie jest władny, na podstawie przedstawionego materiału dowodowego, ocenić, czy zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wyznaczyć obszar analizowany, mając na względzie odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Należy też precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy.-